Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 793/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 38 i § 39
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 963/15 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015r., sygn. akt I SA/Sz 963/15 oddalił skargę S. B. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności programu rolnośrodowiskowego za lata 2010, 2011, 2012 i 2013.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący rozpoczął 5-letni program rolnośrodowiskowy w 2010 r. Rolnikowi przyznano i wypłacono płatności rolnośrodowiskowe za lata 2010-2013 na podstawie odpowiednich decyzji.

W dniu [...] maja 2015 r. Kierownik ARiMR wydał w stosunku do skarżącego decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w wysokości 167.389,70 zł powiększoną o odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych, które naliczane są od dnia następującego po upływie terminu 60 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności. Organ w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy wskazując jakimi decyzjami i w jakiej wysokości przedmiotowe płatności zostały rolnikowi przyznane. Organ podał, że nieprawidłowości stwierdzone przy kontroli na miejscu gospodarstwa rolnika odnoście wniosku za rok 2014 były podstawą do wszczęcia niniejszego postępowania.

Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor ARiMR wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję, w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał stosowne wskazał, że płatności rolnośrodowiskowe udziela się rolnikowi, który dobrowolnie podejmie zobowiązanie rolnośrodowiskowe i będzie przestrzegał warunków i wymogów programu rolnośrodowiskowego. Przedmiotowa płatność podlega zwrotowi, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Płatność podlega zwrotowi również w przypadku gdy rolnik nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, objętych danym wariantem oraz gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia ustalonej kwoty płatności do zwrotu przez rolnika za lata 2010-2013, z której wynikało, m.in. że ustalona kwota do zwrotu nie obejmuje kwoty zwróconej przez rolnika na podstawie decyzji Kierownika ARiMR z dnia 12 marca 2014 r. Organ odwoławczy podał, że płatności za poszczególne lata wypłacone rolnikowi przez Kierownika ARiMR nie zostały przyznane mu na skutek pomyłki organu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że rolnik nie przedstawił żadnych dowodów na wystąpienie siły wyższej na skutek, której organ nie mógłby dochodzić od niego zwrotu pobranych nienależnie płatności. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz. 173 – dalej: ustawa o wspieraniu), która umożliwia organowi odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał, że

nieprawidłowości stwierdzone w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. miały bezpośrednie znaczenie dla niniejszego postępowania, gdyż w jego toku organ ustalał ich wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego na przestrzeni lat od momentu jego podjęcia przez rolnika i na kwestię zwrotu pobranych płatności.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przed przystąpieniem do ww. programu rolnik powinien dokładnie zapoznać się z jego zasadami i warunkami oraz wymogami, które musi spełnić aby otrzymywać co roku płatność rolnośrodowiskowa i wywiązać się z podjętego zobowiązania. Podkreślił, że płatności rolnośrodowiskowe są przyznawane na wniosek rolnika, złożony w Biurze Powiatowym ARiMR na urzędowym formularzu, w którym rolnik deklaruje posiadanie określonych gruntów rolnych, uprawnionych do płatności, natomiast integralną częścią wniosku stanowią oświadczenia i zobowiązania zawarte na stronie 4/4, w tym oświadczenie, że rolnik zna zasady oraz tryb realizacji ww. programu i jest świadomy konsekwencji i sankcji jeśli nie wykona zobowiązań wynikających z realizacji programu. Rolnik jest zobowiązany również do bieżącego usuwania wszelkich nieprawidłowości, o czym powinien na bieżąco informować ARiMR, w tym również o wszelkich okolicznościach, które wystąpiły w gospodarstwie i mogły mieć wpływ na przyznanie płatności. Zdaniem WSA nie sposób więc uznać, że skarżący nie miał świadomości, iż niedopełnienie w danym roku wymogów dotyczących upraw prowadzonych w ramach programu rolnośrodowiskowego będzie się wiązało z koniecznością zwrotu środków finansowych wypłaconych za wcześniejsze lata.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zbadały, czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od ustalenia należności ze względu na ich przedawnienie. W ocenie WSA organy prawidłowo zbadały także, czy w sprawie zaistniały zdarzenia zaliczane do kategorii siły wyższej/nadzwyczajnych okoliczności.

Przedstawiony sposób wyliczenia ustalonej kwoty do zwrotu nienależnie pobranych płatności nie budził zastrzeżeń Sądu, ustalona kwota do zwrotu nie obejmowała kwoty zwróconej przez rolnika na podstawie decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] marca 2014 r., a rozstrzygnięcie w zakresie odsetek było prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za niezasadne. Wskazał również, że okoliczności związane z przeprowadzoną kontrolą na miejscu w ramach postępowania o przyznanie przedmiotowej płatności na rok 2014 oraz nieprawidłowościami stwierdzonymi w jej czasie nie mogły być badane przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Byłoby to możliwe jedynie w sytuacji rozpatrywania przez Sąd skargi na decyzję w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014. Także okoliczności związane z prawidłowością prowadzonych przez rolnika działań rolniczych związanych z daną uprawą oraz dokumentów jednostki certyfikującej badane są przez Sąd w ramach postępowań związanych ze skargami na decyzje przyznające (odmawiające) daną płatność na konkretny rok. Okoliczności związane z trudną sytuacją rolnika nie mają wpływu na rozpoznanie sprawy i mogą być one podstawą do złożenia wniosku do Prezesa ARMiR o rozłożenia na raty lub umorzenie kwot podlegających zwrotowi, o czym organ pouczył skarżącego w zaskarżonej decyzji. W konkluzji WSA stwierdził, że organ prawidłowo zebrał i ocenił zebrany materiał dowodowy i wywiódł z niego logiczne wnioski.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, str. 8 z 28.01.2011 ze zm.), dalej: rozporządzenie nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), wobec nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach;

2. art. 29 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z dnia 20 lipca 2007, str. 1, ze zm.)- dalej: rozporządzenie nr 834/2007, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że wyniki kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą nie potwierdzają prawidłowości prowadzenia produkcji ekologicznej przez skarżącego, zgodnie z wymaganiami określonymi dla rolnictwa ekologicznego;

3. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975 – dalej: ustawa o rolnictwie ekologicznym), polegające na jego niezastosowaniu przez Sąd w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie wbrew twierdzeniom organu jednostka certyfikująca nie potwierdziła naruszenia zasad prowadzenia uprawy sadowniczej w gospodarstwie skarżącego;

4. art. 17 ustawy o rolnictwie ekologicznym przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że wynik kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą nie stanowi dowodu na prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z treścią wniosku o przyznanie płatności;

5. § 45 pkt 7a i 8a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez ich niezastosowanie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W skardze kasacyjnej w ogóle nie postawiono zarzutów procesowych. Nie podważono zatem ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Wprawdzie w niektórych zarzutach naruszenia prawa materialnego kwestionuje się ustalone fakty, nie mniej jednak stwierdzić trzeba, że jest to nieskuteczne, gdyż zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego ustaleń faktycznych podważać nie można, co w dalszej części uzasadnienia zostanie jeszcze bliżej omówione. Ustalony stan faktyczny jest wiążący podczas oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Wypada w tym miejscu zauważyć, że w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych stwierdzono następujące nieprawidłowości: w przypadku wariantu 2.10/2.9 w postaci nieutrzymywania minimalnej obsady drzew lub krzewów; w przypadku wariantu 3.1.1 w postaci pozostawienia większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni działki rolnej (L17), oraz pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej, w szczególności innej niż zaznaczona na materiale graficznym (L19). Nieprawidłowości te stwierdzono w roku 2014 – jak skonstatował Sąd I instancji – miały one bezpośrednie znaczenie dla niniejszego postępowania, gdyż w jego toku organ ustalał ich wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego na przestrzeni lat od momentu jego podjęcia przez rolnika i na kwestie zwrotu pobranych płatności. Ze stanowiska WSA wynika zatem, iż uznał on, w ślad za organami, że skarżący kasacyjnie nie realizował w całości pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Tych ustaleń przyjętych za podstawę faktyczną orzeczenia o zwrocie płatności za wcześniejsze lata w skardze kasacyjnej nie podważono.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie niepodważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji stwierdza się, że niepostawienie w skardze zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a..) sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1045/04, LEX nr 187142). Niepostawienie w skardze zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd pierwszej instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyrok NSA z dnia z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 840/06, LEX nr 372223).

Powyższe koresponduje z poglądem, z którego to wynika, że do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się jednoznaczna teza, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116, wyrok NSA z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, LEX nr 1480759, wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1581/11, LEX nr 1360579). Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) – zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie (por. postanowienie NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 752/11, LEX nr 1239462 oraz wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732).

Przypomnieć w kontekście zaistniałego stanu sprawy należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Końcowo przypomnieć jeszcze należy w zakresie formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, iż w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że aby uniknąć wszelkich wątpliwości co do treści poszczególnych zarzutów uzasadnienie skargi winno więc być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1313/10, LEX nr 1113582, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1961/12, LEX nr 1447200, wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1892/12, LEX nr 1447193, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1253/07, LEX nr 531510).

W zakresie pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że dotyczy on naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 oraz § 38 i § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez nałożenie na skarżącego kasacyjnie obowiązku zwrotu płatności, mimo braku spełnienia przesłanek określonych w powyższych przepisach.

W kontekście tak postawionego zarzutu wypada zauważyć, że przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Ten przepis należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 667/17, LEX nr 2357173). Przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4969/16, LEX nr 2337645). Szczegółowe przypadki zwrotu płatności rolnośrodowiskowej zostały uregulowane w § 39 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4983/16, LEX nr 2303953).

Zatem przyjąć należy, że podstawę prawną zwrotu płatności rolno środowiskowych stanowią przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Autor skargi kasacyjnej formułując omawiany zarzut wskazał jako naruszone dwa przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2013 r. § 38 i § 39 tego aktu. Niewątpliwie powołany zarzut w zakresie tych dwóch regulacji nie spełnia wymogów prawidłowej konstrukcji podstawy kasacyjnej omówionych w przywołanym wcześniej orzecznictwie. Brak w nim precyzji co do wskazania konkretnego przepisu prawa, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony (konkretnej jednostki redakcyjnej), poprzez podanie paragrafu i ustępu, paragrafu, ustępu i punktu, względnie paragrafu, ustępu, punktu i litery. Stwierdzić dalej należy, że taka konstrukcja zarzutu kasacyjnego uniemożliwia skuteczną ocenę legalności zaskarżonego orzeczenia poprzez pryzmat tak postawionego zarzutu.

Także, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wskazania w sposób precyzyjny, zgodny z powołanym wyżej orzecznictwem, któremu z przepisów § 38 i § 39 rozporządzenia uchybiono, inaczej mówiąc, która z jednostek redakcyjnych powołanych regulacji została naruszona. Nie można bowiem uznać treści uzasadnienia odnoszącej się do przywołania podstawy prawnej wydanej decyzji, bez jednoznacznego zwrotu o naruszeniu któregokolwiek z podanych przepisów, za uzupełnienie podstawy kasacyjnej.

Tym samym powołany zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Na marginesie zauważyć jedynie można, że § 38 rozporządzenia reguluje instytucję pomniejszenia płatności, z czym w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Unormowań tych nie stosuje się do zwrotu płatności. W zakresie natomiast § 39 rozporządzenia podnieść należy, że w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę, powołany przepis należy interpretować w sposób odmienny od tego jaki prezentuje w skardze kasacyjnej jej autor.

W ocenie NSA, z powołanego przepisu wynika bowiem, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Podkreślenia wymaga przesłanka zwrotu, którą stanowi nierealizowanie całego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z treści tego przepisu wynika bowiem obowiązek spoczywający na rolniku realizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie wynika zaś z niego sankcja w postaci zwrotu, która będzie mogła być nałożona dopiero w przypadku nierealizowania wszystkich warunków tego zobowiązania. Przekonuje do takiego twierdzenia zwrot "nie realizuje całego zobowiązania, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej".

Tym samym wystarczy co do zasady nierealizowanie któregoś z warunków zobowiązania, aby doszło do zwrotu płatności za wcześniejsze lata.

Rację ma Sąd I instancji, co wymaga też podkreślenia, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe winno być realizowane prze cały 5 letni okres. Nie wystarczy zatem wywiązywanie się z programu w danym roku. Ocenie podlega cały okres zobowiązania. A stwierdzenie uchybień, w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za wszystkie lata.

Wieloletni i kompleksowy charakter programu środowiskowego beneficjent pomocy zobowiązany jest realizować w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być oceniane w okresie całego pięcioletniego okresu zobowiązania. Zaprzestanie realizacji warunków, zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego, w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego

Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II GSK 714/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 480/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 417/14 - dostępne na ww. stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że nawet gdyby uznać omawiany zarzut w zakresie § 39 rozporządzenia za pozwalający na dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku, to jednak w niepodważonych okolicznościach faktycznych sprawy, w szczególności ze względu na ustalenie braku realizacji całego wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, przy uwzględnieniu przedstawionej powyżej wykładni tego przepisu, usprawiedliwiona wydaje się konstatacja o zasadności orzeczonego zwrotu.

Kolejne trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego nawiązujące do uzyskanego przez rolnika certyfikatu w rzeczywistości dotyczą naruszeń proceduralnych: błędnej oceny wyniku kontroli, że nie potwierdza on prowadzenia przez skarżącego kasacyjnie produkcji ekologicznej: błędnej oceny, gdyż jednostka certyfikująca nie potwierdziła naruszenia zasad prowadzenia uprawy sadowniczej; błędnym przyjęciu, że wynik kontroli przeprowadzonej przez jednostkę certyfikującą nie stanowi dowodu na prowadzenie działalności rolniczej zgodnie z treścią wniosku o przyznanie płatności.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można podważać ustaleń faktycznych.

Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2360/11, LEX nr 1340143). W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni i/lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tych zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy. W oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego nie można zatem skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1687/14, LEX nr 2113111). Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2212/11, LEX nr 1340123, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 166/11, LEX nr 1082668, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II FSK 662/07, LEX nr 418209 oraz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSK 920/07, LEX nr 468874).

Tym samym zarzuty te należało uznać za nieskuteczne.

Ostatni z zarzutów dotyczy naruszenia prawa materialnego § 45 pkt 7a i 8a rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie. Powiązanie tego zarzutu z treścią uzasadnienia pozwala na ustalenie na czym naruszenie tych regulacji polega. Podnieść w tym miejscu należy, że § 45 powołanego rozporządzenia nie zawiera pkt 8a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że kwestionowany jest pkt 8 tego paragrafu. Przepisy te odnoszą się do zdarzeń stanowiących siłę wyższą oraz innych wyjątkowych okoliczności, m.in. szkód wyrządzonych przez zwierzęta w przypadku zaistnienia których zwrot pomocy nie jest wymagany. Sąd I instancji przyjął w ślad za organami, że w stanie faktycznym okoliczności wymienione w tych przepisach nie wystąpiły (s. 15 wyroku). Skarżący kasacyjnie nie podważył zaś tych ustaleń poprzez postawienie w skardze kasacyjnej stosownych zarzutów procesowych. Przyjmując zatem w tym zakresie ustalenia faktyczne organów zaaprobowane przez Sąd I instancji, iż zdarzenia takie nie miały miejsca, stwierdzić należy, że postawiony zarzut jest nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.