Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 936/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 936/17

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 09.02.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu nr [...] z 07.11.2016r. uchylającą decyzję PMP nr [...] z 17.08.2016r. po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w Poznaniu (dalej inwestor) z 14.03.2016, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...].

W uzasadnieniu wyjaśniono, że inwestor złożył przedmiotowy wniosek w dniu 14.03.2016r. Po jego ostatecznej korekcie złożonej przez inwestora w dniu 20.12.2016r planowany obiekt ma mieć 5 kondygnacji nadziemnych, przy czym ostatnia wycofana względem elewacji frontowej. Wnioskowana powierzchnia zabudowy budynku wynosi 340m2, co stanowi około 37% powierzchni terenu inwestycji. Szerokość elewacji frontowej budynku ma wynieść około 15m. Budynek będzie miał dach płaski.

Dla planowanej inwestycji wydano decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy nr [...] z 17.08.2016r. Odwołanie złożył wnioskodawca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z 07.11. 2016r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego postępowania stwierdzono, iż w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania teren, na którym planuje się inwestycję znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN/MW. Jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej niskiej na którym na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.

Dokonano ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na określonym obszarze wyznaczonym zgodnie z §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wokół terenu, którego dotyczy wniosek.

Obszar analizowany zgodnie z w/w rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przy czym jako front działki należy rozumieć zgodnie z ww. rozporządzeniem część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z w/w rozporządzeniem w promieniu 69 m od granic terenu objętego wnioskiem (3x23 m). Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. Pozostawiono zatem promień obszaru analizowanego, wyznaczając granice tego obszaru jak wyżej. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się działki położone przy ul. [...], po obu jej stronach, na odcinku od ul. [...], do wysokości drogi wewnętrznej przy ul. [...], działki z fragmentem zabudowy jednorodzinnej szeregowej przy ul. [...], oraz część zabudowy przy ul. [...].

Uznano, że tak wyznaczony obszar jest wystarczający by przeprowadzić analizę funkcji i parametrów sąsiedniej zabudowy, a jego dalsze rozszerzanie nie wpłynęłoby na zmianę ustaleń dla nowej inwestycji.

W niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wprowadza on zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest dostosowanie planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Przeprowadzona analiza wykazała że w obszarze analizowanym występuje naprzemiennie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna oraz usługowa i handlowa. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym 32 % (od 15,9% do 50%). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 22 m, a maksymalna 93 m (ul. [...]). W obszarze analizowanym występują zarówno budynki z dachami płaskimi, jak i skośnymi. Budynki mieszkalne wielorodzinne mają wysokość od 4-5 kondygnacji nadziemnych. Planowana inwestycja kontynuuje więc funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej występującej na działkach sąsiednich.

Parametry dla nowej zabudowy ustalono na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

a) Linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jako kontynuację istniejącej na tym terenie linii zabudowy wyznaczonej przez budynki położone przy ul. [...].

b) Planowana inwestycja stanowić będzie 37% powierzchni terenu inwestycji. Przekracza zatem średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym, który wynosi 32%. Planowana zabudowa może nawiązywać do działki położonej przy ul. [...], zabudowanej w ok. 37% swojej powierzchni. Tym samym na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest wyznaczenie parametru wielkości zabudowy na poziomie 37%.

c) Przy określaniu średniej szerokości elewacji frontowej w analizie urbanistycznej uwzględniono wszystkie budynki. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 23m, osiągając maksymalną szerokość 93m w przypadku budynku wielorodzinnego przy ul. [...]. Planowana szerokość elewacji budynku wynosi ok. 15m, a więc inwestycja zakłada mniejszą szerokość elewacji niż wartość średnia, ale za to będzie to szerokość budynku nawiązująca do szerokości elewacji pozostałych budynków przy ul. [...]. Tym samym możliwe jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowego budynku na podstawie § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia.

d) W obszarze analizowanym budynki mieszkalne wielorodzinne posiadają wysokość 4-5 kondygnacji nadziemnych, mieszkalne jednorodzinne mają 2-3 kondygnacje (z dachem płaskim lub stromym). Wnioskowany budynek przewiduje realizację po ostatniej zmianie wniosku 4 do 5 kondygnacji nadziemnych i 1 kondygnację podziemną, co w przypadku 5 kondygnacji przekracza wysokość budynków usytuowanych na działkach sąsiednich [...]. Przy ul. [...], na odcinku od ul. [...] do granicy obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne o wysokości 5 kondygnacji nadziemnych np. [...] (po drugiej stronie ulicy) oraz i [...] (za wnioskowaną działką). Większą liczbę kondygnacji jak cztery ma budynek wielorodzinny przy ul. [...] i przy ul. [...]ale ten ostatni znajduje się poza obszarem analizowanym. Oba te budynki nie występują jednak w jednej linii z innymi obiektami w ciągu zabudowy ul. [...]. Ponieważ budynki na działkach sąsiednich ([...]) są różnej wysokości i tworzą uskok można zastosować dla wyznaczenia wysokości wnioskowanego budynku § 7 ust. 3 rozporządzenia i przyjąć średnią wysokość z obszaru analizowanego, co w przypadku budynków mieszkalnych (nie licząc jednorodzinnych) waha się między 4 a 5 kondygnacji. Na podstawie tego przepisu możliwe jest wyznaczenie wysokości budynku zgodnie z ostatnią zmianą wniosku, a ostateczne szczegółowe rozwiązania architektoniczne uwzględniające zacienianie i nasłonecznienie na działkach sąsiednich będą analizowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

e) Planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachów budynków w obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 w/w rozporządzenia - w sąsiedztwie inwestycji występują budynki wielorodzinne z dachami płaskimi.

f) Obszar analizowany stanowi fragment zabudowy wielorodzinnej blokowej oraz w formie budynków wolno stojących. Obok zabudowy osiedlowej znajdują się enklawy zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej a także zabudowy szeregowej. Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] kontynuuje cechy zagospodarowania terenu charakterystyczne dla wyznaczonego obszaru analizowanego. Nowo projektowany budynek stanie się uzupełniającym elementem zagospodarowania przestrzeni wzdłuż ul. [...].

Decyzja została wydana po uzgodnieniu przeprowadzonym zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust 4 oraz art. 64 ust 1 u.p.z.p. i po uzyskaniu opinii Zarządu Dróg Miejskich.

Inwestycja spełnia także pozostałe warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 wymienionej ustawy:

- Teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...].

- Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

- Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne.

- Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stwierdzono, że, planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła [...]wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że dopuszczalny procent zabudowy określony na 37 % jest sprzeczny z najbliższą zabudową iznacząco przekracza średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym, który wynosi zgodnie z przeprowadzoną analizą 32 %. W tym rejonie przeważa zabudowa jednorodzinna, dla której wskaźnik zabudowy kształtuje się w przedziale 16-27 %. Podkreślono, że w decyzji powołano się na nieruchomość o największej gęstości zabudowy, oddaloną od planowanej inwestycji o kilka działek, położoną przy ul. Ugory 67.

Dopuszczalna wysokość budynku nie nawiązuje do budynków sąsiednich zlokalizowanych przy ul. [...], gdyż przeważają tu budynki dwukondygnacyjne.

W decyzji dopuszczono zabudowę na całym obszarze działek, określając odległości od granic jedynie przepisami prawa budowlanego. W tym wypadku powinna zostać określona nie tylko obowiązująca linia zabudowy od strony ulicy, ale także nieprzekraczalna linia zabudowy w tylnej części działek. Zabudowa tylnej części wysokim budynkiem pozbawi sąsiednie działki miejsca do rekreacji i wypoczynku.

Ze względu na hałas i natężenie ruchu, załadunek i wyładunek do przewidywanych lokali handlowych może odbywać się wyłącznie od strony ul. [...] i tylko z tej strony mogą być zlokalizowane ewentualne urządzenia techniczne generujące hałas. Ponieważ przewidywana inwestycja jest położona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, obiekty handlowe mogą być lokalizowane wyłącznie od strony ulicy [...], a dojścia i dojazdy do tych obiektów powinny być zlokalizowane również od strony ulicy. Zapisy te zostały pominięte w wydanej decyzji.

Drogi i miejsca postojowe powinny zostać zaprojektowane tak, aby pojazdy dojeżdżające do tej posesji nie wjeżdżały na teren nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] 13, generując zwiększony ruch i blokując miejsca postojowe, a współczynnik ilości miejsc postojowych dla inwestycji powinien zostać zwiększony, ponieważ ze względu na brak miejsc parkingowych w tym rejonie, pojazdy będą wjeżdżać na teren otwartej nieruchomości [...] 13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzja z dnia 17.07.2017r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. inwestor wniósł o zwiększenie obszaru analizowanego o działkę nr 36/31 arkusz 25 obręb Winiary oraz dokonał korekty wniosku wskazując, iż wnosi o ustalenie warunków zabudowy w zakresie wysokości budynku do 5 kondygnacji nadziemnych, wysokość gzymsu do 16,0 m.

Pismem z dnia 18 lipca 2016 r. inwestor dokonał korekty wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie liczby kondygnacji nadziemnych (4), wysokości do górnej krawędzi elewacji frontowej (13,5m ) oraz wysokości kalenicy (13,5m).

Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. [...]spełniającą kryteria określone w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Wyjaśniono, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jaki muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej "rozporządzeniem").

Dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a więc zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust.1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl postanowień w/w rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno4iartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich, wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Według § 9 ust.1 - 4 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W świetle powyższego załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.

Z uwagi na przekroczenie średnich wartości organ I instancji przeanalizował konsekwencje przestrzenne, jakie zostaną stworzone pomiędzy wnioskowaną a istniejącą zabudową. Obowiązujące przepisy dopuszczają ustalenie innych parametrów na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., jeżeli wynika to z analizy.

W obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 32% i zawiera się w granicach od 15,9% do 50%. Zatem wnioskowany budynek o powierzchni zabudowy 37% wkomponuje się w zastany układ.

Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy. Organ I instancji wypowiedział się w zakresie zastosowania odstępstw i prawidłowo wskazał na podstawie przeprowadzonej analizy, iż są podstawy do potraktowania wnioskowanej inwestycji na szczególnych zasadach jak to wynika z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Sporządzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Wskazano, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Podkreślono, że inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt. 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08).

Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji. Takie kwestie mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę (np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 650/2004, z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 713/2005; z dnia 3 marca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 233/2005). Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest dotyczącym pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zabudowy jedno i wielorodzinnej Kolegium wskazało na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2013 r. (sygn. akt: II SA/Łd 560/13), zgodnie z którym: określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej. Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu winna być bowiem rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). (...). Ustawa w żadnym miejscu nie wyodrębnia funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem jednorodzinnym i funkcji mieszkaniowej związanej z budownictwem wielorodzinnym. Taki podział jest dokonywany nie ze względu na funkcję mieszkaniową tych budynków, lecz z uwagi na konieczność spełnienia ustawowych wymogów technicznych, ostrzejszych dla budownictwa wielorodzinnego i łagodniejszych dla budownictwa jednorodzinnego, (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Nie można więc przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednemu z rodzajów zabudowy (mieszkaniowemu jednorodzinnemu) można nadać priorytetowe znaczenie.

Podobnie orzekł WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt: IV SA/Po 47/15, wskazując, że błędnym jest przekonanie, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej, bowiem określając wymagania w zakresie kontynuacji funkcji organ winien mieć na względzie rzeczywisty sposób wykorzystania terenów sąsiednich i uwzględnić zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną, jako zabudowę o funkcji mieszkaniowej.

Możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca, choć sformułował w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt: II SA/Po 505/12).

Punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji winna być zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na określonej przestrzeni. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" należy bowiem interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Tym samym dla ustalenia, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a więc także do sposobu zagospodarowania działek położonych w całym obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Podstawą decyzji odmownej nie może być sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Z.Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. C.H.Beck, W-wa 2011).

W ocenie Kolegium organ I instancji ustalił w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, przedłożył prawidłową analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowo zastosował przepisy materialne. Istniejąca zabudowa na działkach w obszarze analizowanym została wyszczególniona w układzie tabelarycznym, ze wskazaniem istotnych wielkości tej zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu zarzucając, że zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. albowiem:

1. określony przez organ dopuszczalny procent zabudowy (37%) jest sprzeczny z najbliżej sytuowaną zabudową sąsiednią, a także znacząco przekracza średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze, w którym przeważa zabudowa jednorodzinna, ze znacznie niższym wskaźnikiem zabudowy;

2. dopuszczalna wysokość budynku znacząco przekracza wysokość budynków sąsiednich wśród których przeważają budynki dwukondygnacyjne;

3. dopuszczono zabudowę na całym obszarze działek, określając odległości od granic jedynie przepisami prawa budowlanego. W tym wypadku powinna zostać określona nie tylko obowiązująca linia zabudowy od strony ulicy, ale także nieprzekraczalna linia zabudowy w tylnej części działek. Zabudowa tylnej części wysokim budynkiem z usługami, pozbawi całkowicie sąsiednie działki miejsca do rekreacji i wypoczynku;

4. ze względu na hałas i natężenie ruchu, załadunek i wyładunek do przewidywanych lokali handlowych może odbywać się wyłącznie od strony ul. [...] i tylko z tej strony mogą być zlokalizowane ewentualne urządzenia techniczne generujące hałas. Ponieważ przewidywana inwestycja jest położona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, obiekty handlowe mogą być lokalizowane wyłącznie od strony ulicy [...], a dojścia i dojazdy do tych obiektów powinny być zlokalizowane również od strony ulicy. Zapisy te zostały pominięte w wydanej decyzji;

5. drogi i miejsca postojowe powinny zostać zaprojektowane tak, aby pojazdy

dojeżdżające do tej posesji nie wjeżdżały na teren nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] 13, generując zwiększony ruch i blokując miejsca postojowe, a współczynnik ilości miejsc postojowych dla inwestycji powinien zostać zwiększony, ponieważ ze względu na brak miejsc parkingowych w tym rejonie, pojazdy będą wjeżdżać na teren otwartej nieruchomości [...] 13.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 17.07.2017r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 09.02.2017r. nr [...], znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] obręb Winiary, położonych w Poznaniu przy ul. [...] 7.

Należy wyjaśnić, iż przepisy prawa materialnego właściwe w zawisłej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej p.b.). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b..

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, który stanowi, że :

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to jednak, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Przyjmuje się, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora o pozwolenie na budowę, a tym samym może dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia, a nie inwestycji już realizowanej. Jest zasadą, że przystąpienie do realizacji robót budowlanych czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy.

Podstawę do przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy stanowi wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p., który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić:

- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawione na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

- charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera zasadniczy wpływ na końcowy wynik sprawy.

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Średni wskaźnik powierzchni zabudowy oznacza intensywność zabudowy na danym terenie, która, jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest jednym z elementów ładu przestrzennego na obszarze analizowanym i stanowi przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. Co do zasady można więc uznać za nie godzącą w istniejący na obszarze analizowanym ład przestrzenny tylko taką propozycję nowej zabudowy. której wskaźnik zabudowy nie będzie odbiegał od średniego wskaźnika obowiązującego na tym obszarze.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego nie było sporne. Sąd orzekający nie dostrzegł także z urzędu uchybień, które by podważały prawidłowość przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Za front przyjęto część przedmiotowego terenu, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na przedmiotowy teren (zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Przyjęty obszar analizowany jest wystarczający dla właściwego określenia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż stanowi spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 32%.

Jak już wyżej wskazano każdorazowo w sprawie o ustalenie warunków zabudowy istnieje wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy. Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia i nie można oczekiwać, że w przypadku inwestycji o innych parametrach wszystkie elementy decyzji o warunkach zabudowy będą identyczne.

W ocenie skarżącej decyzja narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p. albowiem:

- określony przez organ dopuszczalny procent zabudowy (37%) jest nie tylko sprzeczny z najbliżej sytuowaną zabudową sąsiednią, ale również znacząco przekracza średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze, tym bardziej że w obszarze tym przeważa zabudowa jednorodzinna, ze znacznie niższym wskaźnikiem zabudowy;

- dopuszczalna wysokość budynku znacząco przekracza wysokość budynków sąsiednich wśród których przeważają budynki dwukondygnacyjne;

- dopuszczono zabudowę na całym obszarze działek, określając odległości od granic jedynie przepisami prawa budowlanego. W ocenie skarżącej w tym wypadku powinna zostać określona nie tylko obowiązująca linia zabudowy od strony ulicy, ale przede wszystkim nieprzekraczalna linia zabudowy w tylnej części działek. Zabudowa tylnej części wysokim budynkiem z usługami, pozbawi całkowicie sąsiednie działki miejsca do rekreacji i wypoczynku;

- ze względu na hałas i natężenie ruchu, załadunek i wyładunek do przewidywanych lokali handlowych może odbywać się wyłącznie od strony ul. [...] i tylko z tej strony mogą być zlokalizowane ewentualne urządzenia techniczne generujące hałas (jak np. urządzenia klimatyzacji i wentylacji). Ponieważ przewidywana inwestycja jest położona w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, obiekty handlowe mogą być lokalizowane wyłącznie od strony ulicy [...], a dojścia i dojazdy do tych obiektów powinny być zlokalizowane również od strony ulicy. Zapisy te zostały pominięte w wydanej decyzji;

- drogi i miejsca postojowe powinny zostać zaprojektowane tak, aby pojazdy dojeżdżające do tej posesji nie wjeżdżały na teren nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] 13, generując zwiększony ruch i blokując miejsca postojowe, a współczynnik ilości miejsc postojowych dla inwestycji powinien zostać zwiększony, ponieważ ze względu na brak miejsc parkingowych w tym rejonie, pojazdy będą wjeżdżać na teren otwartej nieruchomości [...] 13.

Zasadniczym zarzutem skarżącej było przekroczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.

W przedmiotowej sprawie z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi ok. 32 %. Organy obu instancji miały na uwadze treść § 5 ust. 2 rozporządzenia i znalazły podstawy do jego zastosowania.

W ocenie Sądu stanowisko organów w tym zakresie zgodne było w w/w przepisami i wynikało z uzasadnienia decyzji, a także załączonych do decyzji organu I instancji wyników analizy urbanistycznej. Odstępstwo od przyjęcia średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym terenie musi wynikać z analizy urbanistycznej, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak trafnie wskazały organy administracji planowana zabudowa może nawiązywać do działki położonej przy ul. Ugory 67, zabudowanej w ok. 37% swojej powierzchni. Tym samym na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest wyznaczenie parametru wielkości zabudowy na poziomie 37%. W przedmiotowej sprawie wyniki analizy urbanistycznej umożliwiają odstępstwo od zasady wyrażonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Podkreślić trzeba, że przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym jest nieznaczne (z 32% na 37%) i znajduje odzwierciedlenie w wartości tego wskaźnika dla poszczególnych nieruchomości zabudowanych w tym obszarze.

Należy podkreślić, że ustalenie innych parametrów na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest możliwe jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 32,0% i zawiera się w granicach od 15,9% do 50%. Zatem jak przyjął organ odwoławczy wnioskowany budynek o powierzchni zabudowy 37% wkomponuje się w zastany układ. Przekroczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy jest relatywnie nieduże (o 5 %), co potwierdza powyższą tezę. Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy. Organ I instancji wypowiedział się w zakresie zastosowania odstępstw i prawidłowo wskazał na podstawie przeprowadzonej analizy, iż są podstawy do potraktowania wnioskowanej inwestycji na szczególnych zasadach jak to wynika z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym występuje naprzemiennie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednorodzinna oraz usługowa i handlowa. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym 32 % (od 15,9% do 50%). Średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 22 m, a maksymalna 93 m (ul. [...] 13). W obszarze analizowanym występują zarówno budynki z dachami płaskimi jak i skośnymi. Budynki mieszkalne wielorodzinne mają wysokość od 4 do 5-kondygnacji nadziemnych. Organ wskazał, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi 32%. Trafnie wskazał, że planowana zabudowa może nawiązywać do działki położonej przy ul. Ugory 67, zabudowanej w ok. 37% swojej powierzchni. Tym samym na podstawie § 5 ust. 2 możliwe jest wyznaczenie parametru wielkości zabudowy na poziomie 37%.

Zarzut dotyczący przekroczenia wysokości budynków w stosunku do budynków sąsiednich jest bezzasadny, ponieważ organ przy przeprowadzaniu analizy bierze pod uwagę cały obszar analizowany, a nie (jak podnosiła skarżąca) wyłącznie budynki na działkach bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji winna być zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na określonej przestrzeni. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" należy bowiem interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z 28.08.2008 r., II OSK 1533/07, niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z 4.12.2007 r., II SA/Po 437/07, niepublikowany). Tym samym dla ustalenia, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a więc także do sposobu zagospodarowania działek położonych w całym obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy.

Kwestie hałasu związane z załadunkiem i wyładunkiem do przewidywanych lokali usługowych nie podlegają rozpoznaniu w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. To samo dotyczy wskazanego w skardze pozbawienia przez wysoki budynek sąsiednich działek miejsca do rekreacji i wypoczynku. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób zabudowa wysokiego budynku miałaby pozbawiać działki sąsiednie miejsc rekreacji i wypoczynku. Można domyślać się, że chodzi o ewentualne zacienienie terenu, jednak ta kwestia również rozpoznawana jest na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak jeszcze, że otrzyma on pozwolenie na budowę, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza bowiem o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Należy przy tym podkreślić, że inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań.

Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b., obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Kwestionowanie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (a więc m.in. z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690), może mieć miejsce jedynie w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28.09.2016r., sygn. II SA/Go 281/16, publ. LEX nr 2150925).

Okoliczność posiadania skonkretyzowanych uprawnień do korzystania przez inne podmioty z nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie rozważana na etapie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegać będą badaniu kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie komunikacji oraz przestrzegania zasad ochrony przeciwpożarowej. (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 09.12.2016r., sygn. II OSK 688/15, publ.LEX nr 2191012).

Odnośnie zarzutu dotyczącego ustalenia liczby miejsc parkingowych w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy należy wyjaśnić, że w orzecznictwie zarysowała się rozbieżność poglądów w kwestii, czy w ogóle ustalenie określonej liczby miejsc parkingowych powinno być dokonane przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, czy też dopiero przez organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.

W myśl pierwszego poglądu przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania przestrzennego. Podnosi się, że na gruncie regulacji prawnych odnoszących się ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, w § 2 pkt 6 zawiera wskazania odnoszące się do tej kwestii, przy czym przepis ten reguluje jedynie sposób zapisywania w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń odnoszących się do "wymaganej ilości miejsc parkingowych", nie wynika z niego natomiast, że organ ustalający warunki zabudowy ma dokonywać analizy jaka konkretnie ilość miejsc parkingowych będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji. Podstawą dla ustalenia ilości miejsc parkingowych na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być przepis § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis § 18 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. jedynie nakazuje, aby przy zagospodarowaniu działki budowlanej, urządzić stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsce postojowe dla samochodów użytkowników stałych przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wskazuje się, że zarówno przepisy u.p.z.p., jak i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy kwestii miejsc parkingowych.

W myśl drugiego poglądu, o ilości miejsc parkingowych winna rozstrzygać już decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę powyższego stanowi, zdaniem autorów tego poglądu, przepis § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zgodnie z którym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Tym samym skoro na etapie sporządzania projektu budowlanego należy ustalić liczbę miejsc postojowych w nawiązaniu do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, to taka decyzja powinna w tym zakresie o tejże ilości rozstrzygać.

Analiza orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że – jak już wspomniano - występują dwie linie orzecznictwa. Będąca w mniejszości (i nie znajdująca aprobaty Sądu orzekającego) stojąca na stanowisku, że konieczne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy. A także dominująca i popierana przez skład orzekający w niniejszej sprawie stojąca na stanowisku, iż nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Na taką wykładnię wskazuje analiza części orzeczeń sądów administracyjnych i taką wykładnię Sąd orzekający popiera.

Reasumując ten wątek, Sąd orzekający podziela pogląd, że nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), lecz jest to dopuszczalne. Tym samym sam fakt ustalenia ilości tych miejsc w decyzji organu I instancji o wskazanie, że potrzeby parkingowe winny być zaspokojone w pełni na terenie inwestycji nie mógł stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji oraz zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy jednak, że ilość miejsc parkingowych może być skorygowana (zwiększona) na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę,

Zarzuty skarżącej okazały się więc niesłuszne. Skoro zatem planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to organ słusznie wydał decyzję o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. należało oddalić skargę.