Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1558/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie niewydania pozwolenia na podział nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej także "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Miasta B., utrzymał w mocy decyzję L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], niepozwalającą na podział nieruchomości położonej w B., stanowiącej [...] (działka ewidencyjna numer [...]w obrębie [...]).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister" bądź "organ II instancji") wskazał, że wnioskiem z [...]października 2019 r. Miasto B. wystąpiło do L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako: "L. WKZ" lub "organ I instancji") o pozwolenie na podział działki numer [...] w obrębie [...], położonej w B., stanowiącej Plac [...] na podstawie "Wstępnego projektu podziału działki nr [...]", opracowanego przez geodetę uprawnionego P. K., nr upr. [...], z [...] października 2019 r. Wnioskodawca wyjaśnił, że podział jest dokonywany z urzędu, stosownie do art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) w celu wydzielenia terenu zieleni z pasa drogowego.

L. WKZ decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], nie pozwolił na wnioskowany podział nieruchomości. W uzasadnianiu organ I instancji wskazał, że doprowadziłby on do wtórnego podziału historycznej nieruchomości stanowiącej dawny rynek B. (obecnie [...]), a także podziału założenia tworzącego kompozycyjną całość. Linia podziału została bowiem poprowadzona niezależnie od występujących na nieruchomości naniesień (biegnie np. środkiem chodnika w północnej części placu).

Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, złożyło Miasto B., kwestionując orzeczenie wydane w sprawie. Odwołujące się Miasto B. wyjaśniło, że podział ma na celu uporządkowanie kwestii związanych z pasem drogowym oraz terenem zieleni. Strona wskazała, że na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta B. z 23 listopada 2000 r. [...] (ówczesny [...]) został zaliczony do kategorii dróg gminnych. Z uwagi na ujęcie na jednej działce geodezyjnej pasa drogowego i terenu zieleni Gmina zmuszona jest obecnie do obu obszarów stosować te same zasady udostępniania i pobierania opłat. Dlatego projekt podziału przewiduje pozostawienie w pasie drogowym jedynie elementów związanych z komunikacją, jak parkingi dla samochodów (strona wschodnia), miejsca parkingowe dla niepełnosprawnych (strona południowa) oraz parkingi dla motocykli (strona północna).

Minister rozpatrując odwołanie wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej, wymaga podział zabytku wpisanego do rejestru zabytków.

Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika natomiast z faktu, że objęta wnioskiem nieruchomość - działka numer [...] w obrębie [...], położona w [...]., stanowiąca Plac [...], jest zlokalizowana w granicach układu miejskiego B. wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z [...]marca 1984 r., pod numerem rejestru [...]. Zakres ochrony przedmiotowej nieruchomości określają jednocześnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...]Rady Miasta B. z dnia [...]listopada 2004 r. Działka [...] jest położona w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, w której obowiązuje zasada pełnej ochrony struktury układu przestrzennego. Na objętym nią obszarze ochronie podlegają: rozplanowanie ulic i placów w historycznych liniach rozgraniczających, linie rozgraniczające ulic i placów, historyczne linie regulacyjne i linie zabudowy oraz granice podziałów własnościowych.

Gmina Miasto B., zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...], jest właścicielem działki objętej rozpatrywanym wnioskiem.

W ocenie organu II instancji, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji L. WKZ nie naruszało prawa i jest zasadne merytorycznie. Minister stwierdził bowiem, że przedstawiony przez Miasto B. podział stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony zabytków, tj. podejmowaniem działań zmierzających do trwałego zachowania wartości zabytkowych obiektów. Ograniczenie dla podziałów zabytków wpisanych do rejestru zabytków, o których mowa w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi ocena ich dopuszczalności przez wyspecjalizowany organ, mając na uwadze cel regulacji art. 4 tej ustawy. Zgodnie z ww. przepisem przyjmuje się, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Zadaniem organu konserwatorskiego jest zatem powstrzymanie działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu, które stoją w kolizji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Po rozważeniu obu interesów organy ochrony zabytków mogą przedłożyć opisany wyżej ważny interes społeczny nad interes strony.

Minister doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie zachodzi kolizja zamierzonego podziału działki z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Podział przedmiotowej nieruchomości, z punktu widzenia ochrony zabytków, jest istotną zmianą, naruszającą wartości zabytkowe, dla zachowania których układ miejski B. został objęty ochroną konserwatorską. Projektowany podział doprowadzi do wtórnego podziału historycznej nieruchomości stanowiącej dawny rynek B., a ponadto nie odpowiada istniejącemu zagospodarowaniu placu. Organ II instancji zważył, że zmiany zachodzące na przestrzeni dziejów w granicach układu przestrzennego miasta nie spowodowały jego zniszczenia. Plan miasta zachował ogólny pierwotny zarys. O ile nowa zabudowa w pewnym stopniu zatarła średniowieczny podział parcelacyjny, nie naruszała jednak rozplanowania ulic. [...] w B., dziś Plac [...], powstał w wyniku uregulowania dawnego placu targowego bądź jego części. Rynek założony jest na rzucie nieregularnego prostokąta o wymiarach ok. 70 x 67 m (WE x NS), tj. ok. 16,25 x 16 prętów, co odpowiada mniej więcej wielkości rynku średniowiecznego (powierzchnia ok. 1 morga). Rynki o podobnej wielkości występują m.in. w [...]oraz w miastach [...]. Wokół rynku znajdowały się działki lokacyjne.

Zdaniem organu planowany podział obniży wartości zabytkowe istotnego elementu układu przestrzennego miasta poprzez wtórny, ahistoryczny podział nieruchomości stanowiącej dawny rynek. Ponadto Minister uznał, że podział działki [...] w zaproponowanej formie nie ma uzasadnienie funkcjonalnego. Obecne zagospodarowanie placu [...], uzgodnione przez L. WKZ, składa się z: głównej płyty placu, stref zieleni, alejek i stref obsługi komunikacyjnej. Część, która zgodnie z przedłożonymi projektem miałaby zostać wydzielona, nie stanowi faktycznie terenu zieleni (m.in. w północnej części placu linia podziału biegnie środkiem chodnika).

Organ II instancji stwierdził, że planowany podział stoi równocześnie w sprzeczności z obowiązującymi dla tego obszaru ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. Narusza bowiem obowiązującą zasadę pełnej ochrony struktury układu przestrzennego, w tymi rozplanowania ulic i placów w historycznych liniach rozgraniczających, linii rozgraniczających ulic i placów (historycznych linii regulacyjnych) oraz granic podziałów własnościowych.

W świetle powyższego Minister nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia rozstrzygnięcia L. WKZ.

Z powyższą decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zgodziło się Miasto B. (zwane dalej także "skarżącym"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że projektowany podział nieruchomości w postaci Placu [...] w B. nie ma uzasadnienia funkcjonalnego i jest istotną zmianą, która obniży wartości zabytkowe istotnego elementu układu przestrzennego miasta i doprowadzi do wtórnego podziału historycznej nieruchomości stanowiącej dawny rynek B. oraz, że podział nie odpowiada istniejącemu zagospodarowaniu placu - w sytuacji, gdy dokładne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego winno skutkować uwzględnieniem, że proponowany podział ma na celu jedynie optymalizację procesu administrowania nieruchomością i nic doprowadzi do wtórnego podziału historycznej nieruchomości stanowiącej dawny rynek B., nie spowoduje zmian w zagospodarowaniu i zabudowie miasta i w żaden sposób nie zakłóci układu przestrzennego miasta, gdyż - jak wynika z opisu wstępnego projektu podziału oraz z treści złożonego przez Burmistrza Miasta B. odwołania - podział działki nr [...] ma na celu jedynie oddzielenie pasa zieleni od pasa drogowego i podyktowany jest zasadnością zróżnicowania opłat pobieranych za udostępnianie pasa drogowego i zieleni, które to opłaty są obecnie jednolite z uwagi na umieszczenie pasa drogowego i terenów zielonych na jednej działce geodezyjnej, a zatem podział pozostaje bez wpływu na faktyczne funkcjonowanie placu i nie ingeruje w jego wartości zabytkowe,

b) art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie za organem I instancji, że podział Placu [...] w B. spowoduje obniżenie szeroko pojętej zabytkowej wartości posesji, w sytuacji, gdy okoliczność ta nie została dostatecznie wykazana dowodami, w konsekwencji czego nie może zostać uznana za udowodnioną;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji L. WKZ, w sytuacji, gdy decyzja ta winna zostać uchylona.

W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ochrona zabytku, jakim jest element układu przestrzennego miasta, obejmuje działania zmierzające do trwałego, niezmiennego i nienaruszalnego zachowania wartości zabytkowych tego układu przestrzennego, podczas gdy prawidłowa, celowościowa wykładnia pojęcia "ochrona zabytków" winna prowadzić do wniosku, że podstawowy cel ochrony zabytków stanowi nie petryfikacja zastanych struktur, ale utrwalenie i przekazanie (traditio) pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach w różny sposób reprezentowanych przez te struktury, a zatem w zależności od specyfiki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych ochrona zabytku będzie raz wymagała zachowania go w stanie nienaruszonym, a innym razem - częściowego, a nawet zupełnego przekształcenia.

b) § 2 ust. 1 pkt 6 ppkt v uchwały nr [...]Rady Miasta B. z dnia [...]listopada 2004 r. stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię ww. przepisu polegającą na przyjęciu, że ścisła ochrona konserwatorska obejmuje pełną ochronę struktury układu przestrzennego, w szczególności ochronę linii rozgraniczających ulic i placów, w sytuacji gdy prawidłowa, celowościowa wykładnia tego postanowienia winna polegać na uwzględnieniu początkowego przepisu znajdującego się w sekcji "w strefie A", tj. przepisu, zgodnie z którym na obszarze objętym ścisłą ochroną konserwatorską nie wolno wprowadzać żadnych zasadniczych zmian w rozplanowaniu i ukształtowaniu zabudowy - co nie jest tożsame z zakazem jakichkolwiek zmian na nieruchomości znajdującej się pod ścisłą ochroną konserwatorską.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji całkowicie pominął cel podziału, jaki został określony przez Burmistrza Miasta B. we wniosku o pozwolenie na podział nieruchomości, w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w projekcie podziału sporządzonym przez geodetę. Proponowany podział ma charakter czysto formalny i służy jedynie optymalizacji procesu administrowania nieruchomością. Podział działki nr [...] ma bowiem na celu jedynie oddzielenie pasa zieleni od pasa drogowego, które znajdują się na jednej działce geodezyjnej. Zaproponowany podział nie prowadzi do wtórnego podziału historycznej nieruchomości stanowiącej dawny rynek B., nie powoduje zmian w zagospodarowaniu i zabudowie miasta i w żaden sposób nie zakłóca układu przestrzennego miasta. Złożenie wniosku o podział nieruchomości podyktowane jest zasadnością zróżnicowania opłat pobieranych za udostępnianie pasa drogowego i zieleni, które to opłaty są obecnie jednolite z uwagi na umieszczenie pasa drogowego i terenów zielonych na jednej działce geodezyjnej.

Skarżący podkreślił dodatkowo, że projekt podziału został opracowany w taki sposób, żeby elementy związane z komunikacją, takie jak parkingi dla samochodów, miejsca parkingowe dla niepełnosprawnych oraz parkingi dla motocykli pozostały w pasie drogowym. Zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego tego rodzaju podział pozostaje bez wpływu na faktyczne funkcjonowanie placu i nie ingeruje w jego wartości zabytkowe.

Niezależnie od nieprawidłowego ustalenia przez Ministra stanu faktycznego sprawy, skarżący podkreślił, że organ ten dokonał również nieprawidłowej wykładni art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżące Miasto B. zwraca uwagę, że u podstaw aksjologicznych wprowadzenia ustawowej ochrony zabytków leży konieczność zagwarantowania, by zmiany w zakresie gospodarki nieruchomościami wpisanymi do rejestru zabytków, pociągające za sobą zazwyczaj zmiany w zagospodarowaniu przestrzennym danego obszaru oraz w panujących w jego obrębie stosunkach własnościowych, były zgodne z wymogami zachowania substancji zabytkowej i dawały pewność zachowania jej w należytym stanie na użytek przyszłych pokoleń. W niniejszym stanie faktycznym projektowany podział nie pociąga za sobą zmian w zagospodarowaniu przestrzennym obszaru i panujących w jego obrębie stosunkach własnościowych, a zatem nie jest konieczne badanie, czy podział jest zgodny z wymogiem zachowania substancji zabytkowej, o czym mowa powyżej.

Poza tym skarżący zwraca uwagę, że prawidłowa analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać początkowe postanowienia ww. planu, znajdujące się w sekcji w strefie "A", tj. postanowienia, zgodnie z którym na obszarze objętym ścisłą ochroną konserwatorską nie wolno wprowadzać żadnych zasadniczych zmian w rozplanowaniu i ukształtowaniu zabudowy - co zdaniem skarżącego nie jest tożsame z zakazem jakichkolwiek zmian na nieruchomości

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jak i decyzja organu I instancji naruszały prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru.

Niewątpliwie przywołany art. 36 ust. 1 pkt 8 u.o.z.o.z jest przepisem kompetencyjnym, uprawniającym organ do wydania zezwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Nie określa on przesłanek jakimi winien kierować się organ konserwatorski wyrażając zgodę na podział bądź odmawiając takiej zgody. Zatem decyzja tego organu ma charakter uznaniowy i opiera się na ocenie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat art. 4 ustawy, który określa przykładowo na czym polega ochrona zabytków (m.in. na: zapewnieniu warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytku oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku; udaremnieniu niszczenia i niewłaściwego korzystaniu z zabytku; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytku), zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczeniu wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Jako że, jest to decyzja uznaniowa, to organ szczególnie jest związany zasadami ogólnymi normowanymi w rozdziale 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ ma w szczególności obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu słusznego interesu dysponenta zabytkowego obiektu tak dalece, jak dalece nie koliduje on z interesem społecznym w postaci ochrony zabytków (art. 7 k.p.a.), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz stworzenia im warunków do wypowiedzenia się, jeszcze przed wydaniem decyzji, co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).

Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z art. 80 k.p.a., organ ten ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Swobodna ocena dowodów musi być natomiast dokonywana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (zob. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, pod redakcją Maksymiliana Cherki, Warszawa 2010, Lex a Wolters Kluwer business – komentarz do art. 9 ustawy).

Decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 wyżej wymienionej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinna być zatem poprzedzona wnikliwą analizą zasadności wyrażenia zgody lub odmowy na dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności oraz opierać się na niekwestionowanych wartościach obiektu jako zabytku. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Zaznaczyć należy, iż decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że samo ogólnikowe powołanie się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej, w tym zasadę ochrony integralności i niepodzielności zabytków, nie jest wystarczającą okolicznością uzasadniającą negatywne rozpoznanie wniosku podmiotu ubiegającego się o zgodę na podział nieruchomości. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak też ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) nie zawierają zakazu dokonywania podziału zabytku nieruchomego, a jedynie uzależniają jego dopuszczalność od uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 101/10, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), który to pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, warunków prawidłowego uzasadnienia nie spełnia powoływanie się na zasadę zachowania jedności zabytku i jego integralność. Są to pojęcia niezdefiniowane w ustawie i organ winien w uzasadnieniu szczegółowo wyjaśnić na czym może polegać w razie podziału nieruchomości brak jedności zabytku i integralności.

Wobec powyższego organ administracji publicznej podejmując w tym przedmiocie negatywne rozstrzygnięcie powinien, zdaniem Sądu, wykazać - w oparciu o stosowną argumentację - istnienie związku między proponowanym podziałem nieruchomości, a obiektywnie weryfikowalnym zagrożeniem historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych chronionego obszaru. Sam tylko geodezyjny podział nieruchomości, przy jednoczesnym braku zmiany struktury właścicielskiej na objętym ochroną obszarze nie wiąże się wszak z fizyczną dezintegracją zabytkowego zespołu, czy też ingerencją w samą substancję zabytku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym problematyki podziału zabytku nieruchomego słusznie zwraca się uwagę na prewencyjne działanie organów ochrony konserwatorskiej (por np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 382/12, orzeczenia.nsa.gov.pl), niemniej jednak to działanie nie może być nieograniczone i niczym nieuzasadnione. W przeciwnym bowiem wypadku należałoby przyjąć, że podział działki wchodzącej w skład zabytku (układu) zawsze (potencjalnie) będzie niedozwolony. Sam fakt, że ustawodawca w art. 36 ust. 1 pkt 8 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, iż podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku. Tym samym przed dokonaniem podziału koniecznym jest, aby właściwy w sprawie organ rozważył, czy in concreto w obliczu planowanego podziału takie zagrożenie istnieje.

Prawidłowe jest stanowisko Ministra, że organ może odmówić przedmiotowego pozwolenia, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru, jednakże pod warunkiem, że takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Z zaskarżonych decyzji takie uzasadnienie jednak nie wynika. Zdaniem organu planowany podział obniży wartości zabytkowe istotnego elementu układu przestrzennego miasta poprzez wtórny, ahistoryczny podział nieruchomości stanowiącej dawny rynek B.. Minister nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać rzeczone obniżenie wartości historycznych, artystycznych lub naukowych układu urbanistycznego miasta i w jaki sposób sam formalno-prawny podział nieruchomości miałby – w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy – oddziaływać na wymienione wyżej cechy zabytku.

Trzeba przy tym zauważyć, że organ II instancji przyjął, iż podział działki numer [...] w zaproponowanej formie nie ma uzasadnienie funkcjonalnego, gdyż w północnej części placu linia podziału biegnie środkiem chodnika. Tym niemniej, Minister nie wyjaśnił, dlaczego uznaje, że tak wyznaczony potencjalny przebieg granicy działek doprowadzi do zachwiania integralności zespołu urbanistycznego jako całości założeń powiązanych ze sobą funkcjonalnie.

Należy przypomnieć, że geodezyjny podział nieruchomości jest zabiegiem formalno-prawnym i bezpośrednio nie wywołuje żadnych skutków w sferze chronionego układu urbanistyczno-architektonicznego. Sam przez się nie powoduje więc zagrożenia z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej tego układu. Wydzielona działka wraz z zabudową będzie dalej podlegała rygorom prawnym, wynikającym z jej usytuowania na obszarze chronionym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 16 lipca 2010 r., I SA/Wa 101/10; z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 737/19; orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione w niniejszej sprawie, gdzie wnioskodawca wskazuje, że wyłącznym powodem, dla którego ubiega się o pozwolenie na podział geodezyjny nieruchomości, są kwestie optymalizacji procesów administrowania działką, na które wpływ mają choćby regulacje prawne dotyczące np. sposobu ustalania opłat za korzystanie z nieruchomości ze względu na odmienne przeznaczenie funkcjonalne różnych jej części (tereny zielone i cześć drogowa). Zatem ryzyko, że ewentualny jej właściciel – Gmina Miasto B., który przecież nie ulega zmianie – będzie dążył do naruszenia spójności i integralności całego zabytku jest wyłącznie hipotetyczne i możliwe do zapobieżenia przez konserwatora realizującego swoje ustawowe zadania i kompetencje w stosunku do tego obszaru.

W tym stanie rzeczy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, za zasadne zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. a stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niepodjęciu przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją oraz nierozpatrzeniu stanu faktycznego całości tej sprawy. Ponadto uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie znajduje ponadto uzasadnienia stanowisko organów, że planowanemu podziałowi działki o nr [...] sprzeciwiają się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Miasta B. z dnia [...]listopada 2004 r. (Dz. Urz. Woj. L. z 2005 r. Nr [...], poz. [...]). Rację ma Minister wskazując, że zgodnie z postanowieniami § 2 ust. 1 pkt 6 ppkt v ww. uchwały, w strefie "A" ochrony konserwatorskiej, w której znajduje się rynek, obowiązuje zasada pełnej ochrony struktury układu przestrzennego. Na objętym tą strefą obszarze nie wolno wprowadzać żadnych zasadniczych zmian w rozplanowaniu i ukształtowaniu zabudowy bez opracowania szczegółowego projektu adaptacji całego zespołu zabudowy w obrębie poszczególnych działek, z uwzględnieniem powiązań z terenami i działkami sąsiednimi. Ochronie podlegają: rozplanowanie ulic i placów w historycznych liniach rozgraniczających, linie rozgraniczające ulic i placów (historyczne linie regulacyjne) i linie zabudowy oraz granice podziałów własnościowych, historyczna zabudowa miejska, w szczególności objęta ochroną w formie wpisu do rejestru zabytków, znajdująca się w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz obiekty historyczne tj. obiekty zaznaczone na rysunku planu w skali 1:2000 jako obiekty zabudowy tradycyjnej zasługującej na zachowanie, charakter wnętrz miejskich określony przez elementy nawiązujące do lokalnej tradycji kształtowania zabudowy: gabaryty budynków, podziały elewacji, proporcje otworów, formy i pokrycie dachów oraz powiązania widokowe a także zespoły zieleni zabytkowej zieleni urządzonej (park, cmentarz).

Powyższe zapisy planu miejscowego w żadnym razie nie kreują więc zakazu dokonywania podziałów geodezyjnych znajdujących się na tym terenie działek, lecz obejmują ochroną strukturę układu przestrzennego, rozplanowania ulic i placów oraz granic podziałów własnościowych, przede wszystkim poprzez zakaz wprowadzania zasadniczych zmian w rozplanowaniu i ukształtowaniu zabudowy. W świetle powyższych zapisów nie jest zatem wykluczone dokonywanie formalno-prawnych podziałów nieruchomości, jeżeli takowe nie prowadzą do naruszenia wyrażonych w planie zakazów i nie naruszają chronionych elementów przedmiotowej strefy.

Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że tego rodzaju zakazy – podziału nieruchomości – określają natomiast wprost inne przepisy ww. planu miejscowego, które jednak nie odnoszą się do spornej kwestii podziału działki dawnego rynku Miasta B.. Tak bowiem, np. § 2 ust. 1 pkt 4 lit. u ww. uchwały przewiduje zakaz podziału na działki budowlane terenów komunikacji ustalonych planem.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących: wpis od skargi - 200 zł oraz opłatę za czynności radcy prawnego - 480 zł) postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).