Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1040/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego T. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Z., działający z upoważnienia Prezydenta W. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając m.in. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwanej dalej "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. G. i M. R. (dalej "inwestorzy"), orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego, dwu-lokalowego (zlokalizowanego w ostrej północnej granicy nieruchomości) wraz z zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą towarzyszącą, na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...], na terenie [...] W. Integralną częścią decyzji jest mapa z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji (załącznik graficzny nr 1) oraz analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2).

Organ I instancji na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu określił następujące wskaźniki:

- nieprzekraczalna linia zabudowy - 15 m od projektowanej linii rozgraniczającej ul. [...],

- maksymalny wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowej działki - 0,14,

- minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - 70% powierzchni przedmiotowej działki,

- maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej lub jej gzymsu, attyki do 7 m nad poziom terenu,

- maksymalna wysokość planowanej zabudowy w kalenicy - 10 m nad poziom terenu,

- szerokość elewacji frontowej – maksymalnie do 11 m (z uwagi na małą szerokość przedmiotowej działki - około 11 m),

- geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy nachylenie od 30°- 45°,

- kierunek głównej kalenicy - prostopadle lub równolegle do odcinka AB. Prezydent określił także: warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wniosek inwestorów inicjujący przedmiotowe postępowanie został złożony w dniu 23 kwietnia 2010 r. Teren objęty wnioskiem stanowi zabudowana działka nr [...] o łącznej powierzchni 2388 m2, posiadająca dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Teren inwestycji nie jest obecnie objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] stanowi grunty rolne, będące użytkiem rolnym, położonym w granicach administracyjnych miasta, dla którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.).

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem"), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Wskutek powyższego ustalono, iż projektowana inwestycja znajduje się w obszarze o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stanowi uzupełnienie obszaru zabudowy istniejącej w skali urbanistycznej i architektonicznej oraz spełnia wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa" poprzez kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wnioskowana inwestycja jest zgodna z wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych i warunkami wynikającymi z przeprowadzonych uzgodnień, a niniejsza decyzja spełnia wymagania inwestora zawarte we wniosku.

Prezydent nadmienił, że w przedmiotowej sprawie pierwotnie wydana została decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., która na skutek odwołania T. M. (dalej: "skarżący", "strona") w całości została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w wytycznych wskazało na: konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, ustosunkowania się do zarzutu lokalizacji planowanego budynku w ostrej granicy działki, brak wyznaczenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki oraz sposobu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ uwzględnił wniosek inwestora i dopuścił możliwość usytuowania planowanego budynku w ostrej północnej granicy z uwagi na wąską działkę inwestycyjną, a także regulację § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2002 r."). Wyjaśnił w tym zakresie, że sytuowanie budynku (ścianą bez otworów) bezpośrednio przy granicy jest możliwe, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Skoro powołane rozporządzenie w dwóch przypadkach dopuszcza możliwość zabudowy w ostrej granicy, zdaniem organu I instancji, przedmiotowa decyzja nie stoi z nimi w sprzeczności.

Wskazał także, iż nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona zgodnie z § 4 ust 4 rozporządzenia.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź jej zmianę w taki sposób, aby miał gwarancję realizacji zabudowy bliźniaczej o wysokości 10 m do kalenicy na działce nr [...] w odległości min. 3 m. Podał, iż ustalenie nachylenia dachu jako dwuspadowego bez określenia kierunku kalenicy może spowodować zalewanie jego nieruchomości wodą opadową, jak również może skutkować przekroczeniem tej granicy przez okap. Wskazał nadto na ustalenia wydanej w sprawie przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] marca 2012 r., że na etapie postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym w szczególności kwestii dopuszczalności lokalizowania inwestycji bezpośrednio w granicy z którąś z tych nieruchomości. Zdaniem strony, ustalenie w decyzji możliwości sytuowania budynku w ostrej granicy jest niezgodne z prawem i art. 8 k.p.a. Skarżący wyjaśnił ponadto, że jego działka nr [...] jest działką niezabudowaną, w związku z tym nie może być zastosowany § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., gdyż nie zostaną spełnione warunki przewidziane w § 271-272 tego rozporządzenia. Dla jego działki [...] zostały wydane warunki zabudowy i minimalna odległość sytuowanego budynku od granicy tej nieruchomości to 4 m.

Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2013 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. Wskazując treść obowiązujących w spornej kwestii przepisów prawa, Kolegium wyjaśniło, iż w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analiza ta przeprowadzona została w sposób prawidłowy. Teren inwestycji, oznaczony jako działka nr [...], położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Tak właśnie zabudowane działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, pozwalają określić wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla inwestycji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Funkcja projektowanego budynku nie jest zatem sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązania przestrzenne nawiązywać będą do zrealizowanych już budynków mieszkalnych.

Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki gruntu w obszarze analizowanym średnio wynosi 0,14, przy czym w tabeli zamieszczonej w opisowej części analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy mieszkalnej. Biorąc pod uwagę fakt, iż na analizowanym obszarze występują działki o podobnej powierzchni i funkcji do terenu objętego wnioskiem, organ I instancji wskaźnik dla ww. działki ustalił także w wysokości 0,14. Powyższe zgodne jest z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynoszą od 10 do 15 m (średnia szerokość wynosi 13 m). Z uwagi na małą szerokość działki (11 m) ten parametr ustalony został w decyzji na max.11 m. W ocenie organu odwoławczego ustalenie tego wskaźnika dla planowanej inwestycji jest prawidłowe i zgodne z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W sporządzonej analizie podano, że w obszarze analizowanym budynki posiadają dwie kondygnacje. Określenie tego wskaźnika dla planowanej inwestycji (7 m) jest zatem zgodne z § 7 rozporządzenia. Zgodnie z analizą, w badanym obszarze występują budynki o dachach wielospadowych. Zdaniem Kolegium dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu dwuspadowego lub wielospadowego o wysokości kalenicy i kącie nachylenia od 30° do 45°. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, organ I instancji wyznaczył także kierunek głównej kalenicy - prostopadle lub równolegle do odcinka AB. Ustalono również wysokość głównej kalenicy do 10 m. Powyższe jest zgodne z § 8 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, prawidłowo i zgodnie z § 4 rozporządzenia wyznaczono również dla planowanej inwestycji linię zabudowy w odległości 5,5 m od północnej krawędzi jezdni. Z części graficznej analizy wynika, że wyznaczona linia zabudowy stanowi kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich.

W ocenie Kolegium, sporządzona przez organ I instancji analiza terenu w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt. 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Za właściwe uznało także stanowisko organu I instancji, że wnioskowana inwestycja spełnia pozostałe warunki, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tzn. teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W toku postępowania dokonano niezbędnych uzgodnień w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że przesłankami orzekania przez organy w przedmiocie warunków zabudowy nie mogą być kwestie związane z wymaganiami stawianymi przez przepisy z zakresu prawa budowlanego. Kwestie te, z punktu widzenia minimalnych wymagań określonych normatywnie warunkami technicznymi dla budynków, są badane na etapie odrębnego postępowania administracyjnego, związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Podobnie też w postępowaniu przed organem ustalającym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlegają badaniu potencjalne możliwości zmiany kierunku spływu wód opadowych.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżący podniósł, iż wydanie zaskarżonej decyzji spowodowało pozostawienie w obrocie części decyzji, z której wynika możliwość postawienia budynku w ostrej granicy, mimo iż - jak twierdzą organy - postępowanie o wydanie warunków zabudowy nie jest postępowaniem, w którym się takie okoliczności rozstrzyga. Uznał, iż organ rażąco naruszył zasadę dobrego sąsiedztwa. Skarżący posiada niezabudowaną działką, nie wie jeszcze gdzie będzie lokalizował na niej swoje budynki, zatem nie zgadza się na sytuowanie budynków sąsiada w ostrej granicy bez odszkodowania. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie, aby budynek inwestorów powstał w ostrej granicy z działką sąsiadującą z drugiej strony, która jest już zabudowana i wiadomo co na niej stoi. Wskazał również, że inwestorzy nie zostali (tak jak on w decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej jego działki) zobowiązani do wybudowania chodnika, co wskazuje na nierówne traktowanie stron przez organy. Ponadto organ nie dostosował szerokości elewacji frontowej do granicy i wymiarów działki przy założeniu, że budynek nie będzie posadowiony w ostrej granicy. Zauważył również, że wyznaczenie kierunku głównej kalenicy równolegle lub prostopadle przy pozostawieniu lokalizacji budynku w ostrej granicy powoduje, że rynny i obróbki dachu będą znajdować się na jego działce.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Kolegium podzieliło pogląd, że na etapie postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji, w tym w szczególności kwestii dopuszczalności lokalizowania inwestycji bezpośrednio w granicy z którąś z tych nieruchomości. Kwestie te ocenia się dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Kolegium w tym zakresie zwróciło uwagę, że w rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji brak jest zapisu odnoszącego się do posadowienia planowanego budynku przy granicy z działką sąsiednią. Natomiast sformułowanie: "zlokalizowanego w ostrej północnej granicy nieruchomości" jest jedynie elementem nazwy inwestycji, na którą organy administracji nie mają żadnego wpływu. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku w decyzji zobowiązania inwestorów do budowy chodnika, Kolegium wskazało, że taki obowiązek nie znalazłby oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a ponadto wniosek w przedmiotowej sprawie nie obejmował budowy drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie niesporne jest, iż działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor przed realizacją inwestycji zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. są przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu. Przepisy rozporządzenia wyznaczają też zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego, stąd ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia, jest podawane co do zasady w maksymalnej wielkości. Decyzja o warunkach zabudowy nie musi określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na danym terenie. Kwestia odległości budynku od granic nieruchomości sąsiedniej jest rozstrzygana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów architektoniczno-budowlanych (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15, z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707, z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08, z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12, publ. cbois). Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Również w doktrynie wyrażony jest pogląd, że organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości sytuowania zabudowy na granicy działki lub w mniejszej odległości niż 1,5 m od granicy (por. M.Bator, "Nowe Zeszyty Samorządowe" 2010, nr 6, poz. 105). Skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 u.p.z.p., to organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń, które nie mają oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej, gdyż nie ma on uprawnień kształtujących (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 6, C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 454).

Takie samo stanowisko w powyższym zakresie zajął organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] marca 2012 r., w której uznał za zasadny zarzut odwołania, odnoszący się do dopuszczenia przez organ I instancji w pierwotnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. lokalizacji planowanego budynku w ostrej północnej granicy działki i m.in. z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję do ponownego rozpatrzenia. Wówczas Kolegium stanęło na stanowisku, że kwestie dopuszczalności lokalizowania inwestycji bezpośrednio w granicy z sąsiadującą nieruchomością ocenia się dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Szczegółowe zasady ustalania odległości budynków od granicy nieruchomości określa § 12 rozporządzenia z 2002 r. i czynności te należą do organu właściwego do wydania takiego pozwolenia (cytowany przez Kolegium wyrok NSA z dnia 8 lipca 2011 r., II OSK 1122/10, publ. cbois).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wyeliminował wskazane w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. uchybienia, pozostawiając jednak ustalenie w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczące lokalizacji planowanego budynku w ostrej północnej granicy nieruchomości. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, uznając prawidłowość kontrolowanej na skutek odwołania decyzji, w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu skarżącego odnośnie dopuszczenia takiej lokalizacji, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał, że taki zapis jest jedynie nazwą inwestycji, którą określili inwestorzy we wniosku, na co on nie ma wpływu.

Sąd nie podziela argumentacji organu odwoławczego w powyższym zakresie, bowiem dopuszczenie lokalizacji budynku w przedmiotowej sprawie w ostrej północnej granicy działki nie jest tylko nazwą inwestycji, jak to określiło Kolegium, tylko merytorycznym orzeczeniem. Świadczy o tym treść uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej, w której organ uzasadnił szczegółowo, dlaczego uwzględnił wniosek inwestorów i dopuścił możliwość takiego usytuowania planowanej inwestycji. Organ I instancji na tę okoliczność przeanalizował § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. i rozważył dwa przypadki z tego rozporządzenia, kiedy można dopuścić zabudowę w ostrej granicy. W ocenie Sądu, przedstawione wyżej stanowisko Kolegium nie jest jednolite i konsekwentne, jeśli jednocześnie w odpowiedzi na skargę podtrzymało pogląd, że kwestie dopuszczalności lokalizowania inwestycji bezpośrednio w granicy z sąsiadującą nieruchomością ocenia się dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela zarzut skargi, że w kontrolowanej decyzji organy nieprawidłowo pozostawiły zapis o możliwości lokalizacji planowanej inwestycji w ostrej północnej granicy działki. Rozstrzygnięcie kwestii usytuowania zabudowy na granicy działki już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania, ponieważ narusza art. 54 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Pb"). W tym zakresie jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2013 r. w sprawie II OSK 1302/12 (publ.cbois) wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących oraz projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 35 ust. 3 pkt 1 Pb.). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Pb.). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce.

Nadmienić przy tym należy, iż cytowany i analizowany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., zezwalający na sytuowanie budynku (ścianą bez otworów) bezpośrednio przy granicy, jest możliwe, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy, wydany został poza zakresem delegacji z art. 7 Pb., a nadto pozostaje w sprzeczności z odpowiednimi normami wyższego rzędu z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12, publ.cbois).

Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uznał, że zamieszczenie w zaskarżonej decyzji pozwolenia na lokalizację planowanego budynku w ostrej północnej granicy działki nastąpiło z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, a organ lokalizacyjny wkroczył w tym zakresie w kognicję organu architektoniczno-budowlanego.

Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów skargi, to zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły wszystkie wskaźniki i wymiary planowanej inwestycji, w tym kwestionowaną przez skarżącego szerokość elewacji frontowej. Z treści § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że ten wskaźnik wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że ta szerokość na przedmiotowym obszarze analizowanym wynosi od 10 do 15 m, co daje średni wskaźnik 13 m. Jednak z uwagi na małą szerokość działki inwestorów oraz uwzględniając 20 % tolerancji w tym wskaźniku prawidłowo wyliczono maksymalną szerokość elewacji frontowej budynku – max. 11 m. Wynika z tego, że w następnym etapie, jakim jest wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, może zostać ona określona w mniejszym wymiarze.

Oceniając zarzut skargi dotyczący braku zobowiązania inwestorów w decyzji do wybudowania chodnika, to Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Kolegium, wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż brak ku temu stosownych przepisów prawa. Odnośnie zarzutu co do nieprawidłowego wyznaczenia kierunku głównej kalenicy (równolegle lub prostopadle do odcinka AB), to nie jest on uzasadniony, ponieważ w analizowanym obszarze występują budynki o dachach wielospadowych i zdaniem Sądu dopuszczalne jest zaakceptowanie dla planowanej inwestycji dachu dwuspadowego lub wielospadowego o parametrach wskazanych w decyzji.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż nie podważa ustaleń analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do przedmiotowej decyzji, w zakresie ustalenia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz wskaźników wynikających z rozporządzenia (w tym szerokości elewacji frontowej max. 11 m), za wyjątkiem dopuszczenia w sentencji i uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizacji planowanego obiektu w ostrej granicy działki. W ocenie Sądu, ponowna kontrola i modyfikacja zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie jest możliwa przez organ odwoławczy we własnym zakresie, dlatego zbędne było z tego powodu uchylanie również decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia przedstawionych wyżej rozważań Sądu.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.