Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2187/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 8  par. 1, 15, 75 par. 1, 77, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 1 i 2, art. 7 pkt 1 art. 9 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] ("skarżący") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") z [...] lipca 2019 r., znak [...] wydana w sprawie dotyczącej wpisania kompleksu dworca głównego [...] i [...] (wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi) w [...] do rejestru zabytków nieruchomych w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. znak: [...] wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] Oddział w [...]na postanowienie [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...]z [...]maja 2017 r., Minister uchylił zaskarżone postanowienie (wydane w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) i orzekł o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]kompleksu dworca głównego [...]i [...]wraz z przylegającym budynkiem biurowym, zadaszeniami wejściowymi oraz wiatami peronowymi nr 2, 3, 4, znajdującego się przy Placu [...].

W konsekwencji tego orzeczenia organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie w ww. zakresie, a jednocześnie dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie [...]Oddział w [...], Stowarzyszenie [...]Oddział [...]oraz Stowarzyszenie [...].

Dalej, decyzją nr [...]z [...] lutego 2018 r. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków ("WWKZ") wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] wiaty peronowe zlokalizowane w [...]przy Placu [...], za budynkiem dworca [...], na peronach nr 2, 3, 4, na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]), przedstawionych na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji oraz odmówił wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]kompleksu dworca głównego [...]i [...]z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi, położonego przy Placu [...].

Minister decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak [...]uchylił ww. decyzję WWKZ i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zalecając korektę załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej decyzji poprzez przygotowanie go na podstawie mapy ewidencyjnej z oznaczeniem jej skali, numeru ewidencyjnego nieruchomości gruntowej oraz daty jej sporządzenia; jednoznaczne ustalenie przedmiotu prowadzonego postępowania; przeanalizowanie i ewentualne uzupełnienie zebranego materiału dowodowego w szczególności co do architektury zespołów dworcowych doby PRL; wyjaśnienie, czy zadaszenia wejściowe stanowią odrębną konstrukcję tworzącą zespół budowlany, czy też są częścią budynku dworcowego, a zatem elementem kompozycji jego elewacji oraz rozważenie kwestii indywidualnej ochrony wystroju wnętrz przedmiotowych budynków.

Wobec powyższego WWKZ decyzją nr [...] z [...]stycznia 2019 r.: 1) wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]: wiatę peronową na peronie nr 2, wiatę peronową na peronie nr 3, wiatę peronową na peronie nr 4, zlokalizowane w [...]przy Placu [...], za budynkiem dworca [...], na działce ewidencyjnej nr [...] (obręb [...]). Lokalizację wpisanych do rejestru zabytków obiektów zaznaczono na załączniku graficznym nr 1, stanowiącym integralną część decyzji. Zakresem ochrony objęto: zadaszenie, słupy, balustrady, formę, materiał wykonania, rozwiązania konstrukcyjne, detal architektoniczny; 2) wpisał do rejestru zabytków ruchomych województwa [...]elementy wystroju budynku dworca [...]i [...], położonego w [...]przy Placu [...]: mozaikę ścienną zlokalizowaną przy schodach na antresolę w części dworca [...], mozaikę ścienną zlokalizowaną między kasami biletowymi w części dworca [...], napisy przestrzenne, tj.: Dworzec Autobusowy i Dworzec Kolejowy, umieszczone na dachu budynku dworcowego. Zakresem ochrony objęto: formę plastyczną, materiał i technologię wykonania, kompozycję; 3) odmówił wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]zespołu budynków wchodzących w skład kompleksu dworca głównego [...]i [...], położonego przy Placu [...], składającego się z budynku dworcowego oraz budynku biurowego, a także budynku dworcowego [...]i [...], budynku biurowego, położonych przy Placu [...].

Minister, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez biorące udział w postępowaniu ww. Stowarzyszenia, decyzją z [...] marca 2019 r., znak [...], uchylił decyzję WWKZ z [...]stycznia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ; w uzasadnieniu wskazał na nieprawidłową interpretację zaleceń wyrażonych w decyzji z [...] czerwca 2018 r., dotyczących zakresu postępowania administracyjnego, niewystarczające uzasadnienie decyzji w odniesieniu do wiat peronowych objętych ochroną prawną oraz pominięcie jednej ze stron postępowania, tj. Prezydenta Miasta [...], jako reprezentanta Skarbu Państwa. Organ odwoławczy zalecił ponadto wydanie odrębnych decyzji administracyjnych w przypadku podjęcia odmiennych rozstrzygnięć w odniesieniu do poszczególnych elementów postępowania oraz ponowną analizę zgromadzonych dowodów w świetle okoliczności podnoszonych w odwołaniach.

Następnie WWKZ decyzją z [...]czerwca 2019 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 91 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., "u.o.z."), odmówił wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]kompleksu dworca głównego [...]i [...]wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi, położonego przy Placu [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest: 1) wpis do rejestru zabytków kompleksu dworca głównego [...]i [...]wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi jako zespołu budowlanego oraz 2) wpis do rejestru zabytków wiat peronowych jako dzieł budownictwa.

WWKZ podkreślił, że zgodnie z art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") decyzja może rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Tym samym jedna sprawa administracyjna może zostać rozpatrzona poprzez wydanie kilku decyzji częściowych. Decyduje o tym kryterium podzielności przedmiotu postępowania. Zgodnie orzecznictwem sądów administracyjnych przedmiot postępowania jest podzielny, jeśli możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o jego elementach. Po przeanalizowaniu przedmiotu postępowania zakreślonego w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] lipca 2017 r., znak. [...]organ I instancji ustalił, że przedmiot ten obejmuje w istocie dwa odrębne elementy wymienione powyżej. Ich odrębność wynika z charakteru i historii. Oznacza też konieczność oceny obu tych elementów pod kątem indywidualnie dobranych przesłanek.

W związku z powyższym, jak podał, niniejsza decyzja rozstrzyga kwestię wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...]kompleksu dworca głównego [...]i [...]wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi jako historycznego zespołu budowlanego powstałego w latach 70. XX w. Zadaszenia wejściowe przy części dworca [...]pod względem konstrukcyjnym stanowią osobny element, ale równocześnie składają się na kompozycję elewacji budynku, stąd niecelowe jest ich odrębne traktowanie i należy je poddać łącznej ocenie z kompleksem dworcowym w świetle wymogów stawianych historycznemu zespołowi budowlanemu. Wiaty peronowe na peronach nr 2, 3 i 4 będą przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia przez WWKZ ze względu na ich odrębną historię (stanowią świadectwo nieistniejącego dworca kolejowego z XIX w.) oraz odrębny charakter (stanowią dzieło budownictwa).

I dalej, organ wskazał, że dyspozycja wnętrz poszczególnych elementów kompleksu, ich układ funkcjonalny oraz wystrój, są wprawdzie znacznie zdegradowane, ale ze względu na przedmiot postępowania (historyczny zespół budowlany) nie podlegają ocenie, podobnie jak przejawiająca się w rozplanowaniu wnętrza intermodalność założenia. Analizowane są walory przestrzenne i architektoniczne kompleksu.

W toku postępowania zgromadzono następujące materiały dowodowe i publikacje:

-protokół i dokumentacja fotograficzna z oględzin przeprowadzonych z udziałem stron 18 października 2017 r.,

-protokół i dokumentacja fotograficzna z oględzin przeprowadzonych z udziałem stron 16 maja 2019 r.,

-ekspertyza konserwatorska dotycząca zabudowań Dworca [...]w [...], Plac [...] opracowana przez dr hab. inż. arch. J S, prof. nadzw. Politechniki [...] na zlecenie WWKZ,

-opinia urbanistyczna dotycząca analizy urbanistycznej kompleksu dworca głównego [...]i [...]wraz z przylegającym budynkiem biurowym, wiatami peronowymi 2, 3, 4, znajdującego się przy Placu [...], opracowana przez prof. dr hab. inż. arch. P L, Wydział Architektury Politechniki [...], członka Polskiego [...] przedstawiona przez pełnomocnika [...]sp. z o.o.,

-opinia dotycząca waloryzacji budynku Dworca PKP przy Pl. [...]w [...] autorstwa mgr inż. arch. Z K z zespołem w świetle ustaleń faktycznych – rozpoznanie merytoryczne na rzecz określenia ewentualnej kwalifikacji obiektu do rejestru zabytków bądź gminnej ewidencji zabytków (GEZ), opracowana przez dr hab. inż. arch. R B, profesora [...] Uniwersytetu Technicznego, członka PAN [...] , [...] Okręgowej Izby Architektów, SARP, [...]PL, przedstawiona przez pełnomocnika [...]sp. z o.o.,

-opinia autorstwa prof. R B, przedstawiona przez pełnomocnika [...] sp. z o.o., datowana na 28 września 2018 r., dotycząca "rozpoznania znaczenia budynku D[...] przy Placu [...]autorstwa mgr inż. arch. Z K z zespołem w kontekście innych obiektów architektury dworcowej powstałych w latach 1946-1989 (PRL), a także rozpoznania znaczenia i sposobu oddziaływania na przestrzeń miasta – analiza urbanistyczna",

-Dworzec [...] i [...] w [...]– broszura dotycząca dworca głównego w [...] wydana w 1971 r. przez Dyrekcję Okręgową [...]

-opis projektu Dworca Głównego w [...], pochodzący z teczki osobowej mgr inż. arch. Z K, znajdującej się w poznańskim oddziale SARP.

-uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] w rejonie [...].

-T. P. S, Nowa Architektura Polska. Diariusz lat 1966-1970, Warszawa 1972.

-T.P. S, Nowa Architektura Polska. Diariusz lat 1971-1975, Warszawa 1972.

-A. G, Fabryki ruchu. Z problematyki dworców kolejowych w Polsce w latach 60. i 70. XX wieku.

Zgromadzone w toku postępowania opinie, ekspertyza, broszura oraz materiały z teczki osobowej mgr inż. arch. Z K zawierają informacje dotyczące historii obiektu, jego roli urbanistycznej, przekształceń w nim dokonanych, jego konstrukcji, znaczenia kompleksu dworca w dorobku autora projektu – Z K, funkcjonalnego i kompozycyjnego związku biurowca z częścią dworcową. Odnosząc się do opinii prof. R B z 28 września 2018 r. organ wskazał, że niektóre z czynników (np. kubatura bądź powierzchnia), w oparciu o które przeprowadzono analizę porównawczą dworców powstałych w 2 poł. XX w., nie są istotne z konserwatorskiego punktu widzenia. Podobnie funkcje przestrzeni otaczającej kompleks dworca głównego [...] i [...]wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi, omówione w drugiej części opinii, nie mają znaczenia dla oceny walorów przestrzennych i wyrazu architektonicznego rozpatrywanego zespołu budowlanego. Niemniej jednak opinia jest bardzo szczegółowa, zawiera kwerendę realizacji dworcowych doby PRL, analizę ekspozycji oraz oddziaływania kompozycyjnego kompleksu i w tym zakresie może być przydatna w niniejszym postępowaniu jako uzupełnienie do zebranego materiału. Jednocześnie WWKZ podkreślił, że wnioski zawarte w opiniach i ekspertyzie, dotyczące zasadności wpisu kompleksu do rejestru zabytków, nie są wiążące dla organu konserwatorskiego. Ocena zasadności wpisu obiektu do rejestru zabytków należy bowiem wyłącznie do kompetencji organu.

Wykorzystano także dokumentację projektową dotyczącą dworca oraz archiwalne fotografie. Mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego, ponownie i wnikliwie zapoznano się również z treścią odwołań organizacji społecznych od decyzji WWKZ z [...]stycznia 2019 r. Argumentacja w nich zawarta ma charakter polemiczny i nie znajduje się w niej argumentacja mogąca przekonać organ do zmiany stanowiska. Przeciwnie, przekształcenia wskazane w analizie przedstawionej przez skarżącego, dotyczące biurowca, tym bardziej przemawiają za odmową wpisu kompleksu do rejestru zabytków.

15 maja 2019 r. do WUOZ w [...] wpłynął list otwarty Stowarzyszenia [...] Oddziału w [...] , prezentujący stanowisko dotyczące dworca [...]. Stanowisko to nie wnosi żadnych nowych okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy. Ponadto z treści dokumentu wynika, że jednym z motywów do wystąpienia z wnioskiem o wpis do rejestru zabytków dworca jest lęk przed nową inwestycją: utratą funkcji węzła zintegrowanego, obniżeniem rangi i funkcjonalności dworca, zdominowaniem go przez funkcję handlową. Obawy tego typu nie mogą stanowić jednak przesłanki dla wpisania obiektu do rejestru zabytków bowiem lista przesłanek dla dokonania wpisu obiektu do rejestru zabytków jest zamknięta i wynika z ustawy.

Podczas ponownych oględzin przeprowadzonych 16 maja 2019 r. przedstawiciel skarżącego wniósł do protokołu uwagę o treści: "postępowanie administracyjne obejmuje również wiatę peronową na peronie 1 oraz wiatę peronową przy dworcu [...]". Odnosząc się do tego oświadczenia WWKZ stwierdził, że oczywistym jest, iż te obiekty mieszczą się w kompleksie dworca głównego [...]i [...]. Niniejsza decyzja traktuje je jako integralne części budynków dworca bez ich osobnego wyszczególniania i omawiania. Kolejna uwaga, dotycząca prowadzenia prac budowlanych związanych z przebudową chodnika przy budynku biurowym, również zgłoszona podczas tych oględzin przez przedstawiciela skarżącego, jest bez znaczenia dla postępowania.

W toku ponownego postępowania w sprawie pismem z 17 maja 2019 r. strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania wniosków, uwag i dowodów. 22 maja 2019 r. do organu wpłynęła opinia prof. R T pt. "Oryginalność – tradycja – obywatelskość. Trzy argumenty za zachowaniem [...] ". W ocenie WWKZ opinia ta nie posiada charakteru analizy naukowej, opartej na ciągu wynikania przyczynowo-skutkowego, nie zawiera bibliografii, cytatów, przypisów. Nie zawiera waloryzacji zabytkoznawczej obiektu, argumentacja odnosi się do bardzo ogólnego zarysu historii polskiego modernizmu 2 poł. XX w. Opinia prezentuje włącznie odczucia jej autora dotyczące tradycji, nowoczesności i zjawisk społecznych jak "galeryzowanie dworców". Jest także głosem obrony organizacji społecznych, ale nie wnosi do postępowania żadnych nowych informacji.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego WWKZ ustalił, że kompleks dworca głównego w [...] usytuowany jest u zbiegu ulic [...],[...],[...]i [...]. W jego skład wchodzą ustawione w układzie litery L budynki dworców [...]i [...]. Na skraju układu budynków dworcowych znajduje się biurowiec – wysunięty przed elewację dworca [...]i połączony z nim łącznikiem. Za budynkiem PKP, na peronach nr 2, 3, 4 zlokalizowane są wiaty peronowe. Budynki dworcowe i biurowiec tworzą jednolitą kompozycję architektoniczno-przestrzenną. Zespół budynków zamyka pierzeję ul. [...]stanowiąc także element kompozycji Placu [...]. Ponadto biurowiec pełni rolę dominanty wysokościowej i równocześnie zamyka osie widokowe ulic [...],[...],[...]oraz [...].

Historia [...] dworca notuje swój początek w 1872 r., kiedy to w ramach budowy linii kolejowej [...] zrealizowano pierwotny budynek. Na początku XX w. wybudowano tunel pod peronami i torowiskiem, przejścia na perony oraz zadaszenia peronów. Pierwszy dworzec, rozbudowywany i przebudowywany, został poważnie uszkodzony w 1945 r. i odbudowany w 1948 r. w znacznie zmienionej formie. Następnie podjęto decyzję o jego rozbiórce i budowie nowego obiektu, co było uwarunkowane przede wszystkim nieopłacalnością modernizacji istniejącego budynku, nieprzystosowanego zarówno do wytycznych projektowych, jak i do rosnących potrzeb ruchu wynikłych z rozwoju przemysłowego oraz charakteru turystycznego [...]i regionu. Na decyzję taką wpłynęły też plany przebudowy dzielnicy dworcowej i węzła komunikacyjnego, a zapewne także nasilony w latach 60. i 70. ubiegłego wieku rozwój infrastruktury kolejowej, przejawiający się w modernizacji istniejących dworców lub budowie nowych. Po pierwotnym dworcu pozostały wiaty peronowe na peronach 2, 3 i 4, które będą przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia.

Projekt nowego dworca wyłoniono w wewnętrznym konkursie Biura Projektów Kolejowych w [...] . Głównym projektantem i autorem koncepcji architektonicznej został mgr inż. arch. Z K. W skład kierowanego przez K zespołu wchodzili: inż. AP, inż. M F, inż. T W, inż. W W, inż. J M. Ponadto projekty specjalistyczne opracowały: Biuro Projektów [...] , Wojewódzkie Biuro Projektów w [...], Biuro Projektów Budownictwa [...].

Inwestycja została podzielona na dwa etapy. Pierwszy z nich obejmował budowę wspólnego dworca kolejowego i autobusowego. W ramach drugiego etapu zaplanowano budowę wieżowca o charakterze socjalno-administracyjnym (obecnie biurowym), przeznaczonego do dyspozycji służb eksploatacyjnych dworca. W latach 1969-71 wybudowano dwuelementowy dworzec [...] i [...]. Wieżowiec powstał w latach 1972-73.

Część dworcowa składa się z dwóch prostopadle ustawionych względem siebie skrzydeł założonych na planie prostokąta. Bryła jest prostopadłościenna, dwukondygnacyjna, przykryta stropodachem. Obiekt został wzniesiony w konstrukcji szkieletu żelbetowego wypełnionego elementami częściowo prefabrykowanymi. Ściany frontowe zaprojektowano jako szklane ściany osłonowe w konstrukcji stalowo-aluminiowej, przy czym w części [...]rozdzielono je betonowym pasem, kończącym się w okolicach wejścia. W ścianach tylnych oraz szczytowych zastosowano skromniejsze rozwiązanie w postaci dwóch pasów okien wstęgowych. Obecnie przeszklenie w fasadzie jest przesłonięte w parterze poprzez zaplecki ustawionych wewnątrz stoisk handlowych, a elewacje oszpecone reklamami. Okna w elewacji tylnej [...] w połowie są przesłonięte wykładziną aluminiową. Wejścia do części [...]są zaakcentowane portykami o charakterystycznych, "wywiniętych" zadaszeniach.

Wieżowiec usytuowany jest przed dworcem [...] i połączony z nim łącznikiem nadwieszonym na wysokości drugiej kondygnacji. Bryła budynku jest założona na planie prostokąta, prostopadłościenna, jedenastokondygnacyjna. Dziewięć górnych kondygnacji osadzonych jest na dwukondygnacyjnym, węższym cokole i wspartych na betonowych słupach tworząc rodzaj podcienia. Górne elewacje budynku zostały analogicznie opracowane poprzez zastosowanie horyzontalnych pasm okien wstęgowych zagłębionych w licu ściany. W elewacjach wschodniej i zachodniej wprowadzono dodatkowo wertykalne podziały ujmujące rzędy okien w ramę o kształcie stojącego prostokąta. Elewacje w części cokołowej są zakomponowane niezależnie i dość chaotycznie. Ściany łącznika są przeszklone. Pięć górnych kondygnacji jest wyłączonych z użytkowania.

Przechodząc do oceny wartości zabytkowej ww. obiektu WWKZ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z. zabytek to nieruchomość lub jej część, będąca dziełem człowieka lub związana z jego działalnością i stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość artystyczną, historyczną bądź naukową. Kompleks dworca głównego [...] i [...]wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi niewątpliwie jest dziełem człowieka i jest związany z jego działalnością.

Do rejestru zabytków mogą być wpisane między innymi historyczne zespoły budowlane, które zdefiniowano w art. 3 pkt 13 ustawy jako powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Kompleks dworca głównego [...]i [...]wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi odpowiada tej definicji. Został zaprojektowany przez tego samego architekta i jak wskazują informacje zawarte w broszurze z 1971 r., dotyczącej dworca głównego w [...]– od samego początku przemyślany był jako całość kompozycyjno-funkcjonalna. Tworzące go budynki, pomimo zróżnicowanych brył, są jednorodne stylistycznie, utrzymane w konwencji modernizmu. Zrealizowano je w bardzo niewielkim odstępie czasowym, przy zastosowaniu tych samych technologii i materiałów.

Warunkiem wpisu do rejestru zabytków jest czas miniony. Wprawdzie w odczuciu społecznym zabytkiem jest rzecz stara, ale wiek nie jest tożsamy z pojęciem minionej epoki bądź zdarzenia, a wyłącznie cezura czasowa w żadnym wypadku nie może przesądzać o tym, czy dana nieruchomość jest zabytkiem, czy też nie. W kontekście dziejów sztuki i architektury kompleks dworca głównego [...] i PKS wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi jest świadectwem epoki minionej, rozumianej jako modernizm 2. połowy XX w. (zastępowany od lat 80. XX w. przez historyzujące realizacje postmodernistyczne) cechujący się unifikacją form, podporządkowaniem architektury wymogom funkcji, fascynacją nowatorskim wówczas technologiom, świadomie nawiązujący do twórczości Le Corbusiera.

Ostatnią i najważniejszą przesłanką wpisu do rejestru zabytków jest wystąpienie interesu społecznego w zachowaniu obiektu. Złożenie wniosków o wpis do rejestru zabytków przez Stowarzyszenia zbiegło się w czasie z urealnieniem planów inwestycyjnych polegających na budowie nowego dworca. Spowodowało to burzliwą publiczną dyskusję na temat ochrony istniejącego obiektu i ewentualnego uznania go za zabytek. Organ podkreślił, że, nie wdając się w tego rodzaju emocjonalne spory, dokonał oceny przesłanki interesu społecznego wyłącznie w oparciu o posiadane przez przedmiot postępowania wartości historyczne, artystyczne i naukowe.

Uzasadniając odmowę wpisu do rejestru zabytków kompleksu dworca głównego PKP i PKS wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi organ wskazał, że rejestr zabytków, jako forma szczególnego reżimu ochrony, powinien obejmować jedynie obiekty pod względem tych wartości najcenniejsze. Żadna z przytoczonych opinii nie podważyła zupełnie wartości zespołu. Kwestionowane natomiast jest to, czy są one wystarczające dla objęcia go taką formą ochrony jaką jest rejestr zabytków. Zauważył przy tym, że jednolity system oceny architektury modernistycznej 2 poł. XX w. nie został opracowany. W postępowaniach w sprawie wpisu do rejestru zabytków, niezależnie od przedmiotu jakiego dotyczą, obowiązują kryteria ustawowe: wartość historyczna, artystyczna lub naukowa oraz wynikający z ich istnienia interes społeczny w zachowaniu obiektu. Jednakże unifikacja rozwiązań projektowych spotykana wśród dzieł epoki modernizmu sprawia, że do waloryzacji ich wartości wskazane jest stosowanie kryteriów pomocniczych, takich jak: nowatorstwo technologiczne i architektoniczne, dobrej jakości materiały, uznanie współczesnych. Te elementy sprawiają, że można mówić o dziełach więcej niż udanych, wyróżniających się wśród stypizowanych realizacji będących wypadkową ograniczeń ekonomicznych i technologicznych obecnych w PRL.

Pod względem historycznym i naukowym kompleks jest świadectwem twórczości Zygmunta Kłopockiego, a także stanowi element historii [...]. Jednak te okoliczności nie stanowią o ponadprzeciętnej wartości historycznej [...]. Są to wyłącznie fakty historyczne, a nie wartość historyczna. Każdy budynek świadczy o swoim autorze i każdy powstały przed dniem dzisiejszym jest odzwierciedleniem historii. Z budową dworca i budynku biurowego nie wiążą się żadne istotne wydarzenia historyczne. Broszura z 1971 r. jako decydujące przyczyny budowy dworca podaje nieopłacalność modernizacji i rosnące potrzeby ruchu, które nie są takim wydarzeniem. Za wydarzenie takie nie można również uznać ogólnego zjawiska jakim jest wzmożony rozwój [...]związany z industrializacją miasta w latach 60. i 70. XX w., o czym piszą Stowarzyszenia w swoich odwołaniach od poprzedniej decyzji. Te okoliczności towarzyszące budowie dworca są wspólne także dla większości budynków wzniesionych w tym czasie w [...], w tym licznej zabudowy mieszkaniowej. Projektant kompleksu, chociaż jego twórczość bez wątpienia prezentuje dobry poziom, nie jest architektem na tyle wybitnym i znanym, żeby sam fakt jego autorstwa uzasadniał wpis do rejestru zabytków. Biuro Projektów [...]jest jedną z wielu pracowni tego typu, nie wyróżniającą się wśród nich swoją działalnością. Dworzec [...] (budynek dworca PKP i PKS) jest wyłącznie typową realizacją komunikacyjną lat 60. i 70. XX w., wpisującą się w ówczesne podstawowe zasady projektowania dworców. Odnośnie do funkcjonalności były to wyodrębnienie i rozdzielenie tras podróżnych przyjeżdżających oraz uproszczenie przejścia przez obiekt, czytelny plan ułatwiający poruszanie się po budynku, skrócenie dojść na perony, lokalizacja punktów obsługi pasażerów w pobliżu trasy dla odjeżdżających. Co do formy samej architektury uważano, że powinna być ona ponadczasowa, niezależna od zmiennej mody, zintegrowana z otoczeniem, lecz jednocześnie niebudząca wątpliwości co do funkcji w niej zlokalizowanej. Kanon powyższy odzwierciedlał się przede wszystkim w projektowaniu prostych brył o jednoprzestrzennych wnętrzach, w których mieściły się poczekalnie i kasy, wydzieleniu z nich pomieszczeń administracyjnych, lokowaniu dodatkowych usług na antresolach, akcentowaniu wejść do budynków, a także stosowaniu konstrukcji szkieletowej i kurtynowych ścian. Prototypowym co do ww. zasad był dworzec w [...]. Ani architektura dworca w [...], ani jego układ wnętrza nie są już na tym tle zjawiskiem wyjątkowym, przy czym jak wyjaśniono na wstępie wnętrze nie podlega wartościowaniu w tym postepowaniu. Zarówno budynek dworca PKP-PKS, jak i budynek biurowy, nie są prekursorskie pod względem architektonicznym bądź konstruktorskim. Takim obiektem był np. dworzec w [...]. Technologie żelbetowe zastosowane przy budowie omawianych obiektów były wówczas powszechne i nie posiadają szczególnych walorów. Stowarzyszenia w złożonych wnioskach o dokonanie wpisu do rejestru zabytków podniosły, że nowatorskim rozwiązaniem jest połączenie funkcji dworca kolejowego z autobusowym. Odnosząc się do tego argumentu należy podkreślić, że w przypadku zespołu budowlanego ma to drugorzędne znaczenie. Jednocześnie na marginesie organ nadmienił, że nie był to zamysł autorski, twórczy, lecz wymóg odgórny, element założeń programowych, o których wspomina T.P. S (T. P. Nowa Architektura Polska. Diariusz lat 1966-1970, Warszawa 1972, s. 228). Za wzorcową realizację tego typu, jak stwierdza A. G, uważa się dworzec w [...]. Analogiczne realizacje powstawały też w innych miastach, np. [...]i [...]. Przede wszystkim jednak trzeba zauważyć, że w obecnym stanie na skutek nie tylko przekształceń wnętrza, lecz również własnościowych (nieruchomość z częścią dworca PKS stanowi własność prywatną i nie ma możliwości wymuszenia na prywatnym właścicielu utrzymywania funkcji publicznej) obiekt nie wyraża już tej idei. W tym zakresie dla badań naukowych większą wartość ma archiwalna dokumentacja z nim związana. Także pod względem badań z zakresu historii sztuki większe walory naukowe i poznawcze reprezentują archiwalia niż stan istniejący. Omawiana realizacja nie zyskała uznania współczesnych. Nie sposób za takie uznać nagrodę w zamkniętym, wewnętrznym konkursie. T S, autor cyklu publikacji poświęconych architekturze powojennej Polski i do tej pory najpełniejszego źródła do jej poznania, nie wspomina ani o budynku dworcowym, ani o towarzyszącym mu biurowcu. Omawia jednak inne dzieła Z K (dworzec w [...]oraz dworzec [...]), trudno zatem stwierdzić, że brak wzmianki o [...] kompleksie spowodowany był niedopatrzeniem.

Co do wartości artystycznej, nawiązując do oceny walorów architektonicznych kompleksu dworca głównego PKP i PKS wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi, zawartej w złożonych wnioskach, organ podał, że w odniesieniu do części dworcowej, podobnym językiem architektury operują nie tylko najlepsze obiekty na świecie, ale również pawilony handlowe, hale fabryczne, stacje benzynowe, sklepy sieci handlowych. Są to formy niezwykle proste, powtarzalne, pospolite, bez cech indywidualnych. Niezasadne jest tłumaczenie tego stanu rzeczy cechami epoki stylistycznej, gdyż powstawały wówczas również dzieła wyróżniające się, np. dworzec PKS w [...]. Można tu wymienić obiekty wspomniane w odwołaniu Forum [...] (pawilon [...], stacje kolejowe [...]i [...], stacja benzynowa [...]w [...]), na tle których (zwłaszcza tej ostatniej) część dworcowa kompleksu wypada niekorzystnie. Podobnie rzecz ma się z budynkiem biurowym – wieżowcem, nieodbiegającym od standardów obowiązujących w budownictwie tego typu. Nawiązania do twórczości Le Corbusiera w wieżowcu nie uzasadniają wystarczająco wpisu do rejestru zabytków. Fakt inspirowania się działalnością uznanego twórcy nie nobilituje sam w sobie dzieła i nie przesądza o interesie społecznym w jego zachowaniu. Inspiracje Le Corbusierem nie są nadzwyczajnym zjawiskiem w architekturze, przeciwnie, pojawiają się nagminnie, podobnie jak nawiązania do twórczości Palladia we współczesnej architekturze domów jednorodzinnych. Na marginesie, organ zauważył za prof. R. B, że projektantowi nie udało się osiągnąć efektu lekkości bryły za pomocą zastosowanego podcięcia. Wieżowiec sprawia dość przytłaczające wrażenie. Skarżący w swojej analizie podniósł, że za ten efekt odpowiedzialne są nieudane modernizacje: termomodernizacja styropianem górnych partii budynku i zabudowa jego południowego podcienia. Niemniej jednak, jak stwierdził organ, ocenie podlega stan istniejący, nie projekt. Bryła wieżowca i wyraz architektoniczny elewacji zostały poważnie zniekształcone, a wpływy architektury Le Corbusiera (uniesienie na słupach budynku ponad poziom terenu) mocno osłabione. Okoliczność, że kompleks dworca głównego PKP i PKS wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi w [...] jest jedną z najważniejszych realizacji architekta ZK oraz jak stwierdza prof. R. B, "jest to najbardziej spójny i stylistycznie kompetentny" przykład z jego dorobku nie podnosi wartości artystycznej zespołu na tyle, by objąć go wpisem do rejestru zabytków. Prowadziłoby do sytuacji, w której ochroną można objąć każdy obiekt, nawet bardzo niskiej jakości architektonicznej, jeżeli tylko, mimo wszystkich swych niedoskonałości, stanowiłby on najbardziej udane dzieło swego twórcy. Na marginesie organ nie zgodził się z powyższym stwierdzeniem, uważając, że bardziej udaną realizacją architekta K (chociaż niedokończoną), choćby pod względem proporcji, jest dworzec [...] , dworzec w [...]— jak pisze A. G wyłamujący się ze schematu "szklanej klatki" lub dworzec w [...], za którego realizację zespół projektowy otrzymał w 1970 r. nagrodę Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych za wybitne osiągnięcia twórcze w dziedzinie projektowania budynków użyteczności publicznej. Nie ma przy tym znaczenia, czy obiekty te jeszcze istnieją, czy nie. Nie zmienia to wartości artystycznej kompleksu. Nie można również nie zauważyć (zdaniem WWKZ), że odbiór estetyczny zespołu, mimo posiadanych pewnych walorów artystycznych, jest zakłócony poprzez ograniczone możliwości wykonawcze w czasach jego realizacji oraz jakość zastosowanych materiałów, o czym zresztą wspomina opinia prof. J. S.

Z wartościami zabytkowymi nierozerwalnie wiąże się pojęcie autentyzmu. Podnosi on lub nawet uzasadnia wartości historyczną, artystyczną i naukową. Wszyscy autorzy opracowań zwrócili uwagę na przekształcenia poczynione w budynku dworca kolejowego i autobusowego od momentu jego powstania. Nie może tego pominąć również organ orzekający. W przypadku połączonych dworców PKP i PKS jednym z najcenniejszych elementów był sposób kształtowania fasad skrzydeł dworca kolejowego, z rytmicznymi, przeszklonymi podziałami i akcentami w postaci zadaszeń głównych wejść. Przeszklenia zostały połowicznie zabudowane zapleckami znajdujących się wewnątrz punktów usługowych. Skarżący w swoim odwołaniu wskazał ponadto na zabudowę południowego podcienia biurowca oraz docieplenie styropianem jego ścian. Dokonane przekształcenia doprowadziły w znacznym stopniu do utraty autentyczności budynku, co negatywnie wpłynęło na jego wartości historyczne, artystyczne i naukowe, a także jednocześnie znacznie obniżyło wartości zabytkowe całego zespołu.

Kompleks złożony jest z obiektów przeciętnych pod względem formy architektonicznej, jakościowo słabych, o zniekształconej kompozycji elewacji i ich pospolitym wystroju, niskich wartościach artystycznych, historycznych i naukowych. Jego walory przestrzenne również są skromne. W sąsiedztwie kompleksu, poza omawianym obiektem, zlokalizowane są inne, równoważne mu kompozycyjne dominanty wysokościowe oraz przestrzenne dominanty architektoniczne: Urząd Pocztowy (ul. [...] ), Młyn [...] (ul. [...]), Hotel [...] (Plac [...]), budynek mieszkalny z częścią usługową (Plac [...]),[...] (ul. [...]). W tym krajobrazie zespół nie stanowi wyrazistego akcentu architektonicznego. Jest jednym z wielu elementów w otaczającej go przestrzeni. Nie kształtuje jej (usytuowanie w przestrzeni nie jest bowiem równoznaczne z jej kształtowaniem), nie tworzy z nią kompozycji, choćby poprzez wykształcenie placu, można co najwyżej mówić o zalążku takiego. Odziaływanie przestrzenne kompleksu ogranicza się wyłącznie do wchodzących w skład zespołu brył poprzez ich wzajemne położenie i relacje wysokościowe. W tym zakresie stanowisko przedstawione w opinii prof. z 28 września 2018 r. jest zbieżne z oceną WWKZ. Dodatkowo organ zauważył, że połączenie niskiej bryły z akcentem wysokościowym jest często spotykane w architekturze tych czasów, a analogii nie trzeba szukać daleko, wystarczy spojrzeć na położony w pobliżu budynek Hotelu [...] . Ochrona tych elementów nie wymaga bezwzględnego zachowania substancji, wystarczającym jest utrzymanie w tym miejscu dominanty wysokościowej, o czym zresztą mówi miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za takim rozwiązaniem opowiedział się również w swojej opinii prof. J. S.

Wreszcie, organ podkreślił, że ocena zasadności wpisu do rejestru zabytków dokonywana jest w oparciu o stan obecny, a nie archiwalne fotografie lub wizualizacje obrazujące możliwości remontu. Stan zachowania obiektu w rozumieniu techniczno-budowlanym jest tutaj drugorzędny, ale nie można zignorować opisanych powyżej zmian prowadzących do zatarcia jego wartości zabytkowych manifestujących się w materialnej substancji.

Reasumując, w ocenie WWKZ kompleks dworca głównego PKP i PKS wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi, położony przy Placu [...] nie cechuje się wartościami w stopniu uzasadniającym wystąpienie interesu społecznego w jego zachowaniu, a tym samym nie spełnia definicji zabytku i z tego względu nie może być wpisany do rejestru zabytków.

Jednocześnie organ podkreślił, że ze względu na zakres niniejszego postępowania podjęte rozstrzygnięcie nie odnosi się do indywidualnej ochrony elementów wnętrz budynków kompleksu ani samych tych budynków. Kwestie te mogą stanowić przedmiot odrębnych postępowań.

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez skarżącego, Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie [...] Oddział w [...] Minister wydał opisaną na wstępie decyzję z [...] lipca 2019 r., znak [...] którą utrzymał w mocy rozstrzygnięcie WWKZ z [...]czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że WWKZ wydał decyzje administracyjne, którymi wpisał do rejestru zabytków ruchomych: napis przestrzenny "Dworzec [...]" na dachu dworca PKP i PKS (decyzja z [...]czerwca 2019 r., nr rejestru [...]), mozaikę ścienną w budynku dworca PKS (decyzja z [...] czerwca 2019 r., nr rejestru [...]) oraz napis przestrzenny "Dworzec [...]" i mozaikę ścienną w budynku dworca PKP (decyzja z [...]czerwca 2019 r., nr rejestru [...]). Ponadto, do rejestru zabytków nieruchomych wpisał wiaty na peronach 2, 3 i 4 (decyzja z [...] czerwca 2019 r., nr rejestru [...]).

Dalej, Minister wyjaśnił, że definicja zabytku, zawarta w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., określa zabytek nieruchomy jako nieruchomość, jej cześć lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na stan zachowania. Z definicji tej nie wynika jednak, że za zabytek należy uznawać jedynie obiekty wpisane do rejestru zabytków. Art. 7 u.o.z. przewiduje bowiem następujące formy ochrony zabytków: wpis do rejestru (pkt 1), uznanie za pomnik historii (pkt 2), utworzenie parku kulturowego (pkt 3) oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (pkt 4).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.o.z. do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy.

Organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada bowiem wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując kadrą pracowników, wykształconą w zakresie historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa, jest w stanie obiektywnie ocenić – w oparciu o zebrany materiał dowodowy – czy dany obiekt posiada walory zabytkowe.

Analiza treści decyzji oraz materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wykazała, że rozstrzygnięcie podjęte przez WWKZ w odniesieniu do kompleksu dworca głównego PKP i PKS wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi, położonego w [...], jest merytorycznie słuszne i nie narusza prawa.

Materiał dowodowy, opisany w treści zaskarżonej decyzji, odzwierciedla przywołane w tej decyzji ustalenia stanu faktycznego i został prawidłowo oceniony przez organ konserwatorski. W aktach sprawy znajdują się protokoły oględzin obiektu z 18 października 2017 r. oraz 16 maja 2019 r., kopie archiwaliów (w tym dokumenty z akt osobowych architekta i broszura dotycząca dworca w [...] z 1971 r.), kopie i wyimki z opracowań T.P. S i A. G, a także opinie eksperckie:

1. "Ekspertyza konserwatorska dotycząca zabudowań Dworca [...] w [...], Plac [...]opracowana przez dr hab. inż. arch. J S na zlecenie WWKZ. Autor, unikając sformułowania jednoznacznych wniosków co do wartości kompleksu zabudowań dworcowych w [...] i zasadności jego wpisania do rejestru zabytków, pozytywnie wyróżnił kilka komponentów kompleksu, w tym elewacje dworca z zadaszonymi wejściami i fasadę dworca autobusowego. Zwrócił uwagę także na układ dworca z dominantą wysokościową, przy czym nie opowiedział się za potrzebą ochrony obiektu biurowego. Natomiast zdecydowanie wskazał na konieczność ochrony wybranych elementów wewnętrznego wystroju budynków dworcowych;

2. "Opinia dotycząca waloryzacji budynku Dworca [...] autorstwa mgr inż. arch. Z K z zespołem w świetle ustaleń faktycznych – rozpoznanie merytoryczne na rzecz określenia ewentualnej kwalifikacji obiektu do rejestru zabytków bądź gminnej ewidencji zabytków (GEZ)", opracowana w listopadzie 2017 r. przez dr hab. inż. arch. R B – przedłożona przez [...] sp. z o.o. Opinia miała na celu rozpoznanie merytoryczne wartości budynku zintegrowanego dworca PKP i PKS, odniesionych do waloryzacji innych realizacji arch. Z K. Autor opinii uznał, że dworzec ten jest najbardziej spójnym stylistycznie przykładem w twórczości tego architekta, jednak na tle dorobku epoki lat 60. i 70. XX w., w szczególności architektury dworcowej, "zachowując szereg interesujących cech, nie wykazuje porównywalnego stopnia wysycenia wartościami i cennymi komponentami". Na tej podstawie sformułował wniosek, że ochrona konserwatorska poprzez jego wpisanie do rejestru zabytków bądź włączenie do gminnej ewidencji zabytków, jest nieuzasadniona. Jednocześnie podkreślił, że ochronę pozainstytucjonalną powinno się zapewnić poszczególnym, atrakcyjnym komponentom kompleksu. Do ustaleń włączył schematy i matryce waloryzacji przedmiotowego zespołu. Autor uznał za właściwe zachowanie dominanty wysokościowej kompleksu, lecz wskazał, że nie wymaga to zachowania obecnego budynku biurowego. Natomiast zauważył potrzebę ewentualnego objęcia ochroną mozaik z wnętrza budynku dworcowego;

3. "Opinia urbanistyczna dotycząca analizy urbanistycznej kompleksu dworca głównego PKP i PKS wraz z przylegającym budynkiem biurowym, zadaszeniami wejściowymi oraz wiatami peronowymi nr 2, 3, 4, znajdującego się przy Placu [...] pod kątem wpisania do rejestru zabytków", opracowana w listopadzie 2017 r. przez prof. dr hab. inż. arch. P L – przedłożona przez [...] sp. z o.o. Autor opinii, odnosząc się do przestrzennych uwarunkowań ww. kompleksu, wraz z opisem ich stanu obecnego oraz waloryzacją – stwierdził, że stanowi on przykład typowej architektury okresu tzw. późnego modernizmu, został wzniesiony w miejscu dawnego zespołu dworcowego i nie jest istotną dominantą w krajobrazie miasta. Podkreślił, że zespół pierwotnie stanowił dość spójne dzieło o cechach architektury utylitarnej, jednak "nie był obiektem wybitnym czy choćby wyróżniającym się w skali miasta czy kraju". Następnie wskazał, że obecnie obiekt dworcowy jest przekształcony (wnętrza, elewacje), natomiast dobrze zachowały się wiaty peronowe z przełomu XIX i XX w. Autor we wniosku końcowym stwierdził, że charakter obiektu dworcowego, jak i jego stan zachowania nie czynią zasadnym wpisania go do rejestru zabytków;

4. "Opinia dotycząca rozpoznania znaczenia budynku [...] przy PI. [...]autorstwa mgr inż. arch. Z K z zespołem w kontekście innych obiektów architektury dworcowej powstałych w latach 1946-1989 (PRL), a także rozpoznania znaczenia i sposobu oddziaływania na przestrzeń miasta - analiza urbanistyczna. Opinia ta nawiązuje do treści decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] opracowana we wrześniu 2018 r. przez dr hab. inż. arch. R B – również przedłożona przez [...] Sp. z o.o. W opracowaniu tym autor dokonał szczegółowej analizy wartości kompleksu dworca w [...]na tle innych realizacji dworcowych powstałych w okresie powojennym (1946-1989). Ponadto, dokonał w wielu aspektach analizy kontekstu urbanistycznego ww. kompleksu. Na tej podstawie sformułował wniosek, wskazując, że "choć lokalnie rola tego obiektu była znacząca i należy on współcześnie do dworców o stosunkowo wysokiej kategorii wojewódzkich, to nie jest reprezentantem puli tych obiektów obsługujących ruch kolejowy (pasażerski), którym nadano znaczenie przez daleko idące zindywidualizowanie formy architektonicznej oraz organizację procesu inwestycyjnego sprzyjającą akcentowaniu zamysłu architektonicznego". Odnosząc się do analizy urbanistycznej, stwierdził, że "kompleks dworcowy w [...]nie stanowi atraktora w rozumieniu struktury miejskiej", pozbawiony jest też potencjału budowania funkcji miejskiej poza obsługą podróżnych, a zatem nie wymaga zachowania w aktualnym kształcie. We wniosku końcowym autor podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w opinii z 2017 r.; uznał, że "budynek dworca PKP i PKS posiada pozakonserwatorskie walory architektoniczne", więc nie istnieją merytoryczne przesłanki pozwalające na wpisanie ww. kompleksu do rejestru zabytków lub włączenia do gminnej ewidencji zabytków.

Na podstawie wyżej przywołanych dowodów Minister stwierdził, że zarówno walory architektoniczne, jak i przestrzenne ww. kompleksu budynków nie uzasadniają wpisania tego zespołu do rejestru zabytków. Eksperci po analizie aspektów historycznych oraz artystycznych związanych z omawianym obiektem, a także na podstawie porównań z innymi przykładami powojennych, modernistycznych realizacji obiektów użyteczności publicznej uznali, że omawiany zespół nie jest nośnikiem wyjątkowych wartości zabytkowych. Kompleks dworcowy w [...]określono jako czytelny i reprezentatywny przykład trendów w architekturze lat 60. i 70. XX w., a jednocześnie zidentyfikowano jako standardową realizację doby PRL. Podkreślono, że zaliczenie ww. realizacji do spuścizny arch. Z K ma jedynie charakter poznawczy, natomiast nie podnosi rangi architektonicznej omawianego zespołu. Podkreślono przy tym, że obiekt w toku użytkowania uległ przekształceniom, które zatarły pierwotny układ przestrzenny wnętrz oraz wyraz architektoniczny zespołu. Dostrzeżono natomiast walory zachowanych elementów wystroju wnętrz budynków dworcowych oraz wiat nad peronami nr 2, 3, 4, jako świadków historii (zostało to uwzględnione przez organ konserwatorski, który odrębnymi decyzjami wpisał te elementy do rejestru zabytków). W przywołanych wyżej opiniach dokonano także oceny walorów przestrzennych omawianego kompleksu budynków, wskazując przede wszystkim na konieczność zachowania dominanty w miejscu budynku biurowego. Jednocześnie nie uznano, aby konieczne było bezwzględne zachowanie dotychczasowego budynku biurowca, którego architektura odwołuje się do zasad określonych przez Le Corbusiera, jednakże w wydaniu [...] brak mu lekkości (por. 2017).

Na podstawie powyższych ustaleń Minister podzielił stanowisko WWKZ, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu drugiej instancji kompleks dworca głównego PKP i PKS wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi, położony przy Placu [...] , choć odznacza się walorem dokumentacyjnym, to nie jest obiektem na tyle cennym, aby wymagał ochrony konserwatorskiej w formie wpisu do rejestru zabytków. Przedmiotowy zespół budowlany jest charakterystycznym, lecz przeciętnym przykładem architektury doby PRL, a dokonane w nim przekształcenia dodatkowo zdegradowały pierwotny wyraz architektoniczny oraz obniżyły reprezentację autentycznych rozwiązań projektowych. Zespół ten posiada nikłe wartości historyczne jako symbol rozwoju [...], bowiem zmiany społeczne i uprzemysłowienie tego miasta oraz wynikające z tego dawne potrzeby komunikacyjne ludności nie stanowią dobra ani wydarzenia, które wymaga szczególnego upamiętnienia. W aspekcie wartości artystycznych Minister stwierdził, że zespół ten nie jest realizacją wyznaczającą nowe trendy w architekturze czy też wykorzystującą w sposób ponadprzeciętny katalog rozwiązań architektonicznych. Samo zastosowanie zasady "złotego podziału" czy adaptacja zasad Le Corbusiera jest niewystarczającym argumentem za uznaniem ww. zespołu za wyjątkowy. Natomiast walor naukowy obiektu, jako realizacji z dorobku arch. Z K, nie wymaga ochrony prawnej przedmiotowego zespołu, ponieważ w sposób wyczerpujący może być zachowany poprzez wykonanie szczegółowej inwentaryzacji i dokumentacji konserwatorskiej, a ponadto jest reprezentowany przez dokumenty archiwalne.

Jednocześnie nawiązując do argumentacji organizacji społecznych, które wniosły odwołania od decyzji z [...] czerwca 2019 r. Minister wskazał, że spełnienie przez omawiany kompleks części kryteriów określonych w ustawowej definicji historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 13 u.o.z.), tj. jednego autora, czasu powstania, materiału, funkcji, czy domniemanego związku z wydarzeniami historycznymi, nie obliguje do uznania, że ww. kompleks posiada wartości zabytkowe, wymagające ochrony konserwatorskiej. Walory te charakteryzują dany rodzaj zabytku nieruchomego i wskazują na jego komponenty, lecz nie przesądzają o konieczności wpisania każdego historycznego zespołu budowlanego do rejestru zabytków. Nadto, ustalenie wartości historycznych, artystycznych i naukowych danego obiektu nie wyklucza jednak użycia do ich określenia kryteriów pomocniczych. Wybrane przez organ I instancji przesłanki m.in.: "nowatorstwo technologiczne i architektoniczne, dobrej jakości materiały, uznanie współczesnych" składają się na szereg okoliczności stanu faktycznego sprawy, który definiuje wartości ustawowe przedmiotowego kompleksu zabudowy. Istotnym jest, że ustalenia faktyczne sprawy odnoszą się do aktualnego stanu zachowania danego zabytku. Organ ochrony zabytków nie ocenia wartości obiektu w jego fazie projektowej lub na podstawie niezachowanych rozwiązań pierwotnych, ani tym bardziej na podstawie projektów dotyczących przyszłych inwestycji. Minister podkreślił przy tym, że do rejestru zabytków wpisywany jest zabytek w formie istniejącej w momencie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Stąd istotna jest ocena, jaki wpływ na oryginalną substancję zabytkową danego obiektu mają dokonane w nim przekształcenia. Przekształcenia są bowiem traktowane jako nawarstwienia historyczne, trwale związane z tym obiektem, ponieważ wpis do rejestru zabytków nie daje narzędzi prawnych do skutecznego nakazania odtworzenia formy czy wystroju zabytku sprzed daty tego wpisu. Organ ochrony zabytków poprzez wpisanie zabytku do rejestru tworzy warunki prawne, w których prymat mają działania ochronne i konserwatorskie istniejącej substancji materialnej obiektu. Oznacza to, że sugerowany przez organizacje społeczne "remont" z modernizacją zespołu stoi w sprzeczności z ww. zasadą ochrony zabytków, ponieważ nie uwzględnia stanu obecnego obiektu, dążąc do jego wtórnej kreacji i kolejnych ingerencji w substancję budowlaną. Ponadto walory wyłącznie estetyczne, jako pojęcie nieostre, nie są kategorią rozpatrywaną przez organy ochrony zabytków w toku postępowania w sprawie wpisania zabytku do rejestru.

W świetle powyższych zasad prawnej ochrony zabytków, organ odwoławczy uznał, iż WWKZ w sposób prawidłowy i zgodny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności ustalił, że interes społeczny nie wymaga objęcia omawianego kompleksu ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Niesłuszne jest bowiem przekonanie organizacji społecznych o stałej nadrzędności interesu społecznego, rozumianego jako ochrona dziedzictwa kulturowego, nad innymi jego aspektami uwzględniającymi zasadę zrównoważonego rozwoju, w sytuacji, gdy dotyczy to sprawy, w której ustalono, iż obiekt nie posiada wyjątkowych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych.

W ocenie Ministra zarzuty organizacji społecznych, dotyczące braku stosownego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji są nietrafne. Organ I instancji w sposób jasny wyjaśnił, jakie okoliczności faktyczne – poparte dowodami – legły u podstaw decyzji z [...] czerwca 2019 r. W tym kontekście Minister zwrócił uwagę, że decyzja administracyjna nie jest publikacją monograficzną danego obiektu, lecz aktem woli Państwa, reprezentowanego przez organ administracji publicznej. Organizacje społeczne odmiennie od organu konserwatorskiego interpretują treści opinii specjalistycznych znajdujących się w aktach sprawy, pomijając ich wnioski. Jednocześnie organizacje te w toku postępowania nie przedłożyły żadnych kontropinii przygotowanych przez biegłego lub eksperta, aby poprzeć swoje twierdzenia. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się wniesione przez Stowarzyszenie [...] Oddział [...] stanowisko wyrażone przez prof. R T p.n. "Oryginalność – tradycja – obywatelskość. Trzy argumenty za zachowaniem [...]Dworca [...] ", jednakże treść tej deklaracji odnosi się w znaczącej części do zjawisk socjologicznych, a nie zabytkoznawczych. Dodać należy, że podnoszona przez organizacje społeczne okoliczność, iż niektóre przywoływane w opiniach specjalistycznych cenne realizacje powojennego modernizmu nie istnieją bądź zostały gruntownie przekształcone, nie powoduje, że wartości przypisywane niezachowanym obiektom automatycznie należy przenosić na inne realizacje z tej samej epoki.

Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego okoliczności wykazane przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego dowodzą zasadności decyzji, wobec czego należało utrzymać ją w mocy.

W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra z [...] lipca 2019 r. skarżący wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności dotyczących walorów zabytkowych zespołu dworca [...],

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak bezstronnej oceny dowodów przedstawionych przez strony oraz uznanie prywatnych stanowisk spółki [...] Sp. z o.o. za opinie równorzędne opinii biegłego powołanego przez organ I instancji,

- art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z 11 lipca 2019 r, brak weryfikacji decyzji WWKZ z [...] czerwca 2019 r. i niezbadanie sprawy od strony merytorycznej,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, dla których organ II instancji odmówił uwzględnienia zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z 11 lipca 2019 r.,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo spełnienia się przesłanek do uchylenia decyzji,

- art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 13 u.o.z. poprzez wydanie decyzji w oparciu o pozaustawowe kryteria oceny zabytków, tj. przyjęcie jako podstawy oceny nieprzewidzianych prawem kryteriów ponadprzeciętnych wartości, nowatorstwa technologicznego i architektonicznego, jakości materiałów wykończeniowych, świadectw uznania współczesnych,

- art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez dowolne przyjęcie, że nie istnieją przesłanki przemawiające za wpisaniem zespołu dworca [...]do rejestru zabytków.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. zarzuty; podkreślił m.in., że zdarzenia historyczne związane z rozwojem miasta oraz jego potrzebami komunikacyjnymi mogą stanowić wartości historyczne, które uzasadniają wpisanie określonego obiektu do rejestru zabytków. W przypadku zespołu dworca [...]wartości te są niepodważalne i dotyczą gwałtownego rozwoju [...]w latach 70. i 80. XX w.

Do skargi załączył pismo z uwagami do wybranych fragmentów opinii przedłożonych przez uczestnika postępowania – [...]sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 7 listopada 2019 r. uczestnik postępowania Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] (zastępowanego przez profesjonalnego pełnomocnika) wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z 16 grudnia 2019 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. (reprezentowany profesjonalnie) wskazał na niezasadność zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z [...] lipca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] kompleksu dworca głównego PKP i PKS wraz z przylegającym budynkiem biurowym i zadaszeniami wejściowymi, położonego przy Placu [...]. Zdaniem Sądu, decyzja ta nie narusza prawa.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP jednym z podstawowych obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jest ochrona dziedzictwa narodowego. Konkretyzację tego unormowania stanowi ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która zakresem przedmiotowym obejmuje zabytki, m.in. nieruchomości, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.). Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że podstawową formą ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1). Stosownie do art. 9 ust. 1 u.o.z., do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Przy czym, przepisy regulujące zagadnienie wpisu obiektu do rejestru zabytków nie wprowadzają szczegółowych przesłanek, którymi winien kierować się organ dokonując oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską; decyzja tego organu opiera się wyłącznie na analizie danego przedmiotu ochrony przez pryzmat ustawowej definicji zabytku, a to - na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz wiedzy i doświadczenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (i podległych mu pracowników wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków). To ten organ administracji publicznej, dysponując odpowiednią kadrą wykwalifikowanych (w zakresie historii sztuki, historii architektury i zabytkoznawstwa) pracowników, jest kompetentny (w oparciu o zebrany materiał dowodowy) do oceny danego obiektu pod względem posiadanych przez ten obiekt walorów zabytkowych. W efekcie dostrzec trzeba, że decyzja organu konserwatorskiego wydana w omawianym przedmiocie należy do sfery uznania administracyjnego. Jako taka w sposób szczególny powinna być zaś poprzedzona wnikliwą analizą zasadności wpisu danego obiektu do rejestru zabytków, przy uwzględnieniu konstytucyjnego zakazu naruszania istoty prawa własności. Z uzasadnienia decyzji wydanej w tym przedmiocie powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Sąd wyjaśnia jednocześnie, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany; kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega więc w dużej mierze na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego.

Kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Ministra (w zakresie, w jakim zezwala na to jej uznaniowy charakter) Sąd ocenił, że nie została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd ocenił także, że spełnia ona wymogi decyzji uregulowane w art. 107 § 3 k.p.a.

Nie dopatrując się w sprawie naruszenia prawa Sąd wziął pod uwagę zawartą w zaskarżonej decyzji argumentację, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przedmiot/zakres postępowania, jak i zarzuty podniesione w postępowaniu odwoławczym. Kierował się przy tym definicją zabytku, zakreślającą ramy tego postępowania, wskazującą więc na zakres "zainteresowania" orzekającego organu konserwatorskiego. Na tej też podstawie Sąd przyjął, że Minister prawidłowo podtrzymał decyzję WWKZ o odmowie wpisu do rejestry zabytków ww. kompleksu dworcowego w [...]. Dokonując takiej oceny Minister nie wykroczył - zdaniem Sądu - poza granice przyznanego mu uznania administracyjnego; dowody zgromadzone w stopniu wystarczającym w sprawie wskazują bowiem na to, że badany pod względem konserwatorskim zespół budynków nie posiada tego rodzaju wartości (historycznych, naukowych czy artystycznych), które uzasadniałyby stwierdzenie, że jego zachowanie leży w interesie społecznym.

Nie budzi przy tym wątpliwości, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków właściwy organ musi ustalić czy obiekt, który ma być objęty ochroną spełnia wymogi ustawowe, czy inaczej: odpowiada definicji legalnej zabytku z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. (powyżej już cyt.). Zgodnie z tą definicją, aby uznać dany obiekt za zabytek, musi on reprezentować określoną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wartość historyczna obiektu jest oceniania przez pryzmat jego walorów dokumentacyjnych dla określonych zdarzeń historycznych – im ważniejsza jest kwestia, którą dokumentuje, tym większa jest jego wartość historyczna. Wartość artystyczna obiektu oceniana jest poprzez ustalenie, czy obiekt stanowi dzieło sztuki, czyli czy oprócz funkcji użytkowych zawiera w sobie element "piękna" postrzegalny przez odbiorcę. Wartość naukowa jest kryterium aktualnej naukowej oceny danego obiektu. Charakter klauzuli generalnej ma kategoria interesu społecznego, która podkreśla społeczny wymiar chronionej wartości. Interes społeczny stanowi korzyść, jaką może przynieść społeczeństwu zachowanie zabytku nieruchomego. Wskazane kryteria oceny zabytku są pojęciami niedookreślonymi, w związku z czym organ konserwatorski przy ocenie, czy dany obiekt jest zabytkiem dokonuje jego wartościowania w ramach tych kryteriów, mając przy tym pewien zakres swobodnej oceny stanu faktycznego z punktu widzenia badanych wartości (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/17).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy (a przed nim WWKZ) przeprowadził wartościowanie kompleksu dworcowego (zrealizowanego etapami w latach 1969-1971 i 1972-1973, wg koncepcji architektonicznej mgr inż. arch. Z K), czyli ocenę, czy spełnia on wymogi ustawowe, w tym czy jego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; wnikliwie przeanalizował wygląd obiektu, walory architektoniczne i przestrzenne, jego kontekst historyczny i artystyczny, mając przy tym na uwadze inne przykłady powojennych, modernistycznych realizacji obiektów użyteczności publicznej. Uznał, że oceniany kompleks dworcowy jest czytelnym i reprezentatywnym przykładem trendów w architekturze lat 60. i 70. XX wieku, ale jednocześnie standardową/przeciętną realizacją doby PRL; odznacza się walorem dokumentacyjnym, ale nie jest na tyle cenny, aby wymagał ochrony konserwatorskiej w formie wpisu; dodatkowo dokonane w nim przekształcenia (choć o charakterze nietrwałym) zdegradowały pierwotny wyraz architektoniczny tego kompleksu i obniżyły reprezentację autentycznych rozwiązań projektowych. Przeprowadzone przez Ministra, jak i organ wojewódzki, "wartościowanie" znalazło odzwierciedlenie w obszernych (także i w tej części – odnoszącej się do wartości zabytkowych obiektu) uzasadnieniach decyzji tych organów, w których to wskazano precyzyjnie na zastosowane kryteria i dokonane z ich uwzględnieniem ustalenia, biorąc pod uwagę twórczość autora kompleksu Zygmunta Kłopockiego, ewentualne wydarzenia związane z realizacją ocenianego zespołu budynków, sam projekt kompleksu – przyjęte rozwiązania/zastosowane materiały, walory architektoniczne i nawiązanie do twórczości Le Corbusiera, w końcu – autentyzm ww. obiektu. Wartościowanie, z uwzględnieniem wskazanych elementów, zostało - zdaniem Sądu - przeprowadzone w sposób zgodny z prawem, a dokonana ocena mieści się w zakresie swobodnej oceny stanu faktycznego, dopuszczalnej ze względu na użycie w ustawowej definicji zabytku pojęć niedookreślonych/nieostrych.

Tym samym, za bezzasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego.

Za nieskuteczne są uznał również pozostałe zarzuty skargi, tak dotyczące przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się kwestii spornych Sąd przede wszystkim zauważa, że na materiał dowodowy, na którym oparł się organ odwoławczy, składają się protokoły oględzin, kopie archiwaliów, kopie i wyimki z opracowań T.P. S i A. G, a także opinie eksperckie (szczegółowo wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), dr hab. inż. arch. Jana S, prof. dr hab. inż. arch. R B i prof. dr hab. inż. arch. P L. Opinie sporządzone przez dwóch ostatnich ekspertów, wykonane zostały na zlecenie jednej ze stron postępowania, jako takie nie mają waloru opinii biegłego. Niemniej zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Nadto wskazać także trzeba, że ww. dokumenty – opinie prywatne (wykonanie na zlecenie jednej ze stron postępowania) sporządzone zostały przez członków Polskiego Komitetu Narodowego ICOMOS (Międzynarodowej Rady Ochrony Zabytków), zrzeszającej najwybitniejszych polskich specjalistów z zakresu ochrony dziedzictwa i konserwacji zabytków, której celem jest popularyzacja polskich osiągnięć w dziedzinie ochrony zabytków za granicą oraz przeniesienie na grunt Polski najlepszych doświadczeń zagranicznych. To zaś wzmacnia wartość ww. opracowań. Tym bardziej, jeśli zważy się, że zawierają one dane istotne dla dokonania oceny kompleksu dworcowego w kontekście jego zabytkowych wartości. Opracowania te (poza wnioskami końcowymi, zgodnymi ze stanowiskiem strony, na zlecenie której zostały wykonane), zawierają bowiem obszerne informacje dotyczące historii obiektu, jego roli urbanistycznej, przekształceń w nim dokonanych, konstrukcji, znaczenia kompleksu w dorobku autora projektu – Zygmunta Kłopockiego, funkcjonalnego i kompozycyjnego związku budynku biurowca z częścią dworcową. Swoim przedmiotem obejmują więc określony zespół faktów, który można ocenić jako pozostający w zakresie "wiadomości specjalnych". Poza tym (w zakresie tych też informacji) są one spójne z opinią sporządzoną w sprawie na zlecenie organu I instancji, jak i z innymi, zgromadzonymi w toku postępowania dowodami. Na podstawie całości tak zgromadzonego materiału dowodowego organ mógł zaś, zdaniem Sądu, poczynić wszystkie konieczne - dla prawidłowego zastosowania art. 9 ust. 1 u.o.z. – ustalenia. Mógł tym samym uznać, że uzupełnienie akt o dowód z opinii biegłego nie jest konieczne. Należy przy tym ponownie dostrzec, że organ ochrony zabytków posiada szczególne uprawnienia w zakresie badania wartości zabytkowych obiektów podlegających wpisowi do rejestru zabytków. Nadto należy zważyć, że nie jest możliwe - na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. - powołanie biegłego, który miałby złożyć opinię co do prawa obowiązującego i jego stosowania; stosowanie prawa należy do organu. Zatem, w sytuacji gdy stan faktyczny nie wymaga ekspertyzy, ale jedynie oceny w świetle posiadanej wiedzy w zakresie właściwości organu (w tym przypadku: konserwatorskiego), zbędne jest przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2174/17). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dlatego też nie sposób zgodzić się ze skarżącym, aby w tym kontekście doszło do jakichkolwiek nieprawidłowości. Wzmacniając stanowisko w rozważanej materii Sąd poza tym zauważa, że organy obu instancji wskazując na materiał dowodowy, szczegółowo opisały wszystkie zgromadzone opinie eksperckie i zaznaczyły ich wartość dla poczynienia ustaleń w sprawie (v. decyzja organu I instancji i uwagi dotyczące opinii profesora R B z 28 września 2018 r. oraz profesora R T), a oceny dokonały niezależnie od wniosków wynikających z tych opinii (z przywołaniem własnej, adekwatnej do dokonanej oceny, argumentacji opartej na całości materiału dowodowego). Nie naruszyły przy tym ani przepisów k.p.a. ani przepisów u.o.z., mając pełne kwalifikacje do samodzielnej oceny obiektu pod kątem wpisania go do rejestru zabytków. Sąd nie stwierdził m.in., aby poprzez uwzględnienie informacji wynikających z opracowań wykonanych przez profesora R B i profesora PL naruszona została zasada uregulowana w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Dodatkowo, w kontekście tego zarzutu, Sąd zwraca uwagę na sposób procedowania organu odwoławczego, który z uwagi na zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy, konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń i zgromadzenia dodatkowych dowodów, swoimi wcześniejszymi rozstrzygnięciami o charakterze kasatoryjnym, spowodował, że sprawa z udziałem organizacji społecznych trzykrotnie była rozpatrywana, a każda ze stron miała możliwość formułowania wniosków, składania dowodów. Biorąc pod uwagę powyższe elementy, składające się na przebieg postępowania, nie można - zdaniem Sądu - zarzucić Ministrowi prowadzenia postępowania w sposób stronniczy czy faworyzowania jednej ze stron.

Niezależnie od powyższego i niejako na marginesie Sąd natomiast zauważa, że nawet z opinii sporządzonej przez dr hab. inż. arch. J S, na zlecenie organu I instancji, nie wynika, aby kompleks zabudowań dworcowych posiadał wartości uzasadniające jego wpis do rejestru zabytków; autor tej opinii uznał, że ocena walorów tego kompleksu jest "złożona", w konsekwencji nie podjął się jednoznacznego określenia, czy obiekt jako całość (a tak był oceniany w niniejszym postępowaniu) powinien zostać objęty ochroną prawną. Jednocześnie w swoich rozważaniach wskazany ekspert bardziej zaakcentował walory wnętrza budynków dworcowych (zwracając uwagę na wystrój, detal) i konieczność rozważenia objęcia poszczególnych elementów wystroju wpisem do rejestru zabytków, stwierdzając w końcu, że "nie opowiada się za potrzebą ochrony obiektu biurowego". Sąd dostrzega przy tym, że odrębnymi decyzjami wojewódzki organ konserwatorki ochroną prawną objął napisy przestrzenne: "Dworzec [...] ", "Dworzec [...]", umieszczone na dachach zespołu dworcowego, mozaikę ścienną w budynku dworca PKS, mozaikę ścienną w budynku dworca PKP oraz wiaty na peronach 2, 3 i 4 (v. decyzje z [...] czerwca 2019 r.).

Dalej, odnosząc się do treści skargi Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 15 k.p.a. regulującego zasadę dwuinstancyjności, a to poprzez nierozważenie przez Ministra zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu. Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego w tym zakresie opiera się na polemice z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji i nieuprawnionym stwierdzeniu, że decyzja organu II instancji stanowi "praktycznie kopię" rozstrzygnięcia WWKZ. Wbrew wywodom skargi, zaskarżona decyzja zawiera także odniesienie się do kwestii podniesionych w postępowaniu odwoławczym, poza tym – przedstawia prawidłowe rozważania w tej materii. Minister odpowiadając na zarzut skarżącego prawidłowo bowiem m.in. wskazał na to, że organ konserwatorski nie ocenia obiektu (jego wartości) w fazie projektowej lub na podstawie niezachowanych rozwiązań. Prawidłowo w efekcie zaznaczył, że w postępowaniu o wpis do rejestru zabytków ważny jest obiekt w formie istniejącej; stąd też rozważenia w takim postępowaniu wymaga ewentualny wpływ dokonanych (już) w obiekcie przekształceń na zachowaną substancję zabytkową. W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego, organy konserwatorskie orzekając w sprawie musiały uwzględnić obecny wygląd kompleksu dworcowego, w tym przeprowadzone w nim zmiany, niezależnie od tego, czy mają charakter trwały. Poza tym, Sąd dostrzega, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister odniósł się także do innych podnoszonych przez organizacje społeczne kwestii, m.in. do stawianych przez te organizacje zarzutów pod adresem włączonych do akt opinii eksperckich, słusznie dostrzegając, że m.in. skarżący nie przedstawił kontropinii sporządzonej przez eksperta, aby poprzeć swoje twierdzenia (sprzeczne z tymi, wynikającymi z opracowań już znajdujących się w aktach).

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi dotyczącego wadliwego zastosowania w sprawie kryteriów pozaustawowych. Błędnie wywodzi bowiem skarżący, że Minister (a przed nim WWKZ) orzekając w sprawie pominął wartości, o których mowa w definicji legalnej zabytku. Z decyzji tego organu (jak i decyzji organu I instancji) wynika bowiem, że przedmiotem postępowania uczyniono ustalenie, czy zespół dworcowy w [...] posiada wartości prawnie chronione, a jedynie posiłkowo/pomocniczo - dla ustalenia tych wartości - zastosowano kryteria dodatkowe. Nie stanowi to - zdaniem Sądu - o naruszeniu art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 1 u.o.z., albowiem przyjęcie tych dodatkowych kryteriów (tj. nowatorstwo technologiczne i architektoniczne, dobrej jakości materiały, uznanie współczesnych), wynikało jedynie z potrzeby oceny kompleksu dworcowego utrzymanego w konwencji modernizmu i ustalenia w ten sposób, czy ww. kompleks wyróżnia się spośród pozostałych dzieł epoki modernizmu i należy do tych, więcej niż udanych, których zachowanie leży w interesie społecznym.

W końcu, Sąd wyjaśnia, że nie mogły odnieść zamierzonego skutku pozostałe kwestie podniesione przez skarżącego, a dotyczące wadliwego uznania przez organy konserwatorskie, iż oceniany zespół budynków nie przedstawia wartości historycznych, jak również artystycznych uzasadniających jego "zachowanie". Sąd stwierdza bowiem, że zarzuty sformułowane w tej materii, jako dotyczące sfery uznania administracyjnego, wykraczają poza dopuszczalną kontrolę. Jednakże warto dostrzec, że stanowią w istocie polemikę z oceną wyspecjalizowanych organów, uprawnionych i kompetentnych do rozstrzygania o wartościach zabytkowych obiektów, będących w tym zakresie organami eksperckimi.

Z tych przyczyn, nie podzielając żadnego z zarzutów skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.