Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 121/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a  ust. 1, art. 11f  ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi M.H., A.K., B.K., J.K., W.M., R.S., W.T., J.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) Prezydent Miasta udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. budowa drogi gminnej stanowiącej łącznik ul. [...] z ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta wnieśli W.M., Z.B. i M.B., W.T., J.K., J.T., B.K., A.K., R.S., M.H. oraz Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo. Odwołujący się zarzucili wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z naruszeniem prawa, polegającym na sprzeczności przyjętego w projekcie przebiegu drogi z postanowieniami obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazali ponadto, że realizacja inwestycji wymaga uzyskania decyzji środowiskowej z uwagi na wylesienie terenu objętego inwestycją. Zakwestionowali również wycinkę drzew na terenie objętym inwestycją, na którą inwestor nie uzyskał zgody. Zgoda jaką dysponuje inwestor nie obejmuje bowiem wszystkich drzew jakie zamierza on wyciąć w związku z budową drogi. W projekcie budowlanym brak jest dokumentacji hydrogeologicznej i geologiczno-inżynierskiej.

Podpisani pod odwołaniem mieszkańcy lokali w budynku nr 47 przy ul. [...], tj. W.T., J.K., J.T., B.K., A.K., R.S. i M.H. domagali się ponadto przyznania im statusu strony postępowania z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

M.B. i Z.B., będący współwłaścicielami nieruchomości - działki o numerze ewidencyjnym [...], która na podstawie przedmiotowej decyzji uległa podziałowi na działki o numerach [...], wnosząc odwołanie domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w części obejmującej ich nieruchomość i umorzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego. Wskazali, że zaskarżone rozstrzygniecie narusza przysługujące im prawo własności do nieruchomości, które podlega ochronie na mocy przepisów Konstytucji, nadto zarzucili nadużycie przepisów ustawy poprzez orzeczenie o budowie drogi miejskiej o znaczeniu lokalnym. Uznali, że specustawa ma służyć wyłącznie do budowy dróg o znaczeniu strategicznym, jak drogi ekspresowe czy autostrady. Ponadto wskazali, że decyzja wydana została przez organ do tego nieuprawniony.

Nadleśniczy Nadleśnictwa w odwołaniu wskazał, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Prezydent Miasta zmienił przeznaczenie terenu ujętego w planie jako park leśny na drogę, której przebieg odbiega od tego określonego w planie.

W dniu 11 pażdziernika 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa złożył oświadczenia o cofnięciu odwołania, wobec czego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez W.M., Z.B. i M.B., W.T., J.K., J.T., B.K., A.K., R.S., M.H. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta o udzieleniu zezwolenia na realizację spornej inwestycji drogowej.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy przeprowadził analizę sprawy pod kontem legitymacji procesowej odwołujących się i ustalił, że przysługuje im status stron postępowania. Organ wskazał, że wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu podpisani pod odwołaniem mieszkańcy lokali w budynku przy ul. [...], brali udział w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jako jego strony. Wojewoda wskazał, że z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane za wyjątkiem art. 28 ust. 2. Przepis ten określa kategorie podmiotów, którym przysługuje interes prawny w sprawach o pozwolenia na budowę i stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 Kpa. Zatem przymiot strony w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, w przeciwieństwie do wnioskodawcy, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji zawiadomienie o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji zawiadamia się w drodze obwieszczeń (art. 11d ust. 5 specustawy). Tym samym Wojewoda uznał, że odwołanie wniesione przez mieszkańców lokali w budynku przy ul. [...] jest skuteczne i winno zostać rozpatrzone.

Ustosunkowując się do kwestii wycinki drzew w związku z projektowaną inwestycją drogową, organ odwoławczy wyjaśnił, że jedną z podstawowych wartości chronionych przez ustawę zasadniczą jest ochrona środowiska. W pewnych przypadkach ochrona środowiska może uzasadniać ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych. W przedmiotowej sprawie drzewa przeznaczone do wycinki nie znajdują się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej wpisanej do rejestru zabytków, czy też ujętej w ewidencji zabytków. Nie stanowią również obiektów zabytkowych, a przedmiotowa inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Odnosząc się do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji bez wymaganej przepisami prawa decyzji środowiskowej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego Wojewoda wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, jako właściwy w sprawie organ ochrony środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej stanowiącej łącznik ul. [...] z ul. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Stanowisko to jest wiążące dla organu orzekającego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a co za tym idzie brak jest podstaw do stwierdzenia, jakoby Prezydent Miasta dopuścił się naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnośnie naruszenia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaprojektowanie przedmiotowej drogi w sposób odmienny, aniżeli zostało to określone w obowiązującym dla danego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ wyjaśnił, że art. 11i ust. 2 specustawy wyłącza stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to oznacza, iż zapisami planistycznymi organy nie mogły

się kierować, ani ich uwzględniać. W tym stanie prawnym zarzut naruszenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ uznał za chybiony i pozbawiony podstaw.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wniesionym przez M.B. i Z.B. Wojewoda wskazał, że prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie budzi zatem wątpliwości, że Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Specustawa jest aktem, w drodze którego ustawa zasadnicza dopuszcza ograniczenie prawa własności. Tym samym organ orzekający w trybie określonym w specustawie o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został uprawniony do ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności nieruchomości.

Wojewoda poddał również pod rozwagę zarzut dotyczący naruszenia właściwości przez organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji i doszedł do przekonania, że jest on nieuzasadniony. Powołując się na orzecznictwo administracyjne wskazał, że prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, w specustawie drogowej nie wprowadzono bowiem zapisu o wyłączeniu prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania. Pomimo wielu zmian wprowadzonych do tej ustawy, nadal kompetencje do wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji dróg publicznych, a od 2008 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pozostawiono wojewodom i starostom (prezydentom miasta na prawach powiatu). Oznacza to, że Prezydent Miasta był organem uprawnionym do wydania w I instancji podważanej decyzji oraz do orzekania w zakresie rozbudowy drogi wojewódzkiej w ramach przedmiotowego wniosku.

Wojewoda nie znalazł również innych podstaw by uchylić zaskarżoną decyzję. Uznał bowiem, że spełnione zostały wymagania "specustawy" określone w art. 11b i art. 11d ust. 1. Do wniosku zarządca drogi dołączył wymagane decyzje, opinie, uzgodnienia, a także projekt budowlany. Poddając analizie materiał dowodowy w aspekcie wymogów art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stwierdzono, iż projekt budowlany spełnia wymagania ochrony środowiska, jest kompletny i zawiera wymagane opinie, uzgodnienia oraz pozwolenia. Ponadto został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 2017 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przez M.H., A.K., B.K., J.K., W.M., R.S., W.T. oraz J.T., reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, który zarzucił:

1. rażące naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 2 w zw. z art. 15, art. 28, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...], w całości i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a przez to naruszenie dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego, pomimo stwierdzenia przez organ II instancji, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona przez organ I instancji, który odmówił skarżącym przymiotu strony, nie zapewniając im czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w związku z czym rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a przynajmniej w znacznej części;

2. rażące naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 90 ust. 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, zwanej dalej: "u.i.ś", oraz art. 15, art. 28, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta pomimo niepoddania kontroli instancyjnej postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] i braku merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz konieczności wydania decyzji środowiskowej, a przez to naruszenie zasady dwuinstancyjności;

3. naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej: "specustawą drogową", w szczególności jej art. 1 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 przez całkowicie błędne jej zastosowanie jako podstawy rozstrzygnięcia w zakresie realizacji przedmiotowej inwestycji, która ma służyć realizacji prywatnego przedsięwzięcia i związana jest wyłącznie z interesami prywatnymi podmiotów biorących udział w realizacji inwestycji, złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przez nieuprawniony podmiot, przez zaplanowanie drogi bez zaprojektowania należytej ochrony przed hałasem w postaci ekranu akustycznego na całej długości działki nr [...] oraz [...], bez pozytywnej opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, a także bez odpowiednich nasadzeń zieleni oraz przez złożenie niekompletnego wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niewłaściwe dokonywanie korekt i uzupełnień wniosku;

4. naruszenie przepisów art. 12 specustawy drogowej w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności i zajęcie nieruchomości prywatnych na cel niepubliczny;

5. naruszenie przepisu art. 135 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej i art. 108 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie braku podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji oraz błędne przyjęcie, że odwołania wstrzymały wykonanie decyzji z mocy prawa, a to wobec nieprawidłowego stwierdzenia braku prawidłowego rozstrzygnięcia w decyzji o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a nadto przez niewłaściwe i niedostateczne uzasadnienie interesu społecznego lub gospodarczego w sytuacji skutecznego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;

6. naruszenie przepisu art. 11 a ust. 4 specustawy drogowej w zw. z art. 71 ust. 2 u.i.ś. poprzez uznanie, że przedsięwzięcie nie oddziałuje, ani zawsze, ani potencjalnie na środowisko, a w konsekwencji, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

7. naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.ś. poprzez dokonanie wadliwej wykładni pojęcia "przedsięwzięcia" i niepotraktowanie realizowanych prac mieszczących się w zakresie rzeczowym inwestycji jako przedsięwzięć powiązanych technologicznie, a w konsekwencji niezakwalifikowanie ich jako jednego przedsięwzięcia, co skutkowało przyjęciem, że całkowita długość przedsięwzięcia nie przekracza 1 km, w związku z czym nie jest wymagane objęcie jego realizacji postępowaniem środowiskowym;

8. naruszenie przepisu § 3 ust. 1 pkt 60) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez pominięcie faktu, że całkowita długość inwestycji drogowej przekracza wskazaną wartość minimalną warunkującą objęcie jej realizacji postępowaniem środowiskowym, pomimo bezspornego funkcjonalnego powiązania budowanej drogi gminnej stanowiącej łącznik

ul. [...] i ul. [...] z: rozbudową skrzyżowania ulic: [...], rozbudową ul. [...] polegającej na budowie skrzyżowania typu rondo, przebudową ul. [...], przebudową istniejącej infrastruktury technicznej pozostającej w kolizji z projektowanym przedsięwzięciem co nakazywało łączne ich potraktowanie;

9. naruszenie przepisu § 3 ust. 1 pkt 86) lit. d) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez pominięcie faktu koniecznego wylesienia mającego na celu zmianę sposobu użytkowania terenu w granicach administracyjnych miasta;

10. naruszenie przepisu art. 8 pkt 1) - 4) i art. 13 ustawy z dnia 28 września

1991 r. o lasach przez ograniczenie możliwości realizacji trwale zrównoważonej gospodarki leśnej na gruntach leśnych zlokalizowanych na działce ewidencyjnej numer [...];

11. naruszenie przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntu leśnego, ujętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta jako ZLP-park leśny, na cele nie leśne pod budowę drogi gminnej;

12. rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zatwierdzenie projektu budowlanego inwestycji drogowej w sytuacji:

a) niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) niespełniania przez projekt budowlany wymogów określonych w przepisie art. 34 ust. 3 p.b., a w szczególności mimo braku dokumentacji geologiczno- inżynierskiej, geotechnicznej, informacji o obszarze oddziaływania obiektu, niewykonania badań geotechnicznych w całym obszarze planowanej inwestycji drogowej, a tym samym naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada

2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej,

c) niespełniania przez projekt budowlany wymagań określonych przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

13. naruszenie przepisu art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane, zwanej dalej: "p.b." w zakresie oświadczenia projektantów o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, ponieważ projekt budowlany obarczony jest licznymi Wędami merytorycznymi, technicznymi oraz prawnymi i z tego powodu nie może być realizowany;

14. naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia

2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości;

15. sprzeczność zakresu inwestycji z projektem podziału nieruchomości;

16. naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] przy zaprojektowaniu inwestycji drogowej;

17. naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, w szczególności nie odniesienie się do znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, konieczności łącznego traktowania elementów inwestycji drogowej i zakwalifikowania jej jako jednego przedsięwzięcia, zaniechania oceny możliwości realizacji inwestycji wyłącznie na gruntach zainteresowanego jej realizacją, konieczności zaprojektowania i realizacji zabezpieczeń sąsiednich nieruchomości przed immisją hałasu, zalewaniem oraz przenikaniem niebezpiecznych substancji, niewykonania badań geotechnicznych na całym obszarze planowanej inwestycji, sporządzenia części opisowej projektu budowlanego branży sanitarnej przez osobę nieposiadającą uprawnień do projektowania, okoliczności prowadzenia sprawy w przedmiocie stanu technicznego budynku przy ul. [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

18. naruszenie przepisów art. 8, art. 9 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie kwestionowanej decyzji w sposób wadliwy, niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w szczególności z uwagi na powierzchowne i zbyt ogólnikowe stwierdzenia skupiające się wokół zasadności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, zamiast meritum sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

ewentualnie:

2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.,

a ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z kwotą uiszczoną tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że należące do skarżących lokale mieszkalne oraz działki, na których znajdują się budynki z wyodrębnionymi lokalami, sąsiadują bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji, a negatywne oddziaływania przedsięwzięcia niewątpliwie będą dotyczyć także terenów zlokalizowanych poza liniami rozgraniczającymi, przede wszystkim z uwagi na objęcie ich zwielokrotnionym hałasem, zwiększoną emisją spalin, zalewaniem wodami opadowymi nieruchomości i samochodów, osiadaniem wód spływowym na nieruchomości, podmakaniem ścian budynków, zawilgoceniem lokali w budynku, zanieczyszczeniami przenoszonymi przez wody spływowe oraz powietrze atmosferyczne.

Planowana droga zaprojektowana jest w odległości kilkunastu metrów od budynku przy ul. [...]. Lokal skarżącej W.T. usytuowany jest na parterze budynku przy ul. [...]. Okna w tym lokalu wychodzą tylko na stronę południową. Jezdnia projektowanej drogi będzie usytuowana na wysokości balkonu w tym lokalu w odległości kilkunastu metrów. Budynek przy ul. [...] posadowiono w zagłębieniu terenu, tworząc wymuszony spływ wód opadowych z sąsiednich terenów. Projekt drogi przewiduje zjazd z obwodnicy, dokładnie na wysokości budynku przy ul. [...]. Ukształtowanie terenu wymusi spływ wód na nieruchomości skarżących w czasie ulewnych opadów deszczu. Zjazd spowoduje zagrożenie powodziowe, zalewanie garaży, piwnicy pomieszczenia kotłowni gazowej, które znajduje się bezpośrednio pod lokalem skarżącej W.T.. Obecnie od strony południowej przed zalewaniem budynku chroni las, przyjmując wody opadowe. Żadna instalacja kanalizacyjna, nie będzie w stanie wchłonąć takich ilości wody jak pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy las. Tymczasem las zostanie wycięty, co ułatwi dodatkowo w sezonie grzewczym spływ zanieczyszczeń z palenisk domowych z domów przy ul. [...] do doliny, w której zlokalizowana jest ul. [...]. Nadto, w związku z emisją spalin i hałasem pochodzących od przejeżdżających samochodów pogorszy się jakość życia mieszkańców pobliskich terenów.

Pełnomocnik zauważył też, że Wojewoda w ramach postępowania odwoławczego, pomimo zgłaszanych w odwołaniu zarzutów, nie poddał kontroli instancyjnej postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2017 r., ani nawet nie odniósł się merytorycznie do zarzutów odwołania dotyczących znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz konieczności wydania decyzji środowiskowej, czym naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem strony skarżącej, nieprawidłowe było zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów specustawy drogowej do inwestycji drogowej objętej postępowaniem. Zaplanowanie drogi i jej realizacja nie ma racjonalnego uzasadnienia, w tym przede wszystkim komunikacyjnego, ekonomicznego, społecznego i gospodarczego. Inwestycja jest całkowicie sprzeczna z interesem publicznym. Do tego wymusza wykorzystanie gruntów osób trzecich, naruszając ich prawo własności.

Pełnomocnik zauważył też, że wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej został złożony przez nieuprawniony podmiot. Upoważnienie udzielone przez zarządcę drogi - Prezydenta Miasta Dyrektorowi Departamentu Inwestycji i Zarządzania Drogami w Urzędzie Miasta obejmowało umocowanie do wydawania dalszych pełnomocnictw podmiotom projektowym/wykonawcom, działającym w imieniu Prezydenta Miasta jako zarządcy drogi. Podmiot podpisujący wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej legitymował się jedynie pełnomocnictwem udzielonym do działania w imieniu i na rzecz Miasta - Urząd Miasta.

Pełnomocnik zwrócił również uwagę, że inwestycja drogowa uzyskała negatywną opinię Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz Nadleśnictwa, co zostało przez organy obu instancji zupełnie pominięte przy rozstrzyganiu sprawy. W opiniach zwrócono uwagę na negatywny wpływ planowanej inwestycji na prowadzenie zrównoważonej i racjonalnej gospodarki leśnej.

Na koniec pełnomocnik podniósł, że projekt budowlany inwestycji drogowej został zatwierdzony pomimo jego niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Droga została zaprojektowana z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego przy ul. [...] (załącznik nr 1 do Uchwały nr XXI/195/04 Rady Miasta z dnia 24 lutego 2004r.). Projekt budowlany nie spełnia ponadto wymogów określonych w przepisie art. 34 ust. 3 p.b. Dokumentacja nie zawiera dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno- inżynierskiej, nie spełniając tym samym wymogów wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Brak jest dokumentacji geotechnicznej oraz rzetelnej analizy i informacji o obszarze oddziaływania inwestycji.

Dokumentacja nie zawiera wszystkich wymaganych prawem uzgodnień i opinii, a w tym: zgody na wycinkę drzew (zgodę uzyskano na wycinkę 13 drzew, podczas gdy projektuje się wycinkę 15 drzew), opinii dyrektora właściwej Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Projekt budowlany nie spełnia wymagań określonych przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie:

1) danych technicznych obiektu budowlanego charakteryzujących wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem:

a. emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się,

b. rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów,

c. właściwości akustycznych oraz emisji drgań, a także promieniowania,

w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń,

z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się,

d. wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne,

2) wskazania przepisów prawa, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania obiektu;

3) opracowania części opisowej projektu budowlanego branży sanitarnej przez osobę nieposiadającą uprawnień do projektowania.

Konkludując pełnomocnik skarżących stwierdził, że organy obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący ani wszechstronnie rozpatrzony. W szczególności zabrakło zbadania, skontrolowania i merytorycznego odniesienia się do znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 121/18, WSA w Gorzowie Wlkp. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na to postanowienie zostało oddalone orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OZ 803/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W badanej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego bądź prawa procesowego, które skutkowałyby koniecznością eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2017.1496 t.j.) wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Celem ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Po nowelizacji z 2006 r. działanie ustawy rozciągnięto również na inne drogi publiczne, a kolejna nowelizacja z lipca 2008 r. jeszcze bardziej uprościła i przyspieszyła postępowanie zmierzające do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyjątkowy charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. Zwrócić również należy uwagę, że w myśl art. 23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w jej rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z chwilą wejścia w życie tzw. "specustawy" drogowej do katalogu zawartego w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany został zapis, że nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (art. 2 pkt 13 u.g.n.). Przywołany art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera ogólne wyłączenie jej stosowania, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to zasad określonych w wymienionych ustawach. Ustawodawca przyznał zatem pierwszeństwo regulacjom zawartym w ustawach wymienionych w art. 2 u.g.n., przed zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 2 u.g.n. wynika zatem dyrektywa wykładni lex specialis derogat legi generali, stanowiąca o pierwszeństwie innych ustaw wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ogólne wyłączenie stosowania przepisów tej ustawy oznacza, że w przypadku zaistnienia kolizji pomiędzy jej przepisami oraz przepisami innej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą ustąpić przepisom tej innej ustawy. Znajdą one zatem zastosowanie wtedy, gdy z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie da się wyinterpretować wyłączenia stosowania tej pierwszej ustawy. Przepis art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem charakter normy kolizyjnej i oznacza, że jej przepisy mają charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie spraw nieuregulowanych w tych ustawach.

Zgodnie z art. 11a. ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Starosta wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym). W następstwie wydanej decyzji właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jej organ, czyli prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli: organu i wnioskodawcy, a gmina jest beneficjentem decyzji. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). W tych okolicznościach może powstać wątpliwość, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy też powinien podlegać wyłączeniu. W orzecznictwie przyjmowane jest powszechnie stanowisko, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10). Specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach specustawy. Nawiązując do przedstawionego wyżej poglądu w sprawie stosowania normy kolizyjnej z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro da się wyinterpretować z przepisów specustawy wyłączenie stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie znajdzie zastosowania przepis art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("w sprawach dotyczących ograniczenia korzystania z nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego"). Z kolei w myśl art. 11b ustawy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcję zarządu powiatu sprawuje, z mocy art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, prezydent miasta. Nie można zatem podważyć kompetencji prezydenta miasta do działania za zarząd powiatu i opiniowania za zarząd powiatu wniosków o realizację inwestycji drogowej na terenie miasta. Dodać przy tym należy, iż od strony merytorycznej specustawa drogowa wyraźnie nadała opiniowaniu wniosków o lokalizację dróg charakter niewiążący, albowiem niewydanie opinii potraktowała jako brak zastrzeżeń do wniosku.

W myśl art. 11f ust. 3 wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Z treści przytoczonego przepisu wynika wprost, że doręczenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej następuje jedynie wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony postępowania o treści decyzji są zawiadamiane w drodze obwieszczeń. Nie znalazł tym samym potwierdzenia podniesiony w odwołaniu zarzut niedopuszczenia do udziału w charakterze strony. Akta sprawy pozwalają na stwierdzenie, że obwieszczenia zostały przeprowadzone zgodnie wymogami wynikającymi z w.w. przepisu. Podnieść przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym wspólnota mieszkaniowa reprezentowana jest przez zarząd, co wynika z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (DZ.U. 2018 poz. 716). Zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. W myśl art. 20 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Zarząd lub poszczególni jego członkowie mogą być w każdej chwili na mocy uchwały właścicieli lokali zawieszeni w czynnościach lub odwołani. Dopiero w wypadku wykazania, że planowana inwestycja narusza indywidulany interes prawny właściciela konkretnego lokalu, podmiot ten może uczestniczyć w postępowania na prawach strony, niezależnie od udziału wspólnoty mieszkaniowej reprezentowanej przez ustanowiony przez nią zarząd. Przyjdzie zauważyć, że w badanej sprawie odwołanie od decyzji I inst. wniesione zostało przez właścicieli lokali znajdujących się w budynku nr 47 przy ul. [...], przy czym udziału w postępowaniu wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą właściciele lokali tej nieruchomości, nie zgłosiła. Z treści odwołania wynika, że dowołujący się wskazują na uciążliwości wiążące się z planowaną inwestycją, które dotyczą ogółu mieszkańców danej nieruchomości, nie wskazując na naruszenia indywidualnego interesu prawnego właścicieli poszczególnych lokali. Wniesione przez mieszkańców lokali w budynku nr 47 przy ul [...] odwołanie zostało rozpoznane merytorycznie. W ocenie Sądu rozpoznanie odwołania bez uprzedniej analizy legitymacji procesowej poszczególnych osób stanowiło uchybienie procesowe, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali jest wyłączone. Zauważając stwierdzone uchybienie Sąd kierował się zasadą wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W badanej sprawie nie stwierdzono naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 11f ust. 1 ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

W przypadku inwestycji drogowych ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich gwarantuje art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 1102/16). Organ rozstrzygający sprawę ma obowiązek zbadać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w tym pod kontem spełnienia wymogów w zakresie wymaganych uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 11d ust.1. Stosownie do treści art. 11 ust. 2 i ust. 3 właściwy organ wydaje opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, na wniosek właściwego zarządcy drogi, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania wniosku o wydanie opinii. Niewydanie opinii w tym terminie traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku. Opinie, o których mowa w ust. 1 pkt 8, zastępują uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami.

Ze zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danego przedsięwzięcia uznając, że nie jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Na podstawie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej inwestycji organ ten stwierdził, że nie stanowi ona przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (DZ.U. z 2016 r. poz. 71). Stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażone zostało w trybie art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy i było ono dla organu orzekającego w sprawie wiążące, w przeciwieństwie do opinii, którą organ nie jest związany. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów o ochronie środowiska polegający na braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie można uznać za zasadny. Wskazać w tym miejscu należy, że do uzgodnień i opinii o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8, dochodzi w trybie art. 106 kpa, przy czym jak wyżej podniesiono, treść opinii nie jest dla organu orzekającego bezwzględnie wiążące.

Do wniosku dołączono postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] czerwca 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania opinii, w którym stwierdza się że planowana inwestycja nie znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Ze względu na jednoznaczną treść art. 21 specustawy nie był zasadny zarzut usuwania drzew z terenu objętego planowaną inwestycją, bez uprzedniego uzyskania wymaganego na to zezwolenia. W myśl art. 21 ust. 1 i ust. 2 do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów o ochronie przyrody w zakresie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na ich usunięcie oraz opłat z tym związanych. Wskazać przyjdzie, że w piśmie z dnia [...] lipca 107 r. Wojewódzki Konserwator zabytków zaopiniował pozytywnie przedmiotowe przedsięwzięcie.

Podnieść należy, że początkowo negatywne stanowisko Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., uległo zmianie skutkiem czego odwołanie tego organu od decyzji I inst. zostało cofnięte (art. 11d ust.1 pkt 8 e).

W myśl art. 11i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a nieuregulowanych w specustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Tym samym w sprawach takich zastosowanie znajduje art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastosowanie znajduje również przepis art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlanego, w myśl którego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organy winny więc przeanalizować, czy zatwierdzany projekt budowlany spełnia wszystkie, wynikające z przepisów prawa, wymienione wyżej warunki. Dopiero wówczas możliwe jest dokonanie oceny, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, wreszcie, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Trzeba przy tym mieć na uwadze, że organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok I OSK 203/17)

Z uzasadnienia decyzji I inst. wynika, że analiza projektu budowlanego pod kontem wymogów z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane została przeprowadzona.

Organ stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymogi ochrony środowiska. Inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od wymagań zwartych w § 9 ust. 1 pkt 4, § 75, § 113 ust. 7 pkt 11 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (DZ.U. z 2016 r. poz. 124). Organ stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Projekt jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Prezentowane przez organ stanowisko znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zgłoszony w tym zakresie zarzut skargi nie był zatem zasadny.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wskazać należy, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogło dojść do naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem w toku postępowania o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej organ nie jest nimi związany. Stosownie do treści art. 11i ust. 2 w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777).

Wypada również zauważyć, że wskazując na określone uciążliwości związane z realizacją przedmiotowej inwestycji, w tym przede wszystkim na kwestię zalewania pomieszczeń piwnic i kotłowni w budynku nr 47, skarżący nie wykazali wprost, że stan ten ma bezpośredni związek z daną inwestycją. Z akt sprawy wynika, że uciążliwości te pojawiały się w okresie znacznie poprzedzającym wydanie decyzji I inst. (por. treść pisma procesowego pełnomocnika skarżących z dnia [...] września 2018 r.), natomiast z postanowienia Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej wydanego w kontrolowanej sprawie wynika, że stan zagrożenia powodziowego na danym ternie nie występuje.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2018 r. pełnomocnik skarżących wniósł o przeprowadzenie dowodów z zawnioskowanych w nim dokumentów. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek ten został przez Sąd oddalony, albowiem przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Wskazać przyjdzie, że wśród dokumentów, z których przeprowadzenia dowodu wnioskowano znajdowała się opinia geotechniczna sporządzona w pażdzierniku 2017 r. przez dr A.K. oraz mgr P.K., dotycząca budynku nr 47 przy ul [...]. Opinia ta w postępowaniu administracyjnym i sądowym ma moc dokumentu prywatnego. Wskazać należy, że we wnioskach końcowych autorzy opinii wskazali na nieskuteczność zastosowanej izolacji budynku oraz na konieczność wykonania prac ziemnych (m.in. wykonanie izolacji ław fundamentowych oraz osuszenie ścian). Ponadto z pisma Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. wynika, że wobec zgłaszanych problemów prowadzone było postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, w trakcie którego ustalono, iż w odniesieniu do budynków nr 45 i 47 przy ul. [...] nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4, czy też zachodziłyby wątpliwości co do stanu technicznego obiektu, upoważniające do nałożenia na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanu tego obiektu.

Podtrzymując podniesione wyżej stanowisko, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany, podkreślić jednak należy, że organ uprawniony jest do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Sposób procedowania w oparciu o przepisy specustawy nie zwalnia organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Właściwa ochrona interesu podmiotów wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów. (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 339/13 publikowany w zbiorze - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14 publikowany w zbiorze LEX nr 1664490). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 kpa, nadto nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.