Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4561/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i lit. c
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 141/20 w sprawie ze skargi T.K. na bezczynność Prezydenta m. st. W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od T.K. na rzecz Prezydenta m. st. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 141/20, oddalił skargę T.K. (dalej jako strona lub skarżący) na bezczynność Prezydenta miasta stołecznego W. (dalej jako Prezydent lub organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] 2019 r. skarżący zwrócił się do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019r., poz. 1429 ze zm., dalej u.d.i.p.) o przesłanie kopii całej korespondencji pomiędzy Urzędem Dzielnicy B. (dalej w skrócie: Urząd Dzielnicy) a Urzędem miasta stołecznego W. (dalej w skrócie: Urząd Miasta, a w odniesieniu do miasta stołecznego W. – Miasto), w szczególności z zastępcami prezydenta: R.K. i R.S., Biurem Prawnym, Biurem Polityki Mobilności i Transportu oraz innymi jednostkami organizacyjnymi Urzędu Miasta, dotyczącej wypadku, który miał miejsce w dniu [...] 2017 r. na ul. G. w W. oraz miejsca, w którym ten wypadek nastąpił.

Jako przykładową korespondencję skarżący wskazał m.in. na pisma z: [...] 2017 r., [...] 2018 r., [...] 2018 r., [...] 2018 r. oraz [...] 2018 r., podając ich sygnatury oraz żądając jednoznacznego potwierdzenia zaniechania prowadzenia korespondencji, jeżeli nastąpić to miało po dniu [...] 2018 r.

W odpowiedzi z dnia [...] 2019 r., nr [...], organ stwierdził, że pismo skarżącego nie dotyczy sprawy publicznej i jako takie nie może być zakwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący, ponawiając swoje żądanie w dniu [...] 2019 r., a także kierując odwołanie od wydanej przez organ decyzji odmownej – jeśli za taką miałoby zostać uznane wskazane wyżej pismo – podkreślił, że bezpieczeństwo pieszych, w tym przyczyny zaistniałego wypadku, pozostającego w zainteresowaniu mediów, są sprawą publiczną. A zatem korespondencja pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Urzędu Miasta dotycząca tej materia, a zwłaszcza miejsca wypadku, historii jego budowy, stanu technicznego w dacie wypadku i aktualnie, w kontekście potencjalnego zagrożenia w okresie pomiędzy [...] 2016 r. a [...] 2017 r. i po tej dacie, jest informacją publiczną. Potrzeba jej udostępnienia wynika także z faktu, że stanowią ją dokumenty urzędowe wytworzone w związku z zamierzeniami działania władzy publicznej. Odmowa jej udzielenia prowadzi więc do naruszenia postanowień ustawowych, także w zakresie prawnej formy działania, gdyż nawet jeśli w żądanej dokumentacji znajdują się informacje odnoszące się do kwoty roszczenia odszkodowawczego, to i tak można by ją udostępnić w formie zanonimizowanej, jeśli w ogóle zachodziłaby taka potrzeba z racji tożsamości osób, których te dane obejmują.

Pismem z dnia [...] 2019 r., nr [...], Prezydent podtrzymał swoje stanowisko o braku publicznego charakteru zawnioskowanych przez stronę informacji oraz konieczności wydawania w tej sprawie decyzji odmownej.

Skarżący początkowo wniósł odwołanie od udzielonej przez organ odpowiedzi, uznając ją – ponownie jak poprzednią – za rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Po uznaniu zaś tego odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. za niedopuszczalne (postanowienie z dnia [...] 2020 r., nr [...]), wywiódł on skargę na bezczynność Prezydenta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący wskazał, że przedmiotem jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej była korespondencja wewnętrzna pomiędzy Urzędem Dzielnicy, Urzędem Miasta oraz innymi miejskimi jednostkami organizacyjnymi, dotycząca przebiegu zrealizowanej w 2016 r. inwestycji w postaci fragmentu ścieżki rowerowej w Parku S., a w szczególności oceny przez Urząd Dzielnicy jego roli w dotrzymaniu procedur bezpieczeństwa. I choć korespondencja ta była efektem wypadku śmiertelnego, któremu na niedokończonej jeszcze ścieżce uległa córka skarżącego w dniu [...] 2017 r., to nawet po zakończeniu procesu inwestycyjnego nadal pozostają zastrzeżenia odnośnie stwarzanego zagrożenia. Potwierdzają to opinie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji oraz Biura Polityki Mobilności Urzędu Miasta. Toczy się również w tej sprawie postępowanie prokuratorskie, w ramach którego postawiono zarzuty trzem urzędnikom Urzędu Dzielnicy.

Zatem obiektywna ocena zagrożenia bezpieczeństwa mieszkańców w tym miejscu oraz stanowisko miejskich jednostek organizacyjnych jest sprawą publiczną. W interesie publicznym leży bowiem pozyskanie wiedzy, w jaki sposób Urząd Dzielnicy oceniał swoją rolę w tej inwestycji oraz w jaki sposób wpływał na działania Urzędu Miasta. Informacje takie zawiera zaś żądana korespondencja. Uznanie, że nie jest ona informacją publiczną służy jedynie jej ukryciu w sposób sprzeniewierzający się treści i celowi ustawy.

Z tych względów skarżący wystąpił o uznanie postępowania Urzędu Miasta za rażące naruszenie prawa, wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł m.in. o jej oddalenie podkreślając, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia w niniejszej sprawie jego bezczynności. Dokonując bowiem oceny żądania skarżącego, organ doszedł do przekonania, że nie dotyczy ono sprawy publicznej i nie może być traktowane w kategoriach wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dla oceny charakteru żądanych informacji istotne znaczenie miał – zdaniem organu – fakt, że skarżący starał się o uzyskanie dokumentów w jego indywidualnej sprawie, związanej z dochodzeniem roszczeń z tytułu śmiertelnego wypadku jego córki, czego dowodem są dwa postępowania o zawezwanie do próby ugodowej o zapłatę zadośćuczynienia z tego tytułu. Udostępnienie żądanych danych może przyczynić się do ujawnienia argumentów procesowych jednej ze stron, a przez to uprzywilejować drugą z nich. Procedura udzielenia informacji publicznej nie może więc zmierzać do pozyskania informacji istotnych z punktu widzenia ewentualnego postępowania sądowego, regulującego przecież kwestię gromadzenia materiału dowodowego. Skoro zatem treść wniosku dotyczyła informacji odnoszący się do samego wnioskodawcy, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami administracji publicznej, żądanie skarżącego nie mogło zostać zrealizowane w trybie u.d.i.p.

Organ wskazał dalej, że z zachowaniem ustawowego terminu zawiadomił skarżącego o dokonanych ustaleniach w powyższym zakresie. Poinformował go również o braku przesłanek do wydania decyzji administracyjnej. Wypełnił tym samym wszelkie wymagane czynności i nie dopuścił się w sprawie bezczynności.

Z ostrożności procesowej podał on, że nawet gdyby zakres wniosku nie dotyczył sprawy prywatnej i danych, które mogą zostać wykorzystane w sporze sądowym, żądane przez skarżącego informacje należało uznać za dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Korespondencja wewnętrzna nie jest zaś informacją publiczną, choć w jakiejś części dotyczy wykonywania zadań publicznych. Służy ona jedynie wymianie informacji i uzgadnianiu stanowisk oraz poglądów, które nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy.

Skarżący ustosunkowując się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę wskazał, że prezentowana w niej sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Przeprowadzona przez organ analiza nie doprowadziła bowiem do jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości stwierdzenia braku ustawowych przesłanek do udostępnienia informacji publicznych. Organ prezentując swoją tezę poprzestał jedynie na powieleniu gołosłownego stwierdzenia, że żądane informacje nie mają charakteru publicznego. W żaden sposób go jednak nie uzasadnił, co świadczy o braku istniejących argumentów po jego stronie i wykorzystaniu siłowej przewagi.

Zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się z organem, że żądane przez niego informacje, których zakresu, wbrew sugestii organu, nie zmieniał w toku całego postępowania, nie dotyczą sprawy publicznej, tylko prywatnej. Jakkolwiek śmierć jego dziecka jest jego prywatną tragedią, to nastąpiła ona w konsekwencji działalności publicznej Urzędu Dzielnicy. Jej ofiarami mogą paść również inne osoby, co poniekąd miało już miejsce w podobnie ukształtowanej lokalizacji. Z tego względu zarówno informacje dotyczące procesu, jakiego wynikiem była wadliwa inwestycja, jak i te, które ilustrują sposób działania, w tym oceny zaistniałego zdarzenia i odegranej w nim roli przez miejskie jednostki organizacyjne, ze względu na ewentualne konsekwencje powtórzenia się podobnej sytuacji w przyszłości, mają charakter informacji publicznej. Z kręgu osób uprawnionych do żądania udostępnienia informacji publicznej nie można zatem eliminować osób, które pragną, by śmierć ich dziecka przyczyniła się do uniknięcia takiej sytuacji w innym przypadku.

Skarżący zwrócił również uwagę, że udzielenie mu zawnioskowanych informacji nie wpłynie na zachwianie równowagi stron toczącego się sporu odszkodowawczego, gdyż ten nie dotyczy odpowiedzialności cywilnej Miasta, lecz co najwyżej jej rozmiaru. Arbitralna odmowa udostępnienia żądanych przez niego danych stanowi zaś przejaw istniejącej asymetrii informacyjnej i świadczy o wykorzystywaniu przewagi organu, także na polu procesowym, w celu maksymalnego wykorzystania swojej pozycji. Celem wprowadzenia przepisów u.d.i.p. jest zaś ograniczenie tej przewagi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu pierwszej instancji – organ nie pozostawał w bezczynności. Bezczynność bowiem ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Organ zaś odpowiedział stronie w ustawowym terminie 14 dni, zawiadamiając ją jednocześnie, że sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, więc jej żądania nie można zakwalifikować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wprawdzie stanowisko organu nie zostało nazbyt rozbudowane, ale w świetle akt administracyjnych nie można zarzucić mu, że było ono wadliwe, z uwagi na rozwiązania prawne przewidziane w u.d.i.p. Skoro charakter żądanych przez skarżącego informacji wskazywał, że nie mają one charakteru publicznego, organ mógł zawiadomić o tym skarżącego w zwykłym piśmie, a nie w decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Ta bowiem zastrzeżona jest dla informacji posiadających walor publiczny i dotyczy podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, który zamierza jednak wydać rozstrzygnięcie odmowne bądź umarzające prowadzone postępowanie. Brak jednego z tych elementów oznacza zaś zakaz załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji przyjął, że skoro skarżący otrzymał odpowiedź właściwego organu i miało to miejsce w ustawowym terminie, nie ma podstaw prawnych do uznania, aby Prezydent rażąco naruszył prawo.

Sąd zauważył również, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący obejmowały korespondencję wewnętrzną. Nie stanowi zaś ona informacji publicznej, gdyż nie dotyczy dokumentu urzędowego, lecz materiału, któremu brak cech oficjalności, określanemu jako dokument wewnętrzny.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że udzielona przez organ odpowiedź dotyczyła pierwotnie złożonego wniosku z dnia [...] 2019 r. Jego kształt ewidentnie zaś odnosił się do skarżącego jako ojca dziecka, które zginęło podczas wypadku na trasie ścieżki rowerowej. Następcza zmiana zakresu tego żądania, dokonana dopiero na etapie postępowania sądowego, nie mogła zatem wpłynąć na skuteczność rozpoznawanej skargi. A jeśli tak, to należało podzielić zapatrywania organu, który znając treść żądanych dokumentów mógł przyjąć, że wniosek strony dotyczył jego indywidualnego interesu, nie zaś istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej. Nie mógł on więc zostać zrealizowany w trybie u.d.i.p.

W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zauważył również, że w drodze dostępu do informacji publicznych nie jest dopuszczalne pozyskiwanie danych odnoszących się do argumentów przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bowiem bez związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej strony. Ponadto korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać do dokonania czynności dowodowych przewidzianych w odrębnych procedurach.

Skoro zatem z akt administracyjnych sprawy wynika, że celem skarżącego jest uzyskanie informacji w jego indywidualnej sprawie, wiążącej się ze sporem prowadzonym z Prezydentem co do roszczeń odszkodowawczych dochodzonych w drodze postępowania sądowego, prawidłowe w ocenie Sądu pierwszej instancji było uznanie przez organ, że żądane informacje nie dotyczą sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na uwadze wskazane okoliczności oraz działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), Sąd ten wniesioną skargę oddalił.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pisma wskazane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] 2019 r. dotyczą "korespondencji wewnętrznej" i jako takie pozostają wyłączone spod przymiotu informacji publicznej, podczas gdy:

- Burmistrz Dzielnicy jest bezspornie organem władzy publicznej;

- żądane we wniosku dokumenty stanowią wyraz oficjalnego stanowiska Urzędu Dzielnicy zajętego przez Burmistrza w odpowiedzi na pytania sformułowane przez Miasto w sprawie publicznej jaką pozostaje wybudowana w przestrzeni publicznej, ogólnodostępna ścieżka rowerowa, zrealizowana w ramach Budżetu Partycypacyjnego (na wniosek mieszkańców);

- dokumenty te zostały podpisane przez Burmistrza Dzielnicy, stanowią więc dokumenty urzędowe, a nie "materiał roboczy" lub tym bardziej "nieoficjalny" lub "prywatny";

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że dokumenty, o które wnioskuje skarżący to dokumenty wewnętrzne, podczas gdy dokumenty te zostały podpisane przez Burmistrza Dzielnicy oraz stanowią wyraz oficjalnego stanowiska Urzędu Dzielnicy na zapytania płynące od innego organu Miasta;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w realiach przedmiotowej sprawy nie doszło do bezczynności organu, podczas gdy skarżącemu dwukrotnie odmówione zostało udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak również z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2020 r. wynikało, że otrzymane przez skarżącego pisma nie stanowiły decyzji w rozumieniu k.p.a., w związku z czym wniesione przez niego odwołanie jest niedopuszczalne ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, a skarżącemu przysługuje prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podała, że kwestionowane przez nią orzeczenie nieprawidłowo przyjmuje za organem, jakoby żądane przez nią informacje pozbawione zostały waloru publicznego i stanowiły sprawę prywatną. Przedmiotem złożonego wniosku była bowiem oficjalna korespondencja urzędowa dotycząca inwestycji zrealizowanej przez Urząd Dzielnicy w 2016 r. (fragmentu ścieżki rowerowej), która niezależnie od tragicznego wypadku córki skarżącego, w dalszym ciągu budzi zastrzeżenia odnośnie poziomu bezpieczeństwa. Postuluje się nawet konieczność jej przebudowy. Celem działania skarżącego nie jest więc toczenie sporu prawnego z organem, lecz ustalenie wszystkich okoliczności związanych z budową ścieżki rowerowej. W tym kontekście sposób oceny przebiegu inwestycji ma bezpośrednie przełożenie na działania (zaniechania) organu w kierunku zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania drogi w sferze publicznej i nie jest sprawą prywatną skarżącego.

Podkreślił on również, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przyjął pogląd o rozszerzeniu zakresu wniosku w trakcie postępowania i związaniu jego pierwotnym brzmieniem. W rzeczywistości jednak wniosek z dnia [...] 2019 r. został zawężony poprzez precyzyjne określenie pism pozostających w zainteresowaniu strony. I to on powinien być podstawą do dalszego procedowania, tym bardziej, że skarga na bezczynność została złożona po otrzymaniu wadliwej odpowiedzi organu na to właśnie żądanie. Bez znaczenia pozostaje zaś fakt uprzednio złożonego wniosku z dnia [...] 2019 r.

Z tych powodów skarżący wniósł – na zasadzie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. - o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie go do wydania w terminie 14 dni zawnioskowanych dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wskazał, że zaskarżone orzeczenie zawiera trafną ocenę charakteru żądania skarżącego, nakierowanego nie na troskę o sprawy publiczne, lecz na realizację jego indywidualnych interesów związanych z dochodzeniem roszczeń odszkodowawczych. Skarżący jest bowiem powodem w toczącym się przed sądem powszechnym postępowaniu o zapłatę odszkodowania i zadośćuczynienia w związku z wypadkiem jego córki. Udostępnienie mu zatem zawnioskowanych dokumentów może doprowadzić do ujawnienia argumentów procesowych organu, z pominięciem stosownych procedur dowodowych. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd pierwszej instancji prawidłowo – zdaniem organu – przyjął, że zawnioskowane dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych i nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Stąd też podjęte przez organ działania z zachowaniem ustawowego terminu, sprowadzające się do zawiadomienia o tym fakcie skarżącego, czyniły niezasadnym zarzut bezczynności.

Organ podkreślił ponadto, że nawet gdyby uznać żądane informacje za dane publiczne, to i tak nie mogłyby one zostać udostępnione skarżącemu, gdyż stanowią dokumenty wewnętrzne. Błędnie przy tym strona zakłada, że są one wyrazem oficjalnego stanowiska Urzędu Dzielnicy względem innego organu Miasta. Z regulacji ustrojowych wynika bowiem, że burmistrz dzielnicy nie jest organem władzy publicznej, lecz jedynie przewodniczącym zarządu dzielnicy (jednostki pomocniczej Miasta), odpowiadającym przed swoim zwierzchnikiem, tj. Prezydentem. Nie można zatem mówić o oficjalnej korespondencji między dwoma równorzędnymi podmiotami publicznymi. Także zatem i z tego powodu prawidłowo przyjęto, że wystarczającym będzie udzielenie stronie pisemnej odpowiedzi, bez konieczności wydania decyzji administracyjnej.

Na zakończenie organ podał, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zmiana zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie nastąpiła na etapie jego składania, lecz dopiero w toku postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem przyjął, że modyfikacja ta nie może wpłynąć na skuteczność wniesionej skargi.

Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należało jednak uporządkować kwestię w niniejszej sprawie kluczową, a mianowicie zakres złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podnoszone w tym kierunku zastrzeżenia strony skarżącej, kontestujące stanowisko Sądu pierwszej instancji, wpływają bowiem istotnie na kształt niniejszej sprawy. Zatem bez ich wyjaśnienia nie będzie możliwie prawidłowe rozpatrzenie skargi kasacyjnej.

Z akt administracyjnych bezsprzecznie wynika, że przedmiotem toczącego się postępowania przed organem było udostępnienie kopii pełnej korespondencji prowadzonej pomiędzy Urzędem Dzielnicy a Urzędem Miasta w sprawie wypadku z udziałem córki skarżącego, który nastąpił w dniu [...] 2017 r. oraz miejsca, w którym się to wydarzyło. Takie było bowiem żądanie pierwotnie złożonego wniosku z dnia [...] 2019 r. Tożsame w treści jest również żądanie zawarte w piśmie skarżącego z dnia [...] 2019 r., które dodatkowo obejmuje uzasadnienie publicznego waloru żądanych dokumentów, nawiązujące do kwestii bezpieczeństwa miejsca zaistnienia tragicznego zdarzenia.

Dlatego też Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że przedmiot postępowania sformułowany w skardze na bezczynność, tj. udostępnienie korespondencji dotyczącej przebiegu inwestycji w postaci ścieżki rowerowej, w tym oceny ze strony Urzędu Dzielnicy jego roli w dotrzymaniu procedur bezpieczeństwa wynikających z przepisów prawa budowlanego, stanowił odmienne żądanie od dochodzonego w niniejszej sprawie. Prymat pierwszeństwa należało zatem dać wnioskowi z dnia [...] 2019 r., jako że to względem niego podejmowane były wszystkie czynności organu, poddane następnie kontroli sądowoadministracyjnej.

Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że skarga na bezczynność dotyczyła wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] 2019 r. W tej dacie strona nie złożyła bowiem żadnego wniosku, a gdyby nawet za taki uznać jej pismo z dnia [...] 2019 r., twierdzenie skarżącego i tak nie byłoby zgodne ze stanem rzeczywistym, albowiem w petitum skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji wprost stwierdzał on, że zarzucana organowi bezczynność dotyczy wniosku z dnia [...] 2019 r. Co więcej, w treści opisu pierwszego z zarzutów aktualnie rozpatrywanego środka odwoławczego strona również odwołuje się do tego właśnie wniosku, nie zaś do żądania z dnia [...] 2019 r.

Bazując na tak zakreślonych granicach sprawy należało uznać, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Warto przy tym zaznaczyć, że strona wskazała na obie wymienione w art. 174 u.p.p.s.a. podstawy kasacyjne, co rodziłoby konieczność rozpatrzenia w pierwszej kolejności zarzutów natury procesowej. Jednakże wobec wynikowego ich charakteru, podyktowanego m.in. zastosowaniem norm prawa materialnego i kwestionującego rodzaj wydanego orzeczenia, to właśnie te ostatnie zarzuty wymagały rozpatrzenia w pierwszym rzędzie. Ich istota sprowadzała się zaś do podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji zawnioskowanej korespondencji jako dokumentów wewnętrznych, niepodlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Pojęcie dokumentu wewnętrznego, który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15, z dnia 3 marca 2017r., sygn. akt I OSK 1163/15 oraz z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1561/18 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Wskazanym cechom, wbrew twierdzeniom skarżącego, odpowiadały zawnioskowane dokumenty. Należało bowiem spojrzeć na nie przez pryzmat sprawy, której miały dotyczyć, a która nie obejmowała zagadnień natury publicznej w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz jednostkowe zdarzenie w postaci nieszczęśliwego wypadku z udziałem córki skarżącego. Sporządzane na tym tle dokumenty, podlegające następnie wymianie pomiędzy poszczególnymi jednostkami Urzędu Dzielnicy i Urzędu Miasta, obejmowały ocenę faktyczną oraz prawną zaistniałej sytuacji na potrzeby wewnętrzne. Nie stanowiły one zatem informacji, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p., tj. stanowiska bądź innych wystąpień lub ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej w sprawach publicznych.

Z tego też powodu nie można ich było również uznać za dokumenty urzędowe, wskazane w powołanym przez stronę art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Dokumentem urzędowym – w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – jest bowiem treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ich zasadniczą cechą, odróżniająca je od dokumentów wewnętrznych, jest nade wszystko ich zewnętrzny charakter, prezentujący innym podmiotom wiążące stanowisko organu je wyrażającego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14, z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2015/18, oraz z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21).

Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje, gdyż żądana przez stronę korespondencja prowadzona była pomiędzy komórkami organizacyjnymi Urzędu Dzielnicy oraz Urzędu Miasta i miała ona na celu przede wszystkim wymianę informacji w sprawie indywidualnej. Niezasadne pozostają przy tym powołane przez stronę argumenty, że żądane dokumenty stanowią wyraz oficjalnego stanowiska Urzędu Dzielnicy z tej racji, że zostały one podpisane przez burmistrza, który jest organem władzy publicznej. Pozycja prawna tego podmiotu – zwłaszcza w kontekście okoliczności faktycznych niniejszej sprawy – nie determinuje publicznego charakteru żądanych informacji, a jego umiejscowienie w strukturze władz miejskich nie pozwala na przypisanie mu cech wskazanych przez stronę. Warto bowiem dostrzec, że zgodnie z art. 6 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1817 ze zm.) dzielnice stanowią jednostki pomocnicze Miasta, a ich organem wykonawczym pozostaje zarząd, w skład którego wchodzi m.in. burmistrz. Nie posiada on ustawowego katalogu przypisanych mu kompetencji, gdyż wynikają one ze statutu dzielnicy, każdorazowo nadawanego przez Radę Miasta (art. 5 ust. 4 powołanej ustawy). Świadczy to zatem o braku jego samodzielności w realizacji zadań publicznych i podporządkowaniu organom Miasta, w tym jej Prezydentowi. Istniejąca relacja pomiędzy tymi podmiotami pozwala zatem na przyjęcie tezy, że korespondencja burmistrza dzielnicy z Prezydentem oraz z poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi Miasta nie jest prowadzona na zasadach właściwych dla podmiotów cieszących się autonomią i przybiera ona – co do zasady – postać wewnętrznej wymiany informacji. Zwłaszcza w sprawach, w których potrzebne jest ustalenie koncepcji działania w odpowiedzi na zdarzenia nadzwyczajne rodzące odpowiedzialność cywilną Miasta i ewentualny spór sądowy, prowadzony w warunkach kontradyktoryjności.

Stąd też powołane przez stronę zarzuty materialne nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Niestwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji bezczynności organu było bowiem skutkiem uznania, że ten dopełnił wszelkich wymaganych czynności dla całkowitego rozpatrzenia żądania strony. W szczególności zawiadomił on skarżącego o dokonanej kwalifikacji dochodzonych przez niego informacji, zachowując przy tym termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro zaś nie były to dane mające walor informacji publicznych, nie zaistniała też potrzeba wydania decyzji odmownej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Strona niezasadnie zatem utożsamiała z nią otrzymane pisma informacyjne organu z dnia [...] i [...] 2019 r., czego dowodem było stanowisko właściwego w sprawie samorządowego kolegium odwoławczego. Sygnalizowane zaś prawo do wniesienia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a więc poddania w ten sposób zaniechania organu kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny na zasadzie odesłania zawartego w art. 21 u.d.i.p., zostało przez skarżącego wykorzystane. Zatem okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił jego zapatrywań i oddalił wniesioną skargę na bezczynność, nie może świadczyć o naruszeniu przepisów postępowania powołanych w podstawie kasacyjnej.

Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, sprowadzających się do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 złotych, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 u.p.p.s.a.