Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2773/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 a
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 134, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1598/14 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1598/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K.T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 18 lipca 2014 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji w dniu 30 maja 2014 r. wystąpił z wnioskiem personalnym o zwolnienie K.T. z zajmowanego stanowiska i przeniesienie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. We wniosku stwierdzono, iż na podstawie ankiety przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2014 r., na wniosek Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji w Zakładzie Daktyloskopii przez psychologów z Komendy Głównej Policji, oceniono konieczność jak najszybszego zbudowania nowych relacji pomiędzy pracownikami a kadrą kierowniczą Zakładu Daktyloskopii. Wskazano również na brak właściwych relacji na płaszczyźnie służbowej pomiędzy kierownictwem Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji a K.T., co skutkuje nieprawidłową organizacją pracy w zakładzie i sprzyja stwarzaniu negatywnej atmosfery pracy, obniżającej jej efektywność. We wniosku wskazano również na zasadność wykorzystania wiedzy oraz doświadczenia zawodowego policjanta z zakresu prowadzenia projektów naukowo - badawczych na samodzielnym stanowisku służbowym w innej komórce organizacyjnej Policji.

Komendant Główny Policji, uwzględniając powyższy wniosek, na podstawie art. 32 ust. 1, art. 37a pkt 1 oraz art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), rozkazem personalnym nr [..] z dnia 4 czerwca 2014 r. orzekł o zwolnieniu policjanta z dniem 8 czerwca 2014 r. z zajmowanego stanowiska Kierownika Zakładu Daktyloskopii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji i przeniesieniu z dniem 9 czerwca 2014 r. do dyspozycji Komendanta Głównego Policji oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

K.T. złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego do Ministra Spraw Wewnętrznych.

Decyzją z dnia 18 lipca 2014 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [..] z dnia 4 czerwca 2014 r.

Organ odwoławczy zauważył, że Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Policji, ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz w jej ramach - uwzględniając potrzeby służby - decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w Komendzie Głównej Policji i podległych jednostkach organizacyjnych. Organ powołując się na art. 37a pkt 1 ustawy o Policji wskazał, że policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.

W ocenie Ministra, Komendant Główny Policji był uprawniony do dokonania powyższych zmian - zaskarżona decyzja mieści się w granicach nadanego Komendantowi Głównemu Policji upoważnienia ustawowego, a w konsekwencji należy uznać ją za uzasadnioną, albowiem poprzez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych działań oceniana jest sprawność Policji oraz jej skuteczność w zwalczaniu przestępczości i utrzymaniu porządku publicznego.

Minister dodał, że nie jest władny do oceny działań Komendanta Głównego Policji, który dobiera podwładnych pod względem skutecznego wykonywania powierzonych zadań. Posiada on bowiem autonomiczne prawo w zakresie doboru kadr, bez wykazywania braku stosownych kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy dokonywania ocen.

W takiej sytuacji również interes służby (interes społeczny) polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostek Policji przeważać będzie nad indywidualnym interesem policjanta. Każdy policjant winien jest podporządkować się szczególnej dyscyplinie służbowej, wyrażającej się w potrzebie pełnienia służby w tej jednostce, i na takim stanowisku, na którym - w ocenie przełożonych - jego umiejętności i osiągnięcia zawodowe zostaną najlepiej wykorzystane dla potrzeb służby.

W kwestii zaś wyników ankiety: "Raport z badania atmosfery pracy w Zakładzie Daktyloskopii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji", przeprowadzonej na prośbę Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji Minister zauważył, że nie jest władny ingerować w interpretację wyników badania dokonanych przez przełożonych, w kontekście osoby K.T.. Wskazał, że w tabeli określającej wyniki badania, ankietowego w Zakładzie Daktyloskopii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji, w zakresie czynników utrudniających funkcjonowanie w środowisku pracy wskazano na relację z Kierownikiem (k. - 20 Raportu) oraz zaznaczono, iż wyniki ankiety wskazują na konieczność zbudowania nowych relacji między kadrą kierowniczą a pracownikami (k. - 21 Raportu). Zaznaczył, że podnoszona przez stronę jej dotychczasowa dobra opinia oraz wcześniej przyznana podwyżka dodatku funkcyjnego nie były kwestionowane przez organ, ale nie miały one również wpływu na decyzję organu I instancji.

W kwestii zarzutu strony, dotyczącego braku określenia czasu pozostawania przez niego w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, organ podkreślił, iż nie jest konieczne podawanie w przedmiotowym rozstrzygnięciu tej informacji. W przepisie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji ustawodawca wskazuje jedynie maksymalny okres możliwego pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji właściwego przełożonego, natomiast po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie przeniesienia do dyspozycji przełożony ten na bieżąco dokonuje weryfikacji stanu faktycznego oraz potrzeb służby i w zależności od sytuacji oraz jej oceny w każdej chwili może wprowadzić zmiany, np. poprzez mianowanie funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Mianowanie takie dokonywane jest jednak w kolejnym postępowaniu administracyjnym.

Organ nie dostrzegł również zarzucanego przez stronę naruszenia art. 10 k.p.a. i stwierdził, że podnoszony w uzasadnieniu odwołania wniosek dotyczący: "wysłuchania" strony na okoliczność istnienia nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż Komendant Główny Policji oparł swoje rozstrzygnięcie w szczególności na argumentach zawartych we wniosku personalnym Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji, ściśle związanych z wynikami "Raportu z badania atmosfery pracy", uznając je za wystarczające do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 61 § 4 k.p.a. Zaznaczył, że brak powiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nie narusza zasad procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Policjant pozostający w służbie musi liczyć się z tym, iż z racji administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego poddaje się z góry narzuconej możliwości kształtowania tego stosunku przez właściwego przełożonego, który jednostronnie i władczo weryfikuje istotne składniki tego stosunku. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zmierza do zakończenia stosunku służbowego strony. W okresie pozostawania w dyspozycji zachowane zostaje ponadto wynagrodzenie policjanta (art. 121 ust. 1 ustawy o Policji).

Minister uznał również, że organ I instancji nie naruszył też art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. a Komendant Główny Policji w sposób wystarczający wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy oraz biorąc pod uwagę interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, podjął przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Minister nie zakwestionował również nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem w jego ocenie organ pierwszej instancji, nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu ów rygor miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby, który wymaga zapewnienia prawidłowego funkcjonowania i realizacji zadań przez Centralne Laboratorium Kryminalistyczne Policji.

Od decyzji tej K.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że treść art. 37a ustawy o Policji, a zwłaszcza użycie w nim słowa "można", wskazuje na to, iż podejmowane na jego podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Uznaniowości nie można jednak utożsamiać z zupełną dowolnością i swobodą organu w tym zakresie.

Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Powszechnie aprobowany jest pogląd, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres badania zgodności decyzji uznaniowej z prawem ogranicza się do sprawdzenia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia (czy wyjaśniono wszelkie okoliczności sprawy, czy dowody oceniono zgodnie z art. 77 k.p.a. i art. 80 kpa, czy wynik tej oceny znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, czy prawidłowo zinterpretowano przesłanki oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne).

Następnie Sąd I instancji wskazał, że stosunek służbowy policjantów jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych, charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, bez których służby te tracą nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność. Obowiązek podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy. W ten sposób przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej pełniącego służbę. Przejawem tej szczególnej podległości służbowej są m.in. wynikające z art. 32 ust. 1 ustawy, uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska, przeniesienia z urzędu do służby w innej jednostce Policji czy mianowania na inne stanowisko służbowe.

W ocenie Sądu I instancji, organ w sposób przekonujący wykazał istnienie w sprawie interesu służby, związanego z polityką kadrową, wykonywaniem obowiązków i zadań ustawowych, poprzez podanie powodów i przyczyn, dla których zwalniając skarżącego z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego przeniósł go do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Powodem zastosowania wobec skarżącego postępowania z art. 37a ustawy, były problemy dotyczące konieczności jak najszybszego zbudowania nowych relacji pomiędzy pracownikami a kadrą kierowniczą Zakładu Daktyloskopii, ponadto brak właściwych relacji na płaszczyźnie służbowej pomiędzy kierownictwem Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji a K.T., skutkujący nieprawidłową organizacją pracy w zakładzie i sprzyjający stwarzaniu negatywnej atmosfery pracy, obniżającej jej efektywność. Z tych powodów oba organy podkreśliły konieczność dokonania personalnej zmiany na stanowisku Kierownika Zakładu Daktyloskopii, co nieodzownie wiąże się z zamiarem powołania lub mianowania skarżącego na inne stanowisko służbowe albo zwolnieniem ze służby w rozumieniu art. 37a ustawy. Przepis ten – dla spełnienia zawartej w nim normy – nie wymaga jednak, aby przełożony wskazał, jakie to będzie konkretnie stanowisko i na jaki okres funkcjonariusz pozostanie w dyspozycji. Mowa jest bowiem w przepisie, że następuje to na okres do 12 miesięcy poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stosowne stanowisko służbowe lub zwolnienie ze służby.

Sąd I instancji podkreślił również, że organ uzasadniając decyzję powołał się nie tylko na kwestię wyników ankiety: "Raport z badania atmosfery pracy w Zakładzie Daktyloskopii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji", przeprowadzonej na prośbę Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji ale wskazał również, iż w tabeli określającej wyniki badania ankietowego w Zakładzie Daktyloskopii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji w zakresie czynników utrudniających funkcjonowanie w środowisku pracy wskazano na relację z Kierownikiem (k. - 20 Raportu) oraz zaznaczono, iż wyniki ankiety wskazują na konieczność zbudowania nowych relacji między kadrą kierowniczą a pracownikami (k. - 21 Raportu).

Zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji to stanowisko organu w pełni uzasadniało podjęcie przez przełożonego działań, które pozwoliłyby na bieżące, niezakłócone i nieprzerwane wykonywanie zadań przez podległych kierownikowi zakładu funkcjonariuszy. Artykuł 37a pozwala bowiem – w przypadkach w nim wskazanych – na czasowe przeniesienie zwolnionego policjanta do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Przepis ten został prawidłowo wskazany jako materialnoprawna podstawa podjętych decyzji, a Sąd nie jest władny do oceny działań Komendanta, który dobiera podwładnych pod względem skutecznego wykonywania powierzonych zadań. Komendant posiada autonomiczne prawo w zakresie doboru kadr, bez wykazywania braku stosownych kwalifikacji, zasług, osiągnięć, czy dokonywania ocen. W takiej sytuacji również interes służby polegający na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostek Policji przeważać będzie nad indywidualnym interesem policjanta.

W kwestii zarzutu braku określenia czasu pozostawania przez K.T. w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, Sąd I instancji wskazał, że nie jest konieczne podawanie w przedmiotowym rozstrzygnięciu tej informacji. W przepisie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji ustawodawca wskazuje jedynie maksymalny okres możliwego pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji właściwego przełożonego, natomiast po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie przeniesienia do dyspozycji przełożony ten na bieżąco dokonuje weryfikacji stanu faktycznego oraz potrzeb służby i w zależności od sytuacji oraz jej oceny w każdej chwili może wprowadzić zmiany, np. poprzez mianowanie funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Mianowanie takie dokonywane jest jednak w kolejnym postępowaniu administracyjnym.

Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego co do naruszenia art. 10 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. uznając, że podnoszony wniosek dotyczący: "wysłuchania" skarżącego na okoliczność istnienia nieuwzględnionych przez organ I instancji dowodów, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż Komendant Główny Policji oparł swoje rozstrzygnięcie w szczególności na argumentach zawartych we wniosku personalnym Dyrektora Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji, ściśle związanych z wynikami "Raportu z badania atmosfery pracy", uznając je za wystarczające do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia przepisu art. 61 § 4 k.p.a. Brak powiadomienia bowiem skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, w sprawie nie narusza zasad procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Policjant pozostający w służbie musi bowiem liczyć się z tym, iż z racji administracyjnoprawnego charakteru stosunku służbowego poddaje się z góry narzuconej możliwości kształtowania tego stosunku przez właściwego przełożonego, który jednostronnie i władczo weryfikuje istotne składniki tego stosunku.

Reasumując Sąd uznał, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i Minister Spraw Wewnętrznych wyjaśnili stan faktyczny i prawny sprawy. W sposób wystarczający dokonali oceny materiału dowodowego sprawy, wskazali fakty uznane za udowodnione, dowody, na których się oparto, zaś w uzasadnieniu prawnym wskazano i przeanalizowano podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane w oparciu o art. 107 § 1 k.p.a. Organy nie naruszyły zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy (art. 77) i oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zasadnym jest zastosowanie dyspozycji art. 37 a ustawy o Policji (arf. 80 k.p.a.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył K.T., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

1) 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, albowiem podniesiony zarzut zawierał zaprzeczenie skarżącego, iż przesłanką nadania rygoru była potrzeba zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji i jego podzielenie przez Sąd Administracyjny mogło prowadzić do ustalenia o charakterze ogólniejszym, iż w ogóle decyzja nie była uzasadniona potrzebami interesu publicznego, a tym samym, że opierała się na nieprawdziwej podstawie faktycznej;

2) błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. (i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 b) P.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego z powodu niezawinionego przez skarżącego nie brania udziału w postępowaniu, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, albowiem uniemożliwienie skarżącemu odniesienia się do zgromadzonego materiału i złożenia wyjaśnień, w kontekście stwierdzenia Ministra Spraw Wewnętrznych, iż nie jest uprawniony do oceny działań Komendanta Głównego Policji z zakresu doboru kadr spowodowało, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd Administracyjny nie mógł skontrolować czy w sposób należyty wyważone zostały interes służby i interes skarżącego, jak również czy wskazane jako jedyny powód rozstrzygnięcia wyniki ankiety - raportu z badania atmosfery pracy w Zakładzie Daktyloskopii Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji są dowodem rzetelnym i wiarygodnym;

3) błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. (i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest oddalenie skargi w sytuacji, gdy wydana w I instancji postępowania administracyjnego decyzja była wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci niedookreślenia celu i na jaki okres następuje przeniesienie do dyspozycji Komendanta Głównego Policji, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia z uwagi na gwarancyjny charakter normy zawartej w przepisie art. 37a pkt 1 ustawy o Policji.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, której granicami stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok pomimo pewnych mankamentów jego uzasadnienia (brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. ) ostatecznie odpowiada prawu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 oraz art. 37a pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ww. ustawy, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Brzmienie art. 32 ust. 1 może wskazywać, iż jest to przepis wyłącznie o charakterze kompetencyjnym, w którym określono jedynie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych, nie określono natomiast żadnych kryteriów i przesłanek, którymi winny kierować się organy przy podejmowaniu rozstrzygnięć w przedmiotowych sprawach. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, z uwagi na brak regulacji w tym przedmiocie, możliwe jest zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1118/10, LEX nr 951934, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1736/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów o Administracyjnych ).

Zgodnie z art. 37a pkt. 1 ustawy o Policji, policjanta w przypadku zwolnienia ze stanowiska można przenieść do dyspozycji przełożonego do spraw osobowych, na okres poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy.

Przyjąć należy, że instytucja określona w przepisie art. 37 a pkt 1 ustawy służy rozwiązaniu sytuacji, w której brak podstaw, by policjanta przenieść na niższe stanowisko służbowe, brak jest stanowisk równorzędnych, a dobro służby wymaga zwolnienia policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska. Gwarancją ochrony interesu policjanta jest w tej sytuacji ograniczony do 12 miesięcy czas przeniesienia na podstawie art. 37 a ustawy oraz zachowanie dotychczasowych warunków uposażenia. Natomiast sama możliwość podjęcia takiego działania przez przełożonych służyć ma należytemu zarządzaniu jednostką zmilitaryzowaną, wymagającą sprawnego mechanizmu dowodzenia, zapewniającego możliwość natychmiastowego reagowania na zaistniałe potrzeby. Osiągnięcie tego celu w realiach służby mundurowej jaką jest Policja wymaga niekiedy podejmowania decyzji personalnych o niezwłocznym skutku. Zastosowanie art. 37 a ustawy nie jest uzależnione od spełnienia przesłanek skonkretyzowanych w przepisach prawa, lecz opiera się, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, na konstrukcji uznania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie owo uznanie administracyjne nie miało charakteru dowolnego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustalenia co do rzeczywistej przyczyny zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego.

W zasadzie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą trzech kwestii :

- nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia przez organ art. 108 § 1 K.p.a.,

- uchybień w zakresie postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze stanowiska i przeniesienia do dyspozycji ( nie zagwarantowania skarżącemu udziału w postępowaniu ),

- wad proceduralnych samej decyzji ( brak określenia w niej celu przeniesienia do dyspozycji i czasu pozostawania w dyspozycji przełożonego ).

Istotnie jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. Nie świadczy to jednak o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy. W tym znaczeniu przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym wyznaczony jest zakresem stosunku administracyjnego tj. jego elementami podmiotowymi oraz przedmiotowymi: podstawą faktyczną i prawną. Wykluczyć należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innego niż zaskarżone do tego Sądu rozstrzygnięcie, jeżeli tak opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę ( wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016r. II GSK 3458/16 LEX nr 2199132 ).

Wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a. niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Normę art. 134 P.p.s.a. można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. Należy też wyjaśnić, że kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016r. II GSK 1236/15 LEX nr 2199000 ).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. rozpoznał bowiem właściwą sprawę w jej granicach. Nieodniesienie się przez Sąd I instancji do jednego z zarzutów skargi kasacyjnej samo przez się nie narusza wymienionego przepisu, gdyż nie jest to uchybienie na tyle istotne aby mogło rzutować na inny wynik rozstrzygnięcia.

Wprawdzie co do zasady, przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. wymaga ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych w skardze, jednakże brak tego, jak również skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków, które mają charakter uboczny i na rozstrzygniecie nie wpływają nie stanowi uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd nie musi odnosić się do wszystkich zagadnień podniesionych w skardze, jeśli nie mają one istotnego znaczenia dla końcowego wyniku kontroli zaskarżonego aktu lub czynności ( por. wyrok NSA z dnia 14 października 2016r. II FSK 2453/14 LEX nr 2122454 ).

Zarzucana nieprawidłowość nie narusza też art. 141 § 4 P.p.s.a.

Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. W orzecznictwie wskazuje się na przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. , które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej.

I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć Sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których Sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby Sąd do uwzględnienia skargi.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Gdy chodzi o zarzut przedstawiony w pkt. 2 skargi kasacyjnej to nie może on stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej. Przepisy art. 151, art. 145 § 1 pkt.1 lit. b P.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, do naruszenia których może dojść tylko w sytuacji naruszenia przez sąd administracyjny obowiązujących go reguł postępowania. Wymienione przepisy nie stanowią samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej i dla ich skuteczności konieczne jest powiązanie ich z innymi przepisami stosowanymi przez Sąd I instancji.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej art. 174 pkt 2 P.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. nie są przepisami samodzielnymi. Ich powołanie w podstawie kasacyjnej wymaga wskazania przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone i mimo tego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, tylko ją oddalił (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2017r. II FSK 3880/14 LEX nr 2201212, z dnia 21 grudnia 2016r. II OSK 1870/15 LEX nr 2205099 ).

Przytoczone orzeczenia w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostają aktualne także na tle art.145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.

Mają również zastosowanie przy ocenie ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej ( pkt. 3 ). Opiera on się również na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów, które jako podstawa skargi kasacyjnej nie mają samodzielnego bytu.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, zgodnie z którym przepis art. 37a ustawy o Policji nie wymaga, aby decyzja wydana na jego podstawie określała cel przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego i określała okres przebywania w dyspozycji.

W myśl powołanego przepisu policjanta w przypadku zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego można przenieść do dyspozycji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, na okres:

1) poprzedzający powołanie lub mianowanie na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby, nie dłuższy niż 12 miesięcy;

2) zwolnienia z obowiązku wykonywania zadań służbowych, udzielonego na zasadach określonych w przepisach o związkach zawodowych;

3) delegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją w kraju lub za granicą.

Instytucja uregulowana w art. 37a ustawy o Policji ma charakter czasowy i jest ograniczona tylko maksymalnym terminem pozostawania w dyspozycji ( do 12 miesięcy ). Oznacza to, że czas pozostawania policjanta w dyspozycji może być krótszy, a nawet tylko chwilowy, determinowany jest możliwością mianowania na inne stanowisko służbowe. Ponieważ okoliczność ta nie może zostać precyzyjnie określona w chwili przeniesienia do dyspozycji ( w przeciwnym razie nie byłoby potrzeby korzystania z art. 37a., gdyż oznaczałoby to że takie stanowisko istnieje ), ustawodawca pozostawił organom luz czasowy pozwalający na przygotowanie dla policjanta właściwego stanowiska służbowego.

Analizowany przepis nie zawiera też wymogu wskazywania przez organ celu przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji przełożonego. Cel ten wynika bowiem z samego przepisu. W realiach rozpoznawanej sprawy cel ten był konkretny i rzeczywisty o czym świadczy treść wniosku personalnego Dyrektora CLK Policji z dnia 30 maja 2014r. Stwierdzono w nim, że zasadnym jest wykorzystanie doświadczenia, potencjału i wiedzy zdobytej przez skarżącego w trakcie wieloletniej służby na samodzielnym stanowisku w innej komórce organizacyjnej Policji.

Z tych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.