Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2260/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145 par. 1 lit. b, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 85 par. 1, art. 10 par. 1, art. 145 par. 1 pkt. 4, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 64ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1b
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia WSA (del.) Edyta Podrazik, Protokolant starszy specjalista Marek Szwed- Lipiński, po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1428/16 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na roboty budowlane 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od M.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1428/16, oddalił skargę M.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na roboty budowlane.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po rozpoznaniu wniosku M.S., odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 227,79m2 oraz budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 295,21m2, jak również budowie drogi dojazdowej, ustawieniu wolnostojących ogniw fotowoltaicznych, budowie przyłącza wody z projektowanej studni do budynku mieszkalnego, przyłącza kanalizacji sanitarnej do przydomowej oczyszczalni ścieków, podziemnego zbiornika gazu, przyłącza gazowego, energetycznego na nieruchomościach nr ewid. [...],[...] i [...] w K., według załączonej do wniosku dokumentacji.

Po rozpatrzeniu odwołania M.S., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] kwietnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa o ochronie zabytków"), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art 80 k.p.a., art. 85 § 1 w zw. z art. 75 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 6 i 8 k.p.a., § 11 pkt 14 m.p.z.p. oraz art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z [...] maja 2017 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - analizy lokalizacji przedsięwzięcia względem ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K. wykonanej przez mgr. inż. architekta A.M. na okoliczność braku niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem.

W piśmie z [...] maja 2017 r. złożonym na rozprawie, skarżący zarzucił organowi naruszenie również art. 15 k.p.a. poprzez nie ustalenie stanu faktycznego. Wskazał, że w aktach znajduje się pismo pełnomocnika skarżącego, wniesione po wydaniu decyzji przez organ I instancji (k 34/35 akt postępowania administracyjnego). Organ drugiej instancji nie próbował nawet wyjaśnić charakteru pisma oraz zapoznać się z nowym planem zagospodarowania terenu. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. W uzupełnieniu zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. wskazał nadto, że organy nie tylko nie przeprowadziły oględzin, ale także nie prowadziły żadnego postępowania dowodowego, czego wyrazem jest brak odnotowania jakichkolwiek czynności w aktach oraz brak powołania innych dowodów w uzasadnieniu.

Orzekając o oddaleniu skargi, Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odpowiada prawu. Odnosząc się wniosku dowodowego złożonego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. WSA stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem miał on na celu podważenie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dalej Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone przed konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków Konserwator Zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy. Sąd podzielił także pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzje, zapadłe na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Przyjmuje się, iż ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Według Sądu, organy stosując art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków nie przekroczyły przyznanego im uznania, a swoje stanowisko w sposób należyty uzasadniły w wydanych rozstrzygnięciach. W sprawie bezsporne pozostaje, iż skarżący wystąpił z wnioskiem wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku gospodarczego na nieruchomościach nr ewid. [...],[...] i [...] w K. Działki gruntu przeznaczone pod inwestycję znajdują się na obszarze historycznego układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego miasta K. wpisanego do rejestru zabytków woj. [...] na podstawie decyzji WKZ w L. z [...] stycznia 1983 roku, znak: [...] pod nr [...] "(...) wraz ze wszystkimi placami, ulicami, drogami, budynkami murowanymi i drewnianymi (w tym: willa z ogrodem - ul. [...] i ruiny willi tzw. S., na wzgórzu [...]), ruinami, wąwozami i drzewostanem w granicach określonych na załączonym planie. Wspomniane działki znajdują się również w części objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 1998 roku (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 14 z 14 sierpnia 1998 r. - dalej w skrócie m.p.z.p.) - na terenach oznaczonych symbolami: RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz RL - lasy i dolesienia, w strefie 10 i 20A, w terenach nie przeznaczonych pod zabudowę. Organy obu instancji trafnie uznały, że planowana inwestycja stałaby w kolizji z zasadami ochrony zabytkowego układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego K. Ponadto realizacja spornej inwestycji naruszałaby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego stref RP, RL oraz stref 10 i 20A, poprzez wprowadzenie zabudowy na terenie otwartym krajobrazowo, gdzie ww. plan takiej możliwości nie dopuszcza. Zdaniem Sądu, przywołana argumentacja (uwzględniająca szczegółowe uwarunkowania ochrony zabytku, ujęte w planie miejscowym), jest prawidłowa i musiała skutkować wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy w niniejszej sprawie. Sąd zaznaczył przy tym, że lokalizacja działek nr ewid. [...],[...] i [...] w K. objęta jest dwoma formami ochrony konserwatorskiej (art. 7 pkt 1 i 4 ustawy), na podstawie wpisu do rejestru zabytków oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. Z treści zapisów m.p.z.p. wynika nakaz zachowania istniejącego stanu zagospodarowania i jego ścisła ochrona. Wobec ustaleń m.p.z.p. dla tego terenu prawidłowo w sprawie przyjęto, że przeprowadzenie wnioskowanych prac budowlanych w postaci budowy nowego obiektu, wprost narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Część planowanej inwestycji w tym wolnostojące panele fotowoltaiczne i drenaż związany z przydomową oczyszczalnią ścieków miałyby się znaleźć na wyeksponowanym zboczu, na którym obowiązuje ochrona przed nową zabudową.

Przywołując następnie brzmienie art. 7 pkt 4, art. 19 ust. 1 i 3, art. 20 ustawy o chronię zabytków, Sąd wskazał, że w przypadku planu miejscowego uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie. W efekcie, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim dotyczą ochrony obiektów zabytkowych, są wiążące także dla organów konserwatorskich i muszą być uwzględniane w postępowaniach prowadzonych przez te organy. Zresztą sam Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdził w zaskarżonej decyzji, że "organ konserwatorski już raz wypowiedział się odnośnie możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na omawianym obszarze, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena możliwości realizacji planowanej inwestycji na działkach nr [...],[...] i [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organu ochrony zabytków." Wobec tego, niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi wystarczającą podstawę do odmowy udzielenia przez organ konserwatorski pozwolenia na wykonanie tejże inwestycji. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, że organy konserwatorskie dokonały błędnej interpretacji zapisów planu miejscowego obowiązującego na przedmiotowym obszarze.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że oględziny nieruchomości nie są obligatoryjną czynnością organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W omawianym przypadku organy uznały, iż posiadają wystarczającą wiedzę z urzędu do oceny planowanych prac budowlanych w kontekście zachowania wartości zabytkowego układu urbanistyczno-architektoniczno- krajobrazowego K.

Podsumowując Sąd uznał, że orzeczenia zapadłe w sprawie są prawidłowe. Organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają przeprowadzenie wnioskowanych robót i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.S. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata wniósł o jego uchylenie w całości oraz uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. w zw. z:

a) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji wymogu zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niepodjęcia przez organy czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, co prowadziło do niedokładnego, a wręcz sprzecznego z rzeczywistością ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie posadowienia ogniw fotowoltaicznych oraz zabudowy terenu otwartego krajobrazowo;

b) art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji potrzeby przeprowadzenia oględzin w sytuacji pojawiających się wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a to z uwagi na sprzeczne ustalenia organu I instancji oraz treści pisma i dokumentacji przedłożonej przez stronę organowi II instancji;

c) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji wymogu polegającego na powołaniu dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy do merytorycznego i zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy niezbędne są wiadomości specjalne z zakresu projektowania oraz zagospodarowania krajobrazu, których to ani organ I, ani też II instancji nie posiada, a zatem nie był w stanie w sposób w pełni merytoryczny odnieść się do posadowienia inwestycji oraz jej posadowienia lub nieposadowienia na obszarze "terenu otwartego krajobrazowo";

co skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd, podczas gdy powyższe uchybienia organów powinny prowadzić do jej uwzględnienia.

2. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak stwierdzenia przez Sąd ewidentnego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gwarantowanego przez art. 10 § 1 k.p.a., a w konsekwencji, uniemożliwienia stronie przedstawienia rzeczywistego stanu sprawy ukazanego w treści pominiętej przez Sąd opinii, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy powyższe naruszenie organu prowadzić powinno do jej uwzględnienia;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co przejawiało się niemal w automatycznym i bezkrytycznym powtórzeniu przez Ministra Kultury i Dziedzictw Narodowego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nierozpatrzenie przez organ administracyjny II instancji całego materiału dowodowego w sprawie z uwagi na pominięcie przedłożonego przez skarżącego pisma z nowym planem zagospodarowania terenu, wskazującego na błędne ustalenia faktyczne organu I instancji. Powyższe naruszenie Sądu doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy powinna zostać uwzględniona.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) § 11 pkt 14 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy K.D., przyjętego Uchwałą Nr LI/284/98 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 17 czerwca 1998 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Kazimierz Dolny poprzez dokonanie jego błędnej wykładni, a to poprzez przyjęcie, że na działkach skarżącego obowiązuje bezwzględny zakaz wznoszenia nowych zabudowań, w sytuacji gdy z literalnego brzmienia płynie wniosek odmienny, tj. iż dopuszczone jest zabudowanie po spełnieniu określonych warunków, które to spełnia przedłożony przez skarżącego projekt budowlany;

b) art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że ogólnie sformułowane postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, niedający się pogodzić z literalną wykładnią, co w ostateczności prowadzi do istotnego ograniczenia, chronionego normami Konstytucji RP prawa własności skarżącego;

c) art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 b ustawy o ochronie zabytków poprzez uznanie, że niewydanie przez konserwatora zabytków pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, w sytuacji, gdy brak było podstaw do opisanej odmowy wydania pozwolenia, jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Nietrafne są przede wszystkim zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 85 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Analiza akt administracyjnych i wydanych na jego podstawie rozstrzygnięć organów obu instancji uzasadnia trafność stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy niniejszej został ustalony przez organy ochrony konserwatorskiej niewadliwie, na podstawie kompletnego i wszechstronnie zweryfikowanego materiału dowodowego z poszanowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wydania pozwolenia na roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku gospodarczego na nieruchomościach oznaczonych nr ewid. [...],[...] i [...] w K., zasadnie przyjął, że projektowana przez skarżącego kasacyjnie inwestycja miałaby zostać zrealizowana na obszarze historycznego układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego miasta K. wpisanego do rejestru zabytków woj. [...] na podstawie decyzji WKZ w L. z [...] stycznia 1983 roku, znak: [...] pod nr [...] "(.. .) wraz ze wszystkimi placami, ulicami, drogami, budynkami murowanymi i drewnianymi (w tym: willa z ogrodem - ul. [...] i ruiny willi tzw. S., na wzgórzu [...]), ruinami, wąwozami i drzewostanem w granicach określonych na załączonym planie. Jednocześnie co równie istotne działki nr ewid. [...],[...] i [...] położone w K., objęte są regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. zatwierdzonego uchwałą nr LI/284/98 Rady Miejskiej w Kazimierzu Dolnym z dnia 17 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 14 z 14 sierpnia 1998 r.). Znajdują się one na terenach oznaczonych symbolami: RP- tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz RL – lasy i dolesienia, w strefie 10 i 20A, dla których plan miejscowy nie przewiduje możliwości zabudowy. Dla strefy 10 – Kazimierz, Koziorowszczyzna "Fragment wierzchowiny silnie falistej, rozciętej wąwozami, malowniczy krajobraz kulturowy z efektownymi otwarciami widokowymi. Wartości przyrodnicze i kształtowania krajobrazu kulturowego" plan ustala następujące zasady zagospodarowania terenu: obowiązuje ochrona przed nową zabudową wyeksponowanych zboczy i wierzchowin; dopuszcza się niewielkie uzupełnienie zabudowy w sąsiedztwie istniejących zespołów, lecz z zachowaniem panoram i osi widokowych; obowiązuje bezwzględna ochrona wąwozów przez zapobieganie erozji, należy zaniechać utwardzania den wąwozów, eksploatacji piasku i lessu, podcinania zboczy itp.; lasom porastającym zbocza wąwozów i przylegających do nich wierzchowin, należy nadać status lasów glebochłonnych. Natomiast dla strefy 20A – [...], Podstrefa "[...]" obejmującej Teren położony pomiędzy [...] na wschodzie, [...] na południu i południowym zachodzie i krawędzią [...] na północy "Fragment [...]. Strefa o walorach przyrodniczych w części zachodniej, wąwóz [...] z bogatą roślinnością grądową. Wzdłuż ul. [...] strefa ekspozycji krajobrazowej na krawędzi [...] i linią brzegową [...]. Z nad kamieniołomu - otwarcie widokowe na przełom [...] i Równinę [...]. Teren silnie eksponowany z krawędzi płaskowyżu lessowego oraz częściowo z przyległej krawędzi przełomu [...]. Rolniczy krajobraz kulturowy z zespołem zabudowy pod [...]", plan ustala następujące zasady zagospodarowania terenu: obowiązuje bezwzględna ochrona przed zabudową terenu otwartego krajobrazowo; obowiązuje ochrona rozłogów pól, enklaw zieleni naturalnej (szczególnie łąki wokół sadzawki), oraz drzew soliterowych rosnących na miedzach; ochrona drogi biegnącej dnem wąwozu [...] drogi przed utwardzeniem; odtworzenie szpaleru wierzb wzdłuż [...]. Prawidłowe jest wobec tego stanowisko organów obu instancji, zaaprobowane następnie przez Sąd I instancji, że projektowana przez skarżącego kasacyjnie inwestycja jest sprzeczna z regulacjami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wyjaśnień organów orzekających wynika, że przedmiotowe niezabudowane działki gruntu położone są na terenie otwartym, zagospodarowanym na cele rolne. Najbliższe sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowią pola oraz tereny zielone otwarte, chronione przed zmianą użytkowania, w obrębie których nie zostały zlokalizowane żadne obiekty budowlane. Nadto część planowanej inwestycji (w tym wolnostojące panele fotowoltaiczne i drenaż związany z przydomową oczyszczalnią ścieków) miałyby się znaleźć na eksponowanym zboczu. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że nawet ewentualna zmiana posadowienia ogniw fotowoltaicznych, którą miał rzekomo pominąć organ drugiej instancji w toku postępowania odwoławczego nie mogła rzutować istotnie na ocenę prawidłowości stanowiska organów orzekających o obowiązującym dla terenu działek skarżącego zakazie zabudowy przewidzianym w akcie prawa miejscowego. Pozostając przy tej kwestii podkreślić należy, że powołane przez autora skargi kasacyjnej bliżej niesprecyzowane pismo z nowym planem zagospodarowania terenu, które miał pominąć organ drugiej instancji i na tej podstawie wadliwie ustalić stan faktyczny sprawy stanowiło, co potwierdzają akta sprawy, załącznik do odwołania od decyzji organu I instancji określony jako projekt zagospodarowania terenu z naniesieniem ze zdjęcia satelitarnego kompleksów leśnych. W treści odwołania skarżący wyraził zapatrywanie, że proponowane rozwiązanie architektoniczne przez swoją lokalizację w otoczeniu terenów leśnych porośniętych na otaczających wzgórzach, uzupełni w pozytywnym znaczeniu chroniony krajobraz. Odnosząc się do powyższej argumentacji organ odwoławczy w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia trafnie stwierdził, że nie podziela zdania odwołującego się, iż fakt lokalizacji zabudowy w obniżonym terenie, pomiędzy punktami widokowymi zmienia ocenę jej dopuszczalności na chronionym obszarze. Błędne jest wobec tego stanowisko autora skargi o pominięciu w toku postępowania odwoławczego "nowego planu zagospodarowania terenu". Ustosunkowując się w następnej kolejności do stanowiska skarżącego kasacyjnie jakoby w stanie faktycznym sprawy niniejszej zachodziła potrzeba przeprowadzenia oględzin, które pozwoliłyby na pełne wyjaśnienie wątpliwości i rozbieżności dotyczących posadowienia ogniw jak również siedliska jako całości, które w ocenie skarżącego nie jest terenem otwartym krajobrazowo, stwierdzić trzeba, że jest ono błędne. W świetle art. 85 § 1 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny, nie budzi wątpliwości, iż oględziny nieruchomości nie są obligatoryjną czynnością organu prowadzącego postępowanie administracyjne. O potrzebie przeprowadzenia dowodu z oględzin decyduje organ, a nie subiektywne przekonanie strony o takiej potrzebie. Zauważyć trzeba, że materiał dowodowy, którym organ dysponował w tej sprawie był wystarczający do podjęcia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji. W rozpatrywanej sprawie organ dysponował jasnym w swej treści i co nader istotne bezwzględnie wiążącym go aktem prawa miejscowego, który przewiduje dla terenu działek skarżącego zakaz zabudowy. Wobec tego niezasadne, a zarazem zbyteczne byłoby przeprowadzenie oględzin terenu projektowanej inwestycji, które tylko przedłużyłyby toczące się postępowanie administracyjne. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła również potrzeba przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, który miałby posiadać wiadomości z zakresu posadowienia siedliska, czy też konkretnych jego części i ich oddziaływania na osie widokowe oraz jej posadowienia lub nieposadowienia na obszarze "terenu otwartego krajobrazowo", które to pojęcie w opinii skarżącego może być różnie interpretowane, bowiem plan miejscowy nie zawiera jego definicji. Powołanie biegłego przez organ, co wynika z art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony jedynie wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga wiadomości specjalnych. Niedopuszczalne jest więc powołanie biegłego celem dokonania wykładni przepisów obowiązującego prawa i oceny jego zastosowania przez organy administracji publicznej. W świetle powyższych uwag jako gołosłowne jawi się także stanowisko autora skargi kasacyjnej o naruszeniu przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, raz przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji, co miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Częściowo zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mianowicie, rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że na etapie postępowania administracyjnego organy obu instancji nie dopełniły obowiązku umożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, a nadto powyższe uchybienie nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji. Stwierdzone uchybienie pozostawało jednak bez istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżący kasacyjnie nie wykazał skutecznie, że na skutek naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie miał możliwości dokonania konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zasługuje na aprobatę argumentacja przytoczona w treści niniejszego zarzutu, jakoby konsekwencją naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. było uniemożliwienie stronie przedstawienia rzeczywistego stanu sprawy ukazanego w pominiętej przez Sąd opinii, podczas gdy powyższe naruszenie organu prowadzić powinno do jej uwzględnienie. Godzi się w tym miejscu wskazać, że w treści pisma z [...] maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego wskazywał, iż "możliwość powołania przedmiotowego dowodu pojawiła się dopiero na obecnym etapie postępowania (opinia została sporządzona w dniu [...] maja 2017 roku)". Trudno w tej sytuacji przyjąć, że owa opinia, sporządzona po wydaniu zaskarżonej decyzji, miałaby zostać przedłożona w toku postępowania administracyjnego, gdyby tylko organ zapewnił skarżącemu możliwość czynnego udziału w sprawie.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zaprezentowana przez Sąd I instancji literalna wykładnia § 11 pkt 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to przepis zawiera przywołane we wcześniejszej części rozważań regulacje dotyczące zasad zagospodarowania strefy 10, jest prawidłowa. Analiza treści tego zarzutu dowodzi, że autor skargi kasacyjnej stara się bezskutecznie dowieść, jakoby w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie wyjątek przewidziany w § 11 pkt 14 ppkt 2 planu, który dopuszcza niewielkie uzupełnienie zabudowy w sąsiedztwie istniejących zespołów, lecz z zachowaniem panoram i osi widokowych. Przywołany w rozważanym zarzucie i jego uzasadnieniu przepis § 11 pkt 14 planu nie przewiduje jednak zabudowy terenu otwartego krajobrazowo pod pewnymi warunkami, które według autora skargi kasacyjnej spełnia planowana inwestycja. Regulacje planu miejscowego dla terenu działek skarżącego nr ewid. [...],[...],[...] są jasne i nie mogą być interpretowane tak jak czyni to skarżący kasacyjnie. Marginalnie wskazać trzeba, że pojęciem terenu otwartego krajobrazowo, posługuje się § 11 pkt 27, co do którego autor skargi nie sformułował jakiegokolwiek zarzutu w skardze kasacyjnej.

Brak jest wreszcie podstaw by postawić Sądowi I instancji skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i przyjęcie, że ogólnie sformułowane postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, niedający się pogodzić z literalną wykładnią, co w ostateczności prowadzi do istotnego ograniczenia chronionego normami Konstytucji RP prawa własności skarżącego. Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić trzeba, że to nie Sąd, a skarżący kasacyjnie prezentuje na gruncie rozpatrywanej sprawy rozszerzającą, a tym samym niedopuszczalną wykładnię jasnych i czytelnych regulacji planu miejscowego.

Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy o ochronie zabytków. Lektura skargi kasacyjnej dowodzi, że analizowany zarzut, nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, podobnie jak i wyjaśnienia postaci zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego (czy dotyczy błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania). Tymczasem wymogiem skargi kasacyjnej jest zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie w taki sposób, by korespondowało ono ze sformułowanymi w niej zarzutami. Brak lub nieumiejętne sformułowanie uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia jego merytoryczną ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyniąc tym samym rozważany zarzut nieskutecznym.

Podsumowując zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Brak jest tym samym podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak oczekuje tego autor skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.