Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1433/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7;  art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Magdalena Jankowska – Szostak, Protokolant Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Oddział we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Zespołu Uzgodnień Drogowych i Sieciowych w D. Służbie Dróg i Kolei we W. z [...] roku nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie, w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r., pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W., w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni [...] m2, bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odwołaniu spółka zakwestionowała zasadność wymierzenia jej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego. Podkreśliła, że jej poprzednik prawny (B. Sp. z o.o.) przejął od inwestora prywatnego przyłącze gazowe umieszczone w pasie drogowym w W. Wskazana spółka wystąpiła wówczas pismem z dnia [...] r. do D. Służby Dróg i Kolei we W. o przejęcie opłat związanych z umieszczeniem urządzenia w pasie drogowym, jednak nie otrzymała odpowiedzi. Skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dopiero w dniu [...] r. Tym samym, w ocenie skarżącej, nie powinna ona odpowiadać za opieszałość organu w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia opisanego urządzenia infrastruktury technicznej.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że normatywną podstawę orzekania w przedmiotowej sprawie stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), wedle którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z postanowieniami przepisów art. 40 ust. 4-6 ustawy. Zgodnie z regułą wyrażoną w art. 40 ust. 1 tejże ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy, ma charakter związany. Oznacza to, że właściwy organ - zarządca drogi publicznej, w przypadku ustalenia zaistnienia ustawowo określonych okoliczności, jest zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości ustalanej każdorazowo wedle zasad opisanych w art. 40 ustawy. Mając na względzie brzmienie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, wystarczającą przesłanką uzasadniającą wymierzenie kary pieniężnej jest ustalenie, przez zarządcę drogi, faktu zajmowania pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Przywołano, że decyzją z dnia [...] r. (Nr [...], L. dz. [...]) organ pierwszej instancji zezwolił L. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą L. M. [...] na zajęcie, do dnia [...] r., pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W., ul. T. K., w celu umieszczenia przyłącza gazowego o powierzchni [...] m2. W aktach sprawy znajduje się kopia wniosku spółki B. sp. z o.o. z siedzibą we W. z dnia [...] r., w którym spółka ta wnosi do D. Służby Dróg i Kolei we W. o "zmianę płatnika i wystawienie nowej decyzji, w związku z przejęciem od inwestora prywatnego przyłącza gazowego. Wniosek ten dotyczy decyzji nr [...] z [...] – W. ul. K.". Dodatkowo podano, że decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zezwolił stronie na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W. w celu umieszczenia wskazanego urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - przyłącza gazowego o powierzchni [...] m2, w okresie od dnia [...] r. do dnia r. i w następnych latach od dnia [...] r. na czas nieokreślony.

Nie budzi wątpliwości – w ocenie Kolegium - iż od dnia [...] r. do dnia [...] r. strona, jako właściciel przedmiotowego urządzenia infrastruktury technicznej, nie dysponowała decyzją zezwalającą na jego umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W. Co prawda, jak argumentuje, złożyła ona wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym celu przed upływem terminu zajęcia określonego w decyzji zarządcy drogi z dnia [...] r. jednakże wymagane prawem zezwolenie uzyskała dopiero w dniu [...] r. To zaś dowodzi, że strona w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. zajmowała pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości W. w przedstawionym celu i zakresie, bez zezwolenia zarządcy drogi. Istotnym jest, że sprawa wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi odmienną przedmiotowo sprawę administracyjną od sprawy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy. O odrębności spraw (postępowań) administracyjnych w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i wymierzenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu tego organu wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r. (II GSK 2027/13) oraz w wyroku z dnia 20 listopada 2014 r. (II GSK 1671/13). To oznacza, że wystarczającym warunkiem zastosowania opisanego rodzaju sankcji jest ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego z naruszeniem ustawowych warunków, w tym, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Dodatkowo, przepisy art. 40 ust. 12, mają charakter bezwzględnie wiążący, nie dając organowi administracji (zarządcy drogi) możliwości odstępstwa od wymierzenia kary pieniężnej czy dowolnego miarkowania jej wysokości. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że dla kwestii wymierzenia kary pieniężnej z opisanego tytułu nie mają zatem znaczenia okoliczności dotyczące sposobu, w tym terminu, rozpatrzenia wniosku w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego czy też sposobu prowadzenia postępowania w tej sprawie, w sytuacji, gdy podmiot zajmujący pas drogowy w danym okresie nie legitymuje się zezwoleniem zarządcy drogi.

Kolegium uznając za bezsporny fakt, że Strona, w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., w sytuacji utrzymującego się stanu zajęcia pasa drogowego opisanej drogi wojewódzkiej, nie posiadała stosownego zezwolenia zarządcy drogi uznało za uzasadnione zastosowanie sankcji określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej z opisanego tytułu. Z tych też względów – w ocenie SKO - nie można było uwzględnić argumentów strony zawartych w odwołaniu co sposobu rozpoznania wniosku z dnia [...] r. i okoliczności dotyczących wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Okoliczności dotyczące złożenia tego wniosku, jak i ewentualna bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie jego rozpoznania nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej czy zmniejszenia jej wysokości.

W skardze na tę decyzję strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP przez niezapewnienie przez organ prowadzonemu postępowaniu zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa,

2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

3. błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przez przyjęcie, że zajęcia pasa drogowego drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi obejmuje okres od dnia [...] r. do dnia [...] r.

oraz przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36. k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w określonym przez prawo terminie i niezawiadomienie skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy,

2. art. 12 k.p.a. wyrażającego zasadę szybkości postępowania,

3. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazujących organom prowadzącym postępowanie administracyjne dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpujące zbieranie i rozpatrywanie całego materiału dowodowego.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 135 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swoje zarzuty strona podniosła, że przyłącze gazowe w pasie drogi publicznej (droga wojewódzka nr [...]) zostało umieszczone przez osobę prywatną, a następnie przedmiotowe przyłącze zostało nabyte przez skarżącą w związku z czym powstała konieczność wydania decyzji zmieniającej osobę płatnika i ustalającej wysokość opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogi nr [...]. Wskazała także, że w piśmie z dnia [...] r. zwróciła się do organu I instancji o wydanie stosownej decyzji. Przedmiotowe pismo pozostało bez reakcji zarządcy drogi do dnia [...] r. kiedy organ I instancji na skutek pisma skarżącej z dnia [...] r. wydał decyzję nakładającą karę.

Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych zarzutów skarżąca podniosła, że charakter wymierzonej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych kary administracyjnej wskazuje, że po stronie podmiotu podlegającego tej karze występuje element winy, co oznacza, że stan "bezprawności" w zajmowaniu pasa drogowego nie został spowodowany przyczyną od podmiotu niezależną, np. na skutek opieszałości organu w wydawaniu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego. Podmiot ubiegający się o zezwolenie nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej. Nie może więc być obojętne dla oceny stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie nieuzyskanie przez skarżącą zezwolenia w odpowiednim czasie, pomimo złożenia wniosku w trybie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie strony działania podejmowane przez organy obu instancji nie gwarantowały toczącemu się postępowaniu realizacji zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że wniosek strony o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] r. nie został rozpoznany w terminie przewidzianym przez przepisy k.p.a. Powyższe uchybienie procesowe organu w załatwieniu wniosku o zezwolenie było na tyle istotne, że gdyby nie zaistniało, to skarżąca mogłaby otrzymać wcześniej zezwolenie, co pozwoliłoby uniknąć odpowiedzialności administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nie bez znaczenia jest też, że na gruncie analizowanego przypadku podmiot od którego nabył przyłącze gazowe uzyskał zgodę zarządcy drogi na umieszczenie przedmiotowego urządzenia w pasie drogi publicznej. Urządzenie to zostało wykonane, uruchomione i za jego pośrednictwem rozpoczęto dostarczanie paliwa gazowego do odbiorców. W związku z nabyciem przedmiotowego przyłącza skarżąca wystąpiła ze stosownym wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze pozostawanie przedmiotowego urządzenia w pasie drogi publicznej. Podniosła, że wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia [...] r., czyli dwa miesiące przed wskazanym we wniosku dniem przejęcia przedmiotowej infrastruktury ([...] r.). W ocenie skarżącej przyjęte przez organ I i lI instancji stanowisko nakładające na nią karę za umieszczenie przyłącza w pasie drogi publicznej bez zezwolenia obiektywnie nie pozwalało na uniknięcie nałożenia na nią przedmiotowej kary. Wynikało to z błędnej wykładni organów obu instancji regulacji zawartej w ustawie o drogach publicznych. Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe urządzenie zostało posadowione w pasie drogi publicznej i od jego oddania do eksploatacji do dnia dzisiejszego nieprzerwanie zaopatruje odbiorców w gaz ziemny. Postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na rzecz strony z winy organu toczyło się przewlekle, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą kary za umieszczenie urządzenia w pasie drogi publicznej bez zezwolenia. Nie bez znaczenia jest też w ocenie skarżącej, że niemożliwe było przerwanie dostarczania gazu do odbiorców, a w konsekwencji usunięcie przedmiotowego przyłącza z pasa drogi publicznej do czasu rozstrzygnięcia przez organ wniosku o wydanie decyzji na umieszczenie przedmiotowego gazociągu w pasie drogi wojewódzkiej. Niezależnie od powyższego wskazano, że paradoksalnie skarżąca nie mogła bez zgody zarządcy drogi usunąć przedmiotowego przyłącza z pasa drogi publicznej na czas rozstrzygnięcia przez organ złożonego wniosku, bo konieczne byłoby do tego zezwolenie zarządcy drogi. Powołane okoliczności powodują, że wydane decyzje organów obu instancji o nałożeniu kary za umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi przyłącza gazowego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] są niezgodne z określonymi w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, zasadami postępowania: zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Uzasadniając kolejny zarzut, a to błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 1 i ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych strona podniosła, że w jej ocenie organy obu instancji poczyniły błędne ustalenia faktyczne przyjmując, że nabywca urządzenia w okresie od nabycia przedmiotowego urządzenia do dnia wydania decyzji zmieniającej płatnika i ustalającej na jego rzecz wysokość opłaty rocznej za umieszczenie urządzenia w pasie drogi publicznej jest także zobowiązany do uiszczenia kary za umieszczenie urządzenia w pasie drogi publicznej bez wymaganego zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej przyjęte przez organ I i II instancji rozumienie art. 40 ust. 2 pkt 2 jest błędne. Skarżąca wskazała, że literalne brzmienie przepisu wskazuje, że określona w ust. 40 ust 12 pkt. 1 kara wymierzana jest przez organ tylko za fizyczne umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu w pasie drogi publicznej. W analizowanej sprawie skarżąca nie umieściła w pasie drogi publicznej urządzenia którego dotyczy wymierzona kara. Urządzenie to zostało umieszczone w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] przez podmiot od którego skarżąca nabyła przedmiotowe urządzenie. Podmiot ten dysponował natomiast stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na umieszczenie przyłącza gazowego w pasie drogi publicznej. W ocenie skarżącej kara za umieszczenie urządzenia w pasie drogi publicznej dotyczy tylko rzeczywistego umieszczenia urządzenia w pasie drogi publicznej bez zezwolenia. Nie można zatem nałożyć kary za umieszczenie urządzenia w pasie drogi publicznej w przypadku gdy skarżący nie umieścił przedmiotowego urządzenia w pasie drogi publicznej a jedynie nabył przedmiotowe urządzenie i to od podmiotu który posiadał stosowne zezwolenie na jego umieszczenie w pasie drogi publicznej. Biorąc pod uwagę treść art. 40 ust. 12 u.d.p. powstaje uzasadniona wątpliwość, nie wyjaśniona w toku postępowania przed organami administracji, czy w sprawie tej doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, gdyż niesporne pozostaje w doktrynie i orzecznictwie sądów stanowisko, że w sytuacji gdy określone przepisy nakładają na podmiot karę administracyjną, muszą być stosowane ściśle.

Skarżąca podnosząc kolejny z zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazała, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dokonał błędnej wykładni art. 40 ust. 5 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, przyjmując, że okresem zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest cały okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. W ocenie skarżącej przyjęte przez organy obu instancji rozumienie, że skarżąca korzystała bez zezwolenia z pasa drogi publicznej we wskazanym okresie jest niezgodna z ustalonym w sprawie stanem faktycznym i prawnym. W ocenie strony biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy nieuzasadnione jest wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od dnia [...] r. tj. od momentu nabycia urządzenia od poprzedniego właściciela do dnia [...] r. tj. do dnia wydania zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogi publicznej. Skarżąca wskazała, że ewentualna kara za umieszczenie urządzenia w pasie drogi wojewódzkiej [...] może obejmować jedynie okres od dnia [...] r. oraz okres wskazany w art. 35 k.p.a., który określa terminy załatwienia sprawy administracyjnej obowiązujące poszczególne organy. Przyjęcie przedmiotowego założenia uzasadnia fakt, że wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia w pasie drogi publicznej biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy nie dotyczył sytuacji skomplikowanej, a typowego przypadku nabycia urządzenia umieszczonego w pasie drogi publicznej przez następny podmiot, co wiąże się z koniecznością wydania zezwolenia dla nowego właściciela oraz określenie wysokości opłat rocznych które będzie zobowiązany ponosić. Organ tym samym nie zastosował się do określonych w art. 35 k.p.a. maksymalnych terminów załatwienia sprawy administracyjnej wielokrotnie je przekraczając, co stanowi rażące naruszenia przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik toczącego się postępowania. Organ nie poinformował także Skarżącej na podstawie art. 36 §1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia.

Skarżąca nie może ponosić zatem negatywnych skutków zaniedbań organu przewlekle prowadzącego postępowanie w typowej i nieskomplikowanej sprawie.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie określonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ doprowadziło do nałożenia na stronę skarżącą kary administracyjnej określonej w art. 40 ust.2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zawyżonej wysokości. Skrajnie przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia określonych w art. 35 k.p.a. maksymalnych terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zasada szybkości i prostoty postępowania jest ściśle powiązana z zasadą prawdy obiektywnej, co wskazuje, że organ rozstrzygają konkretną sprawę administracyjną powinien działać jednocześnie szybko i wnikliwie rozpatrując wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne w określonych przez prawo terminach.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podniosła, że organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przywołała też treść art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. wskazując, że trudno uznać za budzące zaufanie do Państwa takie zachowanie organów, które cały ciężar odpowiedzialności za zaniedbanie organów przerzucają na skarżącego zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca nie może zaprzestać używania urządzenia, które zostało już wbudowane w pas drogowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Skarga jest w pełni uzasadniona. Poczynione w sprawie ustalenia faktyczne są niekwestionowane przez strony, a Sąd przyjął je za swoje, gdyż w pełni odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu. Nie można kwestionować też stanowiska organu II instancji, gdy twierdzi, że "istotnym jest, że sprawa wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi odmienną przedmiotowo sprawę administracyjną od sprawy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy". Również można podzielić – chociaż nie w całości – stanowisko tego organu, że "dla kwestii wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia nie mają znaczenia okoliczności dotyczące sposobu, w tym terminu, rozpatrzenia wniosku w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też sposobu prowadzenia postępowania w tej sprawie, w sytuacji, gdy podmiot zajmujący pas drogowy w danym okresie nie legitymuje się zezwoleniem zarządcy drogi.

Oceniając podjęte rozstrzygnięcie należy mieć na uwadze, iż jedną z podstawowych zasad postępowania organów administracji publicznej jest wyrażona w art. 7 k.p.a., zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Znaczenie tej zasady wykracza poza ramy procedury. Z tej zasady wynikają dyrektywy interpretacyjne nie tylko prawa procesowego, ale ze sformułowania "do załatwienia sprawy" również do prawa materialnego (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Wydanie 13, str. 65). W ocenie Sądu zasadnie wskazał organ odwoławczy, że kategoryczność brzmienia art. 40 ust. 12 ustawy oznacza, iż stwierdzenie przez zarządcę drogi przypadku zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia lub z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu odnośnie powierzchni lub terminu zajęcia, obliguje do wymierzenia kary pieniężnej. Nie oznacza to jednak wcale zdaniem Sądu, że zarządcę drogi nie obowiązują w postępowaniu o wymierzenie kary ogólne przepisy postępowania statuowane przez prawodawcę dla zapewnienia stronom postępowania realizacji przysługujących im praw, wynikających m. in. z realizacji konstytucyjnej zasady państwa prawa oraz równości wobec prawa (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W konsekwencji prowadząc postępowanie w danej sprawie organy administracji publicznej mają obowiązek wydawać rozstrzygnięcia zgodne nie tylko z przepisami prawa materialnego ale stosować się również do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w szczególności jeżeli ich naruszenie może mieć wpływ na wynik zastosowania prawa materialnego w zakresie nałożonych na strony postępowania obciążeń lub obowiązków, np. na wysokość wymierzonych kar. W takiej bowiem sytuacji naruszenie prawa procesowego może mieć bezpośredni wpływ na podstawę zastosowania przesłanek odpowiedzialności. Zwłaszcza w takich sytuacjach organy orzekające powinny prowadzić postępowania mając na względzie również słuszny interes stron (obywateli), pogłębiać ich zaufanie, czuwać aby w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa oraz działać w sprawie w interesie strony wnikliwie i szybko (art. 7, 8, 9 i 12 kpa).

Koniecznym w tym miejscu staje się przywołanie przyznanego przez organ I instancji faktu, że w dniu [...] r. wpłynęło do niego pismo poprzednika prawnego strony skarżącej (k. [...] akt administracyjnych), w którym podmiot ten wnosi "o przedłużenie decyzji i zmianę płatnika". Nie można nie zauważyć, że w uzasadnieniu tego pisma w sposób wyraźny wskazano, że podstawą wniosku jest decyzja z [...] r. (o określonym numerze), na mocy której zezwolono L. M. na zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót wykopem otwartym oraz przyciskiem pod konstrukcją jezdni w okresie od [...] r., nałożono na niego opłatę za to zajęcie w kwocie [...] zł, a także zezwolono na umieszczenie infrastruktury technicznej (tj. przyłącza gazowego) w okresie od [...] r. do [...] r. i określono opłatę roczną za ten okres w wysokości [...] zł.

W tym miejscu należy przywołać art. 35 k.p.a., który traktuje o terminach załatwiania spraw. Zgodnie z § 1 tego przepisu "organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki", a "niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ" (§ 2) .

Z całą pewnością wniosek, który wpłynął do organu I instancji [...] r. spełniał jak mało który wymogi, o których mowa w art. 35 § 2 k.p.a. Organ bowiem znał już opisane decyzją [...] r. parametry umieszczonego pod pasem jezdni urządzenia infrastruktury technicznej i jedynie obciążało go sprawdzenie czy cena jednostkowa za rok nie uległa zmianie. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że wniosek ten wpłynął do organu prawie dwa miesiące przed wygaśnięciem poprzedniej decyzji, więc organ dysponował dostateczną ilością czasu by podjąć rozstrzygnięcie w sprawie, nawet w sytuacji gdyby powziął jakieś wątpliwości. Nie można przyjąć jak chce tego organ, że brak zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego zawsze pociąga za sobą odpowiedzialność w postaci kary pieniężnej. Takie przyjęcie mogłoby być uzasadnione w przypadku gdyby strona zamierzała prowadzić prace i nie miałaby braku zgody na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia tych robót. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, gdy urządzenia te są już umieszczone legalnie w pasie drogowym (pozytywna decyzja z [...] r.). Przyjmując tok rozumowania organu strona będzie płaciła albo karę za brak zgody na (dalsze) umieszczenie infrastruktury albo będzie musiała uzyskać zgodę na usunięcie umieszczonych urządzeń i ponowne ich umieszczenie. Takie rozumowanie jest nie do przyjęcia.

Analiza prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego wskazuje, iż nie cechowało go dążenie organów do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 8, a także art. 9 K.p.a. co niewątpliwie miało wpływ na jej wynik. Zdaniem Sądu, opisane wyżej okoliczności sprawy nie dawały organowi podstaw do uznania, że wystąpiły przesłanki uzasadniające wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Analizując akta sprawy, nasuwa się Sądowi również drugie spostrzeżenie, że działania organ podjął dopiero w związku z nowym wnioskiem strony złożonym w [...] r., gdy tymczasem wniosek, który wszczął postępowanie w tej samej sprawie [...] r. pozostawał nierozpoznany.

Te podstawowe zasady zostały zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie naruszone, co w efekcie doprowadziło do wymierzenia skarżącej wyższej kary, której być może nie byłoby podstaw orzec w przypadku przeprowadzenia postępowania przez organ z zachowaniem tych zasad. Konstatacja ta jest uzasadniona gdy zważy się, że skarżąca z wyprzedzeniem prawie dwóch miesięcy zwróciła się do organu o uzyskanie stosownych pozwoleń.

Wskazać należy, że z treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Natomiast w świetle ogólnych zasad postępowania oznacza to, że postępowanie takie powinno być wszczęte bez zbędnej zwłoki, a o jego wszczęciu powinny zostać zawiadomione wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 1 i § 4 kpa). Do naruszenia tych zasad oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dochodzi zatem w sytuacji, w której organ wiedząc o wystąpieniu sytuacji takiego zajęcia pasa lub takiej możliwości, a tym samym o podstawie wszczęcia postępowania w przedmiocie kary pieniężnej oraz będąc do tego wszczęcia zobowiązany wnioskiem strony zwleka z podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, w konsekwencji czego pogarsza się sytuacja procesowa strony i dochodzi do naruszenia jej interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych na strony (obowiązków) kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, okoliczności sprawy wskazują, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, zdaniem składu orzekającego w sprawie, skarżąca nie może ponosić konsekwencji zwłoki w rozpoznaniu przez organ jej wniosku. W ocenie Sądu, w efekcie działania organów administracji z naruszeniem wskazanych wcześniej zasad postępowania administracyjnego doszło do wymierzenia skarżącej kary, której być może można było uniknąć w przypadku przeprowadzenia postępowania zgodnie z tymi zasadami. Należy podkreślić, że kary wymierzane na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinny spełniać przede wszystkim funkcje represyjne, a nie fiskalne, którą to funkcję kara taka może przybrać np. w przypadku celowego przedłużenia postępowania aby była ona naliczona za dłuższy okres (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17.07.2014r.,sygn.akt II SA/Gl 251/14 ).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), c) p.p.s.a.