Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 889/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 148,  art. 151,  art. 200,  art. 205 par. 2,  art. 206
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej stwierdza nieważność § 11 ust. 1 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem ust. 2", § 11 ust. 2 oraz § 15 ust. 4 statutu; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] r., wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) – dalej również "u.s.w.", Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego (dalej: Sejmik WŚ) z [...]r., nr [...] w sprawie nadania Statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach (dalej: "Statut") w części określonej w:

- § 6 ust. 5 Statutu stanowiącego załącznik do w/w uchwały jako niezgodnej z art. 400p ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) – dalej jako "p.o.ś.", w zw. z art. 7 Konstytucji RP,

- § 11 ust. 1 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem ust. 2" i § 11 ust. 2 Statutu jako niezgodnej z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 400p i art. 400f p.o.ś.,

- § 15 ust. 4 Statutu, jako niezgodnej z art. 400p p.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji RP,

- § 20 Statutu, jako niezgodnej z art. 400p p.o.ś. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 400q p.o.ś.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że w podstawie prawnej wymienionej uchwały wskazano art. 400p p.o.ś., zgodnie z którym organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw. W ocenie organu nadzoru § 6 ust. 5 Statutu, który określa, że "Rada Nadzorcza i Zarząd mogą uchwalić regulaminy określające szczegółowy tryb działania organu i sposób prowadzenia obrad" istotnie naruszył art. 400p. Przez określenie "organizacji wewnętrznej" wojewódzkiego funduszu oraz "szczegółowego trybu działania" jego organów rozumieć bowiem należy także szczegółowy tryb działania rady nadzorczej i zarządu i sposób prowadzenia obrad wskazanych organów. Tym samym kwestie te powinny wynikać wprost z treści statutu i nie mogą być uregulowane w osobnych regulaminach przyjmowanych przez właściwe organy wojewódzkiego funduszu. Sejmik WŚ przyjmując postanowienie § 6 ust. 5 Statutu dokonał zatem niedopuszczalnej subdelegacji swych kompetencji na radę nadzorczą oraz zarząd Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: WFOŚiGW lub Fundusz).

Następnie organ nadzoru stwierdził, że w § 11 ust. 1 Statutu jako zasadę wskazano przyjmowanie uchwał na posiedzeniu w głosowaniu jawnym, bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej 3 członków rady nadzorczej. W § 11 ust. 2 Statutu określono natomiast przypadki, kiedy rada nadzorcza podejmuje uchwały w głosowaniu jawnym, jednomyślnie, w obecności swojego ustawowego składu, które obejmują m.in. uchwały w sprawach powołania członków zarządu, gdy zarząd województwa nie powoła ich w terminie określonym w art. 400j ust. 2a p.o.ś.

Zdaniem organu nadzoru ukształtowanie zasad podejmowania uchwał przez rady nadzorcze wojewódzkiego funduszu powinno odzwierciedlać przyjęte przez ustawodawcę parytety, którym dał wyraz w art. 400f p.o.ś. Kolegialny charakter rady nadzorczej, w skład której wchodzą osoby wyznaczone przez różne ustawowo określone podmioty, wskazuje na konieczność ustanowienia takiego modelu głosowania, który umożliwi sprawne i efektywne funkcjonowanie tego organu. W ocenie organu nadzoru nie sposób uznać, iż zakwestionowany zapis Statutu czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanego przepisu. Przyjęte rozwiązanie może natomiast skutkować tym, że jeden głos "przeciw" członka rady doprowadzi do zablokowania możliwości podjęcia uchwały przez ten organ. Wojewoda stwierdził, że tego rodzaju obostrzenia w zakresie procedowania uchwał rad nadzorczych nie znajdują umocowania prawnego w przepisach ustawy p.o.ś, oraz naruszają konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę legalizmu wynikająca z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Rozwiązanie to koliduje także z zasadą większościowego sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne zapewniającą każdemu głosującemu taką samą – a zatem równą – siłę głosu. Zawarte w różnych ustawach regulacje dotyczące tej problematyki potwierdzają prymat reguły większości nad innymi regułami, w tym nad zasadą jednomyślności. W tym względzie organ powołał się na ustawowo unormowany sposób podejmowania uchwał przez organy samorządu terytorialnego, czy sposób uchwalania ustaw przez Sejm określony w Konstytucji RP. Na tej podstawie wywiódł, że odstępstwa od zasady głosowania, która umożliwia kolegialnemu organowi podejmowanie rozstrzygnięć w sposób zgodny z konstytucyjnymi zasadami gwarantującymi zachowanie parytetów w procedurze głosowania mogą wynikać jedynie z ustaw. Wobec tego wprowadzenie w akcie niższego rzędu jakim jest przedmiotowa uchwała wymogu podejmowania uchwał w glosowaniu jawnym, jednomyślnie, w obecności ustawowego składu rady, może skutkować paraliżem decyzyjnym organu, co jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa.

Ponadto Wojewoda wskazał, że dokonując analizy przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska jak również w ustawie o samorządzie województwa stwierdził, że zawarte w nich regulacje nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie sposobu podejmowania uchwał przez radę nadzorczą funduszu, a zatem takie restrykcyjne unormowanie jakie wprowadzono w zakwestionowanym zapisie Statutu, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Dla uzasadnienia powyższego wskazał na stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwalając statut gminy, rada gminy nie jest uprawniona do ustanawiania odmiennych wymagań co do zdolności uchwałodawczej organów gmin (kworum) lub prawomocności ich uchwał (większość), niż określone w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym, bądź we wspomnianych w art. 14 ust. 1 tej ustawy przepisach szczególnych (wyroki NSA z 21 września 1993, SA/Wr 1058/93; z 1 lipca 1992, SA/Gd 323/92). Jednocześnie Wojewoda zauważył, że przyjęte rozwiązanie może uniemożliwić dokonanie wyboru nowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu, co może doprowadzić do sytuacji, w której wbrew dyspozycji wynikającej z art. 3 ust. 6 ustawy z 7 kwietna 2017 r. o zmianie ustawy p.o.ś nie będzie możliwe stwierdzenie wygaśnięcia mandatu dotychczasowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu.

W ocenie organu nadzoru konieczne było również wyeliminowanie z obrotu prawnego § 15 ust. 4 Statutu, który stanowi, że "Członek Zarządu nie bierze udziału w głosowaniu nad uchwałami w sprawie dotyczącej go lub mogącej skutkować konfliktem interesu". Zawarte w tym przepisie sformułowanie "konflikt interesu", jest niejasne, nieostre i trudno wskazać o jakiego typu "interes" chodzi, czy o interes prawny, faktyczny, majątkowy czy osobisty. Dlatego, zdaniem Wojewody, z uwagi na nieprecyzyjność i ogólnikowość tegoż sformułowania nie może ono być uznane za zgodne z przepisami prawa, a zwłaszcza z art. 2 Konstytucji RP określającym zasady demokratycznego państwa prawnego, z której wyprowadzone są takie reguły, jak: przestrzeganie zasad poprawnego prawotwórstwa oraz jasność stanowionego prawa.

W ocenie organu nadzoru także regulacja zawarta w § 20 Statutu, dotycząca kwestii związanych z odpowiedzialnością Skarbu Państwa za zobowiązania Funduszu, jak również z odpowiedzialnością Wojewódzkiego Funduszu za zobowiązania Skarbu Państwa narusza prawo, bowiem nie mieści się w ramach kompetencji przyznanych sejmikowi województwa. Regulacje zawarte w ustawie p.o.ś oraz w ustawie o samorządzie województwa nie określają uprawnień dla organu stanowiącego województwa do regulowania tej kwestii. Tym samym Sejmik WŚ błędnie przyjął, że kompetencja w tym zakresie może wynikać z art. 400p p.o.ś.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Województwo Śląskie zarzucając naruszenie:

1) art. 1, art. 2, art. 3, art. 10, art. 61 § 4, art. 75 i 76 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w szerszym zakresie niż zawiadomienie o jego wszczęciu, skutkiem tego rozstrzygnięcie w przedmiocie § 11 Statutu zapadło bez formalnego wszczęcia postępowania w tym zakresie oraz bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się,

2) naruszenie art. 400f, art. 400p, art. 400q p.o.ś. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że Statut nie może regulować kwestii, które zostały zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym z przyczyn podanych przez organ nadzoru.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Według skarżącego w treści § 6 ust. 5 nie nastąpiło dokonanie niedopuszczalnej subdelegacji kompetencji Sejmiku WŚ na organy Funduszu, gdyż w Statucie określony został tryb działania organu i sposób prowadzenia obrad. Dodatkowo umożliwiono uszczegółowienie ich poprzez uchwalenie regulaminów w tych sprawach, przy czym rada nadzorcza i zarząd mogą ale nie muszą uchwalać przedmiotowych regulaminów. Nie został więc naruszony art. 400p p.o.ś ani art. 7 Konstytucji RP, a organ działał na podstawie i w granicach prawa. Zaznaczono, że analogiczne zapisy zawiera również statut NFOŚiGW przyjęty w rozporządzeniu z [...]r.

Odnosząc się do zakwestionowania przez organ nadzoru rozwiązania zawartego w § 11 Statutu wskazano, że właśnie przyjęte przez ustawodawcę parytety spowodowały, że Fundusz – jako samorządowa (wojewódzka) osoba prawna – zdominowany został przez osoby wyznaczone przez różne ustawowo określone podmioty w taki sposób, że Województwo (tu Skarżący) całkowicie utraciło realny wpływ na funkcjonowanie tej wojewódzkiej osoby prawnej. Ta z kolei okoliczność legła u podstaw przyjęcia w Statucie zasady jednomyślności rady nadzorczej w strategicznych sprawach Funduszu. Zdaniem skarżącego z treści art. 400p i 400f nie sposób wywodzić, jak czyni to organ nadzoru, że § 11 Statutu w zakresie przyjętej zasady jednomyślności przepisy te narusza. Z obu wskazanych przepisów ustawowych nie wynika zakaz określenia przez sejmik sposobu procedowania rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu, jak przyjęty w Statucie. Przeciwnie art. 400p poprzez swoją treść daje właściwemu organowi swobodę w określeniu trybu działania m.in. tego organu Funduszu. Przyjęcie zasady jednomyślności w podstawowych dla Funduszu sprawach procedowanych przez Radę Nadzorczą pozwala skarżącemu na zachowanie wpływu na działanie swej wojewódzkiej osoby prawnej. Skarżący zgodził się z organem nadzoru, że regulacje zawarte w różnych ustawach dotyczących tej problematyki potwierdzają prymat reguły większości nad innymi regułami, w tym nad zasadą jednomyślności. Stwierdził jednak, że o ile w ustawie o samorządzie województwa kwestię podejmowania rozstrzygnięć racjonalny ustawodawca wyraźnie uregulował, o tyle co najmniej tak samo racjonalny ustawodawca kwestii tej w ustawie p.o.ś. nie poruszył, dając tym samym sejmikowi swobodę w określeniu tej problematyki. Zauważono, że również organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu przyznał brak ograniczeń w p.o.ś oraz u.s.w. w zakresie sposobu podejmowania uchwał, wyprowadził jednak z tego błędny wniosek, że takie restrykcyjne unormowanie, jakie wprowadzono do Statutu, nie znajduje umocowania w przepisach prawa. Zdaniem skarżącego w omawiany zakresie rozstrzygnięcie jest więc wewnętrznie sprzeczne, a wobec faktu, że nie wskazuje ono naruszonego przyjęta zasadą jednomyślności przepisu prawa, to winno ulec uchyleniu.

Co do stwierdzenia niezgodności § 15 ust. 4 Statutu z art. 400p p.o.ś i art. 2 Konstytucji wskazano, że zastosowano w nim zapis "konfliktu interesu" ze względu na jego szerokie pojęcie i możliwość wystąpienia takiego rodzaju konfliktu, który w dacie przyjęcia Statutu nie był możliwy do przewidzenia. Pod pojęciem "konfliktu interesu" należy zatem rozumieć wszystkie rodzaje, zarówno interes prawny, faktyczny jak i osobisty. Zapis ten nie stoi więc w sprzeczności ze wskazanymi przepisami, co więcej zapewnia on prowadzenie prac Zarządu zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej. Powołano się na przykłady odesłania ustawowego do klauzuli generalnej "konfliktu interesu" wskazując, że nie powoduje to niewykonalności przepisu, czy jego niezgodności z art. 2 Konstytucji RP. Wskazano, że taki zapis zawiera również statut NFOŚiGW.

Ponadto w ocenie skarżącego § 20 Statutu nie stoi w sprzeczności z art. 400p p.o.ś. i art. 2 Konstytucji, gdyż zgodnie z art. 400q ust. 1 p.o.ś. wojewódzkie fundusze prowadzą samodzielną gospodarkę finansową, a kwestionowany zapis podkreśla ten fakt. Z ostrożności zaznaczono, że nawet, gdyby uznać, że jest on niezgodnu z art. 400p to ewentualne naruszenie jest nieistotne i organ, zgodnie z dyspozycją art. 82 ust. 5 u.s.w. powinien ograniczyć się jedynie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Podsumowując skarżący uznał, że nie było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, co czyni skargę konieczna i uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym szeroko odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów, uznając je za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i według art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy podkreślić, że wskazany przepis, jak również przepisy ustawy o samorządzie województwa nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie wskazuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z [...]r. stwierdzające nieważność uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z [...]r., nr [...] w sprawie nadania Statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach w części określonej w: § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem ust. 2" i § 11 ust. 2, § 15 ust. 4 i § 20 Statutu.

Skarga spełnia warunki formalne wymagane przepisami art. 86 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r. poz. 486) – dalej u.s.w., gdyż została wniesiona przed upływem 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również jej wniesienie zostało poprzedzone uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...]r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r.

Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 82 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 5 u.s.w. wynika, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. W nauce prawa przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, przez co rozumie się oczywistość i bezpośredniość tej sprzeczności z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, OSP 1991, Nr 3, poz. 129; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2007 r., II SA/Wa 760/07, publik. www.nsa.gov.pl.). Z tych względów Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność w całości lub części uchwały jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a więc czy doszło do istotnego naruszenia prawa.

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzi do wniosku, że skarga na to rozstrzygnięcie w części w jakiej stwierdza nieważność § 11 ust. 1 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem ust. 2" , § 11 ust. 2 oraz § 15 ust. 4 jest uzasadniona. W ocenie Sądu nie doszło bowiem do naruszenia prawa w zakresie przyjęcia zakwestionowanych unormowań statutowych.

W ocenie organu nadzoru § 11 ust. 1 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem ust. 2", § 11 ust. 2 podjęte zostały z rażącym naruszeniem art. 400p p.o.ś. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej określonej w treści art. 400p oraz zasady prawidłowe legislacji.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Oceniając legalność stwierdzenia nieważności powyższych zapisów Statutu trzeba w pierwszej kolejności wskazać, że stosownie do treści art. 400 ust. 2 p.o.ś. wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zwane dalej "wojewódzkimi funduszami", są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Natomiast zgodnie z art. 400p p.o.s. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały, organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw.

W myśl art. 400e ust. 1 p.o.ś organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy oraz zarządy wojewódzkich funduszy. Skład pięcioosobowej rady nadzorczej został ustalony przez ustawodawcę w art. 400f ust. 1 p.o.ś. Natomiast 400j p.o.ś. określa tryb powoływania i odwoływania członków zarządu.

Uchwała w sprawie przyjęcia statutu dotyczy natomiast spraw wewnątrzorganizacyjnych, tj. organizacji samorządowej osoby prawnej.

Przepis art. 400p zawiera kompetencje przysługujące sejmikom województw do regulowania w drodze statutu min. szczegółowego trybu działania organów wojewódzkich funduszy. Jednocześnie, co istotne, wskazany przepis nie zawiera, żadnych ograniczeń, co do zakresu materii, która może zostać uregulowana przez sejmik województwa w statucie wojewódzkiego funduszu. W zakresie trybu działania organów mieszczą się więc niewątpliwie kwestie dotyczące sposobu podejmowania uchwał przez ich ustawowy organ - radę nadzorczą. Ani art. 400p p.p.ś., ani żaden inny przepis tej ustawy nie określa wymogów co do wymaganego składu rady nadzorczej, w którym organ ten może podejmować uchwały, jak również większości, którą organ ten podejmuje uchwały. Tym samym, w ocenie Sądu, kwestionowane przez Wojewodę Śląskiego regulacje zawarte w § 11 ust. 2 Statutu, odnoszące się do podejmowania uchwał w sprawach ściśle określonych w § 11 ust. 2 pkt 1 – 5, jednogłośnie w obecności ustawowego składu rady nadzorczej pozostają w granicach delegacji ustawowej zawartej w art. 400p p.o.ś. Powyższe oznacza, iż wbrew stanowisku organu nadzoru, zawarte w tych zapisach statutowych regulacje nie zostały uchwalone z naruszeniem art. 2, art. 7 Konstytucji RP i art. 400p i 400f p.o.ś. Zwrócić należy uwagę że wymóg podejmowania uchwał w pełnym składzie oraz jednogłośnie dotyczy najistotniejszych kategorii spraw, w pozostałych obowiązuje zasada większości wyrażona w § 11 ust. 1 Statutu.

Także wskazane przez organ nadzoru przesłanki jak sprzeczność regulacji z funkcjonowaniem organów kolegialnych, zasadami gwarantującymi zachowanie parytetów w procedurze głosowania oraz, że przyjęte w niej rozwiązanie może doprowadzić do paraliżu decyzyjnego, w tym może uniemożliwić powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu, nie wypełniają kryterium legalności i nie wskazują konkretnego naruszenia prawa przez kwestionowany § 11 ust. 2 Statutu. Tymczasem, jak już wskazano, przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Przy czym przez pojęcie "prawa", z którym uchwała organu województwa musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Wobec tego orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Natomiast nie sposób przyjąć aby doszło do takiej sprzeczności wskazanych zapisów Statutu. Ustawa Prawo ochrony środowiska, w przeciwieństwie do ustaw samorządowych, w ogóle nie reguluje kwestii dotyczących zasad głosowania przez organy wojewódzkich funduszy, ani nie odwołuje się w tym względzie do przepisów szczególnych. Zatem nie można zasadnie twierdzić, że uregulowanie tych kwestii w Statucie Funduszu w sposób przyjęty przez Sejmik WŚ, stanowi odstępstwo od obowiązujących przepisów. Przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroki, nie przystają więc do niniejszej sprawy.

Sąd podziela tym samym stanowisko wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych, że wprowadzenie zasady jednomyślności w głosowaniu nie narusza istotnie przepisów p.o.ś, ani przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP, a tylko takie naruszenie może być podstawą zastosowania art. 82 ust. 1 i 4 u.s.w. (por. m.in. wyroki: WSA w Łodzi z 5 października 2017 r., sygn. III SA/Łd 831/17; WSA w Białymstoku z 22 listopada 2017 r., sygn. II SA/Bk 688/17; WSA w Olsztynie z 24 października 2017 r., sygn. II SA/Ol 742/17; WSA w Lublinie z 21 listopada 2017 r., sygn. II SA/Lu 974/17). W związku z powyższym zarzut skargi, co do naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za zasadny, co skutkować musiało uchyleniem rozstrzygnięcia w części w jakiej stwierdza ono nieważność § 11 ust. 1 w zakresie wyrazów "z zastrzeżeniem ust. 2" i § 11 ust. 2 Statutu.

Sąd nie podzielił również stanowiska organu nadzoru, że regulacja § 15 ust. 4 Statutu narusza art. 400p p.o.ś. i 2 Konstytucji RP. Zgodnie z brzemieniem tego zapisu "Członek Zarządu nie bierze udziału w głosowaniu nad uchwałami w sprawie go dotyczącej lub mogącej skutkować konfliktem interesów". Wojewoda uznając za konieczne wyeliminowanie tej regulacji z obrotu prawnego wskazał, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "konflikt interesu" jest niejasne, nieostre i nie wynika z niego o jaki interes chodzi (prawny, faktyczny, majątkowy czy osobisty). Natomiast w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego za sprzeczną z przepisami prawa uznał tą część regulacji, która wyklucza z udziału w głosowaniu nad uchwałami członka Zarządu, jeżeli te uchwały są podejmowane w sprawie go dotyczącej, a więc we własnej sprawie tego podmiotu. Pojęcie "konfliktu interesów" ma natomiast szerszy wymiar, bowiem dotyczy także sytuacji, gdy podmiot uczestnicząc w podjęciu rozstrzygnięcia w danej sprawie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia, bowiem może ono bezpośrednio bądź pośrednio oddziaływać na jego interes. Obowiązujące przepisy prawa bądź określają wprost sytuacje, które wskazują na taki konflikt interesów (np. zamieszczone w różnych procedurach), bądź ogólnie powołują się na konflikt interesów, który należy odnosić do określonych podmiotów w kontekście przedmiotu regulacji, w której taki zapis został zamieszczony (na takie przykłady powoływał się skarżący).

W ocenie Sądu redakcja zakwestionowanego uregulowania nie budzi wątpliwości, że chodzi o konflikt interesu dotyczący członka zarządu, który w podjęciu uchwały dotyczącej określonej sprawy może mieć interes. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym, że skoro nie doprecyzowano o jakiego typu interes chodzi, to należy rozumieć, że chodzi o każdy jego rodzaj. Przepis ten ma przede wszystkim stanowić gwarancję zapewnienia zasad zachowania obiektywizmu i bezstronności w zakresie podejmowania uchwał przez członków Zarządu, a zatem ma urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej do jakich odwołuje się art. 2 Konstytucji RP. Należy jednocześnie zauważyć, że także obowiązujące od dnia 21 grudnia 2017 r. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie trybu działania organów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2386) wydane w związku ze zmianą przepisu art. 400p, w którym kompetencje do stanowienia statutów wojewódzkich funduszy ustawodawca przekazał ww. ministrowi, również posługuje się sformułowaniem "konfliktu interesów" dotyczącego członka organu bez bliższego jego sprecyzowania (§ 5 rozporządzenia).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zakwestionowana przez organ nadzoru regulacja § 15 ust. 4 Statutu nie narusza prawa w sposób skutkujący stwierdzeniem jego nieważności i dlatego na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił także w tej części zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że § 6 ust. 5 Statutu istotnie narusza art. 400p p.o.ś. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla sejmików województw do określenia w statutach wojewódzkich funduszy m.in. szczegółowego trybu działania organów wojewódzkich funduszy. Niewątpliwie zatem w przepisie tym określono jaki podmiot i w jakim zakresie jest uprawniony do stanowienia o trybie działania organów wojewódzkich funduszy. Rację ma Wojewoda uznając, że kompetencję do określania tej materii ustawa przyznaje wprost organowi stanowiącemu samorządu województwa, a nadto w sposób jednoznaczny określa zakres regulacji wskazując, że ma to być szczegółowy tryb działania organów. Oznacza to, że regulacja w tym zakresie powinna być kompleksowa. Zatem sejmik upoważniony do uregulowania w statucie materii dotyczącej szczegółowego trybu działania organów nie może uprawnienia tego przekazać innemu organowi, w tym organowi wojewódzkiego funduszu. Tymczasem w § 6 ust. 5 określono, że "Rada Nadzorcza i Zarząd mogą uchwalić regulaminy określające szczegółowy tryb działania organu i sposób prowadzenia obrad". Są to więc kwestie, które powinny wynikać wprost z treści Statutu i nie mogą być uregulowane w osobnych regulaminach przyjmowanych przez właściwe organy wojewódzkiego funduszu. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w Statucie został określony tryb działania organów, natomiast organom Funduszu umożliwiono jego uszczegółowienie poprzez uchwalenie regulaminów w tych sprawach nie zasługuje na akceptację. Oznacza bowiem, że sejmik jako organ wyłącznie upoważniony do regulowania tej materii przekazał uprawnienie do uzupełnienia czy uszczegółowienia materii, do uregulowania której jest wyłącznie uprawniony. Gdyby nawet uznać, że kwestie stricte techniczne i organizacyjne związane z pracą organów Funduszu mogłyby zostać uregulowane w przyjętych przez te organy regulaminach, to jednak sposób sformułowania § 6 ust. 5 Statutu wskazuje, że nie tylko tego rodzaju materia może być przedmiotem regulacji regulaminowych. Zważyć przy tym także należy, że Sejmik w § 11 ust. 2 pkt 4 uznał regulaminy określające szczegółowy tryb działania Rady Nadzorczej jako istotny dokument działania tego organu, skoro uchwała Rady Nadzorczej w tym zakresie jest podejmowana jednomyślnie w obecności ustawowego składu. Zatem i ten zapis może prowadzić do wniosku, że materia regulaminu może wykraczać poza kwestie stricte techniczne.

Wobec powyższego za trafne Sąd uznał stanowisko organu nadzoru, że Sejmik WŚ w § 6 ust. 5 Statutu dokonał niedopuszczalnej subdelegacji swoich kompetencji na organy Funduszu, a tym samym istotnie naruszył przepis art. 400p p.o.ś. Na marginesie natomiast wskazać należy, że stwierdzenie nieważności § 6 ust. 5 czyni bezprzedmiotową regulację zawartą w § 11 ust. 2 pkt 4 Statutu.

Prawidłowe jest również stanowisko Wojewody Śląskiego, że regulacja § 20 Statutu nie mieści się w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 400p p.o.ś. Zresztą sam skarżący w tej kwestii wyraził wątpliwość co do zgodności tego zapisu z ww. przepisem ustawy. Zapis ten dotyczy zasad odpowiedzialności za zobowiązania Skarbu Państwa i Funduszu względem siebie. Tymczasem, jak słusznie wskazał Wojewoda, ani art. 400p, ani żaden przepis p.o.ś oraz u.s.w. nie określają dla sejmiku województwa uprawnienia do regulowania tych kwestii. Wbrew stanowisku skarżącego wskazane naruszenie jest istotne. W świetle sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności nie do przyjęcia jest sytuacja, w której organ województwa w drodze uchwały reguluje kwestie, co do których żaden przepis prawa nie daje mu upoważnienia, by się o nich wypowiadał. Powyższe jest równoznaczne z brakiem podstawy prawnej rozumianej jako istotna sprzeczność z prawem w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.s.w. Słusznie jednocześnie Wojewoda wskazał w odpowiedzi na skargę, że kwestie wzajemnej odpowiedzialności za zobowiązana między Skarbem Państwa a samorządowymi osobami prawnymi, do których należy WFOŚiGW są uregulowane w art. 40 Kodeksu cywilnego, a tym samym wykraczają poza delegację ustawową zawartą w art. 400p. Należy wskazać, że ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania określonego stanu prawnego. Dlatego też niedopuszczalne jest takie działanie organu realizującego delegację ustawową, które polega na inkorporowaniu do wydawanego aktu wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Wobec powyższego uznając zarzuty skargi co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 5 oraz § 20 Statutu za nieuzasadnione Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., w tej części skargę oddalił.

Ponadto za niezasadne Sąd uznał zarzuty, co do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 61 § 4 k.p.a., do którego odpowiedniego stosowania odsyła przepis art. 82 ust. 6 u.s.w., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w szerszym zakresie niż wynikało to z zawiadomienia o jego wszczęciu, którym nie objęto § 11 Statutu, skutkiem czego było pozbawienie skarżącego prawa wypowiedzenia się na etapie postępowania nadzorczego. Przede wszystkim wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. jest takim naruszeniem tego przepisu, który skutkuje koniecznością uchylenia wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2016 r, I OSK 2103/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lutego 2017 r., IV SA/Po 1034/16, www.cbois.nsa.gov.pl). Ciążący na organie administracji publicznej obowiązek powiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, a także o zakresie tego postępowania, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi wypełnienie gwarancji procesowych strony danego postępowania, wynikających z art. 10 §1 k.p.a. Nie można pominąć jednak, iż naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej. Obowiązek ten ma umożliwić stronie postępowania realizację określonych przepisami prawa uprawnień procesowych, mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy, a więc czynności mających istotny znaczenie dla rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, po wszczęciu postępowania nadzorczego, organ nadzoru nie podejmował żadnych czynności, a więc i czynności o istotnym dla sprawy znaczeniu, poza wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast strona nie wykazała związku pomiędzy wskazanym przez nią naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Tym samym nie sposób uznać, iż naruszenie to mogło stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W takim stanie rzeczy orzeczono, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i 206 P.p.s.a. Odstąpienie od zasądzenia części kosztów postępowania, na które składają się koszty wynagrodzenia pełnomocnika, wynika z częściowego uwzględnienia skargi.