Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 907/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 4 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi: A. B., M. P., M. Ł.-B., M. B., Ł. B., A. B., R. B., A. B., B. W., L. B.-K., R. B., M. B., T. T. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 23 listopada 2020 r. znak [...], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...]. ewid. P., m. K., w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel: l. kat[...], b. gm. kat L..

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż zgodnie z mapami uzupełniającymi porównania mapy ewidencyjnej z mapą katastralną wykonanymi w dniach 16 i 18 listopada 2009 r. przez geodetę uprawnionego inż. W. T. w skład działki nr [...], obr[...], jedn. ewid. P., m. K. weszły części parcel: l. kat. [...] i l. kat[...], b. gm. kat. L.. Operatem nr [...] z dnia 2.07.2010 r. działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...], nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. P., m. K.. Na podstawie porównania mapy z ww. planem podziału, organ I instancji ustalił, że w skład zawnioskowanej do zwrotu działki nr [...], obr. [...]. ewid. P. weszły części parcel: l. [...] obj. Lwh [...] b. gm. kat. L., natomiast w skład zawnioskowanej do zwrotu działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P. weszły części parcel: l. kat[...] obj. Lwh [...] b. gm. kat. L. oraz część parceli l. kat[...], obj. Lwh [...], b. gm. kat. L.. Na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. znak: [...] z dnia 14.05.1973 r. organ I instancji ustalił, że ww. decyzją wywłaszczono m.in. parcele: l. kat. [...], obj. [...] b. gm. kat. L. oraz parcele: [...], obj. [...] b. gm. kat. L. na cele budowy Bulwaru [...] oraz [...] Hotelu Kongresowego w K..

Na podstawie wypisu hipotecznego [...] i Lwh [...] b. gm. kat. L. oraz sądowych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku i notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia, organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy: A. D., A. B., M. P., M. Ł. - B., M. B., Ł. B., A. B., R. B., M. D., A. B., B. W., M. B. - S., K. W., R. B., M. B., T. T., M. K., J. S., A. S., A. S., I. B., M. B. z d. R., M. S., B. K., J. B. T. N., M. D., A. W., G. B. i A. B., należą do kręgu spadkobierców ujawnionych w Lwh [...] gm. kat. L. poprzednich właścicieli parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. L., tj.: spadkobierców M. B., P. B., S. S., S. B., M. B., H. B., K. B. i M. B. oraz że M. P., M. D., A. B., B. W., M. B. - S., K. W., R. B., M. B., T. T., M. K., J. S., A. S., A. S., T. N. i I. B. należą do kręgu spadkobierców poprzednich właścicieli parceli l. kat[...], obj. Lwh [...], b. gm. kat. L., tj.: P. B., M. B., H. B., S. S. i M. B..

Na podstawie pisma Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 25.02.2020 r. organ I instancji ustalił, że działka nr [...] znajduje się w całości w pasie drogowym ul. [...], która ma status drogi gminnej, a działka nr [...] w zakresie objętym wnioskiem o zwrot zajęta jest w części pod pas drogowy ul. [...] (drogi gminnej) i ul. [...], która z kolei jest zaliczana do dróg krajowych. W ww. piśmie Zarząd Dróg Miasta K. dodatkowo wskazał, że działki nr [...] i nr [...] objęte są decyzjami Prezydenta Miasta K. Nr [...]/10 z dnia 5.11.2010 r. oraz nr [...] - dnia 4.08.2010 r. o zezwoleniu na inwestycję drogową pn. "Budowa i rozbudowa układu ulic dla obsługi Centrum Kongresowego w K. (...) oraz Rozbudowa ul. [...] w zakresie budowy sięgacza oraz przebudowa odcinka ul. [...] od km. 0+007,00 do km O + 0,76,75 jako drogi gminnej o parametrach drogi dojazdowej (...)".

W związku z powyższym, organ I instancji wskazał że zgodnie z przepisem art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, drogi krajowe są własnością Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność województwa, powiatu lub gminy. Mając na uwadze powyższy przepis oraz prezentowany w wyrokach dominujący pogląd judykatury, stwierdził, że brak jest możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem że bezprzedmiotowe byłoby badanie przez organ, czy cel wywłaszczenia nieruchomości został w wymaganym terminie zrealizowany. Organ I wskazał też opierając się na orzecznictwie sądowym, że art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na doktrynę, stwierdził, że przepis art. 13 u.g.n. definiuje obrót nieruchomościami jako każdą czynność prawną prowadzącą do zmiany podmiotu, któremu przysługują prawa do nieruchomości stanowiącej przed tą czynnością własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Odwołanie zostało wniesiono przez: A. D., A. B., M. P., M. Ł. - B., M. B., Ł. B., A. B., R. B., M. D., A. B., B. W., L. B. - K., M. B. - S., K. W., R. B., M. B., T. T., J. S., A. S., A. S.. Zarzucono naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 13, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podnosząc, że działki, których dotyczy zaskarżona decyzja wywłaszczone zostały orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. K. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Nr [...] w pkt. 13 i 21 wpisane były do Iwh [...] i [...] cd. Kw [...]. W zaskarżonej decyzji pominięci zostali niektórzy następcy prawni wywłaszczonych współwłaścicieli np. K. V. - J.. Zaskarżona decyzja błędnie przyjmuje, że zgodnie z art. 13 u.g.n. czynnością prawną jest zwrot nieruchomości (str. 9 decyzji). To odrębne zdarzenie prawne. Z art. 216 u.g.n. nie wynika zakaz zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Działki ewid. [...] i [...] obr. [...] nie są w całości zajęte przez drogi, to jest ul. [...] i [...] w K.. Część tych działek, które nie są zajęte pod wspomniane drogi, powinny zostać zwrócone wnioskodawcom. O zwrot tych powierzchni ubiegają się wnioskodawcy. Omawiane części w/w działek stały się zbędne na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu (pozostają niezagospodarowane).

Wojewoda decyzją z dnia 7 czerwca 2021r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, iż wniosek o zwrot działek nr [...] i nr [...], złożono w imieniu: A. D., A. B., M. P., M. Ł. - B., M. B., Ł. B., A. B., R. B., M. D., A. B., B. W., L. B. - K., M. B. - S., K. W., R. B., M. B., T. T., M. K., J. S., A. S., A. S.. Następnie do postępowania przyłączyły się osoby, które pismem z dnia 25.05.2021 r. organ I instancji zawiadomił zgodnie z art. 136 ust. 3a u.g.n. o możliwości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości: tj. I. B., M. B., B. K., J. B., M. S., T. N., M. D., A. W., G. B. i A. B.. Zawiadomienie z dnia 25.05.2021 r. było adresowane również do: R. B., D. B., A. K., K. V. - J., M. C., W. B., L. B. - K., M. B., G. B. i A. K.. Jednak ww. osoby nie złożyły przedmiotowego wniosku. Wobec ustalenia na podstawie systemu teleinformatycznego "Rejestry Notarialne", że nie przeprowadzono postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, jak również nie wydano notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po M. B. z d. B. (wdowy po T. B.) i po K. B. z d. T. (wdowie po J. B.), organ I instancji nie miał możliwości skierowania zawiadomienia do ich spadkobierców. Organ I instancji bezskutecznie wezwał pismem z dnia 22.05.2020 r. pełnomocnika radcę prawnego W. L. do przedłożenia dokumentów, z których L. B. - K. wywodzi swoją legitymację procesową. Niezależnie od powyższego organ I instancji pozyskał do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla K. - K. Wydział I Cywilny z dnia 7.01.2014 r. sygn. akt I [...] stwierdzające, że spadek po A. B., synu B. i H. nabyła L. B. - K. oraz postanowienie Sądu Okręgowego w K. Wydział II Cywilny Odwoławczy sygn. akt [...] z dnia 24.09.2015 r. wydane na skutek apelacji A. K.. Na podstawie ww. postanowienia Sądu Okręgowego w K. spadek po A. M. B., synu B. i H. nabyła w całości A. K.. Ze zgromadzonych do akt sprawy dokumentów nie wynika zatem, że L. B. - K. posiada legitymację w przedmiotowej sprawie, a pełnomocnik nie przedłożył do akt innych dowodów. W związku z powyższym zasadnie w punkcie 3 zaskarżonej decyzji organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działek: nr [...] i nr [...], pół. w obr. [...]. ewid. P., m. K., w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel: l. kat. [...], b. gm. L., na rzecz L. B. - K..

Natomiast co do spadkobierców poprzednich współwłaścicieli w tym m.in. K. V. - J., uprzednio toczone z wniosku: R. B., T. D., A. B., B. N., M. B. (żony zmarłego T. B.), D. B., A. K., K. V. - J., M. K., T. T., A. S., W. S., B. B., M. B. (żony zmarłego R. B.), J. S., R. B., S. B., R. B., M. D., B. W., W. B., A. B., L. B. - K., W. B., A. B., M. B., M. B. - S., K. W., G. B., J. B. M. Ł. - B., M. B., Ł. B.\ A. B., I. B. i M. P. oraz z wniosku K. B. (żony zmarłego J. B.) postępowanie zostało zakończone decyzją Starosty [...] znak: [...] z dnia 27.07.2012 r. o odmowie zwrotu części działki nr [...], obr. [...]. ewid. P., m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. 41 i l. kat. [...] b. gm. L., części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P., m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: [...], b. gm. kat. L., części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., w granicach wywłaszczonych parcel: [...], b. gm. kat. L., z uwagi na niezłożenie wniosku przez wszystkie uprawnione osoby. Decyzją znak: [...] z dnia 6.06.2013 r. Wojewoda w punkcie l utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 27.07.2012 r. o odmowie zwrotu części działek nr [...] i nr [...], obr. [...]. ewid. P., w granicach ww. parcel; w punkcie 2 uchylił ww. decyzję w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...], obr. [...]. ewid. P., w granicach parcel l. kat. [...] i l. kat[...] b. gm. kat. L.. Wówczas toczące się postępowanie w zakresie zwrotu części działek nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P., w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych, zostało zakończone ostateczną decyzją, a zatem wniosek złożony przez pełnomocnika w dniu 15.07.2019 r. w Urzędzie Miasta K. jest kolejnym, odrębnym wnioskiem w sprawie. Ponadto z uwagi na brak pełnomocnictwa, a także wskazanie przez pełnomocnika w piśmie wszczynającym postępowanie, że reprezentuje wnioskodawców: "1) T. T., 2) M. K., 3) R. B. i inni", Urząd Miasta K. pismem z dnia 28.08.2019 r. wezwał pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego podania poprzez wskazanie konkretnych osób, w imieniu których występuje oraz przedstawienie stosownych dokumentów pełnomocnictwa. W ww. piśmie Urząd Miasta K. wyjaśnił, że pismem znak: [...] z dnia 23.08.2019 r. Wojewoda zwrócił akta sprawy wraz z wnioskiem o wyłączenie Prezydenta Miasta K. w przedmiotowej sprawie i wskazanie innego organu do jej prowadzenia, z uwagi na brak formalny podania w postaci niedołączenia dokumentu pełnomocnictwa. W piśmie z dnia 16.09.2019 r. pełnomocnik wskazał osoby, w imieniu których występuje. W pozostałym zaś zakresie, na podstawie pozyskanych do akt sądowych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku i aktów poświadczenia dziedziczenia, organ I instancji ustalił aktualnych spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonych parcel, co szczegółowo zostało wywiedzione w treści decyzji Starosty [...] z dnia 23.11.2020 r. Do osób, które nie złożyły wniosku o zwrot nieruchomości organ I instancji -jak już wyżej wyjaśniono - pismem z dnia 25.05.2020 r. skierował zawiadomienie o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Przedmiotowe zawiadomienie było kierowane m.in. do K. V. - J.. Jedynie część z tych osób, tj.: A. B., G. B., A. W., M. D., T. N., B. K., J. B., M. S., M. B. i I. B., złożyło stosowne wnioski. Organ I instancji wypełnił zatem dyspozycję przepisu art. 136 ust. 3a u.g.n., zgodnie z którym, w przypadku, gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości złożenia udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części.

W zakresie zaś badania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn[...], podkreślono, iż w orzecznictwie sądowym dominujący i powszechny jest pogląd, że w sytuacji, gdy nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych nie może ona zostać zwrócona na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli (w tym przypadku właścicieli wywłaszczonych parcel l. kat. [...]. kat. [...], b. gm. kat L.). Tym samym zbędne jest badanie, czy na częściach działek nr [...] oraz nr [...], w granicach ww. parcel został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. znak: [...] z dnia 14.05.1973 r. jako budowa Bulwaru Grunwaldzkiego oraz Międzynarodowego Hotelu Kongresowego w K., ponieważ zwrot tych części działek w świetle ww. przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych jest niedopuszczalny. Przepis art. 2 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co konsekwencji powoduje, że ogranicza on obrót nieruchomościami wywłaszczonymi, znajdującymi się w pasach dróg publicznych, wskutek czego zwrot tych nieruchomości na rzecz osób trzecich jest niedopuszczalny. Złożone do akt sprawy dokumenty geodezyjne potwierdzają, że część działki nr [...], obr. [...]. ewid. P. odpowiada części parceli l. kat. [...], obj. [...], b. gm. kat. L. i l. kat[...], obj. Lwh [...] b. gm. kat. L., a część działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P. odpowiada części parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] obj. Iwh [...], b. gm. kat. L.. Przedmiotowe działki stanowią użytek drogowy. Z pisma Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 25.02.2020 r. wynika, że działka nr [...] znajduje się w całości w pasie drogowym ul. [...], która ma status drogi gminnej, a działka nr [...] w zakresie objętym wnioskiem o zwrot zajęta jest w części pod pas drogowy ul. [...] i ul. [...], która jest zaliczana do dróg krajowych. W ww. piśmie Zarząd Dróg Miasta K. dodatkowo wskazał, że działki nr [...] i nr [...] objęte są decyzjami Prezydenta Miasta K. Nr [...]/10 z dnia 5.11.2010 r. oraz nr [...] z dnia 4.08.2010 r. o zezwoleniu na inwestycję drogową pn. "Budowa i rozbudowa układu ulic dla obsługi Centrum Kongresowego w K. (...) oraz Rozbudowa ul. [...] w zakresie budowy sięgacza oraz przebudowa odcinka ul. [...] od km. 0+007,00 do km O + 0,76,75 jako drogi gminnej o parametrach drogi dojazdowej (...)". Oświadczenie Zarządu Dróg Miasta K. dotyczące faktycznego zakresu zajętości nieruchomości oznaczanej jako działki ewid. nr [...] oraz nr [...] potwierdza dodatkowo, że całe nieruchomości zajęte są pod pas drogowy dróg publicznych. Do akt sprawy organ I instancji pozyskał decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...]/2010 z dnia 4.08.2010 r. o zezwoleniu na inwestycję drogową pn. "Rozbudowa ul. [...] w zakresie budowy sięgacza oraz przebudowa odcinka ul. [...] od km. 0+007,00 do km O + 0,76,75 jako drogi gminnej o parametrach drogi dojazdowej (...)". W treści tej decyzji wskazano, że cała działka nr [...] (z której wydzielono działki nr [...], nr [...] i nr [...]) stanowi "istniejący pas drogowy ul. [...]".

Organ odwoławczy z kolei pozyskał do akt sprawy decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...]/10 z dnia 5.11.2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa i rozbudowa układu ulic dla obsługi Centrum Kongresowego w K. (...) rozbudowa ul. [...] jako drogi gminnej klasy L i D od hm 0+00,00 do hm 2+ 23,12 na odcinku od skrzyżowania z łącznicą z ul. [...] do skrzyżowania z ul. zlokalizowaną wzdłuż południowej ściany budowy Centrum Kongresowego (...)" oraz decyzję Wojewody znak: [...] z dnia 6.07.2011 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję. W treści decyzji wymieniono działki znajdujące w liniach rozgraniczających teren projektowanej drogi, w tym m.in. całą działkę nr [...], obr. [...]. ewid. P.. Powyższe potwierdza zatem, że cała działka nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego ul. [...]. Ze złożonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej również wynika, że ww. nieruchomości znajdują się w pasie drogowym dróg publicznych. Nadto w świetle istniejącego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości informacji odnośnie zasięgu pasa drogowego, przedstawionych przez zarządcę drogi -zwłaszcza jeżeli okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści innych dokumentów (w szczególności urzędowych). Przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przyznają zarządcy drogi bardzo szerokie uprawnienia i kompetencje w zakresie dotyczącym zarządzanej przez niego drogi (wymienione są one w art. 20, art. 20a i art. 20b omawianej ustawy - przykładowo zgodnie z art. 20 pkt 8 zarządca drogi wydaje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego). Regulacja zawiera katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi. Katalog ten ma charakter otwarty, co oznacza, ze zarządca drogi powinien realizować również inne zadania, o ile tylko mieszczą się one w ramach jego ogólnej kompetencji- planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ustawodawca wskazuje na łącznie 20 zadań zarządcy drogi m.in. planistyczne w zakresie rozwoju sieci drogowej oraz finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich, utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą oraz zieleni przydrożnej w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów. Zgodnie ze zgromadzoną w niniejszej sprawie dokumentacją geodezyjne - prawną, przedmiotowe działki oznaczone są w rejestrze ewidencji gruntów symbolem "dr". Nadto stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania droga. Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi (por. wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1666/09). Poza art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie "drogi" zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 w/w ustawy droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonych do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, a także pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska. Natomiast zielenią przydrożną, zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych jest roślinność znajdująca się w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Zgodnie z przepisami § 52 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U z 2016 r., Nr 124), wymiary i zagospodarowanie pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska, powinny być dostosowane do warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei zgodnie z art. 34 ustawy o droga publicznych odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Dodatkowo jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 ust. 5 ww. ustawy); chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych (art. 4 ust. 6 ww. ustawy); korona drogi to jezdnie z poboczami, pasami awaryjnego postoju lub pasami przeznaczonymi do ruchu pieszych, zatokami autobusowymi lub postojowymi, a przy drogach dwujezdniowych - również z pasem dzielącym jezdnie (art. 4 ust. 7 ww. ustawy); drogowy obiekt inżynierski to obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcje oporowe (art. 4 ust. 12 ww. ustawy); obiekt mostowy to budowla przeznaczona dl przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku! wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę (art. 4 ust. 13 ww. ustawy). Stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., póz. 2052 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. położenia, granic i rodzajów użytków gruntowych. W mapie ewidencyjnej zaznacza się m.in. kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia, co wynika z § 28 ust. l rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. (Dz. U. Nr 38, póz. 454). Z kolei według § 67 rozporządzenia drogi (symbol "dr") należą do grupy użytków - tereny różne. Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6 rozporządzenia), z którego wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W świetle powyższego, skoro w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt (...), w którym zlokalizowana jest droga i obiekty oraz urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, to stwierdzić należy, iż gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia i pkt 7 lit. a części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Nadto organem właściwym do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest starosta oraz że zmiana danych objętych ewidencją może być dokonana tylko przez ten organ, podstawą zaś takiej zmiany mogą być udokumentowane informacje przekazane przez właściciela gruntu lub inny podmiot zainteresowany albo decyzja właściwego organu (por.: art. 7d pkt l i art. 22 ust. 1-3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45 ust. l i 2 rozporządzenia). Dlatego też organ administracji publicznej w innym postępowaniu nie może samodzielnie dokonywać oceny, czy określony grunt stanowi pas drogowy w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Ustalenia takiego może dokonać wyłącznie na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 860/10 oraz z 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/12). W konsekwencji skoro z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że przedmiotowe działki znajdują się w granicach pasów drogowych drób publicznych, co wynika nie tylko z oświadczenia zarządcy tych dróg, ale również pozostałych, wskazanych wyżej dokumentów (decyzji ZRiD oraz danych pochodzących z rejestru publicznego, jakim jest ewidencja gruntów i budynków), to niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie.

W skardze na powyższą decyzję A. B., M. P., M. Ł.-B., M. B., Ł. B., A. B., R. B., A. B., B. W., L. B.-K., R. B., M. B., T. T. i M. K., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w/w skarżący zarzucili naruszenie;

- art. 84 § 1 Kpa przez nieprzeprowadzenie dowodu z opini biegłego geodety celem stwierdzenia czy działki ew. nr [...] i [...] obr. [...] pochodzą z byłych I.[...] b. gm. kat. L. i czy obecnie obszar ten wchodzi w dróg ul. [...] i [...] w całości,

- art. 85 § 1 Kpa przez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości z udziałem biegłego geodety celem stwierdzenia położenia żądanego do zwrotu terenu, czy rzeczywiście wchodzi w skład drogi, i że pozostaje niezagospodarowany, a stanowi zalesioną górkę (część dz. ew. [...]),

- art. 28 Kpa przez niezawiadomienie o postępowaniu spadkobierców zmarłych M. B. (żony zmarłego T. B.) i M. B. (żony zm. R. B.),

- art. 76 Kpa przez nieustalenie odpowiednimi dokumentami urzędowymi, że żądany do zwrotu przez skarżących teren wchodzi w skład dróg ul. [...] i [...]

- art. 136 ustawy o gosp. nieruch, (zwłaszcza ust. 3) przez nieustalenie celu wywłaszczenia (publicznego) i faktycznego wykorzystania całej nieruchomości poprzednio wywłaszczonej.

- art. 138 § 2 Kpa przez nie uchylenie decyzji organu I instancji Starosty [...] z dnia 23.11.2020 r. pomimo, że decyzja organu I instancja naruszała przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ze wskazaniem, przy uchyleniu, że organ I instancji powinien przeprowadzić dowody z opinii biegłego geodety, oględzin, zawiadomić o postępowaniu spadkobierców zmarłych M. B. (żony zmarłego T. B.) i M. B. (żony zm. R. B.), ustalić odpowiednimi dokumentami, czy przedmiotowy grunt wchodzi w skład dróg ul. [...] i [...]

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem, wyznaczył na dzień 4 marca 2022r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W kontrolowanej sprawie istotna dla rozstrzygnięcia była treść art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową nieruchomości zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, wyłączając możliwość przeniesienia własności takiej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, i stanowiąc jednocześnie negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Sąd podziela zatem dominujący i powszechny w orzecznictwie sądowym pogląd, że w sytuacji, gdy nieruchomość znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych nie może ona zostać zwrócona na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli (w tym przypadku właścicieli wywłaszczonych parcel l. kat. [...], b. gm. kat L.). Tym samym zbędne jest badanie, czy na częściach działek nr [...] oraz nr [...], w granicach ww. parcel został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. K. znak: [...] z dnia 14.05.1973 r. jako budowa Bulwaru [...] oraz [...] Hotelu Kongresowego w K., ponieważ zwrot tych części działek w świetle ww. przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych jest niedopuszczalny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2011r., sygn. akt II SA./Kr 1098/11). Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a u.d.p., wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Zajęcie nieruchomości (wywłaszczonej na cel, który nie został zrealizowany) pod drogi publiczne, stanowi negatywną przesłankę jej zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. Również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 września 2010, sygn.. akt I OSK 1438/09, stanął na stanowisku, iż z treści art. 2a u.d.p. wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści. Wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze organy prawidłowo również stwierdziły fakt zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną – pas takiej drogi i odpowiednio to udokumentowały. W szczególności istotne były zgromadzone w sprawie dowody w postaci dokumentów geodezyjnych potwierdzających, że działki nr [...] i nr [...] stanowią użytek drogowy, oznaczone są w rejestrze ewidencji gruntów symbolem "dr", które poparte zostały pismem Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 25.02.2020 r. wskazującym, że działka nr [...] znajduje się w całości w pasie drogowym ul. [...], która ma status drogi gminnej, a działka nr [...] w zakresie objętym wnioskiem o zwrot zajęta jest w części pod pas drogowy ul. [...] i ul. [...], która jest zaliczana do dróg krajowych. Dodatkowo działki nr [...] i nr [...] objęte są decyzjami Prezydenta Miasta K. Nr [...]/10 z dnia 5.11.2010 r. oraz nr [...] z dnia 4.08.2010 r. o zezwoleniu na inwestycję drogową pn. "Budowa i rozbudowa układu ulic dla obsługi Centrum Kongresowego w K. (...) oraz Rozbudowa ul. [...] w zakresie budowy sięgacza oraz przebudowa odcinka ul. [...] od km. 0+007,00 do km O + 0,76,75 jako drogi gminnej o parametrach drogi dojazdowej (...)". W treści tej decyzji wskazano, że cała działka nr [...] (z której wydzielono działki nr [...], nr [...] i nr [...]) stanowi "istniejący pas drogowy ul. [...]". Z kolei z decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 5.11.2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa i rozbudowa układu ulic dla obsługi Centrum Kongresowego w K. (...) rozbudowa ul. [...] jako drogi gminnej klasy L i D od hm 0+00,00 do hm 2+ 23,12 na odcinku od skrzyżowania z łącznicą z ul. [...] do skrzyżowania z ul. zlokalizowaną wzdłuż południowej ściany budowy Centrum Kongresowego (...)" oraz decyzji Wojewody znak: [...] z dnia 6.07.2011 r. utrzymującą w mocy ww. decyzję, wymieniono działki znajdujące w liniach rozgraniczających teren projektowanej drogi, w tym m.in. całą działkę nr [...], obr. [...]. ewid. P.. Powyższe potwierdza zatem, że cała działka nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego ul. [...]. Ze złożonej do akt sprawy mapy ewidencyjnej również wynika, że ww. nieruchomości znajdują się w pasie drogowym dróg publicznych. Zasadnie również organy wskazały na przepisy regulujące kwestie dotyczące pasa drogowego, w tym art. 4 pkt 1 tej ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 pkt 1 w zw. z art. art. 4 pkt 22 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepisy te wskazują, iż droga to wydzielony pas terenu, który składa się nie tylko z jezdni, ale też pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonych do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, a także pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska. W świetle tego skoro w ewidencji gruntów jako drogi ("dr") ujawniane zostały sporne grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, to ustalenia organów dokonane w kontrolowanej sprawie są prawidłowe, jako zwłaszcza dokonane na aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 860/10 oraz z 31 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1219/12). Dlatego niezasadne są argumenty odnoszące się do konieczności zbadania przez biegłego tej kwestii, czy także dokonania oględzin czy faktycznie całość lub część spornych działek zajęta jest na drogi publiczne. Podsumowując, ze zgromadzonej dokumentacji jednoznacznie wynika, iż sporny teren zajęty jest pod drogi.

Również wbrew argumentacji zawartej w skardze, organy jeśli miały taką możliwość to ustaliły i zawiadomiły spadkobierców poprzednio uprawnionych osób, w tym wobec ustalenia na podstawie systemu teleinformatycznego "Rejestry Notarialne", że nie przeprowadzono postępowania o stwierdzeniu nabycia spadku, jak również nie wydano notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po M. B. z d. B. (wdowy po T. B.), organ I instancji nie miał możliwości skierowania zawiadomienia do jej spadkobierców. Stąd brak jest podstaw, aby skutecznie zarzucać organom naruszenie art. 28 Kpa. Ponadto zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym, czyli zarzut oparty o podstawę wznowieniową, może być skutecznie podnoszony jedynie przez podmiot, który został pominięty, a nie inne strony postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.