Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 207/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 545 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant: referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. oraz Województwa L. - Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia 22 października 2018 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy R. (dalej jako: organ pierwszej instancji) decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. (dalej jako: ZDW), jako właściciela działki nr [...], o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości W., gmina R., sklasyfikowanej jako droga wojewódzka KZ [...], do wykonania – w terminie do 30 czerwca 2019 r. – rowu odprowadzającego wody opadowe z przepustu pod drogą do rzeki W. z dwoma przepustami o średnicy 800 mm umożliwiającymi przejazd przez rów, zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pismem z 14 lipca 2016 r. J. P. (dalej jako: uczestnik) zwrócił się o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] w Wierzbicy, gmina R., przez ZDW. Organ zlecił wykonanie opinii technicznej biegłemu z zakresu specjalizacji wodno-melioracyjnej. W wykonanej ekspertyzie biegły W. J. stwierdził, że istniejący stan doliny rzeki W. w tym zmiana stanu wód i uwilgotnienia gruntów nie uległa zmianie od 1989 r., a niekorzystne stosunki wodne pomiędzy nieruchomościami są następstwem niekorzystnego ukształtowania terenu i struktury gleby. Nie można więc – zdaniem biegłego – mówić o naruszeniu stosunków wodnych uzasadniających prowadzenie postępowania. Opierając się na tej ekspertyzie organ pierwszej instancji decyzją z 12 czerwca 2017 r., znak: [...], umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także: Kolegium) z [...] września 2017 r., znak: [...], a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji dopuścił dowód z opinii z 25 stycznia 2018 r. innego biegłego – [...] Z., który stwierdził, że z działki nr [...] są odprowadzane niezgodnie z prawem wody opadowe na działkę nr [...]. Z uwagi na treść tej opinii, organ pierwszej instancji podjął czynności prowadzące do zawarcia ugody przez strony. Jakkolwiek ZDW i uczestnik zgodnie uznali, że wybudowanie wzdłuż drogi rowu odwadniającego do rzeki W. rozwiąże problem spływających wód opadowych, to z uwagi na brak zgody co do sposobu wykonania tego odwodnienia, nie doszło do zawarcia ugody. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nakazał ZDW wykonanie opisanego na wstępie urządzenia zapobiegającego szkodom. W ocenie organu, niezasadnym było odprowadzenie wody rowem krytym, gdyż urządzenie to mogłoby nie spełniać prawidłowo swej funkcji, skoro – w ocenie organu – powszechnie znana jest łatwość, z jaką dochodzi do zamulania takich urządzeń przez wody opadowe, które niosą fragmenty gleby, gałęzie itp.

Odwołania od tej decyzji wnieśli ZDW i uczestnik.

W swym odwołaniu ZDW zarzucił, że organ pierwszej instancji zobowiązał zarządcę drogi do wykonania inwestycji na nieruchomości, do której nie posiada on tytułu prawnego, gdyż stanowi ona współwłasność uczestnika i jego żony – M. S.-P.. Strona podkreśliła, że wykonanie urządzeń w sposób określony w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, wymaga podniesienia terenu poprzez nawiezienie setek bądź tysięcy metrów sześciennych gruntu po to, by następnie wykonać rów. ZDW wskazał, że droga wojewódzka KZ [...] wraz z przepustem została wybudowana w latach 50-60 XX wieku, a wody z tego przepustu były wówczas odprowadzane na działkę nr [...] (obecnie nr [...]), na tereny zalewowe, bagniste, zakrzaczone łąk i pastwisk, leżących w dolinie rzeki W.. Obecnie również stan ten został zachowany, co potwierdza opinia sporządzona w listopadzie 2016 r. przez biegłego W. J..

Uczestnik natomiast podniósł w odwołaniu, że opinia biegłego [...] Z. potwierdza, że wszystkie wody opadowe z drogi o długości około 800 m i ze zlewni rolniczej o pow. [...] ha położonej po drugiej stronie drogi spływały i spływają do rowu przydrożnego i dalej przepustem ř80 cm wprost na działkę nr [...]. Stwierdził również w opinii, że jako współwłaściciel działki nr [...] nie miał i nie ma obowiązku służebnego wobec ZDW do odbierania i przeprowadzania przez teren tej działki ścieków deszczowych z rowu przydrożnego drogi nr [...]. Biegły wskazał jednoznacznie, że odprowadzanie wód wprost na działkę nr [...] jest ewidentnym naruszeniem prawa wodnego, niezależnie od długiego okresu odprowadzania tych wód. Dlatego też ZDW winien podjąć niezbędne działania polegające na wykonaniu rurociągu od przepustu do Rzeki W. zapobiegającego powstawaniu dalszych szkód. Jednocześnie uczestnik zarzucił, że organ nie odniósł się do jego propozycji co do sposobu przywrócenia stanu wód na gruncie, w całości przyjmując propozycję ZDW, polegającą na wykonaniu w miejscu dawnej grobli rowu odkrytego odprowadzającego wody od przepustu drogowego do rzeki W. przez działkę nr [...], z dwoma przejazdami, pod którymi planowane są dwa przepusty.

Decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) i art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) w związku z art. 545 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązało ZDW, jako zarządcę działki nr [...], do wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom.

Zdaniem Kolegium, w sprawie jest poza sporem, że wody ze spornego przepustu drogowego były i nadal są odprowadzane na działkę stanowiącą obecnie współwłasność uczestnika i nie ma znaczenia, że zmiana stosunków wodnych na gruncie nastąpiła kilkadziesiąt lat temu. Uczestnik nie miał i nie ma obowiązku służebnego wobec ZDW do odbierania i przeprowadzania przez teren działki nr [...] ścieków deszczowych z rowu przydrożnego drogi nr [...]. To ZDW, stosownie do art. 29 prawa wodnego z 2001 r. i art. 234 prawa wodnego z 2017 r., jako obecny zarządca drogi nie może odprowadzać wód i wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Stanowisko to potwierdza opinia hydrologiczna z 25 stycznia 2018 r., opracowana przez mgr inż. [...] Z.. W konkluzji tej opinii stwierdzono, że niedostosowanie się do zaleceń zawartych w opinii, może skutkować w przyszłości zagrożeniami o charakterze powodziowym (zatopienia, podtopienia) drogi wojewódzkiej oraz zabagnienia działki nr [...]. Kolegium podkreśliło, że szkoda w rozumieniu art. 29 ust. 1 prawa wodnego z 2001 r., może być również hipotetyczna, jeżeli jest to możliwość realna. To zaś oznacza, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji zobowiązującej zarząd drogi do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Kolegium podkreśliło jednak, że wspomniany przepis nie wskazuje, jakiego rodzaju urządzenia mają być wykonywane w celu zapobieżenia szkodom, a jedynie wskazuje, że muszą to być takie urządzenia, które uniemożliwią dalsze wyrządzanie szkody. Dlatego też drugorzędne znaczenie ma wykazywanie konkretnych urządzeń zapobiegających szkodom, natomiast najistotniejszy jest efekt działań podjętych przez stronę zobowiązaną, to jest uniemożliwienie wyrządzania dalszych szkód lub ewentualnych szkód gruntom sąsiednim. Organy rozstrzygające na podstawie art. 29 ust. 3 prawa wodnego z 2001 r. nie mają zatem obowiązku wskazywania konkretnych urządzeń zapobiegających szkodom, a wystarczające jest nałożenie obowiązku zapobieżenia szkodom poprzez podjęcie przez zobowiązanego stosownych działań. W tej sytuacji to właściciel gruntu czy też zarząd drogi, działający na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, powinien zdecydować jakie urządzenia zapobiegające szkodom wykona realizując nałożony obowiązek. Brak efektu w postaci zapobieżenia szkodom w sytuacji, gdy decyzja na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest ostateczna, naraża właściciela gruntu (zarządcę drogi w niniejszej sprawie) na przymusowe wyegzekwowanie tego obowiązku w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, w trybie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Biorąc pod to uwagę, Kolegium uznało za konieczne uchylenie w całości decyzję organu pierwszej instancji, która wykraczała poza kompetencje określone w prawie wodnym dotykając materii zastrzeżonej dla prawa budowlanego i orzekło merytorycznie.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. oraz Województwo L. – Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosząc o uchylenie decyzji, skarżący zarzucili Kolegium naruszenie:

1) art. 15, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji co do naruszenia: art. 28 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, art. 134 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 38, poz. 230), art. 165 ust. 1 ustawy z 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz. U. nr 34, poz. 158);

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia, mimo iż organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem:

- art. 28 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez nieprawidłowe określenie strony postępowania;

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nienależyte wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających stwierdzenie, że "strona" doprowadziła do zmiany stanu wody na gruncie i tym samym naruszyła stosunki wodne, nie wyjaśnieniu na czym miało by polegać naruszenie stosunków wodnych, w jaki sposób do tego doszło i kiedy, nie wskazaniu żadnych przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (wydaniu rozstrzygnięcia określonej treści), w sytuacji gdy wykonanie tej powinności umożliwia ocenę zasadności wydanego rozstrzygnięcia i uznania, że decyzja została wydana w oparciu o zasadę swobodnego, a nie dowolnego, uznania organu;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nie umożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że ZDW dopuścił się zmiany stanu wód na gruncie;

- art. 134 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne i art. 165 ust. 1 ustawy z 30 maja 1962 r. Prawo wodne, poprzez ich nie zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 17 czerwca 2019 r. uczestnik postępowania zgłosił zastrzeżenia co do niezawiadomienia o rozprawie jednej ze stron postępowania – M. S.-P., która powinna być uznana za uczestnika postępowania na prawach strony. Ponadto wskazał, że w świetle opinii biegłego [...] Z. zasadnym było podjęcie przez ZDW działań zmierzających do zaprzestania kierowania wód opadowych na działkę nr [...]. Zarządca drogi nie wykonał odpowiednich urządzeń odwadniających i dlatego działka uczestnika i jego żony jest zalewana. Podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji i propozycja ZDW dotycząca sposobu rozwiązania kwestii zalewania jego działki, stanowi przykład nakładania na obywateli obowiązków i ograniczeń prawa własności oraz przerzucania na nich skutków własnych błędów i zaniedbań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Sąd uwzględnił skargę również z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze.

Wskazać należy, że organy administracji obu instancji dokonały wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy w kontekście spełnienia przesłanek nakazania wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom wyrządzonych zmianą stanu wód na gruncie, naruszając tym samym zarówno przepisy prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że prawidłowo organy administracji rozstrzygały niniejszą sprawę w oparciu o art. 29 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z normą intertemporalną zawartą w art. 545 ust. 4 z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, nie wymienionych w ustępie 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów nowej ustawy Prawo wodne, to jest przed 1 stycznia 2018 r., a zatem należało ją rozpoznać stosując przepisy dotychczasowe.

Podstawę materialnoprawną decyzji obu instancji stanowił art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r.

Z art. 29 ust. 1 i 3 tej ustawy wynika, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1).

Jeżeli zaś spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Podkreślenia wymaga, że niewątpliwie celem omawianych przepisów jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, poprzez wprowadzenie zakazu ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli działanie takie mogłoby prowadzić do powstania szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie.

Z art. 29 ust. 1 ustawy wynika, że określa on treść dwóch zakazów adresowanych do właściciela gruntu. Pierwszy zakaz, ustanowiony w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, dotyczy zmian stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, oraz kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Użycie w tym przepisie określenia "a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich" oznacza, że właściciel gruntu poza zakazami wyrażonymi w art. 29 Prawa wodnego jest obciążony innymi ograniczeniami na rzecz właścicieli gruntów sąsiednich wynikającymi z prawa sąsiedzkiego. Ograniczenia te polegają m.in. na obowiązku powstrzymania się od pewnych czynności faktycznych, dozwolonych z tytułu prawa własności, które mogą wywołać skutek w postaci szkody dla gruntów sąsiednich. Drugi zakaz (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego) ma charakter bezwzględny i obejmuje odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Brzmienie cytowanego przepisu art. 29 ust. 3 ustawy nie pozostawia przy tym wątpliwości, że dla wydania przewidzianej w nim decyzji administracyjnej, niezbędne jest zaistnienie dwóch przesłanek łącznie - zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Postępowanie prowadzone w tym zakresie przez właściwy organ administracji służy wykazaniu, czy taka zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest zarazem ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą (tak m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 192/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podstawowym warunkiem koniecznym do wydania decyzji z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. pozostaje zatem ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany zmianę stanu wody na gruncie.

Oczywistym jest zarazem, że badanie w toku postępowania administracyjnego tej drugiej przesłanki, dotyczącej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie dokonanej zmiany stanu wód na gruncie, staje się potrzebne dopiero wtedy, gdy w sposób pozytywny zostanie zweryfikowana pierwsza przesłanka, to jest zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że zmiana taka została dokonana przez właściciela gruntu. W przypadku bowiem gdyby stwierdzono, że wykonano określone roboty, które pozostają jednak bez istotnego wpływu na naturalny spływ wód na danym obszarze, lub też, że nie wykonano żadnych robót na gruncie, nie można wydać decyzji, w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Podkreślenia wymaga, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszyły wskazane reguły postępowania. Organy nie zebrały bowiem wyczerpująco całego materiału dowodowego, nie rozważył go i nie poddały ocenie, w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania organ pierwszej instancji dopuścił dowód z opinii dwóch biegłych: inż. W. J., uprawnionego rzeczoznawcę o specjalności gospodarka wodna (uprawnienia rzeczoznawcy SITR nr [...]) oraz mgra inż. F. Z., rzeczoznawcy budowlanego w specjalności wodno-melioracyjnej, ustanowionego przez Polską Izbę Inżynierów Budownictwa decyzją nr [...], biegłego MOŚZNiL nr [...], w zakresie postępowania wodno-prawnego oraz posiadającego uprawnienia projektowe i wykonawcze nr [...] w zakresie budowli hydrotechnicznych. Biegły W. J. w swojej opinii (sporządzonej w listopadzie 2016 r.) stwierdził, że "wody z przepustu drogowego wykonanego w latach 50-60 odprowadzane były na tereny zalewowe, bagniste, zakrzaczone. Stan ich jest obecnie zachowany". Podkreślił, że przyczyną wysokiego stanu wód na opisanym terenie jest występowanie "gruntów słabo przepuszczalnych i bardzo słabo przepuszczalnych". Jednocześnie wyjaśnił, że kolejną przyczyną takiego stanu rzeczy jest fakt, że "rzeka W. jest rzeką nieuregulowaną (opracowany przez BPWM w L., projekt techniczny pn. Regulacja rzeki W. nie został zrealizowany.) Przekrój poprzeczny rzeki na rozpatrywanym obiekcie ma bardzo mały przekrój poprzeczny a zarośnięte skarpy i koryto rzeki dodatkowo zmniejszają energię wody". Na potwierdzenie tego przedstawił stosowne wyliczenia hydrologiczne i hydrauliczne (obrazujące m.in. przepływ wody w rzece Werbce, w dolinie której znajduje się badany teren). Wskazał przy tym, że stan uwilgotnienia gruntów w latach 1987 - 1989 w dolinie rzeki W. był mu znany, gdyż jako pracownik Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolniczych w Z. uczestniczył w procesie inwestycyjnym obiektu p.n. Regulacja rzeki W. (s. 6-13 opinii; k. 126-133 akt adm.). Stanowisko to biegły podtrzymał, uzupełniając swoją argumentację w pismach z 20 stycznia 2017 r. i 17 marca 2017 r., stanowiących odpowiedź na zarzuty uczestnika postępowania J. P. (k. 148-158, 186-201 akt adm.).

Zauważyć należy, że również biegły F. Z. potwierdził w istocie opisany wyżej stan badanej nieruchomości. W opinii z 25 stycznia 2018 r. stwierdził, po pierwsze, że uwarunkowania hydrologiczne omawianego terenu są specyficzne, albowiem działka nr [...] "usytuowana jest w dolnej części zlewni terenowej, na linii istniejącego od zawsze odpływu wód od przepustu pod drogą wojewódzką. [...] Ryzyko powodziowe na badanym terenie jest duże z uwagi na występowanie sprzyjających cech fizjograficznych gleby, kształtu zlewni, dużych spadków terenu, pokrycia terenu i zagospodarowania na grunty orne z odpływem przepustem wprost na działkę nr [...] (s. 11 opinii; k. 82 akt adm.). Po drugie wskazał, że zaproponowane przez niego środki zaradcze, polegające na konieczności wykonania odpowiednich urządzeń "w celu wyeliminowania zagrożenia spływających wód w sposób naturalny z badanej zlewni położonej po północnej stronie drogi wojewódzkiej oraz z pasa drogi wojewódzkiej o długości około 800 m rowem przydrożnym i przepustem 0 80 cm wprost na działkę nr [...]" (s. 11 opinii; k. 82 akt adm.). Po trzecie zauważył, że w czasie wybudowania przepustu w 1945 r. "przepisy prawa zezwalały na tego typu odprowadzanie wód" (s. 11 opinii; k. 82 akt adm.). Po czwarte, przyznał, że działka nr [...] to teren "po dawnym stawie rybnym stanowi nieużytek porośnięty zwartą roślinnością wodną, nadmiernie uwilgotniony. [...] Aktualny teren przedmiotowej działki położony bezpośrednio poniżej wylotu przepustu (grobla dawnego stawu) jest ukształtowany z wyraźnym spadkiem w kierunku południowym do rzeki W.. [...] na działce występują groble poprzeczne po dawnym stawie rybnym (s. 15, 16, 19 opinii; k. 77, 78 akt adm.). Po piąte, na działkę tę spływają wody opadowe, zgodnie z naturalnym kierunkiem spływu, z drogi o długości około 800 m i ze zlewni rolniczej o powierzchni 26,60 ha położonej po północnej stronie drogi. [...] Opisany wyżej układ wodny istnieje od lat czterdziestych ubiegłego wieku, zachowując istniejący kierunek spadku rowu przydrożnego i lokalizację przepustu. Generalnie istniejące ukształtowanie powierzchni badanej zlewni nie zmienia naturalnego istniejącego od zawsze spadku terenu i kierunków spływu wód opadowych (s. 15-16 opinii; k. 77, 78 akt adm.). Ponadto, jak stwierdził biegły, "istniejący przepust betonowy 0 80 cm, L = 12 m pod drogą wojewódzką od lat 40-tych ubiegłego wieku zlokalizowany jest w najniższym miejscu badanej zlewni, co dowodzi, że został prawidłowo zlokalizowany, w miejscu istniejącej osi spływu wód opadowych. [...] Przedmiotowy rów przydrożny służy do odprowadzania wód z drogi i jednocześnie służy do odprowadzania wód z terenów rolnych, spływających w sposób naturalny z terenów wyżej położonych (s. 16 opinii; k. 77 akt adm.).

Także zatem z przyjętej za podstawę wydanego rozstrzygnięcia przez organy obu instancji opinii biegłego F. Z. w sposób jasny i jednoznaczny wynika, że ZDW nie wykonał na gruncie żadnych robót tego rodzaju, które skutkowałyby zmianą istniejącego od kilkudziesięciu lat stanu wód na gruncie.

Także bowiem i z tej opinii wynika, że działka, stanowiąca teren po stawie rybnym (dawnym stawie młyńskim) należąca do uczestnika znajduje się pomiędzy lewym brzegiem rzeki W., a wysoką skarpą nasypu drogi wojewódzkiej, co już jasno wskazuje, że działka ta od bardzo dawna stanowiła teren, na który w sposób naturalny spływała woda z terenów położonych wyżej.

Co więcej biegły F. Z. wprost w opinii stwierdził, że obecnie istniejący na tym terenie spływ wody jest naturalny i istnieje od lat 40-tych ubiegłego wieku, zaś działka należąca do uczestnika usytuowana jest w dolnej części istniejącej tam zlewni terenowej na linii istniejącego od zawsze odpływu wód od przepustu pod drogą wojewódzką.

Biegły wyjaśnił, że obecny układ wodny istnieje od lat czterdziestych ubiegłego wieku, zachowując istniejący kierunek spadku rowu przydrożnego i lokalizacje przepustu pod drogą wojewódzką, który zamyka istniejącą tam zlewnię terenową albowiem położony jest w najniższym miejscu zlewni (istniejącej osi spływu wód opadowych).

Biegły F. Z. wprost także stwierdził w opinii, że ZDW od lat czterdziestych ubiegłego wieku nie dokonał żadnej zmiany stosunków wodnych na swoim terenie, ani też nie dokonał zmiany kierunku spływu wód rowem i odpływu wód od przepustu pod drogą, ani też nie zmienił ilości i intensywności spływających wód od przepustu na działkę nr [...].

Okoliczności takie wynikają również z innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazać trzeba, że opisany wyżej stan faktyczny sprawy, z charakterystycznym naturalnym spływem na działkę nr [...] wód opadowych ze zlewni rolniczej o powierzchni [...] ha, położonej po północnej stronie drogi wojewódzkiej, stanowiącej działkę nr [...], co – wraz z specyficznym podłożem geologicznym tych gruntów – słabo przepuszczalnych i bardzo słabo przepuszczalnych oraz jej zagospodarowaniem (jako nieużytku porośniętego zwartą roślinnością wodną) – prowadzi do jej zawilgocenia i zabagnienia, co potwierdzają także inne znajdujące się w aktach administracyjnych dowody.

W szczególności za dowody takie uznać należy załączone do tych akt mapy geodezyjne, które wskazują na rzędne terenu oraz dokumentacja fotograficzna wykonana przez biegłego. Wynika z nich, że istotnie działka uczestnika nr [...] położona jest znacznie poniżej ternu sąsiedniego, co w sposób naturalny powoduje intensywny spływ wód opadowych z pobliskiego terenu na tę działkę (zob. k. 11, 12, 53-59, 103, 117-124, 148, 389 akt adm.).

Skoro ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynikało, że nie została spełniona przesłanka zmiany przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie to tym samym brak było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r., co uszło uwadze organów obu instnacji.

Uchylając się od rozważenia tych kwestii oraz ich wpływu na ocenę spełnienia określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. przesłanki dotyczącej zmiany stanu wód na gruncie, organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane naruszenia prawa Sąd, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Natomiast wbrew zarzutom podniesionym w skardze stwierdzić trzeba, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji, w wyniku nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego na wadliwie określony podmiot. Zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło o nałożeniu na ZDW, jako zarządcę działki nr [...], obowiązku wykonania stosownych urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazać należy, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa, jednak w sytuacji wykonywania przez niego na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy obowiązków zarządcy przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej przez sejmik województwa, to ta jednostka organizacja występuje jako strona w postępowaniu, a nie zarząd województwa, gdyż jednostka ta stosownie do interpretowanego a contrario zdania drugiego tego przepisu wykonuje wszystkie zadania zarządu drogi, w tym w postaci uczestnictwa jako strona w odpowiednich postępowaniach. Za taką wykładnią przemawia także systemowo art. 22 ust. 3 przywołanej ustawy. Nie ma zatem podstaw, aby w postępowaniu występował na tej samej podstawie materialnoprawnej jako strona zarówno zarząd województwa, jak i utworzony przez sejmik województwa zarządca. Jakkolwiek więc Województwo L., będące właścicielem drogi wojewódzkiej KZ [...], stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, położoną w miejscowości W., gmina R., jest właścicielem działki, to prawo do czynnego udziału tego podmiotu w niniejszej sprawie było zapewnione poprzez udział ZDW w L., który będąc zarządem drogi reprezentował w tej sprawie interesy Województwa. Prawidłowo w tej sytuacji orzekło Kolegium, że obowiązek, o jakim mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, powinien być skierowany do podmiotu będącego zarządem drogi, którym w rozpoznawanej sprawie jest ZDW w L. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2238/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 85/16, oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Wskazać należy również, że podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji nie dawały podniesione w skardze zarzuty dotyczące wadliwego nieuznania przez organy za stronę postępowania współwłaścicielki działki nr ewid. [...].

Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot nie wnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Oparcie na zasadzie rozporządzalności prawami procesowymi przez stronę ma znaczenie dla wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie gdy decyzja jest rozstrzygnięciem zgodnym z żądaniem stron, wywodzenie podstaw uchylenia decyzji z naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone (zob. wyroki NSA: z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05, z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07, z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07, z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 796/09, z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1886/10, z 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1837/17, z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1259/17 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że M. S.-P., będąca współwłaścicielką działki nr ewid. [...], nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym jako jego strona. Podkreślenia jednak wymaga, że co do zasady prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, skoro strona ta, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniosła skargi, nie można uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z tej przyczyny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

W tym miejscu stwierdzić też należy, że wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania J. P. na obecnym etapie postępowania nie było podstaw do uznania M. S.-P. za uczestnika postępowania na prawach strony, na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. Przepis ten bowiem wskazuje, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że M. S.-P. nie brała udział w postępowaniu administracyjnym, a zatem nie może być mowy o uznaniu jej za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. Co więcej, wniosek o uznanie tej osoby za uczestnika postępowania nie został złożony przez samą zainteresowaną, lecz przez innego uczestnika postępowania.

Niezależnie od powyższego oczywistym jest jednak, że wobec uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji, w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem tych organów będzie zapewnienie prawa do czynnego udziału także współwłaścicielce nieruchomości, której dotyczy przedmiot postępowania w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w piśmie uczestnika podkreślić trzeba, że na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest stwierdzenie, czy i ewentualnie jakie obowiązki powinny być nałożone na ZDW. Przedwczesna jest zatem również ocena, czy w wyniku wydania rozstrzygnięcia określonego w decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) bądź również innych zasad postępowania i zasad ustrojowych, wskutek nałożenia na skarżącego obowiązków i ograniczeń prawa własności oraz przerzucenia na niego skutków błędów i zaniedbań popełnionych przez zarządcę drogi oraz organ pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Organy zapewnią wszystkim stronom prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organów będzie również odniesienie się do całości argumentacji strony skarżącej oraz uczestnika postępowania, podnoszonych w toku postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej w wysokości [...] zł i wpis pod skargi w kwocie [...]zł.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.