Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2147/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 161 par. 1, art. 193, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, N. sp. z o.o. sp. k., N. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2986/12 w sprawie ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, 2. umarza postępowania kasacyjne ze skarg kasacyjnych N. sp. z o.o. sp. k. i N. sp. z o.o. w W., 3. nakazuje zwrócić na rzecz N. sp. z o.o. sp. k. oraz N. sp. z o.o. w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu od skarg kasacyjnych.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z 8 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2986/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie p rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.

Sąd w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), wskazywanej dalej jako k.p.a. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. N. w Warszawie.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że po otrzymaniu pisma spółki P. z 11 października 2011 r. w sprawie samowolnego obniżenia prześwitu bramy w budynku przy ul. N. w Warszawie oraz zmiany gabarytów metalowej bramy poprzez zawężenie prześwitu, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. N. w Warszawie.

W dniu 16 lipca 2012 r. inwestor robót - spółka N. sp. z o.o., złożyła zażalenie na postanowienie PINB z [...] czerwca 2012 r., którym podjęto zawieszone z urzędu postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. N. w Warszawie. Powyższe zażalenie zostało przekazane wraz z aktami sprawy do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

W dniu 31 lipca 2012 r. spółka N. wniosła o zawieszenie z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, argumentując, iż w składzie organów spółki N. sp. z o.o. zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie ze względu na rezygnację jedynego członka zarządu spółki ze składu organu właściwego do reprezentacji Spółki.

Następnie - 3 sierpnia 2012 r. P. sp. z o.o. poinformowała organ nadzoru, iż spółka - N. sp. z o.o., na podstawie umowy przeniesienia udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku tytułem wniesienia aportu na pokrycie udziałów w kapitale zakładowym zbyła przysługujący jej udział w prawie użytkowania wieczystego działki położonej przy ul. N. w Warszawie (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) oraz taki sam udział w prawie własności budynku posadowionego na tej nieruchomości - w którym dokonano samowolnych robót budowlanych, na rzecz firmy N. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Na dowód powyższego przedłożono wypis z ksiąg wieczystych oraz wypis z KRS.

Wobec faktu, iż akta sprawy znajdowały się w organie wyższej instancji, organ powiatowy uznał, że nie może podjąć żadnych działań w związku z informacją, iż w składzie organów spółki N. sp. z o.o. zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, do czasu rozpatrzenia zażalenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania złożyły spółki N. sp. z o.o. oraz N. sp. z o.o., zarzucając:

- naruszenie przepisu art. 30 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego mimo, iż w składzie organów spółki N. Sp. z o.o. zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie,

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania tj. Spółce N. Sp. z o.o. czynnego udziału w trakcie całego postępowania administracyjnego, mimo posiadania interesu prawnego. Spółka do czasu powołania nowego zarządu nie posiada organu uprawnionego do działania w jej imieniu i na jej rzecz,

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 52 Prawa Budowlanego, poprzez brak wyjaśnienia w jakim okresie zostały wykonane prace przy bramie budynku ul. N. w Warszawie oraz niepodjęcie działań w celu ustalenia inwestora,

- rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania P. Sp. z o.o., mimo iż wymieniona spółka nie jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. N. i nie posiada interesu prawnego uprawniającego do uczestnictwa w postępowaniu.

W uzasadnieniu zażalenia Spółki podniosły, że organ nie wyjaśnił, jaki wpływ na jego rozstrzygnięcie na fakt zbycia udziału w prawie wieczystego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, a także to, iż spółka N. Sp. z o.o obecnie nie posiada możliwości uczestniczenia w toczącym się postępowaniu.

W rejestrze przedsiębiorców KRS nie figuruje żaden członek zarządu, przez co należy uznać, że Spółka nie ma organu uprawnionego do reprezentacji, a prowadzenie postępowania mimo, iż strona nie ma organu uprawnionego do działania, stanowi rażące naruszenie prawa.

Dalej wywodził, że organ nie wyjaśnił okoliczności związanych z wykonaniem prac konserwacyjnych bramy budynku przy ul. N. w Warszawie. Nowy właściciel nieruchomości nie posiada wyczerpującej wiedzy o dokonywanych pracach konserwacyjnych w okresie poprzedzającym nabycie nieruchomości. Prace polegające na konserwacji bramy w budynku przy ul. N. w Warszawie zostały wykonane około października 2011 r., gdy właścicielem nieruchomości oraz inwestorem była Spółka N. Sp. z o. o.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a, po rozpatrzeniu zażalenia spółki N. sp. z o.o. oraz N. sp. z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2012 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. N. w Warszawie - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne w pierwszej instancji prowadzone w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. N. w Warszawie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w 31 stycznia 2012 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek spółki N. sp. z o.o. o zawieszenie postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, iż w składzie organów spółki zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie.

Zdaniem organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nie dokonał pełnej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Jedną z przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania administracyjnego jest utrata przez stronę zdolności do czynności prawnych. Postępowanie prowadzone jest w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, których inwestorem, była spółka N. sp. z o.o., a która obecnie nie może w pełni realizować własnego prawa do czynnego udziału w postępowanie ze względu na brak członka zarządu spółki w składzie jej organu. Do wniosku o zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie skarżąca dołączyła kserokopię wniosku złożonego do Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy o ustanowienie kuratora dla osoby prawnej pozbawionej organu do prowadzenia swoich spraw.

Z uwagi na powyższe należało uchylić w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. zawiesić postępowanie administracyjnego pierwszej instancji prowadzone w sprawie dotyczącej samowolnych robót budowlanych wykonanych w prześwicie bramowym budynku przy ul. N. w Warszawie.

P. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2012 r., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

- art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz brak wykładni przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia,

- art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że spółka N. sp. z o.o. utraciła zdolność do czynności prawnych w sytuacji gdy w rzeczywistości przesłanka ta nie została spełniona,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy brak było podstaw do wydania takiego postanowienia.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą wydania postanowienia przez organ II instancji był art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. Argumentowała, że nie zaszła jednak przesłanka utraty zdolności do czynności prawnych w odniesieniu do spółki N. spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie. Organ II instancji niewłaściwie zastosował ten przepis, bowiem okoliczność braku członka zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie jest równoznaczna z utratą zdolności do czynności prawnych przez taką osobę prawną.

W przypadku podmiotów niebędących osobami fizycznymi, a więc także osób prawnych zdolność procesowa jest nierozerwalnie związana z ich zdolnością sądową. Oznacza to, że każdy podmiot niebędący osobą fizyczną i mający zdolność sądową posiada jednocześnie zdolność procesową. Dopóki osoba prawna istnieje w obrocie prawnym, dopóty posiada zdolność sądową i zdolność procesową. Zdolności tych nie pozbawia osoby prawnej brak organów uprawnionych do działania w jej imieniu lub braki w składzie tych organów, które mogą jedynie uniemożliwić działanie takiego podmiotu w procesie, co wynika z art. 38 Kodeksu cywilnego i ze sformułowanej na jego podstawie tzw. "teorii organów". Głosi ona, że osoba prawna ma zdolność prawną i odpowiadającą jej na gruncie prawa procesowego zdolność sądową oraz pełna zdolność do czynności prawnych i będącą jej odzwierciedleniem procesowym zdolność procesową, a czynności prawne i procesowe dokonywane przez występujące w roli organu tego podmiotu osoby fizyczne są działaniami tej osoby prawnej.

Wyraziła stanowisko, że N. spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie cały czas posiada zarówno zdolność prawną jak i zdolność do czynności prawnych. Co za tym idzie zaskarżone postanowienie organu II instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2986/12 stwierdził, że zaskarżone postanowienie zapadło bez podstawy prawnej, albowiem stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu.

Sąd zauważył, że zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie, jednak k.p.a. uległo zmianom po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18).

Zmianie uległa między innymi treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1) postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2) postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3) postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4) postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

Przepis ten od dnia 11 kwietnia 2011 r., a więc obowiązujący już w dacie wydania postanowienia organu I instancji, stanowi że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Sąd pierwszej instancji wywodził, że dyspozycja art. 101 § 3 k.p.a. określa wprost, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu.

WSA w Warszawie wywodził, że wolą ustawodawcy dokonującego nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wynika to z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto, na taki sposób rozumienia przepisu art.101 § 3 k.p.a. wskazuje także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Sad pierwszej instancji zauważył ponadto, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. Tymczasem, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, a więc tych postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego w celu realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego.

Dalej WSA w Warszawie wskazał, że strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

Odwołując się do wykładni autentycznej WSA w Warszawie zauważył, że z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu).

Sąd pierwszej instancji podniósł ponadto, że w orzecznictwie zwraca się również uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w K.p.a. po 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła N. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zarzucając w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 101 § 3 k.p.a., poprzez nieuzasadnione stwierdzenie braku podstaw prawnych do wydania postanowienia wskutek rozpoznania zażalenia od postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania a tym samym również naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię dotyczącą niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania,

- naruszenie przepisu art. 141 § 4, w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnych wskazań co dalszego postępowania w sprawie polegających na nałożeniu na organ obowiązku wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, w sytuacji gdy właściwym było rozpatrzenie zażalenia merytorycznie,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wyniku błędnego stwierdzenia zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia organu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie MWINB zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa rozpoznał zażalenie inwestora na postanowienie PINB dla m. st. Warszawy w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Nie ma zatem podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia jak nakazuje Sąd.

Skarżący kasacyjnie wywodził, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu 11 kwietnia 2011 r. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przepis ten określa zakres prawa co do wniesienia zażalenia na postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. W w/w przepisie nowelą z grudnia 2010 r. jedynie dodano "albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania" pozostawiając bez zmian określenie granic zaskarżenia postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. Powyższa zmiana nie daje podstaw do ograniczania podstaw zażalenia. Tak więc ogólna formuła dająca możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia wszystkich postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania" pozostała bez zmian. Zdaniem skarżącego kasacyjnie racjonalny ustawodawca nie zmieniając tego zapisu "w sprawie" mając na uwadze dotychczasową praktykę i wykładnię tego sformułowania, zaakceptował dotychczasowe jego stosowanie, czyli możliwość składania zażalenia zarówno na postanowienie o zawieszeniu postępowania jak i o odmowie zawieszenia - oba są "w sprawie" zawieszenia postępowania. Inaczej mówiąc, ustawodawca znając powyższą praktykę stosowania tego przepisu chcąc osiągnąć cel, który mu przypisuje Sąd, powinien zmienić treść tego fragmentu przepisu na brzmienie "postanowienia o zawieszeniu postępowania" analogicznie jak to zrobił dodając jednoznacznie brzmiące sformułowanie o "postanowieniu w sprawie odmowy podjęcia postępowania". Nie czyniąc tego nie dał żadnych, poza sformułowaniami w uzasadnieniu projektu zmian, powodów do zmiany dotychczasowej praktyki. W świetle przeprowadzonych wielokrotnie wywodów dotyczących wykładni terminu "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" jest jasne, iż dotyczy ono postanowień zarówno "o odmowie zawieszenia" jak i "zawieszających postępowanie".

Zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowisko Sądu przedstawione w zaskarżonym wyroku prowadzi do niedopuszczalnego zawężenia wykładni przedmiotowego przepisu, co ogranicza prawa strony do złożenia środka zaskarżenia i zbadania sprawy przez organ II instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako powołanie przepisów, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą przede wszystkim naruszenia art. 101 § 3 k.p.a., bowiem spór między stronami ogniskuje się wokół interpretacji tego przepisu, stanowiącego, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Kolejne zarzuty wynikają z odmienności rozumienia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., w zakresie dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, stąd w należy w pierwszej kolejności odnieść się do tego zarzutu.

Dokonując interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. nie można abstrahować od faktu, że prezentowanej przez skarżącego kasacyjnie tezie o możliwości złożenia zażalenia od każdego postanowienia wydanego "w sprawie" zawieszenia przeczy wymienienie przez ustawodawcę obok postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, postanowienia w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Oznacza to bowiem, że wyrażenie: "postanowienie wydane w sprawie zawieszenia postępowania" nie może obejmować postanowienia w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Wyrażenie to nie jest zatem ogólna formułą mieszczącą wśród jego desygnatów wszelkie postanowienia dotyczące szeroko pojętego zawieszenia postępowania. Odrębne przywołanie przez ustawodawcę postanowienia w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania oznacza, że zwrot "postanowienie wydane w sprawie zawieszenia postępowania" należy rozumieć ściśle, jako dotyczące postanowienia zawieszającego postępowanie. Odmienna interpretacja czyniłaby zbędnym wprowadzenia do przedmiotowego przepisu wyrażenia "postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", a uznanie, że ustawodawca celowo dopuścił wprowadzenie do przepisu k.p.a. zwrotu pozbawionego znaczenia normatywnego jest sprzeczne z zasadą racjonalnego ustawodawcy.

Dokonując wykładni a contrario należy przyjąć, iż (pomijając odmowę podjęcia postępowania) od postanowień "związanych" z zawieszeniem postępowania, innych niż postanowienie zawieszające postępowanie, samoistny środek zaskarżania przysługiwać nie będzie.

Stanowisko skarżącej kasacyjnie co do zawartego w art. 101 § 3 k.p.a. znaczenia pojęcia "w sprawie" stanowi błędną podstawę prowadzącą do dokonania interpretatio extensiva art. 101 § 3 k.p.a., a tym samym do rozpatrzenia zażalenia bez podstaw ku temu.

Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji odwołał się do wykładni autentycznej, dostrzegając normatywne, a nie li tylko techniczne znaczenie nowelizacji k.p.a.

Zmiana przepisów k.p.a., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., polegająca na dodaniu w art. 101 § 3 k.p.a., że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", musiała być spowodowana jakąś racjonalną przesłanką, mieć coś na celu. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie można więc obecnie wykładać tego przepisu, tak jak przed zmianą przyjmując, że zwrot "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza:

- postanowienie o zawieszeniu postępowania,

- postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania,

- postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania,

- postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

Takie rozumienie tego przepisu było uzasadnione w poprzednim jego brzmieniu, ale nie obecnie po zmianie (tak NSA w wyroku z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, LEX nr 1486961, G.Prawna 2014/144/9).

W obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania", należy rozumieć w węższym znaczeniu tzn. że obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania.

Inne rozumienie tego przepisu byłoby sprzeczne z jego ratio legis i zamiarem ustawodawcy, który miał między innymi na celu wprowadzając zmiany, uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego.

Należy również zgodzić się z poglądem, że podobnie kwestia zawieszenia postępowania i środków zaskarżenia w tym zakresie, została uregulowana w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w procedurze cywilnej, na co wskazuje się w orzecznictwie sądowym (postanowienia NSA z: 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12, Lex nr 1370497, 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Lex nr 1356312, 22 stycznia 2014 r., II OSK 1906/12, 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2454/12, 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2825/12, CBOSA).

Czyni to zarzuty wyprowadzone przez skarżącą kasacyjnie Spółkę dotyczące naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. i powiązane z im zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. niezasługującymi na aprobatę.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezasadne – w ocenie skarżącej kasacyjnie - stwierdzenie zaistnienia pozytywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia organu.

Uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma swojej uzasadnienie w sprawie, bowiem zarówno wykładnia językowa, jak również z wykładnia autentyczna i historyczna prowadzi do tego samego wniosku o niedopuszczalności zażalenia od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i poddania kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania.

Ponadto skoro art. 101 § 3 k.p.a. nie daje podstaw do rozpatrzenia zażalenia od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, a postępowania zażaleniowe można prowadzić jedynie w wyniku rozpatrywania skutecznie złożonego, tj. przedmiotowo i podmiotowo dopuszczalnego zażalenia, to zaskarżony akt wydany został poza zakresem działania organu, który naruszył art. 101 § 3 w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skoro w sprawie zaistniał przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z racji tego, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to czyni to zgodnymi z prawem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania dotyczące konieczności wydania przez MWINB w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, implikując uznanie za niezasadny zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4, w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez sformułowanie błędnych wskazań co dalszego postępowania w sprawie, polegających na nałożeniu na organ obowiązku wydania postanowienia o niedopuszczalności zażalenia, w sytuacji gdy właściwym było merytorycznie rozpatrzenie zażalenia.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, nie podzielając zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.