Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1205/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.7 , 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 , art. 50 a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka- Duda (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. S.-C. i Z. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. S.-C. i Z. S. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 1 sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 k.p.a. oraz art. 50a ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania A.S.-C. i Z.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 3 listopada 2015r., znak: [...] - którą na podstawie art. 50a pkt 1 P.b. nakazano współwłaścicielkom działek nr [...] i nr [...], obr. [...] w Z. , tj. A.S.-C. i Z.S. , rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 15,92m x 11,19m, wysokości do kalenicy 8,23m, powierzchni zabudowy 161,46m2, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] w Z . (w rejonie ul. [...] ) – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał współwłaścicielkom działek nr [...] i nr [...] , obr. [...] w Z. , tj. A.S.-C. oraz Z.S. , rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego w południowo-zachodniej części działki nr [...] , a południowo-zachodnim narożnikiem na działce nr [...] , obr. [...] w Z. (w rejonie ul. [...]), zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i pomimo wstrzymania robót postanowieniem z dnia 8 lipca 2005r., znak: [...].

Orzekając w ten sposób organ drugiej instancji wskazał, że dnia 11 kwietnia 2005r. na dziennik podawczy PINB w Z. wpłynęło pismo Starostwa Powiatowego informujące, iż w trakcie postępowania prowadzonego na wniosek M.S. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami: energetycznym, kanalizacyjnym i wodociągowym na działkach nr [...] i nr [...] , obr. [...] , położonych w Z. , w rejonie [...] , zostały rozpoczęte roboty budowlane. W dniu 31 maja 2005r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę na tych działkach, podczas której stwierdzono, że inwestor realizuje bez pozwolenia na budowę budynek mieszkalny dwukondygnacyjny (parter i poddasze). Wykonano ławy fundamentowe, ściany piwnic, parteru i poddasza - żelbetowe, w trakcie wykonywania konstrukcja dachu - krokwie. Stan faktyczny w dacie kontroli udokumentowano na fotografii. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2005r., znak: [...], PINB w Z. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy wykonywaniu budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i nr [...], obr. [...] w Z. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2005 r. enumeratywnie wymienionych dokumentów. Postanowienie zostało doręczone stronie pod adresem wskazanym do korespondencji 13 lipca 2005r., a więc 5 dni później. Dnia 5 września 2005r. inwestor M.S. w nawiązaniu do postanowienia z dnia 8 lipca 2005r. złożył na dzienniku podawczym wymagane dokumenty. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 8 marca 2006r., znak: [...] nałożył na M.S. obowiązek uzupełnienia przedłożonego projektu budowlanego poprzez naniesienie na inwentaryzację zagospodarowania terenu obszaru przeznaczonego pod zabudowę, oznaczonego w załączniku decyzji o warunkach zabudowy jako A-B-C-D. Powyższe było skutkiem spostrzeżenia, że budynek został zlokalizowany niezgodnie z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15 grudnia 2004r., znak:[...] tj. znacznie poza obszarem wskazanym na załączniku graficznym do decyzji "A-B-C-D", jako obszar przeznaczony pod zabudowę. Inwestor pismem z dnia 6 kwietnia 2006r.wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu uzyskania korekty obszaru przeznaczonego pod zabudowę. W dniu 24 stycznia 2007r.organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne oględziny na budowie, w wyniku których stwierdził, że inwestor pomimo wstrzymania robót kontynuował prace, doprowadzając do zakończenia robót. Zdaniem organu dokumentacja z kontroli w dniu 31 maja 2005 (w tym fotografie) i dokumentacja z dnia dzisiejszego (w tym fotografie) wskazują niezastosowanie się do postanowienia nr [...]. Wobec powyższego PINB w Z. wydał w dniu 6 marca 2007r. decyzję znak: [...] , o nakazie rozbiórki budynku w oparciu o art. 48 ust.1 P.b. W tym samym dniu Burmistrz Miasta Z. wydał, decyzję znak: [...] zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy z dnia 15 grudnia 2004r. w zakresie załącznika graficznego nr 1 i wskazania obszaru przeznaczonego pod inwestycję - wokół zrealizowanego samowolnie budynku. Decyzja o nakazie rozbiórki w wyniku złożonego odwołania została uchylona decyzją WINB w K. z dnia 8 kwietnia 2008r., znak: [...] .

Prowadząc ponownie postępowanie PINB w Z. zweryfikował krąg stron, przyjął wyjaśnienia od wskazanego przez inwestora świadka (M.Z. upoważniony do czynności w sprawie) oraz postanowieniem z dnia 20 listopada 2009r, w oparciu o art. 7 i 77 k.p.a., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów dotyczących zrealizowanego budynku. Dokumenty zostały złożone w dniu 17 grudnia 2009r. Z dniem 30 sierpnia 2012 r. M.S. darował udziały w działkach nr [...] i [...] swoim córkom A.S.-C. i Z.S. . W związku z powyższym prawa i obowiązki wynikające ze skutków samowoli budowlanej od tej pory dotyczą aktualnych właścicielek tych nieruchomości. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2014r., znak: [...], PINB w Z. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego i po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy wydał skarżoną obecnie decyzję, którą na podstawie art. 50a P.b. nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowanego pomimo wstrzymania postanowieniem robót budowlanych postanowieniem z art. 48 ust. 2 i ust. 3P.b. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły A.S.-C. i Z.S. .

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że poczynił ustalenia odnośnie przymiotu strony Z.S. stwierdzając, że jest to ta sama osoba co Z.S. po zmianie nazwiska. Ponadto Z.S. widnieje w aktualnej księdze wieczystej, jako współwłaścicielka działek nr [...] i nr [...] , obr. [...] w Z.

Następnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 50a pkt 1 P.b. dotyczy przypadków nierespektowania przez inwestora nakazów wstrzymania budowy. Sankcją za naruszenie obowiązku wstrzymania robót, nałożonego postanowieniem wydanym w związku z postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym w stosunku do budów, które wymagają pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 2), jest wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w całości lub w części. Rozbiórka dotyczy całości lub części budynku w zależności od zakresu samowoli budowlanej. Jeśli proces legalizacyjny dotyczył całego budynku, rozbiórka również dotyczy całego budynku. Artykuł 50a pkt 1 nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego. Przepis ten określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego stwierdzenia rozbiórki, która t nie powinna się ziścić, jeżeli postępowanie legalizacyjne ma zostać przeprowadzone z powodzeniem dla inwestora. Funkcja tego przepisu jest zatem podobna do funkcji, jaką pełnią art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3 P.b. Oba te przepisy nakazują organowi zakończenie postępowania legalizacyjnego orzeczeniem o rozbiórce obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, jeżeli inwestor nie realizuje obowiązków wymaganych w toku procedury naprawczej albo nie uiszcza opłaty legalizacyjnej. Przepis art. 50a pkt 1 o tyle tylko różni się od art. 48 ust. 4 czy 49 ust. 3, że wiąże obowiązek wydania tego nakazu nie z niedziałaniem inwestora, ale wręcz przeciwnie - z podjęciem przez niego czynności (samowolnego kontynuowania budowy) wbrew nakazowi wstrzymania robót budowlanych. Zatem nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podnoszone w odwołaniu, a tym bardziej fakt dostarczenia przez inwestora żądanych postanowieniem dokumentów, bowiem w tym postępowaniu inwestor nie zastosował się do postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych .

W przedmiotowej sprawie PINB w Z. wdrożył procedurę legalizacyjną wstrzymując roboty budowlane i nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia enumeratywnie wymienionych dokumentów. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 24 stycznia 2007r. wyraźnie wynika, iż inwestor kontynuował samowolne roboty budowlane prowadzące do całkowitego zakończenia inwestycji. Fakt kontynuacji robót po doręczeniu postanowienia o ich wstrzymaniu (mimo braku kontroli organu w dacie wstrzymania robót) potwierdzają zeznania inwestora i wskazanych przez niego świadków poprzez określenie stanu zaawansowania robót na dzień doręczenia postanowienia, które nastąpiło w dniu 13 lipca 2005r. Według zeznań świadków był to stan surowy zamknięty z elewacjami. Budynek nie był zatem wykonany w całości. Natomiast podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 grudnia 2014r. ustalono, iż budynek wykonany jest w całości, wykończony z zewnątrz i wewnątrz (tynki, wylewki i posadzki), oraz że jest użytkowany. W ocenie organu odwoławczego nie jest prawdopodobne nawet technicznie, aby realizację budynku mieszkalnego ze stanu uwidocznionego na fotografii z dnia 31 maja 2005r. (stan surowy otwarty w technologii murowanej, bez tynków, z częściowo założoną niepełną więźbą dachową - krokwiami na ok.1/3 dachu) doprowadzić do stanu całkowicie wykończonego, wraz instalacjami i wykończeniem wnętrz, uwidocznionego na fotografii z dnia 5 grudnia 2014r. w ciągu 44 dni kalendarzowych, tj. do daty doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczących prawidłowości doręczenia postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zauważył, że osoba, o której mowa w art. 43 k.p.a. niewątpliwie doręczyła postanowienie inwestorowi, co wynika również z treści odwołania. Pełnomocnik podnosi, że M.S. , zgodnie z pouczeniem , przygotował dokumenty wymagane do legalizacji budynku i złożył je we wrześniu 2005 r., co wskazuje iż inwestor znał treść postanowienia i wypełniał wynikające z niego zobowiązania, dotyczące przedłożenia dokumentów. Nie można zatem skutecznie podnosić argumentu, iż postanowienie nie weszło do obiegu prawnego. Z dniem doręczenia postanowienia (co nastąpiło zgodnie z art. 43 k.p.a. w dniu 13 lipca 2005r.) inwestor był zobligowany do całkowitego powstrzymania się od realizacji robót. Z materiału dowodowego wynika bezspornie, iż inwestor zignorował zakaz prowadzenia robót, bowiem budowa budynku jednorodzinnego została całkowicie zakończona, a budynek jest użytkowany mimo wstrzymania robót na etapie stanu surowego. Fakt nierespektowania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wstrzymania robót inwestor tłumaczył do protokołu oględzin w dniu 28 maja 2009r. wskazując, iż rozpoczął prace uważając, że dalsze oczekiwanie na formalne dostarczenie decyzji byłoby kolejną stratą czasu.

Organ nadzoru budowlanego stwierdzając wykonanie robót budowlanych wcześniej jest zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki bez możliwości oceny, czy istnieją przesłanki uzasadniające celowość i racjonalność wykonanych robót np. w zakresie zabezpieczeń obiektu przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi. Wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych prowadzących do zakończenia procesu budowlanego w obiekcie budowlanym, którego to budowę wstrzymano, bezwzględnie przerywa procedury legalizacyjne i uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki.

Inwestor wnioskował o zawieszenie postępowania, a organ pierwszej instancji, mimo braku formalnej odpowiedzi na wniosek w terminie wynikającym z przepisów k.p.a., nie wydawał decyzji kończącej postępowanie, umożliwiając inwestorowi uzupełnianie złożonej dokumentacji projektowej. Tym samym nie można zarzucić organowi, iż nie umożliwił inwestorowi legalizacji budynku bowiem wydanym postanowieniem z art. 48 ust.2 P.b. zainicjował proces legalizacyjny. Wprawdzie działania organu pierwszej instancji po decyzji MWINB w K. z dnia 8 kwietnia 2008r., znak: [...] , wraz z postanowieniem z dnia 20 listopada 2009r., znak: [...] , należy uznać za niekonsekwentne i uchybiające dyspozycjom wynikającym z art. 7 i 8 k.p.a., to jednak nawet takie uchybienia nie mogą prowadzić do odstąpienia od obligatoryjnego nakazu rozbiórki. Związany charakter decyzji z art. 50a pkt 1 P.b. obliguje do orzeczenia nakazu rozbiórki w razie stwierdzenia okoliczności, o których mowa w tym przepisie, niezależnie od woli i opinii sprawcy samowoli budowlanej, zarzutów odnoszących się do sposobu działania i opieszałości organów, a także wagi użytych w odwołaniu argumentów. Inwestor żadnego z trybów zaskarżenia działań organu nie wykorzystał, zatem zarzut przewlekłości, przy złożonym wniosku o zawieszenie postępowania, nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Tym samym zaistniała podstawa wydania orzeczenia na podstawie art. 50a pkt 1 P.b., zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego.

W odwołaniu podniesiono, że w decyzji organu pierwszej instancji nieprecyzyjnie określono przedmiot rozbiórki posiłkując się pomiarami wykonanymi podczas kontroli przez pracowników nie posiadających uprawnień budowlanych. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nakaz został sformułowany wystarczająco precyzyjnie, a przedmiot rozbiórki nie jest skomplikowany i nie wymaga odesłania do załącznika graficznego. Określone w sentencji decyzji wymiary mogą budzić wątpliwości, lecz nie są dla skutecznego wydania nakazu rozbiórki niezbędne. Zatem w tym zakresie uznano za możliwe i zasadne zreformowanie skarżonej decyzji. Na marginesie należy stwierdzić, że uprawnienia budowlane winna posiadać osoba, działająca z upoważnienia właściwego organu nadzoru budowlanego i zatrudniona w tym organie, co do zasady - podczas kontroli obowiązkowej. Nie jest to wymóg obligatoryjny dla zwykłej kontroli, o której mowa w art. 81 ust.4 P.b., której celem jest stwierdzenie stanu zaawansowania robót. Ponadto wyjaśnienia uzyskane od pracowników PINB w Z. wskazują, że kontrola w dniu 31 maja 2005r. była przeprowadzona z udziałem pracownika posiadającego uprawnienia budowlane. Okoliczności te jednak nie mają istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Zarzuty odnośnie stron postępowania, w tym osoby inwestora również należy uznać za nietrafne. Wobec zbycia inwestycji na rzecz nowych właścicieli M.S. utracił przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Na koniec organ odwoławczy zauważył, że podstawy procedury legalizacyjnej były wątpliwe skoro już w dacie wszczęcia postępowania budynek usytuowany był niezgodnie z warunkami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i bez zachowania wymaganej przepisami odległości budynku od ściany lasu, oznaczonej w sposób wyraźny na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej oraz na załączniku do decyzji o warunkach zabudowy. Bliskość ściany lasu potwierdzają fotografie w aktach sprawy. Takie usytuowanie uniemożliwia legalizację obiektu.

Z powyższą decyzją nie zgodziły się A.S.-C. i Z.S. , które wniosły w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 6 k.p.a. poprzez jego pominięcie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, albowiem organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a wydanie decyzji o rozbiórce zostało dokonane bezpodstawnie;

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak wyjaśnienia, czy w ogóle doszło do popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 P.b., a jeżeli tak, to czy istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu;

- art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie zasady pogłębiania zaufania obywateli w trakcie prowadzenia przedmiotowego postępowania;

- art. 11 k.p.a. poprzez jego pominięcie polegające na braku należytego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności przyczyn, dla których odmówił wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie 48 ust. 2 i 3 P.b.;

- art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skutkującej nierozpoznaniem przez organ drugiej instancji sprawy na nowo, a w szczególności nie odniesienie się do szeregu zarzutów podniesionych w odwołaniu w zakresie braku skutecznego doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a w konsekwencji braku podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki;

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron przedmiotowego postępowania;

- art. 42 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania polegający na braku dokonania doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na adres wskazany przez stronę postępowania oraz polegający na braku doręczenia ww. postanowienia osobiście stronie postępowania w sytuacji, w której doręczenie ewentualnie następowałoby w miejscu pracy strony postępowania;

- art. 43 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż doręczenie zastępcze może mieć zastosowanie w miejscu pracy osoby fizycznej, a nadto zastosowanie tego przepisu w sytuacji, w której jak wynika z okoliczności faktycznych sprawy, jego zastosowanie było faktycznie niemożliwe;

- art. 68 k.p.a. w zw. z art. 81 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe sporządzenie protokołu z kontroli;

Nadto w skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- art. 48 ust, 2 i 3 P.b. poprzez jego pominięcie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy i uniemożliwienie legalizacji w/w obiektu budowlanego;

- art. 50a ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie pomimo, iż wskutek braku prawidłowego doręczenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych ww. przepis prawa nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie;

- art. 48 ust. 1 P.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw ;

- art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 1 Protokołu pierwszego do tej Konwencji poprzez ich pominięcie przy rozpatrywania przedmiotowej sprawy.

Powyższe zarzuty A.S.-C. i Z.S. rozwinęły w obszernym uzasadnieniu skargi, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.).

Stosownie do art. 48 ust. 1 P.b., właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;

b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W myśl art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Artykuł 50a pkt 1 P.b. przewiduje, że właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Z powołanego przepisu wynika wyraźnie, że w wypadku kontynuowania robót budowlanych, wstrzymanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 P.b., sankcją jest orzeczenie nakazu rozbiórki. Nakaz ten obejmuje część inwestycji wykonaną po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót inwestorowi. Istotne znaczenie ma zatem fakt doręczenia postanowienia, wydanego w trybie art. 48 ust. 2 P.b. Prawidłowe doręczenie postanowienia warunkuje w ogóle możliwość wydania nakazu rozbiórki, a to oznacza, że jeżeli w tym zakresie zaszły uchybienia, to nakaz rozbiórki nie może być wydany. Nie ma przy tym znaczenia, czy inwestor w inny sposób dowiedział się o fakcie wydania postanowienia i o jego treści. Skutek prawny w postaci możliwości nałożenia sankcji rozbiórki następuje jedynie wówczas, gdy doręczenie postanowienia zostało dokonane zgodnie z przepisami k.p.a.

Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 k.p.a.). W myśl art. 42 § 3 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Zgodnie z treścią art. 43 k.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Należy uznać, że zasadą jest doręczenie pism w toku postępowania– w tym postanowień i decyzji administracyjnych – do rąk adresata, natomiast doręczenie zastępcze (art. 43 k.p.a.) stanowi od tej zasady wyjątek. W związku z tym słusznie uznaje się w orzecznictwie, że celowościowa natura doręczenia zastępczego - z uwagi na wyjątkowy charakter tej instytucji - musi prowadzić do ostrożnego i bardzo ścisłego rozumienia sensu tej regulacji oraz jej ścisłego stosowania. Nawet w przypadku złej woli adresata oraz podejmowania działań mających utrudnić doręczenie mu przesyłki, nie ma jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od określonych wymogów doręczenia zastępczego. Nie ma w tym zakresie także żadnego znaczenia charakter i przedmiot pisma, jakie ma być doręczone. Doręczenie zastępcze składa się z kilku czynności i ścisłe udokumentowanie przeprowadzenia wszystkich tych czynności jest konieczne dla stwierdzenia skuteczność takiego doręczenia. Jedynie doręczenie spełniające łącznie sprecyzowane przez ustawodawcę warunki wywołuje skutki prawne. Błędne doręczenie oznacza bezskuteczność takiej czynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1237/09, Lex Omega nr 591229).

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia 8 lipca 2005 r., nr [...], znak: [...] (k. [...] akt administracyjnych), wydanym na podstawie m. in. art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] ,[...] w Z. oraz orzekł o obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy, nie podając jednak ich zakresu. Postanowienie skierowane było do ówczesnego inwestor budowy, M.S. i wysłane pod adres: Z. [...] . Zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji (k. [...] akt administracyjnych) skierowanej do M.S. wskazujące jako datę odbioru dzień 13 lipca 2005 r., zostało podpisane przez M.Z. z adnotacją "pełnomocnik". Organy nadzoru budowlanego uznały to doręczenie za skuteczne, co w następstwie skutkowało wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.

Jak wynika z akt sprawy, adres: ul. [...] , Z. , był adresem zamieszkania (prywatnego domu) inwestora M.S. , a M.Z. był jego pracownikiem. Nie był on przy ty ani domownikiem, ani sąsiadem, ani też dozorcą domu adresata. Fakt zatrudnienia M.Z. wynika m. in. z jego zeznań (protokół przesłuchania świadka, k. [...] akt administracyjnych). W aktach sprawy brak jakiegokolwiek dokumentu, który mógłby potwierdzać, że M.Z. był pełnomocnikiem M.S . Twierdzenia skargi, zgodnie z którymi M.Z. jako pracownik inwestora, nie mógł przebywać w jego prywatnym domu i odbierać korespondencji, uprawdopodabnia fakt opatrzenia innych zwrotnych potwierdzeń odbioru nie tylko podpisem M.Z. , ale również pieczęcią firmową "Przedsiębiorstwo Transportowe [...] (...) " (k. [...] akt administracyjnych). Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, przepisy prawa nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2017/12, Lex Omega nr 1452840).

Wobec powyższego nie sposób uznać, że nastąpiło skuteczne doręczenie M.S. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 8 lipca 2005 r., nr [...] , znak: [...] , wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie miały również podstaw do wydania nakazu rozbiórki na mocy art. 50a pkt 1 P.b. wobec następców prawnych skarżącego.

Ponadto, niezależnie od wywiedzionego wyżej braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki, budzą też zastrzeżenia jako dowolne ustalenia organów nadzoru budowlanego co do czasu, w którym zostały wykonane sporne roboty budowlane.

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Organy nadzoru budowlanego oparły ustalenia w analizowanej kwestii na kontroli PINB w Z. z dnia 31 maja 2005 r. (protokół k. [...] akt administracyjnych) oraz oględzinach przeprowadzonych w dniu 24 stycznia 2007 r. (k. [...] akt administracyjnych). W protokole sporządzonym w dniu 31 maja 2005 r. odnotowano wykonanie ław fundamentowych, ścian piwnic, parteru i poddasza, żelbetowych stropów oraz trwające wykonywanie konstrukcji dachowej, a nadto podano informacje o rozpoczęciu robót w marcu 2005 r. W dniu 24 stycznia 2007 r. odnotowano natomiast zakończenie robót. Do obu protokołów została dołączona dokumentacja zdjęciowa. Powyższe ustalenia potwierdzono w czasie oględzin w dniu 28 maja 2009r. (protokół oględzin – k. [...] akt administracyjnych). Ponadto w dniu 5 grudnia 2014 r. przeprowadzono kolejną kontrolę (protokół z załącznikami, k. [...] akt administracyjnych), w trakcie której stwierdzono wykończenie budynku wewnątrz. Na podstawie powyższych dowodów – a przede wszystkich dwóch pierwszych protokołów - organy ustaliły, że budynek został dokończony po dniu 13 lipca 2005 r., a zatem po dacie, którą przyjęły za dzień doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

W świetle powyższego ustalenia odnośnie czasu dokończenia inwestycji są dowolnych i nie znajdują oparcia w materiale dowodowym sprawy. Zauważyć należy, że organy dokonały oględzin w dniach 31 maja 2005 r. – stwierdzając, że wykonane są ściany oraz zaczyna być wykonywana konstrukcja dachowa, a następnie w dniu 24 stycznia 2007 r., kiedy ustalono zakończenie robót. Z tych dwóch faktów nie da się w sposób odpowiadający zasadom logicznego rozumowania, czy doświadczenia życiowego wyprowadzić wniosku, że w konkretnej dacie pomiędzy 31 maja 2005 r. a 24 stycznia 2007 r. roboty budowlane zostały dokończone. Wiadomo jedynie, że były kontynuowane i zostały zakończone po dniu 31 maja 2005r. Jednakże te dwa dowody nie stanowią podstawy ustalenia, czy kontynuacja i zakończenie robót miały miejsce przed, czy też po dniu 13 lipca 2005 r.

Nadto wnioskowanie organów nadzoru budowlanego budzi zastrzeżenia, jeśli uwzględnić fakt, że od marca 2005 r. – czyli od czasu, kiedy roboty zostały rozpoczęte – do dnia 31 maja 2005r., czyli dnia pierwszej kontroli – wykonano ławy fundamentowe, ściany dwóch kondygnacji, stropy oraz rozpoczęto konstrukcję więźby dachowej. Budowa – po ok. 2-3 miesiącach – była zatem bardzo zaawansowana, przy czym należy uwzględnić, że w miarę upływu czasu prace mogły przyspieszyć ze względu na cieplejszą porę i coraz dłuższy dzień. Nie ma zatem podstaw by zakładać, że dokończenie robót budowlanych – przede wszystkim wykonanie konstrukcji dachu i pokrycie go, czy nawet zrobienie elewacji – nie mogło zostać zrealizowane do dnia 13 lipca 2005r. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że – jak oświadczył inwestor w dniu 28 maja 2009 r. (protokół oględzin, k. [...] akt administracyjnych) prace były prowadzone z wielkim pośpiechem. Nie da się zatem wykluczyć, że prace budowlane zostały zakończone przed dniem, który organy przyjęły jako datę doręczenia postanowienia. Może świadczyć o tym treść zeznań świadka J.K. , który podał, że "prace rozpoczęto wczesną wiosną, a na m-c lipiec wykonano stan surowy zamknięty (...) po czym praca została zakończona" (k. [...] akt administracyjnych). Żadne dodatkowe dowody nie zostały zaś w sprawie przeprowadzone, m. in. nie przesłuchano dalszych świadków, a osobom składającym zeznania nie zadano pytania o dokładny moment zakończenia robót budowlanych. Poczynione w tym zakresie ustalenia nie odpowiadają zatem wymogom art. 7 i art. 80 k.p.a. i ocenić je należy, jako dowolne.

Ustalenia co do wykończenia wnętrza budynku (kontrola z dnia 5 grudnia 2014 r.) nie mają w niniejszej sprawie znaczenia. Prace wykończeniowe wewnątrz obiektu budowlanego nie miały charakteru robót budowlanych, które wymagałyby pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, nie stanowiły budowy obiektu budowlanego. Skoro tak, to postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie mogło ich obejmować swoim zakresem.

Sąd zwraca dodatkowo uwagę, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nakładało na inwestora obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w żaden sposób nie sprecyzował, o jakie zabezpieczenia chodzi, tzn. jakie prace zabezpieczające ma prawo wykonać inwestor. Postanowienie organu pierwszej instancji zapadło po ustaleniu, że nastąpiło wykonanie ław fundamentowych, ścian piwnic, parteru i poddasza, żelbetowych stropów oraz trwające wykonywanie konstrukcji dachowej. W takiej sytuacji inwestor miałby prawo uznać np. dokończenie konstrukcji dachu i pokrycie go za nakazane przez organ wykonanie zabezpieczeń budowy. Brak analizy wykonanych prac budowlanych w kontekście nakazanego zabezpieczenia należy wytknąć jako kolejne uchybienie, naruszające art. 7 k.p.a.

Zasadnicza część zarzutów skargi jest zatem zasadna i musiała doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji.

Ponadto skarżące zarzucały naruszenie art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) oraz zwracały uwagę na treść wyroku w sprawie I. i C. przeciwko Bułgarii (wyrok ETPC z dnia 21 kwietnia 2016 r., skarga nr [...]). Wskazania te nie są jednakże adekwatne. Na gruncie przepisów prawa polskiego rozbiórka obiektu budowlanego nie następuje bowiem automatycznie, lecz istnieje możliwość przeprowadzenia jej legalizacji z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy. Można więc uznać, iż w tej mierze prawo polskie odpowiada standardom konwencyjnym (zob. informację o ww. wyroku autorstwa K. W. (Lex Omega), istotnym jest jednakże właściwe stosowanie obowiązujących regulacji. Zgodnie z przepisami P.b., w wypadku samowoli budowlanej, która narusza wymogi formalne (inwestor nie posiada zgody właściwego organu w postaci pozwolenia na budowę albo przyjęcia zgłoszenia bez sprzeciwu), ale czyni zadość wymogom prawa materialnego (jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami o ochronie środowiska, przepisami techniczno-budowlanymi itd.) nakaz rozbiórki nie jest koniecznością i o ile inwestor spełni stosowne wymogi, samowola może być zalegalizowana. Co więcej, orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że nakaz rozbiórki ma charakter represyjny i ostateczny, może więc być orzekany jedynie wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2016/11, Lex Omega nr 1312808, a także wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 661/13, Lex Omega nr 1382978 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 674/11, Lex Omega nr 1133776).

Z powyższego wynika, że legalizacja samowoli budowlanej winna być zasadą, a postępowanie organów nadzoru budowlanego prowadzone w taki sposób, aby legalizację umożliwić, o ile nie ma ku temu przeszkód natury prawnej. Ma to znaczenie m. in. przy wyznaczaniu przez organ nadzoru budowlanego terminu przedłożenia niezbędnych dokumentów. Powinien być on realny, tzn. rzeczywiście umożliwiać inwestorowi zgromadzenie dokumentacji, zaś w razie potrzeby termin ten należy przedłużyć. W tym zakresie należy podzielić pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 P.b. wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b. jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. W tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie terminu, iż obowiązek został wykonany, daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa i interesów prawnych innych osób (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1893/14, Lex Omega nr 2081343, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1230/13, Lex Omega nr 1453287; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2186/10, Lex Omega nr 996679).

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego wyznaczały terminy uzupełniania dokumentów nie zawsze czyniąc zadość wskazanym wyżej celom postępowania. W postanowieniu z dnia 8 lipca 2005r. nakazano przedłożenie trzech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zaświadczeń i kopii dokumentów potwierdzających uprawnienia projektantów do dnia 30 września 2007 r. Tak wyznaczony termin można uznać za wystarczający dla pozyskania przez inwestora wymienionych dokumentów. Natomiast postanowieniem z dnia 20 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, oświadczenia kierownika budowy o zgodności obiektu z przedłożonym projektem, a nadto czwartego egzemplarza projektu budowlanego – w terminie do dnia 20 grudnia 2009r. Organ wyznaczył więc termin miesięczny od daty wydania postanowienia, co należy uznać za zbyt krótki okres czasu przy dostrzeganej już wówczas potrzebie uzyskania przez inwestora nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nadto organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji odmówił zawieszenia postępowania (postanowienie z dnia 26 listopada 2014r.), uznając że wynik sprawy o ustalenia warunków zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego. Takie postępowanie w istocie może uniemożliwić inwestorowi legalizację samowoli budowlanej. Dopuszczalność złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu realizowanego albo już zrealizowanego, w celu otwarcia możliwości jego legalizacji, została zaakceptowana przez orzecznictwo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 146/15, Lex Omega nr 2108438). Wskazuje się ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego. Zasadne jest zatem skorzystanie z instytucji zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2217/11, Lex Omega nr 1340220 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 269/15, Lex Omega nr 1941396).

Częściowo zasadne są zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji wydanych w trybie art. 48 p.b. jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jak również, ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów, następca prawny wyżej wymienionych osób. Inwestor będący w sprawie niniejszej uprzednio właścicielem nieruchomości powinien zachować prawa strony. Nie jest też wykluczonym pozostawienie go adresatem nakazu rozbiórki, w szczególnych przypadkach, co wymaga ustalenia. Niemniej jednak każdocześnie prawidłowym jest rozszerzenie kręgu stron po zbyciu przez inwestora nieruchomości. Jeżeli bowiem obiekt budowlany został wybudowany przez poprzedniego właściciela działki, to jego sukcesor prawny wchodzi w prawa i obowiązki inwestora (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 970/12, Lex Omega nr 1241533). Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego dotyka praw właściciela gruntu, na którym obiekt ten stoi, a tym samym podmiotu będącego następcą prawnym inwestora, który dopuścił się jego samowolnego posadowienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12, Lex Omega nr 1229042). Jeżeli nawet konkretny obiekt budowlany został wzniesiony przez poprzedniego właściciela, to następcy prawni takiego inwestora uzyskując prawo własności nieruchomości wchodzą w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością i do nich właśnie - co do zasady - adresuje się wszelkie rozstrzygnięcia, w tym decyzję zmierzającą do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej nieruchomości (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 31/10,

Lex Omega nr 674656). Inwestor, który nie jest już właścicielem nieruchomości, zabudowanej budynkiem wykonanym w warunkach samowoli budowlanej, nie może być adresatem decyzji, nakazującej rozbiórkę. Nie ma już bowiem stosunku prawnego, który upoważniałby go do dysponowania nieruchomością. Argumenty, dotyczące ewentualnych roszczeń regresowych nie są trafne, w tym sensie że nie mają one znaczenia dla właściwego określenia adresata decyzji. Z umowy darowizny, znajdującej się w aktach sprawy (k. [...] akt administracyjnych) wynika zresztą, że skarżące miały świadomość trwającego postępowania przed organami nadzoru budowlanego, wiedziały zatem o możliwej ingerencji tych organów, aż do orzeczenia nakazu rozbiórki włącznie.

Rozpatrując sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego przyjmą, że postanowienie nr [...] nie zostało doręczone skutecznie ówczesnemu inwestorowi. Wobec powyższego, a także powodu innych przyczyn wyżej powołanych nie może ono być podstawą do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wezmą też pod uwagę, że inwestor M.S. – który poznał treść tego postanowienia – podjął działania w celu pozyskania wymaganych dokumentów, które konsekwentnie kontynuował. Rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie jednakże ustalenie, czy inne względy niż dotąd przyjmowane nie stoją na przeszkodzie legalizacji spornej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.