Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2370/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7; art. 8; art. 17 ust. 2; art. 29 ust. 1 i ust. 4;
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 8;
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4 ust. 2 pkt 4; par 7 ust. 1; par 9 ust. 1 pkt 3;  par 77; par 113 ust. 7 pkt 5;
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2009 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji zjazdu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej Prezydenta) z dnia [...] października 2007 r., którą odmówiono B. SA z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka) ustalenia lokalizacji etapowego i docelowego zjazdu z ul. L. na wykazane we wniosku działki.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąc spółka wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację etapowego i docelowego zjazdu do nieruchomości nr ew. [...],[...],[...],[...]/[...],[...]/[...] w obrębie [...]-[...]-[...] oraz nr ew. [...]/[...] w obrębie [...]-[...]-[...] przy ul. L. w D. B. W.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent odmówił lokalizacji wnioskowanego zjazdu z uwagi na to, że rzeczona ulica nie posiada parametrów drogi publicznej, choć ma nadaną kategorię drogi gminnej, a także dlatego, że Rada D. B. wystąpiła z wnioskiem do Rady W. o uwzględnienie w planie zagospodarowania przestrzennego ww. ulicy jako ciągu pieszo-rowerowego.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka złożyła odwołanie, w którym podniosła, że rozstrzygnięcie oparte zostało na błędnej podstawie prawnej, a ponadto nie może być ono uzależnione od wniosków, co do przyszłego planu zagospodarowania przestrzennego.

SKO po rozpoznaniu odwołania uchyliło ww. decyzję organu I instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, wskazało, że Prezydent rozpoznając sprawę winien kierować się przesłankami zawartymi w art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm., cytowana dalej jako d.p.) oraz winien zapewnić skarżącej spółce czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Prezydent odmówił lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Organ wskazał, że ww. ulica jest drogą gruntową o nieuregulowanym stanie prawnym, która na odcinku od szkoły podstawowej do projektowanego osiedla ma szerokość od ok. 3,0 m. do ok. 6,0 m. Taki stan uniemożliwia więc przejazd ciężkiego sprzętu, jak również mijanie się pojazdów. Nadto zlokalizowanie zaplecza budowy (rozwiązanie etapowe) w pasie drogowym oraz położenie płyt MON na części rzeczonej ulicy, jedynie na wysokości osiedla oraz droga gruntowa na pozostałym odcinku, spowodowałoby wielkie zagrożenie bezpieczeństwa ze względu na przemieszczające się pojazdy budowy. Odnosząc się do rozwiązania docelowego organ uznał, że bez połączenia z innymi utwardzonymi drogami publicznymi nie zapewni bezpieczeństwa ruchu, jak również bezpiecznego połączenia z istniejącą po stronie zachodniej ul. Ś. i po stronie wschodniej ul. H. W związku z powyższym projektowany układ drogowy nie spełnia wymogów wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), cytowane dalej jako Rozporządzenie.

Od ww. decyzji skarżąca spółka złożyła odwołanie, w wyniku rozpoznania którego SKO decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem SKO, organ I instancji przekroczył w niniejszej sprawie granice uznania administracyjnego, bowiem: z jego decyzji nie wynika, dlaczego przemieszczające się pojazdy budowy miałyby spowodować na tyle wielkie zagrożenie bezpieczeństwa, by wyrażenie zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu nie było możliwe; z decyzji tej nie wynika również, na czym konkretnie owo wielkie zagrożenie bezpieczeństwa miałoby polegać. Powyższe uniemożliwiało więc zdaniem SKO ocenę trafności zaprezentowanego przez Prezydenta stanowiska - w szczególności nie było jasne, w jaki sposób przedmiotowy zjazd w proponowanej przez wnioskodawcę lokalizacji miałby zagrozić bezpieczeństwu użytkowników rzeczonej ulicy. Z zaskarżonej decyzji nie wynikało także, w jaki sposób planowany zjazd nie spełnia wymogów wynikających z Rozporządzenia, a nawet o które konkretnie wymogi chodzi. W efekcie w ocenie SKO naruszona została zasada wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a., a konsekwencją tego naruszenia stała się wadliwość całej decyzji przez naruszenie przepisu art. 107 k.p.a., w szczególności § 3, który wymaga szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po rozpoznaniu której Sąd uchylił decyzję SKO z dnia [...] listopada 2007 r. Powołując się na zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, zawarty w art. 138 k.p.a. Sąd uznał, że przesłanek w nim zawartych nie można interpretować rozszerzająco. Zdaniem Sądu - wobec tego, że w niniejszej sprawie SKO nie stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający, a jedynie wskazało na konieczność jego oceny, należało uchylić rozstrzygnięcie organu odwoławczego bowiem, w tej sytuacji - gdy materiał dowodowy był wystarczający, winien on orzec w sprawie co do istoty, jeżeli nie zgadzał się ze stanowiskiem organu I instancji.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. SKO utrzymało w mocy w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. Organ podtrzymując swoje stanowisko, iż organ pierwszej instancji przekroczył w niniejszej sprawie granice uznania administracyjnego sam dokonał oceny zgromadzonego w niej materiału dowodowego. Uznał, że przedmiotowa ulica nie posiada parametrów ani drogi klasy zbiorczej (oznaczonej symbolem "Z"), ani klasy lokalnej (oznaczonej symbolem "L"), ani nawet klasy dojazdowej (oznaczonej symbolem "D"). Wobec tego nie było podstaw zlokalizowania żądanego zjazdu skoro ulica nie spełnia minimalnych wymagań, co do parametrów dróg publicznych. Zdaniem SKO nie było możliwe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu § 9 ust. 1 Rozporządzenia, gdyż nie reguluje on warunków połączenia dróg pozaklasowych (nie reguluje również warunków połączenia z drogami klasy "L" i "D"). Na lokalizację przedmiotowego zjazdu nie pozwalał także fakt, że rzeczona ulica w ogóle nie posiada jezdni, a jej szerokość w niektórych miejscach wynosi 3 m, co stoi w sprzeczności z wymogami określonymi w § 77 Rozporządzenia - zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych, a także z wymogami wskazanymi w § 78 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia - zjazd publiczny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5,0 m, w tym jezdnią o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m i nie większą niż szerokość jezdni na drodze. Nadto SKO powołało się na § 113 ust. 7 Rozporządzenia, który stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenia przepisu art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 d.p.; art. 3 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej jako p.z.p. oraz art. 6 - 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi SKO w swej decyzji nie odniosło się w sposób szczegółowy do zarzutów odwołania a sama decyzja została wydana niezgodnie z art. 29 d.p. Odnośnie postępowania administracyjnego skarżąca spółka uważa, że narusza ono podstawowe zasady k.p.a. bowiem sprawa nie została szczegółowo rozpatrzona, a uzasadnienie decyzji, pomimo swojej obszerności, ma charakter szczątkowy i nie spełniający wymagań wynikających z przepisów k.p.a. Skarżąca wskazała, iż w jej ocenie bezspornym jest, że rzeczona ulica jest drogą publiczną - drogą gminną. To, że nie posiada ona parametrów technicznych właściwych dla drogi publicznej wpływa na możliwość ruchu po niej, a nie na przedmiot niniejszej sprawy. Zagadnienia organizacji ruchu wykraczają poza problematykę niniejszej sprawy - ustalenia lokalizacji zjazdu i mając charakter ogólny, a nie indywidualny, nie podlegają więc rozstrzygnięciu w tym postępowaniu. Nadto skarżąca wskazała, że dla tego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym rzeczona ulica stanowi istotny element układu komunikacyjnego. Odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu narusza zatem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem prawa miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 p.z.p. W przekonaniu skarżącej zarządca drogi nie może uzurpować sobie prawa do kształtowania ładu przestrzennego, wbrew jednoznacznym zapisom ustawy i przypisywać sobie kompetencji organów stanowiących gminy i uchylać się od wykonania obowiązujących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa dróg należy do zadań własnych W., której organem wykonawczym jest Prezydent i nie może on, poprzez zaniechania w tym zakresie, wpływać na sposób wykorzystania gruntów, wynikający z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w ocenie skarżącej żądany zjazd nie może spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na rzeczonej ulicy, skoro w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji ruch drogowy na niej praktycznie nie może się odbywać. Lokalizacja zjazdu nie może też spowodować pogorszenia obecnych warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego, skoro na mocy innej decyzji powstał i jest już wykorzystywany zjazd bramowy. Skarżąca spółka zarzuciła także, że SKO nie uwzględniło, iż zgoda na lokalizację zjazdu nie jest tożsama z uzyskaniem pozwolenia na jego budowę i z zatwierdzeniem projektu budowlanego. Istotą ustalenia lokalizacji zjazdu jest bowiem stwierdzenie, że istnieje możliwość połączenia nieruchomości z drogą publiczną. Nadto jej zdaniem jakkolwiek ustalanie lokalizacji zjazdu następuje na warunkach uznania administracyjnego, to nie może być ono dowolne, gdyż jego granice wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne. SKO zaś w żaden sposób w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie przeanalizowało sprawy z punktu widzenia interesu strony.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i podniosło, że twierdzenie skarżącej spółki, jakoby w świetle art. 29 ust. 1 i 3 d.p. zarządca drogi obowiązany był do udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, należało uznać za nieuzasadnione. Nadto wskazało, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają, w świetle dyspozycji art. 29 ust. 4 d.p., obojętne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bowiem nie mogą one znieść obowiązku stosowania przez organy administracji odpowiednich przepisów d.p. Organ uznał, iż fakt, że rzeczona ulica nie posiada parametrów technicznych właściwych dla drogi publicznej stanowi o istnieniu podstawy do odmowy wyrażenia zgody na lokalizację wnioskowanego zjazdu, stosownie do art. 29 ust. 4 d.p. Odnosząc się do zarzutu skargi tyczącego interesu skarżącej spółki wskazał, że istnienie owego interesu nie może stanowić podstawy do wydania decyzji nie uwzględniającej obowiązujących przepisów prawa oraz szeroko pojętego interesu społecznego, polegającego w tym przypadku na uniemożliwieniu realizacji zjazdu na drogę publiczną zagrażającego bezpieczeństwu innych użytkowników tej drogi.

W toku postępowania do Sądu skarżąca spółka złożyła pismo procesowe, w którym wskazała, że stanowisko SKO zawarte w zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem zawartym przez SKO w poprzedniej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie o sygn. akt VISA/Wa 154/08. SKO w poprzedniej decyzji stwierdziło bowiem, że odmowa uwzględnienia wniosku skarżącej spółki nie znajduje uzasadnienia. Wobec tego w ocenie skarżącej skoro brak było podstaw do odmowy uwzględnienia jej wniosku, to rzeczą organu odwoławczego było zmienić decyzję organu I instancji, orzekając o udzieleniu pozwolenia na wykonanie wnioskowanego zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 i ust. 4 d.p. stanowiący, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego organu, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na budowę lub przebudowę zjazdu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1219/2000 niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 stycznia 1997 r. sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2003 r. sygn. akt IV SA 2605/00, ONSA 2004/2/58). Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego określają również, jakie powinny być granice tego uznania. Mianowicie wyznaczają je w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 d.p. oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 Rozporządzenia.

Na kanwie niniejszej sprawy Sąd zauważa, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu skutecznie postawić zarzutu dowolności.

A zatem badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

Należy podkreślić, że wydając decyzję w kwestii zgody na budowę lub przebudowę zjazdu organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogami określonymi ww. Rozporządzeniu.

W niniejszej sprawie skarżąca spółka wnioskowała o zlokalizowanie na czas określony lub docelowo zjazdu z wskazanej na wstępie ulicy. Według stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że rzeczona ulica jest drogą gminną, nie posiadającą parametrów drogi publicznej, będącą drogą gruntową o zmiennej szerokości (min. ok. 3 m, do 6 m), nie posiadającą utwardzonej nawierzchni.

Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Zgodnie z art. 7 d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, są drogami wewnętrznymi (art. 8 d.p.). Drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2006.156.1118), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Rozporządzenie podaje m.in. następujące klasy dróg § 4 ust. 2 pkt 4):

← zbiorcze, oznaczone symbolem "Z",

← lokalne, oznaczone symbolem "L",

← dojazdowe, oznaczone symbolem "D".

Drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych, w rozumieniu przepisów d.p., powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasie "L" lub "D" i wyjątkowo klasie "Z".

Zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia - szerokość ulicy klasy "Z" w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż 20 m, ulicy klasy "L" - mniejsza niż 12 m, ulicy klasy "D" zaś - mniejsza niż 10 m. Z tego wynika, że przedmiotowa ulica nie posiada parametrów ani drogi klasy zbiorczej (oznaczonej symbolem "Z"), ani klasy lokalnej (oznaczonej symbolem "L"), ani nawet klasy dojazdowej (oznaczonej symbolem "D") bowiem w najszerszym miejscu wynosi 6 m. Nie spełnia ona więc minimalnych wymagań co do parametrów dróg publicznych.

Stosowanie do § 77 Rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych.

W ocenie Sądu zarzut skarżącej jakoby stan faktyczny w sprawie nie był wystarczająco ustalony jest niezasadny bowiem organy obu instancji bezsprzecznie dowiodły jaki charakter i jakie parametry posiada rzeczona ulica. Na podstawie tych ustaleń wydały następnie decyzje, które oparły na przepisach obowiązującego prawa i uzasadniły w sposób nie budzący wątpliwości Sądu. Bezsprzecznym jest, że przedmiotowa ulica nie kwalifikuje się do żadnej z kategorii dróg wskazanych w Rozporządzeniu. Nie można jej bowiem zaliczyć do kategorii dróg gminnych posiadających parametry klasy "L", "D" ani "Z". W związku z tym organy obu instancji słusznie odmówiły ustalenia lokalizacji etapowego i docelowego zjazdu z rzeczonej ulicy.

Zdaniem Sądu wobec powyższego błędnym jest twierdzenie skarżącej, że wymogi odnośnie parametrów technicznych właściwych dla drogi publicznej mają znaczenie jedynie w sprawach dotyczących ruchu po nich, a nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Z ww. przepisów jednoznacznie wynika, że aby skutecznie domagać się, czy to etapowego czy to docelowego zlokalizowania zjazdu muszą być spełnione ściśle określone warunki przewidziane w przepisach prawa, wymagane dla - w tym wypadku, drogi gminnej. Ponieważ droga ta (ulica) nie spełnia tych warunków i w związku z tym nie jest drogą publiczną nie można było wydać decyzji czyniącej zadość żądaniu skarżącej.

W skardze skarżąca wskazała, że dla tego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym rzeczona ulica stanowi istotny element układu komunikacyjnego. Odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu narusza zatem jej zdaniem postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem prawa miejscowego, zgodnie z art. 14 ust. 8 p.z.p. W przekonaniu skarżącej zarządca drogi nie mógł uzurpować sobie prawa do kształtowania ładu przestrzennego, wbrew jednoznacznym zapisom ustawy i przypisywać sobie kompetencji organów stanowiących gminy i uchylać się od wykonania obowiązujących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sadu zarzut ten nie znajduje uzasadnienia, gdyż postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żadnym razie nie mogły mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skoro z ww. przepisów d.p. i Rozporządzenia wynika, że aby można było zaliczyć drogę gminną do dróg publicznych musi ona spełnić szereg ściśle wskazanych warunków, to nie można skutecznie podnieść, że plan zagospodarowania przestrzennego może zmienić postanowienia ustawy i wydanego z jej delegacji Rozporządzenia. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Zaś w pkt 2 cytowanego przepisu ustawa zasadnicza wymienia akty prawa miejscowego. Takie wyliczenie nie jest przypadkowe i wskazuje na to, które akty otrzymują od ustawodawcy pierwszeństwo. I tak najważniejszym aktem prawa jest Konstytucja RP a tuż za nią ustawy. Z tego wynika, że normy zapisane w tych aktach mają pierwszeństwo i to one muszą być wzięte pod uwagę w pierwszej kolejności. Wobec tego skoro ustawa i rozporządzenie wydane z jej delegacji stanowią jakim wymogą muszą czynić zadość drogi aby można było ustanowić z nich zjazdy, to nie mogą temu przeciwstawiać się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego. Wobec powyższego, skoro art. 29 d.p. wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu uzależnia od tego czy droga, w tym przypadku ulica posiada wymogi wynikające z warunków technicznych, to owe wymogi mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przepis ten wskazuje także, że w przypadku nie spełnienia tych warunków zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia, co organy obu instancji w ramach uznania administracyjnego zrobiły.

Odnosząc się do kwestii, że z przedmiotowej ulicy został wykonany zjazd bramowy, na podstawie innej decyzji Sąd uznał, że fakt ten dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia bowiem po pierwsze sprawa należy do uznania administracyjnego a po drugie stan faktyczny w tamtej sprawie nie jest stanem faktycznym wiążącym w niniejszym przypadku i nie może wpłynąć na jego rozstrzygnięcie.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.