Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2502/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 136 ust 3, art 137 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a, art 141 par 4, art 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7, 77 par 1, art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody L. i Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 275/12 w sprawie ze skarg R. W. i P. W. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi; 2. zasądza od R. W. i P. W. solidarnie kwotę [...] złotych na rzecz Województwa L. oraz kwotę [...] złotych na rzecz Wojewody L. tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Lu 275/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skarg R. W. i P. W., uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Mocą umowy, zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] lutego 1974 r. (Rep. A Nr [...]), H. W. sprzedała Skarbowi Państwa - Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w L. nieruchomość położoną w L. przy Al. K., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 za cenę [...] zł. Umowę zawarto na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), wskazując w jej treści, że celem nabycia powyższej nieruchomości przez Skarb Państwa był cel, wskazany w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej, to jest budowa Szpitala Pozaklinicznego w L..

Decyzją, z dnia [...] sierpnia 1993 r. nr [...], wydaną na skutek wniosku H. W. i podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Kierownik Urzędu Rejonowego w L, odmówił byłej właścicielce zwrotu w/w nieruchomości, podnosząc, iż nie można było uznać, nabytej przez Skarb Państwa nieruchomości, za zbędną na cel wywłaszczenia. Stanowisko swoje organ oparł na opinii Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] maja 1993 r. nr [...], z której wynikało, iż przedmiotowy grunt został przewidziany pod usługi zdrowia, a - zgodnie z planem realizacyjnym terenu – został na nim zlokalizowany parking ogólnodostępny dla obsługi szpitala i pacjentów, a zatem cel wywłaszczenia nie uległ zmianie.

W roku 2008 następcy prawni zmarłej H. W., w osobach: R. W. i P. W., ponownie wystąpili z wnioskami (opartymi tym razem na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami) o zwrot nabytej od ich matki przez Skarb Państwa nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr [...].

Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. odmówił wnioskodawcom zwrotu opisanej na wstępie nieruchomości, a - rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej – Wojewoda L., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska, Wojewoda wyjaśnił, że w toku postępowania Prezydent Miasta L. zlecił uprawnionemu geodecie – J. C. – sporządzenie dokumentacji geodezyjno – prawnej. Z wykonanego opracowania wynikało, iż objęta wnioskiem nieruchomość, oznaczona jako projektowane działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...], o powierzchni [...] ha, wchodzi w skład aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Województwa L. Zgodnie zaś z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego terenu Szpitala Pozaklinicznego w L., zatwierdzonym decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1973 r., teren dawnej działki nr [...] przeznaczony został pod budowę parkingu.

Celem ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania spornego terenu, w dniu [...] grudnia 2008 r. oraz w dniu [...] lipca 2010 r. organ I instancji przeprowadził jego oględziny, podczas których stwierdził, że wspomniany teren został zagospodarowany pod parking, wykonany z kostki brukowej wraz z infrastrukturą oświetleniową w postaci [...] latarni. Na terenie tym znajduje się również stacja transformatorowa, służąca do obsługi całego szpitala także trawnik wraz z nasadzeniami, otaczający parking. Parking ten zaś - wykorzystywany jest przez pracowników oraz pacjentów szpitala i był uwzględniony w decyzji z dnia [...] maja 1975 r. udzielającej pozwolenia na budowę obiektów szpitala pozaklinicznego. Wykonany został w czasie trwania budowy szpitala, tj. w latach 70 i 80 ubiegłego wieku.

Organ wskazał również, że z pisma Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wynikało, iż że do dnia [...] lipca 1985 r. w/w parking był wykonany na podłożu z płyt betonowych i służył jako zaplecze magazynowe budowy. W okresie od czerwca do grudnia 1995 r. przeprowadzono jego modernizację, obejmującą: montaż lamp oświetleniowych, położenie nowej nawierzchni, wykonanie ściany oporowej, kanalizacji deszczowej i zieleni wokół parkingu.

W związku z powyższym, Wojewoda L. podzielił pogląd Prezydenta Miasta L., iż cel nabycia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości został w pełni zrealizowany.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2012 r., R. W. i P. W. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w których zarzucili zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odpowiadając na skargi, Wojewoda L. wnosił o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze z.) zwanej dalej: "P.p.s.a." , Sąd Wojewódzki połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg R. W. P. W.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] maja 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skargi były uzasadnione.

Sąd przytoczył treść przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zauważył, że w postępowaniu zwrotowym niezbędne jest ustalenie, czy inwestycja, stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości, została wykonana na tej nieruchomości oraz czy nastąpiło to w ściśle określonym czasie. Przepis art. 137 ust. 1 omawianej ustawy zawiera bowiem dwie, odrębne normy prawne i reguluje odmienne podstawy zwrotu nieruchomości. Obie te normy mają charakter rozłączny, w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich, czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. Powyższe – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – oznaczało, że nieruchomość należało uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu nastąpiło po upływie 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (nabycia), niezależnie od tego, w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie, a więc nawet wówczas, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od jej wywłaszczenia. Z kolei, jeżeli realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia (nabycia), nieruchomość tę należy uznać za zbędną na ten cel, choćby jego realizacja została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości.

Inaczej mówiąc, jak kontynuował Sąd, nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. W rezultacie, o stwierdzeniu, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia nie może stanowić jedynie fakt zrealizowania tego celu, niezależnie od terminu tej realizacji. Powołując się w tym miejscu na orzecznictwo sądowe, Sąd Wojewódzki wywodził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest ugruntowany pogląd, zgodnie z którym, wywłaszczona nieruchomość może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom, jeśli wprawdzie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat i zakończone po upływie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki uznał, że przeprowadzona przez organy administracji ocena zbędności, objętej wnioskiem skarżących nieruchomości, była niepełna, a przez to wadliwa. Organy obu instancji skupiły się bowiem jedynie na wykazaniu, iż cel wywłaszczenia spornej nieruchomości został (w ogóle) zrealizowany, nie ustalając jednak w sposób jednoznaczny, w jakim terminie doszło do realizacji tego celu. Powyższe uchybienie – w ocenie Sądu – stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd wskazał, że było rzeczą bezsporną, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa - Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich w L. z przeznaczeniem pod budowę Szpitala Pozaklinicznego. Cel ten określony został w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji. Z planu tego wynikało zaś, iż w obrębie przedmiotowej działki przewidziano parking ogólnodostępny dla obsługi szpitala i pacjentów. Nie budziło również wątpliwości Sądu, iż przejęta od H. W. działka, została zagospodarowana zgodnie z opisanym powyżej celem wywłaszczenia. Z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin w dniu [...] grudnia 2008 r. i w dniu [...] lipca 2010 r. wynikało bowiem, że nieruchomość wchodziła w skład Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im [...] w L. (w jej obrębie zrealizowany na niej został parking wykonany z kostki brukowej wraz z infrastrukturą oświetleniową).

Uznając jednak, że powyższe dane nie były wystarczające do wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia, gdyż - zdaniem Sądu - stwierdzenie, że sporna nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży z dnia [...] lutego 1974 r., winno być poprzedzone jednoznacznym ustaleniem, czy do dnia [..] lutego 1981 r. rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu oraz czy do dnia [...] lutego 1984 r. cel ten został zrealizowany, Sąd Wojewódzki polecił by, rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji wyjaśnił w sposób jednoznaczny w/w kwestie.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Województwo L. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. i art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie, wskutek niewłaściwej wykładni art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), przez wskazanie w uzasadnieniu wyroku, iż organ administracji publicznej prowadzący postępowanie naruszył przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieustalenie w ramach postępowania dowodowego okoliczności, czy sporna nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia - czy zakończono realizację celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości do [...] lutego 1984 r. oraz wskazując, że organy naruszyły art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 136 ust. 3 tej ustawy, gdyż zdaniem Sądu określone w tym przepisie momenty czasowe stanowią integralną część dla określenia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia i wymagają jednoznacznego zbadania w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez organ, czy na spornej nieruchomość został w tym czasie zrealizowany w całości cel wywłaszczenia, w tym parking, a nie cel wywłaszczenia - budowa Szpitala Pozaklinicznego w L., co skutkowało uchyleniem decyzji organu I i II instancji oraz zobowiązaniem organów administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wskazany w uzasadnieniu wyroku.

Naruszenie przez Sąd wskazanych przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy, gdyż - zgodnie z art. 153 P.p.s.a. - organy I instancji i Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy są związani oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, naruszenie przez Sąd wskazanych przepisów spowodowało uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, wadliwą ocenę prawną sprawy oraz wadliwe wskazania Sądu co do dalszego toku postępowania w sprawie niniejszej,

2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 136 ust. 3 tej ustawy, polegające na przyjęciu, że określone w tym przepisie momenty czasowe stanowią integralną część dla określenia przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia i wymagają by w tym okresie na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia — by realizacja celu wywłaszczenia została zakończona, przez błędne przyjęcie, że wykonanie na nieruchomości części inwestycji, budowa obiektów budowlanych i urządzeń, zgodnej z celem wywłaszczenia - budowa Szpitala Pozaklinicznego w L. nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia w rozumieniu powyższego przepisu, przez przyjęcie że w ramach czasowych z art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami winna być zakończona realizacja celu wywłaszczenia na konkretnej działce - budowa parkingu, przewidziana w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia[...] marca 1973 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego szczegółowego budowa Szpitala Pozaklinicznego w L., a nie realizacja innych obiektów budowlanych, sieci, urządzeń związanych z realizacją celu publicznego budowa Szpitala Pozaklinicznego w L., podczas gdy obowiązujące w chwili wywłaszczenia przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 z późn. zm.) nie przewidywały ram czasowych zagospodarowania wywłaszczonych nieruchomości.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące Województwo L. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał niewłaściwej wykładni przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), gdyż oba, wymienione w art. 137 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, kryteria są odrębne i opierają się na założeniu odpadnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy spełnienie wskazanych przesłanek, by organ mógł orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz właściciela lub spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Przesłanka z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zachodzi zatem – jak wywodziło skarżące Województwo - w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim, jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi - w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, przy czym warunek ten musi odnosić się do całej wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej części. Za rozpoczęcie prac, w tym znaczeniu, uznaje się więc rozpoczęcie realizacji, choćby w części, inwestycji głównej, jak również zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury tej inwestycji oraz zainstalowanie urządzeń bez których inwestycja objęta celem wywłaszczenia nie mogłaby spełniać planowanych funkcji.

Jak podkreślał autor skargi kasacyjnej, w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy, nie można jednak dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości. Wobec tego, przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Ważne jest, aby decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności, a plan realizacyjny był ważny do czasu zakończenia inwestycji (zob. wyroki NSA z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06 i z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10).

Sąd Wojewódzki więc – jak podnoszono w skardze kasacyjnej - naruszył wskazane w podstawach kasacyjnych przepisy, nakazując organom administracji przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy na spornej działce realizacja celu wywłaszczenia, którym - zdaniem Sądu jest tylko budowa parkingu - została zakończona do [...] lutego 1984 r., podczas gdy dla spełnienia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia wystarczy zrealizowanie nawet na części wywłaszczonej nieruchomości urządzeń, infrastruktury technicznej, obiektów związanych z realizacją celu wywłaszczenia, którym jest budowa Szpitala Pozaklinicznego w L.

Wnoszący skargę kasacyjną zwracał w tym miejscu uwagę, że z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym wynikało, iż budowa Szpitala Pozaklinicznego w L. należała do wielkich inwestycji, które mogły być realizowane przez wiele lat. Obejmowała ona budowę budynków Szpitala : [...], budowę infrastruktury: parkingów, kolektora deszczowego, zbiornika wody pitnej, zbiornika wody zmiękczonej, dróg i chodników, studni głębinowej Nr 1, śmietnikowni (wiata na odpady szpitala), murów, ściany oporowej, kotłowni gazowej, zbiorników paliw płynnych (2 szt), studni głębinowej nr 2, lądowiska dla śmigłowców sanitarnych. Jak ustalił zaś Sąd Wojewódzki, cel wywłaszczenia na spornej nieruchomości został zrealizowany. W konkluzji akcentowano wiec, że realizacja inwestycji na spornej nieruchomości została rozpoczęta w terminie 7 lat od dnia wywłaszczenia, cel wywłaszczenia został zrealizowany na podstawie planu realizacyjnego z 1979 r. Brak było zatem podstaw prawnych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Podnoszono także, że - biorąc pod uwagę fakt, że poprzednio obowiązujące przepisy w trakcie realizacji inwestycji nie zakreślały ram czasowych dla realizacji inwestycji celu publicznego – wykładnia art. 137 omawianej ustawy, dokonana przez Sąd Wojewódzki, powoduje naruszenie zasady, że prawo nie może działać wstecz.

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Wojewodę L., organ zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie prawa materialnego - art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż o stwierdzeniu, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia nie stanowi jedynie fakt zrealizowania tego celu, ale także ustalenie, że prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte przed upływem 7 lat i zakończone przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, w sytuacji, gdy zrealizowanie celu wywłaszczenia uniemożliwia jej zwrot bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła, zaś określone w tym przepisie terminy ( 7 i 10 lat) należy rozumieć jako przesłanki podlegające badaniu w chwili orzekania w stosunku do nieruchomości, które - w chwili orzekania o zwrocie - nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Wojewoda L. twierdził, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wskazuje, iż podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona zbędność nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia. Zrealizowanie celu wywłaszczenia jednak uniemożliwia jej zwrot bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy ( 7 i 10 lat) stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności, na co wskazuje użyte w przepisie wyrażenie "pomimo upływu". Użycie przez ustawodawcę tego wyrażenia nie oznacza zatem obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna ( w mniejszej sprawie umowy sprzedaży), jeżeli - w dacie orzekania przez organy - cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ustawodawca nie użył bowiem określeń takich jak: "w ciągu", "w terminie. Wykładania językowa wskazuje więc, że postanowienie: "pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat ceł ten nie został zrealizowany " należy rozumieć jako przesłanki podlegające badaniu w chwili orzekania w stosunku do nieruchomości, które w dacie orzekania przez organ o zwrocie nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia.

Konsekwencją natomiast poglądu, wyrażonego przez sąd pierwszej instancji, jest konieczność badania i precyzyjnego ustalania czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nawet w bardzo odległej przeszłości. Zwrotowi podlegałaby zatem nieruchomość, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia (nawet daleko przed złożeniem wniosku o zwrot), jeżeli realizacja tego celu nastąpiła po upływie 10 lat od wywłaszczenia. Taka interpretacja przepisu jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadą jego ciągłości, prowadziłaby do zachwiania utrwalonych i mających oparcie w dotychczas obowiązujących przepisach stanów prawnych. Trudno bowiem wymagać, aby przed dniem wejścia życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, podmiot na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, rozpoczął, bądź zakończył prace związane realizację celu wywłaszczenia w terminach określonych dopiero w tej ustawie, w sytuacji, gdy takich terminów nie przewidywały przepisy dotychczasowe.

W piśmie z dnia [...] września 2012 r. Województwo L. przyłączyło się do stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Wojewodę.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne R. W. wnosiła o ich oddalenie, podzielając ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2014 r. Województwo L., działając na zasadzie art. 183 § 1 P.p.s.a., w uzupełnieniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych, wskazanych w skardze kasacyjnej, w tym zarzutu błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazało, że wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. (akt P 38/11) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 24 marca 2014 r. (poz. 376) i wszedł w życie z dniem jego publikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej ( w tym wypadku skarg kasacyjnych), biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w w/w skargach. Podstawy te zaś – części odnoszącej się do prawa materialnego - okazały się uzasadnione.

W analizowanej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne, w których Województwo L. oraz Wojewoda L. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie błędną wykładnię przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w postaci: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 (Województwo L.) i art. 137 ust. 1 (Wojewoda L.). Ponadto, Województwo L. twierdziło również, że zaskarżony wyrok, na skutek niewłaściwej wykładni art. 137 w/w ustawy, naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. i art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Jak z powyższego zatem wynika, kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była kwestia prawidłowej wykładni art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: "u.g.n.".

Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że instytucja zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości nie jest instytucją nową a występowała już w poprzednio obowiązującym ustawodawstwie i pierwotnie, także w ustawie o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie do żądania zwrotu nieruchomości nie wiązało się z żadnymi ograniczeniami czasowymi, przewidzianymi dla realizacji celu wywłaszczenia. Ograniczenia te wprowadził dopiero art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. Na skutek powyższej nowelizacji, treść art. 137 ust. 1 u.g.n. budziła szereg wątpliwości interpretacyjnych, co z kolei przekładało się na niejednolitą linię orzeczniczą, występującą w sądownictwie administracyjnym a dotyczącą warunków zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Część składów orzekających, dokonywała wykładni tego przepisu w taki sposób, jak uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku, to jest stosowała jego literalną treść do stanów faktycznych, które miały miejsce także przed wprowadzeniem, wspomnianych wyżej ram czasowych dla realizacji celu wywłaszczenia, inne zaś składy orzekające, stały na stanowisku, że nie można, obecnie obowiązującej, regulacji prawnej odnosić do stanów faktycznych, jakie zaistniały przed nowelizacją. Poprzednie bowiem regulacje prawne takiego wymogu nie przewidywały i za zbędne a więc podlegające zwrotowi, uznawano tylko te nieruchomości, na których, po upływie wystarczająco długiego czasu i przed dniem złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany.

Aktualnie, powyższa kwestia została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 2014 r. pod poz. 376 z dnia 24 marca 2014 r. i wszedł w życie z dniem jego publikacji. Wprawdzie brak jest jeszcze uzasadnienia pisemnego w/w wyroku, ale z motywów ustnych, opublikowanych na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego (http://trybunal.gov.pl/rozprawy/komunikaty-prasowe) wynika, iż niezgodne z Konstytucją RP jest nadawanie mocy wstecznej art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym jego brzmieniu. Brak w ustawie zmieniającej z 2003 r. przepisów intertemporalnych nie oznacza bowiem zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. Wykładnia, przewidzianej w we wspomnianym wyżej przepisie przesłanki zwrotu, nadaje jej – zdaniem Trybunału - niedopuszczalne działanie wsteczne, pogarszające po dniu 22 września 2004 r. sytuację tych jednostek samorządu terytorialnego, które po dniu 27 maja 1990 r. przejęły wywłaszczone nieruchomości w toku procesu komunalizacji mienia państwowego, na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i które do dnia 22 września 2004 r. zrealizowały na tych nieruchomościach cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu. Trybunał zatem stwierdził, że niedopuszczalne jest dokonywanie oceny zrealizowania na w/w nieruchomościach przed 2004 r. zakładanego celu wywłaszczenia w momencie upływu 10-letniego terminu od chwili wywłaszczenia. W okresie 1990-2004 jednostki samorządu terytorialnego dostosowały bowiem swoje postępowanie do obowiązującej poprzednio sądowej wykładni ustawowych zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, dla której obecne ramy czasowe nie były obowiązujące.

W związku z powyższym, należy stwierdzić, że wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n., dokonana przez Sąd Wojewódzki, była wadliwa. W rozpatrywanej bowiem sprawie, przejęcie nieruchomości położonej w L. przy Al. K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, nastąpiło w dniu [...] lutego 1974 r. ( data umowy sprzedaży, zawartej przez H. W. ze Skarbem Państwa - Okręgową Dyrekcją Inwestycji Miejskich [...] w L., opartej na przepisie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Z niespornych zaś ustaleń wynikało, że celem wywłaszczenia była budowa Szpitala Pozaklinicznego w L. i cel ten został zrealizowany w latach 70-80 ubiegłego wieku.

Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że nieprawidłowo Sąd Wojewódzki rozważania swoje koncentrował jedynie wokół faktów i terminów, związanych wyłącznie z utworzeniem parkingu szpitalnego, który - stosownie do decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji – został na spornym terenie wybudowany. Przejęcie wspomnianej wyżej nieruchomości, związane było bowiem nie z budową samego parkingu dla szpitala a z inwestycją złożoną, jaką była budową Szpitala Pozaklinicznego w L. Zatem w/w parking przeznaczony dla pacjentów i pracowników szpitala, stanowił jedynie jeden z elementów całej inwestycji i był realizowany łącznie z budową szpitala, rangi placówki wojewódzkiej, jako, niezbędna dla jego funkcjonowania, infrastruktura.

Wskazać w tym miejscu wypada, że pogląd, iż budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego stanowi element częściowy złożonej inwestycji, jest poglądem utrwalonym już w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym i nie nasuwa żadnych wątpliwości (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12, LEX nr 1375587, 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1433/10, LEX nr 990175, 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, LEX nr 383797, 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337). Rozpoczęcie zaś budowy inwestycji złożonej, nawet jeśli nie została ona jeszcze w pełni zakończona, dowodzi realizacji celu wywłaszczenia.

Wskazać w tym miejscu wypada, że w sprawie nie było sporne, iż budowa Szpitala nr [...] w L. została w ogóle zrealizowana. Dodatkowo zaś na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik Województwa L. złożył do akt sądowych, uzyskaną z Archiwum Państwowego, kserokopię artykułu prasowego z dnia [...] października 1992 r., zatytułowanego "P.". Z artykułu tego wynikało natomiast, że w w/w dacie zostały otwarte nowe oddziały Szpitala a zatem w dniu [...] października 1992 r. Szpital Wojewódzki nr [...] w L. miał łącznie już 25 poradni. Kamień węgielny pod jego budowę wmurowano w 1974 a w 1985 r. – Specjalistyczna Przychodnia Konsultacyjna, mieszcząca się w tym Szpitalu, przyjmowała już pacjentów.

W rezultacie zatem, skoro nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki zwrotu przejętej nieruchomości, bo – jak wyżej wskazano – nabyta została ona przez Skarb Państwa przed dniem 27 maja 1990 r. a w dacie złożenia wniosku o zwrot, to jest w roku 2008, cel wywłaszczenia został już zrealizowany i fakt ten miał miejsce w latach 70/80-tych ubiegłego wieku, to skargi, wniesione do Sądu Wojewódzkiego przez R. W. i P. W., podlegały oddaleniu.

Wyjaśnić przy tym należy, że zarzuty kasacyjne, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w skardze kasacyjnej, wniesionej przez Województwo L., nie były trafne. Jak z samej bowiem treści skargi kasacyjnej wynika, uznanie przez Sąd Wojewódzki, iż postępowanie wyjaśniające, które w tej sprawie przeprowadziły organy administracji publicznej, było niedostateczne, stanowiło jedynie konsekwencję, przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Przy zastosowaniu zaś prawidłowej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n., z oczywistych względów, nie zachodziłaby żadna potrzeba dokonywania innych, dodatkowych ustaleń faktycznych.

Zarzut zaś naruszenia art. 153 P.p.s.a. był natomiast całkowicie chybiony, gdyż w tej sprawie nie orzekał wcześniej sąd administracyjny a zatem Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł tego przepisu - co do zasady - naruszyć. Nie był bowiem związany, oceną prawną i wskazaniami zawartymi (we wcześniejszym) orzeczeniu sądu.

Uznając zatem, że obie skargi kasacyjne były usprawiedliwione w zakresie, w jakim zarzucały zaskarżonemu wyrokowi obrazę prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.