Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 975/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 188 ust. 2, art. 193 ust. 1 pkt 3, art. 201 ust. 1, art. 224 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 14 października 2021 r. nr KO.461.59.2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 października 2021 r., znak: KO.461.59.2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. - po rozpatrzeniu wniosku H. Sp. z o.o. zs. we W. - odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia 15 lipca 2020 r., znak IGK.6225.3.2020, którą stwierdzono wygaśnięcie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla H. Sp. z o.o. zs. w P. oraz udzielono H. Sp. z o.o. pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że H. Sp. z o.o. zs. w P. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza oraz o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 12 sierpnia 2010 r., znak: ROS.7642-11/10 udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla H. Sp. z o.o. zs. w P. Decyzją z dnia 15 lipca 2020 r., znak : IGK.6225.3.2020 podjętą m.in. na podstawie art. 151, art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 184 ust. 1, 2 i 4, art. 185 ust. 1, art. 188 ust. 1, 2 i 3, art. 220 ust. 1, art. 221 ust. 1 i 2, art. 222 ust. 1, art. 224 ust. 1, 2 i 3, art. 193 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 oraz art. 376 pkt 2, art. 378 ust. 1 i art. 3 pkt 35 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2020 r., poz. 1219 ze zm.), dalej p.o.ś., oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu tego wniosku, organ I instancji po pierwsze, stwierdził wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia 12 sierpnia 2010 r., znak: ROŚ.7642-11/10 udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla H. Sp. z o.o. zs. w P., oraz po drugie, udzielił H. Sp. z o.o. zs. w P., ul. [...], pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza i określił: rodzaj prowadzonej działalności oraz rodzaj i parametry instalacji, wielkość emisji w warunkach normalnego funkcjonowania instalacji, rodzaj i ilość wykorzystywanych materiałów, surowców i paliw w ciągu roku, sposoby monitorowania i ewidencjonowania wielkości emisji, sposób przekazywania informacji i danych prowadzonych w ramach monitoringu emisji do powietrza, termin ważności pozwolenia.

W dniu 20 sierpnia 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wpłynął, wniosek H. Sp. z o.o. zs. we W. o stwierdzenie nieważności decyzji IGK.6225.3.2020, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa poprzez wydanie pozwolenia sektorowego dla instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego.

We wniosku tym skarżąca podniosła, iż "dowody na powyższe są już w tym postępowaniu, a jeżeli są niewystarczające to w postępowaniu wpadkowym delegowanym do WIOŚ'u (IGK.605.1.41.2021/I-P.7024.4.019.2021.at). Po stwierdzeniu nieważności wnosi o przypisanie brakującej emisji do pozwolenia zintegrowanego H.. Nadto sprzeciwia się stwierdzeniu, że jego pisma wykazywały tylko potencjalną możliwość, że H. pracuje z wydajnością wanny wskazującą na konieczność posiadania pozwolenia zintegrowanego, ponieważ przytoczyła dowód w postaci legalnych nagrań wypowiedzi pracownika H. co do wielkości wydobycia, a H. nie odniosła się do tego dowodu. Zdaniem skarżącej "H. na podstawie art. 81 miała możliwość do wypowiedzenia się co do tej okoliczności, a ponieważ uchyliła się od wypowiedzi, należy uznać tą okoliczność jako udowodnioną".

Strona skarżąca wskazała, iż w dniu 3 sierpnia 2021 r. zostały już przeprowadzone czynności kontrolne w H. i wynik tych czynności, nawet cząstkowy, nie był zdarzeniem przyszłym i niepewnym. W tym przypadku powinien on być ujawniony w aktach sprawy. Strona skarżąca żąda poinformowania, czy organ ma wiedzę nawet o cząstkowych wynikach kontroli, poprzez rozmowę z przedstawicielami WIOŚ lub poprzez wgląd do akt. Skarżąca wniosła o potraktowanie postępowania kontrolnego prowadzonego przez WIOŚ jako postępowanie wpadkowe i o dołączenie nawet częściowego wyniku do akt tego postępowania. W ocenie skarżącej prawo do emisji pyłów jest prawem majątkowym i H. weszła w posiadanie tego prawa majątkowego, poprzez zgodę na redukcję emisji H.. H. nie skorzystała z prawa wskazania jak zamierza dokonać redukcji emisji. Z jakiej przyczyny nie wskazała, pozostaje w jej gestii, jednak nie ma to znaczenia, ponieważ organ jest zobowiązany z art. 229 ust. 2 p.o.ś. do ograniczenia lub cofnięcia pozwolenia. Strona skarżąca zażądała zastosowania art. 229 ust. 2 p.o.ś., ponieważ zgoda na redukcję została wydana, a H. nie wskazała sposobu redukcji, wskazania dokonał beneficjent zgody wskazując redukcję w taki sposób, której wdrożenie generuje najmniejsze koszty, a tym jest zaprzestanie emisji w kominie poprzez zaprzestanie wytopu szkła. W ocenie skarżącej sugerowane przez Hutę H. ograniczenie ważności zgody do numeru pozwolenia jest niezasadne.

Pismem z 10 września 2021 r. znak IGK.6225.2.2021 organ poinformował, że w związku z eksploatacją instalacji przez H. Sp. z o.o. zs. w P. nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania, o którym mowa w art. 135 p.o.ś.

Natomiast H. Sp. z o.o. zs. we W. w odpowiedzi na to pismo wskazała, że jest stroną w niniejszym postępowaniu, ponieważ stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być nie tylko osoba, która nią była w postępowaniu zwykłym, ale każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a według skarżącej skutki stwierdzenia nieważności to bezpośrednie oddziaływanie na: po pierwsze, postępowanie IGK.6225.2.2021, a dowodem na to jest pismo urzędu miasta z 20 sierpnia 2021 r. wskazującego, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez SKO; po drugie, służebności H. na terenie objętym pozwoleniem środowiskowym. Wydana decyzja wpływa na prawa materialne takie jak służebność korzystania z komina, ponieważ ogranicza możliwość emisji pyłów tymże kominem; po trzecie, emisje na terenie H., ponieważ decyzja ogranicza możliwości emisji, np. pyłów na jej terenie; oraz po czwarte, prawo materialne, którym jest pozwolenie zintegrowane wydane dla H., ponieważ nie może ono stać się wykonalne, dopóki decyzja jest w mocy.

Zdaniem skarżącej, istnieje bezpośredni związek pomiędzy indywidualną sferą jego praw, a sferą praw i obowiązków podmiotu, którego prawa lub obowiązki, ulegały konkretyzacji w kwestionowanej przez skarżącego decyzji środowiskowej. Nieuwzględnienie tego przez Kolegium, nie będzie czynić zadość postanowieniom art. 7, art. 28, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto skarżąca spółka podała numer księgi wieczystej [...], numery działek: [...], [...], załączyła mapkę pokazującą lokalizację działek oraz poinformowała, że posiada między innymi służebności na obszarze objętym decyzją: księga wieczysta nr [...] służebność Lp. 5 polegająca między innymi na użytkowaniu komina.

W piśmie z dnia 13 października 2021 r., H. Sp. z o.o. wniosła o unieważnienie decyzji IGK.6225.3.2020, ponieważ po pierwsze, stroną postępowania administracyjnego z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a organ wszczynając postępowanie administracyjne nie badał, czy H. jest jedyną stroną posiadającą prawo do obszaru objętego decyzją i nie przydzielił H. statusu strony, poprzez co organ rażąco naruszył prawo, nie uwzględniając służebności na rzecz H. do korzystania z komina znajdującego się na obszarze objętym decyzją, którego emisje wydana decyzja reglamentuje, a tym samym uniemożliwił działalność gospodarczą polegającą na produkcji wyrobów szklanych H.. Organ de facto dokonał wywłaszczenia H. ze służebności korzystania z komina, bez odszkodowania. Po drugie, we wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z instalacji eksploatowanych na terenie H., wnioskodawca jako podstawę do wyznaczenia poziomu zanieczyszczeń komina przyjął badania poziomów emisji (str. 35) wykonywane w latach 2010-2019, a zestawienie wyników tych badań zestawiono w tabeli nr 4 (bez wskazania poziomu wydobycia w momencie badań); jako bilans masowy istotny z punktu widzenia środowiska (str. 15) przyjął dane z Tabeli Nr 3 (w tabeli pkt. "Ilość wytopionego szkła"); oraz w różnych miejscach wniosku deklaruje wielkość wytopu na poziomie 19,5 mg/dobę; które to dane są sprzeczne z zebranym dowodem na temat rzeczywistego poziomu wydobycia. Z tego powodu wnioskuje o wezwanie w roli świadka prezesa zarządu H. S. R. i przesłuchanie go na temat wysokości rzeczywistego wydobycia i emisji w latach podanych jako podstawę do obliczeń we wniosku, czyli stanu faktycznego z daty wydania decyzji. Po trzecie, spółka alternatywnie wniosła o wznowienie postępowania IGK.6225.3.2020 z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 lipca 2020 r. Stwierdziło bowiem, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należące do kategorii postępowań nadzwyczajnych może być wszczęte z urzędu albo na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie na gruncie tej sprawy bowiem przymiot strony w danym postępowaniu musi być badany nie tylko z uwzględnieniem przepisu art. 28 k.p.a., ale również przepisów szczególnych, które modyfikują zasady uznawania określonych podmiotów za strony postępowania. W Kolegium w tej sprawie takim przepisem szczególnym jest art. 185 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Przepis art. 185 § 1 p.o.ś. modyfikuje zatem krąg stron postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia, w tym przypadku pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla instalacji eksploatowanych na terenie H. Sp. z o.o. zs. w P., w stosunku do normy ogólnej zawartej w art. 28 k.p.a., bowiem ogranicza ten krąg do prowadzącego instalację oraz do władającego powierzchnią ziemi na obszarze ograniczonego użytkowania, w przypadku, gdy taki obszar został utworzony w związku z eksploatacją instalacji. Tym samym w art. 185 § 1 p.o.ś. wprowadzono odstępstwa od reguł obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym, wskazując, iż stronami postępowania o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska są tylko prowadzący instalację oraz władający powierzchnią ziemi na obszarach ograniczonego użytkowania, jeżeli zostały one wyznaczone. Prowadzącym instalację, stosownie do treści art. 3 pkt 31 p.o.ś. jest podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. Dla potrzeb Tytułu III działu IV p.o.ś. (Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii), w art. 183a p.o.ś. dokonano zmiany pojęcia "prowadzący instalację" zdefiniowanego w art. 3 pkt 31 p.o.ś. Zgodnie z art. 183a p.o.ś. prowadzącym instalację jest także podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania oznaczoną częścią instalacji. W myśl art. 3 pkt 41 p.o.ś. przez tytuł prawny rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy.

Następnie Kolegium podniosło, że w Księdze wieczystej nr [...] H. Sp. z o.o. widnieje jako użytkownik wieczysty działek o nr ewid. [...] i [...] i właściciel budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast z Księgi wieczystej nr [...] wynika, iż ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe - służebność gruntową na prawie użytkowania wieczystego działki gruntu [...] polegającą na prawie: swobodnego, wykorzystania terenu objętego służebnością, celem dostępu do emitora spalin, czyli użytkowania komina, jego konserwacji oraz swobodnego dostępu kanałem do komina, związanego z działalnością gospodarczą H. Sp z o.o. z siedzibą we W. lub ich następcę prawnego. W tej sytuacji Kolegium uznało, iż H. Sp. z o.o. jest podmiotem prowadzącym instalację, w rozumieniu art. 183a p.o.ś., co do której H. zs. w P. wystąpiła o wydanie decyzji na zezwolenia wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Zatem H. Sp. z o.o. posiada przymiot strony w tym postępowaniu i jej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. znak IGK.6225.3.2020 z dnia 15 lipca 2020 r. winien podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu.

Badając przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a., Kolegium przypomniało, że w tej sprawie H. Sp. z o.o. zs. we W., wskazała we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji na "wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa", czyli na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Kolegium decyzja z dnia 15 lipca 2020 r., nie została wydana "bez podstawy prawnej", gdyż istniały przepisy prawne, który umocowywały organ do działania, polegającego na wydaniu decyzji: - stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia 12 sierpnia 2010 r., znak: ROŚ.7642-11/10 udzielającej pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla H. Sp. z o.o. w P., oraz udzielającej H. Spółka z o.o. z siedzibą w P., ul. [...], pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Tymi przepisami są art. 181 ust. 1 pkt 2 i art. 193 ust. 1 pkt 3 p.o.ś.

Zdaniem Kolegium wydanej decyzji nie można też zarzucić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja.

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Minister Środowiska w załączniku do rozporządzeniu z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości określił rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. I tak w punkcie 3 ppkt 3 załącznika wskazano instalacje w przemyśle mineralnym: do produkcji szkła, w tym włókna szklanego, o zdolności produkcyjnej ponad 20 ton wytopu na dobę.

Zgodnie z objaśnieniami zdolność produkcyjna oznacza największą ilość określonego wyrobu lub wyrobów, która może być wytworzona w jednostce czasu w normalnych warunkach pracy instalacji. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o kompletny wniosek z dnia 26 czerwca 2020 r. (uzupełniony w dniu 13 lipca 2020 r.) o udzielenie zezwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji zlokalizowanej na terenie H. Sp. z o.o. w P. ul. [...]. Wniosek ten został podany analizie przez organ I instancji pod względem wymagań dotyczących ochrony powietrza. Decyzja z dnia 15 lipca 2020 r., znak IGK.6225.3.2020 zawiera zaś obligatoryjne elementy określone w art. 188 ust. 2 i art. 224 ust. 1, 2 i 3 p.o.ś. W decyzji wskazano również na zdolność produkcyjną do wytopu masy szklanej do 19,5 Mg/dobę. Organ I instancji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza związany jest wnioskiem co do wskazanej przez wnioskodawcę zdolności produkcyjnej instalacji. Zatem skoro we wniosku H. Sp. z o.o. w P. wskazała produkcję wylanego szkła na poziomie max. 19,5 Mg/dobę, to brak jest podstaw do jej kwestionowania na etapie wydawania pozwolenia. W tej sytuacji prowadzenie instalacji o zdolności produkcyjnej wskazanej we wniosku z dnia 25 czerwca 2020 r. nie wymagało pozwolenia zintegrowanego.

Kolegium wyjaśniło, że okoliczność, że przedsiębiorca (jak wynika ze stanowiska H. Sp. z o.o.) nie stosuje się do wymogów określonych w kwestionowanej decyzji, nie oznacza, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla skuteczności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest wystarczające przeświadczenie strony o naruszeniu przepisów prawa, lecz wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu, który miałby zostać rażąco naruszony (w powiązaniu z przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kwestia oceny, czy prowadzący instalację rzeczywiście eksploatuje ją niezgodnie z wydanym pozwoleniem wykracza poza kognicję Kolegium w postępowaniu nadzwyczajnym — nieważnościowym dotyczącym decyzji udzielającej zezwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Jeżeli w opinii wnioskodawcy H. Sp. z o.o. nie wywiązuje się z obowiązków nałożonych na nią decyzją z dnia 15 lipca 2020 r. może powiadomić o tym właściwe organy i - jak wynika z akt sprawy - zrobił to. Jednakże materiał z kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 lipca 2020 r., lecz może być podstawą do zastosowania środków przewidzianych w art. 365 i art. 367 p.o.ś.

Zdaniem Kolegium w tej sprawie nie zachodzą także pozostałe przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze H. Sp. z o. o. we W. zarzuciła organowi naruszenie:

1.przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 77, 80, 82 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie w sprawie pełnego materiału dowodowego, błędną ocenę materiału dowodowego, niepełne wyjaśnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w tym pominięcie faktu korzystania przez skarżącego ze służebności;

2.przepisów prawa materialnego - art. 156 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 285 i n. k.c. - poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazała, iż skutkiem odmowy stwierdzenia nieważności jest pozbawienie skarżącego ograniczonych praw rzeczowych polegających na służebności korzystania z komina, poprzez uniemożliwienie emisji pyłów tym kominem z naruszeniem przepisów Kodeksu cywilnego określonych w Dziale III: Służebności. Działania lub zaniechania organu administracji doprowadziły do ograniczenia prawa użytkowania lub służebności osobistej przysługującej skarżącemu. Jest to sprzeczne z przepisami k.p.a., gdyż w toku postępowania organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności. Skarżąca wskazała, iż organ w sprawie pominął fakt wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa polegającym na pominięciu przysługującej skarżącemu służebności. Skarżący podniósł, iż Kolegium stwierdziło, że skarżący jest podmiotem prowadzącym instalacje, w rozumieniu art. 183a p.o.ś., co do której H. wystąpiła o wydanie decyzji na zezwolenie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza. Jednak przy rozpatrzeniu sprawy nie uwzględniło, że ten fakt ma ogromne znaczenie, ponieważ Referat Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska wydając decyzję na emisję pyłów (IGK.6225.3.2020) kompletnie pominął, że skarżący też jest podmiotem prowadzącym instalacje, co do której wydał decyzję na wniosek innego podmiotu z katastrofalnymi skutkami dla skarżącego. Skarżąca zarzuciła organowi, że odmówił przesłuchania świadka i poprzez to zaniechało ustalenia stanu faktycznego z dnia wydania decyzji, pomimo tego, że wniosek i decyzja bazują na pomiarach pochodzących z instalacji, której dotyczy decyzja, co do której istnieją przesłanki w formie stenogramu, że są one wadliwe. Jeżeli pomiary, na których bazuje wniosek są wadliwe, to decyzja wydana na tej podstawie jest też wadliwa. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Pismem z dnia 9 lutego 2022 r. uczestnik postępowania H. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi i wskazała, że analizując zarzuty skarżącego opisane w treści złożonej skargi można wywieść, iż skarżący swoje zarzuty sprowadza w istocie do kwestii związanej z ograniczeniem a wręcz pozbawieniem H. Sp. z o.o. z siedzibę we W. możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji H. Sp. z o.o. Skarżący wprost pisze, iż odmowa unieważnienie skutkuje że pozwolenie zintegrowane wydane dla H., nie może stać się wykonalne, dopóki decyzja jest w mocy, a nadto brak jest możliwości prowadzenia działalności polegającej na produkcji szkła i poprzez to powstanie olbrzymiej szkody materialnej dla H. Sp. z o.o. Trudno jest zrozumieć tą argumentację skarżącego, mając na uwadze stan prawny 1 faktyczny dotyczący H. Sp. z o.o., który to zakład nie uruchomił produkcji, na którą rzekomo się powołuje, albowiem upłynął termin w jakim zakład winien rozpocząć produkcję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Niezależnie jednak od tego uczestnik wskazał, że mając na uwadze dyspozycję art. 193 ust. 1 pkt. 4, który wskazuje, iż pozwolenie zintegrowane wygasa jeżeli prowadzący instalację nie rozpoczął działalności objętej pozwoleniem w terminie dwóch lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne, uczestnik wystąpił do Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wygaszenia H. Sp. z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji szkła o zdolności produkcyjnej 60 ton wytopu na dobę, zlokalizowanej w P., ul. [...], z zastrzeżeniem zachowania określonych w tymże pozwoleniu parametrów i warunków.

W replikach z dnia 5 i 28 lutego 2022 r. skarżąca podniosła, że błędnym jest stwierdzenie Kolegium, iż wszczęcie postępowania kompensacyjnego przez H. zostało wnioskowane dnia 24 maja 2021 r. Bez postępowania kompensacyjnego nie zostałoby wydane pozwolenie zintegrowane dla H., dlatego też pozwolenie zintegrowane zostało wszczęte i wydane "w ramach postępowania kompensacyjnego" - czyli postępowanie kompensacyjne zostało wszczęte razem z wnioskiem o pozwolenie zintegrowane. W dacie wydania badanej decyzji wydane pozwolenie zintegrowane dla H. było ważne i aktualne, a uruchomienie produkcji jest nielegalne, jeżeli pozwolenie zintegrowane jest niewykonalne. A jest niewykonalne z przyczyn leżących po stronie H., czyli braku zmniejszenia emisji pomimo udzielonej zgody. W międzyczasie H. złożyła też wniosek o przedłużenie ważności pozwolenia zintegrowanego. Jeżeli pozwolenie zintegrowane zostało wydane w ramach postępowania kompensacyjnego, a postępowanie kompensacyjne zostało zakończone razem z wydaniem decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, o czym świadczy brak odrębnego postępowania, a H., która była stroną w postępowaniu kompensacyjnym, nie odwołała się od decyzji kończącej postępowanie kompensacyjne, to znaczy, że najpóźniej w momencie wydawania badanej przez Sąd decyzji organ powinien uwzględnić kompensacje i w tej decyzji zmniejszyć odpowiednio dozwoloną emisje pyłów.

W załączeniu skarżąca przesłała pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, wyjaśniając, że jego treść pozwala przypuszczać, że w dacie wydania badanej decyzji wielkość instalacji była większa, a konsekwencją tego jest, że dane podane we wniosku, na której bazuje decyzja nie odpowiadają rzeczywistym wartościom. A ponieważ znacząca zmiana instalacji, jeżeli zaistniała, to powinna być zgłoszona, a nie została, należy uznać, iż instalacja od samego początku posiadała wydajność stwierdzoną przez WIOŚ.

Pismem z dnia 5 maja 2022 r. skarżąca spółka podała,

iż postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2022 r. Sąd Rejonowy w P. ogłosił upadłość H. Sp. z o.o. Syndyk masy upadłości oświadczył, iż popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020r., II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 13 maja 2022r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 4 kwietnia 2022r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia strony skarżącej i uczestnika postępowania o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 13 maja 2022 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 4 kwietnia 2022 r.).

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 329), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przez Kolegium przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 2 i art. 193 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. oraz w zw. z art. 201 p.o.ś.

Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stanowiącego podstawę wszczęcia postępowania nieważnościowego, zakończonego zaskarżoną decyzją - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec tego Sąd stwierdza, po pierwsze, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnych, niedopuszczalne jest zatem dokonywanie rozszerzającej interpretacji przesłanek nieważnościowych. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w tym przepisie. Nie może być ono natomiast wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to nie jest bowiem "trzecią" instancją. Kompetencje organu administracji publicznej są zawężone wyłącznie do oceny zaistnienia kwalifikowanych wad decyzji, a wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., rozumianych wąsko i ściśle. Po drugie, zaś Sąd podnosi, że stanowiąca podstawę przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nieważnościowego określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka rażącego naruszenie prawa zachodzi, jak podnosi orzecznictwo sądowe, wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2003r., III SA 845/02, LEX nr 90363 czy wyrok NSA z dnia 13 maja 2003r., III SA 2395/01). Sprowadza się ono do nadania decyzji treści, która jest "ponad prawem", tzn. nie można jej wyinterpretować z żadnej normy prawnej. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki. Rozstrzygnięcie takie można by uznać wręcz za niedorzeczne z punktu widzenia okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2007r., I SA/Gd 817/07, LEX nr 332295 czy wyrok NSA W-wa z dnia 13 października 2005r., FSK 2294/04, LEX nr 173113). "Rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 20 października 2006r., II FSK 113/06, LEX nr 281145). O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2005r., FSK 2475/04, LEX nr 173255 czy wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005r., FSK 1371/04, PP 2006/6/54). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z powodu rażącego naruszenia prawa należy kierować się przede wszystkim gramatyczną wykładnią tego pojęcia, eliminując przy ocenie wystąpienia kwalifikowanej wady decyzji elementów rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Zważywszy na konsekwencje prawne płynące z powyższej regulacji – Sąd uznał, że Kolegium zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta pełniącego funkcję Starosty Miasta P. z dnia 15 lipca 2020 r., znak: IGK.6225.3.2020, wskazując, iż decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Wnioskodawca – H. Sp. z o.o. domagał się, aby – wbrew konstrukcji prawnej instytucji nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym i jej nadzwyczajnemu charakterowi – Kolegium rozpoznało sprawę w jej całokształcie, tzn. w ramach kompetencji przysługujących mu w trybie zwykłym, podczas gdy podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji mogły stanowić wyłącznie oczywiste naruszenia prawa, a więc takie które w konfrontacji z treścią decyzji są widoczne, bez jakiejkolwiek analizy i oceny okoliczności faktycznych sprawy.

Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych (wyrok NSA z dnia 4 marca 2022r., I OSK 2313/21, LEX nr 3333647 i przywołane tam orzecznictwo). Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego (wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., I OSK 2313/21, LEX nr 3333647).

Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia 15 lipca 2020r. wydana została w oparciu o kompletny wniosek – którym organ był związany - z dnia 26 czerwca 2020r. (uzupełniony w dniu 13 lipca 2020r.) o udzielnie zezwolenia na wprowadzenie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji zlokalizowanej na terenie H. Sp. z o.o. w P. i – co istotne – stosownie do zawartego we wniosku żądania. Sporne postępowanie ma bowiem charakter wnioskowy i to wnioskodawca określa we wniosku treść swojego żądania. Organ nie może ani modyfikować samodzielnie z urzędu wniosku ani też wychodzić poza zakres żądania. Decyzja ta zawiera też obligatoryjne elementy określone w art. 188 ust. 2 i art. 224 ust. 1-3 p.o.ś. Wskazano w niej zdolność produkcyjną do wytopu masy szklanej do 19,5 Mg/dobę, a wartość ta nie wymaga pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Minister Środowiska w załączniku do rozporządzeniu z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1169) określił rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. I tak w pkt 3 ppkt 3 załącznika wskazano instalacje w przemyśle mineralnym: do produkcji szkła, w tym włókna szklanego, o zdolności produkcyjnej ponad 20 ton wytopu na dobę. W tych okolicznościach skarżąca spółka w istocie zarzuca organowi wydającemu decyzję z dnia 15 lipca 2020 r. dokonanie wadliwej oceny okoliczności faktycznych, a zwłaszcza pominięcie faktu, iż skarżąca dysponuje również prawem rzeczowym do spornej instalacji, co z kolei wymagało od organu uwzględnienia sumowania odprowadzanych przez obie spółki zanieczyszczeń do środowiska. Uwzględnienie natomiast podanej przez uczestnika postępowania we wniosku wartości zanieczyszczeń wyczerpało limit, co w efekcie uniemożliwia skarżącej spółce korzystanie z instalacji, gdyż to musiałoby powodować przekroczenie dopuszczalnych norm. Tak podnoszone zarzuty nieważnosciowe wobec decyzji z dnia 15 lipca 2020 r. nie mogły być skuteczne, bowiem nie wyczerpują one przesłanki rażącego naruszenia prawa, które ma być oczywiste, widoczne na tzw. pierwszy rzut oka, bez wnikania w analizę i ocenę sprawy. Natomiast odmienna ocena okoliczności sprawy czy złożonego przez uczestnika postępowania wniosku nie mieści się w tak rozumianym pojęciu rażące naruszenie prawa.

Również podnoszona przez skarżącą spółkę okoliczność, że uczestnik postępowania nie stosuje się do wymogów określonych w spornej decyzji, pozostaje irrelewantna dla sprawy, ponieważ dotyczy nie samej decyzji, ale jej wykonywania. W postępowaniu nieważnościowym nie podlega ocenie czy prowadzący instalację eksploatuje ją zgodnie z wydanym pozwoleniem i zarzuty co do ewentualnej niezgodności tej eksploatacji nie mogą stanowić skutecznego zarzutu rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Te mogą być skutecznie podnoszone w odrębnym postępowaniu w przedmiocie przestrzegania warunków zezwolenia.

W toku rozważanego postępowania organ nie gromadzi materiału dowodowego, a co za tym idzie nie przeprowadza żadnych nowych dowodów, jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia ocenianego postanowienia przepisów, jest ono dotknięte wadami skutkującymi jego nieważnością (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2021r., II OSK 2694/18, LEX nr 3243558). W ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zatem – w myśl tego stanowiska judykatury - możliwe dokonywania oczekiwanego przez skarżącą spółkę dodatkowego postępowania dowodowego czy dodatkowych ustaleń faktycznych oraz poszerzania materiału dowodowego dotyczącego kontrolowanej decyzji. Tym samym nie jest możliwe przeprowadzenie w ramach tego postępowania dowodu z dokonanych ustaleń podczas kontroli WIOŚ (która do facto została przeprowadzona po wydaniu decyzji kontrolowanej w ramach postępowania nieważnościowego), jak i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność rzeczywistego wydobycia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

dc