Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1686/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt. 23, art. 36, art. 38 ust. 1, art. 40 ust. 3, 6, 12 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek, Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 czerwca 2006r. sygn. akt II SA/Ke 998/05 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2006r., sygn. akt II SA/Ke 998/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S.– K. z dnia [...], znak: [...] o nałożeniu kary za umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej w wysokości 21.489,00 zł oraz przywrócenia zajmowanego odcinka pasa drogowego do stanu poprzedniego, w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i w to miejsce orzekło o nałożeniu kary w wysokości 18.580,00 zł. W pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że M. M. otrzymał decyzję organu I instancji w dniu 17 marca 2005r. i w tym samym dniu złożył skargę na Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S.K. oraz odwołanie od tej decyzji skierowane do Starosty S.. Okoliczność ta wyszła na jaw w toku postępowania odwoławczego wszczętego na skutek wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przez M. M. od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S.– K. z dnia [...] o zmianie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z dnia [...]. W odwołaniu tym strona wskazała, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S.– K. nie pouczył go "o możliwościach odwoławczych od decyzji oraz o terminie w jakim należy składać odwołanie. Skupił się tylko na pieniądzach". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że pouczenie o terminie i sposobie zaskarżenia decyzji z dnia [...] zostało umieszczone na odwrocie ostatniej karty decyzji, odrębnie od treści końcowej decyzji i po pieczęci organu, który ją wydał. Wobec istniejących wątpliwości, co do właściwego pouczenia strony o możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji i wyraźnego zatytułowania pisma z dnia 17 marca 2005r. "Skarga na Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych T. K. oraz odwołanie od decyzji", a także stwierdzenia zawartego w piśmie "odwołuję się zatem od tej decyzji i proszę o rozpatrzenie mojego odwołania", organ odwoławczy rozpoznał odwołanie przyjmując, że zostało wniesione w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził również, iż z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wynika, że zajęcie pasa drogowego polegające na umieszczeniu w pasie drogowym drogi powiatowej [...] w S.– K. tablic reklamowych o treści "[...]", "[...]" zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2004r. Pismem z dnia 6 lipca 2004r. (doręczonym w dniu 9 lipca 2004r.) M. M. został powiadomiony o potrzebie legalizacji spraw związanych z reklamą w terminie pięciodniowym. W zakreślonym terminie nie podjął jednak wskazanych czynności. Powołując się na definicję pojęcia "reklamy" w znaczeniu użytym w słowniku języka polskiego stwierdził, że znajdujące się w pasie drogowym tablice nie są reklamą, lecz szyldem, a w związku z tym brak jest podstaw do naliczania kary za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podzieliło stanowisko Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S.– K., że wskazane tablice stanowią reklamę, o jakiej mowa w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r., nr 204, poz. 2086 ze zm.) umieszczoną samowolnie w pasie drogowym. Jako podstawę wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej wskazało art. 40 ust. 12 pkt 1 cytowanej ustawy oraz wyjaśniło, że stawki opłat za zajęcie 1 m2 określa uchwała nr XVII 1/109/2004 Rady Powiatu S. z dnia 27 kwietnia 2005r. w sprawie wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego ustalająca dzienną stawkę opłaty za 1 m2 reklamy w wysokości 2,00zł. Uzasadniając zmianę wysokości nałożonej kary, organ odwoławczy stwierdził, iż dopiero po upływie pięciodniowego terminu określonego w piśmie z dnia 6 lipca 2004r. M. M. miał świadomość, że umieścił reklamę w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Dla celów ustalenia wysokości kary przyjęto, że powierzchnia reklamy wynosiła w okresie od 15 lipca do 18 listopada 2004r., tj. przez 127 dni – 4,32m2, zaś w okresie od 19 listopada 2004r. do 24 lutego 2005r. tj. przez 98 dni – 3m2. Obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego wynika z art. 36 ustawy o drogach publicznych.

W skardze na powyższą decyzję M. M. podniósł, że organ administracji rozpatrzył odwołanie nie do niego skierowane oraz zarzucił Dyrektorowi Zarządu Dróg Powiatowych w S.– K. fałszowanie dokumentów poprzez przekazanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. decyzji wraz z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania, gdy tymczasem takiego pouczenia w ogóle nie było.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznając za bezzasadny zarzut, co do braku kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do rozpatrzenia pisma z dnia 17 marca 2005r. jako odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S.– K. z dnia [...] z uwagi na skierowanie tego pisma do Starosty S. podniósł, że zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej (art. 17 pkt 1). Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 65 § 1). Stosownie do ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (art. 40 ust. 1) oraz wymierzanie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 12) należy do spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi (art. 40 ust. 11 ). Organem właściwym do załatwienia sprawy umieszczenia bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym drogi powiatowej był Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S.– K., jako kierownik jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi przy pomocy, której zarządca drogi, tj. Prezydent Miasta S. – K. wykonuje swoje zadania wynikające z ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S.– K., jako organ administracji publicznej wyższego stopnia. Fakt, że pismo, w którym zawarte było wyraźne odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S.– K. zostało skierowane do Starosty S., jak również fakt, że wbrew art. 65 § 1 k.p.a. Starosta S. nie przekazał odwołania do organu właściwego – nie wyłącza kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do jego rozpatrzenia. Podzielając stanowisko organów administracji, że skarżący umieścił w pasie drogi powiatowej reklamę, a nie szyld, Sąd I instancji zauważył, iż ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 23 zdefiniowała dla celów tej ustawy reklamę jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników dróg, nie będącego znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Umieszczone prostopadle w pasie drogowym tablice z logo firmy "[...]" wskazujące przedmiot jej działalności: "[...]" i "[...]" stanowią bez wątpienia reklamą w rozumieniu powołanego art. 4 pkt 23. Brak jest natomiast podstaw do posługiwania się innymi pojęciami typu "szyld" dla określenia nośnika informacji wizualnej, albowiem nie zostały one wymienione i określone w ustawie o drogach publicznych, w oparciu o przepisy której następuje rozstrzyganie spraw administracyjnych z zakresu zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz wymierzaniem kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Samowola stanowi przesłankę wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia i oznacza działanie wbrew istniejącym nakazom i bez stosownego pozwolenia, w sposób lekceważący prawo, a skoro co najmniej od dnia 15 lipca 2004r. M. M. miał świadomość, że umieszczona przez niego w pasie drogowym reklama wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, którego nie posiadał, to od tego dnia zasadnym było ustalenie kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził także, iż wobec niekwestionowania ustaleń organów administracji, co do liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz powierzchni tablic reklamowych, sposób wyliczenia nałożonej kary odpowiada zasadom określonym w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku M. M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Na podstawie art. 176 oraz 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię – art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że szyld informujący o miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej umieszczony na budynku, w którym ją prowadzi stanowi reklamę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, co skutkuje nałożeniem opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg;

2. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pomimo, że szyld umieszczony w miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi w związku z czym może pozostać w dotychczasowym stanie;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji naruszenia przepisów postępowania przez organy I i II instancji – art. 107 § 1 k.p.a. wyrażające się w tolerowaniu decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych nie zawierającej pouczenia o możliwości odwołania się od tej decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do nie wywiedzenia właściwego odwołania od tego rozstrzygnięcia.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powielił uchybienie organu II instancji, który nie uwzględnił istotnej wady decyzji organu I instancji polegającego na braku pouczenia strony o możliwości i trybie wniesienia odwołania, co w świetle art. 107 k.p.a. stanowiło rażące naruszenie tej normy. O braku pouczenia w decyzji organu I instancji musi przekonywać fakt, że decyzja ta doręczona stronie w dniu 17 marca 2005r. nie została przez nią zaskarżona w czternastodniowym terminie. O wadzie tej Sąd mógł się przekonać na rozprawie dokonując oględzin decyzji doręczonej skarżącemu, której treść z ostatnią pustą stroną potwierdzona została przez notariusza za zgodność z oryginałem. Kwestionując prawidłowość ustalenia, że skarżący złożył skargę na Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S.– K. oraz odwołanie od tej decyzji wskazano, iż skarga ta faktycznie opatrzona datą 17 marca 2005r., została złożona w dniu 12 kwietnia 2005r. (vide data prezentaty Starostwa Powiatowego). Skutkiem nie pouczenia M. M. o możliwości i trybie wniesienia odwołania było de facto nie wniesienie przez niego odwołania. Rozpoznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze "odwołania" złożonego po upływie czternastu dni, wobec możliwości niezauważenia przez M. M. treści pouczenia "rzekomo" znajdującego się na ostatniej stronie decyzji (po specyfikacji adresatów i po podpisie autora decyzji) potwierdza tezę o braku koniecznego elementu decyzji administracyjnej organu I instancji.

Uzasadniając zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych stwierdzono natomiast, iż jakkolwiek definicja ustawowa reklamy, zawarta w tej ustawie jest bardzo szeroka, to nie sposób jej stosować w oderwaniu od znaczenia reklama w języku polskim. Definicja reklamy odnosi się do urządzenia stanowiącego nośnik informacji wizualnej – technicznej metody ekspozycji. Intencją ustawodawcy było zakreślenie najszerszego z możliwych zakresu tych urządzeń, sposobów ekspozycji. Na tym tle zresztą w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowano pogląd, że tym nośnikiem informacji może być nie tylko tablica umieszczona nad pasem drogowym, plakat, napis, ale także obraz wywołany, np. techniką laserową nad pasem drogowym przez urządzenie nie mające styczności z tym pasem drogowym. Tak więc reklamą jest nośnik informacji w każdej formie (niebędący znakiem drogowym), lecz po stwierdzeniu, że dane urządzenie spełnia kryterium nośnika informacji wizualnej nie sposób nie dokonać analizy treści zawartej na tymże nośniku - i oceny, czy stanowi reklamę. Stwierdzono również, iż nie sposób podzielić poglądu, że tablica informująca o prowadzonej działalności gospodarczej zawieszona na ścianie budynku, w którym działalność ta jest prowadzona, zawierająca jedynie nazwę firmy i nazwy "RTV", "AGD" stanowi reklamę. Reklamować, to innymi słowy chwalić, zachwalać, zachęcać do zakupu towarów lub usług. Reklama to, m.in. plakat, napis, ogłoszenie, audycja radiowa, telewizyjna służące rozpowszechnianiu informacji o usługach, towarach, ich zaletach, wartości, możliwości nabycia. Przedmiotowy szyld nie spełnia cech reklamy – stanowi jedynie informację o miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Szyld to natomiast umieszczona przy wejściu (nad drzwiami, na drzwiach, obok drzwi, w oknie wystawowym) tablica albo wywieszka z napisem, ewentualnie innymi znakami, informująca o nazwie i rodzaju instytucji, właścicielu, typie sprzedawanych towarów lub świadczonych usług. Pomiędzy pojęciami reklama i szyld zachodzi stosunek wykluczania się – żadna reklama nie jest szyldem i żaden szyld nie jest reklamą. Inny jest bowiem cel tych nośników informacji. Celem szyldu nie jest zachęcanie a informowanie.

Naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych miało natomiast polegać na niezastosowaniu tego przepisu przez Sąd I instancji pomimo, że szyld umieszczony w miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, a w konsekwencji w świetle powołanej normy może pozostać w dotychczasowym stanie nie rodząc konsekwencji finansowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, których jednakże w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono. Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają zatem granice skargi kasacyjnej wyznaczone przez sformułowane w niej zarzuty i ich uzasadnienie.

Wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

W związku z tym w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie autora skargi kasacyjnej miało polegać na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pomimo tego, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania – art. 107 § 1 k.p.a., gdyż skarżący nie został pouczony w decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych o możliwości wniesienia odwołania, co doprowadziło do niewniesienia właściwego odwołania. Przy czym argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego zarzutu zdaje się dodatkowo zmierzać do wykazania, iż skarżący nie złożył w dniu 17 marca 2005r. pisma opatrzonego tą datą stanowiącego odwołanie a także tego, że zostało ono rozpatrzone mimo uchybienia terminu do jego wniesienia.

W myśl stanowiącego podstawę tego zarzutu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem zastosowania przez sąd I instancji tego przepisu jest więc stwierdzenie w toku sądowej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego innego aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) bądź jego wydania z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Znajdująca się natomiast w aktach administracyjnych decyzja organu I instancji zawiera pouczenie o przysługującym odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które winno być wniesione w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji za pośrednictwem organu wydającego decyzję. Pouczenie to czyni zatem zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 1 k.p.a., z myśl którego decyzja powinna zawierać pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Inną natomiast kwestią jest to, czy decyzja doręczona skarżącemu istotnie takie pouczenie zawierała. Z akt sprawy wynika także, iż w piśmie opatrzonym datą 17 marca 2005r., na którym widniała prezentata Starostwa Powiatowego w S.– K. z datą 12 kwietnia 2005r., skierowanym do Starosty Powiatu S. M. M. zawarł skargę na Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych oraz wyraził wolę odwołania się od decyzji z dnia [...], która została mu doręczona właśnie w dniu 17 marca 2005r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru tego rozstrzygnięcia. Jeżeli jednak decyzja organu I instancji nie zawierała pouczenia, na co powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, to wskazać należy, iż stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Tym bardziej więc brak takiego pouczenia nie może wywołać negatywnych dla strony skutków. Analogiczny pogląd prawny wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002r., II SA 2289/01 (Lex nr 82672) przytoczonego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem za błędne pouczenie brak pouczenia o środkach odwoławczych, zaś przerzucenie na stronę odpowiedzialności za skutki naruszenia przez organ obowiązków wynikających z art. 107 § 1 i art. 9 k.p.a. za bezpodstawne. W rozpoznawanej sprawie, brak pouczenia, co zarzuca skarżący, nie wywołał jednak dla niego negatywnych skutków prawnych, bowiem jego odwołanie zostało rozpatrzone. Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należy uznać za niezasadny.

Innym natomiast zagadnieniem jest, czy dopuszczalne było rozpatrywanie odwołania zawartego w piśmie z dnia 17 marca 2005r.. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż w tym zakresie strona skarżąca miała pewne wątpliwości. Sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, uniemożliwia jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do tego zagadnienia. Stosownie do treści przepisu art. 176 p.p.s.a. sformułowanie zarzutów kasacji nie może być ogólnikowe. Należy wskazać, które konkretnie przepisy ( numer artykułu, paragrafu, mniejszej jednostki redakcyjnej) i jakiego aktu prawnego zostały naruszone. Przedstawienie jedynie wątpliwości, co do złożenia odwołania w terminie, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie czyni zadość wymaganiom formalnym skargi kasacyjnej określonym w powołanym wyżej przepisie. Należy podkreślić, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego granicami związany jest sąd ją rozpatrujący. Z tego też powodu ustawodawca wprowadził w przepisie art. 175 § 1 p.p.s.a. obowiązek sporządzenia jej przez adwokata lub radcę prawnego

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy ich uzasadniania za stronę, a tym bardziej domyślania się, którym to jeszcze przepisom uchybił, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji. Tym samym stwierdzić należy, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, iż uchybienie, o jakim stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. miało miejsce.

Jako nietrafny ocenić również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 23 i niezastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Pierwszy ze wskazanych przepisów – art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych definiuje na użytek tej właśnie ustawy pojęcie reklamy. W związku z tym sięganie do innych definicji tego pojęcia, w szczególności pozanormatywnych, do czego zmierza wywód zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uznać należy za nieuzasadnione. Wskazać bowiem należy, iż dopiero brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że można oprzeć się na definicji zawartej w innym akcie normatywnym lub sięgnąć do definicji funkcjonujących w języku potocznym. W myśl zaś omawianego przepisu reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z treści tego przepisu wynika więc, iż każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi stanowi, co do zasady reklamę, a nie jest nią jedynie tego rodzaju nośnik, który jest znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach, tj. znakiem i sygnałem określonym w wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. – Dz.U. z 2005r., nr 108, poz. 908 ze zm.) przepisach rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. nr 170, poz. 1393) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczenia na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181) lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczonym również w skardze kasacyjnej, przyjmuje się poza tym, że reklamą są, np. plakaty, napisy, ogłoszenia, symbole i inne formy stosowane do zwrócenia uwagi na usługi i artykuły konkretnych producentów czy placówek w celu zachęcenia do ich zakupu. O umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników danej drogi. Nie ma zatem znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści, jak np. zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą, na obiektach w pasie drogowym stanowiącym własność innych podmiotów czy też wywołanie techniką laserową obrazów, symboli lub napisów bez styczności z gruntami. Z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), ale w przestrzeni nad tą powierzchnią. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi (pasa drogowego), ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią (np. por. uchwałę 5 sędziów NSA z dnia 19 czerwca 2000r., OPK 3/00 – ONSA z 2001r., nr 1, poz. 112 i wyroki NSA z dnia 29 marca 1999r., II SA 146/99 – Lex nr 46252 i 28 listopada 2002r., II SA/Ka 194/2001 – LexPolonica nr 1115787). W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że tablice umieszczone przez skarżącego na budynku przy [...] w S.– K., w którym prowadzi działalność gospodarczą, nie stanowiły ani znaku, ani sygnału w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach – powołanych rozporządzeniach wykonawczych do ustawy Prawo o ruchu drogowym, ani znaku informującego o obiektach użyteczności publicznej umieszczonego przez gminę, lecz wskazywały nazwę firmy skarżącego oraz przedmiot jej działalności w sposób widoczny dla użytkowników drogi wskazanej drogi powiatowej. Tym samym uznać należy, iż stanowiły one reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych.

Z kolei w myśl art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Skarga kasacyjna nie zawiera jednak w zasadzie uzasadnienia zarzutu naruszenia tego przepisu poprzez jego niezastosowanie poza ogólnikowym stwierdzeniem, że szyld umieszczony w miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, co oznacza, że w świetle powołanej normy może pozostać w dotychczasowym stanie nie rodząc konsekwencji finansowych. Z uzasadnienia podniesionego zarzutu wynika, iż skarżący z treści wskazanego przepisu wyprowadza przesłanki przemawiające za brakiem podstaw do nałożenia na niego kary pieniężnej. Stanowisko takie jest jednak nieuprawnione. Na zarządcy drogi, z mocy art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, ciąży bezwzględny obowiązek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Na podstawie art. 36 powołanej ustawy, zobligowany jest on również do wydania orzeczenia o przywróceniu pasa drogowego do stanu pierwotnego. Wyjątkowo natomiast, jak wyżej powiedziano, urządzenia i obiekty budowlane usytuowane w pasie drogowym, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi – art. 38 ust. 1 ustawy. Pozostawienie tychże urządzeń i budowli w pasie drogowym łączy się jednakże z obowiązkiem ponoszenia odpowiednich opłat, o których stanowią przepisy art. 40 ust. 3 i 6 ustawy. Prowadzi to do wniosku, iż dla zastosowania fakultatywnej normy prawnej, zawartej w powołanym przepisie art. 38 ust. 1 ustawy, niezbędne jest wyraźne oświadczenie strony postępowania, bowiem wiąże się to z nałożeniem na nią konkretnych świadczeń finansowych. W rozpatrywanej sprawie, skarżący oświadczenia takiego nigdy nie złożył, mimo że udzielono mu terminu do zalegalizowania czynności umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Przeciwnie, uważał przez cały czas, iż nie umieścił w pasie drogowym żadnej reklamy i nie ma żadnego obowiązku ponoszenia opłat, jak również brak jest podstaw do nałożenia na niego kary. W tej sytuacji uznać należy, że wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 38 ust. 1 ustawy nie mógł mieć zastosowania w sprawie, co czyni zarzut jego naruszenia nieuprawnionym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.