Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 138/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. N. i M. C. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi D. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W skardze na plan miejscowy z 2005 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie jego nieważności w całości lub części (zapewne w zakresie wynikającym z zarzutów) albo stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu podali, że w dacie podjęcia uchwały byli współwłaścicielami działek nr [...] i [...] położonych na obszarze planu. W tym czasie działka nr [...] była zabudowana domem jednorodzinnym i budynkami gospodarczymi. W 2007 r. skarżący dokonali zniesienia współwłasności.

Skarżący w trzynastu punktach podali i uzasadnili zarzuty do poszczególnych przepisów uchwały.

1. § 14 p.m. narusza art. 94 Konstytucji RP i art. 10 ust. 3 u.z.p. przez wprowadzenie opłaty niemającej upoważnienia ustawowego. Organ był upoważniony do określenia stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej, zaś uchwalony przepis ustala stawkę opłaty. Tymczasem opłatę ustala się w decyzji,

2. § 4 ust. 1 i 3 p.m. narusza art. 10 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 u.z.p., łącznie z załącznikiem graficznym, poprzez objęcie liniami rozgraniczającymi terenu o sprzecznych przeznaczeniach, oznaczonego łącznie symbolami MN i USRW. Nie nastąpiło więc rozgraniczenie terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania w zakresie działek nr [...] i [...], bowiem rysunek planu nie zawiera linii rozgraniczającej. Nie wiadomo, gdzie przebiega granica terenów o różnych funkcjach. Funkcje te zróżnicowano jedynie barwnymi oznaczeniami terenów, co jest niewystarczające,

3. Nie wyodrębniono działki gminnej nr [...] stanowiącej według ewidencji drogę, jako części komunikacji drogowej, lecz przeznaczono ją pod zabudowę mieszkaniową lub usługową w części graficznej p.m., co narusza art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p.,

4. Wyznaczenie terenu o symbolach USRW dla części działek nr [...] i [...] narusza art. 3 i art. 1 ust. 2 u.z.p. w związku z art. 140 k.c. i art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji wskutek niedochowania zasady proporcjonalności, przy braku interesu publicznego uzasadniającego takie ograniczenie prawa własności. Według wójta budynki na działce nr [...] znajdują się na terenie USRW (usługi sportu, rekreacji i wypoczynku). Ustalenie takiego przeznaczenia nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Skarżący zawarli obszerny wywód na ten temat, powołując wyroki K 27/00, II OSK 1708/09 i II SA/Bk 42/08,

5. § 4 ust. 3 pkt 4a p.m. uchwalono z naruszeniem władztwa planistycznego oraz art. 3 i art. 1 ust. 2 u.z.p. w związku z art. 140 k.c. i art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji, ustalając na terenie USRW, że powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać 10% powierzchni terenu. Dyskryminuje to tych właścicieli, którzy nie zdążyli zabudować własnej działku lub są właścicielami działek zabudowanych. Narusza to konstytucyjną zasadę równości (orzeczenie SK 43/07),

6. § 6 p.m. narusza art. 10 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 37 u.z.p. oraz zasady prawidłowej legislacji, gdyż przewiduje tymczasowy sposób użytkowania i zagospodarowania terenów zgodny z dotychczasowym. Jest to przepis zbędny. Nie wskazuje okresu i odmiennych sposobów tymczasowego użytkowania,

7. zachodzi sprzeczność między częścią tekstową i graficzną uchwały, co narusza art. 8 ust. 1 u.z.p., gdyż część graficzna w legendzie zawiera braki, jest nieczytelna i wyróżnia tereny oznaczone dodatkowo liczbami arabskimi, których nie ma w § 3 p.m., zaś występują w § 4 p.m. Przepisy te są niespójne, gdyż § 4 dodaje tereny i nie wyjaśnia ich przeznaczenia, zaś w § 7 pkt 3 i 5 p.m. wyznaczono tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych i zadań własnych gminy także bez oznaczeń liczbami arabskimi, jak w § 4, zaś legenda rysunku planu nie wyodrębnia terenów dodatkowo oznaczonych. Z kolei rysunek planu nie pozwala na precyzyjne określenie przebiegu linii rozgraniczających,

8. taka sama sprzeczność zachodzi w odniesieniu do § 4 ust. 3 pkt 4d p.m. co narusza art. 8 ust. 1 u.z.p., gdyż w planie ustalono strefę od napowietrznej linii elektroenergetycznej, zaś w rysunku planu takiej strefy nie ma, przy czym tekst § 11 ust. 8 pomija teren USRW jako mający mieć strefę,

9. § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 uchwały z naruszeniem art. 10 ust. 1 u.z.p. tworzy teren o przeznaczeniu MN i jednocześnie pod zabudowę zagrodową, czyli w przeznaczeniu podstawowym łączy rozbieżne funkcje (mieszkaniową i rolną). Dodatkowo nie pozwala to na ustalenie minimalnej powierzchni działki utworzonej w wyniku podziału,

10. § 4 ust. 1 pkt 4c i d p.m. narusza art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. wskutek nieokreślenia wskaźnika intensywności zabudowy, gdyż ustala jedynie powierzchnię zabudowy i to dla "działki" bez podania jej rodzaju,

11. § 4 ust. 1 pkt 5 p.m. narusza art. 10 ust. 1 pkt 7 u.z.p. i zasady techniki prawodawczej, uzależniając wielkość działki budowlanej od powierzchni osobno niezdefiniowanej działki mieszkaniowej,

12. § 4 ust. 1 pkt 4c p.m. narusza art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. i zasady techniki prawodawczej poprzez tworzenie definicji istniejących w przepisach wyższego rzędu oraz ograniczenie zakresu definiowanych parametrów jedynie do budynków. Plan ustala wysokość nowych budynków i sposób jej obliczania. Pomija inne obiekty budowlane i nie określa sposobu obliczenia ich wysokości. Sposób mierzenia wysokości budynków określał § 7 warunków technicznych z dnia 14.12.1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46),

13. § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 16, 20, 24, 25, 27 oraz § 12 ust. 9 i 11 p.m. narusza zasady techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) oraz art. 7 Konstytucji przez tworzenie norm sprzecznych z ustawami i uzależnienie stosowania uchwały od stanowiska innych podmiotów. Wskazane normy mają charakter otwarty, uzależniając sposób zagospodarowania terenów od uzgodnień lub warunków ustalanych przez osoby trzecie, bądź mają charakter informacyjny. Nieodpuszczalne jest powtórzenie przepisów ustawowych, a tym bardziej ich przeinaczanie, przykładowo w kwestii współdziałania organów, dokonywane ponadto z naruszeniem upoważnienia ustawowego. Uregulowane w taki sposób kwestie mogą być wówczas stosowane niezgodnie z intencjami organu lub ich stosowanie zostanie wykluczone przez zachowania osób trzecich.

Według twierdzeń skarżących uzasadnione jest stwierdzenie nieważności planu miejscowego na podstawie art. 18 w związku z art. 27 ust. 1 u.z.p. oraz art. 91 i art. 94 ust. 2 w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. z uwagi na przekroczenie tzw. władztwa planistycznego. Należy więc łącznie stosować art. 27 ust. 1 u.z.p. i art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz uwzględnić skargę w przypadku stwierdzenia istotnej sprzeczności uchwały z prawem, naruszenia trybu postępowania lub właściwości organów. Przepis art. 27 ust. 1 u.z.p. jedynie uzupełnia przesłanki nieważności planu miejscowego i nie stanowi przepisu szczególnego w stosunku do art. 91 ust. 1 u.s.g.

Do skargi skarżący dołączyli wezwanie do usunięcia naruszenia "przepisów" prawa skierowane do organu w dniu [...].11.2017 r., zawierające zarzuty powtórzone następnie w skardze. W wezwaniu twierdzili, że od 2006 r. składali wnioski o zmianę uchwały w zakresie, w którym narusza ich interes prawny. Dołączyli ponadto wydruk z rysunku planu, gdzie działki nr [...] i [...] objęte zostały w części terenem USRW i w części MN, zaświadczenie wójta z [...].06.2016 r. potwierdzające położenie działki nr [...] w części na terenie USRW i w części na terenie MN, zaświadczenie z dnia [...].10.2002 r. o dokonaniu przez skarżących zgłoszenia zakończenia budowy domu jednorodzinnego na działce nr [...], zawiadomienie organu z dnia [...].11.2017 r. o przystąpieniu do rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, akt notarialny nabycia przez skarżących działek nr [...] i [...] w dniu [...].05.2001 r., akt notarialny zniesienia współwłasności z 2007 r., wydruki z mapy terenu z usytuowaniem działek, tekst uchwały z rysunkiem planu dla działek skarżących, legendę rysunku planu.

Jak wynika z akt administracyjnych organ w dniu [...] stycznia 2018 r. podjął uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, doręczoną skarżącym w dniu [...].02.2018 r.

Skarga wpłynęła do organu w dniu [...].01.2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ (art. 32 p.p.s.a.) wniósł o jej oddalenie. Organ zgodził się ze skarżącymi, że kontrola legalności planu powinna odbyć się według poprzedniej ustawy, czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), a to wobec treści art. 85 ust. 2 u.p.z.p., gdyż uchwała intencyjna i wyłożenie planu do publicznego wglądu nastąpiło przed wejściem w życie nowej ustawy.

Organ nie zgodził się natomiast z poglądem skarżących na temat podstaw stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Powołując wyroki II SA/Kr 1054/14 i utrzymujący go w mocy wyrok II OSK 87/15, II SA/Kr 377/08 i II SA/Gl 1152/15 twierdził, że podstawy te ograniczają się do wskazanych w art. 27 ust. 1 u.z.p., czyli jedynie naruszenia trybu postępowania i właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p. Jest to bowiem przepis szczególny wobec art. 91 u.s.g.

Organ wskazał ponadto, że skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w całości.

Odnośnie szczegółowych zarzutów skargi organ podał, co następuje.

1. § 14 p.m. interpretowany prawidłowo w nawiązaniu do art. 36 ust. 3 u.z.p. niewątpliwie ustala stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty, nie zaś opłatę,

2. zarówno tekst planu jak i jego rysunek rozgranicza tereny MN i USRW,

3. ze względu na skalę planu 1:5000 nie zawsze było technicznie możliwe wydzielenie na mapie dróg wewnętrznych, zaś mniejsza szczegółowość rysunku planu nie była wówczas tak istotna (art. 40 u.z.p.), jak obecnie,

4. nie nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego, gdyż organ uwzględnił zasady zagospodarowania przestrzennego określone w art. 1 u.z.p. i nie naruszył procedury. Zachowano uprawnienie właściciela do korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, zaś w przypadku jego ograniczenia skarżący mogli zgłosić roszczenia z art. 36 ust. 1 u.z.p., czego nie uczynili,

5. określenie wskaźnika powierzchni zabudowy nie narusza prawa,

6. § 6 p.m. powtarza treść art. 37 u.z.p., co nie stanowi naruszenia określonego w art. 27 u.z.p.

7. § 4 uszczegółowia oznaczenia terenów wymienione w § 3, dodając oznaczenia cyfrowe, co jest zgodne z rysunkiem planu,

8. § 4 ust. 3 pkt 4d p.m. jest bezprzedmiotowy wobec braku na rysunku planu linii napowietrznych, co stanowi nieistotny błąd uchwały,

9. zarzut byłby częściowo uzasadniony według aktualnych poglądów doktryny i orzecznictwa, ale w dacie uchwalania planu takie połączenia były powszechne i nie budziły zastrzeżeń. Według wyjaśnień autora projektu planu, rozgraniczenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej nie było możliwe na mapach o stosowanej skali oraz z uwagi na uwarunkowania społeczne kiedy w terenie znajdują się wspólne rodzinne działki, następują częste zmiany statusu rolnik-nierolnik, jest wielu budujących "rolników jednohektarowych", świadome ograniczenie na terenie MN obiektów hodowlanych,

10. wskaźniki intensywności zabudowy ustala się w zależności od potrzeb, dlatego niektóre wskaźniki pominięto,

11. plan określa powierzchnię działki budowlanej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, jednak czyni to w sposób niejednoznaczny, co stanowi wadę nie uzasadniającą stwierdzenia nieważności,

12. § 4 ust. 1 pkt 4c p.m. rzeczywiście narusza § 7 w.t. z 1994 r.,

13. § 3 ust. 2 i § 12 ust. 9 p.m. nie naruszają prawa, zaś ówcześnie uchwalane zasady współdziałania z konserwatorem zabytków nie były kwestionowane, chociaż plan powtarza przepisy ustawy o ochronie zabytków. Plan zawiera w tej części przepisy zbędne, powielające przepisy ustawowe, co nie oznacza istotnego naruszenia prawa (wyrok II OSK 2884/16).

Na rozprawie skarżący ponownie złożyli wyrys z planu dla działek nr [...] i [...] wraz z legendą rysunku planu.

Wskazali dodatkowo, że § 4 ust. 1 pkt 3c p.m. został sformułowany w sposób wadliwy językowo.

Jak wynika z dokumentacji planistycznej, uchwała intencyjna podjęta została w dniu [...].07.2002 r.

Po obwieszczeniach i zawiadomieniach o tym, skarżący w dniu [...].11.2002 r. złożyli wniosek do planu (pkt 6 wykazu wniosków), postulując zmianę przeznaczenia działki nr [...] pod budownictwo niskie obejmujące domki jednorodzinne, zaplecze rekreacyjne, korty tenisowe itp.

Projekt planu uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia.

Uzyskano wymagane zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ukazały się w dniach [...] lipca 2003 r., zaś skarżących zawiadomiono o tym indywidualnie w kolejnym terminie pismem z dnia [...].08.2003 r.

W dniu [...].09.2003 r. skarżący złożyli protest, uwzględniony zarządzeniem wójta z dnia [...].10.2003 r. (pkt 16 wykazu protestów).

Według treści protestu, wniosek skarżących o przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę powinien zostać uwzględniony. Wprawdzie projekt planu przeznacza działkę pod zabudowę mieszkaniową, jednak pomija budownictwo rekreacyjne. Skarżący planują budowę kortów tenisowych, wiejskiej gospody, krytej ujeżdżalni oraz kręgielni. Budynek na działce nr [...] przeznaczony jest docelowo na stajnie dla około 12 koni. Całość planowanych prac ma tworzyć podmiejskie gospodarstwo agroturystyczne. Dla skarżących najważniejsze jest wybudowanie części rekreacyjnej. Dołączyli kserokopię mapy działek z zaznaczeniem planowanych obiektów oraz propozycją wydzielenia działek budowlanych.

Po rozpatrzeniu przez organ protestów i zarzutów, skarżący zostali ponownie powiadomieni indywidualnie o wyłożeniu projektu planu.

Złożyli w dniu [...].09.2006 r. protest postulujący zwiększenie powierzchni działek budowlanych do 3000 m², który nie został uwzględniony przez wójta zarządzeniem z dnia [...].10.2004 r. i przez organ uchwałą z dnia [...].11.2004 r.

W treści protestu skarżący twierdzili, że planują budowę osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, związanego z gruntem przeznaczonym na sport i rekreację.

Według uchwały organu protest nie został uwzględniony z uwagi na położenie działek nr [...] i [...] w strefie chronionego krajobrazu, co wyklucza intensywną zabudowę szeregową. Zabudowa powinna być rozproszona z dużą ilością zieleni, na działkach od 900 do 2000 m².

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Należało zgodzić się ze stanowiskiem stron, aby do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stosować przepisy dotychczasowe, czyli w szczególności ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., poz. 139 – u.z.p.) uchyloną art. 88 ust. u.p.z.p. (aktualnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). Według art. 89 u.p.z.p. nowa ustawa weszła w życie dnia 11.07.2003 r., natomiast zgodnie z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile uchwała intencyjna oraz zawiadomienie o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu nastąpiły przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Jak ustalono, wskazane czynności nastąpiły odpowiednio w dniach [...].07.2002 r. oraz [...].07.2003 r. (zawiadomienie o pierwszym wyłożeniu projektu planu).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa nowelizująca art. 101 ust. 1 u.s.g. (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 994) nadająca mu brzmienie "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego".

Uprzednio przepis wymagał skierowania do organu (art. 32 p.p.s.a.) bezskutecznego wezwania do usunięcia tego naruszenia (czyli naruszenia prawa podmiotowego, nie zaś przedmiotowego to jest przepisów prawnych, jak to w praktyce rozumieli strony i ich pełnomocnicy, a w nin. sprawie skarżący).

W ślad za tym w art. 53 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) dodano § 2a stanowiący, że skargę w tym przypadku można wnieść w każdym czasie. Jednak według art. 17 ust. 2 ustaw nowelizującej (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) opisane powyżej zmiany art. 101 u.s.g. i art. 53 p.p.s.a. stosuje się dopiero do aktów (czyli również uchwał) dokonanych (podjętych) po dniu wejścia w życie noweli, czyli po dniu 1.06.2017 r.

Oceniając formalne przesłanki dopuszczalności skargi należało uznać, że zostały spełnione, bowiem skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa (zawierając w nim twierdzenie o naruszeniu prawa własności ich nieruchomości) oraz złożyli skargę przed upływem 60 dni od tego wezwania (art. 53 § 2 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu). Nie było również podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., bowiem skarżący wykazali naruszenie przysługującego im interesu prawnego, jako właściciele nieruchomości na obszarze zaskarżonego planu miejscowego (art. 140 k.c. i powołane w skardze przepisy konstytucyjne). Wyczerpanie tych przesłanek nie było kwestionowane przez organ.

Istotna była natomiast kontrowersja pomiędzy stronami na temat ustawowych kryteriów legalności planu miejscowego. Ostatnio w orzecznictwie sądowym utrwala się pogląd prawny, że przyczyny nieważności planu miejscowego wymienia wyłącznie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (istotne naruszenie zasad sporządzania, istotne naruszenie trybu sporządzania i naruszania właściwości organów w tym zakresie) w odniesieniu do planów, do których stosuje się u.p.z.p., albo art. 27 ust. 1 u.z.p. (naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18) w odniesieniu do pozostałych planów. Nie mają więc zastosowania do oceny legalności planów miejscowych ogólne kryteria z art. 91 ust. 1 u.s.g. (sprzeczność z prawem) lub art. 91 ust. 4 u.s.g. (nieistotne naruszenie prawa) w związku z art. 147 p.p.s.a. albo art. 94 ust. 2 u.s.g. (niezgodność z prawem powodująca utratę mocy prawnej ex nunc), mające znaczenie dla kontroli zgodności z prawem innych uchwał, ponieważ w odniesieniu do planów miejscowych ich stosowanie wyłącza przepis szczególny art. 28 ust. 1 u.p.z.p. albo art. 27 ust. 1 u.z.p. (na ten temat patrz przykładowo wyroki II OSK 2215/15, II OSK 1849/14, II OSK 87/15, II OSK 1933/11 – przy czym w sprawie tej sądy orzekające uznały "tryb postępowania" za pojęciowo szerszy od "trybu sporządzania planu z art. 18 u.z.p.", obejmujący ponadto wymóg przestrzegania art. 4 w związku z art. 10 u.z.p., czyli nienaruszania granic władztwa planistycznego, II SA/Op 358/14 – zdecydowana teza prawna o braku znaczenia wad prawnych planu miejscowego nie mieszczących się w podstawach z art. 27 ust. 1 u.z.p.).

Wstrzymując się od oceny nowego trendu Sąd wyraża pogląd, że w każdym razie istotna dla rozstrzygania o ważności planu miejscowego uchwalonego według u.z.p. powinna być kwestia dochowania przez organ zakresu władztwa planistycznego.

Zarzuty skarżących pozostające poza tą kwestią nie uzasadniały wniosków skargi, jako wytykające wady nieistotne lub niezwiązane z naruszeniem ich interesów prawnych, bądź po prostu bezzasadne.

Czołowy zarzut skargi związany jest z interpretacją § 14 p.m., konieczną z uwagi na niezręczność językową i niejasność przepisu. Oczywiście regulując w uchwale materię określoną w upoważnieniu ustawowym, dobrze byłoby posłużyć się językiem prawnym przy nazwaniu przedmiotu regulacji, w tym przypadku przez określenie "stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3" (tak w art. 10 ust. 3 u.z.p.), zamiast niepotrzebnie zmienionego zwrotu "stawkę opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3" (jak w § 14 p.m.). Jednak zwrot ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i chyba tylko skarżący dostrzegają w nim coś innego niż realizację upoważnienia ustawowego z art. 10 ust. 3 u.z.p. Przepis § 14 p.m. o ile narusza prawo, to w stopniu nieistotnym, nie pozwalającym na stwierdzenie jego nieważności.

Zarzut trzeci dotyczy braku wyrazistego wyodrębnienia w rysunku planu drogi wewnętrznej stanowiącej własność gminy, ujętej w ewidencji gruntów jako droga i w taki sposób użytkowanej. Jak wyjaśnił organ, skala mapy i brak możliwości technicznych wywołały trudność w oznaczeniu tej drogi. Nikt nie twierdzi, że korzystanie z tej drogi pozostaje w sprzeczności z planem miejscowym, zaś skarżący nie podają, jaki jest związek tej wady rysunku planu z ich interesem prawnym. Wygląda na to, że skarżąc plan skarżący dokonali jego drobiazgowej analizy w sferze językowej i graficznej, wywodząc na tej podstawie o nieważności fragmentów uchwały budzących wątpliwości, niejasnych lub niedokładnych, ale jedynie w ich ocenie. Nikt inny bowiem takich wątpliwości nie zgłasza.

W zakresie zarzutu piątego po raz kolejny występuje w planie niezręczność gramatyczna. Przy wykładni przepisu uwzględniającej założenie jego legalności oraz cel w postaci nadania mu prawidłowego znaczenia (nie zaś wykładni derogującej lub prowadzącej do absurdu), pojęcie "zabudowany do 10% terenu" odnosić należy do terenu danego inwestora, a nie terenu o określonym przeznaczeniu. Gdyby skarżącym naruszono prawo zabudowy ze wskazaniem, że właściciel innej nieruchomości już zabudował 10% terenu USRW, zaś decyzja taka uzyskała aprobatę organu wyższego i sądów administracyjnych, to zapewne zarzut wobec przepisu planu byłby lepiej uzasadniony. W obecnym stanie zarzut jest bezzasadny.

Zarzut szósty jest bezzasadny, bowiem oczywista zbędność § 6 p.m. w zestawieniu z art. 37 ust. 1 u.z.p., z którym § 6 jest zgodny, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności przepisu.

Zarzut siódmy jest bezzasadny, bowiem znowu wynika z tendencyjnej wykładni pewnych niedomówień lub niestaranności przy formułowaniu uchwały. Skala mapy utrudnia dokładne narysowanie niektórych linii rozgraniczających, stąd wyodrębnia się tereny kolorystyczne i symbolami. Przy niewielkim wysiłku można bez problemu odszukać położenie i przeznaczenie terenów wyróżnionych cyfrowo.

Zarzut ósmy wskazuje na przepis uchwalony omyłkowo i nie mający żadnego odniesienia do terenu, jako przez to nieważny. Sąd nie podziela takiej oceny.

Zarzut jedenasty po raz kolejny bazuje na tendencyjnej wykładni, gdyż przepis planu dotyczy wydzielania nowych działek budowlanych (czyli znowu nie odnoszący się do nieruchomości skarżących), nazywa je niepotrzebnie działkami mieszkaniowymi. Jak wiadomo, przepisy prawne muszą unikać synonimów lub pojęć podobnych i w razie potrzeby wielokrotnego użycia danego pojęcia w jednym zdaniu, wymagane jest sformułowanie zdania powtarzającego to samo pojęcie. Językowo może to brzmieć fatalnie, ale taki musi być niekiedy język prawny. Dane pojęcie ma bowiem określone znaczenie, zatem zarówno nie może określać różnych przedmiotów (co się zdarza w ustawach), jak też ten sam przedmiot nie powinien być nazwany rozmaitymi pojęciami (co się zdarzyło w uchwale). O ile brzmienie przepisu wywołuje konieczność wykładni, to jedynie brak możliwości osiągnięcia jej sensownego wyniku dyskwalifikuje przepis. Można zaznaczyć na marginesie, że prawnicy lubią wykładać jasno sformułowane przepisy na rozbieżne sposoby, co doprowadza do tego, że praktycznie nie ma już przepisów jasnych.

Nie budziło więc wątpliwości Sądu, że zarzuty pierwszy, trzeci, piąty, szósty, siódmy, ósmy i jedenasty były bezzasadne.

Kolejne zarzuty wymagają oceny w kontekście wyrażonych na wstępie kryteriów oraz istotności naruszeń, bowiem w samym pojęciu nieważności mieści się gradacja wad przepisu i nietrafne są spotykane niekiedy poglądy, jakoby brak dookreślenia pewnych uchybień jako istotnych lub rażących, w każdym przypadku uzasadniał stwierdzenie nieważności przepisu.

Zarzut drugi należy właściwie do pierwszej grupy, bowiem sami skarżący dołączyli wyrysy z planu, w sposób wyrazisty poprzez kolorystykę i oznaczenie symbolem rozgraniczające tereny USRW i MN. Nie ma zatem w rzeczywistości jednego terenu oznaczonego rozbieżnymi symbolami przeznaczenia. Zarzut ten zostaje jednak omówiony wraz z pozostałymi dotyczącymi działek stanowiących własność skarżących (zarzuty 4, 9, 10), bowiem wskazane w nich przepisy planu podlegają głównie ocenie pod względem ich uchwalenia w granicach władztwa planistycznego. Odnośnie tego kryterium oceny skarżący przedstawili obszerny wywód prawny bazujący na wielu trafnych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i NSA. Pominęli jednak, że władztwo to realizuje się w ramach kolizji między interesem publicznym reprezentowanym przez gminę a zgłoszonymi w toku procedury planistycznej i wówczas istniejącymi interesami indywidualnymi. Tymczasem jak wynika z ustaleń Sądu takiej kolizji w nin. sprawie nie było. Skarżący uczestniczyli w procedurze planistycznej składając postulaty i protesty dotyczące przeznaczenia ich nieruchomości. Nie został uwzględniony przez organ jedynie protest dotyczący powiększenia minimalnej powierzchni działki budowlanej, zaś skarżący nie kwestionują przyczyn odrzucenia tego protestu i nie zgłaszają kwestii tej powierzchni do rozważenia. Natomiast w pozostałym zakresie organ w pełni zrealizował życzenia skarżących. Organ nie musiał wykazywać tutaj żadnego władztwa, skoro ustalił przeznaczenie działek skarżących ściśle według ich propozycji. Skarżący chcieli mieć w obrębie swojej nieruchomości przeznaczenia USRW oraz MN i je uzyskali.

W tym kontekście podlegały ocenie dalsze szczegółowe zarzuty skargi dotyczące przedmiotu prawa własności skarżących.

Według § 4 ust. 1 pkt 1 p.m. funkcją wiodącą terenu MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Przepis ten wspomaga zamierzenie inwestycyjne skarżących w postaci budowy gospodarstwa agroturystycznego. Zezwala na budowę nie wyłącznie domów mieszkalnych wraz z zabudowaniami gospodarczymi służącemu rolnictwu, ale ponadto samych domów mieszkalnych. Jak wyjaśnił organ, na omawianym terenie występowało zespolenie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, której rozgraniczenie w rysunku planu było praktycznie niewykonalne, zaś uchwalony przepis realizował interesy mieszkańców. Sąd ocenia, że kwestionowany przepis nie dotyczy interesów prawnych skarżących, nie narusza granic władztwa planistycznego gminy, a jego ocena nie mieści się w kryteriach wymienionych w art. 27 ust. 1 u.z.p. Sąd podziela opinię organu, że według kryteriów przyjmowanych obecnie, byłby to przepis nieważny, ale przy ocenie według ówczesnego stanu faktycznego i prawnego, stwierdzona wadliwość przepisu, na skutek skargi skarżących, nie mogła wywołać stwierdzenia jego nieważności.

Powtarzanie przepisów ustawowych lub definicji ustawowych oraz zaniechanie zrealizowania całości upoważnienia ustawowego, wywołuje różne oceny w zależności od stanu faktycznego na danym obszarze oraz oceny istotności naruszenia. W nin. sprawie należy stale pamiętać o ograniczeniu ocen, związanym z treścią art. 27 ust. 1 u.z.p. oraz koniecznością badania powiązań uchybień materialnoprawnych z treścią interesów prawnych skarżących.

Dlatego zarzuty 12 i 13, aczkolwiek częściowo zasadne, co w pewnym zakresie przyznał także organ, uwzględniając wskazane ograniczenia, nie mógł wywołać stwierdzenia nieważności przepisów zawierających wymienione wady. Niewątpliwie pewna część przepisów uchwały nawiązująca do aktów wyższego rzędu już dawno uchylonych lub wielokrotnie zmienianych, uzasadnia aktualizację planu sprzed ponad 13 lat, jednak zagadnienie to pozostaje poza granicami nin. sprawy.

Kwestie uzgodnień zamierzeń inwestycyjnych z właściwymi organami lub zarządcami sieci oraz orientacyjnych linii rozgraniczających dla dróg lub innych obiektów liniowych, nawet w aktualnym orzecznictwie sądowym wywołują niejednolite oceny, zaś w kontekście wskazanych już ograniczeń dla ocen w nin. sprawie, nie uzasadniały stwierdzenia nieważności.

Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.