Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 604/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 42 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg J. M. i I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

J.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 marca 2014 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [..], obr. [..], położonej przy ul. S. w W. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 604/18.

Skargę na tę samą decyzję wniosła I. P., jej skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 605/18.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2019 r. sąd połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadząc je dalej pod sygnaturą II SA/Gd 604/18.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta po przeprowadzeniu po raz czwarty postępowania administracyjnego w sprawie wniosku I. P. z dnia 6 listopada 2001 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [..], obręb [..], położonej w W. przy ul. S. uzupełnionego pismami z dnia: 30 czerwca 2008 r., 17 lipca 2008 r. i 28 lipca 2008 r., decyzją z dnia 27 marca 2014 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [..], obr. [..], położonej przy ul. S. w W.

Decyzja została podjęta na podstawie art. 2 ust. 2, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 3, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 15, poz. 139 ze zm.) zwaną dalej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej u.p.z.p. oraz przepisów szczególnych.

J. M. w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 marca 2014 r., uzupełnionym pismami z dnia 6 listopada 2014 r. i z dnia 9 lutego 2015 r., zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie i nierozważenie całego materiału dowodowego. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 40 ust.1, art. 42 ust.1 oraz art. 46 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na przyjęciu, że dopuszczalne jest orzekanie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [..]. Odwołujący nie zgadzał się z ustaleniami w zaskarżonej decyzji dotyczącymi możliwości lokalizacji planowanego budynku bezpośrednio przy granicy z jego działką nr [..], gdyż naruszała ona przepisy prawa. Odwołujący zarzucił organowi, że nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego, w tym szczególnie stanu sąsiedniej działki. Wskazał na wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10, twierdząc że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest władny wskazywać w decyzji, jakie powinno być usytuowanie budynku, albowiem ta kompetencja należy wyłącznie do organów wydających pozwolenie na budowę.

Jednocześnie odwołanie od ww. decyzji drugi pełnomocnik J. M. zarzucając, że decyzja nie uwzględnia jego interesu prawnego, przede wszystkim poprzez ustalenie możliwości lokalizacji budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr [..] bezpośrednio przy granicy z działką nr [..], ustalając liczbę kondygnacji: do czterech nadziemnych, wysokość do 12 m, powierzchnię zabudowy do 78%. W ocenie odwołującego podejmując zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę decyzji Starosty z dnia 15 lipca 1999 r. udzielającej odwołującemu pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [..], w pełnym zakresie prawomocną, pozostającą w obrocie prawnym.

Pismo I.P. z dnia 10 kwietnia 2014 r., reprezentowanej przez radcę prawnego R. S., było odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 marca 2014 r. Odwołująca wniosła w nim o zmianę pkt. 2.4b i 4.2 zaskarżonej decyzji. W ocenie odwołującej istniejący na działce nr [..] budynek jako wzniesiony z rażącym naruszeniem prawa, nie może uniemożliwiać ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości odwołującej.

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2017r. I. P. w oparciu o wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1634/15, który według oceny odwołującej ustala naprawę budynku J. M. zgodnie z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane oświadczyła, że cofa swoje odwołanie z dnia 10 kwietnia 2014 r. odnośnie zawartych w zaskarżonej decyzji pkt. 2.4b oraz 4.2. Jednocześnie wniosła o skorygowanie daty ważności decyzji - 3 lata od daty prawomocności decyzji, w związku z tym, że J. M. nie przystąpił jeszcze do naprawy swojego budynku.

W dniu 26 maja 2017 r. do SKO wpłynęło kolejne pismo I. P. w oparciu o jej pismo z dnia 26 kwietnia 2017 r., wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1634/15 oraz wyrok NSA z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2302/15, w którym wnosi o utrzymanie w mocy decyzji z dnia 27 marca 2014 r. i skorygowanie daty ważności tej decyzji - 3 lata od daty uprawomocnienia decyzji.

Po rozpoznaniu obu odwołań, SKO decyzją z dnia 3 sierpnia 2017 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W wyniku złożenia przez I. P. sprzeciwu od tej decyzji, WSA w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 619/17 uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpatrując odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 sierpnia 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazuje, że przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem I. P. z dnia 6 listopada 2001 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [..], obręb [..], położonej w W. przy ul. S. Po złożeniu tego wniosku, w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), stanowiąc w art. 85 ust. 1, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem w niniejszej sprawie do momentu jej zakończenia decyzją ostateczną należy stosować w dotychczasowym brzmieniu przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - w tym art. 39 - 47, jak również przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy. W dacie wydania zaskarżonej decyzji na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym nie obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli do orzekania w sprawie zastosowanie znalazł przepis art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Po przeprowadzeniu w sprawie ostatniej z rozpraw, w dniu 16 października 2013 r., zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ pierwszej instancji sporządził projekt decyzji określającej rodzaj inwestycji, warunki wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, warunki zabudowy i zagospodarowania wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a także okres ważności. Przygotowany projekt decyzji zgodnie z wnioskiem, przepisami szczególnymi i ustaleniami z rozpraw administracyjnych, zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przekazany został Wojewodzie, który postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. stwierdził zgodność projektu decyzji z prawem.

Według Kolegium zaskarżona decyzja została wydana w trybie i na zasadach, o których była mowa powyżej. Zawierała wszystkie obligatoryjne elementy decyzji wynikające z art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał organ, że w istocie, zarzuty i żądania stron są oparte na przepisach Prawa budowlanego, które będą stosowane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano, że zaskarżona decyzja stanowi dopiero pierwszy etap szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego i poprzedza wydanie pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona w takim zakresie, w jakim domagają się tego odwołujący. Organy administracyjne w tym postępowaniu nie mogą przejąć kompetencji organu zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenie na budowę, co do dokonania oceny, czy projektowana zabudowa z uwagi na swoje usytuowanie i parametry nie narusza przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji czy nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , w brzmieniu z daty podjęcia niniejszej decyzji.

Kolegium zwróciło uwagę, że przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest konieczne przedstawienie projektu budowlanego, ani uzgodnień innych organów w tym dotyczących charakterystyki parametrów technicznych inwestycji. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę inwestor będzie obowiązany przedstawić projekt budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego oraz jego usytuowanie. Projekt ten będzie podlegał kontroli organu architektoniczno - budowlanego wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się J. M., który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niezebraniu i nierozważeniu całego materiału dowodowego w sprawie, oraz naruszenie art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 oraz art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.) polegające na zaakceptowaniu decyzji organu pierwszej instancji, że dopuszczalne jest orzekanie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizacji budynku bezpośrednio przy granicy z działką nr [..].

W uzasadnieniu skargi wskazał skarżący, że nie ustalono w sposób dokładny stanu faktycznego, w tym w szczególności stanu sąsiedniej zabudowy. Według skarżącego nie ma w tym zakresie znaczenia okoliczność, że - zdaniem organu pierwszej instancji - możliwe jest sytuowanie budynku przy granicy, albowiem jest to powszechny sposób zabudowy w tym miejscu. Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji nie odniósł się do wskazanej w odwołaniu sprzeczności, że z jednej strony słusznie organ pierwszej instancji uznał, iż inwestycja musi uwzględniać wymogi przepisów w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia wynikające z istnienia budynku na działce nr [..] (pkt. 2.4.b oraz pkt. 4.2. decyzji), a z drugiej, w sposób całkowicie niesłuszny uznał dopuszczalność sytuowania obiektu przy granicy działki.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że nie zawiera ona nowych zarzutów, które podważają zasadność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wskazało, że co do zasady w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozstrzyga się o konkretnej lokalizacji danego przedsięwzięcia, ponieważ przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na inwestora obowiązku konkretnego wskazania posadowienia budynku. Takie doprecyzowanie następuje bowiem na etapie ubiegania się pozwolenia na budowę. W decyzji organu pierwszej instancji w pkt. 2.4., ustalono możliwość lokalizacji budynku na działce nr [..] bezpośrednio przy granicy z działką nr [..] i [..], jednakże konkretyzacja kwestii związanych z usytuowaniem planowanej inwestycji ze wszelkiego rodzaju konsekwencjami dla J. M. z tym związanymi nastąpi na podstawie przepisów znowelizowanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę.

Z rozstrzygnięciem SKO z dnia 1 sierpnia 2018 r. nie zgodziła się również I. P., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 107 § 2 k.p.a., art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z uzasadnienia skargi, decyzja organu pierwszej instancji w pkt. 6 określająca termin jej ważności była wadliwa, a tym samym również i zaskarżona decyzja Kolegium. Według skarżącej limitowanie terminu ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie znajduje podstawy prawnej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, zastępując swą istotą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie zawiera terminu ważności obowiązywania tego prawa. Podkreśla, że kwestionuje tylko i wyłącznie termin obowiązywania decyzji.

Kolegium w odpowiedzi na tę skargę wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że nie zawiera ona nowych zarzutów, które podważają zasadność rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Co do zarzutu dotyczącego braku podstawy prawnej do określenia w decyzji organu pierwszej instancji okresu jej ważności Kolegium stwierdziło, że jest on całkowicie bezpodstawny, gdyż przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem I. P. z dnia 6 listopada 2001 r., a wobec treści przepisów przejściowych u.p.z.p. do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy należy stosować przepisy dotychczasowe tzn. przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 42 ust.1.

Rozpoznając obie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę sąd uwzględnia treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu ujawniła, że skargi nie są zasadne, albowiem organy obu instancji administracyjnych orzekających w rozpoznawanej sprawie nie dopuściły się uchybień zarówno przepisom postępowania administracyjnego, ani przepisom materialnoprawnym, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Na skutek skarg wniesionych w niniejszej sprawie sądowej kontroli pod względem legalności poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 27 marca 2014 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalonych na wniosek I.P., dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – mieszkalnego na działce nr [..], obr. [..], położonej przy ul. S. w W. Postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia 6 listopada 2001 r., a więc złożonym pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm., dalej u.z.p.). W dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.), która w art. 85 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, jak zresztą słusznie przyjęły to również organy orzekające w niniejszej sprawie, że do rozpoznania wniosku skarżącej należało zastosować przepisy u.z.p. - w tym art. 39 - 47, oraz przepisy prawa wydane na podstawie tej ustawy.

Należy również zaznaczyć, co też jest niesporne i prawidłowo ustalone przez organy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 44 u.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Ponadto, zgodnie z art. 42 ust. 1 u.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,

3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,

4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,

6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,

7) okres ważności decyzji.

Przytoczony przepis określa elementy decyzji o warunkach zabudowy, które są obligatoryjne.

Z okoliczności sprawy wynika, że działka skarżącej, będąca przedmiotem postępowania, nr [..], graniczy z działką, której właścicielem jest skarżący J. M., tj. działką nr [..]. Na działce nr [..] znajduje się budynek mieszkalno-usługowy, usytuowany na granicy działki, z otworami okiennymi w tej granicy. Wydana decyzja o warunkach zabudowy przewiduje m. in. w zakresie usytuowania budynku i nieprzekraczalnej linii zabudowy – ustalenie jej według linii poprowadzonej na przedłużeniu linii elewacji frontowej budynku usytuowanego na działce nr [..]. Ponadto z decyzji o warunkach zabudowy wynika możliwość lokalizacji budynku na działce nr [..] bezpośrednio przy granicy z działką nr [..] i z działką [..] pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z przepisów odnośnie oświetlenia i nasłonecznienia, wynikających z istnienia w granicy na działce nr [..] budynku mieszkalno-usługowego (pkt 2.4 a i b). W decyzji ustalono warunki dla maksymalnie czterech kondygnacji nadziemnych – w tym z poddaszem użytkowym oraz wysokość budynku do 12 m. Ponadto, w punkcie 6 decyzji wskazano, że decyzja jest ważna 3 lata od daty jej wydania. Wszystkie wyżej wskazane ustalenia decyzji są przedmiotem zarzutów sformułowanych w obu skargach, przy czym ustalenia dotyczące usytuowania budynku w granicy działki nr [..], dopuszczalnej liczbę kondygnacji oraz wysokości budynku kwestionuje w swojej skardze J. M., zaś okres ważności decyzji – I. P.

Zarzuty obojga skarżących uznać należy za nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi J. M., sąd wskazuje na pewne dodatkowe okoliczności, ustalone też przez organy, mające wpływ na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, decyzją z dnia 10 lipca 1995 r. Prezydent Miasta udzielił J. M. pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce nr [..] w W., w granicy z działką nr [..]. Następnie decyzją z dnia 15 lipca 1999 r. Starosta udzielił J. M. pozwolenia na użytkowanie tego budynku w pełnym zakresie. Ostateczną decyzją z dnia 17 czerwca 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 1995 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, przy czym decyzja ta stała się prawomocna na skutek oddalenia skargi na nią wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3104/02 oraz oddalenia skargi kasacyjnej w wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 1143/04.

Z kolei, w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [..] z 15 lipca 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. orzekł, w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, o wydaniu jej z naruszeniem prawa, jednakże odmówił jej uchylenia ze względu na upływ czasu. Powyższe oznacza, że wprawdzie decyzja Starosty z dnia 15 lipca 1999 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, to jednak jest bezspornie wadliwa i ta okoliczność, będzie mogła podlegać ocenie w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) w odniesieniu do całego budynku usytuowanego na działce nr [..]. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z 18 marca 2015 r. w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2014 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych i zaaprobowane w wyroku NSA w dniu 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1634/15, a zatem jest wiążące dla organów administracji orzekających w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Pozostaje niesporne, co też ustaliło Kolegium w zaskarżonej decyzji, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do budynku mieszkalno-usługowego J. M. nadal się toczy.

Odnosząc się do kwestii możliwości zabudowy w granicy z działką sąsiednią, co też wyznacza obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakim mowa w art. 42 ust. 1 pkt 5 u.z.p., przywołać trzeba treść § 12 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Według tych przepisów sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, tj. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy - dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 3 § 12). Niewątpliwie, jak akcentował to organ odwoławczy, jest to rozwiązanie szczególne w zakresie sytuowania budynków i wyjątkowe. W konsekwencji, należy jest stosować z dużą ostrożnością i po uwzględnieniu charakteru analizowanej zabudowy i interesów osób trzecich. Zawarcie takiego rozwiązania w decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza automatycznie, że na jej podstawie powstanie budynek w granicy działki. Analizowana decyzja bowiem jedynie dopuszcza taką możliwość przy założeniu, że zostaną spełnione warunki techniczne, w szczególności dotyczące oświetlenia, nasłonecznienia, czy bezpieczeństwa pożarowego, które będą analizowane w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, w oparciu o konkretny projekt budowlany przedłożony przez inwestora. Sama możliwość lokalizacji budynku w granicy z działką nr [..] nie oznacza zatem, wbrew stanowisku wynikającemu ze skargi J. M., że faktycznie budynek w takim miejscu powstanie. Natomiast, sąd nie dopatruje się w tym rozwiązaniu naruszeń przepisów prawa wskazanych w skardze J. M. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, co też zaaprobował organ odwoławczy, inwestycja planowana jest na działce położonej w zabudowie śródmiejskiej, na terenie układu urbanistyczno-krajobrazowego miasta W., wpisanego do rejestru zabytków województwa. Obszar ten charakteryzuje się bardzo gęstą zabudową i stosunkowo częstym zastosowaniem możliwości wynikającej z § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych. W taki też sposób, w szczególności, jest usytuowany budynek skarżącego. W konsekwencji dopuszczona w skarżonej decyzji możliwość usytuowania budynku skarżącej w granicy z działką [..] jest uzasadniona ładem przestrzennym, który jest podstawową wartością uwzględnianą w zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika wprost z art. 1 ust.2 pkt 1 u.z.p. Podobnie jest zresztą na gruncie obecnie obowiązujących przepisów u.p.z.p. Ustalenie w tym zakresie zatem nie godzi w prawa nabyte przez skarżącego J. M., a wynikające z pozostającej w obrocie prawny, acz wydanej z naruszeniem prawa, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jego budynku mieszkalno-usługowego. Podobnie, zdaniem sądu, analiza treści decyzji i wynikających z niej ustaleń, w kontekście brzmienia jej uzasadnienia nie budzi wątpliwości w zakresie zgodności z prawem warunków w odniesieniu do liczby kondygnacji i wysokości budynku. Sąd nie dopatrzył się również w analizowanym zakresie naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w skardze, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., bowiem w toku blisko 18 lat od daty wszczęcia postępowania o wydanie warunków zabudowy powyższe kwestie zostały przez organy administracji szeroko wyjaśnione i umotywowane.

W odniesieniu natomiast do skargi I. P., kwestionującej ustaloną w treści decyzji jej datę ważności (punkt 6 decyzji), wskazać należy, że zgodnie z cytowanym już wyżej art. 42 ust. 1 pkt 7 u.z.p. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa, w szczególności - okres ważności decyzji. Na gruncie brzmienia cytowanego przepisu, niedopuszczalne byłoby przyjęcie bezterminowej ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wniosek taki wynika z jednoznacznie sformułowanej treści cytowanego art. 42 ust. 1 pkt 7 u.z.p., który wprost nakazywał organowi administracji ustalić okres ważności decyzji. Niezastosowanie się przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do treści tego przepisu powodowałoby, że naruszono prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

W okolicznościach niniejszej sprawy, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, organ ten uwzględnił częściowo wniosek strony, gdyż po kolejnym uchyleniu decyzji w administracyjnym toku instancji, w punkcie 6 decyzji ustalił trzyletni okres ważności decyzji, wydłużając go tym samym w stosunku do pierwotnie określonego terminu dwuletniego. Kolegium w zaskarżonej decyzji jednoznacznie rozstrzygnęło, że termin ten liczy się od daty ostateczności decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca w toku postępowania domagała się ustalenia pięcioletniego terminu ważności decyzji, by ostatecznie w skardze w ogóle kwestionować legalność jego wyznaczenia, ewentualnie wskazywała, by powiązać go z terminem zakończenia postępowania naprawczego, prowadzonego w sprawie J. M. W ocenie sądu jednak stanowisko skarżącej w tym zakresie jest bezzasadne. Organ administracji bezspornie miał obowiązek wyznaczenia takiego terminu, a wobec braku wskazania ram czasowych w przepisie prawnym, obowiązany był określić go na zasadzie swobodnego uznania w sposób uwzględniający nie tylko interes strony, ale także pewną ustaloną praktykę w tym zakresie. Rozstrzygnięcie sformułowane w analizowanej kwestii w ocenie sądu wojewódzkiego nie narusza tych reguł i jako takie uznać je należy za zgodne z prawem. W szczególności, brak jest podstawy prawnej do wyznaczenia terminu poprzez skorelowanie go ze zdarzeniem przyszłym i niepewnym, jakim jest zakończenie postępowania naprawczego w sprawie dotyczącej innej osoby.

Warto tu jednocześnie dodać, że sformułowanie "okres ważności decyzji" w art. 42 ust. 1 pkt 7 u.z.p. wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Wyjątek od tej zasady został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, z którego wynika, że złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem jednak dla tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli warunek ten nie zostanie spełniony, to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na upływ czasu traci swoją ważność i w żadnym postępowaniu nie jest możliwe przywrócenie ważności tej decyzji. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. Powyższe oznacza, że wystarczy, aby skarżąca w okresie ważności decyzji złożyła wniosek o pozwolenie na budowę – tym samym zabezpieczając sobie możliwość realizacji inwestycji w oparciu o analizowaną w niniejszym postępowaniu decyzję o warunkach zabudowy.

Podkreślić jednocześnie należy, jak już to zresztą wskazano powyżej, że podstawą prawną wydanej decyzji jest in extenso u.z.p. Chybione są zatem zarzuty skargi I. P., domagającej się zastosowania w przedmiocie określenia terminu ważności decyzji zapisów u.p.z.p., która nie zawiera takiego wymogu. Przepis art. 85 u.p.z.p., prawidłowo zastosowany przez organy, ustanawia jednoznaczną regułę intertemporalną w zakresie porządku stosowania przepisów prawnych nowej ustawy (u.p.z.p.) i dotychczasowych (u.z.p.), w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono pod rządem dotychczasowych przepisów. Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie) stosuje się przepisy dotychczasowe w całości, a więc także w zakresie obowiązku określenia przez organ administracji terminu ważności decyzji. Nie ma możliwości zastosowania wybiórczo przepisów, które w określonym zakresie inwestor uważa za względniejsze dla siebie. W konsekwencji też, sąd nie dopatrzył się w zakresie wskazanym w skardze I. P. naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2, art. 107 § 3 oraz art. 6 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił obie skargi jako bezzasadne.