Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1169/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, NSA Anna Orłowska, Protokolant Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 8 kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego [...]z dnia 15 stycznia 2002 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 stycznia 2002 r. nr [...] Miejski Inspektor Sanitarny [...] nie stwierdził choroby zawodowej - uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem u A. S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzone badania specjalistyczne nie dały podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z powodu braku podstaw klinicznych. Z lekarskiego bowiem punktu widzenia rozpoznane u strony obustronne uszkodzenie słuchu typu odbiorczego z uwagi na stopień zaawansowania stwierdzonego ubytku słuchu nie pozwala na uznanie go za zawodowe uszkodzenie słuchu.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. podał, że przez cały okres pracy zawodowej w PKP Zakład Taboru Kolejowego w T. w latach 1956-1995 uskarżał się na niedosłuch, jednak nigdy nie był badany specjalistycznie.

W decyzji z dnia 8 kwietnia 2002 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że skarżący zatrudniony był w okresie od 8 października 1956 r. do 31 lipca 1995 r. w PKP Zakładzie Taboru Kolejowego w T. (obecnie PKP Cargo S.A. Zakład Taboru Kolejowego w B.) kolejno na stanowiskach: ślusarza przy naprawie wagonów towarowych w latach 1956 - 1959, kowala ręcznego i nitera w latach 1959 - 1979 oraz spawacza autogenicznego w latach 1979-1995. W trakcie pracy zawodowej skarżący był narażony na działanie ponadnormatywnego hałasu, wibracji, niekorzystny mikroklimat, gazy spawalnicze. Jak wskazał organ, wprawdzie brak jest wyników badań środowiskowych z całego okresu zatrudnienia A. S, jednak z załączonej do dokumentacji karty katalogowej nr 13, charakteryzującej stanowisko kowala wynika, że natężenie hałasu wahało się od 80 - 90 dB. Czas ekspozycji na wymieniony hałas zależał od charakteru i intensywności pracy i wynosił około 40-50 % czasu pracy.

Nadto, organ odwoławczy wskazał na treść orzeczenia lekarskiego wydanego przez Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej w W. (jako klinicznej jednostki odwoławczej), z którego wynika, iż u skarżącego stwierdzono obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego. Średni ubytek słuchu skarżącego, po uprzednim odjęciu poprawek dla fizjologicznych ubytków słuchu związanych z wiekiem wyniósł: w uchu prawym 22 dB, w uchu lewym 32 dB. Powołując się w dalszym ciągu na treść orzeczenia lekarskiego Centrum Naukowego Medycyny Kolejowej w W. organ drugiej instancji podał, że zawodowe uszkodzenie słuchu, z lekarskiego punktu widzenia, rozpoznaje się w przypadku stwierdzenia ubytku słuchu typu odbiorczego, obustronnego u pracowników przewlekle narażonych na poziomy hałasu uznane w świetle współczesnego stanu wiedzy medycznej za stwarzające ryzyko utraty słuchu. Ze względu na zróżnicowaną wielkość ubytku słuchu występującą u osób narażonych, a wynikającą z indywidualnej wrażliwości ucha, przyjmuje się jednolite kryterium określające stopień upośledzenia słuchu jako chorobę zawodową. Tym kryterium jest uszkodzenie słuchu typu odbiorczego, obustronnego, o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym. Obniżenie ostrości słuchu mniejsze niż 30 dB nie odpowiada pojęciu choroby jako takiej, a jest jedynie objawem, zwanym niedosłuchem audiometrycznym. Samo istnienie narażenia zawodowego w środowisku pracy nie jest jednoznaczne z powstaniem choroby zawodowej. Jak podkreślił organ, powyższe stanowisko odnośnie rozpoznania uszkodzenia słuchu jako choroby zawodowej znajduje pełną aprobatę w opinii zespołu ekspertów w tej dziedzinie zawartej w piśmie Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej nr ZPZ- 482/w/l 1/99 z dnia 26 października 1999 r.

Ponadto, organ odwoławczy podał, iż w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej organy inspekcji sanitarnej związane są rozpoznaniem, bądź brakiem rozpoznania choroby zawodowej podanym w orzeczeniach lekarskich, wydanych w trybie § 7 i 8 rozporządzenia z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294) i nie są uprawnione do stwierdzenia choroby zawodowej przy braku jej rozpoznania klinicznego. Zgodność natomiast obu orzeczeń lekarskich wydanych przez niezależne od siebie jednostki służby zdrowia nie daje podstaw do ich kwestionowania. Zatem, stwierdzone rozpoznanie wiąże, skutkując koniecznością wydania decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej.

W skardze na powyższą decyzję A. S. wskazał, iż przez okres 3 lat sprawa jego rozpoznawana była przez organy inspekcji sanitarnej pobieżnie i nie dość wnikliwie. W aktach sprawy brakuje badań i wyników środowiskowych z miejsca pracy skarżącego w okresie jego zatrudnienia. Poza tym, przez cały - ponad 35 letni okres pracy skarżącego nie był on kierowany na badania specjalistyczne słuchu do lekarza laryngologa. Jak wskazał skarżący, w latach 1999 - 2002, kiedy rozpoznawano niniejsza sprawę administracyjną, akta sprawy przekazywane były przez poszczególne organy inspekcji sanitarnej, lecz badania lekarskie wykonano tylko w 1999 r. Nadto, wbrew ustaleniom organów administracji, pracę w warunkach szkodliwych skarżący wykonywał przez cały czas pracy, a nie tylko 40 - 50 % czasu pracy.

W odpowiedzi na powyższe, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. W odniesieniu do zarzutu przewlekłego rozpoznawania niniejszej sprawy organ odwoławczy podał, iż sprawa należała do kompetencji [...] Inspektora Sanitarnego w B., który jednak nie wydał decyzji o nie stwierdzeniu choroby zawodowej. Miejski Inspektor Sanitarny w B. przejął zaś jego obowiązki od dnia 1 stycznia 2001 r. Z kolei, w odpowiedzi na zarzut skarżącego, iż nie był kierowany na badania okresowe i przez specjalistę laryngologa organ podał, iż z dokumentacji lekarskiej Obwodu Lecznictwa Kolejowego w T. Poradni Laryngologicznej wynika, że badaniom takim poddany został w dniu 27 kwietnia 1970 r. oraz 3 marca 1995 r. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, poddawany był on badaniom okresowym.

Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Oz. U. Nr 153, poz.1271 ze zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga niniejsza zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zmianami), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Zatem, aby uznać określoną chorobę za chorobę zawodową muszą zostać łącznie spełnione dwie przesłanki: po pierwsze choroba taka musi być wymieniona w wykazie chorób zawodowych (warunek formalny), po drugie zaś - musi ona zostać spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej. W załączniku do powyższego rozporządzenia, stanowiącym wykaz chorób zawodowych, pod pozycją 15 jako choroba zawodowa wymienione jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu".

Bezspornym w niniejszym stanie faktycznym jest, iż - pomimo braku w aktach sprawy wywiadu środowiskowego sporządzonego w miejscu pracy skarżącego - na stanowiskach, które kolejno zajmował skarżący występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia człowieka, tj. ponadnormatywny hałas, wibracje, niekorzystny mikroklimat oraz gazy spawalnicze. Bezsporne również jest to, że u skarżącego uprawnione jednostki służby zdrowia obu instancji stwierdziły obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego. Nie budzi zatem wątpliwości związek powyższego schorzenia skarżącego z wykonywaną przez niego - w kontakcie ze szkodliwymi dla zdrowia czynnikami - przez ponad 35 lat pracą zawodową. Problem sprowadza się natomiast do oceny, czy stopień zaawansowania stwierdzonego u skarżącego ubytku słuchu: w uchu lewym

-34,0 dB, w uchu prawym - 22,3 dB może mieć wpływ - w świetle obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa - na uznanie rozpoznanego schorzenia za chorobę zawodową.

I tak, stwierdzić należy, że na gruncie wyżej cytowanego brzmienia pkt 15 załącznika do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 18 listopada 1983 r. w orzecznictwie pojawiły się dwa rodzaje poglądów. Według pierwszego z nich, warunkiem koniecznym uznania uszkodzenia słuchu za chorobę zawodową, było stwierdzenie przez orzeczniczą jednostkę lekarską trwałego ubytku słuchu o określonym stopniu zaawansowania. Przykładowo, w wyroku NSA z 9 września 1997 r. sygn. akt II SA/Gd 1830/96 nie publikowanym wyrażono przekonanie, że zawodowe uszkodzenie słuchu typu odbiorczego u pracowników przewlekle narażonych na poziomy hałasu uznane w świetle współczesnego stanu wiedzy za stwarzające ryzyko utraty słuchu, zachodzi w przypadku stwierdzonego badaniem specjalistycznym ubytku słuchu o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym. W tym samym kierunku idzie orzeczenie NSA z 25 marca 1998 r. w sprawie II SA/Ka 1051/96 (nie publikowane). Tendencja zmierzająca do uzależniania rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu od stwierdzenia ubytku słuchu na określonym poziomie ostatecznie usankcjonowana została w przepisach obecnie obowiązującego prawa, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115). Zgodnie z pkt 21 wykazu chorób zawodowych, stanowiących załącznik do tegoż rozporządzenia, za chorobę zawodową uważa się obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego spowodowany hałasem, wyrażony podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Ten akt prawny wszedł w życie z dniem 2 września 2002 r. i zastąpił rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych z 18 listopada 1983 r. Jednak - na mocy § 10 w/w rozporządzenia z 2002 r. - nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż postępowania w sprawie choroby zawodowej rozpoczęte przed dniem wejścia tegoż rozporządzenia w życie, prowadzone są na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. regulacji z 18 listopada 1983 r.

Sąd orzekający w tym składzie, przyjmując zatem za podstawę rozstrzygnięcia brzmienie przepisów w dacie wydawania decyzji przez organy administracyjne obu instancji, nie podziela jednak powyższego stanowiska, które uzależnia możliwość rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu od stwierdzenia określonego stopnia nasilenia niedosłuchu, a jako swój przyjmuje pogląd zawarty w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 14 marca 2002 r. w sprawie III RN 78/01 opublikowanym w Prawie Pracy 2003/3/31. Stosownie do powyższego stanowiska i w ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych, aby z prawnego pojęcia choroby zawodowej eliminować "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu", ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Wskazać w tym miejscu należy, że niniejszy pogląd jest tożsamy ze stanowiskiem wyrażonym również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. w sprawie II SA/Gd 1457/00 (nie publikowanym). W ocenie Sądu bowiem, w braku wątpliwości interpretacyjnych w zakresie wykładni językowej przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji uznać należy, że przepisy te - w odróżnieniu od aktualnie obowiązujących w tym zakresie - nie uzależniają stwierdzenia choroby zawodowej od stopnia utraty słuchu, co wynika wprost z pkt 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r.

Wskazać należy, iż nie jest prawidłowe stanowisko organów inspekcji sanitarnej, które decyzję o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej usprawiedliwiają brakiem pozytywnego orzeczenia lekarskiej jednostki orzeczniczej w tym zakresie. Prawdą jest, że diagnoza choroby należy do zakładu medycznego uprawnionego do stwierdzania chorób. Jednakże, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, kliniczne rozpoznanie lekarskie polega na stwierdzeniu uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem w miejscu pracy. Tylko w tym zakresie organy w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej związane są rozpoznaniem stwierdzonym orzeczeniem lekarskim. Natomiast, kwalifikacja prawna, czy stwierdzone orzeczeniem lekarskim schorzenie jest chorobą zawodową, w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z 18 listopada 1983 r., należy do organu.

Podkreślić w tym miejscu należy również, wbrew przekonaniu organów inspekcji sanitarnej, że opinia zespołu ekspertów Departamentu Zdrowia Publicznego Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej nie znajduje poparcia w przepisach prawnych, a tym bardziej nie jest wiążącym źródłem prawa. Takie stanowisko przedstawił również Sąd Najwyższy w wyżej cytowanym | orzeczeniu, wyrażając pogląd, że resortowe zalecenia metodologiczne, nie będące w przedmiotowym zakresie źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia rozpatrywanego problemu prawnego.

Odnośnie zarzutu skarżącego, iż w czasie ponad 35 letniego okresu pracy nie był poddawany badaniom okresowym i specjalistycznym badaniom u lekarza laryngologa, wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, iż skarżący takim badaniom był poddawany. Jakkolwiek, dla sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążące są jedynie orzeczenia jednostek uprawnionych do stwierdzania chorób zawodowych wydawane w trybie § 7 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 18 listopada 1983 r. Tylko te orzeczenia poddane są kontroli sądu w toku postępowania w przedmiocie zasadności skargi.

Słuszny jest zarzut długotrwałego rozpoznawania sprawy skarżącego, jakkolwiek nie ma on wpływu na ocenę zasadności skargi. Częściowo też wpływ na ową przewlekłość postępowania administracyjnego miała miejsce zmiana przepisów dotyczących kompetencji inspektorów sanitarnych poszczególnych stopni, a w związku z tym - konieczność przekazywania sprawy zgodnie z nowo ustaloną właściwością. Stosownie bowiem do art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. nr 12, poz. 136) art. 10 ust. 1 pkt 5, wymieniający wśród organów inspekcji sanitarnej kolejowych inspektorów sanitarnych dla obszarów kolejowych, został skreślony z dniem 1 stycznia 2001 r. Z tym też dniem kompetencje inspektorów kolejowych przejęli powiatowi inspektorzy sanitarni, jako organy pierwszej instancji.

Reasumując rozważania dotyczące zasadności skargi powtórzyć należy, że stopień utraty słuchu, jako przesłanka rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu, nie znajduje się w dyspozycji § 1, ani żadnym innym przepisie rozporządzenia, a tym bardziej w pkt 15 załącznika do tegoż rozporządzenia. Nie ma więc znaczenia jaki jest stopień utraty słuchu dla stwierdzenia czy występuje choroba zawodowa. Nawet najmniejszy stopień uszkodzenia słuchu, który mieści się w pojęciu choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych i spowodowany jest przez występujące w środowisku pracy warunki spełnia wszystkie kryteria do uznania zachorowania za chorobę zawodową. Jedynie dające się wykazać wyższe prawdopodobieństwo zachorowania na taką chorobę w innym niż zakład pracy środowisku może uzasadnić odmowę stwierdzenia choroby zawodowej (por. wyrok NSA z 8 maja 2002 r. w sprawie II SA/Gd 1457/00, nie publikowany).

Kwestia istnienia szkodliwych warunków środowiska pracy w niniejszym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości i jest bezsporna. Nie ma też sporu co do tego, że warunki w jakich przez ponad 35 lat zatrudniony był skarżący mogły doprowadzić do zachorowania na chorobę wymienioną pod pozycja 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z 18 listopada 1983 r. Rozpoznając, zatem sprawę ponownie organy inspekcji dokładnie ustalą, czy rozpoznane u skarżącego schorzenie słuchu należy uznać za chorobę zawodową, a jeżeli nie, to jakie są ku temu konkretne powody, znajdujące odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa, przy uwzględnieniu dyspozycji § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.

Mając powyższe na względzie Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Inspektora Sanitarnego w B.

Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej nie podlega wykonaniu, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.