Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1159/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 2196 zł ( słownie: dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148 i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.),

- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. – dalej jako: rozporządzenie lub rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r.),

- § 3 uchwały Rady Gminy Zielonki nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 625, poz. 4142) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpatrzeniu odwołania J. N. od decyzji Wójta Gminy Zielonki z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]), orzekającej w pkt 1 o ustaleniu dla J. N. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Zielonki, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w wysokości 9.472,00 zł, zaś w pkt 2 o zobowiązaniu J. N. do uiszczenia opłaty, określonej w pkt 1 na konto Urzędu Gminy Zielonki w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadkach opóźnienia lub zwłoki w zapłacie,

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]), Wójt Gminy Zielonki orzekł w pkt 1 o ustaleniu dla J. N. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Zielonki, składającej się z dz. ewid. nr [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w wysokości 9.472,00 zł, zaś w pkt 2 o zobowiązaniu J. N. do uiszczenia opłaty, określonej w pkt 1 na konto Urzędu Gminy Zielonki w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadkach opóźnienia lub zwłoki w zapłacie.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Podkreślono, że decyzja nr [...] o zezwoleniu na realizację drogi z dnia [...] stycznia 2011 r. wydana została dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi gminnej nr [...] "Zielonki II" (ul. N. w Zielonkach)" i z chwilą nabycia przez nią przymiotu ostateczności, na całej długości zostały przejęte działki pod drogę, poszerzając istniejący pas drogi. W związku z powyższym okoliczność, że na ul. N. nie istniała droga jako obiekt budowalny wskazywało jednoznacznie, iż nie mogła nastąpić jej przebudowa lub modernizacja, a nastąpiła jej budowa – rozbudowa. Podniesiono przy tym, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości składającej się z dz. ewid. nr [...] o pow. 0,4000 ha, obr. Zielonki, gm. Zielonki był dzień 1 lipca 2016 r. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podkreślił, że w świetle art. 144 u.g.n., właściciele uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W nawiązaniu do powyższego wskazano, że na gruncie przedmiotowego postępowania właściwym do poniesienia opłaty adiacenckiej był J. N., który na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi był właścicielem nieruchomości składającej się z dz. nr [...], obr. Zielonki. Organ powołał przepisy mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie i wskazał, że w dniu [...] grudnia 2017 r. sporządzony został nowy operat szacunkowy po uwzględnieniu uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazanych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]), zgodnie z którym wartość nieruchomości składającej się z dz. nr [...] z uwzględnieniem wybudowanej drogi została oszacowana na kwotę 780.160 zł, natomiast bez uwzględnienia wybudowanej drogi na kwotę 750.560 zł, w związku z czym podano, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł 29.600 zł. Wyjaśniono przy tym, że wycena sporządzona została według stanu nieruchomości na dzień 1 lipca 2016 r. oraz poziomu cen na styczeń 2017 r. W ocenie organu I instancji, uzyskane przez rzeczoznawcę majątkowego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi stanowiły najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. W wyniku dokonanej weryfikacji i oceny operatu szacunkowego, jako dowodu w przedmiotowej sprawie, organ I instancji uznał, iż istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości składającej się z dz. ewid. nr [...], obr. Zielonki, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi – ul. N. . Mając na uwadze powyższe, organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy Zielonki Nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej, ustalona została w wysokości 32% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Dlatego też w przedmiotowej sprawie opłata ta wyniosła 9.472,00 zł. Ponadto organ I instancji odniósł się do uwag J. N..

Odwołanie od ww. decyzji wniósł J. N., wskazując jako główny zarzut odwołania, iż brak było podstaw do obciążenia go opłatą adiacencką, gdyż w przedmiotowej sprawie zachodziło wyłączenie określone w art. 143 ust. 1 u.g.n., bowiem przedmiotowa działka była wykorzystywana na cele rolne i leśne i została określona w ten sposób w katastrze nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy na wstępie wskazało, że decyzją z dnia [...] maja 2017 r. (znak: [...]), Wójt Gminy Zielonki ustalił J. N. opłatę adiacencką w wysokości 12.723,20 zł. Podniesiono, że wysokość tak ustalonej opłaty adiacenckiej wynikała m.in. ze sporządzonego w dniu [...] stycznia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. operatu szacunkowego, w którym określono wartość dz. nr [...] przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi asfaltowej (droga N. ) na kwotę 750.200 zł, natomiast wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi asfaltowej (droga N. ) na kwotę 786.960 zł. Tym samym podano, że różnica wartości nieruchomości będąca podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej wynosiła 39.760 zł. Niemniej jednak organ odwoławczy podniósł, że decyzja organu I instancji ustalająca opłatę adiacencką w wysokości 12.723,20 zł, w związku ze złożeniem odwołania przez stronę postępowania, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. (znak: [...]). W tym zakresie organ II instancji przytoczył treść art. 144 ust. 1, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1, 1a, 2 i 3 u.g.n., a następnie wskazał, że w poprzednio wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji nie zakwestionowano podstaw do ustalenia dla J. N. opłaty adiacenckiej. Podkreślono bowiem, że nie budziło żadnych wątpliwości, iż inwestycja zrealizowana w miejscowości Zielonki jako ul. N. , stanowiła budowę drogi, co było równoznaczne z powstaniem urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n. Wyjaśniono natomiast, że wątpliwości organu odwoławczego dotyczyły wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej, co wynikało przede wszystkim z zastrzeżeń do sporządzonego operatu szacunkowego. Organ odwoławczy wskazał jednak, że w ponownie prowadzonym postępowaniu na zlecenie organu I instancji sporządzony został w dniu [...] grudnia 2017 r. nowy operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego K. J., w którym ustalono wartość dz. nr [...] przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi asfaltowej (droga N. na kwotę 750.560 zł, natomiast wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi asfaltowej (droga N.) na kwotę 780.160 zł, tak więc różnica wartości nieruchomości będąca podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej wyniosła 29.600 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło przy tym, że organ I instancji ustalając wysokość opłaty adiacenckiej oparł się wyłącznie na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] grudnia 2017 r.

Przechodząc do oceny operatu szacunkowego sporządzonego w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, że operat ten był niezbędnym dowodem w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż jego celem było określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej zarówno przed, jak i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, w tym przypadku drogi. Wyjaśniono przy tym, że wycena powinna spełniać wymogi określone w przepisach rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a nadto, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Tym samym, zdaniem organu II instancji, w świetle powyższego przepisu brak było podstaw do zarzucenia rzeczoznawcy majątkowemu dokonania błędnego wyboru metody szacowania nieruchomości, gdyż poza zakresem analizy organów administracji publicznej pozostawała kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Podniesiono bowiem, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że organ prowadzący postępowanie, czy też sąd administracyjny nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Mając zatem na uwadze powyższe wskazano, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy K. J. sporządzając operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2017 r., uwzględniając cel, zakres i przedmiot wyceny oraz dostępność danych, dokonał wyboru podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył treść § 4 ust. 4 rozporządzenia odnoszący się do ww. metody oraz art. 4 pkt 16 u.g.n., w którym zawarta została definicja "nieruchomości podobnej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło przy tym, że nieruchomościami podobnymi są nieruchomości, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny był najbardziej do siebie zbliżony, gdyż podobieństwo nieruchomości oznaczało porównywalność, ale jednak nie identyczność cech. Zaznaczono, że powyższe wynikało również z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego K. J., zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., dołączonych do operatu szacunkowego. Organ odwoławczy podał, że rzeczoznawca majątkowy podkreślił, iż nieruchomość podobna to nieruchomość mająca pewne cechy wspólne, dająca się porównać z nieruchomością wycenianą, a nie nieruchomość identyczna. W dalszej kolejności dodano, że w ww. wyjaśnieniach wskazano także, że w skorygowanym operacie szacunkowym – uwzględniając zarzuty Kolegium zawarte w poprzednio wydanej decyzji – zawężono bazę nieruchomości podobnych do nieruchomości posiadających dominujące przeznaczenie mieszkaniowe jednorodzinne lub mieszkaniowe jednorodzinne z usługami (min. 55% powierzchni), podając jednocześnie przeznaczenia i udziały procentowe wszystkich nieruchomości zgromadzonych w bazie. Podkreślono też, że wszystkie nieruchomości porównywalne posiadały w całości przeznaczenie mieszkaniowe lub przeznaczenie mieszkaniowe i częściowe (do 45% powierzchni nieruchomości) przeznaczenie uzupełniające, w bardzo istotnym stopniu ograniczające możliwość realizacji zabudowy (zieleń, rolne, tereny kolejowe, komunikacja). Zwrócono również uwagę, że wpływ przeznaczenia uzupełniającego został uwzględniony w ocenie i wartości cechy "ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy", natomiast w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2017 r. wskazano, iż jako obszar analizy przyjęto gminy Zielonki, Wielka Wieś i Zabierzów znajdujące się w powiecie krakowskim, w województwie małopolskim. Wyjaśniono bowiem, że gminy te charakteryzowało podobne położenie geograficzne oraz podobny prestiż lokalizacji. Podkreślono, że rozpatrywane podczas analizy rynku transakcje nieruchomości podobnych miały miejsce od marca 2015 r. do września 2016 r., a ceny transakcyjne sprzedawanych nieruchomości zgromadzonych w bazie zawierały się w przedziale od 118,54 zł/m2 do 266,58 zł/m2. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że podobieństwo nieruchomości umieszczonych w bazie do nieruchomości wycenianej zostało sformułowane za pomocą 6 atrybutów: położenie nieruchomości, kształt i ekspozycja nieruchomości, powierzchnia działki, ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy, uzbrojenie w media, dostęp do drogi publicznej, zaś w dalszej kolejności rzeczoznawca majątkowy stworzył dwie bazy nieruchomości: dla nieruchomości nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi asfaltowej oraz dla nieruchomości posiadających dostęp do drogi asfaltowej. Ponadto wskazano, że stosując metodę korygowania ceny średniej rzeczoznawca ustalił wartość 1 m2 wycenianej działki przed stworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę 187,64 zł, natomiast wartość 1 m2 dz. nr [...] po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi na kwotę 195,04 zł. Tym samym organ odwoławczy podał, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci drogi ul. N. oszacowano w operacie na kwotę 750.560 zł, zaś po wybudowaniu drogi na kwotę 780.160 zł, a w związku z tym różnica pomiędzy tymi dwoma wartościami wyniosła 29.600 zł. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, zdaniem organu II instancji, sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego wycena nieruchomości, zarówno przed wybudowaniem drogi – ul. N. , jak i po jej wybudowaniu była prawidłowa, sporządzona została na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości.

Jednocześnie organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że przedmiotowa działka mająca w księdze wieczystej oznaczenie w sposobie korzystania jako R – grunty rolne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w części ok. 11% powierzchni całej nieruchomości znajdowała się w obszarze ozn. symbolem 06.ZS.1 – teren zieleni strefowej, w części ok. 24% powierzchni całej nieruchomości w obszarze ozn. symbolem 35.MNU.1 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, natomiast w przeważającej części ok. 52% powierzchni całej nieruchomości w obszarze ozn. symbolem 06.MN.1 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dodatkowo podkreślono, że działka ta w znikomej części znajdowała się w obszarze ozn. symbolem KDD – drogi i ulice dojazdowe oraz w części ok. 13% powierzchni całej nieruchomości poza planem. Stąd też, w ocenie organu II instancji, nie było możliwe uwzględnienie określenia działki w ewidencji gruntów jako rolne i leśne, wobec jednoznacznego określenia w art. 143 u.g.n., iż wyłączeniu spod opłaty adiacenckiej podlegają jedynie nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne. Dlatego też wobec przeznaczenia w miejscowym planie przedmiotowej nieruchomości w przeważającej części na cele zabudowy jednorodzinnej, koniecznym było ustalenie opłaty adiacenckiej. W tym zakresie organ odwoławczy powołując się na art. 146 ust. 2 u.g.n. wskazał, że wysokość opłaty adiacenckiej obliczono zgodnie z § 3 uchwały Rady Gminy Zielonki nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej, która to opłata wynosiła 32% wzrostu wartości nieruchomości, co w tym przypadku stanowiło kwotę 9.472,00 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że do jego właściwości należała ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadanie, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy posiadał wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawierał niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Organ odwoławczy zaznaczył też, że był zobligowany do skontrolowania ustaleń faktycznych zawartych w operacie i wykazania, czy w związku z utworzeniem warunków do korzystania z wybudowanej przez Gminę drogi, doszło do wzrostu wartości nieruchomości, co w rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, wynikało z całości ustaleń. W konsekwencji podkreślono, że wynikająca z operatu szacunkowego i obliczona w oparciu o wartość nieruchomości ustaloną według stanu przed wybudowaniem ul. N. i po wybudowaniu tej drogi opłata adiacencka została, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ustalona prawidłowo.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący J. N., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania., ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również dokonanie dowolnej oceny dowodów, polegające na ograniczeniu się do wskazania, iż sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. wycena nieruchomości, zarówno przed wybudowaniem drogi – ul. N. , jak i po jej wybudowaniu jest prawidłowa, sporządzona została na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz przy uwzględnieniu wiadomości specjalnych z zakresu szacowania nieruchomości, w sytuacji gdy:

a) w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2017 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. J. wprost wskazano (str. 20), iż różnica wartości nieruchomości stanowiącej dz. nr [...] przed stworzeniem i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi – ul. N. , będzie wynikała z korzystniej ocenionej cechy rynkowej "Dostęp do drogi publicznej" – dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej z dwóch stron działki, a jednocześnie "nie ma (...) możliwości przeprowadzenia procesu wyceny nieruchomości wycenianej, po budowie ul. N. – tj. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przyjmując do porównania wyłącznie (wszystkie) nieruchomości posiadające dwustronny dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej. Na lokalnym rynku oraz rynkach regionalnych brak jest wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi posiadającymi taką cechę", w związku z czym nie było możliwe ustalenie, iż rzeczywiście doszło do wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej dz. nr [...],

b) w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2017 r. wyraźnie wskazano, iż przez centralną część dz. nr [...], w kierunku północ-południe przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV, przez środkowo-wschodnią część działki przebiega główny kolektor gazowy Dn 500 mm, ok. 20 m na północ od nieruchomości pozostawiona jest rezerwa terenu w związku z planem wybudowania północnej obwodnicy Krakowa, w środkowo-zachodniej części działki (pas o szerokości 20 m) pozostawiona jest rezerwa w związku z planowanym przebiegiem projektowanej "trasy wolbromskiej", przed wybudowaniem asfaltowej drogi ul. N. dz. [...] i tak miała dwustronny dostęp do drogi publicznej, w tym do jednej drogi o powierzchni asfaltowej i jednej o powierzchni nie asfaltowej, w związku z czym przy tak licznych ograniczeniach w możliwości realizacji zabudowy działki, wykorzystywaniu jej wyłącznie w celach rolnych, praktycznej niemożności jej zabudowania, nie można powiedzieć, iż doszło do wzrostu jej wartości z powodu dostępu do nowo wybudowanej asfaltowej drogi ul. N. , a wręcz doszło do spadku wartości dz. nr [...], w związku z wywłaszczeniem części działki pod budowę drogi, co w ogóle nie zostało uwzględnione.

2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności wskazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż w rozpatrywanej sprawie to, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości wynika z całości ustaleń,

w sytuacji, gdy sporządzający operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy wyraźnie podkreślił, iż nie jest możliwe przeprowadzenie procesu wyceny nieruchomości wycenianej, po budowie ul. N. – tj. po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, przyjmując do porównania wyłącznie (wszystkie) nieruchomości posiadające dwustronny dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej, a przyjęcie do porównania nieruchomości charakteryzujących się dostępem do drogi asfaltowej i nie asfaltowej nie pozwala na ustalenie czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości składającej się z dz. nr [...],

II. przepisów prawa materialnego tj. art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 oraz art. 146 ust. 1 u.g.n., poprzez ich zastosowanie wskutek błędnego ustalenia, iż wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi ul. N. wzrosła wartość nieruchomości skarżącego składającej się z dz. ewid. nr [...], w sytuacji, gdy przy licznych ograniczeniach w możliwości realizacji zabudowy działki (linie energetyczne, gazociąg i zw. z tym strefy ochronne), wykorzystywaniu działki wyłącznie w celach rolnych (w związku z czym nie stosuje się do niej przepisów o opłacie adiacenckiej), praktycznej niemożności jej zabudowania, a jednocześnie uprzedniego dwustronnego dostępu dz. nr [...] do drogi publicznej, nie można powiedzieć, iż doszło do wzrostu jej wartości z powodu dostępu do nowo wybudowanej asfaltowej drogi ul. N. a wręcz doszło do spadku wartości dz. nr [...], w związku z wywłaszczeniem części działki pod budowę drogi.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie stosowną argumentację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( Dz. U. z 2017, poz. 2188 t.j.), oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W myśl art. 145 p.p.s.a.: "§ 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach".

Sąd jednak podkreśla w tym miejscu, że w świetle zaś art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. (znak: [...]), wydana po rozpatrzeniu odwołania J. N. i utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Zielonki z dnia [...] marca 2018 r. (znak: [...]), orzekającą w pkt 1 o ustaleniu dla J. N. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie Zielonki, składającej się z działki ewidencyjnej nr [...] wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w wysokości 9.472,00 zł, zaś w pkt 2 o zobowiązaniu J. N. do uiszczenia opłaty, określonej w pkt 1 na konto Urzędu Gminy Zielonki w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem naliczania odsetek ustawowych w przypadkach opóźnienia lub zwłoki w zapłacie. Wzorcem kontroli jest odpowiednio treść art. 144 – art. 148 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U.2018.121 t.j., dalej w skrócie u.g.n. Zgodnie z art. 144 u.g.n. "1. Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. 2. Przepis ust. 1 stosuje się także do użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego. Art. 145 u.g.n. stanowi, że "1. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. 2. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W myśl art. 146. u.g.n.1. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. 1a. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. 2. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. 2a. W odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji, o której mowa w rozdziale 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, wysokość opłaty, o której mowa w ust. 2, wynosi nie więcej niż 75% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. 3. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie z art. 147 u.g.n. " 1. Opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu, w tym przez ustanowienie hipoteki. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej. 2. Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Art. 148 u.g.n. stanowi, że "1. Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty. 2. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.3. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty. 4. Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu I instancji z treści art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, że wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej jest fakultatywne. Ta faktywności, która nie powinna być mylona z instytucją związanego prawem uznania administracyjnego polega na tym, że w zależności od oceny stanu faktycznego i prawnego, w świetle aksjologii u.g.n. i Konstytucji RP, dany organ, do którego kierowana jest norma kompetencyjna może z tej kompetencji skorzystać lub nie. Związane prawem (bo nie dowolne) uznanie administracyjne ma z kolei miejsce wtedy, kiedy organ korzysta już z danej kompetencji, oczywiście kiedy zarazem pozwala mu na redakcja normy kompetencyjnej, czyli na etapie subsumcji prawa. Inaczej mówiąc na etapie formułowania przez organ rozstrzygnięcia prawnego. Decyzja ustalająca opłatę adiacencką jest decyzją fakultatywną co do możliwości jej wydania a co do treści decyzją związaną. W jej przypadku ustawodawca nie daje organowi możliwości wyboru rozstrzygnięcia ze skali rozstrzygnięć możliwych do przyjęcia w świetle prawa. W omawianym stanie prawnym fakultatywność dotyczy woli organu w przedmiocie samego skorzystania z danej kompetencji, z kolei ustalenie treści decyzji ma charakter prawem związany. Oczywiście i ta podnoszona powyżej faktywność omawianej decyzji nie jest dowolna, gdyż jest determinowana przez normy ustawy, a to po pierwsze obiektywną przesłanką do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką jest stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. , a po drugie jeżeli już wystąpiły ww. przesłanki, właściwy organ ma mieć na uwadze (jednocześnie – uwaga własna Sądu), że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. A zatem skorzystanie z fakultatywnego wymiaru tej instytucji (decyzji) może mieć m.in. miejsce w przypadku konstatacji, że w danym przypadku nie występuje wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2011 r. , sygn.. II SA/Sz 753/11, zgodnie z którym: "Ustawodawca nie nałożył na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie zezwolił na ustalenie tej opłaty w sytuacji, gdy wartość nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wzrośnie".

Skarga jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że w obiegu prawnym znajduje się decyzja nr [...] o zezwoleniu na realizację drogi z dnia [...] stycznia 2011 r. wydana dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa drogi gminnej nr [...] "Zielonki II" (ul. N. w Zielonkach)" i z chwilą nabycia przez nią przymiotu ostateczności, na całej długości zostały przejęte działki pod drogę, poszerzając istniejący pas drogi. W związku z powyższym z uwagi na okoliczność, że na ul. N. nie istniała droga jako obiekt budowalny należy wskazać, iż nie mogła nastąpić jej przebudowa lub modernizacja, a nastąpiła jej budowa – rozbudowa. W odniesieniu do tezy dowodowej kontrolowanych organów, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości składającej się z dz. ewid. nr [...] o pow. 0,4000 ha, obr. Zielonki, gm. Zielonki był dzień 1 lipca 2016 r., organy prawidłowo zweryfikowały i dodatkowo wykazały w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organu I instancji, że nie jest to data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania infrastruktury, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z tezami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 lutego 2018 r. II SA/Łd 980/17 , które podziela obecnie orzekający skład "1. Decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu budowy infrastruktury technicznej może być wydana, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:1) została wybudowana infrastruktura techniczna, z udziałem środków publicznych;2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej;3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego; 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. 2. Momentem, w jakim dochodzi do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (szerzej, z wybudowanej infrastruktury technicznej), nie jest data podpisania protokołu ostatecznego odbioru i przekazania do użytkowania obiektu, lecz dopiero data, w której można przystąpić legalnie do użytkowania infrastruktury, ustalona z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego". W kontrolowanej sprawie sporne natomiast jest, czy istotnie nastąpił wzrost wartości nieruchomości składającej się z dz. ewid. nr [...], obr. Zielonki, wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi – ul. N. . Przystępując do kontroli zakwestionowanej decyzji Sąd zauważa, że prawną podstawą jej wydania był, obok norm ww. ustawy, § 3 uchwały Rady Gminy Zielonki nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 625, poz. 4142). Z kolei jak wynika z treści art. 145 ust. 2 u.g.n. "Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi". W art. 146 ust. 2 u.g.n. jest mowa o tym, że "2. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały". A zatem w kontrolowanej sprawie organy zgodnie z prawem i z logiką dat, zweryfikowały pozytywny fakt uprzedniego obowiązywania ww. uchwały, bo przy prawidłowym, zgodnym z prawem przyjęciu, że datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości składającej się z dz. ewid. nr [...] o pow. 0,4000 ha, obr. Zielonki, gm. Zielonki był dzień 1 lipca 2016 r. - organy w kontrolowanej sprawie mogą działać na podstawie § 3 uchwały Rady Gminy Zielonki nr IX/59/2007 z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 625, poz. 4142). Trzeba w tym miejscu zauważyć, że zarazem zasadnicza przesłanka zaistnienia warunków do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości została jednoznacznie zweryfikowana jak w ww. wyroku WSA w Łodzi.

W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu kontrolowane organy naruszyły art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż podczas ustalania stanu faktycznego w oparciu o operat szacunkowy przygotowany przez biegłego - podczas oceny tego materiału dowodowego - pominęły specyficzne uwarunkowania prawne i faktyczne przedmiotowej nieruchomości skarżącego. Zdaniem Sądu, kontrolowane organy dokonując oceny operatu szacunkowego, przedwcześnie i bez należytej staranności o wymogi realizowania zasady prawdy materialnej przyjęły jego prawidłowość i zdolność do stanowienia zgodnego z prawem materiału dowodowego, w oparciu o który może być wydana decyzja administracyjna, gdyż na tle przeznaczenia działki skarżącego w m.p.z.p. pominęły jednak specyficzne ustrukturalizowanie przestrzenne przedmiotowej działki związane nie tylko z tym, że przedmiotowa działka posiadała uprzednio równoległy dostęp do drogi asfaltowej i jak twierdzi skarżący faktyczny do nieutwardzonej, nieurządzonej drogi drogi, ale również m.in. z planowanymi i dokonanymi działaniami publicznoprawnymi, ew. prywatnoprawnymi, jakie mają zamiar podjąć i podjęły wobec niej właściwe organy w celu realizacji zadań publicznych. Sąd podziela stanowisko kontrolowanych organów jako zgodne z porządkiem prawnym, że wobec jednoznacznego określenia w art. 143 u.g.n., iż wyłączeniu spod opłaty adiacenckiej podlegają jedynie nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne, to w konsekwencji wobec przeznaczenia w miejscowym planie przedmiotowej nieruchomości w przeważającej części na cele zabudowy jednorodzinnej należało ustalać opłatę adiacencką zgodnie z przeznaczeniem działki skarżącego w części rysunku i tekstu obowiązującego miejscowego planu.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka mająca w księdze wieczystej oznaczenie w sposobie korzystania jako R – grunty rolne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w części ok. 11% powierzchni całej nieruchomości znajdowała się w obszarze ozn. symbolem 06.ZS.1 – teren zieleni strefowej, w części ok. 24% powierzchni całej nieruchomości w obszarze ozn. symbolem 35.MNU.1 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, natomiast w przeważającej części ok. 52% powierzchni całej nieruchomości w obszarze ozn. symbolem 06.MN.1 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dodatkowo podkreślono, że działka ta w znikomej części znajdowała się w obszarze ozn. symbolem KDD – drogi i ulice dojazdowe oraz w części ok. 13% powierzchni całej nieruchomości poza planem.

W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu kontrolowane organy pominęły, że mają do czynienia z nietypową sytuacją, gdyż z jednej strony przez budowę drogi asfaltowej działka zyskuje do niej zobiektywizowany dostęp, niezależnie od tego, że taki dostęp do drogi asfaltowej już miała od kierunku ul. D. ; z drugiej strony pomimo udostępnienia tego zobiektywizowanego kolejnego, drugiego dostępu do drogi asfaltowej, działka znajduje się w zasięgu znacznych potencjalnych i rzeczywistych ograniczeń publicznoprawnych co do sposobu korzystania z niej w zakresie zabudowy, co jednak nie przełożyło się w wystarczającym stopniu w ocenie Sądu na proces jej szczegółowego opisu i charakterystyki przez organy i biegłego, jak i poszukiwania i definiowania działek podobnych, a także ich cech różnicujących ich wartość.

W przekonaniu Sądu, te ograniczenia powinny być wyraźnie i szczegółowo opisane przy charakterystyce ww. działki i wzięte pod uwagę w sposób bardziej wymierny podczas poszukiwania i definiowania działek do niej podobnych. W ocenie Sądu, ani biegły, ani następnie kontrolowane organy nie zweryfikowali, co w przypadku organów stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy, w jakim zakresie przedmiotowa działka wobec ww. ograniczeń publicznoprawnych kwalifikuje się do zabudowy o jakiej mowa w normach m.p.z.p. Ww. nie zweryfikowali, czy w realiach kontrolowanej sprawy, podstawowe przeznaczenie przedmiotowej działki w planie, w połączeniu z innymi ograniczeniami publicznoprawnymi - nie jest w pewnej, procentowo, a zatem mierzalnie określonej części zapisem pozbawionym realnej, rzeczywistej treści w terenie. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że z jednej strony normy m.p.z.p. mają charakter generalny i względnie abstrakcyjny, bowiem odnoszą się do generalnie określonych adresatów i są powtarzalne w stosowaniu, ale w sposób względnie konkretny, szczegółowy określają przeznaczenie poszczególnych działek z perspektywy adresata, który jest właścicielem tej działki. Z takiej perspektywy na działkę skarżącego powinny patrzeć i organy i biegły. Zdaniem Sądu, biegły dokonuje wyceny skonkretyzowanej działki i jej publicznoprawne i faktyczne ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy w myśl norm m.p.z.p. jest ten biegły w stanie konkretnie zbadać i wykazać, na rysunku i w części opisowej operatu, co przykładowo, obrazowo, wstępnie i niewiążąco zrobił skarżący w szkicu dołączonym do skargi, a co wzbudziło m.in. uzasadnione wątpliwości Sądu co do prawidłowości ustalenia przez kontrolowane organy stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zbyt biernie i przedwcześnie zaaprobował w zakresie wskazanym poniżej wyjaśnienia biegłego zawarte w jego piśmie z dnia 12.12.2017 r. Wedle biegłego, którego rozważania są ilustrowane odpowiednimi rysunkami "Cecha rynkowa <> ma charakter niemierzalny, a do jej opisu nie powinno się (a właściwiej: nie da się) używać tzw. pojęć "ostrych". Natomiast jej ocena wynika, z wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego, w którą Kolegium próbuje ingerować. Mianowicie, na przykład 20 % powierzchni nieruchomości w terenie zieleni, może mieć zupełnie inny wpływ na wartość nieruchomości, w zależności od lokalizacji tego pasa (patrz przykład poniżej). Na rysunku nr 1 widać istotne/bardzo duże ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy kubaturowej (brak możliwości zabudowy lub ewentualnie możliwość posadowienia bardzo małego budynku w obszarze poza zielenią oraz w odległości minimum 4m od granicy działki). Na rysunku nr 2 widać znikome ograniczenia w możliwości realizacji zabudowy, mimo iż pas zieleni zajmuje również 20% powierzchni całej nieruchomości. Należy również pamiętać, że nawet jeżeli przykładowo cała nieruchomość położona jest w terenie budowlanym, to wskaźnik zabudowy takiej nieruchomości jest znacznie mniejszy (konieczność pozostawienia powierzchni biologicznie czynnej) i tylko część (np. 40%, w zależności od zapisów planu miejscowego) działki budowlanej może zostać zagospodarowana (tj. zabudowana budynkiem, utwardzona, ogrodzona itp.). Tak więc niewielka część nieruchomości w terenie zieleni, w terenie komunikacji czy w terenie rolnym, w znikomej tylko części wpływa na wartość nieruchomości o dominującym przeznaczeniu budowlanym, z wyjątkiem sytuacji jak np. na rys. 1. Ocena jednak istotności lub nieistotności, niewielkiego, przeciętnego lub dużego wpływu tak opisanych ograniczeń, należy do wiedzy specjalistycznej i wyłącznej kompetencji rzeczoznawcy majątkowego - osoby posiadającej stosowne uprawnienia do szacowania nieruchomości, wiedzę i doświadczenie. Jak widać, każdy przypadek jest indywidualny i nie da się stworzyć >>ostrego<< opisu wszystkich cech nieruchomości, którego również nie stosują potencjalni nabywcy na rynku"

Sąd podziela stanowisko biegłego, że każdy przypadek jest indywidualny, ale w ocenie Sądu, biegły jest w stanie stworzyć względnie "ostry" opis wszystkich relewantnych cech wycenianej konkretnej nieruchomości skarżącego na tle i wobec jej przeznaczenia w m.p.z.p., aby w ten sposób zdeterminować proces poszukiwania i definiowania działek podobnych dla potrzeb przeprowadzanej wyceny i bardziej precyzyjnego określenia cech różnicujących wartość działek podobnych. Tak samo teza biegłego podnosząca, w nawiązaniu do treści skorygowanego operatu szacunkowego, że "W związku z faktem, iż przedmiotowa nieruchomość na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi - ul. N. , posiadała również dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej - ul. D. , do wyceny działki ewidencyjnej nr [...] przyjęto wyłącznie nieruchomości posiadające dostęp do drogi o nawierzchni asfaltowej. Różnica wartości przedmiotowej nieruchomości przed stworzeniem i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi - ul. N. , będzie wynikała z korzystniej ocenionej cechy rynkowej " Dostęp do drogi publicznej " - dostęp do drogi publicznej o nawierzchni asfaltowej z dwóch stron działki, możliwość podziału i swobodnej zabudowy dwóch części, bez konieczności wydzielania drogi wewnętrznej" – powinna być zdaniem Sądu zweryfikowana szczegółowymi opisem i charakterystyką przedmiotowej działki skarżącego, z którego by wynikało, że istnieje właśnie dzięki dostępowi do nowej drogi asfaltowej możliwość podziału i swobodnej zabudowy dwóch części przedmiotowej działki, bez konieczności wydzielania drogi wewnętrznej". Z akt sprawy wynika, co podnosi skarżący, iż przez centralną część dz. nr [...], w kierunku północ-południe przebiega linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV, przez środkowo-wschodnią część działki przebiega główny kolektor gazowy Dn 500 mm, ok. 20 m na północ od nieruchomości pozostawiona jest rezerwa terenu w związku z planem wybudowania północnej obwodnicy Krakowa, w środkowo-zachodniej części działki (pas o szerokości 20 m) pozostawiona jest rezerwa w związku z planowanym przebiegiem projektowanej "trasy wolbromskiej", a przed wybudowaniem asfaltowej drogi ul. N. dz. [...] i tak miała dwustronny dostęp do drogi publicznej, w tym do jednej drogi o powierzchni asfaltowej i jednej o powierzchni nie asfaltowej. W związku z tym przy względnie "ostrym" jak to tylko możliwe w realiach kontrolowanej sprawy dookreśleniu prawnych i faktycznych skutków ww. ograniczeń prawnych możliwości realizacji zabudowy działki (w tym np. ew. potencjalnego ustalenia w znacznej części praktycznej niemożności zabudowania działki pomimo takiego przeznaczenia w normach m.p.z.p.) należy w ocenie Sądu odpowiednio i zgodnie z prawem zweryfikować ustalenie, czy pomimo treści obowiązującego m.p.z.p. doszło do wzrostu jej wartości z powodu dostępu przedmiotowej działki do nowo wybudowanej asfaltowej drogi ul. N. .

Trzeba w tym miejscu podkreślić, że operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627). Organ administracji nie jest natomiast związany ww. opinią rzeczoznawcy, która każdorazowo podlega swobodnej ocenie, co do jej wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście również innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. czy nie zawiera on braków, niejasności itp., gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08, LEX nr 594988). Stąd też w sytuacji, w której po wyczerpującej ocenie operatu szacunkowego, organ doszedłby do przekonania, iż operat ten może budzić – jak w kontrolowanej sprawie – pewne wątpliwości, co do jego prawidłowości, powinien podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, czego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną i dostosować do niej prowadzone postępowanie administracyjne przez Sąd w uzasadnieniu tego wyroku. Mając na uwadze treść ww. wyjaśnień biegłego o jakich jest mowa, a także fakt nieskutecznego w zasadniczej części w ocenie Sądu skorygowania przez biegłego jego operatu szacunkowego w relacji do wskazówek SKO, organ I instancji po przeanalizowaniu całości sprawy we wszystkich jej prawnych aspektach, powinien rozważyć zlecenie sporządzenia operatu innemu biegłemu. Wobec istotnych naruszeń prawa procesowego, Sąd nie ustosunkowuje się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.