Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 728/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 oraz z art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. G. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. G. i T. K. solidarnie kwotę 2 227 zł /słownie: dwa tysiące dwieście dwadzieścia siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] (dalej: "Dyrektor" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.".

Wydanie decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 21 września 2016 r. M sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] zwróciła się do Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych realizowanych jako II etapy inwestycji oraz budowę niezbędnej infrastruktury technicznej, na działkach nr 247, 249/1 i 249/2 w [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Dyrektor ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo-handlową i garażem podziemnym; budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów Miasta [...] jako działki 247, 249/1 i 249/2, położone w obrębie [...]. Rozstrzygniecie powyższe utrzymano w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. II SA/Rz 324/18, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]. Sąd podniósł, że w pierwszej kolejności należy prawidłowo ustalić strony postępowania. W sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stronami są właściciele lub użytkownicy działek przylegających bezpośrednio do nieruchomości objętych wnioskiem o jej wydanie, chyba że planowana inwestycja wykazuje negatywne oddziaływanie na działki dalej położone. Z analizy urbanistycznej nie wynika żadna informacja dotycząca parametrów dla obiektów i działek w obszarze analizowanym. Natomiast załącznik graficzny wskazuje granice obszaru analizowanego, a w decyzji organu I instancji brak informacji o przyjętych parametrach. Sąd podał, że jeżeli błędne jest ustalenie obszaru analizowanego, to nie ma podstaw do przyjęcia, aby pozostałe parametry nowej zabudowy były prawidłowo ustalone. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wykonać analizę urbanistyczną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, że objęte wnioskiem działki znajdują się w strefie "B" układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków. Ochronie konserwatorskiej podlega również zabudowa ulicy [...], wpisana do rejestru zabytków, przy której zlokalizowana jest planowana inwestycja. Dodatkowo na terenie inwestycji znajduje się dworek z pierwszej połowy XIX wieku, ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...]. W aktach administracyjnych są trzy postanowienia uzgodnieniowe [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, każde z innej daty, a ich treści nie są zbieżne. Konserwator w postanowieniu z dnia 20 lutego 2017 r. szczegółowo określił wymogi, jakim musi odpowiadać planowana inwestycja ze względu ma XIX – wieczny dworek usytuowany w historycznym układzie urbanistycznym, chroniona jest jego bryła i elewacja. Konserwator za dopuszczalny uznał zamiar realizacji inwestycji pod warunkiem: zachowania wokół niego pasa wolnej przestrzeni minimum 20 m, utrzymanie gabarytu wysokości wznoszonych obiektów, stopniowanie wysokości i wskazane zachowanie spadzistych dachów. Postanowienia konserwatora z dnia 27 marca 2017 r. i 1 października 2017 r. nie zawierają informacji na temat ograniczeń z postanowienia konserwatora z dnia 20 lutego 2017 r. Brak również odniesienia się do tych uzgodnień zarówno w analizie urbanistycznej jak i decyzji o warunkach zabudowy. W postanowieniu konserwatora brak wskazań co do planowanej zabudowy ze względu na ochronę konserwatorską ulicy [...]. Sąd stwierdził, że prowadząc ponownie postępowanie należy dokonać właściwego uzgodnienia z konserwatorem zabytków, następnie sporządzić analizę urbanistyczną z uwzględnieniem treści rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy wyznaczając prawidłowo obszar analizowany.

Dyrektor Rozwoju Miasta [...], decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo – handlową i garażem podziemnym, budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze oraz budowie niezbędnej infrastruktury technicznej na działkach nr 247, 249/1 i 249/2 w [...].

Organ podał, że realizując wskazania Sądu ustalił krąg stron postępowania, a następnie przeprowadził nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Ze względu na nieregularny kształt działki, który na niewielkich dwóch fragmentach przylega bezpośrednio do działek drogowych, jako front działki przyjęto północno – wschodnią granicę wnioskowanego terenu inwestycji, równoległa do ul. [...]. Na podstawie analizy ustalono, że planowana inwestycja jest spójna z otaczającą funkcją zabudowy, teren posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące uzbrojenie terenu zapewnia pełny dostęp do infrastruktury technicznej. Organ I instancji podniósł, że parametry nowej zabudowy wyznaczono na podstawie przeprowadzonej analizy i zgodnie z przepisami rozporządzenia. Nieprzekraczalną linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ustalono jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich, tj. na wysokości budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego na załączniku do analizy symbolem MW 3 oraz z uwzględnieniem 10 m strefy ochronnej wyznaczonej przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla budynku znajdującego się na terenie inwestycji. Organ I instancji podał, że projekt decyzji uzgodniono z Dyrektorem Zarządu Dróg Miejskich w [...], [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], Okręgowym Urzędem Górniczym w [...] oraz Ministrem Środowiska.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: [...] i zarzucili, że decyzja została wydana na podstawie wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej oraz nieprawidłowe uzgodnienie decyzji z organami, co w ocenie odwołujących stanowi niewypełnienie wskazań zawartych w opisanym wyżej wyroku Sądu. W załączniku graficznym nr 1 kierunek obsługi komunikacyjnej wskazany został dwiema strzałkami, natomiast w części graficznej złącznika nr 2 kierunek obsługi komunikacyjnej nie został wskazany. Niezgodnie z przepisami rozporządzenia wyznaczono także linię zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz wysokość obiektu. Nie jest również wiadome na jakiej podstawie organ ustalił powierzchnię sprzedaży od 500 do 1 000 m2, gdyż w analizowanym obszarze nie występuje tak duża powierzchnia usługowa.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji wydał kwestionowane rozstrzygniecie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, znajdujący potwierdzenie w materiałach znajdujących się w aktach administracyjnych. Zdaniem Kolegium, organ I instancji uwzględnił wskazania i uwagi sformułowane wyroku WSA w Rzeszowie, opierając rozstrzygniecie na właściwie sporządzonej analizie urbanistycznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...], wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", poprzez niezastosowanie się do ocen prawnych i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2018 r. II SA/Rz 324/18;

2. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji w całości;

3. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez niewydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

4. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego;

5. art. 8 i 11 K.p.a., poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i nieuczynienie za dość zasadzie przekonywania;

6. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez zaburzenie zaskarżoną decyzją ładu przestrzennego i tzw. "porządku architektonicznego" dopuszczając budowę obiektu o bliżej nieokreślonej szerokości, przekraczającej gabaryty istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, naruszając tym samym zasady dobrego sąsiedztwa;

7. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskażonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy do zawarcia wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2019 r. II SA/Rz 728/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargi [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności wyznaczonej wyżej przywołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, gdyż miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1929/09 dostępny na str. cbosa).

Wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazania te nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że organ I instancji podjął działania w kierunku ustalenia stron postępowania, ale Sąd zwraca uwagę, że w przypadku ponownego prowadzenia postępowania rolą organu jest skontrowanie aktualności wcześniej ustalonego kręgu stron postępowania.

W wyroku z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 324/18 Sąd podał, że z analizy urbanistycznej nie wynika żadna informacja dotycząca ustalenia obszaru analizowanego. Natomiast załącznik graficzny wskazuje granice obszaru analizowanego, a w decyzji organu I instancji brak informacji o przyjętych parametrach. Sąd podał, że jeżeli błędne jest ustalenie obszaru analizowanego, to nie ma podstaw do przyjęcia, aby pozostałe parametry nowej zabudowy były prawidłowo ustalone. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy wykonać analizę urbanistyczną zgodnie z uwarunkowaniami stawianymi obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że prowadzone postępowanie, po ww. wymienionym wyroku, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz wydane decyzje nie spełniają kryteriów wynikających z art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) zwane dalej rozporządzeniem.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto na podstawie wniosku M z o.o. Spółka Komandytowa w [...] z dnia 21 września 2016 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługowo - handlową i garażem podziemnym, budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem w parterze oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie oznaczonym wg ewidencji gruntów miasta [...] jako działki nr 247,249/1 i 249/2 obr. [....] położonych przy ul. [...]. Pismem z dnia 5 listopada 2018 r. uzupełnił na żądanie organu wniosek o brakującą powierzchnię, która podlegać będzie przekształceniu oraz przedłożył kopię mapy zasadniczej z oznaczonym obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją deklaratoryjną o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać.

W świetle art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.pz.p. warunki zabudowy ustala się na wniosek inwestora. Wniosek ten, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p., powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, tj. informację o cechach urbanistycznych, technicznych i infrastrukturalnych planowanej inwestycji. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2735/14, zam. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl zwanej dalej: "cbosa"). Rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem. Złożony wniosek wyznacza przedmiot postępowania, determinując jego kierunek, a zatem jest wiążący dla organów orzekających w sprawie. Przy czym w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora zmodyfikowany, stąd obowiązkiem organu jest dokładne określenie intencji strony. Natomiast, gdy powstaną wątpliwości, co do treści żądania, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy, aby doprowadzić do ich wyjaśnienia i ustalenia woli wnioskodawcy. Z tego względu, że decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd jeśli stwierdzi niezgodność, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie organy nie poddały wnikliwej ocenie treść wniosku, dotyczącego planowanej przez wnioskodawcę inwestycji.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które utworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ww. rozporządzenia.

Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślić jednakże należy, że analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem zarówno pojęcie frontu działki jak i zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem Jednak trzeba mieć na uwadze to, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego, ale ten szczególny przypadek w zakresie zastosowanych odstępstw musi być szczegółowo uzasadniony w treści analizy.

Tym kryteriom nie odpowiada ani sporządzona analiza ani też wydane na jej podstawie decyzje.

Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że załącznik w postaci mapy z wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stanowi integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może być żadnych wątpliwości, co do linii rozgraniczających teren inwestycji oraz teren analizowany.

Dołączona i oznaczona jako załącznik nr 1 mapa w skali 1:1000 do decyzji Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia 11 marca 2019 r. nie zawiera normatywnej treści przedstawionej w formie graficznej, wynikającej z art. 61 ust. 1 u.p.z. i powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. Ponadto załącznik jest kserokopią mapy, a nie oryginałem załącznika we właściwej skali. Powoduje to, że załącznik ten jest mało czytelny tak, co do przebiegu granic nieruchomości i ich oznaczeń.

Ponadto w decyzji o warunkach zabudowy stwierdza się w pkt 3.1., że nieprzekraczalna linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. Na załączniku nr 1 jest pokazany przebieg linii zabudowy, ale nie można ustalić jej parametrów na podstawie treści decyzji, lub analizy, gdyż zastosowano tylko odniesienie do załącznika nr 1, który nie ma w opisie parametrów przyjętej linii zabudowy. Kwestia wyznaczenia obszaru analizowanego została wyżej szczegółowo opisana (uwagi do § 3 rozporządzenia).

Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Ani z treści decyzji, załącznika nr 1 oraz analizy nie wynika, gdzie będzie zlokalizowany wjazd główny. Wskazanie głównego wjazdu na działkę decyduje o jej froncie, a to przekłada się na określenie granic obszaru analizowanego.

W decyzji organu I instancji brak jest stwierdzenia, że działka ma dostęp do drogi publicznej. W pkt 5.2 decyzji organu I instancji podano, że obsługa komunikacyjna terenu inwestycji z ww. dróg publicznych poprzez istniejące lub projektowane zjazdy drogowe publiczne. Natomiast z załącznika nr 1 umieszczony przy znaku czarnej strzałki opis brzmi "kierunek obsługi komunikacyjnej (niejednoznaczny z lokalizacją zajadu drogowego). Powyższe zapisy w zakresie obsługi komunikacyjnej wskazują, że zamiar inwestycyjne w tym zakresie może być szerszy niż wynika to z wniosku. Brak zapisu w decyzji o warunkach zabudowy, że działka ma dostęp do drogi publicznej jest istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego to jest art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Mapa opisana, jako załącznik nr 1 nie zawiera wyznaczonego obszaru analizowanego, którego kształt powinien być zbliżony do okręgu, ani też nie zostały na nim zaznaczone obiekty z podaniem ich wymiarów, które stanowiły podstawę do przyjęcia parametrów określonych w zaskarżonej decyzji. Takiego opisu brak jest również w części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a to dyskwalifikuje przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy parametry wskazane dla zamierzenia inwestycyjnego, gdyż nie poddają się one żadnej kontroli wobec braku materiału porównawczego. Powyższych danych brak jest również w załączniku do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak jest wyjaśnienia, co do przyjętych kryteriów dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego i nawet gdyby przyjął kształt kwadratu, w przypadku prawidłowego wyznaczenia granic nie stanowiłoby o naruszeniu przepisów prawa.

Z pkt 3.5 analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że średnie wysokości budynków wielorodzinnych w terenie analizowanym wynoszą 13 m , przy czym najniższy ma 10 m , a najwyższy 17m. Dla projektowanych budynków przyjęto wielkość od 10 m do 17m, przy czym nie jest to zgodne z żądaniem wniosku.

Przyjęte wielkości dla określenia wysokości budynku nie odpowiada warunkom wynikającym z § 7 rozporządzenia, a analiza nie zawiera żadnego uzasadnienia dla przyjętego wyjątku w przypadku dopuszczenia wysokości maksymalnej 17 m. Ponadto skoro przyjęta wysokość nie była zgodna z wnioskiem to organy powinny były rozważyć odmowę ustalenia warunków zabudowy. Uwagi te są dotyczą wszystkich paramentów, określonych w pkt 3 decyzji organu I instancji.

Przedstawione argumenty potwierdzają, że organy dopuściły się naruszenia art. 153 P.p.s.a., gdyż w ponownie prowadzonym postępowaniu pominęły ocenę prawną i wskazania do dalszego postępowania wynikające z prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 324/18.

Sąd zwraca uwagę, że postępowanie niniejsze zostało zainicjowane wnioskiem z 2016 r. i dotychczas organy nie wydały decyzji zgodnej z przepisami prawa.

W tym miejscu należy zwrócić też uwagę na związanie decyzji o warunkach zabudowy z postępowaniem prowadzonym na podstawie Prawa budowlanego o udzielenie pozwolenia na budowę, co zostało wyrażone w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy nie jest tylko wymogiem o charakterze formalnym. Wprawdzie dołączenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu warunkuje formalną poprawność wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 p.b.), jednak uprzednie wydanie omawianej decyzji jest materialne - prawną przesłanką ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem dopuszczalność danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia ładu przestrzennego przyjętego na terenie, na którym realizowana ma być inwestycja." (wyrok NSA z 14.02.2019 r. sygn. akt II OSK 775/17 dostępny w cbosa).

W rozpoznawanej sprawie organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny dla przyjęcia, że dla inwestycji wskazanej we wniosku możliwe będzie ustalenie warunków zabudowy. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 §3 K.p.a.

Ponadto Sąd wskazuje, że decyzja Kolegium jest na tyle ogólna, że nie można dokonać oceny jej legalności, dlatego zarzut skarżących o nieustosunkowaniu się do treści zarzutów przedstawionych w odwołaniu okazały się zasadne również w kontekście naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie doszło też do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w sposób przedstawiony w uzasadnieniu wyroku.

Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 ora z art. 153 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i uchylił decyzje obydwu instancji.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.

Wskazania, co do dalszego procedowania dla organów wynikają wprost z uzasadnienia.