Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 54/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 40a ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Elżbieta Kremer Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 569/13 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz L.P. kwotę 3878 (trzy tysiące osiemset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przed sądem I instancji i odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 569/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] grudnia 2011 r. Łódzki Ośrodek Geodezji wystawił skarżącej dwa rachunki za rejestrację prac geodezyjnych. Opłata naliczona została na podstawie załącznika nr 1 ust. 3 Tabela III lp. 1-2 i 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. nr 37, poz. 333, dalej rozporządzenie). Skarżąca, pismem z dnia 11 stycznia 2012 r. wezwała Prezydenta Miasta Łodzi do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia przedmiotowych opłat. W związku z uznaniem przez organ, że brak jest podstaw do uwzględniania przedmiotowego wezwania, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 307/12 Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonych czynności. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej u.f.p.) do spornych opłat mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) i odpowiednio Działu III Ordynacji podatkowej. Ponieważ Łódzki Ośrodek Geodezji jest samorządową jednostką budżetową w rozumieniu u.f.p, a opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisu prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 ze zm., dalej P.g.k.), są one dochodami, o których mówi art. 60 pkt 7 u.f.p., tj. dochodami stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe. Zatem w sprawie naliczania przedmiotowych opłat ma zastosowanie art. 61 u.f.p. i kwestie wysokości tychże opłat, a także zasadność ich żądania od skarżącej, muszą być rozstrzygnięte w decyzji administracyjnej.

W efekcie powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Łodzi, na postawie art. 60 pkt 7 i 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 40 ust. 3c P.g.k. oraz załącznikiem nr 1 Tabela III Lp. 1 i 2 do rozporządzenia, ustalił opłatę za całość udostępnionych na wniosek skarżącej informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, polegających na założeniu ewidencji budynków oraz modernizacji ewidencji gruntów. Jednocześnie organ wyjaśnił, że skarżąca – w wyniku realizacji umowy zawartej w trybie ustawy o zamówieniach publicznych na dostarczenie baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla Miasta Łodzi - faza [...] zawartej w dniu [...] lipca 2009 r. pomiędzy Miastem Łódź a Konsorcjum Przedsiębiorstw – dokonała w dniu 30 września 2009 r. zgłoszenia prac geodezyjnych dotyczących modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków dla 5 obrębów miasta Łodzi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L.P. zarzucając organowi naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 3c P.g.k. i § 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III lp: 1 i 2 rozporządzenia, naruszenie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r. poz. 1114, dalej ustawa o informatyzacji) w związku z art. 40 ust. 3c P.g.k. oraz naruszenie § 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III lp. 1 i 2 w związku z pkt 1 rozporządzenia. Skarżąca podniosła także, że w dniu 12 lipca 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b P.g.k. stanowiącego delegację do wydania w/w rozporządzenia, z art. 92 ust.1 w związku z art. 217 Konstytucji RP, co powinno skutkować zawieszeniem postępowania. Ponadto, zdaniem skarżącej, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007r, nr 21, poz. 125) rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 23 lutego 2007 r. z uwagi na utratę mocy obowiązującej także przepis art. 40 ust. 3b P.g.k. w brzmieniu, w jakim stanowił podstawę do wydania rozporządzenia.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nowelizacja ustawy P.g.k. nie spowodowała, że rozporządzenie przestało obowiązywać. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto, iż obowiązek uiszczania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wynika wprost z art. 40 ust. 3c P.g.k. i wysokość tych opłat została właściwie naliczona w oparciu o załącznik nr 1 do rozporządzenia. Czynności wykonywane przez Łódzki Ośrodek Geodezji na rzecz skarżącej należy traktować jako czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które objęte są opłatami wymienionymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zdaniem organu, dopóki rozporządzenie nie zostanie uchylone lub zmienione, pobieranie opłat w wysokościach wskazanych w załączniku jest zasadne. Kolegium podzieliło również pogląd Prezydenta Miasta Łodzi, iż nie można zakwalifikować prac wykonanych przez skarżącą jako zadania publiczne realizowane przez podmiot niepubliczny. W sprawie nie można więc zastosować zwolnienia od opłat zgodnie z art. 15 ustawy o informatyzacji. Skarżąca występowała do Łódzkiego Ośrodka Geodezji o udostępnienie danych niezbędnych do wykonania prac jako podwykonawca umowy na dostarczenie baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla Miasta Łódź - faza [...] zawartej pomiędzy Miastem Łódź a Konsorcjum Przedsiębiorstw. Prace wykonywane przez skarżącą w ramach umowy zawartej przez nią z Konsorcjum Przedsiębiorstw nie mają charakteru zadań publicznych przyjmując, iż zadanie publiczne to każde działanie administracji, które realizowane jest na podstawie ustaw.

Skargę na powyższą decyzję wniosła L.P. domagając się jej uchylenia podnosząc zarzuty jak we wniesionym wcześniej odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 6 września 2013 r. skarżąca poinformowała, że w dniu 25 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b P.g.k. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Zatem nałożenie spornych opłat na skarżącą w oparciu o treść przepisów rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji ustawowej uznanej za niekonstytucyjną jest nieuprawnione i nie znajduje żadnej podstawy prawnej.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 40 ust. 3c powołanej ustawy udostępnienia danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o jakich mowa w art. 4 ust. 1a i 1b tejże ustawy, standardowych opracowań kartograficznych, o jakich mowa w art. 4 ust. 1e tejże ustawy, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Przepis art. 40 ust. 3c ustawy dodany został z dniem 7 czerwca 2010 r. mocą art. 23 pkt 13 lit. b ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. nr 76, poz. 489). Przed wejściem w życie wskazanego przepisu wyrazem zasady odpłatności był art. 40 ust. 3b tej ustawy w powiązaniu z nadal obowiązującym art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, obejmującym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury w dniu 19 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. nr 37, poz. 333).

W świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zasadą jest więc odpłatność za udostępnianie danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Podstawowym zagadnieniem którym zajmował się Sąd było zatem rozstrzygnięcie, czy organy prawidłowo ustaliły, że udostępnienie skarżącej danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest odpłatne. W myśl art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (ust. 1); Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust. 2). Powyższe prowadzi do wniosku, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze danych zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizacja zadania publicznego, niezależnie od publicznego czy niepublicznego charakteru podmiotu realizującego takie zadanie. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi przypadek wykonywania zadania publicznego na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego. Nie ma również w sprawie miejsca sytuacja powierzenia lub zlecenia realizacji zadania publicznego przez podmiot publiczny. W rozumieniu art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne chodzi o zlecanie zadań z zakresu administracji na gruncie prawa administracyjnego. Wykonawca a także podwykonawca L.P. prowadząca działalność gospodarczą nie są podmiotem administracji publicznej, są natomiast przedsiębiorcami podmiotami niepublicznymi. Umowa zawarta została pomiędzy Miastem a Konsorcjum przedsiębiorstw o udzielenie zamówienia publicznego (wykonawcą), wyłonionych w postępowaniu o zamówienie publiczne w trybie przetargu nieograniczonego na podstawie art. 39 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 ze zm.). Umowa w sprawie zamówień publicznych stanowi jedną z form działania administracji publicznej. Ustawa - Prawo zamówień publicznych nie narzuca treści umowy, która ma zostać zawarta, a prawo zamówień publicznych określa ustawowo jedynie elementy, które mają być określone w ogłoszeniu i w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Zatem w przypadku realizacji zadania publicznego elementy oferty przedstawionej przez organ administracji, procedura przeprowadzania konkursów oraz warunki jakim musi odpowiadać umowa zawarta z zleceniobiorcą są zawsze ściśle określone. Jednocześnie w przypadku realizacji zadania publicznego organom administracji publicznej przyznano odpowiednie uprawnienia kontrolne wobec podmiotów realizujących te zadania. Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie określonych podmiotów.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dostawa przez skarżącą baz danych w ramach Systemu Informacji o Terenie dla miasta nie stanowi realizacji powierzonego podmiotowi niepublicznemu zadania publicznego. W umowie z dnia 29 lipca 2009 r. zawartej pomiędzy Miastem a Konsorcjum przedsiębiorstw brak jest postanowień dotyczących realizacji zadania publicznego. Brak jest odwołania się do powołanego wyżej art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Analiza akt niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że nie została złożona przez zleceniodawcę – Miasto, oferta realizacji zadania publicznego, oraz że przedmiotowa umowa nie jest umową zlecenia realizacji zadania publicznego. Realizacja zadania publicznego może nastąpić wyłącznie na podstawie porozumienia lub umowy administracyjnej. Powierzenie zaś zadania publicznego musi być wyraźne, nie może być domniemane. Natomiast wykonywanie na podstawie umowy cywilnoprawnej czynności nie przenosi samo przez się tego zadania i nie czyni podmiotu wykonującego takie czynności podmiotem realizującym zadanie publiczne. Umowa zawarta między Miastem a Konsorcjum nie zawiera wskazań, że treścią umowy jest przekazanie zadania publicznego. Umowa w ogóle nie posługuje się pojęciem zadania publicznego, nie wskazano w niej na kompetencje podmiotu publicznego i powierzenie pozostającego w tych kompetencjach zadania publicznego podmiotowi niepublicznemu. W umowie nie mówi się o przekazaniu środków na realizację zadania publicznego. Natomiast określone zostało wynagrodzenie za wykonanie przedmiotu umowy, oraz że należne wykonawcy wynagrodzenie będzie płatne na podstawie faktur. Nadzór nad realizacją sprawuje wykonawca, a nie tak jak w przypadku realizacji zadania publicznego zleceniodawca.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 30/12, którego sentencja została ogłoszona dnia 11 lipca 2013 r. w Dz. U. poz. 805. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i orzekł, że: art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Rozstrzygnięcie w zakresie innego termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze in fine Konstytucji) ma na celu ograniczoną w czasie minimalizację negatywnych systemowo następstw stwierdzenia niekonstytucyjności, przez ochronę zasad konstytucyjnych, które w warunkach niniejszej sprawy są przedkładane ponad hierarchiczną zgodność systemu prawnego. W okresie między ogłoszeniem niniejszego wyroku, a utratą mocy obowiązującej przez przepis oznaczony w jego sentencji, prawodawca zobowiązany jest dokonać stosownej zmiany prawa, aby zapewnić realizację wskazanych w niniejszym wyroku zasad konstytucyjnych. Istotnym elementem działań prawodawcy powinno być również wprowadzenie stosownych reguł intertemporalnych zmierzających do restytucji konstytucyjności tak daleko, jak to możliwe. Bezczynny prawodawczo upływ terminu wynikającego z sentencji niniejszego wyroku będzie oznaczać, że uznany za niekonstytucyjny przepis ex constitutio utraci moc obowiązującą, co z kolei może doprowadzić do wystąpienia konstytucyjnie określonych pośrednich skutków stwierdzenia hierarchicznej niezgodności norm (m.in. art. 190 ust. 4 i art. 77 ust. 1 Konstytucji). Wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby – na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego – normy określającej jak należy postąpić, aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie".

Mając zatem na uwadze wyżej przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, Sąd orzekający w pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącej co do odmowy zastosowania przez sąd przepisu rangi ustawowej, tj. art. 40 ust. ust. 5 pkt 1 lit b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Sąd uznał, że skoro Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej ww. przepisu i wyczerpująco przedstawił motywy takiego działania, to sprawę należy rozpoznać na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym, aby nie doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej.

Za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. i art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III Ip. 1 i Ip. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Konieczność poniesienia przez skarżącą opłaty za korzystanie z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wynika wprost z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast wysokość opłat za poszczególne czynności ustalana jest na podstawie rozporządzenia (wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy). Opłaty te pobierane są w związku z wyraźnie wskazanymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych. W niniejszej sprawie w związku z udostępnieniem przez Łódzki Ośrodek Geodezji danych i informacji niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych (niezbędnych do realizacji przez skarżącą umowy z dnia 29 lipca 2009 r.). Załącznik Nr 1 do obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. określa wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz udzielanie informacji. Czynności i informacje zostały opisane w tabelach dla poszczególnych asortymentów zgłoszonych prac geodezyjnych. W niniejszej sprawie podstawę do naliczenia przez organ administracji opłaty stanowiła Tabela III Lp. 1 i 2 rozporządzenia, określająca wysokość opłat za udzielenie informacji i udostępnienia materiałów związanych z zakładaniem oraz modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L.P. zaskarżając go w całości, domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej:

– art. 8 k.p.a., który konstytuuje zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej oraz art. 11 k.p.a., który konstytuuje zasadę przekonywania oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., polegającego na nienależytym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji przez organy I i II instancji;

– art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. polegającego na dokonaniu wadliwych ustaleń faktycznych w kwestii tego czy w ramach zawartej umowy z Miastem Łódź skarżąca wykonywała czynności składające się na modernizację ewidencji gruntów i budynków, a w konsekwencji oddalenie skargi, względnie naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w odniesieniu do powyższej okoliczności na materiale innym, aniżeli ten, który został zawarty w aktach sprawy, jak również przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oderwaniu od materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, a znajdującego się w aktach sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie, w zaskarżonym wyroku, prawa materialnego, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej:

- art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji w związku z art. 40 ust. 3c P.g.k. oraz § 1 pkt 1 w związku z Załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III Ip. 1, 2 i 6 do rozporządzenia polegającego na uznaniu zarzutu naruszenia powyższych przepisów za nieuprawniony i w konsekwencji oddaleniu skargi, mimo, że skarżącej przysługiwał status podmiotu realizującego zadanie publiczne w rozumieniu powyższego przepisu art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji i w związku z tym nie spoczywał na niej obowiązek uiszczenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne;

- § 1 pkt 1 w zw. z Załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III Ip. 1, 2 i 6 do rozporządzenia w związku z art. 40 ust. 3c P.g.k. mimo, że treść art. 40 ust. 3c P.g.k. upoważnia Prezydenta Miasta Łodzi jedynie do pobrania opłaty za udostępnienie danych, informacji i materiałów zgromadzonych w zasobie, a w konsekwencji treść przepisów rozporządzenia może znaleźć zastosowanie względem skarżącej tylko w części dotyczącej opłat za udostępnienie danych, informacji i materiałów zgromadzonych w zasobie, zaś naliczanie wobec skarżącej opłaty na podstawie § 1 pkt 1 w związku z Załącznikiem nr 1 do rozporządzenia nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia;

A także naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organy administracji publicznej:

- § 1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabeli III Ip. 1, 2 i 6 oraz pkt. 1 odnoszących się do niej postanowień dodatkowych rozporządzenia polegającego na uznaniu zarzutu naruszenia powyższych przepisów za nieuprawniony i w konsekwencji oddaleniu skargi, mimo, że organ w sposób całkowicie dowolny i nieodnoszący się do rzeczywiście wykonanych przez skarżącą czynności geodezyjnych naliczył opłaty według stawek maksymalnych, z pominięciem współczynnika zmniejszającego oraz od jednostek, które znajdowały się w ewidencji, a nie jednostek zmodernizowanych w wyniku prac geodezyjnych, względnie naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie wszystkich zarzutów zawartych w skardze, jak i nieodniesienie się do przedstawionej w niej przez skarżącą argumentacji;

- §1 pkt 1 w związku z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabeli III Ip. 1, 2 i 6 do rozporządzenia w związku z art. 40 ust. 3 pkt 3, ust. 3c, ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy P.g.k. w związku z art. 6 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw, z art. 2, art. 84, art. 92 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 216 ust. 1, art. 217 Konstytucji RP, polegającego na uznaniu zarzutu naruszenia powyższych przepisów za nieuprawniony, i w konsekwencji oddaleniu skargi, mimo, że powołane wyżej przepisy rozporządzenia jako aktu niezgodnego z ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz wskazanymi przepisami Konstytucji RP oraz w związku z niezgodnością przepisu zawierającego delegację ustawową do wydania ww. rozporządzenia z art. 92 ust. 1 w zw. z 217 Konstytucji RP nie mogą stanowić podstawy prawnej nałożenia i żądania uiszczenia daniny publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy udzielenie skarżącej informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac geodezyjnych wynikających z zawartej umowy z Miastem Łódź podlega opłatom ustalonym przez organy geodezyjno-kartograficzne na podstawie przepisów art. 40 ust. 3c P.g.k. i wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b P.g.k. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w szczególności jego § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 ust. 3 Tabela III lp. 1 i 2. Skarżąca kasacyjnie nie zgadzając się ze stanowiskiem organów administracji i akceptującym je stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przede wszystkim zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b P.g. k. i § 1 pkt 1 w zw. załącznikiem nr 1 ust. 3, Tabela III Ip. 1 i 2 wskazanego rozporządzenia, zarzucając ich niekonstytucyjność. Organy administracji orzekając w sprawie nie podzieliły poglądu co do niekonstytucyjności wskazanych przepisów.

Natomiast Trybunał konstytucyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt K 30/12, którego sentencja została ogłoszona dnia 11 lipca 2013 r. w Dz. U. poz. 805, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287) z art. 92 ust. 1 w związku z art. 217 Konstytucji RP orzekł, że: art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Ponadto Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Zatem wyrok ten wszedł w życie 12 lipca 2014 r. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany przed wejściem w życie wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tego też powodu Sąd pierwszej instancji opierając się na odroczeniu utraty mocy obowiązującej wskazanego przepisu i argumentacji Trybunału dotyczącej tej kwestii, nie odmówił zastosowania tegoż przepisu i wydanego na jego podstawie rozporządzenia, przyjmując, że skoro przepisy te w dniu wydania zaskarżonego wyroku jeszcze obowiązywały to należy je stosować.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zaskarżonego wyroku orzekał już w zgoła innych okolicznościach, ponieważ jak już wskazano od dnia 12 lipca 2014 r. art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne już nie obowiązuje. Regulacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b P.g.k. stanowiła delegację ustawową do wydania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Jak to trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie, Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywał na to, że rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawa dzieli los ustawowego przepisu zawierającego delegacje do jego wydania (np. w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego potwierdzające niekonstytucyjność delegacji ustawowej powoduje utratę mocy obowiązującej przepisu prawnego, który ją konstytuuje. Rodzi to konsekwencje także w stosunku do ściśle związanego z nią rozporządzenia wykonawczego. Nie może bowiem funkcjonować w obrocie prawnym rozporządzenie wykonawcze do ustawy niemające "punktu zaczepienia" w ustawie. Rozporządzenie oparte na niekonstytucyjnym przepisie prawnym (niekonstytucyjnej delegacji ustawowej), niezależnie od treści tego aktu, jest również niezgodne z Konstytucją. Dzieli więc los ustawowego przepisu upoważniającego (wyrok TK z 12 września 2006 r. sygn. akt K 55/05). Skoro z dniem 12 lipca 2014 r., utracił moc obowiązującą przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b P.g.k., to w tej samej dacie przestało obowiązywać również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. A stosownie do ustępu 3 art. 190 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy gdy chodzi o ustawę a gdy chodzi o inny akt normatywny dwunastu miesięcy. Jak stanowi art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe lub ostateczna decyzja administracyjna stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Takimi przepisami są np. art. 145a § 1 i 2 k.p.a. i art. 272 § 1 i 2 p.p.s.a.

Wprawdzie Trybunał orzekł, że art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b P.g.k. traci moc z upływem 12 miesięcy od jego ogłoszenia, nie oznacza to jednak, że orzeczenie Trybunału nie odnosi się do stanów faktycznych zaistniałych przed tą datą. Przepis art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b P.g.k. a w ślad za nim wskazane rozporządzenie, był niekonstytucyjny już od chwili jego wydania. Orzeczenie Trybunału stwierdziło jedynie istnienie niezgodności tego przepisu z konstytucją i uchyliło ten przepis z dniem 12 lipca 2014 r. Z wadliwego aktu prawnego nie wynika zaś powinność zachowania się w sposób zgodny z zawartymi w nim nakazami. W teorii prawa konstytucyjnego wskazuje się, że z treści wymienionych przepisów Konstytucji wprowadzających dopuszczalność retroaktywnego oddziaływania orzeczeń Trybunału na prawomocne orzeczenia, ostateczne decyzje lub inne rozstrzygnięcia, można na zasadzie argumentu a maiore ad minus wyprowadzić normatywną regułę o charakterze supernormy intertemporalnej, która wyłącza i przełamuje typowe reguły międzyczasowe obowiązujące w poszczególnych kategoriach spraw należących do różnych gałęzi prawa. Podstawą takiego poglądu jest założenie, że orzeczenie Trybunału ma silniejszy skutek derogacyjny niż formalne uchylenie aktu przez prawodawcę pozytywnego i przynosi swoiste ograniczenie swobody regulacyjnej w zakresie kształtowania regulacji intertemporalnej. Nie chodzi tu bowiem tylko o zwykłą zmianę normatywną i jej konsekwencje międzyczasowe ale o usunięcie skutków wad normatywnych oraz restytucję stanu niesprzeczności hierarchicznej i spójności w systemie prawa. Prawodawca pozytywny nie może więc, zastosować zasady dalszego działania niekonstytucyjnego prawa, gdyż derogacja trybunalska oddziaływuje nie tylko w sferze materialnego obowiązywania norm niezgodnych z konstytucją.

W orzecznictwie zarówno sądów administracyjnych jak i powszechnych dominuje stanowisko wskazujące na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał oraz wydanych w przedmiocie zastosowania tych przepisów wyroków sądowych, względnie użycia innych środków procesowych w celu sanacji stanu niekonstytucyjności, w obszarze stosowania prawa i jego kontroli (np. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1075/06). W sądownictwie administracyjnym zwraca się uwagę, iż określenie "moc powszechnie obowiązująca", użyte w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przybliża walor wyroków TK do źródeł prawa obowiązującego w rozumieniu 87 ust. 1 Konstytucji, w zakresie dotyczącym adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia.

Podsumowując powyższe wywody, należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie i stwierdzić, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, co oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto z treści art. 190 ust. 3 Konstytucji można wyprowadzić wniosek, że skoro Konstytucja RP wyjątkowo zezwala na obowiązywanie niekonstytucyjnego aktu prawnego, to regułą jest jego nieobowiązywanie a więc niestosowanie (tak NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II FSK 1303/13). Wejście w życie negatywnego orzeczenia Trybunału skutkuje tym, że należy przyjąć fikcję prawną, jakoby niekonstytucyjny przepis nigdy nie obowiązywał a przynajmniej nie obowiązywał w chwili wejścia w życie Konstytucji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnym jest zatem przyjęcie, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów administracji i akceptujący je zaskarżony wyrok powinny być uchylone, bowiem jak już wskazano wyżej, zarówno zaskarżona decyzja SKO w Łodzi jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi, wydane zostały na podstawie przepisów uznanych za niekonstytucyjne i na dzień orzekania przez Sąd kasacyjny już nieobowiązujących. Sądy Administracyjne zobowiązane są bowiem do podejmowania wszelkich możliwych środków prawnych, które mają na celu przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją .

Należy także uwzględnić, że w dniu 5 czerwca 2014 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy Prawo Geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 4 lipca 2014 r., poz. 897), która weszła w życie z dniem 12 lipca 2014 r. W ustawie tej zawarto szczegółowe regulacje dotyczące opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, a stawki tych opłat zostały określone w załączniku do ustawy. Stosownie do obowiązującego od 12 lipca 2014 r. przepisu art. 40a ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie pobiera się opłat za udostępnianie wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych materiałów zasobu – w przypadku prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wykonywanych w celu realizacji określonych w ustawie zadań organów administracji geodezyjnej i kartograficznej lub Głównego Geodety Kraju, po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia zamówienia publicznego obejmującego takie prace. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca kasacyjnie była podwykonawcą umowy zawartej z Miastem Łódź w trybie art. 39 ustawy o zamówieniach publicznych. Wykonywała zlecone jej prace geodezyjne polegające na modernizacji i zakładaniu ewidencji gruntów i budynków, których realizacja na podstawie art. 24 a w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne należy do zadań Prezydenta Łodzi. Nie ulega zatem wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym, który należy zastosować przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, stosownie do cytowanego przepisu art. 40a ust. 2 pkt 3 P.g.k., organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, nie ma podstaw prawnych do pobrania od skarżącej kasacyjnie opłat za udostępnienie jej materiałów zasobu. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zachodzi podstawa do umorzenia będącego przedmiotem kontroli postępowania administracyjnego, bowiem zachodzi przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a.

Wyżej przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu administracyjnego, które uwzględnia najdalej idące zarzuty skargi kasacyjnej, zwalnia od odnoszenia się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji a stosownie do treści art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania przed Sądem pierwszej instancji na rzecz skarżącej, na które składają się poniesiony wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i wynagrodzenie radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z uwagi na wskazane wyżej przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej, które to nie były zależne od organu odwoławczego a co należy uznać za przypadek szczególny w rozumieniu tego przepisu.