Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 201/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art.149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.35, art.37§1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R.N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zgodności z prawem budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku R.N. o zbadanie zgodności z prawem budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki, II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.N. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. R.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowań w przedmiocie zgodności z prawem szeregu przedsięwzięć budowlanych, prowadzonych przez A.R. na działce nr [...] w miejscowości [...].

W niniejszej sprawie przedmiot rozpoznania stanowi skarga R.N. na przewlekłość PINB w przedmiocie zgodności z prawem budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki na w/w nieruchomości. Skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy.

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2016 r. R.N. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o sprawdzenie zgodności z prawem budowy m.in. szamba w miejscowości [...], którego właścicielką jest A.R. Wyjaśnił, iż szambo i odpowietrznik został wkopany ok. 2m od granicy jego działki, jak podał – posesji oznaczonej numerem 2A, ok. 2,5 m od drzwi wejściowych do należącej do niego części budynku i ok. 2,5 m od studni. W jego ocenie szambo nie spełnia żadnych warunków odległościowych i powoduje uciążliwości zapachowe. Wielokrotne prośby o skierowanie wentylacji w inne miejsce spotkały się z odmową.

Pismem z dnia [...] listopada 2016. PINB wezwał wnioskodawcę do przedłożenia wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości – posesji nr [...] w miejscowości [...], z tzw. wykazem właścicieli działki oraz wyrys z mapy sytuacyjno-wysokościowej (w skali 1:500) dla przedmiotowego obszaru – posesji [...].

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wnioskodawca odmówił jego uzupełnienia i ponownie wystąpił do organu o pozytywnie rozpatrzenie jego wniosku, a następnie dnia 23 marca 2017 r. po raz kolejny skierował monit w w/w sprawie.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017 r. PINB poinformował właścicielkę nieruchomości w miejscowości [...], o kontroli obiektów budowlanych na posesji. Przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2017 r. kontrola wykazała, że na wykonanie bezodpływowego zbiornika na ścieki typu MBOŚ na działce nr [...] zintegrowanego z biologiczną oczyszczalnią, kontrolowana okazała zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] października 2014 r. przyjęte przez Starostę pod nr [...], bez wniesienia sprzeciwu, a kontrola wykazała, że usytuowanie komór zbiornika nie narusza interesu sąsiada – zatem jest zgodne z przepisami prawa.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skierowanym do PINB R.N. podniósł, iż usytuowany na tej działce bezodpływowy zbiornik na ścieki stanowi samowolę budowlaną i nie spełnia żądnych wymogów odległościowych, zatem wnioskodawca żąda wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego urządzenia.

W reakcji na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. PINB wystąpił do Starosty o udostępnienie złożonego przez A.R. i przyjętego w tym organie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia [...] października 2016 r.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. R.N. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego skargę na działalność PINB w sprawie m.in. bezodpływowego zbiornika na ścieki.

Dnia 29 maja 2017 r. PINB wystąpił z monitem do Starosty oraz udzielił skarżącemu odpowiedzi, że zdaniem organu nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Ponadto w sprawie zbiornika bezodpływowego na ścieki – zintegrowanego z biologiczną oczyszczalnią ścieków typu MBOŚ odniesie się po otrzymaniu dokumentów od Starosty.

Dnia 18 lipca 2017 r. R.N. wystąpił do PINB z ponagleniem w kwestii m.in. bezodpływowego zbiornika na ścieki, które zostało przekazane przez ten organ Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Dodatkowo pismem z dnia [...] lipca 2017 r. PINB zawiadomił skarżącego oraz inwestorkę A.R. o terminie oględzin m.in. przedmiotowego zbiornika bezodpływowego, wyznaczonym na [...] sierpnia 2017r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził bezczynność PINB w sprawie m.in. szamba i wyznaczył temu organowi dodatkowy 30- dniowy termin do załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. PINB, w oparciu o ustalenia przeprowadzonej kontroli, ponownie poinformował skarżącego, iż zgłoszony do kontroli bezodpływowy zbiornik na ścieki został wybudowany na podstawie dokonanego przez inwestora w dniu 16 stycznia 2014 r. zgłoszenia w Starostwie Powiatowym, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. R.N. wystąpił do WINB z wnioskiem o wyłączenie PINB od rozpatrzenia sprawy wskazując m.in., iż organ ten uchyla się od wyjaśnienia zgłoszonych mu spraw. Zakwestionował m.in. prawidłowość i rzetelność ustaleń tego organu w kwestii rodzaju urządzenia, tzn. czy jest to biologiczna przydomowa oczyszczalnia, czy bezodpływowy zbiornik na ścieki, jak również w zakresie zachowania określonej w przepisach prawa odległości od budynku (drzwi, okien i studni).

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyłączenia PINB od załatwienia niniejszej sprawy.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. skierowanym do PINB skarżący kolejny raz zakwestionował zgodność z prawem budowlanym szamba na działce nr [...] wskazując, że w jego ocenie inwestorka była zobowiązana do podłączenia rynny spustowej, odłączenia odpowietrznika szamba od rynny spustowej, zaś zawartość szamba pompuje do rzeki [...].

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. PINB poinformował skarżącego, iż w sprawie bezodpływowego zbiornika na ścieki zintegrowanego z biologiczną oczyszczalnią ścieków typu MBOŚ dokonał ponownie czynności kontrolnych, podczas których ustalono, iż aktualny jest stan rzeczy zawarty w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżącemu odpowiedź została udzielona pismem z dnia [...] września 2017 r., iż przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie przyjętego przez Starostę zgłoszenia i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Inwestorka zdemontowała i zadekowała odpowietrzenie zbiornika, choć było ono osadzone w odległości zgodnej z przepisami, tak od granicy działki jak i otworów okiennych. Z kolei w kwestii podnoszonej konieczności opróżniania bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe, PINB skargę w tej części przekaże właściwemu organowi.

We wniesionej do Sądu skardze R.N. wniósł m.in. o wyznaczenie organowi terminu wydania decyzji w sprawie m.in. przedmiotowego bezodpływowego zbiornika na ścieki, opisując dotychczasowy przebieg sprawy oraz kwestionując ustalenia organu odnoście charakteru tego urządzenia (w ocenie skarżącego nie jest to oczyszczalnia biologiczna, ale dwukomorowe szambo, które jest wypróżniane do rzeki [...]).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2021 r. PINB wyjaśnił, iż jeśli chodzi o usytuowany na przedmiotowej działce zbiornik bezodpływowy na ścieki zintegrowany z biologiczną oczyszczalnią ścieków typu MBOŚ, w ocenie organu przeprowadzone kontrole nie wykazały naruszenia przepisów prawa, inwestorka wyjaśniła do protokołu, iż w odpowiedzi na agresywne zachowania sąsiada przesuwa odpowietrzenie komory w inne miejsca, zaś w zakresie innych żądań skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. nie dotyczących właściwości rzeczowej nadzoru budowlanego (opróżnianie komory zbiornika), zostało ono przekazane gminie [...]. Skarżącemu każdorazowo zaś udzielano odpowiedzi na jego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Ponadto w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczyła przewlekłości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu wniosku skarżącego dotyczącego legalności budowy zbiornika bezodpływowego na ścieki, posadowionego przez A.R. na działce nr [...] w miejscowości [...]. Została ona poprzedzona skierowaniem przez skarżącego ponaglenia z dnia [...] lipca 2017 r. wniesionego za pośrednictwem PINB, które organ ten przekazał do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Tym samym spełniony został warunek dopuszczalności skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a., w myśl którego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie k.p.a.). Zgodnie z treścią tego przepisu przewlekłość zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W sprawie niniejszej zastosowanie mają ogólne terminy załatwiania spraw określone przepisach art. 35-36 k.p.a.

Przepis art. 35 § 1 k.p.a. wprowadza ogólną zasadę stanowiącą, że sprawa winna być przez organ administracji publicznej załatwiona bez zbędnej zwłoki. Zgodnie natomiast z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy organ wprawdzie formalnie mieści się w terminach załatwienia sprawy, jednak podejmowane przez niego czynności są nieefektywne, pozorne, jak również gdy dokonuje czynności technicznych a nie materialnoprawnych, zmierzających do uzyskania materiału dowodowego będącego podstawą decyzji. Przewlekłość postępowania należy ocenić przez pryzmat sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w szczególności poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, natomiast czynności te nie zmierzają do merytorycznego zakończenia sprawy (por. wyrok NSA z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12). Okolicznościami wyłączającymi stwierdzenie bezczynności lub przewlekłość w prowadzeniu sprawy przez organ nie są w szczególności niedobory kadrowe czy też ponadprzeciętny wpływ spraw rozpoznawanych przez organ (wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r., V SAB 147/99, PiP 2000, nr 7, s. 111), co ma szczególne znaczenie w kontekście rozpoznawanej sprawy.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada szybkości postępowania nie pozostaje przy tym w kolizji z zasadą legalizmu, gdyż obie te zasady powinny być realizowane w równym stopniu (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., II GSK 916/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przekazanych Sądowi przez PINB akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia [...] listopada 2016 r. zwrócił się do PINB kontrolę zgodności z prawem budowy m.in. szamba w miejscowości [...], którego właścicielką jest A.R. Następnie z biegiem czasu wielokrotnie ponawiał to żądanie oraz swoje stanowisko, iż przedmiotowy obiekt został posadowiony na nieruchomości niezgodnie z przepisami prawa budowlanego (pisma skarżącego do PINB z [...] grudnia 2016 r., [...] marca 2017 r., [...] kwietnia 2017 r., [...] czerwca 2021 r.). Wniósł również w dniu 18 lipca 2017 r. do PINB pismo, które zostało zakwalifikowane jako ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. i przekazane Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] stwierdził bezczynność PINB w sprawie m.in. szamba i wyznaczył temu organowi dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Skarżący dość jasno domagał się zatem wszczęcia przez organ postępowania zmierzającego do weryfikacji legalności realizacji przez A.R. opisywanego urządzenia.

W odpowiedzi na powyższe, PINB podjął czynności zmierzające do weryfikacji twierdzeń skarżącego co do zarzucanej przez niego niezgodności z prawem przedmiotowego obiektu (oględziny nieruchomości i znajdujących się na niej obiektów, m.in. opisywanego urządzenia, gromadzenie dokumentacji), a następnie w szeregu pism informował skarżącego, iż w ocenie organu przedmiotowy obiekt (zakwalifikowany przez PINB jako bezodpływowy zbiornik na ścieki typu MBOŚ na działce nr [...] zintegrowany z biologiczną oczyszczalnią) został zrealizowany zgodnie z przepisami prawa, na podstawie przyjętego przez Starostę zgłoszenia inwestorki z dnia [...] października 2014 r.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę – nie przesądzając w jakimkolwiek stopniu o zasadności żądań skarżącego czy o kwestii rodzaju opisywanego obiektu i sposobu jego zakwalifikowania – powyższe żądanie powinno zostać załatwione przez PINB w formie procesowej, przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W opisanych wyżej okolicznościach faktycznych stanowisko skarżącego co do obiektu określanego przez niego jako szambo jest bowiem jednoznaczne. Zawiera ono żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie należącej do kompetencji organów nadzoru budowlanego, w której, przy zaistnieniu określonych okoliczności, może zostać wydana decyzja. Twierdzenia te nawiązują do interesu prawnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, graniczącej z nieruchomością inwestorki. Wskazać przy tym należy, iż przepisy § 34 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) określają m.in. zasady usytuowania na działce budowlanej zbiorników na nieczystości ciekłe, m.in. od okien i drzwi zewnętrznych pomieszczeń, w tym pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również od granicy działki sąsiedniej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się przy tym, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego (zakreślający krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę) nie ma zastosowania do zdefiniowania strony w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy (por. wyroki NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3140/18, z 5 grudnia 2017 r., II OSK 569/16, LEX nr 2595916 czy z 14 marca 2018 r., II OSK 778/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie kręgu stron postępowania w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy następuje zatem na podstawie art. 28 k.p.a. Zakres zastosowania tego przepisu jest szerszy od zakresu wyznaczonego przez art. 28 ust. 2 p.b., w świetle którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b. nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 8 listopada 2017 r. II OSK 392/16 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. II OSK 1241/15; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć jednak trzeba, że przy wyznaczaniu kręgu stron podstawowe znaczenie ma ustalenie oddziaływania konkretnego obiektu budowlanego na nieruchomości sąsiednie (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Plucińskiej-Filipowicz, Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, s. 457). Wskazuje się także, iż dla uzyskania przymiotu strony wystarczy, aby wynik konkretnego postępowania administracyjnego mógł oddziaływać na sferę uprawnień danego podmiotu, wynikających z przepisów prawa materialnego. Jeżeli więc istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiednich, których interes prawny jest właśnie chroniony przepisami powszechnie obowiązującymi (wyrok NSA 27 stycznia 2021 r., II OSK 2245/20).

Podzielić przy tym należy pogląd, iż postępowania administracyjne w sprawach należących do właściwości organów nadzoru budowlanego mogą być wszczęte nie tylko z urzędu, ale również na wniosek strony. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania. Z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (wyrok NSA z 14 kwietnia 2014 r., II OSK 584/11). Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: 1) zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; 2) wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.; 3) wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; 4) organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Konsekwencje prawne niespełnienia jednej lub kilku z powyższych przesłanek wszczęcia postępowania na żądanie strony są zróżnicowane, niemniej jednak orzeka się o nich przez wydanie aktu administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania wymaga wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61 a k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzymał podanie skarżącego zawierające prośbę o zbadanie legalności omawianego obiektu, to przede wszystkim, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., powinien był dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te organ przesądziłby w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być wszczęte z innych powodów), powinien był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać podlegające zaskarżeniu postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypadłaby pozytywnie, powinien był prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego, zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie przepisów prawa budowlanego lub procesową na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 listopada 2018 r., II SAB/Go 61/18). W związku z tym złożenie przez skarżącego wniosku z dnia 8 grudnia 2016 r. wiązało się z obowiązkiem jego rozpoznania, a więc rozważeniem zasadności wszczęcia postępowania bądź też załatwienia sprawy w inny sposób, przy uwzględnieniu przesłanek uregulowanych w odpowiednich przepisach Prawa budowlanego. W każdym jednak wypadku konieczne było uzewnętrznienie stanowiska organu w prawnie przewidzianej formie i w terminie określonym w ustawie. Tymczasem w analizowanym przypadku organ wprawdzie podjął czynności wyjaśniające, w szczególności dokonał kilkukrotnych oględzin nieruchomości, na której znajduje się sporna inwestycja, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył ich w procesowej formie, tj. poprzez wydanie decyzji, postanowienia, innego aktu lub przez podjęcie innej stosownej czynności. Załatwienie tego wniosku, kilkukrotnie ponawianego, zwykłymi pismami, w których PINB informował skarżącego, że w zakresie realizacji zbiornika bezodpływowego na ścieki zintegrowanego z biologiczną oczyszczalnią nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa (pisma organu z [...] września 2017 r. oraz z [...] lipca 2021 r.) nie może być uznane za odpowiadające prawu. W konsekwencji nie zostały też zachowane terminy określone w art. 35 k.p.a. Co również istotne, skarżący w toku postępowania kilkukrotnie mobilizował organ do załatwienia sprawy i sygnalizował, że dotychczasowe czynności organu nie mogą zostać uznane za prawnie skuteczne załatwienie jego żądania.

Tryb procedowania przyjęty przez organ uniemożliwił skarżącemu złożenie skutecznych środków zaskarżenia. Reasumując Sąd stanął na stanowisku, że sprawa winna zostać rozpoznana w trybie administracyjnym, zakończonym wydaniem stosownego aktu administracyjnego. Skoro organ podjął w sprawie czynności wyjaśniające, lecz jak dotąd uchyla się od wydania takiego aktu w celu załatwienia sprawy administracyjnej, to pozostaje w stanie przewlekłości postępowania, znacznie przekraczając terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziane nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Wniosek skarżącego wpłynął bowiem do organu w dniu 7 listopada 2016 r. i do daty rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie został przez organ rozpatrzony. Stąd też Sąd zobowiązał organ do załatwienia niniejszej sprawy jak w pkt I wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przepis art. 35 § 3 k.p.a. dla załatwienia sprawy zakreśla co do zasady termin miesiąca, zaś dla sprawy szczególnie skomplikowanej – termin dwóch miesięcy. Nie jest przy tym rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu dokonywanie oceny, czy organ powinien wszcząć postępowanie czy też odmówić jego wszczęcia. Przedmiotem oceny jest natomiast to, czy organ w prawnej formie odniósł się do wniosku skarżącej – wszczynając postępowanie bądź odmawiając jego wszczęcia.

W kwestii oceny stopnia zaistniałej w sprawie przewlekłości postępowania, trzeba zauważyć, że kategoria "rażącego" naruszenia prawa stanowi jego kwalifikowaną postać. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17). Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Od daty otrzymania przez organ wniosku skarżącego (co nastąpiło dnia 7 listopada 2016 r.) do chwili obecnej, a więc przez ponad 5 lat, skarżący bezskutecznie oczekuje na załatwienie swojej sprawy w sposób prawem przewidziany, a więc w trybie procesowym, kilkukrotnie ponawiając swoje żądanie. Natomiast organ w tym czasie konsekwentnie unika wydania rozstrzygnięcia procesowego, również pomimo wydania w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia nr [...], zobowiązującego PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku.

Na mocy § 2 art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Obowiązujące w tej materii fakultatywne działanie sądu – bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie – oznacza, że wybór czy zastosować ten środek, leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, a więc w sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, wyroki WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r. IV SAB/Wa 294/16, w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19; WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17).

Wobec treści cytowanego art. 149 § 2 p.p.s.a., z uwagi na całokształt okoliczności niniejszej sprawy, Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącemu z urzędu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł (o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku) uznając ją za adekwatną do zaistniałego, rażącego naruszenia regulacji prawnych dotyczących terminów załatwiania spraw. Sąd miał przy tym na uwadze ponad 5-letni okres oczekiwania przez skarżącego na rozstrzygnięcie jego żądania przez organ w formie procesowej, pomimo kilkukrotnie ponawianych próśb w tym zakresie. Jakkolwiek z art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można wyprowadzić zasady, że suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie, ma walor odszkodowania tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego, to jednak ma ona w pewnym stopniu rekompensować skarżącemu ów ponad 5-letni okres oczekiwania na rozstrzygnięcie administracyjne w jego sprawie. Zasądzając sumę pieniężną w takiej wysokości Sąd miał również na uwadze, iż w równolegle toczącej się sprawie pomiędzy tymi samymi stronami o sygn. akt II SAB/Go 179/21 również została przyznana skarżącemu od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna w wysokości 500 zł.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt IV sentencji wyroku) znajduje oparcie w treści art. 200, art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).