Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3777/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5c
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 2/18 w sprawie ze skargi Miasta P. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Miasta P. na rzecz Powiatu P. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 2/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta P. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi powiatowej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Rady Powiatu P. na rzecz Miasta P. kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną uchwałą [...] z dnia [...] września 2017 r. Rada Powiatu P. pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi stanowiący uprzednio drogę wojewódzką nr [...] w granicach administracyjnych Gminy Miasto P. od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119+186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122+770 w P.

W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, że uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119+186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122+770 w P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. 2323) stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) zaliczyła do kategorii dróg powiatowych odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119+186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122+770 w P. Zaliczony jednostronnie odcinek drogi wojewódzkiej do kategorii drogi powiatowej w obecnym jego przebiegu nie tworzy z istniejącą siecią dróg powiatowych jakiegokolwiek powiązania, nie jest jej rozwinięciem oraz nie jest styczny z jakąkolwiek drogą powiatową. Przez teren gminy Miasto P.przebiega, oprócz przedmiotowej drogi, wyłącznie jedna droga powiatowa nr [...], którą stanowi ul. [...], oddalona o ok. 3 km od tej drogi i zlokalizowana na obrzeżu miasta, przy granicy z gminą K. Ponadto wymieniony powyżej odcinek drogi w obecnym przebiegu nie spełnia podstawowych kryteriów funkcjonalnych przypisanych drogom powiatowym. Zgodnie z zapisami art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.) do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Odcinek ten nie stanowi takich połączeń, lecz stanowi element układu ulic w granicach administracyjnych miasta P. i przebiega wyłącznie w granicach administracyjnych gminy Miasto P. Żadna z powyższych przesłanek w omawianym przypadku nie jest spełniona. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Miasto P. zaskarżyło w całości uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] września 2017 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że z chwilą wejścia w życie zaskarżonej uchwały opisany w uchwale odcinek drogi nr [...], obejmujący ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...], stał się drogą o kategorii drogi gminnej. Ten sam odcinek drogi został uprzednio pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] podjętą w dniu [...] kwietnia 2017 r. W ocenie skarżącego obie te uchwały podjęte zostały z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 10 ust. 5a i 5c w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych a także art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący podniósł, że możliwość tzw. kaskadowego przekazywania dróg przez jednostki samorządu terytorialnego różnych szczebli wprowadzona została na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 roku, poz. 870). Na mocy przepisów tej ustawy znowelizowano m.in. art. 10 ustawy o drogach publicznych, wprowadzając nowe brzmienie ustępu 5 oraz wprowadzając nowe ust. 5a-5f.

Wskazując na brzmienie art. 10 ust. 5a, ust. 5c, ust. 5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych, z których wynikają zasady pozbawienia drogi danej kategorii, strona skarżąca podniosła, że powyższych zasad nie można stosować w oderwaniu od przepisów definiujących poszczególne kategorie dróg. Przemawia za tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r., KP 2/13, w którym Trybunał orzekł, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładania art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów. To zaś oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie omawianej ustawy nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, a ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej, względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Zdaniem skarżącego za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii drogi powiatowej odcinka drogi, co do którego nie zachodzą przesłanki skategoryzowania go jako drogi gminnej. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego, przystępując do pozbawienia danego odcinka drogi dotychczasowej kategorii, ma obowiązek poczynić ustalenia co do tego, czy droga ta utraciła dotychczasowy charakter i nie spełnia już wymogów przewidzianych dla danej kategorii oraz czy droga ta spełnia kryteria przewidziane dla drogi niższej kategorii.

Ponadto, nie jest prawnie dopuszczalne pozbawienie tego samego odcinka drogi kategorii drogi wojewódzkiej przez sejmik oraz kategorii drogi powiatowej przez radę powiatu.

Skarżący podkreślił, że jeżeli podstawą podjęcia uchwały jest zaistnienie określonego stanu faktycznego, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały, które na podstawie art. 10 ust. 5a lub 5c ustawy o drogach publicznych powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie spełniania przesłanki zastosowania danego przepisu, a więc braku spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę danej kategorii, bądź drogę wyższej kategorii. Uzasadnienie takie musi zawierać wskazanie materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wskazanie, w oparciu o jakie przesłanki organ uchwałodawczy danej jednostki samorządu terytorialnego ustalił, że przedmiotowe odcinki dróg utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie za drogi danej kategorii. W przypadku braku uzasadnienia niemożliwe staje się dokonanie oceny prawidłowości stanowiska organu pod kątem jego zgodności z prawem.

Organ uchwałodawczy województwa i organ uchwałodawczy powiatu, podejmując uchwałę o pozbawieniu danego odcinka drogi jego dotychczasowej kategorii, powinien poprzedzić swe działania przeprowadzeniem wnikliwej analizy istniejącego stanu faktycznego. W szczególności organ taki powinien precyzyjnie określić, jakie argumenty przemawiają za tym, że dany odcinek drogi, któremu nadano uprzednio określoną kategorię, tę kategorię utracił. Ani uchwała podjęta przez Sejmik Województwa [...], ani uchwała podjęta przez Radę Powiatu P. nie czynią zadość wskazanym wymaganiom. Zaskarżona uchwała Rady Powiatu P. nie została poprzedzona jakimikolwiek działaniami zmierzającymi do ustalenia, czy podjęcie uchwały pozbawiającej kategorii drogi powiatowej odcinka drogi pozbawionej uprzednio przez Sejmik Województwa [...] kategorii drogi wojewódzkiej jest prawnie dopuszczalne.

Zdaniem skarżącego, przekazywanego fragmentu drogi w żadnym wypadku nie można zaliczyć do dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, stanowiących uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, ponieważ przedmiotowy odcinek drogi leży w ciągu drogi tranzytowej prowadzącej z W. w kierunku K. oraz O. i nigdy nie spełniał, i nie będzie spełniał, kryteriów przewidzianych dla dróg gminnych.

Skarżący dodał też, że sporny odcinek drogi powinien zostać zaliczony przede wszystkim do kategorii dróg wojewódzkich, bo w ciągu drogi o tej właśnie kategorii jest położony i niewątpliwie spełnia kryteria przewidziane dla dróg wojewódzkich, gdyż droga ta jako całość jest drogą stanowiącą połączenie między miastami, mające znaczenie dla województwa. Jednocześnie Miasto P. wskazało, że ten odcinek drogi może też zostać uznany za drogę powiatową w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż łączy miejscowości będące siedzibami gmin, jak D., czy S., z miastem powiatowym, jakim są P., łączy też szereg miejscowości będących siedzibami gmin ze sobą, to jest np. D. ze S. oraz z M.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu P. wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, że przekazywany Gminie Miasto P. odcinek drogi, będący przedmiotem zaskarżonej uchwały, wypełnia definicję drogi o kategorii drogi gminnej zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co jest warunkiem niezbędnym do pozbawienia odcinka drogi powiatowej kategorii drogi powiatowej i zaliczenia go do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy, a przesłanki do pozbawienia przedmiotowego odcinka drogi kategorii drogi powiatowej zostały zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Organ nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej, podkreślając, że przedmiotowy odcinek drogi przebiega tylko i wyłącznie przez teren gminy Miasto P. w powiecie p., w związku z tym nie może łączyć bezpośrednio miejscowości D. i S. zlokalizowanych na obszarze innego powiatu, czy M. – zlokalizowanych na obszarze województwa [...].

Organ dodał, że dotychczasowy układ komunikacyjny, o którym pisze strona skarżąca, uległ zmianie w związku z budową obwodnicy P. i nowego mostu przez rzekę W. W związku z powyższym zasadne było podjęcie uchwały przez Radę Powiatu P. skutkującej nadaniem kategorii drogi gminnej przedmiotowemu odcinkowi drogi, co daje możliwość nowemu zarządcy drogi zajęcia się wyprowadzeniem ruchu tranzytowego z centrum miasta P. i odciążeniem przedmiotowego odcinka drogi.

Organ podkreślił, że art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych mówi jedynie o proporcjonalności w wymiarze długości konkretnego odcinka drogi. Ustawodawca w tym przepisie nie posługuje się żadnym sformułowaniem wskazującym na inne znaczenie proporcjonalności, niż odnoszące się tylko i wyłącznie do długości drogi. Powiat P. przekazał Gminie Miasto P. dokładnie tę samą długość drogi, jaką otrzymał od Województwa [...], dlatego zbędnym było szczegółowe uzasadnianie konkretnej długości przekazywanej drogi w stosunku do długości otrzymanej przez Powiat P. od Województwa [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, ocenił, że była ona dopuszczalna formalnie, a ponadto stwierdził m.in., że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ww. ustawy odcinek drogi krajowej, zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a ustawy).

W oparciu o ww. przepis uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Sejmik Województwa [...] pozbawił kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119+186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122+770 w P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2017 r. poz. 2323).

Zgodnie z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, stanowiącym podstawę prawną uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie, rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d).

Sąd podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych w wyżej wymienionym brzmieniu obowiązują od 9 lipca 2015 r. Zostały wprowadzone na mocy ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870).

Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie Kp 2/13 orzekł o zgodności z powyższych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny przesądził jednocześnie, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, pomimo zatem braku w art. 10 ust. 5a-5e bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Uzależnione jest to od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi o kategorii, do której uprzednio był zaliczony. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem.

Powyższe oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii. Podjęcie przez organ stanowiący uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą będzie każdorazowo możliwe jedynie po wykazaniu, że dany odcinek drogi nie spełnia dłużej definicji drogi wojewódzkiej czy powiatowej. W konsekwencji za sprzeczne z normatywną treścią art. 10 ust. 5 c ustawy o drogach publicznych uznać należy pozbawienie w tym trybie kategorii dróg powiatowych odcinków dróg, co do których nie zachodzą przesłanki do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych. Jak podniesiono już wyżej, przedstawiona analiza przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 13 września 2013 r. wyraźnie wskazuje, że nowelizacja ta miała na celu takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by ostatecznie kategoria drogi odpowiadała funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżona uchwała pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi stanowiący uprzednio drogę wojewódzką nr [...] w granicach administracyjnych Gminy Miasto P. od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w P. Zatem skutkiem uchwały, wynikającym z art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, jest zaliczenie opisanego w uchwale odcinka drogi do kategorii drogi gminnej.

Zgodnie z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 (drogi zaliczone do dróg krajowych i dróg wojewódzkich), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

W świetle przedstawionej konieczności stosowania przepisów art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych w powiązaniu z definicjami poszczególnych kategorii dróg, zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 tej ustawy, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że w sytuacji przekazania odcinka drogi stanowiącego dotychczas drogę powiatową gminie w trybie art. 10 ust. 5c ustawy, rzeczą organu było poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej i odpowiada wyłącznie funkcjom określonym w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla dróg gminnych. Wynikająca bowiem z art. 2 i art. 7 Konstytucji zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, że organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez radę powiatu, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa.

Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, w przypadku której przesłanką jej podjęcia jest zaistnienie określonego stanu faktycznego, co w niniejszej sprawie odnosi się do utraty przez drogę powiatową cech uzasadniających zaliczenie jej do takiej kategorii, konieczne jest wykazanie zaistnienia tego rodzaju okoliczności w uzasadnieniu uchwały. Konstrukcja przepisu art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi. Na konieczność wykazania przy podejmowaniu przez sejmik województwa uchwały na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, że dany odcinek drogi nie spełnia już kategorii wymienionej w tym przepisie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 127/17. Analogicznie należy ocenić obowiązki rady powiatu przy podejmowaniu uchwały w oparciu o art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych.

W przypadku uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych powinno zostać szczegółowo uzasadnione zaistnienie przesłanki zastosowania tego przepisu, to jest brak spełniania przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania, którego ustawowym skutkiem jest zaliczenie przedmiotowego odcinka drogi do kategorii drogi gminnej. W ocenie Sądu, uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom.

Ogranicza się ono do przywołania wydanej na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz przytoczenia treści przepisów art. 6a ust. 1 i art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. ustawy zmieniającej, a także lakonicznego stwierdzenia, że przedmiotowy odcinek drogi, jako stanowiący element układu ulic w granicach administracyjnych miasta P. i przebiegający wyłącznie w granicach administracyjnych miasta P., nie spełnia kryteriów drogi powiatowej, określonych w art. 6a ust. 1 ustawy. Uzasadnienie nie zawiera natomiast ani wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ani wskazania, w oparciu o co Rada Powiatu P. ustaliła, że przedmiotowy odcinek drogi utracił cechy uzasadniające uznawanie go za drogę kategorii powiatowej. Okoliczności tych nie wyjaśnia także załącznik graficzny do projektu uchwały, który przedstawia wyłącznie wycinek układu komunikacyjnego na terenie P. i w pobliżu tego miasta. W świetle określonych w art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłanek zaliczenia dróg do kategorii dróg powiatowych albo do kategorii dróg gminnych, w żadnym razie nie może być też uznane za wystarczające w tej kwestii stwierdzenie, że przedmiotowy odcinek drogi w obecnym jego przebiegu nie tworzy z istniejącą siecią dróg powiatowych jakiegokolwiek powiązania, nie jest jej rozwinięciem oraz nie jest styczny z jakąkolwiek drogą powiatową.

Niewątpliwie w sytuacji, gdy przedmiotowy odcinek drogi został wcześniej pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., stwierdzić należy, że przedmiotowy odcinek jest proporcjonalny do objętego wymienioną uchwałą, gdyż jest z nim tożsamy. Jednak w świetle art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, który należy odczytywać w powiązaniu z przepisami określającymi kategorie dróg powiatowych i dróg gminnych, proporcjonalność nie stanowi wyłącznej przesłanki zastosowania tego przepisu.

Nie można także, zdaniem Sądu, całkowicie wykluczyć sytuacji, w której odcinek drogi będącej wcześniej drogą wojewódzką, może na skutek określonych okoliczności utracić zarówno cechy kwalifikujące go do kategorii dróg wojewódzkich, o jakich mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jak i cechy kwalifikujące do kategorii dróg powiatowych, o jakich mowa w art. 6a ust. 1 tej ustawy. Jednak wystąpienie tego rodzaju okoliczności musi zostać wykazane, w związku z czym w niniejszej sprawie w żadnym razie nie jest wystarczające powołanie się na okoliczność podjęcia przez Sejmik Województwa [...] uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie pozbawienia przedmiotowego odcinka drogi nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej. Trzeba przy tym zauważyć, że podstawę prawną ostatnio wymienionej uchwały stanowiły przepisy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 2013 roku o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 870) w związku z art. 10 ust. 5a i 5b ustawy o drogach publicznych, a nie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, jak to zostało podane w uzasadnieniu projektu uchwały Rady Powiatu P. stanowiącej przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zakresie podstawowej przesłanki zastosowania art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, tj. niespełniania przez przedmiotowy odcinek drogi kryteriów drogi powiatowej przewidzianych w art. 6a ust. 1 tej ustawy i jedynie lokalnego znaczenia tej drogi, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, wyklucza możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu P. pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Wprawdzie szersze uzasadnienie dla podjętej uchwały przedstawione zostało w odpowiedzi na skargę, jednak przedstawienie motywów w odpowiedzi na skargę wniesioną do sądu administracyjnego nie może zastąpić prawidłowego uzasadnienia uchwały podjętej przez uprawniony do tego organ kolegialny. Sąd nie ma możliwości zweryfikowania, czy informacje zawarte w odpowiedzi na skargę były brane pod uwagę przez Radę Powiatu P. w dacie podejmowania uchwały. Z przyczyn wskazanych wcześniej nie można natomiast przyjąć, by samo ustawowe uprawnienie organu stanowiącego Powiatu P. do podjęcia uchwały w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych było wystarczające do jej podjęcia w zgodzie z przepisami prawa w sytuacji, gdy podjęcie takiej uchwały wymaga wykazania zaistnienia określonego stanu faktycznego sprawy, a Rada Powiatu takich okoliczności nie wykazuje.

Skargę kasacyjną od powyższego wniósł Powiat P., zaskarżając go w całości i opierając się na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucił mu:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 6a ust. 1 w zw. art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną ich wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że odcinek drogi stanowiący element układu ulic w granicach administracyjnych miasta jest drogą stanowiącą połączenie pomiędzy miastami powiatowymi w sytuacji, gdy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom,

- art. 79 § 1 i § 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez niewłaściwe ich zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że zbyt lakoniczne (zdaniem sądu pierwszej instancji) uzasadnienie uchwały stanowi naruszenie o charakterze istotnym, co determinuje sprzeczność uchwały z prawem, a w konsekwencji skutkuje jej nieważnością,

- art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5a w zw. z art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich niezastosowanie w efekcie bezpodstawnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, że uchwała w niniejszej sprawie została podjęta w sposób arbitralny, zbyt swobodny, z nadużyciem władztwa administracyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny (tj. zlokalizowanie odcinka drogi) na gruncie art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyklucza możliwość zakwalifikowania go jako drogę powiatową,

2) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 79 § 1 i § 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez nieuprawnione uwzględnienie przez sąd pierwszej instancji skargi na uchwałę i stwierdzenie jej nieważności w oparciu o błędne przyjęcie, że zbyt lakoniczne uzasadnienie uchwały stanowi naruszenie o charakterze istotnym, co determinuje sprzeczność uchwały z prawem, pomimo że integralnym załącznikiem do uchwały był załącznik graficzny (tj. mapa), z którego wprost wynika, że przedmiotowy odcinek stanowi element układu ulic w granicach administracyjnych miasta (i zbędne, zdaniem skarżącego kasacyjnie, byłoby rozbudowanie teoretycznej argumentacji w tej materii); tym samym już okoliczność faktyczna (obiektywna), a nie prawna wyklucza a limine możliwość zakwalifikowania odcinka drogi jako drogi powiatowej,

- art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 79 § 1 i § 4 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nadużycie przez sąd pierwszej instancji przysługujących mu kompetencji i zastosowanie zbyt radykalnego, nieznajdującego uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym środka, jakim jest stwierdzenie nieważności uchwały w sytuacji, gdy nie zachodzi przesłanka sprzeczności z prawem i naruszenia o charakterze istotnym, a w samym uzasadnieniu wyroku sąd wskazuje, że uzasadnienie w sposób obiektywnie wyczerpujący zostało uzupełnione w odpowiedzi na skargę; irracjonalny pozostaje jednocześnie argument, że "nie ma możliwości weryfikacji czy informacje zawarte w odpowiedzi na skargę były brane pod uwagę w dacie podejmowania uchwały przez Radę Powiatu P.", skoro sam sposób i treść rozstrzygnięcia odpowiada prawu i znajduje pełne uzasadnienie w przepisach obowiązującego prawa,

- art. 141 § 4 w zw. z art. art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jednoznacznie ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie poprzez zamienne wskazywanie w uzasadnieniu wyroku na wadliwe (tj. niewykazujące spełniania przesłanek pozbawienia drogi powiatowej kategorii tej drogi) uzasadnienie skarżonej uchwały oraz projektu uchwały, a w konsekwencji niemożność stwierdzenia, czy Sąd, dokonując oceny, nie nadał znaczenia normatywnego temu projektowi – nie dokonał oceny normatywnej projektu uchwały oraz samej uchwały i jej uzasadnienia (pod kątem zgodności z prawem), a tym samym czy nie uznał wpływu na ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały w ramach tej oceny projektu.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z [...] września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Gmina Miasto P. wniosła o jej oddalenie.

Zarządzeniem z [...] października 2020 r., sygn. akt I OSK 3777/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), poinformował strony o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1 zarządzenia).

Powiat P. w piśmie z [...] listopada 2020 r. nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, natomiast Miasto P., w piśmie z [...] listopada 2020 r. wyraziło na to zgodę.

Zarządzeniem z [...] czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 3777/18, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 i poz. 875) zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Pismem z [...] czerwca 2021 r. Miasto P. przedstawiło ostateczne stanowisko w sprawie.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. Powiat P. podtrzymał stanowisko wyrażone dotychczas w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wyżej wskazanymi wnioskami o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej jako "uCOVID-19"). Podkreślić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie epidemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała z dnia [...] września 2017 r. nr [...] (dalej jako "uchwała") Rady Powiatu P. (dalej jako "Rada") w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119+186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122+770 w P. Uchwała podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm., dalej jako "u.s.p.") oraz art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., dalej "u.d.p.").

Przepis art. 10 ust. 5a u.d.p. stanowi, że sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Z kolei w myśl art. 10 ust. 5c u.d.p. rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/20 zmiana kategorii dróg regulowana w sytuacji ustalonej w ust. 5 i nast. nastąpi w sytuacji wywołanej zaliczeniem odcinków dróg do drogi wojewódzkiej w związku z wybudowaniem nowej drogi krajowej lub przekazaniem go przez gminy w drodze stosownej uchwały. Powyższe może uruchomić "kaskadowy" mechanizm przekazywania "zbędnych" dróg wojewódzkich przez samorząd województwa powiatowi.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który dokonując wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. w sprawie Kp 2/13 wykładni art. 10 ust. 5a-5d i ust. 5e ustawy o drogach publicznych przesądził, że zgodna z regulacjami rangi konstytucyjnej jest tylko taka wykładnia, która dokonywana jest w związku z art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc uwzględnia treść tych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni ww. przepisów, prawidłowo wskazał, że pomimo braku w art. 10 ust. 5a-5e bezpośredniego odesłania do treści art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1, przepisy te należy wykładać tak, jakby takie odesłanie zawierały, co oznacza, że organy stosujące art. 10 ust. 5a, 5c i 5e zdanie drugie nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii. Uzależnione jest to od wykazania, że dany odcinek drogi nie spełnia już definicji drogi o kategorii, do której uprzednio był zaliczony. Zamiarem ustawodawcy było takie ukształtowanie procedury postępowania z drogami zastąpionymi przez nowo wybudowane odcinki dróg, by doprowadzić do sytuacji, w której kategoria drogi odpowiada jej funkcjom określonym w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego nie miały charakteru arbitralnego i nie sprowadzały się do prób przekazywania dróg jednostkom samorządu terytorialnego niższego szczebla celem unikania wydatków związanych z ich utrzymaniem.

Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że organy stosujące art. 10 ust. 5a i 5c ustawy o drogach publicznych nie mają swobody w pozbawianiu danych odcinków dróg dotychczasowych kategorii, lecz w zakresie swojego władztwa ograniczone są nie tylko wymogiem, by odcinek pozbawiany kategorii był proporcjonalny do odcinka drogi nowo wybudowanej względnie uprzednio kaskadowo przekazanej, lecz także z zawartymi w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych definicjami legalnymi wskazującymi na przesłanki zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wyjaśnić zatem trzeba, że zgodnie z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.p. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Wskazuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego jest istotne naruszenie prawa, do których zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Pojęcie sprzeczności z prawem może także dotyczyć sprzeczności z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: wyrok TK z 23 maja 2006 r. sygn. SK 51/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt 5/08, OTK-A 2009, Nr 11, poz. 170).

Istotną regułą legislacyjną jest statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA z 23 czerwca 2021 r,, sygn. akt III OSK 3740/21 i powołane w nim orzecznictwo, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały, gdy nie jest on wyraźnie określony ustawowo wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasad "dobrej legislacji" (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego", 2006 r., nr 6, s. 45). W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06, wyrok z NSA z 23 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że brak sporządzenia uzasadnienia może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX nr 490933). Brak uzasadnienia uchwały organ może uzupełnić w odpowiedzi na skargę, zwłaszcza gdy szczegółowo ustosunkowuje się do zarzutów i wyjaśni motywy swojego działania oraz przesłanki podjęcia uchwały o danej treści (por. wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK1797/19 i ww. wyrok o sygn. akt III OSK 3740/21, CBOSA).

Jak wynika z argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, pozbawiony kategorii drogi powiatowej odcinek drogi nie spełnia definicji drogi kategorii powiatowej, wskazany w art. 6a ust. 1 u.d.p., ponieważ nie stanowi połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzibami gmin między sobą, a jedynie posiada znaczenie lokalne i stanowi uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom. Droga ta przebiega wyłącznie przez obszar jednej gminy, tj. gminy Miasto P. i w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały nie tworzyła z istniejącą siecią dróg powiatowych jakiegokolwiek powiązania, nie była jej rozwinięciem oraz nie była styczna z jakąkolwiek drogą powiatową. Podkreślić należy, że przez teren gminy Miasto P., oprócz przedmiotowej drogi przebiega wyłącznie jedna droga powiatowa o numerze [...], którą stanowi ul. [...] oddalona o ok. 3 km od przedmiotowej drogi, zlokalizowana na obrzeżu miasta przy granicy z gminą K. Organ wskazał, że dla oceny czy zasadnie zakwalifikowano daną drogę do odpowiedniej kategorii drogi, powinno się brać odcinek drogi objęty zaskarżoną uchwałą, a nie rozpatrywać i porównywać go do całego dawnego przebiegu drogi wojewódzkiej. "Obcięcie" końca dawnej drogi wojewódzkiej nie ma wpływu na funkcjonowanie obecnej drogi wojewódzkiej kończącej się na węźle drogi ekspresowej w mieście P., droga ta dalej łączy miasto W. z miastem P. Strona skarżąca twierdzi, że ten odcinek drogi może zostać uznany za drogę powiatową w rozumieniu art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, łączy bowiem miejscowości będące siedzibami gmin (jak D., czy też S.) z miastem powiatowym, jakim są P., łączy też (patrząc "na całej swej długości") szereg miejscowości będących siedzibami gmin ze sobą (np.: D. ze S. oraz M.). Wbrew temu twierdzeniu Powiat P. podkreśla, że przedmiotowy odcinek drogi przebiega tylko i wyłącznie przez teren gminy Miasto P. w powiecie p. w związku z tym nie może łączyć bezpośrednio miejscowości D. i S. zlokalizowanych na obszarze innego powiatu — [...] czy M., zlokalizowane na obszarze województwa [...]. Ponadto w piśmie wskazano, że dotychczasowy układ komunikacyjny uległ zmianie w związku z budową obwodnicy P. i budową nowego mostu przez rzekę W.

To, że przedmiotowy odcinek drogi stanowi element układu ulic w granicach miasta P. przedstawia mapa stanowiąca załącznik do zaskarżonej uchwały.

Także w załączonym do odpowiedzi na skargę uzasadnieniu do uchwały Zarządu Powiatu P. nr [...] (a nie jak pisze Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały) wskazano podobną do wyżej przedstawionej argumentację.

Argumentacja organu pozwala zatem przyjąć, że Rada Powiatu P. kierowała się przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kryteriami wynikającymi z art. 6a ust. 1 i 7 ust. 1 u.d.p.

Nie może też budzić żadnych wątpliwości, że w sytuacji gdy tożsamy odcinek drogi został wcześniej pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., to jest on proporcjonalny do odcinka drogi objętego zaskarżoną uchwałą.

Nie są zasadne twierdzenia Miasta P., że przedmiotowy odcinek drogi spełnia wszystkie kryteria drogi wojewódzkiej. Wskazać należy, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi wojewódzkiej odcinka drogi nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119+186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122+770 w P. Zgodnie z art. 10 ust. 5a u.d.p. przedmiotowy odcinek drogi został pozbawiony kategorii drogi wojewódzkiej i jednocześnie zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomo, ze Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 117/18 oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. na ww. uchwałę. Skarga kasacyjna od powyższego wyroku Prokuratora Prokuratury Rejonowej w P. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3850/18. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, prawidłowo stwierdził, że w uzasadnieniu projektu do uchwały przedstawiono wszystkie istotne okoliczności oraz podano przyczynę jej podjęcia. Wskazano, że odcinek drogi wojewódzkiej Nr [...] od ronda na skrzyżowaniu z drogą ekspresową [...] w km 119 + 186 do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w km 122 + 770 w P. po przekazaniu do użytku I etapu obwodnicy P. wraz z przeprawą mostową przez rzekę W., zlokalizowanych w ciągu drogi ekspresowej [...], stracił funkcję drogi ponadlokalnej. Wyjaśniono, że dostosowanie drogi krajowej Nr [...] na odcinku W.-L. do parametrów technicznych drogi ekspresowej oraz rozbudowa linii kolejowej Nr [...] spowodują malejące natężenie ruchu pojazdów na drodze Nr [...] i w konsekwencji spadek znaczenia tej drogi w układzie komunikacyjnym województwa. Wskazano, że nowy przebieg drogi krajowej [...] przejął funkcję obsługi ruchu regionalnego i ponadregionalnego, który odbywał się na wyżej wymienionym odcinku drogi Nr [...].

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a). Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Powyższe odnosi się nie tylko do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu (zob. wyroki NSA z: 24 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2134/13 i 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, CBOSA). Konsekwencją powyższego wyroku jest konieczność uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] jest zgodna z prawem, a przedmiotowy odcinek drogi nie spełnia wymogów drogi wojewódzkiej wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.p.

Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że Rada Powiatu P. przy wydaniu zaskarżonej uchwały nie naruszyła prawa, w tym przepisów art. 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5a w zw. z art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 u.d.p. Ewentualne niedociągnięcia w tym zakresie pozostają bez wpływu na treść podjętej uchwały i nie sposób ich uznać za istotne. Dlatego brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a, a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

| |

| |