Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 836/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1834/09 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1834/09, po rozpoznaniu skargi Towarzystwa [...] w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek stwierdzenia przystąpienia do użytkowania basenu portowego z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r znak: [...] nałożył na inwestora Towarzystwo [...] w P. gm. [...] z tytułu nielegalnego użytkowania basenu portowego (obiekt kat. XXI) o powierzchni 13.300 m² karę pieniężną w wysokości 125.000 zł.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, iż inwestor przystąpił do użytkowania pomimo wniesionego w dniu [...] stycznia 2005r przez Warmińsko – Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciwu odnośnie zawiadomienia o zakończeniu budowy Stanicy Żeglarskiej. W ocenie organu odwoławczego fakt przystąpienia do użytkowania wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym dokumentacji fotograficznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2017/06 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że sprawa nie została prawidłowo wyjaśniona. W szczególności nie wyjaśniono legalności niniejszego obiektu, nie odniesiono się do zarzutów inwestora, iż kanał wejściowy do portu jest drogą wodną do niego nie należącą, której nie może zablokować i powstrzymać załóg jachtowych wpływających do portu oraz tego, że 2/3 basenu portowego są użytkowane legalnie od 20 lat. Sąd wskazał, że organ musi zbadać zakres nielegalnego użytkowania obiektu oraz wyjaśnić kwestię zakwalifikowania przedmiotowego basenu jako budowli związanej z transportem wodnym.

Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie Stanicy Towarzystwa [...] w P. k/R. nad jeziorem B. w m. P. k/R. działki geod. nr [...] i [...] oraz jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009r. kontroli przedmiotowej inwestycji, stwierdzono, iż basen portowy na terenie Stanicy Żeglarskiej Towarzystwa [...] w P. k/R. nad jeziorem B. jest użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia.

Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r., znak: [...] nałożył na ww. inwestora karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania basenu portowego położonego na terenie Stanicy Żeglarskiej [...] w P. k/R. (obiekt kat. XXI) o powierzchni 13.300 m2 tj. w przedziale ponad 10.000m2 (wg tabeli stanowiącej Załącznik do ustawy Prawo budowlane), w wysokości 125.000,00 zł (słownie; sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych).

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy w/w postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ostatecznie byt prawny przedmiotowego obiektu określiła decyzja z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ zatwierdził projekt budowlany zamienny wybudowanego basenu portowego na terenie Stanicy Żeglarskiej [...] w P. k/R. nad jez. B. w m. P. k/R. działki geod. nr [...] i [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia wizji przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2009r. jednoznacznie wykazały, że przedmiotowy basen portowy jest użytkowany bez wymaganego prawem pozwolenia.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że kopie zawiadomień z lat 1984r. i 1985r. skierowane do Wojewody Suwalskiego o przystąpieniu do użytkowania budynków Stanicy Żeglarskiej wraz z ok. 8000 m2 portu nie wskazują, iż do takiego zgłoszenia faktycznie doszło brak, bowiem potwierdzenia wpływu do właściwego organu.

Realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007r., w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 2017/06. organ II instancji wskazał, że w toku niniejszego postępowania jednoznacznie ustalono, że nielegalnie użytkowany jest cały port jachtowy o powierzchni ponad 13.000 m2. Nie ma bowiem żadnej przesłanki świadczącej o tym, iż część basenu portowego została wcześniej legalnie, skutecznie zgłoszona do użytkowania. Zgromadzona podczas kontroli dokumentacja w postaci zdjęć, wyraźnie wskazuje na użytkowanie portu jachtowego, dodatkowo ogólnodostępne cenniki, brak jakichkolwiek zabezpieczeń uniemożliwiających cumowanie jachtów świadczą o prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem Stanicy Żeglarskiej. W takiej sytuacji nie można więc mówić o tym, iż inwestor nie użytkuje przedmiotowego obiektu, a jest on jedynie wykorzystywany przez osoby trzecie bez zgody właściciela.

Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wniosło Towarzystwo [...] w P. k/R.

Skarżące Towarzystwo dochodząc jego uchylenia zarzuciło naruszenie przepisów: art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne ustalenie, że przedmiotowa inwestycja to obiekt budowlany związany z transportem wodnym (kat, XXI), a nie obiekt sportowo – rekreacyjny, którego częścią składową jest basen dla jachtów (kat, V), co miało istotny wpływ na wysokość nałożonej na inwestora kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez:- błędne ustalenie powierzchni obiektu - basenu portowego - użytkowanego bez zezwolenia tj, przyjęcie domniemania, że bez pozwolenia użytkowana jest cała powierzchnia obiektu budowlanego (ponad 13 000 m2), podczas gdy w dacie kontroli, bez pozwolenia użytkowana była jedynie część basenu portowego o powierzchni ok. 5 300 m2. Ponadto niepełne i niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego wyrażającym się w pominięciu dokumentów wskazanych w uzasadnieniu zażalenia, a w szczególności w pominięciu zgłoszenia użytkowania obiektów z dnia 10 listopada 1984r. oraz z dnia 12 maja 1985r. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007r, (sygn. akt VII SA/Wa 2017/08) oraz art. 107§3 k.p.a. w zw., z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej organ bezpodstawnie przyjmuje, że pozwolenie na użytkowanie wymagane jest dla całego obiektu budowlanego, podczas gdy taki wniosek nie wypływa wprost z decyzji z dnia [...] stycznia 2009r, bowiem na część obiektu budowlanego pozwolenia zostały uzyskane przez skarżącego w 1984r. i 1985r.

Ponadto błędne jest także zakwalifikowanie obiektu do kategorii XXI zamiast kat. V co miało istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w każdym przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany nałożyć na użytkownika karę, w wysokości dziesięciokrotnej stawki opłaty, o której mowa w art. 59f prawa budowlanego.

W ww. decyzji precyzyjnie określono jej przedmiot– basen portowy wybudowany na terenie Stanicy Żeglarskiej [...] w P. k/R.nad jeziorem B. w miejscowości P.k/R.działki geod. Nr [...] i [...].

W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego bezsprzecznie ustalono fakt samowolnego użytkowania określonego jak wyżej przedmiotu. Wskazują na to wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] czerwca 2009 r.

W przypadku basenu portowego przez przystąpienie do użytkowania Sąd uznał wpływanie i wypływanie jednostek, wykonywanie przez nie manewrów oraz cumowanie do pomostów i korzystanie z mediów w tym z gniazd elektrycznych, a to zostało stwierdzone przez kontrolujących we wszystkich częściach basenu portowego. Fakty te zostały też udokumentowane sporządzoną na miejscu dokumentacją fotograficzną. Podczas kontroli w całym basenie portowym znajdowały się jednostki pływające. Wejście do portu nie było w żaden sposób zabezpieczone przed dostępem osób postronnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania objęty został cały basen portowy. Zatem już tylko na marginesie wskazać należy, że kopie dokumentów zawiadomień z 1984 i 1985r., skierowanych do Wojewody Suwalskiego o przystąpieniu do użytkowania budynków Stanicy Żeglarskiej wraz z określoną tam powierzchnią portu, nie mają waloru urzędowego dokumentu bowiem nie zawierają potwierdzenia ich przez stosowny organ.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie nałożono na mocy art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane karę w wysokości określonej w art. 59 f ustawy Prawo budowlane.

Organy prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy port jachtowy do kategorii XXI opisanej w załączniku do ustawy Prawo budowlane tj. jako obiekt związany z transportem wodnym. Taka kwalifikacja wynika wprost z tabeli stanowiącej ww. załącznik. Obiekty związane z transportem wodnym to m.in. porty, przystanie, baseny, doki, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Towarzystwo [...] w P. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego tj.

a) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie;

b) art. Art. 57 ust. 7 , art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 14 ust. 3 ustawy Prawo wodne wyrażającym się w błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego, stanowiącego inwestycję skarżącego, jako obiekt związany z wykonywanym w sposób stały transportem wodnym (kat. XXI), gdy w rzeczywistości inwestycją skarżącego jest Stanica Żeglarska tj. obiekt sportowo rekreacyjny, którego częścią składową jest port jachtowy w znaczeniu basenu postojowego dla jachtów (kat. V)

2. naruszenie przepisów postępowania mającym istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku tj.:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) wyrażającym się w "nieustosunkowaniu się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi;

b) art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. wyrażającym się w tym, że w przeprowadzonym przez WSA częściowym postępowaniu dowodowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że dokumenty zawiadomień o przystąpieniu do użytkowania części budynków stanicy i części portu z 1984 r. i 1985 r. skierowane do Wojewody Suwalskiego, nie mają waloru urzędowego dokumentu, ponieważ nie zawierają potwierdzenia otrzymania ich przez adresata

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2011 r. skarżące kasacyjnie Towarzystwo rozwinęło uzasadnienie skarg kasacyjnej podnosząc, że do stanowiącego przedmiot sprawy obiektu brak jest dostępu dróg publicznych, co uniemożliwia zakwalifikowanie go jako poru jachtowego tym samym do kategorii XXI.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim zmierza do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zasadnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że w świetle decyzji z dnia [...] stycznia 2009 roku obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania objęty został cały basen portowy, co z kolei powodowało uznanie, że cały basen portowy był użytkowany z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a to z kolei wpłynęło w sposób bezpośredni na wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przy określaniu której zasadnicze znaczenie ma wielkość obiektu.

Stwierdzenie Sądu, że obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie objęty został cały basen portowy nie zostało natomiast w jakikolwiek sposób uzasadnione w treści wyroku, a kwestia ta pozostaje sporna co znalazło odzwierciedlenie w zarzutach skargi skierowanej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Szczegółowe uzasadnienie przyjęcia takiego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji jest tymczasem niezbędne, nie tylko z uwagi na postawienie takiego zarzutu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ale również dlatego że z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego nie wynika w sposób jednoznaczny jaki był zakres omawianego projektu budowlanego Przedmiotowa przystań jachtowa istnieje natomiast od wielu lat co wymaga odniesienia się przez Sąd orzekający do odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, pod rządami których inwestycja ta była realizowana, albowiem w wyniku obecnie prowadzonych prac przystań ta została jedynie rozbudowana.

Wskazać w tym miejscu należy, na co powoływał się również skarżący kasacyjnie, że w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego na gruncie niniejszej sprawy w dniu 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2017/06, wskazano, iż obowiązkiem organu administracyjnego jest wyjaśnienie czy i w jakim zakresie port był użytkowany bez zezwolenia a także czy i w jakim zakresie budowa portu nie była legalnie prowadzona.

Tym samym uznanie, że nałożony obowiązek uzyskania zgody na użytkowanie odnosi się do całego basenu portowego musiałoby zostać należycie uargumentowane w decyzji organu a także w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Brak wyczerpującego uzasadnienia w tym zakresie powoduje natomiast, że wyrok taki nie poddaje się kontroli instancyjnej, zwłaszcza, że określenie wymiaru kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jak wskazywano powyżej uzależnione jest m.in. od wielkości obiektu który użytkowano w sposób niezgodny z przepisami prawa budowlanego.

Powyższe uchybienia proceduralne w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalają na odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a zwłaszcza zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.