Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 776/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 63 par. 2, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Wojewody z dnia 25 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2012 r., nr [[...]] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę A. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowego w gminie C. wraz z przebudową istniejącej linii energetycznej WN-110 kV relacji C.-S. w miejscowości P.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła B. Odwołujący nie zostali przez organ pierwszej instancji uznani za strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących wydana decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego - art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie i ocenę materiału dowodowego, niezgodne z obowiązującymi przepisami ustalenie stron postępowania administracyjnego (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), ze względu na niewłaściwe określenie obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym niezapewnieniu wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Ponadto objęta pozwoleniem na budowę inwestycja realizowana na działkach nr [[...]]-[[...]] ograniczy im swobodne dysponowanie ich nieruchomością (działki nr [[...]] i [[...]], na których prowadzą działalność gospodarczą) pod kątem budowlanym - budowa nowego obiektu, który będzie wymagał dodatkowego zjazdu na drogę powiatową - ul. P., stanowiącą dojazd także do spornej inwestycji. Zarzucono również odstępstwo od warunków określonych w decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia związanego z budową centrum handlowo-usługowego, w odniesieniu do warunku odprowadzenia wód opadowych do kanalizacji deszczowej.

Rozpatrując odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 25 października 2012 r., nr [[...]], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Wyjaśniając rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że odwołujący nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego o tym, czy nieruchomość odwołujących znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji nie mogą świadczyć okoliczności o charakterze faktycznym, tzn. kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnych przepisów prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (np. wykaże istnienie ograniczeń w zabudowie na jej terenie). Sami skarżący w żadnym z pism nawet nie zasugerowali jakie przepisy szczególne ze względu na rodzaj inwestycji, zostały przez organy pominięte, a winny zostać uwzględnione. Według Wojewody takie ograniczenia nie występują. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Po zbadaniu zatwierdzonego projektu budowlanego organ drugiej instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji - nie wpływa w żaden sposób na możliwość rozbudowy czy budowy nowych obiektów na działkach należących do skarżących. Skarżący nie wskazali przepisu prawa, który określałby wprowadzenie ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości i nie mogą ograniczać zamierzeń budowlanych inwestora, jeżeli planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli to nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Skargę na wskazaną decyzję wniósł Prokurator Okręgowy, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne uznanie, że nieruchomości oznaczone jako działki geodezyjne o nr [[...]] i [[...]], stanowiące własność B. nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu i tym samym niezasadne przyjęcie, że Spółka jawna nie ma interesu prawnego albowiem nie dopatrzono się naruszenia przepisów prawa materialnego, które statuowałyby jej interes jako pozwalający na umiejscowienie w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i uznania za stronę w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 11 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nierozpoznanie należycie materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwoławczych, zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz niepełne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Skarżący Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się jedynie do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Z uzasadnienia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego wynika natomiast, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i ograniczeniu tego obszaru wyłącznie do działek inwestora brano pod uwagę w zasadzie tylko większe niż minimalne odległości projektowanych budynków od granic terenu objętego opracowaniem, co doprowadziło organ administracyjny do wniosku, że oddziaływanie projektowanych obiektów nie będzie wykraczać poza granice działek objętych projektem zagospodarowania terenu. Tak wąskie rozumienie obszaru oddziaływania projektu i ograniczenie go w zasadzie tylko do zachowania odległości przewidzianych w przepisach techniczno-budowlanych nie jest uzasadnione. W takiej sytuacji praktycznie właściciele sąsiednich działek nigdy nie korzystaliby z przymiotu strony w postępowaniu. Nie uzasadnia tego również w żadnej mierze nawet słuszny interes inwestora. W ramach postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę właściwy organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Na uwadze należy mieć nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek, ale także funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Mając na względzie indywidualne cechy tego zamierzenia budowlanego i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie powinny być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Skarżący Prokurator podkreślił, że planowana budowa obejmuje swoim zasięgiem konieczność przebudowy drogi publicznej i istniejącego rozwiązania komunikacyjnego. Działki geodezyjne o nr [[...]] i [[...]], na których B. prowadzi działalność gospodarczą, mają poprzez ulicę P. - drogę powiatową, wspólny dojazd z nieruchomością, na której wzniesione mają być planowane obiekty i w tej sytuacji należy przyjąć, że działki te graniczą w związku z tym bezpośrednio z zamierzoną inwestycją. Z decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania wynika, że funkcjonowanie obiektu będzie powodować uciążliwości związane ze zwiększonym natężeniem ruchu kołowego samochodów klientów i dostawców, emisją odpadów, w tym niebezpiecznych, odprowadzaniem wód deszczowych z terenów utwardzonych oraz wytwarzaniem ścieków bytowych. Organy obu instancji nie odniosły się do tych ustaleń, a w zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze jedynie ogólnikowo powołano się na przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego i przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Według skarżącego Prokuratora Spółka jawna wykazała własny, zindywidualizowany interes prawny wymagający ochrony.

Dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie w każdym przypadku, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada normom prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia, a w szczególności chodzi o zapewnienie ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody, gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Stanowisko zajęte przez organ jest w tych okolicznościach nieuzasadnione, a co najmniej niepoprzedzone dostatecznymi ustaleniami, a zaprezentowane uzasadnienie nie spełnia stawianych mu w tym zakresie wymogów.

Prokurator wskazał dodatkowo, że uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjęta na potrzeby tej inwestycji, czyli budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 we wsi Pawłówko, została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/12 uznana za nieważną. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że przeznaczenie części nieruchomości skarżącej Spółki jawnej pod drogę publiczną narusza interes prawny skarżącej wynikający z przysługującego jej prawa własności albowiem ogranicza swobodę w korzystaniu z tej nieruchomości. Wprawdzie uznanie legitymacji Spółki jawnej do zaskarżenia podjętej uchwały nie oznacza jednocześnie uznania jej za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w realiach jednak niniejszej sprawy, mając na uwadze teren objęty planem i teren realizowanej inwestycji ma to znaczenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2013 r. uczestnicy postępowania –B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 8 sierpnia 2012 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę centrum handlowo – usługowego. Wskazuje się w piśmie, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/12, stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy Nr [[...]] z dnia 30 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 we wsi P., gm. C., stał się prawomocny wskutek oddalenia skargi kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2444/12). Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu powoduje, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego centrum handlowo – usługowego obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pełnomocnik powołał się na uchwałę podjętą w składzie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, w której zawarto tezę, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Według pełnomocnika powyższa zasada może odnosić się również do pozwolenia na budowę jako zależnego od postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu badać z urzędu.

Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo – przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w postępowaniu przed sądem poddana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w odniesieniu do uczestnika postępowania sądowego B., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę centrum handlowo – usługowego w miejscowości P., gmina C. Przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego był według organu brak przymiotu strony i interesu prawnego odwołujących się, których własność nieruchomości, czyli działek o nr [[...]] i [..], znajdując się poza terenem oddziaływania inwestycji, nie czyniła ich stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę centrum handlowo – usługowego. Organ odwoławczy doszedł to takich wniosków analizując rozwiązania projektu budowlanego, z którego według niego wynikało, że oddziaływanie planowanej inwestycji nie będzie wykraczać poza granice objęte projektem zagospodarowania terenu i nie będzie wprowadzać ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości odwołujących.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że uczestnicy postępowania są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana planowana inwestycja. Jak wykazuje się skardze, działki nr [[...]] i [[...]] mają poprzez drogę powiatową wspólny dojazd z inwestowanymi nieruchomościami, a bud0owa obejmuje swoim zasięgiem także konieczność przebudowy drogi publicznej i istniejącego rozwiązania komunikacyjnego.

Kwestię przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Taka konstrukcja, będąca przepisem szczególnym wobec normy określonej w art. 28 k.p.a., stanowi urzeczywistnienie wyrażonej w art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zasady poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. W pierwszej kolejności za takie nieruchomości, poza nieruchomością inwestowaną, uznane mogą być nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz odsyła do innych unormowań, przewidujących szczegółowe wymagania w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić te przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać funkcję, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, LEX nr 852306; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, LEX nr 1053177).

Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie - Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy, wydane w oparciu o upoważnienie z art. 7 ust. 2 ustawy. W szczególności są to przepisy dotyczące wzajemnego sytuowania różnych obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oraz dróg publicznych (vide także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 599/07, LEX nr 504650; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 370/09, LEX nr 597561; z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, LEX nr 852306).

Podzielając przedstawiony pogląd sąd zauważa, że generalnie te właśnie przepisy powinny być przeanalizowane przez organy administracji, decydujące o uznaniu bądź nieuznaniu określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podkreślić przy tym należy, że wbrew argumentacji sformułowanej w zaskarżonej decyzji, nie ma podstaw do nakładania na ten podmiot obowiązku wskazania konkretnego przepisu uzasadniającego jego legitymację. To organ administracji na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności faktycznych powinien rozważyć, czy wnoszący podanie ma legitymację do udziału w konkretnym postępowaniu. Przeciwna teza sprzeciwia się w oczywisty sposób zasadzie odformalizowania podania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Nie musi więc zawierać, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, prawnego uzasadnienia żądania ze wskazaniem przepisów prawa. Prawo budowlane, mimo że zawiera szczególny przepis określający stronę postępowania, nie zawiera szczególnych przepisów, które nakładałyby na podmiot wnoszący podanie oparte na twierdzeniu, że jego autor jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, obowiązek wskazania przepisów, na podstawie których można określić obszar oddziaływania obiektu budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 370/09, LEX nr 597561).

Stanowczo nie można przy ocenie obszaru oddziaływania inwestycji ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych obiektów budowlanych od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie analizę przepisów odrębnych decydujących o zakresie obszaru oddziaływania inwestycji ograniczył wyłącznie do postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.), normujących odległości zabudowy planowanej na działce objętej inwestycją od działek sąsiadujących (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Organ stwierdzając, że zachowane zostały odległości większe od minimalnych określonych we wskazanym rozporządzeniu uznał to za wystarczający argument za ograniczeniem obszaru oddziaływania wyłącznie do działek objętych projektem zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy podtrzymując to stanowisko i nieodnosząc się w ogóle do zarzutów i argumentacji odwołania, nie poszerzył analizy przepisów odrębnych i powtórzył tezę o braku wprowadzenia przez planowaną inwestycję jakichkolwiek ograniczeń w stosunku do zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.

Wbrew stanowisku organu samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu, nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Jak wyjaśnia się w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/09, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w tak w bezpośrednim jak i dalszym sąsiedztwie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd orzekający w niniejszej sprawie zgadza się oceną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09 (dostępny j.w.), że skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Niemniej aby taki wniosek wysnuć w konkretnych okolicznościach sprawy, musi być ona wyjaśniona w sposób wyczerpujący, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Z akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wynika, że działki o nr [[...]] i [[...]] będące własnością uczestników postępowania, graniczą z terenem inwestycji. Właściciele powołali argumentację opierającą się na ustaleniach zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji, w której określono źródła oddziaływania (immisji) planowanej inwestycji. W odwołaniu zmierzali do wykazania, powołując się na decyzję środowiskową, której warunków nie uwzględniono, że inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość w sposób kwalifikujących ich jako strony postępowania. Oddziaływanie to głównie dotyczyło warunków odprowadzania wód deszczowych z terenów utwardzonych inwestycji oraz ścieków i nieczystości produkowanych przez projektowany obiekt, co jest regulowane ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz warunków skomunikowania nieruchomości uczestników postępowania w związku z nowymi rozwiązaniami komunikacyjnymi dla centrum handlowego. Wskazywali również na brak rozważenia kwestii ochrony nieruchomości sąsiednich przed hałasem i drganiami emitowanymi przez funkcjonowanie centrum handlowo – usługowego, w tym planowanego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego.

W ocenie sądu powyższe wskazuje na to, że organy obu instancji nie dokonały rzetelnej i wszechstronnej oceny uwarunkowań prawnych realizacji planowanej inwestycji przy uwzględnieniu interesów prawnych właścicieli wymienionych działek. Tym samym pozbawienie przez organ odwoławczy statusu strony spółki jawnej jako właściciela działek graniczących z terenem objętym inwestycją i uniemożliwienie jej tym samym wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w celu ochrony swoich interesów, czego nie należy utożsamiać z wyeliminowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego, należało uznać za przedwczesne i niezgodne z prawem. Dopiero rzetelna i kompleksowa analiza przepisów dotyczących inwestycji i wpływających na ograniczenie możliwości zagospodarowanie ich działek może prowadzić do oceny ich interesu prawnego. Jeśli taki wpływ istnieje, czego wobec zaniechania wyjaśnienia tej kwestii w zaskarżonej decyzji nie można ani wykluczyć ani potwierdzić, to B. trzeba umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu wszczętym swoim odwołaniem. Postępowanie odwoławcze natomiast nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego.

Organ odwoławczy, odmawiając odwołującym się przymiotu strony i umarzając postępowanie odwoławcze z tego powodu, nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego, nie rozważył należycie materiału dowodowego i nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, czym naruszył przepisy postępowania w sposób, który mógł istotny wpływ na wynik sprawy - art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, organ administracji nie dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, czym naruszył przepisy prawa materialnego i w następstwie tego nie wyjaśnił istotnych w sprawie okoliczności.

Ze wskazanych przyczyn skarga Prokuratora podlegała uwzględnieniu.

Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika spółki jawnej w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji umarzającej postępowanie sąd wyjaśnia ponownie, że przy kontroli legalności skarżonych aktów administracji publicznej (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (podkreślenie sądu). Oznacza to, że sąd związany jest granicami danej sprawy, wyznaczonymi przez granice sprawy administracyjnej, która powinna być rozumiana w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Tak więc sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tak stałoby się natomiast, gdyby przychylić się do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wskutek niezbadania w sposób właściwy przymiotu strony tego postępowania nie sposób ocenić, czy wniesione odwołanie mogło doprowadzić do merytorycznej kontroli zaskarżonej odwołaniem decyzji. Nie oceniając zatem zasadności tego wniosku należy zaznaczyć, że może on wszcząć postępowanie w trybie nadzwyczajnym, odrębne w swej istocie od powstępowania zakończonego w przedmiotowej sprawie kwestionowaną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wniosek zatem winien zostać skierowany do właściwego organu administracji celem jego rozpatrzenia. Niemniej, sąd orzekający w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że wskutek prawomocnego stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod usługi, w tym budowę obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 we wsi P., gm. C., wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 31/12 (wobec oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2444/12), zaistniały warunki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Starosty z dnia 8 sierpnia 2012 r., nr [[...]].

Odnosząc się natomiast do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji sąd stoi na stanowisku, że naruszenie przez Wojewodę wskazanych przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie miało charakteru rażącego i z tych względów nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Rozpoznając ponownie odwołanie uczestników postępowania Wojewoda winien rozważyć szczegółowo zarzuty odwołania w kontekście zasięgu immisji szkodliwych czynników przyszłej inwestycji na ich nieruchomości. Należy mieć na uwadze oddziaływanie zarówno ponadnormatywne jak i zamykające się w granicach dopuszczalnych norm. Przeprowadzona analiza winna doprowadzić do prawidłowego wniosku, czy posiadają oni interes prawny nadający legitymację procesową w postępowaniu o pozwolenia na budowę. W przypadku negatywnego wniosku organ będzie uprawniony do umorzenia postępowania na mocy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. natomiast w razie odmiennego stanowiska organ rozpozna merytorycznie niniejszą sprawę przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.