Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 468/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 33 ust 1, ust 3, art 34, ar 36 ust 1, art 118
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.),, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Oddział w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. ustalił dla przedsięwzięcia pn. "przebudowa (modernizacja) przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] od km 20+600, do km 30+250" w gminie L. w powiecie [...] następujące warunki prowadzenia robót:

- roboty związane z usuwaniem drzew wykonywać należy poza okresem lęgowym tj. od 1 września do końca lutego,

- zakres i rozmiar wycinki drzew i krzewów powinien być zgodny z uzgodnioną inwentaryzacją drzew,

- w ramach rekompensaty za usunięcie drzewa należy dokonać na danym terenie nasadzeń zastępczych gatunkami zgodnymi z występującymi siedliskami naturalnymi,

- czas realizacji inwestycji należy ograniczyć do niezbędnego minimum,

- zaplecze budowy w miarę możliwości winno być zorganizowane na terenach antropogenicznie przekształconych (w pobliżu dróg, zabudowań), jak najbardziej oddalonych od obszarów niezagospodarowanych (rzek, łąk i pastwisk),

- na etapie realizacji inwestycji należy oszczędnie korzystać z terenu oraz zapewnić ochronę środowiska gruntowo-wodnego, w szczególności przed wyciekami substancji ropopochodnych,

- wszelkie prace na etapie realizacji inwestycji winny być prowadzone przy użyciu sprawnego technicznie sprzętu, eksploatowanego i konserwowanego w sposób prawidłowy o niskim poziomie spalin i małej uciążliwości akustycznej, jałową pracę silników należy ograniczyć do minimum,

- prace w okolicach drzew nie wskazanych do wycinki winny być wykonywane ręcznie; nie mogą one spowodować uszkodzeń systemów korzenionych; drzewa należy odpowiednio zabezpieczyć przed uszkodzeniami mechanicznymi (np. osłony na pnie), miejsce składowania materiałów budowlanych należy zlokalizować w odległości zapewniającej ich ochronę".

Na skutek wszczętego z urzędu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji, którą ustalono warunki prowadzenia robót dla przedsięwzięcia pn. "przebudowa (modernizacja) przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] od km 20+600 do km 30+250" w gminie L. w powiecie [...].

Przesłanką stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. było rażące naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880), a także norm prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w C., wnosząc o uchylenie jej w całości.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygnięcie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami określonymi w art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Podkreślono, iż zgodnie z obowiązującym w dacie wydania wycofanego z obrotu prawnego rozstrzygnięcia art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zabronione było, z zastrzeżeniem art. 34 cyt. ustawy, podejmowanie działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

- pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

- wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub,

- pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, bezspornym jest, iż decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. obarczona została kwalifikowaną wadą procesową rażącego naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, polegającego na zupełnym pominięciu - w procesie ustalania warunków określonych kontrolowanym rozstrzygnięciem - kwestii wysokiej wartości przyrodniczej omawianego obszaru z uwagi na występowanie na nim gatunków ptaków związanych nie z roślinnością wysoką, a z terenami otwartymi, dla ochrony których to gatunków ustanowiony został obszar Natura 2000 "[...]". Tym samym nastąpiło złamanie zakazu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy.

Niedopuszczalne w ocenie organu odwoławczego jest również to, iż warunki ustalone weryfikowanym aktem administracyjnym odnoszą się do kwestii wycinki drzew i krzewów w granicach obszaru Natura 2000 "[...]", podczas gdy aspekt ten jest dla całości sprawy najmniej istotny. Podkreślono, iż o wysokiej wartości przyrodniczej obszaru Natura 2000 stanowią gatunki ptaków związane nie z roślinnością wysoką, ale występujące na terenach otwartych, dla których największym zagrożeniem jest utrata siedlisk lęgowych i żerowisk poprzez ich osuszenie. Okoliczność ta świadczy, że kontrolowana decyzja z dnia 9 grudnia 2008 r. jest obarczona nie tylko wadą rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego - art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ale także i norm prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nie dopełnił bowiem spoczywającego na nim obowiązku procesowego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

Generalny Dyrektora Ochrony Środowiska wskazał, iż obszar Natura 2000 "[...]" ([...]) został wyznaczony dla ochrony derkacza oraz błotniaka łąkowego. Istniejące dane świadczą ponadto, iż gatunkami kwalifikującymi dla obszaru są również kulik wielki oraz siewka złota. Są to gatunki nierozerwalnie związane z terenami otwartymi, a ostoja ta jest jedną z najważniejszych dla ich ochrony w Polsce. Obszar ten jest także ważnym miejscem występowania takich gatunków, jak orlik krzykliwy, kropiatka, zimorodek, podróżniczek. Ponadto, w okresie migracji, ostoja stanowi miejsce zatrzymywania się licznych stad ptaków blaszkodziobych i siewkowatych, należących do takich gatunków, jak: gęś zbożowa i białoczelna, siewka złota, batalion, czy czajka.

Podkreślono, iż realizowane przedsięwzięcie ingeruje zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio - poprzez odwodnienie - w siedliska gatunków stanowiących o wartości przyrodniczej obszaru. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zmiany w siedliskach mogą z bardzo wysokim prawdopodobieństwem spowodować znacząco negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, a tym samym istotne pogorszenie stanu ochrony gatunków będących przedmiotem ochrony obszaru. Twierdzenie takie jest zdaniem organu uzasadnione z uwagi na rozmiar prac i przewidywalne ich efekty.

Wskazano, iż z materiału dowodowego wynika, że prowadzenie robót związanych z przebudową przekroju koryta rzeki [...] było bezpośrednią przyczyną zniszczenia siedlisk: kulika wielkiego i rzekotki drzewnej. Również analiza dokumentacji przedstawionej przez [...] Towarzystwo O., dołączonej do zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia wykroczenia, w ocenie organu odwoławczego wykazała, że prowadzenie prac w korycie rzeki było również bezpośrednią przyczyną zniszczenia stanowiska lęgowego kropiatki. Zdaniem organu odwoławczego, gdyby kontrolowaną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nie zignorowano przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 "[...]", skupiając się na drugorzędnej kwestii określenia zakresu i rozmiaru wycinki drzew i krzewów, nie doszłoby do negatywnego oddziaływania na chronione gatunku wskazanych powyżej ptaków. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji pominięto istotną okoliczność, że żaden z gatunków ptaków stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 "[...]", na żadnym etapie swojego cyklu życiowego nie jest związany z roślinnością drzewiastą i krzewiastą.

Podniesiono ponadto, iż istotne znaczenie dla niniejszej sprawy ma fakt, iż w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. do Komisji Europejskiej przekazane zostały zaktualizowane Standardowe Formularze Danych (SDF) dla obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, w tym obszaru "[...]". Zgodnie z nowym SDF, również kulik wielki stanowi przedmiot ochrony ww. obszaru, co oznacza, że odnoszą się do niego w pełnym zakresie względy ochronne wynikające z istnienia obszaru Natura 2000 powołanego dla jego ochrony.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał, iż jako organ odwoławczy prowadząc przedmiotowe postępowanie obowiązany jest do uwzględnienia tej okoliczności.

Kolejną kwalifikowaną wadą procesową uniemożliwiającą respektowanie w trakcie prowadzenia spornych prac zakazów z art. 33 ust 1 ustawy o ochronie przyrody jest zdaniem organu odwoławczego ustalenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. warunków o mało precyzyjnych kryteriach, sformułowanych w sposób nieostry, pozostawiający inwestorowi zbyt duży stopień dowolności i luzu interpretacyjnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że wskazany w kwestionowanej decyzji sposób ustalenia warunków robót poprzez de facto uchylenie się od ich ustalenia, tj. skonkretyzowania ich istotnych aspektów i kryteriów, nie tylko wypacza sens zastosowania w przedmiotowej sprawie instytucji z art. 118 ustawy o ochronie przyrody, ale przede wszystkim stanowi rażące naruszenie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy.

W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jedną z przyczyn braku wiedzy ze strony Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na temat cech, walorów przyrodniczych i znaczenia omawianego obszaru w kontekście sieci Natura 2000 jest okoliczność, iż organ ten nie przeprowadził oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 "[...]". Dodano jednocześnie, iż brak przeprowadzenia oceny oddziaływania był jedynie przyczyną pośrednią wadliwego zastosowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przepisu art. 118 ustawy o ochronie przyrody.

Za nietrafny uznano zarzut strony skarżącej, iż u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. leżało stwierdzenie wystąpienia błędów dotyczących samego postępowania, co - zdaniem skarżącego oznaczało brak przesłanek do ewentualnego jej uchylenia w trybie nadzoru. Wskazano, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji było naturalną konsekwencją procesową wydania jej z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie, niezależnie od kwalifikowanej obrazy przepisu materialnego, organ nadzorczy stwierdził również rażące naruszenie przepisów postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i 7 Kpa).

Za pozbawiony doniosłości prawnej uznano również zarzut strony skarżącej, iż "zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia wykroczenia stanowi argument przemawiający za uchyleniem decyzji". W ocenie organu odwoławczego u podstaw takiego zarzutu leży błędne zrozumienie przez skarżącego sformułowania organu nadzoru, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "jak wynika z materiału dowodowego (zawiadomienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia 21 czerwca 2010 r., znak: [...] o podejrzeniu popełnienia wykroczenia), prowadzenie robót związanych z przebudową przekroju koryta rzeki [...] było bezpośrednią przyczyną zniszczenia siedlisk: kulika wielkiego i rzekotki drzewnej". Odnosząc się do tej kwestii Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż dokonał jedynie oceny wartości dowodowej ustalenia dokonanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., w świetle którego związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy realizacją przedsięwzięcia a zniszczeniem siedlisk kulika wielkiego i rzekotki drzewnej jest oczywisty. Dla organu nadzoru, dla którego istotna była treść a nie forma pisma, żadnego znaczenia procesowego nie miała okoliczność, że źródłem tego środka dowodowego było zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania pozostaje zdaniem organu odwoławczego również okoliczność wysokiego zaawansowania etapu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie może ona bowiem w żadnym razie legitymizować działań łamiących prawo.

Za nieprawdziwe uznano także stwierdzenie strony skarżącej, "że ostateczne rozstrzygnięcia organów administracyjnych w tym zaskarżona decyzja wywołały nieodwracalne skutki w postaci realizowania od lutego 2010 roku inwestycji (...), na której wykonano już ponad 54% robót". Podkreślono, iż zarówno przepisy prawa procesowego jak i materialnego przewidują narzędzia przeznaczone do stosowania w warunkach wycofania z obrotu prawnego aktów administracyjnych zarówno ostatecznych jak i pozbawionych tego waloru oraz przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Nie uwzględniono również podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 156 § 2 Kpa, który to w ocenie strony wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., ponieważ wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Podkreślono, iż wycofanie z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji nastąpiło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa, z racji stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a nie w oparciu o przesłankę z pkt 1, 3, 4 i 7 omawianego przepisu. Norma 156 § 2 Kpa wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji tylko i wyłącznie z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie organu przedawnienie nie obejmuje natomiast przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 Kpa. Oznacza to, że zastosowanie instytucji przedawnienia w przedmiotowej sprawie nie mogło mieć miejsca.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. Oddział w C. wskazując, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 156 § 2 Kpa.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podniesiono, iż z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu wynika, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. było rażące naruszenie art. 33 ust. 1 u 3 ustawy o ochronie przyrody przejawiające się w braku uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 "[...]". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można jednak, w ocenie skarżącego wywnioskować, iż błędy dotyczą samego postępowania, co oznacza, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji.

Zdaniem strony skarżącej orzekający organ uznał, że zawiadomienie o popełnieniu wykroczenia stanowi argument przemawiający za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., gdy tymczasem Sąd Rejonowy w M. [...] dokonał uniewinnienia od popełnienia zarzuconego czynu. Orzeczenie to jest prawomocne.

Skarżący wskazał ponadto, iż określenie organu odwoławczego, iż przedmiotowe przedsięwzięcie może oddziaływać na siedliska gatunków ptaków żyjących na terenie, na którym realizowana jest inwestycja wskazuje, iż sam organ ma wątpliwości, czy rzeczywiście do takiego oddziaływania dojdzie. Również podnoszony argument, iż nowy Standardowy Formularz ma zastosowanie do oceny uchylonej decyzji nie może zdaniem skarżącego zasługiwać na uwzględnienie.

W ocenie skarżącego, niezależnie od powyższego, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż kwestionowana decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., wywołała nieodwracalne skutki w postaci realizowania od lutego 2010 r. inwestycji o znacznej wartości, na której wykonano już 65 % robót. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. III AZP 23/93, OSNCP 1994 r., nr 5, poz. 108, z której wynika, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 1987, sygn. I SA 1406/86.

Wykazanie zaangażowania robót budowlanych jak i ich wartości zdaniem skarżącego świadczy o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych.

Skarżący nie podzielił również stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska co do interpretacji przepisu art. 156 § 2 Kpa zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jak stanowi art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nie narusza prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...].

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że prawidłowo uznał organ, orzekający w sprawie niniejszej, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. wydana została na podstawie art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.). Zakres prac, jakie miały być wykonane w związku z planowanym przedsięwzięciem polegającym na przebudowie (modernizacji) przekroju podłużnego i poprzecznego koryta rzeki [...] od km 20+600, do km 30+250 i teren, na którym przedsięwzięcie miało być realizowane uzasadniało uzyskanie przed pozwoleniem na budowę decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska ustalającej warunki prowadzenia robót.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wskazał, że planowana inwestycja realizowana będzie na terenach znajdujących się częściowo w granicach obszarów Natura 2000 z Dyrektywy Ptasiej – [...].

Art. 36 ust. 1 ustawy prawo ochrony przyrody, nie ogranicza na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2, działalności związanej z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalności gospodarczej, rolnej, leśnej, łowieckiej i rybackiej, a także amatorskiego połowu ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Organ przed wydaniem decyzji nie ustalił, czy planowane przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Obszar Natura 2000 [...] został wyznaczony dla ochrony derkacza (Crex crex) oraz błotniaka łąkowego (Circus pygargus).

Jednocześnie stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy prawo ochrony przyrody istnieje zakaz, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Skoro zatem, organ przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. nie ustalił, czy planowane przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...], to obowiązywał go zakaz wynikający z art. 33 ust. 1 ustawy prawo ochrony przyrody. Wobec istnienia tego zakazu, nie mógł ustalić warunków prowadzenia robót.

Jednocześnie z urzędu Sądowi wiadomo, iż z materiału dowodowego zgromadzonego aktach administracyjnych dołączonych do sprawy sygn. akt IVSA/Wa 458/12, wynika, iż planowane przedsięwzięcie postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zakwalifikowane zostało do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.

Art. 33 ust. 3 ustawy prawo ochrony przyrody dla planowanych przedsięwzięć, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Nie dysponując oceną oddziaływania, o której mowa w art. 33 ust. 3 ustawy prawo ochrony środowiska, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. nie mógł na podstawie art. 118 w/w ustawy ustalił warunków prowadzenia robót dla planowanego przedsięwzięcia bez naruszenia zakazu wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy prawo ochrony przyrody.

Podstawy stwierdzenia nieważności ocenianej decyzji mają charakter materialny, a nie procesowy, jak wywodzi skarżący.

Sama decyzja ustalająca warunki prowadzenia robót nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Inwestycja realizowana jest na podstawie pozwolenia na budowę. Stopień zainwestowania inwestycji pozostaje bez wpływu na nieodwracalność skutków prawnych decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót planowanej inwestycji.

Z tych wszystkich względów Sąd nie uznał zasadności zarzutów podniesionych w skardze, gdyż pozostają one bez wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, chociaż pozostaje to bez wpływu na rozstrzygniecie, że ustalenie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. warunków o mało precyzyjnych kryteriach, sformułowanych w sposób nieostry, pozostawiający inwestorowi zbyt duży stopień dowolności i luzu interpretacyjnego stanowi kwalifikowaną wadę. Jest to z pewnością uchybienie, ale w ocenie Sądu, nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.