Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 580/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi S. O. na decyzję Inne z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inne na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Nadleśniczego Nadleśnictwa C. na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej powoływana jako "udip") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa") po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia S. O. W. w W. (dalej określane jako Stowarzyszenie lub Skarżący) z [...] .11.2020 r. o udostępnienie informacji publicznej – odmówił udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...].11.2020 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o udzielenie informacji dotyczących wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które:

"1. odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), czyli, inaczej mówiąc tych, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL nie tworzenia nowego PUL 2. miały miejsce w Nadleśnictwie na przestrzeni ostatnich trzech lat."

Stowarzyszenie skierowało do Nadleśnictwa następujące pytania i wnioski:

"1. Wnioskujemy o przesłanie listy przypadków z okresu ostatnich trzech lat, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa? Dla każdego przypadku wnioskujemy o podanie:

kto zgłaszał postulaty, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?

zagadnień, których dotyczyły postulaty, wnioski, bądź uwagi zgłaszane przez stronę społeczną;

kanałów komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną;

rezultatów zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób;

dokumentacji komunikacji ze stroną społeczną.

2. Czy w najbliższych 12 miesiącach Nadleśnictwo planuje wprowadzenie zmian w procesach rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej? Jeżeli tak, to jakie zmiany są planowane?"

Pismem z [...] .11.2020 r. Nadleśnictwo skierowało do Stowarzyszenia prośbę o doprecyzowanie wniosku, gdyż jego forma uniemożliwiała poprawne udostępnienie informacji. Dla przykładu wskazano, że we wniosku przyjęta została teza, zgodnie z którą pytania zawarte we wniosku dotyczą wszelkich przejawów "współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej" w postaci "zgłaszania postulatów, wniosków i uwag", które zdefiniowano m.in. jako "przesłanie zapytania". Nadleśnictwo podkreśliło, że nie sposób przyjąć, że każde zapytanie skierowane do Nadleśnictwa (choćby o obowiązujące przepisy, różne aspekty pracy nadleśnictwa, zagadnienia przyrodnicze etc.) jest "formą wygłaszania opinii i prób współuczestniczenia w decyzjach o gospodarce leśnej". Jednocześnie Nadleśnictwo podkreśliło, że nie ma często możliwości ocenić, jakie intencje i cele przyświecają pytającemu lub wnioskodawcy (zwłaszcza że nie muszą być przez niego ujawnione), a w związku z tym, czy zapytanie było czy nie "formą wygłaszania opinii i prób współuczestniczenia w decyzjach o gospodarce leśnej".

Ponadto wskazano, że wniosek obejmuje też w znacznej mierze informacje, które nie są albo nie mogą być przez Nadleśnictwo gromadzone lub nie są już w jego posiadaniu, gdyż nie wymagają tego obowiązujące przepisy i procedury wewnętrzne. Dotyczy to choćby informacji o przypadkach "wyrażania zaniepokojenia w postaci artykułu prasowego zainicjowanego przez stronę społeczną". Tak samo nie rejestruje się każdego "udziału w spotkaniu na temat gospodarki leśnej" każdej osoby z zewnątrz w sytuacji, gdy szereg tego rodzaju spotkań ma charakter otwarty. Nie gromadzi się i nie archiwizuje korespondencji o nieokreślonym statusie, niezawierającej konkretnych pytań, uwag, żądań, postulatów czy oczekiwań jakiejkolwiek reakcji ze strony nadleśnictwa, lecz bliżej niesprecyzowane opinie, pomysły lub inne treści (w tym w ogóle niewłaściwie adresowane do nadleśnictwa). Gromadzona jest jedynie informacja o wnioskach, postulatach i uwagach odnośnie prowadzenia gospodarki leśnej w Nadleśnictwie, które były oficjalnie kierowane w postaci petycji lub pism składanych lub przychodzących do sekretariatu pocztą tradycyjną, elektroniczną.

Dodatkowo wskazano, że nawet udostępnienie informacji, co do których jest to możliwe zgodne z ustawą o dostępie do informacji publicznej, w sposób i w zakresie przez Stowarzyszenie wnioskowanym, wymaga od Nadleśnictwa ich przetworzenia i przekształcenia, wiążącego się z dodatkowymi kosztami i nakładem pracy. Dlatego też, w związku z:

- ogromnym zakresem czasowym i przedmiotowym wniosku;

- brakiem możliwości oddelegowania przez Nadleśnictwo pracownika lub pracowników wyłącznie do przetwarzania wnioskowanych informacji bez szkody dla realizacji podstawowych zadań nadleśnictwa i obowiązków jego pracowników, a częściowo brakiem fizycznej możliwości realizacji tego zdania (np. konieczność przeglądania papierowych archiwów w sytuacji, gdy zatrudnieni w nadleśnictwie pracują z powodu pandemii COVID-19 w systemie zdalnym lub hybrydowym);

- koniecznością dodatkowej pracy związanej z anonimizacją danych osób fizycznych w przypadku udostępniania informacji odnośnie ich uwag, wniosków i postulatów, w tym dokumentacji korespondencji;

- możliwą koniecznością zatrudnienia przez Nadleśnictwo dodatkowej osoby lub udzielenia zamówienia publicznego na zewnątrz w celu przetworzenia ogromnej ilości danych zgodnie z wnioskiem w rozsądnym czasie (wystarczy wspomnieć ewentualną konieczność przejrzenia i analizy prywatnych wiadomości oraz komentarzy internautów w serwisach społecznościowych za trzy lata wstecz albo konieczność zawarcia na żądanej liście przypadków uwag, postulatów czy wniosków zgłaszanych w postaci publikacji w mediach "zainicjowanych przez stronę społeczną" w sytuacji, gdy Nadleśnictwo w ogóle nie ma obowiązku gromadzenia takich informacji i prowadzenia za kogoś kwerendy materiałów ukazujących się w ogólnodostępnych mediach);

poinformowano Stowarzyszenie, że informacja publiczna objęta wnioskiem nie może być udostępniona w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 udip.

Co więcej, przekształcenie i przetworzenie wnioskowanych informacji będzie wymagało, z uwagi na okoliczności wskazane wyżej, poniesienia przez Nadleśnictwo ogromnych dodatkowych nakładów organizacyjnych i finansowych. W związku z tym na podstawie art. 15 ust. 1 udip wskazano, że Nadleśnictwo obliczy i przedstawi te koszty i pobierze od Stowarzyszenia, jako wnioskodawcy, opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.

W związku z powyższym Nadleśnictwo wezwało Stowarzyszenie do:

- uzupełnienia wniosku poprzez m.in. dokładniejsze niż "przestrzeń ostatnich trzech lat" wskazanie zakresu dat, którego miałaby dotyczyć odpowiedź, a także doprecyzowanie pytań zawartych we wniosku poprzez skonkretyzowanie przedmiotowego zakresu żądanych informacji i możliwe ich ograniczenie do danych, które Nadleśnictwo rzeczywiście może gromadzić i posiadać (czy w ogóle mieć prawną oraz fizyczną możliwość, by to robić);

- wykazania, zgodnie z art. 3. ust. 1 pkt 1 udip, dlaczego i w jaki sposób uzyskanie tych informacji, w tym przetworzonych, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Odnosząc się zaś do pytania o to, czy w najbliższych 12 miesiącach Nadleśnictwo planuje wprowadzenie zmian w procesach rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej, wskazano, że w przypadku konsultacji społecznych przy tworzeniu planu urządzania lasu lub prognozy oddziaływania na środowisko proces ten jest opisany i wynika z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, a także obowiązującej w Lasach Państwowych Instrukcji Urządzania Lasu i wytycznych Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (zarządzenie nr [...]/2009). Rolą nadleśnictwa jest stosowanie wyżej wskazanych regulacji, a nie planowanie w nich zmian.

Natomiast w przypadku wszelkich innych "procesów rozpatrywania postulatów, wniosków i uwag strony społecznej oraz prowadzenia z nią dialogu na temat gospodarki leśnej" sposób ich rozpatrywania lub prowadzenia jest zindywidualizowany i każdorazowo uzależniony jest od tego, jaki postulat lub wniosek konkretnie zgłasza dana osoba lub organizacja, w jakiej formie i jaką drogą to czyni, jakiego sposób i formy odpowiedzi lub innej reakcji oczekuje lub preferuje etc. Nie sposób mówić zatem o planowaniu przez Nadleśnictwo zmian w "procesach", jeśli te ostatnie wynikają i uzależnione są od każdorazowego działania i oczekiwań danego wnioskodawcy. Dlatego też wniosek nie mógł być uwzględniony, gdyż pytanie o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, nie jest pytaniem o informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Pismem z [...] .12.2020 r. Stowarzyszenie wskazało, że wniosek z [...] .11.2020 r. złożony był w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tym samym oczekuje ono wykonania wniosku na zasadach określonych w tej ustawie. Wskazano też, że w tej ustawie nie znajduje się rozwiązanie nawiązujące do informacji publicznej przetworzonej określonej w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Dlatego też wezwanie do wykazania, dlaczego udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jest bezpodstawne. Stowarzyszenie wskazało też, że pojęcie "zgłaszania postulatów, wniosków i uwag" należy interpretować jako zawierające pojęcie dostępu do informacji o środowisku. Wnioskodawca wskazał także, że w przypadku artykułów i doniesień medialnych wnioskuje o przesłanie informacji o doniesieniach, których istnienie odnotowało Nadleśnictwo, a w szczególności doniesień, w procesie powstawania których przedstawiciele Nadleśnictwa zostali poproszeni o wyrażenie opinii, zaś w przypadku gdy Nadleśnictwo nie posiada wiedzy, kim dokładnie są osoby, które chcą pozyskać informację i wiedzę o gospodarce leśnej, wyrazić opinię bądź współuczestniczyć w decyzjach, wnioskuje o ogólne opisanie takiej osoby bądź osób.

Rozpoznając złożony w niniejszej sprawie wniosek, Nadleśniczy Nadleśnictwa C., uznał, że zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji we wnioskowanym przez Stowarzyszenie zakresie.

Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, że Stowarzyszenie wprawdzie wskazało, że wniosek został złożony w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jednakże zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy udostępnieniu podlegają informacje dotyczące:

stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:

stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub

przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku Nadleśnictwo stanęło na stanowisku, że żądane informacje nie stanowią żadnego z rodzaju informacji o środowisku, określonego w przywołanym wyżej katalogu. Żądanie Stowarzyszenia dotyczy w zasadzie bliżej nieokreślonego katalogu informacji na temat zgłaszanych przez czynniki zewnętrzne (a więc spoza struktury PGL LP) wniosków, postulatów i spostrzeżeń na temat prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej w ramach wykonywania przez nie zatwierdzonego Planu Urządzenia Lasu. Tego rodzaju informacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii informacji o środowisku wskazanych powyżej. W związku z tym nie mogą one podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Kolejnym argumentem wskazującym na brak możliwości zastosowania przepisów tej ustawy jest fakt, że zgodnie z jej art. 8 udostępnia się te informacje, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Oznacza to, że udostępnieniu podlegają informacje znajdujące się fizycznie w posiadaniu danego organu, ale także te, które są "dla niego przeznaczone", przez co rozumie się informację, którą w imieniu organu administracji dysponują osoby trzecie, w tym też informację, której organ ten ma prawo żądać od osób trzecich. Takie rozwiązanie prowadzi do jedynego możliwego do przyjęcia wniosku - udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku podlegają tylko takie dane, które są w jakikolwiek sposób gromadzone zarówno przez organ, do którego skierowany jest wniosek, jak i przez inne podmioty, do których organ może zwrócić się o ich przekazanie, celem udostępnienia.

W piśmie z [...] .11.2020 r. Nadleśnictwo wskazało wprost, że nie prowadzi żadnego rejestru czy też archiwizacji danych o charakterze czysto nieformalnym, czy też znajdujących się w źródłach niezwiązanych w żaden sposób z Lasami Państwowymi (tj. artykuły prasowe czy też wystąpienia na portalach internetowych nie administrowanych przez jednostki LP), a głównie o takie dane wystąpiło Stowarzyszenie. Skoro zatem żądane dane nie znajdują się ani w posiadaniu Nadleśnictwa, ani żadnego innego organu, do którego Nadleśnictwo mogłoby wystąpić o ich przekazanie celem udostępnienia, to przyjąć należy, że nie mogą one zostać w żaden sposób potraktowane jako informacje o środowisku w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. .

Wskazania wymaga też to, że z uwagi na okoliczność nieistnienia wnioskowanych informacji (co wynika z informacji udzielonej stronie), spełnienie żądania zawartego we wniosku Stowarzyszenia wymagałoby dokonania przetworzenia informacji, o udostępnienie których zwróciło się ono do Nadleśnictwa - niezbędne byłoby bowiem przeprowadzenie przez Nadleśnictwo działań prowadzących do wytworzenia żądanych informacji z danych zgromadzonych w źródłach zewnętrznych, takich jak portale internetowe i społecznościowe, czy też zestawienia artykułów prasowych za okres wskazany przez wnioskodawcę. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku nie przewiduje możliwości przetwarzania informacji, nakazując wprost udostępnianie informacji znajdujących się w posiadaniu organu lub dla tego organu przeznaczonych, w związku z powyższym Nadleśnictwo uznało, że wniosek winien być rozpoznany w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Konsekwencją uznania, że żądana przez wnioskodawcę informacja posiada charakter informacji przetworzonej, jest fakt, że organ ma obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości - zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Żądając informacji publicznej przetworzonej, wnioskodawca powinien więc wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wskazał - ani w samym wniosku ani też w odpowiedzi na wezwanie z [...] .11.2020 r. - szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem.

W związku z powyższym, wobec braku spełnienia przesłanki wykazania szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego, orzeczono jak w sentencji.

Stowarzyszenie S. O. W. w W. wniosło skargę na ww. decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa C., zarzucając jej naruszenie:

przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynika postępowania, tj. art. 1 ust. 2 udip w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez zastosowanie do wniosku ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, w jakiej wniosek dotyczy ustawy u udostępnianiu informacji o środowisku;

przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią informację publiczną przetworzoną, w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy, a nadto brak dostatecznie umotywowania, dlaczego wnioskowe informacje nie zostały udostępnione na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku;

przepisów postępowania, tj. art. 391 § 1 kpa poprzez doręczenie decyzji administracyjnej w sytuacji, w jakiej nie wystąpiła żadna z przesłanek określona w tym przepisie;

ewentualnie naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez brak wezwania do podpisania wniosku w przypadku, w jakim zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej i zachodzi konieczność wydania decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej;

przepisów prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji w sytuacji, w jakiej nie zachodziły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji wyrażone w art. 31 ust. 1 Konstytucji i art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co w efekcie uniemożliwia prowadzenie debaty o gospodarce leśnej, która wyłącznie możliwa jest w oparciu o informacje posiadane przez organ, który w tym wypadku posiada monopol informacyjny.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie.

W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że [...] .12.2020 r. została mu dostarczona elektronicznie decyzja odmowna udostępnienia informacji znajdująca oparcie w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Skarżący zdając sobie sprawę z tego, że wydana decyzja została wydana z naruszeniem prawa zarówno poprzez naruszenie art. 64 § 2 oraz art. 391 § 1 kpa poprzez niewłaściwe doręczenie decyzji, jednakże spór dotyczy kwestii zastosowania w tym przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie właściwej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przedmiot wniosku dotyczył gospodarki leśnej, jaka kreowana jest i jakim procesom konsultacyjnym została poddana. Pytania dotyczyły zarówno środowiska jak i jego ochrony.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 udip, w przypadku w jakim przepisy innych ustaw określają odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji, to będą one miały zastosowanie przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ustawodawca w art. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazał, że "Ustawa określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie". Ustawa ta będzie miała pierwszeństwo w każdym przypadku, w jakim wniosek o informację dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie. Wniosek dotyczył kwestii wdrażania planu urządzenia lasu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach, plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, plan urządzenia lasu sporządza się z uwzględnieniem: 1) przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej; 2) celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobów ich realizacji, określonych dla każdego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzględnieniem lasów ochronnych. Jednocześnie zgodnie z jego ust. 4, plan ten zawiera w szczególności:

opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym:

zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych,

zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów;

analizę gospodarki leśnej w minionym okresie;

2a) program ochrony przyrody;

określenie zadań, w tym w szczególności dotyczących:

ilości przewidzianego do pozyskania drewna, określonego oddzielnie jako etat

miąższościowy użytków rębnych oraz etat powierzchniowy użytków przedrębnych,

zalesień i odnowień,

pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej,

gospodarki łowieckiej,

potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej.

Bezsprzecznie każde działanie związane z planem urządzenia lasu ma związek ze środowiskiem czy też z jego ochroną. Trudno zrozumieć, z jakich przyczyn organ twierdzi inaczej. Takowe stanowisko prowadzi do domniemania, że np. działania mogące wpłynąć na elementy środowiska nie dotyczą kwestii związanych ze środowiskiem i jego ochroną.

W tym zakresie wystarczające jest sięgnięcie m.in. do art. 9 ust. 1 pkt. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku: "Udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące: środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów".

Skarżący odwołał sie do wyroku NSA z 24.02.2016 r., I OSK 2267/14, w którym wskazano, że: "Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 udiś. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by wskazywać na jakieś elementy podlegające ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, a pozostałe udostępniane w oparciu o udip. Jeżeli materia decyzji dotyczy informacji o środowisku i jego ochrony, to informacji publicznej o tej decyzji udziela się w oparciu o ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku. W każdym przypadku, gdy przedmiotem konkretnego postępowania będzie któryś z celów określonych w art. 1 pkt 1 lit. a udiś, rozwiązania wynikające z tej ustawy znajdować będą zastosowanie. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła otwartą definicję informacji o środowisku i jego ochronie, stanowiąc w art. 9 ust. 1 m.in., że udostępnieniu podlegają informacje dotyczące stanu elementów środowiska oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, emisji i zanieczyszczeń (wyrok NSA z 20.3.2012 r., I OSK 2451/11, cbosa)".

Nadmienić należy, że informacje będące przedmiotem wniosku mają znaczenie dla prowadzenia debaty o działaniach podejmowanych przez organ w zakresie gospodarki leśnej. Bez informacji, jak przebiegają procesy konsultacji, czy nastąpiły zmiany, nie można w żaden sposób wypowiedzieć się o tym, jak zaangażowana jest strona społeczna w kształtowanie lasów. W tym przypadku organ ma monopol informacyjny.

Jednocześnie wskazać należy, że w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku nie znajduje się rozwiązanie przyjęte w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, a zatem w takim przypadku organ nie mógł ograniczyć prawa do informacji w takich sposób, a zatem był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanych informacji.

Skarżący podniósł ponadto, że błędne zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie doprowadziło i tak do uniknięcia przez organ naruszenia procedury. Przed wydaniem decyzji organ winien wezwać Skarżącego do złożenia wniosku z podpisami tradycyjnymi albo w formie elektronicznej zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym zakresie, jednak nie uczynił tego. Również doręczenie decyzji nastąpiło w sposób nieprawidłowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ust. 2 udip w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez zastosowanie do wniosku udip w sytuacji, w jakiej wniosek dotyczy informacji o środowisku i jego ochronie. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zauważyć, że przepisy te nie zostały naruszone zaskarżoną decyzją. Zdaniem Skarżącego jego wniosek "dotyczył kwestii wdrażania planu urządzenia lasu". Skarżący powołuje się przy tym na przepis art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz na wyrok NSA z 24.02.2016 r., I OSK 2267/14.

Rozpoczynając rozważania od wskazanego przez Skarżącego wyroku, należy zauważyć, że - zapewne wbrew oczekiwaniom Skarżącego - wyrok ten każe postawić pytanie, czy i w jakim zakresie nadleśnictwa Lasów Państwowych są w ogóle obowiązane do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nakłada bowiem ten obowiązek na "władze publiczne", a pojęcie to zdefiniowane jest w art. 3 ust. 1 pkt 15a i obejmuje: Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Z kolei pojęcie "organów administracji" w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 - obejmuje:

ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego,

inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony.

Nadleśnictwa Lasów Państwowych nie mieszczą się w katalogu podmiotów wymienionych w lit. a, w szczególności nie stanowią terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm.) nadleśnictwem jako podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych kieruje nadleśniczy, a jego zadaniem jest samodzielne prowadzenie gospodarki leśnej w nadleśnictwie. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. ustawy, starosta może powierzyć nadleśniczemu, w drodze porozumienia, prowadzenie w jego imieniu spraw z zakresu nadzoru nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji. W takim przypadku nadleśniczy staje się organem administracji w znaczeniu funkcjonalnym (art. 1 pkt 2 kpa), nie jest on jednak terenowym organem administracji rządowej ani organem jednostki samorządu terytorialnego.

Można natomiast rozważyć, czy nadleśnictwo Lasów Państwowych jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony". We wskazanym przez Skarżącego wyroku NSA przyjął bardzo wąskie rozumienie pojęcia "zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony". Zdaniem Sądu chodzi tu o zadania nakierowane wyłącznie na troskę o stan środowiska i jego ochronę. NSA uznał, że wyrok Sądu I instancji "nie narusza art. 8 i art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b u.u.i.ś. ani art. 2 ust. 2 lit. c Konwencji z Aarhus. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku należycie wprowadza do polskiego systemu prawnego instytucje Konwencji z Aarhus. Definicja organu (inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony; art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b u.u.i.ś.) nie zmienia zakresu ustawowych zadań organów administracji publicznej, a jedynie ma zapobiegać uchylaniu się innych podmiotów, działających w zakresie objętym definicją ustawową, od ich obowiązków.".

Niezależnie od powyższego, rozważenia wymaga powołany w uzasadnieniu skargi przepis art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który wskazuje jedną z kategorii informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z orzecznictwem sądowym: "Tryb udostępniania informacji publicznej dotyczącej środowiska i jego ochrony jest trybem szczególnym w stosunku do trybu udzielania informacji publicznej uregulowanego w udip i dotyczy jedynie udzielania informacji, która spełnia warunki określone w art. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku." (np. wyrok NSA z 20.03.2012 r., I OSK 2451/11). Jeżeli więc żądane informacje nie mieszczą się w katalogu informacji zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, to nie podlegają one udostępnieniu w trybie tej ustawy, lecz na zasadach ogólnych, tj. w trybie udip. Nie ma znaczenia to, na którą ustawę powołał się wnioskodawca, gdyż, jak stwierdza ww. wyrok: "Jeśli więc, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, wnioskodawca nieprawidłowo uzasadnił podstawę swego żądania wskazując na ustawę o dostępie do informacji publicznej zamiast na ustawę o udostępnianiu informacji o środowisku, to organ powinien nadać wnioskowi bieg biorąc pod uwagę materię żądania. Niewątpliwie to materialna treść żądania determinuje postępowanie w sprawie i wskazuje, jakie przepisy mają zastosowanie.".

Informacje żądane przez Skarżącego dotyczą "procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, a konkretnie "postulatów, wniosków i uwag dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa zgłaszanych przez stronę społeczną" oraz "rezultatów zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną", "które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL". Tymczasem przepis art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wymienia informacje dotyczące "środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów". Spośród tych elementów w niniejszej sprawie przedmiotem rozważań mogą być: "plany w sprawie ochrony środowiska", "działania wpływające lub mogące wpłynąć na elementy środowiska", a także "środki i działania, które mają na celu ochronę tych elementów".

Plan urządzenia lasu, jako podstawowy dokument gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach), służy realizacji jej celów i zadań. Trwale zrównoważona gospodarka leśna opiera się na wypełnianiu przez lasy zarówno funkcji ochronnych, gospodarczych, jak i społecznych (art. 6 ust. 1 pkt 1a ustawy o lasach). Tak więc również plan urządzenia lasu jest dokumentem kompleksowym, regulującym nie tylko sprawy "ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych", ale także "pozyskiwania drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego" oraz "realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu" (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach). Plan urządzenia lasu, choć ma na celu między innymi ochronę elementów środowiska, nie jest jednak "planem w sprawie ochrony środowiska" ani "środkiem, który ma na celu ochronę tych elementów".

Czym innym są informacje dotyczące konkretnego dokumentu (planu), a czym innym informacje o postulatach, wnioskach i uwagach dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej, które dotyczyły wdrażania już zatwierdzonego planu. Zgłaszania tych postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną nie można również uznać za "działania", o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, gdyż w przepisie tym chodzi o działania władzy publicznej, a nie o postulaty społeczne w zakresie podjęcia lub zaniechania działań przez władze. Trudno również uznać, by informacje o rezultatach zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacje, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany, stanowiły same z siebie informacje dotyczące działań wpływających na elementy środowiska, czy też działań mających na celu ochronę tych elementów. Ponieważ więc żądane informacje nie mieszczą się w katalogu informacji zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a w szczególności w pkt 3, to nie podlegają one udostępnieniu w trybie tej ustawy, lecz na zasadach ogólnych, tj. w trybie udip.

Z powyższego wynika, że organ postąpił prawidłowo, rozpatrując wniosek Skarżącego w trybie udip, a zatem zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 udip. w zw. z art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uznać trzeba za niezasadny.

Po drugie, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się do kwestii informacji przetworzonej, należy zauważyć, że zarówno w samej decyzji, jak i poprzedzającym ją wezwaniu do uzupełnienia wniosku, organ w dostateczny sposób wyjaśnił i należycie umotywował, dlaczego żądane informacje publiczne stanowią informację przetworzoną. Organ stwierdził mianowicie, że udostępnienie informacji (co do których jest to możliwe i zgodne z udip) w zakresie wnioskowanym przez Skarżącego wymaga od Nadleśnictwa ich przetworzenia wiążącego się z dodatkowym nakładem pracy. Jest to związane z:

- ogromnym zakresem czasowym i przedmiotowym wniosku;

- koniecznością przeglądania papierowych archiwów - w sytuacji, gdy zatrudnieni w nadleśnictwie pracują z powodu pandemii COVID-19 w systemie zdalnym lub hybrydowym;

- koniecznością dodatkowej pracy związanej z anonimizacją danych osób fizycznych w przypadku udostępniania informacji odnośnie ich uwag, wniosków i postulatów, w tym dokumentacji korespondencji;

- koniecznością przetworzenia ogromnej ilości danych zgodnie z wnioskiem w rozsądnym czasie - wystarczy wspomnieć konieczność przejrzenia i analizy prywatnych wiadomości oraz komentarzy internautów w serwisach społecznościowych za trzy lata wstecz albo konieczność zawarcia na żądanej liście przypadków uwag, postulatów czy wniosków zgłaszanych w postaci publikacji w mediach "zainicjowanych przez stronę społeczną" w sytuacji, gdy nadleśnictwo w ogóle nie ma obowiązku gromadzenia takich informacji i prowadzenia za kogoś kwerendy materiałów ukazujących się w ogólnodostępnych mediach;

- a także wynikającą z powyższych okoliczności koniecznością oddelegowania przez Nadleśnictwo pracownika lub pracowników wyłącznie do przetwarzania wnioskowanych informacji, a być może i zatrudnienia dodatkowej osoby lub udzielenia zamówienia publicznego na zewnątrz.

Odnosząc się do kwestii niezastosowania ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, należy zauważyć, że w zaskarżonej decyzji organ dostatecznie umotywował, dlaczego wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ zauważył bowiem, że zgodnie z art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, udostępnieniu w trybie tej ustawy podlegają informacje dotyczące:

stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:

stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub

przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Po dokonaniu analizy przedmiotowego wniosku organ stanął na stanowisku, że żądane informacje nie stanowią żadnego z rodzaju informacji o środowisku, określonego w art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ uznał, że żądanie Stowarzyszenia dotyczy w zasadzie bliżej nieokreślonego katalogu informacji na temat zgłaszanych przez czynniki zewnętrzne (a więc spoza struktury Lasów Państwowych) wniosków, postulatów i spostrzeżeń na temat prowadzonej przez Nadleśnictwo gospodarki leśnej w ramach wykonywania przez nie zatwierdzonego planu urządzenia lasu. Tego rodzaju informacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii informacji o środowisku, wskazanych powyżej. W związku z tym nie mogą one podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Z powyższego wynika, że organ podjął działania zmierzające do ustalenia okoliczności istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a także dostatecznie wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie, zatem zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa uznać trzeba za niezasadny.

Po trzecie, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 391 § 1 kpa poprzez doręczenie decyzji administracyjnej w sytuacji, w jakiej nie wystąpiła żadna z przesłanek określona w tym przepisie. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zauważyć, że Skarżący zarzuca doręczenie decyzji administracyjnej za pomocą środków komunikacji elektronicznej w sytuacji, w jakiej nie wystąpiła żadna z przesłanek określona w tym przepisie. Tymczasem § 1 pkt 2 wskazanego przepisu stanowi: "Doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej (...) jeżeli strona (...) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny". Skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji wystąpił do organu o doręczenie elektroniczne, wskazując adres poczty elektronicznej: "Wnosimy o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej na adres email (...)".

Niezależnie od powyższego, decyzja została Skarżącemu skutecznie doręczona, więc nawet ewentualne uchybienie ww. przepisowi nie ma żadnego, a tym bardziej istotnego, wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Po czwarte, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji ewentualne naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 kpa poprzez brak wezwania do podpisania wniosku w przypadku, w jakim zastosowanie ma udip i zachodzi konieczność wydania decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zauważyć, że w kpa nie występują jednostki redakcyjne w postaci ustępów. Prawdopodobnie Skarżącemu chodzi więc o przepis art. 16 ust. 1 i 2 udip dotyczący stosowania przepisów kpa do rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Skarżący zarzucił brak wezwania do podpisania wniosku w przypadku, w jakim zastosowanie ma udip i zachodzi konieczność wydania decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej. Żądanie przez Skarżącego, by organ nakładał na niego dodatkowe ograniczenia formalne, jest całkiem niezrozumiałe. Jak stwierdza komentarz do udip: "Odformalizowanie trybu udzielania informacji powoduje, że nie ma przeszkód, aby udzielić informacji na wniosek złożony pocztą elektroniczną, nawet gdy nie można ustalić adresata. Natomiast gdy wniosek dotyczy informacji, która nie może być udostępniona, wówczas konieczność zastosowania wobec wnioskodawcy trybu określonego przez przepisy KPA powoduje, że należy zwrócić się do podmiotu, który wysłał e-maila, o przekazanie danych koniecznych dla wydania decyzji." (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2018 - komentarz do art. 10). Tymczasem dane konieczne dla wydania decyzji zostały zawarte już we wniosku o udostępnienie informacji, nie było więc potrzeby, aby ponownie o nie występować.

Niezależnie od powyższego, decyzja została Skarżącemu skutecznie doręczona, więc nawet ewentualne uchybienie ww. przepisowi nie ma żadnego, a tym bardziej istotnego wpływu, na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Po piąte, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 74 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji w sytuacji, w jakiej nie zachodziły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji wyrażone w art. 31 ust. 1 Konstytucji i art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, co w efekcie uniemożliwia prowadzenie debaty o gospodarce leśnej, która wyłącznie możliwa jest w oparciu o informacje posiadane przez organ, który w tym wypadku posiada monopol informacyjny. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów udip w związku z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Żadna z tych ustaw nie została uznana za niezgodną z Konstytucją, a w szczególności z jej art. 74 ust. 3 i art. 54 ust. 1, ani też z Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a w szczególności z jej art. 10 ust. 1. Wobec powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza tym samym powołanych przez Skarżącego ponadustawowych aktów prawnych.

Odnosząc się do zarzutu, jakoby odmowa udostępnienia Skarżącemu postulatów, wniosków i uwag dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa zgłaszanych przez stronę społeczną w okresie ostatnich trzech lat, uniemożliwiała prowadzenie debaty o gospodarce leśnej, należy zauważyć, że organ w żaden sposób nie blokuje Skarżącemu możliwości formułowania samodzielnych postulatów, wniosków i uwag dotyczących prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa, czy choćby samodzielnego ich pozyskania bezpośrednio od "strony społecznej", zwłaszcza w sytuacji, gdy Skarżący kreuje się na reprezentanta strony społecznej. Nie jest więc prawdą, by organ posiadał w tym zakresie monopol.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Organ rozpoznał opisany na wstępie wniosek z dnia [...] listopada 2020 r., sprecyzowany pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. na podstawie udip, uznając, że nie ma do niego zastosowanie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1378 ze zm., dalej powoływana jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), stwierdzając jednocześnie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, której uzyskanie zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, czego Stowarzyszenie nie wykazało. Istota sporu koncentrowała się zatem przede wszystkim wokół tego, czy wniosek został rozpoznany we właściwym trybie. Skarżący domagał się bowiem rozpoznania go na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku, natomiast organ - jak wskazano powyżej – rozpoznał go na zasadach wskazanych w udip.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 udip, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Przepis ten jest normą kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów udip tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w udip oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie udip (por. wyrok NSA z 26.02.2020 r., I OSK 3322/18). Taką ustawą szczególną jest ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, która zgodnie z art. 1 pkt 1 lit. a określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że przepisy udip nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim zasady i tryb dostępu do żądanych informacji określa ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku (por. wyrok NSA z 7.12.2016 r., I OSK 462/15). Jednocześnie podkreśla się, że nie istnieje dualizm prawny w zakresie udostępniania informacji objętych dyspozycją art. 8 i art. 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie ma podstaw, by wskazywać na jakieś elementy podlegające udostępnianiu na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a pozostałe w oparciu o przepisy udip (por. wyrok NSA z 24.02.2016 r., I OSK 2257/14).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Władzą publiczną w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku są Sejm, Senat, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, organy administracji, sądy, trybunały oraz organy kontroli państwowej i ochrony praw (art. 3 pkt 15a).

Pojęcie organu administracji jest ujmowane w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku szeroko, obejmuje organy zarówno w ujęciu instytucjonalnym, jak i funkcjonalnym (por. wyrok NSA z 9.01.2020 r., I OSK 3483/18). Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 9 lit. a i b cyt. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o organie administracji - rozumie się przez to - oprócz ministrów, centralnych organów administracji rządowej, wojewodów, działających w ich lub we własnym imieniu innych terenowych organów administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego - także inne podmioty wykonujące zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony.

W piśmiennictwie wskazuje się, że do podmiotów powołanych na mocy prawa do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony bez wątpienia należą też jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe (PGLLP) realizującego zadania publiczne związane z ochroną lasów na podstawie ustawy o lasach (por. M. Bar, J. Jendrośka , Komentarz do u.u.i.ś., LEX/el. 2014, t. 5). Podobnie w orzecznictwie na tle niemal identycznej definicji organu administracji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 214) przyjmuje się, że PGLLP jest podmiotem publicznym, który realizuje zadania publiczne między innymi na podstawie ustawy o lasach - zarządzanie lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, prowadzenie ewidencji majątku Skarbu Państwa oraz sprawowanie nadzoru nad lasami niepaństwowymi (por. wyrok NSA z 4.09.2018 r., I OSK 2341/16). To, że Nadleśniczemu Nadleśnictwa C. nie zlecono wykonywania uprawnień nadzorczych nad lasami niebędącymi własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o lasach, nie powoduje, że przestaje on być podmiotem realizującym zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony, mając na uwadze, że zarządza i prowadzi gospodarkę leśną w lasach stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1 i 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o lasach), która nakierowana jest na powszechną ich ochronę oraz trwałe ich utrzymanie, a także na ochronę wód i gleby (art. 7-9), wykonywanie lub inicjowanie w lasach niepaństwowych zabiegów zwalczających lub ochronnych (art. 10 ust. 1), realizuje zadania wynikające z planów urządzenia lasów, o którym mowa w art. 18 i nast., opiniuje projekty uproszczonych planów lasów (art. 22 ust. 3). W związku z powyższym należało uznać, że Nadleśniczy Nadleśnictwa C. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie zgodnie z art. 8 w zw. z art. 3 pkt 9 i 15a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Jeśli chodzi o zakres przedmiotowy informacji o środowisku i jego ochronie, które podlegają udostępnieniu, określa go art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W myśl tego przepisu, udostępnieniu, o którym mowa w art. 8, podlegają informacje dotyczące:

1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;

2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;

3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;

4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;

5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;

6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:

a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub

b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.

Cyt. przepis zawiera definicję informacji o środowisku, wymieniając rodzaje informacji o środowisku podlegające udostępnieniu. W piśmiennictwie podnosi się, że prima facie można odnieść wrażenie, że jest to katalog zamknięty, jednakże z art. 74 ust. 3 Konstytucji (zgodnie z którym każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska) wynika, że prawo to ma znacznie szerszy zakres, niż to wynika z cyt. art. 9 ust. 1. Przyjmuje się zatem, że prawu do informacji podlega każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy jest w powyższym przepisie wskazana. Domniemywać bowiem należy, co wynika z art. 74 ust. 3 Konstytucji, że każda informacja o środowisku podlega udostępnieniu, chyba że organ ochrony środowiska wyłącznie na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, U.i.i.ś. Komentarz, LexisNexis 2010, t. 1 do art. 9 ).

Zdaniem Sądu ocena co do braku podstaw do zastosowania w sprawie do wniosku Skarżącego przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku nie wynika z prawidłowo dokonanej przez organ analizy art. 9 ust. 1 tej ustawy, mając na względzie powyżej przedstawioną jego wykładnię w kontekście art. 74 ust. 3 Konstytucji. Rację ma Skarżący, gdy zarzuca, że brak jest dostatecznego umotywowania, dlaczego wnioskowe informacje nie zostały udostępnione na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stanowisko w tym zakresie jest arbitralne, bo organ ograniczył się wyłącznie do zacytowania art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz stwierdzenia, że żądanie dotyczy bliżej nieokreślonych katalogu informacji na temat zgłaszanych przez czynniki zewnętrzne wniosków, postulatów i spostrzeżeń na temat prowadzonej gospodarki leśnej (mimo, że w rzeczywistości wniosek był bardzo precyzyjny) oraz lakonicznego podsumowania, że objęte wnioskiem informacje nie mieszczą się w żadnej z kategorii informacji o środowisku. Tym samym organ naruszył art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 kpa.

Niezależnie od powyższych uwag należy wskazać, że w kontrolowanej sprawie nie mieliśmy do czynienia z sytuacją, aby informacje, których domagał się Skarżący, w sposób oczywisty pozostawały poza zakresem wskazanym w art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, a tym samym nie zachodziła potrzeba pogłębionej analizy tego przepisu i szczegółowego odniesienia się do zakresu wniosku. Przede wszystkim konieczne było rozważenie zasadności zastosowania trybu udostępniania informacji przewidzianego w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku z uwagi na dyspozycję art. 9 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Przepis ten szeroko ujmuje środki służące ochronie środowiska, posługując się klauzulą otwartą (środki takie jak), a także dotyczy nie tylko środków, ale działań wpływających lub mogących wpłynąć na stan środowiska i jego ochronę (por. wyrok NSA z 9.01.2020 r., I OSK 3483/18). Pytania zawarte w pkt 1 dotyczyły bowiem kwestii zgłoszonych do organu przez stronę społeczną postulatów, wniosków i uwag w sprawach związanych z realizacją planów urządzenia lasów oraz rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków), a więc kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska oraz jej ochrony. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach, plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej, oraz na art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, w myśl którego plan urządzenia lasu sporządza się z uwzględnieniem: 1) przyrodniczych i ekonomicznych warunków gospodarki leśnej; 2) celów i zasad gospodarki leśnej oraz sposobów ich realizacji, określonych dla każdego drzewostanu i urządzanego obiektu, z uwzględnieniem lasów ochronnych. Jednocześnie zgodnie z ust. 4 plan ten zawiera w szczególności: 1) opis lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia, w tym: a) zestawienie powierzchni lasów, gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz lasów ochronnych b) zestawienie powierzchni lasów z roślinnością leśną (uprawami leśnymi) według gatunków drzew w drzewostanie, klas wieku, klas bonitacji drzewostanów oraz funkcji lasów; 2) analizę gospodarki leśnej w minionym okresie; 2a) program ochrony przyrody; 3) określenie zadań, w tym w szczególności dotyczących: a) ilości przewidzianego do pozyskania drewna, określonego oddzielnie jako etat miąższościowy użytków rębnych oraz etat powierzchniowy użytków przedrębnych, b) zalesień i odnowień, c) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, d) gospodarki łowieckiej, e) potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej.

Zauważyć również należy, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o lasach, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczególności następujących celów:

1) zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą;

2) ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na:

a) zachowanie różnorodności przyrodniczej,

b) zachowanie leśnych zasobów genetycznych,

c) walory krajobrazowe,

d) potrzeby nauki;

3) ochrony gleb i terenów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie lub uszkodzenie oraz o specjalnym znaczeniu społecznym;

4) ochrony wód powierzchniowych i głębinowych, retencji zlewni, w szczególności na obszarach wododziałów i na obszarach zasilania zbiorników wód podziemnych;

5) produkcji, na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu.

Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy o lasach, gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów; 3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; 4) powiększania zasobów leśnych.

Bezsprzecznie więc każde działanie związane z realizacją planu urządzenia lasu ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Nie zmienia tej oceny, że plan urządzania lasu obejmuje również "pozyskiwanie drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego" oraz "realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu", jako elementów gospodarki leśnej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach. Podkreślić bowiem należy, że również powyższe działania, które wprawdzie nie są wprost nakierowane na ochronę środowiska, mają jednak wpływ na stan środowiska, tj. bezpośrednio na rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, a także pośrednio na stan powietrza, wody i gleb. Tym samym informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, związane z realizacją planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez tenże organ mogą mieść się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ponadto chodzi nie tylko o działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz o jego ochronę.

Podkreślić należy, że niezrozumiałe są wywody organu wskazujące na brak możliwości zakwalifikowania informacji, jakich domaga się Skarżący, jako informacji udostępnianych na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku z uwagi na treść art. 8 tej ustawy w części, w jakiej mowa w tym przepisie o informacjach będących w posiadaniu władz publicznych lub informacji przeznaczonych dla władz publicznych. Wskazał bowiem, że "nie prowadzi żadnego rejestru czy też archiwizacji danych o charakterze czysto nieformalnym, czy też znajdujących się w źródłach niezwiązanych w żaden sposób z Lasami Państwowymi", by potem podsumować, że "głównie o takie dane wystąpiło Stowarzyszenie", co jednak stoi w sprzeczności z wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. oraz pismem uzupełniającym.

Wskazuje to, że organ w sposób niewłaściwy odczytał intencje wnioskodawcy, któremu zależało na otrzymaniu wszelkich informacji dotyczących procesu konsultacji społecznych i zaangażowania strony społecznej w kształtowanie lasów zarządzanych przez Nadleśniczego, w szczególności tych, które skierowane były do organu oficjalnie. W piśmie precyzującym przedmiot wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. Stowarzyszenie wyraźnie bowiem oświadczyło, że nawet w przypadku artykułów i doniesień medialnych chodzi o przesłanie tych z nich, które zostały odnotowane przez Nadleśnictwo i w których poproszono organ o wyrażenie opinii. Stąd błędne jest twierdzenia organu, że wnioskodawca domagał się informacji znajdujących się głównie w źródłach niezwiązanych z Lasami Państwowymi i nie spoczywał również na nim obowiązek poszukiwania wnioskowanych do udostępnienia informacji w innych organach czy w mediach. Organ obowiązany jest udostępnić informacje, które posiada, przy czym nie tylko te, które sam wytworzył, ale również te, które uzyskał od osób trzecich, co wprost wynika z art. 11 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Dotyczy to również sytuacji, gdy osoby trzecie nie były do tego zobowiązane. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji lub danych, dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te, nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie, chyba że wyraziły zgodę na ich udostępnianie.

W ocenie Sądu organ z naruszeniem art. 1 ust. 2 udip rozpoznał wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji w trybie udip zamiast na zasadach określonych w art. 8-15 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co miało wpływ na wynik postępowania. Ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku nie jest bowiem znane pojęcie informacji przetworzonej, której uzyskanie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tym sam niespełnienie tej przesłanki nie może być podstawą do odmowy udzielna informacji o środowisku i jego ochronie. Pozostawałoby to w sprzeczności z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającą dyrektywę Rady 90/313/EWG - Dz.U.UE.L.2003.41.26 (por. M. Bar, K. Jendrośka, op. cit., t. 12 do art. 9). Art. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku zapewnia każdemu prawo do informacji o środowisku na zasadach określonych w ustawie, co koresponduje ze wspomnianym art. 74 ust. 3 Konstytucji. Oznacza to, że udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (art. 16 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Katalog włączeń nie może być rozszerzany w drodze interpretacji (por. K. Gruszecki, Udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, wyd. II, LEX/ el 2013, t. 2 do art. 9) .

W kontekście powyższych uwag w zasadzie bezprzedmiotowe było odnoszenie się do zarzutu kwestionującego dostateczne wyjaśnienie, że wnioskowana informacja jest przetworzoną. Na marginesie należy jednak zauważyć, iż gdyby nawet przyjąć, że zastosowanie ma udip, to w ocenie Sądu organ w sposób niedostateczny uzasadnił, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, co uzasadniałoby przyjęcie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał bowiem, że pozytywne załatwienie wniosku Stowarzyszenia wymagałoby "przeprowadzenia przez Nadleśnictwo działań prowadzących do wytworzenia żądanych informacji z danych zgromadzonych w źródłach zewnętrznych, takich jak portale internetowe i społecznościowe, czy też zestawienia artykułów prasowych za okres wskazany przez wnioskodawcę". Nie uwzględnia ono treści art. 4 ust. 3 udip, stanowiącego, że obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są wyłącznie te podmioty, które są w posiadaniu takich informacji. Z regulacji tej należy wyprowadzić wniosek, że w sytuacji gdy organ nie dysponuje żądanymi danymi, to należy o tym fakcie zawiadomić wnioskodawcę. Po drugie, organ błędnie interpretuje pojęcie "informacji publicznej przetworzonej", uznając, że chodzi tu o wytworzenie informacji z danych, których fizycznie nie posiada, a zgromadzonych "w źródłach zewnętrznych". Udip nie definiuje wprost pojęcia informacji przetworzonej, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1. Na podstawie utrwalonych poglądów sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Inaczej mówiąc, udostępnienie żądanej informacji nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią informacje proste informacją przetworzoną.

Błędnie więc założył organ, że o przetworzonym charakterze informacji publicznej świadczy konieczność jej poszukiwania, a w dalszej kolejności wytworzenia informacji z danych zgromadzonych w źródłach zewnętrznych. Zatem, dla oceny, czy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, nie ma najmniejszego znaczenia to, czy podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji. Nie jest również przetwarzaniem informacji wysiłek intelektualny przy zbieraniu danych, polegający tylko na odszukiwaniu ich w określonych rejestrach, czy zbiorach, zanonimizowaniu i przekształceniu (np. w wersję elektroniczną lub skopiowaniu). Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. Takie czynności organu, jak np. selekcja dokumentów, są zwykłymi zabiegami związanymi z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie noszą cech przetwarzania informacji. W orzecznictwie zwraca się jedynie uwagę, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może zmuszać do podjęcia takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalne funkcjonowanie organu. W takim jednak przypadku organ powinien wskazać, jaka jest przybliżona liczba dokumentów, które należy przeanalizować, z jakim nakładem pracy będzie to związane, czego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Bez tych informacji sam długi okres czasu, którego dotyczy wniosek, nie jest wystarczający do uznania, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Pozbawione konkretów informacje w tym zakresie zawarte w piśmie organu z dnia [...] listopada 2020 r. są zatem niewystarczające.

Ponadto podkreślić należy, że powinność wykazania szczególnego interesu publicznego jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej spoczywa, co do zasady, na autorze wniosku o udzielenie takiej informacji, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie określonej sprawy w konkretny sposób. Nie oznacza to jednak, że jedynie z powodu braku reakcji wnioskodawcy na wezwanie organu, mógł on odmówić udostępnienia żądanej informacji, albowiem to organ ocenia całokształt materiału zebranego w sprawie. Istnieją zaś sytuacje, w których z pewnych uzasadnionych względów, wnioskodawca nie może wykazać interesu publicznego, choćby z tego powodu, że ów interes jest obiektywnie trudny do uchwycenia, lecz istnieje. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie w sprawie - stosownie do postanowień art. 77 § 1 kpa - powinien z urzędu zbadać, czy w danej sprawie występuje interes publiczny uzasadniający udzielenie zainteresowanemu podmiotowi przetworzonej informacji publicznej. Stąd w orzecznictwie wskazuje się, że w razie niewykazania przez wnioskodawcę interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie i dopiero w razie ustalenia jego braku na podstawie art. 16 ust. 1 udip wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, a następnie szczegółowo wyjaśnić te kwestie w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu wydanej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 24.11.2011 r., II SA/Go 667/11, LEX nr 1152612, wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 1015/12, LEX nr 1260013). W niniejszej sprawie organ natomiast poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że Stowarzyszenie nie wskazało szczególnej istotności interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem. Podkreślić należy, że powyższe uwagi nie zmieniają stanowiska Sądu, iż wniosek Skarżącego powinien zostać rozpoznany na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 391 § 1 kpa, to przepis ten przewiduje doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej (pkt 1); wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi adres elektroniczny (pkt 2); wyrazi zgodę na doręczenie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi adres elektroniczny (pkt 3). W niniejszej sprawie Skarżący nie złożył jednak podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie wniosek o udostępnienie informacji o środowisku. Jego wniosek o doręczenie w formie elektronicznej odnosił się tylko do udostępnienia żądanej informacji, co jednoznacznie wynika z jego treści. Bezspornie nie wystąpiły również pozostałe przypadki wymienione w komentowanym przepisie, ujęte w pkt 2 i 3. Organ nie może zatem zasadnie twierdzić, że był uprawniony do doręczenia wydanej w sprawie decyzji poprzez pocztę e-mailową. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie Skarżący został poinformowany o treści decyzji i o przysługującym środku zaskarżenia. Skoro zatem decyzja znalazła się w posiadaniu Skarżącego, chociaż nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi kwestie doręczeń, to należy przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał, zwłaszcza, że strona skutecznie skorzystała z prawa zaskarżenia decyzji, dlatego uchybienie organu w postaci przesłania decyzji drogą mailową nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Trafnie natomiast Skarżący zarzucił, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się na ruszenia art. 64 § 2 kpa. Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z [...] listopada 2020 r., który doręczony został do organu drogą elektroniczną w postaci e-maila. Wniosek ten dotknięty był brakiem formalnym podania, ponieważ nie został podpisany własnoręcznie przez wnioskodawcę (art. 63 § 3 kpa) lub opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniany w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 kpa). Organ, pomimo że wniosek nie został opatrzony podpisem osób reprezentujących Stowarzyszenie (własnoręcznym lub elektronicznym kwalifikowanym), nie wezwał wnioskodawcy, zgodnie z art. 64 § 2 kpa, do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienie wniosku bez rozpoznania, tylko wydał decyzję odmowną. Podkreślić należy, że organ, rozpoznając wniosek w trybie udip, ustalając, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, obowiązany jest wezwać wnioskodawcę do uzupełnienie braków formalnych wniosku w zakresie braku podpisu, który nie jest wymagany na wcześniejszym etapie. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 kpa. Sformułowanie "stosowania przepisów kpa do decyzji" użytego w art. 16 ust. 2 udip nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej (np. art. 107 § 1 kpa), ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów regulujących procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, a więc i obejmującą tryb postępowania określony w art. 64 kpa oraz przepisów, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Złożenie podpisu jest warunkiem prawidłowego i skutecznego wydania decyzji (por. wyrok NSA z 27.03.2018 r., I OSK 1701/16, wyrok NSA z 29.04.2020 r., I OSK 3085/19, wyrok NSA z 19.06.2020 r., I OSK 1342/19, wyrok NSA z 5.03.2019 r., I OSK 662/17).

Powyższe uwagi należało odnieść również do wniosku o udostępnienie informacji o środowisku. Wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu kpa. Udostępnienie informacji o środowisku nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz dokonywane jest w drodze czynności materialno-technicznej. Jednakże odmowa udostępnienia informacji następuje w formie decyzji zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co powoduje, że zastosowanie mają przepisy kpa, który reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 kpa). Stąd niewątpliwie również przed wydaniem decyzji odmawiającej udostępnienia informacji o środowisku wniosek powinien być podpisany własnoręcznie (art. 63 § 3 kpa) albo w sposób określony w art. 63 § 3a pkt 1 kpa.

W ocenie Sądu, wszystkie ujawnione naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego - poza naruszeniem art. 39 1 § 1 kpa - są tego rodzaju, że mogły mieć lub miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa").

Wskazać trzeba, że w analogicznych sprawach sądy administracyjne wyrażały taki sam pogląd jak w niniejszym uzasadnieniu (por. np. wyroki WSA: we Wrocławiu z 18.05.2021 r., II SA/Wr 147/21, w Krakowie z 8.04.2021 r., II SA/Kr 169/21, w Opolu z 23.03.2021 r., II SA/Op 40/21)

Jako że skarga została uwzględniona Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa zasądził od organu na rzecz Skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 200 zł wynikającej z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.