Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 113/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1-3,7,20
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skarg M.K. , J.J. , M.O. , E.M. , E.S. H.D. i T.D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 28 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego skargi oddala.


UZASADNIENIE

sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Wojewoda postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 3. ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm.) po rozpatrzeniu zażaleń M. O., S. O., E. K., T. D., K. D., W. D., J. M., E. M., W. D., M. K., E. G., M. F., A. S., E. S., [...] [...], działającego w imieniu J. J., S. P., G. P., [...] [...], M. W., M. K., J. K., A. K., H. S., I. S., A. F., J. K., W. M., I. K., I. Z., E. B., S. S., A. S., W. S., J. K., E. S., M. S., A. B., I. K., R. M., M. M., B. J., H. D., T. D., P. D., T. I.-K., L. I.-K., E. T., M. T., E. K., E. Ż., J. J., I. J., G. S., E. S., D. S., P. S., A. F., S. S., G. S., I. J., W. J., M. M., E. M., S. M., [...] M., I. M., G. K., B. R., M. R., W. S., J. S., I. M., K. M., W. K. oraz E. R. K. – uchylił postanowienie Starosty [...] z 1 lipca 2016 r., znak: [...] i przekazał sprawę scalenia gruntów wsi L. W., gm. L. W. do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Wojewoda wskazał, że postanowieniem z dnia 1 lipca 2016 r., znak: [...], Starosta [...] wszczął postępowanie scaleniowe na terenie wsi L. W., gmina L. W. o łącznej powierzchni 4836,4182 ha, zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...] do postanowienia oraz listą uczestników scalenia stanowiącą - załącznik nr [...]. W uzasadnieniu Starosta podał, że wniosek zainteresowanych przeprowadzeniem scalenia odpowiada przesłankom wynikającym z art. 3 ust 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż złożyli go właściciele większości gospodarstw rolnych, których łączna powierzchnia wynosi 2782,0537 ha, co stanowi 57,4 % powierzchni gruntów w stosunku do projektowanego obszaru scalenia. Celem scalenia miała być zarówno poprawa warunków gospodarowania poprzez zmniejszenie ilości działek w gospodarstwach rolnych oraz zwiększenie przeciętnej powierzchni działek. Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie złożyło 75 właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, podnosząc szereg zarzutów, które ich zadaniem czynią bezprzedmiotowym postępowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia z dnia 1 lipca 2016 r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wskazali, że organ prowadzący postępowanie na etapie wstępnym zobowiązany był zweryfikować uprawnienia osób składających wniosek o scalenie, czego nie uczynił. Podstawowy zarzut w stosunku do zaskarżonego postanowienia dotyczy rażącego naruszenia prawa poprzez wszczęcie drugiego równoległego i konkurencyjnego postępowania w tej samej sprawie, tj. scalenia gruntów w L. W. . Jest faktem, iż nadal toczy się pierwsze postępowanie scaleniowe z wniosku z 1984 r., gdyż wydana przez Starostę [...] decyzja z dnia 30 czerwca 2016 r. z przyczyn formalnych o odmowie wszczęcia tego postępowania jest przedmiotem zaskarżenia. Organ przyjmując wnioski w 2015 r. o scalenie gruntów wsi L. W. celowo nie zweryfikował uprawnień osób pod nimi podpisanych w zakresie posiadania gospodarstw rolnych tak, by każdy z wnioskodawców posiadał gospodarstwo o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha fizyczny gruntów rolnych. Zupełnie błędnie poczyniono ustalenia w zakresie uprawnień do złożenia takiego wniosku przez spadkobierców osób będących uprzednio właścicielami gospodarstw rolnych, w tym zakresie brak w aktach sprawy postanowień sądowych o stwierdzenie nabycia spadku lub zapisu dziedziczenia. Ponadto za punkt wyjścia do składania wniosku należało przyjąć stan sprzed scalenia - tj. z 2005 r., skoro sądy administracyjne w pełnym zakresie uchyliły decyzję Wójta Gminy N. T. z dnia 14 września 2006 r. o zakończeniu scalenia gruntów w L. W. i skutki prawne tej decyzji. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż wniosek o scalenie gruntów z 2015 r. nie spełnia wymogów formalnych, stąd zasadne jest uchylenie zaskarżone postanowienie, w konsekwencji czego z przyczyn formalnych powinno dojść do umorzenia postępowania w organie pierwszej instancji. J. J. oraz M. K. uzupełnili złożone zażalenia wskazując dodatkowo na błędnie przyjęte przez Starostę [...] założenia dotyczące powierzchni scalenia gruntów, w wyniku których ustalono, iż zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania scaleniowego.

Następnie Wojewoda przypomniał, że kwestia scalenia gruntów we wsi L. W. była przedmiotem decyzji Wójta Gminy N. T. z dnia 14 września 2006 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L. W. na obszarze 4536 ha. W wyniku rozpoznania odwołania od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia 21 maja 2008 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, która jednak została zaskarżona. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżona decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. II OSK [...], oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W związku z powyższym omawiana sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez właściwy w sprawie organ pierwszej instancji, tj. Starostę [...], wskazanego jako organ właściwy do załatwienia sprawy scaleniowej w L. W. przez Naczelny Sad Administracyjny w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy N. T. a Starostą [...] postanowieniem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OW [...]. W treści tego orzeczenia wskazano ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr [...] stwierdził iż wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego z 1984 r. nie spełniał wymogów ustawowych, gdyż nie został złożony przez wymaganą większość właścicieli gospodarstw rolnych. Sąd zakwestionował więc prawidłowość wszczęcia postępowania scaleniowego w tej sprawie, co również przemawia za tym, że postępowanie scaleniowe powinno być prowadzone od nowa przez organ obecnie właściwy w tego rodzaju sprawach. Decyzją z 30 czerwca 2016 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego z wniosku z dnia 24 września 1984 r., wskazując w uzasadnieniu, iż wniosek złożony przez właścicieli gruntów do Naczelnika Gminy J. o scalenie gruntów wsi L. W. nie spełnia wymogów określonych w art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W wyniku rozpatrzenia odwołań Wojewoda decyzją z dnia 10 listopada 2016 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wydane w dniu 1 lipca 2016 r. postanowienie Starosty [...] zainicjowane zostało złożonymi przez mieszkańców wsi L. W. wnioskami w 2015 r.

Przechodząc do oceny prawidłowości zaskarżonego obecnie postanowienia, wydanego na skutek złożenie nowego wniosku Wojewoda wskazał, iż w jego ocenie rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego zawiera m.in. określenie obszaru scalenia oraz wykaz jego uczestników (art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2). Przez uczestnika scalenia należy z kolei rozumieć również posiadacza samoistnego. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego wyznacza zatem zarówno zakres przedmiotowy, jak i podmiotowy postępowania scaleniowego, oddziałując na sferę praw i obowiązków określonych osób - uczestników scalenia, gwarantując im jednocześnie w określonym terminie realizację tego procesu przez podmiot odpowiedzialny za jego przeprowadzenie.

Podstawą do ustalenia listy uczestników postępowania scaleniowego jest zgodnie z art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ewidencja gruntów. Jakkolwiek organ pierwszej instancji wydając w niniejszym postępowaniu postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego załączył wykaz jego uczestników, to część spośród wymienionych przez ten organ osób w chwili wydania zaskarżonego obecnie postanowienie już nie żyła. Powyższe dotyczy zmarłej w dniu [...] czerwca 2016 r. H. G. oraz zmarłej w dniu 1 czerwca 2016 r. W. J.. Potwierdzają to odpisy aktów zgonu wnioskodawczyń nr [...] [...] oraz nr [...] Pomimo powyższego organ pierwszej instancji umieścił nieżyjące już wyżej wymienione osoby w wykazie uczestników postępowania scaleniowego. Wykaz uczestników postępowania scaleniowego ma taki sam charakter, jak określenie stron postępowania i wyznacza on zakres podmiotowy postępowania. Okoliczność śmierci wskazanych uczestników postępowania nie była znana organowi pierwszej instancji w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia. Nie zmienia to jednak faktu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ celem ustalenia osób, którym w miejsce zmarłych osób przysługuje status uczestników scalenia w zakresie gruntów należących uprzednio do H. G. oraz W. J.. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie, gdy strona (w przedmiotowej sprawie uczestnik scalenia) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Nadto organ pierwszej instancji sporządzając wykaz uczestników postępowania scaleniowego (załącznik nr [...]) pominął adresy wymienionych w nim osób, uniemożliwiając weryfikację prawidłowości jego sporządzenia, zwłaszcza w sytuacji, w której w wykazie tym występuje kilka osób o takim samym imieniu i nazwisku ( np. pod poz. 36-40 A. B., pod poz. [...] S. B., pod poz. [...] P. F. J. ).

Dodatkowo sposób ustalenia przez organ pierwszej instancji powierzchni projektowanego obszaru scalenia wsi L. W., powierzchni gruntów, w odniesieniu do których złożone zostały wnioski o przeprowadzenie prac scaleniowych, jak i w konsekwencji ustalenie, iż łączny obszar gruntów wnioskodawców stanowi 57,4 % powierzchni gruntów projektowanego obszaru scalenia powinien być jasny i zrozumiały, celem możliwości weryfikacji prawidłowości metodologii przyjętej przez organ, a taki nie jest. Na znajdującej się w aktach przedmiotowej sprawy płycie CD, opisanej "scalenie 2016", oprócz wypisów z rejestru gruntów na dzień 30 czerwca 2016 r. załączono plik "nowy wniosek" z zakładkami "wnioskodawcy", "nr domów", "brak wnioskodawców w egb", "brak wniosku małżonka", "udział tylko we współwł.". Z uwagi na brak szczegółowych opisów poszczególnych kolumn, zwłaszcza w zakładce "wnioskodawcy", jak również opisu przyjętej przez organ pierwszej instancji metodologii przy obliczaniu poszczególnych wartości, brak możliwości dokonania przez organ odwoławczy badania prawidłowości ich ustalenia.

Z uwagi na powyższe w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] przedstawi zastosowane kryteria i mechanizm obliczeń powierzchni gruntów wnioskodawców, a następnie prawidłowo sporządzi listę uczestników postępowania scaleniowego. Weryfikacja kręgu stron postępowania winna opierać się o aktualny stan prawny i faktyczny nieruchomości objętych scaleniem. Jeżeli wnioskodawca, któremu w chwili składania wniosku o scalenie gruntu przysługiwało prawo własności do nieruchomości, jednak później w wyniku obrotu prawnego utracił on władanie tą nieruchomością pomimo złożonego wniosku nie jest już stroną takiego postępowania, których krąg winien być ustalony w oparciu o aktualne stosunki własnościowe lub faktyczne nieruchomości objętych obszarem scalenia wynikające z ksiąg wieczystych lub obowiązującej ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do podniesionego w treści zażaleń zarzutu dotyczącego wszczęcia przez organ pierwszej instancji drugiego, "konkurencyjnego i równoległego" postępowania w stosunku do sprawy zainicjowanej wnioskiem z 1984 r. o scalenie gruntów wsi L. W. Wojewoda wskazał, iż wszczęcie przez organ pierwszej instancji niniejszego postępowania, prowadzonego pod sygnaturą [...], na podstawie nowych wniosków (z 2015 r.) nie oznacza automatycznie jego bezprzedmiotowości, a czyni jedynie zasadnym rozważenie wspólnego rozpoznania tych wniosków (art. 62 k.p.a.).

Na powyższe postanowienie jednobrzmiące skargi w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli M. O., E. M., M. K., E. S., H. D. i T. D., a także odrębnie J. J..

W obu skargach wniesiono o zmianę postanowienia poprzez umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak zarzucono, organ odwoławczy pominął fakt uchylenia własną decyzją z dnia 10 listopada 2016 r., znak: [...], decyzji Starosty [...] w sprawie odmowy wszczęcia scalenia gruntów w L. W. z wniosku mieszkańców z 1984 r. Tym samym aktualnie toczyć się będą równolegle dwa konkurencyjne względem siebie postępowania scaleniowe gruntów w L. W. , jedno z wniosku z 1984r, a drugie z wniosku z 2015r., w sytuacji tego samego obszaru objętego obydwoma scaleniami i tymi samymi stronami dla obu postępowań, co jest prawnie niedopuszczalne. Przepisy prawa nie zezwalają, aby w zakresie tego samego przedmiotu postępowania ten sam organ procedował w dwóch równoległych i konkurencyjnych względem siebie sprawach scalenia gruntów. Aby wszcząć nowe postępowanie musi najpierw zakończyć się ostateczną decyzją prawomocną postępowanie rozpoczęte z wniosku z 1984 r. W przedmiotowej sprawie, zważywszy na fakt ponownego postępowania w sprawie scalenia gruntów z wniosku z 1984 r., organ odwoławczy nie miał żadnych podstaw prawnych do przekazania sprawy drugiego równoległego scalenia gruntów z wniosku z 2015 r. do ponownego rozpatrzenia, lecz był zobowiązany w tym zakresie postępowanie w organie pierwszej instancji umorzyć. Wbrew twierdzeniu Wojewody, nie sposób połączyć do wspólnego rozpoznania wniosków o scalenie z 1984r i z 2015r., gdyż obejmują one pokrywający się obszar scalenia i tych samych uczestników scalenia. Ponadto zasadne jest domaganie się umorzenia postępowania w organie pierwszej instancji w sytuacji, gdy wniosek z 2015 r. o scalenia gruntów nie został w ustawowej większości złożony przez uprawnione osoby tj. właścicieli gruntów według stanu sprzed pierwotnego scalenia, albowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Kr [...] uchylono skutki scalenia i przywrócono stan prawny obowiązujący do 1 października 2006 r.

Ponadto E. M. pismem z dnia 4 lipca 2017 r. uzupełnił skargę. Podniósł, że Starosta [...] po uchyleniu decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r. znak: [...], o odmowie wszczęcia scalenia gruntów wsi L. W. rozpoczętego 1987 r. z wniosku z 24 września 1984 r. nie wydał nowej decyzji. Właściciele lipnickich gruntów wnosili w tej sprawie do Wojewody zażalenia, które zostały uznane za zasadne. Istotną konsekwencją scalenia rozpoczętego w 1987 r. było wprowadzenie przez Starostę [...] 15 marca 2010 r. poscaleniowej ewidencji gruntów, która jest nadal utrzymywana przez Starostwo jako jedyna obowiązująca, mimo że decyzja wprowadzająca tą ewidencję została unieważniona prawomocnym wyrokiem. Ewidencja taka obowiązuje do dziś i na jej podstawie wydawane są wypisy i wyrysy z rejestru gruntów do celów prawnych, czyli na jej podstawie prowadzony jest swobodny obrót ziemią. Mimo utrzymywania poscaleniowej ewidencji gruntów i braku zakończenia scalenia rozpoczętego na podstawie wniosku z 1984 r., dnia 1 lipca 2016r. Starosta [...] wydał postanowienie o wszczęciu nowego postępowania scaleniowego gruntów wsi L. W., gmina L. W. (znak [...]), które zostało odczytane 27 lipca 2016r. na zebraniu uczestników scalenia w L. W. . W decyzji z dnia 30 czerwca 2016 r. o odmowie wszczęcia postępowania scaleniowego Starosta wskazał, że pod wnioskiem z 1984r. o scalenie podpisało się zaledwie 12 % mieszkańców mających jedynie 10 % ogólnej powierzchni gruntów planowanego obszaru scalenia. Za obszar scalenia przyjęto obszar wsi L. W., czyli 6376 ha. Sposób liczenia stosunku procentowego łącznego obszaru będącego we własności właścicieli gruntów składających wniosek o scalenie w 1984 r., do ogólnej sumarycznej powierzchni wsi L. W. został odmiennie zastosowany w zakresie postanowienia Starosty [...] dnia 1 lipca 2016 r. o wszczęciu nowego postępowania scaleniowego. Obszar wnioskowany do nowego scalenia w postanowieniu z dnia 1 lipca 2016 r. to 4836,4182 ha, podczas gdy powierzchnia wsi L. W. wynosi 6367 ha. Brak tu uzasadnienia, dlaczego za obszar scalenia nie przyjęto również obszaru całej wsi. W uzasadnieniu do wniosku o nowe scalenie Starosta podaje też, że właściciele gruntów wystąpili z wnioskiem o przeprowadzenie scalenia. Starosta pomija jednak fakt, że ewidencja gruntów, którą posługiwano się na dzień wydania i ogłoszenia postanowienia o wszczęciu nowego scalenia nie miała przymiotu aktualności, więc nie można było składać wniosków o nowe scalenie w oparciu o poscaleniową ewidencję gruntów. Rozpoczynanie scalenia w oparciu o taki stan własności jest prawnie niedopuszczalne, dlatego postanowienie z dnia 1 lipca 2016 r. o wszczęciu scalenia powinno było być umorzone. W uzasadnieniu do wniosku podany jest również argument, że grunty położone we wsi L. W. charakteryzuje niekorzystna struktura obszarowa gospodarstw rolnych. Jest to istotne przekłamanie. Skoro na dzień 1 lipca 2016 r. Starostwo utrzymywało poscaleniową ewidencję gruntów i poscaleniowy rozłóg gruntów, to nie ma uzasadnienia, że na skutek nowego scalenia zwiększy się przeciętna powierzchnia działek i powstanie lepsze ich ułożenie. Zdaniem skarżącego z powyższych istotnych faktów wynika, że skoro Starostwo [...] nie zakończyło scalenia rozpoczętego z wniosku z 1984 r., to nie może rozpocząć drugiego konkurencyjnego, które jest przedmiotem niniejszej skargi. Obydwa scalenia mają pokrywający się obszar scalenia i tych samych uczestników scalenia, co jest prawnie niedopuszczalne. Nadto poważnym uchybieniem organu pierwszej instancji było także sporządzenie wykazu uczestników scalenia bez podania ich adresów. Organ pierwszej instancji we wniosku o scalenie podaje informację, że wniosek o scalenie został poddany analizie zgodnie z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów i budynków, ale nie ma informacji, co stanowiło podstawę umieszczenia takich danych w tym operacie i że nie ma on przymiotu aktualności. W wykazie brak też informacji o numerach ksiąg wieczystych. Jest to tym bardziej istotne, że po wprowadzeniu poscaleniowej ewidencji gruntów dla wsi L. W. dnia 15 marca 2010r. na wniosek Starosty [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w N. T. założył nowe, poscaleniowe księgi wieczyste i taki stan istnieje do dziś. W księgach wieczystych nie wpisano jednak z urzędu ostrzeżenia o prawomocnym unieważnieniu decyzji o zakończeniu scalenia z wniosku z 1984r. W oparciu o zaistniałe nieprawidłowości zasadnym jest umorzenie postępowania administracyjnego w organie pierwszej instancji.

J. J. w piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2017 r. podtrzymał skargę, zmieniając jednak żądanie w ten sposób, że wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w wysokości prawem przepisanych. Skarżący zwrócił uwagę, że toczą się dwa konkurencyjne postępowania scaleniowe. Jego zdaniem oba te postępowania nacechowane są błędami formalnymi. .Postępowanie scaleniowe w L. W. z wniosku mieszkańców z 1984 r. nie powinno zostać wszczęte, a tym bardziej zakończone decyzją merytoryczną, albowiem zgodnie z przepisami prawa warunkiem niezbędnym do prawidłowego nadania biegu postępowaniu było uzyskanie co najmniej 50 % podpisów ogólnej liczby właścicieli gospodarstw rolnych lub łączna powierzchnia gruntów będących w posiadaniu uprawnionych wnioskodawców powinna wynosić co najmniej 50 %. Łączna liczba właścicieli gospodarzy gruntów położonych na terenie wsi L. W. wynosiła 1363. wnioskodawców posiadających gospodarstwa rolne było 159, co stanowi 12 % właścicieli gospodarstw rolnych. Powierzchnia wsi L. W. wynosi 6367 ha, natomiast powierzchnia gruntów osób składających wniosek w dniu 24.09.1984r. wynosiła 630 ha, co stanowi 10 % powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Tak więc organy bezprawnie wszczęły postępowanie scaleniowe, a następnie Wójt Gminy N. T. wydały decyzję z dnia 14 września 2006r. zatwierdzająca projekt scalenia gruntów w L. W. , na podstawie której wprowadzono nową ewidencję gruntów i założono nowe księgi wieczyste i w ten sposób dopuściły się rażącego naruszenia przepisów ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Na podstawie przedmiotowej decyzji z dnia 14 września 2006r. doszło do wprowadzenia zmian po scaleniowych w operacie ewidencyjnym gruntów i w księgach wieczystych. Przedmiotowych zmian aktualnie nie udaje się cofnąć, nawet pomimo uchylenia decyzji scaleniowej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W uzasadnieniu tego wyroku sąd stwierdził, że wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego z 1984r. nie spełniał wymogów ustawowych, gdyż nie został złożony przez ustawowa większość właścicieli gospodarstw rolnych. Sąd zakwestionował prawidłowość wszczęcia postępowania scaleniowego w sprawie, co w ocenie sądu uzasadniało przeprowadzeniem postępowania scaleniowego od nowa. W ocenie skarżącego innym poważnym naruszenia przepisów dotyczącym przedmiotowego scalenia jest fakt ,że objęto scaleniem grunty zabudowane bez zgód ich właścicieli i tak jak w jego przypadku objęto scalaniem działki budowlane w zamian przekazano właścicielom działki rolne o znacznie niżej wartości. Nastąpiło zmniejszenie łącznej powierzchni dla poszczególnych gospodarstw rolnych ponad dopuszczalny ustawowy próg 3 % różnicy wartości w stosunku do gruntu pierwotnego ponadto , objęto scaleniem działki leśne , podczas gdy lasy były wyłączone z tego postępowania. W odniesieniu do powyższego postępowania osoby uprzywilejowane z kręgu samorządu Gminy L. W., które przed długi okres czasu prowadziły postępowanie scaleniowe przyznawały sobie w projekcie scalenia najwartościowsze działki budowlane zyskując na tym postępowaniu .W trakcie scalenia i jego zatwierdzania łamano w sposób ewidentny przepisy ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, gdyż celem organu przeforsowanie scalenia i doprowadzenie do nieodwracalnych zmian własnościowych, co zostało osiągnięte ze szkodą dla wielu rolników w L. W.

J. J. podniósł, że również postępowanie scaleniowe z wniosku z 2015r. zawiera wiele błędów formalnych, m. in. nie wskazano zastosowanych kryteriów i mechanizmu obliczania powierzchni gruntów wnioskodawców, brak jest prawidłowo sporządzonej listy uczestników postępowania scaleniowego. Niektóre osoby z listy uczestników już nie żyły np. H. G. . W. J. . Ponadto brak adresów, nr domów i zapisów dotyczących współwłasności. Powyższe błędy są uznane przez stronę przeciwną. Skarżący zarzucił Wojewodzie, że zupełnie nie odnosi się do podstawowych zarzutów zawartych w skardze, a mianowicie pomija kwestię niedopuszczalności prowadzenia w tym samym czasie dwóch równolegle toczących się postępowań scaleniowych jednego dotyczącego wniosku mieszkańców z 1984 i drugiego z 2015 r. , które zostało wszczęte przez Starostę [...] wskutek wydania prawomocnego wyroku o uchyleniu decyzji scaleniowej. Starosta [...] nie czekając na ostateczne zakończenie postępowania scaleniowego wszczętego z wniosku mieszkańców L. W. z 1984r. już w dniu 1 lipca 2016r. wszczął od początku drugie postępowanie scaleniowe w L. W. , doprowadzając do sytuacji, iż aktualnie są procedowane dwa wnioski scaleniowe, jeden z 1984 , drugi z 2015r. Obszary gruntów objęte scaleniem dla jednego wniosku i drugiego częściowo się pokrywają, a częściowo są rozbieżne. Skarżący posiada grunty w L. W. objęte scaleniem pierwszym i drugim. Z wiedzy której posiada inni mieszkańcy L. W. są w podobnej sytuacji. Postępowanie scaleniowe w L. W. jest postępowaniem najdłużej prowadzonym w kraju i objęte jest licznymi nieprawidłowościami. Organy administracji publiczne tłumaczą mieszkańcom, iż poważne błędy i naruszenia ustawowe do których się przyznają (np. zabranie części działek zabudowanych bez zgody właścicieli) i jakie nastąpiły w pierwszym postępowaniu scaleniowym uda się naprawić drugim postępowaniem scaleniowym z wniosku mieszkańców z 2015r., co mija się z prawdą.

Skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami akt II SA/Kr [...] (skarga M. O., E. M., M. K., E. S., H. D. i T. D.) oraz II SA/Kr [...] (skarga J. J.). W dniu 4 lipca 2017 r. obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Kr [...], na podstawie art. 111§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. )

Wojewoda wniósł o oddalenie obu skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r. poz. 700 ze zm., dalej oznaczona jako u.s.w.g.). Artykuł 2 ust. 1 u.s.w.g. w wersji pierwotnej (Dz. U. z 1982 r., nr 11, poz. 80) przewidywał, że scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach. Zgodnie z brzmieniem obecnym, nadanym ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o scalaniu gruntów. (Dz.U. z 1989r., nr 10, poz. 55), scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach; grunty te tworzą obszar scalenia. Stosownie do art. 3 ust. 2 u.s.w.g., postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W myśl art. 7 ust. 1 u.s.w.g., wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty. Jak wynika z art. 7 ust. 2 u.s.w.g. postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać:

1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów;

2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów;

3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych.

Przez uczestnika scalenia – stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 5 u.s.w.g. – należy rozumieć właściciela, użytkownika gruntu położonego na obszarze scalenia lub inwestora, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami. Artykuł 20 u.s.w.g. stanowi, że stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.w.g., postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego musi zawierać m. in. wykaz uczestników.

Postanowienie Starosty [...] z dnia 1 lipca 2016 r., znak: [...] 27.2016, wszczynające postępowanie scaleniowe, zawierało m. in. zapis o ustaleniu uczestników scalenia gruntów zgodnie z wykazem, stanowiącym integralną część postanowienia, jako załącznik nr [...] (punkt 2 sentencji postanowienia). Wykaz uczestników powinien być sporządzony w taki sposób, aby pozwalał na jednoznaczną identyfikację danej osoby. O ile w postępowaniu administracyjnym, w którym występuje jedna bądź kilka stron może wystarczyć wskazanie ich imienia i nazwiska, o tyle nie sposób przyjąć, by podanie tak ograniczonych personaliów mogło pozwolić na identyfikację w sytuacji, gdy stron (uczestników postępowania scaleniowego) jest kilka tysięcy, a imiona i nazwiska częstokroć się powtarzają. Załącznik nr [...] do postanowienia z dnia 1 lipca 2016 r. liczy 36 stron, a zawarta w nim lista uczestników ma 3279 pozycji. Jak słusznie wskazuje Wojewoda, w wykazie tym wielokrotnie powtarzają się osoby o tych samych imionach i nazwiskach. Na samej tylko pierwszej stronie załącznika nr [...] są to I. A. (poz. 10 i 11), E. A. (poz. 18 i 19), J. A. (poz. 22 i 23), A. B. (poz. 36-40), A. B. (poz. 43-47), A. B. (poz. 49-51), B. B. (poz. 56-58), D. B. (poz. 60 i 61), E. B. (poz. 64-67), F. B. (poz. 70-72), F. B. (poz. 73 i 74), H. B. (poz. 76-77), I. B. (poz. 80 i 81), I. B. (poz. 82-84), J. B. (poz. 85 i 86) oraz J. B. (poz. 87-90 oraz poz. 91 na stronie kolejnej). Na kolejnych stronach sytuacja przedstawia się podobnie, a F. J. wymieniony jest aż na 11 kolejnych pozycjach (poz. 744- 754). Organ pierwszej instancji nie podał w wykazie żadnych danych, pozwalających na identyfikację poszczególnych osób i ustalenie, czy z jakichś względów chodzi o wskazanie wśród uczestników tego samego podmiotu pod wieloma pozycjami, czy też uczestnikami scalenia jest np. jedenaście osób, noszących takie same imiona i nazwiska. Uszczegółowienie wykazu mogło nastąpić m. in. przez wskazanie adresów zamieszkania, jak sugeruje organ odwoławczy, bądź przez np. podanie imion rodziców. Tymczasem Starosta sporadycznie podał jedynie drugie imiona niektórych uczestników, co zresztą w żaden sposób nie usunęło wskazanego problemu (np. pod poz. 811-820 dziesięć razy wymieniona jest M. J., w tym dwa razy podane jest drugie imię: w jednym wypadku M. A., w drugim M. I.; w pozostałych ośmiu przypadkach nie da się ustalić, czy chodzi o te same osoby). Słusznie zatem Wojewoda przyjął, że taki sposób określenia i wskazania kręgu uczestników scalenia uniemożliwia weryfikację prawidłowości jego sporządzenia. Ocenić należy, że takie działanie nie odpowiada wymogom art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.w.g.

Organ odwoławczy ma również rację, uznając za istotną wadę postanowienia o wszczęciu scalenia uwzględnienie w kręgu jego uczestników osób nieżyjących. Uczestnicy postępowania scaleniowego są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepisy prawa cywilnego wyraźnie wskazują, w którym momencie osoba fizyczna nabywa zdolność prawną – zgodnie z art. 8 § 1 k.c. każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Brak co prawda równie jednoznacznego wskazania, kiedy zdolność prawna osoby fizycznej się kończy, niemniej nie może budzić wątpliwości, że momentem tym jest śmierć. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Prowadzi to do konkluzji, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania a w konsekwencji wydać decyzji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK [...], Lex Omega nr 505429 oraz z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK [...], Lex Omega nr 589870). Jest zatem oczywiste, że uczestnikiem scalenia nie może być osoba zmarła. Uwzględnienie takiej osoby w wykazie uczestników oznacza jednocześnie, że organ administracji publicznej nie ustalił, kto aktualnie jest właścicielem albo użytkownikiem części gruntów objętych scalaniem. Ze zgromadzonych przez Wojewodę dokumentów (odpisy aktów zgonu nr [...] oraz nr [...]) wynika, że przynajmniej dwie osoby, ujęte w wykazie uczestników scalenia nie żyły w momencie wydawania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Dotyczy to H. G. (poz. 464 wykazu uczestników), która zmarła w dniu 19 czerwca 2016 r. oraz W. J. (poz. 989 wykazu uczestników), zmarłej w dniu 1 czerwca 2016 r.

Słusznie też organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sposób ustalenia przez Starostę powierzchni projektowanego obszaru scalenia wsi L. W., powierzchni gruntów, w odniesieniu do których złożone zostały wnioski o przeprowadzenie prac scaleniowych, jak i w konsekwencji ustalenie, iż łączny obszar gruntów wnioskodawców stanowi 57,4 % powierzchni gruntów projektowanego obszaru scalenia nie został przedstawiony jasno i zrozumiale, co uniemożliwia weryfikację przyjętej metodologii. Wojewoda w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał, że pliki, znajdujące się na dołączonej do akt sprawy płyty CD nie zostały czytelnie i jednoznacznie opisane, podobnie jak zawartość części plików. Nie zostały opisane poszczególne kolumny (w szczególności w zakładce "wnioskodawcy"), Starosta nie przedstawił też metodologii, przyjętej przy obliczaniu wielkości powierzchni gruntów objętych scalaniem.

Powyższe uchybienia – w szczególności w zakresie ustalenia i oznaczenia kręgu uczestników scalenia – upoważniały Wojewodę do wydania orzeczenia kasatoryjnegp. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższy przepis na mocy art. 144 k.p.a. znajduje zastosowanie przy rozpatrywaniu zażaleń na postanowienia. Z całą pewnością brak prawidłowych ustaleń odnośnie kręgu stron (uczestników) postępowania scaleniowego ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Podobnie istotne jest wyjaśnienie sposobu obliczenia wielkości powierzchni gruntów należących do wnioskodawców, to bowiem pozwala ocenić spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 2 u.s.w.g.

Zaskarżone postanowienie jest zatem co do zasady prawidłowe, a zatem skarga podlegała oddaleniu.

Wskazać jednak należy, że Wojewoda w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wypowiedział błędny pogląd co do możliwości prowadzenia jednocześnie dwóch postępowań w przedmiocie scalenia, dotyczących tego samego obszaru.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że równolegle toczy się wcześniej wszczęte postępowanie scaleniowe z wniosku, złożonego w roku 1984. Decyzją Wójta Gminy N. T. z dnia 14 września 2006 r., znak: [...] zatwierdzony został projekt scalenia gruntów wsi L. W. na obszarze 4 536 ha. W wyniku rozpoznania odwołania od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S., decyzją z dnia 21 maja 2008 r., znak [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. T.. Wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżona decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2013 r., sygn. II OSK [...], oddalił skargę kasacyjną. Następnie decyzją z 30 czerwca 2016 r., znak: [...], Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego z wniosku z dnia 24 września 1984 r., wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż wniosek złożony przez właścicieli gruntów do Naczelnika Gminy J. o scalenie gruntów wsi L. W. nie spełnia wymogów określonych w art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W wyniku rozpatrzenia odwołań Wojewoda decyzją z dnia 10 listopada 2016 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania sądowego do akt sprawy złożona została kopia postanowienia Wojewody z dnia 23 maja 2017 r., znak: [...], uznającego za uzasadnione zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie przez Starostę [...] sprawy znak: [...], wyznaczającego Staroście dodatkowy termin do załatwienia tej sprawy do dnia 31 października 2017 r. Oznacza to, że postępowanie scaleniowe, wszczęte wskutek wniosku z dnia 24 września 1984 r. jest w toku.

Możliwość prowadzenia dwóch równoległych postępowań scaleniowych w odniesieniu do tego samego obszaru była już kwestionowana przez strony w zażaleniach na postanowienie Starosty [...] z dnia 1 lipca 2016 r. Odnosząc się do tych zarzutów Wojewoda wskazał, że wszczęcie przez organ pierwszej instancji niniejszego postępowania, prowadzonego pod sygnaturą [...] na podstawie nowych wniosków, pochodzących z roku 2015 nie oznacza automatycznie jego bezprzedmiotowości, a czyni jedynie zasadnym rozważenie wspólnego rozpoznania tych wniosków. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na art. 62 k.p.a.

Powyższego stanowiska nie można zaakceptować. Zgodnie z art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przepis ten rozumiany jest w orzecznictwie jako podstawa do połączenia do rozpatrzenia w jednym postępowaniu wielu odrębnych spraw administracyjnych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK [...], Lex Omega nr 673898 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w G., z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl [...], Lex Omega nr 2078927; w B., z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bd [...], Lex Omega nr 752132 i postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz [...], Lex Omega nr 1377163).

Tymczasem w przedmiotowym przypadku, pomimo złożenia dwóch wniosków o scalenie, nie sposób mówić o dwóch odrębnych sprawach administracyjnych. W wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił trafnie, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa zatem na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej. W tym samym orzeczeniu wskazano też, że scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny i stanowi ono zbiorowy zabieg urządzeniowo-rolny. Sąd – odnosząc się do postępowania scaleniowego, zainicjowanego wnioskiem z dnia 24 września 1984 r. – zauważył nadto słusznie, że wniosek dotyczył scalenia całej wsi, której obszar wynosił 6 580 ha. Za niezrozumiałe uznano stanowisko organu, że ze złożonego "wniosku o scalenie nie wynika, by istniał zamiar objęcia scaleniem [...]", wniosek dotyczy bowiem całej wsi L. W..

Dodatkowo należy zauważyć, że jak podkreśla orzecznictwo sądowoadministracyjne postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowo określające obszar scalenia wyznacza procesowe granice sprawy scaleniowej. Obszar ten nie może być modyfikowany w toku tego postępowania ani przez organy, ani przez sądy. Za niedopuszczalne w szczególności należy uznać rozstrzyganie przez organy tylko o części przedmiotu określonego jako obszar scalenia a nie o jego całości. Decyzja scaleniowa jest jedną, integralną decyzją obejmującą obszar scalenia a nie sumę jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2012 r. , sygn. akt II OSK [...], Lex Omega nr 1107600). Powyższy pogląd został co prawda wyartykułowany w odniesieniu do możliwości częściowego utrzymania w mocy decyzji, zatwierdzającej projekt scalenia przez organ odwoławczy, jednak może być odnoszony również do sytuacji, gdy toczy się jedno postępowanie scaleniowe, a zostaje złożony kolejny wniosek, dotyczący scalenia gruntów na tym samym obszarze.

Oba wnioski – zarówno złożony w roku 1984, jak i pochodzący z roku 2015 – dotyczą scalenia gruntów na obszarze wsi L. W.. Intencją wnioskodawców w obu wypadkach było zainicjowanie scalenia gruntów na terenie całej tej wsi. Zauważyć też trzeba, że L. W. pomiędzy rokiem 1984 a rokiem 2015 nie podlegała żadnym zmianom administracyjnym, które prowadziłyby do zmiany jej granic. Przedmiot obu wniosków jest zatem identyczny, aczkolwiek całkowicie różny może być krąg wnioskodawców w obu wypadkach. W sytuacji, gdy wniosek z roku 1984 doprowadził do wszczęcia postępowania scaleniowego, które do chwili obecnej nie zostało ostatecznie zakończone, nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie kolejnego postępowania w przedmiocie scalenia gruntów na tym samym obszarze.

O ile ocena spełnienia wymogów formalnych przez dany wniosek (ilości wnioskodawców, wynikającej z art. 3 ust. 3 u.s.w.g.) musi odbywać się przez pryzmat przepisów, obowiązujących w czasie składania takiego wniosku, o tyle w dalszym toku postępowania scaleniowego obowiązywać będzie zasada aktualności, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. I tak np. określona winna być aktualna szacunkowa wartość nieruchomości (art. 8 ust. 1 u.s.w.g.), a projekt scalenia winien uwzględniać zapisy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 23 ust. 1 u.s.w.g.). Należy też uwzględnić aktualne zapisy ewidencji gruntów odnośnie stanu własności oraz posiadania gruntów, powierzchni użytków i klasy gruntów (art. 20 u.s.w.g.). Zatem za wyjątkiem oceny prawidłowości samego wniosku w postępowaniu, zainicjowanym wnioskiem z roku 1984 badaniu podlegają te same okoliczności faktyczne i prawne, co w postępowaniu, które miałoby być zainicjowane nowym wnioskiem.

Faktem jest, że w wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr [...],Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zakwestionował prawidłowość wszczęcia postępowania scaleniowego na skutek wniosku z roku 1984. W wyroku tym wskazano, że nie wiadomo, czy wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego złożyła wymagana liczba właścicieli gospodarstw rolnych, stosownie bowiem do treści art.3 ustawy o scaleniu gruntów w jej brzmieniu pierwotnym, postępowanie scaleniowe wszczyna się na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych lub właścicieli gruntów, których obszar przekracza połowę gruntów całej wsi. Sąd wskazał też na szereg dalszych uchybień. [...] ustalenie, czy wniosek z roku 1984 został złożony przez wymaganą ówcześnie obowiązującymi przepisami liczbę wnioskodawców jest rzeczą organów administracji publicznej, a te nie zakończyły jeszcze takiej weryfikacji.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke [...], Lex Omega nr 1234275). W odniesieniu do postępowania w przedmiocie scalenia gruntów ustawodawca przewidział, że odmowa wszczęcia postępowania winna zapaść w formie decyzji (art. 3 ust. 3 u.s.w.g.).

Uwzględniając, że nie zostało zakończone ostatecznie postępowanie scaleniowe, zainicjowane wnioskiem z roku 1984, w odniesieniu do nowego wniosku w tym samym przedmiocie organy administracji publicznej powinny wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie nowego wniosku. O ile zasadnie Wojewoda uchylił postanowienie z dnia 1 lipca 2016 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego choćby z przyczyn wznowieniowych, o tyle błędnie dopuścił możliwość prowadzenia dwóch równoległych postępowań w przedmiocie scalenia gruntów na tym samym obszarze.

Zaskarżone postanowienie kasatoryjne miało zatem uzasadnione podstawy i skargę należało oddalić, niemniej jednak Starosta [...] uwzględni wskazania, wynikające z powyższych rozważań i jeżeli w chwili rozstrzygania postępowanie scaleniowe toczące się wskutek wniosku z dnia 24 września 1984 r. nie zostanie zakończone w sposób ostateczny należy wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie scalenia gruntów we wsi L. W. na podstawie wniosku z roku 2015. Skuteczne złożenie i rozpoznanie kolejnego wniosku o scalenie będzie możliwe dopiero wówczas, gdy toczące się z wniosku z dnia 24 września 1984 r. zostanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Zważyć należy jednak, że w obu postepowaniach orzekają te same organy, które winny dążyć do tego, by postepowanie wcześniejsze, przynajmniej w zakresie orzekania o spełnieniu wymogów formalnych prowadzić ze szczególną starannością i zakończyć na tyle sprawnie, by nie niweczyć nowo podjętych przez zainteresowanych starań zmierzających do uzyskania scalenie gruntów.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.