Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 198/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. W. i H. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 198/15

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...] Starosta S.:

1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni odpowiednio 15,9923 ha, 0,3017 ha i 4,7741 ha, położonych w obrębie B., gm. B., stanowiących własność B. i H. małżonków W. Ograniczenie polegało na: udzieleniu P. S.A. w K. – J. (dalej jako Spółka lub inwestor) zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez działki dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP, w tym na podwieszenie napowietrznych przewodów tej linii nad działką nr [...] na odcinku około 286 m, nad działką nr [...] na odcinku około 15 m oraz nad działką nr [...] na odcinku około 160 m i na wysokości nie mniejszej niż około 13,4 m, wybudowaniu 1/5 słupa na działce nr [...], a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu na części wskazanej nieruchomości w obszarze pasa technologicznego o szerokości 70 m (po 35 m od osi linii w obie strony) o powierzchni około 19 978 m2 na działce nr [...], około 666 m2 na działce nr [...] i około 11 051 m2 na działce nr [...]. Lokalizację linii oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonych mapach stanowiących integralną część decyzji;

2. wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w pkt 1 polega w szczególności na uprawnieniu Spółki do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano – montażowych związanych z budową przedmiotowej linii oraz na wykonaniu czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił zasady orzekania o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., podkreślając konieczność spełnienia dwóch przesłanek dla orzeczenia o ograniczeniu: zgodności ograniczenia z realizacją celu publicznego ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz przeprowadzenia rokowań z podmiotem, którego własność ma być ograniczona, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie obydwie przesłanki zostały spełnione, bowiem na terenie objętym wnioskiem obowiązuje zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica Państwa na terenie gminy Bakałarzewo (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 21 lipca 2014 r., poz. 2689). Inwestycja jest zatem celem publicznym. Obszar pasa podlegającego ograniczeniu sposobu korzystania, jak oceniono, odpowiada zasięgowi ograniczonego użytkowania nieruchomości dopuszczonego w zarządzeniu Wojewody. Ograniczenie nie prowadzi też do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Jak wskazał Starosta, doszło do przeprowadzenia rokowań z właścicielem, bowiem inwestor wystosował do niego zaproszenie do rokowań (w piśmie z dnia 5 sierpnia 2014 r.) oraz kolejne pisma, a następnie nie uzyskując akceptacji przedstawionych warunków dobrowolnego udostępnienia nieruchomości w piśmie z dnia 22 września 2014 r. inwestor poinformował właściciela o zakończeniu rokowań i skierowaniu wniosku w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. do właściwego organu. W trakcie zainicjowanego tym wnioskiem postępowania w dniu 6 listopada 2014 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, na której właściciele wyrazili zgodę na zawarcie ugody administracyjnej z inwestorem pod warunkiem, że "nie będą zmuszeni poświadczać nieprawdy". Wskazali, że w ich ocenie rokowania się nie odbyły oraz zażądali wyjaśnienia podstawy prawnej orzekanego ograniczenia, jak również informacji o trybie uzyskania rekompensaty. Złożyli wnioski dowodowe, które nie zostały uwzględnione. Inwestor podtrzymał natomiast wniosek o orzeczenie decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na spełnienie warunków do takiego ograniczenia.

Jak wskazał organ, analiza dokumentów przedłożonych przez inwestora wskazuje, że podjęte przez niego przed wszczęciem postępowania działania stanowią spełnienie warunku przeprowadzenia rokowań. Inwestor zaprosił właścicieli do rokowań oraz przedstawił swoje warunki uzyskania dostępu do gruntu. Nieosiągnięcie zgody między stronami uzasadniało prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a ponieważ ustalono w nim spełnienie wszystkich warunków do orzeczenia o ograniczeniu, wydano decyzję uwzględniającą wniosek inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i H. W. zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego - art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez orzeczenie o ograniczeniu mimo braku przesłanek ustawowych (wyrazili zgodę na ograniczenie); art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez udzielenie zezwolenia na zajęcie bez uprzedniego przeprowadzenia rokowań; art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nieskonkretyzowanie sposobu ograniczenia i późniejszego korzystania z nieruchomości; art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez niewystarczająco konkretne określenie terenu podlegającego ograniczeniu, wskutek czego możliwe jest zajęcie całej powierzchni działek, mimo że cel publiczny tego nie uzasadnia;

- przepisów procesowych – art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że przeprowadzono rokowania; art. 13 § 2 k.p.a. poprzez poinformowanie stron na rozprawie, że nie jest dopuszczalna ugoda mimo ustawowego obowiązku organu nakłaniania stron do jej zawarcia; art. 75 §1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że właściciel odmówił zawarcia umowy mimo braku ku temu dowodów; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji (niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia a jedynie jej wskazanie, brak analizy uciążliwości inwestycji, brak uzasadnienia szerokości pasa technologicznego, brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 106 k.p.a.).

Zdaniem odwołujących się, inwestor przedwcześnie uznał rokowania za zakończone, uniemożliwiono im podczas rozprawy przedstawienie twierdzeń oraz oddalono bezpodstawnie wnioski dowodowe. Zakwestionowali również sformułowanie sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości, które w ich ocenie nie zawiera precyzyjnych określeń co do zakresu tego ograniczenia i dopuszczalnych czynności, które może wykonać inwestor. Podważyli prawidłowość przebiegu inwestycji – mapa geodezyjna według odwołujących się posiada wiele błędów i nieprawidłowości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. Wyjaśnił zasady orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. podkreślając wyjątkowość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o ten przepis oraz wskazał na konieczność spełnienia warunku braku zgody właściciela dla realizacji celu publicznego na jego nieruchomości. W jego ocenie, powyższe warunki zostały spełnione, gdyż: ograniczenie nastąpiło zgodnie z zarządzeniem zastępczym Wojewody z dnia 16 lipca 2014 r., które umożliwia realizację inwestycji celu publicznego w postaci linii elektroenergetycznej dwutorowej 400kV mającej znaczenie ponadlokalne oraz dopuszcza ograniczenie w zagospodarowaniu terenów w pasie technologicznym tej linii. Zdaniem Wojewody, decyzja pierwszoinstancyjna jednoznacznie określa zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomości, jak i zakres uszczuplenia władztwa jej właścicieli i czyni to zgodnie z obowiązującym planem miejscowym wprowadzonym wymienionym wyżej zarządzeniem zastępczym. Ograniczenie stanowi minimalne obciążenie nieruchomości. W ocenie Wojewody, postępowanie zostało poprzedzone rokowaniami na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n., które okazały się bezskuteczne. Inwestor określił i zaproponował właścicielom warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu oraz podał propozycje cenowe, jednak do porozumienia nie doszło. Rokowania miały formę wymiany korespondencji, czego dowodzi przedstawiona organowi korespondencja. Wynika z niej, że inwestor miał rzeczywistą wolę zawarcia porozumienia cywilnoprawnego z właścicielami nieruchomości. Organ wskazał, że dla oceny, czy doszło do przeprowadzenia rokowań nie ma znaczenia, czy inwestor zaproponował właścicielom korzystne dla nich warunki. Także przepisy prawa nie wskazują na jakiś sformalizowany sposób zakończenia rokowań. Nie oznacza to jednak, że mogą przebiegać w nieskończoność. Wojewoda zaakcentował, że na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ nie jest władny korygować planowanej trasy inwestycji. Wyjaśnił, że z art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. wynika obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, ewentualnie wypłata odszkodowania, jednakże orzekanie w tym przedmiocie nie należy do postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Ustalenia w tym przedmiocie następują w decyzji wydanej po przeprowadzeniu odrębnego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego B. i H. W. zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji mimo braku przesłanek ustawowych, tj. pomimo zadeklarowania możliwej zgody na przeprowadzenie inwestycji,

2. art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości bez poprzedzenia tej procedury rokowaniami,

3. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez niewskazanie sposobu ograniczenia i sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy ograniczenie prawa własności powinno zostać konkretnie i wyczerpująco zdefiniowane,

4. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez niewystarczająco konkretne określenie terenu podlegającego ograniczeniu w sytuacji, gdy potrzeby inwestora nie uzasadniają ograniczenia korzystania z całych działek;

II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego w zakresie pozorności przeprowadzonych rokowań i brak szczegółowego określenia obszaru i charakteru planowanych inwestycji,

2. art. 75 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że okoliczność przeprowadzenia rokowań została udowodniona zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy,

3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji polegające na:

a). braku analizy uciążliwości przebiegu planowanej inwestycji i oceny, czy jest to minimalny możliwy zakres ingerencji w prawo własności (brak uzasadnienia, że orzeczony zakres ograniczenia stanowi o minimalnym obciążeniu nieruchomości),

b). nierozważeniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niedokonaniu analizy czy inwestycja może być przeprowadzona w inny sposób, lepiej godzący interesy stron i uwzględniający prawa właścicieli nieruchomości,

c). braku jakiegokolwiek uzasadnienia szerokości pasa technologicznego,

d). pominięciu wyjaśnienia dlaczego wniosek o powołanie świadka nie zasługiwał na uwzględnienie (nota bene taki wniosek nie był składany w tej sprawie, pełnomocnik skarżących wnioskował natomiast o dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron – pismo z dnia 6 października 2014 r.).

Uzasadniając zarzuty skarżący podkreślali, że co do zasady wyrazili zgodę na przeprowadzenie inwestycji, podczas gdy decyzja mogła być wydana – zgodnie z art. 124 u.g.n. – tylko przy braku zgody właściciela gruntu. W ich ocenie, nie została dopełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań, bowiem konsultacje miały charakter pozorny tzn. przedstawiono im ofertę, na którą mogli odpowiedzieć w terminie 7 dni twierdząco lub przecząco oraz inwestor nie wyraził woli spotkania się z właścicielami. Sposób przeprowadzenia rokowań powinien zatem zostać oceniony z punktu widzenia ich pozorności. Tego jednak nie uczyniono. Jak podkreślono w skardze, skarżący wyrażali zgodę na przeprowadzenie linii po ich działkach na warunkach wynegocjowanych z inwestorem. Nadto Wojewoda nie odniósł się do zarzutu dotyczącego pominięcia wniosku dowodowego o przesłuchanie świadka na okoliczność pozornego przeprowadzenia rokowań oraz dowodów. Skarżący zarzucili również, że przedstawienie sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości na mapie w skali 1: 2000 stanowiącej integralną część decyzji Starosty nie spełnia warunku dostatecznie dokładnego przedstawienia ingerencji w sposób korzystania z nieruchomości. Ustalenia w tym zakresie powinny być bardziej precyzyjne, gdyż chodzi o ingerencję w konstytucyjnie zagwarantowane prawo.

Nadto swoje stanowisko zawarli skarżący w piśmie z dnia 11 czerwca 2015 r. – załączniku do protokołu rozprawy sądowej, w którym przedstawili także obawy co do możliwości otrzymania odszkodowania w należytej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga nie zawiera okoliczności, które nie byłyby przedmiotem oceny w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnił, że analiza dokonana przez organy wykazała, iż zarówno wskazany przebieg linii jak i szerokość pasa technologicznego stanowią minimalnie niezbędne obciążenie przedmiotowej nieruchomości. Nadto organ nie może zmienić przebiegu linii elekroenergetycznej w stosunku do tego, co zawiera plan zagospodarowania przestrzennego.

Własną odpowiedź na skargę sformułował również uczestnik postępowania P. S.A. w piśmie z dnia 16 kwietnia 2015 r. Wyjaśnił, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, czego dowodem jest załączona w aktach administracyjnych dokumentacja. Stąd też trafnie organ oddalił wnioski dowodowe na okoliczność pozorności tychże rokowań. Nadto właściciele nieruchomości nie przedstawili żadnych propozycji ugody. Również decyzja zaskarżona zawiera wszystkie elementy wymagane prawem, w tym precyzyjnie i konkretnie wyznacza zakres ograniczenia prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja była dotknięta wadami zarzuconymi w skardze lub innymi, które jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., a prowadzącymi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Z powyższego przepisu wynikają następujące przesłanki uzasadniające decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości:

- uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z obiektami niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

- brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji.

Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej w ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie, która zobowiązana jest dołączyć do wniosku dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych i ze stanowiska przedstawicieli nauki prawa, instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uregulowana w art. 124 ust. 1 u.g.n. interpretowana jest jednolicie. Podkreśla się w szczególności jej wyjątkowy charakter z uwagi na to, że dotyczy ograniczenia uprawnień właścicielskich, przeznaczenia prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, którego konieczność realizacji i konkretny sposób tej realizacji wynika z określonych przepisów (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz którego osiągnięcie stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (vide wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1098/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz E. Bończak – Kucharczyk, komentarz do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych uprawniał do twierdzenia, że spełnione zostały wszystkie wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działek skarżących położonych w obrębie B. gm. B.

Przede wszystkim ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przedmiotowej spornej inwestycji zostało przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym zarządzeniem zastępczym Wojewody Podlaskiego z dnia 16 lipca 2014 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację odcinka trasy dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica Państwa na terenie gminy Bakałarzewo (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 21 lipca 2014 r., poz. 2689). W planie tym wskazano, że chodzi o inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jej przebieg opisano szczegółowo w tekście planu (§ 1 ust. 6 i § 6 ust. 1 pkt 10) oraz sprecyzowano, że do jej realizacji wykorzystany zostanie pas terenu szerokości 70 m (po 35 m po obu stronach linii) od granicy z gminą Wieliczki do granicy z gminą Olecko, położony w obrębach ściśle wskazanych gmin, w tym gminy Bakałarzewo. Przebieg linii przedstawiono na kilkunastu arkuszach stanowiących załączniki do zarządzenia zastępczego, oznaczając na nich kolorem żółtym zasięg pasa technologicznego linii i jego trasę. Powyższy plan, zdaniem sądu, przesądza, że cel dla którego inwestor wystąpił z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego jest celem publicznym. Uzasadnienie zarządzenia zastępczego Wojewody wskazuje nadto, że przebieg linii był planowany od jakiegoś czasu (zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 15 października 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze umożliwiającym realizację spornej linii), że zarządzenie z dnia 16 lipca 2014 r. zostało wydane po rozpatrzeniu uwag mieszkańców terenów objętych inwestycją, po wyjaśnieniu im znaczenia linii i zasad ograniczenia ich prawa własności drogą planu miejscowego oraz konieczności przyjętego sposobu ograniczenia. Jak wynika z przedłożonych wraz z wnioskiem o wydanie decyzji dokumentów, usytuowanie kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej na załączniku graficznym do wniosku (mapy obrazujące przebieg linii przez działkę skarżących) nie odbiega od usytuowania linii w planie miejscowym – na każdym odcinku jest to pas szerokości 70 m, a przebieg przez działki skarżących stanowi integralną część linii elektroenergetycznej.

Dodać w tym miejscu należy, że na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przesądzonym w planie miejscowym nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania linii. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie ma zatem organ wydający decyzję na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (vide wyroki w sprawach II SA/Bk 1098/14, II SA/Bk 194/15, dostępne w CBOSA). Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły zostać podzielone.

Zdaniem sądu, spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami ze skarżącymi, zmierzającymi do uzyskania ich zgody na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Celem ustanowionego w art. 124 ust. 3 u.g.n. obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało jednakże stanowisko, że w sytuacji, gdy właściciel nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia – rokowania należy uznać za bezskuteczne (vide wyrok z dnia 12 lutego 2013 r., II SA/Bk 692/12, z dnia 30 czerwca 2011 r., II SA/Lu 301/11, CBOSA). Podzielając w całości powyższe stanowisko dodać należy, na co trafnie zwracał uwagę organ, że przepis art. 124 u.g.n. nie określa ani formy rokowań, ani sposobu ich dokumentowania, jak też nie określa wiążąco momentu, w którym przesądzone zostaje, iż rokowania należy uznać za nieprzynoszące skutku w postaci porozumienia stron.

Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika, że skarżący zostali zaproszeni do rokowań pismem wnioskodawcy z dnia 5 sierpnia 2014 r., w którym opisano sposób realizacji linii, jej usytuowanie na nieruchomościach skarżących, w tym usytuowanie słupa nr 1/5, wskazano szerokość pasa technologicznego, powierzchnię zajętej nieruchomości, dołączono załącznik graficzny w postaci map z zaznaczonym przebiegiem linii przez działki stron. Inwestor dołączył również opinie na temat potencjalnego zmniejszenia wartości działek na skutek realizacji inwestycji, zaproponował kwotę jednorazowego odszkodowania (8 850 zł brutto) oraz zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu za kwotę 84 000 zł. W odpowiedzi na zaproszenie do rokowań skarżący wystosowali do inwestora pismo z dnia 25 sierpnia 2014 r. zawierające prośbę wydłużenia terminu podjęcia rozmów. Następnie, po próbie osobistego skontaktowania się z właścicielami przez przedstawicieli inwestora (na co wskazuje pismo z dnia 27 sierpnia 2014 r.) – doszło do wstąpienia do sprawy pełnomocnika skarżących (pismo z dnia 1 września 2014 r., w którym wyraził on w imieniu mocodawców oraz dziewięciu innych osób zgodę na podjęcie rokowań i zaproponował spotkanie w dniu 12 września 2014 r. w Gminnym Ośrodku Kultury w B.). W dalszej kolejności inwestor udzielił odpowiedzi pisemnej z dnia 5 września 2014 r. wskazując na rozpoczęcie rokowań przed wstąpieniem pełnomocnika do sprawy i podtrzymał dotychczasową propozycję rokowań pisemnych, po czym pełnomocnik skarżących wystosował pismo z dnia 15 września 2014 r., w którym sformułował własne uwagi do propozycji inwestora. Inwestor w odpowiedzi na to pismo – w piśmie z dnia 22 września 2014 r. ocenił, że wobec nieuzyskania jednoznacznego stanowiska co do przyjęcia jego oferty przez właścicieli gruntu – występuje na drogę administracyjną.

W świetle opisanej wyżej korespondencji wnioskodawcy z właścicielami nieruchomości oraz ich pełnomocnikiem niewątpliwie wynika, że podejmowane były przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w celu wybudowania linii napowietrznej. Zakończyły się one jednakże niepowodzeniem. Nie dostrzegając szans na zawarcie porozumienia ze skarżącymi wnioskodawca zdecydował się wystąpić o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Zauważyć należy, że w żadnym z pism skarżących nie sformułowano jednoznacznej zgody na warunki inwestora oraz nie zaproponowano własnych warunków porozumienia możliwych do spełnienia. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej oraz z pism skarżących składanych w trakcie rokowań i w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, nie zaproponowali oni też konkretnej kwoty odszkodowania, a żądali uwzględnienia w wysokości odszkodowania roszczeń przysługujących na podstawie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Należy w tym miejscu zauważyć, że podtrzymywanie wniosku o dalsze prowadzenie rokowań - według życzenia właścicieli w formie osobistych spotkań i to nie indywidualnych a całej grupy osób, bez przedstawienia własnych propozycji (jak zawnioskowano w piśmie z dnia 1 września 2014 r.) - nie dowodzi jeszcze autentycznej woli porozumienia. Oceniając jako nietrafny zarzut błędnej oceny organu, jakoby przeprowadzone rokowania miały charakter pozorny, wskazać trzeba, że rokowania może przerwać każdy z uczestników negocjacji niedostrzegający realnych szans na zawarcie porozumienia. W takiej sytuacji jak proponują skarżący, każdy wniosek o dalsze prowadzenie rokowań, także niezawierający konkretnych propozycji stron, blokowałby ich zakończenie i w konsekwencji uzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia wymaga, że stanowisko skarżących nie zawierało żadnych realnych propozycji ugodowego załatwienia sprawy, podczas gdy oferta inwestora była konkretna i wyczerpująca. W takiej sytuacji oraz uwzględniając treść korespondencji pomiędzy stronami nie mogą zostać uwzględnione zarzuty skargi dotyczące pozorności rokowań i niespełnienia wymogu ich przeprowadzenia.

Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi. Jak wyżej wskazano, zdaniem sądu organ wystarczająco konkretnie wskazał teren podlegający ograniczeniu sposobu korzystania i nie można zgodzić się z tym, że zezwolił na ograniczenie sposobu korzystania z działek w całości, a więc ograniczył sposób korzystania z nieruchomości jedynie orientacyjnie. Do takich wniosków nie uprawnia treść załączonych do wniosku o wydanie decyzji map oraz map stanowiących załącznik do decyzji pierwszoinstancyjnej, precyzyjnie ustalających miejsce usytuowania słupa nr 1/5, jak też przebieg i zasięg planowanej trasy w jej fragmencie na działkach skarżących.

Nie można zgodzić się także z zarzutem niewłaściwego procedowania przez organy, w tym z nieprawidłowym wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji czy odmową dopuszczenia dowodu z zeznań świadka (taki zarzut podniesiono w skardze). Zdaniem sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obszerne, wyjaśnia sposób interpretacji zastosowanej podstawy prawnej ze wskazaniem na stanowisko orzecznictwa i doktryny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżących, dowodu z przesłuchania świadka nie zgłaszano w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 6 listopada 2014 r., natomiast skarżący postulowali wówczas przesłuchanie stron na okoliczność sposobu prowadzenia rokowań, który to wniosek nie został uwzględniony.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi zauważyć należy, że faktycznie organ odwoławczy nie zawiadomił skarżących w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi, k. 5 akt sądowych), ale naruszenie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim dlatego, że w postępowaniu odwoławczym oceniano i analizowano ten sam materiał dowodowy co w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Również skarżący w skardze nie wykazali, aby z powodu niemożliwości skorzystania na etapie odwoławczym z prawa uregulowanego w art. 10 § 1 k.p.a. nie mogli uzupełnić materiału dowodowego lub dokonać innej czynności, która miałaby wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżących, mieli oni możliwość wypowiadania się w trakcie postępowania, w tym byli obecni na rozprawie administracyjnej w dniu 6 listopada 2014 r. Również w trakcie postępowania odwoławczego zostali zawiadomieni w trybie art. 36 k.p.a. o przedłużeniu postępowania i planowanym terminie wydania decyzji do dnia 11 marca 2015 r., jednak od daty złożenia odwołania (5 grudnia 2014 r.) do dnia wydania decyzji ([...] lutego 2015 r.) nie zgłaszali nowych uwag i zastrzeżeń oraz nie wnosili o przeprowadzenie nowych dowodów. Pismo zaś inwestora, które wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 18 grudnia 2015 r. (a więc po wpłynięciu odwołania) nie zawierało nowych informacji, ale de facto podtrzymanie dotychczasowego stanowiska inwestora, które skarżący znali.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podkreślić też należy, że nie każde takie naruszenie, jeśli miało miejsce, skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Przedmiotowy zarzut może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (vide wyroki z dnia 9 kwietnia 2014 r., I OSK 2572/12, z dnia 1 lipca 2014 r., II SA/Ol 407/14, z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Bk 1143/14, CBOSA). Skarżący nie wykazali, by zarzucone uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych, które mogłyby mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

Odnośnie pozostałych naruszeń wskazanych przez skarżących w skardze jak i w trakcie rozprawy przed sądem wskazać trzeba, że:

- brak jest podstaw do uznania w sprawie niniejszej naruszenia art. 21 i 31Konstytucji RP, bowiem choć wynika z tych przepisów ochrona prawa własności (art. 21 ust. 2), to jednocześnie dopuszcza się w nich możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje to w ustawie i gdy jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym m.in. z powodu konieczności zachowania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Podobną regulację zawiera art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który przyznaje prawo do poszanowania mienia, chyba że jego pozbawienie jest uzasadnione interesem publicznym oraz następuje na warunkach przewidzianych przez ustawę.

Tymczasem w sprawie niniejszej oraz w sprawie II SA/Bk 199/15 (decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości) organy wykazały, że budowa linii stanowi o zachowaniu bezpieczeństwa energetycznego północno – wschodniego regionu Polski, co stanowi wystarczający argument dla uznania pierwszeństwa interesu publicznego nad interesem prywatnym w sprawie niniejszej. Skutkuje to uznaniem braku naruszenia wskazanych wyżej przepisów konstytucyjnych i europejskich, jak też brakiem naruszenia art. 7 in fine oraz art. 8 k.p.a. stanowiących m.in. o konieczności wyważenia interesu prywatnego i publicznego;

- okoliczność wydania postanowienia z dnia 9 maja 2014 r. o wyłączeniu pracownika G. S. od udziału w postępowaniu nie miała wpływu na wynik sprawy niniejszej i to także przy ustaleniu, że prowadziła ona rozprawę administracyjną w sprawie niniejszej w dniu 6 listopada 2014 r. Wskazane wyłączenie dotyczyło bowiem sprawy oznaczonej innym numerem tj. [...], podczas gdy przedmiotowa sprawa jest oznaczona jako [...] nadto G. S. nie wydawała decyzji w sprawie niniejszej (nie podpisywała jej) oraz inna osoba (I. I. – L.) protokołowała podczas wymienionej rozprawy w dniu 6 listopada 2014 r.;

- dla wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma znaczenia fakt zgłoszenia przez skarżących Urzędowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów zastrzeżeń odnośnie sposobu działania inwestora (nota bene UOKiK wskazał skarżącym, że istnieją poważne wątpliwości co do posiadania przez nich statusu konsumentów wobec inwestora);

- z oczywistych względów bez związku ze sprawą pozostają artykuły prasowe o sytuacji dotyczącej respektowania praw człowieka w Chinach;

- nierespektowanie przez inwestora orzeczenia wstrzymującego wydanie zaskarżonych decyzji powinno zostać zgłoszone odpowiednim służbom, gdyż sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości i zezwalające na ich niezwłoczne zajęcie nie ma środków prawnych do reagowania w takiej sytuacji;

- sposób prowadzenia postępowania przez organ, rozumiany jako naganne zdaniem strony zachowanie poszczególnych jego pracowników, może być kwestionowany w trybie skargi na działanie organu (przepisy Działu VIII k.p.a.), a nie w drodze skargi do sądu administracyjnego;

- zarzut braku zawiadomienia stron o zarządzeniu zastępczym Wojewody wprowadzającym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma związku ze sprawą (nota bene zarządzenie to było opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 21 lipca 2014 r. pod pozycją 2689, zatem domniemywać należy, że jego treść była i jest powszechnie dostępna);

- kwestia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i działania stron z tym związane nie dotyczą przedmiotowej sprawy, ale sprawy kolejnej, w której ustalone zostanie odszkodowanie za ustanowione ograniczenie;

- roszczenia z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym realizowane są przed sądem cywilnym, a nie w postępowaniu jak w sprawie niniejszej, stąd też zarzuty w tym zakresie odnoszące się do wpływu decyzji na działalność zarobkową skarżących nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Zdaniem sądu, brak jest również podstaw do określania w decyzji ograniczającej czasowego zasięgu ograniczenia, przy czym na taki obowiązek nie wskazuje treść art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak trafnie wskazał WSA w Kielcach w sprawie II SA/Ke 267/15 (wyrok z dnia 29 kwietnia 2015 r., CBOSA): "w przypadku realizacji nowej inwestycji (odmiennie od trybu wynikającego z art. 124b ust. 3 ugn, który dotyczy udostępnienia nieruchomości na określony czas celem remontu, konserwacji i usuwania awarii znajdujących się na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń) z istoty nie może być mowy o jakimkolwiek terminie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela [...]. Skoro zatem przepis art. 124 ugn nie przewiduje możliwości zamieszczenia w treści decyzji terminu, w którym inwestor może podejmować prace niezbędne do założenia i przeprowadzenia na nieruchomości planowanej inwestycji, to brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w tym zakresie". Wskazać należy, że pogląd taki jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki z dnia 22 października 2014 r., II SA/Ke 706/14, z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Kr 681/13, z dnia 23 października 2012 r., II SA/Bk 484/12, CBOSA). Natomiast WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2015 r. w sprawie II SA/Gl 1137/14 wskazał wręcz, że określenie terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. miałoby miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela powyższe poglądy (identycznie tutejszy sąd wypowiedział się np. w sprawie II SA/Bk 110/15, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).