Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1114/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 2 pkt 8, ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 86
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
Teza: Z projektu budowlanego muszą wynikać dane umożliwiające organowi zbadanie spełniania wymagań art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Przykładowo część rysunkowa stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z późn. zm.) powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. Podkreślenia wymaga sformułowanie „umożliwiające jednoznaczne odczytanie”, co należy rozumieć jako odczytanie niepozostawiające marginesu domysłów czy różnych wariantów. W sytuacji braku takich cech należy uznać, że projekt nie jest projektem kompletnym w rozumieniu wymagań rozporządzenia.

TEZY

Z projektu budowlanego muszą wynikać dane umożliwiające organowi zbadanie spełniania wymagań art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Przykładowo część rysunkowa stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z późn. zm.) powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. Podkreślenia wymaga sformułowanie „umożliwiające jednoznaczne odczytanie”, co należy rozumieć jako odczytanie niepozostawiające marginesu domysłów czy różnych wariantów. W sytuacji braku takich cech należy uznać, że projekt nie jest projektem kompletnym w rozumieniu wymagań rozporządzenia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku handlowo-usługowego, nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, zobowiązania do ustanowienia inspektora nadzoru inwestycyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Gminy Miasta Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 1114/13

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) od sierpnia 2012 r. prowadził na podstawie art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), dalej: p.b., postępowanie legalizacyjne dotyczące realizowanego na działkach nr [...] i nr [...] w Z. budynku handlowo – usługowego (G. B.), którego inwestorem jest W. P. prowadząca w Z. działalność gospodarczą pod nazwą W. – P.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., PINB nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich.

Organ ustalił, że inwestor posiada pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wydane przez Starostę Z., jednakże realizuje roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od treści pozwolenia. Stwierdzono podczas oględzin, że inwestor m.in. zmienił usytuowanie wejść do budynku i lokalizację klatek schodowych, co wpływa na zmianę przebiegu dróg ewakuacyjnych wymagającą uzyskania opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych; nadbudował część obiektu na pierwszym piętrze, co spowodowało zwiększenie powierzchni użytkowej budynku o około 445 m2 i zwiększenie kubatury o około 1 780 m3; zmienił zamierzony sposób użytkowania oraz zwiększył powierzchnię użytkową drugiego piętra budynku o około 144 m2. Wskazane odstępstwa zakwalifikowano jako istotne na podstawie art. 36a ust. 5 p.b. Ustalono także, że od dnia 14 kwietnia 2012 r. budowa nie posiada nadzoru inwestorskiego w zakresie instalacji sanitarnych. Pouczono stronę o tym, że wykonywanie robót budowlanych w okresie ich wstrzymania spowoduje orzeczenie rozbiórki.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. PINB, orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia do dnia 20 maja 2013 r. projektu budowlanego zamiennego budynku handlowo – usługowego realizowanego na działkach nr [...] i [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Orzeczenie organu I instancji zostało utrzymane w mocy przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...].

Po przedłożeniu przez inwestora projektu zamiennego – PINB decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zatwierdził sporządzony projekt zamienny i udzielił W. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą W.-P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku handlowo – usługowym na działkach nr [...] i [...] w Z.; nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oraz ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego; nadał decyzji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu odwołania Miasta Z. od powyższej decyzji – PWINB decyzją z dnia [...] marca 2013 r. uchylił orzeczenie pierwszoinstancyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Inspektor Wojewódzki ocenił, że doszło do naruszenia art. 34 ust. 3 p.b., bowiem zatwierdzono projekt budowlany zamienny obejmujący wyłącznie roboty zmieniające ustalenia pierwotnego projektu budowlanego, jak również projekt zamienny zagospodarowania działki sporządzono na nieaktualnej i niesłużącej do celów projektowych mapie, co narusza art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. i § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nadto Inspektor Wojewódzki wskazał, że Starosta Z. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku handlowo – usługowego wraz z parkingiem podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną, zatem z obrotu prawnego został również wyeliminowany pierwotny projekt budowlany. Zdaniem organu odwoławczego w uchwale Rady Miasta Zambrów z dnia 25 maja 2004 r. nr 101/XX/04 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Zambrów nie określono konkretnych wymagań powierzchni handlowych, jaką mają spełniać obiekty sytuowane na terenach o symbolu 12 PS*MT*UL. Natomiast przedmiotowa inwestycja wpisuje się w przeznaczenie terenu określone w § 12 ust. 1 pkt 4 oraz §12 ust. 5 tej uchwały.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję zobowiązującą inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. do przedłożenia do dnia 31 grudnia 2013 r. zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego całość inwestycji, łącznie z robotami wykonanymi w ramach odstępstwa. Decyzja ta została uchylona w dniu [...] czerwca 2013 r. przez PWINB, zdaniem którego obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego wynika z pozostającej w obrocie prawnym decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012r.

Po przedłożeniu zamiennego projektu budowlanego – PINB decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], orzekając na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku handlowo – usługowego na działkach nr [...] i [...] w Z. i udzielił W. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą W.-P. w Z. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy tym budynku; nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. Nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Organ wskazał, że inwestor w dniu 24 czerwca 2013 r. przedłożył komplet wymaganych dokumentów, które po sprawdzeniu oceniono jako odpowiadające wymaganiom wynikającym z prawa budowlanego. W trakcie kontroli w terenie w dniach 16-17 lipca 2013 r. nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano z uwagi na wyjątkowo ważny interes inwestora tj. pogarszający się stan techniczny budynku mimo dokonanych zabezpieczeń, co wiąże się z ponoszeniem dotkliwych strat.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: Gmina Miasto Z. oraz A. i N. N.

A. i N. N. zarzucili, że nie zapewniono stronom udziału w kontrolach budowy, projekt wykonano niezgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz dokonano nadinterpretacji uchwały nr 101/XX/04 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ich ocenie w projekcie budynku o powierzchni 13 000 m3 pod handel przeznaczono około 1 900 m2, zaś pozostałą część na powierzchnie usługowo-handlowe, co nie odpowiada rzeczywistości i wskazuje na korupcyjny aspekt sprawy. Również organ I instancji pomijał zastrzeżenia stron zgłaszane w trakcie postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. PWINB stwierdził, że odwołanie A. N. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Pozostawił je bez rozpatrzenia.

W odwołaniu Gminy Miasta Z. zarzucono naruszenie: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania; art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 p.b., art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów i dowodów, na których organ oparł decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Odwołujący się wskazał, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym (uchwała nr 101/XX/04) na terenie inwestycji można lokalizować obiekty handlowe o powierzchni do 2 000 m2. Zatem budowa obiektu o powierzchni lokali przeznaczonych na cele handlowe wynoszącej 9 980, 20 m2 jest sprzeczna z treścią planu.

W ocenie odwołującego się projekt budowlany jest niezgodny z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego – bowiem nie wskazano w nim w sposób precyzyjny funkcji projektowanych pomieszczeń oraz rodzaju usług, pod które mają zostać przeznaczone. W części opisowej projektu powierzchnia użytkowa lokali handlowo – usługowych wynosi 9 980,20 m2, a powierzchnia handlowa 1 980 m2, przy czym nie wiadomo jak ustalono tę ostatnią wartość.

Zarzucono również niezgodność projektu z decyzją środowiskową wydaną dla przedsięwzięcia w dniu [...] lipca 2012 r., w której w pkt I wskazano wyraźnie powierzchnię handlową obiektu jako 1 900,40 m2, podczas gdy w projekcie jest to

1 980 m2. Zdaniem strony organ I instancji nie ustosunkował się także do uwag zgłaszanych w toku postępowania.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] PWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy oceniając przedłożony przez inwestora projekt budowlany jako zgodny z prawem. Wskazał, że inwestor dysponował dwoma pozwoleniami na budowę obiektów na działkach nr [...] i [...]. Przedmiotowa sprawa dotyczy budynku handlowo - usługowego. Inwestor przedstawił w niej projekt zagospodarowania terenu wskazując wyodrębnione obszary pod dwie różne inwestycje, tym samym ujął w projekcie całe zamierzenie inwestycyjne zgodnie z art. 33 ust. 1 p.b. Organ uznał za bezpodstawny zarzut niezgodności projektu z obowiązującym prawem miejscowym i treścią decyzji środowiskowej. Wskazał, że decyzja środowiskowa z dnia [...] lipca 2012 r. zawiera niejednoznaczny zapis "nie przewiduje się" obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2, co nie oznacza, że budowa takich obiektów jest zakazana. Podobnie w uchwale z dnia 25 maja 2004 r. stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego teren oznaczony jest symbolem 12 PS*MT*Ul i przeznaczony m.in. pod usługi komercyjne. Analiza projektu wskazuje, że pod powierzchnię handlową przeznaczono w projekcie 1 980 m2, a powierzchnia ta jest pojęciem szerszym od powierzchni sprzedaży. Nadto inwestor przedstawił zestawienie powierzchni użytkowej lokali, z którego wynika, że powierzchnia sprzedaży w obiekcie wyniesie dokładnie 1 894,50 m2. Organ uznał również, że wskazanie przez inwestora funkcji lokalu jako handlowo – usługowej jest wystarczające dla zobrazowania jego przeznaczenia. Za bezzasadne uznał Inspektor Wojewódzki zarzuty naruszenia art. 7, 9 i 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że wiele razy kontrolowano obiekt, sporządzano protokoły kontroli, umożliwiano stronom zapoznanie się z aktami sprawy, odpowiadano na zarzuty zgłaszane w toku postępowania, a organ I instancji mimo że lakonicznie, to jednak uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Gmina Miasto Z. zarzucając:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., poprzez umożliwienie realizacji obiektu budowlanego o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. naruszenie art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wydanie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych obiektu o powierzchni handlowej 1 980, m2, podczas gdy decyzja środowiskowa dotyczy obiektu o powierzchni handlowej 1 900,40 m2;

3. naruszenie przepisów k.p.a. tj. art. 7 i 77 § 1 poprzez zaniechanie ustalenia jaką powierzchnię sprzedaży dopuszcza zatwierdzony projekt budowlany oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołującej Gminy w zakresie:

- niewłaściwej wykładni ustaleń uchwały z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w kontekście stosowanych oznaczeń graficznych i symboli określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- zatwierdzenia projektu budowlanego przewidującego powierzchnię handlową 1 980 m2, podczas gdy decyzja środowiskowa została wydana na obiekt o powierzchni handlowej 1 900,40 m2.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zastępuje pozwolenie na budowę, a to oznacza, że projekt ten powinien zostać sprawdzony w zakresie zgodności z obowiązującym na terenie inwestycji planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, a także z ustaleniami wydanej dla inwestycji decyzji środowiskowej (art. 51 ust. 4, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 p.b. oraz art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ...). Na terenie przeznaczonym pod projektowaną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 maja 2004 r. – uchwała nr 101/XX/04 i przeznaczenie podstawowe oznaczone symbolem 12 PS*MT*UI (przemysł, tereny składowe, usługi z zakresu obsługi gospodarki komunalnej i inne usługi komercyjne). Dopuszcza się również usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 2 000 m2. Zgodnie z § 4 pt 2 planu integralną jego częścią jest rysunek, którego oznaczenia graficzne stanowią obowiązujące ustalenia planu. Teren o symbolu 12PS*MT*Ul posiada oznaczenia graficzne: kolor podstawowy fioletowy (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – symbol P), kolor dodatkowy – czerwony (tereny zabudowy usługowej – symbol U). W pkt 2.3. załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalono, że "tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 oznacza się "kreskowaniem czerwono – ciemnoszarym" z symbolem UC". Uchwała z dnia 25 maja 2004 r. nie zawiera takiego oznaczenia graficznego ani takiego symbolu, dlatego budowa obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 jest sprzeczna z ustaleniami planu.

Skarżący wskazał, że zatwierdzenie projektu budowlanego powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości ustalona zostanie jego zgodność z ustaleniami obowiązującego planu, a to w sprawie wymaga wskazania w projekcie budowlanym powierzchni sprzedaży w poszczególnych lokalach przeznaczonych na handel. To wskazanie zawarte jest w sprawie niniejszej nie w projekcie, ale w dodatkowym dokumencie, który – mimo że został sporządzony przez uprawnionego projektanta – to jednak nie jest częścią projektu budowlanego. Nadto wskazany dokument jest sprzeczny z projektem budowlanym. Z części graficznej zatwierdzonego projektu obejmującej rzuty kondygnacji parteru, I i II piętra oraz z części opisowej projektu wynika, że łączna powierzchnia użytkowa lokali przeznaczonych na handel oraz handel – usługi bez powierzchni zapleczy wynosi 5 135, 5 m2. Z definicji powierzchni sprzedaży z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. wynika, że wlicza się do niej część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno – użytkową przeznaczoną do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania powierzchni usług i gastronomii) oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnię magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej. Zdaniem skarżącego, z uwagi na brak ograniczeń w projekcie co do sposobu wykorzystywania powierzchni użytkowej lokali, można uznać że mogą być wykorzystywane również na handel lub handel – usługi, a więc można je zaliczyć do powierzchni sprzedaży. Skoro więc zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. obiekt powinien posiadać program użytkowy, to sposób użytkowania poszczególnych lokali jest stanem prawnym wynikającym z decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę (na wznowienie robót budowlanych). Niedopuszczalne jest alternatywne określenie w decyzji administracyjnej sposobu użytkowania obiektu, zwłaszcza tak jak w sprawie niniejszej, w której istnieją prawne ograniczenia dopuszczalności budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2. Nieokreślenie faktycznej powierzchni sprzedaży w obiekcie i jego zatwierdzenie przez organy jest istotnym uchybieniem prawu.

Organ, zdaniem skarżącego, naruszył również obowiązek respektowania ustaleń decyzji środowiskowej, która została wydana dla obiektu o powierzchni handlowej 1 900, 40 m2, a nie jak w projekcie i zaskarżonej decyzji 1 980 m2.

Wskazano, że w sprawie faktycznie udzielono pozwolenia na wznowienie robót dla obiektu o powierzchni sprzedaży 5 135,5 m2, a więc niezgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi o wydaniu zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga pozostaje uzasadniona zarówno w świetle sformułowanych w niej zarzutów, jak i naruszeń dostrzeżonych przez sąd z urzędu z trybie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd dopatrzył się zarówno naruszenia prawa procesowego (art. 7, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a.), jak i prawa materialnego, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy i skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej.

Jakkolwiek organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że projekt budowlany zamienny winien spełniać wszystkie wymogi projektu budowlanego "pierwotnego", którego miejsce zajmie zakreślając uprawnienia inwestora do jego treści, to oceny przedłożonego w sprawie projektu zamiennego w zestawieniu z pełnym materiałem dowodowym dokonał zbyt pochopnie, powierzchownie i liberalnie z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przeprowadzona ocena zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym niepełne odniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, nie mogą uzyskać aprobaty sądu, bowiem naruszają procesowe reguły postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej jako p.b., znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu), a także z wymaganiami ochrony środowiska, zgodność zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b. Dopiero w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku właściwy organ uprawniony jest do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Projekt budowlany zamienny, jak przyjmuje się w orzecznictwie, winien spełniać wszystkie wymogi projektu budowlanego, w tym należy w stosunku do niego stosować art. 34 ust. 1 p.b. (vide wyroki z dnia 25 października 2012 r., II SA/Lu 539/12, z dnia 13 lutego 2013r., II SA/Gd 624/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., II OSK 1420/12: "Sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.b. mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a więc zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy" (CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że przed zatwierdzeniem projektu zamiennego i wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. (jak w sprawie niniejszej) organ nadzoru budowlanego ma obowiązek oceny przedłożonego projektu m.in. w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej ocena ta powinna być tym bardziej dokładna i należycie umotywowana, że odwołujący się Gmina Miasto Z. oraz N. N. podnosili zarzut niezgodności z planem – uchwałą Rady Miasta Zambrowa z dnia 25 lutego 2004 r. nr 101/XX/04. Powyższe obligowało organ odwoławczy do szczegółowej analizy dopuszczalności sytuowania przewidzianego w projekcie obiektu na danym terenie, także w kontekście podniesionych zarzutów i ustosunkowania się do tych zarzutów. Te ostatnie sprowadzały się do podważania wyliczonej w projekcie zamiennym powierzchni handlowej obiektu na 1 980 m2 (przy całkowitej powierzchni lokali użytkowych 9 980,20 m2), która według odwołujących się faktycznie przekracza 2 000 m2 - w sytuacji gdy sytuowania obiektów tzw. wielkopowierzchniowych plan nie przewiduje.

Zdaniem organu II instancji skoro uchwała nr 101/XX/04 dla danego terenu przewiduje symbol 12 PS*MT*Ul – dopuszczający usługi m.in. komercyjne, to "zarzut dotyczący przekroczenia wartości powierzchni 2 000 m2 powierzchni sprzedaży, staje się bezprzedmiotowy". Stanowisko takie jest błędne.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, że lokalizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest możliwa tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów (vide np. wyroki: z dnia 14 marca 2012 r., II SA/Gd 785/11, z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1146/12, z dnia 9 stycznia 2014 r., II OSK 1888/12, z dnia 26 października 2010 r., II OSK 1531/10, CBOSA oraz I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Lex, tezy do art. 15).

Skład orzekający w pełni podziela to stanowisko. Wynika ono z analizy regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., w szczególności z art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 tej ustawy. Systemowa i celowościowa wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że z jej art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 wynika obowiązek określenia w studium obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i obowiązek przystąpienia do sporządzenia planu. Celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego, dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, że każdy przepis funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chce osiągnąć daną regulacją prawną. Jeżeli ustawodawca w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zobowiązuje do określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a następnie w art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. stawia wymóg określenia w planie miejscowym granic dla tego rodzaju obiektów, to tworzy zintegrowaną regulację prawną lokalizowania ww. obiektów w aktach planistycznych gminy. To oznacza, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 jest możliwa tylko wtedy, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów.

Za taką wykładnią przemawia także treść art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Skoro zgodnie z jego treścią w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby interesu publicznego, to chroniony prawem interes publiczny wymaga lokalizowania obiektów wielkopowierzchniowych w planach zagospodarowania przestrzennego. Dodać można, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie studium i planów zagospodarowania przestrzennego należy do gminy, do jej zadań własnych (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd poprzez studium i plany zagospodarowania przestrzennego gmina uzewnętrznia wizję zagospodarowania terenu, w tym przesądza o dopuszczeniu bądź wykluczeniu rozmieszczenia obszarów, na których mogą być lokalizowane obiekty handlowe wielkopowierzchniowe.

W kontekście powyższych rozważań, w sytuacji zatem gdy zachodzi możliwość przekroczenia przez obiekt budowlany powierzchni sprzedaży 2 000 m2, na organie zatwierdzającym projekt budowlany ciąży obowiązek szczególnie dokładnej oceny zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego projektu, w tym w zakresie kompletności danych technicznych charakteryzujących przedmiotowy obiekt budowlany, umożliwiających kontrolę pod względem zgodności z planem. Ciąży też obowiązek zbadania rysunku planu pod względem określenia w nim granic terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

W sprawie niniejszej błędna pozostaje ocena P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakoby zapis planu "12 PS*MT*Ul – teren przemysłowo – składowy, usługi z zakresu obsługi gospodarki komunalnej i inne usługi komercyjne o powierzchni około 3,33 ha" nie wskazywał na zakaz budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży ponad 2 000 m2. Nie kwestionując generalnej dopuszczalności lokalizowania obiektów usługowych na terenie tak oznaczonym zauważyć należy, że powierzchnia sprzedaży im przypisana może wykluczać dopuszczalność lokalizacji określonego obiektu wielkopowierzchniowego. Analiza bowiem treści oraz rysunku planu potwierdza ocenę skarżącego, że w uchwale nr 101/XX/04 Rady Miasta Zambrowa nie przewidziano oznaczeń literowych ani graficznych dla symbolu terenów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2, które powinny posiadać oznaczenie literowe UC i graficzne – kreskowanie czerwono - ciemnoszare. Takie oznakowanie przewiduje załącznik nr 1 pkt 2.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Przedmiotowemu terenowi przypisano w planie kolor podstawowy fioletowy, który zgodnie z pkt 4.1 załącznika do wymienionego rozporządzenia oznacza tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (symbol "P") i kolor dodatkowy czerwony, który zgodnie z pkt 2.1 załącznika oznacza tereny zabudowy usługowej (symbol "U"). Jak wyżej wskazano, także z tekstu planu, w szczególności opisu dla symbolu 12 PS*MT*Ul, nie wynika, by przewidziano tam rozmieszczenie obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Dlatego projekt budowlany zamienny mógłby zostać oceniony jako zgodny z planem tylko wówczas, gdyby w niebudzący wątpliwości sposób wskazywał na powierzchnię sprzedaży obiektu niższą niż 2 000 m2.

Problem ten został przez organ zmarginalizowany, skoro projektant podawał różne wielkości bez wyjaśnienia powodów rozbieżności, odwołujący się podawał jeszcze inne wyliczenia, do których organ nie ustosunkował się oraz zupełnie pominięto istnienie innego obiektu handlowego o nazwie "M.". To liberalne podejście do oceny zgodności z planem wynikało z błędnego założenia o dopuszczalności lokalizacji każdego obiektu handlowego czy usługowego niezależnie od powierzchni sprzedaży. Sam organ w uzasadnieniu wskazał, że oceny dokonuje jedynie marginalnie. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na należytą ocenę przede wszystkim w sytuacji, gdy w zgromadzonej dokumentacji (w tym w zatwierdzonym projekcie zamiennym) istniały bardzo poważne rozbieżności (bo dotyczące istotnego problemu wielkości powierzchni sprzedaży) i nie była wyjaśniana ich przyczyna. Nadto, mimo obrazu projektu zagospodarowania terenu (k. 78, 78A, t. 1) w pozostałej części projektu brak było jakiegokolwiek nawiązania do już istniejącej zabudowy obiektem handlowym.

Także zasadne, zdaniem sądu, pozostają zarzuty skargi, iż projekt zamienny w sprawie niniejszej nie spełnia wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z późn. zm.), w szczególności § 11 ust. 2 pkt 1, który przewiduje, iż opis techniczny obiektu budowlanego powinien określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu oraz, w zależności od rodzaju obiektu, jego charakterystyczne parametry techniczne, w szczególności kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji.

W sprawie niniejszej (z uwagi na doniosłość powierzchni sprzedaży) szczególnie istotne pozostaje określenie programu użytkowego obiektu budowlanego. Sposób użytkowania poszczególnych lokali winien zatem wynikać w sposób jednoznaczny z projektu a tego nie można odnieść do projektu zatwierdzonego zaskarżoną decyzją. Problem ten organy zbagatelizowały. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, iż "określenie funkcji lokalu użytkowego jako handlowo - usługowa, w świetle ustawy Prawo budowlane wystarczająco obrazuje przeznaczenie lokali", a "charakter obiektu i jego program użytkowy jest czytelny i spełnia wymagania § 11 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r." W sytuacji, gdy istotne znaczenie ma powierzchnia sprzedaży w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p., to właśnie ta powierzchnia musi w jednoznaczny sposób wynikać z projektu budowlanego. Nie spełnia takiego wymagania przewidziana w projekcie funkcja "lokal handlowo-usługowy" bez określenia oddzielnie powierzchni dla usług i odrębnie dla handlu. Nadto projektant raz używa określenia "powierzchnia handlowa" w innym miejscu "powierzchnia sprzedaży". Zatwierdzony projekt zamienny z dnia 22 kwietnia 2013 r. jednoznacznego obliczenia powierzchni sprzedaży nie zawiera. Część graficzna (rzuty) przewidują lokale usługowo/handlowe o łącznej powierzchni. Co prawda w części opisowej projektant, używający, jak wyżej zauważono, zamiennie określeń "powierzchnia handlowa" i "powierzchnia sprzedaży", określił rozmiar powierzchni handlowej na 1 980 m2, to - pomijając nawet niepodanie sposobu takiego wyliczenia - zauważyć należy, że tenże autor projektu w postępowaniu odwoławczym (k. 201 - 206 tom 3), wyliczył tę powierzchnię handlową na 1 894,50 m2, bez wprowadzenia jakichkolwiek zmian w samym projekcie architektoniczno-budowlanym. Zatem część opisowa zawarta w zatwierdzonym projekcie i treść opisowa w tymże dokumencie pozostają różne z wyliczeniami przedłożonymi przez projektanta w postępowaniu odwoławczym przy niezmienionym projekcie zamiennym. Mimo widocznych na pierwszy rzut oka różnic i wskazywania przez odwołującą się Gminę Miasta Z. nieprawidłowości wyliczeń i wątpliwości co do ich poprawności organ ocenił, że wyliczenie powierzchni handlowej przez autora projektu zamiennego nie budzi żadnych wątpliwości. Tymczasem budzić te wątpliwości powinna już sama różnica 85,5 m2 bez wyjaśnienia powodów jej powstania, a także wyjaśnienia wymagał sposób ustalenia powierzchni, w tym powierzchni sprzedaży w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie. Nadto pożądane było ustalenie źródła różnicy w wyliczeniach, w tym wyjaśnienie, co składa się na wyliczone wielkości i jakie zostały przyjęte przez projektanta rozmiary dla rodzajów powierzchni lokali użytkowych: a) powierzchni usługowej, b) powierzchni sprzedaży i c) pozostałej powierzchni (która jest większa ponad dwukrotnie od sumy pozostałych, mimo że w decydującej części lokali powierzchnia zaplecza stanowi oddzielną wartość i jest oddzielnie liczona). Przykładowo lokal nr 10 "usługi/handel" posiada według wyliczenia na k. 203 (t. 3) powierzchnię 168,3 m2, w tym 27 m2 usługi i 36 m2 handel, zaś pozostała powierzchnia tego lokalu liczy 105,3 m2, czyli jest kilkakrotnie większa. Brak jest jakichkolwiek danych wyjaśniających co wchodzi w tę ostatnią powierzchnię.

Sąd podziela stanowisko, że jako "powierzchnię sprzedaży" (mającą w sprawie decydujące znaczenie) należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.). Jednak aby dokonać kontroli podanej przez projektanta wielkości, należy mieć dane obrazujące sposób wyliczenia. Tych wątpliwości nie może rozstrzygnąć złożony po zamknięciu rozprawy przez pełnomocnika uczestników postępowania "załącznik do protokołu rozprawy" (z dnia 27 marca 2014 r.), bowiem to nie sąd może dokonywać ustaleń a organ. Niewątpliwie organy nadzoru budowlanego na datę wydawania decyzji nie dysponowały żadnymi wyjaśnieniami projektanta odnoszącymi się do różnic w wyliczeniach przez niego dokonanych. Także zauważyć należy, że kolejne pismo z dnia 3 kwietnia 2014 r. korygujące poprzednio podane wielkości, nie tylko nie wyjaśnia problemu, ale wręcz go zaciemnia, skoro wprowadza kolejne zmiany wielkości powierzchni.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko tutejszego sądu, iż projekt zagospodarowania terenu podlega pełnej weryfikacji pod względem zgodności z prawem, a więc zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno – budowlanymi oraz pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Natomiast projekt architektoniczno – budowlany jest sprawdzany pod względem zgodności z planem miejscowym, kompletności oraz wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Zatem zakres jego weryfikacji przez organ jest węższy, bo nie obejmuje oceny zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi (vide wyrok z dnia 31 maja 2012 r., II SA/Bk 866/11, CBOSA). Takie samo stanowisko prezentują także inne sądy administracyjne (np. wyroki z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 345/11, z dnia 21 sierpnia 2013 r., II SA/Po 1164/13, CBOSA). Jednocześnie powtórzyć należy za wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. w sprawie II SA/Bd 908/12, że poprawność złożonej dokumentacji budowlanej nie może być sprawdzana przez organ tylko i wyłącznie od strony formalnej, w oderwaniu od jej treści, bowiem o wartości dokumentacji budowlanej (projektowej) decyduje nie werbalne określenie przez projektanta, czego ona dotyczy, lecz to, co rzeczywiście zostało w niej wyrażone (CBOSA).

Z projektu budowlanego muszą wynikać dane umożliwiające organowi zbadanie spełniania wymagań art. 35 ust. 1 p.b. Przykładowo część rysunkowa stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. Podkreślenia wymaga sformułowanie "umożliwiające jednoznaczne odczytanie", co należy rozumieć jako odczytanie niepozostawiające marginesu domysłów czy różnych wariantów. W sytuacji braku takich cech należy uznać, że projekt nie jest projektem kompletnym w rozumieniu wymagań rozporządzenia.

Jak wyżej wykazano, zatwierdzony projekt budowlany w sprawie niniejszej nie zawiera danych umożliwiających jednoznaczne odczytanie m.in. powierzchni sprzedaży w spornym obiekcie, a wyjaśnienia projektanta odnośnie powierzchni i wyliczenia przedstawione w dniu 11 września 2013 r. odbiegają od wartości podanych w zatwierdzonym projekcie w pozycji "Zbiorcze zestawienie danych liczbowych inwestycji" (k. 53 projektu). Zarzuty skargi do zatwierdzonego projektu pozostają zatem uzasadnione, w tym również zarzut, iż dokument z dnia 11 września 2013 r. nie jest częścią projektu zamiennego z dnia 22 kwietnia 2013 r. Skład orzekający nie może podzielić oceny organu odwoławczego, który mając rozbieżne w istotny sposób dane pochodzące od projektanta dotyczące każdego rodzaju powierzchni, nie tylko powierzchni handlowej, przy niezmienionej części rysunkowej projektu, bez wyjaśnienia przyczyn uznaje projekt za niebudzący wątpliwości.

Jednocześnie o braku należytego zbadania sprawy, zdaniem sądu, świadczy fakt zupełnego pominięcia w ocenie zgodności projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego faktu bezpośredniej lokalizacji przy planowanym obiekcie budowlanym istniejącego obiektu handlowego o nazwie "M.". Co prawda na rozprawie przed sądem pełnomocnik inwestora oświadczył, że nowoprojektowany obiekt będzie tylko przylegał do sklepu materiałów budowlanych "M.", a obydwa obiekty funkcjonują odrębnie i nie mają połączenia, jednak na k. 66 projektu budowlanego projektant w opisie istniejących obiektów stwierdził: "budynek stanowi rozbudowę istniejącego centrum handlowego M.", a z projektu zagospodarowania terenu (k. 78 projektu) wynika bezpośrednia lokalizacja nowoprojektowanego budynku handlowo - usługowego w stosunku do istniejącego oraz przewidziane wejście z budynku istniejącego do nowego. Powyższe nie jest obojętne dla sprawy w sytuacji, gdy w grę może wchodzić obiekt wielkopowierzchniowy i decydująca jest powierzchnia sprzedaży w rozumieniu art. 2 pkt 19 u.p.z.p. W przypadku rozbudowy istniejącego obiektu przyjąć do analizy należy łączną powierzchnię całego obiektu po planowanej rozbudowie (vide wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r., II OSK 1699/06, CBOSA).

Organy nadzoru budowlanego tą istotną kwestią nie zajęły się, co świadczy o nienależytym wyjaśnieniu sprawy i potwierdza zarzuty skargi.

Świadczy o powyższym także brak należytych rozważań w zakresie zgodności projektu budowlanego zamiennego z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności z decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2012 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia. Z treści wyżej wskazanej decyzji (k. 111 tom 3) wynika przyjęcie powierzchni handlowej 1 900,40 m2, przy czym z uzasadnienia wynika następujący opis przedsięwzięcia na podstawie karty informacyjnej przedłożonej przez inwestora, dla której zostały ustalone środowiskowe uwarunkowania: "istniejący i planowany do wybudowania obiekt handlowo – usługowy posiadać będą całkowitą powierzchnię zabudowy około 12 000 m2, natomiast łączna powierzchnia użytkowa w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b Rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku (licząc sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje naziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym obiektu) wynosić będzie ok. 17 800 m2" (str. 108 tom 3). Powyższe dane, w tym "łączna powierzchnia użytkowa" około 17 800 m2, wskazują na powiązanie funkcjonalne obydwu obiektów, co wymagało wyjaśnienia, a co projekt zupełnie pomija i tak samo pomijają to organy. Niewyjaśnienie tej kwestii skutkowało błędną oceną w zakresie zgodności projektu z decyzją środowiskową i czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Przepis ten stanowi wprost, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję m.in. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. O zgodności tych dwóch decyzji traktuje także, co wyżej zasygnalizowano, art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.

Decyzja "środowiskowa" z dnia [...] lipca 2012 r., jak wyżej przytoczono, dotyczy budowy budynku handlowo - usługowego o powierzchni handlowej 1 900,40 m2 w stosunku do całkowitej powierzchni zabudowy około 12 000 m2 i łącznej powierzchni użytkowej około 17 800 m2. Zatwierdzony został projekt budowlany dla powierzchni zabudowy 11 512 m2 (w tym 4 501 m2 powierzchni zabudowy budynków istniejących i 7 011 m2 budynku spornego), 1 980 m2 powierzchni handlowej (czyli większej o 80 m2) i powierzchni całkowitej 13 225 m2. Zaś podane przez projektanta wielkości w piśmie z dnia 11 września 2013 r. pozostają jeszcze inne i wynoszą: powierzchnia użytkowa budynku – 10 383,60 m2, powierzchnia usługowa – 2 251 m2, powierzchnia handlowa (sprzedaży) 1 894, 50 m2 oraz powierzchnia pozostała 6 238, 10 m2. Oceny organy dokonały w stosunku do projektu, który abstrahuje w zakresie podanych danych liczbowych od istnienia obiektu budowlanego "M.", mającego – jak wynika z decyzji środowiskowej – charakter handlowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie dominuje pogląd, z którym skład orzekający w sprawie niniejszej zgadza się, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego funkcję prejudycjalną (wyroki z dnia 2 marca 2011 r., II SA/PO 785/10, z dnia 16 września 2008 r., II OSK 821/08, CBOSA). Następstwem tego jest przyjęcie na podstawie art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie pełnego związania organu wydającego np. decyzję o pozwoleniu na budowę czy zatwierdzeniu projektu zamiennego. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie II OSK 2520/12, określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, czy zmieniane, a wiążą kolejny organ.

W sprawie niniejszej, jak wyżej przedstawiono, na etapie zatwierdzania projektu zamiennego były one zmieniane i to bez odniesienia się do warunków decyzji "środowiskowej", jak i czytelnego obrazu zmian.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że sąd niezgodności z decyzją środowiskową upatruje nie tylko w widocznej różnicy powierzchni obiektu, ale w pominięciu warunków tej decyzji obejmujących oddziaływanie na środowisko nie samego nowoprojektowanego obiektu, a tego budynku łącznie z już istniejącym obiektem tegoż inwestora. Wbrew przekonaniu organów nadzoru budowlanego decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. nie zawiera niejednoznacznego zapisu dotyczącego lokalizacji obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. Wynika to z treści pkt I.1. decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. (w którym precyzyjnie ustalono powierzchnię handlową na 1 900,40 m2 z zamknięciem treści tego punktu decyzji o informację, iż w studium nie przewiduje się lokalizacji nowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2), rozważań uzasadnienia tej decyzji zawierających analizę karty informacyjnej, jak i wniosek taki można wyprowadzić z porównania treści decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. z decyzją środowiskową z dnia [...] sierpnia 2010 r. dla pierwotnego zamierzenia, w której nie zawarto żadnych odniesień do warunków lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych.

Z wyżej przedstawionych powodów także zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) należało uznać za zasadny.

Podkreślić należy raz jeszcze, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany (art. 51 ust. 4 p.b.) zastępuje pozwolenie na budowę w zakresie dokonanych odstępstw, a odesłanie między innymi do art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 p.b. oznacza, że projekt ten, przed zatwierdzeniem, powinien być sprawdzony w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. zobowiązuje również organ do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowej, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Projekt budowlany winien być tak skonstruowany, by pozwalał organowi na dokonanie wymaganych prawem ocen. Jeżeli nie zawiera wszystkich potrzebnych do dokonania takich ocen wiadomości jest projektem niekompletnym, nieodpowiadającym wymaganiom § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Wymaga to (o ile nie da się usunąć wątpliwości poprzez wyjaśnienie ich przez projektanta zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 1 pkt 3 p.b.) nałożenia na inwestora w trybie art. 35 ust. 3 p.b. obowiązku usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie. Zatwierdzenie projektu bez takiego "poprawienia" stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 p.b. Dokonane w sprawie niniejszej wyliczenie powierzchni w piśmie wyjaśniającym z dnia 11 września 2013 r., złożonym w postępowaniu odwoławczym, nie może być uznane za wystarczające chociażby z tego powodu, że nie podaje powodów różnicy wyliczeń w projekcie i w wyjaśnieniach oraz z powodu wątpliwości wyżej opisanych. Nadto nie stanowi wymienione pismo części projektu zamiennego.

Jak stwierdził sąd administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie II SA/Kr 910/11: "Naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 prawa budowlanego jest złożenie projektu budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie tego projektu w postaci, która nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy projekt ten pozostaje w zgodzie z przepisami prawa miejscowego" (CBOSA).

Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej.

Stwierdzone przez sąd naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 77, 78 § 1 k.p.a.) i materialnego (art. 35 ust. 1 p.b. i art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie) mogące mieć wpływ (procesowe) i mające wpływ (naruszenie prawa materialnego) na wynik sprawy skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji, a z mocy art. 135 p.p.s.a. także decyzji pierwszoinstancyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią ocenę prawną sądu zawartą w niniejszej sprawie oraz rozważą w pierwszej kolejności sposób "naprawienia" projektu budowlanego zastępczego z dnia 22 kwietnia 2013 r. Przede wszystkim organy:

- uzyskają od projektanta wyjaśnienie rozbieżności odnośnie wskazywanych wielkości powierzchni i różnic między nimi w poszczególnych dokumentach (w przedłożonym projekcie, w wyliczeniu projektanta złożonym w postępowaniu odwoławczym oraz w pismach pełnomocnika inwestora z dnia 27 marca 2014 r. i z dnia 3 kwietnia 2014 r.);

- uzyskają wyjaśnienie sposobu rozumienia używanych zamiennie w projekcie budowlanym pojęć "powierzchnia sprzedaży", "powierzchnia handlowa";

- wyjaśnią związek obiektu budowlanego "M." z obiektem, którego dotyczy projekt budowlany przedłożony do oceny w sprawie niniejszej.

Następnie ocenią organy czy złożone, nowe wyjaśnienie projektanta rozstrzyga wątpliwości i uzasadnia zatwierdzenie projektu budowlanego w przedłożonym kształcie, czy też konieczne jest wdrożenie procedury z art. 35 ust. 3 p.b. i zobowiązanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości celem uzyskania projektu odpowiadającego przepisom prawa. Jeśli niezbędne okaże się zastosowanie art. 35 ust. 3 p.b., a inwestor przedłoży poprawiony projekt - organy dokonają jego oceny uwzględniając wymagania przepisów art. 35 ust. 1 p.b. i art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Przy tym z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd wyeliminował także decyzję organu I instancji, bowiem stwierdzony wachlarz naruszeń prawa wymaga poczynienia ustaleń i wyjaśnień, które w sytuacji scedowania ich na organ II instancji naruszyłyby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Orzeczenie w punkcie 2 zapadło w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.