Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 631/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 98 i następne,  par. 110 i  par. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy B. w dniu 29 września 2009 roku podjęła uchwałę nr 50/XXXII/2009 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "A".

Uchwała została podjęta – jak wskazano w jej treści – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z zm., dalej powoływana jako "ustawa samorządowa") i art. 20 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej powoływana jako "ustawa") oraz w związku z uchwałą Rady Gminy B. nr 54/XX/2008 z dnia 24 czerwca 2008 roku.

Podano w niej, że podjęcie uchwały nastąpiło po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. oraz przyjęciu do wiadomości braku nieuwzględnionych uwag do planu.

Na powyższą uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej złożył skargę Wojewoda [...] wnosząc o:

- stwierdzenie jej nieważności w całości,

- wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały,

-zasądzenie od Gminy B. na rzecz Wojewody [...] kosztów

postępowania.

Zdaniem Wojewody zaskarżoną uchwałą Rada nie dokonała zmiany planu "A" przyjętego uchwałą nr 18/XXVII/2006 z dnia 21 marca 2006 roku, ale uchwaliła nowy plan dla przedmiotowego obszaru w brzmieniu określonym w uchwale zaskarżonej

z 29 września 2009 roku. Wszelkie opinie i uzgodnienia, analiza skutków finansowych zostały jednak dokonane nie dla całości planu, lecz jedynie dla zmian jakich dokonano w tekście pierwotnym uchwały z dnia 21 marca 2006 roku. Naruszono więc w sposób istotny tryb sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Nie można ustalić czy uchwalony miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. bowiem do rysunku planu nie załączono wyrysu ze "studium" z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu.

Nadto zdaniem skarżącego przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania "A" naruszono szereg przepisów prawa materialnego;

- w § 29 określono "jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości w

sytuacji gdy rada upoważniona jest wyłącznie do określenia stawki procentowej,

na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy.

Zdaniem skarżącego nawet przy przyjęciu, że Rada określiła stawki opłaty to także uczyniłaby to z naruszeniem prawa.

§ 29 nie pozwala bowiem ani na podstawie treści planu ani rysunku ustalić obszaru dla których obowiązuje stawka 30 %, a dla jakich %. Niedopuszczalnym jest także różnicowanie stawek w zależności od tego kto jest właścicielem terenu objętego miejscowym planem. Nie jest także dopuszczalne ustanowienie stawki 0 % jako niemieszczące się w granicach wynikających z art. 36 ust. 4 ustawy ( por. II OSK 1247/05, lex 289297). W tym zakresie Wojewoda wskazał na wyroki sądów administracyjnych uznające, że § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U z 19.09.2003 r.) został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy ( por. II SA/GL 178/08, II OSK 1778/08).

W dalszej części skargi wskazano na niezgodność § 25 planu art. 20 ustawy z którego wynika, że część graficzna planu musi odpowiadać ustaleniom zawartym w części tekstowej. Tymczasem zapisy § 25 planu nie odpowiadają rysunkowi planu zgodnie z którym szerokość pasa drogowego wynosi 8 – 12 m.

Nadto wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia nie określono w tekście planu w sposób wyraźny parametrów drogi, gdyż jego zapisy nie pozwalają na ustalenie szerokości linii rozgraniczających dróg w terenach leśnych.

Użycie słowa "docelowe" ( § 25 pkt 2 planu ) wskazuje na możliwość ustalenia w bliżej nieokreślonym czasie szerokości pasa drogowego innego niż wynikająca z postanowień planu. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia na projekcie rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku z projektem tekstu planu miejscowego.

Tymczasem na rysunku planu występuje kilka dróg [...] i [...] jednak nieoznaczonych numerami ( podobnie jak w tekście planu ), co nie pozwala na ustalenie jakich dróg dotyczą poszczególne zapisy planu.

Brak powiązania tekstu planu z jego rysunkiem wynika także ze słownika : § 4 pkt 12 w którym użyto spójnika wskazując, iż wprowadzono linie zabudowy, których przebieg może wynikać wyłącznie z tekstu albo wyłącznie z rysunku planu.

Za niedopuszczalne należy także uznać objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia rysunek planu winien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych sposobach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Na rysunku stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały tereny oznaczone symbolem [...] i [...] nie posiadają zamkniętej linii rozgraniczającej, a linie terenu rozgraniczającego [...] i terenu sąsiadującego z nim od zachodu zostały naniesione poza granice planu. Z kolei tereny oznaczone symbolami [...],[...] oraz [...] są w części lub całości oznaczone liniami orientacyjnymi, które to linie, jak wynika ze słowniczka podlegają uściśleniu w procesie lokalizacji inwestycji lub określania granic scalania.

Oznacza to, że Rada dopuściła możliwość kształtowania przestrzeni dla terenu objętego planem poza jego ustaleniami, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy.

Wskazano także na szereg innych regulacji nie odpowiadających prawu § 4 pkt 20, § 8 ust. 3 pkt 31, § 18 ust. 4, § 19 ust. 5 pkt 1.

W uchwale nie określono żadnych wskaźników dotyczących miejsc parkingowych czym naruszono art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy i § 4 pkt 9 litera c rozporządzenia.

Istotnym uchybieniem jest także brak podania do wiadomości publicznej informacji o podjęciu przez Radę Gminy B. zaskarżonej uchwały i możliwości zapoznania się z jej treścią; co stanowi naruszenie art. 43 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199, poz. 1227 z zm.).

Wojewoda wskazał także na użycie w uchwale szeregu terminów niezdefiniowanych:

" ulica obsługująca" ( § 18 ust. 3 planu ), "zabudowa rekreacyjna" ( § 23a planu ) oraz powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawowych.

Powołując się na powyżej wskazane przesłanki, które zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy powodują nieważność uchwały rady gminy, Wojewoda podał, że przedmiotowa uchwała nie została opublikowana, a biorąc pod uwagę jej daleko idące skutki prawne wniósł o wstrzymanie jej wykonania.

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2010 roku sygn. II SA/GL 631/10 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały.

Rada Gminy B. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Na wstępie Rada stwierdziła, że brak publikacji spornej uchwały wobec niestwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę, stanowi naruszenie art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. z 2007 r., nr 68, poz. 449 z zm.).

Następnie stwierdzono, że zarzuty skargi dotyczą

- procedury planistycznej i dokumentowanych prac planistycznych

- niezgodności z prawem sformułowań ustawy.

Dalej wywiedziono, że analiza procesu planistycznego, prowadzi do wniosku, iż w rzeczywistości nastąpiła zmiana planu, a nie uchwalenie nowego. Zmiany w stosunku do uchwały nr 18/XXVII/2006 z 21 marca 2006 roku są stosunkowo niewielkie. W istocie chodzi o pominięcie jednego etapu procedury – zamiast uchwały o zmianach w planie, a następnie po wejściu tej uchwały w życie opublikowania tekstu i rysunku Rada uchwaliła od razu jednolitą postać planu po zmianach ( prawomocność takiej procedury została potwierdzona wyrokami II SA/GL 213/07 i II SA/GL 1014/07).

Nie zasadny jest zarzut ograniczenia uzgodnień, opinii, analiz, prognoz jedynie co do wprowadzonych zmian. Niezależnie bowiem od tego czy wprowadzony jest nowy plan czy zmiana planu istniejący nowy stan porównuje się ze stanem wyjściowym – to jest ustaleniami dotychczas obowiązującego planu. Uzgodnienia, opinie, analizy mogą dotyczyć jedynie wprowadzonych zmian.

Nie słuszny jest zarzut dotyczący braku możliwości ustalenia zgodności zapisów planu ze "[...]". Powołane rozporządzenie odnosi się do projektu planu, a nie uchwały końcowej. Natomiast projekt planu zawierał wyrys ze studium, którego zgodność z prawem Wojewoda wcześniej opiniował oraz z projektem planu przedstawionym do uzgodnienia, zawierającym przedmiotowy wyrys.

Zarzut o braku podania do publicznej wiadomości informacji o podjęciu zaskarżonej uchwały oraz o podsumowaniu ( art. 55 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku ...) jest bezprzedmiotowy ponieważ obowiązek ten dotyczy innej procedury.

Odnośnie zarzutów dotyczących niezgodności z prawem sformułowań spornej uchwały, organ uznał, że ustosunkowanie się do nich byłoby bezprzedmiotowe, gdyż wszystkie kwestionowane zapisy – tak w tekście uchwały, jak i rysunku planu, są zapisami przeniesionymi bez zmian z planu obowiązującego, opublikowanego w roku 2006 bez zastrzeżeń co do zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zaskarżona uchwała, jak to wynika z odpowiedzi na skargę, stanowi tekst jednolity dokonanych przez Radę zmian w uchwale nr 18/XVII/2006 z dnia 21 marca 2006 roku oraz ustaleń planu objętego tą ostatnią uchwałą, które nie podlegały zmianie. Inaczej mówiąc Rada nie przyjęła uchwały o wprowadzeniu zmian w planie, a w związku z tym nigdy nie została ona opublikowana i nie weszła w życie ale Rada uchwaliła od razu jednolitą postać planu po zmianach.

Na wstępie odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że wojewoda, występujący ze skargą do sądu, realizuje swoje uprawnienia nadzorcze i nie jest przy tym ograniczony żadnym terminem, nie ma też obowiązku poprzedzenia skargi składanej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy samorządowej wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa skierowanym do organu, który wydał zaskarżony akt ( por. OSK 1575/04). Skutku nie może odnieść także zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłoszeniu aktów normatywnych ( Dz. U. z 2007 roku, nr 68, poz. 449 z zm.) przez niedokonanie ogłoszenia zaskarżonej uchwały z tego powodu, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Gminy B. z dnia 29 września 2009 roku, a zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej "ppsa") Sąd orzeka w granicach danej sprawy, w których to granicach nie mieści się akt ogłoszenia aktu normatywnego o którym mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Przystępując do szczegółowych rozważań należy wskazać, że zaskarżona uchwała z dnia 29 września 2009 roku, została podjęta w procedurze rozpoczętej uchwałą nr 54/XX/2008 Rady Gminy w B. z dnia 24 czerwca 2008 roku w przedmiocie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren sołectwa [...] w Gminie B. w granicach określonych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały ( § 1 ).

W procedurze zmiany miejscowego planu stosuje się identyczny tryb jak w przypadku uchwalania planu miejscowego ( art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 717 z zm., dalej "ustawa").

Podobnie bowiem jak ma to miejsce w przypadku innych aktów prawnych wprowadzenie odmiennych od dotychczas obowiązujących postanowień stanowiącej prawo miejscowe uchwały w sprawie planu miejscowego może wymagać, w zależności od zakresu zamierzonych zmian oraz intencji organu uchwałodawczego – albo uchylanie dotychczasowego aktu i wprowadzenie w jego miejsce nowego, albo też ograniczyć się jedynie, bez naruszenia bytu uchwały dotychczasowej, do jej nowelizacji poprzez zmianę treści, uchylenie lub dodanie poszczególnych jej postanowień.

Z tytułu zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "A" i powołanych w jej części wstępnej przepisów – art. 20 i 27 ustawy – wynika, że Rada zdecydowała o zmianie treści uchwały z dnia 21 marca 2006 roku ( uchwałą nr 18/XXII/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "A"). W tym miejscu należy przypomnieć, iż na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z 8 sierpnia 1996 roku o Radzie Ministrów ( Dz. U. nr 82, z 1999 roku, poz. 929 z zm.) Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 roku ustalił "Zasady techniki prawodawczej" stanowiące załącznik do tego rozporządzenia.

W załączniku tym - Dział VII - poświęconym projektem aktów prawa miejscowego wskazując w § 143, że do aktów tych stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w innych działach załącznika, w tym w dziale II zatytułowanym "Zmiana (nowelizacja ) ustawy". § 82 w tym Dziale określa na czym polega zmiana ( nowelizacja ) ustawy : na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów.

Odnosząc się do treści aktu zmieniającego ( nowelizującego ) § 93 ust. 1 załącznika wskazują z kolei, iż ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienionej, a w razie potrzeby także przepisy przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację.

W trybie wyjątkowym, stanowiącym odstępstwo od zasady nowelizacji aktu bez potrzeby uchwalania go ponownie w całości § 84 wskazuje, że jeżeli zmiany wprowadzone w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy.

Te reguły znalazły potwierdzenie w już powołanym art. 27 ustawy stanowiącym, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalony.

Zaskarżona uchwała mimo, że została przez podejmującą ją Radę Gminy B. określona jako uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "A" i mimo powołanej podstawy prawnej

( art. 27 ustawy ) nie jest – w świetle przytoczonych wyżej regulacji – uchwałą o zmianie.

Ten wniosek potwierdziła zresztą sama Rada w odpowiedzi na skargę podając, że uchwała ta jest tekstem jednolitym uchwały zmienianej i zmieniającej.

Należy więc podzielić stanowisko Wojewody, że zaskarżona uchwała w istocie stanowi nowy plan "A" w brzmieniu określonym w tej uchwale.

Uchwała ta jednak, abstrahując od jej tytułu i podstawy prawnej, wydana została z istotnym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z dokumentacji planistycznej wszelkie opinie i uzgodnienia w toku procedury poprzedzającej jej podjęcie dotyczą nie całości planu, lecz jedynie zmian dokonanych w pierwotnym tekście uchwały nr 18/XXVII/2006 z dnia 21 marca 2006 roku.

Oznacza to istotnie naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Oceny tej nie może zmienić stanowisko Rady Gminy B., która w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że kontrolowana uchwała nie uchwala nowego planu "A", ale uchwala od razu jednolitą postać planu po zmianach. W istocie więc został pominięty jeden etap procedury – zamiast przyjęcia uchwały o wprowadzeniu zmian w planie z 2006 roku, jej opublikowania i wejścia w życie – Rada uchwaliła od razu tekst jednolity planu miejscowego "A".

W sytuacji przedstawionej przez Radę, a więc przy przyjęciu, że zaskarżona uchwała stanowi tekst jednolity powstały z uchwały zmienionej z 21 marca 2006 roku i zmian

( nowelizacji ) wynikających z procedury planistycznej poprzedzającej jej podjęcie należy stwierdzić, że taka uchwała byłaby także nieważna z uwagi na brak podstawy prawnej do jej podjęcia.

W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 16 ust. 1 ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych, który stanowi, że jeżeli liczba zmian w ustawie jest znaczna lub gdy ustawa była wielokrotnie uprzednio nowelizowana i posługiwanie się tekstem ustawy może być istotnie utrudnione, Marszałek sejmu ogłasza tekst jednolity ustawy. Z kolei zgodnie z ust. 3 tego artykułu, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do ogłoszenia tekstów jednolitych aktów normatywnych innych niż ustawa. Teksty jednolite tych aktów ogłasza, a nie uchwala, organ właściwy do wydania aktów normatywnego – w tym przypadku Rada Gminy B.

Oznacza to, że Rada Gminy B. mogła jedynie podjąć uchwałę w przedmiocie ogłoszenia tekstu jednolitego ale dopiero w sytuacji podjęcia i wejścia w życie uchwały w przedmiocie częściowej zmiany planu miejscowego "A". Dopiero bowiem po dokonaniu tej zmiany powstała możliwość publikacji jednolitego tekstu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania "A", uwzględniającego zmiany wynikające z uchwały o zmianie planu, która weszła w życie.

To, że uchwała w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych wynika wprost z art. 13 pkt 2 tej ustawy.

Zasady sporządzania tekstów jednolitych aktów normatywnych zostały szczegółowo określone w § 98 i nast. załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", a zgodnie z § 110 tych zasad przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego.

W związku ze stwierdzonym wyżej faktem, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, a w związku z tym w ocenie Sądu jest ona nieważna w całości, co stwierdzono na podstawie art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 28 ust. 1 ustawy. Sąd jest zwolniony z oceny pozostałych, szczegółowych zarzutów skargi. Ocena ta bowiem nie miałaby żadnego wpływu na byt prawny kontrolowanej uchwały.

Dlatego jedynie Sąd pragnie zwrócić organowi uchwałodawczemu uwagę, że samodzielność samorządu nie jest samodzielnością absolutną.

Granice tej samodzielności określają przepisy Konstytucji i ustaw z zakresu prawa ustrojowego, w tym w szczególności przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z uznawania przez sądy administracyjne wymogu działania nie tylko w granicach, ale także na podstawie prawa wywodzi się formułowana i utrwalona teza, że do działań samorządu terytorialnego jako podmiotu władzy publicznej nie ma zastosowania wywodzona z idei demokratycznego państwa prawnego zasada, że dozwolone jest wszystko, co nie jest zabronione ( por. wyrok III SA/2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113 ).

Przenoszenie tej zasady na płaszczyznę działania samorządu terytorialnego – zdaniem Sądu – byłoby przekroczeniem samodzielności wyznaczonej prawem.

Wszelkie działania, władcze muszą bowiem mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową, przede wszystkim w przepisach prawa materialnego ( rzadziej w przepisach ustawowych). To, że samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie oznacza, że może działać bez podstawy prawnej lub poza granicami prawa.

Odwołując się do dorobku orzecznictwa administracyjnego można przykładowo wskazać, że do podstawowych błędów prawnych popełnianych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego przy stanowieniu prawa należy zaliczyć: podejmowanie aktów prawa miejscowego bez odpowiedniej podstawy prawnej, wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego, regulowanie aktami prawa miejscowego spraw już uregulowanych ustawowo. Wielokrotnie też wskazywano w orzecznictwie m. innymi na niedopuszczalność powtarzania w aktach prawa miejscowego regulacji ustawowych, przenoszenia kompetencji prawodawczych organów stanowiących na inne organy, czy wreszcie niedopuszczalności "korygowania" przepisów ustawowych.

Orzekając o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego, który jednak nie wszedł w życie bowiem nie został ogłoszony

( art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) na podstawie art. 152 ppsa orzeczono o wstrzymaniu wykonania tej uchwały do uprawomocnienia się wyroku.