Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 382/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115 a, art. 107 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]


UZASADNIENIE

II SA/Rz 382/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi M.G. jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. (dalej: KWP) z [...] stycznia 2021 r. nr [...] dotycząca odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] listopada 2018 r., decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w R. (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy).

W podstawie prawnej powołał art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: ustawa o wsparciu).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, z dniem 6 listopada 2018 r. - jako niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP - utracił moc obowiązującą przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (aktualny tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 161, dalej: u.oP.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Powstałą po wyroku lukę prawną ustawodawca usunął z dniem 1 października 2020 r., wprowadzając na mocy art. 1 ust. 16 ustawy o wsparciu nowe brzmienie art. 115a u.oP., zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten w nowym brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, zgodnie z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy, stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Nie ma zastosowania do spraw w powyższym przedmiocie do policjantów, którym wypłacono ekwiwalent pieniężny przed dniem 6 listopada 2018 r.

Skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] lipca 2012 r. i stosownie do art. 114 ust. 1 u.oP., w dniu zwolnienia wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wypłatę ekwiwalentu należy traktować jako zakończenie sprawy przed dniem 6 listopada 2018 r. zgodnie z art. 9 ustawy o wsparciu. Z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu wystąpił w dniu [...] listopada 2018 r. Brak jest podstaw prawnych do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego zgodnie z żądaniem strony.

W odwołaniu skarżący podniósł zarzuty powtórzone następnie w skardze na decyzję organu II instancji.

Zaskarżoną decyzją KWP, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2020 r.

W uzasadnieniu - podzielając w całości stanowisko organu I instancji- wyjaśnił, że odwołujący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2012 r., a więc przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z tym zwolnieniem wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. (art. 61 § 3 k.p.a.). W aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje zatem prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niej zastosowanie przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu. W świetle przedstawionych okoliczności zaskarżonej decyzji nie można uznać za wadliwą. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera te elementy, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Obecny stan prawny, wynikający ze znowelizowanych przepisów nie daje podstawy do wyliczenia i wypłaty wyrównania przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Nowelizacja ustawy konkretyzuje wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu oraz ściśle określa ramy czasowe wypłaty wyrównania rzeczowego ekwiwalentu pieniężnego.

Natomiast sprawa odsetki nie jest sprawą administracyjną, dochodzenie odsetek możliwe jest na drodze cywilnoprawnej (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję skarżący zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto rozważenia uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji zobowiązania organu właściwego do dokonania czynności wyrównania wypłaty ekwiwalentu w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie zarzucając:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji na przepisie art. 115a u.oP. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., tj. przed datą publikacji wyroku TK z 30 października 2018 r., w którym TK wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a u.oP. określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący współczynnik właściwy do wyliczenia ekwiwalentu za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis, który - z uwagi na niekonstytucyjność - nie obowiązuje w aktualnym stanie prawnym, a co do którego podjęto próbę jego reaktywacji do stanu prawnego "ustawą zwykłą";

b) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organy obydwu instancji bez podstawy prawnej, tj. w oparciu o nieobowiązujący przepis art. 115a u.oP., który został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem TK z 30 października 2018 r., a tym samym wykluczony z obowiązującego porządku prawnego;

c) art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP - poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które uniemożliwiło de facto realizację gwarantowanego prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o wsparciu z pominięciem wyroku TK z 30 października 2018 r.;

d) art. 115a u.oP. w brzmieniu nadanym ustawą o wsparciu poprzez jego niezastosowanie i odmowę wyliczenia należnego mi ekwiwalentu w oparciu o wskaźnik 1/21, a odesłanie w tym zakresie do przepisu wymienionej wyżej ustawy w zakresie uznanym za niekonstytucyjny.

2. Naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w związku ze zwolnieniem ze służby wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 35 dni przy zastosowaniu "przelicznika" 1/30 część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przedmiotem jego wniosku, wszczynającego niniejsze postępowanie, było ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz zarządzenie jego wypłaty w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą należną a kwotą wypłaconą, z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych i z uwzględnieniem wskazanego wyżej wyroku. Zgodnie bowiem z art. 190 ust.1 Konstytucji RP, orzeczenia TK są ostateczne i mają charakter powszechny.

Tymczasem, mimo tego, po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem wniosku, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. i 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który TK uznał za niekonstytucyjny. Całkowicie nie do zaakceptowania jest decyzja podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez NSA i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego /które trwało prawie dwa lata/, jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku TK ustawą zwykłą. Na poparcie powyższego przytoczył stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 września 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 614/20, który podzielił w całości. W wyroku tym wyrażono pogląd, że wyrok TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie u.oP. (Dz. U. 100 poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do u.oP. art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych.

W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które mają charakter bezwarunkowy. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z jej art. 8 ust. 1. Powyższe oznacza, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez TK niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno - technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zatem norma art. 9 ust. 1 ustawy o wsparciu, w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy którzy odeszli na emeryturę /rentę po 19 października 2001 r. a przed 6 listopada 2018 r., stoi w sprzeczności z orzeczeniem TK w sprawie o sygn. akt K 7/15.

Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07, że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. NSA odrzucił stanowisko, że wyrok TK wywołuje skutki jedynie na przyszłość. W wyroku zaś z 18 maja 2010 r. sygn. akt III UK 2/10 Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że skutkiem utraty domniemania konstytucyjności ustawy w konsekwencji wydania przez TK wyroku stwierdzającego niezgodność jej przepisu z Konstytucją, jest obowiązek zapewnienia przez sądy orzekające w sprawach, w których przepis ten ma zastosowanie, stanu zgodnego z Konstytucją wynikającego z wyroku TK. Skoro uznane za niezgodne z Konstytucją przepisy prawa naruszały ustawę zasadniczą już od dnia ich wejścia w życie (ex tunc), to nie mogą być legalną podstawą orzekania przez sądy powszechne i SN. W orzecznictwie SN oraz sądów administracyjnych zdecydowanie przeważa pogląd o skuteczności ex tunc wyroków TK, gdzie podnosi się, że skoro orzeczenie TK o niezgodności przepisu z Konstytucją mają, co zasady, skutek wsteczny (ex tunc), to oznacza, że przepis jest niekonstytucyjny od chwili jego wejścia w życie, a fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu

KWP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, gdyż decyzja ta wraz z poprzedzającą ją decyzją KPP opiera się na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach w zw. z treścią wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz w zw. z art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.

Z ustalonego przez organy w sposób bezsporny stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem 30 lipca 2012 r. i z tą chwilą wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji w obowiązującym wówczas brzmieniu, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku.

W następstwie przywołanego wyżej wyroku TK z 30 października 2018 r. K 7/15 skarżący zwrócił się z wnioskiem o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W wyroku tym TK uznał, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał m.in. wskazał, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji, pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ona koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Trybunał zaakcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał wyraźnie podkreślił, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu ma wynikać z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Jak wskazał Trybunał, prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno - technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej.

W wykonaniu powyższego wyroku ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 wymienionej ustawy zastrzegł stosowanie nowej regulacji do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., zgodnie z tym przepisem, należy ustalać na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Wskazany wyżej przepis stał się w ocenie orzekających w sprawie organów przeszkodą do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zgodnie z żądaniem strony. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się więc do wykładni i zastosowania przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w świetle stanowiska oraz skutków wyroku TK z 30 października 2018 r. K 7/15.

Powyższe zagadnienie dało asumpt do zwrócenia się przez WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20 do TK z pytaniem prawnym: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r."

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie stoi jednak na stanowisku, że rozstrzygnięcie zaistniałego sporu jest możliwe bez uruchamiania instytucji pytania prawnego. Zaznaczenia w tym względzie wymaga, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Jednocześnie co do skuteczności prawnej tego rodzaju orzeczeń wskazać należy, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia TK, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku TK (por. m.in. orzeczenia TK z 21 marca 2000 r. K 4/99, OTK 2000, Nr 2 poz. 65, z 27 kwietnia 2005 r. P 1/05, OTK-A 2005 Nr 4, poz. 42, z 13 marca 2007 r. K 8/07, OTK-A 2007 Nr 3, poz. 26, z 11 maja 2007 r. K 2/07, OTK-A 2007 Nr 5, poz. 48).

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r. II OSK 1745/07, z 5 grudnia 2017 r. I OSK 1079/17, z 1 marca 2017 r. I OSK 1764/16, z 19 listopada 2013 r. I FSK 616/13 oraz II FSK 2285/12, z 11 sierpnia 2011 r. I OSK 226/11 oraz I OSK 227/11, z 24 lipca 2020 r. II FSK 3245/19, z 10 września 2019 r. I OSK 2718/17 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA).

Przyjęcie poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń TK oznaczałoby, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu ustawy nie ma żadnego znaczenia prawnego dla dalszego stosowania przepisu o zakwestionowanej treści normatywnej. Taki pogląd narusza spójność regulacji konstytucyjnych i jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, a przy tym pozostaje również w sprzeczności z zasadą równości wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją poglądu o wyłącznie prospektywnym działaniu orzeczeń trybunalskich (nawet w razie braku odroczenia mocy obowiązującej derogowanych przepisów), byłoby nieuprawnione podzielenie ich beneficjentów na dwie grupy: tych, wobec których standardy konstytucyjne nie miałyby zastosowania, gdyż zdarzenia z których wywodzone są określone dla nich skutki prawne, oparte na niekonstytucyjnym przepisie, nastąpiły przed ogłoszeniem orzeczenia TK, i tych, którzy mogliby wyprowadzać z takich samych zdarzeń skutki prawne zgodne z Konstytucją tylko dlatego, że nastąpiły one po ogłoszeniu orzeczenia Trybunału uznającego dany akt normatywny (normę) za niekonstytucyjny.

Na powyższe zwracają uwagę sądy administracyjne orzekające w podobnych do niniejszej sprawach, które to stanowisko Sąd orzekający w pełni podziela (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 8 kwietnia 2021 r. II SA/Ke 180/21, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r. II SA/Go 177/21 – CBOSA).

Jednocześnie, jak zwraca się uwagę we wskazanych orzeczeniach, w art. 190 ust. 4 Konstytucja przesądziła kwestię podważalności aktów stosowania prawa wydanych przed orzeczeniem TK na podstawie normy uznanej przez Trybunał za niekonstytucyjną. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 28 czerwca 2010 r. II GPS 1/10 NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z dnia 20 lutego 2002 r. K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r. SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101).

Jak ponadto słusznie zauważył WSA w Rzeszowie w wyroku z 20 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 309/21, Trybunał, pomimo przysługującej mu kompetencji do ograniczenia zakresu temporalnego skutków derogacyjnych orzeczenia (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP), nie skorzystał z możliwości orzeczenia, że niezgodność przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z wyżej wskazanymi normami konstytucyjnymi nie obejmuje spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (co nastąpiło w dniu 6 listopada 2018 r.). Dopuszczalność tego rodzaju ograniczenia zakresu temporalnego skutków derogacyjnych orzeczeń trybunalskich potwierdza praktyka orzecznicza Trybunału (zob. np. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5).

Jeżeli zatem Trybunał nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. czasowych). Derogacja trybunalska jest w tym sensie "silniejsza" niż derogacja ustawodawcza, a sam ustawodawca nie może ingerować w treść derogacji trybunalskiej. Działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji wobec oczywistego naruszenia art. 190 ust. 3 zd. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz powstania stanu wtórnej niekonstytucyjności tego rodzaju regulacja prawna musi zostać zastąpiona treścią normatywną wynikającą z wyroku Trybunału oraz wynikającym z niego zakresem derogacji (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 28 i n.).

Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu ma istotne znaczenie dla oceny możliwości zastosowania przepisów (norm) o tożsamej bądź analogicznej treści. W takiej sytuacji dochodzi do wystąpienia, tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną, jak norma objęta już wyrokiem Trybunału (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze..., Warszawa 2010, s. 266-268; M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 266-268). Z oczywistą niekonstytucyjnością mamy do czynienia również wtedy, gdy ustawodawca zmienia co prawda kontrolowany przepis, ale nie usuwa stwierdzonej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku niezgodności, stwarzając tylko pozory restytucji konstytucyjności.

W doktrynie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią TK stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Podobne stanowisko w tej kwestii zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z 21 października 2003 r. sygn. akt SNO 59/05, uznając, że wobec oczywistej sprzeczności danego przepisu ustawowego z normą konstytucyjną, której nie można usunąć wykładnią ustawy ten przepis zawierającej, nie istnieje konieczność występowania z pytaniem do TK, a sąd orzekający może samodzielnie odmówić stosowania tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Powstałą w ten sposób lukę prawną sąd powinien uzupełnić wprost normą konstytucyjną, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji. Kompetencja sądu administracyjnego do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu jest oczywista w przypadku jego wtórnej niekonstytucyjności. Pojęcie wtórnej niekonstytucyjności obejmuje dwie sytuacje. Z jednej strony określa się nim stan prawny ukształtowany w wyniku wadliwej, powtarzającej niekonstytucyjne regulacje, działalności ustawodawcy. Z drugiej strony pojęcie to jest stosowane w sytuacji, gdy w wyniku wejścia w życie wyroku TK powstał stan normatywny, który również jest niezgodny z ustawą zasadniczą.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności uprawniony jest wniosek, że przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw naruszył bezpośrednio wyrok TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP. Ustawodawca nie był bowiem uprawniony do wprowadzenia regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego tego wyroku przez powiązanie go jedynie z przypadającym od dnia wejścia jego w życie (tj. od dnia 6 listopada 2018 r.) okresem, za który przysługuje policjantowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy należało uznać, że od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji rozpatrując żądania dotyczące ekwiwalentu miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z 30 października 2018 r. K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Oznacza to również konieczność pominięcia w przedmiotowej sprawie stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (zob. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 kwietnia 2021 r. II SA/Rz 309/21). Zauważyć przy tym należy, że żądanie wypłacenia pozostałej części ekwiwalentu skarżący złożył przed wejściem w życie ustawy o szczególnych rozwiązaniach, więc zastosowanie jej art. 9 ust. 1 dodatkowo narusza także fundamentalną zasadę lex retro non agit.

Wobec powyższego skarżącemu przysługuje procesowe uprawnienie do żądania wyrównania otrzymanego ekwiwalentu pieniężnego z powołaniem się na wyrok TK, mimo że przepisy k.p.a. przewidują formalnie możliwość wznowienia postępowania, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, jedynie w przypadku wydania decyzji na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (art. 145a). Prawo policjanta zwalnianego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie jest realizowane w formie decyzji, lecz czynności materialno - technicznej i tak też było w stanie rozpatrywanej sprawy. Nie może to jednak stanowić przeszkody do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w formie czynności materialno - technicznej, opartej tym razem na przepisie spełniającym standardy konstytucyjne. Inne stanowisko, sprowadzające się do wąskiej interpretacji możliwości wznowienia postępowania zakończonego wydaniem aktu stosowania prawa opartego na niekonstytucyjnym przepisie, stanowiłoby naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, że nie ma przeszkód formalnoprawnych, aby wniosek skarżącego złożony w niniejszej sprawie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu sprowadzającemu się do oceny, czy ma wobec niego zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja narusza art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze przedstawioną przez Sąd ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r.

Rozstrzygając o zasadności wniosku organ weźmie pod uwagę treść art. 107 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, zgodnie z którymi roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, jednak organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Rozważając, czy w stanie sprawy zaszły "wyjątkowe okoliczności" o jakich mowa w art. 107 ust. 2 ustawy o Policji, organ zobowiązany będzie uwzględnić fakt wydania 30 października 2018 r. przez TK wyroku sygn. akt K 7/15.

Odnosząc się do żądania skarżącego w zakresie zobowiązania organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu wraz z odsetkami należy wskazać, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13).