Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2071/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1, art. 4 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Asesor WSA – Karolina Kisielewicz Sędzia WSA – Łukasz Krzycki Protokolant referent stażysta – Magdalena Morawiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2017 r. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w P., zwróciła się do Ministerstwa Zdrowia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w postaci odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego w stosunku, do którego Prezes [...] (dalej: Prezes [...]) wydał negatywną rekomendację (nie rekomendował objęcia refundacją)?

2. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 1 powyżej (proszę o podanie liczby). Innymi słowy: ile Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku wydał ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu pomimo tego, że Prezes [...] na etapie postępowania wydał rekomendację negatywną (nie rekomendował objęcia danego leku refundacją)?

3. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, co do którego Komisja Ekonomiczna wydała w wyniku negocjacji uchwałę, w której nie rekomendowała objęcia refundacją danego leku (negatywna uchwała Komisji Ekonomicznej)?

4. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 3 powyżej (proszę o podanie liczby). Innymi słowy: ile Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku wydał ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu pomimo tego, że Komisja Ekonomiczna na etapie postępowania wydała uchwałę negatywną (nie rekomendowała objęcia danego leku refundacją)?

5. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].01.2017 roku Minister Zdrowia wydał decyzji w przedmiocie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leków niemających odpowiedników refundowanych w danym wskazaniu (ile w powyższym okresie było wszystkich pozytywnych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu)? Proszę o podanie liczby decyzji.

6. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku (czyli do momentu, w której stosowana była skala JADAD przez Ministra Zdrowia) wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 1 punkt w skali JADAD?

7. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 6 (proszę o podanie liczby)?

8. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 2 punkty w skali JADAD?

9. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 8 powyżej (proszę o podanie liczby)?

10. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 3 punkty w skali JADAD?

11. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 10 powyżej (proszę o podanie liczby)?

12. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (pozytywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego którekolwiek przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 4 punkty w skali JADAD?

13. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 12 powyżej (proszę o podanie liczby)?

14. Czy Minister Zdrowia w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku wydał jakąkolwiek ostateczną decyzję w przedmiocie odmowy objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku niemającego refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu (negatywna decyzja refundacyjna) w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 5 punktów w skali JADAD?

15. Ile w okresie od [...].01.2015 roku do [...].09.2016 roku zostało wydanych ostatecznych decyzji o odmowie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku niemającego odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, w okolicznościach, o których mowa w pkt 14 powyżej (proszę o podanie liczby)?".

Minister Zdrowia pismem z [...] lipca 2017 r. wezwał wnioskodawcę w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), do wykazania interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie żądanych informacji.

Wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., w odpowiedzi na wezwanie organu wskazał, że informacje stanowiące przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie stanowią informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy i podniósł, że w jego w ocenie udzielenie odpowiedzi na pytania 1, 3, 6, 8, 10, 12, 14 nie wymagają przeprowadzenia żadnego procesu przetwórczego.

Minister Zdrowia decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. Podał, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. Uznał, że wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu publicznego, uzasadniającego udostępnienie mu informacji przetworzonej, a zakres wnioskowanych danych należy oceniać jako żądanie informacji, które ma znaczenie jedynie z punktu widzenia interesu prywatnego wnioskodawcy i w żaden sposób jej udostępnienie nie wpłynie na usprawnienie funkcjonowania prac Ministerstwa Zdrowia. Podkreślił, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia i zestawienia określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. we wniosku z [...] września 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że wykazała istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego i mimo wystarczającej argumentacji w tej materii, organ odmówił udostępnienia żądanej informacji, poprzestając na lakonicznym stwierdzeniu, że w jego ocenie dostęp do informacji służy wyłączenie partykularnym interesom wnioskodawcy. Jednocześnie w ocenie wnioskodawcy, organ nie zbadał we własnym zakresie, czy istnieje interes publiczny, dodatkowo nie wypełnił obowiązku szczegółowego uzasadnienia podstawy nieudzielenia informacji publicznej. Zarzucił, że organ nie przejawił żadnej inicjatywy wskazującej na zamiar załatwienia sprawy, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, ani w celu ustalenia czy w sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny, ani w celu ustalenia, czy organ wydał jakąkolwiek decyzję, o której mowa w pytaniach oznaczonych numerami 1, 3, 6, 8, 10, 12, 14.

Minister Zdrowia decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. f pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2017 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. w uzasadnieniu podał, że zakres żądanej informacji ma charakter informacji przetworzonej, która wymaga opracowania informacji przez podmiot zobowiązany przygotowanej specjalnie dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, zgodnie ze złożonym żądaniem. Organ na poparcie swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że informacja przetworzona stanowi jakościowo nową informację, która nie istniała przedtem w takiej postaci, choć jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nadto podał, że prawo do żądania informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym, o czym stanowią przepisy ustawy. Stąd też w określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę danego podmiotu. Zdaniem organu, udostępnienie danych objętych wnioskiem oznaczałoby konieczność zainicjowania po stronie organu przeprowadzenia analizy całości korespondencji przychodzącej do Ministerstwa Zdrowia, w zakresie wniosków o objęcie refundacją i ustaleniem urzędowej ceny zbytu leku, w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r., w tym wyodrębnienia z całości posiadanej przez organ dokumentacji, tej dotyczącej leków, co do których Minister Zdrowia podjął decyzję o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu:

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w stosunku, do którego Prezes [...] (dalej: Prezes [...]) wydał negatywną rekomendację (nie rekomendował objęcia refundacją) - pkt. 1 wniosku,

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, co do którego Komisja Ekonomiczna wydała w wyniku negocjacji uchwałę, w której nie rekomendowała objęcia refundacją danego leku (negatywna uchwała Komisji Ekonomicznej) - pkt. 3 wniosku,

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 1 punkt w skali JADAD - pkt. 6 wniosku,

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 2 punkty w skali JADAD - pkt 8 wniosku,

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 3 punkty w skali JADAD - pkt. 10 wniosku,

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego którekolwiek przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 4 punkty w skali JADAD - pkt. 12 wniosku,

- nieposiadających refundowanego odpowiednika w danym wskazaniu w odniesieniu do produktu leczniczego, w odniesieniu do produktu leczniczego, dla którego przedstawione w toku postępowania badanie/a kliniczne uzyskało/y 5 punktów w skali JADAD - pkt. 14 wniosku.

Dodatkowo opracowanie zestawienia w postaci podania liczby decyzji o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu, z uwzględnieniem wyżej wskazanych kryteriów, na przestrzeni lat 2015-2017. Organ podkreślił, że [...]Sp. z o.o. wnioskuje o informacje w zakresie decyzji wydanych od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r., zatem zachodzi konieczność analizy całości korespondencji przychodzącej do Ministerstwa Zdrowia, w zakresie wniosków o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku, złożonych co najmniej w połowie roku 2014. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1536 ze zm.) dalej - "ustawa o refundacji", Minister Zdrowia rozpatruje wnioski o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku w terminie 180 dni, z tym że w przypadku konieczności uzupełnienia danych niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, bieg tego terminu ulega zawieszeniu do dnia otrzymania uzupełnienia danych albo do dnia upływu terminu uzupełnienia wniosku. Stworzenie, w oparciu o posiadaną informację, zestawienia dokumentacji odpowiadającej kryteriom wskazanym przez Wnioskodawcę jest działaniem nie tylko technicznym, ale również intelektualnym, czasochłonnym i wymagającym zaangażowania w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia wskazał, że organ I instancji uzasadnił, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jako dokument podpisany przez Ministra Zdrowia ma charakter dokumentu urzędowego i tym samym treść w nim zawarta może stanowić materiał dowodowy sam w sobie, a więc wszystkie informacje zawarte w odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, muszą mieć odzwierciedlenie w posiadanej dokumentacji i nie mogą być oparte na opinii pracowników organu "bez konieczności szczegółowego zaznajamiania się z aktami spraw". Nadto przedstawił stosowne wyliczenia ilości stron dokumentacji tj. 79 000, niezbędnych do przeanalizowania w celu udzielenia stronie wnioskowanej informacji. W opinii organu, wnioskodawca w treści uzasadnienia wniosku nie wykazał, by uzyskanie przez niego żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Argumentacja wnioskodawcy wskazująca na oparcie szczególnego interesu publicznego na możliwości weryfikacji, czy Minister Zdrowia w postępowaniach o olbrzymiej doniosłości zarówno społecznej jak i gospodarczej, a także budżetowej, w pełni realizuje wymogi płynące z zasad legalizmu, proporcjonalności i równego traktowania podmiotów, nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób dokładnie uzyskane dane będą miały wpływ na lepsze funkcjonowanie organów państwa i instytucji oraz będą mogły wpłynąć na ochronę praw pacjenta i racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Minister podkreślił, że zarówno firmy farmaceutyczne jak i ich pełnomocnicy nie są władni do opiniowania i kontrolowania działań Ministra Zdrowia, w zakresie w jakim wnioskodawca uzasadnia swoje żądanie. W ocenie organu zakres wnioskowanych danych należy oceniać jako żądanie informacji, które mają znaczenie jedynie z punktu widzenia interesu prywatnego wnioskodawcy, jako podmiotu z branży farmaceutycznej.

Decyzja Ministra Zdrowia z [...] października 2017 r. stała się przedmiotem skargi [...]Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez brak dokładnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a to poprzez nieprawidłowe uznanie iż:

a) udzielnie odpowiedzi na zadane przez wnioskodawcę pytania wymagałoby analizy całości korespondencji przychodzącej do organu w latach od połowy 2014 r. do początku 2017 r., podczas gdy uzyskanie wnioskowanych informacji wymagałoby przejrzenia wyłącznie niewielkiej części tychże dokumentów;

b) udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby analizy całej korespondencji przychodzącej w latach od połowy 2014 r. do początku 2017 r., podczas gdy decyzja refundacyjna wydawana jest w terminie 180 dni od dnia złożenia wniosku, a zatem znaczna część korespondencji przychodzącej w roku 2016 w ogóle nie byłaby brana pod uwagę, gdyż dotyczyła ona spraw będących wówczas w toku;

c) odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby przejrzenia 79.000 stron dokumentacji, podczas gdy (teoretyczna) maksymalna liczba stron akt postępowań objętych zakresem zadanych pytań wynosi 27.600 (43 postępowania x 600 stron);

d) udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby analizy całości akt postępowań, w których wydane zostały decyzje refundacyjne (pozytywne) dotyczące leków nie mających odpowiedników refundowanych w danych wskazaniach, podczas gdy ustalenie wnioskowanych informacji wymagałoby zapoznania się wyłącznie z ich niewielką częścią, a mianowicie obejmującą (w każdej z 43 spraw w roku 2015 i 2016) wyłącznie uchwałę komisji (1 strona) oraz rekomendację Prezesa [...] (ok. 10-20 stron), co łącznie daje maksymalnie 903 strony (a nie 79.000 jak twierdzi organ), przy czym pracownik organu dokonujący analizy nie musiałby zapoznawać się z całą treścią w/w 903 stron;

e) udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby nadmiernego nakładu pracy powodującego, że działalność organu zostałaby całkowicie ograniczona, a to wobec konieczności wyłączenia kilku pracowników w celu udostępnienia Stronie informacji publicznej, podczas gdy okoliczności wskazane w pkt a) - d) powyżej jednoznacznie wskazują, iż udzielenie wszystkich wnioskowanych informacji nie wymagałoby dużego nakładu pracy i sprowadzałoby się do przejrzenia (bez konieczności czytania całej ich treści) maksymalnie 903 stron, przy czym ustalenie odpowiedzi na znaczną część z wnioskowanych pytań wymagałaby zapoznania się wyłącznie z 86 zdaniami znajdującymi się na 86 stronach;

2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się przez organ do twierdzeń wnioskodawcy w zakresie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który naruszał zasadę bezstronnego traktowania strony;

3. art. 16 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 ab initio u.d.i.p. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia przyczyn, z powodu których organ przyjął, że:

a) za udostępnieniem informacji nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny i poprzestał w tym zakresie na stwierdzeniu, że strona może informację wykorzystać dla swoich własnych celów, pomimo tego, że zgodnie ze wskazanymi przepisami organ wydając decyzję odmowną winien jest taką argumentację przedstawić;

b) szczególnie istotny interes publiczny nie został przez stronę wykazany i poprzestał w tym zakresie na stwierdzeniu, iż wnioskodawca może z przedmiotowej informacji skorzystać w toku prowadzonego postępowania refundacyjnego, podczas gdy organ zgodnie ze wskazaną normą prawną, zobligowany był do szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji w tym zakresie;

4. art. 15 w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego w całości na nowo, i poprzestaniu na powtórzeniu (w części merytorycznej) argumentacji przywołanej w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, podczas gdy strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 2 w zw. z art. 4, art. 7, art. 61 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że podmioty prywatne (w tym firmy farmaceutyczne) nie są władne do opiniowania i kontrolowania działań Ministra Zdrowia w zakresie zgodności tychże działań z zasadami legalizmu, proporcjonalności i równego traktowania, podczas gdy zasady demokratycznego państwa prawa, a dają możliwość podmiotom prywatnym kontroli działalności organów m.in. poprzez dostęp do informacji publicznej;

2. art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy poprzez:

a) jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego per se wyklucza jakąkolwiek możliwość wykorzystania informacji publicznej w sferze prywatnej podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji w trybie ustawy, podczas gdy norma prawna wynikająca z powyższego przepisu (ani jakakolwiek regulacja w tym zakresie) takiego wyłączenia nie wprowadza;

b) błędną wykładnię pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego i w konsekwencji przyjęcie, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na jego istnienie, podczas gdy poprawna wykładnia przedmiotowego pojęcia doprowadzić powinna organ do konstatacji, że interes ten zachodzi;

c) sprzeczną z dyspozycją przedmiotowego przepisu odmowę udzielenia stronie wnioskowanej informacji publicznej, z uwagi na rzekomy brak wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy strona wykazała istnienie tegoż interesu;

d) jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, a to z uwagi na konieczność (w celu jej uzyskania bądź potwierdzenia) sięgnięcia przez organ do dokumentów źródłowych, co stoi w oczywistej sprzeczności z normą prawną zawartą w przedmiotowym przepisie i powodowałoby, że każda informacja publiczna powinna być uznana za informację przetworzoną;

e) jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, z uwagi na fakt, iż odpowiedź na pytania zadane przez stronę, całkowicie ograniczyłaby działalność organu, a to wobec konieczności wyłączenia kilku pracowników w celu udostępnienia Stronie informacji publicznej, podczas gdy okoliczności wskazane w ust. 1 pkt 1 ppkt a) - e) powyżej, jednoznacznie wskazują, iż udzielenie wszystkich wnioskowanych informacji nie wymagałoby dużego nakładu pracy i sprowadzałoby się do przejrzenia (bez konieczności czytania całej ich treści) maksymalnie 903 stron, a znaczna część z nich wymagałaby zapoznania się przez organ z maksymalnie 86 zdaniami znajdującymi się na 86 stronach.

W tej sytuacji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotów kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne organ.

Po wniesieniu skargi przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1942/17, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2017 r. nr [...] W uzasadnieniu wskazał m.in., że na podstawie uzasadnień obu decyzji organu nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym Minister Zdrowia winien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powielać w tym zakresie jedynie tezy orzecznictwa, czy też piśmiennictwa, jak uczyniono w niniejszej sprawie bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku. W orzecznictwie trafnie wskazuje się bowiem, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dalej podał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej zostało wadliwie skonstruowane. Zdaniem Ministra udostępnienie danych objętych wnioskiem oznaczałoby konieczność przeprowadzenia analizy całej korespondencji przychodzącej do organu w zakresie wniosków o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. Tymczasem wnioskowana informacja odnosi się do decyzji refundacyjnych tj. decyzji pozytywnych przyznających refundację, a nie do wniosków o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny leku. Rzeczą oczywistą jest, że liczba złożonych wniosków refundacyjnych jest z reguły zdecydowanie większa od wydanych pozytywnych decyzji. Minister nie zawarł w uzasadnieniu informacji o ilości wydanych pozytywnych decyzji refundacyjnych w poszczególnych latach, która to informacja musi być znana organowi z urzędu. Jest to informacja kluczowa dla oceny czy żądana informacja może mieć cechy informacji przetworzonej. Dodatkowo zakres wniosku nie dotyczy wszystkich decyzji refundacyjnych lecz tych wydanych w odniesieniu do leków, które nie mają odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu, zatem zbioru węższego zawierającego się w zbiorze wszystkich pozytywnych decyzji refundacyjnych wydanych w badanym okresie. Takiej informacji uzasadnienie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji też nie zawiera. Dopiero tak wyodrębniony zbiór będzie wymagał głębszej analizy z uwzględnieniem kryteriów wskazanych przez skarżącą. Niezależnie od powyższego tak sporządzone uzasadnienie nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Ministra Zdrowia. Organ powołując się na czasochłonność koniecznych do podjęcia czynności oraz zaangażowanie środków osobowych wprawdzie wskazuje konkretne czynności – konieczność przejrzenia 79000 stron dokumentacji, ale nie odnosi tej liczby do wydanych w badanym okresie decyzji refundacyjnych dotyczących leków niemających odpowiednika refundowanego w danym wskazaniu. Nie podaje również konkretnej liczby osób koniecznych do przeprowadzenia czynności ani przypuszczalnego czasu ich realizacji oraz zaangażowania środków finansowych. Obie decyzje w tym zakresie są nieprecyzyjne, nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego. Stwierdzić należy, że dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informację przetworzoną.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Minister Zdrowia powiadomił wnioskodawcę o konieczności wydłużenia terminu na udostępnienie, ze względu na konieczność uzyskania stanowiska wnioskodawcy pozwalającego określić istotność informacji będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla interesu publicznego.

Kolejnym pismem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Minister Zdrowia wezwał skarżącą do wykazania, w jaki sposób udostępnienie informacji będącej przedmiotem wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Natomiast w dniu [...] lipca 2018 r. do Kancelarii Ministerstwa Zdrowia wpłynęło pismo od wnioskodawcy (datowane na dzień [...] lipca 2018 r.), stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia [...] lipca 2018 r.

W tej sytuacji Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), odmówił udostępnienia informacji w zakresie żądanym przez Spółkę. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że informacje stanowiące przedmiot żądania zawartego we wniosku, stanowią informację publiczną, gdyż decyzje Ministra Zdrowia o objęciu refundacją i ustaleniu urzędowej ceny zbytu stanowią przejaw realizacji kompetencji powierzonych Ministrowi Zdrowia a ich skutki związane są z wydatkowaniem środków budżetowych przeznaczonych na ochronę zdrowia obywateli. Dalej wskazano, iż niezbędne jest określenie, czy informacje których udostępnienia domaga się wnioskodawca, mają charakter prosty czy przetworzony. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej, nie definiuje pojęcia "informacji prostej" ani pojęcia "informacji przetworzonej". Zakres wskazanych pojęć kształtuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym, informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, zaś informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Tym samym, udostępnienie informacji prostej polega na przeprowadzeniu materialno – technicznej czynności, polegającej na przekazaniu wnioskodawcy już istniejącej informacji, w postaci posiadanej przez organ. Zaznaczono, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie adresata wniosku środki i zasoby konieczne do jego prawidłowego funkcjonowania. Ponadto utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. W świetle powyższego, różnica pomiędzy informacją prostą a informacją przetworzoną może zostać sprowadzona do stwierdzenia, czy wymaga od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, przeprowadzenia analizy posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu, według określonych kryteriów. Dokonując analizy treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z perspektywy powyższych rozważań wskazano, że informacje których udostępnienia żąda wnioskodawca, mają charakter informacji przetworzonej. Za powyższym przemawia fakt, iż Minister Zdrowia nie posiada informacji stanowiących przedmiot ww. wniosku a ich uzyskanie wiązałby się z koniecznością dokonania analizy dokumentacji postępowań w przedmiocie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. a tym samym wytworzenia nowej jakościowo (dotychczas nieistniejącej) informacji, której uzyskanie w znacznym stopniu wpłynęłoby na działanie organu. Wyjaśniono, iż w chwili obecnej organ proceduje 2500 postępowań administracyjnych, na obwieszczenie które będzie obowiązywało od dnia [...] listopada 2018 r. i [...]stycznia 2019 r. Pracę tą wykonuje 7 osób i nie jest możliwe przeprowadzenie przez te osoby takich analiz bez uszczerbku dla realizacji podstawowych zadań. Tymczasem wnioskodawca w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., iż informacje których oczekuje, nie są informacjami przetworzonymi, zaś w zakresie wskazania istotności interesu publicznego przekazuje wywód odbiegający od przedmiotu wniosku, tj. rozważanie na temat przesłanek, którymi kieruje się organ w toku decyzyjnym, kończącym się wydaniem decyzji o objęciu refundacją. Dodatkowo wnioskodawca wskazuje, iż jego wniosek ma na celu umożliwienie systematyzacji procesów decyzyjnych prowadzonych przez organ w toku postępowań o refundacyjnych. Wnioskodawca jako uzasadnienie przesłanki interesu publicznego przekazuje potrzebę klarownego określenia przesłanek, które mają wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia podejmowanego przez Ministra Zdrowia. Takie uzasadnienie nie może znaleźć uznania, gdyż katalog przesłanek, które muszą zostać obligatoryjnie rozpatrzone przez Ministra Zdrowia w toku postępowania o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu jest precyzyjnie ustalony i zawarty w treści art. 12 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1844, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o refundacji", publicznie dostępny. W opinii organu, treść rozważań przekazanych przez wnioskodawcę może wskazywać na mylne podejście do tematyki postępowania administracyjnego w przedmiocie objęcia refundacją leku. Zgodnie z art. 1 k.p.a., każde postępowanie administracyjne ma indywidualny charakter i stanowi integralną całość, która kończy się wydaniem rozstrzygnięcia przez właściwy organ (lub milcząco). Dzięki takiemu podejściu, postępowanie administracyjne pozwala zindywidualizować prawa lub obowiązki które są jego przedmiotem oraz ich adresata. Ponadto, art. 107 k.p.a. wskazując obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej wskazuje na konieczność zamieszczenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, które pozwala wyjaśnić adresatowi decyzji, w oparciu o jakie dowody i materiały organ wydał rozstrzygnięcie i jakie dowody i fakty determinowały jego treść. Dzięki ww. informacjom, adresat decyzji może żądać ponownego rozpatrzenia sprawy lub wystąpić do sądu, celem obrony swoich praw. Realizując powyższy obowiązek organ wskazuje, iż w okresie będącym przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy, tj.: od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. objęto refundacją 64 leki nieposiadające odpowiednika na liście leków refundowanych, co dało łącznie 120 kody EAN. Wyjaśniono, że produkty lecznicze mogą mieć różne kody EAN zgodnie z wymogami pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, w zależności m.in. od dawki substancji czynnej lub wielkości i rodzaju opakowania, na podstawie art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne. Mając na uwadze, iż wniosek o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku, który dotychczas nie posiadał refundowanego odpowiednika zawiera średnio 600 stron, na które składają się dokumenty określone w art. 24 ust 2 oraz art. 25 ustawy o refundacji, to liczba stron dokumentacji której analiza byłaby niezbędna wynosiłaby minimum 38400. Liczba ta ma charakter minimalny, gdyż ustawa o refundacji umożliwia w przypadku, gdy wymagane analizy są właściwe dla więcej niż jednego wniosku, złożenie ich jako wspólnych dla kilku wniosków, dlatego liczba kodów EAN nie pokrywa się z liczbą leków objętych refundacją. Mając na uwadze powyższe, do ww. liczby należy dodać te wnioski, które nie musiały posiadać analiz ze względu na fakt, iż ich przedmiotem był ten sam lek, w związku z czym wnioskodawca mógł złożyć dla nich wspólne analizy. Liczba takich wniosków, zakończonych pozytywną decyzją Ministra Zdrowia, we wskazanym okresie wyniosła 56. Mając na uwadze, że przeciętna objętość wniosku o objęcie refundacją, który nie wymaga złożenia analiz wynosi ok. 50 stron, to liczba stron których analiza byłaby niezbędna wynosi ok. 2800. Mając na uwadze powyższe wyliczenia, ostateczna liczba stron dokumentacji, której analiza byłaby niezbędna, aby organ mógł wytworzyć informacje, których oczekuje wnioskodawca wynosi ok. 41200 stron. Zakładając, że samo przeczytanie 1 strony dokumentu zajmuje ok. 1 minuty, to do przeczytania wszystkich dokumentów konieczne byłoby poświęcenie ponad 686 godzin zegarowych (ponad 85 dni roboczych po 8 godzin dziennie). Oczywistym jest fakt, że nie każda strona jest w całości zapełniona tekstem, ale należy zwrócić uwagę, iż samo przeczytanie dokumentu nie jest jego analizą, lecz konieczny jest jeszcze odpowiedni proces myślowy. Należałoby uznać, że te dwie wartości wzajemnie się kompensują. W konsekwencji przybliżona wartość, jaka potrzebna byłaby do wytworzenia informacji to cztery miesiące, jeśli zadanie wykonywałby jeden pracownik, który nie korzystałby z urlopów i zwolnień oraz innych uprawnionych przerw w pracy. Wskazano, iż wnioskodawca nie oczekuje prostego przekazania dokumentacji lecz oczekuje przekazania informacji stanowiących wynik procesu analitycznego, który swym działaniem objąłby wnioski o objęcie refundacją we wskazanym okresie, które podlegałyby weryfikacji pod kątem charakteru ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania, charakteru wydanej w toku przedmiotowych postępowań uchwały Komisji Ekonomicznej, treści rekomendacji Prezesa [...] oraz przeprowadzenia gradacji badań klinicznych przekazanych w ramach postępowań przez Wnioskodawców pod kątem ich jakości, tj.: ilości punktów w skali JADAD, które uzyskały badania przeprowadzone w ramach ww. analiz. Powyższe dobitnie wskazuje na przetworzony charakter informacji będących przedmiotem wniosku. Dalej wskazano, że informacje będące przedmiotem ww. wniosku mogą być wytworzone wyłącznie w drodze działań podejmowanych przez osoby posiadające wiedzę z zakresu postępowania o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku oraz posiadające znaczną wiedzę farmaceutyczną, która da rękojmię wiarygodności wytworzonych informacji. Podkreślono, że informacje zawarte we wnioskach o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu zawierają dane objęte tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), a więc nie jest możliwe zatrudnienie "ad hoc" na mocy umowy cywilno – prawnej osób, które mogłyby przeprowadzić analizę niezbędnej dokumentacji, której wyniki mogłyby zostać przekazane wnioskodawcy. Samo badanie dokumentów pod kątem tajemnicy przedsiębiorcy również wymaga dodatkowej analizy. Tymczasem zasoby kadrowe urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zdrowia dysponują aktualnie 4 osobami, pracownikami Wydziału [...], które mogłyby przeprowadzić taką analizę. Gdyby każdy z tych pracowników zajął się przedmiotową sprawą, czas wytworzenia informacji publicznej wyniósłby jeden miesiąc, przy założeniu, że organ przestałby oczywiście rozpatrywać bieżące sprawy z uwagi na konieczność rozpatrzenia jednego wniosku o dostęp do informacji publicznej. Podkreślono więc, że nie jest możliwe wyłączenie ww. osób z realizacji codziennych obowiązków służbowych i skierowanie ich do przeprowadzenia oczekiwanej przez wnioskodawcę analizy dokumentacji, ze względu m.in. na znaczne obciążenie związane z koniecznością weryfikacji merytorycznej wniosków, dla których postępowania muszą zakończyć się przed dniem [...] stycznia 2018 r., ze względu na wygaśnięcie decyzji o objęciu refundacją dla ok. 2030 kodów EAN. Wskazani pracownicy muszą przeprowadzić ocenę merytoryczną ww. wniosków oraz wspierać procesy decyzyjne organu, prowadzące do wydania ostatecznych rozstrzygnięć. Zaznaczono, że każdy z ww. wniosków liczy (w postaci elektronicznej lub papierowej) ok. 50 stron, a tym samym wiąże się z koniecznością prowadzenia bieżącej analizy ww. wniosków, na które składa się ok. 101000 stron. Na jednego pracownika przypada zatem ok. 500 kodów EAN, a do końca roku pozostało ok. 80 dni roboczych. Mając na uwadze powyższe, rozpatrzenie wniosku skarżącej oznaczałoby konieczność zaangażowania wszystkich pracowników, z odpowiednią wiedzą, na miesiąc jedynie do rozpatrzenia sprawy informacji publicznej. Spowodowałoby to w oczywisty sposób dezorganizację pracę wydziału, opóźnienia w wydawaniu decyzji refundacyjnych, a w konsekwencji brak obwieszczenia o którym mowa w art. 37 ustawy o refundacji, co spowodowałoby narażenie zdrowia i życia obywateli, poprzez brak dostępu lub przerwanie farmakoterapii. Mając na uwadze różnice stanowiskowe pomiędzy pracownikami, średni koszt zatrudnienia czterech osób (na okres jednego miesiąca), które miałyby wytworzyć informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyniósłby ok 20294,18 zł. Dodatkowo podkreślono, że jest to koszt finansowy, który nie uwzględnia faktu, iż znalezienie poza urzędem osób które posiadałyby wystarczającą wiedzę na temat refundacji leków i gwarantowałyby zachowanie tajemnicy przedsiębiorcy byłoby znacznie utrudnione. Niedotrzymanie terminu wydania decyzji rozstrzygających w ramach postępowań refundacyjnych, będzie skutkowało ograniczeniem liczby opcji terapeutycznych dostępnych dla pacjentów, zarówno leków dostępnych w aptekach, jak i programach lekowych oraz chemioterapii. Ponadto uchwała Komisji Ekonomicznej, o której mowa w art. 18 ust. 3 ustawy o refundacji, ma charakter doradczy w toku procesu decyzyjnego, do jej uzyskania Minister Zdrowia jest zobowiązany przez przepisy ustawy refundacyjnej, jednakże nie jest ona elementem determinującym treść ostatecznego rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia, kończącego postępowanie. Podobne znaczenie ma Rekomendacja Prezesa [...], tj.: akcesoryjny i w żaden sposób nie wiążący organu. Ustawa o refundacji wymagająca od Ministra Zdrowia uzyskania uchwały Komisji Ekonomicznej jak i Rekomendacji [...] w toku m.in. postępowań w przedmiocie objęcia refundacją leku nieposiadającego odpowiednika, wskazuje na doniosłe znaczenie wskazanych dokumentów, jednakże nie przypisuje im cechy czynnika determinującego treść rozstrzygnięcia Ministra Zdrowia. Po przeprowadzeniu analizy dokumentacji postępowania organ wskazał, iż wnioskodawca nie wykazał, by uzyskanie przez niego żądanej informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając na względzie prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnię pojęcia "szczególnie istotne dla interesu publicznego" dopuszczalne jest uznanie, iż interes publiczny odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych, jako pewnej całości, a uzyskanie określonych informacji powinno mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa usprawniając działanie jego organów. Uzyskanie informacji przetworzonej wymaga od wnioskodawcy wykazania, że żądanie udostępnienia takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż istotą żądania udzielenia informacji publicznej, zgłoszonego przez wnioskodawcę jest udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga wydobycia poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i jest połączona z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych zasobów osobowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione dla interesu publicznego. Oznacza to, iż podmiot udzielający informacji przetworzonej, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy, musi ustalić i rozważyć, czy jej udostępnienie w zakresie wskazanym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem, w kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie jego organów. W ocenie organu, udzielenie przetworzonej informacji publicznej jest uzasadnione interesem publicznym o tyle, o ile może realnie przełożyć się, na przykład, na poprawę funkcjonowania działań organizacyjno – prawnych organu bądź też na realizowane przez Ministra Zdrowia zadania, w tym Polityki Lekowej Państwa. Zarówno charakter żądania udzielenia informacji publicznej, pozycja podmiotu występującego z takim żądaniem, jak i realne możliwości przyszłego wykorzystania przez niego uzyskanych danych, mają wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie stosownych informacji wnioskodawcy. Odnosząc się do treści złożonego przez wnioskodawcę wniosku o dostęp do informacji publicznej wyjaśniono, że w przedmiotowej sprawie nie zostały przedstawione okoliczności wskazujące na ważny interes publiczny uzasadniający udostępnienie takiej informacji w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych, do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa. W związku z tym udzielanie informacji publicznej przetworzonej podmiotom, które nie zapewniają, iż zostanie ona wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania organów państwa, przemawia za przyjęciem, iż po ich stronie nie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie im żądanej informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca [...] sp. z o. o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania zarzucając:

naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a., poprzez sprzeczny z normą prawną zawartą we wskazanych przepisach brak dokładnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz brak podjęcia przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy,

a to poprzez nieprawidłowe uznanie przez organ, iż:

a) konieczne jest łączne rozpatrywanie wszystkich zadanych przez wnioskodawcę pytań i uznanie, że możliwe jest tylko łączne udzielenie odpowiedzi bądź odmowa udzielenia odpowiedzi na wszystkie zadane pytania, podczas gdy organ zobowiązany był do odrębnego rozpatrzenia każdego z zadanych przez wnioskodawcę pytań, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej nawet w zakresie pytań, które w sposób oczywisty nie stanowią informacji przetworzonej;

b) wszystkie zadane przez wnioskodawcę pytania dotyczą informacji przetworzonych, podczas gdy z cała pewnością takiej informacji nie stanowiłaby odpowiedź na pytania oznaczone w piśmie wnioskodawcy jako pkt 1, 3, 6, 8 10, 12 i 14. jako że udzielenie odpowiedzi na w/w pytania nie wymaga przeprowadzenia żadnego procesu przetwórczego, a sprowadza się jedynie do identyfikacji co najmniej jednej decyzji o objęciu refundacją leku nieposiadającego odpowiednika w danym wskazaniu we wskazanym okresie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, mimo że wniosek w w/w zakresie nie dotyczył informacji przetworzonych;

c) udzielenie odpowiedzi na zadane przez wnioskodawcę pytania wymagałoby analizy całości wszystkich decyzji refundacyjnych leków nieposiadających odpowiednika w danym wskazaniu, które zostały wydane przez organ w latach 2015 – 2016, podczas gdy uzyskanie wnioskowanych informacji wymagałoby przejrzenia wyłącznie fragmentów tych aktów;

d) udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby analizy całości akt postępowań, w których wydane zostały decyzje refundacyjne (pozytywne) dotyczące leków nie mających odpowiedników refundowanych w danych wskazaniach, podczas gdy ustalenie wnioskowanych informacji wymagałoby zapoznania się wyłącznie z ich niewielką częścią, a mianowicie obejmującą (w każdej z 64 spraw) wyłącznie uchwałę Komisji Ekonomicznej (1 strona) oraz rekomendację Prezesa [...] (ok. 10 – 20 stron), co łącznie daje maksymalnie 1.344 strony (a nie 41.200 jak twierdzi organ), przy czym pracownik organu nie musiałby zapoznawać się z całą treścią w/w 1.344 stron;

e) udzielenie odpowiedzi na zadane pytania wymagałoby nadmiernego nakładu pracy powodującego, że działalność organu zostałaby całkowicie sparaliżowana, a to wobec konieczności włączenia wszystkich pracowników Wydziału [...] w prace w celu udostępnienia stronie informacji publicznej, podczas gdy okoliczności wskazane w pkt a) - d) powyżej jednoznacznie wskazują, iż udzielenie wszystkich wnioskowanych informacji nie wymagałoby dużego nakładu pracy i sprowadzałoby się do przejrzenia (bez konieczności czytania całej ich treści) maksymalnie 1.344 stron, przy czym ustalenie odpowiedzi na znaczną część z wnioskowanych pytań wymagałaby zapoznania się wyłącznie ze 128 zdaniami znajdującymi się na 128 stronach;

naruszenia wskazane w pkt c) — e) powyżej w konsekwencji doprowadziły do nieuprawnionego uznania, że wnioskowane przez skarżącą informacje stanowią informację przetworzoną, a w rezultacie, wskutek błędnego uznania, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, doprowadziły do wydania decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

2. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez:

a) brak należytego uzasadnienia (tj. w istocie brak wykazania) przyczyn, z powodu których organ przyjął, że:

- za udostępnieniem informacji nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny i w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska, pomimo tego, że zgodnie ze wskazanymi przepisami organ wydając decyzję odmowną winien jest taką argumentację przedstawić;

- szczególnie istotny interes publiczny nie został przez stronę wykazany i poprzestał na tym stwierdzeniu oraz na lakonicznym przytoczeniu tez z orzecznictwa dotyczących tego pojęcia, bez nawiązania do stanu faktycznego niniejszej sprawy i bez odniesienia do przywołanej przez skarżącą argumentacji, podczas gdy organ zgodnie ze wskazaną normą prawną, zobligowany był do szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji w tym zakresie; poprzez powyższe postępowanie naruszona została również zasada bezstronnego traktowania strony, a to wobec apriorycznego negatywnego nastawienia organu do skarżącej, co przejawia się m.in. w uznaniu, że skarżąca mylnie podchodzi do tematyki postępowania w przedmiocie objęcia leku refundacją, przy jednoczesnym braku szczegółowego odniesienia się do prezentowanej przez skarżącą argumentacji.

Wszystko powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej;

3. art. 7 kpa i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy w całości na nowo i co do meritum poprzestanie na powtórzeniu (w części merytorycznej) argumentacji przywołanej w uzasadnieniu uprzednio uchylonej decyzji, podczas gdy w toku postępowania skarżąca wskazała argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniosku o udzielenie informacji publicznej (w szczególności w zakresie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego oraz w zakresie czynności, jakie organ mógłby podjąć, a które w sposób znaczący ułatwiłyby uzyskanie części z wnioskowanych informacji), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak jej rozpatrzenia w całości na nowo w konsekwencji doprowadził do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 61 ust. 1 – 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 2 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru wyjątkowego i może nastąpić z przyczyn innych niż ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia;

2. art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy poprzez:

a) błędną wykładnie pojęcia szczególnie istotnego interesu publicznego i w konsekwencji przyjęcie, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na jego istnienie, podczas gdy poprawna wykładnia przedmiotowego pojęcia doprowadzić powinna organ do konstatacji, że interes ten występuje;

b) sprzeczną z dyspozycją przedmiotowego przepisu odmowę udzielenia stronie wnioskowanej informacji publicznej, z uwagi na rzekomy brak wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, podczas gdy strona wykazała istnienie tegoż interesu;

c) jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana przez skarżąca informacja jest informacją przetworzoną, podczas gdy z całą pewnością takiej informacji nie stanowiłaby odpowiedź na pytania oznaczone w piśmie wnioskodawcy jako pkt 1, 3, 6, 8,10, 12, 14, jako że udzielenie odpowiedzi nie wymaga przeprowadzenia żadnego procesu przetwórczego, a sprowadza się jedynie do identyfikacji co najmniej jednej decyzji o objęciu refundacją leku nieposiadającego odpowiednika w danym wskazaniu i we wskazanym okresie;

d) jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, a to z uwagi na konieczność (w celu jej uzyskania bądź potwierdzenia) sięgnięcia przez organ do dokumentów źródłowych, co stoi w oczywistej sprzeczności z normą prawną zawartą w przedmiotowym przepisie i powodowałoby, że każda informacja publiczna powinna być uznana za informację przetworzoną;

e) jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzona, z uwagi na fakt, iż odpowiedź na pytania zadane przez stronę, całkowicie ograniczyłaby działalność organu, a to wobec konieczności włączenia wszystkich pracowników Wydziału [...] w prace w celu udostępnienia stronie informacji publicznej, podczas gdy okoliczności wskazane pkt a) - d) powyżej, jednoznacznie wskazują, iż udzielenie wszystkich wnioskowanych informacji nie wymagałoby dużego nakładu pracy i sprowadzałoby się do przejrzenia (bez konieczności czytania całej ich treści) maksymalnie 1344 stron, przy czym ustalenie odpowiedzi na znaczną część z wnioskowanych pytań wymagałaby zapoznania się wyłącznie ze 128 zdaniami znajdującymi się na 128 stronach.

W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – szczegółowo rozwinięto opisane powyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, wskazując na ustalony powyżej stan faktyczny i prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na samym początku stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem jest organem władzy publicznej. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem żądana przez skarżącą [...]. informacja zawarta we wniosku z dnia [...] marca 2016 r., jest informacją publiczną i wobec powyższego została spełniona przesłanka przedmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednakże, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem wnoszący o udzielenie informacji przetworzonej winien wykazać interes publiczny, a skoro go nie wykaże, to musi się to żądanie spotkać z decyzją odmawiającą udzielenia żądanej informacji, o czym stanowi przepis art. 16 ust. 1 ustawy. Zauważyć należy, że wprawdzie pojęcie "interesu publicznego" nie jest nigdzie zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, to jednak w swej istocie – na co wskazuje ugruntowane już stanowisko judykatury – odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych, a zatem wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Zatem informacja publiczna przetworzona to taka, która co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywany w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, jest traktowana jako informacja przetworzona (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11 Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.", co Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela, bowiem taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tego mianowicie powodu, że Minister Zdrowia wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1942/17 i nie posiada – jak wskazał – informacji stanowiących przedmiot wniosku. Zatem ich uzyskanie wiązałby się z koniecznością dokonania analizy dokumentacji postępowań w przedmiocie objęcia refundacją i ustalenia urzędowej ceny zbytu leku za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. a tym samym wytworzenia nowej jakościowo (dotychczas nieistniejącej) informacji, której uzyskanie w znacznym stopniu wpłynęłoby na działanie organu. Organ aktualnie proceduje 2500 postępowań administracyjnych, na obwieszczenie które będzie obowiązywało od dnia [...] listopada 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. Pracę tą wykonuje 7 osób i nie jest możliwe przeprowadzenie przez te osoby takich analiz bez uszczerbku dla realizacji podstawowych zadań. Z tego mianowicie powodu, że w okresie od [...] stycznia 2015 r. do [...] stycznia 2017 r. objęto refundacją 64 leki nieposiadające odpowiednika na liście leków refundowanych, co dało łącznie 120 kody EAN, przy czym produkty lecznicze mogą mieć różne kody EAN zgodnie z wymogami pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, w zależności m.in. od dawki substancji czynnej lub wielkości i rodzaju opakowania. Z kolei wniosek o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku, który dotychczas nie posiadał refundowanego odpowiednika zawiera średnio 600 stron, na które składają się dokumenty określone w art. 24 ust 2 oraz art. 25 ustawy o refundacji, to liczba stron dokumentacji której analiza byłaby niezbędna wynosiłaby minimum 38400 i ma charakter ona charakter minimalny. Ponadto do powyższej liczby należy dodać te wnioski, które nie musiały posiadać analiz ze względu na fakt, iż ich przedmiotem był ten sam lek, w związku z czym wnioskodawca mógł złożyć dla nich wspólne analizy. Liczba takich wniosków, zakończonych pozytywną decyzją Ministra Zdrowia, we wskazanym okresie wyniosła 56. Skoro zaś przeciętna objętość wniosku o objęcie refundacją, który nie wymaga złożenia analiz, wynosi ok. 50 stron, to liczba stron których analiza byłaby niezbędna wynosi ok. 2800. Zatem ostateczna liczba stron dokumentacji, której analiza byłaby niezbędna, aby organ mógł wytworzyć informacje, których oczekuje wnioskodawca wynosi ok. 41200 stron. Zatem wymaga to znacznego nakładu pracy, bowiem – jak podaje organ – zakładając, że samo przeczytanie 1 strony dokumentu zajmuje ok. 1 minuty, to do przeczytania wszystkich dokumentów konieczne byłoby poświęcenie ponad 686 godzin zegarowych (ponad 85 dni roboczych po 8 godzin dziennie). Ponadto samo przeczytanie dokumentu nie jest jego analizą, lecz konieczny jest jeszcze odpowiedni proces myślowy. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Ministra Zdrowia, że przybliżona ilość potrzebna byłaby do wytworzenia informacji to cztery miesiące, jeśli zadanie wykonywałby jeden pracownik, który nie korzystałby z urlopów i zwolnień oraz innych uprawnionych przerw w pracy, a jednocześnie przez posiadającą wiedzę z zakresu postępowania o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu leku oraz posiadające znaczną wiedzę farmaceutyczną. Ponadto informacje zawarte we wnioskach o objęcie refundacją i ustalenie urzędowej ceny zbytu – jak wskazuje organ – zawierają dane objęte tajemnicą przedsiębiorcy i w tej sytuacji nie jest możliwe natychmiastowe zatrudnienie "na mocy umowy cywilno – prawnej osób, które mogłyby przeprowadzić analizę niezbędnej dokumentacji. Natomiast zasoby kadrowe urzędu obsługującego organ dysponują aktualnie 4 osobami, pracownikami Wydziału [...], które mogłyby przeprowadzić taką analizę i gdyby każdy z tych pracowników zajął się przedmiotową sprawą, czas wytworzenia informacji publicznej wyniósłby jeden miesiąc, przy założeniu, że organ przestałby oczywiście rozpatrywać bieżące sprawy z uwagi na konieczność rozpatrzenia jednego wniosku o dostęp do informacji publicznej. Zatem nie można wymagać od organu, aby wyłączył te osoby z realizacji codziennych obowiązków służbowych i skierował je do przeprowadzenia analizy dokumentacji, ze względu m.in. na znaczne obciążenie związane z koniecznością weryfikacji merytorycznej wniosków, dla których postępowania muszą zakończyć się przed dniem [...] stycznia 2018 r., ze względu na wygaśnięcie decyzji o objęciu refundacją dla ok. 2030 kodów EAN. Takie działanie spowodowałoby dezorganizację pracę wydziału, opóźnienia w wydawaniu decyzji refundacyjnych, a w konsekwencji brak obwieszczenia o którym mowa w art. 37 ustawy o refundacji, co spowodowałoby narażenie zdrowia i życia obywateli, poprzez brak dostępu lub przerwanie farmakoterapii.

Wobec powyższego informacja, której domaga się skarżąca, nie istnieje w treści i postaci przez nią żądanej, bowiem organ posiada jedynie dokumenty, które stanowią jej źródło.

Zatem – mając na uwadze poczynione wyżej ustalenia – stwierdzić należy, że żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ dokonał właściwej wykładni tego przepisu przyjmując, że podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji przetworzonej zobowiązany jest uzasadnić dlaczego (w jego ocenie) pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przy czym pojęcie szczególnego interesu publicznego, będące zwrotem niedookreślonym odnosi się w swojej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości. Wobec takiego rozumienia przesłanek istotnego interesu publicznego należy przyjąć, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13). Inaczej rzecz ujmując, skarżąca winna była wykazać, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jej interesu i nakreślenia okoliczności oraz faktów, które zostaną uznane za wystarczające do przyjęcia, że działa ona w interesie publicznym, a informacja, o której chce się dowiedzieć, ma szczególne znaczenie.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2018 r. została wezwana do wykazania, że uzyskanie przez nią informacji przetworzonej będzie przejawem szczególnie istotnego interesu publicznego. Jednakże skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. wskazała, iż żądane przez nią informacje są informacjami prostymi, nie wskazując na istnienie istotnego interesu publicznego.

Niewątpliwie ocena tego czy w konkretnej sprawie występuje szczególnie istotny interes publiczny należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i to on musi wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej decyzji odmownej. Przy czym ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna być dokonywana według kryteriów obiektywnych i abstrahować od subiektywnych intencji żądającego. Ponadto rozstrzygnięcie organu w przedmiocie udostępnienia informacji przetworzonej nie ma charakteru uznaniowego i w przypadku stwierdzenia przez podmiot zobowiązany, że udostępnienie informacji przetworzonej w jakimkolwiek zakresie objętym wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, to nie ma możliwości udzielenia informacji objętych żądaniem wniosku.

Zatem organ, po zbadaniu kwestii istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, trafnie doszedł do przekonania, że po stronie skarżącej nie występuje ta wyjątkowa przesłanka i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 16 ust. 1 ustawy, stanowiący o konieczności wydania przez organ władzy publicznej decyzji w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Reasumując, za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy zatem uznać taką, która ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji, w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej (w tym także inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim współuczestniczą w procesie wykonywania władzy publicznej gospodarują majątkiem Skarbu Państwa) ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest więc wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Żądający więc takie informacji musi więc wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie. Tymczasem skarżąca nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu opracowania zbiorczej informacji.

Wobec powyższego nie doszło – w ocenie Sądu – do naruszenia art. 7, art. 107 § 3, art. 8 § 1 oraz wykazanych w skardze przepisów prawa materialnego, bowiem organ w sposób wyczerpujący uzasadnił swoją decyzję, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy nie naruszając, obiektywnie, zaufania niezbędnego organowi władzy publicznej wobec skarżącej, jak również prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego dokonując właściwej subsumpcji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.