Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2170/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 68
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania budynku gospodarczego oraz wykonania doraźnych zabezpieczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R.D. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu odwołania K.R.D., organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], nakazującą władającym nieruchomością: K. R. D., A. G. i J. G. wyłączenie z użytkowania w całości budynku gospodarczego będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz zarządzającą wykonanie doraźnych zabezpieczeń.

W związku z informacją o nieodpowiednim stanie technicznym budynku gospodarczego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniu [...] maja 2014 r. czynności kontrolne na terenie ww. posesji. Podczas kontroli stwierdzono, że na nieruchomości usytuowany jest parterowy, murowany z elementami poszycia ścian z desek budynek gospodarczy. Użytkownikiem przedmiotowego obiektu jest J. G.. Ogólny stan budynku oceniono jako nieodpowiedni. Stwierdzono następujące uszkodzenia: zawalone fragmenty dachu od strony posesji nr [...] oraz ściany bocznej od strony posesji nr [...], erozję murów i spoin z licznymi pęknięciami, ubytki murów, odchylenie i odspojenie ogniomuru w południowej części budynku, ubytki tynków, obróbek blacharskich; zniszczone drzwi zewnętrzne, drewniane wrota i elementy poszycia z desek, uszkodzenia betonowej płyty nad wejściem, przemieszczenie lukarny z wejściem na strych, uszkodzone pokrycie dachowe i kominy, pęknięcia stropów. Stwierdzono ponadto, że istnieje zagrożenie zawalenia się ściany budynku od strony posesji nr [...] oraz ogniomuru od strony południowej, a obecny stan techniczny budynku może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 68 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) – dalej jako: Prawo budowlane, oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej jako: k.p.a., nakazał władającym nieruchomością: K. R. D., A. G. i J. G. wyłączenie w całości z użytkowania budynku gospodarczego będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń w ww. obiekcie, polegających na:

– zabezpieczeniu otworów okiennych i drzwiowych uniemożliwiającym wejście do budynku osobom trzecim;

– zabezpieczeniu osłabionych elementów budynku przed możliwością zawalenia się;

– wydzieleniu strefy zagrożonej w celu uniemożliwienia dostępu osób trzecich;

– umieszczeniu w widocznym miejscu zawiadomienia o istniejącym zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Jednocześnie, ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na postawie art. 108 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R. D..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja nr [...] została wydana na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym nakazanie przez właściwy organ w drodze decyzji opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi z użytkowania, następuje na podstawie protokołu oględzin, jeżeli budynek bezpośrednio grozi zawaleniem.

Wobec ustaleń dokonanych w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] maja 2014 r., w opinii organu II instancji ustalono w niniejszej sprawie realne i bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz stanowiącą przesłankę niezbędną do zastosowania art. 68 Prawa budowlanego groźbę zawalenia się przedmiotowego budynku. Z tego względu organ ten nie podzielił stanowiska strony wnoszącej odwołanie, iż "dowody zgromadzone w sprawie nie uzasadniają stwierdzenia, że budynek mieszczący się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] bezpośrednio grozi zawaleniem."

Zdaniem organu budynek gospodarczy usytuowany na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], z którego ludzie korzystają w zależności od potrzeb, należy zakwalifikować jako "budynek przeznaczony na pobyt ludzi" w rozumieniu art. 68. Prawa budowlanego. Podał, że skarżąca w odwołaniu przyznała, że pojęcie "budynek przeznaczony na pobyt ludzi" oznacza, iż sposób użytkowania obiektu wiąże się z przebywaniem w nim ludzi, niezależnie od spędzonego tam przez nich czasu.

Reasumując powyższe, organ odwoławczy uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie skorzystał z dyspozycji przepisu art. 68 Prawa budowlanego i nakazał wyłączenie z użytkowania budynku gospodarczego będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń w ww. obiekcie. Zwrócił przy tym uwagę, że w przypadku stwierdzenia zaistnienia niebezpieczeństwa zawalenia budynku organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego.

Odnosząc się do kwestii nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 k.p.a., w opinii [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do zastosowania tego przepisu. W myśl art. 108 § 1 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W protokole nr [...], sporządzonym podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2014 r., w rubryce dotyczącej istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia widnieje zaś wpis: "Istnieje zagrożenie zawaleniem ściany od strony posesji nr [...] oraz ogniomuru od strony południowej".

Odnosząc się do zarzutów w przedmiocie błędnego uznania K.R. D. za adresata obowiązków związanych z budynkiem, organ wyjaśnił, że w art. 68 w związku z art. 61 Prawa budowlanego określono krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego, którymi są właściciel lub zarządca obiektu, ale kwestia kolejności wyboru przez organ adresata obowiązków nie została jednoznacznie unormowana w obowiązujących przepisach prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zależy od stanu faktycznego i prawnego ustalonego w danej sprawie. Jednocześnie ustalenie przez organ osoby właściciela budynku wyłącza konieczność ustalenia zarządcy. W sytuacji, gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność, nakazy i zakazy sformułowane w decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli. Ewentualne roszczenia związane z posiadaniem oraz rzeczywistym użytkowanie przez innych współwłaścicieli spornego budynku podlegają rozstrzygnięciu na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego i winny być rozpatrywane przed sądami powszechnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. D.zaskarżyła powyższą decyzję w całości i zarzuciła organowi II instancji:

– naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 157 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa – została skierowana do osoby nieżyjącej zarówno w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i w dniu wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia;

– naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie kręgu adresatów, do których powinna zostać skierowana decyzja;

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 68 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i o stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości, ewentualnie o jej uchylenie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej, wydane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa – art. 157 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. została skierowana do osoby nieżyjącej zarówno w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, jak i w dniu wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia. Decyzja organu II instancji została skierowana do A. G., który zmarł w [...] w dniu [...] stycznia 2007 r. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt. [...], spadek po A. G. zmarłym w dniu [...] stycznia 2007 r. w [...], ostatnio stale zamieszkałym w [...] przy ul. [...], na podstawie ustawy nabyli: żona J. F. G. oraz córka J. E. R. w ½ każda z nich. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych strona skarżąca stwierdziła, że z uwagi na fakt, iż jeden z adresatów decyzji (A. G.) nie żył w dniu wydania rozstrzygnięć, decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa skutkującym koniecznością uznania ww. decyzji za nieważne.

Skarżąca podniosła, że organ II instancji naruszył również inne przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Uchybienie organu II instancji polega na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie kręgu adresatów, do których powinna zostać skierowana decyzja. Organy obu instancji, kierując decyzję do nieżyjącego już A.G., nie ustaliły kręgu adresatów, do których powinny zostać skierowane obie decyzje, pomijając m.in. spadkobierców ustawowych A. G.: J. F. G. oraz J. E. R..

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, w oparciu o jakie dowody organy administracyjne ustaliły krąg podmiotów występujących w sprawie w charakterze stron – adresatów decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na brzmienie przepisu art. 68 ust. 1 ustawy, który nakłada obowiązek rozbiórki na właściciela (współwłaścicieli) lub zarządcę obiektu budowlanego. Przedmiotowa nieruchomość nie ma zarządcy. Wobec zarzutu odnośnie pominięcia w postępowaniu administracyjnym spadkobierców A.G. jako współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz braku dowodów na okoliczność ustalenia przez organ osób, na które został nałożony obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., organy administracji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także art. 10 k.p.a.

W ocenie skarżącej, niesłusznie uznano ją za władającą nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...]. Wskazała, że pojęcie władającego nieruchomością nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym, a do porządku prawnego wprowadził je art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), który jako "władającego nieruchomością" nakazał rozumieć podmiot obowiązany do utrzymania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na nieruchomości będącej w jego władaniu (art. 47e ust. 1) i który uprawniony jest do występowania z wnioskiem do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, krzewów z terenu nieruchomości będącej w jego władaniu (art. 47e ust. 2) oraz zobowiązany jest do ponoszenia opłat za usunięcie drzew i krzewów (art. 47f ust. 1). Zarówno zaś w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przez pojęcie "władającego nieruchomością" rozumie się posiadacza samoistnego, posiadacza – np. dzierżawcę, właściciela nieruchomości, który nie przekazał tego władztwa na rzecz innego podmiotu, wiążąc to pojęcie z faktycznym władztwem nad nieruchomością.

Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o wykreślenie jej jako osoby władającej nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...] w celu zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym. W dniu [...] sierpnia 2014 r. zostały dokonane zmiany w danych ewidencji gruntów i budynków w ten sposób, że R. D. została wykreślona jako władająca.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], nakazującą władającym nieruchomością: K.R. D., A. G. i J. G. wyłączenie z użytkowania w całości budynku gospodarczego będącego w nieodpowiednim stanie technicznym, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz zarządzającą wykonanie doraźnych zabezpieczeń.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych decyzji stanowił art. 68 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany:

1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania;

2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów;

3) zarządzić:

a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania,

b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania.

W ocenie Sądu stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada dyspozycji przepisu art. 68 Prawa budowlanego.

Przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Sformułowanie "budynek przeznaczony na pobyt ludzi" wskazuje, że chodzi o taki budynek, z którego korzystanie wiąże się z przebywaniem w nim ludzi, niezależnie od czasu w nim spędzanego. Wniosek taki można również wyciągnąć, posługując się definicją legalną zawartą w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na: (1) pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny, oraz (2) pomieszczenia przeznaczone na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Budynek gospodarczy, z którego ludzie korzystają stosownie do potrzeb, niewątpliwie stanowi zatem budynek przeznaczony na pobyt ludzi.

Przepis art. 68 Prawa budowlanego odnosi się do stanu technicznego budynku, stwarzającego zagrożenie bezpieczeństwa (np. zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji lub bezpieczeństwa pożarowego), którego konsekwencją może być zawalenie całego lub części budynku (Z. Niewiadomski [red.], Prawo budowlane. Komentarz, Wydanie 6, 2015 r., System Informacji Prawnej Legalis). Ocena stanu technicznego budynku gospodarczego została prawidłowo oparta na ustaleniach z dokonanych oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu [...] maja 2014 r. Ustalony przez organy zły techniczny budynku, stwierdzony w protokole z oględzin nr [...], potwierdza zaistnienie realnego i bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi.

W świetle dokonanych przez organy ustaleń za prawidłowe należy uznać wydanie decyzji opartej o art. 68 Prawa budowlanego. W sytuacji stwierdzenia stanu technicznego budynku odpowiadającego dyspozycji przepisu art. 68 Prawa budowlanego, wydanie nakazu opróżnienia obiektu budowlanego lub wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania jest bowiem obowiązkiem właściwego organu, o czym wprost stanowi komentowany przepis. Organy trafnie określiły też obowiązki, jakie nałożono w związku ze stwierdzonym zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi spowodowanym złym stanem technicznym budynku gospodarczego. Zarówno wyłącznie z użytkowania całości tego budynku, jak i wykonanie konkretnych, nakazanych przez organy doraźnych zabezpieczeń, znajduje oparcie w art. 68 Prawa budowlanego.

Pomimo że wątpliwości nie budzi prawidłowość samego trybu postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie w oparciu o art. 68 Prawa budowalnego, to konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd uznał bowiem, iż organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 Prawa budowlanego mogą być wyłącznie podmioty wymienione w tym przepisie, tj. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji gdy obiekt budowlany stanowi współwłasność w częściach ułamkowych i nie ustanowiono w odpowiednim trybie zarządcy, ani też nie doszło do prawnego podziału obiektu do użytkowania, to nakazy i zakazy sformułowane w decyzji wydanej na podstawie art. 68 powinny być skierowane do wszystkich współwłaścicieli (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2095/95; Prok. i Pr. 1997/6/45; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Gl 815/04; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w odniesieniu do pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego", w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że pojęcie to należy interpretować w sposób szerszy od pojęcia "zarządcy nieruchomości" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm.). Pojęciem zarządcy obiektu budowlanego należy objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (por. wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 597/12 i z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 141/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Adresatem decyzji opartej na art. 68 Prawa budowlanego może być zatem zarówno właściciel jak i zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten nie przesądza jednak ostatecznie, na kogo nałożone powinny być obowiązki, pozostawiając organom nadzoru budowlanego wybór, na który z wymienionych podmiotów należy nałożyć obowiązki w konkretnym stanie faktycznym. Organy winny przy tym kierować się zakresem czynności koniecznych do wykonania oraz możliwością wyegzekwowania nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 597/12; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia organu w kwestii zasadności uznania określonych osób jako adresatów decyzji wydanej w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu tej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ powinien wyjaśnić nie tylko zasadność nakazania w tym konkretnym przypadku opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub w części budynku z użytkowania, ale też wykazać, że adresatem tych obowiązków uczynił osobę będącą właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego.

W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego adresatami decyzji opartej o art. 68 Prawa budowlanego uczyniły skarżącą R. D., A. G. i J. G., wymienionych w sentencji decyzji jako "władający nieruchomością". Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na stwierdzenie, że wymienione osoby są właścicielami bądź zarządcami budynku gospodarczego przy ul. [...] w [...]. Co więcej, organy nie wyjaśniły również, jakim tytułem prawnym do nieruchomości w istocie dysponują R. D., A. G. oraz J. G., których uznały za "władających nieruchomością". Ustalenia organów w kwestii przysługującego określonym osobom prawa własności lub innego tytułu prawnego do nieruchomości, pozwalającego na uznanie danej osoby za zarządcę obiektu budowlanego, winny zostać należycie udokumentowane w aktach sprawy. Samo wymienienie R. D. i A.G. w wypisie z ewidencji gruntów dla jako władających nieruchomością nie może być podstawą do uznania wspomnianych osób za właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego znajdującego się na tej nieruchomości. Podobnie w przypadku J. G.– jedynie w pochodzącym od sąsiadów piśmie informującym o złym stanie technicznym budynku wskazano ją jako właściciela nieruchomości. W protokole oględzin z dnia [...] maja 2014 r. wymieniono już J. G., biorącą udział w czynnościach kontrolnych, zarówno jako właściciela, jak i użytkownika.

Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną. Z uwagi na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny uwzględnić przedstawione wyżej uwagi Sądu i przeprowadzić postępowanie dowodowe w koniecznym zakresie, ustalając przede wszystkim stan prawny nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W oparciu o pełne ustalenia organy prawidłowo skierują decyzję do osoby lub osób, które w świetle art. 68 Prawa budowlanego mogą być jej adresatami, tj. właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Analiza poczynionych w tym zakresie ustaleń winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z zasady praworządności wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są, co do zasady, stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego również w tym dniu. Organy nadzoru budowlanego powinny zatem wziąć pod uwagę ujawnione w trakcie niniejszego postępowania sądowego okoliczności faktyczne, które mogą okazać się istotne dla wydania rozstrzygnięcia. W przypadku ustalenia, że A.G. za życia był właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, należy także zbadać, czy jego następcy prawni należą do osób wymienionych w art. 68 Prawa budowlanego. Nie jest również przesądzone, że R. D. nie może być uznana za adresata wydanych decyzji. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca oświadczyła, iż jest współwłaścicielką nieruchomości przy ul. [...]. W skardze do sądu administracyjnego podniosła natomiast, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. na jej wniosek zostały dokonane zmiany w ewidencji gruntów i budynków w ten sposób, że R. D. została wykreślona jako władająca nieruchomością. Okoliczność przysługiwania skarżącej prawa własności nieruchomości, czego nie można utożsamiać ze statusem osoby władającej nieruchomością, wymaga dokładnego poparcia bądź wykluczenia stosownym materiałem dowodowym.

Sąd miał na uwadze okoliczność, iż uznanie A. G. jako adresata decyzji wydanych w oparciu o art. 68 Prawa budowlanego nie zostało przez organy poprzedzone niebudzącymi wątpliwości ustaleniami, mającymi oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Dotyczy to również prawidłowości uznania za adresatów decyzji R. D. oraz J. G.. W ocenie Sądu samo tylko skierowanie wydanych rozstrzygnięć m.in. do zmarłego A. G., co do którego organy nie wykazały, że nawet za życia był on właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, nie może być rozpatrywane w kategorii skutków nie dających się pogodzić z porządkiem prawnym w demokratycznym państwie prawa. W tej sytuacji nadmiernym rygoryzmem byłoby zastosowanie sankcji stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Orzeczenie z punktu II wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Wskazana w punkcie III wyroku kwota 757 zł obejmuje: 500 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.