Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 514/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 139, art. 147, art. 149 ust. 3, art. 152 ust. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 11, art. 73, art. 74 par. 1 , art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej A Sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia 30 lipca 2014r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Opolu na rzecz Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej A Sp. z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej A Sp. z o.o. w Opolu (dalej: Spółka), reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, jest decyzja Dyrektora Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor Opolskiego OW NFZ) z dnia 30 lipca 2014 r., Nr [...], wydana na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Opolskiego OW NFZ z dnia 17 czerwca 2014 r., nr [...], oddalającą odwołanie skarżącej Spółki od postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nr [...] w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na terenie powiatu [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 11 marca 2014 r. Dyrektor Opolskiego OW NFZ, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r., nr 273, poz. 2719 - dalej "rozporządzenie z 15 grudnia 2004 r.") ogłosił o konkursie ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń z opieki zdrowotnej, nr [...], w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na obszarze powiatu [...]. W ogłoszeniu wskazana została wartość zamówienia, wynosząca nie więcej niż 228.818 zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., okres obowiązywania umowy, tj. od 1 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2017 r., termin składania ofert - do 26 marca 2014 r., termin ich otwarcia - 28 marca 2014 r. i termin ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert - 30 maja 2014 r. Zastrzeżono, że oferty powinny być sporządzone na formularzu ofertowym, w formie pisemnej (z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty) oraz elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach, z pieczątką oferenta i mogą składać je podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów oraz spełniające wymagania określone w ustawie, rozporządzeniach Ministra Zdrowia, w tym z 15 grudnia 2004 r. oraz z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1480 - dalej "rozporządzenie z 22 listopada 2013 r."), jak również w zarządzeniach Prezesa NFZ, których wykaz zamieszczono w ogłoszeniu.

W postępowaniu konkursowym wpłynęło pięć ofert, w tym oferta skarżącej Spółki na formularzu ofertowym - w dniu 26 marca 2014 r. Otwarcie ofert przez komisję konkursową, powołaną na podstawie zarządzenia nr [...] Dyrektora Opolskiego OW NFZ, nastąpiło w dniu 2 kwietnia 2014 r. W trakcie postępowania komisja konkursowa pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. wezwała Spółkę do uzupełnienia braków formalnych w zakresie: oferty cenowej oraz oświadczenia, że oferent będzie wykonywał umowę samodzielnie bez zlecania podwykonawcom udzielania świadczeń będących przedmiotem urnowy. Następnie, pismami z dnia 9 kwietnia 2014 r., wezwała Spółkę do przedłożenia: dokumentów stwierdzających prawdziwość odpowiedzi udzielonych w pytaniach ankietowych, tj. w punktach 1.2.11 oraz 1.5.3.1 formularza ofertowego, odnośnie kwalifikacji posiadanych przez E. Z., a także w punkcie 1.6.1.1 -dokumentu potwierdzającego posiadanie certyfikatu ISO 9001. W protokole z posiedzenia komisji konkursowej w części jawnej (z dnia 13 maja 2014 r.) wskazano, że do dalszego postępowania zakwalifikowało się 5 ofert, w tym oferta skarżącej. Podano też, że wezwania do usunięcia braków formalnych wystosowano do dwóch oferentów, w tym do skarżącej Spółki, a u dwóch innych przeprowadzono kontrolę.

W rankingu otwarcia z propozycjami Funduszu i w rankingu kwalifikacyjnym ofert z dnia 13 maja 2014 r. komisja wyszczególniła, że oferta skarżącej Spółki zakwalifikowana została z łączną liczbą 55 punktów i w stosunku pozostałych podmiotów posiadała najmniejszą liczbę punktów za kryterium "jakość usług". Również w rankingu roboczym z dnia 14 maja 2014 r. komisja przyznała Spółce łącznie 55 punktów, co uplasowało Spółkę na ostatniej - piątej pozycji wśród wszystkich oferentów.

Pismem z dnia 20 maja 2014 r. skarżąca wniosła protest na czynności komisji konkursowej, polegające na nie wezwaniu oferenta do złożenia wyjaśnień dotyczących rozbieżności pomiędzy odpowiedzią "NIE", zakreśloną przez Spółkę w formularzu ofertowym odnośnie pytania ankietowego nr 1.2.1.2. o treści: "Czy świadczenia realizowane są przez pielęgniarki posiadające ukończoną specjalizację lub kurs kwalifikacyjny w dziedzinie wymienionej w załączniku nr 4 część III, pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej - powyżej 50% zatrudnionych pielęgniarek", a zawartością dokumentacji dołączonej w formie papierowej do złożonej oferty. Pismem z dnia 26 maja 2014 r. komisja konkursowa poinformowała skarżącą o oddaleniu protestu.

Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy z dnia 28 maja 2014 r., w którym Spółkę umieszczono na ostatniej pozycji z liczbą 55 punktów. Skarżąca w ramach kryterium "jakość świadczonych usług" uzyskała najmniejszą liczbę punktów ze wszystkich oferentów, wynoszącą 35, podczas gdy pozostali oferenci uzyskali po 45 i po 40 punktów. W protokole z posiedzenia komisji konkursowej w części niejawnej, z dnia 28 maja 2014 r., wskazano, że wybrano cztery spośród pięciu ofert i nie wybrano oferty Spółki. Ogłoszenie o takim rozstrzygnięciu konkursu zamieszczono na stronie internetowej w dniu 30 maja 2014 r.

W dniu 6 czerwca 2014 r. Spółka wniosła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert, domagając się uchylenia zaskarżonej czynności w postaci nie wybrania jej oferty w postępowaniu konkursowym oraz uchylenia rozstrzygnięcia z dnia 30 maja 2014 r. i ponowienia procedury konkursowej. Zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 149 ust. 3, art. 148 oraz art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy dotyczących uzupełnienia braków formalnych oferty, oceny ofert i dokonywaniu ich wyboru;

- rozporządzenia z 22 listopada 2013 r., a także § 6 pkt 1 rozporządzenia z 15 grudnia 2004 r. oraz § 13 pkt. 2 zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej

- art. 134 ustawy poprzez naruszenie zasad równego traktowania oferentów oraz zachowania uczciwej konkurencji. Zdaniem Spółki, jej oferta została błędnie oceniona z powodu bezprawnego przyjęcia, iż świadczenia są realizowane przez pielęgniarki, z których mniej niż 50% posiada specjalizację lub kurs kwalifikacyjny. Było to powodem obniżenia ilości punktów przyznanych jej w kryterium "jakość udzielanych świadczeń" i uniemożliwiło wybranie złożonej oferty do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Spółka wywodziła, że komisja konkursowa dokonała niezgodnej z dyrektywami wykładni językowej i zasadami logiki interpretacji formularza ofertowego w części IV "Wykaz personelu" w związku z częścią VIII rozdział 1.2.1.2. i dołączonymi dokumentami. Komisja nie wzięła bowiem pod uwagę, że w części IV formularza wskazane zostały dane osobowe pięciu osób oraz ich kwalifikacje zawodowe, które to informacje były zgodne z prawdą. Ponadto, do wersji papierowej zostały dołączone wszystkie dokumenty (w postaci zaświadczeń o ukończeniu kursów), które potwierdzały, że każda z wymienionych osób posiada wymagane kwalifikacje zawodowe. Komisja konkursowa była więc w posiadaniu danych wskazujących, że 100% personelu Spółki spełniało warunek wymieniony w punkcie 1.2.1.2. formularza ofertowego, gdyż cztery pielęgniarki posiadały wymagany kurs, a jedna specjalizację. Pomimo wiedzy co do kwalifikacji personelu Spółki, komisja konkursowa zaniechała wezwania skarżącej do uzupełnienia braku w postaci rozbieżności treści oferty i załączonych do niej dokumentów, ograniczając się do wezwania o uzupełnienie braków w zakresie punktu 1.5.3.1. tylko co do jednego pracownika – E. Z. Zdaniem Spółki, formułując wezwanie komisja musiała przeanalizować kwalifikacje pozostałych pracowników, a poza tym, źródłem wiedzy komisji o poziomie rzeczywistych kwalifikacji ww. osób jest umowa aktualnie wiążąca Spółkę z NFZ, która jest wykonywana przez personel w takim samym składzie osobowym, jak wskazany w ofercie. Spółka wywiodła, że zakreślenie odpowiedzi "NIE" na pytanie w punkcie 1.2.1.2. ankiety było skutkiem oczywistej omyłki pisarskiej, gdyż odpowiedź tej treści jest niezgodna z przedstawionym materiałem ofertowym, jak też z rzeczywistą wolą oferenta i powodowała wewnętrzną sprzeczność oferty. W końcowej części odwołania Spółka zawarła wniosek o udostępnienie jej w trybie art. 73 § 1 K.p.a. wszystkich akt postępowania, obejmujących wszystkie oferty złożone w konkursie i dokumenty sporządzone przez komisję konkursową, celem ustalenia ewentualnych dalszych błędów w zakresie oceny poszczególnych ofert, co rzutuje na pozycję uzyskaną przez Spółkę w rankingu ofert i ma bezpośredni wpływ na prawo Spółki do ubiegania się o zawarcie umowy w zakresie świadczeń objętych przeprowadzonym postępowaniem.

W związku z powyższym wnioskiem Dyrektor Opolskiego OW NFZ na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. wydał w dniu 12 czerwca 2014 r. postanowienie nr [...], którym odmówił Spółce prawa do wglądu do akt sprawy w zakresie, w jakim informacje te zostały zastrzeżone przez oferentów, jako stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki w dniu 18 czerwca 2014 r.

Natomiast w wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor Opolskiego OW NFZ wskazaną na wstępie decyzją z dnia 17 czerwca 2014 r. rozstrzygnął o jego oddaleniu. W uzasadnieniu powołał przepisy art. 152 i 154 ustawy i stwierdził, że w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Tym samym rozpoznanie odwołania jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Relacjonując przebieg postępowania konkursowego wyjaśnił, że z uwagi na dużą liczbę ofert data ich otwarcia przesunięta została na 2 kwietnia 2014 r. oraz że komisja konkursowa działała w oparciu o regulamin pracy komisji, przyjęty uchwałą Nr [...] Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (dalej: "regulamin pracy komisji konkursowej"). W części jawnej wszystkie złożone oferty poddano ocenie formalno-prawnej i merytorycznej celem ustalenia, czy spełnione zostały warunki określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa NFZ wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy i czynności te udokumentowano w formie protokołów. Komisja każdą złożoną ofertę oceniała pod względem zbieżności informacji zawartych w formularzu ofertowym, a odpowiedziami udzielonymi na pytania zawarte w ankiecie, wzywając oferentów, stosownie do § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia dnia 15 grudnia 2004 r., do potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. W tym trybie wezwano także Spółkę w związku z odpowiedziami udzielonymi na pytania nr 1.2.1.1, nr 1.5.34.1 i nr 1.6.1.1. formularza oferty. W części niejawnej dokonano natomiast analizy porównawczej ofert, stosownie do wymogów z art. 148 ustawy i zarządzenia Nr 3/20141 DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 11/20141DSOZ Prezesa NFZ z dnia 7 marca 2014 r., które w § 1 ust. 1 wskazuje jako kryteria oceny: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość i cenę. Kryteria te, jak też warunki wymagane od świadczeniodawców, były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Organ zauważył, że w załączonym do oferty oświadczeniu z dnia 26 marca 2014 r. Spółka stwierdziła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Ze wszystkimi pięcioma oferentami w części niejawnej zostały też przeprowadzone negocjacje, w wyniku czego podpisano protokoły z negocjacji zbieżne. Organ wyjaśnił, że ocena ofert odbywa się na podstawie udzielonych przez oferenta odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie stanowiącej formularz oferty, co pozwala na przydzielenie odpowiedniej liczby punktów, która określa miejsce oferenta na liście w rankingu ofert. Wyliczenia odbywają się w systemie informatycznym, poprzez "zaczytywanie" do systemu informatycznego ofert wraz z odpowiedziami na pytania ankiety, które przekazywane są do Funduszu w formie elektronicznej.

Następnie organ przedstawił tabelaryczne zestawienia wszystkich ofert w rankingu otwarcia oraz w rankingu końcowym, po przeprowadzonych negocjacjach z oferentami, wraz z oceną punktową uzyskaną przez konkurujące podmioty w poszczególnych kryteriach. Na tej podstawie wyjaśnił, że kryteria kompleksowości i dostępności nie były oceniane, a za kryterium ceny Spółka uzyskała maksymalną liczbę 20 punktów. W ramach kryteriów pozacenowych otrzymała 35 punktów na 50 możliwych do uzyskania, w tym za kryterium ciągłości osiągnęła maksymalną liczbę 5 punktów, a za kryterium jakości - obejmujące personel, wyposażenie w sprzęt i aparaturę, zewnętrzną ocenę jakości oraz wyniki kontroli - uzyskała 30 punktów z 45 możliwych, przy czym w grupie "sprzęt" i w grupie "zewnętrzna ocena jakości" osiągnęła maksymalne oceny, wynoszące odpowiednio 10 i 5 punktów, natomiast w grupie "personel" otrzymała 15 punktów na 30 punktów możliwych, a to ze względu na negatywną odpowiedź na pytanie ankietowe nr 1.2.1.2. Dyrektor Opolskiego OW NFZ stwierdził, że komisja konkursowa na podstawie art. 142 ust. 5 ustawy dokonała wyboru oferentów do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w kolejności zgodnej z pozycją w rankingu, do wyczerpania łącznej kwoty określonej w ogłoszeniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że art. 149 ust. 3 ustawy oraz § 14 regulaminu pracy komisji konkursowej stanowi podstawę do wezwania oferentów, pod rygorem odrzucenia oferty, do uzupełnienia braków formalnych oferty, które są brakami usuwalnymi i należą do nich braki danych wskazanych w § 10 ust. 1 i § 13 zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z 2 października 2013 r. albo brak wymaganych dokumentów. Braki merytoryczne oferty - do których zalicza się błędną odpowiedź na pytanie konkursowe - są natomiast nieusuwalne. Organ wskazał, że ankieta powinna odzwierciedlać zawartość pozostałych części oferty, a udzielane odpowiedzi powinny być zgodne z wykazem personelu, sprzętu, podanym harmonogramem pracy, wymiarem zatrudnienia. Zdaniem organu, stanowisko Spółki, że posiada personel o odpowiednich kwalifikacjach, nieznajdujące potwierdzenia w treści odpowiedzi ankietowych, należy uznać za sprzeczne ze złożoną ofertą. Organ podkreślił, że ryzyko prawidłowego sporządzenia oferty spoczywa na oferencie, którego obciążają ewentualne braki i pomyłki. Nie zaakceptował poglądu Spółki co do istnienia po stronie komisji konkursowej obowiązku wzywania o uzupełnienie oferty i stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 149 ust. 3 ustawy w związku z § 6 rozporządzenia z 15 grudnia 2004 r. są bezpodstawne. W tym zakresie, powołując się na orzeczenia sądowe, wskazał, że oferent winien przed złożeniem oferty skrupulatnie ją przygotować, by nie zaistniały przesłanki do jej odrzucenia, a niedochowanie należytej staranności przy sporządzeniu oferty, w tym stwierdzona nieścisłość w odpowiedziach ankietowych, stanowi w istocie błąd strony, zatem nie ma charakteru braku formalnego w rozumieniu art. 149 ust. 3 ustawy, a dokonywanie na etapie prowadzonego postępowania jakichkolwiek zmian w treści oferty, czyli także zmiany odpowiedzi ankietowych, jest niedopuszczalne. Wezwanie do usunięcia braków w zakresie wykazania personelu o odpowiednich kwalifikacjach i braku oznaczenia posiadania tych kwalifikacji w ofercie, ewidentnie zmierzałoby do zmiany przez stronę treści oferty. Podanie w ofercie Spółki nieprawdziwych informacji zamknęło komisji konkursowej drogę do skorzystania z możliwości wezwania do uzupełnienia oferty w trybie art. 149 ust. 3 ustawy.

Wywiódł dalej organ, że zgodnie z ideą konkursu, zadaniem komisji jest wybór najkorzystniejszych ofert, a nie doprowadzenie do zawarcia umów ze wszystkimi oferentami. O miejscu w rankingu końcowym zadecydowała punktacja, jaką Spółka otrzymała za wszystkie kryteria oceny ofert, a także punktacja uzyskana przez pozostałych oferentów biorących udział w postępowaniu. Oferta Spółki nie uzyskała wystarczającej liczby punktów, aby zostać wybrana do zawarcia umowy, a oferty pozostałych oferentów gwarantowały lepszą jakość świadczonych usług opieki zdrowotnej. Odpowiadając negatywnie na pytanie ankietowe nr 1.2.1.2 Spółka złożyła oświadczenie woli co do zakresu oferowanych (gwarantowanych) świadczeń i zasobów, tym samym przedstawiła wiążącą siebie ofertę na dany zakres świadczenia i w oparciu o przedstawiony zasób. Udzielenie odpowiedzi ankietowej o niespełnieniu wymaganych kryteriów co do kwalifikacji personelu skutkowało przyznaniem mniejszej ilości punktów. Zdaniem organu, nie można wbrew stanowisku Spółki interpretować złożonej przez nią oferty jedynie w oparciu o przedłożone dokumenty i z całkowitym oderwaniem od oświadczeń składanych przez oferentów, gdyż wypaczałoby to sens i znaczenie odpowiedzi na pytania ankietowe składane w ofercie. Ponadto, zarządzenie z 2 października 2013 r. określa w § 10 wymagania dla kompletnej oferty i działając zgodnie z tym zapisem Spółka składając ofertę opatrzyła każdą stronę oferty własnoręcznym podpisem, potwierdzając w ten sposób nie tylko zgodność zamieszczonych przez siebie w ofercie informacji ze stanem faktycznym, ale również że składa oświadczenie woli co do zaoferowanych warunków ujętych w ofercie, w tym co do wykazanych zasobów rzeczowych i osobowych. Z tego powodu nie można odmówić braku świadomości Spółki co do informacji przedstawionych w ofercie, jak również nie można uznać działania Spółki pod wpływem błędu w rozumieniu art. 60 K.c., gdyż tego Spółka nie wykazała stosownie do art. 84 § 1 K.c. Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia zasady równego traktowania oferentów i wskazał, że komisja konkursowa prowadziła postępowanie w zgodzie z obowiązującymi przepisami oraz procedurą, dokonując analizy i oceny ofert zgodnie z zasadami wynikającymi z zarządzeń Prezesa Funduszu, zapewniając równe traktowanie wszystkich oferentów, a także prowadziła postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, wobec czego nie spowodowało to uszczerbku w interesie prawnym Spółki, ani innych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem były udostępniane oferentom na takich samych zasadach; przedmiot zamówienia został opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, aplikację ofertową do przygotowania oferty udostępniono na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu konkursowym.

W tych okolicznościach organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania i dokonania ponownego rozpatrzenia złożonej oferty.

Nie godząc się z tą decyzją Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym domagała się uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy. Spółka powtórzyła i rozszerzyła zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 154 ust. 1 ustawy poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia konkursu ofert wyłącznie do czynności podejmowanych względem jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty Spółki, zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich oferentów. Spółka argumentowała, że przepis ten nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego z uczestników postępowania wprost odnosi skutek względem pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów);

- art. 148 ust. 1 ustawy oraz § 1 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. poprzez dokonanie oceny złożonych w postępowaniu ofert w oparciu o kryterium ciągłości, jakości i ceny, pomijając tym samym pozostałe kryteria, tj. kryterium kompleksowości i dostępności. Spółka stwierdziła, że przepis ten nakłada na podmiot przeprowadzający postępowanie obowiązek dokonania ewaluacji ofert w oparciu o wszystkie wymienione w nim kryteria, a nie kryteria wybiórczo wybrane;

- art. 149 ust. 3 ustawy w zakresie uzupełniania braków formalnych oferty oraz art. 142 ust 5 pkt 1 ustawy w zakresie dokonywaniu wyboru ofert;

- rozporządzenia z 22 listopada 2013 r., w szczególności załącznika nr 4 Dział III punkt 1;

- § 6 pkt 1 rozporządzenia z 15 grudnia 2004 r. poprzez zaniechanie wyjaśnienia oczywistej nieścisłości oferty, warunkującej należyte jej wypunktowanie;

- § 13 pkt 2 zarządzenia Prezesa NFZ z 2 października 2013 r.;

- art. 134 ust. 1 ustawy, tj. zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zachowania uczciwej konkurencji.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 73 § 1, 74 § 2, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 oraz 141 § 2 K.p.a. poprzez:

- prowadzenie postępowania w sposób niepraworządny i naruszający zaufanie obywatela do władzy publicznej;

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych materiałów i dowodów, poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego terminu, w którym nie mogła skorzystać ze swojego prawa. Spółka wyjaśniła, że wgląd do akt sprawy odbył się w ograniczonym zakresie w dniu 11 czerwca 2014 r., przy czym poinformowano ją o prawie ustosunkowania się do zebranego materiału w terminie do 12 czerwca 2014 r., co oznacza, że termin ten wynosił 24 godziny i z uwagi na skalę naruszeń nie był odpowiedni do wypowiedzenia się w sprawie, co stanowiło zaprzeczenie zasady praworządności;

- nieudostępnienie wszystkich akt postępowania, w szczególności ofert złożonych przez innych uczestników postępowania konkursowego, ze względu na rzekomo istniejącą tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy w aktach brak jest dokumentu potwierdzającego, że przedsiębiorcy dopełnili obowiązki wynikające z art. 11 ustawy o zakazie nieuczciwej konkurencji, w tym związane z nadaniem klauzuli poufności, o jakiej mowa w art. 55 tej ustawy i sporządzeniem streszczenia podlegającego udostępnieniu. Odmawiając udostępnienia tych dokumentów organ nie zbadał, czy rzeczywiście istnieją okoliczności stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i zachodzi podstawa do objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa;

- niedopuszczenie jako dowodu wszystkiego co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz bezpodstawne nieuwzględnienie żądania strony o przeprowadzenie dowodu z całości akt postępowania konkursowego i przez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto uniemożliwienie stronie zakwestionowania w drodze zażalenia postanowienia z dnia 12 czerwca 2014 r. o odmowie prawa wglądu do części akt postępowania konkursowego poprzez wydanie skarżonej decyzji przed upływem terminu do wniesienia zażalenia i doręczenie postanowienia w dniu 18 czerwca 2014 r.;

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia;

- wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne poprzez przekroczenie granic swobodnej ocen dowodów i nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak też brak analizy cytowanych przez organ orzeczeń sądów administracyjnych, które zapadły w stanie faktycznym różnym od podstawy faktycznej niniejszej sprawy.

Uzasadniając powyższe zarzuty Spółka nadal wskazywała na niedopełnienie przez komisję konkursową obowiązku wezwania do uzupełnienia braku oferty i wyjaśnienia rozbieżności z dokumentacją dołączoną do oferty, które można było łatwo wychwycić i które były znane komisji. Dodatkowo Spółka wywiodła, że jest jej wiadomym, iż w równolegle prowadzonych postępowaniach stosowano taką praktykę, a odmienna interpretacja przepisów przez komisje w ramach jednego oddziału wojewódzkiego NFZ budzi zdziwienie i jest niepożądana. W oparciu o orzecznictwo sądowoadministracyjne Spółka wywodziła też, że odwołanie wnoszone jest od "rozstrzygnięcia postępowania", stąd organ powinien zweryfikować prawidłowość postępowania nie tylko w części obejmującej ofertę odwołującego, ale w całości, poprzez porównanie zawartości wszystkich ofert, w tym punktacji każdej oferty, która rzutuje na wzajemną pozycję oferentów względem siebie. Wszelkie zmiany liczby punktów mogą zatem przesądzać o możliwości zawarcia umowy, zaś analiza całości materiału dowodowego pozwoli na ustalenie równego traktowania, w tym czy wszystkie podmioty punktowane były w ten sam sposób, tj. zgodnie z taryfikatorem, czy też niektórym przyznano zawyżoną liczbę punktów albo czy wszystkim przekazywano informacje w jednakowym zakresie, również w toku prowadzonych negocjacji. Spółka wywiodła też, że przepis art. 148 ust. 1 ustawy nie pozwala na odstąpienie od dokonania oceny oferty pod kątem co najmniej wszystkich pięciu kryteriów wymienionych w tym przepisie, gdyż kryteria te zapewniają minimalny standard ewaluacji ofert pozwalający na ich przekrojowe porównanie. Dopuszczenie oceny w oparciu o wybiórczo wybrane z tego katalogu kryteria jest działaniem bezprawnym i niepożądanym z perspektywy celu postępowania. Oferent, który modernizował, ulepszał i efektywizował swą działalność z myślą o uzyskaniu potencjalnych punktów płynących z danego kryterium, jest też traktowany niesprawiedliwie względem świadczeniodawców, którzy nie czynili żadnych starań w tym zakresie. Niezastosowanie kryterium kompleksowości i dostępności do świadczeń spowodowało, że oferta Spółki, jak i oferty innych uczestników, nie otrzymała z tego tytułu żadnych punktów, a przecież potencjalnie mogła zostać lepiej wyceniona w tych kryteriach niż oferty innych świadczeniodawców. Uzyskanie tych dodatkowych punktów rzutowałoby wprost na pozycję Spółki w rankingu ofert oraz możliwość zawarcia umowy. Wynik konkursu nie odzwierciedla potencjału każdego z oferentów.

W dniu 14 lipca 2014 r. reprezentantowi Spółki udostępniono wybrane materiały postępowania, a z czynności tej spisany został protokół.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Opolskiego OW NFZ zaskarżoną decyzją z dnia 1 lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 17 czerwca 2014 r. W obszernym uzasadnieniu organ ponownie przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał na podstawy prawne swojej właściwości wynikające z art. 152 i art. 154 ustawy. Omówił też zasady postępowania konkursowego i kryteria oceny ofert zawarte w art. 134 ust. 1 i art. 148 ustawy oraz w przepisach wykonawczych, w tym w zarządzeniu Nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ, zawierającego w załączniku nr 2 wzór do obliczenia końcowej oceny oferty. Oceniając w tym kontekście ofertę skarżącej Spółki, w świetle zgromadzonej dokumentacji organ powtórnie stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasady równego traktowania oferentów, a wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem, w tym również aplikacja ofertowa, udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Porównanie ofert nastąpiło w oparciu o przesłanki wynikające z przepisów prawa. Organ stwierdził, że w decyzji z dnia 17 czerwca 2014 r. zebrał w sposób wyczerpujący i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz szczegółowo wyjaśnił przyczyny, które spowodowały nieprzyznanie Spółce kontraktu. Odnosząc się natomiast do postawionych zarzutów organ podał, że nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy ani innych przepisów prawa wskazywanych przez Spółkę. Wszyscy uczestnicy konkursu składali oferty udzielając odpowiedzi na te same pytania, a ocena tych ofert odbyła się na podstawie jasno określonych kryteriów, które nie były zmieniane i były w równym stopniu jawne. Oferenci mieli też zapewnioną możliwość zapoznawania się z materiałami postępowania, składania wniosków i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Organ podkreślił, że w ramach rozpatrywania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie następuje ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego i ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, ale jedynie badanie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, określonych w aktach powszechnie obowiązujących, tj. w ustawie, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta.

W kwestii dokumentów dopuszczonych w poczet materiału dowodowego organ wskazał na zasady postępowania dowodowego określone w art. 75 § 1 K.p.a. i powołując się na orzecznictwo sądowe podkreślił, że zasada równego traktowania przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu, a niedopuszczalne jest stosowanie dodatkowych kryteriów albo wyłączenie stosowania określonych kryteriów w stosunku tylko do niektórych świadczeniodawców. Natomiast w ramach rozpatrywania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie następuje ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego i ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, ale jedynie badanie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, określonych w aktach powszechnie obowiązujących, tj. w ustawie, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Tym samym nie każde naruszenie procedury będzie skutkowało uwzględnieniem odwołania.

Na tej podstawie organ zauważył, że podnosząc rzekome naruszenie zasad, Spółka nie wskazała, w jaki sposób naruszenia te miałyby skutkować naruszeniem zasad postępowania określonych w ustawie i które zasady byłyby naruszone, a także nie przedstawiła żadnych twierdzeń, czy dowodów, z których wynikałoby, że jej interes prawny został w jakikolwiek sposób naruszony.

Poza tym organ podniósł, że Spółka, pouczona w trybie art. 10 K.p.a., nie skorzystała z prawa wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie wniosła też zażalenia na postanowienie o odmowie umożliwienia przeglądania akt sprawy, w związku z czym stało się ono ostateczne i niedopuszczalnym jest jego zaskarżanie w odwołaniu od decyzji. Ponadto, w świetle art. 134 K.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jednak organ może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Tym bardziej nie wstrzymuje wydania decyzji fakt, że wydane postanowienie nie zostało zaskarżone przez stronę.

Organ zwrócił też uwagę, że art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje sposób realizacji zasady jawności ofert i stwierdził, że informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają ograniczeniu w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powołał treść art. 11 ust. 4 tej ustawy oraz poglądy orzecznictwa i literatury w zakresie przesłanek uzasadniających uznanie określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadzanej z tajemnicy przedsiębiorstwa. Wywiódł, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich, natomiast w niniejszej sprawie przeprowadzona przez organ weryfikacja charakteru i rodzaju zastrzeżonych informacji uzasadniała odmowę dostępu do dokumentów z uwagi na dokonane przez oferentów zastrzeżenie. Zastrzeżone informacje związane były bowiem z prowadzoną przez oferentów działalnością gospodarczą i nie zostały wcześniej upublicznione, oferenci zaś podjęli odpowiednie środki ochrony celem ich zachowania w poufności. Brak było natomiast podstaw do zamieszczenia w uzasadnianiu wydanego postanowienia szczegółowego opisu treści zastrzeżonych informacji.

Organ nie zgodził się także z zarzutem niewezwania Spółki przez komisję konkursową do usunięcia ewentualnych braków formalnych oraz niezastosowania art. 149 ust. 3 ustawy. W tym zakresie wskazał, że oferent jest zobowiązany złożyć ofertę w formie pisemnej wraz z ofertą elektroniczną, a formularz ofertowy sporządzany jest z użyciem aplikacji ofertowej, w sposób określony przez oddział Funduszu w regulaminie technicznym przygotowania oferty. Organ omówił wymogi oferty określone w § 10 i § 13 zarządzenia Nr 57/2013/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 2 października 2013 r. oraz stwierdził, że na tej podstawie komisja konkursowa sprawdza, czy oferta zawiera dane indentyfikacyjne oferenta, ofertę cenową oraz czy ofertę cenową zapisaną w formie elektronicznej można odczytać i zaimportować do systemu informatycznego, ankiety zawierające dane dla określonego rodzaju lub zakresu świadczeń określonych w szczegółowych materiałach informacyjnych. Ponadto, czy każda strona oferty została podpisana przez osoby uprawnione do reprezentowania oferenta, czy kolejne strony oferty zostały opatrzone kolejnym numerem, czy dołączono oświadczenie o wpisie do właściwych rejestrów (podmiotów wykonujących działalność leczniczą i ewidencji działalności gospodarczej lub centralnej ewidencji i informacji o działalności gospodarczej), kopię umowy spółki cywilnej lub wyciąg z tej umowy, kopię polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie przez oferenta umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferent, pełnomocnictwa do składania oświadczeń woli w imieniu oferenta oraz inne dokumenty lub oświadczenia, jeżeli obowiązek ich dołączenia do oferty określony został w szczegółowych materiałach informacyjnych. Wezwanie przez komisję konkursową jest wymagane w razie nieprzedstawienia przez oferenta wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne. Zdaniem organu, brakiem formalnym nie jest nieposiadanie wymaganego sprzętu, leku czy też kwalifikacji personelu i z tego względu komisja konkursowa nie mogła wezwać do uzupełnienia braków formalnych, a tym samym nie naruszyła zarzucanych przepisów prawa.

Wskazując na przepis § 12 ust. 1 regulaminu pracy komisji konkursowej, organ zwrócił uwagę, że działanie komisji jest autonomiczne w stosunku do pracy Funduszu, a w przypadku szczególnych wątpliwości komisja ma uprawnienie zwrócenia się do niezależnego eksperta o wydanie opinii. W pozostałym zakresie członkowie komisji działają na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie organu, kontrola pracy komisji przeprowadzona w ramach pierwszej i drugiej instancji potwierdziła, że jej działanie nie skutkowało naruszeniem interesu prawnego uczestników konkursu i zasad działania postępowania wyrażonych w przepisach prawa. W sprawie nie zachodziła również konieczność wzywania Spółki do przedstawienia dowodów innych niż te, jakie zostały przedstawione w ofercie. Z kolei członkowie komisji, działając jako organ niezależny, nie mieli informacji dotyczących ofert złożonych przez Spółkę w poprzednich postępowaniach i co do przebiegu ich realizacji. Skoro natomiast sama Spółka oświadczyła, że nie spełnia określonych wymagań, to badanie oświadczeń negujących nie jest rzeczą komisji, która działała jedynie na tym materiale dowodowym, jaki został przedstawiony przez Spółkę.

Podsumowując organ stwierdził, że Fundusz nie naruszył zasad postępowania określonych w ustawie, gdyż z analizy dokumentacji zgromadzonej podczas postępowania administracyjnego wynika, że warunki wymagane od świadczeniodawców były jednakowe dla wszystkich oferentów, a komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert, w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty.

We wniesionej skardze Spółka powtórzyła treść wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., poprzez pominięcie pełnomocnika strony w toku doręczanej korespondencji, zwłaszcza zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organ w obu instancjach oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztem uiszczonej od pełnomocnictwa opłaty skarbowej według norm prawem przepisanych. Spółka wywodziła, że zarzucane naruszenie zasad prowadzenia postępowania konkursowego przez komisję konkursową, a następnie naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez Dyrektora Opolskiego OW NZF, uniemożliwiło udział jej oferty w postępowaniu konkursowym na zasadach określonych w przepisach prawa oraz dokonanie należytej oceny prawidłowości wszystkich czynności komisji konkursowej, a w konsekwencji uniemożliwiło Spółce zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów Sąd uznał za zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz dochowania wymaganej prawem procedury.

W myśl art. 135 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując według wskazanych powyżej kryteriów oceny zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, iż mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie celowym jest przypomnienie, że przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja Dyrektora Opolskiego OW NFZ utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu wydaną w pierwszej instancji, którą nie uwzględniono odwołania wniesionego przez skarżącą Spółkę od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w zakresie świadczeń w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na terenie powiatu [...]. Oferta Spółki zajęła 5 pozycję w rankingu końcowym i w konsekwencji nie została wybrana do zawarcia umowy z uwagi na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Materialną podstawę prawną działania organu stanowiły przepisy powołanej na wstępie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zwanej nadal ustawą, która określa tryb postępowania prowadzonego przed organem NFZ, wszczętego w wyniku wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Na zasadzie art. 152 ust. 1 tej ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Według art. 154 ustawy, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania (ust. 1), a od następnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji tego organu (ust. 4), który składa się w terminie 7 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 5). Od decyzji wydanej w drugiej instancji świadczeniobiorcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia zasad postępowania. Wniesienie odwołania jest uwarunkowane istnieniem po stronie świadczeniodawcy (uczestnika postępowania) interesu prawnego, ocenianego przez pryzmat konkretnego postępowania oraz możliwości zawarcia w jego wyniku umowy i wystąpienia w tak rozumianym interesie prawnym uszczerbku na skutek nieprawidłowości przebiegu postępowania. Będzie to miało miejsce wówczas, gdy wnoszący odwołanie został pozbawiony możliwości zawarcia umowy w wyniku naruszenia zasad przez podmiot prowadzący postępowanie.

W rozpoznawanej sprawie interes prawny skarżącej Spółki uzasadnia fakt, że w rankingu podmiotów biorących udział w konkursie zajęła ostatnie miejsce, w związku z czym - wobec wyczerpania środków - nie została z nią podpisana umowa o świadczenie usług. Stwierdzenie uchybień w postępowaniu konkursowym aktualizowałoby możliwość zawarcia przez skarżącą umowy. W tych okolicznościach należało uznać, że w sprawie została spełniona przesłanka określona w art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy.

Z powołanych na wstępie przepisów wynika, że wniesienie odwołania przez podmiot biorący udział w postępowaniu wszczyna dwuinstancyjne postępowanie odwoławcze, w którym przedmiotem kontroli jest rozstrzygnięcie polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W omawianym postępowaniu każdy jego etap kończy się wydaniem decyzji administracyjnej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego - będącego z mocy art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy organem Funduszu. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 3 i 6 ustawy organ ten - zarówno po rozpoznaniu odwołania, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydaje decyzję administracyjną. Pozwala to przyjąć, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu ma charakter administracyjny, pomimo iż komentowana ustawa w odniesieniu do omawianego postępowania nie odsyła wprost do przepisów procedury administracyjnej. W konsekwencji, rozpatrując przewidziane ustawą środki odwoławcze dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu zobligowany jest stosować reguły postępowania określone w K.p.a., co obejmuje respektowanie naczelnych zasad procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), poprzez podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ orzekający (art. 77 § 1 K.p.a.), odczytywanej jako obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), sprowadzającej się do dokonania oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście całokształtu stanu faktycznego sprawy. Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi ponadto znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., tj. zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Poza tym, obowiązek prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wiąże się również z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), której realizacja polega m.in. na zapoznaniu stron postępowania z argumentacją i przesłankami podejmowanych decyzji, by mogły zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ załatwiając sprawę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Na gruncie procedury administracyjnej nie ulega wątpliwości, że realizacja powyższych zasad w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest nieodzownym warunkiem dla dokonania przez organ trafnej oceny istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i w rezultacie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wadliwość postępowania w omawianym zakresie czyni zasadnym zarzut wydania decyzji w sposób dowolny.

Organ powinien realizować omówione wyżej obowiązki procesowe - z mocy art. 140 K.p.a. przy rozpatrywaniu sprawy w obu instancjach - ustalając, czy w kontrolowanym postępowaniu nie doszło też do naruszenia reguł określonych w samej ustawie. Jak bowiem wynika z treści art. 139 ust. 1 ustawy, zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Do podstawowych zasad prowadzenia tego postępowania należy zasada uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców, określona w art. 134 ustawy, według którego Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (ust. 1). Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach (ust. 2). Zasadą prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest też zasada jawności, wynikająca z art. 147 ustawy, zgodnie z którym kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

W świetle powyższego, zgodnie z dyspozycją z art. 152 ust. 1 ustawy, obowiązkiem organu w ramach postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, czyli z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym, przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Respektując wszystkie omówione dotychczas zasady, organ powinien zatem rozpoznać sprawę w pełnym jej zakresie, nie ograniczając się wyłącznie do zarzutów podnoszonych w odwołaniu; natomiast rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy zastosowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania płynącej z art. 15 K.p.a., powinien ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną.

Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy, odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy i zasadniczo nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania. Zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji. Ustalenie wyniku tego konkursu mieści w sobie porównywanie wszystkich ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się, dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Nie ulega zatem wątpliwości, że kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem czy też wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12; z 19 listopada 2014 r., II GSK 1515/13 oraz z 4 grudnia 2014 r., II GSK 2021/13 z dnia 1 października 2009 r., II FSK 658/08, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tego też względu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ nie może ograniczyć się wyłącznie do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Skoro zadaniem organu jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców narusza bowiem także dokonanie prawidłowej oceny oferty odwołującego się w sytuacji, gdy jednocześnie bezpodstawnie została zawyżona ocena któregokolwiek z jego konkurentów, uplasowanego wyżej w rankingu. Stanowisko, że organ NFZ ma obowiązek swą ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów, można uznać za utrwalone w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 4 grudnia 2014 r., II GSK 2021/13, z 19 listopada 2014 r., II GSK 1515/13 oraz z 8 maja 2013 r.: II GSK 254/12, II GSK 255/12, II GSK 426/12, II GSK 531/12; z 16 kwietnia 2014 r., II GSK 575/13 - powołana strona internetowa). W orzeczeniach tych zaaprobowano tezę, wyrażoną w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że rola organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych, nie może sprowadzać się do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów, jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Poglądy powyższe Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. W świetle przedstawionych dotychczas rozważań, należało stwierdzić, że Dyrektor Opolskiego OW NFZ rozpatrując odwołanie, a następnie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie wywiązał się z powyższych obowiązków. W uzasadnieniach wydanych decyzji organ skupił się wyłącznie na zarzutach podnoszonych przez skarżącą Spółkę i - pomimo odmiennych deklaracji o zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz szczegółowym wyjaśnieniu przyczyn, które spowodowały nieprzyznanie Spółce kontraktu - uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia ograniczył się wyłącznie do oceny oferty Spółki, zawężając tym samym granice przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Poza przytoczonymi ogólnymi sformułowaniami, nie przedstawił analizy wykraczającej poza podnoszone zarzuty, a w szczególności nie dokonał należytego porównania ofert na tle oferty skarżącej Spółki. Z ukazanych wyżej przyczyn nie można bowiem uznać za prawidłowe przyjętego przez organ założenia, stanowiącego punkt wyjścia przeprowadzanej oceny, że w granicach postępowania odwoławczego nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Powtórzyć przyjdzie, że dopiero kompleksowa, zindywidualizowana ocena ofert pozwala na rzetelne odniesienie się do stawianych zarzutów zachowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji równości traktowania . Równe bowiem traktowanie w zakresie ocen ofert - jak już wyżej wskazano - jest bowiem kwestią relacji pomiędzy tymi ocenami. Zauważenia wymaga, że wprawdzie w treści decyzji organ zamieścił tabelę przedstawiającą ocenę ofert wszystkich świadczeniodawców wraz z punktacją uzyskaną przez poszczególnych z oferentów w ramach każdego z ocenianych kryteriów, jednakże zapisy uwidocznione w tabeli nie zostały skonfrontowane z samymi ofertami, szczególnie w odniesieniu do kwestionowanego kryterium jakości świadczonych usług. Brak jest zatem zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej wyjaśnienia powodów zróżnicowania punktacji zamieszczonej w powyższej tabeli w odniesieniu do wszystkich oferentów oraz wszystkich poziomów skalujących. Brak jest wymaganej kompleksowej, zindywidualizowanej oceny i wyjaśnienia, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Nie sposób zatem rozwiać wątpliwości, jakie przesłanki wynikające z poszczególnych ofert zadecydowały o zróżnicowaniu punktacji i z jakiego powodu niektórzy oferenci otrzymali w ramach kryterium jakości maksymalną liczbę 45 punktów, natomiast inni uzyskali 40 punktów, a skarżąca Spółka 35 punktów. Ta kwestia również nie była przedmiotem rozważań organu na żadnym etapie postępowania mającego za cel dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu. W tych okolicznościach wymyka się też spod merytorycznej kontroli sądu administracyjnego ocena odnośnie prawidłowości zastosowania kryteriów wynikających z przepisów prawa, a w szczególności zbadania, czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i oceny, czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty pod względem wszystkich aspektów postępowania konkursowego.

Ponadto, w tej płaszczyźnie uzasadnienie decyzji charakteryzuje się istotnym deficytem, gdyż organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej Spółki, podniesionych już w odwołaniu, a dotyczących niepoddania złożonych ofert ocenie pod kątem kompleksowości i dostępności do świadczeń, które to kryteria wymienione zostały przez ustawodawcę art. 148 ust. 1 ustawy.

Podsumowując ten fragment wywodów stwierdzić przyjdzie, że w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w niniejszej sprawie nie doszło do prawidłowego zbadania przez organ okoliczności związanych z punktacją za poszczególne kryteria, przyznanych każdemu z oferentów biorącym udział w konkursie, a ponadto organ pominął część zarzutów przedstawionych przez skarżącą Spółkę, co - oprócz zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. - czyni zasadnym zarzut niewyjaśnienia całości sprawy i braku jej rozpoznania w całokształcie (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a także niedochowania zasad ogólnych procedury administracyjnej (art. 8 i art. 11 K.p.a.). W związku z tym zaakcentowania wymaga, że rola sądu administracyjnego sprowadza się wyłącznie do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw. W ramach dokonywanej oceny legalności działań organu administracji publicznej, nie jest zatem rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, jak również odpowiedzi na zarzuty postawione w toku postępowania prowadzonego przed organem.

Już tylko z wyżej podanych przyczyn należało uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Oceniając nadal legalność działań podejmowanych w niniejszej sprawie przez organ w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, w kontekście zarzutów skargi dotyczących dostępu do akt postępowania, w ocenie Sądu, zgodzić się należy z poglądem, że postępowanie odwoławcze, o którym mowa w art. 152 i art. 154 ustawy, będące postępowaniem administracyjnym, jedynie funkcjonalnie wiąże się z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie ma cech postępowania administracyjnego, a ponadto nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy i nie jest następnym jego etapem, co prowadzi do wniosku, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są i nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty nie powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego stosownie do jego potrzeb. Organ kontrolując zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skontrolować te oceny z samymi ofertami (tak NSA w wyrokach z 25 kwietnia 2014 r., II GSK 713/13, LEX nr 1481832 i z 24 września 2014 r., II GSK 1179/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach odmowa udostępnienia stronie niezbędnych dla rozpoznania odwołania akt postępowania konkursowego w toku postępowania administracyjnego stanowi naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 i art. 74 § 2 K.p.a. i pozbawia możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena jej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Odnotowania wymaga, że na tle zagadnienia dostępu do pełnych akt postępowania przez organami NFZ w judykaturze prezentowane były rozbieżne stanowiska, przy czym aktualnie wypracowana została linia orzecznicza, zgodnie z którą w ustawie brak jest dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy NFZ właściwych w tym zakresie przepisów K.p.a. Przyjmuje się, że rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących, jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 K.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zaakceptowanie poglądu przeciwnego mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12; z 14 października 2014 r.: II GSK 1320/13; II GSK 2126/13; II GSK 2020/13; II GSK 1514/13 i z 30 września 2014 r.: II GSK 1864/13; II GSK 1012/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych akcentuje się ponadto, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego, zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych, strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia, czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji, czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku. Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy nie oznacza oczywiście powtórzenia czynności z tego postępowania, ale oznacza kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego.

Na marginesie zaznaczyć przyjdzie, że na powyższą ocenę, zdaniem Sądu, nie ma wpływu fakt zmiany art. 135 ustawy od dnia 21 listopada 2013 r. na mocy art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290). Przepis ten w znowelizowanym brzmieniu określa, że oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (ust. 1). Fundusz realizuje zasadę jawności umów - przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie (ust. 2 pkt 1) oraz ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę - w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert (ust. 2 pkt 2). Redakcja komentowanego przepisu wskazuje, że dotyczy on powszechnej jawności umów i ofert. Natomiast kwestią całkowicie odrębną od zasady jawności składanych ofert, przewidzianej w art. 135 ust. 1 ustawy, jest zagadnienie dostępu do akt sprawy administracyjnej, zapewnionego dla stron postępowania administracyjnego w art. 73 K.p.a., przewidującym w § 1, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Przedmiotem udostępniania w tym trybie są zatem "akta sprawy", które obejmują całość materiałów postępowania będących w posiadaniu administracji, a odnoszących się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania oraz mogących mieć wpływ na treść decyzji. Komentowany przepis nakłada obowiązek udostępniania akt sprawy na organ administracji publicznej, a z mocy art. 1 pkt 2 K.p.a. jego zakres podmiotowy obejmuje również inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane do załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej. Natomiast na zasadzie art. 74 § 1 K.p.a. przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Przypomnienia wymaga, że na zasadzie art. 154 ust. 6a ustawy stronami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są świadczeniodawca, który złożył odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu.

Z omówionych wyżej przyczyn zakwestionować należy fakt niewłączenia przez organ do akt postępowania wszystkich złożonych ofert i uzasadnianie odmowy ich udostępnienia tajemnicą przedsiębiorstwa, przy jednoczesnym braku ustaleń, czy oferty konkurentów istotnie zawierały informacje objęte tą tajemnicą, w szczególności czy były objęte klauzulą poufności stosownie do art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.). Uniemożliwiło to dokonanie przez organ w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym odwołaniem Spółki, jak również przez Sąd w toku niniejszego postępowania, kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu, a w szczególności zbadania, czy zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a także dokonania oceny, czy postępowanie prowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji i czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty pod względem wszystkich omówionych powyżej aspektów postępowania konkursowego. Ponadto, jak trafnie podniosła skarżąca, uniemożliwiło to Spółce odniesienie się do stanowiska organu, czy ocena jej oferty, dokonana przez organ, a wcześniej przez komisję konkursową, nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w tym postępowaniu konkursowym.

Odnośnie zarzutu dotyczącego wadliwego działania komisji konkursowej w związku z udzieleniem przez skarżącą Spółkę mylnej odpowiedzi na pytanie ankietowe, zauważyć przyjdzie, iż niewątpliwie sposób wypełnienia kwestionariusza ankietowego miał istotny wpływ na ilość przyznanych Spółce punktów w ramach kryterium jakości. Na pytanie ankietowe nr 1.2.1.2., dotyczące realizacji świadczeń przez co najmniej 50% zatrudnionych pielęgniarek posiadających ukończoną specjalizację lub kurs kwalifikacyjny w dziedzinie wymienionej w załączniku nr 4 część III, pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 480) Spółka zakreśliła odpowiedź "NIE". W ocenie Sądu, wskazywane przez Spółkę wadliwe wypełnienie formularza oferty należy ocenić jako błąd, a nie brak formalny w rozumieniu art. 149 ust 3 ustawy, który mógłby zostać skorygowany przez oferenta na wezwanie komisji konkursowej w trybie tego przepisu oraz § 14 ust. 1 regulaminu komisji konkursowej. Powołany przepis ustawy statuuje obowiązek komisji polegający na wezwaniu oferenta do usunięcia braków w wyznaczonym pod rygorem odrzucenia oferty w przypadku gdy świadczeniodawca nie przedstawił wszystkich wymaganych dokumentów lub gdy oferta zawiera braki formalne. Przepis ten wyraźnie wskazuje na dwie odrębne sytuacje, w których wymagana jest reakcja komisji w sposób określony przez ustawodawcę. Są nimi nieprzedłożenie kompletnej dokumentacji oraz stwierdzenie istnienia braków formalnych. W ocenie Sądu, zasadny jest pogląd, prezentowany także przez organ, że kwalifikacji personelu nie można uznać za element formalny wniosku, który może zostać usunięty w trybie art. 149 ust. 3 ustawy (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z 7 marca 2012 r., VI SA/Wa 2059/11, LEX nr 1139772). Jak zasadnie dostrzegł organ, błąd ten nie dyskwalifikował oferty i nie skutkował jej odrzuceniem, gdyż nieposiadanie podwyższonego przygotowania zawodowego przez więcej niż 50% personelu pielęgniarskiego stanowi wymóg dodatkowy, a nie podstawowy - oceniany jako brak formalny. Udzielenie błędnej odpowiedzi znalazło odzwierciedlenie w uzyskanej przez Spółkę punktacji. Zauważyć też należy, że sama skarżąca określa to uchybienie jako "nieścisłość". Z uwagi na omówione już wyżej obowiązki komisji konkursowej, polegające na przestrzeganiu na każdym etapie postępowania zasady równego traktowania oraz prowadzenia postępowania z uwzględnieniem zasad uczciwej konkurencji, komisja nie może występować w roli rzecznika któregokolwiek z uczestników konkursu, ale jest zobligowana do zachowania bezstronności. Nie może zatem podejmować działań w interesie jednego z oferentów, a do tego sprowadzałoby się sugerowane przez skarżącą Spółkę wezwanie do poprawienia błędu popełnionego przy wypełnianiu formularza oferty. Stwierdzona "nieścisłość" stanowiła zatem zawiniony błąd Spółki, od której wymagać należy szczególnej staranności w udzielaniu odpowiedzi na pytania zamieszczone w formularzu oferty, od czego zależy ocena dokonywana w toku postępowania konkursowego, do którego decyduje się przystąpić. Komisja może weryfikować prawdziwość udzielonych odpowiedzi i sprawdzać, czy odpowiadają one rzeczywistości, jednak poszukiwanie w dokumentacji dołączonej do oferty przyczyn udzielenia takiej a nie innej odpowiedzi przekracza kompetencje komisji, zwłaszcza, że w ogłoszeniu o konkursie wskazywana przez Spółkę dokumentacja nie została wymieniona wśród dowodów stanowiących obligatoryjny załącznik do oferty. Umożliwienie poprawienia oferty we wskazanym zakresie, na skutek sugerowanego przez skarżącą wezwania przez komisję, stanowiłoby naruszenie wynikającej z art. 134 ustawy zasady równego traktowania oferentów.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że opisane powyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej w pełni uzasadniają konieczność uchylenia podjętych w obu instancjach rozstrzygnięć, gdyż stanowią naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tych okolicznościach zbędne jest dalsze badanie prawidłowości wydanych w sprawie decyzji oraz dokonywanie oceny zasadności pozostałych zarzutów skargi.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 240 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i - z uwagi na kasacyjny charakter wyroku - sprowadzają się do konieczności ponownego rozpoznania przez organ odwołania skarżącej Spółki, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., a następnie wydania stosownej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organu dokona wszechstronnego zbadania całego zgromadzonego i na tej podstawie ustali i wyjaśni, czy przyznanie punktów w kontrolowanym postępowaniu nastąpiło bez uchybienia podstawowym zasadom przewidzianym prawem. W wydanej decyzji organ uzasadni dokonaną ocenę - stosownie do treści art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. - odnosząc się do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę.