Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 337/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
article: art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 6, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Klukowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 709/14 w sprawie ze skargi S. K. na zarządzenie Wójta Gminy Klukowo z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 709/14, po rozpoznaniu skargi S. K. na zarządzenie Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Wójt Gminy K. orzekł o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w K., przeprowadzonym w dniu [...] maja 2014 r. przez komisję Konkursową powołaną przez Wójta Gminy K. (§ 1 ust. 1) oraz w oparciu o przedłożoną dokumentację z postępowania konkursowego stwierdził, że nie został on rozstrzygnięty (§ 1 ust. 2).

S. K. w skardze na powyższe zarządzenie zarzucił naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm., dalej: rozporządzenie), poprzez uznanie, że potwierdzenie załączników za zgodność z oryginałem przez notariusza, ZUS oraz Urząd Gminy jest równoznaczne z brakiem wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o przeprowadzeniu konkursu. Wskazał, że w jego przypadku nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych § 4 ust. 2 rozporządzenia zgodnie z którym komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: oferta została złożona po terminie, oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu, z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Dodał też, że nie mógł poświadczyć za zgodność z oryginałem świadectw, których nie posiada, mógł to jedynie uczynić ZUS. Skarżący wskazał też, że § 8 ust. 2 rozporządzenia określa przyczyny unieważnienia postępowania konkursowego wymieniając także inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wskazał, że oferta skarżącego nie spełniała wymogów zawartych w ogłoszeniu z dnia 29 kwietnia 2014 r. o konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w K. i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zarządzeniu nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Zdaniem Organu poświadczenie dokumentów skarżącego przez Urząd Gminy czy przez ZUS (na co brak jest dostatecznych dowodów) nie może czynić zadość wymogom określonym przepisami prawa. Organ zauważył też, że przepisy rozporządzenia określają szczególny tryb postępowania administracyjnego wyłączając możliwość zastosowania go przepisami k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w myśl art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, zaś kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, wraz z podaniem przyczyn niedopuszczenia, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu o konkursie. Z kolei § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia określa wykaz dokumentów, których oryginały lub poświadczone przez kandydata kopie należy złożyć w postępowaniu konkursowym. Ogłoszenie Wójta Gminy K. z dnia 29 kwietnia 2014 r. o konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w K. w zakresie złożenia wymaganych dokumentów przyjmuje analogicznie jak powołany przepis rozporządzenia, że kandydat ma złożyć oryginał lub poświadczoną przez kandydata za zgodność kopię.

W ocenie Sądu, wykładnia przepisów cyt. rozporządzenia nie może wykraczać poza dopuszczalne granice interpretacji, ustawowo określone celem tej regulacji, a więc koniecznością zabezpieczenia prawidłowości postępowania konkursowego.

Zdaniem Sądu bardziej wiarygodne są kopie dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez notariusza, Sekretarza Gminy czy pracownika ZUS, niż kopie poświadczone przez samego kandydata. Poświadczenie oznacza bowiem, że nie tylko sam kandydat ale także inne podmioty, w tym notariusz wykonujący zawód zaufania publicznej, widziały oryginały tych dokumentów. Wprawdzie na kopiach świadectw pracy istotnie nie ma pieczęci nagłówkowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest tylko data, podpis i pieczęć pracownika, to jednak w okolicznościach sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że owe kopie zostały poświadczone przez pracownika ZUS, bowiem na każdej z nich widoczne jest ksero prezentaty wpływu świadectwa pracy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego też ten swoisty puryzm procesowy Komisji Konkursowej, zaaprobowany przez Wójta Gminy, Sąd uznał za naruszający prawo w sposób istotny.

Brak więc było podstaw do podjęcia przez Komisję Konkursową uchwały o niedopuszczeniu skarżącego do udziału w kolejnym etapie postępowania konkursowego. W konsekwencji zaskarżone zarządzenie Wójta, które aprobuje stanowisko Komisji, zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Sąd uwzględniając skargę stwierdził, że zarządzenie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Za taką kwalifikacją zarządzenia Wójta przemawia okoliczność, że zarządzenia wójta, burmistrza, prezydenta, w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podlegają także ocenie wojewody jako organu nadzoru w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku stwierdzenia, że zarządzenie narusza prawo w sposób istotny organ ten, zgodnie z powołanym art. 91 ustawy, stwierdza nieważność zarządzenia. Zatem względy natury systemowej przemawiają za uznaniem zarządzenia za akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. a nie za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Wójt Gminy K. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: art. 36a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej oraz w zw. z art. 83 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w sytuacji gdy obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie na podstawie przepisów prawa i stanie na straży praworządności, a zgodnie z art. 83 Konstytucji "każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej". Zdaniem organu nie jest to "swoisty puryzm procesowy" lecz stosowanie wykładni gramatycznej, polegającej na tłumaczeniu treści normy prawnej przez badanie sensu użytych w niej słów. Jeżeli więc z ww. rozporządzenia wynika, że kandydat na stanowisko dyrektora jest zobowiązany do przedłożenia oryginałów lub poświadczonych przez siebie kopii, to wykładnia gramatyczna § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia nie prowadzi wcale do wniosku, że dopuszczalne jest także poświadczenie zgodności z oryginałem przez notariusza, sekretarza gminy lub pracownika ZUS. Byłaby to bowiem nadinterpretacja przepisów prawa, a ogłoszenie o konkursie na stanowisko dyrektora i prawidłowość postępowania konkursowego mogłyby zostać skutecznie zakwestionowane.

Zarzucono również naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie zarządzenia Wójta Gminy K. za akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w sytuacji, gdy zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r., I OSK 857/12, czynność polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odrzucenie oferty konkursowej przybiera bowiem postać oświadczenia wiedzy organu, co nie pozostaje bez wpływu na sytuację osoby zainteresowanej, która – w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie – ofertę tę złożyła;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy podstawą prawną inkryminowanego rozstrzygnięcia mogłaby być ewentualnie dyspozycja z art. 146 § 1 p.p.s.a.;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odmowa dopuszczenia skarżącego do udziału w kolejnym etapie postępowania konkursowego znajdowała swoje uzasadnienie w przepisach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uznanie zarządzenia Wójta Gminy K. za akt organu jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem organu czynność polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 13 kwietnia 2015 r., I OPS 5/14, podjął uchwałę, zgodnie z którą uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że chociaż dla zwolenników zaklasyfikowania uchwały komisji jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., główny argument stanowi brak akceptacji dla zamykania kandydatowi drogi sądowej, to trzeba zauważyć, że o tym nie może być mowy, gdyż będące aktem z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zarządzenie organu prowadzącego szkołę, wydawane na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia, jest wynikiem dokonanej przez ten organ obligatoryjnej oceny konkursu (a więc i wydanej uchwały komisji), także pod względem nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jak również innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

W tej sytuacji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.

Podstawowym zagadnieniem, z którym wiążą się zarzuty kasacyjne, jest interpretacja przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji – określającego wykaz dokumentów, których oryginały lub poświadczone przez kandydata kopie należy złożyć w postępowaniu konkursowym.

Według stanowiska organu odmowa dopuszczenia skarżącego do postępowania konkursowego była uzasadniona tym, że złożył on kopie dokumentów poświadczone przez inne podmioty (notariusz, Sekretarz Gminy, pracownik ZUS), podczas gdy wymagane jest złożenie oryginałów określonych dokumentów bądź ich kopii poświadczonych przez samego kandydata.

Natomiast w ocenie Sądu Wojewódzkiego wyrażonej w zaskarżonym wyroku wykładnia wymienionego wyżej przepisu rozporządzenia musi uwzględniać cel tej regulacji, a więc konieczność zabezpieczenia prawidłowości postępowania konkursowego.

W konsekwencji nie było przeszkód, aby skarżący złożył dokumenty poświadczone przez inne podmioty skoro w okolicznościach sprawy stanowiło to działanie nawet dalej idące niż wymagają tego przepisy prawa. Według Sądu jest bowiem oczywiste, że bardziej wiarygodne są kopie dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez oznaczone osoby, niż kopie poświadczone przez samego kandydata.

Akceptując wnioskowanie zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki zaznaczyć należy dodatkowo, że celem przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia jest pozyskanie wiarygodnych dokumentów umożliwiających weryfikację wymogów, które muszą być spełnione przez kandydatów na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub innej placówki.

Ten kontekst funkcjonalny determinuje wykładnię omawianego przepisu. Niewątpliwie pewnym ułatwieniem dla kandydata jest możliwość osobistego poświadczenia zgodności kopii z oryginałami dokumentów. Jeżeli więc kandydat składa dokumenty uwierzytelnione w sposób silniej sformalizowany niż wymaga tego przepis rozporządzenia, to nie może to rodzić dla niego ujemnych konsekwencji.

Przyjęcie interpretacji literalnej proponowanej przez organ prowadziłoby do nadmiernego formalizmu, nieadekwatnego do potrzeb postępowania konkursowego.

Podkreślić trzeba, że wykładnia językowa jest tylko jednym, choć koniecznym elementem procesu interpretacyjnego, którego dopełnieniem są reguły systemowe i funkcjonalne.

Zaznaczyć również należy, że przepisy przedmiotowego rozporządzenia nie definiują pojęcia "poświadczenia przez kandydata zgodności kopii dokumentu z oryginałem". O ile więc sposobem takiego poświadczenia może być opatrzone własnoręcznym podpisem oświadczenie kandydata o zgodności kopii dokumentu z oryginałem, o tyle przy braku normatywnej definicji takiego wymogu, nie jest wykluczone zastosowanie także innych form poświadczenia, byleby został osiągnięty cel tego poświadczenia, tj. uwiarygodnienie zgodności treści przedstawianej kopii z oryginałem dokumentu i wskazanie osoby odpowiedzialnej za dokonane poświadczenie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że przedstawione przez S. K. dokumenty zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez notariusza, Sekretarza Gminy i pracownika ZUS. Poświadczenie to spełnia więc wymóg uwiarygodnienia treści kopii tych dokumentów z ich oryginałami oraz wskazuje osoby odpowiedzialne za dokonane poświadczenie. Tak poświadczone kopie dokumentów zostały zaś złożone przez kandydata, co należy uznać za spełnienie celu przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki ocenił, że powołany przepis nie wyklucza dopuszczalności przedstawienia przez kandydata w konkursie na dyrektora szkoły kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z ich oryginałami w taki sposób, który uwiarygodnia zgodność treści tych kopii z oryginałami.

W konsekwencji takiej oceny prawidłowo Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.