Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1343/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ic
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 par. 1, 80, 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja" lub "organ") decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej jako "skarżąca" lub "gmina"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda zawiadomieniem z [...] marca 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w trybie art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna".

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Komisja decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] uchyliła powyższą decyzję i przekazała sprawę Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność dokładnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego.

Wojewoda, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2019 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę, nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości uznając, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji zauważył, że w księdze wieczystej własność spornych działek wpisana jest na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] na podstawie rejestru pomiarowo-szacunkowego przed i po scaleniu wsi [...] z 1961 r., nr [...]. Ustalono również, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów sporne działki wpisane były na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] - Oddział Rejonowy [...] (Zarządu Melioracji). Zarówno Zarząd Melioracji, jak i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] poinformowały, że działki te w dniu 27 maja 1990 r. nie służyły wykonywaniu zadań statutowych ww. jednostek i nie pozostawały w ich zarządzie. Jak ponadto wynika z wyjaśnień Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r., działki stanowią rowy, które regulują stosunki wodne w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwiając jej uprawę oraz ochronę użytków rolnych przed powodziami. Oznaczenie użytków na tych działkach jako rowy widnieje zarówno na mapie klasyfikacji gruntów wsi [...], jak i na obecnie obowiązujących mapach. W operacie ewidencji gruntów figurował co prawda dla tych działek użytek "Wp" - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi, jednak jako błędnie wpisany zmianą [...] został zastąpiony użytkiem "W" rowy. Dane zawarte w ewidencji gruntów mogą być natomiast kwestionowane i zmieniane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542). Wojewoda zauważył dalej, że dla dz. nr [...] Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] pismem z [...] października 2015 r. nr [...] potwierdził, że stanowi ona rowy. Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia Wojewoda uznał, że przez sporne działki także w dacie 27 maja 1990 r. przebiegały rowy. Choć gmina w piśmie z [...] marca 2016 r. wskazała, że przedmiotowe działki stanowią cieki naturalne (w załączeniu do pisma przedłożono fotografie tych działek), to jednak materiały te nie mogą podważać zapisów w ewidencji gruntów, które zawierają dane faktyczne określające rodzaj użytków wchodzących w skład danej nieruchomości i mają charakter wiążący dla organów państwowych. Gmina nie przedłożyła natomiast specjalistycznych opracowań, które klasyfikowałyby sporne działki jako zajęte pod naturalne cieki wodne, ani nie poinformowała, że wystąpiła do Starosty [...] o aktualizację użytków gruntowych na tych działkach. Wojewoda pismem z [...] lutego 2019 r. zwrócił się ponadto do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o dokonanie oceny prawidłowości zmiany użytku gruntowego dla spornych działek, Odpowiedzi udzielono pismem z [...] kwietnia 2019 r., z odniesieniem do map klasyfikacyjnych oraz decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z [...] lipca 1991 r. nr [...] o ustaleniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów obrębu [...], przeprowadzonej w 1988 r., która stała się ostateczna z dniem [...] lipca 1991 r. Powyższy organ wskazał w szczególności, że podstawą prawną zmiany był § 46 ust. 1 i 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz.454), a więc nastąpiło to w trybie aktualizacji. Powyższe doprowadziło do wniosku, że tryb czynności materialno-technicznej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, który posłużył do ujawnienia zmian w zakresie użytków gruntowych na podstawie ostatecznej decyzji klasyfikacyjnej (z mapą klasyfikacyjną stanowiącą jej załącznik i sporządzonym wykazem zmian gruntowych) był prawidłowy. Użytek gruntowy "W" grunty pod rowami został bowiem określony w postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zakończonym prawomocną decyzją administracyjną. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podkreślił, że wskazywanie jakoby podstawą zmiany nr [...] był protokół ustalenia stanu władania nr [...] jest błędne. Protokół ten posłużył jedynie do wyjaśnienia, że pierwotnie w przedmiotowych działkach były wykazane rowy, co mogło wskazywać na błędnie wykazane w operacie ewidencyjnym użytki "Wp".

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Odnosząc się do pisma Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. skarżąca zauważyła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów, stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne, bowiem rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Zdaniem gminy, w przypadku przeklasyfikowywania Wp-wody płynącej na W-rów w przedmiotowej sprawie winna być zatem wykonana dokumentacja hydrogeologiczna pozwalająca na zbadanie ww. działek i ewentualne określenie źródlisk. W tym przypadku mogą mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), które w art. 211 ust. 4 określają, że wody płynące nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Wojewoda ustalił natomiast jedynie, że podstawą wszelkich zmian była mapa klasyfikacyjna [...] odzwierciedlająca stan faktyczny w terenie na dzień przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w 1988 r. Klasyfikacja ta, dokonana ponad 30 lat temu, nie odzwierciedla aktualnego stanu jaki obecnie znajduje się w terenie, mając do czynienia z dynamiką zmian jakie są na potokach górskich, w terenach górzystych. W kontekście zarzutu, że gmina nie przedłożyła specjalistycznych opracowań, które klasyfikowałyby przedmiotowe działki jako zajęte pod naturalne cieki wodne, skarżąca podkreśliła, że to na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a., spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może przerzucić go na stronę. Gmina, przedkładając do prowadzonego postępowania dokumentację fotograficzną, poddawała w wątpliwość zasadność przeprowadzonego przeklasyfikowania gruntów z użytku "Wp" na użytek "W". Działki pokryte są wodą płynącą, w sposób ciągły, co może świadczyć, że w terenie mamy do czynienia z ciekami naturalnymi. Ponadto ww. potoki wypływają spod masywu [...] zwanego [...]. Dokumentacja fotograficzna miała świadczyć o ciągłym przepływie wody, a nie jej stagnacji lub braku, co jest cechą charakterystyczną dla rowów. Skarżąca zauważył ponadto, że w toku jest odrębne postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych na dz. nr [...] w miejscowości [...], do której dopływa woda płynąca z potoku, który m.in. przepływa przez dz. nr [...]. Na tę okoliczność została wykonana opinia hydrologiczna, która posłużyła do złożenia wniosku do Ministra Środowiska w dniu [...] stycznia 2018 r., na podstawie z art. 219 w zw. z art. 212 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, o wydanie decyzji ustalającej charakter wód w stosunku do wód płynących w cieku naturalnym zlokalizowanym m.in. na dz. nr [...] dopływającej do rzeki [...], zasilanej wodami płynącymi m.in. z dz. nr [...]. Skarżąca podkreśliła na koniec, że pozostałe dz. nr [...] i nr [...] również są potokami, a stosowną dokumentację hydrologiczną winien wykonać Wojewoda w ramach prowadzonego postępowania komunalizacyjnego, gdyż mogą zostać naruszone przepisy ustawy - Prawo wodne w zakresie własności "wód płynących". Wojewoda nie przeprowadził jednak na tę okoliczność ani rozprawy administracyjnej, ani wizji lokalnej z udziałem stron w terenie, które to uchybienie doprowadziło do naruszenia art. 89 § 2 K.p.a.

Komisja decyzją z [...] maja 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymała w mocy decyzję z [...] sierpnia 2019 r., podzielając w całości ustalenia dokonane przez Wojewodę. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że z dokumentacji fotograficznej wynika nienaturalny kształt rowu/cieku, co dotyczy zarówno jego przekroju, jak i przebiegu w linii prostej. Nawet na terenach nizinnych (nie wspominając o górskich lub podgórskich) byłoby to ukształtowanie nienaturalne. Fakt ten, w połączeniu z dokumentacją Zarządu Melioracji, jak i okolicznością wynikającą z innej dokumentacji (wysięki wodne, etc.), nie tylko nie potwierdza przypuszczeń gminy co do naturalnego charakteru tego cieku, ale pozwala powziąć przypuszczenie odmienne, że mamy do czynienia z liniową sztuczną konstrukcją (rowem) stworzonym w celu melioracji i udrożnienia przepływu w obszarze terenu bardzo podmokłego, np. z powodu licznych wysięków, względnie wysokiego poziomu wód gruntowych. Powyższe potwierdza szczegółowa analiza map. Działka nr [...] ma linearny kształt, niemal idealnego wąskiego prostokąta, który w dodatku odchodzi pod nienaturalnym kątem prostym od dz. nr [...] (drogi) i kończy swój bieg w rzece (potoku [...]). Domyślenie się więc funkcji odwodnieniowej i przyczyn powstania tego rowu nie nastręcza większych trudności. Podobny linearny kształt ma dz. nr [...], która odchodzi (dzieląc zabudowania) pod kątem prostym od dz. nr [...] (drogi, która nie jest raczej źródliskiem) oraz dochodzi do działki drogowej nr [...], a dokładnie po drugiej stronie tej drogi jest kontynuacja w postaci analogicznego rowu (dz. nr [...]), który również kończy swój bieg w rzece (potoku [...]). Podobny kształt ma ostatnia dz. nr [...], która jednak, zapewne z powodu długości, ma kilka delikatnych załamań. Działka ta niejako odchodzi od wąskiej poprzecznej działki (pełniącej być może kiedyś funkcję drogi polnej) i kończy swój bieg przy drodze. Można przypuszczać, że pod tą drogą znajduje się przepust, ponieważ mniej więcej na wysokości tej działki po drugiej strony drogi zdaje się występować kontynuacja tego rowu oznaczona na mapach jako w.[...], który wkrótce wpada do regularnej działki oznaczonej jako w.[...], która z kolei kończy swój bieg w pobliżu rzeki (potoku) [...]. Także w tym przypadku funkcja rowu w zakresie dz. nr [...] wydaje się oczywista, który miał służyć w istocie melioracji z wykorzystaniem w dalszym biegu wody naturalnych cieków wodnych. Komisja zauważyła dalej, że kierując się brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, ustalono, że w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem przedmiotowych działek był Skarb Państwa i należały one w tej dacie do rad narodowych stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te należały zatem do ww. organów, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie etc.). Komisja nie ustaliła również negatywnych przesłanek komunalizacji z art. 11 i art. 12 ustawy komunalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Komisja wskazała, że zgodnie z art. 211 ust. 4 ustawy - Prawo wodne, śródlądowe wody płynące będące wodami publicznymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Stosownie natomiast do art. 212 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych. Skoro więc Wody Polskie, a dokładnie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] poinformował, że sporne działki na dzień 27 maja 1990 r. nie służyły wykonywaniu zadań statutowych ww. jednostek i nie pozostawały w ich zarządzie, to tym samym nie mamy do czynienia z naturalnym ciekiem wodnym. Co więcej, zgodnie z art. 219 ust. 1 ustawy - Prawo wodne minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, w drodze decyzji, ustala charakter wód. Tymczasem gmina wydaje się przypisywać kompetencje w tym zakresie organom postępowania komunalizacyjnego, a wręcz uznawać, że są one władne do weryfikacji rozstrzygnięć organów właściwych w zakresie ewidencji gruntów. Tymczasem zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, a naruszenie tej zasady jest pierwszą wskazaną w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu, dokumentacja fotograficzna przekazana przez gminę paradoksalnie potwierdza, zwłaszcza w połączeniu z dokumentacją kartograficzną, prawidłowość zaskarżonej decyzji. Z kolei w kontekście nieprawidłowego rozumienia przez skarżącą pojęcia "rowów", jako charakteryzujących się stagnacją lub brakiem wody, Komisja zauważyła, że rów to nie okresowo wysychający staw. Zgodnie bowiem z art. 16 pkt 47 ustawy - Prawo wodne przez rowy rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Dlatego też Komisja odnosiła się na wstępie uzasadnienia decyzji się do sztucznego charakteru rowów. Rowem więc woda może płynąć stale i bez znaczenia dla definicji rowu jest pochodzenie tej wody, np. opady, odwodnienie podmokłych terenów, odprowadzenie ze stawu, itd. Praktycznie rów może mieć nawet większy przepływ niż ciek naturalny (rzeka itp.) i może być starszy niż niejeden ciek (np. struga) powstały naturalnie wskutek zmiany stosunków wodnych. Cechą definicyjną rowu wyróżniającą go od cieku naturalnego jest bowiem zasadniczo jedynie jego sztuczne (ludzkie) pochodzenie. Istotą działań ludzkich jest przy tym dążenie do racjonalności, co sprawia że rowy powstawały od wieków głównie w celu melioracji lub ułatwienia (przyśpieszenia) bardziej bezpiecznego (dla okolicznych zabudowań, upraw, etc.) odprowadzenia wody występującej stale lub okresowo, a zwłaszcza w przypadku pojawienia się jej w nadmiarze, np. w przypadku roztopów, podtopień, itd., co wydaje się szczególnie istotne w terenach górskich i podgórskich.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 219 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 1 i art. 16 pkt 5 ustawy – Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości są rowami, a nie naturalnymi ciekami,

2) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U Nr 38, poz. 230 ze zm.), obowiązującej w 1990 r., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że grunt jest pokryty wodą płynącą, a tym samym nie podlega komunalizacji,

3) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez stwierdzenie nabycia przez gminę gruntu, który nie podlega komunalizacji,

4) art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, oparcie się na domniemaniach typu – "pozwala wręcz powziąć przypuszczenie", "domyślenie się funkcji odwodnienia", "prawdopodobnie pod drogą jest przepust" - co miało wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozpatrując odwołanie Komisja uznała, że przedmiotowe działki swój początek mają z wysięków usytuowanych w różnych miejscach wzgórza w miejscowości [...]. Jednocześnie w oparciu o dokumentację zgromadzoną w sprawie oraz pismo Zarządu Melioracji wysnuła przypuszczenie, że "mamy do czynienia z liniową sztuczną konstrukcją (po prostu rowem) stworzonym w celu właśnie melioracji i udrożnienia przepływu w obszarze terenu bardzo podmokłego, np. z powodu licznych wysięków". Zdaniem gminy, stwierdzenie to jest chybione, gdyż w dokumentacji hydrologicznej wykonanej na potrzeby innego postępowania administracyjnego wskazano, że "początek omawianego cieku zlokalizowano na działce nr [...], jego rzędne kształtują się na poziomie 422 m n.p.m. Zgodnie z dokumentacją geologiczną w rejonie zabudowań występuje obszar źródliskowy zasilający analizowany ciek. [...] W dolnym fragmencie działki nr [...] koryto cieku zostało umocnione elementami betonowymi". Dla dz. nr [...] została wykonana dokumentacja hydrologiczna, badania geologiczne oraz pomiary geodezyjne. W sumie wykonana opinia wykazała, że ww. działka jest to ciek wodny z własnym źródliskiem. Zostało to potwierdzone opinią wykonaną na zlecenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] ustalającą, że wody od źródła przez dz. nr [...] do ujścia na dz. nr [...] stanowią śródlądowe wody płynące. Powyższa dokumentacja hydrologiczna, geologiczna i pomiary geodezyjne, została dołączona do odwołania od decyzji komunalizacyjnej. Komisja nie wzięła jednak pod uwagę argumentu, że toczy się odrębne postępowanie dotyczące m.in. dz. nr [...] o uznanie jej jako "woda płynąca". Skoro zatem decyzją z [...] września 2019 r. ustalono, że wody od źródła przez dz. nr [...] do ujścia na dz. nr [...] stanowią śródlądowe wody płynące, to również w dacie 27 maja 1990 r. na ww. działce była woda płynąca. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, grunty pod wodami płynącymi z mocy prawa są własnością Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe skomunalizowanie gminy na ww. działce. Zdaniem skarżącej, w konsekwencji również pozostałe skomunalizowane dz. nr [...] i nr [...], usytuowane w tej samej miejscowości oraz mające swój początek na tym samym wzniesieniu, mogą być "wodami płynącymi". W postępowaniu przygotowawczym Starosta [...] wprawdzie otrzymał informację od ówczesnych przedstawicieli Skarbu Państwa administrujących "wody płynące" tj. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, o braku ww. działek na stanie wód/urządzeń wodnych, to jednak informacja ta nie przesądza o klasyfikacji w terenie użytku pokrytego wodami płynącymi (ciekiem) lub wodami znajdującymi się w rowie. Starosta dokonał zmiany klasyfikacji gruntu z "Wp" (wody płynące) na "W" (rów) bez wykonania specjalistycznej dokumentacji hydrologicznej, geologicznej, hydromorfologicznej, co spowodowało błędne przypisywanie wód płynących poprzez komunalizację gminy, a to z kolei pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy - Prawo wodne. Organ powinien był natomiast zbadać, czy również dz. [...] i nr [...] (które początek mają na tym samym wzniesieniu co dz. [...]) nie są pokryte wodą płynącą, a tym samym na mocy powołanej ustawy działki te stanowiły własność Państwa, niepodlegające komunalizacji, czy też wody stojące lub urządzenia melioracji wodnych, które mogły podlegać komunalizacji, o ile spełnione zostały przesłanki z ustawy komunalizacyjnej. Dopiero przeprowadzenie wyczerpującej analizy mogłoby stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia przez Komisję.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że dopiero w skardze ujawniono istnienie decyzji wodnoprawnej, a w konsekwencji w odniesieniu do dz. nr [...] zaskarżona decyzja nie może się ostać. W pozostałej natomiast części brak jest takiej decyzji, a więc nie można drogą analogii wysnuć wniosku, że na pozostałych działkach również jest woda płynąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że narusza ona przepisy prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Stosownie natomiast do art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14 powołanej ustawy.

Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest więc ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz czy nie zachodzi przesłanka negatywna do skomunalizowania gruntu, określona w art. 11 tej ustawy.

Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Komisja po analizie akt sprawy, podzieliła stanowisko Wojewody, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła w tej dacie własność Skarbu Państwa, oraz odwołując się do treści art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. wskazała, że działki objęte kwestionowaną decyzją komunalizacyjną należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie Komisji należy uznać za co najmniej przedwczesne i wydane w oparciu o nie w pełni zgromadzony materiał dowodowy oraz niepełną analizę zebranych już w sprawie dokumentów. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że organ odwoławczy uchybił opisanym wyżej obowiązkom, a uchybienie to miało wpływ na wynik jej rozpatrzenia.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika w sposób bezsporny (oprócz dz. nr [...], o czym będzie mowa poniżej), jaki charakter mają poszczególne działki, których dotyczy postępowanie komunalizacyjne. Komisja swoje wywody oparła jedynie na obecnych zapisach ewidencji gruntów i domysłach związanych z kształtem przedmiotowych działek, czy też ich położeniem w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich (dróg), a w konsekwencji uznała, że można przypuszczać, że działki te są rowami melioracyjnymi, nie zaś ciekami wodnymi mającymi charakter wód płynących. Ustalenie charakteru wszystkich skomunalizowanych działek jest tym bardziej istotne, że do skargi załączono decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] września 2019 r. nr [...] ustalającą, że wody na odcinku od źródła na dz. nr [...] do ujścia na dz. nr [...] stanowią śródlądowe wody płynące. Powyższa decyzja bezspornie potwierdziła zatem, że w zaskarżonej decyzji błędnie uznano dz. nr [...] jako rów melioracyjny podlegający komunalizacji, podobnie jak błędnie określono jej użytek w ewidencji gruntów. Zgodzić się należy z Komisją, że w dacie wydawania decyzji z [...] maja 2020 r. nie dysponowała ona ww. decyzją wodnoprawną, to jednak w odwołaniu skarżąca podnosiła, że w odniesieniu do dz. nr [...] toczy się odrębne postępowanie administracyjne w trybie art. 219 w zw. z art. 212 ust. 1 ustawy – Prawo wodne, w toku którego sporządzono opinię hydrologiczną (załączoną do odwołania), jednak Komisja nie podjęła nawet próby ustalenia, na jakim jest ono etapie, jak też nie przeanalizowała treści ww. opinii. Opinia ta wykazała natomiast, że ww. działka jest ciekiem wodnym z własnym źródliskiem.

Skoro zatem decyzją z [...] września 2019 r. ustalono, że wody od źródła przez dz. nr [...] do ujścia na dz. nr [...] stanowią śródlądowe wody płynące, to przyjąć należało, że również w dacie 27 maja 1990 r. na ww. działce była woda płynąca. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, grunty pod wodami płynącymi z mocy prawa są własnością Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy nie było możliwe skomunalizowanie gminy na ww. działce.

W ocenie Sądu, Komisja powinna przeanalizować również dokumentację odnoszącą się do skomunalizowanych dz. nr [...] i nr [...], usytuowanych w tej samej miejscowości co dz. nr [...] oraz mających swój początek na tym samym wzniesieniu. Dopiero po dokonaniu tej analizy, ewentualnym uzupełnieniu w tym zakresie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a., organ bezspornie ustali, czy ww. działki są "wodami płynącymi", czy też nie. Jeśli organ przyjmie, że działki te są rowami melioracyjnymi, powinien wyjaśnić, jaki podmiot faktycznie wykonywał prace związane z ich konserwacją, co mogło znaleźć odbicie w dokumentach archiwalnych. Mogła to być gmina lub jeśli była powołana, Spółka Wodna, a mogło to odbywać się na zlecenie innego podmiotu, np. Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Nie bez znaczenie jest tu okoliczność, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z 1967 r. wynika, że władającym ww. działkami było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wodne Melioracje w [...], zaś w dacie 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów sporne działki wpisane były na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] - Oddział Rejonowy [...] (Zarządu Melioracji) i były oznaczone jako użytek "Wp" - grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Użytek ten wprawdzie zmieniono w 2013 r. na "W" rowy, to jednak już z samej decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] września 2019 r. wynika, że zmiana ta w odniesieniu do dz. nr [...] była błędna.

Podsumowując podkreślić należy, że z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania. Brak także dowodów na to, że organy prowadziły w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 6-9, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do dz. 347 organ naruszył dodatkowo art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę istnienia w rozpatrywanej sprawie ustawowych przesłanek do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Organ przede wszystkim weźmie pod uwagę dowód w postaci decyzji Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] września 2019 r., wskazującej, że dz. nr [...] stanowi śródlądowe wody płynące, zaś na podstawie pozostałych dokumentów bezspornie ustali, jaki charakter w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., miały wody znajdujące się na dz. nr [...] i nr [...]. W zależności od poczynionych w tej kwestii ustaleń organ określi, czy są to wody płynące, które na mocy powołanej ustawy stanowiły własność Państwa, niepodlegające komunalizacji, czy wody stojące lub urządzenia melioracji wodnych, które mogły podlegać komunalizacji o ile spełnione zostały przesłanki z przepisów ustawy komunalizacyjnej. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym przez Sąd zakresie organ wyjaśni, czy w stosunku do spornej nieruchomości nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej komunalizacji. Swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., organ przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy, na które to koszty składa się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.

-----------------------

12