Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 743/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 148, art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] marca 2019r. [...] Starosta G., po rozpatrzeniu wniosków V. T. i M. B., M. i D. R., A. i M. W. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty magazynowej na sprzęt budowlany na działce [...] w B. , gm. G., odmówił wznowienia postępowania w sprawie.

Organ uzasadnił, że [...] grudnia 2018 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę wiaty magazynowej na sprzęt budowlany na działce nr [...] w B. . Zgodnie z art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a przepisy art. 31 k.p.a. nie mają zastosowania. W przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu został określony jako obszar działki inwestora, na której obiekt został zaprojektowany, tj. działki nr [...] w obrębie B. , gm. G.. Obiekt został usytuowany w odległości 4 m od granicy działki - zgodnie z przepisami rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 z późn.zm.). Wydanie pozwolenia na budowę obiektu nastąpiło w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmującego działkę nr [...] w obrębie B. , gmina G. zatwierdzony uchwałą nr X/60/2007 Rady Gminy Grudziądz. Plan miejscowy przewiduje, że na wskazanym terenie dopuszczalne jest inne przeznaczenie terenu niż podstawowe (tj. mieszkaniowe), w tym lokalizacja obiektów związanych z rzemiosłem nieuciążliwym (§ 2 ust. 2 "planu'"). W tym wypadku Inwestor postanowił wybudować na swojej działce wiatę magazynową na sprzęt budowlany dla działalności budowlanej prowadzonej poza obszarem działki. W § 3 ust. pkt 5 planu miejscowego zdefiniowano usługi nieuciążliwe jako usługi z zakresu handlu, ochrony zdrowia, rzemiosła, kultury, administracji itp., które nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie są zaliczane do przedsięwzięć, dla których istnieje lub może być wymagany obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem organu magazynowanie sprzętu budowlanego nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w projekcie planu zagospodarowania działki [...] zachowano obowiązujące linie zabudowy określone planem miejscowym oraz odległości od granic działki. Organ zgodził się z tak określonym przez projektanta obszarem oddziaływania. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę stała się ostateczna w administracyjnym toku postępowania w dniu [...].12.2018 r. ponieważ inwestor oraz pozostałe strony postępowania złożyły zrzeczenie się prawa do odwołania zgodnie z art. 127a k.p.a..

Organ wskazał, iż wpłynęły wnioski V. T. i M. B. (11.01.2019), M. i D. R. (11.01.2019), Anity i M. W. (14.01.2019) w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...] położonej w B. , której właścicielem jest M. Z.. Z treści ww. wniosków wynikało, że chodzi o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę (a nie o warunkach zabudowy) wiaty magazynowej na sprzęt budowlany na działce nr [...] w B. , (działka nr [...] powstała ze scalenia działek nr [...] i nr [...]). Z uwagi na tożsamość wniosków dotyczących tej samej decyzji, opartych na tej samej podstawie prawnej ww. wnioski rozpatrywano łącznie - zgodnie z art. 62 k.p.a. Wnioskodawcy podnoszą sprawę błędnego ustalenia stron postępowania wynikającego z ograniczenia obszaru oddziaływania obiektu do działki nr [...], a nie do obszaru, który obejmowałby ich działki, tj. działki nr [...], nr [...] i nr [...], z których tylko działka nr [...] należąca do państwa W. graniczy z działką nr [...]. Zdaniem wnioskodawców obiekt budowany na działce nr [...] będzie halą produkcyjną, a nie wiatą magazynową ponieważ inwestor - właściciel działki [...] prowadzi działalność w zakresie budowy domów szkieletowych. Organ stwierdził, że domniemanie wnioskodawców co do wykorzystanie obiektu nie mogło być brane pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę ponieważ organ musi brać pod uwagę dokumenty złożone w sprawie i deklarację inwestora, a nie domniemania własne lub osób trzecich. Ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu, na cele inne niż wskazane w pozwoleniu na budowę, będzie stanowiła naruszenie prawa budowlanego, a organem właściwym do podjęcia postępowania będą organy nadzoru budowlanego. W dniu [...] lutego 2019 r. organ zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli budowy wiaty na działce nr [...]. W wyniku kontroli przeprowadzonej [...] lutego 2019 r. PINB nie stwierdził naruszeń prawa budowlanego w zakresie odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji. Ponieważ zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje na wniosek strony lub z urzędu, a wnioskujący nie są stroną w postępowaniu, organ odmówił wznowienia postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawcy, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne przyjęcie, że nie są stronami postępowania oraz przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11 , art. 12, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak szczegółowego wyjaśnienia podstaw nieuznania wnioskodawców za strony postępowania. Tym samym organ nie wyjaśnił przesłanek odmowy wznowienia. Żalący się wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie orzeczenie o wznowieniu postępowania. Wnieśli ponadto o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z [...] lipca 2019r. znak [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn.zm., dalej "p.b.") uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcy domagali się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę wiaty magazynowej na sprzęt budowlany na działce nr [...] w B. , gm. G. (działka nr [...] powstała ze scalenia działek nr [...] i nr [...]). Wnioski złożone zostały na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, a także art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 6 k.p.a.

Wskazując na istotę i nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Starosta G. w sposób nieprawidłowy przeprowadził tzw. "postępowanie wstępne". Po wpłynięciu wniosków o wznowienie postępowania powinien wezwać wnioskodawców do sprecyzowania ich żądania, wykazania interesu prawnego, oraz zbadać czy zachowany został termin do wniesienia przedmiotowego wniosku. Tymczasem Starosta bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, w którym ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wnioskodawcy nie są stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] grudnia 2018 r. W żaden sposób nie odniósł się zaś do pozostałych dwóch przesłanek wskazanych przez skarżących tj.: 145 § 1 pkt 1 i pkt 6 k.p.a. Organ I instancji nie zbadał również kwestii: czy został zachowany termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W zależności od przyjęcia przesłanki wznowienia termin ten: wynosi jedynie miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - jeżeli chodzi o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., lub też, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zdaniem wojewody zażalenie miało usprawiedliwione podstawy, wobec czego należało uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji odniesie się do każdej z przesłanek wznowieniowych i zbada kwestię zachowania terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, pod kątem każdej z przesłanek wskazanych przez wnioskodawców.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji z [...] grudnia 2018 r., o pozwoleniu na budowę, organ wskazał, że zgodnie art. 150 § 1 k.p.a., organem administracji publicznej właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji - w tym przypadku jest to Starosta G. i to ten organ na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskażą na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w przedmiotowej sprawie nie należy zatem do właściwości Wojewody i byłoby przedwczesne na tym etapie, gdyż przedmiotowe postępowanie nie zostało nawet jeszcze wznowione, a tym bardziej nie można wskazać jeszcze na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł M. Z. ("skarżący"), zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 6 oraz art. 147 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż Starosta G. wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego oraz nie odniósł się do dwóch przesłanek wskazanych przez skarżących tj. 145 § 1 pkt 1 i pkt 6 k.p.a., nie zbadał kwestii czy został zachowany termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego postanowienie organu I Instancji zostało wydane zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Starosta prawidłowo wskazał, iż w swoich wnioskach wnioskodawcy podnoszą sprawę błędnego ustalenia stron postępowania wynikającego z ograniczenia obszaru oddziaływania obiektu do działki nr [...], a nie do obszaru, który obejmowałby ich działki, tj. działki nr [...], nr [...] (należące do państwa W. ), nr [...] (należącą do państwa R. ) i nr [...] (należącą do pani V.T. i pana M.B. ), z których tylko działka nr [...] graniczy narożnikowo z działką nr [...], natomiast działki [...] leżą po drugiej stronie drogi osiedlowej. Organ słusznie wskazał, iż ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu na cele inne niż wskazane w pozwoleniu na budowę będzie stanowiła naruszenie prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego organ I Instancji prawidłowo dokonał badania czy wniosek jest oparty na wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. przesłankach wznowienia postępowania, czy został wniesiony przez stronę postępowania, jak również czy zostały zachowane terminy, o których mowa w art. 148 k.p.a. Słusznie organ I Instancji po stwierdzeniu, iż wnioskodawcy nie są stroną postępowania administracyjnego, którego chcą wznowienia, wydał decyzje odmowną. W ocenie skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez organ administracji publicznej, iż wnioskodawcy nie są stroną postępowania dalsze badanie przesłanek wskazanych przez Wojewodę [...] jest nieuzasadnione i niecelowe mając na uwadze treść art. 147 k.p.a. w myśl, którego wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie.

Według art. 28 k.p.a. legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka, która twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Skarżący podkreślił, że art. 28 nie wprowadza przesłanki faktycznego uczestnictwa w postępowaniu, od której uzależnione jest przyznanie jednostce statusu strony. Jednostka jest stroną, jeżeli decyzja ostateczna dotyczy jej interesu (obowiązku) prawnego. W niniejszej sprawie wnioskodawcy nie mają interesu prawnego, tym samym nie mogą być uznani za stronę postępowania.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjnej skarżący podkreślił, że z podaniem o wznowienie postępowania może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniającego jej udział. Obowiązek wznowienia ma natomiast miejsce w razie wykrycia przyczyny wznowienia. Wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] lutego 2020r. pełnomocnik uczestników postępowania wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu II instancji. Podniosła, że wnioskujący o wznowienie postępowania wywodzą swój interes prawny z faktu oddziaływania inwestycji poza granice nieruchomości, jej charakteru, gabarytów, jak i możliwości wykorzystywania obiektu przez inwestora nie w takim charakterze jak wynika to z decyzji. Po wybudowaniu obiektu obecnie inwestor wykorzystuje go w istocie nie tylko jako obiekt magazynowy ale również dla celów własnej działalności produkcyjnej, co powoduje znaczne uciążliwości. Na tę okoliczność pełnomocnik przedstawiła jako dowód - kopię pisma Inspekcji Ochrony Środowiska w B. do uczestników postępowania związanych ze stwierdzonymi uciążliwościami powodowanymi przez hałas emitowany z zakładu – stanowiska do cięcia tarcicy drewnianej, wnosząc o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd przeprowadził dowód uzupełniający z tego dokumentu, co nie przedłużyło postępowania w sprawie.

Pismem nadanym [...] lutego 2020r. (wpływ 14.02) skarżący wniósł o zmianę terminu rozprawy informując, że nie będzie miał możliwości osobistego stawienia się na rozprawę wyznaczoną na dzień [...] lutego 2020r. z uwagi na zaplanowane wcześniej czynności służbowe związane z jego działalnością gospodarczą, których nie udało się przełożyć (odbiór wybudowanego domu). Poinformował jednocześnie, że chce osobiście uczestniczyć w postępowaniu przed sądem i brać udział w rozprawie.

Powyższy wniosek sąd oddalił uznając, że skarżący nie wykazał, aby istniały obiektywne i niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody dla udziału w rozprawie wyznaczonej na dzień [...] lutego 2020r. Zawiadomienie o terminie rozprawy doręczono skarżącemu w [...] stycznia 2020r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru przez upoważnionego pracownika). Skarżący nie uprawdopodobnił nadto w jakikolwiek sposób, swego twierdzenia. Nadto wykonywanie obowiązków w ramach prowadzonej działalności gospodarczej nie niweczy samoistnie możliwości zaplanowania czynności w sposób pozwalający na skorzystanie przez przedsiębiorcę z prawa nieobowiązkowego udziału w posiedzeniu sądowym. To strona jednak, ważąc nawet na ewentualną kolizję terminów, winna dołożyć należytej staranności dla skorzystania ze swego uprawnienia czy to poprzez przedstawienia stanowiska w formie pisemnej, osobiste stawiennictwo, czy wyznaczenie pełnomocnika procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie M. Z. uczynił postanowienie Wojewody z [...] lipca 2019 r., którym organ uchylił w całości postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego i ma charakter proceduralny. Treść przedmiotowego rozstrzygnięcia oznacza, że kwestia wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] grudnia 2018r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na sprzęt budowlany na działce nr [...], obr. B. gmina G. (czego domagali się wnioskodawcy, składając wnioski z [...] stycznia 2019 r.), będzie przedmiotem ponownego badania przez organ pierwszej instancji.

Przed dalszymi rozważaniami należy podnieść, że od postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., przysługuje do sądu administracyjnego skarga, o czym prawidłowo pouczył organ odwoławczy. Nie mają do takich postanowień zastosowania szczególne przepisy dotyczące sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych, co wynika z wykładni przepisów art. 3 § 2 pkt 2 i § 2a, art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Tak również Naczelny Sąd Administracyjny z wyrokach z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18, z 25 maja 2018r., sygn. I OSK 1519/18, czy z 30 maja 2018 r., sygn. I GSK 2146/18, CBOSA).

Przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia i wskazań, odpowiada prawu. W ocenie sądu przy wydaniu skarżonego rozstrzygnięcia nie doszło do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać jego uchylenie, na podstawie art. 145 p.p.s.a.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11, dotyczącym zażaleń, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym zostało wydana decyzja lub postanowienie prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać.

Wydanie decyzji (postanowienia) kasacyjnego i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania jest przy tym wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednak treść art. 138 § 2 k.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Granice te zostały zakreślone przez umożliwienie organowi odwoławczemu przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przy czym co należy zaznaczyć, przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady dwuinstancyjności.

W niniejszej sprawie postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania wydane zostało na podstawie art. 62, art. 147 i art. 149 § 3 w zw. z art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Podkreślenia wymaga, że wznowienie postępowania stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego zmierzający do wzruszenia decyzji administracyjnych ostatecznych. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte kwalifikowanymi wadami (określonymi w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.) i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z kolei termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

W myśl art. 149 § 1 i § 2 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 3 i 4).

Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że złożenie przez podmiot wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją administracyjną inicjuje tzw. "postępowanie wstępne" właściwego organu, w którym winien on ustalić, czy wniosek dotyczy postępowania zakończonego decyzją ostateczną, czy oparty jest faktycznie na którejkolwiek z ustawowych podstaw wznowienia, czy pochodzi od strony postępowania i czy został wniesiony w terminie określonym w art. 148 k.p.a.

Na podstawie analizy uzasadnienia postanowienia Starosty [...] z [...] marca 2019r. sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym nie wynika z treści tego uzasadnienia, że organ właściwy przeprowadził wszechstronnie wymaganą w tym postępowaniu ocenę przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z [...] grudnia 2018r. [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącemu pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na sprzęt budowlany na działce nr [...], obr. B. gmina G..

Ocena ta jednak wymaga wskazania, że również organ odwoławczy uchylił się od zweryfikowania powyższych okoliczności, a jego wskazania są wybiórcze i w istocie odnoszą się wyłącznie do kwestii, które mógł zweryfikować w ramach postępowania odwoławczego. Wojewoda nie wyjaśnił dlaczego nie ocenił samodzielnie terminowości złożenia wniosków o wznowienie postępowania, co nie wykraczałoby wszakże poza ramy art. 136 k.p.a. W szczególności z uzasadnienia skarżonego postanowienia nie wynika, czy i ewentualnie z jakich powodów organ odwoławczy powziął wątpliwość co do tego, czy wnioski o wznowienie zostały złożone z zachowaniem ustawowego terminu. Sam tylko fakt nieodniesienia się do tej kwestii przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia, nie zwalniał z oceny tej okoliczności organu II instancji na podstawie akt sprawy. Tym bardziej wobec zakwestionowanego w zażaleniu stwierdzenia organu I instancji, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot stron w postępowaniu.

Zważyć przyjdzie, że wszystkie trzy podania o wznowienie postępowania zostały złożone tego samego dnia – [...] stycznia 2019r. (wniosek A.i M. W. wpłynął do organu [...].01.2019r. bowiem został wniesiony przez operatora pocztowego – vide datownik na kopercie). Wnioskodawcy wskazali, że dowiedzieli się o uzyskaniu przez inwestora ww. decyzji Starosty [...] grudnia 2018r., co wydaje się być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, bowiem z akt sprawy wynika, że inwestor odebrał decyzję [...] grudnia 2018r. W sytuacji zatem, gdy jako zasadniczą przesłankę wznowienia wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli że jako strony postępowania zostali bez własnej winy pozbawieni w nim udziału, brak jest w aktach sprawy podstaw aby kwestionować, że wnioskodawcy zachowali termin do wniosku o wznowienie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Skoro wnioskodawcy, jak twierdzą (a nie zostało to zakwestionowane) dowiedzieli się o decyzji [...] grudnia 2018r., zatem składając podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – [...] stycznia 2019r., zachowali miesięczny termin. Tym samym, niewyjaśniona przez wojewodę wątpliwość w podanym zakresie nie mogłaby stanowić samoistnie podstawy rozstrzygnięcia o uchyleniu postanowienia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Nadto wskazać przyjdzie, że podania co do pozostałych wskazanych w nich przesłanek wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 6, ograniczają się w zasadzie jedynie do ich przytoczenia, bez uzasadnienia i wykazania, na czym konkretnie te przesłanki w niniejszej sprawie miałyby polegać. Wnioskodawcy nie wskazali jakie dowody, z jakich powodów okazały się fałszywe, na jakiej podstawie tak twierdzą, czy stwierdził to właściwy organ lub sąd (vide art. 145 § 2 k.p.a.). Podmioty wnioskujące o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej konkretną decyzją administracyjną nie wskazały także stanowisko jakiego organu w tej sprawie było wymagane i z jakich konkretnie powodów przed wydaniem kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę wiaty magazynowej na działce nr [...]. W tym zakresie konieczne zatem było wezwanie wnioskodawców do uzupełnienia podania, co mógł uczynić także organ odwoławczy. Podanie o wznowienie musi się bowiem opierać na rzeczywistych przesłankach określonych w ustawie - odniesionych do okoliczności indywidualnej sprawy rozstrzygniętej decyzją, której podmiot domaga się wzruszenia, a nie jedynie na ich przytoczeniu.

Mimo tej ułomności stanowiska organu odwoławczego i błędnego ograniczenia się wyłącznie do kwestii terminu złożenia wniosku, przy zaniechaniu rozpoznania sprawy w zakresie podstaw wznowienia zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na treść art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi dokonał kontroli legalności skarżonego postanowienia w pełnym zakresie. Podkreślenia bowiem wymaga, że nie każde naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego czy postępowania skutkuje uchyleniem skarżonej decyzji (postanowienia) przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zważył, że w rozpoznawanej sprawie skarżone postanowienie organu odwoławczego, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., mimo wadliwości, nie jest jednak dotknięte wadami skutkującymi stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2), ani też stwierdzone naruszenia nie są tego typu, iżby miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że wynikiem sprawy na skutek skarżonego postanowienia jest uchylenie postanowienia I instancji o odmowie wznowienia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie sądu, w sprawie zaistniały podstawy do takiego właśnie rozstrzygnięcia, bowiem organ I instancji, wbrew zarzutom skargi niedostatecznie rozważył zasadnicze kwestie w postepowaniu wstępnym, inicjowanym podaniem o wznowienie postępowania zakończonego decyzja administracyjną, o którym mowa w art. 145 i nast. k.p.a. Tym samym postanowienie o odmowie wznowienia, wbrew zarzutom skargi, zapadło z naruszeniem przepisów prawa zarówno materialnego jak i postępowania i wymagało jego wyeliminowania z obrotu prawnego, w związku ze skutecznym wniesieniem zażalenia przez podmiotu legitymowane. W konsekwencji błędne uzasadnienie organu odwoławczego i pominięcie w nim w ocenie sądu wielu istotnych wad, przy skupieniu się na okoliczności, którą organ odwoławczy mógł sam rozważyć – nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego przez M. Z. postanowienia wojewody.

Sąd stwierdza, że słuszna okazała się co do zasady konstatacja organu II instancji co do tego, że starosta wadliwie przeprowadził postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania wznowieniowego. Organ pierwszej instancji nie dokonał bowiem prawidłowej oceny zarówno warunków formalnych wniosków o wznowienie postępowania, jak również całkowicie dowolnie i przedwcześnie ocenił zbiorczo, że żadnemu z 6 wnioskodawców nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, legitymujący do skutecznego co najmniej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego o funkcji magazynowej związanej z produkcją budowlaną ("wiaty magazynowej na sprzęt budowlany"). Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju obiekt budowlany (obiekt kategorii XVIII obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty) zasadniczo nie jest funkcjonalnie związany z zabudową mieszkalną, ani też nie ma funkcji usługowej lub drobnego nieuciążliwego rzemiosła zwyczajowo związanego z zabudową mieszkaniową.

Na obecnym etapie postępowania w niniejszej sprawie wskazać zatem należy na zasadnicze kwestie, które budzą wątpliwości i nie zostały wyjaśnione prawidłowo i wszechstronnie przez organ właściwy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2018r. o pozwoleniu na budowę wiaty magazynowej na sprzęt budowlany na działce nr [...], w miejscowości B. gmina G..

Po pierwsze na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy przedłożonych sądowi nie można jednoznacznie stwierdzić nawet tego czy w dacie składania wniosków o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją była ostateczna.

Zgodnie art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 127a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (§ 2).

W aktach sprawy brak jest dowodu skutecznego doręczenia decyzji z [...] grudnia 2018r. jednej z dwóch wskazanych w niej stron postępowania – A. Z.. Na egzemplarzu tej decyzji znajduje się własnoręczne potwierdzenie odbioru decyzji przez inwestora "11 XII 2018" wraz z zapisem "odebrałem w celu dostarczenia żonie 11 XII 2018". Z akt sprawy nie wynika jednak, aby M. Z. został ustanowiony w tym postępowaniu pełnomocnikiem żony A. Z.. Po wtóre w aktach (strony nienumerowane) za egzemplarzem decyzji zalegają dwa oświadczenia datowane na 11 XII 2018 o zrzeczeniu się prawa do odwołania od ww. decyzji (mogące wskazywać na wypełnienie ich i podpisanie przez tę samą osobę - tym samym charakterem pisma), z oznaczeniem i podpisem odpowiednio M. Z. A. Z.. Podkreślenia jednak wymaga, że żaden z tych dwóch dokumentów nie zawiera jakiegokolwiek potwierdzenia złożenia ich w organie I instancji, a w szczególności daty doręczenia tych dokumentów organowi. Zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a. tego typu oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania wywiera opisany w tym przepisie skutek dopiero z dniem doręczenia go organowi, a decyzja staje się ostateczna i prawomocna dopiero z dniem doręczenia takiego oświadczenia przez ostatnią ze stron. Ten przepis o charakterze wyjątku, nie może być interpretowany rozszerzająco, zatem z pewnością nie można domniemywać złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez strony, które zostały dopuszczone przez organ do udziału w postępowaniu. Jednocześnie wątpliwości w tym zakresie nie usuwa "klauzula wykonalności stwierdzająca, że decyzja stała się ostateczna [...].12.2018r".

Z akt sprawy wynika, że [...] stycznia 2019r. odrębne jednobrzmiące wnioski o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem powyższej decyzji (niesporne mimo błędnego oznaczania przedmiotu) złożyli: V. B. i M. B. (właściciele działki nr [...]), M. i D. R. (właściciele działki nr [...]) i A. i M. W. (właściciele działek nr [...]). Wnioskodawcy zgodnie podali, że [...] grudnia 2018r. powzięli wiadomość, że inwestor na podstawie otrzymanej decyzji, której treści nie znają, wznosi budynek zwany wiatą magazynową i zamierza tam prowadzić swoją działalność gospodarczą związaną z produkcją domów z drewna pod nazwą [...]. Jest to działalność uciążliwa dla zabudowy terenu domami jednorodzinnymi, która wiąże się z dużym hałasem (piły do cięcia drewna, urządzenia do heblowania, szlifowania, wkrętarki, gwoździarki), dużym ruchem pojazdów transportujących materiał do budowy konstrukcji, a następnie wywożących je do nabywców. Składowane materiały drewniane, płyty, styropian powodują zagrożenie pożarowe. W każdym z tych podań wnioskodawcy zindywidualizowali swój własny interes prawny powołując się na prawo własności nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a znajdujących się w bliskim sąsiedztwie spornej inwestycji, powodującej opisane uciążliwości. Teren ten, jak podkreślili wnioskodawcy, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zasadniczo przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną z dopuszczalnym uzupełnieniem tej funkcji jedynie o nieuciążliwe usługi i rzemiosło.

Mając powyższe na uwadze, należy wyeksponować zasadniczą kwestię pominiętą całkowicie przez organy obydwu instancji orzekające w niniejszej sprawie. W judykaturze oraz doktrynie zgodnie podkreśla się bowiem szczególny charakter przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ jej istotą jest kwestia podmiotowa – udziału strony w postępowaniu. Dlatego w przypadku zgłoszenia tej przesłanki zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Wówczas postępowanie powinno zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia – postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Jeżeli natomiast status strony postępowania podmiotu, który żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wymaga poczynienia analizy i w tej mierze koniecznym staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, to niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie dopiero we wszczętym już postępowaniu wyjaśnienie tej kwestii. Wyjaśnienie to może doprowadzić organ administracji do wniosku, że podmiot wnoszący o wznowienie postępowania nie ma statusu strony, co w konsekwencji skutkować będzie umorzeniem wszczętego postępowania wznowieniowego. W sytuacji zatem gdy charakter postępowania, zakończonego decyzją, o której wznowienie podmiot wnosi jest tego typu, że fakt posiadania przez dany podmiot przymiotu strony może budzić wątpliwości, wymaga ocen, przeprowadzenia w tej mierze koniecznego postępowania wyjaśniającego – niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie rozstrzygnięcie sprawy w zakresie istnienia przesłanki wznowienia. Tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając treść podań o wznowienie postępowania charakter, funkcję, gabaryty obiektu budowlanego mającego służyć do prowadzenia działalności gospodarczej – budowlanej, wskazuje na co najmniej potencjalnie możliwe odziaływanie poza granice nieruchomości inwestora. Rodziło to po stronie organu oczywisty obowiązek wznowienia postępowania i przeprowadzenia analizy odrębnie wobec właścicieli poszczególnych nieruchomości, tego czy znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowego zamierzenia budowlanego na działce nr [...] w B. .

Wskazać należy, że postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, nie rozstrzyga ono sprawy wznowienia, lecz ją otwiera. Tym samym samo wydanie postanowienia o wznowieniu postepowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w żadnej mierze nie przesądza, że podmiot zgłaszający żądanie wznowienia, posiada przymiot strony w postępowaniu, którego to żądanie dotyczy.

Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 nie został zachowany, skutkuje – zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

Podkreślić należy, że artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mający zastosowanie w niniejszej sprawie i będący lex specialis przepisu art. 28 k.p.a. określa, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. należy rozumieć w ten sposób, że przez to oddziaływanie naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane czy też sanitarne, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 p.b. "obszar oddziaływania obiektu" to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W judykaturze wielokrotnie wskazywano, że dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 p.b., koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Przyjmuje się też, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z nieruchomości, ale także zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Jak wynika z powyższego ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje m.in. ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z własnej nieruchomości. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) wskazano, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy wskazać na przedwczesną i dowolną odmowę przez organ I instancji wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z [...] grudnia 2018r. o pozwoleniu na budowę "wiaty magazynowej na sprzęt budowlany na działce nr [...]" opartą na ogólnikowej i lakonicznej interpretacji legitymacji strony w postępowaniu. Postanowienie z [...] marca 2019r. nie określa stron, do których jest adresowane, odnosząc rozważania zbiorczo do 6 podmiotów (składających 3 odrębne podania) powołujących się co prawda jednakowo ale na indywidualny interes prawny wywodzony z prawa własności do różnych nieruchomości położonych w różnych odległościach od terenu spornej inwestycji. Tym samy nie można obecnie wykluczyć, że po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ewentualnym wezwaniu wnioskodawców do uzupełnienia podań, może się okazać, że co najmniej niektóre spośród osób wnioskujących o wznowienie postępowania posiadają interes prawny w tej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.

Podmioty żądające wznowienia postępowania podnoszą, że sprawa, w której bez własnej winy nie brały udziału dotyczy ich interesu prawnego, bowiem inwestycja powoduje znaczące uciążliwości wobec prawa do niezakłóconego korzystania z własności nieruchomości o funkcji zabudowy mieszkalnej, będących w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. I tak V.B. i M..B. podali, że są właścicielami działki nr [...], na której wznieśli dom jednorodzinny. Działka ta znajduje się po drugiej stronie drogi po skosie w stosunku do działki inwestora. M. i D.R. wskazali, że są właścicielami działki nr [...], na której wznieśli dom jednorodzinny, działka ta znajduje się po drugiej stronie drogi w odległości około 70 m, w stosunku do działki inwestora. Z kolei A.i M. W. wskazali, że są właścicielami działek nr [...] w B. , na którym to gruncie również wznieśli dom jednorodzinny. Ich działkę od działki inwestora rozdziela działka nr [...] lecz graniczą z działką nr [...], z którą została scalona działka nr [...] należące do inwestora.

Ogólnikowe zbycie tych twierdzeń bez ich oceny, analizy, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, być może wezwania wnioskodawców do uzupełnienia wniosków i wykazania ich twierdzeń o oddziaływaniu inwestycji, z pewnością czyniło postanowienie o odmowie wznowienia postępowania co najmniej przedwczesnym.

Uwzględnić w tym zakresie i rozważyć należy charakter prawny istniejącej zabudowy poszczególnych nieruchomości i dopuszczalnej zabudowy wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, charakter rzeczywistej zabudowy i zagospodarowania ich nieruchomości, odległość usytuowania budynków mieszkalnych od spornej inwestycji i ich usytuowanie względem niej, jak również rzeczywisty zasięg oddziaływania obiektu budowlanego, na wybudowanie którego udzielono pozwolenia ww. decyzją (pod względem jego funkcji, gabarytów, konstrukcji, a nie nazwy). Nie bez znaczenia dla przesądzenia spornej kwestii pozostają z pewnością ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie zapewnienia ładu przestrzennego i konieczności ograniczania uciążliwości funkcji pozostających w kolizji do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Należało rozważyć czy i w jakim zakresie wybudowanie na działce nr [...] (po scaleniu działek nr [...]) obiektu budowlanego kategorii XVIII, zatem o funkcji magazynowej związanej z działalnością produkcyjną (budowlaną) inwestora zwiększyło uciążliwość poza teren tej nieruchomości. Jeżeli tak czy obejmuje owa uciążliwość teren nieruchomości podmiotów wnioskujących o wznowienie postępowania, czy i jakie ograniczenia w zakresie zagospodarowania i zabudowy powoduje. Organ zważyć winien, zatem czy istotnie wszelkie oddziaływanie spornej inwestycji, w szczególności w aspekcie hałasu, zwiększonego ruchu pojazdów transportowych zamyka się w terenie tej nieruchomości. Przy czym nie chodzi tu jedynie o przekroczenie dopuszczalnych prawnie norm hałasu, lecz o zwiększenie tego typu uciążliwości w stosunku do uprzedniego sposobu zabudowy i zagospodarowania działki nr [...].

Zwrócić należy uwagę, że wnioskujący powołują się na naruszenie ich prawa do zgodnego z przeznaczeniem i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego korzystania z budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie własnych nieruchomości. Tego typu zabudowa wymaga zapewnienia ochrony przed nadmiernymi uciążliwościami, w tym w zakresie hałasu i drgań (wibracji), czy zanieczyszczenia powietrza. Nadto uwzględnienia wymaga w okolicznościach tej sprawy, że sporną decyzją organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę - nie budynku gospodarczego, lecz "wiaty magazynowej dla urządzeń budowlanych" o znacznych wymiarach 26,5 m × 15.15m (powierzchnia zabudowy 386,33 m2) i wysokości 7,5 m w obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Nie wynika z tej decyzji w jaki sposób ten obiekt związany jest z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wprost wskazuje się, że wiata ma służyć realizacji innego celu – związanego z działalnością budowlaną inwestora realizowaną na innej nieokreślonej bliżej nieruchomości. Jeżeli tak to słuszne są co do zasady wątpliwości wnoszących podanie, że taka inwestycja wymaga oczywistej komunikacji i wiąże się ze zwiększeniem transportu pomiędzy ternem działki [...], a terenem prowadzenia przez inwestora tej działalności, z która związany miałby być ów magazyn na działce [...] Z projektu technicznego wynika, że obiekt ma 3 ściany, nie ma wewnętrznych instalacji elektrycznej, wodociągowej, sanitarnej czy grzewczej.

Przedmiotem bezpośredniej kontroli legalności w niniejszej sprawie nie byłą decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2018r. o pozwoleniu na budowę. Nie przesądzając tej kwestii należy zatem zwrócić uwagę, iż zgodnie z zasadą legalności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Jest on zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. Dz.U. Nr 78. poz. 483 ze zm.). Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprowadza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego innymi aktami prawa miejscowego (...).

W tym kontekście w zakresie możliwego zakresu oddziaływania spornej inwestycji na najbliżej położone nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi nie bez wpływu pozostają zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, obejmującego działkę nr [...] w obrębie B. gmina G., przyjętego uchwałą nr X/60/2007 Rady Gminy w Grudziądzu z dnia 28 września 2007r. (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom z 2007r. Nr 153, poz. 2738, dalej "m.p.z.p."). Zgodnie z § 2 ust. 2 m.p.z.p. przedmiotem jego ustaleń jest teren przeznaczony pod funkcję mieszkalnictwa jednorodzinnego z uzupełniającą funkcją usług podstawowych nieuciążliwych i rzemiosła nieuciążliwego. W § 3 ust. 2 m.p.z.p. zdefiniowano, że ilekroć w planie jest mowa o:

- przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi (pkt 2);

- przeznaczeniu dopuszczalnym - należy przez to rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które stanowi uzupełnienie przeznaczenia podstawowego (pkt 3);

- usługach podstawowych - należy przez to rozumieć usługi zaspokajające codzienne potrzeby mieszkańców typu: gabinet lekarski apteka, punkt napraw, klub osiedlowy itp. (pkt 4)

- usługach nieuciążliwych - należy przez to rozumieć usługi z zakresu handlu, ochrony zdrowia, rzemiosła, kultury, administracji itp. które zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie są zaliczone do przedsięwzięć, dla których istnieje lub może być wymagany obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (pkt 5);

W zapisach ogólnych określających parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w § 7 uchwały określono między innymi, że: usługi podstawowe z zakresu handlu, gastronomii, administracji, ochrony zdrowia itp. lub rzemiosła nieuciążliwego, stanowiące funkcję uzupełniającą, nie mogą przekraczać 30% powierzchni użytkowej budynku przeznaczenia podstawowego (pkt 2); wysokość budynków mieszkalnych - do dwóch kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe), lecz nie więcej niż 10.0 m wys. (pkt 5); a wysokość budynków gospodarczych i garaży - 1 kondygnacja nadziemna, lecz nie więcej niż 5.0 m wys. (pkt 6),

W § 8 pkt 3 uchwały, w ramach szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dopuszczono łączenie wydzielonych działek, w przypadku potrzeby realizacji jednej inwestycji na większej powierzchni, pod warunkiem zachowania ustaleń podjętych w niniejszej uchwale.

W § 12 określono szczegółowe ustalenia dla terenów o symbolach B 1 MN i B 2MN (na którym znajduje się działka nr [...]), w tym m.in.:

1) przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

2) wprowadzono podział terenu B2MN na 7 działek budowlanych, na których obowiązuje projektowanie i realizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (...);

4) ustalono przeznaczenie dopuszczalne - usługi podstawowe nieuciążliwe:

a) handel detaliczny,

b) usługi podstawowe nieuciążliwe z zakresu ochrony zdrowia, gastronomii, administracji, kultury itp.,

c) rzemiosło nieuciążliwe;

5) dopuszczono realizację estetycznej zabudowy gospodarczej i garażowej jednokondygnacyjnej, zharmonizowanej z budynkami mieszkalnymi;

Należy wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. "postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia". Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.

Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie kasatoryjne organu odwoławczego nie narusza prawa w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego, wobec czego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 199 i art. 200 a contrario p.p.s.a. brak było zatem podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w zwrotu zakresie kosztów postępowania.