Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2976/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 106/14 w sprawie ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej Gdańsku z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 106/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.) w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), nakazał M. K., J. K., R. U. oraz B. W., współwłaścicielom budynku położonego w S. przy ul. Z., wykonanie w ustalonym terminie następujących obowiązków: 1) usunąć lub doprowadzić do stopnia niezapalności palne okładziny sufitów oraz co najmniej trudno zapalności palne okładziny ścian występujące w obrębie klatki schodowej będącej jedyną drogą ewakuacyjną tj.: poziome i pionowe drogi ewakuacyjne – w terminie do 31 grudnia 2013 r.; 2) usunąć materiały palne w postaci mebli i elementów gospodarstwa domowego składowane w obrębie klatki schodowej oraz w korytarzu piwnicznym – w terminie do 30 listopada 2013 r.; 3) na klatce schodowej budynku umieścić w widocznym miejscu instrukcję postępowania na wypadek pożaru z wykazem telefonów alarmowych - w terminie do 30 listopada 2013 r.; 4) wykonać badania okresowe instalacji elektrycznej, przewodów spalinowych dymowych i wentylacyjnych oraz szczelności instalacji gazowej w budynku – w terminie do 31 grudnia 2013 r.; 5) kotłownie usytuowane w piwnicy z kotłem na paliwo stałe oraz z kotłem na gaz ziemny wydzielić pożarowo w stosunku do pozostałych pomieszczeń w wymaganej klasie odporności ogniowej - w terminie do 31 grudnia 2013 r.

Organ I instancji podał, że w wyniku czynności kontrolno - rozpoznawczych dokonanych w dniu [...] września 2013 r. ustalił, iż w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. Z. w S. naruszone zostały przepisy przeciwpożarowe w częściach wspólnych (ogólnodostępnych). Organ zaznaczył, że przedmiotowy budynek posiada jedną klatkę schodową oraz podpiwniczenie, w którym usytuowane są komórki lokatorskie.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. K. i J. K. Zarzucili dokonanie błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że znajdujące się w budynku przy ul. Z. w S. palne okładziny sufitów, palne okładziny ścian oraz materiały palne w postaci mebli i elementów gospodarstwa domowego występujące w obrębie klatki schodowej stanowią własność wszystkich mieszkańców budynku, gdyż w rzeczywistości stanowią własność R. U., wyłącznie którą organ powinien obciążać obowiązkiem ich usunięcia. Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji w tym zakresie oraz o wydłużenie terminu realizacji nakazanych w decyzji obowiązków.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – zwanej dalej "kpa", uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminów wykonania obowiązków określonych w punktach nr 1, 2, 3, 4 i ustalił nowy termin ich wykonania do dnia [...] lutego 2014 r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazu wykonania obowiązku określonego w punkcie 5 zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie, zaś w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy ponowił ustalenia dokonane uprzednio w zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji i uznał skierowanie tej decyzji do wszystkich współwłaścicieli budynku za zasadne, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.) to właściciel i użytkownik budynku ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Biorąc pod uwagę, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczą części wspólnych budynku, na podstawie art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych spoczywa na wszystkich właścicielach trzech lokali mieszkalnych, którzy formalnie tworzą wspólnotę mieszkaniową. Każdy z właścicieli powinien być zobowiązany do przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w częściach wspólnych budynku. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej zaznaczył, że w trakcie prowadzonego postępowania do czasu wydania decyzji przez organ, żadna ze stron nie wniosła do akt sprawy dodatkowych wyjaśnień i zastrzeżeń w omawianym zakresie.

W zakresie obowiązku określonego w punkcie 5 zaskarżonej decyzji, dotyczącego wydzielenia pożarowego pomieszczeń kotłowni, organ odwoławczy podał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, nie przewidziano zaś możliwości stosowania przepisu § 220 ust. 1 rozporządzenia do obiektów już istniejących i użytkowanych, w których nie są prowadzone żadne z prac budowlanych określonych w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gdańsku skarżący M. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a w uzasadnieniu powołali się na te same zarzuty, co w odwołaniu. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 8 kpa w związku z art. 12 § 1 kpa - poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez wskazanie w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż w trakcie prowadzonego postępowania do czasu wydania decyzji przez organ, żadna ze stron nie wniosła do akt sprawy dodatkowych wyjaśnień i zastrzeżeń, że palne okładziny sufitów oraz palne okładziny ścian oraz materiały palne w postaci mebli i elementów gospodarstwa domowego występujące w obrębie klatki schodowej, na poziomie drugiej kondygnacji budynku mieszkalnego przy ul. Z. w S., w sąsiedztwie lokalu mieszkalnego będącego własnością R. U. oraz B. W., w rzeczywistości stanowią ich wyłączną własność, a potwierdzone zostało oświadczeniem B. W. złożonym do protokołu Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] września 2013 roku z ustaleń z czynności kontrolno - rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej;

- art. 10, 77, 80 i 81 kpa - poprzez odstąpienie bez uzasadnienia od zasady umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz niewykonanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niewykazanie inicjatywy dowodowej w ustaleniu własności rzeczy stwarzających zagrożenie pożarowe;

- art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP - poprzez nieprawidłową wykładnię i w efekcie błędne przyjęcie, że właściciel i użytkownik budynku ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych łącznie, na zasadzie koniunkcji, w sytuacji gdy w przedmiotowym przepisie występuje alternatywa zwykła, a w konsekwencji błędne nałożenie obowiązku na wszystkich właścicieli, w sytuacji gdy wystarczające jest nałożenie obowiązku na wyłącznego właściciela lub właścicieli rzeczy stwarzających zagrożenie pożarowe.

Według skarżących wykonanie przez nich obowiązku usunięcia rzeczy, których nie są właścicielami stanowić będzie delikt prawa cywilnego i doprowadzi do popełnienia przestępstwa uszkodzenia rzeczy z art. 288 Kodeksu karnego. Do skargi dołączyli wydruk fotografii, która ich zdaniem stanowi dowód, że kwestionowane materiały palne stanowią wyłączną własność R. U.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że jak wynika z protokołu kontroli jedna z osób wymienionych w skardze jako właściciel spornych materiałów oświadczyła, że usunie część elementów z klatki schodowej, druga zaś oświadczyła, że nie jest to jej własność. Natomiast dołączone do skargi zdjęcie wykonane w dniu 13 stycznia 2014 r. nie jest wiarygodnym dowodem, nadto uzyskane zostało po wydaniu zaskarżonej decyzji.

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu, M. K. i J. K. formułują w istocie zarzut błędnego adresata decyzji. Ich zdaniem nakazy wykonania obowiązków wynikających z ochrony przeciwpożarowej, oznaczonych punktami 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji, powinny być skierowane do właścicieli przedmiotów palnych podlegających usunięciu. Taka jest istota skargi zarzucającej organom błędne ustalenie stanu faktycznego w odniesieniu do ustalenia stanu własności palnych okładzin sufitów i ścian występujących w obrębie klatki schodowej oraz materiałów palnych w postaci mebli i elementów gospodarstwa domowego składowanych w obrębie klatki schodowej.

Sąd I instancji nie podzielił tego zarzutu, a skierowanie decyzji do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego ocenił jako zgodne z prawem. W opinii Sądu, prawidłowo organy właściwe dla ochrony przeciwpożarowej nałożyły szczegółowo opisane w decyzji obowiązki na współwłaścicieli części wspólnych budynku i jednocześnie właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, którzy stanowią tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. Jak wynika bowiem z niekwestionowanych ustaleń organów, w budynku mieszkalnym przy ul. Z. w S. znajdują się trzy lokale mieszkalne. Stosownie do treści art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Natomiast zasadą wynikającą z art. 6 ustawy o własności lokali jest to, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Oznacza to w niniejszym przypadku, że zarząd nieruchomością wspólną wykonują wszyscy ustaleni przez organ współwłaściciele budynku, tworzący jednocześnie wspólnotę mieszkaniową – M. K. i J. K. – lokal nr 1, M. D. i A. D. – lokal nr 2, R. U. i B. W. – lokal nr 3. W konsekwencji przyjąć należy, że adresatem decyzji administracyjnej dotyczącej części wspólnych nieruchomości, w tym przypadku nakazów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, może być tylko wspólnota mieszkaniowa, czyli w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy wszyscy współwłaściciele będący jednocześnie właścicielami wyodrębnionych w budynku lokali mieszkalnych i sprawujący zarząd nieruchomością wspólną, na zasadach określonych w art. 19 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali.

Sąd I instancji podniósł, że zarzut skargi dotyczący błędnych ustaleń i wadliwego ustalenia adresata decyzji wywodzony jest z treści art. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy zobowiązano osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, przesądzając jednocześnie, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach, ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1a cytowanej ustawy, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1 (w tym między innymi przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz zapewnienia osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji) stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu przejmuje w całości lub w części – ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Oznacza to, że w zakresie podlegającym regulacji art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialnym za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej może być wyłącznie podmiot faktycznie władający budynkiem (obiektem budowlanym, terenem).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że według prawidłowych i niespornych ustaleń organu materiały i przedmioty palne opisane w decyzji umieszczone zostały w części wspólnej przedmiotowego budynku, stanowiącej jedyną drogę ewakuacyjną, w korytarzu, w obrębie klatki schodowej i w korytarzu piwnicznym. Ustalono bowiem, że budynek ten posiada jedną klatkę schodową oraz podpiwniczenie, w którym usytuowane są komórki lokatorskie. W tym kontekście adresatem decyzji z zakresu ochrony przeciwpożarowej odnoszącej się do przedmiotowego budynku mieszkalnego mogą być jedynie, faktycznie nim władający, ustaleni przez organy współwłaściciele części wspólnych tego budynku.

W opinii Sądu, wbrew twierdzeniom skargi na organie właściwym dla ochrony przeciwpożarowej nie spoczywał obowiązek ustalenia stanu własności przedmiotów podlegających usunięciu z uwagi na ich łatwopalność, a znajdujących się w częściach wspólnych budynku stanowiących jedyną drogę ewakuacyjną. Jest to kwestia obojętna z punktu widzenia przytoczonych przepisów przeciwpożarowych, podobnie jak i spory między współwłaścicielami budynku odnoszące się do kwestii cywilnoprawnych, dla których właściwy jest sąd powszechny. Zatem zarzuty skargi koncentrujące się na naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, 8, 12, 77, 80, 81 kpa – poprzez błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących kwestii własności rzeczy podlegających usunięciu jako łatwopalne są chybione.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Organ pierwszej instancji po sporządzeniu protokołu z czynności kontrolnych, przyjętego i podpisanego bez uwag zarówno przez skarżącego J. K., jak i innych współwłaścicieli uczestniczących w czynnościach – B. W. i R. U., powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień oraz składania wniosków i zastrzeżeń. Zastrzeżenia strony skarżącej, jak wynika z treści odwołania, odnosiły się wyłącznie do kwestii stanu własności elementów wymienionych w punktach 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji. Przyznając, że organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie dokonał powiadomienia w trybie 10 § 1 kpa, Sąd I instancji stwierdził, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ przed organem odwoławczym nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie uzupełniające materiał dowodowy, które wywołałoby konieczność umożliwienia zapoznania się przez strony z jego wynikiem, a decyzja tego organu podjęta została na podstawie dowodów zebranych przed organem pierwszej instancji i znanych stronom. Generalnie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły ustalenia dokonane na podstawie protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, sporządzonego w dniu [...] września 2013 r. z udziałem współwłaścicieli budynku. Sąd uznał, że z punktu widzenia przepisów materialnych – art. 3 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej – ustalenie dotyczące podmiotów odpowiedzialnych w niniejszej sprawie za realizację obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, również w kontekście przepisów art. 3 ust. 1 i art. 19 ustawy o własności lokali, było prawidłowe. Nie było zatem konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym dowodu z przesłuchania stron, celem ustalenia okoliczności obojętnych prawnie z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowej, zmierzających do wykazania, że tylko jeden ze współwłaścicieli powinien być adresatem przedmiotowej decyzji, ponieważ jest właścicielem rzeczy podlegających obowiązkowi usunięcia (z uwagi na ich łatwopalność oraz usytuowanie na drodze ewakuacyjnej). Tymczasem ustawa o ochronie przeciwpożarowej ustalając odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej odnosi się do budynku, obiektu budowlanego oraz terenu i w tym kontekście posługuje się pojęciami "właściciel" (art. 4 ust. 1), "zarządca" lub "użytkownik" (na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej) oraz "faktycznie władający" (art. 4 ust. 1a). Organ w niniejszej sprawie nie miał zatem obowiązku ustalania właściciela rzeczy, zobowiązany był natomiast do ustalenia podmiotów zobowiązanych do zabezpieczenia budynku, obiektu budowlanego lub terenu, według przepisów art. 3 i 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jako adresatów decyzji, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

W opinii Sądu, także całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP, dotyczący naruszenia prawa do własności oraz zasady proporcjonalności. Niniejsza decyzja nie wkracza w prawo własności ani go nie ogranicza, zaś spory na tle prawa własności, jak również wszelkie kwestie odszkodowawcze, podlegają kognicji sądu powszechnego. Sąd zaznaczył, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, a przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraźnie przewiduje możliwość ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Według Sądu, przyjąć należy, że wynikająca z ustawy ochrona przeciwpożarowa, mieszcząc się w pojęciu "ochrony porządku publicznego", może skutkować ograniczeniem w korzystaniu z prawa własności. Ponadto celem ustawy o ochronie przeciwpożarowej, określonym w art. 1, jest skuteczna realizacja przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem. Stąd konstrukcja przywoływanych już norm wynikających z art. 3 i 4 tej ustawy. Nie można byłoby zapewnić skuteczności działań w kierunku ochrony przeciwpożarowej, gdyby organy miały obowiązek ustalać kwestie uboczne, sprzeczne z celem wspomnianej ustawy, jak w niniejszej sprawie dotyczące ustalenia stanu własności rzeczy, które powinny zostać usunięte z drogi ewakuacyjnej.

Mając na względzie powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa, a dokonując następnie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do prawidłowości sformułowanych nakazów i ich podstawy materialnoprawnej, także i w tym zakresie nie dopatrzył się naruszenia prawa.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli M. K. i J. K.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucili mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – polegające na potwierdzeniu słuszności nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w sytuacji, gdy było to niedopuszczalne i nie znajdowało podstaw prawnych i faktycznych w istniejącym układzie stosunków właścicielskich pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, a właściwym było nałożenie tych obowiązków na konkretną osobę korzystającą z określonej części budynku i faktycznie władającego oznaczoną częścią budynku, przez co jednocześnie przekroczono granicę uznania administracyjnego i naruszono zasadę proporcjonalności oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 91 § 3, art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 134 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2, 4 i 6 kpa – przez brak zarządzenia osobistego stawienia się skarżących, nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających przez nich żądanych i nie stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaszły przyczyny określone w art. 156 § 2 kpa, to jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 4 kpa, gdyż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz art. 156 § 6 kpa, ponieważ decyzja, w razie jej wykonania, wywołałaby czyn zagrożony karą.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718),zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 i 2 i art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to naruszenie polegać miało na potwierdzeniu słuszności nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości w sytuacji, gdy było to niedopuszczalne i nie znajdowało podstaw prawnych i faktycznych w istniejącym układzie stosunków właścicielskich pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, a właściwym było nałożenie tych obowiązków na konkretną osobę korzystającą z określonej części budynku i faktycznie władającego oznaczoną częścią budynku, przez co jednocześnie przekroczono granicę uznania administracyjnego i naruszono zasadę proporcjonalności oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego, stwierdzić należy, że wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego.

Przepis art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Wedle art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem.

W myśl ust. 2 tego artykułu, właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach

Stosownie do art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Mając na uwadze treść powyższych unormowań, a także trafnie przywołanych przez Sąd I instancji regulacji zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późń. zm.), słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skierowanie decyzji do wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego za zgodne z prawem. Prawidłowo organy właściwe dla ochrony przeciwpożarowej nałożyły szczegółowo opisane w decyzji obowiązki na współwłaścicieli części wspólnych budynku i jednocześnie właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych, którzy stanowią tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. W świetle przywołanych regulacji, w pierwszej kolejności to właściciel danego obiektu ponosi odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Jeżeli zatem do naruszenia przepisów przeciwpożarowych doszło – jak w niniejszej sprawie – w obrębie części wspólnych obiektu budowlanego, to odpowiedzialność przewidzianą w ustawie o ochronie przeciwpożarowej ponoszą wszyscy współwłaściciele tych części wspólnych, a nie właściciele konkretnych przedmiotów, czy tylko niektórych lokali. Odpowiedzialność wynikająca z przywołanych wyżej unormowań ustawowych sprawia, iż adresatem decyzji wydanej wskutek stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych są właściciele obiektu, którego te naruszenia dotyczą, bądź współwłaściciele jego części wspólnych, jeżeli – jak w tej sprawie – naruszenia dotyczą tych części.

Powyższy zarzut nie jest zatem uzasadniony.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 91 § 3, art. 106 § 3 i 5, art. 113 § 1, art. 134 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2, 4 i 6 kpa – przez brak zarządzenia osobistego stawienia się skarżących, nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających przez nich żądanych i nie stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaszły przyczyny określone w art. 156 § 2 kpa, to jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 4 kpa, gdyż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz art. 156 § 6 kpa, ponieważ decyzja, w razie jej wykonania, wywołałaby czyn zagrożony karą.

W świetle przywołanych wyżej unormowań prawa materialnego adresaci przedmiotowej decyzji zostali prawidłowo wskazani, a zatem decyzja ta – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – została skierowana do osób będących stronami w sprawie i nie narusza prawa. Tym bardziej więc nie narusza ona prawa w sposób rażący. Jej wykonanie mające na celu realizację przepisów przeciwpożarowych nie wywoła czynu zagrożonego karą. W żadnym też stopniu nie miał wpływu na wynik sprawy zarzucany brak zarządzenia osobistego stawienia się skarżących i nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających przez nich żądanych, bowiem bez znaczenia dla nałożenia przedmiotowych obowiązków miało to, czyją własność stanowiły poszczególne przedmioty czy materiały. Znaczenie miało jedynie to, gdzie były usytuowane i – co najistotniejsze – że stanowiły zagrożenie pożarowe. Ustalanie stanu własności przedmiotów podlegających usunięciu jest kwestią cywilnoprawną, nie mającą znaczenia w przedmiotowej sprawie administracyjnej.

Zupełnie przy tym chybione jest stanowisko skarżących kasacyjnie, rozwinięte w motywach skargi kasacyjnej, dotyczące braku zarządzenia osobistego stawienia się skarżących "w celu ich przesłuchania". Stosownie bowiem do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny nie przesłuchuje ani stron, ani świadków czy biegłych. Nie można więc domagać się od sądu administracyjnego przeprowadzania czynności, których nie ma on prawa przeprowadzać.

Przedstawiony wyżej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zatem zupełnie pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.