Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 560/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 i par. 2, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. N. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 12 czerwca 2019 r., którą uchylono w całości decyzję Burmistrza (dalej jako "Burmistrz") z dnia 28 lutego 2018 r., i decyzję Burmistrza z dnia 5 sierpnia 2016 r. nr [..], przekazując do ponownego rozpoznania sprawę rozstrzygniętą tą decyzją.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją z dnia 5 sierpnia 2016 r. Burmistrz ustalił, na wniosek P. N., warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..], obręb P.

W toku wznowionego postępowania zainicjowanego wnioskiem W. R.-D. i M. D., właścicieli sąsiednich nieruchomości nr [..] i [..], którzy nie brali udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, Burmistrz pozyskał opinię biegłego w sprawie oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie, wyjaśnienia biegłego do złożonych zastrzeżeń oraz rozszerzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia 28 lutego 2018 r. Burmistrz stwierdził wydanie ostatecznej decyzji z dnia 5 sierpnia 2016 r. z naruszeniem prawa, lecz ze względu na to, że ustalenia tej decyzji są zgodne z ustawą o planowaniu przestrzennym, a więc zapadłaby decyzja w swej istocie decyzji dotychczasowej, nie ma podstaw do jej uchylenia. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Kolegium z dnia 11 kwietnia 2018 r., które przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Rozpoznając sprzeciw od tej decyzji, w wyroku z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 359/18, WSA w Gdańsku stwierdził, że brak jest wyraźnego zapisu ustawowego wyłączającego możliwość zastosowania art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., gdy podstawą wznowienia była przesłanka braku udziału strony w postępowaniu. Jak zaznaczył WSAąd, w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Kolegium winno poddać ocenie decyzję Burmistrza pod kątem, czy po wznowieniu i tak zapadłaby dokładnie tej samej treści decyzja o warunkach zabudowy. Przy czym zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera szereg warunków statuujących możliwość realizacji inwestycji, zatem treść rozstrzygnięcia po wznowieniu postępowania musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, co oznacza, że wszystkie warunki decyzji o warunkach zabudowy, którą po wznowieniu wydałby organ, muszą się pokrywać z rozstrzygnięciem, które wydał Burmistrz.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium decyzją z dnia 29 października 2018 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 28 lutego 2018 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięcie to również zostało uchylone wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2019 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 15/19. WSA uznał, że Kolegium powinno przeanalizować całokształt zgromadzonej dotychczas dokumentacji (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, rozszerzona analiza, opinia dotycząca oddziaływania inwestycji oraz odpowiedź biegłego na zastrzeżenia do opinii), w razie potrzeby uzupełniając ją bądź wyjaśniając. Tak zebrany materiał winien stać się natomiast podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, które stało się przedmiotem niniejszej skargi, małżonkowie D. wnieśli o ponowne przeprowadzenie analizy funkcji wskazując, że została ona przeprowadzona wadliwie, a także o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy ze względu na istniejącą sprzeczność pomiędzy częścią tekstową decyzji, a jej załącznikiem graficznym.

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 czerwca 2019 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 28 lutego 2018 r. (stwierdzenie wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa i odmowa uchylenia tej decyzji) i decyzję tego organu z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy, przekazując sprawę rozstrzygniętą tą ostatnią decyzją Burmistrzowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania na obecnym etapie było ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna o warunkach zabudowy, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. oraz ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej tą decyzją ostateczną.

Odnosząc się do pierwszej kwestii organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kwestia ta została już prawidłowo ustalona przez organ pierwszej instancji i zaakceptowana w wyroku WSA w sprawie sygn. akt II SA/Gd 359/18, zatem otworzyła się droga do wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie wznowionej, z uwzględnieniem zastrzeżenia wynikającego z art. 146 § 2 k.p.a., tj. że nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem Burmistrz, po przeprowadzeniu postępowania z udziałem pominiętych stron uznał decyzję o warunkach zabudowy za materialnie prawidłową. W takim jednak wypadku, jak wskazano w wiążącym organ wyroku WSA w sprawie sygn. akt II SA/Gd 359/18, rozstrzygnięcie organu orzekającego we wznowionym postępowaniu powinno wyłącznie stwierdzać wydanie kontrolowanej decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, a nie dodatkowo odmawiać uchylenia tej decyzji ostatecznej. Ze względu zatem na błędne sformułowanie osnowy decyzji Burmistrza z dnia 28 lutego 2018 r., konieczne było jej uchylenie w całości.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że wbrew ustaleniom organu pierwszej instancji ponowne wydanie takiej samej decyzji o warunkach zabudowy nie jest w sprawie oczywiste. Przy czym, dokonując ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium posłużyło się nieuwierzytelnionymi za zgodność z oryginałem kopiami dokumentów, co jest konsekwencją zaginięcia akt sądowych i administracyjnych. W takiej zaś sytuacji, gdy organ nie może pozyskać oryginałów dokumentów lub odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem, mimo braku prawidłowego uwierzytelnienia dokumentów, powinien on podlegać ocenie w postępowaniu w świetle całego materiału dowodowego.

Rozpatrując sprawę wniosku o ustalenie warunków zabudowy Kolegium wskazało, że w toku analizy zostało wykazane, iż planowane zamierzenie spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej jako u.p.z.p. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło jednak spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak zauważyło Kolegium, zgodnie z pierwotną analizą urbanistyczną działka inwestora nr [..] zlokalizowana jest na osiedlu zabudowy jednorodzinnej w realizacji. Wysokości budynków na tym terenie nie przekraczają 9 m n.p.t., powierzchnie biologicznie czynne mają co najmniej 60% powierzchni nieruchomości, a nieprzekraczalne linie zabudowy znajdują się w odległości co najmniej 6 m od granic działek z drogami gminnymi. W rozszerzonej analizie z 2018 r., sporządzonej już na potrzeby postępowania wznowieniowego, zaznaczono, że zabudowa na działkach wyznaczonych wzdłuż długich równoległych w przybliżeniu ulic (S., Ś. i J.), parterowa z dużą różnorodnością wielkości i form budynków, w szczególności dachów. Wyjaśniono przy tym, iż różnorodność ta jest podstawową cechą przestrzeni tego osiedla, dodatkowo spotęgowaną ukształtowaniem krajobrazu z różnicami wysokości do 14 m w stosunku do najniżej położonej ul Ś. - najbardziej strome działki wzdłuż ul. J. w stosunku do ul. Ś. z różnicą wysokości do 10 m między tymi ulicami. Dalej wskazano, iż wysokości budynków nie przekraczają 9 m n.p.t., kilka budynków zbliża się do tej wysokości; można ocenić, że nawet umiarkowane przekroczenie tej wysokości nie wpłynie negatywnie na charakter zabudowy osiedla. Jako największe realizacje w otoczeniu ww. obszaru minimalnego pod względem wysokości wskazano działki o nr: [..] - 8,5 m, 491 – 8 m oraz budynki do 9 m w budowie według decyzji o warunkach zabudowy na działkach [..]. Pod względem wskaźnika zabudowy - działka nr [..] oraz działka nr [..]. Natomiast pod względem powierzchni zabudowy: działka nr [..]- 190 m2, działka nr [..] -195 m2 działka nr 200 m2, a także w budowie na działkach nr [..] do 200 m2, według decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie, w rozszerzonej analizie zawarto tabelę z parametrami urbanistycznymi działek znajdujących się w granicach minimalnego obszaru analizowanego, lecz bez uwzględnienia wyżej opisanych działek. Powyższe rozwiązanie w ocenie Kolegium nie realizuje wytycznych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), a w konsekwencji również ustalone warunki zabudowy nie są konsekwencją prawidłowego zastosowania tych przepisów.

Burmistrz bowiem nie ustalił wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnie z § 5 rozporządzenia, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, lecz dopuścił możliwość budowy budynku o powierzchni do 185 m2 łącznie z garażem. Jak zaś wynika z rozszerzonej analizy urbanistycznej z 2018 r., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy dla działki inwestora wynosi 0,31, gdy tymczasem średni wskaźnik na obszarze analizowanym wynosi 0,17. Jednocześnie nie sposób uwzględnić uzasadnienia dla odstępstwa od określonego w § 5 rozporządzenia zawartego w ww. analizie, gdyż argumentacja w tym zakresie odnosi się do działek leżących poza obszarem analizowanym i niedostępnych z tej samej drogi gminnej co działka inwestora, czyli nie spełniających wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, budynek na działce [.] jest jeszcze w budowie i przewidziana w wydanych dla niego warunkach zabudowy wysokość nie mogła podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu parametrów dla przedmiotowej inwestycji.

Dalej Kolegium zauważyło, że w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie ustalono szerokości elewacji frontowej planowanego budynku jednorodzinnego, co narusza wymóg z § 6 rozporządzenia. Ponadto w decyzji przyjęto wysokość budynku do 9 m mieszoną we frontowej części działki, dopuszczając dach dwu- lub wielospadowy z jednakowym kątem nachylenia 30-45 stopni. Tymczasem z treści § 7 i § 8 rozporządzenia wynika, że ustawodawca nie przewidział takiego parametru urbanistycznego jak "wielkość budynku" oraz, że czym innym jest wysokość elewacji frontowej, a czym innym wysokość głównej kalenicy dachu, która wystąpi w przypadku realizacji zadaszenia "skośnego". W związku z tym, całkowicie niezrozumiały pozostaje zapis decyzji z dnia 5 sierpnia 2016 r., gdyż nie wiadomo, czy mowa jest tu o wysokości samej elewacji, czy też o wysokości kalenicy. Przy takim zapisie w decyzji brak jest jednego z obligatoryjnych postanowień - odnoszącego się albo do wysokości elewacji, albo wysokości głównej kalenicy. Przy dachu dwuspadowym nie może być to wartość tożsama.

Powyższe uchybienia, w ocenie Kolegium, uzasadniały uchylenie kontrolowanej decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy. Uzasadniając brak wydania przez Kolegium orzeczenia merytorycznego o warunkach zabudowy i przekazanie tej kwestii do ponownego rozpoznania organowi wydającemu decyzję ostateczną Kolegium wskazało, że wprawdzie w postępowaniu wznowieniowym decyzja wydawana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. eliminuje z obrotu dotychczasową decyzję ostateczną i jednocześnie ponownie rozstrzyga w sprawie co do istoty, lecz przepis ten kierowany jest do organu pierwszej instancji, a przez organ odwoławczy powinien być stosowany z uwzględnieniem art. 138 k.p.a. W związku z tym, w niniejszej sprawie ze względu na mnogość wad analizy przeprowadzonej przez Burmistrza, ich wyeliminowanie wymaga przeprowadzenie analizy od nowa, co uzasadniało przekazanie mu do ponownego rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy.

W skardze do sądu skarżący zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia, wskazując, że prawidłowa wykładania tych przepisów doprowadziłaby do ustalenia, że w przedmiotowej sprawie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto organ dokonał błędnej wykładni użytego w § 3 rozporządzenia pojęcia "obszaru analizowanego" i przyjął, że nieruchomości położone poza obszarem minimalnym nie mogą stanowić wyznacznika dla parametrów zabudowy na przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany, zaś granicę maksymalną organu wyznacza według własnego uznania, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego wypadku. W ocenie skarżącego takie okoliczności występują w rozpoznawanej sprawie, gdyż minimalny obszar analizowany obejmuje osiedle, które dopiero powstaje, co oznacza, że nie każda działka jest zabudowana. Taka analiza jest więc niemiarodajna. Ponadto także ukształtowanie tego obszaru, ze znacznymi różnicami wysokości terenu, przemawia za uwzględnieniem zabudowy pozostającej poza minimalnym obszarem analizowanym.

Zdaniem skarżącego postępowanie Kolegium nie odpowiada też wymogom z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 136 § 1 w zw. z art. 12 k.p.a., gdyż nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu sprawy, w tym uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji czego nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, naruszając także art. 80 k.p.a. W tym zakresie strona wskazała, że organ odwoławczy oparł swe ustalenia wyłącznie na rozszerzonej analizie z 2018 r., a nie również na analizie pierwotnej. Konieczność podjęcia działań wyjaśniających i pełnej oceny materiału dowodowego wynikała zaś z wydanych w sprawie wyroków, którymi organ był związany, a zastosowanie się do tych wytycznych doprowadziłoby do wniosku, że w wyniku rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu nie zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tymczasem Kolegium naruszając art. 153 w związku z art. 170 p.p.s.a., nie zastosowało się do zawartych w orzeczeniach wytycznych i błędnie nie zastosowało art. 146 § 2 k.p.a. To wszystko w konsekwencji doprowadziło zaś do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 138 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a.

Skarżący w uzasadnieniu zarzutów wskazał, że ustalenia zaskarżonej decyzji zostały całkowicie oparte na wynikach rozszerzonej analizy urbanistycznej, której celem było uzupełnienie analizy pierwotnej i wyjaśnienie znajdujących się w niej wątpliwości, a nie jej zastąpienie. Wobec tego rozważania Kolegium powinny zostać podjęte na podstawie całego materiału dowodowego, tj. zarówno w oparciu o pierwotną analizę, jak i analizę rozszerzającą. Przy czym, jeżeli tak zebrane dowody budziły dalsze wątpliwości organu, to powinien on podjąć czynności zmierzające do ich wyjaśnienia i uzupełnienia, zlecając uzupełnienie materiału przez Burmistrza, na co również wskazywał sąd w swoich orzeczeniach, którymi organ był związany. W szczególności w wyroku sygn. akt II SA/Gd 15/19 WSA wskazał, że w odniesieniu do analizy urbanistycznej, która jest kluczowym i istotnym dowodem w sprawie warunków zabudowy, ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy praz ocena przez ten organ wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji in merito.

Odnosząc się do sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy we wznowionym postępowaniu skarżący zakwestionował stanowisko Kolegium, że art. 151 § 1 k.p.a. jest adresowany tylko do organu, który wydawał decyzję w ostatniej instancji. Tymczasem zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji uprawiony jest do stosowania dyspozycji ww. przepisu. Przy czym regulacja ta w sposób wyczerpujący określa rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i nie jest możliwe podjęcie innej treści rozstrzygnięcia. W szczególności, decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania musi rozstrzygać istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zatem wydane w sprawie orzeczenie narusza omawianą regulację.

Prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności wnikliwa ocena sporządzonych w sprawie analiz, doprowadziłoby natomiast do słusznych wniosków, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W związku z tym orzeczenie Burmistrza z 28 lutego 2018 r. było prawidłowe.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zobowiązanie Kolegium, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., do wydania w terminie 30 dni decyzji co do istoty ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygniecie. Nie istnieją bowiem okoliczności uniemożliwiające organowi odwoławczemu orzeczenia co do istoty sprawy, albowiem przeanalizowano już decyzję o warunkach zabudowy i analizy urbanistyczne, a jednak w dalszym ciągu Kolegium uchyla się od wydania decyzji in merito.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 136 w związku z art. 12 k.p.a. poprzez brak zlecenia sporządzenia nowej analizy urbanistycznej organ podkreślił, że fakt mnogości wad analizy przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji skutkował uznaniem, że ich wyeliminowanie jest możliwe tylko poprzez jej gruntowną korektę lun przeprowadzenie analizy od nowa. Takie działanie, w ocenie organu, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania w znacznej części, co stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli sądowej dokonywanej, na mocy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), pod względem zgodności z prawem, poddano w niniejszej sprawie decyzję Kolegium z dnia 12 czerwca 2019 r., wydaną w nadzwyczajnym trybie kontroli decyzji administracyjnych, tj. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza z dnia 5 sierpnia 2016 r. o warunkach zabudowy.

Podstawą prawną kontrolowanej decyzji były przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako k.p.a., zawarte w rozdziale 12.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mającym zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Po wznowieniu postępowania właściwy organ prowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), w konsekwencji czego wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2). Przy czym art. 146 § 2 k.p.a. przewiduje, że decyzji ostatecznej nie uchyla się, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim wypadku, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przed merytorycznym rozpoznaniem zarzutów skargi należy poczynić kilka uwag natury ogólnej. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowa decyzja organu odwoławczego stanowi ponowne rozpoznanie odwołania od decyzji Burmistrza z dnia

28 lutego 2018 r., który stwierdził wydanie decyzji własnej o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa, lecz ze względu na to, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, odmówił jej uchylenia. Na skutek rozpoznania tego odwołania Kolegium wcześniejszymi decyzjami, z dnia 11 kwietnia 2018 r. i z dnia 29 października 2018 r., uchylał decyzję Burmistrza wydaną we wznowionym postępowaniu i przekazywało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, lecz rozstrzygnięcia te były eliminowane z obrotu prawnego wyrokami tut. sądu z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 359/18 i z dnia 25 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 15/19. W wyrokach tych sąd zawierał wskazówki, co do dalszego toku postępowania organu odwoławczego.

W związku z tym należy stwierdzić, że aktualnie rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Burmistrza z dnia 28 lutego 2018 r. Kolegium, na mocy art. 153 p.p.s.a., związane było oceną i wskazaniami wyrażonymi w tych wyrokach. Choć orzeczenia te zostały wydane w sprawach ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych Kolegium to nie może ujść uwadze, że art. 153 p.p.s.a. statuujący zasadę związania organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, nie organiczna jej w zależności od tego, czy orzeczenie sądu zostało wydane w wyniku rozpoznania skargi czy sprzeciwu. Takich ograniczeń nie przewidują także inne przepisy p.p.s.a., zaś zgodnie z art. 64b § 1, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej dotyczące sprzeciwu. Skoro tak, to nie może budzić wątpliwości, że również orzeczenie wydane po rozpoznaniu sprzeciwu wywołuje skutki, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. Ponownie procedując organ odwoławczy orzeka bowiem nadal w tej samej sprawie (pod względem podmiotowym i przedmiotowym), która na skutek wcześniejszego rozstrzygnięcia kasatoryjnego nie została rozpoznana co do istoty. Aby jednak więc sprawę tę załatwić w sposób przewidziany w art. 138 k.p.a., konieczne jest zastosowanie się do wskazań sądu zawartych w orzeczeniu uchylającym decyzję kasacyjną. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą bowiem sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych przez organ oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych.

Trzeba też zauważyć, że ponowne postępowanie organu odwoławczego prowadzone po uchyleniu przez sąd wcześniejszej decyzji kasacyjnej dotyczy tej samej sprawy, w której orzekał poprzednio. Nadal bowiem rozpoznaje odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną.

Skoro zatem w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 15/19 WSA stwierdził, że wbrew argumentacji Kolegium w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego warunków zabudowy było możliwe wydanie decyzji merytorycznej i zawarł wskazówki, jak należy prowadzić ponowne postępowanie, aby takie orzeczenie wydać, to wskazaniami tymi Kolegium było związane. W przeciwnym wypadku kontrola sądowa w sprawach sprzeciwów byłaby wypaczona, gdyż nie będąc związanym oceną prawną i wskazaniami sądu, organ odwoławczy w sposób nieograniczony w czasie mógłby wydawać kolejne decyzje kasatoryjne, uchylając się od rozpoznania odwołania i zakończenia sprawy zawisłej przed organami. W konsekwencji nadal aktualny jest obowiązek Kolegium rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, które winno jednak zostać przeprowadzone zgodnie z wytycznymi zawartymi we wskazanych wyżej wyrokach sądu wojewódzkiego.

W wyrokach tych WSA zwracał uwagę, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji, w której stwierdzono, że uchylenie decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy nie jest możliwe z tego względu, że we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie kontrolowanej decyzji, winien jest ustalić, czy rzeczywiście ponowna decyzja ustalałaby warunki inwestycji, które pokrywają się z kontrolowanym rozstrzygnięciem. Gdyby bowiem takie warunki miały być odmienne od dotychczas ustalonych, nie sposób uznać, że ponowna decyzja byłaby tożsama z kontrolowaną decyzją ostateczną, co wyklucza zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. W związku z tym, konieczne jest dokładne zbadanie analizy urbanistycznej oraz innych materiałów sporządzonych w sprawie, a w razie konieczności przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie. Przy czym, w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 15/19 WSA dopuścił możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy analizy urbanistycznej oraz dokonanie oceny wniosków z niej płynących. Co więcej, WSA stwierdził, że na organach obu instancji w równym stopniu spoczywał ciężar oceny podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty po raz drugi.

Tak sformułowane wytyczne wiązały zatem Kolegium przy ponownym rozpoznawaniu odwołania od decyzji Burmistrza z dnia 28 lutego 2018 r., lecz w ocenie orzekającego sądu organ obowiązków tych nie wypełnił, co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Trzeba zauważyć, że zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną uznając, że nie jest oczywiste, iż we wznowionym postępowaniu zapadła by decyzja tożsama w swej istocie do kontrolowanej decyzji ostatecznej. W związku z tym organ odwoławczy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji tego uznał, że analiza urbanistyczna, na podstawie której ustalono warunki zabudowy, zawiera liczne wady i wątpliwości, których nie może uzupełnić organ odwoławczy. Zatem, w ocenie Kolegium nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie sprawy we wznowionym postępowaniu, gdyż art. 151 § 1 k.p.a. adresowany jest tylko do organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy musi działać stosownie do art. 138 k.p.a. Tym samym uznał za konieczne uchylenie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę i przekazanie tej sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 151 § 1 k.p.a., wbrew twierdzeniu Kolegium, dotyczy zarówno organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. Przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą zostać wydane po wznowieniu postępowania w związku z czym, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania musi rozstrzygać istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu organowi niższej instancji sprawy do ponownego rozpoznania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt

I SA/Wa 1759/04; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1649/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Jaśkowska, Komentarz do art. 151, uwaga 3 w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kometarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2019). Istotą wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, zatem nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2002 r., sygn. akt

IV SA 2759/00, z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 381/19, dostępne w CBOSA). Rozstrzygnięcie "co do istoty sprawy" eliminuje z obrotu prawnego dotychczasową decyzję, która (od momentu gdy stała się ostateczna) nie wywołuje już skutków prawnych. Oczywistym jest zaś, że orzekanie tak, jakby sprawa jeszcze w ogóle nie była rozstrzygnięta przez organ administracji oznacza, że orzekając we wznowionym postępowaniu co do istoty organ jest zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Tym bardziej zatem wykluczone jest wydanie decyzji kasacyjnej, gdyż nie istnieje już żadne rozstrzygnięcie, które takiej kasacji by podlegało.

W takiej sytuacji uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 138 k.p.a. są ograniczone wyłącznie do decyzji organu, od którego odwołanie rozpatruje, natomiast w odniesieniu do kontrolowanej decyzji ostatecznej, winien stosować art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wobec stwierdzenia, że dotychczasowa decyzja ostateczna narusza prawo i podlega uchyleniu, wydać orzeczenie co do istoty sprawy. W tym wypadku tą istotą było rozpoznanie wniosku inwestora w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy, a zatem w takim wypadku jest przyznanie żądanych uprawnień wnioskodawcy (ustalenie warunków zabudowy) bądź odmowa ich przyznania (odmowa ustalenia warunków zabudowy). Skutkiem nieuczynienia zadość omawianemu obowiązkowi jest taki stan sprawy, w którym wniosek inicjujący postępowanie główne nie został w ogóle merytorycznie rozpoznany, a decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. bez orzeczenia o istocie sprawy stanowi rażące naruszenie tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 722/09, dostępny w CBOSA).

Nie sposób przy tym zaakceptować argumentacji Kolegium co do tego, że zebrany materiał dowodowy, w szczególności analiza urbanistyczna stanowiąca podstawę ustalenia warunków zabudowy wnioskowanej inwestycji, był wadliwy, a organ odwoławczy nie mógł tych wadliwości usunąć.

Skoro nawet organ odwoławczy orzekający we wznowieniu musi stosować art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., to jego obowiązkiem jest rozpoznanie istoty sprawy. To zaś wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego i niekiedy jego uzupełnienie. W związku z tym, nie może budzić wątpliwości, że w niniejszym postępowaniu Kolegium, wbrew przyjętej koncepcji, mogło i powinno przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Trzeba się w pełni zgodzić z oceną zawartą w wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 15/19, którą zresztą zarówno organ jak i sąd orzekający obecnie są związani, że chociaż analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to żaden przepis tak k.p.a., jak i u.p.z.p. nie zastrzega, że dowód te może być przeprowadzony wyłącznie przed organem pierwszej instancji. W szczególności na przeszkodzie nie może stać zasada dwuinstancyjności, która nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia podjętego w niższej instancji. Zarówno bowiem postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji ma w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub jej uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego i wydania decyzji co do merutim sprawy (tak też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281 w: wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3012/17, dostępny w CBOSA).

W związku w tym, mając na uwadze przedstawione wcześniej rozumienie możliwości orzeczniczych we wznowionym postępowaniu także organu odwoławczego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać, że w sytuacji, gdy zdaniem Kolegium sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna jest niepełna lub zawiera na tyle istotne uchybienia, że powinna zostać przeprowadzona od nowa – powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie samemu lub zlecić takie działania organowi pierwszej instancji. W szczególności, w okolicznościach sprawy, zasadnym by było zwrócenie się do urbanisty, który wykonał pierwotną analizę o ponowne sporządzenie tego dokumentu z uwzględnieniem poszerzonego obszaru analizowanego i ujęciu w nim nieruchomości, które de facto stały się podstawą ustaleń Burmistrza, co do parametrów planowanej zabudowy. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym, że wyznaczony w tej analizie minimalny obszar analizowany nie oddaje uwarunkowań i parametrów zabudowy, która będzie pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Obejmuje on bowiem wyłącznie teren osiedla, które dopiero się buduje, a nadto jest specyficznie ukształtowany ze względu na znaczne różnice wysokości między działkami. Te okoliczności, zdaniem sądu, przemawiają za poszerzeniem obszaru analizowanego, co zdawał się dostrzegać również urbanista, gdyż w przedmiotowej analizie wskazywał na parametry zabudowy znajdującej się na nieruchomościach, która znalazła się poza obszarem analizowanym, choć jednocześnie nie rozważył powiększenia tego minimalnego obszaru.

W związku z tym, wobec wątpliwości co do prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i ustalonych parametrów nowej zabudowy, Kolegium było władne żądać przeprowadzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie dokonać oceny wniosków płynących z tej analizy i wydania decyzji co do meritum, tj. ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wynikami analizy bądź odmówić ich ustalenia. Tak należy bowiem rozumieć uprawnienia orzecznicze Kolegium jako organu odwoławczego we wznowionym postępowaniu, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tymczasem organ odwoławczy, wbrew treści tego przepisu oraz wbrew wskazaniom WSA zawartych w prawomocnych wyrokach, po raz kolejny uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy o wydanie warunków zabudowy i pod pozorem rozstrzygania reformatoryjnie, de facto wydał kolejną decyzję kasatoryjną, co też stanowi obejście przepisów o sprzeciwie. Jeszcze raz podkreślić należy, że we wznowionym postępowaniu zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, wobec stwierdzenia, że zaistniała podstawa wznowieniowa, a z tym bezspornie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, są zobowiązane do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy (w tym wypadku wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy), będąc związani w tym zakresie zamkniętym katalogiem rozstrzygnięć wskazanych w art. 151 § 1 k.p.a. To zaś wyklucza wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego co do ostatecznej decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego. Zakazu tego nie wyłącza fakt, że zdaniem organu odwoławczego postępowanie dowodowe, na którym oparto kwestionowaną decyzję ostateczną zawiera liczne braki, gdyż jak wyjaśniono, organ ten jest uprawniony do ich uzupełnienia, także poprzez zlecenie sporządzenia nowego dowodu, nieobarczonego wadami.

W tym stanie rzeczy sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie to powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz w przywołanych wyżej wyrokach WSA, w szczególności przeprowadzi postępowanie dowodowe, które umożliwi mu wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) i opłata od pełnomocnictwa (17 zł).