Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 479/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji w częściach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 17 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 września 2002 r., nr [...] w części wniesienia sprzeciwu w sprawie budowy altanki wiatowej położonej na działce [...] przy ul. O. [...] [...] w G. i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących H. i J. K. 5,- (pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. orzeka, że zaskarżona decyzja opisana w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 września 2002 r., nr [...], na podstawie art.30 ust.2 i ust.3 pkt. 1 i 4, w związku z art.82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu zgłoszenia H. i J. K. z dnia 26 kwietnia 2002 r. dotyczącego zamiaru wykonania obiektów małej architektury na terenie działki nr [...] przy ul. O. [...] oraz działki nr [...] przy ul. O. [...] w G., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po decyzji Wojewody z dnia 17 lipca 2002r nr [...], uchylającej wniesiony sprzeciw, zgłosił sprzeciw w sprawie budowy następujących obiektów: altanki wiatowej położonej na działce nr [...] przy ul. O. [...] oznaczonej w zgłoszeniu nr I, wiaty na słupach oznaczonej w zgłoszeniu nr II oraz oranżerii tarasowej oznaczonej w zgłoszeniu nr III, położonych na terenie działki nr [...] przy ul. O. [...] w G. Ponadto nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na roboty budowlane związane z realizacją altanki wiatowej oznaczonej w zgłoszeniu nr I oraz pozwolenia na budowę poprzedzonego uzyskaniem warunków zabudowy dla wiaty na słupach oznaczonej w zgłoszeniu nr II oraz oranżerii tarasowej oznaczonej w zgłoszeniu nr III.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że inwestorzy - H. i J. K. zawiadomili Wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miasta G. o zamiarze wykonania obiektów określonych we wniosku jako obiekty małej architektury: ogrodowej altanki wiatowej na działce nr [...] przy ul. O. [...] oraz oranżerii tarasowej i wiaty na słupach drewnianych na terenie działki nr [...] przy ul. O. [...] w G. pismem z dnia 26 kwietnia 2002r. Zgłoszenie w powyższej sprawie nie odpowiadało, zdaniem organu, wymogom Prawa Budowlanego, gdyż nie zawierało informacji na temat usytuowania i sposobu wykonania oraz montażu zgłaszanych obiektów. Spowodowało to, że organ architektoniczno-budowlany nie mając możliwości oceny czy roboty budowlane związane z wykonaniem obiektów, o których mowa kwalifikują się do zgłoszenia robót budowlanych zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 poz. 1126 z 2000r ze zm.) czy też wykraczają poza zakres objęty możliwością zgłoszenia, postanowieniem nr [...] z dnia 6 maja 2002r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia niezbędnych dokumentów, określając termin wykonania obowiązku do dnia 26 maja 2002r. W związku z tym, że w oznaczonym terminie inwestor nie uzupełnił zgłoszenia, decyzją nr [...] z dnia 27 maja 2002r zgłoszono sprzeciw w tej sprawie. Decyzją Wojewody z dnia 17 lipca 2002r. nr [...], wydaną w postępowaniu odwoławczym uchylono w/w decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2002r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, określając termin wykonania obowiązku do dnia 20 września 2002r. W dniu 20 września 2002r. wpłynęło do organu uzupełnienie inwestorów w powyższej sprawie. Z dołączonych do pisma rysunków wynika, że wiata oraz oranżeria w formie przybudówki do istniejącego budynku mieszkalnego, wykraczają poza zakres objęty możliwością zgłoszenia w trybie art.29 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 poz. 1126 z 2000r ze zm.) gdyż realizacja tych obiektów zmienia sposób zagospodarowania działki i wymaga uzyskania warunków zabudowy dla tych obiektów, nie mieszczą się one bowiem w kategorii obiektów małej architektury w definicji Prawa budowlanego. W związku z tym należało nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla przedmiotowych obiektów, w szczególności biorąc pod uwagę ich usytuowanie przy granicach z działkami sąsiednimi. Organ wskazał również, że realizacja altany, usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz uciążliwość dla terenów sąsiednich, a z dołączonych szkiców wynika, że nie została zagwarantowana ochrona interesów właścicieli sąsiednich posesji, w szczególności dotyczy to bezpieczeństwa konstrukcji oraz odprowadzenia wód opadowych z dachu. Jakkolwiek przedmiotowa altana może mieścić się w kategorii obiektów małej architektury tzn. zgodnie z art. 3 pkt.4b Prawa budowlanego może być traktowana jako altanka wiatowa, wymienione wyżej mankamenty rysunków dołączonych do zgłoszenia i brak zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji spowodowało konieczność nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na roboty budowlane związane z realizacją tego obiektu oznaczonego w zgłoszeniu nr 1 zgodnie z art. 30 ust.3 pkt l i 4 ustawy.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli H. i J. K. zarzucając jej naruszenie prawa, w szczególności art. 3 pkt 4, art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 30 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12 § 1 i § 2, art. 77 § 1 i § 2, art. 80, arf. 81, art. 105 § 1, art. 107 1 i § 3, i art. 156 § 1 k.p.a., a także obrazę Konstytucji RP.

Wskazywali, że zgłaszając zamiar wykonania obiektów małej architektury spełnili wszystkie wymogi przewidziane przez prawo dla wykonania zamierzonych obiektów.

Wywodzili, iż wbrew stanowisku organu I instancji uważają, że zgłoszona przez nich wiata oraz oranżeria tarasowa nie wykraczają poza zakres objęty możliwością zgłoszenia. Ich realizacja w żaden przypadku nie zmienia sposobu zagospodarowania działki oraz nie wymaga uzyskania warunków zabudowy dla tych obiektów. Zdaniem inwestorów obiekty mieszczą się w kategorii obiektów małej architektury określonej definicją otwartego katalogu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Podkreślili, że wbrew prezentowanemu stanowisku organu I instancji Prawo budowlane nie nakazuje organom administracji nakładania obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie obiektów podlegających zgłoszeniu, ze względu na ich usytuowanie przy granicach z działkami sąsiednimi. Ponadto odwołujący się wskazywali, że realizacja altanki ogrodowej nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz uciążliwości dla terenów sąsiednich. Nie zgodzili się z zarzutem, jakoby nie została zagwarantowana ochrona interesów właścicieli sąsiedniej posesji. W szczególności zapewnione zostało odprowadzenie wód opadowych z dachu nachylonego w kierunku ich posesji oraz pełne bezpieczeństwo konstrukcji.

Podniesiono, że jeżeli organ I instancji miał zarówno jakieś wątpliwości, co do rysunków czy zgłoszonych obiektów, bądź jeżeli widział jakieś swoje preferencje w tym zakresie - miał obowiązek wezwać odwołujących się w ramach procedury administracyjnej do osobistego bądź pisemnego wyjaśnienia wątpliwości. Nie mógł on natomiast interpretować jakiegokolwiek niewyjaśnionego stanu na niekorzyść inwestorów.

Zarzucono również, że organ I instancji naruszył określony ustawą 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu.

Decyzją z dnia 17 lutego 2003 r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 i ust. 3 pkt 4, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz wniósł sprzeciw w sprawie budowy obiektów: altanki wiatowej położonej na działce nr [...] przy ul. O. [...] w G., wiaty na słupach i oranżerii tarasowej położonych na terenie działki nr [...] przy ul. O. [...] w G., a także nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę altanki wiatowej, z uwagi na fakt, że jej realizacja może wprowadzić uciążliwość dla terenów sąsiednich.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdzono, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Realizacja altany będącej obiektem, który z mocy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. Nr 106 póz. 1126 z 2000 r. ze zm.) podlega procedurze zgłoszenia, z uwagi na zamiar usytuowania bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią (jakkolwiek z dołączonego przez inwestorów szkicu wynika, że w nieznacznej, niezgodnej z warunkami technicznymi odległości od tej granicy) mogłaby wprowadzić uciążliwość dla terenów sąsiednich. Z tego też względu organ I instancji słusznie zastosował jako podstawę prawną adekwatny do sytuacji art. 30 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ w wyżej opisanej szczególnej sytuacji może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę obiektu podlegającego z mocy ustawy Prawo budowlane procedurze zgłoszenia. Ponadto wskazano, że z załączonych przez inwestorów szkiców nie wynika jak zorientowano lokalizację wobec granicy działki w aspekcie spadku dachu i odprowadzenia wód opadowych.

Nie wykazano również sposobu posadowienia, który przez lokalizację na granicy wykazywać winien, że nie nastąpi przekroczenie granic własności inwestora. W świetle powyższego organ uznał, że inwestycja ta niesie za sobą ryzyko wprowadzenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Winna zatem zostać zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę, do którego załącznikiem będzie projekt budowlany dający jednoznaczną odpowiedź na podnoszone wątpliwości.

Organ wskazał również, iż wiata i oranżeria, wykraczające poza zakres objęty możliwością zgłoszenia w trybie art. 29 ustawy, z mocy tejże ustawy podlegają procedurze pozwolenia na budowę.

Przedmiotowa oranżeria opisana została w zgłoszeniu z dnia 26 kwietnia 2002 r. jako oranżeria tarasowa realizowana, bądź sposobem gospodarczym, bądź poprzez złożenie gotowej oranżerii. Z powyższego, jak i ze szkiców przedłożonych przez inwestorów nie wynika, iżby roboty związane ze wzniesieniem altany przewidywały budowę tarasu. Zatem, w przypadku, gdy taras stanowi element istniejącego budynku - planowana realizacja altany stanowi de facto zabudowę tego tarasu, a więc przebudowę budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przebudowę należy rozumieć jako budowę i zgodnie z art. 28 ustawy dla jej realizacji wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak wynika również z akt sprawy, wiata objęta zgłoszeniem jest nowym obiektem, który nie zalicza się do obiektów małej architektury. Stalowa konstrukcja przekryta płytą falistą przewidziana w bezpośrednim sąsiedztwie granic nieruchomości wymaga - w ocenie organu II instancji - również pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił, że jakkolwiek organ I instancji trafnie zakwalifikował w zaskarżonej decyzji procedury właściwe dla poszczególnych obiektów budowlanych, to jednak w sposób wadliwy nałożył wynikający z ustawy Prawo budowlane obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę oranżerii i wiaty.

H. i J. K. wnieśli skargę na powyższą decyzję, w której, poza ponowieniem zarzutów odwołania, wywodzili, że wydana ona została z naruszeniem w szczególności art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 i w zw. z art. 3 pkt 4, art. 30 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3, art. 81 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 84 § 1, art. 105 § 1. art. 107 § 1 i §3, art. 138 § 1 pkt 2. art. 139 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a także z obrazą Konstytucji RP.

Wskazywali, iż Wojewoda wnosząc w sprawie realizacji objętych zgłoszeniem trzech obiektów, z naruszeniem prawa zawęził obszar nałożenia obowiązku uzyskania pozwoleń na realizację, sprowadzając go jedynie do altanki wiatowej. Wskutek tego zawężenia Wojewoda podważył umieszczenie (przez Prezydenta Miasta, a także przez skarżących) wiaty i oranżerii w katalogu obiektów małej architektury, podlegających obowiązkowi zgłoszenia. W konsekwencji organ II instancji dokonał próby naruszenia gwarancji wynikających z decyzji organu pierwszoinstancyjnego.

Wskazywali, iż ich zdaniem zaskarżona decyzja naruszyła jedną z podstawowych zasad, tj. zakaz reformationis in peius zawartą w art. 139 k.p.a.

W rozpoznanej sprawie Wojewoda nie wykazał, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 139 k.p.a. do zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, uchybiając tym samym dyspozycji art. 7 i 107 §3 k.p.a.

Z treści zaskarżonej decyzji wypływa, zdaniem skarżących, wniosek, że Wojewoda - z jednej strony - nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu złożonym przed wydaniem przez niego rozstrzygnięcia - z drugiej - "odkrył" nową możliwość doprowadzenia do uniemożliwienia im realizacji inwestycji zgłoszonej w zaufaniu do administracji.

Skarżący wywodzili, że wbrew stanowisku organu odwoławczego realizacja altany wiatowej nie może wprowadzić uciążliwości dla terenów sąsiednich. Altana została usytuowana bezpośrednio na granicy, (podobnie jak pozostałe zgłoszone obiekty), co organ potwierdził. Ze sposobu posadowienia wynika brak przekroczenia granic własności inwestorów. Jeśli rysunki wydały się organom nie w pełni czytelne, organy te miały obowiązek wezwać ich celem wyjaśnienia.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentacje faktyczna i prawną zawartą w uzasadnianiu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Decyzja w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu wobec budowy wiaty oraz rozbudowy oranżerii nie narusza prawa i w tym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst z 2000 r., Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Stosownie do art. 29 tej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa między innymi obiektów małej architektury.

Kwestią zasadnicza w rozpatrywanej sprawie jest to, czy zgłoszone przez inwestorów obiekty budowlane należały do obiektów małej architektury.

Kryterium rozgraniczającym pojęcia budowli i obiektu małej architektury jest rozmiar obiektu budowlanego oraz standard techniczny tego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 30.08.2002 r., II S.A./Ka 2363/2000). Zarówno w ocenie Sądu, jak i organów administracji wiata o wymiarach 4 x 2 x 2,8 m nie może być uznana ani za obiekt małej architektury, ani też tymczasowy obiekt budowlany. Świadczyć też o tym może nie tylko jej rozmiar, ale przede wszystkim jej konstrukcja. Jest to stalowa konstrukcja przykryta płytą falistą, przewidziana w bezpośrednim sąsiedztwie granic nieruchomości, a zatem nie można uznać go za obiekt małej architektury, pomimo tylko niewielkich rozmiarów kubaturowych. W związku z tym, w ocenie Sądu, budowa wiaty wymaga uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Organ słusznie uznał w tym zakresie, że niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Również w odniesieniu do rozbudowy oranżerii niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, iż oranżeria ta znajdować by się miała na istniejącym już tarasie, będącym częścią innego obiektu. Prace te należało zatem uznać za przebudowę istniejącego budynku, co podlega przepisom wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę (por. art. 3 pkt 7 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przez budowę zaś - wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego- art. 3 pkt 6 ustawy). Za przebudowę przyjęło się uważać powiększenie istniejącego obiektu budowlanego. Dobudowanie na istniejącym tarasie oranżerii (czyli w istocie "zamknięcie " tego tarasu mieściło się w granicach rozumienia terminu przebudowa. Słusznie zatem organy administracji wskazały, iż w obu powyższych wypadkach niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę.

W części dotyczącej wniesienia sprzeciwu wobec budowy altany wiatowej skargę należało uznać za uzasadnioną.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego" (por. B. Adamiak, J. Borkowski – Komentarz do kodeksu postępowania Administracyjnego, CH Beck, W-wa 2000, str. 56)

Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 21.12. 2000, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645). Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawienia dodatkowych dowodów.

W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje jednak formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę.

Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 2911.2000.sygn. akt V SA 948/00, LEX nr 50114).

Dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu.

W niniejszej sprawie organ stwierdził, iż zgłoszona przez skarżących altanka wiatowa nie jest obiektem małej architektury.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się więc do oceny czy obiekt budowlany jakim jest altanka wiatowa w świetle przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) należy do obiektów, których realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 28 cyt. ustawy czy też do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania takiego pozwolenia a objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 29 i 30 cyt. ustawy). Skarżący inwestorzy prezentują pogląd, że altanka wiatowa należy do obiektów małej architektury (art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), które w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego definiowane są jako niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Pogląd powyższy strona skarżąca uzasadniała powołując się na fakt, iż obiekt ten służy do rekreacji codziennej i utrzymania porządku. Ponadto jego budowa nie powoduje naruszenia planu miejscowego, zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska lub dóbr kultury, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Inwestorzy wskazali także, iż jest to mały obiekt architektury ogrodowej.

Kryterium rozmiarów obiektu nie stanowi jednak, jak wskazano wyżej, w myśl art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego jedynej i wystarczającej przesłanki pozwalającej na zaliczenie go do obiektów małej architektury. Wyliczone przykładowo w art. 3 pkt 4 obiekty poza niewielkimi rozmiarami charakteryzują się też innymi cechami. Są to obiekty albo usytuowane w określonych miejscach: posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, albo obiekty pełniące określoną funkcję: "użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki", bądź też "kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury". Jakkolwiek wyliczenie obiektów małej architektury w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie jest wyczerpujące, wymienione przykłady takich obiektów wskazują, że nie można, bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego przyjąć, iż nie należy do nich altanka wiatowa.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się jednak w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Organ administracji może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny.

Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 9.04.2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635).

Organ administracji wywodził, że przedmiotowa altanka wiatowa nie jest obiektem małej architektury, wskazując jednocześnie na pojawiające się wątpliwości, co do tego obiektu. Zdaniem organu II instancji z załączonych przez inwestorów szkiców nie wynika jak zorientowano lokalizację wobec granicy działki w aspekcie spadku dachu i odprowadzenia wód opadowych. Nie wskazano także sposobu posadowienia, który przez lokalizację na granicy wskazywać winien, że nie nastąpi przekroczenie granic własności inwestora. Nie przeprowadził jednak postępowania wyjaśniającego w tych kwestiach, nie ustalił i nie przedstawił dowodów na poparcie swojej tezy, iż obiekt ten nie spełnił wymogów małej architektury. Naruszył zatem przepisy postępowania administracyjnego dotyczące zarówno swobodnej oceny dowodów przez organ, zebrania materiału dowodowego z urzędu, jak również dotyczące warunków formalnych, jakim powinna odpowiadać decyzja administracyjna (uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji).

W dalszym toku postępowania organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w szczególności na opisane wyżej, niewyjaśnione okoliczności, a zwłaszcza, czy budowa altany wiatowej narusza normy Prawa budowlanego, między innymi takie, jak wskazana przez organ odległość od działki sąsiedniej.

Organ powinien również wskazać w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśnić podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w tym zakresie.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. wyżej ustawy o p.s.a. Sąd orzekł w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane.

Na marginesie wskazać należy skarżącym, iż odnosząc się do ich zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ dyspozycji art. 139 k.p.a. wskazać należy, że z wykładni językowej tego przepisu mogłoby wynikać, że zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". W rezultacie zakazem tym objęta byłaby każda decyzja organu odwoławczego nie uwzględniająca odwołania, w szczególności decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy negatywną dla strony decyzję organu pierwszej instancji. Tymczasem zakres tego zakazu jest niewątpliwie węższy i wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (por. A.Wróbel Komentarz do k.p.a., Zakamycze 2000)

Decyzją organu I instancji zgłoszono sprzeciw od budowy altanki wiatowej, wiaty na słupach oraz oranżerii tarasowej oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do tych obiektów. Decyzją organu II instancji uchylono powyższe rozstrzygnięcie i wniesiono sprzeciw od budowy altanki wiatowej, wiaty na słupach oraz oranżerii tarasowej oraz nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia jedynie na budowę altanki wiatowej. W żadnym zatem wypadku nie można uznać, że pogorszono sytuacje inwestorów. Sytuacja ta nie uległa bowiem zasadniczej zmianie Zarzut ten, jako bezzasadny nie mógł zostać uwzględniony.

Również zarzut naruszenia przez organ termin do wniesienia sprzeciwu nie może zostać uwzględniony.

Zgodnie z art. 30 ust 2 Prawa budowlanego zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.

Z przepisu tego wynika, iż organ powinien zareagować na wniesione zgłoszenie w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Ust 1 a tego przepisu stanowi, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji.

Zgodnie z poglądem prezentowanym w tym zakresie w orzecznictwie, i w całości podzielonym przez Sąd w niniejszym składzie, upływ terminu wskazanego w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie będzie stanowił upoważnienia do realizacji inwestycji także wówczas, gdy przed upływem tego terminu właściwy organ uzewnętrzni wobec strony konieczność uzupełnienia zgłoszenia w granicach określonych w art. 1a powołanego artykułu (por. wyrok NSA z 6.12.2002r., IV SA 2765/00, ONSA 2004/2/49).

Odrębna kwestią jest termin rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji organu I instancji. Prezydent Miasta wniósł sprzeciw w terminie, a zatem skarżący byli ta decyzją związani do momentu wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Nie można tu zastosować terminu 30 dniowego do wniesienia sprzeciwu przez organ II instancji, w dodatku liczonego od dnia pierwotnego zgłoszenia. takiego liczenia tego terminu nie uzasadnia również kasatoryjny fakt przedmiotowej decyzji organu odwoławczego.

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W sprawie niniejszej nie można się dopatrzyć w działaniu organu II instancji zbędnej zwłoki w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, mimo przekroczenie miesięcznego terminu do rozpatrzenia odwołania. Wskazać jednak należy, iż na przekroczenie tego terminu wpłynęła konieczność wypożyczenia akt sprawy, ponieważ nie znajdowały się one w dyspozycji organu, co znacznie wydłużyło termin rozpoznania odwołania.