Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1652/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 268a
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. S.A. Spółka Komandytowo-Akcyjna z/s w [...] na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: "Minister") z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] Spółka Akcyjna spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] (dalej "Skarżący" lub "Spółka"). utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...] , utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] , znak: [...] , w przedmiocie pozwolenia na wnoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "[...] " (dalej: "Przedsięwzięcie").

II.1. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.2. W dniu 21 lutego 2012 r. Skarżący złożył do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji urządzeń w polskich obszarach morskich dla Przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], znak: [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał pozwolenie na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla Przedsięwzięcia. Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Ministra przez Podsekretarza Stanu A. W. . Skarżący pismem z dnia 31 grudnia 2012 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał decyzję nr [...] , znak: [...] , w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada, nr [...], znak: [...] w sprawie wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla Przedsięwzięcia. Również ta decyzja Ministra została podpisana z upoważnienia Ministra przez Podsekretarza Stanu A. W.

II.3. W związku z faktem, iż decyzja nr [...] , znak: [...] , wydana w I instancji oraz decyzja nr [...] , znak: [...] , wydana w II instancji, zostały podpisane przez tę samą osobę - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] organ na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej: "k.p.a.") wznowił postępowanie z urzędu w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla Przedsięwzięcia. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] września 2013 r. zawiesił postępowanie postanowieniem, znak: [...] na wniosek Skarżącego z dnia 23 sierpnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] ww. organ podjął zawieszone postępowanie na wniosek Skarżącego. Z dniem [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] Minister ponownie zawiesił postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania z uwagi na przystąpienie do opracowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich.

II.4. Skarżący pismem datowanym na dzień 18 września 2018 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] wznowionej postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu swojego wniosku strona skarżąca podkreśliła, iż zarówno decyzja nr [...] , jak również decyzja wznawiająca postępowanie w sprawie, tj. [...] zostały podpisane przez tę samą osobę, tj. Panią A. W. Spółka stwierdziła, iż bezsporne jest, że zgodnie z obowiązującymi regulacjami ww. osoba winna być wyłączona od udziału w sprawie, a zatem nie powinna rozpoznać wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co zaowocowało wydaniem wadliwej decyzji o nr [...] , znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Skarżący wskazał, że w związku z powyższym zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 oraz 7 k.p.a., tj. doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Spółka podniosła, iż pomimo wznowienia postępowania, które miało na celu wyeliminowanie z obrotu wadliwej decyzji, na dzień sporządzenia wniosku, tj. [...] września 2018 r. nie doszło do wydania decyzji, która konwalidowała by decyzję nr [...] , znak: [...]. Dodaje, że tak długie procedowanie w sprawie po wznowieniu postępowania w sytuacji bezsporności naruszenia prawa (co przyznaje także sam zainteresowany organ) nie może powodować radykalnie szkodliwych skutków ekonomiczno-gospodarczych dla Skarżącego, zatem uzasadnionym jest uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Pismem datowanym na dzień 22 października 2018 r. Skarżący doprecyzował, iż zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. w związku z upływem pięcioletniego terminu, uchylenie decyzji nr [...], znak: [...] z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może nastąpić w trybie wznowienia postępowania, a jedynie na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., gdzie organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania wadliwej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Podniósł także, że w związku ze znowelizowaniem art. 27b ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej zlikwidowano sytuację, w której to organ wzywa do wniesienia opłaty z tytułu poczynionych uzgodnień lub wydanego pozwolenia. Według Skarżącego dokonana zmiana ustawodawcza pozwala ustalić, że według obecnego brzmienia ustawy opłaty są uiszczane bez wezwania, chyba że ustawodawca wskaże na obowiązek organu administracji publicznej wezwania do uiszczenia opłaty. Skarżący skonkludował, że w tym stanie rzeczy, przyjmując na dzień dzisiejszy, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...], znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. występuje w obrocie prawnym a organ administracji publicznej nie wszczął działań określonych w ustawie, jako "pobranie" opłaty, tj. nie wezwał zobowiązanego do uregulowania płatności co wg Skarżącego spowodowane było stwierdzeniem wadliwości przez sam organ. Zaznaczyła, iż mogłoby to doprowadzić do nielogicznej sytuacji, w której organ który samodzielnie wskazał na wadliwość swojej decyzji, jednocześnie wezwałby zobowiązanego do uiszczenia należnej opłaty na jej podstawie.

II.5. Decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r., [...], znak: [...] o pozwoleniu na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla Przedsięwzięcia. W uzasadnieniu do swojej decyzji, Minister wskazał, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o tę samą przesłankę, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Dodał, iż okoliczność podpisania decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez osobę podlegającą wyłączeniu, jako okoliczność stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, nawet w przypadku gdy do uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym nie może dojść z uwagi na upływ pięcioletniego terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. Dodał, iż stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...] mogłoby nastąpić wyłącznie z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister z urzędu dokonał analizy przedmiotowej decyzji pod kątem wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że takie przesłanki wobec przedmiotowej decyzji nie zachodzą. Jednocześnie Minister zaznaczył, iż brak wezwania przez organ Skarżącego do dokonania pierwszej raty dodatkowej opłaty za wydanie pozwolenia nie ma znaczenia dla rozpatrzenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], znak: [...].

II.6 Skarżący pismem z dnia 18 marca 2019 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] lutego 2019 r. Skarżący podniósł, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Strona wskazuje, że skoro decyzja ta została podpisana przez osobę podlegającą wyłączeniu z mocy prawa, to de facto mamy do czynienia z brakiem podpisu upoważnionej osoby na decyzji. Strona podniosła, że nawet jeżeli decyzja nie może zostać uchylona w postępowaniu wznowieniowym, nie ma przeszkód, aby stwierdzić jej nieważność, ze względu na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący reasumując dodał także, iż sprawa po okresie o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie może być już rozpoznana, co wskazuje jednocześnie na wadliwość postępowania w trybie wznowieniowym, co przynajmniej pośrednio winno mieć wpływ na rozstrzyganie w analizowanej sprawie.

II.7. Minister decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. Minister rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że brak upoważnienia do wydania decyzji nie jest tym samym co wydanie decyzji przez podlegającego wyłączeniu pracownika organu. Organ odwoławczy przyznał rację Skarżącemu, że co do zasady decyzja, która nie może być uchylona w postępowaniu wznowieniowym, może być wyeliminowania z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Jednak nie może się to odbyć w oparciu o tę samą przesłankę, która stanowi podstawę wznowienia postępowania. Minister odnosząc się do kwestii podniesionej przez Skarżącego, tj. wadliwości postępowania w trybie wznowieniowym, wskazał, że kwestia ta nie podlega rozpatrzeniu w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Minister w decyzji odnosi się do wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, co nie obliguje organu do badania sposobu prowadzenia postępowania wznowieniowego, ponieważ ani w sferze faktów, ani w sferze prawa, nie ma na to miejsca. Ostatecznie Minister z urzędu dokonał analizy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. pod kątem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził, że takie przesłanki nie zachodzą.

III.1. Pismem datowanym na dzień 4 czerwca 2019 r. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia 29 kwietnia 2019 r. W skardze Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

- prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieją przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. na wniosek Skarżącego w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została przez osobę nieposiadającą stosownego uprawnienia/upoważnienia do wydania aktu administracyjnego,

- postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło do odmownego załatwienia sprawy, pomimo, że decyzja o stwierdzenie nieważności, której wniósł Skarżący, obarczona jest wadami powodującymi konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Jednocześnie Skarżący wniósł o:

- uchylenie w całości decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2019 r. i poprzedzającej jej decyzji Ministra z dnia [...] lutego 2019 r.,

- przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi.

III.2. W odpowiedzi na skargę z dnia 3 lipca 2019 r. Minister wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. Strona skarżąca wniosła do sądu za pośrednictwem Ministra pismo z dnia 26 lipca 2019 r stanowiące uzupełnienie skargi.

III.4. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. pełnomocnicy strony skarżącej podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik Skarżącej przyznał, że obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 27b ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169; dalej: "ustawa o obszarach morskich") wynika z ustawy, a nie z pouczenia. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić dowód z upoważnienia udzielonego 30 listopada 2011 r. przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej A.W. pełniącej funkcję Podsekretarza Stanu (k. 85 w zw. z k. 67-73).

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra jest zgodna z prawem.

IV.2. Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – 159 k.p.a.). Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki NSA z 29 kwietnia 2009 r., I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., I OSK 1979/14 - CBOSA). Zatem postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 123/12 oraz z 16 maja 2014 r., II OSK 2992/12 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie powołanej wyżej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję tego Ministra z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie pozwolenia na wnoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, ale jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji.

IV.3. Istota zarzutów skargi, podobnie jak wcześniej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, koncentruje się wokół jednego zagadnienia. Mianowicie Spółka twierdzi, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana w warunkach nieważności, albowiem została podpisana przez tego samego podsekretarza stanu, który podpisał utrzymaną w mocy tą decyzją decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem Spółki, doszło tu do rażącego naruszenia prawa procesowego, albowiem decyzja ta została wydana przez pracownika organu, który podlegał wyłączeniu (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Spółka kilkukrotnie powoływała się również na wydanie decyzji niewykonalnej (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) oraz wypadek wydania decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Spółka nie wskazała jednak jakiekolwiek odrębnego - od kwestii podpisania obu decyzji przez tego samego podsekretarza stanu - zagadnienia, które mogłaby być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji. W szczególności przesłanką taką nie może być zagadnienie dotyczące istnienia po stronie Spółki obowiązku uiszczenia opłat, o której mowa w art. 27b ustawy o obszarach morskich. Otóż obowiązek uiszczenia tej opłaty wynikał z mocy samego prawa i powstawał w związku z wydaniem pozwolenia na wnoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Tym bardziej dla oceny ważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie mogły mieć w ogóle znaczenia późniejsze zmiany art. 27b ustawy o obszarach morskich (dotyczące m. in. obowiązku wzywania strony do uiszczenia opłaty). O tym, czy decyzja została wydana w warunkach nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.), rozstrzyga stan prawny istniejący w dacie jej wydania. Brak jest również przepisu, który podpisanie decyzji, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez tego samego podsekretarza stanu, uznawałaby za wadę powodującą nieważność takiej decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). Reasumując ten wątek, strona w istocie podpisanie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. przez Podsekretarza Stanu A. W. kwalifikuje jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

IV.4. Następnie należy przypomnieć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma zatem charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Pewność obrotu oraz ochrona interesów osób trzecich wymaga, aby decyzje administracyjne były stabilne, a tym samym aby można było je wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16, CBOSA). Rozważania te, akcentujące wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ale i do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., I OSK 2357/17; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 - CBOSA). Następnie należy podnieść, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki NSA z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Z kolei o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), decydują, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1900/13, oraz cyt. tam orzeczenia NSA - CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, CBOSA). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09, CBOSA oraz uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008/5/76). W aspekcie charakteru naruszonego przepisu należy jeszcze wskazać, i ta kwestia ma znaczenie kluczowe w realiach niniejszej sprawy, że Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, iż żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z 27 września 2017 r., II OSK 132/16, CBOSA). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2015 r., II OSK 899/15, CBOSA oraz z 29 czerwca 2006 r., II OSK 843/05, CBOSA; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2017, 20 wyd., Legalis, teza 57 pkt 13 do art. 156). Warto dodać, że również w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Pogląd ten jest w zasadzie jednolicie przyjmowany w orzecznictwie NSA (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 1970/18; wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1181/18; wyrok NSA z 27 marca 2019 r., I OSK 1486/17; wyrok NSA z 18 lutego 2018 r., II OSK 804/16; wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2762/15; wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 2496/15 - CBOSA). Na ocenę tę nie wpływa okoliczność, czy w realiach danej sprawy upłynęły już termin na złożenie podania o wznowienie postępowania lub terminy na uchylenie decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania (art. 146 i art. 148 k.p.a.). W takim stanie prawnym oczywiste jest, że ewentualna wada polegającą na wydaniu, w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzji przez tego samego podsekretarza stanu, który wydawał decyzję zaskarżoną wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako wada związana z braniem udziału w wydaniu decyzji pracownika organu podlegającego wyłączeniu (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie mogła być w ogóle rozważana jako wada mogąca skutkować stwierdzeniem nieważności. Skarżąca nie może przy tym utożsamiać sytuacji podpisania decyzji przez pracownika podlegającemu wyłączeniu z przypadkiem podpisania decyzji przez osobę nie mającą stosownego upoważnienia (art. 268a k.p.a.) udzielonego przez piastuna organu. Dla usunięcia jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie Sąd dopuścił z urzędu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) dowód w postaci odpisu upoważnienia udzielonego 30 listopada 2011 r. przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej S. N. Pani A. W. pełniącej funkcję Podsekretarza Stanu w tym Ministerstwie. Upoważnienie do obejmuje podpisywanie wszelkich decyzji administracyjnych w imieniu Ministra, a w szczególności nie wyłączono w nim decyzji wydawanych w imieniu Ministra na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.