Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 646/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2,4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. N., T. N., W. N. i R. G. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2021 r. znak sprawy [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z 1 marca 2021r. nr BP.O21.3.2021.2.8M Główny Lekarz Weterynarii, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2020r., nr [...] (znak: [...]) stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...] przyznającej ,,[...]", ul. [...], [...], odszkodowanie za poddane z nakazu Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] ubojowi kury hodowlane i zniszczone jaja wylęgowe.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z [...] kwietnia 2020r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] uznał stado reprodukcyjne gatunku kura (Gallus Gallus), stanowiące własność "[...]" za zakażone pałeczkami Salmonella Enterritidis i w związku z powyższym nakazał m. in. niezwłoczny ubój wszystkich sztuk drobiu ze stada zakażonego, unieszkodliwienie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego i zabitego oraz zniszczenie wszystkich jaj wylęgowych pochodzących ze stada kur hodowlanego zagrożonego salmonellozą. Następnie decyzją z [...] maja 2020r. nr [...] (dalej: decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r.) przyznał podmiotowi o nazwie "[...]" odszkodowanie za poddane ubojowi z nakazu Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] kury hodowlane (20 843 szt.) i zniszczenie jaj wylęgowych (375 715 szt.) w kwocie 1 438 978,50 zł. Jednocześnie w rozstrzygnięciu wskazano, że powyższa kwota zostaje pomniejszona o kwotę 803,31 zł otrzymaną przez "[...]" za ubity drób z [...] s.j. Do wskazanej kwoty doliczono również poniesione przez właściciela wydatki związane z utylizacją jaj wylęgowych w kwocie 19 239,55 zł.

W dniu [...] października 2020r. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r. przyznającej odszkodowanie. Po przeprowadzeniu postępowania organ ten decyzją z [...] listopada 2020r. (nr wskazany na wstępie) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r. przyznającej "[...]" odszkodowanie za poddane z nakazu ubojowi kury hodowlane i zniszczone jaja wylęgowe. W ocenie organu podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r. było w ocenie organu I instancji skierowanie tej decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz rażące naruszenie (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) art. 49 ust. 7 pkt 2 lit.c), art. 49 ust. 11 i art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych (jt. Dz.U. z 2018r. poz. 1967 z późn. zm – dalej: ustawa o ochronie zdrowia zwierząt ).

Odwołanie od tej decyzji wnieśli S. N., T. N., W. N., R. G. prowadzący wspólnie działalność w ramach spółki cywilnej pod nazwą: "[...]" zarzucając jej naruszenie: art. 107 § 1 pkt 8, art. 156 § 1 pkt 4, art. 8 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 , art. 80 k.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie kwestionowanej decyzji i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r..

Główny Inspektor Weterynaryjny po rozpatrzeniu sprawy decyzją z 1 marca 2021r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ ten podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r. przyznająca odszkodowanie, została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Została ona bowiem skierowana i doręczona do spółki cywilnej. A zatem decyzja nie została skierowana do podmiotu mającego zdolność prawną w świetle przepisów k.p.a. W ocenie organu odwoławczego spółka cywilna jest umową prawa cywilnego i nie należy do żadnej z kategorii podmiotów wskazanych w art. 29 k.p.a. Organ nie zgodził się przy tym z twierdzeniem strony, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie doszło jedynie do niepełnego oznaczenia strony, gdyż z materiałów zgromadzonych w sprawie, jak i z treści decyzji z [...]maja 2020r. Powiatowego Lekarza Weterynarii wynika, że postępowanie prowadzono w stosunku do podmiotu określonego jako "[...]", który był uznany za stronę. W ocenie organu odwoławczego w sprawie brak jest jakichkolwiek informacji pozwalających na ustalenie, że postępowanie toczyło się z udziałem czterech zindywidualizowanych osób fizycznych będących wspólnikami spółki cywilnej "[...]" a tym samym nie można przyjąć, że decyzja o odszkodowaniu została skierowana do wspólników ww. spółki, a jej niepełne oznaczenie było jedynie oczywistą omyłką, która podlega sprostowaniu. W ocenie organu o niepełnym oznaczeniu strony, można jedynie mówić w sytuacji gdy błąd, czy omyłka jest nieistotna, nie zaś w sytuacji, w której decyzje skierowano do podmiotu w ogóle nie posiadającego zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym.

Główny Lekarz Weterynarii nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji w zakresie w jakim wskazano, że decyzja Powiatowego Lekarza weterynarii z [...] maja 2020r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy uznał bowiem, że organ I instancji wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie oparł na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu kontrolnym prowadzonym w oparciu o art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy z 15 lipca 2011r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. z 2020r., poz. 224). Tymczasem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (w niniejszej sprawie przyznającej odszkodowanie) jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, zaś w jego ramach organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. A zatem organ I instancji prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r. mógł rozważać czy doszło przy jej wydawaniu do rażącego naruszenia prawa jedynie w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym mając na względzie to, iż ewentualne wady, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji. Organ odwoławczy zauważył jednak, że w jego ocenie postepowanie, które było przeprowadzone przez Powiatowego Lekarza Weterynarii nie było wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy dot. odszkodowania, gdyż Powiatowy Lekarz Weterynarii rozważył tylko przesłanki pozytywne pomijając przesłanki negatywne implikujące odmowe przyznania odszkodowania. Z tego też względu w ocenie Głównego Lekarza Weterynarii doszło do rażącego naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, gdyż Powiatowy Lekarz Weterynarii rozpatrując sprawę dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych przepisów nie gromadząc w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśniając okoliczności pozwalających na ustalenie, czy posiadacz zwierząt stosował się do obowiązków określonych w art. 49 ust. 7 ww. ustawy.

Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, że decyzja o odszkodowaniu w zakresie w jakim przyznaje zwrot wydatków poniesionych na utylizację jaj wylęgowych została wydana przy ziszczeniu się przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja wydana została bez podstawy prawnej. W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii brak jest bowiem przepisu, który umocowywałby Powiatowego Lekarza Weterynarii do wydania decyzji w tym zakresie. Wskazywany art. 49 ust.11 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, odwołuje się jedynie do sytuacji, zgodnie z którą podmiotowi, który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem zwierząt, transportowaniem zwierząt lub zwłok zwierząt albo unieszkodliwieniem zwłok zwierzą, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1 i 5, przysługuje ze środków budżetu państwa zwrot faktycznie poniesionych wydatków. A zatem przedmiotowy przepis odnosi się do zwierząt i zwłok zwierząt nie zaś do jaj wylęgowych.

Reasumując organ uznał, że przeprowadzone postępowanie wykazało zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. a zatem zasadne było utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy.

Nie zgadzając się z ww. decyzją S. N., T. N., W. N. i R. G.prowadzący działalność rolniczą w ramach spółki cywilnej "[...]" reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. W skardze zarzucono decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z 1 marca 2021r. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

- art. 49 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in principio, poprzez jego niezastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie miał podstaw prawnych do ustalenia S. N., T. N., W. N. i R. G. prowadzącym działalność rolniczą w ramach spółki cywilnej ,,[...]" odszkodowania również za jaja wylęgowe podczas gdy, stosownie do brzmienia powołanego wyżej art. 49 ust. 5 ww. ustawy, odszkodowanie ze środków budżetu państwa przysługuje również, za zniszczone z nakazu organu lnspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania, produktów pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddawane odkażaniu, a jak wynikało z pkt 4 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] kwietnia 2020r. znak: [...] również jaja wylęgowe skarżący zobligowani byli zniszczyć;

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2020r. znak: [...], która to decyzja nie została podpisana przez osobę upoważniona do jej wydania. Podpisana została bowiem wyłącznie Informacja o przetwarzaniu danych osobowych zgodnie z art. 13 RODO;

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjcie, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z [...] maja 2O2Or. została doręczona osobie niebędącej stronną podczas gdy, w sprawie zakończonej ww. decyzją doszło jedynie do niepełnego oznaczenia strony, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż stroną postępowania byli wspólnicy spółki cywilnej "[...]". tj. S. N., T. N., W. N. i R. G.,

- art.8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i przerzucenie uchybień organu administracji publicznej, na strony postępowania,

- art. 156 § 1 pkt 2 in principio poprzez błędne jego zastosowania i przyjęcie, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie miał podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania również za jaja wylęgowe, podczas gdy stosownie do brzmienia powołanego wyżej art. 49 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt odszkodowanie ze środków budżetu państwa przysługuje również, za zniszczone z nakazu organu lnspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania, produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu, a jak wynikało z pkt 4 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] kwietnia 2020r. znak: [...]również jaja wylęgowe skarżący zobligowani byli zniszczyć

- art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art.7 oraz art.77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z [...] maja 2020r. zapadła na skutek nie zgromadzenia przez ten organ wyczerpującego materiału dowodowego i bez wyjaśnienia okoliczności pozwalających na ustalenie, czy posiadacz zwierząt stosował się do obowiązków określonych w art. 49 ust. 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt,

- art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjcie, że kwestionowana decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2020r., obarczona jest wadą nieważności podczas gdy, [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w [...] dokonał jedynie odmiennej oceny, niż organ I instancji, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co nie może być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa,

- art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie zakończonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2020r, doszło do rażącego naruszenia prawa i doręczenia decyzji osobie niebędącej stroną,

- art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów odwołania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono "o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2020r. znak: [...] oraz decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr [...] z [...] maja 2020r." oraz o "o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] listopada 2020r. (...) i umorzenie postępowania" alternatywnie wniesiono " o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza weterynarii w [...] z [...] listopada 2020r. (...) w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi". Wniesiono również o zasądzenie od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu szczegółowo umotywowano stawiane w skardze zarzuty.

Pismem z 1 kwietnia 2021r. skarżący wniósł uzupełniające stanowisko w sprawie do którego załączona została uwierzytelniona za zgodność z oryginałem kopia decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2020r. nr [...], (znak: [...] - dalej decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2020r.).

W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w orzeczeniu z 1 marca 2021r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył co następuje:

W ocenie Sądu skarga nie mogła być uwzględniona chociaż część podniesionych zarzutów jest zasadna.

Na wstępie rozważań ponieważ skarżący postawili zarzut, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, bowiem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] listopad 2020r. nr [...] (znak: [...] – dalej : decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2020r.), która nie zawiera jednej z konstytutywnych cech decyzji, tj. podpisu osoby umocowanej do jej wydania, Sąd był zobligowany do przeanalizowania tego zarzuty przed ewentualnym dalszym rozpoznaniem sprawy.

Po dokładnym zapoznaniu się z całą treścią decyzji organu I instancji (zarówno z nadesłaną przez skarżących uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kserokopią tej decyzji jak również z egzemplarzem, który znajdował się w aktach sprawy) Sąd stwierdził, że wskazana decyzja zawiera wszystkie wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a. elementy tj. : oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1), datę wydania (pkt 2),oznaczenie strony lub stron (pkt 3), powołanie podstawy prawnej (pkt 4), rozstrzygnięcie (pkt 5), uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6), pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (pkt 7), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny (8).

Niewątpliwie jednak przed podpisem osoby upoważnionej do wydania decyzji a po pouczeniu została zamieszczona jeszcze informacja o przetwarzaniu danych osobowych zgodnie z art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z 27 kwietnia 2016r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenie dyrektywy 95/46/WE (dalej: RODO), której treść została zamieszczona na kolejnej stronie i w związku z tym faktem skarżący, którzy potwierdzają otrzymanie podpisanej informacji o przetwarzaniu danych osobowych jednocześnie twierdzą, że decyzja nie została podpisana bowiem brak jest podpisu osoby upoważnionej bezpośrednio po pouczeniu.

Niewątpliwie zamieszczenie informacji o przetwarzaniu danych wraz z podpisem osoby umocowanej do podpisania decyzji na kolejnej stronie mogło wzbudzić wątpliwości u skarżących co do jej podpisania. Jednakże w ocenie Sądu, choć brak jest podstaw do zamieszczania w treści decyzji informacji o przetwarzaniu danych osobowych, tym niemniej w niniejszej sprawie biorąc pod uwagę konstrukcję całej decyzji oraz fakt, że informacja znalazła się bezpośrednio pod pouczeniem, to zamieszczenie bezpośrednio pod tą informacją podpisu osoby umocowanej do wydania decyzji nie rodzi większych wątpliwości co do jej podpisania wraz z tą informacją. Zauważenia wymaga również, że na każdej stronie decyzji w tym również ostatniej zawierającej podpis osoby umocowanej do jej podpisania znajduje się pieczęć okrągła organu jaką przystawia się na wydawanych przez organy orzeczeniach administracyjnych. Tym samym podniesiony w skardze zarzut nieważności, Sąd uznał za nieuzasadniony

Przechodząc do dalszego rozpoznania sprawy, zauważyć należy, że orzeczenie, które jest przedmiotem kontroli Sądu zapadło w jednym z trybów nadzwyczajnych – stwierdzenia nieważności. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowany akt. Organ administracji wszczyna postępowanie w sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ orzekający o nieważności nie może zatem rozpatrywać sprawy co do jej istoty (wyrok NSA OZ w Gdańsku z 28 grudnia 2000 r., II SA/Gd 542/99, Lex nr 46454).

Podkreślenia wymaga, że postępowania nadzwyczajne, w tym stwierdzenia nieważności wzajemnie się uzupełniają stanowiąc system służący eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które dotknięte są poważnymi wadami. Procedura ich stosowania ograniczona jest do zbadania istnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisach regulujących ww. tryby. Aby zatem stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a). A zatem nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Dodać w tym miejscu należy również, że prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny, dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nakierowane jest na wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.04.2013 r., sygn. akt I GSK 123/12 oraz z 16.05.2014 r., sygn. akt II OSK 2992/12, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA).

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności w pełni podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w stosunku do podmiot nie mającego przymiotu strony i wymienienie takiego podmiotu w decyzji administracyjnej, jako jedynego jej adresata, w żadnym wypadku nie może zostać zakwalifikowane jako nieprecyzyjne oznaczenie strony, skoro tego rodzaju uchybienie zostało wyszczególnione w art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. W postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Zasadnie zatem organ odwoławczy przyjął, że wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników jest skierowaniem decyzji do podmiotu, nie będącej stroną w sprawie i wyczerpuje dyspozycję art. 156 par. 1 pkt 4 k.p.a. Tak też NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2001r. sygn. akt IV SA 2450/98 ( publik. Wspólnota 2001, Nr 8, s.50).

W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, ze spółka prawa cywilnego nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, także w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej (uchwała SN z 31 marca 1993r., III CZP 176/92, OSNC z 1993r. Nr 10, poz. 171; uchwała SN z 26 stycznia 1996r., III CZP 111/95, OSNC z 1996r. nr 5, poz. 63). Stosownie bowiem do art. 860 § 1 k.c., spółka cywilna jest stosunkiem prawnym powstałym na podstawie umowy, przez którą jej strony, czyli wspólnicy, zobowiązują się do osiągniecia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Odróżnić należy zatem wspólników spółki cywilnej będących odrębnymi przedsiębiorcami, spółkę cywilną będącą stosunkiem zobowiązaniowym łączących wspólników oraz przedsiębiorstwo prowadzone przez wspólników w ramach realizacji wspólnego celu gospodarczego określonego w umowie spółki.

A zatem w odniesieniu do powyższego należy zgodzić się z oceną skarżonego organu, że skierowanie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r. przyznającej odszkodowanie do spółki cywilnej, gdzie obok nazwy nie wymienia się nazwisk jej wspólników, stanowi wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można bowiem w takim wypadku przyjąć, że decyzja ta w istocie została skierowana do wspólników spółki.

Trafnie również w ocenie Sądu organ odwoławczy przyjął, iż Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r. w sposób nieprawidłowy oparł się na materiale dowodowym, który został zgromadzony w postępowaniu kontrolnym prowadzonym w oparciu o art. 6 ust. 5 pkt 1 ustawy z 15 lipca 2011r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. z 2020r. poz. 224) i który stanowił materiał dowodowy w sprawie wydania decyzji nakazującej ubój wszystkich sztuk drobiu oraz zniszczenie jaj wylęgowych pochodzących z zagrożonego salmonellozą stada kur hodowlanych (decyzja [...] kwietnia 2020r. nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii). Nie był to zatem materiał dowodowy postępowania zakończonego wydaniem przez Powiatowego Lekarza Weterynarii decyzji z [...] maja 2020r. o odszkodowaniu. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej i w jego ramach organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. A zatem tylko na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu zwykłym, w którym została wydana decyzja organ mógł rozważyć czy doszło przy jej wydawaniu do rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie musi być oczywiste, niemożliwe do zaakceptowania i musi być wywiedzione z akt sprawy. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Wojewódzki Lekarz Weterynarii nieprawidłowo przyjął, że w sprawie zaistniały przesłanki rażącego naruszenia art. 49 ust. 7 pkt 2 lit. c, art. 7 i art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, pkt 1.9, pkt 2.1.1. i pkt 3.2 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 24 stycznia 2020r. w sprawie wprowadzenia "Krajowego programu zwalczania niektórych serotypów Salmonella w stadach kur hodowlanych gatunku Gallus Gallus" na lata 2020-2022 (Dz.U z 2020r. poz. 200) oraz ust. 1 lit. b części I rozdziału 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z 27 września 2013r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych mających zastosowanie do drobiu i jaj wylęgowych (Dz.U. z 2013r. poz. 1301). Wskazane naruszenia zostały bowiem ustalone w postępowaniu kontrolnym a nie odszkodowawczym. Tym samym przepisy które nie miały zastosowania w tym postępowaniu nie mogły być w sposób rażący naruszone.

Sąd nie podziela jednak stanowiska organu odwoławczego, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 49 ust. 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. Należy bowiem wskazać, iż o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ) możemy mówić wówczas gdy wystąpią łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznane za rażąco naruszające prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok NSA z 14.03.2012 r., II OSK 2525/10, LEX nr 1145613). A zatem rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyrok NSA z 4.04.2012 r., sygn. akt I OSK 2565/10, LEX nr 1219119).

A zatem o rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenie prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., II OSK 1280/11, publ. LEX).

Zauważenia wymaga również, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to wady o charakterze materialnoprawnym. Przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, jednak tylko w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2015 r., I OSK 127/14, CBOSA). Innymi słowy, naruszenie przepisów proceduralnych, nawet rażące, może doprowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji tylko w sytuacji, gdy dane uchybienie proceduralne w sposób nie budzący wątpliwości rzutowało na treść decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA z 11 marca 2016 r., I OSK 1336/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14 – CBOSA). Wymóg ten, tzn. wpływ rażących wad proceduralnych na wynik sprawy, ma silne oparcie w wartościach konstytucyjnych. Chodzi tu nie tylko o zasadę stabilności obrotu prawnego (art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Należy mieć m. in. na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane ze środków publicznych (art. 417¹ § 2 K.c.). Za przyjętą wykładnią przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Warto dodać, że w aktualnym piśmiennictwie coraz częściej zwraca się uwagę na potrzebę uwzględnienia rzeczonych wartości, wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji RP w sprawach, w których chodzi o wypłatę odszkodowania, w związku z naruszeniem prawa przez organy administracji publicznej, mającym miejsce przed wieloma laty (zob. np. materiały z konferencji "Reprywatyzacja w orzecznictwie sądów", Studia i Analizy Sądu Najwyższego, 2016, tom 3).

W ocenie organu odwoławczego wydając decyzję z dnia [...] maja 2020r. Powiatowy Lekarz Weterynarii rażąco naruszył przepisy postępowania nie gromadząc w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśniając okoliczności pozwalających na ustalenie, czy posiadacz zwierząt stosował się do obowiązków określonych w art. 49 ust. 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, co spowodowało przyznanie "[...] odszkodowania. Jednocześnie organ wskazał, że gdyby postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy to z uwagi na okoliczności zawarte w art. 49 ust. 7 lit c ww. ustawy, które zostały ujawnione w aktach postepowania kontrolnego przyznanie odszkodowania byłoby kwestią co najmniej otwartą.

Zauważyć zatem należy, iż organ I instancji jak i organ odwoławczy nie wykazały w wydanych rozstrzygnięciach by w sposób rażący doszło do naruszenia normy art. 49 ust. 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. W ocenie organu doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło dopiero doprowadzić do rażącego naruszenia ww. przepisu ustawy o ochronie zdrowia zwierząt. A zatem powtórzyć należy, że w sposób rażący co do zasady mogą być naruszone jedynie przepisy prawa materialnego a rażące naruszenie przepisów postępowania jest uwzględniana jedynie gdy prowadzi do rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego. Tymczasem organ odwoławczy nie stwierdza by przepis art. 49 ust. 7 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt został w sposób rażący naruszony a jedynie, że gdyby Powiatowy Lekarz Weterynarii przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe to uzyskanie przez "[...]" odszkodowania, z uwagi na okoliczności wskazane w tym przepisie, byłoby kwestią co najmniej otwartą. Rację mają zatem skarżący wskazując, że tego rodzaju naruszenia mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Nie mogą być natomiast podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto wypada wskazać, że formułując to stanowisko organ oparł się o materiał dowodowy zgromadzony do innego postępowania (postępowanie kontrolne) a zatem materiał, który jak sam wskazał nie mógł stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu.

W ocenie Sądu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 49 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, co wynikało prawdopodobnie z pomylenia dwóch różnych należności o których mowa w art. 49 ust. 5 i ust. 11 tej ustawy. W ustępie 5 wprost bowiem wskazano, na co powołują się w skardze skarżący, że odszkodowanie ze środków budżetowych państwa przysługuje za zniszczone z nakazu Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych m. in. jaja wylęgowe. Takie też odszkodowanie zostało w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r. ustalone (za jaja w wysokości 1 438 978, 50 zł.). Z kolei ustęp 11 art. 49 ww. ustawy wprost określa, że podmiotowi który poniósł koszty związane z zabiciem lub ubojem zwierząt, transportowaniem zwierząt lub zwłok zwierzęcych albo unieszkodliwieniem zwłok zwierzęcych, wykonując nakazy, o których mowa w ust. 1 i 5, przysługuje ze środków budżetu państwa zwrot faktycznie poniesionych wydatków. Wskazany przepis mówi zatem nie o odszkodowaniu a o poniesionych faktycznie wydatkach przy czym co słusznie zauważyły organy Inspekcji Weterynaryjnej z przepisu tego nie wynika by organ mógł dokonać zwrotu wydatków w związku z koniecznością dokonania utylizacji jaj wylęgowych. Przepis bowiem mówi w sposób jednoznaczny o zwrocie wydatków związanych z zabiciem lub ubojem zwierząt, transportem zwierząt lub zwłok zwierzęcych albo unieszkodliwieniem zwłok zwierzęcych. Dodać w tym miejscu również należy, iż żaden inny przepis ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nie daję również podstaw do przyjęcia, że wydatki związane z utylizacją jaj wylęgowych winny być zwracane.

Tym samym zasadnie organy zanegowały prawidłowość przyznania w decyzji z [...] maja 2020r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii wydatków związanych z utylizacją jaj wylęgowych w kwocie 19 239,55 zł. Brak jest bowiem przepisu prawa, który pozwalałby na zwrot tego wydatku. Rację ma zatem Główny Lekarz Weterynarii wskazując w zaskarżonej decyzji, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r., w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Reasumując, analiza przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2020r. dotknięta jest nieważnością, gdyż została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz została wydana bez podstawy prawnej w zakresie przyznania wydatku związanego z utylizacją jaj wylęgowych (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tym samym nie jest możliwe uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z 1 marca 2021r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z [...] listopada 2020r., bowiem odpowiadają one prawu.

Z tego też względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.