Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2151/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2547/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2547/13, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz prostujące ją postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., na mocy której:

I. ustalono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na realizacji:

- instalacji do czyszczenia, odtłuszczania materiałów włókienniczych,

- instalacji do naziemnego magazynowania kopalnych surowców energetycznych, tj. zbiorników na olej o pojemności większej niż 3 m3,

- centrum handlowego wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 2 ha,

- garażu wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha

w ramach budowy zespołu budynków wielofunkcyjnych handlowo-usługowych, kultury oraz biurowych wraz z wielopoziomowym garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, wewnętrznym układem drogowym, wjazdami i dojazdami na terenie nieruchomości oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. ew. nr [...] obręb [...] oraz na części dz. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], dz. ew. nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...], którego inwestorem jest [...] Sp. o.o.;

II. określono: 1) rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, 2) warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, 3) wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym;

III. stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzone analizy i uzgodnienia wykazały możliwość realizacji inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Biorąc pod uwagę rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania, określono środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...] podnosząc, że planowana inwestycja ma być usytuowana na obszarze wpisanym do rejestru zabytków - zespół zabudowy przemysłowej "[...]". Organ wydający decyzję środowiskową powinien uwzględniać zapisy studium uwarunkowań w celu wykluczenia naruszenia prawa. Wydana decyzja środowiskowa oparta na wadliwie opracowanym raporcie nie uwzględnia wymagań ochrony zabytków wynikających ze studium. Z całokształtu materiału wyłania się obraz postępowania administracyjnego, które odrzuciło ochronę zabytku, będącego dobrem ogólnospołecznym na rzecz przedsięwzięcia, którego realizacja doprowadzi do zniszczenia całego zespołu zabytkowego. Bez podania przyczyny naruszono w ten sposób art. 62 ust. 1 pkt 1 c ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zdaniem Stowarzyszenia, raport dotyczy innego przedsięwzięcia, określonego w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., w odniesieniu do której wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Raport zawiera też rażące błędy odnoszące się do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na powietrze bowiem uchwalone Programy Ochrony Powietrza wskazują, że w strefie przekroczone są standardy jakości środowiska. Zdaniem Stowarzyszenia, raport nie spełnia wymogów art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. w tym zakresie, ponieważ autorzy raportu nie odnieśli się do wymienionych Programów ochrony powietrza i nie przeprowadzili analizy jakości powietrza na obszarze zainwestowania w kontekście zawartych w POP informacji.

Rozpatrując sprawę SKO wskazało, że kwestia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulowana jest przez przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Przedmiotowa inwestycja została uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Warunki wynikające z tego postanowienia zostały zawarte w sentencji decyzji Prezydenta [...].

W aktach sprawy znajduje się także opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], w której organ ten zaopiniował przedsięwzięcie i ustalił jego warunki. W piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r. Państwowy Powiaty Inspektor Sanitarny w m. st. Warszawie stwierdził w odniesieniu do zarzutów zgłoszonych w toku postępowania przez Stowarzyszenie B., że "przedstawiona analiza rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu w czasie funkcjonowania inwestycji zawarta w przedstawionej dokumentacji, uwzględniająca określony stan jakości powietrza w rejonie planowanej inwestycji - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87) tło substancji, dla których określone są dopuszczalne poziomy w powietrzu stanowi aktualny stan jakości powietrza określony przez właściwy inspektorat ochrony środowiska, jako stężenia uśrednione dla roku - wykazała, że emisja zanieczyszczeń z planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji oraz wartości odniesienia w powietrzu". Z pisma tego oraz opinii z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dokonał analizy jakości powietrza i uznał, że emisja tych zanieczyszczeń nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów tych substancji, co wynika z raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz warunków nałożonych przez Prezydenta [...] w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu Stowarzyszenia, iż realizacja przedsięwzięcia doprowadzi do zniszczenia całego zespołu zabytkowego Kolegium uznało, że stwierdzenie to nie zostało poparte żadnymi dowodami, tym bardziej, że [...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. pozwolił [...] Sp. z o.o. na przeprowadzenie robót budowlanych, prac konserwatorskich, przemieszczenia zabytku nieruchomego (translokacja budynku nr [...]) oraz zmianę przeznaczenia i sposobu korzystania z zabytkowych budynków na terenie Zespołu budowlanego [...] przy ul. [...] w W.

Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ww. ustawy. Podstawowym wymogiem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest analiza i ocena wpływu inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Analiza taka została dokonana.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Nr [...] Kolegium na podstawie art. 113 § 1 k.p.a dokonało sprostowania oczywistej omyłki zaistniałej w uzasadnieniu decyzji poprzez skreślenie na str. 2 w wierszu od 11 do 14 od góry tekstu "przedsięwzięcia polegającego na przystosowaniu istniejącego pomostu technicznego na budynku biurowym przy ul. [...] do startów i lądowań śmigłowców - działka nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...]" i wpisania w tym miejscu przedsięwzięcia którego dotyczy decyzja.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zarzucając im naruszenie art. 108 k.p.a. w związku 7, 77 k.p.a. poprzez uzasadnienie wydanej decyzji w sposób budzący wątpliwości co do prawidłowo zebranego materiału dowodowego, z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 144 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przez nieuwzględnienie zapisów Programów Ochrony Powietrza a także art. 112 odnośnie ochrony przed hałasem oraz zapisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zdaniem skarżącego zawarcie w decyzji błędnej informacji w zakresie planowanego zamierzenia nie można zaliczyć do oczywistych błędów pisarskich czy innych oczywistych omyłek, które mogą być sprostowane z urzędu na podstawie art. 113 k.p.a. Zapis ten należy raczej zaliczyć do budzących wątpliwości co do rzetelności rozstrzygnięcia dokonanego przez organ II instancji. Skarżący wskazuje, że organ odwoławczy w związku ze złożonym odwołaniem powinien przeprowadzić ponowne postępowanie administracyjne w "zakresie objętym wnioskiem inwestora i wydać na podstawie swoich ustaleń orzeczenie, w którym wskazuje się fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W zaskarżonej decyzji organ nie dokonał powyższych ustaleń, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., bowiem w żadnym miejscu organ nie odniósł się do sprawy zapisów Programu Ochrony Powietrza w kontekście budowy dużego przedsięwzięcia, generującego olbrzymi dodatkowy ruch samochodów. Organ nie poddał krytyce załączonego do raportu ustalonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pisma określającego aktualne stężenia uśrednione dla roku w kontekście celów zawartych w POP. Nie przeanalizował również wpływu wygenerowanego ruchu samochodowego na wzrost natężenia hałasu w kontekście konieczności zmniejszenia tej uciążliwości na zdrowie i życie mieszkańców wynikającego z planu walki z hałasem. Nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego niezgodności zapisów decyzji Prezydenta [...] z zapisami decyzji o wpisie do rejestru zabytków - zespołu zabudowy przemysłowej [...]". W ocenie Stowarzyszenia ustalenia określone w decyzji Prezydenta [...] odnoszące się do zakresu prac budowlanych na obszarze zabytkowym są niezgodne z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ II instancji w tym zakresie jedynie stwierdził, że zarzuty nie są poparte żadnymi dowodami ponieważ "[...] Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z [...] czerwca 2012 pozwolił [...] Sp. z o. o. na przeprowadzenie robót budowlanych, prac konserwatorskich, przemieszczenia zabytku nieruchomego (translokacja budynku nr [...]) oraz zmianę przeznaczenia i sposobu korzystania z zabytkowych budynków na terenie zespołu budowlanego [...] przy ul. [...] w W.". Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego wpływu planowanego przedsięwzięcia na obszar zabytkowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 9 maja 2014 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 15 maja 2014 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło dodatkowe pismo procesowe, w którym podkreśliło, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wspomniane wyżej naruszenie polegało zdaniem Sądu na tym, iż wbrew art. 15 i 138 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniesionego odwołania, ograniczył się jedynie do pobieżnej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu, przy czym nie odniósł się do większości z nich, tj. zapisów Programu Ochrony Powietrza w kontekście budowy dużego przedsięwzięcia, generującego olbrzymi dodatkowy ruch samochodów. Organ nie poddał krytyce załączonego do raportu ustalonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska pisma określającego aktualne stężenia uśrednione dla roku w kontekście celów zawartych w POP. Nie przeanalizował również wpływu wygenerowanego ruchu samochodowego na wzrost natężenia hałasu w kontekście konieczności zmniejszenia tej uciążliwości na zdrowie i życie mieszkańców wynikającego z planu walki z hałasem. Nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego niezgodności zapisów decyzji Prezydenta [...] z zapisami decyzji o wpisie do rejestru zabytków - zespołu zabudowy przemysłowej [...]". Tym samym, w ocenie Sądu, organ uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, do czego był zobowiązany na mocy art. 15 k.p.a.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ w ogóle nie dokonał oceny, analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Wywody organu ograniczają się jedynie do pobieżnego odniesienia się do części zarzutów wskazanych w odwołaniu oraz wskazania, iż cyt. "Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja spełnia wymogi wynikające z art. 82 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podstawowym wymogiem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest analiza i ocena wpływu inwestycji na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi. Analiza taka została dokonana".

Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie oceny prawnej i faktycznej sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. W sytuacji zatem gdy przepisy te stanowią, iż jeden z podstawowych dowodów w sprawie - raport oddziaływania inwestycji środowisko, przedkłada inwestor, rolą orzekającego w sprawie organu, było między innymi dokonanie jego oceny, jak każdego dowodu w celu ustalenia, wpływu planowanej inwestycji na zdrowie ludzi oraz przeprowadzenie analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem, czy jest on wystarczający do zaopiniowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie uprawnień przysługujących organowi. Powyższym obowiązkom, w ocenie Sądu organ orzekający w sprawie uchybił.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz prostującego ją postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Sp. o.o. z siedzibą w W. (obecnie: [...] Sp. o.o. z siedzibą w W.), zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy jej wady w zakresie uzasadnienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż wszystkie wątpliwości podniesione w odwołaniu znajdują wyjaśnienie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy, a w szczególności w Raporcie oddziaływania na środowisko - wobec czego nawet przy szerszym uzasadnieniu decyzji organ administracji wyższego stopnia rozstrzygnąłby tak samo jak w zaskarżonym przypadku - utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie w ramach dokonanej przez Sąd kontroli, że organ wyższego stopnia nie ustalił stanu sprawy, gdy z treści decyzji tego organu wynika sposób ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz to, że organ wyższego stopnia po przeprowadzeniu własnego postępowania podziela w całej rozciągłości ustalenie organu pierwszej instancji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 127 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ wyższego stopnia nie dopełnił w ramach postępowania odwoławczego obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i naruszył tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy organ dokonał ponownej analizy sprawy i wykazał fakt dokonania takiej analizy w uzasadnieniu decyzji;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie w ramach dokonanej przez Sąd kontroli, że organ wyższego stopnia naruszył normę z art. 138 k.p.a., wydając decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, gdy działając w ten sposób organ wyższego stopnia nie naruszył prawa, nie przekroczył swoich kompetencji i wydał rozstrzygnięcie zgodne z treścią poczynionych przez niego ustaleń;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 61, 62, 63, 64, 66, 69, 70, 71, 80 i 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji niezgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 1 § 2 p.u.s.a. wobec braku w uzasadnieniu wyroku oceny, czy zaskarżone decyzje odpowiadają powołanym przepisom prawa materialnego, a w konsekwencji oceny, czy naruszenia proceduralne organu mogły mieć wpływ na wynik sprawy;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia prostującego zaskarżoną decyzję organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy postanowienie to było prawidłowe, oraz brak uzasadnienia w wyroku motywów uchylenia wraz z zaskarżoną decyzją postanowienia prostującego oczywistą omyłkę pisarską w tej decyzji, tj. powodów zastosowania przez Sąd art. 135 p.p.s.a.;

które to uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w braku tych naruszeń WSA wydałby wyrok oddalający skargę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez wnikliwe i rzetelne wyjaśnienie jej wszystkich aspektów, naruszając wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, jak i art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., o czym świadczy sporządzone przez ten organ uzasadnienie decyzji.

Podkreślenia wymaga, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowionej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.

W sprawie, w której wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, kluczowym dowodem jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport jest dokumentem prywatnym, a zawarte w nim stwierdzenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. Raport może być kwestionowany przez strony, jak również przedstawicieli społeczeństwa. Nie ulega wątpliwości, że skuteczność zarzutów wobec raportu może być różna w zależności od poparcia ich odpowiednimi dowodami i konkretną argumentacją, jednak w każdym przypadku rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie i ocena rozbieżnych stanowisk dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ jest zobligowany do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W związku z tym organ musi samodzielnie ocenić raport, a wyniki tej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w gruncie rzeczy nie wynika, aby organ odwoławczy w ogóle dokonał oceny raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. O braku samodzielnej weryfikacji materiału dowodowego świadczy również to, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, na które prawidłowo wskazał Sąd I instancji. Wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania budzi także błędne określenie podlegającej ocenie inwestycji, sprostowane następnie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

Nie do zaakceptowania jest przy tym stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że żadne z powołanych przez Sąd w zaskarżonym wyroku naruszenie przepisu k.p.a. nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem wszystkie wątpliwości podniesione w odwołaniu rozwiewają ustalenia raportu oddziaływania na środowisko. To w decyzji organu ma znaleźć się wyjaśnienie kwestii spornych i ocena argumentacji podniesionej w odwołaniu odnośnie do okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Niezasadne jest stanowisko skargi kasacyjnej, że prawo do dwukrotnego zbadania sprawy służy stronie, a odwołujące się Stowarzyszenie działa w sprawie nie jako strona, lecz jako podmiot na prawach strony, niereprezentujący swojego własnego interesu prawnego, a więc nie można mówić w takim przypadku o naruszeniu art. 15 k.p.a. Stowarzyszenie, jako podmiot na prawach strony jest uprawnione do wniesienia odwołania i tak jak strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do skutecznego podważania tego prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że Sąd nie zbadał zgodności decyzji z prawem materialnym, wskazać należy, że wobec wyżej omówionych uchybień proceduralnych, kontrola taka byłaby przedwczesna.

Nie zasługuje również na aprobatę zarzut braku wyjaśnienia powodów uchylenia postanowienia z dnia 23 września 2013 r., wskazać bowiem należy, że skoro decyzja podlegała uchyleniu, konieczne było też uchylenie prostującego ją postanowienia, co wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie wymagało szerszego wyjaśnienia. Wobec uchylenia decyzji, nie ma bowiem uzasadnienia jego dalszy byt prawny.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak i jej wyjaśnienie, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.