Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 609/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 104 par. 1, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy kanału odprowadzającego wody popłuczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego P.N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 609/20

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga P.N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...]r. (Nr [...], znak [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy kanału odprowadzającego wody popłuczne.

Z akt sprawy wynika, że 4 czerwca 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek P. N. o przeprowadzenie kontroli wybudowanego na działkach nr ewid. 16/1 i 16/2, obręb [...] w K. kanału wód popłucznych pod względem zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z udzielonym pozwoleniem na budowę w decyzji z [...]2004 r. (Nr [...]) oraz pod względem zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać sieci kanalizacyjne.

W dniu 17 lipca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził kontrolę działek nr ewid. 16/1 i 16/2 położonych w K. przy ul. A, w trakcie której okazano decyzję Starosty [...] z [...]2004 r., którą udzielono A Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kanału doprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy K. do rzeki N. w K. Zgodnie z projektem do wykonania były 2 studzienki kanalizacyjne ⌀1200 po obu stronach ul. A. Do pierwszej studzienki doprowadzona miała być istniejąca rura ⌀0,40m i wyprowadzona projektowana rura PVC ⌀0,20m do studzienki nr 2 o spadku 4%. Od drugiej studzienki wyprowadzona miała być rura PVC ⌀0,20 o spadku 3%. Na profilu rzędna terenu przy studzience nr 2 wynosi 155,70. Okazano również kserokopię dziennika budowy z 30 kwietnia 2004 r. oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy przyjęte w organie pierwszej instancji 25 czerwca 2004 r. Do akt sprawy załączono kserokopię inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, w której geodeta stwierdził, że obiekt został zlokalizowany niezgodnie z projektem. W dniu kontroli stwierdzono, że zgodnie z projektem studzienka nr 2 miała być usytuowana stykając się z granicą działki nr ewid. 16, natomiast jak wynika z inwentaryzacji geodezyjnej studzienka nr 2 została usytuowana osiowo w granicy wskazanej nieruchomości.

Pismem z 18 października 2019 r. A Sp. z o.o. poinformowało, że kanał wód popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody zlokalizowany na terenie nieruchomości przy ul. A (działka nr ewid. 16/1) w K. podlega zgodnie z art. 62 ustawy - Prawo budowlane jedynie obowiązkowym przeglądom 5-letnim. Kanał wód popłucznych ze Stacji Uzdatniania Wody został wybudowany na podstawie decyzji z [...]2004 r. (Nr [...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Projekt budowlany został uzgodniony bez uwag przez: gestora sieci, czyli A Sp. z o.o., ówczesnego właściciela dz. nr 16 - Agencję Nieruchomości Rolnych, Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł., Tramwaje Podmiejskie Sp. z o.o. oraz Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł..

W dniu 24 czerwca 2004 r. złożono do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia 9 lipca 2004 r. do użytkowania przedmiotowego kanału wód popłucznych. Zawiadomienie zostało przyjęte bez uwag. Stwierdzono, że spadek wybudowanego kanału jest akceptowalny przez gestora sieci. Ze względu na zbliżenie projektowanej studni do istniejącego drzewa nastąpiła zmiana jej lokalizacji w obrębie tej samej działki, co zgłoszono do ZUDP oraz uwzględniono w dokumentacji powykonawczej. Odległość 65m między studniami rewizyjnymi (w tym wypadku między studnią a wylotem kanału do odbiornika - rzeki N.) została przewidziana w projekcie i nie stanowi nieprawidłowości konstrukcyjnej, ani technologicznej. Wymagana maksymalna odległość między studniami nie jest obowiązkiem obligatoryjnym, a jedynie wytyczną, którą można stosować, ale nie trzeba.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...]2020 r. (Nr [...], znak [...]) na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. umorzył w całości dalsze postępowanie administracyjne w sprawie budowy kanału odprowadzającego wody popłuczne, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K., przy ul. A (dz. nr ewid. 16/1 i 16/2), jako bezprzedmiotowe w całości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. N. stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył sprawy prawidłowo, gdyż dokonał rozpoznania jej bardzo wybiórczo.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji na wstępie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, że Starosta [...] decyzją z [...]2004 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla A Sp. z o.o. na budowę kanału doprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy K.do rzeki N. w K..

Z opisu technicznego do projektu kanału wynika, że projektuje się kanał odprowadzający wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy K. na odcinku od studni nr 1 do rzeki N.. Do budowy kanału projektuje się użyć rur z nieplastyfikowanego polichlorku winylu - PVC o klasie sztywności SN=8kN/m2 o przekroju 200 x 5,9mm. Studzienki rewizyjne projektuje się z kręgów żelbetowych ⌀1200mm na podbudowie z cegły kanalizacyjnej klasy 350 na zaprawie cementowej, płytę przykrywającą typową - nastudzienną ⌀1450mm, "kominek" z cegły kanalizacyjnej służący do regulacji wysokościowej o wysokości min. 13cm i max do 33cm plus armatura (właz).

Po rozpatrzeniu wniosku P. N. Wojewoda [...] decyzją z [...]2013 r. (Nr [...], znak: [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...]2004 r. (Nr [...]) w części dotyczącej działki o nr ewid. 16, po podziale geodezyjnym 16/1 i 16/2, w pozostałej części umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu Wojewoda [...] uznał, że powołane w piśmie P. N. z 6 lipca 2012 r. okoliczności nie stanowią wykazania interesu prawnego w stosunku do całej inwestycji objętej kwestionowana decyzją Starosty [...], a dotyczą jedynie działki stanowiącej jego własność. Wobec tego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] został rozpatrzony tylko w części dotyczącej działki o nr ewid. 16 (po podziale geodezyjnym 16/1 i 16/2), stanowiącej własność wnioskodawcy, w pozostałej zaś części postępowanie to należało umorzyć.

Decyzją z [...]2013 r. (znak: [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...]2013 r. (Nr [...]).

Organ drugiej instancji zwrócił jednocześnie uwagę na opinię Nr [...] uzgodnienia dokumentacji projektowej z [...]października 2003 r., której przedmiotem jest projekt kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na teren ujęcia wody. Jak wynika z treści tej opinii, po zrealizowaniu obiektu należy zlecić uprawnionej jednostce wykonawstwa geodezyjnego wykonanie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w P. sporządził [...]kwietnia 2004 r. opinię Nr [...] stwierdzającą niezgodność z opinią Nr [...], czyli lokalizacji studzienki kanalizacyjnej (zmiana lokalizacji studzienki wynika ze zbliżenia do istniejącego drzewa). Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się również inwentaryzacja kanalizacji, która swym opracowaniem obejmuje wykonaną lokalizację kanału.

Następnie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, że z oświadczenia kierownika budowy wynika, że roboty sanitarne przy budowie kanalizacji wód popłucznych zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym. Niezgodność lokalizacji studzienki kanalizacyjnej (zmiana lokalizacji studzienki wynika ze zbliżenia do istniejącego drzewa). Ponadto w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie A Sp. z o.o. z 24 czerwca 2004 r. o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia 9 lipca 2004 r. do użytkowania kanalizacji wód popłucznych, zrealizowanej na podstawie decyzji Starosty A z [...]marca 2004 r. Zawiadomienie to zostało przyjęte bez uwag. Do zawiadomienia Inwestor dołączył szereg dokumentów.

W ocenie organu odwoławczego zmiana lokalizacji studni, która nie spowodowała zmiany przebiegu kanału doprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy K.do rzeki N. w K. może stanowić wyłącznie nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przy tego rodzaju inwestycji, jakimi są inwestycje liniowe, nie można mówić o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy sporna studnia, której realizacja została zaprojektowana na przedmiotowej działce, a następnie została zrealizowana na tej samej działce w innym miejscu, nie powodując przy tym zmiany jego przebiegu.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że kanał odprowadzający wody popłuczne został wykonany na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zmiana lokalizacji została zgłoszona i uwzględniona w dokumentacji powykonawczej, a następnie omawiany kanał został oddany do użytkowania. Brak jest zatem uzasadnienia dla ingerencji organów nadzoru budowlanego w ustalony stan faktyczny w którymkolwiek z trybów postępowania określonych prawem budowlanym. Tym samym brak jest podstaw materialnoprawnych do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do treści odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że pomimo prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie doszło do uzupełniania materiału dowodowego o nowe dokumenty i dlatego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odstąpił od zawiadomienia stron zgodnie z art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P. N. zarzucając naruszenie:

1. art. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z brakiem uzyskania przez inwestora – A Sp. z o.o. zgody od właściciela nieruchomości na zmianę lokalizacji wybudowanego kanału na nieruchomości oraz niezgodności zamierzenia budowlanego z przepisami;

2. art. 5 ust. 1 pkt.1 lit. a i d, pkt 3, pkt 5, pkt 8, pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez posadowienie kanału pod rowem odwadniającym, bez odpowiednich zabezpieczeń oraz wybudowanie kanału na niedozwolonej głębokości ok. 39 centymetrów pod powierzchnią ziemi, na terenie o przeznaczeniu rolno-budowlanym narażając tym samym na niebezpieczeństwo uszkodzenia kanału, jak i ograniczając prawo do korzystania z tej nieruchomości przez jej użytkowników wykonujących prace ziemne (rolne);

3. art. 7 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez zignorowanie przez organy nadzoru budowlanego i uznanie, że nie doszło do naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie w przypadku, gdy:

a. wybudowano studzienkę rewizyjną kanału w granicy działki 16/1 z działką należącą do drogi wojewódzkiej;

b. wybudowano kanał na nieodpowiedniej głębokości ok. 39 cm, wprzypadku gdy przepisy stanowią o głębokości nie mniejszej niż głębokość przemarzania gruntu;

c. wybudowano kanał bez oznaczeń i odpowiednich zabezpieczeń;

d. zastosowano nieodpowiedni spadek kanału;

e. zmniejszono średnicę kanału na ostatnim odcinku do 200 mm (ok. 80mb), w przypadku gdy pierwsza część kanału wybudowana została z rur o dwukrotnie większej średnicy 400 mm, co stanowi o zdławieniu kanału i tym samym rażącym naruszeniu warunków technicznych, jak i sztuki budowlanej dotyczących budowy sieci kanalizacyjnych;

f. nie zachowano odpowiednich odległości pomiędzy studzienkami rewizyjnymi, które powinny wynosić nie więcej niż 60 m;

g. nie dokonano zagęszczenia gruntu przy posadowieniu kanału na głębokości mniejszej niż 40 cm;

h. nie przywrócono do stanu pierwotnego gruntu po budowie, co stanowiło istotny warunek przy wyrażeniu zgody na posadowienie kanału;

4. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuznanie za stronę postępowania właścicieli i zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu;

5. art. 36a ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że zmiana lokalizacji wybudowanego kanału nie wymagała uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej;

6. art. 57 ust. 1 pkt 1 a; pkt 2 lit. a, pkt 4a, pkt 5, pkt 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w przypadku niezgodności wybudowanego obiektu budowlanego z udzielonym pozwoleniem na budowę, projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, jak i braku potwierdzenia dokonanej zmiany przez osoby posiadające uprawnienia budowlane o odpowiedniej specjalności;

7. art. 61 ust 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez zlekceważenie przez nadzór budowlany kwestii bezpieczeństwa użytkowanego obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na ten obiekt a związanych z pracami ziemnymi wykonywanymi na tej nieruchomości;

8. art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, jak również niewyjaśnienie stanu faktycznego całości sprawy, a jedynie oparcie się na zarzutach wybiórczo wybranych przez organ;

9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zwrot kosztów sądowych.

Skarżący stwierdził, że organ nadzoru wykonujący kontrolę zobowiązany był sprawdzić, zwracając się dodatkowo do właściwych instytucji, czy inwestor uzyskał lub winien uzyskać zgodę lub decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż kanał został wybudowany i jest użytkowany na terenie doliny rzeki N.. Kanałem tym odprowadzane są do środowiska naturalnego - rzeki N. zanieczyszczone ścieki, zagrażające środowisku. Niewątpliwe organ ponadto powinien podjąć decyzję o przekazaniu dodatkowo sprawy do organów zajmujących się ochroną środowiska z uwagi na dużą ilość ptactwa żyjącego w dolinie.

Pismem z 25 września 2020 r. skarżący wniósł o uzupełnienie akt sprawy o szereg dokumentów niezałączonych do akt administracyjnych, stwierdzając, że na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego będzie można dokonać oceny prawidłowości wybudowanego kanału pod względem zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z udzielonym pozwoleniem na budowę w decyzji z [...]marca 2004 r. (Nr [...]) oraz pod względem zgodności z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać sieci kanalizacyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) [dalej: ustawa p.p.s.a.] kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]2020 r. (Nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. [...]2020 r. (Nr [...]) o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w przedmiocie budowy kanału odprowadzającego wody popłuczne, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości K, przy ul. A (dz. ewid. 16/1 i 16/2) jako bezprzedmiotowego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że obarczona jest ona wadami proceduralnymi dwojakiego rodzaju: po pierwsze - oznaczenie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, tj. utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, zawiera sprzeczność samą w sobie, gdyż postępowanie nie było bezprzedmiotowe, a jednocześnie organ w zaskarżonej decyzji - wprawdzie w sposób nie w pełni prawidłowy, w związku z dostrzeżonymi brakami postępowania dowodowego (o czym w dalszej części uzasadniania) - jednak odniósł się do meritum sprawy, uznając istnienie przedmiotu do rozstrzygnięcia. Po drugie - organ, odnosząc się już do meritum sprawy, swojego rozstrzygnięcia dokonał z naruszeniem reguł postępowania dowodowego.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a., decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji, a - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Umorzenie postępowania jest zatem orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego powinno więc być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 9 września 1998 r., IV SA 1634/96), co wynika z wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., III SA/Wa 689/07).

Głównym problemem interpretacyjnym jest zakres pojęcia bezprzedmiotowości, która często jest mylona z bezzasadnością. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 marca 2010 r., III SA/Lu 572/09). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r., IV SA 3439/02; wyrok NSA z 14 października 2010 r., II GSK 910/09). Natomiast, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010 r., II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2013 r., II SA/Kr 461/13). Z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 k.p.a., mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w związku z ustaleniem, że "roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a stan techniczny obiektu na gruncie jest dobry". Zatem mieliśmy niewątpliwie do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym, z odniesieniem się do konkretnych norm prawnych, w konkretnym stanie faktycznym, z końcową konkluzją organów, że sporny obiekt budowalny nie narusza określonych norm prawnych. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że sprawa nie była bezprzedmiotowa, gdyż istniał spór co do zasadniczej kwestii, tj. sporny kanalizacja (kanał) wód popłucznych została wykonana, posadowiona zgodnie z normami prawa.

Odnosząc się natomiast do drugiej podnoszonej na wstępie kwestii, tj. stwierdzenia, że organ swojego rozstrzygnięcia dokonał z naruszeniem reguł postępowania dowodowego stwierdzić należy na wstępie, że organy w niniejszym postepowania przede wszystkim naruszyły jedną z zasadniczych zasad procedury administracyjnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tą zasadą, w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Dopiero na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy nadzoru budowlanego obu instancji nie sprostały wskazanym obowiązkom, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafne okazały się bowiem w tym względzie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skutkujące niewyjaśnieniem istotnych w sprawie okoliczności, albowiem organy nie podjęły wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia kwestii legalności wybudowania obiektu (kanału odprowadzania wód popłucznych).

W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę, że w przypadku – jak w niniejszej sprawie - żądania weryfikacji legalności przeprowadzonych prac budowlanych oraz wątpliwości co do zgodności zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę organ nadzoru budowlanego nie może czynić zasadniczych ustaleń jedynie na podstawie wyjaśnień inwestora zwłaszcza, gdy ustalenia kontroli nieruchomości są tak lakoniczne i w dodatku już na wstępie wskazują (co przyznaje sam inwestor) na pewne nieprawidłowości - odstąpienie od projektu budowlanego.

Ponadto, mimo iż mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym z wniosku indywidulanej osoby fizycznej, to mając na uwadze, że kwestionowana inwestycja (kanał wód popłucznych) przebiega przez więcej niż tylko nieruchomość skarżącego, organy administracji winny dokładnie ustalić wszystkich właścicieli nieruchomości, przez teren których przebiega sporny kanał i wszyscy oni winni mieć możliwość udziału w tak prowadzonym postępowaniu.

Tymczasem w realiach niniejszej sprawy pozostaje niewyjaśnionych szereg wątpliwości, zgłaszanych przez skarżącego, a co do których organy wypowiedziały się w sposób oględny lub swoje rozstrzygniecie opierając na jednostronnej relacji inwestora i składanych przez niego wyjaśnieniach.

Uwzględniając powyższe wskazać należy raz jeszcze, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonej sprawie było przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego celem ustalenia prawidłowego stanu fatycznego sprawy oraz dokonanie wszechstronnej oceny dowodów, w zakresie wszystkich zgłoszonych przez wnioskodawcę w postępowaniu administracyjnym robót budowlanych wykonanych przez inwestora w ramach realizacji budowy kanału wód popłucznych. Organ ograniczył się natomiast li tylko do sprawdzenia legalności budowy kanału. Choć i w tym względzie pozostają uzasadnione wątpliwości, albowiem choćby kwestia przesunięcia lokalizacji studzienki rewizyjnej nie została do końca wyjaśniona. Organ przyznał, że "roboty sanitarne przy budowie kanalizacji wód połucznych zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę (...)". Jak wyjaśnił organ, ze względu na warunki terenowe stała się konieczna zmiana lokalizacji studzienki, co skutkowało odstępstwem od projektu budowlanego. Tymczasem skarżący w toku postępowania stawiał w związku z tym konkretne zarzuty, że studzienkę rewizyjną wybudowano w granicy działki16/1 z działką należącą do drogi wojewódzkiej. Organy winny zweryfikować w pierwszej kolejności, czy posadowienie studzienki w tym miejscu było legalne i czy nie naruszało praw właściciela działki. Organ nadzoru budowlanego, powołany jest bowiem do kontroli inwestycji budowlanych i w sytuacji stwierdzonych naruszeń prawa budowlanego, obowiązany jest do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Naturalnie, jak twierdzi organ przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) nie mają w tym względzie zastosowania, nie zmienia to jednak faktu, iż nastąpiło odejście do projektu budowlanego i to wino już być badane z puntu widzenia interesu podmiotów, których to interes mógłby zostać naruszony. Konieczne było też zbadanie, czy studzienka posadowiona w innym miejscu spełnia warunki Polskiej Normy i aktualnej wiedzy technicznej.

Decyzje procesowe organów podejmowane w toku prowadzonej procedury prawa budowalnego uzależnione winny być od dokładnie dokonanych ustaleń faktycznych. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy organy swoje rozstrzygnięcia wydały bez rozważanie szeregu istotnych dokumentów, mogących mieć istotne znaczenie dla wyjaśniania całokształtu okoliczności sprawy. Przypomnieć należy raz jeszcze, że zakończenie postępowania i przesądzenie o kwestiach co do których żądanie wnosił skarżący musi zostać dokonane przy zagwarantowaniu zebrania pełnego i niebudzącego jakichkolwiek wątpliwości materiału dowodowego w sprawie. W tym zakresie wskazać należy – obok wskazanych już niedociągnięć - na brak pełnej dokumentacji dotyczącej zgłoszenia do użytkowania obiektu w 2004 r., pozostałej części projektu kanału z 2003 r. (uzgodnień branżowych, operatu wodnoprawnego). Istotny dla rozstrzygnięcia wątpliwości zgłaszanych przez skarżącego byłoby także zapoznanie się z protokołem spisanym przed zasypką wybudowanego kanału. To w szczególności wobec zgłaszanych wątpliwości co do jego głębokości, nieprawidłowego spadku wynoszącego mniej niż 0,5% (tutaj zasadne byłoby także wskazanie na odpowiednie regulacje prawne w tym przedmiocie, a nie jedynie oparcie się na twierdzeniu przedstawiciela inwestora, że gestor sieci takowe odstępstwo zaakceptował).

Dopiero bowiem tak zgromadzony materiał dowodowy, z odniesieniem się do obowiązujących w analizowanej materii przepisów prawa da asumpt do oceny prawidłowości wybudowania kanału w aspekcie jego zgodności z przepisami szeroko pojętego prawa budowlanego i postanowieniami pozwolenia na budowę oraz warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać sieci kanalizacyjne.

W tych okolicznościach, wynikających z akt sprawy, nie sposób uzasadnić tezę organów o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego w celu zweryfikowania legalności wykonanych robót budowlanych, skoro postępowanie nie obejmowało całości tych prac, o których wspomina wniosek skarżącego. W szczególności organ nie wyjaśnił szeregu takich wątpliwości, jak wskazywane już nowe usytuowanie studzienki redukcyjnej, kwestii głębokości wybudowanego kanału, odległości pomiędzy studzienkami oraz nieodpowiedniej odległości przy skrzyżowaniu ze światłowodem telekomunikacyjnym, czy zmniejszenie średnicy kanału i jego poziomu spadku.

Kwestie te winny zostać precyzyjnie wyjaśnione z odpowiednim powołaniem się na przepisy obowiązującego prawa bądź wskazanie odpowiednich postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie natomiast nie jest w tym względzie wystarczające oparcie się tylko na ogólnych twierdzeniach przedstawiciela inwestora, czy też odwołanie się do stwierdzenia przedstawiciela inwestora o akceptacji innych niż założone założeń technicznych wykonanych prac.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego.

Konkludując Sąd doszedł do wniosku, iż brak ustaleń organu I instancji dotyczących wskazanych wyżej okoliczności oraz koniecznych w tym zakresie rozważań w uzasadnieniu wydanej decyzji stanowi o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Natomiast uzasadnienie decyzji odwoławczej nie spełnia również wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie II instancji w swoich rozważaniach ogranicza się bowiem do powtórzenia tylko tego co powiedział organ I instancji i w zasadzie do przytoczenia przepisów warunkujących umorzenie postępowania bez odniesienia się przez organ do okoliczności rozpatrywanej przez niego sprawy i zarzutów odwołania. Treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wskazuje na ponowne rozpatrzenie sprawy i nie uzasadnia w żadnym razie podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, co prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest dowolna i wymyka się spod oceny Sądu.

Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest rzeczą Sądu analiza akt administracyjnych sprawy oraz poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w odwołaniu zarzuty. Jak wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować.

Takie postepowanie świadczy również o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 § k.p.a.) zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Z uwagi na opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność poczynienia przez organy ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny, Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania, w zakresie ustalenia przesądzenia o wszystkich spornych elementach spornego obiektu i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. Zaznaczyć też trzeba raz jeszcze, że rolą Sądu nie jest zastępowanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz gromadzenie i badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. W ocenie Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, a w szczególności art. 105 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji, nie przesadzając o ostatecznym wyniku sprawy, umorzenie postępowania na obecnym etapie uznać należy za co najmniej przedwczesne. Wskazać również należy, że rodzaj stwierdzonych wyżej uchybień organów nadzoru budowlanego przesądza jednocześnie o zakresie niezbędnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, w kontekście wskazanych uchybień postępowania wyjaśniającego, organy zobowiązane będą do podjęcia wskazanych czynności dowodowych. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie.

W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku czyniąc to na mocy art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (500 zł).

B.A.