Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1590/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1620/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Leszna w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Leszna 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1620/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. (dalej powoływana jako: spółka, skarżąca) na czynność Prezydenta Miasta C. (dalej powoływany jako organ) w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za wrzesień 2021 r.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca spółka wystąpiła do organu z wnioskami o udzielenie dotacji oświatowych dla trzech prowadzonych przez siebie szkół: Szkoły Policealnej A. w C., Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych A. w C. oraz Szkoły Policealnej Medycznej A. w C., dołączając informację o faktycznej liczbie uczniów w tych szkołach według stanu na 1 września 2021 r. i informację o faktycznym uczestnictwie uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych za sierpień 2021 r. Organ w dniu 29 września 2021 r. przekazał skarżącej na rachunki bankowe poszczególnych szkół wyliczone kwoty dotacji, które w ocenie spółki zostały zaniżone o następujące kwoty: 3 952,02 zł względem Szkoły Policealnej, 1 925,82 zł względem Liceum Ogólnokształcącego oraz 762,12 zł względem Szkoły Policealnej Medycznej.

Ustosunkowując się do stanowiska spółki, pismem z dnia 13 października 2021 r. organ wskazał na sposób dokonania wyliczenia kwoty dotacji za wrzesień 2021 r., podkreślając, że wszystkie rozliczenia, w tym rozliczenie ewentualnego zmniejszenia się rocznej kwoty dotacji, odbywają się w ratach wypłacanych w przyszłości. Wskazano, że w oparciu o art. 43 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.), dalej powoływana jako "u.f.z.o.", od kwoty dotacji po aktualizacji odejmuje się kwotę, która została wypłacona od początku roku do października.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą czynność wywiodła spółka, zarzucając naruszenie art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. przez nieprzekazanie we wrześniu 2021 r. dotacji oświatowej w pełnej wysokości, tj. wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na liczbę słuchaczy wskazanych przez szkoły w terminie do 30 września 2021 r. Zdaniem spółki, gmina bądź powiat bez wydania decyzji nie może samodzielnie dokonywać potrącenia z kolejnej transzy dotacji, a zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, z wyjątkiem art. 34 ust. 3 u.f.z.o., który nie ma zastosowania w sprawie.

Oddalając skargę spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na wstępie przyjął, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji a zatem mieszczą się one w pojęciu czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej powoływana jako "p.p.s.a.". W konsekwencji sąd pierwszej instancji przyjął, że skarga na wskazaną czynność organu jest dopuszczalna i pozostaje w kognicji sądów administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutem skargi, jakoby zwrot kwot nadpłaconych dotacji powinien nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, bowiem czynności organów polegające na wypłacie dotacji czy aktualizacji jej wysokości są czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zawierają element konkretyzacji normy prawnej, dokonywaną w sposób władczy i jednostronny.

Sąd pierwszej instancji przytaczając treść art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1, 2 i 3 u.f.z.o. uznał, że przyjęta przez organ metoda wyliczenia kwoty dotacji nie narusza przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 26 ust. 2 u.f.z.o. i art. 34 u.f.z.o. Polega ona na obliczeniu kwoty dotacji w oparciu o ucznia dotowanego w szkołach prowadzonych przez skarżącą w sierpniu 2021 r., co jest w pełni zgodne z wyżej wskazanymi przepisami. W sierpniu 2021 r. nie ma bowiem jeszcze informacji o liczbie uczniów, jaka będzie we wrześniu 2021 r. Comiesięczne informacje o liczbie uczniów podawane organowi służą wyrównaniu dotacji po aktualizacji, tak aby dotowany podmiot otrzymał 1/12 kwoty dotacji po ostatniej aktualizacji. Odnosząc się zaś do kwestii aktualizacji kwoty dotacji, sąd pierwszej instancji podkreślił, że z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wynika, że aktualizacja podstawowej kwoty dotacji dla niepublicznej placówki oświatowej pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia roku budżetowego. Od momentu bowiem wejścia w życie art. 43 ust. 4 u.f.z.o. wszelkie rozliczenia następują przez ustalenie wysokości części dotacji na przyszłość (po aktualizacji). Dotacje ustalane są na okres roku kalendarzowego, będącego rokiem budżetowym, a zatem wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie. Wprawdzie zastosowane przez organ rozwiązanie może powodować pewne niedogodności po stronie beneficjenta dotacji, jednakże bezsprzecznie wysokość dotacji należy oceniać w rocznej perspektywie, co było intencją ustawodawcy. Przyjęcie takiego modelu wypłaty ma na celu umożliwienie organowi weryfikację rzeczywistych potrzeb finansowych poszczególnych placówek oświatowych, a pozbawienie organu tej możliwości byłoby sprzeczne z celem dotacji i formą wypłaty w miesięcznych ratach. Mając na względzie powyższe sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym suma części dotacji podlegającej wypłaceniu po dokonaniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji ulega proporcjonalnemu obniżeniu o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconych środków do dnia dokonania aktualizacji.

Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając wyrok sądu pierwszej instancji w całości. Zarzuty naruszenia przepisów dotyczyły:

1.art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 45 pkt 2 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz.U. z 2020 r., poz. 2384), dalej powoływane jako rozporządzenie w zw. z art. 34 ust. 1 u.f.z.o. w zw. z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej C. z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez inny niż jednostka samorządu terytorialnego organ oraz trybu przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej dotacji (Dz.U. Woj. Wielk. z 2019 r., poz. [...]) poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i uznanie przez sąd, że organ wypłacił w całości dotację przysługującą skarżącej kasacyjnie w miesiącu wrześniu 2021 r. i przy tym prawidłowo ustalił obowiązujące stawki dotacji po dokonanej aktualizacji w sytuacji, gdy w rzeczywistości organ ustalił stawkę, o której mowa w 26 ust. 2 u.f.z.o. zindywidualizowaną dla skarżącej kasacyjnie, a powinien ustalić stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza obowiązującą po aktualizacji na podstawie przepisów u.f.z.o. i stawka ta powinna wynikać z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok, czego organ nie uczynił, a sąd uznał za prawidłowe, że:

a) organ wypłaca stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza nie w wysokości wynikającej z aktualizacji stawki poprzez podział części subwencji ogólnej, tylko zawierającej cząstkowe potrącenie kwoty stanowiącej wyrównanie nadpłaconej dotacji w miesiącach styczeń-marzec 2021 r., którą organ rozbił na 9 kolejnych części przypadających w miesiącach kwiecień-grudzień 2021 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia wypłacanej stawki dotacji przysługującej po aktualizacji stawek dotacji w roku 2021 r.;

b) organ przyjął, iż aktualizacji ulega stawka dotacji, a nie kwota dotacji jak wynika z dyspozycji art. 43 ust. 1-5 u.f.z.o.;

c) organ dokonał literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. zupełnie pomijając cel instytucji wyrównania kwoty dotacji, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż przepisy te literalnie można stosować tylko i wyłącznie wobec słuchaczy, którzy przez pełny rok dotowania mają status słuchacza, wobec czego nie rozróżnił statusu słuchaczy, którzy zapisali się do szkół skarżącej kasacyjnie w trakcie roku dotowania i w konsekwencji wypłaca na ich rzecz dotację nie po stawce wynikającej z proporcjonalnego podziału rocznej kwoty dotacji (wynikającej z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok), a po indywidualnie ustalonej stawce, którą stosuje wobec słuchaczy mających taki status przez cały rok dotowania i bez znaczenia dla powyższego pozostaje okoliczność obowiązku złożenia przez organ prowadzący szkołę rozliczenia rocznego obejmującego kontrolę prawidłowości przyznania i wykorzystania dotacji;

d) organ przyjął nieprawidłowo, że dyspozycja art. 43 ust. 5 u.f.z.o. stanowi podstawę do zindywidualizowania stawki dla słuchaczy szkół niepublicznych, w sytuacji, gdy intencją ustawodawcy nie było pole do zindywidualizowania wysokości stawki dotacji dla poszczególnych szkół, a mechanizm przewidziany w tym przepisie stanowi zabezpieczenie dla szkół w sytuacji, gdyby w wyniku podziału części subwencji ogólnej doszło do nadmiernego zwiększenia stawki (co byłoby ciężarem dla j.s.t.) bądź nadmiernego zmniejszenia stawki (co byłoby znaczną stratą dla dotowanych jednostek oświaty);

e) organ błędne zastosował art. 43 ust. 5 u.f.z.o., co było konsekwencją nieprawidłowego ustalenia stawki dotacji, gdyż przepis ten reguluje kwestię zakresu dopuszczalnej zmiany kwoty dotacji w wyniku aktualizacji w przypadku konieczności wypłaty wyrównania, a nie ustalenia zindywidualizowanej stawki dotacji po aktualizacji jak to uczynił organ;

f) sąd wskazał, że wysokość dotacji winna być oceniana w rocznej perspektywie, a właściwemu wyrównaniu dotacji po aktualizacji służą składane comiesięczne informacje o stanie uczniów oraz liczbie uczniów spełniających warunek określony w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., pomijając przy tym fakt, że:

- organ zastosowawszy zindywidualizowaną stawkę dotacji naruszył zasadę roczności przyznawania kwoty dotacji,

- uchwała nie przewiduje wskazywania w comiesięcznych informacjach o stanie uczniów oraz liczbie uczniów spełniających warunek określony w art. 26 ust. 2 u.f.z.o rozróżnienia liczby słuchaczy, których obejmuje aktualizacja stawki od liczby słuchaczy nieobjętych taką aktualizacją,

co oznacza ostatecznie, że stawka dotacji w stosunku do słuchaczy szkół skarżącej kasacyjnie została ustalona przez organ w sposób błędny, gdyż w ostatecznym rozrachunku rocznym na podstawie art. 34 ust. 1 u.f.z.o. organ powinien przekazać skarżącej kasacyjnie dotację w pełnej wysokości wynikającej z podziału na 12 części rocznej zaktualizowanej kwoty dotacji, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy wypłacił dotacje w zaniżonej wysokości, nie rozróżniając słuchaczy objętych aktualizacją i słuchaczy zapisanych do szkół po dokonaniu aktualizacji;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez pominięcie przez sąd istotnych okoliczności oraz niedostateczne dokonanie analizy sprawy i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji poprzez przyjęcie, że organ w sposób prawidłowy ustalił wysokość stawki dotacji obowiązującej na jednego słuchacza po dokonaniu aktualizacji i dokonał wypłaty dotacji przysługującej na słuchaczy szkół skarżącej kasacyjnie w wrześniu 2021 r., w sytuacji, gdy organ w błędny sposób interpretując przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustalił zindywidualizowaną dla szkół prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie stawkę dotacji, zaniżoną w stosunku do ogólnie obowiązującej stawki dotacji po aktualizacji na słuchaczy szkół niepublicznych, tożsamych do szkół A. prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie na terenie miasta C., a ponadto z uwagi na fakt, że sąd nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do pism procesowych składanych przez skarżącą kasacyjnie w toku postępowania, w tym wyliczeń obrazujących różnicę między dotacją przekazaną za wrzesień 2021 r. a należną wysokością dotacji przysługującej według stawek przyjętych przez organ oraz stawek wynikających z podziału rocznej kwoty subwencji ogólnej w 2021 r. oraz pisma Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2019 r., sygn. sprawy [...] w części cytowanej poniżej w uzasadnieniu do niniejszej skargi kasacyjnej, celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd i spowodowało, iż sąd nie uwzględnił skargi i ją oddalił.

Wskazując na powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na czynność organu poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności wypłaty dotacji oświatowej za miesiąc wrzesień 2021 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekając się rozprawy o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy uwzględnieniu trybu wynikającego z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko zaprezentowane w wyroku sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, bowiem strona przeciwna w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Granice skargi kasacyjnej wyznaczone są wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć m.in. wskazanie konkretnych przepisów prawa, które są zaskarżone ww. skargą. W przypadku zatem, gdy większa jednostka redakcyjna dzieli się na jednostki mniejsze, autor skargi kasacyjnej powinien podać dokładnie, który przepis czyni przedmiotem zarzutu.

Autor skargi kasacyjnej w pkt 1 zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 45 pkt 2 u.f.z.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z treścią rozporządzenia oraz stosowną uchwałą Rady Miejskiej Leszna w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych niepublicznych poprzez ich nieprawidłową wykładnię, a sprowadzającą się do przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że organ wypłacił spółce za wrzesień 2021 r. kwotę dotacji w prawidłowej wysokości, podczas gdy w rzeczywistości organ ustalił spółce stawkę dotacji zindywidualizowaną, w sposób niezgodny z brzmieniem art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Skarżąca spółka nie wskazała które z paragrafów rozporządzenia bądź wskazanej uchwały miałby naruszać kwestionowany wyrok, dlatego też w tym zakresie należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.

Autor skargi kasacyjnej w sposób bardzo chaotyczny i niejasny argumentuje, zarówno w zarzutach skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu w jakim zakresie naruszenia prawa materialnego miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, jednakże zdaje się koncentrować on na tezie, że zarówno organ jak i sąd pierwszej instancji, dokonując literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. błędnie przyjęły, że wypłacona spółce za sporny okres kwota dotacji została wyliczona prawidłowo, podczas gdy została ona zaniżona z uwagi, iż przyjęta (zindywidualizowana, pomniejszona) stawka dotacji na jednego słuchacza obejmuje nie tylko słuchaczy uczęszczających do szkół skarżącej na początku 2021 r., ale również słuchaczy, którzy zapisali się do tychże szkół w trakcie roku. Zdaniem skarżącej do "nowych" słuchaczy powinna mieć zastosowanie stawka dotacji przysługująca po aktualizacji zgodnie z przepisami u.f.z.o. niepomniejszona proporcjonalnie o zawyżoną kwotę dotacji wypłaconą na początku roku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko spółki nie podważa legalności zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji, bowiem przyjęta przez sąd wykładnia obowiązujących przepisów u.f.z.o. jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa m.in. w art. 26 ust. 1, 2 i 8 są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Dotacje te są przekazywane na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, będącego w danym miesiącu roku budżetowego odpowiednio dzieckiem objętym wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniem, wychowankiem, uczestnikiem zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczem kwalifikacyjnego kursu zawodowego odpowiednio w placówce wychowywania przedszkolnego, szkole lub placówce, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe. Z kolei, w myśl art. 34 ust. 3 u.f.z.o., jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty.

Z powyższych regulacji wynika, czego najwyraźniej nie dostrzega spółka (argument 1b skargi kasacyjnej), że kwota dotacji odnosi się do każdego dziecka (ucznia, słuchacza) i jest wypłacana w 12 ratach. Jednocześnie łączna kwota wypłacana na rachunek bankowy danej szkoły co miesiąc jest uzależniona od faktycznej liczby dzieci (uczniów, słuchaczy) uczęszczających do danej szkoły w danym miesiącu. Zasada zawarta w art. 43 ust. 4 u.f.z.o. tj. wyrównanie dotacji wyraźnie stanowi, że kwota dotacji powstaje po ostatniej aktualizacji i do wypłaty pozostaje tyle, ile wynika z wysokości dotacji określonej po ostatniej aktualizacji. Nie ma zatem żadnej różnicy między wysokością dotacji na ucznia, który był np. tylko w styczniu a inny tylko w grudniu. W obu przypadkach dotowany podmiot otrzymuje 1/12 kwoty dotacji po ostatniej aktualizacji. Comiesięczne informacje o liczbie uczniów składane gminie służą właściwemu wyrównaniu dotacji, po aktualizacji. Niezrozumiałym, zatem jest argument wskazany w pkt 1b skargi kasacyjnej, bowiem kwota dotacji z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 43 ust. 1 – 5 u.f.z.o. jest przypisana do jednego ucznia (słuchacza) a nie do określonej placówki oświatowej.

Odnosząc się do kwestii aktualizacji kwoty dotacji, wskazać należy że zgodnie z art. 43 ust.1 pkt 2 u.f.z.o. kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji w wyniku zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, dokonanej na podstawie art. 45. Jednocześnie w myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. aktualizacji kwoty dotacji, o której mowa m.in. w art. 26 ust. 1, 2 i 8, dokonuje się w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy, zwanym dalej "miesiącem pierwszej aktualizacji" - w przypadku aktualizacji, o której mowa w art. 43 ust. 1 pkt 1-3 u.f.z.o. Zaktualizowana kwota dotacji obowiązuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji - w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 2 pkt 1.

Jeżeli wysokość dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, uległa zmianie, suma kolejnych przekazywanych części dotacji odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego, począwszy od pierwszego dnia obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, stanowi różnicę pomiędzy wysokością dotacji, o której mowa odpowiednio w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, według stanu na pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji, a sumą części dotacji przekazanych odpowiednio na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, ucznia, wychowanka, uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchacza kwalifikacyjnego kursu zawodowego od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji – art. 43 ust. 4 u.f.z.o.

Przyjąć zatem należy, że aktualizacja kwoty dotacji pociąga za sobą obowiązek wyrównania dotacji według stawki zaktualizowanej wstecz od 1 stycznia danego roku budżetowego, ale jednocześnie ogranicza skutki tej aktualizacji na przyszłość. Stanowi bowiem, że obowiązująca w terminach wskazanych w art. 43 ust. 3 u.f.z.o., zaktualizowana kwota dotacji musi być obliczona według przewidzianej tam reguły. Mianowicie, suma kolejnych części zaktualizowanej dotacji stanowić ma różnicę pomiędzy wysokością zaktualizowanej kwoty dotacji a sumą części dotacji już przekazanych uprawnionemu, od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania nowej kwoty dotacji. Mechanizm obliczania kolejnych części dotacji nie jest zatem skomplikowany - należy odjąć sumę części dotacji już udzielonych od pełnej kwoty nowo ustalonej dotacji na rzecz jednego dziecka (ucznia, słuchacza). Tak uzyskana kwota stanowić powinna sumę przeznaczoną do wypłaty do końca roku (w miesięcznych ratach), z uwzględnieniem unormowania art. 43 ust. 5 u.f.z.o. Przepis ten gwarantuje, bowiem, że średnia arytmetyczna kolejnych części dotacji nie może zwiększyć się o ponad 50% ani zmniejszyć się o ponad 25% średniej arytmetycznej części dotacji już przekazanych, począwszy od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Regulacja art. 43 ust. 4 u.f.z.o. ma zatem charakter czysto techniczny, wskazujący w jaki sposób organ powinien rozliczyć kwotę dotacji w sytuacji aktualizacji jej wysokości w trakcie roku. Przepis ten nie wpływa na wysokość przyznanej danemu podmiotowy kwoty dotacji w ujęciu rocznym.

Taką, literalną wykładnię ww. przepisów zastosowały w sprawie zarówno sąd pierwszej instancji jak i organ. Zastosowany przez organ a zaaprobowany przez WSA mechanizm ustalania stawki dotacji polegający na porównaniu kwot dotacji wypłaconych w miesiącach styczeń-marzec 2021, a następnie na ustaleniu średniej wysokości części dotacji w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego, tak, aby zgadzała się stawka roczna uwzględnia treść art. 43 ust. 4 u.f.z.o. Tym samym organ był zobowiązany do zaktualizowania stawki dotacji w trakcie roku, wstecz od 1 stycznia roku budżetowego i w tym celu dokonał proporcjonalnego jej pomniejszenia o kwotę stanowiącą "nadwyżkę" wypłaconą w miesiącach wcześniejszych, do dnia dokonania aktualizacji. Organ szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia poszczególnych kwot dotacji na rzecz słuchaczy poszczególnych szkół prowadzonych przez spółkę, uzależnioną od frekwencji uczniów w sierpniu 2021 r. w oparciu o powyższy mechanizm.

Powyższej oceny nie mogą podważyć argumenty skargi kasacyjnej, wskazujące, że proporcjonalne zmniejszenie kwoty zaktualizowanej dotacji o zawyżoną kwotę dotacji wypłaconą na początku roku nie powinno dotyczyć nowo przyjętych słuchaczy. Jeżeli po dokonaniu aktualizacji kwota dotacji uległa obniżeniu, tak jak w niniejszej sprawie, to proporcjonalne obniżenie wypłacanych w przyszłości rat dotacji musi uwzględniać liczbę słuchaczy sprzed aktualizacji, względem których została wypłacona dotacja w zawyżonej wysokości. Jedynie w taki sposób można wyliczyć wysokość dotacji na jednego ucznia w kolejnych miesiącach danego roku budżetowego w prawidłowej wysokości, tak aby zgadzała się stawka (kwota) roczna dotacji. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie za słuszne oznaczałoby, że wypłacona na początku roku zawyżona kwota dotacji nie zostałaby rozliczona w prawidłowej wysokości do końca roku w sytuacji zmniejszenia się liczby słuchaczy w trakcie roku budżetowego, co przewiduje wprost art. 43 ust. 4 u.f.z.o.

Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszerne fragmenty komentarza M. Pilicha do art. 43 u.f.z.o. (Finansowanie zadań oświatowych, Komentarz, WKP 2020 r.) wskazujące ma alternatywną metodę wyrównania wysokości dotacji w sytuacji zmiany liczby uczniów, czy słuchaczy w trakcie roku budżetowego, nie podważają legalności wykładni art. 43 ust. 3 i 4 u.f.z.o. dokonanych w niniejszej sprawie przez WSA.

Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej. Wskazać w tym miejscu należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd pierwszej instancji czy też organ dokonał odmiennej interpretacji art. 43 ust. 5 u.f.z.o. niż skarżąca spółka. Słusznie wskazuje spółka, że przepis ten stanowi zabezpieczenie dla szkół przed nadmiernym zmniejszeniem części wypłacanych kwoty dotacji przypadającej na jego ucznia czy słuchacza, jednakże nie oznacza to, że w połączeniu z treścią art. 43 ust. 4 u.f.z.o. nie możne stanowić podstawy do wyliczenia części kwoty dotacji w pomniejszonej wysokości, uwzględniającej kwotę zawyżonej dotacji wypłaconej na początku roku.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że za niezasadne należało także uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania – art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 106 § 3 i art. 151 p.p.s.a., które to zarzuty bezpośrednio nawiązywały do nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów postępowania (vide: wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22). Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jedynie wówczas, jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 - 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18).

Także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie mógł być uwzględniony, bowiem sądy administracyjne nie prowadzą postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikują legalność wydanych przez organy administracji aktów lub podjętych czynności. Istnieje wprawdzie możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz może to mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, które w sprawie, zważywszy na obszerne i szczegółowe odniesienie się organu do zarzutów skargi w odpowiedzi na skargę, nie wystąpiły.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.