Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2160/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 55 art. 57 ust. 7 art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1027/14 w sprawie ze skargi R.D. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2160/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 maja 2015r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1027/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. D. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 21 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku.

Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

W dniu 30 stycznia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Zgierzu wpłynął wniosek R. D. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, obejmującego rozbudowę i nadbudowę istniejącego pawilonu handlowego, zlokalizowanego w Ozorkowie przy ul. Zgierskiej 98, nr ewid. działki 536/1, 536/3, 537, 536/2, 9, 8/3, 8/4. Organ I instancji zawiadomił stronę o terminie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli budowy w celu sprawdzenia zgodności jej prowadzenia z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, udzielonym decyzją Starosty Zgierskiego z dnia [...] grudnia 2007r., nr [...], zmienioną decyzją Starosty Zgierskiego z dnia [...] grudnia 2009r., a następnie zmienioną decyzją Starosty Zgierskiego z dnia [...] września 2013r . W dniu 20 lutego 2014 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę budynku handlowo-mieszkalno-biurowego, stwierdzając użytkowanie rozbudowanej części budynku, tj. sklepu spożywczego zlokalizowanego na parterze budynku. W trakcie kontroli sklep był udostępniony dla klientów, którzy byli obsługiwani przez ekspedientki. Regały i półki sklepowe zapełnione były artykułami spożywczymi (w tym artykułami świeżymi jak chleb, nabiał, ciasto, mrożonki). Ponadto w protokole stwierdzono, że zgodnie z oświadczeniem inwestora sklep użytkowany jest od września 2013 r. Protokół został po odczytaniu jego treści podpisany przez R. D..

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. PINB w Zgierzu nałożył na R. D. karę w wysokości 75.000,00 zł, będącą dziesięciokrotnym podwyższeniem iloczynu stawki opłaty (s=500zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k=15,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w=1,0) z tytułu przystąpienia do użytkowania części handlowej rozbudowanego i nadbudowanego budynku dla funkcji handlowo-mieszkalno-biurowej, zlokalizowanej w Ozorkowie przy ul. Z. i ul. P., na terenie działek nr ewid. 536/1, 536/3, 537, 536/2, 9, 8/3, 8/4, z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej powoływanej jako "Prawo budowlane".

W zażaleniu od tego postanowienia R. D. zarzucił, że w protokole z kontroli w punkcie 9 stwierdza się, iż przystąpiono do użytkowania rozbudowanej części przedmiotowego budynku, tj. sklepu spożywczego na parterze, natomiast w postanowieniu napisano też, że kara dotyczy nadbudowanej części. Tymczasem nadbudowa stanowi I piętro i jest to część obiektu nie należąca do sklepu. Znajdują się w niej pomieszczenia biurowe. W dniu 4 kwietnia 2014r. uzupełniono zażalenie podnosząc, że rozbudowa budynku w związku z ukończonymi robotami budowlanymi pełniła tymczasowy charakter wyłącznie powierzchni odkładczej zakupionych regałów i innych mebli sklepowych. W związku z tym postanowieniem z dnia 22 maja 2014r. organ odwoławczy zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Zgierzu uzupełnienie materiału dowodowego przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu wyjaśnienia, które pomieszczenia pawilonu handlowego zostały uznane za użytkowane z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. MWINB utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Przytaczając treść art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego stwierdził, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia wskazanych w ustawie obowiązków rodzi odpowiedzialność administracyjną w postaci kary, która jest nakładana przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 57 ust. 7, przy czym przepis ten ma charakter obligatoryjny. Warunkiem nałożenia kary jest jednoznaczne ustalenie, że obiekt był użytkowany jeszcze przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ II instancji ustalił, że przedmiotowy budynek należy do kategorii XVII obiektów budowlanych (sklep) i zgodnie z art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, aby przystąpić do jego użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Warunek ten został również zapisany w decyzji Starosty Zgierskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2007r., nr [...], następnie dwukrotnie zmienianą decyzjami Starosty Zgierskiego z dnia [...] grudnia 2009r. i z dnia [...] września 2013r. W ocenie organu, ustalenia poczynione w trakcie postępowania potwierdzają przystąpienie do użytkowania obiektu- sklepu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

MWINB podał, że kontrola w dniu 20 lutego 2014 r. wykazała fakt użytkowania rozbudowanej części budynku, tj. sklepu spożywczego zlokalizowanego na parterze budynku. Wykonana wtedy dokumentacja fotograficzna jednoznacznie świadczy o tym, że sklep był w dacie kontroli wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem. Zdjęcia wskazują, że w sklepie znajdują się regały, lodówki zapełnione produktami spożywczymi różnego rodzaju tj. pieczywo, nabiał, wędliny, ciasto, alkohol. Ponadto uzupełniony przez organ I instancji materiał dowodowy o kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem projektu budowlanego zamiennego rozbudowy i nadbudowy pawilonu handlowego, kserokopię poświadczoną za zgodność z oryginałem mapy sytuacyjno - wysokościowej oraz dokumentacja fotograficzna w sposób niebudzący żadnych wątpliwości określa pomieszczenia pawilonu handlowego, w stosunku do których organ I instancji stwierdził przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. Zarówno w projekcie budowlanym rozbudowy i nadbudowy pawilonu handlowego (rzut parteru) jak i na mapie sytuacyjno - wysokościowej zaznaczono kolorem zielonym rozbudowaną część przedmiotowego budynku, której stwierdzono użytkowanie. Ponadto materiał fotograficzny wykonany przez organ stopnia podstawowego został oznaczony symbolem literowym oraz symbolami cyfrowymi, które to symbole zostały również naniesione na rzut parteru przedmiotowego budynku, co umożliwia stwierdzenie, które pomieszczenia zostały użytkowane z naruszeniem przepisów art. 55. Ze zdjęć wynika, że pawilon handlowy czynny jest całą dobę, widać włączoną kasę fiskalną, wędliny znajdujące się w ladach chłodniczych są ometkowane. Zdjęcie nr 3 przedstawia klientkę wchodzącą do sklepu. W tej sytuacji, w ocenie organu II instancji, PINB w Zgierzu prawidłowo stwierdził, że inwestor przystąpił do użytkowania rozbudowanej części pawilonu handlowo-mieszkalno-biurowego, tj. sklepu spożywczego zlokalizowanego na parterze przedmiotowego budynku przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem z naruszeniem powołanego art. 54 i 55 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. D. przytoczył zarzuty, z których wynikało, że rozbudowana cześć budynku nie była użytkowana. Zgromadzony w niej sprzęt sklepowy nie był wykorzystywany. Ponadto organy pominęły w toku postępowania podniesioną przez niego okoliczność sfałszowania jego podpisu pod wnioskiem cofającym jego podanie z 10 maja 2011r.o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu i złożonego wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego w tym zakresie. Ponadto z zarzutów tych wynikało, że w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, w szczególności przez zaniechanie analizy w zakresie konsekwencji dokonanego wbrew woli i wiedzy skarżącego fałszywego cofnięcia wniosku o zgodę na użytkowanie. Podniesiono, że brak jest dowodu na użytkowanie obiektu i brak jest okoliczności uzasadniających nałożenie na inwestora kary w wysokości 75.000,00 zł.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że rozbudowa budynku - część handlowa, a zwłaszcza biurowo mieszkalna - w związku z ukończonymi robotami budowlanymi pełniła tymczasowo charakter wyłącznie powierzchni odkładczej zakupionych regałów i innych mebli sklepowych. Regały, lodówki i pozostałe sprzęty sklepowe zostały w rozbudowywanym budynku jednorazowo złożone i w żadnej mierze nie były wykorzystywane. Pozostawione w pustych pomieszczeniach rozbudowanego budynku meble, jako elementy o dość znaczącej kubaturze, zostały pozostawione do czasu uruchomienia sklepu jesienią 2013 r. Błędna w skarżonym postanowieniu jest interpretacja organu, jakoby użytkowana w charakterze sali sprzedaży była rozbudowywana część budynku. Kwestia ta nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym (fotograficznym i innym). W protokole kontroli PINB przeprowadzonej 20 lutego 2014r. stwierdza się w punkcie 9, że sklep był udostępniony dla klientów - co nie ma odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym i stanowi swobodną interpretację zastanego stanu przez PINB. Inwestor podpisując ten protokół uznał za oczywiste, że w punkcie 9 określono użytkowanie budynku w jego istniejącym stanie. We wrześniu 2013 r. budynek został bowiem rzeczywiście "użyty" - jednorazowo w charakterze magazynowania zakupionych sprzętów. Fakt ten inwestor uznał za oczywisty i dorozumiany, stąd niniejsze postępowanie wynikło, zdaniem strony skarżącej z rażącego nieporozumienia.

Podniesiono, że skarżący jeszcze przed wszelkimi kontrolami - w 2011 roku złożył właściwy wniosek o zgodę na użytkowanie, zaś nie otrzymawszy żadnego orzeczenia odmownego, otrzymując zapewnienie od swojego kierownika budowy, mógł - bez naruszenia jakichkolwiek zasad ostrożności - uważać, że ma wszelkie zgody na użytkowanie obiektu w części handlowej. Dopiero na etapie rozpatrywania zażalenia, skarżący wykrył, że ów wniosek ktoś wbrew jego wiedzy i woli cofnął, posługując się jego sfałszowanym podpisem na piśmie o cofnięciu zgody na użytkowanie. Na obecnym etapie toczy się postępowanie karne.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazał, że niesporne jest, iż inwestor prowadził budowę w oparciu o udzielone mu pozwolenie na budowę (dwukrotnie zmieniane), obejmujące rozbudowę z nadbudowę istniejącego pawilonu handlowego dla funkcji handlowo-mieszkalno-biurowej, w którym określona została kategoria obiektu (XVII). W doręczonej mu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2007r., pouczony został również o wynikającym z treści art. 55 Prawa budowlanego, obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powołując się na treść protokołu kontroli z dnia 20 lutego 2014 r. oraz dokumentację fotograficzną, Sąd stwierdził brak podstaw do uznania za wiarygodne podnoszonych później okoliczności, jakoby część obiektu, w której zlokalizowany jest rozbudowany lokal sklepowy, została wyposażona jedynie w meble sklepowe i "zatowarowana", zaś sprzedaż prowadzona była we wcześniej istniejącej części sklepu, ponieważ po rozbudowie (zakończonej wedle oświadczenia inwestora, zawartego we wniosku o pozwolenie na użytkownie w grudniu 2013r.) sala sprzedaży znajduje się wyłącznie w części rozbudowanej (kopia rzutu parteru znajdująca się w załączonych aktach administracyjnych). Sąd wskazał, że trudno sobie wyobrazić by przedmiotem "zatowarowania" były twarogi, pieczywo czy wędliny, czyli artykuły, których termin przydatności do spożycia jest stosunkowo krótki. Dalej Sąd stwierdził, że wysokość kary została ustalona prawidłowo szczegółowo wyjaśniając zasady jej obliczenia. Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnego sfałszowania podpisu skarżącego pod oświadczeniem cofającym wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] maja 2011 r., Sąd uznał, że pozostaje to bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Nawet bowiem przyjęcie, że podpis ten faktycznie został sfałszowany, to brak było podstaw do przystąpienia przez skarżącego do użytkowania rozbudowanej części budynku. Pomijając już kwestię faktycznego zakończenia inwestycji (deklarowaną na grudzień 2013r.), poza sporem pozostaje, iż skarżący, prowadząc w rozbudowanym obiekcie działalność handlową, nie dysponował decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Nawet zatem podnoszone w skardze "oczekiwanie" na załatwienie wniosku z dnia 10 maja 2011r. nie upoważniało go do przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu.

W skardze kasacyjnej R. D. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy materialnej i oparcie wyroku na wycinkowo uwzględnionym materiale dowodowym, co wynika przede wszystkim z nieustalenia przez organ daty rozpoczęcia użytkowania rozbudowanego i nadbudowanego obiektu budowlanego, co jest niezbędne do prawidłowego zastosowania sankcji wynikających z treści art. 57 ust.7 Prawa budowlanego,

2. art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a, w sytuacji gdy Sąd powinien zwrócić uwagę, że zebrany materiał dowodowy jest niekompletny.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że organ zaniechał zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego, a przede wszystkim nie ustalił daty rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego przez skarżącego. Precyzyjne wskazanie daty rozpoczęcia tego użytkowania warunkuje możliwość prawidłowego zastosowania sankcji wynikających z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ponieważ dzień rozpoczęcia użytkowania wiąże się z rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia możliwości ukarania inwestora na mocy art. 57ust.7 Prawa budowlanego. Do kar za rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego , na podstawie art. 59g ust. 5 w zw. z ust. 1 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Za moment powstania "obowiązku podatkowego", tj. moment od którego organ może nałożyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, należy uznać chwilę rozpoczęcia użytkowania. W sytuacji, gdy inwestor ma obowiązek zawiadomić organ o zakończeniu budowy lub złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie, 3-letni termin przedawnienia kary z art. 57 ust. 5 Prawa budowlanego rozpoczyna bieg od daty złożenia takiego wniosku (zawiadomienia). Jednocześnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że w tej sprawie za moment powstania obowiązku podatkowego należy uznać chwilę rozpoczęcia użytkowania tego obiektu. Wskazał, że złożył dwa wnioski o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ nie podjął jednak żadnej inicjatywy dowodowej w zakresie wyjaśnienia tej okoliczności. Tymczasem badając przesłanki zastosowania art. 57 ust. 7 organ ma obowiązek ustalić datę przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego, przez co należy rozumieć korzystanie z obiektu lub jego części. Na marginesie wskazano, że drugi wniosek stanowił reakcję na ujawnioną próbę wycofania pierwotnego wniosku przy użyciu dokumentu zawierającego sfałszowany podpis skarżącego. Postępowanie prowadzone przez organy ścigania doprowadziło do ustalenia, że podpis został sfałszowany przez nieustalonego sprawcę, co oznacza, że pierwszy wniosek złożony w roku 2011 nie został cofnięty. O terminie przedawnienia możliwości nałożenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego decyduje więc data złożenia pierwszego wniosku.

W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2015r. nazwanym "uzupełnieniem zarzutów kasacyjnych zawartych w skardze kasacyjnej" R. D. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 77 Konstytucji RP oraz art. 54 i art. 55 , polegające na oparciu się przez organ przy ustalaniu stanu faktycznego jedynie na domniemaniu, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 141 § 4 Ppsa przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów strony, a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w postaci zaniechania analizy w zakresie dokonanego wbrew woli skarżącego cofnięcia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, nadto naruszenie art. 80 k.p.a. przez brak jakiegokolwiek dowodu na przystąpienie do użytkowania spornego obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. naruszeniu prawa procesowego. Te procesowe zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w tej sprawie nie wyjaśniono w prawidłowy sposób stanu faktycznego, ponieważ nie ustalono daty przystąpienia do "rzekomo" nielegalnego użytkowania obiektu przez inwestora, co ma decydujące znaczenie dla prawidłowego zastosowania sankcji wynikających z treści art. 57 ust.7 Prawa budowlanego. Dzień rozpoczęcia nielegalnego użytkowania wiąże się bowiem z rozpoczęciem biegu terminu przedawnienia wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania. Ponadto zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, organ nie wyjaśnił sprawy złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w 2011r., co ma kluczowe znaczenie w tej sprawie , ponieważ przyjęcie, że wniosek ten nie został cofnięty oznacza, że od jego złożenia biegnie termin przedawnienia nałożenia kary.

W piśmie z dnia 24 lipca 2015 r. nazwanym "uzupełnienie zarzutów kasacyjnych zawartych w skardze kasacyjnej" reprezentująca R. D. adwokat zawarła dodatkowe zarzuty kasacyjne, jednak pismo to wniesiono po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Przepis art. 183 § 1 zd. 2 Ppsa przewiduje możliwość przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, nie jest natomiast możliwe uzupełnianie skargi kasacyjnej o nowe podstawy kasacyjne po terminie do wniesienia tego środka odwoławczego. Tak więc pismo to nie mogło zostać uznane za uzupełnienie skargi kasacyjnej o nowe podstawy kasacyjne.

Stąd nie mogą zostać rozpatrzone zarzuty podnoszone w ww. piśmie procesowym jako wniesione po terminie z art. 177 § 1 Ppsa. Można je potraktować wyłącznie jako argumentację na rzecz zarzutów kasacyjnych zawartych w skardze kasacyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 19 października 2005 r., sygn. I FSK 119/05; z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. FSK 131/04, II OSK 890/16, postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2016 r.- wszystkie publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.

Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzana jest – jak wynika z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, czyli przed zawiadomieniem właściwego organu administracji o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 55). Z kolei z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że to inwestor jest zobowiązany zawiadomić o zakończeniu budowy albo złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego.

W sprawie bezsporne jest, że inwestor na mocy decyzji z dnia 28 grudnia 2007r. Starosty Zgierskiego(następnie dwukrotnie zmienionej decyzjami Starosty Zgierskiego : z dnia 1 grudnia 2009r. i 17 września 2013r.) o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę istniejącego pawilonu handlowego położonego w Ozorkowie przy ul. Z. zobowiązany został przed przystąpieniem do użytkowania tego pawilonu handlowego do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obowiązek ten wynikał również bezpośrednio z treści art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotem pozwolenia na budowę był obiekt zaliczany do kat. XVII obiektów budowlanych – sklep. W sprawie bezsporne również jest, że inwestor decyzji o pozwolenia na użytkowanie tego obiektu nie uzyskał.

W dniu 30 stycznia 2014r. inwestor R. D. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w/w pawilonu handlowego. W związku z tym PINB w Zgierzu w dniu 20 lutego 2014 r. na podstawie art.59 i art.59a Prawa budowlanego przeprowadził obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. W toku tej kontroli stwierdzono użytkowanie rozbudowanej części budynku tj. sklepu spożywczego zlokalizowanego na parterze. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej mających na celu zakwestionowanie ustaleń faktycznych , okoliczność użytkowania tej części obiektu budowlanego i daty rozpoczęcia tego użytkowania nie budzi żadnych wątpliwości. Potwierdza to załączona do protokołu kontroli dokumentacja fotograficzna, wraz ze wskazaniem na kopii projektu budowlanego (rzucie parteru) miejsca sporządzenia poszczególnych zdjęć. Sąd pierwszej instancji nie miał więc podstaw do kwestionowania ustaleń , że w dacie kontroli użytkowana była rozbudowana część, w której znajduje się sklep spożywczy. Jak bowiem wynika z projektu budowlanego, pomieszczenie sprzedaży znajduje się tylko w części rozbudowanej, w istniejącej wcześniej części handlowej zlokalizowane są jedynie pomieszczenia socjalne, biurowe i służące do przechowywania towarów. W dacie kontroli na terenie obiektu niewątpliwie prowadzony był handel, o czym świadczy wyposażenie sklepu w kasę fiskalną, produkty spożywcze, obecność ekspedientki i klientów. Sam inwestor oświadczył do protokołu kontroli, że przedmiotowy sklep użytkowany jest od września 2013r.

Trafnie więc Sąd pierwszej instancji, mając na względzie ww. materiał dowodowy uznał, że prawidłowe są ustalenia organów nadzoru budowlanego, które stwierdziły, że w dacie kontroli obiektu budowlanego użytkowana była bez uzyskania wymaganego pozwolenia na użytkowanie część rozbudowanego pawilonu handlowego, w której prowadzony jest sklep spożywczy zlokalizowany na parterze tego obiektu. Należy również podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że do użytkowania części pawilonu handlowego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkownie, zgodnie z oświadczeniem inwestora, przystąpiono we wrześniu 2013r. Z tego względu podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 Ppsa są nieuzasadnione.

Z ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego wynikał wobec tego obowiązek nałożenia przez PINB w Zgierzu na podstawie art.57 ust.7 Prawa budowlanego na inwestora kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (jego części) z naruszeniem przepisu art. 55 Prawa budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust.1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Skarżący nie sformułował wprost w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego przedawnienia wymierzenia mu kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził powołując się na art.59g ust.1 i 5 w zw. z art. 59f ust.1 oraz art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, że w tej sprawie za moment powstania "obowiązku podatkowego", to jest moment od którego organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego należy uznać chwilę rozpoczęcia użytkowania tego obiektu, by następnie stwierdzić, że sytuacji gdy inwestor ma obowiązek zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy lub złożyć wniosek o pozwolenie na użytkowanie, trzyletni termin przedawnienia wymierzenia kary rozpoczyna bieg od daty złożenia takiego wniosku.

Kwestia przedawnienia wymierzenia tej kary wymaga zatem wyjaśnienia.

Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego). Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego

Jak wynika z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do kar nakładanych na jego podstawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Stosownie do dyspozycji art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W konsekwencji, w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.

Odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do jego samowolnego użytkowania - z uwagi na upływ terminu przedawnienia.

W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 Prawa budowlanego.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, we wrześniu 2013r., wobec tego trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, rozpoczął swój bieg z dniem 1 stycznia 2014r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2016 r. Postanowienie o wymierzeniu R. D. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zostało wydane przez organ pierwszej instancji w dniu 12 marca 2014r. i utrzymane zostało w mocy przez organ odwoławczy w dniu 21 sierpnia 2014 r. z czego wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia wymierzenia tej kary.

Odnośnie do twierdzeń skarżącego, że nie cofnął wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego pawilonu handlowego z dnia 10 maja 2011r., ponieważ ktoś sfałszował jego podpis pod tym wnioskiem, to z akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie sfałszowania podpisu prowadzone przez organy prokuratury zostało umorzone, co skarżący zaakceptował i nie odwoływał się od tego rozstrzygnięcia, wobec tego wniosek z dnia 10 maja 2011r. nie mógł inicjować postępowania przed powiatowym organem nadzoru budowlanego w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy, zarzut kasacyjny, który można było wywieść z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczący niewyjaśnienia kwestii przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego , uznać należy za nieuzasadniony.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.