Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 583/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1 lit.c, art.5 ust.1, art.7
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"
article: art.8 ust.1, ust.3,ust.4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.67 ust.1, art.75 ust.1, 178,art.193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Monika Nowicka del.WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 450/10 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/GI 450/10 oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2010r. nr [...] odmawiającą M. G. przyznania pomocy w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności.

W uzasadnieniu wyroku podano, że organ I instancji, działając na podstawie art. 7 pkt 2-15, art. 8 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups), jako przyczynę odmowy wskazał przekroczenie przez wnioskodawczynię ustawowego 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, gdyż jej dochód składał się z renty inwalidzkiej w wysokości [...] zł oraz dodatku mieszkaniowego w kwocie [...] zł.

M. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła, iż bezpodstawnie wliczono do uzyskiwanego przez nią dochodu w postaci renty inwalidzkiej dodatek mieszkaniowy. Jej zdaniem, dodatek mieszkaniowy stanowi wsparcie finansowe z funduszu socjalnego przeznaczone przez państwo dla obywateli w trudnej sytuacji finansowej, a definicję dochodu precyzuje ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 3 ust. 3 i ustawa o zmianie ustawy o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w jej art. 3 ust. 3. Skarżąca stwierdziła, iż jej dochód nie przekracza 150% kryterium dochodowego wyznaczonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, a zatem zaskarżona decyzja narusza ten przepis, a także art. 2, art. 32 i art. 67 Konstytucji RP oraz art. 3 ust.1, ust. 4, art. 7 pkt 1 i 6 ,art. 15 pkt 1, art. 16 ust. 1 i art. 18 ust.1 pkt 6 ups.

Samorządowe Kolegium Odwoławczym w Katowicach po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] maja 2010r. Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium odwołało się do brzmienia przepisów art. 3 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 ze zm. - dalej ustawa) i stwierdziło, iż pomoc w zakresie dożywiania może zostać przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeśli dochód ich nie przekroczy kryterium dochodowego. Kryterium to w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ups. Podniesiono nadto, iż do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ups, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego obliczenia dochodu odwołującej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 ups, za dochód uważa się sumę wszelkich przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu, z miesiąca w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu nie wlicza się natomiast jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych.

M. G. wnosząc skargę na powyższą decyzję, ponownie zakwestionowała sposób obliczenia jej dochodu wskazując, iż z przepisów ups nie wynika jednoznacznie, by dodatek mieszkaniowy miał być traktowany jako dochód. Skarżąca ponownie powołała się na definicję dochodu zawartą w ustawie o dodatkach mieszkaniowych w art. 3 ust. 3 i ustawie o zmianie ustawy o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenia przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w jej art. 3 ust. 3. Skarżąca oświadczyła również, iż próg interwencji socjalnej jest zaniżony, nieodpowiadający realiom, uwłaczający godności osobistej człowieka i wniosła o rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji rozpatrując skargę stwierdził, że podstawę prawną działania organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy oraz ups, która określa zasady

przyznawania pomocy społecznej. W tej sytuacji, organy rozpatrujące sprawę skarżącej, słusznie wzięły pod uwagę zasady ustalania dochodu osoby występującej o wsparcie ze strony organów pomocy społecznej określone w treści tego aktu prawnego, a także definicję legalną dochodu ustaloną dla potrzeb ustawy o pomocy społecznej, a tym samym dla potrzeb ustawy. Zamieszczenie definicji legalnej pojęcia "dochód" w ups oznacza, iż nie można przełamywać tego pojęcia przy pomocy innych aktów prawnych. Sąd I instancji stwierdził zatem, że przywołanie przez skarżącą definicji dochodu zamieszczonej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych lub ustawie o dodatku pieniężnym dla niektórych emerytów (...) nie może stanowić żadnej wskazówki interpretacyjnej dla pojęcia dochodu użytego w art. 8 ust. 3 ups. Stosownie do art. 8 ust. 3 ups, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Ustawodawca sprecyzował nadto katalog wydatków zmniejszających uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód, a także katalog przychodów, których nie traktuje się jako dochód w rozumieniu art. 8 ust. 4 ups. Oba te katalogi mają charakter zamknięty, co nie dopuszcza możliwości wykładni rozszerzającej. Brak zamieszczenia w treści art. 8 ust.

4 ups uzyskiwanych przez wnioskodawcę dodatków mieszkaniowych oznacza, zdaniem Sądu I instancji, iż świadczenie to podlega wliczeniu do jego dochodu. Sąd I instancji stwierdził, że można się zgodzić ze skarżącą, iż dodatek mieszkaniowy należy do świadczeń kierowanych do osób najuboższych i stanowi jedną z form wsparcia finansowego, jednakże nie odejmuje to temu świadczeniu charakteru dochodu. Stanowi bowiem rzeczywiste przysporzenie uprawnionego podmiotu pozwalające na ograniczenie wydatków z własnych środków finansowych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, twierdzenia skarżącej o zbyt niskim, nieodpowiadającym realiom progu interwencji socjalnej nie mogą również zostać uznane za skuteczne, bowiem organy administracji są zobowiązane do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, w tym regulacji ustalającej wysokość kryterium dochodowego dla celów pomocy społecznej.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach został w całości zaskarżony przez M. G. Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 roku (Dz.U. Nr 153, poz.1270 - dalej ppsa). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 4 ups w związku z art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 67 ust. 1 i w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji R.P, poprzez przyjęcie, iż przy ustalaniu prawa do świadczenia określonego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 roku należy do kryterium dochodowego doliczyć także dodatek mieszkaniowy wypłacany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku, podczas gdy dodatek ten jest formą pomocy społecznej i ma ułatwiać zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych obywateli, a zatem przyznanie prawa do jednego ze świadczeń, powodujące utratę prawa do innego ze świadczeń z pomocy społecznej, kłóci się z konstytucyjną zasadą prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji R.P.) i zasadą pomocy państwa w zwalczaniu bezdomności (art. 74 ust. 1 Konstytucji), zwłaszcza, że zakres i cel obu świadczeń jest podobny, związany jest bowiem z uzyskaniem środków z pomocy publicznej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Z uwagi na naruszenie jedynie przepisów prawa materialnego, na zasadzie art. 188 ppsa, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i o rozpoznanie skargi, a następnie uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

W oparciu o powyższy zarzut, wnosząca skargę kasacyjną na zasadzie art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy przepis art. 5 ust. 1 ustawy w związku z art. 8 ust. 4 ups w zakresie w jakim nakazuje wliczyć do kryterium dochodowego, od którego uzależniona jest pomoc w zakresie dożywania, dodatek mieszkaniowy stanowiący też formę pomocy społecznej jest zgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji i art. 75 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, analiza uzasadnienia projektu ustawy o dodatkach mieszkaniowych przedstawionego przez Radę Ministrów (druk sejmowy nr 1422, III kadencja) potwierdza, że celem tej ustawy jest umożliwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodzin, które z racji niskich dochodów wymagają pomocy państwa. Ustawodawca zmierzał do rozszerzenia kręgu gospodarstw domowych uprawnionych do pomocy państwa, przy jednoczesnym zwiększeniu własnego udziału w finansowaniu wydatków mieszkaniowych przez najzamożniejsze spośród gospodarstw domowych uprawnionych do pomocy przewidzianej w ustawie. Dodatek mieszkaniowy jest formą pomocy społecznej udzielanej przez władze publiczne, wspierające realizację prawa obywatela do mieszkania w warunkach urynkowienia czynszów mieszkaniowych. Zasadą wspierania powinno być zapewnienie uzyskiwania tego wsparcia na równych zasadach dla wszystkich. Zasada ta jest realizowana poprzez ustalenie kryterium posiadanych dochodów nieprzekraczających pewnego pułapu.

W skardze podniesiono, że wniosek o przyznanie pomocy społecznej w zakresie dożywienia złożony przez skarżącą, która otrzymuje świadczenie rentowe na poziomie [...] złotych, został negatywnie rozpoznany z uwagi na przyznany dodatek mieszkaniowy, który ma służyć poprawie jej sytuacji mieszkaniowej i uchronić przed możliwością wypowiedzenia umowy najmu i skierowania sprawy na drogę postępowania eksmisyjnego. Ustawodawca jest zatem niekonsekwentny; z jednej strony przyznaje świadczenie mające zapobiegać bezdomności, z drugiej strony z uwagi na przyznanie tego świadczenia - uniemożliwia przyznania pomocy społecznej w zakresie dożywiania, podczas gdy zakres i cel obu świadczeń jest podobny. Związany jest bowiem z uzyskaniem środków z pomocy publicznej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 4 ups w związku z art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 67 ust. 1 i w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji R.P.

Sformułowanie w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, iż nie są kwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, co skutkuje związaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tymi ustaleniami. Powyższe dotyczy w szczególności ustalenia wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącą z tytułu renty.

W konsekwencji, przedmiotem rozważań w postępowaniu kasacyjnym jest wyłącznie zagadnienie poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów art. 3 pkt 1 lit c w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy oraz art. 8 ust. 1 i ust. 4 ups.

Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy, w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania m. in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ups, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ups.

Zgodnie z art. 7 ustawy, do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ups dotyczące sposobu, w jaki należy ustalić dochód osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia.

Przepis art. 8 ust.1 ups określa przesłanki, których spełnienie, co do zasady, warunkuje przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, poprzez ustalenie kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z przesłanek wymienionej w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Kryterium dochodowe w przypadku osoby samotnie gospodarującej, wskazane w powołanym przepisie, a następnie zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) wynosi 477 zł. Przy uwzględnieniu treści art. 5 ust. 1 ustawy, kryterium dochodowe przyznania pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywania" wynosi 715,50 zł.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ups, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze i świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 8 ust. 4 ups). Zamknięty katalog kwot nie wliczanych do dochodu oznacza, iż prawidłowym jest zaliczenie otrzymywanego przez skarżącą dodatku mieszkaniowego do dochodu będącego podstawą ustalenia kryterium dochodowego. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono bowiem, iż kwota dodatku mieszkaniowego nie podlega zaliczeniu do dochodu, bądź że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu.

W takiej sytuacji należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie organy administracji trafnie przyjęły, iż przy ustalaniu wysokości dochodu skarżącej należało uwzględnić kwotę przyznanego jej dodatku mieszkaniowego. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, kwota uzyskiwanego dodatku mieszkaniowego stanowi rzeczywiste przysporzenie uprawnionego podmiotu pozwalające na ograniczenie wydatków z własnych środków finansowych. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (vide wyrok NSA z dnia 23.06.2009r. sygn. akt I OSK 1249/08, LEX nr 563270). Należy też zgodzić się z poglądem, że bez znaczenia dla potraktowania dodatku mieszkaniowego jako dochodu w rozumieniu ups jest okoliczność, że dodatek mieszkaniowy jest wypłacany administratorowi nieruchomości. Powyższe nie zmienia faktu, iż dodatek przyznawany jest stronie, więc stanowi jej dochód, przy czym, konsekwencją przyznania dodatku jest zmniejszenie obciążeń strony z tytułu użytkowania lokalu (vide wyrok NSA z dnia 23.06.2009r., j. w.)

Odnosząc się do wniosku kasatora o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zapytania o zbadanie zgodności przepisów prawa materialnego z Konstytucją RP stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 178 ustawy zasadniczej, sędziowie podlegają Konstytucji. Oznacza, że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy, a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis może budzić wątpliwości w tym zakresie. Wniosek strony nie jest jednak dla sądu wiążący. Z art. 193 Konstytucji RP wynika, że to sąd określa, czy w procesie stosowania prawa uznaje dany przepis za zgodny z Konstytucją, czy też poweźmie co do tego wątpliwości. Tylko w tej drugiej sytuacji sąd powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd może uznać za zasadne przedstawienie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu tylko po powzięciu zasadniczych

wątpliwości, przy czym chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., OSK 971/04, LEX nr 236849).

W rozstrzyganej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 5 ust. 1 ustawy w związku z art. 8 ust. 4 ups w zakresie, w jakim nakazuje wliczyć do kryterium dochodowego, od którego uzależniona jest pomoc w zakresie dożywania, dodatek mieszkaniowy, z art. 67 ust. 1 Konstytucji i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP.

Dodatek mieszkaniowy stanowi świadczenie przyznawane na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). NSA aprobuje pogląd, że ratio legis wprowadzenia tej instytucji prawnej do porządku prawnego stanowi realizację ciążącego na władzach publicznych konstytucyjnego obowiązku prowadzenia działań sprzyjających zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli oraz ochrony prawa do używania lokalu służącego zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, wynikającego z art. 75 konstytucji RP (patrz m. in. Grażyna Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe w praktyce, Wrocław 2011, s. 17). Dodatek ten ma na celu pokrycie z funduszy publicznych (gminnych) części kosztów utrzymania mieszkania, która jest obowiązana ponosić osoba uprawniona do otrzymania takiego dodatku. Jedną z przesłanek przyznania dodatku jest określone w ww. ustawie kryterium dochodowe (art. 3 ust. 1), odnoszone do pojęcia dochodu, zdefiniowanego w tej ustawie (definicja legalna - art. 3 ust. 3). Zamieszczenie w ustawie definicji legalnej określonego pojęcia oznacza, iż pojęcie to należy rozumieć - dla potrzeb tej ustawy - zgodnie z definicją. Definicja dochodu określonego w tym przepisie ma zatem zastosowanie wyłącznie w ramach postępowania w zakresie przyznania dodatku mieszkaniowego. Odrębną regulację, normującą zagadnienia zabezpieczenia społecznego, stanowi ups. Normuje ona kryterium dochodowe (art. 8 ust. 1) oraz pojęcie dochodu (art. 8 ust. 3 w związku z ust. 4). Zamieszczenie w tej ustawie definicji legalnej dochodu nie pozwala na sięganie do definicji zawartych w innych ustawach, w tym w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Gliwicach, iż definicja dochodu w ustawie o pomocy społecznej nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sumy miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniesienie wniosku nie pomniejsza kwota przyznanego dodatku mieszkaniowego. NSA podziela też stanowisko Sądu I instancji, iż ustawa w art. 5 ust. 1 odsyła w sposób jednoznaczny do kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ups, zaś te przepisy odnoszą się do pojęcia dochodu, zdefiniowanego w tej ustawie.

W świetle powyższego, ustosunkowując się do argumentacji kasatora, NSA nie dostrzega takiej zależności, iż "przyznanie prawa do jednego ze świadczeń powoduje utratę prawa do innego świadczenia. "Ani przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ani przepisu ustawy o pomocy społecznej, nie formułują takich przesłanek, z których można by wyprowadzić powyższy wniosek. W istocie, każda z wymienionych ustaw określa inny pułap dochodu, uprawniający do przyznania świadczenia, które normuje. Zatem, niektóre z osób znajdujących w trudnych warunkach materialnych mogą być beneficjentami zarówno świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego, jak i świadczenia przyznawanego na podstawie ups. Wobec powyższego, nie sposób uznać, by unormowanie art. 8 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 4 ups w związku z art. 5 ust. 1 ustawy było niezgodne z art. 67 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Należy przypomnieć, iż art. 67 Konstytucji RP ustanawia prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia, a także na wypadek pojawienia się usprawiedliwionej niemożności podjęcia pracy zarobkowej innych powodów, a art. 75 wskazuje na zadania władz publicznych w zakresie polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i ma charakter normy programowej (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 199 7 roku, Liber, warszawa 2008, s. 162 i 178).

Powracając do argumentacji przedstawionej w skardze, można przyjąć, iż kastorowi w istocie chodzi o podwyższenie kryterium dochodowego, uprawniającego do świadczenia z pomocy społecznej, w tym pomocy z programu pomocy państwa w zakresie dożywiania. Przy czym, środkiem do tego miałoby być uzupełnienie katalogu przychodów, których nie traktuje się jako dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (art. 8 ust. 4). Należy zauważyć, iż Trybunał Konstytucyjny, pełniąc rolę "negatywnego prawodawcy", zasadniczo ogranicza się do derogowania unormowań już obowiązujących, a nie ma kompetencji do, "uzupełniania" obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania, które zdaniem wnioskodawcy powinny znaleźć się w zaskarżonym akcie (por. wyrok TK z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że jego zadaniem nie jest orzekanie o merytorycznej trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę, (zob. uzasadnienia wyroków z: 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4; 21 maja 2002 r., sygn. K 30/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 32; 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTKZU nr 3/A/2002, poz. 35). Ingerencja Trybunału może mieć więc miejsce w przypadku, gdy ustawodawca naruszy określoną zasadę lub wartość konstytucyjną; orzecznictwo Trybunału nie zastępuje i nie może zastępować ustawodawcy pozytywnego, co wynika z zasady podziału władz. Jak już wskazywano, NSA nie dostrzega niezgodności wskazanych przez kasatora przepisów prawnych z art. 67 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Nie jest zatem zasadne przedstawienie przez NSA Trybunałowi Konstytucyjnemu objętego wnioskiem kasatora zagadnienia prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209-210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.