Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2420/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2595/12 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. W. na rzecz D. W. i A. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2595/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] r. znak: [...] stwierdził na wniosek D. W. nieważność decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku - kamienicy z przeznaczeniem na funkcję usługową, gastronomiczną na kondygnacji piwnic, handlową na poziomie kondygnacji nadziemnych wraz z budową przyłącza wody oraz wewnętrzną instalacją gazową na dz. nr [...] w B. Po rozpatrzeniu odwołania J. W. od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzją z dnia [...] r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty Brzeskiego, stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), dalej: rozporządzenie, należało zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi co najmniej: dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m; dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia dopuszczalne było sytuowanie budynku ścianą bez otworów w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynikało to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia dopuszczający sytuowanie budynku bezpośrednio w granicy lub w odległości innej niż określona § 12 ust. 1, bowiem przepis ten dotyczy zabudowy jednorodzinnej, zaś sporna inwestycja obejmuje przebudowę i rozbudowę budynku kamienicy z przeznaczeniem na funkcję usługową, gastronomiczną oraz handlową.

Organ zauważył, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż sporna rozbudowa została usytuowana bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr ew. [...] oraz w odległości 2,16 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że usytuowanie obiektu po rozbudowie odnośnie ściany zaprojektowanej bezpośrednio przy granicy działki nr ew. [...] nie narusza w sposób rażący § 12 ww. rozporządzenia, bowiem taki sposób zaprojektowania budynku został dopuszczony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Natomiast usytuowanie spornego budynku względem działki nr ew. [...] narusza, w opinii organu, w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) w związku z § 12 ww. rozporządzenia, bowiem stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest przybliżenie budynku do granicy lub 1,5 m od granicy, jeżeli plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy zezwalają na taką lokalizację budynku, nie ma jednak możliwości usytuowania budynku w odległości 2,16 m od granicy. Ponadto nie zaistniały przesłanki, o których mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia, bowiem decyzja Burmistrza Brzeska z dnia [...] r. o warunkach zabudowy nie zawierała ustaleń dopuszczających takie usytuowanie spornej rozbudowy. Organ wskazał też, że na ocenę powyższego naruszenia nie może także wpłynąć okoliczność, że usytuowanie budynku względem granicy działki w odległości 2,16 m stanowi kontynuację istniejącej zabudowy.

Zdaniem organu, decyzja Starosty Brzeskiego z dnia [...] r. Nr [...] nie narusza w rażący sposób postanowień pkt 2e decyzji Burmistrza Brzeska z dnia [...] r., w której określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony zaplecza do 9,0 m od terenu do gzymsu lub okapu dachu. Biorąc pod uwagę wysokość elewacji frontowej (od ul. G.) liczonej od poziomu 0,0 m, wysokość określona w decyzji o warunkach zabudowy, tj. 9 m została zachowana (wysokość ta od poziomu 0,0 m wynosi 8,68 m, rys. nr 9 projektu).

Równocześnie GINB uznał, że rozbudowa narusza w/w decyzję Burmistrza Brzeska z dnia [...] r. w zakresie postanowień pkt 2f decyzji, organ architektoniczny nie może zaś zatwierdzić projektu budowlanego w razie ustalenia jakichkolwiek odstępstw w projekcie od warunków w niej zawartych. Organ powołał się na pkt f decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy, w którym określono, że projektowana rozbudowa powinna mieć dach dwu lub wielospadowy o kalenicy równoległej do ulicy G., natomiast dach nad projektowaną częścią budynku został zaprojektowany prostopadle do ulicy G.

GINB uznał za ewidentne i rażące naruszenie obowiązującego porządku prawnego pozostawienie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, które jest istotnie niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Funkcjonowanie w obrocie takiej decyzji mogłoby skutkować tym, że inne osoby, które znalazłyby się w podobnych okolicznościach mogłyby oczekiwać i żądać wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Zdaniem organu decyzja o pozwoleniu na budowę z uwagi na wskazaną niezgodność z decyzją o warunkach zabudowy rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę to, że decyzja Starosty Brzeskiego z dnia [...] r. Nr [...] rażąco narusza prawo, zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] r., stwierdzająca na wniosek D. W. nieważność ww. decyzji Starosty Brzeskiego, powinna była zostać utrzymana w mocy.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak [...] złożył J. W., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dokonania oceny skutków społeczno-gospodarczych, jakie pociąga za sobą rażące naruszenie prawa oraz brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2595/12 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) dalej: p.p.s.a., oraz art. 152 p.p.s.a. i 200 ww. ustawy orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazał Sąd, jedną z przesłanek obligujących organy do stwierdzenia nieważności decyzji jest określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a przesłanka rażącego naruszenia prawa. W opinii Sądu organ powołując się na to, że w danej sytuacji doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie może poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że do takiego naruszenia doszło, ale musi wykazać, na czym w konkretnej sytuacji polega jego "rażący charakter". Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia przez nią prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto charakter tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Opierając się na orzecznictwie Sąd wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Biorąc pod uwagę powyższe, w niniejszej sprawie uznać należy, że organy orzekające w sprawie nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, że przy wydawaniu decyzji Starosty Dębickiego doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu bezsporne jest, że przy wydawaniu decyzji Starosty Brzeskiego z [...] r. doszło do naruszenia prawa. Decyzja ta zatwierdziła projekt budowlany, który przewidywał usytuowanie spornej rozbudowy w odległości 2,16m od granicy z działką nr [...], podczas, gdy § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) stanowił, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Zatwierdzony kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Starosty Brzeskiego projekt budowlany narusza ponadto ustalenia decyzji o warunkach zabudowy odnoszące się do dachu planowanego obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy ustaliła bowiem, że projektowana rozbudowa winna mieć dach dwu lub wielospadowy o kalenicy równoległej do ulicy G., natomiast w projekcie przewidziano dach o kalenicy prostopadłej do tejże ulicy.

Wymaga analizy jednakże kwestia, czy tego typu naruszenie powinno skutkować wyeliminowaniem decyzji w trybie nieważnościowym. W opinii Sądu podnoszone przez organ w odniesieniu do decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] r. zarzuty bezspornie mogłyby stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie. Pamiętać jednak trzeba, że postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Naruszenia przepisów muszą zostać ocenione jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzekając w trybie nieważnościowym, po stwierdzeniu naruszenia prawa organ powinien dokonać jego oceny w kontekście rażącego lub nierażącego naruszenia poprzez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję. Samo stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż utrzymanie tej decyzji w obrocie mogłoby "skutkować tym, że inne osoby, które znalazłyby się w podobnych okolicznościach mogłyby oczekiwać i żądać wydania decyzji o pozwoleniu na budowę mimo naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud" nie może być uznane za wystarczające. W opinii Sądu obowiązkiem organu, któremu to organ w tej sprawie uchybił, było bowiem przeprowadzenie szczegółowej analizy społecznych, gospodarczych i indywidualnych uwarunkowań i skutków decyzji, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności konkretnej sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły D. W. oraz A. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. oraz w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwą interpretację norm prawnych w nich wyrażonych i uznanie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z istotnym naruszeniem norm prawnych określających usytuowanie budynku w stosunku do działki budowlanej i z naruszeniem ustaleń decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

– art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że uchylona decyzja administracyjna została wydana bez ustalenia stanu faktycznego sprawy,

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że uchylona decyzja administracyjna nie zawierała uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia.

to jest na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji administracyjnej wydanej bez uchybienia przepisom proceduralnym,

– art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie zbyt ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiające dokonanie jego kontroli instancyjnej

to jest na przesłance określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżące kasacyjnie wniosły o wydanie orzeczenia na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylającego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i orzekającego o oddaleniu skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył J. W., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc, jak wynika z powyżej powołanych przepisów, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy wydające uchylone decyzje, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz wydały decyzje, których uzasadnienia nie odpowiadały wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.

Tymczasem z uzasadnienia wyroku i zawartych tam rozważań Sądu wynika, że do naruszenia ww. przepisów k.p.a. doszło przez to, "że organy orzekające w sprawie nie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, że przy wydawaniu decyzji Starosty Dębickiego (powinno być Starosty Brzeskiego) doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym".

W podsumowaniu rozważań Sąd ponadto stwierdził, iż "obowiązkiem organu było bowiem przeprowadzenie szczegółowej analizy społecznych, gospodarczych i indywidualnych uwarunkowań i skutków decyzji, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. Tego natomiast w niniejszej sprawie zabrakło, decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ja decyzję Wojewody małopolskiego z [...] r. należy więc uznać za wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a."

Bezspornym w ocenie Sądu pierwszej instancji jest, iż przy wydawaniu decyzji Starosty Brzeskiego z [...] r. doszło do naruszenia art. 35 Pr.bud. w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ponadto zatwierdzony projektu budowlany narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy.

Wszystkie powyżej wymienione naruszenia przepisów prawa materialnego, których istnienie przyjął Sąd pierwszej instancji jako bezsporne, zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniach uchylonych decyzji, co wskazuje na to, że zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o stan faktyczny ustalony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Wątpliwe więc zatem jest uznanie Sądu, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ p.p.s.a. W istocie zaś chodziło tylko o to, że Sąd pierwszej instancji nie zgadzał się z oceną organów, że ustalone prawidłowo naruszenia prawa materialnego przy wydawaniu decyzji Starosty Brzeskiego z dnia [...] r., miały charakter rażący.

Sąd w swoich rozważaniach na temat pojęcia "rażącego naruszenia prawa" odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowym, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie wykazano w sposób niebudzący wątpliwości, że doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym.

Niewątpliwie zwrot "rażące naruszenie prawa" użyty w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podobnie jak "zasady współżycia społecznego" (art. 5 k.c.) zaliczane są do kategorii pojęć niedookreślonych (klauzul generalnych), a więc pojęć, które nie mają w prawie pozytywnym jednoznacznie określonego znaczenia i wymagają każdorazowo konkretyzacji w danym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy (A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986, z. 2, s. 107).

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" od lat jest przedmiotem sporów w doktrynie prawa i rozbieżności poglądów w orzecznictwie sądowym i to nie tylko sądów administracyjnych (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 276-277; M. Sieniuć, Rażące naruszenie prawa w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie KPA, pod red. J. Niczyporuka, wyd. WSPA, Lublin 2010, s. 709-717).

Jak wynika z powyższych opracowań ani w nauce prawa, w tym prawa administracyjnego, ani w orzecznictwie sądowym nie stworzono jednej uniwersalnej, zamkniętej koncepcji pojęcia "rażącego naruszenia prawa", która by w pełni odzwierciedlała treść tego pojęcia i mogłaby być uznawana jako obowiązująca. W praktyce, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej i indywidualnej sprawie, każdorazowo ocenia organ stosujący prawo w oparciu o stan faktyczny tej sprawy, biorąc pod uwagę katalog znamion charakterystycznych dla "rażącego naruszenia prawa", wypracowany przez lata w doktrynie prawa i w orzecznictwie (wyrok NSA z 8 czerwca 1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 40; wyrok NSA z 6 września 1984 r., II SA 737/84, GAP 1988, nr 18, s. 45; wyrok NSA z 29 marca 1985 r., III SA 1051/84, GAP 1987, nr 6, s. 46; wyroki NSA z 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 13, s. 43; wyrok NSA z 4 grudnia 1986 r., IV SA 716/86, Semin.Pr.Bud. 1987, nr 3, s. 62; wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, niepubl.; wyrok NSA z 26 sierpnia 1987 r., IV SA 929/86, PiŻ 1989, nr 12, s. 15; wyrok NSA z 12 grudnia 1991 r., II SA 1018/91, niepubl.; wyrok NSA z 19 grudnia 1991 r., III SA 1246/91, niepubl.

Powyżej powołane wyroki definiujące poszczególne znamiona "rażącego naruszenia prawa", zapadły jeszcze w ubiegłym wieku i stanowiły podstawy dla obecnego orzecznictwa w tym zakresie. Jednak pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, został po raz pierwszy zaprezentowany w 2004 r. (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206; wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04, Lex nr 165717). Powyższej tezy jak się wydaje nie można jednak traktować jako legalnej definicji rażącego naruszenia prawa a poza tym, nie w każdej sprawie muszą występować łącznie wszystkie trzy przesłanki aby uznać, że zostało naruszone prawo w stopniu rażącym. W rozpoznawanej sprawie Sąd odwołując się do powyższego poglądu, nie wykluczył też istnienia żadnej z przesłanek tam wskazanych.

Nie jest więc czymś wyjątkowym, że w ocenie organu administracji publicznej działającego w trybie nadzoru, naruszenia przepisów prawa w danej sprawie będą miały charakter rażącego naruszenia prawa, a w ocenie sądu administracyjnego nie będą miały takiego charakteru (i odwrotnie). Najlepiej o tym może świadczyć to, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej i sąd kontrolujący ich decyzje odwołują się do tych samych przesłanek charakterystycznych dla rażącego naruszenia prawa, wynikających z orzecznictwa sądowego, oceniając różnie charakter naruszeń prawa. Należy zgodzić się z poglądem, że "tylko z pewnym przybliżeniem można wyznaczać zakres stosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części stanowiącej o rażącym naruszeniu prawa jako przesłance stwierdzenia nieważności" (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź–Zielona Góra 1997, s. 106).

Mając na uwadze powyższe rozważania należy zgodzić się z poglądem prezentowanym w skardze kasacyjnej, iż nie było podstaw aby w zaskarżanym wyroku uznać, że zaskarżana decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., skoro tylko chodziło o ocenę charakteru bezspornie ujawnionych naruszeń prawa materialnego, czyli o to, czy w tym przypadku można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro, jak ustalono, decyzja Starosty Brzeskiego Nr [...] z dnia [...] r. i zatwierdzony projekt budowlany naruszały przepisy:

– § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, przez usytuowanie rozbudowywanego budynku w odległości 2,16 m od granicy sąsiedniej działki, a należało zachować odległość nie mniejszą niż 3 m. Tym bardziej że na działce sąsiedniej stoi budynek mieszkalny posiadający otwory okienne na wprost ściany rozbudowanego budynku. Nie mógł mieć w tym przypadku zastosowania ust. 2 § 12 rozporządzenia, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie zezwalała na usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, tym samym naruszono ustalenia decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiący o tym, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Przed wydaniem pozwolenia na rozbudowę budynku na działce nr [...], nie przeprowadzono również postępowania przewidzianego w art. 9 Pr.bud. dopuszczającego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych:

– art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., który obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, do sprawdzenia:

― zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

― zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Były więc podstawy aby uznać, że powyższe naruszenia przepisów miały charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylając decyzje pierwszej i drugiej instancji faktycznie Sąd uznał, że naruszały one art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak nie powołał tego przepisu, w uzasadnieniu wyroku i nie wyjaśnił tego przyczyny, jak wymaga art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z przedstawionych akt sprawy, a w szczególności z uzasadnień uchylonych decyzji wynika, że Starosta Brzeski wydając decyzję z dnia [...] r. naruszył też art. 28 ust. 2 Pr.bud. uznając, że działki nr [...] i [...] należące do skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, czym naruszono ust. 4 § 12 rozporządzenia. Tym samym skarżące D. W. oraz A. S. nie były uznane za strony postępowania, w którym wydano powyższą decyzję.

Konsekwencją tego, iż organ uznał, że działki skarżących nie są położone w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr.bud.), załączona do projektu budowlanego analiza zacienienia (linijka słońca) nie obejmuje tych nieruchomości i stojącego tam budynku mieszkalnego, czym naruszono też przepisy § 13 i § 57 rozporządzenia.

Wszystkich powyżej wymienionych naruszeń prawa, oceniając zaskarżaną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą, nie dostrzegł i nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu Sąd pierwszej instancji, co należało z uwagi na art. 134 § 1 p.p.s.a.

Jak wynika z powyższych rozważań, błędna była w tej sprawie ocena Sądu istniejących naruszeń przepisów prawa pod względem rażącego naruszenia prawa, trafny jest więc również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy przypomnieć, że przepisy techniczno-budowlane zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) mają charakter bezwzględnie obowiązujących i odstępstwa od nich są dopuszczalne jedynie po uzyskaniu upoważnienia ministra na udzielenie zgody na odstępstwo (art. 9 Pr.bud.).

Trafny jest również zarzut naruszenia zaskarżanym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zbyt ogólnikowe jego uzasadnienie, co uniemożliwia jego kontrolę instancyjną (wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., I FSK 550/05, Legalis).

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać "podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". W omawianym wyroku należało powołać art. 135 p.p.s.a. skoro uchylono decyzje obu instancji i wyjaśnić przyczynę takiego rozstrzygnięcia. Reasumując dotychczasowe rozważania i wyprowadzone wnioski, należało uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie, gdyż nie miało miejsca inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi warunek zastosowania powyższego przepisu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.