Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1257/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. j. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2297/05 w sprawie ze skargi B. Sp. j. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Głównego Inspektora Transportu Drogowego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2297/05 oddalił skargę Spółki "B" Sp. j. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą Spółkę karę pieniężną w łącznej kwocie 250 zł, w tym 150 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne i 100 zł z tytułu nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego (przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo).

Decyzja została podjęta na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6, art. 92 ust. 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), art. 8 ust. 1-2 i ust. 7, art. 9 rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 1.12.1985 r.) i art. 15 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.), bowiem w dniu 12 kwietnia 2005 r. na drodze krajowej nr 51 dokonano kontroli należącego do skarżącej spółki pojazdu o nr rej. [...] wraz z naczepą. Pojazdem kierował D. K., który oświadczył, że jest zatrudniony w spółce na podstawie umowy o pracę. Przedsiębiorstwo wykonywało w tym dniu międzynarodowy przewóz na potrzeby własne materiałów niebezpiecznych. W wyniku analizy przedstawionych dokumentów stwierdzono skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 2 godziny i 15 minut. Kierowca skrócił odpoczynek w 24-godzinnym okresie aktywności, który rozpoczął o 8:45 dnia 6 kwietnia 2005 r. Kierowca wykonywał odpoczynek od 2:00 dnia 7 kwietnia 2005 r. do 8:45 dnia 7 kwietnia 2005 r.

Ponadto kierowca w przedziałach czasowych 13:30–13:50, 14:15–15:00, 17:00–17:50 dnia 6 kwietnia 2005 r. wykonywał przerwy w pracy (jeździe), w okresie czasowym 15:10–16:15 dnia 6 kwietnia 2005 r. wykonywał prace rozładunkowe, w okresie 18:50 dnia 6 kwietnia 2005 r. do 00:20 dnia 7 kwietnia 2005 r. i 10:30–12:30 dnia 6 kwietnia 2005 r. oczekiwał na granicy na odprawę celną. Zapisy tych przedziałów czasowych na tarczy tachografu były w świetle zeznań kierowcy niezgodne ze stanem faktycznie wykonywanych przez niego czynności. Taki stan rzeczy wskazał, zdaniem organu, na to, że przyrząd kontrolny – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo.

W odwołaniu od tej decyzji ww. spółka jawna podniosła, że to kierowca naruszył przepis o czasie pracy kierowców i on podlega karze. Był on też odpowiedzialny za używanie przełącznika grup czasowych, Został on przeszkolony w zakresie obowiązujących go przepisów prawnych, posiada uprawnienia do przewozu ładunków niebezpiecznych, otrzymał od przedsiębiorcy kompletny zestaw dokumentów i wyposażenia. Nie ma więc podstaw do "wydania decyzji na firmę B. Spółka jawna" bowiem przedsiębiorca nie ma wpływu na zachowanie się kierowcy podczas pracy.

Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego podejmując zaskarżoną decyzję nie uwzględnił zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w przypadku kontroli drogowej przeprowadzonej na podstawie ustawy o transporcie drogowym podstawowe znaczenie ma określenie w czyim imieniu jest wykonywany transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne. Zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez słowo "kto" należy rozumieć przedsiębiorcę w imieniu, którego osoba prowadząca pojazd wykonała przewóz, a z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że kierowca wykonywał przewóz w imieniu B. sp. jawna Organ zwrócił również uwagę na przepis art. 87 i art. 93 powołanej ustawy, z której także wynika, iż karze podlega przedsiębiorca, a nie kierowca wykonujący przewóz w dniu kontroli.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję "B" sp. jawna wniosła o stwierdzenie jej nieważności ponieważ, w jej ocenie, decyzja jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca ponowiła zarzuty podniesione w odwołaniu podtrzymując swoje stanowisko, iż odpowiedzialności z tytułu stwierdzonych naruszeń winien podlegać kierowca, a nie przedsiębiorca. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę podniósł, że stosownie do art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym użyte w tej ustawie pojęcie krajowego transportu drogowego oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W przypadku międzynarodowego transportu drogowego art. 4 pkt 2 powołanej ustawy definiuje ten transport także jako podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami, o których mowa w pkt 1 tego przepisu z tym, że jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granic Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast przewóz na potrzeby własne (niezarobkowy przewóz drogowy) to, stosownie do art. 4 pkt 4 cyt. ustawy – każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie wymienione w tym przepisie warunki w tym, by pojazd samochodowy był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników.

Zdaniem Sądu I instancji skoro art. 92 ust. 1 powołanej ustawy wskazany w podstawie materialnoprawnej zaskarżonej decyzji stanowi, iż karze z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów ustaw w tym przepisie wymienionych bądź wiążących Polskę umów międzynarodowych podlega ten, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, to jego wykładnia winna uwzględniać przyjęte w art. 4 tej ustawy rozumienie "transportu drogowego", który polega na podejmowaniu i wykonywaniu działalności gospodarczej, jak i pojęcia "przewozu na potrzeby własne", który to przewóz zgodnie z wyżej wskazaną definicją jest przewozem wykonywanym przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności. W świetle powyższego wykonywanie transportu drogowego, czy też przewozu na potrzeby własne nie może być rozumiane jako wykonywanie czynności faktycznych związanych z poruszaniem się pojazdu po drogach. Nie chodzi bowiem o wykonywanie tego rodzaju czynności tylko o prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług transportowych (przewóz osób lub rzeczy), a w przypadku przewozu na potrzeby własne – taki przewóz w dniu kontroli był wykonywany – chodzi o wykonywanie przewozu przez przedsiębiorcę prowadzącego inną niż wyżej wskazana, działalność gospodarczą pomocniczą w stosunku do tej działalności. Tym samym więc wykonującym transport drogowy, jak i wykonującym przewóz na potrzeby własne w rozumieniu powołanego przepisu, jest przedsiębiorca niezależnie od tego, czy sam prowadził pojazd, czy też czynność ta została powierzona, stosowną umową pracownikowi.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że uprawnienie do wykonywania przewozu jakim wylegitymował się kierowca podczas kontroli – tj. wypis nr 3 z zaświadczenia nr 0007036 na przewozy drogowe na potrzeby własne, o którym mowa w powołanym przepisie – jednoznacznie wskazuje podmiot, który bezpośrednio korzysta z praw i podlega obowiązkom zawartym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Podmiotem tym jest B. Sp. jawna.

Tym samym, zdaniem Sądu, przewóz na potrzeby własne wykonywała w dniu kontroli skarżąca w ramach posiadanego uprawnienia administracyjnego – tj. uzyskanego dnia 18 lutego 2002 r. zaświadczenia na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na potrzeby własne. Okoliczność, iż wykonując w chwili kontroli taki przewóz posłużyła się swoim pracownikiem powierzając mu czynności związane z prowadzeniem pojazdu pozostaje, w świetle przepisów powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia i obu decyzji, bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Podnieść należy, że ustawodawca jednoznacznie odniósł sankcje zawarte w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, zaś wykonującym przewóz drogowy na potrzeby własne w rozumieniu tej ustawy jest jak wyżej wskazano skarżąca.

Także zatem w przypadku, gdy przedsiębiorca przy wykonywaniu przewozu posługuje się inną osobą, to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą ponosi on w płaszczyźnie administracyjnoprawnej odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie przepisów powołanej ustawy.

Od wyroku tego skargę kasacyjną złożyła Spółka B. Sp. jawna w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi, Ew. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L B 70 z 30 grudnia 1985 r. P. 0008-0021), polegające na uznaniu, iż zobowiązanym do obsługi przełączników umożliwiających osobną i wyraźną rejestrację okresów prowadzenia pojazdu jest wyłącznie przedsiębiorca osobiście wykonujący przewóz drogowy, a nie jest do tego zobowiązany kierowca wykonujący przewóz drogowy w imieniu przedsiębiorcy;

b) art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 1 grudnia 1985 r. P.0001-0007), polegające na uznaniu, iż zobowiązanym do zachowania minimalnego 9-godzinnego okresu dziennego odpoczynku kierowcy prowadzącego pojazd w przewozie drogowym jest wyłącznie przedsiębiorca osobiście wykonujący przewóz drogowy, a nie jest nim objęty kierowca wykonujący przewóz drogowy w imieniu przedsiębiorcy;

c) przepisu art. 92 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371), polegające na uznaniu, iż zobowiązanym do zapłaty kary pieniężnej w przypadku naruszenia obowiązków i warunków wynikających z powołanej ustawy i innych enumeratywnie wymienionych tam aktów prawnych jest wyłącznie przedsiębiorca, wykonujący przewóz drogowy, a nie jest nim objęty kierowca wykonujący, przewóz drogowy w imieniu przedsiębiorcy

bądź, gdy Naczelny Sąd Administracyjny nie podzieli powyższy zarzut:

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie, art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371) w zw. z art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L B 70 z 30 grudnia 1985 r. P. 0008-0021) i art. 8 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L 370 z 1 grudnia 1985 r.), polegające na uznaniu, iż skarżący jest zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej za to, iż kierowca, który wykonywał na jego rzecz przewóz drogowy, skrócił o 2 godziny i 15 minut dzienny czas odpoczynku oraz nieprawidłowo operował zainstalowanym urządzeniem rejestrującym.

W jej uzasadnieniu podniesiono m.in., że przepisy rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z dnia 20. grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 30 grudnia 1985 r. P. 0008-0021) reguluje konstrukcję oraz zasady instalacji, używania i kontroli urządzeń rejestrujących okresy prowadzenia pojazdu i odpoczynku kierowców w Unii Europejskiej, które to przepisy obowiązują również w polskim systemie prawnym, z chwilą akcesu do tej wspólnoty ponadnarodowej.

Zgodnie z przepisem art. 13 "Pracodawca i kierowca są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących". Tym samym został zakreślony ogólny zakres podmiotowy przepisów dotyczących użytkowania urządzeń rejestrujących, który obejmuje pracodawcę zatrudniającego danego kierowcę i samego kierowcę. Następnie w sposób bardziej szczegółowy dokonuje rozkładu poszczególnych obowiązków w zależności od pełnionej roli. Przepis art. 14 rozporządzenia EWG nr 3821/85 mianowicie nakazuje pracodawcom, aby: a) wydał kierowcy "wystarczającą" ilość wykresówek, z uwzględnieniem wskazanych tam okoliczności, oraz b) archiwizował zebrane wykresówki w sposób tam określony pozwalający na łatwą ich kontrolę i możliwość sporządzenia ich kopii. Brak jest innych przepisów w tym rozporządzeniu, które stanowiłyby inne zobowiązania pracodawcy związane z używaniem urządzeń rejestrujących.

Z kolei obowiązki kierowcy, w zakresie używania urządzeń rejestrujących, ustanowione w art. 15 rozporządzenia EWG nr 3821/85 kształtują się w sposób następujący:

– kierowca zobowiązany jest do zabezpieczenia wykresówki, aby się nie pobrudziła lub się nie uszkodziła, w przeciwnym razie musi sporządzić zapasową wykresówką, do której załączają tą zniszczoną (art. 15 ust. 1);

– kierowca zobowiązany jest używać wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd, od momentu jego przyjęcia; wykresówką jest używana aż do końca dnia na który została oznaczona, chyba że zaistniały inne powody, dla których jest dopuszczalne jej wyjęcie z urządzenia rejestrującego (art. 15 ust. 3);

– w przypadku braku możliwości operowania urządzeniem rejestrującym w wyniku oddalenia się od samochodu, kierowca jest zobowiązany do nanoszenia ręcznie na wykresówki okresy inne niż czas prowadzenia pojazdu (art. 15 ust. 3);

– kierowca zobowiązany jest do zapisania informacji związanych ze zmianą kierowcy pojazdu występująca pomiędzy "zmiennikami" (art. 15 ust. 5);

– kierowca zobowiązany jest na żądanie uprawnionego funkcjonariusza publicznego okazać wykresówki za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazd (art. 15 ust. 7).

Generalizując powyższe należy zwrócić uwagę, że przepisy unijne nakładają na pracodawcę wyłącznie obowiązek umożliwienia pracownikowi właściwej ewidencji swojego czasu pracy, tj. zainstalować do pojazdu urządzenie rejestrujące, której konstrukcja odpowiada ustawowym wymaganiom, oraz wyposażyć go w wykresówki, na których będzie mógł rejestrować swój czas pracy. Z kolei pracownik jest zobowiązany jest do właściwego operowania urządzeniem rejestrującym, aby te ewidencjonowało jego rzeczywisty czas prac.

Należy przyznać rację powyższym regulacjom, gdyż to głównie kierowca użytkuje w drodze urządzenie rejestrujące i od niego wyłącznie zależy czy będzie ono w należyty sposób operowane. Nadto pamiętać trzeba, że właściwe operowanie urządzeniem rejestrującym służy zarówno interesom kierowcy jak i pracodawcy. Stąd, kontrola ewidencji czasu kierowcy poczyniona poza miejscem przedsiębiorstwa, zmierza do zabezpieczenia interesów kierowcy-pracownika (czy wykresówki wykazują wszystkie przepracowane godziny) ale i również interesów przedsiębiorcy-pracodawcy (czy wykresówki wykazują wszystkie okresy inne niż czas pracy). Należy wszak dopuścić taką możliwość, że kierowca-pracownik będzie świadomie wadliwie operował urządzeniem rejestrującym, aby wskazać w nim okresy czasu pracy, w których rzeczywiście pracy nie wykonywał. Koniecznym jest więc kontrola nie tylko "nieuczciwych" przedsiębiorców zatrudniających "uczciwych" kierowców, ale i również "nieuczciwych" kierowców, którzy mogą manipulować wykresówkami celem wyłudzenia wynagrodzenia od "uczciwego" pracodawcy.

Natomiast rozporządzenie Rady EWG nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. z 31 grudnia 1985 r. L 370, P.0001-0007) reguluje warunki wykonywania przewozu drogowego przez kierowców, w szczególności określa minimalne okresy prowadzenia pojazdu oraz obowiązkowe przerwy i okresy wypoczynku, a także normuje zasady stosowania tych norm w prawie krajowym.

Z punktu widzenia niniejszej sprawy odnieść się trzeba do przepisu art. 8 ust. 1 omawianego rozporządzenia EWG, zgodnie z którym w każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku. Wspomniany tu dzienny okres odpoczynku wynosi 11 kolejnych godzin, przy czym może on zastać skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin. Skrócenie tego okresu nie może jednak nastąpić częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, a nadto w takiej sytuacji kierowca powinien zrekompensować sobie tą utratę odpoczynku poprzez zrównoważenie odpoczynku przed upływem następnego tygodnia.

Analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż jego autor wprowadził normy okresów odpoczynku kierowcy wykonującego przewóz drogowy, który objęty jest regulacją rozporządzenia EWG nr 3820/85. Istotnym jest, iż przepis ten ogranicza się do określenia normatywnego 11-godzinnego dziennego okresu odpoczynku oraz wskazania wyjątków, w których okres ten może zmniejszyć się do nieprzekraczalnego wymiaru dziewięciu godzin. Nie znajdziemy jednakże w przepisie tym zakresu podmiotowego tej normy. Zauważyć mianowicie trzeba, iż w całym omawianym akcie prawnym nie ma rozróżnienia na kierowców, wykonujących przewóz drogowy w imieniu pracodawcy, oraz na przedsiębiorców wykonujących ten przewóz osobiście. Stąd należy uznać, iż norma in abstracto odnosi się każdego; powinny ją przestrzegać oba wyżej wymienione podmioty.

Na uzasadnienie powyższego należy również zwrócić uwagę, iż powyższa norma nie jest normą czasu pracy w rozumieniu prawa pracy. W przeciwnym bowiem wypadku byśmy uznali, iż odnosi się wyłącznie do pracowników, a nie obejmuje przedsiębiorców wykonujących przewóz drogowy osobiście. Należy raczej uznać, iż relacja tych dwóch norm znajduje się w stosunku podrzędności. Innymi słowy — zakreślony w prawie pracy czas pracy kierowcy nie może naruszać normy określonej w art. 8 ust. 1 rozporządzenia EWG nr 3820/85.

Stąd brak jest podstawy normatywnej w omawianym akcie prawnym do uznania, iż w sytuacji, gdy przewóz drogowy jest wykonywany przez kierowcę w imieniu przedsiębiorcę, normę narusza sam przedsiębiorca. Dokonując bowiem oceny tej sytuacji in concreto to właśnie ten kierowca był zobowiązany do takiego wykonywania pracy, aby nie naruszał w normy prawnej określonej w art. 8 ust. 1 rozporządzenia EWG nr 3820/85.

Odnosząc się do zakresu podmiotowego przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym należy dokonano wykładni zwrotu "kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne". W opinii strony skarżącej bowiem, było zamierzonym działaniem ustawodawcy posłużenie się zaimkiem "kto wykonuje", aby w ten sposób objąć kontrolą i wskazaną tam sankcją: primo każdego, na kim spoczywa obowiązek, lub secundo każdego, który nie przestrzega warunków, określonych w u.t.d. i wymienionych aktach prawnych.

Pamiętać wszak trzeba, że wskazane w rozważanym przepisie akty prawne (w tym wyżej omawiane rozporządzenia EWG) normują prawa i obowiązki zasadniczo dwóch podmiotów: kierowców, wykonujących przewóz drogowy w imieniu przedsiębiorcy, jak i samych przedsiębiorców, wykonujących ten przewóz osobiście. Z kolei jeśli przyjmiemy, iż ustawodawca przepisem objął wyłącznie przedsiębiorców, to wyłączymy spoza kontroli kierowców — pracowników, którzy nie wykonują swoich obowiązków, np. obowiązek odpowiedniego operowania urządzeniem rejestrującym. Niedopuszczalnym jest przyjęcie, że obowiązki kierowcy związane np. z prawidłowym operowaniem urządzenia rejestrującego, nie podlegają żadnej sankcji. Może to rodzić słuszny zarzut, że obowiązujące w Polsce przepisy nie wdrażają rozporządzenia EWG w stopniu zapewniającym ich efektywność; stanowiłyby lege imperfectae. Tym samym zostałaby naruszona zasada bezpośredniej skuteczności przepisów unijnych, gdyż implementacja ww. rozporządzeń, poprzez nakładanie sankcji na samych przedsiębiorców, którzy zatrudniają pracowników naruszających jego postanowienia, jest iluzoryczna. Sankcja ta bowiem nie dotyka podmiotów, które naruszają normy prawne. Nie można z kolei nakładać na podmioty prywatne, obowiązku takiego oddziaływania na adresatów norm wspólnotowych, aby ich przestrzegali, tylko dlatego iż są oni w relacjach służbowych. Innymi słowy organy administracji (tu: Inspekcja Drogowa) powinny samodzielnie oddziaływać na pracowników, naruszających normy wspólnotowe, a nie wymuszać tego od ich pracodawców. Na uzasadnienie powyższego warto wskazać, że w dnia 29 lipca 2005 r. ustawodawca wprowadził do u.t.d. przepis art. 92a ust. 1 pkt 3, w którym to w sposób wyraźny kierowcy zostali wskazani jako odpowiedzialni za właściwe użytkowanie urządzeń rejestrujących. Potwierdza to, że intencją ustawodawcy jest, aby – obok przedsiębiorców – również kierowcy było objęci ewentualną sankcją prawną za naruszanie wskazanych tam przepisów.

Za nietrafną i niecelową należy z kolei uznać argumentację prezentowaną przez WSA w Warszawie, która ogranicza się w wykładni przepisu art. 92 ust. 1 pkt 1-6 (rekonstrukcji zakresu podmiotowego) poprzez odniesienie się wyłącznie do przepisu art. 4 pkt 4 powołanej ustawy. Słusznie wskazują, że przepis art. 92 ust. 1 u.t.d., za pośrednictwem ustawowych zwrotów "transport drogowy" i "przewóz na potrzeby własne", obejmuje za przedmiot zainteresowania działalność gospodarczą opisaną w art. 4 pkt 1, 2 i 4 tej ustawy, którą niewątpliwie podejmuje i wykonuje przedsiębiorca. Należy jednak uznać, iż "zainteresowanie" to ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Innymi słowy, ustawodawca w ten sposób nakreśla granice zbioru zachowań, które objęte są normą sankcjonującą. Poza kręgiem "zainteresowania" ustawodawcy w tym przepisie będą więc takie zachowania, które co prawda stanowią naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub innych enumeratywnie wymienionych aktów prawnych, ale nie będą wykonywane w ramach transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne.

Niesłusznie również WSA w Warszawie przyjmuje, iż wykonywać transport drogowy i przewóz na potrzeby własne może wyłącznie bowiem przedsiębiorca. Należy wszak pamiętać, że pojęcie wykonywać należy rozumieć jako wprowadzanie w czyn, robienie czegoś, realizowanie, itp.1 Pojęcie to obejmuje swoim zakresem wszystkie te czynności, które zmierzają do urzeczywistnienia, do uczynienia realnym, spełnionym, dokonanym. Może to być prosta czynność prowadzenia pojazdu lub bardziej skomplikowana czynność zarządzania zespołem ludzi, w tym zespołem kierowców prowadzących pojazd. Stąd, zwrot "wykonywanie (...) przewozu na potrzeby własne", w świetle wykładni językowej nie pozwala na proste zawężenia jej granic do przedsiębiorców, gdyż często nie są oni jedynymi wykonawcami tego rodzaju działalności gospodarczej. Należy dodatkowo wskazać, że ustawodawca sam rozróżnia a) kierowców wykonujących transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne (art. 68 ust. 1 pkt 1 u.t.d.) oraz b) przedsiębiorców wykonujących transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne (art. 68 ust. 1 pkt 2 u.t.d.).

Powyższe wcale nie zaprzecza prezentowanej przez Sąd Administracyjny wykładni przepisu art. 4 pkt 1-4 u.t.d. Zauważyć trzeba, iż w definicjach tych zwroty "podejmowanie" i interesujący nas szczególnie zwrot "wykonywanie" odnosi się bezpośrednio do pojęcia "działalności gospodarczej". Na tej podstawie należy przyznać, iż przedmiotem zainteresowania jest szereg czynności prawnych i faktycznych podejmowanych przez przedsiębiorcę, które polegają na wprowadzaniu w życie abstrakcyjnie pojmowanej działalności gospodarczej polegającej przewozie osób lub rzeczy i etc.

Ostatecznie należy zwrócić uwagę, iż przeciw wyłączeniu kierowców, wykonujących przewóz drogowy na rzecz przedsiębiorcy, z zakresu podmiotowego przepisu art. 92 ust. 1 pkt 1-6 u.t.d. przemawia brzmienie szeregu innych przepisów ustawy (np. art. 93 ust. 1, art. 87 ust. 3 lub art. 68 ust. 1 pkt 2). W przepisach tych bowiem ustawodawca posługuje się zwrotem "przedsiębiorca wykonujący transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne", zawężając krąg podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewóz na potrzebny własne wyłącznie do przedsiębiorców. Stąd uzasadnione przypuszczenie, że podobnego zabiegu legislacyjnego dokonałby w rozważanym przepisie.

Drugim elementem omawianej normy sankcjonowanej, zakreślonej w przepisie art. 92 ust. 1 pkt 1-6 u.t.d., jest zakres obowiązków i wymogów, jakie ustawodawca chroni w wymienionych tam aktach prawnych. Należy przypomnieć jednak, iż zakres ten jest pochodną podmiotów norm sankcjonowanych. Oznacza to, że inny będzie zakres obowiązków i wymogów w przypadku, gdy przepis będzie stosowany do przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy osobiście, a inny – w stosunku do kierowcy, który wykonuje przewóz drogowy na rzecz przedsiębiorcy.

Stąd, zakładając nawet, iż przepis art. 92 ust. 1 odnosi się wyłącznie do przedsiębiorcy (nie obejmuje zakresem podmiotowym kierowców), to pamiętać trzeba, iż warunkiem jego zastosowanie jest, aby przedsiębiorca in casu naruszył obowiązujący go warunek prawny lub uchybił ciążący na nim obowiązek prawny. Odnosząc się więc do niniejszej sprawy trzeba wpierw ustalić: (i) czy przedsiębiorca, na rzecz którego wykonywany jest przewóz drogowy, był zobowiązany do prawidłowego operowania urządzeniem rejestrującym czas pracy kierowcy (art. 15 ust. 3 rozporządzenia EWG nr 3821/85) oraz (ii) czy przedsiębiorca ten był również zobowiązany do zachowania okresów odpoczynku w przewozie drogowym (art. 8 ust. 1 rozporządzenia EWG nr 3820/85).

Oczywistą odpowiedź na pierwsze pytanie daje rozporządzenie EWG nr 3821/85, a dokładnie ww. przepis art. 15 ust. 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym to właśnie kierowca jest zobowiązany do używania urządzenia rejestrującego, w tym do właściwego jego przełączania. Z kolei obowiązki pracodawcy polegają na wyposażeniu pojazdu w sprawne urządzenie rejestrujące oraz wyposażyć kierowcę w wykresówki, na których będzie mógł ewidencjonować czas pracy.

Stąd — w świetle ustalonych w sprawie faktów — niedopuszczalne jest przyjęcie, że skarżąca Spółka uchybiła nałożonym na nią obowiązkom, tj. nie przełączyła urządzenia rejestrującego, które rejestrowałoby faktyczne czynności kierowcy. Czynności tych nie dokonał kierowca — D. K., ignorując tym samym normy zawarte w art. 15 ust. 3 rozporządzenia EWG nr 3821/85. Naruszenia tego przepisu dopuścić mógłby się więc przedsiębiorca dopiero, gdyby osobiście wykonywał przewóz drogowy. Tymczasem w niniejszej sprawie zdarzenie takie nie miało miejsca.

Powyższe oznacza, iż nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 u.t.d. w zw. z art. 15 ust. 3 rozporządzenia EWG nr 3821/85, gdyż w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepisu wspólnotowego naruszył kierowca — D. K.. Nie naruszył go z kolei skarżący, gdyż w stwierdzonej w sprawie sytuacji, obowiązek prawidłowego operowania urządzeniem rejestrującym nie spoczywał na nim, ale na kierowcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjnym rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną zgodnie ze zgłoszonymi zarzutami.

Przechodząc więc do skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, iż nie ma ona uzasadnionych podstaw. Stan faktyczny jest bezsporny, a nałożenie kary nastąpiło na mocy art. 92 ustawy o transporcie drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał w pełni prawidłowej wykładni tego przepisu i właściwie go zastosował. Odpowiedzialność, o jakiej jest mowa w art. 92 ust. 1 ma charakter obiektywny, znajduje zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego kto prowadził pojazd samochodowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż na kierowcach jako podmiotach wykonujących bezpośrednio transport drogowy spoczywa odpowiedzialność za stwierdzone w czasie kontroli naruszenia m.in. przepisów dotyczących czasu pracy kierowców (niewłaściwe używanie przełącznika kontroli czasowych oraz wykresówek). Przepis art. 92 ust. 1 ustawy określał, iż podlega karze pieniężnej ten, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne (...). Z kolei z definicji krajowego transportu drogowego umieszczonej w art. 4 pkt 1 ustawy wynika, że jest to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy bądź naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaś przewoźnikiem drogowym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego (art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania obu decyzji).

Skarżąca Spółka była dysponentem pojazdu samochodowego i ona wykonywała przewóz na potrzeby własne, a nie kierowca, który prowadził pojazd. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołany art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność administracyjną a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Kary pieniężne wymierzane w postępowaniu administracyjnym, na podstawie ustawy o transporcie drogowym nie uzależniają nałożenia kary od winy, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy lub przewóz na potrzeby własne odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca. Odpowiedzialność tą ponosi także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje.

Z tego to powodu w art. 92 posłużono się szerokim terminem "kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne", ażeby sankcjami z tego przepisu objąć wszystkie podmioty, które wykonując gospodarczą działalność transportową naruszają prawo. Zarówno te, które są uprawnionymi przewoźnikami, jak i te które tego przymiotu nie mają, a mimo to wykonują działalność polegającą na transporcie drogowym lub przewozów na potrzeby własne, w rozumieniu ustawy. W przeciwnym wypadku nigdy nie można by było nałożyć kary pieniężnej np. z tytułu wykonywania przewozów bez licencji, zezwolenia czy zaświadczenia.

Poprawność takiego rozumowania potwierdza także treść przepisu art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy, który mówi, że karę pieniężną nakłada się na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, a nie – jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną – na kierowcę, który w ramach tego transportu lub przewozu "tylko" kieruje pojazdem. W istocie kierowca, niezależnie od formy zatrudnienia, wykonuje jedną z czynności składającą się w następstwie na szereg działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy transportowej. Natomiast sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika), o czym była już wyżej mowa, jest zawarcie takich umów oraz przyjęcie takich organizacyjnych rozwiązań, które dyscyplinować będą osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem.

Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając jednocześnie wniosek Głównego Inspektora Transportu Drogowego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego bowiem organ nie wykazał aby poniósł jakiekolwiek niezbędne koszty tego postępowania.