Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3163/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 a ust. 1, art. 40
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 412/14 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację nieczynnego stawu osadowego na składowisko odpadów stałych i przemysłowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 412/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację nieczynnego stawu osadowego na składowisko odpadów stałych i przemysłowych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. Prezydent Wałbrzycha udzielił K., pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację nieczynnego stawu osadowego na składowisko odpadów stałych i przemysłowych na "polu M." przy ul. G. w W.. Następnie decyzją z dnia [...] października 1999 r. ten sam organ, udzielił P. warunkowego pozwolenia na użytkowanie kwatery I i IV składowiska odpadów stałych i przemysłowych przy ul. G. w W., nakazując "przepisanie pozwolenia na budowę ww. składowiska z dnia [...] czerwca 1992 r." oraz zobowiązując M. S. do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie ww. składowiska po zakończeniu jego budowy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. Prezydent Wałbrzycha w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane, zmienił własną decyzję z dnia [...] czerwca 1992 r. w ten sposób, że w miejsce K. wpisał: P. Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. na podstawie, między innymi, art. 36 a ustawy Prawo budowlane i art. 22 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach ww. organ zmienił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2000 r. w części dotyczącej zakresu projektu budowlanego, w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. pozwolenia na budowę obejmującą adaptację nieczynnego stawu osadowego na Polu M. przy ul. G. w W. na składowisko odpadów przemysłowych. W decyzji tej nałożono na inwestora również obowiązek zakończenia składowania odpadów w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Podobny obowiązek nałożony został na ten sam podmiot w decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r., udzielającej na mocy art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego P. warunkowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego składowiska odpadów.

Następnie decyzjami nr [...] i nr [...] wydanymi w dniu [...] czerwca 2002 r. Prezydent Miasta Wałbrzycha na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2000 r. z P. na podmiot określony, jako "F."(decyzja nr [...]) oraz na podstawie art. 155 K.p.a. zmienił decyzję własną z dnia [...] marca 2001 r. o udzieleniu warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego inwestora (P.) wpisał "F.".

W dniu [...] grudnia 2012 r. M. wystąpiła do Starosty Wałbrzyskiego z wnioskiem o zmianę, w trybie art. 155 K.p.a., opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], poprzez wykreślenie terminu zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2015 r. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. Spółka oświadczyła, że przedmiotem postępowania jest zmiana decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. zmienionej decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. i zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r.

Z dniem 1 stycznia 2013 r. organem właściwym w sprawie stał się Prezydent Miasta Wałbrzycha, który zawiadomił w dniu [...] stycznia 2013 r. o wszczęciu postępowania w związku powyższym wnioskiem.

Po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego, podczas którego udział zgłosił Prokurator Rejonowy w Wałbrzychu a wnioskodawca na wezwanie organu przedłożył dokumenty mające wykazać fakt dopełnienia obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił zmiany opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] czerwca 1992 r. (zmienionej wskazanymi wyżej aktami), poprzez wykreślenie obowiązków wynikających z art. 22 ustawy o odpadach nałożonych w decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia [...] grudnia 2000 r. w brzmieniu "zakończenie składowania odpadów w terminie do 21.12.2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie 31.12.2015". Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia, Prezydent - mając na uwadze przesłanki zmiany decyzji ostatecznej wynikające z art. 155 K.p.a. - stwierdził, że w sprawie nie zaistniała przesłanka interesu społecznego przemawiającego za zmianą decyzji, gdyż składowisko nie jest prowadzone w sposób prawidłowy. Świadczy o tym przekroczenie rzędnych składowania odpadów w stosunku do zatwierdzonych w projekcie budowlanym; nieprawidłowe składowanie azbestu; brak od 2009 r. zatwierdzonej aktualnej instrukcji eksploatacji składowiska odpadów; liczne pożary wybuchające na składowisku wynikające z braku odpowiedniej technologii składowania oraz brak zabezpieczenia potencjalnych roszczeń.

Powyższą decyzję w toku instancji zaskarżyli poprzez odwołania Prokurator Rejonowy w Wałbrzychu oraz Spółka Akcyjna M.

Prokurator zarzucił organowi pierwszej instancji brak podstaw do rozstrzygania sprawy na podstawie art. 155 K.p.a. i nie umorzenie postępowania, co naruszało też art. 105 K.p.a. W szczególności Prokurator wskazał na brak tożsamości strony, która nabyła prawo z decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Wadliwie – zdaniem Prokuratora – organ zastosował również tryb zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z art. 155 K.p.a., gdyż jedynym prawnie dopuszczalnym trybem zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest przepis art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego. Jest to przepis szczególny, który sprzeciwia się stosowaniu normy z art. 155 K.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania świadczy też fakt, że organ wydał zaskarżoną decyzję pomimo upływu terminu zakończenia składowania odpadów, a więc w warunkach utraty mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. w tym zakresie.

Spółka M. zarzuciła Prezydentowi Miasta Wałbrzycha błędne przyjęcie w decyzji, że dla zmiany - w trybie art. 155 K.p.a. - ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r. o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, musi łącznie wystąpić przesłanka interesu społecznego i interesu strony, podczas gdy wystarczy tylko przesłanka słusznego interesu strony. Zdaniem odwołującej się Spółki, organ wykroczył również poza zakres sprawy, który wyznaczony został jej wnioskiem i przekroczył kompetencje w zakresie monitoringu środowiskowego poprzez badanie wypełnienia przez inwestora warunków pozwolenia zintegrowanego. Spółka podniosła, że uzasadnienie decyzji, w jej ocenie, jest błędne i nieprzekonujące.

W toku postępowania odwoławczego Spółka przedstawiła również pismo, w którym zaprezentowała argumentację polemiczną do zarzutów Prokuratora Rejonowego w Wałbrzychu.

Wojewoda Dolnośląski argumentując decyzję uchylającą orzeczenie organu pierwszej instancji i umarzającą w całości postępowanie przed tym organem wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania wynikała z wydania zaskarżonej decyzji w niewłaściwym trybie i na wniosek nieuprawnionego podmiotu.

Organ odwoławczy zakwestionował możliwość dokonania w trybie art. 155 K.p.a. zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazując, że przepisem szczególnym, który sprzeciwia się zastosowaniu tej normy, jest przepis art. 36 a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Powołując się na stanowisko dominujące w doktrynie i judykaturze organ wskazał, że w przepisie art. 36a ww. ustawy przewidziano odrębny i jedyny tryb zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Wojewody, analiza zebranego w sprawie materiału wskazuje także na brak przymiotu strony podmiotu wnioskującego – Spółki Akcyjnej M. - zarówno w postępowaniu z art. 155 K.p.a. jak i ewentualnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że będąca wnioskodawcą M. powstała w 2010 r. z przekształcenia Spółki komandytowej M., istniejącej od 2008 r. Przed rokiem 2008 Spółka Akcyjna o nazwie M. nie istniała. Natomiast firma M. z siedzibą w K., którą sześć lat wcześniej wymieniono, jako nowego adresata decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, stanowiła jedynie nazwę, pod którą J. M. - jako osoba fizyczna - prowadził działalność gospodarczą. Przy okazji organ zauważył, że zgodnie z przepisami, podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej może być osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą a nie jej firma. W świetle obowiązujących przepisów – zdaniem Wojewody - brak podstaw do uznania Spółki Akcyjnej M., jak też Spółki komandytowej M. J. M., za podmiot, który w drodze sukcesji generalnej, na którą wskazuje odwołująca się Spółka, stał się adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę w miejsce J. M., bez konieczności przenoszenia tej decyzji w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1664/09. Między innymi wskazano w nim, że według art. 552 K.c. czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo, obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa - w tym zgodnie z art. 551 pkt 5 K.c. koncesje, licencje i zezwolenia – chyba, że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Tym samym stwierdzono, że akty administracyjne, z których wynikają uprawnienia związane z danym przedsiębiorstwem, tylko wówczas mogą być przedmiotem wkładu do spółki kapitałowej, jeżeli odrębny przepis nie będzie zakazywał ich przeniesienia na rzecz innego podmiotu bądź, gdy nie będą one miały charakteru osobistego lub, gdy inne przepisy nie będą zawierały szczególnych zasad przenoszenia praw z aktów administracyjnych. W wyroku tym Sąd wskazał, że takim odrębnym przepisem w zakresie pozwolenia na budowę jest właśnie art. 40 ustawy Prawo budowlane. Tym samym pozwolenie na budowę nie mogło być wniesione tytułem wkładu niepieniężnego w postaci zorganizowanej części przedsiębiorstwa, gdyż art. 40 ww. ustawy jest przepisem szczególnym wobec art. 552 K.c. jak też art. 311 Kodeksu Spółek Handlowych.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej odnotowano również, że decyzja zmieniająca termin składowania odpadów, wydana po dniu 21 grudnia 2012 r. byłaby wadliwa, gdyż z nadejściem tego terminu obowiązek określony w decyzji stał się wymagalny, a jego źródłem jest sama decyzja, zatem jej zmiana – po upływie tego terminu – jest niedopuszczalna.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez wadliwe przyjęcie, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na brak przymiotu strony skarżącej, podczas gdy z uwagi na jej sukcesję w prawa i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej, jak też zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania do władzy publicznej wynikającą z art. 6 i art. 8 K.p.a. organ drugiej instancji powinien był przeprowadzić postępowanie, co do istoty sprawy;

2. art. 155 K.p.a. przez przyjęcie, że jedyną normą prawną, na podstawie której można było rozpoznać wniosek skarżącej jest art. 36a ustawy Prawo budowlane, podczas gdy z uwagi na przedmiot wniosku skarżącej odnoszący się do norm z zakresu gospodarki odpadami a nie ustawy Prawo budowlane, zmiana decyzji mogła być dokonana na podstawie art. 155 K.p.a.

3. art. 7, art. 44, i art. 80 K.p.a., gdyż nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, w wyniku czego wadliwie przyjęto, że decyzja o zmianę której strona wystąpiła była decyzją terminową i z uwagi na upływ terminu z niej wynikającego, niemożliwym było prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, podczas gdy decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę nie są decyzjami terminowymi.

Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów, skarżący zauważył, że pogląd prezentowany przez Wojewodę co do braku możliwości sukcesji w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę wydanego na rzecz Józefa Mokrzyckiego przez spółkę komandytową, jest tylko jedynym z poglądów w tym przedmiocie. Tymczasem na gruncie obecnej redakcji przepisu art. 552 K.c. czynność prawna mająca za przedmiot zbycie przedsiębiorstwa, stanowi między innymi, podstawę do przeniesienia na nabywcę przysługujących przedsiębiorcy uprawnień administracyjnych. Jak wskazuje się w doktrynie na mocy przywołanego przepisu dochodzi do przełamania podstawowych zasad prawa administracyjnego braku sukcesji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych. Zbycie przedsiębiorstwa jest bowiem tylko wówczas uzasadnione, gdy w skład zbywanego zorganizowanego kompleksu, wejdą wszystkie elementy od których uzależnione jest prowadzenie konkretnego przedsiębiorstwa. Skarżąca Spółka podzieliła więc stanowisko, że nie jest uzasadnione zapatrywanie, że zbycie przedsiębiorstwa nie obejmuje tych jego składników których źródłem są decyzje administracyjne – stawia to bowiem pod znakiem zapytania sens przepisu art. 552 K.c. Podsumowując, skarżąca Spółka stwierdziła, że czynność zbycia przedsiębiorstwa J. M. na rzecz Spółki "M. J. M. s.k" doprowadziła do nabycia przez nią z mocy prawa przedmiotowego pozwolenia na budowę, bez konieczności prowadzenia w tym celu odrębnego postępowania. Dla wykazania sukcesji spółki komandytowej brak było podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, gdy dany podmiot zamierza kontynuować przedsięwzięcie inwestycyjne rozpoczęte przez innego inwestora. Dotyczy zatem stanów faktycznych, w których pomiędzy podmiotami nie występuje pełna kontynuacja tej samej działalności gospodarczej, gdyż każdy podmiot prowadzi swoją działalność. Jeżeli natomiast – jak w sprawie niniejszej – podmioty takie są kontynuatorami gospodarczymi, wówczas tryb z art. 40 ustawy Prawo budowlane dla przeniesienia uprawień jest bezcelowy i sprzeczny art. 551 pkt 5 w związku z art. 552 Kodeksu cywilnego.

W przypadku nie podzielenia przez Sąd tego stanowiska, skarżąca Spółka wskazała, że działanie Wojewody narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej. W tym względzie Spółka podniosła, że dla organu pierwszej instancji nie budziło wątpliwości to, że Spółka była następcą prawnym firmy J. M., o czym świadczą jego działania. Organ drugiej instancji, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji bezpodstawnie dokonał własnej odmiennej oceny, czym naruszył zasadę ochrony praw nabytych podważając nabyte przez skarżącą prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia na budowę przy braku w tym względzie wątpliwości organu pierwszej instancji. Skarżąca Spółka twierdziła też, że skoro organ pierwszej instancji podjął postępowanie na jej wniosek, to pozostawała w usprawiedliwionym oczekiwaniu, że zweryfikowane zostaną wszystkie przesłanki konieczne dla wnioskowanej zmiany. Działanie organu odwoławczego narusza w tej sytuacji przepis art. 8 K.p.a.

Odnośnie do drugiego z postawionych zarzutów Spółka podniosła, że wadliwość ustaleń organu odwoławczego wynika z braku rozpoznania i ustalenia podstawy prawnej, w oparciu o którą zakreślono termin składowania odpadów i rekultywacji. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do ustawy o odpadach w wersji z 1997 r., która obowiązywała w momencie wydawania pozwolenia na budowę i która nakładała dodatkowe wymogi i obowiązki nie mające charakteru stricte związanego z postępowaniem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Z regulacji tej wynikało, że w decyzji o pozwoleniu na budowę określa się sposób i termin docelowego zagospodarowania terenu składowania odpadów. Z tego też względu w decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. zmieniającej pozwolenie na budowę, konieczne było określenie terminu składowania odpadów. Obecnie (jak też na dzień złożenia wniosku) obowiązująca ustawa o odpadach, nie przewiduje wymogu określenia terminu docelowego zagospodarowania składowiska. Z zestawienia art. 22 ustawy o odpadach z 1997 r. z art. 52 tej ustawy z 2001 r. wynika, że termin ten nie wchodzi w zakres pojęciowy sposobu zagospodarowania, gdyż jest osobno wyodrębniony. Zdaniem strony, omawiany termin wynikał nie z uregulowań ustawy Prawo budowlane, ale z przepisów szczególnych, jakimi są przepisy o odpadach. Wobec braku szczegółowej regulacji w ustawie o odpadach, mogącej stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie powyższego terminu nie przystającego do realiów prawnych, jedynym środkiem prawnym jest art. 155 K.p.a. Organ II instancji zupełnie pominął fakt, że zmiana, o którą wnioskowała strona, nie odnosiła się do projektu budowlanego jak też warunków pozwolenia na budowę. Tym samym, przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane nie ma w sprawie zastosowania. Odnosi się on do sytuacji, gdy na skutek różnych czynników zaistnieje potrzeba wprowadzenia zmian w zakresie inwestycji budowlanej dotyczących projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej Spółki, wykreślenie terminu składowania odpadów nie stanowi korekty zamierzeń budowanych, gdyż nie wynikał on z dowolnej i autorskiej koncepcji projektu budowlanego składowiska. Nadto skarżąca Spółka zauważyła, że art. 36a ustawy Prawo budowlane, znajduje zastosowanie w sytuacji trwającego procesu budowanego a ten, w przedmiotowej sprawie, został ostatecznie zakończony na mocy decyzji Prezydenta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r. W takiej sytuacji stosowanie normy art. 36a ww. ustawy jest niemożliwe.

Na uzasadnienie trzeciego zarzutu skargi, Spółka podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę, co do zasady jest bezterminowa – nie określa się terminu jej ważności, gdyż obowiązek taki nie wynika z ustawy Prawo budowlane. Źródłem terminu określonego w decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. są natomiast przepisy szczególne, dlatego regulację tę należy odnosić tylko do materii dla której wymagany jest termin a nie do całego zamierzenia budowlanego. Skoro termin składowania odpadów wynika z ustawy o odpadach, brak było podstaw do przenoszenia tego terminu na całą decyzję o pozwoleniu na budowę.

W końcowych uwagach skargi zauważono dodatkowo, że Wojewoda przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie przywołał w podstawie prawnej art. 105 K.p.a. jak też nie odniósł się do przesłanek wynikających z tego przepisu, co zgodnie z obowiązującym orzecznictwem powinno mieć miejsce.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu kwestionującego stanowisko organu co do braku przymiotu strony podmiotu wnioskującego o zmianę decyzji, Wojewoda podkreślił, że M. nie jest adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę której zmiany żądała skarżąca. Organ stwierdził, że zezwolenia administracji nie mogą być przedmiotem aportu, gdyż są prawami niezbywalnymi a pogląd prezentowany przez skarżącą przeczy tezie aprobowanej przez doktrynę i podzielanej w orzecznictwie.

Ustosunkowując się do odpowiedzi organu, pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że wykracza ona poza granicę sprawy. W ocenie pełnomocnika organ wychodzi z błędnego założenia, że pozwolenie na budowę jest nadal aktywne (ma charakter "żywy") i w konsekwencji błędnie argumentuje, że jakiekolwiek uprawnienia względem niego może podjąć tylko podmiot, który się nim legitymuje. Organ nie zauważył, że uprawnienia wynikające z pozwolenia na budowę, o którego zmianę wnioskowano zostały już wykonane. Skarżąca Spółka wskazała zatem, że istnieje inny pogląd, który czyni sprawę bezprzedmiotową. Pozwolenie na budowę dotyczy bowiem statusu rzeczy – nieruchomości. Samo nabycie nieruchomości powoduje więc, że nabywca związany jest treścią decyzji wydanych w stosunku do nieruchomości. Pozwolenie na budowę dzieli los nieruchomości, tym samym ma charakter uniwersalny niezwiązany z prawem podmiotowym właściciela nieruchomości. Raz uzyskane pozwolenie na budowę względem określonej nieruchomości jest więc skuteczne w zakresie następnych posiadaczy. Skarżąca Spółka stwierdziła, że taka argumentacja może uzasadniać bezprzedmiotowość postępowania, jednak organ tych kwestii nie rozważał.

Podczas rozprawy w dniu 19 sierpnia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i zawarte w niej argumenty, natomiast Prokurator Rejonowy w Wałbrzychu wniósł o jej oddalenie podzielając stanowisko Wojewody Dolnośląskiego.

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 412/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji w sprawie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej adaptację nieczynnego stawu osadowego na składowisko odpadów stałych i przemysłowych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiotem jego kontroli jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca w całości postępowanie przed tym organem. Ze względu na kasacyjny charakter podjętego rozstrzygnięcia, kontrola sądowa w pierwszym rzędzie sprowadza się do zbadania, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które nie pozwalały na rozstrzygnięcie przez ten organ sprawy w sposób merytoryczny, co obligowało do umorzenia postępowania. Organ odwoławczy może umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (w związku z uchyleniem decyzji tego organu) tylko w związku z art. 105 K.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania można zatem mówić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też w drodze postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., zachodzi zatem w sytuacjach, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Niewątpliwie przesłankę bezprzedmiotowości wypełnia sytuacja, gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana została bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już uprzednio decyzją administracyjną lub skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może wystąpić zarówno na etapie wszczęcia postępowania jak też w trakcie – na każdym jego etapie.

W przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowość postępowania organ odwoławczy wiąże z wydaniem decyzji w niewłaściwym trybie i na wniosek niewłaściwego podmiotu.

Wniosek inicjujący postępowanie przed organem pierwszej instancji dotyczył zmiany, na podstawie art. 155 K.p.a., ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów (następnie zmienianej kolejnymi decyzjami) w części dotyczącej ustalenia terminu zakończenia składowania odpadów do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji do dnia 21 grudnia 2015 r., przy czym, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, zmiana ta miałaby polegać na wykreśleniu ustalonych terminów zakończenia składowania odpadów oraz zakończenia rekultywacji. W istocie wywołałaby zatem skutek zbieżny z uchyleniem decyzji w tej części.

Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przywołana norma reguluje zatem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznej. Zgodnie z powszechnie aprobowanym poglądem, postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym (w tym również w trybie art. 155 K.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem odrębnym od tego, w którym wydano decyzję ostateczną. Decyzja podejmowana w trybie nadzwyczajnym zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które przy ustaleniu tożsamości sprawy należy badać łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W świetle powyższego również decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych wcześniej decyzją pierwotną, której dotyczy żądanie zmiany, a nie kwestii nowych. W przeciwnym wypadku nie doszłoby do zmiany decyzji lecz do wydania decyzji w nowej sprawie. Dlatego też w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. I OSK 649/10, stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.

W przedmiotowej sprawie warunek tożsamości sprawy nie został spełniony ze względu na brak tożsamości podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków decyzji, której zmiany żądano we wniosku inicjującym postępowanie. W tym względzie Sąd nie podzielił stanowiska i argumentacji skargi dowodzącej, że wniesienie firmy J. M. "M." jako wkładu do spółki komandytowej spowodowało, że spółka komandytowa nabyła z mocy prawa uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę z 1992 r. zmienionej, między innymi, decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r.

W prawie administracyjnym co do zasady dominuje powszechnie uznawana zasada nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwoleń objętych decyzjami administracyjnymi skorelowana z brzmieniem art. 552 K.c. W wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. II OSK 350/06 NSA wskazał nawet, że brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem. Uzasadnienie powyższego stanowiska znajduje swoje oparcie w fakcie, że zezwolenie, koncesja, czy licencja jest decyzją administracyjną stanowiącą akt publicznoprawny, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Ochrona interesu publicznego tkwi więc u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z tych aktów. Zezwolenie jako władczy akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związane z podmiotem, na rzecz którego zostało wydane i stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, który nie może zostać przyznany wszystkim podmiotom, uczestnikom obrotu gospodarczego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 654/10). Sąd nie podzielił stanowiska prezentowanego przez skarżącą Spółkę, że ogólna zasada nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji zostaje "przełamana" w art. 552 K.c. Przepis ten wprowadzając zasadę, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, zastrzega jednocześnie, że nie ma ona zastosowania, gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Jeżeli bowiem ustawodawca dopuszcza tego rodzaju sukcesję, to wprowadza w tym celu odpowiednie uregulowanie. Na gruncie ustawy Prawo budowlane takie uregulowanie odnośnie pozwolenia na budowę wprowadza przepis art. 40, który określa warunki i formę przeniesienia praw i obowiązków w tym zakresie. Należy zatem przyjąć, że tylko w ten sposób może dojść do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę składowiska odpadów. Nie może więc być mowy o "automatycznym" przejściu praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia, na podmiot zainteresowany przejęciem pozwolenia na budowę takiego składowiska. Trafnie tym samym organ stwierdził, że art. 40 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 552 k.c. W orzecznictwie wskazuje się także, że decyzja administracyjna to akt prawny o określonej treści i formie, wywołujący skutki prawne w postaci powstania, zmiany lub wygaśnięcia konkretnego stosunku prawnego. Treścią tego stosunku jest zazwyczaj jakieś uprawnienie lub obowiązek konkretnego podmiotu. Nie jest więc możliwa cesja tego uprawnienia (obowiązku) na rzecz innego podmiotu. Indywidualny akt prawny o charakterze podmiotowym wyłączony jest - co do zasady - z obrotu cywilnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1991 r. IV SA 1377/90, ONSA 1991, nr 2, poz.37, NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. II OSK 350/06). Cesja uprawnień z decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu nie jest możliwa również w świetle art. 155 K.p.a., który reguluje wyłącznie możliwość zmiany w zakresie przedmiotu decyzji a nie podmiotu (por. przywołane wyżej wyroki NSA oraz wyrok z dnia 8 grudnia 2006 r. VII SA/Wa 1336/06, z dnia 1 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 367/07). Również w komentarzu do art. 552 K.c. autorzy wskazują, że w skład przedsiębiorstwa mogą wejść tylko składniki niematerialne i materialne należące do przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym a nie do przedsiębiorcy w znaczeniu podmiotowym (G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski. J Gudowski, K. Kołakowski, M. Sychowicz. T . Wiśniewski, C. Żuławska Komentarz do Kodeksu cywilnego część I Warszawa 2007).

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z przedstawionych akt, decyzja o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów (adaptacji na składowisko odpadów) wydana została w 1992 r. na rzecz K. W dnu 28 sierpnia 2000 r. na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane przeniesiono to pozwolenie na P. W dniu [...] grudnia 2000 r. wydana została, na podstawie art. 36a ustawy Prawo budowlane, decyzja zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę z 1992 r. i zatwierdzająca zmieniony projekt budowlany adaptacji na składowisko odpadów, w której to decyzji wprowadzono również wymagania, o których mowa w art. 22 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach. W dniu [...] marca 2001 r. P. uzyskał warunkowe pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego składowiska. W takim też kształcie powyższe pozwolenie na budowę zostało przeniesione na firmę J. M. M. w dniu [...] czerwca 2002 r. W następnym okresie, w szczególności po powstaniu w 2008 r. Spółki M. J.M. s.k, nie wydano żadnej decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Warunkowe pozwolenie na użytkowanie z 2001 r. zostało zmienione decyzją z 2002 r. przez wpisanie, jako adresata firmy J. M. M. Z powyższego wynika, że nie wydano na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na spółkę komandytową M.

Nawiązując do istniejącego w doktrynie prawa administracyjnego podziału aktów administracyjnych na rzeczowe (których treścią są uprawnienia i obowiązki związane z rzeczą) i osobiste (których treścią są uprawnienia i obowiązki związane wyłącznie z osobą ich adresata), zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że pozwolenie na budowę nosi cechy aktu o charakterze i rzeczowym i osobistym. Odnosi się do rzeczy w tym sensie, że dotyczy korzystania z nieruchomości. Przyznaje jednak prawa i określa obowiązki konkretnego adresata (inwestora). Dodatkowo, wydanie decyzji jest uzależnione od oświadczenia inwestora w kwestii jego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym źródłem tego uprawnienia nie musi być tylko prawo własności nieruchomości (por. art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane). Pozwolenie na budowę daje uprawnienie do rozpoczęcia i kontynuowania robót budowlanych związanych z określoną inwestycją. Inwestor (adresat decyzji) nie ma obowiązku ani rozpoczęcia, ani kontynuowania robót objętych decyzją. Może je przerwać na każdym etapie inwestycji. Utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane po uzyskaniu pozwolenia na budowę przed przystąpieniem lub w trakcie realizacji inwestycji z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane jest prawnie obojętna. Osoba, która po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę uzyska tytuł prawny do nieruchomości w miejsce dotychczasowego inwestora może oczywiście (ale nie musi) realizować inwestycję planowaną przez poprzednika, pod warunkiem jednak uzyskania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę (tak WSA w Gdańsku II SA/Gd 218/11). Zdaniem Sądu, osobisty (nie tylko rzeczowy) charakter decyzji o pozwoleniu na budowę sprzeciwia się przyjęciu, że uprawnienia z niego wynikające przeszły z mocy art. 552 K.c. z przedsiębiorcy (osoby fizycznej) J. Mokrzyckiego, któremu zostało udzielone na spółkę komandytową, do której wniósł on, jako wkład prowadzone przez siebie przedsiębiorstwo. Aby prawa i obowiązki, których źródłem jest decyzja administracyjna wydana na rzecz określonego podmiotu mogły przejść na inną osobę, musi to być przewidziane w przepisie szczególnym, tak jak uczyniono to w art. 40 ustawy Prawo budowlane, czy też art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też w przepisach dotyczących transformacji spółek (art. 494 § 2, art. 531 § 2 i art. 553 § 2 k.s.h.).

W świetle przedstawionych wyżej uwag, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, gdyż podmiot do którego skierowano decyzję nie posiadał legitymacji procesowej w sprawie. W art. 155 K.p.a. nie zawarto szczegółowych regulacji określających, czy postępowanie w oparciu o powyższy przepis wymaga wniosku strony czy też może być wszczęte z urzędu. W takiej sytuacji dopuszczalne jest wszczęcie postępowania również na zasadzie skargowości po warunkiem wszakże, że wniosek pochodzi od podmiotu legitymowanego.

Co do zasady, organ odwoławczy trafnie wskazał również, że przepis art. 155 K.p.a. nie może stanowić podstawy dla zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z przepisem art. 155 K.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa wtedy, gdy nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Takim przepisem szczególnym, wyłączającym stosowanie art. 155 K.p.a. w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę jest art. 36a ustawy Prawo budowlane. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 36a tej ustawy nie może mieć zastosowania w odniesieniu do robót już zrealizowanych. W konsekwencji nie jest więc w ogóle możliwa zmiana decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już zrealizowane (por. NSA w wyroku z dnia 9 października 2013 r., II OSK 1102/12 zawierającym rozważania dotyczące możliwości stosowania art. 155 K.p.a. i 36a ustawy Prawo budowlane do zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę). W takiej sytuacji podnoszony przez skarżącą Spółkę fakt zakończenia budowy składowiska odpadów, również wskazywałaby na brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak w świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, stwierdzenie skarżącej, co do zakończenia procesu inwestycyjnego nie jest tak oczywiste. Przywołana w skardze decyzja Prezydenta Wałbrzycha z dnia [...] marca 2001 r. (zmieniona w 2002 r. na podstawie art. 155 K.p.a. co do adresata), udzielała pozwolenia na użytkowanie pomimo niewykonania wszystkich robót objętych pozwoleniem na budowę, pod warunkiem wykonania tych robót w zakreślonych terminach i zobowiązywała jednocześnie inwestora do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Nie dokonując w tym miejscu oceny tej decyzji (nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania), zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że z chwilą ostateczności wywołała ona skutek w niej określony tj. zezwalała na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, ale jednocześnie nakazywała wykonanie określonych w niej czynności i uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Wydanie takiej decyzji wskazuje, że ustalony na etapie jej wydania zakres wykonanych robót budowlanych i spełnionych warunków nie pokrywał się zakresem robót i warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro zaś w aktach sprawy brak ostatecznego pozwolenia na użytkowanie (nie powołuje się również na nie skarżąca) to okoliczności te negują twierdzenie strony o zakończeniu budowy składowiska odpadów.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że zmiana decyzji, o którą wnioskowała nie odnosi się do warunków pozwolenia na budowę. Terminy zakończenia składowania odpadów oraz zakończenia rekultywacji, wprowadzone do decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów w drodze zmiany dokonanej aktem z dnia [...] grudnia 2000 r., stanową bowiem, zdaniem Sądu, element pozwolenia na budowę, niezależnie od tego, że materialnoprawną podstawą ich ustalenia była ustawa z 1997 r. o odpadach. Wynika to wprost z treści art. 22 przywołanej ustawy o odpadach, w którym ustawodawca zobowiązał organ architektoniczno-budowlany do określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę wymagań zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określenia sposobu i terminu rekultywacji terenu składowiska odpadów. Przedstawione wymagania obejmują w szczególności określenie sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowiska odpadów. W przepisie tym wskazano więc dodatkowe szczegółowe uwarunkowania podlegające obowiązkowemu ustaleniu w decyzji o pozwoleniu na budowę dla składowiska odpadów. Ww. przepis, podobnie jak art. 36 ustawy Prawo budowlane stanowi zatem przepis szczególny określający składniki decyzji o pozwoleniu na budowę dla składowiska odpadów (art.107 § 2 K.p.a.). "Przepis art. 36 p.b. wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się być konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach p.b., a sam art. 36 p.b. uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie potrzeby." (tak NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 632/11). Uwagę zwraca także zbieżne z tym poglądem stanowisko komentatora ustawy Prawo budowlane, wskazującego, że "w art. 36 ust. 1 stworzono możliwość uwzględniania w pozwoleniu na budowę szczególnych wymagań, które powinny obowiązywać przy prowadzeniu działalności budowlanej, związanej z realizacją zamierzenia budowlanego inwestora. Zakres tych szczególnych wymagań może być szeroki i zależny od rodzaju inwestycji, miejsca jej realizacji i innych jej indywidualnych cech. Mogą to być sprawy bezpieczeństwa na terenie budowy i w toku jej prowadzenia lub potrzeb ładu przestrzennego i porządku prawnego, wynikającego z prawa budowlanego i innych ustaw stosowanych w budownictwie" (E. Radziszewski: Prawo budowlane, Przepisy i Komentarz, Warszawa 2006). Powyższe wypowiedzi potwierdzają, że ze względu na charakter inwestycji, jaką jest składowisko odpadów, szczególne wymagania dla jej realizacji wynikają również z ustawy o odpadach. Tego rodzaju regulacje zawarte były w ustawie z 1997 r. obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. Ustalenia wynikające z tej decyzji w zakresie, w jakim strona domaga się zmiany stanowią więc warunki pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu na aprobatę nie zasługiwał również zarzut, że organ II instancji naruszył zasadę ochrony praw nabytych i zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej, skoro jak już to wcześniej wykazano Spółka nie nabyła wcześniej praw i obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nabycie tych uprawnień nie nastąpiło dlatego, że organ pierwszej instancji – bez należytej oceny legitymacji procesowej skarżącej zainicjował postępowanie w sprawie zmiany decyzji ostatecznej i wydał decyzję, w której oceniał przesłanki do jej zmiany. Nawet jeżeli działanie organu pierwszej instancji mogło wprowadzić Spółkę w błąd, to tylko z tego względu nie mogło ono być sanowane przez organ II instancji, gdyż prowadziłoby do istotnego naruszenia prawa. Właśnie wymóg wynikający z zasady praworządności i zasady dwuinstancyjności zobowiązywał Wojewodę do należytej oceny tych uchybień i podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania. W rezultacie rację ma organ odwoławczy wskazując, że Spółka nie będąc podmiotem na rzecz którego wydano pozwolenia na budowę (jak też podmiotem na rzecz którego przeniesiono pozwolenia na budowę) nie była legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o zmianę tej decyzji.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uzasadniającym jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 i § 2 P.p.s.a. Wskazane przez Spółkę wady tej decyzji polegające na nieprzywołaniu jako podstawy prawnej orzekania art. 105 § 1 K.p.a. oraz braku precyzyjnego omówienia i odniesienia się do przesłanek bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy przesłanki te istniały i zostały wykazane przez organ, stanowi naruszenie prawa procesowego. Nie jest to jednak naruszenie, które miałoby wpływ na wynik sprawy, tzn. pomimo jego zaistnienia, Spółka nie mogłaby uzyskać rozstrzygnięcia, które by ją satysfakcjonowało,

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła M. S.A. z siedzibą w N. podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że Spółka powinna była wnioskować o zmianę pozwolenia na budowę wyłączenie na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), podczas gdy ta norma prawna umożliwia zmianę pozwolenia na budowę, ale tylko takiego, które nie zostało jeszcze faktycznie wykonane i skonsumowane, a pozwolenie na budowę Spółki zostało już wykonane, w związku z czym Sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę i rozpoznać możliwość zmiany pozwolenia na budowę, z uwagi na przedmiot wniosku odnoszący się do norm z zakresu gospodarki odpadami, a nie ustawy Prawo budowlane w trybie art. 155 K.p.a., czemu jednak Sąd uchybił, co w konsekwencji spowodowało naruszenie zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji RP prawa Spółki do sądu.

Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że w jej ocenie dopuszczalne jest pośrednie zakwestionowanie uzasadnienia orzeczenia wydanego przez sąd I instancji poprzez zaskarżenie tego orzeczenia w całości. Spółka stwierdziła też, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w przypadku, gdy roboty budowlane zostały wykonane i inwestycja została już zrealizowana. Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do postępowania o zmianę pozwolenia na budowę, to jest w sytuacji, kiedy zamierzenie budowlane zostało już zrealizowane.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd błędnie uznał, że wobec braku ostatecznego pozwolenia na użytkowanie, okoliczności te negują twierdzenia strony o zakończeniu budowy składowiska odpadów. Formułując swoje stanowisko Sąd I instancji pominął elementy faktyczne, które wskazują na to, że pozwolenie na budowę zostało faktycznie wykonane i skonsumowane. Fakt uzyskania nawet warunkowego pozwolenia na użytkowanie potwierdza, że roboty budowlane zostały zrealizowane i wykonane, gdyż Spółka w przeciwnym wypadku nie mogłaby przystąpić do użytkowania składowiska odpadów. Kwestia ewentualnych warunków formalnych pozwolenia na użytkowanie w postaci obowiązku podjęcia pewnych działań dostosowawczych w określonych terminach, ma charakter drugorzędny i formalny. W żaden sposób nie wpływa to na fakt zrealizowania inwestycji. Przyjęcie tezy o braku zakończenia do chwili obecnej procesu inwestycyjnego pozostaje w opozycji z rzeczywistym stanem faktycznym, jak również uregulowaniami prawnymi, które negują możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, bez finalnego zrealizowania prac inwestycyjnych, co czyni nieprawidłowym wydany przez Sąd I instancji wyrok. Tezie Sądu zaprzecza również warunek ustanowiony w pozwoleniu na budowę. W pozwoleniu tym określono termin składowania odpadów oraz rekultywacji składowiska. Faktem potwierdzającym realizację tych obowiązków jest decyzja o zamknięciu składowiska. Uzyskiwanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie traci rację bytu, skoro potwierdzeniem realizacji warunków jest zamknięcie składowiska, które powoduje ustanie użytkowania obiektu.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że Sąd przy wydawaniu rozstrzygnięcia nie uwzględnił faktu, iż szczególne warunki, jakie mogą zostać nałożone w pozwoleniu na budowę w oparciu o ustawę o odpadach nie mają charakteru budowlanego. Określony w pozwoleniu na budowę termin składowania odpadów oraz rekultywacja terenu stanowią typowe zagadnienia z zakresu gospodarki odpadami. Ponieważ warunki te nie mają umocowania w ustawie prawo budowlane, a w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa o odpadach, w celu ustalenia prawidłowego trybu jej zmiany w pełni uzasadnionym było poczynienie rozważań w tym zakresie czemu Sąd I instancji uchybił. Skutkiem tego Sąd ograniczył jedno z naczelnych uprawnień funkcjonujących w demokratycznym państwie prawnym jakim jest prawo do sądu. Wykreślenie z decyzji terminu składowania odpadów w żaden sposób nie stanowi "korekty" zamierzeń budowlanych Spółki, co wykluczało tryb przewidziany w ustawie Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. S.A. z siedzibą w N. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem nie zakwestionowano w niej prawidłowości zasadniczego argumentu, który wskazał Sąd I instancji, który był podstawą oddalenia skargi. Nie zakwestionowano bowiem stanowiska Sądu I instancji, że wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę złożony został przez podmiot do tego nieuprawniony. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją skarżącej kasacyjnie Spółki nie było kwestionowanie tego poglądu, o czym świadczy stwierdzenie, że "odwołując się w tym zakresie do wywodów Sądu I instancji w zakresie trybu właściwego dla przeniesienia pozwolenia na budowę z osoby fizycznej na spółkę komandytową - wskazać trzeba, iż Skarżąca dysponuje możliwością konwalidacji podmiotowej w trybie art. 40 pr. bud.". Celem wniesienia skargi kasacyjnej było natomiast zakwestionowanie innych poglądów Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku tego Sądu.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu stwierdzić należy, że jest on w znacznej części uzasadniony. Poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenie, że inwestycja nie została zakończona jest w istocie jedynie domniemaniem. Z samego faktu, że w aktach sprawy nie ma decyzji, która całościowo regulowałaby kwestię użytkowania obiektu nie można jednoznacznie wywieść, że inwestycja nie jest zakończona. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie może być traktowana, jako rozstrzygający dowód zakończenia realizacji inwestycji.

Dopóki inwestycja nie została zakończona istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę może nastąpić w trybie określonym w art. 36a ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 j.t. ze zm.). Po zakończeniu inwestycji decyzja o pozwoleniu na budowę może być zmieniana w trybie art. 155 K.p.a. Zmiany nie mogą oczywiście dotyczyć samego projektu budowlanego. Nie można bowiem zmieniać rozwiązań zawartych w projekcie, w oparciu o które inwestycja została zrealizowana. Zmieniane mogą być natomiast inne elementy decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być zawarte np. warunek lub zastrzeżenie dopełnienia określonych czynności w wyznaczonym terminie. Podmiot posiadający decyzję o pozwoleniu na budowę zawierającą tego rodzaju elementy może być zainteresowany ich zmianą także po zakończeniu inwestycji, gdyż np. dopiero wówczas pojawi się potrzeba dokonania takiej zmiany.

Okoliczność, iż konieczność zawarcia w decyzji o pozwoleniu na budowę określonego warunku lub terminu wynika z przepisów innych niż przepisy ustawy Prawo budowlane nie zmienia faktu, że decyzja ta pozostaje decyzją o pozwoleniu na budowę. Dopóki inwestycja nie zostanie zakończona wszystkie elementy tej decyzji mogą być zmieniane tylko na podstawie art. 36a ust.1 ustawy Prawo budowlane. Po zakończeniu inwestycji zmiana taka może natomiast nastąpić przy zastosowaniu art. 155 K.p.a. jeśli spełnione zostaną przesłanki wynikające z tego przepisu.

Jak już to zostało na wstępie wskazane niezasadne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że inwestycja nie została zakończona nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Nie został bowiem zakwestionowany pogląd Sądu I instancji, że z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpił podmiot nieuprawniony.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.