Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 835/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "K" S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 kwietnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę .


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 21 listopada 2019 r. orzekł z wniosku Firma C z siedzibą w K. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "budowa budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, drogą wewnętrzną i zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr[...]. ewid. P. wraz z budową drogi ze stanowiskami parkingowymi na działkach nr [...] oraz [...] obr. jw. oraz budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] obr. jw. przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek Firma C z siedzibą w K. z 4.09.2017 r., który został skorygowany przez pełnomocnika inwestora w dniu 6.07.2018 r. w zakresie zmiany granic terenu objętego wnioskiem, a następnie na skutek kolejnej korekty z 3.08.2018 r. dokonano korekty nazwy inwestycji.

Następnie wskazano, że w toku postępowania uzyskano stosowne opinie i postanowienia tj.:

- postanowienie Marszałka Województwa M. z 9.09.2019 r., znak [...], w odniesieniu do terenów przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym

- postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 17.09.2019 r., znak [...], w odniesieniu do obszarów górniczych;

- opinię ZIKIT znak [...] z 11.10.2017 r., znak [...], z 7.08.2018 r., z 11.01.2019 r., z 6.02.2019 r. (opinia ZDM w K.) w

odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Nadto uzyskano w trybie milczącego uzgodnienia, pozostałe uzgodnienia wymagane przepisami prawa, opinie z WKŚ UMK w zakresie ochrony środowiska oraz z Uzdrowiskowego Zakładu Górniczego [...].

Podkreślono, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, w skrócie: "u.p.z.p.").

Organ I instancji opisał zastrzeżenia i uwagi wniesione w toku postępowania przez [...] Zakłady [...] S.A. w K. oraz ustosunkował się do ich treści.

W odwołaniu [...] Zakłady [...] S.A. w K. zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a to:

* art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne rozumienie dostępu do drogi publicznej,

* art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej,

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez niezgodność decyzji o ustaleniu warunków

zabudowy z przepisami odrębnymi,

* art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych poprzez dopuszczenie do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu,

* art. 6, art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia całokształtu okoliczności mających wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie słusznych interesów osób trzecich,

* art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w

sprawie dowodów.

Wskazano na okoliczność, że zakres budowy infrastruktury drogowej obejmuje dz. nr [...], podczas gdy działka taka nie widnieje na załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że intencją Odwołującego się nie jest blokowanie inwestycji, lecz zwrócenie uwagi na problem komunikacyjny, jaki będzie niosła za sobą realizacja inwestycji, przy naruszeniu przepisów wskazanych w treści odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 14 kwietnia 2020 r., znak: [...] [...]/2020, orzekło o uchyleniu decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z 21 listopada 2019 r. orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, drogą wewnętrzną i zagospodarowaniem terenu oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]. ewid. P. wraz z budową drogi ze stanowiskami parkingowymi na działkach nr [...] oraz [...] obr. jw. oraz budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...], [...], [...], 303,[...], [...], [...], [...],[...],[...], [...], [...] obr. jw. przy [...] w K., w części dotyczącej określenia zakresu działek, na których realizowana będzie infrastruktura techniczna i w tym zakresie orzekło, w ten sposób że w miejsce wyrażenia: budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w K. wpisano: budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.. W pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzona 28.03.2018 r. zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, w tym w szczególności dotyczące ustalenia: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz.U. z 2003 r, nr 164, poz. 1589, dalej: "rozporządzenie"). Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Wielkość obszaru analizy przyjęto w oparciu o trzykrotną szerokość frontu, przy czym wyjaśniono, że szerokość frontu terenu inwestycji, jako odcinek o szerokości 66 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu przedmiotowej działki tj. 198 m. Wyjaśniono, że w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że na terenie objętym analizą usytuowana jest co do zasady zabudowa usługowa, usługowo - biurowa oraz usługowo - magazynowa, co wprost szczegółowo wskazano w treści analizy urbanistyczno - architektonicznej, stąd planowana zabudowa budynku biurowo - usługowego będzie wpisywała się w zastaną funkcję zabudowy terenu. Z analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie orzekającego składu Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym.

Przechodząc do weryfikacji poszczególnych wskaźników architektoniczno - urbanistycznych, w pierwszej kolejności zauważono, że organ I instancji wyznaczył linię zabudowy w odległości 29 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Dopuszczono przekroczenie wyznaczonej linii zabudowy przez garaż podziemny, który od strony linii zabudowy będzie znajdował się w całości poniżej poziomu terenu. Organ I instancji w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko wskazując, że obszar analizowany charakteryzuje swobodny układ zabudowy, gdzie nie został wykształcony jednorodny charakter prowadzenia linii zabudowy. Układ nie tworzy wyrazistej struktury, którą należałoby w sposób bezwzględny kontynuować. Ulica [...] stanowi jedną z głównych arterii miasta, a jej regularny przebieg podkreślają wysokie budynki biurowe, usytuowane po wschodniej stronie ulicy, położone w odległości ok. 19-31,5 m (dz. nr [...] z [...] z [...]) ok. 21 m (dz. nr [...]), ok. 29-33 m (dz. nr [...]) od granicy z działką drogową nr [...] ul. [...]. Równocześnie od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] są to odległości: 33,5 m (dz. [...]), ok. 22 m (Dz. nr [...]), ok. 22,5 - 27,5 m (dz. nr [...] z dz. nr [...] z dz. nr [...]). Po zachodniej stronie ul. [...] linię zabudowy kształtują budynki biurowe usytuowane w odległościach: ok. 28 m ( dz. nr [...]), ok. 30 m (dz. nr [...]) od granicy z działką drogową nr [...] ul. [...]. Równocześnie od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] są to odległości: ok. 29 m i ok. 21,5 m od torowiska (dz. nr [...]), ok. 31 m i ok. 23 m od torowiska (dz. nr [...]). Rację ma więc organ I instancji, aby linię nowej zabudowy wyznaczyć w nawiązaniu do sąsiedniej zabudowy biurowej na dz. nr [...] obr. [...] w odległości 29 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...].

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji kubaturowej (łącznej powierzchni dz. nr [...] [...], [...], [...] obr. [...]) ustalono na poziomie 37% do 40% , na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W załączniku nr 3 wyjaśniono, że wskaźniki zabudowy w terenie analizowanym są zróżnicowane, co szczegółowo uwidoczniono w tabelarycznym zestawieniu wskaźników dla poszczególnych działek. Konkludując stwierdzono, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi 37%, a wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki dla planowanej inwestycji należy wyznaczyć w nawiązaniu do zabudowy na działkach sąsiednich tj. nr [...] z [...] z [...] z [...] z [...] z [...], z [...] z [...] z [...], z [...] obr. [...] w oparciu o wskaźnik, charakteryzujący te działki zabudowane budynkami biurowo - usługowymi tj. do 40%, nie mniej jednak niż 37%, jako średnia w obszarze.

Wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie min. 20%, w nawiązaniu do działek z zabudową biurowo - usługową znajdującą się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Rozwiązanie takie jest prawidłowe, a Kolegium Odwoławcze nie kwestionuje takiego ustalenia, które pozwoli zachować ład przestrzenny.

Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono od 40 m do 50 m z tolerancją do 1 m, w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, wskazując jednocześnie, w załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji, że średnia szerokość elewacji frontowej dla wszystkich form zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 28 m. Natomiast średnia szerokość elewacji frontowych budynków usytuowanych wzdłuż ul. [...] wynosi ok. 47 m, a średnia szerokość elewacji frontowych budynków biurowo - usługowych położonych wzdłuż ul. [...] to 58 m. Na podstawie dokonanej analizy przyjęto konieczność ustalenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych wzdłuż ul. [...]. Przyjęte przez organ rozwiązanie nie naruszy w ocenie składu orzekającego ładu przestrzennego, jest zgodne z przepisami rozporządzenia i zostało należycie uzasadnione.

Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w ten sposób, że: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość attyki) od strony ul. [...] ustalono na poziomie 30 m z tolerancją 1 m w dół, a od strony drogi dojazdowej do ul. [...] na poziomie 33 m z tolerancją w dół do 1 m.

Ustalono kształt dachu płaski (spadek do 15°) o wysokości nie większej niż dopuszczona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

Całkowita wysokość nowej zabudowy (ze wszystkimi urządzeniami technicznymi na dachu budynku) nie może przekroczyć rzędnej 243 m n.p.m. Tak przyjęty parametr wysokości uzasadniono koniecznością nawiązania do wysokości sąsiedniego budynku zlokalizowanego wzdłuż ul. [...] - budynku o tej samej funkcji biurowo - usługowej, usytuowanego na dz. nr [...] obr. [...], przy równoczesnym nawiązaniu do wysokości budynku sąsiedniego na dz. [...] obr. [...].

Kolegium uznało, że ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób uzasadniony. W ocenie Kolegium Odwoławczego ustalone parametry zasługują na uwzględnienie. Zostały one odpowiednio umotywowane, ustalone w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym oraz poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej.

Organ I instancji określił wszystkie ustalone w decyzji w sposób prawidłowy. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną - urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie.

Wbrew twierdzeniom odwołania, w ocenie Kolegium, zamierzenie inwestycyjne posiada dostęp do drogi publicznej, ul. [...] oraz ulicy [...]. Nadto wskazano, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie przez projektowany układ drogowy objęty umową nr [...] [...] z dnia 20.12.2018 r. realizację inwestycji drogowej zmienioną 29.01.2019 r. i projektowane zjazdy na teren inwestycji.

W ocenie Kolegium prawidłowo ustalono wymaganą ilość miejsc parkingowych powołując się na treść uchwały Rady Miasta K. z 29 sierpnia 2012 r., Nr LlII/732/12. Dołączone w toku postępowania informacje dysponentów mediów dają podstawę do twierdzenia, że istnieje możliwość przyłączenia i zaopatrzenia zamierzenia inwestycyjnego w media jak również odprowadzania ścieków i wód opadowych, przy spełnieniu określonych w informacjach od dostawców mediów warunkach, a zatem spełniona jest przesłanka z art 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło kwestię omyłki związanej z błędnym wpisaniem numeru działki [...] zamiast działki nr [...] wpisano), która stała się podstawą uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty przez ten organ.

[...] Zakłady [...] S.A. w K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzuciły naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - poprzez błędne rozumienie pojęcia dostępu do drogi publicznej i przyjęcie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej;

2. art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez niedokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi w kwestii planowanego dostępu do drogi publicznej z terenu inwestycji;

3. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - poprzez niezgodność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami odrębnymi, a to z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 z późniejszymi zmianami) poprzez dopuszczenie do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21, a także z art. 35 ust. 3 ww. ustawy poprzez dowolne uznanie, że włączenie do drogi ruchu drogowego wynikającego z zamierzonej inwestycji nie spowoduje pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego;

4. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - poprzez przyjęcie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w zakresie dróg oraz sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji;

5. § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) - poprzez niewłaściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej i tym samym naruszenie także § 3 ust. 1 tego rozporządzenia - poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

6. § 6 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia - poprzez niewłaściwe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej;

II. przepisów prawa procesowego:

1. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 61a § 1 oraz art. 10 k.p.a., a także z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez prowadzenie dwóch postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wydanie w związku z tym dwóch decyzji w tej samej sprawie, dla tego samego podmiotu i dla tej samej inwestycji,

2. art. 6, art. 7, art. 10 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późniejszymi zmianami) - poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jak również naruszenie słusznych interesów osób trzecich, a także przez pominięcie zarzutów wskazanych 2 w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanek dotyczących dostępu do drogi publicznej i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym;

3. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów i nieprawidłowe uzasadnienie decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej także: inwestor), wnosząc o oddalenie skargi i skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Spółka podniosła, że niezasadny jest zarzut prowadzenia dwóch postępowań w tej samej sprawie, jako że przywołane przez Skarżącą postępowanie zna [...], w którym wydana została decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr [...] oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 stycznia 2020 r., znak [...] dotyczyło innej inwestycji, o odmiennym zakresie i różnym terenie objętym inwestycją. Dla danego terenu może być wydanych kilka decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Spółki dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia fakt, że Kolegium w tamtej sprawie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Inwestor nie zgodził się z zarzutem braku dostępu do drogi publicznej. Wskazano, że przedmiotowa nieruchomość posiada już teraz realny, faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej – ul. [...] przez aktualnie funkcjonujący układ drogowy, tj. przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], który został zaznaczony na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji WZ. Działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowią własność Skarbu Państwa, a działki nr [...], [...], [...] stanowią własność Gminy Miejskiej K.. Wszystkie ww. działki oznaczone są w ewidencji gruntów jako działki drogowe (dr). Droga pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg Miasta K.. Teren inwestycji jest aktualnie zabudowany, znajduje się na nim budynek handlowo-usługowy 1 piętrowy, w którym funkcjonuje sklep [...]. Przez ww. drogę łączącą teren inwestycji z ul. [...] (działka nr [...] obr[...]) odbywa się obecnie obsługa komunikacyjna istniejącego budynku – urządzona droga ogólnodostępna, z której korzystają pracownicy i klienci sklepu. Uczestnik przedstawił swoje stanowisko w przedmiocie interpretacji przepisów regulujących dostęp do drogi publicznej oraz poglądy orzecznictwa w tym zakresie. Odróżnił przy tym kwestię dostępu do drogi publicznej od obsługi komunikacyjnej, która została zapewniona umową zawartą przez Inwestora z Gminą Miejską K. w dniu 20 grudnia 2018 r. o realizację inwestycji drogowej, mającej zapewnić prawidłową obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. W ocenie Spółki nie stała na przeszkodzie dla ustalenia warunków zabudowy okoliczność, zgodnie z którą Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działek, na których ma być wybudowana droga. W ocenie uczestnika postępowania ewentualne żądanie służebności przejazdu przez te działki jest zbędne i niecelowe z uwagi na przyszłą zmianę właściciela wybudowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Inwestor nie zgodził się również z zarzutem braku uzgodnienia wymaganego na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w z. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., skoro organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz organ współdziałający – zarządca drogi – jest ten sam (Prezydent Miasta K.). Nie istnieje również niezgodność z przepisami odrębnymi – ustawy o drogach publicznych. W ocenie Spółki istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie infrastruktury drogowej jest wystarczające, co prawidłowo ustaliły organy na podstawie pozytywnej opinii ZDMK oraz zawartej przez Inwestora umowy na realizację inwestycji drogowej. Warunek ten jest, w ocenie Spółki, spełniony również w odniesieniu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, co ustalono na podstawie przedłożonych warunków technicznych Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji SA. z 31 maja 2017 r. oraz 13 marca 2019 r.

Inwestor nie zgodził się również z zarzutem wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego, wskazując, że w przedmiotowej sprawie front działki powinien być wyznaczony od ul. [...], zgodnie z wyborem inwestora. Konsekwentnie przyjęła również Spółka, że właściwie wyznaczono szerokość elewacji frontowej.

W piśmie z 14 sierpnia 2020 r. uczestnik Firma C z siedzibą w K. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – pisma ZDMK z 5 sierpnia 2020 r. potwierdzającego status działek prawny działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jako działek, na których urządzona jest ogólnodostępna droga wewnętrzna pozostająca w zarządzie ZDMK.

W pismach z 12 listopada 2020 r. oraz 23 listopada 2020 r. uczestnik Firma C z siedzibą w K. wniósł o przeprowadzenie rozprawy na odległość oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: wydruku rzutu terenu inwestycji z portalu Google Maps, kopii decyzji Prezydenta Miasta K. z 1 października 2929 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn: budowa sieci wodociągowej i sieci kanalizacji ogólnospławnej na działkach nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w rejonie ulicy [...] w K.", a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 2 listopada 2020 r., znak [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, dalej: uCOVID-19) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na tej podstawie zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Sądu, w utrzymującym się stanie epidemii zasadne było rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Przywołane wyżej przepisy uCOVID-19 należy traktować jako przepisy szczególne w rozumieniu art. 10 i 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Wyrażone w nich prawo do rozprawy nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniu, także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczającego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznego, albo wolności i praw innych osób. Stan trwającej epidemii uzasadnia bez wątpienia uwzględnianie rozwiązań wskazanych w uCOVID-19, których celem jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi. Jednocześnie, zdaniem Sądu, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym umożliwia realizację prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym zachowanie zasad rzetelnego procesu sądowego. Z tego względu strony postępowania zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i mogły zająć stanowisko w sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się niezasadna.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. 2020 r., poz. 293.; dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Sposób ustalenia parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie). Analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

W ocenie Sądu decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, a organ prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, w którym zrealizowano zasadę prawdy materialnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., uszczegółowioną przepisami art. 77 i 80 k.p.a. Prawidłowo przeprowadzono procedurę współdziałania na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., także w zakresie wymaganym art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., tj. uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie terenu przyległego do pasa drogowego.

Wyjaśnić należy w tym miejscu, że w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd ugruntowany orzecznictwie, zgodnie z którym art.106 k.p.a. nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji, jak i zajęcia stanowiska w ramach współdziałania kompetentny jest ten sam organ (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99, ONSA z 1999 r., z. 3, poz. 84, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1678/11 oraz powołana tam literatura). Stanowisko to jest również aprobowane w doktrynie. Wskazuje się, że "art. 106 KPA reguluje zasady współdziałania między różnymi organami, wymagając zastosowania formy postanowienia. W toku stosowania art. 53 ust. 4 ZagospPrzestrzU zdarza się jednak, że organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jednocześnie organem właściwym do uzgodnienia tej decyzji. Dotyczy to przede wszystkim prezydenta miasta na prawach powiatu, pełniącego zarazem funkcję starosty oraz zarządcy wszystkich dróg publicznych w granicach miasta (z wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad), oraz wójta i burmistrza, jako i zarządców gminnych dróg publicznych. W takim przypadku wydanie postanowienia uznaje się za niedopuszczalne, a weryfikacja decyzji następuje w formie opinii" (Z. Niewiadomski (red.), komentarz do art. 53, w: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Legalis 2019). W konsekwencji powyższego, stanowisko organu współdziałającego, które nie przyjmuje formy postanowienia, strony postępowania mogą kwestionować w odwołaniu od decyzji, a także w skardze do sądu administracyjnego na decyzję.

Dalej, trzeba wskazać, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia, zgodnie z którym planowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i Sąd nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania.

Dla ustalenia spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa kluczowe znaczenie ma prawidłowo i rzetelnie przeprowadzona analiza urbanistyczno – architektoniczna. Analizę w przedmiotowej sprawie sporządziła mgr. inż. arch. I. I.-K..

Jak wskazano powyżej, analizę poprzedza wyznaczenie obszaru analizowanego, co uzależnione jest od ustalenia frontu działki. W przedmiotowej sprawie przyjęto, że jest to odcinek A-D oznaczony na załącznikach do decyzji nr 2 i 4, tj. odcinek o długości ok. 66 m od drogi wewnętrznej ul. [...], z której odbywa się – jak wskazano w analizie – główny wjazd i wejście na teren inwestycji. W konsekwencji granice obszaru analizowanego wyznaczono w promieniu 198 m. Zdaniem skarżącej frontem działki jest odcinek A-B wyznaczony na załączniku nr 2 i 4 decyzji o warunkach zabudowy, za czym przemawia nazwa inwestycji oraz obsługa komunikacyjna odbywająca się po działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W ocenie inwestora zaś frontem działki powinien być odcinek przylegający do ul. [...] (odcinek C-B na załącznikach nr 2 i 4 do zaskarżonej decyzji). Podkreślił on, że w sytuacji, gdy teren inwestycji ma dostęp do dwóch dróg publicznych, a inwestor przewiduje możliwość wejścia pieszego od jednej strony, a wjazdu komunikacyjnego samochodowej z innej strony, to wnioskodawca będący dysponentem inwestycji powinien zdecydować, gdzie znajduje się wjazd lub wejście główne.

Zgodnie § 2 pkt 5 rozporządzenia, frontem działki jest część działki budowlanego, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W ocenie Sądu treść tego przepisu wskazuje, że kwestię ustalenia frontu działki należy traktować odrębnie od kwestii dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej wiąże się bowiem w zasadzie wyłącznie z dojazdem do terenu inwestycji, o czym później. Tymczasem rozporządzenie precyzuje sposób ustalenia warunków zabudowy, które bezpośrednio przekładają się na realizację ładu przestrzennego, z czym dostęp do drogi publicznej może nie mieć wiele wspólnego. Możliwe jest więc przyjęcie jako frontu działki tej części terenu inwestycji, przez którą nie odbywa się dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ale istnieje możliwość wejścia na działkę. Rozwiązanie to pozwala na uwzględnienie tego rodzaju układów przestrzennych, np. przy drogach wyższej kategorii, przy liniach tramwajowych, kolejowych, od strony których nie jest możliwa lokalizacja wjazdu, ale możliwe jest wejście na teren inwestycji. W okolicznościach sprawy treść wniosku, zawarta w nim nazwa inwestycji nawiązująca do ulicy [...] pozwala na sformułowanie wniosku, że frontem działki powinna być część terenu inwestycji (oznaczona w załącznikach do decyzji jako odcinek C-B) przylegająca do ulicy [...]. Prawidłowość tego ustalenia potwierdza treść analizy, z której jasno wynika, że ze względów przestrzennych kluczowe znaczenie miały parametry zabudowy zlokalizowanej wzdłuż ul. [...], której pierzeję ma tworzyć również planowany obiekt oraz parametry zabudowy.

W okolicznościach sprawy błędnie ustalony front działki nie dyskwalifikuje sporządzonej analizy. Długość odcinka C-B (60 m) – tj. właściwego w ocenie Sądu frontu działki - jest mniejsza niż odcinka A-D przyjętego w analizie jako front działki. Co za tym idzie, obszar analizowany wyznaczony na podstawie takiego frontu działki, zawiera się w wyznaczonym obszarze analizowanym, dla którego przeprowadzona została w sprawie analiza, a jednocześnie spełnia wymogi rozporządzenia.

Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia organów odnośnie do linii zabudowy, którą wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, w odległości 29 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy [...]. Ustalenie to znajduje uzasadnienie w analizie, w której podkreślono rangę ulicy [...], tworzącą jedną z głównych arterii miasta. Wskazano w niej, że jej regularny przebieg podkreślają budynki biurowe zlokalizowane po wschodniej stronie ulicy [...], zaś po zachodniej stronie – na której znajduje się teren inwestycji – budynki biurowe usytuowane są w odległościach ok. 28 m (dz. nr [...]) i ok. 30 m (dz. nr [...]) od granicy z działką drogową nr [...] (ulica [...] Autorka analizy stwierdziła, że linie zabudowy wzdłuż ulicy nie mają jednorodnego przebiegu, tworzą uskoki, ich sposób kształtowania nie narusza bezwzględnej kontynuacji. Wskazane, w jej ocenie, było wyznaczenie linii nowej zabudowy w nawiązaniu do sąsiedniej zabudowy biurowej.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznaczony został zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia na poziomie 37-40%. Wskaźnik ten znajduje odzwierciedlenie w analizie. Wynika z niej, że w działki zabudowane charakteryzują się wskaźnikami od ok. 18% do ok. 47 %. Średni wskaźnik dla całego obszaru wynosi 37 %. Ustalono, że ze względu na rodzaj inwestycji, zróżnicowanie wskaźników w obszarze, mając na uwadze optymalne wykorzystanie działek inwestycji dla projektowanej inwestycji, wskazane i uzasadnione przestrzennie jest wyznaczenie parametru w nawiązaniu do działek sąsiednich zabudowanych obiektami usługowymi i biurowymi tworzącymi obudowę ulicy [...]. Również wyznaczony na poziomie nie mniej niż 20% wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej mieści się w ustaleniach dotyczących obszaru analizowanego, w których stwierdzono, że kształtuje się on w przedziale od 5 do 60 %. Przepisy rozporządzenia nie określają wytycznych co do sposobu wyznaczenia tego wskaźnika.

Szerokość elewacji frontowej wyznaczona została na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia na poziomie od 40 do 50 m. Również tak wyznaczony wskaźnik znajduje uzasadnienie w sporządzonej analizie. Ustalono w niej, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizowanym na średnim poziomie ok. 28. Zaakcentowano jednak rodzaj zabudowy i lokalizację inwestycji w pasie budującym pierzeję ulicy [...], co zobowiązuje do zbadania i nawiązania do elewacji budynków położonych wzdłuż ulicy [...], wśród których średnia kształtuje się na poziomie ok. 47 m i 58 m. Stwierdzono, że nie został wykształcony jednorodny charakter kształtowania szerokości elewacji frontowych, który wymagałby bezwzględnej kontynuacji.

Nie budzi wątpliwości sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Znowu w analizie przyjęto za przestrzenny punkt odniesienia zabudowę kształtującą pierzeję ulicy [...], w tym budynki najbliżej zlokalizowane, tj. na działkach nr [...] i [...]. Są to budynki najwyższe w obszarze analizowanym, ale ze względu na podane w analizie uzasadnienie, Sąd nie dopatrzył się podstawy do zakwestionowania wyznaczonego parametru.

Nie budzą wątpliwości ustalenia Sądu co do parametru geometrii dachu wyznaczonego na podstawie § 8 rozporządzenia (dach płaski) wobec stwierdzonej w obszarze analizowanym przewagi budynków krytych dachami płaskimi. Sprecyzowano w punkcie II.1.3., że całkowita wysokość nowej zabudowy (ze wszystkimi urządzeniami technicznymi na dachu) nie może przekroczyć rzędnej 243,0 m n.p.m.

Dalej należało poddać analizie spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Dostęp ten, w świetle art. 2 pkt 14 u.p.z.p., może być dostępem bezpośrednim albo dostępem przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do ulicy [...] i do ulicy [...]. Ustalenie to jest prawidłowe tylko w części dotyczącej ulicy [...], niemniej jednak wystarcza do stwierdzenia, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony.

W doktrynie wskazuje się, że dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie terenu względem tej drogi, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej terenu z wyłączeniem konieczności korzystania z innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu (A. Despot-Mładanowicz, komentarz do art. 61, w: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). W odniesieniu do kwestii dostępu do ul. [...] trzeba wskazać, że działki nr [...], [...] stanowiące teren inwestycji kubaturowej przylegają do działki drogowej nr [...], która stanowi część drogi publicznej – ulicy [...]. Z drogi tej nie jest możliwy dojazd na teren inwestycji, a jedynie dojście. Skoro nie jest możliwa obsługa komunikacyjna bezpośrednio z ul. [...], jasnym jest, że ten rodzaj sąsiedztwa terenu inwestycji z ul. [...] nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.

Jednocześnie jednak teren inwestycji, obejmujący budowę infrastruktury technicznej i drogowej ([...], [...], [...], [...], [...]) przylega i obejmuje w części działkę nr [...], stanowiącą działkę drogową (ul[...]). Można zatem przyjąć, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Co się tyczy terenu inwestycji, na której planowana jest część kubaturowa, ma od dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną po działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W ocenie inwestora jest to dostęp realny, faktyczny i prawny. Działki te, w części stanowią własność Skarbu Państwa, oddaną w użytkowanie wieczyste Gminy Miejskiej K., a w części – własność Gminy Miejskiej K..

W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że działki te stanowią drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2020 poz. 470, dalej: u.d.p.), do której inwestor nie ma tytułu prawnego. Tytuł ten, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie jest jednak wymagany na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 13 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 327/18 (orzeczenia.nsa.gov.pl), "dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko i uznaje, że skoro od inwestora nie można żądać wykazania tytułu do dysponowania nieruchomością, na której planuje zamierzenie inwestycyjne, to tym bardziej nie można żądać wykazania tytułu prawnego do drogi dojazdowej do terenu inwestycji. Skoro decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co jasno wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., to również ustalenie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej przez drogę prywatną, nie daje inwestorowi prawa do korzystania z drogi prywatnej. Z takiego ustalenia wynika jednak obowiązek inwestora, by przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę, lub dokonaniem zgłoszenia adekwatny tytuł prawny pozyskał.

W okolicznościach sprawy zaakcentować należy jednak to, że opisana wyżej droga dojazdowa ma charakter drogi ogólnodostępnej. W podobnych realiach sprawy Wojewódzki Sądu Administracyjny w Krakowie w wyroku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1619/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "podmiot posiadający dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi, zwłaszcza wtedy, gdy jest to ogólnodostępna droga Gminy (Skarbu Państwa), po której przejazd nie doznaje żadnych ograniczeń".

Problem dostępu do drogi publicznej odróżnić trzeba od kwestii warunków obsługi komunikacyjnej, których spełnienie mieści się w przesłance określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., wymagającej wystarczającego istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu dla planowanego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. przez uzbrojenie terenu należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

W zakresie zaopatrzenia inwestycji w wodę, energię elektryczną, energię cieplną, odprowadzenie ścieków spełnienie tego warunku potwierdzają zalegające w aktach warunki (zapewnienia) gestorów mediów. Zgodzić się trzeba ze skarżącą, że wskazane w decyzji warunki dotyczące zapewnienia mediów sformułowane zostały lakonicznie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela utrwalony już w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych, przy czym zagwarantowanie takie w drodze umowy nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a oznacza posiadanie zapewnienia, gwarancji że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Niecelowym byłoby wymaganie od inwestora zawierania umów mających na celu realizację uzbrojenia terenu w sytuacji, gdy inwestor nie wie czy w ogóle uzyska decyzję o warunkach zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1063/15). Ze wszystkich dokumentów pochodzących od jednostek świadczących usługi w zakresie uzbrojenia terenu wynika możliwość zawarcia w przyszłości stosownych umów gwarantujących uzbrojenie terenu i jest to okoliczność wystarczająca dla ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe stwierdzenie dotyczy również infrastruktury służącej zaopatrzeniu w wodę i odprowadzenia ścieków. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał zapotrzebowanie w tym zakresie, przedkładając informację techniczną Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A., z której wynika, że dla planowanej inwestycji konieczna będzie rozbudowa sieci wodociągowej oraz rozbudowa sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej, wyjaśniając że nie jest ona objęta wnioskiem. Brak objęcia wnioskiem rozbudowy sieci nie mógł być jednak przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy, skoro rozbudowa (budowa) sieci infrastruktury technicznej może być realizowana jako inwestycja celu publicznego, na podstawie odrębnej decyzji.

Warunek wystarczającej infrastruktury obejmuje również kwestię zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej inwestycji, która – jak wynika z treści decyzji - będzie odbywała się przez ulicę [...] i projektowane zjazdy na terenie inwestycji. Dla spełnienia opisanego warunku decydujące znaczenie miała opinia Zarządu Dróg Miasta K. z 6 lutego 2019 r. oraz umowa zawarta przez inwestora z Gminą Miejską K. nr [...] z 20 grudnia 2018 r. o realizację inwestycji drogowej, zmieniona aneksem z 29 stycznia 2019 r. Umowa ta obejmuje uzyskanie przez inwestora decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Niesporne są ustalenia co do przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co do terenu inwestycji, który stanowi grunt wyłączony z produkcji rolnej.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wymagającego stwierdzenia zgodności decyzji (w istocie zgodności zamierzenia inwestycyjnego) z przepisami odrębnymi. Przeprowadzone postępowanie, pozyskane stanowiska innych organów, jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta K. adekwatnych ze względu na przedmiot i lokalizację zamierzenia inwestycyjnego, pozwoliły na sformułowanie warunków decyzji w zakresie ochrony zdrowia ludzi, przyrody, krajobrazu.

Nie wykazano także, by zamierzenie inwestycyjne naruszało jakieś przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez dopuszczenie do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 21), a także art. 35 ust. 3 u.d.p., przez uznanie, że włączenie do drogi ruchu drogowego wynikającego z zamierzonej inwestycji nie spowoduje pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kluczowe w tej kwestii było pozytywne stanowisko zarządcy drogi uzyskane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Artykuł 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że znaczenie powinna mieć przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Zdaniem Sądu - wbrew zarzutom skargi - nie ma podstaw do kwestionowania odnośnych ustaleń. Niewątpliwie, na początkowym etapie postępowania stanowisko zarządcy drogi było negatywne. Wskazywano na konieczność opracowania i zaopiniowania w ZIKIT analizy ruchu uwzględniającej wygenerowany przez planowaną inwestycję ruch na skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] uwzględniając planowaną jego przebudowę oraz zawarcie przez inwestora umowy z ZIKIT w oparciu o art. 16 ustawy o drogach publicznych polegającej na dostosowaniu układu drogowego zapewniając planowanej inwestycji prawidłową obsługę komunikacyjną (vide opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 11 października 2017 r.). Finalnie jednak zarządca drogi zajął stanowisko pozytywne, czego wyrazem jest niebudząca wątpliwości treść opinii Zarządu Dróg Miasta K. z 6 lutego 2019 r. oraz zawarta umowa o realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że zarządca drogi zmienił stanowisko w sposób dowolny, bez uzasadnienia. Z treści opinii zalegających w aktach sprawy wynika, że było przeciwnie. Organ dążył do zawarcia umowy o realizację inwestycji drogowej, a jej zawarcie - jak się wydaje - przesądziło o pozytywnym stanowisku zarządcy drogi. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie było również podstaw, by żądać przedstawienia przez inwestora analizy przepustowości ruchu drogowego. Zaznaczyć trzeba, że sporządzenie takiej analizy nie jest wymogiem przepisów u.p.z.p.; może być natomiast wymagane na potrzeby ustaleń faktycznych, które bierze pod uwagę zarządca drogi, także przed zawarciem umowy, o której mowa w art. 16 ust. 2 u.d.p. Skoro w przedmiotowej sprawie zarządca drogi zawarł umowę w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej mającej służyć obsłudze komunikacyjnej inwestycji, należy przyjąć, że pozyskał wszystkie niezbędne informacje, w tym dotyczące przepustowości ruchu drogowego, niezbędne do zawarcia takiej umowy, a w konsekwencji również do pozytywnego zaopiniowania zamierzenia inwestycyjnego.

Powyższe rozważania zawierają już w dużej mierze odniesienie do zarzutów skargi, które Sąd uznał za bezzasadne.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a §1 oraz art. 110 k.p.a., a także art. 63 ust. 1 u.p.z.p. poprzez prowadzenie dwóch postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i wydanie w związku z tym dwóch decyzji w tej samej sprawie, dla tego samego podmiotu i dla tej samej inwestycji. W okolicznościach sprawy Sąd nie dopatrzył się ani naruszenia przywołanego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem, wadą powodującą nieważność decyzji jest wydanie decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. W sprawie nie wykazano, by zapadła ostateczna decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy, którą zaskarżona obecnie decyzja mogłaby "dublować". Sąd podziela stanowisko wyrażone w przywołanym przez skarżącą wyroku NSA z 10 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1566/07, że art. 63 ust. 1 u.p.z.p., nie zabrania prowadzenia więcej niż jednego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w stosunku do tego samego terenu inwestycji. Pewne jest przy tym, że inwestor może poddawać ocenie właściwego organu różne warianty inwestycji na określonym terenie. Nie było więc podstaw do tego, by ze względu na równocześnie prowadzone postępowanie Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K., ani tym bardziej, by stwierdziło jej nieważność. Na marginesie tylko zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności nie mieściło się w kompetencjach Kolegium rozpatrującego odwołanie od decyzji nieostatecznej, które to kompetencje określa art. 138 k.p.a.

Nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem doręczenia skarżącej opinii jednostek organizacyjnych zarządzających drogami. Sąd wskazuje, że obowiązujące prawo nie nakłada na organ obowiązku doręczania stronom odpisów zgromadzonych w sprawie pism. Strona ma jednak do nich dostęp na zasadach określonych m.in. w art. 10 § 1 i 73 § 1 k.p.a. Nie ma również podstaw do tego, by organ brał pod uwagę opinie pozyskane w innej sprawie, nawet dla tego samego inwestora i w odniesieniu do tego samego terenu, zwłaszcza jeśli w prowadzonej sprawie, w odniesieniu do konkretnego zamierzenia inwestycyjnego pozyskane zostały adekwatne opinie.

Podsumowując, należy stwierdzić, że Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego i materialnego mogących skutkować uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Decyzja ta została umotywowana w sposób realizujący wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane uchybienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odmienna ocena prawna w odniesieniu do frontu działki oraz formy dostępu do drogi publicznej nie miały wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.