Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 380/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 2,3, art. 128 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1, 107 par. 3, art. 7,77 par. 1, 138 par. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 200,205 par. 2, 145 par. 1 pkt 1 lit.a,c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącej W. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2017 r. W. M., spadkobierczyni M. M., reprezentowana przez adwokata, domagała się od Prezydenta Miasta K. przyznania odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", w związku z pozbawieniem praw do nieruchomości zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia 13 listopada 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego w K. i jego podziału na działki budowlane (Dz. Urz. WRN w K. z dnia 31 grudnia 1974 r.), które weszło w życie w dniu 28 lutego 1975 r. Wnioskodawczyni wskazała, że zarządzeniem tym objęto nieruchomości, dla których Sąd Rejonowy w K. prowadził księgę wieczystą nr [...], obręb [...], działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni [...] m2, przy czym osobom uprawnionym, do dnia złożenia wniosku, nie zostało przyznane i wypłacone jakiekolwiek odszkodowanie z tytułu odjęcia prawa własności.

Wnioskodawczyni wniosła o przeprowadzenie szeregu dowodów na okoliczność braku ustalenia i wypłaty odszkodowania jak również wartości nieruchomości, co do których nastąpiło pozbawienie prawa własności – według stanu na 1975 r. i cen aktualnych.

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz art. 128 ust. 1 u.g.n., odmówił ustalenia na rzecz W. M. odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten opisał stan prawny przejętych nieruchomości, z uwzględnieniem stwierdzonych w oparciu o zgromadzone dokumenty podziałów i pominięcia przy ustalaniu działek budowlanych działki oznaczonej nr [...], która faktycznie została przejęta na podstawie zarządzenia z 1974 r. Ustalił, że M. M. pozostała właścicielką działki oznaczonej nr [...], a członkom jej rodziny tj. A. i H. M. nadano działkę nr [...] stanowiącą pozostałą część działki nr [...].

Następnie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości (pkt 2) lub gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3).

Organ podkreślił, że ustawodawca odmiennie traktuje "wywłaszczenie nieruchomości " i "pozbawienie praw do nieruchomości". Ustawa o gospodarce nieruchomościami - art. 112 ust. 2 umieszczony w rozdziale IV "Wywłaszczanie nieruchomości" - wskazuje, iż wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości celem realizacji celów publicznych. Natomiast pozbawienie praw do nieruchomości obejmuje poza wywłaszczeniem w drodze decyzji, także:

- przejęcie nieruchomości (z mocy prawa),

- nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej - umowa.

Organ wyjaśnił, że utrata przez M. M. prawa własności ww. nieruchomości nie nastąpiła w wyniku wywłaszczenia lecz przejęcia z mocy prawa, dlatego też W. M. nie może być zaliczona do kręgu osób uprawnionych do żądania ustalenia odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie jest bowiem właścicielem nieruchomości wywłaszczonej lecz spadkobiercą właściciela nieruchomości przejętej.

Dalej organ wywiódł, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter jedynie procesowy, a nie materialnoprawny, nie może więc stanowić samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Oznacza to, że konieczne jest wskazanie, iż nastąpiło pozbawienie prawa własności nieruchomości tj. odjęcie prawa w wyniku wywłaszczenia, przejęcia lub nabycia, a także konieczne jest wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych, organ wskazał, że ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości, tożsamy ze sposobem pozbawienia własności nieruchomości w przeszłości tj. przed wejściem w życie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, w tym art. 10 ust. 1 przewidujący przyznanie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na te cele, które przeszły na własność Państwa, została uchylona z dniem 1.08.1985 r. (art. 100 pkt 6 i art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. nr 22 poz. 99).

Pozbawienie M. M. prawa własności części ww. nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomości tj. przed 1 stycznia 1998 r. nie nastąpiło ani w formie prawnej, ani przy zastosowaniu instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach innych ustaw regulujących sprawy wywłaszczania (przejmowania, nabywania nieruchomości na cele publiczne) nie znajduje się przepis prawa odpowiadający swej treści ani przepisowi art. 5 ust. 2, ani art. 10 ust. 1 ww. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, przewidujący przejmowanie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne i przyznawanie za nie odszkodowania. Dlatego też nie ma podstawy prawnej nałożenia aktualnie na Skarb Państwa obowiązku spełnienia świadczenia, którego spełnienia - zdaniem wnioskodawcy - zaniechano w okresie PRL.

Wskazany przez stronę w piśmie z dnia 18 styczna 2018 r. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami takiej podstawy nie stanowi. Reguluje on bowiem zagadnienia dotyczące ustalania odszkodowań wyłącznie za nieruchomości wywłaszczone od dnia 1 stycznia 1998 r. (od wejścia w życie tej ustawy) tzn. w sytuacji, gdy odjęcie prawa własności nastąpiło w drodze aktu indywidualnego - decyzją.

Przy czym, zdaniem organu, nawet w przypadku, gdyby w obecnym stanie prawnym istniał przepis prawa odpowiadający swej treści przepisowi art. 5 ust. 2 czy też art. 10 ust. 1 ww. ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, przyznanie odszkodowania nie byłoby uzasadnione. Z zebranych dowodów wynika bowiem, że jest wysoce nieprawdopodobne, iż Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. zlekceważył wszystkich właścicieli nieruchomości objętych ww. Zarządzeniem i zaniechał wypłaty na ich rzecz, w tym na rzecz M. M., stosownych odszkodowań.

Końcowo organ przytoczył jakie ustalenia poczynił w zakresie dokumentów, które mogłyby być pomocne przy ustaleniu, czy odszkodowanie zostało wypłacone i wskazał, że w podległym mu urzędzie brak jest dokumentacji finansowej dotyczącej ustalenia oraz wypłaty odszkodowania za nieruchomości objęte ww. zarządzeniem Prezydenta Miasta K.. Dokumentacji takiej nie odnaleziono również w Archiwum Państwowym w K.. Zwrócono się również do Sądu Rejonowego w K. o wyjaśnienie czy Skarb Państwa składał wnioski o złożenie do depozytu sądowego odszkodowań pieniężnych z przedmiotowego tytułu oraz do Poczty Polskiej SA o udzielenie informacji czy w dokumentach Spółki znajdują się przekazy pieniężne z Urzędu Miejskiego w K. (Zarządu Gospodarki Terenami) - okres od 13 listopada 1974 r. do końca 1976 r. - z tytułu odszkodowań, wysłane dla poprzednich właścicieli nieruchomości objętych zarządzeniem.

Z informacji udzielonej przez Sąd wynika, iż w okresie od listopada 1974 r. do końca 1976 r. nie toczyły się sprawy z udziałem osób wymienionych w zarządzeniu. Okoliczność ta wskazuje więc na brak istnienia wówczas przeszkód do wykonania zobowiązania tj. należy wykluczyć sytuację, że M. M. mogła odmawiać przyjęcia odszkodowania nie zgadzając się np. z jego wysokością. Poczta Polska SA Centrum Obsługi Finansowej Sekcja Reklamacji Transakcji Krajowych i Zagranicznych poinformowała natomiast, że nie jest możliwe udzielenie informacji o przekazach pocztowych nadanych w tamtych latach, gdyż najstarsze przekazy znajdujące się w posiadaniu Poczty zostały nadane w styczniu 2011 r.

Organ podkreślił, że nie odnaleziono jakiejkolwiek korespondencji, w której M. M. czy też później W. M., a przed osiągnięciem pełnoletności jej opiekunowie prawni, domagali się wypłaty odszkodowania, kwestionowali sposób jego ustalenia, bądź zwracali się z zapytaniem dotyczącym samego przejęcia nieruchomości.

Organ zwrócił uwagę, że jeszcze przed utratą ww. działek na rzecz Skarbu Państwa tj. w latach 1972- 1973 M. M. zbywała posiadane działki budowlane (ponad [...] działek o łącznym obszarze ponad [...] ha) i uzyskiwała z tego tytułu dochody. Jest więc bardzo mało prawdopodobne, iż tracąc na rzecz Skarbu Państwa kolejne działki budowlane o łącznym obszarze ponad [...] ha, i nie otrzymując z tego tytułu odszkodowania - co negatywnie wpłynęłoby na jej na status majątkowy, nie podjęłaby interwencji i nie wnosiłaby protestów, ponagleń, petycji, wniosków, skarg itp. do Prezydenta, Wojewody K. lub ówczesnych władz partyjnych. Przy czym okres na osobiste dochodzenie odszkodowania nie był krótki - od czasu przejęcia nieruchomości do chwili śmierci M. M. minęło ponad 6 lat. Również matka wnioskodawczyni nie podjęła żadnych działań zmierzających do uzyskania odszkodowania za przejęte działki.

W. M. od decyzji Prezydenta Miasta K. odwołała się do Wojewody, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., poprzez jego zupełne pominięcie, tj. nieuwzględnienie, iż aktualne przepisy prawa przewidują odszkodowanie z tytułu pozbawienia prawa własności, które następuje w jakiejkolwiek formie prawnej, a kwestie procedury pozbawienia prawa własności nie mają żadnego znaczenia prawnego,

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 64 zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego zupełne pominięcie, tj. nieuwzględnienie, iż odmowa ustalenia odszkodowania na rzecz W. M. stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej gwarancji ochrony własności,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 922 kodeksu cywilnego - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne przyjęcie, iż W. M. nie może być zaliczona do kręgu osób uprawnionych do żądania ustalenia odszkodowania, podczas gdy prawo do odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomości przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej — gdyż w takim wypadku ma miejsce sukcesja uniwersalna,

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, tj. wadliwe przyjęcie, iż w/w przepis niej stanowi podstawy do ustalenia obowiązku odszkodowawczego, podczas gdy należy uznać go za aktualną podstawę materialno — prawną orzeczenia o odszkodowaniu, bowiem rodzajowo odpowiada on formie wywłaszczenia jaka dotknęła M. M. tj. całkowitemu pozbawieniu prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego,

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że dotyczy on przede wszystkim stanów faktycznych sprzed dnia wejścia w życie wyżej wskazanej ustawy,

6) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie w/w przepisów w sprawie i odmowę przyznania odszkodowania, podczas gdy wszystkie przesłania określone w tych przepisach zostały spełnione,

7) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 KPA w zw. z art. 77 ust. 1 KPA, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, tj. niewzięcie pod uwagę okoliczności, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwala na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nie przesłuchano świadka H. M., a także nie przeprowadzono dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego,

8) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 81a § 1 KPA, poprzez jego zupełne pominięcie, tj. wydanie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania bez uwzględnienia, iż niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego są rozstrzygane na korzyść strony.

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że ustalony w niniejszej sprawie przez organ I instancji stan faktyczny jest bezsporny.

W ocenie organu odwoławczego, istota problemu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do oceny, czy zakres zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obejmuje nieruchomości przejęte w trybie określonym w art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Spór ogniskuje się zatem jedynie wokół zagadnienia prawnego - istnienia (bądź nie) podstawy prawnej do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęty przez Skarb Państwa grunt.

Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta Miasta K., że w dniu dzisiejszym nie jest możliwe ustalenie odszkodowania na rzecz odwołującej się w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wojewoda zgodził się z odwołującą się, że przepis ten ma zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Przytoczony przepis nie zawęża podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym.

Organ odwoławczy podkreślił, że w każdym przypadku należy więc ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości (mieści się w niej).

Wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach uregulowane było w taki sposób, że przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie zarządzenia o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanego w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej.

Przepis art. 10 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach po nowelizacji przewidywał, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 878/10, który został podzielony przez skład orzekający NSA w wyroku z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2111/14. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie I OSK 878/10 uznał, że poprzez użycie w cytowanym przepisie słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby więc przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że przepis art. 10 ust. 1 odsyła do całej procedury "wywłaszczeniowej".

Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane poprzez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) zarządzeniem właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczane nieruchomości.

Odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Brak było bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu.

Tak więc w przedmiotowej sprawie, w chwili przejęcia nieruchomości nie było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania. W konsekwencji nie sposób, zdaniem Wojewody, uznać, aby obecnie toczyło się jakieś postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 233 u.g.n., który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Wojewoda wskazał, że w aktualnym stanie prawnym również nie istnieje akt prawny, który dawałby podstawę do ustalenia odszkodowania. Takiej podstawy nie można także wyprowadzić z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności z jej art. 128 ust. 1, uznanego przez stronę odwołującą się za główne źródło obowiązku ustalenia odszkodowania. Niewątpliwie przepis ten ma charakter generalny i zawiera ogólną zasadę wywłaszczenia za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonego prawa. Przepis art. 128 ust. 1 ugn przewiduje ustalenie odszkodowania, ale wyłącznie w stosunku do pozbawienia prawa polegającego na wywłaszczeniu. Jest to warunek, który został przez stronę pominięty w procesie wykładni, a ma on zasadnicze znaczenie dla określenia zakresu stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem organu strona pominęła w szczególności definicję legalną wywłaszczenia, jaką zawiera art. 112 ust. 2 u.g.n. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Organ wywiódł, że jakkolwiek przejęcie nieruchomości na Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. rodziło skutek pozbawienia prawa i może być kwalifikowane jako wywłaszczenie sensu largo, to nie może być uznane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n., rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 ugn, zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego.

Przyjmując definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 u.g.n. ustawodawca niewątpliwie zdawał sobie sprawę z konsekwencji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wojewoda podkreślił, że ten ostatni przepis uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowanie za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. W przypadku pozbawienia w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 u.g.n. nie może stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego. Odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., albowiem obowiązujące rozwiązania prawne nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie.

Biorąc pod uwagę przytoczoną wyżej wykładnię pojęcia "wywłaszczenia" określoną w obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami nie sposób, w ocenie Wojewody uznać, aby w niniejszej sprawie podstawą ustalenia mógł być powołany przez stronę pkt 3 ust. 5 art. 129 u.g.n., skoro przepis ten wymaga wniosku właściciela nieruchomości wywłaszczonej, czyli takiej osoby, której prawo do nieruchomości zostało odjęte decyzją administracyjną.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do żądania ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. Spadkobierca wstępuje bowiem w ogół praw i obowiązków spadkodawcy. Jest to następstwo prawne za zasadzie sukcesji generalnej, a więc przysługujące osobie wywłaszczonej prawo do odszkodowania przechodzi na spadkobiercę.

Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że skoro w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach - organ I instancji winien był umorzyć wszczęte postępowanie. Tymczasem organ, mimo że wykazał, że w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w formie decyzji - rozstrzygnął sprawę merytorycznie co do istoty, powołując się m.in. na art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n. i odmówił uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania.

Takie rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne i skutkuje naruszeniem prawa formalnego i materialnego. Brak podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy powoduje bowiem bezprzedmiotowość postępowania - art. 105 § 1 k.p.a.

W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

W świetle powyższego, Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz W. M. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W. M. zaskarżyła decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r., poprzez jego zupełne pominięcie, a w konsekwencji wydanie decyzji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu,

2) art. 64 w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego zupełne pominięcie, tj. nieuwzględnienie, iż odmowa ustalenia odszkodowania na rzecz W. M. stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej gwarancji ochrony własności,

3) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy z brzmienia tego przepisu wynika, że dotyczy on przede wszystkim stanów faktycznych sprzed dnia wejścia w życie wyżej wskazanej ustawy,

4) art. 128 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji nieuwzględnienie, iż aktualne przepisy prawa przewidują odszkodowanie z tytułu pozbawienia prawa własności, które następuje w jakiejkolwiek formie prawnej, nie zaś wyłącznie w drodze decyzji, kwestie procedury pozbawienia prawa własności nie mają bowiem żadnego znaczenia prawnego,

5) art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wadliwe przyjęcie, iż w/w przepis nie stanowi podstawy do ustalenia obowiązku odszkodowawczego, podczas gdy należy go uznać za aktualną podstawę materialno - prawną orzeczenia o odszkodowaniu, bowiem rodzajowo odpowiada on formie wywłaszczenia, jaka dotknęła M. M., tj. całkowitemu pozbawieniu prawa własności na rzecz jednostki samorządu terytorialnego,

6) art. 233 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż art. 233 u.g.n. nie znajduje zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, podczas gdy wniosek o przyznanie odszkodowania został wniesiony pod rządami obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami - zatem w świetle art. 233 u.g.n. należy uznać, że niniejsza sprawa jest w istocie sprawą wszczętą po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za ograniczenie w przeszłości praw do nieruchomości.

Skarżąca podniosła też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 7 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, polegające na całkowitym braku rozpoznania, dokonania oceny prawnej oraz ustosunkowania się przez Wojewodę do podniesionych przez pełnomocnika Skarżącej w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta K. zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 2, art. 64 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, tj. uznanie za bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz W. M., a w konsekwencji jego umorzenie, podczas gdy nie zachodzi brak podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r., pełnomocnik skarżącej, popierając skargę w całości, wniósł o uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Poza sporem w badanej sprawie pozostaje, iż M. M. została zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z dnia 13 listopada 1974 r., w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego w K. i jego podziału na działki budowlane, pozbawiona prawa własności nieruchomości. Kwestią sporną pozostaje, czy w związku z tym zostało ustalone odszkodowanie, a także, czy na gruncie obecnie obowiązujących przepisów istnieją podstawy do tego, aby – w przypadku, gdy odszkodowanie nie zostało ustalone, właściwy starosta odszkodowanie ustalił.

W ocenie organów obu instancji, w obecnym stanie prawnym, brak jest podstaw do tego aby zadośćuczynić żądaniu skarżącej, bowiem najogólniej rzecz ujmując ustalenie odszkodowania w przypadku pozbawienia prawa własności z mocy ustawy, jak miało to miejsce w przypadku M. M., a w konsekwencji zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest możliwe jedynie wówczas, gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Jak wywodzi organ brak jest takiej materialnej normy prawa w aktualnie obowiązujących przepisach, która umożliwiałaby ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej, a zatem brak jest również podstaw do wydania w tym zakresie aktu administracyjnego.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Cytowany przepis został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220 poz. 1601 ze zm.). Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że wprowadzenie tej regulacji miało na celu rozdzielenie wywłaszczania nieruchomości od ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Stanowiło zatem wprowadzenie wyjątku od zasady jednoczesności wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W tym miejscu należy również wskazać, że ust. 5, w innym aniżeli aktualne brzmieniu, został dodany do ustawy o gospodarce nieruchomościami w ustawą z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw i stanowił, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1, art. 124-126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu tej zmiany wskazano, że ma ona na celu uregulowanie trybu postępowania, dotyczącego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. Przewidziano, że w takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129).

W świetle przytoczonych wyżej przepisów należy zatem uznać, że ustawodawca dążył do stworzenia takich mechanizmów, które umożliwiałyby organom zadośćuczynienie właścicielom wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, gdy zostały one przejęte bez ustalenia odszkodowania, co z kolei stanowi realizację zasady ciągłości państwa i jego odpowiedzialności za zobowiązania, powstałe również przed transformacją ustrojową i uchwaleniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz wejściem w życie przepisów o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji wprowadzeniem regulacji prawnych chroniących własność.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie również do stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyroki NSA z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2048/1, z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1854/11, dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia .nsa.gov.pl).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 1854/11, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewiduje jeden z wyjątków od zasady łącznego orzekania w jednej decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wynikającej z art. 129 ust. 1 u.g.n. NSA zwrócił uwagę na to, że odszkodowanie za wywłaszczenie w sprawie, w której wydano orzeczenie, przewidywały zarówno przepisy, na podstawie których dokonano wywłaszczenia nieruchomości w niniejszej sprawie, jak i obecne przepisy (a przede wszystkim sama Konstytucja) nie przewidują możliwości wywłaszczenia bez odszkodowania. Sąd ten podkreślił, że gdyby uznać w takiej sytuacji, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do wywłaszczenia dokonanego w 1951 r., za które dotychczas nie przyznano odszkodowania, to przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zasadzie miałby marginalne zastosowanie, bo w praktyce (z nielicznymi wyjątkami) nie można byłoby go zastosować do żadnego stanu faktycznego przewidzianego przez normę prawną pozostającą w zgodzie z Konstytucją (art. 21 ust. 2).

Zdaniem NSA "tak rozumiany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. budziłby chociażby wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji, wyrażającego między innymi zasadę poprawnej legislacji i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Konstytucja weszła bowiem w życie w dniu 17 października 1997 r. (zresztą przed jej wejściem w życie zasada ochrony prawa własności również miała rangę konstytucyjną), a ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie po tym dniu, bo 1 stycznia 1998 r. Żadne wywłaszczenie, które nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r., nie mogło, pozostając w zgodzie z Konstytucją, odbyć się bez odszkodowania. Tak więc w zasadzie nie ma możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczenie, dokonane po wejściu w życie u.g.n., chyba że przepisy szczególne dotyczące wywłaszczenia będą odsyłały do stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. lub do wywłaszczenia dojdzie w drodze faktów (np. poprzez zajęcie nieruchomości przez wody płynące, które stanowią własność państwa). Wydaje się jednak, że nie tylko dla tych celów została stworzona ta norma, ale przede wszystkim po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji".

W świetle przytoczonych wyżej rozważań za nietrafny należy uznać wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, iż brak jest w obowiązującym stanie prawnym takiej normy prawa, która przewidywałaby ustalenie odszkodowania na rzecz skarżącej, co z kolei czyni bezprzedmiotowym postępowanie w niniejszej sprawie.

Wskazać bowiem należy, że zarówno przepisy, w oparciu o które dokonano wywłaszczenia w niniejszej sprawie jak i obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Konstytucja RP nie definiuje pojęcia "wywłaszczenie", jednak w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, ze termin ten należy rozumieć szeroko. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99, "normatywną podstawą dla określenia zakresu art. 21 ust. 2 konstytucji, winny być przede wszystkim postanowienia konstytucyjne, nie zaś uregulowania zawarte w ustawach zwykłych. Trzeba podkreślić, iż ustrojodawca nie sformułował w żadnym przepisie konstytucji legalnej definicji pojęcia "wywłaszczenie". Termin ten został natomiast w art. 21 ust. 2 konstytucji funkcjonalnie powiązany z przesłankami celu publicznego oraz słusznego odszkodowania, należnego właścicielowi. Tak więc, realizacja celu publicznego oraz zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowią niezbędne przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia".

Trybunał Konstytucyjny zauważył, że "pojęcie "wywłaszczenie", zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji winno być rozumiane szeroko, a mianowicie jako "wszelkie pozbawienie własności (..) bez względu na formę" (por. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196). Ujęcie konstytucyjne wychodzi więc swoim zakresem poza ramy wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić jednak trzeba, iż takie szerokie ujęcie zakresu pojęcia "wywłaszczenie" nie oznacza stwierdzenia uznania pełnej dowolności ustawodawcy w sięganiu po rozmaite formy pozbawiania własności, nawet przy zachowaniu wspomnianych przesłanek celu publicznego i słusznego odszkodowania".

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "przedstawiona interpretacja konstytucyjnej formuły wywłaszczenia koresponduje z treścią unormowań art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Także i ten przepis opiera się bowiem na założeniu szerokiego rozumienia pojęcia "pozbawienie własności". Taki też kształt przyjmuje orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w którym obok pozbawienia własności dokonywanego w ramach określonej prawem procedury (wywłaszczeniowej bądź nacjonalizacyjnej) wyróżniana jest także kategoria tzw. wywłaszczeń faktycznych (por. F Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, PS 5/98, s. 31)".

Trybunał Konstytucyjny stwierdził więc, iż "w świetle art. 21 ust. 2 konstytucji nie jest uzasadnione dyskwalifikowanie regulacji ustawowej dotyczącej problematyki odjęcia własności tylko z tego powodu, iż jej normatywny kształt odbiega od przyjmowanej w obowiązujących ustawach zwykłych konstrukcji wywłaszczenia".

Przytoczone wyżej rozważania przemawiają, w ocenie sądu, za tym, że odjęcie prawa własności w badanej sprawie stanowiło wywłaszczenie w rozumieniu przepisów Konstytucji, a skoro tak, to nie ulega wątpliwości, że nie mogło się odbyć bez słusznego odszkodowania.

Wskazać w tym miejscu należy (o czym była już mowa), że akt generalny, mocą którego M. M. została pozbawiona prawa własności nieruchomości – ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. Nr 27, poz. 192 ze zm.), w art. 10 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia przez Prezydenta Miasta K.) przewidywał, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Z kolei w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), do której odwołuje się cytowany art. 10 ust. 1, przewidziano, w art. 8 ust. 8, algorytm obliczania odszkodowania za grunty w mieście.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w badanej sprawie doszło do wywłaszczenia w rozumieniu Konstytucji RP, a obowiązujące w dacie dokonania tego wywłaszczenia przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania.

W konsekwencji zatem należy przyjąć, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma w niniejszej sprawie zastosowanie. Dokonana przez Wojewodę wykładnia tego przepisu nie może znaleźć uznania sądu przede wszystkim z tego powodu, że przyjęcie, iż odszkodowanie za przejętą nieruchomość może zostać ustalone tylko wówczas, gdy obecnie obowiązujące przepisy przewidują obowiązek jego ustalenia, prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W efekcie bowiem doszłoby do nierównego traktowania podmiotów pozbawionych prawa własności, a ustalenie odszkodowania uzależnione byłoby od tego, czy w aktualnie obowiązujących przepisach można odnaleźć normę przewidującą ustalenie odszkodowania. Wyłączenie z możliwości ubiegania się o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość tylko z tego powodu, że przepisy na podstawie których dokonano wywłaszczenia zostały uchylone w związku z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać za nietrafne. Skoro bowiem, przyjmuje się, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może obejmować stany zaistniałe przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli przed dniem wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to przyjęcie, że jedynym kwantyfikatorem umożliwiającym ustalenie odszkodowania jest to, czy przepisy pozbawiające prawa do nieruchomości w dalszym ciągu obowiązują, bądź posiadają swój odpowiednik w aktualnie obowiązujących przepisach, prowadziłoby do nierównego traktowania podmiotów, które zostały pozbawione swojej własności i którym w oparciu o przepisy, na podstawie których zostały wywłaszczone odszkodowanie przysługiwało.

Uwadze organu umknęła przede wszystkim okoliczność, że taka norma, przewidująca wywłaszczenie wyłącznie za słusznym odszkodowaniem istnieje – jest nią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszcza możliwość wywłaszczenia jedynie za słusznym odszkodowaniem.

Zatem rzeczą organu rozpatrującego wniosek skarżącej winno być ustalenie, czy doszło do przejęcia własności, na podstawie jakich przepisów oraz, czy przewidywały one ustalenie odszkodowania, a także czy został wydany odpowiedni akt prawny odszkodowanie to ustalający.

Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji w przypadku wywłaszczenia na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, odszkodowanie za przejęte nieruchomości było ustalane na podstawie algorytmu przewidzianego w art. 8 ust. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie było zatem podstaw do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych ustalających odszkodowanie, bowiem określenie jego wysokości następowało w sposób wskazany w ustawie, a same odszkodowania były wypłacane na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte".

W sytuacji zatem, gdy skarżąca kwestionuje fakt ustalenia i wypłaty odszkodowania, to rzeczą organu było ustalenie w pierwszej kolejności czy taki wykaz został w odniesieniu do gruntów przejętych zarządzeniem Prezydenta Miasta K. sporządzony, a w przypadku braku możliwości pozyskania tego dokumentu, skorzystanie z innych środków dowodowych. Jak wynika bowiem z akt sprawy zarządzenie obejmowało również grunty innych właścicieli, co z kolei daje możliwość ustalenia, czy osobom tym ustalono odszkodowanie.

Decyzja o odmowie ustalenia odszkodowania, została zatem podjęta przedwcześnie, bez wnikliwego rozważenia stanu faktycznego i w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, natomiast decyzja o umorzeniu postępowania przez organ odwoławczy była efektem wadliwej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.