Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1149/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15; art. 132   ust. 1 i  ust. 2;   art. 134 pkt 1 i  pkt 2;  art. 142   ust. 6;  art. 147; art.  148; art. 152;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 68 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...]września 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia oferty w postępowaniu konkursowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Dyrektor NFZ", "organ") działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: "u.ś.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2014 r. M. A. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze gminy R.

Decyzję powyższą wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] marca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne na terenie gminy R., dotyczące zapewnienia świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia [...] czerwca 2017 r. Wartość postępowania wynosiła [...] zł. Wpłynęły 62 oferty, w tym oferta skarżącej.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. w siedzibie Delegatury [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w R. nastąpiło otwarcie złożonych w postępowaniu ofert. Komisja konkursowa dokonała analizy złożonych ofert pod względem spełnienia przez oferentów z art. 148 u.ś.o.z. oraz zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.), tj. ciągłości, kompleksowości, jakości, dostępności oraz ceny. Skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedstawienie kopii polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie przez oferenta umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania na okres obowiązywania umowy.

Następnie Komisja konkursowa po przeprowadzeniu weryfikacji ofert postanowiła o zaproszeniu oferentów do negocjacji, w trakcie których Komisja konkursowa

i skarżąca ustalili liczbę świadczeń opieki zdrowotnej, cenę za te świadczenia i podpisali protokół zbieżności z negocjacji. Rozstrzygnięcie postępowania nastąpiło w dniu

[...] czerwca 2014 r. i do udzielania świadczeń wybrano pierwszych 52 oferentów

z zestawienia ofert – rankingu. Punktacja przyznana oferentom biorącym udział

w postępowaniu konkursowym za poszczególne kryteria oceny i uwzględniająca wynik negocjacji, została przedstawiona Rankingu końcowym.

Skarżąca nie została wybrana do udzielania świadczeń, ponieważ jej oferta uzyskała łącznie [...] pkt, zajmując tym samym 57 pozycję w rankingu końcowym.

Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

– art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. oraz art. 146 ust. 1 i 3 u.ś.o.z. w zw. z § 1 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. poprzez błędną jego wykładnię, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przejawiające się

w uznaniu, że oferty wybranych do zawarcia umowy podmiotów leczniczych spełniały kryteria cenowe oraz niecenowe w stopniu uzasadniającym uzyskanie przez te podmioty w rankingu ofert wyższej oceny predestynującej te podmioty do zawarcia umowy o świadczeniach opieki zdrowotnej, podczas gdy przeprowadzona ocena była niepełna, nierzetelna i nieprawidłowa w kontekście zasad i kryteriów jej przeprowadzenia określonych zarządzeniem 3/2014/DSOZ, co skutkowało przyznaniem zwiększonej ilości punktów za spełnienie kryteriów, których oceniane oferty nie przedstawiały;

– art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. poprzez naruszenie zasady równego traktowania

i konkurencyjności przejawiające się w nieuwzględnieniu w trakcie rankingowania wyjaśnień odwołującej się dotyczących odpowiedzi na pytania 3.1.2. i 2.2.1.,

a tym samym nieuprawnionej odmowie przyznania w trakcie konkursu ofert punktów rankingujących, podczas gdy wyjaśnienia odwołującej się stanowiły jedynie doprecyzowanie złożonej oferty, nie zaś jej merytoryczną zmianę przy jednoczesnym braku kwestionowania przez organ wyjaśnień złożonych

w kontekście posiadania endometru.

Skarżąca wniosła o wybór oferty skarżącej zgodnie z przedstawioną propozycją w zakresie ilości świadczeń i ich wyceną.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor NFZ działając na podstawie art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. oddalił odwołanie skarżącej. Uzasadniając organ wskazał m.in., iż skarżąca nie została wybrana do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej z uwagi na fakt, iż uzyskała zbyt niską łączną liczbę punktów oceny oraz z powodu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na postępowanie. Oferty konkurentów biorących udział w postępowaniu uzyskały wyższą łączną liczbę punktów oceny. Po przeliczeniu wszystkich punktów uzyskanych za poszczególne kryteria Komisja konkursowa wybrała 52 oferentów, zabezpieczając dostępność do świadczeń. Nadto Dyrektor NFZ wskazał, iż zgodnie z art. 152 ust. 2 pkt 2 u.ś.o.z., środek odwoławczy jakim jest wniesione odwołanie, nie przysługuje na niedokonanie wyboru świadczeniodawcy. W ocenie organu, komisja konkursowa prowadząc postępowanie z zachowaniem zasad, o których mowa i w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. i dokonując wyboru najlepszych ofert, nie naruszyła zasad postępowania, dlatego też nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła skarżąca, wnosząc

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzuciła Dyrektorowi NFZ:

– rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się brakiem wyczerpującego zebrania

i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym brakiem należytego

i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, skutkujące błędnym uznaniem, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad równego traktowania, podczas gdy organ nie przedstawił i nie wyjaśnił podstaw i kryteriów przyjętego przez siebie, stanowiska, jak również nie odniósł się do stawianych w toku postępowania konkursowego zarzutów;

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. poprzez naruszenie zasady równego traktowania i konkurencyjności przejawiające się

w nieuwzględnieniu w trakcie rankingowania wyjaśnień odwołującej się dotyczących odpowiedzi na pytania 3.1.2. i 2.2.1, a tym samym nieuprawnionej odmowie przyznania w trakcie konkursu ofert punktów rankingujących, podczas gdy wyjaśnienia odwołującej stanowiły jedynie doprecyzowanie złożonej oferty, nie zaś jej merytoryczną zmianę, przy jednoczesnym braku kwestionowania przez organ wyjaśnień złożonych w kontekście posiadania endometru.

Dyrektor NFZ utrzymując w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r. wyjaśnił, iż oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 u.ś.o.z. tj. w: zarządzeniu nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.); zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r.

w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.); zarządzeniu nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania

i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. Natomiast ocena ofert złożonych w postępowaniu konkursowym odbywała się w oparciu o zarządzenie nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r.

Odnosząc się do oferty skarżącej organ wskazał, iż oferta ta uzyskała następującą punktację za poszczególne kryteria oceny: dostępność – 5 pkt, ciągłość - 5 pkt, jakość -15 pkt, oferta cenowa -19,8 pkt, razem - 44,8 pkt. Zauważył, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. Komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę skarżącej w celu zweryfikowania informacji zawartych w ofertach złożonych w dwóch różnych postępowaniach konkursowych. Kontrola potwierdziła fakt posiadania endometru przez skarżącą. Komisja konkursowa zweryfikowała także odpowiedzi udzielone przez skarżącą na pytania ankietowe. W części VIII formularza ofertowego - Ankiety na pytanie nr 3.1.2 "Czy praca lekarza w poradni w godzinach popołudniowych (do godziny 18) wynosi powyżej jednego dnia na każde 0,5 etatu przeliczeniowego?" skarżąca udzieliła odpowiedzi "TAK", gdy tymczasem w części VI formularza "Szczegóły oferty" harmonogramy czasu pracy lekarzy nie spełniają tego kryterium. Z kolei w części VIII formularza ofertowego - Ankiety na pytanie nr 2.2.1 "Czy w realizacji świadczeń uczestniczy pozostały personel - w wymiarze czasu pracy odpowiadającym co najmniej 50% czasu pracy poradni?" skarżąca udzieliła odpowiedzi "TAK", a w części VI formularza - "Szczegóły oferty" nie wpisano personelu pomocniczego. Następnie

w części VIII formularza ofertowego - Ankiety na pytanie nr 4.1.2 "Czy oferent zapewnia endometr - w miejscu?" wpisano odpowiedź "TAK", a w części VI formularza - Szczegóły oferty - nie wykazano endometru. Na podstawie wyjaśnień złożonych przez skarżącą oraz analizy oferty, Komisja konkursowa na posiedzeniu w dniu [...] maja 2014 r. jednogłośnie podjęła decyzję o zmianie odpowiedzi ankietowych w ofercie:

- Pytanie 2.2.1 odpowiedź: było "TAK" , zamieniono na "NIE";

- Pytanie 3.1.2 odpowiedź: było "TAK" , zamieniono na "NIE";

- Pytanie 4.1.2 odpowiedź pozostawiono bez zmian.

Modyfikacja odpowiedzi ankietowej miała wpływ na pozycję rankingową

w postępowaniu. Zmiana odpowiedzi na pytanie ankietowe 2.2.1 z TAK na NIE, zgodnie z danymi zawartymi w ofercie, skutkowało bowiem obniżeniem ilości punktów za to kryterium z 23,57 na 15 pkt. Z kolei zmiana odpowiedzi na pytanie ankietowe 3.1.2

z TAK na NIE, zgodnie z danymi zawartymi w ofercie, skutkowała obniżeniem ilości punktów za to kryterium z 12,5 na 5 pkt.

Dyrektor NFZ wskazał także, iż komisja konkursowa nie uwzględniała sprzeczności w ofertach w odniesieniu do danych dotyczących personelu

i harmonogramu pracy, ponieważ ewentualna modyfikacja tych części oferty mającej zasadniczy wpływ na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiłaby zbyt dalece idącą ingerencję w treść merytoryczną oferty. Obowiązkiem oferenta jest prawidłowe złożenie oferty i zawarcie w tej ofercie informacji w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do treści oferty.

Organ podniósł, że komisja konkursowa zastosowała przedstawiony sposób oceny oferty jednakowo w odniesieniu do wszystkich oferentów biorących udział

w postępowaniu konkursowym i tym samym nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania Oferentów.

Skarżąca w trakcie negocjacji obniżyła cenę z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł, co nie poprawiło pozycji rankingowej. Otrzymała punkty za posiadanie endometru na skutek przeprowadzonej wizytacji. Za sprzęt i aparaturę oferent otrzymał maksymalną liczbę punktów.

Dyrektor NFZ zauważył, iż przystępując do postępowania skarżąca mogła

i powinna zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących w przedmiotowym postępowaniu udział jednakowe. Podniósł także, iż analiza dokumentacji postępowania nr [...] wskazuje, że Komisja konkursowa dokonała porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w powyższym postępowaniu konkursowym zgodnie z kryteriami oceny określonymi w przepisach prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. organ wskazał, iż podjęte zostały wszelkie kroki do zbadania dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Weryfikując zebrany w toku postępowania materiał dowodowy stwierdził, że powyższe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa. Nadto Dyrektor NFZ podniósł, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. zapewnił skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania poprzez umożliwienie zapoznania się z całością zebranego

w sprawie materiału oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Konkludując organ stwierdził, iż postępowanie konkursowe prowadzone przez Komisję konkursową było zgodne z przepisami prawa, a na skutek odrzucenia oferty skarżącej na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z., nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Po przeprowadzeniu negocjacji Komisja konkursowa wybrała Oferentów, których oferty uzyskały najwyższą liczbę punktów w rankingu końcowym. Ponadto postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z uwzględnieniem kryteriów określonych przez Prezesa Funduszu oraz z poszanowaniem zasady równego traktowania konkurentów. Komisja konkursowa prowadząc postępowanie

z zachowaniem zasad, o których mowa w art. 134 ust. 1 u.ś.o.z. i dokonując wyboru najlepszych ofert, nie naruszyła zasad postępowania. Dlatego też – zdaniem Dyrektora NFZ – nie można stwierdzić naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora NFZ z dnia [...] września 2014 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa tj.:

1) art. 15 k.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się brakiem wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, a tym samym brakiem należytego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, skutkujące błędnym uznaniem, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad równego traktowania, podczas gdy organ nie przedstawił i nie wyjaśnił podstaw

i kryteriów przyjętego przez siebie stanowiska, jak również nie odniósł się do stawianych w toku postępowania konkursowego zarzutów;

3) art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż postępowanie prowadzone było

w sposób nienaruszający interes prawny skarżącej;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora NFZ

z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...];

5) art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z. poprzez naruszenie zasady równego traktowania

i konkurencyjności przejawiające się w nieuwzględnieniu w trakcie rankingowania wyjaśnień skarżącej dotyczących odpowiedzi na pytania 3.1.2. i 2.2.1., a tym samym nieuprawnionej odmowie przyznania w trakcie konkursu ofert punktów rankingujących, podczas gdy wyjaśnienia odwołującej stanowiły jedynie doprecyzowanie złożonej oferty, nie zaś jej merytoryczną zmianę, przy jednoczesnym braku kwestionowania przez organ wyjaśnień złożonych

w kontekście posiadania endometru.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty naruszenia przepisów prawa za chybione. Podniósł m.in., iż przedstawił skarżącej ranking końcowy, w którym przedstawiona została punktacja wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Skarżąca miała również możliwość pełnego wglądu

w dokumentację postępowania, w tym oferty pozostałych oferentów. Nie zgodził się

z argumentacją skarżącej odnośnie interpretacji zasady dwuinstancyjności

w postępowaniu administracyjnym, w szczególności ze stwierdzeniem, że organ odwoławczy dokonał swoistego uzupełnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zdaniem organu przedstawiona przez skarżącą teza jest wynikiem błędnego

i wybiórczego zacytowania stanowisk doktryny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. organ wskazał, iż w trakcie postępowania administracyjnego zebrany został cały materiał dowodowy, do którego dostęp miała skarżąca. Podjęte zostały także wszelkie kroki do zbadania dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dyrektor NFZ stwierdził, iż postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa. Zarówno Komisja konkursowa jak i organ w decyzjach administracyjnych wydanych w I i II instancji wskazał przyczyny i podstawy odjęcia punktów ofercie skarżącej w związku

z odpowiedziami udzielonymi na pytania ankietowe dotyczące harmonogramu pracy. Skarżąca uzyskała również informację o punktacji jaką uzyskała jej oferta oraz przyczynach niedokonania wyboru jej oferty przez Komisję konkursową. Organ przedstawił również ranking końcowy w którym uwzględniona została punktacja za poszczególne kryteria w odniesieniu do wszystkich Oferentów biorących udział

w postępowaniu.

Dyrektor NFZ zauważył także, iż kwestia sprzeczności w odpowiedziach ankietowych udzielonych przez skarżącą nie była wyjaśniana przez Komisję w drodze wezwania do uzupełnienia braków formalnych, ponieważ wskazane uchybienie nie kwalifikuje się jako brak formalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności

z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie celowości czy słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora NFZ nie naruszają prawa.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim

w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez NFZ celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 u.ś.o.z. wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 u.ś.o.z. określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te oraz warunki są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 u.ś.o.z.).

Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Według art. 154 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 u.ś.o.z.). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4 i 5 u.ś.o.z.). Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, zgodnie z art. 154 ust. 6 u.ś.o.z. rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania decyzję administracyjną. Na decyzję tę świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8 u.ś.o.z.).

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie odbyło się zgodnie z powołaną procedurą, a skarżąca swój uszczerbek w interesie prawnym oparła na zarzutach naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 u.ś.o.z., przejawiające się w nieuwzględnieniu w trakcie rankingowania wyjaśnień skarżącej dotyczących odpowiedzi na pytania 3.1.2. i 2.2.1.,

a tym samym nieuprawnionej odmowie przyznania w trakcie konkursu ofert punktów rankingujących, podczas gdy wyjaśnienia odwołującej stanowiły jedynie doprecyzowanie złożonej oferty, nie zaś jej merytoryczną zmianę, przy jednoczesnym braku kwestionowania przez organ wyjaśnień złożonych w kontekście posiadania endometru.

Należy podkreślić, iż obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 u.ś.o.z.), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 u.ś.o.z.). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Tak, więc zadaniem organu, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, Dyrektor NFZ przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 u.ś.o.z., bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie,

a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się

w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 u.ś.o.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa

o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą

a Funduszem. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych

w dziale VI u.ś.o.z. (por. art. 132 ust. 2 u.ś.o.z.). Art. 148 u.ś.o.z. wskazuje zakres porównania ofert. Natomiast kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 u.ś.o.z., należą do Prezesa NFZ.

W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

1) zarządzeniu nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r.

w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.);

2) zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.);

3) zarządzeniu nr 77/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Natomiast ocena ofert złożonych w postępowaniu nr [...] odbywała się w oparciu o zarządzenie nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. Warunki określone w zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział

w postępowaniach wiążące (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., II GSK 262/10).

Z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert

i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie

w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. załączonym do oferty oświadczyła m.in., iż zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do stosowania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca skorzystała

z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 u.ś.o.z., który został oddalony przez Komisję konkursową.

Oferta skarżącej została sklasyfikowana na 57 pozycji. Oceny oferty dokonano według kryteriów: jakości, dostępności, ciągłości oraz ceny.

Poza sporem pozostaje, że komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą zgodnie z art. 142 ust. 6 u.ś.o.z. W części niejawnej postępowania komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania ofert.

W myśl wskazanego powyżej art. 142 ust. 6 u.ś.o.z., Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Komisja konkursowa, decydując się na przeprowadzenie negocjacji umożliwia stronie zaproponowanie nowej ceny jednostki rozliczeniowej, która jest elementem punktowanym, co z kolei może wpłynąć na zmianę pozycji w rankingu na pozycję wyższą, korzystniejszą. Negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie. Zatem, parametr ceny stanowi istotny element oceny oferty. Negocjacje kończą się podpisaniem protokołu końcowego z negocjacji zawierającego klauzule, że protokół końcowy zawiera ostateczne stanowisko stron

w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. O wyborze oferty decyduje bowiem pozycja w rankingu końcowym, która jest wypadkową miejsca w rankingu początkowym (w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z malejącą punktacją wygenerowaną przez system informatyczny, dla którego bazę danych tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez świadczeniodawców i ankiety) i wyników z przeprowadzonych negocjacji.

Jak wynika z "Rankingu końcowego" oferta skarżącej została sklasyfikowana na 57 pozycji, z łączną liczbą punktów 44,8 w tym kryterium: jakości (15 pkt), dostępności (5 pkt), ciągłości (5 pkt) oraz ceny (19,8 pkt). Poza sporem pozostaje, że na skutek przeprowadzonych ze skarżącą negocjacji, zgodnie z art. 142 ust. 6 u.ś.o.z., dokonano obniżenia ceny z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł, co nie poprawiło pozycji rankingowej skarżącej. Nadto otrzymała maksymalną liczbę punktów za sprzęt i aparaturę, bowiem komisja konkursowa zweryfikowała fakt posiadania endometru przez skarżącą. Komisja konkursowa dokonała także modyfikacji odpowiedzi na pytania ankietowe nr 3.1.2. oraz 2.2.1, w związku ze sprzecznościami oferty w odniesieniu do danych dotyczących personelu i harmonogramu pracy. Jak słusznie wskazał organ obowiązkiem oferenta jest prawidłowe złożenie oferty i zawarcie w tej ofercie informacji w sposób nie pozostawiający wątpliwości co do treści oferty. Zauważyć należy, iż wyjaśnienie sprzeczności (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.) stanowi w istocie modyfikację oferty

i to w części mającej wpływ na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Trafnie tym samym wskazano w zaskarżonej decyzji, iż modyfikacja ta stanowiłaby zbyt daleko idącą ingerencję w treść oferty.

Dyrektor NFZ wskazał także, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru ofert. Otóż komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie, nie wybrawszy oferty skarżącej, ze względu na uzyskanie zbyt niskiej łącznej liczby punktów oraz z powodu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na świadczenia będące przedmiotem postępowania.

W ocenie Sądu, tak przeprowadzone przez komisję konkursową postępowanie, było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 u.ś.o.z.

Dyrektor NFZ nie naruszył art. 15 k.p.a., bowiem zgodnie z zasadą wynikającą

z tego przepisu, rozpatrując sprawę skarżącej poddał analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Zarówno komisja konkursowa, jak i organ w wydanych rozstrzygnięciach wskazał przyczyny i podstawy odjęcia punktów ofercie skarżącej w związku z odpowiedziami udzielonymi na pytania ankietowe dotyczące harmonogramu pracy. Skarżąca uzyskała również informacje

o punktacji jaką uzyskała jej oferta oraz przyczynach niedokonania wyboru jej oferty przez komisję konkursową. Ponadto organ przedstawił skarżącej ranking końcowy, zawierający punktację wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Skarżąca miała także możliwość pełnego wglądu w dokumentację postępowania, w tym oferty pozostałych oferentów. Powyższe potwierdza oświadczenie skarżącej z dnia [...] czerwca 2014 r. o zapoznaniu się z aktami postępowania nr [...]. Ponadto organ, w sposób wystarczający odniósł się do podniesionych zarzutów, zasadnie uznając je za bezpodstawne. Dlatego też za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 w zw.z art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego.

W niniejszym postępowaniu, co już na wstępie podkreślono, badaniu jedynie podlega, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia komisji konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umów. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami Dyrektora NFZ, były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1, art. 147 oraz art. 152 u.ś.o.z. Nie doszło także do innych naruszeń prawa wskazanych w skardze. Postępowanie konkursowe prowadzone było z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz z załącznikami, które określały zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne

i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Jak już wcześniej wskazano, zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając decyzję ostateczną Dyrektor NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia oferty skarżącej.

Reasumując, w ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, zgodna z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 k.p.a., czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się także w działaniu organ naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd

z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak

w sentencji.