Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt SA/Ł 2572/95
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1997-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 51
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi, uznanymi za wiążące w orzecznictwie sądowym i administracyjnym, wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych, a tym samym granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi się w art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

TEZY

Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi, uznanymi za wiążące w orzecznictwie sądowym i administracyjnym, wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna była być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych, a tym samym granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi się w art. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania o zwrot części nieruchomości (...).


UZASADNIENIE

Wydział Kultury i Sztuki Urzędu Miasta Ł. w 1974 r. wniósł wniosek o wywłaszczenie na potrzeby Muzeum Historycznego Miasta Ł. budynku, będącego własnością Władysława W., wpisanego w 1971 r. do rejestru zabytków nieruchomych miasta Ł.; wniosek taki ponownie wniósł w 1975 r. Konserwator Zabytków. Naczelnik Dzielnicy Ł., na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64/ decyzją z dnia 6 marca 1975 r. orzekł o wywłaszczeniu tej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania na rzecz Władysława W. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej powołano się na zabytkowy charakter budynku. Decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy i na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego przejęto od dotychczasowego zarządcy dnia 15 października 1975 r. budynki mieszkalne /trzy oficyny/ oraz budynki i urządzenia gospodarcze znajdujące się na nieruchomości. Po stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. ponownie rozpatrzono odwołanie Władysława W. i decyzją tegoż prezydenta z 1 dnia 5 kwietnia 1982 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, ustalając odszkodowanie na nowych zasadach i w nowej wysokości.

W dniu 31 sierpnia 1990 r. Marian G., będący spadkobiercą Władysława. W., złożył w Urzędzie Rejonowym w Ł. wniosek o zwrot całej nieruchomości. Dyrektor Muzeum Historii Miasta, ustosunkowując się do tego wniosku w toku postępowania wyjaśniającego, uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku z tej tylko racji, że nieruchomość w części jest czasowo wykorzystywana na inne cele niż to wynikało z pierwotnych zamierzeń stanowiących podstawę wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zarząd Miasta Ł. decyzją z dnia 31 marca 1992 r. stwierdził zbędność nieruchomości na cele, dla których ją wywłaszczono, decyzja ta została uchylona ze względu na zmianę stanu prawnego. Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. decyzją z dnia 28 kwietnia 1993 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją wojewody Ł. z dnia 25 czerwca 1993 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania, uchylono decyzję organu I instancji i w całości przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W toku postępowania wyjaśniającego Urząd Rejonowy zlecił biegłemu wydanie opinii, co do możliwości zwrotu części nieruchomości. Biegły w opinii z dnia 17 sierpnia 1993 r. uznał za możliwe zwrócenie części nieruchomości. Marian G. w toku całego postępowania administracyjnego podtrzymywał wniosek o zwrot całej nieruchomości. Decyzją kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia 10 listopada 1993 r. odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwoływania Mariana G. wojewoda decyzją z dnia 31grudnia 1993 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano na to, że nieruchomość jest wykorzystywana w jednej części na cele użyteczności publicznej /kulturalne/, a w pozostałej części - na cele mieszkalne. Marian G. domagał się zwrotu całej nieruchomości, a zwrot części nieruchomości nie byłby możliwy ze względu na jej zabytkowy charakter.

Na tę decyzję została złożona skarga do Sądu Administracyjnego, w której pełnomocnik Mariana G. zarzucał naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 69 i art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ oraz wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 maja 1994 r. /SA/Ł 730/94/ oddalił skargę.

Marian G. 28 marca 1995 r. wniósł do Prezydenta Miasta Ł. wniosek o zwrot części nieruchomości, obejmującej grunty zabudowane znajdujące się na zapleczu budynku frontowego. Dnia 18 maja 1995 r. zostało wszczęte w tej sprawie postępowanie przez Urząd Rejonowy w Ł. Zaznaczyć należy, że sporna nieruchomość decyzją wojewody Ł. z dnia 18 sierpnia 1995 r. została skomunalizowana, a Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 10 października 1995 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Mariana G., utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Marian G. wniósł na tę decyzję skargę do Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 1997 r. /I SA 1523/95/ ją oddalił. Decyzją z dnia 18 sierpnia 1995 r. kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. umorzył postępowanie na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Mariana G. wojewoda decyzją z dnia 29 września 1995 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano na to, że w sprawie dotyczącej zwrotu wspomnianej nieruchomości zapadł już wyrok Sądu Administracyjnego, czyli mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, a to powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Na tę decyzję skargę do Sądu Administracyjnego złożył Marian G. w której kwestionuje on, że w czasie trwania postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podjęto czynności postępowania komunalizacyjnego, a przy rozstrzyganiu wniosku o zwrot części nieruchomości nie uwzględniono treści odwołania od decyzji komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sąd ten nie jest związany granicami skargi i poddać może decyzję administracyjną kontroli co do jej zgodności z prawem w zakresie innym niż wynika to z zarzutów skargi.

Zarzuty podniesione przez skarżącego nie mają w niniejszej sprawie istotnego znaczenia, albowiem zwrotowi, zgodnie z art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podlegają nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa lub będące mieniem komunalnym należącym do gmin. Poza tym odwołanie wniesione w odrębnej sprawie, jaką była sprawa komunalizacji nieruchomości, stanowić może co najwyżej dokument w innym postępowaniu, jakim było postępowanie co do zwrotu nieruchomości.

Zasadnicze znaczenie dla sprawy ma natomiast ustalenie, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 1994 r. /SA/Ł 730/94/ wydany ze skargi na decyzję wojewody z dnia 31 grudnia 1993 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, stwarza stan prawny powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do sprawy administracyjnej wszczętej z wniosku Mariana G. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że w postępowaniu administracyjnym podjętym w dniu 31 sierpnia 1990 r. w sprawie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości rozważano możliwość zwrotu jej części, zasięgano w tej materii opinii biegłego, w uzasadnieniach decyzji odnoszono się do tej kwestii, a także sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku zawarł szereg stwierdzeń odnoszących się do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej. Stan powagi rzeczy osądzonej istnieje wtedy, gdy zachodzi pełna tożsamość sprawy już rozstrzygniętej w postępowaniu administracyjnym decyzją ostateczną, utrzymaną w mocy wyrokiem Sądu Administracyjnego, ze sprawą wszczętą jako następna po niej. Elementami tożsamości sprawy będą te same podmioty występujące jako organ rozstrzygający oraz jako strony postępowania, ten sam przedmiot sprawy, czyli te same interesy prawne lub obowiązki stron postępowania, ten sam stan faktyczny sprawy obejmujący ten sam co poprzednio zespół faktów prawotwórczych, ta sama podstawa prawna orzekania w sprawie. Podstawę do oceny tożsamości sprawy administracyjnej stanowi rozstrzygnięcie zawarte w wydanej w sprawie ostatecznej decyzji oraz sentencja wyroku Sądu Administracyjnego, nie będzie natomiast tą podstawą uzasadnienie decyzji administracyjnej. Ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 30 powołanej już ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, "wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia", co nie oznacza, że zakres rozważań całego uzasadnienia sądowego będzie wiążącą oceną prawną, lecz tylko te jego stwierdzenia, które wyznaczone są granicami sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję w sprawie odmowy zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości, gdyż taki był zakres sprawy administracyjnej, wyznaczonej wnioskiem spadkobiercy byłego właściciela. Rozważania uzasadnień rozstrzygnięć dotyczące możliwości zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości wykraczały poza granice tej sprawy i nie tworzyły stanu powagi rzeczy osądzonej. Przepis art. 69 powołanej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dopuszcza wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a wobec tego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym toczącym się w latach 1990-1994 nie można było orzekać o zwrocie części nieruchomości, bo nie było takiego wniosku prawnego następcy byłego właściciela. Nie ma wobec tego tożsamości sprawy, w której zapadł wyrok Sądu Administracyjnego w 1994 r. ze sprawą wszczętą w 1995 r., ponieważ mają one inny przedmiot, inny jest zakres i charakter interesu prawnego oraz obowiązków, o których należy rozstrzygać. Tym samym postępowanie administracyjne o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nie było bezprzedmiotowe i powinno być przeprowadzone w takim zakresie, który zapewni rozstrzygnięcie sprawy co do istoty zgodnie z art. 104 par. 2 Kpa. Postępowanie administracyjne przed organami administracyjnymi obu instancji było wadliwe z powodu przeoczenia braku przedmiotowej tożsamości spraw, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 104 par. 2 i art. 105 par. 1 Kpa oraz art. 69 ust. 1 powołanej już ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższych względów, na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało orzec jak w sentencji.