Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 934/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 1, art. 5 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 par. 3 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 38
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych  ustaw - tekst jedn.
article: art. 57 par. 10, art. 69 par. 1, art. 69 par. 1b
journal: Dz.U. 2016 poz 2062
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - tekst jedn.
article: art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 103 ust. 2, art. 177, art. 178 ust. 1-3, art. 179, art. 180 ust. 1i 2, art. 181, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2408/18 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2408/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B.B., stwierdził nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Sprawiedliwości, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") i art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., art. 5 pkt 1-3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że pismo Ministra Sprawiedliwości z [...] stycznia 2018 r. stanowi decyzję administracyjną lub inny akt, lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi pomimo obowiązku odrzucenia skargi w sytuacji, gdy zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej w sprawach z zakresu stosunku służbowego sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że przepisów powołanych ustaw nie stosuje się w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, a także w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, jak również w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa;

2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 69 § 1 i § 1 b ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu obowiązującym [...] stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.; dalej "p.u.s.p.") oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 38; dalej: "ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach") poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej "decyzji" Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego wskutek przyjęcia, że zaskarżony akt został wydany bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy przepisy art. 69 § 1 i 1 b p.u.s.p. miały zastosowanie do oświadczeń składanych w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach wobec faktu, że norma ta odwoływała się do wymogu złożenia oświadczenia i zaświadczenia, o których mowa w art. 69 § 1 p.u.s.p.

W uzasadnieniu Minister Sprawiedliwości stwierdził w szczególności, że przepisy art. 69 § 1 i 1b i 3 zd. 1 p.u.s.p. miały zastosowanie do oświadczeń sędziów składanych w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach wobec faktu, że norma ta odwoływała się do wymogu złożenia oświadczenia i zaświadczenia, o których mowa w art. 69 § 1 p.u.s.p. Natomiast przyjęcie, że norma z art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach stanowi normę zupełnie niezwiązaną z przepisami art. 69 § 1 i 1b i 3 zd. 1 p.u.s.p. powodowałoby automatyczne pominięcie tych norm, wobec konkurencyjnego stosunku pierwszego z wymienionych przepisów – jako nadającego dalej idące uprawnienia prawnokształtujące w odniesieniu do dalszego pozostawania sędziego w stosunku służbowym i to ex lege. To wykluczałoby podejmowanie decyzji w trybie przywołanych przepisów co do sędziów, którzy spełniali tylko wymogi formalne przewidziane w art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach i złożyli stosowne zaświadczenia lekarskie. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, przyjęcie takiego rozumienia analizowanych norm sprzeciwiało się zasadzie racjonalności ustawodawcy oraz zasadzie kompletności i zupełności systemu prawnego.

B.B. (dalej "skarżąca") nie zajęła stanowiska w sprawie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ organ zrzekł się rozprawy, a B.B. w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się niezasadne.

Wyjaśnić należy, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej "nowela"), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że inaczej podano). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Z uwagi na powyższą regulację prawną Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r. Wobec tego do uzasadnienia niniejszego wyroku Sądu kasacyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została wywiedziona od wyroku stwierdzającego nieważność decyzji Ministra Sprawiedliwości z [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie niewyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego. WSA stanął na stanowisku, że zaskarżone pismo Ministra jest decyzją administracyjną, ponieważ zawierało oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ, a także podstawę prawną.

W ocenie WSA skarżone pismo Ministra, będące w istocie decyzją administracyjną, nie zostało wydane w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Nie stanowiło ono bowiem emanacji prerogatywy uprawnionego podmiotu (Ministra Sprawiedliwości) podejmowanej w zakresie prawa ustrojowego, którego nota bene w niniejszej sprawie nie było. Wprost przeciwnie, było to władcze ukształtowanie sytuacji prawnej sędziego, czyli podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie Ministrowi, w dodatku podjęte bez podstawy prawnej. O braku podporządkowania organizacyjnego sędziego wobec Ministra stanowi m.in. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd uznał dopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie.

Następnie WSA wskazał, że jego zdaniem nie istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach miała ukończony 60. rok życia i wraz z oświadczeniem z [...] listopada 2017 r. o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego, w którym jako podstawę prawną wskazała art. 69 § 1 p.u.s.p., złożyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z [...] października 2017 r. stwierdzające, że jest zdolna do wykonywania obowiązków sędziego wobec braku przeciwskazań psychologicznych oraz zaświadczenie lekarskie lekarza uprawnionego z [...] października 2017 r. o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego wobec braku przeciwskazań zdrowotnych, wydane na podstawie § 4 i 8 oraz § 5 i 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 września 2014 r. w sprawie badań lekarskich i psychologicznych kandydatów do objęcia urzędu sędziego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1293 ze zm.), wydanego na podstawie art. 57 § 10 p.u.s.p. Stan faktyczny odpowiadał hipotezie normy zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, a nie jak błędnie uznał organ – art. 69 § 1 i § 1b p.u.s.p.

Sąd stwierdził nieważność decyzji, gdyż ziściła się przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te – co należy podkreślić – są ze sobą ściśle powiązane, gdyż naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., art. 5 pkt 1-3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a., dotyczyło wadliwego – według skarżącego kasacyjnie organu – przyjęcia, że pismo Ministra Sprawiedliwości z [...] stycznia 2018 r. stanowi decyzję administracyjną, co nastąpiło na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 69 § 1 i § 1 b p.u.s.p. oraz art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zakreśliły zakres niniejszego postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 69 § 1 i § 1b p.u.s.p. oraz art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), w którym autor skargi kasacyjnej kwestionuje co do zasady możliwość dokonania kontroli sądowadministracyjnej skarżonego aktu, uzasadniając to tym, że zarówno przepisy k.p.a. (art. 3 § 3 pkt 2), jak i p.p.s.a (art. 5 pkt 1-3) wyłączają z zakresu ich działania sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi, jak również sprawy odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej.

W pierwszej kolejności w odniesieniu do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że nie może doprowadzić do merytorycznej kontroli kasacyjnej ten jego aspekt, w ramach którego autor skargi kasacyjnej odwołuje się do spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej oraz sporów wynikających z odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej. Brak jest bowiem w skardze kasacyjnej jakiegokolwiek wyjaśnienia i powiązania stosunków nadrzędności i podległości organizacyjnej między organami administracji publicznej oraz stosunków wynikających z odmowy mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej ze sprawą odmowy wyrażenia zgody na dalsze pełnienie stanowiska sędziego. Ta część zarzutu nie została w ogóle uzasadniona.

Również w pozostałej części omawiany zarzut nie mógł doprowadzić do zamierzonego rezultatu, gdyż nie dotyczył istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawową kwestią w sprawie było bowiem nie to, czy decyzja Ministra wynikała z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi (jakkolwiek w tym wypadku rozumianej, bo tego autor skargi kasacyjnej również nie wyjaśnia), ale to, że organ administracji państwowej wydał akt o charakterze władczym, skierowany do osoby fizycznej i rozstrzygający o jej indywidualnych prawach i obowiązkach, bez podstawy prawnej gdyż – co wyżej wywiedziono – sędzia (kobieta), która ukończyła 60 lat przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach lub wiek ten miała ukończyć w okresie do 6 miesięcy po wejściu w życie tej ustawy i dopełniła określonych w przepisie czynności pozostawała na dotychczas zajmowanym stanowisku z mocy prawa, a żadna norma prawa nie przewidywała wyrażania zgody przez jakikolwiek organ w tym przedmiocie. Innymi słowy, skoro skutek w zakresie dalszego pozostawania przez sędziego w stanie czynnym, pomimo osiągnięcia określonego wieku, realizował się z mocy prawa, nie było podstaw do władczego wkraczania w tę sferę.

Istotne natomiast dla oceny, czy możliwe było dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu, było stwierdzenie, jaki charakter ma ten akt. Nie zasługuje na akceptację stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że co do zasady akty (decyzje) dotyczące stosunków służbowych sędziego nie mogą być uważane za decyzje administracyjne. Organ przywołał również stanowisko zawarte w postanowieniu Sądu Najwyższego z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18) wskazujące, że ustawa ustrojowa nie przewidywała żadnego środka odwoławczego od decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego. Wraz z przejściem kompetencji w tym zakresie z Ministra Sprawiedliwości na Krajową Radę Sądownictwa droga odwoławcza została zapewniona.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, decyzje związane z przechodzeniem/przeniesieniem w stan spoczynku co do istoty mają charakter decyzji administracyjnych. To prawda, że w zmieniającym się na przestrzeni czasu stanie prawnym kompetencje w tym przedmiocie miały różne organy, także w odniesieniu do sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednak nie budzi wątpliwości, że nawet uchwały Krajowej Rady Sądownictwa (mimo złożonego i niejednoznacznego charakteru tego organu) w sprawach indywidualnych sędziów były uznawane za decyzje administracyjne. "Charakterystyczne jest zresztą, że rozstrzygnięcia Rady wydawane w sprawach indywidualnych, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 (ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa), w przepisach szczególnych, które stanowią podstawę materialnoprawną ich wydania, określane są jako decyzje (por. art. 73, art. 74 § 2 p.u.s.p.). Także uchwały Rady podejmowane na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw w art. 8 ust. 3 tej ustawy zostały określone jako decyzje. (...) Na charakter prawny tego rodzaju uchwał w sprawach indywidualnych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2008 r., SK 57/06 (OTK-A 2008, nr 4, poz. 63), w którym na tle stanu prawnego obowiązującego pod rządami poprzedniej ustawy o KRS z 2001 r. analizował kompetencje Rady dotyczące rozpatrywania i oceniania kandydatur do pełnienia urzędu sędziowskiego, w związku z nieprzyznaniem osobie ubiegającej się o takie stanowisko prawa do odwołania. Trybunał stwierdził, że w tego typu sprawach, jak przedstawianie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o KRS z 2001 r. (obecnie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o KRS), Rada działa jako organ administracyjny wydający decyzje w indywidualnych sprawach. Jednocześnie zastrzegł, że ta uwaga nie odnosi się do realizacji wszystkich zadań czy też form działania Rady, tylko do rozstrzygania indywidualnych spraw w sposób kształtujący sytuację prawną adresata: (tak M. Niezgódka-Medek, R. Pęk, Krajowa Rada Sądownictwa. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 29).

Taką też, prawidłową, ocenę pisma Ministra Sprawiedliwości przeprowadził WSA w kontrolowanym wyroku. Sąd pierwszej instancji podkreślił bowiem (powołując się również na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982/9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego), że zaskarżonym pismem z [...] stycznia 2018 r. Minister Sprawiedliwości poinformował skarżącą, że nie wyraża zgody na dalsze zajmowanie przez nią stanowiska sędziego, w podstawie prawnej wskazując art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. Pismo zawierało zatem oznaczenie organu (Minister), wskazanie adresata (skarżąca), rozstrzygnięcie (niewyrażenie zgody na dalsze zajmowanie przez skarżącą stanowiska sędziego) oraz podpis osoby reprezentującej organ, a także przyjętą przez organ podstawę prawną. W piśmie tym organ w sposób władczy rozstrzygnął więc indywidualną sprawę skarżącej, zatem należy uznać je za decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II GSK 846/20).

Nie budzi wątpliwości, że Minister Sprawiedliwości należy do organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, a wydane przez niego władcze rozstrzygnięcie dotyczyło indywidualnych praw i obowiązków jednostki i w świetle tego, co wyżej powiedziano, musi zostać uznane za decyzję administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., chociaż wydaną bez podstawy prawnej.

W tym miejscu z całą mocą należy zaznaczyć i podzielić jednocześnie stanowisko Sądu pierwszej instancji, że relacje między Ministrem Sprawiedliwości a sędzią sądu powszechnego nie mają charakteru wynikającego z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (art. 5 pkt 1 p.p.s.a.) ani też wynikającego z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.).

Tym samym NSA nie podziela poglądu Ministra Sprawiedliwości, że akt władczy objęty pismem z [...] stycznia 2018 r. ma charakter mieszany: służbowy, podjęty na gruncie pragmatyki zawodowej jaką jest p.u.s.p. oraz publicznoprawny z zakresu organizacji sądownictwa, co doprowadziło Ministra do stwierdzenia, że ww. pismo nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Minister powołał się w tym zakresie na treść art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. i art. 5 pkt 1 – 3 p.p.s.a. i uznał, że stosunek służbowy sędziego wynikający z aktu mianowania przez Prezydenta RP należy kwalifikować jako pracowniczy stosunek służbowy, co w takich sprawach skutkuje niedopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 15 października 2018 r. (sygn. akt II GSK 92/19 i II GSK 93/19) a także w wyroku z dnia 16 października 2020 r. (sygn. akt II GSK 846/20) zwrócił uwagę, że ocena charakteru prawnego rozstrzygnięcia Ministra zawartego w pismach odmawiających zgody sędziemu na dalsze wykonywanie funkcji sędziego, a w konsekwencji dopuszczalności jego kontroli na drodze sądowoadministracyjnej, nie może pomijać w szczególności konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP) i zakresu sądowej kontroli administracji (art. 184 Konstytucji RP).

Na wstępie tej części rozważań podkreślenia wymaga, że zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej jest istotną cechą demokratycznego państwa prawnego. Kontrola legalności postępowania władz administracyjnych w sporze z obywatelem przez organ sądowy uważana była i jest za element sine qua non państwa praworządnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że na gruncie polskiego systemu prawa art. 45 ust. 1 Konstytucji, łącznie z art. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, tworzy podstawy konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, według którego warunkiem podstawowym i koniecznym elementem umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej (por. m.in.: wyroki TK: z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, OTK-A 2007/9/108; z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt K 7/09, OTK-A 2009/7113).

Na podstawie art. 45 ust 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie przyjmuje się, że prawo do sądu obejmuje prawo do: 1) dostępu do sądu, 2) dostępu do właściwej procedury przed sądem; 3) wyroku sądowego (por. P. Sarnecki, Komentarz do art. 45 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz III, red. Leszka Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003).

Sądy administracyjne sprawujące kontrolę administracji publicznej opierają swoje orzeczenia również bezpośrednio na przepisach Konstytucji. W uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 21/99, określono kompetencje sądu administracyjnego w zakresie bezpośredniego stosowania art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji w ten sposób, że wszelkie wątpliwości związane z zakresem kompetencji sądu administracyjnego do kontroli tej części działalności administracji publicznej, która dotyczy załatwiania spraw indywidualnych, powinny być rozstrzygane na rzecz dopuszczalności takiej kontroli. Dotyczy to również spraw, w których pojawiają się wątpliwości w kwestii dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego konkretnego aktu lub czynności (bezczynności) organu administracji publicznej. Odnosi się to do sytuacji, w których dostęp do sądu jest odczytywany przy zastosowaniu uwzględniającej art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wykładni prokonstytucyjnej przepisów normujących stosunki administracyjnoprawne (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 5/98, ONSA 1999/2/43).

W orzecznictwie NSA konsekwentnie przyjmuje się, że jeżeli na gruncie ustawy powstaje wątpliwość, czy dopuszczalna jest kognicja sądów administracyjnych określonych aktów lub czynności, to sąd – chyba, że uzna że dany akt lub czynność w sposób oczywisty nie mieści się w pojęciu "działania administracji publicznej" – powinien przyjąć, że skarga przysługuje (zob. uchwała NSA z 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 21/99, uchwała NSA z 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00, uchwała NSA z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00, uchwała NSA z 2 lipca 2001 r., sygn. akt FPS 1/01, uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13).

Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika, że jeżeli mamy do czynienia ze sporem odpowiadającym cechom "sprawy", to brak w ustawie pozytywnego przepisu przewidującego drogę sądową nie może być rozumiany jako zamknięcie takiej drogi (zob. wyrok TK z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, uchwała NSA z 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00). Nadto w uchwale NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13, stwierdzono, że jeżeli akt ma bezpośredni wpływ na realizację konstytucyjnych wolności i praw jednostek lub na urzeczywistnienie konstytucyjnych zasad ustroju państwa, to powinien podlegać kontroli sądu administracyjnego. Wreszcie przywołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, w którym uznano, że przepis art. 184 Konstytucji może być stosowany jako podstawa przyjęcia sprawy do rozpoznania przez sąd administracyjny w przypadku, gdy ustawa milczy w kwestii możliwości zaskarżenia określonego aktu czy innej formy działania administracji.

Z uwagi na przepisy art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji, statuujące prawo do sądu i sądową kontrolę działalności administracji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się wyżej wskazanymi judykatami przy wyjaśnianiu zagadnienia charakteru prawnego działań Ministra Sprawiedliwości w zakresie stosowania przepisu art. 69 § 1 i 1b p.u.s.p. w brzmieniu obowiązującym w okresie od 12 sierpnia 2017 r. do 22 maja 2018 r., opowiedział się za dopuszczalnością sądowoadministracyjnej kontroli decyzji MS o wyrażeniu zgody lub nie na dalsze wykonywanie czynnej służby sędziego, czyli po ukończeniu przez sędziego określonego przepisami prawa wieku stanu spoczynku.

Granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza przepis art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że to sądom powszechnym ustawa zasadnicza przekazała generalną właściwość w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W myśl art. 177 Konstytucji, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Z uwagi na domniemanie właściwości sądów powszechnych, to właściwość innych sądów musi wynikać ze szczególnego przepisu ustawy. Według art. 184 Konstytucji RP: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)".

Przedmiotem wymiaru sprawiedliwości w zakresie objętym właściwością sądów administracyjnych są konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo, czyli spory co do zgodności z prawem działania administracji publicznej w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów niepowiązanych z tym organem ani zależności zorganizowanej, ani podległości służbowej (M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w PRL, Warszawa 1983, str. 16).

Zgodnie z art. 1 p.p.s.a.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne)". Tak ogólnie wyznaczone granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego zostały unormowane expressis verbis w przepisie art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 zaś dalej konkretyzuje granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując, że: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg (...).

W literaturze przedmiotu zauważa się, że tak określony przez ustawodawcę w art. 3 § 2 p.p.s.a. zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej statuuje w gruncie rzeczy domniemanie jurysdykcji sądownictwa administracyjnego w każdej aktywności podmiotu wykonywanej w prawnej formie działalności administracji (M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) [w:] Koncepcja systemu, red. J. Zimmermanna, str. 571). Tego typu domniemanie może zostać obalone dopiero przez wyraźną i niebudzącą wątpliwości regulację normatywną, wskazującą inny sąd (należący do innego pionu sądownictwa) jako właściwy w danej sprawie.

Właściwość rzeczowa sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: – po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; – po drugie, wykonywana w formie określonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej. Takich definicji nie zawierają przepisy ustaw zarówno o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych. Tego pojęcia nie definiuje również prawo procesowe. Przepis art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Opiera dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego na przesłankach: – charakteru organu, – właściwości organu, – rodzaju sprawy, – formy rozstrzygnięcia. Brak legalnej definicji pojęcia administracji publicznej wymaga – dla określenia dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego – wykorzystania dorobku doktryny prawa administracyjnego. Z ujęcia przedmiotowego, które jest przyjęte w art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego poglądów zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa, a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa, bądź, jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. "Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jak wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej a organem administracji publicznej, którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji, który wydał rozstrzygnięcie dotyczące wolności lub praw adresata zaskarżonego aktu. (...) Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania administracji publicznej, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych" (J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980 – 2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 493 i n.; K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2004, s. 295).

W rozważaniach dotyczących możliwości zaskarżenia aktu Ministra Sprawiedliwości dotyczącego odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego nie można pominąć ważnego aspektu związanego ze statusem prawnym sędziego. Status ten uregulowany jest zarówno konstytucyjnie, jak i ustawowo. Zgodnie z art. 179 Konstytucji sędziowie są nieusuwalni i powoływani na czas nieoznaczony, co oznacza, że sędzia jest powoływany co do zasady dożywotnio, nie funkcjonuje pojęcie "kadencji" sędziego. Kolejny przepis Konstytucji (art. 180 ust. 1) wyznacza konstytucyjny poziom ochrony nieusuwalności sędziów, co stanowi gwarancję niezależności władzy sądowniczej. Niezależność władzy sądowniczej zapewnia – oprócz wskazanych już przepisów – szereg jeszcze innych zasad, jak nieprzenoszalność sędziego (art. 180 ust. 2 Konstytucji), immunitet sędziowski (art. 181 Konstytucji), odpowiedzialność dyscyplinarna wyłącznie przed sądami, niepołączalność sprawowania urzędu sędziego z mandatem posła lub senatora (art. 103 ust. 2 Konstytucji), apolityczność (art. 178 ust. 3 Konstytucji), status materialny i zasady wynagradzania (art. 178 ust. 2 Konstytucji), a w aspekcie merytorycznym – gwarancja, że sędzia, poza podległością prawu (tj. Konstytucji oraz ustawom – art. 178 ust. 1 Konstytucji), może być w rozstrzyganiu sprawy poddany tylko wskazówkom sformułowanym w orzeczeniu sądu wyższej instancji, zgodnie z przepisami obowiązujących procedur (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2005 r., sygn. K 28/04).

Podkreślić należy, że szczegółowymi gwarancjami konstytucyjnej zasady stabilizacji urzędu sędziowskiego (art. 180 ust.1 Konstytucji) są: 1) zakaz pozbawienia sędziego sprawowanego urzędu; 2) zakaz zawieszenia sędziego w sprawowaniu urzędu; 3) zakaz przeniesienia sędziego do innej siedziby lub na inne stanowisko.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że podstawowym celem regulacji zawartej w art. 180 Konstytucji, nie jest ochrona osoby piastującej stanowisko, ale zapewnienie prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej w interesie ogółu (por. wyrok z 25 lutego 2002 r., sygn. SK 29/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 5). "Nieusuwalność i nieprzenoszalność sędziów są nie tylko gwarancjami ich niezawisłości. Na treść art. 180 Konstytucji należy bowiem patrzeć w szerszej perspektywie. Przepis ten, z jednej strony, urzeczywistnia zasadę niezależności i odrębności władzy sądowniczej, a z drugiej strony – jest koniecznym warunkiem realizacji przysługującego jednostce prawa do sądu. (...) Ochrona niezawisłości sędziów przez zapewnienie im nieusuwalności z zajmowanego stanowiska i nieprzenoszalności do innego sądu lub w stan spoczynku nie jest zatem celem samym w sobie, lecz jest środkiem umożliwiającym realizację konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r., K 27/12).

Oznacza to, że cytowane wyżej przepisy konstytucyjne nie statuują żadnych osobistych przywilejów sędziów, ale służą one zapewnieniu przestrzegania najważniejszych zasad wymiaru sprawiedliwości i ustroju sądownictwa.

W świetle wskazanych wyżej przepisów Konstytucji na pytanie, czy sędziemu przysługuje prawo podmiotowe do żądania uznania za niezgodny z prawem aktu organu władzy publicznej (władzy wykonawczej) pozbawiającego go możliwości wykonywania w imieniu państwa wymiaru sprawiedliwości, należy odpowiedzieć pozytywnie. Skoro decyzja Ministra Sprawiedliwości w sposób niewątpliwy ingeruje w sferę podstawowych praw i wolności sędziego, dotyka jego ustrojowej pozycji, zarówno inwestytury, jak i stosunku pracy, i w jego następstwie (nieudzielania przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze wykonywanie czynnej służby) sędzia traci atrybut władzy sądowniczej, czyli de facto dochodzi do rozwiązania publicznoprawnego stosunku uprawniającego sędziego do sprawowania władzy sądowniczej, wprost konieczne jest stwierdzenie dopuszczalności drogi sądowej w sprawie kontroli zgodności z prawem takiej decyzji.

Nie powinna budzić wątpliwości teza, że o składzie władzy sądowniczej nie może decydować organ administracyjny w drodze decyzji (patrz: R. Piotrowski, Sędziowie a władza wykonawcza. Wybrane problemy konstytucyjne, Studia Iuridica WPiA UW XLVIII/2008, s. 215). Już sama zależność możliwości dalszego zajmowania stanowiska sędziowskiego, a co za tym idzie orzekania, od uznaniowej decyzji organu władzy wykonawczej jest nie do pogodzenia z zasadą niezawisłości i niezależności sądów oraz orzekających w nich sędziów. Uzależnienie dalszego pełnienia czynnej służby sędziowskiej przez sędziów, którzy ukończyli określony w ustawie wiek, od decyzji przedstawiciela władzy wykonawczej w sposób oczywisty czyni tych sędziów podatnymi na naciski zewnętrzne, choćby potencjalnie oraz przynajmniej w okresie od złożenia oświadczenia o woli pozostania na stanowisku do momentu wyrażenia zgody przez Ministra Sprawiedliwości. Stwarza to bezpośrednie zagrożenie dla niezawisłości sądu, w którym zasiadają tacy sędziowie, i może budzić uzasadnione wątpliwości u stron postępowania.

Tymczasem zasada nieusuwalności sędziów ma zapewnić stabilizację urzędu sędziego. Wyklucza ona powierzenie samodzielnym decyzjom władzy wykonawczej rozstrzygnięć o prawnej sytuacji sędziego. Jest to instrument, który służy zabezpieczeniu niezależności władzy sądowniczej i jej zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości. Odstępstwo od zasady nieusuwalności może nastąpić wyjątkowo, z uwzględnieniem zasad i wartości konstytucyjnych.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2019 r. wydany w sprawie w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej, C-619/18, w którym stwierdzono, że Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, z jednej strony poprzez zastosowanie przepisów wprowadzających obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego (Polska) do urzędujących sędziów powołanych do tego sądu przed dniem 3 kwietnia 2018 r. oraz z drugiej strony poprzez przyznanie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalnego prawa do przedłużenia czynnej służby sędziów owego sądu po ukończeniu przez nich nowo określonego wieku przejścia w stan spoczynku.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie zainicjowanej skargą Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej, C-192/18, uznał, że "Upoważniając, na mocy art. 1 pkt 26 lit. b) i c) ustawy z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, Ministra Sprawiedliwości do decydowania o dalszym zajmowaniu stanowiska sędziego w sądach powszechnych w Polsce po ukończeniu przez tych sędziów nowego wieku przejścia w stan spoczynku, obniżonego zgodnie z art. 13 pkt 1 tej samej ustawy, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela tym samym stanowiska, na które powoływał się autor skargi kasacyjnej, wyrażonego w postanowieniu Sądu Najwyższego z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18), w którym Sąd Najwyższy, wypowiadając się co prawda szczegółowo tylko na temat drogi odwoławczej do Sądu Najwyższego, pośrednio wypowiedział się również co do nieprzysługiwania drogi sądowej w ogóle, do kontroli takiego aktu. Nie kwestionując tego, że w okresie od 12 sierpnia 2017 r. do 22 maja 2018 r. ustawodawca nie przewidywał drogi odwoławczej do Sądu Najwyższego od odmowy wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego wydanej na podstawie art. 69 p.u.s.p., z przyczyn wskazanych wyżej, nie można się zgodzić, że wykluczona jest na zasadach ogólnych kontrola sądowoadministracyjna decyzji administracyjnej wydanej przez organ administracji publicznej o charakterze ustrojowym i regulującej w sposób władczy sytuację jednostki w zakresie wynikającym ze stosunku prawnego łączącego ją z Państwem.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że stan faktyczny zaistniały w rozpoznawanej sprawie odpowiadał hipotezie normy zawartej w art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach, a nie art. 69 § 1 i § 1b p.u.s.p., jak błędnie przyjął Minister. Minister wydał sporną decyzję w stosunku do skarżącej – sędzi sądu okręgowego, która w dniu 1 października 2017 r. ukończyła już 60. rok życia. Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu nadanym art. 13 pkt 4 ustawy o zmianie p.u.s.p.) regulował właśnie sytuację prawną kobiet zajmujących stanowisko sędziego, które ukończyły 60. rok życia w dniu 1 października 2017 r., to jest w dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach.

Przepis art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach (w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2017 r.) przewidywał, że sędzia przechodzi w stan spoczynku z mocy prawa (z dniem następującym po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) z chwilą spełnienia określonego w tym przepisie warunku, to jest w związku z ukończeniem przez sędziego określonego wieku w dniu wejścia w życie ustawy (w przypadku kobiet – 60. roku życia lub gdy w dniu wejścia w życie ustawy sędziemu pozostało mniej niż 6 miesięcy do ukończenia 60. roku życia). Jednocześnie przepis ten określa wyjątek od tej zasady: "chyba, że złożą oświadczenie i zaświadczenie, o których mowa w art. 69 § 1 (...) p.u.s.p.", tj. oświadczenie Ministrowi Sprawiedliwości woli dalszego zajmowania stanowiska i przedstawienie zaświadczenia stwierdzającego zdolność do pełnienia obowiązków sędziego ze względu na stan zdrowia, wydanego na zasadach określonych dla kandydata na stanowisko sędziowskie.

Skarżąca w dniu wejścia w życie tej ustawy miała ukończony 60. rok życia i wraz z oświadczeniem z [...] listopada 2017 r. o zamiarze dalszego zajmowania stanowiska sędziego, w którym jako podstawę prawną wskazała art. 69 § 1 p.u.s.p., a nie art. 69 § 1b p.u.s.p., złożyła zaświadczenie uprawnionego psychologa z [...] października 2017 r. stwierdzające, że jest zdolna do wykonywania obowiązków sędziego wobec braku przeciwskazań psychologicznych oraz zaświadczenie lekarskie lekarza uprawnionego z [...] października 2017 r. o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego wobec braku przeciwskazań zdrowotnych.

Słusznie Sąd pierwszej instancji powołał się w tym zakresie na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2019 r., sygn. II GSK 92/19, wydane w podobnej sprawie, a także jednolite w tej kwestii orzecznictwo Sądu Najwyższego (postanowienie z 27 lutego 2019 r. o sygn. akt I NO 18/18 i postanowienie z 18 lipca 2019 r. o sygn. akt I NO 11/18), z którego wynika m.in., że art. 26 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach nie przewiduje regulacji analogicznej do zawartej w art. 69 § 1b p.u.s.p., czyli dodatkowego i decydującego trybu wyrażania zgody przez Ministra Sprawiedliwości.

W związku z powyższym WSA słusznie uznał, że nie istniała podstawa prawna do wydania skarżonej w sprawie decyzji przez Ministra.

Minister wydał decyzję w sprawie, w której uprawnienie skarżącej wynikało wprost z ustawy i nie było konieczności potwierdzania jego istnienia w postaci decyzji organu. Słusznie zatem WSA stwierdził, że w takiej sytuacji, organ tym bardziej nie miał kompetencji do odmowy wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie przez skarżącą stanowiska sędziego. Minister Sprawiedliwości w tym szczególnym postępowaniu pełnił jedynie rolę adresata określonego oświadczenia składanego przez sędziego.

Z uwagi na tę konkluzję, należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej Ministra Sprawiedliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia z 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I NO 11/18), dotyczącego braku negatywnych skutków takiego aktu dla sędziego, do którego go skierowano. Jak już wcześniej wspomniano, pewność prawa w zakresie treści stosunku sędziego, a więc tego, czy pozostaje on w stanie czynnym czy przeszedł w stan spoczynku, z którym przecież poza innymi aspektami wiąże się i ten zasadniczy, który wskazuje, czy sędzia utracił władztwo orzecznicze, wymaga, aby ta okoliczność miała szansę być stwierdzona w sposób niezbity. Nie można zaakceptować takiego podejścia, w myśl którego nie ma znaczenia, że co innego wynika z wydanego władczego aktu organu administracji publicznej, a co innego z jasnego przepisu prawa, zgodnie z którym skutek w postaci dalszego pozostawania sędziego w stanie czynnym, mimo ukończenia określonego wieku, realizuje się z mocy prawa.

W tej sytuacji jest oczywiste, że skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu wyżej wymienionego aktu prawnego, a za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego przemawia interes publiczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może bowiem obowiązywać wadliwy – nieważny ex lege – akt Ministra Sprawiedliwości, który ingeruje w sfery zakreślone w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i art. 180 ust. 1 Konstytucji RP, naruszający zasady niezawisłości i nieusuwalności sędziów.

Z tych wszystkich powodów należało uznać, że w zaskarżonym wyroku prawidłowo WSA przyjął za dopuszczalną możliwość dokonania kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej wyrażonej w piśmie Ministra Sprawiedliwości z [...] stycznia 2018 r. oraz przyjął, że została ona wydana bez podstawy prawnej, zatem zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z pozostałymi wymienionymi przepisami p.p.s.a. i k.p.a. zawarty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadny.

Dlatego też skarga kasacyjna jako nie mająca podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., została oddalona.