Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1031/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 74 poz 676
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Monika Nowicka Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1731/06 w sprawie ze skargi J. N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) odwołał J. N. z zajmowanego stanowiska i z dniem 7 marca 2006 r. przeniósł do swojej dyspozycji co wynikało z planów kadrowych wobec jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełnił służbę. Rozkazem personalnym z [...] nr [...], Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego utrzymał w mocy rozkaz personalny z [...] nr [...].

J. N. zaskarżył rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, korzystając z uprawnień autokontrolnych, uwzględnił skargę w całości i rozkazem personalnym z [...] uchylił zarówno zaskarżony rozkaz, jak i poprzedzający go rozkaz personalny.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 2 pkt 4 oraz art. 118 ust. 2 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), przeniósł J. N. na stanowisko głównego specjalisty Delegatury ABW w K., z zachowaniem uposażenia oraz stopnia związanego ze stanowiskiem dyrektora delegatury. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, rozkazowi temu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że uchylenie rozkazów personalnych o odwołaniu J. N. z zajmowanego stanowiska spowodowała konieczność rozstrzygnięcia w przedmiocie stanowiska służbowego J. N., bowiem zajmowane przez niego przed przeniesieniem do dyspozycji stanowisko służbowe, zostało obsadzone przez innego funkcjonariusza. W ocenie organu stanowisko, na jakie funkcjonariusz został przeniesiony, odpowiada jego kwalifikacjom i zdobytemu doświadczeniu życiowemu.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z [...] nr [...], na podstawie art. 57 ust. 2 pkt 4, art. 118 ust. 2 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko a nadto podał, że mianował J. N. na najwyższe w hierarchii służbowej, nieobsadzone i odpowiadające jego kwalifikacjom, stanowisko przewidziane w etacie jednostki organizacyjnej ABW, w której dotychczas pełnił służbę, z zachowaniem prawa do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku, z jednoczesnym zachowaniem stopnia związanego z tym stanowiskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1731/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. N. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), stanowiącego, że funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe.

Sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania (tj. w dniu [...]), w tej dacie, jak wynika z akt administracyjnych, stanowisko dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K., zajmowane wcześniej przez skarżącego, wbrew jego twierdzeniom, było już obsadzone. Mianowanie na to stanowisko innego funkcjonariusza w drodze rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] i [...] z [...], znajdującego się w aktach administracyjnych, wskazuje na obiektywną przeszkodę w kontynuowaniu przez J. N. służby na tym stanowisku.

Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest centralnym organem administracji rządowej, działającym przy pomocy ABW, będącym urzędem administracji rządowej.

Z kolei w myśl § 1 Statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 73 Prezesa Rady Ministrów z 26 czerwca 2002 r. w sprawie nadania statutu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (M.P. Nr 26, poz. 432 ze zm.), Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest urzędem administracji rządowej obsługującym Szefa ABW i działającym zgodnie z jego zarządzeniami, decyzjami, rozkazami, poleceniami i wytycznymi oraz pod jego bezpośrednim kierownictwem. Powołane przepisy wskazują na jednolitą strukturę Agencji, w ramach której to Szef ABW kształtuje ją jako formację właściwą w sprawach ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego.

Z tak określonych kompetencji Szefa ABW wynika również jego samodzielność w sferze zatrudnieniowej jako podmiotu prowadzącego politykę kadrową. Kształtuje więc strukturę zatrudnienia w sposób autonomiczny i to do niego wyłącznie należy dobór i ocena kadr pod kątem właściwej realizacji ustawowych zadań, a dotyczy to w szczególności kadry kierowniczej. Okoliczność ta sprawia, że to Szef ABW dysponuje pełną wiedzą o potrzebach kadrowych Agencji jako całości.

Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem skarżącego dotyczącym niesprawdzenia przez organ możliwości mianowania go na inne, równorzędne stanowisko służbowe. W tej sytuacji nie ma również znaczenia dla sprawy okoliczność, czy i kiedy zostało utworzone w delegaturze ABW w K. stanowisko głównego specjalisty, na które został przeniesiony.

Uzasadnione wydaje się ponadto przyjęcie, iż przez "potrzeby organizacyjne" określone w przepisie art. 57 ust. 2 pkt 4 należy rozumieć również potrzeby wynikające z odpowiedniego doboru kadry kierowniczej, zdolnej do realizacji nakreślonej przez Szefa ABW koncepcji działania tej służby.

Niewątpliwie decyzja podjęta na podstawie art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW jest decyzją uznaniową, a granice uznania administracyjnego wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w powołanym przepisie, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, określające obowiązki organu w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.

W rozpatrywanej sprawie Szef ABW przestrzegał wspomnianych reguł procesowych. Organ miał na uwadze w szczególności przepis art. 7 k.p.a. stanowiący o obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, którymi są w sprawie odpowiednio interes służby oraz interes funkcjonariusza. Uwzględniając interes funkcjonariusza, Szef ABW zachował skarżącemu prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku z jednoczesnym zachowaniem związanego z tym stanowiskiem stopnia.

W decyzjach opartych na uznaniu administracyjnym to do organu należy wybór treści rozstrzygnięcia zdeterminowany celowością decyzji. Uzasadnienie zaś decyzji uznaniowej musi w sposób jasny określać kryteria, którymi kierował się organ administracji publicznej. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają, w ocenie Sądu, uzasadnienia spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Stosowanie przepisów postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących stosunków służbowych związane jest ściśle z treścią przepisów prawa materialnego. To ze specyfiki stosunków służbowych wynika okoliczność, że nie wszystkie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być w pełni zastosowane przez organ w toku przeprowadzonego postępowania, dotyczy to w szczególności przepisów z zakresu postępowania dowodowego.

Zasadnie Szef ABW wskazał w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowe postępowanie zostało ograniczone do analizy dokumentów posiadanych i znanych organowi z urzędu, a dotyczących przebiegu służby funkcjonariusza, posiadanych kwalifikacji zawodowych oraz predyspozycji, jak również istniejących możliwości etatowych i mianowania na inne stanowisko.

Odnosząc się natomiast do zarzutu niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, Sąd podzielił pogląd organu, że nie przeprowadzał on w sprawie dodatkowych czynności procesowych, zaś skarżący miał możliwość zapoznania się ze stanowiskiem organu rozstrzygającym jego sprawę w formie rozkazu personalnego oraz składać wnioski odwoławcze, z czego skorzystał.

Również podnoszony przez J. N. zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu w świetle powyższych rozważań jest niezasadny.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, to Sąd wywodził, że trudno się do niego odnieść z uwagi na brak wskazania, na czym to naruszenie polega, a w szczególności w jaki sposób był dyskryminowany w stosunku do innych funkcjonariuszy. Jak bowiem podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie, z zasady równości określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno, gdy chodzi o ich cechy wspólne, jak też cechy różniące (por. wyrok TK z 28 maja 2002 r., sygn. akt P 10/01, OTK ZU 2002 nr 3A, poz. 35).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

J. N. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na:

1) naruszeniu prawa materialnego w postaci art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.):

– poprzez błędną jego wykładnię, tj. przyjęcie przez WSA w Warszawie, że przesłanką wystarczającą do przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe w trybie art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy o ABW oraz AW jest samoistne uznanie przez organ, że nie ma możliwości mianowania go na stanowisko równorzędne,

– poprzez niewłaściwe jego zastosowanie będące skutkiem naruszenia przepisów postępowania, polegające na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniały inne przyczyny uzasadnione potrzebami organizacyjnymi stanowiącymi – według WSA w Warszawie – obiektywną przeszkodę w kontynuowaniu przez skarżącego służby na stanowisku dyrektora Delegatury ABW w K. i umożliwiające Szefowi ABW przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo i ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niewłaściwe wykonanie przez WSA w Warszawie kontroli działalności Szefa ABW pod względem jej zgodności z prawem w sprawie będącej przedmiotem skargi,

– art. 110 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie w orzeczeniu zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia,

– art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nieustosunkowanie się przez WSA w Warszawie do podniesionego w trakcie rozprawy przez skarżącego argumentu o związaniu organu podjętą przez siebie decyzją dopiero od chwili jej doręczenia.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W sprawnie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Według art. 57 ust. 2 pkt 4 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) "Funkcjonariusza można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku: likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe". W zaskarżonym wyroku Sąd zasadnie wywodził, że Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego ma pozostawioną swobodę działania w dysponowaniu obsadą personalną stanowisk służbowych. Według art. 50 ust. 1 powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu "Szef ABW i Szef AW, każdy w zakresie swego działania, jest właściwy do przyjmowania do służby w Agencji, mianowania funkcjonariuszy na stanowiska służbowe oraz ich przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego". Granice tej swobody wyznaczają przepisy szczególne, które normują przesłanki dopuszczalności podejmowania określonego rodzaju rozkazu personalnego w spawach stosunków służby. W zakresie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe jedną z przesłanek jest wystąpienie "innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi". Taką uzasadnioną przyczyną jest obsadzenie stanowiska służbowego przez innego funkcjonariusza. Uchylenie rozkazu personalnego z [...] nr [...] oraz utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego z [...] nr [...] o odwołaniu J. N. z zajmowanego stanowiska dyrektora Delegatury ABW w K. powodowało ten skutek prawny, że rozkazy personalne o odwołaniu przestały wywoływać skutek prawny, ale skutki prawne wywołane pozostały w mocy. Stanowisko dyrektora Delegatury ABW w K. zostało powierzone innemu funkcjonariuszowi ABW, początkowo na podstawie powierzenia pełnienia obowiązków a następnie rozkazem personalnym z [...] powołaniem na stanowisko dyrektora Delegatury ABW w K..

Zasadnie Sąd wywodził, że obsada personalna, a zwłaszcza na stanowisku kierowniczym – dyrektora Delegatury ABW – należy do Szefa ABW. Uzasadnia to do zakwalifikowania do przesłanki "innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi".

Wywodzone zarzuty naruszenia art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego nie są usprawiedliwione. Według art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi "Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej". Ustanowiona w art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada związania organu administracji publicznej decyzją administracyjną nie oznacza, że organ, który wydał decyzję ma traktować tę decyzję jako nieistniejącą. Z art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika tylko tyle, że organ administracji publicznej od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie jest tą decyzją związany i nie może jej w dowolnym trybie uchylić. Z art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego nie można zatem skutecznie wywodzić, że pomimo wydania rozkazu personalnego o powołaniu na stanowisko dyrektora Delegatury ABW w K., nie można przyjąć, że to stanowisko zostało obsadzone, a to z uwagi na fakt doręczenia decyzji 1 sierpnia 2006 r.

Nie jest usprawiedliwiony zatem zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sąd przeprowadził kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego rozkazu personalnego Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zarówno w oparciu o przepisy prawa materialnego, jak i przepisy prawa procesowego. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.