Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1153/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6, 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz T. M. kwotę 1283 (jeden tysiąc dwieście osiemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta P., działając w oparciu o art. 98a ust. 1 w związku z art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 206, poz. 6753), ustalił opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki od nr [...] do [...], stanowiącej własność T. M.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na [...] działek od nr [...] do nr [...]. W wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania ustalono, w oparciu o wycenę biegłego rzeczoznawcy majątkowego, że wartość nieruchomości po podziale wzrosła o [...] zł. Stosownie do uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2005 r., opłata adiacencka wynosi 20% różnicy wartości nieruchomości, jeżeli w wyniku jej podziału następuje wydzielenie działek gruntu przeznaczonych pod budowę nowych dróg gminnych obsługujących działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości. Prezydent ustalił tę opłatę na kwotę [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania T. M., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2009 r. Uzasadniając tę decyzję Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Warunkiem obciążenia właściciela nieruchomości omawianą opłatą jest dokonanie jej podziału na wniosek właściciela oraz wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem podziału. W jego wyniku powstało [...] działek, w tym 7 przeznaczonych pod drogi gminne i jedna na poszerzenie drogi krajowej, pozostałe natomiast wydzielono jaki działki budowlane. Podział nieruchomości spowodował, że jej wartość wzrosła. Operat szacunkowy został sporządzony po przeprowadzeniu wizji lokalnej. Z operatu z dnia 4 listopada 2008 r. wynika, że wzrost wartości nieruchomości, wynikający z jej podziału, wyniósł [...] zł. Wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, natomiast po podziale [...] zł. Wycena została wykonana zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W oszacowaniu uwzględniono również funkcję nieruchomości, jej położenie i wyposażenie w urządzenia infrastruktury, a także stan zagospodarowania gruntów. W sąsiedztwie tej nieruchomości znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, posiada ona dostęp do drogi publicznej z ulicy [...]. Teren jest uzbrojony w energię elektryczną i wodociąg.

W rozpatrywanej sprawie stawka procentowa opłaty adiacenckiej – zgodnie z § 1 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. – wynosi 20 % wzrostu wartości nieruchomości. Zatem skarżący obowiązany jest do wniesienia opłaty adiacenckiej w łącznej kwocie [...] zł.

Powołana uchwała Rady Miasta P. została przyjęta [...] sierpnia 2005 r., a więc obowiązywała w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości. Uchwała stanowi akt prawa miejscowego i stosujący ją organ gminy jest związany postanowieniami w niej zawartymi, w szczególności nie może stosować innych stawek niż wynikające z uchwały. Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia prawa poprzez zastosowanie niesprawiedliwej stawki opłaty, nie mogą zostać uwzględnione przez organ odwoławczy. Także wycena nieruchomości sporządzona została prawidłowo, przy dokonaniu właściwego i dopuszczalnego prawem wyboru metody i technik wyceny nieruchomości, a forma i treść operatu są prawidłowe.

Decyzja wydawana na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter uznaniowy, o czym świadczy użyty w przepisie zwrot "może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką". Przepis pozostawia uznaniu organów administracyjnych wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką w sytuacji, gdy w następstwie podziału nieruchomości wzrosła jej wartość. Jeżeli przepis prawa przyznaje organowi administracji publicznej określone kompetencje do wydania decyzji, to organ ten nie jest obowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt I OSK 83/05). Wybór takiego rozstrzygnięcia został poprzedzony wszechstronnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. M. wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji zarzucając im naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podał, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. zarzucił błędną, bo zawyżoną wycenę powstałych po podziale działek jak również nierozważenie w realiach tej sprawy, czy zachodzi potrzeba nakładania opłaty adiacenckiej, bowiem Prezydent mógł, lecz nie musiał jej nałożyć. W uzasadnieniu decyzji SKO podano, że wycena została dokonana prawidłowo a także, że decyzja Prezydenta ma charakter uznaniowy. Zatem organ pierwszej instancji mógł ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką.

Zaskarżone decyzje naruszają art. 6 k.p.a. stanowiący, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa oraz art. 7 k.p.a., który mówi, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezkrytycznie odniosło się do operatu szacunkowego wierząc, że zawiera on opis stanu faktycznego. Nie jest to prawda. Powstałe po podziale działki nie mają żadnego uzbrojenia. Nie ma doprowadzonej energii elektrycznej, wody, kanalizacji ani żadnych innych mediów. Okoliczność ta powinna zostać sprawdzona dokładnie na miejscu przed wydaniem decyzji, co jednak nigdy nie nastąpiło. Oświadczenia skarżącego w tym zakresie zostały zignorowane. W tych warunkach Prezydent Miasta P. mógł zrezygnować z opłaty adiacenckiej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sąd skargę uwzględnił, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd ma prawo o także obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że wydane w sprawie decyzje pomijają treść § 1 uchwały Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Uchwala ta została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ostatnio powołany przepis stanowi m.in., że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Uchwała rady gminy w sprawie wysokości stawki procentowej tej opłaty stanowi akt prawa miejscowego i jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Z § 1 pkt 1 powołanej uchwały wynika, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wynosi 20 % różnicy jaką miała nieruchomość po i przed podziałem, jeżeli w wyniku jej podziału następuje wydzielenie działek gruntu przeznaczonych pod budowę nowych dróg gminnych obsługujących działki powstałe w wyniku podziału. Natomiast pkt 2 tego paragrafu stanowi, że stawka procentowa opłaty adiacenckiej stanowi 10 % różnicy pomiędzy wartością, jaką miała nieruchomość po i przed podziałem dla pozostałych nieruchomości.

Należy zauważyć, że w wyniku podziału działki nr [...], dokonanego decyzją Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2006 r., powstało 7 działek przeznaczonych pod drogi gminne i jedna działka nr [...] przeznaczona pod poszerzenie drogi krajowej. Należało więc ustalić, czy fakt, że w wyniku podziału powstała też działka pod poszerzenie drogi krajowej, w sprawie ma zastosowanie pkt 1, czy 2 paragrafu 1 powołanej uchwały. Skoro w pkt 1 mowa jest o warunkach uzasadniających zastosowanie stawki 20 % w razie, gdy w wyniku podziału wydzielone są działki pod drogi gminne, a w wyniku podziału działki nr [...] powstała też działka przeznaczona pod poszerzenie drogi krajowej, konieczne było rozważenie, czy w tej sytuacji nie zachodziły okoliczności uzasadniające zastosowanie stawki procentowej określonej w pkt 2, tj. 10 % i zaliczenie przedmiotowej nieruchomości do "pozostałych", o jakich mowa w tym punkcie uchwały. Takich rozważań zaskarżone decyzje nie zawierają. Ze względu na treść § 1 uchwały z 23 sierpnia 2005 r., ustalającego różne stawki procentowe opłaty adiacenckiej (20 i 10 %), ustalenia w tym zakresie były konieczne w celu określenia prawidłowej stawki. W zaskarżonych decyzjach nie dokonano żadnej analizy uregulowań zawartych w § 1 pkt 1 i 2 uchwały i przyjęto, że właściwą stawką jest określona w pkt 1, podczas gdy podzielona nieruchomości nie w pełni spełnia warunki z tego przepisu. Wynika to z tego, że nie wszystkie wydzielone pod drogi działki zostały przeznaczone pod budowę nowych dróg gminnych.

Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że decyzje wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 6 i 7 k.p.a. przez to, że określając stawkę opłaty adiacenckiej nie dokonano ustaleń co do przeznaczenia działek wydzielonych pod drogi, stosownie do powołanej uchwały z [...] sierpnia 2005 r. Rady Miasta P.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.