Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 939/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1pkt 1, art. 149 7 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 358/18 w sprawie ze skargi M.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokiem z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 358/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.N.: stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 sierpnia 2017 r. (pkt 1); stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał skarżącej od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. M.N. wystąpiła, w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 709 ze zm., dalej jako "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wyłączenie stosowania wobec niej przepisów art. 15 c i 22a tej ustawy.

Pismem z dnia 18 września 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, skierował do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego prośbę o przekazanie informacji, czy strona ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie.

Pismem z dnia 18 września 2017 r. organ poinformował stronę, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu całego materiału dowodowego, tj. do dnia 14 maja 2018 r., a następnie pismem z dnia 9 października 2017 r. organ skierował prośbę do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do Komendanta Głównego Straży Granicznej o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą Ministrowi ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W dniu 22 grudnia 2017 r. strona wniosła na podstawie art. 37 k.p.a. ponaglenie, domagając się niezwłocznego załatwienia sprawy oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości.

Pismem z dnia 15 maja 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował stronę, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po zebraniu wszystkich dowodów, co, w ocenie organu, powinno nastąpić do dnia 26 listopada 2018 r.

W takich okolicznościach M.N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podniósł, że sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu. Należy zbadać, czy przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione. Dłuższy termin załatwienia sprawy może zwłaszcza wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy. Stan faktyczny oraz prawny sprawy zobowiązuje organ do przeprowadzenia szeregu czynności w sprawie przed wydaniem decyzji. Zdaniem organu, w sprawie okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny. Do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 100 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W dniu 8 listopada 2018 r. organ poinformował Sąd, że w dniu [...] września 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia zastosowania przepisów ustawy.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ działania organu są nadmiernie i niepotrzebnie długie. Jak bowiem wynika z akt sprawy skarżąca wystąpiła w dniu 30 sierpnia 2017 r. do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć też należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Następnie WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana jest z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., organ obowiązany jest zawiadomić o tym stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Sąd podkreślił, że w art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczynę zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd podkreślił, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.

Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to w niniejszej sprawie wydano decyzję dopiero w dniu [...] września 2018 r. Czynności podejmowane przez organ wskazane w pierwszej części uzasadnienia, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. Zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.

Z akt administracyjnych wynika, że Minister zwrócił się do Dyrektora ZER MSW o przekazanie informacji, czy skarżąca ma ustalone prawo do renty lub emerytury w dniu 18 września 2017 r. Kolejną czynność – zwrócenie się do IPN i Komendanta Głównego Straży Granicznej organ podjął w dniu 9 października 2017 r.

Komendant Główny Straży Granicznej udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu 26 stycznia 2018 r., natomiast Prezes IPN udzielił odpowiedzi pismem, które wpłynęło do organu w dniu 11 stycznia 2018 r. Dalszych merytorycznych działań organu w sprawie Sąd nie stwierdził. Organ ograniczył swoje działania, po uzyskaniu wzmiankowanych odpowiedzi, do wystosowania pisma do pełnomocnika skarżącej informującego o nowym terminie załatwienia sprawy (do dnia 26 listopada 2018 r.) oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy, a także odniesienia się do zebranego materiału (pismo z dnia 15 maja 2018 r.).

Analizując przedstawiony przebieg postępowania, Sąd stwierdził, iż od dnia złożenia wniosku (30 sierpnia 2017 r.) do dnia wydania decyzji ([...] września 2018 r.) upłynęło 12 miesięcy. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę.

W aktach sprawy znajdują się pisma kierowane do skarżącej o przedłużeniu terminów załatwienia jej sprawy (pisma z: 18 września 2017 r., 3 stycznia 2018 r. i 15 maja 2018 r.). Ostatnie z pism przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 26 listopada 2018 r. Przedłużenie terminu do dnia 26 listopada 2018 r. miało jednak, w ocenie Sądu, jedynie charakter formalny i nie było powiązane z podejmowaniem żadnych nowych czynności w sprawie. Z pisma skierowanego do pełnomocnika (pismo z dnia 15 maja 2018 r.) wynika natomiast, że organ zamierzał podjąć rozstrzygnięcie w sprawie w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy. Wyznaczenie zatem terminu załatwienia sprawy do dnia 26 listopada 2018 r., w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony został w końcu stycznia 2018 r., nosi wszelkie cechy przewlekłości.

Nie zmienia tej oceny sygnalizowana pełnomocnikowi strony możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. W takiej sytuacji organ winien bowiem wyznaczyć pełnomocnikowi konkretny termin na skorzystanie z tego uprawnienia i po jego bezskutecznym upływie, podjąć rozstrzygnięcie w sprawie. Na marginesie Sąd zwrócił uwagę, iż pełnomocnik skarżącej wskazywał, że zapozna się z aktami w dniu 18 lipca 2018 r.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności i przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego, za bezsporne WSA w Warszawie uznał, że działania organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej były przewlekłe, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż od dnia wpłynięcia wniosku do organu 30 sierpnia 2017 r. do dnia wydania decyzji w sprawie ([...] września 2018 r.) upłynęło 12 miesięcy. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącej w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, tj. 12 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości rzeczowej musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego, Sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa z § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo.

Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1000 zł), Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania przez skarżącą na decyzję, a także okoliczność, że skarżącej zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, zaś organ nie wydał jeszcze decyzji, która ma istotny wpływ na ustalenie wysokości tego świadczenia, bowiem może ona wyłączyć stosowanie wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W dniu 4 stycznia 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja z dnia [...] września 2018 r.). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd pierwszej instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 1511474).

2. art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w sprawie organ, w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z dnia 30 sierpnia 2017 r., nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego, w pierwszej kolejności, na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego, konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżąca pełniła służbę lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 30 sierpnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno- rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej (5 czerwca 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy o wydanych decyzjach, wysłudze lat strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (29 września 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 11 stycznia 2018 r., a informację o przebiegu służby ze Straży Granicznej w dniu 1 lutego 2018 r.

3. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącej od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych, w sytuacji gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej nie budzi wątpliwości zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te nie zostały jednak oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Natomiast treść art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności, skarżący kasacyjnie organ podniósł zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez stwierdzenie, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, skoro w dniu [...] września 2018 r. r. wydał decyzję.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. To unormowanie orzecznicze dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej w dniu wniesienia skargi pozostawał w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie i skarga ta była uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ponieważ organ przed wydaniem przez sąd wyroku zakończył postępowanie w sprawie i wydał stosowny akt lub dokonał czynności (por. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, s. 614, i podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz s. 447). To rozwiązanie oparte jest na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania. W doktrynie zwraca się uwagę, że w ten sposób ustawodawca rozstrzygnął – w sposób prawidłowy – spory w literaturze i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jakie przed nowelizacją art. 149 dotyczyły tej kwestii oraz rozstrzygnięcia, jakie orzeczenie powinien wydać sąd w sytuacji, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania w tej sprawie organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt. Rozbieżność dotyczyła tego, czy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ sąd nie może zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte, czy też postępowanie sądowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowe, ponieważ organ przestał pozostawać w bezczynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz (2012), s. 769–770; M. Szubiakowski, Bezczynność i przewlekłość w świetle art. 149 P.p.s.a., ZNSA 2013, nr 4, s. 39–42; J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013/3 s. 15–16).

Niezależnie jednak od powyższego, zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie. Wskazany przepis ma bowiem charakter ogólny i kompetencyjny. Przepis ten odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określa kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie mógł zatem podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się - w rozpoznawanej sprawie na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35-art. 38 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa w przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania, to nie można Sądowi, stwierdzającemu przewlekłe prowadzenie postępowania oraz oceniającemu tę przewlekłość jako zaistniałą z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji orzekającemu o wymierzeniu organowi grzywny, zarzucić naruszenia omawianych przepisów, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14).

W drugim zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. podjęto próbę podważenia dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości w prowadzeniu postępowania jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjne organ nie kwestionuje wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a., lecz ocenę stopnia przewlekłości organu przekładającą się na treść orzeczenia w kwestii rażącego naruszenia prawa przez organ i w kwestii wymierzenia mu grzywny w realiach niniejszej sprawy. Nie powołuje jednak w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji, dokonując wadliwej oceny stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania, a także nie wykazuje, że naruszenia tych przepisów miałyby wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12).

Wyjaśnić należy, że skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu, w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie na gruncie powołanego w uzasadnieniu wyroku przepisu art. 35 k.p.a. ocenił przewlekłość w prowadzeniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania, jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. - w ogóle nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14,12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych wyżej odniesień oznacza, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a P.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 1329/14).

W trzecim zarzucie skargi kasacyjnej zakwestionowano podstawy prawne przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej.

W tym miejscu przypomnieć należy, że wedle treści art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką przyznania od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości. Suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznała skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przesłanek, aby zakwestionować wysokość sumy pieniężnej przyznanej na rzecz skarżącej, gdyż WSA w Warszawie wyjaśnił, jakie motywy skłoniły go do zasądzenia tych świadczeń w przyjętej wysokości, a ustalenia te znajdują podstawy w przyjętym przez organ sposobie prowadzenia postępowania w sprawie oraz w braku merytorycznych argumentów przemawiających za takim sposobem prowadzenia tego postępowania, które, co należy podkreślić, stanowi nie tylko rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących terminy rozpatrzenia spraw przez organ administracji publicznej, ale także konstytucyjnej zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej w wysokości tysiąca złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną oraz kompensacyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy. Należy pamiętać, że skarżąca od dłuższego czasu otrzymuje świadczenie emerytalne w obniżonej wysokości. Rozpoznawana sprawa w swych ekonomicznych następstwach dotyczy więc podstawowych dochodów skarżącej, z których pokrywa ona koszty utrzymania siebie i swojej rodziny. W takich sytuacjach organ winien więc wykazywać się szczególną wrażliwością i troską o jednostkę, dążąc do jak najszybszego załatwienia jej wniosku, który dotyczy fundamentów jej egzystencji. Nie został również naruszony przepis art. 154 § 6 oraz § 7 P.p.s.a., ponieważ art. 156 § 6 dotyczy wysokości grzywny, która nie została wymierzona organowi, a świadczenie zostało ustalone w granicach wyznaczonych tym przepisem.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 i wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny WSA w Warszawie ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się, podejmując decyzję o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, ustalając jej kwotę w prawidłowej, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy, wysokości. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.