Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB 364/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Asesor WSA Joanna Kube, Protokolant Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi R. Z. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku skarżącego R.Z. z dnia 6 sierpnia 2003 r. w terminie czternastu dni od otrzymania wyroku Sądu wraz z uzasadnieniem 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz R. Z. kwotę pięć zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego


UZASADNIENIE

Stan faktyczny przedstawiał się następująco. W dniu 6 sierpnia 2003 r. R. Z., pełniący funkcję redaktora [...] zwrócił się przy użyciu poczty elektronicznej do Biura Prasowego Ministerstwa Finansów z wnioskiem o udostępnienie korespondencji prowadzonej pomiędzy resortem Finansów a Ministerstwem Zdrowia dotyczącej problemu zawyżania cen leków, a w związku z tym zawyżania zwrotu refundacji z kas chorych. Wskazał, że chodzi o korespondencję prowadzoną po wykryciu sprawy przez organy skarbowe. W dniu [...] sierpnia 2003 r. po zastępcy Dyrektora Biura [...] Ministerstwa Finansów A. A. poinformowała, że wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa, a zatem nie podlega udostępnianiu w trybie ustawy.

W dniu 25 sierpnia 2003 r. R. Z. ponowił swój wniosek powołując się na orzecznictwo NSA. Jednocześnie wniósł o wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej, aby mógł złożyć skargę do sądu administracyjnego.

W dniu [...] października 2003 r. Rzecznik Ministra Finansów W. K. udzielił w odpowiedzi informacji o zagadnieniach związanych z zawyżaniem cen leków. Wskazał, że polegało ono na nieujawnianiu w zgłoszeniach celnych przysługujących importerowi zniżek, co skutkowało tym, że wartość magazynowa towaru była zawyżona. Importerzy posługiwali się zatem dwiema wartościami tej samej partii towaru, jedna pierwotna deklarowana była w dokumentach SAD i wykorzystywana dla ustalenia ceny zbytu dla odbiorców krajowych, druga obniżona o uzyskane rabaty i upusty - wartość celna służyła do realizacji płatności dostawcom zagranicznym. Cena hurtowa i detaliczna ustalona w oparciu o wyższą wartość celną i obowiązującą marżę handlową stanowiła podstawę refundacji w przypadku gdy lek był objęty refundacją przez kasę chorych. Prowadziło to do nieuzasadnionych wydatków na refundację leków. Dla określenia wielkości roszczeń dla importerów leków niezbędne jest wydanie decyzji dotyczącej ustalenia przez organy celne prawidłowej wartości celnej. Będzie to stanowić podstawę dla organów podatkowych i organów kontroli skarbowej do wydania decyzji w sprawie kwot nienależnych. Natomiast skutki finansowe zawyżania cen leków możliwe będą do oszacowania po przeprowadzeniu postępowań przez organy podatkowe i organy kontroli skarbowej oraz po wydaniu przez nie stosowanych decyzji. Ujawnienie mechanizmu zawyżania wartości celnej leków i w konsekwencji zawyżania ich cen detalicznych, przeprowadzenie kontroli poimportowych wywołało zarówno protesty zainteresowanych, Stowarzyszeń Firm Farmaceutycznych w Polsce, jak i było tematem rozmów i korespondencji z Komisją Europejską. Zarzucała ona polskiej stronie dyskryminację zagranicznych firm farmaceutycznych. Dlatego został powołany Międzyresortowy Zespół do Spraw Kontroli Cen na leki importowane. Wyniki jego prac będą przedmiotem obrad Rady Ministrów w celu wypracowania ostatecznego stanowiska. Rzecznik stwierdził, że korespondencja w sprawie nieprawidłowości w obrocie importowanymi lekami między Ministerstwem Finansów a Ministerstwem Zdrowia ze względu na występujące w niej nazwy firm farmaceutycznych oraz nieprzeznaczone do publikacji informacje pochodzące z wystąpień Komisji Europejskiej jest objęta tajemnicą służbową i nie może być upubliczniona. Naraziłoby to bowiem Ministra Finansów na zarzut deprecjonowania dobrego imienia firm farmaceutycznych działających w Polsce i mogłoby doprowadzić do dalszego zaostrzenia sporu na forum Komisji Europejskiej.

W dniu 15 października 2003 r. R. Z. zwrócił się do Ministra Finansów wskazując, że przekazane pismo nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Żąda zaś w sprawie wydania decyzji po to, aby móc się odwołać i skarżyć. W dniu 24 października 2003 r. Rzecznik Ministra Finansów pismem (bez sygnatury) wskazał, że nie zachodzi podstawa do wydania decyzji, gdyż do Sądu można zaskarżyć też fakt niepełności informacji.

W dniu 17 listopada 2003 r. R. Z. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na odmowę wydania decyzji o odmowie wglądu w korespondencję międzyresortową pomiędzy Ministerstwem Finansów a Ministerstwem Zdrowia w sprawie sporu pomiędzy organami celnymi a polskimi spółkami zagranicznych koncernów dotyczącego zawyżania wartości celnej leków. Wskazał, że w swoim wniosku nie wnosił o przedstawienie mu historii sporu, ale domagał się udostępnienia określonego rodzaju informacji - korespondencji międzyresortowej. Podkreślił też, że organy odmówiły mu w istocie tej informacji choć nie w drodze decyzji, nie wskazały zaś jakie konkretne dokumenty zostały objęte klauzulą poufne.

W odpowiedzi Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił przy tym, że informacja publiczna w art. 1 została określona bardzo szeroko, stąd zachodziła potrzeba jej doprecyzowania w art. 6. Korespondencja międzyresortowa nie stanowi informacji o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1, 2, i 5. nie dotyczy jej też ust. 6. Nie odnosi się on bowiem do obowiązku prezentowania formy i treści korespondencji międzyresortowej, co najwyżej pkt d - f obligowałyby do poinformowania pytającego o sposobie i dacie przyjęcia informacji o zawyżaniu cen leków, o kolejności w jakiej sprawa ta została załatwiona i w jakim rejestrze znajdują się dane informacje oraz jak można do nich dotrzeć. Podstawy do żądania udostępnienia korespondencji nie stanowi również art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Korespondencja ta nie zawiera bowiem wniosków i stanu wiedzy, ani nie formułuje ocen, nie jest stanowiskiem, ani częścią postępowania kontrolnego. Wprawdzie art. 6 posługuje się zwrotem "w szczególności", nie można jednak przyjąć wprost, że udostępnianiu podlega wszystko. Art. 6 wskazuje więc, co podlega bezwzględnemu udostępnianiu. Informacje publiczne odnoszą się zresztą, jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 do "pewnych danych", nie zaś przewidywanych i niezaistniałych jeszcze działań. W przypadku zaś, gdy dane nie są informacją publiczną nie wydaje się decyzji. Poza tym mimo braku obowiązku Ministerstwo Finansów udzieliło informacji. Informacja dotycząca treści korespondencji została udostępniona. Nie można się, zaś domagać określonej formy informacji, dotyczy to tylko dokumentu urzędowego, którym korespondencja nie jest.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, że:

Po pierwsze należy podkreślić, że mimo iż skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Odnośnie meritum sprawy Sąd uznał skargę za zasadną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Minister Finansów jest organem mieszczącym się w pojęciu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Jest także w posiadaniu żądanej informacji, a więc zgodnie z art. 4 ust. 3 zobowiązany jest do jej udzielenia. Jednocześnie korespondencja międzyresortowa pomiędzy Ministrami nie tylko stanowi informację o sprawach publicznych, zgodnie z art. 1 ustawy, ale dodatkowo wymieniona została w jej art. 6 ust. 1 pkt 4a jako rodzaj informacji, który podlega udostępnianiu w tym trybie. Ustawodawca zaznacza przy tym wyraźnie, że udostępnianiu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, wskazując dalej jedynie przykłady takich dokumentów.

Ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji prawo do informacji obejmuje też dostęp do dokumentów, a konstytucja na podstawie jej art. 8 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, zatem nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby wspomniane prawo wbrew wyraźnej regulacji art. 61 Konstytucji. Wymaga również podkreślenia, że sama ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 3 ust. 1 pkt 2 wyraźnie statuuje uprawnienie wglądu do dokumentów urzędowych. Dokumentem takim jest, w świetle art. 6 ust. 2 ustawy treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Przedstawiona korespondencja niewątpliwie stanowiła akt wiedzy ministrów, którzy w świetle art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny ( Dz.U. 88, poz. 553 ze zm.) pełnią funkcję funkcjonariuszy publicznych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 2 Konstytucji nie budzi wątpliwości fakt, iż udostępnieniu podlega zarówno treść jak i postać dokumentu urzędowego. Dlatego nie można zgodzić się z argumentem Ministra, iż w przedmiotowej sprawie informacja została udzielona. Treść pisma rzecznika MF nie zawiera zresztą wszystkich elementów, jakie zawiera rzeczowa korespondencja, jak chociażby nazw firm farmaceutycznych i innych szczegółowych danych. Poza tym zgodnie z orzecznictwem NSA i SN wnioskodawca może się domagać nie tylko samej informacji, ale i dostępu do jej źródła. Na tego typu uprawnienie wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2001 r. sygn. akt II SA 948/01 podkreślając, że czym innym jest żądanie oryginału dokumentu wraz z załącznikami, a czym innym przekazanie żądającemu jedynie informacji o jego treści.

Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. sygn. akt. III RN 95/02 podkreślił, że zakres znaczenia pojęcia " udzielanie informacji" nie powinien być ograniczony w ten sposób, aby obejmowało ono jedynie pochodzący od organu administracji publicznej przekaz pisemny lub ustny albo w innej formie dotyczący działania tego organu. Tymczasem udzielenie informacji to nie tyko dostarczenie (danie) informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu organu administracji publicznej. Oznacza to, że organ administracji publicznej może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, lecz także do udostępniania źródeł tej informacji. Informacją może być, zatem udostępnienie dokumentu, akt, materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu administracji publicznej. Innymi słowy, oznacza to prawo do informacji przetworzonej przez organ jak i prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i 15 ust. 2 ustawy. W przeciwnym razie organ winien wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji z tego powodu, że jest ona objęta określoną tajemnicą (art. 16 ust. 1 ustawy). Zdaniem Sądu, również odmowa informacji ze względu na fakt, że nie stanowi ona informacji publicznej winna nastąpić w drodze decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna zawsze następować w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 25 lutego 1983 r. II SA 2083/82, ONSA 1983 nr 1 poz. 14 czy wyrok NSA z 14 czerwca 1981 r. SAB WR 6/83, za: Materiały do nauki prawa administracyjnego pod red. M. Kuleszy, Warszawa 1985 s. 245-249).

W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek w dniu 6 sierpnia 2003 r. i do dnia orzekania nie udzielono mu informacji, ani nie wydano decyzji o odmowie jej udzielenia. Jak wynika bowiem z pisma z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]. Rzecznik prasowy Ministra Finansów nie był upoważniony do wydawania decyzji w imieniu Ministra. Organ pozostawał więc w bezczynności.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 149 w związku z art. 132 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 1 ust. 1, 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4a, 6 ust. 2 i 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.