Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2492/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par, 12 ust,2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1297/12 w sprawie ze skarg A. K. i M. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od A. K. i M. S. solidarnie na rzecz A. C. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1297/12 po rozpoznaniu skarg A. K. i M. S. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta O., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – A. C. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania jego poddasza.

Wojewoda M., po rozpatrzeniu odwołań M. S., I. K. oraz A. K. - właścicielek działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestora, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty O., który powołując się na zapis § 7 ust. 2 pkt 3c oraz § 4 ust. 1 pkt 3d miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dyspozycję § 12 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej "rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.", "rozporządzenie"), zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę.

Organ ustalił, że działka nr [...], na której usytuowany jest budynek inwestora, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedli Południowych Olkusza, zatwierdzonym Uchwałą Nr XLVII/516/2010 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 25 maja 2010 r., dalej "m.p.z.p.", znajduje się na terenie oznaczonym symbolem - A.4 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W dalszej części uzasadnienia powołano przepis § 4 ust. 1 pkt 3d m.p.z.p., który zawiera następujące "dopuszczenie": "d) lokalizacja nowych budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy i prowadzenie robót przy przebudowie istniejących obiektów bez otworów jak wyżej bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy, zgodnie z przepisami odrębnymi ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy jednorodzinnej przy zachowaniu wymogów przepisów w zakresie odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej - na działkach budowlanych." Dodatkowo w § 4 ust. 1 pkt 3e m.p.z.p. określone zostało następujące "dopuszczenie": - cyt. "e) utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej remontu, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i wymiany kubatury na zasadach ustalonych w niniejszej Uchwale. "

Mając na uwadze powyższe wskazania, organ odwoławczy uznał, iż zamiar inwestora polegający na przebudowie i rozbudowie do granicy działki budynku jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkalne jest zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując rysunek projektu zagospodarowania terenu wskazano, iż budynek odwołujących, od strony granicy, do której inwestor zamierza rozbudować swój dom jednorodzinny, nie posiada otworów okiennych, a na piętrze budynku znajdują się drzwi balkonowe. W tej części budynku odwołujących, która znajduje się najbliżej zachodniej granicy zlokalizowany jest wiatrołap.

Organ odwoławczy uznał, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Wskazano, że przy takim jak wyżej opisano usytuowaniu budynku odwołujących, nieuzasadniony jest zarzut, iż rozbudowa do granicy działki budynku inwestora spowoduje naruszenie walorów użytkowych działki odwołujących oraz spowoduje uciążliwość w korzystaniu z budynku będącego współwłasnością odwołujących.

Następnie wyjaśniono, że zarówno m.p.z.p. jak i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie zawierają przepisu uzależniającego rozbudowę budynku do granicy działki od szczególnych warunków infrastruktury oraz zgody właścicieli działek sąsiednich. Takie jak na rysunku projektu zagospodarowania terenu usytuowanie budynku w granicy działki wynika - jak wyżej wykazano - z ustaleń planu miejscowego. W ocenie Wojewody M., nieprawdziwy jest także zarzut dotyczący naruszenia zasady współżycia społecznego poprzez naruszenie prawa własności oraz brak poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowlane, rozbudowa nie przekracza granic działki inwestora. Natomiast, zagadnienie dotyczące sposobu w jaki inwestor zamierza wykonać np. tynkowanie ściany usytuowanej w granicy dotyczy wykonawstwa, a nie sfery projektowej. Ponadto wskazano, że w przypadku gdyby inwestor zamierzał skorzystać z działki odwołujących, dla wykonania robót związanych z przedmiotową rozbudową, ma obowiązek uzyskać zgodę właścicieli działki nr [...]. Jednakże, w przypadku braku takiej zgody od właścicieli, inwestor może zwrócić się do Starosty O., który rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, na zasadach określonych w art. 47 ustawy - Prawo budowlane.

Podano również, że projekt wskazuje, iż ściana budynku usytuowana w granicy działki jest ścianą oddzielenia pożarowego. Przyjęte rozwiązania projektowe zostały zaopiniowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, a więc interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie naruszenie powyższych norm nie następuje.

W świetle spełnienia przez inwestycję wymogów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę, wskazanych w ustawie - Prawo budowlane, organ odwoławczy stwierdził, że nie można odmówić udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg A. K. oraz M. S. stwierdził, że skargi znajdują usprawiedliwione podstawy, albowiem zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty O. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że nie podziela zaprezentowanego w zaskarżonym orzeczeniu stanowiska organów administracji co do możliwości rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu.

Sąd wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do tych przepisów zalicza się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W § 12 rozporządzenia zostały określone warunki usytuowania budynków w stosunku do granicy z działką sąsiednią, mające na celu zapewnienie podstawowych warunków użytkowych i bezpieczeństwa w zabudowie, w korelacji do innych przepisów rozporządzenia, dotyczących oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13) i nasłonecznienia określonych pomieszczeń (§ 60) oraz bezpieczeństwa pożarowego (§ 271 i 273), z uwzględnieniem prawidłowości zabudowy danej działki oraz obszaru jej oddziaływania na teren działek sąsiednich.

Przedmiotowy obiekt zaprojektowany został w granicy z sąsiednią działką nr [...].

Sąd wskazał, że możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią jest wyjątkiem od reguły, w myśl której sytuowanie budynku powinno następować w pewnej odległości od granicy z działką sąsiednią. Zasadą jest, w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia, że budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Przepisy dopuszczające w tym zakresie wyjątki (zawarte w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia) winny być natomiast interpretowane ściśle, a jakakolwiek dowolność jest w tym wypadku niedopuszczalna.

Sąd powołał § 12 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia i stwierdził, że żaden z tych przepisów nie ma zastosowania odnośnie planowanej inwestycji. W ocenie Sądu rację ma skarżąca A. K. podnosząc w skardze, że analiza powyższych zapisów rozporządzenia prowadzi do stwierdzenia, że w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m można sytuować, a więc zbudować nowy budynek w granicy działki. Punkty 1 i 2 (tak jak i pkt 4, który dotyczy jednak sytuowania budynku gospodarczego) odnoszą się do "sytuowania budynku", a więc do budowy nowego budynku, a nie do przebudowy i rozbudowy już istniejącego. Prawodawca bowiem konsekwentnie rozróżnia te pojęcia. Natomiast warunkiem rozbudowy już istniejącego na działce budynku usytuowanego w granicy działki - o czym wspomina pkt 3 - jest to, aby na skutek rozbudowy nie doszło do zmiany jego wymiarów w pasie przygranicznym o szerokości 3 m, a sam budynek podlegający rozbudowie musi być usytuowany w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 § 12 od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Tymczasem budynek na działce nr [...], który ma podlegać przebudowie i rozbudowie nie jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 § 12 od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Na potwierdzenie tego stanowiska Sąd powołał wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 czerwca 2011 r., I SA/Ke 296/11, w którym stwierdzono: "Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczy możliwości budowy nowego budynku mieszkalnego na działce o szerokości mniejszej niż 16 m, natomiast pkt 3 unormowania zawartego w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia dotyczy wszystkich wymienionych w nim rodzajów inwestycji, prowadzonych zarówno na działkach szerokich jak i na działkach o szerokości mniejszej niż 16 m".

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organów administracyjnych oraz pełnomocnika uczestnika w sprawie nie było również podstaw do zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia.

Po pierwsze, treść § 12 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że odnosi się on do "sytuowania budynku", a więc jak wskazano wyżej, do realizacji całkowicie nowego obiektu, a nie do rozbudowy już istniejącego budynku.

Po drugie, przyjmując nawet, że użyte w tym rozporządzeniu sformułowanie "sytuowanie budynku" należy rozumieć szeroko, a więc także jako rozbudowę istniejącego już budynku, to rozważyć można jedynie ewentualne zastosowanie § 12 ust. 2 rozporządzenia, który prowadzi do wniosku, że możliwość zabudowy w granicy z działką sąsiednią, musi wynikać z planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych (tak tez wyrok WSA w Krakowie z 23 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/11).

Sąd stwierdził, że ponieważ dla terenu objętego inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Osiedli Południowych Olkusza zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Olkusza z 25 maja 2010 r., nr XLVII/516/2010, to odnieść należy przytoczony zapis § 12 ust. 2 rozporządzenia do stosownych postanowień powołanego planu miejscowego.

Przepis § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d m.p.z.p dopuszcza: lokalizację nowych budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy i prowadzenie robót przy przebudowie istniejących obiektów bez otworów jak wyżej bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy, zgodnie z przepisami odrębnymi ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy jednorodzinnej przy zachowaniu wymogów przepisów w zakresie odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub projektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej - na działkach budowlanych.

W ocenie Sądu, powyższy zapis swoim zasięgiem nie obejmuje sytuacji wskazanej we wniosku inwestora, który wnosi o wydanie pozwolenia na przebudowę i rozbudowę, gdy tymczasem przepis miejscowy reguluje kwestie związane z lokalizacją nowego budynku albo przebudową istniejących budynków. Zatem w kontekście § 12 ust. 2 rozporządzenia obowiązujący na terenie inwestycji m.p.z.p. dopuszcza lokalizację bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy tylko nowych budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy oraz prowadzenie robót przy przebudowie istniejących obiektów bez otworów. Oba przypadki nie odnoszą się do planowanej inwestycji, której zamierzeniem nie jest budowa nowego budynku, ani tylko przebudowa istniejącego obiektu, lecz przede wszystkim jego rozbudowa, a w tym zakresie obowiązujący plan nie przewiduje żadnych wyjątków i odstępstw od ogólnych zasad sytuowania obiektów w terenie. Sąd dodał, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Tymczasem istotą planowanej inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku poprzez zmianę jego charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość w kierunku działki sąsiedniej. Sąd podkreślił ponadto, że ewentualna zgoda na przebudowę istniejącego obiektu, o której mowa w obowiązującym m.p.z.p., dotyczy wyłącznie obiektów już zlokalizowanych w odległościach mniejszych niż określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia od granicy z sąsiednią działką budowlaną, ponieważ przebudowa nie wiąże się ze zmianą parametrów zewnętrznych obiektu. Natomiast w niniejszej sprawie planowany do przebudowy i rozbudowy istniejący budynek mieszkalny jest zlokalizowany w prawem przewidzianych odległościach od granicy z sąsiednia działką.

Sąd podkreślił także, że w analizowanym m.p.z.p. przepis § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d jest jedynym, który jednoznacznie, wprost odnosi się do możliwości i zakresu lokalizowania obiektów bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią, bądź w odległościach mniejszych niż określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia, a więc koresponduje z § 12 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie Sądu również przepis § 4 ust. 1 pkt 3 lit. e m.p.z.p., stanowiący, że utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej remontu, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i wymiany kubatury na zasadach ustalonych w Uchwale, nie ma w kontekście § 12 ust. 2 rozporządzenia zastosowania.

Po pierwsze, z punktu widzenia techniki legislacyjnej i wykładni systemowej nie sposób uzasadnić dlaczego uchwałodawca o tej samej kwestii (możliwości lokalizacji obiektu w granicy z sąsiednia działką) miałby rozstrzygać w dwóch odrębnych, następujących po sobie przepisach. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika uczestnika – ww. zapis mający charakter normy ogólnej nie wskazuje na możliwość zabudowy, rozbudowy itp. w granicy z działką sąsiednią, ani takiego wniosku nie można z niego odkodować.

Po drugie, przepis ten umieszczony jest w § 4 m.p.z.p., w rozdziale 3 tego planu "Ogólne warunki zagospodarowania terenu". Zatem zamieszczone w nim postanowienia odnoszą się do całego planu, a nie tylko do poszczególnych obszarów przeznaczenia terenu. Ustęp 1 § 4 m.p.z.p. kreuje "na terenie objętym niniejszą uchwałą (...) następujące ustalenia ogólne": nakazy (pkt 1), zakazy (pkt 2) i dopuszczenia (pkt 3). I właśnie w tym punkcie 3 pod lit. e jest ogólny zapis, z którego wynika, że dopuszcza się utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej remontu, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i wymiany kubatury na zasadach ustalonych w niniejszej Uchwale. Zatem z tego ogólnego postanowienia wynika tylko, że utrzymuje się dotychczasową zabudowę (dopuszcza jej remont, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę i wymianę kubatury) na zasadach ustalonych w uchwale, a więc tam gdzie miejscowy plan przewiduje przeznaczenie terenu na cele kubaturowe (np. § 7 teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN). Tym samym, zdaniem Sądu, można jedynie przyjąć, że § 4 ust. 1 pkt 3 lit. e m.p.z.p. dopuszcza wskazane w nim działania na zasadach określonych w uchwale tj. np. w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d tego planu – a ten przewiduje jedynie lokalizację bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy tylko nowych budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy oraz prowadzenie robót przy przebudowie istniejących obiektów bez otworów. W ocenie Sądu nie sposób interpretować przepisu § 4 ust. 1 pkt 3 lit. e obowiązującego planu jako rozszerzenia, czy uzupełnienia normy wynikającej z § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d tego planu. Realizacja działań wynikających z dopuszczenia określonego w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. e planu jest możliwa jedynie w zakresie i na zasadach jakie przewidują inne, pozostałe postanowienia tego planu. Jest więc w tym przepisie zawarta de facto norma odsyłająca, a nie samodzielna norma materialnoprawna, która reguluje kwestie lokalizacji obiektów przy granicy z działką sąsiednią, a tym samym nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy.

Wobec tego, zdaniem Sądu, zarówno organ II jak i organ I instancji dokonali wadliwej interpretacji § 12 ust. 2 rozporządzenia w zakresie odnoszącym się do zagospodarowania działki i rozbudowy budynku mieszkalnego uznając, że będący częścią projektu budowlanego projekt zagospodarowania terenu nie narusza warunków określonych tymi przepisami. Z tego względu doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy winny mieć na względzie zaprezentowaną przez Sąd wykładnię przepisów w zakresie wyżej wskazanym i dać temu wyraz oceniając przedłożony przez inwestorów projekt budowlany.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. C., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d m.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym przyjęciem, iż § 12 ust. 2 rozporządzenia odnosi się jedynie do lokalizacji całkowicie nowego obiektu, a nie do rozbudowy już istniejącego budynku, a ponadto, że przepis § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d m.p.z.p. reguluje wyłącznie kwestie związane z lokalizacją nowego budynku albo przebudową istniejącego budynku, a nie dotyczy rozbudowy;

- art. 35 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 lit. e m.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy przepisy te winny być przez Sąd I instancji zastosowane, co doprowadziłoby Sąd I instancji do oddalenia skarg.

Zarzucając powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skarg, a w konsekwencji ich oddalenie (na podstawie art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia, uznając, że przepis ten dotyczy jedynie realizacji całkowicie nowego obiektu, nie odnosi się natomiast do rozbudowy już istniejącego budynku, a także nieprawidłowo zinterpretował postanowienia zawarte w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d i e m.p.z.p., kwestionując możliwość rozbudowy budynku do granicy działki.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że nie tylko powstawanie nowych obiektów, ale także określone prace przy obiektach już istniejących mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa". Zgodnie zatem z tym przepisem, rozbudowę, czy nadbudowę budynku należy traktować tak jak budowę. Definicja ustawowa pozwala na stwierdzenie, że o budowie można mówić wówczas, gdy powstaje nowy obiekt budowlany bądź też dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, w efekcie czego powstaje nowa substancja budowlana. Wskutek rozbudowy dochodzi do lokalizacji nowego budynku w wyniku powiększenia budynku istniejącego.

Stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Biorąc pod uwagę wskazaną wyżej definicję budowy, stwierdzić należy, że użyty w § 12 ust. 2 rozporządzenia zwrot "sytuowanie budynku" oznacza w takim samym znaczeniu budowę nowego budynku, jak i rozbudowę istniejącego budynku w określonym miejscu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05, § 12 rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego zastosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub też innych działań określonych w § 2 rozporządzenia (m.in. rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku). Stwierdzić zatem należy, że skoro przepis dopuszcza wybudowanie nowego budynku bezpośrednio przy granicy działki, to tym samym możliwa jest rozbudowa budynku do tej granicy. Brak jest podstaw, by kwestionować możliwość rozbudowania do granicy działki budynku już istniejącego. Zasadnie wskazuje przy tym skarżący kasacyjnie, że przy takim rozumieniu przepisów jakie przyjął Sąd I instancji, możliwe byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę nowego budynku bezpośrednio przy granicy działki, zrealizowanie takiej inwestycji, a następnie uzyskanie kolejnego pozwolenia - na rozbudowę usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki nowego budynku i "połączenie" go z istniejącym obecnie budynkiem skarżącego kasacyjnie. Zatem ten sam cel możliwy byłby do osiągnięcia w drodze dwóch pozwoleń na budowę i dwóch zamierzeń inwestycyjnych, co dodatkowo przemawia za bezzasadnością stanowiska kwestionującego dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku do granicy z działką sąsiednią.

Nie sposób również podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w kontekście § 12 ust. 2 rozporządzenia obowiązujący na terenie inwestycji m.p.z.p. dopuszcza lokalizację bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy tylko nowych budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy oraz prowadzenie robót przy przebudowie istniejących obiektów bez otworów. Należy zauważyć, że § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d m.p.z.p. dopuszcza lokalizację nowych budynków zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy i prowadzenie robót przy przebudowie istniejących obiektów bez otworów jak wyżej bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości 1,5 m od tej granicy. Natomiast § 4 ust. 1 pkt 3 lit. e dopuszcza utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej remontu, przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i wymiany kubatury na zasadach ustalonych w uchwale. Ostatnie z powołanych postanowień planu wprost dopuszcza zatem rozbudowę i przebudowę na zasadach określonych w planie, a więc przykładowo tych określonych w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d m.p.z.p. Odczytując łącznie treść obu tych przepisów, nie ulega wątpliwości, że § 4 ust. 1 pkt 3 lit. e m.p.z.p. odnosi się do sytuacji określonych w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d m.p.z.p., a więc, że dopuszczona została rozbudowa budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Dodatkowo należy stwierdzić, że nawet gdyby brak było regulacji zawartej w § 4 ust. 1 pkt 3 lit. e m.p.z.p., to na podstawie § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d m.p.z.p. możliwa byłaby rozbudowa istniejącego budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej. Jak wyżej wskazano, z definicji budowy wynika, że rozbudowa budynku w istocie rzeczy prowadzi do lokalizacji nowego budynku, gdyż jej efektem jest powstanie nowej substancji budowlanej.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonej decyzji mając na względzie przedstawione wyżej rozumienie norm mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

NSA nie wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 188 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji uznając, że zachodzi niezgodność projektu budowlanego z m.p.z.p. nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie przeprowadzonych przez organ ustaleń co do spełnienia przez inwestycję pozostałych warunków określonych art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co będzie zadaniem Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sad Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.