Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2417/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skarg H. R. i D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. odrzuca skargę H. R., II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań D. K. ("skarżąca 1") i H. R. ("skarżąca 2") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], nakazującej H.A. i H. R. wykonanie wskazanych w niej robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...] (dz. nr ew. [...] obr. [...]), w terminie pięciu miesięcy od dnia doręczenia decyzji i zakazującej użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2016 r. PINB poinformował strony o wszczęciu na wniosek skarżącej 1 postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W dniach [...] kwietnia 2016 r. i [...] lutego 2017 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...] lipca 2017 r. skarżąca 2 przedłożyła do akt postępowania protokoły z okresowej kontroli przewodów kominowych, w tym znajdujących się w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. PINB nakazał H.A. oraz skarżącej 2, w wyznaczonym terminie, wykonanie wskazanych w treści rozstrzygnięcia robót budowlanych w przedmiotowym budynku oraz zakazał użytkowania ww. budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, nadając rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od tej decyzji złożyły obie skarżące.

[...] WINB, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB z dnia [...] lipca 2017 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzonych kontroli ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano w 1962 r. w całości budynek mieszkalny murowany z cegły pokryty blachą z dachem dwuspadowym. Stan techniczny budynku zadowalający. Kominy ponad dachem w stanie zadowalającym. Budynek wyposażony w instalacje gazową/elektryczną, które w chwili obecnej są wyłączone. Stan ogólny budynku dostateczny, brak widocznych pęknięć i zawilgoceń. Brak protokołu przeglądu przewodów dominowych. W piwnicy budynku znajdują się dwa nieczynne piece C.O.: jeden gazowy, drugi na opał słały. Instalacja gazowa wyłączona przy liczniku gazu przed budynku. W ww. budynku na I piętrze podłączony do przewodu kominowego został piec żeliwny, w trakcie kontroli nieużytkowany. W trakcie kontroli nie było możliwości stwierdzenia prawidłowości podłączenia pieca. Stan zewnętrznych ścian budynku dobry. Na parterze w pokoju stolarka jest w stanie dobrym, podłoga, tynki, instalacja elektryczna również w stanie dobrym. Klatka schodowa drewniana znajduje się w dobrym stanie. W ścianie zewnętrznej na spoczniku drzwi bez nadproża. Na pierwszym piętrze stan okien, podłóg, tynków i instalacji elektrycznej dobry. W kuchni w miejscu kuchni węglowej piec węglowy "koza". Łazienka wymaga remontu. Brak wentylacji w łazience. Stan instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej wskazuje na konieczności remontu. Więźba dachowa w stanie dobrym, wejście na strych utrudnione (po stromej drabinie), klapa wejściowa uszkodzona. Kominy wyrapowone i otynkowane ponad połacią dachu. Wiatrołap i pomieszczenie nad wiatrołapem w stanie dobrym.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. PINB udzielił J.O. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej 64 m2, wybudowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w [...] gm. [...] przy ul. [...].

[...] WINB wskazał też na dołączoną do akt sprawy opinię biegłego z zakresu kominiarstwa co do istnienia w przedmiotowym budynku nieprawidłowości układu kominowego oraz na informację z orzeczenia technicznego dotyczącego przedmiotowego budynku.

Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] lipca 2017 r. skarżąca 2 przedłożyła do akt postępowania m.in. protokół z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], z okresowej kontroli przewodów kominowych przedmiotowego budynku, sporządzony przez mistrza kominiarskiego, z którego wynika, że objęte kontrolą przewody kominowe, oraz inne elementy urządzeń kominowych, nie odpowiadają przepisom prawa. Dotyczy to w szczególności wskazanych tam, stwierdzonych uchybień, które mogą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W ww. protokole wskazano także na szereg stwierdzonych nieprawidłowości.

Wobec powyższego, [...] WINB uznał, że rozstrzygnięcie PINB było prawidłowe.

Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

Powyższy przepis określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego. Konstrukcja tego przepisu, w szczególności użycie zwrotu "właściwy organ w drodze decyzji nakazuje", wskazuje, zdaniem [...] WINB, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w ust. 1, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu dowodowym w sposób bezsporny wykazano szereg nieprawidłowości występujących w przedmiotowym budynku mieszkalnym, dotyczących m.in. braku wentylacji w niektórych pomieszczeniach, niedrożnych przewodów kominowych oraz wentylacyjnych, zaniżonej powierzchni powietrznej, kanału nawiewnego kotłowni, nieodpowiedni stan instalacji kanalizacyjnej i wodociągowej, co wynika z załączonej do akt postępowania dokumentacji.

Stwierdzone nieprawidłowości ze względu na to, że mogą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwu ludzi i mienia stanowiły przesłankę uzasadniającą wydanie przez PINB nakazu wykonania określonych czynności w ww. zakresie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Ponadto w związku ze stwierdzeniem, że przedmiotowy obiekt ze względu na występujące w nim liczne nieprawidłowości może stwarzać zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, koniecznym było zakazanie skarżoną decyzją jego użytkowania do czasu ich usunięcia. Rozstrzygnięcie to zostało wydane ze względu na okoliczności wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zatem stosownie do dyspozycji art. 66 ust. 2 zdanie 2 podlegało natychmiastowemu wykonaniu.

[...] WINB odniósł się także do zarzutów odwołania, uznając je za bezzasadne, zwłaszcza w kontekście ewentualnego naruszenia art. 10 k.p.a. oraz wskazując m.in. na terminy załatwienia spraw, wynikające z art. 35 k.p.a. i trudności pojawiające się w trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych w przedmiotowym budynku.

Skargę na powyższą decyzję złożyły skarżące.

D. K., nie zgadzając się z zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że organ wydał rozstrzygnięcie z pominięciem w materiale dowodowym protokołu z kontroli instalacji gazowych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pkt 1 wyroku z dnia 3 lipca 2018 r. odrzucił skargę H. R.z uwagi na brak uiszczonego wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona, choć nie z przyczyn w niej podniesionych.

Na wstępie należy wyjaśnić, że H. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. W skardze zawarto także wniosek o przyznanie prawa pomocy. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r. referendarz sądowy odmówił skarżącej przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym, tj. zwolnienia od kosztów sądowych. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła sprzeciw.

Postanowieniem z dnia 26 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie utrzymał w mocy ww. postanowienie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 marca 2018 r. skarżąca została wezwana do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 500 zł (pięćset złotych), w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Zarządzenie to doręczono skarżącej w dniu [...] maja 2018 r. Termin do uiszczenia wpisu od skargi upłynął bezskutecznie w dniu [...] maja 2018 r. Z informacji zawartej w notatce urzędowej, sprawdzonej do dnia [...] maja 2018 r. wynika, że w dokumentach księgowych dotyczących opłat sądowych nie zidentyfikowano wpłaty wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł do niniejszej sprawy.

Skarga na akt organu administracji publicznej składana do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna spełniać określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm., "P.p.s.a."), wymogi formalne, a także odpowiadać wymogom dotyczącym opłaty sądowej. Na podstawie art. 230 § 1 P.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. Wpis od skargi będący opłatą sądową – zgodnie z art. 219 P.p.s.a. – należy uiścić przy wniesieniu skargi do sądu. Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek skargi, od której nie zostanie uiszczony należny wpis. W tym przypadku, przewodniczący wzywa wnoszącego skargę, aby pod rygorem odrzucenia skargi, uiścił wpis w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania (art. 220 § 1 P.p.s.a.). Skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd (art. 220 § 3 P.p.s.a.). Siedmiodniowy termin do uiszczenia wpisu przez skarżącą upłynął w dniu [...] maja 2018 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie uiściła wpisu od skargi w terminie zakreślonym przez sąd. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 220 § 1 i 3 P.p.s.a.- odrzucił skargę H. R..

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu przez D. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] sierpnia 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], nakazującej H. A. i H. R. wykonanie wskazanych w niej robót budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w [...], gm. [...] (dz. nr ew. [...] obr. [...]), w terminie pięciu miesięcy od dnia doręczenia decyzji i zakazującej użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Postawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 66 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Przesłanką zastosowania przez organy art. 66 ust 1pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane winno być ustalenie przez ten organ, że obiekt budowlany jest:

1) użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku;

2) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.

W tym miejscu należy zauważyć, iż art. 66 Prawa budowlanego stanowi najdonioślejszy przykład konkretyzacji nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa bud. Obliguje on właściwy organ do wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Pomimo iż art. 66 Prawa budowlanego wymaga uprzedniego stwierdzenia określonych nieprawidłowości należy przyjąć, iż chodzi tu o sytuację, w której niejako prima facie istnieje przekonanie, iż przesłanki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione. Obiektywne i definitywne stwierdzenie ich powstania jest bowiem możliwe dopiero w toku postępowania (opartego na odpowiednich dowodach - dokumentach, zeznaniach świadków, opiniach biegłych czy oględzinach (art. 75 § 1 k.p.a.)) ( wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., IV SA 1103/99, LEX nr 53388), które będzie się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej nakazującej ich usunięcie.

Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art. 66. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego. Przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której obiekt budowlany samym swoim istnieniem powoduje opisane w niniejszym przepisie zagrożenie. Jednocześnie należy mieć na względzie, że zagrożenie to musi istnieć w momencie orzekania przez organ, gdyż przepisu nie można stosować w sytuacji, w której zagrożenie jeszcze nie powstało.

W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ oraz przeanalizowane dowody wykazały szereg nieprawidłowości występujących w przedmiotowym budynku mieszkalnym, dotyczących przede wszystkim braku wentylacji w niektórych pomieszczeniach, niedrożnych przewodów kominowych oraz wentylacyjnych, zaniżonej powierzchni powietrznej, kanału nawiewnego kotłowni, nieodpowiedni stan instalacji kanalizacyjnej i wodociągowej, co wynika z załączonej do akt postępowania dokumentacji.

Przepis art. 66 Prawa budowlanego umieszczony jest w rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W przepisie art. 61 Prawa budowlanego, który otwiera regulacje wskazanego rozdziału, określono obowiązki właścicieli i zarządców obiektów budowlanych, wskazując, są zobowiązani do:

1) utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2,

2) zapewnienia, dochowując należytej staranności, bezpiecznego użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Niezastosowanie się przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego do ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, mających na celu utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, uprawnia właściwy organ do ingerencji zmierzającej do ich wyegzekwowania. Jak zauważył NSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 listopada 2003 r., II SA/Wr 2725/00, LEX nr 656267, przepis art. 66 nie tworzy dla właściciela obiektu lub jego zarządcy nowych obowiązków, tylko precyzuje ustawowe obowiązki i umożliwia egzekwowanie ich wykonalności.

Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego adresatem takiej decyzji może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Co prawda w pojęciu "zarządca obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający całą nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, a także podmiot, który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy - pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę, najemcę, władającego tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (wyrok WSA we Wrocławiu z 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 167/12, Lex nr 1229042), to jednak na organie prowadzącym postepowanie ciąży obowiązek wyjaśnienia jaki tytuł prawny do obiektu budowlanego przysługuje podmiotowi na którego nakłada obowiązek.

Z Księgi Wieczystej Nr [...], działki nr [...] obr. [...], wynika, że stanowi ona współwłasność A. A. w udziale [...] M. B. w udziale [...], D. K. w udziale [...] oraz H. R. w udziale [...].

Brak jest natomiast jakichkolwiek informacji na temat prawa do budynku obciążonego decyzją organów obu instancji H.A., oprócz lakonicznego stwierdzenia organu powiatowego, że " z budynku korzysta również H. A.".

Organ nie wyjaśnił także dlaczego uznał, że obowiązkiem wynikającym z art. 66 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego należało obciążyć tylko jednego ze współwłaścicieli –H. R. , skoro, co zostało wyżej podkreślone, obowiązek utrzymania i odpowiedniego użytkowania obiektu, obciąża wszystkich współwłaścicieli.

Z tych względów w ocenie Sądu organy w sposób nienależyty ustaliły adresatów decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust 1 pkt 1i 2 Prawa budowlanego , co w konsekwencji skutkować musiało uchyleniem zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji wobec naruszenia art. 66 ust 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 61 Prawa budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższą ocene i ustali w sposób prawidłowy adresatów decyzji.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.), orzekł, jak w sentencji.