Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1145/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Maria Werpachowska (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2017 r., 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), dalej "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...], dalej "Stowarzyszenie", od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2017 r. Stowarzyszenie [...], dalej "Stowarzyszenie" wniosło o udostępnienie informacji publicznej tj.:

1) listy wszystkich kart płatniczych wydanych dla Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego i obsługującego go urzędu: Transportowego Dozoru Technicznego, dla każdej karty proszę o wyszczególnienie kto (imię, nazwisko, funkcja) posługiwał się kartą i w jakim okresie, a także o załączenie wyciągu wydatków z niej poczynionych w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek,

2) rejestru wszystkich umów (niezależnie od tytułu/nazwy i podstawy prawnej umowy) zawartych przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek (w tym umów zawartych z pracownikami Transportowego Dozoru Technicznego lub z członkami ich rodzin) ze wskazaniem numeru umów, ich przedmiotu, terminu wykonania i wynikających z nich wypłat (z wszelkich tytułów, nie tylko z tytułu wynagrodzenia)".

Pismem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wezwał Stowarzyszenie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia żądanej informacji. W odpowiedzi z [...] marca 2017 r. (data wpływu) Stowarzyszenie wskazało, że w jego ocenie żądane informacje mają charakter informacji źródłowej.

W dniu [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor TDT wydał decyzję Nr [...], którą odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W odwołaniu Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że żądana informacja w zakresie pkt 1 wniosku (lista wszystkich kart płatniczych) stanowi informację przetworzoną oraz, że udostępnienie obu informacji (lista wszystkich kart płatniczych oraz rejestr wszystkich umów) nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ponieważ stanowi realizację celów osobistych lub komercyjnych wnioskodawcy i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udostępnienie żądanej informacji publicznej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Prawo zaś do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dalej organ wskazał, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak należy definiować nieostre pojęcie informacji publicznej przetworzonej. Następnie przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdził, że Dyrektor TDT nie posiada przedmiotowych informacji publicznych w formie wskazanej we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., zaś ewentualne uczynienie zadość temu wnioskowi, wymagałoby dokonania stosownych analiz, zestawień, itp. W konsekwencji wymagałoby to zaangażowania co najmniej dodatkowych środków osobowych TDT. To uzasadnia stwierdzenie, że żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią "informację publiczną przetworzoną". Pierwsza z żądanych informacji publicznych obejmuje listę wszystkich kart płatniczych wydanych dla Dyrektora TDT oraz TDT z wyszczególnieniem dla każdej karty imienia, nazwiska, funkcji osoby posługującej się kartą, wskazania okresu w jakim dany pracownik posługiwał się kartą oraz przedstawienia wyciągu wydatków. Realizacja tego żądania wiązałaby się w odniesieniu do TDT, z koniecznością analizy dokumentacji finansowej z okresu czterech lat oraz wygenerowania specjalistycznej tabeli zawierającej żądane przez Stowarzyszenie informacje.

Analogiczna sytuacja, zdaniem organu, odnosi się do rejestru wszystkich umów, tj. pkt. 2 wniosku z [...] stycznia 2017 r. Z uwagi na zakres i formę żądanych informacji, której udostępnienie wymagałoby przetworzenia szeregu informacji prostych, oraz brak wskazania "szczególnej istotności dla interesu publicznego" uzasadniających ich udostępnienie, Dyrektor TDT słusznie wezwał Stowarzyszenie do wykazania tej szczególnej istotności dla interesu publicznego. TDT prowadzi bowiem działalność, w zakresie której zawieranych jest szereg umów z różnych dziedzin, m.in. dot. certyfikacji, oceny zgodności, notyfikacji, administracji etc., i nie prowadzi w tym zakresie zbiorczego wykazu. Dlatego też nie budzi wątpliwości, że żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zaś żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, to prawo do jej udostępnienia wymaga, aby istniała w tym zakresie przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego".

Stowarzyszenie w piśmie z [...] marca 2017 r. odmówiło wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, a w uzasadnieniu odmowy wskazało, że uzyskanie żądanych informacji ma na celu doprowadzenie do potwierdzenia albo wyeliminowania zasadności podejrzeń, co do zaistnienia nieprawidłowości w gospodarce środkami publicznymi po stronie Dyrektora TDT. Uzyskanie tych informacji pozostaje w ścisłym związku z misją, którą jest ukierunkowana na dbałość ochronę interesu publicznego. Wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. służy zatem realizacji istotnego interesu publicznego, bo zmierza do ustalenia, czy działania podmiotu gospodarczego o międzynarodowym zasięgu ([...]) mają wpływ/nie mają wpływu na suwerenność podejmowanych przez Dyrektora TDT rozstrzygnięć.

Dyrektor TDT w zaskarżonej decyzji stwierdził, że zakres wnioskowanej informacji przetworzonej może służyć jedynie indywidualnym interesom podmiotów, których przedmiotem jest działalność prawnicza związana z dochodzeniem roszczeń od spółek z grupy [...] w związku z tzw. aferą [...].

W ocenie Ministra brak jest podstaw do uznania, że spełniona została przesłanka wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanych przez Stowarzyszenie informacji. Interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniłoby działanie organów. Ponadto z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarcza aby udzielenie informacji publicznej przetworzonej było jedynie istotne dla interesu publicznego - wymagane jest, aby było to "szczególnie" istotne dla interesu publicznego. W sprawie zaś nie wykazano, w jaki sposób żądane przez Stowarzyszenie informacje są istotne dla interesu publicznego, ani tym bardziej dlaczego są "szczególnie" istotne dla interesu publicznego.

Odnosząc się do wskazanej przez Stowarzyszenie kwestii obowiązku Dyrektora TDT oddzielnego rozpatrzenia dwóch punktów zawartych we wniosku z [...] stycznia 2017 r. Minister wskazał, że brak jest takiego obowiązku. Przepisy prawa nakładają na organ obowiązek odniesienia się do wszystkich kwestii poruszanych we wniosku wraz z uzasadnieniem przyjętego podejścia; nie nakazują zaś rozpatrywania ich oddzielnie.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego do udostępnienia żądanej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. i zasądzenie kosztów według norm przepisanych, Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

I. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezgodne z tym przepisem nieudostępnienie informacji publicznej polegające na odmowie udostępnienia informacji bez podstawy prawnej,

2) art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przez odmowę uznania prawa do informacji publicznej z powodów innych, niż określone w art. 5 u.d.i.p.,

3) art. 3 § 1 pkt 1) u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż informacje publiczne, o których udostępnienie wniósł [...] stycznia 2017 r. mają charakter informacji przetworzonych, a nadto że prawo do informacji publicznej w zakresie informacji przetworzonych jest uzależnione od wykazania przez skarżącego korzystającego z tego prawa szczególnej istotności żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego,

II. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie w sposób należyty, iż sporządzenie i przekazanie informacji publicznej stosownie do wniosku wymagało użycia nadzwyczajnych sił i środków oraz, że stanowi nową informację co uzasadniałoby nadanie informacji waloru przetworzonej;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności błędne ustalenie, iż prawo do informacji publicznej może być nieuwzględnione przez organ z powodu braku szczególnej istotności dla interesu publicznego, a nadto, iż brak jest szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia przez organ informacji publicznej;

3) art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż poszanowanie prawa wnioskodawcy do informacji publicznej wymaga od niego wykazania interesu publicznego, uznanie, że wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej i dokonanie we własnym zakresie badania jego istnienia z całkowitym pominięciem i nieodniesieniem się do wskazanego przez skarżącego uzasadnienia pisma [...] marca 2017 roku (data wpływu pisma).

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że w odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego wskazało, iż brak jest podstawy prawnej do żądania od wnioskodawcy wykazania szczególnej istotności informacji publicznej dla interesu publicznego, równolegle wskazując ten interes przez wyjaśnienie, iż uzyskanie informacji stosownie do wniosku z [...] stycznia 2017 r. ma za cel doprowadzenie do potwierdzenia albo wyeliminowania zasadności podejrzeń co do zaistnienia nieprawidłowości w gospodarce środkami publicznymi po stronie Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego.

Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji wynika z rażąco błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która w konsekwencji doprowadziła Ministra do podtrzymania decyzji organu I instancji rażąco naruszającej prawo do informacji publicznej, które to prawo zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skonkretyzowane w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. jest - w granicach określonych w art. 63 ust. 3 Konstytucji - prawem bezwzględnym, którego istnienie nie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę jakichkolwiek warunków lub przesłanek podlegających jednostronnej ocenie przez organ (podmiot) zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zarówno w powołanych przepisach Konstytucji, jak i w przepisach art. 2 i art. 5 u.d.i.p. brak jest usankcjonowania dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na niespełnienie we wniosku, rzekomego obowiązku wykazania - przez wykonującego prawo do informacji publicznej- przesłanki istotności dla interesu publicznego.

Przesłanki takiej nie ustanawia w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., który kryterium istotności dla interesu publicznego jednoznacznie odnosi do zakresu przetworzenia informacji objętej prawem do informacji publicznej, a nie do samego prawa, jak to błędnie przyjął Minister Infrastruktury i Budownictwa. Z treści żądania Stowarzyszenia w żadnym zakresie nie wynika, że domaga się przekazania informacji przetworzonej, a nie informacji źródłowej. Jednostronne zakwalifikowanie wniosku jako wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi rażące naruszenie prawa przez błędną interpretację i zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Dalej stowarzyszenie wskazało, że odszukanie dokumentacji oraz wyciągnięcie z nich nieskomplikowanych danych nie można uznać za informację przetworzoną. Konieczne czynności nie wymagają bowiem zaangażowania takich środków finansowych, czy też osobowych, które prowadziłyby do zakłócenia normalnego toku działalności organu. Samo zestawienie, uszeregowanie informacji według określonego kryterium nie jest cechą informacji przetworzonej, ale cechą informacji pracochłonnej, a wytworzenie takiej informacji może jedynie stanowić o kosztach jej wytworzenia. Nadto czasochłonność, kosztowność oraz trudności organizacyjno-technicznego lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem danej informacji publicznej, nie mogą zwalniać z obowiązku udostępnienia informacji. Odnosząc się zaś do stwierdzenia Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, że opracowanie wnioskowanej informacji zgodnie z kryteriami wskazanymi przez wnioskodawcę wiąże się z użyciem dodatkowych sił i środków oraz podjęcia dodatkowych czynności, to zdaniem Stowarzyszenia, zastosowanie mogła znaleźć procedura wskazana w art. 15 u.d.i.p., nie zaś odmowa udzielenia informacji.

Ponadto zarówno organ II jak I instancji nie przedstawili wyczerpującego stanowiska przemawiającego za koniecznością przetworzenia wnioskowanych informacji. Dokonanie wykładni pojęcia informacji przetworzonej czy wskazanie, że organ musiałby przejrzeć pewną ilość dokumentacji, nie jest wystarczającą argumentacją. Skoro Organ uznał, że informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, to powinien nie tylko wskazać konkretnie na czym mają polegać trudności w przeprowadzeniu przetworzenia, lecz przede wszystkim powinien ustalić sposób realizacji uprawnienia Stowarzyszenia do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim przetworzenie to jest (w ocenie organu) szczególnie istotne dla interesu publicznego ( art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie wykazano w szczególności, aby stosowany w urzędzie Transportowego Dozoru Technicznego system kancelaryjny nie pozwalał na szybkie odszukanie żądanych dokumentów, gdzie fizycznie mogą się one znajdować; nie wskazano nawet, o jaką liczbę umów (kart) może chodzić itp. Teza, jakoby sporządzenie i przekazanie zestawienia umów wymagało użycia nadzwyczajnych sił i środków nie została nawet uprawdopodobniona, a jedynie wskazana.

Odnosząc się zaś do wezwania do wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, Stowarzyszenie wskazało, że nie musi podawać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to jest nieuzasadnione i stanowiło próbę przeniesienia na wnioskodawcę obowiązku organu do wykazania braku istnienia tej przesłanki ustawowej. Nadto wskazało, że uzasadniło szczególną istotność dla interesu publicznego przetworzenia informacji.

W konkluzji skargi Stowarzyszenie stwierdziło, że organ nie ustalił w sposób jednoznaczny oraz niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, a mianowicie jej rzekomego charakteru informacji przetworzonej, rzekomego obowiązku istnienia po stronie wnioskodawcy ustawowego obowiązku wykazania istotności interesu publicznego, jako normatywnej przesłanki korzystania z prawa dostępu do przetworzonej informacji publicznej, a także braku istotności rzeczonego przetworzenia dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdzając, że nie wykazano w jaki sposób żądane informacje są istotne dla interesu publicznego, a tym bardziej dlaczego są "szczególnie" istotne dla interesu publicznego (ani sam skarżący nie wykazał tego przed organem zarówno I jak i II instancji, ani ustalenia poczynione przez Dyrektora TDT oraz Ministra nie dały ku temu podstaw). Organ podjął niezbędne czynności dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, prawidłowo dokonał oceny okoliczności sprawy. Ustalenia te zaś dały podstawę do uznania, że przesłanka warunkująca udostępnienie żądanej przez skarżącego przetworzonej informacji publicznej, tj. istnienie szczególnej istotności dla interesu publicznego, nie została spełniona.

W piśmie procesowym z 22 sierpnia 2017 r. Stowarzyszenie wskazało, że to na organie ciąży obowiązek wykazania, iż żądana informacja nie stanowi informacji szczególnie istotnej dla interesu publicznego. Nieuprawniony jest wniosek, że ciężar dowodu i potwierdzenie, iż danym przypadku żadne z ograniczeń nie ma zastosowania spoczywa na obywatelu/organizacji pozarządowej. Przyjęcie odmiennego założenia powodowałoby, że w praktyce każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej musiałby zawierać wyjaśnienie, czy informacja jest przetworzona, czy jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Przerzucenie przez organ ciężaru dowodowego w tym zakresie na wnioskodawcę powodowałoby paraliż tej instytucji, z której skorzystanie wymagałoby dużego nakładu czasu i specjalistycznej wiedzy prawniczej. Do celów skarżącego należy zapobiegnięcie skutkom [...], co bez wątpienia stanowi realizację szczególnie istotnego interesu publicznego. Wobec pasywności Dyrektora TDT w wyjaśnianiu skutków afery zasadnym jest rozstrzygnięcie, czy bierność ta nie wynika z innych niż merytoryczne względów, co może nastąpić poprzez analizę żądanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ), dalej: P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną. Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. Minister Infrastruktury i Budownictwa bez wątpienia jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p., bowiem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 jest organem władzy publicznej. Nie jest też kwestionowane, że żądana informacja posiada walor informacji publicznej. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna, stanowi informację prostą czy też przetworzoną, podlegającą udostępnieniu, na warunkach określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną.

Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W ocenie Sądu, organy nie wykazały w tej sprawie w sposób bezsporny, że żądana we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. informacja publiczna w postaci:

1) listy wszystkich kart płatniczych wydanych dla Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego i obsługującego go urzędu: Transportowego Dozoru Technicznego, dla każdej karty proszę o wyszczególnienie kto (imię, nazwisko, funkcja) posługiwał się kartą i w jakim okresie, a także o załączenie wyciągu wydatków z niej poczynionych w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek,

2) rejestru wszystkich umów (niezależnie od tytułu/nazwy i podstawy prawnej umowy) zawartych przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek (w tym umów zawartych z pracownikami Transportowego Dozoru Technicznego lub z członkami ich rodzin) ze wskazaniem numeru umów, ich przedmiotu, terminu wykonania i wynikających z nich wypłat (z wszelkich tytułów, nie tylko z tytułu wynagrodzenia) stanowi informację przetworzoną.

Zarówno ocena Ministra Infrastruktury i Budownictwa, jak i organu II instancji we wskazanym zakresie jest zdaniem Sądu oceną dowolną, a zatem naruszającą przepis art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na to, że uchybienie powołanemu przepisowi prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Oczywiście, w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga w istocie takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań podmiotu zobowiązanego, a w szczególności, gdy wymaga analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tych, których oczekuje wnioskodawca, to wówczas mogą zachodzić podstawy do zakwalifikowania żądanej informacji jako przetworzonej (v. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 202/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeśli zatem dla uzyskania żądanych we wniosku Stowarzyszenia listy wszystkich kart płatniczych oraz rejestru umów w istocie konieczne byłoby podjęcie przez Dyrektora TDT działania polegającego na przejrzeniu akt spraw znajdujących się w jego zasobach wydanych w okresie wskazanym we wniosku, to istotnie żądana informacja mogłaby być uznana za informację przetworzoną.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ poinformował Stowarzyszenie, że informacja publiczna, której się domaga stanowi informację przetworzoną i w związku z tym wezwał do wykazania, że uzyskanie żądanej przez stronę informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zważyć jednak należy, iż na podstawie uzasadnień obu decyzji nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną w rozumieniu wyżej wskazanym, a wypracowanym w orzecznictwie. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym organy powinny wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzą swe stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjnie tezy orzecznictwa, czy też piśmiennictwa, jak uczyniono w niniejszej sprawie bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku. W orzecznictwie trafnie wskazuje się bowiem, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie, jak jej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Czynności, jakie organ obowiązany jest podjąć, aby udostępnić informację mogą mieć różny stopień złożoności i dlatego nie można stworzyć takiego ich katalogu, który byłby zamknięty i adekwatny w każdej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 19/15).

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej sprowadza się do twierdzeń, "że uczynienie zadość wnioskowi wymagałoby dokonania stosownych analiz, zestawień, itp. W konsekwencji wymagałoby to zaangażowania co najmniej dodatkowych środków osobowych TDT. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że żądane przez Stronę informacje stanowią "informację publiczną przetworzoną". Pierwsza z żądanych informacji (...) wiązałaby się w odniesieniu do TDT, z koniecznością analizy dokumentacji finansowej z okresu czterech lat oraz wygenerowania specjalistycznej tabeli zawierającej żądane przez stronę informacje. Analogiczna sytuacja odnosi się do rejestru wszystkich umów. Z uwagi na zakres i formę żądanych informacji, której udostępnienie wymagałoby przetworzenia szeregu prostych informacji. (...) TDT prowadzi bowiem działalność, w zakresie której zawieranych jest szereg umów z różnych dziedzin m.in. dot. certyfikacji, oceny zgodności, notyfikacji, administracji etc., i nie prowadzi w tym zakresie zbiorczego wykazu".

Sąd stwierdza, że tak ogólnikowe uzasadnienie nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska Ministra. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika, czy informacje, których udostępnienia domagało się Stowarzyszenie znajdują się w jednym zbiorze dokumentów, czy są odnotowywane w rejestrach, jeżeli tak to w jakich i jaki jest ich zakres przedmiotowy, jaką ilość spraw one obejmują, czy są to informacje rozproszone, jeśli tak to w jakich dokumentach należy ich poszukiwać i jaka jest przybliżona liczba tych dokumentów, oraz jakie informacje te dokumenty obejmują, czy ich zakres jest tożsamy z zakresem informacji żądanych przez Stowarzyszenie. Organ powołując się na czasochłonność koniecznych do podjęcia czynności oraz zaangażowanie dodatkowych środków osobowych TDT i finansowych nie wskazuje konkretnych czynności jakie należy podjąć, liczby osób koniecznych do ich przeprowadzenia, przypuszczalnego czasu ich realizacji oraz zaangażowania środków finansowych. Nie wiadomo też na czym miałyby polegać podjęte przez organ czynności. Brak jest również informacji ile kart płatniczych we wnioskowanym okresie pozostawało w dyspozycji Dyrektora TDT i obsługującego go urzędu. Obie decyzje są w tym zakresie nieprecyzyjne, nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego. Stwierdzić należy, że dopiero konkretne okoliczności sprawy mogą doprowadzić do konstatacji, iż mamy do czynienia z informację przetworzoną.

Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę Sądu prawidłowości dokonanej przez organ oceny kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wymaga to bowiem właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 653/16; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zważyć bowiem należy, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zatem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W realiach niniejszej sprawy uzasadnienia kontrolowanych decyzji naruszają przepis art.107 § 3 k.p.a., a to poprzez brak prawidłowego rozważenia, czy wnioskowana przez Stowarzyszenie informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Tymczasem tego typu analiza jest wymagana przez art.107 § 3 k.p.a. pozostający w związku z art.3 ust.1 pkt 1 i art.16 u.d.i.p.

Organ ponownie rozpoznając wniosek Stowarzyszenia [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokona wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego (liczby kart płatniczych, umów zawartych przez Dyrektora TDT ich lokalizacji, faktycznej liczby akt wymagającej ich ewentualnego przejrzenia i możliwości udostępnienia żądanych informacji w sposób wskazany we wniosku). W przypadku twierdzenia, że żądana we wniosku Stowarzyszenia informacja ma charakter informacji przetworzonej, organ obowiązany będzie ponownie wezwać Stowarzyszenie do wykazania w zakreślonym terminie szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. Wbrew bowiem zarzutom skargi prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania wymaga. Uprawnienie to nie służy wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym. Jak podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca żądający informacji publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1870/10, publ. jak wyżej).

Ewentualne ustalenie organu, że wykonanie zadania w postaci udostępnienia informacji przetworzonej zakłóci funkcjonowanie urzędu, wymagać będzie wyczerpującego uzasadnienia z wykazaniem jaka liczba pracowników zostałaby przez organ skierowana do wykonania tego zadania i przez jaki okres czasu.

Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.