Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 487/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 15 k.p.a., art. 28, art. 138 § 1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64a, art. 64e, art. 134 § 1, art. 151a § 1-2,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 44
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 2 ust. 8, art. 20 ust. 2 pkt. 1, art. 24
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. S. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr. [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako: "organ odwoławczy"), uchylił decyzję Starosty [...] (dalej jako: organ I instancji) z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 r., T. S., reprezentowana przez E. S. i R. S., zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: "SKO") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], w przedmiocie rozgraniczenia działki nr [...] i działki nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu wydania decyzji i wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, osoby figurujące jako współwłaściciele działki nr [...] tj. S. S., M. S. oraz S. L. nie żyły. Uczestnikami postępowania rozgraniczeniowego byli faktyczni użytkownicy działek.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., znak [...], SKO stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2006 r., znak [...]

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że S. L., uznany przez Burmistrza Miasta [...] za jedną ze stron postępowania rozgraniczeniowego, zmarł przed jego wszczęciem, wobec czego decyzja rozgraniczeniowa, skierowania do osoby zmarłej, obarczona jest wadą nieważności.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. R. S. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do organu I instancji o ujawnienie decyzji SKO z dnia [...] marca 2008 r., znak: [...] w ewidencji gruntów.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu decyzji SKO z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie organu I instancji ujawnienie wnioskowanej przez skarżącą decyzji w ewidencji nie jest możliwe. Podkreślono, że granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] jest granicą sporną, jednak jej przebieg został uwidoczniony w bazie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. – w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034) dalej jako: "rozporządzenie", organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków ma obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodnie z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Takim dokumentem jest operat techniczny nr [...] sporządzony przez geodetę uprawnionego K. D. przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] października 2004 r.

Wskazano również, że granice przyjęte przez geodetę uprawnionego J. R. w operacie technicznym nr [...] złożonym w dniu [...] lutego 2006 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie podlegały ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2006 r., decyzją SKO z dnia [...] marca 2008 r.

Skarżąca nie zgadzając się z powyższą decyzją złożyła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów (stan na [...] lipca 2018 r.) działka nr [...] stanowi współwłasność: E. B. (1/40), J. B. (1/40), S. L. (5/10), K. R. (1/10), M. S. (1/10), R. S. (1/10), T. S. (1/20), B. T. (1/10). W dniu złożenia przez skarżącą wniosku w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków tj. na dzień [...] maja 2017 r. działka nr [...] była przedmiotem współwłasności: R. S. (1/10), M. S. (1/10), S. L. (5/10), S. S. (1/10), K. R. (1/10) i B. T. (1/10). Granica pomiędzy działkami nr [...], a [...], ujawniona została w bazie danych ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu technicznego nr [...] przyjętego do zasobu geodezyjnego w dniu [...] października 2004 r. oraz jest granicą sporną.

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na prawa i obowiązku stron postępowania. Organ I instancji naruszył art. 9, art. 10, art. 28, art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej jako: "k.p.a." poprzez skierowanie wydanej decyzji wyłącznie do skarżącej z pominięciem pozostałych współwłaścicieli działki nr [...].

W ocenie organu odwoławczego okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały rozstrzygnięte w sposób wyczerpujące. Stan materiału dowodowego w ocenie organu odwoławczego jest nie wystarczający i jego uzupełnienie przez organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, informując o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9, art. 61 § 4 k.p.a.), po czym przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy. Następnie powinien wydać decyzję wraz z uzasadnieniem spełniającym warunki zawarte w art. 107 § 3 k.p.a.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżąca złożyła sprzeciw od decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu wskazała, że nie zgadza się z ustaleniem organu odwoławczego w zakresie ważności postępowania rozgraniczeniowego dokonanego przez uprawnionego geodetę K. D. i przedstawiła swoje zarzuty związane z nieprawidłowościami w postępowaniu rozgraniczeniowym.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał stanowisko zawarte w wydanej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) dalej jako: "p.p.s.a." ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) dalej jako: "k.p.a.", tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podkreślić należy, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W przypadku skarg, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na tle przytoczonej normy prawnej sformułowano w orzecznictwie pogląd, który w pełni podziela sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (por: wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; WSA w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14). Konkludując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17).

Rozpoznając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. sąd nie podzielił zarzutów skarżącej podniesionych w sprzeciwie i zawartej w nim argumentacji uznając, że organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z analizowanego w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika bowiem z akt sprawy w dniu [...] maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2006 r. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Wydana w sprawie decyzja została skierowana jedynie do skarżącej, będącej współwłaścicielem nieruchomości.

Zgodnie z art. 2 ust. 8 p.g.i.k., ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Z przepisu art. 24 p.g.i.k. ustawy wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2a pkt.1 p.g.i.k., lub na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt. 1 p.g.i.k. Zgodnie z tym przepisem w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Aktualizacja informacji w ewidencji gruntów i budynków następuję w trybie czynności materialno-technicznej w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2b pkt.1 p.g.i.k., w pozostałych przypadkach- art. 24 ust. 2b pkt. 2 p.g.i.k. w drodze decyzji administracyjnej.

Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.).

Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia.

Podkreślić należy, że postępowanie mające na celu aktualizację ewidencji gruntów ma charakter rejestrowy, czyli wtórny do zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że wskazane wyżej normy p.g.i.k. stanowią źródło interesu prawnego właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 28 k.p.a. wyposażając ich w legitymację do występowania z wnioskiem o aktualizacje informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jak i do uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniach wszczętych z urzędu bądź na wniosek innych legitymowanych osób. Niewątpliwie również postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków ma charakter postępowania administracyjnego, które kończy się podjęciem czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, kończącego się decyzją administracyjną gdy organ odmawia aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (zgodnie z art. 24 ust. 2 c p.g.i.k.).

Mając na uwadze fakt, że przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją była sprawa wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian odnoszących się do działki której skarżąca jest tylko jednym ze współwłaścicieli sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał w decyzji kasatoryjnej, że stronami postępowania winni być również pozostali współwłaściciele nieruchomości. Przymiot strony postępowania aktualizacyjnego zgodnie z art. 20 ust. 2 p.g.i.k. ma bowiem podmiot, którego prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym, pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], stanowiło uchybienie, które nie mogło zostać w żaden sposób konwalidowane przez organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 k.p.a. Kwestie związane z wykazaniem w ewidencji gruntów granicy działki, nie można zaliczyć do spraw należących do czynności zwykłego zarządu (art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 z późn. zm.). Czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z załatwianiem bieżących spraw i związane ze zwykłą eksploatacją rzeczy i utrzymaniem jej w stanie nie pogorszonym, wszystko zaś co się w tych granicach nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu. Jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a., albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 k.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1946/14).

Reasumując należało stwierdzić, że przesłanki do zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. zostały przez organ odwoławczy wykazane. Sąd nie przesądza w tym miejscu o zasadności żądania strony skarżącej, ani o jego skuteczności, ponieważ nie jest to możliwe na obecnym etapie postępowania. Podjęte przez organ odwoławczy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa i nie ma podstaw do jego uchylenia.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.