Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 302/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48 ust. 4, art. 49 ust. 4, art. 59f ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 188, art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 9, art. 10 par. 1, art. 75 par. 1, art. 77 - art. 80, art. 86, art. 89 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi T.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za legalizację - umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]", w następstwie kontroli robót budowlanych prowadzonych na działce inwestora T.B., położonej w "[...]", wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego z poddaszem użytkowym, o czym zawiadomił inwestora pismem z dnia 25 sierpnia 2006 r.

Postanowieniem z dnia 2 października 2006 r. organ ten, z powołaniem się na art. 48 ust. 2 i ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami), zwanej dalej Prawem Budowlanym, wstrzymał prowadzenie przedmiotowych robót i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 60 dni od otrzymania postanowienia, zaświadczenia Burmistrza "[...]" o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i niezbędnymi uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż kontrola wykazała, że roboty wykonywane są bez wymaganego pozwolenia na budowę a ich zakres znacznie wykracza poza zakres określony w zgłoszeniu dokonanym w dniu 6 lipca 2004 r.

Postanowienie to zostało doręczone T.B. dnia 4 października 2006 r.

W dniu 9 stycznia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła prośba inwestora o przesunięcie wyznaczonego terminu złożenia wymaganej dokumentacji.

Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2007 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego nałożył na T.B. obowiązek uzupełnienia, w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia, projektu architektoniczno- budowlanego przedłożonego organowi 19 lutego 2007 r., o sprawdzenie tego projektu pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania, bez ograniczeń w specjalności architektonicznej i konstrukcyjnej.

W dniu 14 maja 2007 r. inwestor przedłożył organowi oświadczenie M.Z., posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, o zgodności złożonego do akt sprawy projektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Dnia 16 maja 2007 r. T.B. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kolejną prośbę o przesunięcie terminu przedstawienia dokumentu potwierdzającego zgodność projektu z obowiązującymi przepisami.

W dniu 30 maja 2007 r. T.B. przedłożył organowi 4 egzemplarze projektu architektoniczno- budowlanego sprawdzonego przez uprawnioną osobę, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Wójta "[...]" z dnia 12 lipca 2006 r. ustalającą warunki zabudowy przedmiotowej działki.

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa Budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną za samowolną budowę w kwocie 25 tysięcy złotych.

W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru wskazał, iż inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 2 października 2006 r. i zachodzą w związku z tym przesłanki określone w art. 49 b ust. 2 Prawa Budowlanego.

Na skutek zażalenia T.B. na to postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2007 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa Budowlanego, niewykonanie w określonym terminie obowiązków określonych w ust. 3 obliguje organ do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego. W ocenie organu II instancji, powiatowy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając uchybienie terminu do wykonania nałożonych obowiązków, milczącą zgodą przychylił się do prośby inwestora zamiast wydać decyzję nakazująca rozbiórkę. W sprawie została naruszona procedura określona w art. 48 Prawa Budowlanego bowiem postanowienia z dnia 19 kwietnia 2007 r. i z dnia 18 czerwca 2007r. zostały wydane z naruszeniem prawa.

Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2007 r. zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 952/07, albowiem zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego, iż skarżący zrealizował nałożone na niego obowiązki z uchybieniem terminu, było przedwczesne.

Organ ten nie prowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy rzeczywiście skarżący przedłożył wymagane dokumenty po wyznaczonym terminie. Sąd stwierdził, iż termin do realizacji obowiązków nałożonych postanowieniem organu pierwszej instancji, wydanym w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, upływał z dniem 4 grudnia 2006 r.

Sąd wskazał, że sposób postępowania organu pierwszej instancji nie wyklucza, iż skarżący mógł wnosić również przed tym dniem o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków, nałożonych na niego postanowieniem z dnia 2 października 2006 r. (co nie zostało udokumentowane protokołem), a organ ten przychylił się do wniosku strony. Sąd zauważył, że skarżący wniósł o przedłużenie terminu do złożenia dokumentacji budynku w dniu 9 stycznia 2007 r., jednakże z akt sprawy nie wynika, aby wniosek ten był załatwiony w formie pisemnej. Uwzględniając natomiast fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po weryfikacji złożonych przez skarżącego dokumentów, wydał postanowienie w trybie art. 49 ust. 3 prawa budowlanego, zobowiązując go do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości oraz brak pisemnej reakcji tego organu na wniosek skarżącego z dnia 7 maja 2007 r. (data wpływu do organu – 16 maja 2007 r.) pozwalają na domniemanie, iż oba wnioski o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków zostały załatwione zgodnie z art. 14 § 2 Kpa zdanie pierwsze.

Sąd przypomniał, że Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie formy i treści podania zasadę ograniczonego formalizmu, którą należy odnieść także do wniosków składanych w toku postępowania administracyjnego, m.in. o przedłużenie terminu do dokonania czynności procesowej. Przepis art. 63 § 1 i 3 Kpa przewiduje bowiem możliwość wniesienia podania ustnie do protokołu, traktując je na równi ze zgłoszeniem pisemnym. Zaniedbanie sporządzenia protokołu z ewentualnego ustnego wniesienia wniosku o zmianę terminu do wykonania obowiązków przez pracownika organu pierwszej instancji stanowiłoby zatem naruszenie art. 67 § 1 i § 2 pkt 1 Kpa oraz art. 8 i art. 9 Kpa.

Brak ustaleń w powyższym zakresie, spowodował, w ocenie Sądu, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto kwestią wymagającą zbadania było również, czy w postępowaniu nie naruszono praw strony, poprzez pominiecie pełnomocnika w toku tegoż postępowania. Nie wyjaśniono bowiem, czy Z.Ś., który podpisał, znajdujące się w aktach administracyjnych, pismo z dnia 30 maja 2007 r., był pełnomocnikiem skarżącego

w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji, kiedy zostało udzielone pełnomocnictwo i jaki był jego zakres.

Wojewódzki Sąd Administracyjny udzielił wobec tego organowi wskazań co dalszego postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy z zaleceniem usunięcia stwierdzonych uchybień przepisom Kpa.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 17 marca 2008 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w tej sprawie i podał, że realizując wytyczne Sądu, wystąpił do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie kwestii wskazanych w uzasadnieniu wyroku. W oparciu o treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 lutego 2008 r. organ odwoławczy przyjął, że strona nie zwracała się przed dniem 4 grudnia 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 2 października 2006 r.

Ponadto Z.Ś. nie występował jako pełnomocnik strony, lecz dostarczył w dniu 30 maja 2007 r. dokumenty wraz z pismem ze swoim podpisem.

W tej sytuacji organ odwoławczy ponownie stwierdził, że strona uchybiła terminowi wyznaczonemu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania określonych obowiązków, wobec czego należało wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Organ pierwszej instancji przychylając się milcząco do wniosku inwestora o przesunięcie terminu realizacji tych obowiązków, naruszył procedurę wynikającą z art. 48 Prawa budowlanego. W tej sytuacji postanowienie z dnia 19 kwietnia 2007 r. wydane w trybie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego oraz zaskarżone postanowienie naruszają prawo, gdyż brak było podstaw do ich wydania.

Odnosząc się natomiast do argumentacji zażalenia organ odwoławczy podniósł, że organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa i nie jest możliwe odstępstwo od tej zasady. Wskazał ponadto, że organy te nie stanowią prawa.

W skardze na to postanowienie T.B. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2008 r., zobowiązanie tego organu do całkowitego umorzenia postępowania w sprawie budowy przedmiotowego budynku gospodarczego, a nie tylko w sprawie opłaty legalizacyjnej oraz o poinformowanie Prokuratury o poważnym podejrzeniu popełnienia kolejnych przestępstw przez ten organ

i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzucił, że organ odwoławczy nie zastosował się do wyroku Sądu, skorzystał tylko z niektórych wytycznych i podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko

w sprawie. Podał, że całkowicie wyremontował budynek, który nie posiadał żadnej dokumentacji, a fakt remontu zgłosił Urzędowi Nadzoru. Wprawdzie dokonał zmiany materiału na budowę ścian, co jednak było uzasadnione groźbami podpalenia i jest dopuszczalne przez Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego nie jest zrozumiały wydany w sierpniu 2006 r., w toku kontroli przedmiotowego budynku, ustny nakaz organu nadzoru złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wraz z ekspertyzą wykonanych prac. Zarzucił, że złożone przez niego dokumenty przez dwa miesiące nie zostały rozpatrzone przez właściwy organ. Zakwestionował legalność i obiektywizm działań organów administracji obu instancji. Wywiódł, że restrykcyjne uregulowania dotyczące legalizacji samowoli budowlanej są sprzeczne z przepisami Konstytucji. Podniósł również, że budynek remontował od 1994 r. i nie jest możliwe ustalenie, które jego elementy miałyby obecnie zostać rozebrane, aby doprowadzić ten obiekt do stanu zgodnego z prawem. Wywiódł, że do spornego budynku zastosowanie powinny mieć przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed 1995 r., zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli jest to niezbędne dla oceny prawnej i usunięcia wątpliwości dotyczących niezgodności przepisów Prawa budowlanego z Konstytucją. Wywiódł, powodując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r. sygn. akt I SA/Po 461/01, iż Sąd może zastosować bezpośrednio przepisy Konstytucji. Wniosek o zobowiązanie organu odwoławczego do umorzenia postępowania w sprawie skarżący uzasadnił zapowiadaną całkowitą liberalizacją Prawa budowlanego i faktem, iż sporny budynek spełnia wszelkie wymogi konstrukcyjne, architektoniczne i prawne. Zarzucając organowi odwoławczemu popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 Kodeksu karnego, wniósł o zawiadomienie Prokuratury o podejrzeniu popełnienia tego czynu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Stwierdził w uzasadnieniu, że zaskarżone postanowienie zostało wydane

w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a przesłanki szczegółowo wyjaśnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone

w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 952/07, Sąd

zalecił organowi II instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 - art. 80 Kpa. i dopiero wtedy rozstrzygnięcie o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 48 ust. 4 lub w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego w oparciu

o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy.

Powyższe obligowało organ do właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w wyroku Sądu .

Organ odwoławczy ograniczył się jednak wyłącznie do wystąpienia do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie czy T.B. w jakikolwiek sposób zwracał się przed dniem 4 grudnia 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na niego postanowieniem dnia 2 października 2006 r. i wyjaśnienie, jaką rolę w prowadzonym postępowaniu pełnił Z.Ś., którego podpis znajduje się pod pismem z dnia 30 maja 2007 r., tj. czy był pełnomocnikiem skarżącego, kiedy zostało udzielone pełnomocnictwo i jaki był jego zakres.

W odpowiedzi organ pierwszej instancji podał, że skarżący nie zwracał się

o przedłużenie terminu do wykonania obowiązków i ani on, ani Z.Ś. nie złożyli do akt sprawy pełnomocnictwa. Z.Ś. nie występował jako pełnomocnik skarżącego i tylko dostarczył w dniu 30 maja 2007 r. do tego organu projekt architektoniczno – budowlany wraz z pismem, na którym znajduje się jego podpis.

Pismo to w sposób oczywisty jest niewystarczające do wyjaśnienia wątpliwości wskazanych w wyroku Sądu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami), zwanej dalej jako K.p.a., to na organie administracji ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W tym celu organ ma prawo - i jednocześnie obowiązek -dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, a także na wniosek strony - jej oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania lub zeznanie strony (art. 75 § 1 i art. 86 K.p.a.). Organ administracji powinien też przeprowadzić rozprawę, jeżeli jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków (art. 89 § 2 K.p.a.).

Skoro więc organ odwoławczy miał ustalić okoliczność ewentualnego złożenia przez skarżącego ustnego wniosku o przedłużenie terminu, to nie mógł poprzestać wyłącznie na informacji od organu pierwszej instancji, lecz powinien zwrócić się również do strony o wskazanie osoby, której jak twierdzi taki wniosek zgłosił i która wyraziła ustną zgodę na przedłożenie w terminie późniejszym poszczególnych dokumentów. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy strona wielokrotnie powołuje się na rozmowy prowadzone

w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas których zapewniano ją o tym, że sprawa zostanie pozytywnie załatwiona.

Kwestia udziału pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym również nie mogła zostać wyjaśniona wyłącznie na podstawie informacji posiadanych przez organ pierwszej instancji.

Wprawdzie co do zasady zgodnie z art. 33 § 3 K.p.a. pełnomocnik powinien złożyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa, jednakże zaniechanie wypełnienia tego obowiązku nie unicestwia prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa. Fakt, iż w aktach administracyjnych sprawy nie ma pisemnego pełnomocnictwa udzielonego Z.Ś. nie oznacza, że nie zostało ono udzielone. Wyjaśniając kwestię ewentualnej reprezentacji skarżącego przed organem pierwszej instancji należało przesłuchać Z.Ś. oraz przyjąć oświadczenie lub zeznanie strony, a nie poprzestać tylko na pisemnej informacji organu pierwszej instancji.

Sąd wskazuje ponadto, że stanowisko, jakoby udział Z.Ś. ograniczał się wyłącznie do doręczenia w dniu 30 maja 2007 r. projektu architektoniczno – budowlanego, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem również pismo skarżącego z dnia 9 stycznia 2007 r., na którym umieszczona jest pieczęć "pismo doręczono osobiście" i podpis Z.Ś.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2008 r., sygn. II GSK 452/07 (niepublikowany), niewypełnienie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądowym jest uchybieniem procesowym mającym wpływ na wynik sprawy i zawsze uzasadnia uchylenie decyzji wydanych w takim wadliwie prowadzonym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponawia więc wskazania co do dalszego postępowania zgodnie z regułami wyrażonymi w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 - art. 80 K.p.a. i rozstrzygnięciu o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanek określonych w art. 48 ust. 4 lub w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego w oparciu o prawidłowo zebrany i kompletny materiał dowodowy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze, jakie cele przyświecały ustawodawcy przy kolejnych nowelizacjach Prawa budowlanego, dotyczących możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Otóż celem tych zmian było uwzględnienie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej i zasady ochrony własności, wynikających z art. 2 oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P. Aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami techniczno-budowlanymi.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie w ostateczności, w sytuacjach, kiedy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zanim ta najbardziej dolegliwa sankcja za naruszenie przepisów Prawa budowlanego zostanie zastosowana organ winien wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych, niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną. Należy pamiętać o tym, że nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Nakaz rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego nie może być traktowany jako kara za popełnienie samowoli budowlanej, bo temu służą przepisy karne przykładowo art. 90 Prawa budowlanego (por. wyrok TK z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01 /OTK – A 2002/2/15 /; wyroki NSA z dnia: 17 kwietnia 2000 r. IV SA 394/98 / OSP 2001, nr 7-8, poz. 107/, niepublikowany z 8 października 2007 r. II OSK 1318/06, niepublikowany z 15 lutego 2008 r. II OSK 32/07 II, niepublikowany z dnia 11 stycznia 2008 r. OSK 1834/06 ).

Odnosząc te rozważania do rozpoznawanej sprawy, nieracjonalnym wydaje się dopuszczenie do wydania nakazu rozbiórki, poprzez umorzenie postępowania legalizacyjnego, w sytuacji, gdy inwestor wykonał obowiązki, nałożone przez organ nadzoru budowlanego. Nawet gdyby okazało się, że obowiązki te wykonał z uchybieniem zakreślonego terminu, to celowym byłoby rozważenie przedłużenia terminu do dokonania tej czynności procesowej. Szczególnie, że organ I instancji faktycznie termin ten milcząco już wydłużał. Nie sposób bowiem pogodzić się z tym, aby przekroczenie terminu, który nie jest terminem prawa materialnego, miało skutkować najbardziej uciążliwą sankcją za popełnienie samowoli budowlanej. Tym bardziej, że – jak wynika z akt sprawy administracyjnej i twierdzeń skarżącego – organ I instancji dopuścił się naruszeń przepisów o postępowaniu. Z naruszeniem art. 9 Kpa nie dopełnił obowiązku poinformowania strony o jej sytuacji prawnej i skutkach prawnych niedopełnienia obowiązków procesowych. Naruszenia te nie mogą wywoływać ujemnych konsekwencji prawnych dla strony (podobnie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r. II SA/Gd 372/06).

Niezależnie od powyższych rozważań, organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien mieć na względzie zakaz reformationis in peius przewidziany w art. 139 Kpa.

Zakaz ten dotyczy sytuacji, w których organ odwoławczy albo orzeka reformatoryjnie albo uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie w pierwszej instancji. Z naruszeniem zakazu reformationis in peius mamy do czynienia wówczas, gdy organ odwoławczy ukształtował stosunek prawny w sposób mniej korzystny, aniżeli czyniło to orzeczenie organu I instancji, to znaczy przyznał stronie mniej praw lub nałożył na nią bardziej uciążliwe obowiązki.

Do rozstrzygnięć tego rodzaju można zaliczyć postanowienie organu II instancji uchylające postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną i umarzające postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organ I instancji. Następstwem takiego orzeczenia bowiem jest wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu. Rozbiórka natomiast, jak już wskazano, jest najbardziej dolegliwą sankcją za popełnienie samowoli budowlanej.

W myśl art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W sytuacji więc gdy organ II instancji narusza zakaz przewidziany w omawianym przepisie, to bezwzględnie musi wykazać nie tylko, że decyzja została wydana z jakimkolwiek naruszeniem prawa lub interesu społecznego, ale że naruszenie to było rażące, czyli najcięższe i czym się ono przejawiało.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego o zbyt restrykcyjnym charakterze przepisów Prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej i jego wniosku o bezpośrednie zastosowanie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uwzględnienia tegoż wniosku. W świetle przepisów art. 188 i art. 193 ustawy zasadniczej nie jest dopuszczalne, aby

o wątpliwościach dotyczących zgodności ustawy z Konstytucją rozstrzygał sąd orzekający w konkretnej sprawie. Kontrola konstytucyjności prawa została bowiem wyraźnie zastrzeżona do wyłącznej właściwości Trybunału Konstytucyjnego.

Należy w tym miejscu przywołać tezę niepublikowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2006 r. w sprawie OSK 548/06, zgodnie z którą "Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności ustaw

z Konstytucją, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. W rezultacie sąd administracyjny nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Chociaż w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wyrażono zasadę bezpośredniego jej stosowania, to jednak dopóki niekonstytucyjny przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, podlega stosowaniu".

Uprawnień do badania zgodności ustawy z Konstytucją nie posiada także Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Należy tu jednak zasygnalizować, iż w Trybunale Konstytucyjnym oczekuje na rozpoznanie sprawa sygn. akt P 64/07, zainicjowana pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ustalający podstawę naliczania wymiaru kary, o której mowa w tym przepisie, jest zgodny z art. 2 w zakresie, w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec tego, że stawka opłaty określonej w art. 59 f ust. 2 Prawa budowlanego, stanowi także podstawę obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, organ winien mieć tę okoliczność na względzie, z uwagi na to, że wynik postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym może mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie mógł uwzględnić wniosku skarżącego o nakazanie organowi odwoławczemu wydania orzeczenia o umorzeniu całego postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Kontrola ta polega na ocenie zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Oznacza to, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zawiadomienie Prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstw przez organ nadzoru budowlanego, należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował zaskarżone postanowienie wyłącznie pod kątem zgodności z przepisami prawa administracyjnego. Ewentualny prawno-karny aspekt działalności organów administracji publicznej nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Z tego powodu Sąd nie uwzględnił omawianego wniosku skarżącego.

Z uwagi jednak na to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa stosownie do wyniku sprawy.