Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 721/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z póżn. zm.) – dalej "kpa", ustalił na wniosek A. Z. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową oraz urządzeniami budowlanymi związanymi z planowaną zabudową przy ul. [...] w S. (dz. nr [...] obr. [...]

Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. [...], [...] w S., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła nieprawidłowe ustalenie warunków w zakresie:

1) geometrii dachu - dachów płaskich,

2) wysokości budynków - maksymalnie 18 m,

3) szerokości elewacji frontowej - maksymalnie 56 m,

4) warunków obsługi komunikacji poprzez ustalenie zapewnienia co najmniej 1 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1 mieszkanie.

W ocenie Wspólnoty Mieszkaniowej, ustalenia te doprowadziły do naruszenia zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1558) – zwanego dalej rozporządzeniem i skutkowały ustaleniem nowej zabudowy w sposób nieharmonijny i niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową oraz urządzeniami budowlanymi związanymi z planowaną zabudową. W toku postępowania strony wnosiły zastrzeżenia do planowanej inwestycji wskazując w szczególności, iż budynki będą zbyt wysokie, doprowadzą do zacienienia sąsiednich nieruchomości oraz do znacznego zwiększenia ruchu ulicznego. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej i przygotowaniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ I instancji pismem z [...] czerwca 2018 r. zwrócił się do wnioskodawcy o rozważenie zmiany żądania wniosku, ponieważ wyniki z analizy nie pozwalały na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wniosku w zakresie linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu w kontekście wysokości. Pełnomocnik wnioskodawcy kilkakrotnie zmieniał zakres żądania wniosku przedkładając zmienioną charakterystykę inwestycji. Po przygotowaniu ostatecznego projektu decyzji o warunkach zabudowy, pismem z [...] grudnia 2018 r. organ I instancji poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Strony postępowania wniosły zastrzeżenia do planowanej inwestycji podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, iż inwestycja będzie naruszać ład przestrzenny, przede wszystkim ze względu na zbyt duże gabaryty projektowanych budynków. Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] ustalił warunki zabudowy zgodnie z ostatecznym wnioskiem inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazało Kolegium, projekt badanej decyzji oraz analizę urbanistyczną wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne, zgodnie z art. 59 ust. 4 ustawy. Wydana decyzja posiada dwa załączniki, tekstowy zawierający wyniki analizy urbanistycznej, oraz mapowy. W załączniku tekstowym wskazano, że front działki mierzy 86 m, a obszar analizowany wyznaczono w odległości od 258 m do 350 m wokół granic terenu inwestycji. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego. Kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:500. Obszar analizowany wyznaczony został w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia.

Planowana inwestycja polegać ma na budowie zespołu trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze dominuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna. Spełniony zatem został wymóg kontynuacji funkcji o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. działki nr [...] z obrębu [...]

Zgodnie z § 4 rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy, parametr obowiązującej linii zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii wyznaczonej przez zabudowę na sąsiednich działkach (ust. 1). Jeżeli linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok, linie zabudowy wyznacza się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się również inne wyznaczenie linii zabudowy jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (ust. 4). W przedmiotowej sprawie - z uwagi na zróżnicowane położenie istniejącej zabudowy względem drogi publicznej - na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, wyznaczono obowiązującą linię zabudowy w odległości 7,5 m od granicy z działką nr [...] (ulica [...] jako nawiązanie do zabudowy na działce nr [...] oraz do zabudowy na działce nr [...], co jest zgodne z § 4 ust. 4 rozporządzenia.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy wyznacza się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia na zasadzie wyjątku dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W badanej sprawie maksymalny wskaźnik zabudowy ustalono na poziomie 0,29 w stosunku do powierzchni działki nr [...]. Z wyników z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze wynosi 0,29. Parametr ten ustalony został zgodnie z ww. rozporządzeniem.

W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia, przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej bierze się pod uwagę średnią z obszaru analizowanego oraz stosuje 20% tolerancję do tak ustalonej wartości. § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza inny sposób ustalenia tego parametru jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie do 56 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym parametr szerokości elewacji frontowej jest zróżnicowany i występuje w przedziale od 9 m (budynki przy ul. [...], [...]) do 105 m (budynek przy ul. [...]). Jednocześnie wskazano, że 11 budynków położonych w obszarze analizowanym ma szerokość elewacji frontowej większą lub nieznacznie mniejszą od wnioskowanej przez inwestora, w tym zwłaszcza budynek położony przy ul. [...]. W tej sytuacji brak było podstaw by uznać, że parametr szerokości elewacji frontowej ustalony został z naruszeniem § 6 ust. 2 rozporządzenia.

§ 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustala się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jednocześnie § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie do 12 m. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w badanym obszarze parametr ten jest bardzo zróżnicowany i występuje w przedziale od 3 m (budynki mieszkalne jednorodzinne) do 36,2 m (budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...]). Wskazano przy tym, że budynki mieszkalne wielorodzinne usytuowane na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] mają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie od 15 m do 18,1 m. Wobec powyższego brak było podstaw do stwierdzenia, że parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalony został z naruszeniem § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W kwestii geometrii dachu organ I instancji ustalił, że planowany budynek ma mieć dach płaski o całkowitej wysokości budynku wynoszącej 18 m, przy czym w pasie 30 m od działki drogowej nr [...] wysokość budynków nie może przekraczać 12 m. Zasady ustalania parametrów geometrii dachu nie są tak rygorystyczne jak w przypadku pozostałych parametrów. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że również ten parametr w obszarze analizowanym jest zróżnicowany, zaś w najbliższym sąsiedztwie występują budynki o całkowitej wysokości od 11 m do 19,9 m. Z tego względu w pasie 30 m działki nr [...] mierząc od strony działki nr [...] (drogowej) organ I instancji ustalił maksymalną wysokość na poziomie do 12 m, zaś w głębi działki ustalił maksymalną wysokość budynku na poziomie do 18 m. W tej sytuacji parametry geometrii dachu wyznaczone zostały zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu ustalenia zbyt małego współczynnika miejsc parkingowych Kolegium wyjaśniło, że przepisy rozporządzenia nie dają organom uprawnień, aby w ramach decyzji ustalającej warunki zabudowy określać liczbę miejsc parkingowych ponad tą którą wnioskodawca sam zadeklarował.

Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia inwestycji. Stanowi jedynie promesę, na podstawie której inwestor może ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym nie jest przesądzone, że inwestor uzyska taką decyzję. Inwestor będzie musiał bowiem spełnić szereg innych wymogów, których nie rozstrzyga się na etapie ustalania warunków zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...], [...] w S. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie materiału dowodowego zgodnie z regułami wynikającymi z tych przepisów. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, decyzja narusza § 4 pkt 1, § 6 pkt 1, § 7 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich niezastosowanie oraz narusza § 4 pkt 4, § 6 pkt 2, § 7 pkt 4 tego rozporządzenia, poprzez zastosowanie tych przepisów jako podstawy rozstrzygnięcia, mimo braku ku temu przesłanek. Zarzuty te strona skarżąca sformułowała w stosunku do zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy naruszył również art. 8, art. 11, oraz art. 107 § 3 kpa ponieważ nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że strona wskazała, że nie kwestionuje treści przepisów rozporządzenia w oparciu o które przeprowadzono analizę urbanistyczną i wydano zaskarżoną decyzję ani tego, że zawarto w nim przepisy umożliwiające organowi rozpoznającemu wniosek odstąpienie od norm ogólnych. Również zasady dotyczące wytyczania obszaru analizy nie są przez stronę skarżącą kwestionowane. Niedopuszczalne jest jednak takie przeprowadzenie analizy cech nieruchomości porównywanych, w wyniku którego dochodzi do zupełnie dowolnego wyboru cech istotnych (parametrów, warunków) dla inwestycji objętej wnioskiem o określenie warunków zabudowy. Obowiązkiem organu było przeprowadzenie analizy w sposób zapewniający zachowanie ładu przestrzennego, tak aby planowana zabudowa była harmonijna z zabudową istniejącą. Planowana inwestycja nie spełnia tego wymogu. Obowiązek rzetelnej analizy istniejących parametrów zabudowy nakazuje tak dobrać materiał porównawczy nieruchomości, które obecnie spełniają funkcję identyczną lub najbardziej zbliżoną do nieruchomości planowanej. W takiej sytuacji kluczowe znaczenie dla określenia parametrów planowanej inwestycji miałyby znajdujące się w obszarze analizowanym budynki mieszkaniowe wielorodzinne, co uniemożliwiłoby ustalenie parametrów dotyczących geometrii dachu jak i wysokości budynków zgodnie z treścią wniosku i zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji w znacznej części powielił argumenty organu I instancji, w ogóle nie odniósł się do głównego zarzutu odwołania, to jest dowolności ustaleń organu I instancji oraz określenia w decyzji wymogów zabudowy w oparciu o delegację wyjątkową umożliwiającą organowi ustalenie cech zabudowy niezgodnie z regułami określonymi w rozporządzeniu, co stanowi naruszenie art. 8, art. 11, art. 107 § 3 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że o dopuszczalności danej inwestycji decydują ustalenia analizy urbanistycznej. Skoro z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, nie ma przeszkód zarówno faktycznych jak i prawnych aby planowane zamierzenie, realizujące prawo inwestora do zabudowy posiadanego przez niego gruntu, mogło zostać zrealizowane. Domaganie się aby planowana zabudowa była niższa, stanowi jedynie postulat i w żaden sposób nie może ograniczać inwestora w świetle poczynionej analizy urbanistycznej. W tej sytuacji zarzut strony skarżącej o dysharmonii planowanej zabudowy z już istniejącą pozostaje gołosłowny. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza bowiem dopuszczalność nowej zabudowy nie tyle identycznej, co dającej się pogodzić z już istniejącą, co w niniejszej sprawie ma miejsce.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. V. P. Spółka z o.o., następca prawny A. Z., wniosła o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Spółka wskazała, że ustalone zaskarżoną decyzją parametry inwestycji, w tym w zakresie linii zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej, są zgodne z obowiązującymi przepisami i istniejącą zabudową, która cechuje się znaczną różnorodnością. Odstępstwa od ogólnych zasad wyznaczania parametrów zabudowy są możliwe, o ile wynikają z analizy urbanistycznej i w niniejszej sprawie ten warunek został spełniony. W analizie urbanistycznej w sposób szczegółowy wyjaśniono przyczyny przyjęcia określonych decyzją parametrów.

Na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Pełnomocnik V. P. Spółki z o.o. podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. Uczestnik postępowania A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że prowadzi zakład o dużej uciążliwości, a strefa ochronna ustalona przez Inspekcję Sanitarną od jego zakładu do innych obiektów ma wynosić 60 metrów. Projektowana inwestycja tego parametru odległościowego nie spełnia. W tej sprawie interweniował w Urzędzie Miasta, lecz bezskutecznie.

Pełnomocnik V. P. Spółki z o.o. w odpowiedzi na twierdzenia uczestnika postępowania A. B. zgłoszone na rozprawie, w piśmie procesowym z dnia 30 września 2020 r. ustosunkował się do nich. Wyjaśnił, że twierdzenie te są bezpodstawne. Z akt sprawy nie wynika, by w odniesieniu do nieruchomości A. B. została wydana jakakolwiek decyzja administracyjna wyznaczająca strefę ochronną lub w jakikolwiek inny sposób ograniczająca możliwość zabudowy nieruchomości stanowiącej działkę V. P., w tym w szczególności w zakresie objętym decyzją o warunkach zabudowy. A. B. w żaden sposób nie wykazał w toku postępowania administracyjnego ani przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, by decyzja tego rodzaju została wydana. W toku postępowania organ I instancji szczegółowo przeanalizował zarzuty A. B., podjął szereg czynności dowodowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy, w tym dokonał przeglądu archiwów Urzędu Miasta celem odnalezienia dokumentacji budowlanej wskazującej na wyznaczenie strefy ochronnej w stosunku do działki A. B., takiej dokumentacji nie odnaleziono. Odbyła się też wizja lokalna na nieruchomości strony podczas której ustalono, iż na nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z usługowym o profilu związanym z naprawą samochodów. W wyniku podjętych działań jednoznacznie ustalono, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia strefy ochronnej w stosunku do działki A. B. (nr [...]). Ponadto, Spółka, jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, nie ma wiedzy o wydaniu takiej decyzji na rzecz A. B., a oddziałującej na jej nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, drogową oraz urządzeniami budowlanymi związanymi z planowaną zabudową na działce nr [...] z obrębu [...] w S..

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Generalną zasadą, która trzeba się kierować odczytując treść normatywną przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest przyjmowanie "ładu przestrzennego" jako podstawy działań w zakresie ustalania zasad zagospodarowania terenu (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W świetle przepisów tej ustawy, powinny być brane pod uwagę takie względy, jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 2, 3 i 7 u.p.z.p.). Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu ochronę ładu przestrzennego i zagwarantowanie tego ładu poprzez ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość oraz uwzględniającej w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa, co wielokrotnie podkreślał NSA, nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Konstrukcja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1931/14, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14).

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

Rozporządzenie określa wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§1).

W myśl § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Wynik analizy urbanistycznej w istocie determinuje treść decyzji o warunkach zabudowy. Przy tym zasadnym jest podkreślenie, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób prawidłowy, a wyciągnięte na jej podstawie wnioski przez organy orzekające są niewadliwe.

Z analizy urbanistycznej znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika m.in., że obszar analizowany znajduje się w czterech rożnych obrębach ewidencyjnych Miasta S., zabudowanych zróżnicowaną zabudową. Obręb [...] w którym zlokalizowana jest działka inwestycyjna zabudowany jest zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zabudową usługową, oraz terenem ogrodów działkowych. Obręb [...] zabudowany jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową (w obszarze analizowanym znalazły się dwie działki z tego obrębu). Obręb [...] zabudowany jest zabudową usługową oraz produkcyjną. Wśród działek zabudowanych usytuowanych najbliżej terenu objętego wnioskiem znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne (za wyjątkiem dwóch budynków jednorodzinnych z usługami na działkach nr [...] i [...] z obr. [...]). W obszarze analizowanym, lecz w oddaleniu od działki inwestycyjnej, znajdują się budynki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (wzdłuż ulic L. i S. ) oraz budynki usługowe (przy ul. [...] i K. ). Usytuowana na północ i zachód od działki inwestycyjnej część obszaru analizowanego jest niezabudowana.

W grupie budynków mieszkalnych wielorodzinnych dominują budynki pięciokondygnacyjne z poddaszami nieużytkowymi pod dachami stromymi, dwa budynki zawierają szóstą kondygnację w poddaszu przeznczonym na pobyt ludzi. Najniższym wśród budynków wielorodzinnych jest trzykondygnacyjny budynek przy ul. H. przykryty dachem stromym. W obszarze analizowanym wyróżnia się jeden dwunastokondygnacyjny budynek (o wysokości 36,2 m) usytuowany na działce [...] w obr. [...] przykryty dachem płaskim. Spośród 12 budynków wielorodzinnych usytuowanych w obszarze analizowanym 8 przykrytych jest dachami stromymi a 4 płaskimi.

Budynki w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej charakteryzują się jednolitą forma architektoniczną – dominują budynki dwukondygnacyjne przykryte dachami stromymi o kącie nachylenia 35-50%, dachy płaskie występują jako uzupełniające. Wśród zabudowy usługowej przeważają budynki przykryte dachami płaskimi, a ich wysokość waha się od 4 do 8 metrów. Wysokość budynków przykrytych dachami stromymi waha się od 7 do 21 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej waha się od 3 do 15 m. Wysokość budynków przykrytych dachem płaskim waha się od 3 do 36,2 m.

Szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi od 9 do 105 m. Spośród wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym 59% przykrytych jest dachami stromymi a 41% budynków dachami płaskimi.

Z przedstawionych fragmentów analizy wynika zatem, że obszar inwestycyjny otoczony jest dość zróżnicowaną zabudową, gdzie zabudowa mieszkaniowa pełni funkcję dominującą, a zabudowa usługowa oraz produkcyjna występuje jako funkcja uzupełniająca. Bardzo zróżnicowane są przy tym poszczególne parametry, zarówno te odnoszące się do wysokości budynków, dachów budynków, czy też szerokości ich elewacji frontowych.

Zasadnicze zarzuty skargi koncentrują się na tym, że ustalone parametry dla nowej zabudowy odbiegają od wartości średnich na obszarze analizowanym. Ustosunkowując się do tego rodzaju zarzutów należy wyjaśnić, że mogłyby one okazać się skuteczne, gdyby ustalone warunki zabudowy nie korespondowały z wynikami analizy urbanistycznej. Tymczasem, w każdym przypadku odstąpienia od wartości średnich, autor analizy wyjaśnił, jakimi kierował się przesłankami i dlaczego pewne odstępstwa od wartości średnich uznał za uzasadnione i wpisujące się w dotychczasowy stan zabudowy występujący na obszarze otaczającym teren planowanej inwestycji.

Odnośnie przyjętej geometrii dachów, w analizie wskazano (pkt 2.5), odwołując się do przepisu § 8 rozporządzenia, że w analizowanym obszarze budynki pokryte są dachami stromymi oraz dachami płaskimi. Spośród 12 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a więc odpowiadających planowanej zabudowie, 8 pokrytych jest dachami stromymi, 4 budynki pokryte dachami płaskimi. Następnie przedstawiono szczegółowo rodzaje geometrii dachów i kątów ich nachylenia na poszczególnych działkach.

W kwestii wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych autor analizy wskazał, że wobec przyjęcia pokrycia planowanych budynków dachami płaskimi, wysokość ta odnosi się do najwyżej położonego punku przykrycia dachu płaskiego lub do attyki tego dachu. Następnie wyjaśnił, że ze względu na różną wysokość istniejącej zabudowy przy ul. [...] wzdłuż południowo-wschodniej i północnowschodniej granicy terenu inwestycyjnego, uznał za zasadne zróżnicowanie wysokości dla planowanego zespołu budynków mieszkalnych. Wysokość budynków graniczących z terenem inwestycyjnym jest najniższa w rejonie skrzyżowania ulic S. i H. i wzrasta w kierunku północno-wschodnim. Całkowita wysokość budynków (do głównej kalenicy – w przypadku budynków przykrytych dachami stromymi oraz do attyki – w przypadku budynków przykrytych dachami płaskimi) waha się od 6,5 do 19,9 m. Zdaniem autora analizy, ustalone wysokości harmonijnie wpisują planowany zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych w sylwetę zabudowy istniejącej.

Kolejny parametr wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, z uwzględnieniem § 7 rozporządzenia, został określony z uwzględnieniem faktu, że budynki o najniższej elewacji frontowej (3 m), to m.in. budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. [...]. Budynek najwyższy 36 metrowy, stanowi wyraźne odstępstwo wśród analizowanej zabudowy. Dalej autor analizy wskazał na 5 budynków położonych na działkach w obrębie [...] których wysokość elewacji frontowej waha się od 15 do 18,1 m (pkt 2.4 analizy). W dalszej części zwrócono uwagę, że średnia wysokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi 7 m. Ze względu na to, że wysokość elewacji frontowej budynków istniejących obejmuje szeroki przedział, charakteryzuje zabudowę o różnej funkcji, a średnia wysokość jest zbyt niska w kontekście wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, uznano, że § 7 ust. 3 nie powinien być przesłanką do ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy. Po wykluczeniu budynków o skrajnych wysokościach elewacji frontowych w obszarze analizowanym, czyli najniższych i najwyższych, wysokość elewacji frontowych określa przedział od 4 do 18.1 m. Autor analizy wskazał, że w oparciu o §7 ust. 4 rozporządzenia, oraz w nawiązaniu do wysokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] – 13 m, ul. [...] – 13 m, ul. [...] – 13 m oraz budynku biurowego przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...]j – 11 m, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki max. 12 m licząc od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Według autora analizy, oddalenie wnioskowanego budynku wielorodzinnego od budynku jednorodzinnego z usługami na działce nr [...] obr. [...] oraz przyjęcie wysokości elewacji frontowej w nawiązaniu do budynków usytuowanych w obszarze analizowanym, w tym w pierzei ulicy [...], pozwoli harmonijnie kształtować sylwetę zabudowy, nie powodując uciążliwości dla mieszkańców budynków sąsiednich. Ustalona wysokość elewacji frontowej koresponduje z cechami zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, nie zaburzając ładu przestrzennego tego obszaru.

Z przytoczonych fragmentów analizy wynika, co jest niesporne w sprawie, że zabudowa otaczająca obszar planowanej inwestycji jest zróżnicowana, co uzasadniało prawem przewidziane odejście od parametrów średnich dla zabudowy sąsiedniej. Trudno w tym przypadku mówić o dowolności. Odstąpienie od parametrów średnich zabudowy sąsiedniej jest prawnie dopuszczalne i z samego tego faktu nie można czynić skutecznego zarzutu. Ponownego podkreślenia wymaga, że nowa zabudowa nie musi być identyczna z już istniejącą, ale musi wpisywać się w dany obszar. W ocenie Sądu, w analizowanej sprawie wymóg ten został spełniony.

Odnosząc się do zgłoszonych na rozprawie twierdzeń uczestnika postępowania A. B., wedle którego prowadzi on działalność gospodarczą o takiej uciążliwości, która skutkowała ustanowieniem strefy ochronnej 60 m, Sąd stwierdził, że:

- z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż okoliczność ta była przedmiotem oceny organu, który podjął działania mające na celu wyjaśnienie tej okoliczności, tj. ustali, że w archiwach Urzędu Miasta S. nie odnaleziono dokumentacji, która wskazywałaby, że na działce [...] obr. [...] miałaby nastąpić realizacja inwestycji związanej z uciążliwą działalnością, dla której określono strefę ochronną 60 m; w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2018 r. na działce [...] zinwentaryzowano budynek mieszkalny jednorodzinny oraz usługowy o profilu związanym z naprawą samochodów, co potwierdza pieczęć "M. M. [...] na piśmie zawierającym sprzeciw i uwagi złożonym przez właściciela działki [...]; brak jest podstaw prawnych do ustalenia strefy ochronnej w stosunku do prowadzonej działalności na działce nr [...];

- skarżący w trakcie postępowania administracyjnego, np. w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji, jak i w postępowaniu przed Sądem, nie wykazał, że w odniesieniu do prowadzonego obecnie zakresu usług na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym, istniej akt prawny mocą którego taka strefa ochronna obowiązuje, a która ograniczałaby sąsiednią zabudowę;

- również przepisy nieobowiązującego już Zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 9 listopada 1982 r. w sprawie szczegółowych zasad wyznaczania granic i obszarów stref ochronnych oraz orientacyjnych wskaźników ich szerokości (M. P. Nr 27, poz. 241) nie przewidywały dla wykonywanego obecnie przez skarżącego zakresu usług ([...]) jakiejkolwiek strefy ochronnej.

Z powyższych względów zarzuty uczestnika postępowania względem zaskarżonej decyzji zostały uznane za nieuzasadnione.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego na podstawie którego decyzja została wydana, ani takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia podstawowe wymogi stawiane mu przez przepisy art. 107 § 3 kpa. Nadto, auto skargi nie wykazał, zaś Sąd nie dostrzegł z urzędu, w jakim zakresie ewentualne nie odniesienie się przez organ odwoławczy w sposób zgodny z oczekiwaniem strony do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co jest niezbędne z punktu widzenia uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ww. ustawy, orzekł o oddaleniu skargi.