Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1002/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1582/13 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1582/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta Puławski decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr AB7351.IV/26/2003 działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106 poz. 1126) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla S. S. na modernizację dachu w budynku mieszkalnym w miejscowości Z. ul. [...] położonym na działkach ew. nr [...]. Następnie Starosta Puławski postanowieniem z dnia [...] marca 2004r., znak: [...], sprostował omyłkę w powyższej decyzji z dnia [...] października 2003 r. polegającą na dopisaniu działki nr [...] do działek objętych inwestycją. W uzasadnieniu postanowienia dodatkowo zaznaczono, że inwestor nie jest właścicielem działki nr [...].

Następnie Wojewoda Lubelski ostatecznym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...],na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność postanowienia Starosty Puławskiego z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...].

Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Puławskiego z dnia [...] października 2003 r. Wojewoda Lubelski decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność w/w decyzji Starosty Puławskiego z dnia [...] października 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Żyrzyn, uchwalony przez Gminną Radę Narodową w Żyrzynie, uchwałą Nr XIX/91/88 z dnia 4 maja 1988 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 11 poz. 184 z dnia 1 września 1988 r. wraz z późniejszymi zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr XXXI/131/93 z dnia 10 grudnia 1993r., przez Radę Gminy w Żyrzynie ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 2 z dnia 24 stycznia 1994 r. Plan został uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem budowa obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części na terenie objętym planem, w tym na działkach nr [...] w miejscowości Z., wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Ze złożonego przez inwestora S. S. w dniu [...] października 2003 r. wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że dołączono do niego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dokument ten jest także wymieniony w spisie treści złożonego projektu. Jednak w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że inwestor nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę stosownej decyzji o warunkach zabudowy, a także, że przedmiotowe działki nie były objęte żadną decyzją wydaną przez Urząd Gminy Żyrzyn wydaną w latach 2001-2003.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda Lubelski stwierdził więc, że w omawianej sprawie konicznym było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej brak w omawianej sprawie uniemożliwił przeprowadzenie wymaganej przepisami kontroli projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego. Wydanie decyzji Starosty Puławskiego z dnia [...] października 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 34 i 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wojewoda Lubelski stwierdził również, że przedłożone przez inwestora dokumenty zawierają odbitkę z mapy sytuacyjno – wysokościowej (która zawiera adnotację, że nie może służyć do celów projektowych) pokazującej usytuowanie budynku, jednak bez określenia granicy między działkami nr [...] i [...] oraz określenia odległości budynku od granic działek. Zawartość mapy jest niezwykle istotna wobec faktu, że inwestor nie był i nie jest właścicielem działki [...], a planowana inwestycja wykracza poza obrys istniejącego budynku. Przepisy art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wymagają sprawdzenia zachowania przepisów techniczno – budowlanych, w tym dotyczących odległości od granic działki i bezpieczeństwa pożarowego zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Brak części opisowej projektu zagospodarowania, brak stosownego opracowania na mapie do celów projektowych, zgodnie z unormowaniem § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133), uniemożliwiło organowi dokonanie sprawdzeń wymaganych przepisami i dodatkowo pozwoliło na stwierdzenie, że projekt nie jest kompletny.

Od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. odwołanie wniósł S. S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w oparciu o część rysunkową projektu budowlanego zakres zmian obejmuje nadbudowę istniejącego budynku, a w konsekwencji powoduje zmianę kubatury budynku. Opisany zakres robót budowlanych nie stanowi remontu, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, albowiem nie przewiduje czynności polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, które nie stanowią bieżącej konserwacji.

Główny Inwestor Nadzoru Budowlanego podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że omawiane zamierzenie inwestycyjne wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie natomiast decyzji o pozwoleniu na modernizację (nadbudowę) bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty Puławskiego z dnia [...] października 2003 r.

S. S. zaskarżył powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1582/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przeprowadzona przez organy analiza części opisowej i graficznej projektu pozwoliła na ustalenie, że modernizacja dachu polegała na nadbudowie budynku mieszkalnego powodującej zwiększenie budynku, podniesienie wysokości ściany szczytowej a tym samym i zwiększenie kubatury budynku. Stąd wniosek organu, że nadbudowa która zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego mieści się w ogólnym pojęciu budowa i wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz projektu zagospodarowania działki. Okolicznością bezspornie wynikającą z akt administracyjnych jest brak przy wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy. Organ architektoniczno – budowlany zobowiązany jest do sprawdzenia, czy zostały spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego , a w razie ich niespełnienia przez inwestora zobligowany jest do wydania decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę (nadbudowę) może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu zasadnie organy wskazały, że obszar, na którym znajduje się sporne zamierzenie inwestycyjne objęty był zapisami uchwały Gminnej Rady Narodowej w Żyrzynie z dnia 4 maja 1988 r., Nr XIX/91/88 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Żyrzyn (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 1 września 1988r. Nr 11, poz. 184 ze zm.), która utraciła ważność z dniem 25 marca 2004 r., tj. wejścia w życie uchwały Rady Gminy Żyrzyn z dnia 29 grudnia 2003r.,Nr XIII/69/2003, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Żyrzyn (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2004r. Nr 39, poz. 891). Stosownie do art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W ocenie Sądu poczynione przez organy ustalenia wskazują na konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, dla przedmiotowej modernizacji dachu która była nadbudową połączoną ze zmianą wysokości i kubatury budynku. Dlatego też wydanie decyzji z dnia [...] października 2003 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy, która była wymagana.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – dalej p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku;

b) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięciu sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. To autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazując, które normy prawa zostały naruszone, a sąd kasacyjny nie ma obowiązku, ani też prawa do dokonywania konkretyzacji zarzutów kasacyjnych, wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2029/12).

Skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie można podzielić zarzutu przekroczenia, przez Sąd pierwszej instancji, zasady zaufania do organów władzy publicznej, zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Przed wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. Wojewoda Lubelski pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wezwał Stefana Szarugę o nadesłanie brakującej w aktach sprawy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymienionej wśród załączników przedłożonego projektu, ewentualnie o udzielenie informacji wyjaśniających brak tej decyzji. Niezależnie od powyższego Wojewoda Lubelski pismem z dnia 18 lutego 2013 r. zwrócił się do Wójta Gminy Żyrzyn o przesłanie wyników analizy rejestrów wydanych decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2001 – 2003 dotyczących działek [...] i [...] w Z. W odpowiedzi na to wezwanie Wójt Gminy Żyrzyn poinformował organ I instancji, iż we wskazanym okresie nie wydano żadnej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej wskazanych działek. Jednocześnie z notatki służbowej sporządzonej w dniu 26 lutego 2013 r. przez pracownika organu I instancji wynika, że skarżący w trakcie rozmowy telefonicznej poinformował, że nie składał decyzji o warunkach zabudowy wśród dokumentów stanowiących załącznik do wniosku o pozwolenie na modernizację dachu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując oceny zaskarżonego wyroku w tym kontekście, nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Za niezasadne uznać należy również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania wskazanych w pkt 2a.

Sąd I instancji w pisemnym uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów skarżącego w ramach prezentowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Nieodniesienie się natomiast do wszystkich zarzutów skargi podniesionych w ramach zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, samo w sobie nie świadczy o takiej wadliwości zaskarżonego wyroku, która nakazywałaby uwzględnienie wniesionego środka zaskarżenia.

Większa część skargi kasacyjnej poświęcona jest relacji, co uczyniły organy a następnie Sąd pierwszej instancji, a więc opisami stanu faktycznego sprawy, który w świetle przedstawionych akt sprawy jest bezsporny. Poza tym skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia postawionych zarzutów, ograniczając się wyłącznie do opisu wskazanych przepisów w petitum, bez konkretnego odniesienia się do rozpoznawanej sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji po upływie prawie dziesięciu lat od jej wydania, może bez wątpienia podważać zaufanie strony do organu który ją wydał, jednak w skardze kasacyjnej nie przedstawiono takich zarzutów, które mogły by wzruszyć to rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.