Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3693/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 18 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art 134 ust 1, art156 ust 1, art 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi I. M. i A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z 9 października 2015 r. – zaskarżoną skargą przez I. M. i A. M. (dalej jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. ustalającą odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz wymienionych skarżących z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...][...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...][...] ([...]) odcinek 2: od km 16+400 do km 33+300.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz I. M. i A. M., na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności opisanej wyżej nieruchomości. W decyzji tej również zobowiązano do wypłaty ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Wojewoda wskazał, że nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi [...][...] ([...]) odcinek 2: od km 16+400 do km 33+300 i z dniem [...] kwietnia 2014 r., tj. z dniem w którym ta decyzja zyskała przymiot ostateczności, z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. Wojewoda [...][...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję, w której w części uchylił ww ostateczną decyzję – uchylenie to nie dotyczy jednak przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał, że operat szacunkowy wyceny przedmiotowej nieruchomości z [...] czerwca 2014 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. F., wpisanego do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Majątkowych. Uwzględniając analizę zachowań rynku i dane transakcyjne rzeczoznawca majątkowy wyceniła przedmiotową nieruchomość stosując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej. Wartość części składowych została oszacowana w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia.

Rzeczoznawca ustaliła, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] stanowiła użytek: B-RVI, z nasadzeniami roślinnymi – drzewostanem, ogrodzeniem, bramą wjazdową i furtką drewnianą, nawierzchnią przy bramie z betonowej kostki. Działka nr [...] i nr [...] stanowiły użytek: RVI, porośnięte trawą bez wartości użytkowej. Na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. dla objętych nią przedmiotowych działek obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obrębu [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 1999 r. Zgodnie z ww planem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na obszarze o przeznaczeniu "tereny zainwestowania wiejskiego" oraz "ośrodki usługowo-wytwórcze i zespoły działek rzemieślniczych". Mając na uwadze przeznaczenie nieruchomości w dokumentach planistycznych, treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego rzeczoznawca uznała, że przeglądowi należy poddać takie rodzaje rynków jak transakcje nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, czy transakcje nieruchomości z zainwestowaniem wiejskim i usługowo-wytwórczym.

W odniesieniu do rynku drogowego, ponieważ na rynku lokalnym, rozumianym jako obszar powiatu [...], rzeczoznawca nie odnotowała transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, biegła rozszerzyła analizowany rynek na regionalny, rozumiany jako obszar województwa [...] oraz [...]. Z uwagi na odnotowanie niewielkiej ilości transakcji, w oparciu o które brak było możliwości przeprowadzenia miarodajnej analizy tego rodzaju rynku, okres badania rynku rozszerzono na okres od lutego 2011 r. Po odrzuceniu z grupy transakcji nieruchomości, które nie spełniły cech podobieństwa oraz po standaryzacji statystycznej próbki do dalszej analizy przyjęto grupę 24 transakcji. Z przeprowadzonej analizy wynikało, że w badanym okresie ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych pod drogi utrzymywały się na stabilnym poziomie. W ocenie biegłej rozbieżność oraz rozkład cen transakcyjnych w zbiorze nieruchomości porównawczych, a także niewielka ilość transakcji podobnych, uniemożliwiły wyliczenie trendu cenowego, wobec czego ceny nie zostały zaktualizowane na dzień wyceny. Zasadnicze parametry próbki transakcji nieruchomości podobnych, przyjętych do szacowania wyniosły: minimalna cena transakcyjna - 22,00 zł/m2, średnia cena transakcyjna - 41,93 zł/m2 oraz maksymalna cena transakcyjna - 63,65 zł/m2.

W odniesieniu do rynku nieruchomości z zainwestowaniem wiejskim i usługowo-wytwórczym do analizy przyjęto obszar powiatu [...], w okresie od marca 2012 r. Na tak zdefiniowanym rynku zanotowano 25 transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności gruntu. Zasadnicze parametry próbki transakcji nieruchomości podobnych, przyjętych do szacowania wyniosły: średnia cena jednostkowa transakcyjna - 38,92 zł/m2, minimalna cena jednostkowa transakcyjna - 15,08 zł/m2, maksymalna cena jednostkowa transakcyjna - 70,59 zł/m2.

Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku ustalono, że cechami nieruchomości, które miały zasadniczy wpływ na poziom ceny transakcji są: położenie nieruchomości, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność do nieruchomości. Rzeczoznawca wartość 1 m2 powierzchni przedmiotowej nieruchomości określiła w wysokości 26,16 zł, co w konsekwencji pozwoliło na oszacowanie wartości gruntu o powierzchni [...] m2 (w zaokrągleniu) na kwotę [...] zł. Wartość części składowych – nasadzeń i budowli na działce nr [...] - wyniosła [...] zł. Łącznie wartość nieruchomości wyniosła [...] zł.

W toku postępowania skarżący, pismem z [...] września 2014 r., zgłosili zastrzeżenia do operatu szacunkowego, zarzucając rzeczoznawcy majątkowemu zbyt niską wycenę gruntu nieruchomości. Stwierdzili, że oszacowana wartość przedmiotowej nieruchomości nie odzwierciedla cen rynkowych załączając do pisma z [...] września 2014 r. i kolejnego pisma z [...] października 2014 r., podtrzymującego ten zarzut, ogłoszenia o mających się odbyć przetargach Burmistrza organizowanych przez Gminę [...]. Skarżący zarzucili również zbyt niską wycenę części składowych, wskazując, że koszt ich odtworzenia będzie dużo wyższy.

Rzeczoznawca majątkowy A. F. w piśmie z [...] października 2014 r. wyjaśniła, że wskazane przez stronę transakcje dotyczą gruntów położonych w innym obrębie. Ponadto, pokazane ceny tych transakcji są cenami wywoławczymi, a nie osiągniętymi (wpisanymi do aktów notarialnych). Wyjaśniła również ustawowy proces wyceny części składowych, płotu i bramy, wskazując, że kwota odszkodowania nie może odpowiadać wartości składników gruntu w stanie "nowym". Straty związane z nasadzeniami roślinnymi, oszacowane zostały zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i metodyką zawartą w publikacji K. Z. ("Określanie wartości plantacji kultur wieloletnich").

Dodatkowo, pismem z [...] października 2014 r., skarżący wnieśli o wystąpienie przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości wyceny ww nieruchomości. Organ wyjaśnił, pismem z [...] listopada 2014 r., że jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na jego zlecenie to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wykorzystanie tej drogi oceny zależy od inicjatywy strony. Strony nie przedłożyły takiego dowodu.

Odnosząc się do kontroperatu z [...] listopada 2014 r. sporządzonego przez D. S., organ stwierdził, że organ orzekający nie może ani we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości, jak i nie może posłużyć się opinią o wartości nieruchomości sporządzoną poza postępowaniem odszkodowawczym, zwłaszcza gdy operat szacunkowy sporządzony został na zlecenie jednej ze stron postępowania (J. Jaworski, A. Pruszaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., Warszawa 2009, s. 860.).

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 84 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Stosownie zaś do treści art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Analiza ww. przepisów uprawnia organy administracji publicznej do ustalenia odszkodowania tylko w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, powołanego przez organ, przed którym postępowanie się toczy. Nie ma natomiast możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony postępowania, ponieważ taki rzeczoznawca majątkowy nie może być uznany za biegłego w rozumieniu przepisów K.p.a. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.

Wojewoda dokonał analizy operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony przez rzeczoznawcę D. S., w wyniku czego uznał, że jest on nieprawidłowy. Dowodem na taką ocenę jest fakt, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy wyceniając nieruchomość powinien dokonać wyceny zarówno gruntu, jak i jego części składowych. Natomiast D. S. zakresem wyceny objął tylko grunt, pomijając wycenę jego części składowych, co w zupełności wystarczyło do uznania tej wyceny za nieprawidłową i błędną. W związku z tym organ uznał, że operat szacunkowy z [...] czerwca 2014 r., określający wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości, który został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, A. F., wpisaną do centralnego rejestru rzeczoznawców majątkowych, spełnia wymogi określone w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ uznał ten dokument za kompletny, logiczny i wystarczający dowód do ustalenia odszkodowania.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody została wydana w dniu [...] lutego 2014 r., zawiadomienie o jej wydaniu zostało doręczone skarżącym w dniu [...] marca 2014 r. Mając na uwadze fakt, że przedmiotowa nieruchomość została wydana przez ww. współwłaścicieli, organ powiększył wysokość przysługującego im odszkodowania o ustawową kwotę równą 5% wartości nieruchomości tj. o kwotę [...] zł. Łącznie wartość odszkodowania wyniosła [...] zł. Organ dodał też, że w trakcie prowadzonego postępowania stronom, zgodnie z dyspozycją art. 10 § 1 K.p.a., zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. M. i A. M., zarzucając jej określenie zbyt niskiego odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. W szczególności, na podstawie art. 80 K.p.a., rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, czyli zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości skarżących stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. F. (uprawnienia nr [...]).

Minister wskazał, że rzeczoznawca w swoim operacie opisała stan przedmiotu wyceny, ustaliła funkcje nieruchomości, wynikające z uwzględnienia jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonała analizy dwóch rodzajów rynków transakcyjnych i objęła obszarem badań rynek lokalny powiatu [...] oraz rynek regionalny. W wyniku przeprowadzonej analizy łączna wartość nieruchomości wraz z częściami składowymi została oszacowana na kwotę [...] zł. Tak określona wartość nieruchomości została powiększona o 5% z uwagi na wydanie nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym.

Zdaniem Ministra, opinia bieglej spełniała wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia pozwoliła stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, że przedmiotowa działka, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, była przeznaczona pod tereny zabudowy rzemieślniczej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej oraz ośrodków usługowo-wytwórczych, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a zatem mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

W odniesieniu do przedstawionego przez strony kontroperatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2014 r., sporządzonego przecz rzeczoznawcę majątkowego D. S., Minister stwierdził, że operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Jak wynika z treści tego operatu przedmiotem wyceny jest prawo własności nieruchomości niezabudowanych – zakresem wyceny objęto prawo własności nieruchomości niezabudowanych, bez części składowych znajdujących się na działce nr [...]. Z akt sprawy (protokół oględzin podpisany przez właściciela) oraz z operatu sporządzonego na zlecenie Wojewody wynika, że na ww działce znajdowały się składniki budowlane oraz składniki roślinne podlegające wycenie. Minister stwierdził, że brak uwzględnienia powyższych składników powoduje, że kontroperat sporządzony na zlecenie stron jest niekompletny, ponieważ nie zawiera pełnej informacji o całkowitej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Z tego powodu nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania oraz do zakwestionowania wartości nieruchomości oszacowanej w operacie szacunkowym, sporządzonym na zlecenie Wojewody [...].

Minister wskazał też, że podniesiona w odwołaniu kwestia cen wywoławczych nieruchomości, wystawionych w przetargach organizowanych na terenie Gminy [...], gdzie cena wywoławcza poszczególnych nieruchomości wynosiła nie mniej niż 50 zł/m2 nie znajduje uzasadnienia, gdyż ceny te są cenami wywoławczymi, a nieosiągniętymi, wpisanymi do aktów notarialnych, a zatem nie mogą stanowić podstawy do wyceny nieruchomości. Podniesiona w odwołaniu kwestia dotycząca ustalenia odszkodowania za utratę wartości pozostałej części nieruchomości jest nieuzasadniona.

Minister wskazał ponadto, że obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalenia odszkodowania za szkodę wynikłą z umiejscowienia drogi w obrębie przedmiotowej nieruchomości, rozumianą jako utrata wartości pozostałej części nieruchomości w związku z ograniczeniem możliwości jej gospodarczego wykorzystania. Odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Tym samym ewentualna szkoda, związana z ewentualną utratą wartości pozostałej części nieruchomości, nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość prawa własności nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela nieruchomości.

I. M. i A. M. w skardze na Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. Skarżący podnieśli, że na skutek wydanych decyzji zostało rażąco zaniżone odszkodowanie z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności ich nieruchomości, a w toku postępowania nie doszło do przeprowadzenia dowodów, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.:

1) art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na zaniżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i przyznanie odszkodowania w niewspółmiernie niskiej wysokości;

2) art. 130 ustawy gospodarce nieruchomościami przez błędne przyjęcie przez organ, że brak kompetencji do merytorycznego badania operatu szacunkowego uniemożliwia mu przyznanie odszkodowania w kwocie odmiennej od wskazanej przez rzeczoznawcę;

3) art. 129 i art. 130 w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieprawidłowe przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, operat szacunkowy stanowi kluczową część materiału dowodowego, bez konieczności wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji w kwestii wysokości odszkodowania i jej późniejszym uwzględnieniem przez organ drugiej instancji;

4) art. 75 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez stronę, a w szczególności brak uwzględnienia operatu szacunkowego nieruchomości niezabudowanej sporządzonego [...] listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. S., a także pominięcie cen wywoławczych nieruchomości wystawionych w przetargach organizowanych na terenie Gminy [...], gdzie cena wywoławcza poszczególnych nieruchomości wynosiła nie mniej niż 50,00 zł/m2 oraz brak ustalenia za jakie faktycznie ceny nieruchomości te zostały sprzedane, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

5) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 73 § 1 i 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na niezapewnieniu stronie faktycznego udziału w prowadzonym postępowaniu, w szczególności braku okazania operatu szacunkowego, na podstawie którego przyznano odszkodowanie w kwocie, zdaniem skarżących, rażąco zaniżonej; rozstrzygnięcie sprawy bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało zaniżeniem ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazali, że nie zgadzają się z dokonaną przez A. F. wyceną i nie podzielają stanowiska zaprezentowanego w operacie szacunkowym, w którym podano, że 1 m2 wywłaszczonej nieruchomości wart jest 26,16 zł. W ich ocenie, wysokość odszkodowania, które organ przyznał w oparciu o wykonaną opinię jest wysoce krzywdząca z uwagi na fakt, że wartość gruntów została wyceniona jak grunty orne, a nie jak tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącymi usługami i rzemiosłem. Skarżący zauważyli też, że prawne usankcjonowanie pozbawienia prawa własności powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w kwocie odszkodowania odpowiadającej wartości odebranego prawa.

Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie przedłożyli konkurencyjny operat szacunkowy nieruchomości niezabudowanej sporządzony [...] listopada 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. Przedstawione przez niego obliczenia, zdaniem skarżących, mieszczą się w granicach cen wskazanych przez rzeczoznawcę majątkowego A. F., która wartość 1 m2 określiła w przedziale od 22,00 zł do 70,59 zł.

Skarżący nie zgodzili się też ze stanowiskiem organu drugiej instancji, jakoby ceny wywoławcze nieruchomości wystawianych w przetargach organizowanych na terenie Gminy [...] nie mogły stanowić podstawy do wyceny nieruchomości, ponieważ nie są to ceny osiągnięte, wpisane do aktów notarialnych. Skoro organ zakwestionował fakt powołania się na ceny wywoławcze, to w ocenie skarżących winien był ustalić, za jakie faktycznie kwoty dokonano sprzedaży nieruchomości będących przedmiotem przetargów organizowanych na terenie Gminy [...]. Zdaniem skarżących informacje te miałyby istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Skarżący wskazali ponadto, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, jednakże przepis ten nie nakłada na organ obowiązku przyznania odszkodowania w wysokości wskazanej konkretnie w tej opinii. Można uznać, że swoboda organu w tej materii, lecz nie samowola, dopuszcza uznanie jej w całości lub w części, ale również zakłada ewentualność jej nieuwzględnienia i zmodyfikowania wysokości odszkodowania według własnej wiedzy, doświadczenia lub przekonania. Opinia rzeczoznawcy majątkowego w przedmiocie wartości nieruchomości jest jednym ze składników stanowiących podstawę do wydania decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczenie i nie jest to element kluczowy w sprawie. To organ decyduje w postępowaniu o wysokości odszkodowania, a ustawodawca nie skrępował go opinią rzeczoznawcy. Ekspertyza specjalisty z odpowiedniej dziedziny ma za zadanie ułatwić określenie wysokości odszkodowania. Zdaniem skarżących niczym nieuzasadnione było stanowisko organu, jakoby tylko operat rzeczoznawcy A. F. był słuszny, zaś operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. S. nie posiadał walorów dowodowych w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Organ nie przedstawił rzetelnej argumentacji w zakresie takiego stanowiska, a w opinii skarżących organ winien wziąć pod uwagę oba operaty szacunkowe.

Minister Infrastruktury i Rozwoju – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. wypisu z planu uchwalonego [...] września 1999 r. obrębu [...], wypisów i wyrysów z rejestru gruntów działek o numerach geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (obręb [...]) - na okoliczność wskazania przeznaczenia ww działek; ogłoszenia Burmistrza [...] o trzecim przetargu ustnym nieograniczonym na sprzedaż nieruchomości położonych w gminie [...], obręb [...] - na okoliczność wysokości ceny wywoławczej netto nieruchomości niezabudowanych, w obrębie których rosną drzewa, posiadających bezpośredni dostęp do drogi, w których otoczeniu znajdują się sieci uzbrojenia terenu i dokumentacji fotograficznej nieruchomości (5 zdjęć) - na okoliczność faktycznego wyglądu nieruchomości oraz na okoliczność bliskiego położenia inwestycji od miejsca zamieszkania skarżących.

Na rozprawie, 9 marca 2016 r., pełnomocnik skarżących po pierwsze poparł skargę i wskazał, że skarżący decydując się na sporządzenie własnego operatu zlecili rzeczoznawcy zajęcie się nieruchomościami niezabudowanymi. Nieobjęcie tym operatem części składowych, wynika z tego, iż skarżący zgodzili się z wyceną co do nasadzeń i budowli dokonaną w operacie kontrolowanym przez organ; po drugie zmodyfikował treść pisma procesowego z [...] marca 2016 r. wnosząc o potraktowanie załączonych do niego dokumentów jako załączników skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń: art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, prawa materialnego, tj. art. 129 i 130 w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: "u.g.n."), które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 73 § 1 i 2, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalej i naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

W sprawie bezsporne jest, że nieruchomość, za którą ustalono odszkodowanie objęta została przywołaną w stanie sprawy decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi [...] [...] ([...]) odcinek 2: od km 16+400 do km 33+300.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze zm.) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza rzeczoznawca majątkowy (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Organy administracyjne rozpoznające sprawę mają prawo i obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Zbadać - czy przedłożona im opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. W sprawie organy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości skarżących przejętej z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. i w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania oparły się na operacie szacunkowym sporządzonym [...] czerwca 2014 r. i potwierdzonym co do aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego A. F. (uprawnienia nr [...]) oraz dodatkowych wyjaśnieniach jakie rzeczoznawca złożyła w piśmie z [...] października 2014 r. w trakcie postępowania administracyjnego, będącym odpowiedzią na zastrzeżenia skarżących sformułowane względem sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu. Przedmiotowy operat stanowił podstawowy dowód w sprawie podlegający ocenie organów w kontekście przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. i w tym zakresie Sąd - wbrew twierdzeniom skarżących - nie dopatrzył się żadnych uchybień. Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że podważany przez skarżących operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami formalnymi określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) oraz nie zawiera wad prowadzących do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W operacie tym rzeczoznawca wskazała, że wyceniana nieruchomość oznaczona jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. [...] ha [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha zlokalizowana jest przy drodze nr [...] na skraju wsi [...], ok. 150 m od zjazdu z drogi nr [...] na [...] oraz w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i gruntów użytkowanych rolniczo (obręb [...][...], jednostka ewidencyjna [...] – obszar wiejski, powiat [...], województwo [...]). Działka nr [...] stanowiąca użytek B-RVI – to działka o kształcie wydłużonego prostokąta, z nasadzeniami roślinnymi (drzewa i krewy), ogrodzeniem z bramą wjazdową i furtką drewnianą oraz nawierzchnią przy bramie z betonowej kostki brukowej. Działka nr [...] stanowiąca użytek RVI – to działka o kształcie wieloboku nieforemnego, porośnięta trawą. Działka nr [...] stanowiąca użytek RVI – to działka o kształcie wydłużonego prostokąta, porośnięta trawą. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obrębu [...] - zatwierdzonym uchwalą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] września 1999r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 1999 r., Nr [...]. poz. [...]) – nieruchomość znajdowała się na terenie o funkcji podstawowej: dla działki nr [...] - tereny zainwestowania wiejskiego, część- zespól zabudowy rzemieślniczej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, jako uzupełniającej; dla działek nr [...] i [...] - ośrodki usługowo-wytwórcze, zespoły działek rzemieślniczych. Dalej rzeczoznawca majątkowy wyceniając nieruchomość – stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – dokonała wyboru podejścia, tj. zastosowała podejście porównawcze oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, tj. zastosowała metodę korygowania ceny średniej. Uwzględniła przy tym w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dalej, proces wyceny został poprzedzony wnikliwą analizą rynków nieruchomości: lokalnego i regionalnego. Mając na uwadze przede wszystkim przeznaczenie nieruchomości w planie, na potrzeby wyceny dokonano analizy dwóch rodzajów rynków transakcyjnych, tj. rynku nieruchomości przeznaczonych pod zainwestowanie wiejskie i usługowo-wytwórcze oraz rynku nieruchomości nabywanych na cele drogowe. W wyniku analizy 25 transakcji nieruchomości z zainwestowaniem wiejskim i usługowo-wytwórczym dokonanych w latach 2012 – 2014 zanotowano zróżnicowane ceny jednostkowe, zawierające się w przedziale od 15,08 – 70,59 zł/m², zaś średnia cena jednostkowa transakcji wyniosła 38,92 zł/m² i 24 transakcji nieruchomości pod drogi publiczne dokonanych w latach 2011-2013 zanotowano zróżnicowane ceny jednostkowe, zawierające się w przedziale 22,00 – 63,65 zł/m², z kolei średnia cena jednostkowa transakcyjna wyniosła 41,93 zł/m². Na podstawie wyników analizy i porównania rynków "drogowego"' i "zainwestowania wiejskiego z usługami" oraz zapisów art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. przedmiotową nieruchomość gruntową oszacować w całości wg rynku "drogowego". Uznano, że zasadniczy wpływ na poziom ceny transakcji miały takie cechy nieruchomości jak: położenie, sąsiedztwo i otoczenie oraz dostępność nieruchomości. Dokonano porównania nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą przy uwzględnieniu cech rynkowych, a następnie obliczono wartość 1 m wycenianej nieruchomości, z uwzględnieniem współczynników korygujących, na kwotę 26,16 zł. Wartość działki nr [...] obliczono na kwotę [...] zł (w tym wartość gruntu na kwotę [...] zł, wartość składników budowlanych na kwotę [...] zł i wartość roślin sadowniczych i ozdobnych na kwotę [...] zł). Wartość działki nr [...] oszacowano na kwotę [...] zł, a działki nr [...] na kwotę [...] zł. Łączna wartość nieruchomości wraz z częściami składowymi została oszacowana na kwotę [...] zł, a następnie powiększona o 5 % wartości nieruchomości (z uwagi na wydanie nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym), tj. o kwotę [...] zł i ostateczna wartość odszkodowania wyniosła [...] zł.

W ocenie Sądu - operat szacunkowy sporządzony przez A. F. odpowiada wymogom wynikającym z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W toku postępowania uwzględniono również dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy, w których odniosła się do twierdzeń skarżących dotyczących zaniżenia wartości nieruchomości. Sprawa została wyjaśniona w sposób dający podstawy do ostatecznego jej rozstrzygnięcia. W poczynionych ustaleniach słusznie organ oparł się na powyższej wycenie i nie było potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Powyższe dowodzi, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. W konsekwencji zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne i dodatkowo jeszcze zauważyć, że: - po pierwsze organy dokonały całościowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym i operatu szacunkowego sporządzonego przez D. S. w dniu [...] listopada 2014 r. Ostatecznie słusznie uznały, że operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania oraz do zakwestionowania wartości nieruchomości oszacowanej w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu pierwszej instancji. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając bowiem nieruchomość powinien dokonać wyceny zarówno gruntu, jak i jego części składowych (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Tymczasem w powołanym operacie zakresem wyceny objęto nieruchomości niezabudowane, bez części składowych znajdujących się na działce [...] (czyli wartości składników budowlanych i wartości roślin sadowniczych i ozdobnych). Okoliczność tę przyznała pełnomocnik skarżących na rozprawie, wyjaśniając że nieobjęcie tym operatem części składowych wynikało z tego, że skarżący zgodzili się z wyceną nasadzeń i budowli dokonaną w operacie rzeczoznawcy majątkowego A. F. Z kolei brak uwzględnienia powyższych składników spowodował, że kontroperat sporządzony na zlecenie stron nie zawierał pełnej informacji o całkowitej wartości rynkowej spornej nieruchomości. Nadto, w operacie z [...] listopada 2014 r. wyceny dokonano w oparciu o transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast w operacie z [...] czerwca 2014 r. na potrzeby wyceny dokonano analizy transakcji rynku drogowego i rynku nieruchomości z zainwestowaniem wiejskim i usługowo-wytwórczym, aby ostatecznie uznać, że przedmiotową nieruchomość należy oszacować w całości według rynku drogowego. W świetle powyższego należało uznać, że skarżący nie przedstawili żadnego przeciwdowodu poddającego w wątpliwość operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu;

- po drugie prawidłowo organ wyjaśnił skarżącym, że szacunku nieruchomości nie można było opierać na cenach wywoławczych nieruchomości wystawianych w przetargach organizowanych na terenie Gminy [...], gdyż ceny te były cenami wywoławczymi, a nieosiągniętymi, ostatecznie wpisanymi do aktów notarialnych. Dodatkowo rzeczoznawca majątkowy zauważył, że przetarg miał odbyć się [...] września 2014 r., zatem na dzień [...] czerwca 2014 r., czyli dzień wyceny nieruchomości, informacja ta nie mogła funkcjonować w szeroko rozumianym obiegu i dalej też można było jedynie zakładać, że przetarg się odbędzie i uzyskana cena osiągnie określoną wysokość. Na tej podstawie skarżący nie mogli budować tezy, że oszacowana nieruchomość nie odzwierciedla cen rynkowych funkcjonujących w okolicy. Organy – wbrew twierdzeniu skarżących - nie były zobowiązane do ustalenia za jakie faktycznie ceny ww nieruchomości zostały sprzedane. Tożsame uwagi należy odnieść do ogłoszeń załączonych przez skarżących do pisma procesowego z [...] marca 2016 r. dotyczących przetargów nieruchomości wyznaczonych w 2015 r.; - po trzecie z zaskarżonej decyzji i operatu szacunkowego wynika, że na skutek wyników analizy, z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne, oszacowania przedmiotowej nieruchomości dokonano w całości według transakcji z zakresu rynku drogowego;

- po czwarte z akt sprawy wynika, iż skarżący brali czynny udział w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym i przysługiwało im prawo wglądu do akt sprawy, w tym i operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyceny nieruchomości i przyznanego odszkodowania. I tak pismem z [...] sierpnia 2014 r. zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Na zawiadomienie to odpowiedzieli pismem z [...] września 2014 r., zgłaszając zastrzeżenia do operatu szacunkowego i w piśmie z [...] października 2014r. uzyskali od rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat stosowne wyjaśnienia. Następnie zawiadomieniami z [...] października 2014 r. i [...] lutego 2015 r. oraz w piśmie z [...] listopada 2014 r. zostali poinformowani o prawie wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. W odpowiedzi składali też własne pisma, w tym doszło do przedstawienia opinii rzeczoznawcy majątkowego z [...] listopada 2014 r. D. S. Nadto dwukrotnie organ informował skarżących o kolejnych terminach załatwienia sprawy. Po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji, skarżący pismem z [...] kwietnia 2015 r. wnieśli odwołanie. O przekazaniu odwołania do organu odwoławczego zostali powiadomieni pismem z [...] kwietnia 2015 r., zaś pismem z [...] lipca 2015 r. przez organ odwoławczy o przewidywanym terminie zakończenia postępowania odwoławczego do dnia [...] września 2015 r. Wobec zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.