Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2325/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. i R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Op 87/12 w sprawie ze skargi M.S. i R.M na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie częściowego uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 87/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M.S. i R.M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i odmowy udziela pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Opolskiego z dnia [...] października 2011 r. w całości i postanowił, na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 124, poz. 1623 ze zm.), uchylić decyzję Starosty Opolskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dotyczącej działki nr [...] k.m. [...], obręb [...], gmina T. i orzec o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji w części dotyczącej działki nr [...] k.m. [...].

Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., po wznowieniu postępowania na wniosek M.S. i R.M., Starosta Opolski uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną na rzecz Gminy T., zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi W. oraz odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej inwestycji. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu wskazał, że inwestor składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością z dnia [...] lipca 2007 r., nie dysponował zgodą wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], nie przedstawił nowych dowodów w sprawie, eliminujących przyczyny uchylenia decyzji, stąd należało odmówić wydania nowej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy T.

Na skutek wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda Opolski, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2011 r. w całości i orzekł o uchyleniu decyzji Starosty Opolskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dotyczącej działki nr [...] oraz o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji w części dotyczącej działki nr [...] k.m. [...].

W uzasadnieniu Wojewoda powołał się na przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i podniósł, że w przedmiotowej sprawie, w złożonym oświadczeniu z dnia [...] lipca 2007 r. inwestor wskazał, że posiada prawo do dysponowania m. in. działką nr [...] co miało wynikać z umowy użyczenia zawartej z MS. W toku postępowania ustalono, że do ww. działki prawo własności przysługuje M.S. i R.M., zaś zgodę na użyczenie przedmiotowej działki wyraziła tylko M.S. Zatem, skoro organ nie posiadał zgody drugiego ze współwłaścicieli, to przyjąć należy, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

Odnosząc się zaś do argumentacji inwestora związanej z przedłożoną uchwałą SN z dnia 19 kwietnia 2002 r., sygn. akt III CZP 18/02, która wskazuje, że instalowanie kanalizacji sanitarnej, opadowej i wodociągu na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, może mieścić się w ramach zwykłego zarządu, jeżeli nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z innych nieruchomości (wspólna droga), a wymieniona na wstępie inwestycja ma na celu zwiększenie użyteczności jednej z nich. Organ zauważył, że kwestia objęta uchwałą odnosiła się do sytuacji, gdy inwestor kanalizacji jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości. Z kolei, w przedmiotowej sprawie inwestorem jest Gmina T., która prawo do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) uzyskała na podstawie umowy użyczenia podpisanej przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, ale nie uzyskała zgody od drugiego.

Natomiast w przywołanej uchwale Sąd odniósł się do sytuacji, gdy wspólna nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do innych ich nieruchomości, stąd przeprowadzenie przez nią instalacji kanalizacyjnej pozostaje w zgodzie z jej służebnym charakterem, dlatego - jako mieszczące się w ramach służebnego przeznaczenia nieruchomości - może być uznane za czynność zwykłego zarządu. Organ dalej wyjaśnił, że w niniejszej sprawie działka nr [...] stanowiła drogę dojazdową zapewniającą działkom nr [...] i [...] dostęp do drogi publicznej. M.S. jest właścicielką działek nr [...] i [...]. Wskutek nabycia, w drodze umowy darowizny z dnia 13 października 2005 r., działek nr [...] i [...], działka nr [...] utraciła znaczenie drogi wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej dla wskazanych działek. Zdaniem organu oznacza to, że działka nr [...] nie spełnia służebnego charakteru w stosunku do działek nr [...] i [...], jak wnioskował Wójt Gminy T.

W związku z powyższym do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane projektowanej inwestycji konieczne było uzyskanie zgody od wszystkich współwłaścicieli.

Organ stwierdził także, że skoro inwestor - wbrew dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - nie dysponował wskazaną działką na cele budowlane, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. konieczne było uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr [...]. Nadto argumentował, że w przedmiotowej sprawie projektowana inwestycja stanowi obiekt budowlany, który ze względu na charakterystyczny parametr, tj. długość, zaprojektowana została również na innych działkach, nie tylko na działce nr [...]. W związku z powyższym dokonując orzeczenia co do istoty sprawy (zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) organ uznał, że brak było podstaw do uchylenia w całości decyzji nr [...] w sytuacji, gdy w toku postępowania wznowieniowego wykazano, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działką nr [...]. Powyższe oznacza, że w wyniku wznowienia postępowania na wniosek stron z dnia 15 października 2009 r., uchylona została decyzja nr [...] w części dotyczącej działki nr [...]. Skutkuje to tym, że Gmina T. posiada pozwolenie na budowę inwestycji stanowiącej kanalizację sanitarną we wsi W. z wyjątkiem, który dotyczy części tej sieci zaprojektowanej na działce nr [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli M.S. oraz R.M., żądając stwierdzenia jej nieważności. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 16, art. 49, art. 65 § 2, art. 77, art. 80, art. 127, art. 128 i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 5a ust. 2 , art. 32, art. 33 i art. 34 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację rozstrzygnięcia zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 27 kwietnia 2012 r., skarżący ponowili zgłoszone w skardze zarzuty i wnioski. Reasumując uznali, że wniosek organu o oddalenie skargi należy "odrzucić celem jurysdykcyjnego rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Z tego też względu, na mocy art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.

Dalej podniesiono, że niniejsze postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania. Zatem celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, jak również ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej weryfikacji i wydanie rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 K.p.a.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo wznowiły postępowanie zakończone sporną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji, albowiem skarżący, mimo że przysługiwał im przymiot strony, nie z własnej winy nie brali udziału w toczącym się postępowaniu. Należąca do nich działka nr ew. [...], stanowi i stanowiła ich współwłasność w czasie wydania pozwolenia na budowę z 2007 r. (i objęta była tą decyzją), przez którą także zaplanowano inwestycję polegającą na budowie kanalizacji w tej miejscowości. Okoliczność ta jest niesporna w sprawie.

Dalej Sąd podniósł, że inwestor wskazał, iż posiada prawo do dysponowania m. in. sporną działką nr [...]. Uprawnienie to miało wynikać z umowy użyczenia zawartej ze skarżącą, a zatem w oświadczeniu inwestor nie wskazał skarżącego jako współwłaściciela przedmiotowej działki. Okoliczność braku prawa do dysponowania tą działką została ujawniona po złożeniu w dniu 15 października 2009 r. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nr [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zgodę na dysponowanie działką wyraziła tylko skarżąca. Ponadto współwłaściciele w piśmie z dnia 5 października 2007 r. poinformowali inwestora - Gminę T., że "zakazują używania i przeprowadzania po powyższej działce jakichkolwiek prac przez Urząd Gminy T.; prac zleconych innym firmom (kanalizacja)". W świetle poczynionych ustaleń organ podzielił stanowisko skarżących, że w dniu wydania decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę w postępowaniu zwykłym istniały okoliczności faktyczne, które nie doszły do wiadomości organu wydającego pozwolenie, a które ujawnione zostały we wniosku o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu słusznie zatem stwierdzono, że brak zgody drugiego współwłaściciela dotyczy faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Stąd zasadnie organ stwierdził, że spełniona została również przesłanka zawarta w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Nadto słusznie organy wykazały, że inwestor składając w postępowaniu pierwotnym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością z dnia [...] lipca 2007 r., nie dysponował zgodą wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], czego wymaga przepis art. 199 K.c.

Opisana wada procesowa - brak udziału strony w postępowaniu, nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, a nieznana organowi - miała wpływ na poprawność i zgodność z prawem materialnym pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi W. Stąd zasadnie w zaskarżonej decyzji, wydanej w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, organ uchylił decyzję w części dotyczącej działki nr [...] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji w części dotyczącej tej działki. Wniosek o wznowienie postępowania (jak i skarga) dotyczy interesu prawnego skarżących, będących współwłaścicielami działki nr [...]. Organ zatem uwzględniając wniosek rozważył ewentualne uchylenie decyzji w części odpowiadającej tym interesom, a nie uchylenie całej decyzji, czyli nie orzekł w części niezaskarżonej i o interesach prawnych innych osób. Podnieść należy, że pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi W., według wykazu załączonego do dokumentacji projektowej, dotyczy inwestycji liniowej. Pozwolenie na budowę inwestycji liniowej obejmuje kilkadziesiąt lub kilkaset działek i może być uchylone także w części, co do której stwierdzono uchybienia prawne. Jak wyżej wskazano, opisane uchybienia prawne pozwolenia na budowę inwestycji liniowej - kanalizacji sanitarnej - dotyczyły działki skarżących, którzy posiadali interes prawny w przedmiotowej sprawie, a zatem uchylenie w części decyzji i orzeczenie co do tej części było uzasadnione. Nie można zatem podzielić zarzutów skargi, że zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. wydana we wznowionym postępowaniu narusza przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. z tego względu, że uchyla dotychczasową decyzję z 2007 r. w części, a nie w całości i orzeka o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji liniowej w części dotyczącej działki skarżących (nr [...]), a nie orzeka o odmowie w całości. Brak w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wyraźnej normy dopuszczającej uchylenie decyzji dotychczasowej w części i orzeczenia merytorycznego w tej części uchylonej nie oznacza, że taka możliwość jest wykluczona tym przepisem.

Ponadto w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że zarzuty skargi odnoszą się do obszaru działki skarżących (współwłaścicieli), na którym zostało zaplanowane zlokalizowanie części inwestycji liniowej (kanalizacji sanitarnej), co daje podstawę do uznania, w jakim zakresie przysługuje skarżącym interes prawny. Podzielić należy stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie sporna inwestycja, ze względu na charakterystyczny parametr, tj. długość, została zaprojektowana również na innych działkach, nie tylko na działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących. Ponadto skarżący nie wykazali, że są także właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami innych nieruchomości wymienionych w załączniku do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej (poza działką nr [...]). Dokonując orzeczenia co do istoty sprawy organ uznał, że brak było podstaw do uchylenia w całości decyzji nr [...], jednakże nie odmówił uchylenia decyzji poza częścią dotyczącą działki nr [...], ale – w ocenie Sądu – brak takiej odmowy nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd podkreślił także, że postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, albowiem nie zastępuje postępowania zwykłego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji - wbrew normie tego przepisu - że wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., która ostatecznie odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi W. w części, tj. w zakresie działki nr [...] k.m. [...], było dopuszczalne, w sytuacji gdy zgodnie z art. 33 ust. 1, pozwolenie na budowę może obejmować wyłącznie całe zamierzenie budowlane, określone przez inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę, a inwestor na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wnioskował o wyłączenie z pozwolenia wskazanej działki nr [...] k.m. 3 - co w konsekwencji, gdy brak było podstaw prawnych do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla części zamierzenia inwestycyjnego, winno skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia inwestycyjnego;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, za dopuszczalne wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., której sentencja finalnie sprowadza się do niezatwierdzenia projektu budowlanego oraz nieudzielania pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi W. w części, tj. w zakresie działki nr [...] k.m. [...], pozostawiając niezmienioną w pozostałym zakresie decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi W., według wykazu załączonego do dokumentacji projektowej oraz nakładającą obowiązek ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego, w sytuacji gdy - mając na uwadze treść wydanego przez Wojewodę Opolskiego postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. ([...]) o stwierdzeniu nieważności postanowienia Starosty Opolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]), z którego wynika, iż pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę, a załączoną do niego dokumentacją projektową w postaci projektu budowlanego istnieje rozbieżność polegająca na określeniu zakresu pozwolenia na budowę, albowiem wniosek złożony przez inwestora obejmuje działki, które nie zostały objęte zamierzeniem budowlanym wynikającym z dokumentacji projektowej, z jednoczesnym pominięciem działek, które tym zamierzeniem są objęte, a ponadto dotyczy terenu zamkniętego, na który wymagane jest oddzielne pozwolenie na budowę - Wojewoda Opolski w decyzji z dnia [...] grudnia 2011r. winien decyzję Starosty Opolskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylić w całości i orzec o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego w całości oraz o odmowie udzielania pozwolenia na budowę dla całości zamierzenia budowlanego;

3) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 P.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w oparciu o przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w administracyjnym postępowaniu wznowieniowym brak jest możliwości pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w sytuacji gdy zgodnie z wyżej przywołanym przepisem K.p.a., postępowanie wznowieniowe ma służyć do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją administracyjną;

4) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, w sytuacji gdy, zgodnie z powoływanym przepisem, obowiązkiem sądu jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę, a które to zarzuty mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia,

5) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia wskazanych przepisów art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. wynikającego z braku wszechstronnego rozważenia rozpatrywanej sprawy administracyjnej, również w aspekcie bezpośrednio nie akcentowanej przez stronę skarżącą, a wyrażające się w braku oceny prawidłowości stanowiska organu administracyjnego w skarżonej decyzji administracyjnej, polegającego tylko na ocenie możliwości częściowego uchylenia pozwolenia na budowę w aspekcie lokalizacyjnym inwestycji budowlanej, z całkowitym zaś pomięciem aspektu funkcjonalnego takiego rozwiązania.

W związku z powyższym wobec zarzutów podniesionych w pkt III, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponowne rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie od strony przeciwnej - Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto obszerne argumenty na uzasadnienie podniesionych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, które koncentrują się na tym by wykazać, iż wyrok Sądu pierwszej instancji nie odpowiada prawu, albowiem przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wydanej w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., a uchylającej we wznowionym postępowaniu decyzję Starosty Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę w części działki nr [...] i odmawiająca zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi W. w części działki nr [...], winna doprowadzić do jej uchylenia. W ocenie skarżących kasacyjnie na skutek zaistnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Wojewoda Opolski winien utrzymać w mocy decyzję Starosty Opolskiego, uchylającą w całości decyzję Starosty Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla wsi W. i odmawiającą w tym samym zakresie zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.

Jednakże, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, o czym stanowi przepis art. 151 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję wydaną w trybie wznowieniowym zastosował konstrukcję oddalenia skargi w trybie art. 151 P.p.s.a., albowiem podlegająca kontroli w ramach oceny legalności zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zaś zarzuty skargi oceniane przecież zgodnie art. 134 P.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Niewątpliwie słusznie zaakcentowano w zaskarżonym wyroku, że sporna sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Po wznowieniu postępowania w tej sprawie przeprowadzono postępowanie rozpoznawcze i po ujawnieniu przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., gdyż strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu i wyszły na jaw nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi w postaci braku dysponowania przez Gminę T. prawem do terenu na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...], zachodziła potrzeba zastosowania normy art. 151 K.p.a. określającej sposób zakończenia wznowionego postępowania.

W tej sprawie rozstrzygano w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zaistnienie przesłanek z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. pozwalało w zaskarżonej decyzji na uchylenie decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej we wsi W. w części dotyczącej działki nr [...] i to niezależnie od tego czy wnioskował o to inwestor, jak również odmówienie inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji również w tej samej części, tj. działki nr [...].

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że brak w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wyraźnej normy dopuszczającej uchylenie decyzji dotychczasowej w części i orzeczenia merytorycznego w tej części uchylonej nie oznacza, że taka możliwość jest wykluczona tym przepisem (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2002 r., sygn. akt V SA 1106/01, LEX nr 109298). Poza tym stwierdzenie nieważności decyzji w części jak i uchylenie jej w części we wznowionym postępowaniu nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA. Następuje to w takim zakresie w jakim organ ustali występowanie wady z art. 156 czy też z art. 145 K.p.a. Brak dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie jednej działki w ramach inwestycji liniowej nie uzasadnia stwierdzenia w całości jej nieważności - patrz wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1539/12, publikowany na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. Powyższa konstatacja zawarta w powołanym wyżej wyroku NSA odnosi się również do postępowania nadzwyczajnego w zakresie wznowienia postępowania.

Należy przypomnieć za Sądem pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie sporna inwestycja liniowa dotycząca kanalizacji sanitarnej dla wsi W., ze względu na charakterystyczny parametr, tj. długość, zaprojektowana została również na innych działkach, nie tylko na działce nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących. Ponadto skarżący nie wykazali, że są także właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami innych nieruchomości wymienionych w załączniku do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej (poza działką ww.). Tym samym w ramach występującego interesu prawnego skarżących w odniesieniu wyłącznie do działki nr [...] organ odwoławczy przyjmując zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. orzekł prawidłowo na podstawie 151 § 1 pkt 2 K.p.a. zgodnie z interesem prawnym skarżących tylko w odniesieniu do ww. działki skarżących kasacyjnie, albowiem co do innych nieruchomości objętych sporną inwestycją nie posiadali oni takiego interesu prawnego. Gdyby bowiem skarżący występowali o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie legitymując się tytułem prawnym do jakiejkolwiek z działek w ramach inwestycji objętej cytowaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., to niezależnie od ewentualnych wad postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę należałoby odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego. To właśnie interes prawny przy inwestycji liniowej takiej jak w tej sprawie wyznacza zakres w jakim organ ustali występowanie przesłanki wznowienia. W niniejszej sprawie rozpoznawanej na wniosek skarżących przesłanki te wystąpiły wyłącznie w obrębie nieruchomości nr [...] - tak jak prawidłowo ocenił to organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, a która została następnie zasadnie oceniona jako legalna przez Sąd pierwszej instancji. Stąd też Sąd pierwszej instancji trafnie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze powołane wyżej przesłanki zauważył, iż w takim administracyjnym postępowaniu wznowieniowym brak było pełnej możliwości merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.

Niewątpliwie zauważyć należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do trybów nadzwyczajnych w zakresie inwestycji liniowej, wnoszone skargi powinny dotyczyć interesu prawego poszczególnych osób składających te skargi i jeżeli Sąd uwzględnia te skargi, to powinien rozważyć ewentualność uchylenia zaskarżonej decyzji w części (w częściach) odpowiadającej tym interesom (o ile jest to możliwe), a nie uchylać całej decyzji również i w części niezaskarżonej - patrz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 615/08, publikowany na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Norma ta statuuje, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Analizując zaskarżony wyrok trudno jest uznać, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odnoszącego się do zakresu przedmiotowego pozwolenia na budowę. Po pierwsze trudno jest poszukiwać w motywach zaskarżonego wyroku powołania tej normy i wyjaśnienia jej znaczenia w kontekście wykładni prawa. Zatem skoro Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni ww. normy, to zarzut uczyniony w tym zakresie jest nieusprawiedliwiony.

Poza tym niezależnie od tego podnieść należy, iż ww. przepis wyraża zasadę, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. Przez pojęcie zamierzenia budowlanego należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt jak również więcej niż jeden obiekt. W przypadku inwestycji gdy dotyczy to jednego obiektu oznacza to, że inwestor nie może dzielić zamierzenia budowlanego na części, a pozwolenie musi obejmować całe zamierzenie budowlane. Inaczej jest w sytuacji gdy tak jak w tej sprawie mamy do czynienia z inwestycją liniową składającą się z wielu odrębnych działek (kilkaset), a więc inwestycja co do zasady może być realizowana etapami i w tym zakresie nie ma przeszkód by wydawać decyzje dotyczące poszczególnych etapów i kilka takich decyzji "częściowych" może zamykać całościowo inwestycję pod nazwą budowa kanalizacji sanitarnej dla wsi W.

Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, dopuszczalne jest w odniesieniu do inwestycji liniowej orzekanie także co do jej części, choć pierwotnie zgłoszono wniosek w odniesieniu do całej inwestycji.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Norma ta stanowi, iż projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

Przepis ten odnosi się do wymogów projektu budowlanego, natomiast wskazany art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zawiera wymagania, jakim powinien odpowiadać projekt zagospodarowania działki. Kwestia ta wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie nie ma wpływu na prawidłowość zastosowania w tej sprawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nawet przy uwzględnieniu argumentacji przedstawionej w tym zakresie.

Niesporne jest w tej sprawie, iż po wydaniu przez Starostę Opolskiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. ten organ wystąpił w trybie art. 113 § 1 K.p.a. o sprostowanie wykazu działek stanowiących załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Poprzez sprostowanie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Starosta Opolski zmienił omyłkowo wskazane w załączniku cztery działki, dziewięć działek dopisano jako nieujęte, a jedną wyłączono jako stanowiącą własność [...] (teren zamknięty). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność postanowienia Starosty Opolskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie okoliczność ta nakazywał Wojewodzie Opolskiemu w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. uchylić decyzję Starosty Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2007r. w całości i orzec o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w całości wobec przedmiotowego zamierzenia.

Niewątpliwie istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Wobec tego organ administracji państwowej wydając nową decyzję stosuje przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Powyższe stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] stycznia 2010 r., przy uwzględnieniu przesłanek orzekania w tym postępowaniu na wniosek skarżących stron mających interes prawny jak współwłaściciele działki nr [...], nie ma wpływu na przebieg przedmiotowego postępowania wznowieniowego uruchomionego wnioskiem skarżących kasacyjnie.

Stwierdzenie nieważności ww. postanowienia w odniesieniu do działek, co do których wnoszący skargę kasacyjna nie mają tytułu prawnego pozwalała jedynie na konstatację, iż okoliczność ta musi być uwzględniona przez właściwy organ w ramach innych postępowań. Jak wynika z akt sprawy już po wydaniu zaskarżonej w tej sprawie decyzji w szczególności Wojewoda Opolski stwierdził nieważność decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dotyczącej działki nr [...] (należącej do [...] S.A.), co było skutkiem wcześniejszego wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. Dlatego też podnoszona przez skarżących kasacyjnie kwestia nieuwzględnienia w tym postępowaniu konsekwencji wynikających z postanowienia Wojewody Opolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nie wpływa na prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w postępowaniu wznowieniowym uruchomionym wnioskiem skarżących kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to przesłanką do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i wydania odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla całego zamierzenia inwestycyjnego w ramach przedmiotowego postępowania, w którym oceniano zaistnienie przesłanek wznowienia zgodnie z interesem prawnym stron, a ten odnosi się, co już wyżej zaznaczono, wyłącznie do działki nr [...].

Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej, sprawy podstawowy zarzut skargi kasacyjnej, a dotyczący wadliwego, zdaniem stron, uchylenia we wznowionym postępowaniu jedynie w części dotyczącej działki nr [...] decyzji Starosty Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. i w tej części odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację spornej inwestycji, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Dotychczasowe rozważania wskazują na przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, odpowiadającej dyspozycji art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Wyniki tej kontroli znalazły odzwierciedlenie w motywach zaskarżonego wyroku. Stąd też formułowany pod adresem uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

W niniejszej sprawie takiej wadliwości uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie stwierdzono. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia w sposób pełny i przekonujący, a przede wszystkim zaskarżone uzasadnienie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.