Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 906/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1103/12 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz J. S. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1103/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

M. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.01.2011 r. do 31.12.2013 r. na wskazanym w ogłoszeniu obszarze w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, do którego zgłosiła się skarżąca.

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027), dalej: ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

Z rankingu otwarcia wynika, iż oferta zainteresowanej zajęła 105 pozycję, z łączną liczbą 32,306 punktów.

Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. Następnie, działając na postawie art. 148 tej ustawy oraz zarządzeń Prezesa Funduszu, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach, z ofert niepodlegających odrzuceniu.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru 36 ofert (66 miejsc udzielania świadczeń). Ostatnie z wybranych ofert uzyskały 61,658 punktów. Oferta świadczeniodawcy oceniona na 57,500 punktów znalazła się na 88 pozycji w rankingu końcowym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie uwzględnił odwołania strony od rozstrzygnięcia konkursu ofert.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes Funduszu uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy i ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor MOW NFZ w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję oddalającą odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, utrzymał w mocy decyzję dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze: [...] – K. o kodzie postępowania numer [...] Organ odwoławczy przywołując treść art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wywiódł, że przedmiot badania w tym postępowaniu jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Według Prezesa NFZ organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Odnosząc się do zarzutu odmowy podania zajmowanej w rankingu pozycji, w tym w szczególności w odniesieniu do ofert pozostałych oferentów oraz pozostałych zarzutów odnoszących się do prowadzenia negocjacji, Prezes wskazał, iż komisja konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zgodnie z zarządzeniem 73/2009/DSOZ ze zm. oraz przepisów ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 148 ww. ustawy.

Prezes stwierdził, że oferenci uczestniczyli w spotkaniach negocjacyjnych z komisją konkursową, niemających charakteru licytacji, w szczególności wobec zachowania poufności oceny ofert konkurentów. Nadto odwołujący w oświadczeniu załączanym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania.

Prezes stwierdził też, iż kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena wszystkich ofert odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, jednakowych dla wszystkich oferentów.

Oferty, które uzyskały większą liczbę punktów znalazły się powyżej miejsca oferty Odwołującego. Komisja konkursowa po ustaleniu kolejności ofert w rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno odwołującego się oferenta, jak i pozostałych oferentów wpłyną na uplasowanie się przedmiotowych ofert w rankingu końcowym. Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złożą w trakcie negocjacji oferenci. Komisja dokonała wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną punktacją w rankingu końcowym. Wszystkie oferty, które zostały zakwalifikowane do części niejawnej prowadzonego postępowania zostały ujęte w rankingu końcowym ofert. O miejscu oferty w rankingu ofert decydowała punktacja oferty za kryteria cenowe i niecenowe z uwzględnieniem wyników negocjacji. Oferta Odwołującego została umieszczona w rankingu ofert na pozycji zgodnej z uzyskaną liczbą punktów oceny oferty z uwzględnieniem wyników negocjacji. Tym samym organ odwoławczy uznał za bezzasadne pozostałe zarzuty odwołującej.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, komisja konkursowa dokonała wyboru 36 ofert (66 miejsc udzielania świadczeń). Ostatnie z wybranych ofert uzyskały 61,658 punktów. Oferta świadczeniodawcy oceniona została na 57,500 punktów, w tym za ofertę cenową: 30,000 pkt.

Organ wskazał, że odwołujący otrzymał maksymalną możliwą do uzyskania liczbę punktów za cenę (30 pkt), stąd też zmiana ceny w toku negocjacji nie mogła mieć jakiegokolwiek wpływu na pozycję w rankingu, a kryteria niecenowe nie ulegały zmianie.

W trakcie negocjacji oferent obniżył cenę ofertową za punkt rozliczeniowy. Ranking końcowy uwzględnił punktację po przeprowadzonych negocjacjach. Przeprowadzenie negocjacji było uzasadnione i zgodne z procedurą konkursu ofert i rokowań oraz obowiązującymi przepisami prawa. Komisja konkursowa po dokonaniu rankingu otwarcia nie mogła w żadnym wypadku przewidzieć, w jaki sposób zmiany ceny zarówno odwołującego się oferenta, jak i pozostałych oferentów uplasują się w rankingu ofert. Komisja konkursowa nie mogła przewidzieć na tym etapie, jaką propozycję cenową złoży w trakcie negocjacji Oferent i inni oferenci.

Prezes wskazał, że Dyrektor MOW NFZ przed wydaniem przedmiotowej decyzji pismem o znaku [...] poinformował odwołującego, iż przysługuje mu prawo do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w postępowaniu, ale odwołująca z tego uprawnienia nie skorzystała.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dostępności do akt sprawy, Prezes powołał się na komunikat umieszczony w dniu 3 lutego 2011 r. na stronie internetowej Centrali Funduszu oraz wyroki NSA: z dnia 16 marca 2011 r. (sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10), z dnia 14 czerwca 2011 r. (sygn. akt II GSK 554/10) czy też z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1458/10) dotyczące udostępniania akt innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie ofert, w ograniczonym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę skarżącej na powyższe rozstrzygnięcie, ponieważ w działaniu organów nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa.

Prezes stwierdził, że odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy.

Sąd I instancji przychylił się do poglądu, że skoro ustawodawca przesądził, iż podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania tych świadczeń na zasadach określonych w dziale VI cyt. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 132 ust. 1 i 2 tej ustawy), to cywilnoprawny charakter samej umowy nie może budzić wątpliwości. Ten cywilnoprawny charakter umowy ma decydujące znaczenie dla określenia charakteru całego postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem znajdują w nim zastosowanie przepisy regulujące stosunki cywilnoprawne, w tym dotyczące zawierania umów. To zaś oznacza, że ustawowo wprowadzone modyfikacje prawa umów w zakresie trybu zawierania umowy, dokonane w ustawie o świadczeniach, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od cywilnoprawnego charakteru umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie jest więc możliwy do zaakceptowania pogląd, że postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej traci charakter cywilnoprawny wobec wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia tego postępowania (art. 154 ust. 1), a taki skutek miałby miejsce, gdyby wniesienie odwołania otwierało drogę do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez organy NFZ. Wówczas bowiem organy te byłyby uprawnione do władczego rozstrzygnięcia sprawy jako organy administracji publicznej, w drodze decyzji administracyjnej, co oczywiście wpływałoby także na zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Odwołując się do orzecznictwa sądowego Sąd I instancji wywiódł, że w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo.

W tym postępowaniu nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone przez komisję konkursową było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach.

Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia omawianego postępowania, poddały analizie całość materiału dowodowego w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego.

Odnośnie zarzutu nieuzyskania przez skarżącą wglądu do dokumentacji sprawy w takim zakresie, o jaki występowała, Sąd uznał, że podstawowymi zasadami postępowania zawartymi w art. 134 ust. 1 u.s.o.z. jest obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Sposobem gwarantującym prowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z zachowaniem uczciwej konkurencji będzie takie jego prowadzenie, które nie dopuści do przekazania, ujawnienia lub wykorzystania informacji stanowiących tajemnicę usługodawcy. Prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.).

Zdaniem Sądu nie można podzielić poglądu, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe.

Oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy jest dowodem w sprawie administracyjnej, jednak z tym zastrzeżeniem, że usunięte z niej powinny być dane dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wszelkie dane osobowe podlegające ochronie.

Sąd za nietrafny uznał zarzut niewydania przez organ postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. odmawiającego prawa przeglądania akt sprawy, gdyż w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, o której mowa w tym przepisie.

Za całkowicie chybiony Sąd uznał zarzut dotyczący trybu przeprowadzonych negocjacji, zważywszy na stanowisko organu odwoławczego wyrażone w tej kwestii w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędy w ustaleniach faktycznych lub bezpodstawne czynienie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj.:

- poprzez błędne przyjęcie, że zdarzenia (działania i zaniechania komisji konkursowej), dotyczące innych oferentów uczestniczących w tym samym konkursie ofert, w którym uczestniczyła Skarżąca, nie mogą być źródłem naruszenia interesu prawnego Skarżącej, a tym samym utożsamienie legitymacji (instytucji prawa) do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert, z okolicznościami faktycznymi, które rodzą stan naruszenia interesu prawnego Skarżącej (rodzą tę legitymację),

- poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie niniejszej jakieś informacje zawarte w ofertach stanowiły tajemnicę przedsiębiorstw oferentów innych, niż Skarżąca, a w związku z tym nie podlegały one "ujawnieniu" w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- poprzez nieustalenie, które informacje zawarte w ofertach oferentów innych, niż Skarżąca, stanowiły tajemnicę przedsiębiorstw niepodlegającą "ujawnieniu" w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu (nieujawniona przez Sąd podstawa takiego wniosku), że oferta Skarżącej nie zawierała takich informacji, które w świetle tych samych przepisów mogłyby stanowić tajemnicę jej przedsiębiorstwa niepodlegającą "ujawnieniu" w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie niniejszej jakieś informacje zawarte w ofertach stanowiły dane osobowe wrażliwe podlegające szczególnej ochronie, obejmującej wyłącznie ich przetwarzania w zakresie dostępu do nich w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- poprzez nieustalenie, które informacje zawarte w ofertach oferentów innych, niż Skarżąca, stanowiły dane osobowe podlegające ochronie, obejmującej wyłącznie ich przetwarzania w zakresie dostępu do nich w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że oferta Skarżącej nie zawierała takich informacji, które w świetle tych samych przepisów, stanowiły dane osobowe podlegające ochronie, obejmującej wyłącznie ich przetwarzania w zakresie dostępu do nich w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- bezpodstawne przyjęcie, że nie zachodzą okoliczności dotyczące oceny ofert oferentów innych, niż Skarżąca, które naruszałyby zasady przyznawania punktów w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert, tj. bezpodstawne uznanie, że wszystkie oferty oferentów innych, niż Skarżąca, zostały ocenione prawidłowo i w ramach tych samych kryteriów jednakowych dla wszystkich prawidłowo oceniono stan faktyczny opisany w tych ofertach,

- bezpodstawne przyjęcie - wobec braku w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów świadczących o tym - że wszystkich oferentów potraktowano równo w toku konkursu ofert. Sąd I instancji uznał, że innych oferentów potraktowano tak samo, jak Skarżącą we wszystkich czynnościach wykonanych w toku tego konkursu ofert, chociaż akta sprawy nie zawierają przynajmniej ofert pozostałych oferentów i protokołów z ich negocjacji, a w związku z tym brak jest podstaw do formułowania jakichkolwiek ocen w tym względzie w stosunku do pozostałych oferentów, a co za tym idzie również w stosunku do Skarżącej;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie, w którym Sąd I instancji:

- przyjął, że w zakresie obowiązku prowadzenia postępowania (konkursu ofert) w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji istnieje podstawa do zastosowania w tym postępowaniu (szeroko pojęte postępowanie w sprawie zawarcia umowy) wyłącznie przepisu art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity: Dz. U. 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), a nie stosuje się przepisów określających pozostałe przypadki czynów nieuczciwej konkurencji, ze szczególnym uwzględnieniem art. 3 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tudzież niewyjaśnienie prymatu ochrony dóbr, ujętych w ww. art. 11 ust. 1 i ust. 4, w stosunku do ochrony uczciwej konkurencji, wynikającej z definicji czynów nieuczciwej konkurencji zawartej we wskazanych powyżej pozostałych przepisach tej ustawy,

- przyjął, że istnieje przepis prawa, który w zakresie jakichkolwiek danych osobowych, ujętych w ofertach składanych w konkursie ofert, zabrania ich przetwarzania w zakresie obejmującym ich ujawnienie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, obejmującego badanie prawidłowości prowadzenia tego konkursu ofert,

- przyjął, że istnieje przepis prawa, który w zakresie wszystkich danych osobowych, ujętych w ofercie Skarżącego, zezwala na ich przetwarzanie w zakresie obejmującym ich ujawnienie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, obejmującego badanie prawidłowości prowadzenia tego konkursu ofert,

- przyjął, że istnieje szczególny przepis prawa (w stosunku do przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn, zm.), na podstawie którego jakiekolwiek dane osobowe ujęte w ofertach składanych w konkursie ofert są uznane za dane wrażliwe (sensytywne), a poprzez to są wyłączone z możliwości ich przetwarzania w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego,

- przyjął, że istnieje szczególny przepis prawa (w stosunku do przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych) (tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 101 poz. 926 z późn, zm.), na podstawie którego wszelkie dane osobowe ujęte w ofercie Skarżącego, pomimo tego, że w części przynajmniej są uznane za dane wrażliwe (sensytywne), to mogą być przetwarzane w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (wyraźne dopuszczenie możliwości przetwarzania danych wrażliwych),

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pomimo rażącego naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 oraz § 2 kpa, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy, a skutkiem tego błędne uznanie przez Sąd I instancji, że postępowanie organów nie było obarczone wadami obejmującymi:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

- nieudostępnienie Skarżącemu wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie Skarżącego o prawie do przejrzenie tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę (Skarżącego) do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

- bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydajnie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 kpa, albo niedopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez Skarżącego;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pomimo tego, że z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy nie wynika możliwość ograniczenia badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty Skarżącego, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Powołany przepis art. 154 ust. 1 ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów), a tym samym może naruszać ich interes prawny;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pomimo tego, że zaskarżone decyzje wydane zostały pomimo niedopuszczalności prowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w obu instancjach. Zgodnie z art. 154 ust. 7 ustawy uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń, co oznacza, że przepis ten czyni odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze to, że w tej samej sprawie Prezes NFZ decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylił poprzednią decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia - wobec brzmienia art. 154 ust. 7 ustawy - wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a w jej następstwie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia było niedopuszczalne,

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Skarżącej i bezpodstawne uznanie, że w świetle art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy Skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia przedmiotowego konkursu ofert, a zatem nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego;

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: przepisów ustawy o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), postanowień zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również przepisów określających zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wymienione w art. 134 ust. 1 ustawy, poprzez uznanie, że w toku przedmiotowego konkursu ofert:

- nie naruszono przepisów o konkursie ofert poprzez wprowadzenie licytacji oferentów w miejsce wymaganych (i dopuszczalnych) przez ustawę negocjacji,

- nie naruszono przepisów o wyborze ofert poprzez dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej), MOW NFZ w K. nie wprowadził w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny,

- zasadnie i w oparciu o upoważnienie ustawowe MOW NFZ w K. zastosował bliżej nieokreśloną procedurę postępowania, w tym prowadzenia negocjacji, pomimo nieopublikowania tej procedury przed konkursem ofert, niezaznajomienia z tą procedurą Skarżącego, jak również niewskazania źródła tej procedury, tj. przepisu ustawy lub rozporządzenia, tudzież zarządzenia Prezesa NFZ, wydanego w trybie, na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.

W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota sporu objętego zarzutami skargi kasacyjnej odnosi się do charakteru środków i instrumentów prawnych, które przysługując świadczeniodawcom ubiegającym się na podstawie ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych o zawarcie umowy o udzielnie świadczeń opieki zdrowotnej, dawałyby im skuteczną ochronę ich interesu prawego przed doznaniem uszczerbku w związku z naruszeniem przez Fundusz zasad postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń, a w szczególności zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zachowania uczciwej konkurencji. Powyższe wiążę się też z zakresem obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym wywołanym wniesionym odwołaniem. W tej kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego początkowo zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy. Aczkolwiek w wyrokach NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 265/10; z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 czy z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10 zanegowano pogląd o zasadności udostępniania świadczeniodawcy, który złożył odwołanie, całości akt postępowania konkursowego, w tym zupełnych ofert konkurentów, w celu porównania i oceny ofert, a więc w celu rewizji całego postępowania konkursowego przez świadczeniodawcę, którego oferta nie została wybrana. Niemniej w złożonych zdaniach odrębnych w ww. wyrokach NSA wyrażono pogląd, iż w otwartym postępowaniu administracyjnym musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą, w tym z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zatem odmowa udostępniania stronie pełnych akt sprawy (ofert innych świadczeniodawców) pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 k.p.a. Dodać należy, że w glosie do wyroku NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 wyrażono aprobujące stanowisko wobec zdania odrębnego Sędziego NSA zgłoszonego do tego wyroku (por. T. Zimna, Glosa do wyroku NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10, opubl. GSP-Prz-Orz. 2013/3 str. 69-78). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii ewoluowało, to aktualnie prezentowane jest jednolite stanowisko, które zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12. Pogląd taki jest kontynuowany w wyrokach NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 625/12; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12, sygn. akt II GSK 255/12; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 426/12; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1615/12; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1851/12).

Podkreślić należy, że z dniem 21 listopada 2013 r. przepis art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych otrzymał nowe brzmienie. Zgodnie z art. 154 ust. 6a powołanej ustawy w nowym brzmieniu stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej ww. przepis podkreślono, że informacje zawarte w ofertach składanych przez świadczeniodawców powinny być udostępnione stronom tych postępowań. Precyzyjne określenie stron postępowania dokonane zostało z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie. Zmiana przepisów wynika z linii orzecznictwa NSA zapoczątkowanej wyrokami NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 oraz z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12 i II GSK 255/12 (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy - Druk Sejmowy VI Kadencji Sejmu 1785).

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. akt II GSK 121/12 i nast.).

W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze przywołanej ustawy stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154).

Z powyższego wynika, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie. Cechą charakteryzującą istotę instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i - siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów.

W związku z tym należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty - mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się, w sytuacji gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Należy dodać, że to wstrzymanie obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 154 ust. 4 ustawy, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji - Prezesa Funduszu.

Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem kwestii, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z tych względów za nietrafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Przepis art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi o tym komu i pośrednio, przez odesłanie do 153 i 154 tej ustawy, o tym, na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 przywołanej ustawy, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Z tej odmienności nie można jednak wyprowadzać zbyt daleko idących konsekwencji. W szczególności nie można wnosić na tej podstawie, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter, niż ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, (o czym mowa w art. 152 ust. 1) nie może być traktowany jako materialna przesłanka - warunek dopuszczający wniesienie odwołania. Z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzać wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się. Chodzi tu więc o wyrażenie w odwołaniu subiektywnego przekonania odwołującego się, że jego interes prawny został naruszony wskutek naruszenia przez organ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy. Nie ulega wątpliwości, że interes prawny odwołującego będzie badany w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem i wynik tego badania będzie miał wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W istocie więc określenie w ustawie legitymacji do wniesienia odwołania nie różni się pod względem merytorycznym od określonej w k.p.a. legitymacji do wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.).

Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu - wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i co za tym idzie - nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, z którego wynika, że "po rozpatrzeniu odwołania" (nie zaś sprawy) dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że Kodeks nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.

Omawiane kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Z omawianym zagadnieniem bezpośrednio wiąże się kwestia objęta zarzutami skargi kasacyjnej, a dotycząca stosowania w postępowaniu administracyjnym przed organami Funduszu art. 73-74 k.p.a., regulujących prawa strony (uczestników postępowania) do wglądu do akt sprawy i wynikający z tego obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne udostępnienia tych akt. Wskazać zatem należy, że akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Ustawa o świadczeniach nie zawiera uregulowań, które dawałyby dostateczne podstawy prawne do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych, do której odwoływał się Sąd I instancji, można zapewnić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio z art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Powyższe dowodzi o trafności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni przez Sąd I instancji przepisu art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 tej ustawy.

Wskutek wadliwego rozumienia zakresu obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym wywołanym wniesionym odwołaniem, wynikających z powyższych regulacji ustawy o świadczeniach, Sąd I instancji nie dokonał też właściwej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania przez organ stosownych przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego, które organy były obowiązane stosować.

Trafność powyższych zarzutów skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd I instancji zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu wyżej przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii wykładni art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a przy tym stosowania w tym postępowaniu w szczególności art. 73-74 k.p.a. Z tych zatem względów odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne. Sąd I instancji dokona bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie.

Za nietrafny należało jedynie uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia, która umożliwiła kontrolę instancyjną tego orzeczenia.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wynika z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.