Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 121/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 9, 77,79,80,107 par 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 listopada 2015 r. Nr [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2013 r., znak: [...], o nakazie rozbiórki, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie, na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., nakazał A. M. rozbiórkę na własny koszt części rozbudowanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości M. D., powiat [...] woj. [...], tj. pomieszczenia higieniczno-sanitarnego (łazienki) oraz przedpokoju, w wymiarach rzutu poziomego 3,70 x 2,83 m, od strony południowo-zachodniej w/w budynku.

Streszczając na wstępie przebieg postepowania organ odwoławczy podał, że w związku z żądaniem J. J. dotyczącym kontroli w sąsiedztwie dobudowy łazienki do obiektu mieszkalnego przez A. M. zamieszkałą M. D. ul. [...] , w dniu 29 września 2011 r. PINB przeprowadził taką kontrolę, w trakcie której ustalono, że " (...) na w/w posesji zlokal. jest obiekt gospodarczy drewniany oraz budynek mieszkalny parterowy, niepodpiwniczony z dachem dwuspadowym o pokryciu niepalnym blachą. (...) Stwierdzono, ze przy przedmiotowym obiekcie istnieje pom. łazienki oraz przedpokój, który - wg oświadczenia P. A. M. dobudowane zostały 4 lata temu (2007). Inwestorem robót była P. A. M. W dniu kontroli w/w nie przedstawiła dokumentacji dot. wykonanej łazienki z przedpokojem (...)". Następnie, w dniu 17 listopada 2011 r. PINB odebrał wyjaśnienia od A. M., która wskazała, że "(...) przy tym obiekcie w 2004 r. dobudowana została łazienka wraz z pomieszczeniem przedpokoju. Wymiary tej dobudowanej części to ok. 3,70 x 2,80 (...) łazienka nie jest jeszcze wykończona - zamontowany został sedes oraz wanna, ale brak w niej np. kafelek. Oświadczam, że budowa rozpoczęta została w 2004 r. a w 2005 zgłosiłam już do podatku zwiększony metraż budynku (...)" Ponadto akta sprawy zostały uzupełnione o informację organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz wypis i wyrys z ustaleń planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie oraz w dniu 8 grudnia 2011 r. wydał postanowienie znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, którym równocześnie nakazał przedłożenie określonych dokumentów umożliwiających zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 31 lipca 2012 r. Termin doręczenia dokumentów przez inwestora był zmieniany w toku postępowania. W dniu 31 stycznia 2013 r. inwestor przedłożył projekt budowlany. Po jego wstępnym sprawdzeniu PINB zwrócił się do Burmistrza Miasta pismem z dnia 6 lutego 2013 r. o zweryfikowania wydanego zaświadczenia z 17 października 2012 r., stwierdzającego zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W udzielonej odpowiedzi wskazano, że inwestycja polegająca na budowie/rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenie higieniczno-sanitarne/łazienkę oraz przedpokój jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M.D. zatwierdzonego uchwalą Rady Miasta Nr [...] z dnia 28 grudnia 2004 r. (Dz. Urzędowy Woj. [...]: Nr [...] poz. [...], Nr [...] poz. [...], Nr [...] poz. [...]). Następnie PINB zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego oraz wezwał inwestora postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r. do uzupełnienia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym - w terminie do dnia 15 października 2013 r. Wobec nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym w wyznaczonym terminie organ pierwszej instancji zawiadomił ponownie o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, a potem wydał zaskarżoną decyzję, którą nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku na działce nr [...] w M. D. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie złożyła A. M., a PINB nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie są roboty budowlane, polegające na rozbudowie istniejącego na działce nr [...] w M. D. budynku o wybudowanie części obiektu od strony południowo-zachodniej istniejącego budynku, stanowiącej pomieszczenie łazienki (pomieszczenie higieniczno-sanitarne) wraz z przedpokojem o wymiarach 3,70 x 2,83 m. W związku z samowolnym wykonaniem tych robót budowlanych PINB przedsięwziął czynności zmierzające do ich zalegalizowania, niemniej w toku postępowania inwestor nie usunął stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nieprawidłowości w projekcie budowlanym. W związku z tym, zgodnie z przepisami art. 49 ust. 3 P.b, po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym, PINB zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych.

W ocenie organu odwoławczego podstawa prawna zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowa. W sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 r. poz. 443), której art. 6 stanowi, że do spraw niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalony stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. A. M. rozbudowała budynek na działce nr [...] o cześć o wymiarach 3,70 x 2,83 m. Roboty budowlane prowadził bez pozwolenia na budowę, co sama potwierdziła. Okoliczność ta została także potwierdzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przy piśmie z dnia 10 listopada 2011 r., znak: [...]. Wykonanie robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu budowlanego (zwiększeniu jego parametrów) wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 1 P.b.). W konsekwencji samowolne wykonanie takich robót budowlanych skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu budowlanego. (art. 48 ust. 1 P.b.) Jednakże ustawodawca w art. 48 ust. 2 P.b. dopuścił możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych w przypadku ustalenia, iż budowa zrealizowana została zgodnie z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz możliwym jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Nakaz rozbiórki może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych, bądź w sytuacji, gdy inwestor odstąpi od warunków zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej obejmują zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz brak naruszenia przepisów, zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W toku postępowania dowodowego PINB ustalił, że dla miejscowości M. D. obowiązują ustalenia wyżej powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które teren działki nr [...] przeznaczają po zabudowę mieszkaniowo-usługową, z możliwością wykorzystania całej powierzchni działki pod działalność usługową ([..] - tereny zabudowy mieszkaniowej z usługami). W związku z tym, organ pierwszej instancji umożliwił inwestorowi skompletowanie dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej, wyznaczając termin na ich przedłożenie ostatecznie na dzień 31 stycznia 2013 r. W wyznaczonym terminie inwestor przedłożył projekt budowlany. Niemniej po wstępnym sprawdzeniu projektu budowlanego PINB powziął wątpliwości, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami planu miejscowego i w związku z tym skierował do Burmistrza Miasta pismo z dnia 6 lutego 2013 r. znak: [...] w sprawie zweryfikowania wydanego zaświadczenia z dnia 17 października 2012 r. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W udzielonej odpowiedzi wskazano, że taka inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co odnosi się do kształtu dachu albowiem należy stosować dachy budynków mieszkalnych o połaciach symetrycznych i kącie nachylenia od 30° - 45 ° ( § 17 ust. 1 pkt 4 ustaleń planu miejscowego), przy czym konieczność zachowania wyznaczonego w planie miejscowym kąta nachylenia połaci dachowych dotyczy wszelkich działań inwestycyjnych podejmowanych w ramach przebudowy, rozbudowy i modernizacji obiektów (§ 10 ustaleń planu miejscowego). Połać dachowa nad rozbudowaną częścią budynku jest nachylona pod kątem 14 °.

W związku z powyższym należy wskazać, ze stanowisko wyrażone przez organ planistyczny gminy wiąże, co do zasady, organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych czynności w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z ustaleniami planu miejscowego uniemożliwia dalsze prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skoro bowiem budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 P.b. W takim przypadku brak jest podstaw prawnych do podejmowania dalszych czynności przez organ nadzoru budowlanego, wskazanych w art. 49 i nast. P.b. Dlatego należy wskazać, że PINB po uzyskaniu stanowiska Burmistrza Miasta nie powinien był dokonywać sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego, a następnie wyzwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Stanowisko organu planistycznego gminy stanowiło wystarczającą podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki wykonanej rozbudowy obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia naruszenia wykonanymi robotami budowlanymi ustaleń planu miejscowego nie posiada kompetencji do nakazania inwestorowi wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym, uwzględniających warunki zabudowy zawarte w planie miejscowym, ponieważ w przypadku niezgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ogóle nie powinno nastąpić nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i do orzeczenia w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 P.b. o nakazie rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego z uwagi na niezgodność samowolnie wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że sytuacja osobista inwestora, jego wiek, stan zdrowia pozostaje bez wpływu na treść decyzji. W przypadku naruszenia przepisów budowlanych, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie z uwagi na naruszenie wykonanymi robotami budowlanymi przepisów gminnych (prawa miejscowego), stan zgodności z prawem może zostać osiągnięty jedynie poprzez rozbiórkę dokonanej samo woli budowlanej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 listopada 2015 r. Nr [...], znak: [...], A. M. zarzucała jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz 162 § 1 k.p.a., z jednoczesnym uchybieniem zasadzie proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP;

- art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

- art. 107, 8,11 k.p.a. poprzez brak oceny faktycznej i prawnej w oparciu o stan prawa miejscowego obowiązującego na dzień wydania rozstrzygnięcia;

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz jego błędna ocenę, w wyniku której organ nie zastosował przepisu art. 162 § 1 k.p.a., naruszając jednocześnie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi A. M. podnosiła, że WINB w dacie orzekania nie wziął pod uwagę aktualnego stanu faktycznego. Dnia 13 grudnia 2013 r. Rada Miasta podjęła Uchwałę Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. D., która dodaje § 24 a ust. 3 pkt 6. Wedle tego przepisu "dla budynków, których wysokość nie przekracza 7 m dopuszcza się dachy o kącie nachylenia głównych połaci od 0° - 30°, z dopuszczeniem powierzchni połaci dachowych nie będących płaszczyznami".

W myśl aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozbudowana część budynku jest z nim zgodna W sytuacji, gdy odpadł cel, któremu służyło wydanie decyzji przestaje istnieć przedmiot jej regulacji. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1448/11, podlega wyjątkowi zasada, według której ocena samowoli budowlanej powinna być dokonana według daty jej popełnienia. W sytuacji gdy "po popełnieniu samowoli budowlanej nastąpiła zmiana planu, korzystna dla samowolnego inwestora, to wyjątkowo oceny przesłanek warunkujących nakaz rozbiórki można dokonać wg stanu istniejącego w dacie orzekania przez organy". Jak dalej wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie biorąc pod uwagę fakt, że w sytuacji kiedy samowolnie dokonana budowa nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym organ II instancji zobowiązany jest w oparciu o zasadę proporcjonalności rozpatrzyć czy w nowym stanie faktycznym, zastosowanie orzeczonego w decyzji PINB nakazu rozbiórki nie jest zbyt uciążliwe dla strony wobec możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem rozbudowanej części budynku w drodze postępowania legalizacyjnego. Zdaniem skarżącej za takim rozwiązaniem sprawy przemawia również bowiem fakt, iż jestem osobą starszą, schorowaną i samotną, a rozbiórka rozbudowanej części budynku, tj. łazienki spowoduje, że nie będę miała gdzie załatwiać podstawowych potrzeb higienicznych i sanitarnych. Warunki w jakich przyjdzie jej żyć będą poniżej godności człowieka.

W dalszych rozważaniach skarżąca wywodziła istnienie przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nieuwzględniających zmian w aktualnie obowiązującym planie miejscowym, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jak również podkreślała, że brak oceny sprawy w oparciu o stan prawa miejscowego na dzień dokonania rozstrzygnięcia przez WINB stanowi naruszenie art. 107 k.p.a.

Ponadto skarżąca zarzucała, że PINB nie powinien był wzywać Burmistrza Miasta o zweryfikowanie wydanego zaświadczenia z 17 października 2012 r. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Stanowisko wyrażone w tym zaświadczeniu winno być dla organu pierwszej instancji wiążące. Skutkiem tego decyzja nakazująca rozbiórkę nie powinna zostać ogóle wydana.

Wtoku postępowania A. M. złożyła też wniosek o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postepowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniał, że wspomniana w skardze zmiana planu miejscowego, dokonana uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 13 grudnia 2013 r., wprowadzająca zapis § 24 a, nie dotyczyła terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość o symbolu [...], lecz terenów oznaczonych symbolem: C6aMN/u, E11MN/U, E11aMN/U oraz E11bMN/U.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014, poz.1647 późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, lub stwierdzeniem jej nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z przyczyn innych, niż podnoszone przez A. M.

Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 – komentarz do art. 75 k.p.a ) u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 199). ... Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. (...) Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (...), organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów (stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.)."

W ślad za powyższym należy wskazać też na treść art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi w efekcie uchybienia zasadom praworządności ( art. 6 k.p.a.) oraz udzielania informacji ( art. 9 k.p.a. ) i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a.).

Wyżej wskazane przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.

W kontrolowanym postępowaniu te właśnie przepisy zostały naruszone, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W szczególności, przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej, a potem drugiej instancji była realizacja przez A. M., bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych, w wyniku których istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny został rozbudowany o dwa pomieszczenia, co opisano bliżej w obu kontrolowanych decyzjach. Zarówno z wydawanych rozstrzygnięć, jak i ich uzasadnień wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny położony jest tylko na jednej działce - nr [...], co nie koresponduje jednakże z danymi ujawnionymi w dostarczonym przez inwestorkę projekcie budowlanym, w którym wymienia się dwie działki – nr [...] oraz [...]. Wskazana rozbieżność nie została dostrzeżona i wyjaśniona przez żaden z organów nadzoru budowlanego, pomimo iż ma istotne znaczenia zarówno dla wykonalności decyzji, jak i ustalenia kręgu stron. Trwała niewykonalność decyzji jest przesłanką stwierdzenia jej nieważności (art. 156 §1 pkt 5 k.p.a.), natomiast pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu stanowi podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Z punktu widzenia wykonalności decyzji, w tym identyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia, nie jest obojętne czy budynek zlokalizowano na jednej, czy na dwóch działkach, a jeżeli na dwóch działkach, to czy wszyscy właściciele lub współwłaściciele obu działek, na których wzniesiono obiekt budowlany mogący podlegać w określonym zakresie przymusowej rozbiórce, brali udział w postępowaniu.

W zakresie innych uchybień podobnej natury wskazać należy również na brak w kontrolowanych decyzjach koniecznej analizy treści art. 52 P.b. oraz podania przyczyn nałożenia obowiązku rozbiórki części obiektu budowlanego tylko na inwestorkę, w sytuacji gdy nie jest ona właścicielką nawet działki nr [...]. Z dostępnego w aktach administracyjnych oświadczenia A. M. o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane wynika, że taki tytuł ma stanowić umowa dzierżawy z dnia 30 września 2006 r. [...]. Umowę tą należało zatem pozyskać do akt sprawy i przeprowadzić dowód na okoliczność jej treści, co jest uzasadnione tym bardziej iż inwestorka jest osobą starszą, pierwotnie uznawała się nawet za właścicielkę powyższej działki, a wszelkie nieścisłości w tym zakresie mogą mieć negatywny wpływ na wykonalność decyzji.

Kolejnym uchybieniem popełnionym w niniejszej sprawie przez organy obu instancji jest takie procedowanie w kwestii oceny zgodności rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie higieniczno-sanitarnego (łazienka) oraz przedpokój, które pozbawiło skarżącą możliwości zakwestionowania niekorzystnego dla niej zaświadczenia o zgodności zrealizowanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż uzyskane przez nią pierwotnie taką zgodność potwierdzało.

W szczególności, z art. 217§ 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b., który stwarza podstawę do uzyskania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.b. Z przepisu wynika zatem wprost kompetencja do wydania zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym aktualnie obowiązującym. Na taki moment czasowy wskazuje się również w orzecznictwie (np. .wyrok NSA z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 2561/11, zam. zb. LEX nr 1219117, lub wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 130/12, zam. zb. LEX nr 1138528 ). Przez budowę w myśl art. 3 pkt 6 P.b. należy przy tym rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wydanie zaświadczenia jest czynności materialno-techniczną. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z powołanych przepisów wynika, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku.

Przedłożenie zaświadczenia określonej treści pełni funkcję dowodową i stwarza wzruszalne domniemanie. Jak trafnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1625/08 (zam. zb. LEX nr 1217982), fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b. przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji.

W przedmiotowej sprawy organy obu instancji nie dokonały jednakże samodzielnej oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, natomiast posiłkując się zaświadczeniem Burmistrza Miasta 1 marca 2013 r., znak: [...], pozbawiły A. M. możliwości jego zaskarżenia.

W kwestii zgodności przedmiotowych robót budowlanych z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak podstaw do przyjęcia, by

organ odwoławczy uwzględniał zmianę opisaną w skardze skoro nie dokonywał ocen własnych, lecz sięgał do powyższego zaświadczenia, pochodzącego ze znacznie wcześniejszej daty. Jeżeli nawet uznać za trafne wskazanie zawarte w odpowiedzi na skargę, że zmiana planu miejscowego powoływana przez A. M. nie dotyczy terenów oznaczonych symbolem [...], to jednakże za istotne uchybienie należy uznać sposób, w jaki oceniono zgodność z planem miejscowym przedmiotowej inwestycji, także przed tą zmianą. Zważyć należy bowiem, że w przedmiotowej sprawie roboty budowlane dotyczyły budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jak wynika z przedstawionego przez inwestorkę projektu budowlanego, także po rozbudowie ma on jeden dach, a nie kilka dachów. Kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 45 ° albowiem przy zróżnicowaniu długości połaci dachowych w wyniku rozbudowy nie zachodzą jednakże podstawy od wyodrębniania ani dodatkowej bryły budynku, ani traktowania za odrębny dach płaszczyzn połaci dachowej nad częścią rozbudowaną. W kwestii wymogów przewidzianych w planie miejscowym poza kątem nachylenia połaci dachowych wynika, że mają to być dachy symetryczne. Należy jednakże zauważyć, że to ostatnie pojęcie wymaga wykładni, a ta przez orany obu instancji nie przeprowadzona. Pojęcie symetrii nie jest jednoznaczne. Jedynie tytułem przykładu można wskazać, że "symetria" - oznacza nie tylko podzielność przedmiotu na odpowiadające sobie jednakowe lub analogiczne części, będące swym zwierciadlanym odbiciem albo pokrywające się po obrocie wokół punktu lub prostej, ale również li tylko równowagę i zgodność między poszczególnymi elementami jakiejś całości. Dodatkowo w procesie wykładni należało uwzględnić nie tylko względy logiczno-językowe, ale także celowościowe i systemowe, począwszy od systematyki samego interpretowanego aktu. W tym zakresie budzi zastrzeżenia pominięcie w sprawie regulacji § 10 planu miejscowego, zamieszczonego w Rozdziele II. – Ustalenia ogólne dla całego obszaru objętego planem, w myśl których, ustala się, że istniejąca zabudowa przeznaczona zostaje do utrzymania i modernizacji przy zachowaniu zasady, że wszelkie działania inwestycyjne podejmowane w ramach przebudowy, rozbudowy i modernizacji obiektów zmierzać będą do uzyskania zgodności z ustaleniami niniejszego planu. Obowiązek zmierzania do uzyskania zgodności takich robót z ustaleniami planu określonymi w części szczegółowej nie jest tożsamy z bezwzględnym respektowaniem ta wprowadzonych nakazów.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rzeczą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie usunięcie wytkniętych uchybień poprzez niewadliwe przeprowadzenie procesu zmierzającego do legalizacji przedmiotowych robót budowlanych.