Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1051/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr LXII/1827/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu zakładania ogrodów społecznych na terenie Miasta Krakowa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasadza od Rady Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LXII/1827/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu zakładania ogrodów społecznych na terenie Miasta Krakowa. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, w tym naruszenie art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm), a także art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899) oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.1461) i art. 2 i 7 Konstytucji RP. Na podstawie tych zarzutów Wojewoda wniósł o

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości

2) zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym: "Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." W § 1 uchwały przyjęto regulamin zakładania ogrodów społecznych na terenie Miasta Krakowa, stanowiący załącznik do podjętej uchwały. Regulamin określa kryteria i procedury przyznawania w zarząd Grupom Inicjatywnym lub Organizacjom pozarządowym terenów zielonych będących własnością lub pozostających we władaniu gminy Kraków. W załączniku nr 1 do Regulaminu określono szczegółowo zasady oddawania terenu - ogrodu Społecznego w gospodarowanie Grupom Inicjatywnym, zakres odpowiedzialności Grupy, istotne elementy umowy Gospodarowania (niezbywalność, czas trwania umowy, odpłatność, okres wypowiedzenia), zasady gospodarowania terenem, sposób udostępniania terenu oraz przekazanie Liderowi Grupy kompetencji do wydawania nakazów lub zakazu wstępu na teren Ogrodu Społecznego w formie decyzji, podlegającej weryfikacji przez Zarząd Zieleni Miejskiej. Załącznik 1B do regulaminu stanowi wzór Umowy Gospodarowania. Natomiast Załącznik nr 2 do regulaminu reguluje zasady oddawania terenu - Ogrodu Społecznego Parcelowego w gospodarowanie Operatorom, zakres odpowiedzialności Operatora, istotne elementy umowy dzierżawy (czas trwania umowy, odpłatność, okres wypowiedzenia), szczegółów określa warunki finansowe (wysokość stawki płaconej przez Operatora, wysokość stawki pobieranej od użytkowników), zasady gospodarowania terenem, sposób udostępniania terenu użytkownikom oraz przekazanie Operatorowi kompetencji do wydawania nakazów lub zakazów wstępu na teren Ogrodu Społecznego Parcelowego w formie decyzji, podlegającej weryfikacji przez Zarząd Zieleni Miejskiej. Określono także zasady i kryteria przyznawania parceli mieszkańcom. Załącznik 1B do regulaminu stanowi wzór Umowy Dzierżawy, zawierającej zapisy dotyczące m in. maksymalnej wysokości stawki czynszu, czasu trwania umowy.

W toku dokonywania oceny rzeczonej uchwały organ nadzoru powziął wątpliwości w zakresie zgodności zapisów uchwały z przepisami. Organ nadzoru wszczął postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego Prezydent Miasta Krakowa przedłożył swoje stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2021 r. wskazał, że podlegająca ocenie uchwała została podjęta na postawie art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a szczególny przedmiot uchwały jakim jest uregulowanie zakładania na terenie Miasta ogrodów społecznych, ustalenie zasad ich powstawania i funkcjonowania, wymagał podjęcia uchwały przez organ stanowiący. Opracowanie tych zasad zostało poprzedzone uchwałą nr XI/181/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 marca 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dot. opracowania programu rozwoju na terenie miasta Krakowa ogrodów społecznych. Wyjaśniono, że tereny pod ogrody społeczne są udostępniane mieszkańcom bezpłatnie, natomiast w zakresie ogrodów społecznych parcelowych zakłada się dzierżawę gruntów na ten cel, co oznacza dochód dla Gminy. W związku z tym zostały wprowadzone wzory umowy gospodarowania oraz umowy dzierżawy. Zdaniem Gminy, opracowanie wzorów umów w istocie nie dotyczyło materii, o której mowa w art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, a czynności prawne dotyczące oddania gruntów gminnych na okres nieprzekraczający 3 lat będą podejmowane przez Prezydenta Miasta Krakowa, dlatego nie został naruszony art. 25 ust.1 ustawy gospodarce nieruchomościami. Zapisy określające wysokość, sposób i termin płatności czynszu, jako elementy istotne umów oraz stawki czynszowe najmu i dzierżawy nieruchomości Gminy Miejskiej Kraków określone w zarządzeniu Prezydenta Miasta Krakowa nr 1474/17 z dnia 12 czerwca 2017 r., musiały znaleźć się we wzorze umowy dzierżawy, co zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa nie narusza art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Podkreślono, że uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. wobec czego nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 ww. ustawy. Również przekazanie Prezydentowi Miasta Krakowa kompetencji do dokonywania zmian chwały w drodze zarządzenia nie stanowi naruszenia prawa, z uwagi na powołany precedens legislacyjny.

Organ nadzoru podnosi, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Podstawą prawną aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Takiego upoważnienia ustawowego nie zawiera natomiast art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis prawa ustrojowego, ogólna, kolizyjna norma kompetencyjna, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania w sferę praw osób prywatnych, ani w formie prawnego aktu indywidualnego, ani w formie aktu prawa miejscowego.

W ocenie organ nadzoru zaskarżona uchwała nie jest aktem programowym czy intencyjnym. Nakłada ona w sposób wiążący obowiązki, daje uprawnienia podmiotom zewnętrznym wobec organów gminy, jest zatem aktem prawa miejscowego, który musiałby znajdować swe oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego. Załączniki do uchwały zawierają zapisy, które szczegółowo określają sposoby wykonania uchwały, wskazując jednostkę organizacyjną oraz inne podmioty, które będą uchwałę wykonywać. Regulamin określa kryteria i procedury przyznawania w zarząd Grupom Inicjatywnym lub Organizacjom pozarządowym nieruchomości stanowiące tereny zielone, będące własnością lub pozostających we władaniu Gminy Kraków na czas określony nie krótszy niż 1 rok, po upływie którego umowa przechodzi w zawartą na czas nieokreślony (§ 3 ust. 3 Załącznika nr 1 oraz § 3 ust. 3 Załącznika nr 2 do Regulaminu). Reguluje podstawę do wydawania aktu indywidualnego jakim jest decyzja nakazująca opuszczenie terenu lub terminowego zakazu wstępu na teren Ogrodu Społecznego albo w stosunku do podmiotów zewnętrznych (§ 4 ust. 6 i 7 Załącznika nr 1 oraz § 5 ust. 4 i 5 Załącznika nr 2 do Regulaminu).

Organ nadzoru wskazuje, że art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (jak wyżej stwierdzono, o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa.

Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie ma zupełnie inny charakter. Przede wszystkim § 1 Załącznika nr 1 oraz w § 1 Załącznika nr 2 do Regulaminu określone są podmioty uprawnione do złożenia wniosku, sposób złożenia wniosku. W § 2 pkt 2 i 3 Załącznika nr 1 natomiast ustalono zakres odpowiedzialności Grupy Inicjatywnej i zakres jej zadań w stosunku do korzystających z parcel mieszkańców (gromadzenie deklaracji przystąpienia mieszkańców, stworzenie Regulaminu Ogrodu Społecznego), w § 3 ww. Załącznika nr 1 przesłanki oraz tryb przyznawania terenu zielonego oraz wskazanie okresu trwania Umowy Gospodarowania, ustalono 1 miesięczny tryb wypowiedzenia umowy. Zostało przy tym wprowadzone kryterium miejsca zamieszkania dla osoby korzystającej z parceli. Zatem osoby nie spełniające powyższych kryteriów, w świetle powyższej uchwały, nie mogą korzystać z terenu. Natomiast w § 2 Załącznika nr 2 do regulaminu określającego zasady odpowiedzialności Operatora zawarto także zapisy określające zadania operatora polegające m.in. na przyjmowaniu wniosków od mieszkańców (§2 ust.1 pkt 2), stworzenia regulaminu (§2 ust. 1 pkt 1), przyznawania parceli (§2 ust.1 pkt 3). W § 4 Załącznika nr 2 określono wysokość maksymalnych stawek za teren przyznany Operatorowi oraz maksymalne stawki, które Operator może pobierać od użytkowników. Pozostałe załączniki nr 1a, 1 b, 2a, 2b do Regulaminu, wprowadzonego zaskarżoną uchwałą zawierają wzory wniosków oraz umów. Powyższe okoliczności wskazują, że przedmiotowa uchwała nie ma charakteru wewnętrznego, lecz stanowi akt prawa miejscowego, bowiem w sposób bezpośredni ingeruje w prawa i obowiązki mieszkańców gminy. Stanowi też podstawę prawną nałożenia obowiązku ponoszenia przez mieszkańców opłaty za korzystanie z nieruchomości gminnej.

Domniemanie właściwości rady gminy obejmuje wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy poza sprawami, o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g. oraz sprawami należącymi z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych albo organizacji społecznych. Poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się również sprawy ogólnokrajowe, np. ustrój państwa lub jego podział terytorialny. Domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Stwierdzić należy, że jeżeli przepis ustawy o samorządzie gminnym lub ustawy szczególnej stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. Prowadzi to bowiem do naruszenia przepisu wyznaczającego jej kompetencję. Powołany wyżej przepis stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Jeśli więc przepis ustawy powierza określone zadanie organowi wykonawczemu gminy (a więc stanowi inaczej), to nie ma zastosowania domniemanie kompetencji rady gminy.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że rada gminy podejmując skarżoną uchwałę naruszyła art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgodnie z powołanym przepisem to organ wykonawczy gminy gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości. Czynności prawne polegające na wydzierżawianiu nieruchomości na czas oznaczony do lat 3 stanowią czynności zwykłego zarządu, które nie zostały objęte dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ww. ustawy. Czynności te realizowane są wyłącznie przez organ wykonawczy, zgodnie z jego prerogatywą wynikającą z art. 25 ust. 1 u.g.n. W zakresie spraw, które rada gminy może uregulować np. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie mieszczą się również zapisy określające wysokość, sposób i termin płatności czynszu, są to bowiem uregulowania właściwe dla sfery stosunków cywilnoprawnych i powinny stanowić element umów dzierżawy, jakie organ wykonawczy będzie zawierał z indywidualnymi podmiotami. Oznacza to, że rada gminy nie ma kompetencji do określania zasad wynajmowania (wydzierżawiania) nieruchomości gminnych w ww. trybie na okres do lat trzech, bowiem jest to domeną prezydenta. Takie stanowisko pozostaje również w zgodzie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że to prezydent gospodaruje mieniem komunalnym gminy. Do zaskarżonej uchwały dołączono załącznik nr 1b oraz 2b - wzory umowy stanowiące integralną część uchwały. Wzory umów jako załącznik do przedmiotowej uchwały posiadają taki sam charakter prawny, jaki posiada uchwała. Ustalenie w drodze uchwały elementów umowy cywilnoprawnej nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Upoważnienie dla rady gminy do ustalania elementów umowy w drodze uchwały może wynikać jedynie wprost z przepisów prawa. Jest to bowiem odstępstwo od wyrażonej w art. 353 1 kodeksu cywilnego zasady swobodnego kształtowania umowy, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Pojęcie ustawy musi być interpretowane w sposób ścisły, obejmuje więc wyłącznie normy rangi ustawowej. Nie może dotyczyć regulacji zawartych w aktach normatywnych niższego szczebla (uchwały, zarządzenia), bo oznaczałoby to możliwość zmiany lub modyfikacji ustawowej aktem niższego rzędu. Rada Miejska, ustalając w drodze uchwały wzory umów, przekroczyła zakres swoich uprawnień i wkroczyła w sferę uprawnień Prezydenta jako organu upoważnionego do gospodarowania, a więc do zawierania umów.

Ponadto wskazać należy, że na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. rada gminy uprawniona jest do określenia, w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zasad gospodarowania nieruchomościami na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Rada Miasta Krakowa podjęła taką uchwałę w dniu 7 marca 2003 r. nr XV/99/03 w sprawie zasad gospodarowana nieruchomościami Gminy Miejskiej Kraków. Zatem kwestia ta została już uregulowana ww. powołaną uchwałą rady gminy.

Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta Krakowa w podjętej na podstawie art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym uchwaliła regulacje wykraczające poza kompetencje wynikające z ww. przepisu obejmującego właściwość rady do stanowienia przepisów w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Zwrócić należy uwagę na szeroki zakres uchwalonej regulacji, w założeniu zawierającej postanowienia o charakterze programu, ale zawierającej także zapisy, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, mające charakter generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała, zawiera regulacje, które mają charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów art. 40 ust. 1-4 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż cechą wyróżniającą akty prawa miejscowego spośród innych aktów pochodzących od organu stanowiącego gminy jest bowiem ich charakter normatywny. Zawiera bowiem wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Przyjmuje się, że niezbędnymi elementami składowymi norm prawa miejscowego są: określenie adresatów normy (podmioty zewnętrzne wobec administracji i wskazane w sposób generalny: wszyscy dzierżawcy, użytkownicy); okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie (wskazane w sposób abstrakcyjny, bowiem nie wyczerpują się poprzez jednorazowe zastosowanie, odnoszą się nie tylko do jednokrotnego zawarcia umowy po upływie wskazanego czasookresu); nakazywanego lub zakazywanego działania. Powyższe powoduje, iż uchwała stanowi akt prawa miejscowego, dlatego zaniechanie opublikowania tej uchwały, a także wskazanie w § 4 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, narusza przepis art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 718) w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru podkreśla ponownie, że zawarcie w uchwale zapisów rozstrzygających o prawach lub obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową powoduje, że nie można jej uznać za akt kierownictwa wewnętrznego, konkretyzującego działanie gminy zmierzające do realizacji przepisów ustawowych. W ocenie Wojewody organ stanowiący Gminy Miasta Krakowa, przez wykroczenie poza zakres właściwości rady gminy oraz władczą ingerencję w zakres kompetencji organu wykonawczego, działał bez podstawy prawnej i naruszył konstytucyjną zasadę legalizmu, z której wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

Dodatkowo wskazać należy, iż zapis § 2 uchwały, zgodnie z którym przekazano Prezydentowi Miasta Krakowa kompetencje do dokonywania, w drodze zarządzenia, zmian uchwały - w zakresie aktualizacji Regulaminu, jest działaniem bez podstawy prawnej. Uchwała zostaje podjęta w chwili, w której uzyska odpowiednią liczbę głosów oddanych w obecności wymaganej przepisami liczby radnych. Z tym też momentem wiąże ona radę, a jej zmiana czy też uchylenie wymagają podjęcia kolejnej uchwały w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Kompetencji tej nie można przekazać organowi wykonawczemu tym bardziej, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Zdaniem organu nadzoru naruszone zostały także zasady prawidłowej legislacji, bowiem stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W ocenie organu weryfikowana uchwała zawiera przepisy nie tylko nieprecyzyjne, ale także sprzeczne z obowiązującymi przepisami oraz podjęte z istotnym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez jego przekroczenie, dla przykładu należy wskazać § 4 ust. 6 i 7 Załącznika nr 1 do Regulaminu zakładania ogrodów społecznych na terenie Miasta Krakowa, zgodnie z którym upoważniono Lidera OS do wydawania nakazu opuszczenia terenu Ogrodu Społecznego lub terminowego zakazu wstępu - w formie decyzji, "Decyzja, o której mowa w ust. 6 musi mieć określoną podstawę prawną i faktyczną. Za jej ewentualną weryfikację odpowiada osoba wyznaczona przez ZZM" - co stanowi naruszenie art. 39 u.s.g. W ocenie organu nadzoru Rada Miasta Krakowa utworzyła tym samym pozorne przepisy prawa, które nie znajdują umocowania w obowiązującym porządku prawnym i są nieskuteczne. Wykreowanie takiego nudum ius wprowadza w błąd ewentualnych beneficjentów prawa lokalnego, tworząc złudzenie istnienia skutecznych instrumentów ochrony prawnej.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta/prezydenta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. Sprawa wykonywania uchwał rady należy wyłącznie do prezydenta, określenie w uchwale sposobu jej wykonywania należy uznać na istotne naruszenie prawa. Treść uchwały wskazuje, że z jednej strony Rada Miasta wprowadza ogólne zasady zakładania ogrodów społecznych na terenie Miasta Krakowa, a z drugiej strony określa szczegółowo sposób działania, które należy podejmować w celu realizacji określonych w uchwale obszarów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo administracyjnym wyłącznie organ wykonawczy gminy dysponuje uprawnieniem do określenia form, w jakich możliwe będzie realizowanie programów podejmowanych przez organ stanowiący. Ponadto, to do kompetencji organu wykonawczego należy określenie sposobu wykonywania uchwał, w tym także ewentualne wskazanie osób czy też podmiotów, które będą realizowały poszczególne czynności związane z wykonaniem uchwały. W kwestionowanej uchwale mamy do czynienia z naruszeniem powyższej zasady. W § 3 Załączniku do uchwały Rada Miasta wskazuje Zarząd Zieleni Miejskiej jako jednostkę odpowiedzialną i zobowiązaną do wdrażania zasad i kontrolowania oddanych w gospodarowanie terenów zielonych, a § 4 ust. 6 Załącznika nr 1 do regulaminu wskazuje się Lidera jako osobę posiadającą uprawnienie do wydawania nakazów i zakazów w drodze decyzji. Wojewoda podkreśla, że zapisy zawarte w załącznikach do uchwały sformułowane są w taki sposób, że nie pozostawiają marginesu organowi wykonawczemu na odmienne ich zastosowanie. Rada Miasta determinuje zatem sposób wykonywania uchwały przez Prezydenta Miasta.

Analiza treści zaskarżonej uchwały nie pozostawia zatem wątpliwości, iż zaskarżoną uchwałą nałożono jednoznacznie sprecyzowane obowiązki, które nie tylko nie mają oparcia w prawie, ale także ich wykonanie - poprzez stworzenie alternatywnych procedur wobec tych znanych prawu - może prowadzić do naruszenia prawa.

W ocenie organu nadzoru uchwała Nr LXII/1827/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2021 r. w sprawie uchwalenie Regulaminu zakładania ogrodów społecznych na terenie Miasta Krakowa została podjęta z istotnym naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa. Zdaniem organu nadzoru podejmując kwestionowaną uchwałę Rada Miasta Krakowa działała z przekroczeniem ustawowo przyznanych jej kompetencji. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, zaprzeczyła wszelkim zarzutom sformułowanym przez Wojewodę i powieliła stanowisko zawarte w piśmie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 sierpnia 2021 r., które zostało przedłożone Wojewodzie Małopolskiemu w ramach postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wniesienie skargi (k. 89 – 90 akt sadowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej zwana p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm., dalej zwanej u.s.g.), wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem.

Skarga jest uzasadniona.

Rozpocząć należy od udzielenia odpowiedzi na pytanie czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. wskazuje na podstawowy charakter rady w systemie organów gminy. Nie stwarza on natomiast możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze. Gmina może wydawać przepisy jedynie z upoważnienia państwa w ramach decentralizacji władzy publicznej. Nie można mówić o żadnej samoistnej działalności prawotwórczej gminy. Zgodnie bowiem z sentencją wyroku WSA w Gliwicach z 6.10.2008 r., IV SA/Gl 487/08, LEX nr 464003, art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Jak podkreślono w wyroku WSA we Wrocławiu z 12.02.2008 r., IV SA/Wr 656/07, LEX nr 483227, przepis art. 18 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, nie może być podstawą kreowania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze, z treści tego przepisu nie wynika bowiem prawo gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej. W konsekwencji domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). M. Augustyniak, T. Moll [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 18.

Kwestię natomiast stanowienia aktów prawa miejscowego reguluje art. 40 u.s.g., zgodnie z którym:

1. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

2. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;

3) zasad zarządu mieniem gminy;

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

3. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

4. Przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji wynika, że akty prawa miejscowego to podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (a więc lokalnie); stanowione na podstawie i w granicach ustaw; stanowione przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; ogłoszone (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem wejścia w życie). Konstytucyjną definicję aktów prawa miejscowego uzupełniają i uszczegółowiają przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że: adresatem kompetencji prawotwórczych jest wspólnota samorządowa (gmina); w imieniu tej wspólnoty akty prawa miejscowego są stanowione co do zasady przez organ stanowiący (radę gminy), a wyjątkowo przez inne organy (organ wykonawczy, tj. wójta/burmistrza/prezydenta, związek lub porozumienie komunalne, osobę wyznaczoną przez Prezesa Rady Ministrów zastępującą organy samorządowe); musi istnieć wyraźne upoważnienie ustawowe do ich wydania (szczegółowe lub generalne); mają one zasadniczo formę uchwały, z wyjątkiem zarządzeń wydawanych przez wójta (burmistrza, prezydenta) i osobę zastępującą organy samorządowe; warunkiem ich wejścia w życie jest ogłoszenie w sposób przewidziany w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a przepisy porządkowe dodatkowo również poprzez obwieszczenie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu); podlegają one kontroli sprawowanej przez organy nadzoru (rozdział 10 ustawy o samorządzie gminnym) i sąd administracyjny (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Kwalifikacji danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego często dokonuje jednoznacznie ustawa (np. w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. wskazano że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego). Jeżeli ustawodawca tego wyraźnie nie przesądza, dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm prawnych i przez to zdolność do władczego kształtowania sytuacji prawnej adresatów zewnętrznych.

Najważniejsze cechy aktu prawa miejscowego to: normatywność (tj. akt zawiera wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom sposób zachowania się: nakazy, zakazy lub uprawnienia); powszechność (gminne akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, niezależnie od tego, czy są mieszkańcami danej gminy, czyli członkami gminnej wspólnoty samorządowej, albo czy wiąże ich z gminnym prawodawcą jakakolwiek więź organizacyjna); abstrakcyjność i generalność norm (charakter generalny mają normy, które określają adresata przez wskazanie cech, ewentualnie przez odniesienie do nazw generalnych szczególnego rodzaju, zaś abstrakcyjność normy polega na tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie dotyczy nieograniczonej liczby przypadków, a nie jednej konkretnej, niepowtarzalnej sytuacji) oraz istnienie upoważnienia ustawowego zawierającego kompetencję prawodawczą. (tak: D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, art. 40.) Dopiero stwierdzenie występowania tych wszystkich elementów pozwala zaliczyć daną uchwałę do kategorii prawa miejscowego.

Gmina Miejska Kraków twierdzi, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.s.g., natomiast stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Powszechnie przyjmuje się, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego jeżeli zawiera postanowienia wiążące samą radę gminy i inne podmioty funkcjonujące na terenie gminy, jednakże postanowienia te nie mogą stanowić podstawy prawnej dla wydawanych decyzji administracyjnych i nie rodzą po stronie obywateli i podmiotów z nimi zrównanych w pozycji prawnej żadnych uprawnień względem gminy. Natomiast akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji.

Jednak już preambuła załącznika do uchwały (Regulaminu zakładania ogrodów społecznych na terenie Miasta Krakowa, dalej zwanego Regulaminem) wyklucza wskazaną przez Gminę kwalifikację tego aktu, albowiem jednoznacznie wynika z niej, że uchwała określa i reguluje zasady zarządu mieniem gminnym, przeznaczonym na szczególny cel, jakim są ogrody społeczne. W preambule Regulaminu wskazuje się, że "Gmina Miejska Kraków określa kryteria i procedury przyznawania w zarząd (...) terenów zielonych będących własnością, współwłasnością lub pozostających we władaniu Gminy Miejskiej Kraków". Dla porządku podkreślić należy, że zasady te nie dotyczą tylko mienia gminnego, ale również nieruchomości stanowiących współwłasność gminy lub pozostających w jej władaniu, co już samo w sobie wyklucza taktowanie tej uchwały jako jakiegokolwiek aktu "kierownictwa wewnętrznego". Podstawy prawne takiej regulacji wobec cudzych nieruchomości nie zostały w odpowiedzi na skargę w żaden sposób powiązane z charakterem "aktu kierownictwa wewnętrznego", nie znajduje ich także Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Owe nieruchomości (o różnym stanie własności) mogą otrzymać "w zarząd" grupy inicjatywne (czyli co najmniej 3 osoby fizyczne) albo organizacje pozarządowe oraz podmioty o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego, po wypełnieniu określonych w regulaminie procedur i spełnieniu szeregu formalności. Jak wynika z załączników do uchwały, przez "zarząd" Rada Miasta Krakowa rozumie umowę dzierżawy (ogrody parcelowe) i użyczenia ("zwykłe" ogrody). Na podmioty, które otrzymają powyższe nieruchomości w celu urządzenia i prowadzenia ogrodu społecznego, uchwała nakłada cały szereg obowiązków (nakazów i zakazów), przyznaje oczywiście też określone uprawnienia (Regulamin i załączniki do Regulaminu). Niewątpliwie zatem uchwała ta nie jest aktem jednorazowym, wręcz przeciwnie - jest skierowana do nieograniczonej liczby podmiotów zarówno osób fizycznych jak i prawnych, zawiera normy abstrakcyjne i generalne, ma cechy normatywne wyznaczające adresatom sposób zachowania się.

Dodatkowo wskazać należy, że z treści § 4 załącznika nr 1 do Regulaminu oraz § 5 załącznika nr 2 do Regulaminu wynika, że każda z form ogrodów społecznych – zarówno "zwykłych" jak i parcelowych – do pewnego stopnia będzie stanowiła teren ogólnodostępny.

Przykładowo, w § 4 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do Regulaminu wskazano, że "Jeżeli Grupa Inicjatywna uzna to za stosowne w zakresie zapobiegania nieuprawnionemu dostępowi przez zwierzęta do terenów, na których występują uprawy, może ogrodzić cały obszar OS za zgodą odpowiednich instytucji z wykorzystaniem łatwo usuwalnych konstrukcji niewymagających fundamentów. W ogrodzeniu należy zamontować bramy wejściowe, a Grupa Inicjatywna ustanowi i będzie nadzorować kwestię godzin otwarcia/zamknięcia terenu w porozumieniu z ZZM. 3. Wszelkie istniejące ciągi komunikacyjne pozostaną ogólnodostępne pomimo przyznania w Gospodarowanie, a teren nadal będzie miał charakter publiczny. Wszelkie zmiany w zakresie ciągów komunikacyjnych i zmiany już istniejących podlegają zatwierdzeniu przez ZZM." Natomiast w § 5 ust. 2 załącznika nr 2 do Regulaminu wskazano, że "Operator ma obowiązek udostępnić część rekreacyjną terenu OSP wszystkim mieszkańcom. Może również umożliwić korzystanie z części uprawowej terenu OSP osobom niebędącym Korzystającymi na określonych warunkach zatwierdzonych przez Korzystających oraz ZZM."

Nadto ogrody będą posiadały części wspólne i będą pełnić funkcje społeczne i edukacyjne np. dla szkół itp. (np. § 4 pkt. 1 ppkt. 2 i 3 załącznika nr 1 do Regulaminu oraz preambuła i § 5 pkt. 3 załącznika nr 2 do Regulaminu), co z kolei nadaje tym terenom pewne cechy gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Innymi słowy, postanowienia zaskarżonej uchwały znajdują swoje upoważnienie ustawowe w art. 40 ust. 2 pkt. 3 i 4 u.s.g.

Z wszystkiego tego zdaniem Sądu wynika, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, przy czym nie ulega wątpliwości, że zaskarżony akt nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 42 u.s.g., akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 42 u.s.g., zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Przepisy tej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1). W myśl zaś art. 13 pkt 2 tej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna.

Niezależnie jednak od powyższego, rację ma skarżący Wojewoda, że zakres regulacji zawarty w tej uchwale narusza również art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3 u.s.g.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 3 u.s.g. do zadań Prezydenta należy wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Do zadań Prezydenta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

Przekazanie spraw majątkowych do kompetencji rady gminy stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., że to wójt gospodaruje mieniem komunalnym. Musi być zatem interpretowany ściśle, co oznacza zakaz swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. T. Moll (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 404-405).

Do organu wykonawczego gminy należy więc bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw. Dlatego rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to o naruszeniu konstytucyjnej zasady podziału organów jednostek samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 23/13). Ponadto podkreślić trzeba, że w orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego rada gminy określając zasady gospodarowania nieruchomościami powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Natomiast zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać, ani też modyfikować już ustawowo uregulowanej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie i uzupełnienie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 139/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1354/14). Zauważenia również wymaga, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określone zostały w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Nadmienić należy, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego organ gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, każde odstąpienie od tej reguły uznać należy za naruszenie związku formalnego i materialnego między aktem wykonawczym a ustawą, a w konsekwencji stanowi istotne naruszenie prawa.

Rację ma Wojewoda wskazując, że czynności prawne polegające na wydzierżawianiu nieruchomości na czas oznaczony do lat 3 stanowią czynności zwykłego zarządu, które nie zostały objęte dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Czynności te realizowane są wyłącznie przez organ wykonawczy. Tymczasem § 3 ust. 3 załącznika nr 2 do Regulaminu stanowi, że umowa Dzierżawy pomiędzy ZZM a Operatorem jest zawierana na czas nie krótszy niż rok do 3 lat. Po upływie tego okresu Operator może ubiegać się o umowę na czas nieoznaczony.

W zakresie spraw, które rada gminy może uregulować np. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nie mieszczą się również zapisy określające wysokość, sposób i termin płatności czynszu, są to bowiem uregulowania właściwe dla sfery stosunków cywilnoprawnych i powinny stanowić element umów dzierżawy, jakie organ wykonawczy będzie zawierał z indywidualnymi podmiotami. Nadto ustalenie przez radę gminy wzorów umów cywilnoprawnych (załączniki do zaskarżonej uchwały) także nie znajduje umocowania w obowiązującym stanie prawnym, wręcz przeciwnie – pozostaje w sprzeczności z zasadą swobody umów, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.

Tym samym Rada Miasta Krakowa przekroczyła zakres swoich uprawnień, uchwaliła regulacje wykraczające poza kompetencje wynikające zarówno z przepisu art. 18 ust. 1 wskazanego jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, jak i również art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a, wkraczając w sferę uprawnień Prezydenta, który gospodaruje mieniem komunalnym gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Na zakończenie dodać tylko można, że sama idea zakładania ogrodów społecznych jest niezwykle cenna i godna kontynuacji, jednak jej uregulowanie musi następować w ramach obowiązującego porządku prawnego.

Obecnie poddany kontroli Sądu akt, jako istotnie naruszający prawo, musiał zostać wyeliminowany z porządku prawego na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 480 zł składa się kwota tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265)