Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2981/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K., W. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 780/12 w sprawie ze skargi D. K. i W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz skarżących D. K., W. K. i M. K. solidarnie kwotę 600 (sześćset ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 780/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę D. K. i W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Jak wynika z akt sprawy, w czasie oględzin w dniu 20 grudnia 2004 r. stwierdzono, iż inwestor realizując rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w M. należącego do D. i W. K., dopuścił się istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przez Starostę Makowskiego w dniu [...] września 2001 r. nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2005 r. PINB w Makowie Mazowieckim nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego Danucie i Waldemarowi Kobylińskim sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego robót dotychczas wykonanych i opisem technicznym robót budowlanych pozostałych do zakończenia budowy.

Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Starosta Makowski uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2001 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego w M. przy ul. [...] na działce nr [...].

Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], udzielił pozwolenia na wykonanie rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, wg projektu budowlanego zamiennego. Organ zaznaczył, że w toku postępowania, prowadzonego w przedmiotowej sprawie R. M. podniósł, iż inwestor W. K. "przekroczył granicę działki i wszedł z budowlą na teren naszej posesji przy ul. [...], tj. wpuścił belki swojego stropu w naszą ścianę". Organ wskazał, że ustalił, iż rozbudowę spornego obiektu budowlanego, zaprojektowano na bazie istniejącej ściany budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], usytuowanego przy ul. [...] w M..

Następnie PINB w Makowie Mazowieckim decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny spornej inwestycji i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie.

Po rozpatrzeniu odwołania R. M. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] uchylił ww. decyzję PINB z dnia [...] marca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w Makowie Mazowieckim w dniu [...] kwietnia 2009 r. wydał decyzję, którą zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Powyższa decyzja PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania R. M., została utrzymana w mocy decyzją MWINB nr [...] z dnia [...] października 2009 r.

Skargę na powyższą decyzji MWINB z dnia [...] października 2009 r. wniósł R. M. Po rozpoznaniu skargi WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09, uchylił decyzję MWINB z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Następnie po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności po przeprowadzeniu dowodu z ekspertyzy stanu technicznego spornego budynku mieszkalno-usługowego PINB decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie.

Odwołanie od ww. decyzji PINB z dnia [...] maja 2011 r. wniósł R. M.

Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB w Makowie Mazowieckim decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził po raz kolejny projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie ww. budynku i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie.

Odwołanie od ww. decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r. wniósł R. M.

Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że PINB nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09 jak również do zawartych w decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, iż należy wyjaśnić kwestię oparcia stropu przedmiotowej inwestycji o ścianę konstrukcyjną budynku D. i W. K. Organ powiatowy był zatem zobowiązany ustalić, czy ściana szczytowa budynku należącego do inwestorów została usytuowana z przekroczeniem granicy, oraz czy usytuowanie stropów i ich zmiana z drewnianych na żelbetowe była właściwa. Wskazano, iż projektant W. C. winien wyjaśnić wątpliwości co do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zamiennym w porównaniu do projektu budowlanego pierwotnego. Powyższe wytyczne zostały także zawarte w uzasadnieniu decyzji MWINB nr [...] uchylającej w całości decyzję PINB nr [...], ze względu na niespełnienie przez organ I instancji wszystkich wskazań sądu. W ww. decyzji MWINB wskazał m.in., że fakt, iż projekt budowlany pierwotny, jak i przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny spornej inwestycji nie przewidywały wykonania dodatkowej ściany od strony budynku należącego do R. M., nie oznacza, że inwestor nie może takiej ściany wykonać w oparciu o projekt budowlany zamienny, który w swoich rozwiązaniach będzie przewidywał budowę takiej ściany.

W uzasadnieniu decyzji PINB nr [...] podano, iż K. uzyskali w dniu 13 września 2001 r. decyzję Starosty Makowskiego o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na ww. nieruchomości. Projekt budowlany przewidywał rozbudowę budynku od strony zaplecza działki oraz remont budynku. W ramach remontu miała być wykonana m.in. wymiana stropów z drewnianych na żelbetonowe, stropy miały być oparte o istniejącą ścianę pomiędzy inwestorami a skarżącym. Projekt budowlany nie przewidywał budowy nowej ściany dla oparcia stropów. W czasie realizacji robót objętych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę granica między działkami wg ewidencji gruntów przebiegała przez środek ściany pomiędzy działkami. W związku z powyższym, zdaniem organu powiatowego wykonanie stropu żelbetonowego w miejsce drewnianego nie było i nadal nie jest odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę, odstępstwa zaś dotyczą elewacji, geometrii dachu, otworów okiennych i drzwiowych. PINB stwierdził także, że ściana obciążona stropami spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych, a więc jest bezpieczna w użytkowaniu. Ponadto organ powiatowy w ww. rozstrzygnięciu wskazał, iż budowa niezależnej ściany od strony inwestora jest technicznie niemożliwa, ponieważ musiałaby być odsunięta od osi spornej ściany o min. 103 cm, co stoi w sprzeczności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budowa ściany, zdaniem rzeczoznawcy wymaga posadowienia jej na niezależnym fundamencie o szerokości min. 50 cm, ze względu na graniczny odpór gruntu pod ścianą sporną, wykop pod nowy fundament w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego może spowodować wypchnięcie gruntu spod niego i naruszyć jego bezpieczeństwo konstrukcyjne.

W ocenie MWINB powyższe uzasadnienie decyzji PINB, stoi w sprzeczności z zaleceniami WSA w Warszawie, zawartymi w wyroku Sądu z dnia 16 marca 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2197/09). Wskazał, że w ww. wyroku podano, iż w postępowaniu naprawczym rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym, wkraczające w sferę własności sąsiedzkiej, mają znaczenie, albowiem realizacja robót budowlanych polegająca na dostosowaniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, oprócz spełnienia wymagań technicznych, powinna uwzględniać granice nieruchomości zajętej pod budowę. Wedle postanowienia Sądu Okręgowego w Ostrołęce Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...] (a więc na działce R. M.) powstał wcześniej niż budynek usytuowany na działce nr ew. [...] (Państwa K.) i że dzieląca oba budynki ściana należy konstrukcją do budynku posadowionego na działce nr ew. [...]. Ponadto Sąd Okręgowy w Ostrołęce wskazał, iż ściana szczytowa stanowi technicznie integralną część budynku R. M., w związku z tym nie można przyjmować, że granica pomiędzy nieruchomościami biegnie jej środkiem, dlatego Sąd ustalił granicę pomiędzy ww. działkami w ten sposób, iż cała przedmiotowa ściana należy do właściciela działki nr ew. [...]. Wskazany w ww. postanowieniem sądu przebieg granicy rozdzielającej działkę nr ew. [...] od działki nr ew. [...] potwierdza także mapa sytuacyjna granicy spornych działek. Organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy nie wziął powyższych wytycznych pod uwagę, wskazując jedynie, że w projekcie pierwotnym ściana pomiędzy budynkami była w jednej linii ze ścianą projektowanej rozbudowy, zaś w projekcie zamiennym ściany te przesunięte są w stosunku do siebie. Zdaniem PINB ściana projektowanej rozbudowy została wykonana z uskokiem spowodowanym ociepleniem przez W.K. ściany od wewnątrz budynku, uskok nie powstałby gdyby R. M. zgodził się ocieplić ścianę rozbudowy od zewnątrz budynku. W ocenie tutejszego organu niniejsza argumentacja pozostaje bez wpływu na przedmiot postępowania. Oparcie stropu o ścianę konstrukcyjną nieruchomości, której właścicielem jest skarżący narusza granice jego działki, a tym samym ogranicza prawo do korzystania przez skarżącego z wykonywania prawa własności, tj. np. chęci dokonania rozbiórki obiektu, którego to prawo dotyczy. Inwestor powinien oprzeć sporny strop o ściany znajdujące się w granicach jego nieruchomości, nie zaś nieruchomości R. M. W związku z tym organ powiatowy miał mieć na uwadze czy rozwiązania projektowe nie wykraczają poza granice własności inwestora. Ponadto jak już wskazano w decyzji MWINB nr [...] organ I instancji winien zaakceptować tylko taki projekt budowlany zamienny spornej inwestycji, który będzie przewidywał oparcie stropu spornej inwestycji o ściany posadowione przez inwestora w granicach własnej nieruchomości.

Odnosząc się do opinii rzeczoznawcy budowlanego dotyczącej budowy nowej ściany szczytowej między spornymi działkami, w której stwierdzono m.in.: "Budowa niezależnej ściany szczytowej od strony W. K. jest technicznie niemożliwa, ponieważ musiałaby być odsunięta od osi spornej ściany o min. 103 cm, co byłoby sprzeczne z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdzie minimalna odległość winna wynosić 150 cm, MWINB podkreślił, że w przedmiotowej opinii ograniczono się jedynie do udowodnienia, iż nie jest możliwe wykonanie nowej ściany w istniejących warunkach. Nie przeanalizowano alternatywnych rozwiązań technicznych, np. możliwości wzmocnienia istniejącego fundamentu poprzez jego odcinkowe podbijanie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. wnieśli D. K. i W. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 780/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kluczowe dla powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ, iż przedmiotowa sprawa była już poddana ocenie organu jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że PINB wydając decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2011 nie zastosował się do wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09 oraz zawartych w decyzji organu odwoławczego nr [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał, iż należy wyjaśnić kwestię oparcia stropu przedmiotowej inwestycji o ścianę konstrukcyjną budynku D. i W. K. W szczególności należało ustalić, czy ściana szczytowa budynku należącego do inwestorów została usytuowana z przekroczeniem granicy, jak też czy usytuowanie stropów i ich zmiana z drewnianych na żelbetowe była właściwa. Wskazano ponadto, iż projektant W. C. powinien wyjaśnić wątpliwości co do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zamiennym w porównaniu do projektu budowlanego pierwotnego. Powyższe wytyczne zostały także zawarte w uzasadnieniu decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylającej w całości decyzję PINB nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., ze względu na niespełnienie przez organ I instancji wytycznych i wskazań zawartych w wyroku Sądu. MWINB w ww. decyzji wskazał m.in., na to, iż projekt budowlany pierwotny, jak i przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny spornej inwestycji nie przewidywały wykonania dodatkowej ściany od strony budynku należącego do R. M., co nie oznacza jednak, że inwestor nie może takiej ściany wykonać w oparciu o projekt budowlany zamienny, który w swoich rozwiązaniach będzie przewidywał budowę takiej ściany.

Zdaniem Sądu bezsprzecznym w sprawie jest, iż Państwo K. uzyskali w dniu [...] września 2001 r. decyzję Starosty Makowskiego zezwalającą na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego na przedmiotowej nieruchomości. W czasie realizacji robót objętych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę granica między działkami wg ewidencji gruntów przebiegała przez środek ściany pomiędzy działkami. Projekt budowlany przewidywał rozbudowę budynku od strony zaplecza działki oraz remont budynku. W ramach remontu miała być wykonana m.in. wymiana stropów z drewnianych na żelbetonowe, a stropy miały być oparte o istniejącą ścianę pomiędzy inwestorami a skarżącym. Projekt budowlany nie przewidywał jednak budowy nowej ściany dla oparcia stropów. Zdaniem organu powiatowego wykonanie stropu żelbetonowego w miejsce drewnianego nie było i nadal nie jest odstępstwem od decyzji o pozwoleniu na budowę, odstępstwa zaś dotyczą elewacji, geometrii dachu, otworów okiennych i drzwiowych. PINB w Makowie Mazowieckim stwierdził także, że ściana obciążona stropami spełnia wymogi przepisów techniczno-budowlanych, a więc jest bezpieczna w użytkowaniu. Organ powiatowy powołując się na pismo rzeczoznawcy budowlanego – E. G. z dnia 24 sierpnia 2011 r. wskazał, iż budowa niezależnej ściany od strony inwestora jest technicznie niemożliwa, ponieważ musiałaby być odsunięta od osi spornej ściany o min. 103 cm, co stoi w sprzeczności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Budowa ściany, zdaniem rzeczoznawcy wymaga posadowienia jej na niezależnym fundamencie o szerokości min. 50 cm, ze względu na graniczny odpór gruntu pod ścianą sporną, wykop pod nowy fundament w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego może spowodować wypchnięcie gruntu spod niego i naruszyć jego bezpieczeństwo konstrukcyjne.

W ocenie Sądu trafnie organ odwoławczy zauważył, że powyższe uzasadnienie decyzji PINB, stoi w sprzeczności z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09. W wyroku Sądu podkreślono bowiem, że w postępowaniu naprawczym rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym, wkraczające w sferę własności sąsiedzkiej, mają znaczenie, albowiem realizacja robót budowlanych polegająca na dostosowaniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, oprócz spełnienia wymagań technicznych, powinna uwzględniać granice nieruchomości zajętej pod budowę. Zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w Ostrołęce Wydział I Cywilny z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] budynek zlokalizowany na działce nr ew. [...] (a więc na działce R. M.) powstał wcześniej niż budynek usytuowany na działce nr ew. [...] (Państwa K.), natomiast dzieląca oba budynki ściana należy konstrukcją do budynku posadowionego na działce nr ew. [...]. Ponadto Sąd Okręgowy w Ostrołęce wskazał, iż ściana szczytowa stanowi technicznie integralną część budynku R. M., w związku z tym nie można przyjmować, że granica pomiędzy nieruchomościami biegnie jej środkiem, dlatego Sąd ustalił granicę pomiędzy ww. działkami w ten sposób, iż cała przedmiotowa ściana należy do właściciela działki nr ew. [...]. Wskazany w ww. postanowieniem sądu przebieg granicy rozdzielającej działkę nr ew. [...] od działki nr ew. [...] potwierdza także mapa sytuacyjna granicy spornych działek.

Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, iż organ powiatowy nie wziął pod uwagę powyższych wytycznych, wskazując jedynie, że w projekcie pierwotnym ściana pomiędzy budynkami była w jednej linii ze ścianą projektowanej rozbudowy, zaś w projekcie zamiennym ściany te przesunięte są w stosunku do siebie. Zdaniem organu powiatowego ściana projektowanej rozbudowy została wykonana z uskokiem spowodowanym ociepleniem przez W. K. ściany od wewnątrz budynku, natomiast uskok nie powstałby gdyby R. M. zgodził się ocieplić ścianę rozbudowy od zewnątrz budynku.

W ocenie Sądu, oparcie stropu o ścianę konstrukcyjną nieruchomości, której właścicielem jest skarżący niewątpliwie narusza granice jego działki, a tym samym ogranicza prawo do korzystania przez skarżącego z wykonywania prawa własności, tj. np. chęci dokonania rozbiórki obiektu, którego to prawo dotyczy. Inwestor realizując rozbudowę obiektu powinien oprzeć sporny strop o ściany znajdujące się w granicach jego nieruchomości, nie zaś nieruchomości R. M. Z tego względu, rozpoznając sprawę ponownie organ powiatowy miał mieć na uwadze czy zaproponowane rozwiązania projektowe nie wykraczają poza granice własności inwestora. Ponadto organ powinien zaakceptować tylko taki projekt budowlany zamienny spornej inwestycji, który będzie przewidywał oparcie stropu spornej inwestycji o ściany posadowione przez inwestora w granicach własnej nieruchomości, czego w niniejszej sprawie organ powiatowy nie uwzględnił. Natomiast w opinii rzeczoznawcy budowlanego, na którą powołuje się organ powiatowy, ograniczono się jedynie do udowodnienia, iż nie jest możliwe wykonanie nowej ściany w istniejących warunkach. Nie przeanalizowano natomiast alternatywnych rozwiązań technicznych, np. możliwości wzmocnienia istniejącego fundamentu poprzez jego odcinkowe podbijanie.

Odnosząc się do kwestii uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu Sąd podkreślił, że nie podziela poglądu o niedopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. K. i W. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wyniki sprawy:

1) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu tego przepisu obejmuje swoim zakresem oprócz przepisów prawa administracyjnego materialnego również inne gałęzie prawa w tym prawo cywilne i regulowane nim prawo własności nieruchomości;

2) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez prowadzenie w niniejszym stanie faktycznym postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego pomimo istnienia dwóch ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim a udzielających skarżącym pozwolenia na użytkowanie zarówno części usługowej jak i mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce ew. [...] ul. [...] w M.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. R. M. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowo-administracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw wskazując na utrwalone w doktrynie i w orzecznictwie sądowym poglądy dotyczące rozumienia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, które nie zostały uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

W przepisach art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego mowa jest o doprowadzeniu "wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem", co w związku z ust. 7 art. 51 należy rozumieć, że przepis ten dotyczy również robót budowlanych już wykonanych. Prawdą jest, jak podaje się w skardze kasacyjnej, że w orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjęto pogląd, iż doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu ww. przepisów oznacza, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego (wyrok NSA z 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, LexPolonica nr 2324178; wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08, "Palestra" 2011, nr 1–2, s. 128; wyrok WSA w Rzeszowie z 3 listopada 2009 r., II SA/Rz 377/09, LexPolonica nr 2125745; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., II OSK 1815/09, LexPolonica nr 2511675; wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, LexPolonica nr 1138086; Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 540–541; R. Godlewski [w:] Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, pod red. H. Kiślowskiej, Warszawa 2010, s. 259; A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Glinicki, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 681-682).

Niewątpliwie do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – Prawa budowlanego, należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku braku takiego planu zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod kątem zgodności z miejscowym planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (wyroki NSA z: 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08, LexPolonica nr 3036446; 6 marca 2012 r., II OSK 2477/10, LexPolonica nr 2580564).

Jeżeli natomiast wykonane robot budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego np. art. 151 k.c., który stanowi: "Jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze".

W pkt 2 skargi kasacyjnej podnosi się, iż w niniejszej sprawie organy prowadziły postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 51 pomimo istnienia w obrocie prawnym dwu ostatecznych decyzji administracyjnych, udzielających skarżącym pozwolenia na użytkowanie zarówno części usługowej jak i mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego, w związku z tym naruszono przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, w dniu 16 maja 2014 r. na rozprawie pełnomocnik skarżących załączył do akt sprawy:

– decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] listopada 2003 r. ([...]) udzielającą W. i D. K. pozwolenia na użytkowanie części usługowej powstałej w wyniku remontu i rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego znajdującego się w M. przy ul. [...], przeprowadzonych na podstawie decyzji Starosty Makowskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] czerwca 2001 r.

– decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] lutego 2010 r. ([...]) udzielającą D. i W. K. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego – I i XVII kat. obiektu, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w M. ul. [...], w części obejmującej pomieszczenia mieszkalne.

Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie sądowym, jeżeli w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, to nie może mieć miejsca wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50–51 Prawa budowlanego), co wynika z tego, że ostateczna decyzja administracyjna dopóki nie zostanie uchylona lub nie stwierdzi się jej nieważności, korzysta z domniemania mocy obowiązującej (wyroki NSA z: 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09, LexPolonica nr 2238533; 20 kwietnia 2011 r., II OSK 708/10, LexPolonica nr 2561683; 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, Lex nr 992654; 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11, "Gazet Prawna" z 3–5 sierpnia 2012 r., nr 150, s. B9; 27 września 2012 r., II OSK 1009/11, niepubl.; wyrok WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2013 r., II SA/Gl 1430/12, Lex nr 1320781).

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku odnosząc się do kwestii uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu stwierdził, że nie podziela poglądu o niedopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, co wydaje się zbyt mało powiedziane w okolicznościach niniejszej sprawy. Poza tym stwierdzenie to brzmi tak, jakby Sąd nie akceptował zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 k.p.a.

W świetle powyższych rozważań, nie można odmówić zasadności zarzutom skargi kasacyjnej, gdyż trafnie wskazują one na kwestie, które nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd w zaskarżonym wyroku, co nie pozwala na przewidywanie szybkiego zakończenia postępowania w tej sprawie. Tymczasem postępowanie administracyjne (naprawcze) w niniejszej sprawie toczy się już od ponad dziesięciu lat, w którym to czasie organ pierwszej instancji wydawał czterokrotnie decyzje na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, które następnie uchylał w całości organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej po raz kolejny sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09 wydał wyrok, co zgodnie z art. 153 p.p.s.a. powoduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd w zaskarżonym wyroku podobnie jak i organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, wielokrotnie odwołują się do ww. wyroku z 16 marca 2010 r. i do brzmienia art. 153 p.p.s.a., jednak brak jest jednoznacznej analizy treści tego wyroku, z której by wynikało co należy traktować jako oceną prawną a co jako wskazania do dalszego postępowania, gdyż tylko te elementy uzasadnienia są wiążące w sprawie.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pięciokrotnie negatywnie ocenia decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. za to, że organ nie zastosował się do "wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/09 oraz zawartych w decyzji organu odwoławczego nr 1156/11 z dnia 10 sierpnia 2011 r." Jednak za każdym razem odwołuje się do treści uzasadnienia powyższego wyroku i oceny wykonania zaleceń Sądu dokonanej przez organ odwoławczy w swojej decyzji. Brak w tych rozważaniach własnych ustaleń Sądu, w której części uzasadnienia wyroku z dnia 16 marca 2010 r., VII SA/Wa 2197/09 została wyrażona ocena prawna i czego ona dotyczy, a w której wskazania co do dalszego postępowania, które to elementy uzasadnia są jedynie wiążące w dalszym postępowaniu.

W sytuacji, kiedy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę, w której wcześniej zapadł wyrok (prawomocny), ustalenie zakresu związania tym wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a. należy do Sądu, a nie do organu odwoławczego, którego decyzję kontroluje Sąd.

Należy też zauważyć, że związanie wynikające z art. 153 p.p.s.a. dotyczy jedynie orzeczeń sądów administracyjnych, a nie decyzji organów odwoławczych, co nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym "wytyczne" zawarte w decyzji organu odwoławczego Sąd zdaje się traktować na równi z "wytycznymi" zawartymi w wyroku Sądu z 16 marca 2010 r. (wyroki NSA z: 26 października 2010 r., II OSK 1644/09, Lex nr 746706, 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, Lex nr 1121155, 25 września 2012 r., II OSK 930/11, niepubl.).

Poza tym oceniając decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. należy mieć na uwadze, że roboty budowlane, w których sprawie organy prowadzą postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zostały wykonane w 2002 r. na postawie decyzji Starosty Makowskiego z dnia [...] września 2001 r. ([...]).

Postępowanie w sprawie odstępstw od decyzji z [...] września 2001 r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego w M. ul. [...], zostało wszczęte 22 grudnia 2004 r. (k. 4). Przed tym jednak decyzją z dnia 21 listopada 2003 r. udzielił W. i D. K. pozwolenia na użytkowanie części usługowej powstałej w wyniku remontu i rozbudowy budynku (...).

Decyzja Starosty Makowskiego z [...] września 2001 r. udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego w M. ul. [...] została uchylona dopiero decyzją Starosty Makowskiego z dnia [...] maja 2005 r. (k. 7). Wcześniej jednak bo decyzją z dnia [...] marca 2005 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazał D. i W. K. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z oceną stanu technicznego robót dotychczas wykonanych (...). Powyższa decyzja PINB z [...] marca 2005 r. nie została zaskarżona i w odniesieniu do tej decyzji były wydawane kolejne decyzje PINB na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Rozgraniczenie spornych nieruchomości nastąpiło postanowieniem Sądu Okręgowego w Ostrołęce z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt [...] (k. 18).

Natomiast decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zostały po raz pierwszy poddane kontroli sądowej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2197/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, jakie miały miejsce na przestrzeni lat w jakich toczyło się postępowanie, a w szczególności dokładnie ustalając zakres związania (art. 153 p.p.s.a.) wynikający z wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2197/09.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.