Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 574/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]" w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" domagała się wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. udzielającej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] z wbudowanymi lokalami usługowymi ([...]), garażami i węzłem cieplnym w kondygnacji piwnic według zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym na wykonanie instalacji wewnętrznych: wod.-kan., c.w., gazowej, c.o. z węzłem cieplnym, elektrycznej i wentylacji mechanicznej garaży oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, gazowego, cieplnego wysokich parametrów na działce położonej w L. przy ulicach [...] i J. P. II nr ewid. gruntów [...] (obecnie na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. [...] - [...], ark. [...] przy ul. [...]). W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia podała, że budowa od 15 lat nie jest prowadzona, lokale usługowe objęte pozwoleniem na budowę nie zostały wybudowane, nie posiadają wejść. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, argumentując, że decyzja została wykonana. Podał, że decyzją z dnia [...]. udzielił Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]" pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nr [...], zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Jednocześnie zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych i garaży wyłączonych z odbioru budynku ze względu na fakt, iż ich użytkowanie możliwe będzie dopiero po zakończeniu robót budowlanych związanych z budynkiem Y, będącym w początkowej fazie realizacji. Organ powołał się również na zaświadczenie z dnia [...]. o nie wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do zmiany sposobu użytkowania części budynku na lokal usługowy, które dotyczy lokalu nr [...]. co świadczy o tym, że opisane części budynku są od wielu lat użytkowane. Dodatkowo z aktu notarialnego z dnia [...] r. wynika, że nieruchomość położona przy ulicy [...] jest zabudowana. Ponieważ Spółdzielnia w piśmie z [...]

odpowiedzi na wezwanie organu sprecyzowała, że jej wniosek dotyczy określonego decyzją pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych z wbudowanymi lokalami usługowymi i garażami, niedopuszczalne jest zatem zobowiązanie do wskazywania lokali mieszkalnych lub usługowych których to miałoby dotyczyć pozwolenie na budowę ( takowe nie istnieją ), organ nie rozważał zakresu robót budowlanych które nie zostały zakończone zgodnie z przedmiotowa decyzją o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawczyni wystąpiła na podstawie art. 111 § 1 kpa z wnioskiem o uzupełnienie decyzji nr [...] z dnia [...] r. przez zbadanie i rozstrzygnięcie: 1) w trybie art. 155 k.p.a. stanowiącym o możliwości zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, 2) w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przewidującym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, 3) w trybie art. 162 § 1 k.p.a. przewidującym możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w zakresie niezakończonej i przerwanej na okres powyżej 3 lat budowy lokali usługowych. W uzasadnieniu Spółdzielnia wyjaśniła, że wszystkie w/w żądania posiadają tę samą podstawę faktyczną. Jednakże zdaniem strony nie jest ona zobowiązana do dokonania kwalifikacji prawnej zgłoszonego żądania. Ustalenie stanu faktycznego i kwalifikacja prawna jest rolą organu. Skarżąca zaznaczyła, że w czasie rozmów z pracownikami organu posługiwali się oni pojęciem wygaszenia decyzji dotyczących niezakończonej budowy lokali usługowych w celu umożliwienia złożenia nowego pozwolenia na budowę w części dotyczącej lokali usługowych. Spółdzielnia wskazała, że nie kwestionuje faktu, iż budowa lokali mieszkalnych została skutecznie zakończona - lokale te posiadają dojście od strony klatek schodowych. Odnosząc się do żądania uzupełnienia decyzji w oparciu o art. 155 kpa wnioskodawczyni podała, że interesem strony jest doprowadzenie do sytuacji umożliwiającej przeprowadzenie budowy lokali usługowych, a następnie uzyskanie pozwolenia na ich użytkowanie, gdy poprzednia decyzja wskutek przerwy trwającej powyżej 3 lat przy braku dziennika budowy nie może być zrealizowana. Według Spółdzielni decyzja może zostać uznana za nieważną jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa , a taką wadą mogącą powodować nieważność decyzji jest brak zapewnienia należytej obsługi komunikacyjnej lokali usługowych w dokumentacji załączonej do decyzji o pozwoleniu na budowę. W kwestii wygaszenia decyzji wskazano, że warunkiem, którego nie dopełniono podczas realizacji pozwolenia na budowę, było wybudowanie pasażu komunikacyjnego. Organ stwierdził wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku przyległego w tym pasażu komunikacyjnego przez co wybudowanie dojścia stało się niemożliwe. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. odmówił uzupełnienia decyzji w żądanym zakresie. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dla uzupełnienia treści decyzji muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki wymienione w art. 111 § 1 k.p.a., mianowicie musi zostać zachowany czternastodniowy termin oraz żądanie uzupełnienia decyzji musi dotyczyć rozstrzygnięcia lub pouczenia o środkach zaskarżenia. Co prawda Spółdzielnia zachowała termin do złożenia wniosku o uzupełnienie, niemniej jednak w ocenie Prezydenta Miasta L. w/w decyzja nie wymaga uzupełnienia. Spółdzielnia wyjaśniła, że oczekuje wygaśnięcia pozwolenia na budowę budynku, lokale usługowe zaś nie istnieją. Zdaniem organu wniosek Spółdzielni stanowi w istocie modyfikacje uprzednio złożonego wniosku, zaś przepis art. 111 § 1 kpa. nie przewiduje możliwości uzupełnienia decyzji w żądanym zakresie. Wskazał również, że właściwym organem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest Wojewoda.

Po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeśli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym albo interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W myśl zaś art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeśli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Także organ odwoławczy stwierdził, że wspomniany przepis nie ma zastosowania, ponieważ inwestycja została zrealizowana. Na potwierdzenie tej tezy przytoczył, podobnie jak organ I instancji decyzję prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo- usługowej przy ul. [...] w L. z wyłączeniem lokali usługowych i garaży. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] zgłosiła zakończenie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nr [...], zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., znak: [...] Z odbioru budynku wyłączono lokale usługowe oraz garaże ze względu na fakt, iż ich użytkowanie możliwe będzie dopiero po zakończeniu robót budowlanych związanych z budynkiem Y, będącym w początkowej fazie realizacji. Z treści przywołanej decyzji trudno zatem wywodzić, że budowa objęta kontrolowaną decyzją nie została ukończona. Dodatkowo z aktu notarialnego z dnia [...] r., repertorium [...] nr [...], wynika, że nieruchomość położona przy ulicy [...] jest zabudowana. Zdaniem Wojewody, na potrzeby stosowania przepisów o wygaszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnym jest przyjęcie rozumienia pojęcia zakończenie budowy w sensie techniczno-budowlanym, tj. o zakończeniu budowy świadczy to, że wybudowany obiekt odpowiada warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane i jest w takim stanie, że nadaje się do normalnej eksploatacji i użytkowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA [...]). To że poszczególne lokale powstałe w ramach realizacji pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z usługami (budynku wielolokalowego) oraz garaże nie zostały przyjęte do użytkowania przez właściwe organy, nie ma znaczenia dla oceny czy pozwolenie na budowę zostało wykonane. Organ nie ma zatem podstaw by kwestionować, iż budowa, prowadzona na podstawie kontrolowanej decyzji, została zakończona. Wnioskodawczyni również nie wykazała okoliczności, że budowa nie została zakończona. Ze względu na daleko idące skutki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, okoliczności faktyczne prowadzące do wydania takiej decyzji administracyjnej nie mogą być przedmiotem domniemania, tylko powinny być w sposób bezsporny wykazane. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody, decyzja, której dotyczy wniosek, nie stała się bezprzedmiotowa. Budowę rozpoczęto w przeciągu 3 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stałą się ostateczna i nie została ona przerwana na okres dłuższy niż 3 lata. Ponadto, według organu II instancji, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie wykazała interesu w wygaszeniu decyzji. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że interes strony należy wywodzić z posiadanego prawa [...], jaki i faktycznego celu Spółdzielni jakim jest zakończenie budowy lokali usługowych, a strona podjęła czynności zmierzające do uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak nie może ich kontynuować ponieważ koliduje to ze "starą decyzją". Wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie leży także w interesie społecznym, albowiem z budynku korzystają jego mieszkańcy, a część z nich posiada spółdzielcze [...] prawo do lokalu. Dodatkowo decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę jakiegokolwiek warunku. Warunkiem zawartym w treści kontrolowanej decyzji nie było, jak podnosi Spółdzielnia, wybudowanie pasażu komunikacyjnego. W ocenie organu dla zaistnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma znaczenia fakt, iż inwestor: Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...] utraciła byt prawny i została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. Odnośnie odmowy uzupełnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że może ono dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia lub pouczenia o środkach zaskarżenia bądź o uprawnieniu wytoczenia powództwa do sądu powszechnego. Decyzja wymaga również uzupełnienia, gdy jest niekompletna, a więc zawiera rozstrzygnięcie, które jest niepełne oraz nie zawiera pouczenia o zakresie i trybie weryfikacji decyzji lub tez zamieszczone w niej pouczenie nie daje pełnej informacji co do uprawnień stron. Przy czym przez rozstrzygnięcie należy rozumieć rozstrzygnięcie, które odpowiada zgłoszonemu przez stronę żądaniu, a nie jakiekolwiek rozstrzygnięcie przewidziane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Niekompletność rozstrzygnięcia będzie widoczna przy porównaniu go z materiałami zawartymi w aktach sprawy, a więc z żądaniami strony oraz zakresem postępowania wyjaśniającego. Zaskarżona decyzja rozstrzyga w całości o żądaniu strony, a nadto zawiera pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, które nie wymaga sprostowania. Prezydent Miasta L. prawidłowo ustalił zaistniały w sprawie stan faktyczny i dokonał prawidłowej kwalifikacji wniosku z dnia [...] r. jako żądania wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez wątpienia wskazane w rozpatrywanym wniosku okoliczności (ponad trzyletnia przerwa w budowie) należało zakwalifikować jako przesłankę wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z racji zaś tego, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jedynie ocena wystąpienia przesłanek, których skutkiem jest wygaśnięcie decyzji administracyjnej, co wskazano powyżej, niedopuszczalnym w ramach tego postępowania jest badanie możliwości uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a., czy też zaistnienia przesłanek dających podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 kpa, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art.80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i błędną ocenę całości zebranego w toku sprawy materiału dowodowego oraz art. 37 ust. 1 ustawy prawa budowlanego i uznanie, że nie zachodzą przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji w części dot. niewybudowanych lokali użytkowych gdy budowa nie została zakończona bowiem lokale są niewybudowane i sama budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata i z mocy prawa decyzja wygasła. Na podstawie art 106 § 3 ppsa wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci:

1) postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. znak [...] dot. odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali usługowych od [...] do [...] w budynku przy ul. [...] w L. z uwagi na niespełnianie warunków określonych dla lokali samodzielnych i tym samym nie mogących stanowić odrębnych nieruchomości - na okoliczność braku pozwolenia na użytkowanie lokali oraz nie zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla lokali,

2) postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. znak [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. dot. odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokali usługowych od [...] do [...] w budynku przy ul. [...] w L. z uwagi na niespełnianie warunków określonych dla lokali samodzielnych i tym samym nie mogących stanowić odrębnych nieruchomości - na okoliczność braku pozwolenia na użytkowanie lokali oraz nie zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla lokali

3) fotografii wykonanej w dniu [...] r. przedstawiającej stan segmentu [...] z niewybudowanymi lokalami usługowymi - na okoliczność stanu faktycznego lokali i (niezrealizowania w części dot. lokali usługowych) decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. znak [...].

Ostatecznie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo i ma charakter decyzji uznaniowej, wywiedzionej na podstawie domniemań i urzędniczego uznania przy pominięciu obowiązujących przepisów prawa i zaistniałego stanu faktycznego. Zaznaczyła, że zaskarżyła decyzję o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej nie oddanych do użytkowania (niewybudowanych) lokali usługowych, a nie całą decyzję jak błędnie zinterpretował organ. Według skarżącej błędne jest stanowisko organów, według których o zakończeniu budowy lokali usługowych świadczy faktyczne ich ukończenie i użytkowanie, nie jest natomiast wymagane formalne zakończenie budowy. Organy nie wskazały na podstawie jakich dowodów ustaliły, że budowa jest zakończona, skoro nie był badany dziennik budowy, nie odebrano oświadczenia od kierownika budowy jak również nie przeprowadzono dowodu z zeznań świadków na okoliczność braku prowadzenia budowy przez okres wskazany w art. 37 § 1 prawa budowlanego ewentualnie co do kompletnego zrealizowania inwestycji. Skoro budowa została zakończona to brak jest podstaw aby uzyskać pozwolenie na zrealizowanie niewykonanych robót budowlanych w tym dojść do lokali, które to dojścia nie zostały wybudowane i " wejścia do lokali wiszą w powietrzu". Tymczasem, aby rozpocząć użytkowanie nowego obiektu budowlanego, należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie budynku bądź złożyć zawiadomienie do organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Zgodnie z treścią znowelizowanej ustawy prawo budowlane - art. 54 ustawy, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, można przystąpić, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Inwestor może przystąpić do użytkowania budynku, pomimo że nie zakończył wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem, że uzyska decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (odbiór częściowy). Wskazała, że jeśli inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez przyjętego "milczącą zgodą" zawiadomienia o zakończeniu budowy grozi mu kara finansowa. Przez obiekt budowlany - należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt malej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania. W ocenie skarżącej taki sposób postępowania daje inwestorowi poczucie bezpieczeństwa, gdyż organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ma obowiązek przeprowadzenia kontroli budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. Bezspornym w sprawie jest, iż została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku [...] z wyłączeniem lokali użytkowych. W aktach sprawy brak jest jednak jakiejkolwiek informacji czy do dnia [...] r. ( do daty zmiany kompetencji organu architektoniczno-budowlanego) [...] występowała o pozwolenie na użytkowanie lokali usługowych. Brak jest też informacji czy po dniu [...] maja 2005 r. (data ogłoszenia upadłości [...]") syndyk [...] wystąpił do [...] o pozwolenie na użytkowanie lokali usługowych w budynku [...] przy ul. [...]. Stan prawny zaistniały co do lokali użytkowych pozwala na stwierdzenie, że nie zostały one wybudowane bowiem budowa ich nie została zakończona. Nie zostały wybudowane dojścia do lokali usługowych ([...]) w segmencie [...] a wejście do nich nie jest możliwe. W tej sytuacji twierdzenia organu w zaskarżonej decyzji, że budowa została zakończona są nieprawdziwe i nie znajdują potwierdzenia ani faktycznego ani prawnego. Skarżąca zwróciła również uwagę, że organ odwoławczy w ślad za nazewnictwem stosowanym przez organ pierwszej instancji, w stosunku do niewybudowanych lokali użytkowych używa określenia w zaskarżonej decyzji, iż jest [...] lokali od nr [...] do [...], położonych na działce w L. przy ul. [...] i J. P. II, oznaczonej ewidencyjnie nr [...] (obecnie na działkach [...] i [...] [...] - [...] ark. [...] przy ul. [...]). Te tzw. lokale są zlokalizowane w budynku oznaczonym numerem budowlanym [...]. Tymczasem te same lokale (w odniesieniu do trzech z nich) w orzeczeniu w postaci załączonego postanowienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. organ określa jako lokale od nr [...] do nr [...] położne przy ul. [...] w L. nie używając oznaczenia budynek [...]. Odpowiednio lokal nr [...] to lokal określony również jako [...], lokal nr [...] to lokal określony również jako [...] zaś odpowiednio lokal nr [...] to lokal określony również jako [...]. Wskazanie ich umiejscowienia przy ul. [...] w L. jest tożsame z położeniem na działce w L. przy ul. [...] i J. P. II, oznaczonej ewidencyjnie nr [...] (obecnie na działkach [...] i [...] obręb [...] - [...] ark. [...] przy ul. [...]). Dla osób postronnych wydawać się może, że są to zupełnie inne lokale. Jeżeli budowa została zakończona to dlaczego wizualnie wygląda, iż budowa została przerwana i wymaga dokończenia, a miało to miejsce ponad [...] lat temu. Zasadniczą kwestią jest jednak brak dokumentów potwierdzających zakończenie budowy w części dotyczących lokali usługowych, która to część budowy pozostała do zrealizowania. Zatem decyzja została wykonana jedynie w części dotyczących lokali mieszkalnych. Skarżąca podkreśliła przy tym, że wygaśnięcie pozwolenia na budowę następuje niezależnie od tego czy nierozpoczęcie lub też przerwanie budowy nastąpiło z przyczyn leżących po stronie inwestora lub też spowodowane było wystąpieniem czynników zewnętrznych. W ocenie skarżącej istotny w sprawie jest również fakt wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego dotychczasowego inwestora. W dniu [...] r. została ogłoszona upadłość [...] "[...]". Przyczyną upadłości inwestora był m.in. stan zadłużenia spółdzielni, który spowodował brak możliwości realizacji inwestycji i w rezultacie wstrzymanie robót budowlanych i brak zakończenia budowy lokali usługowych w budynkach przy ul. [...] i [...]i [...] w L.. Niewątpliwie okres trwania upadłości, która zakończyła się w dniu [...] r. trwał dłużej niż ustawowy okres wymaganych ustawowo 3 lat przerwania budowy. Stan w jakim została zaprzestana budowa uwidoczniony jest na załączonej fotografii, wbrew twierdzeniom organu, zawartym w uzasadnieniu, że decyzja została wykonana. Zapoznając się z uzasadnieniem obu organów, osoba trzecia może odnieść wrażenie, że budowa została zrealizowana. Od strony faktycznej i prawnej tak jednak nie jest. Skarżąca zaznaczyła, że mając w posiadaniu nieruchomości budynkowe (w tym z niedokończoną budową) ma uzasadniony interes prawny jak również faktyczny aby zaistniałą sytuację niedokończonej budowy bloku uregulować. Sytuacja nie zakończonej budowy wpływa destrukcyjnie na konstrukcję budynków mieszkalnych (nieustanne wyziębienie dolnych mieszkań usytuowanych nad budową), na walory użytkowe i estetyczne. Na skutek przerwania budowy ponad okres ponad 3 lat (okres 3 lat obowiązuje od [...] r.) interes spółdzielni został naruszony a ścisłej rzecz ujmując interes członków spółdzielni, których spółdzielnia reprezentuje z uwagi na przysługujące im spółdzielcze własnościowe prawa do lokali. Zaistniały stan nie dokończonej przez kilkanaście lat budowy narusza też interesy osób - członków spółdzielni, którym przysługuje prawo odrębnej [...] lokalu i udział w nieruchomości z niedokończoną budową. Ma zatem interes prawny w uzyskaniu decyzji stwierdzającej wygaszenie pozwolenia na budowę w części dot. lokali usługowych w budynku [...]

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, ze jednym z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego, stosownie do którego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Tak jak sądzi skarżąca pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa z dniem ziszczenia się jednej z przesłanek określonych w tym przepisie, a wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na budowę ma charakter deklaratoryjny. Podkreśla się bowiem, że wprawdzie uprawnienia inwestora ukształtowane decyzją o pozwoleniu na budowę wygasają z mocy ustawy, lecz skutek ten wymaga wiążącego stwierdzenia przez organ w trybie art. 162 § 1 kpa. Podkreślenia przy tym wymaga, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest nowym postępowaniem administracyjnym. Jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz badanie przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że decyzja wygasła. Trafnie zauważył organ, że instytucja wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest instytucją wyjątkową. Przepisy ustawy Prawo budowlane co do zasady nie powinny być tak rozumiane, aby prowadzić do pozbawienia inwestora możliwości korzystania z udzielonego mu pozwolenia na budowę. Przesłanki do wygaszenia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym ( tak też NSA w wyroku z dnia 22 luty 2018r. II OSK 2398/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zgodzić należy się ze skarżącą, że weryfikacja okoliczności pozwalających na wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę powinna być dokonana przez organ właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie na podstawie wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 zd. 1 kpa). Ponieważ podstawowym dowodem dokumentującym przebieg robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót jest dziennik budowy (art. 45 ust. 1 prawa budowlanego ), ten dokument powinien być w pierwszej kolejności przedmiotem analizy organu administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygającego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie oznacza to jednak, że organ nie może przeprowadzać wszelkich innych, niezbędnych dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). Z tego też powodu , wbrew oczekiwaniom skarżącej, nie sposób zarzucić organom wadliwego ustalenia stanu faktycznego z powodu braku tego dokumentu z tej przyczyny, że budynek objęty przedmiotowym pozwoleniem na budowę został już zrealizowany. Wprost świadczy o tym zgłoszenie zakończenia robót budowlanych i decyzja z dnia [...]. którą Prezydent Miasta L. udzielił Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...] pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z usługami nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo – usługowej z wyłączeniem lokali usługowych i garaży. Jednocześnie zobowiązano Spółdzielnię do uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Według uzasadnienia decyzji lokale usługowe i garaże wyłączono z odbioru ponieważ ich użytkowanie będzie możliwe dopiero po zakończeniu robót związanych z budynkiem Y będącym obecnie w początkowej fazie realizacji. Fakt ten nie był kwestionowany w skardze, skarżąca zaś uzasadnienia wniosku upatruje w tym, że nie zostały wybudowane lokale handlowe i w tym zakresie uważa warunek z art. 37 ust. 1 ustawy, konkretnie dotyczący przerwy w budowie przez okres dłuższy niż 3 letni, za wypełniony. Zważyć jednak trzeba, że wspomniane lokale usługowe znajdują się w parterze tego samego budynku, nie ma zatem żadnych powodów, aby twierdzić, że w ogóle nie zostały wybudowane. Rację ma skarżąca wskazując, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu kończy proces budowlany. Jej celem jest udzielenie zgody na wyrażony przez inwestora zamiar przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Czym innym jest jednak zgłoszenie zakończenia budowy, czym innym zaś ocena, czy możliwe jest jej użytkowanie zgodnie z projektem budowlanym i przepisami. Odmiennego wniosku nie sposób wywieść z powołanej decyzji Prezydenta, potwierdza się w niej przecież, że zarówno lokale jak i garaże zostały wybudowane, jedynie ich użytkowanie jest uzależnione od realizacji innej inwestycji. Warto zauważyć, że sama skarżąca nie miała co do tego wątpliwości składając [...]. wniosek o zmianę sposobu użytkowania lokalu [...] w budynku [...] przy ulicy [...]. W następstwie wniosku organ w dniu [...]. wydał zaświadczenie o zmianie sposobu użytkowania części budynku na lokal usługowy ( biuro ). Oznacza to jednak, że wspomniany lokal był użytkowany jeszcze przed datą [...]. Nie ma też wątpliwości, że wykonane zostały również lokale usługowe od nr [...] do [...] co potwierdza postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia stwierdzającego ich samodzielność. W decyzji opisano, że są to lokale usługowe wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku, nie mają wspólnych pomieszczeń i urządzeń z innymi lokalami, do korzystania z nich nie jest wymagane korzystanie, ani przejście przez inne lokale, same również nie służą do korzystania lub jako przejście dla innych lokali, mają osobne drzwi wejściowe. Zaznaczono natomiast, że nie mają zapewnionej obsługi komunikacyjnej z części wspólnej budynku bądź przyległego terenu. Dojście do lokali przedziela wykop wykluczając możliwości ich prawidłowego użytkowania, czego powodem jest niedokończona budowa w bezpośrednim sąsiedztwie budynku przy ulicy [...]. Z decyzji wynika ponadto, że decyzją z dnia [...]. skarżąca otrzymała zaświadczenie o samodzielności lokalu usługowego nr [...] znajdującego się w tym samym budynku. Wtedy jednak nie kwestionowała, że lokal został faktycznie wybudowany, podobnie jak i jej obiekcji nie budziło wybudowanie kolejnych lokali o [...]. Wprawdzie zaświadczenia odmówiono powołując się na brak pozwolenia na ich użytkowanie, do czego zobowiązywała decyzja z [...]., jednak składanie kolejnych wniosków o potwierdzenie samodzielności poszczególnych lokali jedynie potwierdza, że budowa lokali została jednak zakończona wraz z całym budynkiem. Słusznie organ zwrócił uwagę, że w akcie notarialnym z [...]. na mocy którego skarżąca nabyła od syndyka masy upadłości Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] prawo użytkowania nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] wraz z [...] posadowionych na nich budynkach wymieniono również osoby którym przysługuje spółdzielcze [...] prawo do lokali użytkowych od nr [...] w budynku przy ulicy [...]. Co oczywiste, prawo to może przysługiwać do lokalu już istniejącego, co przeczy wersji skarżącej, snującej swoje wywody jedynie na podstawie braku pozwolenia na ich użytkowanie. Należy przy tym podkreślić, że niniejsza sprawa nie dotyczy natomiast kwalifikacji konkretnych robót budowlanych ocenianych jako poszczególne jej elementy niezbędne dla ich weryfikacji pod kątem zastosowania odpowiedniej procedury z prawa budowlanego. Budowa o jakiej stanowi art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczy realizacji obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę, a więc poszczególne roboty budowlane objęte projektem stanowią niewątpliwie budowę o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jest oczywiste, że lokale usługowe stanowiły realizację planowanej budowy jako całości i brak pozwolenia na ich użytkowanie nie oznaczał przerwy w budowie w rozumieniu art. 37 § 1 prawa budowlanego. W orzecznictwie zauważa się, że możliwe jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, mimo iż pozostały do wykonania jeszcze pewne roboty budowlane. Właściwy organ może udzielając takiego pozwolenia określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (art. 59 ust. 2 prawa budowlanego ). W takiej sytuacji część obiektu (zamierzenia budowlanego) przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie. Uzyskanie takiego "częściowego" pozwolenia na użytkowanie nie eliminuje obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie na resztę obiektu (zamierzenia budowlanego). Jednocześnie okoliczność, iż zamierzenie inwestycyjne objęte jest obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie oznacza automatycznie, iż w przypadku takich inwestycji nie może zostać wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy tj. pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych ( wyrok NSA z dnia II OSK 1609/06 opubl. w CBOSA ). W ten sposób postąpił Prezydent, udzielając decyzją z dnia 15 grudnia 2000r. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego i zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych, których użytkowanie miało być możliwe dopiero po zakończeniu robót związanych z budynkiem Y będącym w fazie realizacji. Jest natomiast oczywiste, że nie jest możliwe wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nawet w części tylko z powodu braku uzyskania pozwolenia na użytkowanie części obiektu, jak uważa skarżąca, jeśli udzielenie pozwolenie na użytkowane jest uzależnione od innej obiektywnej okoliczności dla której inwestor nie ma wpływu. Wprawdzie bowiem jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta L. z [...]. Spółdzielnia [...] uzyskała w [...]. pozwolenie na budowę budynku [...] z [...] lokalami usługowymi i garażami dwupoziomowymi to decyzją z dnia [...]. decyzja ta została przeniesiona na rzecz [...] Usługi spółka z o.o , następnie decyzją z dnia [...]. ponownie na rzecz Spółdzielni [...], a decyzją z dnia [...]. na rzecz [...] Sp. z o.o. Wspomnianą zaś decyzją z [...]. Prezydent wygasił na wniosek [...] Sp. z o.o za zgodą tej spółki decyzję z [...]. i decyzją nr [...] z dnia [...] r. udzielił [...] Sp. z o.o pozwoleniu na budowę nie zakończonej budowy budynku biurowo-usługowego nr [...] oraz budynków usługowo-handlowych [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) położonych przy ul. [...] z [...] nr [...], [...] i [...] (obr. [...], ark. [...]) przy ul. [...] i [...] [...] [...] [...] oraz na działkach nr ewid. [...], [...], [...] (obr. [...], ark. [...]) - droga dojazdowa i pas drogowy ul. [...] z [...]. Bezzasadny jest zarzut odmowy wygaśnięcia decyzji z powodu utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co wiąże się ze zbyciem aktem notarialnym z [...]. przez syndyka masy upadłości Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] prawa użytkowania nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...],75,[...] i [...] i własności znajdujących się na nich budynków na rzecz skarżącej Spółdzielni. Rzeczywiście w wyroku z dnia II OSK 2351/15 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Wobec zakończenia budowy jeszcze w 2000r. i co więcej uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych w budynku argumentacji skarżącej nie sposób podzielić. Pogląd ten nie jest zresztą jednolity, odmienne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z dnia 13 maja 1991r. IV SA 366/90 ( ONSA 1991, Nr 3-4 poz. 59 przytoczonym w Komentarzu do Prawa budowlanego pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H.Beck Warszawa 2021r. str. 493 ). Słusznie natomiast uważa skarżąca odpierając zarzut braku legitymacji strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2020r. ( II OSK 844/18 opbl. w CBOSA ) w postępowaniu dotyczącym wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony winien być oceniany przez pryzmat art. 28 kpa, nie jest to bowiem kolejna sprawa w ramach postępowania nadzwyczajnego Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z reguły stroną w sprawie, której przedmiotem jest wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady powinien być tylko inwestor. W sytuacji jednak, gdy stroną tego postępowania chce być inny podmiot, musi wykazać, że ma materialnoprawną legitymację do występowania w takiej sprawie. Celem, a zarazem istotą tego przepisu jest bowiem eliminowanie w określonych w nim warunkach z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w interesie publicznym, a więc z przyczyn, dla których prawo budowlane jako regulacja z zakresu prawa publicznego zostało wprowadzone do systemu prawa. Wspomnianym już aktem notarialnym z [...]. nabyła od syndyka masy upadłości Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] prawo użytkowania nieruchomości stanowiących działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] i własność znajdujących się na nich budynków, co daje jej legitymację do występowania w sprawie jako strona w tym postępowaniu. Należy jednak podkreślić, że przepis art. 37 § 1 prawa budowlanego w żadnym razie nie może być wykorzystywany do załatwiania sporów pomiędzy inwestorem i jego następcą prawnym, powstających w czasie realizacji inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tego rodzaju badaniu organu podlegają jedynie przesłanki nierozpoczęcia bądź przerwania budowy na okres w nim wskazany. Przepis ten nie nakłada natomiast na organ administracji obowiązku badania, jaki podmiot faktycznie prowadził roboty budowlane. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została zrealizowania, przy czym roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy niż 3 lata, brak było podstaw prawnych do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) skargę należało oddalić.