Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 635/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 389/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 389/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...],[...], gm. [...], przeniesionej decyzją Starosty S. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] na rzecz [...] sp. z o.o. i sprostowanej postanowieniem Starosty S. z dnia [...] stycznia 2015 r. znak: [...].

Przyczyną umorzenia postępowania było ustalenie przez organ, że wnoszącej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2012 r. nie przysługuje przymiot strony. Zdaniem organu, I.H. na żadnym etapie postępowania nie wykazała interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym spornego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji umarzającej postępowanie złożyła wnioskodawczyni.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował przepis art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie obejmuje swym zakresem budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną; maszt usytuowany jest na działce nr ewid [...] Wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu odwoławczym wnioskodawczyni podniosła, że jest właścicielką działki nr [...] i z tego faktu wywodzi swój interes prawny.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że z projektu budowlanego wynika, iż całkowita wysokość elektrowni wiatrowej wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. Działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961) mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Zaś z analizy planu zagospodarowania terenu wynika, że działka wnioskodawczyni położona jest w odległości ok. 100 m od projektowanej elektrowni wiatrowej. Tym samym, w ocenie organu, wnioskodawczyni ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziły się skarżące Spółki, wnosząc skargę na tę decyzję. Zaskarżonej decyzji Spółki zarzuciły naruszenie:

1/ art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 138 § 2, art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

2/ art. 13 ust. 2 i 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a.;

Mając na uwadze powyższe Spółki wniosły o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz dopuszczenie dowodu z wymienionych w skardze dokumentów na okoliczność dokonanych zmian w organizacji Spółek powodujących nabycie również przez [...] sp. z o.o. legitymacji skargowej w postępowaniu sądowym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Swoje stanowisko w sprawie przedstawił również Prokurator Okręgowy w Słupsku, wnosząc o oddalenie skargi.

O oddalenie skargi wniosła również uczestniczka postępowania – I.H., która przedstawiła swoje stanowisko w piśmie z dnia 3 grudnia 2017 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", albowiem zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, że ustalenie obszaru oddziaływania obiektu dla przedmiotowej inwestycji winno nastąpić z uwzględnieniem ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, wobec czego interes prawny wnioskodawczyni postępowania znajduje oparcie w przepisach tej ustawy (i nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a.). W motywach tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż spór w sprawie dotyczy oceny interesu prawnego tej osoby do skutecznego uruchomienia wskazanego postępowania nadzorczego. Organ pierwszej instancji, po dokonaniu analizy w tym zakresie uznał bowiem, że wnioskodawczyni nie posiada legitymacji do kwestionowania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd też postępowanie (po jego wszczęciu) decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. umorzył, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Oceny tej nie podzielił organ odwoławczy, przesądzając, że wnioskodawczyni posiada przymiot strony w sprawie i przyjmując za konieczne zastosowanie z tej przyczyny art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, wskazana ocena organu odwoławczego jest jednak błędna; opiera się na wadliwym założeniu, że co do zasady w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wyznaczany jest w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, i ten też przepis stanowi o interesie prawnym w sprawie wnioskodawczyni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zajmując takie stanowisko nie dokonał pełnej analizy ww. regulacji prawnej i nie uwzględnił wszystkich okoliczności, a to doprowadziło go do wadliwych konkluzji.

Dalej Sąd zaznaczył, że punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, to należało odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania tj. zakończonego kwestionowaną decyzją. Kwestię ustalenia stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę reguluje wskazywany już powyżej art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. i w powiązaniu z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

W ocenie Sądu, ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uwzględniającym przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych obowiązującej od 2016 r., w okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób się zgodzić. O ile rację ma organ odwoławczy, że w sprawie należało ustalić ponownie, tj. na potrzeby postępowania nieważnościowego krąg stron, w tym – czy wnioskodawczyni posiada legitymację procesową, a to z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, o tyle nie można podzielić stanowiska tego organu, aby do inwestycji objętej ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 2012 r. mogły znaleźć zastosowanie przepisy nieobowiązującej wówczas ustawy, które to miałyby wyznaczać obszar oddziaływania obiektu. Tymczasem, organ odwoławczy dokonując oceny interesu prawnego wnioskodawczyni oparł się wyłącznie na przepisach ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, obowiązującej od 16 lipca 2016 r., pomijając zupełnie okoliczność, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, nadto nie obowiązywała także w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.

W ocenie Sądu, określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. To przepisy z daty wydania pozwolenia na budowę znajdują zastosowanie do spornej inwestycji; stąd też ten stan prawny winien być miarodajny dla ustalenia obszaru oddziaływania tego zamierzenia. Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego nie znajduje natomiast ani prawnego czy logicznego, ani też racjonalnego uzasadnienia. Przeciwnie, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Dlatego też nie do zaakceptowania jest zaproponowany przez organ odwoławczy retroaktywny charakter normy art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. stosunku administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając przedmioty wyrok w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1/ przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, podczas gdy zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyjmuje się, że jakkolwiek w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, to jednak kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy;

2/ prawa materialnego – art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 ustawy w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej;

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące Spółki wniosły o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna w pełni zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego organu zaznaczyć należy, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stąd też zaskarżony wyrok narusza prawo.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, nowym o odrębnym przedmiocie. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze przedmiotową sprawę zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych "postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych". Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej – podobnie patrz wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1923/18. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który zdaniem Sądu pierwszej instancji uniemożliwia uwzględnienie ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów, w szczególności wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ponadto za całkowicie błędne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym organ bada legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności oraz orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

W ramach postępowania rozpoznawczego ocenie należy poddać wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności, a nie tylko te, które zostały wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania, czy też w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Jak stwierdził w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 390/07 (LEX nr 468719) Naczelny Sąd Administracyjny: "Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko [tego], czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a.".

Usprawiedliwiony jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., jak i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Norma art. 28 k.p.a. statuując, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu". Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W zakres zawartego odesłania w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane do przepisów odrębnych zalicza się przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 5 pkt 9, który stanowi o poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; przepisy ustawy Prawo wodne, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy wykonawcze, które mają zastosowanie przy załatwianiu spraw pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W wyroku z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 106/18 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "(...) przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy.", "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" w myśl art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych normowały materię podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom ustawy Prawo budowlane np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, czego nie dostrzegają skarżący kasacyjnie, nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni. Zgodnie z art. 8 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy (...) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. To zaś oznacza, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej będzie każdorazowo dokonywana przez pryzmat regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawie nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawy. Z chwilą wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Przykładowo nie można z góry wykluczyć wystąpienia zjawiska kumulacji wzajemnego oddziaływania projektowanej elektrowni z obecnie istniejącą elektrownią wiatrową i zagadnienie to również powinno zostać zbadane w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1697/17".

Rozpoznając przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił to stanowisko. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego należy zaliczyć niewątpliwie przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Tym samym powyższe rozważania pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie, iż w okolicznościach tej sprawy wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlanego wydał zaskarżoną decyzję, co słusznie zostało zakwestionowane we wniesionej skardze kasacyjnej. Błędnie tym samym zastosował ten Sąd również konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w konsekwencji nieprawidłowo także uchylił zaskarżoną decyzję. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, prowadzone w tej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nie było bezprzedmiotowe, jak przyjął to Wojewoda Pomorski w decyzji pierwszoinstancyjnej naruszając tym samym wskazany w skardze kasacyjnej art. 105 § 1 k.p.a. Zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było w pełni zasadne, skoro organ pierwszej instancji umorzył postępowanie z powodu błędnej oceny braku interesu prawnego wnioskodawczyni żądającej stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.