Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 520/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 15 ust 1 i 2, art 20 ust 1, art 9 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń obejmujących: - działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]; - działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]; - działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie w jakim stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...], w której zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały:

1) w części dla terenu działek o nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...];

2) w zakresie § 9 ust. 1;

3) w części dotyczącej terenu 1 .UN oraz w części graficznej, w zakresie niezgodnym z ustaleniami studium. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie: - art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) - zwanej dalej: u.p.z.p., przez objęcie planem terenu nie ujętego w studium, - art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej: rozporządzeniem w związku z art. 7 Konstytucji RP, przez ustalenia zawarte w § 9 ust. 1 uchwały, - art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1w związku z art. 9 ust. 4, art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., w związku z art. 101 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.)- zwanej dalej: ustawą POŚ. W uzasadnieniu skargi podano, iż na podstawie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami studium. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Plan miejscowy zatem może dotyczyć tylko terenów objętych studium, jeżeli organ wykonawczy ma sporządzić projekt planu zgodnie ze studium, a rada gminy uchwalić dopiero po stwierdzeniu jego zgodności ze studium. Na sesji w dniu [...] października 2006 r. Rada W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., zwaną dalej: Studium. Uchwała ta została zmieniona przez Radę W. na sesji w dniu [...] października 2010 r., uchwałą Nr [...].Na uchwałę [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. S., w której wskazała naruszenie jej interesu prawnego ustaleniami uchwały, przez naruszenie jej prawa własności. W wyroku z 20 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1275/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie "stwierdził, iż zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] wydana została z naruszeniem prawa". Wyrok ten uprawomocnił się 23 listopada 2010 r. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2010 r., sygn. akt, II OSK 676/10, oddalającym skargę kasacyjną Rady W. od wyroku WSA. Zdaniem organu, wyrok WSA - zgodnie z przepisem art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - pozbawił mocy obowiązującej uchwałę Nr [...], w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...] oraz [...] z obrębu [...]. Wyrok WSA oznacza, że dla terenów działek, o których mowa w tym wyroku, nie ma obowiązującego studium, a więc nie mogą być one objęte planem miejscowym. Zatem uchwalenie planu dla tych działek stanowi naruszenie art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o p.z.p. Tymczasem działki nr ew. [...] i [...] objęto przeznaczeniem w planie. Tym samym - doszło do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, które nie posiadają obowiązującego w dacie podjęcia uchwały studium. Art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wypadku ustalenia, że wadą zaskarżonej uchwały jest istotne naruszenie prawa, a ponadto że upłynął już rok od daty jej podjęcia, uwzględnienie skargi polega na stwierdzeniu wydania uchwały z naruszeniem prawa. Wyrok sądu administracyjnego zawierający takie rozstrzygnięcie powoduje, że uchwała traci moc z dniem ogłoszenia orzeczenia stwierdzającego jej niezgodność z prawem. Wskazano ponadto, że przepisy art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 182/06). Z kolei art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, także inne sądy i inne organy państwowe. Stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (wyrok SN z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98). Nie oznacza jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne (Bogusław Dauter, Komentarz do art, 170 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez podjęcie uchwały Nr [...] tym samym do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wziąwszy powyższe pod uwagę, organ nadzoru zawnioskował o stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń obejmujących działki nr ew. [...],[...] i [...] w tekście i części graficznej planu z powodu istotnego naruszenia prawa. Dalej organ podał, iż ustalenia planu miejscowego powinny zawierać m. in. zasady, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Są to wymogi dotyczące prowadzenia prac przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, które określają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568). W doktrynie i w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że przepisy oraz normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie miasta kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa .kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie tych prac wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W § 9 ust. 1 uchwały, dla budynków wpisanych do rejestru zabytków, ustalono, że "wszystkie działania muszą być prowadzone w uzgodnieniu z organem właściwym dla spraw ochrony zabytków". Powyższe ustalenia uchwały nie mają podstaw prawnych, gdyż zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymagane jest pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Obowiązek uzyskania pozwolenia wynika z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamkniętym i z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie można domniemywać kompetencji Rady W. do określania dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie. Wziąwszy powyższe pod uwagę, organ nadzoru zawnioskował o stwierdzenie nieważności § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Ustalenia planu naruszają także art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz w związku z art. 101 pkt 2 ustawy POŚ. Organ przytaczając treść art. 15 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 101 pkt 2 i art 110 a ust. 1 ustawy POŚ, wskazał iż ustalenia dotyczące obszarów narażonych na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych i zagrożonych ruchami masowymi ziemi zawarte zostały w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonym [...] października 2006 r. Dalej organ wskazał, z kolei przytaczając ustalenia rozdziału XX pkt 2 Studium, dotyczące obszarów bezpośredniej ochrony stoku obejmujący zbocza Skarpy [...] i pośredniej ochrony stoku, iż dla powyższych obszarów ustalone zostały w Studium wymogi dotyczące zasad ich zagospodarowania. W szczególności dla terenów znajdujących się w zasięgu obszaru bezpośredniej ochrony stoku ustalony został zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących za wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo - ulicznego i infrastruktury inżynieryjnej określonych w Studium. Według rysunku planu wschodnią granicę obszaru objętego planem stanowi Skarpa [...], która z uwagi na wartości przyrodnicze, krajobrazowe i kulturowe jest jednym z podstawowych elementów ogólnomiejskiego Systemu Przyrodniczego W. (SPW). System Przyrodniczy W. jest zidentyfikowaną i wyodrębnioną częścią miasta, pełniącą nadrzędne funkcje przyrodnicze (biologiczną, klimatyczną i hydrologiczną) oraz podporządkowane jej funkcje pozaprzyrodnicze, m.in. mieszkaniową rekreacyjną i wypoczynkową oraz estetyczną. SPW tworzą obszary o różnym charakterze, sposobach zagospodarowania i zainwestowania, a także o różnych cechach i walorach środowiska przyrodniczego. Obszar podstawowy SPW tworzy m. in. północny i południowy odcinek Skarpy [...].Skarpa [...] na pewnych odcinkach jest szczególnie podatna na powstawanie procesów osuwiskowych. Procesy osuwiskowe skarpy są uruchamiane zarówno przez czynniki klimatyczne, jak i działalność człowieka, taką jak np.: wykonywanie nasypów, wykopów oraz awarie infrastruktury podziemnej. Podwyższona aktywność procesów osuwiskowych występuje lokalnie na [...] odcinku skarpy. Rejony o niekorzystnych warunkach geotechnicznych, niewskazanych do zabudowy, a nawet częściowo spod niej wykluczone, obejmują m.in. obszar nadskarpowy - geotechniczną strefę ochrony bezpośredniej skarpy. Przeważnie są to tereny o korzystnych na ogół warunkach posadowienia i podpiwniczenia. Zabudowa tego obszaru może jednak powodować uruchomienie czynnych procesów geodynamicznych w obrębie skarpy i wąwozów. Szerokość strefy uwarunkowana jest zasięgiem przestrzennym możliwych deformacji skarpy i wąwozów. Obiekty zlokalizowane w tej strefie są zagrożone katastrofą budowlaną. Obszar ten, podobnie jak skarpa, powinien zostać całkowicie wykluczony spod zabudowy. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. zobowiązuje do uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia. Część obszaru objętego planem znajduje się na terenie występowania ruchów masowych ziemi oraz na terenie zagrożonym ruchami masowymi ziemi. W celu ochrony Skarpy [...] przed destrukcyjnym zainwestowaniem wyznaczone zostały w planie miejscowym obszary występowania ruchów masowych ziemi oraz zagrożonych występowaniem ruchów masowych ziemi. Na rysunku planu część terenu oznaczonego symbolem 1.UN znajduje się w granicach strefy bezpośredniej i pośredniej ochrony stoku Skarpy [...]. Ponadto fragment terenu 1.UN znajduje się dodatkowo na obszarze opisanym w legendzie rysunku planu jako "tereny zagrożone ruchami masowymi ziemi". Wg ustaleń § 26 ust. 2 pkt 2 lit. a uchwały dla terenu 1.UN - "dopuszcza się na terenie realizację nowych obiektów kubaturowych i rozbudową istniejących, na zasadach określonych w planie i zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu z zastrzeżeniem przepisów § 12 pkt3". Zapisy § 12 pkt 3 lit. a tiret pierwsze uchwały ustalają, że w zasięgu strefy bezpośredniej ochrony stoku Skarpy [...] "ustala się zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących (...)".Natomiast na rysunku planu przez wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, ustalono na terenie 1.UN możliwość rozbudowy istniejącego budynku położonego na "terenie zagrożonym ruchami masowymi ziemi", znajdującego się w strefie bezpośredniej ochrony stoku Skarpy [...]. Rysunek planu, jest niezgodny z ustaleniami § 12 pkt 3 lit. a tiret pierwsze uchwały oraz ze wskazanymi powyżej ustaleniami Studium dotyczącym korony Skarpy [...]. Realizacja dopuszczonej ustaleniami planu rozbudowy istniejącego budynku na terenie zagrożonym masowymi ruchami ziemi spowodować może uruchomienie procesów geodynamicznych w obrębie Skarpy [...] oraz zagrożenie katastrofą budowlaną. Plan nie spełnia tym samym wymagań dotyczących zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wymagań związanych z ochroną powierzchni ziemi polegającej na zapobieganiu ruchom masowym ziemi i ich skutkom, o których mowa we wskazanych przepisach u.p.z.p., POŚ oraz ustaleniach Studium. Uchwała narusza więc zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wziąwszy powyższe pod uwagę, organ nadzoru zawnioskował także o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu 1.UN w zakresie niezgodnym z ustaleniami studium.

Rada W. - w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na wstępie zauważono, iż skarga Wojewody i wyrok WSA w Warszawie z 20 listopada 2009r. (IV SA/Wa 1275/09) dotyczą działek ewidencyjnych nr [...],[...] oraz działki nr [...] z obrębu [...]. Natomiast skarga E. S. na uchwałę Rady W. nr [...] z [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. dotyczyła działek ew. nr [...],[...] z obrębu [...] oraz działki [...] z obrębu [...]. Mylne przyjęcie przez Sąd oznaczenia działki (co do obrębu) spowodowało, że stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa nastąpiło w stosunku do działki, która nie była i nie jest własnością E. S., a zatem nie była przedmiotem zaskarżenia. Kwestia powyższa była przedmiotem skargi kasacyjnej organu z 17 lutego 2010 r., jednak NSA nie odniósł się w żaden sposób do powyższego zarzutu. Ewentualne stwierdzenie zatem przez Sąd nieważności uchwały, będącej przedmiotem niniejszej skargi Wojewody, w stosunku do działki [...] z obrębu [...] spowoduje utratę mocy obowiązującej planu w odniesieniu do działki, która de facto nie była przedmiotem oceny przez Sąd ustaleń studium i ich ingerencji w prawo własności.

Dalej odnosząc się do zarzutu: - pierwszego zauważono, iż wyrokiem z 20 listopada 2009 r. WSA w Warszawie stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] wydana została z naruszeniem prawa. Użycie przez WSA w Warszawie sformułowania "wydana z naruszeniem prawa" świadczy o tym, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie tego rodzaju nie powoduje eliminacji aktu z obrotu prawnego , a otwiera jedynie drogę do dochodzenia odszkodowania przez osobę, która na skutek wydania takiego aktu poniosła szkodę. Wobec zatem orzeczenia przez Sąd, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] wydana została z naruszeniem prawa, nie utraciła ona z dniem orzeczenia mocy i w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego funkcjonowała w całości. Stwierdzenie, że akt został wydany z naruszeniem prawa, co miało miejsce w niniejszej sprawie, dotyczy nieistotnych wad prawnych, w odróżnieniu od stwierdzenia niezgodności z prawem aktu, które dotyczy istotnych wad prawnych. Skoro tak, przedmiotowa uchwała zachowuje moc prawną i wywołuje skutki prawne. Wobec powyższego stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium było uzasadnione, a stawianie zarzutu, iż Rada W. uchwaliła plan w części wskazanej przez Wojewodę [...] w sytuacji braku studium jest bezpodstawne;

- drugiego, wskazano iż kwestionowany § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie dotyczy tylko sytuacji wykonywania robót budowlanych przy zabytku, ale stanowi o "wszelkich działaniach" wykonywanych w stosunku do wymienionych budynków. Wbrew twierdzeniom Wojewody, przepis ten nie określa więc "dodatkowych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie", wskazuje jedynie na obowiązek współdziałania z organem właściwym do spraw ochrony zabytków;

- trzeciego, wskazano na brak podstaw do jego wysuwania. Zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały dla terenu 1. UN: "dopuszcza, się na terenie realizację nowych obiektów kubaturowych i rozbudowę istniejących , na zasadach określonych w planie i zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu z zastrzeżeniem przepisów § 12 pkt 3". Powoływany przepis § 12 pkt 3 stanowi natomiast, iż na terenach występowania ruchów masowych ziemi oraz na terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi w zasięgu strefy bezpośredniej ochrony stoku Skarpy [...], ustala się zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących za wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo- ulicznego i infrastruktury inżynieryjnej." Ustalenia te zgodne są z ustaleniami studium zawartymi w rozdziale XX pkt 2.Nadto ustaleń sprzecznych z powyższymi ustaleniami nie zawiera również rysunek planu. Zauważono bowiem, iż nieprzekraczalne linie zabudowy w strefie bezpośredniej ochrony stoku Skarpy [...], wyznaczone zostały "po obrysie" istniejącego budynku, ustalając tym samym jego zachowanie jako elementu objętego jednocześnie ochroną historycznego układu urbanistycznego. Teren 1.UN w całości znajduje się również w granicach strefy ochrony wszystkich parametrów historycznego układu urbanistycznego KZ-RZ dla terenu parku w [...] wpisanego do rejestru zabytków. Nałożenie się na jednym terenie tych kilku stref ochrony, a mianowicie ochrony wskazanych na rysunku planu budynków, wpisanych do rejestru zabytków, strefy ochrony wszystkich parametrów historycznego układu urbanistycznego oraz strefy bezpośredniej ochrony stoku Skarpy [...], wskazuje na zastosowanie do analizowanego terenu wielu ustaleń. Po analizie zapisów dotyczących poszczególnych stref ochrony "nakładających się" na niniejszym terenie stwierdzono, iż są one po pierwsze wzajemnie spójne, po drugie zgodne z ustaleniami studium, rysunek planu natomiast stanowi odzwierciedlenie i doprecyzowanie ustaleń tekstowych planu. W świetle przedstawionych argumentów zaskarżony plan sporządzony został i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, zatem nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności w zakresie żądanym przez Wojewodę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargę uwzględniono, choć nie w zakresie wszystkich zawartych w niej wniosków i podniesionych zarzutów. 1. W pierwszej kolejności należy odnieść się do twierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego mylnego przyjęcia przez Sąd orzekający w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1275/09 oznaczenia działek objętych wydanym orzeczeniem. Wspomniana sprawa pozostaje bowiem w związku z kontrolowaną sprawą, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. I tak istotnie zgodnie z ogłoszoną sentencją wyroku z 20 listopada 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1275/09) doszło w punkcie I do stwierdzenia wydania uchwały Rady W. z dnia [...] października 2006r., nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz nr [...] z obrębu [...] z naruszeniem prawa. Niemniej postanowieniem z 22 marca 2012r. Sąd sprostował zaistniałą oczywistą omyłkę pisarską przez nadanie punktowi I sentencji wyroku z 20 listopada 2009r. następującego brzmienia: "stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] wydana została z naruszeniem prawa. Oznacza to, iż stwierdzenie wydania powołanej uchwały z naruszeniem prawa – wbrew twierdzeniu organu – nastąpiło w stosunku do działek będących własnością skarżącej w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1275/09 - E. S. Pomimo powielenia opisanej omyłki przez skarżącego w niniejszej sprawie - Wojewodę [...], w oparciu o treść skargi, przyjęto iż Wojewoda wnioskiem o stwierdzenie nieważności objął działki [...] i [...] z obrębu [...] oraz działkę [...] z obrębu [...].

2. Dalej uzasadniając zasadność skargi wskazać należy, iż Sąd podzielił twierdzenie skarżącego jakoby zaskarżoną uchwałę wydano z naruszeniem art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) – dalej w skrócie: u.p.z.p.] w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). W zakresie tego zarzutu nastąpiło uwzględnienie wniosku Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustaleń obejmujących działki ewidencyjne o nr: [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] (punkt I sentencji wyroku).W myśl normy art. 9 ust. 3, 4 i 5 u.p.z.p. studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i studium nie jest aktem prawa miejscowego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta – stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. - sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, [...]. W obecnie obowiązującym porządku prawnym plan miejscowy musi więc być poprzedzony studium. Innymi słowy może obejmować swoimi ustaleniami tereny objęte ustaleniami studium. Przenosząc powyższe regulacje prawne na stan niniejszej sprawy wskazać należy, iż w dniu [...] października 2006r. Rada W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., (zwanej dalej: studium), zmienioną [...] października 2010r. uchwałą nr [...]. Studium to zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. Wyrokiem z 20 listopada 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1275/09) Sąd stwierdził, że studium w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] położonych w W. wydane zostało z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd po pierwsze podał, iż działka nr [...] została w studium przeznaczona w części tekstowej pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, zaś w części graficznej pod zieleń urządzoną; po drugie, że działki nr [...] i [...] zostały w studium przeznaczone pod funkcję "ZP1", czyli ogólnodostępnej zieleni urządzonej oraz objęte ochroną Obszaru Skarpy [...] jako elementu krajobrazu o najwyższych walorach przyrodniczych i kulturowych. Odnośnie działki nr [...] Sąd stwierdził, iż nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której działka ta została w studium przeznaczona w części tekstowej pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, zaś w części graficznej pod zieleń urządzoną. Część tekstowa studium musi bowiem całkowicie zgadzać się z częścią graficzną tego aktu. Natomiast w kwestii dwóch pozostałych działek Sąd uznał, iż przedstawionym przeznaczeniem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, albowiem działki te - wbrew zapisom studium - nie tworzą ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta. Nastąpiło więc nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie prawa własności prywatnej pozostające w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 K. c. Skoro przewidziane w studium ograniczenie prawa własności wykonywanego na wymienionych działkach stanowi naruszenie prawa, to w tej części na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591) stwierdzono, że studium zostało wydane z naruszeniem prawa i na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie to zaskarżyła skargą kasacyjną Rada W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 23 listopada 2010r. przedmiotową skargę oddalił (sygn. akt II OSK 676/10). Zatem wyrok z 20 listopada 2009r. uprawomocnił się w dniu 23 listopada 2010r.Nadto z orzeczenia tego wynika, iż Sąd zakwestionował przeznaczenie ww działek, co niewątpliwie stanowi o wydaniu studium w podważonej części z istotnym naruszeniem prawa i powodem stwierdzenia wydania zaskarżonego studium z naruszeniem prawa, zamiast stwierdzenia nieważności, był upływ jednego roku od dnia jego podjęcia. Z kolei do uchwalenia zaskarżonej uchwały W. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego (zwanej dalej: planem) doszło w dniu [...] grudnia 2011r. i zakresem jego ustaleń objęto działki nr [...],[...] i [...] nadając im konkretne przeznaczenie. Tymczasem sytuacja taka nie powinna mieć miejsca, jako że podzielając pogląd skarżącego należy stwierdzić, iż skutkiem ww wyroku była utrata mocy studium w zakresie objętym tym orzeczeniem, która nastąpiła przed uchwaleniem zaskarżonego planu. Oznacza to, iż w momencie uchwalania planu nie było już wiążących Radę W. ustaleń studium w opisywanej części, niedopuszczalnym zatem było stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium w zakresie, w którym takowe ustalenia już utraciły moc prawną. W tym stanie rzeczy uznano, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 u.p.z.p., musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności planu w części zakreślonej punktem I wyroku. 3. Sąd odmówił trafności dwóm pozostałym zarzutom skargi, co w konsekwencji wiąże się z nieuwzględnieniem związanych z nimi wniosków o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 9 ust. 1 i ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1.UN. I tak odnosząc się do pierwszego nieuwzględnionego zarzutu wskazać należy, iż stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Ustalenia te – zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej: rozporządzeniem] - powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W planie owe zasady ochrony dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury ustalono § 9. W punkcie 1 tego zapisu wskazano budynki wpisane do rejestru zabytków – pałacyk rektorski [...] oraz dwie oficyny, dla których wszelkie działania muszą być prowadzone w uzgodnieniu z organem właściwym dla spraw ochrony zabytków. Opierając się na treści § 4 pkt 4 rozporządzenia, nie można podzielić twierdzenia skarżącego, iż przywołany zapis planu wykracza poza przyznaną Radzie kompetencję do określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Z zapisu tego bowiem wynika nakaz uzgadniania wszelkich działań związanych z wymienionymi w nim zabytkami z organem właściwym dla spraw ochrony zabytków, co z kolei wiąże się określaniem sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu i również jest zgodne z treścią § 2 pkt 6 rozporządzenia. Nadto nie jest niezgodne z zapisem wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003r. (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), która w art. 36 ust. 1 stanowi, iż pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga np. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru; wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku; prowadzenie badań konserwatorskich zabytku wpisanego do rejestru. Zatem norma art. 36 ust. 1 pkt 1 do 12 ww ustawy wymaga dla prowadzenia szeregu działań związanych z danym zabytkiem uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, natomiast zapis planu jedynie współdziałania z organem przez uzgodnienie. Z powyższego wynika, iż plan nie rozszerza przypadków, które wymagają uzyskania pozwolenia na działania związane z zabytkiem. Obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia wynika wyłącznie z wymienionej ustawy i obowiązku tego na inne przypadki nie nakłada plan. Wszystko to dowodzi, iż zakwestionowanym przez skarżącego ustaleniem planu nie doszło do naruszenia wyżej przytoczonych przepisów prawa. Odpierając ostatni z dwóch nieuwzględnionych zarzutów skargi zauważyć należy, iż zgodnie z normą art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, albowiem ustalenia te - stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W studium zawarto ustalenia dotyczące obszarów narażonych na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych. W punkcie 2 rozdziału XX na terenach występowania ruchów masowych ziemi oraz na terenach zagrożonych ruchami masowymi wskazane zostały obszary:

1) bezpośredniej ochrony stoku, obejmujący zbocza Skarpy [...] na całej jej długości wraz z terenami położonymi w odległości 30 m od korony i 20 m oddolnej krawędzi stoku;

2) pośredniej ochrony stoku, obejmujący tereny położone w pasie o minimalnej szerokości 100 m od korony Skarpy [...] i 50 m od jej dolnej krawędzi. W obszarze bezpośredniej ochrony stoku ustalono zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących za wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie układu drogowo - ulicznego i infrastruktury inżynieryjnej określonych w studium. W planie również na terenach występowania ruchów masowych ziemi oraz na terenach zagrożonych ruchami masowymi ustalono zasady szczególne przy ich inwestowaniu i zagospodarowaniu. W zasięgu strefy będącej bezpośrednią ochroną stoku Skarpy [...] – według § 12 pkt 3 a planu – ustalono tożsamy ze studium zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących za wyjątkami jak w studium. W granicach strefy bezpośredniej i pośredniej ochrony stoku Skarpy Warszawskiej usytuowany został teren oznaczony symbolem 1.UN, którego fragment – według rysunku planu - jednocześnie jest terenem zagrożonym ruchami masowymi ziemi. Zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 2 a planu, na terenie 1.UN w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w użytkowaniu dopuszczono realizację nowych obiektów kubaturowych i rozbudowę istniejących, na zasadach określonych w planie i zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu z zastrzeżeniem zapisów wyżej cytowanego § 12 pkt 3 planu, czyli zapisu o zakazie lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących.

Brak zatem podstaw do twierdzenia jakoby plan w zakresie przedstawionych ustaleń był niezgodny ze studium. Natomiast faktem jest, iż na rysunku planu, w sąsiedztwie terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy i jak podaje organ - po obrysie istniejącego budynku w północno – zachodnim wgłębieniu terenu oznaczonego symbolem 1.UN (patrząc od ul. [...]), co w żadnej mierze nie niweczy na tej części spornego terenu obowiązywania zakazu, o którym mowa w § 12 pkt 3 a(w zw. z § 26 ust. 2 pkt 2 a) planu. Z poprowadzonej nieprzekraczalnej linii zabudowy nie można wywodzić jakichkolwiek uprawnień do rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego wobec obowiązywania na spornym terenie – wynikającego z § 12 pkt 3 a planu - zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy czy rozbudowy obiektów istniejących. Ponadto, jak wskazuje organ, takie poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy związane było z faktem, iż teren 1.UN w całości także znajduje się w granicach strefy ochrony wszystkich parametrów historycznego układu urbanistycznego KZ-RZ dla terenu parku w [...] wpisanego do rejestru zabytków. Nałożenie się zatem na jednym terenie strefy ochrony wszystkich parametrów historycznego układu urbanistycznego ze strefą bezpośredniej ochrony stoku Skarpy [...] spowodowało zastosowanie wielu ustaleń. Niemniej jednak z racji tego, iż wspominany wyżej obiekt budowlany w części leży w strefie terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi, objętych zasięgiem strefy bezpośredniej ochrony stoku Skarpy [...], podlega – zgodnie z § 12 planu - zasadom szczególnym przy inwestowaniu i zagospodarowywaniu jakie obowiązują na terenach objętych planem, w zakres których wchodzi zakaz z pkt 3 a tego przepisu, czyli zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych, nadbudowy i rozbudowy obiektów istniejących. W świetle powyższego nie można było przyznać racji skarżącemu w zakresie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem przepisów, na których skarżący oparł przedmiotowy zarzut.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.