Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 915/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: § 12 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. W. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 915/21

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z [...] roku (Nr [...]) Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A.W. i R.W. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. (Nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka ewid. nr [...], obręb [...], orzekł:

l. o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie: - zatwierdzenia części projektu budowlanego obejmującego rysunek nr [...] rzutu parteru (str. 78 projektu budowlanego) sporządzonego przez projektanta R.K., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu części projektu budowlanego obejmującego rysunek nr [...] rewizja: [...] rzutu parteru (str. 78A projektu budowlanego) sporządzonego przez projektanta R.K. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] dołączonego do akt sprawy w dniu 30.09.2021 r.;

2. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Z akt sprawy wynika, że 19 czerwca 2019 r. do Urzędu Miasta Ł. wpłynął wniosek inwestora - P. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. o pozwolenie na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (dwulokalowych) oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego w granicy działki wraz z urządzeniami budowlanymi, na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], w Ł. przy ul. [...].

Po przedłożeniu przez inwestora poprawionej i uzupełnionej dokumentacji projektowej Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.W. i R.W., którzy zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem projektowany budynek nie powinien być zlokalizowany w ostrej granicy z działką nr [...] ze względu na fakt, iż działka objęta przedmiotem inwestycji ma szerokość większą niż 16 m, co wyklucza ją z przywileju lokalizowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy granicy z sąsiednią działką o nr [...]. W odwołaniu skarżący powołali się na decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla spornej inwestycji, w której organ wskazał, że wjazd/zjazd i wejście/wyjście na działkę odbywać się będzie od strony ulicy [...], określił, że szerokość frontu działki wynosi około 31 m. Ponadto, zdaniem skarżących, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie przesądził o usytuowaniu wnioskowanego budynku względem granic z sąsiednimi działkami budowlanymi, a jedynie wskazał, że projekt budowlany winien być zgodny między innymi z ustawą - Prawo budowlane i rozporządzeniami wykonawczymi, a w szczególności z rozporządzeniem w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżący zarzucili, że organ pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę pominął ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących skoro wjazd/zjazd z analizowanej działki będzie odbywał się z ul. [...], czyli od strony frontowej, to znaczy, że szerokość działki wynosi ok. 31 m, zaś jej długość lub głębokość stanowią boki (od strony wschodniej - ul. [...]) o długości ok. 8 m oraz drugi bok (od strony zachodniej - działki sąsiadujące przyległe) o długości ok. 15 m, zatem działka inwestycyjna pod zabudowę bliźniaczą jest szeroka, ale płytka. Zdaniem skarżących, organ wydający zaskarżoną decyzję z niewyjaśnionych powodów przyjął, że szerokość działki jest mniejsza niż 16 m, a szerokość analizowanej działki inwestycyjnej została przesądzona w warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżących organ dowolnie i błędnie przyjął, że szerokością jest krótszy bok, czyli bok działki od ul. [...], który nie jest frontem działki, z której odbywa się główny wjazd/zjazd, a także organ nie podjął żadnych czynności i nie dokonał wyjaśnienia spornej kwestii dotyczącej szerokości działki.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił zakwestionowaną decyzję w części, jednocześnie orzekając w tym zakresie co do istoty oraz utrzymując w mocy decyzję w pozostałej części.

Wojewoda zauważył, że sporna inwestycja - budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi oraz ściany oddzielenia przeciwpożarowego, projektowana jest na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka ewid. nr [...], obręb [...]. Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego inwestor legitymuje się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. o warunkach zabudowy, przeniesioną na rzecz inwestora decyzją Prezydenta Miasta Ł. z [...] r.

Wspomniana decyzja o warunkach zabudowy z określa rodzaj inwestycji jako mieszkaniową jednorodzinną, a inwestycja obejmuje: budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi. Analizując ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, organ wojewódzki stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wytycznymi, określonymi w ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Wojewody budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, została zaprojektowana zgodnie ze wskazanymi parametrami, wskaźnikami i gabarytami. Poza tym Wojewoda stwierdził, że spełnione zostały również warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, tj.: przewidziane zostało zaopatrzenie spornej inwestycji w energię elektryczną, zaopatrzenie w wodę z sieci miejskich, odprowadzenie ścieków do kanalizacji miejskiej; obsługa komunikacyjna będzie odbywać się z ul. [...] przez projektowany zjazd wg odrębnego opracowania, dla obsługi planowanej inwestycji zaprojektowano cztery miejsce postojowe zlokalizowane w całości na działce inwestora. Ponadto, zgodnie z projektem odprowadzenie wód deszczowych odbywać się będzie powierzchniowo po terenie w granicach własnej działki, natomiast w zakresie gospodarki odpadami - miejsce gromadzenia odpadów stałych zaprojektowano jako plac do ustawiania kontenerów na terenie działki.

Następnie Wojewoda wskazał, że projektowane dwa budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowano w granicy z działką o nr ewid.[...]. W tym miejscu z uwagi na zarzuty skarżących, organ podniósł, iż w aktualnie obowiązujących przepisach brak jest definicji ustawowej "szerokości" działki. Termin ten nie został bowiem odrębnie zdefiniowany w przepisach, w tym przepisach prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się natomiast, iż norma § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosi się wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej realizowanej na działkach o szerokości mniejszej niż 16 m i stanowi ona wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynku w odległości co najmniej 3 metrów od granicy (ściany bez otworów okiennych i drzwiowych) i w związku z tym wykładnia tego przepisu musi być zawężająca.

Zgodnie natomiast z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jednakże – jak podkreślił organ - powyższy przepis operuje pojęciem "frontu działki", a nie – "szerokość działki". W ocenie organu rozróżnienie tych pojęć należy więc uznać za istotne. Przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w tym § 2 pkt 5 dotyczą bowiem konkretnego wskazania przez wnioskodawcę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z której ulicy odbywać się będzie zjazd na działkę, a w konsekwencji, która część nieruchomości ma się stać frontem działki. Ponadto pojęcie "front działki" dotyczy zaledwie części działki, która przylega do drogi, z której odbywać się będzie wjazd, a nie zaś całego boku działki. Nie można więc uznać, iż dotyczy on pojęcia szerokości działki. Co prawda, front działki może zaś charakteryzować się szerokością, a nie długością, to jednak nie daje to odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć przez "szerokość działki". Z pewnością nie wystarczające dla ustalenia tego pojęcia będzie także odwołanie się do pojęć matematycznych, gdyż z punktu widzenia wiedzy matematycznej, jedynie figura określana jako prostokąt, charakteryzuje się długością i szerokością. Natomiast w przedstawionym stanie faktycznym przedmiotowa działka ma kształt nieregularny, zbliżony do prostokąta.

Zdaniem organu na uwagę zasługuje również, iż rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r. wydano jako przepisy wykonawcze do ustawy - Prawo budowlane, natomiast rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. jako wykonawcze do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, zdaniem organu nie ulega wątpliwości, iż pojęcia "szerokość działki" użyte w przepisie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie należy utożsamiać z pojęciem "szerokości frontu działki" ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy, a tym bardziej z pojęciem "frontu działki", o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Co prawda wydaje się, iż wskazanie przez ustawodawcę, na którym boku działki znajduje się jej front może stanowić pewną wskazówkę dla organu przy ustalaniu, czy nieruchomość spełnia wymogi , określone w § 12 ust. 4 pkt l rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jednak wskazanych pojęć nie należy ze sobą utożsamiać.

Reasumując, organ uznał, że pojęcie "szerokość działki", którym mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest pojęciem odrębnym od pojęcia "front działki", o którym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w każdej sprawie należy uwzględnić jej stan faktyczny. Przedmiotowa działka stanowi działkę narożną, położoną u zbiegu dwóch ulic: [...] i [...]. Z uwagi na niewielki wymiar boku działki przylegającego do ul. [...] oraz fakt zbliżenia do skrzyżowania dróg (ul. [...] i ul. [...]), zaprojektowanie zjazdu na działkę inwestycyjną z innej ulicy niż ul. [...] mogłoby być niemożliwe, uwzględniając zarówno konieczność zachowania parametrów zjazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego na skrzyżowaniu dróg. Rozumienie szerokości działki, jakie zostało przedstawione przez skarżących w odwołaniu, tj.: utożsamianie szerokości frontu działki ustalonej na potrzeby określenia wielkości obszaru analizowanego w celu ustalenia dopuszczalnych parametrów projektowanej inwestycji, czyli z bokiem o większym wymiarze (odniesienie szerokości działki do dłuższego boku działki), w kontekście przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prowadziłoby do nieuzasadnionego zawężenia stosowania tego przepisu jedynie w stosunku do bardzo małych działek budowlanych, których żaden z wymiarów (boków) nie przekraczałby 16 m, a to z kolei powodowałoby, że wiele wąskich działek, tj.: o małej szerokości poniżej 16 m, ale o długości przekraczającej tę graniczną wartość, albo działek o nieregularnym kształcie, mogłoby być zagospodarowywane na potrzeby zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jedynie w nadzwyczajnych okolicznościach, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra na wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu szerokość działki inwestorów wynosi od ok. 9 m (od strony ul. [...]) do ok. 14,5 m (od strony działki sąsiedniej nr ewid. [...],[...] i [...] (z uwagi na nieregularny kształt działki).

Reasumując, w spornej sprawie będzie miał zastosowanie przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczający sytuowanie budynków ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Ściana usytuowana w granicy działki została zaprojektowana jako ściana bez otworów drzwiowych i okiennych oraz jako ściana oddzielenia wzniesiona na własnym fundamencie o odporności ogniowej REI 60 i wyprowadzona ponad pokrycie dachu na wysokość 0,3 m oraz wysunięta na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku. W związku z powyższym Wojewoda uznał, iż projektowane usytuowanie budynku od granic działek sąsiednich jest zgodne z ww. przepisem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dalej analizując zgromadzony materiał dowodowy w zakresie zacieniania i przesłaniania (w tym rysunek A-02, str. 61 projektu budowlanego) organ stwierdził, że projektowany budynek nie wpływa negatywnie na istniejące budynki mieszkalne na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz znajdujące się w nim pomieszczenia mieszkalne pod względem przesłaniania, zacieniania oraz nasłonecznienia, a także nie wpływa negatywnie na istniejące budynki garażowe (oznaczone na mapie jako tl) znajdujące się na działkach o nr ewid.[...] w granicy z działką [...] oraz działce nr ewid. [...] w granicy z działką inwestycyjną.

Wojewoda wyjaśnił, że zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Zdaniem organu odwoławczego takie usytuowanie projektowanego budynku nie ogranicza dostępu do drogi publicznej, nie ogranicza możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na sąsiednich nieruchomościach (szczegółowa analiza wyżej w uzasadnieniu spornej decyzji). Ponadto, z uwagi na charakter projektowanego budynku nie będzie on generował nadmiernego hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych, czy promieniowania, a także nie spowoduje zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby sąsiednich nieruchomości.

Po analizie akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest kompletny, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Powyższe stanowi o wywiązaniu się inwestora z obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz wart. 32 ust. 4, właściwy organ me może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących dowolności ustaleń szerokości działki oraz nieprzeprowadzenia w terenie wizji lokalnych, braku analizy map geodezyjnych, Wojewoda podniósł, iż organ administracji architektoniczno- budowlanej orzeka na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, przy czym projekt zagospodarowania terenu w spornej sprawie został sporządzony na kopii mapy do zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod nr [...] w dniu 10.10.2018 r., a zatem organ I instancji orzekając w spornej sprawie posiadał materiał dowodowy niezbędny do oceny stanu faktycznego sprawy.

Powoływanie się przez skarżących na możliwość innego sposobu zagospodarowania działki nie może przesądzać o konieczności wydania w spornej sprawie odmowy zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na przedmiotową inwestycję, bowiem organ administracji architektonicznobudowlanej związany jest przedmiotem wniosku inwestora i do zadań organu należy weryfikacją złożonego wniosku w oparciu o art. 35 ustawy - Prawo budowlane.

Na marginesie powyższych rozważań organ odwoławczy zauważył, iż na działkach sąsiadujących z działką inwestycyjną znajduje się zabudowa w granicach działek, a także budynki skarżących usytuowane są w granicy z działkami sąsiednimi tj.: z działkami nr ewid. [...] oraz [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody [...] wywiedli A.W. i R.W. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną interpretację pojęcia "szerokość działki";

- naruszenie prawa materialnego tj. § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że zasadnym było jego zastosowanie przy wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę;

- naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie się ustalenia, który bok działki należy uznać za jej szerokość w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa;

• art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny czy na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodniono okoliczność, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w § 12 ust. 4 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację: zdaniem skarżących organy obu instancji mylnie zinterpretowały pojęcia wskazane w rozporządzeniach wykonawczych i dowolnie uznały, że szerokością działki są boki prostopadłe do jej frontu. W ocenie skarżących jeśli front działki nr [...], wyznaczony w decyzji o warunkach zabudowy wskazany jest od strony ul. [...] (wjazd/zjazd), to szerokością działki jest ta granica działki, która znajduje się od strony frontowej (czyli od ul. [...]), a tym samym szerokość działki wynosi 31 m. Skarżący podnieśli, że fakt, iż działka nr [...] ma nieregularny kształt jedynie poprzez nieznacznie zaokrąglony narożnik od strony jej frontu oraz fakt, że linie graniczne działki (przód - tył) nie są do siebie równoległe (jednak w sposób niebudzący wątpliwości, w warunkach zabudowy wyznaczono jej front oraz ustalono szerokość frontu działki), nie może być podstawą do uznania przez organy obu instancji, że szerokością działki nr [...] jest jej bok inny niż front działki, czyli bok prostopadły do frontu. W związku z tym w sprawie nie ma zastosowania § 12 ust 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (dotyczący działki o szerokości mniejszej niż 16 m).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 25 kwietnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 10 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia skarżących oraz uczestników postępowania o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 25 kwietnia 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody [...] z [...] r. (znak [...]) dotycząca zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi oraz ściany oddzielenia pożarowego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], działka ewid. Nr [...], obręb [...].

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) [dalej: ustawa - Prawo budowlane], określa granice działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zgodnie z przyjętą konstrukcją organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa ingerencji w merytoryczną część projektu, a jedynie sprawdza jego prawidłowość pod względem zgodności z przepisami prawa, i to w zakresie ściśle przez ustawę określonym. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Decyzja jaką stanowi pozwolenie na budowę nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Jeśli zostały spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to typowy przykład normy prawnej o charakterze związanym, kiedy organ nie ma żadnego "luzu decyzyjnego" i jeśli spełnione są przesłanki przewidziane wyżej powołanymi przepisami, to nie może wydać decyzji odmownej.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji należy wskazać, że jej podstawą materialnoprawną był wskazany art. 35 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

Wymienione w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przepisy techniczno-budowlane to w szczególności przywołany przez Wojewodę § 12 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) [dalej: rozporządzenie], zgodnie z którym:

1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy;

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.

3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:

1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;

2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;

3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda uznał, iż dołączony do projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, tym samym nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący uważają natomiast, że projekt zawiera niezgodności co do usytuowania projektowanych budynków w sposób dopuszczony w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, tj. na granicy działki budowlanej, pomimo że działka, na której sytuowane są sporne budynki – jak wskazują skarżący - ma szerokość większą niż 16 m.

W rezultacie w sprawie wyłoniła się wątpliwość jak należy rozumieć użyte w rozporządzeniu pojęcie "szerokość działki", gdyż zacytowane powyżej rozporządzenie posługując się tym pojęciem, jednocześnie go nie definiuje.

Zdaniem Sądu, w sporze tym rację przyznać należy organowi. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżących, że "szerokością" działki jest dłuższy bok tej działki, wyznaczony przez granice działki budowlanej od "frontu działki", tj. ustalonego przez inwestora wjazdu na posesję. Takie rozumienie terminu "szerokość", które - jak trafnie zauważył Wojewoda - nie jest odrębnie zdefiniowane w przepisach prawa budowlanego, jest nie do przyjęcia. Zważyć bowiem należy, iż szerokość to jeden z wymiarów powierzchni lub bryły, a konkretnie poprzeczny wymiar liniowy powierzchni (względnie bryły). Skoro jest to określony wymiar poprzeczny, to stanowi odległość "w poprzek" powierzchni, czyli prostopadle do długości danego obiektu, inaczej mówiąc - prostopadle do jego dłuższego boku (por. znaczenie terminów "szerokość", "poprzeczny" i "w poprzek", zawartych w Słowniku Języka Polskiego, dostępnym m.in. w Internecie pod adresem: http://sjp.pwn.pl).

Skarżący tymczasem w sposób całkowicie bezpodstawny utożsamiają "szerokość działki" po prostu z jej długością, tj. z dłuższym bokiem działki. Takie rozumienie pojęcia "szerokość działki" w kontekście przepisu § 12 ust. 3 i 4 powołanego rozporządzenia prowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia stosowania tego przepisu jedynie w stosunku do bardzo małych działek budowlanych, których żaden z wymiarów (boków) nie przekraczałby 16 m. To zaś powodowałoby, że wiele wąskich działek - tj. o małej szerokości - poniżej 16 m, ale o długości przekraczającej tę graniczną wartość mogłoby być zagospodarowywane na potrzeby zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jedynie w nadzwyczajnych okolicznościach, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra na wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Podobnie utrudnione byłoby również zagospodarowanie na cele budowlane działek o nieregularnym kształcie.

W ocenie Sądu nie takie były intencje prawodawcy, który zmieniając przedmiotowe rozporządzenie w 2009 r., niewątpliwie miał na celu właśnie ułatwienie zagospodarowania wąskich działek budowlanych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem bez konieczności stosowania odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych.

Pojęcie szerokości działki budowlanej nie powinno być też w żaden sposób utożsamiane z frontem działki, jak czynią to skarżący w uzasadnieniu swojej skargi. Zarzut skargi naruszenia § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędną interpretację pojęcia "szerokość działki", uznać należy zatem za całkowicie nieuzasadniony. Po pierwsze bowiem, powołany przepis nie ma zastosowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. Jest przepisem odnoszącym się do zupełnie innego etapu inwestycji, albowiem reguluje on kwestie związane z procedurą ustalania warunków zabudowy. Ponadto przepis ten nie definiuje pojęcia "szerokość działki", jak to błędnie podnoszą skarżący, lecz definiuje "front działki" i to dla celów ustalenia części działki, przyległej do drogi, z której ma odbywać się główny wjazd lub wejście na działkę dla celów ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto, zgodzić się należy z organem, że w każdej sprawie należy uwzględnić jej stan faktyczny. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, przedmiotowa działka stanowi działkę narożną, położoną u zbiegu dwóch ulic: [...] i [...]. Z uwagi na niewielki wymiar boku działki przylegającego do ul. [...] oraz fakt zbliżenia do skrzyżowania dróg (ul. [...] i ul. [...]), zaprojektowanie zjazdu na działkę inwestycyjną z innej ulicy niż ul. [...] mogłoby być niemożliwe, uwzględniając zarówno konieczność zachowania parametrów zjazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego na skrzyżowaniu dróg. Zatem fakt określenia zjazdu z działki, a co za tym idzie frontu działki wynikał z zupełnie innych okoliczności.

Nie sposób też zgodzić się z twierdzeniami skarżących, którzy w uzasadnieniu skargi, mając na uwadze faktyczny brak definicji legalnej "szerokości działki" podejmują próbę wyinterpretowania powyższego pojęcia z pomocą aktów podustawowych, wydanych na bazie innej ustawy (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem zupełnie innej niż tutaj stosowana, a ponadto dotyczącej zupełnie innego etapu inwestycji. Nawet w przypadku przyjęcia, jak tego oczekują skarżący, iż możemy się posiłkować owymi przepisami, to należałoby stwierdzić, iż z faktu zdefiniowania przez prawodawcę pojęć "szerokość frontu działki" i "front działki" nie można wywodzić definicji innego pojęcia - "szerokość działki". Wynika to chociażby z zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którą w obrębie danego aktu lub gałęzi prawa różnokształtnym zwrotom nie należy przypisywać tego samego znaczenia.

W ocenie Sądu, sposób prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania, jak i sposób gromadzenia oraz oceny zebranego materiału dowodowego był prawidłowy. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji było wyczerpujące i zawierało wszelkie przewidziane procedurą administracyjną elementy.

Z tych wszystkich względów zarzuty skargi, zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania nie znajdują racjonalnego uzasadniania i – w ocenie Sądu – nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.

dc