Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3237/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2501/18 w sprawie ze skargi T.O. i J. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 stycznia 2019 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. O. i J. S. (Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (Minister) z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 989 (dziewięćset osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :

Stanowiąca przedmiot współwłasności Skarżących nieruchomość położona w obrębie L. miasta Z., powiecie z., województwie ł., oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,2633 ha i nr [...] o pow. 0,1550 ha, decyzją Wojewody [..] (Wojewoda) z [...] listopada 2015 r., została przeznaczona pod budowę drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy [..] na odcinku od drogi krajowej nr [...] (DK 1) w m. S. do węzła [..] w ramach zadania: "Zachodnia obwodnica Ł. w ciągu drogi ekspresowej [...]wraz z obwodnicą P.", odcinek II węzeł Ł. (bez węzła) - droga krajowa [...] (DK 1) w m. S. wraz z infrastrukturą. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2016 r. tj. z dniem wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. Wojewoda orzekł w pkt. I. o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości w łącznej kwocie 195.202,00 zł; w pkt. 2 o pomniejszeniu odszkodowania o kwotę 465,00 zł, stanowiącą wartość pszenicy ozimej, stosownie do treści art. 132 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; w pkt. III o odmowie podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości stosownie do art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; w pkt. IV o przyznaniu łącznej kwoty 194.707,00 zł odszkodowania: na rzecz T. O. w kwocie 97.353,50 zł, odpowiadającej wartości udziału wynoszącego ½ części we współwłasności przedmiotowej działki oraz J. S. w kwocie 97.353,50 zł odpowiadającej wartości udziału wynoszącego ½ części we współwłasności przedmiotowej działki; w pkt. V o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na przedmiotowej części nieruchomości na rzecz J. O. oraz o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Skarżący wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody wnosząc o podwyższenie kwoty odszkodowania o 5%, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W ocenie Skarżących organ wojewódzki wprowadził ich w błąd, wskazując, iż termin wydania nieruchomości, uprawniający do otrzymania bonusu wynoszącego 5% wartości nieruchomości liczy się od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący podnieśli, że takiego postanowienia nie otrzymali. W konsekwencji, w ocenie odwołujących się, brak doręczenia ww. postanowienia powoduje, że nie można określić daty, od której należy liczyć termin na wniesienie oświadczenia o wydaniu nieruchomości. Skarżący podnieśli również, że doręczenie T. O. korespondencji dotyczącej wydania postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności było wadliwe, bowiem organ wojewódzki błędnie uznał, iż pracownik lombardu, który odebrał korespondencję zamieszkuje wspólnie ze stroną oraz został upoważniony przez T. O. do odbioru adresowanych do niego pism.

Minister decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] lutego 2018 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezasadnego - w ocenie Skarżących - braku powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, stwierdził, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Odwołując się do treści art. 198 i 199 k.c. wyjaśnił, że aby doszło do skutecznego wydania nieruchomości, uprawniającego do podwyższenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, niezbędne jest działanie wszystkich współwłaścicieli. Brak aktywności wszystkich współwłaścicieli oznacza, iż nie wyrazili oni zgody na rozporządzenie nieruchomością, polegające na wydaniu działki inwestorowi. Czynność jednego ze współwłaścicieli nie powoduje bowiem fizycznego wydzielenia z nieruchomości części odpowiadającej jej udziałowi, a tym samym uniemożliwia inwestorowi faktyczne objęcie w posiadanie części nieruchomości.

Następnie Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż J. S. odebrała zawiadomienie o wydaniu postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności [...] lipca 2017 r., zaś oświadczenie o wydaniu nieruchomości, datowane na dzień [...] lipca 2016 r. zostało nadane przez nią w urzędzie pocztowym [...] lipca 2016 r.

Korespondencja zawierająca zawiadomienie o wydaniu postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, adresowane do drugiego ze współwłaścicieli – T. O. została odebrana [...] czerwca 2016 r. przez K. N., jak wskazano na zwrotnym potwierdzeniu odbioru - pracownika administracji. Z kolei oświadczenie T. O. o wydaniu nieruchomości, datowane na dzień [...] lipca 2016 r., zostało nadane w urzędzie pocztowym [...] lipca 2016 r. Natomiast protokolarne przejęcie przez inwestora nieruchomości od J. S. nastąpiło [...] września 2016 r., zaś od T.O. w [...] września 2016 r., co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy protokoły przekazania nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się, że został on wprowadzony w błąd, gdyż nie otrzymał postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ odwoławczy stwierdził, że termin do wydania nieruchomości, w przypadku nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności rozpoczyna swój bieg z momentem doręczenia uprawnionemu albo zawiadomienia o wydaniu decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności albo z momentem doręczenia mu postanowienia o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy powołał się przy tym na treść art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Na tej podstawie organ odwoławczy przyjął, że skoro dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu nie doręcza się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz zawiadomienie o jej wydaniu, to nieracjonalne byłoby doręczenie mu postanowienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, dlatego otrzymuje on zawiadomienie o jego wydaniu (na poparcie powyższego Minister powołał liczne orzecznictwo sądowe). Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów odwołujących się związanych z niedochowaniem wymogów prawidłowego doręczenia, wyjaśniając, że zgodnie z obowiązującymi przepisami doręczył niezbędną korespondencję na adres podany w katastrze. Dodał, że 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości inwestorowi, uprawniający do uzyskania bonusu, rozpoczął swój bieg w dniu doręczenia T. O. postanowienia (zawiadomienia o wydaniu postanowienia) o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności na adres wskazany w katastrze nieruchomości, tj. [...] czerwca 2016 r., natomiast oświadczenie o wydaniu nieruchomości, datowane na dzień [...] lipca 2016 r., zostało nadane przez T.O. [...] lipca 2016 r., a więc z przekroczeniem ustawowego terminu.

Skarżący wnieśli skargę na decyzję Ministra zarzucając jej naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. poprzez wprowadzenie stron postępowania w błąd, w ten sposób, że z pism doręczanych przez organy administracji wynikało, iż różne zdarzenia uznawano za początek biegu terminu uprawniającego do otrzymaniu podwyższonego o 5% odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Skarżący zarzucili także organowi administracji przewlekłość postępowania. W piśmie z dnia [...] września 2018 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący odstąpili od zarzutu przewlekłości postępowania, ale wnieśli o zasądzenie na ich rzecz odsetek ustawowych od przyznanej kwoty odszkodowania, począwszy od [...] października 2016 r.

W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z podniesionymi w niej zarzutami i wniósł o jej oddalenie.

Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że przedmiotem skargi był głównie zarzut dotyczący odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Wskazał, że uprawnienie do powiększenia kwoty odszkodowania za wydanie nieruchomości może być przyznane jednokrotnie, a zatem bądź z tytułu wydania nieruchomości w terminie liczonym na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, bądź w terminie wskazanym w pkt 3 tego przepisu. Oznacza to, że jeżeli właściciel nieruchomości nie wydał nieruchomości w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to nie przysługuje mu uprawnienie do powiększenia wysokości odszkodowania o 5%, nawet wówczas, gdy wydał swoją nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Sąd zwrócił uwagę, że 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez wojewodę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Natomiast gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności, który dopiero w późniejszym terminie zostanie nadany postanowieniem, to 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości będzie biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej takiego rygoru i tym samym właściciel zyska więcej czasu na udostępnienie nieruchomości.

Sąd nie zakwestionował praktyki wysyłania zawiadomienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności zamiast wydawanego w tym zakresie postanowienia.

Podkreślił natomiast, że wydanej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody z [...] listopada 2015 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dopiero postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dlatego też termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. należało liczyć od dnia doręczenia Skarżącym zawiadomienia o wydaniu tego postanowienia. Na tym tle ogniskował się spór całej sprawy, bowiem Skarżący, a w szczególności T. O., podnosili, że sposób, w jaki zawiadamiano ich o poszczególnych stadiach sprawy spowodował, że nie potrafili prawidłowo ustalić zdarzenia, którego wystąpienie rozpoczynało bieg terminu do podjęcia niezbędnych działań w celu podwyższenia kwoty przyznanego odszkodowania o dodatkowe 5%.

W szczególności Skarżący wskazywali, że w piśmie Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016 r. zawarto stwierdzenie, że "(...) jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty wyda tę nieruchomość w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości objętej decyzją ZRID", z czego Skarżący wywiedli, że powinni dopiero oczekiwać na takowe postanowienie, natomiast organ przyjął, iż termin ten należy liczyć od dnia doręczenia dotychczasowym właścicielom zawiadomienia z [...] czerwca 2016 r. o nadaniu decyzji ZRID rygoru natychmiastowej wykonalności.

Sąd wyjaśnił, że o ile nie kwestionuje ugruntowanej praktyki informowania dotychczasowych właścicieli czy użytkowników wieczystych wywłaszczanych nieruchomości o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności w drodze zawiadomienia, to jednak nie podziela zapatrywania organu co do treści takiego zawiadomienia, a przede wszystkim poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż ze specustawy drogowej nie wynika obowiązek pouczania przez organ dotychczasowego właściciela o jego uprawnieniu do uzyskania odszkodowania o powiększonej wartości. Wskazał na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 lipca 2015 r., I OSK 2568/13, zgodnie z którym organ administracji publicznej był w tym przypadku zobowiązany do pouczenia byłych właścicieli nieruchomości o przysługującym im uprawnieniu, wynikającym z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Powyższe uprawnienie jest bowiem zawarte w przepisach prawa publicznego, a zatem nie działa w tym przypadku zasada ignorantia iuris nocet. Poza tym, co istotne, powyższe uprawnienie wynika z ustawy szczególnej, a jego zadaniem jest motywacyjne oddziaływanie na strony postępowania tak, by sprawniej i mniej boleśnie zakończyła się cała procedura wywłaszczeniowo-odszkodowawcza. Mając zatem te okoliczności na uwadze, organ powinien był w tego rodzaju sytuacji niezmiernie starannie i rzetelnie postępować, tak by cel powyższego unormowania mógł być w istocie realizowany (orzeczenie dostępne w internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, aby można było uznać, że rozpoczął bieg 30-dniowy termin, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 2 specustawy drogowej, konieczne jest doręczenie byłym właścicielom zawiadomienia o nadaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności w pełnej treści wraz ze stosownym pouczeniem.

W rozpatrywanej sprawie, stosowne zawiadomienie wprawdzie zostało doręczone, lecz wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie zawierało niezbędnego pouczenia odnoszącego się do terminu, w jakim jego adresaci powinni podjąć dalsze kroki, by móc skorzystać w podwyższenia o dodatkowe 5% kwoty przyznanego odszkodowania. Analiza akt postępowania dowodzi, że o ile w zawiadomieniu z [...] listopada 2015 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Wojewoda faktycznie pouczał Skarżących o uwarunkowaniach niezbędnych do uzyskania podwyższenia odszkodowania o dodatkowe 5% (str. 18 ww. dokumentu), o tyle zawiadomienie tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r., informujące o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, z całą pewnością podobnego pouczenia nie zawierało. W tym stanie rzeczy nie może być wątpliwości, że zaniechanie przez orzekające w sprawie organy administracji należytego poinformowania Skarżących o przysługujących im uprawnieniach stanowi naruszenie wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady ogólnej informowania.

W rozpatrywanym przypadku organy administracji, poprzez brak stosownego pouczenia, w istocie naraziły strony na szkodę poprzez odebranie im faktycznej możliwości uzyskania podwyższonego odszkodowania. Działanie takie, zdaniem Sądu, prowadziło nadto do wniosku, że w sprawie naruszono także art. 8 k.p.a. statuujący zasadę budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Skoro bowiem organ nie dopełnia wobec stron niezbędnych obowiązków informacyjnych, to trudno, by takim zaniechaniem pozytywnie oddziaływał na poziom zaufania do władzy publicznej. Co więcej, skoro organ wojewódzki nie pouczył Skarżących w zawiadomieniu z [...] czerwca 2016 r. o sposobie postępowania i terminie dokonania niezbędnych w sprawie czynności, a ponadto Skarżący dopiero w piśmie Zastępcy Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2016 r. otrzymali w tym zakresie konkretną informację, jak i formularze oświadczeń wydania nieruchomości, to mieli pełne prawo przypuszczać, że termin do złożenia oświadczeń rozpoczyna swój bieg najwcześniej z doręczeniem im wspomnianego pisma z [...] czerwca 2017 r., a nie jak przyjęto w sprawie, od daty doręczenia pisma z [...] czerwca 2016 r.

Sąd zauważył również, że o ile oświadczenie T. O. o wydaniu przedmiotowej nieruchomości zostało nadane w placówce pocztowej [...] lipca 2016 r., a więc jak przyjęły orzekające w sprawie organy z naruszeniem ustawowego 30-dniowego terminu uprawniającego do uzyskania podwyższonego odszkodowania, bowiem skuteczne doręczenie zawiadomienia Wojewody z [...] czerwca 2016 r. na adres widniejący w katastrze nieruchomości miało nastąpić [...] czerwca 2016 r., o tyle organ nie kwestionuje, iż współskarżąca J. S. tego rodzaju oświadczenie złożyła terminowo, tj. [...] lipca 2016 r. nadała je przesyłką pocztową, natomiast zawiadomienie Wojewody z [...] czerwca 2016 r. doręczono jej [...] lipca 2016 r.

Sąd wyjaśnił, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego, w świetle którego, aby doszło do skutecznego wydania nieruchomości, uprawniającego do podwyższenia należnego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, niezbędne jest działanie wszystkich współwłaścicieli. Organ odwoławczy oparł swoje twierdzenie na art. 195 k.c. i przyjął na jego podstawie, że brak aktywności pozostałych współwłaścicieli oznacza, że nie wyrazili oni zgody na rozporządzenie nieruchomością polegające na wydaniu działki inwestorowi. Organ pominął jednak w swych rozważaniach treść art. 209 k.c. statuującego instytucję tzw. czynności zachowawczych. Przepis ten przewiduje, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. W niniejszej sprawie bez wątpliwości można stwierdzić, że oddając na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość pod realizację drogi publicznej, jej dotychczasowi współwłaściciele, czyli Skarżący, uzyskali prawo do odszkodowania wraz możliwością jego powiększenia o dodatkowe 5% w związku z wydaniem nieruchomości w określonym ustawą terminie. Skoro zatem, w świetle art. 209 k.c., każdy ze współwłaścicieli może podejmować wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, zmierzających do zachowania wspólnego prawa, to należało uznać, że dla zachowania prawa do podwyższenia odszkodowania wystarczające było terminowe nadanie oświadczenia przez J. S., choć w ocenie Sądu, w związku z uchybieniem podstawowym obowiązkom informacyjnym przez organ, także działanie T. O. w powyższym zakresie należało uznać za dokonane w terminie.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze oczekiwania Skarżących zasądzenia na ich rzecz odsetek ustawowych od przyznanej kwoty odszkodowania, Sąd wyjaśnił, iż tego rodzaju roszczenia mają charakter cywilno-prawny, a zatem nie mieszczą się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Właściwe w tego rodzaju sprawach są natomiast sądy powszechne.

Minister zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), dalej specustawa drogowa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rozporządzenie rzeczą wspólną nie wymaga zgodnego oświadczenia woli wszystkich współwłaścicieli i w konsekwencji, że dla uzyskania odszkodowania powiększonego o 5% wystarczające jest działanie jednego z współwłaścicieli nieruchomości,

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 8 i 9 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu okoliczności braku pouczenia o uwarunkowaniach niezbędnych do uzyskania podwyższenia odszkodowania o dodatkowe 5% w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2016 r. o nadaniu decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 9 k.p.a jest niezasadny.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że zna i podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym wymaganie, aby organ w sposób szczegółowy "instruował" stronę o wykładni prawa wykracza poza zakres obowiązków organu, wynikających z zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18, 20 marca 2020 I OSK 2180/18, 3 sierpnia 2022 r. I OSK 1434/19).

Tym niemniej badanie, czy zawiadomienie wystosowane przez organ spełniało wymogi określone w art. 8 i art. 9 k.p.a. wymaga każdorazowego odwołania się do okoliczności faktycznych sprawy, co zresztą czynione było w powołanych wyżej wyrokach. W sprawach I OSK 990/18 i I OSK 2180/18 organ poinformował strony o pełnej treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W sprawie I OSK 1431/19 organ poinformował stronę, że "Zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy cytowanej na wstępie, jeżeli dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, która na mocy ww decyzji znalazła się w liniach rozgraniczających pasa drogowego (dot. działek w pkt 1 zawiadomienia), wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego".

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji odwołał się do stanu faktycznego niniejszej sprawy przypominając, że Skarżący otrzymali zawiadomienie o wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, następnie kolejne zawiadomienie o wydaniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności i wreszcie zawiadomienie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

W zawiadomieniu z [...] listopada 2015 r. o wydaniu decyzji Skarżących poinformowano o możliwości powiększenia odszkodowania o 5% o ile nieruchomość wydana zostanie w terminie 30 dni od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. W zawiadomieniu z [...] czerwca 2016 r. informującym o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wskazano, że Skarżący zobowiązani są do niezwłocznego wydania nieruchomości.

W piśmie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] czerwca 2016 r. Skarżący poinformowani zostali, że decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności jak również, że wydanie nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności skutkować będzie powiększeniem odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości objętej decyzją ZRID.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Ministra, że możliwe jest zaistnienie różnych stanów faktycznych zatem wskazanie przez organ wojewódzki wszystkich przewidzianych prawem przypadków spełniania warunków przyznana powiększonego odszkodowania stanowi pełną informację dla strony o przysługujących jej uprawnieniach. Rzeczywiście, przytoczenie pełnej treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej uznać należy za spełnienie obowiązków, o których mowa w art. 8 i 9 k.p.a. W niniejszej jednak sprawie zainteresowani takiej informacji nie otrzymali. Jak wskazano powyżej, Skarżący otrzymali od organu wojewódzkiego dwa różne zawiadomienia, przy czym w pierwszym z nich odwołano się tylko i wyłącznie do możliwości uzyskania powiększonego odszkodowania w razie wydania nieruchomości w terminie 30 dni od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności. Drugie z zawiadomień informowało wyłącznie o konieczności niezwłocznego wydania nieruchomości i doręczone zostało w terminie zbliżonym z wystosowaniem pisma GDDiK, w którym zawarte zostało jeszcze inne stanowisko, co do zaistnienia przesłanki uprawniającej do uzyskania powiększonego odszkodowania.

Uznać zatem należy, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia wynikających z art. 8 i 9 k.p.a. obowiązków informacyjnych ciążących na organie, a w konsekwencji prawidłowo Sąd wojewódzki zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylając zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji.

Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego to jest art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rozporządzenie rzeczą wspólną nie wymaga zgodnego oświadczenia woli wszystkich współwłaścicieli i w konsekwencji, że dla uzyskania odszkodowania powiększonego o 5% wystarczające jest działanie jednego z jej współwłaścicieli.

Sąd kasacyjny podziela w tej materii stanowisko wyrażane już przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki z 2 lutego 2016 r. I OSK 193/15, 7 czerwca 2014 r. I OSK 2790/12), zgodnie z którym wola wydania nieruchomości o której mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością i dlatego musi być wyrażona przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a nie tylko przez jednego z nich. Dlatego nie można uznać, aby wydanie całej nieruchomości na podstawie jedynie oświadczenia jednego ze współwłaścicieli mogło być uznane za prawnie skuteczne.

Sąd pierwszej instancji uznając, że dla powiększenia kwoty odszkodowania o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wystarczające jest złożenie oświadczenia przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości przywołał art. 209 k.c. dotyczący tzw. czynności zachowawczych. Zgodnie z przywołanym przez Sąd pierwszej instancji przepisem, każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa.

Sąd pominął jednak, że zgodnie z art. 199 k.c. do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wydanie nieruchomości uznać należy za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Co więcej, jak słusznie zwrócił uwagę Minister w skardze kasacyjnej, z istoty współwłasności wynika, że żaden ze współwłaścicieli nie ma wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części nieruchomości. Ma on prawo do udziału w prawie własności całej rzeczy. Zatem dla wydania, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wymagane jest współdziałanie wszystkich współwłaścicieli.

Pomimo uznania, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego jest zasadny, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. albowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiadał prawu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.).