Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1568/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a i c;  art. 190; art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skarg Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi oraz Prezydenta Miasta Łodzi - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 lutego 2019 r. nr DO.2.4612.35.2018.MP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi oraz Prezydenta Miasta Łodzi - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej kwoty po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr DO.2.4612.35.2018.MP z 28 lutego 2019 r. - po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. - uchylił w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z 27 kwietnia 2018 r., nr GN-II.7581.1.2018.PJ, stwierdzającą w części nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z [...] czerwca 1988 r. i nie stwierdził nieważności tej decyzji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 1988 r. orzekł:

- w ust. I o wygaśnięciu prawa użytkowania przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich zabudowanych nieruchomości położonych w [...], przy ulicy [...] oraz [...],

- w ust. II o wygaśnięciu prawa użytkowania przez Miejskie Biuro Projektów zabudowanych nieruchomości położonych w [...], przy ulicy [...] oraz [...] i [...],

- w ust. III o wygaśnięciu prawa użytkowania przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego części nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...]

- w ust. IV o przekazaniu w zarząd Centralnej Dyrekcji [...] w [...] całości zabudowanych nieruchomości położonych w [...] przy ul. [...] i [...] oraz przy ul. [...], [...] i [...].

Następnie decyzją nr IV.GGG.V.8224/423/A/89 z 9 maja 1989 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] - działając na podstawie art. 155 k.p.a. - zmienił powyższą decyzję z [...] czerwca 1988 r. w części, orzekając o przekazaniu w zarząd na rzecz Centralnej Dyrekcji [...] w [...] udziału [...] części w ww. nieruchomościach oraz na rzecz Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] udziału 18/100 części tych nieruchomości.

P. S.A. w [...] wnioskiem z 10 czerwca 2014 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] maja 1989 r. - wskazując na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - z uwagi na ustanowienie prawa zarządu w częściach ułamkowych.

Wojewoda Łódzki decyzją nr GN-II.7581.16.2014.AM z 12 grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji uznając, że nie jest ona sprzeczna z przepisami prawa będącymi podstawą jej wydania, gdyż obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy nie przewidywały ustawowego zakazu przekazywania państwowych gruntów w zarząd w ułamkowych ich częściach na rzecz różnych podmiotów.

Zaś Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją nr DO.2-6612-205/2016.AS z 27 grudnia 2016 r., po rozpoznaniu odwołania P. S.A. w [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 434/17 uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że możliwość ewentualnej zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji z [...] czerwca 1988 r. uwarunkowana była uzyskaniem na tę zmianę zgody wszystkich stron postępowania. Tymczasem analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wskazuje, aby przed wydaniem decyzji zmieniającej z 9 maja 1989 r. strony wyraziły zgodę, o której mowa w tym przepisie..

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Łódzki decyzją z 24 stycznia 2018 r. nr GN-II.7581.16.2014.AM stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] maja 1989 r. zmieniającej, na podstawie art. 155 k.p.a., w części decyzję z [...] czerwca 1988 r. - z uwagi na brak uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę tej decyzji.

Następnie decyzją z 27 kwietnia 2018 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji nr [...] z [...] czerwca 1988 r. - w części dotyczącej ust. IV pkt 1, 2, 3, 4 i 5 decyzji orzekającej o przekazaniu w zarząd na rzecz Centralnej Dyrekcji [...] w [...] nieruchomości zabudowanych położonych w [...] przy ulicach:

1) [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m²,

2) [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m²,

3) [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m²,

4) [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² ,

5) [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m²

- w zakresie przekazania w zarząd na rzecz ww. podmiotu udziału w wysokości [...] części do wyżej opisanych nieruchomości.

Powodem stwierdzenia nieważności tej decyzji we wskazanej części było uznanie przez Wojewodę, że przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej jako ustawa z 29 kwietnia 1985 r.)

Decyzją tą przekazano bowiem w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] całość przedmiotowych nieruchomości, choć zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1982 r. nr [...] oraz Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z [...] kwietnia 1982 r. nr [...] jedynie część przedmiotowej nieruchomości, tj. udział w wysokości [...] była niezbędna dla potrzeb [...]. Natomiast pozostała część nieruchomości stanowiąca udział [...] przeznaczona była dla potrzeb innej jednostki organizacyjnej - Wojewódzkiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami.

Po rozpoznaniu odwołania P. S.A. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją nr DO.24612.35.2018.MP z 28 lutego 2019 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z 27 kwietnia 2018 r. i jednocześnie nie stwierdził nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z [...] czerwca 1988 r.

Zdaniem Ministra, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji spowodowałoby bowiem sytuację, w której zarząd byłby ustanowiony tylko na udziale wynoszącym [...] części, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia co do pozostałego udziału - [...] części. Sytuacja taka byłaby zaś sprzeczna z istotą prawa zarządu, które stanowiło prawo niepodzielne i jednolite. W konsekwencji więc taki stan rzeczy rażąco naruszałby art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.

Ponadto, wątpliwy był pogląd Wojewody, że ówcześnie obowiązujące przepisy nie wyłączały możliwości przekazywania gruntów państwowych we współzarząd w częściach ułamkowych na rzecz różnych podmiotów.

Odnosząc się natomiast do legalności kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji z [...] czerwca 1988 r., Minister wskazał, iż za rażące naruszenie prawa można uznać jedynie przypadki wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś dokonanie jego błędnej wykładni. Tymczasem, ani przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały sposobu ustalenia przez organy orzekające o przyznaniu prawa zarządu, wskazanej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy przesłanki niezbędności. Okoliczność ta więc oznaczała, że niezbędność nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych lub statutowych, pozostawała kwestią ocenną organu orzekającego.

Nie podzielił on również stanowiska organu I instancji, aby ustalenie zakresu niezbędności nieruchomości następowało w oparciu o faktyczny sposób jej zagospodarowania. Wprawdzie istotnie decyzje Prezydenta Miasta Łodzi z [...] kwietnia 1982 r. nr [...] oraz Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z [...] kwietnia 1982 r. nr [...] wskazywały sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości - ale skoro zostały one przywołane w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 1988 r., oznaczało to, że orzekający wówczas organ znał te decyzje czyli dokonał oceny ich treści.

W rezultacie, skoro postępowanie zakończone decyzją z [...] czerwca 1988 r. było przeprowadzone przez właściwy organ, to istniało też domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zatem, bez wyraźnych dowodów, wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów organ nadzoru nie miał możliwości podważenia prawidłowości ww. decyzji. Skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są bowiem zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie rozbieżności co do określonego zagadnienia prawnego.

Minister powołał się też na określoną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych oraz dotyczące tej zasady poglądy orzecznictwa, podkreślając, że decyzja ta nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji i stała się prawomocna kilkadziesiąt lat temu. Wywołała więc skutki prawne polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresata.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożyli: Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi oraz Prezydent Miasta Łodzi wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie - podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art. 15 k.p.a. - poprzez wyjście poza granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakreślone przez organ I instancji - wskazując, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2019 r., organ odwoławczy dokonał oceny decyzji z [...] czerwca 1988 r., jedynie w części, tj. w zakresie dotyczącym ust. IV pkt 1, 2, 3, 4 i 5.

Natomiast odnośnie pozostałych zarzutów zawartych w skardze - stwierdził, iż stanowią one w istocie polemikę ze stanowiskiem Ministra Inwestycji i Rozwoju zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie nie mogą one prowadzić do zmiany przedmiotowego rozstrzygnięcia

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 914/19 oddalił obie skargi stwierdzając, że są one niezasadne.

Na wstępie Sąd podkreślił, że postępowanie, zakończone zaskarżoną decyzją, toczyło się w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym a stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.).

Wskazał też, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą szczególnie rozważano w stanie faktycznym niniejszej sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, zaś rażące naruszenie prawa to naruszenie: oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe i o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Ponadto, aby można było mówić o istnieniu tego rodzaju naruszenia prawa to naruszenie prawa musi dotyczyć przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku, przy możliwej różnej interpretacji przepisu prawa, charakter naruszenia nie może być bowiem postrzegany jako rażący.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd zgodził się zatem z organem odwoławczym, że przy wydaniu powyższej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy, a w szczególności art. 4 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Skoro bowiem zgodnie z ww. przepisem, grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych były oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym to należało uznać, iż zarówno ten przepis, jak i inne przepisy omawianej ustawy oraz przepisy do niej wykonawcze, nie precyzowały jednoznacznie sposobu ustalenia owej niezbędności. W rezultacie Sąd przyjął, że sposób ustalenia tej przesłanki należał do sfery ocennej organu orzekającego w trybie art. 4 ust. 1 ustawy o przekazaniu gruntu państwowego w zarząd a także podkreślił, iż trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że z art. 4 ust. 1 ustawy nie wynika, aby ustalenie zakresu niezbędności nieruchomości dla potrzeb jednostki występującej o przekazanie jej gruntu państwowego w zarząd następowało w oparciu o faktyczny sposób zagospodarowania gruntu.

Podsumowując Sąd uznał, że skoro postępowanie w sprawie przekazania nieruchomości w zarząd prowadził właściwy organ, to domniemywać trzeba, że dokonał on szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z przepisami prawa. Bez wyraźnych zaś dowodów wskazujących na rażące naruszenie obowiązujących wówczas przepisów prawa organ nadzoru nie ma możliwości podważenia prawidłowości wydanej kilkadziesiąt lat temu decyzji ostatecznej. Prawidłowo zatem uznał organ odwoławczy, że przy wydaniu decyzji z [...] czerwca 1988 r. nie doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. - nie wystąpiła więc przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie za niezasadne Sąd uznał również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 15 k.p.a. Stwierdził, że po analizie akt sprawy nie podziela zarzutu skarżących, aby organ odwoławczy ocenił legalność decyzji z [...] czerwca 1988 r. w szerszym zakresie niż uczynił to organ I instancji - bowiem badaniu organu odwoławczego podlegała legalność decyzji z [...] czerwca 1988 r. wyłącznie w części dotyczącej przekazania Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] zabudowanych nieruchomości położonych w [...], przy ulicy [...] i [...], [...], [...] i [...] (ust. IV).

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne - przez Łódzki Urząd Wojewódzki w Łodzi oraz przez Prezydenta Miasta Łodzi wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Po rozpoznaniu tych skarg Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2022 r. w sprawie sygn. akt I OSK 422/20 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesione skargi uznając, iż nie były one zasadne. Uszło jednak jego uwadze, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznaczało to zaś, iż decyzja, będąca przedmiotem skarg, miała charakter reformatoryjny a została wydana w postępowaniu (wszczętym z urzędu) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 10 czerwca 1988 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] - w części dotyczącej ust. IV pkt 1,2,3,4 i 5 tej decyzji.

W ww. ustępie IV kontrolowanej decyzji orzeczono o przekazaniu w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] całości zabudowanych nieruchomości położonych w [...] przy ulicach:

1) [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m²,

2) [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m²,

3) [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m²,

4) [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² ,

5) [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² .

Tymczasem zaskarżoną decyzją Minister nie tylko uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] kwietnia 2018 r., którą organ I instancji stwierdził nieważność ust. IV pkt 1, 2, 3, 4 i 5 decyzji z dnia [...] czerwca 1988 r. w zakresie przekazania w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] udziału w wysokości [...] części w wyżej opisanych nieruchomościach, ale jednocześnie orzekł o nie stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] czerwca 1988 r.

Powyższe oznacza zatem, iż mimo, że przedmiotowe postępowanie nieważnościowe było prowadzone jedynie w zakresie stwierdzenia nieważności części decyzji z [...] czerwca 1988 r. - co do jej ustępu IV - to zaskarżona decyzja zawierała rozstrzygnięcie dotyczące całej decyzji z [...] czerwca 1988 r.

Powyższa kwestia była podnoszona przez obu skarżących w skargach skierowanych do Sądu Wojewódzkiego - jednakże Sąd ten stwierdził, że nie podziela zarzutu skarżących, aby organ odwoławczy ocenił legalność decyzji z [...] czerwca 1988 r. w szerszym zakresie niż uczynił to organ I instancji.

W dalszej części uzasadnienia NSA podniósł, że przedmiotowa sprawa dotyczyła decyzji wydanej w trybie nadzorczym - z uwagi na uznanie przez Wojewodę Łódzkiego (który wszczął z urzędu niniejsze postępowanie), iż część decyzji z [...] czerwca 1988 r. rażąco - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - narusza prawo.

Zatem jeden z kluczowych problemów sprowadza się do oceny możliwości ustanawiania - w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) - prawa zarządu na części ułamkowej danej nieruchomości, czyli tym samym możliwości oddawania określonego gruntu we współzarząd.

Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju, prawo zarządu było prawem jednolitym i niepodzielnym a więc pogląd organu I instancji, że ówcześnie obowiązujące przepisy nie wyłączały możliwości przekazywania gruntów państwowych we współzarząd w ułamkowych częściach na rzecz różnych podmiotów, organ odwoławczy uznał za wątpliwy. Oceniając natomiast zaskarżoną decyzję Ministra, WSA nie tylko ograniczył się jedynie do powtórzenia poglądów w niej zawartych, ale jednocześnie uznał - wbrew stanowisku Ministra - że obowiązujące w dniu wydania tej decyzji przepisy nie wyłączały możliwości przekazywania gruntów państwowych we współzarząd w ułamkowych częściach na rzecz różnych podmiotów. W związku z tym NSA zauważył, że nie jest w pełni zrozumiale, z jakich w rzeczywistości powodów Sąd Wojewódzki, z jednej strony wyrażając odmienny od organu odwoławczego pogląd w zasadniczej kwestii materialnoprawnej, z drugiej strony uznał, że zaskarżona decyzja była prawidłowa.

Następnie NSA uznał, że WSA nie zajął również żadnego stanowiska, co do ważkiej argumentacji, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zgodnie z którą, w analizowanym stanie faktycznym nie można było mówić o naruszeniu zasady praworządności, gdyż postępowanie nieważnościowe dotyczyło decyzji, która przez kilkadziesiąt lat korzystała z domniemania zgodności z prawem, bo nie była zaskarżona w trybie instancji.

Tymczasem, powyższe stanowisko nie oddawało w pełni realiów rozpoznawanej sprawy. Po wydaniu bowiem w dniu [...] czerwca 1988 r. kontrolowanej w części decyzji, w niespełna rok później, bo w dniu [...] maja 1989 r. została wydana - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzja, która ją zmieniała i którą w zarząd przekazano CDOKP tylko 82/100 części przedmiotowych nieruchomości, a pozostałą część, to jest 18/100 cz. w ww. nieruchomościach przekazano Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...]. Zaś powodem takiej zmiany był fakt współużytkowania wspomnianej nieruchomości przez CDOKP i Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami - co potwierdzała m. in. decyzja Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z [...] kwietnia 1982 r. nr [...] (powołana także w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji z [...] czerwca 1988 r.) dotycząca współfinansowania przez obu użytkowników wspólnego przedsięwzięcia budowlanego przewidzianego na przedmiotowym gruncie. Wprawdzie decyzja zmieniająca została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu braku zgody obu stron na zmianę decyzji - ale fakt ten nastąpił dopiero w dniu [...] stycznia 2018 r. a zatem zaledwie trzy miesiące wcześniej, zanim została wydana decyzja organu I instancji w sprawie obecnie rozpoznawanej - decyzja Wojewody Łódzkiego z [...] kwietnia 2018 r. Z tego więc względu argumentacja organu odwoławczego - eksponująca długotrwałość obowiązywania decyzji z [...] czerwca 1988 r. (w części kontrolowanej) i brak podejmowania działań mających na celu skorygowanie praw Kolei do spornego gruntu - straciła na znaczeniu. Zyskiwała go natomiast konieczność dokonania oceny także skutków społeczno-gospodarczych, które wywołało rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej części decyzji.

Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dodał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd Wojewódzki będzie mieć na względzie wyżej przedstawione stanowisko - ale przede wszystkim winien w pierwszej kolejności dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - nakazał w pierwszej kolejności dokonania oceny zaskarżonej decyzji w kontekście jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej.

Wykonując powyższe zalecenia Sąd dokonał ponownej oceny decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 28 lutego 2019 r. stwierdzając, iż z jej treści wynika, że uchylała ona w całości decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] kwietnia 2018 r. - która stwierdzała nieważność ust. IV pkt 1, 2, 3, 4 i 5 decyzji z [...] czerwca 1988 r. w zakresie przekazania w zarząd Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] udziału w wysokości 18/100 części w przedmiotowych nieruchomościach (zatem dotyczyła stwierdzenia nieważności tylko części decyzji z [...] czerwca 1988 r.) i jednocześnie orzekała o nie stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] czerwca 1988 r. (a wiec zawierała rozstrzygnięcie dotyczące całej decyzji z [...] czerwca 1988 r.).

Z zestawienia tego ewidentnie wynika, że Minister naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Tymczasem organ wykroczył poza granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakreślone przez organ I instancji (gdyż wyszedł poza zakres odwołania od decyzji organu I instancji, która dotyczyła stwierdzenia nieważności tylko części decyzji z [...] czerwca 1988 r. - co do jej ustępu IV w zakresie udziału w wysokości 18/100 części do przedmiotowych nieruchomości) - naruszając w ten sposób także zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. Tym samym zmienił zakres sprawy i orzekł w części, która nie była przedmiotem rozpoznania przed organem I instancji.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowo - administracyjnego zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Podsumowując WSA orzekający ponownie w niniejszej sprawie uznał, że Minister Inwestycji i Rozwoju zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. orzekł w szerszym zakresie, niż miało to miejsce w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (decyzja z [...] kwietnia 2018 r.) - czym naruszył przepis art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przy czym należy podkreślić, że kwestię tę przesądził już NSA w ww. wyroku z 26 maja 2022 r., zaś WSA w pełni podziela powyższy pogląd - dlatego też uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd nie rozważał pozostałych zarzutów skargi - uznając to na tym etapie za przedwczesne i nieuzasadnione.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny - która wiąże w tej sprawie zarówno Sąd, jak i organ - i wyda orzeczenie zgodne ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.