Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 471/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13g ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Stanisław Gronowski Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.N. i N.K. – wspólników "P." s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1722/11 w sprawie ze skargi J.N. i N.K. – wspólników "P." s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J.N. i N.K. – wspólników "P." s.c. kwotę 2490 (dwa tysiące czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 października 2011 r., VI SA/Wa 1722/11, oddalił skargę J. N. i N. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji przyjął za podstawę następujące okoliczności faktyczne.

W dniu 24 września 2010 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości S. J. zatrzymano do kontroli pojazd kierowany przez R. Ż.. Pojazd został zważony na stanowisku kontrolnym. Wskutek ważenia ustalono przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t. dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych przy odległościach pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m, oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.

Ustalono, że załadowcą pojazdu byli wspólnicy spółki cywilnej "[...]" S. J. J. N. i N. K..

W związku z tymi ustaleniami D. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nałożył na J. N. i N. K. karę pieniężną w wysokości 9540 złotych.

Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego złożyli J. N. i N. K..

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 13g ust. 1 b pkt 2 ustawy z dnia 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.) w związku z przepisami Prawa przewozowego prowadzi do wniosku, że obowiązki załadowcy nie kończą się tylko na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na swój teren. Zdaniem organu, jest on odpowiedzialny za dokonanie załadunku i to takiego, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu. Przestrzeganie zasad, zgodnie z którymi dokonywany jest załadunek, spoczywa na załadowcy, który kieruje czynnościami załadunkowymi. To on czuwa nad wykonaniem właściwego finału transakcji handlowej przez wydanie towaru w takiej ilości, jaka była zamówiona (i opłacona przez nabywcę). Brak urządzeń pomiarowych badających masę pojazdu oraz naciski osi jednoznacznie – w ocenie organu – dowodzą że załadowca miał wpływ na powstanie takiego naruszenia. W ten sposób załadowca pośrednio miał swój wkład w pogorszenie się nie tylko stanu technicznego dróg, ale też przyczynił się do pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnieśli J. N. i N.K., podnosząc w szczególności, że materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, że mieli oni wpływ lub godzili się na stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 października 2011 r., VI SA/Wa 1722/11, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. jako przesłankę warunkowej odpowiedzialności załadowcy za przekroczenia dopuszczalnych parametrów pojazdu określa jego wpływ lub zgodę na powstanie naruszeń. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że skarżący jako załadowcy towaru mieli wpływ lub godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita pojazdu czteroosiowego może wynosić 32 tony. Kontrola wykazała przekroczenie masy całkowitej pojazdu (35,66 ton po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 200 kg i 2% dla każdej osi), co ma bezpośrednie przełożenie na przekroczenie nacisków poszczególnych osi. Z ustaleń organu I instancji oraz twierdzeń strony – zdaniem Sądu I instancji – wynika, że załadowca nie dysponował wagami do pomiaru zarówno nacisków osi, jak i masy całkowitej pojazdu. Masa ładunku była ustalana na podstawie objętości łyżki ładowarki. Jednoznacznie świadczy to – w ocenie Sądu I instancji – że podmiot ten (załadowca) miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Dodatkowym czynnikiem obciążającym jest fakt, że strona znała ładowność pojazdu wynoszącą 15970 kg, wydała natomiast 25 ton ładunku.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że – jego zdaniem – organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności zaś wykazały, które dowody jednoznacznie wskazywały, że załadowca wiedział o naruszeniu, miał na nie wpływ lub się na nie godził.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. N. oraz N.K., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia poprzedzających ją i zaskarżonych decyzji, ewentualnie – uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wnoszący skargę kasacyjną wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.).

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 13g ust. 1 pkt 2 u.d.p. przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i niezasadne uznanie, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że strona skarżąca jako załadowca ładunku miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego i nałożenie w związku z powyższym w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 9540,00 zł;

2) art. 93 ust. 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.) przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną zwrócili w szczególności uwagę na dwie kwestie.

Po pierwsze, zdaniem skarżących kasacyjnie załadowcy nie mieli wpływu ani nie godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez brak odpowiedniego sprzętu ważącego. Załadowcy nie posiadali tych urządzeń, ale żadne przepisy prawa – w ocenie skarżących – nie nakładają na nich obowiązku posiadania odpowiedniej wagi. Z tego względu nie można na nich nakładać obowiązku zapewnienia na własny koszt takiej organizacji zakładu, by nie dochodziło do naruszeń przepisów o ruchu drogowym i drogach publicznych.

Po drugie, w ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji niezasadnie zastosował w niniejszej sprawie art. 93 ust. 8 u.t.d. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną podmiotem, przeciwko któremu w pierwszej kolejności należy skierować postępowanie administracyjne w celu wymierzenia kary pieniężnej jest przedsiębiorca lub inny podmiot realizujący przewóz drogowy, a nie załadowca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że wykładnia objętego zarzutem naruszenia prawa materialnego art. 13g ust. 1 u.d.p. była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 października 2012 r., II GSK 1357/11, które Sąd w niniejszym składzie podziela.

Zgodnie z art. 13g ust. 1 u.d.p. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie natomiast do art. 13g ust. 1b pkt 1-2 u.d.p. karę tę nakłada się na podmiot wykonujący przejazd oraz nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W tym kontekście należy wskazać, że inni niż przewoźnik podmiot realizujący przewóz drogowy (nadawca, załadowca, spedytor) odpowiadają za przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu, w tym za jego nadmierne obciążenie, wyjątkowo, a zatem wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że mieli oni wpływ lub godzili się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Nie istnieje więc proste przełożenie między zaistnieniem naruszenia a odpowiedzialnością załadowcy. Jest ona bowiem uzależniona od tego, czy miał on wpływ lub godził się na przekroczenie dopuszczalnej wielkości parametru pojazdu. W tym miejscu wypada podkreślić, że wpływ na powstanie danego naruszenia w dziedzinie transportu drogowego musi być realny i bezpośredni, a tym samym nie może stanowić prostej konsekwencji czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów. Z kolei godzenie się jest stanem akceptowania przez dany podmiot naruszenia, na którego bezpośrednie powstanie wpływ ma inny podmiot. Nie chodzi tu jednak – odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy – o zgodę na wydanie określonej ilości towaru, ale o wykazanie, że załadowca godził się na naruszenie warunków lub obowiązków związanych z transportem drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z karami, które mają charakter wyjątkowo restrykcyjny. Za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego odpowiada przede wszystkim przewoźnik lub inny podmiot realizujący przewóz drogowy. Odpowiedzialność podmiotów wykonujących inne czynności związane z przewozem (tak jak w tej sprawie – załadowcy) ma charakter refleksowy. Skoro ustawodawca przyjął, że odpowiedzialność tych podmiotów podlega tym samym karom, to trzeba dokładnie badać i oceniać okoliczności stanowiące podstawę ich odpowiedzialności pod kątem zachowania zasady proporcjonalności, a w szczególności stwierdzić na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, czy załadowca miał wpływ lub godził się na powstanie naruszeń przepisów ustaw dotyczących przewozu drogowego. Nie mogą to być jedynie ustalenia, że skoro załadowca dokonał załadunku z przekroczeniem masy całkowitej pojazdu, to tym samym miał wpływ i godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Z zaaprobowanych przez Sąd I instancji uzasadnień decyzji wydanych przez organy inspekcji transportu drogowego wynika, że organy te nie rozważyły należycie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły przewidziane przez art. 13g ust. 1b pkt 1-2 u.d.p. przesłanki pozwalające na przypisanie załadowcy odpowiedzialności administracyjnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków na drogach oraz przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. W niniejszej sprawie stwierdzono bowiem, że skarżąca spółka "miała wpływ lub godziła się" na powstanie naruszeń. Nie zróżnicowano więc tych dwóch kwestii, a zatem nie wskazano, czy skarżący mogli realnie i bezpośrednio oddziaływać na powstanie naruszenia oraz czy na to naruszenie się jedynie godzili, jak również nie rozważono, jakie płyną z tego konsekwencje. Ten stan rzeczy pozwala przyjąć, że organy – a w ślad za nimi Sąd I instancji – w istocie utożsamiły ze sobą obie przesłanki pozwalające przypisać odpowiedzialność administracyjną przewidzianą w 13g ust. 1 u.d.p. załadowcy. Już ta okoliczność przesądza o dokonaniu błędnej wykładni art. 13g ust. 1 pkt 2 u.d.p. i przyjęcie, iż w okolicznościach tej sprawy zaistniała określona przesłanka.

W odniesieniu do przekroczenia dopuszczalnego na danej drodze nacisku osi organy nie wzięły pod uwagę, czy skarżący mieli jakikolwiek wpływ na wybór przez kierowcę trasy przejazdu, a przez to kategorii drogi w sensie jej wymagań technicznych, ani czy na taki wybór się godzili. Trudno też przyjąć w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, że załadowca miał wpływ na przekroczenie dopuszczalnej masy pojazdu lub akceptował naruszenie wynikających z przepisów o transporcie drogowym warunków w tym zakresie, skoro – jak twierdzą skarżący, a organ tego nie kwestionuje – przewoźnik zaniechał poleconego przez załadowcę skontrolowania masy pojazdu na wadze, która znajdowała się naprzeciwko piaskowni. Przesądza to o dokonanym przez organy oraz Sąd I instancji błędzie subsumcji w procesie stosowania art. 13g ust. 1 pkt 2 u.d.p., czyli o wadliwym uznaniu przez nie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej wynikającej z przywołanego przepisu.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że zgodnie z art. 93 ust. 8 u.t.d. wszczęcie postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy, nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem, w szczególności wobec spedytora; nadawcy; załadowcy; organizatora wycieczki oraz organizatora transportu. W tym miejscu należy wskazać, że odpowiedzialność przewoźnika oraz wymienionych w art. 93 ust. 8 pkt 1-5 u.t.d. podmiotów zaangażowanych w proces transportu drogowego ma charakter niezależny. Wynika to z faktu, że podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b u.d.p. ponoszą odpowiedzialność na innych podstawach: przewoźnik za przejazd pojazdem nienormatywnym, a nadawca, załadowca lub spedytor za wpływ lub godzenie się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Oznacza to w szczególności, że inaczej niż twierdzi wnoszący skargę kasacyjną nie jest niezbędne – choć obiektywnie pożądane – by organy transportu drogowego wszczęły i prowadziły postępowanie w sprawie ukarania tych podmiotów dopiero po zakończeniu lub równolegle wobec toczącego się postępowania w sprawie ukarania przewoźnika. Pozwala to uznać, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 93 ust. 8 u.t.d., jest niezasadny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok oraz poprzedzające go decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 13g ust. 1 pkt 2 u.d.p.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe uwagi, a w szczególności ustali dokładnie, czy skarżący mieli w niniejszej sprawie realny i bezpośredni wpływ na powstanie wskazanych naruszeń, jak też, czy godzili się na nie.

Biorąc pod uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego, nie dopatrzywszy się jednocześnie naruszeń przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz – po rozpoznaniu skargi – poprzedzające go decyzje.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.