Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2379/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, pkt. 1 i art. 14 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 98 poz 1150
law: Obwieszczenie Ministra Kultury Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 listopada 1999 r. w sprawie ogłoszenia  jednolitego tekstu ustawy o ochronie dóbr kultury.
article: art. 18, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 790/20 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 790/20, oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] 2004 r., nr [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 16 kwietnia 2004 r. Rada Gminy K., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 8, 26 i 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: "u.z.p.") w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") podjęła uchwałę nr [...] o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.

W dniu 5 października 2020 r. G. sp. z o.o. w G., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na nieprawidłowym ustaleniu umiejscowienia obiektu i terenu zabytkowego, tj. dworu z parkiem położonego w G., obręb [...], działka numer ewidencyjny [...] (wcześniej oznaczona numerami [...] oraz [...]) oraz na bezpodstawnym poszerzeniu strefy ochrony konserwatorskiej w stosunku do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania do rejestru zabytków dobra kultury z dnia 8 września 1987 r. pod numerem [...], a w konsekwencji ograniczeniu możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącej oraz rażące nadużycie władztwa planistycznego Gminy;

2. naruszenie art. 7 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 282, dalej: "u.o.z."), polegające na nieprawidłowym ustaleniu umiejscowienia obiektu i terenu zabytkowego, tj. dworu z parkiem położonego w G., obręb [...], działka nr ew. [...] (wcześniej oznaczona numerami [...] oraz [...]) oraz na bezpodstawnym poszerzeniu strefy ochrony konserwatorskiej w stosunku do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania do rejestru zabytków dobra kultury z dnia 8 września 1987 r. pod numerem [...].

Uzasadniając skargę Skarżąca podniosła m.in., że jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami zaskarżonego planu, tj. położnej w G., nr ew. [...], o łącznym obszarze 21,5662 ha. Działka ta powstała w wyniku scalenia działek nr [...] oraz [...] na mocy decyzji w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów w obrębie [...] jednostki ewidencyjnej gm. K. z dnia 4 marca 2019 r.

Decyzją z dnia 8 września 1987 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w P. dokonał wpisu do rejestru zabytków pod numerem [...] zespołu dworskiego w G., w skład którego wchodzi: (i) dwór drewniano-murowany zbudowany na przełomie XIX/XX w. na planie wydłużonego prostokąta oraz (ii) park dworski krajobrazowy z końca XIX w. o powierzchni 3,15 ha, w tym ok. 1,1 ha wody. W decyzji ustalono również strefę ochrony konserwatorskiej w linii 50 m od granic parku. Granicę parku w sposób naturalny wyznacza linia drzew. Powyższą decyzję nieprawidłowo odwzorowano w załączniku do uchwały tj. części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w uchwale Rady Gminy w K. z dnia [...] 2004 r., nr [...]. Błędy obejmują nieprawidłowe wyznaczenie: (i) zespołu dworsko-parkowego w G. oraz (ii) strefę ochrony konserwatorskiej. Błąd w zakresie odwzorowania decyzji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest okolicznością bezsporną. W § 24 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono warunki szczegółowe zagospodarowania terenu dotyczące zespołu dworsko-parkowego w G. wyłącznie poprzez zachowanie obecnego sposobu użytkowania obiektów na cele mieszkaniowe i usługowe i utrzymanie istniejącego parku, zaś w § 32 ust. 1 dotyczące strefy ochrony konserwatorskiej pod pewnymi warunkami dopuszczono nową zabudowę dostosowaną do historycznej kompozycji przestrzennej w zakresie skali, bryły etc. Z powyższego wynika, iż zróżnicowanie możliwości gospodarowania nieruchomości w zależności od klasyfikacji ujętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest znaczące: od braku jakiejkolwiek ingerencji w układ urbanistyczny i planistyczny, który mógłby naruszyć dobro chronionego zabytku do możliwości przeprowadzenia nowej inwestycji z uwzględnieniem pewnych warunków, uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Na skutek błędnego odzwierciedlenia w załączniku do uchwały, tj. części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu dworsko-parkowego brak jest możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przez właściciela.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. reprezentowana przez Wójta Gminy K. wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżącej kosztami postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że procedura uzgadniania i opiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., zakończona uchwaleniem tego planu na mocy zaskarżonej uchwały [...] z dnia [...] 2004 r., przeszła szczególnie skrupulatną i wnikliwą kontrolę ze strony Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie bowiem z wówczas obowiązującym art. 18 ust. 2 u.z.p., po podjęciu uchwały Rady Gminy z dnia [...] 2002 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wójt Gminy K., m.in. pismem z dnia 9 lipca 2003 r. (znak: GP.7323-4/2003) wystąpił m.in. do ówczesnego właściwego Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków w Ł. (obecnie Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków) o uzgodnienie przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. W zakresie opinii projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków projekt planu był udostępniany do opiniowania kilkukrotnie, tj. dnia 9 lipca 2003 r., 21 sierpnia 2003 r., 9 października 2003 r. oraz 28 października 2003 r. Pomimo kilkukrotnego dostosowywania projektu planu do wymogów i wniosków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł., organ ten kierował do Wójta Gminy K. kolejne szczegółowe wytyczne niezbędne do uwzględnienia celem dalszego procedowania nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. Dopiero po czterech odmowach pozytywnego zaopiniowania przedmiotowego projektu planu (pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dni 8 sierpnia 2003 r., 16 września 2003 r., 1 października 2003 r. oraz 14 października 2003 r. - w aktach sprawy) pismem z dnia 12 listopada 2003 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. poinformował o uzgodnieniu przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Nadto, uzgodnienie w dniu 12 listopada 2003 r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł. potwierdza zgodność uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] 2004 r. oraz uchwalonego na jej mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. z przepisami u.o.z.

Organ dodał, że zgodnie z Zarządzeniem Nr 57/2015 Wójta Gminy K. z dnia 30 czerwca 2015 r. w sprawie założenia i prowadzenia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy K., założona została Gminna Ewidencja Zabytków Gminy K. W przedmiotowej ewidencji po uzyskaniu akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. delegatura w S. został ujęty: Zespół dworski - [...] - [...] zlokalizowane w miejscowości G., dz. ew. nr [...], obręb [...] (oba zespoły wpisane są do Rejestru i Ewidencji Zabytków Województwa Ł.: numer rejestrowy zabytku [...] z dnia 8 września 1987 r.). Umiejscowienie obiektu i terenu zabytkowego, tj. dworu z parkiem położonego w G., obręb [...], działka numer ewidencyjny [...] (wcześniej oznaczona numerami [...] oraz [...]) oraz określenie strefy ochrony konserwatorskiej jest tożsame z częścią opisową i załącznikiem graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Zatwierdzenie zatem przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy K. w zakresie umiejscowienia zespołu dworsko-parkowego w G. w sposób opisany w Karcie Gminnej Ewidencji Zabytków nr [...], stanowi jednoznaczne potwierdzenie prawidłowości zaskarżonej uchwały.

Pismem procesowym z dnia 2 kwietnia 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł dodatkowo zarzuty naruszenia:

- art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez nieprawidłowe odzwierciedlenie decyzji w Karcie Gminnej Ewidencji Zabytków nr [...] w 2015 r. i powielenie tego odzwierciedlenia w załączniku do uchwały;

- § 17 i § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661, dalej: "rozporządzenie") poprzez nieprawidłowe odzwierciedlenie decyzji w Karcie Gminnej Ewidencji Zabytków nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności wypływającego z treści art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 64 Konstytucji RP. Natomiast jego naruszenia upatruje w błędnym – jej zdaniem – bo zbyt szerokim, aniżeli określiła to przywołana wyżej decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania do rejestru zabytków dobra kultury, odzwierciedleniu w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zespołu dworsko-parkowego, czego rezultatem jest brak możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości przez właściciela.

Sąd doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Podkreślił, że przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że dla oceny legalności zaskarżonej uchwały decydujące znaczenie ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Podstawę prawną kontrolowanej uchwały stanowiły przepisy u.z.p. w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z.p. W rozumieniu art. 85 ust. 2 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W rozpatrywanej sprawie mają więc zastosowanie przepisy dotychczasowe, ponieważ uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu podjęto [...] 2002 r. zaś [...] 2003 r. zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, a postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie u.p.z.p., czyli przed dniem 11 lipca 2003 r.

Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie uchwalenia planu art. 27 ust. 1 u.z.p, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 27 u.z.p., w odróżnieniu do aktualnie obowiązującego art. 28 u.p.z.p., który nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie do oceny legalności zaskarżonej uchwały, naruszenie zasad sporządzania planu, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skargi wywiedzione na podstawie art. 28 u.p.z.p., naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na nieprawidłowym umiejscowieniu obiektu i terenu zabytkowego tj. dworu z parkiem położonego w G., obręb G., działka nr ew. [...] oraz na bezpodstawnym poszerzeniu strefy ochrony konserwatorskiej w stosunku do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Zabytków z dnia 8 września 1987 r., należało ocenić jako chybione i bezpodstawne.

Również zarzut naruszenia art. 7 pkt 4 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.o.z. Sąd ocenił jako niezasadny, albowiem pismem z dnia 12 listopada 2003 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. poinformował o uzgodnieniu przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Z kolei zarzuty dotyczące naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, kierowane pod adresem Karty Gminnej Ewidencji Zabytków oraz § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, z oczywistych względów nie mogły być przedmiotem zainteresowania Sądu I instancji. Po pierwsze z tego względu, że sądowej kontroli z punktu widzenia legalności została poddana uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] 2004 r., nr [...]. Po drugie z tego względu przepisy wspomnianego wyżej rozporządzenia nie obowiązywały w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło G. sp. z o.o. z siedzibą w G., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 4 pkt. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15 lutego 1962 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r., Nr 98, poz. 1150 ze zm., dalej "u.o.d.k.") poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie do oceny kompetencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie jego właściwości i kompetencji do wydania uzgodnień, podczas gdy uzgodnienia te odbywały się w okresie od dnia 9 lipca do dnia 28 października 2003 r., tj. w czasie obowiązywania ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15 lutego 1962 r.;

b. art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 u.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzenią bez naruszenia właściwości organów, podczas gdy Wojewódzki Konserwator Zabytków nie posiadał kompetencji do opiniowania i uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie bezpośrednio graniczącym ze strefą ochrony konserwatorskiej;

c. art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 9 ust. 1 w zw. z art. 18 u.z.p. oraz w zw. z art. 140 k.c. i art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego polegającego na uwzględnieniu zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydanej z naruszeniem właściwości organów, a w konsekwencji ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącej oraz rażące nadużycie władztwa planistycznego Gminy;

d. art. 24 u.z.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Skarżąca jako dzierżawca nieruchomości objętej uchwalanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego posiadała interes prawny i mogła skutecznie wnieść zarzut do procedowanego planu;

2. przepisów postępowania w sposób istotny na wynik sprawy:

a. art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021, poz. 137 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności organu administracji w niniejszej sprawie, zaniechanie dokonania oceny zarzutów skargi, a także zaniechanie uzasadnienia prawnego wyroku i bezkrytyczne przedstawienie stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę jako uzasadnienia wyroku, a w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w K. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy K., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, mimo że pierwszy z postawionych zarzutów jest po części słuszny. Należy bowiem zgodzić się ze Skarżącą, że w odniesieniu do współdziałania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy sporządzaniu projektu zaskarżonego planu miejscowego, miały zastosowanie przepisy u.o.d.k., a nie jak przyjął to Sąd I instancji przepisy u.o.z. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem, że w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia art. 4 pkt 1 i art. 14 ust. 1 pkt 1 u.o.d.k. Z art. 4 pkt 1 u.o.d.k. wynika, że prawnej ochronie przewidzianej w przepisach tej ustawy podlegają m.in. dobra kultury wpisane do rejestru zabytków. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 pkt 1 u.o.d.k., dobra kultury nieruchome, ruchome oraz kolekcje wpisuje się do rejestru zabytków na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanej z urzędu lub na wniosek właściciela dobra kultury, jego użytkownika, bądź właściwego organu powiatu lub gminy.

Przywołane przepisy nie miały związku ze sporządzaniem i uchwalaniem zaskarżonego planu miejscowego, zatem brak odniesienia się do nich przez Sąd I instancji nie może być poczytywany za ich naruszenie poprzez ich niezastosowanie.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 w zw. z art. 18 u.z.p. Po pierwsze, z uwagi na złożoność redakcyjną art. 18 u.z.p. Skarżąca, formułując podstawę kasacyjną, powinna wskazać jakiej części art. 18 u.z.p. dotyczy zarzucany przez Skarżącą błąd wykładni tego artykułu.

Po drugie, nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że we wskazanym stanie prawnym Wojewódzki Konserwator Zabytków nie posiadał kompetencji do opiniowania i uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie bezpośrednio graniczącym ze strefą ochrony konserwatorskiej. W myśl art. 11 ust. 2 u.o.d.k. plany miejscowe są uzgadniane z właściwym konserwatorem zabytków. Przepis ten należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych.

Według Skarżącej, kognicja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w zakresie uzgadniania projektu planu jest ograniczona do obszaru wskazanego w decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Twierdzenie to wspiera poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 1998 r., sygn. akt. SA/Bk 931/98 (LEX nr 657482). Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wskazane orzeczenie zostało uchylone przez Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt III RN 82/99 (OSNP 2000, nr 15, poz. 571). W wyroku tym Sąd Najwyższy przyjął, że: "Ochrona dóbr kultury wymaga również stosownej przestrzennej koordynacji realizacji różnych celów i zadań, a więc także właściwego zagospodarowania przestrzeni sąsiadujących z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony jako dobra kultury /art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (...) w zw. z art. 11 oraz art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (...)/."

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przyjęte w cytowanym wyroku. Ochrona dóbr kultury, w tym zwłaszcza tych wpisanych do rejestru zabytków, uzasadnia działania prewencyjne podejmowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków również na terenie nieobjętym ochroną konserwatorską, którego zagospodarowanie może negatywnie oddziaływać na obszar objęty ochroną. Kompetencja do podejmowania w tym zakresie odpowiednich działań wynika z art. 11 ust. 2 u.o.d.k.

Z tych samych względów nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 9 ust. 1 w zw. z art. 18 u.z.p. oraz w zw. z art. 140 k.c. i art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, sformułowany w pkt 1) lit. c skargi kasacyjnej.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 24 u.z.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Skarżąca jako dzierżawca nieruchomości objętej uchwalanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego posiadała interes prawny i mogła skutecznie wnieść zarzut do procedowanego planu.

Po pierwsze, kwestia ewentualnego wniesienia zarzutu nie miałaby wpływu na ocenę legalności zaskarżonego planu. Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie podnosił kwestii wnoszenia przez Skarżącą zarzutu. Uwaga dotycząca braku aktywności Skarżącej dotyczyła wniosków do planu ("...z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż strona skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień na etapie procedowania nad planem np. w postaci zgłoszenia wniosków do planu...", s. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Również zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.), nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Jak z powyższego wynika, przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z kolei według art. 134 § 1 p.p.s.a., "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy bądź przekroczył granicę rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do zaskarżonego wyroku zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem Skarżąca nie wykazała, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności, że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.

Natomiast art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli Sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Skoro zatem, co wynika z wcześniej poczynionych uwag, Skarżąca nie wykazała podstaw do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, nie jest zasadne uznanie powyższego zarzutu za zasługujący na uwzględnienie.

Wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, określającym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z: dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 635/16, LEX nr 2450637; dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 745/11, LEX nr 1083687).

Do naruszenia art. 1 § 2 w powiązaniu z art. 1 § 1 p.u.s.a. może zaś dojść, gdy sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z: dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21, LEX nr 3343888.; dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18, LEX nr 3214005), do czego nie doszło w niniejszej sprawie.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – jest prawidłowy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.