Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 2/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Wojewoda
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 99 poz 1001
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Wojewody M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania E. Sp. z o.o. w W. od decyzji Marszałka Województwa M. z dnia [...] maja 2007 r., znak[...] o wykreśleniu z rejestru agencji zatrudnienia postanawia: wskazać Wojewodę M. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Marszałek Województwa M. orzekł o wykreśleniu E. Spółki z o.o. z siedzibą w W. z rejestru agencji zatrudnienia jako agencji pośrednictwa obywateli polskich do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, wpisanej pod numerem [...] oraz agencji pracy tymczasowej, wpisanej pod numerem [...]. Od powyższej decyzji, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, E. Spółka z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że jest organem niewłaściwym do rozpatrzenia odwołania i przekazało odwołanie Wojewodzie M. celem jego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Stosownie do art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) − zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia, w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem wyższego stopnia jest wojewoda.

Zdaniem Kolegium, żaden z przepisów powołanej ustawy nie wskazuje na samorządowe kolegium odwoławcze jako na organ wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa, wykonującego zadania wynikające z owej ustawy, do których należy m.in. prowadzenie rejestru agencji zatrudnienia. W ocenie Kolegium oznacza to, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od przedmiotowej decyzji Marszałka Województwa M. jest Wojewoda M.

Nie zgadzając się z powyższą argumentacją, Wojewoda M. wnioskiem z dnia 21 stycznia 2008 r. wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W.

Zdaniem Wojewody M., posiłkując się interpretacją Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 lutego 2007 r., odwołanie od decyzji Marszałka Województwa w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestracji, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia, powinno być rozpatrzone zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wojewoda wskazał, że Kolegium w swojej argumentacji odwołało się do treści art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Wojewoda nie podzielając interpretacji Kolegium wywiódł, iż art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia ma zastosowanie w przypadkach, gdy organem I instancji jest starosta. W tych przypadkach organem odwoławczym jest wojewoda. Sprawy te najczęściej dotyczą sytuacji prawnej osób bezrobotnych, stypendium, dodatku szkoleniowego lub innych świadczeń z tytułu bezrobocia. W ocenie Wojewody M. przepis art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia nie ma zastosowania w sprawach prowadzonych przez organ Marszałka Województwa M. z zakresu agencji zatrudnienia.

W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na treść art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) − zwanej dalej p.p.s.a., wniosło o wskazanie, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania wniesionego przez E. Sp. z o.o. od decyzji Marszałka Województwa M. z dnia 11 maja 2007 r., orzekającej o wykreśleniu tego podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia, nie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. lecz Wojewoda M.. Kolegium podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2007 r., podkreślając, że z art. 10 ust. 4 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia bezsprzecznie wynika, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. Jednocześnie ani ten przepis, ani żaden inny we wskazanej ustawie nie ogranicza właściwości wojewody do spraw, w których organem pierwszej instancji jest starosta. Odwołując się do regulowań zawartych w art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz art. 8 ust. 1 pkt 17 ustawy o promocji zatrudnienia, Kolegium zauważyło, że powyższe oznacza, iż do zadań wojewody należy nadzór nad działalnością samorządu województwa (w tym − marszałka województwa) realizującego zadania przy pomocy wojewódzkiego urzędu pracy w zakresie prowadzenia rejestru agencji zatrudnienia oraz wydawania certyfikatów wstępnych i certyfikatów o dokonaniu wpisu do rejestru agencji zatrudnienia. Wskazanie wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wskazanego zakresu, jest logiczną konsekwencją umiejscowienia wojewody jako organu nadzoru w owych sprawach. Ustawa o promocji zatrudnienia nie wskazuje innego niż wojewoda organu wyższego stopnia w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z jej przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Spory kompetencyjne stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji RP między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Normę konstytucyjną uzupełnia art. 4 p.p.s.a., natomiast w myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy do rozpoznania sporu kompetencyjnego jest Naczelny Sąd Administracyjny.

Dodać należy, że spór kompetencyjny powstaje jedynie w razie, gdy z uwagi na niedoskonałość przepisów prawa zachodzi konieczność wyprowadzenia w wyniku złożonego procesu wykładni właściwości organów administracji publicznej.

Art. 17 kodeksu postępowania administracyjnego określa właściwość instancyjną w postępowaniu administracyjnym. W literaturze przedmiotu zwrócono uwagę, że dla ustalania organów wyższego stopnia ustawodawca stosuje dwie zasadnicze metody oznaczania tych organów. Pierwsza polega na wyraźnym oznaczeniu tego organu jako organu wyższego stopnia w sprawach regulowanych w danej ustawie i nie musi być to koniecznie tylko jeden organ − funkcje te wykonywać mogą w zależności od przedmiotu sprawy różne organy wyższego stopnia w stosunku do danego organu orzekającego w I instancji. Taka metoda regulacji nie stwarza wątpliwości co do ustalenia właściwości instancyjnej. Metoda druga to klauzula generalna określająca właściwość danego organu w określonych sprawach, ze wskazaniem, że właściwość ta może być wyłączona przez przepis ustawy szczególnej, jak to ma miejsce w odniesieniu do samorządowych kolegiów odwoławczych (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" LEX, 2005, t. I, Wyd. II).

Podstawową przesłanką dla ustalenia właściwości rzeczowej jest przedmiot sprawy administracyjnej. Po tych uwagach natury ogólnej stwierdzić należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. jest rozpoznanie odwołania od decyzji Marszałka Województwa M. o wykreśleniu z dniem 11 maja 2007 r. z rejestru agencji zatrudnienia E. Spółki z o.o. wpisanej do rejestru agencji zatrudnienia jako: agencji pośrednictwa obywateli polskich do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych oraz agencji pracy tymczasowej.

W świetle przepisu art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego − samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawa stanowi inaczej. Problemem do rozstrzygnięcia staje się zatem kwestia czy istnieje przepis, który − inaczej niż k.p.a. − regulowałby właściwość instancyjną w sprawach wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia. Przepis art. 19 ust. 14 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 listopada 2005 r. (nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366) stanowi, że marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadkach określonych w pkt 1−6 tego artykułu. Z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wynika wprost jaki organ jest właściwy do rozpoznania odwołania w przedmiotowej sprawie, choć w niektórych innych sprawach wskazuje niekiedy organ właściwy do rozpoznania odwołania (m.in. w art. 8 ust. 2 − organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. b) i c), a w art. 10 ust. 2 pkt 6 tej ustawy − wskazuje na wojewodę jako organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących świadczeń z tytułu bezrobocia).

Jednocześnie art. 10 ust. 4 pow. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi, że "w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej:

1) organem właściwym jest starosta,

2) organem wyższego stopnia jest wojewoda".

Wskazany przepis ma charakter klauzuli generalnej i to w odniesieniu do organu I instancji i do organu odwoławczego. Określonego w nim toku instancji nie można sprowadzać wyłącznie do sytuacji, gdy nie jest ustawowo określony zarówno organ I, jak i II instancji.

W odniesieniu do wykreślenia agencji zatrudnienia z rejestru ustawa stanowi inaczej, wskazując właściwość marszałka województwa jako organu I instancji i nie określając organu odwoławczego. W takiej sytuacji ma zastosowanie generalna klauzula z art. 10 ust. 4 pow. ustawy.

Powyższy pogląd został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2007 r. (sygn. akt I OW 90/07 niepubl.) Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości pogląd ten podziela. Tym samym nie podziela poglądu odmiennego wyrażonego m.in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2007 r. (sygn. akt I OW 60/07 oraz w post. NSA z dnia 17 października 2007 r. sygn. I OW 68/07 i z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt I OW 79/07 i 80/07 niepubl.). Dodatkowo należy bowiem zauważyć, że ustawodawca redagując art. 10 ust. 4 pkt 2 pow. ustawy nie użył w nim sformułowania "w stosunku", zatem nie można przyjmować bez jakichkolwiek wątpliwości, że wojewoda jest organem wyższego stopnia wyłącznie w tych sprawach, w których organem pierwszoinstancyjnym jest starosta. Natomiast w przepisie tym ustawodawca wyraźnie wskazał, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań wynikających z ustawy, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (a inaczej stanowi np. w art. 8 ust. 2).

"Zadania wynikające z ustawy" zostały określone w art. 1 ust. 1 tej ustawy jako zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Zgodnie z ust. 2 art. 1 pow. ustawy zadania te są realizowane przez instytucje rynku pracy. Z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 3 pow. ustawy wynika, że instytucjami rynku pracy realizującymi zadania określone w ustawie są m.in. agencje zatrudnienia. Przepis art. 6 ust. 8 tej ustawy stanowi, że publiczne służby zatrudnienia mogą zlecać niektóre zadania określone w ustawie m.in. agencjom zatrudnienia czy jednostkom samorządu terytorialnego. W myśl art. 10 ust. 1 pkt 3 tej ustawy do kompetencji wojewody m.in. należy kontrola realizacji zadań wynikających z przestrzegania przepisów ustawy, wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Treść uregulowań zawartych w art. 8 ust. 2 ustawy wskazuje, iż zadania należące do samorządu województwa są realizowane przez wojewódzkie urzędy pracy, a do zadań wojewody należy też organizowanie i finansowanie szkoleń pracowników tych urzędów (art. 10 ust. 2 pkt 3). Zatem zadania w zakresie prowadzenia rejestru agencji zatrudnienia i inne określone w art. 8 ust. 1 pkt 17 ustawy realizowane są przy pomocy urzędu, nad którym sprawuje nadzór wojewoda.

Rozstrzygając spór kompetencyjny, nie można ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów prawa materialnego bezpośrednio rozdzielających kompetencje pomiędzy organami będącymi w sporze. Konieczne jest również ustalenie znaczenia normy kompetencyjnej przez odwołanie się do innych, pozajęzykowych reguł wykładni, przede wszystkim zaś do wykładni systemowej i celowościowej (post. NSA z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II FW 2/06 − opubl. OSP 2007/3/27 z glosą aprobującą A. Niezgoda).

Analiza ww. uregulowań ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do wniosku, że wskazanie wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie jest logiczną konsekwencją umiejscowienia wojewody jako organu nadzoru w tych sprawach.

W tej sytuacji na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jako organ właściwy do rozpoznania odwołania agencji E. Sp. z o.o. od decyzji o wykreśleniu z rejestru należało wskazać Wojewodę M.