Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 175/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: STWIERDZONO BEZCZYNNOŚĆ I PRZEWLEKŁOŚĆ ORGANU Z RAŻĄCYM NARUSZENIEM PRAWA
Powołane przepisy: article: Art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 149  par. 1  i par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Barbara Pasternak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. L. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 marca 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 9 marca 2017 r., III. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych), V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 9 marca 2017 r. V. L. ("skarżący") wniósł do Wojewody (dalej: jako "organ") wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały uzasadniony polskim pochodzeniem ojca wnioskodawcy (akt urodzenia ojca nr [...]).

Pismem z dnia 17 marca 2017 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały.

Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia 22 marca 2017 r., [...] poinformował organ, iż nie posiada informacji pozwalających uznać, że wjazd wnioskodawcy stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2017 r. skarżący uzupełnił braki formalne wniosku poprzez złożenie: aktu urodzenia numer [...], aktu urodzenia numer [...], świadectwa zawarcia związku małżeńskiego numer [...], tłumaczenia ww. aktów urodzenia, a także tłumaczenia ww. świadectwa zawarcia związku małżeńskiego.

W dniu 27 kwietnia 2017 r. organ zwrócił się za pośrednictwem Komendanta Palcówki Straży Granicznej do Naczelnika Wydziału do Spraw Cudzoziemców [...] Oddziału Straży Granicznej z prośbą o dokonanie weryfikacji autentyczności ww. aktów urodzenia i aktu małżeństwa.

W piśmie z dnia 30 maja 2017 r. Oddział Straży Granicznej stwierdził, iż technik Straży Granicznej potwierdził oryginalność aktu urodzenia numer [...] oraz świadectwa zawarcia związku małżeńskiego numer [...]. Ponadto stwierdził, iż blankiety dokumentów nie budzą zastrzeżeń, co do ich autentyczności. Nie stwierdził także śladów mogących świadczyć o próbach wywabiania lub usuwania pierwotnych zapisów ręcznych i maszynowych, stanowiących wypełnienia poszczególnych rubryk powyższych dokumentów.

Z kolei pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. Placówka Straży Granicznej poinformowała organ, iż w wyniku przeprowadzonej analizy aktu urodzenia numer [...] w wyniku wstępnych badań ustalono, że dowodowy dokument budzi zastrzeżenia co do jego autentyczności. Jednakże kategoryczne stwierdzenie powyższych okoliczności wymaga wykonania ekspertyzy kryminalistycznej.

W dniu 8 czerwca 2017 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających oraz przesłuchania skarżącego w dniu 27 czerwca 2017 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 9 września 2017 r.

Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania.

W dniu 26 lipca 2017 r. do organu wpłynęło postanowienie w przedmiocie dowodów rzeczowych w sprawie posłużenia się jako autentycznym w dniu 9 marca 2017 r. w Urzędzie Wojewódzkim przerobionym dokumentem w postaci aktu urodzenia ojca aplikującego nr [...].

Następnie w dniu 11 września 2017 r. skarżący wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP, co nastąpiło postanowieniem w dniu 13 września 2017 r.

Pismem z dnia 12 października 2017 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 13 stycznia 2018 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających (oczekiwanie na ekspertyzę kryminalistyczną).

W dniu 8 listopada 2017 r. cudzoziemiec został przesłuchany w charakterze strony.

Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. organ po raz kolejny przedłużył termin na załatwienie sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających (oczekiwanie na ekspertyzę kryminalistyczną) do dnia 13 kwietnia 2018 r.

W dniu 2 marca 2018 r. wpłynęło do organu postanowienie o umorzeniu dochodzenia w sprawie posłużenia się przez wnioskodawcę jako autentycznym uprzednio podrobionym dokumentem w postaci aktu urodzenia ojca skarżącego nr [...] w związku z niewykryciem sprawcy przestępstwa. Postanowienie to zostało w dniu 1 lutego 2018 r. zatwierdzone przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej - sygn. akt [...].

W dniu 14 marca 2018 r. organ zwrócił się do prokuratury z wnioskiem o przesłanie ekspertyzy kryminalistycznej.

W dniu 9 kwietnia 2018 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 13 lipca 2018 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających (oczekiwanie na ekspertyzę kryminalistyczną).

W dniu 10 maja 2018 r. organ ponownie zwrócił się do prokuratury z wnioskiem o przesłanie ekspertyzy kryminalistycznej.

Pismem z dnia 22 maja 2018 r. prokuratura poinformowała organ, że ekspertyza grafologiczna nie została jeszcze sporządzona.

Pismem z dnia 13 lipca 2018 r. organ znowu przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 13 września 2018 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających (oczekiwanie na ekspertyzę kryminalistyczną).

W dniu 4 września 2018 r. organ zwrócił się do prokuratury z wnioskiem o przesłanie ekspertyzy kryminalistycznej.

Pismem z dnia 11 września 2018 r. organ ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 13 listopada 2018 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających (oczekiwanie na ekspertyzę kryminalistyczną). Pismem z tej samej daty przedłużono termin do 13 stycznia 2019 r. z tych samych powodów.

W dniu 9 listopada 2018 r. organ zwrócił się do prokuratury z wnioskiem o przesłanie ekspertyzy kryminalistycznej.

W dniu 30 stycznia 2019 r. organ otrzymał zarządzenie Prokuratora Rejonowego w przedmiocie udostępnienia przedmiotowej ekspertyzy (wraz z ekspertyzą z dnia 16 lipca 2018 r.).

Pismem z dnia 11 marca 2019 r. organ po raz kolejny przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 13 maja 2019 r. z uwagi na prowadzone nadal postępowanie wyjaśniające.

Skarżący w dniu 17 września 2019 r. złożył do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowania przez Urząd Wojewódzki.

Następnie V. L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę z dnia 15 października 2019 r. (data wpływu 21 października 2019 r.) na bezczynność Wojewody w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 8, 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000,00 zł; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postepowania wskazując na jego przewlekły charakter oraz bezczynność organu. Podniesiono, że skarżący pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej z prośbą o przesłanie odpisu ekspertyzy kryminalistycznej dokumentów źródłowych, a to z uwagi na podjęcie informacji, iż przedmiotowa ekspertyza wpłynęła do sprawy. Natomiast inspektor prowadzący przedmiotowe postępowanie w dalszym ciągu stał na stanowisku iż sprawa nie może zostać zakończona z uwagi na oczekiwanie na doręczenie przedmiotowej ekspertyzy.

Skarżący podkreślił fakt, że do dnia wniesienia skargi tj. po upływie 3 lat i 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, organ administracji nie tylko nie załatwił sprawy naruszając określony w art 35 k.p.a., lecz również nie podjął jakiejkolwiek czynności mającej na celu jej szybkie załatwienie. W niniejszej sprawie, organ nie wywiązał się z także z obowiązku z art. 36 k.p.a., gdyż nie poinformował po dniu 13 maja 2019 r. strony o przyczynach zwłoki i nie podjął żadnej czynności w sprawie.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 35 i 36 k.p.a., za co uznaje się ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu.

Podsumowując stwierdził, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

W dniu 25 października 2019 r. organ zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w sprawie zwrotu oryginałów dokumentów objętych ekspertyzą kryminalistyczną, w związku z prowadzeniem postępowania administracyjnego oraz o udzielenie informacji odnośnie biegu postępowania w przedmiocie sfałszowania dokumentów.

W dniu 28 października 2019 r., organ, działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zwrócił się do strony o osobiste stawiennictwo w dniu 22 listopada 2019 r., w celu zapoznania z materiałem dowodowym.

W dniu 31 października 2019 r. Prokuratura Rejonowa wypożyczyła organowi materiał dowodowy w tym między innymi akt ur. o nr [...].

Prokurator Rejonowy pismem z dnia 8 listopada 2019 r. poinformował organ, że decyzja w kwestii podjęcia umorzonego postępowania w sprawie [...] zapadnie po skompletowaniu materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 18 listopada 2019 r. organ wniósł o jej oddalenie.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, z którego - w jego ocenie - nie wynika, ani bezczynność organu, ani przewlekłość prowadzenia postępowania. Wyjaśniono, że wbrew twierdzeniom skargi, sprawy udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt na terytorium RP, w tym przedmiotowa sprawa, ma charakter skomplikowany i wymaga szczególnej skrupulatności, co pociąga za sobą konieczność zwiększenia nakładów pracy niezbędnej dla ich merytorycznego, prawidłowego załatwienia. Realizacja spraw dotyczących zezwoleń na pobyt cudzoziemców w Polsce nie ogranicza się wyłącznie do czynności technicznych. Prowadzący te postępowania muszą przeanalizować kilkadziesiąt bądź nawet kilkaset dokumentów, zweryfikować ich autentyczność, wystąpić do innych służb i instytucji o stosowne informacje, w większości spraw konieczne jest także przesłuchanie cudzoziemca i świadków, a nawet sprawdzenie lokalu wskazanego jako miejsce zamieszkania strony i stały kontakt ze stroną.

Organ podniósł, że w sprawie podejmował konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednak z przyczyn niezależnych od organu nie przyniosły oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania. W toku postępowania powstały wątpliwości co do autentyczności świadectwa urodzenia ojca wnioskodawcy nr [...], których ekspertyza kryminalistyczna nie rozstrzygnęła w sposób definitywny. Wprawdzie Prokurator Rejonowy zatwierdził postanowienie o umorzeniu dochodzenia w sprawie, jednak powodem tej decyzji było nie wykrycie sprawcy. Ponadto oryginał tego dokumentu nie został organowi zwrócony.

Organ podkreślił, że wielokrotnie zwracał się do Prokuratury Rejonowej o udostępnienie ekspertyzy kryminalistycznej aktu urodzenia ojca wnioskodawcy. Ekspertyza ta została udostępniona w dniu 30 stycznia 2019 r. Oryginał aktu urodzenia o nr [...] Prokuratura Rejonowa wypożyczyła organowi w dniu 31 października 2019 r.

Nadto wskazano na okoliczności obiektywne, niezależne od organu, które miały wpływ na jej załatwienie, w postaci lawinowego napływu wniosków w sprawach legalizacji pobytu, złożonych do Wojewody na przestrzeni lat 2013-2019.

Na wypadek uznania przez Sąd, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce, organ wniósł o stwierdzenie, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając ten wniosek organ podniósł, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy, określonego w przepisach postępowania administracyjnego, nie było pozbawione racjonalnego uzasadnienia, co wykazano powyżej. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nie poprzestał na stwierdzeniu problemów organizacyjnych uniemożliwiających terminowe rozpatrzenie sprawy. Podjęto szereg działań w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu środków finansowych przeznaczonych na zatrudnienie w obszarze obsługi cudzoziemców między innymi występując do organów nadzorujących.

Organ podkreślił, że jego intencją nie było odwlekanie załatwienia sprawy lub niechęć do jej załatwienia, lecz przede wszystkim niewyjaśnienie w sposób jednoznaczny przez uprawnione organy wątpliwości w zakresie autentyczności kluczowego dokumentu, niezbędnego dla rozpatrzenia wniosku skarżącego.

Decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. znak: [...] Wojewoda odmówił V. L. udzielenia zezwolenia na pobyt stały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia, jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub, do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z art. 53 § 2b P.p.s.a. wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do organu właściwego.

W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że wymóg ten został spełniony skoro skarga została poprzedzona ponagleniem – pismem z 17 września 2019r;. - do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Na wstępie rozważań konieczne jest poczynienie uwag natury ogólnej. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Zwrócić należy uwagę, że pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec powyższego dokonując interpretacji tego pojęcia należy posłużyć się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, jak i mieć na względzie regulacje dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia danej sprawy administracyjnej

Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nieznajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, podejmuje czynności zbędne, pozorne. Przesłanką uznania przez sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz wymogów prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady wysłowionej w art. 12 k.p.a. – działania organów w sposób wnikliwy i szybki i przy pomocy możliwie najprostszych środków do jej załatwienia.

Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W wyroku z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12). A contrario, nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2019 r., III SAB/Kr 16/19, LEX nr 2647377). Należy również wskazać, iż "skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 stycznia 2015 r., II SAB/Op 86/14, LEX nr 1634881).

Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego (złożony w dniu 9 marca 2017 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie.

Zgodnie z treścią art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2094, zwanej dalej: ustawą o cudzoziemcach), które mają pierwszeństwo przed regulacjami zawartymi w tym zakresie w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 35) w myśl zasady lex specialis derogat legi generali (przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi), postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze – w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania.

Jak wynika z pisma organu z daty 10.12.2019 r. Wojewoda wydał w dniu 6 grudnia 2019 r. decyzję [...] o odmowie udzielenia V. L. zezwolenia na pobyt stały, a tym samym zobowiązanie organu do wydania w tym przedmiocie decyzji stało się bezprzedmiotowe, dlatego postępowanie w tym zakresie zostało na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzone.

Natomiast analiza kontrolowanego postępowania prowadzi do wniosku, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a.

W myśl tego przepisu - § 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (...)

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania."

Zdaniem Sadu w przedmiotowej sprawie zaistniał stan bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym mowa w przytoczonym wyżej przepisie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a..

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek V. L. z dnia 9 marca 2017 r., w dacie 7 kwietnia 2017 r. skarżący uzupełnił braki formalne wniosku.

W międzyczasie organ podejmował opisane wyżej czynności mające na celu załatwienie wniosku, jednakże w dniu 6 czerwca 2017 r. Placówka Straży Granicznej poinformowała organ o tym, że przedłożone przez skarżącego dokumenty, na które powołał się we wniosku celem wykazania swojego polskiego pochodzenia, budzą wątpliwości co do autentyczności, a w szczególności akt urodzenia nr [...].

W tych okolicznościach uzasadnione było przedłużenie terminu załatwienia sprawy (zgodnie z pismem z daty 8 czerwca 2017 r.) do dnia 9 września 2017 r., przy czym wskutek wniosku skarżącego postępowanie było zawieszone od 26 czerwca 2017 r. do 13 września 2017 r. (okresu tego nie wlicza się do stanu bezczynności i przewlekłości postępowania), po czym nastąpiło kolejne wydłużenie terminu załatwienia sprawy do 13 stycznia 2018 r. z uwagi na oczekiwanie na ekspertyzę.

Zdaniem Sądu od dnia 2 marca 2018 r., kiedy do organu wpłynęło postanowienie o umorzeniu dochodzenia w sprawie posłużenia się przerobionym dokumentem – aktem urodzenia ojca N. L., zaistniały warunki do zakończenia sprawy, bowiem ujawniony został ostatecznie fakt przerobienia dokumentu będącego podstawą wniosku strony (mającego udowodnić jej polskie pochodzenie), a okoliczność nie wykrycia sprawcy, dla kwestii udzielenia zezwolenia na pobyt stały, nie miała znaczenia. Sąd dostrzega potrzebę zapoznania się ze sprawozdaniem pisemnym z przeprowadzonej ekspertyzy, ale wobec stanowczości stwierdzenia przerobienia dokumentu przez uprawniony do tego organ (prokuraturę), jasnym było, że nie może stanowić dowodu w sprawie.

Przedłużenie z tego powodu postępowania o okres znacznie przekraczający, bo o ponad półtora roku wskazany w art. 210 ustawy o cudzoziemcach, nie było uzasadnione, nawet, jeżeli uwzględnić złożone okoliczności sprawy. Ostatecznie zarządzeniem z dnia 30 stycznia 2019 r. Prokurator udostępnił ekspertyzę, a pomimo to organ z niezrozumiałych względów nadal przedłużył załatwienie sprawy do 13 maja 2019 r. i terminu tego również nie dochował.

Z tego względu Sad uznał, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Należy bowiem podkreślić, iż problemy wewnętrzne organu mogą być wprawdzie od niego niezależne, jednak nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w postępowaniu prowadzonym w sposób wnikliwy i szybki. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, II OSK 2338/13, LEX nr 1452851), co do zasady problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę, nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu". Są to przyczyny pozostające wewnątrz struktury organu jako całości i związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa. Przyczyny te zostały natomiast uwzględnione przez Sąd jako wpływające na kwotę wymierzonej organowi grzywny w pkt IV wyroku.

| |

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w ramach przysługujących kompetencji Sąd "może" z urzędu wymierzyć organowi grzywnę. Powszechnie wiadomym jest, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt stały cudzoziemców jest bardzo duża. Chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (w tym właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak w pewnych sytuacjach powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 ww. ustawy.

Mając powyższe na względzie oraz opisane zaniechanie podjęcia właściwych w sprawie czynności i takie ich zorganizowanie pomimo ilości spraw, Sąd uznał, że wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł będzie adekwatne do zaistniałej sytuacji. W ocenie Sądu kwota ta jest adekwatna do przedstawionych szczegółowo okoliczności sprawy (zwłaszcza, że organ nie pozostaje już w bezczynności). Nadto ma na celu zdyscyplinowanie organu na przyszłość, aby działał w sposób profesjonalny, pogłębiający zaufanie do organów państwa, a przede wszystkim czyniąc zadość przewidzianym prawem terminom załatwiania spraw. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie w przypadku nałożenia na organ grzywny w związku z jego bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania, wysokość wymierzonej grzywny musi zostać orzeczona adekwatnie do okoliczności danej sprawy. Sąd powinien wyjaśnić w sposób wystarczający podstawy do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, ustalić czasokres, w jakim bezczynność ta występowała i ocenić, czy bezczynności tej można i należy przypisać charakter rażącego naruszenia prawa, a także wskazać cele, jakie ma spełniać możliwość nałożenia na organ grzywny (tak: NSA w wyroku z dnia 19.02.2019 r., sygn. akt I OSK 2357/18, Legalis nr 1889743), co też Sąd uczynił powyżej.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, jak w punkcie IV sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krajkowie orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz.265), jak w punkcie V sentencji wyroku.