Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 10/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28-31, art. 3 pkt 1, 3, 6, art. 48a
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. U. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 15 listopada 2021 r. znak: ZOA-VII.7721.28.2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 września 2021 r. znak: PINB 7355/Gar-1/2021; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz S. U. Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z 15 listopada 2021 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w Toruniu (dalej jako: skarżąca lub Spółka), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Lublinie z 14 września 2021 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 26 lutego 2021 r. PINB w Lublinie, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości K., gm. G..

W dniu 30 marca 2021 r. przeprowadzono oględziny, w wyniku których stwierdzono, że na ww. działce znajduje się obiekt reklamowy, którego konstrukcję stanowi osiem prefabrykowanych kontenerów o wymiarach 2,44 m x 12,20 m i wysokości 2,90 m ustawionych w jednym rzędzie w dwóch kolumnach po cztery sztuki. Kontenery zostały ustawione na prefabrykowanych płytach żelbetowych, ułożonych bezpośrednio na gruncie. Do konstrukcji został przymocowany stelaż z rur stalowych o średnicy 50 cm, tworzący ramię pod trzy banery reklamowe przymocowane pasami. Obiekt został wyposażony w oświetlenie ledowe (8 sztuk, po 4 na stronę), zasilane za pomocą paneli fotowoltaicznych (2 sztuki). Przedmiotowy obiekt o wymiarach sumarycznych 24,45 m x 2,59 m oraz wysokości 11,60 m został zlokalizowany w odległości 8,50 m od krawędzi asfaltu drogi serwisowej przy drodze ekspresowej S12s relacji Lublin-Warszawa oraz w odległości 19,45 m od ogrodzenia drogi ekspresowej, 41,85 m od krawędzi nawierzchni bitumicznej drogi ekspresowej, 43,85 m od krawędzi jezdni drogi ekspresowej S12s relacji Lublin-Warszawa KM. 41 + 270.

Obecny podczas oględzin pełnomocnik Spółki oświadczył, że wedle jego wiedzy na ww. nieruchomości posadowione są kontenery morskie, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie w starostwie. Poinformował także, że Spółka jest inwestorem i właścicielem przedmiotowych kontenerów morskich wraz z instalacją oświetleniową oraz banerami reklamowymi.

Do akt sprawy dołączono wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G.. Organ I instancji ustalił ponadto, że w latach 2016 – 2021, nie przyjęto zgłoszenia jak również nie wydano pozwolenia na budowę dotyczącego budowy obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego na ww. działce, którego inwestorem jest skarżąca.

Wobec powyższego, PINB w Lublinie zakwalifikował przestrzenną konstrukcję stanowiącą całość techniczno-użytkową, stabilnie ustawioną na gruncie i przenoszącą obciążanie konstrukcji na grunt, będącą nośnikiem reklamy - jako wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, czyli budowlę, zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.). Organ stwierdził również, że przedmiotowe podświetlone urządzenie reklamowe zlokalizowane jest poza terenem zabudowanym, a więc nie spełnia warunków określonych w art. 29 ust. 3 pkt 3c P.b., a tym samym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec nieuzyskania wymaganego pozwolenia, a tym samym dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej, koniecznym było zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b.. W konsekwencji, PINB w Lublinie wydał w dniu 9 czerwca 2021 r postanowienie. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie spornego urządzenia reklamowego.

Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Spółkę, postanowieniem z 9 sierpnia 2021 r. Lubelski WINB uchylił w całości ww. postanowienie PINB w Lublinie

i na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.b. orzekł o wstrzymaniu skarżącej prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego - urządzenia reklamowego na ww. nieruchomości.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej postanowieniem z 13 września 2021 r. Lubelski WINB odmówił Spółce zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Wobec uznania, że skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację, PINB w Lublinie, decyzją z 14 września 2021 r., na podstawie art. 49e P.b. nakazał skarżącej rozbiórkę urządzenia reklamowego wybudowanego na działce nr [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu, że trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku o legalizację rozpoczął bieg w dniu wydania ostatecznego postanowienia Lubelskiego WINB z 9 sierpnia 2021 r.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Spółka zarzuciła błędne przyjęcie, że wniosek o legalizację może zostać złożony w terminie 30 dni od wydania postanowienia organu II instancji, podczas gdy termin ten biegnie od dnia doręczenia stronie ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu budowy. W związku z tym Spółka skutecznie zgłosiła wniosek o legalizację, bowiem postanowienie ostateczne Lubelskiego WINB wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych Spółka otrzymała 16 sierpnia 2021 r., a wniosek o legalizację złożyła 15 września 2021 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 15 listopada 2021 r., Lubelski WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w Lubinie z 14 września 2021 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu

I instancji, że zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki wyżej opisanego samowolnie zrealizowanego obiektu. Organ odwoławczy wskazał, że walor ostateczności postanowienie Lubelskiego WINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych uzyskało w dniu jego wydania, tj. w dniu 9 sierpnia 2021 r., zatem trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku o legalizację rozpoczął swój bieg 10 sierpnia 2021 r., a nie jak wskazuje skarżący w dniu, w którym odebrał postanowienie Lubelskiego WINB o wstrzymaniu budowy. W ocenie organu odwoławczego, wobec braku wniesienia w terminie przez uprawniony podmiot stosownego wniosku o legalizację, organ nadzoru budowlanego miał obowiązek zastosować sankcję o charakterze bezwarunkowym, jakim jak nakaz rozbiórki.

W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie:

(1) art. 3 pkt 1 i 3 P.b. w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011, poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że kontenery stanowią obiekt budowlany będący budowlą w rozumieniu wskazanych przepisów, mimo iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika brak trwałego związania przedmiotowych kontenerów z gruntem oraz brak wzniesienia ich z użyciem wyrobów budowlanych;

(2) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) P.b, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że instalowanie urządzeń reklamowych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji uznanie instalacji urządzenia reklamowego za samowolę budowlaną, mimo że treść przywołanego przepisu zwalnia z wymogu uzyskania takiej decyzji;

(3) art. 48a ust. 3 P.b., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wniosek o legalizację może zostać złożony w terminie 30 dni od wydania ostatecznego postanowienia o wstrzymaniu budowy, a nie doręczenia go stronie;

(4) art. 49e pkt 1 P.b., poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, w której stosowny wniosek złożony został z zachowaniem ustawowego terminu, w związku z czym brak podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne, tym niemniej jednak sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi

i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu.

Argumentacja skarżącej bazuje na dwóch grupach zarzutów. Pierwsza to zarzuty odnoszące się do kwalifikacji prawnej spornego obiektu i wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Druga grupa zarzutów odnosi się do kwestii oceny skuteczności złożonego przez Spółkę wniosku o legalizację samowoli budowlanej.

Zarzuty skargi dotyczące błędnej kwalifikacji obiektu, jak również wymogu uzyskania pozwolenia na budowę są w ocenie Sądu niezasadne. W tym zakresie Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela argumentację wyrażoną w poprzednich wyrokach tutejszego Sądu, wydanych w sprawach o podobnych stanie faktycznym i prawnym, dotyczących tego samego inwestora i analogicznych obiektów budowlanych (wyroki z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Lu 97/19; z 10 grudnia 2019 r.,

II SA/Lu 405/19; z 3 marca 2022 r., II SA/Lu 632/21; z 15 marca 2022 r., II SA/Lu 809/21).

W ślad za poglądami wyrażonymi w tych orzeczeniach, należy wskazać, że zasadą jest, iż prowadzenie robót budowlanych jest możliwe jedynie na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, co wynika z art. 28 ust. 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które z kolei szczegółowo wymieniają rodzaje robót budowlanych podlegających zgłoszeniu. Stosownie do art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c - nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych

i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym.

Sąd przyznaje rację organom nadzoru budowlanego obu instancji, podtrzymując jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację w tej kwestii, wyrażane we wskazanych wyżej sprawach, że sporne roboty należało zakwalifikować jako "budowę budowli", o której mowa w art. 3 pkt 3 i 6 P.b.

Zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 3 P.b., przez "budowę" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (pkt 6); "obiekt budowlany" to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (pkt 1); "budowla" to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, (...) fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (pkt 3).

Niewątpliwie sporna konstrukcja techniczna powstała od podstaw, została wiec "wybudowana" w rozumieniu przytoczonego art. 3 pkt 6 P.b.

Wbrew zarzutom skargi, o tym, czy obiekt należy zakwalifikować jako trwale związany z gruntem, czy też jako obiekt zainstalowany na innym obiekcie (nietrwale), a w konsekwencji, czy jego realizacja to budowa budowli, czy też instalacja, decydują takie parametry, jak wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany już pogląd, w świetle którego o trwałości związania z gruntem przesądza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy określona budowla jest trwale związana z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie

i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. (niż w przypadku zgłoszenia) ingerencji organu architektoniczno-budowlanego. (por. przykładowo wyroki NSA z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05; z 4 września 2009 r., II OSK 1361/08; z 29 lipca 2010 r., II OSK 1233/09; z 8 września 2011 r., II OSK 1302/10; z 25 stycznia 2012 r., II OSK 2117/10; z 1 marca 2012 r., II OSK 2558/10; z 10 maja 2013 r. II OSK 39/12).

W przypadku instalacji (instalowania) urządzeń na innym obiekcie budowlanym stopień tego związania (z innym obiektem) jest znacznie słabszy. Wymagając na roboty budowlane polegające na "instalowaniu", jedynie zgłoszenia (a nie pozwolenia), ustawodawca wychodzi z założenia, że takie słabsze związanie dotyczy zwykle mniejszych i lżejszych obiektów (urządzeń), mogących być z łatwością rozmontowanych (rozłączonych, oddzielonych), a więc takich, które właśnie ze względu na to, stanowią mniejszy wpływ na zmianę przestrzeni i na bezpieczeństwo otoczenia, dlatego w konsekwencji ustawodawca uznał, że wykonywanie tego typu robót nie wymaga pozwolenia na budowę i wiążącego się z tym sporządzenia dla tych robót specjalistycznego projektu budowlanego oraz większej (por. wyrok WSA w Kiecach z 29 grudnia 2021 r., II SA/Ke 684/21).

Nie ulega wątpliwości, że sporna w niniejszej sprawie konstrukcja jest nośnikiem reklam. Jest to duża konstrukcja o wymiarach 24,45 x 2,59 m i wysokości 11,60 m, czyli takiej, jaką ma budynek dwu-trzypiętrowy. Taka konstrukcja może więc stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa dla osób i mienia znajdujących się w jej pobliżu, a jednocześnie nie można jej łatwo zdemontować, czy przemieścić w inne miejsce bez użycia specjalistycznego sprzętu, gdyż konstrukcja ta została silnie przytwierdzona do podłoża. Tworzy ją osiem prefabrykowanych kontenerów (o wymiarach 2,44 m x 12,20 m i wysokości 2,90 m, w jednym rzędzie i w dwóch kolumnach po cztery sztuki), ustawionych na prefabrykowanych płytach żelbetowych, ułożonych bezpośrednio na gruncie. Tak duży obiekt wymagał stabilizacji poprzez mocne związanie z gruntem, co świadczy o tym, że jest to związanie trwałe. Nie ma przy tym znaczenia to, że kontener przymocowany jest do fundamentu, a więc jest związany tylko z nim, natomiast nie jest trwale związany z gruntem.

Poza tym należy zauważyć, że przepis art. 3 pkt 3 P.b. do budowli zalicza wiele różnych konstrukcji, obiektów, urządzeń, a wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego, tylko przykładowe. Z przepisu tego wynika, że o zakwalifikowaniu danego urządzenia jako budowli decyduje w każdym wypadku to, czy jest to urządzenie stanowiące odrębną pod względem technicznym całość użytkową. Przepis ten bowiem wprost nakazuje za "budowlę" uznawać "części budowlane urządzeń technicznych (...) oraz fundamenty (...), jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową". Sporna konstrukcja jest właśnie takim urządzeniem, tworzącym całość użytkową. Jest więc budowlą, nawet niezależnie od tego, czy potraktować ją jako "urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem", czy jako "urządzenie tworzące całość użytkową". Nie ulega wątpliwości, że na całość spornego obiektu składają się zarówno kontenery stanowiące główną jego część, jak

i fundamenty (płyty żelbetowe), a także ich łączenia wypełniające przestrzeń pomiędzy nimi. Wszystkie te elementy stanowią całość użytkowo techniczną, a pozbawienie tej konstrukcji któregoś z tych elementów powoduje, że utraci ona swój cel i charakter. Koniecznym elementem tej konstrukcji jest także zapewnienie jej stabilności, co następuje poprzez trwałe związanie jej z gruntem - albo bezpośrednio albo pośrednio przez płyty żelbetowe położone na gruncie. Pozbawienie konstrukcji płyt żelbetowych nie wyeliminowałoby konieczności innego, równie trwałego (silnego) związania kontenerów z gruntem.

Wbrew zarzutom skargi, zakwalifikowaniu spornej konstrukcji technicznej jako obiektu budowlanego nie stoi na przeszkodzie wskazany w art. 3 pkt 1 P.b. wymóg wykonania takiego obiektu z użyciem wyrobów budowlanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że już same jego rozmiary wskazują na to, że musiał być wykonany przy użyciu ciężkiego sprzętu, w sposób zorganizowany, co pozwala na uznanie, że choć nie zawiera innych elementów budowlanych (betonowych, metalowych), jest obiektem wykonanym "z użyciem wyrobów budowlanych" (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2016 r., II SA/Gd 625/15). Sąd podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach, że pojęcia "wyrobów budowlanych", użytego w art. 3 pkt 1 pr. bud., nie należy przy tym utożsamiać z pojęciem "wyrobu budowlanego" zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE, seria L, z 2011, nr 88, s. 5, ze zm.). Jak wynika z preambuły tego rozporządzenia, jego celem jest wprowadzenie ujednoliconych ocen wyrobów budowlanych dla zapewniania projektowania i wykonywania obiektów budowlanych w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, zwierząt domowych ani mienia oraz niewywierający szkodliwego wpływu na środowisko. Usunięcie przeszkód technicznych w dziedzinie budownictwa możliwe jest wyłącznie poprzez ustanowienie zharmonizowanych specyfikacji technicznych służących do oceny właściwości użytkowych wyrobów budowlanych. Te zharmonizowane specyfikacje techniczne powinny obejmować badania, obliczenia i inne środki zdefiniowane w normach zharmonizowanych oraz w europejskich dokumentach oceny do celów oceny właściwości użytkowych w odniesieniu do zasadniczych charakterystyk wyrobów budowlanych. Przepis art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że "wyrób budowlany" oznacza "każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych", nie oznacza, że za obiekt budowlany można uznać tylko taki obiekt, który został wykonany z "wyrobów budowlanych" w rozumieniu tego przepisu. Wykładnia celowościowa przepisów tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że każdy wyrób budowlany wprowadzany do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych, musi spełniać określone (zharmonizowane) normy bezpieczeństwa. Definicja "wyrobu budowlanego" zawarta w omawianym rozporządzeniu została sformułowana dla potrzeb ustalania i kontrolowania - ze względów bezpieczeństwa - obrotu wyrobami (produktami) wykorzystywanymi w budownictwie. Definicja ta nie może być więc traktowana jako kryterium kwalifikacji danego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodzić się należy z poglądem, że "okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania" (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1090/18).

W świetle powyższego za prawidłowe należy uznać stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wybudowanie takiej budowli mogło nastąpić wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia (którego zresztą Spółka również nie dokonała), a tym bardziej niedopuszczalne było jej zrealizowanie bez jakiejkolwiek zgody organu administracji.

W konsekwencji niezasadne w ocenie Sądu są zarzuty naruszenia art. 3 pkt 1 i 3 P.b. w zw. z art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 305/2011 oraz art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) P.b.

Zasadne są natomiast zarzuty odnoszące się do kwestii złożonego przez Spółkę wniosku o legalizację samowoli budowlanej.

W świetle art. 48a P.b. wniosek o legalizację może zostać złożony w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy (ust. 1). Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin ten biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (ust. 3).

Walor ostateczności w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mają decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a.). Odpowiednie zastosowanie tej zasady do postanowień prowadzi do bezspornej konkluzji, że ostateczne są postanowienia, od których nie służy zażalenie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (w przypadku postanowień wydanych w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze).

Argumentacja Lubelskiego WINB wyraża się w stanowisku, że w przypadku skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia zażalenia, postanowienie o wstrzymaniu budowy staje się ostateczne już z dniem wydania postanowienia organu II instancji. Stanowisko to jest błędne.

W świetle ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, doręczenie (ew. ogłoszenie) warunkuje byt prawny decyzji administracyjnej, tzn. decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje pełne skutki prawne od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Zasada ta ma odpowiednie zastosowanie również do innych indywidualnych aktów administracyjnych, do jakich należą postanowienia, w przypadkach, w których ustawodawca nakłada obowiązek doręczenia takiego aktu. Doręczeniu stronom na piśmie podlegają postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego (art. 125 § 1 k.p.a.). Do takiej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 i 4 P.b., art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.).

W związku tym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, w przypadku skorzystania przez stronę z prawa do wniesienia zażalenia, uzyskuje walor ostateczności dopiero z momentem doręczenia stronie postanowienia organu II instancji (z wyłączeniem przypadku wydania postanowienia kasacyjnego). W konsekwencji dopiero od daty doręczenia stronie postanowienia organu II instancji rozpoczyna bieg termin do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej.

Uzasadnieniem dla takiej tezy jest nie tylko argumentacja odnosząca się do skutków doręczenia dla bytu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego, ale także wzgląd na ochronę interesów prawnych inwestora (właściciela, zarządcy obiektu budowlanego), uprawnionego do złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Doręczenie postanowienia organu II instancji jest formą zakomunikowania jego treści stronie postępowania. Dopiero od momentu zakomunikowania treści postanowienia strona ma świadomość, że jej stanowisko, kwestionujące zasadność kwalifikacji prawnej robót budowlanych jako (z)realizowanych w warunkach samowoli budowlanej, nie zostało uznane za zasadne przez organ II instancji. W związku z tym od tego momentu strona ma 30 dni na podjęcie decyzji co do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, który to wniosek stanowi podstawową formę ochrony przed najdalej idącymi skutkami samowoli budowlanej w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Przyjęcie koncepcji forsowanej przez Lubelski WINB znacząco skraca ten termin, prowadząc do istotnego ograniczenia uprawnień strony. Pomiędzy datą wydania postanowienia przez organ II instancji, a datą jego doręczenia może upłynąć znaczny okres czasu, nawet zakładając, że postanowienie zostanie wysłane do strony niezwłocznie po jego wydaniu. Biorąc pod uwagę treść art. 44 k.p.a., doręczenie jest możliwe aż do 14 dni od dnia jego wysłania za pośrednictwem operatora pocztowego. W ten sposób, strona, która skorzystała z prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji, nie miałaby już 30 dni na złożenie wniosku o legalizację, ale znacznie krótszy okres czasu. W ocenie Sądu nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, aby strona, która korzysta ze swoich uprawnień procesowych, ponosiła negatywne konsekwencje w postaci istotnego skrócenia realnego terminu na złożenie wniosku o legalizację samowoli budowlanej. Z uwagi na takie konsekwencje, argumentacja Lubelskiego WINB jest tym bardziej nieakceptowalna.

Wobec powyższego, skoro postanowienie Lubelskiego WINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu 16 sierpnia 2021 r., termin do złożenia wniosku o legalizację rozpoczął biec w tej dacie i upływał w dniu 15 września 2021 r. Przesyłka pocztowa zawierająca wniosek o legalizację została nadana w placówce pocztowej operatora pocztowego w dniu 15 września 2021 r., a zatem z zachowaniem terminu z art. 48a ust. 3 P.b.

W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego nie mogły wydać decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 49e ust. 1 P.b., wobec skutecznego (terminowego) złożenia wniosku o legalizację. W takiej sytuacji prawidłowym działaniem było uruchomienie procedury legalizacyjnej, poczynając od wydania postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia (art. 48b ust. 1 P.b.).

Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 48a ust. 3 P.b. poprzez błędną wykładnię oraz art. 48e ust. 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie powyższych przepisów prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja PINB w Lublinie z 14 września 2021 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a. należało uchylić również i tą decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku oraz po zwrocie akt administracyjnych, PINB w Lublinie poprowadzi czynności zmierzające do rozpoznania wniosku o legalizację, złożonego przez Spółkę w terminie ustawowym.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800). Zwrot kosztów objął: uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).