Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 545/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31zo, art. 31zq
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 79a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 72/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 72/21, po rozpoznaniu skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za maj 2020 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

A. M. (dalej: "strona", "skarżąca"), wnioskiem z 2 kwietnia 2020 r. zwróciła się do ZUS, o zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2020 r., wydaną na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19") w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), odmówił stronie prawa do zwolnienia z opłacenia należności składkowych objętych wnioskiem za maj 2020 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, ZUS przywołał brzmienie art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, stanowiącego o prawie płatnika składek do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności składkowych, wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych oraz wyjaśnił, że jednym z warunków otrzymania wsparcia w formie zwolnienia z opłacania składek było złożenie przez płatnika dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że w przypadku skarżącej dokument rozliczeniowy DRA wraz z raportami za maj 2020 r. wpłynął do Zakładu 20 sierpnia 2020 r. i w związku z tym skarżącej nie przysługuje prawo do wnioskowanego zwolnienia za ten okres.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że dokumenty rozliczeniowe DRA wraz z raportami za okres objęty wnioskiem zostały w dniu 5 czerwca 2020 r. złożone do urny wystawionej w budynku Zakładu przy ulicy [...] w S. Dokumenty były sporządzone w formie papierowej, wypisywane ręcznie z powodu awarii programu Płatnik w biurze rachunkowym. Po stwierdzeniu braku ww. dokumentów zostały one wysłane ponownie – wysyłką elektroniczną w dniu 20 sierpnia 2020 r.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2020 r.

W uzasadnieniu organ przywołał brzmienie przepisów stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia, w tym art. 31zo, art. 31zp ust. 1 i 2 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19, i wskazał, że analizując sprawę ustalono, że strona, jako płatnik składek zgłaszający do ubezpieczeń osoby zatrudnione, nie była zwolniona ze składania comiesięcznych deklaracji rozliczeniowych wraz z raportami imiennymi na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżąca złożyła deklarację rozliczeniową ZUS DRA za maj 2020 r. w dniu 20 sierpnia 2020 r., to jest po upływie terminu bezwzględnego wyznaczonego ustawą do 30 czerwca 2020 r. Natomiast dokumenty w formie papierowej nie zostały złożone w siedzibie Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W konsekwencji brak deklaracji rozliczeniowych uniemożliwił organowi dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia składek na zasadach, o których mowa w ustawie COVID-19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem wskazanym na wstępie uchylił obydwie decyzje. Sąd cytując treść art. 31zo ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19 wskazał, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, to jest dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, poza sporem jest, że na skarżącej ciążył obowiązek złożenia dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. Jednakże, zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w złożonej skardze, skarżąca konsekwentnie wskazywała, że dochowała wymaganego prawem terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., albowiem wymagane dokumenty zostały złożone w dniu 5 czerwca 2020 r. – do urny wystawionej w budynku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy ulicy [...]. Natomiast organ w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji skarżącej, a w zaskarżonej decyzji ustosunkował się do niej bardzo ogólnikowo, wskazując gołosłownie jedynie, że, "dokumenty w formie papierowej nie zostały złożone w siedzibie oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Zdaniem Sądu pierwszej instancji materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że w toku prowadzonego postępowania organ podjął wystarczające czynności w celu zbadania i oceny okoliczności podniesionej przez stronę. W aktach znajduje się jedynie pismo z dnia 4 listopada 2020 r., w którym odnośnie do złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pracownik organu zapisał, że "Wydział RKS3 informuje, że deklaracja rozliczeniowa DRA wraz z raportami (za osobę prowadzącą oraz trzy pracownice) za miesiąc maj 2020 r. wpłynęła do ZUS 20 sierpnia 2020 r., po nieprzekraczalnym ustawowym terminie 30 czerwca 2020 r. Wydział OKK po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego poinformował, że dokumenty w formie papierowej nie zostały dostarczone do ZUS". Takie dane organ uznał za wystarczające do autorytatywnego przesądzenia o nieterminowym złożeniu przez stronę wymaganej dokumentacji, a tym samym do podjęcia decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego zwolnienia.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ istotnie naruszył normy postępowania, przewidzianych w art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku z dnia 2 kwietnia 2020 r., doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym kierując się zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą (2 kwietnia 2020 r.) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie 3 miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie zwrócił się do strony przed 30 czerwca 2020 r., ograniczając się do stwierdzenia, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji), co w konsekwencji było podstawą wydania zaskarżonej decyzji odmownej.

W sprawie, w ocenie Sądu, naruszono też art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu pierwszej instancji doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Z akt badanej sprawy nie wynika aby przed wydaniem decyzji odmownej z dnia 18 września 2020 r. organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację i – w razie konieczności – przedstawić wymaganą dokumentację. Organ powinien był o to zadbać. Skoro wniosek wpłynął do Zakładu już 2 kwietnia 2020 r., to było wystarczająco dużo czasu, aby organ sprawdził, czy jest kompletny i czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne. Zwłaszcza, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sąd dodał, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a., jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Sąd uznał zatem, że naruszenie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącej z dnia 4 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności składkowych za maj 2020 r., organ - będąc związany oceną prawną sprawy i wskazaniami Sądu w niniejszej sprawie, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), podejmie stosowne działania w celu usunięcia istniejących wątpliwości odnośnie terminu złożenia dokumentów rozliczeniowych koniecznych dla przyznania skarżącej zwolnienia od składek za maj 2020 r. W przypadku zaś braku możliwości jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego, niedające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść skarżącej, stosownie do art. 81a k.p.a. Mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania organ uzna, że złożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych nastąpiło w wymaganym terminie.

Skargą kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na decyzję ZUS i jej oddalenie. Wnosił także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., to jest art. 31 zo, art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych na skutek dokonania jego błędnej wykładni, skutkiem czego było wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji ZUS niemających związku z wydanym rozstrzygnięciem przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek w ustalonym stanie sprawy rozstrzygniętych zaskarżoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 listopada 2020 r.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 w związku z art. 134 § 1, art. 133 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 zq ust. 5, 7 i 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych na skutek dokonania jego błędnej wykładni skutkiem czego było uchylenie zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję wskazał na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie kilku przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Według tego ostatniego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd zwrócił uwagę, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazywała, że dochowała wymaganego prawem terminu do złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., albowiem wymagane dokumenty zostały złożone w dniu 5 czerwca 2020 r. – do urny wystawionej w budynku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przy ulicy [...]. Organ w zaskarżonej decyzji ustosunkował się bardzo ogólnikowo do argumentacji skarżącej, wskazując gołosłownie jedynie, że "dokumenty w formie papierowej nie zostały złożone w siedzibie oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Zdaniem Sądu pierwszej instancji materiał zgromadzony w aktach sprawy nie pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że w toku prowadzonego postępowania organ podjął wystarczające czynności w celu zbadania i oceny okoliczności podniesionej przez stronę. W aktach znajduje się jedynie pismo z dnia 4 listopada 2020 r., w którym odnośnie do złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pracownik organu zapisał, że "Wydział RKS3 informuje, że deklaracja rozliczeniowa DRA wraz z raportami (za osobę prowadzącą oraz trzy pracownice) za miesiąc maj 2020 r. wpłynęła do ZUS 20 sierpnia 2020 r., po nieprzekraczalnym ustawowym terminie 30 czerwca 2020 r. Wydział OKK po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego poinformował, że dokumenty w formie papierowej nie zostały dostarczone do ZUS". Takie dane organ uznał za wystarczające do autorytatywnego przesądzenia o nieterminowym złożeniu przez stronę wymaganej dokumentacji, a tym samym do podjęcia decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego zwolnienia. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji doszło do istotnego naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organ wskazanych wyżej przepisów nie zostało zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie poprzez sformułowanie odpowiedniego zarzutu, co sprawia, że w sytuacji kiedy omawiane naruszenie było przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji, to nawet gdyby okazały się usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w szczególności zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, skarga ta – w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy – nie mogłaby prowadzić do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji ze względu na brak istotnego wpływu ewentualnych naruszeń na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jednak sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania (punkty 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) nie są usprawiedliwione.

Przede wszystkim należy wskazać, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31 zo – art. 31 zq ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych zastosowanie mają przepisy k.p.a., w tym również art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Przepisy art. 31 zo – art. 31 zq ustawy COVID-19 nie dotyczą zagadnień uregulowanych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79 a § 1 k.p.a., a tym bardziej nie wyłączają one zastosowania tych regulacji. Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31 zp ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31 zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a.

Natomiast w realiach tej sprawy skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie ma art. 9 tego aktu prawnego, regulujący zasadę informowania oraz, co jest szczególnie istotne, art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Dodać należy, że niezależnie od terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy (30 czerwca 2020 r.), równocześnie, według art. 30 zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek nadal był zobowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to jest w zależności od rodzaju płatnika do 5, 10 lub 15 dnia następnego miesiąca (art. 47 ust. 1 u.s.u.s.). Oznacza to, że toku postępowania wszczętego wnioskiem złożonym w dniu 2 kwietnia 2020 r. organ przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy powinien mieć wiedzę, że strona postepowania nie złożyła deklaracji za maj w terminie określonym w art. 47 ust. 1 u.s.u.s. Ta okoliczność powinna skłonić organ do wykonania obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. W związku z tym nie można podzielić stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że na etapie gromadzenia materiału dowodowego organ do terminu określonego ustawą, to jest do czerwca 2020 r. nie miał możliwości wskazania niespełnionej przesłanki, albowiem do tego dnia nie był w stanie stwierdzić, czy deklaracje wpłyną, czy też nie. Przesłanką do wykonania obowiązku informacyjnego przez organ w toczącym się postępowaniu administracyjnym był bowiem brak deklaracji po terminie wskazanym w art. 47 ust. 1 u.s.u.s.

Ze względu na wskazane wyżej okoliczności nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31zo oraz art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że art. 31 zo ustawy ma formę rozbudowaną, co zobowiązywało wnoszącego skargę kasacyjną do wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych oraz wyjaśnienia, na czym polega niewłaściwe zastosowanie każdego z przepisów. Takiej treści zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera. Nie można też sprecyzować zarzutu na podstawie jego rozwinięcia i uzasadnienia skargi kasacyjnej. Co do art. 31 zq ust. 3 ustawy zarzut naruszenia tego przepisu dotyczy jego błędnej wykładni. Jednak skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym ta błędna wykładnia polegała i jak powinna być w jego ocenie prawidłowa wykładnia przepisu. Z treści zarzutu wynika, że skutkiem tej błędnej wykładni miałoby być wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji ZUS niemających związku z wydanym rozstrzygnięciem. Taki wniosek nie jest usprawiedliwiony z przyczyn, które zostały wcześniej wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Według oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązku informacyjnego przewidzianego w art. 79a § 1 k.p.a. Podstawę prawną takiego ukształtowania zasad procedowania przez organy administracyjne po uchyleniu zaskarżonych decyzji stanowi art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej w powiązaniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 79a § 1 k.p.a., okazał się upływ materialnoprawnego terminu 30 czerwca 2020 r., w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych, jeżeli – po wyjaśnieniu twierdzeń strony co do złożenia dokumentów w skrzynce przed siedzibą organu – okaże się, że deklaracje rzeczywiście nie zostały złożone. W konsekwencji należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków materialnoprawnych spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracyjny art. 79a § 1 k.p.a. musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji o charakterze materialnoprawnym w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 31zq ust. 5, 7 i 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Przepisy te dotyczą informacji płatnika o zwolnieniu (ust. 5), formy decyzji w razie odmowy zwolnienia (ust.7), prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 8). Skarżący kasacyjnie nie wskazał w jaki sposób przepisy te zostały naruszone, w szczególności w powiązaniu z wymienionymi w tym zarzucie przepisami art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Naruszenie tych przepisów miałoby polegać na błędnej wykładni. Jednak skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym ta błędna wykładnia polegała i jaka powinna być w jego ocenie prawidłowa wykładnia przepisów.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.