Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2855/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.36 pkt 3, 37 § 1 pkt 1, 67 § 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.60 ust2 pkt 5
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 721/14 w sprawie ze skargi R. M. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. M. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 721/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 50 oraz art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm. zwanej dalej "ustawą o ABW oraz AW"), zwolnił R. M. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej "ABW") z dniem 31 grudnia 2013 r., wskazując na ważny interes służby. Podkreślił, że przedłużająca się nieobecność funkcjonariuszki w służbie z powodu długotrwałych zwolnień lekarskich dezorganizuje pracę macierzystej komórki, wpływa negatywnie na innych funkcjonariuszy oraz stoi w sprzeczności z wymogiem dyspozycyjności i zdyscyplinowania. Nadając rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności wyjaśnił, że musi być wykonany przed upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem wymaga tego konieczność wprowadzenia stabilizacji sytuacji kadrowej w komórce organizacyjnej Delegatury ABW w K., w której strona pełniła służbę oraz potrzeba sprawnej realizacji zadań przez ABW.

Od powyższego rozkazu personalnego R. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podając, że zwolnienie ze służby w ABW jest nadużyciem i przejawem złej woli, a wniosek Dyrektora Delegatury ABW w K. o zwolnienie ze służby może świadczyć o próbie kwestionowania zwolnień lekarskich. Podkreśliła, że jej nieobecność stanowi zastosowanie się do zalecenia komisji lekarskiej o potrzebie stałego specjalistycznego leczenia.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej jako "Kpa"), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie interesu służby należy utożsamiać z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji przez ABW nałożonych na nią obowiązków, wynikających z ustawy. Zwolnienie funkcjonariusza na tej podstawie nie musi ograniczać się wyłącznie do przypadków naruszenia obowiązków służbowych, ale także może być uzasadnione zachowaniem funkcjonariusza, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych jej interesów.

Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że R. M. przebywała na zwolnieniach lekarskich w roku 2010 - 101 dni kalendarzowych, w roku 2011 - 152 dni kalendarzowych, w roku 2012 - 209 dni kalendarzowych, a w 2013 r. była nieobecna w służbie przez cały rok. W związku z długotrwałymi nieobecnościami w ciągu trzech ostatnich lat funkcjonariuszka była trzykrotnie kierowana do komisji lekarskich ABW w celu ustalenia stanu zdrowia, zdolności fizycznej i psychicznej do dalszej służby. Zarówno Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w K. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., jak i Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w W. orzeczeniami z dnia [...] lipca 2012 r. oraz z dnia[...]sierpnia 2013 r. uznały, że R. M. jest zdolna do służby w ABW. Komisje lekarskie ABW nie znalazły także podstaw do zaliczenia strony do jednej z grup inwalidztwa. Ponadto Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w W. wydając w dniu [...] sierpnia 2013 r. orzeczenie stwierdziła, że funkcjonariuszka powinna poddać się leczeniu specjalistycznemu.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził, że pozostawienie w służbie R. M., która od wielu miesięcy faktycznie jej nie pełni, w sposób rażący narusza interes społeczny. Powoduje to komplikacje w organizowaniu służby w jednostce organizacyjnej ABW, poprzez przydzielanie zadań innym funkcjonariuszom, wpływając niekorzystnie na ich morale. Ponadto uniemożliwia powierzenie stronie jakichkolwiek obowiązków służbowych (notatka bezpośredniego przełożonego z dnia [...] września 2013 r. nr [...]). Podkreślił, że długotrwała nieobecność funkcjonariuszki w służbie, pomimo legitymowania się orzeczeniem komisji lekarskiej o zdolności do służby przy jednoczesnym braku podstaw do zaliczenia do grupy inwalidzkiej, rodzi negatywne dla interesów służby skutki, zwłaszcza finansowe, związane z koniecznością wypłaty uposażenia w pełnej wysokości, a także organizacyjne powodujące zmniejszenie efektywności wykonywania zadań nałożonych na ABW. W tej sytuacji twierdzenia strony zawarte w piśmie z dnia [...] października 2013 r., że jej nieobecność w służbie pozostaje bez wpływu na organizację pracy wydziału, a ponadto ponosi straty finansowe, gdyż wyłączona jest z dodatkowego nagradzania i awansowania, są niezasadne.

Zdaniem organu, nieobecności R. M., choć usprawiedliwione, powodowały poważne utrudnienia w pracy jej macierzystej komórki organizacyjnej i przedłużanie tego stanu rzeczy byłoby sprzeczne z dobrem służby. Pozostawanie funkcjonariuszki w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych oraz doprowadziłoby do zaakceptowania działań będących swoistym nadużyciem.

Następnie Sąd wskazał, iż we wniesionej skardze R. M. wniosła o uchylenie rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystąpiła przesłanka zwolnienia ze służby, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nie było ku temu podstaw.

Skarżąca podała, że aby stwierdzić, czy zwolnienie ze służby nastąpiło na skutek ważnego interesu służby należy rozważyć wszystkie okoliczności danego przypadku. W jej ocenie, brak jest podstaw, by wnioskować, że pozostawanie na zwolnieniu lekarskim mogło w jakikolwiek sposób świadczyć o jej lekceważącym stosunku do służby, innych funkcjonariuszy czy przełożonych, wpływać negatywnie na morale współpracowników oraz świadczyć o uchylaniu się od powierzanych obowiązków. Twierdzenia te są zbyt daleko idące i niepoparte żadnymi dowodami. Podkreśliła, że swoją postawą i zaangażowaniem w pracę nigdy nie okazywała pobłażliwego podejścia do służby, czy braku profesjonalizmu przy wykonywanych czynnościach. Praktyką powszechnie stosowaną jest zastępowanie osób przebywających na zwolnieniach lekarskich przez pozostałych pracowników. Sama wielokrotnie przejmowała obowiązki innych funkcjonariuszy w czasie choroby, co nie miało wpływu na jej podejście do wykonywanych zadań, czy relacji z przełożonymi. Tak więc z faktu pozostawania na zwolnieniu lekarskim można wnioskować jedynie o jej stanie zdrowia.

Niezasadny jest także zarzut niewłaściwego wywiązywania się z obowiązku zawiadamiania przełożonych o nieobecnościach w pracy i ich przyczynach, które miałyby być sprzeczne z interesem służby. Zaznaczyła, że naczelnik był osobiście informowany o jej problemach zdrowotnych, a o każdej nieobecności powiadamiała niezwłocznie, początkowo telefonicznie, następnie za pośrednictwem wiadomości sms, bowiem zdarzyło się, że telefoniczne zgłoszenie nieobecności nie zostało odnotowane. Ponadto przesyłała listami poleconymi druki L4 usprawiedliwiając nieobecność. Z powyższego wynika, że jej postępowanie było zgodne z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Podkreśliła, że w czasie pełnienia służby wywiązywała się z powierzonych obowiązków jak również wykazywała inicjatywę, poprzez chęć rozwoju zawodowego i nabywania nowych kwalifikacji. Zwróciła uwagę, że dwukrotnie była kierowana na komisje lekarskie już po przebytej chorobie, a nie w jej trakcie. Konsekwencją natomiast zaleceń wydanych przez Regionalną Komisję Lekarską Nr [...] ABW w W. było podjęte leczenie specjalistyczne. Niedopuszczalne jest zatem zwalnianie funkcjonariusza ze służby z powodu pozostawania na zwolnieniu lekarskim skoro jest to realizacja zaleceń komisji lekarskiej ABW, na którą została skierowana przez przełożonych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 721/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi przepis art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW. Stosownie do treści powołanego przepisu, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.

Użycie w omawianym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowanie na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW powinno uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 Kpa).

Powyższa decyzja jest zatem decyzją uznaniową, wymagającą wykazania przez organ dlaczego wskazane okoliczności uzasadniają zastosowanie niekorzystnego dla funkcjonariusza rozstrzygnięcia i z jakich przyczyn stanowią one "ważny interes służby".

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, przesłanka zwolnienia R. M. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że funkcjonariuszka przebywała na licznych i długotrwałych zwolnieniach lekarskich, tj. w 2010 r. – 101 dni kalendarzowych, w 2011 r. – 152 dni kalendarzowych, w 2012 r. – 209 dni kalendarzowych, a w 2013 r. była nieobecna w służbie przez cały rok. Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w K. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w W. orzeczeniami z dnia [...] lipca 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2013 r. uznały, że R. M. jest zdolna do służby w ABW i brak jest podstaw do zaliczenia jej do jednej z grup inwalidztwa. Ponadto wydając w dniu [...] sierpnia 2013 r. orzeczenie Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w W. stwierdziła, że funkcjonariuszka powinna poddać się leczeniu specjalistycznemu.

Sąd zwrócił uwagę na charakter i specyfikę wykonywanej przez funkcjonariusza ABW pracy, która jest w istocie służbą opartą m.in. na dyspozycyjności i zdyscyplinowaniu. Stosunek służbowy nie jest klasycznym stosunkiem pracy, w którym strony mogą kształtować i modyfikować określone jego elementy na zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza wyraża się przede wszystkim dużą intensywnością podporządkowania i dyspozycyjności.

Szef Agencji Bezpieczeństwa nie kwestionuje zasadności przedstawionych zwolnień lekarskich, a jedynie podnosi, że fakt przebywania przez R. M. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w okresie 2010-2013 nie pozostawał bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której skarżąca pełniła służbę. Korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby samo w sobie nie musi przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ze względu na ważny interes służby, jednak w sytuacji, gdy absencje chorobowe przerywane są krótkimi okresami formalnej obecności w służbie, nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który – mierzony interesem społecznym – jako ważny, powinien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, funkcjonariuszka ABW, która nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a ponadto w świetle orzeczeń komisji lekarskich, wykazuje zdolność do pełnienia służby, przy jednoczesnym braku podstaw do zaliczenia do grupy inwalidzkiej nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jej postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań ABW. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z potrzeby zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego). W przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych Komisji Lekarskich do pełnienia służby, to interes służby powinien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 Kpa), gdyż znaczenie tego rodzaju zachowań, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa, co tym bardziej uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc się do poczynionych ustaleń faktycznych organ precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca, a zatem spełnione zostały przesłanki z art. 107 § 3 Kpa

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie ważny interes służby został prawidłowo określony i powiązany z sytuacją jaka powstała w miejscu pełnienia przez skarżącą służby z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 733/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), absencja funkcjonariusza trwająca ponad 570 dni w sposób oczywisty musiała dezorganizować prace komórki organizacyjnej, w której pełnił on swoją służbę i w takiej sytuacji nie istniała potrzeba wykazywania w szczególny sposób tego faktu. Także w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1353/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie wymaga szczególnego dowodzenia fakt, że każda długotrwała choroba policjanta negatywnie wpływa na funkcjonowanie komórek organizacyjnych omawianej formacji i możliwość sprawnego realizowania istotnych zadań, jakie zostały przypisane Policji. Należy podkreślić, że powyższe wyroki dotyczą funkcjonariuszy Policji, lecz przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, analogicznie jak przepis art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW i AW, dopuszcza fakultatywne zwolnienie funkcjonariusza ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby.

Sąd podniósł, iż niezrozumiałym jest stwierdzenie skarżącej zawarte w skardze dotyczące niewywiązywania się z obowiązku zawiadamiania przełożonych o nieobecnościach w pracy i ich przyczynach, które miałyby być sprzeczne z interesem służby, bowiem organ powyższego faktu nie kwestionował w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Zdaniem Sądu, biorąc powyższe pod uwagę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w kontekście dyspozycyjności i zdyscyplinowania stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych prawidłowo wskazuje na niewłaściwą postawę funkcjonariuszki w zaistniałej sprawie i łączy takie zachowanie z negatywnym skutkiem dla dobra służby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. M. zarzucając mu:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące nieważnością postępowania, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz270 ze zm. dalej jako "Ppsa") w zw. z art. 67 § 5, art. 91 § 2 i art. 109 Ppsa poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o rozprawie wyznaczonej na dzień 24 czerwca 2014 r., co w sytuacji uznania zawiadomienia za prawidłowe i przeprowadzenia rozprawy pozbawiło ustanowionego pełnomocnika skarżącej możności uczestnictwa w rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, a tym samym pozbawiło skarżącą możliwości obrony swych praw,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystąpiła przesłanka zwolnienia skarżącej ze służby, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż nie było ku temu podstaw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie skarżąca ustanowiła pełnomocnika. Wynika to wprost z pełnomocnictwa załączonego do sporządzonej przez adwokata skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zostały więc spełnione wymogi zawarte w art. 37 § 1 Ppsa, a mianowicie dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa z podpisem mocodawcy przy pierwszej czynności w sprawie, którą w tym przypadku było wniesienie skargi.

W związku z powyższym zawiadomienie o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym powinno zostać doręczone pełnomocnikowi skarżącej, którego umocowanie do występowania w niniejszej sprawie wynikało z pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej. Zaniechanie tej czynności stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto prowadzi do nieważności postępowania.

W ocenie skarżącej brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o terminie rozprawy jest równoznaczne z pozbawieniem tej strony możności obrony swoich praw. Nie bez znaczenia pozostaje też w niniejszej sprawie to, że była to rozprawa bezpośrednio poprzedzająca wydanie zaskarżonego wyroku, poprzez co miała zasadnicze znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.

Następnie skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Zwrot "można zwolnić" oznacza, iż decyzja właściwego organu w tym zakresie ma charakter fakultatywny i pozostawiona została tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powołanego wyżej przepisu musi uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony (odpowiednio wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). W zaskarżonym wyroku błędnie stwierdzono, iż słuszny interes skarżącej nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem. Nie sposób zgodzić się z tym twierdzeniem, gdyż skarżąca w sposób jednoznaczny wykazała swój słuszny interes w niniejszej sprawie. R. M. przebywała na zwolnieniach lekarskich z powodu choroby, co nie było w żaden sposób kwestionowane, a w momentach poprawy stanu zdrowia wracała do pełnienia swoich obowiązków. Skarżąca nie uchylała się od obowiązku stawania na komisjach lekarskich ABW. Konsekwencją zaleceń wydanych przez Regionalną Komisję Lekarską Nr [...] ABW w W. jest podjęte przez skarżącą leczenie specjalistyczne, ze względu na które musi przebywać na zwolnieniu lekarskim. Niedorzeczne jest zwalnianie funkcjonariusza ze służby z powodu pozostawania przez niego na zwolnieniu lekarskim, skoro wynika ono z realizacji zaleceń komisji lekarskiej ABW, na którą skarżąca została skierowana przez przełożonych.

Skarżąca podniosła, iż z przedkładanych przez skarżącą zwolnień lekarskich wynika jednoznacznie jej niezdolność do pracy we wskazanych w nich okresach. W momencie poprawy stanu zdrowia skarżąca powracała do pracy z pełnym zaangażowaniem. Nie uchylała się w żaden sposób od powierzanych jej zadań i obowiązków. Należy również podkreślić, iż przebywanie na zwolnieniu lekarskim przez osobę chorą w celu poprawy jej stanu zdrowia jest jak najbardziej zbieżne z interesem służby. Ma to bowiem przyspieszyć powrót funkcjonariusza do pełnej dyspozycyjności i wydajności jakiej się od niego oczekuje.

Niezrozumiałe jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż otrzymywanie przez skarżącą pełnego uposażenia w okresie korzystania ze zwolnień lekarskich mogło zostać oceniane jako nadużycie przysługujących jej uprawnień i nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odbiorze społecznym. Jak zostało wyżej wskazane, zaświadczenia lekarskie przedkładane przez skarżącą nie były kwestionowane. Na ich podstawie R. M. przebywała we wskazanych w nich okresach na zwolnieniu lekarskim, w związku z czym otrzymywała należne jej uposażenie. Wysokość zasiłku chorobowego funkcjonariusza ABW przebywającego na zwolnieniu lekarskim, w okresie pobierania go przez skarżącą, wynosił 100 % wysokości uposażenia. Nie ma więc żadnych podstaw do tego, by pobieranie należnego uposażenia, w wysokości przewidzianej przepisami prawa, traktować jako nadużycie uprawnień.

Bezpodstawnym jest także zarzut niepodnoszenia przez skarżącą od 2010 roku kwalifikacji zawodowych. Jak słusznie zauważono w zaskarżonym orzeczeniu R. M. w okresie od 2010 roku, w związku z chorobą przebywała na długotrwałych zwolnieniach. W związku z zaistniałą sytuacją nie miała więc możliwości rozwoju zawodowego. W tym miejscu należy jednak pokreślić, iż w okresie poprzedzającym korzystanie przez skarżącą ze zwolnień lekarskich wykonywała ona swoje służbowe obowiązki z pełnym zaangażowaniem, wykazując równocześnie chęć rozwoju zawodowego i podnoszenia posiadanych kalifikacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż pełnomocnictwo z dnia 24 lutego 2014 r., załączone przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącej do skargi na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., l.dz. [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., l.dz. [...] w przedmiocie zwolnienia R. M. ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, obejmowało swoim zakresem tylko wniesienie skargi do WSA.

Stosownie do art. 36 Ppsa pełnomocnictwo może być: 1) ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi; 2) do prowadzenia poszczególnych spraw; 3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącej złożył pełnomocnictwo do niektórych tylko czynności, to jest do wniesienia skargi. Pełnomocnictwo to nie obejmowało upoważnienia do działania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec powyższego, WSA w Warszawie nie naruszył przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Co prawda, zgodnie z treścią art. 67 § 5 Ppsa, jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom, jednak w przedmiotowej sprawie skarżąca nie ustanowiła pełnomocnika do reprezentowania jej przed WSA w Warszawie, a więc Sąd nie mógł zastosować ww. przepisu, a tym samym go naruszyć. Zawiadomienie o rozprawie w dniu 24 czerwca 2014 r., WSA w Warszawie prawidłowo skierował, zgodnie z art. 91 § 2 Ppsa, do skarżącej. Wobec właściwego zawiadomienia skarżącej o rozprawie nie było podstaw do zastosowania również art. 109 Ppsa i odroczenia rozprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego organ wskazał na błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej w zakresie sformułowania ww. zarzutu.

Sposób sformułowania tego zarzutu stanowi wyraz niedozwolonej polemiki pełnomocnika skarżącej z Sądem. Pełnomocnik nie wskazał, na czym polegało błędne zastosowanie przez WSA w Warszawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW. Ograniczył się on do fragmentarycznego przytoczenia stanu faktycznego sprawy, oceny dokonanej przez Sąd oraz wyrażenie dezaprobaty dla oceny dokonanej przez WSA w Warszawie. Za podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 i 176 nie można uznać zawarcia w skardze kasacyjnej odmiennej "oceny dowodów i wyprowadzenia na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego, bez wskazania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 10).

Korzystając z dorobku orzecznictwa, należy podkreślić, że dla zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy powołać się na przepis wymieniający podstawy skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa, samo zaś pismo pozostaje tylko namiastką środka odwoławczego (por. postanowienie SN z dnia 11 marca 1997 r., III CKN 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 114).

W dalszej części pisma organ powtórzył wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 67 § 5, art. 91 § 2 i art. 109 Ppsa poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o rozprawie wyznaczonej na dzień 24 czerwca 2014 r., co w sytuacji uznania zawiadomienia za prawidłowe i przeprowadzenia rozprawy pozbawiłoby ustanowionego pełnomocnika skarżącej możności uczestnictwa w rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, a tym samym pozbawiłoby skarżącą możliwości obrony swych praw.

Wbrew ocenie wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powyższych przepisów.

Stosownie do art. 34 Ppsa strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Zgodnie z art. 37 § 1 zd. 1 Ppsa pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa. Przepis art. 36 Ppsa stanowi, że pełnomocnictwo może być:

1) ogólne – do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi;

2) do prowadzenia poszczególnych spraw;

3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu.

Treść pełnomocnictwa załączonego do skargi, odpowiada pełnomocnictwu określonemu w art. 36 pkt 3 Ppsa. Z treści pełnomocnictwa z dnia 24 lutego 2014 r. jednoznacznie wynika, iż obejmowało ono jedynie upoważnienie adwokata P. Ż. do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnictwo do niektórych tylko czynności w postępowaniu nie może być interpretowane rozszerzająco (Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 122). Zatem w sprawie istnieje konieczność ścisłego odczytywania zakresu pełnomocnictwa do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Skoro pełnomocnik został uprawniony wyłącznie do wniesienia skargi, to nie można było przyjąć, że był on uprawnionym do dokonania jakiejkolwiek innej czynności w postępowaniu sądowym w imieniu strony skarżącej, w tym do reprezentowania jej na rozprawie.

Wobec powyższego nie można również uznać, iż wszelka korespondencja, w tym zawiadomienie o terminie rozprawy winno być adresowane do pełnomocnika skarżącej, skoro był on umocowany wyłącznie do wniesienia skargi, a nie był upoważniony do zastępowania strony skarżącej w postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

W niniejszej sprawie z uwagi na ograniczony zakres pełnomocnictwa Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie strona działa samodzielnie i wszelką korespondencję należy adresować do niej, a nie do pełnomocnika.

Tym samym zarzut naruszenia art. 67 § 5 Ppsa nie mógł zostać uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również zarzucanego naruszenia art. 91 § 2 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie lub przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na posiedzeniu jawnym należy zawsze doręczyć zawiadomienie na następne posiedzenie. Zawiadomienie powinno być doręczone co najmniej na siedem dni przed posiedzeniem. W przypadkach pilnych termin ten może być skrócony do trzech dni.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż strona została zawiadomiona o terminie posiedzenia jawnego, które odbyło się dnia 24 czerwca 2014 r., z zachowaniem terminów przewidzianych we wskazanym wyżej przepisie.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż z uwagi na ograniczony zakres pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po złożeniu wniosku o uzasadnienie wyroku przez pełnomocnika winien go wezwać do przedłożenia pełnomocnictwa od skarżącej do dokonania powyższej czynności. W niniejszej sprawie Sąd I instancji powyższego nie uczynił, co jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy. Jak wynika z treści pełnomocnictwa załączonego do skargi kasacyjnej (z dnia 26 sierpnia 2014 r.) R. M. potwierdziła wszystkie czynności adwokata w sprawie, również w postaci złożenia wniosku z dnia 26 czerwca 2014 r. o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. jest art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW wskazać należy, iż również powyższy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji użycie w omawianym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też rozstrzygnięcie podejmowanie na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW powinno uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 Kpa). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych tzw. wyrażeń nieostrych w postaci "ważnego interesu służby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2972/02, Lex nr 82811).

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola tego rodzaju decyzji ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla konkretnej sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji realizują określoną politykę stosowania prawa oraz wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych i celowościowych (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i wpływać na to, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było wykluczenie jej z tego grona. Inaczej mówiąc nie mogą oceniać słuszności realizowanej przez organy polityki kadrowej.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 5 ustawy o ABW oraz AW wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Mimo, iż omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby", to nie ulega wątpliwości, że odkodowanie znaczenia tego zwrotu musi następować z uwzględnieniem przede wszystkim przepisów regulujących cele i zadania ABW oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji.

Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na charakter i specyfikę wykonywanej przez funkcjonariusza ABW pracy, która jest w istocie służbą opartą m.in. na dyspozycyjności i zdyscyplinowaniu. Stosunek służbowy nie jest klasycznym stosunkiem pracy, w którym strony mogą kształtować i modyfikować określone jego elementy na zasadzie równości podmiotów (pracownika i pracodawcy). Administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza wyraża się przede wszystkim dużą intensywnością podporządkowania i dyspozycyjności.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że funkcjonariuszka przebywała na licznych i długotrwałych zwolnieniach lekarskich, tj. w 2010 r. – 101 dni kalendarzowych, w 2011 r. – 152 dni kalendarzowych, w 2012 r. – 209 dni kalendarzowych, a w 2013 r. była nieobecna w służbie przez cały rok. Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w K. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w W. orzeczeniami z dnia [...] lipca 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2013 r. uznały, że R. M. jest zdolna do służby w ABW i brak jest podstaw do zaliczenia jej do jednej z grup inwalidztwa. Ponadto wydając w dniu [...] sierpnia 2013 r. orzeczenie Regionalna Komisja Lekarska Nr [...] ABW w W. stwierdziła, że funkcjonariuszka powinna poddać się leczeniu specjalistycznemu.

Nie ulega wątpliwości, iż taka długotrwała nieobecność funkcjonariusza musiała dezorganizować pracę komórki organizacyjnej, w której pełnił on swoją służbę.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, że funkcjonariuszka ABW, która nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na długotrwałych zwolnieniach lekarskich, a ponadto w świetle orzeczeń komisji lekarskich, wykazuje zdolność do pełnienia służby, przy jednoczesnym braku podstaw do zaliczenia do grupy inwalidzkiej nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jej postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań ABW. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z potrzeby zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego).

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 i art. 204 pkt 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.