Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 32/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 10.
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. D., T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 czerwca 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a., Burmistrz Namysłowa umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (nr [...] do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo, nr [...] od 4,5% do 18% zawartości alkoholu, z dnia 03 lipca 2007 r. i nr [...] powyżej 18% zawartości alkoholu, z dnia 17 marca 2007 r.), wydanych W. L. dla placówki handlowej - sklep spożywczo-przemysłowy w [...] nr [...]. W uzasadnieniu, opisując stan faktyczny oraz przebieg prowadzonego postępowania organ wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało na wniosek B. D., R. R. i T. S., którzy pismem z dnia 21 kwietnia 2011 r. wnieśli o cofnięcia przedmiotowych zezwoleń, w związku z naruszeniem przez W. L. przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez: sprzedaż alkoholu osobom nieletnim i będącym w stanie nietrzeźwości oraz uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu bez wymaganej zgody współwłaścicieli budynku, czyli prowadzenie sprzedaży alkoholu bez tytułu prawnego wymaganego w przypadku prowadzenia sprzedaży w budynku stanowiącym współwłasność.

Odpowiadając na zarzuty wniosku, w piśmie z dnia 6 maja 2011 r. W. L. oświadczył, że nie sprzedawał napojów alkoholowych osobom nieletnim i nietrzeźwym, a w czasie godzin otwarcia jego placówki handlowej nie zakłócano porządku publicznego w najbliższej okolicy. Dodał, że od początku prowadzenia działalności handlowej posiada zgodę właściciela budynku tj. [...] w [...]. Z kolei wniosek, na podstawie którego organ wszczął postępowanie administracyjne, podyktowany jest odwetem wnioskodawców za odmowę sprzedaży napojów alkoholowych na kredyt.

W toku postępowania organ uzyskał informację z Komendy Powiatowej Policji w Namysłowie, że w sklepie W. L. nie były podejmowane interwencje Policji w związku z naruszeniem przepisów ustawy, dotyczących sprzedaży napojów alkoholowych. Ponadto, T. S., podczas zapoznawania się z materiałem dowodowym w sprawie podał, że stara się o sądowne wydzielenie pomieszczeń sąsiadujących z placówką sklepową, jednakże Sąd wydał odmowne postanowienie. B. D. potwierdził z kolei, że "R. R. przebywa obecnie za granicą i podpis na wniosku jest jego autorstwa, gdyż posiada pełnomocnictwo R. R.". Pełnomocnictwa tego jednak nie dostarczył organowi.

W oparciu o przedstawione ustalenia, wskazując na kwestię własności lokali mieszkalnych, które zostały wydzielone po rozpoczęciu działalności przez W. L., organ przyjął, że zgodnie z art. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć m.in. pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Stosownie do tego stwierdził, że składając wniosek o wydanie zezwoleń W. L. załączył taką umowę oraz pisemną zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych [...] w [...], który jest właścicielem przedmiotowego lokalu. Ponadto spełnił warunek posiadania tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży, który wynika z art. 7 ustawy. Przyjmując, że bez jednoznacznego ustalenia "złamania" przepisów ustawy nie istnieje przesłanka do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli: T. S., B. D. i A. R. Wnosząc o uchylenie decyzji, odwołujący podnieśli, że organ oparł swoje ustalenia faktyczne "na bliżej nie ustalonym zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz zgodzie rzekomego właściciela lokalu tj. [...] w [...]". Zarzucili organowi, że tak poczynione ustalenia faktyczne naruszają art. 7 i 77 K.p.a. oraz 8 ust. 7 pkt 7 ustawy wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazali, że nie zgłoszono organowi wydającemu zezwolenie faktu zawarcia umowy sprzedaży i jej skutków w postaci powstania współwłasności ułamkowej 6 współwłaścicieli, a organ ten bezpodstawnie pominął konieczność uzyskania przez wnioskującego zgody wszystkich współwłaścicieli. To z kolei, uzasadnia postawienie organowi wydającemu zezwolenia zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. w zw. z art. 18. ust. 6 pkt 3 i 4, art. 18 ust. 7 pkt 5 i 7 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, odwołujący wywiedli, że w przypadku, gdy w budynku nie została utworzona wspólnota mieszkaniowa, jak również nie zlecono administrowania lub zarządzania budynkiem wyspecjalizowanemu podmiotowi, to koniecznym jest przedstawienie przez wnioskodawcę pisemnej zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie zlokalizowanym w budynku wielomieszkaniowym, wyrażonej przez wszystkich właścicieli poszczególnych lokali. Dodatkowo odwołujący podnieśli też, że w uzasadnieniu decyzji organ powołał niewłaściwą podstawę prawną, gdyż art. 6 i art. 7 ustawy dotyczą innych kwestii niż podstawa rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 31 października 2011 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej przysługuje podmiotowi, który jest stroną w rozumieniu art. 28 i art. 29 K.p.a. Na mocy wskazanych przepisów udział określonej osoby w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony uzależniony jest zatem od istnienia po stronie tej osoby interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wywiódł, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim przypadku, osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W oparciu o przedstawione stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że T. S. i B. D. nie mogli być stroną postępowania administracyjnego w sprawie o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wydanych W. L., albowiem nie mieli interesu prawnego do wystąpienia z takim wnioskiem. Powołując art. 18 ust. 10 pkt 1 lit.a ustawy, określający przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, organ wskazał, że decyzja taka wydawana jest osobie, która wcześniej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych uzyskała. Skoro odwołujący nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., brak jest u nich przymiotu strony w postępowaniu objętym dyspozycją art. 18 ust. 10 ustawy i tym samym nie powinni oni zostać potraktowani przez organ I instancji jako strony w tym postępowaniu, z których inicjatywy może być ono wszczęte. Decyzja o cofnięciu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych może być bowiem w niniejszym przypadku skierowana jedynie do W. L.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że ustalenie czy W. L. spełniał warunki do uzyskania zezwoleń na sprzedaż alkoholu jeszcze przed ich wydaniem, w tym, czy posiadał konieczną zgodę, o której mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy, nie mogłoby być przedmiotem postępowania w trybie cofnięcia zezwoleń. Wskazał, że art. 18 ust. 10 ustawy może być zastosowany jedynie w przypadku, gdyby określona okoliczność zaistniała już po wydaniu tych zezwoleń, czyli gdyby zmienił się stan faktyczny po wydaniu stosownych decyzji w tym przedmiocie. Ponadto stwierdził, że zarzucane nieprawidłowości, jakie zdaniem odwołujących miały miejsce przy wydawaniu zezwoleń, pozostają poza oceną organu odwoławczego dokonywaną w niniejszej sprawie. Na marginesie zaznaczył jednak, że treść art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy przesądza o tym, iż w sytuacji, w której punkt sprzedaży napojów alkoholowych ma być zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, stroną postępowania o wydanie zezwolenia na sprzedaż takich napojów jest obok wnioskodawcy jedynie zarządca lub administrator budynku, od którego zgody zależy to, czy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zostanie wydane czy też nie. Nie jest natomiast stroną takiego postępowania każdy właściciel lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym - skoro wydanie zezwolenia nie jest uzależnione od jego czynności prawnej, zaś sama sprzedaż alkoholu nie oddziałuje na jego interes prawny. Stosownie do przedstawionej oceny organ odwoławczy przyjął, że skoro odwołujący nie posiadają w prowadzonym postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia przymiotu strony, postępowanie to nie mogło być wszczęte na ich wniosek, a jedynie z urzędu, co oznacza brak podstaw do wydania zaskarżonej decyzji i skierowania jej do wnioskodawców. Skierowanie decyzji pierwszoinstancyjnej do osób żądających czynności organu, ale nie będących stroną w postępowaniu, wyczerpywało natomiast przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazując, że stwierdzenie tej przesłanki w postępowaniu odwoławczym stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie, organ odwoławczy uznał, że wobec jej zaistnienia w niniejszej sprawie, zaskarżoną decyzję należało uchylić, a postępowanie pierwszej instancji umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Decyzja odwoławcza zaskarżona została przez B. D. i T. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżący zarzucili decyzji, że narusza art. 140 i art. 206 K.c. w oparciu o art. 199 i art. 201 K.c. oraz art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3, art. 18 ust. 7 pkt 1, 5, 7, art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w stopniu dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności, a także przepisy art. 28 K.p.a. w zw. z art.7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 i art.107 § 3 oraz art. 270 K.k. w zw. z art. 115 § 14 K.k. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji skarżący ponieśli, że wydając decyzje organy nie uwzględniły tego, iż wskutek sprzedaży 5 wyodrębnionych lokali w budynku zlokalizowanym w [...] pod nr [...], z dniem 15 listopada 1993 r., [...] w [...], stało się jednym z 6 współwłaścicieli, a sprzedaż alkoholu przez W. L. prowadzona była i jest na niewydzielonej współwłasności wspólnej, w pomieszczeniu, które zaliczone powinno być jako pomieszczenie przynależne wszystkim współwłaścicielom. Powtórzyli, że współwłaściciele nie wybrali zarządcy, ani administratora do zarządzania współwłasnością. [...] w [...], od którego W. L. uzyskał tytuł prawny do lokalu, dysponuje natomiast udziałem w wysokości 1422/10000. Wskazując, że wydając w 2007 r. zezwolenie organ nie powiadomił ich o wszczętych postępowaniach i przysługujących im uprawnieniach, skarżący zwrócili uwagę, że umowa dzierżawy z 29 czerwca 2009 r. dotyczy dzierżawy nieistniejącej działki A, podczas gdy sprzedaż ma być prowadzona na działce oznaczonej nr B. Stosownie do tego podnieśli, że brak wyjaśnień w tym zakresie doprowadził do wadliwości oceny w przedmiocie spełnienia przesłanek uzyskania zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Zakwestionowali również ocenę organu odwoławczego odmawiającą im przymiotu strony w postępowaniu w sprawie cofnięcia zezwolenia. Stwierdzili, że narusza ona ich prawo podmiotowe jako współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej lokalami mieszkalnymi w bloku wielorodzinnymi o nie wydzielonej współwłasności wspólnej, gdzie prowadzona jest sprzedaż alkoholu. Ich zdaniem, zestawienie treści art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z przepisami art. 140, art. 144, art. 199, art. 201 i art. 206 K.c. a także art. 21 Konstytucji RP, wskazuje na interes prawny współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na taką sprzedaż. Powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądowe wskazali przy tym, że bez wątpienia umowa dzierżawy nieruchomości zawarta przez [...] w [...] z W. L., wskazująca na inną działkę niż rzeczywiście jest wykonywana sprzedaż alkoholu, jest nieważna. Zdaniem skarżących, W. L. nie spełnił warunków z art. 18 ust. 6 pkt 2 i 3 oraz art. 18 ust.7 pkt 1 i 5 ustawy, albowiem skarżący nie wyrazili swojej zgody na sprzedaż alkoholu, a nowa umowa dzierżawy zawarta w dniu 29 czerwca 2009 r. z [...] w [...], posiadającym tylko udział we współwłasności nieruchomości, bez wymaganej zgody pozostałych współwłaścicieli powoduje utratę tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Ze względu na swą treść wskazana umowa dzierżawy powinna być oceniana na gruncie art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy, pod kątem tego, czy W. L. nie utracił tytułu prawnego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, co z kolei stanowiłoby podstawę do cofnięcia obowiązującego jeszcze zezwolenia w trybie art. 18 ust. 10 ustawy. Mając na uwadze wskazane okoliczności oraz przedstawione stanowisko, skarżący uznali, że Kolegium powinno stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza Namysłowa, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazali, że konsekwencją użycia, w postępowaniu o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu, umowy dzierżawy która poświadcza nieprawdziwy stan prawny jest przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów z art. 270 K. k.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że zasadniczo dotyczą one postępowania prowadzonego w sprawie o wydanie W. L. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Sprawy o wydanie i cofnięcie zezwoleń rozstrzygane są bowiem w odrębnych postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem odrębnych decyzji administracyjnych, które nie są od siebie zależne.

Pismem procesowym z dnia 6 marca 2012 r., skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w skardze powołując argumenty odnoszące się do wymogów wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i warunków ich sprzedaży, w szczególności zgody na sprzedaż i udział współwłaścicieli nieruchomości wspólnej w postępowaniu o wydanie zezwolenia oraz posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Ponadto, zakwestionowali zakres rozpatrzenia ich odwołania przez Kolegium podnosząc, że zgłoszony został zarzut nieważności decyzji, na podstawie której W. L. uzyskał zezwolenie na sprzedaż alkoholu. Wskazując na tryb stwierdzenia nieważności decyzji zarzucili organowi odwoławczemu, że wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił tego, że treść żądania skarżących uprawdopodabnia określoną w art. 156 § 1 K.p.a. wadliwość decyzji, na podstawie której W. L. uzyskał zezwolenie na sprzedaż alkoholu i z urzędu powinno zostać wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję odwoławczą uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego i procesowego, w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a. Przepis ten, określając dopuszczalne przez ustawodawcę sposoby zakończenia postępowania odwoławczego, przewiduje możliwość podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Rozstrzygniecie to ma jednak charakter wyjątkowy, jako stanowiące wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Wprawdzie wskazany przepis nie określa przesłanek jego podjęcia, niemniej jednak przyjąć należy, że ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. związane jest z naruszeniem przepisów prawa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Organ drugiej instancji uchyla bowiem decyzję pierwszoinstancyjną, gdy w jego ocenie wydana została ona z naruszeniem przepisów prawa materialnego, bądź prawa procesowego, w stopniu uniemożliwiającym usunięcia tego naruszenia w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie natomiast z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest do umorzenia postępowania w każdym przypadku, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania możemy mówić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, co wiąże się z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu wskazanego przepisu, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas też jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, LEX nr 201507). Bezprzedmiotowe może być, postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej z wniosku osoby nie posiadającej interesu prawnego.

Organ odwoławczy uprawniony jest zatem do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. w sytuacji, gdy w danej sprawie brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Należy jednak odróżnić umorzenie postępowania w sprawie administracyjnej, na podstawie wskazanego przepisu, od umorzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze jeżeli odwołanie wniósł podmiot, na którego wniosek postępowanie administracyjne zostało wszczęte i następnie organ pierwszej instancji umorzył to postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość z przyczyn przedmiotowych. Z art. 61 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że podmiot występujący z żądaniem wszczęcia postępowania staje się stroną postępowania wszczętego na jego wniosek. Jeśli natomiast organ odwoławczy ustali, że postępowanie od początku toczyło się w sposób nieprawidłowy, albowiem podmiotowi, na wniosek którego postępowanie zostało wszczęte nie przysługiwał przymiot strony tego powstępowania i brak było podstaw do wszczęcia tego postępowania na wniosek, winien uchylić rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne. W takim przypadku podjęcie innego rozstrzygnięcia, w tym o umorzeniu postępowania odwoławczego, doprowadziłoby bowiem do usankcjonowania nieprawidłowości, w zakresie prowadzenia postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji wszczęte zostało na wniosek skarżących i dotyczyło cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych W. L. Mając na uwadze przedmiot postępowania dostrzec przyjdzie, że przepisem materialnoprawnym regulującym cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zwanej dalej ustawą, określający okoliczności stanowiące przyczyny cofnięcia zezwolenia. Wprawdzie, nie wskazuje on podmiotów będących stroną takiego postępowania, jednak w ocenie Sądu zgodzić się należy z poglądem, że z przepisu tego wynika, iż stroną postępowania o cofniecie zezwolenia jest jedynie przedsiębiorca, który wcześniej uzyskał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych (por. wyrok NSA z dnia 50 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Ka 564/99, LEX nr 47555).

Wobec braku szczególnych regulacji we wskazanej ustawie, do postępowania o cofnięcie zezwolenia zastosowanie znajduje art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wskazanej regulacji, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że interesu prawnego lub obowiązku, o których mowa w art. 28 K.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Treścią pojęcia interesu prawnego jest publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, poprzez uprawnienie do żądania orzeczenia o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. oznacza obiektywnie, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebę ochrony prawnej. Jest on przeciwstawny do interesu faktycznego, który nie ma wpływu na uzyskanie statusu strony, a który wyróżnia się tym, iż zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy nie znajduje poparcia w przepisach prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że decyzja będąca aktem stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. O tym, czy interes ma charakter prawny przesądza treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Od interesu prawnego należy jednak odróżnić interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego stanowiącego o prawach i obowiązkach tego podmiotu.

Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest rozstrzygnięciem dotyczącym praw podmiotowych osoby prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych. Regulacja art. 18 ust. 10 ustawy, jak również przepisy materialne chroniące prawo własności, nie przewidują natomiast w postępowaniu o cofnięcie zezwolenia ochrony interesów właściciela, bądź współwłaściciela nieruchomości w której prowadzona jest sprzedaż alkoholu. Decyzja o cofnięciu zezwolenia nie rozstrzyga o ich prawach, czy obowiązkach. Oznacza to, że właściciel, czy współwłaściciel nieruchomości, w której znajduje się punkt sprzedaży, nie jest legitymowany do bycia stroną postępowania o cofnięcie zezwalania. Wydanie decyzji na podstawie art. 18 ust. 10 ustawy nie ma wpływu na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości, wobec czego podmiot ten nie może wywodzić swojego interesu prawnego z uprawnień właścicielskich. Zaistnienie określonych w art. 18 ust. 10 ustawy okoliczności stanowiących przyczyny cofnięcia zezwolenia, może mieć związek jedynie z naruszeniem interesu faktycznego tych podmiotów, który nie korzysta jednak z ochrony prawnej i nie stanowi podstawy do uznania za stronę postępowania.

W ocenie Sądu, słusznie zatem Kolegium uznało w zaskarżonej decyzji, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonych W. L. Jako współwłaściciele nieruchomości, w której W. L. prowadzi sprzedaż napojów alkoholowych, nie mogli oni być adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 10 ustawy. Wprawdzie mogli być oni zainteresowani wydaniem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, jednakże ich zainteresowanie mogło być oparte wyłącznie na interesie faktycznym. Stroną tego postępowania mógł być natomiast jedynie przedsiębiorca, któremu zezwoleń tych udzielono i którego uprawnień dotyczy rozstrzygniecie podjęte w trybie art. 18 ust. 10 ustawy. Brak przymiotu strony wyłączał tym samym prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji z udziałem skarżących i na ich wniosek. Przede wszystkim jednak skarżący nie mogli domagać się wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 18 ust. 10 ustawy i brak było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji na podstawie ich wniosku.

Dostrzec trzeba, że w myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. W ocenie Sądu, zgodzić należy się z poglądem, że przepis ten musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Przepisy prawa materialnego stanowią zatem o tym, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. W przypadku, gdy nie normują one wyraźnie inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień – wszczęcie postępowania następuje z urzędu (B. Adamiak [w:] red. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005 r., s. 343-345). Wspomnieć trzeba, że niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 554/08, LEX nr 518252). Z treści regulacji art. 18 ust. 10 ustawy nie wynika, aby postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia mogło zostać wszczęte na wniosek strony. Wskazany przepis stanowi, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ cofa w przypadku zaistnienia wskazanych w nim okoliczności. W ocenie Sądu oznacza to, że wszczęcie postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych może nastąpić tylko z urzędu, gdy złamana została zasada sprzedaży.

Wydanie decyzji z naruszeniem zasady skargowości, poprzez wszczęcie postępowania na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania, zwłaszcza w sytuacji gdy ustawodawca dopuszcza prowadzenie postępowania jedynie z urzędu, jest wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkującą nieważnością postępowania. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie wadliwość taka bez wątpienia zaistniała w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, na skutek wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie wniosku skarżących. W tym stanie rzeczy jako dopuszczalne uznać należało podjęcie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie nie do końca można zgodzić się z oceną organu odwoławczego dotyczącą zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., niemniej jednak w świetle braku podstaw do prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego na wniosek skarżących i dokonywania oceny w zakresie zaistnienia okoliczności uzasadniających cofniecie zezwolenia, uznać należało, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Postępowanie w sprawie było bowiem bezprzedmiotowe.

Odnośnie stanowiska organu odwoławczego co do zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wyjaśnić przyjdzie, że przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na gruncie tego przepisu stanowi skierowanie decyzji do niewłaściwej osoby tj. nie posiadającej przymiotu strony. Podkreślić jednak należy, że celem tej regulacji jest wyeliminowanie przypadków, w których decyzja administracyjna nie może wywołać przewidzianych w niej skutków z uwagi na jej skierowanie do osoby niedysponującej uprawnieniami strony. Z tego też względu, przy jej wykładni rozróżnić należy pojęcie "doręczenia decyzji" i użyty w niej przez ustawodawcę zwrot "skierowanie decyzji". Nie w każdym bowiem przypadku przesłanie decyzji określonej osobie uznane będzie za skierowanie do niej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Na gruncie tego przepisu "skierowanie decyzji do określonej osoby" oznacza bowiem rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. W przepisie tym, nie chodzi zatem o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o oznaczenie w decyzji jako strony, której dotyczy rozstrzygnięcie, osoby która w świetle przepisów prawa nie jest adresatem nałożonych praw i obowiązków. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie rozstrzygał o prawach skarżących, lecz prowadził postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia udzielonego W. L. Wobec tego nie można przyjąć, że decyzja pierwszoinstancyjna obarczona była wadliwością z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Błędne uznanie przez organ, że w sprawie zaistniała okoliczność wyczerpująca wskazaną przesłankę, nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy. Skoro brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a decyzja organu pierwszej instancji obarczona była wadliwością z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Stwierdzić przy tym należy, że uchylając decyzję pierwszoinstancyjną dokonał prawidłowej oceny w zakresie braku podstaw do prowadzenia postępowania na wniosek skarżących. Wobec bezprzedmiotowości postępowania prawidłowo natomiast umorzył postępowanie.

Odnosząc się do argumentów skargi związanych z wadliwością postępowania o udzielenie W. L. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wskazać należy, że okoliczności związane z prowadzeniem tego postępowaniem nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu o cofniecie zezwolenia. Ewentualne wadliwości takiego postępowania, bądź wadliwość decyzji rozstrzygającej o udzieleniu zezwolenia może być przedmiotem oceny dokonywanej w trybie wznowienia postępowania, bądź stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.