Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 681/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 52 ust.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity.
article: art. 59 pkt 4, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal,, WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia w części dotyczącej punktu gier oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] o cofnięciu zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr [...] załącznika nr [...].

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...] Dyrektor Izby Skarbowej w [...] udzielił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W załączniku nr [...] do decyzji wymieniono miejsca, w których zlokalizowane są punkty gier na automatach o niskich wygranych. W pozycji nr [...] załącznika wymieniono punkt gier mieszczący w lokalizacji: [...].

W toku postępowania wszczętego z urzędu postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] ustalił, że we wskazanym wyżej punkcie gier zaprzestano wykonywania działalności w postaci prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych przez okres dłuższy niż 6 miesięcy.

Na wezwanie organu do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie zaprzestania działalności w przedmiotowym punkcie gier oraz wskazania czy zaprzestanie wykonywania działalności było następstwem siły wyższej i przedstawienia dowodów na tę okoliczność Spółka wskazała, że nieprowadzenie działalności w punkcie gier nr [...] załącznika do zezwolenia wynikało z działania siły wyższej, to jest z braku woli władającego do dalszego udostępniania powierzchni pod eksploatację automatów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] cofnął zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr [...] załącznika nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że jak wynika z pisma Naczelnika Urzędu Celnego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., w przedmiotowym punkcie gier zaprzestano wykonywania działalności w postaci prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych od dnia 30 listopada 2009 r., okres niewykonywania działalności wynosi ponad 5 lat, a Spółka nie podała powodów zaprzestania działalności.

Organ wyjaśnił, że w świetle art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm., dalej: ustawa o grach hazardowych), zezwolenie cofa się w razie zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Okres niewykonywania działalności w wyżej wymienionym punkcie gier na dzień wydania decyzji w I instancji wynosił ponad 5 lat, co uzasadniało cofnięcie zezwolenia. Organ nie stwierdził, aby zaprzestanie wykonywania działalności w wyżej wymienionym punkcie było następstwem siły wyższej.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2014 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na poczynione w sprawie ustalenia, z których wynika, że w punkcie gier nr [...] przez ponad 6 miesięcy nie wykonywano działalności objętej zezwoleniem w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Organ wskazał, że spór sprowadza się do ustalenia czy podane przez stronę skarżącą przyczyny zaprzestania działalności stanowią siłę wyższą.

Organ odwoławczy podniósł, że do zdarzeń uznawanych za działanie siły wyższej zalicza się zdarzenia zewnętrzne, nadzwyczajne, niemożliwe do przewidzenia. W ocenie Dyrektora Izby Celnej, wbrew stanowisku wyrażonemu w odwołaniu, za siłę wyższą nie można uznać wprowadzenia ustawy o grach hazardowych i związanego z nią zakazu zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych. Zmiany ustawodawcze dotyczące urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, a także zawieszenie działalności gospodarczej przez władającego lokalem stanowią ryzyko podejmowanej przez przedsiębiorcę w tym zakresie działalności gospodarczej, z którym przedsiębiorca musi się liczyć. Przy tym regulacja przewidująca cofnięcie zezwolenia w sytuacji niewykonywania działalności przez określony czas była również przewidziana w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych.

Organ nie podzielił argumentacji Spółki, odwołującej się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 i braku notyfikacji projektu ustawy zgodnie z dyrektywą 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE, seria L, nr 204, s. 37 ze zm.). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie stosowano art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, które nie były przedmiotem pytań prejudycjalnych dotyczących zakazu zmiany, przedłużania i wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.

W ocenie organu sprawa cofnięcia zezwolenia z powodu niewykonywania działalności w punkcie gier przez okres przekraczający 6 miesięcy nie może być w żaden sposób łączona ze skutkami ustawy uniemożliwiającej prowadzenie gier o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. Stosowane w sprawie przepisy ustawy o grach hazardowych nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu wyżej wymienionej dyrektywy. Stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 tej ustawy, nie stanowi bowiem przepisu zakazującego wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, nie wprowadza również warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż automatów do gier. Zatem przepis ten jest obojętny dla chronionej dyrektywą 98/34/WE zasady swobody przepływu towarów.

Odnosząc się do zarzutu bezpodstawnego stosowania przez organy celne przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, Dyrektor Izby Celnej zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11 orzekł o zgodności powyższego przepisu z Konstytucją. Trybunał podkreślił, że ustawodawca, pomimo że docelowo generalnie zakazał prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, to jednak dopuścił taką działalność w dotychczasowych punktach gier do czasu upływu ważności zezwoleń.

Organ wskazał, że w odwołaniu skarżąca wnosiła o przeprowadzenie dowodów z: wydruku strony tytułowej oraz strony 85 Biuletynu Statystycznego Służby Celnej za I – IV kwartał 2009 r., wydruku strony tytułowej oraz stron 44-45 Biuletynu z posiedzenia Sejmowej Komisji Finansów Publicznych (nr 231) w dniu 18 listopada 2009 r., wydruku strony tytułowej oraz stron 44-47 Biuletynu ze wspólnego posiedzenia senackich Komisji Gospodarki Narodowej oraz Komisji Budżetu i Finansów Publicznych z dnia 20 listopada 2009 r. Organ odmówił przeprowadzenia dowodów (postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r.) uznając, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora Izby Celnej w całości, wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci: art. 59 pkt 4 oraz art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 i art. 144 w związku z art. 4 ust. 1 lit. a), art. 6, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 ustawy o grach hazardowych i w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.), a także naruszenie art. 188 Ordynacji podatkowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Spółka nie była właścicielem spornego punktu gier, a jedynie posiadaczem zależnym części powierzchni w tym lokalu. W konsekwencji nie miała żadnego wpływu na decyzje i działania podejmowane w lokalu przez osoby będące jego właścicielami, uniemożliwiające kontynuację prowadzenia w nim punktu gier na automatach o niskich wygranych.

Spółka podniosła także, że do dnia wejścia w życie ustawy o grach hazardowych istniała możliwość zmiany miejsca urządzania gier (poprzez zmianę zezwolenia). Od dnia 1 stycznia 2010 r. skarżąca została pozbawiona takiej możliwości, w związku z wejściem w życie art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, zakazującego zmiany zezwolenia w zakresie miejsca urządzania gier na automatach i Spółka nie mogła przeciwdziałać wynikającym z działania osób trzecich zdarzeniom, uniemożliwiającym kontynuację wykonywania przez nią działalności w punkcie gier, co oznacza wystąpienie siły wyższej.

Powołując się na wyrok TS UE z dnia 19 lipca 2012 r. skarżąca podniosła, że przepisy ustawy ograniczające możliwość eksploatacji automatów tworzą zespół przepisów, który stosowany łącznie wywołuje skutek tego rodzaju, że po wygaśnięciu wszystkich zezwoleń na urządzanie gier na automatach w Polsce będzie mógł być eksploatowany jedynie niewielki procent automatów, które były użytkowane w dacie wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Oczywisty jest zatem wniosek o istotnym wpływie nowych warunków prawnych na właściwości lub sprzedaż automatów.

W ocenie strony skarżącej art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych musi być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami ustawy, ograniczającymi możliwość prowadzenia gier na automatach tylko do kasyn, co powoduje, że przepis ten musi być uznany za techniczny, podlegający obowiązkowi notyfikacji.

Zarzucając naruszenie art. 188 Ordynacji podatkowej skarżąca wskazała, że organ nie przeprowadził dowodów zgłoszonych przez stronę, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto, powołując się na przepis art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z: wydruku strony tytułowej oraz strony 85 Biuletynu Statystycznego Służby Celnej za I – IV kwartał 2009 r., wydruku strony tytułowej oraz stron 44-45 Biuletynu z posiedzenia Sejmowej Komisji Finansów Publicznych (nr 231) w dniu 18 listopada 2009 r., wydruku strony tytułowej oraz stron 44-47 Biuletynu ze wspólnego posiedzenia senackich Komisji Gospodarki Narodowej oraz kKmisji Budżetu i Finansów Publicznych z dnia 20 listopada 2009 r., a także kopii postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2014 roku, sygn. akt II KK 55/14 i opinii prof. dr hab. [...] oraz dr [...] z Instytutu Nauk Prawnych PAN z dnia 30 czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] o cofnięciu [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej punktu gier w pozycji nr [...] załącznika nr [...]. Decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności została wydana na podstawie przepisów nieobowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, która utraciła moc na podstawie art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych

Stosownie do art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

Przepis art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi zaś, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ właściwy do udzielania zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy.

Stosownie do art. 59 ustawy o grach hazardowych organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku:

1) nieusunięcia w wyznaczonym terminie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami regulującymi działalność objętą koncesją lub zezwoleniem, lub z warunkami określonymi w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie;

2) rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji, zezwoleniu lub regulaminie, lub innych określonych przepisami prawa warunków wykonywania działalności, na którą udzielono koncesji lub zezwolenia;

3) obniżenia kapitału zakładowego spółki poniżej granicy określonej w art. 10 ust. 1;

4) zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej;

5) skazania osoby będącej akcjonariuszem (wspólnikiem), członkiem organów zarządzających lub nadzorczych spółki za przestępstwo określone w art. 299 Kodeksu karnego;

6) dwukrotnego stwierdzenia uczestnictwa w grach hazardowych osoby poniżej 18 roku życia, w tym samym ośrodku gier lub punkcie przyjmowania zakładów wzajemnych.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych.

Z przepisu art. 59 ustawy o grach hazardowych wynika, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zależy od zaistnienia przesłanek w nim określonych. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ administracji publicznej jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej. Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie art. 59 ustawy o grach hazardowych nie zależy zatem od uznania administracyjnego. Organ jest zobowiązany do cofnięcia zezwolenia, jeżeli strona nie wykonuje działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, chyba że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że skarżąca w punkcie gier w lokalizacji: [...] nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem przez okres ponad 6 miesięcy (w dacie wydania decyzji w pierwszej instancji okres ten wynosił ponad 5 lat). Fakt zaprzestania wykonywania działalności w okresie od 30 listopada 2009 r. został przez organ ustalony na podstawie oświadczenia pełnomocnika Spółki, który we wniosku GL-2 o zawieszenie eksploatacji automatu z dnia 23 listopada 2009 r. wskazał termin zaprzestania działalności w powyższym punkcie gier od dnia 30 listopada 2009 r. Powyższe potwierdza również pismo Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Spółka do dnia wydania decyzji w pierwszej instancji nie prowadziła działalności w przedmiotowym punkcie gier.

Kwestią sporną w sprawie jest natomiast czy okoliczności podane przez skarżącą, które przyczyniły się do zaprzestania wykonywania działalności w przedmiotowym punkcie gier, stanowią siłę wyższą i tym samym uzasadniają odstąpienie od cofnięcia zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w tym punkcie gier.

W ocenie skarżącej, siłą wyższą, która uzasadniała odstąpienie od cofnięcia zezwolenia w zakresie dotyczącym wyżej wymienionego punktu gier, była utrata prawa do dysponowania powierzchnią w lokalu, w którym umiejscowiony był punkt gier, na co skarżąca nie miała wpływu. Jednocześnie skarżąca podniosła, że za siłę wyższą można uznać w niniejszej sprawie wejście w życie przepisów ustawy o grach hazardowych z 2009 r., która miała istotny wpływ na sprzedaż i zmianę automatów do gier, gdyż uniemożliwiła udzielanie nowych i przedłużanie dotychczasowych zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, a ponadto wprowadziła zakaz zmiany miejsca urządzania gier na automatach oraz zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gier.

Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zaprzestanie prowadzenia działalności w wyżej wymienionym punkcie gier nie było spowodowane siłą wyższą, rozumianą jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i od niego niezależne.

Ustawa o grach hazardowych nie definiuje pojęcia siły wyższej i brak jest legalnej definicji tego pojęcia na użytek stosowania tej ustawy. Siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Należą do nich zwłaszcza zdarzenia o charakterze katastrofalnych działań przyrody i zdarzenia nadzwyczajne w postaci zaburzeń życia zbiorowego takich jak wojna, zamieszki krajowe. Musi być zdarzeniem zewnętrznym w stosunku do powołującego się na nią podmiotu i stan ten powinien istnieć obiektywnie, a więc musi być widoczny i sprawdzalny, tak więc nie może być wytworem wyobraźni. Siła wyższa charakteryzuje się także tym, że jest zdarzeniem zewnętrznym, niemożliwym lub prawie niemożliwym do przewidzenia, którego skutkom nie można zapobiec. Jak podaje słownik języka polskiego, siła wyższa to zdarzenie niezawinione o charakterze żywiołowym, którego nie można było przewidzieć ani mu zapobiec ("Mały słownik języka polskiego" pod red. Stanisława Skorupki, Haliny Auderskiej i Zofii Łempickiej, PWN). W doktrynie i judykaturze utrwalone jest rozumienie tego wyrażenia jako zdarzenia zewnętrznego, które ma charakter nadzwyczajny, niemożliwy do przewidzenia i którego skutkom nie można zapobiec (A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1998, s. 359, a także np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2011 r., IV CSK 77/11, LEX nr 1084732).

Żadna ze wskazanych przez skarżącą przyczyn zaprzestania prowadzenia działalności nie stanowi siły wyższej w świetle powyższej definicji.

Z akt sprawy nie wynika, aby utrata prawa do dysponowania lokalem, w którym umiejscowiony był punkt gier, spowodowana była brakiem woli władającego lokalem dalszego wydzierżawiania powierzchni pod automaty do gier. Ani w skardze, ani w odwołaniu, ani w toku postępowania administracyjnego skarżąca Spółka w żaden sposób nie sprecyzowała, na jakich okolicznościach faktycznych opiera swoje argumenty związane z utratą prawa do dysponowania powierzchnią w lokalu, w którym umiejscowiony był punkt gier.

Za działanie siły wyższej nie można również uznać zmiany obowiązujących przepisów i wprowadzenia ustawą o grach hazardowych zakazu zmiany lokalizacji punktów gier.

Podkreślić należy, że ustawa o grach hazardowych umożliwiła dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie dotychczasowych zezwoleń i nie wprowadziła generalnego zakazu zmiany zezwoleń. Zakaz zmiany zezwoleń, przewidziany w art. 135 ust. 2 ustawy, ograniczony został tylko do jednego elementu zezwolenia: miejsca urządzania gier, ponadto nie dotyczy on zmiany polegającej na zmniejszeniu liczby punktów gier na automatach. Nowa ustawa nie wprowadziła zatem żadnych radykalnych rozwiązań uniemożliwiających podmiotom gospodarczym prowadzenie dotychczasowej działalności. Przeciwnie, zagwarantowała dalsze jej prowadzenie na dotychczasowych zasadach, wyeliminowała jedynie możliwość zmiany decyzji ostatecznych w określonym, niewielkim zakresie. Nie sposób również nie zauważyć, że zmiana decyzji ostatecznych jest trybem nadzwyczajnym, który stosowany być może tylko i wyłącznie w przypadku spełnienia ściśle określonych przesłanek. Twierdzenie zatem, że prawo zmiany miejsca urządzania gier było – na gruncie ustawy poprzednio obowiązującej – podstawowym prawem organizatora gier jest nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, że przeszkodą do dalszego prowadzenia działalności w miejscu wskazanym w zezwoleniu było wejście w życie nowej ustawy. Zarzut naruszenia art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych należy uznać zatem za nieuzasadniony.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, w myśl którego art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie został notyfikowany, zgodnie z wymogami określonymi w dyrektywie 98/34/WE.

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 został wydany w trybie prejudycjalnym wobec zadanych trzech pytań dotyczących przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie stosował przepisów art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. i żaden z nich nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.) należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Trybunał Sprawiedliwości uzależnił zatem ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych od ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych. Tego rodzaju skutków nie sposób natomiast wyprowadzić z art. 59 pkt 4 ustawy, który niejako dostosowuje sytuację prawną (zakres udzielonego zezwolenia) do istniejącej już sytuacji faktycznej długotrwałego, bo trwającego dłużej niż 6 miesięcy stanu zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem, przy czym wiąże cofnięcie zezwolenia jedynie z sytuacjami, gdy niewykonywanie tej działalności nie jest następstwem działania siły wyższej.

Wymaga również podkreślenia, że przepis art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych zawiera normę analogiczną do przepisu art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Ustawa o grach hazardowych w stosunku do poprzednio obowiązującej ustawy przedłużyła okres, po którym organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie. Z treści poprzednio obowiązującego przepisu wynikało, że organ udzielający zezwolenia, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w całości lub części, w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że zawieszenie takie jest następstwem działania siły wyższej. Porównanie treści obu unormowań wskazuje, że nowa regulacja jest korzystniejsza w skutkach dla skarżącej ze względu na wydłużenie okresu zaprzestania lub niewykonywania działalności z 3 do 6 miesięcy. Zatem podejmując działalność na podstawie zezwolenia udzielonego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy, skarżąca podobnie jak każdy inny przedsiębiorca, musiała uwzględnić tego rodzaju regulację i mieć świadomość, że zaprzestanie prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż określony w ustawie (obecnie dwukrotnie wydłużony) spowoduje skutek w postaci cofnięcia zezwolenia.

W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, aby art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych mógł stanowić, choćby potencjalnie, "przepis techniczny" w rozumieniu przepisów dyrektywy 98/34/WE. W związku z tym w odniesieniu do przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych zasadne było stanowisko Dyrektora Izby Celnej, że przepis ten nie należał do przepisów wymagających notyfikowania i mógł być zastosowany w rozpoznawanej sprawie w związku z art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 2 ustawy.

Przedstawiona ocena jest podzielana w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 marca 2013 roku, III SA/Lu 514/12, z dnia 19 maja 2015, III SA/Lu 410/15 i III SA/Lu 413/15, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r. VI SA/Wa 1815/14, z dnia 23 stycznia 2015 r. VI SA/Wa 2196/14 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r. II GSK 2175/13 i z dnia 3 listopada 2015 roku, II GSK 2401/15).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II GSK 2401/15, bezpodstawne jest wnioskowanie o technicznym charakterze określonego przepisu ustawy na podstawie innego przepisy tej ustawy, któremu można ewentualnie przypisać charakter techniczny, zwłaszcza w sytuacji gdy te przepisy pozostają ze sobą w luźnym związku. Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się w tym zakresie do stanowiska Trybunału Sprawiedliwości wyrażonego w pkt 27 wyroku C – 194/94 w sprawie CIA Security International, w którym Trybunał stwierdził, że przepis uznaje się za techniczny, w rozumieniu dyrektywy 83/189, jeżeli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek. Niewątpliwie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych samodzielnie nie wywołuje skutków prawnych w sferze sprzedaży lub właściwości automatów do gier o niskich wygranych.

W świetle przedstawionych rozważań stwierdzić należy, że niewykonywania działalności przez skarżącą w przedmiotowym punkcie gier przez okres przekraczający 6 miesięcy nie można w żaden sposób łączyć ze skutkami nowej ustawy o grach hazardowych, uniemożliwiającej prowadzenie gier o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry. Przyczyny powodujące niewykonywanie działalności przez skarżącą są następstwem zwykłego ryzyka gospodarczego, które w żadnym razie nie może być uznane za siłę wyższą w rozumieniu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Niewykonywanie przez skarżącą działalności nie było zatem następstwem działania siły wyższej.

W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisu art. 188 Ordynacji podatkowej, przewidującego, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem.

Skarżąca nie wskazała wprost, jakich okoliczności miały dotyczyć zgłoszone wnioski dowodowe. Z treści uzasadnień odwołania oraz skargi można wyprowadzić wniosek, że dowody, których przeprowadzenia organ odmówił, dotyczyły okoliczności mających przemawiać za technicznym charakterem innych przepisów ustawy o grach hazardowych niż art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, a ocena tego przepisu jako mającego także charakter techniczny wynikała, według skarżącej, z tezy, że nie można go oceniać w oderwaniu od pozostałych spójnych regulacji ustawy, w szczególności dotyczących uniemożliwiania przedłużania zezwoleń i udzielania nowych zezwoleń na urządzanie gier na automatach, w tym o niskich wygranych, poza kasynem gry, a także uniemożliwiających zmianę miejsc urządzania gry.

Wobec przedstawionego wyżej uzasadnienia, z jakiej przyczyny przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie ma charakteru technicznego, okoliczności, których miały dotyczyć dowody nieuwzględnione w postępowaniu administracyjnym, nie mają znaczenia w sprawie.

Z analogicznych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy zgłoszony w skardze, stanowiący w części powielenie wniosku zawartego w odwołaniu. Nie zachodziła bowiem podstawa do przeprowadzenia wskazanych dowodów przewidziana w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.