Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 468/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 282/16 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala skargę kasacyjną Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, 3. zasądza od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz Stowarzyszenia [..] Polska z siedzibą w Warszawie kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 282/16 oddalił skargę K.K. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K.K. w dniu 1 kwietnia 2016 r., w formie elektronicznej, skierowała do Sądu Najwyższego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii treści wszystkich umów zawartych przez Sąd Najwyższy w miesiącu styczniu 2016 r. Wnioskodawczyni wniosła o "zasłonienie danych prywatnych, tj. adres zamieszkania, numer PESEL, kontrahentów, ale zachowanie np. imion i nazwisk wykonawców, nazw przedsiębiorstw".

Działający z upoważnienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Dyrektor Biura Studia i Analiz Sądu Najwyższego w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. (sprostowanym następnie pismem z dnia 12 maja 2016 r.) poinformował, że umowy prawa cywilnego lub umowy o prawa pracy, których stroną jest Skarb Państwa - Sąd Najwyższy/Pierwszy Prezes SN - w wypadku umów prawa pracy - Sąd Najwyższy jako pracodawca,

1) nie świadczą o działalności Sądu Najwyższego/Pierwszego Prezesa SN w znaczeniu, w którym o takiej działalności jest mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) nie są dokumentami, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

3) nie świadczą o sprawach publicznych w znaczeniu, w którym o takich sprawach jest mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,

4) nie są również dokumentami, o których mowa w art. 6 ust. 2 powołanej powyżej ustawy.

Dalej wyjaśniono, że od reguły niestosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do umów prawa pracy oraz umów prawa cywilnego istnieją pewne wyjątki. Dotyczą one, między innymi, umów zawieranych z zastosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych, jednakże poinformowano, że w styczniu 2016 r. Sąd Najwyższy nie zawierał umów z zastosowaniem unormowań o zamówieniach publicznych.

Natomiast umowy zawierane przez Skarb Państwa - Sąd Najwyższy/Pierwszego Prezesa SN poza trybem zamówień publicznych mogą być ewentualnie udostępniane osobom trzecim wyłącznie na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) oraz w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2013 r. poz. 330 z późn. zm.), czyli po przedstawieniu Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego odpowiedniego wniosku, dopuszczonego treścią art. 73 i n. ustawy o rachunkowości. Wystąpienie z 1 kwietnia 2016 r. takich wymagań nie spełnia.

Wskazano również, że nie ulega wątpliwości, że treść umów objęta jest tajemnicą pracowniczą w rozumieniu art. 100 § 2 pkt 4) i 5) Kodeksu pracy. Oznacza to, że przy braku wyraźnego nakazu ze strony ustawy lub sądu ewentualne udostępnienie umowy osobie trzeciej wymaga wyraźnej zgody Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.

K.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r., domagając się zobowiązania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2016 r., stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podała, że do dnia jej wniesienia nie został należycie wykonany jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ co prawda podjął działania, ale udzielona odpowiedź jest niepełna, a tym samym nie wyczerpuje prawnych obowiązków organu. Ponadto jest sprzeczna z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 797/15, co uzasadnia stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej:

1) odrzucenie ze względu na brak drogi postępowania sądowoadministracyjnego dla oceny sposobu odniesienia się do wniosku podlegającego ewentualnemu rozpoznaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości,

2) w przypadku przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania o jej oddalenie w całości jako nieuzasadnionej.

Ponadto pełnomocnik Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Dyrektora Biura Studiów i Analiz SN z dnia 16 marca 2016 r. nr [..], o uwzględnienie z urzędu wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 797/15 oraz o przyjęcie zapewnienia, że treść umowy pomiędzy Sądem Najwyższym a Kancelarią prof. M.C. była znana we wrześniu 2015 r. K.B., z którym skarżąca pozostaje w specyficznych relacjach.

Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 26 maja 2016 r., które było reakcją na doręczoną jej odpowiedź na skargę, podała, że w jej ocenie zawarte w niej wyjaśnienia na gruncie stanu faktycznego oraz oceniane zgodnie z zasadami doświadczenia budzą uzasadnione wątpliwości. Wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym celem zapewnienia sprawności postępowania, ponieważ w sprawie nie występuje konieczność przeprowadzania na rozprawie dowodów uzupełniających z dokumentów, ani nie występują inne powody przemawiające za rozpoznaniem sprawy na rozprawie. Ponadto skarżąca podała, że ujawnienie umów, które zawiera Sąd Najwyższy – wobec stwierdzonych nieprawidłowości – było przedmiotem licznych publikacji prasowych, co świadczy o szczególnym zainteresowaniu wydatkami tego organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt: II SAB/Wa 282/16 dopuścił Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Uczestnik postępowania przychylił się do stanowiska prezentowanego przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytaczając przepisy dotyczące rozpoznania skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uznał wniesioną skargę za dopuszczalną.

Oceniając jej zasadność Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w świetle uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej kwestią sporną w sprawie pozostawało, czy podmiot ustawowo zobowiązany do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu prawidłowo zareagował na złożony wniosek. W tym kontekście Sąd uznał, że prawo, którego realizacji domaga się skarżąca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Nie można bowiem uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie, a w ocenie Sądu taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 1 kwietnia 2016 r. w zasadzie sam ocenił, jakich kopii treści umów domaga się udostępnienia skarżąca i w tym zakresie udzielił skarżącej odpowiedzi. W ocenie Sądu takie procedowanie organu było nieprawidłowe, gdyż aby zastosować przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej niezbędnym elementem jest jednoznaczne określenie przez wnioskodawcę udostępnienia jakiej informacji publicznej domaga się. W ocenie Sądu chociaż działanie to było nieprawidłowe, to nie można przypisać organowi bezczynności. Dodatkowo Sąd uznał, że nieprecyzyjne zakreślenie żądania nie może zostać zakwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego pismem z dnia 23 grudnia 2016 r. oraz uczestnik postępowania Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. pismem z dnia 16 grudnia 2016 r.

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej, zarzucił nieważność z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w konsekwencji naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1) art. 49 § 1 p.p.s.a. (odczytywanego w powiązaniu z art. 46 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 3 tej ustawy) w wyniku braku zastosowania pierwszego z tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy w związku z zaniechaniem wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniesionej przez nią skargi na bezczynność, a także usunięcia jej niejasności przejawiających się w: a) braku oznaczenia bezczynności organu, którą Skarżąca czyni przedmiotem swej skargi; b) braku oznaczenia przedmiotu sprawy, to jest określenia kwestii, których rozpoznania przez WSA w Warszawie skarżąca oczekuje od tego Sądu; c) braku określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, w domyśle prawa lub interesu prawnego konkretnego skarżącego, które on sam wiąże z brakiem "należytego wykonania" jej wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r., d) braku oznaczenia miejsca zamieszkania skarżącej lub złożenia przez nią zapewnienia, że takowego miejsca nie posiada i dlatego wskazuje adres innego miejsca jako właściwy dla doręczeń pism kierowanych do niej w tej sprawie;

2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. lub (i) art. 21 u.d.i.p. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., w wyniku dokonania wadliwej wykładni i wadliwego zastosowania tych przepisów, a także art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w wyniku braku zastosowania tego przepisu, w obu wypadkach w stopniu rzutującym na wynik sprawy, w wyniku braku wstępnego lub rozstrzygającego wyjaśnienia, czy, przy braku przepisu szczególnego wskazującego na właściwość sądów administracyjnych, umowy - jako takie, w całości - zawierane przez podmiot wskazany w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p. "same w sobie" świadczą o działalności Sądu Najwyższego w znaczeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zarazem stanowią informacje o sprawach publicznych w znaczeniu, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., (w sytuacji, gdy w styczniu 2016 r. Sąd Najwyższy nie zawierał umów z zastosowaniem prawa zamówień publicznych) z konsekwencją prowadzącą do naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 177 i art. 183 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z których - z mocy art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasadniczej - wynika wprost, (między innymi), że: a) istnieje domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszelkich sprawach, w których obywatele poszukują ochrony sądowej; b) sądy administracyjne, w relacjach z innymi sądami, są sądami szczególnymi, przy czym ich właściwość wynika z unormowań zawartych w ustawach o charakterze szczególnym w stosunku do reguły określonej w art. 177 Konstytucji RP, a w konsekwencji - ze swej natury - wymagają one wykładni ścisłej; c) prawo do sądu to prawo nie tylko dla "powoda", ale i dla "pozwanego", którzy mogą oczekiwać, by sprawa ich dotycząca została rozpoznana przez sąd właściwy ze względu na charakter sprawy, a także unormowania proceduralne, które regulują funkcjonowanie danego sądu; d) podmiot występujący z określonym żądaniem do sądu nie dysponuje prawem wyboru drogi sądowej jako drogi postępowania przed sądami powszechnymi lub sądami administracyjnymi, ani przed innymi sądami,

a także wobec przejścia do przysłowiowego porządku nad faktem, że ewentualne prawomocne odrzucenie skargi K.K. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie, w którym, być może, obejmowała ona zarzut braku udostępnienia umów zawartych przez Sad Najwyższy w styczniu 2016 poza trybem zamówień publicznych - z mocy art. 1991 k.p.c. - przesądzałoby o jej prawie do poszukiwania ochrony sądowej w podnoszonych przez nią kwestiach na drodze postępowania przed sądem powszechnym, w danym wypadku właściwym dla siedziby Sądu Najwyższego - Pierwszego Prezesa SN;

3) art. 160 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku zaniechania zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie braku odniesienia się przez wydanie stosownego postanowienia do wniosku odpowiedzi na skargę o odrzucenie danej skargi ze względu na brak drogi postępowania sądowoadministracyjnego, a także wobec braku wyjaśnienia, dlaczego (ze względu na jakie unormowania prawne) WSA w Warszawie uznał siebie za uprawniony do merytorycznego rozpoznania danej skargi;

4) art. 3 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku wadliwego zastosowania tych przepisów w stopniu rzutującym na wynik sprawy w następstwie:

a) poczynienia wzajemnie wykluczających się ustaleń i ocen, a mianowicie, że:

- skarga dotyczy dostępu do informacji publicznej;

- "aby zastosować przepisy u.d.i.p. niezbędnym elementem jest jednoznaczne określenie przez wnioskodawcę udostępnienia jakiej informacji publicznej domaga się";

- "Skarżąca we wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r. nie sprecyzowała swojego żądania";

- "zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej jest przesądzenie czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jednakże aby można byto osiągnąć ten cel, to z wniosku o udostępnienie informacji musi jasno wynikać zakres żądania wnioskodawcy, (a jednocześnie zaniechania ustalenia, dostępu do jakich informacji publicznych żądała skarżąca w swym wniosku z 1 kwietnia 2016 r. - uwaga autora skargi kasacyjnej) Nieprecyzyjne zakreślenie żądania nie może zostać zakwalifikowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej";

- Sąd Najwyższy-Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie mógł udzielić merytorycznej odpowiedzi na wniosek K.K. z 1 kwietnia 2016 r. w ramach unormowań o dostępie do informacji publicznej bez uprzedniego wyjaśnienia, jakich informacji publicznych zainteresowana poszukiwała, a zarazem wobec - w istocie - braku wyjaśnienia przez WSA w Warszawie, czy takich (tu: bliżej nieokreślonych) informacji publicznych wniosek skarżącej z 1 kwietnia 2016 r. dotyczył lub mógł dotyczyć;

b) braku - w istocie - przesądzenia, czy wniosek K.K. z dnia 1 kwietnia 2016 r. dotyczył dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. lub informacji innego rodzaju traktowanej, z mocy unormowań szczególnych, na równi z informacją publiczną, a - w konsekwencji - także wobec braku wyjaśnienia, czy w tej sprawie można mówić o bezczynności organu w znaczeniu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz w art. 149 § 1 p.p.s.a. lub w art. 21 u.d.i.p., w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności, że Sąd I instancji nie odniósł się w formie odrębnego postanowienia do wniosku o odrzucenie skargi. Nadto podniesiono, że skarżąca w swojej skardze nie twierdziła, w szczególności, by otrzymana odpowiedź organu ze względu na swoją treść, formę, sposób lub termin jej przedstawienia, stanowiła naruszenie obowiązującego prawa. W skardze zarzuciła jedynie ogólnie, że do dnia jej wniesienia nie doszło do "należytego wykonania" przedmiotowego wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r. Jedyny zarzut skargi, czyli o braku "należytego wykonania" określonego wniosku nie odpowiadał bowiem głównemu żądaniu skargi, czyli o zobowiązanie przez Sąd organu do dokonania czynności określonej we wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r. Jedyny zarzut i główne żądanie skargi nie były ze sobą spójne. W tym stanie rzeczy zaistniała wątpliwość, czy przepisy regulujące właściwość sądów administracyjnych stwarzają im możliwość rozpoznawania skarg z zarzutem takim, jak przedstawiony w przedmiotowej skardze oraz, czy i ewentualnie jak sądy administracyjne mogą lub powinny odnosić się do zarzutu, który nie wydaje się podlegać ich rozpoznaniu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie skarga wniesiona przez K.K. odznaczała się również innymi brakami oraz "niejasnościami", ponieważ nie zawierała jakichkolwiek wyjaśnień co do oznaczenia bezczynności organu, czyli połączonego ze wskazaniem na takie działanie organu, które powinno było, zdaniem skarżącej, do dnia wystąpienia ze skargą nastąpić, jak również, co do oznaczenia przedmiotu sprawy, to jest co do określenia kwestii, których rozpoznania przez WSA w Warszawie skarżąca oczekuje od tego Sądu, co do określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, co do miejsca zamieszkania skarżącej lub zapewnienia, że takiego miejsca nie posiada, które to zapewnienie - jedynie - może usprawiedliwiać ograniczenie się do podania adresu innego miejsca jako właściwego dla doręczeń. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zobowiązany był wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi, a także do poprawienia skargi (usunięcia zawartych w niej niejasności) pod rygorem pozostawienia jej bez rozpoznania. Zaniechanie to sprawiło, że Sąd I instancji przystąpił do wyrokowania, nie wiedząc w istocie, jakiego rodzaju bezczynności (z tych, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) dotyczy sprawa, w konsekwencji Sąd I instancji nie był także władny ocenić, czy jest sądem rzeczowo właściwym dla rozpoznania skargi.

W dalszej części skargi kasacyjnej podkreślono, że ani na etapie poprzedzającym wyrokowanie, ani w ramach uzasadnienia kwestionowanego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wniosku głównego odpowiedzi na skargę - o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na brak drogi postępowania sądowoadministracyjnego dla jej rozpoznania. W uzasadnieniu skarżonego wyroku nie znalazło się także wyjaśnienie, dlaczego Sąd uznał się za właściwy do merytorycznego rozpoznania danej skargi. Co więcej Sąd I instancji stwierdza wprost, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego nie mógł udzielić merytorycznej odpowiedzi na wniosek K.K. z 1 kwietnia 2016 r. w ramach unormowań o dostępie do informacji publicznej, nie ustalając uprzednio, dostępem do jakich informacji publicznych jest ona w istocie zainteresowana.

Ponieważ Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznaje się za właściwy do rozpoznania skargi, podczas gdy w odpowiedzi na skargę został sformułowany i obszernie uzasadniony wniosek o jej odrzucenie ze względu na brak drogi postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący kasacyjnie podtrzymał ten zarzut wiążąc go obecnie z zarzutem nieważności postępowania.

W podsumowaniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zachodzi wątpliwość, czy rzeczywiście sądy administracyjne są upoważnione do merytorycznego rozpoznawania skarg na faktyczną lub rzekomą bezczynność podmiotów wymienionych w art. 4 ust 1 lub ust. 2 u.d.i.p. w zakresie udostępniania umów, do których nie ma zastosowania art. 139 ust. 3 u.p.z.p. a - w konsekwencji - i art. 21 u.d.i.p. Sygnalizowane powyżej pytanie może zasługiwać na przedstawienie do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a.

Końcowo w skardze kasacyjnej zaznaczono, że przed Sądem I instancji zawisło wiele spraw, w których przedmiotem skarg na bezczynność jest kwestia odniesienia się przez Sąd Najwyższy do wniosków o udostępnienie umów zawartych w kolejnych miesiącach 2016 r., w których to wnioskodawcy pozostają w istocie anonimowi, podając w każdym wypadku aktualny adres K.B., co nie jest w ocenie skarżącego kasacyjnie bez znaczenia.

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie przez Sąd, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie podmiotu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji poprzez udostępnienie żądanej przez K.K. informacji, zasądzenie na rzecz K.K. zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż treść wniosku złożonego w niniejszej sprawie nie stanowi poprawnie sformułowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie błędnego założenia, iż wniosek w niniejszej sprawie nie powinien zostać uznany przez organ za sformułowany w poprawny sposób wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co doprowadziło do oddalenia skargi w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie ulega wątpliwości, iż wniosek złożony w niniejszej sprawie oznaczony został jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie sposób zatem przyjąć, iż w sprawie nie mamy do czynienia z żądaniem złożonym w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca swoim żądaniem objął treść wszystkich umów zawartych przez Sąd Najwyższy w miesiącu styczniu 2016 r. Nieuzasadnionym jest zatem twierdzenie Sądu I instancji, zgodnie z którym organ rozpoznający wniosek musiał sam ocenić czego w istocie ten wniosek dotyczył. Co więcej, na brak zrozumienia wniosku nie powołał się sam Pierwszy Prezes SN.

Jednocześnie podkreślono, że w analogicznych postępowaniach toczących się przed WSA w Warszawie składy orzekające rozpoznawały bezczynność Pierwszego Prezesa SN, nie podnosząc przy tym zastrzeżeń co do precyzyjności wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, wskazano, że badając skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa SN WSA w Warszawie powinien zbadać spełnienie przesłanki podmiotowej oraz przedmiotowej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie przejść do oceny istnienia bezczynności organu. W niniejszym postępowaniu Sąd nie odniósł się natomiast do charakteru złożonego wniosku, uznając, iż organ w ogóle nie powinien odpowiadać na wniosek niedoprecyzowany, który w istocie nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a w rezultacie, nieprawidłowa wykładnia przepisów ustawy doprowadziła Sąd do oddalenia skargi w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego dodatkowo w piśmie z dnia 23 stycznia 2017 r. podniósł, że w przypadku uznania, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był upoważniony do merytorycznego rozpoznania skargi K.K. wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez [..] z siedzibą w W., a w przypadku uznania, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był upoważniony do merytorycznego rozpoznania skargi wnosi o uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi K.K.

Dodatkowo Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o rozpoznanie tej skargi kasacyjnej na rozprawie łącznie ze skargą kasacyjną wniesioną przez Pierwszego Prezesa SN, podtrzymując swój wniosek (pismo z dnia 17 stycznia 2017 r. ) o uzupełnienie braków wniesionej w imieniu tej organizacji skargi kasacyjnej przez przedłożenie do odpisu (lub do odpisów) tej skargi załączników w postaci: odpisu pełnomocnictwa, dowodu uiszczenia opłaty skarbowej związanej z jego złożeniem oraz potwierdzenia uiszczenia wpisu sądowego, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia tej skargi oraz domagając się zasądzenia od Stowarzyszenia na rzecz Sądu Najwyższego-Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego kosztów postępowania związanych z rozpoznaniem ww. skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej wniesionej w imieniu Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W., w piśmie tym podniesiono, że wskazane w niej podstawy oraz zarzuty są niezrozumiałe, a treść skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych w niej przepisów. Stowarzyszenie ogranicza się bowiem w istocie do zadekretowania, że wniosek o udostępnienie umów zawartych przez Sąd Najwyższy w określonym miesiącu był takim wnioskiem, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a - w konsekwencji - podlegał rozpoznaniu z zastosowaniem przepisów tej ustawy. W przedmiotowej skardze kasacyjnej nie wyjaśnia się jednak, jakie przesłanki miałyby przemawiać za takim właśnie ustaleniem. Nie oznacza to jednak, że NSA w Warszawie, kierując się np. treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 1 tej ustawy, nie powinien jednak uchylić kwestionowanego tą skargą wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, w tym nie jest uzasadnione stanowisko Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zaistnieniu w przesłanki nieważności postępowania sądowego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. nieważności tego postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wniosek K.K. z dnia 1 kwietnia 2016 r. nie dotyczył informacji, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 – stan prawny obowiązujący w dniu wydania wyroku przez Sąd I instancji) – dalej u.d.i.p., i w związku z tym do skargi na bezczynność w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p. (ze względu na treść art. 21 tej ustawy) w konsekwencji czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, a brak odrzucenia skargi skutkował naruszeniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku dokonania wadliwej wykładni i zastosowania tych przepisów. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie sprowadza się w istocie do twierdzenia, że droga sądowa przed sądem administracyjnym jest uzależniona od dokonanej przez organ kwalifikacji wniosku, który wnioskodawca traktuje jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jeżeli bowiem adresat wniosku nie podzieli stanowiska wnioskodawcy i uzna, że informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej, to takie stanowisko organu nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Pogląd powyższy nie znajduje jakichkolwiek podstaw, w tym przede wszystkim podstaw prawnych.

Zgodnie z art. 21 u.d.i.p. "Do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę". "Postępowania o udostępnienie informacji publicznej", o jakich mowa w powyższym przepisie inicjowane są wnioskiem o udostępnienie tego rodzaju informacji. W toku tego postępowania wniosek podlega ocenie, która determinuje zakończenie tego postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami doktryny i orzecznictwa, jeśli wniosek dotyczy informacji publicznej, to adresat wniosku obowiązany jest udzielić tej informacji w formie czynności materialno-technicznej (gdy jest posiadaczem informacji objętej wnioskiem), o ile nie występują ustawowe podstawy ograniczenia dostępu do informacji publicznej – wówczas formą odmowy jest decyzja administracyjna. Jeśli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, albo podlega ona udostępnienia w odrębnym trybie, postępowanie zainicjowane wnioskiem kończy się poinformowaniem o tym fakcie wnioskodawcy w formie czynności materialno-technicznej (zwykłej formie pisemnej). Skarga "rozpatrywana w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej", do której stosuje się przepisy p.p.s.a. (zgodnie z art. 21 p.p.s.a.) dotyczy zatem zarówno decyzji wydawanych w postępowaniach zainicjowanych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jak i bezczynności w tego rodzaju sprawach, tj. np. sytuacji, gdy adresat wniosku błędnie kwalifikuje ten wniosek jako niedotyczący informacji publicznej i błędnie nie podejmuje działań zmierzających do udostępnienia wnioskowanej informacji lub nie wydaje w tej sprawie decyzji odmownej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 oraz pkt 8. p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w powyższych przypadkach. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że kontrola ta – w świetle art. 21 u.d.i.p. - nie obejmuje aktów, czynności oraz bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach badanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej. Dopiero w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej przesądzona zostaje kwestia, czy wnioskowana do udostępnienia informacja została prawidłowo zakwalifikowana przez adresata wniosku jako informacja publiczna, a także kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej tym wnioskiem przez jego adresata. Ustalenie przez sąd administracyjny, że informacja objęta wnioskiem nie ma charakteru informacji publicznej nie zamyka wnioskodawcy domagania się udostępnienia wnioskowanej informacji w innych trybach i na innych podstawach, o ile przewidziane są one w obowiązującym porządku prawnym. Stanowisko prezentowane przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego uzależniałoby dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach dostępu do informacji publicznej wyłącznie od kwalifikacji wniosku przez jego adresata, a tym samym czyniło iluzoryczną ochronę publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej.

Skoro zatem wniosek w niniejszej sprawie został złożony jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to sprawa nim zainicjowana podlegała kontroli sądowoadministracyjnej, w ramach której konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie, czy w istocie wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

W najogólniejszym rozumieniu dysponentem informacji publicznej jest zatem wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna z istoty swojej działa przez podmioty ją reprezentujące. Należy przyjąć, że każdy "posiadacz" informacji publicznej jest podmiotem dysponującym informacją "należącą" do wspólnoty i jako taki stanowi w tym zakresie podmiotową emanację tej wspólnoty stając się swojego rodzaju organem tej wspólnoty w sensie funkcjonalnym. Organem takim jest więc każdy, kto dysponuje informacją publiczną: zarówno inny członek określonej wspólnoty publicznoprawnej, jak i podmiot znajdujący się w sformalizowanych strukturach organizacyjnych wspólnoty publicznoprawnej. Relacja, jaka nawiązuje się pomiędzy podmiotem domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji jest zatem relacją pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej a nią samą niezależnie od tego, kto w danym przypadku jest organem tej wspólnoty w jego przyjętym wyżej rozumieniu. Adresatem oczekiwania udzielenia informacji publicznej czy nawet roszczenia w tym zakresie jest wspólnota publicznoprawna, w imieniu której występuje podmiot będący w posiadaniu informacji publicznej objętej roszczeniem o udostępnienie.

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. - przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy zwrócić uwagę, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji, przy czym są to podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, czyli podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej w odróżnieniu od pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513). Wprawdzie polski prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego prawa dostępu do informacji publicznej, określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Prawa polityczne to prawa dające możność współdziałania przy tworzeniu organów państwa i związków publicznoprawnych oraz wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na wykonywanie władzy państwowej (zob. S. Kasznica: Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 143), innymi słowy - prawo uczestniczenia w życiu publicznym, społecznym i politycznym (zob.: S. Wronkowska: Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa. Część II, Poznań 2003, s. 76). W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że w przypadku praw politycznych "państwo odgrywa aktywną rolę przy realizacji praw tego typu. Prawa te są wpisane w określoną strukturę aparatu państwowego oraz mechanizm sprawowania władzy i nie mogą być analizowane w oderwaniu od nich. Na regulację tych praw składa się bardzo szeroki zbiór norm prawa przedmiotowego określających ustrój państwa" (K. Wojtyczek: Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Zakamycze 1999, s. 33-34). U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą zatem wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (51 ust. 2), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7). Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej" (wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji dotyczącej spraw publicznych. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim charakter publiczny zadań wykonywanych przez określony podmiot. Tam zatem, gdzie występuje aktywność organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 2093/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście powyższych ogólnych uwag, co do zasady, wniosek o udostępnienie informacji o umowach zawartych przez Sąd Najwyższy w miesiącu styczniu 2016 r. (przez przesłanie kopii ich treści) dotyczył informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W istocie bowiem wnioskodawczyni domagała się informacji dotyczącej sposobu funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, w tym przypadku władzy sądowniczej, której podmiotem jest niewątpliwie Sąd Najwyższy w zakresie wykonywania zadań publicznych.

Dodatkowo – w odniesieniu do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej złożonej przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego – należy stwierdzić, że do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem K.K. nie znajdują zastosowania przepisy innych ustaw niż u.d.i.p. określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a zwłaszcza ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 395 ze zm.).

Jak wynika z art. 1 ustawy o rachunkowości, ustawa ta określa zasady rachunkowości, tryb badania sprawozdań finansowych przez biegłych rewidentów oraz zasady wykonywania działalności w zakresie usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Z art. 10 ust. 1 ustawy wynika, że jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą w języku polskim przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy, "dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe, zwane dalej także "zbiorami", należy przechowywać w należyty sposób i chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem". Z kolei według art. 75 ustawy "udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów - chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej".

Wskazane wyżej regulacje zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady "technicznego" wglądu do tej dokumentacji (nie wykluczając takiego wglądu), nie zawierają natomiast żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowości jako nośników pewnych informacji, a nie samych informacji rozumianych jako zbiór danych zawartych w tych dokumentach (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2075/13). Tymczasem wniosek K.K. z dnia 1 kwietnia 2016 r. nie dotyczył wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego, lecz informacji o umowach zawartych przez Sąd Najwyższy w miesiącu styczniu 2016 r. Nie ma podstaw do twierdzenia, że tak określona informacja publiczna podlegała udostępnieniu w trybie wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego, a także na innych zasadach niż wynikające z u.d.i.p. Wniosek ten nie dotyczył udostępnienia do wglądu wnioskodawcy "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Zasady wglądu do dokumentacji rachunkowości nie miały zastosowania w sprawie z wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r., a zatem zasadnie nie był w sprawie w tym kontekście stosowany art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Skoro żądana informacja ma charakter informacji publicznej i do udostępnienia tej informacji ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, to tym bardziej – poza wyżej wskazanymi powodami - zastosowanie miał również art. 21 tej ustawy, zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej sygnalizowano, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej należy niewątpliwie zaliczyć również skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy trafne było stosowanie przepisów art. 1 oraz art. art. 3 § 2 pkt 1-4a i pkt 8 p.p.s.a. Z przepisów tych wynika, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg m.in. na bezczynność organów administracji publicznej polegającą na niewydaniu decyzji, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmów wydania opinii zabezpieczających. Do tak określonych spraw sądowoadministracyjnych należy też rozpatrywana przez Sąd I instancji sprawa ze skargi K.K..

Skoro we wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r. K.K. domagała się udostępnienia informacji publicznej oraz zarzucała bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w rozpatrzeniu we właściwym trybie wniosku dotyczącego informacji publicznej, do której dodatkowo nie znajduje zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego powinien dokonać kwalifikacji wnioskowanej informacji (z uwzględnieniem m.in. konieczności oceny czy wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej), w zależności od tej kwalifikacji zastosować właściwy tryb procedowania przewidziany w stosunku do odpowiedniego rodzaju informacji publicznej, a następnie bądź udostępnić taką informację w formie czynności materialno-technicznej, bądź wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia (w całości lub części w zależności od oceny wystąpienia lub niewystąpienia przesłanek wskazanych zwłaszcza w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), podlegającą stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontroli sądów administracyjnych.

Mając powyższe na względzie, należy uznać, że właściwość sądu administracyjnego do rozstrzygania spraw takich jak przedmiotowa i sprawowania w tym zakresie wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), stosownie do treści art. 184 Konstytucji wynika z ustawy, przez co gwarantowane jest konstytucyjne prawo do sądu w tego rodzaju sprawach (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

W konsekwencji, Sąd I instancji był właściwy do rozpoznania skargi K.K. w niniejszej sprawie, zatem brak było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. ze względu na niewłaściwość sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że przepis art. 3 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, nie wyłącza w niniejszej sprawie właściwości sądów administracyjnych, lecz łącznie z art. 21 u.d.i.p. potwierdza kompetencje sądów administracyjnych w tym zakresie. Nie mógł być zatem uwzględniony zarzut nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzut niedopuszczalności drogi sądowej.

W sprawie nie występują również inne, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego podniesiono zarzuty w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 49 § 1 p.p.s.a. upatrując naruszenia tego przepisu w wyniku jego niezastosowania (w powiązaniu z art. 46 § 1, art. 57 § 1 i art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy skarga nie wskazywała oznaczenia bezczynności organu, oznaczenia przedmiotu sprawy, rozumianego jako określenia kwestii, których rozpoznania przez WSA w Warszawie skarżąca oczekuje od tego Sądu, braku określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, braku oznaczenia miejsca zamieszkania skarżącej.

Zarzutu tego nie można było w niniejszej sprawie podzielić.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie skarga wniesiona przez K.K. wskazywała wyraźnie, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w udzieleniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. Skarżąca w sposób jasny określiła także, że domaga się zobowiązania organu do rozpatrzenia jej wniosku - udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. oraz stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, wymierzenia grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Należy przy tym przypomnieć że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sytuacji zatem, gdy skarga do Sądu I instancji zawierała oznaczenie wskazanych wyżej elementów, a motywy podnoszone w skardze w tym zakresie nie były dla Sądu wiążące, nie zachodziła konieczność zastosowania postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 49 § 1 p.p.s.a. przez wystosowanie wezwania skarżącej do doprecyzowywania skargi w powołanym wyżej zakresie, co czyniło niezasadnym zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 i art. 57 § 1 p.p.s.a. Przy czym zwrócić uwagę należy na niestaranność sformułowanego zarzutu naruszenia art. 46 § 1 p.p.s.a., który w istocie składa się z 5 kolejnych punktów, szczegółowo określających wymogi pisma w sprawie oraz art. 57 § 1 p.p.s.a. składającego się z trzech kolejnych punktów wskazujących wymogi skargi.

W odniesieniu do zarzutu braku określenia w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, podnieść należy, że skarga do sądu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wykazania jakiegokolwiek interesu prawnego, z uwagi na treść art. 2 ust. 1 u.d.i.p., zatem nie mogło dojść do naruszenia art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 ( w tym przypadku pkt 3 – przyp. NSA) p.p.s.a.

Nie mógł być także uwzględniony zarzut naruszenia powołanego przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak oznaczenia w skardze miejsca zamieszkania skarżącej. Stosownie do art. 46 § 2 p.p.s.a. gdy pismo jest pierwszym pismem w sprawie powinno (ponadto) zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adresu do doręczeń (...). Należy mieć na uwadze, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W przypadku braku, tak rozumianego miejsca zamieszkania, strona powinna wskazać adres do doręczeń. Należy pamiętać, że celem tej regulacji było usunięcie trudności w doręczaniu pism w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zachodzą zatem jakiekolwiek podstawy do uznania, że brak wskazania miejsca zamieszkania, a posłużenie się adresem do doręczeń miałoby skutkować odrzuceniem skargi w przypadku nieuzupełnienia braku formalnego w postaci wskazania miejsca zamieszkania, skoro w istocie nie zachodzą przeszkody w rozpoznaniu skargi i doręczaniu pism w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nadto podejście strony skarżącej kasacyjnie co do konieczności wskazania adresu zamieszkania i nierespektowanie uprawnienia strony do przyjmowania pism ze skutkami określonymi w ustawie p.p.s.a. pod wskazanym przez siebie adresem i z tej przyczyny wnoszenie o odrzucenie skargi prowadziłoby w istocie do nieuprawnionego ograniczenia prawa do sądu. Nie mógł być więc tym samym naruszony art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., przy czym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest w tym przypadku niezrozumiały, zaś zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało ocenić jako niezasadny, skoro nie był przez Sąd I instancji stosowany i stosowany być nie mógł.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z powołanymi przepisami art. 46 § 1, art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji jego niezastosowanie. W kontekście tak sformułowanego zarzutu należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie w ramach podnoszonego zarzutu jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Nie mógł być także uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania art. 160 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wniosku o odrzucenie skargi i wydania w tym przedmiocie postanowienia oraz niewyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji uznał się za właściwy w sprawie.

Zgodnie z art. 160 p.p.s.a., "Jeżeli ustawa niniejsza nie przewiduje wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia". Sąd I instancji przyjmując skargę K.K. do rozpoznania nie mógł zatem naruszyć art. 160 p.p.s.a. skoro w niniejszej sprawie zapadł wyrok rozstrzygający sprawę. Postanowienie kończące postępowanie (postanowienie o odrzuceniu skargi) sąd mógłby wydać, gdyby orzekał o całości skargi, a jednocześnie nie zachodziłyby przesłanki do wydania wyroku. W takiej sytuacji nie mógł być również uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, zwłaszcza gdy się zważy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono motywy przemawiające za przyjęciem przez Sąd I instancji swojej właściwości w niniejszej sprawie.

Nie mógł również osiągnąć skutku zarzut wadliwego zastosowania art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w wyniku wykluczających się ocen Sądu oraz w następstwie braku przesądzenia, czy wniosek dotyczył informacji publicznej i wyjaśnienia, czy zachodzi bezczynność.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że przepis ten ustanawia generalną kompetencję sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej opartej na ustawie p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę sądowoadministracyjną, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.

Wprawdzie strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z innym przepisem postępowania, t.j. art. 141 § 4 p.p.s.a. jednakże zarzut naruszenia tego przepisu również nie mógł odnieść skutku.

Należy bowiem podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie sprawa przedmiotowej bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej podlegała kontroli sądu administracyjnego, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa i oraz z jakich powodów uznał, że wniosek nie mógł być uznany za wniosek nadający się do załatwienia przez organ. Nietrafny jest przy tym zarzut, że Sąd I instancji uchylił się od rozstrzygnięcia kluczowej kwestii i nie przesądził charakteru żądanej informacji, jako zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przy tym strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, jak ewentualne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy, skoro niezależnie od motywów uzasadnienia droga sądowa przed sądem administracyjnym była w niniejszej sprawie dopuszczalna. Należy podkreślić, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uniemożliwia kontroli instancyjnej tego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Istotne jest przy tym podkreślenie, że w związku z faktem związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, oddalenie skargi kasacyjnej nie może być traktowane jako równoznaczne z akceptacją rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Odnosząc się z kolei do skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. należy stwierdzić, że ma ona częściowo uzasadnione podstawy.

W skardze tej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Oceniając skargę kasacyjną wniesioną przez uczestnika postępowania, Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W., w pierwszej kolejności należało zatem odnieść się do postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło błędne oddalenie skargi (art. 151 p.p.s.a.) i niezastosowanie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w sytuacji, gdy w jego ocenie wniosek o udzielenie informacji publicznej został sformułowany w sposób prawidłowy i mógł podlegać załatwieniu, a Sąd nie odniósł się natomiast do charakteru złożonego wniosku, uznając, iż organ w ogóle nie powinien odpowiadać na wniosek niedoprecyzowany.

Zarzut ten nie mógł być uwzględniony ze względu na jego wadliwą konstrukcję.

Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może ograniczać się do wskazania wyłącznie przepisów, które mają charakter blankietowy. Tymczasem skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na powołaniu przepisów art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 151 p.p.s.a., które nie zostały wsparte jakimikolwiek przepisami, które były stosowane przez Sąd I instancji podczas rozpoznawania skargi na bezczynność podmiotu w zakresie załatwienia wniosku o dostęp do informacji publicznej. Zarzucając Sądowi niewłaściwą ocenę wniosku skarżącej, Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej w jakikolwiek sposób nie podważyło w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania oceny tego wniosku dokonanej przez Sąd I instancji, co czyniło zarzut naruszenia wskazanych przepisów postępowania nieskutecznym.

Zasadny okazał się podniesiony przez Stowarzyszenie zarzut naruszenia prawa materialnego.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w ich niewłaściwej wykładni prowadzącej do przyjęcia, iż treść wniosku złożonego w niniejszej sprawie nie stanowi poprawnie sformułowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Konstrukcja tego zarzutu wskazuje, że w istocie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie kwestionuje zastosowanie powyższych przepisów w realiach niniejszej sprawy będące następstwem ich błędnej wykładni.

Wobec powyższej konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są co do zasady zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Brak zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego nie dyskwalifikuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, sprawia jednakże, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia w ocenie tego zarzutu ocenę stanu faktycznego przyjętą przez Sąd I instancji. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że wiążąca jest kwalifikacja, zgodnie z którą wniosek z dnia 1 kwietnia 2016 r. był wnioskiem nie wskazującym jednoznacznie, jakiej informacji domaga się wnioskodawca. Ocena prawidłowości zatasowania w sprawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego uzależniona jest zatem od oceny, czy tak ustalony stan faktyczny odpowiadał treści powyższych przepisów, z których Sąd wywiódł, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być kwalifikowany jako taki w sytuacji, gdy "nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie".

Z treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek". Według art. 14 ust. 1 u.d.i.p., "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku". Z kolei art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Powyższe przepisy odczytywane na tle art. 61 Konstytucji RP (Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając wadliwość skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu tego przepisu, poprzez brak wskazania konkretnych mniejszych jednostek redakcyjnych tego przepisu, przyjął na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że strona skarżąca kasacyjnie odnosi się do wszystkich ustępów tego przepisu, jako regulacji gwarantującej dostęp do informacji publicznej), prowadzą do wniosku, że w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być tak skonstruowany, aby umożliwiał realizację publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma charakter uproszczony. Co do zasady informacja udostępniana jest bez zbędnej zwłoki, zatem o ile treść wniosku zawiera elementy umożliwiające identyfikację żądanej treści informacji publicznej, a więc w sposób jednoznaczny wskazuje przedmiot żądania i jego zakres, to podmiot zobowiązany nie może uchylać się od jego załatwienia w zgodzie z przepisami u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje bowiem jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, co z jednej strony nakazuje podmiotowi, do którego kierowane jest żądanie, rozpoznanie wniosku zgodnie z jego treścią, z drugiej zaś zakazuje żądania jego doprecyzowywania. Wniosek musi spełniać jedynie minimalne wymogi pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, umożliwiające jego prawidłowe załatwienie. Za niezbędne elementy, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej uznaje się: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, Warszawa 2013 , str. 224).

O ile trafne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym "prawo, którego domaga się skarżący musi zostać we wniosku skonkretyzowane", a "każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem", to niejasne, a przez to nieprawidłowe jest stwierdzenie, zgodnie z którym "nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie". Należy przyjąć, że wniosek nie może być rozpoznany jeżeli jest nieprecyzyjny w stopniu uniemożliwiającym jego zakwalifikowanie, ocenę i rozpoznanie. Jeżeli wnioskodawca domaga się informacji o określonych przejawach aktywności adresata w sposób pozwalający odnieść treść tego wniosku do przesłanki informacji o "działalności" podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i przesłanki informacji o "sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), to jest to wystarczające do zakwalifikowania (lub nie) tego wniosku jako odnoszącego się (lub nie) do informacji publicznej. Nie jest jasne, co Sąd I instancji rozumie przez obowiązek "wskazania konkretnie określonej informacji". Z pewnością brak podstaw do domagania się od wnioskodawcy wskazywania określonych oznaczeń i dat dokumentów odzwierciedlających działania podejmowane przez adresata wniosku, czy kategorii tych działań, bo wolą wnioskodawcy może być właśnie dopiero uzyskanie informacji na ten temat. Z powyższych względów ogólne i niejasne stanowisko Sądu I instancji, czyniło wykładnię przepisów u.d.i.p. w zakresie wymagań, jakie powinien spełniać wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wykładnią nieprawidłową.

Tym samym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego jako następstwo jego błędnej wykładni okazał się uzasadniony. Przyjęta bowiem przez Sąd I instancji i niepodważona w skardze kasacyjnej ocena stanu faktycznego, tj. kwalifikacja wniosku z dnia 1 kwietnia 2016 r. jako wniosku, który "nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie", odpowiada wykładni prawa materialnego, która okazała się nieprawidłowa. W konsekwencji w wyniku błędnej wykładni doszło do wadliwego zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie.

Ubocznie należy wskazać, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z akt sprawy nie wynika, aby podstawą stwierdzenia braku bezczynności organu było stwierdzenie, że wniosek z dnia 1 kwietnia 2016 r. nie dotyczył umów w powyższym zakresie. Skoro zaś wniosek był oparty o żądanie udostępnienia informacji publicznej rolą organu było dokonanie selekcji umów zawartych we wskazanym we wniosku okresie pod kątem możliwości ich udostępnienia z uwagi na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna Stowarzyszenia okazała się częściowo uzasadniona, zaistniała podstawa do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji weźmie pod uwagę poczynione w niniejszym wyroku rozważania i oceni, czy organ prawidłowo zareagował na wniosek z dnia 1 kwietnia 2016 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 204 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W niniejszej sprawie oddalona została skarga kasacyjna Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniesiona od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, co nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku tego podmiotu o zasądzenie kosztów.

Z kolei o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kwotę 577 zł, na którą złożyły się kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.