Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 429/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1306/21 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1306/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę wniesioną przez E. B. (dalej również: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: Kolegium, organ odwoławczy) z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd I instancji ustalił, że A. B. została skierowana do DPS dla przewlekle psychicznie chorych w I., postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 9 listopada 2017 r., sygn. akt III RNs 361/17, decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] oraz decyzją Starosty [...] z 24 listopada 2017 r., nr [...].

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] - Prezydent Miasta [...] (dalej również Prezydent, organ I instancji) zmienił decyzję własną z [...] października 2018 r. nr [...] dotyczącą opłaty za pobyt A. B. w DPS z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej mieszkanki i ustalił, że opłata A. B. za pobyt w DPS od maja 2018 r. do stycznia 2019 r. wynosić będzie 3147,00 zł miesięcznie, od lutego 2019 r. do kwietnia 2019 r. - 3386,00 zł miesięcznie, natomiast od maja 2019 r. po 1405,19 zł miesięcznie, przy czym Skarżący nie będzie ponosił opłaty za pobyt córki w DPS od maja 2018 r. do kwietnia 2019 r.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. B.

Kolegium decyzją z 2 lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję A. B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1085/19 powyższy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy ustaliły że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w I. do 31 stycznia 2021 r. wynosił 3692,00 zł, od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. - 4077,00 zł, natomiast od 1 marca 2021 r. wynosi 3980,00 zł.

Prezydent decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] zobowiązał A. B. do ponoszenia odpłatności za jej i pobyt w DPS od 1 maja 2020 r. w kwocie po 1915,14 zł miesięcznie. Przy czym odpłatność A. B. nie pokrywa w całości kosztów pobytu w DPS. W toku postępowania administracyjnego ustalono także, że w niniejszej sprawie osobą zobowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt A. B. w DPS jest jej ojciec – E. B., który zgodnie z umową z 29 września 2020 r. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej córki A. B. ponosi od 1 października 2020 r. opłatę miesięczną w wysokości 864,66 zł. Zobowiązanie E. B. zostało ustalone na podstawie wywiadu środowiskowego z 23 września 2020 r. i stanowi różnicę pomiędzy miesięcznym dochodem E. B., tj. 2.967,66 zł (w tym emerytura 2.737,75 zł oraz dodatek pielęgnacyjny 229,91 zł) a 300% kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, tj. 2103,00 zł. Opłata mieszkanki i osoby zobowiązanej nie pokrywa kosztu utrzymania mieszkańca DPS w I., wobec czego opłatę za pobyt A. B. w DPS ponosi także Gmina [...] w wysokości różnicy pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą mieszkanki i osoby zobowiązanej.

Następnie, 12 lutego 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęła informacja dotycząca zakończenia działu spadku po zmarłej M. B., przesłana przez Skarżącego - opiekuna prawnego i ojca A. B. – będącego osobą zobowiązaną do partycypowania w kosztach pobytu ww. w DPS, w formie kserokopii pisma wraz z kserokopią postanowienia Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I NS 25/20 dotyczącego dokonania działu spadku.

W dniu 19 lutego 2021 r. oryginał powyższego pisma został przekazany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej według właściwości z Urzędu Miasta [...]. W świetle postanowienia Sądu dotyczącego dokonania działu spadku po M. B., całość spadku otrzymał Skarżący, od którego została zasądzona spłata na rzecz córki – A. B.j - w kwocie 61648,15 zł w 10-ciu równych rocznych ratach płatnych do 31 grudnia każdego roku, począwszy od miesiąca grudnia 2021 r. Organ I instancji przesłał do Skarżącego wezwanie do aneksowania umowy z 29 września 2020 r. dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt córki w DPS i konkretyzacji obowiązku odpłatności za pobyt w DPS oraz przeprowadzenia na tę okoliczność rodzinnego wywiadu środowiskowego.

W dniu 23 marca 2021 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy ze Skarżącym. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że ww. jest wdowcem, mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ma jedną córkę, która mieszka w DPS dla osób przewlekle psychicznie chorych. Źródłem jego dochodu jest emerytura w wysokości 2737,75 zł i dodatek pielęgnacyjny w kwocie 229,91 zł. W styczniu 2021 r. Skarżący otrzymał na mocy postanowienia Sądu o dokonaniu działu spadku po zmarłej żonie – M. B. - środki finansowe w wysokości 123296,29 zł, jednak ich córka jest uprawniona do otrzymania kwoty 61648,15 zł. Zatem kwota jednorazowego dochodu Skarżącego w styczniu 2021 r. wynosiła 61648,14 zł.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu Prezydent decyzją z [...] kwietnia 2021 r. orzekł o ustaleniu Skarżącemu odpłatności za pobyt córki w DPS, odpowiednio od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. w wysokości 912,20 zł, od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. w wysokości 1297,20 zł, a także od 1 marca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości po 1200,20 zł miesięcznie, nadając jednocześnie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że na miesięczny dochód Skarżącego od stycznia 2021 r. składa się emerytura w wysokości 2737,75 zł, dodatek pielęgnacyjny 229,91 zł oraz 1/12 ze środków finansowych otrzymanych w ramach działu spadku, tj. 5137,35 zł. Łączny miesięczny dochód Skarżącego wynosi 8105,01 zł. Prezydent stwierdził, że ww. kwota znacznie przekracza kwotę 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wskazując, że Skarżący powinien ponosić wyższe koszty pobytu córki w DPS niż kwota 864,66 zł ustalona w umowie z 29 września 2020 r. Ponadto, organ I instancji, po przeanalizowaniu dokumentacji stwierdził, że maksymalne możliwe zobowiązanie strony do ponoszenia opłaty za pobyt córki w DPS według ustawy o pomocy społecznej od 1 stycznia 2021 r. wynosi 6002,01 zł. Odpłatność Skarżącego stanowi różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS w [...] a opłatą mieszkanki pomniejszona o opłatę miesięczną wnoszoną przez Skarżącego zgodnie z umową z 29 września 2020r.

Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności ww. decyzji.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że organ I instancji, wydając decyzję ustalającą odpłatność za pobyt córki w DPS wziął pod uwagę kryteria dochodowe Skarżącego. Natomiast okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, czy majątkowej (w tym obciążeń związanych z codziennym funkcjonowaniem), nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez obowiązanego i jej wysokości. Mogą stanowić podstawę do wydania przez organ decyzji o zwolnieniu z ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876), powoływanej dalej "u.p.s.", jednak będzie miało to miejsce w odrębnym postępowaniu, przy czym najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek ponoszenia opłaty w określonej wysokości, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku osoby zobowiązanej.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że kwota uzyskanego dochodu przekracza pięciokrotność kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, ponieważ na dochód Skarżącego składają się: emerytura - 2737,75 zł, dodatek pielęgnacyjny - 229,91 zł oraz kwota 5137,35 zł (dział spadku po zmarłej żonie), co łącznie daje kwotę 8105,01 zł miesięcznie. Zatem kwota zobowiązania Skarżącego za pobyt córki w DPS stanowi różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca a opłatą wnoszoną przez córkę, pomniejszoną o wysokość opłaty, którą Skarżący zobowiązał się uiszczać, na podstawie umowy z 29 września 2020 r.

W skardze do Sądu I instancji na powyższą decyzję Kolegium – Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 64 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, powoływanej dalej "k.p.a.") oraz art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji, niewszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia Skarżącego z odpłatności za pobyt córki w DPS, w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zachodzą podstawy do częściowego zwolnienia Skarżącego od ponoszenia kosztów pobytu córki w DPS; naruszenie art. 1 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego i pominięcie w chwili wydania zaskarżonej decyzji, kwestii comiesięcznych wydatków ponoszonych przez Skarżącego w ramach jego gospodarstwa domowego, związanych z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych; naruszenie art. 108 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jakie okoliczność w przedmiotowej sprawie przemawiały za nadaniem tego rygoru, który zdaniem Skarżącego, został nadany bezpodstawnie; naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i wyliczenie kwoty, jaką winien uiszczać Skarżący w sposób nieprawidłowy, bez uwzględnienia sytuacji życiowej i majątkowej oraz jego wydatków; naruszenie art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 8, 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia wysokości wydatków i dochodów Skarżącego podczas ustalania wysokości wnoszonej opłaty za pobyt córki w DPS, a także przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1306/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Kolegium z 25 maja 2021 r.

Sąd I instancji wskazał, że na mocy utrzymanej przez Kolegium w mocy decyzji, Prezydent orzekł o ustaleniu Skarżącemu odpłatności za pobyt córki w DPS, w ten sposób, że od 1 stycznia 2021 r. do 31 stycznia 2021 r. w wysokości 912,20 zł, od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r. w wysokości 1297,20 zł, od 1 marca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości po 1200,20 zł miesięcznie.

Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie zastosowano przepisy prawa materialnego w postaci ustawy z dnia 12 marca 2004 r., o pomocy społecznej. Wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z kodeksową zasadą prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 art. 80 k.p.a.), co pozwalało na zastosowanie wobec strony norm prawa materialnego w sposób określony w treści zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji administracyjnych.

Sąd przypomniał, że w myśl art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium;

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej – w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Natomiast reguły ustalania dochodu osób zobowiązanych do wnoszenia odpłatności określono w przepisach art. 8 ww. ustawy. W świetle art. 8 ust. 3 u.p.s.: Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Z powodu rodzaju osiągniętego przez Skarżącego dochodu w postaci środków pieniężnych ze spadku, zdaniem Sądu I instancji, znaczenie w niniejszej sprawie odegrał art. 8 ust. 11 u.p.s., który stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej; 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Sąd I instancji zaznaczył, że w przytoczonym wyżej art. 8 ust. 11 u.p.s mowa jest o incydentalnym dochodzie jednorazowym, uzyskanym w okresie 12 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej. Należy doń np. odszkodowanie, przysporzenie z tytułu darowizny lub dziedziczenia, podziału majątku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2020 r., o sygn. akt I OSK 223/20, LEX)

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W związku z umieszczeniem jego córki w DPS, Skarżący podpisał z Dyrektorem MOPS umowę z 29 września 2020 r. mocą, której zobowiązał się do o wnoszenia opłaty za pobyt córki w DPS w wysokości 864,66 zł miesięcznie. Sprawa o podział spadku po zmarłej żonie Skarżącego toczyła się w Sądzie Rejonowym w [...] i zakończyła postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt I Ns 25/20, o dokonaniu działu spadku po M. B.. Dnia 10 lutego 2021 r., Skarżący poinformował Prezydenta o zakończeniu sprawy działu spadku. Natomiast 23 marca 2021 r. Skarżący złożył pisemne oświadczenie dotyczące otrzymania jednorazowego dochodu w wysokości 61 648,14 zł po zmarłej żonie, co znajduje umocowanie w treści ww. postanowienia z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I Ns 25/20.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższe okoliczności uzasadniały zastosowanie wobec strony powołanych wyżej przepisów u.p.s. Sąd I instancji odnosząc się do wyrażonych w skardze zarzutów wskazał, że nie został naruszony art. 64 ust. 2 u.p.s. w związku z art. 11 i art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia Skarżącego z odpłatności za pobyt córki w domu pomocy społecznej. Przepis art. 64 u.p.s. uniemożliwia organom wszczynania z urzędu postępowania o zwolnienie od odpłatności w całości lub w części. Powołany artykuł przewiduje bowiem wszczęcie postępowania w tej sprawie wyłącznie na wniosek strony, czyli osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty. Dlatego nie nastąpiło zarzucane decyzjom naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie kwestii comiesięcznych wydatków ponoszonych przez odwołującego na utrzymanie gospodarstwa domowego i związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych. Żaden z przepisów u.p.s., w tym art. 59 i art. 60, jak również art. 61 tej ustawy nie przewidują, aby w toku postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt właściwy organ miał kierować się przy określaniu wysokości opłaty także kosztami bieżącego utrzymania osoby zobowiązanej do wnoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca DPS. Kwestia ochrony możliwości zaspokajania potrzeb osób zobowiązanych została całościowo unormowana w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. W świetle tych regulacji zobowiązany samotnie gospodarujący ponosi odpłatność za pobyt w DPS jeżeli jego dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego. Jednocześnie kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium. Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo wykazały w swych decyzjach, że dochód Skarżącego jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a pozostająca mu po wniesieniu opłaty kwota dochodu nie jest niższa niż 300% tego kryterium. Łączny miesięczny dochód skarżącego uwzględniający środki finansowe otrzymane w ramach sądowego działu spadku stanowi wysokość 8105,01 zł. Uwzględnienie przez organ w sytuacji życiowej i majątkowej strony także ponoszonych wydatków może następować wyłącznie w toku postępowania o zwolnienie od odpłatności w całości lub w części na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Natomiast co do zarzutu naruszenia przez organ art. 108 § 1 k.p.a. Sąd I instancji, przypomniał, że w myśl tej regulacji decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że przedmiotem skargi stała się ostateczna decyzja Kolegium o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji spowodowało, że decyzja ta stała się decyzją ostateczną i podlegającą wykonaniu. Z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji podlegała ona wykonaniu, pomimo że strona wniosła odwołanie - art. 130 § 1 § 3 pkt 1 k.p.a. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 968/19, LEX)

Sąd I instancji wskazał również, że rację ma Skarżący, że w decyzji organu nie wyrażono szczegółowego uzasadnienia dla zastosowania art. 108 § 1 k.p.a. zaś Kolegium na wyrażone w tym zakresie zarzuty w odwołaniu nie odpowiedziało. Jednakże stwierdzone przez Sąd w tym zakresie naruszenie przepisów postępowania nie mogły mieć jednak wpływu na wynik postępowania wobec faktu, iż kwestie wykonalności decyzji ostatecznej można skutecznie podważać wyłącznie w sferze czasookresu tymczasowej wykonalności decyzji.

Odnosząc się do wyroku WSA w Rzeszowie z 18 grudnia 2019 r. o sygn. II SA/Rz 1085/19, na który powoływał się Skarżący Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu tego orzeczenia słusznie podkreślono, iż samo stwierdzenie nabycia spadku nie daje podstaw do wywodzenia jakie konkretnie składniki i w jakiej części przypadną określonym spadkobiercom, a umowny dział spadku wymaga zgodnego współdziałania wszystkich współspadkobierców. Zdaniem Sądu, wiązało się to w okolicznościach sprawy z zachowaniem przez organy szczególnej ostrożności i koniecznością dokonania wnikliwych ustaleń, czy z uwagi na fakt ubezwłasnowolnienia córki skarżącego, mogło po wydaniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku dojść do umownego jego działu w zakresie zasobów pieniężnych (czynność przekraczająca zwykły zarząd), zwłaszcza że drugą stroną umowy musiałby być jej ojciec będący jej opiekunem prawnym. Uznano na podstawie analizy akt sprawy i wydanych decyzji, że orzekające wówczas organy o odpłatności córki skarżącego w DPS, dysponując wyłącznie postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po żonie Skarżącego automatycznie przyjęły na podstawie złożonych przez niego w imieniu swoim i córki oświadczeń dotyczących otrzymania jednorazowego dochodu, że do podziału majątku spadkowego w zakresie zasobów pieniężnych doszło.

Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, okoliczności w jakich orzekały organy obu instancji w niniejszym postępowaniu różnią się zasadniczo wobec sytuacji w jakiej rozstrzygał WSA w Rzeszowie 19 grudnia 2019 r. o sygn. II SA/Rz 1085/19. W powyższym postępowaniu organy dysponowały wyłącznie postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej małżonce skarżącego zaś w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez Skarżącego decyzją SKO, kwestia podziału majątku spadkowego po zmarłej została na wniosek Skarżącego osądzona przez Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. o sygn. akt I Ns 25/20. Sąd I instancji dodał także, że na mocy art. 365 K.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z chwilą śmierci małżonki Skarżącego ustała wspólność majątkowa małżeńska, w ramach której małżonkowie mieli równe udziały w majątku wspólnym. Od chwili ustania wspólności ustawowej stosuje się odpowiednio do majątku, który był nią objęty, przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Na mocy art. 684 K.p.c. w toku postępowania o dział spadku sąd ustala skład i wartość spadku podlegającego podziałowi, co powoduje że orzeczenie o dziale spadku będzie dotyczyć w zasadzie tylko tego majątku, jaki pozostawił po sobie zmarły. Sąd I instancji zaakceptował wnioski do jakich doszły organy obu instancji w zakresie wykładni postanowienia Sądu Rejonowego z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt I Ns 25/20, na którego mocy dokonano działu spadku po M. B. obejmującego udziały w określonych częściach spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, prawa własności nieruchomości, środkach pieniężnych zdeponowanych na rachunkach bankowych oraz jednostkach uczestnictwa w Centralnym Domu Maklerskim [...] S.A. Sąd w postępowaniu o dział spadku zadecydował jednoznacznie, aby majątek spadkowy po zmarłej M. B. przyznać w całości wnioskodawcy - Skarżącemu. Kluczowe dla oceny zarzutów Skarżącego jest to, w ocenie Sądu I instancji, że przedmiotowe postanowienie nie rozstrzygało o podziale majątku wcześniej należącego do wnioskodawcy na podstawie przepisów o współwłasności majątkowej małżeńskiej. Orzeczenie to dokonało działu spadku należącego wcześniej tylko do zmarłej, czyli ustalało losy majątku wyłącznie należącego do małżonki skarżącego. Organy wobec jednoznacznej formuły i treści sentencji wiążącego postanowienia Sądu Rejonowego nie mogły zakładać, że pieniądze po zmarłej w określonej części, czy w całości, były oszczędnościami strony skarżącej. Dlatego w konsekwencji prawidłowo uznały połowę kwotę 61 648,15 zł (środki na rachunkach bankowych i jednostki uczestnictwa razem to 123 296,29 zł), za dochód w rozumieniu u.p.s., a dokładnie w rozumieniu art. 8 ust. 11 tej ustawy.

Jednocześnie Sądu I instancji wskazał, że na sytuację "opłatową" Skarżącego nie wpłynęło też rozstrzygnięcie Sądu o obowiązku spłaty kwoty 61 648,15 zł w 10 równych ratach rocznych na rzecz córki. Otóż obowiązek spłaty został ograniczony czasem w ten sposób, że pierwsza rata powinna zostać przez Stronę uiszczona na rzecz córki od miesiąca grudnia 2021 r. Zatem dochód z tego tytułu córka uzyska dopiero w grudniu 2021 r., kontrolowana przez Sąd decyzja ustala odpłatność do końca ww. miesiąca 2021 r. Dochód córki będzie brany po uwagę przy ustaleniu wysokości jej odpłatności dopiero za okres miesiąca stycznia 2022 r., o czym stanowi art. 8 ust. 3 u.p.s.

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że dopuszczalnym prawnie sposobem zmniejszenia obciążeń związanych z wnoszeniem opłaty za pobyt w DPS przez mieszkańca domu jest instytucja zwolnienia od opłatności w całości lub w części przewidziana w art. 64 u.p.s.

Reasumując, zdaniem Sądu I instancji opłata za pobyt córki skarżącego w DPS została określona w wysokości prawidłowej. Dlatego nie zaistniały podstawy do uwzględnienia rozpoznanej skargi na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie art. 64 ust. 2 u.p.s., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji, niewszczęcie z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia odwołującego z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zachodzą podstawy do częściowego zwolnienia obowiązanego, od obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania córki w DPS;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku dostatecznego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięciu w chwili wydania zaskarżonej decyzji, kwestii comiesięcznych wydatków ponoszonych przez odwołującego w ramach jego gospodarstwa domowego, związanych z zaspokajaniem podstawowych potrzeb życiowych;

3. naruszenie art. 108 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nadaniu zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano jakie okoliczność w przedmiotowej sprawie przemawiały za nadaniem tego rygoru. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono jedynie przesłanki ustawowe do zastosowania tego środka, a nie podano, która z tych przesłanej wpłynęła na nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiotowej sprawie. W związku z czym rygor ten został nadany bezpodstawnie;

4. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.s., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w związku z tym wyliczenie kwoty, jaką winien uiszczać zobowiązany w sposób nieprawidłowy - przez samo tylko odjęcie od kwoty stanowiącej średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS kwoty stanowiącej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie oraz kwoty uiszczanej przez Skarżącego, bez uwzględnienia sytuacji życiowej i majątkowej oraz wydatków zobowiązanego;

5. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. a art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy i w zw. z art. 8, 7, 77 i 107 k.p.a., przez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia wysokości wydatków i dochodów Skarżącego zarówno podczas ustalania w drodze umowy wysokości wnoszonej przez niego opłaty za pobyt córki Skarżącego w domu pomocy społecznej, jak i przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, mimo uprzedniego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego służącego ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zobowiązanego, a w konsekwencji nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego.

W związku z powyższym wniósł na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o dopuszczenie dowodu z deklaracji PIT-37 Skarżącego z okresu, gdy rozliczał się z podatku dochodowego wraz z żoną dla wykazania, że to Skarżący wniósł większy wkład dla powstania oszczędności, które stanowiły przedmiot działu spadku po M. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie podkreślić należy, że zarzuty, podniesione przez Skarżącego w skardze kasacyjnej w większości pokrywają się z przedstawionymi wcześniej przed Sądem wojewódzkim. Stanowisko Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest prawidłowe i zasługuje na akceptację.

Ponadto, wskazane w zarzutach przepisy art. 8, 77, 107 k.p.a. składają się, odpowiednio, z paragrafów i punktów, zaś art. 64 u.p.s. z punktów (nie ustępów) - rolą profesjonalnego pełnomocnika jest precyzyjne wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Nie jest rolą sądu kasacyjnego snucie domysłów czy stawianie hipotez.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie, organy podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrały, rozpatrzyły i oceniły cały materiał dowodowy. Jak słusznie wskazał też Sąd wojewódzki, uwzględnienie przez organ w sytuacji życiowej i majątkowej strony a także ponoszonych wydatków może następować wyłącznie w toku postępowania o zwolnienie od odpłatności w całości lub w części.

Niezrozumiały jest przy tym zarzut naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej art. 7, 8, 77 i 107 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 1 u.p.s.

Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1893/21, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").

W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 k.p.a. Należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., a kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Koniecznym warunkiem uznania postępowania za prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organu administracji jest kierowanie się przez ten organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z art. 8 k.p.a. wynikają także inne obowiązki organu administracji dotyczące sposobu prowadzenia postępowania, wykraczające poza konieczność kierowania się wskazanymi wyżej zasadami. Organy administracji powinny więc postępować w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości. Subiektywne odczucia Skarżącej w zakresie braku zaufania do organu prowadzącego postępowanie, nie mogą przesądzać o naruszeniu przepisu procesowego art. 8 k.p.a.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem Skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powyżej powołanych przepisów. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy administracji podjęły czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy.

Sąd I instancji dokonał właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Natomiast w art. 107 k.p.a. uregulowano elementy składowe decyzji administracyjnej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał w tym przepisie konkretnej, właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie mógł w tej sytuacji, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej.

Zatem stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, zgodnie z kodeksową zasadą prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.), co pozwalało na zastosowanie wobec strony norm prawa materialnego w sposób określony w treści zaskarżonych do Sądu I instancji decyzji administracyjnych. Nie został więc też naruszony art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 104 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 1 u.p.s.

Podnoszenie zarzutu naruszenia prawa materialnego (a nie przepisów proceduralnych) przy wydawaniu decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienia możliwości osoby zobowiązanej jest możliwe jedynie w razie powiązania zarzutu naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. z art. 61 ust. 2d tejże ustawy stanowiącym podstawę wydania decyzji (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1187/21, źródło CBOSA). W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. powiązano z naruszeniem przepisów proceduralnych, ale należy go uznać za niezasadny także z innych powodów. Powołany przez Skarżącego kasacyjnie przepis dotyczy ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w DPS w drodze umowy. To w razie ustalania opłaty za pobyt w DPS w drodze umowy należy wziąć pod uwagę wysokość dochodów i możliwości osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty. Organy ustaliły wysokość opłaty, która winna być uiszczana przez Skarżącego na podstawie decyzji administracyjnej. Zatem zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. uzasadniony przez Skarżącego nie zbadaniem przed zawarciem umowy wysokości dochodów i możliwości osoby zobowiązanej uznać należało za niezasadny. Natomiast wykładnia art. 104 ust. 3 u.p.s. powinna uwzględniać, konieczność upraszczania i przyśpieszenia postępowań w przedmiocie ściągania nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Orzeczenie o nienależnie pobranych świadczeniach jest bowiem jednocześnie tytułem egzekucyjnym do ich przymusowej realizacji, co wynika z art. 104 ust. 1 u.p.s. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 7/20, źródło CBOSA). Przepis art. 104 ust. 3 u.p.s. w związku z art. 107 ust. 1 u.p.s. nie został również naruszony.

Nie doszło także do naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3704/21, źródło CBOSA).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a i w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przepisy art. 3 § 1 p.p.s.a. definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 398/21, źródło CBOSA). W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (vide: R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 345/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2991/14; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2016 r., II GSK 912/15, źródło CBOSA).

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3376/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 1456/22; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2225/20, źródło CBOSA). Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę na decyzję na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, orzekł w granicach sprawy rozpoznając sprawę w pełnym zakresie.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1965/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza [w:] red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zwięzłe, lecz w sposób wystarczający Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi.

W odniesieniu do, również niezasadnych, zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, co następuje.

Zasadniczą kwestią podnoszoną w skardze kasacyjnej jest nie sam fakt ustalenia osoby zobowiązanej do ponoszenia ciężaru finansowego, ani wysokość ustalonych miesięcznych kosztów, a fakt, że organ w jednej decyzji nie orzekł jednocześnie zarówno o kwestiach osoby zobowiązanej i wysokości miesięcznych kosztów, ale także o kwestii zwolnienia z konieczności ponoszenia opłat.

W tym miejscu należy zatem wskazać, że uchwałą siedmiu Sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej z zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie 59 ust 1 w związku z 61 ust 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej (por. uchwała z dnia 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, źródło CBOSA).

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby wskazane w art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.s., w zobowiązanie konkretnej osoby wymaga odpowiedniego aktu stosowania prawa, tj. wydania decyzji administracyjnej, lub zawarcia umowy. Przemawia za tym rozwiązanie zawarte w art. 64 ustawy, które daje osobom zobowiązanym wnoszącym opłatę możliwość wystąpienia do organu z wnioskiem o częściowe lub całkowite zwolnienie z tej opłaty, gdy zachodzą przesłanki o których mowa w tym przepisie. Przyjęcie odmiennego rozwiązania, zgodnie z którym, obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy prawa, a jego źródłem jest art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.s., a więc bez konieczności wydania decyzji lub zawarcia umowy, powodowałoby między innymi niemożliwość skorzystania z rozwiązania zawartego w art. 64 ustawy. Z treści art. 64 wynika bowiem, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 64 ustawy sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało, prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust 3 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale wskazał również, że bez ustalania osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat i wysokości opłaty w konkretnym akcie stosowania prawa, tj. decyzji administracyjnej lub umowy, dodatkowo powodowałoby, że instytucja zwolnienia z opłat uregulowana w art. 64 ustawy praktycznie nie mogłaby być stosowana. Jak wskazuje I. Sierpowska, w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (I. Sierpowska (w:) Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 64), z treści art. 64 wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której określona opłata została ustalona w sposób przewidziany przepisami prawa. Przyjęcie takiego założenia sugeruje posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "osoba wnosząca opłatę", a więc osoba, co do której obowiązek ten został uprzednio ustalony. Zwolnienie takie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale stwierdził także, że przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2021 r, sygn. akt I OSK 3377/19, źródło CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd zawarty w powyższej uchwale. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, majątkowej czy zdrowotnej, a mające znaczenie przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie art. 64 u.p.s., nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż rozstrzyganie na podstawie art. 64 u.p.s. nie mieści się w przedmiocie postępowania o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.). Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 64 u.p.s. oraz art. 61 u.p.s.

Analizując zatem powyższe rozważania - organ pierwszej instancji nie może orzekać na podstawie art. 64 u.p.s. ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie było związane wnioskiem Skarżącego zawartym w odwołaniu od decyzji organu I instancji o całkowite bądź częściowe zwolnienie go z odpłatności za pobyt córki w domu opieki społecznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.