Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1042/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i I. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. S. i I. S. solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r., nr [...], Starosta P. (dalej Starosta lub organ I instancji), na podstawie art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 j.t. z późn. zm., dalej pb) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 j.t. z pózn. zm., dalej kpa) - odmówił M. S. i I. S. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] ark. [...] obręb B., gm. K..

W uzasadnieniu decyzji Starosta podniósł, że analizie dokumentacji stwierdzono, że projekt jest niezgodny z art. 39 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały Rady Miejskiej w K. [...] z dnia [...].06.2014 r., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa poz. 3954 z dnia [...].07.2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej terenu zamkniętego w [...], obejmującego obszary obrębów [...], S., [...], K. i [...] w gminie K., który zakazuje lokalizowania na działce budowlanej więcej, niż jednego budynku mieszkalnego oraz więcej, niż jednego garażu.

W tej sytuacji w dniu [...].07.2016 r. zostało wydane postanowienie nakazujące usunięcie nieprawidłowości w terminie 7 dni od daty doręczenia. Pełnomocnik inwestorów w wyznaczonym terminie ([...].07.2016 r.) wniósł pismo z wyjaśnieniami.

Zdaniem Starosty, w projekcie budowlanym, załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę, zaprojektowano dwa budynki mieszkalne jednorodzinne połączone za pomocą łącznika. Zaprojektowanie łącznika użytkowego nie powoduje, że dwa budynki stanowią jeden budynek. Nadal istnieją dwa budynki, które zostały połączone przejściem dla osób, mający ułatwić korzystanie z budynków mieszkalnych w warunkach niepogody i ma ono charakter wyłącznie użytkowy, mający na celu polepszenie komunikacji wewnętrznej i funkcjonalności dwóch budynków mieszkalnych. Zaprojektowano dodatkowe wejścia z zewnątrz budynku do odrębnych lokali mieszkalnych.

Organ I instancji skonstatował, że w tak zaprojektowanym obiekcie połączonym łącznikiem oraz niezależnym dostępem do każdego z lokali mieszkalnych, należy domniemywać, że powstaną dwa indywidualne budynki mieszkalne, a takie rozwiązanie stoi w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem wymóg wynikający z postanowienia nie został spełniony.

Skoro zatem wnioskodawca nie wywiązał się z nałożonego na niego postanowieniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości, więc nie było możliwym uznanie poprawności dokumentacji projektowej. W trakcie postępowania administracyjnego strony stosownie do art. 10 § 1 kpa miały prawo osobiście lub przez pełnomocnika, do udziału we wszystkich czynnościach niniejszego postępowania, w tym do zapoznania się z aktami sprawy, wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i I. S. reprezentowani przez pełnomocnika. Wnieśli o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z treścią ich wniosku i wskazanie Staroście, że:

- do kompetencji organu nie należy ocena rozwiązań projektowych; decyduje

nich projektant w porozumieniu z inwestorem. Starosta P. przekroczył swoje kompetencje, ustalone w art. 35 ust.1 ustawy prawo budowlane, według których właściwy organ winien sprawdzić zgodność projektu z zapisami miejscowego planu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z obowiązującymi przepisami, a także kompletność i wykonanie przedmiotowego projektu przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Zdaniem inwestorów zaprojektowano jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, tym samym spełniono zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie precyzuje wymagań dotyczących kształtu bryły budynku.

- organ błędnie uzasadnił niezgodność projektu z miejscowym planem, gdyż projektowano jeden budynek wolnostojący, jednolokalowy, mający jedno główne wejście oraz jeden wjazd do części garażowej od strony zachodniej. W części zachodniej budynku projektuje się jadalnię, kuchnię, sypialnie, łazienki oraz pomieszczenia pomocnicze. W części środkowej budynku projektuje się strefę dzienną z salonem. W części wschodniej budynku projektuje się strefę wypoczynkową z pokojem tv, pokojem hobby i pomieszczeniem pomocniczym. Obiekt stanowi jedną konstrukcyjną i funkcjonalną całość. Dobór i ocena projektowanej formy budynku należy do kompetencji projektanta na jego odpowiedzialność - ocena formy zaprojektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako dwóch samodzielnych budynków, czy dwóch odrębnych lokali mieszkalnych, to tylko i wyłącznie indywidualna interpretacja organu.

W odwołaniu zwrócono uwagę, że organ I instancji opiera wydaną decyzję nie na faktach i rzeczywistych elementach projektu budowlanego, czy przepisach prawa budowlanego, ale na domniemaniach, sugerując w ten sposób, jakoby inwestorzy mieli zamiar dokonać istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W wyznaczonym w postanowieniu terminie złożone zostało pismo z wyjaśnieniem, że projekt jest zgodny z uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...].06.2014r., a na działce budowlanej (dz. nr [...], ark. [...], obręb nr [...], [...]) projektuje się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, w związku z tym argument o niedopełnieniu obowiązku usunięcia nieprawidłowości jest nieuzasadniony.

Decyzją z dnia [...] października 2016r. Wojewoda (dalej Wojewoda lub organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył treść art. 35 pb, a także wymogi szczegółowych ustaleń planu miejscowego, gdzie wskazano, że dopuszcza się maksymalną wysokość budynków mieszkalnych do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe, z możliwością podpiwniczenia, jednak nie więcej niż 10 m od poziomu terenu; określa się wskaźnik procentu zabudowy działki maksymalnie 30 % powierzchni działki, uwzględniając wszystkie obiekty budowlane, jednak nie więcej niż 300 m˛; dachy należy projektować jako dwuspadowe lub wielospadowe o kącie nachylenia 35°-50°; intensywność zabudowy może przyjmować wartość w przedziale 0,3-0,65; wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ma wynosić minimalnie 25 %. Dopuszcza się lokalizację na działce garaży wbudowanych, przybudowanych do budynku mieszkalnego lub wolnostojących o powierzchni do 50 m˛ i wysokości nie większej niż 6 m do najwyższego punktu dachu. Organ podkreślił, że analizując przedłożony projekt budowlany należało stwierdzić, że planowane zamierzenie wypełnia ww. warunki.

Wojewoda podniósł jednak, iż uchwałodawca w § 39, w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (pkt 3 lit. a), określił zakaz lokalizowania na działce budowlanej więcej niż jednego budynku mieszkalnego oraz więcej niż jednego garażu.

W myśl art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W badanej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt czy zaprojektowano jeden budynek mieszkalny czy też dwa budynki (połączone łącznikiem), z których każdy stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość. Analizując przedłożony projekt budowlany, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu, rzut fundamentów, rzut parteru, rysunki elewacji, należy stwierdzić, że projektowany obiekt nie jest jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a są to dwa budynki. Każda z wskazanych w przedłożonym projekcie części budynku stanowi samodzielną pod względem konstrukcyjnym całość. Budynki te mogą funkcjonować samodzielnie, a ich konstrukcja powoduje, że mogą istnieć niezależnie. Zaprojektowanie dwóch budynków na jednej działce w szczególności uwidacznia się przy rzucie fundamentów, rzucie parteru, rzucie poddasza. Do każdego z budynków zaplanowano także osobne, niezależne wejścia. Taki sposób zaprojektowania przedmiotowego budynku pozwala na jego bezproblemowy podział na dwa niezależne lokale bez jego przebudowy.

Organ II instancji przyznał, że nie posiada kompetencji, by oceniać projekt pod względem zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych. Kwestia ta należy bowiem do kompetencji wyłącznych projektanta i to on ponosi za nie odpowiedzialność. Zgodnie z nowelizacją Prawa budowlanego z [...] lipca 2003 r., organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny merytorycznej projektu budowlanego, jednakże podlega on analizie przed wydaniem pozwolenia na budowę pod względem zgodności zamierzenia budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Organ bada w szczególności przedłożony projekt zagospodarowania terenu, jednakże nie oznacza to, że nie może analizować również szczegółowych rozwiązań zastosowanych przez projektanta. W wielu przypadkach od szczegółowej analizy zależy bowiem orzeczenie o zgodności lub nie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, np. w kwestii zacieniania czy spełnienia wymagań przeciwpożarowych. Nie można zatem zgodzić się z odwołującą co do stwierdzenia, że Starosta P. przekroczył swoje uprawnienia wynikające z art. 35 ust. 1 pb. Organ jest uprawniony, a nawet powinien dokonywać wszechstronnej oceny planowanego przedsięwzięcia, która umożliwi stwierdzenie zgodności przedsięwzięcia z warunkami stawianymi przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego czy decyzje o warunkach zabudowy.

Skargę na decyzję Wojewody wnieśli [...] i I. S. (dalej skarżący).

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie art. 35.1 ustawy . Prawo Budowlane . i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W skardze podniesiono, że z uwagi na treść art. 3 pkt. 2 i 2a pb zaprojektowany obiekt stanowi jedną konstrukcyjną i funkcjonalną całość - informacja ta zawarta jest na wszystkich rzutach projektu (strony 33-44 projektu budowlanego). Zaprojektowano jeden budynek, który jest budynkiem wolnostojącym, jednolokalowym. Argumentacje zarówno Starosty [...], jak i Wojewody, oparte zostały na domniemaniach i własnych interpretacjach, nie znajdujących potwierdzenia w projekcie budowlanym. Należy zwrócić uwagę na art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, a nie wybranych jego części. Projekt powinien w całości zostać poddany analizie pod kątem spełnienia wszystkich elementów określonych w art. 35 ust. 1 pb. Jednocześnie, analizując dalszą część rysunkową projektu, tj. rzuty parteru i poddasza, można stwierdzić, że części zaprojektowanego budynku, które organ II instancji interpretuje jako dwa osobne budynki, nie mogą funkcjonować niezależnie, ze względu na zaprojektowany układ funkcjonalny pomieszczeń (np. brak pomieszczenia łazienki, brak kuchni, brak drugiego, niezależnego źródła ciepła).

Podkreślono również, że żaden przepis prawa w przedmiotowej sprawie nie zabrania zastosowania przyjętych w projekcie rozwiązań funkcjonalnych (np. ilości wejść do budynku) oraz formalnych (np. ilości brył składających się na budynek). W takiej sytuacji za rozwiązania estetyczne i architektoniczne w pełni odpowiedzialny jest projektant. Przytoczono fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dn. 12.09.2016 r. - II SA/Kr 215/16, według którego "do obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co potwierdza dołączając do projektu stosowne oświadczenie. Zaistnienie wątpliwości co do zgodności projektu z obowiązującymi w określonym zakresie przepisami oznacza konieczność uzyskania od projektanta gwarancji co do tego, że zastosowana w projekcie koncepcja czy rozwiązanie nie naruszają obowiązujących przepisów, bowiem ustawodawca nie upoważnił organu prowadzącego postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę do zastępowania projektanta w jego ustawowych obowiązkach. Kompetencja właściwego organu w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę została ograniczona do czynności formalnych o charakterze kontrolnym bez możliwości angażowania się w meritum projektu budowlanego złożonego wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. (...) Organ architektoniczno-budowlany jest obowiązany a jednocześnie uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi jedynie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu." Podobnie, według skarżących wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. VII SA/Wa 1210/14 - "sprawdzenie przez organ zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest ograniczone wyłącznie do projektu zagospodarowania działki. Organ prowadzący postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie może kwestionować przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych". Zatem zarówno organ I, jak i II instancji, poprzez analizę i interpretację zawartych w projekcie rozwiązań konstrukcyjnych i architektonicznych dopuścił się przekroczenia swoich kompetencji z uwagi na art. 35.ust. 1 pb.

W skardze zwrócono także uwagę na prawo inwestora do rozporządzania rzeczą będącą jego własnością, która jest nieruchomością gruntową. Prawo do korzystania z rzeczy, będącej nieruchomością gruntową, obejmuje m.in. prawo do jej zabudowy. Uprawnienie to wynika z przepisów ustawy prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podlega konstytucyjnej ochronie.

Zdaniem skarżących żaden z wymienionych w uzasadnieniu do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę elementów nie powinien mieć rozstrzygającego wpływu na decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wobec powyższego należy przyjąć, że zaskarżona decyzja wydana została na przesłankach nie będących właściwym przedmiotem weryfikacji przez organ wydający decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody oraz, na mocy art. 135 ppsa, poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadny, w ocenie Sądu, okazał się jednak zarzut dotyczący niedostatecznego, jak dotychczas, umotywowania w decyzjach organów obu instancji stanowiska, że wykonanie projektowanego budynku doprowadzi do powstania obiektu nie będącego jednym budynkiem jednorodzinnym – co samodzielnie przesądziło o konieczności uchylenia powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Kwestia należytego wykazania zasadności takiego stanowiska organów – na którym wyłącznie zasadzała się, orzeczona przez organy, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – ma bowiem kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie.

W myśl art. 4 pb – statuującego tzw. prawo zabudowy – "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami." Z cytowanego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 kpa), mającej rangę zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę winien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.

W orzecznictwie wskazuje się, że jednym z takich przepisów jest art. 35 ust. 1 pb, określający zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno-budowlanych (por. wyrok NSA z 24.02.2012 r., II OSK 2342/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 pb).

Zgodnie z art. 35 ust. 4 pb – potwierdzającym wyżej przedstawiony sposób interpretacji przepisu art. 4 pb statuującego "prawo zabudowy" – w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ostatnio przywołany przepis stanowi zaś, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W niniejszej sprawie skarżący mieli obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego celem uzyskania pozwolenia na budowę zgodnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - art. 39 ust. 2pkt 3 lit. a (uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...].06.2014 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej terenu zamkniętego w [...], obejmującego obszary obrębów [...], S., [...], K. i [...] w gminie K. dalej też mpzp), który zakazuje lokalizowania na działce budowlanej więcej, niż jednego budynku mieszkalnego oraz więcej, niż jednego garażu. Według tego przepisu planu zabudowa działki skarżących polegać może jedynie na zabudowie jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Przy wykładni tego terminu należy odwołać się do jego definicji legalnej zawartej ustawie prawo budowlane, w rozumieniu której "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" jest "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku" (art. 3 pkt 2 pb).

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w motywach wyroku NSA z 08.01.2009 r., II OSK 1727/07, CBOSA), zgodnie z którym kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Należy też zauważyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych, w granicach wyznaczonych przez art. 35 ust. 1 pb, uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Takie działanie organów administracji nie narusza w żaden sposób "praw projektanta do podejmowania samodzielnych decyzji zgodnych z obowiązującymi przepisami", gdyż wspomniana weryfikacja dokonywana przez organy nie ingeruje w merytoryczne rozwiązania zastosowane przez projektanta w kontrolowanym projekcie, a jedynie te rozwiązania w sposób adekwatny "nazywa" (prawnie kwalifikuje) na potrzeby kontroli dokonywanej w granicach zakreślonych w art. 35 ust. 1 pb, a zwłaszcza w jego pkt 1 – co jest już niewątpliwe domeną organów administracji i znajduje dostateczne oparcie w przywołanym przepisie art. 35 ust. 1 pb oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Kontrola ta, w zakresie przedmiotowym, obejmuje – jeśli idzie o wymóg zgodności z ustaleniami mpzp – cały projekt budowlany (a nie tylko jego określoną część, jak to np. ma miejsce w art. 35 ust. 1 pkt 2 pb). Zatem to cały projekt (wszystkie przyjęte w nim rozwiązania), mogą w szczególności stanowić podstawę oceny, czy projektowana inwestycja nie umożliwi powstania więcej niż jednego budynku jednorodzinnego.

Z kolei w kwestii określenia głębokości owej kontroli, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 lipca 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 704/14 (CBOSA), w myśl którego "organ administracji nie ma (...) za zadanie brania pod uwagę wyłącznie stanu projektowanego, z jednoczesnym pominięciem hipotetycznej ilości możliwych do wyodrębnienia lokali mieszkalnych bez zmiany projektu. Skoro organ ocenia zgodność projektu z postanowieniami planu, może zweryfikować, zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa), czy funkcja budynku zdefiniowana w projekcie przez projektanta odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z projektu i czy zarazem odpowiada treści, celowi i funkcji art. 3 pkt. 2a pb i systemowi prawa.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że granice prawne w jakich organ administracji architektoniczno-budowlanej może kontrolować projekt budowlany oraz złożony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i wymagane dokumenty, zostały jasno i jednoznacznie określone w przepisach art. 35 prawa budowlanego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej przekroczyły swoje kompetencje, wydając decyzje niezgodnie z art. 35 pb.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej zupełnie zignorowały prawnie zagwarantowany zakres uprawnień inwestora i projektanta jako uczestników procesu budowlanego (art. 17 pb), ingerując nadmiernie w ich uprawnienia. Przecież to do obowiązków inwestora należy zapewnienie opracowania projektu budowlanego stosownie do potrzeb (art. 18 ust. 1 pkt 1 pb).

Jednym z podstawowych obowiązków projektanta jest, stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 pb, opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymogami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z powyższym przepisem oraz pozostałymi obowiązkami projektanta wynikającymi z art. 20 pb ściśle koresponduje art. 5 ust. 1 pb. Szczegółowe wymagania dotyczące projektu budowlanego zostały określone w art. 34 pb oraz w rozporządzeniach Ministra wydanych na podstawnie ust. 6 art. 34 pb. Przepis ust. 4 art. 20 pb obliguje projektanta oraz osoby sprawdzające projekt, o których mowa w ust. 2 art. 20 pb, do złożenia oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, które to oświadczenia powinny być do projektu budowlanego dołączone. Przepis ust. 4 został dodany do art. 20 ustawą zmieniającą z dnia 16 kwietnia 2004 r., wcześniej na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r. - został uchylony ust. 2 art. 35 pb, który uprawniał organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 pb (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30.04.2014 r. II SA/Go 115/14, Lex nr 1519850, wyrok WSA w Warszawie z 21.09.2011 r., VIII SA/Wa 377/11, Lex nr 1156026, wyrok NSA z 7.10.2010 r., II OSK 1517/09, Lex nr 746606, wyrok NSA z 26.02.2009 r., II OSK 1041/08, Lex nr 516987).

Z powyższego wynika, że całkowitą odpowiedzialność za opracowanie projektu budowlanego ponosi projektant i osoby sprawdzające projekt budowlany, posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

W niniejszej sprawie doszło do sporu pomiędzy inwestorem jako uczestnikiem procesu budowlanego (art. 17 pkt 1 pb), stroną postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a organami administracji architektoniczno-budowlanej, których zdaniem, zachodzi rozbieżność pomiędzy wnioskiem inwestora a przedstawionym projektem budowlanym.

Wniosek inwestora dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a załączony projekt budowlany, w ocenie organów, dotyczy 2 budynków mieszkalnych.

Tego typu sporu pomiędzy inwestorem a organami właściwymi do wydania pozwolenia na budowę, w przypadku rozbieżności stanowisk co do tego, co ma być przedmiotem robót budowlanych i pozwolenia na budowę, najwyraźniej ustawodawca w przepisach obowiązującej ustawy – prawo budowlane - nie przewidział, o czym może świadczyć brzmienie art. 35 pb. Sporom w tym zakresie miały zapobiec zmiany wprowadzone w 2003 r. i 2004 r. w brzmieniu art. 20 i art. 35 pb.

Zakres kontroli, sprawdzeń organu w zakresie złożonego wniosku, projektu budowlanego i wymaganych dokumentów, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę został wyczerpująco określony jak to wyżej wskazano, w przepisach art. 35 ust. 1 pb i przepisów tych nie można interpretować drodze wykładni rozszerzającej (wyrok WSA w Białymstoku z 3 lutego 2015 r., II SA/Bk 1085/14, LEX nr 1649793). Jak podkreśla się w literaturze i w orzecznictwie, organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego. Omawiane przepisy art. 35 pb nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt budowlany ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant.

W rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje przyjęły własny punkt widzenia na to jakiego obiektu budowlanego dotyczy projekt budowlany. Zdaniem organów przedstawiony przez inwestora projekt budowlany dotyczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a nie jednego takiego budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2a pb, jak twierdzi inwestor i jak wynika z opracowanego przez projektanta projektu budowlanego. I przy takim założeniu organów, że projekt budowlany dotyczy dwóch budynków mieszkalnych zostało wydane też postanowienie z dnia [...] lipca 2016r. nakładające na inwestora obowiązek usunięcia w określonym terminie nieprawidłowości w dokumentacji technicznej. Naturalną konsekwencją przyjęcia przez organy takiego założenia była niezgodność załączonego projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do sprawdzania czego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, organ miał prawo. Nie miał jednak prawa do zmiany przedmiotu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i własną interpretację tego czego dotyczy załączony projekt budowlany, jeżeli jego założenia mieszczą się w pojęciu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa w art. 3 pkt 2a pb. Wielkość budynku, ilość przewidzianych w nim pomieszczeń i ich rozkład oraz domysły, że budynek ten może w przyszłości być łatwo przekształcony w dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, nie stanowią kryteriów określonych w art. 35 pb, które powinien brać pod uwagę organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym bardziej Sąd, który kontrolę działalności administracji publicznej sprawuje wyłącznie pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Wobec powyższego, uznając trafność zarzutów skargi co do naruszenia przepisów art. 3 pkt 2a, art, 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego oraz przepisów postępowania tj art, 77 § 1 i 80 kpa, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.

Ponownie rozstrzygając sprawę organy zastosują się do uwag i wykładni przepisów opisanych w niniejszym uzasadnieniu i po przeanalizowaniu całego materiału zgromadzonego w sprawie wydadzą odpowiednie decyzje należycie je uzasadniając, zgodnie z art. 107 § 1 kpa.