Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1571/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1952/06 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1952/06 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w W., zwanej dalej "Wspólnotą", w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2002 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W – [...] prawa własności działki nr[...] o pow. [...] m2, zajętej pod drogę publiczną ulicę [...]. Decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Zarządu Wspólnoty, Minister Budownictwa utrzymał własną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskująca Wspólnota, nie będąc właścicielem przedmiotowej działki, ani nie posiadając innych praw rzeczowych do działki, nie była podmiotem uprawnionym - stosownie do art. 157 § 2 kpa - do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Ostateczną decyzję Wspólnota zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego, tym razem merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. W motywach skargi podniesiono, iż w złożonym wniosku Wspólnota wystarczająco wykazała, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z tego względu Minister Budownictwa, nawet w przypadku nie uznania skarżącej za stronę, powinien z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem skarżącej, ustalenie, że w dniu [...] grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną, nie odpowiada stanowi faktycznemu. W tej dacie na wskazanej działce nie istniała jakakolwiek droga, tym bardziej publiczna. Warunkiem wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę prawa własności nieruchomości było, aby w dacie 31 grudnia 1998 r. grunt był we władaniu gminy, a nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną. W niniejszej sprawie, jak twierdzi skarżąca, we wskazanej dacie obie te przesłanki dla wydania w niniejszej sprawie decyzji [...] nie były wypełnione. Wobec powyższego zakwestionowana wnioskiem Wspólnoty decyzja spowodowała naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli i ten fakt nie pozwala przyjąć, że odmówiono skarżącej Wspólnocie legitymacji do występowania jako strona w tej sprawie. Odmówienie jej interesu prawnego bez zbadania obowiązków organów państwowych i samorządowych wynikających w sposób bezpośredni z decyzji nr [...] potwierdza negatywne odniesienie się przez organy administracji do wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 maja 2007 r. stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, zgodnie z art. 157 § 2 kpa prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Stosownie zaś do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uwzględnić przy tym należy, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zatem, jak zauważył Sąd I instancji, wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Okoliczność ta ma bowiem decydujące znaczenie dla podjęcia decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd wskazał, że art. 28 kpa pojęcie strony wiąże z interesem prawnym, który należy odróżnić od interesu faktycznego, nieopartego na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. W postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne interes prawny powinien wynikać z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu ma dotychczasowy właściciel nieruchomości oraz nowy jej właściciel – Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, reprezentowani przez swoje organy. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. nie dysponuje tytułem własności do nieruchomości nr ew. [...], zajętej pod ulicę [...]. Faktyczne korzystanie z części działki nr [...] i dokonanie na niej nakładów nie stanowi o posiadaniu przez nią interesu prawnego, ponieważ nie jest stosunkiem opartym na stosunku prawnorzeczowym. Fakt ten nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca Wspólnota posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem zainteresowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest prawidłowe.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa "[...]", prawidłowo reprezentowana, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie o kosztach sądowych za I i II instancję według norm przepisanych.

Skargę kasacyjna oparto na zarzucie naruszenia:

1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a zwłaszcza art. 7 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

• art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.),

• art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),

• art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 157 § 2 kpa i art. 28 kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zupełnie pominął art. 7 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z których wyraźnie wynika, że drogi wewnętrzne nie podlegają zaliczeniu do dróg gminnych. Sąd nie wziął także pod uwagę, że przed 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła "grunt niehipotekowany" i była zajęta przez Spółdzielnię Budowlano-Mieszkaniową "[...]" (inwestor osiedla). Działka ta na odcinku spornym ma od 1,5 do 3 m szerokości i nie jest możliwe utworzenie na tej działce drogi publicznej bez zajęcia części nieruchomości należących do skarżącej Wspólnoty. Nie jest więc możliwe wybudowanie drogi na tej działce bez naruszenia prawa własności skarżącej, tym bardziej że skarżąca nie zgadza się na wybudowanie tej drogi do celów publicznych. W tym względzie, jak podnosi skarga kasacyjna, Sąd nie przeanalizował pisma Urzędu Gminy W.-[...] z dnia [...] października 1999 r. L.dz. [...], w którym podano nieprawdę, że szerokość działki nr [...], na której miała być wybudowana droga, posiada 5,5 m szerokości oraz 3 m szerokości chodnika.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 28 kpa nie dokonał ustaleń, z których jednoznacznie wynika, że skarżącej przysługują w tej sprawie prawa strony, gdyż sprawa ta dotyczy jej istotnego interesu prawnego. Skarżąca Wspólnota poczyniła poważne nakłady materialne na dostosowanie części nieruchomości nr 5 do drogi wewnętrznej na długości ok. 100 m, przeznaczając jednocześnie pod tę drogę wewnętrzną część nieruchomości stanowiącej jej własność. Decyzja o uznaniu tej drogi za drogę publiczną, naraża zatem skarżącą na straty materialne, stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców oraz narusza jej własność. Zatem pogląd Sądu I instancji, że skarżącej nie przysługują prawa strony jest nietrafny. Ponadto, zdaniem skarżącej Wspólnoty, Sąd z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonał pełnego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, jak też nie wyjaśnił w pełni podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Przedstawione przez Sąd I instancji uzasadnienie wyroku jest dla strony niezrozumiałe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 mogących skutkować taką nieważnością, przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego było sprawdzenie, czy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są uzasadnione, a tym samym, czy skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 28 kpa, które zdaniem autora skargi kasacyjnej, polega na niedokonaniu ustaleń jednoznacznie wskazujących na prawo skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nabycia przez Gminę W. – [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) gruntu zajętego pod drogę publiczną - ul. [...] w W.

Tak skonstruowany zarzut jest chybiony przede wszystkim z tego powodu, że przepis art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi normę materialną, określającą zadania sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1) oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 powołanej ustawy ustrojowej nie może zatem stanowić podstawy kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Poza tym nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie, bądź że kontrolę tę przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Z tego powodu powyższy zarzut należy uznać za chybiony.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnego stanu sprawy i niewyjaśnienie prawnych podstaw rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji rzeczywiście nie przytoczył całej argumentacji wniesionej przez Wspólnotę skargi i nie odniósł się do wszystkich poruszonych w niej kwestii, nie było to jednak potrzebne zważywszy, że zdecydowana większość zarzutów i argumentów odnosiła się do decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2002 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę W. – [...] własności przedmiotowego gruntu, a nie istoty sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją Ministra Budownictwa. Istotą zaś sprawy było zbadanie, czy Wspólnota posiada legitymację do żądania stwierdzenia nieważności zakwestionowanej decyzji Wojewody Mazowieckiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, wyczerpująco i w zrozumiały sposób wyjaśnił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma podstaw do przyjęcia, iż skarżąca Wspólnota jest legitymowana do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie dotyczy to jej interesu prawnego.

Stwierdzić należy, że przyjęta przez Sąd ocena prawna jest prawidłowa. Skarżąca Wspólnota nie wykazała bowiem, że do skomunalizowanej działki nr [...] przysługuje jej jakiekolwiek prawo rzeczowe. Przyznał to zresztą na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawiciel Wspólnoty stwierdzając nadto, że przejęcie działki nr [...] pod drogę spowodowało faktyczne zajęcie graniczących z działką nr [...] działek stanowiących własność członków Wspólnoty. Ta okoliczność jak również fakt, że Wspólnota dokonała nakładów na urządzenie na przedmiotowej działce drogi wewnątrzosiedlowej i nie zgadza się na wybudowanie tej drogi dla celów publicznych, nie ma znaczenia dla oceny posiadania interesu prawnego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa jest kategorią prawną, a nie faktyczną; musi mieć swoje źródło w konkretnej normie prawa materialnego, z której dla powołującego się na swój interes prawny wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki prawne. Istnienie swojego interesu prawnego w sprawie o komunalizację przedmiotowego gruntu skarżąca Wspólnota nie wykazała.

Nieuzasadniony jest w tej sytuacji także zarzut naruszenia art. 157 § 2 w zw. z art. 28 kpa, z którego wynika że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może wystąpić tylko strona. Jak wykazano, Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, ponieważ przedmiotem sprawy administracyjnej, której dotyczyła skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, było wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2002 r., a nie ocena tej decyzji pod kątem przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Do stosowania tego przepisu na tym etapie sprawy w ogóle nie doszło.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy przede wszystkim wskazać na jego wadliwe zredagowanie. Zarzut "naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a zwłaszcza art. 7 ust. 1 i art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (...)" mógłby prowadzić do wniosku, że w przekonaniu skarżącej kasacyjnie Wspólnoty doszło do naruszenia całokształtu materialnych norm prawnych w państwie, ze wskazaniem w szczególności ("a zwłaszcza") powołanych przepisów.

Z racjonalnych względów należało uznać, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie dotyczy naruszenia tylko konkretnie wymienionych przepisów ustawowych. Trzeba jednak zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera w swojej strukturze przepisu oznaczonego jako "art. 73 ust. 1". Wypada się domyślić, że chodzi o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Powyższe uwagi i ustalenia są niezbędne ze względu na to, że - jak podkreślono na wstępie - Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zatem prawidłowe ich określenie jest konieczne dla umożliwienia dokonania przez ten Sąd kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Z tych względów ustawodawca w stosunku do tego środka odwoławczego ustanowił przymus adwokacko-radcowski powierzając uprawnienie do sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym pełnomocnikom.

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do prawa materialnego, za chybiony należy uznać zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Do naruszenia tego przepisu dojść nie mogło, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu tego nie stosował, ani się na niego nie powoływał, w związku z czym nie dokonywał też jego wykładni.

Jeśli chodzi natomiast o przepis art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to stwierdzić należy, że Sąd I instancji przyjął prawidłowe rozumienie tego przepisu stwierdzając, iż nie stanowi on źródła interesu prawnego skarżącej Wspólnoty. Z treści tego przepisu wyraźnie bowiem wynika, że wywiera on skutki prawne wyłącznie w stosunku do dotychczasowego właściciela gruntu zajętego pod drogę publiczną oraz wobec nabywających ten grunt Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem prawo do występowania w charakterze strony w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu zajętego pod drogę publiczną przysługuje tym podmiotom. Inny podmiot może skorzystać z prawa strony, jeśli wykaże, że to jemu przysługuje prawo własności danego gruntu, bądź inne prawo rzeczowe będące źródłem jego interesu prawnego.

Przeprowadzona ocena postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.