Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1651/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. F. i J. A.-F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1490/20 w sprawie ze skargi A. G. i T. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od T. F. i J. A.-F. na rzecz A. G. i T. G. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) zł zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1490/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi A. G. i T. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2020 r., nr 755/2020, w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz A. G. i T. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej: "MWINB", stwierdził, że decyzją z 24 kwietnia 2017 r. nr RB.6740.3.44.2017 Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. G. i T. G. pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowanego na działce nr ew. A położonej przy ul. D. [...] w miejscowości K. A, gm. R.

Pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., dalej: "PINB", zawiadomił o wszczęciu na wniosek T. F. postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", w sprawie realizowanego ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ, postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r. nr 18/2020, nakazał inwestorom, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego, a następnie decyzją z 12 maja 2020 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do 15 sierpnia 2020 r. spełniającego przepisy dotyczące projektu budowlanego, tj. przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609) oraz uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a także wykonanie określonych czynności lub robót mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ ustalił, że w trakcie realizacji budynku inwestorzy dokonali zmian o charakterze istotnego odstępstwa od projektu. Zatwierdzony decyzją Starosty Z. projekt budowlany przewidywał pozostawienie w całości dwóch ścian istniejącego na działce nr ew. A parterowego budynku gospodarczego, tj. ściany usytuowanej w odległości 0,30 m od granicy działki nr ew. B i ściany usytuowanej w odległości 0,60 m od granicy działki nr ew. C, a także fragmentów pozostałych ścian budynku od strony działki inwestorów. Tymczasem przewidziane do zachowania ściany istniejącego budynku gospodarczego zostały w całości rozebrane, a następnie odbudowane w tym samym miejscu (przy użyciu nowego materiału budowlanego). Okoliczność tę stwierdzono podczas czynności kontrolnych na nieruchomości 25 października 2018 r. i potwierdzono podczas oględzin 29 stycznia 2020 r. Ustalenie dotyczące rozebrania ścian przeznaczonych do zachowania, a następnie odbudowania potwierdzone zostały przez inwestorów, jak i przez ustanowionego kierownika budowy (B. P.), która fakt ten potwierdziła w trakcie dokonanego w siedzibie organu 25 lutego 2020 r. przesłuchania. Zdaniem organu, wykonane roboty budowlane polegające na rozebraniu ścian budynku gospodarczego przewidzianych zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym do zachowania i wykonaniu w ich miejscu nowych ścian w odległości 0,30 m i 0,60 m od granic działek sąsiednich, a więc z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, stanowią w myśl z art. 36a ust. 5a pkt 4 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Pismem z 27 maja 2020 r. A. G. i T. G. złożyli odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie.

Decyzją z dnia 7 lipca 2020 r., nr 755/2020, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

MWINB stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nałożony na odwołujących obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego odpowiada prawu. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy stwierdził tym niemniej, że stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu decyzji I instancji jest częściowo błędne. W sprawie nie można postawić inwestorom zarzutu zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym przywołanych w art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego, długości i szerokości. Sam fakt rozebrania części ścian i wybudowania w ich miejsce ścian z innych materiałów budowlanych, przy zachowaniu wymiarów ścian dotychczasowych, nie wpływa na zmianę parametrów obiektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Z. z dnia 24 kwietnia 2017 r. Kwestionowanie na obecnym etapie lokalizacji obiektu budowlanego i przywoływanie treści § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: "rozporządzenie MI", jest nieuprawnione, albowiem, na co zwrócił uwagę MWINB, inwestorzy uzyskali zgodę na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny jednorodzinny w odległości 0,30 m od granicy działki nr ew. B i ściany usytuowanej w odległości 0,60 m od granicy działki nr ew. C. Skoro taka lokalizacja spornego obiektu budowlanego została zatwierdzona decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej, to organ nadzoru budowlanego nie może jej kwestionować. Niemniej, w ocenie MWINB, odstępstwo polegające na rozebraniu ścian przewidzianych do pozostawienia i postawienie w ich miejscu nowych ścian wypełnia dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego (ma charakter istotny), albowiem sprowadza się do konieczności ponownej analizy wartości wskazanych w ekspertyzie technicznej z lutego 2017 r. stanowiącej część projektu budowlanego. Z uwagi na wybudowanie nowych ścian, jakkolwiek o tożsamych wymiarach, niemniej jednak z użyciem innych materiałów, należy dokonać ponownej oceny m. in. nośności fundamentów. Ponadto, należy ocenić, czy zachowane zostały warunki bezpieczeństwa pożarowego. Powyższe okoliczności stanowią podstawę do wstrzymania prac i przeprowadzenia postępowania naprawczego, w tym nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który będzie rozstrzygał ww. kwestie stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję MWINB z 7 lipca 2020 r. złożyli A. G. i T. G., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 7 K.p.a.; 2) art. 8 K.p.a. polegające na tym, iż organy administracji publicznej nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie skarżących do władzy publicznej, która nie kierowała się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 3) art. 77 K.p.a. poprzez niezbadanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 4) art. 28 K.p.a. poprzez uznanie T. F. za stronę postępowania w sytuacji, gdy nie powinien takiego przymiotu strony otrzymać i uczestniczyć w postępowaniu, gdyż organ nie wykazał na podstawie jakich okoliczności uznał go za stronę postępowania; 5) art. 80 i art. 81 K.p.a. poprzez fakt, że organ prowadzący postępowanie w sposób rażący nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a także uniemożliwił skarżącym udział w całym postępowaniu poprzez wypowiedzenie się do całego materiału dowodowego; 6) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez to, że uzasadnienie faktyczne decyzji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisu prawa jest chybione; 7) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez fakt, że decyzja została skarżącym doręczona po upływie dwóch miesięcy od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, czyli po upływie terminu.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.

Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty w zaskarżonej decyzji, tj. polegający na zobowiązaniu skarżących do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Jakkolwiek MWINB stwierdził, że materiał dowodowy zebrany przez PINB mógł stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż jego analiza uzasadniała przyjęcie, iż skarżący jako inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Z. z dnia 24 kwietnia 2017 r., jednakże Sąd tego wniosku nie mógł zaaprobować.

Sąd uznał, że jakkolwiek MWINB podważył przyjęte przez organ I instancji stanowisko, trafnie uznając, że fakt rozebrania ścian wbrew projektowi i wybudowania w ich miejsce nowych, przy zachowaniu wymiarów ścian dotychczasowych, nie wpływa na zmianę parametrów obiektu budowlanego pozwalającą traktować te roboty budowlane jako istotne odstępstwo, jak też zasadnie stwierdził, że w ramach zainicjowanego postępowania brak jest podstaw do oceny zgodności odstępstwa, którego dopuścili się inwestorzy przez pryzmat warunków techniczno-budowlanych określających dopuszczalną odległość ściany budynku do granicy działki, to wadliwie przyjął, że skarżący powinni być adresatami nakazu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, ponieważ odstępstwo, którego się dopuścili, wypełnia dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, taki wniosek obarczony wadliwością w pierwszym rzędzie dlatego, że przytoczona przez organ odwoławczy treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (s. 5 uzasadnienia decyzji) każe uznać, że MWINB, poddając ocenie przypisywane skarżącym istotne odstąpienie od projektu architektoniczno-budowlanego, posłużył się jego definicją obowiązującą w dacie rozstrzygania a nie w momencie zachowania inwestorów, które ma być sankcjonowane. Zdaniem Sądu, charakter analizowanych przepisów nakazuje posłużenie się sposobem rozumienia pojęcia "istotnego odstępstwa" od projektu, które obowiązywało w dacie wykonania robót budowlanych, gdyż tylko poprzez wykazanie, że inwestorzy dopuścili się naruszenia obowiązku, który na nich w tej dacie spoczywał, możliwe jest podważenie legalności przebiegu procesu inwestycyjnego.

MWINB przytoczył treść art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu, które zostało nadane temu przepisowi ustawą z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r. poz. 1496), która weszła w życie z dniem 22 sierpnia 2018 r. Tymczasem, ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie nakazywały raczej uznać, że relewantne brzmienie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, które powinno było zostać uwzględnione przez organy nadzoru budowlanego, powinno wynikać raczej z treści nadanej powyższemu przepisowi przez ustawę z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), co nie zostało jednakże w zakresie koniecznym zweryfikowane. Nie jest to okoliczność bez znaczenia, uwzględniając zmianę normatywną, jakiej podlegał powołany przez organ art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem nadania odstępstwom charakteru istotnego jest uznanie przez organ odwoławczy, że w sprawie powinna zostać przeprowadzona ponowna analiza wartości wskazanych w dołączonej do projektu budowlanego ekspertyzie technicznej, w tym m.in. nośności fundamentów oraz zachowania warunków bezpieczeństwa pożarowego, niemniej w treści decyzji organ nie wyjaśnił, jaki związek zachodzi pomiędzy tymi kwestiami a warunkiem prawnym uznania, że dane odstępstwo ma charakter istotny w świetle przywołanego art. 36a ust. 5 pkt 6. Jak wskazał organ, w myśl tego przepisu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie "wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b". Zasadnie skarżący w tym kontekście podnieśli, że nałożony na nich obowiązek jest niezrozumiały ze względu na brak szczegółowego wskazania w podjętej decyzji powodów oparcia się przez MWINB na wskazanym stanowisku, gdyż organ tego elementu podstawy prawnej, która w zasadniczym stopniu kształtowała kierunek rozstrzygnięcia, nie poddał jakiemukolwiek wyjaśnieniu. Tym bardziej takie działanie było w sprawie konieczne, jeżeli się zważy, że organ odwoławczy pominął, iż przez PINB uprzednio zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, w ramach którego miała być, według skarżących, w wystarczającym stopniu analizowana kwestia nośności zachowanych fundamentów, które podlegały dodatkowemu wzmocnieniu, technologia budowy ścian i użyte wyroby budowlane.

Zdaniem Sądu, użyty w art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego warunek nawiązujący do formy "uzgodnienia" i "pozwolenia" ma charakter normatywny i powinien być interpretowany ściśle, toteż jeżeli budowa, w trakcie której dokonano odstępstwa, nie przewiduje np. oceny warunków ochrony przeciwpożarowej wymagającej uzgodnienia projektu budowlanego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2117), to odstępstwo w tym zakresie nie ma charakteru istotnego w rozumieniu ww. przepisu i nie może prowadzić do nałożenia na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, a następnie poddania go procedurze zatwierdzeniowej (art. 51 ust. 4 i 5). Tejże zasady i ograniczeń, jakie z nią są związane, jak przyjmuje Sąd, MWINB nie poddał dostatecznie szczegółowej analizie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co wpływa na ocenę jej zgodności z prawem.

Powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny uzupełnił jednak o konieczne zastrzeżenie. Okoliczność wykonania robót budowlanych z odstępstwem od projektu architektoniczno-budowlanego, jakkolwiek nie w każdych warunkach może prowadzić do zainicjowania procedury, o której mowa w art. 36a ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, o tyle wątpliwości, jakie sytuacja ta stwarza, nie mogą być ignorowane przez organ nadzoru budowlanego. O ile rację mają skarżący, że określone obowiązki w celu m.in. określenia odpowiedniej nośności i stateczności obiektu budowlanego lub spełniania przez niego wymagań ochrony przeciwpożarowej nie powinny być nakładane na inwestora "na wszelki wypadek", to w przypadku, gdy wątpliwości odnośnie do robót budowlanych przybierają charakter realny, w ocenie Sądu, konieczne jest na drodze procesowej ich rozstrzygnięcie. Instrumentem, który temu celowi może służyć jest nakładany, w drodze postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, na uczestników procesu budowlanego (właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego) obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, które mogą dotyczyć w szczególności tych robót, które nie posiadają swojego "umocowania" w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W toku postępowania naprawczego możliwość wydania wskazanego postanowienia nie jest wykluczona, jeżeli w postanowieniu, o którym mowa w art. 50 ust. 3, organ takiego obowiązku z określonych powodów nie nałożył, a ustalenia następczo przyjęte w sprawie tym niemniej aktualizują taką potrzebę, czyniąc ją niezbędną dla podjęcia rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Wobec niedostatecznego zweryfikowania przez organy nadzoru budowlanego spornego działania inwestorów w zakresie objętym prawidłowo ocenioną dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Sąd stwierdził naruszenia powołanych wyżej przepisów, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji MWINB i poprzedzającej ją decyzji PINB.

Pozostałych zarzutów postawionych w skardze Sąd nie uwzględnił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. F. i J. A.-F. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych oraz nie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy pozwalający na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, podczas gdy zebrano materiał dowodowy umożliwiający poczynienie rzetelnych ustaleń w tym przedmiocie;

- art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, podczas gdy decyzja ta w pełni odpowiadała prawu i pozbawiona była uchybień prawa materialnego oraz procesowego;

- art. 135 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., podczas gdy decyzja ta w pełni odpowiadała prawu i pozbawiona była uchybień prawa materialnego oraz procesowego.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A. G. oraz T. G. w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. i T. G. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstw a procesowego na rzecz uczestników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik wnoszących skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Pełnomocnik A. G. i T. G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wprost oświadczył, że jako uczestnicy postępowania kasacyjnego wyrażają oni zgodę na nieprzeprowadzenie rozprawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczność zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie jest uwarunkowana zasadnością tezy, według której, decyzja ta w pełni odpowiadała prawu i pozbawiona była uchybień prawa materialnego oraz procesowego. W tej mierze rozstrzygające znaczenie ma zatem skuteczność drugiego zarzutu kasacyjnego.

Został on sformułowany jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych oraz nie został zgromadzony kompletny materiał dowodowy pozwalający na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, podczas gdy zebrano materiał dowodowy umożliwiający poczynienie rzetelnych ustaleń w tym przedmiocie.

W opisie naruszenia przytoczonego zarzutu nawiązano do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale nie wskazano przesłanek przyjęcia, że doszło lub nie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które to przesłanki zawarte są w art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego.

Tymczasem, w związku z tym, że organ odwoławczy ocenił, że o istotnym odstąpieniu w niniejszej sprawie świadczą okoliczności wyczerpujące hipotezę z art. 36a ust. 5 pkt 6, warunkiem uznania, że jest to stanowisko zgodne z prawem było zbadanie przez Sąd pierwszej instancji, czy okoliczności faktyczno-prawne ustalone przez organ odwoławczy pozwalały na aprobatę dla zaskarżonej decyzji w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do omawianego zarzutu procesowego wnoszący kasację wyrazili pogląd, zgodnie z którym, "skoro stan faktyczny zaistniały na terenie działki położonej w K. A przy ul. D. [...] odbiega od stanu wskazanego w projekcie zawierającym odpowiednią ekspertyzę techniczną to doszło do odstąpienia w zakresie wymagającym uzyskania pozwolenia". Autor skargi kasacyjnej dodał, że taki stan rzeczy spełnia dyspozycję art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego.

Jest to pogląd błędny. Warunkiem przyjęcia, że doszło do istotnego odstąpienia, w myśl art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, nie jest "odbieganie stanu faktycznego zaistniałego na terenie działki od stanu wskazanego w projekcie zawierającym odpowiednią ekspertyzę techniczną.

Wymogi w tym zakresie zostały w art. 36a ust. 5 pkt 6 skonkretyzowane. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, należy, przy ocenie charakteru odstąpienia, co do zasady, brać pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wykonywania robót budowlanych, a zatem (uwzględniając dotychczasowe ustalenia faktyczne co do daty wykonania robót), brzmienie art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego po wejściu w życie noweli z dnia 16 grudnia 2016 r.

Chodzi zatem o odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (określonego w ppkt a i b). Nie można mylić pozwoleń wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę z pierwszej części hipotezy z samym pozwoleniem na budowę. Tego rodzaju pozwolenia, a także opinie i uzgodnienia zostały określone w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dodać warto, że także według stanu prawnego przyjętego w odniesieniu do oceny o zaistnieniu odstąpienia, a więc stanu prawnego po wejściu w życie noweli z dnia 5 lipca 2018 r., należało ustalić, czy doszło do odstąpienia w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia.

Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że skoro według organu odwoławczego, powodem przyjęcia istotnego charakteru odstąpień była konieczność ponownej analizy wartości wskazanych w dołączonej do projektu budowlanego ekspertyzy technicznej, w tym m.in. nośności fundamentów oraz zachowania bezpieczeństwa pożarowego, to obowiązkiem organu było wyjaśnienie, jaki zachodzi związek pomiędzy tym kwestiami a warunkiem prawnym uznania, że odstępstwo ma charakter istotny w świetle art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego.

Nadto, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organ powinien szczegółowo określić odstępstwa i dopiero na tej podstawie, a nie na podstawie domniemań, czy też przypuszczeń zobowiązywać do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

W tej mierze Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność rozważenia rezultatów dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego dotyczącego nośności zachowanych fundamentów.

W odniesieniu do obowiązków wynikających z zachowania warunków bezpieczeństwa pożarowego, w kontekście przesłanek z art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji przywołał obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2117).

Sąd pierwszej instancji określił, jaki okoliczności są istotne z punktu widzenia prawa materialnego (art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego) oraz prawidłowo przyjął, że na skutek uchybienia materialnoprawnego, doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W konsekwencji nie odpowiada rzeczywistemu stanowi procesowemu teza zawarta w uzasadnieniu kasacji, według której, materiał dowodowy został w toku postępowania zgromadzony w sposób wyczerpujący i pozwalający na ocenę przesłanki "istotności" odstąpienia. W świetle poprzedzający rozważań bezpodstawne jest także dalsze twierdzenie wyartykułowane w uzasadnieniu kasacji, że Sąd w wyroku nie wskazał w sposób jednoznaczny oczekiwanego sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego. To twierdzenia kasacji zostały sformułowane w sposób ogólny, nienawiązujący do konkretnych ustaleń i ocen zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Niezależnie od tego można zauważyć, że wybór sposobu przeprowadzenia postępowania dowodowego, stanowiącego realizację obowiązków wynikających z dyspozycji art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. oraz wykonania wskazań co do dalszego postępowania, należy do organu administracji prowadzącego postępowanie. W warunkach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji wystarczająco skonkretyzował, jakie okoliczności należy ustalić i rozważyć, aby dokonać poddającej się weryfikacji ocenie opartej na art. 36a ust. 5 pkt 6 prawa budowlanego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., podczas gdy decyzja ta w pełni odpowiadała prawu i pozbawiona była uchybień prawa materialnego oraz procesowego.

Sąd pierwszej instancji nie sprecyzował przyczyn, dla których nie ograniczył się do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie pozbawia to Naczelnego Sądu Administracyjnego kompetencji do oceny, czy zachodziła przesłanka zastosowania art. 135 P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji należało zastosować środek w postaci jej uchylenia, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

W sytuacji bowiem, w której podstawę przyjęcia, że doszło do istotnego odstąpienia stanowiły w obu instancjach różne podstawy (art. 36a ust. 5a pkt 4 oraz art. 36a ust. 5 pkt 6) należało, dla zachowania toku instancji w odniesieniu do obu tych podstaw, przeprowadzić postępowanie administracyjne od początku. Obie strony, prezentujące stanowiska powinny mieć możliwość obrony swych praw przed organami administracji obu instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. art. 204 pkt 2 P.p.s.a.