Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 380/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2022 r. skargi kasacyjnej P. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2021r. sygn. akt II SA/Bd 380/21 w sprawie ze skargi P. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2021r. sygn. akt II SA/Bd 380/21, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. I. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] maja 2021r. sygn. akt II SA/Bd 380/21 objętym skargą kasacyjną oddalił skargę P. W. i K. Sp. z o.o. z siedzibą w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym.

Decyzją nr [...] Z/2019 z dnia [...] kwietnia 2019 r., działający z upoważnienia Zarządu Powiatu I. Wicestarosta, po rozpatrzeniu wniosku P. I., zezwolił stronie na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej 3419C ul. [...] w I. (działka drogowa nr [...] obr. 7), w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w dniach od [...] kwietnia 2019 r. na czas nieoznaczony oraz ustalił opłatę za umieszczenie urządzeń. Dla ustalenia należnej opłaty zastosowano stawki określone uchwałą VI48/2011 Rady Powiatu I. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie Powiatu I. (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr [...], poz. 1060).

Droga powiatowa 3419C - ul. [...] (od km 0+462 do km 3+227) o długości 2,765 km na odcinku od ul. [...] do ul. [...], została pozbawiona kategorii drogi powiatowej na mocy uchwały Nr [...] Rady Powiatu I. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. poz. 2483) i w konsekwencji stała się drogą gminną na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.).

W związku z powyższym, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. P. I., wystąpiło do Prezydenta M. I. o zmianę w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). dalej: "K.p.a." przedmiotowej decyzji nr [...] Z/2019 z dnia [...] kwietnia 2019 r., Zarządu Powiatu I. w zakresie opłaty, zgodnie z obowiązującymi opłatami dla dróg gminnych. Podano, iż powyższe leży w interesie społecznym i w słusznym interesie strony.

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] Prezydent M. I. odmówił zmiany decyzji nr [...] Z/2019 z dnia [...] kwietnia 2019 r., w zakresie wysokości opłaty należnej za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci wodociągowej w pasie drogowym ul. [...] w I..

Wskazał, że opłata, o której mowa w art. 40 ust. 3, 5, 11 i 13a ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) ustalana jest z góry na kolejne lata, na jakie zezwolenie zostało wydane, w oparciu o uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającą wysokość stawek, obowiązującą w dacie wydania decyzji. Stosownie do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, mimo zmiany organu zarządzającego drogą, decyzje nadal funkcjonują w obrocie prawnym, ze wszystkimi tego konsekwencjami, kształtując - na zasadach w nich określonych - prawa i obowiązki ich adresata. W ocenie organu, tryb przewidziany w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) nie mógł być w sprawie zastosowany z uwagi na to, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na niedopuszczalność zmiany decyzji, która ma charakter związany oraz która została wydana w innym stanie faktycznym (inna kategoria drogi publicznej, wynikająca ze zmiany kategorii drogi, w której pasie zostały umieszczone urządzenia, z powiatowej na gminną). Zaznaczył, że zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą wydano tę decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wyrokiem z dnia [...] maja 2021 r. wskazał m.in., że zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Skarżąca jako podstawę wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wskazała art. 155 kpa, który dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadku złożenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej w tym trybie organ bada zatem jaki jest zakres żądania, czy zmiana decyzji zgodnie z żądaniem nie naruszy przepisów prawa, a także czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.

Tutejszy Sąd przyjął, że warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uprzednie ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w tym znaczeniu składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

W decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty, uwzględniano stawki właściwe dla drogi powiatowej, w oparciu o postanowienia właściwej uchwały. Zmiana kategorii drogi oznacza zmianę zarządcy drogi - zarządcą drogi stał się z mocy prawa Prezydent I. w miejsce Zarządu Dróg Powiatowych. Konsekwencją tych zmian jest fakt, że droga podlega odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia pasa drogowego. W ocenie WSA, ustalenie opłaty dla innej kategorii drogi (mającej innego zarządcę drogi i inne stawki opłat) stanowi inną sprawę, a to oznacza brak tożsamości sprawy. Zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa może polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie i stosowanie innych stawek opłat w związku ze zmianą kategorii drogi prowadzi do ukształtowania praw lub obowiązków w nowej sprawie, w innym postępowaniu.

Sąd wskazał również, że tryby przewidziane w art. 154 i art. 155 kpa mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Zaskarżona decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, a zatem zastosowanie do tej części decyzji przepisu o charakterze reformatoryjnym nie jest możliwe.

Od wydanego wyroku skargę kasacyjną wniosła Spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które - w jej ocenie - mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa oraz art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 kpa w zw. z art. 155 kpa oraz art. 16 § 1 kpa, a także art. 7a § 1 kpa przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji;

b) art. 153 ppsa w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz art. 7 kpa poprzez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zmiany decyzji, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 141 § 4 ppsa przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie treścią art. 179a z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka uznania, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, gdyż w tożsamych stanach faktycznych i prawnych Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednolicie odmienne stanowisko w sprawie niż Sąd I instancji (v. przykładowe wyroki w sprawach o sygnaturach II GSK 2085/21 II GSK 1596/21 II GSK 1588/21)

Spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zaaprobował przyjęcie przez organy administracji obu instancji, że decyzja Zarządu Powiatu I. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w zakresie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym nie może być zmieniona w trybie przewidzianym w art. 155 kpa.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał ku temu dwa zasadnicze powody – związany charakter ww. decyzji i brak tożsamości sprawy. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, wskazane przeszkody do zastosowania art. 155 kpa nie wystąpiły, z czym w wydanych już wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny w tożsamych stanach faktycznych i prawnych się zgodził.

W wyroku z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 180/21 NSA wskazał, że z treści art. 155 kpa wynika, że przesłankami jego stosowania jest: ustalenie istnienia w obrocie prawnym decyzji, na mocy której strona nabyła prawo; wyrażenie przez stronę zgody na zmianę lub uchylenie takiej decyzji; brak przepisów szczególnych, które zmianie lub uchyleniu takiej decyzji miałyby, czy też mogłyby się sprzeciwiać; oraz istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji.

Omawiany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wspomniana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zgodnie z art. 16 § 1 kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 kpa, który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W powołanym judykacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z normatywnej treści art. 155 kpa nie wynika - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu i co może stanowić asumpt do dalszych dyskusji - aby zakres jego stosowania oraz ustanowionej na jego gruncie instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej należało ograniczać (i to stanowczo) wyłącznie do decyzji uznaniowych (vide: A. Wróbel, art. 155 kpa, t. 15, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021; J. Chmielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 4224/17, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2020 r. z. 3 poz. 26). Kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, w której analizowana jest dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty.

Z punktu widzenia zakresu stosowania art. 155 kpa w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania - ukierunkowanego na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej - zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.

Jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie – jak wynika z art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Jak uznał NSA, gdyby nawet idąc tokiem rozumowania organów administracji i Sądu I instancji ograniczyć zakres stosowania art. 155 kpa wyłącznie do rozstrzygnięcia o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, to za uzasadniony należałoby uznać wniosek oparty na wzajemnej relacji przywołanych rozstrzygnięć, że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi siłą rzeczy – z uwagi na wskazane relacje oraz ich charakter – obejmować swoim zakresem także uchylenie lub zmianę rozstrzygnięcia odnoszącego się do ustalenia opłaty za jego zajęcie, zwłaszcza gdy w kontekście charakteru omawianych relacji podkreślić należy, że regulacji art. 155 kpa podlegają nie tylko decyzje uprawniające – jak na przykład decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego – lecz także, co znajduje swoje potwierdzenie w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym (zob. A. Wróbel, art. 155 kpa, t. 6, w: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el. 2021) decyzje zobowiązujące, a taki właśnie charakter ma rozstrzygnięcie ustalające opłatę za zajęcie pasa drogowego. Strona nabywa bowiem prawa także na podstawie decyzji zobowiązującej. Prawem nabytym jest również powstałe przez prawomocne orzeczenie władzy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez to orzeczenie, nie zaś według normy wyższej. Tak więc, również ostateczna decyzja administracyjna, która nakłada na stronę określone obowiązki, może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 155.

Skoro więc rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do – zasadniczego – rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco-zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego (tak też NSA w wyrokach z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianym wyroku NSA i innych, Sąd ten stwierdził, że ze stanowiskiem tym i przytoczoną argumentacją w pełni się zgadza.

Z omówionych względów stanowisko organów administracji odnośnie do charakteru decyzji, o zmianę której wystąpiła strona skarżąca, zaaprobowane przez Sąd I instancji nie jest prawidłowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest również tak, że zmianie decyzji z udzielającej zezwolenia w zakresie, o który wnioskowała strona skarżąca – opłaty-, sprzeciwia się brak tożsamości stanu faktycznego lub stanu prawnego postępowania, w którym decyzja ta została wydana w relacji do postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa.

Ponownie podkreślając, że istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, w nie mniej stanowczy sposób trzeba podkreślić, że w analizowanym zakresie chodzi o zachowanie tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, rozumianej – w sytuacji dokonania zmiany stanu prawnego – jako zachowanie, czy też utrzymanie materialnej konstrukcji prawa dotychczasowego przez nową regulację prawną (nową ustawę), a nie ich identyczność. Nowa regulacja prawna, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną stanowiącą podstawę wydania decyzji ostatecznej, nie jest więc przeszkodą zmiany tej decyzji na podstawie art. 155 kpa po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. powołane wyroki NSA z dnia 27 lipca 2021 r., wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 281/08; Z. Kmieciak art. 155, t. 4, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, lex 2019; Z. Kmieciak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2254/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2018 r. z. 9 poz. 96).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia, czy też innego rodzaju zakłócenia tożsamości ram stanu faktycznego i stanu prawnego wymienionych postępowań, co miałoby się sprzeciwiać zmianie decyzji – w rozpoznawanej obecnie sprawie – decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., (zaś decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. na której przykładzie zapadł wyrok NSA ) przy zastosowaniu trybu, o którym mowa w art. 155 kpa.

Tezy przeciwnej nie sposób jest - wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Sądu I instancji - wywodzić z okoliczności zmiany kategorii drogi wynikającej z uchwały Nr [...] Rady Powiatu I. z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej. Zmiana ta nie wpływa bowiem w żadnym istotnym stopniu, ani też zakresie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego ww. decyzją ostateczną, o czym w pełni zasadnie trzeba wnioskować na tej podstawie, że essentalia negoti, a więc przedmiotowo istotne elementy tego stosunku prawnego, pozostają nie tylko, że bez istotnych zmian – gdy porównać dotychczasowy stan prawny oraz stan prawny po zmianach wprowadzonych uchwałą. W dalszym ciągu bowiem, w zmienionym stanie prawnym zachowany jest szczególny status publicznoprawny pasa drogowego oraz jego funkcje, jako obiektu, w relacji do podlegającej prawnej reglamentacji możliwości jego zajęcia, co powoduje, że zachowuje również swoją aktualność zasada, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zgody zarządcy drogi udzielanej w drodze decyzji opartej na konstrukcji uznania, jak również, że za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata – a więc ekwiwalent za zajęcie pasa drogowego – ustalana przez zarządcę drogi. W dalszym ciągu również, wymienione rozstrzygnięcie ma charakter uprawniająco-zobowiązujący, albowiem z uprawnieniem do zajęcia pasa drogowego jest skorelowany obowiązek ponoszenia opłaty za jego zajęcie. Tym samym, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, że zmiana kategorii drogi - w związku z tym, że nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną - nie wpływa jednocześnie na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją. Jego ramy są bowiem zachowane. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu ukształtowane decyzją ostateczną – uprawnienie do zajęcia pasa drogowego i obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłaty – oraz o zachowujący ciągłość w przedstawionym powyżej rozumieniu stan prawny i niezmieniony w kwestiach prawnie istotnych stan faktyczny (zob. powołane wyroki NSA z dnia 27 lipca 2021 r., jak również uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09).

Jakkolwiek więc w uzasadnieniu prezentowanych racji Sąd I instancji odwołał się do argumentów o zmianie zarządcy drogi i istotnej różnicy między wysokością opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej i drogi gminnej, to jednak z przedstawionego punktu widzenia argumenty te nie mogły być uznane za przydatne, a co za tym idzie nie mogą służyć temu, aby z ich pozycji skutecznie podważać możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa z uwagi na brak tożsamości sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd prawny, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego decyzją ostateczną. Przemawiają za tym wspomniane wcześniej zasady bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Natomiast w gestii organu właściwego rzeczowo w sprawach zajęcia pasa drogowego jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie (por. postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II GW 12/14 oraz postanowienia z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II GW 70/17, II GW 71/17, II GW 72/17 i II GW 2/18).

W sprawie nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że – pomimo zmiany kategorii drogi, a przez to organu nią zarządzającego oraz wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego - decyzja nadal kształtuje treść praw i obowiązków jej adresata związanych z pozostawaniem urządzeń w pasie drogowym. Tak też przyjęły organy administracji publicznej obu instancji twierdząc, że obowiązuje opłata za zajęcie pasa drogowego w wysokości określonej tą decyzją.

Jako całkowicie chybioną NSA uznał argumentację Sądu I instancji, że żądanie ustalenia opłaty w związku z kontynuowaniem zajęcia pasa drogowego (przez te same urządzenia, w niezmienionej lokalizacji) według stawki przewidzianej dla dróg gminnych mogłoby być realizowane wyłącznie w odrębnej sprawie - po zainicjowaniu nowego postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty.

Oczywiste jest, że przy wydawaniu nowych zezwoleń za zajęcie pasa drogowego wskazanego odcinka, w stanie prawnym ukształtowanym stosowną uchwałą Rady Powiatu I. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej, organ zobowiązany jest uwzględnić nowe stawki opłaty - właściwe dla dróg gminnych. W tej sytuacji, wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art. 155 kpa wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad - demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Prowadziłoby bowiem do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 179a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok z dnia [...] maja 2021r. i po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ związany będzie stanowiskiem przedstawionym przez Sąd Administracyjny, dokona oceny spełnienia poszczególnych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej określonych w art. 155 kpa i przedstawi tę ocenę w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa i art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że ten sam pełnomocnik reprezentował skarżącą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji.

Sąd zasądził od organu, którego decyzji dotyczyła skarga na rzecz skarżącego, zgodnie z wnioskiem zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego, w tym kasacyjnego w łącznej wysokości [...] zł (200 zł wpis od skargi, [...] zł opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia uzasadnieniem sporządzonym na wniosek, [...] zł wpis od skargi kasacyjnej, [...] zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa, [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego adwokata, który reprezentował stronę i na etapie wniesienia skargi kasacyjnej – [...] zł.), na podstawie art. 200, art., 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.