Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1509/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 1 pkt 60
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 31, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Stanisław Śliwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [....] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [....] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), w oparciu o art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", działając z wniosku Fundacji [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2021r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019r. nr [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 16 stycznia 2019 r. wpłynął do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wniosek Nadleśnictwa [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi leśnej "[...]", położonej na działkach nr 348/3, 340, 339, 338, 281/1, 278/1, 232, 224 i 192 ob. [...], gmina [...]. Po jego rozpoznaniu, Burmistrz [....] decyzją z [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie.

Fundacja[...] , wnioskiem z 10 czerwca 2019 r., uzupełnionym pismami z 17 czerwca i z 16 lipca 2019 r., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] maja 2019 r., z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa w zakresie: pominięcia jej wniosku z 2 kwietnia 2019 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.i.o.ś."), na które przysługiwałoby zażalenie oraz niezastosowania art. 31 K.p.a. i niewezwania do wykazania interesu społecznego w dopuszczeniu do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Fundacja podniosła, że 2 kwietnia 2019 r. zgłosiła jako organizacja ekologiczna chęć uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Na etapie występowania z tym wnioskiem nie wiedziała, że przedsięwzięcie, którego sprawa dotyczy może nie zostać zakwalifikowane jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa i tym samym, że jej wniosek winien być oparty o art. 31 K.p.a. Wniosek ten został przez organ zignorowany.

W piśmie z 5 lipca 2019 r. SKO wezwało Fundację o złożenie wyjaśnień na okoliczność występowania w sprawie przesłanki "interesu społecznego" oraz wykazania, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu uzasadniony jest "celami statutowymi"

Po udzieleniu przez Fundację odpowiedzi w piśmie z 16 lipca 2019 r. - postanowieniem z 7 sierpnia 2019 r. - SKO wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2019 r. oraz dopuściło Fundację do udziału w postępowaniu na prawach strony. Następnie, decyzją z [...] września 2019 r. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skarga Fundacji na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1285/19. Orzeczenie to zostało jednak uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1852/20. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności są względem siebie niekonkurencyjne, ponieważ poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie lub łącznie. Z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu, zaistniały nie z jej winy, jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, więc nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że to nie w przesłance niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu Fundacja upatrywała podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. W jej ocenie, o rażącym naruszeniu prawa świadczyć miało nierozpoznanie jej wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 44 u.o.i.o.ś. i art. 31 § 1 i 2 K.p.a. i w konsekwencji uniemożliwiło jej zainicjowanie postępowania odwoławczego. NSA zauważył ponadto, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie jest możliwe na wniosek podmiotu działającego na prawach strony, jakim jest organizacja społeczna. Zgodnie z art. 147 zdanie drugie K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., następuje tylko na żądanie strony. W związku z tym, przepis art. 31 § 3 K.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony.

Wyrokiem z 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1388/20 WSA w Rzeszowie uchylił decyzję SKO z [...] września 2019 r. Sąd zauważył, że Kolegium jedynie w ostatnim merytorycznym akapicie odniosło się do kwestii pominięcia wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu i niewydania postanowienia o odmowie dopuszczenia na podstawie art. 44 ust. 4 u.i.o.ś. oraz niezastosowania art. 31 K.p.a. prezentując pogląd, że skoro postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, to wada nieważności musi tkwić w samej decyzji a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. W ocenie Sądu, pogląd ten jest wadliwy, co wynika z uzasadnienia wskazanego wyżej wyroku NSA. Sąd zauważył, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do tej części wniosku, w której Fundacja podnosiła, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów polegającego na wydaniu decyzji kończącej postępowanie, bez uprzedniego rozpoznania jej wniosku, co w konsekwencji uniemożliwiło Fundacji zainicjowanie postępowania odwoławczego. Przy ponownym rozstrzygnięciu sprawy Sąd nakazał Kolegium ocenę, czy brak rozpoznania wniosku Fundacji przez Burmistrza przed wydaniem decyzji można/należy uznać także jako oczywiste niezastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - art. 11 K.p.a. Rozstrzygnięcie tej proceduralnej kwestii w aspekcie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) jest kluczowe w sprawie.

Decyzją z [...] czerwca 2021 r. SKO po raz kolejny odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie z oczywistych względów wykluczyć należy wystąpienie w zaskarżonej decyzji wad określonych w pkt 1 i 3-7 art. 156 § 1 K.p.a. Ponadto, kwestionowana decyzja wydana została na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Tym samym nie można przyjąć, że została wydana bez podstawy prawnej. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji wskazano art. 105 § 2 K.p.a., który odnosi się do umorzenia postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, jednakże z okoliczności sprawy i uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że decyzję wydano na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., natomiast przywołany § 2 stanowi wyłącznie błąd pisarski. Dalej, Kolegium podniosło, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowa inwestycja nie mieści się w ramach tych przedsięwzięć, stąd na jego realizację nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [§ 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), zwanego w dalszej części "rozporządzeniem z 9 listopada 2010 r." w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.)]. Zatem postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Organ II instancji zauważył, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Zdaniem SKO, organ pomijając wniosek o dopuszczenie do postępowania, naruszył art. 31 K.p.a. W sytuacji bowiem, w której w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i co za tym idzie nie ma zastosowania art. 44 ust. 1 i 2 u.o.i.ś., kwestia dopuszczenia danej organizacji społecznej (ekologicznej) powinna zostać rozstrzygnięta na zasadach ogólnych, a więc na podstawie art. 31 § 1 i 2 K.p.a. Tym samym, Burmistrz dopuścił się naruszenia przepisów proceduralnych, jednakże naruszeniu temu nie można przypisać rażącego charakteru w odniesieniu do przedmiotowej sprawy. Kwestionowaną decyzją organ orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania, bowiem na jego realizację nie jest wymagane uzyskanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. Dlatego też, naruszenie przez organ przepisów proceduralnych nie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Rozpatrzenie wniosku

o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie miałoby wpływu na rozstrzygnięcie podjęte w kwestionowanej decyzji.

Fundacja złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wskazała, że w jej ocenie planowana do wykonania droga spełnia definicję drogi twardej, a przy uwzględnieniu jej kilometrażu, winna być wydana decyzja środowiskowa. Jej zdaniem, Kolegium winno się skupić na ocenie, czy Burmistrz postąpił dobrze czy źle tj. czy brak rozstrzygnięcia jej wniosku mógł mieć taki wpływ, że dopuszczona do udziału mogła mieć inne zdanie i skutecznie zakwestionować decyzję o umorzeniu.

SKO, decyzją z [...] sierpnia 2021 r., utrzymało w mocy swoją decyzję

z [...] czerwca 2021 r. Podniosło, że zastosowanie nadzwyczajnego trybu jest uzasadnione jedynie w sytuacji, gdy ciężar gatunkowy naruszenia prawa przeważa nad dobrem, jakie stanowi pewność obrotu prawnego, a z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako wyjątku od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wykładnia przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., musi mieć charakter ścieśniający. W dalszej części ponowiło argumenty wskazane w uzasadnieniu swojej wcześniejszej decyzji.

Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z [...] sierpnia 2021 r., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. art. 31 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że błąd organu polegający na braku formalnego rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, przed podjęciem decyzji kończącej sprawę, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy sprawa dotycząca kwalifikowania przedsięwzięć dotyczących budowy drogi o nawierzchni twardej nie jest dostatecznie rozstrzygnięta w orzecznictwie, a jej udział przyczyniłby się do kontroli sądowoadministracyjnej zapadłego rozstrzygnięcia. W ocenie Fundacji, SKO przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, niejako "wyszło" poza swoją rolę. Rzeczą SKO była ocena, czy pominięcie wniosku o dopuszczenie do postępowania mogło mieć wpływ na to postępowanie, a nie rozstrzyganie, czy decyzja merytoryczna co do umorzenia postępowania w sprawie decyzji środowiskowej była słuszna, a zatem, czy przedsięwzięcie dotyczące budowy drogi leśnej [...] kwalifikowało się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. SKO powinno ocenić wpływ błędu organu gminy na to, czy jej udział w postępowaniu mógłby wnieść argumentację mogącą w sposób pełniejszy przyczynić się do lepszego rozpoznania sprawy i w konsekwencji czy mogło to rzutować na ostateczną decyzję. Dalej, Fundacja podniosła, że niezrozumiałym jest, na jakiej podstawie SKO stwierdziło, że budowa drogi o nawierzchni z kruszyła łamanego stabilizowanego mechanicznie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że definicje legalne zawarte w ustawie Prawie o ruchu drogowym należy z dużą ostrożnością odnosić do innych postępowań, a w szczególności do postępowań składających się na proces inwestycyjny. Zdaniem Fundacji, jej udział mógł przyczynić się do lepszego rozpoznania sprawy, bowiem mogłaby przedstawić argumentację przemawiającą za uznaniem inwestycji za przedsięwzięcie o parametrach drogi twardej. Poza tym, możliwa byłaby weryfikacja kwalifikacji inwestycji w zwykłym toku instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, odwołując się do stanowiska zajętego w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), kontrola sądowa aktów organów administracji publicznej odbywa się pod względem zgodności z prawem. Nie wszystkie jednak uchybienia przepisom prawa skutkują koniecznością eliminacji przedmiotu skargi z obrotu prawnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w razie zauważenia przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Natomiast, wedle art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uchyla decyzję w całości lub w części jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś skarga jest nieuzasadniona, bowiem kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, złożona skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie zapadły już dwa wyroki sądu I instancji oraz jeden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to obecnie konieczność uwzględnienia brzmienia art. 153 P.p.s.a., stosownie do którego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Unormowanie to ustanawia zasadę związania orzeczeniem sądowym w dalszym toku postępowania, czy to przed organami administracji czy ponownie przed sądem. Zakazuje więc przyjęcia stanowiska, które stałoby w sprzeczności z tym już wyrażonym przez sąd. Sąd bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia zawiera ocenę prawną dotychczasowych działań organów i przedstawia zalecenia co do ponownego procedowania w sprawie. Tym samym, badając legalność decyzji wydanej w postępowaniu toczącym się wskutek wyroku sądu administracyjnego niezbędne jest sprawdzenie, czy organy zastosowały się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz czy podporządkowały się wytycznym co do sposobu prowadzenia dalszego postępowania.

NSA w wyroku z 6 listopada 2020 r. (sygn. akt II OSK 1852/20) uchylając wyrok WSA w Rzeszowie z 4 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1285/19) stwierdził, że spór

w sprawie sprowadza się do oceny okoliczności nierozpoznania przez Burmistrza [...] wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. NSA zauważył, że Fundacja dopatrywała się nieważności decyzji Burmistrza w rażącym naruszeniu zasad ogólnych postępowania, bowiem bez uprzedniego rozpoznania wskazanego wniosku, co uniemożliwiło jej zainicjowanie postępowania odwoławczego. Zdaniem NSA, uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 -11 K.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenia uprawnień strony.

W wydanym następnie wyroku z 11 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1388/20) WSA w Rzeszowie zalecił SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocenę, czy brak rozpoznania wniosku Fundacji przez Burmistrza przed wydaniem decyzji można/należy uznać także jako oczywiste niezastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - art. 11 K.p.a. Sąd uznał bowiem, że SKO w skarżonej decyzji z [...] września 2019 r. nie odniosło się do powyższego w wystarczającym zakresie.

W podjętych w dniach [...] czerwca 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r. decyzjach Kolegium uznało, że naruszeniu przez Burmistrza przepisów proceduralnych nie można przypisać rażącego charakteru w uwarunkowaniach rozpoznawanej sprawy. Naruszenie to nie pozostawało bowiem w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem tej sprawy. SKO zauważyło, że inwestycja, której rozpatrywana sprawa dotyczy nie może zostać uznana ani jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym, dla jej realizacji nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a to musiało skutkować umorzeniem postępowania w tej sprawie. W takiej zaś sytuacji, rozpoznanie wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie miałoby wpływu na treść decyzji opartej o art. 105 § 1 K.p.a.

Sąd nie podziela stanowiska organu, który stosując się do wytycznych sądowych rozważył wprawdzie brak rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w kontekście oczywistego niezastosowania zasad ogólnych K.p.a. i tym samym rażącego naruszenia prawa, jednak doszedł do nieprawidłowych wniosków w tym zakresie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że postępowanie toczące się w trybie stwierdzenia nieważności nie służy merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, bowiem wówczas byłaby to już trzecia instancja, a postępowanie administracyjne w myśl art. 15 K.p.a. jest dwuinstancyjne. Przedmiotowy tryb ma na celu sprawdzenie, czy zaistniała którakolwiek z wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Rozważana w sprawie, a wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanka rażącego naruszenia prawa stanowi kwalifikowaną postać uchybienia określonym unormowaniom prawnym. Występuje wówczas, kiedy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią danego przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia powoduje, że decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i jako taka musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Potrzeba eliminacji ma zaś większą wagę niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Choć przesłanka powyższa odnoszona jest zazwyczaj do regulacji materialnych, to przyjmuje się, że może dotyczyć także przepisów ustrojowych czy procesowych. W tym ostatnim przypadku ma jeszcze bardziej wyjątkowy charakter, bowiem aby przyjąć, że wystąpiła, naruszenie przepisów proceduralnych nie tylko musi być rażące, ale jeszcze winno pozostawać w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, czyli "przekładać się" na to rozstrzygnięcie. Przykładem takiej sytuacji może być fakt nieprzeprowadzenia przez organ jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego bądź też jego przeprowadzenie w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii w sprawie. Chodzi więc o naruszenie takich przepisów postępowania administracyjnego, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności ma usunąć ewidentne bezprawie, którego nie sposób tolerować [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA: z 9.09.1998 r. II SA 1249/97, z 4.07.2014 r., z 5.01.2018 r. II OSK 1048/17].

Według art. 71 ust. 1 u.i.o.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jej uzyskanie wymagane jest dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2).

W myśl z kolei § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 (tzn. inne niż autostrady i drogi ekspresowe oraz inne niż drogi o nie mniej niż czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku) oraz obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r.

o ochronie przyrody.

Mając powyższą regulację na względzie SKO przyjęło, że planowana do realizacji inwestycja w postaci drogi leśnej nie należy do tego rodzaju przedsięwzięcia. Posłużyło się bowiem użytym w ustawie Prawo o ruchu drogowym pojęciem drogi twardej, zgodnie z którym (art. 2 pkt 2), jest to droga z jezdnią o nawierzchni bitumicznej, betonowej, kostkowej, klinkierowej lub brukowcowej oraz z płyt betonowych lub kamienno-betonowych, jeżeli długość nawierzchni przekracza 20 m.

W ocenie Kolegium, skoro więc inwestycja, której sprawa niniejsza dotyczy nie mieści się w tej definicji, to tym samym zasadne było umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. W takiej zaś sytuacji, nie można twierdzić, że brak rozpoznania wniosku Fundacji o dopuszczenie do udziału w sprawie, będący niewątpliwie naruszeniem proceduralnym, przybrał postać rażącego naruszenia prawa, skoro nie pozostaje ono w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Kolegium podkreśliło, że wobec stwierdzenia podstaw do umorzenia wszczętego postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, rozpatrzenie wniosku Fundacji nie mogłoby zmienić tego rozstrzygnięcia. Dlatego też, uchybienie to nie uzasadnia odstępstwa od fundamentalnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zakres rozważań organu rozpoznającego sprawę w trybie stwierdzenia nieważności powinien się ograniczać do oceny ewentualnego zaistnienia przesłanek nieważnościowych. Niedopuszczalne jest zaś badanie okoliczności, które podlegają analizie w postępowaniu głównym. Tymczasem SKO jednoznacznie stwierdziło, że stanowisko Burmistrza [....], wyrażone w decyzji z dnia [...] maja 2019 r., jest zasadne. Pogląd SKO można by ewentualnie podzielić, ale tylko wówczas, gdyby kwestia zaliczenia inwestycji do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko była oczywista. Jednakże, tak wcale nie jest, na co wskazuje orzecznictwo sądowe, z którego można wywieść, że nie powinno się definiować pojęcia "drogi o nawierzchni twardej" użytego w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. przez proste odwołanie się do sformułowania "drogi twardej", o którym mowa w art. 2 pkt 2 P.r.d. To pierwsze pojęcie należy rozumieć szerzej po to, by nie dopuszczać do łatwego obchodzenia wymogu uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. O ile zasada jednolitości sytemu prawa nakazuje aby w procesie stosowania prawa uwzględniać znaczenie pojęć nadane już przez ustawodawcę w innym akcie prawnym, to jednak przy ocenie znaczenia zdefiniowanych pojęć nie można abstrahować od celu i zakresu regulacji w których definicje legalne są zamieszczone. Nie można także interpretować pojęć (terminów) w oderwaniu od przedmiotu prowadzonego postępowania. Zakres zaś regulacji ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazuje, że ustawa ta określa zasady ruchu na drogach publicznych, dopuszczania pojazdów do tego ruchu, wymagania stawiane jego uczestnikom oraz zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1). Jest to więc ustawa, która nie odnosi się

i nie reguluje procesu inwestycyjnego (przedsięwzięć budowlanych). Zatem definicje legalne zawarte w Prawie o ruchu drogowym należy z dużą ostrożnością odnosić do innych postępowań, a w szczególności do postępowań składających się na proces inwestycyjny (tak np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie:

z 7.08.2017 r. II SA/Kr 608/17, z 5.11.2020 r. II SA/Kr 961/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21.01.2020 r. II SA/Rz 1197/19).

W tym miejscu wskazania wymaga, że ze znajdującej się w aktach sprawy karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że planowana droga będzie się składać z odcinków o różnej nawierzchni tj. składających się z płyt betonowych bądź też z kruszywa, przy czym na tę ostatnią będą się składać: nawierzchnia z tłucznia (grubość 10 cm), podbudowa z kruszywa łamanego stabilizowanego mechanicznie (grubość 20 cm), warstwa odcinająca z pospółki drobnej (grubość 25 cm). Powyższe nakazuje rozważyć, czy tak skonstruowanej nawierzchni drogi nie można uznać jako nawierzchni twardej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.

Zwrócenia uwagi wymaga ponadto jeszcze jeden aspekt sprawy, a mianowicie karta informacyjna przedsięwzięcia wskazuje, że nawierzchnia planowanej drogi odcinkami składać się będzie z płyt betonowych, przy czym będą to odcinki nie dłuższe niż 20 m. Powyższe rozwiązanie może budzić wątpliwości co do możliwości realizacji przedsięwzięcia bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Może bowiem świadczyć o stosowaniu praktyki celowego dzielenia przedmiotowego przedsięwzięcia tj. drogi na fragmenty o niewątpliwie twardej nawierzchni, jednak nie przekraczające 20 m, co nie pozwala na ich zaliczenie do definicji drogi twardej z Prawa o ruchu drogowym, wymagającej oceny oddziaływania na środowisko.

Zauważyć trzeba także, iż planowane przedsięwzięcie to droga leśna, a zatem położona w szczególnym miejscu jeśli chodzi o walory środowiskowe, co winno nakazywać szczególną ostrożność przy kwalifikacji realizowanych na nim inwestycji, tak by nie doszło do zniszczenia istotnych przyrodniczo miejsc.

Powyższe wskazuje, że ocena, czy dane przedsięwzięcie należy zaliczyć do tych, dla których niezbędna jest decyzja środowiskowa winna być wieloaspektowa i bardzo szczegółowa, biorąc pod uwagę konsekwencje dla szeroko rozumianego środowiska, które może za sobą pociągać określona inwestycja. Dlatego też, Kolegium nie było uprawnione do kategorycznego stwierdzenia w skarżonej decyzji, że droga leśna w Zawadce nie jest przedsięwzięciem, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., a zatem postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musiało zostać umorzone.

Jak słusznie zauważyło SKO, w sytuacji gdy w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a więc nie ma zastosowania art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.i.o.ś., kwestia dopuszczenia danej organizacji społecznej (ekologicznej) powinna zostać rozstrzygnięta na zasadach ogólnych, a zatem na podstawie art. 31 K.p.a. Powyższe stanowisko nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (np. wyroki NSA: z 23.07.2019 r. II OSK 2335/17, z 23.03.2021 r. III OSK 84/21).

Unormowania zawarte w powołanym art. 44 u.i.o.ś czy w art. 31 K.p.a., umożliwiające udział organizacji społecznej (ekologicznej) w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu, na prawach strony, mają bardzo duże znaczenie. W przypadku postępowania dotyczącego ochrony środowiska dostęp społeczeństwa do udziału w nim wynika z Konstytucji RP (art. 74), jak również z implementowanych do polskiego porządku prawnego aktów prawa unijnego. Stosowanie wymienionych regulacji przez organy stanowi gwarancję tego, że Polska jest demokratycznym państwem prawnym (art. 2 Konstytucji RP), w którym przestrzegana jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a.). Udział organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu zwiększa bowiem prawdopodobieństwo dogłębnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które mają kluczowe dla danej sprawy znaczenie. Organizacja jest bowiem uprawniona do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dodatkowych dowodów, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Może też przedstawić argumentację przemawiającą za danym rozwiązaniem. To zaś umożliwia wydanie rozstrzygnięcia, które będzie odpowiadało prawu. Dzięki uczestnictwu organizacji często możliwe jest poddanie takiego rozstrzygnięcia kontroli instancyjnej, a następnie ewentualnie kontroli sądowej. Jak się także wskazuje, udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między – z jednej strony – wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji a – z drugiej strony – organizacją społeczną będącą rzecznikiem interesu społecznego (por. wyrok NSA z 24.06.2009 r. II OSK 1038/08). Udział organizacji społecznej ma się przyczynić do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Jest wyrazem kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Umożliwia realizację zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 K.p.a.).

Tym samym, zdaniem Sądu, pominięcie przez organ wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu może przesądzić o sposobie rozstrzygnięcia tego postępowania. Tak mogło być zwłaszcza w sprawie niniejszej, w której – jak wyżej wskazano – kwestia rozpatrywana w postępowaniu głównym wcale nie jest oczywista. Gdyby więc Fundacja do postępowania tego została dopuszczona, to mogłaby brać w nim aktywny udział, a tym samym mieć rzeczywisty wpływ na wynik sprawy, w tym poprzez doprowadzenie do jej kontroli czy to w toku postępowania administracyjnego czy sądowego.

Dlatego też Sąd stwierdza, że naruszenie, którego dopuścił się Burmistrz [...] można zakwalifikować do naruszenia rażącego w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Doszło bowiem do oczywistego uchybienia przepisom dotyczącym udziału organizacji społecznych w postępowaniu, a przez to do naruszenia zasady praworządności, ustalenia prawdy obiektywnej czy prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Powyższe uzasadnia zaś odstąpienie od innej istotnej zasady, a to trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.).

W ponownym postępowaniu organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu decyzji SKO z [...] sierpnia 2021 r. i 18 czerwca 2021 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając je od organu na rzecz skarżącej Fundacji. Obejmują one kwotę 200 zł stanowiącą wpis od skargi.