Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 580/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), Prezydent Miasta [...]:

1. Ustalił kwotę nienależnie pobranych świadczeń za okres od 2016-10[...] do 2016-10-[...] w wysokości [...] przyznanych E. K. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016r.

2. Ustalił kwotę odsetek ustawowych za opóźnienie od nienależnie pobranych świadczeń na dzień wydania decyzji w wysokości [...] zł stanowiąc jednocześnie, że łącznie kwota do zwrotu wynosi [...] zł.

3. Orzekł o zwrocie kwoty świadczenia nienależnie pobranego ustalonego w pkt 1 wraz z odsetkami za opóźnienie na wskazane konto MOPS wskazując, że od dnia [...].05.2019r. należy doliczyć odsetki dzienne w wysokości [...]. za każdy kolejny dzień aż do dnia spłaty.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia [...].02.2019r. (Nr [...]) wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia, czy świadczenia rodzinne przyznane E. K. na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...].05.2016r. (Nr [...]) na syna J. w postaci zasiłku rodzinnego za okres od [...].10.2016r. do [...].10.2016r. są świadczeniem nienależnie pobranym. Organ wyjaśnił, że w dniu [...].02.2019r. J. K. i pełnoletni już syn J. K. złożyli zgodne oświadczenia, iż od połowy września 2016r. syn J. K. zamieszkiwał z ojcem. J. K. podał ponadto, że od momentu wyprowadzenia się od matki nie nocował u niej ani razu, był u niej 2-3 razy, maksymalnie dwie godziny, a matka nie ponosiła żadnych kosztów jego utrzymania, nie otrzymywał od niej nic, jak i żadnych kwot pieniężnych. Z kolei E. K. podała, że każdorazowo proponowała synowi pomoc, a on zawsze mówił, że niczego mu nie brakuje. Organ wskazał, że jest to sprzeczne z pismem J. K. skierowanego do matki listem poleconym wysłanym w dniu - [...].04.2017r., którym zwrócił się o przekazanie mu zasiłku "500+" z MOPS, który pobiera na niego od października 2016 r. Brak jest zarazem potwierdzenia, żeby jakiekolwiek kwoty ze świadczenia wychowawczego lub innego świadczenia otrzymywanego przez stronę było przekazywane na konto wskazane przez J. K.. Wskazując na zgodne oświadczenia syna J. i byłego męża z dnia [...].02.2019r. organ uznał, że od połowy września 2016 r. syn mieszkał z ojcem J., a ostatnim wydatkiem jaki poniosła na niego matka był zakup wyprawki szkolnej na [...]. Zdaniem organu o terminie wyprowadzenia się syna J. do ojca świadczy również złożenie do Sądu pozwu o alimenty przez J. K. na rzecz syna J. od matki E. K., co miało miejsce w dniu [...].10.2016 r.

Organ podniósł następnie, że z wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 402/17 z dnia 4.10.2017 r. w sprawie toczącej się o umorzenia świadczeń nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego wynika, że strona złożyła przed sądem oświadczenie, że syn mieszka u ojca definitywnie na stałe od kwietnia/maja 2017 r. Organ wyjaśnił, że ustalając uprawnienia do wnioskowanych świadczeń oparto się na deklaracji, iż wniosek złożyła jako samotna matka, posiadająca wyrok zasądzający alimenty. We wniosku złożonym w dniu [...].05.2016r. oraz w decyzji z dnia z dnia [...].05.2016r. nr [...] [...] jak i w późniejszych i wnioskach jak i decyzjach strona była pouczona o warunkach uprawniających do świadczeń rodzinnych oraz o konieczności poinformowania organu wypłacającego świadczenia o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Z uwagi na niedopełnienie tego obowiązku w zakresie zgłoszenia do organu zmiany w składzie rodziny (syn J. zamieszkuje razem z ojcem) wypłacone świadczenie rodzinne, na syna J. w okresie od dnia [...].10.2016 r, do dnia [...].10.2016 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, tj. zasiłek rodzinny za miesiąc październik [...] w kwocie [...]zł. Powyższe oznacza, że w okresie od dnia [...].10.2016 r. do dnia [...].10.2016 r. był okresem, w którym E. K. nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Mając na uwadze brzmienie art. 30 ust. 8 u.ś.r. w odniesieniu do przedmiotowej sprawy, kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji wniósł ustanowiony w sprawie pełnomocnik E. K. - adwokat T. Ś., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływany jako: Kpa) w związku z art. 77 § 1 Kpa polegającym na tym, że w wyniku nierozpatrzenia w sposób zgodny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego całego materiału dowodowego organ I instancji doszedł do błędnego przekonania, że:

- od [...].11.2016r. do [...].10.2017r. J. K. mieszkał wraz z ojcem - J. K. w wynajmowanej przez niego willi, pomimo iż syn w ww. okresie zamieszkiwał z odwołującą, o czym świadczą zgromadzone w sprawie dowody, a także wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].10.2008r. wydany w sprawie o rozwód, dla której ww. sąd prowadzi akta pod sygnaturą: I C [...] oraz decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2017r. oznaczonej numerem [...],

- J. K. w okresie od [...] listopada 2016r, do [...] października 2017r. był utrzymywany przez swojego ojca pomimo, że faktycznie koszty związane z jego utrzymaniem i wychowaniem ponosiła odwołująca, a jej byłego małżonka nie było stać na zaspokojenie potrzeb dziecka,

2) art. 365 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego oraz art. 110 § 1 Kpa polegającym na tym, że organ I instancji ustalił stan faktyczny w oderwaniu od wyroku sądu okręgowego oraz pierwszej decyzji wydanej w tej sprawie co niniejsza - w sprawie zachodzi bowiem res iudicata, a zaskarżona decyzja została wydana z wadą skutkującą nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa).

W uzupełnieniu odwołania E. K. pismem z dnia [...].07.2019 r. poinformowała, że Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...].06.2019r. sygn. akt III RC [...] oddalił powództwo względem niej o alimenty na rzecz syna J. K.. Odwołująca podniosła, że w ramach tego postepowania J. K. w żaden sposób nie udowodnił, że ona nie pokrywa kosztów jego wychowania w latach 2016-2017, jak i J. K. w żaden sposób nie udowodnił z czego i jak utrzymuje syna J. .. Do wniesionego pisma dołączono kopie dokumentów na potwierdzenie zawartych w nim twierdzeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiło stwierdzenie, że kwota [...]zł wypłacona na rzecz odwołującej świadczenia rodzinnego w okresie od [...].10.2016r. do dnia [...].10.2016r. tytułem zasiłku rodzinnego na syna J. , była nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym, o których mowa w art. 30 ust, 1 i 2 pkt 1 u.ś.r. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Obowiązek zwrotu świadczenia z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ma charakter następczy - uzależniony jest od tego, czy strona była należycie pouczona o przesłankach, które w sposób negatywny warunkują pobieranie przyznanych jej świadczeń. Pouczenie adresowane do strony winno być czytelne, jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Na podstawie art. 32 ust. 2 u.ś.r. w sprawach nieuregulowanych w u.ś.r. stosuje się przepisy Kpa.

Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 30 ust. 5 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od [...].09.2015 r. dopuszcza w jednej decyzji ustalenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia oraz obowiązku jej zwrotu.

Zdaniem Kolegium odwołująca pobrała zasiłek rodzinny za okres od [...].10.2016r. do [...].10.2016r., pomimo zaistnienia okoliczności powodujących utratę prawa do tego świadczenia, bowiem wbrew obowiązkowi, o którym była prawidłowo pouczona, nie poinformowała o zmianie stanu osobowego rodziny. Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie J. K. z dnia [...].02.2019r., złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, z którego wynika, że wyprowadził się od matki do ojca w połowie września 2016r. J. K. oświadczył, że matka nie ponosiła żadnych kosztów jego utrzymania, nie otrzymywał od niej nic - żadnych kwot pieniężnych. Na tej podstawie Kolegium uznało, że syn E. K. - J. nie mieszkał z nią od połowy września 2016r. i tym samym nie wchodził w skład jej rodziny. Wprawdzie zgodnie z treścią wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].10.2008r. sygn. akt I C [...], miejsce zamieszkania J. K. zostało ustalone w każdorazowym miejscu zamieszkania matki, niemniej jednak wyrok zapadł w dacie, gdy J. K. miał skończone 7 lat. Z kolei we wrześniu 2016r. J. K. miał ukończone 15 lat, w związku z tym miał już większe prawo do decydowania o swoim losie.

Kolegium podniosło, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 u.ś.r. pod pojęciem rodziny należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Podkreślono, że zastosowanie art. 3 pkt 16 u.ś.r. w sposób automatyczny i bezrefleksyjny (tzn. pomijający w wykładni użyte w redakcji tegoż przepisu określenie "odpowiednio") prowadzić może do absurdalnych sytuacji. Na niedopuszczalność takiego formalistycznego rozumienia pojęcia rodziny zawartego w art. 3 pkt 16 u.ś.r. zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1709/11. W ocenie NSA, w definicji pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 u.ś.r. ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. NSA podkreślił, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 u.ś.r. osób, w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Mając to na uwadze Kolegium uznało, że Prezydent Miasta [...] w sposób zasadny przyjął, że w połowie września 2016r. J. K. nie mieszkał już u swej matki i nie tworzył z nią rodziny w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r.

Zdaniem, Kolegium analiza akt administracyjnych wskazuje na pouczenie i zapoznanie Pani E. K. z treścią art. 25 u.ś.r. Wypełniając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego strona wniosła o jego ustalenie na syna J. i córkę A. .. Dodatkowo podpisała wniosek, oświadczając przy tym, że jest świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Miała zatem świadomość o warunkach uprawniających do świadczeń rodzinnych oraz o konieczności poinformowania organu wypłacającego świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

W tym stanie Kolegium uznało, że doszło do wypłaty świadczeń rodzinnych w związku z zaistnieniem okoliczności powodujących ustanie prawa do tych świadczeń, a w konsekwencji doszło do nienależnego pobrania owych świadczeń w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K. – działająca przez pełnomocnika adwokata T. Ś. – powtórzyła zarzuty i argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji. Z kolei zaskarżonej decyzji skarżąca naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, polegające na tym, że organ II instancji nie uchylił decyzji organu I instancji i nie umorzył postępowania. Zdaniem skarżącej w sprawie nie wystąpiły żadne nowe okoliczności, które uzasadniałyby wszczęcie nowego postępowania. Jeżeli natomiast organ uważał, że zostały ujawnione fakty dotychczas mu nieznane, to zamiast wszczynać nowe powinien był wznowić umorzone postępowanie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...], wnosząc o jej oddalenie ponownie podkreśliło, iż rozstrzygając niniejszą sprawę oparło się przede wszystkim na oświadczeniu J. K. z dnia [...].02.2019 r., z którego wynika, że wyprowadził się od matki do ojca w połowie września 2016 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępne wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1267 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku:

a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; a stosownie do pkt 3 stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie.

Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych wyżej kryteriów, daje podstawę do uznania, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 2220, aktualnie tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 111), przywoływanej dalej jako "u.ś.r.". Stosownie do treści art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Powołana wyżej treść art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. wymienia dwa warunki, których zaistnienie powoduje, że mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Pierwszy warunek to istnienie okoliczności, powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo uzyskanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, drugi to pouczenie osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania. Na gruncie niniejszej sprawy nie jest kwestionowane przez skarżącą pouczenie znajdujące się we wniosku i w decyzji przyznającej zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku rodzinnego, sporne jest natomiast uznanie przez organy, że skarżąca miała obowiązek poinformowania organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianie składu rodziny w związku z wyprowadzeniem się jej syna J. do ojca J. K.. W tym zakresie organy wywiodły, że syn J. nie mieszkał ze skarżącą od połowy września 2016r. i tym samym nie wchodził w skład jej rodziny, co skutkowało koniecznością rozliczenia dochodu rodziny na dwie osoby (skarżącą oraz jej córkę), a nie na trzy osoby (skarżącą, jej córkę oraz syna J. ), jak przyjęto na etapie przyznania spornych świadczeń rodzinnych i co w konsekwencji spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego rodziny uprawniającego do otrzymania świadczeń. Skarżąca z kolei wywodzi, że organ powinien uwzględnić treść wyroku rozwodowego, który to jej przyznał władzę rodzicielską nad dziećmi w związku z czym do czasu ich pełnoletności dzieci pozostają przy niej. Skarżąca wywiodła ponadto, że w sprawie zachodzi res iudicata, bowiem w tej samej sprawie organ wydał wcześniej decyzję umarzającą postępowanie i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Z uwagi na wagę tego ostatniego zarzutu, zarzut ten wymaga w pierwszej rozważenia, o czym poniżej.

Nie budzi wątpliwości, że ta sama sprawa administracyjna nie może być rozstrzygana kilka razy. Wynikająca z art. 16 § 1 Kpa zasada trwałości decyzji administracyjnych oznacza, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Z uwagi na swoją doniosłość zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa - tzw. res iudicata), przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6.11.2019 r., sygn.. II SA/Gd 204/19 - to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Wyjaśnić również należy, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Ponadto res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy". Istotne jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., II OSK 931/09).

W realiach rozpatrywanej sprawy zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia [...].05.2016 r. skarżąca E. K. wniosła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dwójkę dzieci – A. K. oraz J. K..

Decyzją z dnia [...].05.2016 r. Prezydent Miasta [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na A. K. w kwocie [...]zł miesięcznie oraz na J. K. w kwocie [...]zł miesięcznie – na okres od [...].05.2016 roku do [...].10.2016 roku, a nadto dodatek do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznane na każde z dzieci w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ podał, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego z ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. kwoty [...]złotych. Organ uznał, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania ww. świadczeń. Organ w decyzji poczuł wnioskodawczynię m.in. o przypadkach, kiedy świadczenie nie przysługuje, kiedy będzie uznane za nienależnie pobrane oraz o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Decyzją z dnia [...].03.2017 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie wszczęte celem wyjaśnienia, czy zachodzą podstawy do uchylenia m.in. decyzji z dnia [...].05.2016 r. nr [...] oraz czy świadczenia przyznane skarżącej na mocy m.in. tej decyzji zostały nienależnie pobrane (decyzja oraz pismo organu I instancji do SKO w [...] z [...].11.2016 r. znak [...], [...] – dokumenty załączone do nieponumerowanych akt organu I instancji). Wymieniona decyzja z dnia [...].03.2017 r. ma walor ostatecznej, a z jej uzasadnienia wynika, że podstawą do uznania bezprzedmiotowości postępowania była treść wyroku rozwodowego strony z J. K.. Na tej podstawie organ I instancji wywiódł, że skoro w wyroku tym miejsce zamieszkania syna J. zostało ustalone w każdorazowym miejscu zamieszkania matki, to do czasu zmiany wyroku w tym zakresie brak podstaw do prowadzenia ww. postępowania.

Zawiadomieniem z dnia [...].02.2019 r. Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od [...].10.2016 r. do [...].10.2016 r. przyznanych decyzją nr [...] z dnia [...].05.2016 r. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...].05.2019 r., nr [...], którą ustalono kwotę nienależnie pobranych świadczeń za okres od 2016-10-[...] do 2016-10-[...] w wysokości [...], przyznanych E. K. decyzją nr [...] z dnia [...].05.2016r., ustalono wysokość należnych odsetek oraz zobowiązano skarżącą do zwrotu tych kwot.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. SKO w [...] rozstrzygnięcie to utrzymało w mocy.

W opinii Sądu powyższe okoliczności nakazywały w pierwszej kolejności rozważyć, czy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, a sprawą rozstrzygniętą wcześniejszą decyzją ostateczną – decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], tym bardziej, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem zasady res iudicata, do czego SKO w [...] w żaden sposób nie odniosło się, choć w aktach sprawy znajdują się dokumenty umożliwiające ustosunkowanie się do tego zarzutu.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Zarazem w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem jak wyżej wspomniano obowiązkiem organu odwoławczego jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w realiach rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy niewłaściwie rozważył stan faktyczny i prawny sprawy, a podane przez Kolegium powody utrzymania w mocy decyzji organu I instancji nie uzasadniały na tym etapie zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Takie działanie jest sprzeczne z wymogami procedury administracyjnej, tj. art. 7 i art. 107 § 3 Kpa, i uniemożliwia przeprowadzenie kontroli stanowiska organów orzekających w tym względzie. Art. 7 Kpa obliguje bowiem organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego i procesowego. W myśl tego przepisu organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, w tym w szczególności zgłoszonych przez strony postępowania zarzutów. Realizacji wskazanej wyżej zasady służy między innymi uzasadnienie decyzji administracyjnej, które stanowi jej obligatoryjną część (art. 107 § 3 Kpa). Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Omówione zaniechanie narusza też art. 8 § 1 i art. 11 Kpa, które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska. Sąd zarazem zaznacza, że nie przesądza o tym, czy w sprawie doszło do wydania decyzji w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, ale zauważa, że organ II instancji uchylił się od oceny, czy faktycznie do tego doszło.

Marginalnie tylko Sąd wskazuje, że sprawa administracyjna może być w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta merytorycznie lub niemerytorycznie. Decyzje niemerytoryczne nie rozstrzygają istoty sprawy, kończąc w sprawie postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe (art. 104 § 2 zdanie drugie w zw. z art. 105 Kpa). Decyzje niemerytoryczne wywołują przede wszystkim skutek procesowy. Decyzje tego rodzaju jednak mają również w określonym znaczeniu skutek materialnoprawny. Tak jest w sprawach wszczętych z urzędu w związku z kontrolą prawidłowości realizacji przez jednostkę uprawnień wypływających z decyzji. Konsekwencją prawną wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie jest pozostanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej uprawnienie. Przyjęty w art. 16 § 1 Kpa zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie został ograniczony tylko do decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty merytorycznie. Ustanowiona bowiem zasada trwałości decyzji administracyjnej stanowi o decyzji ostatecznej, a nie wprowadza zastrzeżenia co do treści rozstrzygnięcia. Nie ma więc podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie (za: Glosa prof. B. A. - OSP 1999/1/19).

Wskazać nadto należy, że w przypadku, gdy wcześniej prowadzone postępowanie zakończyło się decyzją o jego umorzeniu, to nie zawsze zachodzić będzie stan rzeczy osądzonej (rozstrzygniętej). W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że ocena dopuszczalności ponownego rozstrzygania danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania. (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod redakcją R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, stan prawny 5 grudnia 2016 r.). W piśmiennictwie wyrażano również pogląd, że decyzje o umorzeniu postępowania nie zawsze stanowią przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja organu wbrew przyjętej uprzednio ocenie jednak była i jest aktualna albo - co jeszcze bardziej oczywiste - że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015 - art. 156).

W realiach rozpatrywanej sprawy obowiązkiem SKO w [...] – przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, będzie rozważenie tej kwestii, która ma podstawowe znaczenie dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy Kolegium uzna, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem powagi rzeczy osądzonej, to zmuszone będzie uchylić tą decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji. W takiej sytuacji argumentacja organu I instancji, która odnosi się do oceny, czy syn skarżącej mógł zostać uwzględniony w dochodzie rodziny skarżącej, nie będzie miała znaczenia dla wyniku sprawy. Z tej samej przyczyny Sąd nie może w tym zakresie dokonać oceny zaskarżonej decyzji oraz odnieść się do argumentacji przytoczonej w skardze co do skutków wyroku rozwodowego w zakresie oceny uprawnień skarżącej do pobierania świadczeń rodzinnych w spornym okresie.

Powyższe skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 138 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa, z których wynika ciążący na organie odwoławczym obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w złożonym środku zaskarżenia. Sąd nie zdecydował się na uchylenie decyzji organu I instancji uznając, że sprawa końcowo powinna zostać rozpatrzona ponowienie przez SKO w [...], z uwzględnieniem wykładni przyjętej przez Sąd przy wydaniu niniejszego wyroku i co wynika z treści jego uzasadnienia. Skoro bowiem organ I instancji uchylił się od oceny prawnej co do tak istotnej kwestii, to ciężar tej oceny spoczywa na organie II instancji, który obowiązany jest sprawę rozpatrzeć na nowo w jej całokształcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 119 pkt 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził od SKO w [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego ([...] zł), których wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).