Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 75/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1pkt 1 lit c art. 153 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 at. 75 § 1 art. 77 § 1 art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 35 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. I. i K. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 281/19 w sprawie ze skargi I. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 września 2019r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 281/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę, pkt 1 - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], pkt 2 - zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego I.J. kwotę 1160 zł (tysiąc sto sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] października 2015 r., Starosta L. zatwierdził zamienny projekt budowlany do decyzji Starosty L. z [...] września 2008 r. i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 123 obr. 5 w L., uzupełnionego o funkcję usługową.

W dniu [...] grudnia 2015 r. K. i K.I. zwrócili się do Starosty L. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją.

Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania. Postanowienie to uchylił Wojewoda [...], skutkiem czego Starosta L. postanowieniem z [...] listopada 2016 r. wznowił postępowanie administracyjne. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z [...] kwietnia 2017 r., organ I instancji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z [...] października 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania K. i K.I., Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 466/17, uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda decyzją z [...] marca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Starosta uchylił własną decyzję z [...] października 2015 r. (pkt 1) oraz odmówił zatwierdzenia zmiennego projektu budowlanego do decyzji z [...] października 2015 r. (pkt 2).

Po rozpatrzeniu odwołania I.J., decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy pkt 1 decyzji Starosty, natomiast uchylił pkt 2 i orzekł o odmowie zatwierdzenia zmiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty z [...] września 2008 r.

W skardze do Sądu I instancji I.J. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 150 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 w zb. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 80a § 1 k.p.a., art. 85 k.p.a., art. 75 k.p.a. Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów oraz przesłuchanie świadków wskazanych w załączniku do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 466/17, w którym Sąd przesądził o zaistnieniu w odniesieniu do K.I. i K.I. przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uwarunkowania planistyczne na wskazanym terenie obejmującym działkę nr 123 ukształtowały interes prawny ww. osób, będących właścicielami działek sąsiadujących z inwestycją, a w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę musiało dojść do oceny zgodności proponowanych rozwiązań inwestycyjnych z ustaleniami obowiązującego na analizowanym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście zakazu lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych istniejących na tym terenie, w tym na działce K.I. i K.I. Wyrokiem tym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. były związane organy orzekające w sprawie.

W tej sprawie, jak podkreślił Sąd I instancji, przyczyną wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] października 2015 r. jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, organ I instancji stwierdziwszy zaistnienie podstawy wznowieniowej, na mocy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zobligowany był do uchylenia dotychczasowej decyzji i ponownego rozstrzygnięcia o istocie postępowania, a więc o zasadności zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego do decyzji Starosty z [...] września 2008 r. i udzielenia pozwolenia na budowę na rzecz I.J. (a więc w zakresie objętym decyzją Starosty z [...] października 2015 r.).

Materialną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, dalej w skrócie "Pr. bud.") w tym art. 35 ust. 1.

W sprawie kwestią sporną pomiędzy skarżącym a stronami postępowania K.I. i K.I. jest zgodność planowanej inwestycji, objętej projektem budowlanym zamiennym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XIX/165/99 Rady Miejskiej w Lęborku z 1 października 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Lęborka na obszarze obejmującym część jednostki terytorialnej T.1. (dalej w skrócie "plan miejscowy"). Przedmiotem sporu jest w szczególności zgodność działalności usługowej, polegającej na prowadzeniu warsztatu samochodowego, wprowadzonej projektem zamiennym w ramach budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z prawem miejscowym.

Jeśli chodzi o ustalenia planu dotyczące terenu 01.07.MN., na którym usytuowany jest budynek wraz z usługami objęty kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, to organy administracji zgodnie doszły do przekonania, że projekt budowlany jako taki, zatwierdzony decyzją z [...] października 2015 r., jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak analizując rozmiar działalności gospodarczej prowadzonej w obiekcie przez skarżącego i jej wpływ na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych, do czego zobowiązują ustalenia planu uznały, że prowadzona przez I.J. działalność wykracza poza granice działki nr 123 (w projekcie budowlanym wskazano, że obszar oddziaływania zawiera się w granicach tej działki). Niektóre prace związane z naprawą samochodów odbywają się w pasie drogowym oraz na działce nr 67/5. Ilość zaparkowanych samochodów na działce nr 123 przekracza wskazane w projekcie budowlanym dwa samochody. Na działce nr 67/5, na którym znajdują się przeznaczone do naprawy samochody, nie ma parkingu dla samochodów oraz nie wyznaczono miejsca na parkowanie samochodów w związku z prowadzoną działalnością usługową. Ze sprawozdania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. wynika, że zakład czynny jest w godzinach od 8:00 do 17:00. Natomiast, zdaniem organów, przeczą temu przedstawione przez K. i K.I. nagrania na nośnikach, z których wynika, że praca w zakładzie skarżącego wykonywana jest również po godzinie 17:00 i trwa do późnych godzin popołudniowych, nawet po 22:00. W związku z powyższym, zdaniem organów, nastąpiło nasilenie ruchu drogowego w związku z prowadzoną działalnością usługową oraz zwiększenie obszaru oddziaływania poza granice działki nr 123, co z kolei powoduje obniżenie standardu warunków mieszkaniowych.

Dokonana przez organy ocena okoliczności związanych ze zgodnością inwestycji, bądź jej brakiem, z postanowieniami planu miejscowego, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, jest niekonsekwentna i nieprzekonywująca. Brak konsekwencji widać w stanowisku organu odwoławczego, zgodnie z którym projekt budowlany jest co do zasady zgodny z prawem miejscowy, lecz rozmiar działalności gospodarczej prowadzonej w obiekcie przez skarżącego i jej wpływ na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych wykraczając poza granice działki objętej inwestycją, narusza postanowienia planu.

Już w wyroku z 11 października 2017 r. Sąd stwierdził, że kwalifikacja projektowanej zabudowy o ściśle określonej funkcji jako obiektu obniżającego bądź nieobniżającego standardu warunków mieszkaniowych ma charakter wysoce ocenny, ale nawet w takiej sytuacji oparta być musi na kompleksowo zgromadzonym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. W tym zakresie istotna okazuje się ocena tego materiału dowodowego, która musi zostać dokonana w taki sposób, by nie nosiła znamion dowolnej i by była jednoznaczna i przekonywująca. W ocenie Sądu, ocena zebranego materiału uchybia powołanym regułom, przez co organy administracji naruszyły art. 80 k.p.a.

Bezsporne jest, że plan miejscowy nie wyklucza co do zasady lokalizacji działalności usługowej w postaci warsztatu samochodowego w ramach zabudowy mieszkaniowej. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1.3. i 1.4. planu dopuszczono możliwość lokalizacji obiektów o funkcjach komercyjnych w rozumieniu planu, jako towarzyszących zabudowie mieszkaniowej na obszarze tworzącym system transportowy. Projektowana przez skarżącego działalność usługowa ma charakter komercyjny w rozumieniu § 2 pkt 6 planu. Plan dopuszcza przy tym w ramach dominującej funkcji mieszkaniowej wszelkie funkcje komercyjne, a więc nawet zakłady produkcyjne, przemysłowe, składowe, czy usługowe. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę niejednoznaczne i wymagające interpretacji postanowienia planu miejscowego, przesądzające znaczenie musi mieć analiza, czy działalność prowadzona przez skarżącego mieści się w kategoriach obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych. Szczególnie istotne znaczenie ma brzmienie postanowień planu w konfrontacji z materiałem dowodowym, zebranym przez organy administracji w kontekście przesądzenia o charakterze prowadzonej przez skarżącego działalności (obiektu komercyjnego) jako obniżającej standard warunków mieszkaniowych na obszarze inwestycji. Z postanowień analizowanego planu wynika, że w ramach dopuszczonych funkcji komercyjnych, zakazem objęto lokalizację obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych w rozumieniu § 2 pkt 12 planu miejscowego.

Jak wynika z ww. postanowień planu, mających kluczowe znaczenie dla oceny charakteru obiektu komercyjnego skarżącego w kontekście sformułowanego w nim zakazu lokalizacji określonych typów obiektów, dopuszcza on w ramach zabudowy mieszkaniowej obiekty, które z definicji, obniżają standard warunków mieszkaniowych, np. obiekty produkcyjne, czy składowe. Jednocześnie, plan miejscowy zawiera sformułowanie własnej definicji obiektu obniżającego standard warunków mieszkaniowych. Istotne znaczenie ma jednocześnie w tym kontekście powiązanie takich obiektów z zakazem ich lokalizacji w ramach dominującej funkcji mieszkaniowej. Zasadą jednak jest dopuszczalność lokalizacji takich obiektów w ramach funkcji mieszkaniowej, a zatem możliwość realizacji prawa własności i powiązanej z nim wolności zabudowy stosownie do przepisów prawa miejscowego. Interpretacja postanowień planu, wykluczających wolność zabudowy w odniesieniu do takich obiektów musi zatem być przeprowadzona w taki sposób, aby wyeliminować obiekty rzeczywiście i bezspornie spełniające kryteria wykluczenia. Nie może ona mieć charakteru rozszerzającego.

Z brzmienia § 2 pkt 12 lit. c planu wynika, że obiekt komercyjny obniża standard warunków mieszkaniowych jeżeli w sposób oczywisty pogarsza warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej). Zdaniem Sądu, materiał dowodowy, na jakim oparły się organy administracji, przesądzając o niezgodności inwestycji usługowej skarżącego z postanowieniami planu, jest niewystarczający. Potwierdza on niewątpliwie, że obiekt usługowy skarżącego może powodować pewne uciążliwości sąsiedzkie. Natomiast przedwczesna i nieprzekonywująca jest ocena, że pogorszenie warunków życia sąsiadów jest obiektywnie oczywiste. Nie potwierdza jej materiał dowodowy zebrany w sprawie, analizowany w jego całokształcie. Słuszne w tym kontekście są zarzuty skargi, wskazujące na wybiórczą ocenę materiału dowodowego i oparcie się przez organy administracji na materiale dostarczonym przez uczestników postępowania (zdjęciach, nagraniach hałasu). W aktach administracyjnych znajdują się tymczasem także dowody przeprowadzone przez organy administracji: sprawozdanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w G. z [...] października 2018 r. z kontrolnego pomiaru poziomu dźwięku przenikającego do środowiska, z którego wynika, że nie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz.U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.), wynoszące w godzinach 6.00 – 22.00 – 50 dB i w godzinach 22.00 – 6.00 – 40 dB oraz protokoły z kontroli nieruchomości z [...] lipca 2018 r., [...] lipca 2018 r. oraz [...] sierpnia 2018 r., które nie potwierdziły zwiększenia natężenia ruchu w związku z pracą zakładu skarżącego. Dowody te nie potwierdziły zatem przesłanek, które w świetle cytowanych postanowień planu, potwierdzałyby w sposób bezsporny istnienie przesłanek świadczących o oczywistym pogorszeniu życia sąsiadów, tj. że obiekt skarżącego generuje hałas w stopniu przekraczającym normy prawne, czy że w związku z jego funkcjonowaniem nastąpiło zwiększenie ruchu drogowego.

Organy administracji w swojej analizie, poza przywołaniem ww. dowodów w stanie faktycznym sprawy, zaniechały ich oceny w kontekście całokształtu materiału dowodowego. Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajdują się zdjęcia, zarówno przedłożone przez skarżącego, obrazujące warunki pracy warsztatu i fakt, że jego funkcjonowanie nie powoduje zwiększenia uciążliwości w odniesieniu do terenów sąsiednich, jak też przedłożone przez K. i K.I., dokumentujące zwiększoną ilość pojazdów parkujących na nieruchomości skarżącego oraz ruch, wywołany przyjeżdżającymi do warsztatu samochodami klientów. Dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez ww. strony, o jednoznacznie spornych interesach w niniejszym postępowaniu, nie może mieć charakteru decydującego, a jedynie uzupełniający. Podobnie, nie mogą mieć decydującego charakteru przedłożone przez uczestników postępowania nagrania dźwiękowe. Nie budzi wątpliwości Sądu, że sąsiedztwo obiektu usługowego, będącego w posiadaniu skarżącego może być uciążliwe, ale decydujące znaczenie mają przepisy prawa miejscowego, które dopuszczają lokalizowanie tego typu obiektów pod pewnymi warunkami. Interpretacja tych warunków musi opierać się na szerokim zakresie dowodów, ale ocenionych w ich całokształcie. Biorąc pod uwagę tak istotną rozbieżność interesów stron występujących w niniejszym postępowaniu, najistotniejszy (najwiarygodniejszy) walor dowodowy należałoby przypisać dowodom nie pochodzącym od stron. Zdaniem sądu, w sprawach takich jak niniejsza, w których zachodzi konieczność oceny licznych i różnych dowodów o zróżnicowanym charakterze, w tym dowodów prywatnych i urzędowych, zdjęć, czy nagrań na nośnikach należy posługiwać się możliwie obiektywnymi, sprawdzalnymi kryteriami przy ocenie tych dowodów. Niewątpliwie zaś, najbardziej bezstronny charakter mają w takich okolicznościach dowody przeprowadzone przez organy administracji, a więc z urzędu. Te zaś, a mianowicie sprawozdanie z pomiaru hałasu oraz protokoły z pomiaru natężenia ruchu, nie potwierdzają, że oczywistego obniżenia standardu warunków mieszkaniowych na skutek działalności usługowej skarżącego. W tej sytuacji, brak jest podstaw do tego, by uznać, że zgodnie z cytowanymi postanowieniami planu miejscowego, spełnione zostały przesłanki uzasadniające zakaz lokalizacji obiektu komercyjnego skarżącego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organy obu instancji uchybień procesowych w zakresie oceny materiału dowodowego w kontekście brzmienia art. 35 Pr. bud. oraz interpretacji przepisów planu miejscowego, uznać należało, że doszło do istotnego naruszenia art. 80 k.p.a., jak również naruszeń innych przepisów postępowania, w tym art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należy uchylić.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego wymienionych w skardze.

Organy administracji, ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, uwzględnią ocenę prawną, dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, będąc związane przede wszystkim oceną prawną co do kierunków oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście postanowień planu miejscowego. Organ może przy tym zadecydować o uzupełnieniu materiału dowodowego w takim zakresie, by merytoryczna decyzja miała walor przekonywującej i uzasadnionej. To z kolei implikuje konieczność zbadania kontrolowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w kierunku wskazanym przez Sąd, koniecznym do ostatecznego i prawidłowego zakończenia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli K.I. i K.I. reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie i oddalenie w całości skargi I.J., ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucili:

- naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 października 2017 r. (sygn. akt: II SA/Gd 466/17), w którym nakazano organom ocenę materiału dowodowego przedstawionego przez skarżących kasacyjnie w postaci fotografii i nagrań zawartych na nośnikach DVD, załączonych do akt sprawy i przyjęcie w skarżonym wyroku, że te fotografie i nagrania - z uwagi na konflikt sąsiedzki - nie mogą stanowić podstawy ustalenia stanu faktycznego, który to stan, zdaniem Sądu, winien zostać ustalony w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ z urzędu;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

- błędne uznanie, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało przez Wojewodę [...] oraz Starostę L. w sposób wadliwy;

- błędne uznanie, że należy przypisać większy walor dowodowy dowodom przeprowadzonym przez organ z urzędu, podczas gdy dowody przedłożone do akt postępowania przez skarżących kasacyjnie zostały przedłożone prawidłowo i w przewidzianym do tego terminie, a zatem winny zostać uwzględnione przy rozpoznawaniu sprawy;

- naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez wprowadzenie niedopuszczalnej oraz nieprzewidzianej przepisami k.p.a. hierarchii środków dowodowych;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że działalność I.J. nie nosi znamion nadmiernej uciążliwości, która skutkowałaby oczywistym pogorszeniem warunków mieszkaniowych przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji,

- na uznaniu, że oczywiste obniżenie standardów mieszkaniowych należy interpretować ściśle w kontekście przykładów wymienionych w tych normach prawnych, podczas gdy normy te należy wykładać komplementarnie, co oznacza, że oczywiste obniżenie standardów mieszkaniowych powinno być badane w każdym przypadku indywidualnie, a o obniżeniu tym nie decyduje przekroczenie norm dopuszczonych prawem (np. norm hałasu), ale całokształt okoliczności sprawy.

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

- § 2 pkt 4 planu miejscowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu, w sytuacji gdy postanowienie to ustala definicję funkcji dominującej jako funkcji głównej (najważniejszej) terenu, uzupełnianej dodatkowo ustaleniami jakościowymi w postaci określonych zakazów,

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia

- § 2 pkt 6 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2.2 planu miejscowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oczywiste obniżenie standardów mieszkaniowych należy interpretować ściśle w kontekście przykładów wymienionych w tych normach prawnych, podczas gdy normy te należy wykładać komplementarnie, co oznacza, że oczywiste obniżenie standardów mieszkaniowych powinno być badane w każdym przypadku indywidualnie, a o obniżeniu tym nie decyduje przekroczenie norm dopuszczonych prawem (np. norm hałasu), ale całokształt okoliczności sprawy.

W konsekwencji, wobec naruszenia wyżej wskazanych postanowień planu miejscowego skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że organy administracji wadliwie przyjęły brak zgodności projektu budowlanego z przedmiotowym planem miejscowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.

W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. została wydana, w toku postępowania nadzwyczajnego, po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z Starosty L. z [...] października 2015 r. orzekającej o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego do decyzji z [...] września 2008 r. i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 123 w L., uzupełnionego o funkcję usługową. Rozpatrywana sprawa była już raz przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z 11 października 2017 r. II SA/Gd 466/17 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r., przesądzając o tym, że działka skarżących w świetle regulacji planu miejscowego pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zatem pozbawienie skarżących możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu przesądza o istnieniu podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i otwiera możliwość merytorycznej weryfikacji prawidłowości decyzji z dnia [...] października 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Sąd wojewódzki stwierdził nadto, że uwarunkowania planistyczne na wskazanym terenie obejmującym działkę nr 123 wynikające z regulacji § 4 ust. 1 pkt 2.2 i § 2 pkt 12 planu miejscowego ukształtowały interes prawny skarżących właścicieli działek sąsiednich, albowiem w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dojść musiało do oceny zgodności proponowanych rozwiązań inwestycyjnych z ustaleniami planu w kontekście zakazu lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych istniejących na tym terenie, w tym na działce skarżącego. Kwalifikacja projektowanej zabudowy o ściśle określonej funkcji jako obiektu obniżającego lub nieobniżającego standardu warunków mieszkaniowych ma charakter wysoce ocenny, ale nawet w takiej sytuacji oparta być musi na kompleksowo zgromadzonym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym, czemu uchybiły organy obu instancji. Jak stwierdził WSA organy orzekające w sprawie właściwie oparły się wyłącznie na materiałach przedłożonych przez inwestorów, w tym na analizie obszaru oddziaływania inwestycji na działce nr 123 na działki sąsiednie, nie przeprowadzając natomiast dowodów przedstawionych przez skarżących, w tym nie analizując płyty DVD zawierającej nagrania z nieruchomości skarżących, na których słychać hałas dochodzący z działki I.J. W świetle § 2 pkt 12 lit. a planu, gdzie przez obiekt obniżający standard warunków mieszkaniowych uznaje się obiekt powodujący osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy szkodliwego oddziaływania na środowisko zasadnym było przeanalizowanie materiałów DVD i faktyczne, w terenie, zweryfikowanie poziomów, emitowanego przez działalność usługową z zakresu elektryki samochodowej, hałasu. Należało zatem dokładnie ustalić, w świetle nieostrych pojęć planu miejscowego (§ 2 pkt 12 lit. c), choćby obserwacjami w terenie (oględzinami w różnych porach dnia), jak kształtuje się ruch drogowy na tej drodze i czy w związku z prowadzoną działalnością usługową nastąpiło jego nasilenie, w rezultacie czy ewentualne nasilenie powoduje obniżenie standardu warunków mieszkaniowych. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego w postępowaniu, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego, organ winien objąć analizą rozmiar działalności gospodarczej prowadzonej w danym obiekcie i ocenić jej wpływ na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych do czego zobowiązują ustalenia planu. Przy tak ukształtowanych przez obowiązujący plan warunkach inwestycyjnych nie sposób stwierdzić, że realizacja spornego zamierzenia budowlanego w żaden sposób nie wpływa na możliwość zagospodarowania czy zabudowy nieruchomości skarżących, bez wnikliwej analizy warunków tej działalności.

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przywołanym wyżej wyroku, z mocy art. 153 p.p.s.a., wiązały organy obu instancji orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji, wiążą także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie niniejszej. Oceniając zatem, czy w toku ponownie prowadzonego postępowania doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., co stanowi przedmiot pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać trzeba, że organy uzupełniły materiał dowodowy zgodnie ze wskazówkami wynikającymi z wyroku WSA z 11 października 2017 r. Kwestią sporną w tym wypadku jest jednak ocena zgromadzonych dowodów dokonana przez organy obu instancji, a prawidłowo zanegowana zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji, w czym skarżący kasacyjnie błędnie upatrują naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stoją oni bowiem na stanowisku, jakoby w wyroku z 11 października 2017 r., WSA przesądził, że dowody pochodzące od stron, czyli w tym wypadku nagrania DVD i zdjęcia, mają stanowić punkt wyjścia i podstawę do dalszych analiz poziomu ruchu drogowego i hałasu. Ich zdaniem zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji istotnie zmodyfikował walory dowodowe i hierarchię dowodów w przedmiotowym postępowaniu, nadając szczególną moc dowodową dowodom przeprowadzonym przez organy z urzędu oraz ograniczając moc dowodową zdjęć i nagrań. Z powyższą argumentacją, w świetle treści uzasadnienia wyroku z 11 października 2017 r., przytoczonego obszernie w niniejszych rozważaniach nie sposób się zgodzić. Podkreślić przy tym trzeba, że prawidłowość oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie może zostać skutecznie podważona w drodze zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. W wyroku z 11 października 2017 r. Sąd I instancji wskazał co prawda w jakim kierunku powinno zmierzać postępowanie wyjaśniające, jednak co równie istotne stwierdził, że podstawowym obowiązkiem organów jest kompleksowe zgromadzenie i wszechstronne rozważenie materiału dowodowego, czego także i w obecnie prowadzonym postępowaniu zabrakło, o czym będzie mowa poniżej.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Analiza zebranego materiału dowodowego, dokonana na gruncie rozpatrywanej sprawy przez organy obu instancji, jak trafnie ocenił Sąd I instancji jest niejednoznaczna i niekonsekwentna, a tym samym wadliwa. Z jednej strony organy twierdzą, że projektowana inwestycja nie narusza regulacji prawa miejscowego, z drugiej zaś stoją na stanowisku, że rozmiar prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej wpływa na pogorszenie standardu warunków mieszkaniowych sąsiadów, bowiem wykracza ona poza granice działki nr 123, co w istocie narusza postanowienia aktu prawa miejscowego. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że materiał dowodowy, na którym oparły się organy orzekające w sprawie, przesądzając o niezgodności inwestycji usługowej skarżącego z regulacjami planu miejscowego, jest niewystarczający. Co prawda prowadzona przez skarżącego działalność usługowa może powodować uciążliwości sąsiedzkie, jednak w świetle dotychczas zebranego materiału dowodowego, brak jest podstaw, ażeby kategorycznie twierdzić, że w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z oczywistym pogorszeniem warunków życia sąsiadów. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, w toku postępowania wyjaśniającego organy trzykrotnie w dniach [...] i [...] lipca 2018 r. oraz [...] sierpnia 2018 r. przeprowadziły kontrole nieruchomości, które nie potwierdziły zwiększenia natężenia ruchu w związku z pracą zakładu skarżącego. Także Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w G. w trakcie kontrolnego pomiaru poziomu dźwięku przenikającego do środowiska nie stwierdził przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu wynoszących 50 dB w godzinach 6.00-22.00 i 40 dB w godzinach 22.00.-6.00. Bezspornym jest więc, że dowody te nie potwierdzają generowania przez obiekt skarżącego hałasu w stopniu przekraczającym normy prawne czy też zwiększenia ruchu drogowego w związku z jego funkcjonowaniem. Co istotne, we wszystkich czterech protokołach dokumentujących dokonane wyżej czynności kontrolujący zwrócili uwagę na hałas generowany przez pojazdy poruszające się po trasie S6 oraz przejeżdżające pociągi, co zostało zupełnie pominięte przez organy orzekające w sprawie. Wprawdzie, jak prawidłowo wywiódł Sąd I instancji, w aktach sprawy znajduje się obszerna dokumentacja fotograficzna i nagarnia DVD złożone przez skarżących kasacyjnie, a także przez samego inwestora, jednak musi być ona poddana wszechstronnej i rzetelnej ocenie wespół z innymi dowodami przeciwnymi, która powinna być przeprowadzona z poszanowaniem wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a., czego po raz kolejny zabrakło w kontrolowanym postępowaniu. Złożone przez skarżących dowody, z uwagi na istniejący konflikt sąsiedzki pomiędzy skarżącymi a inwestorem, nie mogą stanowić dostatecznej i samodzielnej podstawy do podważenia obiektywnych dowodów o charakterze urzędowym, które stoją w opozycji do stanowiska skarżących kasacyjnie. Ocena materiału dowodowego ma być swobodna, a więc zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, ale już nie dowolna. Jak wielokrotnie zwracał na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Dowody powinny być ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego powinna być pełna i wnikliwa. Organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, gdyż taka ocena, jeżeli miałaby podlegać kontroli sądu administracyjnego, powinna zostać zdyskwalifikowana jako element nie mogący stanowić podstawy faktycznej zastosowania normy prawa materialnego (np. wyroki NSA z: 15 listopada 2019 r. II OSK 3301/17, 15 października 2019 r. II OSK 2876/17, 13 marca 2019 r. II OSK 1095/17, 28 lutego 2019 r. I OSK 984/17).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak jest wreszcie podstaw ażeby postawić Sądowi I instancji skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Niespornym jest bowiem, że działka inwestora nr 123, znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 01.07.MN, przeznaczonym zgodnie z funkcją dominującą pod mieszkalnictwo (§ 4 ust. 1 pkt 1.1.). Uchwałodawca, co jasno wynika z § 4 ust. 1 pkt 1.3. i 1.4. planu dopuścił na tym terenie możliwość lokalizacji obiektów o funkcjach komercyjnych w rozumieniu planu, jako towarzyszących zabudowie mieszkaniowej na obszarze tworzącym system transportowy. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 pkt 2.2. planu – ustalenia ekologiczne (a nie § 4 ust. 1 pkt 2.2. planu), dla tego terenu obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu). Lokalizacja każdego obiektu mogącego obniżyć standard warunków mieszkaniowych (w rozumieniu planu) wymaga od inwestora analizy sąsiedztwa z funkcjami chronionymi (w rozumieniu planu) i wykazania przez inwestora braku zagrożenia obniżenia standardu warunków mieszkaniowych. Pod pojęciem "funkcji dominującej" plan (§ 2 pkt 4) rozumie funkcję główną (najważniejszą) terenu, określoną w planie pośrednio, ustaleniami jakościowymi (np. zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych, zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych, zakaz lokalizacji funkcji chronionych). Ustalenie funkcji dominującej na danym terenie nie wyłącza możliwości lokalizacji na nim innych funkcji. Przez funkcje komercyjne (o charakterze komercyjnym) (§ 2 pkt 6 uchwały), plan rozumie funkcje terenów, na których prowadzona jest (będzie) działalność nastawiona na zysk, np.: produkcyjna, przemysłowa, składowa, usługowa, a także przeznaczonych dla urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie zaś z § 2 pkt 12 planu, obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych jest:

a) powodujący w trakcie normalnej działalności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy szkodliwego oddziaływania na środowisko na granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki (dla bezpośrednich sąsiadów), lub

b) każdy obiekt emitujący nieprzyjemny zapach, lub

c) w sposób oczywisty pogarszający warunki życia sąsiadów (np. obiekt emitujący widoczny dym, opary itp., wymagający składowania odpadów na otwartej przestrzeni, generujący ruch drogowy lub hałas o dużym natężeniu w porze nocnej).

W szczególności obiektem obniżającym standard warunków mieszkaniowych jest lokal gastronomiczny z działalnością nocną ale nie jest nim parking dla samochodów osobowych czy garaż dla samochodów osobowych.

Jak prawidłowo wywiódł Sąd I instancji ocena rozwiązań planistycznych przewidzianych dla terenu objętego projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich postanowień planu, odnoszących się do terenu 01.07.MN. i nie może mieć ona charakteru rozszerzającego. Regulacje planistyczne o charakterze ocennym, z którymi mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, muszą być odczytywane z poszanowaniem obowiązujących reguł wykładni. Z przytoczonych wyżej unormowań wynika, że w ramach dominującej zabudowy mieszkaniowej plan dopuszcza na tym terenie lokalizację obiektów usługowych (funkcje komercyjne) pod warunkiem jednak, że nie będą one obniżać w sposób oczywisty standardu warunków mieszkaniowych. W tej sprawie ocena, czy działalność skarżącego w sposób oczywisty obniża standard warunków mieszkaniowych mogła być weryfikowana z punktu widzenia brzmienia § 2 pkt 12 lit. c planu. Innymi słowy ocena, czy występuje hałas o dużym natężeniu w porze nocnej powinna być dokonywana z uwzględnieniem norm hałasu określonych przepisami obowiązującego prawa, a nie przez pryzmat subiektywnych twierdzeń jednej ze stron postępowania, z pominięciem całokształtu materiału dowodowego. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do sytuacji, gdy na tym samym terenie, jeden z dwóch tożsamych pod względem charakteru i rozmiarów działalności obiektów usługowych, byłoby oceniany jako obniżający standard warunków mieszkaniowych, a drugi wręcz przeciwnie. Analogicznie, choć nie przez pryzmat obowiązujących norm prawnych, bowiem takich w tym wypadku brak, ale w świetle niebudzących wątpliwości dowodów ocenić należy, czy obiekt generuje wzmożony ruch drogowy. W ślad za Sądem I instancji powtórzyć trzeba, że co do zasady plan miejscowy dla tego terenu nie wyklucza w ramach zabudowy mieszkaniowej lokalizacji działalności usługowej w postaci warsztatu samochodowego. Zakazana jest wyłącznie lokalizacja obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych, co w dotychczas prowadzonym postępowaniu nie zostało dowiedzione. Chybione są tym samym zarzuty naruszenia § 2 pkt 4 uchwały, § 2 pkt 6 w zw. z § 4 ust. 1 pkt. 2.2 uchwały.

W sytuacji, gdy kwestia zgodności inwestycji z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została prawidłowo oceniona, Sąd I instancji trafnie wywiódł, że odmowa zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w toku wznowionego postępowania nastąpiła z naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.