Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2147/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 383 par. 1 pkt 5 i par. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 297/17 w sprawie ze skargi J. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. N. na rzecz Gminy Brześć Kujawski kwotę 603 (sześćset trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 297/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2017 r. Rada Miejskiej w Brześciu Kujawskim, na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 ze zm.) w zw. z art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim J. N. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Jako uzasadnienie uchwały wskazano załącznik w formie pisma z dnia 1 lutego 2017 r. skierowanego do Rady Miejskiej przez Burmistrza Brześcia Kujawskiego, z którego wynika, że w dniu 27 stycznia 2017 r. radny Rady Miejskiej J. N. objął stanowisko prezesa zarządu spółki z o.o. [...], która jest podmiotem gospodarczym działającym na mieniu komunalnym gminy Brześć Kujawski, realizującym usługi odbioru i gospodarowania stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie gminy, za co pobiera wynagrodzenie z budżetu Gminy.

Składając wyjaśnienia na XX sesji obrad Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim J. N. potwierdził ww. fakt. W jego ocenie istotne jest, że w momencie podpisywania umowy z Gminą Brześć Kujawski na odbiór odpadów komunalnych nie był on jeszcze prezesem spółki i nie miał żadnego wpływu na to, w jaki sposób zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych było prowadzone postępowanie na wybór tej oferty. Wskazał, że umowa jest zawarta do dnia 30 czerwca 2018 r. i w zasadzie nie ma możliwości zmian tej umowy.

Na wskazaną na wstępie uchwałę J. N. wniósł skargę, domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie zakwestionowanej uchwale zarzucił szereg naruszeń przepisów prawa, tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, art. 8 i 9 k.p.a., § 58 ust. 3 i 4 statutu Gminy Brześć Kujawski, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 10 k.p.a.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach przedłożonych wraz ze skargą na okoliczność ustalenia przebiegu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. N.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego określonego w art. 24f ust. 1 ustawie o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Dalej Sąd wskazał, że ustalony przez Radę Miejską stan faktyczny sprawy co do zasady nie jest sporny między stronami. Skarżący oświadczył na sesji rady w dniu [...] lutego 2017 r. oraz w skardze, że od 27 stycznia 2017 r. pełni funkcję prezesa w Przedsiębiorstwie [...], która ma podpisaną umowę na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstałych i zebranych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Brześć Kujawski.

W ocenie Sądu z racji objęcia stanowiska prezesa skarżący naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Objęcie funkcji prezesa w spółce, która zawarła umowę z Gminą Brześć Kujawski na odbiór i gospodarowanie odpadów komunalnych powstałych i zebranych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Brześć Kujawski nie może być utożsamiane z korzystaniem z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług, na warunkach ogólnych, czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych.

W ocenie Sądu prawidłowo ustalony przez Radę Miejską stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 383 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący będąc radnym i jednocześnie pełniąc funkcję prezesa w spółce kierował jej działalnością. Spółka ta odpłatnie wykonała usługi na rzecz Gminy, w której skarżący sprawował mandat. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Kierowanie spółką wykonującą odpłatne usługi na rzecz gminy stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej działalności, co z kolei obligowało organ gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Dalej Sąd zauważył, że jego zdaniem, podniesione zarzuty w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Organ prawidłowo zastosował art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uznając, że doszło do złamania zakazu łączenia funkcji w zakresie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Celem ustawodawcy było bowiem zapobieganie sytuacjom korupcjogennym. Przepis ma zadanie prewencyjne. Sam fakt łączenia funkcji pociąga za sobą skutki w postaci wygaśnięcia mandatu radnego. Ma rację organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, że zapłata wynagrodzenia za usługę wykonaną przez podmiot zarządzany przez skarżącego prowadzi do konfliktu interesów uzasadniających zastosowanie przywołanego przepisu.

Dalej Sąd zaznaczył, że wbrew stanowisku skarżącego nie został naruszony obowiązek wynikający z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego. Przepis ten nakazuje, aby w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień. Skarżącemu umożliwiono zajęcie stanowiska w sprawie, co potwierdza wyciąg z protokołu Nr [...] z obrad XX Sesji Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. N., kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego w zakresie istotnych okoliczności sprawy, oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy;

2/ art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy", sprzeczną z wykładnią systemową i celowościową i uznanie, że zapłata wynagrodzenia za usługę wykonaną przez podmiot zarządzany przez skarżącego prowadzi do konfliktu interesów uzasadniających zastosowanie przywołanego przepisu;

3/ art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego przez błędne jego zastosowanie do sytuacji skarżącego mimo niezaistnienia przesłanki konfliktu interesów wynikających z ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności;

4/ art. 383 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie procedury związanej z podjęciem uchwały o wygaśnięciu;

5/ art. 28 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. poprzez uznanie niewłaściwej reprezentacji organu, którego działania dotyczyła skarga.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Brześć Kujawski wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg spisu kosztów przedłożonego na rozprawie.

Pismem z dnia 2 listopada 2017 r. skarżący poinformował Sąd, że w dniu 1 sierpnia 2017 r. złożył rezygnację z mandatu radnego Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim w związku z powołaniem na stanowisko wiceprezydenta Włocławka. Postanowieniem nr [...] Komisarz Wyborczy we Włocławku w dniu 10 sierpnia 2017 r. stwierdził wygaśnięcie mandatu tego radnego (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pomor. z 2017 r., poz. 3239). Wskazał także, że w tej sytuacji prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy wydaje się bezprzedmiotowe.

Na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. pełnomocnik Gminy wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg przedłożonego spisu w łącznej wysokości 963 zł (600 zł – koszty zastępstwa procesowego, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa, 346 zł – dojazd na rozprawę samochodem Włocławek-Warszawa i Warszawa-Włocławek 2 x 207 km; 414 km x 0,8358 zł).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwione podstaw.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu J. N. radnego Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim postanowieniem Nr [...] Komisarza Wyborczego we Włocławku w dniu 10 sierpnia 2017 r. (na skutek rezygnacji z mandatu złożonego w dniu 1 sierpnia 2017 r.) nie uzasadniało przyjęcia zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości o jakiej stanowi art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wobec uchwały Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Tym samym nie było jakichkolwiek przesłanek do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o umorzeniu postępowania, a zatem niezbędne było, w tych okolicznościach, merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie.

Przystępując zatem do jej merytorycznego rozpoznania podkreślić należy, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przede wszystkim, mając na uwadze charakter przedstawionych zarzutów wniesionego środka odwoławczego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a. poprzez uznanie niewłaściwej reprezentacji organu, którego działania dotyczyła skarga. Zdaniem skarżącego w tej sprawie uprawnionym do reprezentacji organu był przewodniczący rady, a nie Burmistrz reprezentujący Gminę Brześć Kujawski. Wskazano, iż prezentowane stanowisko przez Burmistrza i jego występowanie w postępowaniu, które dotyczyło działania innego organu, pozostaje niewłaściwe.

Kwestia właściwej reprezentacji przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, tak jak w niniejszej sprawie, była przedmiotem rozstrzygania w formie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale tego Sądu z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, przyjęto, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 p.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tej uchwale, nie widząc potrzeby zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 269 § 1 p.p.s.a.

Tym samym, nie jest sporne, iż zdolność procesową w rozpoznawanej sprawie której przedmiotem jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia [...] lutego 2017 r. miał Burmistrz Brześcia Kujawskiego, który przecież występował w imieniu Gminy przed Sądem pierwszej instancji. Zatem oczywistym jest, że organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach sądowych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentują ją na zewnątrz i tylko on jest uprawniony do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takie stanowisko przeważało też zdecydowanie w orzecznictwie jeszcze przed podjęciem ww. uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 (m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 233/07; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 754/11; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1459/11). Nieliczne odmienne orzeczenia sądów administracyjnych podjęte przed ww. uchwała nie zmieniają przywołanego stanowiska. Tak więc zarzut niewłaściwej reprezentacji organu przed Sądem pierwszej instancji pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony.

Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji normy art. 133 § 1 p.p.s.a., która stanowi, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a tylko dla usunięcia istotnych wątpliwości dopuszczalne są dowody z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. W tej sprawie tak się stało, wszelkie ustalenia powołane przez Sąd pierwszej instancji wynikały z akt przedmiotowej sprawy przedstawionych Sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia [...] lutego 2017 r. Tym samym nie doszło do naruszenia wskazanego wyżej art. 133 § 1 p.p.s.a. Odmienna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez skarżącego nie świadczy o naruszeniu omawianego przepisu.

Natomiast, jak trafnie podkreślił to Sąd pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Skarżący oświadczył na sesji rady w dniu [...] lutego 2017 r. oraz w skardze, że od 27 stycznia 2017 r. pełni funkcję prezesa w Przedsiębiorstwie [...], które ma podpisaną umowę (z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] - przypomnienie Sądu) na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych powstałych i zebranych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Brześć Kujawski. Niesporne jest również to, iż skarżący z tytułu realizacji ww. umowy pobierał wynagrodzenie ze środków budżetowych gminy. Objęcie funkcji prezesa ww. Spółki nastąpiło w momencie, kiedy skarżący pozostawał radnym w Radzie Miejskiej w Brześciu Kujawskim.

Tak ustalony stan faktyczny sprawy, wbrew stanowisku skarżącego, uzasadniał przyjęcie poglądu, że poprzez objęcie stanowiska prezesa skarżący naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Objęcie funkcji prezesa w spółce, która zawarła umowę z Gminą Brześć Kujawski na odbiór i gospodarowanie odpadów komunalnych powstałych i zebranych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych na terenie Gminy Brześć Kujawski nie może być utożsamiane, jak słusznie uzasadnił to Sąd pierwszej instancji, z korzystaniem z mienia gminnego na zasadzie powszechnej dostępności usług, na warunkach ogólnych, czy też na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych.

Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Niewątpliwie, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakaz zawarty w powołanym wyżej przepisie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Pełni on także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Z tych względów wszelkie wątpliwości związane z interpretacją normy art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie powinny prowadzić do obejścia ratio legis i do działalności niezgodnej ze standardami uczciwego wykonywania mandatu radnego.

Zauważyć należy, że norma art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą, jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. II OSK 921/10, LEX nr 688796). Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą. Pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane dla potrzeb samorządowych przepisów antykorupcyjnych, dlatego też należy odnieść się do przepisu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2016, poz. 1829 ze zm.), który stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. O kwalifikacji danej działalności ostatecznie przesądza kryterium obiektywne, tj. ustalenie, czy dany podmiot faktycznie prowadzi działalność, która obiektywnie może przynosić dochód (uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r., sygn. akt III CZP 134/92, OSNCP 1993, nr 5). Działalność gospodarcza jest bowiem faktem, kategorią o charakterze obiektywnym. Nie ma znaczenia okoliczność, że podmiot prowadzący określoną działalność nie ocenia jej (subiektywnie), jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak bądź też oświadcza, że jej nie prowadzi. Zatem, jeśli tylko dana działalność jest obiektywnie zdolna przynosić zysk podmiotowi ją prowadzącemu (i nie jest nielegalna), powinna być traktowana, jako działalność gospodarcza.

Przepis art. 24f ust. 1 w zw. z ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 159/10). Powyższa regulacja zasadniczo ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie.

W przedmiotowej sprawie fakt wykorzystania przez skarżącego mienia komunalnego Gminy Brześć Kujawski nie budzi żadnych wątpliwości. Skarżący, będąc jednocześnie radnym Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim od 27 stycznia 2017 r. pozostawał prezesem zarządu spółki z o.o. [...] działając na mieniu komunalnym Gminy Brześć Kujawski, a to realizując usługi odbioru i zagospodarowania stałych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Gminy Brześć Kujawski, a do tego za świadczone usługi w ramach ww. Spółki otrzymywał stosowne wynagrodzenie z budżetu Gminy Brześć Kujawski.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2892/14 przyjęto, iż mieniem gminy są prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Nie chodzi zatem o nieruchomości gminne, ale cały zespół jej praw majątkowych, w tym środki pieniężne. Wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy korzysta z mienia gminnego. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela powyższy pogląd. Ponadto zauważyć trzeba, iż celem omawianego przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest m.in. zapewnienie niezależności radnych od organu wykonawczego gminy. Niezależność radnych, a więc i rady gminy, jest niezbędna, aby rada mogła właściwie wypełniać swoje zadania, w tym zadania polegające na kontroli wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych (art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika tej jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia "mienie komunalne gminy" i objęcie nim także środków pieniężnych.

Sąd pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przedstawił prawidłową wykładnię pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy" wynikającą z regulacji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podkreślając trafnie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarżący z racji objęcia stanowiska prezesa naruszył zakaz wynikający z przywołanej wyżej normy art. 24f ust. 1. Kierowanie spółką wykonującą odpłatnie usługi na rzecz Gminy Brześć Kujawski stanowiło wykorzystanie mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej, co obligowało organ gminy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Spółka, której prezesem pozostawał skarżący realizowała określone świadczenie w ramach działalności gospodarczej, a przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy za te usługę skarżący w sposób oczywisty korzystał z mienia gminnego.

Czyniony w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionej argumentacji, która mogłaby doprowadzić do odmiennej interpretacji wskazanego ww. przepisu w tym zawartego w jego treści pojęcia "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy".

Skutkiem ustalenia przesłanki prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, gdzie skarżący był radnym, rodziło konieczność zastosowania art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy. Zgodnie bowiem z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego z powodu wskazanego w art. 383 § 1 pkt 5 tej ustawy, czyli naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Zatem rada gminy w tym stanie prawnym ma obowiązek podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego. W rozpoznawanej sprawie przepisy art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego zostały, w okolicznościach bezspornych tej sprawy, a wyżej przywołanych, w sposób prawidłowy zastosowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Miejska w Brześciu Kujawskim podejmując zaskarżoną uchwałę z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszyła wyżej powołanych norm Kodeksu wyborczego. W sytuacji skarżącego, wobec zaistnienia przesłanki konfliktu interesów wynikających z ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej działalności, było konieczne podjęcie zaskarżonej uchwały.

Również nieusprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia art. 383 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym poprzez naruszenie procedury związanej z podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Zdaniem skarżącego przedstawiając radnym projekt zaskarżonej uchwały Przewodniczący zaniechał, wbrew zasadom legislacyjnym, przedstawienia w sposób właściwy i wyczerpujący uzasadnienia jej podjęcia, lecz poprzestał na przedłożeniu listu, który do rady miejskiej wystosował Burmistrz Brześcia Kujawskiego. Pisma tego, zdaniem skarżącego nie można potraktować jako uzasadnienia będącego koniecznym elementem projektu uchwały i uchwały już podjętej. Poza tym projekt zaskarżonej uchwały zawierał podpis i pieczęć radcy prawnego, bez opinii i wskazówek, co jest sprzeczne ze statutem Gminy Brześć Kujawski

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do konkluzji, że o naruszeniu ww. przepisów prawa materialnego nie można skutecznie mówić w okolicznościach tej sprawy, powołując się na przesłanki przytoczone w tym zakresie. Z przepisów art. 383 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ustawy o samorządzie gminnym nie można wyprowadzić wniosku, że nie zachowano procedury związanej z podjęciem kwestionowanej uchwały. Kwestia uzasadnienia projektu uchwały czy opinii radcy prawnego nie jest związana z naruszeniem cytowanych norm, gdyż o tym one nie stanowią.

Natomiast niespornym pozostaje w tej sprawie, że procedując w tej sprawie wyjaśniono radnym przesłanki podjęcia przedmiotowej uchwały w piśmie Burmistrza Brześcia Kujawskiego z dnia 1 lutego 2017 r., w którym zawarto właściwą argumentację z powołaniem się na stosowne orzecznictwo NSA. Nadto raz jeszcze przesłanki te jak również podstawa prawna zaskarżonej uchwały zostały wyjaśnione radnym, podczas sesji która obyła się w dniu [...] lutego 2017 r. Podczas tej sesji umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się, czym spełniono wymóg art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego, a także głos zabrał radca prawny, który odwołał się do interpretacji art 383 Kodeksu wyborczego, odniósł się również do innych wypowiedzi radnych tego dnia, wyjaśniając potrzebę podjęcia skarżonej uchwały.

Dodatkowo należy zaznaczyć, iż skarżący nie wskazał jakie przepisy prawa, powszechnie obowiązujące, obligowałyby do wydania przez radcę prawnego opinii co do zgodności projektów uchwał z obowiązującym prawem, a w konsekwencji za bezpodstawne uznać należy stanowisko skarżącego, że była konieczna dodatkowa opinia radcy prawnego Gminy uzasadniająca potrzebę wygaszenia mandatu radnego.

Tym samym przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej jako całkowicie nieusprawiedliwione spowodowały, że wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.