Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1715/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 8/09 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Radomia w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2009 r., VIII SAB/Wa 8/09 oddalił skargę J. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Radomia w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu lub dokonanej czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności.

Zgodnie z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zatem, rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo - w razie odmowy jej udzielenia - w formie decyzji. Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z działań wymienionych wyżej tworzyłby stan bezczynności organu. Z punktu widzenia oceny, czy organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, nie ma bowiem znaczenia fakt, czy reakcja organu na wniosek (tu odpowiedź w formie pisma oraz w formie decyzji), była właściwa, wystarczająca, zaspakajająca oczekiwania strony czy zgodna z rzeczywistym stanem rzeczy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ w terminie 14 dni od otrzymania żądania udzielenia informacji ustosunkował się do każdego żądania wniosku i w części poinformował skarżącego w formie pisemnej informacji, natomiast w pozostałej części decyzją odmówił udzielenia informacji publicznej z uwagi na to, że część informacji nie miała charakteru informacji publicznej, z uwagi na ochronę praw autorskich, informacji niejawnych (tajemnica służbowa), danych osobowych i prawa do prywatności oraz z uwagi na słuszny interes Gminy. W istocie zatem organ ustosunkowujący się do całości żądania i co do części wydający decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji nie był bezczynny, ponieważ podjął w sprawie działania wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie naruszając przy tym wynikającego z ustawy 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy. Podkreślono, że skarżący wyraźnie zarzucił w skardze organowi pozostawanie w bezczynności, stąd Sąd będąc związanym przedmiotem skargi, nie mógł jej traktować jako skargi na decyzję.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Natomiast stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera - o czym wyżej - procesową formę decyzji administracyjnej.

Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, lecz nie może podać żądanych informacji, bo ich po prostu nie posiada. W takiej sytuacji udzielenie odpowiedzi organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie zadawalać zainteresowanego. W przeciwnym razie, w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zmusić kogoś do udzielenia informacji, której nie ma (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 lipca 2006 r. II SAB/Wa 48/06).

Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został przez organ rozpatrzony. Tym samym, nie można uznać, że Prezydent Miasta Radomia pozostaje w bezczynności. Podkreślono, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu sąd nie ocenia zgodności z prawem wydanego aktu, czy też prawidłowości postępowania, w ramach którego akt ten został wydany. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie dla jej rozpoznania miała okoliczność udzielenia informacji w formie pisemnej oraz wydania przez organ decyzji, którą odmówiono skarżącemu udostępnienia żądanych informacji. Uznano więc, że w całości rozpatrzono wniosek skarżącego.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną z 25 września 2009 r. Sądowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 10 ust. 1 i 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ustalenie, że w sprawie nie zachodzi bezczynność,

2) art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nie dokonanie błędnej kwalifikacji czynności podjętych po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

3) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji przez niestwierdzenie bezczynności w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

4) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pozbawienie prawa do uzyskania informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że analiza, decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznych oraz analiza późniejszej decyzji o odmowie uzupełnienia decyzji wskazuje, że w zakresie kwestionowanym w skardze - decyzja z [...] grudnia 2008 r. nr [...] nie mogła zostać wydana w zakresie wskazanym przez Prezydenta Miasta Radomia w świetle obowiązujących przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tworzą normy, która prowadzi do wydania decyzji o takiej podstawie prawnej, w której uzasadnieniu pojawiają się przypadkowo wskazywane rozwiązania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tą ustawą podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma obowiązek dokonania określonych w niej czynności. Mając na względzie powyższe trudno przyjąć koncepcję, iż faktyczne podjęcie jakichkolwiek czynności przez podmiot zobowiązany powoduje, że nie jest on w bezczynności. Stanowisko tego rodzaju mogłoby doprowadzić do braku możliwości sprawdzenia prawidłowości postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej bez podstawy prawnej lub zakreśleniem, iż nie jest to informacja publiczna stwarza zagrożenie, iż nie byłoby można skutecznie dochodzić realizacji prawa do informacji.

Podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych błędnie zastosował ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy decyzja może zostać wydana w dwóch przypadkach: decyzji odmownej udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w artykule 14 ust. 2 tejże ustawy. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Radomia wydał decyzję w zakresie wyżej wskazanych punktów uzasadniając, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej lub nie mają charakteru dokumentu urzędowego. Wydanie takiej decyzji nie znajduje podstawy prawnej, a uznanie jej za wykonanie czynności z zakresu procedury dostępu do informacji publicznej powoduje, iż skarżący nie miałby realnej podstawy do kwestionowania takiej decyzji. W przypadku wydania tej decyzji skarżący słusznie uznał, iż działanie Prezydenta Miasta Radomia nie mieści się w katalogu (zamkniętym) czynności z zakresu dostępu do informacji publicznej, co powoduje, iż nastąpiła bezczynność. Zdaniem skarżącego w zakresie przewidzianej procedury związanej z postępowaniem w przedmiocie realizacji wniosków o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej nie można postępowania Prezydenta Miasta Radomia uznać za prawidłowe i logiczne. W przypadku decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezależnie od przesłanki (czy to decyzji odmownej, czy też decyzji o umorzeniu) podmiot zobowiązany wydaje każdorazowo decyzję mając u podstaw informację publiczną. Decyzja w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zgodnie z art. 16 ust. 1 na "odmowie udostępnienia informacji publicznej" oraz "umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2" (zgodnie z art. 14 ust. 2 umorzenie następuje w przypadku, kiedy nie może zostać udostępniona informacja publiczna). Powyższe wskazuje, iż decyzja w tym postępowaniu dotyczy wyłącznie przypadków, w których pojawia się informacja publiczna. Natomiast Prezydent Miasta Radomia wydał decyzję, w której w prawie całym zakresie wskazuje, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, tym samym mając na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mógł wydać decyzji w żadnym z punktów od 2 do 7 sentencji decyzji. Postępowanie takie można uznać za działanie utrudniające realizację określonego w art. 61 Konstytucji prawa do informacji publicznej. Skarżący wyraźnie podkreślił, iż Prezydent Miasta Radomia nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku podjęcia czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zarówno praktyka jak i utarta linia orzecznicza wskazuje, iż w przypadku żądania informacji, które nie mają charakteru informacji publicznej zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji pismem informuje wnioskodawcę o takiej sytuacji.

Sąd I instancji prawidłowo określił, kiedy nie zachodzi bezczynność. W przypadku wykonania czynności materialno-technicznej (udostępnienie informacji) lub odmowy jej udzielenie — decyzja. Jednak decyzja może zostać wydana tylko w określonych warunkach (odmowy udostępnienia lub umorzenia). "W okolicznościach niniejszej sprany organ w terminie 14 dni od otrzymania żądania udzielenia informacji ustosunkował się do każdego żądania wniosku i w czyści poinformował skarżącego w formie pisemnej - informacji, natomiast w pozostałej części decyzją odmówił udzielenia informacji publicznej z uwagi na to, że część informacji nie miała charakteru informacji publicznej, z uwagi na ochronę praw autorskich, informacji niejawnych (tajemnica służbowa), danych osobowych i prawa do prywatności oraz z uwagi na słuszny interes Gminy".

Stanowiska Sądu I Instancji w powyższym zakresie nie można uznać za prawidłowe, ponieważ skarżący wyraźnie wskazał, w jakim zakresie nie dostał żadnej informacji, ani nie podjęto żadnej czynności. Zupełnie niezrozumiałe jest przytoczenie przez sąd w argumentacji, iż nastąpiła odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że część informacji nie miała charakteru informacji publicznej, z uwagi na ochronę praw autorskich, informacji niejawnych, danych osobowych i prawa do prywatności praż z uwagi. Sąd pośrednio zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta, iż decyzję wydaje się w przypadku braku cechy informacji publicznej, a także uznał za prawidłowe rozumowanie, że prawa autorskie, informacje niejawne, dane osobowe i prawo do prywatności wyłączają zakres informacji publicznej. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Następnie Sąd I instancji wskazał: "(...) Podkreślić również należy, że skarżący wyraźnie zarzucił w skardze organowi pozostawanie w bezczynności, stąd Sąd będąc związanym przedmiotem skargi, nie mógł jej traktować jako skargi na decyzję. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że potraktowanie skargi jako wniesionej na decyzję z 2 grudnia 2008 r. odmawiającą udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych i prawo do prywatności podmiotu objętego treścią, informacji, czyniłoby tę skargę niedopuszczalną. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, osobie, której odmówiono informacji ze względu na wyłączenie jawności informacji powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa i statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji, a nie kontrola legalności takiej decyzji przez sąd administracyjny."

Stanowisko powyższe jest niezasadne z następujących przyczyn. Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku braku informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej każdy może się zwrócić z wnioskiem o jej udostępnienie. Po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot udostępniający może dokonać następujących czynności (w maksymalnie 14 dni od złożenia wniosku):

1) udostępnić informację publiczną,

2) wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

3) wskazać, iż nie może udostępnić informacji publicznej w formie i w sposób określony we wniosku i zaproponować inny sposób udostępnienia, po ewentualnym braku potwierdzenia udostępnienia w inny sposób i formie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

4) przedłużyć okres udostępnienia do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku,

5) poinformować, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną,

6) poinformować, iż nie jest w posiadaniu określonej informacji publicznej,

7) wskazać, że żądanie dotyczy informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy).

8) poinformować o zaistnieniu konieczności określenia dodatkowych kosztów udostępnienia i wskazać, że wnioskodawca może dokonać zmiany wniosku lub go wycofać.

Wykonanie tylko wyżej wskazanych działań jest wykonaniem prawidłowym wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jako takie zabezpiecza odformalizowanie udostępniania informacji publicznej i gwarantuje szybkość postępowania.

W przedmiotowej sprawie pojawiły się trzy kwestie do rozstrzygnięcia: a) Czy dokonano czynności zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej w stosunku do wszystkich żądań udostępnienia wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżącego, b) Czy podjęte czynności są przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, c) Czy podstawa rzeczywistego odmówienia wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W pierwszym zakresie skarżący podniósł, że do jednoznacznie wskazanych żądań we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie podjęto żądnej czynności. Również zakres bezczynności w tym przedmiocie został wskazany w pierwszej części niniejszej skargi. Analiza wniosku, poszczególnych odpowiedzi wraz decyzjami prowadzi do stwierdzenia, iż faktycznie w zakresie punktów, które wyraźnie skarżący podał - Prezydent Miasta Radomia, nie podjął żądnego działania. Tym samym pozostaje w tym zakresie w bezczynności w przedmiocie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nieudzielanie informacji publicznej oraz o nie powiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej o powodach opóźnienia i terminie ewentualnego udostępnienia oznacza bezczynność (wyrok NSA z 18 marca 2005 r. OSK 1209/04). Również we wniosku o uzupełnienie protokołu skarżący wskazywał, iż podczas rozprawy wskazywał na rzeczywistą bezczynność do części żądanych informacji. Stanowisko skargi oraz skarżącego nie zostało uwzględnione, ani nie zostało wyjaśnione dlaczego uznano, iż jednak zdaniem sądu nie zachodzi bezczynność - czy tzn. że jednak skarżący dostał informacje do każdego punktu, czy też podjęto określone działania. Przeciwnie na dzień składania skargi kasacyjnej skarżący nie otrzymał informacji publicznej w żądanym zakresie.

Po drugie, nie można zgodzić się z Sądem I Instancji w przedmiocie braku bezczynności w przypadku podjęcia jakiejkolwiek czynności w procedurze udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazane zostało powyżej ustawodawca przewidział zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Nie można uznać, że jakiekolwiek działanie podmiotu zobowiązanego jest wykonaniem obowiązku nakładanego przez każdorazowe złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazać należy, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest odformalizowaną i szybką formą realizacji prawa z art. 61 Konstytucji. Przeciwna argumentacja prowadziłaby do zniweczenia prawa do informacji. Trudno uznać, iż osoba wnioskująca winna badać jakie działanie podejmie podmiot zobowiązany i jak je należy kwestionować. Tym samym biorąc pod uwagę procedurę dostępu do informacji publicznej oraz funkcję jaką ona pełni w stosunku do art. 61 Konstytucji należy uznać, iż bezwzględnie katalog czynności jakie ma możliwość podjąć podmiot zobowiązany jest katalogiem zamkniętym. Tylko takie przyjęcie prowadzi do gwarancji realizacji szybkiego i odformalizowanego prawa do informacji.

Stanowisko takie prowadzi również do uznania, iż postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie może być dowolne i obarczone wadliwością. W sprawie z wniosku skarżącego Prezydent Miasta Radomia doprowadził do sytuacji, iż wnioskujący został pozbawiony możliwości uzyskania informacji publicznej. W ostateczności wydana decyzja, która stała się podstawą również rozstrzygnięcia sądu prowadzi do niemożliwości skutecznego dochodzenia informacji publicznej.

Bezsprzecznie z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak: T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 84). Przeniesienie tak rozumianej bezczynności na grunt procedury dostępu do informacji publicznej wskazuje, iż z "bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jednocześnie należy podkreślić, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga są udzielenia informacji, czyli wskazania zgodnego z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też informacji wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takiej sytuacji należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust 2 i 15 ust. 2. Natomiast, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku" (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z 2 lipca 2009 r. sygn. akt IV SAB/Gl 38/09).

Dla pokreślenia uznanej specyfiki procedury dostępu do informacji publicznej warto wskazać na wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r. II SAB/Kr 109/08 "Skarga na bezczynność organu administracji publicznej formułowana w kontekście przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...) jest o tyle specyficzna, że wymaga najpierw odpowiedzi napytanie, czy w danej sprawie w ogóle miała być, czy też nawet mogła być wydana decyzja administracyjna. Nie mamy więc tu do czynienia z typowym przy bezczynności dylematem: czy organ nie wydając decyzji administracyjnej pozostaje, czy nie pozostaje w zwłoce, ale z dylematem innym: czy organ nie wydając decyzji administracyjnej trafnie, czy też nie trafnie uważa, że nie powinien jej w ogóle wydawać. Ta specyfika sytuacji bierze się, stąd, że cyt. ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia czegoś (faktu, dokumentu, czynności), co stanowi informację publiczną w rozumieniu jej przepisów. Gdy natomiast dana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy albo gdy informacja ta jest ujawniana, forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana i nie może być mowy o bezczynności organu. W analizowanej tu sprawie istotnym jest więc tylko to, czy wniosek K H. dotyczył, czy nie dotyczył udzielenia informacji publicznej w rozumieniu cyt. ustawy. Jeśli miała to być informacja publiczna, to organ chcący odmówić jej udzielenia powinien był wydać decyzję administracyjną a nie wydając jej znajdował się w stanie bezczynności. Jeśli wniosek nie dotyczył informacji publicznej bezczynności organu być nie może".

Stanowisko Sądu I Instancji w zakresie podjęcia dowolnej czynności mimo, że nie jest ona przewidziana w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie jest prawidłowe i prowadzi do bezskuteczności wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Po pierwsze, nie ma możliwości skutecznie doprowadzić do realizacji wniosku w przypadku braku uznania bezczynności, a po drugie, skarżący nie wie w jakiej procedurze powinien się odwoływać. Czy postępowanie prezydenta doprowadziło do wydania decyzji odmownej, czy też uznał, że nie jest to informacja publiczna, czy też jej nie posiada.

Ustanowione w Konstytucji RP w art. 61 prawo do uzyskiwania informacji o działalności m.in. podmiotów publicznych przyznaje bardzo szerokie uprawnienie, które tylko wyjątkowo i w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji może zostać ograniczone. Zgodnie z art. 61 ust. 4 tryb dostępu do informacji o jakich mowa w ust. 1 i 2 tegoż artykułu ureguluje ustawa. Tym samym ustawa o dostępie do informacji publicznej wypełnia dyspozycję przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji. Nie podlega wątpliwości na gruncie obowiązywania wzajemnego art. 61 Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej, iż zakres pozytywny i negatywny prawa określonego w art. 61 Konstytucji mogą współokreślać przepisy ustaw. Stanowisko takie zostało potwierdzone w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2002 r. K 38/01.

Jak nie trudno przyjąć współwyznaczanie zakresu prawa do informacji określonego w art. 61 Konstytucji przez ustawy to trudno uznać, iż zakres prawa do informacji publicznej (art. 2 ust. 1) wyznaczone jest przez ustawę o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie takiego stanowiska jest błędne i nie może zostać w żadnym wypadku uznane za prawidłowe. Informacją publiczną jest informacja wskazana w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz współwyznaczona przez art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustalenie pozytywnego zakresu prawa do uzyskiwania informacji poprzez analizę obu przepisów wskazuje jednoznacznie, iż ustrojodawca precyzyjne wskazał, jakie uprawnienia zagwarantowane zostały w przepisie art. 61 ust. 1 i 2 (informacji o działalności), a co nieprecyzyjne ustawodawca spróbował powtórzyć w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trudno uznać za wyznaczenie pozytywnego zakresu prawa do uzyskiwania informacji przepis ustawy, który jest niejednoznaczny i mało precyzyjny. Przepis ten należy potraktować jak powtórzenie generalnej zasady demokratycznego państwa prawa — zasady jawności działania władz i wydatkowania funduszy publicznych (art. 61 Konstytucji RP) - poprzez pokreślenie, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tak sformułowana zasada będąca z jednej strony współwyznaczeniem prawa z art. 61 Konstytucji poprzez jego potwierdzenie i uogólnienie, jest z drugiej strony przepisem ogólnym (zasadą) dla wykładni ustawy od dostępie do informacji publicznej. Stosowanie wszystkich przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winno się odbywać zgodnie z zasadą pełnej jawności (każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną) i tylko wzajemne współistnienie i wpółwyznaczanie art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala na prawidłowe zrozumienie prawa do uzyskiwania informacji. Tym samym nie można określić, że coś nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowisko takie nie znajduje podstaw przede wszystkim ze względu na właściwe określenie zakresu prawa.

Po drugie w przypadku poszukiwania normy określającej zakres prawa do uzyskiwania informacji (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) wyłącznie poprzez ustawę dochodzi często do naruszenia prawa z art. 61 Konstytucji. Dla przykładu ustrojodawca wyznaczył w zakresie prawa do uzyskiwania informacji w art. 61 ust. 2, iż obejmuje dostęp do dokumentów. W ustawie o dostępie do informacji publicznej w żadnym z przepisów nie pojawia się pojęcie dokumentu, a ustawodawca wskazał dokument szczególnego rodzaju jakim jest dokument urzędowy (art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a tiret pierwszy). Na gruncie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i praktyki stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, iż gdyby ustrojodawca wyznaczając zakres prawa do uzyskiwania informacji w art. 61 Konstytucji chciał ograniczyć dostęp wyłącznie do dokumentów urzędowych to by to uczynił. Tym samym każdorazowo należy poszukiwać zakresu jawności w art. 61 Konstytucji, tam gdzie zostało ono określone. Zgodnie z zasadą określoną w art. 61 Konstytucji RP należy w realizacji tego prawa gwarantować maksymalną jawność, natomiast ograniczenia, o jakich mowa w art. 61 ust. 3 powinny zostać stosowane wyjątkowo (por. wyrok NSA z 2 lipca 2003 r. II SA 837/03).

Powyższe wskazuje, że żądanie skarżącego dotyczyło informacji publicznej i jako takie powinno być poddane analizie. Przeciwne działania polegające na rzeczywistym utrudnianiu dostępu do informacji stanowi zagrożenia naruszenia prawa człowieka, co też wyraźnie podkreślił Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku wydanym w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (TASZ przeciwko Węgrom, nr 37374/05) z 14 kwietnia 2009 r.

Ponadto utrzymanie wyroku w zakresie, w jakim orzekł Sąd I Instancji powoduje, że przynajmniej w zakresie, w jakim nie podjęto żadnej czynności skarżący zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie będzie miał możliwości żądać informacji publicznej. Podmiot zobowiązany będzie mógł wskazać, iż zdaniem WSA skarżący dostał te informacje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., a w innych sprawach tylko wówczas, gdy ustawa szczególna tak stanowi. Ich właściwość dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu – por. wyr. NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83 (GP 1983, nr 24). Reasumując organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, jeżeli nie załatwił sprawy w terminie określonym przez art. 35 k.p.a. lub w przepisie albo, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., a także, jeżeli nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji – por. wyr. NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99 (OSP 2000, nr 6, poz. 87).

W rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków nie zachodzi, ponieważ Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został przez organ rozpatrzony w przewidzianych przez prawo formach. Prezydent Miasta Radomia w części udzielił skarżącemu pisemnej informacji, w pozostałym zaś zakresie odmówił wydania żądanej informacji w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ ten nie pozostawał w bezczynności w rozpoznawanej sprawie.

Trafnie zauważył Sąd I instancji, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd administracyjny nie ma prawa dokonywania oceny poprawności wydanego przez organ aktu lub dokonanej przez niego czynności. Z tego względu WSA w Warszawie nie miał prawa do wyrażenia oceny, że "potraktowanie skargi jako wniesionej na decyzję z 2 grudnia 2008 r. odmawiającą udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych i prawo do prywatności podmiotu objętego treścią, informacji, czyniłoby tę skargę niedopuszczalną. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, osobie, której odmówiono informacji ze względu na wyłączenie jawności informacji powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa i statystyczna, przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji, a nie kontrola legalności takiej decyzji przez sąd administracyjny", ponieważ jest to ocena wydanego w sprawie aktu administracyjnego.

Błędne jest także twierdzenie skarżącego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej bez podstawy prawnej lub zakreśleniem, iż nie jest to informacja publiczna stwarza zagrożenie, iż nie można skutecznie dochodzić realizacji prawa do informacji. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Z całą mocą należy podkreślić, że rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne leży w zakresie właściwości sądów administracyjnych, także w przypadku, gdy przedmiotem skargi są decyzje wydane bez podstawy prawnej. Zatem zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jest także bezzasadny, tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie sąd powszechny się nie wypowiadał.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.