Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 189/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 part. 1, art. 120 par. 1 i art. 121 par. 2 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz opłaty egzekucyjnej z powodu uchylania się od wykonania obowiązku polegającego na likwidacji wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej oddala skargę


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB w B.) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB PG w B.) z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], nakładające na M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2021 r., nr [...], wystawionym przez PINB PG w B.

Postanowienie PWINB w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], PWINB w B. utrzymał w mocy decyzję PINB PG w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], nakazującą M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. likwidację wykopu ziemnego wykonanego na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] wraz z rozbiórką płyty betonowej stanowiących rozpoczęcie inwestycji pod nazwą "M. ul. [...]" oraz "M. Etap 2 ul. [...]", tj. budowy 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B.

Na powyższą decyzję ostateczną zostały wniesione przez strony postępowania administracyjnego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 591/21 odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], a NSA postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., sygn. akt II OZ 719/21, oddalił zażalenia M. K. oraz M. Sp. z o.o. Sp.K. w B. od tego postanowienia.

Dalej organ wyjaśnił, że WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 591/21, oddalił skargi na decyzję PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...]. Wyrok ten jest nieprawomocny.

W międzyczasie PINB PG w B. przystąpił do egzekucji wydanego nakazu i po dokonaniu w dniu [...] lipca 2021 r. kontroli sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r., w dniu [...] sierpnia 2021 r. skierował do M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. upomnienie z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją. Następnie w dniu [...] września 2021 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. i opatrzył go klauzulą o skierowaniu tego tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, wszczynając tym samym wobec M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. postępowanie egzekucyjne (doręczenie dokonane w dn. 22 września 2021 r.).

W dniu [...] września 2021 r. do PINB PG w B. wpłynęło wystąpienie M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B., zawierające zarzuty w sprawie niniejszej egzekucji administracyjnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r., nr [...]., PINB PG w B. zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2021 r., nr [...]. Natomiast w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, wniesionych przez zobowiązaną M. Sp. z o. o. Sp.k. z siedzibą w B. w wystąpieniu z dnia [...] września 2021 r., PINB PG w B. wydał postanowienie z dnia [...] października 2021 r., nr [...]., w którym zarzuty te oddalił. Na postanowienie powyższe M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. wniosła zażalenie. Działający w trybie odwoławczym PWINB w B. postanowieniem ostatecznym z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie wniesionych zarzutów.

Wobec powyższego, PINB PG w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne. Ponadto postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...]., nałożył na M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2021 r., nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia organ opisał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że orzeczona grzywna w maksymalnej wysokości odniesie pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanej spółki do wykonania orzeczonych obowiązków. Wymierzając zaś grzywnę w celu przymuszenia organ musiał uwzględnić, że środek ten z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy aby zapewnić jego skuteczność.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B., zarzucając m.in. brak pełnego uzasadnienia wysokości grzywny i nałożenie jej w maksymalnej wysokości.

Po rozpoznaniu zażalenia PWINB w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB PG w B. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...]

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa. W obiegu prawnym istnieje, podlegająca egzekucji administracyjnej, ostateczna decyzja PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], której wykonanie nie zostało wstrzymane ani przez sąd administracyjny, ani przez organ administracji publicznej. Prawidłowo również zaskarżone postanowienie zostało skierowane do M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B., która w w/w decyzji została wskazana jako podmiot zobowiązany do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą do zastosowania wobec zobowiązanej środka egzekucyjnego, zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest uchylanie się od wykonania obowiązku. Skarżąca uchyla się od wykonania nakazanego obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na likwidacji wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej, wykonanych na nieruchomości nr ewid. gruntów [...] obr. [...] przy ul. [...] w B.. Od wydania egzekwowanej decyzji ostatecznej upłynęło ponad 7 miesięcy, jednak obowiązek nie został wykonany. Uzasadnia to zastosowanie wobec zobowiązanej środka egzekucyjnego.

W ocenie organu właściwe i zasadne jest zastosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, gdyż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanej obowiązku. Natomiast zastosowany środek egzekucyjny, zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ma prowadzić bezpośrednio do wykonania obowiązku. Ponadto środek ten ma być najmniej uciążliwy dla zobowiązanej. Zastosowanie wobec spółki innego środka egzekucyjnego nie jest celowe. Wykonanie zastępcze rodzi bowiem wyższe koszty, którymi zostaje obciążony zobowiązany. Zatem jest to środek bardziej uciążliwy niż nakładana grzywna w celu przymuszenia.

Odnośnie wysokości nałożonej grzywny organ wyjaśnił, że odpowiada ona przepisowi art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że grzywna nakładana w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 50.000 zł. Maksymalną wysokość grzywny uzasadnia osoba podmiotu zobowiązanego, który rozpoczął roboty budowlane na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy jakichkolwiek budynków.

Organ odwoławczy wskazał też, że egzekwowany obowiązek obejmuje likwidację wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej. Wprawdzie stanowi on początkowy etap inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, jednakże w decyzji ostatecznej zakres nakazu został wprost wskazany jako ograniczony jedynie do określonych robót budowlanych (likwidacji wykopu ziemnego oraz rozbiórki płyty betonowej). Zatem przedmiotem niniejszego postępowania egzekucyjnego nie jest budynek objęty nakazem rozbiórki, lecz roboty budowlane polegające na wykonaniu wykopu ziemnego.

Zdaniem PWINB w B. w niniejszej sprawie PINB PG w B. prawidłowo zastosował przepis art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie zaś przepis art. 121 § 5 tej ustawy. Nie jest bowiem uzasadnione, aby grzywna obejmowała większy zakres inwestycji niż wskazano wprost w egzekwowanej decyzji ostatecznej.

Dodatkowo organ wziął pod uwagę fakt, iż grzywna w celu przymuszenia, dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, może być nakładana tylko raz, co wynika z przepisu art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna jest jedynie środkiem przymusu i nie może być nakładana czy egzekwowana, jeżeli zobowiązany obowiązek wykona (art. 7 § 3 przywołanej powyżej ustawy). Grzywna ta może również, w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zostać umorzona (art. 125 w/w ustawy) lub w uzasadnionym wypadku zwrócona zobowiązanemu (art. 126 przywoływanej ustawy).

Jeśli zaś chodzi o nałożoną na skarżącą opłatę, to organ odwoławczy wyjaśnił, że wysokość nakładanej opłaty za wydanie zaskarżonego postanowienia odpowiada przepisowi art. 64a § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ odwoławczy odniósł się też do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu i wyjaśnił, że są one niezasadne. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji przepisów przywołanych przez podmiot zobowiązany w w/w zażaleniu.

Skargę na powyższe postanowienie, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wniosła M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B., w której zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 6, 7, 7b, 8 oraz 11 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427; dalej: u.p.e.a.) oraz 121 § 1 i 4 w zw. z art. 122 w zw. z art. 119 w zw. z art. 7 § 1 u.p.e.a. poprzez:

a) brak właściwego uzasadnienia wysokości wymierzonej wobec spółki grzywny, a tym samym określenie tejże wysokości z naruszeniem trybu tzw. "uznania administracyjnego", które wiąże się z koniecznością wskazania przez organ ustaleń faktycznych wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w konkretnej wysokości, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia w sposób dowolny i uniemożliwiający dokonanie właściwej kontroli takiego rozstrzygnięcia;

b) określenie maksymalnej wysokości nałożonej grzywny wyłącznie na fakcie zakazu budowy jakichkolwiek budynków na przedmiotowej nieruchomości mimo, iż zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej nieruchomości przeznacza się na pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolno stojącej, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną - 2.1 MN.ZP;

c) wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości, podczas gdy w świetle zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, a zwłaszcza zasady celowości oraz najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego, zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady adekwatności, proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania, oraz okoliczności niniejszej sprawy takie rozstrzygnięcie jest całkowicie nieuzasadnione.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o:

1) zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skierowanego do NSA wobec rozstrzygnięcia zaistniałego sporu kompetencyjnego (uzasadnienie wniosku znajduje się w dalszej części skargi);

2) uchylenie skarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania egzekucyjnego;

3) przeprowadzenie dowodu z dołączonych do niniejszej skargi dokumentów, tj. uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2011 r. (wybrane strony) - na fakt ukazania, iż przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta zakazem budowy jakichkolwiek budynków:

4) o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że spółki powiązane ze skarżącą wystąpiły do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy PINB PG w B., a organem architektoniczno-budowlanym (tj. Prezydentem Miasta B.). Przez kilka miesięcy organy wzajemnie przerzucały się pismami odnośnie swej kompetencji rzeczowej do zajęcia się inwestycjami rozpoczętymi na mocy przedłożonych informacji o prowadzeniu robót budowanych związanych z COVID-19, co finalnie wobec wydanej interpretacji urzędniczej przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego przyczyniło się do wszczęcia postępowania przez PINB PG w B. i wydania przedmiotowego tytułu wykonawczego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W przedmiotowej sprawie zostanie również złożony wniosek odnośnie zaistniałego sporu kompetencyjnego.

Wobec tegoż stanu, na mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. spółka wnosi o zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego wobec złożonego do NSA wniosku, w oparciu o art. 22 § 1 pkt 1 oraz § 3 pkt 1 k.p.a., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.; dalej jako specustawa).

W ocenie skarżącej podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego wyłoniła się podczas postępowania i pełni bardzo istotną rolę z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz ma bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W przypadku uznania przez NSA, iż w niniejszym postępowaniu właściwość podejmowania jakichkolwiek działań posiadał wyłącznie organ architektoniczno-budowlany, to wszelkie ustalenia lokalnych organów nadzoru budowlanego w toku postępowań administracyjnych wobec przedmiotowej inwestycji, w tym wydane akty administracyjne stają się bezprzedmiotowe, co winno przyczynić się do uwzględnienia przedmiotowej skargi spółki. O tym stanie świadczy także powstała szkoda po stronie spółki (brak możliwości zrealizowania oraz sprzedaży nowopowstałych lokali), która stale rośnie ze względu na toczące się postępowanie.

Dalej skarżąca podniosła, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy PINB PG w B. zasadnie nałożył na spółkę maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, mimo że nie dokonał analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym. W ocenie spółki nałożenie grzywny w wysokości 50.000,00 zł jest: (a) rażąco nieproporcjonalne oraz nieadekwatne do poczynionego etapu inwestycji (tj. wykop ziemny oraz wykonanie płyty betonowej tzw. chudziak) oraz kosztów wykonania nałożonego obowiązku; (b) w żaden sposób nie uzasadniona wobec jedynej argumentacji organów polegającej na lakonicznym oparciu wysokości grzywny na zapewnieniu efektywności przy jednoczesnym uwzględnieniu zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego bez ich przywołania i rozważenia zgodnie z zaistniałym stanem faktycznym.

Następnie skarżąca opisała stan faktyczny w sprawie polegający na tym, że spółka w dniu [...] maja 2020 r., w oparciu o przedłożoną Prezydentowi Miasta B. informację w trybie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1493; dalej jako: specustawa), rozpoczęła na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w B. budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną. Po przeprowadzonym postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w B. PINB PG w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...], nakazał spółce likwidację wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej. Decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], PWINB w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. PINB PG w dniu [...] września 2021 r. wystawił tytuł wykonawczy, znak [...]., w zakresie powyższego obowiązku. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...]., PINB PG nałożył na spółkę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 zł, a postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], PWINB w B. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W ocenie skarżącej fakt niewyeliminowania z obrotu prawnego informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 świadczy o możliwości dalszej realizacji przedmiotowej inwestycji oraz o bezprzedmiotowości decyzji nakazującej likwidację wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej. Podkreślenia wymaga, że pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], PINB PG w B. wskazał, iż: "inwestor legitymuje się prawidłowo złożoną informacją i do czasu jej wyeliminowania z podaniem podstawy prawnej i możliwością skarżenia organ nadzoru budowlanego nie jest organem niewłaściwym do podejmowania jakichkolwiek działań (...) Ponadto w ocenie naszego organu, organ architektoniczno-budowlany nie przeprowadził żadnej analizy odnośnie zgłoszonych inwestycji. Ustawodawca nie określił jakiego rodzaju budynki podlegają art. 12, co należy domniemywać, że jest ich szeroki zakres. Wyeliminowanie budynków mieszkalnych tylko dlatego, że nazywają się "mieszkalne" naszym zdaniem jest niesłuszne". Końcowo pismem z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], PINB PG w B. odpowiadając na pismo Prezydenta Miasta B. wskazał, że: "Organ nadzoru budowlanego przy wyłączeniu przepisów ustawy Prawo budowlane nie jest organem właściwym do podejmowania działań w tym zakresie". Wobec powyższego skarżąca oraz podmioty z nią powiązane rozpoczęły realizację inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, co spotykało się ze wszczęciem postępowań administracyjnych oraz wydaniem władczych decyzji administracyjnych nakazujących likwidację etapów prac budowlanych. PINB PG w B. następczo wydał przedmiotowy tytuł wykonawczy oraz postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zatem w ramach zaistniałego sporu kompetencyjnego istnieje wysokie prawdopodobieństwo uznania przez NSA, iż w przedmiotowej sprawie właściwym wyłącznie organem do podjęcia jakichkolwiek działań był organ architektoniczno-budowlany, co przyczyni się od bezprzedmiotowości wydanego tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Dalej skarżąca podniosła, że wydane przez oba organy postanowienia są nieprawidłowe, zwłaszcza w zakresie w jakim organy nie uzasadniły w sposób właściwy wysokości wymierzonej grzywny w celu przymuszenia. Przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. To zaś wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej a nie innej wysokości. Niewskazanie przez organ egzekucyjny przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia oznaczałoby całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia kontroli takich rozstrzygnięć. Wobec tego na organie bezsprzecznie ciąży obowiązek szczegółowego uzasadnienia wymierzenia grzywny w określonej wysokości, a stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie.

Organ I instancji uzasadnił kwotę nałożonej grzywny wskazując w sposób ogólnikowy, iż "W niniejszej sprawie mając na uwadze zapewnienie efektywności egzekucji przy jednoczesnym uwzględnieniu zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego ustalono grzywnę w wysokości 50 000 zł." Jednocześnie organ ten nie wskazał na żadną konkretną zasadę postępowania administracyjnego, która w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy uzasadniałaby zastosowania wobec spółki grzywny w maksymalnej wysokości. Brak jest również jakiegokolwiek uzasadnienia, z jakich względów organ uznał, że wymierzenie grzywny w niższej wysokości nie zapewniłoby efektywności egzekucji. Przywołanie jedynie lakonicznych formułek, które w żaden sposób nie odnoszą się do stanu faktycznego sprawy nie spełnia wymogów przewidzianych dla prawidłowego uzasadnienia aktu administracyjnego.

Natomiast organ II instancji odnosząc się do zarzutów braku prawidłowego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny wskazał, iż: "Maksymalną wysokość grzywny uzasadnia osoba podmiotu zobowiązanego, który rozpoczął roboty budowlane na terenie, na którym obowiązuje zakaz budowy jakichkolwiek budynków". Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr XII/ [...] Rady Miasta B. z dnia [...] maja 2011 r. przedmiotowa działka zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na przedmiotowej nieruchomości przeznacza się na pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w formie wolno stojącej, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną -2.1 MN,ZP. Zatem uzasadnienie maksymalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia na kwestii zakazu budowy jakichkolwiek budynków na przedmiotowej nieruchomości jest fałszem, a zarazem absurdem ze strony organu II instancji.

Zdaniem więc skarżącej, ten fragment uzasadnienia jest jedynie powieleniem argumentacji postanowienia z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...], co przeczy prawidłowemu sporządzeniu uzasadnienia oraz przeczy zasadzie pogłębiania zaufania oraz przekonywania. Organ I instancji dopuścił się w niniejszej sprawie uznania dowolnego poprzez ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji. Brak sporządzenia przez organ właściwego uzasadnienia skarżonego postanowienia uniemożliwia Spółce poznanie motywów takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji polemika z tak ogólnym stanowiskiem organu, jak również dokonanie kontroli jego legalności, jest niezwykle utrudnione, co organ odwoławczy winien jest wziąć pod uwagę rozpoznając zażalenie. Natomiast organ II instancji w tym stanie uznał, że wysokość nałożonej grzywny odpowiada prawu i nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, kończąc na tym stanie swą argumentację. Podkreślić również należy, iż działanie organów pozostaje w sprzeczności z zasadą racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasadą niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.).

Konkludując skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie oba organy błędnie uznały, iż ustalenie kwoty grzywny w maksymalnym zakresie jest prawidłowe. Z uwagi na lakoniczne uzasadnienia oraz rażącą nieproporcjonalność i nieadekwatność wysokości grzywny z kosztem wykonania nałożonego obowiązku narusza to zasady postępowania egzekucyjnego (tj. celowości oraz adekwatności nałożonego środka egzekucyjnego) oraz zasady postępowania administracyjnego (tj. adekwatności, proporcjonalności oraz pogłębiania zaufania).

Na koniec skarżąca stwierdziła, że Prezydent Miasta B. nie przeprowadził postępowania wobec przedłożonej informacji o prowadzeniu robót budowanych związanych z COVID-19. PINB PG w B. wielokrotnie informował spółkę o prawidłowości budowy zgodnie z trybem określonym w art. 12 specustawy, po czym po wielu miesiącach i naciskach ze strony innych organów zmienił swe zdanie i wszczął przedmiotowe postępowanie wydając bezprawnie władcze akty prawa administracyjnego. Wobec zaistniałego sporu kompetencyjnego niniejsze postpowanie sądowoadministracyjne winno zostać zawieszone do czasu zajęcia merytorycznego stanowiska przez NSA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na mocy art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie PWINB w B. z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...], które utrzymało w mocy postanowienie PINB PG w B. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...]., nakładające na M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł oraz opłatę egzekucyjną w wysokości 68 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] września 2021 r., nr [...]., wystawionym przez PINB PG w B.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 z późn. zm.; dalej: u.p.e.a.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy poza sporem pozostaje, że: (1) pozostającą w obrocie prawnym decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], PWINB w B. utrzymał w mocy decyzję PINB PG w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], nakazującą M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. likwidację wykopu ziemnego wykonanego na nieruchomości nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] wraz z rozbiórką płyty betonowej stanowiących rozpoczęcie inwestycji pod nazwą "M. ul. [...]" oraz "M. Etap 2 ul. [...]", tj. budowy 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce o nr ew. gr. [...] (obręb [...]) przy ul. [...] w B.; (2) obowiązki nałożone decyzją nie zostały przez spółkę wykonane; (3) w dniu [...] sierpnia 2021 r. PINB PG w B. skierował do M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. upomnienie z dnia [...] lipca 2021 r., nr 39/2021, wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku nałożonego tą decyzją; (4) w dniu [...] września 2021 r. PINB PG w B. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. i opatrzył go klauzulą o skierowaniu tego tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej, wszczynając tym samym wobec M. Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w B. postępowanie egzekucyjne (doręczenie dokonane w dn. [...] września 2021 r.).

Spór w sprawie dotyczy kilku kwestii. Po pierwsze skarżąca chce zawieszenia niniejszego postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia przez NSA, w odrębnym postępowaniu, sporu kompetencyjnego w zakresie uznania za właściwy organ administracyjny w ramach realizacji inwestycji budowlanych na podstawie art. 12 specustawy. Po drugie kwestionuje ona prawidłowość uzasadnienia rozstrzygnięć organów w zakresie wysokości orzeczonej grzywny.

W ocenie Sądu wszystkie zarzuty podniesione w skardze są niezasadne. Przede wszystkim brak jest podstaw do zawieszania niniejszego postępowania sądowego. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W niniejszej zaś sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z wymienionych powyżej postępowań. W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu o nakazie rozbiórki wykopu ziemnego i płyty betonowej, nie została ona wstrzymana, a ponadto WSA w B. nieprawomocnym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 591/21, oddalił skargi M. K. i M. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na tę decyzję. Podnoszony przez skarżącą argument w postaci złożenia do NSA wniosku odnośnie sporu kompetencyjnego (który nota bene jak wynika ze skargi, nie został nawet jeszcze złożony), zmierza w istocie do kwestionowania merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego, co nie może odnieść skutku (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 566/21). W tej mierze zauważenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skoro tak, to również sąd administracyjny w ramach rozpoznawania skargi na nałożenie grzywny w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Sąd nie podziela także pozostałych zarzutów skargi dotyczących wysokości nałożonej grzywny oraz odnoszących się do uzasadnienia organów w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wśród tych środków ustawa przewiduje nałożenie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 u.p.e.a.) oraz wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3318/14). W tym przypadku skarżąca nie kwestionuje dokonanego przez organy wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny.

Na skarżącą mogła być nałożona grzywna zgodnie z przepisem art. 120 § 1 u.p.e.a. oraz w wysokości określonej w przepisie art. 121 § 2 u.p.e.a. W sprawie nie wystąpiła też sytuacja określona w art. 7 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Nałożone na skarżącą obowiązki nie zostały bowiem wykonane.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że organy nałożyły na nią grzywnę w zbyt dużej wysokości oraz, że uzasadnienia wydanych przez nie postanowień są niepełne, gdyż nie wyjaśniają, dlaczego nałożono grzywnę w takiej a nie innej wysokości.

Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W sprawie niniejszej organy mogły więc nałożyć na skarżącą tylko grzywnę jednorazowo, a to determinowało jaka ma być jej wysokość.

Przy analizie wysokości nałożonej grzywny i celu jej nałożenia nie można pominąć charakteru i zakresu planowanej inwestycji. Celem nałożenia na skarżącą grzywny jest doprowadzenie do wykonania spoczywającego na niej obowiązku. Tymczasem jak wskazał organ odwoławczy, pomimo upływu 7 miesięcy od powstania tytułu egzekucyjnego, skarżąca nie tylko nie wykonuje nałożonych na nią obowiązków, ale jak wynika z jej stanowiska ze skargi, kwestionuje ona w ogóle sam tytuł i stoi na stanowisku, że "fakt niewyeliminowania z obrotu prawnego informacji o prowadzeniu robót budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 świadczy o możliwości dalszej realizacji przedmiotowej inwestycji oraz o bezprzedmiotowości decyzji nakazującej likwidację wykopu ziemnego wraz z rozbiórką płyty betonowej". Powyższe stanowisko ewidentnie świadczy o tym, że skarżąca lekceważy tytuł wykonawczy nakładający na nią obowiązki i wcale nie zamierza ich realizować.

W podobnym duchu brzmi podnoszony przez nią argument w postaci takiej, że "absurdem jest powoływanie się przez organ na zakaz zabudowy budynków na tym terenie (teren inwestycyjny) z uwagi na ryzyko powodziowe, skoro wobec zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących tego terenu dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". W ocenie Sądu nie ma tu żadnego absurdu, bowiem jak wskazano w wyroku WSA w B. z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 591/21, "inwestor w sprawie niniejszej nie mógłby wypełnić obowiązku wykazania zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, bowiem zgodności tej brak. Realizuje on zabudowę wielorodzinną na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz w części na terenie z obowiązującym zakazem budowy jakichkolwiek budynków". Podniesiony przez skarżącą powyższy zarzut świadczy więc wręcz na niekorzyść skarżącej. Skoro nie może ona prowadzić na tym terenie zamierzonej inwestycji (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna) zarówno obecnie jak i w przyszłości, dopóki nie zmieni się plan miejscowy, to zachodzi potrzeba jak najszybszego wykonania nałożonych na nią obowiązków.

Na wysokość nałożonej grzywny wpływ miał charakter i zakresu planowanej inwestycji. Wprawdzie, co trafnie podniósł organ odwoławczy, tytuł wykonawczy obejmuje tylko likwidację wykopu ziemnego i rozbiórkę płyty betonowej, ale nie można tracić z pola widzenia, że zamierzony zakres inwestycji był o wiele większy. Wskazane roboty budowlane stanowiły rozpoczęcie budowy czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych do XII kondygnacji nadziemnych wraz z niezbędnymi budowlami, tj. murkami, ścianami oporowymi, urządzeniami oraz obiektami małej architektury, zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną wewnętrzną i zewnętrzną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ulicy [...] w B.. Wartość takiej inwestycji musiałaby w przybliżeniu wynosić dziesiątki milionów złotych (cena 1 m2 mieszkania w stanie developerskim na terenie B. waha się w przedziale od ok. 8.000 zł do ok. 12.000 zł). Trudno więc w takiej sytuacji mówić o "rażąco nieproporcjonalnej oraz nieadekwatnej do poczynionego etapu inwestycji" wysokości nałożonej grzywny. Skarżąca w sposób nieuprawniony, na potrzeby kwestionowania wysokości grzywny, próbuje oderwać wartość obecnego etapu inwestycji od wartości całej inwestycji, jednocześnie jawnie oświadczając, że dalej ma prawo kontynuować tę inwestycję i że nie zamierza wykonać obowiązków nałożonych na nią w tytule egzekucyjnym. W ocenie Sądu problem w niniejszej sprawie polega jednak nie na wysokości nałożonej grzywny, tylko na braku chęci do wykonania przez skarżącą nałożonych na nią obowiązków w tytule egzekucyjnym. A skoro tak, to zważywszy na cel nakładania grzywny w postępowaniu egzekucyjnym, czyli przymuszenie dłużnika do wykonania tytułu wykonawczego, wysokość nałożonej grzywny jawi się jako adekwatna do okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie. Nałożenie grzywny w niższej wysokości nijak nie zmusiłoby skarżącej do wykonania obowiązków nałożonych w przedmiotowym tytule wykonawczym. Brak zaś wykonania tych obowiązków stanowi łamanie obowiązującego prawa, co w żadnej mierze nie może być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Dodatkowo skarżąca zapomina o tym, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. W każdym zatem czasie skarżąca może zastosować się do tytułu egzekucyjnego i odpadnie kwestia uiszczania grzywny. Jednakże, jak zostało to już podkreślone powyżej, skarżąca mimo nałożenia na nią grzywny w możliwie najwyższej wysokości, nadal nie zamierza wykonać nałożonych na nią obowiązków.

Reasumując, zdaniem Sądu, wszystkie podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.