Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 774/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.5 pkt 14, art.15
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2068/10 w sprawie ze skargi W. H. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz W. H. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2068/10 oddalił skargę W. H. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Środowiska, zwany dalej Ministrem, postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku garażowo-inwentarskiego w zabudowie zagrodowej, na terenie nieruchomości, obejmującej część działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości T. gmina D., w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego (dalej WPN) i przylegającej do granicy WPN, zgodnie z wnioskiem z dnia 11 września 2007 r. i jego modyfikacją w dniu 24 kwietnia 2009 r., złożonym przez W. H.

Minister wyjaśnił, że pismem z dnia 24 grudnia 2008 r. Wójt Gminy D. zwrócił się do Dyrektora WPN o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku garażowo-inwentarskiego w zabudowie zagrodowej, na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości T. gmina D. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Dyrektor WPN postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił uzgodnienia.

Jak ustalił organ pierwszej instancji, działka numer ewidencyjny [...] położona jest w całości w otulinie WPN, w zlewni i geo-ekosystemie Jeziora [...], na terenie użytkowanym rolniczo, niezabudowanym, o charakterze otwartym. Od strony północnej działka przylega do rowu melioracyjnego (działka nr [...]), a od strony południowej graniczy z drogą gminną (działka nr [...]) biegnącą wzdłuż granicy WPN. Za drogą rozciąga się ekosystem leśny, a za nim łąka trzęślicowa. Od strony wschodniej działka nr [...] graniczy z działką nr [...] (grunty orne kl. IVa), a od strony zachodniej z działką nr [...] (grunty orne kl. IVa). Działka nr [...] znajduje się w odległości 700-1000 m od projektowanej drogi ekspresowej [...] i planowanego przejścia dla zwierząt dużych i wraz z otaczającymi gruntami stanowi projektowany korytarz ekologiczny o znaczeniu lokalnym, symbol "[...]" [...] Bagno. [...] Bagno to enklawa stanowiąca obszar ochrony ścisłej, najbliższe zabudowania od projektowanej inwestycji to miejscowość J. (ok. 900 m) oraz miejscowość T. (ok. 1400 m).

Na dowód, że przedmiotowy obszar spełnia rolę korytarza ekologicznego w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej ustawa o ochronie przyrody), organ przytoczył wyniki inwentaryzacji zwierzyny z dnia 2 lutego 2009 r. przeprowadzonej na terenie sąsiadujących kompleksów [...] Bagno i [...]. Ograniczając się jedynie do zwierzyny grubej, reprezentowanej przez gatunki parzystokopytne łącznie w obu kompleksach, stwierdzono 42 jelenie, 98 saren i 74 dziki. Jednocześnie sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą, że migracja zwierzyny między wspomnianymi kompleksami odbywa się przez teren działki nr [...] i najbliższego sąsiedztwa.

Dyrektor WPN stwierdził, że z przyrodniczego punktu widzenia droga gruntowa (działka nr [...]) o szerokości 4 m nie stanowi buforu między terenem planowanej inwestycji a obszarem WPN. Droga ta jest wykorzystywana sporadycznie, jedynie w sezonie prac polowych i nie spełnia wymogów drogi publicznej. Intensyfikacja ruchu na tej drodze, związana z zasiedleniem działki [...] zmieni charakter terenu i zmusi znaczną ilość zwierząt do przeniesienia się w inne miejsca. Dotyczy to również dużej ilości ptaków podlegających ochronie ścisłej na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz. U. Nr 220 poz. 2237), tj.: dzięciołów, sikor, pokrzewki, piegży, trznadla, świergotka łąkowego, drozda śpiewaka, kosa, zięby, sójki i jemiołuszki, których miejsca gniazdowania oraz żerowania były stwierdzone na przedmiotowym obszarze lub jego bezpośredniej bliskości. Pola, na których ma być realizowana inwestycja, są również miejscem odpoczynku licznych gatunków migrujących takich jak gęsi, kaczki, czajki i gołębie grzywacze.

Na terenie uroczyska [...] Bagno, stanowiącego enklawę WPN, będącego jednocześnie częścią Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "Ostoja Wielkopolska" PLH300010 i Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "Ostoja Rogalińska" PLB3000I7, bytują następujące gatunki wymienione w Załączniku 1 Dyrektywy Ptasiej (Dyrektywa 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków): żuraw, błotniak stawowy, kania ruda, dzięcioły.

Według organu pierwszej instancji zabudowa siedliskowa na tym terenie zagraża stabilności populacji bytujących tam gatunków, jak i stabilności całego ekosystemu. Z rozeznania terenowego organu wynika, że wielu właścicieli gruntów byłoby zainteresowanych zmianą sposobu użytkowania gruntów w kierunku umożliwienia ich zabudowy. Jakakolwiek zabudowa w tym obszarze pociąga za sobą rozbudowę całej infrastruktury: wodociągów, kanalizacji, gazociągów, czy choćby napowietrznych linii energetycznych.

Dyrektor WPN przywołał ponadto zapisy w Planie Ochrony WPN na lata 1998 -2017, który jakkolwiek ze względów formalnych przestał obowiązywać, to jest ciągle aktualny merytorycznie. Organ pierwszej instancji wskazał na opisaną w planie konieczność zapewnienia możliwości przemieszczania się zwierzyny m.in. poprzez zabezpieczenie drożności korytarza ekologicznego na terenie planowanej inwestycji. W ramach projektu Planu Ochrony dla WPN z 2006 r., na terenie Parku wyznaczono korytarze ekologiczne o znaczeniu krajowym, regionalnym i lokalnym. Dyrektor stwierdził, że efektywność przejścia dla zwierzyny planowanego nad trasą [...] zależy od drożności korytarza ekologicznego, przebiegającego przez teren objęty przedmiotowym uzgodnieniem. Obszar, na którym planowana jest inwestycja, jest w rozeznaniu organu jedynym terenem, po którym może migrować zwierzyna z WPN. W opinii organu uzgadniającego, zabudowa korytarza ekologicznego w miejscu, gdzie planowana jest inwestycja, pogorszy jego funkcjonalność lub całkowicie pozbawi go funkcji, którym ma służyć. Wybudowanie budynków mieszkalnych i garażowo-inwentarskich w niezabudowanym terenie otuliny WPN, o kluczowej roli łącznika ekologicznego, godzi w interes ochrony przyrody, a zatem i w interes społeczny.

Organ pierwszej instancji podniósł ponadto, że w uzgadnianym projekcie warunków zabudowy przewiduje się odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego, a źródło dostaw wody określono jako ujęcie indywidualne. W ocenie organu stanowi to jaskrawy przykład lekceważenia zagrożeń stwarzanych takim rozwiązaniem gospodarki wodno-ściekowej dla pobliskich unikalnych ekosystemów bagiennych, które objęto najwyższymi prawnymi formami ochrony, a o których przetrwaniu decyduje ilość i jakość wody gruntowej w obszarze zlewni.

Dyrektor WPN wskazał dodatkowo na jeszcze jeden aspekt związany z przedmiotowym projektem. Uzgodnienie inwestycji na działce nr [...] pociąga za sobą rozbudowę drogi gminnej o nr ewid. [...]. Wynika to z pism Wójta Gminy D. z dnia [...] listopada 2007 r. i [...] maja 2009 r., w których stwierdza się, że do spełnienia wymogów, przewidzianych dla drogi publicznej, konieczne jest poszerzenie drogi i uzyskanie zgody zarządcy drogi na jej użytkowanie. W opinii organu "upublicznienie" drogi nr ewid. [...], biegnącej w bezpośrednim sąsiedztwie Obszaru Ochrony Ścisłej [...] Bagno podwyższa istotnie negatywne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na cele ochrony, dla których utworzono WPN.

Dyrektor WPN przywołał również wnioski z opracowania na temat lokalizacji zabudowy zagrodowo-siedliskowej we wsi T. dla działki o nr ewid. [...] (po podziale: [...] i [...]), wykonanego na zlecenie organu uzgadniającego przez dr hab. K. K., biegłego Wojewody W., eksperta Polskiej Izby Ekologii nr [...]: rozpoczęta na analizowanym terenie urbanizacja pogłębi dalszą izolację WPN w przestrzeni regionu, a niezabudowanie ostatnich już terenów otwartych wokół Parku umożliwi jego dalszą ochronę. Z tych względów lokalizacja jakichkolwiek inwestycji na działce [...] (po podziale [...] i [...]) i działkach sąsiednich nie może mieć miejsca.

Podsumowując Dyrektor WPN podniósł, że całościowa analiza danych przyrodniczych i materiałów kartograficznych przedmiotowego obszaru wskazuje, iż nie ma możliwości realizacji planowanej inwestycji w sposób, który nie ograniczałby migracji zwierząt i nie wpływał negatywnie na faunę i florę enklawy WPN - Obszaru Ochrony Ścisłej [...] Bagno. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody, otulina jest strefą ochronną, graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka, a przedmiotowa inwestycja, zaplanowana w otulinie WPN niesie ze sobą zagrożenia dla wartości, dla których Park został utworzony. Zgodnie z art. 33 ust. 1 w/w ustawy zabrania się podejmowania działań, mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000. Co prawda w myśl art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody bezwzględny zakaz budowy obiektów i urządzeń innych niż służące celom parku dotyczy tylko terenu parku, to zgodnie z określeniem otuliny podanym w art. 5 pkt 14 ustawy, niedopuszczalna jest również budowa obiektów i urządzeń w otulinie parku, jeśli miałoby to zagrażać ekosystemom parku i chronionym na jego obszarze wartościom.

Po rozpatrzeniu zażalenia W. H., Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora WPN z dnia [...] czerwca 2009 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, Dyrektor WPN ma prawo i obowiązek przeciwdziałać niepożądanym i szkodliwym dla chronionego obszaru zmianom walorów przyrodniczych i krajobrazowych na terenie otuliny. Inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy zagraża tym walorom w następujących aspektach: 1. zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej; 2. zmniejszenie różnorodności biologicznej obszaru objętego zabudową i zagospodarowaniem siedliska; 3. zmniejszenie obszaru siedlisk dostępnych dla chronionych gatunków ptaków związanych z terenami otwartymi; 4. obciążenie krajobrazu dodatkowymi elementami infrastruktury tj.: linie energetyczne, zbiorniki na nieczystości, utwardzone dojazdy i powierzchnie podwórza, ogrodzenia posesji; 5. rozczłonkowanie obszaru terenów otwartych; 6. zmiany w stosunkach wodnych obszaru zasilania w wodę OOŚ (Obszaru Ochrony Ścisłej) "[...] Bagno" poprzez sczerpywanie wody przez ujęcie indywidualne i zagrożenie obniżenia poziomu wód gruntowych, 7. wprowadzenie zagrożenia zanieczyszczenia wód gruntowych zasilających OOŚ poprzez zastosowanie prymitywnego systemu gospodarki ściekowej; 8. zwiększenie emisji zanieczyszczeń powietrza spalinami z systemu CO. i samochodowymi; 9. wprowadzenie niepokoju hałasem, zwiększonym ruchem dojazdowym i penetracją otoczenia

Minister uznał, że Dyrektor WPN wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko względem przedmiotowej inwestycji. W sposób logiczny i jasny wyjaśnił liczne aspekty oddziaływania planowanej inwestycji na przyrodę WPN, popierając swoje stanowisko ustaleniami kolejnych wizji lokalnych, analizą przyrodniczą wykonaną na użytek postępowania przez powołaną w tym celu komisję oraz opinią ekspercką dr hab. K. K.

Minister wskazał, że jakkolwiek art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, poz.80, nr 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., stanowi, że: "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich", to w jego opinii postanowienie Dyrektora WPN z dnia [...] czerwca 2009 r. nie narusza gwarantowanego powyższym przepisem prawa, ponieważ: 1. obszar na którym leży działka nie posiada ważnego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki naruszyłoby chroniony prawem interes publiczny, bo takim właśnie jest ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody, na terenie parku narodowego, zgodnie z art. 6 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

W ocenie organu odwoławczego inwestycja posiada większość cech zidentyfikowanych jako zagrożenia dla chronionego obszaru, będącego miejscem planowanej lokalizacji. Zasiedlenie działki nr [...] niezaprzeczalnie prowadzi do zwiększonej penetracji siedlisk. Opisane zjawisko jest udziałem samych mieszkańców, ich gości, interesantów, oferentów usług oraz zwierząt domowych (psy, koty i inne). Zwiększa się przy tym ruch pojazdów mechanicznych, będących ważnym czynnikiem śmiertelności płazów, gadów i innych zwierząt. Pojazdy, jak i budynek mieszkalny przyczyniają się do podniesienia emisji hałasu wprowadzając dodatkowy element niepokoju na tym terenie, który pełni rolę lęgowej ostoi szeregu gatunków ptaków. Niezwykle istotny jest problem zanieczyszczeń przedmiotowego obszaru. Emisja spalin samochodowych, spaliny z systemu grzewczego, środki ochrony roślin, nawozy mineralne i organiczne używane w ogrodzie, detergenty używane do mycia samochodu, wycieki oleju samochodowego lub paliwa, zwiększenie potencjalnego zagrożenia wyciekiem ścieków bytowych są nieodzownymi konsekwencjami założenia siedliska mieszkalnego, a ich istnienie w bezpośredniej bliskości OOŚ "[...] Bagno" jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu ochrony jego czystości.

Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. wniósł W. H. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wniósł o uchylenie postanowień organu pierwszej i drugiej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie należy do kompetencji Dyrektora WPN wprowadzanie ograniczeń zabudowy danego terenu na przyszłość, bowiem kompetencja taka przysługuje organom gminy jako tzw. władztwo planistyczne. Ponadto, sama okoliczność, że działka inwestora leży w całości w otulinie WPN nie ma żadnego znaczenia prawnego. W otulinie parku narodowego można bowiem wprowadzić jedynie zakaz w postaci strefy ochronnej zwierząt łownych (art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody). Na temat innych zakazów obowiązujących w otulinie parku narodowego ustawa milczy. Stwierdzony i niekwestionowany fakt, że spotyka się tam różne gatunki pospolitego ptactwa, nie może uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy dla pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga musiała zostać oddalona, albowiem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe.

Na wstępie Sąd podniósł, że konieczność uzgadniania decyzji z dyrektorem parku narodowego, w przypadku gdy planowana inwestycja znajduje się na obszarze położonych w granicach parku i jego otuliny, wynika z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p.. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji m.in. z dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny.

Uzgodnienie, dokonywane w trybie art. 106 Kpa, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracji, mający wydać decyzję w postępowaniu głównym. Organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i będzie to najczęściej organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść przy tym poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. prof. Zygmunt Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 425).

W ocenie Sądu, organom prowadzącym postępowanie nie można zarzucić naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, określonych w Kpa, czy też przepisów prawa materialnego mających w tej sprawie zastosowanie. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że kontrolowane rozstrzygnięcia organów obu instancji mają charakter dowolny.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w zakresie uzgodnień, są to organy zatrudniające osoby z odpowiednią wiedzą w dziedzinie ochrony obszarów, położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, i z mocy prawa dbające o zachowanie ich substancji. Jakkolwiek ciężar zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie administracji publicznej, to jednak uczestnicy postępowania mają prawo składania raportów, wyjaśnień, opinii, itp. mogących mieć wpływ na treść ostatecznego rozstrzygnięcia. Nie można także stwierdzić, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu od postanowienia organu I instancji. W ocenie Sądu Minister choć syntetycznie, to jednak odniósł się do wszystkich podnoszonych zarzutów.

Niezwykle istotną kwestią wynikającą z przepisów Kpa - konkretnie art. 19 i 20 Kpa jest obowiązek przestrzegania przez organy swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to, że organ może decydować jedynie co do kwestii, które na podstawie przepisów prawa administracyjnego materialnego upoważniają go, względnie zobowiązują, do rozstrzygania wymienionych w tych przepisach spraw indywidualnych w formie decyzji. Przepisy prawa ustrojowego określające zadania, które organ powinien wykonywać lub wyznaczające zakres problematyki, którą organ powinien się zajmować, nie ustanawiają właściwości rzeczowej organu w rozumieniu art. 20 Kpa. W niniejszej sprawie organy mogły więc decydować o tym jedynie, czy planowane przedsięwzięcie nie narusza wartości istotnych dla parku narodowego i jego otuliny, z uwagi na usytuowanie planowanej inwestycji na obszarze objętym ochroną.

Postępowanie uzgodnieniowe jest bowiem postępowaniem wpadkowym w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Ograny uzgadniające nie mogą naruszać swojej właściwości i zajmować stanowiska w kwestiach, pozostających w kompetencji organu administracji, wydającego decyzje o warunkach zabudowy (patrz na ten temat wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r. sygn. IV SA/Wa 767/98, ONSA-OZ 2000/1/29).

Organy orzekające w sprawie, jako podmioty wyspecjalizowane w kwestii ochrony parków narodowych i ich otulin, negatywnie zaopiniowały planowaną inwestycję stwierdzając (m.in.), że jej realizacja zagrozi stabilności ekosystemów i całkowicie zmieni charakter terenu, w tym jego wartości krajobrazowe. Wybudowanie na tym terenie jakiegokolwiek budynku zapoczątkuje starania innych osób o uzyskanie pozwolenia na budowę na zasadzie sąsiedztwa. Nie ma więc racji skarżący pisząc, że "organ musi ograniczyć się do istniejącego stanu rzeczy, a nie jest władny do wybiegania w potencjalną możliwość zapoczątkowania (...) zabudowania obszaru w przyszłości". Otóż zdaniem Sądu właśnie po to ustawodawca wprowadził instytucję uzgodnień, aby wyspecjalizowane organy mogły zaprezentować własne poglądy, oparte o specjalistyczną wiedzę i doświadczenie zawodowe pozwalające - w sprawie niniejszej - również na projektowanie skutków faktycznych określonych działań organów administracji. Nie tylko organ, ale każdy podmiot prawa, dokonujący jakiejkolwiek czynności prawnej, musi projektować i przewidywać również jej przyszłe skutki. Brak przewidywania skutków prawnych stanowi jedną z największych bolączek i wad czynności organów stosujących jak i stanowiących prawo. Zatem ten "zarzut" skarżącego wobec organu w istocie jest dowodem na prawidłowość działania organów uzgadniających i w ocenie Sądu stanowi pochwałę organu, świadcząc o rzeczywistym zaangażowaniu organu w ochronę parku narodowego.

Nie jest też, zdaniem Sądu, trafny zarzut skargi, że nie leży w zakresie kompetencji organu wprowadzanie ograniczeń zabudowy danego terenu na przyszłość, gdyż organ uzgadniający w ogóle nie posiada takich uprawnień. Sąd podkreślił, że organy uzgadniające nie mogą wprowadzać żadnych ograniczeń zabudowy terenu, lecz tylko wypowiadają się na tematy, na które posiadają wiedzę specjalistyczną. Zarzut dotyczący ochrony własności nie może być rozpoznawany na tym etapie postępowania, będącym tylko postępowaniem uzgodnieniowym.

Sąd wskazał, że sformułowania użyte w uzasadnieniach postanowień świadczą o tym, że organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę wszystkie aspekty, dotyczące ochrony parków narodowych i ich otulin i słusznie odmówiły uzgodnienia projektowanej inwestycji, mając na uwadze ochronę Wielkopolskiego Parku Narodowego.

W ocenie Sądu ochrona parku narodowego i jego otuliny powinna mieć priorytetowe znaczenie, co w sprawie niniejszej oznacza, iż nie można prowadzić na obszarze objętym ochroną planowanej przez skarżącego inwestycji.

Sąd uznał za całkowicie bezzasadny zarzut skargi, iż ustawodawca milczy na temat zakazów obowiązujących w otulinie, "za wyjątkiem zakazu w postaci strefy ochronnej zwierząt łownych", o którym mowa w art. 11 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody. Otóż art. 5 pkt 14) ustawy o ochronie przyrody zawiera definicję legalną słowa "otulina", określając ją jako "strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka". Treść tej definicji wskazuje, że skoro otulina ma "zabezpieczać przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka", to zakazane są czynności, stanowiące zarówno bezpośrednie jak i pośrednie zagrożenie dla tej otuliny. To, że zdaniem skarżącego "ptactwo, o jakim mowa w postanowieniach obydwu organów administracji (...) występuje wszędzie", nie oznacza, że można je niszczyć, poczynając właśnie od miejsca planowanej przez skarżącego inwestycji, leżącego - bezspornie- w otulinie parku narodowego.

Nie ma racji, zdaniem Sądu, pełnomocnik skarżącego twierdząc na rozprawie, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje uzgodnienia projektu decyzji, w związku z czym mylnie został oznaczony przedmiot sprawy. Otóż zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zatem organom uzgadniającym przesyła się jeszcze nie decyzję, ale jej projekt, o którym mowa w ust. 4 art. 60. W jego treści ustawodawca literalnie użył słowa "projekt". Przepis art. 60 ust. 4 brzmi bowiem: "sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów". Następnie, art. 53 ust. 4 ustawy stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu. Zatem łączna analiza treści cytowanych przepisów musi prowadzić do wniosku, że uzgodnieniu podlegają projekty decyzji. Wydanie decyzji następuje dopiero po uzgodnieniu.

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, jako niemające oparcia w treści zaskarżonych postanowień ani w materiale dowodowym, zgromadzonym w sprawie.

Reasumując Sąd wskazał, że dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organów orzekających w sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego lub miało charakter arbitralny czy dowolny, lub też by organy orzekające w sprawie przekroczyły swoją kompetencję rzeczową. Organy obu instancji swe rozstrzygnięcia poparły racjonalnymi wnioskami, odnosząc się przy tym do podnoszonych zarzutów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. H., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego interpretację;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, polegające na oddaleniu skargi na postanowienie Ministra Środowiska podjęte w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu rozpatrzenia sprawy w jej granicach;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach, w tym również o kosztach zastępstwa procesowego, w wysokości umożliwiającej racjonalne prowadzenie niniejszego postępowania.

W ocenie skarżącego, w uzasadnieniu Sądu I instancji widać wyraźną sprzeczność, albowiem z jednej strony Sąd jednoznacznie stwierdza (z czym skarżący w pełni się zgadza), że organy orzekające w niniejszej sprawie mogły decydować jedynie o tym, czy planowane przedsięwzięcie nie narusza wartości istotnych dla parku narodowego i jego otuliny z uwagi na usytuowanie planowanej inwestycji na obszarze objętym ochroną, z drugiej zaś strony Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że organ musi ograniczyć się do istniejącego stanu rzeczy. Ze sposobu wypowiedzi Sądu w ocenie skarżącego wynika, że organ dokonujący uzgodnień jest władny do wybiegania w potencjalną możliwość zapoczątkowania zabudowywania obszaru w przyszłości.

A zatem Sąd zaakceptował fakt, że organ odmawiając uzgodnienia nie tylko kierował się - wynikającym z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa - wymogiem, czy planowane przedsięwzięcie naruszy wartości istotne dla parku narodowego i jego otuliny, ale również nieuzasadnionymi - z punktu widzenia wiążących ten organ przepisów - przewidywaniami, co do potencjalnej możliwości zabudowywania przedmiotowego obszaru w bliżej nieokreślonej przyszłości. Oznacza to, że zaaprobowane przez Sąd ustalenia organu nie ograniczyły się do istniejącego stanu rzeczy, ale rozszerzone zostały o wyobrażenia (przewidywania) ewentualnych, podobnych przypadków w przyszłości. Wszak, jak stanowi jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, organ prowadzący postępowanie bezwzględnie obowiązany jest w jego toku kierować się zasadą ogólną prawdy materialnej, z której wynika, że powinien on ustalić w sposób tak rzetelny i wszechstronny stan faktyczny sprawy, aby pokrywał się on ze stanem rzeczywistym, zaś każde swoje rozstrzygniecie opierał na przepisie prawa powszechnie obowiązującego.

Skarżący wskazał, że Sąd I instancji stoi na stanowisku, iż ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Wobec tego skarżący zwrócił uwagę, że w otulinie parku narodowego można ustanowić tylko jeden zakaz poprzez utworzenie strefy ochronnej zwierząt łownych. Jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie określają zaś wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że organy administracji obu instancji nie wykazały i nie ustaliły, że na terenie działki skarżącego położonej w sferze otuliny parku narodowego aktualnie istnieje jakiś korytarz ekologiczny. Również Sąd w początkowej części uzasadnienia wyroku przyznaje, że "działka nr [...] (...) wraz z otaczającymi gruntami stanowi projektowany korytarz ekologiczny o znaczeniu lokalnym". Niedokonana forma wyróżnionego w przywołanym cytacie czasownika zdaniem skarżącego oznacza, że będzie on tamtędy poprowadzony dopiero w przyszłości.

Pojęcie "korytarza ekologicznego" pojawiło się w prawie polskim zaledwie sześć lat temu - w art. 5 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, która nie precyzuje zasad wyznaczania granic korytarza ekologicznego, ani nie określa zasad jego ochrony. Poszczególne korytarze ekologiczne powinny tworzyć spójną sieć ekologiczną. Nie są one wyznaczane dowolnie przez człowieka, ale stwierdzenie ich istnienia w określonym miejscu wymaga dokonania ustaleń mających na celu określenie istnienia w danym miejscu siedliska i jego jakości - przyjaznej dla wielu gatunków zwierząt. Sieć ta tworzy struktury pasmowe, którymi są korytarze lokalne, regionalne i krajowe. Niewątpliwie w niniejszej sprawie chodzi o korytarz o znaczeniu lokalnym, ale żaden z organów orzekających w sprawie nie wykazał, w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że na terenie nieruchomości W. H. istnieje obecnie korytarz ekologiczny i z jakimi kolejnymi korytarzami się on łączy oraz jaki ma on zakres i przebieg. Skarżący wskazał również, że ochrona korytarza ekologicznego odbywa się poprzez jego uwzględnienie w planach zagospodarowania przestrzennego, zarówno na poziomie krajowym, regionalnym, jak i lokalnym.

Odnosząc się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wskazał, że na s. 10 akapit 3 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie stwierdził: "Również pozostałe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jako nie mając oparcia w treści zaskarżonych postanowień ani w materiale dowodowym, zgromadzonym w sprawie". Powyższego stwierdzenia w ocenie skarżącego nie można traktować jako przejawu wywiązania się przez Sąd I instancji z obowiązku rozpatrzenia sprawy w jej granicach, jak tego wymaga norma z art. 134 § 1 p.p.s.a. Nie wiadomo nawet, które zarzuty Sąd I instancji miał na myśli, które z nich nie mają oparcia w treści postanowień, a przede wszystkim z jakich powodów Sąd I instancji tak twierdzi.

We wskazanym wyżej zakresie zaskarżony wyrok narusza zdaniem skarżącego jednocześnie normę z art. 141 § 4 p.p.s.a., która wymaga, by wyrok zawierał uzasadnienie oraz by zawierało ono: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W odniesieniu do "pozostałych zarzutów" uzasadnienie skarżonego wyroku w sposób oczywisty powyższych wymogów nie spełnia.

Odnosząc się zaś do naruszenia art. 60 ust. 1 u.p.z.p., skarżący wskazał, że Sąd I instancji interpretując powyższy przepis przyjął, że organom uzgadniającym przesyła się jeszcze nie decyzję, ale jej projekt, o którym mowa w ust. 4 art. 60, bowiem w jego treści ustawodawca literalnie użył słowa "projekt". W ocenie skarżącego, taka interpretacja pomija treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa, zgodnie z którym organ załatwiający sprawę zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska. Istotą zwrócenia się do organu o zajęcie stanowiska jest uzyskanie stanowiska, które inny organ powinien zająć w sprawie, której przedmiot wynika z wniosku o wydanie decyzji, a nie z projektu decyzji. W przypadku, gdy zajęcie stanowiska ma polegać na uzgodnieniu, organ uzgadniający posiada "współkompetencję" do rozstrzygnięcia sprawy. Powinien więc opierać się na wniosku, i na tej podstawie zająć stanowisko, biorąc za punkt wyjścia własny zakres działania, a za podstawę przepisy prawa, stosowane we własnym zakresie działania. Na tej podstawie winien zająć stanowisko w sprawie i wyrazić zgodę na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy lub odmówić udzielenia zgody na ich ustalenie.

Zdaniem skarżącego, formułowanie wymogu dostarczania organom uzgadniającym projektu decyzji o warunkach zabudowy wypacza sens instytucji wydawania decyzji w uzgodnieniu z innymi organami, prowadząc do bezpodstawnego przerodzenia się owego wspólnego wydawania decyzji w rodzaj kontroli organu uzgadniającego, sprawowanej względem organu wydającego decyzję. Powyższej tezy nie neguje treść przepisu art. 60 § 4 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że projekt decyzji o warunkach zabudowy ma sporządzić osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, Z przepisu tego nie wynika natomiast, że taki właśnie projekt decyzji powinien powstać przed fazą uzgadniania oraz że taki właśnie projekt decyzji należy przesłać organom uzgadniającym. Przeciwnie, w ocenie skarżącego powierzenie sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie wymienionej w art. 60 § 4 u.p.z.p. powinno nastąpić w końcowej fazie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wówczas, gdy organ dysponuje już stanowiskami wszystkich organów opiniujących i uzgadniających oraz stanowiskami stron postępowania, a więc gdy dysponuje całością materiału zgromadzonego w sprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Środowiska, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. cofnął zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, polegającego na oddaleniu skargi na postanowienie Ministra Środowiska podjęte w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2010 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Parku Narodowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, budynku garażowo-inwentarskiego w zabudowie zagrodowej, na terenie nieruchomości skarżącego kasacyjnie, położonej w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego.

Postanowienie Dyrektora WPN wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 i ust. 5 upzp, stosownie do którego dyrektor parku narodowego dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 106 Kpa, w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny. Zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina oznacza strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Wskazać należy, że w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak uczyniono to w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody. Nie oznacza to jednak, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na terenie otuliny. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zagrożenia zewnętrzne powołane w definicji otuliny zawartej w art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). Mając na uwadze cel otuliny, wynikający z definicji legalnej otuliny, przyjąć należy że w otulinie parku narodowego można lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Natomiast o niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wobec braku ustawowego zakazu zabudowy w otulinie, rolą organów uzgadniających jest wykazanie, że inwestycja, określona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy stwarza zagrożenie dla parku narodowego. Należy zwrócić uwagę, że organ uzgadniający ocenia jedynie projekt decyzji i do jego właściwości należy kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego. Organ uzgadniający nie może wyjść przy tym poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię. W niniejszej sprawie organy mogły więc decydować o tym jedynie, czy planowane przedsięwzięcie nie narusza wartości istotnych dla parku narodowego, z uwagi na usytuowanie planowanej inwestycji na obszarze otuliny wyznaczonej wokół niniejszego parku. Nie można zatem podzielić poglądu Sądu I instancji, że właśnie po to ustawodawca wprowadził instytucję uzgodnień, aby wyspecjalizowane organy mogły zaprezentować własne poglądy, oparte o specjalistyczną wiedzę i doświadczenie zawodowe pozwalające również na projektowanie skutków faktycznych określonych działań organów administracji. Wskazać bowiem należy, że wprowadzanie ograniczeń zabudowy danego terenu na przyszłość, prowadzące faktycznie do generalnego zakazu zabudowy, pozostaje poza granicami kompetencji organu uzgadniającego. Ograniczenia takie mogłyby być ustanowione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w rozpatrywanej sprawie dla analizowanego obszaru taki plan nie został uchwalony.

Należy zwrócić uwagę, że z akt sprawy nie wynika, żeby na terenie działki skarżącego aktualnie znajdował się korytarz ekologiczny. Dyrektor WPN przywołał zapisy Planu Ochrony WPN na lata 1998 - 2017, przewidującego utworzenie korytarza ekologicznego, jednakże plan ten przestał obowiązywać. Należy podzielić zatem stanowisko skarżącego, że brak ustalenia, gdzie faktycznie taki korytarz ekologiczny się znajduje i czy obejmuje jego nieruchomość, stanowi niedostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienie w prowadzonym przez organy postępowaniu dowodowym, mające swoje konsekwencje w błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Samo zaś projektowanie korytarzy ekologicznych nie może stanowić podstawy odmowy uzgodnienia.

Nadto należy podkreślić, że formą ochrony przyrody w rozpoznawanej sprawie jest Wielkopolski Park Narodowy. Otulina tego Parku, wyznaczona na obszarach graniczących z tą forma ochrony przyrody sama nie jest formą ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Jak wynika z przytoczonej wyżej definicji ustawowej, otulina jako strefa ochronna ma zabezpieczać formę ochrony przyrody przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Wobec tego nie można traktować otuliny jako obszaru podlegającego ochronie na równi z formą ochrony przyrody, którą zabezpiecza. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posługuje się wielokrotnie pojęciem "ochrony parku narodowego i jego otuliny." Takie podejście co do zasady nie może zostać zaakceptowane. Otulina jest instrumentem ochrony przyrody, służącym w rozpoznawanej sprawie ochronie Wielkopolskiego Parku Narodowego. Zatem istotne jest jaka działalność człowieka ( i dlaczego) na terenie tej otuliny będzie oddziaływała negatywnie na teren Wielkopolskiego Parku Narodowego, niosąc za sobą zagrożenie dla tej formy ochrony przyrody. Dlatego też potraktowanie przez Sąd I instancji otuliny jako przedmiotu ochrony, a nie instrumentu ochrony przyrody legło u podstaw niewłaściwej perspektywy, decydującej o sposobie dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie ocenił stanowiska organów dotyczącego zagrożeń, jakie niesie przewidywane rozwiązanie w zakresie gospodarki wodno – ściekowej dla pobliskich ekosystemów bagiennych. Organ I instancji podniósł bowiem, że w uzgadnianym projekcie warunków zabudowy przewiduje się odprowadzanie ścieków do zbiornika bezodpływowego, a źródło dostaw wody określono jako ujęcie indywidualne. Organ wskazał, że kontrola stanu technicznego i szczelności szamb jest trudna i bardzo kosztowna, a ewentualne awarie trudne do wykrycia, zlokalizowania i usunięcia. Podobnie organ II instancji, podkreślając szkodliwość przydomowych zbiorników na nieczystości płynne wskazał na ryzyko wypłukania ścieków bytowych z przydomowych zbiorników w przypadku wystąpienia lokalnych podtopień spowodowanych zjawiskami pogodowymi oraz na szereg niebezpieczeństw będących konsekwencją korzystania z takich zbiorników.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że argumentacja organów odnośnie potencjalnej możliwości dalszej zabudowy spornego terenu i negatywnego wpływu planowanej inwestycji na migrację zwierząt, a także niepoparte żadnymi dowodami stanowisko organów odnośnie zagrożeń tej inwestycji dla parku narodowego, w szczególności związanych z projektowanymi korytarzami ekologicznymi - zaaprobowana przez Sąd I instancji - wobec braku obowiązywania na analizowanym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawowych zakazów zabudowy w obszarze otuliny - nie były wystarczające do przesądzenia braku możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji i nie uwzględniały przepisów art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikających z nich konsekwencji w postaci potrzeby badania - w kontekście zasady proporcjonalności – konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności. Należy mieć na względzie, że uzgodnienie nie musi być bezwarunkowe i organ powołany do uzgodnienia w przedmiocie warunków zabudowy winien także rozważyć, czy po spełnieniu określonych warunków istnieje możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wymienia konieczne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku winno opierać się na ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ, w razie potrzeby uzupełnionych przez Sąd, a jednocześnie odzwierciedlać proces dokonywania kontroli zaskarżonego aktu przez Sąd administracyjny, prowadzący do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto winna istnieć ścisła korelacja pomiędzy zgromadzonym materiałem dowodowym, stanowiącym podstawę do przyjęcia przez Sąd określonego stanu faktycznego, a zastosowaną normą prawną utożsamianą z podstawą wyrokowania.

Dokonana w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Środowiska, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, budzi zastrzeżenia, albowiem Sąd I instancji nie zweryfikował stanowiska organu podnoszącego kwestie przeprowadzenia przez działkę skarżącego korytarza ekologicznego, nie ustalił istnienia i ewentualnej lokalizacji takiego korytarza, nie odniósł się do omawianej wyżej problematyki dotyczącej gospodarki wodno – ściekowej, czy też argumentacji organów dotyczącej rozbudowy drogi znajdującej się na działce nr ew. [...], a także nie rozważył kluczowej dla niniejszej sprawy kwestii możliwości ograniczenia prawa własności skarżącego w kontekście uregulowań zawartych w przepisach art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, uzasadnienie Sądu I instancji, jak zauważył skarżący, zawiera sprzeczności, albowiem na wstępie Sąd zaznaczył, że rolą organów było ustalenie, czy planowana inwestycja nie narusza wartości istotnych dla parku narodowego i jego otuliny, z uwagi na jej usytuowanie w obszarze objętym ochroną, w dalszej części uzasadnienia Sąd wyraził pogląd o konieczności przewidywania skutków planowanej inwestycji na przyszłość i zaaprobował stanowisko organów odnośnie potencjalnej możliwości zabudowywania analizowanego obszaru.

Za niezasadny należało uznać natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Użyty w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zwrot "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu uzgadniającego. Wbrew temu co twierdzi skarżący, organom uzgadniającym przesyła się zatem nie decyzję, ale jej projekt, o którym mowa w art. 60 ust. 4.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia, mając na względzie poczynione wyżej uwagi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.