Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 599/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 3 ust. 1, 3, 5-7
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Gruntowej Wsi O. Gmina S. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania scaleniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2010 roku numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Wspólnoty Gruntowej Wsi O. Gminy S. w O. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 17 pkt 1 kpa, art. 1, art. 3 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r.

o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 178, poz. 1749 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Starosty Białostockiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]

o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego wsi O., gmina S.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek mieszkańców wsi O. z dnia 6 września 2004 r., dotyczący scalenia gruntów leśnych tej wsi, znajdujących się w szachownicy oraz podziału w ramach scalenia wspólnoty gruntowej tejże wsi.

W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta Powiatu B. zawarł umowę z P. Biurem Geodezji i Terenów Rolnych

sp. z o. o. w B. na opracowanie założeń do projektu scalenia gruntów obrębu O. o powierzchni ogólnej 255 ha. Z dokonanej analizy wynika, że projektowany obiekt scaleniowy "[...]" położony jest w odległości 12 km od granic miasta B. i obejmuje pow. 264,1240 ha. Ogólną liczbę uczestników scalenia określono na 164, przy czym wnioski o scalenie gruntów złożyło 74 uczestników, w tym 59 udziałowców wspólnoty gruntowej wsi O. Obszar, objęty założeniami w przeważającej części stanowią lasy o pow. 164,1041 ha, 49,0386 ha to nieużytki, grunty rolne obejmują natomiast pow. 45,2416 ha. Przy czym grunty orne, to grunty klas V i VI, zaś użytki zielone w 49,8 % to użytki zielone średnie zaś 50,2 % to użytki zielone słabe. Na obszarze całego obrębu O. występują 84 gospodarstwa rolne o łącznej pow. 243,4456 ha, co daje średnią pow. gospodarstwa 2,8982 ha. Analiza struktury gospodarstw rolnych wskazuje, że 63 % gospodarstw to gospodarstwa o pow. 1 ha - 2,99 ha, gospodarstwa rolne o pow. powyżej 10 ha to zaledwie 5 %. Analizując kierunki produkcji rolnej, w opracowaniu podkreślono, że z uwagi na brak gospodarstw specjalizujących się w produkcji zwierzęcej użytki zielone nie są użytkowane. Grunty orne natomiast z uwagi na sąsiedztwo kompleksów leśnych, są zadrzewione i mało przydatne do produkcji rolnej. Ponadto wskazano, że na projektowanym obszarze scalenia "... nie przewiduje się żadnych inwestycji poza kosztami renowacji i profilowania istniejących dróg dojazdowych do działek, a także kosztami odmulania istniejących rowów". Planowane scalenie gruntów wsi O. nie będzie miało więc żadnego znaczącego wpływu na środowisko. Wnioski końcowe opracowania wskazują, iż w wyniku scalenia gruntów nastąpi m.in. podział wspólnoty gruntowej, likwidacja szachownicy leśnej, "... poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych i leśnych poprzez powiększenie ich powierzchni w drodze dopłat kosztem gruntów rolników, którzy zamierzają zaprzestać działalności rolniczej/leśnej bądź powiększenie powierzchni gospodarstw rolnych o grunty będące w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa (ANR). Nadto organ samodzielnie przeprowadził dodatkową analizę, terenu objętego wnioskiem o scalenie gruntów, uwzględniając dane zawarte w operacie ewidencji gruntów oraz dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego obrębu O. i ustalił, że ogólna liczba uczestników planowanego scalenia wynosi 126 (rozbieżności w ilości uczestników scalenia wymienionych w wykazie, sporządzonym przez PBG i TR sp. z o. o. w B.

i opracowaniach sporządzonych przez tut. Urząd wynikają z uwzględnienia, przez Wykonawcę założeń, małżonków będących właścicielami nieruchomości na zasadach wspólności majątkowej jako odrębnych podmiotów postępowania scaleniowego), przy czym wnioski o scalenia gruntów wpłynęły od 74 uczestników projektowanego scalenia (59% ogólnej liczby uczestników scalenia), w tym od 55 właścicieli gospodarstw rolnych (43,7 %). Planowane scalenie obejmuje obszar 264,1240 ha gruntów, przy czym złożone przez właścicieli gospodarstw rolnych wnioski dotyczą pow. 183,4051 ha. Z powyższych wyliczeń wynika zatem, że złożone przez mieszkańców wsi O. wnioski o scalenie gruntów spełniają jedynie kryterium powierzchniowe, określone w art. 3 ust. 2 ustawy. Stwierdzono również, że 71 uczestników scalenia to właściciele nieruchomości rolnych o powierzchni nie przekraczającej hektara, położonych w obrębie wsi O., 8 uczestników

poza udziałem we wspólnocie gruntowej nie posiada żadnych gruntów rolnych na terenie obrębu O. Dodatkowo ustalono, iż 32 z ogólnej liczby 54 uczestników scalenia, określonych w założeniach do projektu scalenia gruntów obrębu O. mieszka w B., a zatem możliwość wydzielenia gruntów zamiennych w miejscu ich zamieszkania poza wsią O., jest niemożliwe.

W oparciu o dane zawarte w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części wsi O. (pow. ok. 64 ha), zatwierdzonego Uchwałą

nr XXII/212/04 z dnia 13 października 2004 r. ustalono, że podstawowe funkcje terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z możliwością zabudowy rezydencjonalnej, usługowa oraz tereny zieleni urządzonej i tereny sportowo-rekreacyjne. Zabudowa zagrodowa związana z prowadzeniem gospodarstw rolnych dotyczy części obszaru wsi już zainwestowanego. Część gruntów (głównie wzdłuż planowanej obwodnicy wsi O.) nadal utrzymała przeznaczenie rolne i leśne. Z wyjaśnień uzyskanych z P. Biura Planowania Przestrzennego w B. (pismo nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.) wynika, że obszar, dla którego opracowany został projekt planu zagospodarowania przestrzennego, położony w większości w Naturze 2000, obejmuje częściowo grunty wspólnoty oraz znajdujące się w szachownicy grunty, stanowiące własność Lasów Państwowych oraz osób prywatnych. W projekcie planu część ww. gruntów przewiduje się pod tereny wypoczynku rekreacyjnego letniego i zimowego. W świetle powyższych ustaleń stwierdzono, że zarówno obowiązujące studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., istniejący plan zagospodarowania przestrzennego części wsi O. jak i opracowywany projekt planu, w ogóle nie przewidują rolnictwa jako kierunku rozwoju. Organ podał, że dokonane ustalenia faktyczne wskazują, na niską przydatność ww. gruntów do produkcji rolnej oraz wieloletni okres odłogowania gruntów ornych, który doprowadził do ich samoistnego zadrzewienia, co z kolei pozwala sformułować wniosek, iż na gruntach poddanych analizie nie jest prowadzona obecnie działalność rolnicza. Nie jest ona również przewidywana w planach rozwoju wsi O. Tym bardziej, że stosunkowo bliska odległość od miasta B. warunkująca wysoką wartość nieruchomości, dodatkowo zmniejsza zainteresowanie właścicieli gruntów, prowadzeniem na nich działalności rolniczej. Zatem tryb postępowania scaleniowego określony przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej, albowiem dotyczy on wyłącznie gruntów rolnych i leśnych i ma na celu zapewnienie przede wszystkim lepszego funkcjonowania gospodarstw rolnych. Reasumując swoje ustalenia organ uznał, że poddany analizie obszar nie ma charakteru rolnego, a prace scaleniowe nie wnoszą żadnych wymiernych korzyści w rozwój rolnictwa lub leśnictwa na tym terenie, a podstawowym celem wnioskodawców jest podział wspólnoty gruntowej. Objęcie scaleniem gruntów wspólnoty gruntowej wsi O., umożliwiłoby "uwłaszczenie" osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, poprzez uzyskanie w wyodrębnionych geodezyjnie działkach, gruntów o powierzchni wynikającej z przysługujących im udziałów we wspólnocie. Jest to o tyle istotne, że stosownie do art. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wspólnoty mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych jedynie w przypadku objęcia ich gruntów scaleniem. W konkluzji organ I instancji stwierdza, iż realizacja wniosku mieszkańców o scalenie gruntów leśnych, znajdujących się w szachownicy oraz podział w ramach scalenia wspólnoty gruntowej tejże wsi, nie spełni przesłanek wynikających z art. 1 w/w ustawy, a zatem wszczęcie postępowania scaleniowego w rozpatrywanym przypadku jest niezasadne.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Nadleśniczy Nadleśnictwa S. oraz Zarząd Wspólnoty Gruntowej Wsi O. Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne i podał, że wyniki dokonanych w sprawie analiz jednoznacznie wskazują na brak charakteru rolnego części gruntów obrębu wsi O., objętych opracowaniem i do nich przyległych, lub też na niską przydatność ww. gruntów do produkcji rolnej oraz wieloletni okres odłogowania gruntów ornych, który doprowadził do ich samoistnego zadrzewienia, co z kolei pozwala sformułować wniosek, iż często na gruntach poddanych analizie nie jest prowadzona obecnie działalność rolnicza. Nie jest ona również przewidywana

w planach rozwoju wsi O. tym bardziej, że stosunkowo bliska odległość od miasta B., warunkująca wysoką wartość nieruchomości, dodatkowo zmniejsza zainteresowanie właścicieli gruntów prowadzeniem na nich działalności rolniczej. Skoro wnioskowany do objęcia scaleniem obszar nie ma charakteru rolnego, a prace scaleniowe nie wniosą wymiernych korzyści w rozwój rolnictwa lub leśnictwa na tym terenie, a podstawowym celem wnioskodawców jest podział wspólnoty gruntowej (w celu "uwłaszczenia" osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, poprzez uzyskanie w wyodrębnionych geodezyjnie działkach, gruntów

o powierzchni wynikającej z przysługujących im udziałów we wspólnocie), wszczęcie postępowania scaleniowego było nieuzasadnione. Tym bardziej, że zgodnie

z przepisem art. 3 ust. 1, 5, 6 i 7 ustawy prace scaleniowe są finansowane ze środków budżetu Państwa i mogą być współfinansowane ze środków wspólnotowych, innych środków publicznych oraz samych uczestników scalenia.

W finansowanie ich /prócz środków budżetu Państwa/ włączone są środki Europejskiego Funduszu Rolnego oraz środki funduszy celowych. To na staroście spoczywa - w świetle § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy

w ramach działania (Dz. U. Nr 80, poz. 480) - określającego zasady udzielania pomocy finansowej w ramach ww. działania - obowiązek pozyskania tych środków, przygotowania i złożenia stosownego wniosku wraz dokumentacją o przyznanie pomocy i ich rozliczenia po zakończeniu prac. W przypadku zaś nie osiągnięcia założonego celu scalenia lub nie utrzymania osiągniętego celu przez okres 5 lat od dnia dokonania płatności ostatecznej zwrot, przyznanej pomocy. Skoro scalenie nie osiągnie pożądanego, wymienionego w ustawie celu, ubieganie się o pomoc finansową może budzić poważne wątpliwości. Końcowo podano, że również wniosek o dokonanie podziału wspólnoty nie mógł być załatwiony pozytywnie, albowiem mogą być one dzielone pomiędzy uprawnionych jedynie w przypadku objęcia ich gruntów scaleniem.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiodła Wspólnota Gruntowa Wsi O. Gminy S. i zarzuciła naruszenie art. 1, art. 3 ust. 2

i 5 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez ich błędną wykładnię. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy administracji skoncentrowały się na analizie gruntów rolnych podczas, gdy wniosek dotyczył scalenia gruntów leśnych. Grunty orne w O. zostały scalone

w 1969 r. natomiast scalenie lasów nie było dopuszczalne. Posiadacze lasów mają po kilka lub kilkanaście działek o wymiarach np. 2 metry szerokości i 400 metrów długości, na których racjonalna gospodarka leśna nie jest możliwa. Taka struktura nie pozwala na urządzanie lasów i nie ma możliwości korzystania z dopłat unijnych. Skarżąca Wspólnota wywiodła, że obszar objęty założeniami do projektu scalenia

w przeważającej mierze stanowią lasy o pow. 164,1041 ha, 49,0386 ha to nieużytki, grunty rolne obejmują natomiast pow. 45,2416 ha. W niniejszej sprawie chodzi

o poprawę struktury obszarowej w przeważającej mierze lasów i gruntów leśnych. Nadto zarzucono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło wnioski końcowe opracowania założeń, które mają dla sprawy istotne znaczenie. Stwierdzono w nich bowiem, że w wyniku scalenia gruntów nastąpi m.in. podział wspólnoty gruntowej, likwidacja szachownicy leśnej, poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych i leśnych poprzez powiększenie ich powierzchni w drodze dopłat kosztem gruntów rolników, którzy zamierzają zaprzestać działalności rolniczej/leśnej bądź powiększenie powierzchni gospodarstw rolnych o grunty będące w zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że niemożliwym było wzięcie pod uwagę w sprawie korzystnych dla skarżącej Wspólnoty wniosków końcowych opracowania założeń do projektu scalenia, bowiem to organ administracji publicznej jest zobowiązany do oceny materiału dowodowego i podjęcia decyzji co do wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania scaleniowego, a nie instytucje powołane do przygotowania materiału do projektu scalenia. Nie mogło więc być mowy o ich wykorzystaniu, skoro uznano brak podstaw do wszczęcia postępowania scaleniowego. Niewątpliwie, przy wydaniu decyzji pozytywnej dla wnioskodawców wykorzystanie tych materiałów stałoby się wręcz konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które – zdaniem Sądu – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; dlatego też Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów art. 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, dokonywania oceny dowodów oraz uzasadnienia podstawy faktycznej wydanej decyzji.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia o zasadności wniosku o scalenie, Starosta Powiatu B. zawarł w dniu 15 maja 2008 r. umowę z P. Biurem Geodezji i Terenów Rolnych Spółka z o. o. w B. zamawiając, stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, opracowanie: "założeń do projektu scalenia gruntów obrębu O., gmina S. ... o powierzchni ogólnej 255 ha". W § 1 umowy znalazł się zapis, iż "pozytywne wnioski, wynikające z powyższego opracowania będą stanowiły podstawę ewentualnego wszczęcia postępowania scaleniowego". Jak wynika z materiału sprawy, po pewnych sporach pomiędzy organem samorządu a wykonawcą co do prawidłowości opracowanych "Założeń ...", nastąpiło komisyjne przyjęcie opracowania założeń do projektu scalenia gruntów obrębu O. (protokół odbioru prac z dnia 24 lutego 2010 r.). Wnioski zawarte

w opracowanych założeniach jednoznacznie zalecają przeprowadzenie scalenia.

W dokumencie z dnia 28 grudnia 2009 r. adresowanym do Starosty B., zatytułowanym "Uzupełnienie do wniosków przedstawionych w założeniach do projektu scalenia gruntów wsi O." wykonawca założeń wręcz kategorycznie stwierdza, iż przeprowadzenie scalenia było i jest konieczne w świetle dokumentów oraz obowiązków wynikających z ustawy o scaleniu i wymianie gruntów".

Opracowane "Założenia ..." mają oczywiście charakter ekspertyzy i, jak każda opinia biegłego, podlegają ocenie organu prowadzącego postępowanie. W ramach swobodnej oceny dowodów organ może nie uwzględnić sformułowanych wniosków, powinien wszakże się z nimi rozprawić. Niestety, organy obu instancji tego nie uczyniły. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że: Po zapoznaniu się z całością przedłożonego materiału (założeń), uznając go za niewystarczający, organ przeprowadził dodatkową analizę, uwzględniając dane zawarte w operacie ewidencji gruntów oraz dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego obrębu O. Organ nie wyjaśnił wszakże, dlaczego wnioski założeń uznał za nieprawidłowe, czy też nietrafione, czym zdaniem Sądu naruszył przepis art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Do wniosków założeń nie ustosunkował się również organ odwoławczy. Dlatego też nie można odmówić zasadności zarzutowi skargi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie pominęło wnioski końcowe opracowania założeń do projektu scalenia, które mają dla sprawy istotne znaczenie. Zamieszczenie przez organ odwoławczy, dopiero w odpowiedzi na skargę, wyjaśnienia, że niemożliwym było wzięcie pod uwagę w sprawie korzystnych dla strony skarżącej wniosków końcowych opracowanych założeń do projektu scalenia, skoro uznano brak podstaw do wszczęcia postępowania scaleniowego, w żaden sposób nie koryguje błędów procesowych organów obu instancji. To w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji winna się znaleźć argumentacja, dlaczego wnioskom ekspertyzy organy "odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej" (art. 107 § 3 K.p.a.).

Wątpliwe jest również – zdaniem Sądu – ustalenie organu I instancji, który w uzasadnieniu decyzji stwierdza, że "prace scaleniowe nie wnoszą żadnych wymiernych korzyści w rozwój rolnictwa lub leśnictwa na tym terenie". Ustalenie to znajduje potwierdzenie w materialne dowodowym, gdy chodzi o "rozwój rolnictwa", natomiast z całokształtu materiału sprawy, w tym także stanowiska Nadleśnictwa S., wynika, że scalenie służyć będzie poprawie gospodarki leśnej.

Aby rozstrzygnąć o zasadności wniosku Wspólnoty Gruntowej Wsi O. organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie dowodowe i dokonać ustaleń zgodnie z przepisami K.p.a. regulującymi to postępowanie. Dla pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 K.p.a.) zasadnym byłoby jasne opowiedzenie się organu co do wykładni i zasad stosowania przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Chodzi o wykładnię przepisów art. 1 oraz art. 3 ust. 1, 3, 5 – 7 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów oraz przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wykładnia i stosowanie powołanych przepisów nie jest bowiem jednoznaczne.

Zgodnie z art. 1 ustawy, celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych. Powstaje pytanie, czy koniunkcja "w rolnictwie i leśnictwie" oznacza, iż wymaganie polepszenia warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie winno dotyczyć w równoważny (proporcjonalny) sposób obu segmentów – rolnictwa i leśnictwa, czy też jeden z nich może mieć charakter wiodący (dominujący) w danym konkretnym przypadku scalenia gruntów. Stanowisko organu w tej kwestii nie do końca jest jasne, jak należy interpretować cel ustawy.

Gdy chodzi o rozważania organu I instancji na temat finansowania prac scaleniowych zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż to starosta jest beneficjentem pomocy, przyznawanej z funduszu w ramach wsparcia rozwoju obszarów wiejskich i on ponosi ryzyko osiągnięcia założonego celu scalenia. Sąd zwraca jedynie uwagę, iż obecnie obowiązująca ustawa o scaleniu gruntów (art. 3 ust. 7) przewiduje możliwość, aby w pokrywaniu kosztów przeprowadzenia postępowania scaleniowego oraz zagospodarowania poscaleniowego uczestniczyli właściciele gruntów objętych postępowaniem na zasadach ustalonych przez starostę. Mechanizm ten pozwala organowi, w sytuacji scaleń kosztownych czy skomplikowanych, na materialne zainteresowanie uczestników scalenia w osiągnięciu jego celu.

Szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy na wykładnia przepisów art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r., Dz. U. nr 28, poz. 169 z późn. zm.). Przepis art. 5 ust. 1 ustawy wyraża zasadę niepodzielności wspólnoty – wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Przepis art. 5 ust. 2 (dodany przez art. 30 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów) dopuszcza wyjątkowo podział wspólnoty gruntowej – następuje on wyłącznie w razie objęcia jej gruntów scaleniem za zgodą bezwzględnej większości osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji przytoczył dyspozycję przepisu art. 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie zajął jednak jasnego stanowiska, czy wystąpienie członków wspólnoty gruntowej o scalenie gruntów w celu podziału wspólnoty mieści się w dyspozycji przepisu art. 5 ust. 2 ustawy, czy też ma na celu obejście ustawowego zakazu podziału wspólnoty uregulowanego przepisem art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Ponieważ w kwestii wykładni w/w przepisów prawa materialnego, których zastosowanie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, organ nie wypowiedział się w sposób stanowczy, Sąd uznał, iż przedwczesne jest wiążące wypowiadanie się w przedmiocie wykładni tych przepisów, aby nie wkraczać w kompetencje organów, dlatego też ograniczył swoją ocenę prawną do wskazania na potrzebę interpretacji w/w przepisów. W ocenie prawnej, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. mieści się również wskazanie, jakie – zdaniem Sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 1998 r., II SA 1560/97, LEX nr 41916).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zmianami). Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy.