Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 883/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 a, art. 64 ust. 1, art. 2 pkt 1 art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 11, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2011 r. - zaskarżoną skargą przez J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] marca 2009r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...],[...],[...] w obr. [...] przy ul. [...] w W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że Prezydent W. decyzją z [...] marca 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji .polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...],[...],[...] w obr. [...] przy ul. [...] w W.

Od ww decyzji odwołanie wniosła J.P., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, bowiem dla obszaru wnioskowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający inne warunki niż wnioskowane.

Pełnomocnik M. Sp. z o. o. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na zaskarżenie przez Spółkę uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] lutego 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...]. Postanowieniem z [...] sierpnia 2009r. Kolegium zawiesiło postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uznając, iż zagadnieniem wstępnym jest rozpoznanie przez Sąd Administracyjny skargi inwestora. Na postanowienie to skargę do WSA wniosła J.P. Sąd, w wyniku rozpoznania skargi, wyrokiem z 18 grudnia 2009r. (sygn. IV SA/Wa 1714/09) uchylił postanowienie Kolegium. Wyrok ten zaskarżyła skargą kasacyjną M. Sp. z o.o., którą następnie cofnęła. NSA postanowieniem z 4 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1105/10) umorzył postępowanie kasacyjne. Tym samym Kolegium zostało zobligowane do rozpoznania odwołania J. P. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 2009r.

Wobec powyższego Kolegium, najpierw mając na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z.18 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1714/09), a następnie zmianę stanu formalnoprawnego związanego z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2010r. (sygn. IV SA/WA 860/10), który stwierdził nieważność uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] - w części tekstowej i graficznej dotyczącej obszaru oznaczonego nr 12. 2 symbol przeznaczenia MN-W. Stwierdzenie nieważności przez Sąd ww uchwały we wskazanym zakresie powoduje, iż dla działek nr ew. [...],[...] i [...] z obr. [...] położonych przy ul. [...] w W. nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, zarzut zgłoszony przez skarżącą w tym zakresie należy uznać za nieuzasadniony, bowiem istnieje podstawa prawna do rozpoznania wniosku o ustalenie decyzją warunków zabudowy dla planowanej przez inwestora inwestycji, gdyż dla danego obszaru nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ustawy).

W wyniku merytorycznego rozpoznania odwołania organ odwoławczy, przytaczając treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wskazał, że przepis ten uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w oparciu o obowiązujące przepisy oraz zebrane w sprawie dokumenty, jak również po zapoznaniu się z zarzutami jakie zostały podniesione w odwołaniu, skład orzekający uznał, iż odwołanie nie jest zasadne. Skarżona decyzja wydana w oparciu o wykonaną analizę odpowiada bowiem prawu. Tym samym brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania.

I tak odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, Kolegium podało, że:

- w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej i drugiej instancji skarżąca była zawiadomiona jako strona postępowania o możliwości zapoznania się z wynikami analizy, aktami sprawy oraz mogła wypowiedzieć się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłosić żądania. Tym samym nie został przez organy naruszony art. 10 K.p.a.,

- faktycznie granice obszaru analizowanego zostały w załączniku nr 2 do skarżonej decyzji wyznaczone w większej odległości niż 3 krotność frontu działki, niemniej § 3 ust. 2 ww rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego, nie zakreślając jednocześnie ich maksymalnej odległości. Trzykrotność frontu działki w kierunku granicy obszaru analizowanego oznaczonego cyframi 3-4 oraz 4-5 wypadałaby na części działek m. in. o nr ew. [...] i [...], a zatem jak najbardziej uzasadnione było rozszerzenie obszaru o całość tych działek. Gdyby organ powyższego nie dokonał ograniczając obszar analizowany do działki nr ew. [...] i terenu ul. [...] to obszar zostałby wyznaczony niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia - byłby bowiem mniejszy niż trzykrotność frontu działki,

- planowana przez inwestora inwestycja to budynek mieszkalny wielorodzinny, a zatem zasadnie organ I instancji przyjął wskaźnik zabudowy do 37 % jako średnią dla zabudowy wielorodzinnej ustalając ją w oparciu o § 5 ust 2 rozporządzenia. Zasadność przyjęcia takiego wskaźnika zdaniem Kolegium w sposób wystarczający została wskazana w analizie. Nadto organ dodał, iż skoro planowany obiekt jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym to mając na względzie, iż średnia z obszaru dla zabudowy mieszkaniowej zarówno jedno jak i wielorodzinnej wynosi 21 %, ale w obszarze analizowanym znajdują się również budynki mieszkalne jednorodzinne o wskaźniku zabudowy przewyższającym średni wskaźnik z obszaru (działka nr ew. [...] - ok. 22 %, działka nr ew. [...] - 27 %, działka nr ew. [...] - 28 %, działka nr [...] - 26 %, działka nr ew. [...] -25 %) to brak uzasadnienia, aby dla zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten został naglę ustalony poniżej wskaźnika jaki występuje w obszarze analizowanym dla zabudowy jednorodzinnej, która jak zostało wskazane w analizie charakteryzuje się znacznie mniejszą intensywnością zabudowy niż zabudowa wielorodzinna,

- zarówno projekt decyzji jak i analiza została przygotowana przez osobę, która posiada stosowne uprawnienia architektoniczne (art. 60 ust.. 4 u.p.z.p.),

- w oparciu o zgromadzone materiały dowodowe, w tym w szczególności materiał zdjęciowy przedłożony przez inwestora, brak jest podstaw do uznania, że w skarżonej decyzji organ w sposób błędny określił kierunek kalenicy dachu. Ze wskazanej wyżej dokumentacji wynika bowiem, że kalenice dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym są położone zarówno równolegle do osi ulicy (np. budynki przy ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...], ul. [...]), jak i częściowo równolegle, a częściowo prostopadle lub tylko prostopadle do osi ulicy [...] (budynki przy ul. [...],[...],[...],[...], ul. [...],[...]). Tutaj organ powołał się na pogląd SNSA Alicji Plucińskiej-Filipowicz (komentarz do § 8 ww rozporządzenia, LEX 2011). Zatem skoro w obszarze analizowanym występują zarówno budynki, których kierunek kalenicy dachu jest równoległy do osi ulicy, jak i prostopadły do osi ulicy, to przy uwzględnieniu, że zamiarem inwestora jest pobudowanie budynku wielorodzinnego a działka ma kształt prostokąta, zasadnym było ustalenie kierunku kalenicy dachu jako prostopadłej do osi ulicy.

J. P. w skardze wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium

Odwoławczego w W. z [...] lutego 2011 r. (wskazując na oczywistą omyłkę w roku, winno być bowiem "2012") i decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2009 r., stwierdzenie że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw.:

- § 7 ust 1 rozporządzenia - przez jego niezastosowanie i nieokreślenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia - przez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na 37 % przy zastosowaniu § 5 ust. 2 rozporządzenia, mając na względzie wyłącznie średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej na analizowanym obszarze. Przy uwzględnieniu wyłącznie wskaźnika wielkości powierzchni dla zabudowy wielorodzinnej, uwzględniany jest wyłącznie interes inwestora nowej budowy z pominięciem słusznego interesu właścicieli innych sąsiednich nieruchomości. Ponadto narusza się zasadę dobrego sąsiedztwa oraz doprowadza do zaburzenia ładu przestrzennego, przez umożliwienie realizacji budynku znacznie większego i szerszego, w środku zabudowy stricte jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna na analizowanym obszarze położona jest na jego obrzeżach. Inwestycja planowana przy ul. [...], zgodnie z zaskarżonymi warunkami zabudowy, przerywałyby istniejący ciąg zabudowy jednorodzinnej i naruszała estetykę i ład istniejącej architektury,

- § 6 ust. 1 rozporządzenia przez nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej. Analiza obszaru wskazuje, że na podstawie § 6 ust. 2 zastosowano średnią szerokość elewacji frontowej dla budynków położonych w zachodniej części ul. [...], w żaden sposób nie wyjaśniając dlaczego doszło do zawężania analizowanego obszaru w tym przypadku i czym się kierowano. Skarżącej wydaje się, że organy stosują przepisy w zależności od tego, co w danym przypadku jest bardziej korzystne dla inwestora - raz przyjmuje się wielkości średnie z całego analizowanego obszaru analizowanego, a innym razem z jego części. Uwzględnienie wyłącznie zachodniej pierzei ul. [...] w sposób istotny zawyża średnią szerokość, gdyż na tej części ulicy znajdują się 2 z 3 budynków wielorodzinnych analizowanego obszaru. Skarżąca uważa, że w sposób zasadniczy zaburza to ład przestrzenny na skutek usytuowania tam nowego, znacznie szerszego budynku, aniżeli ogromna większość budynków z analizowanego obszaru. Wskazuje, że wyłącznie 1 budynek (ul. [...]) ma szerszą elewację od elewacji planowanej budowy, co wprowadza niebezpieczny kolejny precedens i zagrożenie dla otoczenia,

- § 8 rozporządzenia - przez jego błędne zastosowanie i określenie geometrii dachu (kierunku kalenicy) bez należytego rozważenia warunków i właściwości bezpośrednio sąsiadujących budynków. Nie zastosowano się w tym zakresie do wskazówek wyroku WSA z 6

lutego 2009 r., IV SA/WA 1448/08. Jeżeli zważyć, że blisko sąsiadujące budynki, w szczególności te w zachodniej pierzei ul. [...], w stosunku do planowanego budynku, mają równoległy kierunek kalenicy do osi jezdni, to stwierdzić należy, że warunki miejscowe nie zostały w tym zakresie dostatecznie przeanalizowane, a decyzja rażąco narusza ład przestrzenny.

Dalej skarżąca podniosła, że nie wskazano w decyzji pierwszej instancji, a SKO tego nie dostrzegło, jaka powinna być wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu planowanego budynku. W decyzji wyjaśniono jedynie, w ślad za analizą że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu powinna być dostosowana od strony północnej do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce ul. [...], a od strony południowej - do krawędzi górnej budynku ul. [...]. W analizie wskazano wprawdzie wysokość obu sąsiednich budynków ([...] i [...]), ale skoro w kolejnym punkcie decyzji uzależniono od tych wysokości wysokość budynku planowanego w kalenicy, to oznacza, że wskazane tam wysokości sąsiednich budynków (10,5 m i 8 m odpowiednio) są ich wysokościami w kalenicy, a nie w elewacji frontowej do okapu?

Wykazane uchybienia organów - zdaniem skarżącej - skutkowały wydaniem decyzji sprzecznych z wymienionymi przepisami i umożliwiających powstanie inwestycji zagrażającej istniejącemu ładowi przestrzennemu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2011 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z [...] marca 2009r. naruszają prawo w

stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie należy wyjaśnić, że z analizy akt sprawy i treści odpowiedzi na skargę wynika, iż w istocie zaskarżona decyzja została wydana w "2012r.". Jednak na decyzji widnieje rok "2011". W sytuacji zaś, gdy zaistniała omyłka nie została sprostowana we właściwym trybie wynikającym z Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd określając w wyroku zaskarżony akt, powołał rok wydania jaki wynika z decyzji.

Decyzja o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 54 pkt 2 a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.] - określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Jednym z tych warunków, uregulowanym w punkcie 1 powołanego przepisu, jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem powołanej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej w skrócie: rozporządzenie.

W sprawie, na dzień jej rozstrzygania, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, na terenie objętym wnioskiem o warunki zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 17 listopada 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 860/10) stwierdził bowiem nieważność uchwały Rady W. z dnia [...] lutego 2009r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] w części tekstowej i graficznej dotyczącej obszaru oznaczonego numerem 12.2 symbol przeznaczenia MN-W, na którym położone są działki o nr ew. [...],[...] i [...] z obrębu [...].

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez analizę funkcji i zagospodarowania terenu - zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia - należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Zaś przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu - stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia - należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., czyli kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei warunki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1 (zwierające część tekstową i graficzną), stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

W kontrolowanej sprawie organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy:

- po pierwsze granice obszaru analizowanego wyznaczył na kopii mapy, z której nie można wyczytać, aby była to kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000;

- po drugie granice obszaru analizowanego wyznaczył w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ustalenie takie jest oczywiście dopuszczalne (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), niemniej winno być - zgodnie z zasadą przekonywania unormowaną w art. 11 K.p.a. i wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. - w sposób przekonywujący i należyty uzasadnione. Tymczasem organ odwoławczy ustosunkowując się do tej kwestii wyjaśnił, że gdyby nie rozszerzono granic obszaru powyżej trzykrotności szerokości frontu działki inwestycyjnej, to granica tego obszaru oznaczona cyframi 3-4 i 4-5 wypadałaby na części działek o nr ew. [...] i [...]. Oczywiście powyższe - zdaniem Sądu - było działaniem właściwym. Niemniej dalej już organ nie uzasadnił poszerzenia granic obszaru analizowanego o działki [...],[...],[...],[...] i [...], czyli w kierunku oznaczonym cyframi 1-5 i braku konsekwencji w takim zakreśleniu granic obszaru analizowanego w zakresie działek o nr ew. [...],[...] i [...] (występujących poza granicą obszaru analizowanego oznaczoną cyframi 1-2) oraz działek o nr ew. [...] i sąsiedniej (występujących na granicy obszaru analizowanego oznaczonej cyframi 2-3). Trzy pierwsze wymienione działki, wobec poszerzenia granic obszaru analizowanego, z niezrozumiałych względów znalazły się poza tymi granicami, natomiast dwie kolejne zostały objęte analizą w części;

- po trzecie, zarówno części graficznej decyzji o warunkach zabudowy, jak i części graficznej analizy nie sporządzono na kopii map, o których mowa wyżej. Nadto część opisowa analizy, zawierająca legendę, nie stanowi integralnej części mapy, ale została na nią naklejona, przypuszczalnie z innej mapy (np. poprzedniej analizy). Do tego wynika z niej, że stanowi ona załącznik do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, tymczasem w sprawie wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy. Uwaga dotycząca naklejenia na mapę części opisowej odnosi się również do części graficznej decyzji z [...] marca 2009r., z tą tylko różnicą, że z opisu tego wynika, że jest załącznikiem nr 1 do decyzji ustalającej warunki zabudowy, czyli wydanej w sprawie.

Dalej należy przyznać rację skarżącej, że organ przy określaniu kształtu nowo mającej powstać zabudowy na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] dopuścił się innych, poniżej omówionych uchybień.

Po pierwsze w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej, która bez wątpienia jest jednym z elementów wpływającym na kształtowanie nowej zabudowy. I tak wyżej przywołane rozporządzenie w § 6 określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. (ust. 2). Odnośnie przedmiotowego gabarytu planowanej zabudowy wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2009r. (sygn. akt IV SA/Wa 1448/08), który kontrolował uprzednio wydaną przez Kolegium decyzję o charakterze kasatoryjnym (art. 138 § 2 K.p.a.), czyli w kontekście zasadności wykazania przez ten organ nieprawidłowości w postępowaniu organu pierwszej instancji zakończonego wtedy decyzją z [...] maja 2008r. ustalającą warunki zabudowy. Wówczas Sąd zauważył, że analiza w części pisemnej nie zawiera żadnych danych pozwalających na określenie szerokości tej elewacji z zachowaniem zasad wskazanych w § 6 rozporządzenia. Brak jest obliczeń dla celów ustalenia wymagań na zasadzie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Gdyby zaś organ zamierzał odstąpić od wymagań § 6 ust. 1, a oparł się na ust. 2 § 6, niezbędna byłaby pogłębiona analiza cech elewacji na analizowanym terenie, z której wynikałoby, iż zasady ładu przestrzennego przemawiają za przyjęciem innych parametrów w tym zakresie (szczególne względy kompozycyjne, układ dominant, itp.). W decyzji z [...] marca 2009r., wydanej w następstwie uchylenia przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji z [...] maja 2008r., szerokość elewacji frontowej określono na 15,6 m z tolerancją do 20 % i jak wynika z części tekstowej analizy wielkość tę przyjęto na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast dalej podano, że szerokość wyznaczono "ze średniej szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych na działkach położonych w zachodniej pierzei ul. [...] na odcinku, na którym zlokalizowane są działki będące przedmiotem wniosku", precyzując w analizie tekstowej, że w obszarze oznaczonym na analizie graficznej cyframi 1-5. Z

powyższego jednak wynika, iż skoro dla planowanej inwestycji przyjęto średnią szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20 %, to ustalenia dokonano na podstawie § 6 ust. 1, a nie jak stwierdził organ na § 6 ust. 2 rozporządzenia. Nadto, skoro zdecydowano się na zastosowanie tolerancji do 20 %, to ustalenie szerokości elewacji frontowej winno wskazywać konkretną wartość, która mieściłaby się w przedziale od 12,48 m do 18,72 m. Przyjęcie ustalenia "szerokość elewacji frontowej 15,6 m z tolerancją do 20 %" oznaczałoby, że dopuszczona została nowa zabudowa o szerokości min. 12,48, ale i max 18,72 m. To zaś uzasadniałoby obawę skarżącej, że przyjęte ustalenie mogłoby wpłynąć w sposób znaczący na istniejący ład przestrzenny. Dalej z kolei, z decyzji ustalającej warunki zabudowy, jak i z analizy nadal nie wynika jak kształtuje się szerokość elewacji frontowej zabudowy istniejącej na poszczególnych działkach ujętych w granicach obszaru analizowanego, czyli jak uzyskano wielkość przyjętą dla szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy.

Po drugie w zakresie określenia geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Według § 8 rozporządzenia - geometrę dachu, w zakresie elementów w nim wymienionych, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji ustalającej warunki zabudowy określono:

- kąt nachylenia połaci dachu: od 30 st. do 40 st.,

- wysokości budynku w kalenicy: od strony północnej - max. 10,5 m (III kondygnacje), w tym jedna w poddaszu - w nawiązaniu do wysokości kalenicy budynku położonego przy ul. [...], a od strony południowej - max. 8 m (II kondygnacje), w tym jedna w poddaszu - w nawiązaniu do wysokości kalenicy budynku położonego przy ul. [...],

- układ połaci dachowych: dach dwuspadowy z naczółkami lub czterospadowy,

- kierunek głównej kalenicy: prostopadły do osi ulicy.

Ustalenia te oparto na analizie, w której wskazuje się, że w obszarze objętym analizą oznaczonym na mapie cyframi od 1 do 5 występują budynki z dachami o różnorodnej geometrii, od dachów płaskich, po dwuspadowe i wielopłaszczyznowe. Natomiast geometria dachu planowanego budynku winna nawiązywać do budynków położonych w najbliższym sąsiedztwie, tj. przy ul. [...],[...] i [...]. Zaś nie wykazano jak przedstawia się geometria dachów istniejącej na tych działkach zabudowy.

Po trzecie w zakresie ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się według:

- ust. 1 - dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

- ust. 3 - jeżeli wysokość, [...], na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym,

- ust. 4 - dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, [...], jeżeli wynika to z analizy.

W sprawie z analizy tekstowej wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Przyjęto zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej "do okapu", jako związaną z wysokością budynków zlokalizowanych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną. I tak:

- od strony północnej części projektowanego budynku - ustalono ją analogicznie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu budynku położonego na działce przy ul. [...] i wskazano, iż budynek ten ma ok. 10,5 m wysokości,

- od strony południowej części projektowanego budynku - analogicznie do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu budynku położonego na działce przy ul. [...] i wskazano, iż budynek ten ma ok. 8 m wysokości.

Z zapisu tego wynika, że podane wysokości budynków przy ul. [...] (ok. 10,5 m) i 15 (ok. 8 m) są wysokościami górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, czyli dolnej części płaszczyzny dachu występującej poza zewnętrzne ściany budynku. Przy czym w tym miejscu należy podnieść, czy określenie wysokości budynku przy ul. [...] nastąpiło w sposób rzetelny, albowiem z części graficznej analizy wynika, że budynek przy ul. [...] ma wysokość ok. 10 m. Nadto określenie wysokości elewacji frontowej, zarówno zabudowy poddanej analizie, jak i nowej zabudowy, nie może następować w przybliżeniu ("ok. ..."), lecz winno być precyzyjne (np. "10,5 m"). Ponadto wokół określenia wysokości elewacji frontowej nowej zabudowy rodzi się jeszcze jedna wątpliwość, mianowicie związana z przyjętą geometrią dachu, a ściślej z wysokością głównej kalenicy, którą również określono odpowiednio na 10,5 m i 8 m. Tymczasem kalenica to górna pozioma krawędź dachu stanowiąca przecięcie połaci dachowych. Zatem, skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma być zróżnicowana i od strony budynku położonego przy ul. [...] ma wynosić ok. (zakwestionowane) 10,5 m, a od strony budynku położonego przy ul. [...] ma wynosić ok. (zakwestionowane) 8 m, to przy ustaleniu, że dach na nowej zabudowie nie będzie płaski, wydaje się nie do przyjęcia określenie wysokości budynku w kalenicy odpowiednio na max. 10,5 i max. 8 m. Przy takim bowiem ustaleniu organu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jest taka sama jak wysokość głównej kalenicy - obie te wielkości odpowiednio wynoszą 10,5 m i 8 m.

Wskazane w decyzji organu pierwszej instancji uchybienia dowodzą naruszeniu przez ten organ wymienionych przepisów prawa materialnego, z którym wiąże się również naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., z racji niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei wobec faktu niekonwalidowania przez organ odwoławczy wykazanych uchybień, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, jak również nierozpoznania na nowo sprawy w wyniku wniesienia środka zaskarżenia (ograniczenie się jedynie do przytoczenia przepisów z zakresu planowania i zagospodarowana przestrzennego oraz zarzutów odwołania), należy wymienionemu organowi zarzucić także naruszenie zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a.

Z kolei wypowiadanie się w kwestii prawidłowości ustalenia, kwestionowanego również przez skarżącą, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem wobec nieprawidłowo wyznaczonych granic obszaru analizowanego, Sąd uznał za przedwczesne. Jedynie w tej kwestii wskazać należy, że przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, winno być poprzedzone ustaleniem średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, obejmującego wszystkie wskaźniki powierzchni istniejącej (o różnych funkcjach) zabudowy.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku, w efekcie wyda decyzję odpowiadającą prawu, w tym uzasadni ją zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. W szczególności obowiązkiem organu będzie wykazanie, że planowana inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z ww przepisami rozporządzenia. Przy tym organ winien mieć na uwadze, że analiza graficzna winna znaleźć odzwierciedlenie w analizie tekstowej i odwrotnie, a w efekcie w decyzji o warunkach zabudowy. Nadto organ zweryfikuje ustalony dotychczas krąg stron postępowania. Z ustaleń Sądu wynika bowiem, że uczestniczka Z. L. nie żyje od [...] marca 2004 r., a dodatkowo na rozprawie skarżąca podniosła, że w sprawie zamiast wymienionej Z. L. i A. L. winien brać udział J. B., który był właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w momencie wydawania zaskarżonej decyzji.

Sąd mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy - na mocy art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 - orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi - w pkt II - na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził również, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach - w pkt III - oparto na art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.