Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 781/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 19 maja 2022 r., nr XXXV/597/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Podgórnej w mieście Sopocie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr 23 obręb 1 w Sopocie w całości, II. zasądza od Rady Miasta Sopotu na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 19 maja 2022 r. nr XXXV/597/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Podgórnej w mieście Sopocie.

Skarżąca zarzuciła powyższej uchwale naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie przysługującego spółce prawa własności, a tym samym nieuzasadnione naruszenie interesu prawnego skarżącej.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej:

a) § 7 pkt 1 w zakresie ustalenia zakazu likwidacji istniejących skarp,

b) § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a,

c) § 17 dotyczącego terenu 01 MN,

d) ustalenie na nieruchomości skarżącej strefy przeznaczonej do zagospodarowania zielenią.

W uzasadnieniu skargi spółka oświadczyła, że jest właścicielem działek nr [...]-[...] usytuowanych na obszarze oznaczonym w zaskarżonym planie miejscowym symbolem 01 MN, posiada zatem interes prawny pozwalający na wystąpienie ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca wskazała dalej, że w obowiązującym przed wejściem w życie zaskarżonego planu, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Kraszewskiego w mieście Sopocie (uchwała Nr XXI/285/2012 Rady Miasta Sopotu z dnia 31 sierpnia 2012r.) teren, na którym zlokalizowane są działki skarżącej, przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Spółka podjęła czynności zmierzające do realizacji inwestycji polegającej na budowie domów jednorodzinnych i w tym celu sporządziła m.in. niezbędną dokumentację projektową i wystąpiła do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wydanie decyzji na wykonywanie robót budowlanych, wykonała badania geotechniczne, inwentaryzację zieleni, ekspertyzę murku oporowego, projekt rozbiórki i rozbiórkę budynku przy ul. [...] na działce [...], wystąpiła o wydanie opinii o możliwości podziału działki. Inwestycja została zaprojektowana zgodnie z przeznaczeniem i zasadami zagospodarowania ustalonymi w obowiązującym wówczas planie miejscowym. Uchwalając zaskarżony plan miejscowy Rada Miasta Sopotu wprowadziła na nieruchomościach skarżącej ograniczenia, w szczególności w postaci strefy przeznaczonej na zagospodarowanie zielenią oraz ustalenie linii zabudowy po grzbiecie skarpy (przebiegających po granicy tej strefy), które uniemożliwiają realizację zaplanowanego zamierzenia i jednocześnie ingerują w prawo własności nieruchomości w sposób wykraczający poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Za nieuzasadniony uznano także zakaz likwidacji istniejących skarp w zakresie dotyczącym skarp nasypowych. Skarżąca powołała się na badania geotechniczne, z których według niej wynika, że skarpa, której korona przebiega w linii proponowanej zabudowy, nie jest tworem natury i została sztucznie nasypana przez poprzednich właścicieli nieruchomości, co uzasadnia dopuszczenie możliwości jej likwidacji.

Za naruszający interes prawny skarżącej uznano też zapis dotyczący ustalenia minimalnego wskaźnika miejsc parkingowych - 2 miejsca parkingowe na 1 mieszkanie. Spółka wskazała, że jest to niezgodne z zaleceniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu, w którym założone zostało zwiększenie udziału transportu zbiorowego w przewozach pasażerskich i zalecone zostało stosowanie wskaźników parkingowych określonych w tabeli 10: dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych - 2 miejsca na budynek.

Skarżąca wskazała także na brak podstawy prawnej, która dawałaby organom gminy podstawę do ograniczenia prawa zabudowy działki do posadowienia na niej wyłącznie jednego budynku mieszkalnego.

Podsumowując spółka uznała, że wprowadzone w zaskarżonym planie miejscowym ograniczenia dotyczące przysługującego jej prawa własności są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego, co stanowi podstawę do wyeliminowania uchwały we wskazanej części z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie w całości. Uzasadniając podstawy odrzucenia wskazano, że skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały m.in. w zakresie § 17, który zawiera szczegółowe ustalenia planu dla terenu o symbolu 01 MN, obejmującego również inne nieruchomości, niestanowiące własności skarżącej, a sama skarżąca nie wskazała, które konkretnie zapisy zawarte w tej jednostce redakcyjnej w jej ocenie miałyby naruszać jej prawa czy uprawnienia. W konsekwencji, zdaniem organu, nie sposób uznać, że skarżąca wykazała, że zapisy planu zawarte we wskazanych przez nią jednostkach redakcyjnych naruszają jej prawa czy uprawnienie, tym samym skarga powinna być odrzucona.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów wskazano, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, na działkach ewid. nr [..]-[..] ark. mapy [...], będących własnością P. Sp. z o.o., obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Kraszewskiego w mieście Sopocie (uchwała Nr XXI/285/2012 Rady Miasta Sopotu z dnia 31 sierpnia 2012 r.). Teren, na którym zlokalizowane są przedmiotowe działki oznaczony był w planie miejscowym symbolem 15.MN i przeznaczał je pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jednak na działce ewid. nr [...] ark. mapy [...], występowało liczne zadrzewienie, będące naturalnym przedłużeniem kompleksu lasu ze Wzgórza A., sąsiadującego ze wskazaną działką od południa. Ponadto teren wyżej wskazanej działki cechuje się zróżnicowaną rzeźbą terenu z obecnością skarp. Jednocześnie działka ta znajduje się na kierunku naturalnego spływu wód podziemnych, stąd istnienie na tym obszarze zieleni wysokiej i średniej ma olbrzymie znaczenie glebochronne, szczególnie na terenie skarp.

Zgodnie z § 4 ust. 1 oraz 2 uchwały NrXXI/285/2012, plan na całym obszarze ustalał nakaz zachowania w maksymalnym stopniu powierzchni biologicznie czynnej oraz istniejących drzewostanów, a w przypadku konieczności dokonywania wycinek drzew i krzewów należało uzyskiwać wymagane przepisami prawa odpowiednie decyzje administracyjne. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 8 ww. uchwały należało przewidzieć rozwiązania techniczne, które uniemożliwią naruszenie stateczności istniejących skarp, zboczy, murów oporowych i innych obiektów budowlanych oraz zapobiegną erozji powierzchniowej, co przekłada się na zachowanie skarp istniejących, czego nie wzięto pod uwagę przy formułowaniu skargi.

Współistnienie dwóch uwarunkowań krajobrazowych tj. obecności skarpy oraz licznego drzewostanu sprawiały w ocenie organu, że niemożliwa była zabudowa tej działki i faktycznie nie była ona zabudowana przez cały okres obowiązywania planu miejscowego uchwalonego w 2012 roku. Potencjalna możliwość zabudowy pojawiła się dopiero po wyeliminowaniu jednego z tych uwarunkowań - licznego drzewostanu. W 2019 r. kondycja zdrowotna drzew znajdujących się na działce ewid. nr [...] ark mapy [..] uległa znacznemu pogorszeniu, wskutek czego zostały one usunięte.

W uzasadnieniu do uchwały Rady Miasta Sopotu Nr XXI/354/2020 wskazano, że przystąpienie do opracowania planu wynika z konieczności rozszerzenia zakresu przeznaczenia części obszaru i wzmocnienia ustaleń w celu ochrony przyrody. Intencją organu było więc podtrzymanie dotychczas istniejących uwarunkowań środowiskowych i próba odtworzenia drzewostanu. Wprowadzenie strefy przeznaczonej do zagospodarowania zielenią stanowiło zatem de facto zabezpieczenie dotychczasowego charakteru tej przestrzeni i wzmocnienie ustaleń w zakresie ochrony przyrody. Zgodnie ze zdjęciami lotniczymi na tym obszarze znajdował się drzewostan będący naturalną kontynuacją kompleksu lasu ze Wzgórza A. Ten stan rzeczy zmienił się w III kwartale 2019 r., gdy kondycja drzew uległa znacznemu pogorszeniu. Ekspertyza dendrologiczna wskazała jako przyczynę złego stanu drzew zmianę poziomu wód podziemnych. Biorąc jednak pod uwagę ustalenia wynikające z opracowania ekofizjograficznego będącego materiałem wyjściowym do prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. P., zgodnie z którym nieruchomości stanowiące własność skarżącej położone są na obszarze spływu wód powierzchniowych, nie sposób bezkrytycznie przyjąć wskazanej w ekspertyzie przyczyny gwałtownego obumarcia drzew.

W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego nieuzasadnionego zakazu likwidacji istniejących skarp nasypowych wskazano, że w uprzednio obowiązującym miejscowym planie (§ 6 ust. 8) wskazywano na potrzebę ochrony zróżnicowanej rzeźby terenu poprzez badania poprzedzające wykonanie obiektów budowlanych jak i zastosowanie rozwiązań technicznych, które uniemożliwią naruszenie stateczności istniejących skarp, zboczy, murów oporowych i innych obiektów budowlanych oraz zapobiegną erozji powierzchniowej.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego ustalenia minimalnego wskaźnika miejsc parkingowych wskazano, że ulica [...] jest drogą o nienormowanych gabarytach, przewężoną na całej swojej długości, na której już przy obecnie istniejącej zabudowie ruch odbywa się w sposób wahadłowy, trudno zatem uznać, by teren ten był dobrze skomunikowany i zapewniona została na nim możliwość dobrej komunikacji publicznej. Z kolei wskaźniki urbanistyczne dotyczące parkowania przewidziane w Studium stanowią jedynie zalecenie, a właściwy wymiar przyjętych wielkości uzależniony jest od specyfiki obszaru objętego opracowaniem.

Organ nie zgodził się też ze skarżącą, że nie ma podstawy prawnej, która dawałaby organom gminy podstawę do ograniczenia prawa zabudowy działki do posadowienia na niej wyłącznie jednego budynku mieszkalnego, wskazując na art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie wskazana regulacja dotycząca sytuowania jednego budynku mieszkalnego na terenie działki budowlanej, wynika z uwarunkowań otoczenia.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 27 grudnia 2022 r. wskazała, że zaproponowana przez nią propozycja rozwiązań projektowych została pozytywnie zaopiniowana przez pracownika Biura Konserwatora Zabytków, zakładała zachowanie wszystkich drzew i zapewniała im możliwość dalszego wzrostu. Wycinki drzew skarżąca dokonała na podstawie stosownych decyzji administracyjnych, po zleceniu wykonania przez Urząd Miasta Sopotu ekspertyzy dendrologicznej, która wskazała jako przyczynę spadku kondycji drzew zaburzenia w gospodarce wodnej podłoża i wyeliminowała udział związków chemicznych. Zatem zabudowa działki zgodnie z poprzednio obowiązującym planem była możliwa.

Organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 30 stycznia 2023 r., które jednak do dnia rozprawy nie wpłynęło do Sądu. Zostało ono na rozprawie w dniu 2 lutego 2023 r. zreferowane przez pełnomocnika organu, zawierało powtórzenie dotychczasowej argumentacji. W związku z faktem, że na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej został zapoznany z argumentację pisma i mógł się do niej odnieść, została ona przez Sąd wzięta pod uwagę.

Na rozprawie w dniu 2 lutego 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej zmodyfikował treść skargi i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały do działki nr [...] w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na które skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Sopotu z dnia 19 maja 2022 r. nr XXXV/597/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Podgórnej w mieście Sopocie.

Na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej zmodyfikował treść skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały do działki nr [...] w całości i w takich też granicach skarga została rozpoznana.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zastosowanie ww. brzmienia przepisu u.s.g. ma znaczenie także dla wymogów skutecznego wniesienia skargi, albowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją, a więc skarżąca nie musiała poprzedzać skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

Badanie dopuszczalności skargi należy przeprowadzić w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że skarga na uchwały organów samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). W związku z tym strona skarżąca, chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy, musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jej konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Przy czym, już dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej. Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Natomiast podstawą uwzględnienia skargi nie będzie sytuacja, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 355/11).

Co również istotne, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w "granicach" naruszonego interesu prawnego skarżącego, a więc przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13 i z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W skardze skarżąca powoływała się na prawo własności kilku działek na terenie objętym planem (tj. działek [...]-[...]), niemniej jednak, jak wyżej wskazano, na rozprawie jednoznacznie sprecyzowała żądanie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyłącznie do działki nr [...], wyznaczając tym samym granice rozpoznania sprawy, tj. do działki nr [...].

Rozważając kwestię legitymacji skargowej P. sp. z o.o. należy wskazać, że bezspornie przysługuje jej prawo własności do działki nr [...] obręb [...] w Sopocie. Nieruchomość ta znajduje się w granicach planu na obszarze oznaczonym symbolem 01MN. Poprzednio obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy (uchwała Nr XXI/285/2012 Rady Miasta Sopotu z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy Kraszewskiego, Dz.Urz.Woj.Pom. z dnia 11 października 2012 r., poz. 3140), przewidywał dla działki nr [...] przeznaczenie pod zabudowę w całości. Zaskarżona natomiast uchwała przewiduje objęcie większej części przedmiotowej działki strefą przeznaczoną do zagospodarowania zielenią, objętą bezwzględną ochroną przyrody i istniejącej rzeźby terenu oraz całkowitym zakazem zabudowy. Wprowadza ponadto ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działkę oraz zawiera ustalenia odnoszące się do wskaźników parkingowych. Spółka twierdzi, że zapisy te uniemożliwiają jej realizację zaplanowanej inwestycji, będącej na zaawansowanym etapie realizacji, co stanowi naruszenie przysługującego jej prawa własności. Z twierdzeniem tym należy się zgodzić, gdyż kwestionowana uchwała wpływa na sytuację prawną skarżącej jako właściciela wskazanej nieruchomości, ograniczając jej uprawnienia, w tym prawo do swobodnego zagospodarowania nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Wniosek organu zatem o odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącej nie mógł zostać uwzględniony.

Ustalenie istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego nie przesądza o zasadności wniesionej skargi, o tym bowiem przesądza dopiero jednoczesne naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

Powołany przepis stanowi, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., II OSK 26/19, Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom).

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób. Przy czym ciężar wykazania takiej konieczności spoczywa na organie uchwałodawczym.

Przechodząc do oceny zaskarżonego planu w powyższym kontekście, należy rozpocząć od przedstawienia jego przepisów, które według strony naruszają jej interes prawny. Jak wynika z części tekstowej i rysunkowej planu, działka nr [...] oznaczona jest w planie symbolem 01MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na działce tej ustalono strefę przeznaczoną do zagospodarowania zielenią, oznaczoną symbolem graficznym na rysunku planu, w której obowiązuje zachowanie i ochrona istniejących skarp oraz zachowanie i ochrona istniejącej zieleni wysokiej, dla której dopuszcza się jedynie cięcia sanitarne i pielęgnacyjne (§ 7 pkt 6). Zastosowanie ma również § 7 pkt 1, stanowiący, że obowiązuje ograniczenie ingerencji w środowisko przyrodnicze poprzez zachowanie istniejącej rzeźby terenu – ustala się zakaz likwidacji istniejących skarp.

Szczegółowe ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 01 MN zawiera § 17 uchwały. Zgodnie z § 17 ust. 2 "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu":

1) w części terenu pomiędzy południową linią rozgraniczającą terenu 07 KD-D (ul. [...]) i południową granicą obszaru opracowania planu ustala się bezwzględną ochronę istniejących drzew wraz z ich koronami – przy projektowaniu budynków w tej części terenu uwzględnić średnicę korony drzew tak, aby realizacja inwestycji nie spowodowała ich uszkodzenia;

2) pozostałe ustalenia wg § 7 pkt 1, 2, 5 lit. a, pkt 6, 8, 9; dla części terenu nie wymienionej w punkcie 1 dodatkowo wg § 7 pkt 7.

Zgodnie z kolei z § 17 ust. 4 "Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu", w pkt 1 ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy: w odległości 3,0 m i 4,0 m od linii rozgraniczającej terenu 07 KD-D, w odległości 5,0 m od zachodniej granicy obszaru opracowania planu w północnej części terenu oraz na granicy strefy przeznaczonej do zagospodarowania zielenią, oznaczonej symbolem graficznym na rysunku planu.

Powyższe zapisy planu wprowadziły zatem na nieruchomości skarżącej strefę przeznaczoną do zagospodarowania zielenią, na której obowiązuje zakaz zabudowy ze względu na wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy oraz nakaz zachowania istniejącej rzeźby terenu i bezwzględnej ochrony istniejących drzew.

Zgodnie z poprzednio obowiązującym planem miejscowym (uchwała z dnia 31 sierpnia 2012 r.) przedmiotowy teren oznaczony był symbolem 15.MN (karta terenu nr 9) – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka nr [...] w całości przeznaczona była pod zabudowę. Obowiązywały następujące zasady ochrony przyrody:

§ 4 pkt 1. Ustala się nakaz zachowania w maksymalnym stopniu powierzchni biologicznie czynnej oraz istniejących drzewostanów.

2. W przypadku konieczności dokonywania wycinek drzew i krzewów należy uzyskiwać wymagane przepisami prawa odpowiednie decyzje administracyjne.

§ 6 pkt 8. Na obszarze planu występują tereny charakteryzujące się zróżnicowaną rzeźbą terenu z obecnością skarp i murów oporowych. Wykonanie obiektów budowlanych na tych terenach powinny być poprzedzone szczegółowym rozpoznaniem budowy geologicznej i ustaleniem kategorii geotechnicznej warunków ich posadowienia z uwzględnieniem stateczności skarp i zboczy – zgodnie z obowiązującymi przepisami. Należy przewidzieć takie rozwiązania techniczne, które zarówno w czasie prowadzenia robót ziemnych i budowlanych, jak i po ich realizacji uniemożliwią naruszenie stateczności istniejących skarp, zboczy, murów oporowych i innych obiektów budowlanych oraz zapobiegną erozji powierzchniowej. Sposób zabezpieczenia stabilności zboczy i skarp istniejących, oraz skarp powstałych w procesie budowlanym należy przedstawić w projekcie budowlanym. W przypadku konieczności prowadzenia odwodnień budowlanych prace te prowadzić zgodnie z wymaganiami określonymi w ustawie Prawo wodne. W projektach budowlanych obiektów posadowionych poniżej poziomu zwierciadła wód podziemnych należy przewidzieć rozwiązania zapobiegające podpiętrzaniu wód.

Analiza zapisów planu zaskarżonego i poprzednio obowiązującego wskazuje na wprowadzenie zatem istotnych ograniczeń w możliwości zabudowy działki nr [...]. Po pierwsze, wprowadzono strefę przeznaczoną do zagospodarowania zielenią, która wprowadziła prawne ograniczenie w możliwości zabudowy tej części działki. Argument organu, że nie stanowiło to wprowadzenia nowego ograniczenia, ponieważ również wcześniej zabudowa nie była możliwa ze względu na drzewostan, jest nietrafny. Istnienie drzewostanu było przeszkodą faktyczną, usuwalną, natomiast po jej usunięciu w jej miejsce wprowadzona została przeszkoda prawna, nieusuwalna. Po drugie, wprowadzono bezwzględny zakaz likwidacji istniejących skarp. Jest to zakaz znacznie dalej idący, aniżeli regulacja przewidziana w § 6 pkt 8 uchwały z dnia 31 sierpnia 2012 r., który wskazywał na potrzebę zabezpieczenia stabilności skarp przy realizacji inwestycji budowlanej. Po trzecie, wprowadzono bezwzględną ochronę istniejącej zieleni wysokiej, dopuszczając jedynie cięcia sanitarne i pielęgnacyjne, podczas gdy poprzednio obowiązujący plan takich regulacji nie zawierał i dopuszczał w razie konieczności dokonywanie wycinek drzew i krzewów po uzyskaniu stosownych decyzji administracyjnych.

Regulacje zaskarżonej uchwały skonfrontować należy również z postanowieniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Sopotu (Uchwała Nr XXXIX/522/2018 Rady Miasta Sopotu z dnia 26 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia tego Studium) – dalej "Studium".

Zgodnie ze Studium, przedmiotowy obszar znajduje się w granicach jednostki strukturalnej [...]" obejmującej tereny wielofunkcyjne o przewadze funkcji mieszkaniowych. Ustalenia Studium dla danej strefy przewidują przede wszystkim utrzymanie funkcji mieszkaniowej jako dominującej: rozwój funkcji mieszkaniowej z założeniem wzrostu zasobów w zabudowie uzupełniającej i plombowej; usprawnienie usług w zakresie podstawowej obsługi mieszkańców; wprowadzenie funkcji mieszkaniowej jako towarzyszącej obiektom usługowym i rekreacyjnym; spełnienie norm w zakresie dopuszczalnego hałasu określonych w obowiązujących przepisach.

Ponadto, zgodnie ze Studium, teren objęty planem położony jest w strefie uzdrowiskowej C (rys. 2), a według uwarunkowań konserwatorskich, w strefie B-1 ochrony historycznego otoczenia z którym wiąże się ograniczenie gabarytów zabudowy (rys. 3).

W rozdziale III pkt 4 Studium wskazano, że środowisko przyrodnicze stanowi obok walorów kulturowych i krajobrazowych o tożsamości Sopotu i że w związku z tym w procesie zagospodarowania przestrzennego obowiązywać powinna jako generalna idea ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego. Wymieniono obiekty podlegające ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody, tereny cenne przyrodniczo, drzewa proponowane do objęcia ochroną jako pomniki przyrody, aleje i szpalery drzew wzdłuż ulic proponowane do objęcia ochroną zachowawczą, lasy ochronne, zasady ochrony brzegu morskiego, ekosystemów leśnych i nieleśnych. Nie wymieniono wśród nich, jako objętych szczególną ochroną, terenów objętych planem.

W Studium odniesiono się również do problemu systematycznego spadku liczby ludności Sopotu wskazując, że w celu zahamowania tej tendencji następuje zmiana polityki miasta między innymi w zakresie budownictwa mieszkaniowego: zakłada się wzrost zasobów, zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową przekracza możliwości terenowe, w rozproszeniu na nielicznych wolnych terenach szacuje się możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej o powierzchni użytkowej ok. 12.500 mkw. (str. 146).

Jak zatem wynika z treści Studium, obie te potrzeby – z jednej strony ochrona przyrody a z drugiej potrzeby mieszkaniowe – zostały w Studium wyważone. Przewidziano tereny wyłączone spod zabudowy, zgodnie z rysunkiem Nr 1 (str. 184). Przewidziano również tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Na takim też terenie, w jednostce oznaczonej w Studium jako M-2, położone są działki skarżącej objęte zaskarżonym planem.

Co do zasady, zapisy Studium nie stały na przeszkodzie wprowadzeniu na działce skarżącej strefy zagospodarowania zielenią. Studium jest bowiem aktem kierunkowym, wskazującym jedynie kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2013 r., II SA/Kr 924/13). Niemniej jednak wprowadzenie takiej strefy możliwe jest pod warunkiem zachowania zasady proporcjonalności, o której była mowa wyżej. W świetle zatem treści Studium przewidującego przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową i w świetle poprzednio obowiązującego planu, uchwalonego w 2012r., który przez 10 lat swojego obowiązywania dopuszczał zabudowę przedmiotowej działki w całości, wprowadzenie takiej strefy wymagało właściwego uzasadnienia oraz wykazania racjonalnych przesłanek ograniczenia w tak istotny sposób prawa własności. Wymogowi temu jednak Gmina nie sprostała.

Gmina nie ukrywa, że kwestionowany plan w części odnoszącej się do działki nr [...] stanowi reakcję na plany inwestycyjne skarżącej i podjęte przez nią działania polegające na usunięciu drzew, których istnienie stanowiło faktyczną przeszkodę zabudowy. Ponieważ prawnych przeszkód nie było – poprzednio obowiązujący plan bowiem zabudowę dopuszczał – gmina postanowiła ten stan rzeczy zmienić i w miejsce przeszkody faktycznej (która została usunięta w związku z usunięciem drzew), wprowadzić przeszkodę prawną w postaci strefy przeznaczonej do zagospodarowania zielenią, ograniczając w ten sposób przysługujące skarżącej prawo własności do tego stopnia, że to zamierzenie nie jest możliwe do zrealizowania.

Skarżąca wskazywała, że drzewa z działki nr [...] usunięte zostały zgodnie z prawem. Poprzednio obowiązujący plan dopuszczał bowiem ich usunięcie po uzyskaniu stosownych decyzji administracyjnych i takie też decyzje skarżąca uzyskała. Do skargi dołączono decyzje Konserwatora Zabytków Miasta Sopotu zezwalające na usunięcie drzew z powodu ich uschnięcia i jednocześnie zobowiązujące do wykonania nasadzeń zamiennych na terenie działki nr [...]. Do skargi dołączono również pismo Urzędu Miasta Sopotu Wydziału Inżynierii i Ochrony Środowiska z dnia 13 lutego 2020 r., z którego wynika, że z uwagi na treść ekspertyzy dendrologicznej, która jako przyczynę usychania drzew wskazała zaburzenia gospodarki wodnej podłoża i wykluczyła udział związków chemicznych – brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie drzew, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 55). Gmina w żaden sposób nie podważyła wiarygodności powyższych dokumentów urzędowych, stąd wyrażane przez nią wątpliwości co do przyczyn uschnięcia drzew pozostają gołosłowne i bez znaczenia. Skoro zatem skarżąca zgodnie z prawem usunęła drzewa z należącej do niej nieruchomości, to trudno tylko w tym fakcie upatrywać uzasadnionej podstawy do podjęcia przez gminę prac planistycznych mających na celu bezwzględną ochronę istniejącej rzeźby terenu i zieleni wysokiej, a właściwie mającej na celu nie tyle ochronę istniejącej zieleni, co jej odtworzenie (abstrahując od kwestii prawnej możliwości doprowadzenia przez Gminę do odtworzenia stanu zieleni na prywatnej działce).

Niewątpliwie działka nr [...] nie jest objęta żadną z form ochrony przyrody przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody, zaskarżone postanowienia planu wprowadziły jednak na tej działce takie ograniczenia, które ustawa ta z takimi formami wiąże. Chodzi przede wszystkim o zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, który jest obligatoryjny w parkach narodowych i rezerwatach przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 22 ww. ustawy), fakultatywny w pozostałych formach ochrony przyrody. Uchwała wprowadza również szczególną ochronę zieleni wysokiej, czyli drzew, dopuszczając wyłącznie cięcia sanitarne i pielęgnacyjne.

Szczególnie istotne zatem było przedstawienie w uzasadnieniu projektu zaskarżonego planu miejscowego sposobu uwzględnienia wymogów związanych z ochroną środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3) oraz prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), a także wymogu z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., czyli w jaki sposób organ administracji, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, ważył interes publiczny i interesy prywatne. Zdaniem Sądu, obowiązkom tym Rada Miasta Sopot procedując kwestionowany plan nie sprostała.

Gmina wskazywała, że przedmiotowy obszar jest niezwykle cenny przyrodniczo. Zasadnicze znaczenie dla oceny tego stanowiska mają znajdujące się w aktach planistycznych opracowanie ekofizjograficzne i prognoza oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 72 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie środowiska (Dz.U. z 2022r., poz. 2556) przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby (...) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...), charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania.

Zgodnie z § 6 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. z 2022r., poz. 2556) opracowanie ekofizjograficzne powinno zawierać m.in. wskazanie terenów, których użytkowanie i zagospodarowanie, z uwagi na cechy zasobów środowiska i ich rolę w strukturze przyrodniczej obszaru, powinno być podporządkowane potrzebom zapewnienia prawidłowego funkcjonowania środowiska i zachowania różnorodności biologicznej oraz określenie ograniczeń wynikających z konieczności ochrony zasobów środowiska lub występowania uciążliwości i zagrożeń środowiska oraz wskazanie obszarów, na których ograniczenia te występują.

Ze znajdującego się w aktach opracowania ekofizjograficznego wynika, że stan środowiska obszaru projektu planu oraz jego struktura i powiązania funkcjonalne sprawiają, że na obszarze opracowania nie występują tereny uwzględnione w specjalnych zapisach ochronnych opartych na ustawie o ochronie przyrody oraz że nie ma konieczności wyznaczania nowych terenów podlegających ochronie w myśl przepisów o ochronie przyrody (pkt 7.2). Wskazano też, że na całym analizowanym obszarze występuje przydatność przyrodniczych elementów fizjograficznych dla potrzeb budownictwa, wskazując na konieczność ochrony wrażliwego środowiska wodno-gruntowego przed zanieczyszczeniem, natomiast nie wskazując na konieczność ochrony istniejącej rzeźby terenu czy drzew (pkt 7.1).

W aktach planistycznych znajduje się również prognoza oddziaływania na środowisko. Obowiązek uwzględnienia ustaleń takiej prognozy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029). W prognozie oddziaływania na środowisko w części dotyczącej opisu i stanu środowiska wskazano, że w trakcie rozwoju miasta przedmiotowe tereny zostały poddane przekształceniom wynikającym z niwelowania terenów pod zabudowę czy lokowaniem dróg. W związku z tym powstały nasypy drogowe czy też inne nasypy budowlane. Stwierdzono też, że warunki morfometryczne są korzystne pod względem rozwoju inwestycji. Nie występują tam tereny o znacznym nachyleniu, które byłyby zagrożone uruchomieniem ruchów masowych. W pkt 5.7 "Walory przyrodnicze", wskazano, że na obszarze objętym projektem miejscowego planu roślinność nie wykazuje znacznego zróżnicowania, występuje tam zaplanowana zieleń miejska; teren pozostaje pod wpływem antropopresji, natomiast na terenach niezagospodarowanych nie zaobserwowano cennych zbiorowisk roślinnych; na południowych obrzeżach występują fragmenty lasu bukowego rozciągającego się dalej poza granicami obszaru. W pkt 9 odnośnie krajobrazu oceniono, że rozwiązania mające na celu zachowanie naturalnej rzeźby terenu oraz zieleni wysokiej wpłyną pozytywnie na walory krajobrazowe, a w pkt 17, że będą miały pozytywny wydźwięk w kontekście powiązań ekologicznych obszaru i jego okolicy.

W ocenie Sądu z powyższych dokumentów sporządzonych na potrzeby procedury planistycznej nie wynika uzasadnienie dla wprowadzenia regulacji przewidujących bezwzględną ochronę istniejącej rzeźby terenu, w szczególności, aby było to niezbędne z uwagi np. na zagrożenie osuwiskiem czy z uwagi na niezwykle cenną wartość przyrodniczą tego obszaru. Nie wynika z nich również uzasadnienie dla regulacji wprowadzającej bezwzględną ochronę istniejącej zieleni. Wynika z nich wprawdzie, że zachowanie rzeźby terenu i istniejącej zieleni wpłynie korzystnie na walory krajobrazowe, jest to jednak niewystarczające dla usprawiedliwienia tak znaczącej ingerencji w prawo własności skarżącej. Jak przy tym wynika z przedłożonej przez skarżącą korespondencji mailowej z Biurem Konserwatora Zabytków, projekt zakłada zachowanie wszystkich drzew na działce. Ponadto w decyzjach zezwalających na usunięcie drzew skarżąca zobowiązana została przez Konserwatora Zabytków do wykonania zasadzeń zamiennych na działce nr [...]. Skarżąca zatem podejmuje starania w celu wkomponowania zamierzenia budowlanego w istniejącą zieleń. Przypomnieć należy, że zaskarżone postanowienia planu odnoszą się do działki prywatnej, wyważenia zatem wymagała w sprawie ochrona dwóch równorzędnych dóbr: ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.) oraz prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Korzystny wpływ na krajobraz w okolicznościach tej sprawy nie uzasadnia w ocenie Sądu dokonania tak znaczącej ingerencji w prawo własności, wykluczając w zasadzie większą część działki nr [...] spod możliwości zabudowy.

Gmina w odpowiedzi na skargę powołała się na znajdujące się w aktach planistycznych opracowanie pt. "Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ulicy P. w miesicie Sopocie: uwarunkowania, analiza stanu istniejącego, projekt planu", z którego ma wynikać, że "istnienie na tym obszarze zieleni wysokiej i średniej ma olbrzymie znaczenie glebochronne, szczególnie na terenie skarp". Jak już jednak wskazano, zasadnicze znaczenie mają opracowanie ekofizjograficzne i prognoza oddziaływania na środowisko, w przeciwieństwie bowiem do analizy, na którą powołuje się organ, są to dokumenty, których obowiązek sporządzenia w procedurze planistycznej jest uregulowany prawnie, a z nich nie wynika owo istotne znaczenie glebochronne zieleni na skarpach. Owszem, zawierają one informację, że działka nr [...] znajduje się na kierunku naturalnego spływu wód podziemnych, jednak nie zawierają one wniosku o istotnym glebochronnym znaczeniu zieleni na tym terenie.

Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nie budzi wątpliwości Sądu w tej sprawie, iż kwestionowanie postanowienia planu naruszają tę zasadę. Organ nie wykazał bowiem, aby względy ochrony przyrody uzasadniały tak istotne ograniczenie prawa właściciela działki do jej zabudowy. Argument organu odwołujący się do ważnej roli tego terenu w systemie przyrodniczym (kontynuacja zadrzewień na Wzgórzu A.), nie znajduje potwierdzenia ani w zapisach Studium, ani w dokumentacji planistycznej.

W okolicznościach tej sprawy szczególnego znaczenia nabiera też wskazana na wstępie zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań. W wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. 32794/07, Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że przy określaniu, czy została zachowana sprawiedliwa równowaga pomiędzy wymogami interesu powszechnego społeczeństwa a prawami podstawowymi osoby fizycznej należy mieć też na względzie, czy skarżący przy nabywaniu własności wiedział lub mógł się spodziewać wprowadzenia ograniczeń w prawie własności, a także zważać na istnienie uzasadnionych prawnie ekspektatyw w odniesieniu do korzystania z tej własności lub akceptację ryzyka w chwili zakupu. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżąca na gruncie poprzednio obowiązującego planu miejscowego podjęła dopuszczone prawem działania w celu zabudowy należącej do niej działki i nie mogła racjonalnie spodziewać się, że działania te, zgodne wszak z obowiązującym planem, spotkają się z reakcją Rady Miasta polegającą na podjęciu prac planistycznych uniemożliwiających realizację tej inwestycji. Skoro Rada Miasta w poprzednio obowiązującym planie dopuściła możliwość usunięcia drzew na działce nr [...] za odpowiednim zezwoleniem i dokonanie zabudowy tej działki, to nie może tłumaczyć zmiany postanowień planu miejscowego w tym zakresie tym, że z możliwości tej skarżąca skorzystała.

W kontekście zasady proporcjonalności zastrzeżenia też budzi adekwatność podjętych działań planistycznych do celu, jakim wszak zgodnie z argumentacją organu ma być odtworzenie drzew w miejscu, gdzie historycznie występowały (str. 5 odpowiedzi na skargę). Organ uchwałodawczy może bowiem wprawdzie ustanowić na działce prywatnej strefę wyłączoną z zabudowy, ale nie ma środków prawnych do tego, aby doprowadzić do odtworzenia drzewostanu w miejscu jego historycznego występowania.

Podsumowując, regulacje uchwały odnoszące się do ustanowienia na nieruchomości skarżącej strefy przeznaczonej do zagospodarowania zielenią zostały uchwalone dowolnie, bez prawnego i faktycznego uzasadnienia. Gmina nie wykazała, że tak istotne ograniczenie prawa własności skarżącej jest uzasadnione interesem publicznym czy też potrzebą ochrony środowiska, zdrowia czy jakichkolwiek innych ważkich wartości publicznych. W przekonaniu Sądu, Gmina przekroczyła więc przysługujące jej na mocy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. władztwo planistyczne, bez żadnych racjonalnych podstaw i bez wyważenia ochrony prawa własności ograniczając skarżącej możliwość dysponowania nieruchomością wedle własnych zamierzeń.

Zasadnie również w ocenie Sądu skarżąca zakwestionowała wprowadzone uchwałą ograniczenie dopuszczalnej liczby budynków mieszkalnych na działce budowlanej do jednego. Ograniczenie to wynika z § 17 ust. 4 pkt 13 uchwały, w myśl którego dopuszcza się jeden budynek mieszkalny na jedną działkę budowlaną. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zawarte w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Jest to zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które należy określić się w planie miejscowym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18, ograniczenie zabudowy musi wynikać z tych parametrów, których określenie znajduje uzasadnienie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ilość lokali w budynku i ilość budynków na działce nie jest takim parametrem.

Sąd podziela również argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1028/21, w którym wskazano, że w świetle analizy przepisów odnoszących się do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie intensywności zabudowy może odbywać się poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnej liczby miejsc do parkowania oraz linii zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne. Na pewno nie wynika z przepisów, aby rada gminy miała kompetencje do określania liczby budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jeśli dopuszcza zabudowę mieszkalną. Rada może oczywiście decydować o intensywności zabudowy, ale nie poprzez ograniczanie liczby budynków mieszkalnych jednorodzinnych na jednej działce budowalnej. Poszczególne działki mogą mieć powierzchnię dużo większą i nakładanie takiego obowiązku aby na jednej działce budowalnej był tylko jeden budynek, wręcz zmusza do dokonywania podziału tego rodzaju działek na mniejsze, co nie ma umocowania prawnego. Należy zauważyć, że pojęcie działki budowlanej jest pojęciem szerszym niż pojęcie działki ewidencyjnej, tzn. w skład działki budowlanej może wchodzić kilka działek ewidencyjnych. Fakt zabudowy danej działki budowalnej jednym budynkiem jednorodzinnym nie może stanowić prawnej przeszkody aby taka działka budowalna mogła zostać zabudowana jeszcze innym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jeżeli zostały zachowane parametry w zakresie intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej ustalone w planie miejscowym.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że przy uchwalaniu § 17 ust. 4 pkt 13 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Sopot przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnośnie wskaźników parkingowych. Zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 17 ust. 7 pkt 1 zaskarżonej uchwały, miejsca parkingowe dla samochodów osobowych dla nowej zabudowy należy projektować na terenie, na którym ma zostać zrealizowana dana inwestycja, wg następujących wskaźników, uwzględniających miejsca parkingowe lokalizowane w garażach: budynki mieszkalne jednorodzinne min. 2 miejsca parkingowe na 1 mieszkanie.

Przede wszystkim Sąd nie dopatrzył się braku zgodności takiego zapisu ze Studium. Wskaźniki urbanistyczne dotyczące parkowania zawarte w Studium stanowią jedynie zalecenie (minimum 2 miejsca parkingowe na budynek), a Rada Miasta przedstawiła przekonujące uzasadnienie dla zwiększenia tego wskaźnika. Po pierwsze, przemawiają za tym parametry ulicy [...], która jest wąska i nie pozwala na parkowanie wzdłuż ulicy. Po drugie, jak wskazano w Studium, Sopot ma jeden z największych w Polsce wskaźników motoryzacji mierzonych ilością samochodów na jednego mieszkańca. Fakt, że jednym z przewidzianych przez Studium sposobów na rozwiązanie tego problemu jest rozwój transportu zbiorowego nie oznacza, że jednocześnie nie należy zadbać o zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych przy realizacji nowych inwestycji.

Jakkolwiek nie wszystkie przepisy zaskarżonej uchwały odnoszące się do działki nr [...] naruszają prawo, niemniej jednak Sąd stwierdził nieważność uchwały w odniesieniu do tej działki w całości. Możliwość taką daje art. 147 § 1 p.p.s.a., w myśl którego uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości lub w zaskarżonej części. Wskazać należy, że orzecznictwo dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji, gdy uchylenie znacznej części jej przepisów spowodowałoby pozostawienie w obrocie takiego aktu prawa miejscowego, który byłby niekompletny i w znacznym stopniu nie wypełniałby delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 876/18). W odniesieniu do przedmiotowej uchwały stwierdzić należy, że charakter dostrzeżonych naruszeń prawa i ich liczba przesądzają o tym, że zasadne jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w odniesieniu do działki nr [...] w całości. Stwierdzenie bowiem nieważności jedynie części zapisów zaskarżonej uchwały przede wszystkim związanych ze strefą przeznaczoną do zagospodarowania zielenią utrudniałoby odtworzenie norm prawnych obowiązujących dla działki nr [...], w tym obowiązujących na niej zasad i warunków zabudowy czy ochrony przyrody. Było to również zgodne z żądaniem skarżącej.

Końcowo Sąd wskazuje, że niezależnie od zarzutów skargi, skontrolował również zachowanie trybu sporządzenia planu stwierdzając, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowości procedowania planu nie podważono w skardze.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).