Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1101/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 175, art. 176, art. 177, art. 183, art. 174, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 39. par. 38, par. 46, par. 50
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1157/14 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 11 lutego 2015r., sygn. akt I SA/Sz 1157/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2014r., w przedmiocie ustalenia pobranych nienależnie płatności rolnośrodowiskowych za rok 2012., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu [...] z siedzibą w Darłowie z [...] lutego 2014r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

I

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu [...] z siedzibą w Darłowie, dalej "Kierownik Biura ARiMR", wydał w dniu [...] lutego 2014 r. decyzję o ustaleniu M. N. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 28.109,60 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012r. przyznana została rolnikowi płatność rolnośrodowiskowa na rok 2012 w wysokości 34.335,20 zł, wypłacona beneficjentowi w dniu [...] stycznia 2013 r. Następnie wyjaśnił, że w dniach [...] października 2013 r. w gospodarstwie rolnika odbyła się kontrola realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o płatność na rok 2013, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości. Ustalone nieprawidłowości w realizacji podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego wpłynęły na wydanie decyzji przez Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, tj. w kwocie łącznej 5.225,60 zł. Stwierdzenie przez organ Agencji nieprawidłowości wpłynęło w sposób bezpośredni na konieczność przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. Kierownik Biura ARiMR wskazał przepisy i sposób wyliczenia wysokości tej płatności pobranej nienależnie oraz termin uiszczenia odsetek. Rolnik złożył odwołanie podnosząc w nim między innymi zarzuty, dotyczące, jego zdaniem nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli w jego gospodarstwie w 2013 r.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu odwołania wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję, w której: uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. i ustalił kwotę nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej w wysokości 28.109,47 zł.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Kierownika ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r. przyznająca rolnikowi płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. w pomniejszonej wysokości stała się ostateczna. Zdaniem organu odwoławczego stwierdzone nieprawidłowości w toku przedmiotowej kontroli miały wpływ na ustalenie kwot nienależnie pobranej płatności za 2012 r.

Dyrektor Oddziału wyjaśnił, że na podstawie art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 r. w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz., WE nr L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r. ze zm., str. 8), dalej "rozporządzenie UE nr 65/2011", pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono obowiązków i kryteriów wynikających z tego przepisu. Ponadto, jak podkreślił z ww. przepisu wynikało także, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Organ odwoławczy przytoczył treść § 38 ust. 2 i § 50 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361), dalej "rozporządzenie MR z 2013 r.").

Zdaniem organu odwoławczego niespełnienie wymogów przewidzianych dla programu rolnośrodowiskowego, jakie zostało stwierdzone w toku kontroli na miejscu w 2013 r. nałożyło na organ obowiązek odzyskania płatności rolnośrodowiskowych wypłaconych rolnikowi w latach wcześniejszych z tytułu realizowanych wariantów pakietów, wobec których stwierdzono nieprawidłowości. Dyrektor Oddziału ARiMR przedstawił sposób wyliczenia kwoty płatności rolnośrodowiskowej pobranej nienależnie oraz termin uiszczenia odsetek.

II

Rolnik złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższą decyzję i wniósł o jej uchylenie lub zmianę decyzji oraz uznanie, że pobrane przedmiotowe płatności były należne. Zarzuty skargi były skoncentrowane na nieprawidłowościach w sposobie przeprowadzenia kontroli w 2013 r.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

III

WSA w S. wyrokiem z dnia 11 lutego 2015r. uchylił decyzje organów obu instancji. Uzasadniając orzeczenie Sąd I instancji wskazał, że spór w sprawie dotyczył prawidłowości ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. W tej sytuacji kwestia związana z prawidłowością przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnika w 2013 r. była poza kontrolą Sądu. Okoliczności przeprowadzenia tej kontroli, jak i stwierdzone w toku jej nieprawidłowości na dzień orzekania przez Sąd objęte zostały bowiem decyzją Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w pomniejszonej wysokości, która jest ostateczna. Skarżący nie złożył od niej odwołania. Wobec powyższego, zarzuty skargi odnoszące się do ww. kontroli, Sąd I instancji uznał za niezasadne gdyż nie dotyczyły niniejszego przedmiotu postępowania sądowego.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazując na regulację art. 134 § 1ppsa, zgodnie z którą Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dokonał zbadania legalności wydanych w sprawie decyzji.

Wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia UE nr 65/2011, który to akt jest skierowany jest do Państw członkowskich i wprowadza jedynie ogólne zasady kontroli. Powołując regulację zawartą w art. 5 tego rozporządzenia Sąd I instancji wyjaśnił, że dotyczy ona zasady zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie mógł przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności.

Sąd I instancji przypomniał, że organy administracji w swoich decyzjach powoływały się na art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011, który to przepis dotyczy "Zmniejszenia i wykluczenia w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami", i ujęty został w części II "Zasady zarządzania i kontroli", w tytule I "Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich w odniesieniu do niektórych środków w ramach osi 2", rozdział II "Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia". Analizując treść normy zawartej w tym przepisie zdaniem Sądu I instancji przepis ten nie może być stosowany w oderwaniu od ust. 2 tego artykułu, który stanowi, że "Państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków".

Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art.18 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Zdaniem Sądu orzekającego na podstawie ww. rozporządzenia Państwa członkowskie mają możliwość odzyskania (zwrotu) pobranych przez rolnika płatności i uprawnione są do ustanowienia przepisów krajowych, szczegółowo regulujących tę kwestię.

Przepisami tym jak podkreślił Sąd są przepisy art. 29 ust.1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 143), a przepisami krajowym w zakresie płatności rolnośrodowiskowej są przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, które jak wskazał Sąd miały zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 46 tego rozporządzenia.

Przepisy tego rozporządzenia, tak jak rozporządzenia UE nr 65/2011 rozróżniają instytucje w postaci zmniejszenia, wykluczenia, odzyskiwania (zwrotu). Zdaniem Sądu orzekającego powyższe oznacza, że instytucje te charakteryzują się innymi przesłankami i powinny być stosowane zależnie od okoliczności faktycznych, które uregulowane są w przepisach.

Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej, organy administracji powinny rozważyć tę kwestię na podstawie przepisów regulujących instytucję zwrotu, tj. § 39 i § 49.

Zdaniem Sądu I instancji organy nie rozważyły ww. przepisów, ale rozpoznały sprawę w oparciu o § 38 rozporządzenia z MR 2013 r. dotyczącego zmniejszeń.

Takie postępowanie Sąd uznał za nieprawidłowe. Jak wskazał ostatnie zdanie art. 18 ust. 1 rozporządzenia UE nr 65/2011 nie przesądza o analogicznym stosowaniu przepisów dotyczących zmniejszeń do kwestii zwrotu pobranych płatności. Według Sądu orzekającego nie można czytać tego zdania w oderwaniu od ust. 2 art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011.

Z uwagi, na to, że obie decyzje zawierały te same uchybienia Sąd I instancji zdecydował o ich wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

IV

Skargą kasacyjną wniesioną Dyrektora [...] Oddziału ARiMR, działającego poprzez profesjonalnego pełnomocnika, organ skarżąc w całości wyrok Sądu I instancji domagał się:

uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi co do istoty (art. 188 p.p.s.a.), poprzez oddalenie skargi,

w obu zaś przypadkach zasądzenia na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

nie zastosowanie i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 18 ust 1 i art. 18 ust 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8)

zastosowanie § 39 i 49 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku "w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" pomimo braku podstaw do ich zastosowania,

zastosowanie § 46 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku "w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" pomimo braku podstaw do ich zastosowania,

przyjęcie, że podstawą rozstrzygnięcia organu był § 38 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku "w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 20072013",

przyjęcie, że organ rozstrzygając naruszył przepis art. 18 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w związku z § 28 ( właściwie § 38 ) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku "w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów. Przede wszystkim nie jest uzasadnione zdaniem organu stwierdzenie, że na podstawie § 46 mają zastosowanie w niniejszej sprawie wyłącznie przepisy Rozporządzenia PRS 2013. Zdaniem Organu w sprawie stosuje się zarówno przepisy PRS 2013 jak i PRS 2009. To jakie zasady należy stosować zależy czego dotyczy określone zagadnienia, a szczególna delimitacja została określona w § 50 Rozporządzenia PRS 2013.

Po wtóre zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony przyjął, że obie decyzje naruszają przepis art. 18 Rozporządzenia 65/2011 w związku z § 28 Rozporządzenia PRŚ 2013 ( omyłkowo zamiast § 38 ).

Zdaniem organu pomiędzy przepisem rozporządzenia unijnego, a przepisem rozporządzeniem krajowego nie ma jakiegokolwiek związku funkcjonalnego.

Po trzecie nie jest uprawnione ogólne przyjęcie przez Sąd że w sprawie istnieje konieczność łącznego stosowania przepisu art. 18 ust 1 i ust 2 Rozporządzenia 65/2011

W ocenie organu art. 18 ust 1 rozporządzenia stanowi samodzielną przesłankę zwrotu pomocy. Powiązanie wykładni obu przepisów zadaniem Organu jest nieracjonalne, ale przede wszystkim uniemożliwia stosowanie art. 18 ust 1 Rozporządzenia 65/2011. Przepis ten ewidentnie odnosi się do pomocy już wypłaconej co oznacza, że nie jest możliwe, a w każdym razie bardzo trudne ustalenie dla okresu, rozmiaru, zasięgu i trwałości niezgodności, jeżeli przyjmiemy, że niezgodnością jest nie spełnianie wymogu lub warunku.

Po czwarte nie można także przyjąć, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie § 39 Rozporządzenia PRS 2013. Przepis ten dotyczy różnych kwestii skutkujących obowiązkiem zwrotu płatności, nie dotyczy jednak sytuacji w której rolnik nie spełnia wymogów do uzyskania płatności, co na gruncie niniejszej sprawy stwierdzono w czasie kontroli.

W ocenie organu nie jest możliwe zastosowanie wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa krajowego w niniejszej sprawie, albowiem przepisy te nie zawierają normy wskazującej na obowiązek zwrotu pomocy przy niespełnieniu wymogów.

M. N. nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw niezależnie od tego, że niektóre wskazane w niej argumenty okazały się częściowo trafne.

Przystąpienie do merytorycznej oceny przedmiotowego środka odwoławczego było możliwe wobec tego, iż spełniał on wymagania formalne określone w art. 175 § 1 p.p.s.a., art. 176 p.p.s.a. i art. 177 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała.

Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Niemniej przyjęta w skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów wskazuje na ich materialnoprawny charakter poprzez zakwestionowanie przez kasatora stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku co do niewłaściwie przyjętej podstawy prawnej wydanych przez organy rozstrzygnięć.

Ze stanu faktycznego rozpoznawanej wynika z niego, że M. N. podjął w 2012r. 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 Rolnictwo Ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone, wariant 2.9 i 2.10 - uprawy sadownicze i jagodowe oraz pakietu 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków.

Pierwsza płatność została przyznana zgodnie z deklaracją rolnika decyzją organu ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r. w wysokości 34 335, 20 zł.

W roku 2013 r. rolnik ponowił wniosek o przyznanie płatności w tych samych wariantach. Natomiast w trakcie kontroli na miejscu, którą przeprowadzono w dniach 16 -17 października 2013r. stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości w realizacji zobowiązania. Beneficjent otrzymał płatność rolnośrodowiskową na 2013r. w pomniejszonej wysokości w kwocie 5 225 ,60 zł. M. N. nie odwołał się od tej decyzji.

Zawiadomieniem doręczonym beneficjentowi w dniu 30 stycznia 2014. Kierownik BP ARiMR z siedzibą w Darłowie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych za 2012r.

Tym samym skoro ww. postępowanie zostało wszczęte już w czasie obowiązywania rozporządzenia z 2013 r., w związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji mają zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Przepis § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi bowiem, że do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, zastosowanie mają przepisy starego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Należy zatem przyjąć, że powyższy przepis ustanawia pewną regułę, zgodnie z którą do płatności zrealizowanych w oparciu o poprzednio obowiązujące rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r., a więc także do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za 2012r., należy stosować, jak słusznie wskazał Sąd I instancji nowe uregulowanie. Nie zmienia tego powoływany przez skarżący kasacyjnie organ zapis § 50 ust 1 rozporządzenia, który dotyczy warunków kontynuowania podjętego przez rolnika, zobowiązania na podstawie starego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne (między innymi realizowanego w sprawie), przewidujący obowiązek realizacji tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów według wymogów określonych w przepisach starego rozporządzenia z 2009r. Również § 50 ust 3 nowego rozporządzenia dotyczący wysokości zmniejszeń w podjętym, na podstawie starego rozporządzenia zobowiązaniu, o którym mowa w ust 1 przewiduje wysokość zmniejszeń przysługujących w danym roku, ustalonych wg zasad starego rozporządzenia. Regulacja ta odnosi się do sankcji o tyle o ile przewiduje wysokość zmniejszenia wypłaconej w latach wcześniejszych pomocy ustalonej wg zasad określonych starym rozporządzeniem.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wskazane w zaskarżonym wyroku przepisy Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: Rozporządzenie nr 65/2011) tj. art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub i zobowiązują Państwa Członkowskie do określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej nieprawidłowości czego wyrazem stały się przepisy krajowe wydane wskutek implementacji art.18 ust 2 rozporządzenia stanowiącego normę kompetencyjną skierowaną do państwa członkowskiego.

Kwestię odzyskania nienależnych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia nr 1698/2005. Wskazuje on na zasadę dotyczącą zwrotu przez beneficjenta (rolnika) nienależnie pobranej płatności wraz z odsetkami. Przy czym kwestia związana z wysokością odsetek powinna być zgodna z prawem krajowym, zaś termin naliczania odsetek nie może przekraczać terminu z art. 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. W ust. 3 tego artykułu wskazano na przypadki braku obowiązku zwrotu płatności. Stwierdzić zatem należy, że przepis ten ustanawia ogólną zasadę zwrotu płatności nienależnie pobranych.

Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt VI rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwrot płatności dotyczy całego wsparcia udzielonego z tego tytułu, czyli odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wskazane wyżej przepisy rozporządzenia nr 1698/2005 mają charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w Polsce wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich( "ustawa o wspieraniu rozwoju"), która w art. 1 pkt. 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Na gruncie tej ustawy obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt. 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 tej ustawy, właściwość i tryb ustalania kwot pomocy pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Z kolei przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie.

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Z przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zwrócić uwagę należy na art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, zgodnie z którym szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie rolnośrodowiskowe z dnia 13 marca 2013 r.

Zasadnie Sąd I instancji wywiódł, że postępowanie o przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, jak i postępowanie o zwrot płatności są odrębnymi sprawami. Dodać też należy, że są to dwie odrębne instytucje posiadające podobne przesłanki do ich stosowania, będące ze sobą w bezpośrednim związku.

Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości w części dotyczącej 1) działek rolnych, 2) zwierząt ras lokalnych, lub 3) miedz śródpolnych – w stosunku do których stwierdzono takie uchybienia, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej jest określana w załączniku nr 7 do rozporządzenia (ust. 2 § 38).

Zauważyć należy, że sankcja, o której mowa w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., znajduje zastosowanie jedynie w odniesieniu do tego roku, w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu wymogów dotyczących danego wariantu i dotyczy umniejszenia płatności w danym roku.

Nie może być zatem jak trafnie wskazał Sąd I instancji podstawą dochodzenia zwrotu płatności za lata ubiegłe. Przepis ten w powiązaniu ze wskazanym § 50 ust 3 nowego rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazuje na zasady i warunki zmniejszenia płatności w przypadku stwierdzonych uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w realizacji określonego tym przepisem zobowiązania rolnośrodowiskowego ( w ramach Pakietu 2 . wariantów ,9,10,11 i 12).

Kwestie natomiast zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uregulowane zostały normą § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zgodnie z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innym warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (ust. 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach danego wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana w ramach danego wariantu (ust. 2 pkt 1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2). Gdy rolnik nie złożył informacji, o której mowa w § 23 ust. 3 (informacji o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię) zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana na realizację tego wariantu ( § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Zastosowanie sankcji określonej w § 39 rozporządzenia możliwe jest jedynie w sytuacji wcześniejszego stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietu, co następuje w postępowaniu, o której mowa w § 38. Gdy tylko organ zastosuje sankcję z § 38 rozporządzenia, zobowiązany jest nie tylko wszcząć postępowanie o zwrot przyznanych rolnikowi płatność rolnośrodowiskowych, ale w sytuacji kiedy stwierdzone uchybienie stanowi przesłankę zarówno do zwrotu jak i do zmniejszenia płatności, zobowiązany jest również wymierzyć kolejną sankcję wynikająca z § 39 rozporządzenia, o ile nie zachodzą szczególne przypadki, o których mowa w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wyłączające obowiązek zwrotu. Faktem jest, że norma ta zawiera regulacje dotyczące zasadniczo przesłanek czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej uwzględniających rozmiar zasięg czy trwałość stwierdzonej niezgodności czyli kryteria określone w art. 18 ust 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Niemniej nie można podzielić stanowiska skarżącego, że dotyczy co najwyżej warunków przyznania płatności ale nie odnosi się do ustalonych wymogów.

Z treści ww. rozporządzenia wynika, bowiem że płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, który obok innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej, realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych, a ponadto jeżeli rolnik spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2710/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie można podzielić stanowiska organu, iż nie jest możliwe zastosowanie wskazanych w sprawie prawa krajowego albowiem przepisy te nie zawierają normy wskazującej na obowiązek zwrotu pomocy przy niespełnieniu wymogów.

Mimo iż faktycznie brak jest szczegółowej regulacji dotyczącej zwrotu płatności z tytułu uchybienia polegającego na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew, co jest jednym z warunków otrzymania płatności w wariancie 2.9 i 2.10. do rozważenia pozostaje zakwalifikowanie takich naruszeń zgodnie z brzmieniem § 39 ust. 1 rozporządzenia z 2013 r. wraz z powołaniem art. 18 ust 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, jako naruszenie innych warunków przyznania płatności, które powodowałoby obowiązek zwrotu nienależnych płatności za lata ubiegłe.

W takim jedynie zakresie można przyjąć za częściowo trafne argumenty skarżącego co do możliwości zastosowania normy wynikającej z powyższej regulacji unijnej.

Natomiast całkowicie nieuzasadnione, z przyczyn powyżej wskazanych okazały się zarzuty skargi braku podstaw do zastosowania § 39 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku. Sąd I instancji zasadnie również wskazał na wynikający z § 46 w.w. rozporządzenia obowiązek rozpoznania sprawy o zwrot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w oparciu o nowe rozporządzenie, zatem zarzut jego naruszenia również nie mógł zostać uwzględniony

Biorąc powyższe pod uwagę, uznając podniesione w skardze zarzuty za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.