Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1609/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1, 2 b, 3, 3e, 3f i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 11 czerwca 2013 r., nr [...] w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 11 czerwca 2013 r. Rada Gminy podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 2684) – dalej jako "uchwała [...]".

S. S. jako podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne na terenie Gminy, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2013, poz. 594) wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezgodności zapisów uchwały [...] oraz uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia 16 lipca 2013 r. zmieniającej uchwałę [...] z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – dalej jako "u.s.o.".

Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę [...], zarzucając jej niezgodność:

1. §6 ust. 1, 4 i 5 uchwały [...] z art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o.,

2. §5 ust. 3 i §9 ust. 2 uchwały [...] z art. 90 ust. 1 i 4 u.s.o.,

3. §11 ust. 4 uchwały [...] z art. 1 i art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego,

4. §12 uchwały [...] z art. 94 Konstytucji RP i art. 90 ust. 4, 3e i 3f u.s.o.

W konsekwencji strona wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały [...] w całości i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu wskazanego w punkcie 1 skarżący wskazał, że w myśl §6 ust. 1 uchwały [...] organ prowadzący przedszkole niepubliczne do dnia 5 każdego miesiąca przedkłada w Urzędzie Gminy wniosek o przekazanie miesięcznej raty dotacji wraz z informacją o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających w danym miesiącu. Przepis ten narusza uprawnienia osoby prowadzącej przedszkole niepubliczne z art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. poprzez uzależnienie udzielenia dotacji od złożenia miesięcznego wniosku wraz ze wskazaniem faktycznej liczby uczniów. Tam gdzie przepis z art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. wskazuje, że niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy przysługujące w określonej wysokości na jednego ucznia, pod warunkiem podania do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji planowanej liczby uczniów, zaskarżona uchwała wprowadza nową przesłankę jej uzyskania w postaci złożenia do 5 dnia każdego miesiąca wniosku o przekazanie miesięcznej raty dotacji wraz z informacją o faktycznej liczbie uczniów.

Nakładanie na osoby prowadzące niepubliczne przedszkola obowiązku określenia faktycznej liczby uczniów w danym miesiącu jest w praktyce niemożliwe do spełnienia. O ile należy zrozumieć obowiązek określenia planowanej na dany miesiąc liczby uczniów, o tyle określanie faktycznej liczby, niejako na przyszłość, wydaje się być chybionym rozwiązaniem. Bez względu na powyższe, niedopuszczalne jest w świetle u.s.o. uzależnienie udzielenia dotacji od spełnienia jakichkolwiek innych obowiązków niż te, które wynikałyby z ustawy.

Z tych samych względów skarżący kwestionuje zgodność z art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o. §6 ust. 4 uchwały [...], według którego, w przypadku złożenia przez organ prowadzący wniosku, o którym mowa w ust. 1 po terminie, należna dotacja zostanie przekazana nie wcześniej niż 14 dni od daty wpływu wniosku do Urzędu Gminy. Skarżący dopatruje się w tym przepisie bezprawnej regulacji umożliwiającej wstrzymanie wypłaty przyznanej dotacji.

Wspomniany przepis jest również sprzeczny z art. 90 ust. 3c u.s.o., w myśl którego dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Zdaniem skarżącego, gmina nie ma prawa odmówić uprawnionemu wypłaty dotacji powołując się na brak złożenia jakiegokolwiek pisemnego wniosku (czy to rocznego czy miesięcznego). Niepubliczne przedszkola są uprawnione do otrzymywania dotacji wyłącznie pod warunkiem podania właściwemu organowi planowanej liczby uczniów do dnia 30 września. Jest to jedyny warunek otrzymania dotacji i wynika on wprost z art. 90 ust. 2b u.s.o.

Według skarżącego, §6 ust. 5 uchwały [...] przekracza delegację ustawową z art. 90 ust. 4 u.s.o. ponieważ kreuje upoważnienie jednostki samorządu terytorialnego do odmowy udzielenia dotacji na podstawie reguł wyliczenia tzw. aktualnej liczby uczniów. Sposób jej obliczenia narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania poprzez uzależnienie uzyskania uprawnienia do dotacji w zależności od momentu wpisu bądź wypisu wychowanków z przedszkola. Postępowanie zgodnie z zasadami ustalonymi w zaskarżonej uchwale może doprowadzić do sytuacji, w której dotacja nie będzie przysługiwała, jak nakazuje art. 90 ust. 1 i 2b ustawy, na każdego ucznia, ponieważ będzie uzależniona od momentu wpisu bądź wypisu w danym miesiącu (przed i po 15 dniu danego miesiąca).

Ponadto §6 ust. 5 pkt 2 uchwały [...] umożliwia uznanie za datę wypisu zarówno pierwszy jak i ostatni dzień nieobecności dziecka w przedszkolu, co jest bezpośrednim wynikiem zastosowania nieostrego pojęcia tzw. pierwszego dnia nieobecności i pojęcia kontynuacji edukacji. Uchwała nie wskazuje jak należałoby rozumieć te pojęcia i jakie okoliczności miałyby dokładnie je konstytuować.

Uzasadniając zarzuty sformułowane w punkcie 2 skargi podniesiono, że § 5 ust. 3 uchwały [...] nakłada na organ prowadzący niepubliczne przedszkole obowiązek prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowych z udzielonej dotacji. Tymczasem obowiązek prowadzenia odrębnej ewidencji nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach u.s.o., a jego wprowadzenie nastąpiło wbrew art. 90 ust.1 i ust. 4 tej ustawy.

Podobnie należy ocenić § 9 ust. 2 uchwały [...], który nakłada na organ prowadzący obowiązek informowania Gminę o terminie rozpoczęcia i zakończenia przerwy wakacyjnej z dwumiesięcznym wyprzedzeniem. Przepisy te są sprzeczne z prawem, ponieważ nakładają na organy prowadzące dodatkowe obowiązki, które nie znajdują podstaw w u.s.o.

W odniesieniu do zarzutu w punkcie 3 skargi wskazano, że w myśl §11 ust. 4 uchwały [...], w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych, wydatkowania dotacji niezgodnego z przeznaczeniem, pobrania w nadmiernej wysokości lub nienależnego pobrania dotacji, dotowane przedszkole zwraca do budżetu Gminy kwotę dotacji wraz z odsetkami na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych.

W ocenie skarżącego, przytoczony przepis uchwały jest sprzeczny z art. 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.267), zwanej dalej jako "k.p.a.", z uwagi na naruszenie praw uprawnionego z tytułu dotacji, związanych z pominięciem rozstrzygnięcia jego sprawy indywidualnej poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej w toku procedury administracyjnej.

Uzasadniając zarzut z punktu 4 skargi podniesiono, że §12 uchwały [...] jest niezgodny z art. 94 Konstytucji RP i art. 90 ust. 4, 3e i 3f u.s.o. bowiem organy dokonujące faktycznej kontroli działają z przekroczeniem granic wyznaczonych w ustawie, domagając się udostępnienia dokumentów nie mających żadnego związku z prawidłowością wykorzystania dotacji, bądź to żądając sporządzenia, w niezmiernie krótkich terminach, różnorakich specjalistycznych zestawień i tabel. Dla przykładu, w toku kontroli prawidłowości wykorzystania przez skarżącego dotacji za rok 2011, organy kontroli domagały się udostępnienia szeregu dokumentów niemających związku z wykorzystaniem dotacji. Pracownicy Urzędu Gminy podejmowali liczne próby wymuszenia przeprowadzenia czynności kontrolnych i przedłożenia wszystkich dokumentów związanych z wykorzystaniem dotacji na terenie placówki przedszkola, utrudniając tym samym prawidłowe funkcjonowanie przedszkola.

Przysługujące na podstawie art. 90 ust. 3f u.s.o. prawo wstępu do szkół i placówek nie oznacza jednak obowiązku kontrolowanego co do zapewnienia organom kontrolnym pomieszczenia na terenie szkoły lub placówki, które nadawałoby się do przeprowadzenia kontroli i to przez cały czas jej trwania. Prawa wstępu do szkół i placówek nie należy tym bardziej utożsamiać z prawem do wglądu do prowadzonej dokumentacji realizowanego na terenie placówki. Zgodnie z art. 11a pkt 2 ustawy o rachunkowości, prawo wglądu wykonuje się w siedzibie lub miejscu sprawowania zarządu.

§12 ust. 5 uchwały [...] jest sprzeczny z art. 90 ust. 3f u.s.o., ponieważ wykracza poza zakres delegacji ustawowej poprzez przyznanie organom kontrolnym uprawnienia do przeprowadzenia czynności kontrolnych w budynku dotowanego przedszkola. Prawo wstępu do szkół i placówek z ustawy o systemie oświaty zostało zatem w sposób rażący rozszerzone na prawo do przeprowadzenia wszystkich czynności kontrolnych właśnie na terenie placówki. Co więcej, w myśl §12 ust. 5 zaskarżonej uchwały, kontrolowany ma obowiązek udostępnić specjalne pomieszczenie do przeprowadzenia kontroli i umożliwić sporządzenie niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów. Zapisy te wykraczają poza zakres regulacji normy z art. 90 ust. 3f u.s.o., stanowiąc przeszkodę dla normalnego funkcjonowania przedszkola i nakładając na kontrolowanego niczym nieuzasadniony ciężar ponoszenia kosztów kontroli poprzez obowiązek sporządzania kserokopii dokumentów.

W rzeczywistości organy prowadzące placówki przedszkolne zazwyczaj nie dysponują specjalnym pomieszczeniem przystosowanym dla przeprowadzania czynności kontrolnych, a jego wydzielenie na terenie placówki wyłącznie w celu ich przeprowadzenia, poskutkowałoby koniecznością zawieszenia działalności całego przedszkola i odesłania jego podopiecznych do domów.

Zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W celu realizacji tego uprawnienia, organy zostały wyposażone w specjalne uprawnienia, tj. prawo wstępu do szkół i placówek oraz prawo wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (art. 90 ust. 4 u.s.o.). Nie oznacza to jednak, że organy kontrolne mogą przerzucać ciężary związane z przeprowadzaniem czynności kontrolnych na organy prowadzące przedszkola, bez względu na to czy są one związane z wydzieleniem specjalnego pomieszczenia na przeprowadzenie czynności, czy ze sporządzaniem kserokopii dokumentów. Szczególnie rażące wydaje się nałożenie na przedszkola obowiązku dysponowania specjalnymi urządzeniami w celu prawidłowego przeprowadzenia kontroli, takimi jak kserokopiarka. Tym bardziej, że istnieją obecnie inne dostępne i nie generujące kosztów sposoby utrwalania dokumentów (chociażby poprzez sporządzenie ich fotokopii).

O naruszeniu art. 90 ust. 3e, 3f i ust. 4 u.s.o. świadczy także treść §12 ust. 7 uchwały [...]. Według tego przepisu uchwały, kontrolujący może żądać sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. Tymczasem w ustawie o systemie oświaty mowa jest wyłącznie o uprawnieniu do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji i związanym z nim prawem wstępu na teren placówki oraz wglądu do prowadzonej dokumentacji. Żaden z przepisów ustawy nie zawiera natomiast upoważnienia organów jednostek samorządu terytorialnego do żądania od organów prowadzących sporządzania dodatkowych zestawień obliczeń opartych na prowadzonej dokumentacji. Przepis ten stanowi próbę przerzucenia ciężaru związanego z dokonywaniem kontroli na organy prowadzące.

Nałożenie na przedszkola obowiązku sporządzania różnorakich zestawień i obliczeń wykracza poza sferę działalności z zakresu wychowania przedszkolnego i generuje tym samym wydatki związane ze zleceniem ich przygotowania przez firmy zewnętrzne. Koszty związane z przetwarzaniem danych udostępnionych w ramach kontroli organom jednostek samorządu terytorialnego powinny obciążać te właśnie jednostki. Koszty kontroli nie mogą być przerzucane na uprawnionego z dotacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie argumentując między innymi, że S. S. zaskarżył w całości uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia 1 lipca 2013r. w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Tymczasem Rada Gminy uchwałę Nr [...] podjęła 11 czerwca 2013 r. a nie 1 lipca 2013r. jak wskazał skarżący. Uchwałą Nr [...] z dnia 16 lipca 2013 r. Rada Gminy dokonała zmiany uchwały Nr [...]. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2013r. wzywającym Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa skarżący wskazuje obie uchwały.

Kwestionowany i zacytowany przez skarżącego § 6 ust. 4 i 5 uchwały nie odpowiada treści uchwały Nr [...] z dnia 11 czerwca 2013r. w tym zakresie. Brzmienie cytowanych zapisów zostało nadane uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 16 lipca 2013 r. zmieniającej uchwałę Nr [...], której skarżący nie zaskarżył.

Następnie wskazano, że dotacja jest udzielana na wniosek, co wynika z wprost z art. 90 ust. 4 u.s.o., nakazującego organowi stanowiącemu właściwej jednostki samorządu terytorialnego uwzględnić w uchwale określającej zasady dotowania niepublicznych szkół i placówek "zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji". Tego wymagania nie należy jednak mylić z innym, a mianowicie zawartym w ust. 2b wskazanego artykułu wymaganiem podawania w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji informacji o planowanej liczbie uczniów. Informacja ta jest bowiem tylko oświadczeniem wiedzy, obejmującym dane niezbędne do planowania dotacji w budżecie gminy.

Jeśli podstawą wypłaty dotacji jest wniosek, którego zakres danych określa Rada Gminy na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. to logicznym jest, że przed złożeniem wniosku dotacja miesięczna nie może zostać przekazana. Jeśli zaś wniosek zostanie złożony po terminie, który wskazała Rada w uchwale to zapis § 6 ust. 4 uchwały precyzuje w jakim czasie należy przekazać dotację. Nie da się w żaden sposób z treści wywieść wniosku o wstrzymaniu przekazania dotacji. Kwestionowane przez skarżącego przepisy stanowią realizację przysługującej Radzie Gminy kompetencji, wynikającej z dyspozycji art. 90 ust. 4 u.s.o.

Natomiast § 5 ust. 3 i § 9 ust. 2 uchwały [...] w żaden sposób nie uzależniają przekazania dotacji od wypełnienia obowiązków związanych z rozliczeniem dotacji, określonych w tych przepisach. Ustanowienie zaskarżoną uchwałą obowiązku prowadzenia odrębnej ewidencji stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji i mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w szczególności w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi.

W ocenie organu, brzmienie § 11 ust. 4 uchwały [...] w żaden sposób nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a., zaś Rada Gminy w procesie stanowienia uchwały nie może naruszyć art. 1 i 104 k.p.a.

Również zapis § 12 ust. 5 i 7 uchwały [...] stanowi realizację przysługującej Radzie Gminy kompetencji, wynikającej z dyspozycji art. 90 st. 4 ustawy o systemie oświaty.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę wnosząc o uznanie, ze przedmiotem postepowania jest również uchwała Rady Gminy z dnia 16 lipca 2013 r. zmieniająca zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z naruszeniem obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa - stosownie do treści art. 147 § p.p.s.a.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej "u.s.g." określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi (a także swojej kognicji) przesłankę, Sąd uznał, jako nie budzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę jako "wezwanie do usunięcia naruszania prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Skarżący w dniu 29 sierpnia 2013 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi Rada Gminy w piśmie datowanym na 22 października 2013 r. poinformowała o pracach nad zmianą kwestionowanej uchwały, w związku z czym pozostawiła wezwanie bez rozpatrzenia. Skarga została wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 23 października 2013 r. Zatem skargę wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie można było przystąpić do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie i nie mają do niej zastosowania ani przepisy art. 28 i art. 31 k.p.a., ani też art. 50 p.p.s.a.. Ten ostatni przepis ma bowiem charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, A. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, s. 124).

Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "u.s.o.", aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącemu bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną uchwałą Rady Gminy.

W myśl art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 2b u.s.o., dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c u.s.o.).

Organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek (art. 90 ust. 3e u.s.o.).

Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (art. 90 ust. 3f u.s.o.).

Art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważnia natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

Zgodzić się zatem należy, że jako podmiot prowadzący przedszkole niepubliczne na terenie Gminy skarżący ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, tym samym posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Powyższa konstatacja pozwalała Sądowi przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 11 czerwca 2013 r. (a nie z dnia 1 lipca 2013 r., jak mylnie podano w skardze) Nr [...] w sprawie trybu, sposobu i terminu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego działających na terenie Gminy oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz.Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 2684). Powyższy wniosek wynika z analizy treści skargi.

Wprawdzie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. wniesiono o uznanie, że przedmiotem postepowania jest również uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 16 lipca 2013 r. zmieniająca wspomnianą uchwałę z dnia 11 czerwca 2013 r. Nr [...], jednakże, należy zwrócić uwagę, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu zaskarżenia określonego przez stronę w skardze. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu i organu, działania którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące.

Niezależnie od tego, nie można stwierdzić na dzień wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (29 sierpnia 2013 r.), iż doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego powołaną wyżej uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 16 lipca 2013 r. zmieniającą zaskarżoną uchwałę Nr [...]. Wspomniana uchwała Rady Gminy z dnia 16 lipca 2013 r. Nr [...], w dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie była jeszcze źródłem prawa obowiązującego na terenie Gminy, bowiem weszła w życie z dniem 4 września 2013 r. (vide § 2 ww. uchwały, publ. Dz.Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 3179). Zatem dopiero z tym dniem zaczęły obowiązywać jej postanowienia, które mogły oddziaływać na interes prawny lub uprawnienia skarżącego.

Skoro tak, to nie można przyjąć, iż już wcześniej tj. w dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa naruszony był jego interes prawny lub uprawnienia uchwałą, która jeszcze nie weszła w życie i nie obowiązywała. W tym zakresie nie byłaby zatem spełniona jedna z podstawowych przesłanek do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 u.s.g. - brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Po drugie, jak wspomniano na wstępie, skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 u.s.g. można wnieść do sądu administracyjnego po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 (a nie jak mylnie wskazano w skardze § 6 ust. 4) oraz § 6 ust. 4 (a nie jak nieprawidłowo wskazano w skardze § 6 ust.5) uchwały [...] z przepisami u.s.o. należy wskazać, że w myśl art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 2b u.s.o., dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c u.s.o.).

Tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji (art. 90 ust. 4 u.s.o.).

W wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 42/11 (LEX nr 1137949) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że złożenie przez prowadzącego niepubliczne przedszkole wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola, skutkuje dla organu wykonawczego gminy obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji).

Z u.s.o. wynika jednoznacznie, że dotacja dla placówki przedszkolnej jest iloczynem liczby jej wychowanków i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji dotacja dla niepublicznego przedszkola przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia, przez podmiot prowadzący takie przedszkole, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Brak takiej wiedzy uniemożliwiłby zrealizowanie przez gminę jej zadań w przedmiotowym zakresie. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 90 ust. 2b w zw. z ust. 3c u.s.o., dotacja przysługuje na każdego ucznia i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca.

Co istotne, wynikający z art. 90 ust. 3 u.s.o. warunek uzyskania dotacji, tj. podanie przez organ prowadzący przedszkole w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów, ma na celu umożliwienie gminie zaplanowania dotacji na następny rok. Natomiast podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota (stawka) przewidziana na jednego ucznia w uchwale budżetowej gminy z uwzględnieniem oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego i powinna odpowiadać faktycznej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r. II GSK 97/06).

Konfrontując przywołane przepisy u.s.o. z postanowieniami § 6 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że w tym zakresie jest ona zgodna z ustawą.

Zobowiązanie przedmiotową uchwałą organu prowadzącego przedszkole niepubliczne do złożenia, w terminie do dnia 5 każdego miesiąca w Urzędzie Gminy wniosku o przekazanie miesięcznej raty dotacji wraz z informacją o faktycznej liczbie uczniów uczęszczających w danym miesiącu oraz o uczniach niepełnosprawnych i objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, sporządzonego na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej wraz ze stosowną listą uczniów oraz zestawieniem wydatków poniesionych w ramach otrzymanej dotacji za miesiąc poprzedni, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy.

Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów przedszkola. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć aktualną wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest stosowny wniosek zawierający informację od podmiotu prowadzącego przedszkole (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 1214/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że jedynym i wyłącznym warunkiem otrzymania dotacji dla niepublicznego przedszkola jest podanie właściwemu organowi planowanej liczby uczniów do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

Również zakres danych przewidzianych we wniosku, o którym mowa w § 6 ust. 1 uchwały [...] mieści się w delegacji ustawowej z art. 90 ust.4 u.s.o. Dodać przy tym należy, że w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji na dofinansowanie zadań oświatowych, organy jednostek samorządu terytorialnego mogą przetwarzać dane osobowe uczniów szkół i placówek (art. 90 ust. 3g u.s.o.).

W ocenie Sądu, brzmienie § 6 ust. 3 uchwały [...] nie daje podstaw do twierdzenia, że regulacja ta wprowadza bezprawną możliwość wstrzymania dotacji. Przepis ten określa jedynie termin wypłaty należnej dotacji w sytuacji, gdy stosowny wniosek organu prowadzącego przedszkole niepubliczne zostanie złożony ze zwłoką. Taka regulacja mieści się w ramach upoważnienia ustawowego z art. 90 ust. 4 u.s.o. i ma na celu umożliwienie jednostce samorządu terytorialnego ustalenia raty dotacji dla przedszkola niepublicznego w prawidłowej wysokości oraz jej wypłatę w terminie wynikającym z art. 90 ust. 3c u.s.o.

W ocenie Sądu, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut przekroczenia delegacji ustawowej z art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz naruszenia art. 32 Konstytucji RP w §6 ust. 4 uchwały [...], poprzez odmowę udzielenia dotacji na podstawie reguł wyliczenia tzw. aktualnej liczby uczniów.

W ocenie Sądu, obowiązek udzielenia informacji o ilości uczniów pobierających naukę w danym przedszkolu mieści się w granicach "ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji". Zapis ten odpowiada delegacji z art. 90 ust. 4 u.s.o. i odpowiada rozumieniu pojęcia rozliczenia dotacji. Uchwała przyjmuje sposób rozliczenia przez wskazanie ilości uczniów na dany dzień. Co istotne, ustawa nie precyzuje, na który dzień miesiąca ma nastąpić wskazanie tych danych, natomiast nakazuje w art. 90 ust. 4 u.s.o. uregulowanie tych kwestii w uchwale. W tej sytuacji przyjęcie jakiejkolwiek daty, do której nastąpi wskazanie aktualnych danych dotyczących ilości dzieci uczących się w przedszkolu na określony dzień miesiąca nie narusza prawa.

Skarżący wskazywał, że postępowanie zgodnie z zasadami ustalonymi w zaskarżonej uchwale może doprowadzić do sytuacji, w której dotacja nie będzie przysługiwała, jak nakazuje art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o., na każdego ucznia, ponieważ będzie uzależniona od momentu wpisu bądź wypisu w danym miesiącu (przed i po 15 dniu danego miesiąca). Odnosząc się do tej argumentacji wypada zauważyć, że w trakcie roku szkolnego liczba dzieci w przedszkolu może rosnąć, ale może również maleć. Nie sposób zatem przyjąć, że te dwie sytuacje się wyrównują, niemniej jednak są dwie różne strony przyjętej metody, przy czym taka sytuacja jest nie do uniknięcia, i to bez względu na datę, jaką jednostka samorządu terytorialnego przyjmie za podstawę do obliczenia wysokości faktycznej dotacji w danym miesiącu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Wyrażona w art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa odnosi się bowiem do podmiotów połączonych pewną cechą wspólną, odróżniającą ją od innych podmiotów. Wtedy, podmioty należące do tak wyodrębnionej grupy winny być traktowane w ten sam sposób, bez nieuzasadnionego faworyzowania poszczególnych z nich. Wprowadzenie przez prawodawcę odstępstwa od zasady równości występuje wówczas, gdy różnicuje on podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną. W ocenie Sądu, taka sytuacja w odniesieniu do kwestionowanego przepisu §6 ust. 4 zaskarżonej uchwały nie występuje.

Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, jakoby użyte w §6 ust. 4 pkt 2 uchwały [...] pojęcia pierwszego dnia nieobecności i pojęcia kontynuacji edukacji miały charakter nieostry.

Skarżący wskazywał, że § 5 ust.3 i § 9 ust. 2 uchwały [...] naruszają art. 90 ust. 1 i 4 u.s.o., poprzez bezprawne nałożenie dodatkowych obowiązków na podmioty, którym z mocy prawa przysługują dotacje oświatowe. Pierwszy z kwestionowanych przepisów uchwały stanowi, że organ prowadzący niepubliczne przedszkole zobowiązany jest do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji z budżetu Gminy. Drugi z nich określa natomiast, że na pełne 2 miesiące przed planowaną przerwą wakacyjną osoba prowadząca niepubliczne przedszkole powiadamia pisemnie Gminę o dacie jej rozpoczęcia i zakończenia.

Oceniając te zarzuty w pierwszej kolejności należy wskazać, że w dniu 22 kwietnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 56, poz. 458), która wprowadziła zmiany m.in. w zakresie dotowania przedszkoli. Jednostki samorządu terytorialnego udzielające dotacji na podstawie u.s.o. uzyskały kompetencje do kontroli prawidłowości wykorzystania tych dotacji. Ustawa doprecyzowała przeznaczenie dotacji, stanowiąc, że dotacje przeznaczone są na dofinansowanie realizacji zadań m.in. przedszkoli w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących przedszkola. Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych przedszkolom z budżetu tych jednostek. Czyli poza dotychczasowymi kompetencjami, związanymi z kontrolą faktycznej liczby uczniów w dotowanych przedszkolach, kontrola obejmuje obecnie także rozliczenie dotacji pod kątem wykorzystania jej na zadania bieżące w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Nałożone w kwestionowanych przepisach obowiązki nie wykraczają poza to, co jest konieczne dla zapewnienia skutecznej kontroli prawidłowości wykorzystanych dotacji, nie stanowią nadmiernego obciążenia i w żaden sposób nie ograniczają prawa do dotacji.

Upoważniając organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji (por. podobnie wyroki WSA w Gdańsku z 15 marca 2011 r., I SA/Gd 1268/10 oraz WSA w Bydgoszczy z 18 sierpnia 2011 r.; II SA/Bk 472/11; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem wbrew zarzutom skargi, zobowiązanie podmiotów uprawnionych do prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie sposobu wykorzystania dotacji nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 października 2013 r., III SA/Lu 586/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli, to z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku prowadzenia sprawozdawczości z wykorzystania środków publicznych.

Również nałożenie na osobę prowadzącą niepubliczne przedszkole obowiązku pisemnego powiadomienia Gminy na pełne 2 miesiące przed planowaną przerwą wakacyjną o dacie jej rozpoczęcia i zakończenia mieści się w granicach upoważnienia ustawowego i nie uzależnia przekazania dotacji od wypełnienia ww. obowiązków.

Zgodnie z § 11 ust. 4 uchwały [...], w przypadku stwierdzenia w toku czynności kontrolnych, o których mowa w § 12 niniejszej uchwały, wydatkowania dotacji niezgodnego z przeznaczeniem, pobrania w nadmiernej wysokości lub nienależnego pobrania dotacji, dotowane przedszkole zwraca do budżetu Gminy kwotę dotacji wraz z odsetkami na zasadach określonych przepisami ustawy o finansach publicznych.

Skarżący upatrywał niezgodności przytoczonego przepisu z art. 1 i art. 104 k.p.a. wskazując na pozbawienie uprawnionego z tytułu dotacji oświatowej do rozstrzygnięcia jego sprawy indywidualnej poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej w toku procedury administracyjnej.

W ocenie Sądu, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, podlegające reżimowi określonemu w art. 60-67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.885), zwanej dalej "u.f.p."

Z art. 60 w związku z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. wynika, że zwrot kwoty dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego następuje w przypadku: dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Z kolei art. 61 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że organami pierwszej instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej są: w stosunku do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego - wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa.

Postępowanie, którego przedmiotem są niepodatkowe należności budżetowe jest dwuinstancyjne, bowiem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje odwołanie (art. 61 ust 2 u.f.p.).

Organy odwoławcze wymienia art. 61 ust. 3 u.f.p. Ponadto zgodnie z art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, terminów załatwienia spraw, doręczeń, wezwań, protokołów, dowodów, decyzji i postanowień, odwołań oraz nadzwyczajnych trybów wzruszania rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że zwrot kwot dotacji następuje w drodze decyzji, a przesłanką wydania takiej decyzji jest stwierdzenie, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem lub została pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zatem skoro w sprawach zwrotu dotacji do budżetu Gminy w przypadkach wydatkowania niezgodnego z przeznaczeniem, pobrania w nadmiernej wysokości lub nienależnego pobrania dotacji, kwestionowany przepis § 11 ust. 4 uchwały [...] odsyła do przepisów u.f.p., to zarzut pozbawienia uprawnionego z tytułu dotacji oświatowej do rozstrzygnięcia jego sprawy indywidualnej poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej w toku procedury administracyjnej należy ocenić jako bezpodstawny.

Przechodząc do ostatniej grupy zarzutów skargi, dotyczących niezgodności §12 uchwały [...] z art. 94 Konstytucji RP, art. 90 ust. 4, 3e i 3f u.s.o., w pierwszej kolejności należy zauważyć, że rada gminy, stanowiąc akty prawa miejscowego, związana jest granicami upoważnień zawartych w ustawach stanowiących podstawę działalności prawotwórczej tych organów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest wyraźne upoważnienie zawarte w ustawie, czyli tzw. delegacja.

Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust.1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej – akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne (por. Dorota Dąbek, "Prawo miejscowe", wydawnictwo Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2007, s. 94). Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych (D.Dąbek, j.w., s. 96 - 97). Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której zostały wydane, ale także z Konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (D.Dąbek, j.w., s. 72).

Z delegacji ustawowej do wydania uchwały dotyczącej dotacji dla przedszkoli niepublicznych, zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Powyższe ustawowe uregulowanie dotyczące dotacji nie zawiera szczegółowych rozwiązań ani w zakresie przyznawania dotacji ani w zakresie ich rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania.

Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3e u.s.o., organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W nawiązaniu do tego uprawnienia przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. przyznaje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a przepis art. 90 ust. 3g u.s.o. upoważnia organy, o których mowa w ust. 3e, do przetwarzania danych osobowych uczniów szkół i placówek w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki.

Przytoczone przepisy określają tylko ogólne zasady przyznawania dotacji i przyznają organom jednostek samorządu terytorialnego prawo kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Uszczegółowienie unormowań ustawowych pozostawione zostało organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez skarżącego zapisy § 12 zaskarżonej uchwały [...] nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. Zgodnie z ust. 1 tego paragrafu, Wójt Gminy lub osoby przez niego upoważnione mają prawo dokonywać kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji w zakresie zgodności liczby uczniów wskazanych we wniosku miesięcznym oraz pod względem prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej na cele określone w § 5 ust. 1 niniejszej uchwały.

Wójt Gminy lub osoby przez niego upoważnione mają prawo wstępu do pomieszczeń placówki oraz wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania (§ 12 ust. 2).

O przeprowadzeniu kontroli powiadamia się organ prowadzący oraz dyrektora niepublicznego przedszkola wraz z informacją o zakresie przedmiotowym kontroli i czasookresie jej przeprowadzenia (§ 12 ust. 3).

Podstawą do przeprowadzenia kontroli jest imienne upoważnienie do kontroli, w którym wskazane będzie kontrolowane niepubliczne przedszkole, termin przeprowadzenia kontroli, zakres kontroli oraz okres objęty kontrolą (§ 12 ust. 4).

Czynności kontrolne przeprowadza się w budynku dotowanego przedszkola niepublicznego. Kontrolowany zapewnia kontrolującym warunki niezbędne do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności:

- udostępnia pomieszczenie do przeprowadzenia kontroli oraz udostępnia dokumentację organizacyjną, finansową i dokumentację przebiegu nauczania,

- udziela informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolującego,

- umożliwia sporządzanie niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadcza je za zgodność z oryginałem (§ 12 ust. 5).

Kontrolujący dokonuje ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli na podstawie dokumentów, pism wyjaśniających, pisemnych oświadczeń oraz opinii rzeczoznawców zebranych w toku postępowania kontrolnego (§ 12 ust. 6).

Kontrolujący może żądać od kontrolowanego niepublicznego przedszkola sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. (§ 12 ust. 7).

Odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej na poparcie zarzutu wskazanego w punkcie 4 skargi, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, przedmiotem badania przez Sąd jest jedynie zgodność z prawem takiego aktu. Zatem zarzuty skarżącego odnoszące się do działań podejmowanych przez organ kontrolujący prawidłowość wykorzystania przez niego dotacji oświatowej na 2011, rok nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżącego postanowienia uchwały dotyczące przeprowadzenia czynności kontrolnych w budynku dotowanego przedszkola niepublicznego, udostępnienia przez kontrolowanego pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli, umożliwienia sporządzenia niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczenia ich za zgodność z oryginałem oraz żądania od kontrolowanego niepublicznego przedszkola sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, nie naruszają art. 94 Konstytucji RP i art. 90 ust. 4, 3e i 3f u.s.o.

Kwestionowane zapisy § 12 ust. 2, ust.5 i ust. 7 zaskarżonej uchwały [...] nakładają na beneficjenta dotacji obowiązek współdziałania z kontrolującym.

Pamiętać należy o treści przepisu art. 90 ust. 3f u.s.o., zgodnie z którym osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania.

Jeszcze raz podkreślić należy, że z mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez udostępnienie pomieszczenia do przeprowadzenia kontroli, dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, udzielenia informacji i wyjaśnień w terminie wskazanym przez kontrolującego, sporządzenia niezbędnej dla przeprowadzenia kontroli kserokopii dokumentów lub wyciągów z dokumentów i poświadczenia ich za zgodność z oryginałem oraz zestawień i obliczeń opartych na dokumentach.

W ocenie Sądu, tego rodzaju obowiązki stanowią element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Dla oceny legalności zapisów zaskarżonej uchwały nie bez znaczenia jest również to, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do przedszkoli, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f u.s.o. należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren przedszkola oraz prawo do przeglądania dokumentacji przedszkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli.

Wbrew zarzutom skargi, w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych.

Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w u.f.p. zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Gd 1269/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew zarzutom skarżącego, z przepisów zaskarżonej uchwały [...] nie da się wyprowadzić wniosku, że obowiązki nałożone na beneficjentów dotacji oświatowej mają nadmiernie uciążliwy charakter. Oczywistym jest, że prowadzenie jakiejkolwiek działalności wiąże się z ponoszeniem różnego rodzaju kosztów, niemniej jednak zaskarżona uchwała nie zawiera przepisów nakładających na kontrolowanych obowiązek ponoszenia kosztów postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że w innych regulacjach prawnych rangi ustawowej normodawca również przewidział zasadę prowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie kontrolowanego, w innym miejscu przechowywania dokumentacji oraz w miejscach związanych z prowadzoną przez niego działalnością i w godzinach jej prowadzenia (por. art. 285a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz.749 ze zm.; art. 80a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz.672). Wprawdzie powołane regulacje nie mają bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie, jednakże ich konstrukcja stanowi logiczną konsekwencję faktu, iż kontroli podlega działalność wykonywana przez dany podmiot.

Z tych względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w zakresie kwestionowanych regulacji nie jest niezgodna z delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. oraz pozostałymi przepisami wskazywanymi w skardze i nie narusza postanowień art. 94 Konstytucji RP.

Mając na uwadze wszystkie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.