Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 60/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 184; art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12a pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 8 i 9 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
article: art. 132 ust. 1, 2; art. 134 ust. 1 i 2; art. 142 ust. 2, 6, 7; art. 147; art. 148; art. 151 ust. 1; art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. K. i D. K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. K. i D. K. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu wniosku A. K. i D. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze powiatu ryckiego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 17 lutego 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs nr [...] w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze powiatu ryckiego.

W ogłoszeniu z dnia 16 maja 2014 r. o rozstrzygnięciu konkursu ofert poinformowano o wyborze dwóch oferentów. Oferta skarżących A. K. i D. K. nie została wybrana, gdyż uzyskała 48,33 pkt i zajęła 3 pozycję w rankingu końcowym. Natomiast do udzielania świadczeń wybrano R.-V. s.c. M. B., A. K. oraz Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w D., których oferty w rankingu końcowym zajęły 1 i 2 pozycję, uzyskując odpowiednio 55 i 53,33 pkt.

Z porównania oceny ofert wynika, że różnice w punktacji uzyskanej przez skarżących i podmioty wybrane dotyczyły kryterium: "Ciągłość" oraz "Jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania". W przypadku pierwszego z tych kryteriów skarżący uzyskali 0 pkt, zaś podmioty wybrane po 5 pkt; w przypadku drugiego kryterium – skarżący uzyskali 3,33 pkt, podmiot wybrany z 2 pozycji – 3,33 pkt, a podmiot wybrany z pierwszej pozycji – 5 pkt.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie wniesione przez skarżących.

Następnie Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

Na skutek skargi wniesionej przez A. K. i D. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 919/14 uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2014 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1187/15 oddalił skargę A. K. i D. K. na decyzję z dnia [...] lipca 2015 r.

Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3379/16 uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 4 lutego 2016 r. oraz decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sytuacji gdy sprawie zapadł już uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 919/14, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zarówno wskazania co do dalszego postępowania, jak też oceny prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Dokonując w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2015 r. wykładni art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że z tego przepisu nie wynika, iż ocena oferty w ramach kryterium ciągłości powinna być ograniczona do ustalenia, czy dany podmiot jest aktualnie związany umową z NFZ i przyznania mu w takim przypadku automatycznie 5 pkt za spełnienie kryterium ciągłości. Sąd podkreślił, że przyjęte przez organ rozumienie kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ponieważ pozwala tylko i wyłącznie na premiowanie dodatkowymi punktami dotychczasowego świadczeniodawcy. Skutkuje to postawieniem w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawców realizujących umowy w dniu złożenia oferty, kosztem świadczeniodawców składających ofertę po raz pierwszy.

Natomiast organ ponownie rozpoznając sprawę uznał, że kryterium ciągłości powinno premiować oferty świadczeniodawców kontynuujących realizowanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż każda zmiana świadczeniodawcy zakłóca proces leczenia, a zatem oferta nowego świadczeniodawcy powinna być lepsza, żeby uzyskać odpowiednią punktację i tym samym organ potwierdził prawidłowość przyznania 5 pkt oferentowi udzielającemu już świadczeń na podstawie umowy zawartej z Funduszem. Jednocześnie jednak nie rozważył - pomimo wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 19 marca 2015 r. - czy to kryterium spełniali skarżący, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji w wyroku z dnia 4 lutego 2016 r., nie biorąc pod uwagę oceny prawnej dokonanej we wcześniejszym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, iż organ - ponownie rozpoznając sprawę - nie dostosował się również do wskazań dotyczących konieczności rozszerzenia kontroli na oferenta, który wygrał konkurs, nie zaś ograniczania jej wyłącznie do tzw. nowych oferentów, w tym do skarżących, co niesłusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Tym samym naruszono zasadę równego traktowania, stawiając w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawcę udzielającego świadczeń opieki medycznej.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji z dnia [...] lipca 2015 r., Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. ponownie utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że dokonana zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r. ponowna szczegółowa analiza przeprowadzonego postępowania odwoławczego oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazuje, iż organ podczas rozpatrywania odwołania od rozstrzygnięcia postępowania dołożył należytych starań, aby rozpoznać to odwołanie rzetelnie, z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego.

Porównanie ofert według rankingu końcowego potwierdza, że oferta skarżących zajęła trzecie miejsce, uzyskując 48,33 pkt. Oferta zajmująca pierwszą pozycję w rankingu uzyskała 55 pkt, zaś oferent zajmujący drugą pozycję uzyskał 53,33 pkt. Dwie oferty zajmujące równorzędną ostatnią 4 pozycję w rankingu końcowym uzyskały po 45 pkt. Ponowna analiza czynności dokonanych przez komisję, w konfrontacji z samymi ofertami, wskazuje, że ocena ofert została przeprowadzona prawidłowo.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach w części niejawnej konkursu komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1, tj. jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości, ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

W przedmiotowym postępowaniu komisja, uwzględniając ranking końcowy oraz liczbę świadczeń ustalonych w protokołach końcowych i wartość zamówienia, wybrała do zawarcia umowy oferenta NZOZ R.-V. M.. B., A.. K.-L. zajmującego pierwszą pozycję w rankingu końcowym oraz oferenta Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w D. zajmującego drugą pozycję w rankingu końcowym. Oferty te uzyskały większą liczbę punktów w rankingu końcowym w stosunku do skarżących, uzyskując dodatkowo 5 pkt w kryterium ciągłość, a nadto oferent zajmujący 1 pozycję w rankingu uzyskał dodatkowo 1,67 pkt w kryterium jakość zewnętrzna ocena - systemy zarządzania, ze względu na posiadanie Certyfikatu ISO 14001 systemu zarządzania środowiskowego.

Odnosząc się do oceny ofert w zakresie kryterium ciągłości organ podkreślił, że uwzględnił wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt: II GSK 3379/16. Wskazał, że zmiana przepisów w zakresie definicji ciągłości udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej została wprowadzona ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1290). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej wynika, że "kryterium ciągłości należy rozumieć jako organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą ciągłość procesu diagnostycznego lub terapeutycznego oraz ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń. Kryterium to premiować będzie oferty świadczeniodawców realizujących obecnie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a także skutkuje przerwaniem ciągłości kolejki oczekujących na udzielenie świadczenia. Oferta nowego świadczeniodawcy powinna zatem być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany".

Organ zauważył, że definicja zawarta w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ jest zbieżna z ustawową definicją ciągłości. Od dnia 1 stycznia 2014 r. nie może już budzić wątpliwości, że kryterium ciągłości uwzględnia to, czy oferent w dniu złożenia oferty realizuje proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej, czyli innymi słowy, czy w dacie złożenia oferty udziela świadczeń medycznych na podstawie kontraktu zawartego z Narodowym Funduszem Zdrowia i to w ramach danego zakresu świadczeń. Tak rozumiane kryterium ciągłości w ocenie organu zastosowane zostało prawidłowo.

Skarżący w ankiecie na pytanie "Czy w dniu złożenia oferty oferent realizuje na podstawie umowy zawartej z Funduszem proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru którego dotyczy postępowanie?" udzielili odpowiedzi "NIE", potwierdzając tym samym brak spełnienia kryterium ciągłości. Komisja konkursowa w odniesieniu do wszystkich oferentów dokonała jednolitej oceny odpowiedzi ankietowej weryfikując poprawność odpowiedzi ankietowej we wskazanym pytaniu. Komisja potwierdziła prawidłowość udzielonej odpowiedzi "NIE" przez skarżących w przedmiotowym kryterium. Ponadto skarżący w złożonej ofercie nie przedstawili żadnych dokumentów, oświadczeń czy informacji potwierdzających realizację umowy o udzielanie świadczeń w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej w dniu złożenia oferty. Zarówno udzielona odpowiedź ankietowa, weryfikacja dokonana przez komisję konkursową oraz oferta skarżących nie potwierdzała więc spełniania kryterium ciągłości zgodnie z jego ustawową definicją, polegającą na kontynuowaniu i zapewnieniu nieprzerwanej systematycznej realizacji świadczeń. Dlatego skarżący nie otrzymali 5 pkt w kryterium ciągłość. Wobec powyższego zasada równego traktowania świadczeniodawców, o której mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, została zachowana.

W przedmiotowym postępowaniu kryterium ciągłości spełniło trzech oferentów: 6 Szpital Wojskowy Z Przychodnią Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w D., Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w D. oraz NZOZ R.-V. M.. B., A.. K.-L.. W dniu złożenia oferty wymienieni oferenci mieli zawarte z L. Oddziałem Wojewódzkim NFZ umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej, na obszarze powiatu ryckiego. Ponadto wymienieni świadczeniodawcy wykazali, według stanu na dzień 31 marca 2014 r., kolejkę osób oczekujących na udzielnie świadczeń w przedmiotowym zakresie, a mianowicie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w D. – w ilości 11 osób oczekujących o statusie przypadek "pilny" i 214 osób jako przypadek "stabilny", NZOZ R.-V. M.. B., A.. K.-L. – w ilości 52 osoby oczekujące o statusie przypadek "pilny", i 148 osób jako przypadek "stabilny" oraz 6 Szpital Wojskowy Z Przychodnią Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w D. – w ilości 13 osób oczekujących o statusie przypadek "pilny" i 108 osób jako przypadek "stabilny".

W związku z powyższym wskazani oferenci spełnili ustawową definicję kryterium ciągłości zarówno w zakresie posiadanej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu złożenia oferty, jak i zapewnienia kontynuacji procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców.

Oferenci, którzy zajęli dwie pierwsze pozycje w rankingu końcowym zostali zakwalifikowani do zawarcia umowy. Natomiast 6 Szpital Wojskowy Z Przychodnią Samodzielny Publiczny ZOZ w D. pomimo otrzymanych 5 punktów w kryterium ciągłość znalazł się na czwartej pozycji w rankingu końcowym i nie został zakwalifikowany do zawarcia umowy, co potwierdza fakt, że liczba punktów możliwa do uzyskania za kryterium ciągłość stanowiła tylko kilka procent łącznej możliwej do uzyskania w konkursie sumy punktów i nie przesądzała o wskazaniu oferenta do zawarcia umowy. Nie potwierdza to więc zarzutu, iż przyznanie punktów za kryterium ciągłość stawia w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawców realizujących umowy w dniu złożenia oferty, kosztem świadczeniodawców składających ofertę po raz pierwszy, a jedynie potwierdza fakt zapewnienia pacjentom gwarancji udzielania świadczeń w sposób umożliwiający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, przy zachowaniu wysokiej jakości udzielania świadczeń.

W opinii organu nie można się też zgodzić z zarzutem, że "nowy" świadczeniodawca jest traktowany gorzej od świadczeniodawcy już związanego umową z Funduszem, gdyż za usługę tej samej jakości otrzyma niższe wynagrodzenie. Fundusz nie ustala bowiem wynagrodzenia za wykonane usługi, lecz przeprowadza postępowanie konkursowe w celu wskazania do zawarcia umowy świadczeniodawców realizujących świadczenia opieki zdrowotnej o wysokiej jakości, w cenie i ilości uzgodnionej w procesie negocjacji z oferentem.

W związku z zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r. wytycznymi dotyczącymi konieczności rozszerzenia kontroli na wszystkich oferentów w aspekcie naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców organ podniósł, że przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań nie nakłada na komisję obowiązku przeprowadzenia kontroli, a jedynie nadaje jej takie uprawnienie. Nie można zatem traktować braku przeprowadzenia kontroli przez komisję konkursową jako naruszenia zasad określonych w ustawie, skoro kontrola stanowi jedynie uprawnienie komisji, przy jednoczesnym braku innych uregulowań ustawowych konstytuujących obowiązek przeprowadzenia kontroli w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych.

Organ wskazał, że kierując się zapisem pkt 3.1.4.15 Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przewidującym obligatoryjne przeprowadzenie kontroli u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem w zakresie, na który została złożona oferta, komisja przeprowadziła kontrolę u "nowych oferentów" w przedmiotowym postępowaniu, to jest u M. K.-T. oraz u skarżących. Natomiast 6 Szpital Wojskowy Z Przychodnią Samodzielny Publiczny ZOZ w D., Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w D. oraz NZOZ R.-V. nie byli nowymi oferentami, wcześniej już realizowali w ramach umowy świadczenia w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej w miejscach udzielania świadczeń wskazanym w ofertach. Kontrola dotycząca weryfikacji miejsca udzielania świadczeń była przeprowadzona w postępowaniu, w którym po raz pierwszy oferenci (jako "nowi oferenci") złożyli ofertę w tym zakresie świadczeń. Podczas comiesięcznego bieżącego monitorowania umów nie stwierdzono nieprawidłowości w ich realizacji. W trakcie postępowania konkursowego, z uwagi na spójność danych zawartych w ofercie, komisja zgodnie z obowiązującą procedurą nie podjęła decyzji o przeprowadzeniu kontroli świadczeniodawców realizujących świadczenia na podstawie umowy z NFZ. Dane zawarte w dokumentacji ofertowej tych podmiotów oraz bieżące monitorowanie realizacji umów nie budziły zastrzeżeń ani wątpliwości co do ich prawdziwości i prawidłowości.

W realizacji umów wymienionych ostatnio trzech podmiotów nie stwierdzono nieprawidłowości, w związku z czym oferenci nie uzyskali ujemnych punktów w kryterium jakość - wyniki kontroli (maksymalna liczba pkt minus 5). Ujemne punkty w ocenie oferty uzyskiwał świadczeniodawca, u którego w wyniku kontroli bieżącej umowy przeprowadzonej na podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach stwierdzono nieprawidłowości w jej realizacji. W przedmiotowym konkursie żaden oferent nie otrzymał punktów ujemnych, natomiast w innych postępowaniach punkty ujemne były przyznawane oferentom. Wprowadzona "Procedurą" zasada obligatoryjnej kontroli/weryfikacji nowych oferentów pozwala NFZ potwierdzić, że każdy z oferentów podlegał przedmiotowej kontroli/weryfikacji ("nowy oferent" w toczących się postępowaniach, a "stary oferent" we wcześniej prowadzonych postępowaniach). Takie postępowanie pozwala w efektywny sposób przeprowadzić postępowanie konkursowe w określonych ramach czasowych, z zapewnieniem bezpieczeństwa i jakości realizowanych świadczeń. Przy tym weryfikacja oferenta nie wpływa na ocenę punktową oferty, tym samym na pozycję w rankingu. Na ocenę punktową oferty może wpłynąć kontrola realizacji umowy przeprowadzona z art. 64 ustawy o świadczeniach oraz monitorowanie realizacji umów, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości.

W odniesieniu do oferenta SPZOZ w D. organ wskazał ponadto, że przeprowadzona w dniach od 8 do 9 lipca 2014 r. kontrola odbyła się na podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach i dotyczyła sprawdzenia organizacji i sposobu udzielania świadczeń pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie, w szczególności zgodności wykazanego sprzętu. Kontrola przeprowadzana na podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach nie może być utożsamiana z kontrolą, do przeprowadzenia której upoważniona jest komisja konkursowa w toku prowadzonego postępowania konkursowego. Powyższa kontrola zrealizowana była na podstawie odmiennych przepisów prawa, niż kontrole przeprowadzane w toku postępowania konkursowego, przeprowadzona została już po rozstrzygnięciu konkursu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz dokonana została przez podmiot nie będący komisją. Kontrola SPZOZ w D. została przeprowadzona w toku postępowania odwoławczego, po rozstrzygniętym postępowaniu, na wniosek oferenta biorącego udział w tym postępowaniu, tj.: 6 Szpitala Wojskowego z Przychodnią Samodzielnego Publicznego ZOZ w D.. W wyniku kontroli przeprowadzonej zgodnie z art. 64 ustawy o świadczeniach nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie organizacji i sposobu udzielania świadczeń pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie.

U wyżej wymienionych świadczeniodawców, którzy mieli dotychczas zawarte umowy, zgodnie z powołaną wcześniej "Procedurą" nie były przeprowadzone kontrole w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego, podobnie jak u oferentów realizujących umowy we wszystkich postępowaniach konkursowych.

W dalszej kolejności organ wskazał na rozpatrzenie zarzutu dotyczącego informacji S. D. o zapewnieniu dojścia do miejsca udzielania świadczeń dla świadczeniobiorców z niepełnosprawnością ruchową. Organ podniósł, że w postępowaniu konkursowym warunkiem wymaganym do zawarcia umowy było zapewnienie dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo, w tym poruszających się na wózkach inwalidzkich. Warunki te były monitorowane od początku świadczenia przez SPZOZ w D. usług w ramach zawartych z NFZ umów w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej. Wówczas nie stwierdzono nieprawidłowości i uchybień w tym zakresie. Organ w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 8-9 lipca 2014 r. potwierdził spełnianie przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w D. warunku dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo, w tym poruszających się na wózkach inwalidzkich.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości w zakresie prowadzenia części niejawnej postępowania organ wyjaśnił, że komisja dokonała weryfikacji wszystkich ofert w zakresie oferowanej liczby i ceny świadczeń oraz przygotowała propozycje do negocjacji w kontekście potencjału oferenta i wymagań jakościowych, na podstawie prowadzonych analiz w zakresie wartości umów i wykonania świadczeń za okres 2011-2013. O powyższej zasadzie komisja informowała każdego oferenta w trakcie negocjacji, które zakończyły się podpisaniem protokołów końcowych ze zbieżnymi stanowiskami stron. Następnie sporządzono ranking końcowy, w którym złożone oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny, z uwzględnieniem wyników negocjacji. Skarżący nie wnieśli protestu na czynności komisji związane z przebiegiem procesu negocjacji.

Organ nie podzielił zarzutów dotyczących podziału środków finansowych w konkursie ofert wskutek wybrania do zawarcia umów tylko dwóch oferentów, podczas gdy w analogicznym postępowaniu w innym województwie wybrano większą liczbę podmiotów.

Organ podniósł, że wartość ogłoszenia pozostała na dotychczasowym poziomie finansowania z I półrocza 2014 r., kiedy umowy w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej na obszarze powiatu ryckiego realizowały trzy podmioty. Umowy zostały w pełni zrealizowane, co świadczy o możliwościach wykonawczych świadczeniodawców. NZOZ R.-V. przedstawił najwyższe standardy jakości, wykazując dodatkowo Certyfikat ISO 14001, za co otrzymał w kryterium jakość o 1,67 pkt więcej od pozostałych oferentów, w tym od skarżących. W kryterium ceny oferta skarżących, jak i pozostałe oferty, otrzymały maksymalną liczbę 20 pkt. Dodatkowo dwaj oferenci wskazani do zawarcia umowy spełnili ustawową definicję kryterium ciągłości. NZOZ R.-V. przedstawił w ofercie potencjał w ilości 19,6 etatu, co oznacza wzrost o 150 % w stosunku do potencjału wcześniej zawartej umowy. Natomiast liczba punktów ustalona w procesie negocjacji wzrosła o 42 %, co i tak nie pozwoliło w całości uwzględnić wykazanego przez oferenta potencjału. Wybór dwóch oferentów był wynikiem przedstawionego potencjału wykonawczego przez najwyżej ocenionych oferentów, co przełożyło się na wynik negocjacji. Oferenci wybrani do zawarcia umowy mają miejsca udzielania świadczeń na terenie powiatu ryckiego – jeden podmiot w D., drugi tak jak skarżący – w mieście R.. Stąd nie można mówić o znacznych odległościach pomiędzy miejscami zamieszkania świadczeniobiorców do poszczególnych placówek ochrony zdrowia. Liczba świadczeniobiorców z terenu powiatu ryckiego również nie zmieniła się. W konsekwencji do zawarcia umowy zostały wybrane dwa podmioty zapewniające najwyższą jakość i posiadające wystarczający potencjał wykonawczy w celu właściwej i pełnej realizacji umowy.

Organ nie podzielił pozostałych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym zarzutu ograniczenia wolnej konkurencji wskutek wprowadzenia wymogu posiadania specjalisty w zakresie fizjoterapii, zarzutu nieposiadania przez wybranego oferenta wentylacji mechanicznej w pomieszczeniach wskazanych jako miejsce wykonywania umowy oraz błędnej oceny merytorycznej ofert wskutek przyznania punktów za posiadanie certyfikatu systemu zarządzania jakością, a także zarzutu naruszenia art. 3531 k.c.

Organ uznał też za niezasadny zarzut dokonania niezgodnie z ustawą zastrzeżeń przez innych oferentów podnosząc, że zgodnie z art. 135 ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje zasadę jawności ofert składanych w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę, w szczególności poprzez umożliwienie wglądu do tych ofert. Udostępnienie tych danych przez Fundusz prowadziłoby do sytuacji, w której jeden podmiot wszedłby w posiadanie pełnej informacji, w tym danych wrażliwych, o drugim podmiocie/konkurencie w postępowaniu konkursowym. Byłoby to obejściem obowiązującej w postępowaniu konkursowym zasady równości stron.

A. K. i D. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r., zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 153, art. 170, art. 190 p.p.s.a., poprzez niewykonanie wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3379/16 oraz wyroku WSA w Lublinie z 4 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1187/15;

2. wydanie zaskarżonej decyzji w konsekwencji niepełnych ustaleń faktycznych oraz przy błędnej wykładni art. 134, art. 148 ust. 1, art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ NFZ uwzględnił wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie oraz wyroku NSA poprzez dokonaną przez te Sądy wykładnię kryterium ciągłości w kontekście naruszenia przez organ zasady równego traktowania świadczeniodawców i uczciwej konkurencji określonych przez ustawę. Organ rozważył też w sposób wadliwy, czy skarżąca spełnia kryterium ciągłości i nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie w sposób kompleksowy;

3. art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie oraz wyroku NSA, przez:

a) błędne ustalenie, że wyjaśnienia odnośnie przyznania skarżącej punktów w kryterium "ciągłość" nie rodzą wątpliwości, czy nie premiują obecnych już na rynku świadczeniodawców i są przekonywujące w świetle ustawowej definicji tego kryterium w kontekście interesu pacjentów i konieczności zapewnienia świadczeniobiorcom gwarancji w zakresie udzielania świadczeń w sposób umożliwiający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego;

b) zaaprobowanie przez organ NFZ braku konieczności wyjaśnienia ograniczenia w toku postępowania konkursowego kontroli do tych oferentów, którzy nie realizowali dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, podczas gdy w sprawie istnieją wątpliwości co do prawdziwości danych zawartych w ofertach lub złożonych wyjaśnieniach. Chodzi tu o oferenta, u którego nie przeprowadzono kontroli, zaś komisja przeprowadziła kontrolę u nowych oferentów, w tym u skarżących w celu potwierdzenia stanu faktycznego z danymi zawartymi w ofercie. Innymi słowy, brak kontroli dotyczył podmiotu, który nie był nowym oferentem, gdyż wcześniej realizował już świadczenia w ramach umowy;

c) błędną wykładnię pojęcia "ciągłość" poprzez uznanie, że podmiot już realizujący w dniu złożenia oferty świadczenia w zakresie, którego dotyczy postępowanie konkursowe, powinien zawsze otrzymać maksymalną liczbę punktów rankingujących z tytułu tego kryterium, a podmiot składający taką ofertę po raz pierwszy nie może otrzymać jakichkolwiek punktów z tego tytułu, co doprowadziło do błędnego wniosku, że kryterium "ciągłości" premiować ma oferty świadczeniodawców realizujących umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w dniu składania ofert, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie oraz wyroku NSA zdefiniowano kryterium ciągłości jako prawo do oceny ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych stwarzanego przez każdego oferenta, a nie tylko tego składającego ofertę po raz pierwszy;

d) zaaprobowanie braku zasadności rozważenia przez organ NFZ - posiłkując się dokonaną w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie oraz wyroku NSA wykładnią kryterium "ciągłości’ - czy skarżący spełnili wymienione kryterium, a przez to czy byli uprawnieni do uzyskania w ramach postępowania konkursowego punktów rankingujących z tytułu tego kryterium, podczas gdy wymienione orzeczenia zawierały wytyczne w tym zakresie, których organ NFZ w zaskarżonej decyzji nie zrealizował;

e) zakwestionowanie nałożonego w wyroku WSA w Lublinie oraz wyroku NSA obowiązku podjęcia przez organ NFZ rozważań w przedmiocie zasadności wyboru więcej niż tylko jednej oferty w postępowaniu konkursowym z uwagi na obszar powiatu, którego dotyczyło postępowanie konkursowe oraz liczbę świadczeniobiorców zamieszkałych na jego terenie i powołanie się dla uzasadnienia przyjęcia odmiennego zapatrywania niż w wymienionych orzeczeniach - na wyczerpanie wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu o postępowaniu przez pierwszy podmiot w rankingu ofert, podczas gdy okoliczność ta nie stanowi przeszkody do zawierania umów z większą liczbą świadczeniodawców;

f) błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), poprzez przyjęcie, że zrealizowanie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zachowanie zasady uczciwej konkurencji wymaga przeprowadzenia kontroli jedynie u świadczeniodawców ubiegających się po raz pierwszy o zawarcie umowy dotyczącej danego rodzaju świadczeń, pomimo, że za sam fakt realizacji świadczeń w danym zakresie w dniu złożenia oferty przyznawana jest maksymalna liczba punktów z tytułu kryterium "ciągłość", co przy braku kontroli uniemożliwia przyznanie tej maksymalnej liczby punktów nieskontrolowanym świadczeniodawcom z tytułu tego kryterium, podczas gdy w wyroku WSA w Lublinie oraz wyroku NSA wskazano, iż powyższe zapatrywanie narusza zasadę równego traktowania świadczeniodawców, a nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności, która uzasadniałaby przyjęcie odmiennego poglądu przez orzekające w sprawie Sądy administracyjne;

g) niepełne wyjaśnienie przez organ NFZ dokonania oceny poszczególnych ofert poprzez przywołanie jedynie tabel stanowiących wypełnione ankiety skierowane do świadczeniodawców wraz z liczbą przyznanych przez komisję konkursową punktów rankingujących z uwagi na odpowiedzi udzielone w tych formularzach, podczas gdy w wyroku WSA w Lublinie oraz wyroku NSA postulowano skonfrontowanie oceny ofert złożonych w postępowaniu konkursowym z samymi ofertami, co powinno oznaczać wyjaśnienie przez organ, dlaczego odpowiedź jednego oferenta otrzymała więcej punktów niż udzielona odpowiedź innego, a także wyjaśnienie, jakie okoliczności faktyczne i dane cząstkowe wpłynęły na przyjęte parametry oceny;

h) organ NFZ nie podjął jakichkolwiek rozważań w przedmiocie zasadności wyboru więcej niż jednej tylko oferty w postępowaniu konkursowym, to jest pominął ofertę skarżącej zapewniającą taką samą cenę oraz takie same lub nawet wyższe standardy jakości, personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, podczas gdy biorąc pod uwagę obszar powiatu, a tym samym odległości pomiędzy miejscami zamieszkania świadczeniobiorców do poszczególnych placówek ochrony zdrowia oraz liczbę świadczeniobiorców, zasadnym było dokonanie wyboru także oferty skarżącej i zawarcie z nimi umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

i) organ NFZ nie podjął żadnych czynności w zakresie zweryfikowania "potencjału" wykazywanego przez świadczeniodawców w składanych przez nich ofertach, który decydował o zakresie przyznawanych świadczeń w przypadku uzyskania największej liczby punktów rankingujących;

j) organ NFZ nie wyjaśnił dokonanej oceny poszczególnych ofert (wyrażającej się w wyjaśnieniu zasadności przyznania danej liczby punktów innym oferentom dla każdego z kryteriów oceny ofert), a ograniczył się do włączenia do treści decyzji tabeli, w której wskazano pytania z ankiety skierowanej do oferentów wraz z ich odpowiedziami i przedstawieniem liczby punktów rankingujących uzyskanych z tego tytułu, a następnie powtórzył końcowy wynik punktacji uzyskanej przez poszczególnych świadczeniodawców;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło organ NFZ do poczynienia błędnych ustaleń w zakresie wyjaśnienia przyznania punktów w kryterium "ciągłość", które mogą rodzić wątpliwości, czy nie premiują obecnych już na rynku świadczeniodawców, to w kontekście interesu pacjentów i konieczności zapewnienia świadczeniobiorcom gwarancji w zakresie udzielania świadczeń w sposób umożliwiający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, są jednak przekonywujące w świetle ustawowej definicji tego kryterium;

5. art. 134 ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie równego traktowania oferentów, zwłaszcza podczas oceny ofert i przyznanie oferentowi R.-V. s.c. M.. B. A.. K.-L. punktów za kryterium ciągłości z naruszeniem przepisów ustawy i tym samym bezpodstawnym uprzywilejowaniu tego świadczeniodawcy w postępowaniu konkursowym;

6. art. 148 ust. 1 ustawy, poprzez zaniechanie rzetelnego porównania ofert w toku postępowania, podczas gdy z tego przepisu wynika obowiązek porównania ofert według kryteriów wyboru wymienionych przez ustawodawcę i wykazanych w ofertach przez samych oferentów;

7. art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1, art. 148, art. 152 ust. 1 i 154 ustawy, poprzez wadliwe uznanie, że nie doszło do naruszenia interesu skarżących oraz zasad postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mimo że postępowanie prowadzone było z naruszeniem zasad postępowania skutkującym naruszeniem interesu prawnego skarżącej;

8. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia odwołania i wydanie decyzji, poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz słusznego interesu strony postępowania, a tym samym nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, w ten sposób, że:

a) organ NFZ wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania szczegółowo odniósł się do kwestii punktacji ofert, podczas gdy skarżący nie znają uzasadnienia przyjętej oceny punktowej w zakresie kryterium ciągłości, która to punktacja była przesądzająca dla wyboru oferty pozostałych stron biorących udział w konkursie, pomimo mniej korzystnej ceny, co uniemożliwiając w poważnym zakresie polemikę z przedstawioną przez organ argumentacją, stanowi naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego;

b) poprzez przyjęcie preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości, dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty";

c) organ NFZ nie przedstawił skarżącym pełnej dokumentacji postępowania z uwzględnieniem oferty złożonej przez drugiego oferenta;

9. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., przez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której w dalszym ciągu niewyjaśnione zostały przez organ NFZ wątpliwości co do rozumienia kryterium ciągłości, a co za tym idzie sposobu i zasad ustalania propozycji finansowych dla oferentów;

10. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Lublinie oraz wyroku NSA;

11. art. 7, 8, 73 § 1 i 74 § 1 i 2, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., polegające na naruszeniu standardów postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie dostępu do pełnych akt administracyjnych (danych i informacji zawartych w tych aktach, a dotyczących informacji zawartych w ofertach poszczególnych świadczeniodawców celem porównania ich z danymi skarżących, celem skonfrontowania ich z oceną dokonaną przez organ w zakresie, w jakim pozwoliłoby to na porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym, mimo że akta sprawy nie zawierają informacji niejawnych o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne" ani ich jawność nie została wyłączona ze względu na ważny interes państwowy i mimo braku postanowienia organu o odmowie udostępnienia akt w tej części, oraz poprzez niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżących możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego odnośnie naruszenia zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a więc, że interes prawny skarżących doznał uszczerbku;

12. art. 134 ust. 1 ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia dokonanego wobec nieprawidłowego ustalenia rankingu końcowego oraz dokonania podziału środków przeznaczonych na realizację świadczeń objętych postępowaniem w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji i nie uwzględniający oferowanych jakości, kompleksowości, dostępności ani ciągłości świadczeń, skutkiem czego skarżącym odmówiono możliwości zawarcia umowy z NFZ;

II. prawa materialnego poprzez:

1) art. 134 ust. 1 ustawy w związku z art. 32 Konstytucji RP w ten sposób, że organ ogłosił oraz przeprowadził postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z pominięciem zasad "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz "zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium ciągłości dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty", czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;

2) art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ NFZ przyjął preferencję oceny punktowej w kryterium ciągłości, co do punktów dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty", czyli z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;

3. art. 148 pkt 1 i pkt 2 ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że jako dodatkowo punktowane kryterium porównania ciągłości oferowanych świadczeń zdrowotnych wprowadzono kryterium dotychczasowego udzielania świadczeń zdrowotnych objętych ofertą. Powyższym wprowadzono kryterium porównania ofert z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ przy założeniu, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ;

4. art. 134 ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i ogłoszenie oraz przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z pominięciem zasad "równego traktowania wszystkich świadczeniodawców" oraz "zachowania uczciwej konkurencji" w wyniku przyjęcia preferencji oceny punktowej w kryterium "ciągłości", dla oferenta "realizującego umowę w dniu złożenia oferty", to jest z naruszeniem interesu prawnego świadczeniodawcy, który nie miał dotychczas zawartej umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ w tym zakresie, pomimo, że świadczeniodawca ubiegający się po raz pierwszy o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ gwarantuje udzielanie świadczeń zdrowotnych według tych samych lub niższych cen oraz przy zapewnieniu tych samych lub nawet wyższych standardów jakości dotyczących personelu, sprzętu, aparatury medycznej oraz miejsca udzielania świadczeń, co świadczeniodawca dotychczas posiadający zawartą umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych z NFZ w zakresie objętym postępowaniem konkursowym; przedmiotowy przepis został naruszony także poprzez dokonywanie kontroli jedynie tych świadczeniodawców, którzy nie posiadali w dniu złożenia oferty zawartej umowy z NFZ, a z pominięciem podmiotów takie umowy już realizujących;

5. art. 5 pkt 2a i art. 148 pkt 1 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że kryterium "ciągłości", za pomocą którego dokonuje się oceny ofert - w tym oferty skarżących - należy rozpatrywać jedynie w aspekcie podmiotowym, jako obowiązek przyznania oferentowi maksymalnej liczby punktów rankingujących z tytułu tego kryterium w przypadku, gdy w dniu złożenia oferty udziela on świadczeń zdrowotnych objętych ofertą na podstawie obowiązującej umowy zawartej z NFZ i brak możliwości przyznania jakichkolwiek punktów rankingujących podmiotowi nierealizującemu takiej umowy z NFZ w dniu składania oferty, podczas gdy - zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Lublinie oraz wyroku NSA - kryterium "ciągłości" należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym, jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o wydanie orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., oddalającą odwołanie A. K. i D. K. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze powiatu r. .

W ogłoszeniu o rozstrzygnięciu konkursu ofert wskazano na wybór dwóch oferentów. Oferta skarżących nie została wybrana, gdyż uzyskała 48,33 pkt i trzecie miejsce w rankingu końcowym. Natomiast do udzielenia świadczeń wybrano oferty, które w rankingu końcowym zajęły pierwszą i drugą pozycję, uzyskując odpowiednio 55 pkt oraz 53,33 pkt.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (aktualnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 z późn. zm.) podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Zasadę równego traktowania oferentów i zachowania uczciwej konkurencji należy rozumieć jako generalny nakaz stworzenia jednakowych możliwości udziału w konkursie, w tym pozyskiwania informacji dotyczących postępowania konkursowego, warunków jego przeprowadzania, dostępu do informacji ze strony organu, a także zastosowanie jednakowych kryteriów i metod oceny składanych ofert, zapewnienie jednakowych warunków udziału w negocjacjach itp. Inaczej rzecz ujmując zasada równego traktowania wymaga, by wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, były traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących.

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów, w myśl art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach, stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3, tj. warunki wymagane od świadczeniodawców oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

W części niejawnej konkursu ofert komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej lub ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (art. 142 ust. 6 ustawy), z tym, że obowiązek przeprowadzenia negocjacji obejmuje prowadzenie ich z co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent (art. 142 ust. 7 ustawy), co jest przejawem zapewnienia konkurencyjności postępowania w tym zakresie. Negocjacje z oferentami prowadzone są w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia, a więc w celu ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty.

Przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców określa, na mocy art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia.

W przepisie art. 147 ustawy została zaś wyrażona zasada jawności oraz niezmienności w toku postępowania warunków wymaganych od świadczeniodawców.

Przepis art. 148 ustawy o świadczeniach przewiduje, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z przyczyn wymienionych w art. 150 ustawy, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania (art. 151 ust. 1 ustawy).

W przepisie art. 152 ustawy o świadczeniach przewidziano, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Według art. 153 ust. 1 ustawy w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy, do czasu jego zakończenia oferent może złożyć do komisji konkursowej umotywowany protest w terminie 7 dni od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

Zgodnie zaś z treścią art. 154 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu (ust. 1). Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2 zdanie drugie).

Przewidziane w art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach).

Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Po rozpatrzeniu tego wniosku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną w sprawie (ust. 6). Od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8).

W niniejszej sprawie przedmiot kontroli Sądu administracyjnego stanowi decyzja administracyjna Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r., oddalającą odwołanie skarżących od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze powiatu r. .

Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej istotna jest okoliczność, że decyzja ta została podjęta w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wcześniej w tej sprawie wyroków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący zasadnie zarzucają naruszenie zaskarżoną decyzją przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., powoływanej dalej jako: p.p.s.a.).

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11, LEX nr 1277944).

Związanie oceną prawną oznacza zaś, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, LEX nr 1104099). Ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym (wcześniejszym) orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101 oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99, ONSA 1999/4/118). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1296/10, LEX nr 1107582).

Zasada wyrażona w art. 153 p.p.s.a znajduje zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, gdyż została ona wydana w sprawie, w której orzekały już sądy administracyjne obu instancji.

Mianowicie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 919/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r., oddalającą odwołanie A. K. i D. K. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nr [...] w sprawie zawarcia umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze powiatu r. .

Wymieniony wyrok nie został zaskarżony i jest prawomocny. W związku z tym, w świetle art. 153 p.p.s.a. organ oraz Sąd orzekający w niniejszej sprawie są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wskazanym w orzeczeniu Sądu.

Związanie to w niniejszej sprawie wynika jednocześnie, także na zasadzie art. 153 p.p.s.a., z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3379/16. Ostatnio wymienionym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1187/15, oddalający skargę A. K. i D. K. na decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2014 r., a także uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2015 r.

Podstawę uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2016 r. oraz decyzji Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2015 r. stanowiło stwierdzenie, że organ z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w zapadłym uprzednio wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 919/14, co także z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1187/15.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ocena prawna, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., traci moc obowiązującą jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że opisane okoliczności utraty mocy obowiązującej oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 919/14 nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekający w niniejszej sprawie jest na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3379/16 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 919/14.

Trzeba wskazać, że nadal nie zaistniały w sprawie okoliczności skutkujące w świetle art. 153 p.p.s.a. utratą mocy obowiązującej oceny prawnej wyrażonej w ostatnio powołanym wyroku.

W pierwszym rzędzie oceną tą i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 919/14 był zaś związany rozstrzygający ponownie w sprawie Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Stwierdzić jednak należy, że zaskarżona decyzja wymienionego organu z dnia [...] grudnia 2018 r. ponownie pozostaje w sprzeczności z wiążącą oceną prawną wynikającą z prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2018 r., dokonując wykładni art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 19 marca 2015 r. stwierdził, że z tego przepisu nie wynika, iż ocena oferty w ramach kryterium ciągłości powinna być ograniczona do ustalenia, czy dany podmiot jest aktualnie związany umową z NFZ i przyznania mu w takim przypadku automatycznie 5 pkt za spełnienie kryterium ciągłości. Sąd podkreślił, że przyjęte przez organ rozumienie kryterium ciągłości narusza zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, ponieważ pozwala tylko i wyłącznie na premiowanie dodatkowymi punktami dotychczasowego świadczeniodawcy. Skutkuje to postawieniem w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawców realizujących umowy w dniu złożenia oferty, kosztem świadczeniodawców składających ofertę po raz pierwszy. Natomiast organ rozpoznając sprawę po raz kolejny uznał, że istotą kryterium ciągłości jest premiowanie ofert świadczeniodawców realizujących w momencie złożenia oferty świadczenia opieki zdrowotnej na podstawie umów zawartych z NFZ, gdyż każda zmiana świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej zakłóca proces leczenia, a zatem oferta nowego świadczeniodawcy powinna być lepsza, aby uzasadniać związane z jej wyborem zmiany.

Analiza zaskarżonej obecnie decyzji wskazuje, że oceniając spełnienie kryterium ciągłości organ zarówno w odniesieniu do świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do zawarcia umowy, jak i w stosunku do pozostałych oferentów, w tym skarżących, kierował się wyłącznie tym czy świadczeniodawca w dniu złożenia oferty realizował proces leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń na podstawie umowy zawartej z dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Organ stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu konkursowym trzech oferentów odpowiadało tak rozumianemu przez organ kryterium ciągłości, gdyż w dniu złożenia ofert byli oni związani z NFZ umowami o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej, na obszarze powiatu r. Z kolei skarżący w dniu złożenia oferty nie mieli zawartej tego rodzaju umowy, co przyznali w złożonym oświadczeniu i którego to ustalenia nie kwestionowali w toku postępowania.

Przytoczone stwierdzenia organu prowadzą do jednoznacznego wniosku, że organ, wbrew wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 19 marca 2015 r. oraz ocenie wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko w zakresie interpretacji kryterium ciągłości i nie rozważył czy skarżący spełniali kryterium ciągłości rozumiane w sposób zgodny z wykładnią art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach dokonaną w wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r. W ostatnio powołanym wyroku Sąd wskazał, że ocena w ramach kryterium ciągłości powinna uwzględniać zarówno możliwość kontynuowania przez dotychczasowego świadczeniodawcę świadczeń, jak i gwarancję udzielania świadczeń w sposób zapewniający kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego przez cały czas trwania umowy. Tak rozumiana ciągłość oznacza możliwość wyboru zarówno oferty świadczeniodawcy, który kontynuował będzie udzielanie świadczeń na podstawie uprzednio zawartej umowy, jak i oferty świadczeniodawcy, który wprawdzie dotychczas nie był związany umową z NFZ, ale przedstawił ofertę zapewniającą nieprzerwaną, systematyczną realizację świadczeń.

Organ nie przeprowadził natomiast oceny oferty skarżących w sposób wynikający z wiążącej wykładni dokonanej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r.

Należy zauważyć, że argumenty tożsame z podniesionymi w zaskarżonej obecnie decyzji były już wcześniej wyrażone przez organ w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. W decyzji tej, podobnie jak w decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, wskazano również, że liczba punktów, którą uzyskał wybrany oferent za kryterium ciągłość stanowiła tylko kilka procent łącznej możliwej do uzyskania w konkursie sumy punktów i nie przesądzała o wskazaniu oferenta do zawarcia umowy.

Przytoczona argumentacja, jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., uchylającego decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. oraz wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę wniesioną na tę decyzję, nie stanowi jednak oceny oferty skarżących w świetle kryterium ciągłości rozumianego w sposób zgodny z wiążącą organ i sądy orzekające w sprawie wykładnią przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 marca 2015 r., III SA/Lu 919/14.

Powyższego stanowiska w żadnym razie nie zmienia okoliczność wskazania w zaskarżonej decyzji, iż świadczeniodawcy wybrani w konkursie według stanu na dzień 31 marca 2014 r. wykazali kolejkę osób oczekujących na udzielenie świadczeń w zakresie objętym konkursem, z czego organ wywiódł spełnienie przez wybranych świadczeniodawców ustawowej definicji kryterium ciągłości zarówno w zakresie posiadania w dniu złożenia oferty umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak i zapewnienia kontynuacji procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, ograniczającej ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców.

Wymaga podkreślenia, że przedstawione ostatnio okoliczności są okolicznościami z zakresu sytuacji świadczeniodawców, którzy mieli w dniu złożenia oferty zawarte umowy z NFZ na udzielanie świadczeń. W oczywisty zaś sposób okoliczności te nie odnoszą się do świadczeniodawców, w tym skarżących, którzy nie realizowali takiej umowy. Podniesione okoliczności nie stanowią więc elementu oceny w ramach kryterium ciągłości oferty skarżących, których w dniu złożenia oferty w kontrolowanym postępowaniu konkursowym nie wiązała umowa z NFZ na realizację świadczeń w rodzaju objętym konkursem. Dodatkowo trudno uznać sytuację istnienia kolejki osób oczekujących na udzielenie świadczeń w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna za sytuację szczególną, której wystąpienie miałoby przemawiać za uznaniem spełnienia kryterium ciągłości wyłącznie przez podmioty, które dotychczas realizowały przedmiotowe świadczenia. Organ nie podjął rozważań w celu oceny, czy nieprzerwana, systematyczna realizacja świadczeń, także w sytuacji istnienia kolejki osób oczekujących, co należy uznać za zjawisko powszechnie występujące, nie mogłaby być zapewniona również w przypadku realizacji świadczeń przez świadczeniodawcę, który dotychczas nie był związany umową z NFZ.

Jak podkreślał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 919/14, odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, kryterium ciągłości, o którym mowa w 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, należy rozumieć w aspekcie przedmiotowo-podmiotowym jako prawo do oceny stwarzanego przez oferenta ryzyka zagrożenia gwarancji zapewnienia świadczeniobiorcom płynności i pewności świadczenia określonych świadczeń zdrowotnych, nie zaś podmiotowym jako prawo do przyznania punktów konkretnemu świadczeniodawcy za fakt wykonywania świadczeń na podstawie trwającej jeszcze umowy z Funduszem. Przeciwne rozumowanie prowadzić będzie do naruszenia wynikającego z art. 134 ustawy obowiązku zapewnienia równego traktowania.

Mając powyższe na uwadze trzeba stwierdzić, że wbrew wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie dokonał oceny oferty skarżących w ramach kryterium ciągłości rozumianego zgodnie z zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. wykładnią art. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Naruszenie zaskarżoną decyzją ostatnio powołanego przepisu wynika również z faktu, iż organ nie zastosował się także do zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 919/14 wskazań dotyczących konieczności rozszerzenia kontroli na oferenta, który wygrał konkurs, nie zaś ograniczania jej wyłącznie do nowych oferentów, w tym skarżących.

Na zagadnienie to zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając z tej samej przyczyny poprzednią decyzję organu z dnia [...] lipca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w konsekwencji niedostosowania się przez organ do omawianych wskazań naruszona została zasada równego traktowania, gdyż świadczeniodawca udzielający już świadczeń medycznych znalazł się w uprzywilejowanej pozycji.

Mimo to, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ nie zrealizował wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 919/14 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że przepis § 6 ust.2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) nie nakłada na komisję obowiązku przeprowadzenia kontroli, a jedynie przyznaje jej takie uprawnienie. Nie można zatem traktować braku przeprowadzenia kontroli przez komisję konkursową jako naruszenia obowiązujących zasad. Organ wskazał również, że komisja przeprowadza obligatoryjnie kontrole u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Funduszem w zakresie, na który została złożona oferta. Natomiast komisja we wszystkich postępowaniach konkursowych nie przeprowadzała kontroli u świadczeniodawców realizujących już umowy w danym zakresie. Ponadto komisja nie skorzystała z prawa przeprowadzenia kontroli z uwagi na spójność danych zawartych w ofercie. Kontrola mająca na celu weryfikację miejsca udzielania świadczeń była przeprowadzona w postępowaniu, w którym oferenci po raz pierwszy złożyli ofertę w przedmiotowym zakresie świadczeń. Organ zaakcentował, że w toku bieżącego monitorowania realizacji umów na podstawie art. 64 ustawy o świadczeniach nie stwierdzono nieprawidłowości, w związku z czym nie nałożono punktów ujemnych na oferentów już realizujących umowy z NFZ.

Jednakże tożsame okoliczności i argumenty organ powoływał także w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. uchylonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził naruszenie tą decyzją przepisów art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2a, art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach.

Argumentacja organu podtrzymana w decyzji stanowiącej obecnie przedmiot kontroli Sądu pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie III SA/Lu 919/14 oraz stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku wydanym w sprawie III SA/Lu 919/14 Sąd zaznaczył, że kontroli podmiotu realizującego umowę nie wyłącza art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 107 ust. 5 pkt 13 ustawy o świadczeniach, z których to przepisów wynika, że dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Obowiązek rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego, w trakcie którego należy zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i zagwarantować zachowanie uczciwej konkurencji, nakazuje przeprowadzenie kontroli tych podmiotów na równych zasadach. Tylko w ten sposób można wyrównać szanse oferentów w konkursie, w którym za sam fakt realizacji świadczeń na podstawie umowy w dniu złożenia oferty przyznawane jest dodatkowo 5 pkt. Odstąpienie, co do zasady, od takiej kontroli narusza zasady równego traktowania i uprzywilejowuje świadczeniodawców już realizujących umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd orzekający w sprawie III SA/Lu 919/14 podkreślił, że w sytuacji gdy świadczeniodawca R.-V. M.. B., A.. K.-L., który zajął pierwszą pozycję w rankingu, nie był kontrolowany w trakcie postępowania konkursowego, natomiast komisja konkursowa przeprowadziła kontrolę u skarżących, jako podmiotu, który nie realizował dotychczas umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, doszło do naruszenia zasady równego traktowania, stawiając w uprzywilejowanej pozycji świadczeniodawcę udzielającego świadczeń opieki medycznej.

Analiza zaskarżonej obecnie decyzji przekonuje, że organ z naruszeniem zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. nie dostosował się do przywołanych wskazań dotyczących rozszerzenia kontroli. Wskazania wynikające z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego wiązały zaś organ na mocy ostatnio powołanego przepisu.

Wobec stwierdzonego naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 5 pkt 2a, art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 919/14, uwzględniając w ten sposób stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3379/16.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).