Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1539/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3, art. 162 par. 1 pkt 1 oraz art. 162 par. 3;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 206 ust. 1;
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
Teza: Zawisłość sprawy administracyjnej przed organem odwoławczym stanowi przeszkodę w skorzystaniu z uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przeszkoda nadal występuje mimo, iż organem odwoławczym, po wniesionym skutecznie odwołaniu, staje się Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Przewidziany w art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.) sposób zaskarżenia decyzji wyłącza możliwość wygaśnięcia decyzji.

Przepis art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne pozwalający Prezesowi zmienić decyzję w przedmiocie opłat stosowanych przez operatora, o ile zaszła rozbieżność między wysokością opłat a stosowaną podstawą ich ustalania, ma charakter przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 163 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, o ile przewidują to przepisy szczególne.

TEZY

Zawisłość sprawy administracyjnej przed organem odwoławczym stanowi przeszkodę w skorzystaniu z uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przeszkoda nadal występuje mimo, iż organem odwoławczym, po wniesionym skutecznie odwołaniu, staje się Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Przewidziany w art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.) sposób zaskarżenia decyzji wyłącza możliwość wygaśnięcia decyzji.

Przepis art. 40 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne pozwalający Prezesowi zmienić decyzję w przedmiocie opłat stosowanych przez operatora, o ile zaszła rozbieżność między wysokością opłat a stosowaną podstawą ich ustalania, ma charakter przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 163 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, o ile przewidują to przepisy szczególne.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

C Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu nr [...] z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem 10 grudnia 2009 r. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2008 r., nr [...] w sprawie dostosowania wysokości stawki za zakańczanie połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej C.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym;

C Sp. z o. o. z siedzibą w W. realizując obowiązek wskazany w sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2008 r., nr [...], (dalej jako decyzja MTR 2008), pismem z dnia 30 kwietnia 2009 r., przekazała Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości stawek z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w sieci C.

Prezes UKE, w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdził, że wysokość stawki MTR ustalonej w sieci C jest nieprawidłowa.

Pismem z dnia 25 czerwca 2009 r., Prezes UKE powiadomił C o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi MTC w sieci Spółki, które zostało zakończone wydaniem przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku, nr [...] (dalej jako decyzja MTR 2009), w sprawie dostosowania opłat z tytułu świadczenia usługi MTC w sieci C, do poziomu wskazanego w sentencji tej decyzji.

Pismem z dnia 14 grudnia 2009 r., Prezes UKE zawiadomił C o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008.

C zajmując stanowisko w sprawie podniosła, iż w obowiązującym stanie prawnym oraz w istniejącym stanie faktycznym brak jest przesłanek przemawiających za wygaszeniem decyzji MTR 2008.

W dniu [...] lutego 2010 r. Prezes UKE, w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 i 162 § 3 k.p.a. wydał decyzję stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 10 grudnia 2009 r. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] 30 września 2008 r., nr [...], w sprawie dostosowania stawek z tytułu świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usług zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej C. Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE stwierdził, iż decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa na skutek zmiany stanu faktycznego. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, nowymi przesłankami faktycznymi, których powstanie uczyniło decyzje MTR 2008 "nieodpowiadającą rzeczywistości", a co za tym idzie bezprzedmiotową, było przedstawienie przez C nowych kosztów świadczenia usługi MTC w sieci C (wyznaczonych w oparciu o dane za rok 2008). W oparciu o przedstawione przez C koszty świadczenia usługi MTC, Prezes UKE wyznaczył nowa stawkę MTR w sieci C, co jest zgodne z brzmieniem art. 40 ust. 2 Pt. Przedstawienie przez C Uzasadnienia zawierającego nowe koszty świadczenia usługi MTC sprawiło, że decyzja MTR 2008, w której stawki zostały wyznaczone w oparciu o dane za rok 2007, stała się bezprzedmiotowa. Przepisy Pt nie przewidują możliwości zmiany decyzji w trybie art. 40 ust. 4 Pt. W sytuacji, gdy ocena Uzasadnienia przeprowadzona przez Prezesa UKE wykaże nieprawidłowości, zachodzi konieczność wydania nowej decyzji określającej wysokość stawek MTR w sieci C, a decyzja, która dotychczas regulowała te kwestie, na skutek zmiany stanu faktycznego, staje się, zdaniem organu, bezprzedmiotowa. Z uwagi na to, że stawki ustalone w Decyzji MTR 2008 nie odpowiadały swym poziomem ponoszonym kosztom, niezbędnym było wydanie decyzji MTR 2009 i ustalenie nowego poziomu opłat z tytułu świadczenia usług MTC w sieci C. Tym samym uzasadnione było jej wygaszenie.

Przesłanka bezprzedmiotowości decyzji MTR 2008 zaistniała w dniu 10 grudnia 2009 r., czyli w dniu, w którym do obrotu gospodarczego weszły stawki MTR określone w decyzji MTR 2009.

Za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji MTR 2008 przemawiał interes społeczny funkcjonujący w orzecznictwie jako interes ogółu obywateli korzystających z usług telefonii ruchomej w Polsce oraz interes przedsiębiorców telekomunikacyjnych funkcjonujących na tym samym rynku, co C. Dzięki stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji MTR 2008 nie będzie wątpliwości, iż od 10 grudnia 2009 r. stawki MTR w sieci C wynikają z decyzji MTR 2009 i jako jedyne obowiązują we wzajemnych stosunkach gospodarczych podmiotów działających na rynku telefonii ruchomej. Obniżenie stawek stosowanych w rozliczeniach międzyoperatorskich przełoży się zaś bezpośrednio na zwiększenie konkurencji na rynku oraz możliwość tworzenia przez operatorów sieci stacjonarnych oraz ruchomych, alternatywnych do oferty Spółki, detalicznych ofert rynkowych, a także zapewni niedyskryminację operatorów przyłączonych do sieci C.

Za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji MTR 2008 przemawia też w ocenie organu interes strony, gdyż w interesie C leży, aby miała ona jasno określone obowiązki wynikające z decyzji Prezesa UKE.

Z uwagi na interes społeczny oraz ważny interes strony zasadnym było, w ocenie organu, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy C zarzuciła organowi naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która nie stała się bezprzedmiotowa. Wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż nie doszło do takiej zmiany stanu faktycznego, który miałaby charakter "prawotwórczy", a tym samym uniemożliwiałaby wprowadzenie obniżki opłat za usługę zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci C według harmonogramu przyjętego w decyzji MTR 2008. Skarżąca podkreśliła, iż w dniu wydania decyzji MTR 2008 obowiązywała decyzja ostateczna rozstrzygająca w całości sprawę objętą decyzją MTR 2007. Wydanie zatem decyzji w tej samej sprawie, gdy brak w tym zakresie przepisu uprawniającego organ do wydania kolejnej decyzji, nie może powodować, że pierwotna decyzja wygasa. Zatem bezprawne działanie organu polegające na wydaniu decyzji, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie może sankcjonować decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia tej pierwotnej decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., dalej "ustawa Pt") Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosku C o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 10 grudnia 2009 r. decyzji MTR 2008.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE stwierdził, iż w jego ocenie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i tym samym konieczne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR 2007.

Powołując się na poglądy doktryny organ podkreślił, iż bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Analiza przedstawionego przez C uzasadnienia kosztowego wykazała natomiast, że koszty świadczenia usługi MTC w sieci C są znacząco niższe od tych, które stanowiły punkt wyjścia do określenia wysokości stawki MTR w decyzji MTR 2008 r. Nie ulega więc wątpliwości, że po wydaniu decyzji MTR 2008 doszło do powstania nowego stanu faktycznego, który uczynił tę decyzję bezprzedmiotową. W oparciu o przedstawione przez C koszty świadczenia usługi MTC Prezes UKE wyznaczył nową stawkę MTR w sieci C, co jest zgodne z art. 40 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Przedstawione przez C uzasadnienia zawierającego nowe koszty świadczenia usługi MTC sprawiło, że decyzja MTR 2008 r., w której stawki były wyznaczone w oparciu o dane za rok 2007 stała się bezprzedmiotowa. Organ podkreślił przy tym, że decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzją nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. Decyzja wygaszająca jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym a nie konstytucyjnym. Z istoty rzeczy nie może ona wywoływać skutku w postaci uchylenia decyzji MTR 2008. Wydanie decyzji wygaszającej nastąpiło w wyniku stwierdzenia, że decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa w następstwie zmiany stanu faktycznego, która nastąpiła po jej wydaniu. Na zmianę stanu faktycznego składają się: przedstawienie uzasadnienia przez C, dokonanie analizy w oparciu o aktualne dane i wydanie decyzji MTR 2009. Całokształt tych okoliczności przemawia jednoznacznie za przyjęciem tezy o zmianie stanu faktycznego skutkującego bezprzedmiotowością decyzji MTR 2008.

Prezes UKE stwierdził, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR z 2008 r. wobec czego niezbędne jest spełnienie przesłanek interesu społecznego lub interesu strony.

Wydając decyzję Prezes UKE kierował się więc istnieniem interesu przedsiębiorstw konkurencyjnych względem C, jak również interesu społecznego, ponieważ to użytkownicy końcowi będą finalnie beneficjentami decyzji MTR 2008. Wydając decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji MTR 2008 organ zapobiegł tym samym istnieniu w obrocie prawnym dwóch decyzji, nakładających na C obowiązek dostosowania opłat za świadczenie usług MTC, które wskazują różny poziom stawek MTR i inny, pokrywający się częściowo, czas ich stosowania. Organ podkreślił, iż kierował się też dobrem Spółki poprzez zapewnienie jednoznaczności otoczenia regulacyjnego, a tym samym zapobiegając pojawianiu się wątpliwości związanych z rozliczeniami międzyoperatorskimi.

Zdaniem organu decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa w dniu 10 grudnia 2009 r., tzn. w dniu, w którym do obrotu gospodarczego weszły stawki MTR określone decyzją MTR 2009. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej wywołuje bowiem skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C zarzuciła organowi:

1. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie decyzji nieistniejącej oraz art. 105 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wobec bezprzedmiotowości postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nieistniejącej, stanowiące rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz wynikającego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP prawa do sądu poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, która została zaskarżona i stosunku do której toczy się przez Sądem Okręgowym w Warszawie – Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów postępowanie odwoławcze,

3. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, która nie była bezprzedmiotowa,

4. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie strony oraz w interesie społecznym, gdy taki interes nie występował.

Wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności zauważył, iż w sprawie występuje zagadnienie prawne, którego przedmiotem jest zbieg uprawnień sądu oraz organu administracji publicznej do zmiany, uchylenia czy wygaśnięcia decyzji. Mamy bowiem do czynienia z generalną zasadą "kolizyjną" określającą stosunek wewnętrznych procedur weryfikowania rozstrzygnięć organów administracji (tj. procedur realizowanych na gruncie procedur k.p.a., takich jak procedura stwierdzenia wygaśnięcia decyzji) do procedur zewnętrznych realizowanych przez sądy, niezależnie od tego czy są to sądy administracyjne czy cywilne.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja MTR 2008 wyłącza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji. Należy zapewnić, aby sprawa rozstrzygnięta decyzją administracyjną Prezesa UKE, która aktualnie jest przedmiotem oceny sądu nie była równoległa zamykana przez organ przez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Odnosząc się do bezprzedmiotowości jako przesłanki wygaśnięcia decyzji skarżący zauważa, iż błędne jest utożsamianie przez Prezesa UKE zmiany stanu faktycznego, która miała doprowadzić do bezprzedmiotowości z zaistnieniem przedstawienia Uzasadnienia kosztowego przez C oraz wydaniem decyzji MTR 2009 r. Takie oznaczenie "prawotwórczej" zmiany stanu faktycznego oznacza de facto tyle, że wejście do obrotu nowej decyzji określającej wysokość stawki MTR w sieci C jest równoznaczne z bezprzedmiotowością decyzji poprzedniej. Wobec stwierdzenia przez Prezesa UKE, że przedstawienie przez C Uzasadnienia zawierającego nowe koszty świadczenia usługi MTC sprawiło, że decyzja MTR 2008, w której stawki zostały wyznaczone w oparciu o dane za rok 2007, stała się bezprzedmiotowa. Prezes UKE błędnie stwierdził wygaśnięcie decyzji z dniem wejścia do obrotu decyzji MTR 2009, albowiem przesłanki wygaśnięcia powstały w istocie 30 kwietnia 2009 r.

C kwestionuje praktykę wydawania kolejnych decyzji określających wysokość stawki MTR, jako faktycznie stanowiącą obejście prawa. Korzystając z instytucji wygaśnięcia decyzji, organ administracyjny wydaje decyzje w tej samej sprawie (ustala stawki MTR). Takie działania Prezesa UKE nie są uprawnione. Wydanie decyzji MTR 2009 można by dopuścić pod warunkiem uprzedniego wygaszenia decyzji poprzedniej. Nie można wiązać bytu prawnego obowiązującej w obrocie decyzji administracyjnej z wydaniem kolejnej decyzji w tej samej sprawie.

Zarówno w decyzji MTR 2008 jak i decyzji MTR 2009 C obowiązany jest do stosowania takiej samej stawki [...] gr./min. W sytuacji, gdy Prezes UKE utrzymuje określoną w decyzji MTR 2008 stawkę opłaty jako adekwatną do warunków rynkowych, to wszelkie twierdzenia jakoby decyzja MTR 2008 "stała się decyzja nieodpowiadającą rzeczywistości" nie wytrzymują krytyki. Decyzja MTR mogła być bowiem nadal wykonywana, identyczne kształtując ciążące na C obowiązki w zakresie kontroli kosztów oraz zapewnienia maksymalnych korzyści dla użytkowników końcowych, Prezesowi UKE przysługiwałyby odpowiednie narzędzia dla jej egzekwowania. Możliwość wygaszenia decyzji jest ściśle związana z możliwością jej egzekwowania.

Skarżąca kwestionuje także jakoby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leżało w jej interesie. Wygaśnięcie decyzji niczym nie zwiększyło dla C pewności obrotu. C stoi na stanowisku, że obie decyzje MTR 2008 i 2009 są wadliwe. Zostały zaskarżone SOKiK. Pierwsza z decyzji MTR 2008 została nieprawomocnie uchylona. Zakwestionowała także interes społeczny. Skarżący kwestionuje twierdzenia organu, które jego zdaniem nie są przekonywujące. Brak bowiem jakiejkolwiek zmiany dla uczestników rynku telekomunikacyjnego.

W konkluzji skarżąca stwierdziła, iż wydanie decyzji administracyjnej w sprawie rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją ostateczną stanowi istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w decyzji odnośnie istnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2007. Organ zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt przepisów k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu przed Prezesem UKE wprost, lecz z uwzględnieniem specyfiki prawa telekomunikacyjnego. Wskazał też na konieczność wspólnotowej wykładni prawa, aby możliwe było osiągnięcie skutku wynikającego z pakietu dyrektyw łączności elektronicznej. Podniósł też, że z uwagi na konieczność dokonywania przez Prezesa UKE cyklicznych ocen stosowanych przez operatora opłat, wydawanie cyklicznych decyzji opartych o art. 40 ust. 4 Pt jest w przypadku realizacji przesłanek przewidzianych w tym przepisie jak najbardziej poprawne i usprawiedliwione, zaś poprzednia decyzja staje się w tym wypadku bezprzedmiotowa.

Odnoszą się do zarzutu konkurencyjności postępowań organ zauważył, iż odwołanie się skarżącej do SOKiK nie powoduje, iż sprawa toczy się administracyjnym toku instancji. Decyzje Prezesa UKE jako centralnego organu władzy korzystają zawsze z przymiotu ostateczności. Środkiem zaskarżenia służącym do ich wzruszenia jest, co do zasady wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniesienie odwołania do SOKiK takiej decyzji przymiotu ostateczności nie pozbawia. Wobec tego, że Prawo telekomunikacyjne, k.p.a. oraz przepisy kpc nie wyłączają konkurencyjności postępowań to konsekwentnie należy przyjąć, iż dopuszczalne jest wygaśnięcie decyzji, od której wniesione zostało odwołanie do SOKiK. Przepis art. 56 p.p.s.a. nie odnosi się do wygaśnięcia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Na wstępie należy podkreślić, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. utrzymania mocy decyzji, którą organ stwierdził wygaśnięcie decyzji, a która nie istnieje.

Zgodzić się należy z organem, że opatrzenie decyzji z dnia [...] września 2008 r. sygnaturą [...], jak to zostało wskazane w decyzji wygaszającej, stanowiło omyłkę pisarską i nie miało wpływu zarówno na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji MTR 2008, ani na przebieg postępowania zakończonego wydaniem decyzji wygaszającej. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji wygaszającej Prezes UKE powoływał się nie tylko na sygnaturę Decyzji MTR 2008, ale też określał przedmiot postępowania. Tym samym zaistniała omyłka pisarska nie ma znaczenia dla istoty sprawy, której przedmiot nie budził żadnych wątpliwości.

Zdaniem Sądu skarga C zasługuje jednak na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa UKE z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2010 r. naruszają prawo, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 145 1 pkt § 1) a) p.p.s.a.

Skarga koncentruje się na dwóch zarzutach:

1. naruszeniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP polegającym na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, która była już przedmiotem zaskarżenia do sądu,

2. naruszeniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającym na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, która nie była bezprzedmiotowa i stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, mimo że nie leżało to ani w interesie społecznym, ani interesie strony.

Ad.1. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut skargi, który poddaje w wątpliwość kwestię możliwości wydania decyzji wygaszającej w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze stosunku do decyzji wygaszanej nadal się toczy. Skarżąca wskazuje, że niedopuszczalnym jest stwierdzenie wygaśnięcia aktu będącego przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, a także w postępowaniu przed sądem administracyjnym. ( por. wyrok NSA z 5 grudnia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 335/89, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt II SAB/Wa 1487/05). Analogicznie nie jest również dopuszczalne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej po tym jak adresat tej decyzji odwołał się do SOKiK.

Odnosząc się do tego zarzutu Prezes UKE argumentował, że decyzja wygaszająca nie ma charakteru regulacyjnego i nie może być utożsamiana z decyzją nakładającą obowiązki regulacyjne. Jest to decyzja deklaratoryjna, co przesądza o tym, iż Prezes UKE w drodze decyzji wygaszającej nie mógł zmienić kształtu i bytu prawnego decyzji MTR 2008. Ponadto organ powoływał się na poglądy doktryny mówiące o tym, że możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczy zarówno decyzji ostatecznej jak też decyzji nieostatecznej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.). Tym samym decyzja, której wygaśnięcie stwierdza organ administracji publicznej nie musi być prawomocna.

Analizując stanowisko przedstawiane przez organ w tej kwestii trzeba zauważyć, że co prawda w literaturze nie ma jednak zgodności, co do tego, czy możliwe jest również stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nieostatecznej. Według jednego stanowiska: "mimo że z literalnego brzmienia art. 162 § 1 k.p.a. to nie wynika, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych" (tak m.in. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej..., s. 212). Prezentowany jest również pogląd zgodnie, z którym możliwość ta dotyczy decyzji ostatecznych oraz nieostatecznych (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 961). Kodeks nie ogranicza formalnie możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej tylko do decyzji ostatecznej, należy jednak przyjąć pierwszeństwo trybu odwoławczego przed trybem określonym w art. 162 § 1 k.p.a. (por. wyr. NSA z dnia 5 grudnia 1989 r., SA/Wr 335/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 11): "Uprawnienie organu administracji publicznej do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze". Takie z kolei stanowisko wynika z komentarza autorów Grzegorza Łaszczycy i innych do art. 162 k.p.a. (Komentarz do art.162 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Stan prawny: 2010.08.01).

Rozstrzygając tę kontrowersyjną kwestię Sąd w składzie orzekającym opowiada się za interpretacją przepisu art. 162 k.p.a. według której uprawnienie organu administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.) przysługuje tylko wtedy, kiedy nie toczy się postępowanie odwoławcze (wyrok z dnia 5 grudnia 1989 r. Naczelny Sąd Administracyjny (do 2003.12.31) we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 335/89, Lex nr 10120). W ocenie Sądu wynikająca z niniejszej sprawy praktyka stosowana przez Prezesa UKE polegająca na stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, która została zaskarżona i postępowanie odwoławcze nadal się toczy, doprowadza do sytuacji niepożądanej. W rozpoznawanej sprawie do takiej sytuacji doszło. Wygaszona z dniem 10 grudnia 2009 r. decyzja MTR 2008 została jednocześnie, w wyniku jej zaskarżenia, uchylona wyrokiem SOKiK z dnia 8 marca 2010 r., zaś apelację od tego wyroku oddalono.

W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uchybienie organu polegało na błędnym zastosowaniu trybu z art. 162 k.p.a. w stosunku do decyzji zaskarżonej odwołaniem. Odwołanie nie traci swojego charakteru tylko dlatego, że przysługuje do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jako organu właściwego do rozpoznania odwołania jest trybem kontroli decyzji wydawanych przez Prezesa UKE, przewidzianym przepisem art. 206 ust. 2 Pt. Sąd Okręgowy w Warszawie - SOKiK, rozpoznający odwołanie od decyzji Prezesa UKE działa, jako sąd pierwszej instancji. Stanowisko to najwyraźniej przedstawione zostało w postanowieniu SN z dnia 11 sierpnia 1999 r. (I CKN 351/99, OSNC 2000, nr 3, poz. 47, LEX nr 38556), w którym wskazano, że "skoro odwołanie stron wszczyna dopiero kontradyktoryjne postępowanie cywilne, gdyż poprzedzające je postępowanie administracyjne warunkowało jedynie dopuszczalność drogi sądowej, to niewątpliwie sąd okręgowy powinien osądzić sprawę od początku, rozważając całokształt materiału". W wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. (VI ACa 929/07, Lex Polonica nr 1878759) SA w Warszawie wskazał, że "Postępowanie przed SOKiK nie stanowi kolejnej instancji administracyjnej, lecz otwiera drogę kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, w którym sąd powszechny bada, co każdej ze stron procesu udało się w zakresie spornych okoliczności udowodnić lub wykazać w inny sposób, przy zastosowaniu zasad rozkładu ciężaru dowodzenia oraz innych zasad obowiązujących w tym nowym postępowaniu. Następnie do ustalonego stanu faktycznego w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów stosuje przepisy prawa materialnego dokonując właściwej subsumpcji". W następstwie rozpoznania sprawy SOKiK wydaje wyrok i jeżeli nie znajduje podstaw do uwzględnienia odwołania - oddala odwołanie. W przypadku uwzględnienia odwołania wydaje wyrok, którym albo uchyla zaskarżoną decyzję, albo zmienia ją w całości lub w części.

Powyższa analiza trybu odwoławczego dowodzi zasadności zarzutu. Zawisłość sprawy administracyjnej przed organem odwoławczym stanowi przeszkodę w skorzystaniu z uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przeszkoda nadal występuje mimo, iż organem odwoławczym, po wniesionym skutecznie odwołaniu, staje się Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Przewidziany w Prawie telekomunikacyjnym sposób zaskarżenia decyzji wyłącza możliwość wygaśnięcia decyzji.

Ad.2) Także i drugi zarzut skargi Sąd uznał za uzasadniony.

Prezes UKE jako podstawę prawną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji MTR 2008 wskazał art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W świetle przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. W ocenie Prezesa UKE, w przedmiotowej sprawie nie istnieje przepis prawny nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia decyzji MTR 2008, wobec czego niezbędnym było spełnienie przesłanek interesu społecznego lub interesu strony, celem wydania decyzji wygaszającej.

Prezes UKE zobowiązany był więc przede wszystkim wykazać, że decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa.

Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej" z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz s. 765).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego. Decyzja administracyjna jest bowiem narzędziem realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne (vide: wyrok NSA w W-wie z dnia 9 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 861/00, LEX nr 81751).

Prezes UKE stwierdził w zaskarżonej decyzji, iż decyzja MTR 2008 stała się bezprzedmiotowa na skutek zmiany stanu faktycznego, gdyż stawki MTR ustalone w tej decyzji nie odpowiadały swym poziomem kosztom ponoszonym przez C Niezbędne było w związku z tym wydanie decyzji MTR 2009 i ustalenie nowego poziomu opłat z tytułu świadczenia usług MTC w sieci C Przesłanka bezprzedmiotowości decyzji MTR 2008 zaistniała zatem w dniu 10 grudnia 2009 r., czyli w dniu, w którym do obrotu gospodarczego weszły stawki MTR określone w decyzji MTR 2009.

Dla oceny dopuszczalności wygaśnięcia decyzji MTR 2008 w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc w trybie kodeksowym, istotną kwestią jest ustalenie, czy istnieje podstawa prawna do zmiany decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 4 Pt., na podstawie przepisu szczególnego objętego ustawą Prawo telekomunikacyjne.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Prezes UKE ustalił, że na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej C, zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia nie występuje skuteczna konkurencja. Prezes UKE wyznaczył w związku z tym C, jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej C, zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia. Decyzją tą Prezes UKE nałożył jednocześnie na C określone obowiązki regulacyjne m. in. obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty operatora (art. 40 Pt).

W dniu 26 kwietnia 2007 r. Prezes UKE wydał decyzję MTR 2007 w sprawie dostosowania wysokości stawki za zakańczanie połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej C, zgodnie z określonym w niej harmonogramem, a w punkcie 3 tej decyzji nałożył na C obowiązek corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 100 dni kalendarzowych od zakończenia ww. roku.

W dniu [...] września 2008 r., Prezes UKE wydał kolejną decyzję nr [...], w sprawie dostosowania stawek z tytułu świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie usług zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej C.

Przepis art. 40 ust. 4 Pt, w oparciu o który wydana została decyzja MTR 2007 i 2008 stanowi, że w przypadku, gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat.

Z treści powyższego przepisu wynika, że Prezes UKE w wyniku analizy uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty przedstawianego corocznie przez C może wydać decyzję nakładającą obowiązek odpowiedniego dostosowania wysokości stawki za zakańczanie połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej C, jeżeli stwierdzi, że obowiązujące stawki MTR nie odpowiadają swym poziomem kosztom ponoszonym przez operatora.

Hipoteza przepisu art. 40 pkt 1 zd. 1 Pt nie precyzuje wyraźnie, na czym polega owa rozbieżność. Nie powinno jednak podlegać wątpliwości, a to z uwagi na treść przepisów art. 40 ust. 1 i 3 Pt, odwołujących się odpowiednio do kosztów uzasadnionych ponoszonych przez operatora, bądź wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych, iż chodzi tutaj o rozbieżności pomiędzy opłatami stosowanymi przez operatora a opłatami, które mając na uwadze uprawnienia regulacyjne Prezesa UKE, powinny być przez ten organ ustalone przy zastosowaniu przepisów art. 40 ust. 1 i 3 Pt. Przepis art. 40 ust. 4 Pt nie daje decyzji wydanej na jego podstawie gwarancji stabilności, rozumianej jako przeszkoda dla ponownego wydania decyzji z powołaniem się na ten przepis, jeżeli ponownie zaistniała rozbieżność, o której mowa w hipotezie tego przepisu.

Mówiąc natomiast o trwałości decyzji, w rozumieniu art. 16 k.p.a., należałoby jej ramy ograniczyć do adekwatności stosowanych przez operatora opłat z poziomem jej kosztów uzasadnionych (art. 40 ust. 1 Pt) lub z opłatami stosowanymi na porównywalnych rynkach konkurencyjnych (art. 40 ust. 3 Pt), stanowiących dla Prezesa UKE podstawę do wydania decyzji MTR. Przywołany przepis art. 16 k.p.a. dopuszcza przecież możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w przypadkach przewidzianych w ustawach szczególnych, a taka niewątpliwie jest Prawo telekomunikacyjne.

Tak więc, w świetle gramatycznej jak i systemowej wykładni przepisu art. 40 ust. 4 Pt, nie ma przeszkód dla sukcesywnego stosowania tego przepisu w odniesieniu do operatora o znaczącej pozycji na rynku w razie zmiany okoliczności faktycznych będących podstawą dla wydania wcześniejszej decyzji MTR opartej na tym przepisie. Uprawnienia Prezesa UKE nie doznają ograniczeń do wydania w każdym czasie decyzji uchylającej lub zmieniającej dotychczasową decyzję regulacyjną, w tym decyzję zmieniającą w przedmiocie opłat stosowanych przez operatora, wydaną na podstawie art. 40 pkt 4 Pt (decyzja MTR), jeżeli utraciła swoją adekwatność w następstwie zmiany kosztów uzasadnionych operatora, czy też opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych, będących podstawą dla wydania wcześniejszej decyzji.

Przepis art. 40 ust. 4 Pt pozwalający Prezesowi zmienić decyzję w przedmiocie opłat stosowanych przez wspomnianego operatora, o ile zaszła rozbieżność między wysokością opłat a stosowaną podstawą ich ustalania, ma charakter przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 163 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach, o ile przewidują to przepisy szczególne.

W świetle powyższych rozważań, wydanie decyzji MTR 2009, kształtującej na nowo stosunek administracyjny skarżącego w zakresie obowiązku stosowania opłat ustalonych przez Prezesa UKE było w swej istocie, zmieniającą w tym przedmiocie wcześniejszą decyzję MTR 2008. Zatem wydanie przez Prezesa UKE późniejszej decyzji, ustalającej operatorowi opłaty za usługi telekomunikacyjne, opartej na przepisie art. 40 ust. 4 Pt, nie czyni bezprzedmiotowym wcześniej decyzji ustalającej opłaty w takiej samej lub innej wysokości. Tym samym nie upoważnia Prezesa UKE do wygaszenia tej decyzji, z powołaniem się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji, która już nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Na konieczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji dla potrzeb zastosowania względem niej art. 162 k.p.a. wskazuje piśmiennictwo, upatrując w instytucji wygaśnięcia decyzji jeszcze jeden element ograniczenia trwałości decyzji ostatecznych. Nie ma przy tym znaczenia, dla zaistnienia powyższego skutku prawnego, wydanie nowej decyzji MTR 2009, w przedmiocie treści ukształtowanej wcześniejszą decyzją MTR 2008, bez wyraźnego odniesienia się do tej decyzji, zamiast przykładowo dokonanie zmiany tej decyzji w sposób wyraźnie zaakcentowany. Są to jednak zabiegi natury technicznej, pozostające bez wpływu na merytoryczną treść decyzji MTR 2009, która zmieniała, w swej istocie, także wcześniejszą decyzję MTR 2008, w wyniku czego decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1) a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O wykonalności uchylonych decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.