Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1123/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 P.p.s.a., art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., art. 152, art. 200 i art. 205 par. 2 P.p.s.a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 12 ust. 3, par. 3 ust. 4 pkt 2,3 i 4 oraz par. 14 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 217 poz 1834
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez  kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, art. 7 Kpa, art. 7, 77 par. 1 , 80 i 107 par. 3 Kpa, art. 78 par. 1 Kpa, art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów do szkolenia kandydatów na kierowców I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. R. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) skreślił A. R. z ewidencji szkolenia kandydatów w zakresie prawa jazdy z powodu rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniach

[...] w Ośrodku Szkolenia Kierowców P. D. przeprowadzono powtórną kontrolę w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji i działalności związanej ze szkoleniem.

W wyniku analizy książki ewidencji osób szkolonych, karty przeprowadzonych zajęć i arkuszy przebiegu egzaminu wewnętrznego stwierdzono przeprowadzenie przez A. R. szkolenia niezgodnie z obowiązującym programem, mianowicie :

1) w dniu [...] w godz. [...] prowadził zajęcia praktyczne jednocześnie z dwoma osobami:

- poz. [...] szkolenie podstawowe kat.

- poz. [...] szkolenie podstawowe kat.

2) w dniu [...] w godz. [...] prowadził zajęcia praktyczne jednocześnie z dwoma osobami:

- poz. [...] szkolenie podstawowe kat.

- poz. [...] szkolenie podstawowe kat.

3) w dniu [...] w godz. [...] prowadził zajęcia praktyczne jednocześnie z dwoma osobami :

- poz. [...] szkolenie podstawowe kat.

- poz. [...] szkolenie dodatkowe kat.

4) poz. [...]szkolenie podstawowe kat. prowadzący przeprowadził [...] godzin z wymaganych programem szkolenia dla kat. [...] godzin jazd poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej, które powinny być prowadzone łącznie na odcinku nie mniejszym niż Pozostałe [...] godziny przeprowadzono na odcinku .

5) poz. [...] szkolenie podstawowe kat nie przeprowadził [...] godzin jazd w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu.

6) przekroczono ustalony łączny czas zajęć praktycznych przez :

- [...] godzin szkolenia, pozycje: [...]

- [...] godz., poz. [...]

- [...] godz., poz. [...]

- [...] godz., poz. [...]

- [...] godz., poz.[...] .

W dniu [...] wszczęto postępowanie w tej sprawie.

Zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 2 i 3 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców

i motorniczych" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r.

w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz. 1834) zajęcia praktyczne muszą uwzględniać jazdę poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości powyżej 70 km/h o łącznym czasie nie krótszym, dla kategorii D - 20 godzin, powinny być prowadzone łącznie na odcinku nie mniejszym niż 50 km, w czasie jednych zajęć.

Zgodnie z § 3 ust. 4 pkt 4 rozporządzenia programu szkolenia, zajęcia praktyczne powinny uwzględniać co najmniej 2 godziny jazdy w ruchu drogowym

w okresie od zmierzchu do świtu dla wszystkich kategorii prawa jazdy, z wyłączeniem osób w stosunku do których lekarz wprowadził ograniczenie możliwości prowadzenia pojazdu w okresie od zmierzchu do świtu. Instruktor w trakcie zajęć praktycznych może szkolić wyłącznie jedną osobę zgodnie z § 12 ust. 3 tego rozporządzenia. Łączny czas zajęć praktycznych prowadzonych przez instruktora w ciągu doby nie może przekraczać 8 godzin (§ 14 ust. 3 rozporządzenia).

Dalej organ I instancji podał, że prowadzenie szkolenia jednocześnie z dwoma kursantami i przekroczenie czasu pracy zostało stwierdzone również podczas poprzednich kontroli przeprowadzonych w dniach [...] i odnotowane w protokołach z kontroli [...] Wtedy również przewinienie to zostało uznane przez organ za naruszenie, które nie jest "rażące", a przedsiębiorca został wezwany do przywrócenia stanu prawnego zgodnego z przywołanym rozporządzeniem. Popełnienie tego samego błędu przez instruktora spowodowało zakwalifikowanie danego naruszenia jako rażące. W zaleceniach pokontrolnych zalecono prowadzenie szkolenia praktycznego przez instruktora z wyłącznie jedną osobą szkoloną oraz realizowanie szkolenia zgodnie z programem.

A. R. wyjaśnił w sprawie, że stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości, są efektem błędnych wpisów w karty, a nie stanem faktycznym. Podał inne godziny jazd z kursantami: [...] szkolenie w godz. [...] bez zmian, poz. [...] Odnośnie nie przeprowadzenia programowej ilości jazd poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości powyżej 70 km/h o łącznym czasie nie krótszym niż 20 godzin dla kategorii D, które powinny być prowadzone łącznie na odcinku nie mniejszym niż 50 km, w czasie jednych zajęć, instruktor wyjaśnił, że prawdopodobnie kursant błędnie odczytał stan licznika.

Do pozostałych nieprawidłowości tj. nie przeprowadzenia jazd w ruchu drogowym od zmierzchu do świtu i przekroczenia ustalonego łącznego czasu zajęć praktycznych A. R. jednoznacznie się przyznał.

Z wyjaśnień właściciela ośrodka P. D. wynika jedynie, że nieprawidłowości w szkoleniu wynikają z błędów instruktora przy wypełnianiu kart przeprowadzonych zajęć.

W ocenie organu, powyższe wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie

z uwagi, że w każdym przypadku fakt odbycia w danym dniu zajęć został potwierdzony podpisem osoby szkolonej i instruktora, a na ich podstawie wystawiono zaświadczenie o ukończeniu szkolenia. Nie można więc mówić o niezamierzonej pomyłce, lecz o świadomym działaniu. Gdyby bowiem dopuścić fakt błędów przy wypełnianiu kart przez instruktora, to organ musiałby odmówić wiarygodności kartom przeprowadzonych zajęć, co oznaczałoby uznanie, że w szkoleniu karty nie mają znaczenia. W rozpatrywanym przypadku ujawniono [...] uchybień i powtarzanie się ich jest raczej świadomym działaniem instruktora. Istotą roli instruktora jest założenie, że jest to osoba, która daję rękojmię należytego wykonywania nałożonych na nią zadań.

Powyższe przypadki stanowią podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia przez instruktora przepisów w zakresie szkolenia.

Od decyzji organu I instancji strona wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 77 § 1 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w szczególności nieprzesłuchanie świadków - kursantów, a

w szczególności błędną interpretację pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Odwołujący się wskazał, że organ I instancji oparł decyzję jedynie na analizie zapisów wynikających z kart prowadzonych zajęć oraz arkuszy egzaminów wewnętrznych, nie przeprowadzając dowodu z zeznań świadków, m.in. kursantów na okoliczność faktycznego przebiegu kursu prawa jazdy. Skarżący podkreślił, że jest to pierwsze postępowanie prowadzone przeciwko niemu. Nieprecyzyjne zapisy

w kartach kursantów oraz rozbieżności w grafiku nie są spowodowane celowym działaniem, ale dużą ilością kursantów, odwoływaniem i przekładaniem zaplanowanych godzin jady w tzw. "ostatniej chwili" oraz chęci jak najszybszego skorelowania grafiku jazd z potrzebami i prośbami kursantów. Nieprawidłowości zakwalifikowane przez organ I instancji jako rażące naruszenie przepisów szkolenia nie jest działaniem zamierzonym, wynikającym ze złej woli, a jedynie działaniem mieszczącym się w kategorii błędu i niedopatrzenia.

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia[...] . Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zmianami) - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. R. od decyzji z dnia[...] . - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Na wstępie uzasadnienia decyzji organ II instancji przedstawił treść decyzji organu I instancji ze wskazaniem stwierdzonych uchybień oraz obowiązujących

w tym zakresie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834), a także treść odwołania strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż instruktor nauki jazdy A. R. prowadził zajęcia praktyczne jednocześnie z dwoma osobami, a także przeprowadził tylko [...] godzin z wymaganych [...] godzin jazd dla kat. prawa jazdy poza obszarem zabudowanym lub na drogach dopuszczalnej prędkości pow. 70 km/h. Jazdy te powinny być prowadzone łącznie na odcinku nie krótszym niż 50 km. Z dokumentacji wynika, że pozostałe [...] godziny jazdy przeprowadzono na odcinku 39 km. Poza tym instruktor A. R. nie przeprowadził w ramach szkolenia na kat godzin jazdy w czasie od zmierzchu do świtu. Nie przeprowadził też [...] godzin w tych warunkach w odniesieniu do szkolenia na kat Kontrola wykazała ponadto przekroczenie wymaganego przepisami dziennego limitu czasu prowadzenia zajęć praktycznych.

Stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia znajdują potwierdzenie we włączonych do akt sprawy kartach przeprowadzonych zajęć, wg których każdorazowo zarówno instruktor jak i kursant składali w odpowiedniej rubryce swoje podpisy, czym potwierdzali fakt przeprowadzenia określonego rodzaju zajęć w konkretnym dniu i o konkretnej godzinie. Fakt nie przeprowadzenia jazd po zmierzchu wynika również z zapisów na kartach odbytych zajęć praktycznych, co każdorazowo można było potwierdzić uzyskaną za pomocą Internetu informacją o której godzinie w dniach wyszczególnionych na kartach nr [...] zapadł zmierzch.

Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że nie ma tu mowy o zwykłej pomyłce, jak to wyjaśniał A. R. Pomyłka może nastąpić, gdy jest jednak przypadkowa i nie zamierzona.

W rozpatrywanej sprawie wystąpiło kilka "pomyłek"", zaś o pomyłce można mówić jedynie w przypadku zdarzeń incydentalnych. Uprzednio przeprowadzone kontrole

w [...] wykazały nieprawidłowości w pracy A.R. w zakresie jednoczesnego szkolenia, niezrealizowania pełnego wymiaru czasowego jazdy poza miastem oraz przekroczenia normy dziennej czasu pracy. Organ nie wyciągnął z tych naruszeń żadnych konsekwencji ograniczając się jedynie do przyjęcia wyjaśnień instruktora i zapewnienia, że nieprawidłowości opisane w protokołach kontroli, nie będą już miały miejsca.

Zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie

z tym przepisem, starosta skreśla instruktora z ewidencji, jeżeli instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia.

Zasadniczym zatem zagadnieniem w tej sprawie jest ustalenie czy instruktor dopuścił się naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, a także czy naruszenie tych przepisów miało charakter rażący.

Z akt sprawy i stanu faktycznego wynika, że A. R. naruszył "Program szkolenia kandydatów na kierowców i motorniczych" stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r.

Definicji "rażące naruszenie prawa" nie zawarto w żadnym przepisie prawa, nie ma go zatem także i w ustawie - Prawo o ruchu drogowym.

Z uwagi na mogące powstać wątpliwości interpretacyjne, wyjaśnienie znaczenia tego pojęcia było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych oraz dorobku nauki prawa. Stanowisko wypracowane w efekcie tych prac zdaje się być ugruntowane i powszechnie przyjęte. Tytułem przykładu organ wskazał tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

z dnia 29 stycznia 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1392/08) mianowicie, że z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z przepisem wyraźnym i nie budzącym wątpliwości oraz tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 574/08 - "stwierdzone wady muszą być

o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym, a nie subiektywnym".

W ocenie Kolegium, instruktor nauki jazdy podejmując się szkolenia kandydatów na kierowców, bierze na siebie określone obowiązki. Są to obowiązki szczególnie ważkie, gdyż od ich prawidłowego wypełnienia zależeć może bezpieczeństwo nie tylko szkolonych, lecz także innych uczestników ruchu drogowego. Wymagania stawiane instruktorowi nauki jazdy, szczególnie w zakresie realizacji planu szkolenia, a zatem realizacji jego podstawowego obowiązku wynikającego z faktu bycia instruktorem nauki jazdy, muszą więc być szczególnie wysokie. Poza tym A. R. miał świadomość i wiedział o tym, że organ nadzoru dopatrzył się w jego działalności naruszeń prawa w zakresie prowadzenia szkolenia na kierowców i nic nie stało na przeszkodzie, aby te naruszenia w bieżącej pracy wyeliminować.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji trafnie przyjął, że waga

i powtarzalność sprzecznych z prawem zachowań A. R., należy zakwalifikować jako naruszenie prawa, które nosi cechy naruszenia rażącego.

Przepis art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nakłada na starostę obowiązek wydania decyzji o skreśleniu instruktora z ewidencji po spełnieniu opisanych tym przepisem przesłanek, czyli po stwierdzeniu rażącego naruszenia przez instruktora przepisów w zakresie szkolenia. Starosta nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia, lecz w przypadku wystąpienia ustawowej przesłanki musi wydać decyzję o skreśleniu. Nie działa bowiem w ramach uznania administracyjnego, lecz

w ramach związania. Oznacza to, że musi daną sprawę rozstrzygnąć w jeden tylko prawem przewidziany sposób.

Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika strony, w zakresie niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego poprzez pominięcie przez organ I instancji przesłuchania w charakterze świadków - kursantów, Kolegium wskazało, że stanowisko organu I instancji w tej kwestii jest uzasadnione. Przeprowadzenie dowodu z zeznań kursantów nie było konieczne z uwagi na obszerną dokumentację sporządzoną przez skarżącego na okoliczność przeprowadzonego szkolenia. Terminy i godziny prowadzonego szkolenia odnotowano bowiem każdorazowo na kartach przeprowadzonych zajęć osobno dla każdego kursanta. Były one potwierdzone podpisem kursanta oraz instruktora. Trudno zatem oczekiwać, że kursanci złożą odmienne wyjaśnienia od tego co bezsprzecznie wynika

z dokumentacji.

Oceniając postępowanie organu I instancji w zakresie dowodowym opisanym wyżej, Kolegium uznało, że organ ten dokonał analizy materiału dowodowego, a następnie wyciągnął z tej analizy wnioski, które wyraził w uzasadnieniu decyzji.

A. R. zaskarżył powyższą decyzję organu II instancji z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie przepisów art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący rażąco naruszył obowiązki z niego wynikające, art. 77 § 1 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, art. 78 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków - kursantów na okoliczność faktycznego przebiegu kursu i odbytych godzin jazdy, co niewątpliwie miało istotne znacznie na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Skarżący wskazał w uzasadnieniu, że organ II instancji uznał, iż dopuścił się on rażącego naruszenia prawa, określonego w art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Interpretacji pojęcia "rażącego naruszenia prawa" organ dokonał w oparciu o orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i na tej podstawie uznał, iż rażące naruszenie prawa materialnego ma miejsce w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne

z przepisem wyraźnym i nie budzącym wątpliwości, a ponadto gdy stwierdzone wady muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym. Zdaniem organu II instancji, przedstawione w sprawie okoliczności i ustalenia, jak również waga i powtarzalność stwierdzonych uchybień dają podstawę do zakwalifikowania ich jako rażące naruszenie prawa. W rezultacie powyższej konstatacji organ odwoławczy utrzymał

w mocy zaskarżoną decyzję, pomijając w całości argumenty przedstawiane

w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Zdaniem skarżącego, uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż organ uprawniony do skreślenia instruktora z ewidencji działa w warunkach związania i nie działa w tym przypadku w ramach uznania administracyjnego stoi

w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 Kpa poprzez rozpatrzenie sprawy

w sposób podważający zaufanie obywateli do władzy publicznej. Zupełnie niezrozumiale jest zarówno stanowisko organu I jak i organu II instancji dotyczące pominięcia w toku prowadzonego postępowania dowodu z przesłuchania świadków w postaci kursantów. Organy obu instancji naruszyły w ten sposób przepis art. 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa, m.in. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie żądania strony przeprowadzenia dowodu. Tym samym organy administracji publicznej wykazały stronniczość i brak determinacji do jak najdokładniejszego zbadania sprawy.

Skarżący podkreślił, że nigdy żaden z kursantów nie zgłaszał zastrzeżeń co do jego pracy i nie wskazywał, że odbył za mało godzin kursów lub odbył je w warunkach niezgodnych z obowiązującymi zasadami przeprowadzania kursów prawa jazdy. Dla kursantów najważniejsza jest ilość przejechanych godzin, która jest skrupulatnie sprawdzana, a nie wpisanie godziny w której odbyła się jazda. Zarzuty dotyczące szkolenia jednocześnie dwóch osób w tym samym czasie odnosiły się do prowadzenia kursów z jedną z osób, która jednocześnie odbywała kurs prawa jazdy kategorii C oraz D. Z uwagi na fakt, iż kursant ten przyjechał na krótki czas z Norwegii, zależało mu na jak najszybszym zakończeniu kursu, przez co regularnie przekładał godziny jazd, co było przyczyną pojawienia się zdublowanych godzin jazdy w kartach przeprowadzonych zajęć. Z kolei zarzucając nie przeprowadzenie 2 godzin jazd w ruchu od zmierzchu do świtu organ wziął pod uwagę jedynie pory wschodu i zachodu słońca, nie biorąc pod uwagę m.in. warunków atmosferycznych panujących danego dnia, zachmurzenia, które niewątpliwie wpływają na szybkość zapadania zmierzchu.

Powyższe wskazuje, iż organy obu instancji nie rozpatrzyły wystarczająco wnikliwie wszystkich okoliczności i dowodów występujących w sprawie, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie.

Skreślenie z ewidencji ze względu na rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia jest obwarowane dodatkową dolegliwością, która jest w istocie zakazem prowadzenia tego typu działalności przez okres 2 lat.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i wskazało, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego jak i procedury. W przedmiotowej sprawie zgromadzona została dokumentacja w postaci kart przeprowadzonych zajęć, które każdorazowo podpisywali kursanci, niecelowe było więc powołanie kurantów za świadków w tym zakresie.

Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze.

Biorący udział w rozprawie sądowej prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji jako naruszającej art. 7 i 77 Kpa i podkreślając, że w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, o co wnosił skarżący, a co nie zostało zrealizowane przez organ. Brak przeprowadzenia tych dowodów uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, czy doszło do rażącego naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia dokumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 169, poz.1270 ze zm.), przy czym w toku tej kontroli, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonana we wskazanych wyżej granicach kontrola zgodności z prawem materialnym i z przepisami postępowania administracyjnego zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi, mimo że nie wszystkie jej zarzuty i argumenty są w pełni zasadne.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy zebrany w niej materiał dowodowy dostarczył podstawę faktyczną do stwierdzenia, że skarżący jako instruktor nauki jazdy dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie szkolenia kierowców w rozumieniu przywołanego w podstawie prawnej decyzji art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wyniki przeprowadzonej w dniach [...] w Ośrodku Szkolenia Kierowców powtórnej kontroli, polegającej na analizie – jak ustalił to organ I instancji – książki ewidencji osób szkolonych, karty przeprowadzonych zajęć i arkuszy przebiegu egzaminu wewnętrznego stanowiły podstawę do ustalenia przez organy orzekające obu instancji faktów wskazujących na:

1) prowadzenie przez skarżącego w trzech przypadkach, tj. w dniach [...] szkolenia praktycznego jednocześnie z dwoma osobami (tzn. w tych samych godzinach),

2) przeprowadzenie przez skarżącego tylko [...] z wymaganych [...] godzin jazd dla prawa jazdy poza obszarem zabudowanym lub na drogach dopuszczalnej prędkości pow. 70 km/h. Jazdy te powinny być prowadzone łącznie na odcinku nie krótszym niż 50 km, pozostałe[...] godziny jazdy przeprowadzono na docinku 39 km,

3) nie przeprowadzenie przez A. R., w ramach szkolenia na kat. [...] godzin jazdy w czasie od zmierzchu do świtu oraz w ramach szkolenia na kat. również godzin jazdy w tych samych warunkach,

4) przekroczenie wymaganego przepisami dziennego limitu czasu prowadzenia przez instruktora zajęć praktycznych w dniach [...].Powyższe fakty zostały zakwalifikowane jako naruszające odpowiednio: § 12 ust. 3, § 3 ust. 4 pkt 2, 3 i 4 oraz § 14 ust.3 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców motorniczych" stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834) i ocenione przez organy obu instancji jako rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia.

W związku z dokonaną w zaskarżonej decyzji oceną prawną ustalonych faktów podkreślenia jednak wymaga, że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 107 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, ustalić trzeba nie tylko fakt naruszenia przepisów dotyczących szkolenia, ale także okoliczności tego naruszenia a następnie poddać je wszechstronnej analizie pod względem stopnia naruszenia przepisu z punktu widzenia jego ratio legis, a także w aspekcie powstałych lub potencjalnych skutków naruszenia.

Mieć trzeba bowiem na uwadze, że ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o ruchu drogowym zawartego w jej art. 107 ust. 1 pkt 4 pojęcia "rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia", pozostawiając jego interpretację każdorazowej wykładni organu stosującego ten przepis. W ocenie sądu, dla dokonania tej wykładni nie zawsze wystarczające będzie proste przeniesienie stanowiska orzecznictwa i doktryny wyrażonego odnośnie do sformułowanego w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Pojęcie to bowiem jest szersze od pojęcia "rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia". Granicę rozróżnienia rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia od zwykłego (nierażącego) naruszenia tych przepisów wyznaczały będą zawsze indywidualne okoliczności sprawy decydujące o trafności zakwalifikowania pewnych zachowań do kategorii rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia kierowców skutkujących dotkliwą sankcją administracyjną oraz zaliczenia innych zachowań do zwykłego naruszenia, które nie daje podstaw do skreślenia z listy instruktorów nauki jazdy.

Właśnie z powodu przewidzianej w art. 107 ust. 1 pkt 4 oraz w art. 107 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotkliwej konsekwencji przypisanego instruktorowi rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia ( skreślenie z ewidencji instruktorów a ponadto pozbawienie, możliwości ponownego wpisu do ewidencji, a zatem utrata możliwości zarobkowania w tym zawodzie przez okres co najmniej 2 lat) należy dokonywać wszechstronnej oceny stopnia naruszenia przepisów w zakresie szkolenia z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności każdej sprawy. Dlatego warunkiem niezbędnym prawidłowości tej oceny jest uprzednie wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa obowiązkiem organów w toku postępowania administracyjnego jest podjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tak więc dla ustalenia, czy konkretne naruszenie przepisów w zakresie szkolenia ma charakter naruszenia rażącego, czy też jest zwykłym naruszeniem tego rodzaju przepisów prawa niezbędne jest rozważenie całokształtu okoliczności sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, dla dokonania niewadliwej oceny prawnej niezbędne jest zatem najpierw ustalenie stanu faktycznego odpowiadającego prawdzie, następnie dokonanie subsumpcji tego stanu faktycznego (przyporządkowanie ustalonych fatów konkretnej normie prawnej) i w przypadku ustalenia, że istotnie doszło do naruszenia przepisów w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców, dokonanie oceny stopnia tego naruszenia w kontekście wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym również z punktu widzenia celu, któremu naruszony przepis ma służyć.

W ocenie sądu, warunków tych nie spełnia materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie.

Z wyjaśnień skarżącego składanych na piśmie w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji wynika, że przeczył on zarzutowi prowadzenia szkolenia praktycznego w stosunku do kursantów jednocześnie i wywodził, że wpisy w kartach wskazujące na szkolenie w jednym czasie dwóch kursantów to pomyłki. Ponadto podnosił okoliczności wskazujące na inny w rzeczywistości stan faktyczny, niż wynikający z wpisów w kartach szkolenia kursantów w zakresie zarzutów naruszeń § 3 ust. 4 pkt 2, 3 i 4 wyżej przywołanego "Programu szkolenia kandydatów na kierowców i motorniczych". Skarżący nie kwestionował jedynie okoliczności przekroczenia swojego dziennego czasu pracy. Starosta czyniąc ustalenia faktyczne oparł się wyłącznie na dokumentach sprawdzonych w czasie kontroli, a pominął wyjaśnienia strony, według której istotne dla rozstrzygnięcia fakty przedstawiają się odmiennie.

W świetle powyższego, przy jednoczesnym pominięciu i niewyjaśnieniu okoliczności wynikających z wersji podanej przez instruktora, stawiany skargą zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, uznać trzeba za zasadny.

Skarżący w odwołaniu podnosił zarzut nie wyjaśnienia okoliczności powstania w kartach szkolonych osób wpisów –jego zdaniem - pomyłkowych. W tej sytuacji, organ odwoławczy, który arbitralnie odniósł się do tego zarzutu, a przede wszystkim nie dostrzegł różnicy pomiędzy faktem praktycznego szkolenia dwóch kierowców jednocześnie przez tego samego instruktora a jedynie dokumentacyjnym błędem pozorującym taki fakt, podobnie jak organ I instancji w istotny sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 Kpa.

W rezultacie nie przesłuchania szkolonych w kwestionowanym czasie kursantów, co zarzucał w odwołaniu skarżący i co nie spotkało się z reakcją organu odwoławczego w postaci przeprowadzenia dowodu z zeznań tych osób lub zlecenia przeprowadzenia tego dowodu organowi I instancji w trybie art. 136 kpa, nie wiadomo jest czy skarżący szkolił równolegle osoby i jak to szkolenie przebiegało, czy przeciwnie - stwierdzone w czasie kontroli przypadki są efektem nieporządku w dokumentacji wywołanego okolicznościami wskazanymi przez skarżącego w jego pisemnych wyjaśnieniach z dnia [...] oraz z dnia [...] a związanymi z przekładaniem przez kursantów wcześniej ustalonych terminów szkoleń praktycznych.

W ocenie Sądu nad tymi okolicznościami nie można przejść do porządku, tak jak uczynił to organ II instancji zastępując przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków swym przekonaniem o tym, że wersję strony wykluczyły inne dowody (dowody z dokumentów podpisanych przez skarżącego i kursantów).

Takie postępowanie i argumentacja organu odwoławczego narusza art. 78 § 1 kpa, bowiem dowody, których nie przeprowadzenie przez organ I instancji zarzucił skarżący w odwołaniu mogły mieć znaczenie dla sprawy. Uchybienie to nie może być przy tym uznane za nie mające wpływu na wynik sprawy, jeśli zestawi się daty dni, w których, według ustaleń organów, skarżący miał jednocześnie szkolić praktycznie dwie osoby, z datami dni, w których ustalono przekroczenie przez skarżącego łącznego czasu szkolenia praktycznego. Daty te pokrywają się w przypadku [...] co może mieć znaczenie przy ocenie wersji wyjaśnień skarżącego, kwestionującego fakty szkolenia dwóch kursantów w jednym czasie. Poza tym, na etapie postępowania odwoławczego nie rozważono potrzeby wyjaśnienia w drodze przesłuchania w charakterze świadków odpowiednich do zarzutu kursantów na okoliczność przytoczonej w odwołaniu wersji wskazującej na to, że A. R. przeprowadził, wymagane programem szkolenia dla poza obszarem zabudowanym lub na drogach o dopuszczalnej prędkości poruszania się powyżej 70 km/h. na odcinku nie mniejszym niż 50 km, zaś rozbieżność w tym zakresie wynika z błędnego podania przez kursanta sumy przejechanych kilometrów odczytanych z licznika.

Zauważyć też trzeba, że w decyzji organu I instancji brak jest ustalenia w jakim okresie była przeprowadzona jazda szkoleniowa, co do której postawiono zarzut nieprzeprowadzenia jazdy w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu, co trafnie podniesione zostało w odwołaniu. Stanowisko organu odwoławczego co do tej kwestii jest co najmniej niezrozumiałe. Kolegium brak konkretnych ustaleń co do tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji Starosty "wytłumaczyło" stwierdzeniem, że: "Fakt nieprzeprowadzenia jazd po zmierzchu wynika również z zapisów na kartach odbytych zajęć praktycznych, co każdorazowo można było potwierdzić uzyskaną za pomocą Internetu informacją, o której godzinie w dniach wyszczególnionych na kartkach nr [...] zapadł zmierzch". Przypomnieć zatem trzeba organowi odwoławczemu, że z art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 kpa, wynika obowiązek organu administracji publicznej ustalenia oraz wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów które uznał za udowodnione, co w przypadku niniejszej sprawy powinno polegać na wskazaniu ustalonego dnia oraz czasu zmierzchu w tym dniu i godzin konkretnych jazd, które miały odbyć się nie w czasie od zmierzchu do świtu, a nie powinno być zastępowane wskazaniem wyłącznie źródeł dowodowych, z których ustalenia te mogą wynikać.

Z powyższych względów nie można uznać, że w sprawie zostały wyjaśnione wszechstronnie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia. Hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby oprzeć się wyłącznie na twierdzeniach strony wskazującej na pomyłki w dokumentacji, co nie jest równoznaczne z naruszeniem konkretnych przepisów w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców, można byłoby mówić jedynie o faktach przekroczenia dziennego czasu szkolenia praktycznego, którym skarżący w swych wyjaśnieniach nie przeczył. Należałoby zatem rozważać czy takiemu naruszeniu można przypisać stopień rażącego naruszenia, co mogłoby prowadzić do wniosku odmiennego od dotychczas zajętego w sprawie przez organy obu instancji.

Trzeba mieć na uwadze, że do rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia może dojść poprzez akt jednokrotnego działania wówczas, gdy rodzaj i sposób naruszenia dotyka najistotniejszego przedmiotu ochrony. Może też być tak, że zwykłe naruszenie przepisów w zakresie szkolenia, poprzez powtarzalność działań, wskazującą na stałe ignorowanie określonych zasad np. powtarzające się jednoczesne szkolenie praktyczne dwóch lub więcej kursantów przez jednego instruktora, urośnie - właśnie z powodu zwielokrotnienia tego rodzaju naruszenia - do rangi naruszenia rażącego. Zastrzec jednak trzeba, że ewentualne naruszenie przepisów w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców zaistniałe w okresie wcześniejszym, stwierdzonym inną kontrolą, której wynik nie został objęty postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie nie może być w niej brane pod uwagę przy ocenie stopnia naruszenia tych przepisów. Odwołanie się zatem przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do wcześniejszych naruszeń nie może być uznane za prawidłowe.

Reasumując powyższe, stwierdzić trzeba, że organy orzekające wprawdzie dokonały oceny naruszenia przez skarżącego przepisów w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach ich decyzji, ale ocenę tę uznać trzeba za co najmniej przedwczesną, skoro nie została poprzedzona wszechstronnym zebraniem materiału dowodowego i wyjaśnieniem całokształtu istotnych okoliczności sprawy umożliwiających dokonanie oceny zgodnej z prawem.

Stanowi to mogące mieć wpływ na wynik sprawy istotne naruszenie art. 7, 77§ 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, a w przypadku organu odwoławczego także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., co wraz z zapatrywaniami wyżej wskazanymi, winien mieć na uwadze organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzić powinno do zweryfikowania twierdzeń A. R. wszelkimi dostępnymi i dopuszczalnymi w prawie środkami dowodowymi, w tym poprzez przesłuchanie świadków i odebranie wyjaśnień od strony i ustalenie czy faktycznie doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie szkolenia kandydatów na kierowców, a jeżeli tak, to na czym konkretnie to naruszenie polegało, a następnie dokonanie oceny prawnej z wykazaniem czy jest to naruszenie rażące, czy też za takie uznane być nie może i w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej odpowiadającej tej ocenie.

Z tych wszystkich względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w pkt I sentencji . Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 tej samej ustawy. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.