Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 35/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w W. – Oddział D. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] (Nr [...]); II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej 717 (siedemset siedemnaście) zł kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławczego we W. – powołując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] (Nr [...]) zezwalającą spółce prawa handlowego A S.A. z siedzibą w W., Oddział D. we W. na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy o całkowitej powierzchni 53,16 m2 w pasie dróg powiatowych we W. przy ulicach wymienionych w decyzji w okresie od 1 do 30 czerwca 2006 r., oraz ustalającą opłatę w łącznej kwocie [...]. Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz § 1 pkt 3 lit. e) uchwały nr XX/539/04 Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. Wskazując na art. 107 § 4 k.p.a., organ ten odstąpił od uzasadnienia decyzji, jako uwzględniającej w całości żądanie strony.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podkreślając przy tym, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem odwołującej się Spółki, charakter reklam, które zawierają jedynie logo A S.A. – a więc informują wyłącznie o prowadzeniu w danym punkcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę – uzasadniał zastosowanie niższej stawki opłaty przewidzianej w § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ponadto strona podnosiła, że organ bezpodstawnie naliczył opłatę od niektórych reklam uwzględniając obie ich strony. Powoływała się przy tym na brzmienie przepisu art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który – według niej – stanowi że "opłatę w przypadku reklam za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego." Zdaniem strony, ani z uchwały Rady Miejskiej W., ani z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych nie wynikało uprawnienie organu do "naliczania przez organ poszczególnych reklam dwustronnie."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Organ drugiej instancji przypomniał, że zasady i tryb zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg regulują przepisy art. 40 ust. 1-16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach. Według art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie takie dotyczy także umieszczania reklam (art. 40 ust. 2 pkt 4). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 8).

Kolegium zauważyło, że w rozpoznawanym przypadku miał zastosowanie § 1 pkt 3 lit. e) uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, według którego stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego drogi publicznej kategorii powiatowej przez 1 m2 powierzchni reklamy wynosi 1,60 zł. Zdaniem organu odwoławczego, wysokość opłaty w zaskarżonej decyzji ustalono zgodnie z przywołanymi przepisami, jako iloczyn liczby merów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie pasa drogi określonej w § 1 pkt 3 lit. e) uchwały Rady Miejskiej W., tj 53,16 m2 x 30 x 1,60 = 2 551,68 zł.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium uznało, że strona błędnie odczytała treść art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych ("opłatę w przypadku reklam za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego"). Zdaniem Kolegium, w art. 40 ust. 6 przed zwrotem "powierzchni reklamy" znajduje się spójnik "albo", co oznacza, że określenie "rzut poziomy" nie odnosi się do reklam, ale jedynie do obiektów budowlanych. Tym samym w przypadku wyliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bierze się pod uwagę "powierzchnię reklamy", a nie "rzut poziomy powierzchni reklamy", jak to wywodziła strona w odwołaniu.

W ocenie Kolegium jest oczywistym, że użyty w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych zwrot "powierzchnia reklamy" dotyczy łącznej powierzchni reklam w przypadku reklamy wielostronnej. Z taką sytuacją można spotkać się nie tylko w przypadku dwustronnego plafonu (tak jak w niniejszej sprawie), ale także wieloboku eksponującego trzy lub więcej płaszczyzn z reklamami, a nawet w przypadku reklamy w kształcie sfery. Aby w takiej sytuacji prawidłowo ustalić opłatę, należy sumować wszystkie powierzchnie urządzenia, które eksponują reklamę, co też uczynił organ pierwszej instancji.

Poza tym, bezpodstawne są – zdaniem Kolegium – twierdzenia odwołującej się spółki, że opłata powinna być wyliczona z uwzględnieniem niższej stawki opłaty przewidzianej w § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Przepis ten stanowi, że stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy wynosi dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, dla każdej kategorii dróg publicznych – 0,50 zł.

W ocenie Kolegium, nie było podstaw do zastosowania niższej stawki, albowiem stanowi wyjątek od normalnych stawek przewidzianych w § 1 pkt 3 lit. e) uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r., a jak każdy wyjątek od ustalonej reguły powinien być interpretowany restryktywnie i zacieśniająco. Zastosowanie stawki preferencyjnej jest możliwe jedynie w przypadku zamieszczenia wyłącznie informacji o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. A contrario, jeżeli reklama nie zawiera wyłącznie takich treści, powinna zostać zastosowana stawka przewidziana w § 1 pkt 3 lit. e) uchwały.

Miarodajne dla Kolegium było stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 30 maja 2005 r. (OSK 1096/04 LEX Nr 168050), w którym stwierdzono, że "...o tym, czy mamy do czynienia z określeniem przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej, czy z reklamą, decydujące znaczenie będzie miało to, czy umieszczone na zewnątrz firmy oznaczenia mają na celu tylko informować o prowadzonej przez określony podmiot działalności, czy też zawierają sformułowania mające ma celu wpływanie też na kształtowanie się popytu, zwiększenie zbytu, rozszerzenie klienteli."

Z materiałów dowodowych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że umieszczone na kioskach kasetony i gabloty eksponowały przede wszystkim stylizowane logo strony, tj. nazwę A S.A. Tym samym nie można było zgodzić się z twierdzeniami strony, że "informują wyłącznie o prowadzeniu w danym punkcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę". Poza tym, na niektórych urządzeniach znakowi A S.A. towarzyszyły albo niewielki napis "[...]" albo hasło reklamowe "[...]". Jednak także w tym przypadku Kolegium uznało, że mamy do czynienia z reklamą w rozumieniu przedstawionym w powołanym wyroku NSA, nie zaś z określeniem mającym na celu wyłącznie informowanie o prowadzonej działalności gospodarczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, zarzucając rozstrzygnięciu:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1 pkt 3 lit. e) uchwały nr XX/539/04 Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego;

2. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), który stanowi, że "opłatę w przypadku reklam za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego";

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy o drogach publicznych, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji opartej na uchwale nr XX/539/04 Rady Miejskiej W., która jest sprzeczna z wymienionymi przepisami.

Według strony skarżącej, organ bezpodstawnie naliczył opłatę od reklam, licząc ich powierzchnię dwustronnie. Ponadto, z przepisów uchwały Rady Miejskiej W. a także innych aktów prawnych powołanych w podstawie prawnej decyzji nie wynika uprawnienie do naliczania przez organ poszczególnych reklam dwustronnie. Faktem jest, że strona we wniosku podała także dla każdej z reklam wartość określoną dla powierzchni dwustronnej, jednakże to organ wydający decyzję zobowiązany jest pobrać opłatę według obowiązujących przepisów prawnych i nie jest w tym zakresie związany wnioskiem.

W ocenie skarżącego, właściwą podstawą obliczenia stawki opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego powinien być § 1 pkt 3 lit. d), gdyż stanowi on, że dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, dla każdej kategorii dróg publicznych stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy wynosi 0,50 zł. Reklamy skarżącego znajdują się nad prowadzonymi [...] A, kaseton zaś zawiera jedynie logo A S.A., informuje więc o prowadzonej przez przedsiębiorcę w danym punkcie działalności gospodarczej.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy o drogach publicznych, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, opartej na uchwale nr XX/539/04 Rady Miejskiej W., która jest sprzeczna z wymienionymi przepisami. Według art. 40 ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy o drogach publicznych, uchwała Rady Miejskiej W. powinna uwzględniać:

1. kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2. rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3. procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4. rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5. rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Tymczasem uchwała ta, w interesującym stronę zakresie, uwzględnia jedynie kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty. Wobec tego należy uznać, że uchwała ta jest niezgodna z zakresem delegacji ustawowej i jako taka powinna zostać uznana za nieskuteczną. Tym samym zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona jako wydana na mocy nieskutecznej podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi.

Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji, że skarżący błędnie interpretuje przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, w szczególności zaś nieprawidłowo wyprowadza z treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych normę dotyczącą sposobu ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamy ("opłatę w przypadku reklam za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego"). Według Kolegium, użyte w powołanym przepisie określenie "rzut poziomy" nie odnosi się do reklam, tylko do obiektów budowlanych. Tym samym przy ustalaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamę uwzględnia się jej powierzchnię a nie "rzut poziomy powierzchni", przy czym w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych chodzi niewątpliwie o całkowitą powierzchnię reklamy. W przypadku reklam wielopowierzchniowych (np. dwustronnych plafonów należących do skarżącego), przy ustalaniu opłaty uwzględnia się wszystkie powierzchnie eksponujące reklamy.

Treści eksponowane na gablotach i kasetonach skarżącego nie mieszczą się w dyspozycji § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r., który stanowi, że dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, dla każdej kategorii dróg publicznych stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy wynosi 0,50 zł. Reklamy te przede wszystkim eksponują Iogo firmowe skarżącego, a tym samym nie zawierają "wyłącznie" informacji o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzucanej w skardze wadliwości (nieskuteczności) uchwały Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r., Kolegium wyjaśniło, że rozstrzygnięcie w tym zakresie leży poza jego kompetencją. Według art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium, są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującymi, a więc także przepisami prawa miejscowego. Tym samym kolegia nie są uprawnione do badania ich legalności w toku rozpatrywania spraw indywidualnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na rozstrzygnięcia podejmowane w sprawach opłata za zajęcie pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Spór zaistniały w sprawie wiąże się z zastosowaniem przez organy administracji publicznej przepisów normujących udzielanie zezwoleń na zajęcie pasa drogi publicznej w celu umieszczenia reklam (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) oraz regulujących ustalanie opłat z tego tytułu (art. 40 ust. 3, ust. 6, ust. 11 tej ustawy). Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga bowiem zezwolenia zarządcy drogi, dokonywanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym za takie zajęcie pobiera się opłatę ustalaną – również w formie decyzji administracyjnej – przez właściwego zarządcę drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych).

Przedmiotem odmiennych interpretacji w rozpoznawanej sprawie stał się właśnie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Strona skarżąca wyprowadziła z tego unormowania wniosek, że jednym z czynników decydujących o opłacie za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy jest liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, co nie uprawniało organu do ustalenia opłaty za obie strony reklamy, gdy tymczasem według Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., w art. 40 ust. 6 przed zwrotem "powierzchni reklamy" znajduje się spójnik "albo", co oznacza, że określenie "rzut poziomy" nie odnosi się do reklam, ale jedynie do obiektów budowlanych. Tym samym w przypadku wyliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bierze się pod uwagę "powierzchnię reklamy", a nie "rzut poziomy powierzchni reklamy", co powoduje, że w przypadku wielostronnych reklam należy uwzględniać ich łączną powierzchnię.

Przeprowadzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wykładnia logiczno-językowa art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych zasługuje na aprobatę. Prawidłowo bowiem organ ten wskazał, że określenie "rzut poziomy" znajduje zastosowanie wyłącznie do obiektów budowlanych, w przypadku zaś reklamy czynnikiem decydującym o wielkości opłaty jest powierzchnia reklamy (a nie jej rzut poziomy), przy czym w razie reklamy wielostronnej, wielopłaszczyznowej czy też w ujętej w postaci sfery należy uwzględniać łączną powierzchnię wszystkich reklam.

Z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego artykułu, wynikają dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego"; 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "reklam" (dla potrzeb reklamowych). Oba cele zostały też inaczej potraktowane w ust. 6, z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). Otóż, w przypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest "liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy" tego obiektu. Tymczasem w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest jej "powierzchnia" (a nie – jak w przypadku obiektu budowlanego – "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy"). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza figurujące tam słowo "albo" (stosowane wszak w wypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni", choć w innych kontekstach. Gdyby legislator zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty ("budowlany" i "reklamę") tożsamemu reżimowi obliczania opłaty, przepis ten musiałby mieć następujące brzmienie: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub reklamy...". Tylko przy takim ujęciu werbalnym zasadne byłoby twierdzenie strony skarżącej – odnoszone do reklamy – że o konieczności uwzględniania tylko jednej powierzchni reklamy dwustronnej decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby i wówczas "liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy (...) reklamy".

Trzeba jednak zwrócić dodatkowo uwagę, że przyjęcie przez ustawodawcę dopiero co sformułowanego unormowania oznaczałoby w istocie konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni pasa drogowego, jaką zająłby poziomy rzut urządzenia (obiektu), na którym owa treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji (urządzenia, obiektu) jest z reguły mniejsza od powierzchni samej reklamy. Można sądzić, że właśnie dlatego ustawodawca odstąpił – de lege lata, zważywszy na obecnie obowiązujące brzmienie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych – od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie w zamian "powierzchni reklamy". Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję reklamy pomieszczoną w art. 4 pkt 23 tej ustawy, według której pod pojęciem tym należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę", za powierzchnię reklamy – w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych – należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, decydować zatem powinna łączna (dwu lub wielostronna) powierzchnia, którą informacje te w sumie zajmują. Jest bowiem oczywiste, że tzw. reklama obustronna (wielostronna), to w istocie suma pojedynczych treści reklamowych, adresowanych do różnych odbiorców, jako że różne są też "pola widzenia" poszczególnych, składowych powierzchni reklamowych przez użytkowników drogi, a okoliczność ta jest przecież istotnym elementem definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

Z tych też względów nie sposób zgodzić się z zarzutem strony skarżącej o naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, które miałoby polegać na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu.

Drugą kwestią, odmiennie postrzeganą przez stronę skarżącą i Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., jest kwalifikacja reklam według kryteriów określonych w uchwale Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego (Dziennik Urzędowy Województwa D. 2004, Nr 62, poz. 1221 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za prawidłowe objęcie zgłoszonych przez stronę skarżącą reklam § 1 pkt 3 lit. d) uchwały, ze stawką 1,60 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego drogi powiatowej przez 1 m2 powierzchni reklamy, gdy tymczasem strona skarżąca wywodziła, że właściwą podstawą kwalifikacji kasetonów zawierających jedynie logo firmy, tj. A S.A., powinien być § 1 pkt 3 lit. c) tejże uchwały, przewidziany dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2, umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, ze stawką 0,50 zł dla każdej kategorii dróg publicznych.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W.,, a więc – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie informowały wyłącznie o prowadzeniu w danym punkcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę., co pozwoliło Kolegium przyjąć, że występuje tu reklama w rozumieniu przedstawionym w wyroku NSA z dnia 30 maja 2005 r. (OSK 1096/04), nie ma bowiem na celu wyłącznie informowania o prowadzonej działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, jednakowe potraktowanie przez organy administracji publicznej wszystkich "reklam" objętych wnioskiem strony skarżącej oraz ich zakwalifikowanie do tej samej kategorii według podziału przyjętego w uchwale Rady Miejskiej W. z dnia 19 lutego 2004 r., zostało dokonane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, z pominięciem dostrzegalnych różnic między niektórymi "reklamami", co pozostaje w dysharmonii z dyrektywą proceduralną wynikającą z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Wobec braku uniwersalnego, interdyscyplinarnego określenia reklamy, które mogłoby być stosowane jednolicie w całym systemie prawnym, dla potrzeb postępowania o ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam należy posłużyć się – przyjętą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych – definicją legalną reklamy. Z przywołanego już wcześniej unormowania wynika, że ustawodawca przyjął tu szerokie ujęcie reklamy, uznając za taką nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, wyłączając z tego zakresu znaki w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach oraz znaki informujące o obiektach użyteczności publicznej ustawione przez gminę.

Nietrudno dostrzec, że stworzone na użytek ustawy o drogach publicznych szerokie pojęcie reklamy nie pokrywa się z potocznym znaczeniem tego słowa. Według bowiem słownikowych ujęć, reklamą jest rozpowszechnianie informacji o towarach, ich zaletach, wartości, miejscach i możliwościach nabycia, chwalenie kogoś, zalecanie czegoś przez prasę, radio, telewizję, a także środki (np. plakaty, napisy, ogłoszenia) służące temu celowi (Słownik języka polskiego, redaktor naukowy prof. dr M. Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, t. III, Warszawa 1989, s. 38-39). Przez reklamę rozumie się również informowanie ludzi o towarach lub usługach i podkreślanie ich zalet, tak aby ludzie chcieli za nie zapłacić (Słownik języka polskiego, redaktor naczelny M. Bańko, t. 4, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 410-411).

W definicji zawartej w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych ustawodawca skoncentrował się na formalnej postaci reklamy, uznając za taką "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi". Gdyby poprzestać na takim rozumieniu reklamy, wówczas gabloty i kasetony objęte wnioskiem strony skarżącej należałyby – bez względu na to czy zawierały tylko nazwę "A S A.", czy też występowały z dodatkiem np. "[...]" lub "[...]" – do takiego zbioru. Należy jednakże zauważyć, że Rada Miejska W. – działając na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych) – ustaliła m. in. odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej [§ 1 pkt 3 lit. d) uchwały] oraz dla reklam niemających takich cech [§ 1 pkt 3 lit. e) uchwały].

Dokonane rozróżnienie nie pozwala na zastosowanie do wszystkich – zgłoszonych przez stronę skarżącą – reklam § 1 pkt 3 lit. e) uchwały Rady Miejskiej W. bez wcześniejszego wyjaśnienia, czy są wśród nich takie, które spełniają kryteria przewidziane w § 1 pkt 3 lit. d) uchwały. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. dostrzegło różnice treści w badanych reklamach – stwierdzając, że na niektórych urządzeniach występowała sama nazwa "A S.A.", na innych zaś z dodatkiem "[...]" lub "[...]" – jednakże organ ten uznał, że nie są to odmienności, które kwalifikowałyby część reklam do § 1 pkt 3 lit. d). Kolegium uznało bowiem, że gabloty lub kasetony zawierające samo określenie "A S.A.", a więc bez towarzyszących mu dodatków, należy traktować tak samo jak obiekty z dodatkami reklamowymi, twierdząc przy tym, że samo określenie "A S.A." lub "A S.A." z dodatkiem "[...]", to określenia niezawierające wyłącznie informacji, co uniemożliwia zastosowanie do tychże nośników § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Rady Miejskiej W.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z jednakowym potraktowaniem różnych w istocie obiektów reklamowych bez wyjaśnienia treści widniejącej w gablotach i na kasetonach. Skoro w § 1 pkt 3 uchwały przeciwstawiono sobie reklamy zawierające wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej (lit. d), oraz reklamy o treści wykraczającej poza te elementy (lit. e), obowiązkiem organu udzielającego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalającego opłatę za umieszczenie w tym pasie reklamy było wyjaśnienie różnic w treści nośników zgłoszonych przez stronę skarżącą. Nie można bowiem – z punktu widzenia przywołanych unormowań uchwały Rady Miejskiej W. – przyjąć, że nie ma różnicy między określeniem "A S.A.", czy też "A S.A." – "[...]", a sformułowaniem "A S.A." – "[...]" lub z innym dodatkiem zachęcającym do nabywania towarów, jeżeli treść pierwszego ma przede wszystkim charakter informacyjny, w drugim zaś pojawia się dodatkowy element, wykraczający w swej funkcji poza rolę informacyjną.

Nie można przy tym nie dostrzec, że określenie "A S.A." stanowi w istocie element firmy według art. 435 k.c. Firmą osoby prawnej jest jej nazwa (tu: "A"), przy czym firma zawiera określenie formy osoby prawnej, które może być podane w skrócie (tu: spółka akcyjna, w skrócie "S.A."). Nie jest wymagane, aby w oznaczeniu firmy wskazywano przedmiot działalności. W piśmiennictwie dodaje się również, że w nazwie osoby prawnej nie powinny występować elementy reklamy (zob. K. Piasecki, [w:] Kodekc cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003, komentarz do art. 435 k.c.). Nazwa firmy identyfikująca podmiot gospodarczy na rynku jest odpowiednikiem nazwiska osoby fizycznej, co oznacza, że spełnia ona przede wszystkim funkcję informacyjno-identyfikacyjną. Jest oczywiste, że firma określająca daną osobę prawną może z czasem spełniać także rolę marketingową, zwłaszcza przy dobrych notowaniach przedsiębiorcy na rynku, jednakże jest to już wtórna – względem informacyjno-identyfikacyjnej – funkcja.

Poczynione uwagi pozawalają twierdzić, że oznaczenie na nośniku reklamowym firmy osoby prawnej z określeniem jej formy prawnej, ma charakter wyłącznie informacyjno-identyfikacyjny, co – z punktu widzenia uregulowań zawartych w § 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej – wskazywałoby na kwalifikację takich "reklam" według § 1 pkt 3 lit. d) uchwały. Podobnie należałoby postąpić w przypadku gablot lub kasetonów zawierających w swej treści oznaczenie firmy z dodatkiem np. "[...]" lub "[...]", gdyż takie uzupełnienia nie pozbawiają charakteru informacyjnego treści nośnika reklamowego, wskazując jedynie na sposób prowadzenia działalności przedsiębiorcy w danym punkcie i świadczone w tymże miejscu usługi, co także ma cechy informacyjne (wszak określenie "[...]" oznacza budkę na ulicy, w której można kupić gazety, papierosy, artykuły spożywcze itp. – zob. Słownik języka polskiego, redaktor naczelny M. Bańko, t. 2, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 230: "kiosk" – budka na ulicach, dworcach, w której sprzedaje się pisma, papierosy, napoje chłodzące, owoce, słodycze itp.; mały pawilon, stoisko na wystawie, na targach – Słownik języka polskiego, redaktor naukowy prof. dr M. Szymczak, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, t. I, Warszawa 1988, s. 920). Do "reklam" noszących takie znamiona właściwą podstawą ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego byłby § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Rady Miejskiej W. (przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie), albowiem nośniki o takiej treści odpowiadają "reklamom", o których mowa w tym przepisie, a więc "zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej".

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą właściwych organów administracji publicznej będzie dokładne wyjaśnienie, które ze zgłoszonych przez stronę skarżącą nośników reklamowych obejmują swą treścią wyłącznie oznaczenie firmy lub oznaczanie firmy, uzupełnione dodatkiem np. "[...]", a następnie rozważenie, które z nich spełniają pozostałe przesłanki umożliwiające ich zakwalifikowanie według kryteriów przewidzianych w § 1 pkt 3 lit. d) uchwały Rady Miejskiej W.

Bezpodstawne jest stawianie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we W. zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 40 ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4, 5 ustawy o drogach publicznych, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, opartej na uchwale nr XX/539/04 Rady Miejskiej W., która – zdaniem strony skarżącej – jest sprzeczna z wymienionymi przepisami. Należy bowiem zauważyć, że kwestionowana przez stronę uchwała jest aktem prawa miejscowego funkcjonującym w obrocie prawnym i korzystającym z domniemania legalności. Wiąże on także organy wydające decyzje w rozpoznawanej sprawie, a więc i Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., które – jak trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę – nie jest uprawnione do badania legalności aktu prawa miejscowego w toku rozpatrywania indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Można jedynie dodać, że jeżeli strona skarżąca uważa, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wspomnianym wcześniej aktem, może go kwestionować w trybie przewidzianym w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Skoro wszczęte skargą A S.A. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organy administracji publicznej reguł postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (niewyjaśnienie i nieuwzględnienie różnic między "reklamami" objętymi wnioskiem strony, co uchybia regule proceduralnej wyprowadzonej art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. – należało orzec, jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. oraz § 6 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje umocowanie w art. 152 u.p.p.s.a.