Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2159/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1, 9 ust 15, 15 ust 2 i 3, 16 ust 1, 20 ust 1, 28
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 61/18 w sprawie ze skargi D. M. G. i Z. G. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżących D. M. G. i Z. G. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 61/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. G. i Z. G. (dalej określanych jako skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w części dotyczącej ustaleń w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] w odniesieniu do działek skarżących o nr [...] i [...] oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Rada Miejska [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli [...] i [...] w [...].

Pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. skarżący zaskarżyli tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o stwierdzenie nieważności części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu w zakresie ustaleń dotyczących ich działek, położonych na terenach oznaczonych symbolem: [...], [...], [...], [...], [...] oraz o stwierdzenie nieważności jej części tekstowej i rysunku planu w zakresie przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; dalej powoływanej jako ustawa) poprzez określenie innego przeznaczenia części terenów i ustalenie innego przebiegu drogi publicznej o klasie zbiorczej w planie miejscowym aniżeli przewidziano to w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] listopada 1999 r. i wielokrotnie następnie zmienianym. Zarzucili ponadto naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.) poprzez dopuszczenie takiego przeznaczenia ich działek, które bez uzasadnienia ogranicza uprawnienia właścicielskie, uniemożliwiając racjonalne zagospodarowanie działek zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w części graficznej studium należący do nich obszar oznaczony został jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, natomiast w części graficznej planu miejscowego przeznaczono go pod usługi

i zieleń urządzoną. Ich zdaniem również przebieg drogi zbiorczej przewidziany

w studium jest odmienny od tego, który przewiduje zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że studium stanowi jedynie wytyczne odnośnie do możliwości zagospodarowania przyszłego osiedla, a zgodność planu ze studium nie może być traktowana dosłownie. Zdaniem organu rozwiązania konkursu urbanistycznego, o którym mowa w studium, znalazły swoje odzwierciedlenie w treści planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pierwszym wydanym

w sprawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 63/13 oddalił skargę uznając, że zapisy planu miejscowego nie są sprzeczne z ustaleniami studium.

Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących, uchylił to orzeczenie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1969/13 i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że wymóg zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium jest zachowany wówczas, gdy postanowienia planu są ze studium zbieżne i uszczegółowiają wskazane w nim kierunki zagospodarowania wskazane, a jednocześnie plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, które nie zostało zdeterminowane przez studium. W ocenie Sądu Rada Miejska jakkolwiek była uprawniona do określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod drogi publiczne, to przeznaczenie to musi być zgodne z ustaleniami studium, tj. zawierać się w znaczeniowym zakresie kierunków ustalonych w studium. W tym kontekście wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na formułowaniu zawartości treści tego planu – określonej w art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1

i w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy – w sposób uwzględniający określone w studium ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego wymienionych w art. 10 ust. 2 ustawy. Studium natomiast nie zawiera wprost tych wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie rozważył, jaki skutek dla treści miejscowego planu wywiera brak – co do rozpatrywanego obszaru – postanowień studium w zakresie dróg, w odniesieniu do ich charakteru. Nie przeanalizował także treści opracowania na temat układu dróg przelotowych zawartego w załączniku nr 4 – "Kierunki rozwoju komunikacji", stanowiącego integralną część studium, które ustalało przebieg dróg głównych

i zbiorczych. Błędnie uznał dopuszczalność uwzględnienia w miejscowym planie dróg, upatrując jego podstaw w określeniu w studium przeznaczenia innego niż drogowe, tj. wskazania w studium terenów mieszkaniowo-usługowych. Sąd nie podzielił również tezy prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro w studium zostały zaprojektowane tereny mieszkaniowo-usługowe, to muszą również istnieć drogi, przy czym pozbawione jest znaczenia prawnego, jakiej są one kategorii, podobnie jak okoliczność, czy zostały one przewidziane w załączniku nr 4 studium.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnił, czy drogi zbiorcze w układzie podstawowym, które były uwzględnione w studium na innych terenach, zostały przewidziane w zaskarżonym planie na obszarze oznaczonym symbolem 3.6, co dodatkowo świadczyłoby o niezgodności miejscowego planu ze studium. Zgodził się przy tym z argumentacją skarżących kasacyjnie, że przedwcześnie dokonana została ocena spełnienia wymogu studium co do zastosowania w planie miejscowym wyników konkursu, ponieważ w materiałach planistycznych brakuje dokumentacji konkursowej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 533/15 po raz kolejny oddalił skargę uznając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami studium. Wskazał, że studium nie zawiera wprost wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie, niemniej zastrzeżono w nim, iż zagospodarowanie rozpatrywanego obszaru nastąpi według rozstrzygnięć konkursu, co dało możliwość określenia sposobu zagospodarowania tego terenu, w tym ustalenia głównych ciągów komunikacyjnych oraz zasad uzbrojenia w infrastrukturę techniczną. W konkursie przeprowadzonym i rozstrzygniętym 19 listopada 1999 r. jednoznacznie określono zaś charakter spornej drogi jako drogi zbiorczej. Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonej uchwale nie ma terenów, którym przyznano by inne przeznaczenie niż wynikające ze studium. Zarówno bowiem w studium, jak

i w uchwalonym planie przeznaczenie działek skarżących nie pozostaje ze sobą

w sprzeczności, a wręcz jest zgodne w rozumieniu art. 9 ust. 4 ustawy. Ponadto studium nie określiło, że wszystkie nieruchomości na jego obszarze są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, uwzględnił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżących i uchylił go wyrokiem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 506/16, przekazując sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na wstępie stwierdził, że zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) poprzez niezastosowanie się do wykładni prawnej dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2015 r. oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest brak wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności sprawy.

W jego ocenie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie przeanalizował dokumentu "Kierunki rozwoju komunikacji", stanowiącego integralną część studium, oraz zapisów studium dotyczących kierunków rozwoju komunikacji, a ponadto nie ocenił, czy droga oznaczona w planie symbolem [...] jest ujęta w tymże wykazie dróg kluczowych dla miasta z punktu widzenia studium i stanowiących istotne elementy jego systemu komunikacyjnego rozumianego jako spójna całość.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie podjął także próby wyjaśnienia, czy drogi zbiorcze w układzie podstawowym, które były uwzględnione w studium na innych terenach, zostały przewidziane

w zaskarżonym planie na obszarze oznaczonym symbolem 3.6. jako kwestionowana przez skarżących droga [...] i wobec braku tych niezbędnych ustaleń faktycznych nie rozważył, jaki skutek dla ocenianej treści miejscowego planu wywiera brak – odnośnie do rozpatrywanego obszaru – postanowień studium w zakresie dróg, w szczególności co do ich charakteru jako dróg zbiorczych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w miejsce wykonania wskazań zawartych w poprzednim wyroku, Sąd pierwszej instancji przedstawił błędny pogląd, że choć studium nie zawiera wprost wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie, w szczególności dotyczących dróg zbiorczych, to jednak są one zgodne z zapisami znajdującymi się w zwycięskiej pracy konkursowej dotyczącej zagospodarowania rozpatrywanego obszaru, która to praca de facto stanowi uszczegółowienie zapisów studium. Rozwijając tę myśl Sąd zauważył, że nie sposób przyjąć, aby jakakolwiek praca konkursowa miała walor uszczegółowienia zapisów studium, ponieważ ocena, że dana praca uzupełnia, względnie uszczegóławia postanowienia studium, byłaby możliwa tylko wtedy, gdyby studium wprost recypowało jej wyniki, na przykład poprzez wskazanie konkretnej pracy wyłonionej w wyniku przeprowadzenia określonego konkursu i dołączenie jej do uchwalanego studium w formie chociażby załącznika, co w tej sprawie nie miało miejsca.

Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w całości zrealizował wytyczne zawarte

w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2015 r., a następnie w oparciu o analizę całości materiału dowodowego i uwzględniając, że prawnokształtujące znaczenie należy przypisać także niepowołaniu w tym opracowaniu danego przeznaczenia czy kierunku zagospodarowania dla określonego terenu, dokonał oceny, czy postanowienia planu są zbieżne i uszczegółowiają kierunki zagospodarowania wskazane w studium, a jednocześnie czy plan miejscowy nie wprowadza takiego przeznaczenia, które nie zostało przewidziane w studium, choć powinno być w nim wskazane.

Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie Sąd pierwszej instancji powinien zweryfikować, czy spełniony został wymóg zastosowania w planie wyników konkursu poprzez zbadanie, czy rozwiązania przyjęte w planie są rozwiązaniami pokonkursowymi, rozstrzygając w tym zakresie także wątpliwości związane

z ewentualnym przesunięciem przebiegu spornej drogi zbiorczej w planie miejscowym względem jej przebiegu zaproponowanego w zwycięskim opracowaniu konkursowym. W sytuacji zaś uznania, że plan narusza ustalenia obowiązującego studium, Sąd powinien ocenić, czy stanowi to istotne naruszenie zasad sporządzania planu, a jeśli tak, to czy naruszenie to winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części, czy też w całości, po rozważeniu, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może funkcjonować po wyeliminowaniu z niego postanowień naruszających ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku z dnia 17 kwietnia

2018 r. na wstępie przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał na jednoznaczne i wiążące tezy, które w niniejszej sprawie sformułował w swoich wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny, a które na podstawie art. 190 P.p.s.a. wiążą w tej sprawie Sąd pierwszej instancji.

Sąd wyraził pogląd, że zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium, z zachowaniem trybu, w jakim jest ono uchwalane. Stwierdził, że przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązania planistyczne, w części dotyczącej przebiegu drogi publicznej oznaczonej symbolem [...] w odniesieniu do działek skarżących, naruszają zasady sporządzania planu w stopniu istotnym. Zauważył także, że studium nie zawiera wszystkich elementów, które zostały uwzględnione w miejscowym planie. W ocenie Sądu analiza studium, zarówno jego części opisowej, jak i graficznej, wskazuje, że co do obszaru (3.6), na którym znajdują się między innymi działki skarżących, brak jest postanowień przewidujących przeznaczenie tego terenu pod drogi, w odniesieniu do ich charakteru (dróg zbiorczych). Droga oznaczona w planie miejscowym symbolem [...] nie została ujęta w wykazie dróg kluczowych dla miasta z punktu widzenia studium, stanowiących istotny element jego systemu komunikacyjnego jako spójna całość. Nie została przewidziana jako droga w układzie podstawowym, nie tylko na tym terenie, ale i na pozostałym terenie objętym studium, co potwierdza także część rysunkowa studium. Opracowanie graficzne dla układu dróg przelotowych zawartych w dokumencie "Kierunki rozwoju komunikacji" – załącznik nr 4 do studium dowodzi, że ustalając przebieg dróg głównych i zbiorczych organ nie przewidywał ich przebiegu na analizowanym obszarze. Drogi te zostały natomiast umiejscowione na terenach sąsiednich. Tym samym poprzez wprowadzenie takich rozwiązań

w studium zarówno w części opisowej, jak i rysunkowej organ dokonał samoograniczenia polegającego na wprowadzeniu siatki dróg o określonej kategorii na badanym obszarze, wykluczając możliwość projektowania dróg zbiorczych na terenie innym niż przewidziano to w studium, bez jego uprzedniej zmiany.

Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że analiza dokumentacji konkursowej nie potwierdza, by rozwiązania pokonkursowe zostały wprowadzone do studium, a tylko takie rozwiązanie stanowiłoby o zgodności planu ze studium. Naniesiona na rysunku planu (załącznik nr 1) droga o symbolu [...] nie została przewidziana w studium. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 4 do studium, drogi zbiorcze zaplanowane na terenie sąsiednim omijają granice miejscowego planu. Wprowadzenie powyższych dróg do planu nie może stanowić korekty czy uściślenia ogólnych postanowień studium, w szczególności poprzez odwoływanie się do rozwiązań pokonkursowych wynikających ze zwycięskiej pracy. Z porównania przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...] ustalonego w części graficznej planu miejscowego z załącznikiem graficznym do zwycięskiej pracy konkursowej wynika, że przebieg tej drogi w pracy konkursowej zaproponowany został inaczej niż w wersji przyjętej w planie miejscowym. Droga w planie miejscowym jest mianowicie przesunięta na zachód względem jej przebiegu w opracowaniu konkursowym, gdzie na południowym odcinku przebiega bezpośrednio przy granicy obszaru objętego opracowaniem. Powyższe dodatkowo przemawia przeciwko twierdzeniu organu, że rozwiązania przyjęte w planie są odzwierciedleniem rozwiązań pokonkursowych. Porównanie zatem obu ww. aktów planistycznych prowadzi do wniosku, że plan miejscowy wprowadził dla terenu 3.6 przeznaczenie obszarów urbanistycznych

w postaci drogi zbiorczej, której nie przewidziano w studium.

Kierując się powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej jej zapisy dotyczyły interesu prawnego skarżących, tj. w zakresie, w jakim działki skarżących zostały objęte przeznaczeniem o symbolu [...]. Nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnoszących się do niezgodności zapisów planu miejscowego ze studium w części przeznaczającej działki skarżących pod tereny usługowe i zieleni urządzonej, co jego zdaniem wynika wprost z zapisu studium, które wyznacza dla działek położonych na terenie 3.6 strategiczny obszar do zabudowy mieszkaniowo-usługowej, i w tej części oddalił skargę zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Rada Miejska, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego, podnosząc niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 16 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającego ze sprzeczności pomiędzy ustaleniami tego planu a przepisami studium podjętego uchwałą Rady z dnia

[...] września 2008 r. w sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu są zgodne

z postanowieniami tego studium, co wynika z jego przepisów zawartych w rozdziale 8.2.8.

W oparciu o tę podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i rozpoznanie skargi co do jej istoty w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez jej oddalenie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik wyraził pogląd, że związanie organu planistycznego postanowieniami studium przy sporządzaniu miejscowego planu oznacza, że studium wyznacza tylko ogólne kryteria, jakie powinna spełniać treść planu, w którym następuje szczegółowe ustalenie sposobu zagospodarowania danego terenu. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że studium jest dokumentem na tyle ogólnym, że nie sposób zawrzeć w nim wszystkich szczegółowych ustaleń, w tym dotyczących systemu komunikacyjnego. Zwrócił uwagę, że wskazują na to również postanowienia studium, ponieważ w jego rozdziale 8.2.8 zastrzeżono, że:

"w przypadku sporządzania planów miejscowych dla terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, należy wyznaczyć przebieg i parametry dróg publicznych obsługujących te tereny, z zachowaniem zasady bezpośredniego dostępu wszystkich projektowanych działek budowlanych do dróg publicznych".

W ocenie pełnomocnika taki zapis przesądza, że szczegółowe uregulowania odnośnie do dróg mają się znaleźć dopiero w planie miejscowym, a zatem pomiędzy planem miejscowym a studium nie zachodzi sprzeczność. Na tej podstawie pełnomocnik doszedł do przekonania, że zgodnie ze studium, organ planistyczny korzystając ze swojego władztwa planistycznego miał prawo ustalić komunikację drogową na danym terenie, w tym zawrzeć w planie miejscowym przepis, według którego na obszarze objętym planem miejscowym przewiduje się przebieg drogi

[...].

W końcowym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że nie nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 ustawy, gdyż plan miejscowy pozostaje w zgodzie ze studium. Powołując art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), który stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, uznał, że droga [...] może być realizowana, nawet gdyby plan miejscowy jej nie przewidywał.

Pełnomocnik Rady Miejskiej w piśmie z dnia 8 listopada 2018 r. wniósł

o zawieszenie postępowania sądowego w związku z podjęciem przez Radę Miejską w dniu [...] września 2018 r. uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. projektowana zmiana ma doprowadzić do obniżenia klasy dróg zbiorczych (Z) i głównych (G) do kategorii dróg lokalnych (L).

Pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania i oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed ustosunkowaniem się do jej zarzutów zaznaczyć wypada, że zgodnie

z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane

i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej wywierają więc doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już na wstępie przesądzając jej rezultaty.

Tymczasem sposób, w jaki sformułowano podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej, zawęża pole rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po pierwsze podstawy te ograniczają się do zarzutu materialnoprawnego i nie obejmują żadnych przepisów postępowania, w tym zwłaszcza tych określających reguły ustalania i oceny stanu faktycznego. W efekcie ustalenia te nie zostały skutecznie podważone i wynikający z nich stan musi być przyjęty jako punkt odniesienia także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrzenie zarzutu materialnoprawnego sprowadza się przecież do skontrolowania procesu subsumcji stanu faktycznego, który wówczas nie może budzić już wątpliwości, pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Zarzut ten jednak w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie także nie wymienia wszystkich tych przepisów prawa, które są adekwatne do problemów poruszonych w jej uzasadnieniu. Żadnego umocowania w podstawach kasacyjnych nie ma na przykład wzmianka na temat art. 11 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Jedynie na marginesie zatem zaznaczyć warto, że wynikająca z tego przepisu możliwość wykonania inwestycji drogowej niezależnie od treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez znaczenia dla oceny, czy wystąpiło naruszenie prawa polegające na braku zgodności pomiędzy tymi dwoma dokumentami planistycznymi, i to także jeżeli chodzi o lokalizację dróg publicznych. Poza tym omawiany zarzut materialnoprawny ma charakter zbyt ogólny, skoro nie podnosi naruszenia jakiegokolwiek przepisu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczyła skarga rozpoznana zaskarżonym wyrokiem. Nawiązuje on natomiast do przepisów, których wykładnia pozostaje w sprawie poza sporem. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak

i strony są wszak zgodne co do tego, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jak stanowi art. 9 ust. 4 ustawy, wobec czego stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie

z zapisami studium, zaś rada gminy w myśl art. 20 ust. 1 ustawy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W efekcie w sprawie za jednolite i wspólne może być uznane zapatrywanie, że niezgodność planu miejscowego ze studium musi być kwalifikowana jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy, powodujące nieważność uchwały rady gminy.

W skardze kasacyjnej nie próbowano zatem w ogóle podważyć argumentów, które zdaniem Sądu pierwszej instancji przemawiają na rzecz konkluzji, że do tego rodzaju naruszenia doszło w niniejszej sprawie. Jak już wspomniano, nie zwalczano za pomocą zarzutów procesowych stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustalono zaś szczegółowo położenie działek skarżących na terenach, którym w planie miejscowym przeznaczono m.in. pod drogę publiczną oznaczoną jako [...]. Dalej stwierdzono, że przebieg tej drogi nie pokrywa się z układem drogowym przewidzianym w studium. W studium nie przeznaczono wszak rozpatrywanego terenu pod drogi o charakterze głównym

i zbiorczym. Sąd pierwszej instancji nawiązał w tym zakresie m.in. do załącznika do studium zatytułowanego jako "Kierunki rozwoju komunikacji", konstatując, że sporna droga w ogóle nie została w nim ujęta. W jego ocenie zarazem lokalizacja tej drogi

w planie miejscowym odbiega od propozycji wskazanej w analizowanej materii

w pracy wybranej w konkursie, do którego odwołano się w studium, niezależnie od tego, iż rozwiązania konkursowe, wbrew zapowiedzi uczynionej w studium, nie zostały do jego treści wprowadzone. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji doszedł do trafnego wniosku, że plan miejscowy rozbudował układ dróg zbiorczych w stosunku do ich sieci wynikającej ze studium, które tym samym nie zawiera elementów zamieszczonych następnie w planie miejscowym. Jednoznacznie przemawia za tym zestawienie treści pkt 8.2.1.9 wspomnianego załącznika do studium z § 20 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego.

Tym wszystkim racjom w skardze kasacyjnej przeciwstawiono wywód sprowadzający się w istocie do podtrzymania stanowiska prezentowanego przez Radę Miejską w całym postępowaniu, akcentującego ogólny charakter postanowień studium, postrzegającego je jako swoisty zarys luźnych wytycznych planistycznych, podlegający doprecyzowaniu w planie miejscowym na zasadach daleko idącej swobody, niemal autonomii. Powtarzając dotychczasowe argumenty autor skargi kasacyjnej zdaje się wszelako nie dostrzegać orzeczeń, jakie zostały wydane w toku tego postępowania, w szczególności przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jest to drugi z poważnych mankamentów skargi kasacyjnej, któremu można przypisać także wymiar konstrukcyjny, i to poważniejszej wagi. Otóż poza granicami skargi kasacyjnej wyznaczanymi przez jej zarzuty pozostawiono art. 190 P.p.s.a., mimo że motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie rozpoczęto od przytoczenia treści tej regulacji i wyeksponowania jej znaczenia dla sprawy

w kontekście faktu, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę ponownie po tym, jak jego poprzednie orzeczenia aż dwukrotnie były uchylane przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych

z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynika z tego, że wspomniana wykładnia ma pośrednią moc wiążącą względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może uwzględnić skargi kasacyjnej, jeżeli sformułowane

w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. albo zmierzają do jego podważenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1030/16, LEX nr 2429322). Stanowisko to może zarazem dotyczyć nie tylko wykładni przepisów prawa materialnego

i procesowego, ale również stanu faktycznego, i także w tej części na organie administracyjnym i na sądach ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 898/16, LEX nr 2461164).

Odnosząc te uwagi do uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej, stwierdzić wypada, że stanowi ono niedopuszczalną polemikę z wykładnią przeprowadzoną we wcześniej wydanych w sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jej autor nie przyjmuje do wiadomości, że już w uzasadnieniu pierwszego z tych wyroków, z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1969/13 wypowiedziano pogląd, iż zgodność planu miejscowego ze studium polega na zbieżności postanowień planu z kierunkami zagospodarowania wytyczonymi

w studium, które mogą być jedynie uszczegółowione w planie bez możliwości wprowadzenia przeznaczenia terenu niezdeterminowanego przez studium. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny za niedopuszczalne uznał rozwiązanie, za którym mimo to nadal opowiedziano się w skardze kasacyjnej, sprowadzające się do uwzględnienia w planie miejscowym dróg głównych i zbiorczych w razie, gdy

w studium wskazano dla danego terenu przeznaczenie inne niż drogowe. Zapatrywania te Naczelny Sąd Administracyjny ponowił w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 506/16, podkreślając, że zgodność zaskarżonego planu miejscowego ze studium zależy od uzyskania – w wyniku dokładniejszej analizy stanu faktycznego sprawy w trakcie jej ponownego rozpoznawania – twierdzącej odpowiedzi na następujące pytania: czy droga oznaczona w planie symbolem [...] jest ujęta w wykazie dróg kluczowych dla miasta, będących istotnym elementem jego układu komunikacyjnego i czy w planie zastosowano rozwiązania konkursowe

z zastrzeżeniem, iż wiążące mogą być wyłącznie te spośród nich, które zostały recypowane do studium. Wskazania te zostały bezsprzecznie wykonane i dały rezultat negatywny. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała jednak zaskarżonego wyroku w tej ważnej części, nie ustosunkowując się do zawartego w jego uzasadnieniu obszernego wyjaśnienia powyższych kwestii.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia postepowania sądowego, jako że uruchomienie procedury planistycznej zmierzającej do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego skargą

w rozpoznawanej sprawie, nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozumieniu art. 125

§ 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku naruszeń prawa branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a.