Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 493/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23a ust. 5, 6 i 9 , art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1972 nr 74 poz 1 art. 10
law: Rozporządzenie Rady EWG Nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie  stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do  członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie uznania nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 1 lipca 2010 r., nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego przez A. B. w dniu 29 listopada 2007 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na syna P. B., Burmistrz Gorzowa Śląskiego decyzją z dnia 12 grudnia 2007 r., nr [...], przyznał na okres od dnia 1 listopada 2007 r. do 30 listopada 2008 r. zasiłek pielęgnacyjny na P. B. w kwocie 153 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podał, że stan zdrowia P. B. wynikający z orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 22 listopada 2007 r. kwalifikuje do przyznania świadczenia, przy czym orzeczony stopień niepełnosprawności, istniejący od urodzenia, ma charakter okresowy do 30 listopada 2008 r.

Następnie, decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r. Burmistrz Gorzowa Śląskiego rozstrzygnął o uchyleniu powyższej decyzji własnej z dnia 12 grudnia 2007 r. "ze skutkiem prawnym od 1 czerwca 2008 r.", ponieważ Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Opolu ustalił, iż w sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

Po przekazaniu akt do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, Zastępca Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego tego Ośrodka, działający z upoważnienia Marszałka Województwa Opolskiego, pismem z dnia 25 stycznia 2010 r. poinformował A. B., że przejmuje sprawę związaną z ustaleniem uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego na jej dziecko na okres od 1 listopada 2007 r. do 30 listopada 2008 r. Zawiadomił ją również o przysługującym jej prawie do czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Następnie Marszałek Województwa Opolskiego w dniu 12 lutego 2010 r. wydał decyzję, którą orzeczono o "odmowie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla P. B., ur. [...] 1991 r., reprezentowanego przez A. B. na okres od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. oraz od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r." Jako podstawę prawną wskazano przepisy art. 21 ust. 1 w związku z art. 23a ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm. - zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w związku z art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie oraz decyzję nr 207 z dnia 7 kwietnia 2006 r. dotyczącą interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 i art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 20 września 2010 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości zajęte w niej stanowisko.

Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lipca 2010 r., nr [...], upoważniony przez Marszałka Województwa Opolskiego Zastępca Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 23 a ust. 9 i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, orzekł, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony P. B., na podstawie decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim z dnia 12 grudnia 2007 r., nr [...], w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., w łącznej kwocie 612 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, opisując stan faktyczny sprawy stwierdził, iż decyzją z dnia 12 grudnia 2007 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim przyznał niepełnosprawnemu P. B. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie po 153 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2007 r. do 30 listopada 2008 r. Podał również, iż podjęto stosowne czynności w wyniku których ustalono, że K. B. w okresach: od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r. wykonywał pracę zawodową w Niemczech i w kraju tym pobierał zasiłek rodzinny na dwoje dzieci, m.in. w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 31 października 2008 r., co zostało potwierdzone w formularzu E 411 z dnia 8 kwietnia 2009 r., otrzymanego z niemieckiej instytucji właściwej - Familienkasse Reutlingen. Organ stwierdził, że w sprawie przyznania P. B. zasiłku pielęgnacyjnego mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresach: od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., a to oznacza, iż w tych okresach organem właściwym do wydania decyzji w tym przedmiocie jest Marszałek Województwa Opolskiego. Wskazał także, iż w oparciu o powyższą informację Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim, działając na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r. uchylił z dniem 1 czerwca 2008 r. własną decyzję o przyznaniu P. B. zasiłku pielęgnacyjnego i przekazał sprawę - zgodnie z właściwością rzeczową - Regionalnemu Ośrodkowi Polityki Społecznej w Opolu. Organ argumentował, iż z treści art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że w przypadku gdy marszałek województwa ustali, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dalej organ podniósł, iż treść przepisu art. 23a ust. 6 ustawy wskazuje, iż po uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne przez organ właściwy o prawie do świadczeń rodzinnych orzeka marszałek województwa, który wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 ustawy od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych.

Organ wyjaśnił, iż w świetle przepisów wspólnotowych P. B., jako członek rodziny pozostający na utrzymaniu ojca – K. B., zatrudnionego w Niemczech w okresach: od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., stał się osobą uprawnioną do świadczeń rodzinnych w Niemczech. Okoliczność ta pozwoliła Kierownikowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim na uchylenie własnej decyzji przyznającej stronie zasiłek pielęgnacyjny od dnia wystąpienia elementu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, tj. od dnia 1 czerwca 2008 r. Jednocześnie wniosek strony o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w podanym okresie został załatwiony negatywnie, bowiem decyzją z dnia 12 lutego 2010 r. odmówiono stronie przyznania tego świadczenia. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki prawne wymienione w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem zasiłek pielęgnacyjny wypłacony stronie w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za ww. okresy, w których P. B. stał się uprawniony do świadczeń rodzinnych w Niemczech w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny, jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi.

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. B. umocowana później przez syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ww. decyzją z dnia 20 września 2010 r. utrzymało w mocy decyzję I instancji i podniosło, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ma zastosowanie przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy, wedle którego za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Wskazało, że koordynacja została uregulowana przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 149 z 05.07.1971, str. 2, ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1, str. 35, ze. zm.) oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE L 74 z 27.03.1972, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5 t.l, str. 83, ze zm.). Z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej owe akty prawne stały się częścią polskiego porządku prawnego i są źródłem prawa. W dniu 1 maja 2010 r. weszła co prawda w życie reforma systemu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a miejsce ww. rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 w unijnym porządku prawnym zajęły odpowiednio: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L.04.166.1, ze zm.) - jako nowe rozporządzenie podstawowe, oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.09.284.1) - jako nowe rozporządzenie wykonawcze. Jednakże, zgodnie z pkt 5 decyzji NR H1 Komisji Administracyjnej Ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego z dnia 12 czerwca 2009 r. dotyczącej zasad przechodzenia od rozporządzeń Rady (EWG) nr 1408/71 i (EWG) nr 574/72 do rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 i (WE) nr 987/2009 oraz stosowania decyzji i zaleceń Komisji Administracyjnej ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego: "wnioski złożone przed dniem wejścia w życie tychże rozporządzeń co do zasady nadal podlegają prawu, które miało do nich zastosowanie w chwili ich złożenia, a przepisy wspomnianych rozporządzeń mają zastosowanie jedynie do wniosków otwartych po wejściu w życie tychże rozporządzeń". Zdaniem Kolegium przez pojęcie "wniosek otwarty" należy rozumieć wniosek, na mocy którego powstaje uprawnienie do świadczeń rodzinnych po 1 maju 2010 r. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, zobowiązany jest dokonać weryfikacji zaskarżonej decyzji w oparciu o rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 i rozporządzenie wykonawcze Rady (EWG) nr 574/72, albowiem wniosek strony o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony przed 1 maja 2010 r. i po tym dniu nie powstało uprawnienie strony do świadczeń rodzinnych. Podniósł, iż ustawodawca w art. 23 a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych reguluje dwie odrębne sytuacje odnoszące się do stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku ust. 1 powołanego artykułu posłużono się zwrotem: "członek rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami Rzeczypospolitej (...)", zaś w ust. 2 (który w tym przypadku ma zastosowanie) posłużono się zwrotem "w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa (...), po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne". W obu wypadkach organ właściwy przekazuje sprawę marszałkowi, który ustala czy mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 3). W rezultacie, jeśli po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba, która wyjechała podlega ustawodawstwu państwa w zakresie świadczeń rodzinnych (art. 23a ust. 2 i 5 ustawy). W odniesieniu do tego wywiódł, że w sprawie ma miejsce sytuacja opisana w art. 23a ust. 5 ustawy, gdyż ojciec strony, jako osoba zatrudniona w Niemczech i opłacająca składki na ubezpieczenia społeczne jest uprawniony w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium Polski (żony i dwóch synów), do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo niemieckie, tak jakby osoby te zamieszkiwały na terytorium Niemiec (art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71). Organ podał, iż równocześnie stronie przysługują uprawnienia do świadczeń rodzinnych, w skład, których wchodzi zasiłek pielęgnacyjny, w Polsce - na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż przepisy tej ustawy nie uzależniają nabycie prawa do świadczeń rodzinnych od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek. W ocenie organu, w opisanym przypadku - jak wynika z preambuły do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 - pracownicy najemni i osoby prowadzące działalność na własny rachunek przemieszczające się we Wspólnocie, powinny być objęte systemem zabezpieczenia społecznego tylko jednego Państwa Członkowskiego w celu uniknięcia zbiegu właściwych ustawodawstw i wynikających z tego komplikacji. Organ wyjaśnił, iż procedury wspólnotowe są stosowane w celu uniknięcia kumulacji praw do świadczeń przewidzianych przez państwo zatrudnienia ze świadczeniami, które są przewidziane przez ustawodawstwo polskie. W przypadku niepełnosprawnego P. B. obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych w zakres, których wchodzi zasiłek pielęgnacyjny, za okres obejmujący zatrudnienie jego ojca – K. B. w Niemczech spoczywa na państwie niemieckim. Prawo do świadczeń rodzinnych w Polsce, tj. w kraju zamieszkania P. B. podlega zatem zawieszeniu do wysokości świadczeń w państwie zatrudnienia jego ojca – K. B., tj. w Niemczech (art. 10 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 574/72). Zawieszenie następuje bez względu na to, kto w rodzinie jest bezpośrednio uprawniony do pobierania świadczeń rodzinnych na podstawie ustawodawstwa państwa zamieszkania (mąż czy żona, czy też dziecko).

W świetle powyższego Kolegium przyjęło, iż stanowisko organu I instancji uznające, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony P. B., na podstawie decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim z dnia 12 grudnia 2007 r., w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., w łącznej kwocie 612 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym, znajduje oparcie w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie zaś do brzmienia art. 23a ust. 9 ustawy, marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio. W rozpatrywanym przypadku nienależnie pobrany przez P. B. zasiłek pielęgnacyjny podlega ustaleniu i dochodzeniu przez Marszałka Województwa Opolskiego, w imieniu którego działał Zastępca Kierownika Referatu Organizacji i Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu.

Wyrokiem WSA w Opolu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Op 363/11 uchylono powyższą decyzję organu I instancji z dnia 1 lipca 2010 r. oraz decyzję Kolegium z dnia 20 września 2010 r., nr [...], wskazując na okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lutego 2010 r. i decyzji Kolegium z dnia 20 września 2010 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, która - zdaniem Sądu - miała prejudycjalne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.

W wyniku skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. , sygn. akt I OSK 349/12, NSA uchylił omówiony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie, w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, ustalenie, że świadczenie zostały pobrane nienależnie w rozumieniu art. 23a ust. 9 ustawy uwarunkowane jest pozostawaniem w obrocie prawym decyzji odmawiającej przyznania świadczeń rodzinnych, podjętej na podstawie ust. 6 omawianej jednostki redakcyjnej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podczas, gdy wydanie decyzji ustalającej, iż takie świadczenia, co do których mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego, uwarunkowane jest pozostawaniem w obrocie prawnym decyzji właściwego organu o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne na podstawie art. 23 ust. 5 omawianej ustawy. Sąd kasacyjny zauważył, że takie rozumienie ww. przepisów wynika z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem ustawodawca wprost w tym przepisie zdefiniował nienależenie pobrane świadczenie rodzinne, wyraźnie w pkt 3 wskazując, iż za nienależenie pobrane świadczenie uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 za okres od dnia w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Ocena, że świadczenia rodzinne zostały pobrane nienależnie nie jest zaś uzależniona od wydania decyzji podjętej w trybie art. 23a ust. 6 tej ustawy. Prowadzone bowiem przez Marszałka postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych oraz prowadzone także przez niego postępowanie w sprawie uznania za nienależenie pobrane świadczenie rodzinne przyznane przez Burmistrza, w których zachodziła konieczność zastosowanie przepisów o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego, to w istocie dwa zupełnie odrębne postępowania administracyjne. Omawiane postępowania łączy jedynie osoba strony oraz istotny z punktu wiedzenia omawianej ustawy fakt, wyjazdu członka rodzinny osoby uprawnionej do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 2).

W skardze, datowanej na dzień 8 listopada 2010 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 16 ust. 5a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znajduje się strona. Wskazując na powyższe P. B. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Ponadto zaakcentować trzeba, iż stosownie do art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana w stanie prawnym ani faktycznym, zatem tut. Sąd, rozpoznający sprawę ponownie, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjdzie przypomnieć, że zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 1 lipca 2010 r. orzekającą o uznaniu, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony P. B., na podstawie decyzji, Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w 12 grudnia 2007 r., w okresie od 1 czerwca 2008 r. do 30 czerwca 2008 r. i od 1 sierpnia 2008 r. do 31 października 2008 r., w łącznej kwocie 612 zł, jest nienależnie pobranym świadczeniem rodzinnym. Poza tym w sprawie poza sporem jest, iż Burmistrz Gorzowa Śląskiego decyzją z dnia 9 grudnia 2009 r., działając na podstawie art. 23a ust. 5 ustawy uchylił z dniem 1 czerwca 2008 r. własną decyzję ostateczną przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny, a decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym.

Mając na względzie wytyczne Sądu II instancji i kierując się poglądem zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 349/12, należy dostrzec, że w tych okolicznościach ziściła się hipoteza z art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji zrealizowała się podstawa do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o ust. 9 art. 23a tej ustawy. Przyjąć zatem należy, jak to wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny, iż świadczeniami nienależnymi na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych są świadczenie wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, których istotę definiuje w sposób zupełny art. 30 ust. 2 ustawy. Ocena, że świadczenia rodzinne zostały pobrane nienależnie nie jest zaś uzależniona od wydania decyzji podjętej w trybie art. 23a ust. 6 tej ustawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że zostały one podjęte z naruszeniem prawa.

Najpierw przyjdzie odnotować, że materialną podstawę rozstrzygnięć przyznania świadczeń w ramach systemu zabezpieczenia społecznego stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 23a ust. 9 ustawy marszałek województwa ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 30 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Aby skutecznie można było orzec o nakazaniu zwrotu pobranych świadczeń rodzinnych muszą być one uznane za "nienależnie pobrane świadczenia rodzinne". O kwalifikacji świadczeń rodzinnych jako nienależnie pobranych organ nie orzeka dowolnie. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m.in. świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Trzeba także odnotować, że art. 30 ust. 1 ustawy, nie tylko nakłada obowiązki na osobę pobierającą świadczenie w sposób nieuprawniony, lecz także nakazuje właściwemu organowi podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania świadczeń uznanych za nienależnie pobrane. Jednocześnie ustawodawca definiuje w ust. 2 pkt 3 wskazanego przepisu pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego", uznając za takie m.in. świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Przyjdzie nadmienić, na co wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1710/09 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z treści przywołanych przepisów wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie tylko z samym pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z instytucją "świadczenia nienależnie pobranego", które to pojęcia nie są tożsame. Pierwsze z nich jest pojęciem obiektywnym i występuje, m. in. wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast drugie dotyczy świadczenia pobranego przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Poza tym argumentował, że powszechnie przyjmuje się, iż "obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Z powyższego wynika zatem, że nienależnie pobrane świadczenie, to świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, na skutek okoliczności leżących po stronie świadczeniobiorcy". Tymczasem w kontrolowanej sprawie w tym zakresie organy obu instancji nie wyraziły jakiegokolwiek stanowiska, w szczególności - z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy - nie przedstawiły własnego sposobu rozumienia pojęcia: "nienależnie pobrane świadczenie". Wbrew treści art. 107 § 3 K.p.a. stanowiącego, że uzasadnienie "faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.", w uzasadnieniach decyzji obu organów szczegółowo jedynie zrelacjonowano stan faktyczny sprawy i przytoczono przepisy mające zastosowanie w sprawie. Wprawdzie organy ustaliły podmiot, na rzecz którego dokonano nieuzasadnionej wypłaty świadczeń rodzinnych (podmiotu zobowiązanego); wystąpienie zdarzenia, o jakim mowa w art. 23a ust. 5 ustawy (uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne z uwagi na wyjazd [przebywanie] - w trakcie okresu pobierania świadczenia - członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego); a także ustaliły czas podlegania ustawodawstwu obcego państwa w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, to jednak organ I instancji w kwestii nienależnie pobranego świadczenia ograniczył się do wskazania, że w okresach za które żąda zwrotu tego świadczenia K. B. wykonywał pracę zawodową w Niemczech i miał przyznany zasiłek rodzinny na dzieci, m.in. w okresie od 1 czerwca do 31 października 2008 r., o czym poinformowała go instytucja zagraniczna pismem z dnia 22 października 2009 r. Kolegium natomiast w tym zakresie dokładnie zrelacjonowało decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 12 lutego 2010 r., na mocy której organ odmówił P. B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w tym za sporny okres. Zgodziło się z Marszałkiem, że w przypadku niepełnosprawnego P. B. obowiązek wypłaty świadczeń rodzinnych w zakres, których wchodzi zasiłek pielęgnacyjny, za okres obejmujący zatrudnienie jego ojca w Niemczech spoczywał na państwie niemieckim, a prawo do świadczeń rodzinnych w Polsce podlegało zawieszeniu do wysokości świadczeń w państwie zatrudnienia jego ojca – K. B. w Niemczech. Wobec tego uznało, iż zasiłek pielęgnacyjny wypłacony P. B., na podstawie decyzji Kierownika Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gorzowie Śląskim z dnia 12 grudnia 2007 r., w łącznej kwocie 612 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym, gdyż znajduje oparcie w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu zaakcentować należy, że okoliczności, które bezspornie wykazały organy, tj wykonywanie sezonowej pracy zawodowej przez ojca skarżącego w Niemczech oraz fakt przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci, nie są jeszcze wystarczającą podstawą do wydania zakwestionowanych rozstrzygnięć. W sprawie bowiem zabrakło niewątpliwego ustalenia, w jakiej wysokości ojciec skarżącego pobierał świadczenia rodzinne w spornych miesiącach 2008 r. Z uwagi na to, że zgromadzony materiał w sprawie administracyjnej danych takich nie zawiera, stwierdzić należy, że organy uchybiły regułom procesowym zawartym w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011r., sygn. akt I OSK 713/11, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjdzie zauważyć, że rację ma Kolegium, iż art. 10 rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 nie przewiduje - poza porównaniem kwoty świadczeń oraz zawieszeniem praw do świadczeń lub zasiłków należnych na podstawie ustawodawstwa państwa zamieszkania do wysokości kwoty świadczeń przewidzianych w państwie zatrudnienia z tytułu art. 73 lub 74 (podkreślenie Sądu) - porównywania typów zawieszanych świadczeń lub zasiłków. Zawieszaniu w takim przypadku podlegają zasiłki lub świadczenia rodzinne do wysokości kwoty świadczeń rodzinnych należnych w zastosowaniu ww. artykułów z państwa zatrudnienia. W badanej sprawie jednak nie tylko nie wskazano czy i w jakiej kwocie zostały wypłacone zasiłki rodzinne ojcu skarżącego, ale też nie porównano ogólnych kwot świadczeń przyznanych za sporny okres w obu krajach. Okoliczność ta w niniejszej sprawie jest o tyle istotna, że w piśmie datowanym na dzień 12 kwietnia 2010 r., a doręczonym Kolegium w dniu 6 sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego K. B. podawał, iż instytucja niemiecka w rozliczeniu zasiłku na dzieci potrącała mu kwotę wypłacaną w Polsce jako zasiłek pielęgnacyjny. Ta kwestia w tym zakresie w ogóle nie została wyjaśniona, nadto Kolegium autorytatywnie stwierdziło, że polskie organy właściwe nie mogą odpowiadać za działania organów niemieckich, jak też uznało, iż organy krajowe byłyby zobowiązane do ewentualnej dopłaty świadczeń, lecz tylko wówczas, gdyby świadczenia rodzinne w Niemczech okazały się niższe od przysługujących w Polsce. Tymczasem na podstawie lektury akt i uzasadnień decyzji obu organów trudno dociec na podstawie jakich dowodów i okoliczności oparto stwierdzenie, że przyznane świadczenie rodzinne w kraju zatrudnienia ojca skarżącego było wyższe od krajowego. Należy zatem zwrócić uwagę, że ETS wielokrotnie podkreślał, iż zastosowanie przepisów powołanego rozporządzenia nie może prowadzić do wywołania skutków negatywnych w postaci pozbawienia pracownika migrującego lub członków jego rodziny prawa do świadczeń albo obniżenia świadczeń przysługujących im na mocy wyłącznie ustawodawstwa krajowego (por. wyrok ETS z dnia 21 października 1975 r., sygn. akt C-24/75, ECR1975/7/01149 - orzeczenie wstępne w sprawie Teresa i Silwana Patroni v. Office national des pensions pour travailleures salaries /ONPTS/ Bruksela).

Z kolei, odnosząc się do twierdzenia Kolegium, iż nie ma racji skarżący, że wypłacany zasiłek pielęgnacyjne nie powinien być uznany za nienależny, gdyż OPS w Gorzowie Śląskim był informowany o sezonowym zatrudnianiu K. B. w Niemczech, jednak przyznawał za ten czas sporny zasiłek, to stanowisko w tym zakresie jest przedwczesne, w świetle pierwszego zarzutu postawionego organom przez Sąd, iż nie przedstawiły sposobu rozumienia sformułowania "nienależnie pobrane świadczenie".

Na koniec trzeba dostrzec, że myli się skarżący, iż organy niewłaściwie zastosowały art. 16 ust. 5a ustawy, ponieważ w kontrolowanej sprawie organy w ogóle nie orzekały na podstawie tego przepisu. Zmiana brzmienia tej regulacji w zakresie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją, m.in. niepełnosprawnego dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, nastąpiła dopiero od 1 stycznia 2009 r., tymczasem sporny zasiłek dotyczy 2008 r., do którego nie mógł mieć zastosowania podany przez skarżącego przepis.

Podsumowując powiedziane dotychczas uznać trzeba, że dopiero wyjaśnienie wszystkich wskazanych wyżej okoliczności pozwoli w niniejszej sprawie wysnuć wnioski co do możliwości uznania wypłaconych w Polsce świadczeń za nienależnie pobrane. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny uwzględnić wskazania zawarte w treści niniejszego uzasadnienia oraz wynikającą z tego potrzebę poczynienia ustaleń w przedmiocie opisanych przez Sąd okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a orzeczenie o niewykonaniu zaskarżonego aktu wydał na podstawie art. 152.

-----------------------

13