Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2803/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 552/18 w sprawie ze skargi E. P. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zawartą w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o nieuwzględnieniu protestu od negatywnej oceny projektu w sprawie o dofinansowanie realizacji projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz E. P. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 552/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej również: MJWPU) z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał m.in., że E. P. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. [...], w ogłoszonym przez MJWPU konkursie nr [...]. Konkurs został przeprowadzony w ramach RPO WM, Osi Priorytetowej: X Edukacja dla rozwoju regionu, Działania 10.2: Upowszechnienie kompetencji kluczowych wśród osób dorosłych.

O zakończeniu oceny merytorycznej wniosku poinformowano skarżącą pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Wskazano w nim, że projekt został oceniony pozytywnie, uzyskał 126 punktów, co stanowi więcej niż wymagane minimum punktów i został umieszczony na liście ocenionych wniosków w ramach I Posiedzenia Komisji Oceny Projektów konkursu, jednakże ze względu na ustaloną kwotę dostępną na konkurs oraz liczbę przyznanych punktów, z uwagi na brak środków finansowych, wniosek nie został przyjęty do dofinansowania.

W związku z negatywnym wynikiem oceny projektu skarżąca złożyła protest, nie zgadzając się z oceną kryteriów merytorycznych.

Po przeanalizowaniu protestu MJWPU, zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2018 r., nie uwzględniła protestu od oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie.

W uzasadnieniu powyższej informacji o nieuwzględnieniu protestu przytoczono szczegółowo uzyskaną przez projekt punktację za poszczególne kryteria, odniesiono się do postawionych w proteście zarzutów zmierzających do zakwestionowania dokonanej oceny i wskazano, że projekt ostatecznie uzyskał 126 punktów, co stanowi więcej niż wymagane minimum jednak ze względu na ustaloną kwotę dostępną na przedmiotowy konkurs oraz liczbę przyznanych punktów, z powodu braku środków finansowych, nie został przyjęty do dofinansowania.

Na powyższe rozstrzygnięcie E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy wdrożeniowej - z woli ustawodawcy - Sąd nie posiada narzędzi w postaci możliwości powołania biegłych czy ekspertów (z pomocy których korzystają instytucje przeprowadzające konkurs). Tym samym, wbrew oczekiwaniom skarżącego, rola Sądu nie może sprowadzić się do ponownej merytorycznej oceny projektu. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu. Sąd dokonuje oceny recenzji ekspertów tylko w kontekście np. pominięcia w ocenie określonych treści, czy też dokonywania oceny przez ekspertów w oparciu o elementy, które nie stanowią przedmiotu oceny w danym kryterium. Takich uchybień Sąd nie stwierdził.

Sąd wskazał, że merytoryczna weryfikacja wniosku odbywa się według kryteriów wartościujących i ma charakter swobodnej oceny, ale nie może przybierać oceny dowolnej, gdyż kryteria oceny zostały wskazane w Wytycznych oraz Regulaminie KOP. Zdaniem Sądu organ w swoich przyjętych za ekspertami ocenach wyjaśnił w sposób wystarczający, dlaczego przyznano daną ilość punktów za dane kryterium. Wskazał dostatecznie powody poszczególnych ocen, argumentację mającą wpływ na ich ważenie. Sąd nie ma przy tym narzędzi, aby oceniać, czy podważać wiedzę ekspertów dokonujących oceny w sprawie.

Wbrew zarzutom skargi Sąd nie stwierdził również nieprecyzyjnego, nieprzejrzystego i nierzetelnego skonstruowania postanowień Regulaminu KOP poprzez arbitralne, sztuczne, abstrahujące od sytuacji konkretnego wnioskodawcy przyjęcie definicji "istotnych rozbieżności".

Organ rozpatrujący protest odniósł się przy tym do wszystkich wskazanych kryteriów wyboru projektów, z których oceną skarżąca nie zgadzała się, oraz odniósł się do zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny. Uczynił to zgodnie z wymogiem art. 57 ustawy wdrożeniowej.

Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżącej z treści Regulaminu nie wynika, że zaproszenie do negocjacji i ich zakończenie z wynikiem pozytywnym stanowi gwarancję przyznania dofinansowania.

Z uwagi na wartość projektu, pismo MJWPU z [...] maja 2018 r. potwierdza według WSA, że kwota przeznaczona na dofinansowanie konkursu nie wystarcza obecnie na dofinansowanie wniosku.

W ocenie Sądu brak podstaw do uznania, że wniosek skarżącej nie został oceniony rzetelnie i obiektywnie, bez respektowania wymogów prawa, Regulaminu, Wytycznych, opisów Kryteriów, Instrukcji.

Na koniec WSA zaznaczył, że nie stwierdził również zarzucanego naruszenia Konstytucji, Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, TUE czy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z dnia 20 grudnia 2013 r.; dalej: rozporządzenie nr 1303/2013).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku, uniemożliwiające poznanie motywów zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o nierozpoznaniu istoty skargi w zakresie poszczególnych podniesionych w niej zarzutów i tak:

- w odniesieniu do zarzutów 1-3 skargi WSA nie wyjaśnił, z jakich względów przyjął, że ocena tych zarzutów wymaga specjalistycznej, eksperckiej wiedzy i w konsekwencji uchylił się od oceny tych zarzutów, których istota sprowadzała się do oceny sześciu kryteriów merytorycznych, co istotne przy tym skarżąca domagała się od WSA weryfikacji, czy ocena poszczególnych kryteriów została przeprowadzona zgodnie z przyjętymi dokumentami konkursowymi, m.in. z treścią kryteriów, a nie weryfikacji ocen pod kątem wiedzy eksperckiej;

- zarzut 4 został całkowicie pominięty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

- w odniesieniu do zarzutu 5 - WSA nie rozpoznał merytorycznie tego zarzutu, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku ogranicza się do przywołania faktu, że w konkursie do dofinansowania wybrano 14 projektów, podczas gdy skarżąca wykazała, że nie doszło do wyczerpania środków w konkursie;

- w odniesieniu do zarzutu 6 - WSA ograniczył się do powielenia kwestionowanych postanowień Regulaminu Konkursu, a także do stwierdzenia, że skarżąca przystępując do konkursu zaakceptowała jego warunki, nie odnosząc się do istoty zarzutu, a w szczególności proporcjonalności postanowień tego Regulaminu, zwłaszcza w kontekście poglądów formułowanych w orzecznictwie wskazujących na sposób identyfikowania istotnych rozbieżności i ich usuwania;

- w odniesieniu do zarzutu 7 - WSA stwierdził lakonicznie, że w jego ocenie zaproszenie do negocjacji i ich zakończenie z wynikiem pozytywnym nie stanowi gwarancji przyznania dofinansowania odwołując się do bliżej niesprecyzowanych postanowień Regulaminu, co istotne przy tym Regulamin w ślad za ówcześnie obowiązującymi Wytycznymi w zakresie oceny projektów w dacie obowiązującej w trakcie trwania konkursu (wersja obowiązująca od 30 marca 2017 r. do 6 marca 2018 r.), które wyraźnie przewidywały, że negocjacje prowadzi się tylko w odniesieniu do projektów, których sfinansowanie jest możliwe w danym konkursie, tymczasem Wytyczne w zakresie oceny projektów obowiązujące od 6 marca 2018 r. wyraźne przewidują, że IOK może przyjąć, iż negocjacje będą dotyczyły większej liczby projektów, niż wynika to z kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach konkursu. IOK powinna wskazać w regulaminie konkursu informacje o przyjętych zasadach prowadzenia negocjacji;

- w odniesieniu do zarzutu 8 - WSA nie rozpoznał jego istoty ograniczając się do stwierdzenia, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustaw, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego - w sytuacji w której istota zarzutu nie sprowadzała się do kwestionowania normatywnego charakteru postanowień tego systemu, ale kwestionowania możliwości wywodzenia z tych aktów prawa niebędących przepisami powszechnie obowiązującymi praw i obowiązków uczestników konkursów, w tym skarżącej,

2) art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej przez oddalenie skargi, mimo że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, nakazującego właściwej instytucji dokonywania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, a także zapewnienia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Naruszenie ww. przepisów - w ocenie skarżącej kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowe sporządzenie uzasadnienia i rozpoznanie sprawy w szczególności wszystkich zarzutów skargi prowadziłoby do jej uwzględnienia, szczególnie że o odmowie dofinansowania projektu skarżącej przesądziło 0,5 punktu, co w sytuacji ilości uchybień w procesie oceny jej projektu czyni stwierdzone uchybienia przepisom procesowym doniosłymi.

II. Wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z uchybieniem postanowieniom dokumentacji konkursowej: "Kryteria merytoryczne ogólne oraz kryteria merytoryczne szczegółowe w ramach konkursu nr [...] w ramach Osi Priorytetowej X Edukacja dla rozwoju regionu, Działania 10.2 Upowszechnianie kompetencji kluczowych wśród osób dorosłych", stanowiących załącznik nr 3.2 do Regulaminu Konkursu (dalej: Kryteria), Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków EFS w ramach RPO WM 2014-2020 (dalej: Instrukcja), Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 (dalej: Wytyczne), a także Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014-2020 (dalej: Regulamin KOP), w zakresie kryteriów merytorycznych:

- Kryterium nr 1: Zgodność projektu z celami RPO WM 2014-2020 oraz z diagnozą zawartą w RPO WM 2014-2020,

- Kryterium nr 2: Osiągniecie w ramach projektu skwantyfikowanych rezultatów,

- Kryterium nr 3: Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie,

- Kryterium nr 4: Trafność opisanej analizy ryzyka nieosiągnięcia założeń projektu,

- Kryterium nr 5: Spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu oraz trafność doboru i opisu zadań,

- Kryterium nr 6: Potencjał finansowy, kadrowy i techniczny wnioskodawcy oraz partnerów projektu

- poprzez brak rzetelnej i obiektywnej oceny polegającej na błędnym przyjęciu, że zarzuty skarżącej wskazane w skardze są niezasadne, a ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo

Powyższe uchybienia - według skarżącej kasacyjnie - mają przy tym charakter istotny, gdy uwzględni się fakt, że o negatywnej ocenie projektu zadecydował jeden punkt (a po postępowaniu odwoławczym 0,5 punktu) - wnioski bowiem, które uzyskały 127 punktów zostały rekomendowane do dofinansowania;

2) art. 125 ust. 3 lit. a pkt I-III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013, poprzez naruszenie przewidzianej w tym przepisie zasady przejrzystości w sposób opisany powyżej

3) art. 5 ust. 4 TUE w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE przez nierzetelną ocenę skargi w zakresie kryteriów wskazanych powyżej i rozpatrzenie protestu polegające na niepełnym i fragmentarycznym odniesieniu się do zarzutów skarżącej przejawiającym się w szczególności m.in. w:

- nieusunięciu istotnych rozbieżności pomiędzy ocenami poszczególnych ekspertów,

- niekorzystnym dla skarżącej interpretowaniu nieostrych postanowień dokumentacji konkursowej,

- stawianiu projektowi skarżącej wymogów nieujętych w dokumentacji konkursowej;

- braku przypisania wagi poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez oceniających i w konsekwencji dowolnej ocenie kryteriów ocenianych punktowo polegającej na przypisaniu określonej liczby punktów w ramach tych kryteriów bez stosownej gradacji rangi i wagi stwierdzonych uchybień,

- nieproporcjonalnym do stwierdzonych uchybień odjęciu punktów w poszczególnych kryteriach przez ekspertów

- czym WSA naruszył - według skarżącej kasacyjnie - prawo do dobrej administracji przejawiające się w sprawiedliwym rozpatrzeniu sprawy, a także prawidłowym uzasadnieniu negatywnej decyzji oraz zasadę proporcjonalności stosując przy ocenie poszczególnych uchybień w ramach oceny kryteriów sankcje nieproporcjonalne do tych uchybień, co znalazło odzwierciedlenie w arbitralnym przypisaniu przez ekspertów określonej liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów.

4) art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 1303/13 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez bezzasadne uznanie, że projekt skarżącej nie może zostać rekomendowany do dofinansowania mimo jego pozytywnej oceny, w sytuacji w której nie doszło do wyczerpania alokacji na działanie lub poddziałanie, a odmowa dofinansowania jest uzasadniona wyłącznie rzekomym wyczerpaniem środków w danym konkursie.

5) art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej przez bezpodstawne przyjęcie, że doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na Konkurs, w sytuacji, w której pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty w danym konkursie, a z faktycznym wyczerpaniem środków, przez co rozumie się co najmniej podpisanie umów o dofinansowanie na projekty objęte konkursem.

6) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez wadliwe przyjęcie przez WSA, że postanowienia Regulaminu KOP zostały skonstruowane prawidłowo, w sytuacji w której Regulamin KOP przyjął abstrahując od sytuacji konkretnego wnioskodawcy definicję "istotnych rozbieżności" w ocenie projektów i w konsekwencji brak rozstrzygnięcia rozbieżności, które powinny być uznane za istotne w sytuacji skarżącej, w przypadku w którym o odmowie dofinansowania jej projektu zadecydowało 0,5 pkt;

7) pkt 15.3 Regulaminu w zw. z art. 37 ust. 1 i 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przez bezpodstawne przyjęcie, że zaproszenie skarżącej do negocjacji i następnie zakończenie negocjacji z wynikiem pozytywnym a następnie odmowę przyznania dofinansowania skarżącej jest prawidłowa i dopuszczalna Regulaminem, mimo, że negocjacje prowadzi się w stosunku do projektów, których sfinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji środków na konkurs, a także przez niezwiększenie alokacji na konkurs w sytuacji, w której przepisy wyraźnie dopuszczają taką możliwość, a naruszenie Regulaminu przez organ w pełni uzasadniałoby taką decyzję;

8) art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonej Informacji na podstawie postanowień systemu realizacji, niemających charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nieznajdujących zastosowania do oceny projektu skarżącej mianowicie m.in. na podstawie: Regulaminu i dokumentacji stanowiącej załączniki do Regulaminu w tym Kryteriów, Instrukcji, Wytycznych a także Regulaminu KOP, w sytuacji, gdy postanowienia tych dokumentów jako niemające charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie mogą regulować praw i obowiązków skarżącej przy czym, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. system realizacji programów nie może ustanawiać, choćby pośrednio, praw i obowiązków wnioskodawców, w związku z tym, że składające się nań ww. dokumenty nie mają charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego, a co za tym idzie ocena projektu i samo rozstrzygnięcie, w zakresie, w jakim odwołuje się do tych dokumentów, zostały wydane bez podstawy prawnej, a zatem naruszają zasadę legalizmu.

Mając powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną MJWPU wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej nie zaistniały przesłanki nieważności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego wymienione w punktach 1-6 art. 183 § 2 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku ogranicza się zatem do oceny czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku jest zasadny, mimo że większość z zarzutów wskazanych w ramach podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie ma usprawiedliwienia w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej - sformułowany w pkt 8 petitum skargi kasacyjnej.

W świetle specyfiki spraw, prowadzonych na gruncie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, w pełni podzielić bowiem należy prezentowany w orzecznictwie jednolity i ugruntowany już pogląd, że przy kontroli, czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, wzorcem są - poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego - również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego (tak też np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1517/17).

W tym stanie rzeczy zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów Konstytucji i ustawy wdrożeniowej - poprzez wydanie zaskarżonej Informacji z naruszeniem zasady legalizmu przez dokonanie oceny projektu i rozstrzygnięcie z odwołaniem się do tych dokumentów systemu realizacji programu - nie znajduje uzasadnienia.

Nie ulega wątpliwości, że w świetle objętego podstawami kasacyjnymi art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania (w myśl ust. 2 ocenianych pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów) w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Poza sporem też wymóg niedyskryminacyjnych i przejrzystych procedur wyboru i kryteriów wynika również z treści art. 125 ust. 3 lit. a (ii) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. W orzecznictwie i doktrynie zasadnie wskazuje się przy tym na fundamentalne znaczenie zasady przejrzystości, dopełniającej zasadę równego traktowania, mającej na celu wyłączenie ryzyka faworyzowania i arbitralności ze strony instytucji przeprowadzającej nabór wniosków o dofinansowanie. Brak przejrzystości regulacji konkursowych i ich zbytnie skomplikowanie często stanowi trafny zarzut zmierzający do podważenia prawidłowości wyboru projektów, a skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni przychyla się do poglądów orzecznictwa i doktryny, że - co do zasady - organy administracji publicznej, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności. Umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień uznaje się za naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznaczne postanowienia zaś to takie, które dopuszczają jedną tylko możliwą interpretację (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r. II GSK 2636/17 i powołany tam Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanej w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Goździka; Wyd. Sejmowe, 2016, komentarz do art. 37 i wskazane tam orzecznictwo). Trafnie przyjmuje się też, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego - i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17).

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanym przypadku - mimo trafności przedstawionych wyżej uwag ogólnych - nie można się jednak zgodzić z zarzutem (pkt 6 petitum skargi kasacyjnej), że zapis Regulaminu, dookreślający znaczne rozbieżność w ocenach merytorycznych dwóch oceniających, is Regulaminu interpretację, w sie ępowania (pkt na uwzględnienie.

go.

u ły niepełnej nego.

wyw narusza zasady z art. 37 ust. 1. Poza sporem - jak wskazał Sąd I instancji - według Regulaminu znaczną rozbieżnością w ocenie merytorycznej dwóch oceniających jest: 1/ dokonanie przez jednego z dwóch oceniających oceny pozytywnej a przez drugiego oceny negatywnej, 2/ rozbieżność w ocenach wniosku, dokonanych przez osoby oceniające, wynoszącą co najmniej 30 punktów, w przypadku gdy od dwóch oceniających uzyska co najmniej 60 punktów ogółem oraz 60% punktów za spełnienie każdego z kryteriów merytorycznych ogólnych.

Bezsprzecznie tego typu rozbieżność w sprawie miejsca nie miała.

Brak natomiast przekonujących argumentów za przyjęciem, że wskazane Regulaminowe unormowanie - obowiązujące przecież wszystkich wnioskodawców zainteresowanych dofinansowaniem - świadczy o nierównym traktowaniu potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, a w konsekwencji, że zapis określający kiedy ma miejsce znaczna rozbieżność pomiędzy oceniającymi, powstała przy ocenie merytorycznej projektu, podważa zasadę równego dostępu do pomocy i rzetelność dokonywanego wyboru.

W szczególności - mając na uwadze stanowisko prezentowane przez wnoszącą skargę kasacyjną w związku z omawianym zarzutem - nie można się zgodzić z wywodem strony, że rozbieżności oceny projektu między oceniającymi powinny być uznane za istotne "w indywidualnej sytuacji skarżącej", tzn. gdy o odmowie dofinansowania projektu zadecydowało 0,5 punktu. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylnie się do poglądu strony, że stwierdzenie czy doszło do istotnej/znacznej rozbieżności w ocenie dwóch oceniających nie powinno abstrahować od sytuacji konkretnego wnioskodawcy stanowiłoby właśnie naruszenie zasady równego traktowania wnioskodawców. Wprowadzenie możliwości oceny znacznej rozbieżności w zależności od indywidualnej sytuacji konkretnego wnioskodawcy ubiegającego się o dofinansowania - z uwagi na indywidualne, nie zaś obiektywne przesłanki - w sposób oczywisty prowadziłoby do nierównego traktowania potencjalnych beneficjentów.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w powiązaniu z pkt 15.3 Regulaminu (pkt 7 petitum skargi kasacyjnej) - tj. do zarzutu kwestionującego możliwość/zasadność odmowy przyznania dofinansowania, mimo zaproszenia skarżącej do negocjacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z treści regulaminowych unormowań negocjacji w żadnej mierze nie można wyprowadzić obowiązku przyznania pomocy (dofinansowania projektu) podmiotom skierowanym do negocjacji. Niewątpliwie celem zaproszenie do negocjacji jest m.in. negocjowanie kwoty dofinansowania na poszczególne projekty. Fakt zaproszenia do negocjacji nie może jednak skutecznie przesądzać kwestii uzyskania pomocy przez wszystkie te projekty. Nawet w sytuacji, gdy negocjacje powinny być prowadzone odnośnie projektów, dofinansowanie których jest możliwe w danym konkursie - to fakt przeprowadzenia tych negocjacji nie jest jednoznaczny z przyznaniem dofinansowania, nie daje też wnioskodawcy uprawnienia do domagania się dofinansowania.

Powiązanie zarzutu braku dofinansowania - mimo zaproszenia do negocjacji uregulowanych w pkt 15.3 Regulaminu - z zarzutem naruszenia art. 46 ust. 2 ustawy nie zostało uzasadnione i jest niezrozumiałe. Powołany przepis stanowi bowiem jedynie, że po rozstrzygnięciu konkursu właściwa instytucja może zwiększyć kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie.

Wniosku o uchylenia zaskarżonego wyroku nie uzasadnia również zarzut naruszenia art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej (pkt 5 petitum skargi kasacyjnej) - zgodnie z którym negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania.

Jak wynika ze sposobu sformułowania powyższego zarzutu w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną bezpodstawnie przyjęto, że doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na Konkurs, bowiem "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty w danym konkursie, a z faktycznym wyczerpaniem środków, przez co rozumie się co najmniej podpisanie umów o dofinansowanie na projekty objęte konkursem.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że istotnie, w orzecznictwie ukształtował się pogląd utożsamiający wyczerpanie środków z wiążącym ich rozdysponowaniem - przez podpisanie umów - co rodzi stan zobowiązania ze strony organu i uprawnienie ubiegającego się o dofinansowanie (por. np. wyroki NSA o sygnaturach akt: II GSK 3577/17, II GSK 4259/17, II GSK 4360/17). Stanowisko to wypracowano jednak na gruncie regulacji zawartej w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, przewidującej możliwość pozostawienia protestu bez rozpatrzenia przez właściwą instytucję jak i możliwość poprzestania przez sąd - mimo uwzględnienia skargi - na stwierdzeniu, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - w sytuacji gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania. Wskazany w omawianym zarzucie przepis art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej dotyczy tymczasem innej kwestii. Reguluje on mianowicie - jak wynika z jego przytoczonej wyżej treści - zasadność dokonania negatywnej oceny w sytuacji gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania, choć projekt uzyskał wymaganą liczbę punktów lub spełnił kryteria wyboru.

Ustalenie czy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie wystarcza/nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania - w rozumieniu art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - nie jest zatem tożsame z oceną czy doszło do wyczerpania kwoty przeznaczona na dofinansowanie projektów, dla potrzeb zastosowania art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Ocena skuteczności kolejnego zarzutu, a to zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. - określającego wymogi uzasadnienia wyroku - wymaga uwagi, że co do zasady przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09).Taki stan rzeczy w niniejszej sprawie miejsca nie ma.

Ponadto przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. niewątpliwie jest przepisem proceduralnym, zatem w myśl art. 174 pkt 2 tej ustawy zarzut jego naruszenia może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie w tym zakresie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie trafnie podnosi się przy tym, że przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 409/15).

Trzeba jednak zwrócić uwagę także na fakt, że skoro w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie m.in. zarzutów podniesionych w skardze, to tym samym zasadna jest teza o potrzebie odniesienia się do tych zarzutów - w zakresie umożliwiającym kontrolę instancyjną wyroku z poszanowaniem zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.

Mając na względzie wszystkie te uwagi natury ogólnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego za nietrafny uznał zarzut z pkt. I.1 petitum skargi kasacyjnej, w zakresie w jakim wskazuje na brak odniesienia się w pisemnych motywach wyroku do objętych skargą do WSA zarzutów (przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w punktach 4-8) dotyczących (odpowiednio) kwestii prawidłowości oceny: "wyczerpania środków" z naruszeniem art. 53 ust.2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, Regulaminowego pojęcia "istotnych rozbieżności", znaczenia zaproszenia do negocjacji, zastosowania postanowień dokumentów niemających charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku przeczy bowiem tezie, że przedstawione wyżej zarzuty nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Wbrew wywodom wnoszącej skargę kasacyjną dokonana przez WSA ocena zarzutów dostatecznie jasno przedstawia stanowisko tego Sądu co do tych spornych w postępowaniu przez Sądem I instancji kwestii. Podane motywy wyroku nie uniemożliwiły też kontroli kasacyjnej, o czym świadczą poczynione wyżej rozważania na tle podstaw kasacyjnych w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku - zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - usprawiedliwia natomiast oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze do tego Sądu zarzutu wadliwej oceny spełnienia kryteriów merytorycznych od numeru 1 do numeru 6.

Jak wynika z pisemnych motywów orzeczenia WSA - kontrolując legalność informacji o nieuwzględnieniu protestu - faktycznie poprzestał na stwierdzeniu, że "Organ w swoich przyjętych za ekspertami ocenach wyjaśnił w sposób wystarczający, dlaczego przyznano daną ilość punktów za dane kryterium. Wskazał dostatecznie powody poszczególnych ocen, argumentację mającą wpływ na ich ważenie". Sąd I instancji prezentował przy tym pogląd, że nie posiada narzędzi w postaci możliwości powołania biegłych czy ekspertów, nie dokonuje zatem ponownej merytorycznej oceny projektu, a kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Programów Operacyjnych polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą Instytucją i tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu.

Istotnie, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w ramach dokonywania kontroli procesu wyboru projektu zgodnie z kryterium legalności, sąd administracyjny - rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę tego projektu - dokonuje oceny projektu w zakresie dyskrecjonalności merytorycznej oceny instytucji zarządzającej, w ramach której sąd ocenia, czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu. Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13). Sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1955/18 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/10).

Pogląd ten skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - co do zasady - podziela. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość a tym samym zasadność udziału ekspertów - spełniających określone prawem wymogi - na etapie wyboru projektów (por. art. 68a ust. 1 pkt 1 i nast. z Rozdziału 15a ustawy wdrożeniowej). Nie bez przyczyny - lecz właśnie celem wyeliminowania arbitralności ocen - oceny co do spełnienia kryteriów wyboru nie dokonuje jeden ekspert. Fakt, że ekspert - oceniając spełnienie konkretnego kryterium - przyznaje określoną ilość punktów, wskazując przyczyny takiej swojej decyzji jest niewątpliwie ocenne, automatycznie nie oznacza jednak dowolności oceny. Rzeczą ekspertów jest ocena wagi ewentualnych uchybień, a w konsekwencji zasadność przyznania/odjęcia określonej liczby punktów. Sam fakt, że eksperci nie są jednomyślni i istnieje pewna rozbieżność w dokonanych przez nich ocenach nie znaczy, że to właśnie ta mniej korzysta ocena eksperta jest wadliwa.

Zarzuty dotyczące prawidłowości oceny, co do spełnienia określonych kryteriów nie mogą zatem zmierzać do podważania merytorycznej wiedzy ekspertów oraz weryfikacji - z tego punktu widzenia - trafności (słuszności) dokonanej oceny.

Należy jednak mieć też na względzie, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust.2 ustawy wdrożeniowej), prawo wniesienia protestu ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) a informacja o nieuwzględnieniu protestu wymaga uzasadnienia i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 61 ust.1). Z powyższego wywieść należy, że system kontroli sądowej nie wyłącza całkowicie spod tej kontroli oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu, a tym samym i działań ekspertów oraz dokonanych przez nich ocen. Trafnie przyjmuje się np., że jeżeli ocena dokonana przez ekspertów byłaby na tyle niejasna, iż nie mogłaby zostać poddana ocenie Sądu, to świadczyłoby to tylko o tym, że narusza ona prawo, bowiem ocena projektu powinna być tak sformułowana, aby w powiązaniu z kryteriami oceny i treścią projektu była zrozumiała (por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. II GSK 2109/13). Nie powinno też ulegać kwestii, że w ramach kontroli legalności oceny spełnienia kryteriów wyboru projektu mieści się badanie czy oceny dokonano zgodnie z prawidłowo odczytaną treścią (wymogami) kryteriów.

W rozpoznawanej sprawie tymczasem formułowane w skardze do WSA zarzuty co do prawidłowości oceny eksperckiej dotyczyły np. niepełnej i fragmentarycznej lektury wniosku pod kątem spełnienia kryteriów, formułowania przez ekspertów zarzutów niemających podstaw w dokumentacji, kwestionowania "stylu" wniosku, wytknięcia tych samych uchybień przy ocenie dwóch kryteriów.

W tym stanie rzeczy zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że ograniczenie się przez Sąd I instancji do aprobaty stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestu - bez odniesienia się przez Sąd do poszczególnych zarzutów dotyczących prawidłowości oceny spełnienia kryteriów skutkuje tym, że wyrok w tym zakresie nie poddaje się kontroli.

W tym stanie rzeczy i na tym etapie postępowania ocena przez Sąd kasacyjny czy zachodziły podstawy do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej czy też skarga powinna podlegać uwzględnieniu wobec przesłanek do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo - z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy - jest przedwczesna.

Wypowiedzenie się w tej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny - przed odniesieniem się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów kwestionujących prawidłowość oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów - byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministrcayjnego.

Z tych wszystkich względów - wobec częściowej zasadności zarzutu naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. - wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

W świetle powyższego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1. wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2) wydano na podstawie wydano na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego obejmuje: wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłatę za odpis wyroku Sądu I instancji z uzasadnieniem (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej kasacyjnie - który reprezentował skarżącą na etapie postępowania przed Sądem I instancji - za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed NSA, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej - 360 zł.