Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1570/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 155
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1963/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 1570/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1963/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) uchyliło decyzję Burmistrza Tarczyna z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 1253 m2 dla działki nr ew. [...] 1500 m2, dla działki nr ew. [...], 1500 m2 dla działki nr ew. [...], 1563 m2 dla działki nr ew. [...], 1500 m2 dla działki nr ew. [...] położonych w miejscowości G., które na dzień zbycia stanowiły własność M. W., w wysokości: 1339,10 zł dla działki nr ew. [...], 1603,10 zł dla działki nr ew. [...], 1603,10 zł dla działki nr ew. [...], 1670,40 zł dla działki nr ew. [...], 1603,10 zł dla działki nr ew. [...] i w tym zakresie orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza Tarczyna z dnia [...] maja 2009 r. i umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż Burmistrz Tarczyna decyzją z dnia [...] maja 2009 r. ustalił z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości.

W dniu 23 września 2009 r. M. W. wniosła o uchylenie ww. decyzji Burmistrza Tarczyna w trybie art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku powołała się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., wydanej w składzie 7 sędziów, w sprawie sygn. akt II OPS 3/09, w której stwierdzono, że "pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej".

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Burmistrz Tarczyna odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2009 r., którą ustalił z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, zwracając uwagę, iż decyzja z dnia [...] maja 2009 r. jest decyzją ostateczną, wskazał, iż zmiana lub uchylenie tej decyzji może nastąpić jedynie w trybie art. 155 k.p.a. Podkreślił jednocześnie, iż zmiana w tym trybie decyzji może dotyczyć tylko decyzji, które nie są wadliwe, ale mają charakter uznaniowy. W ocenie organu interes społeczny przemawia przeciw uchyleniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r., albowiem strona postępowania wpłaciła już należną kwotę, która stanowi dochód dla budżetu 2009 roku. Budżet ten został w całości zrealizowany. Ponadto, zdaniem organu, uchwała 7 sędziów NSA nie obowiązuje wstecz, natomiast interpretacja przepisów ustawy obowiązującej w dniu wydania decyzji ostatecznej potwierdzała jej prawidłowość i zgodność z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W. podnosząc, że decyzja o pobraniu jednorazowej opłaty jest decyzją uznaniową, za zastosowaniem art. 155 k.p.a. przemawia zarówno interes społeczny, jak i interes samej skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a., uchyliło decyzję Burmistrza Tarczyna i w tym zakresie orzekło o uchyleniu decyzji Burmistrza Tarczyna z dnia [...] maja 2009 r. i umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości.

Organ odwoławczy uznał, iż stanowisko organu pierwszej instancji w sprawie charakteru decyzji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest co do zasady słuszne, jednak w odniesieniu do spraw ustalenia renty planistycznej przy zbyciu nieruchomości w drodze darowizny na rzecz osoby bliskiej nie jest ono oczywiste. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż o uznaniowości pobrania renty planistycznej w niniejszej sprawie świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujące zupełnie odmienne poglądy na temat obowiązku ustalenia renty planistycznej w przypadku darowizny na rzecz osoby bliskiej.

Podkreślono, iż treść przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostała niezmieniona od dnia 22 września 2004 r. Nie pobieranie renty planistycznej w stanie faktycznym, o którym mowa w niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego związane jest jedynie z podjęciem uchwały przez NSA, a nie zmianą stanu prawnego w tym zakresie. Brak jest zatem w ocenie Kolegium podstaw do odmiennego traktowania osób zobowiązanych do uiszczenia renty planistycznej, co do których decyzja wydana została przed dniem 10 grudnia 2009 r., od tych, dla których decyzję taką wydano po dniu wydania uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w G., wnosząc o uwzględnienie przedmiotowej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na:

- wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, to jest orzeczenia nie przewidzianego w przepisach prawa – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- braku uzasadnienia faktycznego i prawnego – naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a.

- wydaniu decyzji po upływie ustawowych terminów – naruszenie art. 35 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu wniesionej skargi Prokurator wskazał, iż przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., w sposób jednoznaczny określa rozstrzygnięcia, które mogą zostać wydane przez organ drugiej instancji. Podkreślono, iż uchylając decyzję i umarzając postępowanie pierwszoinstancyjne, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli przesłankami świadczącymi o bezprzedmiotowości postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy brak jest z jakiejkolwiek przyczyny podstawy procesowej do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego, to jest gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkiem czego nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez rozstrzygnięcie co do istoty – pozytywne czy też negatywne.

W ocenie Prokuratora w niniejszej sprawie nie są znane przyczyny, dla których organ orzekł o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest bardzo ogólnikowe i nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Prokuratora orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie znajduje oparcia w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, nie jest bowiem prawnie dopuszczalne wydanie decyzji, która ma charakter reformacyjny (tj. uchylający i orzekający o istocie sprawy), a jednocześnie kasacyjny (umarzający postępowanie pierwszoinstancyjne). Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a zatem z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podkreślono ponadto, iż postępowanie organu odwoławczego prowadzone było z rażącym naruszeniem zarówno art. 35 § 3 i 12 k.p.a., bowiem odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu II instancji w dniu 20 stycznia 2011 r., a decyzja wydana została dopiero w dniu [...] maja 2011 r., tj. ponad cztery miesiące od wpływu odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazano.

Wskazał przy tym Sąd, że przedmiotem wniosku M. W. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzja Burmistrza Tarczyna z dnia [...] maja 2009 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w skład której wchodziły działki o wskazanych numerach ewidencyjnych.

Cytując treść art. 155 § 1 k.p.a. Sąd wojewódzki zaznaczył, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a.; nie służy natomiast sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy uchyleniu lub zmianie decyzji na podstawie, której strona nabyła prawa nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć szeroko i obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, a zatem wpływa na jej sytuację prawną. Decyzja, o uchylenie której wnosiła M. W., była decyzją nakładającą na nią obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości stanowiących jej własność nieruchomości.

Istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a.

W świetle powyższego wzruszenie ostatecznej decyzji Burmistrza Tarczyna z dnia [...] maja 2009 r., wydanej na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a., nie jest możliwe.

Powołując się na treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd wskazał, że z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, iż powstanie obowiązku uiszczenia opłaty zależne jest od zaistnienia dwu przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Dla powstania obowiązku świadczenia decydujące jest dojście do skutku czynności prawnej, tj. zbycie nieruchomości przed upływem terminu, o którym mowa wyżej. Zbycie natomiast nieruchomości obliguje właściwy organ administracji do ustalenia jednorazowej opłaty, zwanej rentą planistyczną.

Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, iż decyzja w przedmiocie ustalenia renty planistycznej, z uwagi na różne rozumienie przez orzekające sądy pojęcia "zbycia nieruchomości", jest decyzją wydaną w oparciu o uznanie administracyjne. Sąd podkreślił, iż powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09, jakkolwiek precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "zbycie nieruchomości", nie tworzy nowego stanu prawnego, a zatem innych przesłanek wynikających z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakładających na organ obowiązek ustalenia renty planistycznej. Zarówno przed dniem wydania powołanej uchwały, jak i obecnie obowiązkiem organów, w sytuacji zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy, jest ustalenie stosownej opłaty.

Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji ustalającej rentę planistyczną z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznaczałoby sanowanie decyzji dotkniętej rażącymi wadami, które winny być usuwane w innymi trybie nadzwyczajnym. Stałoby to zatem w sprzeczności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim wypadku doszłoby bowiem do podważenia zasady praworządności rozumianej, jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Jako nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skargi, który wskazuje na brak możliwości ze strony organu odwoławczego wydania w niniejszej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i orzekającej w tym zakresie co do istoty oraz umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji.

Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 k.p.a. Uwzględnienie przez organ odwoławczy złożonego przez M. W. wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Burmistrza Tarczyna o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz uznanie, iż w sytuacji zbycia nieruchomość poprzez darowanie jej osobie bliskiej nie jest zasadne naliczanie renty planistycznej, musiało skutkować uchyleniem decyzji tego organu odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] maja 2009 r. oraz orzeczeniem co do istoty sprawy, poprzez uchylenie decyzji Burmistrza Tarczyna z dnia [...] maja 2009 r. i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy przyjął, jakkolwiek w sposób nieuzasadniony, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zmiany decyzji Burmistrza Tarczyna, należy uznać, iż był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie to bowiem, mając na uwadze brzmienie przepisu art. 155 k.p.a., odpowiada wymogom, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast zarzut naruszenia art. 35 § 3 i 12 k.p.a. mógł być podniesiony w skardze na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu odwołania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. skargę kasacyjną złożyła M. W..

Powyższy wyrok zaskarżyła w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, t.j.:

1. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez Sąd, że wskazany przepis nie jest przepisem pozostawiającym organowi pewną "uznaniowość" i "luz decyzyjny", ale przepisem, w którym ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie.

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, że w postępowaniu przed organem II instancji nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez niesłuszne zastosowanie przez SKO art. 155 k.p.a., podczas gdy ostateczna decyzja Burmistrza Tarczyna, jako dotknięta rażącymi wadami, winna była zostać wyeliminowana z obrotu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi przez Sąd, która winna ulec oddaleniu w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem II instancji art. 155 k.p.a. został prawidłowo zastosowany, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. 1 art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wydanego przez Sąd wyroku wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, co spowodowało, że strona pozostaje w niepewności co do kierunku dalszego postępowania w sprawie,

3. naruszenie art. 1 § 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a, art. 153 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a., art. 7 i 8 k.p.a. i art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie przez Sąd oceny prawnej orzeczenia SKO pod kątem spełnienia przesłanki istnienia słusznego interesu strony i interesu społecznego, o którym mowa w art. 155 k.p.a. oraz naruszenie przez Sąd zasady zaufania, praworządności oraz równości obywateli wobec prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem sąd, sprawując kontrolę legalności orzeczeń administracyjnych, winien był, mając na względzie, że jedyną możliwość podważenia ostatecznej decyzji Nr [...] stwarza tryb przewidziany w art. 155 k.p.a., kierować się wymienionymi zasadami i w oparciu o nie oddalić skargę, nie zaś uwzględniać ją.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka podkreśliła, że Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że przedmiotowa decyzja ustalająca rentę planistyczną winna podlegać weryfikacji, bowiem powołana w uzasadnieniu uchylonej decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OPS 3/09 w sposób niebudzący wątpliwości przesądza, że właściwy organ administracji publicznej nie ustala opłaty planistycznej w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, których wartość wzrosła z powodu uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, darowuje te nieruchomości osobie bliskiej. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy skarżąca zbyła własność nieruchomości na rzecz osoby bliskiej, a zatem zgodnie z powołaną uchwałą NSA, organ nie powinien był nałożyć na skarżącą opłaty planistycznej,

W świetle tych okoliczności, oczywistym jest, że decyzja Burmistrza Tarczyna Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. powinna podlegać weryfikacji. Nie sposób jednak się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, zgodnie z którym decyzja ustalająca rentę planistyczną jest obciążona rażącą wadą, która podlega sanowaniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz że nie jest możliwe uchylenie tej decyzji w trybie, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Natomiast w doktrynie sądowego prawa administracyjnego wskazuje się, że art. 155 k.p.a. wprowadza możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony; chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uważa z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma natomiast decydującego znaczenia to, czy decyzja ostateczna jest zgodna, czy też sprzeczna z prawem. Wskazuje się ponadto, że ingerencja w byt prawny decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tak z przyczyn prawnych jak również ze względów celowościowych. Powodem zmiany lub uchylenia decyzji może być także zmiana założeń polityki administracyjnej.

Skarżąca podkreśliła także, że rozstrzygnięcie Sądu nie zawiera wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie oraz narusza zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez odmienne traktowanie stron w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna przedstawiona do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zawiera usprawiedliwione podstawy.

Kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Burmistrza Tarczyna, mocą której organ ten uchylił własną decyzję dnia [...] maja 2009 r. i umorzył postępowanie w zakresie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Organ uznał przy tym, że decyzja ustalająca ww. opłatę ma charakter uznaniowy, a zatem przepis art. 155 k.p.a. może stanowić podstawę jej zmiany lub uchylenia, a okoliczności sprawy wskazują za celowością uwzględnienia wniosku M. W.. Z poglądem tym nie zgodził się Sąd pierwszej instancji, który ocenił, że decyzja ta jest decyzją związaną, a przez to – biorąc pod uwagę stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie ma możliwości zastosowania do jej zmiany lub uchylenia ww. trybu.

Kluczowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ocena charakteru przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz możliwość zmiany lub uchylenia decyzji wydanej w oparciu o taką podstawę prawną w oparciu o art. 155 k.p.a.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego wskazującym na związany charakter decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, organ gminy pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli zaistnieją przesłanki wymienione w ww. przepisie (zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie nieruchomości w terminie określonym w przepisie), organ gminy zobligowany jest do ustalenia jednorazowej opłaty. Użycie przez ustawodawcę określenia "pobiera" jednorazową opłatę wskazuje, że nie pozostawiono organom żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie. Ustalenie bowiem, że przesłanki jak wyżej zostały spełnione, skutkuje koniecznością wydania decyzji w przedmiocie jednorazowej opłaty.

Rację ma jednak skarżąca kasacyjnie, że mimo wyraźnie związanego charakteru decyzji wydanej w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca pozostawił organowi pewien luz decyzyjny wyrażający się w konieczności dokonywania oceny czy zaistniały przesłanki nakazujące zastosowanie tego przepisu.

I tak analiza orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i poglądów prezentowanych w doktrynie, wskazuje, że zarówno spełnienie przesłanki "zbycia nieruchomości" jak i "wzrostu jej wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" była w różny sposób interpretowana.

Różnice interpretacyjne pojęcia "zbycie nieruchomości" w rozumieniu tego przepisu znalazły wyraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. we sprawie II OPS 3/09, w której wskazano, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. Z uzasadnienia tej uchwały wynika, że zagadnienie prawne przedstawione składowi 7 sędziów NSA do rozstrzygnięcia, w wyniku którego podjęto ww. uchwałę, związane było z powzięciem poważnych wątpliwości przez skład orzekający w przedmiocie zasadności skargi kasacyjnej co do stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczących pobierania omawianych opłat.

Podobne problemy interpretacyjne dotyczą kwestii wzrostu wartości nieruchomości. O ile bowiem sam fakt "wzrostu wartości" jest pojęciem obiektywnym i powinien wynikać z operatu szacunkowego, który – jak każdy dowód przeprowadzony przez organ administracji – podlega ocenie pod względem formalnym i merytorycznym, o tyle drugi element związany z zaistnieniem tej przesłanki: związek z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga każdorazowo oceny organu w zakresie m.in. przeznaczenia konkretnej nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie (przed zmianą lub uchyleniem) oraz w nowym planie.

Powyższe okoliczności wskazują, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że decyzja wydana w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z racji swojego związanego charakteru nie może – co do zasady – podlegać zmianie ani uchyleniu w oparciu o art. 155 k.p.a. Jeśli bowiem dla wydania decyzji niezbędna jest dokonanie oceny zaistnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu, a ocenę tę ustawodawca pozostawił organowi administracji w ramach tzw. luzu decyzyjnego, to nie można przyjąć, że decyzja wydana w oparciu o tak ustalone przesłanki nie może być przedmiotem oceny w trybie art. 155 k.p.a.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że mylnie przyjęto w rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji, że art. 155 k.p.a. nie może być stosowany do decyzji o charakterze związanym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w tym zakresie stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1153/11 (LEX nr 1234106), w którym wskazuje się, że z treści art. 155 k.p.a. nie wynika ograniczenie, że decyzja o charakterze związanym nie może być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że stanowisko to – prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych – nie odnosi się do związanego charakteru decyzji "in abstacto". Analiza orzecznictwa dotyczącego uchylenia lub zmiany decyzji w omawianym trybie prowadzi do wniosku, że zakazem takim objęte są jedynie decyzje, które usuwają stan niezgodności z prawem (np. decyzja o rozbiórce w oparciu o art. 48 lub 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r . Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Uchylenie bowiem bądź zmiana takiej decyzji prowadziłaby do powrotu do stanu niezgodności z prawem, co oznacza, że zmianie lub uchyleniu decyzji sprzeciwiałby się interes społeczny. Natomiast dla wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji w omawianym trybie niezbędne jest m.in. aby za taką zmianą przemawiał interes społeczny. Takiego charakteru nie ma decyzja nakładająca obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Uchylenie bowiem takiej decyzji skutkować będzie jedynie koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania w tym zakresie i wydania decyzji o charakterze merytorycznym lub formalnym w przypadku stwierdzenia braku podstaw do naliczenia opłaty.

Trafny jest zatem zarzut skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przywołanych przez nią przepisów prawa, które wskazują na zaniechanie przez Sąd wojewódzki oceny prawnej orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a., to jest słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. Jednocześnie nie można odmówić słuszności twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, iż zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie chroniło skarżącą przed negatywnymi skutkami zmiennej interpretacji przepisów prawa i tym samym realizowało zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Należy wszak przypomnieć, że rozstrzygnięciem tym organ uchylił decyzję Burmistrza Tarczyna z dnia [...] maja 2009 r. (po uprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej takiego uchylenia) i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ, powołując się na treść ww. uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. stwierdził, że uchylenie decyzji stanowić będzie przejaw realizacji konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa. Brak jest bowiem podstaw do odmiennego traktowania osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty w zależności od daty wydania decyzji (przed lub po dniu 10 grudnia 2009 r.). Słusznie przy tym podkreślił organ odwoławczy oraz skarżąca kasacyjnie, że treść przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia nie uległa zmianie, a tylko taka sytuacja uzasadnia odmienne rozstrzygnięcie tej samej kwestii w stosunku do innych podmiotów.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił również stanowisko skarżącej kasacyjnie co wadliwości twierdzeń Sądu pierwszej instancji, iż decyzja Burmistrza Tarczyna z dnia [...] maja 2009 r. (ustalająca jednorazowa opłatę) dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w tym trybie winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Trafnie bowiem skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla stwierdzenia że doszło do rażącego naruszenia prawa niezbędne jest, aby decyzja była w sposób oczywisty sprzeczna z przepisem prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega bowiem na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2006 r. I FSK 439/05, OSP 2007/9/100). Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156). Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tym samym nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach tej sprawy właściwym trybem do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego będzie stwierdzenie jej nieważności. Skoro treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest jednoznaczna, podlegała różnym interpretacjom, które spowodowały konieczność podjęcia stosownej uchwały w składzie 7 sędziów NSA, to nie można przyjąć, że przepis ten został naruszony w sposób rażący.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Jednocześnie Sąd przyjął, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 2, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, jest zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego. Utrwalony bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 155 k.p.a. zawiera przesłanki materialnoprawne uchylenia decyzji ostatecznej (tak NSA m.in. w wyrokach: z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie I OSK 920/07, Lex 493537 i z dnia 26 września 2013 r. w sprawie II OSK 119/12, dostępne na http://: orzecznictwo.nsa.gov.pl ). Powyższe pozwala na ocenę, że nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości a kluczowym zagadnieniem jest jedynie ocena, czy zaistniały materialne przesłanki do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Tarczyna. Natomiast wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uchylenie decyzji, w sytuacji, w której skarga winna być oddalona, jest naruszeniem przepisów innych, niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a., ponieważ naruszenie prawa sprowadzało się jedynie do wyprowadzenia wadliwych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 marca 2004 r., OSK 81/04, OSP 2004, nr 11, poz. 135 oraz w wyroku z dnia 3 grudnia 2009 r. II OSK 1269/09 dostępne na http://: orzecznictwo.nsa.gov.pl). Z tego względu uznając, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę.

Rozpoznając ją uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadne. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. o braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro bowiem organ odwoławczy przyjął, odmiennie niż organ pierwszej instancji, że istnieją przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., to był uprawniony (a nawet zobligowany) do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia merytorycznie, to jest uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania (które bez tego ostatniego rozstrzygnięcia nadal pozostawałoby w toku).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały szczególne okoliczności, o których mowa w tym przepisie.