Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1244/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...]kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., Nr [...] , Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w [...] od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...]stycznia 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów, umorzył postępowanie odwoławcze.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] stycznia

2015 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów na działkach nr ew. [...]i [...]w obrębie [...]przy ul. [...] . Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] , domagając się jego uchylenia. Wskazała, że organ I instancji błędnie ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje działki nr ew.: [...],[...],[...],[...]i [...]w obrębie [...], uznając tym samym, że zarówno Wspólnota, jak i właściciele poszczególnych lokali przy ul. [...], nie jest stroną postępowania.

Wezwaniem z [...]kwietnia 2015 r. Wojewoda [...]zwrócił się do Wspólnoty o wykazanie interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi Wspólnota w piśmie z 11 maja 2015 r. złożyła stosowne wyjaśnienia. Po ich przeanalizowaniu Wojewoda [...] decyzją z [...]czerwca 2015 r., Nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę na przedmiotowe rozstrzygnięcie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota. Po jej rozpatrzeniu Sąd wyrokiem z 3 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1913/15, uchylił kwestionowaną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i art. 77 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ocenił prawidłowość ustalenia przez organ I instancji obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, a następnie przeprowadził wnikliwą analizę pozostawania nieruchomości Wspólnoty w tym obszarze biorąc pod uwagę odległość budynku Wspólnoty od inwestycji, co pozwoli na ustalenie czy posiada ona przymiot strony w niniejszym postępowaniu i czy może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji. Następnie pismem z [...] listopada 2019 r. organ II instancji wezwał Wspólnotę do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym. Pełnomocnik Wspólnoty pismem z 16 grudnia 2019 r. odpowiedział na niniejsze wezwanie.

Po ponownym przeanalizowaniu złożonego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ wojewódzki ponownie rozpoznając niniejszą sprawę na skutek wydania wyroku sądowego z dnia 3 czerwca 2016 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1913/15, zobowiązany jest do podjęcia działań stosownie do wytycznych w niej zawartych skierowanych na ocenę przysługiwania Wspólnocie przymiotu strony postępowania administracyjnego. W myśl art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że oznacza to, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu II instancji przed rozpoznaniem środka zaskarżenia, jest m.in. ocena czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych, czyli ustalenie czy pochodzi ono od uprawnionego podmiotu. Stanowi to podmiotową przesłankę dopuszczalności odwołania warunkującą prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie sprawy merytorycznie.

Ponadto zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to ograniczenie kręgu podmiotów do wskazanych w powyższym przepisie osób. Co więcej, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz należy badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Dodał, że aby właściwie ocenić przymiot strony postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę koniecznym jest zbadanie czy podmiot wnoszący odwołanie posiada aktualny i określony tytuł prawny do nieruchomości, na którą planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewoda [...] podkreślił, że Wspólnota nie była stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Równocześnie wskazał, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r., o własności lokali, wspólnotę mieszkaniową, tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Co więcej, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej (art. 18 ustawy). Stosownie zaś do art. 18 ust. 3 ustawy o własności lokali, jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie, o której mowa w ust. 1, lub w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza, obowiązują zasady określone w rozdziale 4 ustawy — "Zarząd nieruchomością wspólną". Tym samym, w przypadku tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych funkcjonujących w budynkach, w których liczba lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest większa niż siedem - właściciele lokali obowiązani są podjąć uchwalę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu składającego się z jednej lub kilku osób fizycznych, który to zarząd będzie kierował sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentował ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Wspólnota mieszkaniowa dysponuje zatem szczególną podmiotowością prawną wynikającą z faktu, że jako jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej ustawodawca przyznał jej zdolność prawną, choć zdolność ta została ograniczona do praw i obowiązków związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Tym samym, to wspólnota reprezentowana przez zarząd, a nie poszczególni jej członkowie co do zasady może być stroną postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczy sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty. Ponadto, w sytuacji oceny interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej do jej udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona, to na niej spoczywa obowiązek wykazania tytułu prawnego do gruntu, jaki rzeczywiście przysługuje w odpowiednich udziałach poszczególnym właścicielom lokali wchodzącym w skład określonej nieruchomości.

Ponownie analizując złożone przez Wspólnotę odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., Wojewoda [...] zauważył, że Wspólnota nie podała w nim ani oznaczenia działki ewidencyjnej, na której miałby istnieć budynek będący w jej zarządzie, ani też tytułu prawnego stanowiącego podstawę do władania nieruchomością gruntową mającą w jej opinii być usytuowaną w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Tytuł ten nie został również wskazany w odpowiedzi Wspólnoty na wezwanie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. do wykazania interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym. Wspólnota jako potwierdzenie jej prawa do władania nieruchomością przy ul. [...] wskazała na złożoną w toku postępowania administracyjnego poświadczoną notarialnie uchwałę Nr [...]z dnia [...] czerwca 2011 r., w sprawie zmian w składzie Zarządu Wspólnoty, a więc dokument odnoszący się do kwestii sposobu zarządzania nieruchomością wspólną oraz reprezentacji członków Wspólnoty przez jej organ. Zdaniem organu odwoławczego uchwała ta w żaden sposób nie może świadczyć o posiadaniu przez nią waloru dokumentu stanowiącego o przysługiwaniu Wspólnocie tytułu prawnego do nieruchomości położonej przy ul. [...] . Odpowiadając na ponowne wezwanie o wykazanie interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie, Wspólnota – w piśmie z 16 grudnia 2019 r. - wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - opinii technicznej Zakładu Geotechniki i Fundamentowania Instytutu Techniki Budowlanej w [...] z lipca 2015 roku na okoliczność wykazania, że budynek Wspólnoty znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a także o przeprowadzenie dowodu z "Badań przemieszczeń pionowych. Budowa budynku przy ul. [...] ", wykonanych w dniu 2 lutego 2016 r., na okoliczność wykazania, że budynek Wspólnoty znajduje się w obszarze oddziaływania. Jednocześnie Wspólnota jako uzasadnienie interesu prawnego przywołała naruszenie art. 34 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (§ 3 ust. 1 pkt 6 i § 4 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 3 rozporządzenia). Wspólnota nie wskazała, jednak jaką konkretnie ewidencyjnie nieruchomością zarządza oraz jakiego rodzaju władztwo wykonuje wobec niej. W konsekwencji – zdaniem Wojewody [...] – organ odwoławczy nie mógł stosownie do wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1913/15, przeprowadzić prawidłowej analizy pozostawienia nieruchomości Wspólnoty w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego.

W świetle powyższych okoliczności organ II instancji stwierdził, że z odwołaniem od rozstrzygnięcia Prezydenta [...] wystąpił podmiot niemający legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a także art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W odwołaniu Wspólnota podniosła naruszenie art. 34 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego oraz § 3 ust. 1 pkt 6 i § 4 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U.

2012 r., poz. 463). Odpowiadając na zarzuty Wojewoda [...] podkreślił, że w myśl art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, projekt powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 6 omawianego rozporządzenia, ustalanie geotechnicznych warunków posadawiania polega na: ustaleniu wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, a także wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego z obiektami sąsiadującymi. W myśl natomiast § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, warunki gruntowe w zależności od stopnia ich skomplikowania dzieli się na: złożone - występujące w przypadku warstw gruntów niejednorodnych, nieciągłych, zmiennych genetycznie i litologicznie, obejmujących mineralne grunty slabonośne, grunty organiczne i nasypy niekontrolowane, przy zwierciadle wód gruntowych w poziomie projektowanego posadawiania i powyżej tego poziomu oraz przy braku występowania niekorzystnych zjawisk geologicznych. Wedle zaś § 7 ust. 3, w przypadku obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981). Zdaniem Wspólnoty naruszenie powyższych przepisów organu I instancji polegało na nieprzeprowadzeniu poprawności wykonania dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, w tym zaliczenia projektowanego budynku do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Co więcej, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych. Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane nie posiadają uprawnień do przyjęcia we własnym zakresie do jakiej kategorii należy zakwalifikować obiekt budowlany i jakie warunki gruntowe występują na terenie projektowanej inwestycji. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie projektant zakwalifikował projektowany budynek do II kategorii geotechnicznej obiektów według omawianego rozporządzenia, składając zarazem wraz ze sprawdzającym oświadczenie przewidziane w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, a nadto w sprawie zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia złożono dokumentację geologiczno-inżynierską dla przedmiotowej inwestycji, którą sporządził uprawniony geolog, a właściwy organ administracji geologicznej w odrębnym postępowaniu zatwierdził ją decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., to w takim stanie rzeczy nie mogła zaistnieć dla organu I instancji w postępowaniu przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podstawa prawna do kwestionowania bądź samodzielnej oceny treści tej dokumentacji, jak i do podważania wskazanej kategorii geotechnicznej posadowienia obiektu. W konsekwencji, zarzut Wspólnoty o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego mającym wyrażać się w niepodjęciu przez organ właściwej oceny przedłożonej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, nie mógł odnieść skutku.

Odnosząc się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonego w wyroku, sygn. akt VII SA/Wa 1913/15, dotyczącego konieczności analizy opinii technicznej Zakładu Geotechniki i Fundamentowania Instytutu Techniki Budowlanej w [...] z lipca 2015 roku, organ II instancji wyjaśnił, że nie posiada uprawnienia do dokonywania analiz dokumentów niestanowiących części składowej projektu budowlanego. Zakres badania podejmowanego przez organ odwoławczy ściśle określa bowiem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ograniczający uprawnienia kontrolne organu do projektu budowlanego, przy czym w przypadku dołączenia do projektu opracowań specjalistycznych (ekspertyz, opinii technicznych) odpowiedzialność za tą część projektu ponosi projektant i sprawdzający składający w tym zakresie stosowne oświadczenie. W takim bowiem przypadku organ nie dysponuje specjalistyczną wiedzą uprawniającą do merytorycznej oceny poprawności tego rodzaju dokumentów. Opinia ta stanowi dokument wymagający specjalnej wiedzy, nie będący zarazem integralną częścią projektu budowlanego, pozbawiony przez to oświadczenia projektanta dającego organowi gwarancje, że został on opracowany rzetelnie i zgodnie z przepisami. Stąd też przy takim jego charakterze, organ wojewódzki nie ma prawnej możliwości dozwalającej mu taką opinię uwzględnić i zbadać w ramach oceny przysługiwania Wspólnocie statusu strony postępowania.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] , domagając się jej uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanej decyzji naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy nie zachodziła ani przesłanka podmiotowa, ani przedmiotowa do jego umorzenia,

- art. 220 § 1 k.p.a. poprzez żądanie od skarżącej przedłożenia zaświadczeń na wykazanie faktów, do których organ ma dostęp, co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania,

- art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się przez organ do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 3 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1913/15, a w szczególności niedokonanie analizy opinii Instytutu Techniki Budowlanej w [...] z lipca 2015 roku,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów (pomimo prawomocnego orzeczenia sądu oraz wniosków składanych przez skarżącą), w tym opinii ekspertów, w zakresie określenia obszaru oddziaływania obiektu oraz brak właściwego uzasadnienia decyzji,

- art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej jako stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, w tym merytorycznego rozpoznania złożonego przez nią środka odwoławczego,

- art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podczas gdy skarżąca wykazała, że budynek, którego jest właścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji,

- art. 34 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 6 i § 4 ust. 1 pkt 2, § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463), poprzez ich niezastosowanie, które ostatecznie doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca nie wykazała, że istnieją przepisy, w tym przepisy odrębne, z których może ona wywieść swój interes prawny,

- art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że nieruchomość skarżącej leży poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji,

- art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. poprzez brak poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, uzasadnionych interesów osób trzecich i na skutek tego narażenie skarżącej na pogorszenie stanu technicznego należącego do niej budynku.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, że zgodnie z ugruntowanym poglądem podczas ustalania kręgu stron, organ administracji publicznej musi korzystać z powszechnie dostępnych rejestrów, czego w niniejszej sprawie Wojewoda [...] nie uczynił. Dodał, że w toku prowadzonego postępowania organ II instancji nie zakwestionował w żadnym stopniu tytułu prawnego Wspólnoty do gruntu, na którym znajduje się budynek. Pełnomocnik skarżącej podkreślił ponadto, że zagadnieniem istotnym z punktu widzenia analizowanej sprawy jest właściwa analiza geotechnicznych warunków posadowienia planowanego obiektu. Stwierdził, że szczególne zagrożenie stanowi niewątpliwie planowana budowa garażu podziemnego, która stwarza realne niebezpieczeństwo naruszenia istniejących warunków wodnych (przekierowania istniejących podziemnych cieków wodnych, zagrożenie wodami naporowymi), co niewątpliwie będzie miało negatywne oddziaływania na budynek Wspólnoty. Stąd zdaniem pełnomocnika skarżącej w niniejszej sprawie szczególną ochroną powinny być objęte tereny sąsiadujące z planowaną inwestycja, na które będzie ona znacząco oddziaływać.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...]Nr [...]. z dnia [...]kwietnia 2020r., umarzająca postępowanie odwoławcze na skutek wniesienia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...]stycznia 2015 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów na działkach nr ew. [...]i [...] w obrębie [...]przy ul. [...].

Podstawa prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa , który znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Przy czym Sąd orzekający podziela tezę wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Tak więc istotą więc sporu w sprawie niniejszej było ustalenie czy Wspólnota Mieszkaniowa [...] posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w postępowaniu o udzielenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów działkach nr ew. [...]i [...] w obrębie [...]przy ul. [...].

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że kwestią zasadniczą w sprawie pozostaje , że okoliczność badania przymiotu strony Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego była już przedmiotem kontroli Sądu , który wyrokiem z dnia 3 marca 2016r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 1913/15, uchylając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania wyraził ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wiążącą organy oraz Sąd rozpoznający sprawę niniejszą. Należy także podkreślić, że Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2018r. w sprawie II OSK 2299/16, oddalił skargi kasacyjne od powyższego wyroku .

Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez organ, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji.

Zgodnie z dyspozycją art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W rozpoznawanej sprawie ocena prawa zawarta w wyroku z 3 czerwca 2016r. dotyczyła konieczności przeprowadzenia oceny posiadania interesu prawnego przez skarżąca Wspólnotę.

Oczywiste wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu przywołanego wyroku stanowiły, że podstawowym obowiązkiem organu jest rzetelne i wyczerpujące zbadanie obszaru oddziaływania inwestycji objętej decyzją Prezydenta [...]z dnia [...]stycznia 2015 r. i w tym kontekście przymiotu strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Po pierwsze Sąd wskazał, że organ winieni "ocenić prawidłowość ustalenia przez organ I instancji obszaru oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, a następnie przeprowadzić wnikliwą analizę pozostawania nieruchomości skarżącej Wspólnoty w tymże obszarze, biorąc pod uwagę , między innymi odległość budynku Wspólnoty od inwestycji, co pozwoli na ustalenie czy posiada ona przymiot strony w niniejszym postępowaniu w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Kwestii powyższej organ nie wyjaśnił, wskazując, że Wspólnota nie przedstawiła dokumentu wykazującego jej tytuł prawny do konkretnej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Zauważenia jednak wymaga, że okoliczność posiadania tytułu pranego do nieruchomości nie była kwestionowana ani w poprzedniej decyzji Wojewody [...]z dnia [...] czerwca 2015r., ani przed sądami obu instancji. Jeśli jednak organ w tej kwestii powziął wątpliwości, to słusznie skarga zarzuca, że winien je usunąć w ramach swoich kompetencji na podstawie art. 220 § 1 k.p.a. Przepis ten ma chronić interesy obywateli i innych podmiotów przed żądaniem przedstawiania zaświadczeń. Na jego mocy z dniem 31 stycznia 1980 r. uchylono moc wszelkich przepisów, które w takiej sytuacji żądałyby wydania zaświadczenia. Zakres zastosowania tego przepisu uległ stopniowemu poszerzeniu i obecnie dotyczy on różnego rodzaju dokumentów - obok zaświadczeń i oświadczeń dotyczy także dokumentów potwierdzających uiszczenie opłat i kosztów postępowania oraz innych dokumentów. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wprawdzie komentowany przepis jest umieszczony w dziale VII dotyczącym wydawania zaświadczeń, jednakże nie jest on skierowany wyłącznie do organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia. W literaturze wskazano na konieczność wykładni rozszerzającej komentowanego przepisu przez przyjęcie, że zakaz żądania zaświadczenia obejmuje każde postępowanie prowadzone przed organami administracji (zob. P. Przybysz komentarz LEX do art. 220 k.p.a.).

Po wtóre w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2016r., Sąd wyjaśnił, że źródłem posiadania przymiotu strony w niniejszym postepowaniu mogą być także inne przepisy prawa , co zostało już przesądzone - przepisy rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych ( Dz.U z 2012r., poz. 463).

Jednocześnie Sądy obu instancji wyjaśniły, że w sytuacji gdy istnieją uzasadnione podejrzenia istnienia wpływu projektowanej inwestycji na inne nieruchomości , ich właściciele, użytkownicy wieczyści czy zarządcy powinni być stronami postępowania o pozwolenie na budowę (zob. Komentarz aktualizowany do art. 28 Prawa budowlanego, A. Plucińska-Filipowicz (red.), A. Kosicki, SIP Lex pkt II – stan prawny programu 09.05.2018) ( vide wyrok NSA z 11 października 2018r., II OSK 2298/16). Sądy wskazały, że okoliczność szczególnie skomplikowanych warunków geotechnicznych oraz zagrożenia ( nawet hipotetycznego) dla zabudowy sąsiednich nieruchomości winna znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA "organ odwoławczy powinien wnikliwie zweryfikować kwestię oddziaływania planowanego obiektu na budynki sąsiednie, posiłkując się dokumentacją geologiczną i ekspertyzą dołączoną do projektu budowlanego, jak też pozostałym materiałem zgromadzonym w sprawie. Niewątpliwie w przypadku spornej inwestycji organy obu instancji musiały uwzględnić regulację rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w tym § 3 ust. 1 pkt 6 stanowiący, że ustalanie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego polega na m.in. ustaleniu wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, a także wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego z obiektami sąsiadującymi. Przytoczony przepis miał zasadnicze znaczenie dla oceny obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji wyznaczenia kręgu stron w niniejszej sprawie"

Nie ulega kwestii, że Sądy obu instancji wyraźnie wskazały na konieczność analizy opinii technicznej Zakładu Geotechniki i Fundamentowania Instytutu Techniki Budowlanej z sierpnia 2015r. autorstwa mgr inż. J T w kontekście prawidłowości ustalenia przez Prezydenta [...] obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, stosownie do reguł ustanowionych w przepisach art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 81 k.p.a.

Tymczasem Wojewoda [...]z uchybieniem art. 153 p.p.s.a uchylił się od dokonania powyższej oceny, wyjaśniając , że nie leży ona w jego kompetencjach.

Takie stanowisko organu odwoławczego stanowi niedopuszczalną polemikę z wiążącą oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W konsekwencji ocena przymiotu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w przedmiotowym postępowaniu nadal dotknięta jest wadą naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zrealizuje wytyczne zawarte w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016r., VII SA/Wa 1913/15 oraz NSA z dnia 11 października 2018r., II OSK 2299/16. Jednocześnie materiał dowodowy uzupełni także o analizę dokumentu pn: " Badania przemieszczeń pionowych. Budowa budynku przy ul. [...]" wykonanych w dniu [...] lutego 2016r. na zlecenie inwestora : [...]sp. z o.o.

Należy także przypomnieć, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Przy czym nie można uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale należy badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora, w tym przypadku na budynek skarżącej Wspólnoty.

Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Po 1018/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, CBOSA).

Reasumując należy wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a w zw. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r.,poz. 2325), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję .

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej ustawy.