Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 30/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 par. 1, 7, 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 237 par. 1 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2009 nr 105 poz 869
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia NSA Adam Mikusiński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. decyzją z dnia [...] nr [...] nie stwierdził u S.K. choroby zawodowej – obustronnego odbiorczego ubytku słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 105, poz. 869).

Rozstrzygnięcie oparto na orzeczeniach lekarskich stwierdzających brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. nr [...] z dnia [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nr [...] z dnia [...]. Organ uzasadniając zajęte stanowisko wskazał, że pomimo pracy strony w warunkach narażenia zawodowego, to nie spełnia niezbędnego warunku do jej stwierdzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji S.K. domagał się jej zmiany poprzez stwierdzenie u niego choroby zawodowej. Odwołujący kwestionując wyniki wykonanych badań lekarskich podniósł, że posiadany ubytek słuchu skutkuje poważnymi upośledzeniami zdolności słyszenia, które bezsprzecznie pozostają w związku ze szkodliwymi warunkami pracy zawodowej.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśniając swoje stanowisko podkreślił, iż do rozpoznania choroby zawodowej niezbędnym jest wydanie orzeczenia przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia potwierdzającego istnienie występującego schorzenia jako choroby – zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy

środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, iż S.K. pracował w warunkach narażenia na hałas w latach 1971-2006, będąc zatrudnionym w A jako stażysta, nadgórnik, sztygar, sztygar zmianowy pod ziemią, sztygar oddziałowy pod ziemią i nadsztygar górniczy pod ziemią. W toku postępowania został on poddany szczegółowym badaniom lekarskim. Zarówno lekarze specjaliści Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] nr [...]), jak i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...] nr [...]) orzekli jednoznacznie o braku podstaw do rozpoznania u S.K. choroby zawodowej, ze względu na brak spełnienia kryterium wielkości ubytku słuchu co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. W ocenie organu przywołane opinie są spójne i wyczerpujące, a brak zdiagnozowania choroby zawodowej uniemożliwia wydanie decyzji stwierdzającej jej istnienie.

Dodatkowo organ zaakcentował, że S.K. poinformowany pismem z dnia [...] w trybie art. 10 kpa o prawie do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy przed wydaniem decyzji, do dnia [...] nie udzielił na nie odpowiedzi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik S.K. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2351 Kodeksu pracy poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że warunkiem koniecznym stwierdzenia choroby zawodowej jest wykazanie przesłanki przekroczenia progu stopnia ubytku słuchu podczas gdy zgodnie z treścią tego przepisu za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana

działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym, bez konieczności wykazywania przesłanki przekroczenia progu ubytku słuchu. Dopuszczono się również naruszenia art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 237 Kp poprzez zastosowanie kryteriów rozpoznania choroby zawodowej słuchu opartych o treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. a przewidujących, iż za chorobę zawodową uznaje się wyłącznie obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, w sytuacji gdy przepis art. 237 Kp nie zawiera wyraźnej delegacji ustawowej w tym zakresie dla Rady Ministrów a kompetencję do określenia kryteriów uznania za chorobę zawodową pozostawia w wyłącznej gestii ustaleń ministra właściwego do spraw zdrowia.

Ponadto pełnomocnik wskazał na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7, 9, 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy wpływających na treść wydanej decyzji w sposób naruszający słuszny interes skarżącego.

Konkludując wskazano, że przede wszystkim organ błędnie uznał za podstawę swoich twierdzeń kryterium ubytku słuchu wynoszące co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym. Takie stanowisko jest bowiem sprzeczne z treścią przepisu art. 2351 Kp, który nie zawiera stwierdzenia, że konieczną przesłanką uznania choroby zawodowej jest przekroczenie progu słuchu. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia faktu, iż art. 237 § 1 Kp w zakresie jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a określających kryteria uznania schorzenia za chorobę zawodową jest niezgodny z art. 92 Konstytucji. Organ wyraźnie powołuje się na kryterium przekroczenia ubytku słuchu mimo, iż treść art. 237 § 1 Kp nie przewiduje delegacji ustawowej Rady Ministrów w tym zakresie. Jedynie treść § 4 ww. przepisu przewiduje, iż minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia wytyczne diagnostyczno-orzecznicze i kryteria rozpoznawania chorób zawodowych,

uwzględniając w szczególności rodzaj choroby oraz czynniki szkodliwe i uciążliwe wywołujące te choroby. Jest to tym bardziej istotne, gdyż art. 2351 Kp poza określeniem ustawowych przesłanek nie zawiera żadnej delegacji ustawowej w tym zakresie.

Zwrócono również uwagę na fakt, że organ II instancji wydał swoją decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. zanim zapoznał się z pismem pełnomocnika skarżącego z dnia [...], w którym przedłożył on aktualne zaświadczenie dotyczące pomiarów ubytku słuchu skarżącego przekraczającego znacznie próg ubytku 45 dB oraz zawarł wniosek o dopuszczenie dowodu z tego dokumentu. Pismo to pozostawało w ścisłym związku z przedmiotem postępowania i stanowiło formę wypowiedzenia się przez skarżącego co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stanowiło również potwierdzenie tezy, iż stopień ubytku słuchu skarżącego w oparciu o przedłożoną dokumentację upoważnia do stwierdzenia choroby zawodowej.

Natomiast na mocy art. 10 kpa strona winna mieć zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania oraz prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ rozpatrując ją pozbawił tego prawa skarżącego, czym również uniemożliwił mu realną obronę jego interesów. Działanie organu sprowadziło się jedynie do stwierdzenia, iż skarżący nie spełnia wielkości ubytku słuchu wynoszącego co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, bez dodatkowego wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Sam fakt powiadomienia strony o wszczęciu postępowania nie zwalnia organu z obowiązku wyczerpującego informowania strony o wszelkich okolicznościach mających wpływ na prawa i obowiązki strony.

W odpowiedzi na skargę organ nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji, potwierdzając ponownie trafność przywołanej w niej argumentacji. Ostatecznie wyjaśniono, że skarżący pismem z dnia [...] w ramach zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu został poinformowany w trybie art. 10 kpa

o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji, jednakże do [...] nie udzielił na nie żadnej odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie do odparcia jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, określającego zasadę udziału strony w postępowaniu, obowiązującą także w instancji odwoławczej. Organ odwoławczy wyraża przekonanie, że zapewnił skarżącemu czynny udział w postępowaniu, gdyż pismem z dnia [...] został poinformowany o możliwości zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji administracyjnej, lecz do dnia [...] nie udzielił odpowiedzi. Jednakże po uzupełnieniu – z inicjatywy Sądu – akt administracyjnych okazało się, że pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...], a więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Tym samym zastrzeżony w piśmie 7-dniowy termin do przedstawienia dowodów upłynął już po wydaniu decyzji, gdyż wobec braku odmiennego zapisu bez wątpienia termin ten należy liczyć od dnia doręczenia pisma skarżącemu. Do czasu zakończenia postępowania administracyjnego skarżący nie mógł więc zastosować się do wezwania organu, jak również zająć stanowiska przed wydaniem decyzji. Nastąpiło zatem ewidentne naruszenie zasady z art. 10 § 1 kpa. W okolicznościach sprawy nie można wykluczyć istotnego wpływu tego uchybienia na jej końcowy wynik. Mianowicie skarżący w piśmie z dnia [...] powołał się na badania słuchu, przeprowadzone u niego wprawdzie po wydaniu zaskarżonej decyzji, ale właśnie w okresie wyznaczonym przez organ do składania dowodów. Oczywiście Sąd nie jest uprawniony do analizy wyników tych badań, zwłaszcza gdy nie były one przedmiotem oceny organu administracyjnego. Niewątpliwie dotyczą one jednak newralgicznej w sprawie kwestii poziomu ubytku słuchu. W świetle wyraźnie sformułowanego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska, że rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych nie modyfikuje postępowania

przewidzianego w przepisach kpa (vide: wyrok z 19.06.2008 r., sygn. akt P 23/07, odnoszący się do rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., ale w omawianej kwestii zawierający uwagi aktualne w obecnym stanie prawnym), należy uznać, że organ sanitarny winien odnieść się do całego zgromadzonego materiału dowodowego i poddać go ocenie dowodów, o jakiej mowa w art. 80 kpa. O ile zatem strona przedstawi dowód na okoliczność istotną dla wyniku sprawy, to nie może być on pominięty, lecz przynajmniej należy go skonfrontować z już zgromadzonymi materiałami – w tym przypadku z treścią sporządzonych orzeczeń lekarskich. W § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. przewidziano zresztą możliwość uzupełnienia tego materiału. Z ogólnych zasad procedury administracyjnej nie wynika zaś, by takie uzupełnienie nie mogło nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. Dlatego też stwierdzić wypadnie, iż wskazane naruszenie art. 10 § 1 kpa mogło doprowadzić do niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co z kolei narusza art. 7 i 77 § 1 kpa. Z tych też względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.

Jednocześnie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie może być uznany za prawidłowo ustalony, brak jest podstaw do rozważania zarzutu skargi odnoszącego się do konstytucyjności art. 237 § 1 Kodeksu pracy i wymienionego na jego podstawie rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Stosownie do art. 188 Konstytucji orzekanie o konstytucyjności tego rodzaju aktów prawnych należy do Trybunału Konstytucyjnego. Wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją uwarunkowane jest wykazaniem, że od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy (art. 193 Konstytucji). Nie jest to możliwe przy nieustalonym jednoznacznie stanie faktycznym. Można jednak zauważyć, że wymienienie w wykazie chorób zawodowych choroby narządu słuchu z podaniem minimalnego ubytku słuchu nastąpiło już w rozporządzeniu z dnia 30 lipca 2002 r. W powołanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny co prawda uznał to rozporządzenie za niekonstytucyjne, ale zaakceptował umieszczenie listy chorób zawodowych w takim akcie prawnym, zwracając uwagę na duży stopień szczegółowości tej regulacji. W ramach tej szczegółowości nie wydaje się zakazane zamieszczenie w wykazie

określonych parametrów, od wystąpienia których zależy uznanie danego organu ludzkiego za będącego w stanie chorobowym. Tym samym umieszczenie w wykazie poziomu ubytku słuchu oznacza, że normatywnie ubytek poniżej 45 dB nie stanowi choroby. Faktem jest jednak i to, że od prawie 10 lat minister właściwy do spraw zdrowia nie wywiązuje się z obowiązku wykonania delegacji ustawowej z art. 237 § 4 pkt 2 Kodeksu pracy, gdyż dotąd nie wydał rozporządzenia zawierającego wytyczne diagnostyczno-orzecznicze i kryteria rozpoznawania chorób zawodowych. Dotychczasowe, wieloletnie już, orzecznictwo nie kwestionowało jednak określenia w wykazie chorób zawodowych minimalnego poziomu słuchu i nie wskazywało, by było to zagadnienie należące do kompetencji ministra w ramach delegacji z art. 237 § 4 pkt 2 Kp. Można zatem założyć, że powszechnie przyjęto w judykaturze, iż poziom ubytku słuchu stanowi składową pojęcia choroby zawodowej narządu słuchu, a nie kryterium jej rozpoznawania, o jakim mowa w ostatnio powołanym przepisie. Tak więc w przypadku omawianej choroby zawodowej minister może opracować wytyczne i kryteria rozpoznawania w stosunku do tak określonej choroby, jak to nastąpiło w pozycji 21 wykazu chorób zawodowych z załącznika do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., czyli do obustronnego ubytku słuchu wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 Hz. Ma to być przy tym obustronny trwały odbiorczy ubytek typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego, spowodowany hałasem. Według orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję, występowanie tych ostatnich warunków u skarżącego jest niewątpliwe. Negatywne orzeczenie wynika natomiast wyłącznie z owego poziomu ubytku słuchu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji sanitarnej ostatecznie wyjaśni zatem tą kwestię, uwzględniając dowody przedstawione przez skarżącego i poddając je właściwej ocenie, korzystając w razie potrzeby z możliwości ujętych w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Jednocześnie zapewni skarżącemu realny, czynny udział w postępowaniu, zgodnie z wymogami art. 10 § 1 kpa.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i 205

§ 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.

SW