Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1162/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 7, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 roku sprawy ze skarg L. K. i R. K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 roku Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. oddala skargi, II. przyznaje radcy prawnemu B. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług, III. przyznaje radcy prawnemu M. J. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1523 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odstąpił od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami budynku znajdującego się na nieruchomości nr [...], przy ul. O. [...] w T. P.

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym omawiając kontrole instancyjne i sądowe rozstrzygnięć wydawanych w odniesieniu do omawianego obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wyjaśnił w szczególności, że decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...], Naczelnik Gminy T. P. udzielił R. K. pozwolenia na budowę warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem oraz szambem, zlokalizowanych na przedmiotowej działce nr [...]. W dniu [...] maja 1999 r. wydana została decyzja Starosty P. nr [...], o pozwoleniu na użytkowanie wspomnianego warsztatu branży złotniczej. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 1989 r. o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt IV SA 3985/01, oddalającego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001 r., nr [...], utrzymującą w mocy powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. W konsekwencji pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. organ I instancji zawiadomił R. K. i Renatę Grupę o wszczęciu z urzędu na podstawie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 51 pr. bud. postępowania w odniesieniu do rozważanego warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem i szambem. Pismami z dnia [...] lutego 2004 r., [...] marca 2004 r., [...] czerwca 2004 r. i [...] sierpnia 2004 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. zawiadamiał o planowanym terminie przeprowadzenia wizji lokalnej budynku warsztatu złotniczego. R. K. konsekwentnie odmawiał jednak wyrażenia zgody na dokonanie tych czynności, poddając w wątpliwość zasadność prowadzenia postępowania zainicjowanego w dniu [...] grudnia 2003 r., bądź też nie odbierał kierowanej do niego korespondencji. Wobec tego pismami z dnia [...] października i [...] października 2004 r., nr [...], organ I instancji zawiadomił w trybie art. 10 § 1 k.p.a. R. K. i R. G. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Ponadto decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. stwierdził w trybie art. 151 § 2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia, że decyzja Starosty P. z dnia [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) i odmówił uchylenia tego aktu administracyjnego z uwagi na upływ 5 lat od dnia, w którym został on doręczony stronie. Wspomniana decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. jest ostateczna. Ponadto decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważności wymienionej decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie. Uwzględniając powyższe okoliczności, organ I instancji wyjaśnił, że bezsporne jest stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę udzielonego w 1989 r. Nie oznacza to jednak, że roboty budowlane zostały wykonane samowolnie. W konsekwencji właściwe postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w oparciu o art. 51 pr. bud., a nie art. 48 pr. bud. W dacie wszczęcia niniejszego postępowania, tj. w dniu [...] grudnia 2003 r., przedmiotowy obiekt budowlany był już ukończony, o czym świadczy w szczególności decyzja z dnia [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, wydana po kontroli omawianego budynku. Od tego momentu inwestor mógł zatem przystąpić do użytkowania warsztatu branży złotniczej wraz z zapleczem socjalnym i szambem. Jednocześnie prowadzenie postępowania naprawczego na mocy art. 51 pr. bud. dotyczy jedynie budynków, w odniesieniu do których nie zostało wydane pozwolenia na użytkowanie. Tym samym dopiero z chwilą usunięcia decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie z obrotu prawnego możliwe stało się orzekanie na podstawie powołanego przepisu. Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie skutkuje bowiem automatycznie wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie danego obiektu budowlanego. Przeszkoda ta został jednak usunięta w związku z wydaniem przedstawionej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Odwołując się zatem do art. 51 pr. bud., należało zbadać, czy omawiany obiekt budowlany spełnia wymogi techniczne oraz czy odpowiada postanowieniom zawartym w planie miejscowym. W odpowiedzi na zapytanie z dnia [...] lutego 2015 r. Wójt Gminy T. P. wskazał, że dla działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 212, poz. 3307). Zgodnie z postanowieniami tego aktu, rozważana nieruchomość oznaczona jest symbolem 59MN oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem jednego budynku garażowego lub gospodarczego. W planie miejscowym zachowuje się jednocześnie istniejące budynki mieszkaniowe, w tym wielorodzinne, oraz garażowo-gospodarcze z dopuszczeniem ich przebudowy i rozbudowy w zakreślonych tam parametrach. W trakcie kontroli organ I instancji ustalił, że usytuowanie i wymiary przedmiotowego budynku nie uległy zmianie w porównaniu do tych, jakie zawarto w protokole z dnia [...] sierpnia 2009 r. Budynek wykonany jest w technologii tradycyjnej, murowanej, ma dwie kondygnacje i dach płaski, dwuspadowy. L. i R. K. oraz D. K. oświadczyli, że obiekt ten nie jest obecnie użytkowany; nie jest do niego doprowadzana energia elektryczna. Organ nadzoru budowlanego stwierdził zarazem, że powyższy budynek odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zakresie odległości od zabudowań na gruntach sąsiednich. W chwili obecnej nie ma zatem potrzeby prowadzenia robót budowlanych, które miałyby zmienić kształt istniejącego budynku. Nie zachodzi zatem również konieczność nakładania na inwestora obowiązków z art. 51 pr. bud.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. R. K. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., zarzucając organowi I instancji: (1) art. 7, art. 77 k.p.a. przez odstąpienie od obowiązku wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, (2) art. 104 § 2 k.p.a. przez wydanie orzeczenia nierozstrzygającego o istocie sprawy, (3) art. 105 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że dalsze prowadzenie postępowanie jest przedmiotowe i nie zachodzi podstawa do wydania decyzji, (4) art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia i niewskazanie pełnie podstawy prawnej, (5) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez niezastosowanie się do wyroków wydanych w sprawie, (6) art. 154 p.p.s.a. przez odstąpienie od nakazanych przez sąd czynności legalizacyjnych i (7) art. 170 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wydanych wyroków.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zarówno decyzja Naczelnika Gminy T. P. z dnia [...] stycznia 1989 r. o pozwoleniu na budowe, jak i decyzja Starosty P. z dnia [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie, zostały usunięte z obrotu prawnego jako rozstrzygnięcia obarczone kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji wydał zatem błędną decyzję, nie uwzględniając zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1989 r. Nie można w szczególności zgodzić się z poglądem, że budynek warsztatowy odpowiada wymogom wspomnianego planu miejscowego, który przewidywał dla działki nr [...] zabudowę mieszkaniową. Następnie skarżący omówił konstrukcję i wykorzystanie omawianego obiektu budowlanego, podkreślając, że budynek ten ma charakter warsztatowy, przewidziany do prowadzenia działalności gospodarczej i produkcyjnej. Organ I instancji dokonywał wielokrotnie kontroli rozważanej nieruchomości. W trakcie ostatniej kontroli w dniu [...] maja 2015 r. skarżący oraz współwłaścicielka posesji wskazali na dysponowanie kwalifikacjami do rozbiórki budynku na działce nr [...]. R. K. podniósł także, że postępowanie przed organami administracji publicznej trwa już kilka lat, w tym okresie nie mógł użytkować budynku lub przeprowadzić jego modernizacji. W konsekwencji przedmiotowy obiekt budowlany jest w złym stanie technicznym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, podzielając w pełni ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Następnie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] stycznia 1989 r. o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, co rodziło konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 51 pr. bud. Tym samym niezbędne było sprawdzenie, czy zrealizowany na działce nr [...] warsztat branży złotniczej wraz z aneksem i szambem odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom, tj. przepisom dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisom techniczno-budowlanym. Organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek został posadowiony zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ostatnia kontrola obiektu budowlanego została przeprowadzona w dniu [...] maja 2015 r. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że uchylenie decyzji z dnia [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie związane było z wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcia te są bowiem ze sobą powiązane. Usunięcie decyzji z dnia [...] maja 1999 r. nie oznacza natomiast automatycznie konieczności orzeczenia jednego ze środków doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że rozważany budynek jest zgodny z ustaleniami zawartymi w cytowanym planie miejscowym z dnia [...] maja 2011 r. Nie można przy tym podzielić zarzutu skarżącego co do "warsztatowego" charakteru tego obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie uchylono bowiem zarówno decyzję o pozwoleniu na budowę, jak i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto omawiany budynek od lat jest faktycznie niewykorzystywany. Organ nadzoru budowlanego nie może zatem z góry stwierdzić sprzeczności tego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na możliwy sposób późniejszego użytkowania przedmiotowego obiektu. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżącego, organ administracji publicznej może na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. orzec także o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w tym przepisie, jeżeli nie zachodzą podstawy do obciążenia nimi inwestora. Organ odwoławczy uznał zarazem, że ewentualne uchybienia organu I instancji, takie jak powołanie nieaktualnego publikatora w podstawie prawnej, nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. L. K. zaskarżyła powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując, że jest niezadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 1162/15.

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. R. K. również zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Po 1163/15.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i nie kończy wieloletniego postępowania. Dodał, że organ I instancji manipuluje faktami w celu uniknięcia odpowiedzialności za niezgodny z prawem sposób prowadzenia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. połączył sprawę zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Po 1162/15 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą zarejestrowaną pod sygnaturą II SA/Po 1163/15 oraz prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Po 1162/15.

Następnie pismami z dnia [...] marca 2016 r. i [...] maja 2016 r. L. K. uzupełnia swoją skargę z dnia [...] listopada 2015 r., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. i umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na zgodność przedmiotowego budynku z prawem. Organy I instancji wadliwie bowiem sformułował sentencję swojego rozstrzygnięcia, odstępując od nałożenia na inwestora określonych obowiązków zamiast umorzyć postępowanie na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Taka sentencja pozostaje zarazem w sprzeczności z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Niemniej powyższa wada nie została usunięta przez organ II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi okazały się niezasadne.

Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...], Naczelnik Gminy T. P. udzielił R. K. pozwolenia na budowę warsztatu branży złotniczej wraz z aneksem i szambem na działce nr [...], położonej przy ul. O. w T. P. (k. 65, t. I akt adm. organu I instancji). Następnie decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...], Starosta P. udzielił R. K. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego (k. 27, t. II akt adm. organu I instancji). Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność opisanej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. o pozwoleniu na budowę (k. 105-106, t. II akt adm. organu I instancji). Z kolei decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność wymienionej decyzji z dnia [...] maja 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie (k. nienumerowana, t. V akt adm. organu I instancji).

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle, dotyczyły w szczególności wyboru określonego postępowania naprawczego. Należy zatem od razu zauważyć, że organy administracji publicznej trafnie powołały się w tej mierze na art. 50 i art. 51 pr. bud., a nie na art. 48 pr. bud. Ten ostatni przepis znajduje bowiem zastosowanie w przypadku, gdy roboty budowlane były wykonywane od samego początku samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Takie okoliczności nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, gdyż inwestor legitymował się decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r. o pozwoleniu na budowę. Roboty budowlane zrealizowane na podstawie tego aktu administracyjnego nie są więc samowolne i pozbawione podstawy prawnej. Następcze uchylenie pozwolenia na budowę i w konsekwencji także związanego z nim pozwolenia na użytkowanie nakładało natomiast na organy administracji publicznej obowiązek wdrożenia odrębnego postępowania naprawczego.

Powyższe stanowisko spotkało się także z aprobatą w orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 662/5, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 547/15, tamże; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2015 r., II SA/Go 588/15, tamże).

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pr. bud., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 pr. bud., tj. w przypadkach prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 pr. bud., lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwolenia na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 51 ust. 7 pr. bud., że art. 57 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b pr. bud. zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud. Odpowiednie stosowanie wymienionych przepisów związane jest w tym przypadku ze zrealizowaniem robót budowlanych. W konsekwencji niezasadne jest wtedy m.in. wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika z kolei, że rozważany obiektu budowlany już istnieje, a prace budowlane nad jego powstaniem zostały zakończone. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez żadną ze stron. Tym samym spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 51 ust. 7 pr. bud.

Jak wynika przy tym z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud., w przypadkach opisanych w art. 50 ust. 1 pr. bud. właściwy organ w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Należy przy tym od razu zaznaczyć, że wydanie nakazu rozbiórki bądź nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego dotyczy zasadniczo jedynie tych przypadków, gdy niemożliwe jest wykonanie innych czynności, które pozwoliłyby na zachowanie zgodności obiektu budowlanego z prawem.

Zasadnicze wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą kwestii nałożenia obowiązku doprowadzenia rozważanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. R. K. wywodził konsekwentnie, że powyższy budynek nie odpowiada wymogom prawa i jego legalizacja jest wadliwa. Organy administracji publicznej podnosiły natomiast, że poruszany obiekt budowlany jest zgodny z przepisami, a zatem nie zachodzą podstawy do nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Z kolei L. K., jak wynika z pisma z dnia [...] marca 2016 r., kwestionowała obydwa te stanowiska, wskazując na bezprzedmiotowość kontrolowanego postępowania z uwagi na zgodność przedmiotowego budynku z prawem (k. 25-33 akt sądowych). W jej ocenie organy administracji publicznej powinny bowiem umorzyć postępowanie na mocy art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Sąd w tej mierze przychylił się do stanowiska organów administracji publicznej.

Na początku rozważań należy zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie, gdy z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych nie jest możliwe merytoryczne załatwienie sprawy. Taki stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, skoro potencjalnie istnieje zarówno osoba, która może być adresatem rozstrzygnięcia, tj. inwestor, jak i obowiązek, który może być skonkretyzowany w decyzji administracyjnej, wynikający w szczególności z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. Ponadto, wbrew twierdzeniom L. K., organy nadzoru budowlanego mogą orzec na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. nie tylko o nałożeniu określonych obowiązków, lecz także o odstąpieniu od nałożenia tych obowiązków. W ten sposób merytorycznie zostaje bowiem załatwiona sprawa legalizacji robót budowlanych, wykonanych na podstawie tytułu prawnego, który następnie upadł (np. w wyniku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę), jeżeli obiekt budowlany odpowiada przepisom prawa i nie wymaga dokonania czynności, mających doprowadzić go do stanu zgonego z prawem.

Podobne stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1351/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2012 r., II OSK 846/11, tamże; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09, tamże).

Należy poza tym zaznaczyć, że rozstrzygnięcie, czy zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zdognego z prawem wymaga w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. zbadania legalności danego obiektu budowlanego. W tym celu niezbędne jest zatem dokonanie oceny zgodności zrealizowanych prac z (1) przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z (2) przepisami techniczno-budowlanych.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki, należy najpierw zauważyć, że skarżący w toku postępowania zwracał uwagę na konieczność uwzględnienia planu miejscowego obowiązującego w dacie realizacji obiektu budowlanego. Wskazywał również na warsztatowy charakter przedmiotowego budynku, a w konsekwencji także na niezgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Argumenty te okazały się jednak nietrafne.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w przypadku postępowania naprawczego zgodność obiektu budowlanego z ładem architektoniczno-budowlanym podlega ocenie z perspektywy przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Kluczowe jest bowiem wtedy udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dany obiekt budowlany odpowiada wymaganiom istniejącego, a nie przeszłego, ładu przestrzennego. Pogląd ten należy uznać za dominujący w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 706.14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1547/15, tamże; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., II OSK 2752/13, tamże).

Jak wynika z pisma Kierownika Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy T. P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], dla działki nr [...] obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 212, poz. 3307), przy czym wymieniona nieruchomość została oznaczona symbolem 59MN (k. nienumerowana, t. V akt adm. organu I instancji). Zgodnie z § 3 pkt 1 powołanego planu miejscowego, symbol ten odnosi się do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co potwierdza także § 4 ust. 1 pkt 1 lit. a tego planu miejscowego. Nie oznacza to jednak całkowitego zakazu lokalizacji zabudowy o funkcji innej niż mieszkaniowa. Należy bowiem podkreślić, że w § 4 pkt 2 cytowanego planu miejscowego zezwolono dla terenu o symbolu 59MN na lokalizację jednego budynku lub segmentu mieszkalnego, z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego. Ponadto w § 4 pkt 4 wymienionego planu miejscowego ustanowiony został zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości oznaczonych enumeratywnie wyliczonymi symbolami. Postanowienie to nie obejmuje jednak symbolu 59MN, co pozwala a contrario wnioskować, że na działce nr [...] dopuszczalne jest prowadzenie działalności gospodarczej, np. w postaci świadczenia usług. Co więcej, § 4 pkt 7 omawianego planu miejscowego pozwala na zachowanie na terenach oznaczonych jako 59MN istniejących budynków usługowych z dopuszczeniem ich przebudowy i rozbudowy z zachowaniem odpowiednich ustaleń planu miejscowego.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika z kolei, że przedmiotowy budynek składa z części niemieszkalnej, zlokalizowanej na parterze, i części mieszkalnej, zlokalizowanej na piętrze. Wniosek ten potwierdza w szczególności dokumentacja budowlana (k. 43-50, t. I akt adm. organu I instancji). Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że rozważany obiekt budowlany ma wyłącznie charakter warsztatowy, skoro pełni on również funkcję mieszkaniową.

Jednocześnie z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest użytkowany od wielu lat. Konkluzja ta znajduje swoje oparcie w szczególności w wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...], załączonym na wniosek skarżącego do akt sądowych (k. 48-54 akt sądowych). Konsekwentnie zatem w chwili obecnej trudno z całą stanowczością przesądzić przeznaczenie przedmiotowego budynku. Można jednak stwierdzić, że część niemieszkalna budynku, przynajmniej potencjalnie, może pełnić funkcję usługową. Tym bardziej, że z uzasadnienia powyższego wyroku z dnia [...] września 2009 r. wynika, iż w przedmiotowym obiekcie budowlanym przez pewien czas znajdowała się piekarnia. Funkcja usługowa, np. o charakterze uzupełniającym, odpowiada z kolei powołanym wyżej przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 2011 r. Na tej podstawie należy zatem stwierdzić, że omawiany budynek, składający się z części mieszkalnej i nieużytkowanej części niemieszkalnej, jest zgodny z postanowieniami powyższego aktu prawa miejscowego.

Nie ulega zarazem wątpliwości, że omawiany budynek odpowiada wymogom, jakie w zakresie parametrów architektoniczno-urbanistycznych zostały określone w powyższym planie miejscowym. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

Materiał dowodowy zgromadzonych w aktach administracyjnych pozwala poza tym przyjąć, że przedmiotowy obiekt budowlany jest także zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Okoliczność ta nie była zresztą kwestionowana także przez skarżącego, który ogólnie wskazywał na zły stan obiektu budowlanego związany z długotrwałym zaprzestaniem jego eksploatacji – pismo z dnia [...] maja 2015 r. (k. nienumerowana, t. V akt adm. organu I instancji). Argument ten nie zasługuje jednak na aprobatę. Kontrola przeprowadzona przez organ I instancji nie wykazała bowiem jakichkolwiek uchybień w tym zakresie – protokoły kontroli z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] maja 2015 r. (k. 62-67, t. V i k. nienumerowane, t. V akt adm. organu I instancji). Sam skarżący nie przedstawił natomiast żadnego dowodu, potwierdzającego ewentualny zły stan techniczny budynku. Co więcej, w wymienionym wyżej piśmie z dnia [...] maja 2015 r. przyznał, że w obiekcie nie nastąpiły żadne zmiany poza degradacją związaną z upływem czasu.

Tym samym należy zdaniem Sądu uznać, że rozważany obiektu budowlany odpowiada zarówno przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepisom techniczno-budowlanym. W konsekwencji nie zachodziła także potrzeba nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud., co też trafnie uczyniły organy administracji publicznej.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skarg. Obie skargi jako niezasadne podlegały zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.").

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).