Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1796/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2925/17 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy Bulkowo kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2925/17 oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości N. i G..

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Wojewoda Mazowiecki w dniu 25 września 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2153/14 stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Bulkowo z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Gminy Bulkowo, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 61/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym we wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę Wojewody Mazowieckiego oddalił, wskazując w uzasadnieniu, że na mocy art. 190 p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyjaśnił również, że Sądowi z urzędu jest wiadome, iż Naczelny Sąd Administracyjny tego samego dnia (12 września 2017 r.) oraz w tym samym składzie, w którym wydano wyrok w sprawie II OSK 61/17, wydał także wyrok

w sprawie o sygn. akt II OSK 2884/16. Orzeczeniem tym NSA uchylił wyrok Sądu

z dnia 30 czerwca 2016 r. zapadłego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2062/14, ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bodzanów z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów elektrowni wiatrowych

w miejscowości G., przekazując Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu odwołanie się do powyższego wyroku jest o tyle zasadne, iż zaskarżona uchwała w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2062/14 podjęta przez Radę Gminy sąsiedniej do Gminy Bulkowo, w swej zasadniczej treści była tożsama

z postanowieniami uchwały zaskarżonej w rozpoznawanej sprawie. Również zarzuty podniesione przez Wojewodę Mazowieckiego były zbieżne z podniesionymi

w sprawie niniejszej. NSA w sprawie II OSK 2884/16 rozpoznając skargę kasacyjną gminy, odniósł się do kwestii podniesionych przez Wojewodę w skardze wniesionej do Sądu, formułując szereg ocen prawnych, podważających zasadność stanowiska Wojewody. Sąd wyjaśnił, że ocena prawna wyrażona w tym wyroku NSA nie wiąże Sądu rozpoznającego ponownie wniesioną skargę, jednakże powołany wyrok odnosi się do tych aspektów kontrolowanej uchwały i planu, które są co do zasady niemal identyczne w swojej treści.

Następnie Sąd wskazał, że na gruncie przepisów ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. zostały przewidziane dwa rodzaje naruszenia prawa, mogące być wywołane aktami prawnymi uchwalanym przez gminy. Mogą to być naruszenia istotne i nieistotne (art. 91 ustawy). Sąd podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Stosownie do treści ust. 4 tego przepisu

w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Wskazany przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich - materialnoprawną - należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna

i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2348/12). Sąd zaznaczył, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi

w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd wskazał, że nie można uznać za zasadne stanowisko Wojewody, że każde naruszenie, jak i wszelkie wątpliwości co do legalności planu miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. A wręcz przeciwnie, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r. w sprawie II OSK 2345/14, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego studium lub planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do stwierdzania nieważności aktu prawa miejscowego, jeżeli stosując powszechnie uznane metody wykładni oraz reguły inferencyjne możliwe jest ustalenie prawidłowego, zgodnego z aktami wyższego rzędu, znaczenia kontrolowanego przepisu.

Odnosząc się do żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, z tego powodu, iż uchwała ta "w żadnej mierze nie realizuje celu wskazanego" w ustawie

z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Sąd wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), opartym na zasadzie legalizmu (art. 7 Konstytucyjni RP) oraz uznającym zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 16 i art. 164 - 165 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podważanie ważności aktu prawa miejscowego w oparciu o to, że zdaniem organu administracji rządowej dany akt "nie realizuje celu ustawy". Ponadto, kontrola legalności planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., następuje poprzez ocenę danej uchwały w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia (por. np. W. Jaroszyński, w: Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. R. Hausera praz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, teza 16 do art. 91). W niniejszej sprawie chodzi o uchwałę podjętą w dniu [...] czerwca 2014 r., czyli w okresie, kiedy nie obowiązywała powołana wyżej ustawa. Problematykę zmiany stanu prawnego po uchwaleniu planu miejscowego reguluje, jako zasadę ogólną, art. 33 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W orzecznictwie wyjaśniono przy tym, że w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności nie jest stwierdzanie nieważności planu, ale wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych (por. np. wyrok NSA z 15 września 2016 r., II OSK 3071/14, CBOSA). Ponadto zagadnienie wpływu ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych na obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy plany miejscowe, reguluje wprost art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Przepis ten w sposób jednoznaczny rozstrzyga zagadnienie podniesione w piśmie Wojewody z 15 stycznia 2018 r. Przepis ten wyłącza również (jako lex specialis) przewidziany w art. 33 u.p.z.p. obowiązek dostosowania postanowień uchwały do zmienionego przez ustawę z 20 maja 2016 r. stanu prawnego.

Odnosząc się do poszczególnych kwestionowanych zapisów planu Sąd, mając na uwadze powołany przepis art. 190 p.p.s.a. i wiążącą ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść § 9 zaskarżonego planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy, i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej spełnia wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Sąd Naczelny uznał powyższą regulację planu za wystarczającą gdyż, jak podniósł, jej celem było wskazanie jedynie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, poza którymi jako dopuszczalną zabudowę przewidział także urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowę zagrodową oraz gospodarczą związaną z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Przy czym, w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, ustalono w § 12 ust. 2 pkt 3 planu dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju zabudowy na terenach mających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenów.

Podobnie nie zachodzi żadna sprzeczność pomiędzy przepisem § 10 ust. 12 pkt 2 lit. c tiret 3 planu a rysunkiem planu, gdyż z użycia w nim słowa "droga"

w liczbie mnogiej nie wynika, że przewidziano inne drogi niż te narysowane w części graficznej planu.

Niezasadny jest zarzut, że w planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 10 ust. 7 pkt 6) bez wydzielenia terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia. Brak jest regulacji prawnej,

z której wyraźnie wynikałby taki obowiązek.

Sąd - za Naczelnym Sądem Administracyjnym - nie dopatrzył się także naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez fakt, iż na rysunku planu wskazano linie zabudowy jedynie wzdłuż drogi, choć z literalnego odczytania art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że wskazane w tym przepisie elementy planu miejscowego są obowiązkowe. NSA uznał jednak, iż nie można tego przepisu rozumieć dosłownie i w oderwaniu od konkretnej treści planu, tym bardziej w badanych okolicznościach, kiedy trudno sobie wyobrazić jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową.

W ocenie Sądu także zgodny z prawem jest § 12 ust. 2 pkt 3 planu, zgodnie

z którym "dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej związanej

z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Bulkowo na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu" ponieważ nie ma żadnych przeszkód prawnych do tego, aby podobne kryterium, jak wskazane w przepisie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (odstępstwo od wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) znalazło się także w postanowieniu planu miejscowego.

Sąd wskazał natomiast, że wykonując zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadził analizę pozostałych zarzutów skargi. Odnosząc się do treści § 3 ust. 3 planu uznał, że nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zakresem oznaczeń graficznych z części tekstowej planu a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Wymienione w legendzie oznaczenia wynikają z postanowień planu (innych niż § 3 ust. 3) i stanowią jej treść normatywną. Sam fakt niewymienienia ich w § 3 ust. 3 części tekstowej nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Rysunek jest wizualizacją całej części tekstowej, a nie jedynie § 3. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia. Wobec powyższego Sąd nie dopatrzył się konieczności wyeliminowania § 3 ust. 3 planu. Zgodnie z jego brzmieniem "na rysunku planu następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu: 1) granice obszaru objętego ustaleniami planu, 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, 3) przeznaczenie terenu, 4) granice terenów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów: - stanowiska archeologiczne, 5) klasy techniczne dróg.". W wiążącym Sąd wyroku sygn. akt II OSK 61/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nawet ewentualna niezgodność z prawem powołanego przepisu uchwały nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu miejscowego. I choć Naczelny Sąd Administracyjny zauważa pewne wewnętrzne sprzeczności postanowień badanego planu miejscowego to przede wszystkim, powinny być one usuwane w drodze wykładni jego przepisów. Wbrew zatem stanowisku Wojewody, NSA nie przesądził o konieczności stwierdzenia nieważności ustaleń § 3 ust. 3 planu, a jedynie pozostawił Sądowi do oceny kwestię ewentualnego stwierdzenia jego nieważności. Odnosząc się zatem do podniesionego zarzutu, w ocenie Sądu wskazane wątpliwości winny zostać usunięte nie w drodze wyeliminowania § 3 ust. 3 planu, ale w drodze jego wykładni, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie stanowi nadmiernej ingerencji w tekst zaskarżonego planu miejscowego powodującej jego nieczytelność. Sąd przypomniał, że zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powołanym wyroku zapadłym w sprawie niniejszej, niezależnie od treści tego przepisu, także zaznaczone na rysunku planu miejscowego granice obszaru objętego planem, linie rozgraniczające tereny

o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg mają znaczenie normatywne i stanowią wraz

z odpowiednimi przepisami części tekstowej planu, w których są wspomniane, źródło obowiązujących norm prawa miejscowego.

Organ nadzoru we wniesionej skardze podniósł także, iż Rada Gminy nie uzyskała zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stanowi ewidentne naruszenie prawa. Jednakże zdaniem Sądu, mając na uwadze wyrażone przez NSA stanowisko w przywołanym wyroku sygn. akt II OSK 2884/16,

w tożsamych okolicznościach, w rozpoznawanej sprawie nie istniała konieczność uzyskania takiej zgody właściwego ministra w zakresie zmiany przeznaczenia tych gruntów w odniesieniu do linii energetycznych oraz dróg dojazdowych (tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej - § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały - odnośnie terenów R i § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały - odnośnie terenów oznacz. R1 i, § 14 ust. 2 uchwały - odnośnie terenów PU i § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały - odnośnie terenów Z). Lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów, ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1432/09, NSA stwierdził, że: "ustawienie słupa

i ułożenie w ziemi kabla nie spowoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, skoro zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączeniem gruntów z produkcji jest rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Podobnie w wyroku z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08, NSA przyjął, że "(...) ewentualna lokalizacja na terenach otwartych ZO urządzeń i sieci infrastruktury technicznej o znaczeniu lokalnym nie spowoduje zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zwłaszcza jeżeli sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi". Kwestię charakteru gruntów leśnych,

w omawianym kontekście, expressis verbis rozstrzyga art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, zgodnie którym (pkt 2) lasem są tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie też z definicją lasu teren pozbawiony zalesienia, ale nadal przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną pozostaje gruntem leśnym. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Zdaniem Sądu należy przyjąć, że przewidziana w planie infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne.

Sąd również przywołał przeważające w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, zgodnie z którym definicja dróg dojazdowych obejmuje swoim zakresem drogi, które faktycznie spełniają także (poza innymi funkcjami komunikacyjnymi) funkcję dojazdową do gruntów rolnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę uznaje się, że w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia

z produkcji rolnej. Zatem wystarczy, że planowane drogi m.in. będą służyć za ciągi komunikacyjne użytkownikom gruntów rolnych lub leśnych, aby uznać je za drogi dojazdowe do tychże gruntów z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jeśli mamy do czynienia z gruntami rolnymi i leśnymi, to nie możemy mówić o zmianie ich przeznaczenia i konieczności dochowania procedury przewidującej uzyskanie zgody właściwego ministra.

Sąd wskazał również, że bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niezgodności uchwały ze studium, w tym niezgodności § 3 ust. 1 pkt 6 i w § 9 uchwały. Okoliczność, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bulkowo, uchwalonego przez Radę Gminy Bulkowo w dniu

[...] lutego 2012 r., uchwałą Nr [...] w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bulkowo, nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznych nie oznacza, że wyznaczenie takich obszarów nie jest możliwe w planie miejscowym. Definicję tych obszarów zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy odczytywać w powiązaniu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, wyznaczenie takiego obszaru w studium determinuje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie studium, ale nie oznacza, że studium zakazuje lokalizowania takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, określenie przestrzeni publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy obszar przestrzeni publicznej nie został określony w studium. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem w sytuacji,

w której w studium nie wyklucza się ustalenia obszarów przestrzeni publicznej na danym terenie (a z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie), to ustalenie takich obszarów (w zaskarżonej uchwale chodzi zresztą o drogi dojazdowe KDD - § 9 ust.1 pkt 1 planu), nie można mówić o sprzeczności ze studium. Odrębną kwestią jest celowość takiego rozwiązania planistycznego, ale zagadnienie to wykracza poza kontrolę aktu prawnego wykonywana wyłącznie pod kątem legalności. Bezzasadne są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące sprzeczności uchwały ze studium, sformułowane zresztą w sposób niestanowczy przez Wojewodę (na s. 25 skargi Wojewoda stwierdził, że "kwestię powyższą pozostawia się jednak do uznania Sądu"). Zdaniem Sądu ocena, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (art. 9 ust. 4 i oraz 20 ust. 1 u.p.z.p.) musi być dokonana przy uwzględnieniu charakteru studium i różnic występującymi pomiędzy tym aktem a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz

w przeznaczeniu terenów. Zatem nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami

o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. W ocenie Sądu, należy mieć na uwadze różnice skali, w jakiej jest sporządzane studium (§ 5 ust.

1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) oraz plan miejscowy (art. 16 ust.

1 u.p.z.p.), a także, że podstawowy kierunek zmian określony w studium dla obszaru objętego Planem Miejscowym został zachowany, tj. zlokalizowano na nim elektrownię wiatrową. Nadto określono, jak wskazał w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku NSA, również strefę ochronną, przy czym już w studium podkreślono, że rysunek w studium co do granic strefy ma charakter tylko orientacyjny (studium sporządzono w skali 1:20 000). W obrębie strefy ochronnej znajdują się tereny R1

i R2, co do których w planie (§ 12 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej), zaś jako funkcję uzupełniającą przyjęto zabudowę gospodarczą związaną z zabudową zagrodową

i obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze, oraz zabudowa usługowa związana z obsługą rolnictwa, eksploatacja kopalin ograniczone tylko do terenów oznaczonych R2. Co więcej, w § 12 ust. 2 pkt 1 uchwały wprowadzono zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Zdaniem Sądu uchwała, wbrew stanowisku Wojewody, nie narusza zatem przewidzianego na s. 21 studium zakazu zabudowy mieszkaniowej w strefie ochronnej. Jeżeli chodzi o tereny R (zgodnie z rysunkiem planu są to tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową), zaś w planie miejscowym (§ 11 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową, zaś jako funkcję uzupełniającą: zabudowa gospodarcza związana z zabudową zagrodową, zabudowa obsługi produkcji

w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze, zabudowa usługowa w zakresie usług związanych z obsługą rolnictwa, eksploatacja kopalin, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Takie przeznaczenie terenu odpowiada kierunkom zmian dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej.

Z kolei obszar trwałych użytków zielonych został ujęty w planie miejscowym

w ramach terenu Z, na których terenach obowiązuje m. in. zakaz zabudowy (§ 15 ust. 2 pkt 1 uchwały).

W ocenie Sądu - mając na uwadze, akcentowany przez NSA, postulat rozwiązywania wątpliwości co do treści planu poprzez wykładnię, a nie w pierwszej kolejności poprzez stwierdzanie nieważności planu miejscowego - Sąd przyjął, że nie ma racji Wojewoda, że plan dopuszcza na terenie R zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co ma naruszać ustalenia studium zawarte na s. 24. Postanowienie

§ 12 ust. 2 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym na terenie R obowiązuje zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2 należy odczytywać przez pryzmat § 12 ust.

1 oraz części graficznej Uchwały. Teren ten nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Co ważniejsze, NSA w wyroku w sprawie

II OSK 2896/15, w następujący sposób zinterpretował postanowienia uchwały

w odniesieniu do dopuszczonej przez nią zabudowy (s. 9): "(...) dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury". Natomiast wspomniany zakaz z § 12 ust. 2 pkt 4 planu należy interpretować w ten sposób, że odnosi się on do lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w ramach zabudowy zagrodowej (obejmującej przecież budynki o rożnym przeznaczeniu). Ponadto postanowienia Studium, na które powołał się Wojewoda (s. 24 studium) nie wprowadzają zakazu zabudowy mieszkaniowej (inaczej niż w strefie ochronnej - s. 19), a dopuszczają m.in. gospodarstwa agroturystyczne, które są prowadzone właśnie w ramach zabudowy zagrodowej. Zarzuty wskazane w punkcie VIII skargi okazały się bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego określenia zasad i warunków scalania

i podziału terenów oznaczonych symbolem R, Sąd wskazał, że z przepisów planu nie wynika, aby Rada Gminy w odniesieniu do tychże gruntów zastosowała przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla nieruchomości położonych w planie miejscowym na terenach przeznaczonych na cele rolne i leśne nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zarówno scalania i podziału nieruchomości, jak też dotyczących podziału nieruchomości (z zastrzeżeniem wynikającym z art. 92 ust. 1), gdyż do gruntów tych znajduje zastosowanie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu

i wymianie gruntów. Przy czym przepisy tej ustawy w żadnej mierze nie określają zasad podziału takich nieruchomości, regulują one jedynie kwestie scalenia

i wymiany gruntów rolnych i leśnych. Podział ten dokonywany jest natomiast na podstawie przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego, poprzez sporządzenie stosownego operatu podziałowego, stanowiącego podstawę do wykazania przebiegu nowo określonych działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1139/11). Zatem określenie przez Radę Gminy szerokości frontu działki rolnej (min. 20 m.) nie jest równoznaczne z wkroczeniem w sferę uprawnień zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Przepis § 12 ust. 4 pkt 2 planu odnoszący się do minimalnej szerokości frontu działki mieści się zatem w granicach władztwa planistycznego.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisu § 14 ust. 2 planu dotyczącego zasad zagospodarowania terenu ZL. Punkt ten należy odczytywać łącznie z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi składającymi się na ust. 2. Przepis ten ma klarowną budowę, dwa pierwsze punkty wskazują, co jest dopuszczalne, punkt trzeci podkreśla, co jest zakazane, punkt 4 stanowi generalna zasadę.

W ocenie Sądu niezasadne jest także stanowisko organu nadzoru, iż określone w planie zagospodarowania przeznaczenie terenu musi być jednoznaczne, zaś wzajemnie wykluczające się przeznaczenia muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających. Organ planistyczny jednak powyższe stanowisko uwzględnił w postanowieniach planu (§11). Ustalone funkcje uzupełniające powyższych terenów są dopuszczalne, jako niesprzeczne z przeznaczeniem podstawowym i nie wymagają rozgraniczenia na rysunku. Ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenie. Nie wyklucza tego obowiązek określenia w nim linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przyjmuje się, że możliwe jest ustalenie kilku funkcji dla danego terenu, pod warunkiem, że nie różnią się one w sposób zasadniczy tj. nie wykluczają się wzajemnie, realizowanych osobno lub łącznie. Nie ma przy tym obowiązku rozgraniczania tych funkcji liniami rozgraniczającymi (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11). Nie ma potrzeby rozgraniczania funkcji podstawowej od uzupełniającej, gdyż dotyczą one tego samego terenu, a nie terenów znajdujących się obok. Zatem zarzuty skargi sformułowane w pkt IV również nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że nie zasługuje także na uwzględnienie stanowisko Wojewody, że Rada Gminy błędnie ustaliła wskaźniki zagospodarowania terenu nie

w odniesieniu do "działki budowlanej", lecz w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska". Sąd zwrócił uwagę na treść § 4 pkt 6 rozporządzenia, zgodnie z którym, ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania terenu określa się w stosunku do "powierzchni działki lub terenu". Nie może być zatem wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania odnośnika

w postaci "powierzchni wydzielonego terenu". Termin "powierzchni wydzielonego terenu" został użyty w planie, w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe oznaczonych Ew. W tym przypadku nie powinno budzić wątpliwości, że termin ten należy rozumieć, jako właśnie działkę budowlaną. Podobnie wskazał, iż termin "powierzchni siedliska" odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R, R1 oraz R2, czyli terenów o funkcji rolniczej. Żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska. Przyjmuje się natomiast za Sądem Najwyższym, że siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia z 13 czerwca 1984 r., Ill CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W związku z tym, że na gruntach rolnych nie można wznosić budowli oprócz zabudowy zagrodowej, to termin "działka budowlana" jest tym samym terminem nieadekwatnym. Sąd stwierdził - za NSA rozpoznającym ww. sprawę - odnośnie identycznego zapisu planu, iż "nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". Powyższe świadczy o tym, iż rada gminy ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W związku z powyższym, w przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w u.p.z.p., nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu.

Brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi (...)".

Podobnie za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące § 10 ust. 7 pkt

5 i 6 uchwały. Wojewoda zarzucił, że na mocy wskazanych powyżej jednostek redakcyjnych dopuszczona została, na całym obszarze objętym planem miejscowym, możliwość realizacji linii elektroenergetycznych: wysokiego, średniego napięcia

i niskiego napięcia, przy czym brak ich jakiegokolwiek rozmieszczenia w planie. Taka sytuacja ma naruszać, zdaniem Wojewody, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust.

2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), pozostawiając pełną dowolność w lokalizacji ww. linii. Sąd wskazał, że w wyroku o sygn. akt II OSK 61/17, wydanym w sprawie niniejszej, sformułowano ocenę prawną, że zaskarżony plan miejscowy kompleksowo i racjonalnie określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych. W związku bowiem

z wyznaczeniem miejsc rozmieszczenia elektrowni wiatrowych określa ich strefy ochronne i przewiduje na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne. NSA stwierdził ponadto, odnosząc się do ww. § 10 uchwały, że w tym przepisie zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ustalenia zawarte

w powołanym przepisie zaskarżonego planu są wystarczające, jeżeli się uwzględni, iż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury.

Sąd stwierdził, że w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem

i zobrazowaniem jej treści. Zatem, wskazanie dokładnej i konkretnej lokalizacji linii energetycznych na rysunku planu nie jest konieczne. Postanowienia planu zamieszczone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, czynią zadość obowiązkowi ustalenia i oznaczenia przeznaczenia terenów, określonemu

w przepisach u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA potwierdził powyższe podejście w odniesieniu do sytuacji, gdy plan przewiduje mieszane przeznaczenie terenów oraz nie wyznacza ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych (wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12). W świetle tego wyroku, dopuszczalne jest nawet niewskazanie precyzyjnej lokalizacji turbin, a za wystarczające uznano wskazanie przeznaczenia terenu pod takie zagospodarowanie. Jednocześnie Sąd podkreślił, że żaden przepis u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie projektu planu nie wskazuje na wymóg precyzyjnego ustalenia lokalizacji linii energetycznych w planie miejscowym. Co więcej, nałożenie takiego obowiązku na władze gminy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza we władztwo planistyczne gminy. Sąd tym samym podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznych postanowień uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie. Uzupełniająco dodał, że również z powołanego przez Wojewodę § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie wynikają obowiązki dla organu gminy w postaci określenia w planie miejscowym dokładnego przebiegu linii energetycznych (przepis ten dotyczy wznoszenia budynków w procesie budowlanym - zob. § 2 ust. 1 tego rozporządzenia). Inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę, w tym linii energetycznych, tylko jeżeli będzie to zgodne z przeznaczeniem danego terenu z planem. Wskazuje on rodzaj zabudowy dopuszczalnej na danym terenie, a nie konkretną inwestycję mogącą być na nim zlokalizowaną. Taka konkretyzacja następuje na kolejnym etapie inwestycyjnym tj. w fazie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem wymóg precyzyjnego określenia usytuowania linii energetycznych w rysunku planu narusza zakres władztwa planistycznego gminy.

Zaskarżony plan w § 7 ust. 2 pkt 2 nakazuje wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów leśnych w zagospodarowaniu. Z uwagi na, jak to wyraźnie wskazano w treści planu, "drobne" obszary leśne, niecelowym było rozgraniczanie ich na rysunku planu, gdyż byłoby to zupełnie nieczytelne. Wprost obowiązująca regulacja załącznika graficznego jest dopełnieniem regulacji zawartej w części opisowej, a nie jej wykładnią. Dopełnienie to może oznaczać łączne spełnianie przesłanek przepisu zawartego w części opisowej planu z przesłanką wskazaną

w załączniku graficznym. Skoro rysunek stanowi jedynie dopełnienie części tekstowej i może zawierać też treści, które z pewnych względów nie mogły znaleźć się w części tekstowej, to per analogia można wnosić, że nie wszystko z części tekstowej musi pojawić się w załączniku graficznym. Rysunek planu powinien być czytelny i co do zasady dawać generalny obraz zasad zagospodarowania. Ich szczegółowe zasady zawiera część tekstowa. Obie części czytane łącznie dają dopiero pełny obraz intencji przestrzennych organu planistycznego.

Również za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi, iż w planie wadliwie ustalono jedynie maksymalną wysokość elektrowni wiatrowych na poziomie 175 m (§ 11 ust. 3 pkt 2 planu). W odniesieniu do pozostałych budowli wskazano, że ich wysokość będzie wynikać z wymagań technologii. Zasady kształtowania zabudowy na terenach oznaczonych jako Ew należy odczytywać jako całość z uwzględnieniem także uwarunkowań technologicznych instalacji takich, jak elektrownie wiatrowe. Faktem notoryjnym jest, że działki, na których posadowione są elektrownie wiatrowe oraz działki okoliczne są użytkowane, co do zasady, rolniczo. Nie mogą też być na nich posadowione inne budowle oprócz, w praktyce, urządzeń infrastruktury technicznej,

a te nigdy nie osiągają wysokości wyższej niż kilka metrów. Stąd wysokość maksymalna określona dla elektrowni wiatrowej jest też jednocześnie maksymalną wysokością zabudowy terenu oznaczonego w planie jako Ew i tym samym spełnia wymagania wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu nie podlegał także uwzględnieniu zarzut skargi w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)" zawartego ww. § 10 ust. 3 pkt 1 planu. Wojewoda wskazał, że istnieje sprzeczność ustaleń planu w stwierdzeniach, że maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej liczona jest od jej podstawy,

a maksymalna wysokość innych budowli od istniejącego poziomu terenu (§ 4 pkt 11 Uchwały). Pogląd ten jest nieuzasadniony. Po pierwsze nie ma przepisu, który nakazywałby ustalanie wysokości wszystkich budowli w ten sam sposób. Takie uregulowanie tej kwestii mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Trudno także przyjąć, że wszystkie budowle należy mierzyć od ich podstawy, gdyż istnienie podstawy jest charakterystyczne właśnie dla budowli jakimi są elektrownie wiatrowe. Powszechne zaś i właściwe jest mierzenie budowli o innym charakterze od poziomu terenu. Nie ma tu zatem mowy o sprzeczności postanowień planu. Taki też pogląd NSA wyraził w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznego § 11 ust. 3 lit. a uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu skargi polegającego na nieuprawnionym powtórzeniu przepisu ustawy w uchwale, Sąd wskazał, że w istocie w judykaturze panuje ugruntowany pogląd, iż rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną

w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jednakże, jak wskazał NSA w swoim wyroku w sprawie II OSK 2884/16, zakaz powtarzania określony w tym przepisie nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Natomiast powtórzenia dokonywane w przedmiotowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji. Uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności.

W planie zdefiniowano m.in. kwestionowane "pojęcia przepisów odrębnych

i szczególnych" (§ 4 pkt 2 Uchwały), elektrowni wiatrowej (§ 4 pkt 6 Uchwały), oraz "farmy wiatrowej" (§ 4 pkt 7 Uchwały). Oczywistym jest, że nie można tworzyć własnej definicji, zawierając w niej elementy wyraźnie odmienne od tych zawartych

w definicji umieszczonej w rozporządzeniu, czy też w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. A zatem, dopóki definicja użyta w planie miejscowym mieści się w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących. Odnosząc się zaś do powyższego można przywołać np. definicję "farmy wiatrowej" umieszczoną

w zaskarżonym planie (§ 4 pkt 7 uchwały), która zawiera się w definicji

z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie.

Zdaniem Sądu, nie jest również zasadny zarzut dotyczący § 6 ust. 1 pkt

6 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych ustaleń planu miejscowego co do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, na terenie objętym uchwałą obowiązuje utrzymywanie obiektów oraz stosownego do funkcji obiektu zagospodarowania działki we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Wojewoda zarzucił, że regulacja ta związana jest z eksploatacją zrealizowanej inwestycji i wynika m.in. z regulacji zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, brak jest jednak podstaw do stwierdzania nieważności powołanego przepisu uchwały, gdyż stanowi li tylko przypomnienie o obowiązkach użytkownika nieruchomości wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i służy ochronie ładu przestrzennego. Norma ta koresponduje z regulacjami zawartymi m. in. w prawie budowlanym i nie jest w żaden sposób z nimi sprzeczna. Odgrywa ona również istotną rolę informacyjną i wychowawczą w sferze ochrony ładu przestrzennego. Te same argumenty, które powołano wyżej w odniesieniu do § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały, przemawiają za nie stwierdzaniem nieważności § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych zasad ochrony

i kształtowania ładu przestrzennego, obowiązuje odpowiednie zabezpieczenie obiektu elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi przed dostępem osób postronnych.

Sąd nie podzielił także zarzutów Wojewody co do § 7 ust. 1 pkt 8 lit.

b planu. Zgodnie z tym przepisem, w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze

i krajobraz ustala się przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienia fundamentu obiektu. Zdaniem Wojewody, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tego postanowienia Uchwały, albowiem nakładanie na inwestora obowiązku wykonania stosownych badań gruntu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zostało już uregulowane przepisem art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, z kolei zaś m.in. w art. 32 ust. 1-3 ww. ustawy, uregulowane zostały kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Jednak przepis ten w istocie tylko potwierdza ogólny obowiązek przeprowadzenia badań geotechnicznych terenu, na którym ma być posadowiony fundament elektrowni wiatrowej. Tego typu obiekt zaliczony jest bowiem do obiektów budowalnych trzeciej kategorii geotechnicznej w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U.

z 2012 r., Nr 463). Wprowadzenie tego postanowienia koresponduje również

z powołanym wyżej art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., ma bowiem na celu ochronę,

w ramach planowania przestrzennego, bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W tym samym kontekście Sąd rozważył zasadność zarzutu dotyczącego

§ 7 ust. 1 pkt 8 lit. g, zgodnie z którym ustala się "stosowanie najlepszych dostępnych technik przy realizacji inwestycji", w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz. Zdaniem Wojewody, ustalenia te nie zawierają jakiejkolwiek normy prawnej i zostały sformułowane bez wyraźnego umocowania prawnego wynikającego z art. 15 u.p.z.p. Z zarzutem tym Sąd nie się zgodził. Jak wskazał NSA w wyroku w sprawie II OSK 2884/16, na gruncie identycznego postanowienia zawartego w kontrolowanym w tamtej sprawie planie miejscowym, pojęcie najlepszych dostępnych technik jest pojęciem ustawowym określonym w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."). Najlepsze dostępne techniki (tzw. BAT - "Best Available Technique" art. 2 pkt 11 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli), to najefektywniejszy i najbardziej nowoczesny stopień rozwoju danej działalności i metod jej prowadzenia, wskazujący na praktyczną możliwość zastosowania danych technik do zapewnienia, co do zasady podstaw dla określania granicznych wartości emisji ustalonych w celu zapobiegania i - tam gdzie to nie jest w praktyce możliwe - w celu generalnego obniżenia emisji (np. pola elektroenergetycznego) i jej oddziaływania na środowisko jako całość. Przepis art. 206 ust. 1 p.o.ś. określa, że minister właściwy do spraw środowiska gromadzi informacje o Najlepszych Dostępnych Technikach

i rozpowszechnia je. Zgodnie z tym przepisem wymogi BAT znajdują się na stronie ministerstwa środowiska. Najlepsze dostępne techniki mają bezpośrednie zastosowanie do instalacji wymagających tzw. pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 p.o.ś. Zalecenie stosowania BAT jest przyjmowane w planach zagospodarowania przestrzennego i ma na celu generalnie wymuszenie na inwestorach stosowania na terenie objętym planem, przy budowie oraz eksploatacji instalacji (nie tylko tych wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego), takich technik, które w jak największym stopniu chronić będą środowisko. Taki cel jest jak najbardziej zgodny z dyrektywą wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., nakazującą w planie określać zasady ochrony środowiska, a które zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia mają przybierać postać m.in. nakazów wynikających z potrzeb ochrony środowiska określonych w p.o.ś.

Sąd nie stwierdził również istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...)". Przepis ten ma następujące brzmienie: "zaopatrzenie w energię elektryczną turbin wiatrowych z sieci elektroenergetycznej

z zachowaniem następujących warunków: 1) zabezpieczenie zapotrzebowania mocy elektrycznej dla elektrowni wiatrowej według bilansu zapotrzebowania mocy zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny. Wojewoda zarzuca, że czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych

z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii,

w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Sąd stwierdził, że nie są to wystarczające powody do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały. Kwestionowany przepis potwierdza tylko ogólny obowiązek szczegółowo uregulowany przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U z 2007, Nr 93, poz. 623). Przepis ten nie wprowadza zatem nowych obowiązków nieznanych ustawie lub rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu.

Z tych samych powodów, zdaniem Sądu brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności § 10 ust. 7 pkt 7 ("w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy, potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców, wymagających zwiększonej pewności zasilania (...) realizować na podstawie odrębnych projektów (...)") i § 10 ust. 8 pkt 3 uchwały ("budowę i przebudowę sieci oraz budowę urządzeń elektromagnetycznych należy prowadzić na warunkach określonych w przepisach odbrębnych"). Podobnie nie znajduje uzasadnienia zarzut dotyczący § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały ("na terenach zmeliorowanych wykonać projekt techniczny przebudowy sieci drenarskiej przed realizacją inwestycji"), na co Sąd wskazywał powyżej.

Także Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących § 10 ust. 3 pkt 7 planu (dla przypomnienia, zgodnie z ww. orzeczeniem NSA II OSK 22/17 cały § 10 nie narusza prawa). Zgodnie z tym postanowieniem, dotyczącym zasad zagospodarowania terenu elektrowni wiatrowych (Ew 1 i Ew 2), obiekty o wysokości równej i większej od 50 m n.p.t. należy zgłaszać i uzgadniać z powołanymi do tego organami i instytucjami zgodnie z przepisami odrębnymi. Wojewoda zarzuca, że ustalony w § 10 ust. 3 pkt 7 uchwały, obowiązek zgłaszania i uzgadniania

z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m n.p.t. wynika z przepisów odrębnych (tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych - Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis uchwały nie wprowadza jakichkolwiek nowych lub sprzecznych z aktami wyższego rzędu obowiązków (zob. zwłaszcza § 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r.). Przepis ten li tylko informuje ogólnie o obowiązkach wynikających

z przepisów odrębnych dla danego rodzaju inwestycji budowlanych.

Sąd natomiast, badając z urzędu zaskarżoną uchwałę w pozostałym zakresie, nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

a/ art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), w związku z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię,

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że uchwałę podjętą w dniu [...] czerwca 2014 r. Sąd rozpoznał stosując przepisy w brzmieniu

z dnia orzekania, zamiast zastosować przepisy obowiązuje w dniu podjęcia uchwały;

b/ art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że tylko istotne naruszenie prawa skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności w sprawie planu miejscowego;

c/ art. 15 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 i 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku z uznaniem przez Sąd I instancji, iż ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2; § 4 pkt 7; § 6 ust. 1 pkt 6; § 6 ust. 1 pkt 7; § 7 ust.

1 pkt 8 lit. b; § 10 ust. pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 7; § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały; § 10 ust. 11 pkt 2; § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały stanowić mogą ustalenia planu, które nie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot ustaleń planu miejscowego oraz nie naruszają przepisów odrębnych;

d/ art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) oraz art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy

z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788 z późn. zm.), poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania, w związku

z uznaniem przez Sąd I instancji, że ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d; § 10 ust. 1 pkt 1; § 10 ust. 7 pkt 6; § 12 ust. 1 pkt 2; § 12 ust. 2 pkt 5; § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b; § 13 ust. 2 pkt 3; § 13 ust. 2 pkt 7; § 14 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 1 i 3 uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, przedsięwzięć drogowych na terenach: R, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i gruntach leśnych (ZL);

e/ art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do niewłaściwego ich zastosowania poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bulkowo, uchwalonego przez Radę Gminy Bulkowo w dniu

[...] lutego 2012 r., uchwałą Nr [...] w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bulkowo, w zakresie ustaleń,

o których mowa w dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w: § 3 ust. 1 pkt

6 i § 9 uchwały oraz w zakresie, w jakim plan dopuszcza do realizacji zabudowy kubaturowej na gruntach rolnych klasy III;

f/ art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w związku z art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) oraz § 3 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o której mowa w § 12 ust. 2 pkt 4 uchwały oraz na rysunku planu, uznana została za budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej, co oznacza, iż stanowi ona teren rolniczy;

g/ art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu musi być jednoznacznie określone, zaś wzajemnie wykluczające się przeznaczenia muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających, co skutkowało oddaleniem zarzutów organu nadzoru;

h/ art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 9 i 10 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 10 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały;

i/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku

z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 11 ust. 3 pkt 1 i § 4 pkt 11 uchwały;

j/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku

z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do ustaleń zawartych w § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały;

k/ art. 2 pkt 12, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię

a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że ustalenia, o których mowa w: § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)", § 11 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"; § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały; § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)", § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)", § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)";

l/ art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię;

m/ art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do uznania, iż część ustaleń o charakterze warunkowym nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego w stopniu wskazującym na konieczność stwierdzenia ich nieważności;

n/ art. 101 ust. 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt

8 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną ich wykładnię, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym ich zastosowaniem, w odniesieniu do ustaleń: § 12 ust. 4 uchwały i § 13 ust. 4 uchwały poprzez ich niezastosowanie;

o/ art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz

§ 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko i wyłącznie w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń;

p/ art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 31 i art. 36 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187

z późn. zm.) i art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię, prowadzącą do uznania, że ustalenia zawarte w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały nie naruszają ww. przepisów;

q/ art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów dopuszczeń i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko i wyłącznie w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń.

2. zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188

z późn. zm.) oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do braku stwierdzenia nieważności części uchwały, o której mowa w pkt III niniejszej skargi;

b/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie jako kryterium oceny kryteriów pozaprawnych, w tym dotyczących zastosowania terminologii i definicji własnych w miejsce jednoznacznych definicji ustawowych;

c/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo

o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zbadania we własnym zakresie i uzasadnienia odnoszącego się do badanej uchwały, a użycie w ich miejsce orzeczenia zapadłego w innej sprawie, pomiędzy innym stronami oraz w odniesieniu do innego aktu prawa miejscowego, konsumującego ustalenia faktyczne na konkretnym terenie;

d/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 190 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wyroku NSA w sprawie II OSK 61/17 w zakresie ponownej oceny wszystkich zarzutów złożonych przez organ nadzoru wraz z ich pełnym wyjaśnieniem, z uwzględnieniem wykładni prawa, która dokonana została jedynie w odniesieniu do ustaleń § 3 ust.

3 i § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały;

e/ art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, polegającego na niepełnym odniesieniu się do zarzutów skargi zwykłej oraz braku samodzielnej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały;

f/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju

sądów administracyjnych w związku z art. 190 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wyroku NSA w sprawie II OSK 61/17 i oddalenie skargi w zakresie zarzutów wojewody dotyczących konieczności uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia oraz naruszeń studium, które nie były przedmiotem postępowania kasacyjnego a zostały merytorycznie rozstrzygnięte w wyroku IV SA/Wa 2153/14.

3.Wskazując na powyższe, na podstawie: art. 181 § 1, art. 176 § 2, art. 188, art. 185 § 1 i art. 203 ustawy p.p.s.a. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł

o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2925/17 z 5 lutego 2018 r., w całości i stwierdzenie nieważności uchwały, na zasadzie określonej w art. 188 ustawy p.p.s.a., w zakresie:

- § 4 pkt 2 uchwały;

- § 4 pkt 7 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 6 uchwały;

- § 6 ust. 1 pkt 7 uchwały;

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1;

- § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych R, R1, R2, Z i ZL;

- § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b uchwały;

- § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały;

- § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) (m.in. Wojewódzki Konserwatorem Zabytków wyda szczegółowe warunki dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określi zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi) (...)",

- § 9 uchwały;

- § 10 ust. 7 pkt 1 uchwały;

- § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały,

- § 10 ust. 7 pkt 7 uchwały;

- § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały;

- § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały;

- § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały;

- § 10 ust. 1 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) lub poza liniami rozgraniczającymi dróg, przy zachowaniu przepisów szczególnych (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III i leśnych, w ramach jednostek terenowych R, R1, R2, Z i ZL;

- § 10 ust. 7 pkt 6 uchwały;

- § 11 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

- § 11 ust. 2 pkt 6 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

- § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały;

- § 12 ust. 1 pkt 2 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), obiekty i urządzenia infrastruktury i komunikacyjnej(...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III,

w ramach jednostek terenowych R;

- § 12 ust. 2 pkt 5 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R;

- § 12 ust. 2 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 12 ust. 2 pkt 13 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 12 ust. 4 pkt 2 uchwały;

- § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III,

w ramach jednostek terenowych R1 i R2;

- § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...), za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1;

- § 13 ust. 2 pkt 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 13 ust. 2 pkt 5 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)";

- § 13 ust. 2 pkt 7 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych R1 i R2;

- § 13 ust. 4 uchwały;

- § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały;

- § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały;

- § 15 ust. 2 pkt 1 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...)";

- § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały, w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III, w ramach jednostek terenowych Z.

- części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej",

- części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim dopuszcza do realizacji zabudowy kubaturowej na terenach gruntów rolnych klasy III.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie opcjonalnie, w przypadku oddalenia wniosku, o którym mowa w pkt 2, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2925/17 z 5 lutego 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał, że Sąd I instancji uznał, że dla oceny skutków prawnych wadliwych ustaleń, kluczowe znaczenie ma ustawa z 9 października 2015 r. o rewitalizacji, na mocy której dokonano zmiany brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że obecnie jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Tymczasem w dacie podjęcia uchwały, art. 28 ust.

1 u.p.z.p. stanowił, że każde naruszenie zasad sporządzania planu wywoływało skutek w postaci jego nieważności (w części, bądź w całości), a więc brak było podstaw prawnych do kwalifikacji istotności takiego naruszenia, co oznacza, że

w stanie faktycznym sprawy, Sąd I instancji zastosował błędną wykładnię ww. przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego jego zastosowania. Sąd bez żadnych podstaw prawnych przyjął przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z daty orzekania w sprawie, zamiast przyjąć stan prawny obowiązujący w dacie podjętej uchwały. Sąd orzekając w sprawie nie wziął pod uwagę, że przepis art. 28 ust.

1 u.p.z.p. został zmieniony na mocy art. 41 pkt 5 ustawy o rewitalizacji, zmieniającej ustawę z dniem 18 listopada 2015 r., przy czym co istotne, w odniesieniu do tegoż przepisu ustawa o rewitalizacji nie zawarła jakichkolwiek norm intertemporalnych wskazujących w sposób jednoznaczny, jakie przepisy będą obowiązywały przy dokonywaniu oceny prawnej uchwał podjętych przed tą datą. Tymczasem powszechnie, zarówno w judykaturze, jak i doktrynie, przyjmuje się, że co do zasady stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie podjęcia uchwały (analogicznie w dacie podjęcia decyzji), o ile ustawodawca nie stanowi inaczej.

Sąd I instancji, orzekając w sprawie, nie tylko w sposób błędny zastosował wykładnię przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również w konsekwencji błędnej wykładni w sposób niewłaściwy zastosował ww. przepis. Stosując nowe przepisy, które skutkowały oddaleniem skargi, Sąd wskazał, że kierował się m.in. koniecznością dokonywania stosownych interpretacji w celu sprecyzowania intencji prawodawcy lokalnego, co już samo w sobie oznacza, że szereg sprzecznych

i wzajemnie wykluczających się ustaleń w tej uchwale występuje.

Powyższe oznacza, również istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, bowiem zamiast stwierdzenia nieważności części uchwały, oddalono w całości skargę wojewody, co w przedmiotowym przypadku wprost oznacza naruszenie: art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, iż 12 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2153/14, to należy mieć na względzie, że Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany winien być wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wynika wprost z art. 190 ustawy p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zakres dokonanej przez NSA wykładni prawa zastosowanej w wyroku z 12 września 2017 r., w sprawie sygn. akt II OSK 61/17 w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych, a także wszelkie rozstrzygnięcia, które zapadły w sprawie w tym

w uchylonym wyroku Sądu I instancji, a które nie były podważane w ramach postępowania kasacyjnego, a tym samym rozpatrywane przez Sąd II instancji.

W żadnej mierze Sąd I instancji nie związany jest orzeczeniem zapadłym w innej sprawie, bez względu na fakt podzielenia danych argumentów. Konstytucyjne prawo do sądu oznacza, w związku z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo

o ustrojów sądów administracyjnych, iż jedynym kryterium branym pod uwagę przy orzekaniu w sprawie jest kryterium zgodności z prawem. Tymczasem orzekając

w sprawie Sąd I instancji zamiast we własnym zakresie dokonać całkowitej oceny prawnej podjętej uchwały, do czego został zobowiązany wyrokiem NSA w sprawie II OSK 22/17, w odniesieniu do wszystkich zarzutów skargi zwykłej, odwołał się wprost do wyroku NSA w sprawie sygn. akt II OSK 2884/16, tj. w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bodzanów, przepisując wprost ten wyrok i uznając go za własny, bez zważenia na jakiekolwiek argumenty skarżącego.

Ponadto z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji oddalając skargę Wojewody Mazowieckiego w części, przyjął zasadę rei iudicatae, podczas gdy

z istoty powagi rzeczy osądzonej wynika, iż dotyczy ona jedynie orzeczeń wydanych pomiędzy tymi sami stronami postępowania i dotyczącymi tego samego zagadnienia. Stanowisko to expressis verbis wynika z przepisu art. 170 i art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., przy czym w przedmiotowej sprawie przepis ten nie może mieć zastosowania bowiem w odniesieniu do ww. uchwały poza rozpoznawaną skargą żadna sprawa nie toczy się, jak i nie toczyła się wcześniej, co wyklucza jej prawomocne osądzenie.

Z całą pewnością Sąd I instancji nie może być również związany wyrokiem w sprawie II OSK 22/17 bowiem dotyczył on innej uchwały Rady Gminy Bulkowo.

Z przedstawionych powyżej okoliczności sprawy wynika zatem, że NSA zobowiązał Sąd I instancji do ponownej oceny wszystkich zarzutów złożonych przez organ nadzoru, z wyłączeniem tych które zostały ocenione pierwotnie przez WSA i nie były kwestionowane na etapie postępowania kasacyjnego, wraz z ich pełnym wyjaśnieniem przesądzając przy tym kwestię dotyczącą sprzecznych ustaleń zawartych pomiędzy częścią tekstową i graficzną w odniesieniu do uznania za element informacyjny planu miejscowego nieprzekraczalnej linii zabudowy. Powyższe oznacza, że NSA dokonał wykładni jedynie ustaleń § 3 ust. 3 i § 11 ust.

2 pkt 3 uchwały.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, że zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p. Z wnioskiem tym korespondują rezultaty wykładni systemowej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wartości, w tym m.in.: - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1); - walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 2); - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3); - prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7).

Sąd I instancji w sposób błędny przeprowadził wykładnię przepisów art. 15 u.p.z.p. i § 4 i 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które regulują szczegółowo wymagany zakresu ustaleń planu miejscowego, w związku z art. 2, 7, 87 i 94 Konstytucji RP, w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 4 pkt 2; § 4 pkt 7; § 6 ust. 1 pkt 6; § 6 ust. 1 pkt 7; § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b; § 10 ust. 7 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 7, § 10 ust. 8 pkt 4 uchwały; § 10 ust. 11 pkt 2 uchwały; § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały. Organ nadzoru wskazuje, że nałożone czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub dla zabudowy zagrodowej na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220 z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii, w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Skarżący wskazuje, że Sąd w tym zakresie nie dokonał żadnej oceny prawnej, bowiem nie dokonał jakiejkolwiek analizy przepisów regulujących kwestie związane z zaopatrzeniem w energię elektryczną. Tymczasem zasady kształtowania polityki energetycznej państwa, zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii, w tym ciepła, oraz działalności przedsiębiorstw energetycznych, a także organy właściwe w sprawach gospodarki paliwami i energią określa ustawa Prawo energetyczne. Z przepisów przedmiotowej ustawy nie wynika, żaden obowiązek określenia zabezpieczenia zapotrzebowania mocy elektrycznej dla elektrowni wiatrowej według bilansu zapotrzebowania mocy zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny.

Z kolei w ustaleniach § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały, obowiązek zgłaszania

i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej

i większej od 50 m n.p.t., podlega regulacjom przepisów odrębnych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.), określają, jakie przeszkody lotnicze i obiekty budowlane, podlegają zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego i do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym (§ 2 ust. 1 i ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 959 z późn. zm.), do kompetencji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy "uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych". W kontekście ustaleń poczynionych w § 11 ust. 3 pkt 7 uchwały, stosownie do ustaleń art. 87 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy Prawo lotnicze, wszelkie obiekty budowlane i obiekty naturalne stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych, zwane "przeszkodami lotniczymi", powinny być niezwłocznie zgłoszone Prezesowi Urzędu i oznakowane, przy czym obowiązek oznakowania i zgłoszenia tych przeszkód obciąża posiadacza nieruchomości, na której taka przeszkoda się znajduje, z wyłączeniem sytuacji, gdy obiekt budowlany lub obiekt naturalny stał się przeszkodą lotniczą w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska. Powyższe oznacza, że ww. ustalenia nie tylko wykraczają poza zakres regulacji przewidzianej dla planu miejscowego, ale również wprowadzają dodatkowe warunki i wymogi dla uczestników procesu inwestycyjnego, jak również modyfikują przepisy aktów wyższego rzędu, przy czym co istotne zmieniają one m.in. przepisy w zakresie zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu statków powietrznych.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że organy gminy nie zostały powołane do definiowania, a więc do precyzowania, a także modyfikowania pojęć oraz sformułowań zawartych w aktach wyższego rzędu. Jeżeli zatem ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązał organ wykonawczy gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z przepisami odrębnymi to tym samym zakres ustaleń planu miejscowego - obligatoryjny zawarty w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz fakultatywny zawarty w art. 15 ust. 3 winien pozostawać w zgodności z przepisami regulującymi poszczególne zagadnienia.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, winien być zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, że zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone, co jest sprzeczne z istotą tego aktu planistycznego, zgodnie z którą zawiera on normy bezwzględnie obowiązujące.

Rada Gminy Bulkowo zawarła ustalenia dotyczące lokalizowania m.in. planowanych przedsięwzięć infrastrukturalnych (sieci infrastruktury technicznej

i dróg) na całym obszarze objętym planem oraz dotyczące lokalizowania zabudowy na terenach oznaczonych symbolami Z i ZL. Z ustaleń: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 10 ust. 1 pkt 1, § 10 ust. 7 pkt 6, § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 2 pkt 5, § 13 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b, § 13 ust. 2 pkt 3, § 14 ust. 2 pkt 1 oraz § 15 ust. 2 pkt 4 uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg, na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach R, R1, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy III oraz na gruntach leśnych oznaczonych symbolem ZL. Ponadto z ustaleń § 14 ust. 2 pkt 3 uchwały wynika, że na terenach lasów ZL, dopuszczona została również zabudowa, z wyjątkiem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, niezwiązanej z gospodarką leśną. Tymczasem, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne klasy I - III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl ww. przepisów grunty rolne klasy I - III, wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, a grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałe grunty leśne - wymagają uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymóg uzyskania powyższych zgód, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg, na gruntach rolnych klasy III i na gruntach leśnych, wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze

i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu

z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji w wyniku, których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe. Również dopuszczenie lokalizacji zabudowy na gruntach rolnych klasy III i zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną na gruntach leśnych wymaga uzyskania od organu sporządzającego plan ww. zgód.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji dokonując oceny prawnej podjętej uchwały stwierdził, że ustalenia planu miejscowego nie naruszają ustaleń obowiązującego studium. Tymczasem w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że obowiązujące na terenie Gminy Bulkowo Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bulkowo sporządzone zostało w trybie stawy z 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) i zatwierdzone Uchwałą nr [...] Rady Gminy Bulkowo z [...] września 2002 r. Obowiązująca ówcześnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała wyznaczenia obszarów przestrzeni publicznych. Tego rodzaju regulacja wprowadzona została dopiero na mocy przepisów u.p.z.p. z dniem 11 lipca 2003 r. Na podstawie uchwały Nr [...] z [...] listopada 2010 r. Rada Gminy Bulkowo przystąpiła co prawda do sporządzenia zmiany obowiązującego od 2002 r. studium, jednakże zmiana ta dotyczyła jedynie przeznaczenia terenów pod lokalizację elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą, co wynika wprost z § 2 uchwały przystąpieniowej, jak również z samej uchwały uchwalającej zmianę studium (§ 1 ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy Bulkowo z [...] lutego 2012 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bulkowo). Wobec powyższego studium nie mogło określać obszarów przestrzeni publicznych, a tym samym Rada Gminy Bulkowo nie była uprawniona do dokonywania ustaleń, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 uchwały.

Sąd I instancji w sposób błędny dokonał wykładni art. 2 pkt 6 u.p.z.p. wskazując, że winien on być wykładany jedynie w kontekście art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Tymczasem stosownie do ustaleń art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary przestrzeni publicznej.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że zgodnie z załącznikiem do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Bulkowo, przestawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, cały obszar dla którego sporządzono plan miejscowy, to obszar na którym rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe wraz z orientacyjną strefą ochronną. Tymczasem strefa ochronna w przedmiotowym planie miejscowym, została zmniejszona (ograniczona do terenów Rl i R2), poza tą strefą zaś dopuszczono budynki mieszkalne nie tylko

w zabudowie zagrodowej, ale również, jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 11 ust. 2 pkt 4, jednostka terenowa R). Z powyższego wynika, iż przedmiotowy plan w powyższym zakresie narusza ustalenia studium.

Z kolei w ustaleniach zawartych w § 8 ust. 2 pkt 1 uchwały, odnoszące się do występującego w granicach przedmiotowego planu stanowiska archeologicznego,

w brzmieniu: " 8. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (...) 2. W obrębie działek, na których zlokalizowane są stanowiska archeologiczne obowiązuje: 1) wszelkie projektowane działania dotyczące zabudowy i zagospodarowania w/w działek muszą być prowadzone zgodnie z przepisami odrębnymi (m.in. Wojewódzki Konserwatorem Zabytków wyda szczegółowe warunki dopuszczenia realizacji inwestycji ze stanowiska konserwatorskiego oraz określi zakres niezbędnych do przeprowadzenia badań archeologicznych wyprzedzających przystąpienie do wykonania projektowanych inwestycji bądź nadzorów archeologicznych nad budowlanymi robotami ziemnymi)", naruszają zasady zobowiązujące do sporządzeniu planu miejscowego zgodnie

z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 15 u.p.z.p.

W powyższych ustaleniach uchwały, Rada Gminy Bulkowo wprowadziła ustalenia dotyczące działań związanych z zabytkami archeologicznymi, które zostały już uregulowane w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków

i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 z późn. zm.) i ustawy Prawo budowlane. W związku z przedstawionymi uregulowaniami organ nadzoru wskazuje, że w świetle art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, że z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wynika obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia, terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Ograniczenia władztwa planistycznego gminy nie mogą być dorozumiane, czy tworzone w wyniku interpretacji rozszerzającej. W tym kontekście, wykładnia wspomnianego art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, wszakże pod jednym warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają.

Skarżący kasacyjnie wskazuje, iż ocena uchwały winna być poczyniona

w kontekście naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w oparciu o naruszenie kompetencji organów. Jednakże naruszenia, o których mowa w skardze, mają charakter naruszeń istotnych, bowiem naruszają konkretne, przytoczone w części wstępnej skargi, przepisy prawa materialnego. Ponadto z uzasadniania wyroku Sądu I instancji wynika, że swoje orzeczenie wydał on w całości na podstawie jednego orzeczenia odnoszącego się do innej gminy, a więc zastosował prawo precedensu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Bulkowo reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz Gminy Bulkowo kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przedstawiła kontrargumentację względem zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.

W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładnia prawa", użyte w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć wąsko, tj. jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że Sąd

I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez NSA. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez NSA, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku podniesienia

w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07). Sąd I instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. również z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa, odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny. Podkreślić trzeba, że żadna z takich sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co oznacza, że Sąd

I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Nie można było też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Dodać należy, że z uwagi na art. 190 p.p.s.a., nie może budzić wątpliwości, iż obowiązkiem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy, a następnie ocenić zarzuty skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione.

Sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 61/17, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lipca 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2153/14. Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji musiał zatem mieć na względzie treść art. 190 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 61/17, Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie swoich rozważań wyraził ogólną dyrektywę wykładni wskazując, że zgadza się ze skarżącą kasacyjnie Radą Gminy, że tereny objęte planem są terenami rolnymi niezabudowanymi, a celem uchwalenia planu była właśnie lokalizacja farmy wiatrowej (cel zgodny z prawem). W piśmiennictwie wskazuje się, że racjonalna działalność prawodawcza opiera się na założeniu wartości celu. Zarówno ocena, jak i dyrektywa dotycząca celu może być uzasadniona przez odwołanie się do określonych założeń aksjologicznych. W tym sensie wybór celu jest zrelatywizowany systemowo. Wybór celów prawodawcy jest uzależniony od założeń aksjologicznych. Wyznaczają one wartościowanie prawodawcy w różnym stopniu, w zależności od charakteru celu np. ogólne cele prawodawstwa, cele jakiejś części systemu prawnego, aktu normatywnego, czy też jego części (zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź, Wydawnictwo Polskiej Akademii Nauk 1985, s. 141-142). Sąd II instancji w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 61/17 dokonał wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach N.

i G. wskazując na główny cel tej regulacji zrelatywizowany przez wartość

w postaci władztwa planistycznego gminy.

W powyższym wyroku NSA wskazał, że przepisy obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonego planu miejscowego nie wprowadzały zakazu uchwalenia planu miejscowego, którego celem byłoby jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych. Wręcz przeciwnie, z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) pośrednio wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie elektrowni wiatrowych. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi bowiem, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, to ich rozmieszczenie ustala się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, w drugim zaś, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu

i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zauważyć też należy, że w zaskarżonym planie miejscowym nie tylko wskazano miejsca usytuowania elektrowni wiatrowych, ale także określono ich strefy ochronne, w których przewidziano ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w tym ustalono zakazy zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (tereny oznaczone symbolami R1 i R2). Ponadto przewidziano takie elementy infrastruktury, jak drogi wewnętrzne (tereny oznaczone symbolami 1KDW i 2KDW, czy KDL).

Sąd I instancji kierując się taką dyrektywą wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach N. i G., przedstawioną przez NSA przeprowadził prawidłową kontrolę skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z wykładnią dokonaną przez NSA oraz znajduje potwierdzenie w przepisach ogólnych uchwały Nr [...] Rady Gminy Bulkowo z [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości R.. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 uchwały, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w gminie Bulkowo został uchwalony dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości R.. Taki cel uchwały został wyraźnie określony przez Radę Gminy Bulkowo. Sąd II instancji stwierdził, że jest to cel zgodny z prawem.

Dokonując wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

w pierwszej kolejności należy ustalić cele danej regulacji prawnej. Oznacza to, że należy dążyć do tego, aby poszczególnym przepisom nadać znaczenie, które będzie w największym stopniu odzwierciedlało cele regulacji prawnej. Wykładnia celowościowa może zatem służyć do zweryfikowania wykładni językowej

i systemowej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniając cechy prawa administracyjnego oraz jego funkcje i cele, wykładnia oparta wyłącznie na samym brzmieniu przepisów części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zawodna. Wykładnia celowościowa pozwala na szerokie rozumienie treści normatywnej planu. Dzięki temu uzupełnia ona wykładnię językową.

Podkreślić należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, które pozwala gminie decydować o stopniu szczegółowości pewnych postanowień planu. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Stąd też, jeżeli ogólny przepis planu nie uniemożliwia zagospodarowania danego terenu, to w oparciu o ten przepis, w procedurze uzyskiwania decyzji administracyjnych takich jak decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, czy też pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do uznania go za wadliwy. Według Sądu II instancji, nie wszystkie przepisy art. 15 ust. 2 u.p.z.p. należy odczytywać, jako źródło nakazu. Niektóre z nich mają charakter jedynie dopuszczający. Z postanowień art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., wykładanych razem z częścią wstępną wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Jednakże przepisu tego nie można odczytywać jako nakazu zamieszczenia w każdym planie, nawet takim, w którym przewidziano tereny pod zabudowę, także zakazów zabudowy.

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ w pkt 1 lit. q, zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 9, 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, 6 i 9 oraz § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z art. 28 ust.

1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że uchwała w sprawie planu miejscowego zamiast formułować jednoznaczne ustalenia, w formie nakazów, zakazów dopuszczeń i ograniczeń, może wprost naruszać ww. przepisy i podlegać wielokrotnym, często sprzecznym wzajemnie interpretacjom, tylko i wyłącznie w celu utrzymania w mocy wadliwych ustaleń.

W tym miejscu przypomnieć należy, że uchylając poprzednie rozstrzygnięcie Sądu I instancji, NSA wskazał, że zasadne są podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linię zabudowy.

W ocenie NSA w § 10 zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ustalenia zawarte

w powołanym przepisie zaskarżonego planu są wystarczające, jeżeli się uwzględni, iż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Zauważyć przy tym należy, że w odniesieniu do zabudowy zagrodowej ustalono w § 12 ust. 2 pkt 3 zaskarżonego planu dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju zabudowy na terenach mających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenów.

Nie należy utożsamiać zakazu naruszenia zasad sporządzania planu

z bezwzględną koniecznością zawarcia w planie wszystkich ustaleń przewidzianych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Obowiązek określony w tym przepisie nie jest absolutny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W konsekwencji niezamieszczenia w planie ustaleń w związku

z niezaistnieniem okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takich ustaleń nie będzie oznaczać naruszenia zasad sporządzania aktu planistycznego

i nie będzie skutkować nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2500/14).

Także zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie może zostać rozpatrzony z uwagi na sprzeczność z wykładnią dokonaną przez Sąd II instancji, który wprost stwierdził, że jeżeli chodzi o obowiązek określenia linii zabudowy na terenach, na których przewidziano zabudowę zagrodową, to w ocenie NSA nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fakt, iż na rysunku planu wskazano linie zabudowy jedynie wzdłuż drogi. Nie można np. przyjąć, że w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie obowiązkowo należy określić parametry wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Niezasadny jest również zarzut wskazany w pkt 1 lit. d skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisu art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ustalenia zawarte w: : § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d; § 10 ust. 1 pkt 1; § 10 ust. 7 pkt 6; § 12 ust. 1 pkt 2; § 12 ust. 2 pkt 5; § 13 ust. 1 pkt 2 lit. b; § 13 ust. 2 pkt 3; § 13 ust. 2 pkt 7; § 14 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz § 15 ust. 2 pkt 1 i 3 uchwały, które dopuszczają m.in. do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, przedsięwzięć drogowych oraz eksploatacji kopalin na terenach: R, R1, R2 i Z na gruntach rolnych klasy III i gruntach leśnych (ZL). Podkreślić należy przede wszystkim na specyfikę kontrolowanego planu miejscowego. Sąd I instancji słusznie wskazał, że lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów, ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Z kolei kwestię charakteru gruntów leśnych, w omawianym kontekście rozstrzyga art. 3 ustawy o lasach z 28 września 1991 r. W myśl art. 3 pkt 2 ustawy lasem są tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie też z definicją lasu teren pozbawiony zalesienia, ale nadal przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną pozostaje gruntem leśnym. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny.

Biorąc pod uwagę poczynione rozważania, należy przyjąć, że przewidziana

w planie infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne. Również nie istniał również obowiązek uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie pod drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych

i leśnych - gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Odnosząc się do argumentów zawartych na str. 29 i 32 skargi kasacyjnej wskazujących, że Rada Gminy w ramach ustaleń planu miejscowego nie jest uprawniona do stosowania powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawy np. w § 4 pkt 7 planu definiując pojęcie farmy wiatrowej to wskazać należy, że definicja farmy wiatrowej umieszczona w zaskarżonym planie zawiera się w definicji

z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie. Rozporządzenie określa ją, jako jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zatem czytając łącznie definicje elektrowni wiatrowej i farmy wiatrowej użyte w planie nie można mieć wątpliwości, że mamy do czynienia

z urządzeniem technicznym (budowla techniczna) wykorzystującym (przetwarzającym) energię wiatru w celu wytworzenia energii elektrycznej (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2884/16).

Ponadto wskazać należy, że zasadniczo akty prawa miejscowego nie powinny tworzyć definicji sprzecznych z już istniejącymi ustawowymi definicjami czy też

w znaczący sposób je modyfikować. Dopuszczalne jest jednak tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. Dopóki jednak definicja użyta w planie miejscowym mieści się

w definicji ustawowej - nie ma podstaw do uznania jej za wadliwą, a tym samym stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień planu do niej się odwołujących.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 lit. p skargi kasacyjnej wskazać należy, że Rada Gminy uznała, że wystarczające są istniejące regulacje ustawowe

w przedmiocie ochrony stanowisk archeologicznych i przyjęła je w planie jako zasady ochrony dziedzictwa kulturowego. Stąd odwołanie do przepisów odrębnych czyli ustawy o ochronie zabytków. Jedynie przykładowo w § 8 ust. 2 planu Rada Gminy wymieniła warunki dopuszczenia realizacji. Nie wykracza to jednak poza zakres działań wskazanych w art. 36 ustawy o ochronie zabytków. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że pozwolenia konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Pozwolenie to wydawane jest po to, aby określić warunki prowadzenia inwestycji w sposób, który zapewni ochronę zabytku. Nie bez znaczenia w tej kwestii jest również fakt, że przepis § 8 ust. 2 pkt 1 planu jest wynikiem wyraźnego wymogu stawianego planistom przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który od jego umieszczenia uzależnia pozytywne uzgodnienie planu zagospodarowania przestrzennego (po. Wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2884/16).

Skoro zatem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w całości zastosował się do wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2017 r., sygn. II OSK 61/17, to zasadnie oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Bulkowo

z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie naruszył art. 190 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie organu dotyczącego naruszenia art. 28 u.p.z.p. w zakresie niewłaściwego jego zastosowania prowadzące do uznania, że uchwałę podjętą [...] czerwca 2014 r. Sąd I instancji rozpoznał stosując przepisy w brzmieniu z dnia orzekania, zamiast zastosować przepisy obowiązujące w dniu podjęcia uchwały wskazać należy, że w wyroku z 7 marca 2012 r., sygn. akt K/10 TK stwierdził, że milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Wyjaśnić należy, że według ogólnej zasady prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową pierwszeństwo ma nowa ustawa. Dokonując wykładni nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzonego przez ustawodawcę w ustawie z 9 października 2015 r.

o rewitalizacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1023 ze zm.) wskazać należy, że celem tej zmiany było zapewnienie większej pewności (stabilności) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z uzasadnienia projektu ustawy

o rewitalizacji wynika, że największy zakres zmian obejmuje ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to z uwagi na ścisłe powiązanie programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi m. in. tą ustawą. Zwiększenie pewności i stabilności miejscowego planu zagospodarowania poprzez nowe brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest konsekwencją powiązania programowania i realizacji rewitalizacji z procesami zarządzania przestrzenią, regulowanymi u.p.z.p.

Zastosowanie nowego brzmienia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed zmianą tego przepisu potwierdza orzecznictwo NSA. W wyroku z 7 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 2079/16 NSA stwierdził, że w sytuacji, gdy zmiana art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nastąpiła już po podjęciu uchwały w przedmiocie planu miejscowego, do jej oceny przez sąd administracyjny zastosowanie będzie miał art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu, wprowadzonym ustawą o rewitalizacji. Wprawdzie sądy administracyjne przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej badają zgodność

z prawem aktów wg prawa obowiązującego w dacie ich podjęcia, jednak zasada ta aktualizuje się przede wszystkim wobec tych przepisów, które stosowane są przez organy administracji. Tymczasem artykułu 28 ust. 1 u.p.z.p. nie stosują organy planistyczne, lecz właśnie sądy administracyjne bądź organy wykonujące uprawnienia nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.). Zdaniem NSA, skoro ustawodawca zdecydował o wprowadzeniu nowego wzorca oceny uchwał planistycznych podejmowanych przez gminę łagodząc obowiązujące wcześniej kryteria, to - z racjonalnego punktu widzenia - trudno mu przypisać zamiar objęcia aktów podjętych przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji (czyli przed 18 listopada 2015 r.) kontrolą sprawowaną wedle wzorca uznanego za zbyt rygorystyczny, który nie obowiązywał już w dacie przeprowadzania tej kontroli. NSA wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że nie ulega przy tym wątpliwości, że założeniem prawodawcy było wyeliminowanie z treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. możliwości stwierdzania nieważności tych aktów planistycznych gminy, które dotknięte były jedynie nieistotnymi wadliwościami. W tej sytuacji nie można przyjąć, aby konsekwencją takiego założenia było dokonywanie oceny zgodności z prawem dotychczasowych planów miejscowych według innych reguł niż wprowadzone nowymi regulacjami. Za słusznością takiego stanowiska przemawia także brak w ustawie o rewitalizacji przepisów przejściowych regulujących kwestie stosowania art. 28 ust. 1 do uchwał planistycznych podjętych przed nowelizacją. Odejście od zasady bezpośredniego działania ustawy nowej powinno bowiem znaleźć odzwierciedlenie w stosownych regulacjach intertemporalnych, których ustawa nowelizująca w omawianym zakresie nie zawiera. Konieczności stosowania nieobowiązujących kryteriów kontroli do aktów planistycznych podjętych przed 18 listopada 2015 r. nie można również wywieść z celu i charakteru wprowadzonych zmian, które - jak powiedziano już wyżej - zostały ukierunkowane na zliberalizowanie przesłanek powodujących stwierdzenie nieważności uchwał w przedmiocie planu miejscowego, a tym samym pozostawienie w obrocie prawnym aktów niezawierających istotnych wadliwości.

Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania m.in. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 są niezasadne, ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym. Powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby zostać naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej uchwały z prawem. Sąd I instancji dokonał bowiem weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, uzasadnił także, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.