Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 311/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 32
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
article: art. 8, art. 89 par. 1 i 2, art. 14 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie NSA Anna Robotowska Andrzej Skoczylas Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 6 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 565/13 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu partii zafałszowanego produktu mlecznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości – działalności gospodarczej W.L. prowadzonej pod firmą P.P.U.H. K. W.L. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 565/13 oddalił skargę W.L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (GIJHARS) z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] po wznowieniu postępowania, w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu partii zafałszowanego produktu.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

D. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: WIJHARS) we W. w związku z wprowadzeniem do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego, wydał decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., zakazującą wprowadzenia do obrotu partii produktu mlecznego pod nazwą "VOLLMILCHPULVER 26/10B", a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wymierzył karę pieniężną w wysokości 16 000,00 zł za wprowadzenie do obrotu ww. produktu.

Decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. stała się prawomocna.

Natomiast od decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. strona złożyła odwołanie po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia.

W dniu 22 czerwca 2012 r. do WIJHARS we W. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] ze względu na fakt, że w sprawie pojawiły się nowe dowody.

W dniu 13 lipca 2012 r. organ postanowił wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.

W dniu 12 września 2012 r. WIJHARS we Wrocławiu wydał decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji WIJHARS we W. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor JHARS wydał w dniu 19 grudnia 2012 r. nr [...] decyzję, którą utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie podzielił oceny strony, że przesłanką do wznowienia postępowania zakończonego decyzją WIJHARS we W. z dnia [...] stycznia 2012 r., jest fakt wyjścia na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji. Strona za nową okoliczność faktyczną w sprawie uznała fakt błędnego pobrania próbek do badań laboratoryjnych podczas kontroli w jej przedsiębiorstwie. Zdaniem strony, próbki zawierały inny produkt, tj. proszek mleczny 26/10, P. Organ odwoławczy wskazał jednak, iż próbki do badań laboratoryjnych zostały pobrane prawidłowo, tj. z opakowania zbiorczego oznakowanego nazwą "VOLLMILCHPULVER 26/10B". Taki stan faktyczny potwierdza przebieg kontroli udokumentowany w aktach sprawy.

Ponadto organ zaznaczył, iż czynności wykonywane podczas kontroli były przeprowadzane w obecności strony lub przy udziale upoważnionego pracownika strony, a co najważniejsze - strona podpisała wszystkie dokumenty podczas przeprowadzonej przez organ kontroli.

Organ podkreślił, iż w trakcie całej kontroli, jak również postępowania administracyjnego, strona nie miała żadnych zastrzeżeń w zakresie zabezpieczenia produktów, pobrania próbek, jak i nie wniosła żadnych uwag związanych z przeprowadzanymi czynnościami kontrolnymi (przedsiębiorca wniósł jedynie odwołanie od wyników badań), mimo iż w dokumentach sporządzanych w toku kontroli znajdowały się stosowne pouczenia. Strona nie wniosła również odwołania od decyzji z dnia 16 stycznia 2012 r.

Za niezasadne organ odwoławczy uznał również twierdzenie strony, iż poprzez fakt odmówienia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a także przeprowadzenia dowodów z zeznań strony oraz przesłuchania świadków ze względu na nieistotność dla sprawy ww. dowodów, organ zebrał niepełny materiał dowodowy.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie został zebrany pełny materiał dowodowy. Z tego względu organ I instancji słusznie odmówił przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Organ odwoławczy w celu realizacji zasad określonych w art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.), a przede wszystkim w celu realizacji zasady pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a., wezwał stronę do złożenia stosownych wyjaśnień. W szczególności wezwał do złożenia na piśmie wyjaśnień przez stronę oraz świadków wskazanych we wniosku z dnia 16 sierpnia 2012 r. na okoliczności mające znaczenie dla sprawy, tj. dotyczące stanu zabezpieczonych przez D. WIJHARS towarów znajdujących się na paletach w chwili otwarcia tego towaru (wezwanie GIJHARS z dnia 8 listopada 2012 r.).

Strona w odpowiedzi na powyższe wezwania przysłała pismo wyjaśniające z dnia 9 listopada 2012 r. wraz z załącznikami. Wszystkie przedstawione przez stronę pisma oraz filmy zostały włączone do postępowania jako pełnoprawne dowody w sprawie.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty organ odwoławczy wskazał, że zasada ustalona w art. 75 k.p.a. może być modyfikowana przez przepisy prawa materialnego. W tym zakresie organ odwołał się do treści art. 32 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577, dalej jako ustawa o jakości). Powyższy przepis wprost nakazuje wykonywanie badań laboratoryjnych na potrzeby kontroli związanej m.in. z jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie, w tym wywożonych za granicę (art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o jakości), jedynie w laboratoriach Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych lub Inspekcji Handlowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wniesioną od ww. decyzji wskazał, że sprawa powinna być rozpatrywana w szerszym kontekście – tj. wyników kontroli przeprowadzonej w dniach 6, 8, 9, 19, 21 i 22 września 2011 r. w przedsiębiorstwie pn.: W.L. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo-Handlowe K. przez organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno–Spożywczych. Kontrola ta miała na celu zbadanie jakości przechowywanych w magazynie przedsiębiorstwa towarów – różnego rodzaju proszku mlecznego.

Organy Inspekcji przeprowadziły postępowania administracyjne związane ze stwierdzeniem niewłaściwej jakości dwóch rodzajów proszku mlecznego, tj. VOLLMILCHPULVER 26/10 OB ("Proszek mleczny L. L-26.10") będącego przedmiotem niniejszej sprawy oraz TROCKENMILCHERZEUGNIS ("Proszek mleczny M."), będącego przedmiotem sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 566/13.

Sąd wskazał, że wszystkie wykonane w autoryzowanym laboratorium badania próbek ww. artykułów (oraz ich wtórników) wykazały obecność tłuszczu obcego w kontrolowanych produktach. Inaczej mówiąc, nieprawidłowość wykryta podczas kontroli dotyczyła obecności tłuszczów obcych (niemlecznych) w proszku mlecznym.

Sąd podkreślił, że zakwestionowany produkt mleczny był badany przez autoryzowane laboratoria Inspekcji trzykrotnie. Po raz pierwszy próbkę produktu pobrano z magazynu głównego przedsiębiorstwa K. w P. w dniu 6 września 2011 r., w celu wykonania badań fizykochemicznych w Laboratorium Specjalistycznym w Gdyni. Na skutek odwołania przedsiębiorcy z dnia 20 października 2011 r. od wyników badań próbki: VOLLMILCHPULVER 26/10B przebadana została powtórnie próbka archiwalna ww. produktu. Na skutek kolejnego odwołania strony z dnia 19 grudnia 2011 r. od wyników badań mleka w proszku i wniosku o przebadanie wtórnika przechowywanego w firmie K., w dniu 28 grudnia 2011 r. dokonano komisyjnego sprawdzenia nienaruszalności zabezpieczenia wtórnika próbki artykułu: " VOLLMILCHPULVER 26/10B" i przekazano wtórnik próbki w obecności strony do Centralnego Laboratorium Głównego Inspektora JHARS w Poznaniu (protokół kontroli nr 275/2011 z dnia 28 grudnia 2011 r., podpisany przez przedsiębiorcę).

Wykonane badanie wtórnika próbki ww. artykułu mlecznego wykazało obecność tłuszczu obcego (sprawozdanie z badań nr 1378/2011), potwierdzając tym samym wcześniej uzyskany wynik.

Sąd wskazał, że wszystkie czynności związane z badaniem próbek (protokoły kontroli oraz protokoły zabezpieczenia dowodów) zostały podpisane przez przedsiębiorcę. Oznacza to, że przebieg kontroli został prawidłowo udokumentowany w aktach sprawy. Nadto, co zauważył również organ odwoławczy w trakcie całej kontroli, jak również postępowania administracyjnego, strona nie miała żadnych zastrzeżeń co do zabezpieczenia produktów, pobrania próbek, jak i nie wniosła żadnych uwag związanych z przeprowadzanymi czynnościami kontrolnymi (przedsiębiorca wniósł jedynie odwołanie od wyników badań), mimo, iż w dokumentach sporządzanych w toku kontroli znajdowały się stosowne pouczenia.

Zdaniem Sądu prawidłowo też organ odwoławczy nie podzielił oceny strony, że przesłanką do wznowienia postępowania zakończonego decyzją WIJHARS we W. z dnia 16 stycznia 2012 r., nr 1/KO/2012, jest fakt wyjścia na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania w/w decyzji – jeśli za taką nową okoliczność należało uznać, zdaniem strony, fakt błędnego pobrania próbek do badań laboratoryjnych podczas kontroli w jej przedsiębiorstwie. Sąd stwierdził, że fakt ten nie tylko nie został udowodniony, lecz jednoznacznie w toku sprawy stwierdzono, iż próbki zostały pobrane z opakowania zbiorczego zawierającego produkt pod nazwą: " VOLLMILCHPULVER 26/10B ".

Trafnie też, w ocenie Sądu, organ odwoławczy uznał, że przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest bezsporny, jest zbędne. Ocena ta znajduje oparcie zarówno w całokształcie materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak i w treści art. 78 § 2 k.p.a.

Sąd podzielił również ocenę organu odwoławczego co do niecelowości wyznaczenia rozprawy, która służyłaby tylko zbędnemu przedłużeniu postępowania, niemającemu uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Sąd zauważył przy tym, że organ odwoławczy uznając, że nie ma przesłanek do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania świadków, umożliwił jednocześnie stronie przedstawienie pisemnych wyjaśnień wskazanych przez nią osób.

Najpoważniejszym zarzutem prawnym w rozpatrywanej sprawie jest, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 75 i 80 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 24 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Do tego naruszenia doszło, według strony skarżącej, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu przez organ, iż pobranie próbek przez osobę trzecią i zbadanie próbek przez Laboratorium SGS w Ożarowie Mazowieckim ma wpływ na prawidłowość uzyskanego wyniku badania oraz wartość dowodową w postępowaniu administracyjnym wyniku takiego badania.

Sąd wskazał, że badanie laboratoryjne, na które powołuje się strona, mające wskazywać na prawidłową jakość handlową artykułu "VOLLMILCHPULVER 26/10B" ("Proszek mleczny M.") nie były przeprowadzone w laboratorium GIJHARS ani laboratorium Inspekcji Handlowej. Żaden organ Inspekcji JHARS nie zlecił przeprowadzenia badań przez Laboratorium SGS w Ożarowie Mazowieckim. Dodatkowo pobranie próbek nie zostało przeprowadzone przez rzeczoznawcę posiadającego stosowne uprawnienia, czego wymaga art. 35 ust. 1 ustawy o jakości.

Sąd stwierdził, że przepisy prawa materialnego (w rozpatrywanej sprawie: ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, ale również ustawy z dnia 19 listopada 2000 r. o grach hazardowych, czy inne przepisy dotyczące różnego rodzaju inspekcji) statuują instytucję laboratoriów akredytowanych, których wyniki badań mają co najmniej pierwszeństwo (jeśli nie wyłączność) przed wynikami badań innych jednostek badawczych. Wyniki badań przeprowadzanych w określonych laboratoriach akredytowanych mają zatem charakter "dowodów mocniejszych", przy warunkowym tylko, z zasady uzależnionym od dopuszczenia odpowiedniego organu, wynikach badań przeprowadzanych w innych laboratoriach, nieposiadających odpowiednich akredytacji.

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie badanie laboratoryjne, na które powołuje się strona, mające wskazywać na prawidłową jakość handlową artykułu "VOLLMILCHPULVER 26/10B " nie były przeprowadzone w laboratorium GIJHARS ani laboratorium Inspekcji Handlowej, a jednocześnie żaden organ Inspekcji JHARS nie zlecił przeprowadzenia badań przez Laboratorium SGS w Ożarowie Mazowieckim, to w ocenie Sądu wyniki badań tego ostatniego Laboratorium nie mogą zostać uznane za dowód w sprawie.

W.L. złożył od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7, art. 77 art. 78 § 1 , art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji, nie dostrzegając, że w niniejszej sprawie organy I i II instancji przekroczyły zasady swobodnej oceny dowodów i błędnie ustaliły stan faktyczny pomijając istotne dla sporawy dowody w postaci zeznań świadków: [...], zeznań strony oraz pomijając dowód z pisemnego oświadczenia L. Sp. z o.o. (L.B.) z dnia 18 grudnia 2012r.;

2. art. 89 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji, nie dostrzegając, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia przez organy rozprawy, gdyż przyczyniłoby się to do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, a także wpłynęłoby na uproszczenie i przyspieszenie postępowania oraz naruszenie ww. przepisu poprzez uznanie, że jest sprzeczny z art. 14 § 1 k.p.a.

3. art. 75 i 80 kpa w zw. z art. 32 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji, nie dostrzegając, że w niniejszej sprawie organy I i II instancji nieprawidłowo odmówiły przeprowadzenia dowodów ze sprawozdania z badań próbek przez Laboratorium SGS w Ożarowie Mazowieckim oraz nieprawidłowo ustaliły, iż pobranie próbek przez osobę trzecią i zbadanie próbek przez Laboratorium SGS w Ożarowie Mazowieckim ma wpływ na prawidłowość uzyskanego wyniku badania oraz wartość dowodową w postępowaniu administracyjnym wyniku takiego badania;

4. naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uchylił zaskarżonej decyzji, nie dostrzegając, że w niniejszej sprawie przekroczona została zasada swobodnej oceny dowodów i błędnie ustalono, że powołane przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania dowody, służą wykazaniu okoliczności nieistniejących w chwili wydawania pierwotnej decyzji;

5. naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez akceptację przez Sąd uchybień proceduralnych organów I i II instancji polegających na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez brak zebrania i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) brak wyjaśnienia na czym polegało błędne wymieszanie prób i pomyłka popełniona przez pracownika - inspektora DWIJHARS,

b) brak dokładnego ustalenia, z których produktów faktycznie pobrano próby,

c) brak wyjaśniania, które specyfikacje towarów dostarczone przez skarżącego, dotyczą których towarów będących przedmiotem pobrania prób,

d) brak dokładnego ustalenia, czy faktycznie podczas pobierania prób przez pracownika SGS Polska sp. z o.o. nie doszło do zmiany worków lub ich zawartości;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i oparcie ustaleń decyzji na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak ustosunkowania się Sądu do wszystkich istotnych w sprawie twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżącego, w szczególności naruszenia przez organ art. 150 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia, że organ I instancji obowiązany był z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie i powinien był ustalić, że w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, w związku z czym organ I instancji powinien był przekazać sprawę do organu właściwego, tj. organu wyższego stopnia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwonych podstawach.

Przed odniesieniem się do jej poszczególnych zarzutów przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji ostatecznej, w odniesieniu do których uznano w zaskarżonym wyroku, że przyjęty przez organy administracji sposób ustalenia faktycznych podstaw rozstrzygnięcia nie jest niezgodny z prawem.

Przede wszystkim podkreślić należy, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja ostateczna wydana została po wznowieniu – na postawie art. 145 § 1 pkt 5 p.p.s.a. - postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 16 stycznia 2012r. ( nr 1/KO/2012) w sprawie zakazu wprowadzania do obrotu partii zafałszowanego produktu mlecznego w proszku pod nazwą " VOLLMILCHPULVER 26/10B" ("Proszek mleczny L. L-26.10") i stanowiła konsekwencję postępowania prowadzonego co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy ( art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowe okoliczności lub nowe dowody, to takie, które istnieją w dacie wydawania decyzji ostatecznej i nie są w tej dacie znane organowi. O walorze "nowości" w rozumieniu tego przepisu decyduje więc moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, a więc moment udostępnienia ich organowi. Zasadnicze znaczenie z punktu widzenia wymienionego przepisu ma również to, czy były to okoliczności istotne, uzasadniające prawdopodobieństwo wydania rozstrzygnięcia odmiennej treści, niż pierwotnie.

Zdaniem strony taką nową okolicznością był fakt błędnego pobrania próbek do badań laboratoryjnych podczas kontroli w przedsiębiorstwie. W toku sprawy stwierdzono, że próbki zostały pobrane z opakowania zbiorczego zawierającego produkt pod nazwą " VOLLMILCHPULVER 26/10B", podczas gdy, zdaniem strony, próbki zawierały inny produkt, tj. proszek mleczny 26/10, P. Miał to potwierdzać wynik badania, jakie strona zleciła już po wydaniu decyzji z dnia 16 stycznia 2012r., instytucji zajmującej się badaniami towarów – SGS Polska Sp. z o.o. ( raport z badań z dnia 12 czerwca 2012 r.), które potwierdziło czystość produktu.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że błędnie ustalono stan faktyczny sprawy: - pomijając istotne dla sprawy dowody w postaci zeznań świadków, strony oraz oświadczenia L.B. (L. sp. z o.o.) z dnia 18 grudnia 2012r.; - nieprzeprowadzając rozprawy administracyjnej; - odmawiając przeprowadzenia dowodów ze sprawozdania z badań próbek przez Laboratorium SGS w Ożarowie Mazowieckim; - niewyjaśniając całokształtu istotnych okoliczności sprawy, takich jak błędne wymieszanie prób, a Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Z zarzutami tymi nie można się zgodzić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowody w sprawie toczącej się w wyniku wznowienia postępowania, a Sąd I instancji nie naruszył prawa, stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że organy, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wzięły pod uwagę nadesłane przez stronę oświadczenia zawierające wyjaśnienia złożone przez osoby wskazywane przez skarżącego kasacyjnie, jako świadków - obecnych w dniu 24 maja 2012 r. przy odpakowaniu zabezpieczonych worków z zakwestionowanym proszkiem mlecznym oraz pobraniu w tym dniu próbek. Oświadczenia te wraz z wyjaśnieniami strony, zostały jednak ocenione z uwzględnieniem całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim protokołów z przeprowadzonej w Przedsiębiorstwie skarżącego kontroli (kontrola była przeprowadzana w obecności strony lub upoważnionego pracownika, protokoły zostały podpisane bez zastrzeżeń i uwag), wyników (analogicznych) trzykrotnych badań zabezpieczonego produktu wykonanych przez akredytowane laboratorium, jak również przedstawionych przez stronę filmów DVD stanowiących relację z pobrania próbek w dniu 24 maja 2012 r. Organ zauważył, że przedmiotowe wyjaśnienia nie mogły wpłynąć na zmianę wydanej w sprawie decyzji. Oświadczenia świadków dotyczą w istocie okoliczności bezspornych, a ponadto świadkowie ci nie uczestnicząc w czynnościach kontrolnych nie byli obecni przy zabezpieczaniu dowodów ani przy pobieraniu próbek przez upoważnionego pracownika WIJHARS. Świadkowie mogli jedynie przedstawić stan zastany w dniu 24 maja 2012r. w przedsiębiorstwie strony, nie mieli natomiast wiedzy, jakie okoliczności faktyczne miały miejsce w dniu wydania decyzji. Przedstawione przez skarżącego nagrane filmy DVD przedstawiają palety częściowo rozpakowane, co sprawia, że nie stanowią one dowodu, że dopiero pracownik SGS Polska dokonał rozpakowania palet, nagranie dotyczące pobrania próbek zostało dokonane na osobnych filmach, nie identyfikują więc w sposób bezsporny pobranej próbki z materiałem, z jakiego zostały pobrane, co stanowi okoliczność kluczową w sprawie, ponadto plastikowe worki do których zostały przesypane pobrane próbki proszków mlecznych nie zostały oznakowane. Organ podkreślił też, że w związku z nieuprawnionym naruszeniem urzędowego zabezpieczenia zakwestionowanych partii produktów przez stronę, na etapie postępowania wznowieniowego nie było już możliwe ponowne pobranie próbek i ponowna weryfikacja wyników badań.

Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem, że wyniki badań wykonanych przez laboratorium SGS Polska sp. z o.o. ( i pobranych przez pracownika tej firmy w dniu 24 maja 2012r.) na prywatne zlecenie strony nie mogą być uznane za wyniki wiarygodne, co więcej, stanowiące procesową przeciwwagę dla trzykrotnych wyników badań próbek pobranych przez kompetentnego pracownika Inspekcji JHARS, wykonanych w toku postępowania kontrolnego przez uprawnione laboratorium.

W tym zakresie skarga kasacyjna porusza kwestię związaną z możliwością dopuszczenia, w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia do obrotu artykułu rolno – spożywczego zafałszowanego, dowodu z wyników badań uzyskanych w innych sposób, niż określony w przepisach ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy ustawy o jakości dotyczące wykonywania badań zakwestionowanych produktów są adresowane do organu, a nie do każdego podmiotu.

Z tymi twierdzeniami nie można się zgodzić. Artykuł 35 ust. 1 ustawy o jakości stanowi wyraźnie, że pobieranie próbek, ustalanie klas jakości handlowej lub sposobu produkcji określonych artykułów rolno – spożywczych na zlecenie zainteresowanych przedsiębiorców mogą, poza pracownikami Inspekcji, przeprowadzać tylko osoby wpisane do rejestru rzeczoznawców. Z kolei zgodnie z art. 32 ustawy o jakości badania laboratoryjne związane z kontrolą jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, o której mowa w art. 17, są przeprowadzane w laboratoriach : Głównego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych oraz Inspekcji Handlowej, a w uzasadnionych przypadkach mogą być przeprowadzane, na zlecenie właściwego organu Inspekcji przez inne wyspecjalizowane w tym zakresie laboratoria. W tym zakresie należy przyłączyć się do stanowiska prezentowanego w toku postępowania przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że przepis art. 32 ustawy o jakości ustanawia bezwzględnie obowiązującą zasadę, iż na potrzeby kontroli wszystkie badania laboratoryjne przeprowadzane są wyłącznie w dwóch typach wymienionych w nim laboratoriów, i że obowiązuje on także podmioty kontrolowane, gdyż ustanawia ogólne reguły prowadzenia kontroli do przestrzegania których są obowiązane zarówno organy kontrolne, jak i kontrolowani. W orzecznictwie sądów administracyjnych – wyrażonym na gruncie analogicznej, jak w art. 32 ustawy o jakości, regulacji zawartej w art. 29 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o inspekcji handlowej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 148) – konsekwentnie prezentowany jest pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie orzekającym podziela, że ta regulacja jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksu administracyjnego. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych wyników badań dokonanych przez inne laboratoria, gdyż wypaczałoby to sens przeprowadzanych kontroli ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012r. sygn. akt II GSK 917/11, z dnia 6 lutego 2013r. sygn. akt II GSK 2171/11, z dnia 31 października 2014r. sygn. akt II GSK 1304/13 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych przyczyn oraz mając na uwadze, że badania laboratoryjne, na które powołuje się skarżący ( wykonane w SGS Spółce z o.o.) nie były przeprowadzone w laboratorium GIJHARS, ani laboratorium Inspekcji Handlowej, ani na zlecenie organu Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, a pobranie próbek nie zostało dokonane przez rzeczoznawcę posiadającego stosowne uprawnienia, za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podważające ocenę wartości dowodowej wyników tych badań dokonaną w sprawie.

Nie są również trafne wywody skargi kasacyjnej, w których zarzuca się pominięcie przez organ dowodu z pisemnego oświadczenia L.B. – reprezentującego producenta zakwestionowanego proszku mlecznego. Strona wiąże naruszenie prawa przez organ (i niedostrzeżenie tego naruszenia przez Sąd I instancji) z uchybieniem treści art. 8 k.p.a., co miało wyrażać się w tym, że mimo, iż organ II instancji zawiadomił pełnomocnika skarżącego, że odwołanie zostanie załatwione do dnia 10 stycznia 2013r., wydał zaskarżoną decyzję już 19 grudnia 2012r. Uniemożliwiło to stronie przekazanie organowi ww. oświadczenia L.B., uzyskanego dopiero 18 grudnia 2012 r.

Zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny. Słusznie podnosi GIJHARS w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że w związku z kodeksowymi terminami obligującymi organ do załatwienia sprawy, w sytuacji przedłużenia terminu jej załatwienia konieczne jest poinformowanie o tym strony. Zatem, wskazanie w zawiadomieniu o przedłużeniu zakończenia sprawy, że "organ wyda decyzję do dnia 10 stycznia 2013r." nie oznacza, iż nie może jej wydać wcześniej – przed tą datą. Dzień 10 stycznia 2013r. był w tym wypadku terminem ostatnim, w którym decyzja powinna zapaść, a nie wyłącznym. Dlatego też nie naruszono art. 8 k.p.a. wydając decyzję odwoławczą w dniu 19 grudnia 2012 r.

Nie naruszono wreszcie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 i 2 k.p.a., akceptując działania organu, który rozstrzygnął sprawę bez uprzedniego wyznaczenia rozprawy administracyjnej, która wg. strony przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zarzut ten jak każdy zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać w jaki sposób ewentualne uchybienie mogło wpłynąć na wynik spraw, czego w skardze kasacyjnej zabrakło.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA w W. nie pochylił się ponadto nad twierdzeniem GIJHARS, zgodnie z którym przepis art. 89 k.p.a. miałby być sprzeczny z art. 14 § 1 k.p.a. ustalającym zasadę pisemności w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do tego ostatniego stwierdzenia zauważyć przede wszystkim należy, że organ nie wyraził takiego stanowiska, a wskazywał tylko, że brak jest podstaw w sprawie do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Zgodnie natomiast z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę m.in., gdy wpłynie to na uproszczenie i przyspieszenie postępowania oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin. Podkreśla się jednak w literaturze, że z przepisu tego nie wynika konieczność przeprowadzenia rozprawy w każdym wypadku przeprowadzenia wymienionych w nim dowodów, bowiem przeprowadzenie rozprawy jest uzależnione od potrzeby wyjaśnienia sprawy, co należy do oceny organu. (Andrzej Wróbel Komentarz zaktualizowany do art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego. Opubl. Lex/el., 2015). Organ umożliwił stronie przedstawienie pisemnych wyjaśnień wskazanych przez nią osób, a następnie ocenił je na tle całokształtu materiału dowodowego, wobec czego nie można uznać zasadności tego zarzutu.

Podsumowując analizę zarzutów zawartych w pkt 1 - 6 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że prawidłowo przyjęto w sprawie brak podstaw do wznowienia postępowania.

Nie potwierdziły się bowiem te zarzuty - zmierzające do zakwestionowania dokonanej oceny prawidłowości i kompletności przeprowadzonych w sprawie dowodów. Trafnie stwierdzono w sprawie, że właściwie ustalony stan faktyczny winien opierać się na dowodach w postaci Protokołu z pobrania próbek z dnia 6 września 2011r., Protokołu kontroli z dnia 22 września 2011 r., oraz sprawozdań ( trzykrotnych) z badań laboratoryjnych pobranych w toku postępowania kontrolnego próbek zakwestionowanego towaru, przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium i nie dezawuują go twierdzenia strony, oświadczenia świadków ani wyniki badań przeprowadzonych na zlecenie strony, bez zachowania wymagań przewidzianych w przepisach prawa. Tym samym nie wykazano zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Na koniec odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowanego w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej, którym strona kwestionuje prawidłowość sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku "w szczególności" poprzez brak odniesienia się do twierdzeń i wniosków skarżącego, że organ I Instancji obowiązany był z urzędu zbadać swoją właściwość, a następnie przekazać sprawę do organu właściwego.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. W judykaturze prezentowany jest pogląd, że wskazany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (vide: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09). Ponadto, przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r.).

Żadna z tych sytuacji nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego nie podzielił zasadności twierdzeń strony odnośnie naruszenia właściwości organu I instancji przy wydawaniu decyzji (ostatnia strona zaskarżonego wyroku, akapit trzeci od końca), a stanowisko to poddaje się kontroli kasacyjnej. To, że strona nie zgadza się z tym stanowiskiem nie świadczy natomiast, że Sąd I instancji uchybił artykułowi 141 § 4 p.p.s.a. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie administracyjnym, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako bezzasadna, na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.