Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 740/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1U, w zakresie lokalizacji budynków wolnostojących, 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4MW, 3. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady miasta P. (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w "[...]" w P. (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona w części przez Wojewodę M. (dalej: "skarżący", "organ nadzoru" lub "Wojewoda).

II.1.1. W skardze z [...] lutego 2019 r. Wojewoda wniósł o:

- stwierdzenie nieważności Uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1U, w zakresie lokalizacji budynków wolnostojących;

- stwierdzenie nieważności Uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 4MW.

- zasądzenie na rzecz Wojewody M. kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej Uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie m. in.:

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.")

- § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "Rozporządzenie").

II.1.2. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Uchwała narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z [...] marca 2013 r. (dalej: Studium"). Skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania czy ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń studium konieczne jest nie tylko porównanie części graficznej (rysunku) planu i studium, ale również tekstu planu z tekstem studium. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium, od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Zawsze jednak - niezależnie od zawartości części tekstowej i części graficznej studium - podstawę stwierdzenia, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium, w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

II.1.3. Zdaniem Wojewody, w studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę lub funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę lub taką funkcję. Podobnie należy traktować ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, również wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium. W ocenie organu nadzoru, określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części. Zdaniem Wojewody, analiza rysunku Studium, określającego kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz tekstu Studium prowadzi do wniosku, iż wbrew opisanej powyżej zasadzie, ustalenia planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 1U, pozostają w sprzeczności z ustaleniami Studium w zakresie określonych w nim wskaźników urbanistycznych. Zgodnie z częścią graficzną Studium przedstawiającą kierunki zagospodarowania przestrzennego (załącznik 2a do uchwały Nr [...]), teren oznaczony w planie miejscowym symbolem 1U, położony jest w strefie C – P., w ramach obszaru oznaczonego symbolem MW, dla którego obowiązują ustalenia szczegółowe zawarte w:

Rozdz. 4.1. pn. "Położenie i rola w strukturze miasta", w brzmieniu: "Strefa C obejmuje osiedla: [...], [...] i [...], rozdzielone ulicą [...]. Wzdłuż ulicy [...], wykształciło się pasmo koncentracji usług ogólnomiejskich. Jako główne kierunki rozwoju wskazuje się aktywizację nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. ";

Rozdz. 4.2. pn. "Parametry i wskaźniki zabudowy", w brzmieniu: "MW – "Obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej", dla których obowiązują następujące ustalenia: "Funkcja: mieszkalna wielorodzinna, uzupełniająco: mieszkalna jednorodzinna, usługowa, przestrzenie publiczne, inne funkcje towarzyszące. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Liczba kondygnacji: do 11. W przypadku obszarów nowej zabudowy stanowiącej uzupełnienie istniejących osiedli liczba kondygnacji i wysokość powinny zostać dostosowane do zabudowy sąsiedniej, z tolerancją do +/-2 kondygnacji. Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących - 35%".

Z przytoczonych powyżej ustaleń części graficznej oraz tekstowej Studium wynika, iż w granicach obszarów określonych w studium jako obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (obszary oznaczone symbolem MW) to obszary na których dominować ma ww. funkcja, przy czym uzupełniająco dopuszcza się funkcję usługową, przy zachowaniu minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących na poziomie 35 %. Jednocześnie w części tekstowej Studium zawartej na str. 13 w ramach zasad ogólnych sprecyzowano, że: "W ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się w szczególności:

modyfikację (w granicach 20 %) parametrów podanych w Studium,

doprecyzowanie katalogu funkcji możliwych do wprowadzenia na danym terenie,

doprecyzowanie wskaźników intensywności zabudowy dla każdego terenu,

zachowanie parametrów wysokości dla zabudowy istniejącej".

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę organ nadzoru stwierdził, że minimalna powierzchnia biologicznie czynna w przypadku lokalizacji budynków wolnostojących na obszarach określonych w Studium symbolem MW winna wynosić co najmniej od 28% (w przypadku zastosowania odstępstwa) do 35%. Tymczasem z ustaleń § 16 pkt 2 lit. b Uchwały wynika, iż w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1U, znajdującemu się w obszarze określonym w Studium symbolem MW, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej określony został na poziomie 20%, co wprost narusza przytoczone powyżej ustalenia Studium. W związku z cytowanymi powyżej zapisami Studium, Rada Miasta P., zobligowana była do ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej do poziomu minimum 28% w sytuacji dopuszczenia do zabudowy budynkami wolnostojącymi, przy czym z ustaleń planu miejscowego, tj. zarówno z jego części tekstowej, jak i graficznej nie wynikają żadne ograniczenia w tym zakresie. Wojewoda podkreślił, iż w przepisach prawa brak jest definicji pojęcia "budynku wolnostojącego", jednakże zgodnie z internetowym wydaniem Słownika Języka Polskiego PWN (sjn.pwn.pl) budynek wolnostojący to budynek niestykający się z innymi budynkami. Przez pojęcie "wolno stojący" rozumieć zatem należy samodzielność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne (przestrzenne) oddzielenie od innych obiektów budowlanych. W praktyce budynek taki nie jest połączony z innym obiektem budowalnym w rozumieniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) i który nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami budowlanymi. Zatem budynek wolnostojący to budynek samodzielnie funkcjonujący w przestrzeni, który nie przylega zarówno konstrukcyjnie, jak i wizualnie do innych obiektów budowlanych. Skarżący wskazał, że ustalenia Studium odwołują się wprost do zabudowy wolnostojącej, przy czym nie zawężają tego pojęcia jedynie dla zabudowy wolnostojącej mieszkaniowej, lecz do wszelkiej zabudowy. Budynkiem wolnostojącym będzie zatem budynek o dowolnej funkcji, nie tylko budynek mieszkalny. Zdaniem wojewody, nie może również zasługiwać na uwzględnienie powoływanie się na zawarte na str. 13 Studium, ustalenie w brzmieniu: "Wskaźniki kształtujące zabudowę zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i winny być uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych dla potrzeb miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem kompozycji przestrzennej", bowiem zapis ten dotyczy wskaźników kształtujących zabudowę, tymczasem udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej jest wskaźnikiem dotyczącym zagospodarowania terenu. Do wskaźników dotyczących kształtowania zabudowy zaliczyć zatem należy: wysokość zabudowy (określoną metrycznie, a także wyrażoną liczbą kondygnacji), gabaryt obiektu budowalnego, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy czy powierzchnię zabudowy. O ile zatem na podstawie analiz urbanistycznych dopuszczalne jest modyfikowanie wskaźników kształtujących zabudowę, o tyle Studium nie odnosi się do wskaźników zagospodarowania, a takim właśnie wskaźnikiem jest wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Wojewody w tożsamy sposób należy traktować ustalenia ogólne części tekstowej Studium (tekst kierunków. str. 13. części B załącznika nr 2 do uchwały), w brzmieniu: "Wskaźniki kształtujące zabudowę dla funkcji uzupełniających w danych obszarach należy przyjmować jak dla odpowiadających funkcji dominujących w danej strefie". W tej sytuacji ustalenia planu miejscowego, dla terenu oznaczonego symbolem 1U w odniesieniu do zabudowy wolnostojącej naruszają ustalenia Studium w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, w związku z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wojewoda wskazał przy tym, iż z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest obligatoryjnym elementem ustaleń planu miejscowego, co oznacza, iż zgodnie z wolą ustawodawcy nie może pozostać w obrocie prawnym uchwała bez minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem Wojewody, nie zasługuje na uwzględnienie powoływanie się przez Miasto P. na "istniejący stan zagospodarowania terenu". Przede wszystkim podkreślił, iż określone w planie wskaźniki, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, obowiązują na przyszłość, w przypadku realizacji nowych inwestycji w oparciu o ustalenia takiego planu. Z mocy samej u.p.z.p. i przepisu art. 35 tej ustawy, tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

II.1.4. Organ nadzoru stwierdził, iż naruszenie ustaleń Studium dotyczy również przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 4MW. Zgodnie z częścią graficzną Studium teren ten usytuowany jest w obszarze o dominującej funkcji usługowej z możliwością rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, oznaczonej symbolem U/UC. Zgodnie z częścią tekstową Studium (część B załącznika nr 2 do uchwały Nr [...]), dla obszaru U/UC obowiązują ustalenia szczegółowe zawarte w Rozdz. 4.2. pn. "Parametry i wskaźniki zabudowy", w brzmieniu: "U/UC - Obszary o dominującej funkcji usługowej z możliwością rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2", dla którego obowiązują następujące ustalenia: "Funkcja: usługowa, przestrzenie publiczne, inne funkcje towarzyszące. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Wysokość zabudowy: do 25 metrów. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 90%". Tymczasem teren oznaczony symbolem 4MW przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Co prawda w ustaleniach ogólnych Studium, zawartych na str. 13 części tekstowej zawierającej kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazano, że "W Studium ustalono wskaźniki i parametry związane z kierunkami zagospodarowania poszczególnych stref i obszarów. Granice przyjętych obszarów mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego.", jednakże powyższe zapisy nie upoważniają do dokonywania zmiany funkcji poszczególnych obszarów, lecz służyć mają do doprecyzowania granicy pomiędzy poszczególnymi obszarami wyznaczonymi w Studium właśnie w nawiązaniu do granic własności oraz układu komunikacyjnego. Powyższe oznacza zatem, iż Studium dopuszcza korektę granic poszczególnych obszarów funkcjonalnych w nawiązaniu do granic własności oraz układu komunikacyjnego. W praktyce zapis taki dotyczy sytuacji, w której dana własność znajduje się przy granicy dwóch obszarów funkcjonalnych wyznaczonych w Studium, z uwagi zaś na różnice w skali opracowania Studium i planu miejscowego, przeniesienie zasięgów poszczególnych granic może być skorygowane o faktyczne granice własności. Tymczasem w przedmiotowym przypadku teren oznaczony w planie symbolem 4MW, obejmuje obszar całej, jednej, działki ewidencyjnej. Ponadto teren ten znajduje się pomiędzy istniejącym układem drogowo - ulicznym, granicząc od południa z ul. [...], od wschodu z od ul. [...] oraz od północy z ul. [...], które w sposób jednoznaczny zostały również wyodrębnione w części graficznej Studium. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, niezbędne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem:

1U, w zakresie lokalizacji budynków wolnostojących;

4MW.

II.2. Rada Miasta P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę.

Zgodnie z zapisami Studium. "Granice przyjętych obszarów mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązywaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Określone funkcje poszczególnych obszarów wskazują dominujący sposób zagospodarowania terenów oraz możliwość wprowadzania funkcji uzupełniających. Wskaźniki kształtujące zabudowę zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i winny być uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych dla potrzeb miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Wskaźniki kształtujące zabudowę dla funkcji uzupełniających w danych obszarach należy przyjmować jak dla odpowiadających funkcji dominujących w danej strefie. W ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się w szczególności:

a) modyfikację (w granicach 20%) parametrów i wskaźników podanych w Studium,

b) doprecyzowanie katalogu funkcji możliwych do wprowadzenia na danym terenie,

c) doprecyzowanie wskaźników intensywności zabudowy dla każdego terenu,

d) zachowanie parametrów wysokości dla zabudowy istniejącej". (str. 13).

W związku z powyższym, w sposób jednoznaczny z ustaleń Studium wynikają uprawnienia do stosowania wskaźników kształtujących zabudowę dla funkcji uzupełniających w danych obszarach jak dla odpowiadających funkcji dominujących w danej strefie, co w oparciu o przeprowadzone analizy urbanistyczne na potrzeby uchwały [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P., zostało wykonane. Teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1U, dla którego ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej na poziomie 20%, według Studium położony jest na obszarze o dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, dla którego Studium dopuszcza wprowadzenie funkcji uzupełniających, m.in. usługowej. Zgodnie z przytoczonymi wyżej zapisami Studium, oznacza to, że wyznaczając w planie miejscowym tereny o funkcji usługowej na obszarze określonym w Studium jako dominujący mieszkaniowy wielorodzinny, wskaźniki kształtujące zabudowę tego terenu usługowego należy przyjmować jak dla obszaru o dominującej funkcji usługowej w danej strefie funkcjonalnej wyznaczonej w Studium (w tym przypadku Strefa C – P.). Zgodnie z załączonym wypisem ze Studium, dla terenu o dominującej funkcji usługowej nie został określony minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Wobec powyższego, ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej należy uznać za zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P.. Ustalenia przedmiotowej uchwały w zakresie zgodności zapisów obowiązującego Studium, dotyczących zastosowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w odniesieniu do terenu 1U wynikają z przeprowadzonych analiz urbanistycznych na potrzeby sporządzenia planu miejscowego i zachowania istniejącego stanu zagospodarowania terenu, tj. ustaleniu minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej, zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 7 skarżonej uchwały na poziomie 20%. W kwestii przeznaczenia terenu oznaczonego w planie symbolem 4MW, położonego na wyznaczonym w Studium obszarze o dominującej funkcji usługowej z możliwością rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2, Rada wyjaśniała, że przytoczone zapisy Studium dopuszczają doprecyzowanie katalogu funkcji możliwych do wprowadzenia na danym terenie. Uprawnienie to pozwoliło w planie miejscowym, zgodnie z zapisami Studium, ustalić teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem 4MW. Teren ten stanowi zabudowaną budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym część działki gruntu o nr ew. [...], fakt ten stanowił przesłankę do zastosowania ww. przepisu Studium i ustalenia funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej w planie nawiązując do granic własności. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności. W związku z powyższym uznaje się, iż niedopuszczalna jest sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonowałyby sprzeczne ze sobą ustalenia planu miejscowego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Choć ustawodawca nie przewidział wprost, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mogąca ingerować w uprawnienia do realizacji inwestycji wynikające z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę) powinna respektować owe uprawnienia, to jednak - zdaniem organu - plan miejscowy powinien spełnić ten warunek. W tracie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić zarówno stan prawny, jak i istniejący sposób zagospodarowania terenu. Ustawodawca nie przewiduje sytuacji, w której uchwalenie planu miejscowego może spowodować wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast uwzględnienie w planie miejscowym istniejącego sposobu zagospodarowania terenu oraz wydanych decyzji administracyjnych wynika z potrzeby zapewnienia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań administracji publicznej. Przyjęcie wskaźników nieodpowiadających istniejącemu zagospodarowaniu terenu może powodować naruszenie prawa własności i uniemożliwić prowadzenie jakichkolwiek działań inwestycyjnych. Zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Płocka: "Granice przyjętych obszarów mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązywaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Wskaźniki kształtujące zabudowę zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i winny być uszczegółowione na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych dla potrzeb miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Wskaźniki kształtujące zabudowę dla funkcji uzupełniających w danych obszarach należy przyjmować jak dla odpowiadających funkcji dominujących w danej strefie.", możliwe jest dokonanie ich modyfikacji w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, po uprzednim przeprowadzeniu analizy urbanistycznej. Na potrzeby sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w P. dokonano ww. analizy i określono wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, charakter zabudowy oraz jej funkcję dominującą. Przeprowadzono również próbę podziału terenów w granicach obszaru objętego projektem planu miejscowego pod względem funkcji i spójności kompozycji przestrzennej. Nadto, na podstawie ww. Analizy stwierdzono, iż konieczne jest dostosowanie wskaźników i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu do stanu istniejącego.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga Wojewody w całości zasługuje na uwzględnienie.

IV.2.1. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii zgodności ze Studium dwóch postanowień Planu Miejscowego wskazanych w petitum skargi Wojewody. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jeżeli chodzi o zasady sporządzenia planu miejscowego, to chodzi przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). W tej przesłance mieści się również zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Podzielić należy przy tym pogląd, że przyjęcie w planie miejscowym postanowień w zakresie zabudowy niezgodnych z postanowieniami studium jest istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego (por. np. M. Wincenciak, w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), LEX 2019, teza 8 do art. 28; wyrok WSA we Wrocławiu z 22 grudnia 2010 r., II SA/Wr 610/10 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 22 lutego 2017 r., IV SA/Po 1004/16 - CBOSA). Następnie należy zauważyć, że stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium. Im bardziej szczegółowe będą ustalenia studium, tym zakres związania nimi planu miejscowego będzie silniejszy. Jeśli ustalenia będą sformułowane ogólnie, związanie ustaleniami studium będzie słabsze (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., II OSK 1162/17, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

IV.2.2. Odnosząc powyższe ustalenia do zarzutów skargi dotyczących terenu 1U Planu Miejscowego należy przypomnieć, że Plan Miejscowy dla tego terenu przewiduje następujący minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej: 20 % (§ 16 pkt 2 lit.b Uchwały). W Studium obszar odpowiadających terenowi 1U Planu Miejscowego położony jest w strefie C (gdzie jako główne kierunki rozwoju wskazuje się aktywizację nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną) na obszarze MW (obszary o dominującej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej z uzupełniającą funkcją m. in. zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej). Na stronie 19 Studium, w punkcie 4.2. odnoszącym się do obszaru MW wskazano, że minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla terenów lokalizacji budynków wolnostojących wynosi 35%. Lege non distinguente, parametr ten należy odnieść do wszystkich funkcji przewidzianych na obszarze MW. Potwierdzają to również zasady ogólne zawarte na s. 13 Studium, gdzie stwierdza się, że wskaźniki kształtujące zabudowę dla funkcji uzupełniających w danych obszarach należy przyjmować jak dla odpowiadających funkcji dominujących w danej strefie (w strefie MW funkcją dominująca jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna). Należy dodać, że zgodnie z ustaleniem ogólnym Studium (s. 13), w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się w szczególności: modyfikację (w granicach 20%) parametrów i wskaźników podanych w Studium. W odniesieniu do wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej obowiązującego na obszarze MW (35 %), w planie miejscowym nie było możliwe przyjęcie wartości niższej niż 28 %. Ustalenie zatem tego wskaźnika w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do terenu 1U minimalnego poziomu powierzchni biologicznie czynnej na 20 % naruszało w sposób istotny postanowienia Studium. Oceny tej nie może zmienić odwołanie się przez Radę do przewidzianej w Studium możliwości uszczegółowienia wskaźników kształtujących zabudowę na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych dla potrzeb miejscowych planów zagospodarowania. Otóż nawet przejmując, wbrew twierdzeniom Wojewody, że wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej może być w świetle postanowień Studium zaliczony do wskaźników kształtowania zabudowy (skoro na s. 19 Studium w punkcie 4.2. minimalny udział powierzchni powierzchnia zabudowy został wskazany w tabeli zatytułowanej "zasady kształtowania zabudowy"), to postanowienie Studium o możliwości uszczegółowienia wskaźników zabudowy w planie miejscowym nie może być interpretowane jako pozostawienie Radzie pełnej dowolności w tej materii. Otóż na tej samej s. 13 Studium przewidziano równocześnie, że parametry i wskaźniki podane w Studium mogą być modyfikowane w granicach 20 %. Wykładnia proponowana przez Radę nie tylko, że nie ma oparcia w brzmieniu Studium, ale prowadziłaby do tego, że przewidziany na s. 19 Studium wymóg zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na obszarze MW (tj. 35 % z możliwością obniżenia o 20 % w świetle postanowień zawartych na s. 13 Studium) pozbawiony byłby jakiegokolwiek praktycznego znaczenia. Takie podejście Rady jest sprzeczne z powszechnie przyjętą zasadą wykładni prawa, że niedopuszczalna jest interpretacja, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est; por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., II FSK 2846/14 oraz wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., I OSK 2356/15 – CBOSA; J. Wróblewski: Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Dodać w końcu trzeba, że wskaźnik dotyczący obowiązku zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej ma na celu przede wszystkim ochronę środowiska. W świetle tego, że ochrona środowiska jest jedną z podstawowych wartości konstytucyjnych (art. 5, art. 31 ust. 3, art. 74 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji RP) i unijnych (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), postanowienia Studium dotyczące obowiązku zachowania minimalnego poziomu powierzchni biologicznie czynnej winny być przestrzegane podczas procedury uchwalania planu miejscowego w sposób rygorystyczny, a sytuacje wątpliwe winny być rozstrzygane na rzecz rozwiązań wzmacniających, a nie osłabiających ochronę środowiska. Trafnie przy tym Wojewoda ograniczył zakres zaskarżenia do lokalizacji budynków wolnostojących, skoro tego rodzaju zabudowy dotyczy parametr minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla obszaru MW (s. 19 Studium).

IV.2.3. Sąd w całości podzielił również zarzuty Wojewody co do sprzeczności ze Studium postanowień Planu Miejscowego dotyczących terenu oznaczonego symbolem 4MW. Zgodnie z § 15 pkt 1 i 2 Uchwały, jest to teren o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, z dopuszczeniem usług zlokalizowana w parterze budynku (w domyśle – budynków mieszkalnych wielorodzinnych). Tymczasem na rysunku Studium obszar odpowiadający terenowi 4MW stanowi obszar U/UC – obszary o dominującej funkcji usługowej z możliwością rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Na obszarze tym, w odróżnieniu od obszaru U, nie przewidziano w ogóle jako funkcji uzupełniającej zabudowy mieszkalnej (s. 19). Rada zmieniała zatem zupełnie przeznaczenie tego terenu, istotnie naruszając postanowienia Studium. Trafnie przy tym zwrócił uwagę Wojewoda, że do odmiennej oceny nie może prowadzić ogólne ustalenie Studium (s. 13), że granice przyjętych obszarów mogą zostać skorygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przy nawiązywaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. W odniesieniu do obszaru 4MW nie zachodzi żadna z dwóch wskazanych przyczyn odmiennego przeznaczenia terenu, uzasadnionych różnicami co do skali, w jakiej sporządzane są studium i plan (np. może się okazać, że dana działka jest położona na dwóch obszarach Studium) lub wymogami technicznymi, jakie powinny być spełnione przez projektowaniu układu drogowego. Argumentem na rzecz wprowadzenia na obszarze U/UC zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie może być również twierdzenie skargi, że na terenie tym znajduje się już zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Kontynuacja dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu jest istotnie jedną z wartości uwzględnianych w planowaniu przestrzennym, ale realizacja tej wartości musi się odbywać w zgodzie z postanowieniami studium. Jeżeli Rada uważa, że przedmiotowy teren winien być w planie miejscowym przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, to winna wcześniej dokonać stosownej zmiany Studium.

IV.3. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.