Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1543/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 829/18 w sprawie ze skargi C.P. na decyzje Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., po rozpoznaniu skargi C.P. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzenia wód opadowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 2 czerwca 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło pismo I. i R. O., w którym domagali się podjęcia interwencji w związku z zalewaniem ich posesji (działki nr [...]/4 w [...]) przez wody opadowe. Wnioskodawcy podnieśli, że ich posesja sąsiaduje z działką nr [...], na której zlokalizowany jest sklep [...] wraz z parkingiem. Podczas realizacji inwestycji cały teren został wyprofilowany w taki sposób, żeby wody opadowe z całego terenu działki nr [...] oraz z ul. [...] gromadziły się przy granicy ich posesji. Natomiast zarządca terenu działki nr [...] po ostatnich poprawkach parkingu całkowicie skierował wody opadowe na teren ich posesji. Z podobnej treści pismem wystąpił również skarżący, w którym wskazywał na szkody spowodowane wadliwym wykonaniem wspomnianego sklepu wraz z infrastrukturą.

Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. organ I instancji nałożył na A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: spółka) obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, ekspertyzy technicznej opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej, w zakresie sieci, instalacji i urządzeń: cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, co do prawidłowości odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] przy ul. [...] 8 w K., ze wskazaniem sposobu doprowadzenia kanalizacji deszczowej do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Jako podstawę organ wskazał art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej: Prawo budowlane).

W dniu 31 sierpnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęła ekspertyza techniczna dotycząca niewłaściwego odprowadzania wód deszczowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym zlokalizowanym przy ul. [...], sporządzona przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami, tj. mgr inż. M.S. oraz technika H.S.

Sąd I instancji przedstawił szczegółowo decyzje wydawane w sprawie przez organ I instancji, które na skutek wnoszonych odwołań były uchylane przez organ odwoławczy.

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym, zlokalizowanym przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów [...], obręb [...] w [...].

Odwołanie od tej decyzji wniósł między innymi skarżący.

Decyzją z [...] października 2018 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, które wskazują, że nieprawidłowości związane z odprowadzaniem wód opadowych z terenu przedmiotowej nieruchomości nie wynikają ze zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, decyzje organów obu instancji zostały wydane przedwcześnie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.). Organy powoływały się ekspertyzę przedłożoną przez właściciela nieruchomości (spółkę). Nie dokonały jednak jej oceny. Organ I instancji w tym zakresie nie zawarł żadnej analizy, natomiast ocena organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że w sprawie nie przedłożono ekspertyzy technicznej ani innych dowodów podważających ustalenia wynikające z ekspertyzy technicznej sporządzonej na zlecenie spółki. Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju ocena jest niewystarczająca. Ekspertyza sporządzona na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego podlega ocenie organu na takich samych zasadach, jak opinia biegłego, o której stanowi art. 84 § 1 k.p.a. Konieczność dokonania szczególnie wnikliwej oceny wynikała również z tego, że jednym z autorów ekspertyzy była osoba, która od strony technicznej nadzorowała prace, które następnie były przedmiotem oceny organu. Do osoby sporządzającej opinię w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie stosuje się przepisów o wyłączeniu biegłego.

W tej sprawie skarżący oraz B.S., która również wniosła odwołanie, zgodnie wskazywali, że pomimo wykonanych prac nadal dochodzi do zalewania ich nieruchomości, podając konkretne daty, w których tego rodzaju zdarzenia miały miejsce. Organ w tym zakresie nie podjął żadnych czynności dowodowych. Właściciel obiektu budowlanego jest zobowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak np. intensywne opady atmosferyczne (art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego). W celu ustalenia, czy wody opadowe ze spornego budynku gospodarczego są skutecznie odprowadzane na własny teren, organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować oświadczenia stron zawarte w protokołach z czynności kontrolnych i odwołaniu, że wody opadowe napływające z działki sąsiedniej zalewają ich posesje. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie zidentyfikowały w sposób prawidłowy przyczyn, które powodują, że nieruchomości przylegające do spornej działki nadal są zalewane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Polegało to na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z uwagi na nieprzeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego. W ocenie spółki, organ przeprowadził postępowanie dowodowe oraz dokonał w należyty sposób oceny zebranego materiału dowodowego. Na tej podstawie ocenił, że nie ma okoliczności świadczących o tym, że obiekt znajdujący się na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a w związku z art. 105 k.p.a. Polegało to uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, pomimo zaistnienia przesłanek do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Nastąpiło bowiem wykonanie przez właściciela obiektu położonego na działce nr 808 prac polegających na modernizacji instalacji kanalizacyjnej, czyli brak było okoliczności świadczących, że budynek położony na tej nieruchomości znajdował się w nieodpowiednim stanie technicznym obligującym organ nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia nakazującego usunięcie nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Wynika to z tego, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie koresponduje w sposób odpowiedni z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Spółka konsekwentnie podkreśla, że w sprawie została wykonana ekspertyza, z której wynika, że przedmiotowy obiekt budowalny w jest w prawidłowym stanie technicznym. Tej okoliczności jednak Sąd I instancji nie kwestionuje, podobnie jak nie kwestionuje, że sporządzenie ekspertyzy technicznej było w tej sprawie konieczne. Zarzuty Sądu I instancji wobec organów administracji sprowadzają się natomiast do stwierdzenia, że organy nie dokonały oceny przedmiotowej ekspertyzy, pomimo, że stanowi ona dowód w sprawie i w takim zakresie wymaga oceny przeprowadzonej zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena ta musi następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, szczególnie uwzględniając, że przedmiotowa ekspertyza nie została w żaden sposób skonfrontowana z twierdzeniami wnoszących odwołanie. Osoby te wskazywały, że pomimo wykonanych prac nadal dochodzi do zalewania ich nieruchomości, podając konkretne daty, w których tego rodzaju zdarzenia miały miejsce. Organ w tym zakresie nie podjął żadnych czynności dowodowych, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji. Podkreślenia przy tym wymaga, że wyrok Sądu I instancji nie podważa wniosków sporządzonej na zlecenie spółki ekspertyzy, podobnie jak nie przesądza, że umorzenie postępowania w tej sprawie było niewłaściwe. Wskazuje jedynie, że postępowanie dowodowe było niewystarczające, a w związku z tym rozstrzygnięcie organów przedwczesne. Stąd też Sąd I instancji prawidłowo sformułował zalecenia dla organów, z których wynika, że w celu ustalenia, czy wody opadowe ze spornego obiektu budowlanego są skutecznie odprowadzane na własny teren, organ nadzoru budowlanego powinien zweryfikować oświadczenia stron zawarte w protokołach z czynności kontrolnych i odwołaniu. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również w związku z art. 105 § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.