Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 741/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. d
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Specjalista Anna Kośka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wniesienia opłaty oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...] w sprawie zobowiązania do wniesienia opłaty w części, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. (dalej jako: "PLW") decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku zobowiązał A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. do wniesienia opłaty stanowiącej należność budżetową o charakterze publiczno – prawnym w wysokości 1.839,38 zł, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 60 pkt 7 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej jako: "u.f.p.") w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1482, dalej jako: "u.i.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż obowiązek zapłaty wskazanej kwoty wynika z faktu sprawowania przez Inspekcję Weterynaryjną w miesiącu maju 2016 roku nadzoru nad zorganizowanym poza gospodarstwami punktem przetwórstwa mleka. Kwota została ustalona zgodnie z wyliczeniem potwierdzonym przez stronę (27,25 h x 67,50 zł = 1.839,38 zł). Opłatę za nadzór nad zorganizowanymi poza gospodarstwami punktami odbioru mleka lub przetwórstwem mleka pobiera się w wysokości określonej w poz. 14 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 roku w sprawie sposobu ustalenia i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 388, dalej jako: "rozporządzenie"). Opłatę za czynności urzędowe pobiera się od przedsiębiorcy zajmującego się skupem mleka lub jego przetwórstwem (§ 6 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia).

Kwestionując powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. i domagając się jej uchylenia, wniosła odwołanie. W ocenie autora odwołania przytoczona w decyzji podstawa prawna nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym działalności, prowadzonej przez Zakład Produkcyjny w K. Ustawodawca zapisał w rozporządzeniu dokładny zakres czynności objętych opłatami, a mianowicie nadzór nad zorganizowanymi poza gospodarstwami punktami odbioru mleka lub przetwórstwem mleka i w ten sposób ograniczył merytorycznie zakres do skupu mleka płynnego i jego przetwórstwa. Tymczasem Zakład Produkcyjny nie zajmuje się jakimkolwiek przetwórstwem mleka świeżego, jak i przetwórstwem jakichkolwiek surowców płynnych. Jedyną działalnością jest od ponad 12 lat produkcja w postaci konfekcjonowania specjalistycznych formuł mlecznych dla niemowląt, małych dzieci i dorosłych z materiałów sproszkowanych, kupowanych z odpowiednimi certyfikatami, głównie z zakładów przetwórczych mleka w Holandii. Podstawowymi materiałami są bazy olejowo – serwatkowe, prefiksy mineralno – witaminowe, maltodekstryna, laktoza farmaceutyczna, a także GOS, WPC, SMP, DHA i inne domieszki. Produkcja formuł dziecięcych prowadzona jest pod nadzorem Inspekcji Sanitarnej w standardach HACCP, GMP i ISO 22000. Konieczność kontaktów z PLW wynika wyłącznie z dwoistości polskich służb nadzoru nad produkcją spożywczą specjalnego przeznaczenia żywieniowego i delegowaniem na Inspekcję Weterynaryjną obowiązku wystawiania dokumentów eksportowych, dotyczących grupy produktowej. Do czerwca 2016 roku współpraca obu służb realizowana była na zasadzie porozumienia, polegającego na tym, że Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej jako: "PIS") dokonywał granicznej odprawy sanitarnej, a PLW na jej podstawie wystawiał przewidziane prawem świadectwa eksportowe. Ten model pracy nie generował żadnych kosztów poza zryczałtowanymi opłatami dokumentowymi, które wynosiły 60 – 120 zł/odprawę, czyli 200 – 500 zł/miesięcznie. Ponadto autor odwołania wniósł o przywrócenie sprawdzonego przez ponad 12 lat modelu współpracy służb sanitarnych i weterynaryjnych w zakresie opieki nad Zakładem Produkcyjnym, który to model nie generował wysokich kosztów nadzoru, nieproporcjonalnych do skali i specyfiki działalności strony. Przypisane obciążenia godzinowe za obserwowanie prac załadunkowych, przez osobę specjalnie oddelegowaną przez PLW, w ślad za Inspekcją Sanitarną, mają wyłącznie nieuzasadniony charakter parafiskalny i zniechęcający do rozwoju eksportu.

Wojewódzki Inspektor Weterynarii (dalej jako: "WLW"), po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu wniesienia opłaty, a w pozostałym zakresie kwestionowaną decyzję utrzymał w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż strona odwołująca prowadzi zakład produkcyjny w K., który jest wpisany do rejestru PLW w K. pod numerem [...] w zakresie prowadzenia konfekcjonowania mleka w proszku. Zgodnie z punktem 12 preambuły Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 roku ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności Dz. Urz. WE L 31 z dnia 1 lutego 2002 roku, str. 1 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności. "Żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać (art. 2 Rozporządzenia (WE) Nr 178/2002).

Mleko jest żywnością pochodzenia zwierzęcego.

W myśl punktu 7.2 Załącznika 1 do Rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 roku, str. 55 z późn. zm.) "produkty mleczne" to produkty przetworzone, uzyskane w wyniku przetworzenia surowego mleka lub dalszego przetworzenia takich przetworzonych produktów.

Podsumowując organ stwierdził, że produkt konfekcjonowany przez odwołującego jest żywnością, bowiem jest produktem przeznaczonym do spożycia przez ludzi. Z uwagi na fakt, iż przy jego wytworzeniu strona korzysta z odłuszczonego mleka w proszku finalny produkt jest produktem mlecznym (uzyskanym z dalszego przetworzenia przetworzonego już na proszek mleka), co z kolei, stosownie do ww. przepisu Rozporządzenia 178/2002 skutkuje przyjęciem, że mamy do czynienia z koniecznością sprawowania nadzoru, w tym przez organy inspekcji weterynaryjnej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. "d" u.i.w., inspekcja pobiera opłaty za nadzór nad punktami skupu mleka, przetwórstwem mleka oraz przechowywaniem produktów mlecznych. Opłaty za czynności inspekcji stanowią należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, iż charakter tych opłat przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym w art. 67 u.f.p. Wskazane regulacje – zdaniem organu odwoławczego – dają tym samym organom inspekcji weterynaryjnej materialnoprawną podstawę określania opłat za czynności nadzoru weterynaryjnego. Zgodnie z pozycją 14 załącznika nr 1 do rozporządzenia opłata pobierana jest za nadzór nad zorganizowanymi poza gospodarstwami punktami odbioru mleka lub przetwórstwem mleka. W ocenie organu nie ma racji autor odwołania wskazując, że z tego zapisu wynika, że ustawodawca ograniczył merytorycznie zakres do skupu mleka płynnego i jego przetwórstwa. Z literalnego brzmienia pozycji 14 załącznika nr 1 rozporządzenia wynika, że dotyczy ono mleka bez względu na jego formę, a przyjęcie odmiennej interpretacji skutkowałoby napuszeniem dyspozycji Rozporządzenia 178/2002. Ponadto prawodawca nie wskazał, że opłata za nadzór dotyczy mleka świeżego (surowego), a interpretacji omawianego przepisu rozporządzenia należy dokonywać także z uwzględnieniem zapisu art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. "d" u.i.w., jako aktem prawnym wyższej rangi. Z tego przepisu ustawy wynika że wolą ustawodawcy było objęcie płatnym nadzorem nie tylko mleka, ale też i produktów mlecznych.

Zgodnie z § 9 ust 1 rozporządzenia, opłata za nadzór, o której mowa m.in. w pozycji 14 załącznika nr 1 obejmuje także opłatę za wystawienie świadectw zdrowia. Przy czym zgodnie z art. 9a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 roku o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014, poz. 1577 ze zm., dalej jako: "u.p.p.z."), produkty pochodzenia zwierzęcego wywożone z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do państw trzecich, w tym takie produkty czasowo przechowywane przed wywozem w innym zakładzie niż zakład produkcji, zaopatruje się w świadectwa zdrowia lub inne dokumenty, jeżeli są one wymagane przez państwo trzecie miejsca ich przeznaczenia.

W sprawie nie budzi wątpliwości organu fakt, że mamy do czynienia z eksportem do państwa trzeciego, które wymaga wystawienia świadectwa zdrowia, o co wnosił sam odwołujący. W związku z eksportem produktów mlecznych do państw trzecich istnieje konieczność wystawienia świadectw weterynaryjnych. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.i.w., świadectwa zdrowia wystawia organ inspekcji lub upoważniony przez ten organ urzędowy lekarz weterynarii, a – stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia – opłaty na nadzór lub badania, o których mowa m.in. w poz. 14 załącznika nr 1, obejmują także opłatę za nadzór nad przechowywaniem produktów i wystawienie wymaganych świadectw zdrowia. Oznacza to, że inspekcja pobiera opłaty za nadzór oraz za wystawianie świadectw zdrowia, o wystawienie których wnosił autor odwołania. Brak jest zatem podstaw do czynienia z tego tytułu zarzutu organowi pierwszej instancji.

Sięgając do treści art. 26 ust. 3 i ust. 5 u.i.w. organ podkreślił, że PLW wystawiając świadectwo zdrowia wystawia je w oparciu o dane, które zostały ustalone przez inspektora weterynaryjnego w trakcie jego czynności na terenie zakładu produkcyjnego. Skoro wystawienie świadectwa zdrowia wymaga ze strony inspekcji weterynaryjnej określonych czynności nadzorczych albowiem poświadcza dane, co do których posiada wiedzę i które mogą być przez niego ustalone, a opłata, o której mowa w pozycji 14 Załącznika nr 1 obejmuje także opłatę za wystawienie świadectw zdrowia (§ 9 ust. 1 rozporządzenia), PLW prawidłowo określił wysokość opłaty za weterynaryjny nadzór nad zorganizowanymi poza gospodarstwami punktami odbioru mleka lub przetwórstwem mleka jako iloczyn przepracowanych godzin i kwoty 67,50 zł.

Odnosząc się do określonego w decyzji terminu płatności, organ podkreślił, że opłaty za czynności wykonywane przez inspekcję mają charakter należności publicznoprawnych o charakterze niepodatkowym, do których zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej i u.f.p. W świetle tego oceny wymaga czy organ, z tytułu opłat pobieranych przez inspekcję weterynaryjną na podstawie art. 30 u.i.w. oraz przepisów wykonawczych powinien wydać decyzję. Sięgając do treści art. 21 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej, organ podkreślił, że odwołujący nie zapłacił w całości podatku i nie miał obowiązku złożenia żadnej deklaracji, dlatego organ pierwszej instancji wydał decyzję o charakterze deklaratoryjnym. Jednak – w ocenie organu drugiej instancji – błędem było określenie w decyzji terminu płatności opłat, gdyż w decyzjach deklaratoryjnych nie określa się terminu płatności. Stają się one bowiem wykonalne z chwilą, gdy decyzje staną się ostateczne, co uzasadniało uchylenie decyzji pierwszej instancji w części.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wskazała na naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji drugiej instancji, polegające na niewskazaniu przez organ konkretnych czynności (w ramach przepracowanych godzin), za które została wymierzona opłata oraz nie wyjaśnieniu czy wymierzona opłata dotyczyła nadzoru nad zorganizowanymi poza gospodarstwami punktami odbioru mleka czy przetwórstwem mleka;

b. art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej, polegające na zobowiązywaniu strony do wnoszenia z tego samego tytułu opłat w różnych wysokościach w krótkich odstępach czasu, pomimo braku zmiany okoliczności faktycznych;

c. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia;

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. "d" u.i.w. w zw. z § 6 ust. 1 oraz poz. 14 załącznika nr 1 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że strona powinna zostać zobowiązana do wniesienia opłaty za nadzór nad zorganizowanymi poza gospodarstwami punktami odbioru mleka lub przetwórstwem mleka pomimo tego, że ustalony stan faktyczny nie uzasadniał zastosowania tych przepisów i zobowiązania strony do wniesienia opłaty.

W motywach skargi strona wyjaśniła, iż za pośrednictwem Zakładu Produkcyjnego w K. prowadzi produkcję, konfekcjonowanie specjalistycznych formuł mlecznych dla niemowląt i małych dzieci oraz dorosłych, z materiałów sproszkowanych kupowanych z odpowiednimi certyfikatami. Konfekcjonowane formuły mleczne przeznaczone są m.in. na eksport do państw trzecich. Zgodnie z art. 9a ust. 1 u.p.p.z. produkty pochodzenia zwierzęcego wywożone z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do państw trzecich, w tym produkty czasowo przechowywane przed wywozem w innym zakładzie niż zakład produkcji, zaopatruje się w świadectwa zdrowia lub inne dokumenty, jeżeli są one wymagane przez państwo trzecie miejsca ich przeznaczenia. Bezsprzecznie należy zakwalifikować ww. formuły mleczne jako produkty pochodzenia zwierzęcego co predysponuje je do zaopatrywania w świadectwa zdrowia. Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 u.i.w. świadectwa zdrowia wystawia organ inspekcji weterynaryjnej lub upoważniony przez ten organ urzędowy lekarz weterynarii. Strona z tytułu wystawianych przez organ inspekcji weterynaryjnej świadectw zdrowia ponosi opłaty. Przykładowo, decyzją z dnia 13 lutego 2013 roku PLW zobowiązał stronę do wniesienia opłaty w wysokości 270 zł w uzasadnieniu wskazując, iż opłata za kontrolę i wystawienie 5 świadectw eksportowych wynosi: 4 h x 67.50 zł = 270 zł. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku PLW zobowiązał stronę do wniesienia opłaty w wysokości 675 zł przyjmując, iż opłata za kontrolę i wystawienie 15 świadectw eksportowych wynosi: 10 h x 67.50 zł = 675 zł. Skarżąca nie kwestionowała tych opłat, akceptując je z uwagi na nakład pracy związany z czynnościami dotyczącymi wystawiana ww. świadectw eksportowych.

Konieczność kontaktów z PLW wynika z dwoistości polskich służb nadzoru nad produkcją spożywczą specjalnego przeznaczenia żywnościowego i delegowania na Inspekcję Weterynaryjną obowiązku wystawiania dokumentów eksportowych, przy czym do czerwca 2015 roku współpraca pomiędzy Inspekcją Sanitarną a PLW wyglądała w ten sposób, że Inspekcja Sanitarna dokonywała granicznej odprawy sanitarnej, a PLW na jej podstawie wystawiał przewidziane prawem świadectwa eksportowe. Ten model pracy nie generował żadnych kosztów poza opłatami dokumentowymi, które wynosiły 60 – 120 zł/odprawę, czyli 200 – 500 zł miesięcznie.

W ocenie strony skarżącej decyzja WLW jest wadliwa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej. Organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, iż organ pierwszej instancji prawidłowo określił wysokość opłaty za weterynaryjny nadzór nad zorganizowanymi poza gospodarstwami punktami odbioru mleka lub przetwórstwem mleka jako iloczyn przepracowanych godzin i kwoty 67,50 zł. Tymczasem z wiedzy strony wynika, że organ pierwszej instancji oparł się na dokumencie zatytułowanym "Zestawienie wykonanych czynności za miesiąc maj 2016 roku", z którego nie wynika jakie konkretnie czynności zostały wykonane, za które strona powinna zostać obciążona opłatą. Organ odwoławczy nie odniósł się do tego dokumentu i nie uzasadnił należycie obciążenia strony opłatą w wysokości 1.839,38 zł.

Strona skarżąca kwestionuje również sposób uzasadnienia decyzji, które zostało sporządzone w ten sposób, iż nie jest jasne czy sprawowany przez organ nadzór (wykonane czynności) dotyczył (dotyczyły) punktu odbioru mleka czy przetwórstwa mleka. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż zakład produkcyjny jest wpisany do rejestru PLW w K. w zakresie prowadzenia konfekcjonowania mleka w proszku. Dalszy wywód organu drugiej instancji prowadzi do wniosku, iż finalny produkt konfekcjonowany jest żywnością i produktem mlecznym (uzyskanym z dalszego przetworzenia mleka na proszek). Powołana podstawa prawna nie uzasadnia zobowiązania strony do wniesienia opłaty za nadzór nad punktami odbioru czy przetwórstwem produktów mlecznych. Strony nie przekonuje stanowisko organu zgodnie, z którym wolą ustawodawcy było objęcie płatnym nadzorem nie tylko mleka, ale i produktów mlecznych. Organ odwoławczy nie wyjaśnił jaką działalność w świetle powołanej podstawy prawnej prowadzi zakład produkcyjny. W powołanym przez organ przepisie art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. "d" u.i.w., ustawodawca rozróżnił mleko od produktów mlecznych co wskazuje, że przyjęta przez organ argumentacja jest wadliwa.

Autor skargi nie zgadza się również z uzasadnieniem decyzji w zakresie jakim organ odwoławczy uzasadnił nałożenie opłaty koniecznością wykonania przez podmiot wystawiający świadectwa zdrowia bliżej nieokreślonych czynności na terenie zakładu produkcyjnego w celu ustalenia danych do wystawienia tego świadectwa zdrowia. Z powołanych w uzasadnieniu przepisów nie wynika aby organ wystawiający świadectwo zdrowia był zobowiązany do wykonywania bliżej nieokreślonych czynności nadzorczych w celu wystawienia świadectwa zdrowia. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia, opłaty za nadzór lub badania, o których mowa w poz. 7 – 9, 11 – 21, 24 – 26 załącznika nr 1 do rozporządzenia, obejmują także opłatę za nadzór nad przechowywaniem produktów i wystawienie wymaganych świadectw zdrowia. Organ w żaden sposób nie uzasadnił, że wykonane czynności były konieczne aby wystawić świadectwa zdrowia. Wedle wiedzy strony prowadzone przez PLW czynności (przez większą część czasu) dotyczą naocznej obserwacji całego załadunku kontenerów na placu, zatem czynności te nie są konieczne do wystawiania świadectw zdrowia.

Ponadto, uzasadnienie kontestowanej decyzji obarczone jest wadami, które ją dyskwalifikują jako element decydujący o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, dlatego strona zarzuciła również naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenia postępowania w sposób, który nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej, polegające na zobowiązywaniu strony do wnoszenia z tego samego tytułu opłat w różnych wysokościach w krótkich odstępach czasu pomimo braku zmiany okoliczności faktycznych. W miesiącu maju 2016 roku organ wystawił 5 świadectw zdrowia. Opłaty, do wnoszenia których była zobowiązana strona do miesiąca lipca 2015 roku z tytułu czynności związanych z wystawieniem świadectw zdrowia były zdecydowanie niższe niż opłata wynikająca z kontestowanej decyzji. Wspomniane opłaty były uzasadnione, a ich wysokość zróżnicowana w zależności od liczby wystawianych przez organ świadectw zdrowia w danym okresie. Zmiana wysokości opłat od lipca 2015 roku jest niezrozumiała, a organ nie wyjaśnił podstawy swojego działania co narusza art. 8 K.p.a. Zdaniem strony, nałożona opłata stanowi nieproporcjonalny do skali i specyfiki jej działalności wzrost kosztów, które powodowałyby obciążenie opłatami porównywalnymi do tych nakładanych na duże mleczarnie, skupujące nawet milion litrów mleka dziennie i eksportujących dziennie kilka kontenerów. Od grudnia 2015 roku do lutego 2016 roku strona nie była obciążana opłatami w związku z wystawianymi świadectwami zdrowia co również pokazuje niekonsekwencję organu w stosowaniu przepisów powołanych w decyzji.

Organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a., co zobowiązywało organ odwoławczy do uwzględnienia wniesionego odwołania i uchylenia decyzji w całości.

Ponadto – w ocenie strony skarżącej – organ odwoławczy niewłaściwie zastosował art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. "d" u.i.w. w zw. z § 6 ust. 1 oraz poz. 14 załącznika nr 1 rozporządzenia. Inspekcja Weterynaryjna pobiera opłaty za nadzór nad punktami skupu mleka, przetwórstwem mleka oraz przechowywaniem produktów mlecznych, przy czym zgodnie z poz. 14 załącznika nr 1 rozporządzenia, opłata pobierana jest za nadzór nad zorganizowanymi poza gospodarstwami punktami odbioru mleka lub przetwórstwem mleka. Powołane przez organ odwoławczy przepisy nie pasują do ustalonego w sprawie stanu faktycznego tj. okoliczności, iż produkt konfekcjonowany przez stronę, zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego, jest produktem mlecznym nieobjętym powołanymi przepisami. Produktami mlecznymi są też surowce pochodzenia mlecznego używane przez stronę, w żadnym momencie materiałem nie jest mleko pozyskiwane w skupie – jak zapewne chciał ustawodawca pisząc o przetwarzaniu mleka, a nie o produkowaniu wyrobów z użyciem produktów mlecznych. Podobna sytuacja występuje w przypadku produkcji słodyczy, zabielaczy do kawy, farmaceutyków z wypełniaczem laktozowym oraz wielu innych towarów. Wobec tego organ odwoławczy wadliwie zastosował wskazane przepisy co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, bo skutkowało zobowiązaniem strony do wniesienia nieuzasadnionej opłaty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy Wojewódzki Lekarz Weterynarii zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania strony skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w sprawie zobowiązania do wniesienia opłaty za nadzór nad punktami odbioru, przetwórstwem i przechowywaniem mleka i produktów mlecznych.

W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

W pierwszej kolejności przypomnieć wypada, iż opłaty za czynności inspekcji weterynaryjnej stanowią należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, iż charakter omawianych opłat przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym art. 67 powołanej wcześniej ustawy o finansach publicznych. Po myśli tego przepisu, do spraw dotyczących tego typu należności, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku, Nr 8, poz. 60 ze zm.). Powyższe regulacje dają tym samym organom inspekcji weterynaryjnej materialnoprawną podstawę ustalenia opłat za czynności nadzoru weterynaryjnego w formie decyzji administracyjnej (por. np. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 lutego 2012 roku, sygn. II SA/Wr 831/11, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podstawę wymierzenia spornej opłaty w niniejszej sprawie stanowią przepisy przywołanej na wstępie ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i wskazanych w decyzji przepisów wykonawczych. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. "d" u.i.w. stanowi, że inspekcja weterynaryjna pobiera opłaty za nadzór nad punktami odbioru mleka, przetwórstwem mleka oraz przechowywaniem produktów mlecznych. Opisane wyżej czynności wykonywane przez PLW w zakładzie produkcyjnym strony skarżącej wypełniają powyższą normę.

W poz. 14 Załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 grudnia 2006 roku w sprawie sposobu ustalenia i wysokości opłat za czynności wykonywane przez Inspekcję Weterynaryjną, sposobu i miejsc pobierania tych opłat oraz sposobu przekazywania informacji w tym zakresie Komisji Europejskiej (Dz. U. z 2013 roku, poz. 388) określono, że opłata za nadzór nad zorganizowanymi poza gospodarstwami punktami odbioru lub przetwórstwem mleka wynosi 67,50 zł/h.

Z przytoczonych regulacji prawnych wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że obciążenie strony skarżącej opłatami za czynności nadzoru zostało dokonane zgodnie z obowiązującym prawem zarówno co do zasady, jak i co do wysokości.

W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 107 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób wprawdzie lakoniczny, ale wystarczający do weryfikacji, ustalił kwotę zobowiązania. Wysokość opłaty wynika z liczby godzin sprawowanego nadzoru, wskazanych w protokołach, podpisanych bez uwag przez stronę skarżącą. Organ powołał również przepisy, które legły u podstaw wymierzenia spornej opłaty i zastosował prawidłową ich wykładnię.

Nie ma racji strona skarżąca gdy twierdzi, że jej działalność – konfekcjonowanie mleka nie podlega nadzorowi Inspekcji Weterynaryjnej, gdyż używa do wytworzenia odżywek gotowych komponentów, w tym mleka w proszku. Jak trafnie zauważa organ, mleko przetworzone nie przestaje być produktem mlecznym, zaś tworzenie nowej jakości z komponentów jest przetwarzaniem produktu. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma znaczenia, jakiej ilości produktów mlecznych używa się do wytworzenia produktu końcowego, bowiem rygory towarzyszące takiej produkcji i przygotowaniom do exportu pozostają niezmienne. Kwalifikacja działalności strony skarżącej przez organy znajduje uzasadnienie w unormowaniach Rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 roku, str. 55, z późn. zm.), w którym wskazano, że "produkty mleczne" to produkty przetworzone, uzyskane w wyniku przetworzenia surowego mleka lub dalszego przetworzenia takich przetworzonych produktów (punkt 7.2 Załącznika 1 ww. Rozporządzenia).

Z załączonych do akt administracyjnych protokołów wynika, że inspektor Powiatowego Inspektora Weterynarii wykonywał nadzór nad przygotowaniem do eksportu partii odżywek mlecznych, produkowanych przez zakład produkcyjny strony skarżącej. W każdym dniu takiej kontroli został sporządzony protokół, w którym określono stan samochodu przygotowanego do transportu, określono rodzaj produktu oraz wystawiano świadectwo zdrowia, w którym Powiatowy Lekarz Weterynarii poświadczał sprawowanie stałego nadzoru nad miejscem produkcji formuł mlecznych przygotowywanych do eksportu, zachowanie wymogów higienicznych związanych z pozyskaniem i przetworzeniem produktu. W protokołach potwierdzono czas trwania czynności. Uprawnienia Powiatowego Lekarza Weterynarii do wystawiania powyższych świadectw wynikają z unormowań zawartych w przytoczonym przez organ odwoławczy art. 26 u.i.w., a obowiązek uzyskania świadectwa przez producenta normuje art. 9 a ust. 1 u.p.p.z., zgodnie z którym produkty pochodzenia zwierzęcego wywożone z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do państw trzecich, w tym takie produkty czasowo przechowywane przed wywozem w innym zakładzie niż zakład produkcji, zaopatruje się w świadectwa zdrowia lub inne dokumenty, jeżeli są one wymagane przez państwo trzecie miejsca przeznaczenia tych produktów. Poza sporem pozostaje, ze strona skarżąca zobowiązana jest do uzyskania świadectw zdrowia na wytwarzane przez siebie i eksportowane produkty.

W tej sytuacji nie zasługuje na akceptację zasadniczy zarzut skargi, że działalność zakładu produkcyjnego strony skarżącej nie podlega kontroli weterynaryjnej, tym bardziej, że czynności kontrolne wykonywane były na wniosek strony skarżącej. Strona nie kwestionowała czasu ich trwania. Skoro zaś Powiatowy Lekarz Weterynarii wykonywał czynności nadzoru, to zasadnie zobowiązał stronę skarżącą do uiszczenia opłat, do pobierania których był uprawniony w świetle przytoczonych wyżej regulacji art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. "d" u.i.w. i pkt 14 załącznika nr 1 do powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Rolnictwa.

Brak zatem podstaw do kwestionowania zasadności działań organu, a w konsekwencji kwestionowania wymierzonych opłat. Poza przedmiotem rozważań Sądu pozostaje okoliczność, iż we wcześniejszych latach zarówno nadzór lekarza weterynarii nie był sprawowany w takim wymiarze czasu, jak opłaty z tym związane wymierzane były w znacznie niższej wysokości.

Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

dc