Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 846/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi R.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. A.K. i A.K. zwrócili się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo - usługowego typu obornickiego o powierzchni sprzedaży do 30 m2 wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działce o nr ewid. [...].

Po kolejnych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylających decyzje organu I inst. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo - usługowego typu obornickiego o powierzchni sprzedaży do 30 m2 oraz infrastruktury towarzyszącej na działce ewid. nr [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 59, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2018 r. poz. 1945), zwana dalej w skrócie – u.p.z.p.

W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązujący do dnia 31 grudnia 2002 r. dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność, a Gmina nie podjęła uchwały o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru. Organ podniósł, że ze względu na toczące się postępowanie przez sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla działki [...] strona postępowania – R.Z. wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie organ przyjął brak konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Przeprowadzona przez organ analiza i ocena stanu faktycznego oraz prawnego, warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla terenu objętego oddziaływaniem inwestycji wykazała, że projektowana inwestycja spełnia warunki wymieniona w art. 61 u.p.z.p. Organ wskazał, że inwestycja położona jest w obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej dla której zabudowa usługowo - handlowa w obszarze wiejskim stanowi integralną część funkcji podstawowej mieszkaniowej jako funkcji współistniejącej i towarzyszącej mieszkalnictwu, inwestycja nie spowoduje przekroczenia wskaźników intensywności zabudowy ustalonych dla terenu analizowanego, działka objęta inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej oraz możliwość podłączenia do sieci mediów infrastruktury technicznej, inwestycja nie wywoła negatywnych skutków ekonomicznych obciążających budżet gminy, nie spowoduje też naruszenia interesów osób trzecich, ponadto inwestycja nie stanowi żródła zagrożeń dla środowiska przy spełnieniu wymagań prawa oraz zapewni powstanie obiektu dostosowanego formą do otaczającej zabudowy. Zgodnie z ewidencją gruntów teren objęty inwestycją jest terenem zurbanizowanym, niezabudowanym. Organ wskazał, że planowana inwestycja spełnia warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W chwili obecnej wieś [...] nie posiada żadnego obiektu handlu podstawowego, zabezpieczającego podstawowe potrzeby mieszkańców. Funkcja usług i handlu jest niezbędna dla funkcjonowania zabudowy mieszkaniowej.

Integralną część decyzji stanowią wyniki analizy urbanistycznej sporządzone w formie graficznej i opisowej oraz kopia mapy przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzona w skali 1: 1000.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R.Z.. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie ustalenia służebności drogi koniecznej i uznanie przez organ, iż nie zachodzi konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd kwestii ustalenia służebności drogi koniecznej; art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa poprzez niepełną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że nie zachodzi konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii ustanowienia służebności drogi koniecznej; art. 61 u.p.z.p. poprzez dopuszczenie funkcji usługowo – handlowej w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym taka funkcja nie występuje.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I inst.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ odwoławczy przytoczył mające w sprawie zastosowanie przepisy u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. Nr 64, poz. 1588). W oparciu o stan prawny sprawy organ wskazał, że wyniki analizy w formie opisowej oraz graficznej sporządzone dla przedmiotowej inwestycji wykazały możliwość jej realizacji na danym terenie.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ stwierdził brak podstaw do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy z tej przyczyny, że pomiędzy inwestorem, a odwołującym toczy się w sądzie powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Odnośnie spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa SKO wskazało, że kontynuacja funkcji to również uzupełnienie funkcji dotychczasowej, ustalenie warunków zabudowy nie oznacza, że kontynuacja funkcji ma polegać na wiernym odtworzeniu funkcji dotychczasowej na działce przeznaczonej pod planowana inwestycję. Ponadto zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, czy wręcz tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zdaniem organu kontynuacja funkcji oznacza również uzupełnienie funkcji istniejącej i brak sprzeczności planowanej inwestycji z funkcją istniejących obiektów. Na poparcie prezentowanego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo sądowe.

Odnośnie parametrów technicznych planowanej inwestycji organ stwierdził, że zostały one w decyzji organu I inst. określone prawidłowo. Dotyczy to określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku, geometrii dachu, wysokości zabudowy. Planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - w obszarze analizowanym występuje w przeważającej części zabudowa mieszkaniowa zagrodowa i jednorodzinna. Budynki mieszkalne są jednokondygnacyjne ze stromymi dachami, a w zabudowie zagrodowej z budynkami gospodarczymi z dachami płaskimi i jednospadowymi. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – dz. nr [...]. Warunki w zakresie infrastruktury technicznej są zapewnione – dotyczy to dostaw wody, energii elektrycznej i odbioru ścieków.

Od powyższej decyzji R.Z. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 u.p.z.p., poprzez dopuszczenie funkcji usługowo – handlowej w sytuacji, gdy w obszarze badanym owa funkcja nie występuje; przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 1 pkt 2 kpa, poprzez wydanie decyzji pozbawionej daty, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że dopuszczając funkcję handlowo – usługową w sytuacji, gdy w analizowanym obszarze brak jest takiej funkcji organ administracji dokonał nadużycia. Nie może być mowy o jej kontynuacji, a okoliczność tę stwierdzało SKO w poprzednio wydanych decyzjach w tej sprawie, uchylających decyzje organu pierwszej instancji. Ponadto skarżący zarzucił organowi lakoniczność uzasadnienia spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym budowa pawilonu handlowo – usługowego będzie mieć charakter uzupełniający w stosunku do zabudowy istniejącej, kiedy to na istniejącą zabudowę w dominującym stopniu składa się zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa oraz tereny rolne. Zdaniem skarżącego planowana inwestycja jest sprzeczna nie tylko z istniejącą zabudową, ale także z funkcją nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 61 tej ustawy. Organy administracji słusznie, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402). Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 489).

Weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sposób, w jaki należy ustalać parametry przyszłej (planowanej) inwestycji, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej zwanego rozporządzeniem. W pierwszej kolejności, stosownie do § 3 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, niezbędne jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Definicja "obszaru analizowanego" zawarta jest w § 2 pkt 4 rozporządzenia, a zatem przez "obszar analizowany" należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Na użytek niniejszej sprawy sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna przez osobę uprawnioną, która nie budzi istotnych zastrzeżeń pod względem formalnym. Prawidłowo, zgodnie z § 3 rozporządzenia, wyznaczony został obszar analizowany o szerokości 72 m (szerokość frontu działki objętej wnioskiem od strony działki drogowej, z której odbywać się będzie wjazd i wejście na teren inwestycji, wynosi 24 m).

W obszarze analizowanym znajdują się zabudowane działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę zagrodową oraz tereny zabudowy usługowej (w tym CPN), nadto tereny rolnicze niezabudowane oraz tereny dróg publicznych. Dopuszczając możliwość zabudowy działki nr [...] w sposób określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ przyjął, że stanowić ona będzie uzupełnienie istniejącej na danym terenie zabudowy, z czym nie zgadza się skarżący. Odnosząc się do powyższego, spornego w sprawie zagadnienia wskazać przyjdzie, że stanowisko organu ma oparcie w stanie faktycznym danej sprawy, nadto nie narusza przepisów prawa. W doktrynie i w judykaturze przyjmuje się bezspornie, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymaniu zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą zabudową na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09 (publ. w CBOSA na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Zatem pod względem kontynuacji funkcji podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można byłoby racjonalnie uzasadnić. W warunkach niniejszej sprawy nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie z przedmiotową działką nr [...], przeznaczone są pod zabudowę usługową (dz. nr [...]) oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (dz. [...]). Jak wyżej wspomniano w obszarze analizowanym znajdują się również działki zabudowane zabudową zagrodową oraz nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym. W realiach rozpatrywanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że planowana inwestycja w postaci pawilonu handlowego nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym na danym terenie ładem planistycznym, lecz stanowi uzupełnienie dominującej funkcji, którą jest funkcja mieszkaniowa. Analiza urbanistyczna nie wykazuje kolizji pomiędzy zastanym ładem planistycznym, a planowaną inwestycją, pomimo tego, że w najbliższym sąsiedztwie brak jest obiektu o takim samym charakterze jak obiekt planowany, z funkcją mieszkaniową wiązać się bowiem będzie funkcja usługowa oraz funkcja handlowa. Wskazać przy tym trzeba, że jak wynika z akt sprawy, we wsi [...] brak jest placówki handlowej zaspokającej potrzeby mieszkańców o podstawowym charakterze. Aby prawidłowo ocenić powyższą okoliczność należy odwołać się do definicji ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby osiągnąć cel o jakim mowa w ustawie, konieczne jest uwzględnienie wszystkich uwarunkowań i wymagań w zakresie funkcjonalnym, społeczno – gospodarczym, środowiskowym, kulturowym oraz kompozycyjno – artystycznym. W ocenie Sądu prawidłowo organ ocenił, że planowana inwestycja nie zakłóca zastanego ładu przestrzennego, lecz stanowi jego uzupełnienie.

Analiza urbanistyczna wykazała, że również w zakresie pozostałych wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1, czyli - parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - planowana inwestycja nie koliduje z zastanym porządkiem urbanistycznym.

W tych okolicznościach sprawy jako chybiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Nie znalazły potwierdzenia zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. Wójt Gminy na podstawie art. 113 § 1 i § 3 kpa w decyzji Nr [...] sprostował z urzędu jako oczywistą omyłkę pisarską tj. datę wydania tej decyzji – na "[...] czerwca 2019 r." Wskazać w tym miejscu należy, że usuwanie oczywistych błędów w orzeczeniu organu administracyjnego nie jest ograniczone terminem co oznacza, że rektyfikacja orzeczenia w tym trybie może nastąpić w każdym czasie.

Jako prawidłowe należy ocenić prezentowane w postępowaniu administracyjnym stanowisko organu w kwestii braku cechy prejudycjalności w sprawie ustalenia warunków zabudowy wyniku postępowania toczącego się przed sądem powszechnym w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr ewid. [...]., a co za tym idzie brak z tej przyczyny podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na postawie art. 97 §1 pkt 4 kpa. Sąd podziela w całości prezentowaną w tym zakresie argumentację organu. Wskazać należy, że w skardze skarżący powyższego zarzutu nie podnosił.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.