Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2836/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1219
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 3 pkt 7 i pkt 8
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1 art. 3 ust. 1 - 3, art. 5 ust. 2 d w zw. z art. 12 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. Spółka z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami badań oddala skargę


UZASADNIENIE

W toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] lutego – [...] marca 2013 r. przez inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej (dalej WIIH) w hurtowni zlokalizowanej w L., przy ul. T., należącej do I. Spółka z o.o. z siedzibą w L. (dalej skarżąca) pobrano do badań laboratoryjnych m.in. próbkę filetów bez skóry pangi sum głęboko mrożonych, glazurowanych bez opakowań [...], oznaczonych datą minimalnej trwałości: "[...]/07/2014" i numerem partii [...], importowanych przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej określanej jako próbka podstawowa lub wyjściowa). Jednocześnie z tej samej partii produktu pobrano, zabezpieczono i przekazano skarżącej w celu przechowania, próbkę kontrolną [...] (protokół kontroli z dnia [...] lutego 2013 r. nr akt kontroli [...], protokół pobrania próbki produktu nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz protokół pobrania próbki kontrolnej nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w aktach administracyjnych sprawy).

Badania pobranej próbki produktu (wyjściowej/podstawowej), przeprowadzone przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) w K., wykazały, że glazurowane filety pangi sum zawierały zawyżoną zawartość glazury, tj. 27,8% ± 1,7%, w stosunku do zadeklarowanej przez producenta na opakowaniach zbiorczych produktu, tj. 20% (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w aktach administracyjnych sprawy). Wyniki powyższych badań wraz z pouczeniem o prawie do złożenia wniosku o przebadanie próbki kontrolnej zostały przekazane skarżącej podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2013 r. (protokół kontroli z dnia [...] marca 2013 r. nr akt kontroli: [...] w aktach administracyjnych sprawy).

W dniu [...] marca 2013 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie badań pobranej próbki kontrolnej w niezależnym akredytowanym laboratorium (w B. lub w okolicach B.) w obecności przedstawiciela A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. WIIH wyjaśnił, że nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o przeprowadzenie badań w niezależnym laboratorium w B. lub okolicach w obecności przedstawiciela A. Sp. z o.o. z siedzibą w B., ponieważ zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o Inspekcji Handlowej - tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1219 ze zm. (dalej uih), badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają z zastrzeżeniem ust. 2, laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji, a firma A. nie jest stroną postępowania. Do powyższego pisma załączono sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., przeprowadzonych w Laboratorium Kontrolno-Analitycznym Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) w W., z którego wynika, iż badana próbka kontrolna zawiera zawyżoną (w stosunku do deklarowanej wartości, tj. 20%) - zawartość glazury, a mianowicie 30% przy niepewności pomiaru ± 1% (sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w aktach administracyjnych sprawy).

Zarówno koszt badania pobranej w dniu [...] marca 2013 r. próbki kwestionowanego produktu, jak i koszt badania próbki kontrolnej został ustalony na kwotę 127,80 zł, tj. łącznie 255,60 zł (koszt przeprowadzonych badań laboratoryjnych nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz koszt przeprowadzonych badań laboratoryjnych nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w aktach administracyjnych sprawy).

Działając na podstawie art. 34 uih, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. WIIH zawiadomił importera, tj. A. Sp. z o.o. z siedzibą w B., o stwierdzonych nieprawidłowościach badanego produktu, wnosząc o podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania z obrotu wyrobu nieodpowiadającego deklaracji podanej na opakowaniu zbiorczym i poinformowanie organu o przyczynach stwierdzonych nieprawidłowości oraz podjętych działaniach. W odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2013 r. na powyższe wystąpienie pokontrolne importer nie zgodził się z wynikami badań próbki kontrolnej kwestionowanego produktu, utrzymując, w oparciu o własne badania i ustalenia, że poziom glazury w tym produkcie nie został przekroczony.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. WIIH poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania do uiszczenia równowartości kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych ww. produktu, który nie spełniał wymagań określonych w deklaracji. Jednocześnie skarżąca została pouczona o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów. Skarżąca nie skorzystała z tego prawa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...],WIIH, mając za podstawę art. 104 i art. 107 § 2 kpa oraz art. 5 ust. 2 i art. 30 ust. 1 uih, a także § 9 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji Handlowej - Dz. U. z 2012 r., poz. 496 (dalej rozporządzenie), obciążył skarżącą kwotą stanowiącą równowartość kosztów badań (próbki produktu i próbki kontrolnej produktu badanej na wniosek skarżącej) w wysokości 256,00 zł.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał w szczególności, że urzędowe procedury dotyczące badań w toku kontroli dopuszczają jako obiektywny dowód jedynie wynik badania próbki kontrolnej pobranej w toku tej samej kontroli (art. 28 ust. 1 uih). Zarówno przepisy art. 27 - 29 uih, jak i przepisy rozporządzenia, a także przepisy ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych - tekst jednolity: Dz. U z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm. (dalej ujh) nie dają żadnej możliwości uznania jako dowodu wyników badań laboratoryjnych dokonanych na zlecenie producenta/dostawcy, w szczególności badań produktów, których tożsamość przedmiotowa nie jest identyczna z produktami pobranymi w toku kontroli u sprzedawcy.

Badana w sprawie panga sum nie odpowiadała deklaracji podanej na opakowaniach zbiorczych z uwagi na zawyżoną zawartość glazury; badania zostały przeprowadzone w akredytowanych laboratoriach, metodami akredytowanymi - zgodnie z obowiązującym prawem, są zatem w pełni wiarygodne, zaś wyniki tych badań jednoznacznie wskazują, iż produkt nie odpowiadał deklaracji podanej na opakowaniach zbiorczych.

Jak wynika z informacji uzyskanych od jednostek przeprowadzających badania, łączny koszt badań wyniósł 255,60 zł (po 127,80 zł za badanie każdej z próbek), a po uwzględnieniu zaokrąglenia wynikającego z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1991 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), łączny koszt tych badań stanowi 256 zł.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W szczególności zarzuciła organowi, że wyniki badań laboratoryjnych nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., przeprowadzone przez laboratorium UOKiK w K., zostały sporządzone z naruszeniem wymogów określonych w rozporządzeniu. Zgodnie bowiem z załączonym wzorem "sprawozdania z badań organoleptycznych" (§ 8 ust. 4 rozporządzenia) powinno ono zawierać m.in. informacje stanowiące identyfikację zastosowanych metod badań oraz identyfikację wymagań, będących punktem odniesienia do właściwości badanego produktu, jak również wyniki badań (w kontekście zgodności z wymaganiami) i ich interpretację. W przedstawionych badaniach zaniechano tego obowiązku.

Po rozpoznaniu odwołania Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej Prezes UOKiK lub organ odwoławczy) decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 1 ust. 3, art. 5 ust. 2 i art. 30 ust. 1 uih, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji uznał zarzuty skarżącej za bezpodstawne, stwierdzając, że wyniki badań laboratoryjnych zawarte w sprawozdaniu z badań nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. zostały sporządzone według zasad określonych w rozporządzeniu. Powołując się na treść § 7 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia, Prezes UOKiK wskazał, iż inspektorzy WIIH nie przeprowadzili badań organoleptycznych w kontrolowanej placówce, a jedynie pobrali próbki do badań laboratoryjnych. Badania organoleptyczne przeprowadziło laboratorium UOKiK w K., a sprawozdanie z badań nr [...] podpisał dyrektor tego laboratorium, a nie inspektor przeprowadzający kontrolę. W związku z tym nie miał tu zastosowania wzór "sprawozdania z badań organoleptycznych" określony w § 8 ust. 4 rozporządzenia. Procedury postępowania organów Inspekcji Handlowej przy pobieraniu i badaniu próbek, służące ustaleniu, czy produkt spełnia wymagania jakościowe, zostały w sposób szczególny i wyczerpujący określone w ustawie o Inspekcji Handlowej. Na gruncie przepisów art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1 – 3 uih próbka kontrolna, która jest pobierana i zabezpieczana w toku kontroli równocześnie z próbką produktu w celu przeprowadzenia przez organ Inspekcji Handlowej badania jakości produktu, co do zasady stanowi jedyny materiał źródłowy dla wykonania badania kontrolnego w celu zweryfikowania wyniku wcześniejszego badania organu.

Przepisy, zarówno na poziomie unijnym jak i krajowym, wymagają aby badania laboratoryjne w ramach urzędowej kontroli żywności wykonywane były przez laboratoria akredytowane. Stanowi o tym art. 5 ust. 2 pkt d rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt - Dz. U. L 191 s. 1 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm. (dalej rozporządzenie nr 882/2004). Szczegóły w zakresie metod analiz i wymagań odnośnie laboratoriów wykonujących badania w ramach urzędowej kontroli żywności zawarto w art. 11 i 12 rozporządzenia nr 882/2004. Laboratoria muszą być akredytowane zgodnie z normami europejskimi dotyczącymi akredytacji jednostek badawczych. W Polsce jednostką akredytacyjną uprawnioną do akredytacji jednostek certyfikujących i kontrolnych, laboratoriów badawczych i wzorcujących prowadzących oceny zgodności i weryfikacji jest - w myśl ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm.) - Polskie Centrum Akredytacji (dalej PCA). Sprawozdania z badań opatrzone znakiem akredytacji PCA oznaczają, że badania zostały przeprowadzone w akredytowanym laboratorium, zgodnie z obowiązującym prawem i są w pełni wiarygodne.

W niniejszej sprawie badanie próbki kontrolnej, wykonane na wniosek skarżącej przez akredytowane laboratorium UOKiK w W., potwierdziło wynik wcześniejszego badania akredytowanego laboratorium UOKiK w K. w zakresie zawyżonej zawartości glazury w stosunku do deklaracji producenta podanej na opakowaniu zbiorczym. Tym samym, wyniki badań ujawnione w sprawozdaniach nr [...] i nr [...] są w pełni prawidłowe i wiarygodne. Przepis art. 30 ust. 1 uih ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego i nie przewiduje możliwości odstąpienia od obciążenia podmiotu wprowadzającego nieodpowiadający jakości handlowej produkt do obrotu, kosztami badań tego produktu.

Powyższą decyzję Prezesa UOKiK skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji WIIH z dnia [...] czerwca 2013 r. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła naruszenie:

a) art. 80 kpa, art. 76 kpa, art. 77 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez uznanie za udowodnione, na podstawie sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. przeprowadzonych przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne UOKiK w K. oraz sprawozdania z badań nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. przeprowadzonych przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne UOKiK w W., że badany produkt nie spełnia wymagań określonych w deklaracji podanej na opakowaniu zbiorczym, pomimo iż:

- badania próbki kontrolnej, objęte sprawozdaniem nr [...], przeprowadzono z naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia,

- badania próbki kontrolnej, objęte sprawozdaniem nr [...] przeprowadzono poza zakresem akredytacji Laboratorium Kontrolno-Analitycznego UOKiK w W.,

- wobec nieprawidłowości związanych z przeprowadzaniem badań próbki kontrolnej, organy prowadzące postępowanie nie dysponowały materiałem dowodowym potwierdzającym prawidłowość wyników badań próbki produktu, objętych sprawozdaniem nr [...], zakwestionowanych przez skarżącą;

b) art. 30 ust. 1 uih poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, będące konsekwencją naruszeń, o których mowa w lit. a).

Jednocześnie skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (dalej p.p.s.a.).

Zdaniem skarżącej zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, iż sporny produkt (panga sum) nie spełnia wymagań określonych w deklaracji, tj. zawiera więcej glazury aniżeli wynikałoby to z deklaracji producenta podanej na opakowaniu zbiorczym.

Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pobraną próbkę produktu dostarcza się do badań niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia pobrania próbki, chyba że przepisy odrębne określają inny termin dostarczenia. Termin ten ma zastosowanie zarówno do próbek produktów, jak i do próbek kontrolnych, jako że zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia obydwa rodzaje próbek rozporządzenie określa mianem "próbek". Może ulec wydłużeniu, jeżeli konieczne jest wykonanie badań pobranej próbki w wyspecjalizowanym laboratorium, innym niż laboratorium Inspekcji Handlowej (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Tymczasem z protokołu kontroli nr [...] podpisanego [...] marca 2012 r. wynika, że w dniu [...] marca 2013 r. ze spornej partii pangi sum pobrano: próbkę [...] oraz próbkę kontrolną [...], którą następnie zapakowano w folię, oklejono taśmą, podpisano, podstemplowano i pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Próbkę kontrolną produktu odebrano od skarżącej [...] marca 2013 r. celem przeprowadzenia badań w zakresie zawartości glazury (protokół odbioru próbki kontrolnej nr [...]), a do Laboratorium Kontrolno-Analitycznego UOKiK z siedzibą w W. dostarczono [...] marca 2013 r. (protokół przyjęcia próbki nr [...]) i w tym samym dniu przeprowadzono badania (sprawozdanie z badań nr [...]). Wynika z tego, iż od daty pobrania próbki kontrolnej do dnia dostarczenia jej do badań upłynęło 27 dni, a zatem wielokrotność 7-dniowego terminu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie zachodziły przy tym okoliczności, które uzasadniałyby ewentualne przedłużenie 7-dniowego terminu, albowiem badania zarówno próbki produktu panga sum, jak i próbki kontrolnej przeprowadzone zostały w laboratoriach kontrolno-analitycznych Inspekcji Handlowej, nie zaś w innym wyspecjalizowanym laboratorium. Niezachowanie maksymalnego terminu przewidzianego w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi naruszenie dyskwalifikujące wyniki badań przeprowadzonych [...] marca 2013 r. przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne UOKiK w W., ujęte w protokole nr [...]. Wyniki badania próbki kontrolnej nie mogą być uznane za wiarygodny materiał potwierdzający wyniki przeprowadzonego przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne UOKiK w K. badania podstawowej próbki produktu, ujęte w sprawozdaniu z badań nr [...].

Ponadto zakres akredytacji laboratorium badawczego nr [...], wydany przez PCA dla Laboratorium Kontrolno-Analitycznego UOKiK w W., nie obejmuje badania zawartości glazury w rybach mrożonych, a jedynie w "przetworach rybnych" [...]. Ryby mrożone, jako grupa obiektów badanych, nie są w ogóle uwzględnione we wspomnianym zakresie akredytacji. Dla porównania, zakres akredytacji Laboratorium Kontrolno-Analitycznego UOKiK w K. [...] wyraźnie odróżnia grupę "ryby mrożone" od grupy "ryby i przetwory rybne" [...]. Wykonanie badań próbki kontrolnej pangi sum poza zakresem akredytacji laboratorium, powoduje, iż próbka ta nie może stanowić materiału źródłowego dla przeprowadzenia badania kontrolnego dla zweryfikowania wyniku wcześniejszego badania, objętego sprawozdaniem nr [...], a zwłaszcza nie może służyć potwierdzeniu wyniku wcześniejszego badania próbki podstawowej.

W ocenie skarżącej przedwczesne jest wydawanie decyzji w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 uih w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych nie zostało jeszcze zakończone ostateczną i prawomocną decyzją (do dnia sporządzenia skargi nie wydano nawet decyzji w pierwszej instancji). W postępowaniu tym skarżąca zwalcza ustalenia poczynione w oparciu o przeprowadzone badania próbek produktu.

W odpowiedzi na skargę Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał m.in. na brak, zarówno w prawie wspólnotowym jak i krajowym, wymogu przeprowadzania badań wyłącznie metodami akredytowanymi. Przepisy prawa żywnościowego wymagają natomiast, aby badania w ramach urzędowej kontroli żywności wykonywane były przez laboratoria akredytowane. Laboratorium UOKiK w W. posiada stosowną akredytację (PCA) nr [...] i jest uprawnione do badań zawartości glazury w filetach z ryb. Integralną częścią zakresu tej akredytacji jest wskazanie procedury badawczej nr [...], która nosi tytuł: Ryby mrożone pokryte glazurą. Oznaczanie masy netto ryb i krewetek bez glazury oraz obliczanie zawartości glazury; według tej regulacji pojęcie przetwory rybne obejmuje również ryby mrożone.

W uzupełnieniu skargi (pismo procesowe z dnia [...] grudnia 2013 r.) skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7 kpa, art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 3 ujh, art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności - Dz. Urz. UE L 31 z dnia 1 lutego 2002 r. (dalej rozporządzenie nr 178/2002) oraz w związku z art. 12 ust. 1 – 3 rozporządzenia nr 882/204 i art. 78 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. nr 136, poz. 914 ze zm. (dalej ubż).

Powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 2 uih, art. 17 ust. 3 ujh, wskazała, że Inspekcja Handlowa może kontrolować jakość handlową artykułów rolno-spożywczych u przedsiębiorców sektora żywnościowego (wyjąwszy producentów) wyłącznie w obrocie detalicznym. Natomiast przedmiot działalności skarżącej nie obejmuje sprzedaży detalicznej żywności (w tym m.in. ryb), a jedynie sprzedaż hurtową żywności (w tym m.in. ryb, skorupiaków i mięczaków), co jednoznacznie wynika z informacji odpowiadających odpisom aktualnym z rejestru przedsiębiorców KRS. Wskazując na definicje pojęć "handel detaliczny" i "konsument finalny" (odpowiednio art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 18 rozporządzenia nr 178/2002), podniosła, iż w protokole kontroli, w następstwie której WIIH wszczął w stosunku do niej postępowanie, nie ustalono, czy w kontrolowanej hurtowni prowadzono sprzedaż spornej pangi sum konsumentowi finalnemu. Okoliczność ta nie doczekała się również żadnych ustaleń faktycznych we wszczętych następczo postępowaniach administracyjnych. Tymczasem kontrolowany produkt (panga sum filet bez skóry głęboko mrożony, glazurowany, bez opakowań) nie był przeznaczony bezpośrednio dla konsumenta finalnego w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 61 ubż w związku z art. 3 pkt 18 rozporządzenia nr 178/2002 oraz w związku z art. 2 pkt 2 uih. Wskazuje na to m.in. brak opakowań jednostkowych oraz zakres oznakowania opakowania zbiorczego tego produktu.

Zdaniem skarżącej uzasadnione jest także podejrzenie dostarczenia ww. próbki kontrolnej produktu do badań w niewłaściwej temperaturze.

Skarżąca wniosła też o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do omawianego pisma dokumentów w postaci wydruków z KRS spółki oraz wydruków zakresów akredytacji laboratoriów badawczych nr [...] (dotyczącego Laboratorium Kontrolno-Analitycznego w K.) i nr [...] (dotyczącego Laboratorium Kontrolno-Analitycznego w O.).

W odpowiedzi na ww. pismo skarżącej z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes UOKiK w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. w dalszym ciągu podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W obszernym uzasadnieniu tej odpowiedzi podniósł m.in., że skarżąca dokonała "odmiennej interpretacji wskazanych przepisów", wyprowadzając na tej podstawie wnioski, których nie może podzielić.

Z kolei we wcześniejszym, bo z dnia [...] stycznia 2014 r., piśmie skarżąca ustosunkowując się do ww. odpowiedzi na skargę Prezesa UOKiK podkreśliła, że o przeprowadzeniu badań w zakresie udzielonej laboratorium akredytacji decyduje treść zakresu akredytacji stanowiącego załącznik do certyfikatu akredytacji wydanego przez PCA (Polskie Centrum Akredytacji). Procedura badawcza nr [...], wskazana w odpowiedzi na skargę, jest natomiast metodą badawczą własną laboratorium opracowaną na podstawie wydawnictw metodycznych wydanych przez właściwe instytuty naukowo-badawcze, w przeciwieństwie do metod badawczych opublikowanych w normach krajowych i międzynarodowych. Okoliczność, że procedura nr [...] odnosi się do ryb mrożonych nie wynika z treści zakresu akredytacji laboratorium nr [...], gdzie jako badane obiekty/grupę obiektów wskazano jedynie przetwory rybne, które są kategorią odrębną od ryb mrożonych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę w tej sprawie należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego ani przepisów procesowych. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, które wydały te decyzje, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa (w tym wspólnotowego), na podstawie których decyzje zostały oparte. Wyjaśniono w nich motywy podjętego rozstrzygnięcia; przytoczona na ten temat argumentacja (także w odniesieniu do zarzutów odwołania) jest wyczerpująca i nie ma potrzeby jej powtarzania.

Należy jedynie podkreślić, że w stanie prawnym właściwym dla rozpatrzenia niniejszej sprawy dla obciążenia skarżącej spółki kwotą równowartości kosztów badań ww. próbek produktu (wyjściowej i kontrolnej) wystarczające jest ustalenie negatywnego wyniku tych badań. Jak stanowi bowiem przepis art. 30 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej (uih), stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że produkt nie spełnia wymagań określonych w przepisach odrębnych lub w deklaracji, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia (...) kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań (...).

Poza sporem pozostaje w sprawie negatywny wynik badań próbek produktu przeprowadzonych w laboratoriach UOKiK w K. (próbka wyjściowa) i w W. (próbka kontrolna). Oba badania wykazały w produkcie – glazurowane filety pangi sum, zawyżoną zawartość glazury w stosunku do zadeklarowanej przez producenta na opakowaniach zbiorczych produktu. Skarżąca, podważając rozstrzygnięcie o obciążeniu jej z tego powodu kosztami tych badań, czyni to kwestionując (w aspekcie zastosowanego w sprawie przepisu art. 30 ust. 1 uih) ich legalność i prawidłowość w odniesieniu do produktu, z którego pobrano próbki, a zwłaszcza próbkę kontrolną, która – według skarżącej – została zbadana z naruszeniem § 4 ust. 1 rozporządzenia oraz poza zakresem akredytacji laboratorium UOKiK w W., tak że nie mogła potwierdzać/weryfikować prawidłowości wyniku badania próbki wyjściowej produktu wykonanego wcześniej w laboratorium UOKiK w K., a tym samym stanowić dowodu na negatywny wynik zbadania produktu (czyli wykazania niespełniania przez produkt przewidzianych wymagań) stanowiącego przesłankę zastosowania art. 30 ust. 1 uih.

Nadto skarżąca, wskazując na uprawnienie Inspekcji Handlowej kontrolowania jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych u przedsiębiorców sektora żywnościowego wyłącznie w obrocie detalicznym, zakwestionowała działalność kontrolną tego organu w sprawie niniejszej, skoro przedmiot działalności skarżącej spółki nie obejmuje sprzedaży detalicznej żywności (tu glazurowanych filetów pangi sum), tylko sprzedaż hurtową (w tym ryb), a skontrolowany/zbadany produkt nie był przeznaczony dla konsumenta finalnego.

Powyższe stanowisko skarżącej jest nieuzasadnione. Na wstępie podkreślenia wymaga brak podstaw do skutecznego podważania - w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy – uprawnień Inspekcji Handlowej do podejmowania czynności kontrolnych wobec skarżącej spółki nawet w sytuacji, gdy - jak szeroko spółka w sprawie wywodzi - prowadzi ona na rynku działalność jako przedsiębiorca hurtownik (sprzedaż hurtową) a nie detalista (sprzedaż detaliczną, gdzie ostatnim ogniwem tej sprzedaży jest tzw. konsument finalny).

Inspekcja Handlowa jest wyspecjalizowanym organem powołanym do ochrony interesów i praw konsumentów oraz interesów gospodarczych państwa. Do zadań Inspekcji należy m.in. kontrola produktów znajdujących się w obrocie handlowym lub przeznaczonych do wprowadzenia do takiego obrotu, z zastrzeżeniem ust. 2, w tym w zakresie oznakowania i zafałszowań, oraz kontrola usług (art. 3 ust. 1 pkt 2 uih). Hurtownia to miejsce działalności przedsiębiorcy, w którym są produkty przeznaczone do wprowadzenia do obrotu handlowego, zatem mieszczą się w obszarze zadań kontrolnych Inspekcji. Skarżąca spółka nie jest ich producentem (okoliczność bezsporna, produkty importuje inna spółka). Definicja obrotu detalicznego obejmuje sprzedaż hurtową (sprzedaż hurtowa i detaliczna, to końcowe etapy dystrybucji towarów niewymagających przetworzenia), co skutkuje uprawnieniami Inspekcji Handlowej do nadzoru nad jakością pozostających w hurtowni produktów, stosownie do art. 17 ust. 3 ujh w zw. z art. 3 ust. 2 uih. Wynika to z art. 3 pkt 7 ww. rozporządzenia nr 178/2002, który to przepis definiuje handel detaliczny jako obsługę i/lub przetwarzanie żywności i jej przechowywanie w punkcie sprzedaży lub w punkcie dostaw dla konsumenta finalnego, wskazując przy tym, że określenie to (handel detaliczny) obejmuje m.in. "(...) centra dystrybucji w supermarketach i hurtownie". Są to bowiem jednostki, które działają na rzecz konsumenta finalnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga zatem, w kontekście sporu prawnego w sprawie, komplementarny charakter regulacji krajowej i unijnej odnośnie istoty i celu prowadzonego postępowania oraz kontroli jakościowej produktów. Komplementarność ta odnosi się nie tylko do ww. rozporządzenia nr 178/2002, ale również do przepisów znajdującego zastosowanie w sprawie ww. rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. (rozporządzenie nr 882/2004), w świetle którego kontrole urzędowe przeprowadza się na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji pasz i żywności (por. przepisy art. 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia); nadto rozporządzenie ustanawia ogólne zasady wykonywania kontroli urzędowych mających na celu sprawdzenie zgodności z regułami ukierunkowanymi m.in. na gwarantowanie uczciwych praktyk w handlu paszami i żywnością oraz ochronę interesów konsumenta łącznie z etykietowaniem pasz i żywności oraz innymi formami przekazywania informacji konsumentom (por. art. 1 rozporządzenia).

Organ odwoławczy prawidłowo odnotował w zaskarżonej decyzji wymóg wykonywania badań laboratoryjnych w ramach ww. kontroli urzędowej przez laboratoria akredytowane. Wynika to z art. 5 ust. 2 pkt d) rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 12 ust. 2 tego aktu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 882/2004 właściwy organ wyznacza laboratoria, które mogą przeprowadzić analizę próbek pobranych w trakcie kontroli urzędowych, a akredytacja i ocena laboratoriów badawczych, określone w ust. 2, mogą odnosić się do pojedynczych badań i zestawów badań. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej (uih) wynika zaś, że co do zasady badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji. W związku z powyższym, jak również w świetle okoliczności stanu faktycznego sprawy, nie budzi wątpliwości, że badania próbek pobranych w trakcie ww. kontroli w hurtowni skarżącej przeprowadzone zostały w laboratoriach kontrolno-analitycznych, o których mowa w przywołanych przepisach unijnych i krajowych. Sprawozdania z badań pobranych próbek sporządzone przez wskazane laboratoria, zawierają wyniki badań objętych zakresem akredytacji przyznanych tym laboratoriom przez Polskie Centrum Akredytacji (PCA) – odpowiednio: laboratorium UOKiK w K. nr akredytacji [...], laboratorium UOKiK w W. nr akredytacji [...]. Oba laboratoria są uprawnione do badania zawartości glazury w filetach z ryb, co wynika z zakresów przyznanych akredytacji, przy czym uprawnienie laboratorium UOKiK w K. nie jest sporne. Skarżąca bezzasadnie natomiast kwestionuje takie uprawnienie po stronie laboratorium UOKiK w W. Zakres przyznanej temu laboratorium akredytacji [...] obejmuje bowiem "przetwory rybne" jako przedmiot badań m.in. na zawartość glazury według procedury badawczej [...], stanowiącej – jak podkreśla organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – integralną część tego zakresu. Procedura badawcza [...] (por. akta administracyjne sprawy) nosi tytuł Ryby i krewetki mrożone pokryte glazurą. Oznaczanie masy netto ryb i krewetek bez glazury oraz obliczanie zawartości glazury. Procedura ta uwzględnia w zakresie jej stosowania i służy m.in. obliczaniu zawartości glazury w rybach. Organ ma zatem rację wywodząc na tej podstawie, że pojęcie "przetwory rybne", którym posłużono się w treści ww. zakresu akredytacji nr [...], dotyczy również ryby mrożonej, a wynik badania próbki kontrolnej przeprowadzonego przez laboratorium UOKiK w W. stanowi weryfikację wyniku wcześniejszego badania próbki podstawowej w laboratorium UOKiK w K.

Poza tym filety bez skóry pangi sum głęboko mrożone, glazurowane, są wynikiem daleko idącego przetworzenia tego produktu rybołówstwa (pozbawienie skóry – filetowanie) i de facto glazurowania uzyskanego przetworu rybnego; zatem zaliczają się również do przetworów rybnych wymienionych w zakresie akredytacji laboratorium UOKiK w W., które podlegają badaniu na zawartość glazury, tak samo jak "ryby mrożone", o jakich mowa w zakresie akredytacji laboratorium UOKiK w K. To ostatnie pojęcie – ryby mrożone – odnosi się w sposób ogólny do ryb glazurowanych/mrożonych, przez co dotyczy także glazurowanych ryb przetworzonych, mieszcząc się w tej kategorii produktu. Dlatego na użytek oceny zakresu akredytacji laboratorium UOKiK w W. do zbadania ww. próbki kontrolnej produktu przeciwstawianie "ryb mrożonych" "przetworom rybnym" nie ma w okolicznościach faktycznych tej sprawy istotnego znaczenia, skoro w obu przypadkach chodzi o zbadanie w produkcie zawartości glazury, a metoda/procedura badawcza, którą posługuje się laboratorium (akredytowane) to umożliwia i jest to procedura umocowana zakresem akredytacji, a więc legalna.

Z tych wszystkich względów nie ma uzasadnionych przesłanek, aby podważać stanowisko zaskarżonej decyzji w odniesieniu do właściwości/kompetencji organu kontroli oraz zbadania próbki kontrolnej w zakresie akredytacji laboratorium, które badanie to wykonało. Nie ma też powodów, żeby kwestionować zachowanie warunków formalnych i prawidłowość wykonanych badań, a w konsekwencji także i wysokości naliczonych kosztów tych badań.

Z akt sprawy wynika, że próbka kontrolna, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 uih, została pobrana podczas kontroli przeprowadzonej w hurtowni skarżącej z produktu znajdującego się w obrocie handlowym – glazurowanych filetów pangi sum. W myśl bowiem art. 3 ust. 8 ww. rozporządzenia nr 178/2002, obrót to wprowadzanie na rynek, co oznacza m.in. posiadanie żywności w celu sprzedaży. Skoro skarżąca posiadała w hurtowni ww. produkt w celu dalszej jego sprzedaży (a taki jest sens działania hurtowni), to wprowadzała go do obrotu; winna więc zapewnić mu zgodność jakościową z wymaganiami prawa żywnościowego także na tym etapie tego obrotu zaliczającym się do handlu detalicznego, który – jak już wzmiankowano – obejmuje również hurtownie. Z art. 28 ust. 2 uih wynika, że próbka kontrolna, pobrana z tej samej partii produktu i w takiej samej ilości co próbka wyjściowa, jest przechowywana przez kontrolowanego do czasu jej zwolnienia przez wojewódzkiego inspektora w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości lub cech charakterystycznych produktu. Próbka kontrolna służy weryfikacji badania przeprowadzonego wcześniej na próbce wyjściowej/podstawowej. Weryfikacja taka (badanie próbki kontrolnej) odbywa się na wniosek kontrolowanego lub z urzędu i z natury rzeczy jest późniejsza względem badania próbki podstawowej. Należy w związku z tym przyjąć za oczywiste, że próbka kontrolna, przechowywana na potrzeby ewentualnej weryfikacji (w przyszłości) wyników badania próbki podstawowej, nie może być (i nie jest) dostarczona do laboratorium w tym samym czasie co próbka podstawowa, to jest w terminie określonym w ww. rozporządzeniu w sprawie pobierania i badania próbek (czyli w ciągu 7 dni od dnia pobrania), także i z tego powodu, że zabezpieczona jest na użytek późniejszego, stosownie do potrzeb, zbadania, a przede wszystkim (jak wyżej podano) przechowywana jest przez kontrolowanego do czasu zwolnienia. Następstwo badania laboratoryjnego próbki kontrolnej, pobranej a potem przechowywanej przez kontrolowanego, w stosunku do badania próbki podstawowej, która po pobraniu w terminie nie później niż 7 dni dostarczana jest do badań w laboratorium, nie pozwala podzielić zarzutu skarżącej naruszenia w sprawie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Co do zasady bowiem próbka kontrolna, pobierana równocześnie z próbką podstawową, stanowiąc jedyny materiał źródłowy dla badania weryfikującego wcześniejszy wynik badania próbki podstawowej, dostarczana jest do badań w razie wystąpienia takiej potrzeby (na wniosek strony lub z urzędu). Potrzeba taka ujawnia się odpowiednio później niż badanie próbki podstawowej, a jej realizację umożliwia przewidziany na tę okoliczność w ww. przepisach tryb zabezpieczenia i przechowywania próbki kontrolnej, która może być dostarczona do badań w innym terminie niż zastrzeżony dla próbki podstawowej. Inaczej rzecz ujmując, termin zastrzeżony dla próbki podstawowej nie dotyczy próbki kontrolnej.

Z akt sprawy oraz w świetle argumentacji zaskarżonej decyzji, odpowiedzi na skargę i ww. pisma organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., nie wynikają okoliczności, które mogłyby potwierdzać sformułowany przez skarżącego w ww. piśmie uzupełniającym skargę z dnia [...] grudnia 2013 r. zarzut podejrzenia dostarczenia próbki kontrolnej do badań w niewłaściwej temperaturze. Organ wskazał, iż temperatura ta wynika z protokołu przyjęcia próbki do badań z dnia [...] marca 2013 r. i odpowiada zaleconej temperaturze składowania produktu stosownie do umieszczonej na opakowaniu zbiorczym informacji na ten temat. W ocenie Sądu skarżąca swoimi twierdzeniami, sformułowanymi zresztą na zasadzie podejrzenia, nie podważyła tego stanowiska, tak samo jak bezpodstawny jest, w opisanych okolicznościach stanu faktycznoprawnego sprawy, zarzut naruszenia przepisów art. 80, 76, 77 w zw. z art. 140 kpa, a w konsekwencji – przy uwzględnieniu pozostałych, cytowanych wyżej zarzutów, zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 uih. Przepis ten ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego. Na jego gruncie ustawodawca stanowi bowiem o obowiązku uiszczenia przez kontrolowanego równowartości kosztów przeprowadzonych badań, jeżeli wykazały one, że produkt nie spełnia stosownych wymagań i nie przewiduje możliwości odstąpienia od obciążenia kontrolowanego kosztami badań takiego produktu. Wystąpienie okoliczności objętych hipotezą tego przepisu aktualizuje obowiązek organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów przeprowadzonych badań. Skarżąca natomiast nie podważyła skutecznie, tj. w trybie procedury przewidzianej w art. 29 w zw. z art. 28 ust. 2 uih stanowiska organów (I i II instancji) co do wyniku badania ww. próbek – podstawowej a następnie kontrolnej. Wyniki te zostały uwidocznione w ww. sprawozdaniach z badań: z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] dotyczącego próbki podstawowej produktu i z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] dotyczącego próbki kontrolnej.

Sprawozdania te, sporządzone w akredytowanych laboratoriach, jak każdy dokument urzędowy, korzystają z domniemania wiarygodności.

Nie ma również uzasadnienia w tej sprawie zarzut przedwczesności wydania decyzji na podstawie art. 30 ust. 1 uih w sytuacji niezakończenia postępowania w sprawie kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych. Są to bowiem – jak słusznie zauważa organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę "dwa różne postępowania o różnych przedmiotach i różnych podstawach prawnych"; postępowanie w tej sprawie nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia kwestii kary pieniężnej, która może być nałożona w oparciu o przepisy innej ustawy, tj. ww. ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (ujh).

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.