Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1027/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24b ust. 1, 4 i 5, art. 24d, art. 24e, art. 24f ust. 1,ust. 1a, ust. 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 22, art. 24 , art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska uchwałą z dnia "[...]" stwierdziła wygaśniecie mandatu radnego M.F. z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej na rzecz gminy, w której radny uzyskał mandat. Jako podstawę prawną podjętej uchwały rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24e i 24d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu podał, że w dniu 1 lipca 2002 r. Urząd Miasta i Gminy reprezentowany przez Burmistrza Miasta zawarł z M.F. umowę w sprawie ustalenia ryczałtu za nadzór nad sprzętem pożarniczym. Umowa ta jest umową cywilnoprawną, zaś stosownie do art. 24d ustawy o samorządzie gminnym wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wojewoda zauważył, że wynikający z tego przepisu zakaz skierowany jest jednak wprost do wójta (burmistrza, prezydenta), a w myśl zasady exceptiones non sunt excendentare niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja przepisów wywołujących negatywne skutki w zakresie ograniczania czy też pozbawiania obywateli określonych uprawnień. W ocenie organu nadzoru także z treści art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej w związku z art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, nie można wywodzić podstawy wygaśnięcia mandatu radnego, gdyż brak jest kierowanego do radnego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem prac na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dlatego też nie znajduje zastosowania także art. 190 ust 5 i 6 Ordynacji wyborczej i nie powstanie kompetencja rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu niezaprzestania wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej w określonym w tych przepisach terminie. W ocenie Wojewody następstwem złamania przez organ gminy zakazu wyrażonego w art. 24d ustawy o samorządzie gminy jest nieważność umowy.

Wojewoda stwierdził ponadto, że w czasie zawierania przedmiotowej umowy i w dacie podpisywania aneksu do niej M.F. nie był radnym, wobec czego w dniu zlecenia wykonania pracy przez Burmistrza nie zachodziły przesłanki z art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Przesłanki zastosowania tego przepisu nie zaistniały również w momencie wyboru na radnego w 2006 r., gdyż zakaz wyrażony w tym przepisie nie obejmuje umów zawartych przed uzyskaniem mandatu radnego. Wynika to z literalnego brzmienia przepisu oraz z faktu, że przepisy zawierające zakazy co do wykonywania pracy lub działalności gospodarczej przez radnego (art. art. 24a, 24b, 24f ustawy o samorządzie gminnym) zawierają nakazy zlikwidowania takiej wcześniej wykonywanej działalności w razie wyboru na radnego, natomiast w art. 24d brak jest takiego nakazu. W tym przypadku wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie może zaprzestać przyjmowania od nowo wybranego radnego pracy wykonywanej na podstawie wcześniej zawartej umowy cywilnoprawnej, jednakże może taką umowę rozwiązać. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu nadzoru, nie ma zastosowania również art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej, gdyż na podstawie zawartej umowy nie została radnemu powierzona funkcja, której wykonywanie zakazane byłoby przepisem szczególnym, ani też nie prowadzi on określonej w odrębnych przepisach działalności. Powierzone radnemu umową mienie komunalne gminy nie stanowiło dla niego narzędzia dla wykonywanych przez niego prac, lecz było jedynie przedmiotem do osiągnięcia celów stanowiących przedmiot umowy. Stwierdził ponadto, że powołany w przedmiotowej uchwale art. 24e ustawy o samorządzie gminnym nie jest wyposażony w konkretne sankcje i zawiera nieostre kryteria ocenne. Wobec czego nawet ewidentne wielokrotne naruszenie postanowień tego przepisu nie stanowi samodzielnej podstawy do pozbawienia radnego mandatu.

W złożonej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skardze Rada Miejska wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego aktu jako naruszającego prawo przez błędną wykładnię art. 24d ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej, co wyraziło się w uznaniu, że radny, wykonując pracę na rzecz Gminy na podstawie umowy cywilnoprawnej, nie naruszył zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz przez błędną wykładnię i uznanie, że nie znajduje zastosowania w sprawie art. 190 ust. 5 i 6 Ordynacji wyborczej, gdyż radny nie zaprzestał wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej łączącej go z Urzędem Miasta i Gminy w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, wobec czego powinno nastąpić wygaśnięcie jego mandatu oraz

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rada Miejska nie podzieliła stanowiska Wojewody, iż sankcją za naruszenie zakazu wyrażonego w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym jest nieważność umowy cywilnoprawnej, stwierdzając, że brak jest podstawy prawnej do formułowania tego rodzaju wniosku. Sankcja nieważności musi być wyraźnie wskazana w przepisie prawa. Zakwestionowała również twierdzenie, że adresatem normy wyrażonej w art. 24d jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent), wywodząc, że taka interpretacja prowadziłaby do wniosku, iż naruszenie zakazu z art. 24d ustawy o samorządzie gminnym jest pozbawione sankcji, zaś radny może świadczyć każdą pracę na rzecz urzędu gminy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem skarżącej adresatem tej normy jest zarówno wójt, jak i radny gminy. Norma ta nakazuje bowiem wójtowi, aby nie powierzał radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej i jednocześnie zakazuje radnemu świadczenia tego rodzaju pracy. Sankcją dla radnego za naruszenie tego zakazu jest wygaśnięcie mandatu na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej. Przepis ten odnosi się do art. 24d ustawy o samorządzie gminnym i tylko łączne odczytanie obu tych regulacji pozwala na właściwe wyinterpretowanie normy prawnej określającej zakaz i sankcję, jaka grozi radnemu w przypadku złamania tego zakazu.

Skarżąca nie podzieliła także argumentacji Wojewody w zakresie stwierdzenia, że zakaz wyrażony w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje umów zawartych przed uzyskaniem mandatu radnego, wywodząc, że brak sankcji w przypadku powierzenia radnemu pracy na podstawie umowy zawartej przed uzyskaniem mandatu dawałaby radnemu możliwość nieograniczonego w czasie świadczenia pracy na rzecz gminy. Interpretacja taka jest niedopuszczalna, gdyż dawałaby możliwość obejścia art. 24b ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto wskazywałaby na istnienie luki prawnej lub niekonsekwencję ustawodawcy oraz zachwiałaby niezależność organu stanowiącego gminy od jej organu wykonawczego. Sytuacja taka nie służyłaby również prawidłowemu wykonywaniu mandatu, gdyż brak sankcji stwarzałby mechanizm korupcjogenny. Zdaniem skarżącej ustawodawca, wprowadzając przepisy zakazujące łączenia mandatu radnego z pewną sferą działalności i funkcji, stworzył system spójny i kompletny. Skoro obowiązuje radnego bezwzględny zakaz świadczenia pracy na rzecz urzędu gminy na podstawie umowy o pracę, to zakaz taki dotyczy również umów cywilnoprawnych. Podkreśliła też, że zakaz wyrażony w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym jest bezwzględny i dotyczy każdej umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem miałaby być jakakolwiek praca wykonywana przez radnego na rzecz gminy. Bez znaczenie jest, kiedy zawarto umowę cywilną, gdyż istotę tego przepisu stanowi zakaz świadczenia pracy przez radnego. Za okoliczność bez znaczenia w świetle art. 24d ustawy o samorządzie gminnym skarżąca uznała fakt wykonywania powierzonej pracy mieniu komunalnym gminy. Wywiodła ponadto, że dodatkowym zajęciem, o którym mowa w art. 24e ustawy o samorządzie gminnym, mogącym podważyć zaufanie wyborców do radnego, jest świadczenie przez niego pracy na podstawie umowy cywilnej zawartej z wójtem. Dopiero powiązanie przepisów art. 24d z art. 24e ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej pozwala na wniosek, że wyinterpretowania z nich norma prawna obejmuje swym zakresem zakaz świadczenia przez radnego pracy na podstawie umowy cywilne zawartej przez niego jeszcze przed uzyskaniem mandatu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 24d ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej, organ nadzoru stwierdził, że z literalnego brzmienia art. 24d ustawy o samorządzie gminnym wynika, że zakaz ustanowiony w tym przepisie jest zakazem bezwzględnym, dotyczącym wszelkich umów cywilnoprawnych, których przedmiotem miałoby być wykonywanie pracy przez radnego. Został on skierowany do organu wykonawczego gminy w celu uniemożliwienia obejścia zakazów ustalonych w art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zablokowanie możliwości powierzenia radnemu pracy. Jednak art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, odmiennie niż inne ustanowione przez ustawodawcę w tej ustawie zakazy do wykonywania pracy lub działalności przez radnego (art. art. 24a, 24b, 24f), nie zawiera nakazu zaprzestania wykonania pracy powierzonej przed uzyskaniem mandatu radnego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Powyższe wskazuje również, że art. 24d nie ma zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed uzyskaniem mandatu radnego. Tym samym nie można zastosować sankcji wynikającej z art. 190 Ordynacji wyborczej do zachowania radnego, polegającego na niezaprzestaniu wykonywania pracy powierzonej mu przed uzyskaniem mandatu radnego na podstawie umowy cywilnoprawnej, jeżeli przepis prawa nie wymaga od radnego znajdującego się w takiej sytuacji konkretnego zachowania. Literalne brzmienie art. 24d wskazuje bowiem, iż to na wójcie, jako adresacie zakazu sformułowanego w tym przepisie, spoczywa odpowiedzialność za zawarcie z radnym umowy cywilnoprawnej polegającej na wykonywaniu pracy. Wobec tego sankcja za naruszenie powołanego przepisu winna dotyczyć wójta. Jednocześnie Wojewoda przyznał, że nie ma wyraźnej sankcji dla wójta za powierzenie radnemu wykonywania pracy w ramach umowy cywilnoprawnej, jednakże wskazał na możliwość zastosowania środka nadzoru z art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zastosowanie sankcji określonej w art. 190 ust. 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw jest zbyt daleko idące.

W ocenie Wojewody powierzenie osobie wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej przed uzyskaniem mandatu radnego nie wyczerpuje dyspozycji art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy dotyczące tej materii nie zawierają procedury nakazu zakończenia przez radnego tych stosunków obligacyjnych. Wobec tego organy stosujące prawo nie mogą stosować wykładni rozszerzającej. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego i poglądy doktryny Wojewoda wywiódł, że przy wykładni przepisów kształtujących sytuację prawną radnego zasadą jest, że im bardziej drastyczne co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków jest wkroczenie władzy

w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia.

Organ nadzoru zwrócił również uwagę, że przedmiotowa umowa świadczy o tym, iż Burmistrz wykonywał obowiązek finansowania Ochotniczej Straży Pożarnej "[...]" wynikający z art. 29 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U z 2002 r., Nr 147, poz. 1229, z późn. zm.). Jednostka ta jest wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego Rejestru Stowarzyszeń, Innych Organizacji Społecznych i Zawodowych, Fundacji, Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej i posiada osobowość prawną. Wobec czego umowa faktycznie nie powinna być zawarta z Burmistrzem, lecz z osobą uprawnioną do reprezentowania tego stowarzyszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej, którą stwierdzono wygaśniecie mandatu radnego z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego

z wykonywaniem pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej na rzecz gminy, w której radny uzyskał mandat. Wobec tego rzeczą Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem tegoż rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie wykracza poza granice dopuszczalnej ingerencji nadzorczej , określonej w art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zwanej

w dalszym ciągu uzasadnienia ustawą o samorządzie gminnym lub ustawą. Przepis ten w ust. 1 stanowi, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały w określonym trybie. Jednocześnie w ust. 4 tego artykułu ustawodawca przewidział, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia było, czy przedmiotowa uchwała Rada Gminy została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Jako podstawę wygaśnięcia mandatu Rada wskazała art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt nie może powierzyć radnemu gminy,

w której uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz art.24 e tej ustawy, w myśl którego radny nie może podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu.

Ograniczenie przewidziane w art. 24d ustawy formułuje bezwzględny zakaz powierzania radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jednakże redakcja tego przepisu wskazuje, że zakaz ten jest adresowany wyłącznie do wójta gminy. Adresatem tego zakazu nie jest radny. Powyższe unormowanie należy uznać za zabieg celowy. W pozostałych bowiem przepisach o charakterze "antykorupcyjnym" tej ustawy ustawodawca wprost określa podmioty, do których kieruje zakazy określonego zachowania się. Są to: "osoba wybrana na radnego", która w myśl art. 24b ust. 1 zdanie pierwsze nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy; "radni", w odniesieniu do których ustanowiono ograniczenia w art. 24e oraz w art. 24f ust. 1. Odrębnie ustawodawca adresuje zakaz uczestnictwa we władzach zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych lub pełnomocnikami spółek handlowych

udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców małżonków radnych oraz małżonków wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi (art. 24f ust. 2 ustawy). Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż różnice te są zamierzone i nie mają tylko redakcyjnego charakteru.

Należy zauważyć, że regulacje wprowadzające ograniczenia w zakresie aktywności zarobkowej radnych samorządu gminnego ingerują w strefę praw i wolności gwarantowanych konstytucyjnie. Dotyczy to w szczególności zasady wolności gospodarczej i zasady wolności pracy (art. 22 i art. 24 zdanie pierwsze Konstytucji). Przepisy ograniczające prawa i wolności jednostki, które wprowadzają określone nakazy

i zakazy, a do których niewątpliwie należą powoływane wyżej przepisy ustawy

o samorządzie gminnym, co do zasady należy interpretować przede wszystkim przy zastosowaniu wykładni językowej. Zakazy te mają bowiem charakter wyjątku od konstytucyjnych zasad i w związku z tym przesłanki zastosowania sankcji za ich naruszenie muszą być interpretowane restryktywnie. Regułą jest bowiem, iż wyjątków od zasady nie należy traktować rozszerzająco. Ponadto wypada wskazać, że wykładnia celowościowa istotną rolę ma przede wszystkim przy ustalaniu znaczenia normy prawnej, w sytuacji gdy przepisy ustawy jedynie ogólnie zarysowują treść tej normy, pozostawiając jej konkretyzację podmiotom stosującym prawo, w sytuacjach, gdy w oparciu o samo brzmienie słów ustawy, bez powiązania z jej celami, trudno określić w sposób właściwy możliwy sens tych słów (zob. R. Mastalski, Wprowadzenie do prawa podatkowego, Warszawa, 1995, str. 101).

Dodatkowo wskazać trzeba, że standardy w dziedzinie praw i wolności wyznaczane są przez unormowania konstytucyjne. Zabezpieczając sferę wolności człowieka art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw

i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie. Z treści tego przepisu można również wywieść zakaz rozszerzającej interpretacji art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Norma ograniczająca konstytucyjnie gwarantowane wolności nie może być interpretowana rozszerzająco. Konstytucja bowiem formułuje minimalne, a nie maksymalne gwarancje zakresie praw i wolności jednostki. Powoduje to, że wszelkie ograniczenia tych praw muszą być interpretowane ściśle i nie mogą być uznawane za regułę (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2004 r., sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132). Nie można więc ich dorozumiewać czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro ustawodawca w art. 24d zakaz skierował wprost do wójta, to skutkami naruszenia tego zakazu nie można obciążać radnego. Ewentualne konsekwencje może bowiem ponosić tylko adresat ustawowego zakazu.

Wobec tego zasadne jest stanowisko Wojewody, iż naruszenie przez organ gminy art. 24d ustawy o samorządzie gminnym przez zawarcie umowy cywilnoprawnej z radnym w niniejszej sprawie nie pociągało za sobą wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U z 2003 r. Nr 159, poz.1547, z późn. zm.) dalej zwanej Ordynacją wyborczą.

Przepis ten stanowi, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Naruszenie dyspozycji normy art. 24d nie mieści się w zakresie przedmiotowym tego przepisu. W ocenie Sądu należy wykluczyć dopuszczalność stosowania w drodze analogii przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a do przypadku powierzenia pracy radnemu na podstawie umowy cywilnoprawnej. Cele analogii sprowadzane są najczęściej do wypełniania luk w prawie. Stwierdzenie luki wynika

z oceny, że dana sytuacji nie jest uregulowana przez obowiązujące prawo, choć powinna być uregulowana. Kwestia umów cywilnoprawnych miedzy gminą a radnym została natomiast ustawowo uregulowana. Skoro zaś ustawodawca nie zakazał radnemu (lecz wójtowi) zawierania umów cywilnoprawnych, o których mowa w art. 24d ustawy

o samorządzie gminnym, to konsekwentnie nie ustanowił również wobec radnego sankcji za naruszenie tego zakazu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela odmiennej interpretacji art. 24d ustawy o samorządzie gminnym dokonanej przez stronę skarżącą w powiązaniu z art. 24e tej ustawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Skarżąca nie wykazała w jaki sposób nadzór sprawowany przez radnego nad sprzętem pożarniczym w Ochotniczej Straży Pożarnej miałby wpływać na zaufanie, jakim obdarzyli go wyborcy. Przepis ten jest niedookreślony i lakoniczne posługiwanie się nim, bez szczegółowego uzasadnienia, jest niedopuszczalne. Utrata zaufania, o której mowa w art. 24 e ustawy, jest w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej wątpliwa zważywszy na fakt, iż czynności powierzonych umową radny nie świadczył na rzecz jednostki organizacyjnej gminy, lecz wykonywał ją na rzecz Ochotniczej Straży Pożarnej

"[...]". Faktycznie więc umowa winna być zawarta między radnym a uprawnionym organem Ochotniczej Straży Pożarnej, która, jak wynika z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru sądowego, jest stowarzyszeniem i jako takie, na co zwrócił uwagę organ nadzoru, posiada osobowość prawną. Sam fakt, że Burmistrz wykonywał obowiązek finansowania Ochotniczej Straży Pożarnej wynikający z art. 29 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U z 2002 r., Nr 147, poz. 1229, ze zmianami) nie upoważniał go jednak do zawierania umowy o świadczenie usług na jej rzecz.

Nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest także okoliczność, że radny zawarł sporną umowę przed dniem rozpoczęcia wykonywania mandatu. Zasadnie Wojewoda podnosi, że zakaz z art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie dotyczy umów cywilnoprawnych zawartych przed uzyskaniem mandatu radnego. Należy też wskazać, że w odniesieniu do stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat,

a powstałego przed przystąpieniem do wykonywania mandatu, przewidziano w art. 24b ust. 1 i 4 tej ustawy obowiązek osoby wybranej na radnego do złożenia wniosku o urlop bezpłatny w zakreślonym terminie. Konsekwencją zaś naruszenia powyższego nakazu jest utrata mandatu (art. 24b ust. 5). Podobne uregulowania przewidziano w art. 24f ust. 1a w stosunku od radnych, którzy prowadzili działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskali mandat oraz osób wymienionych w ust. 2 tego artykułu (art. 24f ust. 4), nakazując im odpowiednio: zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania i zrzeczenie się stanowiska lub funkcji w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania przez radnego albo wójta lub od dnia powołania na stanowisko. Kontynuowanie działalności gospodarczej wbrew ustawowemu zakazowi stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej, zaś niezrzeczenie się stanowiska lub funkcji skutkuje jego utratą z mocy prawa po upływie trzymiesięcznego terminu. Takich sankcji ustawodawca nie przewidział jednak wobec radnego, który wykonuje pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, zawartej przed dniem rozpoczęcia wykonywania mandatu. Powyższe potwierdza założenie o racjonalnym prawodawcy, który kompleksowo reguluje poszczególne przypadki ograniczenia praw obywatelskich. Dlatego też nie mógł mieć w sprawie zastosowania także art. 190 ust 5 i 6 Ordynacji wyborczej i nie dawał on radzie gminy kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu niezaprzestania wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej w określonym

w tych przepisach terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu organu nadzoru

w kwestii nieważności przedmiotowej umowy zawartej pomiędzy wójtem i radnym

z powodu naruszenia przez organ wykonawczy gminy zakazu zawartego w art. 24 d ustawy o samorządzie gminnym. Rację ma strona skarżąca, iż rygor nieważności zawsze musi wynikać z ustawy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym rygoru takiego nie przewidują.

Nie ma to jednak wpływu na ocenę rozstrzygnięcia nadzorczego, które w ocenie Sądu, nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), skargę należało oddalić.