Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 553/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 8 października 2020 r. nr 915/20 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych wskazanych w treści decyzji w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przez montaż w oknie nawiewnika I. uchyla decyzję I i II instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r.pr. K. J. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) z tytułu podatku VAT.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie (dalej PINB) nr 135/2020 z dnia 16 lipca 2020 r. nakładającą na B. K. i E. K. obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanej instalacji gazowej dla potrzeb ich lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z informacją E. K.(1) o pracach związanych z wykonaniem przez B. i E. K. wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, położonym w P. przy ul. [...], PINB przeprowadził w dniu 14 lutego 2020 r. kontrolę. Ustalono wówczas, że w pomieszczeniu piwnicy (korytarz szeroki) zostały zamontowane dwa gazomierze. Jeden należący do E. K.(1), drugi do E. K. Od gazomierza E. K. została przeprowadzona przez ścianę instalacja gazowa w postaci rury miedzianej od pomieszczenia użytkowanego przez E. K. Następnie instalacja ta (rura) poprowadzona została wzdłuż ściany dzielącej pomieszczenie E. K. od korytarza wspólnego (wąskiego) w piwnicy, dalej nad przejściem między korytarzem szerokim a korytarzem wąskim, kończąc się w odległości około 1,0 m od drzwi wejściowych do kotłowni użytkowanej przez E. K.(1). Następnie rura przechodzi w poprzek korytarza i przez kotłownię E. K.(1) do mieszkania E. K. Z korytarza wspólnego (wąskiego), rura miedziana przechodzi też na drugą stronę tego korytarza do pomieszczenia użytkowanego przez E. K. E. K. poinformował, że w trakcie wykonywania instalacji, co miało miejsce w latach 2001 – 2002, nie posiadał stosownego pozwolenia na budowę. Z kolei według E. K.(1) instalacja została wykonana w 2006 r.

Na postawie informacji uzyskanej od Starosty Dzierżoniowskiego PINB ustalił, że w latach 2000-2006 r. nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę wewnętrznej instalacji gazowej dla B. i E. K. oraz dla M. K. Organ architektoniczno-budowlany dysponował tylko kopią wniosku E. K. o udzielenie pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu wraz z układem wentylacji dla lokalu mieszkalnego nr [...] ul. [...] w miejscowości P., złożonego w Urzędzie Gminy dnia 07.11.2019 roku wraz z projektem budowlanym sporządzonym przez inż. K. W., który nie został zatwierdzony stosowną decyzją Starosty. Wyjaśniono, że kwerenda przeprowadzona w ewidencji Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w Dzierżoniowie nie wskazała aby w zbiorach archiwalnych znajdowała się dokumentacja dotycząca budowy instalacji wewnętrznej gazowej w przedmiotowym budynku.

W dniu 13 marca 2020 r. E. K. wycofał swoje wyjaśnienia złożone dnia 14 lutego 2020 r. podając, że instalacja gazowa, według odnalezionych dokumentów, wykonana była w 1989 roku przez M. K. i nieżyjącą już J. K.

Uznając, że roboty wykonane zostały bez wymaganego prawem zezwolenia, PINB w dniu 19 marca 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, w przedmiocie samowolne wykonanej przez B. i E. K. instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym w P. przy ul. [...]. Następnie, postanowieniem nr 62/2020 z dnia 27 marca 2020 roku nałożył na B. i E. K. obowiązek sporządzenia oceny zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami w odniesieniu do instalacji gazowej od gazomierza w piwnicy do poszczególnych odbiorników gazowych obsługujących lokal nr [...] oraz szczelności wykonania instalacji gazowej; oceny wpływu wykonanych samowolnie robót budowlanych instalacyjnych na bezpieczeństwo ludzi i budynek oraz ewentualny zakres niezbędnych robót, celem doprowadzenia ww. instalacji gazowej do stanu zgodnego z przepisami.

Po złożeniu oceny technicznej wraz z protokołem nr [...] z dnia 20 kwietnia 2020 r. z głównej próby szczelności instalacji gazowej wewnętrznej wykonanej dla lokalu nr [...], PINB decyzją nr 135/2020 z dnia 16 lipca 2020 r. nałożył na B. i E. K. obowiązek wykonania, w terminie do dnia 31 października 2020 r. następujących czynności wynikających z oceny technicznej autorstwa mgr inż. A. B.: w pomieszczeniu kuchni zamontować w oknie nawiewnik ciśnieniowy, akustyczny typu AMO lub równoważny o wydajności 30 m3/h na podstawie projektu technicznego opracowanego przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie wentylacji i przynależnej do I odpowiedniej izby samorządu zawodowego, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej i przy należnej do odpowiedniej izby samorządu zawodowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. K., reprezentowana przez E. K.(1), zarzuciła, że wykonanie robót obejmujących przecięcie prawidłowo puszczonej do kanału rury miedzianej i przeprowadzenie jej przez wspólny korytarz do kotłowni stanowiącej jej własność, wymagało uzyskania od niej zgody, co nie miało miejsca. Zdaniem strony, samowola ta zagraża bezpieczeństwu całego budynku mieszalnego - rury przebiegające przez kotłownie opalaną węglem muszą być stalowe (a nie miedziane) i spawane, a rura ochronna przebiegająca przez stropy i ściany musi być stalowa - nadto uniemożliwia zainstalowanie jej nowego pieca na ekogroszek, gdyż nie będzie dostępu do kotłowni. Odwołująca się zażądała także "zmiany" inspektora prowadzącego postępowanie i powołania inspektora z innego województwa.

W toku postępowania odwoławczego K. i A. D. - nowi właściciele lokalu nr [...] - pismem z dnia 22 września 2020 r., wystąpili o priorytetowe rozpatrzenie sprawy dotyczącej wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] z uwagi na brak ogrzewania w przedmiotowym lokalu i zbliżający się sezon grzewczy. W dniu 29 września 2020 r. oświadczyli, że wyrażają zgodę na realizację wszelkich prac związanych z wykonaniem obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją PINB przez dotychczasowych właścicieli lokalu nr [...]. Jednocześnie E. K. i B. K. oświadczyli, że zobowiązują się zrealizować wskazane obowiązki.

Rozpatrując odwołanie DWINB wyjaśnił, że podstawę orzekania stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, (dalej P. bud), które znajdują zastosowanie w ramach tzw. postępowania naprawczego stosowanego, między innymi, w sytuacji wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę innych niż budowa obiektu budowlanego, jak również w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków technicznych określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym jak i przepisach. Organ zaznaczył, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie na art. 51 ust. 1 Pr. bud. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie DWINB, organ I instancji prawidłowo ustalił, że wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. nastąpiło bez wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym wdrożył prawidłową procedurę naprawczą. Słusznie także przyjął, mając na uwadze treść oceny technicznej przedłożonej do akt sprawy, że w trakcie przedmiotowych prac doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1065) dalej rozporządzenie - w zakresie wentylacji nawiewnej w kuchni, i z tego względu nałożył na B. i E. K. obowiązek zamontowania w pomieszczeniu kuchni w oknie nawiewnika ciśnieniowego, akustycznego typu AM O lub równoważnego o wydajności 30 m3/h, w terminie do dnia 31 października 2020 r.

Zdaniem DWINB, organ I instancji wyczerpująco ustalił przesłanki uzasadniające wdrożenie trybu art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w związku z art. 51 ust. 7 Pr. bud., wyjaśniając wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nakazane prace doprowadzą zrealizowane roboty do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Prawidłowo także PINB, mając na względzie zasadę wynikającą z art. 52 Pr. bud, obciążył obowiązkami wskazanymi w treści skarżonej decyzji inwestorów samowolnie zrealizowanych prac – czyli B. i E. K. Zdaniem organu odwoławczego istotne jest, że nie kwestionują oni przedmiotowych obowiązków a obecni właściciele lokalu nr [...] – K. D. i A. D. wyrazili zgodę na wykonanie tych obowiązków w ich lokalu.

W ocenie organu odwoławczego, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi podważające wiarygodność przedłożonej w sprawie oceny technicznej. Organ podniósł, że co prawda autorowi oceny lub ekspertyzy nie przysługuje status biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz wobec okoliczności, że osoba ta legitymuje się wysokim poziomem kwalifikacji zawodowych (posiadaniem wymaganych ustawą uprawnień) należy przyjąć, że przedstawiane przez nią opracowanie powinno być traktowane na równi z opinią biegłego. Skuteczne podważenie merytorycznej prawidłowości sporządzonej oceny technicznej zasadniczo winno opierać się również na argumentach osadzonych na specjalistycznej wiedzy technicznej. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że w sprawie nie przedłożono innej ekspertyzy technicznej, podważającej ustalenia wynikające z oceny technicznej, a sama dokumentacja zdjęciowa i przeciwne twierdzenia odwołujących się, są w ocenie organu niewystarczające.

Odnosząc się do wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika organu I instancji, DWINB wyjaśnił, że przedmiotową kwestię winien rozstrzygnąć PINB jako organ właściwy. Zgodnie bowiem z art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. K. reprezentowana przez E. K.(1) (męża), zarzucając zaskarżonej decyzji nieważność na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., z uwagi na fakt, że została ona wydana względem osób niebędących stronami w sprawie – czyli B. K. i E. K. - którzy w dniu 10 kwietnia 2020 r. sprzedali swoje udziały w nieruchomości gruntowej zabudowanej przedmiotowym budynkiem mieszkalnym.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i tym samym uznanie, że wstawienie instalacji wentylacji nawiewnej w kuchni w lokalu nr [...] wyczerpuje przesłanki tzw. postępowania naprawczego stosowanego, między innymi, w sytuacji wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy wyczerpanie przesłanek postępowania naprawczego, należy sprowadzić do nakazania w drodze decyzji nowym współwłaścicielom – K. i A. D. - usunięcie instalacji gazowej w postaci rury miedzianej poprowadzonej nielegalnie przez pomieszczenie kotłowni należącej do skarżącej jako współwłaścicielki.

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Uczestnik postępowania E. K. w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2021 r. wniósł o oddalenie skargi w całości podnosząc, że wspomniana rura gazowa nie jest przedmiotem sprawy a jej instalacja nie narusza Prawa budowlanego. Oświadczył także, że instalacje wewnętrzne w budynku, tj. gaz, woda i CO były samowolami budowlanymi dokonanymi zarówno przez skarżącą jak i przez uczestników postepowania (B. i E. K.) w latach 2000-2006, w czasie, kiedy wszystko było wspólne po 50%. Instalacje prowadzone były po ścianach i stropach pomieszczeń za wspólną zgodą tj. instalacje należące do skarżącej przez pomieszczenia użytkowane wówczas przez uczestników postępowania E. i B. K. i odwrotnie. Jeżeli skarżąca żąda usunięcia tych instalacji musiałaby solidarnie usunąć także instalacje z pomieszczeń uczestników postępowania.

O oddalenie skargi wnieśli także uczestnicy postępowania K. D. i A. D. w piśmie procesowym złożonym w dniu 20 stycznia 2021 r. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji do osób nie będących stronami postępowania oświadczyli, że jako nowi współwłaściciele budynku wyrazili zgodę na realizację wszystkich prac związanych z wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją z dnia 16 lipca 2020 r. przez dotychczasowych właścicieli lokalu nr [...]. Prace te zostały już wykonane, o czym informowano DWINB, a ich koszty pokryli dotychczasowi współwłaściciele. Odnosząc się do zarzutu wskazującego na konieczność usunięcia części instalacji gazowej w postaci rury miedzianej przechodzącej przez pomieszczenie kotłowni należącej do skarżącej, uczestnicy wyjaśnili, że jako nowi właściciele wykazywali i wykazują chęć usunięcia tej części instalacji, do czego jest im niezbędna zgoda skarżącej. Zgodę taką uzyskali 8 stycznia 2021 r. jednak ze względu na wniesienie skargi do Sądu, zmuszeni są wstrzymać się z pracami.

Zarządzeniem z dnia 9 czerwca 2021 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji ale także - na zasadzie art. 135 u.p.p.s.a - decyzji organu pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane a w szczególności regulacje zawarte w art. 50-52 tej ustawy.

Zaskarżona decyzja dotycząca robót budowlanych związanych z wykonaniem na potrzeby lokalu nr [...] wewnętrznej instalacji gazowej w części piwnicznej budynku mieszkalnego wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020r. tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie-Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie bowiem z art. 25 tej ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zastosowany w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Orzekające w sprawie organy skorzystały także z dyspozycji zawartej w art. 51 ust. 7 powołanej ustawy, zgodnie z którym, przepisy ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wskazany powyżej przepis art. 50 ust. 1 uwzględnia cztery sytuacje, które - w przypadku zaistnienia także samodzielnie - uprawniają właściwy organ nadzoru budowlanego do interwencji w formie określonej przepisami prawa. Ustawowy katalog obejmuje roboty budowlane wykonywane (lub wykonane): bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi albo mienia, bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach.

Z materiału sprawy, w tym z argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wynika, że zdaniem organów orzekających, okolicznością uzasadniającą ich działanie jest wykonanie przez uczestników postępowania B. i E. K. – będących uprzednio współwłaścicielami przedmiotowego budynku mieszkalnego i właścicielami lokalu mieszkalnego – robót budowlanych w sposób samowolny, czyli bez zgody właściwego organu.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań zaznaczyć także należy, że w sprawie nie są sporne ustalenia faktyczne poczynione przez PINB a dotyczące zakresu robót stanowiących przedmiot niniejszego postępowania określonych jako wykonanie nowej instalacji gazowej dla potrzeb lokalu mieszkalnego należącego do uczestników postępowania. Strony nie kwestionują również przyjętego przez organy czasu realizacji przedmiotowych robót (2000- 2006) oraz faktu wykonania ich w warunkach samowoli budowalnej. Podjęte przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniające wykazały bowiem, że właściwy organ architektoniczno-budowalny nie posiada w swoich archiwach dokumentów potwierdzających, udzielenie w okresie przyjętym jako czas realizacji robót, zgody na ich wykonanie, wyrażonej w formie decyzji administracyjnej. Fakt działania w warunkach samowoli budowlanej wynika także z oświadczeń składanych przez strony postępowania. Co prawda, E. K. (inwestor) oświadczył podczas kontroli, że wykonując instalację gazową nie dysponował stosownym pozwoleniem a następnie, w piśmie z dnia 13 marca 2020 r., wycofał to oświadczenie, wskazując, że przedmiotowa instalacja – według odnalezionej dokumentacji - wykonana była w 1989 r., jednak w aktach sprawy brak jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej to oświadczenie. Co również istotne, w piśmie procesowym złożonym do Sądu w dniu 19 stycznia 2021 r. E. K. ponowił pierwotne oświadczenie co do samowolnej realizacji robót, wskazując nadto, że przedmiotową instalację (wraz z innymi) w wykonano w latach 2000-2003.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania ustaleń faktycznych organów, poczynionych w tym zakresie.

W związku z powyższym trafne przyjął organ pierwszej instancji, opierając się na przepisach Prawa budowlanego obowiązujących w latach 2000-2006 r., że w obowiązującym wówczas stanie prawnym roboty budowlane polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej nie były wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, a tym samym nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ratio legis art. 29 Prawa budowlanego wiąże się bowiem ze zwolnieniem wymienionych w nim zamierzeń budowlanych z części reglamentacji prawnej. Trzeba mieć jednak na uwadze, że celem ustawodawcy nie jest wyłączenie tych zamierzeń spod regulacji Prawa budowlanego w ogóle (w każdym przypadku, niezależnie od sytuacji). Większość obiektów i robót wskazanych w tym przepisie dla spełnienia warunku legalności ich wykonywania podlega uproszczonej procedurze w postaci zgłoszenia zamiaru ich wykonywania (art. 30 ust. 1 ww. ustawy). Zamiar wykonywania takich robót budowlanych podlega ocenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej z punktu widzenia zgodności z normami Prawa budowalnego i sprowadza się albo do wyrażenia domniemanej zgody na ich prowadzenie (w przypadku niewniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia), albo do wniesienia takiego sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 6 p.b.).

W niniejszej sprawie wykonano nową instalację gazową na potrzeby lokalu nr [...] - jak stwierdził organ pierwszej instancji dokonano budowy instalacji gazowej. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przyłącza i urządzenia instalacyjne zalicza się do urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym, czyli do urządzeń technicznych zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Analiza przepisów obowiązujących w okresie od 2000- 2006 r. wskazuje, że wyłączeniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęte były: roboty polegające na remoncie istniejącego obiektu o ile nie obejmował on zmiany lub wymiany instalacji gazowych (art. 29 ust. 2 pkt 1 w okresie od 1 stycznia 2000 do 31 grudnia 2004 r.), remoncie instalacji gazowych w lokalach mieszkalnych oraz remoncie instalacji gazu płynnego w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych (art. 29 ust. 2 pkt 2 w okresie od 10 lipca 2003 r. do 26 września 2005 r.), przebudowie i remoncie przyłączy do budynku: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 3 w okresie od 10 lipca 2003 r. do 26 września 2005 r.), przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych (art. 29 ust. 2 pkt 11w okresie od 26 września 2005 r. do 31 grudnia 2006 r.). Nadto od 26 września 2005 r. zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę objęto także budowę przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych.

Z niekwestionowanych przez strony ustaleń wynika, że roboty wykonane przez uczestników postępowania zakwalifikowane zostały jako budowa nowej instalacji gazowej wewnętrznej. Do robót tych nie znajdowały zatem zastosowania przepisy dotyczące remontu i przebudowy instalacji gazowej, jak też zwolnienia odnoszące się do budowy przyłączy. W konsekwencji przed przystąpieniem do wykonywania przedmiotowych robót inwestorzy winni uzyskać pozwolenie na budowę.

Dokonując jednak oceny w zakresie prawidłowości robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy uwzględnić, że ratio legis art.51 powołanej powyżej ustawy jest usunięcie stanu, który nie jest akceptowany w kontekście wymogu legalności ale stosownie do jej kryteriów ustalonych w aktualnym - w dacie orzekania - porządku prawnym.

W ocenie organów orzekających w rozpoznawanej sprawie uzyskanie stanu zgodnego z prawem możliwe było, w ustalonych okolicznościach faktycznych, przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót. Obowiązki te ustalone zostały w oparciu o ocenę techniczną sporządzoną przez uczestnika postępowania, której autor stwierdził, że roboty budowlane dotyczące przedmiotowej instalacji wykonane zostały zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i przepisami techniczno-budowlanymi a do prac użyto materiały dopuszczone do stosowania.

Opierając się na powyższym dowodzie, organy dokonały oceny doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem ograniczając ją tylko do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Tym samym organy uchyliły się od oceny, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co prowadziło do naruszenia art. 51 Prawa budowlanego. Za niedopuszczalną należy bowiem uznać taką interpretację ww. przepisu, według której, roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane. Tożsamy pogląd został zaprezentowany również w wyrokach: z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1756/19, z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 520/19, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 714/19.

Według art. 3 pkt 11 ww. ustawy, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Z kolei, według art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli, a w braku takiej zgody, każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Zgodnie zaś z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że przedmiotowa instalacja gazowa wykonana została w budynku w którym doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali, z którymi związane są udziały we współwłasności w częściach wspólnych budynku oraz gruntu. W takiej sytuacji, wykonanie robót budowlanych polegających na przeprowadzeniu instalacji gazowej w pomieszczeniach piwnicznych, nazwanych w protokole z kontroli jako korytarz wspólny (wąski i szeroki) i w "pomieszczeniach kotłowni E. K.(1)", wiązały się najprawdopodobniej z ingerencją w części wspólne budynku oraz w pomieszczenia przynależne do lokalu skarżącej. Kwestia ta nie została jednak przez organy w postępowaniu dowodowym wyjaśniona. Tymczasem ma ona istotne znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia, gdyż w takiej sytuacji, dla wykonania robót budowlanych inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podjęcie bowiem robót budowanych w pomieszczeniach piwnicznych przynależnych obecnie do lokalu skarżącej (a wcześniej stanowiących przedmiot współwłasności) - o ile faktycznie tak jest i co powinno być przez organy wyjaśnione - wymagało bezsprzecznie wykazaniem się odpowiednim tytułem uprawniającym do dysponowania częścią tego lokalu na cele budowlane. Podobnie, wykonanie robót w pomieszczeniach piwniczych stanowiących części wspólne, stanowiło czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i to niezależnie od tego przez kogo była faktycznie użytkowana ta część budynku. Czynności polegające na prowadzeniu prac budowlanych (budowie, przebudowie, rozbudowie) w części budynku służącym wszystkim współwłaścicielom należą niewątpliwie do czynności polegających zakres zwykłego zarządu. Na podejmowanie takich działań konieczna jest zaś zgoda pozostałych współwłaścicieli. Do takich też wniosków doszedł NSA w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. II OSK 1075/18, w którym wskazał, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. W odniesieniu do nieruchomości, która objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości.

Należy zatem przyznać słuszność skarżącej, że wykonane roboty budowlane w częściach wspólnych budynku oraz w częściach przynależnych do jej lokalu – o ile faktycznie zostanie to potwierdzone przez organy - stanowiły czynność przekraczającą zwykły zarząd i jako takie, wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli (w przypadku części wspólnych) oraz jej zgody (w przypadku pomieszczeń przynależnych do lokalu). W przypadku, kiedy na wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie, to organy nadzoru budowalnego są zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązkiem organów było zatem pozyskanie dowodów służących wyjaśnieniu tytułu prawnego i zakresu uprawnień inwestora do korzystania z objętych inwestycją części wspólnych nieruchomości oraz części które nie przynależały do jego lokalu. Brak ustaleń w tym zakresie, oznacza naruszenie przepisów Prawa budowlanego przewidujących wymóg legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast podniesiony w skardze zarzut nieważności decyzji ze względu na skierowanie jej do osoby nie będącej stroną postępowania. Przy ustaleniu adresata decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego zastosowanie znajduje bowiem art. 52 ww. ustawy, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Regulacja zawarta w przywołanym przepisie wymienia zatem następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wymienionych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Przyjęty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor (por. wyroki NSA z 6 marca 2008r., sygn. akt II OSK 158/07; z 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 66/12) a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz powinien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Natomiast gdy nałożenie nakazu na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe, wówczas nakaz powinien zostać nałożony na zarządcę obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1210/19). Z powyższego wynika, że zasadniczym kryterium wyboru spośród podmiotów z art. 52 P.b., jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymienienie w art. 52 P.b. trzech kategorii podmiotów zobowiązanych do usunięcia skutków samowoli budowlanej nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Inwestor w procesie inwestycyjno-budowlanym zajmuje bowiem kluczową pozycję. Jest on odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa jej prowadzenie od początku, aż do zakończenia budowy. Jest on też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też podmiotem który dokonuje zgłoszenia, jak również sprawcą wykroczeń, o których mowa w art. 52 P.b. Jednocześnie jednak podkreśla się, że warunkiem obciążenia inwestora obowiązkiem wykonania czynności jest posiadanie przez niego w dacie podejmowania decyzji uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W sytuacji gdy inwestor utracił już prawo do dysponowania obiektem i nieruchomością na cele budowlane, nałożenie na niego obowiązku prawnego mogłoby okazać się niewykonalne. Inwestor nie miałby praw do nieruchomości, a nowy właściciel nie byłby związany tą decyzją. Dopuszcza się jednak możliwość obciążenia wykonania obowiązkiem inwestora niemającego tytułu prawnego do nieruchomości, gdy po wybudowaniu obiektów inwestor utraci wprawdzie prawo własności nieruchomości na której zostały one posadowione, lecz nadal będzie miał on możliwość wykonania tych obowiązków, co jak wcześniej wskazano wiąże się z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie, nie jest sporne, że inwestorami wykonanych robót są małżonkowie K. a obecni właściciele lokalu jednoznacznie oświadczali, że wyrażają zgodę na wykonanie przez inwestorów robót zmierzających do przywrócenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Tym samym, nie można zgodzić się ze skarżącą, że w tych okolicznościach, zaistniała przesłanka unieważnienia decyzji ze względu na skierowanie jej do pomiotu nie mającego przymiotu strony. Zakres nałożonych w decyzji PINB obowiązków odnosił się bowiem jedynie do lokalu należącego do uczestników postępowania. Wobec deklaracji uczestników postepowania nie można natomiast przyjąć, że inwestorzy nie uzyskali (lub nie uzyskaliby) prawa do dysponowania tym lokalem na cele budowlane. Tym samym nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji.

Przedstawiona argumentacja nie oznacza jednak, że zaskarżona decyzja (jak też poprzedzająca ją decyzja PINB) nie jest dotknięta wadliwością uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, ale na zasadzie określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. Jak bowiem wcześniej wykazano, na skutek wadliwej interpretacji art. 51 Prawa budowlanego organy nie wyjaśniły, czy inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością wspólną oraz częścią przynależną do lokalu skarżącej. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. ( II OPS 2/10) organ działając w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie może domagać się aby inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednakże, że organ administracji jest zwolniony od badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, czyli po prostu na podstawie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. NSA w uzasadnieniu przywołanej uchwały przyjął bowiem, że zawsze należy badać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko, że w sytuacjach określonych w ustawie, sprowadza się to do złożenia przez inwestora stosownego oświadczenia. W oparciu o wywody przedstawione w ww. uchwale w orzecznictwie ukształtował się pogląd o obowiązku weryfikacji tytułu prawnego inwestora. W wyroku z dnia 29 listopada 2019 r. II OSK 2844/18, NSA wyjaśnił, że "niezależnie od tego, czy organ nadzoru zastosowałby tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51, czy tryb unormowany w art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego, to w każdym z takich postępowań podlegałaby badaniu kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 ww. ustawy, wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 135 p.p.s.a orzekał jak w pkt I sentencji wyroku. Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia. O wynagrodzeniu radcy prawnego za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68)