Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 399/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.386.2020 w przedmiocie utworzenia jednostki pomocniczej i nadania jej statutu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 kwietnia 2020 r. nr NPII.4131.1.386.2020 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr XIX/376/2020 Rady Miejskiej (dalej Rada) w Dąbrowie Górniczej z 11 marca 2020 r. w sprawie utworzenia jednostki pomocniczej Gminy Dąbrowa Górnicza o nazwie Gołonóg Południowy i nadania jej statutu, w całości, jako niezgodnej z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej powoływana jako "usg"), w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 91 ust. 1 i 3 usg.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że sporna uchwała została podjęta na sesji Rady Miejskiej 11 marca 2020 r. a jej załącznikiem jest statut. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada wskazała art.18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 usg. Organ podkreślił, że statut jednostki pomocniczej jest zasadniczym aktem, uchwalanym przez radę gminy i stanowiącym o jej organizacji i zakresie działania (art. 35 ust.1 usg). Statut określa w szczególności 5 elementów wskazanych w ust. 3 art. 35 usg. Są one obowiązkowe. Dodatkowo elementem obowiązkowym jest określenie sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła, na co wskazuje art. 48 ust. 1 usg. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia. Rada przy uchwalaniu statutu musi jednak działać na podstawie i w granicach prawa. Nie może przekraczać kompetencji, w tym do podejmowania uchwał, podstawy prawnej jej podjęcia, przepisów prawa ustrojowego, prawa materialnego, przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Naruszenia te skutkują nieważnością podjętych uchwał i koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego, w tym aktów prawa miejscowego. Przemawiają za takim działaniem również art. 2, art. 7 i art. 94 zd. 1 Konstytucji.

Przepisy prawa muszą być jasne i zrozumiałe przez adresata, co do treści nakładanych obowiązków i przyznanych praw. Modyfikacja czy powtórzenie przepisów ustawowych może wypaczyć ich sens. Dokonując oceny legalności zapisów spornej uchwały organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 1 usg co skutkuje jej nieważnością. Innymi słowy z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z tych przepisów lub niezamieszczenie w statucie wymaganych regulacji i doszukiwanie się ich w drodze wykładni stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego.

W szczególności organ nadzoru wskazał, że w rozdziale 8 Statutu "Kontrola i nadzór nad działalnością dzielnicy", Rada określiła zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, realizując obowiązek z art. 35 ust. 3 pkt 5 usg w sposób nie odpowiadający umocowaniu. Przemawiają za tym regulacje zawarte w §§ 45 do 48. Wynika z nich, że "Nadzór nad działalnością organów dzielnicy sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów Dzielnicy są Rada Miejska i Prezydent. Uchwały Rady Dzielnicy przekazywane są Przewodniczącemu RM i prezydentowi nie później niż 7 dni od ich podjęcia. Ten sam obowiązek ciąży na Przewodniczącym Zarządu Dzielnicy. Uchwały Rady i Zarządu sprzeczne z prawem są nieważne. W razie ustalenia, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organów dzielnicy, Rada Miejska podejmuje uchwałę stwierdzającą jej niezgodność z prawem. (...). Uchwała Rady i Zarządu traci moc z dniem wejścia w życie uchwały stwierdzającej niezgodność z prawem.

Wojewoda stwierdził, że Rada nie uregulowała zakresu i form kontroli nad działalnością organów dzielnicy, co stanowi niewypełnienie delegacji wynikającej z art. 35 ust. 3 pkt 5 usg. W ocenie organu nadzoru przywołana regulacja nie dotyczy zakresu i form kontroli nad działalnością organów dzielnicy. Nie ma tu znaczenia brak definicji kontroli w ustawie, gdyż należy posiłkować się określeniem językowym i funkcjonalnym tego pojęcia z prawa administracyjnego. Nie jest czynnością kontrolną wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały. Oznacza funkcję kontrolną, sprawdzanie bez możliwości wydawania nakazów lub poleceń. Organ kontrolny, co do zasady wydaje zalecenia, a wyjątkowo polecenia. Do form kontroli można zaliczyć wgląd w inne dokumenty związane z działalnością dzielnicy, a nie tylko uchwały, żądanie udzielania ustnych i pisemnych wyjaśnień, przeprowadzanie oględzin mienia będącego w dyspozycji jednostki. Wprowadzone przez Radę regulacje nie spełniają tych wymogów. Takich regulacji brak w Statucie, podobnie jak dotyczących zarządzania i gospodarowania mieniem oraz rozporządzania dochodami z tego źródła (art. 48 ust. 1 zd. 1 usg).

Dalej organ wskazał na Rozdział 7 Statutu, a konkretnie §§ 42 i 43. Wynika z nich, że Prezydent zapewnia jednostce lokal niezbędny dla przeprowadzenia posiedzeń organów, w budżecie Gminy wyodrębnia środki finansowe na statutową działalność Dzielnicy. Wysokość ich Rada określa w odrębnej uchwale. W sprawie wykorzystania środków rada dzielnicy podejmuje uchwały, które są wykonywane przez Zarząd.

Są to zasady finansowania działalności organów Dzielnicy wykraczające poza umocowanie z art. 51 ust. 3 usg, który stanowi, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

Dodatkowo organ nadzoru wskazał na § 3 Statutu określający zakres zadań Dzielnicy, co wynika z umocowania z art. 18 ust. 2 pkt 7 usg. Rada Miejska określiła, że "Do zakresu zadań Dzielnicy należą wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia, w tym (...)", przy czym użycie zwrotu "w tym" wskazuje, że uczyniła to zbyt ogólnikowo, mało precyzyjnie, bez konkretyzacji zakresu spraw, których realizacja będzie należała do Dzielnicy. Nadto nie jest to katalog zamknięty, co pozwala na jego poszerzenie o bliżej nieokreślone rodzaje działalności stwarzając obszar do nadinterpretacji. Umocowanie natomiast dotyczy wyłącznie przepisów rzeczowych, bez możliwości rozszerzenia o dodatkowe kompetencje.

Gmina zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze z 15 kwietnia 2020 r. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jako wydane z naruszeniem prawa.

Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzuciła Wojewodzie naruszenie:

1) art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020r. nr 374 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie;

2) art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 usg poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu a to poprzez udzielnie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień;

3) art. 91 ust. 1 usg a to poprzez uznanie, że statut jest sprzeczny z przepisami prawa a to poprzez błędne przyjęcie, że:

a) Rada Miejska nie określiła form i zakresu kontroli nad jednostką pomocniczą, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 usg,

b) Rada Miejska naruszyła art. 48 ust. 1 i 51 ust. 3 usg poprzez nieokreślenie zasad korzystania z przekazanego jednostce pomocniczej mienia,

c) nieuprawnionym jest przy określeniu zadań jednostki użycie zwrotu "w tym", nadto organ nadzoru zaniechał wskazania jaki konkretnie przepis został naruszony przez Radę Miejską;

4) art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez dokonywanie odmiennych rozstrzygnięć w podobnych stanach faktycznych i prawnych.

W uzasadnieniu skargi strona podkreśliła, że organ nadzoru zakwestionował łącznie 18 statutów utworzonych przez Radę jednostek pomocniczych gminy Dąbrowa Górnicza – dzielnic. Uczynił to powiadamiając gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego 14 kwietnia o godz. 14.30, co wynika z poświadczenia przedłożenia (w skardze błędnie wskazano 10.26) z terminem zakończenia 15 kwietnia. Do tego czasu gmina mogła złożyć wyjaśnienia, co w istocie pozbawiło ją możliwości aktywnego udziału w postępowaniu, podczas gdy uprawnienie do wypowiedzenia się jest elementarnym prawem każdego podmiotu, czy to w postępowaniu sądowym, czy administracyjnym i powinno ono być wykonalne i faktycznie możliwe do realizacji. Natomiast termin wskazany na udzielenie wyjaśnień był nierealny, co narusza art. 7 Konstytucji oraz art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 usg oraz art. 61 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 usg.

Odnosząc się do konkretnych zarzutów organu nadzoru Gmina wyjaśniła, że ustawodawca dał szeroki zakres radom gmin co do swobody w ustalaniu i zakresu i form kontroli jednostki pomocniczej. W statucie jednostki określony został zakres (§ 45 Statutu) jak i forma kontroli (§ 47 i § 48 Statutu). Zgadzając się z Wojewodą, że nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli Gmina podkreśliła, że działania nadzorcze zawierają w sobie również działania kontrolne. Tym samym obowiązek przekazywania uchwał jest formą kontroli, gdyż prowadzi do oceny uchwał - porównania czy ich treść odpowiada wymogom prawa. Gdy ocena jest negatywna dochodzi do zastosowania środka nadzoru - uchylenia uchwały. Powyższe reguluje zatem formy (obowiązek przekazania) i zakres kontroli (zgodność z prawem). Art. 35 ust.3 usg zostawia gminie swobodę wyboru i dostosowania do potrzeb i specyfiki konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Istotnym jest, że organy dzielnicy działają w formie uchwał (§ 18 ust. 1 i § 32 ust. 1 Statutu), co oznacza, że każda ich decyzja poddana jest kontroli (§ 47 Statutu).

Jeżeli chodzi o finanse, to § 43 ust. 1 Statutu zastrzegający formę uchwał rady dzielnicy dla decyzji co do wykorzystania powierzonych środków finansowych i obowiązek ich przedkładania stanowi efektywny środek kontroli i przeczy zarzutom organu nadzoru, który w żaden sposób nie może narzucać form kontroli, wybierając te, które wedle niego są najbardziej właściwe, lecz ingerować w momencie, gdy formy w ogóle nie zostały określone. Wojewoda nie zwrócił uwagi na fakt, iż kontrola jednostki pomocniczej jest ustawowym zadaniem komisji rewizyjnej rady gminy (Komisja rewizyjna Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej; art. 18a ust. 1 usg), której kompetencje określa Statut Gminy (art. 18a ust. 5 usg). Nadto wskazanie w statucie dzielnicy komisji rewizyjnej jako organu kontroli stanowiłoby powtórzenie uregulowania ustawowego, a określenie zasad prowadzenia kontroli przez komisję rewizyjną naruszałoby art. 18a ust. 5 usg. Formy, zasady i tryb kontroli sprawowanej przez komisję rewizyjną Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej jest szczegółowo opisany w statucie Miasta Dąbrowa Górnicza (uchwała nr XXV/514/13 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 24 kwietnia 2013 r. – tj. Dz.U. Woj. Śl. 2019 r. poz. 6328 z późn.zm.), tam też są wskazane kompetencje i szczegółowe formy działań kontrolnych (§ 30 do § 37 Statutu Miasta). Nie można zatem za błąd poczytać ogólnego uregulowania w § 46 Statutu Dzielnicy dotyczącego organów kontroli. Stanowisko Wojewody zmierza w kierunku oceny efektywności przyjętego przez Gminę rozwiązania, a nie zgodności z prawem przyjętej regulacji i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Również zarzut naruszenia art. 48 ust.1 usg jest nieuzasadniony, gdyż w § 42 ust. 1 Statutu określono mienie przekazane jednostce tj. lokal i zakres czynności - przeprowadzenia posiedzeń organów a w § 42 ust.2 Statutu (zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych) zaznaczono, że w budżecie gminy wyodrębnia się środki finansowe na działalność statutową Dzielnicy, których to wysokość corocznie będzie ustalana odrębną uchwałą Rady Miejskiej. Z kolei w § 43 określono, że rada dzielnicy podejmuje uchwały w sprawie wykorzystania tych środków a uchwały z kolei wykonywane będą przez zarząd. Zatem statut określa rodzaj mienia - środki finansowe, jak i zakres samodzielnego dysponowania - cele statutowe czyli zadania określone w statucie. Uchwały dotyczące wykorzystania środków podlegają bieżącej kontroli poprzez ich obowiązek przedkładania organom gminy (§ 47 Statutu) i nadzorowi poprzez stwierdzenie przez radę miejską ich nieważności (§ 48 Statutu). Intencją zastosowanego rozwiązania było powierzenie dzielnicy maksymalnej dopuszczalnej prawem swobody w dysponowaniu mieniem, w szczególności środkami finansowymi, przy jednoczesnym zachowaniu kontroli nad sposobem korzystania z mienia i wydatkowania przekazanych do dyspozycji środków finansowych. W ocenie skarżącej, odnośnie środków pieniężnych zbyt daleko idące jest wskazywanie w statucie konkretnej kwoty na konkretne cele. To lokalna społeczność posiada najlepszą wiedzę co do potrzeb na swym terenie.

Niezasadny jest także zarzut wadliwości § 3 Statutu, gdyż Wojewoda nie wskazał nawet, który konkretnie przepis został naruszony przez przyjęty zapis. Nadto z góry założył, że użycie zwrotu "w tym" (lub równoważnego) niezależnie od okoliczności prowadzi do nadinterpretacji, co nie znajduje uzasadnienia. W treści § 3 określono ogólne ramy zadań wykonywanych przez dzielnicę ("wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia..."). Wykazanie szczegółowych typów zadań, w ocenie skarżącej byłoby nadmierną kazuistyką i utrudniało wykonywanie zadań przez jednostkę. Powołując się na wyrok WSA w Kielcach strona stwierdziła, że "uszczegółowienie polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Jeśli w niniejszym przypadku poszczególne z katalogów zawartych w kwestionowanych przepisach (§ 3 ust. 2, § 9 ust. 2 i § 12 ust. 5) mogłyby zostać uzupełnione o inne jeszcze elementy, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z zapisami, które mają charakter ogólny. W każdym przypadku bowiem katalog zadań został w istocie ograniczony przez pierwotne ujęcie, które ma charakter ogólny i w którego zakresie muszą mieścić się wszelkie zadania szczegółowe''. Określono ramy działania - "do zakresu zadań dzielnicy należą wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia...", czyli zadania dzielnicy są limitowane ogólną zasadą.

Przyjmując taki zapis Rada wzorowała się na art. 7 ust. 1 usg określającym ogólne ramy zadań własnych (zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty), zatem nie można twierdzić, że gmina dokonując podobnego zabiegu naruszyła prawo. Oceniając prawidłowość określania zakresu zadań dzielnicy należy brać pod uwagę również sposób regulacji jej kompetencji, czego Wojewoda nie uwzględnił. Skoro jednostka działa poprzez swoje organy to nie można patrzeć na zakres jej zadań bez analizy kompetencji organów, a zadania Rady Dzielnicy (§ 12 Statutu) i Zarządu Dzielnicy (§ 31 Statutu) zostały ściśle określone w katalogu zamkniętym. Nie istnieje zatem możliwość rozszerzenia kompetencji organów a tym samym samej jednostki. Biorąc zatem pod uwagę łącznie treść § 3, § 12, § 31 Statutu, Rada Miejska ustaliła konkretny i rzeczowy zakres działania jednostki pomocniczej – dzielnicy.

Trudno też jest z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wywieść jakiego stopnia konkretyzacji wymaga organ nadzoru. Przykładowo akceptuje uregulowane w statuach jednostek pomocniczych Katowic ogólne określenia zadań, np. "Celem działania Jednostki jest tworzenie warunków dla pełnego uczestnictwa mieszkańców w rozpatrywaniu istotnych spraw związanych z bieżącymi problemami jednostki." ("§ 2 Statutu jednostki pomocniczej miasta Katowice nr 1 Śródmieście - uchwała Rady Miejskiej w Katowicach z 27 czerwca 2019 r. nr IX/176/19 czy § 6 wzmiankowanego statutu, w którym dopuszczono określenie zadań organów jako katalogu otwartego). Przytoczył też zapis statutu jednostki pomocniczej gminy Koszęcin, gdzie wskazano, że "Do zadań sołectwa należy zapewnienie udziału mieszkańców w sprawach dotyczących zaspokajania ich zbiorowych potrzeb, w tym spraw socjalno-bytowych, kulturalnych, opieki zdrowotnej, sportu, wypoczynku, oświaty, ładu i porządku publicznego oraz ochrony środowiska i utrzymania czystości..." (uchwała rady gminy Koszęcin z 26 lutego 2019r. nr 76/VII/2019 w sprawie utworzenia sołectwa Koszęcin oraz nadania statutu nowo utworzonemu sołectwu Koszęcin). Przytoczył też zapisy statutów jednostek pomocniczych Gminy Gliwice, zgodnie z którymi "Do zakresu działania Dzielnicy należą sprawy publiczne, dotyczące wspólnoty samorządowej mieszkańców Dzielnicy, harmonijny rozwój Dzielnicy i poprawa warunków życia jej mieszkańców; upowszechnianie idei samorządowej; aktywizacja oraz integracja mieszkańców Dzielnicy; promocja Dzielnicy".

Odnośnie zasad dysponowania mieniem organ nadzoru dopuścił tożsamą regulację w statutach jednostek pomocniczych Miasta Tychy (§ 42 ust. 3 uchwały nr VII/124/19 Rady Miasta Tychy z 25 kwietnia 2019 r. w sprawie Statutu Osiedla "Stare Tychy".)

Zdaniem strony, powyższe podważa zaufanie do organów administracji, co do podejmowania tożsamych decyzji w podobnych stanach faktycznych i prawnych i nie daje gwarantowanej Konstytucją pewności prawa ani możliwości przewidywania działań organów państwa (orzeczenie TK z 24.05.1994 r. sygn. akt K 1/94). W ocenie skarżącej organ nadzoru naruszył tym samym art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Nie może być bowiem mowy o naruszeniu przez gminę prawa w sytuacji, gdy podobne rozwiązania prawne nie spotykały się ze stwierdzeniem nieważności, pomimo ich kontroli przez Wojewodę (uchwały rad obligatoryjnie przesyłane są do organów nadzoru).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej. Podkreślił, że zawieszenie biegu terminów wprowadzone ustawą COVID-19 dotyczyło wyłącznie terminów procesowych, a termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem materialnym. Również odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 usg) stanowi o konieczności uwzględnienia celu i charakteru postępowania. Nadto zarzut naruszenia art. 10 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych, wpływających na wynik sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, bo ewentualne wyjaśnienia złożone przez Gminę pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru. Natomiast co do wskazanych przykładów statutów innych jednostek pomocniczych stwierdził, że każdy z nich oceniał indywidualnie, a mogą być przez niego zaskarżone wniesieniem skargi w każdym czasie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; w skrócie "ppsa") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Jeżeli sąd uwzględnia skargę jednostki samorządu to stosownie do art. 148 ppsa uchyla zaskarżony akt nadzoru, w przeciwnym razie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddala.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił m.in. art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm.) – dalej powoływana jako usg. W świetle tej regulacji, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

Stwierdzić należy, że Wojewoda Śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze z zachowaniem tego terminu, tj. przed upływem 30 dni, od dnia doręczenia mu uchwały Rady Gminy z 11 marca 2020 r., co miało miejsce 16 marca 2020 r. Termin upływał bowiem 15 kwietnia 2020 r. i został przez organ dochowany.

Natomiast Rada Gminy podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 usg, czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego – uchwała na XX/425/2020 Rady Miejskiej z 27 maja 2020 r. Dodać też należy, iż skargę wniesiono 15 maja 2020 r. czyli z zachowaniem terminu do jej wniesienia liczonego od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, co miało miejsce 15 kwietnia, gdyż dokument wysłano 15 kwietnia o godz. 18.36.

Te wszystkie okoliczności pozwoliły na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z 15 kwietnia 2020 r. stwierdzającego nieważność opisanej na wstępie uchwały Rady Miejskiej w całości, jako niezgodnej z art. 35 ust. 3 pkt 5 oraz art. 48 ust. 1 usg, w związku z art. 2 i 7 Konstytucji.

Na wstępie Sąd stwierdził, że zasadny jest zarzut gminy, co do tego, że przesyłając jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania 14 kwietnia 2020r. o godz. 14.30 w sytuacji, gdy termin wydania rozstrzygnięcia przypadał na następny dzień faktycznie pobawił gminę możliwości aktywnego udziału w postępowaniu nadzorczym i prawa wynikającego z art. 10 § 1 kpa. W ocenie Sądu przepis ten stosuje się również w takim postępowaniu mimo, że – jak podnosił Wojewoda w odpowiedzi na skargę – postępowanie nadzorcze nie jest stricte postępowaniem administracyjnym, a przepisy kpa stosuje się w nim jedynie odpowiednio, co oznacza, że nie wszystkie znajdą w nim zastosowanie, albo ich zastosowanie będzie wymagać modyfikacji. Tym niemniej zauważyć należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2 usg organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo w toku tego postępowania, może wstrzymać ich wykonanie. Oznacza to, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego jest obligatoryjnym elementem procedury zmierzającej do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Racjonalny ustawodawca zapewne wprowadził ten wymóg w określonym celu, zdaniem Sądu właśnie w tym, aby umożliwić jednostce samorządu terytorialnego rozważenie zastrzeżeń organu i złożenie wyjaśnień bądź uchylenie kwestionowanego aktu we własnym zakresie. Gdyby ustawodawca założył, że jakiekolwiek wyjaśnienia strony nie mogą wpłynąć na stanowisko organu nadzoru, to zapewne nie zdecydowałby się na wprowadzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, a rozstrzygnięcie nadzorcze stałoby się pierwszą czynnością w sprawie, bez jej niepotrzebnego przedłużania o etap pomiędzy zawiadomieniem a wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego i bez wyjaśnień czy zastrzeżeń jednostki, a które – wedle stanowiska Wojewody - i tak "pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru." Pogląd ten rzeczywiście prowadzi do takiego skutku, że gwarancje strony do udziału w każdym postępowaniu, które go dotyczy, tutaj wynikające z art. 10 kpa nie zostały dochowane. Wojewoda na str. 5 odpowiedzi na skargę wskazuje, że zarzut naruszenia art. 10 kpa może być skuteczny tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych wpływających na wynik sprawy. Sąd w pełni zgadza się z tym poglądem i uznaje, że taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie – doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego na godzinę przed zakończeniem dnia pracy urzędu w ostatnim dniu przed wydaniem rozstrzygnięcia faktycznie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnej czynności w postaci wypowiedzenia się w sprawie, do czego ma prawo zgodnie z art. 10 § 1 kpa stanowiącym, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 10 § 2 kpa organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W ocenie Sądu żadna z tych przesłanek nie zachodziła w odniesieniu do uchwały o utworzeniu jednostki pomocniczej i nadaniu jej statutu.

Natomiast założenie a priori, że "wyjaśnienia złożone przez Miasto Dąbrowa Górnicza pozostawałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru" wydaje się być pochopne i wskazuje, że Wojewoda zakłada, że żadne, najbardziej nawet racjonalne i prawnie uzasadnione argumenty nie zmienią jego stanowiska.

Przechodząc do analizy merytorycznej przypomnieć trzeba, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały było uznanie, że narusza ona w sposób istotny przepisy usg przez pominięcie obligatoryjnego w regulacji statutu jednostki pomocniczej zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością jednostki pomocniczej, a także sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego oraz rozporządzania dochodami z tego źródła.

Zdaniem Wojewody naruszenie prawa o charakterze istotnym polega na pominięciu w statucie jednostki pomocniczej norm obligatoryjnych określających zakres i formy kontroli nad działalnością organów jednostki pomocniczej, gdyż nie można do czynności kontrolnych zaliczyć kompetencji do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał Rady i Zarządu Dzielnicy. Nadto Gmina nie określiła w Statucie zakresu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego, co uniemożliwia dzielnicy korzystanie z tego mienia czyli wykonywania uprawnień, a które to regulacje w stanie faktycznym dotyczącym tej gminy uznał również za obligatoryjne, bez wskazania mienia, którym jednostka z tej przyczyny nie może zarządzać lub z którego korzystać w ramach ustawowych uprawnień.

Zdaniem skarżącej uchwalony Statut zawiera regulacje wymagane powołanymi jako naruszone przepisami, co opisała Gmina w skardze przywołanej wyżej.

Istota sporu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy do naruszenia wskazanych przepisów doszło, a jeśli tak, to czy było to naruszenie istotne. W tym celu należy rozważyć, co winien określać statut jednostki pomocniczej.

Z brzmienia art. 35 ust. 3 usg ustawy wynika, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Odnosząc się do przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie braku regulacji zakresu i form kontroli wskazać należy, że w rozdziale 8 Statutu §§ 44 do 48 "Kontrola i nadzór nad działalnością dzielnicy", uregulowano kwestie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 5 usg (zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej). W § 44 Rada uchwaliła, że "Nadzór nad działalnością dzielnicy sprawują Rada Miejska i Prezydent. § 45 stanowi, że nadzór nad działalnością organów Dzielnicy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. § 46: Organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów Dzielnicy są Rada Miejska i Prezydent Miasta. § 47 ust. 1: Przewodniczący Rady przekazuje uchwały Rady Przewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Prezydentowi, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia podjęcia. Ust. 2: Przewodniczący Zarządu przekazuje uchwały Zarządu Przewodniczącemu Rady Miejskiej oraz Prezydentowi, najpóźniej w terminie 7 dni od dnia podjęcia. § 48 ust. 1: Uchwały Rady i Zarządu sprzeczne z prawem są nieważne. Ust. 2. W razie ustalenia, że zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały organów Dzielnicy, Rada Miejska podejmuje uchwałę stwierdzającą niezgodność uchwały organów Dzielnicy z prawem. Ust. 3: Uchwałę Rady Miejskiej, o której mowa w ust. 2 podejmuje się w terminie nie dłuższym niż 60 dni od dnia doręczenia uchwały organów Dzielnicy. Ust. 4: Uchwała Rady i Zarządu traci moc z dniem wejścia w życie uchwały stwierdzającej niezgodność z prawem.

Regulacje te organ nadzoru uznał za naruszające zakres ustawowego umocowania zakresu i formy kontroli, nie odpowiadające rozumieniu tych pojęć. W jego ocenie do czynności kontrolnych nie można zaliczyć "kompetencji do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwał organów Dzielnicy". Po analizie treści całego Statutu Sąd poglądu tego nie podziela.

Przepisy usg nie zawierają bliższych regulacji definiujących czy dookreślających znaczenie pojęć "zakresu i form kontroli", w takim zaś razie zasadne jest sięgnięcie do ich znaczenia, jakie mają w języku potocznym.

Zgodnie z definicjami zawartymi w internetowym Słowniku języka polskiego PWN zakres, to «granica zasięgu jakiegoś zjawiska, działania, faktu; też: dziedzina, sfera objęta tymi granicami». Innymi słowy zakres kontroli określa, co tej kontroli podlega, jaki jest jej zasięg i gdzie przebiegają granice, w których może być podejmowana. Pojęcie forma posiada zaś aż 15 różnych znaczeń, dla badanej sprawy wydają się przydatne takie, jak «wygląd czegoś», «przejaw czegoś», «sposób postępowania, zachowania się». To pozwala wysnuć tezę, że forma kontroli i nadzoru to nic innego, jak określenie w jaki sposób będzie się przejawiać kontrola i nadzór, jak będzie "wyglądać", jak będzie postępować, zachowywać się organ kontrolny i nadzorczy.

Kontrola sprowadza się do badania prawidłowości działania jednostki a nadzór to ingerowanie w jej działalność. Kompetencje kontrolne i nadzorcze muszą być też dostosowane do kryteriów sprawowania kontroli i nadzoru, ich celów i funkcji. Nadzór opiera się na kryterium legalności, natomiast kontrola pod względem gospodarności, rzetelności i efektywności może być bezpośrednia (badanie prawidłowości konkretnego działania) lub pośrednia (komisja rewizyjna).

Odnośnie tego zauważyć należy, że statut jednostki pomocniczej przyjęty w kwestionowanej uchwale określa zarówno zakres nadzoru wskazując, że obejmuje on uchwały podejmowane przez Radę Dzielnicy i Zarząd Dzielnicy, jak i określa formę tego nadzoru – możliwość podjęcia uchwały o stwierdzeniu ich niezgodności z prawem. Z powyższego wynika, że nadzór nad uchwałami organów dzielnicy (Rady, Zarządu), które są jedyną formą ich działalności przyznaną w Statucie, został ustalony.

Zatem jeżeli ustawodawca nie zdefiniował pojęcia nadzoru ani kontroli, to przy założeniu, że formą (przejawem) działalności organów dzielnicy jest podejmowanie uchwał, to ich przekazywanie Radzie Miejskiej i Prezydentowi celem oceny ich zgodności z prawem, połączone z możliwością wyeliminowania uchwały przez organ nadzoru i kontroli jakim jest Rada Miejska, spełnia wymogi nałożone ustawą. Wniosek ten jest zasadny zwłaszcza przy uwzględnieniu § 12 określającego wyłączne kompetencje Rady Dzielnicy oraz § 31 określającego wyłączne kompetencje Zarządu czy regulacje dotyczące funkcjonowania tych organów, których posiedzenia są protokołowane i publikowane w BIP (§ 33 ust.12 i 15), jak również informacje o działalności organów Dzielnicy.

Nie należy także pomijać art. 18 a ust. 1 usg, zgodnie z którym Rada Gminy kontroluje działalność (...) jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Ten ustawowy zapis wskazuje na kolejny organ kontroli w stosunku do Dzielnicy, a użycie słowa "działalność" wskazuje, że zakres kontroli obejmuje całokształt jej działań.

Dodatkowo wskazać należy, że utworzenie dzielnic w gminie jest związane z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gmin, wobec czego do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 usg (wyrok NSA z 6.11.2000r., sygn. OSA 2/00, Wokanda 2001/7-8. S. 68) i istnieje prawna możliwość zaskarżenia podejmowanych przez nie uchwał. Nadto przepisy dotyczące kontroli i nadzoru jednostek pomocniczych należy formułować w sposób, który nie będzie barierą w rozwoju samorządności. Zakres i formy kontroli oraz nadzoru mają wpływ na określenie stopnia samodzielności jednostek w stosunku do gminy. Stąd Sąd uznał, że Statut dzielnicy w rozdziale 8 spełnia wymogi art. 35 ust. 3 pkt 5 usg. Wskazuje organy gminy i ich obowiązki w zakresie kontroli i nadzoru nad jednostką pomocniczą oraz zakres i formy tej kontroli oraz nadzoru. To gmina decyduje czy unormowana kontrola i nadzór jest wystarczająca dla realizacji celów jednostki.

Kolejno należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 usg stanowiącego, że "Jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia."

W ocenie Sądu przepis art. 35 ust. 3 i 48 ust. 1 wzajemnie się uzupełniają, lecz treść art. 48 usg nie jest elementem obligatoryjnym w każdym statucie jednostki pomocniczej. Stanowi on dodatkową informację dla gminy, co winna uregulować w statucie, jeżeli jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego, jeżeli takim dysponuje. Jeżeli nie zarządza i nie korzysta, to zapis taki jest zbędny.

Burmistrz może przekazać Dzielnicy konkretne składniki mienia do korzystania, co leży w jego kompetencjach zarządzania mieniem komunalnym. (wyrok WSA w Gliwicach, IV SA/Gl 405/17 z 19 października 2017 r., CBOSA). Przekazanie to nie jest obligatoryjne, bo nie zostało objęte regulacją art. 35 ust. 3 usg.

Zdaniem Wojewody (str. 5 rozstrzygnięcia nadzorczego):

- zarządzanie jest tożsame z administrowaniem i oznacza dokonywanie czynności bieżących, faktycznych, jak i prawnych,

- korzystanie obejmuje czynności faktyczne i prawne tj. używanie mienia dla zaspokojenia potrzeb własnych, w tym pobieranie pożytków i innych przychodów,

- rozporządzanie ogranicza się tylko do dochodów.

W § 42 ust. 1 statutu znajduje się zapis, że Prezydent zapewnia jednostce lokal niezbędny dla przeprowadzania posiedzeń jej organów. W ust. 2 wskazano, że w budżecie gminy wyodrębnia się środki finansowe na statutową działalność Dzielnicy.

Z powyższego wynika, że statut określa formy korzystania z mienia – zezwala Dzielnicy na używanie lokalu w celu prowadzenia posiedzeń; skoro inny sposób wykorzystania lokalu nie został przewidziany, to oczywistym jest, że żadne dochody z tego tytułu nie powstaną, zatem upoważnienie do "rozporządza dochodami z tego źródła", których nie będzie jest bezprzedmiotowe.

Określenie zakresu zarządzania, korzystania i rozporządzania nie jest tym samym obligatoryjnym zapisem statutu w przypadku negatywnej decyzji Rady co do wyposażenia Dzielnicy w te kompetencje.

Wprowadzona w badanym Statucie regulacja odpowiada zatem stanowi faktycznemu w tej kwestii. W statucie Dzielnicy nie określono uprawnień w zakresie zarządzania i korzystania z mienia komunalnego przynoszącymi dochody, którymi może rozporządzać. Nie było zatem potrzeby takiej regulacji.

Sąd nie podziela zatem zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 usg, gdyż regulacja ta nie stanowi jednego z koniecznych elementów statutu, gdyż te wskazane zostały w art. 35 ust. 3 usg. Jak wskazano wyżej gmina nie ma obowiązku przekazania jednostce pomocniczej konkretnych składników majątku komunalnego. Gmina daje gwarancje i możliwość korzystania z mienia komunalnego, zapewnia środki finansowe na działalność dzielnicy.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do tego, że w rozdziale 7 Statutu Rada Miejska określiła zasady finansowania działalności organów dzielnicy, co stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem z delegacji ustawowej z art. 51 ust. 3 wynika, że kwestie te winny być uregulowane w Statucie Gminy Dąbrowa Górnicza, a nie w Statucie Dzielnicy.

Stosownie do powołanego przez Wojewodę przepisu usg, Statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy.

Odnośnie zasad finasowania w kwestionowanym Statucie znalazł się tylko zapis, że "W budżecie Gminy wyodrębnia się środki finansowe na statutową działalność Dzielnicy". Zdaniem Sądu w żaden sposób nie narusza on art. 51 ust. 3 usg, ponieważ w najmniejszym nawet stopniu nie określa żadnych uprawnień jednostki do prowadzenia gospodarki finansowej, zawiera jedynie informację, że takowe środki są w budżecie Gminy zagwarantowane i że w tym dokumencie należy poszukiwać dalszych informacji dotyczących tej kwestii.

Końcowo Sąd orzekający stwierdza, że podziela pogląd, że w statucie mogą zostać uregulowane wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 8.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24 października 2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 usg). W efekcie, kompetencja samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza że ograniczeniem dla treści statutu jest zasada, że nie może on wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji uchwalania statutu prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie, z 28 listopada 2018 r., II SA/Go 779/18, wyrok NSA z 08 lutego 2005 r., OSK 1122/04, CBOSA). W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych, co potwierdza użycie zwrotu "w szczególności" w art. 35 ust. 3 usg, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

Jednocześnie Sąd podziela pogląd Wojewody, że w świetle art. 35 ust. 3 pkt 3 i pkt 4 usg zadania dzielnicy i jej organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania dzielnicy, jego organów i aparatu pomocniczego. Jednak w ocenie Sądu, wymogi te - wbrew zarzutom Wojewody - spełniają regulacje zakresu zadań dzielnicy wskazane w § 3 pkt 1-10 w zestawieniu z § 12, określającym zakres wyłącznej właściwości Rady i § 31 określającym wyłączne właściwości Zarządu Dzielnicy.

Zgodnie z § 3 Statutu, do zakresu zadań dzielnicy należą wyłącznie zadania publiczne dotyczące bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służące zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia, w tym: (...). Zwrot "w tym" nie daje pola do dowolnej interpretacji ani poszerzenia kompetencji organów Dzielnicy, jak twierdzi organ nadzoru, gdyż w każdym przypadku muszą się one mieścić w pojęciu ogólnym - "zadań publicznych dotyczących bezpośrednio obszaru Dzielnicy i służących zaspokajaniu potrzeb jej mieszkańców oraz poprawie warunków ich życia." Szczegółowe wyliczenie następujące po słowach "w tym" sprowadza się zatem do przywołania przykładów zasady ogólnej, wobec czego zakres tak wskazanych elementów pozostaje zamknięty, gdyż jest definiowany przez pojęcie ogólne, w którym musi się mieścić.

Nie znajdując zasadności zarzutów organu nadzoru poza kontrolą Sądu pozostał zarzut odniesienia się przez skarżącą do zapisów statutów innych jednostek pomocniczych, które nie były kwestionowane przez organ nadzoru, co jednak nie zwalnia organu od działania zgodnie z art. 8 kpa i przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Z tych przyczyn skargę należało uwzględnić i uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ppsa. jako wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż stwierdziło nieważność uchwały mimo, że nie była dotknięta wadą istotnego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania sądowego w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).