Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 957/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 lit c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 41 ust 1, art. 43 ust 1, art. 45 ust 3, art. 42 ust 5, art. 100, art. 101, art. 104
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 roku sprawy ze skargi M. A. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w K. z dnia [...] roku nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą.


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 43 ust. 1, art. 45 ust. 3, i art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz. U z 2017 roku poz. 2067 ze zm.) zwolnił asp. M. A. ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2018 roku, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji przyznał asp. M. A. świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości 3 - miesięcznego uposażenia równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem oraz na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a.") nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 grudnia 2016 roku asp. M. A. został skierowany z urzędu przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...], celem ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Do dnia 1 września 2017 roku organ kierujący nie otrzymał informacji od [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] o wyznaczonym terminie badania asp. A. M. W konsekwencji organ nie miał również informacji, czy policjant stawił się w komisji lekarskiej celem przeprowadzenia stosownych badań. W związku z powyższym, pismem z dnia 1 września 2017 roku organ zwrócił się do komisji lekarskiej z prośbą o udzielenie informacji czy ww. funkcjonariusz stawił celem wykonania stosownych badań lekarskich oraz czy zostało wydane w powyższej sprawie orzeczenie.

Decyzją nr [...] [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] umorzono w całości postępowanie wszczęte wobec asp. M. A. z uwagi na niezgłoszenie się na badania w terminie 28 lutego 2017 roku i 11 kwietnia 2017 roku.

W dniu 26 września 2017 roku Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął

z urzędu postępowanie administracyjne zmierzające do zwolnienia asp. M. A. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy

o Policji. W dniu [...] organ wydał rozkaz personalny nr [...] w przedmiocie zwolnienia asp. M. A. ze służby w Policji z dniem 22 grudnia 2017 roku.

W dniu 2 stycznia 2018 roku do Komendy Powiatowej Policji w [...] wpłynęło odwołanie asp. M. A. od ww. rozkazu personalnego.

Postanowieniem nr [...] z [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] oraz pozostawił odwołanie asp. M. A. bez rozpatrzenia.

Pismem z dnia 1 lutego 2018 roku Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował Komendanta Powiatowego Policji w [...], że w dniu [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 157 k.p.a., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] nr [...] - dotyczącego zwolnienia asp. M. A. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] roku stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia asp. M. A. ze służby w Policji z dniem [...].

W dniu 5 marca 2018 r. asp. M. A. zgłosił gotowość do podjęcia służby. Pismem z 6 marca 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], poinformował asp. M. A. o wystąpieniu do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] o ustalenie jego zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Poinformował, że do czasu wydania orzeczenia przez komisję lekarską policjant nie może wykonywać czynności służbowych.

Orzeczeniem [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] nr [...] z dnia [...] asp. M. A. został uznanym trwale niezdolnym do służby w Policji. Orzeczenie to wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w [...] 26 czerwca 2018 roku.

W dniu 25 czerwca 2018 roku asp. M. A. złożył raport do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zwolnienie go ze służby z dniem 25 czerwca 2018 r. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji

W tak ustalonym stanie faktycznym Komendant Powiatowy Policji w [...], powołując treść art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, a także art. 43 ust. 1 cytowanej ustawy zgodnie z którym zwolnienie ze służby nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby, wskazał, że w przedmiotowym przypadku funkcjonariusz wystąpił z raportem dotyczącym zwolnienia ze służby w Policji, wskazując konkretną datę rozwiązania stosunku służbowego. Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, organ stwierdził, że art. 41 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o Policji, zawiera w sobie nakaz podjęcia określonego działania w przypadku zaistnienia opisanego stanu faktycznego. Oznacza to, że organ administracji zwalniający policjanta w tego typu przypadkach nie ma żadnego wyboru, lecz zobligowany jest podjąć ściśle określone rozstrzygnięcie. Tym samym zakres postępowania dowodowego w sprawie jest ograniczony i sprowadza się jedynie do sprawdzenia, czy w obrocie prawnym istnieje ostateczne orzeczenie właściwej komisji lekarskiej o uznaniu policjanta za trwale niezdolnego do służby w Policji. Orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] nr [...] z dnia [...], zgodnie z którym asp. M. A. został uznanym trwale niezdolnym do służby w Policji wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu 26 czerwca 2018 roku. W związku z tym organ policji nie mógł przychylić się do daty zwolnienia wskazanej przez funkcjonariusza w raporcie tj. nie mógł zwolnić policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji z dniem 25 czerwca 2018 r. W rozkazie personalnym Komendant Powiatowy Policji w [...] wskazał jednak możliwie zbliżoną datę rozwiązania stosunku służbowego z policjantem, tj. 31 lipca 2018 r.

Komendant Powiatowy Policji w [...] powołując się na treść art. 42 ust 5. ustawy o Policji, który stanowi, że policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc, przyznał asp. M. A. świadczenie pieniężne za okres 3 miesięcy. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku strona po zwolnieniu ze służby w Policji otrzymała ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz przysługującą odprawę. Organ zweryfikował skutki w sferze finansowej, jakie spowodowało zwolnienie ze służby w Policji i wziął pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego, przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Mając powyższe na względzie, organ uznał, że zasadne jest przyznanie świadczenia pieniężnego równego 3-miesięcznemu uposażeniu.

Od powyższego rozkazu personalnego asp. M. A. złożył odwołanie w części dotyczącej przyznania mu świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości 3 miesięcznego uposażenia równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Komendant Powiatowy Policji w [...] przyznając mu świadczenie pieniężne w wysokości 3 - miesięcznego uposażenia równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem wziął pod uwagę okoliczności towarzyszące zwolnieniu ze służby, stwierdzając, że po zwolnieniu ze służby w Policji funkcjonariusz otrzymał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz przysługującą odprawę. Wskazał dalej, że decyzją z [...] stwierdzono nieważność rozkazu personalnego numer [...] z dnia [...] i dlatego w dniu 5 marca 2018 roku zgłosił gotowość do podjęcia służby. W odpowiedzi otrzymał informację, że do czasu wydania orzeczenia przez komisję lekarską o zdolności do dalszego pełnienia służby nie może pełnić służby. Nadmienił także, że służbę pełnił nieprzerwanie do dnia 4 sierpnia 2017 roku, tj. do dnia zwolnienia lekarskiego.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości 3 - miesięcznego uposażenia równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji.

Organ II instancji wskazał, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia funkcjonariusza do służby na stanowisko równorzędne. Rekompensatą za okres pozostawania poza służbą jest - zgodnie z dyspozycją art. 42 ust. 5 ustawy o Policji - przysługujące mu świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie większe jednak niż za okres sześciu miesięcy i nie mniejsze niż za jeden miesiąc. Organ podniósł przy tym, że ustawa o Policji wskazuje tylko minimalny i maksymalny próg tego świadczenia, nie określając żadnych sztywnych ram, ani przesłanek, jakimi powinien kierować się organ ustalając jego wysokość w konkretnym przypadku, pozostawiając ustalenie wysokości świadczenia uznaniu administracyjnemu. Powołując się na orzecznictwo Komendant zaznaczył, że sądy przyjęły, iż kryterium decydującym o przyznaniu świadczenia nie powinna być długość pozostawania funkcjonariusza poza służbą, lecz okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby. Wymiar świadczenia winien zatem uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymywanych w związku ze zwolnieniem, a także pobieranych po zwolnieniu, np. świadczeń emerytalnych czy rentowych.

Analizując przedmiotową sprawę organ odwoławczy wskazał, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] przyznając świadczenie pieniężne za okres pozostawania skarżącego poza służbą w wysokości 3 - miesięcznego uposażenia równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, słusznie wziął pod uwagę okoliczności towarzyszące zwolnieniu ze służby, a w szczególności, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia ze służby. W tym zakresie organ II instancji wskazał, że przeanalizował bardzo dokładnie sprawę i dodatkowo zwrócił się w celu doprecyzowania powyższego z pismem do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], o udzielenie informacji jakie świadczenia pieniężne zostały wypłacone stronie w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 22 grudnia 2017 roku. Jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] asp. M. A. po zwolnieniu ze służby w Policji otrzymał odprawę, nagrodę roczną za 2017 rok, ekwiwalent za urlop za lata 2015-2017 oraz ekwiwalent za 156 godzin nadliczbowych.

Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że Komendant Powiatowy Policji w [...] wykazał duże zrozumienie dla sytuacji w jakiej znalazła się strona tj. w związku z prawomocnym stwierdzeniem w marcu 2018 roku nieważności rozkazu personalnego o zwolnieniu funkcjonariusza za służby i wstrzymaniu jego uprawnienia emerytalnego, a jednocześnie nieotrzymaniu orzeczenia o zdolności fizycznej psychicznej do służby, która umożliwiałaby mu podjęcie służby. Uwzględniając te okoliczności Komendant Powiatowy Policji w [...] dodatkowo w maju 2018 roku przyznał nieopodatkowaną zapomogę losową w wysokości 1000 zł (rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...]).

Organ II instancji podkreślił przy tym, że niestawienie się i nieusprawiedliwienie nieobecności przez asp. M. A. wyznaczonych terminów badań w [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...], na które funkcjonariusz został skierowany w dniu 12 grudnia 2016 roku (skierowanie [...]) zainicjowało zwolnienie ze służby Policji na podst. art. 41 ust. 2 pkt 7a ustawy o Policji, a w konsekwencji do pozostawania funkcjonariusza poza służbą.

Brak jest zatem w ocenie organu odwoławczego podstaw do stwierdzenia, by Komendant Powiatowy Policji w [...] naruszył obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa bądź nie wziął pod uwagę okoliczności dotyczących sytuacji finansowej strony, czy też świadczeń otrzymanych przez policjanta w związku ze zwolnieniem ze służby.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. A. wskazał między innymi, że w dniu 5 marca 2018 roku zgłosił gotowość do dalszego pełnienia służby, lecz pismem z dnia 6 marca 2018 roku został poinformowany, iż do czas wydania orzeczenia przez [...] Regionalną Komisję Lekarską, co do jego zdolności fizycznej i psychicznej do dalszego pełnienia służby, nie może wykonywać czynności służbowych. Zaznaczył, że od tego dnia został bez wynagrodzenia, pomimo, iż zwracał się z raportem o jego wypłatę, wskazując na swoją trudną sytuację materialną, wynikającą w szczególności z posiadania zobowiązań alimentacyjnych w kwocie 500 zł miesięcznie, kredyt hipoteczny oraz wydatki na zakup leków w związku z nadciśnieniem tętniczym. Podkreślił, że od marca 2018 roku do dnia orzeczenia o jego niezdolności do dalszego pełnienia służby przez [...] Regionalną Komisję Lekarską tj. [...], przebywał na zwolnieniu lekarskim, za co również nie otrzymał wynagrodzenia w wysokości 80%. Skarżący podniósł także, że zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wyrażenie zgody na podjęcie zatrudnienia w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, jednak zgody takiej nie otrzymał.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie.

Na terminie rozprawy w dniu 5 lutego 2019 roku skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że kwestionuje podane przez organ w odpowiedzi na skargę okresy zwolnień lekarskich, z których korzystał, jak również nie zgadza się z podanymi przez organ kwotami świadczeń pieniężnych, które otrzymał w związku ze zwolnieniem ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie podkreślić należy, że wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej: "p.p.s.a." (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), wojewódzki sąd administracyjny obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji (rozkazów personalnych), sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. - nie jest przy tym związany granicami skargi. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego, materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a także gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt.2 p.p.s.a.).

Oceniając według powyższych kryteriów prawidłowość zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zakwestionowane orzeczenia zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.).

W kontrolowanej przez Sąd sprawie, rozkazem personalnym numer [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] zwolnił asp. M. A. ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2018 roku oraz przyznał świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości 3 - miesięcznego uposażenia równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Skarżący zakwestionował orzeczenie organu I instancji w zakresie wysokości przyznanego mu świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą, natomiast Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w zakwestionowanej przez stronę części.

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, przesłanki warunkujące przyznanie policjantowi świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą zostały określone w art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (t.j. Dz. U z 2017 roku poz. 2067 ze zm.). Zgodnie ze wskazanym przepisem, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Takie samo świadczenie przysługuje osobie, o której mowa w ust. 3. Przepis ten gwarantuje zatem funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż za 6 miesięcy i nie mniej, niż za 1 miesiąc. Konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszowi prawo do świadczenia, natomiast wysokość tego świadczenia pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Przepis nie wprowadza bowiem żadnych warunków, jakimi winien kierować się organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia. Decyzja nie może jednak nosić cech dowolności, a więc organ rozstrzygający powinien zebrać cały materiał dowodowy i dokonać wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Brak określenia przez ustawodawcę przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji, nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę co do tego, w jakiej wysokości przyzna funkcjonariuszowi świadczenie za okres pozostawania poza służbą. W tego rodzaju sprawach należy przede wszystkim brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby (p. wyrok WSA w Warszawie z 29.06.2010 r., II SA/Wa 396/10).

Stosownie do art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Zgodnie z art. 101 tej ustawy, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta uzależniona jest od grupy zaszeregowania, jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Ponadto, w myśl art. 104 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny (ust. 2). Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (ust. 3). Niezależnie od dodatków, o których mowa w ust. 1-3, policjantowi mogą być przyznawane dodatki do uposażenia uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (ust. 4). Dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych (ust. 5).

W związku z tym, wysokość świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą należy ustalać w oparciu o wymienione w powyższych przepisach składniki uposażenia, tj. grupę zaszeregowania stanowiska zajmowanego przez policjanta przed zwolnieniem, posiadanego wówczas stażu pracy, stopnia policyjnego oraz innych należnych funkcjonariuszowi dodatków o charakterze stałym (p. wyrok WSA w Olsztynie z 21.03.2007 r., II SA/Ol 64/07).

W ocenie Sądu, wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji powyższym wymogom nie odpowiadają. Uzasadnienie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] jest niezwykle lakoniczne i w istocie sprowadza się do podzielenia równie lapidarnego stanowiska organu I instancji. Organ odwoławczy oprócz zacytowania fragmentów orzeczeń sądów administracyjnych w zakresie roli organu II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a także świadczenia o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, nie odniósł się do okoliczności sprawy w kontekście wskazanych w nim przesłanek, co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Samo przytoczenie treści przepisu prawa materialnego, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bez podania jak organ przepis ten interpretuje na gruncie stanu faktycznego sprawy, jest istotnym uchybieniem procesowym nie pozwalającym na weryfikację prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia i jako takie ma wpływ na wynik sprawy. O ile zatem z całą pewnością odwoływanie się przez organ do orzecznictwa sądów administracyjnych jest pożądane, to powinno to być pogłębione analizą orzeczeń i wyciągnięciem właściwych wniosków, które mogą być przydatne przy rozpatrywaniu konkretnej sprawy.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z utrwalonego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że nawet działając w ramach uznania administracyjnego organ nie przestaje być związany jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy materialnej (obiektywnej), obligująca organ do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 118/11). Co więcej – decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego poddane są szczególnym rygorom w zakresie uzasadnienia, które powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu.

Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, natomiast organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne występujące w danej sprawie.

W przeciwnym wypadku, organ naraża się na skuteczny zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia. W utrwalonym orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie organu uznaniu administracyjnemu, zatem umożliwia organowi wybór rodzaju rozstrzygnięcia, obowiązkiem organu jest załatwić sprawę po dokładnym wyważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 roku, w spr. I OSK 2006/10 i z dnia 18 listopada 1993 roku, w spr. III ARN 49/93). Rozstrzygnięcia wydane w tego typu sprawach powinny być zatem starannie uzasadnione, z odniesieniem się do okoliczności danej sprawy.

Wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Przy czym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uprawniony jest także, zgodnie z art. 136 k.p.a. do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W orzecznictwie przyjęte zostało, że dwuinstancyjność postępowania oznacza, iż złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Powyższe pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość pierwszoinstancyjnej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją.

W końcu, tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

W zaskarżonej do Sądu decyzji (rozkazie personalnym), a także decyzji ją poprzedzającej, brak było jakichkolwiek ustaleń organów w zakresie uposażenia, jakie otrzymywał skarżący na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, a także w zakresie okoliczności towarzyszących sprawie zwolnienia ze służby, to jest, jakie konkretnie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał oraz w jakiej wysokości, a także jakie przysługiwały mu do dnia zwolnienia ze służby. Brak jest również stanowiska organów co do tego, jakie skutki w sferze finansowej skarżącego spowodowało zwolnienie go ze służby, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. W szczególności powinny zostać poczynione stosowne ustalenia faktyczne na okoliczność, czy skarżący nie był pozbawiony środków finansowych w okresie pozostawania poza służbą i czy skorzystał z uprawnień, jakie przysługiwały mu w związku ze zwolnieniem ze służby, co niewątpliwie ma wpływ na określenie wysokości przysługującego mu świadczenia pieniężnego. Brak jakiegokolwiek odniesienia do powyższych okoliczności, w sytuacji, gdy uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, stanowi o naruszeniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "W niniejszym przypadku strona po zwolnieniu ze służby w Policji otrzymała ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz przysługującą odprawę. Organ zweryfikował skutki w sferze finansowej, jakie spowodowało zwolnienie ze służby w Policji i wziął pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego, przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Mając powyższe na względzie, organ uznał za zasadne jest przyznanie świadczenia pieniężnego, równego 3-miesięcznemu uposażeniu". Komendant Wojewódzki Policji, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podkreślił, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] "(...) wziął pod uwagę okoliczności towarzyszące zwolnieniu ze służby, a w szczególności jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia ze służby. W tym zakresie organ II instancji przeanalizował bardzo dokładnie sprawę i dodatkowo zwrócił się w celu doprecyzowania powyższego z pismem do Naczelnika Wydziału Finansowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] o udzielenie informacji jakie świadczenia pieniężne zostały wypłacone stronie w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 22 grudnia 2017 roku. Jak wynika z pisma Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] asp. M. A. po zwolnieniu ze służby w Policji otrzymał odprawę, nagrodę roczną za 2017 rok, ekwiwalent za urlop za lata 2015-2017 oraz ekwiwalent za 156 godzin nadliczbowych".

Zdaniem Sądu, samo gołosłowne zapewnienie organu, że dokonał wnikliwej analizy sprawy pod kątem okoliczności towarzyszących zwolnieniu skarżącego ze służby, bez wskazania konkretnych przesłanek, jakimi kierował się przy określaniu wysokości uposażenia za okres pozostawania poza służbą w wysokości 3 miesięcznego uposażenia, nie może być uznane za wystarczające dla dokonania oceny przez Sąd prawidłowości podjęcia rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego. Zaznaczyć trzeba, że znacznie obszerniejsza analiza uposażenia, jakie skarżący otrzymał w związku ze zwolnieniem ze służby, dokonana została przez pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, jednak tego rodzaju pismo procesowe nie może podlegać ocenie sądu, ani też konwalidować braków uzasadnienia zaskarżonego do sądu rozkazu personalnego. Zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący na rozprawie podkreślił, iż kwestionuje podane przez organ w odpowiedzi na skargę okresy zwolnień lekarskich, z których korzystał, jak również nie zgadza się z podanymi przez organ kwotami świadczeń pieniężnych, jakie otrzymał w związku ze zwolnieniem ze służby. W sytuacji, gdyby okresy zwolnień lekarskich, z których korzystał skarżący, jak również kwoty świadczeń pieniężnych, które otrzymał w związku ze zwolnieniem ze służby wynikały wprost z uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I bądź II instancji, to strona miałaby możliwość polemiki z ustaleniami organu na etapie odwoławczym lub też w skardze do sądu. Z uwagi natomiast na fakt, iż w tych kwestiach uzasadnienia rozkazów personalnych obu instancji były niezwykle lakoniczne, skarżący nie miał żadnej możliwości weryfikacji w postępowaniu administracyjnym przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając swoje orzeczenia.

Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu oraz w odpowiedzi na skargę, nie można zatem przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zebrano i oceniono całokształt materiału dowodowego. Jeżeli tak było, to fakt ten winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach rozkazów personalnych. Natomiast z treści zaskarżonych do Sądu rozstrzygnięć w ogóle nie wynika, jak organy oceniły poszczególne dowody, w tym uzyskane w toku postępowania odwoławczego (pismo Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]), którym dowodom dał wiarę i dlaczego, którym zaś odmówił wiarygodności i z jakiej przyczyny.

Powyższe uchybienia, w ocenie Sądu, dają podstawę do uznania, że w kontrolowanej sprawie postępowanie dotknięte jest istotną wadą procesową, mającą wpływ na jej wynik. Jak zaznaczono wyżej, próbę oceny materiału dowodowego sprawy organ podjął dopiero w odpowiedzi na skargę. Tymczasem cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Organ w odpowiedzi na skargę nie może zatem, tak jak w niniejszej sprawie, tworzyć faktów, ani dokonywać ustaleń opartych na tych faktach. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania (tak komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Jan Paweł Tarno, Wydawnictwo Prawnicza Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 105).

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe względy uznać należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły sprawy wysokości przyznanego skarżącemu uposażenia za okres pozostawania poza służbą w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić trzeba raz jeszcze, że organ działający w granicach uznania administracyjnego obowiązany jest szczegółowo ustalić stan faktyczny sprawy, wszechstronnie i wnikliwie rozważyć oraz ocenić cały materiał dowodowy oraz wskazać w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które zdecydowały o celowości wydania takiego rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia musi wynikać też, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dowodów, lub nie dokonał oceny tego materiału wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W rozpatrywanej sprawie, takich rozważań zabrakło w uzasadnieniu rozkazów personalnych organów obu instancji. Nie wyjaśniły one stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszyły art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Uzasadnienie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jest w zasadzie powtórzeniem treści przepisów będących podstawą przyznania świadczenia pieniężnego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Organ nie wziął pod uwagę okoliczności sprawy, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie i nie dał swym rozważaniom wyrazu w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, oraz brak uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej) narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji przez sąd administracyjny (zobacz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 roku, w spr. I OSK 1687/12, z dnia 22 Marca 2012 roku, w spr. I OSK 2460/11, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gorzowie Wlkp. z dnia 7 listopada 2013 roku, w spr. II SA/Go 577/13, Warszawie z dnia 12 września 2013 roku, w spr. 798/13, Bydgoszczy z dnia 4 września 2013 roku, w spr. II SA/Bd 411/13, Łodzi z dnia 8 sierpnia 2013 roku, w spr. II SA/Łd 558/13, Gdańsku z dnia 25 lipca 2013 roku, w spr. III SA/Gd 360/13, szczecinie z dnia 25 maja 2013 roku, w spr. II SA/Sz 108/13, Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 roku, w spr. II SA/Po 698/12, Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 roku, w spr. IV SA/Wr 137/12, Krakowie z dnia 15 lutego 2012 roku, w spr. III SA/Kr 265/11, Olsztynie z dnia 11 września 2011 roku, w spr. II SA/Ol 593/11, Lublinie z dnia 31 maja 2011 roku, w spr. III SA/Lu 118/11).

Rozpoznając ponownie sprawę przyznania M. A. świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą, organy w sposób wyczerpujący winny rozpatrzyć cały materiał dowodowy i poddać go ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Wyniki tego postępowania dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniach rozkazów personalnych, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 k.p.a.

Kierując się powyższą oceną kontrolowanego postępowania, Sąd, z powołaniem na przepis art. 145 § 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą.

R.T.