Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 309/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 194 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. j. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 133/18 w sprawie ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 133/18, oddalił skargę [...] Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżoną decyzją Generalny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], którą wymierzono [...] Spółce jawnej z siedzibą w [...] – dalej: "Spółka", karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za przetwarzanie odpadów na składowisku w [...] bez wymaganego zezwolenia, tj. po uzyskaniu zgody na zamknięcie składowiska w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...].

Organ odwoławczy podniósł, że w dniach [...] lutego - [...] marca 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, przeprowadził kontrolę interwencyjną, prowadzonej przez odwołującą się Spółkę działalności, pod kątem przestrzegania przepisów prawa i rozstrzygnięć indywidualnych w zakresie ochrony środowiska. W trakcie kontroli składowiska odpadów w [...], gm. [...], [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że:

1) Spółka posiada decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do składowania odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton na dobę i pojemności ponad 25.000 ton, zmienioną następnie decyzjami z dnia [...] czerwca 2012 r., z dnia [...] grudnia 2012 r. i z dnia [...] stycznia 2015 r., jak też decyzję Marszałka Województwa [...], udzielającą zgody na zamknięcie składowiska odpadów w [...], gm. [...];

2) docelowa rzędna składowania odpadów, podana w instrukcji prowadzenia składowiska, (zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r.), wynosi 203,65 m n.p.m.,

3) na podstawie okazanej ewidencji odpadów w okresie listopad 2015 r. - maj 2016 r. kontrolowany podmiot przyjął do składowania 267,66 Mg odpadów;

4) na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] udzielającej zgody na zamknięcie składowiska odpadów w [...], gm. [...], Spółka zakończyła składowanie odpadów w dniu [...] maja 2016 r.;

5) podmiot nie zrealizował warunków decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska przewidzianych na rok 2016;

6) celem ustalenia aktualnej rzędnej składowania odpadów i różnicy w objętości składowanych odpadów, przeprowadzono obmiar geodezyjny czaszy składowiska. Pomiary, na zlecenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, przeprowadził uprawniony geodeta. Do pomiaru objętości czaszy składowiska przyjęto stan na dzień [...] października 2015 r. oraz stan na dzień [...] lutego 2017 r.; z obliczeń różnicy objętości czaszy składowiska wynika, że przychód masy odpadów w badanym okresie wynosi 2.809 m3; ustalenia z badań zostały zawarte w opracowaniu pt. "Monitoring składowiska odpadów w [...]"; ustalenia z kontroli udokumentowano protokołem z kontroli nr [...] nr [...], który został podpisany przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu [...] marca 2017 r.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1987, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o odpadach", za przetwarzanie odpadów poprzez odzysk poza instalacjami i urządzeniami celem niwelacji terenu działki nr [...]. Postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem decyzji, z dnia [...] maja 2017 r., wymierzającej karę pieniężną w wysokości 50.000 zł za przetwarzanie odpadów poprzez odzysk poza instalacjami i urządzeniami, celem niwelacji terenu działki nr [...], obręb [...], gmina [...].

Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

W ocenie organu II instancji, zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Zdaniem organu odwoławczego, wymierzona kara pieniężna nałożona na stronę zaskarżoną decyzją jest zasadna. Organ I instancji w sposób dostateczny zebrał materiał dowodowy, a następnie go ocenił i wskazał, którym dowodom dał wiarę, a które uznał za niewiarygodne i z jakich powodów. Wobec powyższego organ odwoławczy postanowił zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy, a argumentację strony z odwołania uznał za pozbawioną podstaw.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka zaskarżyła ją w całości i zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 194 ust. 1 pkt. 4 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 50.000 zł za przetwarzanie odpadów na składowisku bez wymaganego zezwolenia po uzyskaniu decyzji na zamknięcie składowisku, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, że skarżąca dokonywała przetwarzania odpadów po zamknięciu składowiska,

b) naruszenie art. 194 ust. 3 w związku z art. 199 ustawy o odpadach, poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie, wadliwe przyjęcie, że skarżąca składowała odpady na składowisku bez wymaganego zezwolenia po uzyskaniu zgody na jego zamknięcie, a jeżeli już organ tak przyjął, brak ustalenia skali stwierdzonych naruszeń które uzasadniałyby zasadność wysokości wymierzonej kary administracyjnej w kwocie 50.000 zł, podczas gdy przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia;

2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

c) naruszenie art. art. 84 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie (w tym jakiekolwiek rozważenie zasadności zastosowania tego środka dowodowego), podczas gdy specyfika, złożoność sprawy, ustalenia faktyczne oraz ich ocena niewątpliwie wymaga wiadomości specjalnych, których w ocenie odwołującej organ nie posiada, zaś posiłkowanie się w zakresie określenia szacunkowych ilości odpadów, które mogły zostać zdeponowane na składowisku oraz okresu ich zeskładowania, tj. po [...] maja 2016 r., jedynie przy pomocy dokumentacji fotograficznej i bliżej nieokreślonych źródeł naukowych, na które organ się powołuje w uzasadnieniu decyzji, stanowi wadę mającą istotny wpływ na wynik sprawy, brak ustalenia samego faktu naruszenia oraz jego ewentualnych rozmiarów tym bardziej, że obmiar geodezyjny wykonany przez "[...]" według stanu na dzień [...] lutego 2016 r. nie podaje wartości ciężaru nasypowego zdeponowanych odpadów, co więcej w ogóle nie dokonano obmiaru geodezyjnego składowiska na dzień jego zamknięcia, tj. na dzień [...] czerwca 2016 r.,

d) naruszenie art. 8 § 1 K.p.a., poprzez:

- prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a przejawiającego się w pierwszej kolejności brakiem rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie przyjętego za podstawę wydanej decyzji, dokonanie określenia ilości rzekomo zdeponowanych odpadów na składowisku po [...] maja 2016 r. za pomocą dowolnych wyliczeń, nie popartych żadnymi dowodami, a jedynie powołaniem się na bliżej nieokreślone źródła naukowe w tym zakresie,

- zinterpretowanie wątpliwości samego organu co do stanu faktycznego sprawy w zakresie dokładnego ustalenia czy na dzień [...] maja 2016 r. faktycznie były deponowane odpady na składowisku na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony,

e) naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i w związku art. 80 § 1 K.p.a., poprzez:

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do nieuprawnionych i dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie, a polegających na błędnym przyjęciu, że skarżąca dokonywała przetwarzania odpadów na składowisku bez wymaganego zezwolenia po zamknięciu składowiska, tj. po [...] maja 2016 r.,

- przyjęcie ilości rzekomo zdeponowanych odpadów na składowisku po [...] maja 2016 r. w oparciu o wyniki obmiaru geodezyjnego wykonanego w dniu [...] lutego 2017 r., a następnie poprzez porównanie z obmiarem geodezyjnym wykonanym według stanu na dzień [...] października 2015 r, podczas gdy w okresie listopad 2015 r. - maj 2016 r. Spółka deponowała odpady, co miało wpływ na zmiany rzędnej składowania odpadów, zaś [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadzając kontrolę składowiska w czerwcu 2016 r. nie dokonał obmiaru rzędnej składowiska, która mogłaby wówczas jednoznacznie wykazać czy po [...] maja 2016 r. faktycznie doszło do zmiany rzędnej składowiska odpadów poprzez ich składowanie, tym bardziej że już wówczas organ zwracał uwagę, że według stanu na dzień [...] czerwca 2016 r. na składowisku znajdowały się różnego rodzaju frakcje tworzyw sztucznych,

- uznanie, że skarżąca deponowała odpady po [...] maja 2016 r. w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną w trakcie kontroli w lutym 2017 r., która co najwyżej może wskazywać na rodzaj znajdujących się na składowisku odpadów, nie może zaś świadczyć o terminie ich składowania tym bardziej, że wykonana przez organ dokumentacja fotograficzna według stanu na dzień [...] czerwca 2016 r. również potwierdzała fakt znajdowania się na składowisku tych samych odpadów, tj. tworzyw sztucznych,

- przyjęcie szacunkowych ilości rzekomo deponowanych odpadów na składowisku po [...] maja 2016 r. w oparciu o samowolne wyliczenia, których przyjęte wartości w żaden sposób nie zostały wyjaśnione, powołując się w tym zakresie jedynie na bliżej nieokreślone źródła naukowe,

- zupełne pominięcie faktu, że zdeponowane na składowisku odpady - tworzywa sztuczne, o których pisze organ, znajdowały się na składowisku przed [...] maja 2016 r., co organ stwierdził już w trakcie przeprowadzanej kontroli w czerwcu 2016 r.,

- brak ustalenia ciężaru nasypowego zdeponowanych na składowisku odpadów, powołując się w tym zakresie jedynie na źródła naukowe, które mają określać przyjęte wartości szacunkowe.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. W uzasadnieniu podniósł, że powodem wymierzenia skarżącej Spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 50.000 zł na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 196 ustawy o odpadach, było stwierdzone przez organ I instancji przetwarzanie odpadów na składowisku w [...] bez wymaganego zezwolenia, po uzyskaniu zgody na zamknięcie tego składowiska.

Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących prawidłowości ustaleń stanu faktycznego w kwestii czasu przetwarzania odpadów na składowisku należącym do skarżącej oraz słuszności wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, Sąd Wojewódzki wskazał, że podczas prowadzonego postępowania organ II instancji powołał się na ustalenia z kontroli prowadzonej w zakładzie skarżącej przez organ I instancji, w szczególności na przedstawione do wglądu sporządzone przez nią sprawozdania oraz ewidencję odpadów. Organ odwoławczy przeanalizował również badania rzędnej składowiska, przeprowadzone dwukrotnie przez wybranego przez Spółkę uprawnionego geodetę w dniach [...] października 2015 r. i [...] lutego 2017 r.. Dokumentacja fotograficzna, sporządzona w trakcie kontroli, służyła jedynie pomocniczo do określenia rodzaju deponowanych odpadów, nie była natomiast dowodem organu na przetwarzanie odpadów po dniu [...] maja 2016 r.

W zaskarżonej decyzji porównano wyniki obmiaru czaszy składowiska, wykonanego przez uprawnionego geodetę w dniach [...] października 2015 r. i [...] lutego 2017 r. oraz zestawiono je z ustalonymi w czasie kontroli ilościami deponowanych odpadów, pochodzącymi z prowadzonej przez skarżącą ewidencji odpadów oraz z przygotowywanych sprawozdań. Jednakże aby uzyskane wyniki można było skutecznie porównać, organ odwoławczy musiał dokonać przeliczenia objętości odpadów na czaszy składowiska, podanej przez geodetę w [m3] na używane powszechnie w ewidencji odpadów [Mg]. W tym celu organ odwoławczy oparł się na wartościach gęstości nasypowej odpadów, badanych w różnych latach w różnych miastach, a wybraną wartość uzasadnił. Organ umożliwił stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, lecz nie skorzystała ona z przysługującego jej prawa. Z powyższych względów za bezzasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Dalej Sąd meriti wskazał, że organ odwoławczy przeanalizował dokładnie prawdziwość twierdzenia strony o nieprzyjmowaniu odpadów na składowisko po [...] maja 2016 r., a dokładny wywód w tym względzie został zawarty w uzasadnieniu decyzji. Gdyby skarżąca nie przyjmowała odpadów do składowania po dniu zamknięcia składowiska, to wyniki obmiaru czaszy składowiska wykonanego w dniu [...] lutego 2017 r. powinny odzwierciedlać dokładnie stan nagromadzenia odpadów w dniu [...] maja 2016 r.. Wówczas przyrost objętości odpadów obliczony przez uprawnionego geodetę, który wynosi 2.809 m3, powinien odpowiadać dokładnie ilości nagromadzonych odpadów w tym czasie, wynikającej z prowadzonej przez stronę ewidencji, czyli powinien wynosić 267,66 Mg. Stosunek masy odpadów do ich objętości, zwany gęstością nasypową (tu: 267,66 Mg / 2.809 m3) wyniósłby wówczas 95,3 kg/m3. Analizując rodzaj składowanych na składowisku odpadów, tj. gleba, ziemia i kamienie oraz uwzględniając fakt, że były one zagęszczane, obliczenia te prowadzą do wniosku, że aby uzyskać wartość gęstości nasypowej, jaka wynika z badań naukowych, tj. w przedziale 125-260 kg/m3, masa odpadów składana na składowisku musi znacznie przekraczać ilość odpadów wynikającą z ewidencji prowadzonej przez stronę. Oznacza to, że strona dokonywała składowania odpadów po zamknięciu składowiska. Z tego powodu Sąd meriti uznał, że zasadnie organ odwoławczy przyjął za niewiarygodne twierdzenie skarżącej o nieprzyjmowaniu odpadów na składowisko. Dane, które posłużyły, aby oszacować gęstość nasypową odpadów pochodzą z wiarygodnych prac badawczych, prowadzonych przez instytuty naukowe (Instytut Ekologii Terenów Uprzemysłowionych w [...], Ośrodek Badawczo-Rozwojowy Ekologii Miast [...] w [...]). Strona nie zdołała skutecznie zakwestionować tych danych, w szczególności nie przedstawiła w tym względzie jakiegokolwiek przeciwdowodu. Zatem trudno zgodzić się z nią, gdy zarzuca organom Inspekcji Ochrony Środowiska błędne ustalenia w tej kwestii. Skarżąca miała prawo wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, jednak nie skorzystała z tego uprawnienia na żadnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Tym samym za chybiony Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie oraz błędną jego ocenę.

Sąd meriti podkreślił, że Generalny Inspektor Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowanym organem administracji, powołanym do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Organ ten posiada zatem niezbędny do dokonania oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie zakres wiedzy specjalistycznej. Organ właściwie zinterpretował art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, który stanowi podstawę prawną do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia o którym mowa w art. 41 tej ustawy. Ustalenia poczynione przez organ nie potwierdziły prawdziwości twierdzeń skarżącej o nieskładowaniu odpadów na składowisku po dniu jego zamknięcia.

Przetwarzanie odpadów (tutaj: składowanie na składowisku) bez wymaganego zezwolenia w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, stanowiło podstawę do nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 194 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko wyrażone w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12 w odniesieniu do kar pieniężnych za zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, w którym wskazano, że już samo zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub niezgodnie z posiadanym zezwoleniem skutkuje nałożeniem kary. W związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł uzasadnienia dla zarzutów skargi dotyczących błędnego zastosowania przepisów art. 194 ustawy o odpadach.

Zważywszy na poczynione ustalenia, Sąd Wojewódzki w całości uznał za chybione zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o odpadach. W konsekwencji nie podzielił też zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów K.p.a. Poza zarzuconymi, Sąd ten nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z obrotu.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2018, poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a" Sąd Wojewódzki orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła [...] Sp. j. z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.:

a) naruszenie art. 194 ust. 1 pkt. 4 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 50 000,00 zł za przetwarzanie odpadów na składowisku bez wymaganego zezwolenia po uzyskaniu decyzji na zamknięcie składowisku, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, że skarżąca dokonywała przetwarzania odpadów po zamknięciu składowiska,

b) naruszenie art. 194 ust. 3 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach poprzez ich błędne zastosowanie w sprawie i wadliwe przyjęcie, że skarżąca składowała odpady na składowisku bez wymaganego zezwolenia po uzyskaniu zgody na jego zamknięcie, a jeżeli już organ tak przyjął, brak ustalenia skali stwierdzonych naruszeń które uzasadniałyby zasadność wysokości wymierzonej kary administracyjnej w kwocie 50 000,00 zł, podczas gdy przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie łudzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.:

c) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. art. 80 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia przez WSA zaskarżonych decyzji wydanych z błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie oraz braku przeprowadzenia niezbędnych dowodów mających istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do:

- poczynienia dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie, a polegających na błędnym przyjęciu, że skarżąca dokonywała przetwarzania odpadów na składowisku bez wymaganego zezwolenia po zamknięciu składowiska tj. po [...] maja 2016 r.,

- błędnego przyjęcia ilości rzekomo zdeponowanych odpadów na składowisku po [...] maja 2016 r. w oparciu o wyniki obmiaru geodezyjnego wykonanego w dniu [...] lutego 2017 r. a następnie poprzez porównanie z obmiarem geodezyjnym wykonanym wg. stanu na dzień [...] października 2015 r., podczas gdy w okresie listopad 2015 r. - maj 2016 r. spółka deponowała odpady co miało wpływ na zmiany rzędnej składowania odpadów, zaś [...] wojewódzki inspektor ochrony środowiska przeprowadzając kontrolę składowiska w czerwcu 2016 r. nie dokonał obmiaru rzędnej składowiska, która mogłaby wówczas jednoznacznie wykazać, czy po [...] maja 2016 r. faktycznie doszło do zmiany rzędnej składowiska odpadów poprzez ich składowanie, tym bardziej że już wówczas organ zwracał uwagę, że wg. stanu na dzień [...] czerwca 2016 r. na składowisku znajdowały się różnego rodzaju frakcje tworzyw sztucznych,

- wadliwe uznanie, że skarżąca deponowała odpady po [...] maja 2016 r. w oparciu o wykonaną dokumentację fotograficzną w trakcie kontroli w lutym 2017 r. która co najwyżej może wskazywać na rodzaj znajdujących się na składowisku odpadów, nie może zaś świadczyć o terminie ich składowania tym bardziej, że wykonana prze organ dokumentacja fotograficzna wg. stanu na dzień [...] czerwca 2016 r. również potwierdzała fakt znajdowania się na składowisku tych samych odpadów tj. tworzyw sztucznych,

- przyjęcie szacunkowych ilości rzekomo deponowanych odpadów na składowisku po [...] maja 2016 r. w oparciu samowolne wyliczenia, których przyjęte wartości w żaden sposób nie zostały wyjaśnione, powołując się w tym zakresie jedynie na bliżej nieokreślone źródła naukowe,

- zupełne pominięcie faktu, że zdeponowane na składowisku odpady - tworzywa sztuczne znajdowały się na składowisku przed [...] maja 2016 r.

- brak ustalenia ciężaru nasypowego zdeponowanych na składowisku odpadów, powołując się w tym zakresie jedynie na źródła naukowe które mają określać przyjęte wartości szacunkowe,

d) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 84 § 1 K.p.a poprzez jego niezastosowanie w sprawie, braku skorzystania z wiadomości specjalnych i w konsekwencji uznanie, że odpady były przetwarzane na składowisku po [...] maja 2016 r. w oparciu o wartości gęstości nasypowej odpadów badanych w różnych latach w różnych miastach, a także literatury naukowej, podczas gdy istotnym i kluczowym było ustalenie faktycznego stanu nagromadzenia odpadów znajdujących się na składowisku na dzień [...] maja 2016 r. i dopiero wówczas dokonywać porównania tych pomiarów z pomiarami wykonanymi na dzień kontroli tj. w lutym 2017 r.;

e) art. 145 § 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez:

- prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a przejawiającego się w pierwszej kolejności brakiem rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie przyjętego za podstawę wydanej decyzji, dokonanie określenia ilości rzekomo zdeponowanych odpadów na składowisku po [...] maja 2016 r. za pomocą dowolnych wyliczeń nie popartych żadnymi dowodami a jedynie literaturą naukową i badaniami naukowymi które nie mają odniesienia do przedmiotowej sprawy,

- zinterpretowanie wątpliwości samego organu co do stanu faktycznego sprawy w zakresie dokładnego ustalenia, czy na dzień [...] maja 2016 r. faktycznie były deponowane odpady na składowisku na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 194 ust. 3 w zw. z art. 199 ustawy o odpadach, których niewłaściwe zastosowanie, zdaniem skarżącej, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą wymierzenia skarżącej Spółce administracyjnej kary pieniężnej był art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 oraz art. 199 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479) oraz ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592). Według stanu prawnego, jaki obowiązywał w czasie wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41. Wysokość tej kary określono w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, kara ta wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł (wspomniane wyżej nowelizacje z 2018 r. zwiększyły kolejno minimalną wysokość kary do odpowiednio 5000 i 10 000 zł). Co istotne to decyzja o wymierzeniu przedmiotowej kary ma charakter obligatoryjny, a nie uznaniowy. Uznaniowy charakter ma natomiast wysokość kary, jednakże nie ma ona charakteru dowolnego, bowiem musi się mieścić w granicach określonych przez ustawodawcę w przepisie art. 194 ust. 3. Podstawą zastosowania przepisu art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach jest ustalenie, że podmiot korzystający ze środowiska zbierał lub przetwarzał odpady bez wymaganego zezwolenia lub gospodarował odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zebrany w sprawie przez organy materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto zasadnie uznał, że organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy dla prawidłowego zastosowania art. 194 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy o odpadach. Marszałek Województwa [...], na wniosek skarżącej Spółki, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., wyraził zgodę na zamknięcie składowiska odpadów w [...] m.in. w zakresie zakończenia składowania odpadów na czaszy z dniem [...] maja 2016 r. Podkreślić należy, że wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów skutkuje w rezultacie wygaszeniem pozwolenia zintegrowanego w części dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez składowanie. Zgodnie z art. 45 ust. 9 ustawy o odpadach, jeżeli pozwolenie zintegrowane obejmuje zbieranie odpadów lub ich przetworzenie, to jest jednocześnie zezwoleniem na zbieranie lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów.

W sprawie istotne jest to, że Spółka, pomimo, że zakończyła składowanie odpadów dniu [...] maja 2016 r., nie zrealizowała warunków decyzji zezwalającej na zamknięcie składowiska przewidzianych na rok 2016. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ prawidłowo przeanalizował badania rzędnej składowiska; porównał wyniki obmiaru czaszy składowiska, wykonanego przez uprawnionego geodetę oraz zestawił je z ustalonymi w czasie kontroli ilościami deponowanych odpadów, pochodzącymi z prowadzonej przez skarżącą ewidencji odpadów oraz z przygotowywanych sprawozdań. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że organy inspekcji ochrony środowiska rzetelnie i obiektywnie zweryfikowały prawdziwość twierdzenia strony o nieprzyjmowaniu odpadów na składowisko po dniu [...] maja 2016 r. Zwrócił przy tym uwagę, że gdyby skarżąca Spółka nie przyjmowała odpadów do składowania po dniu zamknięcia składowiska, to wyniki obmiaru czaszy składowiska, wykonanego w dniu [...] lutego 2017 r., odzwierciedlałyby dokładnie stan nagromadzenia odpadów w dniu [...] maja 2016 r. Natomiast wyliczenia ilości i struktury odpadów, dokonane przez geodetę, wskazują na przyrost kubatury składowiska odpadów po dniu [...] maja 2016 r. W takiej sytuacji trafnie uznano, że przyjmując odpady na składowisko, dla którego wydano zgodę na zamknięcie, Spółka prowadziła przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Podkreślić należy, że przekraczając zakres posiadanych uprawnień Spółka powinna liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiega naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadami w celu ochrony środowiska naturalnego. Gospodarowanie odpadami ma bowiem ścisły związek ze sferą bezpieczeństwa publicznego oraz ochroną życia i zdrowia ludzkiego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 3133/17, LEX nr 2543519).

Skarżąca Spółka podnosi zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł braku skorzystania przez organ z wiadomości specjalnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że odpady były przetwarzane na składowisku po dniu [...] maja 2016 r. w oparciu o wartości gęstości nasypowej odpadów badanych w różnych latach w różnych miastach. Zarzut ten pozbawiony jest doniosłości prawnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do okoliczności stanu fatycznego wskazując, że dane, które posłużyły, aby oszacować gęstość nasypową odpadów pochodzą z wiarygodnych prac badawczych. Zasadnie uznał, że organ, opierając się m. in. na publikacjach pochodzących z wyspecjalizowanych placówek naukowo-badawczych, prawidłowo rozstrzygnął sprawę. Trafnie ocenił, że działania organów administracji odpowiadają wymogom rzetelnego i obiektywnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Nie może przy tym odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, gdyż organ umożliwił skarżącej zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, lecz nie skorzystała ona z przysługującego jej prawa. Z tych względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i § 3, art. 80 i art. 84 K.p.a.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca brak ustalenia skali stwierdzonych naruszeń które uzasadniałyby zasadność wysokości wymierzonej kary administracyjnej w kwocie 50 000,00 zł. Stoi przy tym na stanowisku, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej organ uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie łudzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.

Przesłanki ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, wynikają z art. 199 ustawy o odpadach, zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że stanowi on wyłącznie dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. Nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej karty pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance naruszenia polegającego na przetwarzaniu odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Jak podniesiono wyżej ustalając wysokość kary, organ działa w granicach uznania administracyjnego. Jeżeli zatem wymierzy administracyjną karę pieniężną w kwocie nie mniejszej i nie większej niż to przewidują stosowne przepisy, a jednocześnie uzasadni wysokość tej kary przez odniesienie do określonych okoliczności sprawy, uwzględniając przy tym przesłanki z art. 199 ustawy o odpadach, to brak jest podstaw do kwestionowania tego rodzaju oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny ocenia w takim przypadku, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i tego rodzaju kontroli Sąd Wojewódzki w tej sprawie dokonał stwierdzając, że wymierzona administracyjna kara pieniężna jest adekwatna. Trafnie przy tym skonstatował, że: "Brak ustalenia dokładnego okresu naruszenia nie może natomiast stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych, w tym przypadku na przesłance gospodarowania odpadami bez wymaganego zezwolenia, który to obowiązek wynika z treści art. 41 ustawy o odpadach.". Podmiot przetwarzający odpady powinien wykazać, że czyni to w oparciu o stosowne zezwolenie. Ponadto w świetle obowiązujących przepisów w tego rodzaju sprawach brak jest podstaw do prowadzenia przez organy postępowania w celu udowodnienia negatywnego oddziaływania na środowisko, ponieważ tego rodzaju wpływ ocenia się jedynie w kontekście wysokości administracyjnej kary pieniężnej, a nie jako podstawę jej wymierzenia. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało jednoznaczne ustalenie przez organ, że Spółka naruszyła przepis art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach przetwarzając odpady bez wymaganego zezwolenia, co stanowiło podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać też należy, że obowiązek zgodnego z prawem eksploatowania składowiska odpadów jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska. W postępowaniu dotyczącym przetwarzania odpadów chodzi przede wszystkim o działania nakierowane na prewencyjne zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego w tym procesie. Obowiązek stworzenia efektywnego systemu ochrony środowiska musi być też oceniany w kontekście przepisów konstytucyjnych, a zwłaszcza, wynikającego z art. 5 Konstytucji, nakazu ochrony środowiska, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju i dopełniającym go obowiązkiem władz publicznych prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji). Ponadto zgodnie z art. 86 Konstytucji każdy ma obowiązek dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność, na zasadach określonych w ustawie, jeżeli swoim postępowaniem - zachowaniem przyczynia się do jego pogorszenia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.