Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2970/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 25 § 1, art. 32, art. 58 § 1 pkt. 1 i 6, art. 52 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 i  art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 36 i art. 37
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 166/13 w sprawie ze skargi H. E. i M. E. na bezczynność E. S.A. w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 września 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 166/13 zobowiązał E. S.A. w G. (dalej jako: "Spółka") do rozpoznania wniosku H. E. i M. E. (dalej jako: "skarżący" bądź "wnioskodawcy") z dnia 12 stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Spółki na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Pismem z 12 stycznia 2012 r. H. E. i M. E. wystąpili do Spółki Oddział w O. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach: nr [...] położonej w K. oraz nr [...] położonych w B. Przy piśmie z dnia 27 stycznia 2012 r. wniosek przekazany został do E. S.A. Oddział w T., który skierował do wnioskodawców pismo z dnia 8 sierpnia 2012 r., jednakże nie otrzymali oni żądnych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji publicznej.

W związku z powyższym H. E. i M. E. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność przedsiębiorstwa E. S.A. z siedzibą w G. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 12 stycznia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że nie jest ona "władzą publiczną", nie realizuje "zadań publicznych" oraz nie dysponuje majątkiem publicznym. Nie jest również organem państwowym. Spółka jako przedsiębiorstwo energetyczne realizuje cele użyteczności publicznej polegające na świadczeniu usług w zakresie dystrybucji i przesyle energii eklektycznej, niemniej jednak fakt, że spółka prowadzi działalności, która może być zaliczana do strefy usług użyteczności publicznej nie przesądza o zasadności traktowania jej jako podmiotu realizującego zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Aby możliwe było uznanie, że Spółka wykonuje zadania publiczne jej działalność musiałaby polegać na realizacji szeroko rozumianych zadań państwowych (lub samorządowych). Tymczasem jest przede wszystkim przedsiębiorcą, niezależnym uczestnikiem rynku prowadzącym działalność gospodarczą tyle, że w zakresie usług publicznie użytecznych.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał Spółkę do rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

Zatem żądane przez skarżących dokumenty – decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozważając dalej Sąd I instancji przywołując treść z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazał, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będąc organami władzy publicznej.

W świetle treści art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) Spółka jako operator systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd I instancji przyjął, że przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest Spółka wykonuje zadania publiczne i w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Oceniając, zatem, że E. S.A. w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżących we wniosku z dnia 12 stycznia 2012 r. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zarządzający spółką miał obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w sposób i w formie określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną, a żaden przepis ustawy nie nakłada na podmiot zobowiązany konieczności nadawania tej czynności szczególnej formy. Dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy), chyba, że wnioskodawca wskaże na inny sposób realizacji wniosku.

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 12 stycznia 2012 r. skierowanym do oddziału Spółki w O. Pismo skarżących z przedmiotowym wnioskiem zostało następnie odesłane do oddziału Spółki w T., który pismem z dnia 8 sierpnia 2012 r. nie odniósł się do żądania udzielenia informacji publicznej. Niemniej to E. S.A. w G. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, a więc udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskodawców, że informacji tej nie posiada. Spółka nie zakończyła postępowania w żaden z tych sposobów, pozostaje, zatem w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia 12 stycznia 2012 r.

Sąd I instancji stwierdził także, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny Sąd uwzględnił znaczny upływ czasu od złożenia przedmiotowego wniosku i nieuzasadnioną prawnie niechęć spółki do zastosowania się do trybu wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła E. S.A. w G., wnosząc o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie od skarżących na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., art. 149 § 1 P.p.s.a.;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit a) tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej,

3. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zachodzi nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), albowiem niniejsza sprawa w ogóle nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność przysługuje, bowiem wyłącznie w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, decyzje i postanowienia oraz mogą być podejmowane inne akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., wobec tego wniesiona w niej skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Ponadto skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwali Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpali środków zaskarżenia przysługujących im przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1-4 P.p.s.a.), co winno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Dalej Spółka wskazała, że nie była ona zobowiązana do udostępnienia skarżącym żądanych informacji. Prawo do uzyskania informacji zostało, bowiem wyraźnie związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tylko te podmioty są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. E. S.A. w G. nie spełnia powyższych przesłanek. Jest ona spółką prawa handlowego kontrolowaną przez spółkę E. S.A. (100 % akcji). Właścicielem akcji spółki E. S.A. jest Skarb Państwa (ok. 82%). Ponadto nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym i nie wykonuje zadań władzy publicznej. Spółka jest operatorem systemu dystrybucyjnego, czyli przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi (art. 3 pkt 25 ustawy Prawo energetyczne). Wobec powyższego należy uznać, że skarżąca kasacyjnie nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, co w konsekwencji oznacza, że WSA w Gdańsku dokonał błędnej wykładni przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo Spółka podniosła, że sprawa dotyczy udostępnienia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, która prowadzona była przez właściwy organ administracji, zatem od tego organu administracji skarżący winni domagać się uzyskania żądanej informacji publicznej. Tym samym, WSA w Gdańsku dokonał błędnej wykładni również art. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Spółka stwierdziła ponadto, że w sprawie winien być zastosowany przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacje, których udostępnienia domagają się skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Prawo do takich informacji podlega zaś ograniczeniu.

Spółka wskazała też, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Spółka nie tylko nie zaniechała przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale uczyniła to w przepisanym prawem terminie, przez co należy uznać, że wykonała ciążący na niej obowiązek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Spółka zarzuciła Sądowi I instancji przede wszystkim nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) wynikającą z braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy. Zdaniem Spółki skarga winna ulec odrzuceniu przez WSA w Gdańsku (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Naruszono, zatem art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wymyka się jednak spod kontroli kasacyjnej, gdyż w zasadzie pozbawiony jest on jakiejkolwiek argumentacji jurydycznej. Stanowi to istotny mankament rozpatrywanej skargi kasacyjnej. W takim środku zaskarżenia strona nie może ograniczyć się do wyliczenia przepisów, które jej zdaniem miały być złamane zaskarżonym orzeczeniem. Zobowiązana jest także wykazać, dlaczego uważa, że w sprawie doszło do takich uchybień i na czym dokładnie polegało naruszenie każdego z kwestionowanych przepisów. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i uzupełniać za nią podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Także w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i domyślać się, na czym miało polegać złamanie przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Informacyjnie można jedynie wskazać, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub, gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest, zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oczywistym, zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub niestwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak, więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest jednak ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie, zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi, zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne, bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Sąd I instancji słusznie, zatem uznał, że żądane przez wnioskodawców dokumenty i decyzje dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których to dokumentów i decyzji Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych, są w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a tiret pierwsze uznać należy za chybiony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia przez WSA w Gdańsku przepisu art. 4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka bezspornie nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu w sprawie nie ma znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do podmiotów zobowiązanych zalicza, bowiem również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka podlega tej regulacji, gdyż – jak wynika z samych tylko twierdzeń strony – jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej E. S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada, więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W orzecznictwie przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w judykaturze akcentuje się też, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonana tam interpretacja zwrotu "zadań publicznych" jest bezbłędna. Jeżeli bowiem zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy dystrybucji albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej jest objęta skarżąca kasacyjnie Spółka.

W takiej, zatem sytuacji obowiązkiem Spółki było udzielenie wnioskodawcom żądanych przez nich informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Zaniechanie takich działań uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonym wyroku. Dla oceny zaistnienia bezczynności, istotne jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest ją ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postawiony wyrokowi przez Spółkę zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. w zakresie tego stwierdzenia, nie mógł zostać uwzględniony przez NSA. Zarzut ten pozbawiony jest jakiejkolwiek argumentacji i w istocie ogranicza się wyłącznie do przywołania art. 149 § 1 P.p.s.a. (na tym tle aktualne pozostają uwagi poczynione na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące zarzutu naruszenia art. 3 § 1 pkt 8 P.p.s.a.). Z kolei okoliczności wskazane przez Spółkę dotyczące przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy do WSA w Gdańsku w ustawowym terminie, pozostają bez znaczenia dla oceny, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocenie w tym zakresie podlegają, bowiem jedynie okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania (jak też zaniechania) w toku rozpoznawania sprawy zainicjowanej wnioskiem strony, w tym przypadku wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić naruszenia art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej gdyż przepis ten na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy nie miał jeszcze zastosowania. Spółka nie powoływała się, bowiem na ograniczenia przewidziane w tym przepisie, twierdząc jedynie, że nie jest w ogóle podmiotem zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanych informacji. W niniejszej sprawie WSA w Gdańsku rozpoznawał jedynie kwestie bezczynności Spółki, trafnie przesądzając, że wnioskowane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że Spółka nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegać będzie wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może, zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.