Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 756/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 i art. 4a
journal: Dz.U. 2001 nr 120 poz 1299
law: Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - tekst  jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu sprawy z wniosku W.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we wsi F., gminie L., oznaczonej jako działka nr 323 o powierzchni 825 m , w prawo własności, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie, orzekając co do istoty sprawy, odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we wsi F., gminie L., oznaczonej jako działka nr 323 o powierzchni 825 m2, w prawo własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 154 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] znak: [...] o ustaleniu opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we wsi F., w gminie L., oznaczonej jako działka nr 323 o powierzchni 825 m2 w prawo własności.

Na wstępie uzasadnienia tej decyzji organ nakreślił, iż Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] nr [...] na wniosek W. R. orzekł o : 1) przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego aktem notarialnym z dnia 27.09.1991r. na rzecz wnioskodawcy do działki położonej we wsi F. oznaczonej nr 323 o pow. 825 m2, stanowiącej własność Gminy L., w prawo własności W. R., 2) ustaleniu opłaty z tytułu nabycia przedmiotowego gruntu w kwocie 739 zł , na którą składa się 10 rat rocznych, a wysokość raty rocznej jest równa wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za rok 1997r.

Od tej decyzji W. R. wniósł odwołanie w części dotyczącej ustalenia opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją nr [...] z dnia [...] w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Ł. po rozpoznaniu skargi W. R. wyrokiem z dnia 18.09.2001r. sygn. akt SA/Łd 704/99 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U.nr 123,poz.781) nie wskazują, że nie może być wydana decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bez jednoczesnego orzeczenia o ustaleniu wysokości opłaty za przekształcenie. Zatem, gdy decyzja zawiera orzeczenia w obu wymienionych sprawach, to uwzględnienie zarzutów strony w zakresie opłaty nie eliminuje z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o przekształceniu, jak przyjął organ odwoławczy. Wskazując na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jako wydaną z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy z 4.09.1997r. i naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a.

Ponownie rozpoznając odwołanie W. R. i będąc związanym oceną prawną, Kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] w części ustalającej opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazano, że zmiana stanu prawnego uzasadnia konieczność uchylenia decyzji w części i wyliczenia opłaty według stanu prawnego, obowiązującego w dacie wydania decyzji z [...] przez organ odwoławczy.

Skargę W. R. na decyzję nr [...] z [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 2.10.2003r. sygn. akt II SA/Łd 449/02. Sąd uznał, że ustalenie wysokości opłaty z tytułu przekształcenia powinno nastąpić wg przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji organu odwoławczego. Wskazano, że co do zasady organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. W tej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione, iż przepisy do których odwołuje się skarżący, zostały uznane za niekonstytucyjne wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.04.2000r. sygn. akt 8/98 (Dz.U. nr 28,poz.352) który orzekł, że art. 1 ust.2 ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego (...) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast art. 5, art. 5a, art. 6 ust.l pkt 4 i 5 tej ustawy, są niezgodne z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zmiana stanu prawnego uzasadniała uchylenie decyzji organu, zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18.09.2001r., w części opłaty za przekształcenie, ponieważ wyliczenie opłaty rocznej powinno nastąpić według innych zasad, niż przyjęte przez organ pierwszej instancji. Wójt Gminy L., ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 4 i 4a ust.1a ustawy z dnia 4.09.1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. nr 120.poz.1299 ze zm.) ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej we wsi F., gmina Lu. nr ewid. 323 o pow. 825m2 w kwocie 3.990zł, wskazał że opłatę powyższą pomniejszono o kwotę 739 zł, oraz że opłatę należy uiścić jednorazowo na konto Gminy L. w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, a w przypadku niewywiązania się z obowiązku wniesienia opłaty w określonym terminie, w celu zabezpieczenia należności Gminy L. zostanie ustanowiona hipoteka przymusowa na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy i w wykonaniu dyspozycji zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] nr [...] o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] nr [...], w części ustalającej opłatę z tytułu przekształcenia. Wskazano, że w celu ponownego wyliczenia opłaty za przekształcenie, organ był obowiązany do zastosowania znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 4.09.1997r. w brzmieniu ustalonym w obwieszczeniu Marszałka Sejmu RP z dnia 29.09.2001r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o przekształceniu (Dz.U. nr 120, poz.1299). Ponownie ustalono opłatę zgodnie z art. 4a ust.1, który odsyła do odpowiedniego stosowania m.in. art. 67 ust.1 i .art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.z 2000r.nr 46,poz.543). Zgodnie z w/w przepisami opłata wynosi 3.990zł i stanowi różnicę między wartością nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i wartością prawa użytkowania wieczystego co wynika z wyceny rzeczoznawcy majątkowego. Opłatę za przekształcenie pomniejszono o kwotę 739 zł, wpłaconą przez W. R. na konto Gminy z tytułu opłaty naliczonej w decyzji z dnia [...]

Rozpoznawszy odwołanie W. R. od w/w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji był obowiązany do zastosowania przepisów z daty ponownego rozpatrzenia sprawy tj. zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 21.06.2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 72, poz.749), który stanowi, że " w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się jej przepisy". Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Ł. w wyroku z 2.10.2003r.sygn.akt II SA/Łd 449/02.

Od w/w decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł W. R. zarzucając niezgodność decyzji z prawem i wniósł o uchylenie decyzji w celu ponownego rozpoznania sprawy co do istoty z uwzględnieniem rzeczywistej woli skarżącego w zakresie wysokości opłaty jaką jest gotów ponieść za nabyte prawo własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 03.03.2005r. sygn.akt SA/Łd 194/04 oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy administracji prawidłowo podały podstawę rozstrzygnięcia, co uzasadnia art. 3 ustawy z dnia 21.06.2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 72, poz.749), który nakazuje jej stosowanie w sprawach wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, a nowela weszła w życie z dniem 28.07.2001 r. Decyzja Wójta Gminy z dnia [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i ustaleniu opłaty, w części od której złożono odwołanie, nie uzyskała przymiotu ostateczności. Oznacza to, że organy administracji były obowiązane do stosowania przepisów ustawy z dnia 4.09.1997r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Podkreślono, że organy administracji publicznej związane były oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 2.10.2003r. sygn. akt II SA/Łd 449/02. Wskazano, że zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz.368 ze zm.) obowiązującej do 1.01.2004r. - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Również podobne unormowanie prawne wynika z art. 99 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz,.1271 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 99 ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1.01.2004r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie i doktrynie przyjęty jest pogląd, że ocena prawna wiąże Sąd i organy administracji tak długo, jak nie nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, w których Sąd wyraził taką ocenę. Ocena prawna w wyroku NSA z dnia 2.10.2003r. sygn. akt II SA/Łd 449/02 została wyrażona na tle tego samego stanu faktycznego i prawnego i Sąd jednoznacznie wyraził stanowisko co do stosowania w tej sprawie przepisów ustawy z dnia 4.09.1997r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, a więc z uwzględnieniem ustawy z dnia 21.06.2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 72,poz.749).

Następnie Kolegium odniosło się szczegółowo do wniosku strony z dnia 6 listopada 2015r., w którym żąda ona uchylenia wzmiankowanej wyżej decyzji Wójta Gminy L. w oparciu o art. 154 k.p.a. W tym zakresie stwierdził, że zasadniczą przeszkodą w uchyleniu kwestionowanej decyzji jest okoliczność, iż jest ona tzw. decyzją związaną, niepozostawiającą organowi właściwemu do jej wydania swobody kształtowania treści rozstrzygnięcia, a zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i judykatury możliwość uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. dotyczy wyłącznie tzw. decyzji uznaniowych. W ocenie Kolegium, zbędne było zatem analizowanie, czy za uchyleniem kwestionowanej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja nr [...] została doręczona W. R. w dniu 16 lutego 2016 r.

W dniu 26 lutego 2016 r. W. R. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w pierwszej instancji decyzją tego organu z dnia [...] nr [...] Żąda w nim, by Kolegium: 1) cyt. "uchyliło w całości decyzję z [...] Nr [...], na podstawie artykułów 156 § 1 i § 2, 157 i 158 w związku z artykułami 154 § 1 i § 2 k.p.a. (odrębność i niezależność postępowań administracyjnych)"; 2) cyt. "rozpoznało sprawę stwierdzenia nieważności decyzji WGL z [...] Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 i § 2 i dalszych k.p.a., w związku z wnioskiem WGL zawartym w piśmie z 17 listopada 2015r, skierowanym do SKO na podstawie art. 157 k.p.a."; 3) cyt. "uzyskało stanowisko WGL wyrażone w odniesieniu do treści uzasadnienia niniejszego wniosku i zapoznało z nim skarżącego, przed wydaniem dalszych orzeczeń w przedmiocie istoty jego sprawy, stosownie do artykułów 7, 8, 9, 10 § 1, 11 oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.". W uzasadnieniu strona kwestionuje przekazanie jej wniosku złożonego na podstawie art. 154 k.p.a. do Kolegium i nierozpatrzenie go co do istoty przez Wójta Gminy L., do którego został skierowany. Podnosi, że właściwość Wójta do załatwienia tej sprawy wynika z faktu, iż decyzja Kolegium nr [...], utrzymująca w mocy jego decyzję znak: [...], nie rozstrzygała istoty sprawy. Niezależnie od tego podważa prawidłowość decyzji kwestionowanej przez nią w trybie art. 154 k.p.a. oraz ustaleń i ocen Kolegium dotyczących tej decyzji oraz innych aktów administracyjnych i orzeczeń sądowych wydanych w jej sprawach. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został następnie uzupełniony przez W. R. pismami z dnia: 16 marca 2016 r., 22 marca 2016 r. i 4 kwietnia 2016r.

Następnie Kolegium wyjaśniło, iż sprawa ta podlega załatwieniu w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego (jako substytutu odwołania) stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepisem mającym odpowiednie zastosowanie w sprawie jest w szczególności art. 138 § 1 k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję,

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Podstawę prawną rozpoznania niniejszej sprawy stanowi art. 154 k.p.a., zgodnie z wolą W. R. wyrażoną wprost we wniosku z dnia 6 listopada 2015 r., skierowanym do Wójta Gminy L., a następnie przekazanym przez ten organ do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.. Wniosek ten spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o powołany przepis, w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję nr [...]. Należy w tym miejscu podkreślić, że wobec braku jakichkolwiek wątpliwości co do intencji strony, nie ma znaczenia dla kwalifikacji prawnej jej podania okoliczność, iż Wójt Gminy L. błędnie powołał art. 157 k.p.a. jako podstawę prawną przekazania go do Kolegium. W tym względzie wola strony jest decydująca i nie może być samowolnie zmieniana przez organy administracji publicznej. Dlatego też, niezależnie od treści pism Wójta z dnia: 17 listopada 2015 r. i 10 marca 2016 r., właściwy organ był zobligowany do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w trybie art. 154 k.p.a.

Wbrew twierdzeniom W. R. organem właściwym jest w obu instancjach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy kwestionowaną we wniosku decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] znak: [...]. Wynika to z treści art. 154 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na tle przytoczonej regulacji prawnej, obowiązującej w obecnym brzmieniu od dnia 11 kwietnia 2011 r., pewne wątpliwości wzbudzała początkowo kwestia określenia organu właściwego w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji i przedmiotu rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona w drodze odwołania, zaś organ drugiej instancji orzekł o utrzymaniu jej w mocy (jest to zatem sytuacja, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Zostały one jednak wyjaśnione w orzecznictwie sądowym, czego wyrazem jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt I OW 66/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), które wprawdzie odnosi się bezpośrednio do art. 155 k.p.a., ale zawarte w nim wnioski są uprawnione także w ramach wykładni art. 154 k.p.a. W tezie powołanego orzeczenia Sąd wyraził pogląd, że organem, który wydał decyzję ostateczną, właściwym do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., jest organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy wydanej przezeń decyzji nie zaskarżono, natomiast jeżeli w sprawie zapadła decyzja w drugiej instancji - właściwy jest organ, który wydał tę decyzję. W jego uzasadnieniu podkreślił, że dotyczy to w szczególności sytuacji wydania decyzji przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaznaczył przy tym, że organ drugiej instancji rozpatruje sprawę co do istoty i wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne nawet wówczas, gdy utrzymuje decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Reasumując: przy wydaniu decyzji nr [...] nie zostały naruszone przepisy o właściwości i akt ten nie jest dotknięty kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ramach ponownego rozpatrzenia tej sprawy Kolegium dostrzegło jednak swój błąd w zakresie sformułowania treści rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Polega on na oznaczeniu jako przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] znak: [...], zamiast - jak być powinno - własnej decyzji z dnia [...] nr [...], która jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 154 k.p.a. W tym zakresie Kolegium odniosło się do treści postanowienia NSA sygn. akt I O W 66/15. Sprecyzowano w nim mianowicie, że w sytuacji, gdy w sprawie orzekał organ drugiej instancji, jego decyzja jest decyzją ostateczną w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., a zatem ten organ jest właściwy w sprawie zmiany lub uchylenia takiej decyzji w tym trybie. Organ, który orzekał w sprawie w drugiej instancji, nie może bezpośrednio uchylić lub zmienić w trybie art. 154 k.p.a. decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz może uczynić przedmiotem rozstrzygnięcia (niezależnie od treści żądania strony) jedynie własną, ostateczną decyzję, tak samo jak organ pierwszej instancji nie ma kompetencji do uchylenia lub zmiany decyzji organu odwoławczego. Jak bowiem stwierdził NSA w powołanym postanowieniu: cyt. "Niepodobna w takiej sytuacji traktować jako ostatecznej decyzji zaskarżonej, bo nie ona ostatecznie ukształtowała dany stosunek administracyjnoprawny. Zresztą odmienne podejście na gruncie niniejszej sprawy skutkowałoby po pierwsze ewentualną zmianą czy uchyleniem decyzji starosty [w tym przypadku Wójta Gminy L. - przyp. SKO], czyli bądź pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji drugiej instancji orzekającej wówczas o utrzymaniu w mocy decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zmodyfikowanej, a więc nieadekwatnej do rzeczywistości, bądź decyzji usuniętej z obrotu, a więc funkcjonowaniem w obrocie decyzji niejako w próżni, a to byłoby zjawiskiem niepożądanym. Po wtóre organ pierwszej instancji nie mógłby zmienić lub uchylić decyzji organu drugiej instancji, bo przeczyłaby temu zasada hierarchicznej budowy organów administracyjnych. Natomiast organ odwoławczy może ingerować w decyzję wydaną w pierwszej instancji po uchyleniu lub zmianie swej decyzji. Trzeba też dodać, że dla kwestii właściwości organu nie ma znaczenia kierunek żądania strony, bo nie ona decyduje wszak o właściwości organów, które przestrzegają jej z urzędu (art. 19 k.p.a.), zwłaszcza że nie można od niej wymagać przekonania o tym, który organ wydał decyzję ostateczną w sprawie, bo jest to zagadnienie interpretacyjne. " Przechodząc ponownie na grunt niniejszej sprawy, podkreślono, że dokonana tą decyzją korekta rozstrzygnięcia wydanego przez Kolegium w pierwszej instancji nie wiąże się z naruszeniem sformułowanej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż zachowana jest tożsamość sprawy, a wszelkie uwagi i argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji nr [...] w stosunku do decyzji z dnia [...] znak: [...] odnoszą się w tym samym stopniu do decyzji z dnia [...] nr [...] (w szczególności rozważania organu na temat charakteru prawnego decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności).

Ustosunkowując się do meritum sprawy, Kolegium w pełni podzieliło stanowisko składu orzekającego Kolegium, który rozpoznawał tę sprawę w pierwszej instancji, leżące u podstaw jego rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Organ podkreślił zasadność konkluzji o braku możliwości uchylenia decyzji ostatecznej wydanej w sprawie ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we wsi F., gminie L., oznaczonej jako działka nr 323 o powierzchni 825 m, w prawo własności (czyli decyzji nr [...]), ze względu na okoliczność, że jest ona tzw. decyzją związaną. Oznacza to, że została wydana w sprawie, w której przepisy prawa materialnego nie pozwalały organowi właściwemu na dokonanie swobodnego wyboru sposobu rozstrzygnięcia, w warunkach pełnego czy choćby tylko ograniczonego uznania administracyjnego. Zamiast tego wiązały ściśle treść rozstrzygnięcia organu z określonym, determinującym ją stanem faktycznym. Przepisy, na podstawie których została wydana ostateczna decyzja nr [...], jak również utrzymana nią w mocy decyzja znak: [...], wobec funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznego rozstrzygnięcia o przekształceniu przysługującego W. R. prawa użytkowania wieczystego działki nr 323 w prawo własności (pkt 1 decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] znak: [...]), nie dawały organom orzekającym możliwości wydania innej decyzji niż ustalająca opłatę z tego tytułu. Co więcej, także sama wysokość tej opłaty nie mogła być określona w sposób dowolny, lecz z uwzględnieniem ścisłych reguł nakazujących ustalenie jej w kwocie odpowiadającej różnicy między wartością gruntu jako przedmiotu prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego tego gruntu (zob. art. 4, art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 grudnia 2003 r. - tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 z późn. zm.). Kolegium stwierdziło, że przedmiotem żądania strony jest decyzja związana, co wyklucza możliwość uchylenia jej w oparciu o art. 154 k.p.a., bez konieczności rozważania przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył W. R. zarzucając jej naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a." :

- naruszenie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezbadanie przez SKO pierwszej instancji i drugiej instancji, czy mają miejsce przesłanki, o których mowa w tym przepisie, w tym czy przepisy szczególne, tj. odpowiednie artykuły i ustępy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 72, poz. 749) nie sprzeciwiają się pozytywnemu rozstrzygnięciu, niniejszej, konkretnej sprawy skarżącego;

- naruszenie art. 154 § 1 i § 2 oraz art. 15, art. 19 i art. 127 § 1 i S 3 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy uchylenia własnej decyzji SKO z [...], przez SKO drugiej instancji, z pominięciem uprzedniego rozpoznania sprawy w tym zakresie przez SKO pierwszej instancji i bez stosownego wniosku i odwołania skarżącego;

- naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia własnej decyzji SKO z [...], z jednoczesnym uchyleniem decyzji SKO pierwszej instancji z [...], odmawiającej uchylenia decyzji WGL z [...];

- wydania decyzji SKO z [...] tylko na podstawie art. 154 k.p.a., z pominięciem § 1 i § 2 tegoż przepisu, tj. bez podstawy prawnej;

- poprzez pominięcie postanowień zawartych w ustawie z 4.09.1997r .obowiązującej do 5.01.1999r. oraz artykułów 1 ust. 1, 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ustawy z 4.09.1997r. obowiązującej od 28.07.2001r. , w rozważaniach w postepowaniach w obu instancjach SKO;

- poprzez nierozpoznanie przez obie instancja SKO sytuacji prawnej, powstałej po powoływaniu się przez WGL, bez stosownych uzasadnień i wyjaśnień, na art. 157 k.p.a., przy przekazaniu wniosku skarżącego z 6.11.2015r. do SKO i następnie przy przekazaniu akt sprawy w związku z wnioskiem skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § § pkt 1 lit c) - p.p.s.a. :

- art. 10 k.p.a., gdyż SKO jako organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia prawa w postaci pozbawienia skarżącego dwuinstancyjnego postępowania, a SKO drugiej instancji nie podjęło żadnych czynności w kierunku wyeliminowania tych naruszeń;

- art. 7, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., przez SKO drugiej instancji, poprzez nienależyte rozpoznanie materiału dowodowego i niewyjaśnienie, przedstawionego przez skarżącego, stanu faktycznego sprawy oraz przez nienależyte i ogólnikowe uzasadnienie decyzji [...]

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów sądowych według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.).

Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności zgodzić się należy z organem odwoławczym, że właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego o zmianę decyzji, ustalającej opłatę ze przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w związku z faktem, iż organ ten ostatecznie rozstrzygał kwestię ustalenia tejże opłaty decyzją z dnia [...] W świetle treści art. 154 § 1 k.p.a. konstatacja ta nie budzi wątpliwości (w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej orzeka "organ który ją wydał")

Odnosząc się natomiast do meritum sprawy wskazać należy, że przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. wzruszenie ostatecznej decyzji może mieć miejsce "tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie", co oznacza, że nie jest dopuszczalne rozszerzanie zakresu stosowania określonych w kodeksie trybów, w tym więc także trybu określonego w art. 154.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela stanowisko organu, prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253; z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233; z dnia 5 stycznia 2010 r., II OSK 18/09, LEX nr 597386). Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a zatem zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014r., sygn..akt II OSK 193213 oraz z dnia 27 lutego 2013r., sygn.akt II GSK 2127/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie konkluzja ta jest natomiast oczywista, w związku z faktem, że przedmiotem badania przez tutejszy Sąd była zarówno sama decyzja objęta wnioskiem o zmianę (w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 194/04), jak i rozstrzygnięcia podjęte przez organ w trybie wznowienia postepowania (II SA/Łd 724/14) oraz w postępowaniu nieważnościowym (II SA/Łd 722/14). W każdym z tych postępowań skargi W. R. zostały prawomocnie oddalone. Zgodność z prawem decyzji objętej wnioskiem o zmianę lub uchylenie w trybie art.154 k.p.a. nie budzi przeto wątpliwości. Jej ewentualne wzruszenie w tymże trybie pozostawałoby przeto sprzeczne z prawem.

Należy mieć również na uwadze, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w drodze art. 154 k.p.a. można wzruszyć każdą decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Gdyby tak dosłownie rozumieć ten przepis, to w przypadku tzw. decyzji związanych dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby zaprzeczeniem podstawowych reguł wykładni prawa, gdyż wykładnia nie może prowadzić do takich sprzeczności (w ramach jednego aktu prawnego - ustawy).

Decyzja SKO z dnia [...] z całą pewnością miała charakter decyzji związanej. Została wydana w oparciu o art. 4 i 4a ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Zgodnie z dyspozycją art. 4 powołanej ustawy przekształcenie jest odpłatne. Wysokość opłaty ustalana jest natomiast na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 67 ust. 1, art. 69 i 70 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 4a ust.1), w tym tych, które wskazują na potrzebę oparcia rozstrzygnięcia na wycenie rzeczoznawcy majątkowego. Wskazane przepisy nie pozwalają zaś organowi na uznanie administracyjne.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, nie było przeto obowiązkiem organu w okolicznościach niniejszej sprawy - decyzja związana, która została wydana na podstawie przepisów niedających organowi luzu decyzyjnego - badanie naruszenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony.

Nie są również trafne zarzuty skargi, związane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z reformacyjnym charakterem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ma bowiem wątpliwości co do tożsamości podmiotowej i przedmiotowej rozstrzyganej przez Kolegium sprawy. Modyfikacja redakcyjna, dokonana zaskarżoną decyzją, dotyczy jedynie prawidłowego określenia decyzji ostatecznej, objętej żądaniem zmiany lub uchylenia w trybie art. 154 k.p.a., nie zmienia natomiast przedmiotu tego postępowania, pozostając również adresowaną do tego samego podmiotu. Nie stanowi również jej wady, brak wskazania jednostki redakcyjnej przepisu art. 154, skoro oba opisane tym przepisem paragrafy dotyczą tej samej sytuacji prawnej (§ 1 zawiera przesłanki materialne rozstrzygnięcia, § 2 natomiast określa rodzaj podejmowanego rozstrzygnięcia w przypadku ich ziszczenia). Nietrafne są także zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 §1, 80 i 107 § 3 k.p.a.), bowiem zarówno przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do orzekania jaki i podjęte rozstrzygnięcie są prawidłowe i należycie uzasadnione.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi, jako bezzasadnej.

a.tp.