Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 199/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 146 , 151
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w sprawie ustalenia warunków zabudowy - po wznowieniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2020 r., znak [...], którą po rozpatrzeniu odwołania D. M. organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr [...] stwierdzającą – po wznowieniu postępowania – że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym, na terenie części działki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie działki nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) obr[...]" została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 28 lutego 2014 r. na rzecz W. S. wydana została decyzja nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym, na terenie części działki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie działki tir [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) obr. [...]". Decyzja ta stała się ostateczna dniu 21 marca 2014 r. Następnie decyzją z dnia 20 maja 2014 r. decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na rzecz [...] S.A. z siedzibą w C..

D. M. zwróciła się pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. do Prezydenta Miasta K. o wznowienie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, zakończonego decyzją nr [...] Jako podstawę wniosku o wznowienie wskazano przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała [udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2014 r. Prezydent odmówił wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia 25 września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., II SA/Kr 1798/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta K. wznowił przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia 28 lipca 2015 r. umorzył wznowione postępowanie, uznając że D. M. w tym postępowaniu przymiot strony nie przysługiwał. Decyzją z dnia 30 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 maja 2016 r., II SA/Kr 365/16 oddalił skargę na powyższą decyzję Kolegium, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2661/16 oddalił skargę kasacyjną.

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 11 lutego 2019 r., nr [...], stwierdzono - po wznowieniu postępowania - że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym, na terenie części działki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie działki nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) obr. [...]" została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a.

Wskutek odwołania wniesionego przez D. M. decyzja Prezydenta Miasta K. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2019 r., znak [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że trudno przyjąć, że organ I instancji, po wznowieniu postępowania, przeprowadził postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy - jak tego wymaga przepis art. 149 § 2 k.p.a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., II SA/Kr 35/18, organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2, wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej; oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie – jak wskazało Kolegium – organ I instancji właściwie nie przeprowadził po wznowieniu żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta K. ponownie stwierdził - po wznowieniu postępowania - że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym, na terenie części działki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie działki nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...] obr. [...] " została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono w szczególności, że ostatnie doręczenie decyzji Nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. nastąpiło w dniu 6 marca 2014 r. Organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie mógł uchylić przedmiotowej decyzji wskutek upływu pięciu lat od doręczenia decyzji. Zwrócono uwagę, że na mocy art. 146 § 1 k.p.a. wyłączona jest możliwość uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ może wyłącznie wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., czyli stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Zrealizowanie przesłanki, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. wyklucza badanie przesłanki określonej w § 2 ww. przepisu. Podkreślono, iż naruszenie w niniejszej sprawie prawa - zrealizowanie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - ma charakter wyłącznie procesowy. Przywołano w tym kontekście wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., VII SA/Wa 463/05, w którym Sąd ten orzekł, że "upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej".

Wskutek wniesionego przez D. M. odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono tok dotychczasowego postępowania, by stwierdzić, że kwestia statusu w tym postępowaniu D. M. – jako strony tego postępowania - została przesądzona w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 365/16 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2661/16. W wyroku z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt 11 SA/Kr 365/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że działka nr [...], której współużytkownikiem wieczystym jest P. D. M., znajduje się w odległości ok. 10 m od terenu inwestycji kubaturowej. Ściana południowa budynku przy ul. [...], znajdującego się na ww. działce, jest oddalona od terenu inwestycji kubaturowej, zaznaczonego na załączniku graficznym do analizy, o ok. 20 m. W odległości 10 metrów od granic działki nr [...], na której znajduje się budynek mieszkalny o wysokości ok. 10 m oraz budynek gospodarczy, po stronie południowo - wschodniej dopuszczone zostało usytuowanie budynku o długości na tym odcinku niemal 70 metrów i o wysokości od 19,5 m z tolerancją +/- 0,5 m. Przedmiotem nadzwyczajnego postępowania o wznowienie w niniejszej sprawie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 28 lutego 2014 r. dla budowy mieszkalnego wielorodzinnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym na terenie części działki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie dz. nr [...] (ul. [...] i nr [...] (ul. [...]) obr. [...] w K.. Fakt wyodrębnienia działki nr [...], a następnie działek [...] w wyniku podziału nie może prowadzić sam w sobie do tego, że wskutek powstania nowego układu geodezyjnego działek, właściciel nieruchomości sąsiedniej względem działki inwestycyjnej traci status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jak wskazano wyżej status ten w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy wyznaczany jest na podstawie art. 28 k.p.a. i tym samym ma on szerszy zakres (przedmiotowy i podmiotowy), niż status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie wyznaczany jest na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, tj. w związku z obszarem oddziaływania obiektu. Status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy umożliwia tym podmiotom nie tylko aktywny w nim udział, możliwość wypowiedzenia się, czy też pełny dostęp do akt sprawy, ale przede wszystkim zapoznanie się z zakresem planowanej inwestycji, warunkami jej realizacji ustalonymi w decyzji na podstawie analizy urbanistycznej oraz umożliwienie ochrony interesów stron w tym zakresie. Stanowisko powyższe zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r. w sprawie II OSK 2661/16, na mocy którego oddalono skargę kasacyjną inwestora [...] S.A. z siedzibą w C. od ww. wyroku WSA w Krakowie. To wszystko, w ocenie Kolegium, świadczyło bez wątpliwości o tym, że spełniona została przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z brzmieniem art. 151 k.p.a., jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego organ stwierdzi, że zrealizowana została jedna z przesłanek wznowienia postępowania, winna być wydana decyzja, w której uchylona zostanie decyzja dotychczasowa i wydana zostanie nowa decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy w sprawie występują okoliczności określone w art. 146 k.p.a., stanowiące o niedopuszczalności uchylenia decyzji. Zgodnie z art. 146 k.p.a. dopuszczalność uchylenia decyzji jest ograniczona dwiema przesłankami, tj. upływem 10-letniego i 5-letniego terminu, zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.), oraz brakiem możliwości uchylenia decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). W myśl natomiast z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Kolegium podzieliło stanowisko orzecznictwa, że upływ wymienionych terminów jest okolicznością sanującą, czy też neutralizującą odnośne przyczyny wznowienia postępowania, a jego konsekwencją jest - wbrew sugestii wynikającej z literalnego brzmienia przepisu - nie tylko niedopuszczalność uchylenia decyzji dotychczasowej, ale także niedopuszczalność przejścia do ego etapu wznowionego postępowania, w którym sprawa administracyjna miałaby podlegać ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z 18.02.2010 r., I OSK 561/09, LEX 595425). Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 marca 2017 r., II OSK 1783/15, LEX nr 2301631 podniesiono, że z przepisu art. 149 § 2 k.p.a. wynika, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, lecz nie nakłada na organ obowiązku badania tej istoty w każdej sytuacji. Zakres rozpoznania sprawy określają bowiem przepisy o wznowieniu postępowania. W sytuacji, gdy zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z § 1 art. 146 k.p.a., organy nie mają podstawy do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy.

Kolegium stwierdziło, że zagadnieniem kluczowym w sprawie jest, że ostatnie doręczenie decyzji Nr [...] z dnia 28 lutego 2014 r. o warunkach zabudowy nastąpiło w dniu 6 marca 2014 r. Postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. organ I instancji nie mógł uchylić przedmiotowej decyzji, ponieważ upłynęło pięć lat od doręczenia decyzji. Podkreślono, że na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. wyłączona jest możliwość uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ może wyłącznie wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., czyli stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Zrealizowanie przesłanki, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. wyklucza badanie przesłanki określonej w § 2 ww. przepisu.

Kolegium podzieliło również pogląd organu I instancji, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem merytorycznym, wydawanym po wszechstronnej analizie stanu faktycznego sprawy i polega na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie może być uchylona, gdyż wydana w sprawie ponownie decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku negatywnej przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej, o której stanowi art. 146 § 1 k.p.a., gdyż upływ określonego w niej terminu wyłącza w ogóle dopuszczalność uchylenia decyzji (jeżeli wykazane zostanie zrealizowanie którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych), a co za tym idzie organ administracji nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, gdyż niezależnie od jego wyniku, może zapaść wyłącznie decyzja o stwierdzeniu naruszenia prawa i wskazująca (w uzasadnieniu) okoliczności z powodu, których nie można jej uchylić - a więc wyłącznie upływ okresu przedawnienia. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanym przypadku.

Ustosunkowując się do argumentów przedstawionych w odwołaniu, Kolegium zwróciło uwagę, że o ile bezspornym jest to, że Pani D. M. bezzasadnie nie została uznana za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, o tyle poza zakresem prowadzonego przez Kolegium postępowania pozostaje ocena prawidłowości ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji. Postępowanie o pozwolenie na budowę prowadzone jest w trybie przepisów Prawa budowlanego, a właściwe w tym zakresie pozostają organy administracji architektoniczno- budowlanej, tj. Prezydent Miasta K. oraz Wojewoda [...].

W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. M., kwestionując decyzję Kolegium oraz Prezydenta Miasta K., przedstawiła okoliczności wydania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 28 lutego 2014 r. o warunkach zabudowy z pominięciem jej oraz pozostałych mieszkańców w tym postępowaniu, jak też okoliczności wydania decyzji nr [...] z 25 lutego 2015 r. o pozwoleniu na budowę. Skarżąca zwróciła uwagę, że w dniu 22 października 2014 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy inwestycji na części działki nr [...], co dotyczy działki nr [...] i [...] obr.[...] jako II etap. W tym postępowaniu uznano skarżącą za stronę, a inwestor przegrał sprawę w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym i wniosek wycofał. W ocenie skarżącej inwestor próbuje, co mu się uda, z korzyścią dla niego, nie uwzględniając mieszkańców. Skarżąca wskazała również okoliczności związane z uzyskaniem przez inwestora pozwoleń na budowę i publikacji prasowych do nich się odnoszących, planu zagospodarowania przestrzennego Alei [...] oraz informacje pozyskane na spotkaniu z V-ce Prezydentem co do dopuszczalnej zabudowy w rejonie ulic [...]. W ocenie skarżącej, w całej sprawie widać, jak traktowany jest inwestor, a jak mieszkańcy w sąsiedztwie. Na tym tle skarżąca zwróciła się do Sądu o przeanalizowanie całej sprawy, która jest – w jej ocenie – krzywdząca i upokarzająca dla mieszkańców, a w szczególności dla niej samej.

W piśmie z dnia 15 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał zaskarżenie w całości decyzji i na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylenie decyzji pierwszej instancji.

Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że spełniona została przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i skarżąca D. M. powinna zostać uznana za stronę postępowania, w której wydano decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym, na terenie części działki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie działki nr [...] (ul. [...] i nr [...] (ul. [...]) obr. [...]". Okoliczność ta na przestrzeni lat od roku 2014 r. do dzisiaj została potwierdzona szeregiem postanowień, decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz wyrokami sądowymi, w tym z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2661/16.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na istniejącą w orzecznictwie i doktrynie rozbieżność co do zakresu stosowania art. 151 § 2 k.p.a. w zbiegu z art. 149 § 2 k.p.a. i 146 § 2 k.p.a. Według niego istnieje pogląd przytoczony w decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 5 sierpnia 2019 r. stwierdzającej - po wznowieniu postępowania - że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. oraz w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2020 r. znak sprawy [...] utrzymującą w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta K.. Jest to pogląd poparty orzecznictwem sądowym przytoczonym w w/w decyzjach i odpowiedzi SKO na skargę z dnia 5 lutego 2021 r. Nie można jednak – jak zaakcentował pełnomocnik skarżącej - tracić z oczu ugruntowanego zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie poglądu przeciwnego. Jak wskazał Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 35/18 zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2001 r., I SA 1289/99, LEX nr 54527 organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc stosując art. 146 § 2 k.p.a. wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej. Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie (tak też w doktrynie Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX).

Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie organ właściwie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, z którego wynikałoby, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uchylonej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 11 lutego 2019 r. w uzasadnieniu wskazano szereg ogólników: że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz okoliczność, że organ orzekający w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Natomiast zdaniem pełnomocnika skarżącej organ powinien odnieść się do poszczególnych parametrów ustalonych dla planowanej inwestycji i uzasadnić dlaczego ustalone zostały takie a nie inne parametry. A przede wszystkim organ powinien również w wydanej decyzji odnieść się do uwag Skarżącej zgłaszanych w toku postępowania, czego nigdy nie uczyniono.

Ponadto, po szczegółowej analizie obszernych akt sprawy stwierdzono, że w toku toczących się w sprawie postępowań od 2014 r. naruszono niemal wszystkie zasady ogólne, którymi zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego w pierwszym rzędzie powinien kierować się organ administracji publicznej. I tak: art. 6 k.p.a. zasada legalności - uporczywe i bezzasadne odmawianie skarżącej przymiotu strony w sposób oczywisty narusza przepis art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a. zasada uwzględnienia słusznego interesu obywateli - organ I instancji podejmował z urzędu wiele czynności, które miały na celu niezałatwienie sprawy wznowienia postępowania (np. bezzasadna odmowa wznowienia postępowania - postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 3 lipca 2014 r.; bezzasadne umorzenie postępowania wznowieniowego - decyzja Prezydenta Miasta K. z 28 sierpnia 2015 r.; bezzasadne zawieszenie z urzędu postępowania wznowieniowego - postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 22 stycznia 2018 r.; nieudostępnianie miesiącami akt sprawy innym organom). W związku z przewlekłym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie, organ działał w celu przedłużenia postępowania i doprowadzenia do niemożliwości wydania decyzji powołując się na treść art. 146 § 1 k.p.a.; art. 8 k.p.a. zasada zaufania do organów administracji publicznej - szczególnie § 2: sprzeczne rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w takim samym stanie faktycznym i prawnym w odniesieniu do identycznych decyzji Prezydenta Miasta K. [...] z 11 lutego 2019 r. (decyzja SKO znak [...] z 15 kwietnia 2019 r.) i decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 5 sierpnia 2019 r. (decyzja SKO znak [...] z 27 listopada 2020 r.); art. 9 k.p.a. zasada udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom - nie dotyczyła p. D. M., bo przecież "nie była stroną"; art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu - postępowano dokładnie odwrotnie w odniesieniu do Skarżącej; art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania - na "szybkich działaniach" w sprawie upłynęło 5 lat, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (np. nieuzasadnione i przedwczesne wydanie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 11 lutego 2019 r. stwierdzającej, że decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z 28 lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, przed upływem 5 lat od doręczenia przedmiotowej decyzji z dnia 28 lutego 2014 r. innym stronom; ostatniego doręczenia dokonano 6 marca 2014 r. Dostrzeżono jednocześnie wnikliwość i szybkość działania organu polegające na doręczeniu decyzji o warunkach zabudowy z 28 lutego 2014 r. w cztery dni robocze od jej wydania.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, mając na względzie naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz funkcjonujący w orzecznictwie i doktrynie pogląd o konieczności - niezależnie od ograniczenia wynikającego z art. 151 § 2 k.p.a. - przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 k.p.a. należy skarżącej D. M. udzielić jako stronie postępowania wyczerpujących informacji o istocie sprawy, odpowiedzi na jej konsekwentnie latami formułowane zarzuty, w których dopatruje się naruszenia swojego interesu prawnego. Odmówienie jej tej osobistej satysfakcji oraz rzetelnej informacji pomocnej w ewentualnym procesie odszkodowawczym wynikającym z naruszenia względem niej prawa przez organ I instancji byłoby kolejnym rozdziałem naruszania słusznego interesu prawnego skarżącej. Być może opinia biegłego niezależnego od organu I instancji dotycząca prawidłowości sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej byłaby właściwym gestem w stronę skarżącej, choć jak wiadomo przeprowadzenie takiego dowodu leży poza zakresem niniejszego postępowania.

Podsumowując, pełnomocnik skarżącej podkreślił, że postępowanie wieńczy trwającą ponad 7 lat batalię skarżącej D. M. o godne traktowanie jej przez organy administracji publicznej w sprawie decyzji z 28 lutego 2014 r. Konsekwentne staranie i upór skarżącej o uznanie za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla temu z którym sąsiaduje z perspektywy czasu powinno budzić podziw. Natomiast zdumienie wywołuje, jak sprawnie organy administracji publicznej wyprowadziły ją na manowce "wydania decyzji z naruszeniem prawa" z powodu upływu okresu 5 lat od doręczenia przedmiotowej decyzji. Upływu czasu, o który skrupulatnie zadbał szeregiem swoich czynności i zaniechań szczególnie organ I instancji. Skarżąca poinformowała, że podobne praktyki są względem niej ciągle stosowane w odniesieniu do innej decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę w rejonie jej miejsca zamieszkania, co znajduje potwierdzenie w informacji przytoczonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji znak [...] z 15 kwietnia 2019 r. (k. 380 w aktach). W ocenie pełnomocnika nie ma to oczywiście wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawy, ale pokazuje szerszy kontekst uporczywego działania organu pierwszej instancji względem Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W tak zakreślonych ramach kontroli sądowoadministracyjnej skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi była decyzja wydana po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowienia, stwierdzająca, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym, na terenie części działki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie działki nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) obr. [...]" wydana została z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy: art. 145 §1 pkt 4, art. 146 § 1, art. 151 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a także art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wznowienie postępowania jest instytucją stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Istotą wznowienia postępowania jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad spośród wyliczonych wyczerpująco w art. 145, 145a, art. 145a3, art. 145b k.p.a. (zob. B. Adamiak, komentarz do art. 145, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021, teza 1).

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W wyniku wznowienia postępowania, zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. może zostać wydana decyzja, którą organ: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Z kolei art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Postępowanie wznowione może się zakończyć decyzją o umorzeniu postępowania wydaną na podstawie art. 105 § 1 lub 2 k.p.a.

Rozpatrując przedmiotową sprawę należało mieć również na względzie wyroki sądów administracyjnych wydane w odniesieniu do rozstrzygnięć organów administracyjnych zapadłych w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, tj. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018 r., II OSK 2661/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 maja 2016 r., II SA/Kr 365/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 marca 2015 r., II SA/Kr 1798/14. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec tego, w przedmiotowej sprawie należało uwzględnić

Analiza podjętych w postępowaniu administracyjnym czynności, w tym zapadłych decyzji, a także przywołanych wyżej orzeczeń sądowych prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja zapadła w sytuacji, w której przesądzone zostało już, że skarżąca D. M. zasadnie złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 28 lutego 2014 r. o warunkach zabudowy. Bezspornie bowiem powinna być stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wraz z lokalami usługowymi, garażami: podziemnym i naziemnym, na terenie części działki nr [...] oraz zjazdami z dróg publicznych na terenie działki nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (ul. [...]) obr. [...]", a bez własnej winy w tym postępowaniu nie brała udziału. To realizuje przesłankę wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Pozostało zatem odpowiedzieć na pytanie, czy prawidłowe było rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, zważywszy na okoliczność upływu pięciu lat od dnia doręczenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Okoliczność ta, niekwestionowana przez skarżącą, została prawidłowo ustalona w nawiązaniu do ostatniego doręczenia przedmiotowej decyzji.

Odpowiedź na powyższe pytanie wymaga dostrzeżenia specyfiki postępowania w sprawie wznowienia postępowania i jego etapowości.

Przepisy regulujące to postępowanie dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi, merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2). Zasadniczo, etap ten powinna zakończyć, w razie pozytywnej weryfikacji przesłanki wznowienia (tzn. ustalenia, że przesłanka zaistniała), decyzja określona w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji i rozstrzygnięciu co do istoty sprawy.

W przedmiotowej jednak sprawie zaistniała przeszkoda do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, albowiem po pozytywnym zweryfikowaniu przesłanki wznowienia zaistniał taki stan faktyczny, że upłynął okres pięciu lat od dnia doręczenia ostatniej ze stron biorących udział w postępowaniu decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta musiała zostać uwzględniona przez orzekające organy i musiała mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.

Jak wskazuje się w literaturze w odniesieniu do terminów z art. 146 § 1 k.p.a., "upływ wymienionych terminów jest okolicznością sanującą czy też neutralizującą odnośne przyczyny wznowienia postępowania, a jego konsekwencją jest – wbrew sugestii wynikającej z literalnego brzmienia przepisu – nie tylko niedopuszczalność uchylenia decyzji dotychczasowej, ale także niedopuszczalność przejścia do tego etapu wznowionego postępowania, w którym sprawa administracyjna miałaby podlegać ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu" (T. Kiełkowski, w: H. Knysiak-Sudyka – red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 1018). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lutego 2010 r., I OSK 561/09 (LEX nr 595425) stwierdził dobitnie: "treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział." Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że "przy wykładni art. 146 § 1 k.p.a. nie bez znaczenia pozostaje odniesienie się do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości jak: ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa."

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w tym orzeczeniu i przyjmuje, że prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawa, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania, mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu, co w konsekwencji oznacza przyjęcie stanowiska, że upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Jak wynika z powyższych rozważań, stwierdzenie powyższej przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty nie stanowi w tym przypadku podstawy do umorzenia postępowania wznowionego, lecz do wydania decyzji, o której stanowi art. 151 § 2 k.p.a. (stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazującej okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji). Zwrócić należy przy tym uwagę na to, że rozstrzygnięcie to, "mimo tego, że ustawodawca nie wyeksponował jego wewnętrznego zróżnicowania, ma zupełnie inny sens i przedmiot w sytuacji, gdy jest podejmowane w związku z upływem terminów określonych w art. 146 § 1 z jednej strony, i w sytuacji gdy chodzi o okoliczność opisaną w art. 146 § 2 z drugiej strony. Jeżeli w grę wchodzą wspomniane terminy, obejmuje ono w gruncie rzeczy tylko "sprawę weryfikacyjną", ponieważ ustalenia co do przyczyn wznowienia, choć okazały się pozytywne, nie otworzyły drogi do wzruszenia decyzji zaskarżonej ani do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Jeżeli zaś zachodzi okoliczność opisana w art. 146 § 2, obejmuje ono także tę sprawę administracyjną – organ rozstrzyga ją wówczas merytorycznie, tyle tylko, że podjęte przezeń rozstrzygnięcie – inaczej niż w decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 – jest identyczne z dotychczasowym" (T. Kiełkowski, w: H. Knysiak-Sudyka - red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 1037-1038). Wynika z tego, że organ, stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa w przypadku, gdy upłynął termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., powinien ograniczyć się wyłącznie do naruszenia prawa, które leżało u podstaw przesłanki wznowienia postępowania, którą pozytywnie zweryfikował. Nie może zaś, jak tego oczekuje skarżąca, dokonać nowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak by można było się spodziewać w przypadku określonym w art. 146 § 2 k.p.a.

Wobec tego Sąd podzielił stanowisko organów i uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie stwierdzające wydanie decyzji Prezydenta Miasta K. z 28 lutego 2014 r. z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. Przepis art. 28 k.p.a. określa, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 10 reguluje zasadę czynnego udziału stron postępowaniu (§ 1) i warunki dopuszczalnego odstąpienia od niej (§ 2 i 3). Niewątpliwie, skoro skarżąca D. M. pozbawiona została prawa czynnego udziału w postępowaniu, pomimo że była jego stroną, Prezydent Miasta K. wydał decyzję o warunkach zabudowy z 28 lutego 2014 r. z naruszeniem tych przepisów. Co do tego, czy pozostałe kwestie były prawidłowe, w szczególności, czy decyzja wydana była zgodnie z przepisami prawa materialnego, w szczególności czy prawidłowo ustalono warunki zabudowy, ze względu na upływ terminu przedawnienia, brak już możliwości orzekania w trybie wznowienia postępowania wszczętego ze względu na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia dostatecznie, dlaczego decyzja nie mogła zostać uchylona.

Finalnie Sąd stwierdza, że nie mogły zostać uwzględnione zarzuty podniesione w skardze i dalszym piśmie procesowym. Jak wskazano powyżej, upływ terminu przedawnienia, o którym stanowi art. 146 § 1 k.p.a., ma charakter obiektywny i bezwarunkowy. Terminy tam określone mają charakter zawity i nie podlegają przerwaniu ani przywróceniu. Okoliczności, które doprowadziły do jego upływu, w tym związane z błędnym zastosowaniem norm prawnych przez Prezydenta Miasta K. przez odmowę wznowienia postępowania, a następnie umorzenie postępowania wznowionego, nie mogły zmienić podstaw orzekania przez organ administracji na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.

W przedstawionych realiach sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.