Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1397/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku I. S. (dalej jako skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. w sprawie odmowy ustalenia procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od 24 maja 1994 r. do 17 lutego 1998 r. oraz pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od 18 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. i od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne oraz ustalenia prawne.

19 października 2012 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta [...] Policji z prośbą o zaliczenie do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od 17 lutego 1998 r. do 19 marca 2012 r. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] października 2012 r. określił skarżącej na 19 października 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0 %. Jednocześnie w decyzji tej wskazał, iż do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat wliczeniu podlega okres pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od 17 lutego 2000 r. do 19 stycznia 2001 r. Natomiast rozkazem personalnym nr [...] z [...] października 2012 r. Komendant [...] Policji odmówił przyznania skarżącej prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 17 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. oraz od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2012 r. uchylił rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] października 2012 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] października 2012 r. skarżąca z 4 listopada 2012 r. została zwolniona z zajmowanego stanowiska i przeniesiona z 5 listopada 2012 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Rejonowej Policji [...]. Z tego też względu Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia skarżącej wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 17 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. oraz od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r.

Raportem z [...] marca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Komendanta Rejonowego Policji [...] z prośbą o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi łat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od 17 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. oraz od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r. Raportem z [...] czerwca 2013 r., stanowiącym uzupełnienie powyższego raportu, skarżąca zwróciła się do Komendanta Rejonowego Policji [...] o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat również za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od 24 maja 1994 r. do 17 lutego 1998 r.

Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. odmówił skarżącej ustalenia procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od 24 maja 1994 r. do 17 lutego 1998 r. oraz pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od 18 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. i od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r.

Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania złożonego od powyższej decyzji przez skarżącą, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Komendanta Rejonowego Policji [...].

16 marca 2015 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. oraz wydanie decyzji o uchyleniu wymienionego aktu uznanego za nieważny na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 157 § 1 i § 2 K.p.a., art. 158 § 1 K.p.a. i art. 154 § 1 i § 2 K.p.a. Zdaniem skarżącej Komendant [...] Policji wydając kwestionowaną decyzję rażąco naruszył art. 8 K.p.a., a tym samym art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wydał z rażącym naruszeniem prawa decyzję negatywną, podczas gdy istniały wszystkie przesłanki do wydania decyzji pozytywnej. Skarżąca zwróciła uwagę, iż Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] października 2012 r. uwzględnił do procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat okres pracy w gospodarstwie rolnym skarżącej od 17 lutego 2000 r. do 19 stycznia 2001 r. Następnie ten sam organ rozkazem personalnym nr [...] z [...] września 2013 r. odmówił uwzględnienia skarżącej okresu pracy w gospodarstwie rolnym od 18 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. i od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r. W ocenie skarżącej zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów w odniesieniu do tego samego adresata decyzji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 K.p.a. Jako kolejne rażące naruszenie prawa skarżąca zakwalifikowała wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy istniały dla strony wszystkie przesłanki do wydania decyzji pozytywnej. Skarżąca podkreśliła, że w okresie od 18 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. i od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r. była właścicielką gruntu rolnego, którego powierzchnia przekraczała 1 ha przeliczeniowy oraz wykonywała stałą na nim pracę, a w okresie od 24 maja 1994 r. do 17 lutego 1998 r. miała ukończone 16 lat, pozostawała z rodzicami rolnikami we wspólnym gospodarstwie i zamieszkiwała z nimi w [...] oddalonym od przedmiotowego gospodarstwa rolnego o około 4 kilometry i stale w nim pracowała. Skarżąca uznała, że zostały przez nią spełnione wszystkie przesłanki określone przez powołane wyżej regulacje prawne, konsekwencją czego powinno być wydanie decyzji pozytywnej, czemu rozkaz nr [...] nie czyni zadość. Przedmiotowe działanie organu skarżąca zaklasyfikował jako ewidentne bezprawie, którego w żadnym razie nie można usprawiedliwiać i tolerować.

Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] sierpnia 2013 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne oraz niepełne uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji, a także zaniechanie wyjaśnienia dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w identycznych sytuacjach, co stanowiło jeden z dwóch zarzutów postawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. z powodu jego wydania z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a., a także art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Podkreśliła także, że spełnia wszystkie przesłanki określone przez prawo, czego konsekwencją winno być wydanie decyzji pozytywnej, co prowadzi do wniosku, iż rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa i zachodzi uzasadniona konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Wskazaną na wstępie decyzja Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygniecie, podkreślając w jej uzasadnieniu, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. Organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W dalszej kolejności organ omówił, nawiązując do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ podał, że podstawę prawną decyzji Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] sierpnia 2013 r., a więc i rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r., stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355, z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.).

Przywołując treść powyższych przepisów organ zwrócił uwagę, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż praca policjanta w gospodarstwie rolnym powinna być oceniona z punktu widzenia przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Odwołując się do treści przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), organ wskazał, że przez prowadzenie gospodarstwa rolnego w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego. A zatem prowadzenie gospodarstwa to zarówno zarządzanie nim, jak i faktyczna praca w tym gospodarstwie, osobiście lub przy pomocy innych osób. Przy czym nie musi to być gospodarstwo będące własnością pracownika, który dochodzi zaliczenia okresu prowadzenia gospodarstwa rolnego do jego stażu pracy, może być ono własnością innych osób, byle tylko pracownik władał nim jako właściciel, użytkownik, najemca lub dzierżawca. Organ zważył, iż pojęcie "rolnika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, tj. do ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 z późn. zm.). Przytaczając treść art. 6 pkt 1 wskazanej ustawy organ przyjął, iż korzystanie przez daną osobę z gospodarstwa rolnego, zamieszkiwanie na terenie tego gospodarstwa, pomoc w jego prowadzeniu osobom najbliższym i korzystanie z płodów rolnych pochodzących z tego gospodarstwa nie są wystarczające do przypisania jej przymiotu rolnika lub domownika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nawet wielokrotna w ciągu roku wizyta posiadacza gospodarstwa rolnego w jego gospodarstwie, nie świadczy o prowadzeniu przez niego działalności rolniczej w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. To samo tyczy się telefonicznych kontaktów i sporadycznych wizyt, nawet powiązanych z decydowaniem o niektórych sprawach dotyczących gospodarstwa rolnego, które nie mogą być uznane za wykonywanie zawodowej, stałej i osobistej działalności związanej z takim gospodarstwem. W szczególności nie można takich sporadycznych kontaktów zakwalifikować jako pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z prowadzeniem działalności rolniczej. Zakres zadań realizowanych przez rolnika w gospodarstwie nie może więc być utożsamiany z bliżej niesprecyzowanymi czynnościami, wykonywanymi przypadkowo lub doraźnie.

Następnie organ podał, w odwołaniu do treści art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, kto może zostać uznany za domownika, zwracając uwagę, iż przy charakterystyce domownika kładzie się akcent na pracę, która chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy, ma być stała. Oznacza to, że przy zaliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie może być mowy jedynie o incydentalnych, drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czyli pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne. Sformułowania natomiast "stała praca", "staż pracy", "uprawnienia pracownicze" wskazują, że przy zaliczaniu do przedmiotowego stażu w rachubę mogą wchodzić tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy.

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy organ wskazał, że dokumentację postępowania w przedmiocie wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od 24 maja 1994 r. do 17 lutego 1998 r. oraz pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od 18 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. i od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r. stanowiły akta osobowe skarżącej zawierające między innymi dokumenty zgromadzone podczas postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji oraz pisma przedłożone przez skarżącą w komórce kadrowej, tj. m.in. oświadczenie strony oraz zeznania dwóch świadków. Organ zwrócił uwagę, że ustawa o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie dopuszcza jako dowodu zaświadczenia urzędu gminy wystawionego na podstawie zeznań świadków, a już tym bardziej wyłącznie na podstawie oświadczeń osoby zainteresowanej, bowiem art. 3 ustawy wymaga wystawienia zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym osoby zainteresowanej, w oparciu o posiadane przez nią dokumenty, takie jak np. rejestry gruntów, księgi podatkowe itp. Jeżeli jednak pracownik złoży takie dokumenty, to podlegają one ocenie zakładu pracy, jak każdy inny dowód. Ocena przedstawionych przez policjanta dokumentów należy każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, zwłaszcza gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany przez zainteresowanego stan faktyczny. Organ ma możliwość dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ wskazał, iż Komendant [...] Policji uzasadnił powody, dla których odmówił wiary zeznaniom świadków, a także innym dowodom przedstawionym przez skarżącą. Przedstawił swoje rozumowanie w procesie oceny tych dowodów i rozumowanie to zgodne jest z prawidłami logiki i doświadczenia życiowego. W takiej sytuacji dokonana przez organ ocena dowodów nie może prowadzić do podważenia stanowiska organu, poprzez zarzut ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób nieprawidłowy. Zarzut taki byłby usprawiedliwiony jedynie w sytuacji gdyby organ oparł swe rozstrzygnięcie na dowodzie nieistniejącym, nie dokonał wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego, nie uzasadnił dlaczego daje wiarę jednym dowodom, a odmawia wiary innym lub gdyby rozumowanie organu było nielogiczne. Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji potwierdza jednak, że reguły dotyczące swobodnej oceny dowodów w tej sprawie zostały zachowane.

Komendant [...] Policji prowadząc postępowanie administracyjne w II instancji, po przeprowadzeniu dowodów przedstawionych przez skarżącą oraz po dokonaniu analizy dokumentacji zgromadzonej w jej aktach osobowych, był uprawniony do oceny materiałów danej sprawy i na jej podstawie do wydania decyzji, zgodnej lub też sprzecznej z oczekiwaniami strony.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością sytuacja taka nie miała miejsca. Zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organ orzekający w sprawie oparł ustalenie stanu faktycznego, byłoby to bowiem sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Ponadto przekroczenie prawa musi być jasne i oczywiste, nie obejmuje zatem błędów w wykładni prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalenie natomiast, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest wskazaną kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga zebrania konkretnych dowodów wskazujących na istnienie takiej wady. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa Skoro natomiast interpretacja terminów "domownik" i "rolnik" stała się przedmiotem, rozbieżnego, orzecznictwa sądowoadministracyjnego, to nie można przyjąć, że organ orzekając zgodnie z jedną, a wbrew innej linii orzecznictwa dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Powyższe oznacza, że nie można twierdzić, iż nie było podstaw do wydania przez Komendanta [...] Policji spornej decyzji, a także, że została ona wydana przez ten organ administracji publicznej z rażącym naruszeniem prawa, a więc, że zaistniały na gruncie przedmiotowej sprawy przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Komendant Główny Policji wskazał, że prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dokonał również oceny decyzji Komendanta [...] Policji z [...] września 2013 r. w kontekście wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i nie stwierdził zaistnienia żadnej w wymienionych w danej normie prawnej podstawy umożliwiającej stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Organ nie podzielił zarzutu naruszenia przez Komendanta Głównego Policji art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne oraz niepełne uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji, a także zaniechanie wyjaśnienia dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w identycznych sytuacjach, co stanowiło jeden z dwóch zarzutów postawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. z powodu jego wydania z rażącym naruszeniem prawa. Oczywistym bowiem jest, iż stany faktyczne stanowiące podstawę do wydania przez Komendanta [...] Policji rozkazów personalnych nr [...] z [...] października 2012 r. i nr [...] z [...] września 2013 r. były różne. Decyzje te dotyczą innych okresów oraz różnych żądań skarżącej, a tym samym i przedmiotów stanowiących podstawę do wydania danych rozstrzygnięć. Rozkaz Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] października 2012 r. uwzględnia do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat okres pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od 17 lutego 2000 r. do 19 stycznia 2001 r., natomiast rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. dotyczy odmowy ustalenia procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi za okres pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od 24 maja 1994 r. do 17 lutego 1998 r. oraz pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od 18 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. i od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r. Nadto organ zważył, że materiał dowodowy, który stanowił podstawę do wydania wskazanych decyzji nie jest tożsamy. Także okoliczności związane z obowiązkami strony w danym okresie i możliwościami faktycznymi do wykonywania przez nią stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, a później w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika, na przestrzeni danych okresów są odmienne.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r., podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na:

a) wydaniu przez ten sam organ, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w stosunku do tego samego adresata, dwóch różnych decyzji bez umotywowania diametralnej zmiany swojego stanowiska, wbrew art. 8 K.p.a.;

b) wydaniu decyzji negatywnej, podczas gdy istniały wszystkie przesłanki do wydania decyzji pozytywnej;

2. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, z pominięciem istotnych okoliczności, tj.:

a) bezspornego faktu, że skarżąca była przez cały okres roszczeniowy objęta ubezpieczeniem społecznym rolników;

b) powodów wliczenia do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od 17 lutego 2000 roku do 19 stycznia 2001 r. na mocy rozkazu Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] października 2012 r.;

c) jedynej przyczyny, dla której odmówiono wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od 17 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. oraz od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r. na postawie rozkazu Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] października 2012 r.;

3. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez bardzo pobieżne i niepełne ustosunkowanie się przez organ do zarzutu wydania rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 8 K.p.a., polegającego na wydaniu przez ten sam organ, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, w stosunku do tego samego adresata dwóch różnych decyzji bez umotywowania diametralnej zmiany swojego stanowiska.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania - w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Skarżąca zarzuciła decyzji objętej wnioskiem rażące naruszenie prawa. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu nadzoru jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły - określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. - przesłanki nieważności. Organ nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Oznacza to, że działanie organu w trybie art. 156 K.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703).

Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami orzekających organów, szczególnie, jeżeli poglądy organów obu instancji na daną sprawę kształtuje rozbieżne orzecznictwo sądowe (por. wyroki NSA: z 20 października 2011, II GSK 1056/10, publ. LEX nr 1070197; z 8 września 2011 r., I OSK 1566/10, publ. LEX nr 1068431).

Przesłanka nieważności decyzji może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest jednak wyłącznie wtedy, gdy naruszenie to ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można zatem uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Nie można natomiast stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z tego jedynie powodu, że ocena dowodu, której dokonuje organ w postępowaniu nadzorczym różni się od oceny tego samego dowodu uczynionej w postępowaniu zwykłym. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 12 stycznia 2012 r.,

I OSK 363/10, z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 172/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich nieprawidłowości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią bowiem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tego typu naruszenia nie dają bowiem podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu (por. wyroki NSA: z 11 maja 2011 r., II GSK 534/10, z 21 października 2010 r., I OSK 30/10, publ. j.w.). Zatem naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie świadczy o kwalifikowanej wadliwości decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej.

Zgodzić należy się ze skarżącą, że w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, iż organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale muszą taką zmianę dokładnie uzasadnić zwłaszcza wtedy, gdy dotyczy tego samego adresata. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 K.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97).

Taka sytuacja jak opisana powyżej w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła, już chociażby z tego powodu, że decyzje, do których odwołuje się skarżąca dla uzasadnienia rażącego naruszenia powyższego przepisu, jak słusznie zauważa organ, nie odnoszą się do tożsamych stanów faktycznych. Dotyczą one różnych okresów, jak i wobec zmodyfikowania pierwotnego wniosku przez skarżącą różnych żądań, a tym samym i przedmiotów stanowiących podstawę do wydania tych rozstrzygnięć. Również materiał dowodowy, którym organ dysponował rozstrzygając w tych sprawach nie był tożsamy.

W decyzji z [...] września 2013 r. Komendant [...] Policji, a wcześniej Komendant Rejonowy Policji [...] w decyzji z [...] sierpnia 2013 r., szczegółowo ustalili i przeanalizowali okoliczności faktyczne sprawy, odnosząc je do zgromadzonych w sprawie dowodów, określając jednocześnie, którym z nich nie dali wiary i dlaczego. Następnie dokonali subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych sprawy pod mające zastosowanie w tego rodzaju sprawach normy prawne i uznali, że okoliczności te nie pozwalają na uwzględnienie żądania skarżącej. Nie odpowiadają one bowiem warunkom w tych normach określonych. Organy szczegółowo uzasadniły wydane decyzje, a z argumentacji organu w sposób nie budzący wątpliwości wynika, dlaczego odmiennie ocenił pracę skarżącej w charakterze rolnika, choć nie zostało to powiedziane wprost.

Zestawiając te rozstrzygnięcia z rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z [...] października 2012 r., zasadnym zdaje się być pytanie, czy rozkaz personalny z [...] października 2012 r. wydany został w oparciu o szczegółową analizę okoliczności faktycznych sprawy. Nie jest jednak rolą Sądu w tym postępowaniu dokonywanie takiej oceny.

Nie można jednak przyjąć, że organ w sposób nieuprawniony zmienił swoje stanowisko, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 8 K.p.a., któremu to naruszeniu dodatkowo przypisać należałoby postać kwalifikowaną. Organ dokonywał oceny różnego stanu faktycznego, ustalonego w oparciu o inne dowody, odnoszącego się do innego okresu, a swoje stanowisko szczegółowo uzasadnił. Możliwe było oczywiście kwestionowanie tej oceny w ramach postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą do sądu administracyjnego, ale skarżąca z tej możliwości nie skorzystała. Nie można zatem mówić o diametralnej, niczym nieuzasadnionej zmianie stanowiska organu. Organ nie zmienił prezentowanego wcześniej poglądu prawnego, lecz dokonał oceny materiału dowodowego, którym wcześniej, nie bez swego zaniedbania, nie dysponował.

Jednocześnie powtórzyć przyjdzie, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie rozstrzygał sprawy merytorycznie. Nie mógł zatem samodzielnie ustalać, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Uprawniony był jedynie do oceny, czy organy orzekające w trybie zwykłym swoje stanowisko oparły o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, nie naruszając w sposób rażący przepisów postępowania i przepisów materialnych. Wbrew zarzutom skargi organy w sposób dostateczny uzasadniły swoje stanowisko odnośnie niewykonywania przez skarżącą stałej pracy w gospodarstwie stanowiącym jej własność, odnosząc się do materiału dowodowego sprawy. Uznały, co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że do uznania danej osoby za rolnika nie jest wystarczające podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w judykaturze i piśmiennictwie prawniczym od lat zwraca się uwagę, że przepisy regulujące kwestie związane z wynagrodzeniem pracowników oraz z uposażeniem funkcjonariuszy służb mundurowych muszą być interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Rozszerzająca wykładnia takich norm jest niedopuszczalna.

Powyższe odnieść należy również do spełnienia przez skarżącą przesłanek pozwalających na zaliczenie jej pracy w charakterze domownika do stażu pracowniczego. Nie było rolą Komendanta Głównego Policji badanie tej okoliczności, a jedynie ocena decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym pod kątem spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Ocena taka została dokonana. Polemika podjęta w skardze z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu zwykłym nie mogła odnieść zamierzonego skutku, a zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Organ w postępowaniu nadzorczym nie mógł gromadzić i oceniać dowodów.

Wbrew zarzutom skargi Komendant Główny Policji, działając w trybie odwoławczym, odniósł się do wytyku wydania różnych decyzji w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Pomimo sformułowania powyższego zarzutu, skarżąca zdaje się to zauważać i podejmuje ze stanowiskiem organu wyrażonym w tym zakresie polemikę. Nie można zatem uznać, aby zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. oparty został na usprawiedliwionych podstawach. Argumentacji organu nie można uznać za pobieżną. Odnosi się ona do okoliczności faktycznych sprawy, może nie jest rozbudowana, ale pozwala na prześledzenie toku rozumowania organu, a taki jest m.in. cel sporządzanego przez organ uzasadnienia decyzji. To, że skarżąca nie zgadza się z motywami organu, nie świadczy, że organ naruszył art. 11 K.p.a.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że ocena organów, iż rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z [...] września 2013 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. w sprawie odmowy ustalenia procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi za okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od 24 maja 1994 r. do 17 lutego 1998 r. oraz pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze rolnika od 18 lutego 1998 r. do 16 lutego 2000 r. i od 20 stycznia 2001 r. do 19 marca 2012 r., rażąco nie narusza prawa była zasadna i dlatego też skargę, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., oddalił.