Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2489/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3759/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie pisemnej interpretacji indywidualnej w zakresie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. M. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. (określanej dalej także jako "strona" czy też "skarżąca") na decyzję [...] /2014/Ub w przedmiocie pisemnej interpretacji indywidualnej w zakresie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. oraz stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.

I

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w O. Ś. pismem z dnia [...] września 2011 r., zwrócił się do Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie decyzji o objęciu A. M. ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej od [...] lutego 2008 r.

Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po analizie przedstawionych dokumentów, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., stwierdził, że A. M. w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] stycznia 2012 r. została objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej, prowadzonej na podstawie wpisu pod nr [...] w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta O. Ś., przeniesionego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministra Gospodarki.

Od tej decyzji A. M. złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Na ww. postanowienie A. M. wniosła w dniu [...] lutego 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2014r., sygn. akt VI SA/Wa 413/13 oddalił skargę Pani A. M. wniesioną przez skarżącą na postanowienie Prezesa NFZ nr [...].

Jednocześnie w dniu [...] września 2013 r. do Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynął wniosek z dnia [...] września 2013 r., w którym A. M. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: Firma Handlowo-Usługowa "M." S.c. ul. K. [...],[...] -[...] O., wpisana do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministra Gospodarki, na podstawie art. 10 ustawy o swobodzie działalności, zwróciła się o wydanie interpretacji, czy w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. powinna podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta O.Ś. A. M. poinformowała, iż jest wspólnikiem spółki cywilnej zarejestrowanej w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta O. Ś.

Dyrektor Ś. Oddziału Wojewódzkiego NFZ po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., uznał, że nieprawidłowe jest stanowisko A. M., iż w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. nie powinna ona podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej, prowadzonej na podstawie wpisu pod nr [...] w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta O. Ś., przeniesionego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministra Gospodarki.

W dniu [...] października 2013 r. A. M. złożyła od powyższej decyzji odwołanie, wyjaśniając że do osiągnięcia pełnoletniości nie mogła prowadzić pozarolniczej działalności gospodarczej ze względu na nieposiadanie przez nią pełnej zdolności do czynności prawnych, a tym samym składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2008 r. do października 2010 r. zostały naliczone w sposób prawidłowy.

Ponadto A. M. poinformowała, że po osiągnięciu pełnoletności również nie rozpoczęła prowadzenia działalności we własnym imieniu. Rozpoczęcie działalności miało miejsce dopiero w dniu [...] czerwca 2011 r. i dopiero od tej daty zaczęła opłacać składki na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżąca zarzuciła, iż wykonywanie działalności przez jednego wspólnika w ramach spółki cywilnej jest możliwe z uwagi na odrębność wspólnika jako przedsiębiorcy.

Decyzją z dnia [...] września 2014r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o swobodzie działalności", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. M. od decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] października 2013 r., stwierdzającej, że nieprawidłowe jest stanowisko A.M., iż w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. powinna ona podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej, prowadzonej na podstawie wpisu pod nr [...] w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta O. Ś., przeniesionego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministra Gospodarki, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując odwołanie Prezes NFZ stwierdził, że zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1442, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o systemie" obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r.: "osoby prowadzące działalność pozarolniczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności", a od dnia 20 września 2008 r. "osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Organ wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy prawo działalności uchylonego z dniem 31 marca 2009 r. przez art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808 ze zm.), przedsiębiorca będący osobą fizyczną mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast według przepisu art. 7e ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, uchylonego z dniem 31 grudnia 2011 r., zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - osobę fizyczną - powoduje wykreślenie powyższego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2011 r., przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Obecna treść art. 14 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Organ wskazał, że z dniem 20 września 2008 r. przepis art. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888) wprowadził do ustawy o swobodzie działalności, możliwość zawieszenia działalności gospodarczej. Zgodnie z obowiązującą treścią art. 14 a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 1a ww. ustawy.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 876 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), zwanej dalej "k.c.", każdy wspólnik jest uprawniony do równego udziału w zyskach i w tym samym stosunku uczestniczy w stratach, bez względu na rodzaj i wartość wkładu. W umowie spółki można inaczej ustalić stosunek udziału wspólników w zyskach i stratach. Można nawet zwolnić niektórych wspólników od udziału w stratach. Natomiast nie można wyłączyć wspólnika od udziału w zyskach. Ustalony w umowie stosunek udziału wspólnika w zyskach odnosi się w razie wątpliwości także do udziału w stratach.

Przez NFZ stwierdził, że w przedstawionym wniosku o wydanie interpretacji A. M. nie odniosła się do osiągania zysków czy ponoszenia strat w spółce. Jak wynika z ww. przepisu, wspólnik spółki cywilnej nie może zostać wyłączony od udziałów w zyskach spółki. Ponadto A. M. w ww. wniosku nie poinformowała o okoliczności, iż w okresie od [...] lutego 2008 r. do dnia [...] stycznia 2012 r., wspólnicy zawiesili prowadzenie działalności w spółce cywilnej. Jak wynika z wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zgłoszono zawieszenie działalności od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2013 r.

Zdaniem organu okoliczność, iż A. M.była wspólnikiem spółki cywilnej jako osoba małoletnia nie ma znaczenia, gdyż powinna była być reprezentowana przez przedstawiciela.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu przez organ, że skarżący rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej z chwilą dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta O. Ś., tj. w dacie [...] lutego 2008 roku i związku z tym od tej daty podlega obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenia zdrowotne, przy czym wpis do tejże ewidencji ma jedynie charakter deklaratoryjny (zgłoszeniowy) i nie oznacza faktycznego rozpoczęcia działalności gospodarczej, a jak wynika z akt sprawy skarżąca we wskazanej wyżej dacie nie rozpoczęła wykonywania działalności gospodarczej, a wskazane uchybienie ma wpływ na treść wydanej decyzji.

Powołując na orzecznictwo skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja wiąże początek prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego z datą wynikającą z wpisu do ewidencji gospodarczej, tj. z datą [...] lutego 2008 r., w sytuacji gdy wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, nie zaś dowodem, że działalność taka jest w istocie prowadzona.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że również po osiągnięciu pełnoletności nie rozpoczęła prowadzenia we własnym imieniu i na swoją rzecz działalności gospodarczej. Wskazała, że wykonywana wyłącznie przez jednego wspólnika w ramach spółki cywilnej, określona działalność gospodarcza jest nie tylko faktycznie możliwa, ale również z uwagi na fakt jego odrębności jako przedsiębiorcy, znajdująca oparcie w prawie publicznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga ma uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm.), przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych. Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie. Interpretacja zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca A. M. wnosiła o wydanie interpretacji, czy w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. powinna podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

Zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą łub osobami z nimi współpracującymi oraz stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1442, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o systemie" obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r.: "osoby prowadzące działalność pozarolniczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności", a od dnia 20 września 2008 r. "osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej".

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca podnosiła, że do osiągnięcia pełnoletności nie mogła prowadzić pozarolniczej działalności gospodarczej ze względu na nieposiadanie przez nią pełnej zdolności do czynności prawnych, a tym samym składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2008 r. do października 2010 r. nie zostały naliczone w sposób prawidłowy. Wskazywała również, że po osiągnięciu pełnoletności również nie rozpoczęła prowadzenia działalności we własnym imieniu. Rozpoczęcie działalności miało miejsce dopiero w dniu [...] czerwca 2011 r. i dopiero od tej daty zaczęła opłacać składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy dokonanie przez skarżącą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i brak zawieszenia tej działalności oznacza, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, a zatem podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Sąd I instancji stwierdził, że organy NFZ ustalając fakt podlegania przez skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej działały na podstawie domniemania faktycznego. Domniemanie to oparte było przede wszystkim na fakcie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zgodnie z którym skarżąca zgłosiła podjęcie działalności gospodarczej i jako datę jej rozpoczęcia podała - luty 2008 r. Działalność ta nie została wykreślona z ewidencji. Sąd wskazał, że z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej dokonywała jej zawieszenia, w tym również na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Sąd I instancji wskazał, że zdaniem organów sam fakt wpisania do rejestru przedsiębiorców powinien pociągać za sobą uznanie, iż skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, a zatem podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

W ocenie Sądu I instancji organ dokonując interpretacji przepisów na wniosek skarżącej pominął ugruntowane orzecznictwo NSA, zgodnie z którym samo istnienie tego domniemania, przy przeciwnych twierdzeniach strony, nie zwalniało organów NFZ z obowiązku odniesienia się do kwestii faktycznego wykonywania przez skarżącą tej działalności. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny. Zatem dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność faktyczną, że pomimo istnienia wpisu do ewidencji działalność gospodarcza w rzeczywistości nie była wykonywana. Sąd I instancji wskazał, że konieczne wydaje się rozróżnienie pojęć: "prowadzenia (wykonywania) działalności gospodarczej" od formalnego zarejestrowania tej działalności. Sąd ten stwierdził, że ustawodawca zarówno na gruncie ustawy Prawo działalności gospodarczej, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie rozróżnia pojęcia: "podjęcia działalności gospodarczej" od "wykonywania działalności gospodarczej". Odzwierciedleniem nadawania odmiennego znaczenia tym pojęciom jest choćby tytuł Rozdziału 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tj. "Zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej", który wyraźnie wskazuje na konieczność rozróżniania obu pojęć. Zatem dokonanie przez przedsiębiorcę wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie może być utożsamiane z wykonywaniem (prowadzeniem) tej działalności przez przedsiębiorcę i niejako automatycznym łączeniem faktu samego wpisu do ewidencji z podleganiem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Sam wpis do ewidencji jest, zdaniem Sądu I instancji okolicznością o istotnym znaczeniu, ale w sytuacji, gdy skarżąca podnosi, iż pomimo wpisu o prowadzeniu działalności gospodarczej, działalności tej faktycznie nie prowadzi i przytacza argumentację na potwierdzenie swojego stanowiska, organ nie może pominąć tych kwestii dokonując interpretacji. Wobec powyższego wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach powinna być dokonywana w powiązaniu z treścią art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zatem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby, które faktycznie prowadzą działalność gospodarczą - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania jej wykonywania, z wyłączeniem okresu na który wykonywanie działalności zostało zawieszone.

Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając specyfikę postępowania dotyczącego interpretacji przepisów, nie może ono pomijać ugruntowanego orzecznictwa i stanu faktycznego w konkretnej sprawie. Wobec powyższego organy NFZ mając na uwadze, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności, powinny wezwać stronę do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dokumentów na podnoszoną przez skarżącą okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej. Bez uzupełnienia powyższego wniosku nie było możliwe wydanie interpretacji, czy w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca powinna podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta O.Ś.

Mają na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), poprzez:

a) błędną wykładnię art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu dopuszczalności prowadzenia przez organ administracji postępowania dowodowego i wyjaśniającego co stanu faktycznego opisanego we wniosku o wydanie interpretacji, czego konsekwencją są nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania, zalecające organowi wezwanie strony do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dokumentów na okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczność, w ocenie składającego niniejszą skargę kasacyjną, podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym prawem z racji związania organów NFZ zaprezentowaną przez sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oceną prawną,

b) błędną wykładnię przepisu art. 14 a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegającą na przyjęciu, że organ administracji zobowiązany był mimo niezawieszania wykonywania działalności gospodarczej przez Panią A. M. - na co wskazuje stan faktyczny sprawy - ustalić rzeczywisty okres prowadzenia przez nią działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej.

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na naruszeniu art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poza opisem stanu faktycznego, do okoliczności pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., w której stwierdzono podleganie Pani A. M. w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] stycznia 2012 r. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej, wpisanej do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta O. Ś. pod nr [...], przeniesionego do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzonej przez Ministra Gospodarki - a więc w tym samym okresie i z tego samego tytułu jakie zostały wskazane we wniosku o wydanie interpretacji, wszczynającym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, a tym samym wpływie jaki mogła wywrzeć na wydaną interpretację.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w zakresie interpretacji czy w okresie od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] stycznia 2012 r. A. M. powinna podlegać ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej oraz przedstawiona w ich uzasadnieniu argumentacja dają podstawy aby twierdzić, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu.

Na wstępie omówiony zostanie zarzut o charakterze procesowym, a następnie – dwa zarzuty o charakterze materialnoprawnym, wskazane i opisane w pkt 1 a i b petitum skargi kasacyjnej.

NSA stwierdza, że Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił sprawę, która z uwagi na swoją specyfikę, nakazuje badanie sprawy wyłącznie w granicach określonych wnioskiem o wydanie indywidualnej interpretacji.

Jednakże Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej przede wszystkim w aspekcie zakresu działania organów administracji w ramach procedury związanej ze złożonym przez skarżącą wnioskiem o wydanie indywidualnej interpretacji. Nieprawidłowość ta dotyczyła przede wszystkim uznania, że decyzje organów administracji publicznej są nieprawidłowe, a nieprawidłowość ta dotyczy zaniechania podjęcia w toku postępowania określonych działań, których zaniechanie skutkowało koniecznością uchylenia decyzji w przedmiocie wniosku złożonego przez A. M.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę - w aspekcie zarzutu o charakterze procesowym – że uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. spełnia formalne wymogi i zawiera wszystkie elementy unormowane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi formalne uzasadnienia wyroku wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Podkreślić należy, że podstawą normatywną zastosowania instytucji indywidualnej interpretacji jest art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U.2016, poz. 1829 z późn. zm.). Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Wniosek o wydanie interpretacji może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych. Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji jest obowiązany przedstawić stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie. Formą prawną działania organów administracji publicznej w zakresie interpretacji indywidualnej jest decyzja administracyjna. Interpretacja indywidualna zawiera wskazanie prawidłowego stanowiska w sprawie wraz z uzasadnieniem prawnym oraz pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 10 a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednak, że pomimo formalnej prawidłowości w zakresie struktury i elementów składowych uzasadnienie zawiera błędne dyrektywy postępowania skierowane do organów w zakresie czynności, które te organy, zdaniem Sądu I instancji, zobowiązane będą podjąć w toku ponownej procedury w zakresie indywidualnej interpretacji zainicjowanej wnioskiem Al. M.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postępowanie w przedmiocie indywidualnej interpretacji jest postępowaniem specyficznym, i to zarówno z uwagi na zwiększony (w porównaniu z innymi postępowaniami administracyjnymi) formalizm tego postępowania, zakres działania organów administracji publicznej, jak też termin, w którym organ administracji publicznej zobowiązany jest ten wniosek rozpoznać. Z uwagi na powyższe cechy charakterystyczne należy podkreślić, że postępowanie interpretacyjne oparte jest wyłącznie na stanie faktycznym przedstawionym przez wnioskodawcę i nie podlega uzupełnieniu przez organ. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazania co do dalszego toku postępowania prowadzonego na skutek złożenia wniosku o interpretację indywidualną zawierają błędne dyrektywy kierowane przez Sąd I instancji do organów administracji publicznej polegające na powinności wezwania przez organ do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dokumentów na podnoszoną przez skarżącą okoliczność nieprowadzenia działalności gospodarczej.

Zwrócić należy też uwagę, a okoliczność ta została podniesiona w uzasadnieniu zarzutu procesowego zawartego w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie dokonał - w aspekcie związanym z niniejszą sprawą - zarówno analizy prawnej oraz skutków decyzji Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., w której stwierdzono podleganie Pani A. M. w okresie od [...] lutego 2008 r. do [...] stycznia 2012 r. ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej jako wspólnika spółki cywilnej.

Dokonując analizy powyższej okoliczności należy wskazać, że zakres wniosku o wydanie indywidualnej interpretacji złożony przez A. M. pismem z dnia [...] września 2013 r. jest w swej istocie tożsamy i to w zakresie podmiotowym, przedmiotowym, jak i czasowym ze sprawą administracyjną zakończoną wydaniem przez Dyrektora Ś. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ostatecznej już decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. Tak więc w obrocie prawnym funkcjonuje ww. ostateczna decyzja rozstrzygająca problematykę, która była także przedmiotem postępowania w sprawie indywidualnej interpretacji przepisów prawa.

Dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym należy powtórzyć, że w toku postępowania w przedmiocie indywidualnej interpretacji przepisów w trybie art. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, z uwagi na charakter tego postępowania, brak jest podstaw do prowadzenia w toku tego postępowania przez organ administracji postępowania dowodowego i wyjaśniającego w zakresie ustalania stanu faktycznego opisanego we wniosku o wydanie interpretacji, w tym także – w aspekcie zarzutu wskazanego w pkt 1 b) petitum skargi kasacyjnej - ustalenia rzeczywistego okresu prowadzenia przez wnioskodawcę działalności gospodarczej.

Uwzględniając skargę kasacyjną oraz mając na uwadze wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.