Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 713/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 52 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 2 pkt 13, pkt 22
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 10 czerwca 2022 r. nr KO.420.57.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Opoczna z dnia 9 lutego 2022 roku nr 26/2022 znak: RM.6730.197.2021; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim na rzecz strony skarżącej P Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., Ko.420.57.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Opoczna z dnia 9 lutego 2022 r., nr 26/2022 o odmowie ustalenia na wniosek P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW, na działce o nr ew. [...], obręb [...], gm. [...].

Z akt sprawy wynika, że o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca spółka wystąpiła wnioskiem z dnia 30 listopada 2021 r. Z treści złożonego wnioski wynika między innymi, że planowane przedsięwzięcie obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych w ilości do 2.500 sztuk o łącznej mocy do 1 MW wraz z inwerterami, budowę dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, infrastruktury naziemnej i podziemnej związanej z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, budowę sieci energetycznej kablowej podziemnej niskiego napięcia – na potrzeby dostarczenia energii do stacji transformatorowej, budowa przyłącza energetycznego średniego napięcia – przyłączenie farmy fotowoltaicznej do stacji transformatorowej, montaż kontenerowej stacji transformatorowo-kontrolnej, montaż instalacji odgromowej, budowę ogrodzenia oraz innych niezbędnych elementów związanych z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej. Wielkość powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosi do [...] ha. Z załączonego do wniosku załącznika graficznego – mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że teren planowanej inwestycji, którego granice inwestor wyznaczy liniami koloru czerwonego, nie pokrywa się z granicami ewidencyjnymi działki nr [...]. Wnioskodawca podkreślił, iż planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a co za tym idzie w sprawie znajduje zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Decyzją z dnia 9 lutego 2022 r. Burmistrz Opoczna odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podnosił, iż wbrew stanowisku spółki planowana inwestycja nie stanowi odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r., a rozstrzygając w przedmiocie lokalizacji przedsięwzięć polegających na budowie farm fotowoltaicznych niezbędnym jest uwzględnienie treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizacja tego rodzaju przedsięwzięcia jest możliwa jedynie w drodze decyzji administracyjnej, po spełnieniu przez inwestora łącznie, warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym określonej w pkt 1 powołanego przepisu zasady "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie została spełniona, gdyż załączonej do akt sprawy analizy urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania wynika, że w obszarze analizowanym występują tereny zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny rolne, dla których planowane przedsięwzięcie o charakterze przemysłowym nie stanowi kontynuacji funkcji dla istniejącej zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu. Ponadto w ocenie organu I instancji w sprawie nie została spełniona przesłanka zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), gdyż pozostaje ona w sprzeczności z kierunkami zagospodarowania terenu wynikającymi z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjętego uchwalą Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 5 października 2015 r., nr XIII/114/2015.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że sprzeczność planowanej inwestycji z kierunkami zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] określonymi w Studium wyłącza możliwość realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia we wskazanej we wniosku lokalizacji;

- art. 7, art. 50 § 1, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rozpatrzenie wniosku spółki obarczonego usuwalnymi brakami formalnymi w zakresie nieprzedłożenia oświadczenia właściwego operatora o zapewnieniu podłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej;

- art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie wskazanych w odwołaniu aktów prawa wspólnotowego promujących stosowanie energii ze źródeł odnawialnych oraz prawodawstwa krajowego – ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii;

- art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawi występuje konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji stanowią grunty o klasie bonitacyjnej nie podlegającej ochronie;

- art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 u.p.z.p. poprzez niewydanie na wniosek inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, kierując się w tym zakresie postanowieniami Studium, a więc aktu, który nie ma charakteru normatywnego i wiąże jedynie gminę w toku procedury planistycznej;

- art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez odmowę wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na wniosek podmiotu dysponującemu tytułem prawnym do terenu planowanej inwestycji, co doprowadziło do naruszenia prawa własności.

W obszernym uzasadnieniu spółka przedstawiła argumentację wskazującą w jej ocenie na zasadność podniesionych zarzutów, wnosząc końcowo o zmianę kwestionowanej decyzji bądź jej uchylenie.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na podstawy prawne podjętego rozstrzygnięcia, w tym między innymi na przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 3 oraz art. 2 pkt 13 i art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Dalej mając na uwadze dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, Kolegium odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podnosiło, że instalacje fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 500 kW (moc wynikająca z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 października 2021 r.) z wyłączeniem wskazanych w ww. przepisie wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, Vlz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz z wyłączeniem urządzeń innych niż wolnostojące, należy kwalifikować jako zabudowę przemysłową wymagającą analizy przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Instalacje te nie korzystają bowiem ze zwolnienia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przewidzianego dla urządzeń infrastruktury technicznej i odnawialnych źródeł energii. Kolegium podkreśliło, że brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW), były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tego, ze względu na moc planowanej przez skarżącą do realizacji instalacji fotowoltaicznej do 1 MW, zgodnie z powołanym w decyzji orzecznictwem sądów administracyjnych, wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż odstępstwa z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stosuje się.

Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wymagało przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, póz. 1588 ze zm.). W tym zakresie Kolegium wskazało, iż jak wynika z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, której zarówno cześć opisowa, jak i cześć graficzna stanowią załączniki do kwestionowanej odwołaniem decyzji organu I instancji, w obszarze analizowanym, wyznaczonym w granicach 50 m od granic ewidencyjnych działki, na której inwestor planuje realizację przedmiotowego przedsięwzięcia (§ 3 rozporządzenia) występują tereny dróg, tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny rolne. Nie występuje natomiast zabudowa o charakterze produkcyjnym, co oznacza, iż brak jest obiektów budowlanych, których funkcja byłaby podstawą do uznania jej za wystarczającą do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla planowanej inwestycji. W sprawie nie znajduje nadto zastosowania wyłączenie z art. 61ust. 2 u. p.z.p., gdyż zgodnie z postanowieniami nieobowiązującej już uchwały Rady Gminy i Miasta Opoczno z dnia 30 grudnia 1991 r.w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działka, na której inwestor planuje przedmiotową inwestycję położona była jednostkach urbanistycznych: 14MR/MN (w pasie ok. 100 m od drogi) – tereny zwartego i skupionego budownictwa zagrodowego oraz mieszkaniowego o niskiej intensywności zabudowy, R (pozostała część działki)-tereny upraw polowych i ogrodniczych z rozproszoną zabudową zagrodową. W konsekwencji powyższego organ uznał, iż brak jest możliwości ustalenia wnioskowanych przez spółkę warunków zabudowy.

Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał natomiast stanowisko organu I instancji, co do niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., to jest braku zgodności z przepisami odrębnymi, tu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz powoływanego obowiązującego Studium, które nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu w/w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Natomiast, co do pozostałych zarzutów odwołania zarówno o charakterze procesowym, jak i materialnym Kolegium wskazało, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzucane przez spółkę ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności znajdują uzasadnienie o obowiązujących przepisach rangi ustawowej (u.p.z.p.), a odwoływanie się do aktów prawa wspólnotowego promujących stosowanie odnawialnych źródeł energii nie może prowadzić do pomijania stosowania obowiązujących przepisów prawa krajowego. Tym bardziej, że krajowy porządek prawny nie uniemożliwia realizacji tego rodzaju inwestycji, lecz jedynie określa łączne przesłanki, warunkujące wydanie decyzji o jej lokalizacji, które w niniejszej sprawie nie zostały spełnione. Za nieuzasadniony organ odwoławczy uznał także zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych, które nie miały w sprawie zastosowania z uwagi na klasę bonitacyjną gruntów występujących na terenie planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium dokonane w sprawie ustalenia faktyczne oraz zgromadzony materiał dowodowy były wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a podjęta decyzja organu I instancji odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., rozpatrzenie wniosku skarżącej obarczonego brakami formalnymi w zakresie braku przedłożenia zaświadczenia właściwego operatora sieci elektrycznej o możliwości przyłączenia inwestycji, pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka zarzucała naruszenie:

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, iż dla wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest spełnienie wszystkich warunków, wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii i jako taka korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.,a w konsekwencji brak wydania decyzji pomimo spełnienia przez inwestora ustawowych warunków;

- art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 61 u.p.z.p. poprzez niewydanie na wniosek inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia pomimo spełnienia ustawowych przesłanek, kierując się w tym zakresie postanowieniami Studium, a więc aktu, który nie ma charakteru normatywnego i wiąże jedynie gminę w toku procedury planistycznej;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że sprzeczność planowanej inwestycji z kierunkami zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] określonymi w Studium wyłącza możliwość realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia we wskazanej we wniosku lokalizacji, jak również pominięcie, że za realizacją przedmiotowej inwestycji stanowiącej odnawialne źródło energii przemawia uzasadniony interes społeczny.

Z uwagi na powyższe, spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła obszerną argumentację dotyczącą postawionych w skardze zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 16 września 2022 r. spółka odwołała się w sposób obszerny do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując, iż planowana przez nią inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającego ze zwolnienia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że skarga P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 23 listopada 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż nie wszystkie stronu postępowania złożyły w zakreślonym terminie oświadczenie o nieposiadaniu możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 29 grudnia 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji, co potwierdza złożone do akt sprawy pismo procesowe skarżącej spółki z dnia 12 sierpnia 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 10 czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Opoczna z dnia 9 lutego 2022 r., o odmowie ustalenia na wniosek skarżącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW, na działce o nr ew. [...], obręb [...], gm. [...].

Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741) - dalej: u.p.z.p.; w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), nowelizującą przepisy u.p.z.p. od dnia 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

W sprawie pozostaje bezsporne, że z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżąca spółka wystąpiła w dniu 30 listopada 2021 r., a co za tym idzie podlegał on rozpatrzeniu na podstawie przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.

Bezsporne pomiędzy stronami postępowania, jak i niebudzące wątpliwości Sądu pozostają także te ustalenia faktyczne, z których wynika, iż objęte wyżej wskazanym wnioskiem, planowane przez skarżącą do realizacji przedsięwzięcie obejmuje budowę farmy elektrowni fotowoltaicznej o mocy docelowej do 1 MW. Zakres planowanego przedsięwzięcia obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych w ilości do 2.500 sztuk wraz z inwerterami, budowę dróg wewnętrznych, miejsc postojowych, infrastruktury naziemnej i podziemnej związanej z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, budowę sieci energetycznej kablowej podziemnej niskiego napięcia – na potrzeby dostarczenia energii do stacji transformatorowej, budowa przyłącza energetycznego średniego napięcia – przyłączenie farmy fotowoltaicznej do stacji transformatorowej, montaż kontenerowej stacji transformatorowo-kontrolnej, montaż instalacji odgromowej, budowę ogrodzenia oraz innych niezbędnych elementów związanych z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej. Wielkość powierzchni zabudowy planowanej inwestycji wynosi do [...] ha. Z załączonego do wniosku załącznika graficznego – mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że teren planowanej inwestycji, którego granice inwestor wyznaczy liniami koloru czerwonego, nie pokrywa się z granicami ewidencyjnymi działki nr [...].

Natomiast zasadniczą kwestią sporna pozostaje możliwość zastosowania w sprawie wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z uwagi na charakter planowanej inwestycji, stanowiącej w ocenie skarżącej instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst. Jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 1378).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że teren, na którym zlokalizowana jest działka o nr ew. [...], na części której skarżąca zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję nie są objęte aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia wymagało wydania decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 5, jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Przez instalację odnawialnego źródła energii, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 13 powołanej wcześniej ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energii jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Natomiast jak wynika z art. 2 pkt 22 wyżej wskazanej ustawy odnawialne źródło energii - odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Przy czym, co wymaga podkreślenia ustawodawca nie zawarł w treści powołanego wyżej przepisu art. 2 pkt 13 ustawy jakiegokolwiek rozróżnienia instalacji, w tym między innymi pod kątem ich mocy. Tego rodzaju rozróżnienie nie wynika także z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu stwierdzić należy, że planowana przez spółkę inwestycja - farma fotowoltaiczna o mocy do 1 MW włącznie wraz z infrastrukturą techniczną - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, a zasadniczy problem powstały na tle okoliczności niniejszej sprawy dotyczy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524), zgodnie z którym, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

W skazać również należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tle przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odnośnie tego rodzaju inwestycji nie jest jednolite.

Pierwszy z przyjętych w orzecznictwie poglądów wskazuje, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium (por. wyroki NSA: z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21; z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21; z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22; wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki pogląd prezentuje strona skarżąca.

Wśród drugiej grupy poglądów wskazuje się, że przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21 i wyroki tutejszego sądu, przykładowo: z 14 lipca 2022 r., II SA/Łd 291/22 z 9 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22; z 13 maja 2022 r., II SA/Łd 321/22; z 6 maja 2022r. II SA/Łd 293/22; z 4 maja 2022 r., II SA/Łd 278/22 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r.; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tutejszy sąd dotychczas prezentował stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w decyzji organu odwoławczego, opierające się na drugim z wymienionych poglądów, jednak nie doczekało się ono kontynuacji, o czym świadczą wskazane wyżej orzeczenia NSA, a w szczególności wyrok NSA z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22. W konsekwencji za nieusprawiedliwione uznać wypada dokonywanie wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

Skoro zatem, w realiach rozpoznawanej sprawy planowane do realizacji przez inwestora przedsięwzięcie, objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – budowa elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW – stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, to jednoznaczne brzmienie powołanych wyżej przepisów skutkują uznaniem, iż w sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączający obowiązek spełnienia przez przedmiotową inwestycję warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego przepisu. Jak wynika bowiem z powołanych już wcześniej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, niejako kształtujących aktualny kierunek orzeczniczy, co do zastosowania do tego rodzaju inwestycji wyłączenia z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., "dokonywania rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie można utożsamiać z zastosowaniem systemowej wykładni prawa. Brak jest bowiem ich systemowego powiązania. W konsekwencji powyższa argumentacja jest wystarczająca do stwierdzenia, że stosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykładanego wyłącznie literalnie jest zabiegiem prawidłowym. Tym samym stosowanie tego przepisu nie powinno się odbywać z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p., w szczególności art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a. Wnioski te potwierdzają motywy zmian legislacyjnych, które doprowadziły do nadania przepisowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p. aktualnego brzmienia. Nastąpiło to na podstawie wymienionego wcześniej art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 sierpnia 2019r.), instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. dodano do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., ani z treści art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie wynika ustalenie, że dotyczą one instalacji odnawialnego źródła energii wyłącznie o określonej mocy (wcześniej do 100 kW, czy obecnie do 500 kW od 30 października 2021 r.). Efektem powyższej nowelizacji było więc jednoznaczne wyłączenie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. spod konieczności spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, niezależnie od mocy instalacji".

Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty Sąd stwierdził, że organy obu instancji błędnie uzależniły zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa". W konsekwencji uchybiły przepisom art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło do wydania decyzji odmownej, która jest przedwczesna i nie uwzględnia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), dla której nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa.

Rozpatrując sprawę ponownie organy obowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu. Jednocześnie organy administracji zobowiązane będą do przeprowadzenia oceny poprawności wniosku skarżącej spółki z dnia 30 listopada 2021 r. oraz przedłożonych wraz z nim załączników, pod kątem zachowania wymogów formalnych wniosku, stosownie do treści art. 52 ust. 2, w tym między innymi w zakresie nieprzedłożenia przez spółkę oświadczenia właściwego operatora o zapewnieniu podłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej, jak i prawnej możliwości, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień złożenia wniosku, wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki ewidencyjnej. W zależności od wyników tej oceny organy ewentualnie wezwą inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 30 listopada 2021 r., w zakreślonym prawem terminie, a następnie rozpatrzą wniosek, z uwzględnieniem wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. , orzeczono o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U.2018 r. poz. 265).

m. d.