Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 305/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 34
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 28, art. 61 par. 1, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K., R. O., W. D., M. D., Z. L., D. P.-K.,T. K., E. B., J. P. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wyznaczenia części nieruchomości umożliwiających dostęp do wody 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 22 kwietnia 2015 r., nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

J. K., D. P. – K., R. O., E. B., T. K., W. D., M. D., J. P., Z. L., J. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt SKO [...], umarzającą postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniami od decyzji Wójta Gminy z dnia 22 kwietnia 2015 r., Nr [...], którą odmówiono wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne o numerach [..]-[..], obręb Ż. dla potrzeb dostępu do jeziora R.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

A.A.-Z.Z., w imieniu których działał adwokat G. K. złożyli wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne. We wniosku wskazali, iż zasadne jest wyznaczenie w drodze decyzji administracyjnej części nieruchomości, działek o numerach: [..]-[..], aby właściciele działek nr [..]-[..] mieli dostęp do jeziora R.

Po rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia 22 kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145), odmówił wyznaczenia części nieruchomości obejmujących działki ewidencyjne o numerach [..]-[..], obręb Ż. dla potrzeb dostępu do jeziora R. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne, właściciel nieruchomości przyległej do powierzchniowych wód publicznych jest obowiązany umożliwić dostęp do wody na potrzeby wykonywania robót związanych z utrzymywaniem wód oraz dla ustawiania znaków żeglugowych lub hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych. Właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie. Części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji po wszczęciu postępowania z urzędu, w którym stronami są wyłączenie właściciele nieruchomości, przez którą ma być wyznaczony dostęp do wody. Wyjaśniono, że w postępowaniu pisma wnioskodawców stanowiły tylko informację dla organu, a podmioty te nie miały przymiotu strony. Wnioskujący wystąpili do organu o wyznaczenie przejścia przez działkę nr [..]-[..] obręb Ż. do jeziora R. (działka nr [..] i [..] obręb Z. stanowiące własność Skarbu Państwa) będącego wodą publiczną objętą powszechnym korzystaniem zgodnie z art. 34 Prawa wodnego. Wskazano, że wnioskodawcy ubiegali się o wyznaczenie przejścia powodując się na wieloletnie użytkowanie kąpieliska zlokalizowanego na działce nr [..] oraz koniecznością zapewnienia dostępu do jeziora w celach przeciwpożarowych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Ż. – Ż. nie ma zejścia do jeziora przez wskazany teren. Po obu stronach osiedla wyznaczono dwa ciągi pieszo – jezdne 092-KX i 093-KX prowadzące do jeziora R. W trakcie oględzin potwierdzono, że ciągi te stanowią przejście do jeziora. Organ wyjaśnił, że obciążenie nieruchomości prawem przejścia w sytuacji, gdy istnieje alternatywne rozwiązanie niegodzące w interesy właściciela działki byłoby nieuzasadnione. Organ uznał, że skoro jest możliwe dojście do jeziora ciągiem pieszo – jezdnym 093-KX to brak jest podstaw do wyznaczenia tego przejścia przez działki nr [..]-[..]. Przejścia tego nie dyskwalifikuje różnica wysokości do pokonania na nim oraz występujące tam utrudnienia w postaci zadrzewień. Ponadto, wskazano na zapewnienie miejsca do plażowania w związku z przesunięciem ogrodzenia działki nr [..] w jej głąb, do którego wnioskodawcy mogą się dostać inną drogą.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: A.A-Z.Z.. W odwołaniu wskazali, że decyzja została skierowana do osób niebędących stronami postępowania tj. do T. K. i S. M., którzy nie posiadają tytułu do nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, nie są więc stronami postępowania co skutkuje nieważnością podjętej decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 7, 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż wnioskodawcy mają dostęp do jeziora R., podczas gdy ciąg pieszo-jezdny o oznaczeniu 093-KX nie istnieje. Zarzucono również naruszenie art. 10 § 1, art. 61 § 4 w zw. z art. 79 § 1-2 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia przez organ B. K. N. o wszczęciu niniejszego postępowania oraz o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin nieruchomości. Wskazano na naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez brak wyznaczenia części nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej oraz poprzez przyjęcie, iż wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pismem z 3 czerwca 2015 roku pełnomocnik odwołujących wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji wnioskodawcy posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu ponieważ prawo podmiotowe publiczne z założenia niesie w sobie zawsze interes prawny. Każdy kto posiada prawo podmiotowe publiczne ma zatem ów interes.

Pismem z 23 czerwca 2015 r. adwokat A. D. działając w imieniu T. K., W. N., B. N. wniósł o wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego lub utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał także na brak konsekwencji odwołujących skoro optują za koncepcją, iż stroną w tym postępowaniu jest każdy komu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z wód to powinni uznać T. K. i S. M. za strony postępowania niezależnie od tego, czy są oni właścicielami przedmiotowych nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt [..], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Kolegium z treści art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne wywiódł, po pierwsze, że dopiero, gdy właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem uchyla się od wykonywania ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów obowiązującego prawa (chociażby uniemożliwiając przechodzenie przez jego nieruchomość), ustawodawca dał organom administracji publicznej możliwość "przymuszenia" właściciela nieruchomości do realizacji (respektowania) tychże obowiązków i określenia w drodze decyzji administracyjnej części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wód. Po drugie inicjatywa do wszczęcia takiego postępowania z urzędu należy wyłącznie do organu administracji, co potwierdza liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Po trzecie, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne organ rozstrzyga jedynie o obowiązkach właściciela nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem (i ewentualnie o przysługującym mu odszkodowaniu). W konsekwencji jedynie ten podmiot będzie miał interes prawny do bycia stroną postępowania o wyznaczenie dostępu do wody, bowiem w następstwie wyznaczenia dostępu do wody jego prawa jako właściciela nieruchomości ulegną ograniczeniu. W tym postępowaniu organ nie będzie natomiast podejmował decyzji dotyczącej uprawnienia wynikającego z art. 34 ustawy - Prawo wodne. Decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy nie przyzna bowiem skarżącemu tego uprawnienia, które stanowi w istocie rodzaj publicznego prawa podmiotowego uprawniającego do korzystania z powierzchniowych wód publicznych. Przepis ten nie przesądza również o tym, że każdy uprawniony do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych jest stroną postępowania dotyczącego wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, a co za tym idzie, że może wystąpić z wnioskiem o jego wszczęcie. Przyjęcie przeciwnego poglądu musiałoby skutkować traktowaniem "każdego" czyli dowolnej osoby jako strony przedmiotowego postępowania, co jest bezzasadne. Doprowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której organ - obowiązany do ustalenia kręgu stron postępowania, na który składają się wszystkie strony postępowania określone zgodnie z art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, musiałby uznać, że w sprawie dotyczącej wyznaczenia części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wody stroną postępowania jest "każdy", a więc co najmniej wszystkie polskie podmioty posiadające zdolność do czynności prawnych. Tymczasem Kolegium stanęło na stanowisku, że takim osobom przysługuje jedynie prawo sygnalizowania właściwemu organowi potrzeby ustanowienia dostępu do wody, a więc wszczęcia postępowania z urzędu.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w chwili wszczęcia postępowania właścicielem działki nr [..] (ps- pastwiska trwałe), [..] (r- grunty orne) byli W. J. N. i B. K. N. Aktem notarialnym z 12 września 2005 r. Rep-A [..] W. i B. N. przenieśli własność nieruchomości działki nr [..] na T. K. i S. M. pod warunkiem niewykonania prawa własności przez A. Jak wynika z badania ksiąg wieczystych T. K. i S. M. są ujawnieni jako właściciele działki nr [..] (ps- pastwiska trwałe) w [..]. Także zarzuty, że T. K. i S. M. nie są stronami postępowania wszczętego w trybie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne nie są zasadne.

W związku z powyższym wnioskodawcom, w imieniu których działa adwokat G. K. i T. K. jako nie będących właścicielami działek, których dotyczy postępowanie o nr [..]-[..], nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Przymiot ten nie wynika również z art. 34 ustawy Prawo wodne, albowiem zakres art. 28 ust. 2 odnosi się do sytuacji, w której to wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji umożliwia dostęp do wody, gdy właściciel nieruchomości nie spełnia swojego obowiązku w postaci zapewnienia dostępu do wody w sposób umożliwiający to korzystanie.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2015r., poz. 469) w zw. z art. 28 k.p.a. polegającej na przyjęciu, iż wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów (zaprezentowana m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. w sprawie o sygn. II OSK 631/11) prowadzi do wniosku, iż wnioskodawcy posiadają interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, wobec czego są stronami postępowania administracyjnego o wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających dostęp do Jeziora R.,

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 34 ustawy Prawo wodne w związku z art. 28 oraz 61 k.p.a. poprzez niezgodne z tymi przepisami uznanie, że postępowanie w sprawie ustanowienia dostępu do wody może być wszczęte i prowadzone wyłącznie z urzędu.

W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano opierając się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II OSK 631/11, że krąg stron postępowania prowadzonego w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego ustalany winien być przy uwzględnieniu art. 34 Prawa wodnego statuującego powszechny dostęp do wód publicznych, czyli do korzystania z nich dla każdego obywatela w różnorodny, ogólnie znany i stosowany sposób, m.in. do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstw domowych, potrzeb zwierząt a także wypoczynku, turystyki, uprawiania sportów wodnych, To zaś oznacza, że każdy obywatel może domagać się dostępu do jeziora, które stanowi wodę publiczną. Przyjęcie przez organ odmiennej wykładni prowadziłoby do pozbawienia skarżących prawa do weryfikacji decyzji przez instancję odwoławczą oraz do zbadania sprawy przez sąd. Podkreślono, że to na wniosek skarżących wszczęte zostało niniejsze postępowanie, a organ pierwszej instancji na żadnym etapie postępowania nie zgłaszał jakichkolwiek wątpliwości co do przysługiwania wnioskodawcom przymiotu stron, informując o przeprowadzanych czynnościach, w tym doręczając końcową decyzję z pouczeniem o prawie do odwołania. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, iż organ pierwszej instancji przez cały tok postępowania traktował wnioskodawców jako strony, a treść uzasadnienia decyzji Wójta Gminy stoi w rażącej sprzeczności z prawidłową wykładnią pojęcia strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa wodnego.

W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że skoro wnioskodawcom przysługuje publiczne prawo podmiotowe do korzystania z jeziora R., to posiadają oni interes prawny, a tym samym przysługuje im przymiot stron niniejszego postępowania. Istnieje bezpośredni związek faktyczny między przedmiotem tego postępowania a sferą prawną wnioskodawców. Zostali oni bowiem pozbawieni rzeczywistego dostępu do Jeziora R., o czym była już wielokrotnie mowa. Mylna wykładnia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 Prawa wodnego sformułowana przez Wójta Gminy oraz SKO wynika z niezrozumienia przez te organy różnicy między pojęciem interesu prawnego a niezasadnością roszczenia. Czym innym jest bowiem możność skutecznego domagania się przez stronę wszczęcia danego postępowania, a czym innym uwzględnienie żądania strony w zakresie wydania decyzji administracyjnej o konkretnej treści. W niniejszej sprawie organ I instancji - wobec oczywistej wadliwości swojej decyzji - próbuje uniknąć kontroli instancyjnej błędnego rozstrzygnięcia, usiłując pozbawić wnioskodawców przymiotu stron, co niestety bezkrytycznie aprobuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, całkowicie ignorując przywołany wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 631/11.

Skarżący nie podzielili stanowiska Kolegium dotyczącego traktowania "każdego" jako strony postępowania toczącego się w trybie art. 28 Prawa wodnego. Gdy sprawa odnosi się do interesu prawnego wiążącego się z prawem podmiotowym publicznym istniejącym generalnie ("dla każdego"), ustalenie bezpośredniości powiązania przedmiotu postępowania ze sferą prawną danego podmiotu, wyznaczoną normami prawa materialnego określającymi zakres prawa podmiotowego, następuje już tylko poprzez wykazanie związku w sferze faktów. Oznacza to, iż niniejsze postępowanie dotyczy interesu prawnego tych osób, które faktycznie zostały pozbawione dostępu do Jeziora R. Krąg stron postępowania jest zatem ograniczony w tym wypadku poprzez wykazanie faktycznego związku określonych osób z przedmiotem postępowania. Jest zatem absurdalne twierdzenie organu II instancji jakoby istnienie publicznego prawa podmiotowego pociągałoby za sobą konieczność uznania za strony postępowania "wszystkich polskich podmiotów posiadających zdolność do czynności prawnych".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, jednakże w ocenie Sądu koniecznym jest uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego..

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonych decyzji jest przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2015r., poz. 469), zwanej dalej Prawem wodnym, który stanowi, że właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem jest obowiązany zapewnić dostęp do wody w sposób umożliwiający to korzystanie; części nieruchomości umożliwiające dostęp do wody wyznacza wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji. Właścicielowi nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie odpowiednio od właściciela wody lub właściciela hydrologiczno-meteorologicznych urządzeń pomiarowych, a właścicielowi nieruchomości, o którym mowa w ust. 2 - z budżetu gminy, na warunkach określonych w ustawie (ust. 3).

Obowiązek, określony w ust. 2, kierowany jest do właściciela nieruchomości przylegających bezpośrednio do wód objętych powszechnym korzystaniem z wód polega na tym, że powinien on zapewnić dostęp do wód, ale w taki sposób, aby umożliwić powszechne korzystanie z wód. Dla wykonywania powszechnego korzystania z wód konieczne jest bowiem zapewnienie dostępu do nieruchomości przylegającej bezpośrednio do wód objętych powszechnym korzystaniem z wód. Zakres ograniczenia prawa własności w związku z obowiązkiem zapewnienia dostępu do wód publicznych wyznacza w drodze decyzji wójt, burmistrz, prezydent miasta. Przy czym wyznaczenie zakresu ograniczenia prawa własności jest konsekwencją określenia, jakie części tejże nieruchomości są niezbędne i konieczne do powszechnego korzystania z wód.

Potrzeba wszczęcia przewidzianego we wskazanym przepisie postępowania aktualizuje się w sytuacji braku dostępu określonych nieruchomości do wody objętej powszechnym korzystaniem. Przepis ten nie reguluje procedury wyznaczenia dostępu do wody, a w szczególności nie stanowi, czy postępowanie w tym zakresie wszczyna się na wniosek czy z urzędu.

Kwestia powyższa ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, albowiem, jak wynika z dokumentacji sprawy, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie z wniosku właścicieli nieruchomości ubiegających się o dostęp do jeziora R., w tym skarżących, wywodzących swój interes prawny z przysługującego im prawa publicznego do powszechnego korzystania z wód publicznych.

Punktem wyjścia dla oceny, komu w tym konkretnym wypadku służy inicjatywa do wszczęcia postępowania powinno być brzmienie art. 61 § 1 k.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W doktrynie zwraca się uwagę na właściwy administracji publicznej inicjatorski charakter działalności, polegający na możliwości kształtowania stosunków społecznych z urzędu, bez wyczekiwania na inicjatywę jednostki (J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s. 13). Uwzględniając tę cechę administracji w konstrukcji postępowania administracyjnego, prawo procesowe przyjmuje zasadę oficjalności, dopuszczając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Oprócz tego istnieją sytuacje, gdy administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki. W takich przypadkach postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, gdy do wszczęcia postępowania niezbędny jest wniosek strony materialnie legitymowanej w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W doktrynie powszechnie przyjmuje się, iż przewidziane w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być bowiem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012). Jeśli, tak jak w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego, przepis prawa materialnego nie normuje inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, Lex nr 1138117; z 18 stycznia 2011 r., II OSK 77/10, Lex nr 953091; z 4 lipca 2007 r., II OSK 1314/06, Lex nr 364695; z 24 maja 2001 r., IV SA 599/99, Lex nr 54727; z 25 października 2006 r., II OSK 1257/05, Legalis; z 27 lutego 2007 r., II OSK 314/06, Legalis; z 3 marca 2006 r., I OSK 991/05, Legalis; z 22 marca 2006 r., II GSK 28/06, Legalis).

Z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa wodnego określającego obowiązki właściciela nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem polegające na zapewnieniu dostępu do wody w sposób umożliwiający korzystanie z niej wynika, że dopiero wówczas, gdy właściciel nieruchomości przyległej do wód objętych powszechnym korzystaniem uchyla się od wykonywania ciążących na nim obowiązków wynikających z przepisów obowiązującego prawa (chociażby uniemożliwiając przechodzenie przez jego nieruchomość) uaktualnia się uprawnienie organów administracji publicznej do "przymuszenia" właściciela nieruchomości do realizacji (respektowania) tychże obowiązków i określenia w drodze decyzji administracyjnej części nieruchomości umożliwiającej dostęp do wód.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że to organ administracyjny, a nie właściciel nieruchomości, ma w tym wypadku inicjatywę do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 28 ust. 2 Prawo wodne, w sytuacji, gdy sam zobowiązany nie realizuje nakazu wyznaczenia części nieruchomości niezbędnej do odpowiedniego korzystania z wód publicznych (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23.11.2012 r. sygn. akt II SA/Łd 570/12). W orzecznictwie wyrażono ponadto pogląd, że z uwagi na brak unormowania w art. 34 Prawa wodnego kwestii procesowych, a w szczególności inicjatywy wszczęcia postępowania, należy przyjąć, że postępowanie takie może zostać wszczęte jedynie z urzędu.

Wskazać należy, że sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko, że stronami w postępowaniu opartym na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego nie mogą być inne podmioty niż właściciel, posiadacz samoistny i użytkownik wieczysty nieruchomości, przez którą ma być wyznaczony dostęp do wody, co oznacza, że każda osoba spoza tego kręgu nie posiada interesu prawnego, a więc statusu strony w przedmiocie wszczęcia postępowania o dostęp do wody. Posiadany zaś przez takie osoby interes faktyczny nie uzasadnia wszczęcia postępowania na ich wniosek.

W tych uwarunkowaniach prawnych skarżący będący właścicielami nieruchomości sąsiadujących z działkami nr [..]-[..], przez które to działki dotychczas przebiegała droga do jeziora R., a którą ich właściciele zagrodzili, wystąpili do Wójta Gminy z wnioskiem w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego o wyznaczenie części nieruchomości umożliwiających im dostęp do jeziora R. Akta postępowania administracyjnego potwierdzają, że organ administracji procedował w niniejszej sprawie w trybie wnioskowym, albowiem z decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że podjął rozstrzygnięcie po rozpoznaniu wniosku wskazanych osób, które dodatkowo uznał za strony prowadzonego postępowania.

Tymczasem z poczynionych wyżej rozważań prawnych wynika, że po pierwsze postępowanie w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego może wszcząć wyłącznie uprawniony organ ze względu na treść podejmowanego w tej sprawie rozstrzygnięcia, które sprowadza się na nałożenia na podmiot dodatkowych obowiązków, w tym wypadku udostępnienia nieruchomości nieograniczonej liczbie osób. Po drugie, krąg stron tego postępowania ograniczony jest, wbrew twierdzeniom skargi, wyłącznie do podmiotów uprawnionych materialnie do nieruchomości, których część ma zostać wyznaczona jako dostęp do wód publicznych jeziora. Powyższemu twierdzeniu nie sprzeciwia się wynikające z art. 34 Prawa wodnego publiczne prawo podmiotowe do powszechnego korzystania ze śródlądowych powierzchniowych wód publicznych, morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki [..], i z wód morza terytorialnego. Nie kreuje ono bowiem po stronie podmiotów uprawnionych do korzystania z wód publicznych interesu prawnego do zainicjowania postępowania o wyznaczenie dostępu do tych wód.

Wobec tego zaistniałą sytuację należało uznać za niezgodną z prawem, albowiem organ pierwszej instancji wszczął postępowanie na wniosek podmiotów nie mających legitymacji procesowej i prowadził to postępowanie kończąc je merytoryczną odmową wyznaczenia części działek nr [.].-[.] jako dostępu do jeziora R. Uznał bowiem, że dostęp do jeziora R. dla działek wnioskodawców istnieje poprzez dwa ciągi pieszo – jezdne oznaczone w planie miejscowym symbolem 092-KX i 093-KX. Z tego wynika, że organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę merytorycznie pomimo braku wniosku materialnie legitymowanej strony, sam nie wszczynając uprzednio postępowania z urzędu. Okoliczności powyższe stanowiły podstawę do umorzenia postępowania, bowiem jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony, a jednocześnie organ nie znajdzie podstaw do prowadzenia postępowania z urzędu, wówczas winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z art. 105 § 1 k.p.a. Okoliczność uzasadniająca wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji mogła stać się przyczyną odmowy wszczęcia postępowania z urzędu bądź umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skoro jednak organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa wodnego prowadził postępowanie i błędu tego nie naprawił - poprzez wydanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania, lecz wydał decyzję odmowną w zakresie złożonego wniosku, to obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czego organ odwoławczy błędnie nie uczynił.

Kolegium bowiem, skąd inąd prawidłowo, stanęło na stanowisku, o braku legitymacji procesowej po stronie odwołujących się, którzy nie mają interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 28 ust. 2 Prawa wodnego. Ze względu jednak na charakter kontroli instancyjnej organ odwoławczy winien był uwzględnić brak tego interesu prawnego u wnioskodawców inicjujących niniejsze postępowanie już przed organem pierwszej instancji i doprowadzić do naprawienia uchybień tam zaistniałych nawet na etapie postępowania nie uczynił. Zaniedbanie w tym zakresie doprowadziło do wydania decyzji odwoławczej obarczonej naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie należy zwrócić uwagę na kwestię proceduralną ujawnioną w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a dotycząca uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym aktualnych stron bądź uczestników. Otóż z aktu zgonu przedłożonego do akt sądowych wynika, że K. L., na wniosek której wszczęto postepowanie w niniejszej sprawie zmarła w dniu 17 maja 2015 . w G. (k. 96 akt sądowych). Konfrontacja tej okoliczności z danymi wynikającymi z akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że wskazana uczestniczka zmarła po wniesieniu w jej imieniu przez pełnomocnika odwołania, co miało miejsce w dniu 11 maja 2015 r. Organ odwoławczy z urzędu zobowiązany do uwzględniania w toku postępowania wszelkich zmian okoliczności faktycznych i prawnych zgonu uczestniczki postępowania nie odnotował i nie uwzględnił, o czym świadczy skierowanie do niej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze.

Jednakże z uwagi na okoliczność, iż jak wcześniej wskazano, osoby, które złożyły wniosek w przedmiotowej sprawie nie mogły zostać uznane za strony postepowania administracyjnego, wzmiankowane wyżej uchybienie organu odwoławczego nie mogło mieć wpływu na rozstrzygniecie Sądu.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji administracyjnych, a z powodu ziszczenia się okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych, zastosował dyspozycję art. 145 § 3 p.p.s.a. We własnym zakresie umarzając to postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Natomiast z uwagi na to, iż skarga w przedmiotowej sprawie nie została uwzględniona, Sąd nie zasądził na rzecz strony skarżącej kosztów postepowania stosownie do art. 200 p.p.s.a.