Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 727/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność §
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1, 19 ust. 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze miasta B. I. stwierdza nieważność § 27 ust.4, § 28 ust. 2 ÷ 5 i § 31 ust.1 regulaminu; II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2006 r. Rada Miejska B., na podstawie

art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087); dalej: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta B.

(Dz. Urz. Woj. Z. z dnia [...] maja 2006 r. poz. 1227); dalej: "regulamin".

W skardze do sądu, Prokurator Rejonowy w B. zaskarżonemu regulaminowi zarzucił naruszenie:

1. art. 19 u.z.z.w. (w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania uchwały)

w zw. z art. 7, art. 87, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15

i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2020 r. poz. 713); dalej: "u.s.g.", w zw. z § 118 i w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283); dalej: "z.t.p.", polegającej na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, niewyczerpaniu delegacji ustawowej, powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez:

1) niewyczerpanie delegacji ustawowej i brak faktycznego określenia w zapisie

§ 3 regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków, takich jak co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody, ilość odprowadzanych ścieków i nieuprawnione odesłanie do treści postanowień zawieranej umowy z odbiorcą usług(art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.),

2) naruszenie § 137 w zw. z § 143 z.t.p. w definicjach legalnych zawartych w zapisie § 2 pkt 2-9 regulaminu poprzez odrębne definiowanie pojęć na poziomie aktu wykonawczego lub powtórzenie zapisów ustawowych,

3) wykroczenie poza delegację ustawową poprzez określenie błędnie tytułu rozdziału III jako "Szczegółowe warunki i tryb zawierania oraz rozwiązywania umów z odbiorcami", podczas gdy przepis art. 19 ust. 2 pkt. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do regulowania warunków rozwiązywania umów z odbiorcami usług w regulaminie,

4) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu oraz wejście w materię stosunków cywilnoprawnych poprzez określenie w tytule rozdziału II dodatkowo obowiązków odbiorców warunkujących utrzymanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne oraz w zapisie

§ 5 i § 6 regulaminu, w sytuacji gdy przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do regulowania tych kwestii w treści regulaminu; w zapisie § 4 ust. 1 pkt 5 regulaminu poprzez zmodyfikowanie treści art. 15 ust. 1 u.z.z.w.,

5) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez zapis w § 7, § 8, § 9, § 10, § 15, § 16, § 17 regulaminu dotyczących treści i trwałości umowy i tak co do czasu obowiązywania

umowy, formy jej zmiany i warunków rozwiązania oraz wygaśnięcia umowy

(art. 6 ust. 1 u.z.z.w.; kwestie te nie zostały wyszczególnione w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. tylko wskazano warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług),

6) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu przez zapis § 13 ust. 1 regulaminu dot. zawarcia umowy na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego z osobami korzystającymi z lokali, w sytuacji gdy przedmiot ten został uregulowany w przepisie art. 6 ust. 6 u.z.z.w.,

7) wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 13 ust. 3 regulaminu poprzez dopuszczenie możliwości określenia przez przedsiębiorstwo wzoru wniosku o zawarcie umowy,

8) wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 18 regulaminu poprzez uregulowanie czynności przedsiębiorstwa po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy,

9) wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 19 regulaminu poprzez częściowe powtórzenie art. 26 ust. 1 u.z.z.w.,

10) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 22 ust. 5 regulaminu dotyczącego wpływu wniesienia przed odbiorcę zastrzeżeń co do wysokości faktury i obowiązek jej uregulowania, poprzez powtórzenie zapisu § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków

(Dz. U. z 2002 r. Nr 26, poz. 257); dalej: "rozporządzenie MI",

11) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 22 ust. 4 regulaminu poprzez nałożenie na odbiorcę usług zapłaty za dostarczoną wodę i odprowadzenie ścieków w terminie nie krótszym niż 14 dni od daty doręczenia faktury (art. 19 ust. 2 w zw. z art.6 ust. 3 pkt. 2 u.z.z.w.; ustawa określa jednie warunki i tryb zawierania umów; termin zapłaty należności winien wynikać z umowy,

a nie regulaminu, a nadto powtórzenie zapisu § 17 ust. 1 rozporządzenia MI),

12) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 23 regulaminu dotyczącego sposobu rozliczeń w przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, podczas gdy kwestie te unormowano w §18 rozporządzenia MI,

13) wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 27 ust. 4 regulaminu dotyczącego dopuszczenia możliwości pobierania określonej w taryfie opłaty

(odpowiadającej rzeczywiście poniesionym kosztom) za wykonanie czynności związanych z wydaniem dokumentu pod nazwą "Warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" przy spełnieniu warunków technicznych umożliwiających podłączenie nieruchomości do sieci

(treść art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do regulowania tych kwestii w treści regulaminu; brak upoważnienia dla rady do stanowienia prawa w zakresie ustalania jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci),

14) wykroczenie poza delegację ustawową w treści zapisu § 28 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 regulaminu poprzez uregulowanie możliwości umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej od współfinansowania budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.z.z.w. przewiduje wyłącznie obowiązek budowy na koszt odbiorcy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego dla lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zaś inne przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu

w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują możliwości określenia w uchwale odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej; art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie upoważnia do regulowania tych kwestii w treści regulaminu,

15) wykroczenie poza delegację ustawową w treści zapisu § 31 ust. 1 regulaminu dotyczącego uprawnienia przedsiębiorstwa do odmowy przyłączenia do istniejącej sieci nowego odbiorcy w przypadku, jeżeli w szczególności zabraknie "wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania

wody i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących

układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków" oraz odwołanie

się do wyznaczających poziom dostępu do usług wodociągowych wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, podczas gdy treść art. 15 ust.4 u.z.z.w. warunkuje taką odmowę jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości,

16) wykroczenie poza delegację ustawową w treści zapisu § 39 ust. 1 regulaminu poprzez zawarcie treści wyłącznie o charakterze informacyjnym,

17) wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 43 regulaminu poprzez uzależnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe od zawarcia umowy między władzami gminy a przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym

(art. 19 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 u.z.z.w.),

18) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 46 regulaminu poprzez powtórzenie treści art. 22 pkt. 2 u.z.z.w (obciążanie gminy za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe).

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty, a ponadto odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Skarżący prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów regulaminu: § 2 pkt 2÷9, § 3, tytuł rozdziału II, tytuł rozdziału III,§ 4 ust. 1 pkt 5, § 5 ÷ § 10, § 13 ust. 1 i ust. 3, § 15÷ § 19, § 22 ust. 4 i ust. 5, § 23, § 27 ust. 4, § 28 ust. 2 ÷ ust. 5, § 31 ust. 1, § 39 ust. 1 § 43 i § 46, jako sprzecznych z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżona uchwała została zastąpiona uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta B. (Dz. Urz. Woj. Z. z dnia [...] lutego 2019 r. poz. 1074); dalej: "regulamin z dnia [...] stycznia 2019 r.". Wyjaśnił, że skarga dotyczy uchwały, która utraciła moc, więc ma ona w zasadzie tylko historyczne znaczenie.

Organ odstąpił od szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów skarżącego dotyczących poszczególnych postanowień zaskarżonej uchwały, pozostawiając ich ocenę i rozstrzygnięcie w tym zakresie sądowi administracyjnemu.

Organ odniósł się natomiast do dwóch ogólnych ocen skarżącego. Pierwsza z nich dotyczy przekroczenia przez Radę Miejską zakresu upoważnienia udzielonego w u.z.z.w. Zwrócił uwagę na brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (obecnie ust. 5). W ocenie organu, brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorcy usług, który ma zostać określony w regulaminie, to katalog otwarty. W regulaminie natomiast powinny znaleźć się wszystkie kwestie wymienione

w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Dopuszczalne również jest dodanie innych uregulowań mieszczących się w pojęciu praw i obowiązków zarówno przedsiębiorstwa,

jak i odbiorców usług, o ile nie będzie to naruszało u.z.z.w.

Druga z nich dotyczy zasady niepowtarzania w przepisach wykonawczych spraw już uregulowanych w innych aktach prawnych. Organ wyjaśnił, że dopuszcza się sytuacje, w których możliwe jest odstępstwo od tej zasady. Regulamin ma bowiem zarówno charakter normatywny, jak i informacyjny. Zdaniem organu, dopuszczalne jest powtórzenie definicji czy regulacji zawartych w ustawie upoważniającej i innych aktach normatywnych, o ile służą one zapewnieniu czytelności i przejrzystości postanowień regulaminu.

Organ podkreślił, że samo naruszenie zasad techniki prawodawczej nie musi oznaczać istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego lub jego części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże, ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miasta w B. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miasta B. (Dz. Urz. Woj. Z. z dnia [...] maja 2006 r. poz. 1227); dalej: "regulamin".

Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. u.z.z.w.

Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, według art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (także w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Cytowany przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 2 u.z.z.w. szczegółowo wskazuje jakie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać regulamin, tj.:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Z przywołanych przepisów wynika, że regulamin powinien formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Nadto postanowienia regulaminu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe czy czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, co wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającego, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, tylko istotne odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym sąd do zastosowania sankcji nieważności.

Nadto, należy wskazać, że podstawę zaskarżenia ww. uchwały do sądu administracyjnego stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu z daty jej zaskarżenia), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź przyjmowania i sporządzania regulaminu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń danego aktu (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08; z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1087/08; z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14).

Okolicznością istotną jednak w sprawie jest, że w skargę do sądu wniósł prokurator. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest, w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 978/06). O ile więc w przypadku innych podmiotów merytoryczna kontrola uchwały dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, o tyle w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora ograniczenie to nie ma zastosowania, a skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, to - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. -zakreśla ona granice sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Nadto, przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r. poz. 66) stanowi, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

Według sądu, stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego w całości może nastąpić jedynie wówczas, gdy uchwała ta w sposób bezsporny i jednoznaczny oraz istotny narusza prawo i pozostaje w niezgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie sądu, analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia, że stan taki miał miejsce w tym przypadku. Po pierwsze, należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta [...] marca 2006 r. i weszła w życie [...] czerwca 2006 r. (§ 48 uchwały). Obowiązuje już zatem w formie przyjętej przez organ przez ponad 15 lat. Żadnego z jej przepisów nie zakwestionował organ nadzoru. Z uzasadnienia skargi prokuratora nie wynika, aby mieszkańcy gminy z powodu jej obowiązywania ponosili negatywne konsekwencje.

Nadto, na mocy uchwały z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta B., Rada Miejska uchwaliła nowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a poprzedni regulamin, na mocy § 31, utracił moc obowiązującą.

Zatem, oceniając, czy zainicjowana skargą prokuratora sprawa dotyczy interesów innych osób i czy zachodzi w sprawie przesłanka zaistnienia ochrony obiektywnego porządku prawnego, należy dostrzec brak takiej przesłanki w konieczności stwierdzenia nieważności większości zaskarżonych przepisów uchwały, bowiem mieszkańcy Miasta B. przez cały okres jej obowiązywania pozostawali w przeświadczeniu jej legalności i nabywali na jej podstawie określone uprawnienia oraz ponosili określone obowiązki.

Dostrzec także należy, że cytowany przepis art. 70 ustawy - Prawo o prokuraturze, chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić [...] do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat (w sprawie ponad 15 lat), a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ przyjął nowy aktu, który zastąpił dotychczasowy. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, prokurator powinien skorzystać nie z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej o stwierdzenie nieważności większości przepisów dotychczasowego aktu, lecz rozważyć kontrolę legalności obowiązującego już nowego aktu, który zastąpił ten skarżony do sądu, w celu wyeliminowania ewentualnych błędów w obowiazującym akcie.

Mając na uwadze ww. konstatację, przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, i tym samym - podzielić argumentacje organu co do nieistotności naruszenia prawa w następujących przepisach zaskarżonej uchwały: § 2 pkt 2÷9, § 3, tytuł rozdziału II, tytuł rozdziału III,§ 4 ust. 1 pkt 5, § 5 ÷ § 10, § 13 ust. 1 i ust. 3, § 15÷ § 19, § 22 ust. 4 i ust. 5, § 23, § 27 ust. 4, § 28 ust. 2 ÷ ust. 5, § 31 ust. 1, § 39 ust. 1 § 43 i § 46. Wskazane naruszenia polegają w głównej mierze na powtórzeniu uregulowań z u.z.z.w. i z aktów wykonawczych do u.z.z.w. jak też na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, czy też na unormowaniu przyszłych umów cywilnoprawnych, tj. wejściu w sferę stosunków cywilnoprawnych z odbiorcami.

I, chociaż przepisy § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa.

Nadto, przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie zabrania regulowania innych kwestii niż wskazane w katalogu wymienionym w tym przepisie, gdyż w jego brzmieniu wskazano, że "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: [...]. Zatem, użycie in fine przepisu zwrotu: "w tym" wskazuje, że jest to katalog otwarty, więc inne kwestie niż wymienione w punktach 1÷9 mogą być objęte regulaminem.

Nadto, zupełnie niezrozumiałe jest żądanie przez prokuratora stwierdzenia nieważności tytułu rozdziału II i rozdziału III regulaminu, bowiem z określenia nazwy danej jednostki redakcyjnej, nawet jeżeli jest to określenie nieprecyzyjne, nie wynikają żadne obowiązki czy uprawnienia dla jej adresatów, czyli tytuł jednostki redakcyjnej nie ma znaczenia normatywnego, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tytułów ww. rozdziałów regulaminu.

Natomiast, sąd podziela ocenę prokuratora, że przepisy § 27 ust. 4, § 28 ust. 2 ÷ 5 i § 31 ust. 1 regulaminu w brzmieniu:

"§ 27. 1. Jeżeli są spełnione warunki techniczne umożliwiające podłączenie nieruchomości do sieci, przedsiębiorstwo w terminie 30 dni od otrzymania prawidłowo wypełnionego wniosku, o którym mowa w § 25, wraz z kompletem załączników, wydaje osobie ubiegającej się o podłączenie nieruchomości, dokument pod nazwą "warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". W razie braku możliwości podłączenia nieruchomości do sieci, przedsiębiorstwo w terminie 21 dni od otrzymania wniosku, o którym mowa w § 25, informuje o tym osobę ubiegającą się o podłączenie, wskazując powody, które uniemożliwiają podłączenie.

2. Dokument, o którym mowa w ust. 1, powinien co najmniej: 1) wskazywać miejsce i sposób przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, w tym miejsce zainstalowania wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego; 2) określać maksymalną ilość wody dostarczanej do nieruchomości z podziałem na poszczególne cele; 3) określać maksymalną ilość ścieków odprowadzanych z nieruchomości i ich jakość; 4) zawierać informacje o rodzaju i zawartości dokumentów, jakie powinna przedłożyć osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci oraz podmiotach, z jakimi należy uzgodnić, lub do jakich należy zgłosić fakt przyłączenia oraz projekt przyłącza; 5) wskazywać okres ważności wydanych warunków przyłączenia, nie krótszy niż 1 rok.

3. Dokument, o którym mowa w ust 1, może określać: 1) parametry techniczne przyłącza; 2) miejsce zainstalowania wodomierza głównego, a w przypadku gdy wnioskodawca proponuje pomiar ilości odprowadzanych ścieków inaczej niż na podstawie odczytów ilości pobieranej wody, urządzenia pomiarowego do mierzenia ilości odprowadzanych ścieków lub też wodomierzy do mierzenia ilości wody, z której nie odprowadza się ścieków do kanalizacji.

4. Wynagrodzenie przedsiębiorstwa za wydanie "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej", winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom przygotowania tego dokumentu.

§ 28. 2. W przypadku gdy nieruchomość odbiorcy usytuowana jest w miejscu, dla którego w momencie wnioskowania o przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne plan rozwoju i modernizacji nie przewiduje wyposażenia jej w urządzenia wodociągowo-kanalizacyjne, odbiorca może urządzenia te wybudować na własny koszt po wcześniejszym zawarciu umowy i uzgodnieniu w niej z przedsiębiorstwem warunków technicznych oraz warunków na jakich zostaną one przekazane przedsiębiorstwu.

3. W sytuacji współfinansowania przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej umowa zawierana między przedsiębiorstwem a tą osobą reguluje tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo części inwestycji sfinansowanej przez osobę ubiegającą się o przyłączenie.

4. Odpłatne przejęcie polegać może na przeniesieniu na przedsiębiorstwo prawa własności urządzenia, jak również na zawarciu umowy obligacyjnej, w szczególności umowy dzierżawy, a także prawnorzeczowej, w szczególności ustanowieniu użytkowania, w sposób umożliwiający przedsiębiorstwu korzystanie z urządzenia.

5. Wybór określonej formy odpłatnego przejęcia wymaga akceptacji przedsiębiorstwa i osoby ubiegającej się o przyłączenie.

§ 31. 1. Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia nowego odbiorcy do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, jeżeli w wyniku przyłączenia warunki techniczne pogorszą się tak, że nie zostanie zachowany minimalny poziom usług, a w szczególności, jeżeli zabraknie wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania wody i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków."

- naruszają przepisy aktów prawnych wyższego rzędu, w których zostały odmiennie już uregulowane niż w zaskarżonej uchwale.

W 27 ust. 4 regulaminu dotyczącego dopuszczenia możliwości pobierania określonej w taryfie opłaty (odpowiadającej rzeczywiście poniesionym kosztom) za wykonanie czynności związanych z wydaniem dokumentu pod nazwą "Warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej" przy spełnieniu warunków technicznych umożliwiających podłączenie nieruchomości do sieci wykroczono poza delegację ustawową (art. 19 ust. 2 u.z.z.w.), która nie upoważnia rady gminy do regulowania tych kwestii w regulaminie poprzez ustalanie jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci.

W § 28 ust. 2 ÷ ust. 5 regulaminu - wbrew art. 19 ust. 2 u.z.z.w. - uregulowano możliwości umownego uzależnienia osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej od współfinansowania budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.z.z.w. przewiduje wyłącznie obowiązek budowy na koszt odbiorcy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego dla lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, zaś inne przepisy u.z.z.w. nie przewidują możliwości określenia w uchwale odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

W § 31 ust. 1 regulaminu także wykroczono poza delegację ustawową dopuszczając uprawnienie przedsiębiorstwa do odmowy przyłączenia do istniejącej sieci nowego odbiorcy w przypadku, jeżeli zabraknie "wymaganych zdolności produkcyjnych ujęć, stacji uzdatniania wody i oczyszczalni ścieków oraz zdolności dostawczych istniejących układów dystrybucji wody i odprowadzania ścieków" oraz odwołanie się do wyznaczających poziom dostępu do usług wodociągowych wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, podczas gdy art. 15 ust.4 u.z.z.w. warunkuje taką odmowę jedynie w przypadku braku spełnienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci warunków przyłączenia określonych w regulaminie lub braku istnienia technicznych możliwości.

W konsekwencji, zarzucane w skardze naruszenie, tak przepisów rangi konstytucyjnej, ustawowej i ww. rozporządzeń wykonawczych do u.z.z.w., nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności większości przepisów zaskarżonej uchwały, lecz jedynie w części dotyczącej § 27 ust. 4, § 28 ust. 2 ÷ 5 i § 31 ust. 1 regulaminu, gdyż nie wymaga tego interes mieszkańców miasta B., ani ochrona praworządności czy też praw człowieka i obywatela.

W konsekwencji ww. oceny, sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I. wyroku, stwierdzając nieważności § 27 ust. 4, § 28 ust. 2 ÷ 5 i § 31 ust. 1 regulaminu.

Na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt II. wyroku).

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.