Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1850/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.54
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art.105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 461/14 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 461/14, oddalił skargę R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] czerwca 2014 r.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w O. wniosek o udzielenie mu pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej wskazując, że nie daje sobie rady samodzielnie.

Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. orzekł o skierowaniu skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w K., przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie chorych.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że na podstawie przeprowadzonego w dniu 18 lutego 2014 r. wywiadu środowiskowego oraz dołączonych do wywiadu dokumentów ustalił, że skarżący jest osobą samotną, wymagającą stałej farmakoterapii i konsultacji medycznych. Korzysta z usług opiekuńczych w ilości 96 godzin oraz po 2 godziny w dni wolne od pracy i świąteczne. Ponadto, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, stwierdzonym na stałe. Jest zależny od wsparcia opiekuna. Skarżący był leczony psychiatrycznie - przebywał na oddziale szpitalnym Wojewódzkiego Specjalistycznego Zespołu Neuropsychiatrycznego przy ul. [...] w O. od [...] listopada 2013 r. do [...] stycznia 2014 r. Stan zdrowia skarżącego świadczy, w ocenie organu, o tym, że skarżący wymaga stale całodobowej opieki oraz skierowania do domu pomocy społecznej. Organ uznał przy tym, kierując się zasadą rejonizacji, że najbliższy dotychczasowego miejsca zamieszkania wnioskodawcy i przystosowany do pobytu osób przewlekle chorujących psychicznie jest DPS, który znajduje się w K.

W odwołaniu skarżący podniósł, że jego wniosek o umieszczenie w DPS nie zakładał zmiany miejscowości, w której będzie przebywał, stwierdzając przy tym, że nie chce opuszczać granic miasta O., gdyż w nowym miejscu musiałby nauczyć się samodzielnego poruszania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., uchyliło decyzję z dnia [...] marca 2014 r. i umorzyło postępowanie I instancji w całości.

W związku z rozbieżnościami pomiędzy wnioskiem o umieszczenie w DPS i możliwościami jego realizacji w aktualnym stanie zdrowia skarżącego a treścią odwołania, Kolegium przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające w celu sprecyzowania wniosku skarżącego. Skarżący podtrzymał wniosek o umieszczenie w DPS, ale interesowało go jedynie umieszczenie w placówce na terenie miasta O. Kolegium stwierdziło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na uznanie, iż spełnione zostały warunki dla pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego, przy czym obiektywnie potwierdzone przyczyny medyczne uzasadniały skierowanie wnioskodawcy do jednej z placówek specjalnie dostosowanych do pobytu osób przewlekle chorujących psychicznie - a takim DPS położonym najbliżej O. jest dom w K. W ocenie Kolegium, stanowisko organu I instancji nie mogło jednak zostać uznane za prawidłowe w świetle doprecyzowania żądania przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego. Kolegium wskazało, że przepis art. 54 ust. 2 ustawy nakazuje skierowanie danej osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu i dopiero po uzyskaniu zgody tej osoby. Natomiast art. 56 ustawy dzieli DPS w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone - m.in. dla osób w podeszłym wieku, osób przewlekle somatycznie chorych, osób przewlekle psychicznie chorych, dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, osób niepełnosprawnych fizycznie oraz osób uzależnionych od alkoholu. Taki podział, zdaniem organu, nie jest przypadkowy. W art. 55 ust. 2 ustawy ustawodawca określił bowiem, że organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom ma uwzględniać w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności. Wobec tego (co wynika także z wykładni art. 56a ust. 1 ustawy) w jednym budynku z osobami przewlekle chorującymi psychicznie nie mogą być umieszczani pensjonariusze dotknięci innymi dysfunkcjami. W ocenie Kolegium zgoda wnioskodawcy na skierowanie do DPS musi być wyrażona jednoznacznie i nie można jej domniemywać. Uzależnienie skierowania do DPS od uzyskania zgody powoduje, że z jednej strony zgoda taka może być przez zainteresowanego cofnięta (co przewiduje także art. 54 ust. 4 ustawy), z drugiej zaś strony może być ona uwarunkowana w taki sposób, że nie każdy wariant postępowania organu kierującego do DPS będzie uznany za zgodny z jej założeniami. W takim przypadku organy administracji nie mogą zrealizować wniosku w inny sposób, niż oczekiwany przez zainteresowanego - gdyż wówczas występowałyby poza zakres uzyskanej jego zgody. Kolegium dostrzegło również, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że ani wykładnia literalna, ani celowościowa art. 54 ust. 2 ustawy nie uprawnia do wniosku, że na tym etapie decydowania organ nie powinien uzyskać zgody osoby kierowanej do domu pomocy społecznej. Wykładnia literalna wprost wskazuje na konieczność uzyskania takiej zgody dotyczącej także typu domu. Ujawnienie faktycznych oczekiwań skarżącego dopiero na etapie postępowania odwoławczego spowodowało konieczność uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ występując poza zakres zgody strony, narusza ona jedną z przesłanek art. 54 ust. 2 ustawy. Zdaniem organu, wniosek skarżącego w jego finalnym przekazie nie mógł zostać zrealizowany w zgodzie z obwiązującymi przepisami i nakazem art. 6 k.p.a. oraz oczekiwaniami strony, tym samym postępowanie I instancji podlegało umorzeniu w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił wniesioną przez skarżącego skargę uznając, że w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji odwoławczej, wobec braku zgody skarżącego na umieszczenie w placówce poza terenem miasta O., postępowanie wszczęte przed organem I instancji w przedmiocie skierowania skarżącego do Domu Pomocy Społecznej w K., przeznaczonego dla osób przewlekle psychicznie, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że zgodnie art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 54 ust. 2 ustawy osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Sąd ocenił przy tym, że równie istotne dla zainteresowanego, jak ustalenie jego uprawnienia do tego typu świadczenia jest umieszczenie w DPS, czyli skierowanie do konkretnej placówki. Ani bowiem literalna, ani celowościowa, wykładnia przepisu art. 54 ust. 2 ustawy nie uprawnia do wniosku, że na tym etapie decydowania organ nie powinien uzyskać zgody osoby kierowanej. Skierowanie do domu pomocy społecznej możliwe jest dopiero po uzyskaniu zgody zainteresowanej osoby. Zgoda taka musi być wyraźna i jednoznaczna oraz wyrażona przed wydaniem stosownej decyzji administracyjnej, jak również powinna znajdować się w aktach prowadzonej sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, najbliższa placówka przystosowana dla pobytu osób chorujących psychicznie, a więc odpowiednia dla stwierdzonego u skarżącego schorzenia znajduje się w K. Artykuł 54 ust. 2 ustawy nakazuje natomiast skierowanie danej osoby do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu. Skoro zatem na terenie miasta O. nie znajduje się dom pomocy społecznej przeznaczony dla osób przewlekle psychicznie chorych, a brak jest zgody skarżącego na pobyt w placówce znajdującej się poza granicami miasta, to niewątpliwie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego stało się bezprzedmiotowe.

Sąd ocenił także, że prawidłowo Kolegium, w wyniku ujawnienia rozbieżności pomiędzy pierwotnym wnioskiem o skierowanie do DPS i możliwościami jego realizacji w aktualnym stanie zdrowia psychicznego skarżącego a treścią odwołania wniesionego przez skarżącego, przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w ramach, którego ustaliło, że skarżący nie wyraża zgody na skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej, który znajduje się poza granicami miasta O. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje bowiem w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę kasacyjną wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia w całości i rozstrzygnięcia skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, względnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

W ocenie skarżącego wyrok ten wydany został bowiem z naruszeniem:

- przepisów prawa materialnego tj. art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze.zm.) - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zgoda na umieszczenie w domu pomocy społecznej, o której mowa w tym przepisie obejmuje konkretny typ domu pomocy społecznej;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 105 k.p.a. - gdyż skargę na decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie przed organem l instancji należało uwzględnić, a nie oddalić gdyż w sprawie nie zaistniała przesłanka do zastosowania tego rodzaju rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący podkreślił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż jego przedmiotem było umieszczenie w domu pomocy społecznej w ogólności a nie umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu. Prawidłowa interpretacja złożonego przez niego oświadczenia w dniu [...] maja 2014 r. winna zaś prowadzić do wniosku, że kwestionuje on zakwalifikowanie go do domu dla osób przewlekle chorych psychicznie. Skarżący upatruje bowiem źródło swoich problemów w codziennej egzystencji w upośledzeniu narządu wzroku a nie w zaburzeniach natury psychicznej. Brak możliwości umieszczenia go w domu innego typu niż dla osób przewlekle chorych psychicznie, w sytuacji gdy domów takich nie ma na terenie O., nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizując sformułowane w skardze podstawy kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez oddalenie skargi na decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umarzającą postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że rozstrzygana kontrolowanymi przez sąd pierwszej instancji decyzjami kwestia przyznania świadczenia niepieniężnego w postaci pobytu w domu pomocy społecznej uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. o) ustawy jednym z rodzajów niepieniężnych świadczeń z pomocy społecznej jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej. Zasady jej przyznawania określa art. 54 ustawy stanowiąc w kolejnych ustępach, co następuje:

1. Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

2. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej.

2a. W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące.

3. Osoba wymagająca wzmożonej opieki medycznej kierowana jest na podstawie art. 33a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych do zakładu opiekuńczo-leczniczego lub pielęgnacyjno-opiekuńczego.

4. W przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora.

Z treści powołanych przepisów wynika, że zasadniczymi przesłankami przyznania tej formy pomocy jest łączne spełnienie następujących warunków:

1. potrzeba całodobowej opieki ze względu na wiek, niepełnosprawność, chorobę,

2. niemożność samodzielnego funkcjonowania,

3. niemożność zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych,

4. zgoda osoby kierowanej do domu pomocy społecznej.

W ten sposób prawo materialne wyznacza krąg sytuacji faktycznych, w których ono samo będzie mogło być zastosowane w formie decyzji administracyjnej. Dla powstania sprawy administracyjnej wystarcza pojawienie się po stronie jakiegoś podmiotu okoliczności faktycznych wypełniających ich hipotezę. Brak któregokolwiek ze wskazanych elementów oznacza bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość w orzeczeniach wywodzi się w przypadku, gdy w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego, gdyż brak jest w takim przypadku podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania, czyli w niniejszej sprawie o uprawnieniu wnioskodawcy w postaci umieszczenia go w domu pomocy społecznej.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Przesłanka umorzenia postępowania może wystąpić w postępowaniu trybu zwykłego w I lub w II instancji albo też w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 491).

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący jako osoba niepełnosprawna (niewidoma), cierpiąca na potwierdzone stosownym zaświadczeniem lekarskim schorzenie psychiczne, samotna i wymagająca pomocy w życiu codziennym, zwrócił się do organu o umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji uznał, że dokumentacja medyczna wnioskodawcy uzasadnia umieszczenie go w domu pomocy przeznaczonym dla osób chorych psychicznie i stwierdzając, że najbliższy dom pomocy o takim profilu znajduje się w K., orzekł o umieszczeniu w nim skarżącego.

Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem, nie wyrażając zgody na zmianę miejscowości, w której będzie przebywał, gdyż jako osoba niewidoma w nowym miejscu będzie się musiał nauczyć samodzielnego poruszania ze względu na inną topografię terenu. Oświadczył stanowczo, że nie chce opuszczać granic O.

Kwestia ta była wyjaśniana w toku postępowania odwoławczego i skarżący, podtrzymując wniosek o skierowanie do DPS oświadczył, że interesuje go jedynie umieszczenie w placówce na terenie O., gdyż zna tylko topografię tego miasta.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że wnioskodawca nie wyraża zgody na umieszczenie go w domu pomocy społecznej, który znajdowałby się poza granicami miasta O. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy natomiast najbliższy, ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy, dom pomocy dla chorych psychicznie położony jest w K. i do takiego domu skierowano wnioskodawcę. Domu pomocy o takim profilu nie ma natomiast na terenie O, czego zarówno w toku postępowania, jak i w skardze kasacyjnej, nie kwestionowano.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach organ odwoławczy prawidłowo uznał, a Sąd pierwszej instancji zaakceptował, że brak zgody skarżącego na jedyne możliwe rozstrzygnięcie jego wniosku w postaci skierowania go do domu pomocy w K., wyłącza możliwość załatwienia tej sprawy w oparciu o przepisy art. 54 ust. 1 i 2 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w tym wypadku wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, albowiem zabrakło jednego z konstytuujących sprawę administracyjną elementu materialnoprawnego w postaci zgody wnioskodawcy na umieszczenie go w określonym domu pomocy społecznej. Przy tym zwrócić należy uwagę, że nie wyrażając zgody na umieszczenie w domu pomocy, skarżący kwestionował wyłącznie położenie proponowanego domu pomocy, a nie jego typ. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania w zakresie zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organów stanowiących podstawę wyboru najwłaściwszego dla skarżącego typu domu pomocy. Dokumentacja medyczna oraz wyniki wywiadu środowiskowego potwierdzają istnienie u skarżącego schorzeń natury psychicznej, które determinowały wybór domu pomocy dla osób przewlekle psychicznie chorych, którego to wyboru w toku postępowania administracyjnego ani też skardze strona nie kwestionowała.

Z powyższego wynika, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie potwierdziły się, a rozstrzygnięcie organu odwoławczego jako zgodne z prawem, powinno było się ostać.

Przechodząc natomiast do rozważenia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd podziela stanowisko zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, jak i Sądu pierwszej instancji, że wykładnia przepisu art. 54 ust. 2 ustawy wyraźnie wskazuje na konieczność uzyskania zgody osoby zainteresowanej na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zgoda taka, zgodnie z powołanym przepisem, objąć musi w równym stopniu samo umieszczenie w domu pomocy, lokalizację takiego domu oraz jego typ określony w art. 56 ustawy. Brak zgody na wszystkie uwarunkowania umieszczenia w domu pomocy społecznej czyni niemożliwym zastosowanie konsekwencji prawnych przewidzianych w art. 54 ust. 1 i 2 i orzeczenie o uprawnieniu do świadczenia z pomocy społecznej. Orzekanie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej na podstawie art. 54 ustawy odbywa się bowiem na zasadzie pełnej dobrowolności osoby zainteresowanej, która w sposób całkowicie dyspozycyjny może taką zgodę odwołać, co należałoby potraktować jako rezygnację z przyznanego uprawnienia skutkującą możliwością swobodnego opuszczenia domu.

Nie sposób oczywiście w tak wrażliwych kwestiach osoby, która ubiega się o pomoc w szczególnych okolicznościach, pozostawić bez opieki z tego powodu, że nie zgadza się ona na proponowaną jej formę pomocy. Temu służą instrumenty przewidziane w art. 54 ust. 4 ustawy, który stanowi, że w przypadku gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora. Z mocy prawa zatem na organach pomocy społecznej rozpoznających sprawy o przyznanie świadczeń z tego zakresu spoczywa obowiązek sygnalizacji okoliczności, które mogą wymagać podjęcia konkretnych działań prawnych zmierzających do objęcia osób potrzebujących niezbędną opieką i pomocą.

Należy podkreślić, że z powołanego przepisu wynika dla organów administracji i domów pomocy społecznej prawny obowiązek zawiadomienia właściwego sądu lub prokuratora o okolicznościach, które mogą uzasadniać podjęcie przez te podmioty odpowiednich działań prawnych. Z przepisu tego nie wynika dla organów pomocy społecznej ani domów pomocy społecznej jakakolwiek kompetencja do podejmowania określonych działań prawnych, w tym działań wynikających z przepisów art. 38 i art. 39 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2011 r., nr 231, poz. 1375), zwana dalej u.o.z.p. Wskazane przepisy określają tryb i zasady ochrony praw osób z zaburzeniami psychicznymi, traktując zdrowie psychiczne jako fundamentalne dobro osobiste człowieka.

Zgodnie z powołanymi przepisami przesłanki umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej różnią się od przesłanek wynikających z ustawy o pomocy społecznej i odnoszą się w zasadzie do stanu zdrowia psychicznego. Przepisy ustawy o ochronie zdrowia psychicznego przewidują umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej:

1) za jej zgodą;

2) za zgodą przedstawiciela ustawowego;

3) za zgodą sądu opiekuńczego.

Osoba chora psychicznie lub upośledzona umysłowo (lub jej przedstawiciel ustawowy) musi wyrazić zgodę na pobyt w domu pomocy społecznej. W przypadku braku tej zgody, przy występowaniu określonych ustawowo przesłanek z art. 39 ust. 1 u.o.z.p., o takim pobycie orzeka sąd opiekuńczy, a nie organy administracji publicznej (tak wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1998r., I SA 1435/98, LEX nr 45762).

To potwierdza, że przy braku zgody osoby zainteresowanej na umieszczenie w domu pomocy społecznej dla osób chorych psychicznie rola organów pomocy społecznej, w razie konieczności przymusowego umieszczenia osoby w takim domu, sprowadza się do zawiadomienia sądu bądź prokuratora o okolicznościach wypełniających hipotezę przepisu art. 39 ust. 1 u.o.z.p., a później do wykonania podjętych przez nich decyzji.

System pomocy społecznej w aspekcie ochrony zdrowia psychicznego, oparty na rozwiązaniach ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, tworzy spójną całość chroniąc interesy osób chorych psychicznie, w tym ich konstytucyjnie gwarantowane wolności osobiste, które wskutek przymusowego umieszczenia w domu pomocy społecznej mogą zostać ograniczone.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku podstaw do orzekania o wniosku skarżącego z powodu braku jego zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej poza obszarem O., dopuścił się naruszenia przepisu art. 54 ust. 2 ustawy. Sąd pierwszej instancji bowiem prawidłowo przyjął, że umieszczenie w domu pomocy społecznej w warunkach określonych w art. 54 ust. 1 i 2 ustawy może nastąpić wyłącznie za zgodą zainteresowanego, a w razie jej braku zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., która na etapie postępowania odwoławczego musiała skutkować podjęciem rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Jest to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, najwłaściwsze zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem zainteresowanej osoby w świetle zasad ogólnych k.p.a. Nie wykazuje również niespójności z całym systemem opieki społecznej nad osobami z zaburzeniami psychicznymi, które w niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżącego potwierdzały zgromadzone dokumenty. Dzięki bowiem obowiązkom informacyjnym, które nałożono z mocy art. 54 ust. 4 ustawy na organy pomocy społecznej oraz domy pomocy społecznej, osoba niewyrażająca zgody na umieszczenie jej w domu pomocy społecznej, a bezwzględnie wymagająca tej pomocy, nie zostanie pozostawiona sama sobie. Wówczas konieczność udzielenia jej pomocy w określonej formie zostanie stwierdzona przez właściwe organy działające z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, orzekł w wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.