Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1426/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Sz 278/04 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego - uchyla zaskarżony wyrok; - uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 lutego 2004r. ([...] ); - zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Gminy [...]720 zł( siedemset dwadzieścia )zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 8 lipca 2004r. oddalił skargę Gminy Gryfino na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 2 lutego 2004r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego.

Podstawą orzeczenia były następujące ustalenia Sądu:

Uchwałą nr [...] z dnia 30 grudnia 2003r., powołując się m.in. na art. 14 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) Rada Gminy w [...] postanowiła w związku z utratą mocy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] o zmianie uchwały Nr [...], czyli o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części działki Nr [...] o powierzchni ok. 0,315 ha oraz części działki Nr [...] stanowiącej drogę, położony w obrębie [...], gmina [...].

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 lutego 2004r. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały uznając, ze zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt (burmistrz) gminy zobowiązany jest do wykonania analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium oraz do przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych (art. 14 ust. 5 ww. ustawy).

Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 grudnia 2003r. podjęta zatem została z naruszeniem zasad wskazanych w ww. przepisach ustawy.

Ograniczony teren do części działki Nr [...] o powierzchni ok. 0,315 ha oraz części działki Nr 84 stanowiącej drogę, położony w obrębie Radziszewo 1, którego ma dotyczyć plan zagospodarowania przestrzennego, do którego sporządzenia przystąpiono

w zakwestionowanej uchwale, aktualnie częściowo stanowi teren rolny, który wskutek uchwalenia planu zmieni swoje przeznaczenie na budowlany. Teren ten w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] -zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 czerwca 2002r., gdzie wyznaczono obszary, dla których należy opracować plany miejscowe - mieści się w obszarze wyznaczonym do opracowania planu dla całej miejscowości [...].

Zważywszy, że plan zagospodarowania przestrzennego, do którego przystąpiono spowoduje zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, zdaniem Wojewody, stosownie do powołanego wcześniej art. 14 ust. 3 ustawy rada gminy powinna przystąpić do sporządzenia planu dla całego obszaru wyznaczonego do sporządzenia planu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...].

Natomiast Rada Miejska w [...] przystąpiła do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar mniejszy niż obszar wyznaczony w studium do opracowania planu. Z uzasadnienia do uchwały nie wynika również, aby burmistrz dokonał analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, o której mowa w art. 14 ust. 5 ww. ustawy.

Przyjęte w kwestionowanej uchwale zapisy prowadzą także do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którymi plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, w którym określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jako niezgodnego z prawem.

Zgodnie bowiem z przepisami art. 87 ustawy "Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc". Gdyby uznać zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego oznaczałoby to w praktyce uchylenie Uchwały Nr [...] podjętej przez Radę Miejską w [...] w dniu 10 października 2002r., co byłoby wbrew przepisom ustawy, która w żadnym z artykułów dotyczących opracowywania planów miejscowych ani w przepisach końcowych nie stwierdziła konieczności uznania uchwał podjętych przed dniem 11 lipca 2003r. za nieważne.

W studium wyznaczone zostały obszary, dla których należy sporządzić plany miejscowe, między innymi obszar określony w uchwale. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.u. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie nakazywały sporządzenia planu jednorazowo, dla całości obszaru, zatem dopuszczalne było opracowanie planu miejscowego dla części obszaru, którego studium dotyczy.

Zdaniem strony skarżącej nie można oznaczenia wprowadzonego do studium na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu automatycznie interpretować według przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i na tej podstawie negować zgodność ze studium podejmowanych wcześniej uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planów miejscowych. Art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wprost odpowiednikiem art. 6 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Taka interpretacja naruszałaby zasadę nie działania prawa wstecz. Doprowadziłoby to do niezgodnej z wcześniejszymi intencjami interpretacji uregulowań obowiązującego nadal studium. Stwierdzenie nieważności zatem uchwały Nr [...] z dnia 30 grudnia 2003r. zdaniem Gminy Gryfino oparte jest na jednostronnej interpretacji przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wnosząc o oddalenie podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podkreślił, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 10 października 2002r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...], części terenu działki Nr [...] oraz części działki Nr [...] w obrębie [...], gmina [...], została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże do dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. do dnia 11 lipca 20034., gmina nie zrealizowała i nie wykonała zmiany planu. W związku z tym uchwała wprowadzająca zmiany do uchwały Nr [...] podlegała dostosowaniu do wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wykazała, że skarga jest niezasadna.

Sąd zaznaczył, że uchwała Rady Miejskiej w [...] podjęta została w dniu 30 grudnia 2003r., a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) – zwanej dalej upzp.

W myśl art. 9 ust. 4 tej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Podjęta przez Radę Miejską w [...] uchwała z dnia 30 grudnia 2003r. zmieniająca uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych działek dotyczyła terenów rolnych, które wskutek uchwalenia planu miały zmienić swoje przeznaczenie na budowlane. Zgodnie z art. 14 ust. 3 upzp plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium.

Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego [...] zostało przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 17 czerwca 1998r., zmienioną uchwałą Nr [...] z dnia 27 czerwca 2002r. i wobec tego zgodnie z art. 87 ust. 1 upzp zachowało moc obowiązującą.

Zdaniem Sądu wspomniany art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o obszarze wyznaczonym w studium i stąd obejmuje każdy obszar wyznaczony w studium, którego dotyczy zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wspomniany obszar dotyczy miejscowości [...], tak więc plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, powinien być sporządzony dla całego tego obszaru.

Sąd nie podzielił argumentów skarżącej, że przepis art. 14 ust. 3 nie precyzuje jakich określonych w studium terenów to dotyczy, gdyż gmina samodzielnie uchwala studium i określa w nim obszary, które zawsze będą podlegały rygorowi wyznaczonemu w art. 14 ust. 3. Zdaniem Sądu ranga studium znacznie wzrosła i gmina przystępując do sporządzenia planu miejscowego lub do jego zmiany musi uwzględniać fakt, że to co zostało określone w studium jest dla gminy wiążące.

Wojewoda Zachodniopomorski zasadnie uznał, że Miasto i Gmina [...] postąpiła niezgodnie z prawem przystępując do sporządzenia planu miejscowego dla działek na terenie Radziszewa, zmieniając przeznaczenie terenu z rolniczego na budowlany, czym naruszyła przepis art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy tej ustawy stosuje się w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie uchwalenia planu (...) nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W konsekwencji, w związku z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zastosowanie znajdzie także przepis art. 20 i art. 28 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Od powyższego wyroku kasację wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu.

Wskazując na powyższą podstawę zaskarżenia wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku z dnia 8 lipca 2004r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie; ewentualnie o rozpoznanie skargi i uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia 30 grudnia 2003r. zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) zasądzenie od strony pozwanej na rzecz odwołującego się kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 14 ust. 3 upzp stanowi, iż plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis ten nie precyzuje, o jaki "cały obszar wyznaczony w studium" konkretnie chodzi, a ustawa wymienia wiele różnych obszarów, np. w art. 10 ust. 2 nowej ustawy. Można jedynie wskazać, że przepis ten nawiązuje w swej treści do art. 10 ust. 2 pkt 9 nowej ustawy, zgodnie z którym obowiązkowe jest określenie w studium obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Oznacza to, iż w studium uchwalanym na podstawie obowiązującej ustawy rada gminy ma obowiązek określić obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a następnie obszary te uwzględniać przy podejmowaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego.

Wymogu określenia w studium obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie zawierała jednak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139). Stanowiący odpowiednik obecnego art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. art. 6 ust. 5 starej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierał wymogu określenia takich obszarów w studium.

W konsekwencji również Gmina [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gryfino przyjętych uchwałą Nr [...] z dnia 30 grudnia 2002r. nie dokonała precyzyjnego wyznaczenia obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w szczególności zaś nie zawiera określenia takich obszarów załącznik graficzny do studium. Zdaniem skarżącej nie można bowiem oznaczenia wprowadzonego w studium na mocy starego przepisu swobodnie dostosowywać do pojęć używanych w nowej ustawie i przesądzać na tej podstawie o zgodności ze studium podejmowanych wcześniej uchwał o przystąpieniu do sporządzania planów miejscowych.

W tekście studium znajduje się zapis o opracowywaniu planów miejscowych w miarę potrzeb. Przepisy starej ustawy, według której studium zostało uchwalone, nie nakazywały sporządzać tego planu jednorazowo dla całości obszaru i nie wykluczały opracowania go etapami.

Skarżąca zaznaczyła ponadto, że zgodnie z art. 87 ust. 1 oraz 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc, a tylko gminy, które do wejścia w życie nie sporządziły studium mają obowiązek sporządzenia i uchwalenia studium w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, zgodnie z jej wymaganiami. Ustawa zatem całkowicie akceptuje treść normatywną istniejących w dniu jej wejścia w życie studiów, w tym również brak określenia przedmiotowych obszarów i nie nakłada obowiązku jakiegokolwiek dostosowywania ich treści do zmienionych wymagań obecnej ustawy.

Reasumując skarżąca gmina stwierdziła, że zakwestionowana przez Wojewodę, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 grudnia 2003r. zmieniająca uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła naruszyć art. 14 ust. 3 nowej ustawy, gdyż gmina [...] posiada uchwalone pod rządami starych przepisów studium uwarunkowań, nie zawierające w ogóle określenia obszarów gruntów rolnych przeznaczonych do zmiany funkcji na nierolną. Stąd brak możliwości stwierdzenia, czy cały taki obszar został uwzględniony przy określeniu terenu objętego opracowaniem planu miejscowego.

Przyjmując nawet, że obszary przeznaczone do zmiany funkcji na nierolną, choć niewskazane w obowiązującym studium uwarunkowań przestrzennych gminy [...] "pojawiły się" w nim samoistnie wraz z wejściem w życie nowej ustawy – jak pośrednio zakłada Wojewódzki Sąd Administracyjny – to ponieważ uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części działki Nr [...] oraz Nr [...] położonych w obrębie [...], gm. [...]obejmowała cały zwarty obszar gruntów rolnych niezbędny do zmiany funkcji na nierolną przy uchwaleniu przedmiotowego planu, zatem również w takiej sytuacji wymagania art. 14 ust. 3 zostałyby spełnione, zgodnie z właściwą wykładnią tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Słusznie bowiem skarżąca Gmina Gryfino zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej upzp.

Nie można zgodzić się z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który za zasadne uznał rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 grudnia 2003r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W szczególności Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewody, że skoro uchwała dotyczyła terenów rolnych, które wskutek uchwalenia planu miały zmienić swoje przeznaczenie na budowlane, to należało planem objąć cały obszar wyznaczony w studium, a konkretnie obszar całej miejscowości [...], a nie tylko wybranych działek gruntu.

Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a wcześniej Wojewody Zachodniopomorskiego wywiedzione zostało z przepisu art. 14 ust. 3 upzp, który stanowi, iż plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Słusznie w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że powyższe unormowanie nawiązuje do treści art. 10 ust. 2 pkt 9, stanowiącego o obowiązku określenia w studium obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Regulacja obu przepisów ma na celu zapobieżenie obejściu przepisów ograniczających zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne poprzez wykluczenie takich sytuacji, że w studium określanoby obszary, dla których gmina zamierza sporządzić plan miejscowy, o powierzchni mniejszej niż ta, od której zależy obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, treść art. 14 ust. 3 upzp rodzi określone wątpliwości interpretacyjne.

Warto w tym miejscu przytoczyć wypowiedź zawartą w komentarzu T. B. do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autor ten wskazał, że z treści omawianego przepisu wynika jakoby przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów rolnych i leśnych na inne cele implikuje obowiązek objęcia w tymże planie wszelkich terenów rolnych i leśnych, które według postanowień studium wymagają zmiany przeznaczenia, nawet gdyby te znajdowały się w różnych miejscach na terenie gminy. Taka interpretacja, według komentatora, wymagałaby niejednokrotnie żmudnych, kosztownych i niewątpliwie czasochłonnych prac planistycznych, co z kolei mogłoby stać się przyczyną zaniechania wszelkich działań w tym zakresie.

Z pewnością nie taka była intencja ustawodawcy.

Dlatego też należałoby przyjąć, iż zwrot "sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium" oznacza, ze jeśli na danym obszarze znajdują się grunty rolne i leśne (rolne lub leśne), stanowiące zwarty kompleks nieruchomości gruntowych, określane w gminnym studium jako "wymagające zmiany przeznaczenia", to w takim przypadku projekt planu uwzględniający uwarunkowania studium powinien być sporządzony dla całego obszaru (zwartego kompleksu nieruchomości gruntowych) objętego postanowieniami studium (por. T. B. Komentarz – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zakamycze 2004).

Inny komentator zauważa, że "gmina może określić w studium jeden obszar wymagający zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub kilka takich obszarów. Jednakże "w studium nie można by dla jednego zwartego obszaru gruntu rolnego i leśnego projektowanego do przeznaczenia nierolniczego i nieleśnego, określać więcej niż jeden obszar, dla którego gmina zamierza sporządzić plan miejscowy." (Komentarz i przepisy wykonawcze – Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ODDK – Gdańsk 2004 Zdzisław Kostka, Jacek Hyla)

Z kolei w komentarzu do cyt. ustawy pod redakcją Z. N. (Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004) postawiono tezę, że "ze względów praktycznych nie może być mowy o objęciu jednym planem wszystkich obszarów przewidzianych w studium do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Również wymóg objęcia planem całego obszaru może stwarzać utrudnienia, gdyż wyznaczenie w studium obszarów do zmiany przeznaczenia ma charakter wskazania potencjalnych obszarów przewidzianych pod urbanizację. Gmina zazwyczaj nie posiada środków dla stworzenia warunków do rozwoju zabudowy dla całego obszaru, czyli wyposażenia go w infrastrukturę techniczną. Wydaje się, ze ustawa powinna stworzyć możliwość zagospodarowania terenów dotychczas rolnych i leśnych etapowo, przez uchwalanie kolejnych planów miejscowych, w miarę możliwości rozwojowych gminy."

Przedstawione powyżej aspekty regulacji zawartej w przepisach art. 14 ust. 3 i z art. 10 ust. 2 pkt 9 upzp sprawiają, że nie można zaakceptować stanowiska przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Po pierwsze dlatego, że Sąd ten uznał, iż przepis art. 14 ust. 3 upzp w sposób automatyczny nakładał obowiązek objęcia projektem całej miejscowości [...], jako obszaru wyznaczonego w studium, bez badania, czy teren części działek Nr [...] oraz [...], których plan ma dotyczyć, stanowią "zwarty kompleks nieruchomości gruntowych".

Po drugie dlatego, że Sąd I instancji w swych rozważaniach pominął to, że zakwestionowana uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została w dniu 30 grudnia 2003r., a więc w czasie obwiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast studium uwarunkowań i kierunków rozwoju przestrzennego Gryfina przyjęte było pod rządami poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to okoliczność bardzo istotna jeśli się zważy, że na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie istniał wymóg określania w studium obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Nietrafnie więc wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że "Gmina samodzielnie uchwala studium i określa w nim obszary, które zawsze będą podlegały rygorowi wyznaczonemu w art. 14 ust. 3." Taka bowiem sytuacja zachodzi dopiero w aktualnym stanie prawnym.

Sąd I instancji powinien więc mieć na względzie, że w rozpatrywanej sprawie dwa zasadnicze akty planistyczne - mianowicie studium i projekt planu - tworzone były w dwóch różnych reżimach prawnych.

Rację ma więc skarżąca, ze nie można było oznaczenia wprowadzonego do studium na mocy starych przepisów swobodnie dostosowywać do pojęć używanych w nowej ustawie i przesądzać na tej podstawie o zgodności projektu planu ze studium.

Trudności w tym zakresie wynikają niewątpliwie z przepisu art. 87 ust. 1 upzp, który utrzymał w mocy studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, uchwalanych pod rządami dotychczasowych przepisów. Takie rozwiązanie z jednej strony zapewniło niewątpliwie ciągłość procedur planistycznych, z drugiej jednak strony zrodziło też negatywne konsekwencje, związane z koegzystencją nowych, w dużej mierze odmiennych unormowań ustawowych i aktów planowania przestrzennego realizujących dyspozycje poprzedniej regulacji. Z tych względów nie można było przyjmować, że przedmiotowy projekt planu w sposób bezwzględny powinien spełniać wymóg ustanowiony w art. 14 ust. 3 upzp, a w konsekwencji powinien być sporządzony dla całego obszaru miejscowości Radziszewo.

Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega zagrożenia wynikające z takiego niepełnego stosowania normy zawartej w art. 14 ust. 3 upzp, a w konsekwencji prób tworzenia planów dla odpowiednio małych obszarów celem obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże takie czasowe "zawieszenie" omawianego nakazu jest konieczne do czasu, kiedy obowiązujące studium nie zostanie dostosowane do wymogów aktualnej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno zgodzić się z poglądem Wojewody wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w okolicznościach konkretnej sprawy Gmina powinna przed przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonać zmiany studium.

Takie stanowisko nie odpowiada intencji ustawodawcy, który utrzymując w mocy akty planistyczne wymienione w art. 87 ust. 1 upzp chciał zapobiec sytuacji, w której z dniem wejścia w życie nowej regulacji ustawowej wyeliminowane zostałyby z obrotu prawnego podstawowe urządzenia planistyczne, co w konsekwencji zahamowałoby działania w gospodarce przestrzennej kraju.

Trzeba też zaznaczyć, że sformalizowana procedura uchwalania lub zmiany studium jest skomplikowana, czasochłonna i kosztowna. Zbyt daleko idące jest więc uzależnianie sporządzenia planu, dla takiego obszaru jak w niniejszej sprawie, od uprzedniej zmiany studium. Mogłoby to w praktyce oznaczać bardzo istotne ograniczenie prawa podmiotów do zagospodarowania terenów, do których posiadają tytuł prawny, co naruszałoby normę z art. 6 ust. 2 upzp.

Powyższe uwarunkowania nie zostały dostrzeżone przez Sąd I instancji, który w swoich rozważaniach podkreślał rangę studium w obecnym stanie prawnym oraz związanie organów ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. W istocie unormowanie zawarte w przepisach art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1 upzp stanowią o wymogu zgodności planu miejscowego (projektu planu) z ustaleniami studium.

Jednak w niniejszej sprawie brak było w studium ustalenia co do obszaru wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze co spowodowało, że nie mógł być w rezultacie obszar taki uwzględniony przy podejmowaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.

Z przyczyn podanych wcześniej niezasadnym było zatem uznanie, że objęcie uchwałą obszaru mniejszego niż obszar wyznaczony w studium do opracowania, stanowiło o sprzeczności planu z ustaleniami studium, skutkującej w myśl art. 28 ust. 1 upzp nieważnością przedmiotowej uchwały.

Z tych względów dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego doprowadzić powinna do uwzględnienia skargi i uchylenia aktu, zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej ppsa).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny kierując się treścią art. 188 ppsa orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisie art. 200 i 205 ppsa.