Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 865/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 183, art. 184; art. 107 par. 1, art. 111, art. 129 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, po
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z/s w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1999/07 w sprawie ze skargi [...] S.A. z/s w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej podwykonawczej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 865/08

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1999/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. Burmistrz Miasta i Gminy Konstancin – Jeziorna, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., zatwierdził projekt budowlany modernizacji i rozbudowy stacji paliw "[...] " Nr [...] i wydał pozwolenie na budowę.

W związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ustawy Prawo budowlane, nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 2 miesięcy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej terenu działki z naniesionymi prawnymi granicami działek i numerami działek ewidencyjnych.

Pismem z dnia 2 października 2006 r. [...] S.A. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 2005 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 129 § 2 i art. 107 § 1 kpa poprzez błędne pouczenie strony co do możliwości wniesienia odwołania. Strona podniosła, iż kwestionowana decyzja zawiera pouczenie o możliwości złożenia zażalenia w terminie 7 dni od chwili doręczenia postanowienia, co nosi znamiona rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 2005 r. w części dotyczącej nałożenia na [...] S.A. obowiązku przedstawienia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W uzasadnieniu wskazano, iż art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji wskazanej w kwestionowanym rozstrzygnięciu. W konsekwencji organ powiatowy przekroczył dyspozycję przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, bezzasadnie domagając się od inwestora przedłożenia inwentaryzacji. Odnosząc się do zarzutu błędnego pouczenia zawartego w decyzji, organ stwierdził, że inwestor, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie złożył wniosku o uzupełnienie lub sprostowanie decyzji co do pouczenia na podstawie art. 111 kpa.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji dotyczące braku podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego pouczenia o środkach odwoławczych, organ podał, iż błędne pouczenie co do środka zaskarżenia nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie, ponieważ nie spełnia żadnej z enumeratywnie wyliczonych przesłanek zawartych w treści art. 156 § 1 kpa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 107 § 1 w związku z art. 129 § 2 kpa poprzez pozostawienie w obrocie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na błędnym pouczeniu co do możliwości wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła argumenty jak w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja zapadła w trybie postępowania nieważnościowego, którego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie kontroli pod kątem tego, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że nieuprawniony jest pogląd, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył prawo odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 107 § 1 kpa wymienia obligatoryjne elementy składowe decyzji administracyjnej. Brak któregoś elementu lub jego błędne określenie nie zawsze pociąga za sobą jednakowe konsekwencje, gdyż nie każdy z nich powoduje identyczne skutki materialne czy procesowe. Brak pouczenia, jako element wpływający jedynie na tok sprawy administracyjnej, a nie na ustalenie praw czy obowiązków strony w sferze prawa materialnego nie powoduje nieważności decyzji. Decyzja taka jest niepełna w części odnoszącej się do uprawnień procesowych strony, tj. do uczestniczenia w prawidłowo prowadzonym postępowaniu. Ustawodawca przewidział jednak w art. 111 kpa możliwość usunięcia takiego braku przez uzupełnienie decyzji w terminie 14 dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Podanie w pouczeniu decyzji krótszego, niż to wynika z przepisu, terminu na złożenie środka odwoławczego, jeśli w konsekwencji takiego pouczenia strona nie złożyła w ogóle środka odwoławczego, może mieć wpływ na dalszy udział strony w postępowaniu. Jeśli jednak, strona bez własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu przed organem II instancji, gdyż na skutek wadliwego pouczenia podano krótszy termin na złożenie środka odwoławczego, którego w konsekwencji strona nie złożyła, to okoliczności takie mogą być rozpatrywane w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) lub w trybie art. 112 kpa, a nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji mimo stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 107 § 1 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji w sytuacji, gdy organy administracji rażąco naruszyły prawo nie stwierdzając nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia

2005 r. i uznając, że błędne pouczenie nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez nieuchylenie decyzji, mimo że organy administracji rażąco naruszyły przepisy poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne;

4) art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego rzetelną kontrolę, w szczególności nieodniesienie się do zarzutu II skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż skoro Sąd I instancji stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do jego wznowienia, to zobowiązany był do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że błędne pouczenie stanowi rażące naruszenie prawa. Przepis art. 107 § 1 kpa wymaga zamieszczenia pouczenia zgodnego z art. 129 § 2 kpa. Jeżeli decyzja nie zawiera obligatoryjnego elementu wymaganego prawem, to z uwzględnieniem społeczno – gospodarczych skutków powinno być rozważone, czy wada taka nie pociąga za sobą nieważności decyzji. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż pouczenie posiada przede wszystkim funkcję informacyjną i stanowi gwarancję, że strona mimo nieznajomości prawa, będzie świadoma przysługującego jej uprawnienia. Przepis art. 111 kpa chroni zaś interes strony, która zdając sobie sprawę z nieprawidłowości pouczenia chce osiągnąć pewność co do swoich praw w postępowaniu. Niecelowe jest powołanie się w treści uzasadnienia na art. 112 kpa, gdyż przepis ten znalazłby zastosowanie tylko w przypadku wniesienia odwołania po terminie ustawowym, lecz zgodny z terminem wynikającym z pouczenia. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji nie ustosunkowały się do argumentów strony i nie uzasadniły, dlaczego brak pouczenia nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Powołując takie podstawy skargi kasacyjnej, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które nie mogą jednak wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uwzględnienia skargi.

W pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga wskazany przez autora skargi kasacyjnej jako podstawowy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji mimo stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania.

Poza sporem pozostaje fakt, iż Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stwierdził, iż błędne pouczenie w zakresie prawa do środka odwoławczego może być rozważane w kategoriach przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. niewzięcia przez stronę udziału w postępowaniu nie z własnej winy. Pozostawiając poza zakresem rozważań ocenę powyższego poglądu, należy zwrócić uwagę, iż Sąd I instancji uczynił przedmiotem refleksji w tym względzie postępowanie administracyjne prowadzone w trybie zwykłym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się bowiem do kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 2005 r., która to decyzja obarczona jest wadą w postaci błędnego pouczenia, nie zaś do decyzji wydanej w toku postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, która była przedmiotem sądowej kontroli. Fakt ten uszedł uwadze autora skargi kasacyjnej, co spowodowało wadliwe sformułowanie zarzutu środka zaskarżenia. Nie sposób bowiem przyjąć, że stwierdzona przez sąd administracyjny wada postępowania zakończonego decyzją w postępowaniu zwykłym, stanowiąca ewentualnie przesłankę jego wznowienia, może mieć wpływ na ocenę przez sąd legalności postępowania zakończonego decyzją wydaną w trybie nieważnościowym, będącą przedmiotem kontroli sądowej. Okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu dotyczy wyłącznie postępowania zwykłego, jako że prawo udziału strony w postępowaniu nieważnościowym zostało zrealizowane. Wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie skutków błędnego pouczenia, co do środków odwoławczych stanowi w istocie wskazanie właściwego, zdaniem Sądu, trybu, w którym zarzut taki może być rozważany w sposób prawnie dopuszczalny. Tym samym, nie zasługuje na aprobatę pogląd autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Jeśli zaś idzie o drugi z postawionych zarzutów, to nie sposób jest podzielić poglądu prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, że błędne pouczenie o przysługujących stronie środkach odwoławczych stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 107 § 1 i art. 129 § 2 kpa.

Jak wynika z postanowień art. 107 § 1 kpa obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż chociaż kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] kwietnia 2005 r. zawierała błędne pouczenie, wskazując na siedmiodniowy termin wniesienia zażalenia, to wada ta nie wpływa na ważność rozstrzygnięcia.

Warto bowiem zauważyć, iż w doktrynie wyróżnia się dwojakiego rodzaju wady decyzji – istotne i nieistotne. Obciążenie decyzji wadą istotną skutkuje zastosowaniem zwyczajnych lub nadzwyczajnych trybów zaskarżenia oraz środków nadzoru. Natomiast usunięcie wad o charakterze nieistotnym następuje w trybie rektyfikacji decyzji, który obejmuje sprostowanie, uzupełnienie czy wykładnię decyzji (vide: Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis, Nr 922, Prawo CLIII, Wrocław 1988, s. 8). Powyższe daje podstawy do przyjęcia, że wskazanie przez ustawodawcę rektyfikacji, jako sposobu eliminowania określonej wady rozstrzygnięcia, przesądzić musi o uznaniu wady za nieistotną. W konsekwencji nie znajduje podstaw prawnych dążenie przez stronę do potraktowania błędnego pouczenia co do przysługującego środka odwoławczego jako wady, której przypisać można cechy rażącego (a więc istotnego) naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji w całości bądź części.

Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonym orzeczeniu, że w przypadku błędnego pouczenia co do środków odwoławczych zastosowanie znajduje art. 111 kpa, który przewiduje możliwość żądania przez stronę uzupełnienia lub sprostowania co do prawa do odwołania. Reasumując tę część rozważań uznać należy, że powoływanie się na fakt błędnego pouczenia, zawartego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. przy występowaniu z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, nie może przynieść oczekiwanego rezultatu, skoro na gruncie kpa wada ta należy do wad nieistotnych.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1, lit.c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organy administracyjne orzekające w sprawie przepisów art. 107 § 1 i 3 kpa. Uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie, choć lakoniczne, wskazują powody, dla których brak właściwego pouczenia o środku zaskarżenia, w ocenie organów, nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Odnieść to należy przede wszystkim do decyzji organu odwoławczego. Nawet, gdyby podzielić w części stanowisko strony wnoszącej kasację, co do zupełności uzasadnień decyzji, to należy zauważyć, że rozstrzygnięcia w nich zawarte są zgodne z prawem, a naruszenie wskazanych przepisów postępowania nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Nie może również wywołać skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., choć po części nie sposób odmówić racji jej autorowi. Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa z użyciem szczegółowej jurydycznej argumentacji. Jednakże podkreślenia wymaga, iż stwierdzone uchybienia nie powodują, że uzasadnienie jest tego rodzaju, iż nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia, nie mają one również wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Jednocześnie warto wskazać, iż brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy (tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r. o sygn. akt I OSK 634/06, LEX 320607).

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

6