Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1595/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 37at ust. 8 , art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3, art. 127b ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 , art. 189f § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 §1 i § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 09 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 4031/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] stycznia 2021 r., nr [...], 3) umarza postępowanie administracyjne, 4) zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. Sp. z o.o. w L. 3867 (słownie: trzy tysiące osiemset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4031/21, oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2021r. w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie dokumentacji związanej z prowadzeniem apteki ogólnodostępnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, (dalej: Śląski WIF) zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 944, dalej: Prawo farmaceutyczne), w związku z zezwoleniem na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie Dbam o Zdrowie, zlokalizowanej przy ul. K. T. [...] w T. W toku postępowania Śląski WIF, pismem z [...] września 2019 r., wezwał spółkę do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością apteki ogólnodostępnej o nazwie Apteka Dbam o Zdrowie w postaci oryginałów bądź uwierzytelnionych przez osobę uprawnioną (...) odpisów:

1. umowy franczyzowej zawartej ze spółką B. S.A. bądź innym podmiotem będącym franczyzodawcą, przez A. Sp. z o.o. będącą franczyzobiorcą, dot. prowadzenia ww. apteki; 2. umowy spółki A. Sp. z o.o. - w terminie 3 dni, pod rygorem wymierzenia na podstawie art. 127b ust. 1a i 1b Prawa farmaceutycznego kary pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł, w przypadku nieprzekazania dokumentacji.

Wskazane wezwanie zostało skutecznie doręczone stronie w dniu [...] września 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca pismem z [...] września 2019 r. wniosła o umorzenie wszczętego postępowania oraz zaprezentowała interpretację art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego, mającą świadczyć o bezprzedmiotowości postępowania. Strona nie przedłożyła żądanych przez organ dokumentów, ani nie przedstawiła żadnych informacji w ww. zakresie.

W związku z powyższym Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) pismem z [...] sierpnia 2020 r. zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z nieprzekazaniem określonej w wezwaniu Śląskiego WIF dokumentacji, a decyzją z [...] stycznia 2021 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł z tytułu nieprzekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą, polegającą na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej o nazwie "Apteka Dbam o Zdrowie".

Główny Inspektor Farmaceutyczny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2021r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl obowiązujących przepisów, jest zobowiązany do nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego. GIF jednoznacznie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 37at ust. 8 powołanej ustawy zobowiązującego stronę do przekazania dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą na wezwanie organu, który wydał zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W tej sytuacji organ zobowiązany był do nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego. W konsekwencji stwierdził, że postępowanie nie było bezprzedmiotowe, a więc nie mogło zostać umorzone. Ponadto GIF wyjaśnił, że przedmiotem postępowania było nieprzekazanie, wbrew treści art. 37at ust. 8 ustawy - Prawo farmaceutyczne, określonej w wezwaniu z [...] września 2019 r. dokumentacji związanej z prowadzoną przez stronę apteką ogólnodostępną. Natomiast kwestionowana przez stronę zasadność wszczęcia postępowania, w związku z podejrzeniem naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 powołanej ustawy, nie była przedmiotem postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu, wnioski oraz rozstrzygnięcia, do jakich doszedł organ odwoławczy, poprzedzone zostały kompleksową i wszechstronną analizą wszystkich faktów, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA podkreślił przy tym, że na gruncie kontroli zbliżonych pod względem faktycznym i prawnym spraw dotyczących stosowania przez GIF sankcji administracyjnych za niewykonanie obowiązku z art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego ukształtowała się w WSA w Warszawie jednolita linia orzecznicza (m.in. w sprawach o sygn. akt: V SA/Wa 2435/21, V SA/Wa 3142/21, V SA/Wa 3499/21, V SA/Wa 3857/21).

WSA wskazał, że przepis art. 37at ust. 8 ustawy - Prawo farmaceutyczne w swej treści jest co do zasady jasny i spójny. W sposób precyzyjny określa obowiązki posiadacza zezwolenia dotyczące przekazywania na wezwanie organu zezwalającego dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością, nie zawiera on nakazu przekazania na żądanie organu zezwalającego dokumentacji jedynie w ramach przeprowadzanej przez ten organ inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie. Po pierwsze przemawia za tym systematyka omawianej jednostki redakcyjnej: ust. 8 art. 37at został wyraźnie wyodrębniony od poprzedzających go ust. od 1 do 7 traktujących o inspekcji i kontroli. Po drugie, zgodnie z art. 37at ust. 3 pkt 2, osoby upoważnione przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji lub kontroli są uprawnione do żądania ustnych lub pisemnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem inspekcji lub kontroli. Racjonalny ustawodawca nie zawarłby w jednym przepisie dwóch podstaw prawnych do żądania od przedsiębiorcy tego samego rodzaju dokumentów. Oznacza to, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzanej u niego inspekcji i kontroli, ale także poza nimi, jak w realiach niniejszej sprawy - w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, dotyczącego spełniania warunków posiadania zezwolenia na prowadzenie apteki. Sąd stanął na stanowisku, że obowiązek ten odnosi się do ogółu dokumentów związanych z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, w tym dokumentów pozwalających na ustalenie czy przedsiębiorca nie przekracza progów antykoncentracyjnych wskazanych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 99 ust. 3a Prawa farmaceutycznego. W sposób oczywisty należą do nich żądane przez WIF umowy, jako związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością określoną zezwoleniem.

Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy WSA uznał, że Śląski WIF był uprawniony do wezwania skarżącej o dokumenty wymienione w piśmie z dnia 20 września 2019 r., pomimo tego, że wobec przedsiębiorcy nie toczyła się inspekcja ani kontrola. Sąd pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, że wszystkie dokumenty wymienione w wezwaniu stanowiły dokumenty związane z prowadzoną przez skarżącą działalnością w formie apteki - na podstawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - i jako takie mieściły się w dyspozycji art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego. Zatem powyższe wezwanie winno zostać przez skarżącą zrealizowane w zakreślonym w nim terminie, ewentualnie skarżąca winna poinformować Śląski WIF, że nie dysponuje żądanymi dokumentami i przedstawić tego powody. Wg WSA, skoro poza sporem pozostała okoliczność, że skarżąca nie wykonała wezwania Śląskiego WIF, to ziściła się przesłanka do zastosowania sankcji określonej w art. 127b ust. 1a ustawy, zgodnie z którym, karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, zaskarżając go w całości, zarzucając mu:

A. na zasadzie wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy, to jest:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 134 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej: p.u.s.a.), poprzez ich niezastosowanie, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i błędne oddalenie skargi w wyniku wadliwie przeprowadzonej sądowej kontroli legalności objętej skargą decyzji, w sytuacji kiedy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 roku, poz. 735; dalej: k.p.a.), w związku z art. 127b ust. 1a i 1b, art. 37at ust. 8 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 i art. 127d ust. 1 Prawa farmaceutycznego

a. poprzez uchybienie zasadzie działania organów na podstawie i w granicach prawa, zasadzie zaufania do organów administracji oraz zasadzie prawdy obiektywnej, w wyniku błędnego zastosowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego przepisów o podleganiu przedsiębiorcy karze pieniężnej wyrażonych art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 99 ust. 2 pkt 2-3 oraz art. 127d ust. 1 powołanej ustawy, nie w celu zapewnienia działania administracji w sposób efektywny ani nie w celu zrealizowania funkcji prewencyjnej ani restytucyjnej ani ochronnej administracyjnych kar pieniężnych w stosunku do obowiązującego porządku administracyjnego, lecz w celu bezpodstawnego zubożenia spółki, ponieważ wezwanie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia [...] września 2019 roku nr [...] do przekazania określonej w wezwaniu dokumentacji, w toku postępowania wszczętego wobec spółki z urzędu w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego nie stanowiło obowiązku spółki wyrażonego w art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 powołanej ustawy, którego niewykonanie zagrożone było nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 127b ust. 1a i 1b , gdyż:

i. wezwanie nie zostało do spółki skierowane w toku postępowania kontrolnego ani nie dotyczyło dokumentów związanych z wypełnianiem przez spółkę wymogów prowadzenia działalności aptecznej (nie było związane z wykonywaną przez spółkę działalnością prowadzenia apteki ogólnodostępnej),

ii. spółka nie mogła, prowadząc aptekę ogólnodostępną na podstawie ważnie wydanego zezwolenia, co nie jest w sprawie kwestionowane, naruszyć art. 99 ust. 3 pkt 2-3 Prawa farmaceutycznego, ponieważ adresatem norm w nim zawartych jest organ wydający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a przepis art. 99 ust. 3 pkt 2-3 tej ustawy ma zastosowanie jedynie w toku postępowania z wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a więc nie mógł stanowić podstawy do wezwania dokumentacji związanej z działalnością spółki w innym postępowaniu niż z wniosku o wydanie nowego zezwolenia, a takie nie było prowadzone;

iii. wskazana w wezwaniu dokumentacja w postaci: umowy franczyzowej zawartej przez A. sp. z o.o. będącą franczyzobiorcą ze spółką B. SA lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, oraz umowy spółki A. sp. z o.o., nie stanowiła w okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą obejmującą prowadzenie przez spółkę apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w T., w rozumieniu art. 37at ust. 8 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 Prawa farmaceutycznego , o którą organ miał prawo wezwać skarżącą pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 127b ust. 1a i 1b ustawy;

b. poprzez uchybienie zasadzie działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa, zasadzie zaufania do organów administracji oraz zasadzie prawdy obiektywnej, w wyniku błędnego zastosowania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego przepisów o podleganiu przedsiębiorcy karze pieniężnej wyrażonych w art. 127d ust. 1, art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 Prawa farmaceutycznego, nie w celu zapewnienia działania administracji w sposób efektywny ani nie w celu zrealizowania funkcji prewencyjnej ani restytucyjnej ani ochronnej administracyjnych kar pieniężnych w stosunku do obowiązującego porządku administracyjnego, a w celu bezpodstawnego zubożenia skarżącej spółki, ponieważ Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach pismem z dnia [...] września 2019 roku [...], wezwał spółkę do przekazania dokumentacji, nie w toku postępowania kontrolnego, a w prowadzonym wobec niej postępowaniu w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego, która w chwili wszczęcia tego postępowania prowadziła aptekę ogólnodostępną na podstawie uzyskanego i ważnego zezwolenia, co nie jest w sprawie kwestionowane; postępowanie to po trwającym prawie trzy lata postępowaniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 roku znak [...] zostało umorzone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 1 §1 i § 2 p.u.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd, co miało znaczenie dla rozstrzygnięcia i błędne oddalenie skargi w sytuacji, kiedy objęta nią decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 i art. 99 ust. 3 pkt 2-3 i art. 127d ust. 1 Prawa farmaceutycznego, oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez:

a. nieprzeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji na podstawie akt sprawy ani według kryterium legalności działania Głównego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie nałożenia na spółkę administracyjnej kary pieniężnej w zakresie: obowiązku organu polegającego na ustaleniu stanu faktycznego odpowiadającego prawdzie materialnej oraz dokonaniu jego subsumpcji pod właściwą (mającą zastosowanie) normę materialnego prawa administracyjnego i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, że okoliczności faktyczne sprawy pozwalały na zastosowanie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego wobec spółki, art. 127b ust. 1a i 1b oraz art. 127 d ust. 1 w związku z art. 37at ust. 8 i art. 99 ust. 3 pkt 2-3 Prawa farmaceutycznego;

b. błędne przedstawienie stanu sprawy będącego podstawą wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia, co miało wpływ na dokonanie oceny przez Sąd czy przepisy art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 oraz art. 127d ust. 1 Prawa farmaceutycznego mogły zostać właściwie zastosowane przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, a uchybienie Sądu w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

i. pominięcie przez Sąd, niekwestionowanej okoliczności, że skarżąca spółka w chwili wezwania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach, jak również w toku postępowania zakończonego wydaniem przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego decyzji z dnia [...] czerwca 2021 roku, w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej była podmiotem, który prowadził aptekę ogólnodostępną w T. na podstawie ważnie wydanego zezwolenia, co wskazuje, że nie mogło dojść do sytuacji podejrzenia naruszenia przez nią art. 99 ust. 3 pkt 2-3, gdyż adresatem tego przepisu jest organ administracji wydający zezwolenie, przepis ten ma zastosowanie jedynie w toku postępowania z wniosku o wydanie nowego zezwolenia na prowadzenie apteki; a zatem postępowanie prowadzone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2-3 Prawa farmaceutycznego, w którym wezwano spółkę do przedstawienia spornej dokumentacji nie miało uzasadnienia prawnego - było bezprzedmiotowe - co zostało potwierdzone decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2022 r. o umorzeniu postępowania,

ii. błędne uznanie przez Sąd, że Główny Inspektor Farmaceutyczny prawidłowo w zaskarżonej decyzji ocenił, że dokumentacja w postaci umowy franczyzowej zawartej przez A. sp. z o.o. będącą franczyzobiorcą, ze spółką B. S.A. lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą, dotycząca prowadzenia apteki ogólnodostępnej oraz umowy spółki A. sp. z o.o., stanowiła w okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy dokumentację związaną z prowadzoną przez spółkę działalnością w rozumieniu art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego. w związku z art. 99 ust. 3 pkt 2-3 tej ustawy., o którą Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach miał prawo wezwać skarżącą spółkę w piśmie z dnia [...] września 2019 roku pod rygorem nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 127b ust. 1a i 1b Prawa farmaceutycznego ;

iii. pominięcie przez Sąd, że postępowanie wszczęte wobec spółki z urzędu przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach w przedmiocie podejrzenia naruszenia przez spółkę art. 99 ust. 3 pkt 2-3 , Prawa farmaceutycznego w którym organ wezwał na podstawie art. 37at ust. 8 tej ustawy spółkę do przekazania spornej dokumentacji, do momentu wydania wyroku przez Sąd, nie zostało zakończone merytorycznym ostatecznym rozstrzygnięciem kończącym postępowanie w sprawie (decyzję o umorzeniu tego postępowania wydano w dniu 21 kwietnia 2022 roku), co wskazuje na instrumentalne zastosowanie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Katowicach art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego; Sąd błędnie nie zauważył, że okoliczności towarzyszące wszczęciu postępowania i analiza podstawy prawnej żądania przekazania dokumentów powinny były być przedmiotem rozważań Głównego Inspektora Farmaceutycznego w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż miały wpływ na rozstrzygnięcie ponieważ ich wystąpienie skutkuje brakiem powstania po stronie spółki obowiązku podlegającego rygorowi nałożenia kary pieniężnej oraz oznacza błędne zastosowanie wobec spółki przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego art. 127 d ust. 1, art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego i niezgodne z prawem nałożenie na nią kary pieniężnej przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego;

iv. pominięcie przez Sąd, że Główny Inspektor Farmaceutyczny nie zauważył, że Śląski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Katowicach pismem z dnia [...] września 2019 roku wezwał spółkę do przedstawienia dokumentów, mających służyć organowi ustaleniu stanu faktycznego, który jest w istocie znany temu organowi z urzędu, bo wynika chociażby z informacji zawartych w rejestrach publicznych jak na przykład Krajowy Rejestr Sądowy, do których organ posiadał dostęp z urzędu, a poza tym stan faktyczny, który organ chciał ustalić żądanymi dokumentami był niesporny;

B. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 37at ust. 8 w związku z art. 124b ust. 1a i 1b Prawa farmaceutycznego oraz art. 189f § 1 k.p.a. w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 42 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i błędne uznanie, że art. 124b ust. la i lb w związku z art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego zostały, w stanie faktycznym nie budzącym sporu, zastosowane przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego właściwie, a w konsekwencji niesłuszne oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.:

a. w wyniku błędnej oceny przez Sąd, że Główny Inspektor Farmaceutyczny prawidłowo uznał, że organ administracji publicznej (wojewódzki inspektor farmaceutyczny) może na podstawie art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego i pod rygorem wynikającym z art. 127b pkt 1a i 1b powołanej ustawy, wezwać przedsiębiorcę do przekazania dowolnych dokumentów nie tylko w ramach przeprowadzanej u przedsiębiorcy kontroli, ale także poza nią, a niewykonanie wezwania w każdej sytuacji zagrożone jest sankcją nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej, o której mowa w art. 127b pkt 1a i 1b Prawa farmaceutycznego, podczas gdy prawidłowa, zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego wykładnia art. 37at ust. 8 w związku z art. 127b pkt 1a i 1b Prawa farmaceutycznego , uprawnia do uznania, że wezwanie przedsiębiorcy przez organ administracji publicznej (wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego) do przedstawienia dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością stanowi podlegający rygorowi kary administracyjnej obowiązek przedsiębiorcy pod warunkiem, że wezwanie jest sporządzane w prowadzonym wobec przedsiębiorcy postępowaniu kontrolnym, a treść dokumentacji, której dotyczy wezwanie, ma znaczenie dla ustalenia istotnych dla wyniku kontroli okoliczności; objęta wezwaniem dokumentacja jest dowodem w sprawie;

b. w wyniku błędnej oceny przez Sąd, że Główny Inspektor Farmaceutyczny prawidłowo uznał, że przepis art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego należy w okolicznościach faktycznych analizowanej sprawy interpretować w ten sposób, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny ma prawo w toku postępowania innego niż kontrolne wezwać przedsiębiorcę do przekazania dowolnych dokumentów pod rygorem nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że organ ten ma prawo wezwać przedsiębiorcę pod rygorem nałożenia kary pieniężnej do przekazania dokumentów, pod warunkiem, że stanowią one dowód w sprawie wywiązywania się przez przedsiębiorcę z wypełniania wymogów prowadzenia działalności aptecznej, w której wezwanie jest sporządzone; przepis ten w zaskarżonej decyzji został zatem niewłaściwie zastosowany przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, czego nie dostrzegł Sąd i w konsekwencji niesłusznie ocenił, że dokumentacja w postaci umowy franczyzowej zawartej przez A. sp. z o.o. będącą franczyzobiorcą ze spółką B. SA lub innym podmiotem będącym franczyzodawcą oraz umowy spółki A. sp. z o.o., stanowiła w okolicznościach faktycznych dokumentację związaną z prowadzoną działalnością w rozumieniu art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, i wymogami prowadzenia działalności aptecznej wymienionymi w art. 99 ust. 3 pkt 2-3 powołanej ustawy, o którą organ miał prawo wezwać skarżącą spółkę pod rygorem administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 127b ust. 1a i 1b Prawa farmaceutycznego; żądanie przekazania dokumentacji nie dotyczyło postępowania kontrolnego.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji tego uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem prawa i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z [...] września 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców zawiadomił o wstąpieniu do postępowania oraz przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. - rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia (art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Konsekwencją związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej jest konieczność prawidłowego sformułowania zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wymaga wskazanie konkretnych przepisów, które - w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone. Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wyjaśniać, na czym polegało naruszenie każdego z przepisów objętych zarzutami i wykazywać jaki naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wymogom tym skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada. Skład orzekający podziela pogląd, że powoływanie w jednym zarzucie, jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku, szeregu przepisów, zarówno procesowych jak i materialnoprawnych, regulujących różne materie, bez wyjaśnienia, na czym polega naruszenie każdego z nich, nie jest prawidłowe i co najmniej ogranicza zakres kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r. II FSK 1053/10).

W ocenie składu orzekającego z całokształtu sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, dodatkowo w konfrontacji z ich uzasadnieniem wynika, że istota sporu dotyczy prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny, że organ w postępowaniu administracyjnym - zakończonym zaskarżoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej - zasadnie zastosował art. 127b ust. 1a i 1b w związku z art. 37at ust. 8 w związku z 99 ust. 3 pkt 2-3 Prawa farmaceutycznego.

Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie.

Odniesienie się do zarzutu wadliwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów Prawa farmaceutycznego poprzedzić należy uwagą, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w prawidłowo interpretowanej normie prawnej. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega zaś na mylnym zrozumieniu treści określonej normy prawnej. Nie ulega przy tym kwestii, że prawidłowe zastosowanie przepisu wymaga jego uprzedniej prawidłowej interpretacji.

Wskazać zatem trzeba, że w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. funkcjonalną, systemową i celowościową. W szczególności gdy interpretacji podlegają przepisy kompetencyjne. Kompetencji władzy publicznej nie można bowiem domniemywać ani też interpretować jej rozszerzająco. Jakkolwiek wykładnia językowa jest pierwszorzędna, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza zatem braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Zasadne jest założenie, że prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do metod innych niż wykładnia literalna - które pozwolą na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności by sprawdzić czy, nawet gdy uzyskana w wyniku interpretacji językowej jednoznaczność przepisu nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, nie burzy powszechnie akceptowanych wartości, nie daje rezultatów niedających się pogodzić z racjonalnością ustawodawcy. Nawet jeżeli przyjąć, że językowe znaczenie tekstu prawnego może stanowić granicę wykładni, to tylko w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego (zob. m.in. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000/5/141). Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirk-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69–77; M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego, Tom 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 205–206; uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21).

Mając powyższe na uwadze, dla oceny zarzutu naruszenia art. 127b ust. 1a Prawa farmaceutycznego - który stanowił zasadniczą podstawę materialnoprawną decyzji, kontrowanej przez sąd pierwszej instancji - celowe jest przypomnienie, że zgodnie z nim, karze pieniężnej podlega przedsiębiorca, który wbrew przepisom art. 37at ust. 8 powołanej ustawy nie przekazał na wezwanie organu zezwalającego określonej w wezwaniu dokumentacji.

Z brzmienia przytoczonego przepisu - wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ, a zaakceptowanemu przez WSA - wywieść należy, że fakt nieprzekazania dokumentacji określonej w wezwaniu organu zezwalającego nie jest jedyną okolicznością wymagającą ustalenia przed wymierzeniem kary. Treść art. 127 ust. 1a Prawa farmaceutycznego jednoznacznie wskazuje bowiem, że ustawodawca wiąże możliwość nałożenia kary tylko z nieprzekazaniem dokumentacji - wbrew przepisom art. 37at ust. 8 powołanej ustawy. Tak więc sąd pierwszej instancji winien dostrzec, że rzeczą organu w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wymierzenia kary było rozważenie podstawy prawnej wezwania i tym samym zasadności żądania przekazania określonej tym wezwaniem dokumentacji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpatrywanym przypadku - z uwagi na wszczęcie wobec skarżącej spółki postępowania w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego - skierowane do spółki wezwanie do przedłożenia dokumentów (umowy franczyzowej zawartej z B. S.A. lub innym podmiotem oraz umowy spółki) znajdowało oparcie w treści art. 37at. ust. 8 Prawa farmaceutycznego.

Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest błędne.

Otóż ostatni z powołanych przepisów (art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego) stanowi, że na wezwanie organu zezwalającego i w terminie przez niego wyznaczonym przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością. Termin ustala się, uwzględniając charakter dowodu, przy czym nie może on być krótszy niż 3 dni.

Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, błędna jest interpretacja przytoczonego przepisu - wywodzona przez organ i WSA z literalnego brzmienia przepisu - prowadząca do wniosku, że obowiązek wydania żądanych dokumentów spoczywa na przedsiębiorcy nie tylko w ramach przeprowadzonej u niego inspekcji i kontroli działalności, na którą zostało wydane pozwolenie, ale także poza nimi.

Przede wszystkim, zdaniem NSA zawarte w art. 37at ust. 8 powołanej ustawy sformułowanie, że "przedsiębiorca jest obowiązany przekazać dokumentację związaną z prowadzoną działalnością" nie jest jednoznaczne.

Odkodowanie zakresu dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością wymaga zatem uwzględnienia, że omawiany obowiązek (przedstawienia dokumentów na wezwanie organu) został uregulowany w jednej z jednostek redakcyjnych przepisu art. 37at Prawa farmaceutycznego.

W pełni zasadna jest więc jego interpretacja z uwzględnieniem wykładni systemowej (wewnętrznej).

Trzeba mieć zatem na względzie, że art. 37at Prawa farmaceutycznego reguluje uprawnienie organu zezwalającego do inspekcji i kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie (ust. 1), a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu (ust. 2-7) określają uprawnienia osób upoważnionych przez organ zezwalający do dokonywania inspekcji i kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje przekonujących argumentów, aby unormowanie zawarte w ostatnim z ust. artykułu 37at Prawa farmaceutycznego odczytywać w oderwaniu od wyraźnie określonego tym przepisem uprawnienia organu zezwalającego do inspekcji lub kontroli działalności gospodarczej.

Nieuprawnione stanowisko WSA, że systematyka art. 37at Prawa farmaceutycznego potwierdza zasadność wezwania (ust. 8) o wszelkie dokumenty związane z prowadzoną działalnością - nie zaś tylko w ramach przeprowadzonej u przedsiębiorcy inspekcji i kontroli działalności - opiera się na założeniu, że racjonalny ustawodawca nie zawarłby w jednym przepisie dwóch podstaw (w ust. 3 i w ust. 8) do żądania tego samego rodzaju dokumentów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jednakże - wbrew wywodom sądu pierwszej instancji - z treści unormowań zawartych w art. 37at ust. 3 i ust. 8 Prawa farmaceutycznego wynika wystarczająco wyraźnie, że nie regulują one tożsamej materii. Art. 37at ust. 3 powołanej ustawy określa uprawnienia osób upoważnionych do dokonania inspekcji lub kontroli (w tym - pkt 3 - uprawnienie do badania dokumentów odnoszących się do przedmiotu inspekcji i kontroli) zaś art. 37at w ust. 8 stanowi o obowiązku przekazania przez przedsiębiorcę - na wezwanie organu - określonej w tym wezwaniu dokumentacji.

Co do interpretacji zakresu dokumentów związanych z prowadzoną działalnością, do przekazania których organ zezwalający może wezwać przedsiębiorcę - także wbrew stanowisku WSA - nie bez znaczenia jest cel omawianej regulacji, wynikający z powoływanego w sprawie uzasadnienia projektu ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów oraz niektórych innych ustaw, na mocy art. 6 której w ustawie Prawo farmaceutyczne w art. 37at dodano ust. 8 w brzmieniu wyżej cytowanym. Zasadne jest wskazanie, że generalnym celem tej ustawy było "zapewnienie bardziej skutecznego funkcjonowania i lepszego monitorowania przewozu towarów wskazanych w ustawie", zaś w ramach celów szczegółowych, odnosząc się do projektowanej regulacji art. 37at Prawa farmaceutycznego wskazano, że "obowiązek ten będzie odnosił się do wszystkich rodzajów działalności gospodarczej, która reglamentowana jest w przepisach ustawy Prawo farmaceutyczne" i pozwoli na monitorowanie przewozu i wprowadzania do obrotu produktów leczniczych. Uznać zatem należy, że zakres zastosowania art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego jest zawężony.

Skoro w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego brak jest podstaw do stosowania tego przepisu poza inspekcją lub kontrolą działalności gospodarczej - to znaczy, że nie zostały też spełnione przesłanki zastosowania art. 127b ust. 1a powołanej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie wezwania, o którym mowa w art. 37at ust. 8 Prawa farmaceutycznego, nie skierowano do przedsiębiorcy w ramach inspekcji czy kontroli działalności gospodarczej - w rozumieniu art. 37at ust. 1-2 powołanej ustawy.

Poza sporem wezwanie to wystosowano w postępowaniu wszczętym z urzędu "w sprawie naruszenia art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Prawa farmaceutycznego".

Trzeba zatem dodatkowo zauważyć, że kwestia wykładni tego przepisu była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć na gruncie spraw dotyczących odmowy zmiany zezwolenia, cofnięcia zezwolenia czy przeniesienia zezwolenia. W orzeczeniach tych NSA prezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 Prawa farmaceutycznego zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie natomiast w ustawie Prawo farmaceutyczne przewidział odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna (por. np. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r. II GSK 3025 - 3027/17, z 20 kwietnia 2022 r. II GSK 2738/21, z 26 kwietnia 2022 r. II GSK 1300/18).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W konsekwencji powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim - uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA - sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez sąd pierwszej instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku.

Przedstawione wyżej rozważania uznać należy za umożliwiające rozpoznanie skargi i uzasadniają one uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265)