Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1469/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7 art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga P. B. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z [...] maja 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

P. B. (dalej jako: "skarżący" lub "funkcjonariusz") od [...] sierpnia 1993 r. był zatrudniony w administracji celnej. Na dzień [...] lutego 2017 r. pełnił służbę

w Izbie Celnej w [...] - Oddział Celny w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...].

W związku z wprowadzoną od marca 2017 r. reformą administracji skarbowej, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (zwana dalej także jako: "KAS"), w związku z tym jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS", "organ I instancji") w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (zwana dalej: IAS). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 92/17 odrzucił powyższą skargę. Skarga kasacyjna skarżącego od tego orzeczenia została z kolei oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1366/18.

Decyzją znak [...] z [...] stycznia 2020 r., DIAS, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę

o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, zwana dalej: "u.p.w.KAS."), w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, zwana dalej: "u.KAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Uzasadniając podjętą decyzję DIS wskazał, że w związku z wdrożoną reformą administracji skarbowej w IAS przeprowadzono szczegółowe analizy stanu zatrudnienia uwzględniające przygotowanie merytoryczne pracowników i funkcjonariuszy. Podziału etatów na poszczególne komórki dokonano w oparciu o koncepcję obsady etatowej,

z wykorzystaniem dokumentacji, służącej do określenia stanu etatyzacji, uwzględniając konieczność zabezpieczenia najpilniejszych potrzeb etatowych, wynikających

z obecnych i przyszłych obszarów działania, proponowane rozwiązania w zakresie alokacji do priorytetowych zadań, wskazane przez Szefa KAS i konieczność dalszego wzmacniania komórek granicznych i realizacyjnych w kontekście walki z luką podatkową. Obsada etatowa została dostosowana do wykonywanych zadań i zmiany struktury organizacyjnej, celem zapewnienia organizacji pracy odpowiedniej do ilości

i rodzaju realizowanych zadań.

Organ I instancji wskazał, że podejmując decyzję o przedłożeniu lub nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się ustawowymi przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy. W związku z faktem, że skarżącemu nie przedstawiono propozycji, określającej nowe warunki pełnienia służby, jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tym też dniu wystawione zostało świadectwo służby.

DIAS wyjaśnił nadto, że dokonano analizy przebiegu służby skarżącego (w tym absencję chorobową), która wykazywała znaczne deficyty w oczekiwanej dyspozycyjności. W związku z powyższym, realizując politykę kadrową na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 9 u.KAS nie przedstawił skarżącemu propozycji zatrudnienia/pełnienia służby.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art 165 ust. 7 u.p.w.KAS poprzez brak zastosowania w stosunku do skarżącego przesłanek wskazanych w tym przepisie (brak jakiejkolwiek oceny merytorycznej skarżącego);

2. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącego innych niż wymienione w tym przepisie przesłanek a zatem stosowanie przesłanek pozaustawowych (potrzeb kadrowych, wytycznych Szefa KAS, funduszu płac będącego w dyspozycji DIAS) i tym samym bezprawne wybranie skarżącego jako tej osoby, która nie otrzyma propozycji służby;

3. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby, w sytuacji gdy takowych nie było;

4. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które merytorycznie nie spełnia wymogów ustawowych bowiem w ogóle nie tłumaczy ono merytorycznie powodu braku przedstawienia skarżącemu propozycji służby z pozycji ustawowych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS miał w stosunku do skarżącego zastosowanie, podniósł, że niewłaściwie rozpatrzono wskazane tam przesłanki ustawowe albowiem przebieg jego służby, kwalifikacje i miejsce zamieszkania przemawiały w pełni za tym, aby złożyć funkcjonariuszowi propozycję służby.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] maja 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szef KAS", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Szef KAS zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1366/18, oddalającym skargę skarżącego na bezczynność DIAS w przedmiocie braku złożenia propozycji służby wskazał, że brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby wiąże się z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 3 ww. ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako zwolnienie ze służby.

Następnie Szef KAS wskazał, że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej tworząca KAS, w ramach której została wyodrębniona Służba Celno - Skarbowa. Zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.KAS pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę

w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1,

z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi

w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby.

Organ odwoławczy zauważył, że w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS wprowadzona została instytucja wygaśnięcia stosunku pracy/służby, w przypadku nie otrzymania przez pracownika/funkcjonariusza propozycji pracy lub służby w terminie do [...] maja 2017 r. Skarżący do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku propozycji

w myśl ww. przepisu jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Nieprzedstawienie skarżącemu do [...] maja 2017 r. propozycji pracy/służby w KAS znajduje oparcie w przepisach u.p.w.KAS. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby.

Organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie uzasadnienie organu I instancji wyjaśnia przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby. DIAS wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno - kadrowe podległej jednostki. Wskazał, że wejście w życie u.KAS oraz u.p.w.KAS oraz związana z tym reorganizacja spowodowały bowiem konieczność ukształtowania nowej struktury organizacyjnej, jaką jest Krajowa Administracja Skarbowa, w skład której wchodzą odrębne niegdyś jednostki organizacyjne takie jak izby skarbowe, urzędy skarbowe, urzędy kontroli skarbowej oraz izby celne i urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. DIAS wskazując na założenia przeprowadzonej alokacji kadr wyjaśnił, że koncepcja kształtu kadrowego IAS i podległych jednostek obejmowała dwa założenia: precyzyjny dobór kadr pod kątem kwalifikacji, doświadczenia, umiejętności oraz wysoki standard etycznego działania. Alokacja kadr uwzględniała również graniczną specyfikę IAS oraz lokalizację jednostek. DIAS wskazał, że w IAS przeprowadzono szczegółowe analizy stanu zatrudnienia, uwzględniające przygotowanie merytoryczne funkcjonariuszy/pracowników. Podziału etatów na poszczególne komórki dokonano

w oparciu o koncepcję obsady etatowej z wykorzystaniem dokumentacji służącej do określenia stanu etatyzacji, uwzględniając konieczność zabezpieczenia najpilniejszych potrzeb etatowych. DIAS podejmując decyzję o przedłożeniu bądź nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się określonymi ustawą przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy. Przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zakładał, aby proces składania propozycji został poprzedzony analizą posiadanych przez funkcjonariusza/pracownika kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby/pracy oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania. Pod pojęciem przebiegu służby należy zaś rozumieć m.in. sposób wykonywania obowiązków służbowych, rzetelność, sumienność i stopień zaangażowania

w wykonywanie obowiązków służbowych, a także dyspozycyjność. W świetle powyższego dokonano analizy przebiegu służby skarżącego, w tym wzięto pod uwagę absencję chorobową funkcjonariusza, która wykazywała znaczne deficyty

w oczekiwanej dyspozycyjności. Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący w latach 2014-2017 często przebywał na zwolnieniach lekarskich (w 2017 r. - 228 dni, w 2016 - 130 dni, w 2015 r. - 162 dni, w 2014 r. - 254 dni). Absencja skarżącego niekorzystnie wpływała na organizację pracy komórek, w których pełnił służbę (głównie oddziały celne). Nieobecność w służbie oraz krótkie okresy jej pełnienia, komplikowały właściwe planowanie służby na następne miesiące, gdyż funkcjonariusz nie dawał gwarancji co do swojej dyspozycyjności. Powyższe miało wpływ na właściwą organizację pracy oddziału celnego granicznego, z uwagi na konieczność zabezpieczenia na każdej zmianie odpowiedniej liczby funkcjonariuszy. Właściwa obsada kadrowa jest zaś niezbędnym warunkiem do utrzymania ciągłości i płynności odpraw.

Szef KAS wskazał, że o braku dyspozycyjności skarżącego świadczą również znajdujące się w jego aktach osobowych pisma z [...] stycznia 2015 r. oraz z [...] lutego 2015 r., w których funkcjonariusz wnosił o przeniesienie do innego oddziału granicznego, o mniejszym natężeniu ruchu. Wychodząc naprzeciw jego prośbie, Naczelnik Urzędu Celnego w [...] z dniem [...] lipca 2015 r. przeniósł funkcjonariusza do Oddziału Celnego w [...]. Pomimo jednak pozytywnego rozpatrzenia wniosków funkcjonariusza i wyznaczenia mu miejsca pełnienia służby

w oddziale celnym o mniejszym natężeniu ruchu, skarżący w dalszym ciągu przebywał na zwolnieniach lekarskich. Wynikająca z tego faktu dezorganizacja pracy w oddziale granicznym, skłoniła Naczelnika Urzędu Celnego w [...] do podjęcia decyzji

o przeniesieniu funkcjonariusza do Referatu [...] w Urzędzie Celnym w [...], co z kolei wiązało się ze zmniejszeniem obsady etatowej w oddziale granicznym. Niewątpliwym jest zaś, że pozostawanie w stosunku służbowym bez faktycznego świadczenia pracy, zagraża prawidłowemu zorganizowaniu służby, utrudnia realizację zadań i może doprowadzić do niewywiązywania się przez IAS

z nałożonych na nią zadań. Mając na uwadze ograniczoną dyspozycyjność skarżącego w ostatnich latach służby, DIAS realizując politykę kadrową, podjął decyzję

o nieprzedstawieniu mu propozycji służby/pracy, w wyniku czego jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w. KAS.

Szef KAS stwierdził, że DIAS podejmując decyzję wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych. Dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno-Skarbową, istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb i specyfiki poszczególnych jednostek Krajowej Administracji Skarbowej. Podkreślenia wymaga, że DIAS będąc kierownikiem urzędu

i realizując politykę kadrową w izbie administracji skarbowej, podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Przede wszystkim odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbyła się w prawidłowy sposób. Na każdym etapie zatem zarządzania podległą jednostką jednym z zasadniczych celów realizowanych przez jej kierownika jest m.in. dążenie do stworzenia optymalnych warunków do kształtowania pozytywnego wizerunku Krajowej Administracji Skarbowej. Realizując zaś politykę kadrową w podległej mu jednostce dyrektor izby administracji skarbowej ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości przedstawienia propozycji, czy też, co miało miejsce

w niniejszej sprawie, nie przedłożyć funkcjonariuszowi/pracownikowi propozycji służby/pracy.

W ocenie Szefa KAS w procesie składania propozycji nie można pomijać celów, jakie zamierzał osiągnąć ustawodawca projektując reformę administracji skarbowej. Mają one bowiem nadrzędne znaczenie, a ich osiągnięcie determinowało wdrożenie całej reformy. Zamierzeniem przyświecającym utworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej było skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej. Rozproszenie i powielanie niektórych zadań związanych

z procesem poboru należności podatkowych i celnych w ramach poszczególnych służb powodowało bowiem, że nie było możliwe ich realizowanie w sposób spójny i jednolity, a zarazem z optymalnym wykorzystaniem dostępnej kadry oraz zasobów organizacyjnych i finansowych. Wejście w życie przepisów u.KAS, a pośrednio także u.p.w.KAS, miało zatem służyć osiągnięciu zakładanych przez reformę celów. Ustawodawca w związku z tym pozostawił woli dyrektorów izb administracji skarbowej dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej.

W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że DIAS uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Z tej przyczyny, w świetle art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Na podstawie powyższych okoliczności i zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a., ważąc słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie słuszny interes społeczny uzyskał prymat nad słusznym interesem strony. DIAS podejmując decyzję w sprawie, miał bowiem na uwadze, aby obsada etatowa Izby Administracji Skarbowej w [...] została dostosowana do wykonywanych zadań i struktury organizacyjnej, celem zapewnienia właściwej organizacji pracy, odpowiedniej do ilości i rodzaju realizowanych zadań.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, tj.:

1) art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, poprzez akceptację decyzji DIAS w oparciu o ww. przepis

i tym samym akceptację faktu braku wręczenia skarżącemu propozycji pracy lub służby, pomimo że kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącego przemawiały za wręczeniem propozycji służby co potwierdza fakt posiadania przez niego pozytywnej rekomendacji zespołu powołanego decyzją DIAS nr [...] z [...] maja 2017 r. oraz bardzo dobre opinie przełożonych aktualne w momencie procesu składania propozycji funkcjonariuszom

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów prowadzącą do wniosku, że prawidłowa była decyzja DIAS o niewręczeniu skarżącemu propozycji służby (uznanie, że faktycznie wymagały tego względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz nieobecności skarżącego) oraz błędną ocenę dowodów prowadzącą do uznania, że zasadne było wydanie wobec skarżącego decyzji o zwolnieniu ze służby

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że powodem braku wręczenia propozycji służby lub pracy były absencje chorobowe skarżącego w sytuacji, gdy z pism przesyłanych skarżącemu wprost wskazano, że nieznane są motywy tego zachowania poprzedniego DIAS, a zatem podawanie obecnie tej przyczyny ma jedynie charakter wtórny i jest formą uzasadnienia zdarzenia post factum, a nie było realną przyczyną działania DIAS

4) obrazę przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że DIAS miał obowiązek dokonywania zwolnień funkcjonariuszy z uwagi na reorganizację i tworzenie nowego aparatu skarbowego albowiem argument o tym "że ktoś musiał być zwolniony" jest nieprawdziwy

5) art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa do służby na jednakowych zasadach oraz naruszenie sformułowanej w art. 7 k.p.a. zasady ogólnej uwzględniania słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez nieuwzględnienie, że dalsza praca bądź służba skarżącego w KAS służyłaby dobru publicznemu, korespondującemu ze słusznym interesem skarżącego wyrażającym się w kontynuowaniu rozwoju zawodowego i możliwości zarobkowania zgodnie z przez całe lata poszerzaną wiedzą, specyficzną specjalizacją zawodową, kwalifikacjami, zaangażowaniem i dobrą wolą.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów na okoliczności opisane w uzasadnieniu (w tym faktu posiadania przeze niego pozytywnej rekomendacji zespołu z [...] maja 2017 r., faktu posiadania dobrej opinii przełożonych, faktu, że nieznany był powód braku wręczenia mu propozycji służby lub pracy i dopiero teraz jest on sztucznie, bo na potrzeby procesu, wymyślony czy też podnoszony).

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo omówił ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem zainteresowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1366/18, oddalił skargę kasacyjną skarżącego, złożoną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 92/17 odrzucającego skargę skarżącego na bezczynność DIAS w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby wiąże się

z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 3 ww. ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako zwolnienie ze służby.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Analizując zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje Sąd stwierdza, że orzekające organy prawidłowo stwierdziły wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego mając na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z dniem 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa (KAS), która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

Pod względem organizacyjnym art. 160 ust. 2 i ust. 4 u.p.w.KAS określiła, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej.

W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej w art. 165 ust. 3 i 4 u.p.w.KAS określiła zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę

w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).

Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS).

Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania u.p.w.KAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że u.p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie

w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia

w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że do dnia [...] maja 2017 r. skarżący nie otrzymał propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji w myśl ww. art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS jego stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.

W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby. Dokonano analizy przebiegu służby skarżącego, w tym wzięto pod uwagę absencję chorobową funkcjonariusza, która wykazywała znaczne deficyty w oczekiwanej dyspozycyjności. Organy wskazały, co potwierdzają akta sprawy, że skarżący w latach 2014-2017 często przebywał na zwolnieniach lekarskich (w 2017 r. - 228 dni, w 2016 - 130 dni, w 2015 r. - 162 dni, w 2014 r. - 254 dni). Absencja skarżącego niekorzystnie wpływała na organizację pracy komórek, w których pełnił służbę (głównie oddziały celne). Nieobecność w służbie oraz krótkie okresy jej pełnienia, komplikowały właściwe planowanie służby na następne miesiące, gdyż funkcjonariusz nie dawał gwarancji co do swojej dyspozycyjności. Powyższe miało wpływ na właściwą organizację pracy oddziału celnego granicznego, z uwagi na konieczność zabezpieczenia na każdej zmianie odpowiedniej liczby funkcjonariuszy. Właściwa obsada kadrowa jest zaś niezbędnym warunkiem do utrzymania ciągłości i płynności odpraw. O braku dyspozycyjności skarżącego świadczą również znajdujące się w jego aktach osobowych pisma z [...] stycznia 2015 r. oraz z [...] lutego 2015 r., w których funkcjonariusz wnosił o przeniesienie do innego oddziału granicznego, o mniejszym natężeniu ruchu. Wychodząc naprzeciw jego prośbie, Naczelnik Urzędu Celnego

w [...] z dniem [...] lipca 2015 r. przeniósł funkcjonariusza do Oddziału Celnego

w [...]. Pomimo jednak pozytywnego rozpatrzenia wniosków funkcjonariusza

i wyznaczenia mu miejsca pełnienia służby w oddziale celnym o mniejszym natężeniu ruchu, skarżący w dalszym ciągu przebywał na zwolnieniach lekarskich. Wynikająca

z tego faktu dezorganizacja pracy w oddziale granicznym, skłoniła Naczelnika Urzędu Celnego w [...] do podjęcia decyzji o przeniesieniu funkcjonariusza do Referatu [...] w Urzędzie Celnym w [...], co z kolei wiązało się ze zmniejszeniem obsady etatowej w oddziale granicznym. Niewątpliwym jest zaś, że pozostawanie w stosunku służbowym bez faktycznego świadczenia pracy, zagraża prawidłowemu zorganizowaniu służby, utrudnia realizację zadań i może doprowadzić do niewywiązywania się przez IAS z nałożonych na nią zadań. Mając na uwadze ograniczoną dyspozycyjność skarżącego w ostatnich latach służby, DIAS realizując politykę kadrową, mógł podjąć decyzję o nieprzedstawieniu mu propozycji służby/pracy,

w wyniku czego stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w. KAS. Słusznie też wskazał organ odwoławczy, że skarżący nie dawał gwarancji co swojej dyspozycyjności jako funkcjonariusz.

Organy obu instancji, podejmując decyzje w sprawie skarżącego, wzięły też pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej DIAS jednostki, działały w trosce

o dobrą organizację służby/pracy, właściwą i terminową realizację zadań ustawowych. Ważąc argumenty dotyczące przebiegu służby skarżącego oraz konieczność zapewnienia właściwej obsady kadrowej w zarządzanej jednostce organizacyjnej wskazały, że interes publiczny zyskał prymat nad interesem prywatnym skarżącego. Dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno - Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb i specyfiki poszczególnych jednostek KAS. DIAS, będąc kierownikiem urzędu i realizując jego politykę kadrową podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy. Realizując politykę kadrową DIAS ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego

z funkcjonariuszem lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że DIAS był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej

i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych

w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.

Skarżący nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie

z treścią przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji,

w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r.

Zdaniem Sądu, w omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Kwestią zasadniczą jest ustalenie, na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby.

Obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art. 179 i art. 180 u.KAS. Ustawa przepisy wprowadzające KAS zawiera jednak konstrukcję prawną wygaśnięcia stosunku służbowego. W wyniku nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wyżej uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19 wskazał, że w ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i art. 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U.

z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 u.p.w.KAS utraciła moc

z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych

w nowym organie jakim jest KAS statuują zatem wyłącznie przepisy u.p.w.KAS.

W ocenie NSA, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej

i powołanie KAS, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno - Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiającej odpowiednio dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy art. 180 u.KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałoby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W ocenie NSA należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy art. 180 u.KAS.

Powyższe oczywiście nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji

w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Inna wykładnia wskazanych przepisów sprowadzałaby się do przyjęcia obowiązku organu przyjęcia 100% kadry do nowo utworzonej struktury, bowiem niemal w każdym przypadku organ musiałby przedstawić propozycję zatrudnienia lub służby funkcjonariuszowi.

Z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Szef KAS takie przesłanki przedstawił.

W przekazanych przez organ odwoławczy aktach administracyjnych sprawy znajdują się też dowody potwierdzające absencję chorobową skarżącego, która wykazywała znaczne deficyty w oczekiwanej dyspozycyjności. Zauważyć zaś należy, że w 2014 r. skarżący przebywał 254 dni, w 2015 r. - 162 dni, w 2016 r. - 130 dni, a w 2017 r. - 228 dni na zwolnieniu lekarskim. Oczywistym w tej sytuacji jest, że taka absencja skarżącego niekorzystnie wpływała na organizację pracy komórek, w których wówczas pełnił służbę.

Kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie wykładni przepisów, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytania, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego organ musi ograniczyć się do enumeratywnie wymienionych w art. 179

i art. 180 u.KAS okoliczności, czy też, z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki, może wyjść poza te przesłanki w zakresie okoliczności, skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego.

Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni Sąd w niniejszym składzie przyjął tezę, zgodnie z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność

z Konstytucją RP regulacji zawartych w u.p.w.KAS i u.KAS pozwalała na zastosowanie w przedmiotowej sprawie kryterium poziomu dyspozycyjności funkcjonariusza

w służbie.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że podniesiony

w skardze zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 165 ust. 7 nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadne uznać też trzeba powołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 7

art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., ponieważ w treści uzasadnień podjętych decyzji orzekające w sprawie organy wyjaśniły przesłanki swojego działania, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Wydane w sprawie decyzje znajdują oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.