Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 520/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy: article: art. 44
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Stażysta Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Leśniowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 16 kwietnia 2012 r. nr NK-II.4131.91.2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XII/66/2012 z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sielcu I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Leśniowice 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda L., na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej: u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że w § 1 wyżej wymienionej uchwały postanowiono o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2012 r. Szkoły Podstawowej w S. Natomiast w § 2 uchwały Rada Gminy ustaliła, że uczniom zlikwidowanej szkoły zapewnia się możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w L.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy L. było niedopełnienie obowiązku określonego w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty. Organ nadzoru podkreślił, że nie została wypełniona procedura związana z obowiązkiem zawiadomienia w ustawowym terminie wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły. Zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły nie dotarły do ustawowo określonego kręgu adresatów na 6 miesięcy przed planowaną likwidacją (to jest do dnia 29 lutego 2012 r.).

W ocenie Wojewody każdy z rodziców bądź opiekunów prawnych uczniów, jako sprawujący władzę rodzicielską (bądź pieczę) nad dzieckiem powinien zostać poinformowany o przewidywanej likwidacji szkoły w ściśle określonym terminie. Na organie prowadzącym szkołę spoczywa obowiązek nie tylko wysłania zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również sprawdzenia skuteczności i prawidłowości doręczeń wszystkim rodzicom, po wydaniu uchwały intencyjnej, a przed wydaniem uchwały o likwidacji szkoły publicznej, aby nie stwarzać podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały o likwidacji szkoły. Zawiadomienie natomiast musi dotrzeć (być doręczone) każdemu rodzicowi, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły.

W niniejszej sprawie Dyrektor Szkoły Podstawowej w S. sporządził dla organu prowadzącego szkołę "wykaz dokładnych adresów zamieszkania rodziców uczniów ze Szkoły Podstawowej w S.", który następnie został zweryfikowany przez pracowników Urzędu Gminy L. w oparciu o elektroniczną bazę ewidencji ludności. Dwie osoby z wykazu dokładnych adresów zamieszkania rodziców uczniów ze Szkoły Podstawowej w S., po przeprowadzeniu w dniu [...] stycznia 2012 r. weryfikacji, złożyły oświadczenia do organu nadzoru, że nie zostały zawiadomione o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S. do dnia 1 marca 2012 r. (J. S. i J. K.). Doręczeń dokonywano za pokwitowaniem przez pocztę oraz za pośrednictwem pracowników Urzędu Gminy L.

Organ nadzoru podniósł, że z wyjaśnień przedstawionych przez Wójta Gminy L. wynika, że J. S. nie doręczono zawiadomienia, gdyż nie ustalono jego adresu, pod którym obecnie zamieszkuje, a żona odmówiła przyjęcia kierowanej do niego korespondencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina L. wniosła o uchylenia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wszyscy rodzice uczniów Szkoły Podstawowej w S. nie zostali skutecznie zawiadomieni o zamiarze likwidacji szkoły;

- art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o związkach zawodowych polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że skarżący miał obowiązek zawiadomić wszystkie reprezentatywne organizacje związkowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, a nie reprezentatywne organizacje związkowe działające w likwidowanej szkole;

- art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieskuteczne jest doręczenie polegające na doręczeniu zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły na rzecz dorosłego domownika, który podjął się oddania pisma adresatowi;

- art. 39 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieskuteczne jest doręczenie o zamiarze likwidacji szkoły, w sytuacji gdy na dokumencie zwrotnego poświadczenia odbioru doręczający pracownik Urzędu Gminy L. nie złożył podpisu;

- art. 44 § 1-4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieskuteczne jest doręczenie o zamiarze likwidacji szkoły wobec J. S., w sytuacji gdy doręczenie nastąpiło z upływem okresu 14 dni od dnia [...] stycznia 2012 r.

Skarżąca Gmina w uzasadnieniu skargi podniosła, że w przypadku J. S. pracownik Urzędu Gminy L. podjął próbę doręczenia informacji w dniu [...] stycznia 2012 r. pod adresem zameldowania, to jest [...]. Z uwagi na nieobecność adresata w domu, brak dorosłego domownika, sąsiada i dozorcy, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi, pracownik Urzędu Gminy pozostawił na drzwiach mieszkania adresata zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z możliwością jego odbioru w Urzędzie Gminy L. w okresie 7 dni i po upływie tego terminu pracownik Urzędu Gminy ponowił czynność pozostawienia zawiadomienia o możliwości odbioru pisma, informując o możliwości odbioru tego pisma w terminie 14 dni od dnia [...] stycznia 2012 r. W związku z tym wypełniony został sposób doręczenia zastępczego, przewidzianego na wypadek nieobecności adresata.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 10 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 322/12 oddalił skargę Gminy L. Sąd podkreślił, że w przypadku gdy organ prowadzący szkołę decyduje się na dokonanie pisemnych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, to w takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o doręczeniach. Doręczenia można więc skutecznie dokonać przez pocztę lub przez pracowników organu administracji publicznej, za pokwitowaniem (art. 39 k.p.a.).

Sąd stwierdził, że skoro organ ustalił jednoznacznie, że J. S. pod adresem [...],[...] L. od dłuższego czasu nie zamieszkuje, to nie mogły odnieść wobec niego żadnego skutku ewentualne zawiadomienia pozostawione pod tym adresem na drzwiach o możliwości odebrania przesyłki w Urzędzie Gminy L. Brak ustalenia aktualnego adresu zamieszkania J. S. nie dawał zatem podstawy do uznania za dokonanie mu skutecznego doręczenia zastępczego informacji o zamiarze likwidacji szkoły na ostatnio znany adres zamieszkania, w sytuacji kiedy ustalono, że nie jest to już miejsce jego zamieszkania. W konsekwencji doręczenia J. S. na ten adres zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły nie można było uznać za skuteczne. Sąd podkreślił, że w interesie organu prowadzącego szkołę jest nie tylko wysłanie zawiadomień, ale również sprawdzenie skuteczności i prawidłowości doręczeń informacji o zamiarze likwidacji szkoły – po wydaniu uchwały intencyjnej, a przed wydaniem uchwały o likwidacji (przekształceniu) szkoły publicznej. Prawidłowości doręczenia nie można domniemywać. Z tych względów stwierdzenie nieważności przez Wojewodę L. uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. było uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Gminy L., wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3067/13 uchylił powyższy wyrok WSA w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3067/13 podniósł, że Sąd pierwszej instancji oceniając prawidłowość działań organu w zakresie zawiadomienia J. S. o zamiarze likwidacji szkoły, którego to zawiadomienia organ dokonywał w formie pisemnej przez pracownika urzędu gminy, niezasadnie zarzucił brak ustalenia aktualnego adresu zamieszkania J. S. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonując takiej oceny sąd pierwszej instancji zbyt dużą wagę przywiązał do notatki urzędnika doręczającego korespondencję dla tego adresata na kolejny, ustalony przez organ adres – "[...], [...] L.". Zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły skierowane do J. S. na wspólny adres rodziców ucznia, jakim dysponowała szkoła: K. [...],[...] L. nie zostało doręczone, ponieważ matka dziecka – K. S. odmówiła jego przyjęcia i nie podała adresu męża. Organ prowadzący skierował kolejne zawiadomienie do J. S. na adres zameldowania wynikający z bazy meldunkowej ewidencji ludności. Na ten adres pracownik urzędu gminy podjął dwukrotnie próbę doręczenia korespondencji według zasad przewidzianych dla doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym, co potwierdzono stosowną notatką. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że adres ten, figurujący w bazie ewidencji ludności jako adres zameldowania, był jedynym znanym adresem J. S. Matka ucznia, odmawiając odebrania korespondencji przeznaczonej dla ojca dziecka nie podała jego aktualnego adresu. Również sam zainteresowany nigdy nie wskazał innego adresu, niż ten, który ustalił organ. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w powyższej sytuacji nie było dostatecznych przesłanek do kwestionowania doręczenia zawiadomienia na adres J. S. wynikający z danych ewidencyjnych. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając sprawę ponownie, powinien więc ocenić, czy słusznie organ nadzoru stwierdził, że bezpodstawnie w procedurze poprzedzającej podjęcie uchwały o likwidacji szkoły przyjęto skuteczność doręczenia zawiadomienia przeznaczonego dla J. S. w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonał wskazanej wyżej oceny, mając na uwadze dokonaną przez NSA wykładnię przepisów oraz zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA wskazania. W wyniku tej oceny Sąd stwierdził, że stanowisko organu nadzoru, kwestionujące skuteczność doręczenia zawiadomienia o likwidacji szkoły jednemu z rodziców uczniów, a w konsekwencji uznające uchwałę za sprzeczną z prawem, jest nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 zdanie drugie ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

W ocenie Sądu, Wojewoda L. bezpodstawnie uznał, że J. S. nie doręczono prawidłowo zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S. na adres wynikający z danych ewidencyjnych.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. W niniejszej sprawie doręczenie J. S. przesyłki zawierającej zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły organ powierzył pracownikowi Urzędu Gminy L.

Artykuł 42 § 1 k.p.a. stanowi, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Z kolei art. 43 k.p.a. w zdaniu pierwszym stanowi, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Z art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika natomiast, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

W niniejszej sprawie zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły było skierowane do J. S. na dwa adresy – K. [...],[...] L. oraz D. [...],[...] L.

Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły skierowane do J. S. na adres K. [...],[...] L. nie zostało doręczone, ponieważ K. S. odmówiła jego przyjęcia i nie podała aktualnego adresu męża (k. 13 akt sąd.). Drugie zawiadomienie do J. S. zostało skierowane na adres zameldowania wynikający z bazy meldunkowej ewidencji ludności. Pracownik Urzędu Gminy L. podjął dwukrotnie próbę doręczenia korespondencji według zasad przewidzianych dla doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym, co potwierdzają notatki służbowe z dnia [...] stycznia 2012 r. i [...] lutego 2012 r. (k. 11-12 akt sąd.). J. S. również pod tym adresem nie odebrał przesyłki.

W ocenie Sądu, przesyłka skierowana do J. S. na adres zameldowania wynikający z bazy meldunkowej ewidencji ludności – D. [...],[...] L. została doręczona prawidłowo w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. Z wyżej wymienionych notatek służbowych wynika, że pracownik organu dwukrotnie pozostawił w drzwiach mieszkania zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości i terminie jego odbioru w Urzędzie Gminy L. Przesłanki uznania doręczenia za dokonane, określone w przytoczonym wyżej art. 44 k.p.a., zostały więc spełnione.

Nieuzasadnione jest twierdzenie, że to organ ma poszukiwać aktualnego miejsca pobytu i adresu do korespondencji J. S., w sytuacji gdy matka ucznia nie zna aktualnego adresu ojca ucznia, a i sam zainteresowany nigdy nie zgłosił, że przebywa pod innym adresem niż ustalił organ.

Ubocznie zauważyć należy, że skarżący nie wskazał w ogóle swojego adresu, składając oświadczenia o tym, że nie został poinformowany o zamiarze likwidacji szkoły (k. 14 i 20 akt adm.), mimo iż w jednym z oświadczeń przyznał, że nie mieszka w miejscu swojego zameldowania (k.20). Jego adres zamieszkania wskazany w piśmie Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej w S. "Dane rodziców, którzy nie zostali poinformowani o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S. do 1 marca 2012 r." został podany już po przeprowadzeniu procedury zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Z akt sprawy wynika bowiem, że wyżej wymienione pismo zostało dołączone do wniosku Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej w S. z dnia [...] marca 2012 r. o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] stycznia 2012 r., Nr [...] w sprawie zamiaru rozpoczęcia likwidacji Szkoły Podstawowej w S. (k. 22 akt adm.).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 litera c) w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).