Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 2857/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant: sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. W. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej K. W. i skarżącego J. P. kwotę po 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego na pomieszczenie handlowo-usługowe związane z prowadzoną działalnością A przy ulicy [...] nr [...] w P. nakazał D., J., D. oraz J. P., jako współwłaścicielom budynku doprowadzenie pomieszczeń handlowo-usługowych do pierwotnego przeznaczenia tj. pomieszczeń garażowo-gospodarczych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku z pisemnymi interwencjami K. W. oraz Państwowej Inspekcji Pracy w O. dokonano kontroli nieruchomości przy ulicy [...] nr [...] w P., w wyniku której ustalono, że właściciele budynku mieszkalnego dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalnego na pomieszczenia handlowo-usługowe. Na dokonaną zmianę sposobu użytkowania właściciele nie posiadają pozwolenia budowlanego, a nadto taka zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D. i J. P. Podnosili w nim, iż budynek mieszkalny wybudowany został na podstawie wymaganych pozwoleń budowlanych i od samego początku w tym budynku wyznaczona była część pod działalność gospodarczą. Od 1978 r. do chwili obecnej nie zostało zmienione przeznaczenie pomieszczeń, ani też nie dokonano w nim żadnych robót budowlanych, które miałyby negatywny wpływ na stan techniczny budynku lub jego funkcjonowanie odmienne od celu na jaki został wybudowany. Odwołujący się akcentowali, że przepisy prawa budowlanego, jakie weszły w życie w 1975 r. nie mogą dotyczyć ich obiektu, gdyż nie dokonywano żadnych samowolnych zmian czy przeróbek adaptacyjnych w myśl art. 71 Prawa budowlanego. Odwołujący się podali nadto, że zamieszczenie w uzasadnieniu zapisu, iż dokonana zmiana sposobu użytkowania nie jest zgodna z planem przestrzennego zagospodarowania jest nieprawdziwe i bezpodstawne, gdyż brak jest daty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na który powołuje się PINB.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła także K. W. Zarzucała zaskarżonej decyzji, iż jest ona drugą decyzją wydaną w tej samej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], gdyż decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 2 listopada 1998 r., Nr [...] oraz decyzją Wojewody [...] z dnia 28 grudnia 1998r., Nr [...] rozstrzygnięto kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego, a dotyczącej przeznaczenia pomieszczeń na prowadzenie działalności gospodarczej przy ulicy [...] nr [...] w P. W ocenie odwołującej się J. P. nigdy nie wykonał wydanej w 1998 r. decyzji o czym świadczą jej pisemne interwencje składane w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w N., na policji w P., zdjęcia znajdujące się w PINB w N. oraz w [...] Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, widniejące szyldy na jednej ścianie budynku mieszkalnego oraz fakt zarejestrowania działalności gospodarczej przez J. P. pod adresem przy ulicy [...] nieprzerwanie od 1996 r. Wskazując na powyższe odwołująca wniosła o uchylenie wydanej decyzji oraz wyegzekwowanie poprzedniej.

Decyzją z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 § 1 KPA oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], Nr [...], z dnia [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż sprawa samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego przy ulicy [...] nr [...] w P. na pomieszczenia handlowo-usługowo-biurowe służące działalności firmy A nie jest tożsama z postępowaniem zakończonym w 1998 r., a dotyczącym samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń garażowych na warsztat samochodowy. Postępowania te różnią się zarówno w aspekcie przedmiotowym i podmiotowym. Organ argumentował także, iż w drodze decyzji administracyjnej organ administracji publicznej dokonuje zastosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego do ustalonego stanu faktycznego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o tym, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 2 listopada 1998 r. została wykonana. Ustalenia zawarte w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 21 marca 2000 r. znalazły potwierdzenie w pismach odwołujących się. Uzasadniał nadto organ, iż przeprowadzona kontrola w 2002 r. wykazała, iż doszło ponownie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego przy ulicy [...] nr [...] w P. i przeznaczenie ich na działalność związaną ze sprzedażą stolarki PCV i stąd też zachodziła konieczność wydania nowej decyzji.

Odnośnie odwołania D. P. i J. P. organ wskazywał, iż przedmiotem postępowania była samowolna zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodził się organ z odwołującymi, iż wielokrotnie dokonywane oględziny potwierdzają oświadczenie odwołujących się o nie wykonywaniu żadnych robót adaptacyjno-budowlanych. Argumentował organ, iż wobec tego, że nie były przeprowadzone żadne roboty budowlane działanie właścicieli zakwalifikowane zostało właśnie jako samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń garażowo-gospodarczych na pomieszczenia handlowo-usługowo-biurowe służące działalności firmy A. Organ wskazał także, iż okoliczność, że przedmiotowe pomieszczenia w przeszłości wielokrotnie zmieniały swoje przeznaczenie nie powoduje, iż jest to okoliczność łagodząca czy też legalizująca takie działania. Uzasadniał także organ, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nie z 24 października 1974 r., a kwestie tę reguluje art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. Podniósł również organ, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje dla terenu przy ulicy [...] Nr [...] w P. wyłącznie funkcję mieszkalną.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się K. W. oraz J. P.

W złożonej skardze J. P. wskazał, iż wystąpił z wnioskiem do Urzędu Gminy w P. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na sklep branży przemysłowej oraz biuro pośrednictwa sprzedaży i biuro firmy i uzyskał decyzję zezwalającą na zmianę użytkowania pomieszczeń garażowo-gospodarczych w budynku przy ulicy [...] nr [...] w P. Występując z przedmiotowym wnioskiem oparł się na zapisie zgodnym z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr VIII/32/98 RNMiG w P. z dnia 23 listopada 1989 r. Do skargi dołączył on min. pismo Urzędu Miasta w P. z dnia 21 października 2002 r. z którego wynika, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 23 listopada 1989 r. działka nr a położona w P. przy ulicy [...] znajduje się w jednostce "C" dla której podstawową funkcją jest funkcja mieszkalno-usługowo-turystyczna, a zatem dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania.

K. W. w wywiedzionej skardze kwestionowała jej zasadność i zgodność z prawem, a także zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenia. Skarżąca dowodziła, iż w rzeczywistości, wbrew temu, co twierdzą organy budowlane nie została wykonana decyzja ostateczna, a dotycząca samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na warsztat samochodowy i prowadzenia przez J. P. warsztatu samochodowego przy ulicy [...] nr [...]. Wyraziła pogląd, iż z chwilą wykonania poprzedniej decyzji administracyjnej z 1998 r. J. P. winien dokonać wyrejestrowania prowadzonej działalności w postaci warsztatu samochodowego przy ulicy [...] nr [...] w P., czego nie uczynił. Skarżąca podała także, iż nie interweniowała nigdy w przedmiocie sprzedaży stolarki okiennej i biura, gdyż nie jest to działalność bardzo uciążliwa.

W odpowiedzi na skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze K. W. dodał, iż nie godzi się ze stwierdzeniem, że wykonanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poparte musi być zmianami zapisów w rejestrze przedsiębiorców, gdyż organ nadzoru opiera się na poczynionych przez siebie ustaleniach faktycznych, które mogą być niezgodne z zapisami w ewidencji działalności gospodarczej. W zakresie zaś skargi J. P. organ stwierdził, iż skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności, a złożoną kopię pisma pochodzącego od Urzędu Miasta w P. trudno traktować jako dowód w sprawie.

Zarządzeniem z dnia 9 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w oparciu o art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zarządził połączenie sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, o sygnaturze akt II SA/Wr 2892/02 ze sprawą ze skargi K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], a zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Wr 2857/02 i łączne ich prowadzenie pod wspólną sygnaturą II SA/Wr 2857/02.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi K. W. oraz J. P. zasługują na uwzględnienie.

Obydwie skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 KPA oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], Nr [...], z dnia [...].

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 KPA, zobowiązujących organ orzekający do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 KPA w toku postępowania organ administracji publicznej zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r. syg. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., syg. V SA 115/01).

Organ odwoławczy nie poświęcił należytej uwagi podstawowemu zagadnieniu w sprawie, to jest analizie możliwości zastosowania do konkretnego stanu faktycznego pojęcia samowolnej zmiany użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., obecnie Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pod tym względem wywodów wskazujących na dokonanie przez rozstrzygający organ wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pomija konieczność pełnego ustosunkowania się organu II instancji do zarzutów odwołania.

Zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego na gruncie przedstawionej ustawy sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga: po pierwsze, wykazania, że doszło w ogóle do zmiany sposobu użytkowania, po drugie, ustalenia, że zmiana sposobu użytkowania miała charakter samowolny.

Stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, zaś w myśl pkt 6 powołanego wyżej artykułu budowa to wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego. Przebudową obiektu jest zmiana układu funkcjonowania istniejącego obiektu mogąca dotyczyć zarówno elementów konstrukcyjnych, jak i wypełniających, np. związana ze zmianą sposobu użytkowania obiektu. Z uzasadnienia organu II instancji wynika, iż przyjmuje on, że właściciele budynku nie przeprowadzili żadnych robót budowlanych, ani też adaptacyjnych związanych ze zmianą funkcji obiektu.

Artykuł 71 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy wymaga wykonania zasadniczych, radykalnych zmian przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do stanu dotychczasowego, to znaczy dokonania przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, przeznaczenia do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenia powierzchni mieszkalnych na cele niemieszkalne, a zatem, choć nie stanowi o tym wprost, wymaga przeprowadzenia robót budowlanych lub adaptacyjnych.

Artykuł 71 ust. 2 prawa budowlanego nie zawiera co prawda pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności", ale z całą pewnością można przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje główne intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Fakt wyeksponowania pewnych zachowań dotyczących obiektu budowlanego lub jego części świadczy przede wszystkim o tym, że nie można każdego zachowania właściciela (lub zarządcy), wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części, czy też jej wykorzystywania traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego (...).

Ocena samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu, bez wykonywania robót budowlanych w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, co w istocie pozostawało poza sporem, skutkować winna rozważeniem przez organy obu instancji możliwości zastosowania dyspozycji zawartej w art. 66 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Art. 66 ust. 3 stanowi bowiem, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Nie sposób nie dostrzec także, iż art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) przewidywał odpowiednie stosowanie art. 32 powołanej wyżej ustawy. Oznaczało to zatem, iż organy obu instancji winny wyjaśnić i rozważyć, zawłaszcza w świetle zarzutu zawartego w odwołaniu D. P. i J. P., okoliczność dotyczącą dopuszczalności bądź nie zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego na lokal użytkowy w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy winny zatem ustalić na jakim terenie znajduje się obiekt, czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przewidziana jest funkcja usługowo-handlowa, czy też nie, a nie przyjmować bez jednoznacznego ustalenia powyższego, iż zmiana sposobu użytkowania była niedopuszczalna. Ma to o tyle istotne znaczenie, iż powyższą okoliczność (co do zgodności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego kwestionowali w odwołaniu skarżący D. P. i J. P.), a w aktach znajdują się w tym przedmiocie pisma różnej treści.

W aktach sprawy brak jest odniesienia się organów obu instancji do zbadania zasygnalizowanych w niniejszym rozważaniu kwestii. Nie znalazły one także odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu jest, natomiast wyłożenie motywów prawnych i faktycznych w kwestiach istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też i poprzedzającej ją decyzji winno znaleźć się wyjaśnienie dlaczego dokonana zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń w budynku mieszkalnym nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wraz z wskazaniem stosownej uchwały w tym zakresie i przytoczeniem treści jej postanowień. Uzasadnienie prawne musi przedstawiać związek sytuacji faktycznej z tymi normami prawa, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie strony i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego postanowiono podjąć decyzję takiej treści (art. 107 Kpa).

Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taka sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA).

Stwierdzone uchybienia w zakresie ustaleń stanu faktycznego uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji powoduje konieczność jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], Nr [...], z dnia [...].

Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych.

Sąd nie jest związany zarzutami, ani też wnioskami skargi, co oznacza, że jest władny uwzględnić skargę z innych względów, niż te, które przytacza strona.

Odnośnie zarzutów zawartych w skardze K. W. należy stwierdzić, iż formą sprawdzenia przez organ wykonania prawomocnej decyzji są konkretne ustalenia zawarte w protokole oględzin, a nie fakt zgłoszenia prowadzenia działalności pod konkretnym adresem. Decyzja o wpisie do ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą nie stanowi podstawy do zmiany sposobu użytkowania obiektu, którego adres wpisano w decyzji o wpisie jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Organ wydający decyzję w tym przedmiocie nie może i nie legalizuje sposobu użytkowania obiektów wskazanych jako miejsce wykonywania zgłaszanej działalności. Sam fakt wskazania adresu nie przesądza jeszcze o tym, iż prowadzenie działalności gospodarczej w tym miejscu w rzeczywistości i fizycznie zostało podjęte. Powyższą okoliczność potwierdzają dopiero ustalenia faktyczne i przeprowadzone kontrole przez organy administracji. Przeprowadzona natomiast przez PINB w powiecie [...] kontrola w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń w obiekcie przy ulicy [...] nr [...] w P. w dniu 26 sierpnia 2002 r. nie wykazała, aby w tym budynku prowadzona była działalność gospodarcza w postaci warsztatu samochodowego, a zatem zapadła decyzja nie jest kolejną w tej samej sprawie. Przedmiotowa sprawa dotyczy tylko i wyłącznie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części parterowej budynku mieszkalnego na pomieszczenia handlowo-usługowe związane z prowadzoną działalnością przez A. Zgodzić należy się z organem II instancji, iż sporne pomieszczenie gospodarczo-garażowe po przywróceniu mu pierwotnego przeznaczenia, uległo ponownie samowolnej zmianie jego przeznaczenia, tym razem na pomieszczenia handlowo-usługowo-przemysłowe służące funkcjonowaniu i działalności firmy A.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.