Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1461/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 2169/19 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2020 r., sygn. V SA/Wa 2169/19 po rozpoznaniu skargi A. G. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) oraz zasądził koszty postępowania (pkt 2).

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Na podstawie upoważnienia z [...] maja 2019 r. wszczęto wobec skarżącego kontrolę jako płatnika składek.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. inspektor kontroli ZUS wezwał stronę do przedłożenia w terminie do 5 lipca 2019 r. dokumentów związanych z zakresem przedmiotowym kontroli. Pismem z [...] czerwca 2019 r. skarżący złożył wniosek o przerwę w wykonywaniu czynności kontrolnych z uwagi na to, że w określonym czasie nie jest w stanie przedłożyć dokumentów. Pismem z [...] czerwca 2019 r. inspektor kontroli ZUS poinformował o przerwie w wykonywaniu czynności kontrolnych w związku ze złożonym wnioskiem w okresie od 22 czerwca 2019 r. do 5 lipca 2019 r.

Pismem z [...] lipca 2019 r. strona złożyła wniosek o kolejną przerwę w wykonywaniu czynności kontrolnych, z uwagi na niemożność przedłożenia żądanych dokumentów. W związku z tym, inspektor kontroli ZUS pismem z [...] lipca 2019 r. poinformował skarżącego o przerwie w wykonywaniu czynności kontrolnych w okresie od 8 lipca 2019 r. do 26 sierpnia 2019 r. zgodnie z wnioskiem.

Jak wynika ze sporządzonej przez inspektora kontroli ZUS notatki służbowej, w rozmowie telefonicznej z [,..] września 2019 r. został uzgodniony ze stroną termin wznowienia czynności kontrolnych na dzień 12 września 2019 r.

Pismem z [...] września 2019 r. skarżący wniósł sprzeciw wobec wykonywania czynności kontrolnych.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Biłgoraju (dalej: organ I instancji) orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Dyrektor Oddziału stwierdził, że według zgromadzonych w sprawie dokumentów kontrola rozpoczęta [...] czerwca 2019 r. trwała do dnia zastosowania przerwy w czynnościach kontrolnych, tj. do 21 czerwca 2019 r., czyli 3 dni robocze, bowiem zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców do czasu trwania kontroli nie wlicza się czasu wnioskowanej przerwy.

Dalej wskazał, że w związku z tym, że Inspektor kontroli uzgodnił ze stroną termin wznowienia czynności kontroli, w tym także wręczenia nowego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli na dzień 12 września 2019 r. brak było podstaw do stwierdzenia, że został wyczerpany czas trwania kontroli.

Dodał, że określenie w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli z [...] maja 2019 r. przewidywanego terminu zakończenia kontroli na 18 dni roboczych od daty doręczenia upoważnienia wynika z art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Podkreślił przy tym, że ZUS przed wszczęciem kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą określa jego status na potrzeby wynikające z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców wg analizy średniorocznego stanu zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenia zdrowotnego bez względu na tytuł ubezpieczenia z jednego roku wybranego z ostatnich dwóch lat poprzedzających rok kontroli oraz bez uwzględniania obrotów netto, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo przedsiębiorców. Czas trwania kontroli ustała się według wyższej wartości średniorocznej liczby ubezpieczonych.

Postanowieniem z [...] września 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika ze złożonych przez stronę dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych, w okresie objętym kontrolą płatnik składek w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych zgłaszał średniorocznie więcej niż 10 ubezpieczonych, a mniej niż 50 ubezpieczonych. Dodał, że skarżący średniorocznie zgłaszał do ubezpieczeń w 2016 r. 13 osób, w 2017 r. zgłaszał do ubezpieczeń średniorocznie 26 ubezpieczonych, zaś w 2018 r. zgłaszał do ubezpieczeń średniorocznie 30 ubezpieczonych. Wobec tego, zdaniem Prezesa ZUS, znajduje odpowiednie zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 2 Prawo przedsiębiorców co oznacza, że płatnik składek jest zaliczany do kategorii małego przedsiębiorcy. Tym samym organ II instancji wskazał, iż prawidłowo został określony w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli płatnika składek czas trwania kontroli wynoszący 18 dni roboczych. Nadmienił również, że zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawo przedsiębiorców, czas trwania kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do małego przedsiębiorcy - 18 dni roboczych. W związku z tym, w danej sprawie nie został naruszony art. 7 Prawo przedsiębiorców. Jednocześnie, w ocenie organu odwoławczego, nie został także naruszony art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawo przedsiębiorców z uwagi na fakt, że przepis ten nie znajduje zastosowania. Prezes ZUS stwierdził bowiem, że w przedmiotowej sprawie dla ustalenia czasu trwania kontroli znajduje zastosowanie art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawo przedsiębiorców, ponieważ płatnik składek zaliczany jest do kategorii małego przedsiębiorcy.

Organ II instancji stwierdził ponadto, że wbrew zarzutom skarżącego do dnia wniesienia sprzeciwu nie został przekroczony czas trwania kontroli prawidłowo ustalony jako 18 dni roboczych. Zaznaczył przy tym, że inspektor kontroli ZUS, przychylał się każdorazowo do wniosku strony o przerwę w wykonywaniu czynności kontrolnych.

Prezes ZUS zaznaczył także, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli płatnika składek zawierało wszelkie elementy określone w przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że zarzuty strony zawarte w skardze częściowo zasługują na uwzględnienie.

Sąd I instancji podniósł, że Prezes ZUS w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że strona średniorocznie zgłaszała do ubezpieczeń w 2016 r. 13 osób, w 2017 r. 26 ubezpieczonych, zaś w 2018 r. 30 ubezpieczonych. Zdaniem organu odwoławczego dla ustalenia czy płatnik składek jest mikro-, małym lub średnim przedsiębiorcą wystarczającym jest ustalenie liczby osób zgłoszonych w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych do ubezpieczeń społecznych. Wskazał, iż sposób obliczania średniorocznego zatrudnienia u płatnika składek należy interpretować z uwzględnieniem art. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, dalej jako: "u.s.u.s."), gdzie wskazano kto i z jakiego tytułu podlega ubezpieczeniom społecznym.

WSA nie zgodził się z powyższą interpretacją. Definicja małego i mikroprzedsiębiorcy zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa przedsiębiorców jest, w ocenie Sądu I instancji, jasna i wyraźnie wskazuje na pracownika i zatrudnianie, a także na pełny etat (art. 7 ust 3), a więc są to pojęcia ewidentnie związane ze sferą stosunków pracy, w Polsce regulowaną Kodeksem pracy. Ponadto sam prawodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy (Druk VIII.2051) wyjaśnił, że cyt. "pojęcia mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy (art. 7 ust. 1 pkt 1-3 ustawy) zostały zdefiniowane przede wszystkim na użytek ustawy - Prawo przedsiębiorców, w szczególności w zakresie kontroli działalności gospodarczej (...). W Prawie przedsiębiorców znajdą się także przepisy doprecyzowujące ww. definicje, analogiczne do przepisów art. 109 u.s.d.g. Średnioroczne zatrudnienie, do którego odnoszą się definicje mikro-, małego i średniego przedsiębiorcy, określa się w przeliczeniu na pełne etaty. Co prawda projekt ustawy - Prawo przedsiębiorców, jak i przepisy u.s.d.g. nie zawierają definicji pojęć "pracownik", "etat" oraz "zatrudnienie", jednakże w związku z tym, iż przedmiotowe sformułowania dotyczą sfery stosunku pracy, przy interpretacji tych pojęć należy stosować normy prawne wynikające z ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (k.p.)".(...) Zgodnie z art. 2 k.p. pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Określona w przywołanym przepisie definicja ma charakter uniwersalny i znajduje zastosowanie w całym systemie prawa. Tym samym wykonywanie pracy w ramach innego stosunku prawnego niż stosunek pracy, np. na podstawie umowy zlecenia, nie będzie mieściło się w zakresie definicji z art. 2 k.p."

Mając powyższe na względzie sam prawodawca jednoznacznie w uzasadnieniu wskazał, jak należy definiować te pojęcia. Natomiast organ, zdaniem Sądu I instancji, w sposób nieprawidłowy dokonał wykładni tych pojęć, gdyż dokonał rozszerzającej wykładni art. 7 ust. 1 pkt 2 Prawa przedsiębiorców zrównując zleceniobiorców z pracownikami, do czego nie upoważniają ZUS żadne przepisy prawa. ZUS nie może zasłaniać się własnymi przepisami, przy rozszerzającej wykładni. Definicja mikro i małego przedsiębiorcy jest definicją ogólną i winna być w jednakowy sposób rozumiana przez wszystkie organy kontrolne. Co więcej przy takim przyjętym przez ZUS założeniu zupełnie nie będzie jasne w jaki sposób organ ustali średnioroczne zatrudnienie, o którym mowa w art. 7 ust. 3 Prawa przedsiębiorców, do którego ustalenia konieczne jest uwzględnienie pełnych etatów (8 godzin pracy – art. 129 § 1 k.p. - czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy).

W ocenie WSA, organ w zaskarżonym postanowieniu nie wskazał, czy osoby zgłoszone do ubezpieczenia społecznego były pracownikami skarżącego, czy też związane były ze stroną umową zlecenia. W związku z powyższym nie sposób określić jest, czy w wydanym upoważnieniu wskazano prawidłowo przewidywany okres kontroli na 18 dni roboczych, czy też winien on wynosić dni 12, co w konsekwencji skutkowałoby ustaleniem przekroczenia dopuszczalnego czasu trwania przedmiotowej kontroli.

Sąd zauważył również, że jak wynika z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (a więc jak w niniejszej sprawie – o kontynuowaniu czynności kontrolnych), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wreszcie jak wynika z art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu w świetle powyższych regulacji, w sprawie ma zastosowanie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co oznacza, że zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zażalenie.

W realiach kontrolowanej sprawy zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Biłgoraju z [...] września 2019 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych zostało wniesione do Prezesa ZUS, za pośrednictwem Dyrektora Oddziału 18 września 2019 r. (prezentata wpływu korespondencji do organu I instancji). Rozpatrując zażalenie dopiero 27 września 2019 r. (po upływie wynikającego z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców siedmiodniowego terminu) i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych, Prezes ZUS działał z obrazą art. 59 ust. 9 i ust. 10 Prawo przedsiębiorców.

Sąd podkreśla przy tym, że wskazany w art. 59 ust. 9 Prawo przedsiębiorców siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc wniesienia do organu I instancji lub np. nadania w placówce pocztowej operatora wyznaczonego). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. W przedmiotowej sprawie zażalenie strona nadała za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. 16 września 2019 r. Jak wskazano powyżej zażalenie wpłynęło do organu I instancji 18 września 2019 r., a zatem nawet biorąc pod uwagę datę późniejszą organ II instancji nie rozpatrzył zażalenia w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie przepisu art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią celowościową tej regulacji. Ma ona przecież w oczywisty sposób charakter gwarancyjny i ma zapewnić przedsiębiorcy sprawne rozpoznanie wniesionego zażalenia. Jego sprawne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej i pocztowego operatora wyznaczonego.

Skoro Prezes ZUS nie rozpatrzył zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców). Tym samym, w ocenie Sądu, wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po wpływie wspomnianego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi organ, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, z poźn. zm.), dalej "Prawo przedsiębiorców", poprzez przyjęcie, że status przedsiębiorcy w postępowaniu kontrolnym prowadzonym przez inspektora kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustala się ściśle według treści wskazanych przepisów, podczas gdy przepisy te podczas kontroli prowadzonej przez Zakład powinno stosować się jedynie odpowiednio;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- niezastosowanie art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z poźn. zm.), dalej "u.s.u.s.", co skutkowało błędnym przyjęciem, iż w sprawie ma wprost zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 7 ust. 3 Prawa przedsiębiorców;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez organ, a tym samym organ nie dopuścił się naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż organ nie rozpatrzył zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie Skarżącego zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców;

- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarga na decyzję powinna zostać oddalona, ponieważ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ nie naruszył przepisów postępowania, w niniejszej sprawie zaś skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Skarżący A. G. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności wymienionych w § 2 tego artykułu, zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych podniesionymi w skardze kasacyjnej podstawami.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, choć Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, podzielając w tym zakresie stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie został przekroczony termin do rozpoznania zażalenia, gdyż 7 – dniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców rozpoczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego a nie w dacie wniesienia zażalenia do organu I instancji lub na przykład nadania w placówce operatora wyznaczonego, jak przyjął Sąd I instancji. Dla rozstrzygnięcia powyższego sporu fundamentalne znaczenie ma właściwe odczytanie – określenia dnia wniesienia zażalenia – od którego biegnie 7 dniowy termin do jego rozstrzygnięcia. Wzmiankowana kwestia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo w sprawach sygn. akt I GSK 1490/19, I GSK 1790/19 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). NSA w składzie obecnym podziela to stanowisko i przyjmuje za własny pogląd zaprezentowany w tych wyrokach. Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (jak w rozpoznawanej sprawie), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o:

1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia;

2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych.

Stosownie do art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców, do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla ustalenia znaczenia zwrotu "wniesienie zażalenia" konieczne jest uwzględnienie, w związku art. 59 ust. 16 ustawy Prawo przedsiębiorców z przepisu art. 129 § 1 k.p.a. (to z kolei w związku z odesłaniem z art. 144 kodeksu). Drugi z wymienionych przepisów stanowi wyraźnie: "Odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję". Powiązanie czasownikowego określenia "wnosi się" z pojęciem organu odwoławczego, przy jednoczesnym użyciu słów: "za pośrednictwem organu, który wydał decyzję", nie pozostawia najmniejszego marginesu swobody w interpretacji przepisu art. 59 ust. 9 zdanie drugie in fine ustawy Prawo przedsiębiorców. Ponieważ wspomniany wcześniej przepis k.p.a. odniósł czynność wniesienia odwołania (zażalenia) do organu odwoławczego, zaznaczając, że organ, który wydał zaskarżony akt jedynie pośredniczy w dokonaniu tej czynności, początek biegu terminu przewidzianego dla rozpatrzenia zażalenia należy liczyć od dnia przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Podkreślić trzeba, że cały tryb wnoszenia i rozpoznawania zażalenia został pominięty w ustawie Prawo przedsiębiorców, a w tym zakresie odsyła do zasad wynikających z przepisów k.p.a. Tak więc stosownie do art. 129 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie, czyli w rozpoznawanej sprawie do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II k.p.a. Znajdują więc również zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Dla przypomnienia oznacza to, że zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a., jeżeli odwołanie (zażalenie) wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), uzna, że to odwołanie (zażalenie) zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję (postanowienie), w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję (postanowienie). Natomiast art. 133 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie) wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w który otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132.

W omówionym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań, tak więc organ kontroli, do którego wpływa zażalenie, ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli zaś z możliwości takiej nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak stanowi art. 133 k.p.a., we wskazanym tam terminie przesłać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to także, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z wyżej przedstawionych powodów siedmiodniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, a zatem wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. Dopiero naruszenie tych zasad, a w konsekwencji przekroczenie 7 dniowego terminu, wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców (podobnie: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 345/10, z dnia 17 listopada 2011 r., II FSK 1200/10 oraz z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1672/10, z dnia 9 sierpnia 2012 r., II FSK 75/11 oraz z dnia 17 listopada 2011 r., II FSK 1226/10 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej sprawy skarżący w dniu 18 września 2019 r. złożył zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Biłgoraju za pośrednictwem tego organu. Zażalenie do organu odwoławczego wpłynęło 23 września 2019 r. a w dniu 27 września 2019 r. zostało rozpoznane przez Prezesa ZUS ( v. postanowienie z dnia 27 września 2019 r.). Z zestawienia powyższych dat wynika bezspornie, że organ odwoławczy nie uchybił terminowi określonemu w art. 59 ust. 9 ustawy Prawo przedsiębiorców na rozpatrzenie zażalenia tj. 7 dni od dnia jego wniesienia. Z tego powodu nie zaszły również przesłanki do zastosowania art. 59 ust. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców i przyjęcia, jak stwierdził Sąd I instancji: że postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Tym niemniej, jak już powiedziano, skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, gdyż wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019r. był prawidłowy. Za niezasadne bowiem należy uznać pozostałe zarzuty kasacyjne, które generalnie rzecz ujmując dotyczą prawnego charakteru postanowień art. 7 Prawa przedsiębiorców. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że również ta kwestia została rozstrzygnięta w orzecznictwie tutejszego Sądu (v. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2020r. sygn. akt I GSK 962/20 oraz I GSK 980/20 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) a Sąd w składzie obecnym podziela zawarty w nich pogląd.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa przedsiębiorców użyte w ustawie określenia oznaczają:

1) mikroprzedsiębiorca - przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:

a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz

b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro;

2) mały przedsiębiorca - przedsiębiorcę, który w co najmniej jednym roku z dwóch ostatnich lat obrotowych spełniał łącznie następujące warunki:

a) zatrudniał średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz

b) osiągnął roczny obrót netto ze sprzedaży towarów, wyrobów i usług oraz z operacji finansowych nieprzekraczający równowartości w złotych 10 milionów euro, lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro - i który nie jest mikroprzedsiębiorcą.

Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 3 Prawa przedsiębiorców średnioroczne zatrudnienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-3, określa się w przeliczeniu na pełne etaty, nie uwzględniając pracowników przebywających na urlopach macierzyńskich, urlopach na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopach ojcowskich, urlopach rodzicielskich i urlopach wychowawczych, a także zatrudnionych w celu przygotowania zawodowego.

Zgodnie zaś z art. 92a ustawy u.s.u.s. do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców.

Z ostatniego z wymienionych przepisów wynika, że przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców stosuje się wprost, a nie tylko odpowiednio. Prawdą jest, że przepis ten odsyła do stosowania tylko przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, a nie wszystkich regulacji tej ustawy. Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że w szczególności w art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców czas trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku uzależniono od tego, czy posiada on status mikroprzedsiębiorcy, małego przedsiębiorcy, średniego przedsiębiorcy, ewentualnie czy jest on tzw. pozostałym przedsiębiorcą. Nie sposób nie zauważyć że pojęcia, którymi posługuje się ustawodawca w tym przepisie, takie jak: mikroprzedsiębiorca, mały przedsiębiorca oraz średni przedsiębiorca zdefiniowano w zacytowanym wyżej art. 7 Prawa przedsiębiorców.

Zasadnie zatem Sąd I instancji dokonując wykładni przepisów prawa doszedł do wniosku, że ww. pojęcia zostały zdefiniowane na użytek ustawy – Prawo przedsiębiorców i mają zastosowanie również w zakresie kontroli przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu zauważa, że Sąd I instancji przeprowadził w zaskarżonym orzeczeniu prawidłową wykładnię systemową wewnętrzną Prawa przedsiębiorców oraz uwzględnił prawny charakter postanowień art. 7 tego aktu prawnego, który to przepis zawiera definicje ustawowe wybranych pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w danym akcie prawnym.

Zawarta w skardze kasacyjnej wykładnia przepisów ignorująca w rzeczywistości wskazane znaczenie postanowień art. 7 Prawa przedsiębiorców prowadzi wprost do przełamania definicji legalnej. Definicje legalne eliminują problemy związane z ustaleniem znaczenia definiowanego pojęcia. Po to ustawodawca wprowadza definicje legalne, ażeby były one przestrzegane i jednolicie stosowane. Zaproponowane w skardze kasacyjnej przełamanie definicji legalnych mikroprzedsiębiorcy, małego przedsiębiorcy i średniego przedsiębiorcy prowadzi wprost do rażącego naruszenia art. 7 Prawa przedsiębiorców.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów naruszenia art. 92a usus oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 Prawa przedsiębiorców. W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.