Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 225/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę 3 skarżących

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skarg M. W. i F. W., M. T., E. T. i M. K. oraz M. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 19 stycznia 2022r., znak IG-II.7213.15.2018.AM w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego I. odrzuca skargę M. W. i F. W. oraz odrzuca skargę w stosunku do M. K.; II. oddala skargę w stosunku do M. T. i E. T. oraz oddala skargę M. O..


UZASADNIENIE

Uzasadnienie wyroku w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punktach I i II

Wojewoda Małopolski decyzją z 19 stycznia 2022 r., znak: IG-II.7213.15.2018.AM, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 26 czerwca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania scaleniowego we wsi L. .

Skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: M. O. (sprawa zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 225/22), M. W. i F. W. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 361/22) oraz M. T., E. T. i M. K. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Kr 362/22). Skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Na mocy zarządzeń referendarza sądowego skarżący zostali wezwani do usunięcia braków formalnych skargi przez wskazanie numeru PESEL. Natomiast na mocy zarządzeń przewodniczącego wydziału zostali wezwani na uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 200 zł. Pisma zawierały pouczenie, że nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkowało będzie odrzuceniem skargi.

Wezwania zostały doręczone skarżącym: M. W. i F. W. w dniu 12 kwietnia 2022 r., a M. K. w dniu 4 maja 2022 r. Mimo upływu zakreślonego terminu zarządzenia sądu skierowane do ww. skarżących nie zostały wykonane.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Zgodnie z art. 220 § 3 p.p.s.a. skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga na wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został w terminie uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie powołanych przepisów, Sąd orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku.

Uzasadnienie:

Decyzją z 26 czerwca 2018 r. znak: SLW.661.26.2016 Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku właścicieli gruntów położonych we wsi L. o scalenie gruntów wsi L. , umorzył postępowanie scaleniowe wszczęte z wniosku z 24 września 1984 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonał szczegółowej analizy złożonego w 1984 roku wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego. Analiza ta została przeprowadzana w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku. Jak ustalił organ l instancji, złożony w dniu 24 września 1984 r. wniosek o scalenie gruntów wsi L. nie spełniał wymogów określonych w przywołanym przepisie.

Skuteczne odwołania od decyzji Starosty Nowotarskiego wnieśli: H. D., T. D., J. K., M. K., W. M., I. M., H. S., I. S., A. S., F. W., M. W., J. K., M. S., W. S., I. K., S. S., E. B., I. Z., J. J., I. J., E. M., M. M., K. B., M. O., T. D., K. D., M. K., E. G., E. M., J. M., K. M., E. S., M. S., D. S., M. T., E. T., E. K., E. Ż., L. K., S. M., F. M., W. B., J. O., G. H. i J. J., wskazując, że właściwym rozstrzygnięciem nie jest umorzenie postępowania a odmowa jego wszczęcia. Gdyby bowiem uznać za zasadną obecnie kwestionowaną decyzję, to należałoby przyjąć, iż wszczęcie postępowania scaleniowego zawiadomieniem z 27 sierpnia 1987 r. przez Naczelnika Gminy J. było prawidłowe. Tymczasem z samej treści skarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że wszczęcie postępowania scaleniowego było prawnie nieskuteczne, gdyż pod wnioskiem została złożona zbyt mała liczba podpisów osób uprawnionych, niższa niż wymagają tego przepisy prawa.

Odwołujący w treści odwołania zwrócili ponadto uwagę na konieczność rozpatrzenia, przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji, złożonych przez właścicieli gruntów w L. zażaleń na postanowienie Naczelnika Gminy J. o wszczęciu postępowania scaleniowego, jak również podnieśli zarzut błędnego ustalenia stron postępowania i nie wykazania wszystkich spadkobierców po zmarłych uczestnikach scalenia.

Dodatkowo J. O. w treści odwołania podniósł, że poscaleniowa ewidencja musi zostać wyeliminowana celem skutecznego wykonywania prawa własności. Koniecznym jest przywrócenie starej ewidencji, która w chwili obecnej wedle odwołującego się jak i wielu osób jest wiążąca i obowiązująca, przy czym starosta nowotarski nie chce wydawać z niej dokumentów.

Decyzją z 29 października 2020 r. znak: IG-II.7213.15.2018.AM Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaakcentował brak możliwości przywrócenia stanu sprzed scalenia z uwagi na skalę dotychczasowych bezpośrednich oraz pośrednich skutków zarówno w sferze prawa publicznego, jak i prywatnego wynikających z przeprowadzonego postępowania scaleniowego.

Na skutek rozpoznania sprzeciwów od ww. decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1345/20 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego.

Wojewoda Małopolski decyzją z 19 stycznia 2022 r., znak: IG-II.7213.15.2018.AM, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej jako k.p.a.) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 908 - dalej jako u.s.w.g.), utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty [...] w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przypomniał, iż scalenie gruntów we wsi L. było przedmiotem decyzji Wójta Gminy [...] 14 września 2006 r. znak: RGN6012/38/2006, zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L. na obszarze 4536 ha. W wyniku rozpoznania odwołania od wydanej przez organ l instancji decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 21 maja 2008 r. znak: SKO.I-01/1335/GNp/2006/2008 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokiem z 24 sierpnia

2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 698/13 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W związku z powyższym omawiana sprawa stała się przedmiotem rozpoznania przez właściwy w sprawie organ l instancji tj. Starostę [...], wskazany jako organ właściwy do załatwienia sprawy scaleniowej w L. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy [...] a Starostą [...] postanowieniem z 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OW 209/14. W treści postanowienia wskazano m.in., iż: "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09 (pkt 3a, pkt 5a i pkt 9 uzasadnienia) stwierdził, iż wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego nie spełniał wymogów ustawowych, gdyż nie został złożony przez wymaganą większość właścicieli gospodarstw rolnych. Sąd zakwestionował więc prawidłowość wszczęcia postępowania scaleniowego w tej sprawie, co również przemawia za tym, że postępowanie scaleniowe powinno być prowadzone od nowa przez organ obecnie właściwy w tego rodzaju sprawach".

Dalej organ wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 skład orzekający sądu wskazał na szereg błędów, jakich dopuściły się organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne dotyczące scalenia gruntów w L. . Wśród błędów tych wskazano m.in.: niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa doręczenie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, a w konsekwencji brak doręczenia jej stronom postępowania, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokumentację zawierającą istotne braki, brak skuteczności czynności przeprowadzonych z udziałem rady uczestników scalenia wybranej niezgodnie z przepisami ustawy, naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 ustawy przy ustaleniu zasad przeprowadzenia szacunku porównawczego na terenie wsi L. poprzez przyjęcie częściowo odrębnych zasad bez uchwały uczestników scalenia, naruszenie zasady aktualności poprzez wydanie decyzji scaleniowej na podstawie szacunku gruntów dokonanego w 1989 r., w oderwaniu od przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W punkcie 5 uzasadnienia wyroku, dotyczącym analizy przedłożonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokumentów i oceny spełnienia wymogów formalnych, skład orzekający sądu poddał także w wątpliwość przeprowadzenie całego postępowania scaleniowego wskazując, że "treść wniosku z 24 września

1984 r. o przeprowadzenie scalenia może wskazywać na fakt, że wniosek został złożony przez mniejszość właścicieli gospodarstw rolnych wsi L. (...). Z uwagi na wyżej opisane nieprawidłowości nie wiadomo zatem, czy wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego złożyła wymagana liczba właścicieli gospodarstw rolnych. Stosownie do treści art. 3 ustawy o scaleniu gruntów w jej brzmieniu pierwotnym, postępowanie scaleniowe wszczyna się na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych lub właścicieli gruntów, których obszar przekracza połowę całej wsi. Brak precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, stanowiący o naruszeniu art. 7, 77 i 107 k.p.a., czyni wątpliwym przeprowadzenie całego postępowania scaleniowego." Dalej zauważono, iż: "wniosek dotyczył scalenia całej wsi, której obszar wynosił 6580 ha. Organ ustalił, że podpisy pod wnioskiem złożyły osoby posiadające 2386 ha gruntów. Oznacza to - wbrew ustaleniom organu - że nie podpisały go osoby będące właścicielami 52,6% powierzchni ogólnej gruntów wsi L. . (...) w ocenie skuteczności złożonego wniosku o scalenie (tak według pierwszego, jak i drugiego kryterium wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy) znaczenie ma liczba wszystkich właścicieli gospodarstw rolnych wsi L. (w tym sołectwa [...]) i obszar gruntów całej wsi L. (w tym sołectwa [...]). Zwrócono także uwagę na okoliczność, iż: przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego co do ustalenia podstawowego dla rozstrzygnięcia sprawy faktu, a mianowicie, czy wniosek o przeprowadzenia scalenia pochodzi od właściwej liczby właścicieli gospodarstw rolnych w L. , mogłoby prowadzić do innego zupełnie rozstrzygnięcia - uchylenia decyzji organu l instancji i umorzenia postępowania w sprawie".

Decyzją z 30 czerwca 2016 r. znak: SLW.661.26.2016 Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania scaleniowego, wskazując w uzasadnieniu wydanej decyzji, iż wniosek ten nie spełnia wymogów określonych w art. 3 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Wojewoda Małopolski decyzją z 10 listopada 2016 r. znak: WS-VI.7511.10.2016.AP uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu l instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W oparciu o dokonane ustalenia zaskarżoną obecnie decyzją umorzył postępowanie scaleniowe wszczęte z wniosku z 24 września 1984 r.

Dalej organ II instancji przypomniał, że wydana przez niego decyzja kasacyjna z 29 października 2020 r. znak: IG-II.7213.15.2018.AM została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z z 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1345/20. Cytując obszerne fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Wojewoda Małopolski wskazał, że mając na uwadze treść art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, po uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w przedmiotowej sprawie, w szczególności zaś wyroku z 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 842/09 oraz z 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1345/20 zobowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 26 czerwca 2018 r. znak: SLW.661.26.2016.

Organ odwoławczy podzielił argumentację Starosty [...] przedstawioną w wydanym rozstrzygnięciu i jako prawidłowe ocenił ustalenia, zgodnie z którymi złożony 24 września 1984 roku wniosek o scalenie gruntów wsi L. nie spełniał wymogów zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Został on bowiem złożony tylko przez 29,6% ogólnej liczby właścicieli gospodarstw rolnych a powierzchnia gruntów stanowiących własność osób podpisanych pod wnioskiem -pozytywnie zweryfikowanych przez organ l instancji - wynosi zaledwie 8,6% gruntów wsi L. (szczegółowa analiza wniosku - akta organu l instancji, karty akt 387-413).

Pomimo braku podstaw do wszczęcia postępowania (z uwagi na braki formalne wniosku), zostało ono jednak wszczęte i prowadzone. Organ l instancji, powołując się na bezprzedmiotowość postępowania, prawidłowo umorzył je w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a. W tym też zakresie za niezasadne Wojewoda Małopolski uznał zarzuty podniesione w odwołaniach dotyczące błędnie wydanego przez organ l instancji rozstrzygnięcia - zamiast decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, decyzji o jego umorzeniu. W sytuacji w której organ wszczął a następnie prowadził postępowanie administracyjne (w tym także wydał decyzję zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi L. ), a następnie doszedł do przekonania, iż brak było podstaw do jego wszczęcia, zobowiązany jest do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli: M. O., M. W. i F. W. oraz M. T., E. T. i M. K.. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. Uzasadniając skargi wskazywali, że prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy to nie umorzenie postępowania, a odmowa wszczęcia postępowania scaleniowego. Rozróżnienie to jest istotne, albowiem zakończenie postępowania we wskazanych dwóch formach rodzi odmienne skutki prawne. Bez znaczenia jest okoliczność, że postępowanie scaleniowe było prowadzone przez szereg lat , skoro wszystkie czynności były nieważne z mocy prawa i tym samym nie rodziły żadnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Na mocy zarządzeń referendarza sądowego skarżący zostali wezwani do usunięcia braków formalnych skargi przez wskazanie numeru PESEL. Natomiast na mocy zarządzeń przewodniczącego wydziału zostali wezwani na uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 200 zł. Pisma zawierały pouczenie, że nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkowało będzie odrzuceniem skargi.

Wezwania zostały doręczone skarżącym M. W. i F. W. w dniu 12 kwietnia 2022 r., a M. K. w dniu 4 maja 2022 r. Mimo upływu zakreślonego terminu zarządzenia sądu skierowane do ww. skarżących nie zostały wykonane.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych. Zgodnie z art. 220 § 3 p.p.s.a. skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga na wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został w terminie uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Na wstępie wskazać należy to, co jest istotą kontrolowanego rozstrzygnięcia. Otóż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Organy administracji, a także sąd obecnie orzekający, były i są związane stanowiskiem sądu wyrażonym w wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 842/09. Tamże między innymi wskazano, że "treść wniosku z 24 września 1984 r. o przeprowadzenie scalenia może wskazywać na fakt, że wniosek został złożony przez mniejszość właścicieli gospodarstw rolnych wsi L. (...). Z uwagi na wyżej opisane nieprawidłowości nie wiadomo zatem, czy wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego złożyła wymagana liczba właścicieli gospodarstw rolnych. Stosownie do treści art. 3 ustawy o scaleniu gruntów w jej brzmieniu pierwotnym, postępowanie scaleniowe wszczyna się na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych lub właścicieli gruntów, których obszar przekracza połowę całej wsi. Brak precyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii, stanowiący o naruszeniu art. 7, 77 i 107 k.p.a., czyni wątpliwym przeprowadzenie całego postępowania scaleniowego.". W związku z czym organ I instancji ustalił, że złożony 24 września 1984 roku wniosek o scalenie gruntów wsi L. nie spełniał wymogów zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku. Został on bowiem złożony tylko przez 29,6% ogólnej liczby właścicieli gospodarstw rolnych a powierzchnia gruntów stanowiących własność osób podpisanych pod wnioskiem -pozytywnie zweryfikowanych przez organ l instancji - wynosi zaledwie 8,6% gruntów wsi L. (szczegółowa analiza wniosku - akta organu l instancji, karty akt 387-413). Pomimo braku podstaw do wszczęcia postępowania (z uwagi na braki formalne wniosku), zostało ono jednak wszczęte i prowadzone. Wobec tego aktualnie organ l instancji, powołując się na bezprzedmiotowość postępowania, umorzył je w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.

Organ II instancji ostatecznie podzielił argumentację i wnioski Starosty [...] tak co do meritum, jak i co do formy rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny także podziela tę ocenę w całej rozciągłości.

Skarżący w skargach kwestionują sposób zakończenia postępowania uważając, że w przedstawionym stanie faktycznym powinno dojść do odmowy wszczęcia postępowania i z tego powodu domagają się uchylenia skarżonej decyzji. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Co się tyczy odmowy wszczęcia postępowania, jak to trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2018 r. I OSK 2574/16, LEX nr 2558849: "Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie o art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a." (por. też wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r. II GSK 429/21, LEX nr 3264934 czy wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 listopada 2020 r. I SA/Ke 455/19, LEX nr 3093226 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2021 r. II SA/Gl 1071/20, LEX nr 3149034 ).

Na oczywistość przyczyn prowadzącą do odmowy wszczęcia postępowania wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 12 sierpnia 2022 r. I SA/Po 324/22 LEX nr 3403818: "Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być dostrzegalne prima facie, obiektywnie, a ich ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może więc mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania". Natomiast "Jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2021 r. IV SA/Po 115/21, LEX nr 3210463). Warto tutaj zacytować jeszcze wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2014 r. II OSK 150/13, LEX nr 1511178: " Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania".

W ocenie Sądu organy trafnie uznały, że ustalenie braku kompetencji podmiotowych do zainicjowania wniosku o scalenie nie było oczywiste i wymagało czynności wyjaśniających. Najlepiej o tym świadczy powoływany już w kontekście art. 153 p.p.s.a. wyrok WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 842/09, gdzie Sąd nie uznał braku legitymacji za oczywisty, tylko nakazał zbadanie i wyjaśnienie tej kwestii. Gdyby wynikałoby to z wniosku "na pierwszy rzut oka", Sąd z pewnością wytknąłby uchybienie, a nie nakazał wyjaśnienie, czy ma ono miejsce.

Co się tyczy umorzenia postępowania, to jest ono instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego może zapaść, jeżeli postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może zachodzić z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Chodzi zatem o takie okoliczności, które czynią prawnie niemożliwym wydanie decyzji z uwagi na brak przedmiotu sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na mocy przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie wtedy jest/staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r II GSK 258/22. LEX nr 3346704).

W odniesieniu do sytuacji braku legitymacji do wszczęcia postępowania, reprezentatywnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. I SA/Wa 427/20, LEX nr 3174260 następująco: "Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego. Czym innym jest natomiast bezprzedmiotowość postępowania występująca wówczas, gdy inicjatywę w określonym zakresie zgłosił podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania. Chodzi w szczególności o sytuacje, w których do zainicjowania danego postępowania legitymowane są konkretnie wskazane w ustawie podmioty bądź gdy wszczęcie postępowania administracyjnego w danym stanie prawnym może nastąpić jedynie z urzędu. Wówczas organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe wobec wszczęcia go na skutek wniosku podmiotu niebędącego legitymowanym do skutecznego złożenia żądania".

Tak właśnie stało się w niniejszej sprawie. Organ I instancji prawidłowo po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego wymagała nieoczywistość braku legitymacji podmiotów składających wniosek, umorzył postępowanie, stwierdziwszy ostatecznie brak legitymacji. W ocenie Sądu forma zakończenia postępowania w tym stanie faktycznym, wbrew stanowisku skarżących, jest prawidłowa.

Końcowo należy wskazać, posiłkując się stanowiskiem judykatury, że "Rozwiązanie procesowe polegające na umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowania jako bezprzedmiotowego, w rezultacie prowadzi do takich samych skutków prawnych dla strony, jak w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem w obu przypadkach wniosek strony nie może być załatwiony merytorycznie. W obu przypadkach rozstrzygnięcie ma charakter formalny, a powodem jest bezprzedmiotowość postępowania. Inny jest jedynie moment, w którym ta bezprzedmiotowość występuje" ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r. II SA/Gd 337/12, LEX nr 1248756) . W związku z tym, jak to wskazał WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2019 r. II SA/Po 1133/18, LEX nr 2642963: "Materialnoprawne konsekwencje ustalenia przez organ administracji, iż wnoszący podanie nie legitymuje się interesem prawnym - niezależnie od tego, czy nastąpi to w prawnej formie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., czy decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - są takie same. W obu bowiem przypadkach nie dojdzie do władczego i jednostronnego ukształtowania stosunku materialnoprawnego wobec podmiotu występującego z żądaniem. O ile zatem ustalenia organu administracji o braku przymiotu strony osoby wnoszącej podanie są prawidłowe, to nawet jeżeli wyrazi on je w niewłaściwej formie prawnej, uchybienie takie nie skutkuje uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia, bowiem nie ma ono wpływu na wynik sprawy".

Jednakże w wypadku kontrolowanej sprawy, jak to już wyżej powiedziano, forma rozstrzygnięcia jest prawidłowa.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.