Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 23/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 35, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119, art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a i par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania dotyczącego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 26 listopada 2018 r.; 3. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących M. K. i W.K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

M.K. i W.K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, złożyli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie wniosku o "wszczęcie przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. A 14/[...], [...] postępowania w przedmiocie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z robót budowlanych wykonanych podczas budowy budynku przy ul. A 18 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane".

W skardze pełnomocnik skarżących wniósł o zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że skarżący pismem z dnia 26 listopada 2018r. wnieśli wniosek m.in. o wszczęcie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Następnie pismem z dnia 18 kwietnia 2019r. wnieśli ponaglenie, w którego wyniku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem nr [...] wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowy termin rozpatrzenia wniosku z dnia 26 listopada 2018r. do dnia 1 lipca 2019r. Zawiadomieniem z dnia 12 lipca 2019r. organ poinformował skarżących, że ich wniosek nie może być załatwiony w ustawowym terminie. Pełnomocnik skarżących podniósł również, że w ocenie skarżących organ w chwili złożenia wniosku posiadał dokumenty niezbędne do jego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie. Ponadto organ przedstawił, w szczególności przebieg czynności, które podejmował w sprawie przede wszystkim po wydanym postanowieniu organu II instancji z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...], tj. dotyczące: pozyskania dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A 18; wezwania osoby upoważnionej do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej A 14/[...] i [...] do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia posiadanych dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku; pozyskania kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem szkiców geodezyjnych dotyczących wykonania pomiarów budynku. Organ wskazał również, iż w dniu 10 lutego 2021r. przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, w wyniku których nie stwierdzono istotnych odstąpień w zakresie zagospodarowania terenu, charakterystycznych parametrów obiektu - budynku mieszkalnego wielorodzinnegonnego, tj. powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji. Jednocześnie organ podniósł, że mając na uwadze powyższe ustalenia wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego tego budynku, które zakończył decyzją z dnia [...] lutego 2021r. nr [...]. Nadto organ wyjaśnił, iż z uwagi na brak przymiotu strony, postanowieniem z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżących z dnia 26 listopada 2018r.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2021r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. poinformował, że postanowienie z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] r. zostało zaskarżone zażaleniem oraz od decyzji z dnia [...] lutego 2021r. nr [...] zostało złożone zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Na mocy art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do § 1a "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa".

Na gruncie tego przepisu "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – ust. 4a p.p.s.a. (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I OSK 1467/18, LEX nr 2553557, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r., I FSK 1238/16, LEX nr 2429215). Judykatura podnosi, że "dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane" (tak wyrok NSA z dnia 25 września 2018r., I OSK 1467/18, LEX nr 2553557, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r., I FSK 1238/16, LEX nr 2429215). Natomiast "bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie" (tak np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020r., I OSK 260/20, LEX nr 3081171). "Stan bezczynności wykazuje cechy rażącego naruszenia prawa, jeśli jest nie tylko konsekwencją znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, lecz dodatkowo wynika z leżących po stronie organu przyczyn pozbawionych jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Nie jest zatem wystarczające samo oczywiste i poważne naruszenie zasady szybkości postępowania. Konieczne jest także wystąpienie pewnych dodatkowych okoliczności, które świadczą o umyślnym, uporczywym lub lekceważącym naruszeniu przez organ obowiązku terminowego załatwienia sprawy albo o rażąco niedbałym wykonywaniu innych obowiązków, które warunkują zachowanie sprawności i terminowości działania organu w postępowaniu administracyjnym (np. w zakresie stosowania niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów procesowych, zapewnienia właściwej obsady kadrowej urzędu lub dostępu do treści akt administracyjnych)" (wyrok NSA z dnia 8 października 2019r., II OSK 482/19, LEX nr 3059602). "Długiego rozpoznania wniosku nie mogą usprawiedliwiać takie przyczyny, jak np. zbyt mała obsada kadrowa pracowników organu w stosunku do znacznej liczby wpływających spraw. Nie można więc istotnego znaczenia przypisać usprawiedliwieniom, że opóźnienie nastąpiło gdyż sprawa nie trafiła od razu do zajmującego się nią pracownika" (wyrok NSA z dnia 15 września 2020r., I OSK 889/20, LEX nr 3110552). Wzrost określonej kategorii spraw i związane z tym problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe) nie mogą rŁ.ć negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (wyrok NSA z dnia 21 października 2020r., II OSK 3024/19, LEX nr 3076896).

Wniesiona w tej sprawie skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie wniosku skarżących z dnia 26 listopada 2018r. w przedmiocie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zasługuje na uwzględnienie. Organ dopuścił się bowiem bezczynności poprzez to, iż nie rozpoznał wniosku skarżących ani w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ani też w wyznaczonym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowym terminie na rozpoznanie tego wniosku, a mianowicie terminie do dnia 1 lipca 2019r., a wskazanym w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...]. Jednocześnie Sąd stwierdza, że bezczynność organu miała – z uwagi na znaczne przekroczenie terminu rozpoznania wniosku nawet uwzględniając okres pandemii i znaczne zmniejszenie aktywności organów administracji publicznej i działanie ich w rygorystycznych warunkach sanitarnych - miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżących został wszak rozpoznany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dopiero w dniu [...] lutego 2021r. postanowieniem nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a więc został rozpoznany po ponad 2 latach. Nawet wymuszone pandemią ograniczenia działalności administracji publicznej nie uzasadniały tak znacznego opóźnienia, tym bardziej, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ostatecznie podjął czysto procesowe rozstrzygnięcie, a w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego podejmował szereg czynności w toku prowadzonego z urzędu postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 20121r. nr [...] o umorzeniu tegoż postępowania; prowadząc równolegle też postępowanie z wniosku skarżących w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wykonanych przez skarżących robót budowlanych, zakończone rozstrzygnięciami w dniu [...] stycznia 2019r.

Nie oceniając pozostającej poza przedmiotem niniejszego postępowania kwestii prawidłowości umorzenia postępowania (wszczętego z urzędu), jak i prowadzonego z nim równolegle postępowania z wniosku skarżących w tym samym przedmiocie – istotnych odstępstw od projektu budowlanego, Sąd stwierdza, że dla rozpoznania wniosku skarżących kluczowe i pierwszoplanowe znaczenie miała dopuszczalność wszczęcia w wyniku złożenia tego wniosku postępowania, jaką był przymiot strony w tym postępowaniu i związana z nim legitymacja procesowa. Kwestia ta w okolicznościach faktycznych tej sprawy, a także uwzględniając przedmiot postępowania nie wymagała aż tak długotrwałego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, co uzasadniałoby wydłużenie czasu rozpoznania tego wniosku, a tym bardziej aż do ponad 2 lat i po tym okresie odmownego rozpoznania tego wniosku z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym – co należy szczególnie mocno podkreślić – Wspólnoty Mieszkaniowej, której skarżący są z mocy prawa członkami. Zagadnienie legitymacji procesowej członka Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawach budowlanych Wspólnoty (analogicznie jak i spółdzielni mieszkaniowych) jako reprezentanta wszystkich członków Wspólnoty nie nastręcza większych wątpliwości w praktyce stosowania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2020r. poz. 1333), zwanej pr.b. Stosownie do art. 28 pkt 2 pr.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na gruncie tego jednoznacznie brzmiącego przepisu judykatura przyjmuje, że "przyznanie jednostce statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ograniczone jest do jednostek, którym przysługuje tytuł prawny własności, użytkowania wieczystego. Nie ma podstaw prawnych do wyprowadzenia innego tytułu, a zatem tytułu z art. 252, czy art. 285 kodeksu cywilnego" (wyrok NSA z dnia 21 maja 2020r., II OSK 2906/19, LEX nr 3047223). "Przesłanki na podstawie których ustalany jest krąg stron postępowania w sprawie o zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego (jak też w tej kategorii spraw prowadzonych w ramach trybów nadzwyczajnych) określa art. 28 ust. 2 p.b. (...) Praktyka organów administracji publicznej wskazuje, że w przypadku budynków wielomieszkaniowych, za stronę w postępowaniu uznawana jest - co do zasady - wspólnota mieszkaniowa (ułomna osoba prawna), która reprezentowana jest przez właściwy organ (zarząd wspólnoty) (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2019r., II OSK 1956/18, LEX nr 2740621). "Stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest wspólnota mieszkaniowa, którą w postępowaniu administracyjnym reprezentuje zarząd" (wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2019r., II OSK 1956/18, LEX nr 2740621). A zatem "zasadą jest, że w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących nieruchomości wspólnej, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty mieszkaniowej może być stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, gdy wykaże, że planowana inwestycja będzie miała - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jego prawa lub obowiązki, że będzie ingerować w wykonywane przez niego prawo własności do lokalu. (...). (tak wyrok NSA z dnia 29 października 2019r., II OSK 595/19, LEX nr 2750623, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2017r., II OSK 719/16, LEX nr 2465207, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019r., II OSK 2060/17, LEX nr 2728358, wyrok z dnia 10 października 2018 r. II OSK 1428/16, LEX nr 2587835). "W sprawie, w której wspólnota mieszkaniowa, grupująca dużą liczbę właścicieli lokali, wystąpiła o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej, współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie są, co do zasady, obok tej wspólnoty stroną postępowania w sprawie tego pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej znacznie by utrudnił sprawne przeprowadzenie postępowania, co kłóciłoby się z celem wprowadzenia zarządu nieruchomością wspólną. Współwłaściciele nieruchomości wspólnej powinni brać udział w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej wtedy, gdy zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy wspólnota rzeczywiście działa w granicach przysługującego jej uprawnienia, czyli przede wszystkim, gdy zamierza zrealizować na nieruchomości wspólnej roboty budowlane, które wykraczają poza zakres eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej albo takie roboty budowlane, które będą ingerować w prawa poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej związane z posiadanym lokalem" (wyrok z dnia 10 października 2018 r. II OSK 1428/16, LEX nr 2587835). Dla wykazania własnego interesu prawnego nie jest wystarczające powołanie się przez właściciela lokalu na fakt, że budynek objęty wspólnotą położony jest w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Taki bowiem argument mógłby podnieść każdy członek wspólnoty, co prowadziłoby do tego, że w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym w sprawie pozwolenia na budowę występowaliby obok wspólnoty także właściciele poszczególnych lokali. W sprawach z zakresu prawa budowlanego właściciel lokalu mieszkalnego nie ma legitymacji procesowej, chyba że posiada własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego. Jako zasadę traktuje się natomiast działanie wspólnoty, która reprezentuje interes właścicieli poszczególnych lokali w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej. Interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną własność w budynku objętym wspólnotą musi być oceniany przy uwzględnieniu przepisów art. 6, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 2 u.w.l., z których wynika, że czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interes właścicieli lokali" (wyrok NSA z dnia 20 września 2018r., II OSK 2266/16, LEX nr 2576971). "W sprawach z zakresu prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną zasadniczo stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a tylko wyjątkowo mogą występować poszczególni właściciele lokali, o ile wykażą własny interes prawny związany z bezpośrednim oddziaływaniem planowanej inwestycji na konkretny lokal mieszkalny" (wyrok NSA z dnia 20 września 2018r., II OSK 1078/18, LEX nr 2584293).

Zważywszy na powyższą regulację prawną dla rozpoznania wniosku skarżących wystarczające było zbadanie, czy wykazali oni posiadanie własnego – obok Wspólnoty Mieszkaniowej – interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego budynku wielorodzinnego, będącego obecnie we władaniu Wspólnoty Mieszkaniową\ej jako następcy prawnego inwestora – Spółdzielni Mieszkaniowej D, budynku wielorodzinnego – co należy podkreślić – w którym skarżący następnie kupili lokal mieszkalny. Nie budzi bowiem wątpliwości, że stroną w procesie budowlanym stosownie do powołanego art. 28 pkt 2 pr.b. jest obecna Wspólnota Mieszkaniowa, a właściciel lokalu jest stroną w tym procesie wyjątkowo, o ile wykaże, że inwestycja oddziałuje na jego własny interes prawny. To zaś wymagało ustalenia, czy podnoszone przez skarżących okoliczności mieszczą się w pojęciu interesu prawnego rozumianego jako oddziaływanie inwestycji (realizowanej przez inwestora) na ich szczególną sytuację, nie zaś jak to miało miejsce w tej sprawie przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego co do odstępstw od projektu budowlanego, z czym wiąże się merytoryczne rozstrzygniecie w przedmiocie tych odstępstw. Postępowanie to przeprowadza się na wniosek dopiero wówczas gdy zostanie stwierdzona dopuszczalność wniosku o jego wszczęcie. Tymczasem w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zamiast zbadać dopuszczalność wniosku skarżących, o czym stanowi art. 61a § 1 k.p.a., przystąpił do przeprowadzenia czynności dowodowych i wyjaśniających, prowadząc je z udziałem podmiotu, co do którego istniały poważne wątpliwości co do jego interesu prawnego w tym postępowaniu. W tym tkwi źródło bezczynności organu w terminowym rozpoznaniu wniosku skarżących. Gdyby bowiem organ postąpił zgodnie ze standardem wynikającym z k.p.a. i zbadał w pierwszej kolejności legitymację procesową skarżących, to wniosek ten był w stanie rozpoznać z zachowaniem kodeksowego terminu – bez przeprowadzania czasochłonnego i wielostronnego postępowania na okoliczność odstępstw od projektu budowlanego oraz narażenia się na zarzut bezczynności – a także wypowiedzieć się co do legitymacji procesowej skarżących, co też uczynił w postanowieniu podjętym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., pomijając normatywną ocenę tego stanowiska. Jest to o tyle istotne, że we wniosku skarżący wskazują na okoliczność, iż ich lokal jest większy niż to wynika z projektu budowlanego. W kontekście tej okoliczności i jej znaczenia należało zatem zbadać interes prawny skarżących w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku oraz w jaki sposób okoliczność ta negatywnie wpływa na ich sytuację prawną, a mianowicie, czy może to być takie oddziaływanie już zrealizowanej i użytkowanej wieloletnie inwestycji – budynku wielorodzinnego mieszkalnego, iż narusza ich prawnie chroniony interes. W istocie bowiem trwający od stycznia 2015r. spór między skarżącymi a obecną Wspólnotą Mieszkaniową sprowadza się do tego kto w ich lokalu dokonał robót budowalnych, a mianowicie poprzedni właściciel lokalu czy ówczesna Spółdzielnia Mieszkaniowa.

Rażące stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jest wynikiem nie tylko zbyt późnego zbadania legitymacji skarżących w postępowaniu dotyczących procesu budowlanego inwestora – obecnej Wspólnoty Mieszkaniowej, ale też skoro już organ prowadził czynności wyjaśniające i dowodowe także wynikiem zbyt opieszałego i spóźnionego podejmowania czynności w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Pomimo zobowiązania przez organ odwoławczy do zakończenia tegoż postępowania do dnia 1 lipca 2019r., Inspektor Powiatowy czynności kontrolne na nieruchomości podjął dopiero w dniu 10 lutego 2021r., a w międzyczasie po dacie złożenia wniosku przez skarżących podejmował jeszcze czynności – jednakże w znacznych odstępach czasu - w dniach 21 maja 2019r. kiedy zwrócił się do administracji architektoniczno-budowlanej o dostarczenie dokumentacji budowlanej budynku, 6 czerwca 2019r. z udziałem Wspólnoty kiedy pozyskał wyjaśnienia co do robót budowlanych, 12 lipca 2019r. kiedy zawiadomił skarżących o niemożności rozpoznania wniosku w terminie określonym w k.p.a., 16 lipca 2019r. kiedy ponownie wystąpił o przesłanie kompletnej dokumentacji budowlanej, oraz w dniu 4 lutego 2021r. kiedy pozyskał kolejne dokumenty dotyczące budowy. Nie sposób zatem ogłoszoną dopiero w połowie marca 2020r. pandemią spowodowaną wirusem SARS-CoV-2 usprawiedliwiać tak znaczne opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżących. Co najmniej bowiem od czerwca 2020r. organy administracji publicznej tak jak i inne organy państwa, w tym sądy, powróciły do względnie normalnej pracy, choć w reżimie sanitarnym i z okresowo zaostrzonymi rygorami sanitarnymi. Sam wniosek odmową wszczęcia postępowania można było rozpoznać zanim ogłoszony został stan pandemii.

Sąd oddalił natomiast wniosek skarżących o przyznanie im sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł, gdyż wniosek ten w żaden sposób nie został uzasadniony, w szczególności nie zostały wskazane okoliczności uzasadniające zasądzenie tej sumy we wnioskowanej wysokości. Również analiza sprawy nie pozwala przyjąć, że bezczynność organu była wynikiem celowego i zmierzonego działania organu skierowanego przeciwko skarżącym oraz, że zachodzi obawa, że organ w przyszłości w sposób uporczywy będzie uchylał się od rozpoznania wniosku skarżących. Odmiennemu stanowisku przeczy fakt, iż inny wniosek skarżących, wniosek o wznowienie postępowania, organ rozpoznał w rozsądnym terminie. Biorąc pod uwagę okoliczności tej sprawy nie zachodzi - w ocenie Sądu - potrzeba dyscyplinowania organu w ten sposób, tym bardziej, że organ przed rozpoznaniem skargi rozpoznał wniosek skarżących, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na relewantne prawnie okoliczności. Tymczasem w judykaturze wskazuje się, że "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania" (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020r., I OSK 3271/19, LEX nr 3046125). Jak bowiem podnosi judykatura "przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania i to nawet w przypadku, gdy przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa. Pozbawiony podstawy prawnej jest zatem pogląd, iż gdy stwierdzona została przewlekłość postępowania, która miała charakter rażącego naruszenia prawa, to w związku z tym faktem skarżącemu należało przyznać odpowiednią sumę tytułem odszkodowania, niezależnie od innych okoliczności sprawy" (tak wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020r., II OSK 304/20, Lex nr 3111125, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2020r., II SAB/Kr 45/20, Lex nr 3018184). "Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej", ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021r., II OSK 2943/20, LEX nr 3164316, wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2021r., II OSK 2369/20, LEX nr 3129558, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020r., II OSK 1727/20, LEX nr 3095707). "Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa" (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020r., II OSK 3455/19, LEX nr 3087602). "Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji" (tak wyrok NSA z dnia 25 października 2019r., II OSK 1360/19, Lex nr 2748540). "Zarówno instytucja sumy pieniężnej, jak też instytucja grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełnią funkcję prewencyjną. (...) ich podstawowym celem jest zdyscyplinowanie organu i zapobieżenie w przyszłości tego rodzaju naruszeniom przez organ, przy czym w przypadku przyznania na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej zasądzona kwota pełni także funkcję kompensacyjną za czas nieuzasadnionego oczekiwania na działanie organu i poniesione w związku z tym konsekwencje braku należytego (terminowego) działania organu w sprawie, natomiast wymierzenie organowi grzywny pełni funkcję sankcyjną (represyjną) za ewidentne i niepraworządne zachowanie organu w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie" (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020r., II OSK 862/20, LEX nr 3091443).

Wobec tego, że w dacie wyrokowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpoznał wniosek skarżących w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Inspektora do rozpoznania wniosku skało się bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem ustał stan bezczynności organu i niecelowe stało się już zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 – pkt 3. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, w pkt 4 orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).

dc