Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 793/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59g ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. wymierzył J.K. - inwestorowi procesu budowlanego - karę w wysokości 60.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku przy al. [...] we W., obejmującej segment lokalu użytkowego znajdujący się na drugiej kondygnacji tego budynku.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w związku z otrzymaniem w dniu 3 lutego 2012 r. informacji o użytkowaniu budynku przy al. [...] we W., zawartej w piśmie skierowanym przez adwokata M.W. - działającego w imieniu R.G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. podjął niezbędne czynności wyjaśniające (inspekcyjno-kontrolne) w celu zbadania czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienie bez wymaganego pozwolenia do użytkowania wyżej wymienionego obiektu budowlanego.

W dniu 8 marca 2012 r. pracownicy Inspektoratu przeprowadzili kontrolę budynku przy al. [...] we W., w toku której stwierdzono, że na terenie nieruchomości przy al. [...] we W. posadowiony jest budynek biurowo-usługowy dwukondygnacyjny, a część przedmiotowego budynku, tj. segment lokalu użytkowego znajdującego się na drugiej kondygnacji z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe - jest użytkowany. Na drzwiach wejściowych do budynku od strony wjazdu na posesję znajdowała się informacja o treści: "ZE WZGLĘDU NA REMONT WEJŚCIE OD STRONY PARKINGU → PRZEPRASZAMY ZA UTRUDNIENIA". Na drugiej kondygnacji tego budynku od strony północnej (wejście od strony parkingu) znajdowały się pomieszczenia biurowe, w których podczas przeprowadzania czynności kontrolnych obecni byli pracownicy wskazanego przez inwestora najemcy tej części budynku - spółki R. sp. z o.o. Przy swoich stanowiskach pracy znajdowało się około 7 osób. Wyżej wymienione pomieszczenia były wyposażone w meble (biurka, krzesła, fotele, regały, stół konferencyjny) i urządzenia biurowe (komputery, drukarki, telefony). Według oświadczenia inwestora złożonego do protokołu kontroli użytkowana powierzchnia lokalu znajdującego się na drugiej kondygnacji budynku, wynajęta firmie R. sp. z o.o., wynosi ok. 150 m2. W użytkowanych pomieszczeniach dostępne były materiały reklamowe dotyczące firmy A.J. sp. z o.o. zajmującej się prowadzeniem agencji pracy tymczasowej, które załączono do protokołu kontroli. W trakcie kontroli nie stwierdzono użytkowania pomieszczeń znajdujących się na pierwszej kondygnacji przedmiotowego budynku, zmagazynowane były w nich materiały budowlane. Pomieszczenia te były częściowo wyposażone w meble i urządzenia sanitarne. Z dokonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół nr 307/2012, do którego załączona została dokumentacja fotograficzna obrazująca fakt użytkowania części przedmiotowego budynku.

W świetle dokonanych ustaleń organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia bez wymaganego pozwolenia do użytkowania budynku przy al. [...] we W.. Do akt postępowania dopuszczone zostały dowody w postaci protokołu z kontroli z dnia 8 marca 2012 r. wraz z załącznikami oraz wydruki ze stron internetowych www.akcjajob.pl oraz www.hbi.pl, na których znajdowały się informacje i dane kontaktowe spółki A.J. sp. z o.o. ze wskazaniem jej centrali i adresu przy al. [...], [...] W..

Jak wskazał organ I instancji, w toku postępowania ustalono, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 4 sierpnia 2008 r. Nr [...] odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo-usługowo-handlowego przy al. [...] we W., o które inwestor wystąpił wnioskiem z dnia 21 maja 2008 r.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia 15 grudnia 2008 r. Nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania J.K.. Organ I instancji przeprowadził następnie postępowanie naprawcze wobec stwierdzenia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego przez Prezydenta W. decyzją z dnia 29 czerwca 2000 r. Nr [...]. W ramach tego postępowania decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. Nr [...] PINB zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Następnie w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora decyzją z dnia 15 kwietnia 2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił wyżej wymienioną decyzję z dnia 6 grudnia 2010 r. Nr [...] nw części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu.

Organ I instancji wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia 5 maja 2011 r. decyzją z dnia 11 sierpnia 2011 r. Nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. W toku obowiązkowej kontroli ustalono bowiem, że schody wewnętrzne wykonane w kontrolowanym budynku są niezgodne z projektem budowlanym zamiennym (zmiana układu konstrukcyjnego obiektu), jednocześnie w sposób istotny odbiegają od przepisów techniczno-budowlanych (naruszenie § 68 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Wykonane schody nie zapewniały właściwych warunków do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Wskazana decyzja uzyskała przymiot ostateczności.

W dniu 23 kwietnia 2012 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo inwestora zawierające wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. W treści powyższego pisma wskazano na okoliczności przebiegu procesu budowlanego związanego z realizacją przedmiotowego budynku, w tym na zmiany dokonane przez R.G., z którym inwestora łączyła umowa najmu lokalu znajdującego się w wyżej wymienionym budynku. Podniesiono ponadto, że po wykonaniu robót budowlanych w zakresie schodów wewnętrznych w budynku w dniu 16 kwietnia 2012 r. inwestor ponownie wystąpił o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przy al. Karkonoskiej 59b we Wrocławiu i oczekuje na jego uzyskanie. Inwestor wyjaśnił, że nie było jego zamiarem użytkowanie obiektu bez pozwolenia, wskazując, iż "Sytuacja jaka zaistniała, spowodowana była w znaczącym stopniu przez przyszłego najemcę Pana R.G. i jego projektanta, który zapewniał mnie, że dokonane zmiany nie będą miały wpływu na odbiór a teraz złożył doniesienie, o użytkowaniu obiektu bez pozwolenia". Ponadto J.K. wniósł o uwzględnienie faktu, "że wszystkie zalecenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wykonane i oczekuję na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu".

W tak kształtującym się stanie faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał, że w omawianym przypadku przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku przy al. [...] we W. jest okolicznością bezsporną. W ocenie organu, zostało to jednoznacznie stwierdzone w obecności inwestora podczas czynności kontrolnych dokonanych przez pracowników Inspektoratu. Inwestor nie kwestionuje tej okoliczności w piśmie ustosunkowującym się do zgromadzonego materiału dowodowego z dnia 23 kwietnia 2012 r.. Organ I instancji wskazał przy tym, że w świetle obowiązującego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie w trakcie kontroli nieprawidłowości związanych z nielegalnym użytkowaniem obiektu obliguje organ do wszczęcia postępowania administracyjnego, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10).

Organ I instancji podniósł, że w świetle art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia 6 grudnia 2010 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nałożono bowiem na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Przedmiotowy budynek nie posiada wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W związku z wnioskiem inwestora złożonym w dniu 16 kwietnia 2012 r. - czyli w toku niniejszego postępowania - zostało wszczęte postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, które nie zostało jeszcze zakończone ostateczną decyzją administracyjną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ wywodził, że dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zawiera nie tyle uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia kary, co obowiązek podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenia odnośnie zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, który wyczerpuje hipotezę normy prawnej wyrażonej w omawianym przepisie. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego pozwala na postawienie tezy, że nastąpiło naruszenie prawa materialnego w sposób uzasadniający nałożenie na inwestora sankcji opisanej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Ustalony został bowiem w sposób niepodważalny fakt naruszenia przepisu art. 55 Prawa budowlanego poprzez przystąpienie do użytkowania części przedmiotowego budynku bez wymaganego pozwolenia.

Ustosunkowując się do stanowiska inwestora zawartego w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r., organ I instancji wyjaśnił, że sankcja z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego obciąża zawsze wyłącznie inwestora budowy. Inwestorem z kolei jest podmiot figurujący w decyzji o pozwolenia na budowę. W niniejszym przypadku nie budzi wątpliwości, że inwestorem budowy obiektu budowlanego przy al. [...] we W. jest J.K.. Bez znaczenia prawnego dla oceny stanu faktycznego pozostaje zaś podnoszona przez inwestora okoliczność, że nieprawidłowości stwierdzone przez organ w toku postępowania o pozwolenie na użytkowanie prowadzonego w 2008 r. spowodowane były w znaczącym stopniu działaniami innego podmiotu (przyszłego najemcy i jego projektanta). Konwalidacji skutków prawnych przystąpienia do użytkowania pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi także fakt oczekiwania na jej wydanie, jak też okoliczność, że inwestor zastosował się do obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania naprawczego. Inwestor, jako podmiot zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jest adresatem rozstrzygnięcia w zakresie kary administracyjnej z tytułu nielegalnego użytkowania, niezależnie od stopnia przyczynienia się do tego stanu rzeczy. Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ administracyjny nie ma przy tym możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem - niezależna od stopnia zawinienia - kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się inwestor dopuszczając do przystąpienia do użytkowania określonego obiektu budowlanego. Nie ma również znaczenia argument dotyczący ryzyka poniesienia przez inwestora znacznych strat finansowych (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 448/10).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że konsekwencją naruszenia przepisu art. 55 Prawa budowlanego jest konieczność nałożenia na inwestora kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania. Bezwzględny obowiązek wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o nałożeniu kary występuje, jeśli tylko zostanie stwierdzony fakt samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W świetle powołanego powyżej przepisu art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, jedyną i wystarczająca przesłanką wymierzenia kary jest stwierdzenie użytkowania części obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Przepis ten nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie, a odstąpienie przez organ od wymierzenia kary w przypadku, gdy jest ona obligatoryjna, stanowiłoby naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 83 Prawa budowlanego). Powiatowy Inspektor zaznaczył, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnej możliwości miarkowania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje bowiem, że tylko takie cechy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do ustawy Prawo budowlane, mają wpływ na wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma więc wpływu na wysokość tej kary, bowiem sposób jej naliczania wynika z mocy samego prawa. Omawiana kara jest restrykcją przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymienionego w art. 55 Prawa budowlanego lub jego części. W konsekwencji bez znaczenia pozostają takie okoliczności jak czas, w którym obiekt budowlany lub jego część były użytkowane, czy też przyczyny, z powodu których przystąpiono do użytkowania, gdyż nie podważają one przesłanki, na podstawie której wydane zostało niniejsze postanowienie.

Organ I instancji podał ponadto, że wysokość kary administracyjnej wymierzonej w rozpatrywanej sprawie wymaga dodatkowego omówienia. W myśl art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego stwierdził, że w sytuacji, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu, zaliczonych do różnych kategorii, to karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania. Mając na uwadze fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania jedynie części obiektu budowlanego przy al. [...] we W., obejmującej segment lokalu użytkowego znajdujący się na II kondygnacji budynku (piętro), na który składają się pomieszczenia oznaczone w zatwierdzonej dokumentacji projektowej, jako "pomieszczenia biurowe" - wysokość kary pieniężnej winna być obliczona z uwzględnieniem kubatury i kategorii obiektu w odniesieniu do części faktycznie objętej samowolnym użytkowaniem. Powyższe stanowisko zgodne jest z aktualnie obowiązującym orzecznictwem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skoro ustawodawca w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zróżnicował użytkowanie obiektu z uwagi na jego przedmiotowy zakres, to kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu musi być proporcjonalna do tego zakresu. Wymierzona kara winna odnosić się wyłącznie do nielegalnie użytkowanej części obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 11 2010 r., sygn. akt II OSK 1713/09, publ. LEX nr 787186). Nie można podzielić bowiem poglądu, że w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli użytkowej tylko w odniesieniu do części obiektu budowlanego, to karę pieniężną wymierza się w takiej wysokości, jak gdyby samowola, użytkowa dotyczyła całego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II SK 1159/06, publ. LEX nr 394407; wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1162/08, publ. LEX nr 563702).

Biorąc pod uwagę powyższe wskazania w niniejszym przypadku w ramach obliczenia wysokości kary należy wziąć pod uwagę jedynie kubaturę części obiektu budowlanego faktycznie użytkowanej, tj. kubaturę segmentu składającego się z pomieszczeń biurowych stanowiących część lokalu użytkowego. Według oświadczenia złożonego przez inwestora w toku przeprowadzonej kontroli użytkowana powierzchnia wynosi ok. 150 m2. Zgodnie natomiast z danymi zawartymi w projekcie budowlanym wysokość wyżej wskazanego lokalu użytkowego wynosi 3,21 m. Tak więc kubatura tej części obiektu budowlanego wynosi ok. 481,5 m3 (150 m2 x 3,21 m). A zatem współczynnik wielkości obiektu (w) jest równy 1,0 (przedział < 2500 m ). Organ I instancji zaznaczył przy tym, że współczynnik ten nie ulega zmianie nawet w przypadku przyjęcia do wskazanych obliczeń powierzchni całej II kondygnacji przedmiotowego budynku, która zgodnie z danymi projektowymi posiada 383,03 m powierzchni i 3,21 m wysokości, co daje kubaturę 1.229,52 m3.Odnośnie do współczynnika kategorii obiektu organ wskazał, że w przypadku przystąpienia do samowolnego użytkowania części obiektu budowlanego, mającego dwojakie przeznaczenie, kara za samowolę użytkową powinna być obliczona stosownie do kwalifikacji części samowolnie użytkowanej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 460/10, publ. LEX nr 752320). Przedmiotowy obiekt budowlany oznaczony jest w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny (podobnie jak w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę) jako budynek biurowo-handlowo-usługowy. W omawianym przypadku nie budzi wątpliwości – zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – że użytkowana część obiektu budowlanego stanowiąca część (segment) lokalu użytkowego znajdującego się na II kondygnacji ma przeznaczenie biurowe. Powyższe jest zgodne zarówno z zatwierdzonym projektem zamiennym, jak też z ustaleniami dokonanymi podczas kontroli przedmiotowego obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie użytkowana część obiektu budowlanego winna zostać zatem zakwalifikowana do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne) - według załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 12,0. Stawka opłaty w wysokości 500 zł, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ulega w przypadku kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części 10-krotnemu podwyższeniu. W konsekwencji, kara obliczona według ustawowego wzoru stanowiąca iloczyn stawki opłaty (s) x 10, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi: 500,00 zł (s) x 10 x 12,0 (k) x 1,0 (w) = 60.000,00 zł.

Skarżący J.K. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając w nim, że w dniu 8 marca 2012 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę obiektu przy al. [...] we W., bez uprzedniego powiadomienia go o zamiarze przeprowadzenia takiej kontroli. Obecność skarżącego w trakcie kontroli wynikała z faktu, że był obecny w tym obiekcie w związku z wykonywanymi w nim pracami budowlanymi. Ponadto w postanowieniu wskazano, że na drugiej kondygnacji wyżej wymienionego budynku, od strony północnej znajdowały się pomieszczenia biurowe, w których podczas przeprowadzania kontroli były meble i przebywały osoby, będące pracownikami Firmy R.. Osoby, obecne w trakcie kontroli, przygotowywały pomieszczenia do planowanego użytkowania, dlatego w pomieszczeniach znajdowały się już meble, komputery, dokumenty oraz materiały reklamowe. W trakcie kontroli skarżący nie zdawał sobie sprawy, że obecność pracowników oraz wyposażenie pomieszczeń, co zostało zapisane w protokole kontroli, zostanie zakwalifikowane jako użytkowanie obiektu bez pozwolenia. Wszystkie wykonywane prace były podejmowane z myślą, żeby po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu jak najszybciej rozpocząć działalność. Obiekt, który jest przedmiotem postępowania, został wybudowany w systemie gospodarczym, przy bardzo dużym nakładzie pracy własnej oraz środków uzyskanych z kredytu bankowego. Skarżący podniósł, że zainwestowane środki oraz kredyt, który teraz spłaca, są dla niego bardzo dużym obciążeniem i nałożona kara przyczyni się do utraty przez skarżącego płynności finansowej. W związku z powyższym, skarżący wniósł o anulowanie kary nałożonej postanowieniem Nr [...] w wysokości 60.000 zł.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawiwszy dotychczasowy przebieg postępowania stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołując unormowania zawarte w art. 57 ust. 7 i art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor wywiódł, że okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku budowy na działce nr 4/57 przy al. [...] we W. budynku biurowo-usługowo-handlowego niewątpliwie zaistniały. Zauważył, że po zakończeniu wzmiankowanej budowy, prowadzonej na wskazanej nieruchomości na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 29 czerwca 2000 r. Nr [...] J.K., realizując ciążący na nim z mocy prawa, jako na inwestorze, obowiązek (ujęty również w pozwoleniu na budowę), wystąpił w dniu 21 maja 2008 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wzniesionego przy al. [...] obiektu. Z uwagi jednak na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakich dopuścił się inwestor w toku prowadzonych robót, organ l instancji odmówił w drodze decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r. Nr [...] udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, po czym zobowiązał inwestora w ramach podjętego postępowania naprawczego do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Przedłożony przez inwestora projekt zamienny został przez organ l instancji zatwierdzony decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. Nr [...], którą inwestor został jednocześnie zobowiązany, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W świetle powyższego ciążący na skarżącym obowiązek uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanego przy al. [...] we W. obiektu pozwolenia właściwego organu nie pozostawia wątpliwości.

Organ II instancji wyjaśnił jednocześnie, że "skoro obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego leży z mocy prawa po stronie inwestora, konsekwencja nakazuje karą za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przy braku takowego pozwolenia obciążać właśnie inwestora. Nawet wówczas, gdy do użytkowania przystępuje nielegalnie podmiot inny niż inwestor, np. najemca. To inwestor bowiem, wynajmując obiekt, czy choćby lokal w obiekcie, na którego użytkowanie właściwy organ nie udzielił pozwolenia, do nielegalnego użytkowania faktycznie dopuścił".

Wracając do meritum, tytułem wyjaśnienia organ II instancji zaznaczył, że z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów Prawa budowlanego dyspozycja art. 57 ust. 7 tej ustawy zawiera nie tyle uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia kary, co obowiązek podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia w przypadku zaistnienia w sprawie stanu faktycznego wyczerpującego hipotezę wyrażonej w omawianym artykule normy prawnej. Stan faktyczny niniejszej sprawy hipotezę tę, jak ustalił organ l instancji, niespornie wyczerpuje. Otóż J.K. - inwestor zrealizowanej na działce nr 4/57 przy al. [...] we W. budowy budynku biurowo-usługowo-handlowego - nie dysponując pozwoleniem na użytkowanie tego budynku, przystąpił do jego użytkowania w części obejmującej lokal użytkowy znajdujący się na drugiej kondygnacji. Jak bowiem wynika z protokołu przeprowadzonej w dniu 8 marca 2012 r. kontroli przedmiotowego obiektu już w dniu tejże kontroli w jednym z lokali użytkowych znajdujących się na drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku działalność prowadziła agencja pracy A.J. sp. z o.o. Tymczasem, jak wynika z nadesłanego przez skarżącego uzupełnienia rozpatrywanego zażalenia, uzyskana przez J.K. decyzja o pozwoleniu na użytkowania przedmiotowego budynku datuje się na dzień 14 czerwca 2012 r.. O stanowiącym podstawę wymierzenia J.K. kwestionowanej kary fakcie nielegalnego przystąpienia przez wyżej wymienionego do użytkowania przedmiotowego lokalu świadczą następujące dowody: po pierwsze, protokół z przeprowadzonej w dniu 8 marca 2012 r. przy udziale inwestora kontroli obiektu wraz z dokumentacją fotograficzną; po drugie, informacja o lokalizacji centrali agencji pracy A.J. sp. z o.o. przy al. [...] we W. zamieszczona na stronie internetowej spółki www.a..pl.

Powyższe wskazuje, w ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jednoznacznie na zasadność nałożenia na inwestora kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niewątpliwie potwierdza fakt naruszenia przez Jana Kotarbę przepisu art. 55 Prawa budowlanego poprzez przystąpienie do użytkowania części wybudowanego przy al. Karkonoskiej 59b we Wrocławiu obiektu w warunkach art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przecząc zawartemu w rozpatrywanym niniejszym zażaleniu twierdzeniu, jakoby obecność w obrębie przedmiotowego lokalu pracowników najemcy miała na celu przygotowanie tegoż lokalu do mającej być w nim prowadzonej w przyszłości działalności gospodarczej, które to przygotowanie uznane zostało przez organ l instancji na wyrost za faktyczne użytkowanie.

W odniesieniu do argumentacji strony skarżącej organ zauważył, że przepisy Prawa budowlanego nie znają pojęcia przygotowania obiektu do użytkowania, zawierają natomiast rygorystyczną regulację przepisu art. 57 ust. 7, zgodnie z którą przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 54 lub art. 55 skutkuje automatycznym nałożeniem kary pieniężnej. Wskazując, że Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia użytkowanie, organ II instancji wywodził, iż w takim przypadku - zgodnie z regułą wykładni językowej tekstów prawnych - w razie gdy tekst prawny nie zawiera definicji legalnej danego pojęcia, przyjąć należy, że pojęcie to ma takie samo znaczenie jak równobrzmiące pojęcie języka potocznego. W niniejszej sprawie podstawą do interpretacji pojęcia użytkowanie obiektu budowlanego jest zatem znaczenie słowa "użytkowanie" w języku potocznym, a to słowo oznacza: "korzystać z czegoś, np. budynku, lokalu". Fakt korzystania z przedmiotowego lokalu w sposób denotujący pojęcie użytkowania, o którym mowa na gruncie przepisów Prawa budowlanego, został przez organ l instancji stwierdzony naocznie podczas przeprowadzonej w dniu 8 marca 2012 r. kontroli obiektu. Słuszność ustaleń organu potwierdza obrazująca jednoznacznie użytkowanie przedmiotowego lokalu, wykonana podczas kontroli dokumentacja fotograficzna.

W odniesieniu do argumentacji strony skarżącej organ podał ponadto, że wyposażenie lokalu w mający służyć jego użytkowaniu sprzęt można faktycznie uznać za czynności przygotowawcze do podjęcia w tym lokalu określonej działalności, a zatem poprzedzające przystąpienie do użytkowania, niemniej jednak, jak stwierdził organ w toku wzmiankowanej kontroli, przedmiotowy lokal był już w dniu tej kontroli w pełni wyposażony. Tym samym podejmowanych w tym lokalu przez obecnych tam pracowników najemcy czynności nie sposób uznać za przygotowywanie lokalu doprowadzenia działalności. Podkreślił również, że protokół z kontroli przeprowadzonej w obecności inwestora, w którym to protokole poczynione przez organ l instancji ustalenia zostały odnotowane, ze stwierdzeniem okoliczności użytkowania części drugiej kondygnacji budynku włącznie, został podpisany przez inwestora bez wniesienia jakichkolwiek uwag wskazujących na kwestionowanie przez niego faktu przystąpienia do użytkowania obiektu. Faktu tego nie zakwestionował też wyżej wymieniony, korzystając w drodze pisma z dnia 23 kwietnia 2012 r. z przysługującego mu z mocy art. 10 § 1 k.p.a. uprawnienia do wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów.

Prawidłowo została również, zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obliczona wysokość wymierzonej skarżącemu kary, do której, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. l tak, stosownie do przepisu art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty (s) - wynoszącej zgodnie z art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).

W kwestii kategorii obiektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo przyjął organ l instancji dla obliczenia wysokości kary kategorię obiektu XVI (budynki biurowe i konferencyjne). Jakkolwiek bowiem z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że wzniesiony przy al. [...] we W. obiekt to budynek biurowo-usługowo-handlowy, tym niemniej do nielegalnego użytkowania powyższego obiektu przystąpiono, jak ustalił organ l instancji, tylko w części obejmującej zlokalizowany na drugiej kondygnacji budynku lokal o funkcji biurowej. Jak natomiast jednoznacznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjne w wyroku z dnia 8 października 2007 r., w sytuacji, gdy obiekt składa się z kilku części o różnym przeznaczeniu, zaliczanych do różnych kategorii, to karę pieniężną ustala się z uwzględnieniem poszczególnych części, i to tylko tych, co do których nastąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania (sygn. akt II OSK 1159/06). W przypadku zaś kategorii XVI współczynnik kategorii obiektu wynosi, zgodnie z załącznikiem do Prawa budowlanego, 12. Tak samo za właściwie przyjęty, z uwagi na kubaturę przedmiotowego lokalu użytkowego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) = 1, przypisany w załączniku do Prawa budowanego obiektom o kubaturze mniejszej lub równej 2.500 m3. Jak bowiem oświadczył w toku kontroli w dniu 8 marca 2012 r. inwestor, powierzchnia przedmiotowego lokalu wynosi 150 m2, co przy wysokości lokalu równej 3,21 m (dane z projektu budowlanego - w aktach sprawy) daje kubaturę mniejszą od wyżej wskazanej. W konsekwencji, wysokość kary - obliczona według ustawowego wzoru: (10 x (s)) x (k) x (w) - wynosi 60.000,00 zł.

Wskazując na powyższe organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając je prawidłowe z punktu widzenia prawa. W nawiązaniu do treści zażalenia podniósł dodatkowo, że po pierwsze, zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jak natomiast stanowi art. 81a ust. 2 tej ustawy, czynności kontrolne związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu. W świetle powyższego – w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – nie ma wątpliwości co do prawidłowości podjętych przez organa l instancji w dniu 8 marca 2012 r. czynności kontrolnych - czynności te przeprowadzone zostały bowiem, zgodnie z ustawowym wymogiem, przy udziale inwestora J.K.. Po drugie zaś, bez znaczenia dla zapadłego w rzeczonej sprawie rozstrzygnięcia pozostają podnoszone przez inwestora w zażaleniu, wiążące się z kwestionowaną karą konsekwencje finansowe. To bowiem uciążliwość finansowa właśnie stanowi istotę wymierzanej w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary.

Na powyższe postanowienie J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 93 pkt 7, art. 57 ust. 7, 59g ust. 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego,

2. prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i 2, art. 67, art. 68 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a.,

3. prawa ustrojowego poprzez obrazę: art. 40 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) i art. 80, art. 82, art. 82a Prawa Budowlanego, § 10 ust. 1 pkt 2, § 9 pkt 1 oraz § 12 ust. 3 pkt 6 regulaminu organizacyjnego powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego dla miasta Wrocławia.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że w dniu 8 marca 2012 r. nieupoważnieni pracownicy Inspektoratu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W.: A.L. - kierownik Wydziału Prawno-Administracyjnego i M.J. - st. inspektor, przeprowadzili nielegalną kontrolę budynku przy al. [...] we W., z której sporządzony został przez nieznaną osobę protokół Nr 307/2012 - znajdujący się w aktach sprawy. Czynność dokonana w dniu 8 marca 2012 r. została przeprowadzona z uchybieniem art. 81 ust. 1 w związku z art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 9 pkt 1, § 10 ust. 2, § 12 ust. 3 pkt 6 regulaminu organizacyjnego powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego dla miasta Wrocławia, a sam protokół ponadto z naruszeniem art. 67 k.p.a. W aktach niniejszej sprawy brak jest bowiem upoważnienia wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. dla wyżej wskazanych osób. W demokratycznym państwie prawa, zgodnie z zasadą legalizmu (praworządności formalnej), kompetencje do kontroli, a w szczególności nadzoru jednostek znajdujących się poza strukturą aparatu administracyjnego, nie mogą być dorozumiane. Również zasady prawidłowej legislacji wymagają, aby szczegółowe uprawnienia władcze (nadzorcze, kontrolne) związane z wkraczaniem w sferę praw podmiotowych osób fizycznych i prawnych były określone wyraźnie w ustawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. działa na mocy art. 40 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i Prawa Budowlanego, a nadto przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań Powiatowego Inspektoratu Nadzoru dla miasta Wrocławia określa regulamin, który stanowi załącznik do zarządzenia wewnętrznego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miast W. nr [...] z dnia 10 lipca 2012 r.

Jak podniósł skarżący, z cytowanych w części wstępnej przepisów wyżej wymienionego regulaminu wynika, że to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. sprawuje nadzór nad wykonywaniem inspekcji terenowych (§ 9 pkt 1 regulaminu) oraz że do wyłącznej kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy udzielania imiennych upoważnień pracownikom Inspektoratu do wykonywania inspekcji terenowych. Co prawda, regulamin ten nie jest źródłem prawa powszechnego (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej), jednakże konkretyzuje wyżej wskazane regulacje ustawowe, z których wynika zasada konieczności delegowania uprawnienia organu. W aktach niniejszej sprawy, z którymi zapoznał się po wydaniu zaskarżonego postanowienia pełnomocnik skarżącego, brak jest upoważnienia od organu dla pracowników przeprowadzających inspekcję terenową w dniu 8 marca 2012 r. Skoro upoważnienia takiego nie ma w aktach postępowania, protokół z czynności kontrolnych z dnia 8 marca 2012 r. nie ma waloru środka dowodowego, bowiem nie został sporządzony przez uprawniony organ w granicach jego kompetencji. Ewentualne istnienie upoważnienie ogólnego (brak jest dowodu na jego istnienie w aktach sprawy organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie) polegające na przekazaniu kompetencji do przeprowadzenia kontroli w imieniu i na rachunek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przez A.L. i M.J. zostałoby wydane z naruszeniem art. 93 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 81a Prawa budowanego. Upoważnienie takie winno mieć formę pisemną dla celów dowodowych, a tym samym powinno stanowić treść akt sprawy toczącego się postępowania. Brak takiego upoważnienia niewątpliwie prowadzi do konstatacji, że właściwy organ administracji publicznej nie dokonał kontroli budynku przy ul. [...], a tym samym wydane orzeczenie oparł na dowolności, a nie swobodzie oceny materiału dowodowego. Powyższe wynika także z zasady dekoncentracji wewnętrznej, która to pozwala na udzielenie upoważnienia przez podmiot sprawujący funkcję organu administracji publicznej pracownikom kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej do załatwienia określonych spraw w jego imieniu. Jednak ta prawna możliwość musi być poddane ściśle określonym regułom, zgodnym z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Strona musi mieć możliwość zapoznania się z treścią upoważnienia do przeprowadzenia w imieniu organu administracji publicznej kontroli. W niniejszej sprawie stronie podczas kontroli nie zostało przedstawione jakiekolwiek upoważnienie dla osób dokonujących kontroli (inspekcji terenowej). Należy również pamiętać, że przeniesienie kompetencji organu administracji publicznej na inny podmiot musi posiadać podstawę prawną, a ponadto powoduje, że organ administracji publicznej sam nie może już wykonać przekazanej wcześniej kompetencji bez uprzedniego cofnięcia upoważnienia, jak również przekazać ją jeszcze innemu pracownikowi. W przeciwnym rozumieniu zasad demokratycznego państwa prawnego, w imieniu władzy wykonawczej mogłyby być dokonywane - w tym samym stanie faktycznym - różne rozstrzygnięcia lub wzajemnie się wykluczające czynności materialno-techniczne.

W związku z powyższym nie można uznać, zdaniem skarżącego, że "fakt korzystania z przedmiotowego lokalu w sposób denotujący pojęcie użytkowania [...] został przez organ I instancji stwierdzony naocznie podczas przeprowadzonej w dniu 8 marca 2012 r. kontroli", a ponadto nie doszło do ustalenia w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, od jakiej daty rzekome samowolne użytkowanie miało miejsce. Są to niezwykle ważne zarzuty, które winny skutkować uchyleniem skarżonego postanowienia lub stwierdzeniem jego nieważności. Organ I instancji nie ustalił, czy w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 93 ust. 7 Prawa budowlanego obowiązujący przed dniem 26 września 2005 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, póz. 1364), który nie przewidywał przedmiotowej kary nałożonej w drodze skarżonego postanowienia, a jedynie penalizował ten czyn jako wykroczenie zagrożone grzywną do 5.000,00 zł. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia o karze pieniężnej obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 2005 r. (art. 4 ustawy nowelizującej z 16 kwietnia 2005 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888)). W związku z zarzutem nieustalenia przez organ administracji publicznej, w sposób zgodny z prawem, faktu nielegalnego użytkowania budynku, a nadto nieustalenia daty początku rzekomego naruszenia, co jest istotne dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, skarżone postanowienie nie może być utrzymane w mocy. Hipotetycznie przyjmując za prawdziwy zarzut, że skarżący (inwestor) przystąpił do tzw. samowoli użytkowej, to do zadań właściwego organu administracji publicznej należy, na drodze postępowania administracyjnego, stwierdzenie kiedy dokładnie do tej samowoli doszło, zwłaszcza w sytuacji zmieniających się przepisów w tym zakresie. Określenie przez organ administracji publicznej konkretnego terminu ma doniosłe znaczenie prawne dla zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Sankcja, jaką ma zastosować właściwy organ w stosunku do podmiotu, który przystąpił do użytkowania w warunkach tzw. samowoli użytkowej, musi być przewidziana przepisami obowiązującymi w czasie popełnienia tej samowoli, a więc samowolnego przystąpienia do użytkowania. Być może powinien mieć zastosowanie przepis sankcjonujący samowolę jako wykroczenie, który nie przewiduje kary pieniężnej wprowadzonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Kwestionowane orzeczenie może zatem naruszać zasadę lex retro non agit.

Skarżący podniósł następnie, że dołączona do akt sprawy umowa najmu pomieszczenia w budynku przy ul. [...] zawarta między skarżącym a R.G. dotyczy zupełnie innych pomieszczeń, niż te, które są podstawą nałożenia kary administracyjnej na skarżącego. W związku z powyższym należy ponowić zarzut, że organ administracji publicznej, po pierwsze, nie zgromadził w sposób zgodny z prawem materiału dowodowego, który mógłby być podstawą odpowiedzialności administracyjnej skarżącego, a po drugie, organy administracji publicznej orzekające w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem w ogóle w tym zakresie nie zbadały sprawy, nie wypowiedziały się od jakiej daty rzekome naruszenie ma miejsce i jakich części budynków dotyczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że do problematyki stosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego mają zastosowanie przepisy podatkowe normujące przedawnienie możliwości orzekania w tych sprawach. Dlatego ważne jest ustalenie przez organ administracji publicznej, kiedy miało miejsce zdarzenie skutkujące zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej, gdyż od niego biegnie okres przedawnienia (wyrok z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1518/09). Przystąpienie do użytkowania, jako zdarzenie sankcjonowane przedmiotową karą pieniężną, musi nastąpić w dacie prawnego obowiązywania tej kary. Jak podniesiono wyżej, organ administracji publicznej nie ustalił w postępowaniu dowodowym tej daty zgodnej z prawdą obiektywną. Przepisy, które w doktrynie określa się jako wprowadzające tzw. delikt administracyjny, powinny być stosowane w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce w czasie ich obowiązywania.

W opinii skarżącego, w uzasadnieniu skarżonego postanowienia w sposób gołosłowny organ administracji publicznej twierdzi, że w przedmiotowym budynku znajdują się osoby będące pracownikami firmy R.. Organ administracji publicznej nie ustalił, jakie czynności "ci rzekomi pracownicy świadczyli w lokalu" oraz czy ewentualnie były to czynności przygotowawcze do użytkowania lokalu. Zdaniem skarżącego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu skarżonego postanowienia w sposób dowolny określa domniemanego najemcę przedmiotowego lokalu, raz jest to firma R., innym razem A.J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. W samym protokole z dnia 8 marca 2012 r. z kolei pisze się o pracownikach najemcy firmy "R.M.". Tym samym nasuwa się kolejna wątpliwość w zakresie prawidłowości zebrania przez organ administracji publicznej materiału dowodowego w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego.

Niezależnie od zarzutu braku upoważnienia dla pracowników organu przeprowadzających inspekcję terenową, strona skarżąca podniosła, że protokół z dnia 8 marca 2012 r. nie stanowi żadnego dowodu w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisów Prawa Budowlanego. Treść samego protokołu nasuwa szereg wątpliwości. Po pierwsze, nie wynika z niego, kto sporządził ten protokół. Po drugie, na stronie pierwszej protokołu dokonano skreślenia słowa "pierwszej" i/lub zastąpiono go słowem "drugiej", bez wymaganej w takiej sytuacji akceptacji tego skreślenia przez wszystkich uczestników za pomocą podpisów przy skreśleniu. W związku z wyżej poruszanymi wątpliwościami dotyczącymi osób będących na placu budowy, jak to – zdaniem skarżącego – gołosłownie wynika z uzasadnienia postanowienia: pracowników firm R. lub A.J. Sp. z o.o., a należy przyjąć, że jeśli w ogóle były jakieś inne osoby, to byli to pracownicy firmy budowlanej przygotowując lokal do przyszłego użytkowania. Dalej protokół stwierdza, że "na drugiej kondygnacji pracę wykonywało około 7 osób" nie określając, kto dokładnie i jaką pracę wykonywał. Braki te powodują zasadniczy problem z weryfikacją tych gołosłownych twierdzeń, które są podstawą wydanego postanowienia o ukaraniu skarżącego.

Kolejną wątpliwość budzi – w opinii skarżącego – podstawa obliczenia przez organ administracji publicznej wysokości kary za rzekomo nielegalne użytkowanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił w sposób właściwy, że użytkowanie w ogóle miało miejsce, błędnie interpretująca hipotezę art. 55 Prawa budowlanego w warunkach art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, a poza tym powierzchnię nielegalnego użytkowania ustalił w sposób dowolny, tj. poprzez oświadczenie skarżącego, jaką powierzchnię wynajął najemcy, który dopiero po przeprowadzeniu potrzebnych prac przygotowawczych i uzyskaniu właściwego pozwolenia na użytkowanie, miał zacząć dopiero w przyszłości użytkować tę powierzchnię na podstawie wcześniej zawartej umowy zobowiązaniowej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy nie można wywieść wniosku, że istniała zgoda skarżącego na użytkowanie budynku, ani też, że skarżący przyznał się do takiego użytkowania. Nie można się zgodzić z treścią uzasadnienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym twierdzi, że zgromadzony materiał dowodowy niewątpliwie potwierdza fakt naruszenia przez skarżącego art. 55 Prawa budowlanego. Dziwi fakt nieustalenia w sposób niebudzący wątpliwości przez organ administracji publicznej, że rzekomi pracownicy znajdujący się na placu budowy w dniu 8 marca 2012 r. są pracownikami, do zadań których należało przygotowanie pomieszczeń do przyszłego użytkowania, a założył a priori, że są to pracownicy użytkujący już powierzchnię biurową wypełniając hipotezę przepisów będących podstawą nałożenia kary administracyjnej.

W ocenie skarżącego, nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa jest przerzucenie całej odpowiedzialności na podmiot pozostający poza aparatem administracji publicznej, w ten sposób, że kara pieniężna z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma bezwzględne zastosowanie nawet wówczas, gdy wniosek strony o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wobec nieusprawiedliwionej zwłoki organu nie jest załatwiany przez szczególnie długi okres, na co wskazuje zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy. Ta okoliczność powinna być dokładnie wyjaśniona w sprawie prowadzonej o wymierzenie kary pieniężnej i w przypadku, gdy wystąpi przyczynienie się organu do zaistnienia przesłanki wymaganej do zastosowania kary pieniężnej, wobec jego bezczynności, może się okazać wskazane odstąpienie od jej ustalenia. Pozwolenie na budowę skarżący (inwestor) uzyskał w dniu 29 czerwca 2000 r. decyzją Prezydenta W. Nr [...], a decyzję na użytkowanie skarżący otrzymał dopiero 14 czerwca 2012 r. Organ administracji publicznej powinien w niniejszej sprawie zastosować wykładnię systemową skarżonych przepisów, zwłaszcza w kontekście postanowień Konstytucji RP, w sytuacji, w której organ administracji publicznej był w zwłoce co do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego - pozwolenia na użytkowanie.

Ponadto, w opinii skarżącego, literalna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie daje podstaw do twierdzenia, że ukaranym może być wyłącznie inwestor, w sytuacji, gdy przekazał dokumentację i lokale do wykończenia nabywcom i w żaden sposób nie dał przyzwolenia na ich użytkowanie przez najemców. W aktach sprawy prowadzonych przez organy administracji publicznej brak jest dowodu na wyrażenie przez skarżącego zgody na użytkowanie przedmiotowego lokalu w budynku przy ul. [...]. Brak więc związku przyczynowego między działaniem bądź zaniechaniem skarżącego a użytkowaniem budynku przez najemcę, które powinno być ocenione jako działanie osób trzecich (najemcy). Ewentualne faktyczne użytkowanie obiektu budowlanego mogło nastąpiło tym samym przez inne podmioty, a nie stronę skarżącą. Przez przystąpienie do użytkowania należy rozumieć tylko sytuację, która odpowiada określonemu stanowi faktycznemu, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części, w szczególności zgodnie z przepisami rozdziału 6 Prawa budowlanego regulującego kwestie utrzymywania obiektów budowlanych. Samo umożliwienie przez skarżącego (inwestora) wykończenia lokali i w konsekwencji przystąpienia do użytkowania obiektu przez podmioty, z którymi zawarł on akty prawa cywilnego, nie odpowiada powyższemu stanowi faktycznemu przystąpienia do użytkowania. To przystąpienie do użytkowania, jako zdarzenie sankcjonowane przedmiotową karą pieniężną, musiało przy tym nastąpić w dacie prawnego obowiązywania tej kary.

W uzasadnieniu skargi ponownie podkreślono, że przepisy, które w doktrynie określa się jako wprowadzające tzw. delikt administracyjny, powinny być stosowane w odniesieniu do zdarzeń mających miejsce w czasie ich obowiązywania. Oznacza to, że skoro skarżący nie przystąpił do użytkowania, i to w dacie obowiązywania przedmiotowej kary, to zaskarżone postanowienie oparte jest na błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i nie powinno się ostać. Organ administracji publicznej w skarżonym postanowieniu wskazuje wyraźnie, że oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie nałożenia kary na skarżącego na dwóch dowodach: protokole z dnia 8 marca 2012 r. i treści strony internetowej www.a..pl. Uwagi dotyczące wartości dowodowej pisma oznaczonego jako protokół z kontroli Nr 307/2012 sporządzonego przez nieujawnioną pod tym dokumentem nieuprawnioną osobą nie można uznać za dowód, a tym bardziej za dokument urzędowy, o czym był mowa wyżej. Po drugie, "treść strony internetowej nie jest stroną powołanej w uzasadnieniu postanowienia (s. 4) A.J. Sp. z o.o. w rozumieniu art. 38 ust. 1a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 168, poz. 1186). W związku z tym trudno znaleźć logiczne wytłumaczenie, dlaczego treść jakiejś strony internetowej, nie wiadomo przez kogo wykonanej, organ administracji publicznej uznał za swoją wiedzę notoryjną oraz że użył ją jako podstawę do wydania aktu administracyjnego, który powoduje nałożenie niezwykle wysokiej kary pieniężnej na Skarżącego".

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), a procedurę podjęcia zapadłych w sprawie postanowień organów obu instancji regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 7 w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W myśl art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie budowa budynku biurowo-usługowo-handlowego na działce nr 4/57 przy al. [...] we W. prowadzona była na podstawie decyzji Prezydenta W. z dnia 29 czerwca 2000 r. Nr [...], w której zobowiązano skarżącego J.K. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku. Z takim wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. skarżący wystąpił w dniu 21 maja 2008 r. Z uwagi jednak na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakich dopuścił się inwestor w toku prowadzonych robót, organ l instancji odmówił w drodze decyzji z dnia 4 sierpnia 2008 r. Nr [...] udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, po czym zobowiązał inwestora w ramach podjętego w konsekwencji postępowania naprawczego do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Przedłożony przez skarżącego projekt zamienny został przez organ l instancji zatwierdzony decyzją z dnia 6 grudnia 2010 r. Nr [...], którą skarżący został jednocześnie zobowiązany, zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego budynku konieczne było zatem uzyskanie przez skarżącego jako inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący mimo nieposiadania takiego pozwolenia przystąpił do użytkowania budynku biurowo-usługowo-handlowego znajdującego się przy al. [...] we W. w części obejmującej lokal użytkowy znajdujący się na drugiej kondygnacji.

Powyższy fakt został – zdaniem Sądu – w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny wykazany, co powoduje, że zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 80 k.p.a. jest niezasadny. Jak wynika bowiem z protokołu przeprowadzonej przy udziale skarżącego w dniu 8 marca 2012 r. kontroli przedmiotowego obiektu, udokumentowaną stosownym protokołem wraz z dokumentacją zdjęciową, w dniu tejże kontroli w jednym z lokali użytkowych znajdujących się na drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku działalność prowadziła agencja pracy A.J. sp. z o.o.. W kontrolowanych pomieszczenia znajdowały się meble (biurka, krzesła, fotele, regały, stół konferencyjny) i urządzenia biurowe (komputery, drukarki, telefony). Dostępne były także materiały reklamowe dotyczące firmy A.J. sp. z o.o. zajmującej się prowadzeniem agencji pracy tymczasowej, które załączono do protokołu kontroli. Protokół z tej kontroli został podpisany przez skarżącego bez wniesienia jakichkolwiek uwag wskazujących na kwestionowanie przez niego faktu przystąpienia do użytkowania obiektu. Faktu tego nie zakwestionował również w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r.

Ponadto o użytkowaniu lokalu znajdującego się na drugiej kondygnacji przedmiotowego budynku przez agencję pracy A.J. sp. z o.o. świadczy informacja o lokalizacji centrali agencji pracy A.J. sp. z o.o. przy al. [...] we W. zamieszczona na stronie internetowej spółki www.a..pl. Zauważyć przy tym należy, że informacja zawarta na powyższej stronie internetowej stanowi jedynie potwierdzenie, iż wymieniona spółka prowadzi pod wskazanym adresem działalność (a więc użytkuje wskazany tam lokal) i nie jest to jedyny dowód wskazujący na użytkowanie przedmiotowego lokalu. Nie bez znaczenia jest też umieszczenie na drzwiach wejściowych do budynku od strony wjazdu na posesję informacji o treści: "ZE WZGLĘDU NA REMONT WEJŚCIE OD STRONY PARKINGU → PRZEPRASZAMY ZA UTRUDNIENIA".

Powyższe wskazuje, że nałożenie na skarżącego kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego było zasadne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy niewątpliwie potwierdza fakt naruszenia przez J.K. przepisu art. 55 pkt 2 art. w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przystąpienie do użytkowania części wybudowanego przy al. [...] we W. obiektu.

W ocenie Sądu również sposób naliczenia wysokości kary nie budzi żadnych wątpliwości. Część nielegalnie użytkowana przedmiotowego budynku biurowo-usługowo-handlowy to lokal o funkcji biurowej. Zgodnie zaś z załącznikiem do Prawa budowlanego budynki biurowe należą do XVI kategorii obiektów budowlanych, dla których współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 12,0. Współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wyniósł 1, który według załącznika do Prawa budowanego przypisany jest obiektom o kubaturze mniejszej lub równej 2.500 m3. Użytkowany lokal ma powierzchnię 150 m², co przy wysokości równej 3,21 m daje kubaturę mniejszą od wyżej wskazanej, tj. ok. 481,5 m3 (150 m2 x 3,21 m). Stawka opłaty w wysokości 500 zł. Zgodnie zaś z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ulega ona w przypadku kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części 10-krotnemu podwyższeniu. Wysokość kary została naliczona według wzoru stanowiącego iloczyn stawki opłaty (s) x 10, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w): 500,00 zł (s) x 10 x 12,0 (k) x 1,0 (w) i wyniosła 60.000,00 zł.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że powierzchnia 150 m² wynika z oświadczenia samego skarżącego. Gdyby jednak założyć, że jest ona inna, mniejsza, to byłoby to bez wpływu na wynik sprawy, gdyż wspomniany załącznik do Prawa budowlanego nie przewiduje korzystniejszego dla skarżącego współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) niż 1 (przy kubaturze mniejszej lub równej 2.500 m³). Jeżeli zaś przyjąć, że powierzchnia ta jest większa od 2500 m² (chociaż nic na to nie wskazuje), to współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) byłby dla skarżącego bardziej niekorzystny, gdyż większy od 1,0.

Odnosząc się do zarzutu, że kontrolę w budynku przy al. [...] we W. w dniu 8 marca 2012 r. przeprowadzili nieupoważnieni pracownicy Inspektoratu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., należy wskazać, że wbrew twierdzeniu skarżącego w aktach niniejszej sprawy znajdują się odpisy legitymacji i upoważnień dla A.L. - Kierownika Wydziału Prawno-Administracyjnego i M.J. - St. inspektora nadzoru budowlanego, wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W., które upoważniały te osoby do przeprowadzenia kontroli obiektów budowlanych i robót budowlanych. Zatem kontrola z dnia 8 marca 2012 r. w żaden sposób nie narusza art. 81 ust. 1 w związku z art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 9 pkt 1, § 10 ust. 2, § 12 ust. 3 pkt 6 regulaminu organizacyjnego powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego dla miasta W..

Jak już wyżej zaznaczono, procedurę podjęcia zapadłych w sprawie postanowień regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze zarzucono zaś, że protokół przeprowadzonej w dniu 8 marca 2012 r. kontroli narusza art. 67 k.p.a., przy czym nie wskazano, na czym naruszenie tego artykułu polega. Stosownie do art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, przy czym – w myśl § 2 pkt 3 tego artykułu – w szczególności sporządza się protokół z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej.

Skarga zarzuca także naruszenie art. 68 § 1 i 2 k.p.a. oraz że protokół nr 307/2012 z tej kontroli został sporządzony przez nieznaną osobę. W ocenie Sądu zarzuty te są niezasadne, bowiem art. 68 § 1 k.p.a. stanowi, że protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (§ 2 art. 68). Powyższe przepisy wskazują, co powinien zawierać protokół. Ma z niego wynikać kto dokonał czynności (tu Kierownik Wydziału Prawno-Administracyjnego i St. inspektor nadzoru budowlanego), nie zaś kto sporządził protokół.

Także zarzut, że na stronie pierwszej protokołu dokonano skreślenia słowa "pierwszej" i/lub zastąpiono go słowem "drugiej" bez wymaganej w takiej sytuacji akceptacji tego skreślenia przez wszystkich uczestników za pomocą podpisów przy skreśleniu jest niesłuszny. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają akceptacji dokonywanych w protokole skreśleń przez wszystkich uczestników za pomocą podpisów przy skreśleniu. Art. 71 k.p.a. stanowi bowiem, że skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Skarżący złożył podpis pod protokołem bez zastrzeżeń.

Za niesłuszne należy uznać także twierdzenie skarżącego, że nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa jest przerzucenie całej odpowiedzialności na podmiot pozostający poza aparatem administracji publicznej w ten sposób, że kara pieniężna z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ma bezwzględne zastosowanie nawet wówczas, gdy wniosek strony o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wobec nieusprawiedliwionej zwłoki organu nie jest załatwiany przez szczególnie długi okres na co wskazuje zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Ta okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem to inwestor ma obowiązek najpierw uzyskać pozwolenie na użytkowanie, a dopiero potem przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej zaś sprawie to u skarżącego stwierdzono najpierw istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Potem to skarżący został ponownie zobowiązany na mocy decyzji z dnia 6 grudnia 2010 r. Nr [...] do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z takim wnioskiem wystąpił dopiero w dniu 16 kwietnia 2012 r., czyli w toku niniejszego postępowania. Bez znaczenia na wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania lokalu ma fakt, że skarżący uzyskał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, bowiem decyzja ta została podjęta dopiero w dniu 14 czerwca 2012 r. To skarżący próbuje obarczyć odpowiedzialnością organy nadzoru budowlanego za swoje działania, które naruszały przepisy Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie nie było przecież tak, że po stronie skarżącego nie było żadnych uchybień, a organ bez powodu nie udzielał pozwolenia na użytkowanie, bowiem brak udzielenia takiego pozwolenia wynikał z naruszeń prawa zawinionych przez skarżącego a nie organ. W żadnym więc wypadku nie można tu mówić o nieusprawiedliwionej zwłoce organu.

Podkreślić przy tym należy, że przepisy Prawa budowlanego dotyczące nałożenia kary mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zatem co do zasady kwestia zastosowania kary nie jest w żadnej mierze pozostawiona uznaniu organu. Sama wysokość kary również nie podlega miarkowaniu i nie jest uzależniona od stopnia zawinienia, rozmiaru szkodliwości działania czy wreszcie sytuacji finansowej samego zainteresowanego. Na wymierzenie kary nie ma wpływu także fakt uzyskania przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku w dniu 14 czerwca 2012 r. Wysokość kary jest ściśle określona ustawowymi kryteriami, odnoszonymi do obiektywnie mierzalnych parametrów obiektu budowlanego, zatem obligatoryjność unormowań przewidujących rygor zastosowania kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego pozbawia znaczenia te argumenty, które odwołują się do sytuacji skarżącego i stopnia dolegliwości kary.

Podkreślić w tym miejscu również należy, że w kwestii wątpliwości dotyczących stosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i zgodności przytoczonego przepisu z Konstytucją wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P 19/06, publ. OTK-A 2007/1/2) Trybunał stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i w uzasadnieniu do powyższego wskazał, że funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności inwestora jest konsekwencją niedopełnienia przewidzianych prawem formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Konieczność zastosowania dolegliwości przewidzianych prawem wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez wymaganego prawem zezwolenia jest konsekwencją samego faktu naruszenia prawa, a ten z kolei – podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania, a podstawową przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego.

Mając zatem powyższe na względzie, Sąd uznał, że wskazane przepisy ustawy - Prawo budowlane obligują właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zawsze, gdy stwierdzone zostanie użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub art. 55 przedmiotowej ustawy. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnośnie do zarzutu, że organ I instancji nie ustalił daty początku użytkowania lokalu i czy w niniejszej sprawie nie powinien mieć zastosowania przepis art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego obowiązujący przed dniem 26 września 2005 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, póz. 1364), który nie przewidywał przedmiotowej kary nałożonej w drodze skarżonego postanowienia, a jedynie penalizował ten czyn jako wykroczenie zagrożone grzywną do 5.000,00 zł, należy zwrócić uwagę, że w dniu 5 maja 2011 r., czyli już po dniu 26 września 2005 r., inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzja z dnia 11 sierpnia 2011 r. Nr [...], którą odmówiono udzielenia tego pozwolenia, została wydana po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, podczas której ustalono jedynie, że schody wewnętrzne wykonane w kontrolowanym budynku są niezgodne z projektem budowlanym zamiennym (zmiana układu konstrukcyjnego obiektu) i w sposób istotny odbiegają od przepisów techniczno-budowlanych. Nie stwierdzono podczas tej kontroli użytkowania jakiejkolwiek części budynku.

Ponadto organ I instancji podjął niezbędne czynności wyjaśniające (inspekcyjno-kontrolne) w celu zbadania czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przystąpienie bez wymaganego pozwolenia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w związku z otrzymaniem w dniu 3 lutego 2012 r. informacji o użytkowaniu budynku przy al. [...] we W., zawartej w piśmie skierowanym przez adwokata M.W. - działającego w imieniu R.G..

Powyższe okoliczności wykluczają zatem możliwość zastosowania w niniejszej sprawie – jak tego domaga się skarżący – przepisu art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 września 2005 r.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.