Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 793/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego A Sp. z o.o. w Ł. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej samoobsługowej i ręcznej, rozbudowie budynku usługowego (administracyjnego) o część usługowo – mieszkalną (administracyjno – biurowo – mieszkalną) oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji na działkach nr 2 i 3 przy ul. A 246 w Ł..

W odwołaniu do tej decyzji A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania:

a. art. 7, 8, 9, 10 § 1 oraz 77 K.p.a., poprzez naruszenie słusznego interesu obywatela z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób pogłębiający brak zaufania do organów Państwa oraz prowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy, z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym nieuzasadnione zawężenie obszaru analizowanego, co spowodowało nierzetelną ocenę terenu wokół działki inwestycyjnej i w konsekwencji podjęcie decyzji w oderwaniu od rzeczywistości;

b. art. 7, art. 77 K.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, brak kompleksowego odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału, niedokonanie oględzin nieruchomości nr ewid. 343, 344 + 347, 345 + 346, 15, 22 znajdujących się w Ł. przy ul. A oraz nieuwzględnienie rzeczywistej linii zabudowy budynków na w/w działkach.

II. przepisów prawa materialnego:

a. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie;

b. § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przywołało brzmienie norm stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) – przywoływanego dalej w uzasadnieniu jako "rozporządzenie", wywodząc, że przeprowadzona w tej sprawie analiza urbanistyczna odpowiada prawu, zaś obszar analizowany został wyznaczony w wielkości stanowiącej trzykrotność frontu terenu inwestycji (3x22m=66m).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu odwołania organ wyjaśnił, że niewątpliwie istnieje prawna dopuszczalność rozszerzenia obszaru analizowanego, ponieważ ustawodawca w przepisach rozporządzenia określił jedynie minimalną, nie maksymalną wielkość obszaru analizowanego. Jednakże o celowości takiego zabiegu można mówić jedynie wtedy, gdy minimalny obszar analizowany nie daje klarowanego wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy. Powiększenie obszaru przyjętego do analizy, czy też rozciągnięcie tego obszaru w określonym kierunku może być w ocenie organu uzasadnione przykładowo istnieniem licznej zabudowy wyłącznie w jednym kierunku od granicy działki, oddzieleniem działek przyjętych do analizy drogą publiczną czy też skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodnością zabudowy, dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w tej sprawie, co nie pozwala uznać, iż wyznaczając w przedmiotowej sprawie obszar analizowany w minimalnych granicach, organ I instancji naruszył prawo. Wskazanie przez ustawodawcę jedynie minimalnych granic obszaru analizowanego, nie oznacza dowolności w ich określaniu. Kolegium podkreśliło, iż nie do przyjęcia jest zatem sytuacja, w której rozszerzenie obszaru analizowanego miałoby w istocie służyć poszukiwaniu zabudowy o cechach i funkcji najbardziej zbliżonych do wnioskowanej.

W ocenie Kolegium przeprowadzona w tak wyznaczonym obszarze analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazała brak spełnienia przez planowaną inwestycję jednego z warunków określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a mianowicie zasady "dobrego sąsiedztwa", w rozumieniu której przynajmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w taki sposób, by można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) zabudowy już istniejącej. W przedmiotowej sprawie – jak podkreśliło Kolegium - analizą prawidłowo objęto wszystkie działki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego. Przeprowadzona analiza wykazała, iż w wyznaczonym obszarze przeważają funkcje: mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, czyli taka jak wnioskowana. W obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu wynosi od 0,06 do 0,36 (średnio 0,12). Parametr szerokości elewacji frotowej budynków występujących na obszarze analizowanym kształtuje się w przedziale od 8m do 16m, średnio 12m, z tolerancją do 20%: 9,5m – 14,5 m. Budynki w obszarze analizy posiadają wysokość od I do III kondygnacji nadziemnych, średnio II kondygnacje nadziemne. Wysokość zabudowy obszaru analizy w metrach jest zróżnicowana ze względu na funkcję pełnioną przez poszczególne obiekty, jednak nie przekracza ona 10m. W obszarze występują dachy płaskie o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°. Dominują kalenice główne usytuowane równolegle do ulicy A. Ustalono też, iż teren objęty wnioskiem spełnia warunki: dostępu do drogi publicznej (ul. A), uzbrojenia terenu, braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz zgodności z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wskazał, iż według wykonanej analizy, cechy istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mogłyby stanowić podstawę do określenia wymagań dla nowej, planowanej zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Istnieje jednak rozbieżność pomiędzy wnioskowaną przez inwestora, a wynikającą z analizy linią zabudowy. Wbrew twierdzeniom odwołania wyniki analizy dawały podstawy do uwzględnienia wniosku inwestora w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Parametr ten, wziąwszy pod uwagę deklarowaną przez inwestora powierzchnię terenu inwestycji i powierzchnię zabudowy (planowaną i istniejącą) wnioskowany był w wielkości 0,25. Według analizy, dla nowej zabudowy jest on możliwy do ustalenia na takim samym poziomie. Tym samym trudno uznać za uzasadniony zarzut odwołania, dotyczący naruszenia § 5 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż odnosząc się do linii zabudowy analiza wykazała, iż zabudowa zlokalizowana na działkach po tej samej stronie ulicy A co teren objęty wnioskiem, usytuowana jest w odległości 25m – 38m od granicy z działką drogową (działki nr 343, 344 347 i 345 346, 15, 22). Na tej podstawie organ I instancji prawidłowo uznał, iż nieprzekraczalną linię zabudowy winno się wyznaczyć w odległości 25m od granicy działki nr 2 z działką drogową tj. jako kontynuację linii zabudowy na działce nr 344, co pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy. Uwzględniając przebieg linii zabudowy na omawianym odcinku ul. A, odległość 25m od granicy z działką drogową jest jednocześnie najmniejszą z możliwych do ustalenia przebiegu linii nowej zabudowy. Kolegium zauważyło, że zgodnie z koncepcją zagospodarowania terenu załączoną do wniosku przez inwestora, planowana zabudowa miałaby być oddalona od granicy z działką drogową o 17m, czyli miałaby znajdować się bliżej drogi, niż zabudowa zlokalizowana na działkach sąsiednich. Z uwagi na powyższe pismem z dnia 31 marca 2014r. organ I instancji zawiadomił inwestora o rozbieżnościach w zakresie linii zabudowy i wyznaczył wnioskodawcy 7 – dniowy termin do wypowiedzenie się, czy akceptuje parametry możliwe do ustalenia na podstawie wyników analizy urbanistycznej i modyfikuje wniosek w tym zakresie. Wyznaczony termin upłynął jednak bezskutecznie, co – w przekonaniu Kolegium – skutkowało zasadnie odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Organ podkreślił, iż w świetle 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Może natomiast ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora lub odmówić ich ustalenia, w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, w oparciu o przeprowadzoną analizę. Organ nie może natomiast "dookreślać" wnioskowanej zabudowy wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku. W przypadku, gdy analiza urbanistyczna nie pozwala na uwzględnienie żądań wniosku np. w zakresie wysokości obiektu, linii zabudowy itd., stosownie do art. 9 K.p.a. organ ma obowiązek poinformować o tym wnioskodawcę umożliwiając mu ewentualne skorygowanie wniosku w takim zakresie, który umożliwi wydanie decyzji pozytywnej. Jeżeli do tego nie dojdzie (inwestor kategorycznie podtrzyma żądania zawarte we wniosku lub nie zajmie stanowiska tak jak w przedmiotowej sprawie) organ, mając na uwadze, że to wnioskodawca jest gospodarzem wniosku i decyduje o kształcie zamierzenia inwestycyjnego, nie może wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określającej te warunki sprzecznie z żądaniem inwestora, lecz musi orzec o odmowie uwzględnienia wniosku.

Reasumując organ odwoławczy podkreślił, że skoro inwestor nie zmodyfikował swojego wniosku w zakresie wnioskowanej linii zabudowy, organ nie mógł ustalić warunków zabudowy, które nie odpowiadają intencji strony. Planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co prawidłowo skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Na marginesie organ dodał, że znany jest mu fakt wydania dla innego inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla takiego samego przedsięwzięcia jak objęte niniejszym wnioskiem. Pozytywna decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] utrzymana następnie w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] nr [...] ustala dla planowanej inwestycji linię zabudowy w odległości 25m od granicy działki drogowej ul A.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, powtarzając zarzuty i argumentację z odwołania od decyzji organu I instancji. Zdaniem strony skarżącej podstawą do ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w rozumieniu § 5 rozporządzenia powinna być wyłącznie średnia powierzchnia zabudowy dla znajdujących się w obszarze analizowanym działek o podobnym do wnioskowanego sposobie zagospodarowania. Brak jest natomiast podstaw do uwzględniania działek niezagospodarowanych lub zagospodarowanych w sposób całkowicie odmienny od planowanego. Nadto w przedmiotowej sprawie organy powinny spróbować wyznaczyć parametry zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o wszystkie prawnie dopuszczalne metody, a dopiero w przypadku negatywnego wyniku poczynionych ustaleń powinny precyzyjnie wyjaśnić, dlaczego – ich zdaniem – nie jest możliwe ustalenie parametrów zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, z powołaniem się na konkretne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania.

Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. odmawiającą A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej samoobsługowej i ręcznej, rozbudowie budynku usługowego (administracyjnego) o część usługowo – mieszkalną (administracyjno-biurowo-mieszkalną) oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji na działkach nr 2 i 3 przy ul. A 246 w Ł. wykazała, że zostały one podjęte z istotnymi naruszeniami przepisów obowiązującego prawa, co uzasadniało ich usunięcie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną wspomnianego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konkretnie art. 61 ust. 1 ustawy, w rozumieniu którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym tak, jak w rozpoznawanej sprawie, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia. W pierwszej kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy – o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000 – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, która dowiodła, że w granicach terenu analizowanego, wyznaczonego zgodnie z regułami § 3 ust. 2 rozporządzenia (w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) znajdują się nieruchomości zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie parametrów i warunków nowej zabudowy i w wynikach analizy bez wątpienia zostały one określone poprawnie. Organ odmówił jednak ustalenia warunków zabudowy argumentując, że jest ściśle związany wnioskiem inwestora, który dołączył do wniosku mapę z wrysowanymi obiektami planowanymi do realizacji i linią zabudowy w odległości 17m od granicy z działką drogową, a więc odmiennie aniżeli wynika to z analizy, która ową linię określiła na 25m od granicy z działką drogową. Nadto organ wskazał, że inwestor miał możliwość skorygowania swojego wniosku odpowiednio do wyników analizy jednak z takiej możliwości nie skorzystał, co skutkowało wydaniem decyzji negatywnej z powodu naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie projektowanej linii zabudowy.

Stanowisko organów administracyjnych w kwestii naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa nie zasługuje na akceptację, zaś pogląd wskazujący na sztywne związanie organu wnioskiem inwestora jest zbyt daleko idąca, nawet jeśli przyjąć, że inwestor, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, załączył do niego "koncepcję zagospodarowania terenu". Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że z załączonej do akt sprawy "koncepcji zagospodarowania" wynika wrysowana, ściśle wiążąca organ linia zabudowy. Co prawda nie budzi wątpliwości, że inwestor we wniosku określił granice terenu inwestycji, planowane rozmieszczenie budynku myjni, budynku administracyjno-biurowo-mieszkalnego, który miałby zostać rozbudowany i miejsca parkingowe – wrysowane zresztą dość niedbale. Dokonując analizy wniosku skarżącego należy raczej opowiedzieć się za tym , że wszystkie elementy projektowanej obiekty zostały wrysowane przez inwestora na mapie w sposób orientacyjny. Co prawda z analizy wniosku można wyprowadzić wniosek, iż ołówkiem naniesiona została linia pomiędzy projektowanym budynkiem myjni samochodowej a granicą działki od strony drogi z określoną odległością 17m, to jednak wypada uznać, iż nie jest to parametr projektowanej zabudowy, którym organ był bezwzględnie związany.

Rozważając zagadnienie dotyczące granic związania organu wnioskiem inwestora podkreślić trzeba, że zupełnie inna była rola wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.), a inna jest rola takiego wniosku pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Ustawa z 1994r. przyjmowała wiążący charakter takiego wniosku, a rolą organu było jedynie ustalenie, w oparciu o obowiązujący dla danego terenu plan zagospodarowania przestrzennego, czy zamierzenie to zgodne jest z zapisami planu. Stanowisko takie jest nie do zaakceptowania w stosunku do wniosku inwestora przewidzianego w ustawie z 2003r., o którym stanowi art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1. Elementy, które powinny być zawarte w tym wniosku wymienione zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy i należą do nich zasadniczo: określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyka planowanej inwestycji obejmująca: określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przepis art. 59 ustawy stanowi wyraźnie, że dana inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, tylko w razie braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu. Wydanie takiej decyzji, o czym była mowa na wstępie rozważań poprzedzone przeprowadzeniem stosownej analizy zastępuje w pewnym sensie ustalenia planu. Dopiero tak dokonane ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Przygotowanie wspomnianej analizy poprzedza opracowanie przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów projektu decyzji o warunkach zabudowy, która w praktyce sporządza także wspomnianą analizę. W świetle obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził obowiązku przygotowania takiej analizy i zamieszczenia jej we wniosku inwestora, uznając iż nie musi on być przygotowany przez profesjonalistę. W związku z tym inwestor, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, często nie jest w stanie dokładnie przewidzieć, jaką zabudowę na wskazanym obszarze można dopuścić i co wyniknie z analizy, która zostanie przeprowadzona, dlatego nie może ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji. W aktualnym stanie prawnym wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie powinno się zatem interpretować zbyt sztywno. Często bowiem w praktyce zdarzać się będą sytuacje, w których można będzie dopuścić realizację inwestycji, jak wnosił inwestor, ale o nieco innej kubaturze, wysokości, linii architektonicznej, niż inwestor zamierzał, formułując swój zamiar we wniosku. Wystarczy jednak, jeśli inwestor potwierdzi, że realizację inwestycji tego samego typu, zakreśloną w decyzji sporządzonej w oparciu o przeprowadzoną analizę akceptuje. Innymi słowy, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tych obiektów np. ich wysokość, liczbę kondygnacji, linię architektoniczną, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy oraz przepisów rozporządzenia, możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Inwestor, wskazując parametry we wniosku najczęściej nie jest w stanie z góry przewidzieć wyników tej analizy, dlatego musiałby kilkakrotnie występować z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dotyczącym tej samej inwestycji aż do momentu, w którym wniosek co do tych parametrów byłby całkowicie zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi przez organ. Co więcej, inwestor nie jest w stanie przewidzieć, czy określona w tzw. "koncepcji zagospodarowania terenu" "linia zabudowy" i rozmieszczenie obiektów będzie dopuszczalne w świetle analizy, czy nie. Istotne jest wreszcie to, że jest to tylko koncepcja, czyli mówiąc potocznie pewien pomysł, koncept, zamiar zagospodarowania terenu, a nie projekt budowlany, ściśle określający umiejscowienie obiektu, który podlega zatwierdzeniu w odrębnym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Należy zwrócić dodatkowo uwagę na treść przepisów § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia, które przewidują możliwość przyjęcia przez organ innego niż przewidziany w rozporządzeniu sposobu wyznaczenia wskazanych tam warunków zabudowy w zależności od wyników przeprowadzonej analizy, co jest niemożliwe do przewidzenia przez inwestora.

W przypadku, gdy ustalone przez organ warunki zabudowy co do gabarytów planowanej inwestycji nie pokrywają się z wnioskiem inwestora ma on dwie możliwości – albo przystać na te warunki i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo kwestionować ustalenie warunków nowej zabudowy w drodze odwołania od decyzji organu I instancji, w przypadku, gdy uważa, że tak ustalone warunki zabudowy nie zostały ustalone dla danego terenu zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Istotne jest natomiast to, że to organ administracji ma stwierdzić, czy na danym terenie w ogóle zachodzi możliwość inwestowania i określić jej graniczne parametry odnosząc je do zabudowy w obszarze analizowanym, aby zachować ład przestrzenny i urbanistyczny. Tożsame stanowisko w tej kwestii przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 602/06 oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne: w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1665/05, w Krakowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1181/12, w Łodzi w wyroku z dnia 21 maja 2013r. sygn. akt II SA/Łd 191/13, w Olsztynie w wyroku z dnia 21 października 2014r. sygn. akt II SA/Ol 800/14 (vide: https://cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zasadny jest wniosek, iż w sytuacji, gdy przeprowadzona analiza dowiodła, że planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania co do zasady w takim kształcie, jak zaplanował to inwestor, to brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, nawet jeśli organ uprzednio dopytał inwestora, czy modyfikuje wniosek i wyznaczył mu termin na zajęcie stanowiska w tej kwestii, a inwestor milczał.

Nie sposób bowiem zaakceptować stanowiska Kolegium, że w realiach tej sprawy nie została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która w świetle utrwalonych poglądów judykatury ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Skoro więc zgromadzony w sprawie materiał dowodowy świadczy o tym, że przeprowadzona w tej sprawie analiza urbanistyczna odpowiada prawu, a w szczególności prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, poprawnie określono również parametry nowej inwestycji i sposób ich wyliczenia zaprezentowano w formie graficznej, to zasadna jest konkluzja, że organ powinien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. W takiej sytuacji zaś inwestor może przystać na ustalone decyzją warunki i przystąpić do kolejnego etapu, jakim jest ubieganie się o pozwolenie na budowę, a jeśli uważa, że wydana decyzja narusza prawo, to uprawnieniem inwestora jest kwestionowanie legalności wydanej decyzji w administracyjnym toku instancji. Wydając negatywną dla inwestora decyzję organy obu instancji naruszyły przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w następnej kolejności do oceny zarzutów skargi, to należy wskazać, iż chybiony jest zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niedokonanie oględzin nieruchomości położonych w sąsiedztwie projektowanej inwestycji przy ulicy Aleksandrowskiej oraz nieuwzględnienie rzeczywistej linii zabudowy budynków na tych działkach. Podkreślić trzeba, że ani ustawa, ani też przepisy wykonawcze nie przewidują obowiązku przeprowadzenia oględzin nieruchomości, znajdujących się w granicach terenu analizowanego, celem ustalenia "rzeczywistej" linii zabudowy. Organ odwoławczy prawidłowo w tym zakresie argumentował, iż ustalając parametry nowej zabudowy organ bierze pod uwagę wyłącznie obiekty wzniesione zgodnie z prawem i orzeka na podstawie dokumentów urzędowych, w tym wypadku map, o których mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Błędny jest ponadto zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia, ponieważ wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczony został zgodnie z treścią wspomnianego przepisu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co obrazuje zresztą załączona do akt tabela. Nadto jego wielkość jest zasadniczo zbieżna z treścią wniosku inwestora. Brak jest tym samym podstaw, aby przy określaniu tegoż parametru uwzględniać – jak chciałaby tego strona skarżąca – wyłącznie te działki, które są zabudowane i zagospodarowane w sposób podobny do wnioskowanego.

Podsumowując należy jasno wskazać, iż załączona do akt dokumentacja dowodzi, że projektowana przez stronę skarżącą inwestycja jest co do zasady możliwa do zrealizowania z punktu widzenia uregulowań odnoszących się do zagospodarowania przestrzennego. Powinno to skutkować – w ponownie prowadzonym postępowaniu – wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy, która ukształtuje parametry nowej zabudowy w oparciu o sporządzoną dla potrzeb niniejszego postępowania analizę urbanistyczną. Sztywne "trzymanie się" treści wniosku inwestora i proste zestawienie jego treści, mającej charakter jedynie pewnej ogólnej koncepcji (projektu), z wynikami szczegółowo opracowanej analizy urbanistycznej nie może mieć waloru decydującego o zasadności wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W realiach niniejszej sprawy parametry nowej zabudowy określone we wniosku i te wynikające z analizy są w istocie zbieżne, a różnicuje je wyłącznie linia zabudowy. Uznawanie w takiej sytuacji, że proponowane przez wnioskodawcę – który nie jest w stanie przewidzieć wyników analizy – usytuowanie nowej zabudowy w stosunku do drogi jest nie do pogodzenia z istniejącym stanem zagospodarowania obszaru, nie może zasługiwać na aprobatę.

Taka interpretacja omawianych przepisów w istocie hamowałaby zasadniczo proces inwestycyjny na przeważających wciąż obszarach, dla których nie uchwalono planów zagospodarowania przestrzennego, wobec niewiadomej, co wyniknie z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Nadto nadmiernie utrudniałaby właścicielom możliwość dysponowania posiadaną nieruchomością wyrażającą się w możliwości realizacji dopuszczalnej zabudowy. Jest to zresztą o tyle istotne, że inwestor w razie ewentualnego, ponownego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tym razem z wnioskiem sformułowanym zgodnie z wynikami przeprowadzonej w uprzednim postępowaniu analizy terenu, też nie miałby pewności, że żądane warunki zabudowy otrzyma, gdyż wydanie nowej decyzji poprzedzałoby również sporządzenie nowej analizy, której wyniki mogłyby się w pewnym zakresie nie pokrywać z wynikami analizy uprzednio już dokonanej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2006r. sygn. akt IV SA/Wa 1665/05, https://cbois.nsa.gov.pl ).

Z tych powodów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 2 drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a..

a.tp.