Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 430/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 5, art.147 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.3, art.15 ust.2, art.17 pkt 6 i 9, art.20 ust.1, art.28 ust.1, art.67a
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 31 stycznia 2022 r., nr XLIV/319/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębie Woryty, wieś Rentyny, gmina Gietrzwałd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Gietrzwałd w dniu 31 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę nr XLIV/319/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie Woryty, wieś Rentyny, gmina Gietrzwałd. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej jako: u.s.g.).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. wraz z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1587, dalej jako: rozporządzenie z 2003 r.). Wskazał, że na terenie objętym planem miejscowym do lat dziewięćdziesiątych funkcjonował ośrodek wypoczynkowy, po którym pozostały domki letniskowe, posadowione w lesie, stanowiącym własność Skarbu Państwa w zarządzie PGL LP Nadleśnictwa Kudypy. Wskazano, że Gmina podjęła procedurę opracowania planu zagospodarowania przestrzennego w celu ochrony terenów, zachowania ładu przestrzennego oraz uporządkowania oraz usankcjonowania faktycznego sposobu zagospodarowania gruntu, który na przestrzeni kilkudziesięciu lat wykorzystywany był w celach rekreacyjnych, co w znacznym stopniu utrudniało lub uniemożliwiało prowadzenie gospodarki leśnej. Podano, że w planie miejscowym część terenów została przeznaczona pod zabudowę rekreacji indywidualnej w zieleni. Przy czym w § 18 pkt 4 planu miejscowego dla terenu elementarnego ML.01, ML.02 ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej na 300 m², a zatem możliwe jest wydzielenie nawet kilkudziesięciu działek. Podano, że z przedstawionej dokumentacji planistycznej wynika, że aktualny sposób zagospodarowania wskazuje na sieć istniejących dojazdów do istniejącej zabudowy, ale plan miejscowy nie uwzględnia istniejących dróg wewnętrznych poza istniejącą drogą leśną, która stanowi w uchwalonym planie tereny ciągu pieszo-jezdnego. W ocenie skarżącego zasadnym jest określenie układu komunikacyjnego, zwłaszcza że w praktyce dojazdy te są już wyznaczone. Odstępując zaś od wyznaczenia dróg wewnętrznych w części graficznej planu miejscowego, Rada przeniosła swoje kompetencje w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów na inne organy i podmioty. Ponadto wskazano, że w planie miejscowym dopuszczono budowę, przebudowę, rozbudowę istniejących lub budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 14 i § 18 zaskarżonej uchwały). Jednocześnie plan miejscowy nie określa ani rodzaju tych urządzeń i obiektów, ani też ich lokalizacji lub kierunkowego przebiegu (układu), a zatem rozstrzygnięcie tych kwestii przesunięto na etap realizacji inwestycji i pozostawiono de facto decyzji inwestorów. W ocenie skarżącego w przypadku, w którym plan miejscowy dopuszcza jakąkolwiek realizację inwestycji celu publicznego, a taką stanowi m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, czy też budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, to zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym musi być uszczegółowione jej rozmieszczenie, a wymóg ten konkretyzuje przepis art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. Skarżący wskazał również, że w kwestionowanym planie miejscowym dopuszczono lokalizację nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Giłwa. Podano, że narusza to § 5 ust.1 pkt 8 uchwały Nr XXVI/605/17 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 kwietnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki (Dz. Urz. Woj. Warm- Maz. poz. 2465, dalej jako: uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu), który wprowadza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Wskazano, że teren elementarny ML/Z.02 oraz południowa część terenu ML/Z.01 zlokalizowane są w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Giłwa, a w odniesieniu do tych terenów, zgodnie z § 18, plan miejscowy dopuszcza zabudowę rekreacyjną w formie wolnostojących budynków w zieleni, zaś jako obiekty towarzyszące, przewiduje zieleń naturalną, zieleń urządzoną, małą architekturę, parking. Zgodnie z § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały na całym terenie objętym planem dopuszczona została również budowa ogrodzeń, a w myśl § 18 ust. 12 uchwały - budowa sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem obiekty, które mogą zostać zrealizowane w granicach wskazanego terenu, nie stanowią one urządzeń wodnych, rozumianych w myśl art. 16 pkt. 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.) ani nie zaliczają się do inwestycji służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto w części graficznej planu wrysowana została nieprzekraczalna linia zabudowy, tożsama z granicą strefy ochronnej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, a także nieprzekraczalne linie zabudowy, wyznaczające (wokół istniejących budynków) minimalny obszar, w którym mogą być prowadzone roboty budowlane. Jak wynika jednak z definicji, zawartej w § 5 pkt 3 planu miejscowego, pod pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy" należy rozumieć wyznaczoną na rysunku planu linię, której nie może przekroczyć żaden element budynku z wyjątkiem przyłączy, a także sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w stosunku do obiektów adaptowanych możliwa jest odbudowa, przebudowa i nadbudowa niezależnie od przebiegu wyznaczonej na rysunku planu linii. Podniesiono, że zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, termin "obiekt budowlany" należy rozumieć jako budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Zatem wprowadzone na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy nie wykluczają możliwości lokalizacji innych obiektów budowlanych (poza budynkami) w pasie szerokości 100 m od jeziora. Zakaz lokalizacji innych obiektów budowlanych nie wynika także wprost z innych ustaleń planu miejscowego. Ponadto podniesiono, że na rysunku planu wyznaczono strefę ochronną rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, ale pojęcie to nie zostało zdefiniowane ani w powszechnie obowiązujących przepisach odrębnych, ani w treści zaskarżonej uchwały, co może umożliwić lokalizowanie nowych obiektów budowlanych w granicach pasa szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Giłwa. Skarżący podniósł także zarzut braku uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej jako: RDOŚ) projektu planu miejscowego w ostatecznej wersji, uchwalonej przez Radę w dniu 31 stycznia 2022 r. Powołując się na treść art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity na dzień uchwalenia planu Dz.U. z 2021 poz. 1098 ze zm., dalej jako: u.o.p.), wobec położenia objętego planem terenu w granicach obszaru, na którym obowiązuje uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, wskazano, że konieczne było uzgodnienie projektu planu z RDOŚ. Wskazano, że z analizy dokumentów wynika, że podjęta przez Radę uchwała istotnie różni się od projektu uchwały uzgodnionego ("milcząco") przez RDOŚ. Podniesiono, że postanowieniem z 19 sierpnia 2021r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu w zakresie ochrony przyrody i wskazał warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu planu. Wnioskiem z 8 października 2021 r. Wójt ponownie wystąpił o uzgodnienie, przesyłając poprawiony, zgodnie z wymogami wskazanymi przez RDOŚ, a jego uzgodnienie zostało dokonane w formie "milczącej zgody". Podano, że w projekcie planu, przesłanym do RDOŚ przy piśmie z 8 października 2021 r., w § 5 pkt 3 poprawiono (kwestionowaną wcześniej przez RDOŚ) definicję nieprzekraczalnej linii zabudowy, poprzez odniesienie jej do obiektów budowlanych, a nie do budynków, jak to miało miejsce w pierwotnej wersji, nieuzgodnionej przez RDOŚ. Jednak definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy, zawarta w treści § 5 pkt 3 uchwalonej przez Radę uchwały z dnia 31 stycznia 2022 r., nie jest tożsama ze wskazaną wyżej definicją, lecz powiela definicję zawartą w pierwszej wersji planu, przekazanego do uzgodnień i nieuzgodnionego przez RDOŚ. Ponadto skarżący wskazał, że w wersji przedstawionej do uzgodnienia przez RDOŚ pas szerokości 100 m od jeziora Giłwa został określony jako: "pas szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i 7 innych zbiorników wodnych", natomiast na załączniku graficznym do zaskarżonej uchwały to samo oznaczenie zdefiniowano bliżej nieokreślonym pojęciem: "strefa ochronna rzek, jezior i innych zbiorników wodnych". Podano także, że w projekcie przedstawionym RDOŚ do uzgodnienia w § 18 pkt 2 planu dla terenów elementarnych ML/Z.01 i ML/Z.02 ustalono przeznaczenie w formie terenów zabudowy rekreacji indywidualnej w zieleni oraz określono, że możliwa jest tam zabudowa rekreacyjna w formie wolnostojących budynków w zieleni, oraz obiekty towarzyszące w formie zieleni naturalnej, zieleni urządzonej, małej architektury służącej utrzymaniu porządku. Natomiast w treści zaskarżonej uchwały w § 18 pkt 2 dla terenów elementarnych ML/Z.01 i ML/Z.02, zawarto zapis, że obiektem towarzyszącym może być zieleń naturalna, zieleń urządzona, mała architektura, parking. Wskazano, że § 18 pkt 6 i 9 planu miejscowego, dla terenów elementarnych ML/Z.01 i ML/Z.02, wprowadzono inne zapisy - w stosunku do wersji przedstawionej RDOŚ - odnośnie do maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków oraz intensywności zabudowy. Podano, że w przekazanym do uzgodnienia projekcie planu, w § 8 pkt 3 planu miejscowego wprowadzono zapis o wyznaczeniu pasa szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Giłwa, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowalnych oraz odstępstwa od zakazu wynikające z przepisów o Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki, zaś w zaskarżonej uchwale brak jest takiego zapisu, a na rysunku planu wyznaczono jedynie strefę ochronną rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, bez zdefiniowania tego pojęcia. Wojewoda zarzucił też naruszenie zasady sporządzania planu miejscowego poprzez nienależyte wypełnienie dyspozycji art. 67a u.p.z.p. w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916, dalej jako: rozporządzenie z 2020 r.). Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3g rozporządzenia z 2020 r. dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego powinien obejmować łącze (adres URL), pod którym dostępny jest tekst dokumentu. Tymczasem, w obiekcie przestrzennym "Dokument Formalny" link wprowadzony do atrybutu "łącze" nie prowadzi bezpośrednio do pliku z treścią prawidłowego dokumentu, tj. uchwały Rady Gminy z 4 czerwca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tożsamego z podaną nazwą w atrybucie "tytuł", lecz do legendy załącznika graficznego przedmiotowej uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Gietrzwałd (dalej jako: organ) wniósł o jej odrzucenie. Podał, że ustalenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym określenie przeznaczenia terenu należy do wyłącznych kompetencji organu sporządzającego plan, a rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie nie odbiegają od podstawowych zasad wynikających z teorii i praktyki urbanistycznej. Wskazano, że w większości uchwalonych planów nie wyznacza się jako osobnego przeznaczenia terenów dróg wewnętrznych i terenów przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną, pozostawiając szczegółowe rozwiązania w tym zakresie inwestorom na etapie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Ponadto sprawę ostatecznej kompozycji osiedla, podziału na działki budowlane i przebiegu dróg i infrastruktury technicznej regulują - poza ustaleniami planu - również przepisy Prawa budowlanego, jak i przepisy szczegółowe dotyczące sieci infrastruktury technicznej. Podkreślono, że zaskarżony plan miejscowy jest specyficzny ze względu na funkcję budynków (rekreacja indywidualna) i dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu (ośrodek wypoczynkowy w lesie). Podano, że każdy z budynków letniskowych dzierżawiony jest od PGL LP Kudypy, co oznacza, że na terenie Lasów Państwowych zlokalizowanych jest kilkadziesiąt obiektów znajdujących się w użytkowaniu różnych osób fizycznych. Jednocześnie właściciel terenu nie ma możliwości prawnych podziału i sprzedaży poszczególnych budynków. Podano, że cały teren wyposażony jest w niezbędne sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Wyjaśniono, że w zakresie dróg wewnętrznych rozwiązania planu wynikają między innymi ze stanowiska Nadleśnictwa Kudypy, które sprzeciwiło się wyznaczeniu i wydzieleniu dróg wewnętrznych jako osobnego przeznaczenia terenu. Natomiast dotychczasowy dojazd do poszczególnych budynków odbywa się zwyczajowymi, wyjeżdżonymi drogami po terenie leśnym, dla których nie ma możliwości (i potrzeby) wprowadzania odrębnego przeznaczenia terenu. Wskazano, że zgodnie z przepisami budowlanymi dojścia, dojazdy, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, a także tereny zieleni i rekreacji są częścią składową terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wyznaczenie terenów pod wymienione elementy zagospodarowania zabudowy jako odrębnego przeznaczenia w ocenie organu jest bezcelowe, a Wojewoda nie żądał wprowadzenia takich rozwiązań w stosunku do innych opracowań planistycznych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dopuszczenia lokalizacji nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Giłwa, organ wskazał, że zarówno w ustaleniach planu, jak i w prognozie oddziaływania na środowisko podkreślono fakt położenia całego terenu objętego planem w granicach obszaru chronionego krajobrazu, na którym obowiązują zakazy, nakazy i odstępstwa od zakazów określone w uchwale w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu. W uchwale tej sformułowano między innymi zakaz lokalizacji nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jezior, rzek i innych zbiorników wodnych, a tym samym zakaz ten nie dotyczy istniejących na terenie obiektów budowlanych zlokalizowany bliżej niż 100 m od brzegu jeziora Giłwa. Podniesiono, że biorąc pod uwagę stanowisko RDOŚ wprowadzono na rysunku planu ograniczenia w postaci nieprzekraczalnej linii zabudowy, którą poprowadzono wzdłuż granicy pasa szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora Giłwa oraz na zasadzie wyżej opisanego wyjątku, wokół istniejących budynków znajdujących się wewnątrz tego pasa. Zaproponowane rozwiązanie zostało uzgodnione przez RDOŚ. Wskazano, że poza nieprzekraczalną linią zabudowy nie można lokalizować obiektów budowlanych, poza wyjątkami wymienionymi w uchwale w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu, a do wyjątków takich należą np. inwestycje celu publicznego. Jednocześnie organ podkreślił, że ustalenia planu należy odczytywać w całości, jako spójny i logiczny dokument, a nie jako wyrwany z kontekstu przepis § 7 pkt 4 planu miejscowego, gdzie sformułowano regulacje dotyczące ogrodzeń. Organ wskazał również, że w procedurze sporządzania projektu planu uzyskane zostały wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia i opinie, w tym również zgoda Ministra Klimatu na zmianę przeznaczenia 3,1145 ha gruntów leśnych na cele nieleśne. Wyjaśniono, że procedura sporządzenia i uchwalenie planu miejscowego spełnia wszystkie wymagania wynikające z u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych, a uchwalony plan nie różni się znacząco od projektu planu przesłanego po raz drugi do uzgodnienia do RDOŚ. Podniesiono przy tym, że RDOŚ jest tylko jednym z organów uzgadniających projekt planu, natomiast projekt planu skierowany do wyłożenia do publicznego wglądu i później do uchwalenia stanowi efekt wszystkich uzgodnień i opinii uzyskanych w procedurze sporządzania planu. Zatem po otrzymaniu wszystkich uzgodnień i opinii wprowadzono korekty do projektu planu, jednak były to zmiany mieszczące się w granicach otrzymanych uzgodnień i w granicach kompetencji gminy, np. dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy. Gdyby zaś przyjąć tezę skarżącego, to niemożliwe byłoby spełnienie uwag pozostałych organów uzgadniających i opiniujących plan. Stąd z procedury sporządzania planu określonej w art. 17 u.p.z.p. wynika konieczność utrzymania zgodności uchwalonej wersji planu jedynie z wersją wyłożoną do publicznego wglądu. Wyjaśniono, że wprowadzone zmiany w wyniku dokonanych uzgodnień i opinii nie są znaczące, mają charakter porządkujący i nie naruszają właściwości organów uzgadniających i opiniujących, a w granicach planu dalej obowiązują zakazy wynikające z przepisów uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu. Ponadto, w ocenie organu, dane przestrzenne zostały przygotowane zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzeniem z 2020 r. Natomiast błąd zawartości linku dotyczącego "Dokumentu Formalnego" nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i podlega aktualizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Należy zatem wyjaśnić, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Zgodnie jednak z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego", zwanego też "procedurą planistyczną", którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z 25 maja 2009r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z 11 września 2008r., sygn. akt II OSK 215/08, dostępne w Internecie). Należy przy tym podkreślić, że kompetencja gminy do planowania miejscowego, wyrażająca się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa, nie nadużywania tego władztwa.

Obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego określa art. 15 u.p.z.p. Należy przy tym zaznaczyć, że "obligatoryjność" elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie może być rozumiana zbyt dosłownie, gdyż plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w powołanym przepisie, tylko wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2016r., sygn. akt II OSK 1993/14, dostępny w Internecie). Zatem pominięcie określonych elementów dla danego terenu, wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., musi być obiektywnie uzasadnione.

Podnieść należy, że w § 14 pkt 2 planu miejscowego wprowadzono zapis dopuszczający budowę, przebudowę i rozbudowę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej realizowanych jako inwestycja celu publicznego wskazując, że ma się to odbywać na zasadach i warunkach określonych w przepisach odrębnych. Jednocześnie w planie nie określono lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznych, ani przebiegu sieci. Należy zatem podkreślić, że kompetencja do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażona jest w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a jej zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r., które miało zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na treść § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2404). Brak jednoznacznego ustalenia sposobu przebiegu sieci infrastruktury technicznej powoduje, że mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony w projekcie technicznym, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, czy projektanta należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tylko bowiem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom, do czego de facto prowadzą zaskarżone zapisy planu. Samo zatem wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu, bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu i bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest daleko niewystarczające. Odwołanie się w zakresie szczegółowych warunków realizacji sieci do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu, a nadto stanowi o niedopuszczalnym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogami przepisów odrębnych (por. wyroki NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1152/16, sygn. akt II OSK 1150/16 i sygn. akt II OSK 1137/16, oraz wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2119/17). Na marginesie należy wskazać, że brak jednoznacznego ustalenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej może w przyszłości uniemożliwić gminie jej realizację w przypadku, gdyby właściciel lub właściciele gruntów nie wyrazili zgody na poprowadzenie sieci przez ich nieruchomości. W takim przypadku bowiem może dojść do konieczności wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w decyzji tej można ograniczyć korzystanie z nieruchomości tylko w takim zakresie, w jakim jest to zgodnie z planem miejscowym (jeżeli plan na danym terenie obowiązuje).

Słuszny jest także zarzut Wojewody odnośnie do braku uzgodnienia z RDOŚ. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 pkt 6 ppkt b) u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu m.in. organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Stosownie zaś do art. 23 ust. 5 u.o.p. projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw i planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Z istoty uzgodnienia wynika, że organ występujący o jego dokonanie jest związany treścią uzgodnienia. Zatem tylko pozytywne uzgodnienie, względnie uzgodnienie na określonych warunkach, może stanowić podstawę kontynuowania procedury w zakresie uchwalania planu. Ustawodawca w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nałożył bowiem na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) obowiązek wprowadzenia do projektu zmian wynikających z uzyskanych uzgodnień.

Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu planu miejscowego, lecz postanowieniem z 19 sierpnia 2021 r. RDOŚ odmówił jego uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody i wskazał warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu. W swoim postanowieniu RDOŚ nakazał dostosowanie zapisów planu do wymagań uchwały w sprawie Obszaru Chronionego, wskazując w szczególności, że zapisy planu nie mogą naruszać zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek jezior i innych naturalnych zbiorników oraz zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pomimo pouczenia znajdującego się w tym postanowieniu o możliwości złożenia zażalenia na to postanowienie, Wójt z uprawnienia tego nie skorzystał. W związku z tym Wójt był związany tym postanowieniem, nawet jeśli nie podzielał stanowiska organu uzgadniającego, co może wynikać z jego pisma z 8 października 2021 r. Z akt sprawy wynika, że po dokonaniu zmian w projekcie planu miejscowego, stosownie do wskazań organu uzgadniającego, Wójt ponownie przedłożył projekt planu RDOŚ, który tym razem przedstawioną wersję planu uzgodnił milcząco. Jednakże słusznie twierdzi Wojewoda, że uchwalona wersja planu miejscowego nie jest wersją uzgodnioną przez RDOŚ milcząco, lecz wersją pierwotną, która nie uzyskała uzgodnienia. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego nastąpiło bez uzyskania uzgodnienia RDOŚ. Nie można przy tym podzielić stanowiska Wójta, że istnieje możliwość dokonywania zmian w przedłożonym do uzgodnienia projekcie planu ze względu na uwagi, opinie i uzgodnienia innych organów i podmiotów. O ile bowiem zmiany te wkraczają w zakres uzgodnienia, to taki plan wymaga ponownego przedłożenia organowi uzgadniającemu. Przy czym w przedmiotowej sprawie argumentacja jest o tyle niezrozumiała, że z przedłożonej Sądowi dokumentacji planistycznej nie wynika, aby po uzyskaniu milczącego uzgodnienia RDOŚ jakikolwiek inny organ lub podmiot zgłaszał zastrzeżenia czy uwagi co do zapisów planu miejscowego. Nie jest także przekonująca argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę, że to gmina kształtuje zapisy planu miejscowego, a nie organ uzgadniający. Przede wszystkim należy podkreślić, że konieczność uzgodnienia projektu planu miejscowego jest wymogiem ustawowym. Jak wskazano zaś wyżej kompetencja gminy do planowania miejscowego, może być realizowana pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa. Przy czym zwrócić należy uwagę, że w przypadku, gdy organ uzgadniający wykracza poza swoje kompetencje, Wójt jako organ sporządzający plan miejscowy może wykorzystać środki zaskarżenia określone w u.p.z.p. Skoro zaś z tego uprawnienia nie skorzystał, to uchwalenie wersji planu innej od tej uzgodnionej z RDOŚ stanowi istotne naruszenie prawa. Dodatkowo należy wyjaśnić, że nie ma znaczenia podnoszona przez Wójta okoliczność, że do planu miejscowego wprowadzono zapis odnośnie do położenia terenu w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu, na którym obowiązują przepisy uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu (§ 8 pkt 1 planu miejscowego). Wprowadzenie takiego zapisu nie powoduje bowiem nieważności innych zapisów planu miejscowego, sprzecznych z ustaleniami uchwały w sprawie Obszaru Chronionego, na co wskazano w postanowieniu RDOŚ.

Powyższe naruszenia powodują konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego w całości. Niewyczerpanie bowiem zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę, określonego w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., a także brak uzyskania niezbędnych uzgodnień (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.) skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność całej uchwały.

Natomiast wskazać należy, że Sąd nie podziela zarzutu skargi co do naruszenia, określonego w art. 15 ust. 2 pkt 2 i 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia z 2003 r. obowiązku określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Wojewoda zarzucił, że plan nie określa układu komunikacyjnego i nie uwzględnia istniejących dróg wewnętrznych. Należy zatem zauważyć, że z powołanych przepisów wynika, że w planie miejscowym powinno się określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, które powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W ocenie Sądu wymogi te zostały spełnione, gdyż w § 15 planu miejscowego określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji wskazując, że układ komunikacyjny łączący obszar planu z terenami sąsiednimi stanowi projektowany ciąg pieszo-jezdny, zaś miejsca postojowe do parkowania samochodów należy wyznaczać zgodnie z przepisami odrębnymi. Wprawdzie system komunikacji na terenie objętym planem opiera się na wyznaczeniu jednego ciągu pieszo-jezdnego (teren o symbolu Kpj.01), ale organ planistyczny nie jest zobligowany zapewnić dostępu do drogi publicznej każdej działce ewidencyjnej. Należy przy tym zauważyć, że konieczność zapewnienia obsługi komunikacyjnej określonych terenów organ nadzorczy błędnie utożsamił z obsługą komunikacyjną poszczególnych działek ewidencyjnych. Dostęp do drogi publicznej z terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę winien uwzględniać strukturę własności na danym terenie, wielkość działek geodezyjnych oraz charakter zabudowy określanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie należy zaś podnieść, że na dzień podjęcia uchwały cały teren objęty planem miejscowym stanowi własność jednego podmiotu. W związku z tym należy przyjąć, że wyznaczenie ciągu pieszo-jezdnego zapewnia dostęp do drogi publicznej.

Sąd nie podziela także zarzutu co do naruszenia art. 67a u.p.z.p. Przepis ten zobowiązuje organy właściwe do sporządzania projektów aktów, takich jak m.in. plany miejscowe do utworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Zatem przepis ten dotyczy jedynie obowiązku prowadzenia stosownego rejestru, ale nie ma żadnego znaczenia dla oceny ważności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu przepis ten ma charakter techniczny i dotyczy czynności podejmowanych już po uchwaleniu planu miejscowego. W związku z tym nie odnosi się on do zasad, czy też trybu sporządzania planu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.