Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 25/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 126.
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 14a ust. 3, art. 17 ust. 3.
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 6, art. 5 ust. 1.
journal: Dz.U. 2012 poz 1138
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 54/15 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 września 2015r., sygn. akt III SA/Wr 54/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę W.G. (zwanego dalej także: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] października 2014r., nr SKO [...], w przedmiocie obowiązku zwrotu nadmiernie otrzymanych dopłat do biletów ulgowych.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W.G., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "...", po wygraniu przetargu w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, zawarł z Gminą [...] m.in. następujące umowy: z dnia [..] maja 2012r., nr [...], której przedmiotem był dowóz uczniów do Specjalnego Ośrodka Szkolno - Wychowawczego w L. oraz z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...], której przedmiotem był dowóz uczniów niepełnosprawnych do Specjalnego Ośrodka Szkolno Wychowawczego w [...] oraz Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...], na podstawie biletów miesięcznych wydawanych przez przewoźnika. Z tytułu wykonywania powyższych umów W.G. uzyskiwał od września 2012r. do stycznia 2014r., poza wynagrodzeniem od Gminy [..], dopłaty do biletów ulgowych w łącznej kwocie 172.680,65 zł., na podstawie umowy z Województwem [...] z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...]

W dniu [...] sierpnia 2014r. Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 18a, 18b ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414, zwanej dalej u.t.d.), art. 1b, art. 2, art. 8a ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2012r. poz. 1138, zwanej dalej ustawą o uprawnieniach do ulgowych przejazdów) oraz art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, ust. 5 pkt 2, ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm., zwanej dalej u.f.p.), wydał decyzję nr [..], którą nakazał W.G. zwrot nadmiernie otrzymanych dopłat w kwocie 172.680,65 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dotacji. Według organu W.G. naruszył przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, której - według art. 1b pkt 1 - nie stosuje się do osób odbywających podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów. W.G. zawarł bowiem z Gminą [...] umowę, w ramach której gmina ta wykupywała bilety ulgowe na dowóz dzieci niepełnosprawnych do szkół.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2014r., nr SKO [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji, że przepis art. 1b ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów zawiera zamknięty katalog wyłączeń podmiotowych, tj. wykaz podmiotów, do których nie stosuje się przepisów ustawy i które, tym samym, nie mogą korzystać z uprawnień do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, przewidzianych tą ustawą. Zalicza się do nich m.in., zgodnie z art. 1b ust. 1 pkt 1 tej ustawy, osoby odbywające podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a. Zdaniem Kolegium, w stanie faktycznym sprawy nie mógł znaleźć zastosowania art. 5a tej ustawy, gdyż co prawda bilety ulgowe zostały faktycznie nabyte przez gminę [...] na rzecz uczniów, celem realizacji obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004r. nr 256, poz. 2572, zwanej dalej u.s.o.), jednak chodziło o obowiązki wynikające z art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a u.s.o., odnoszące się do dowozu do placówek oświatowych dzieci niepełnosprawnych, a nie o obowiązki gminy, o których mowa w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 u.s.o., do których odwołuje się przepis art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Poza tym przepis art. 5a ustawy o uprawnieniach przewiduje wyłącznie ulgę 49%, a Skarżący naliczył ulgę 78%, która - nawet gdyby zakup biletów przez gminę [...] w sprawie następował w celu wykonania obowiązków z art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 o.s.o., a nie obowiązków z art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a u.s.o. - nie mogłaby znaleźć zastosowania. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo powołał się w sprawie na wyłączenie z art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, wskazując na brak podstaw do zastosowania przez Skarżącego ulgi 78% i wystąpienia do Urzędu Marszałkowskiego o jej zwrot.

W.G. wniósł od tej decyzji skargę, w której wskazał, że działania jego firmy "są wykonywane w oparciu o zawarte umowy, do których nikt nikogo nie zmuszał". Według Skarżącego Urząd Marszałkowski był informowany o stanie spraw. Rozliczenia za sprzedaż biletów ulgowych miesięcznych następowały oficjalnie, w oparciu o program zakupiony i zainstalowany zgodnie z umową z Urzędem Marszałkowskim i późniejszy aneks, stanowiący o stosowaniu ulg. Skarżący wskazał, że z uwagi na długi okres rozpatrywania sprawy jego firma popadła w zadłużenie, gdyż przez 4 miesiące wykonywał usługi bez dopłat.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

W piśmie uzupełniającym z dnia [...] sierpnia 2015r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:

1. art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w zw. z art. a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 u.s.o., przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez organ, że Skarżący nie był uprawniony do naliczania ulg na bilety zakupywane przez gminę na podstawie umów zawartych ze Skarżącym na przewóz dzieci niepełnosprawnych i otrzymania z tego tytułu dotacji, a w konsekwencji przyjęcia, że dotacja została pobrana przez Skarżącego w nadmiernej wysokości;

2. art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że wypłacone Skarżącemu w okresie od września 2012r. do stycznia 2014r. środki dotacji z tytułu dopłat do biletów ulgowych stanowią dotacje pobrane w nadmiernej wysokości i jako takie podlegają zwrotowi do budżetu państwa, gdy przywołany przepis nie znajduje zastosowania w niniejszym stanie faktycznym;

3. art. 7 i 77 k.p.a. przez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, w szczególności:

– ustalenie okoliczności, czy Województwo [...] posiadało wiedzę o umowach zawieranych przez Skarżącego z Gminą [..] i o fakcie wykorzystywania przyznanej dotacji na realizację tych umów, ustalenia, jakie były dokładne zapewniania i wyjaśnienia ze strony Województwa Dolnośląskiego składane Skarżącemu, a dotyczące możliwości wykorzystania przyznanej dotacji na powołany cel,

– nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka L.C. oraz pozostałych pracowników Wydziału Transportu Urzędu Marszałkowskiego we ][..], nieustalenie przez organ odległości pomiędzy miejscem zamieszkania osób niepełnosprawnych, na których bilety dotacja została zakwestionowana przez organ, a szkołą (ośrodkiem), do którego były dowożone przez Skarżącego;

4. art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia bez zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz bez oceny (rozpatrzenia) całokształtu materiału dowodowego;

5. art. 75 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z zeznań świadka L.C. oraz pracowników Wydziału Transportu Urzędu Marszałkowskiego we W., gdy z wyjaśnień złożonych przez Skarżącego jednoznacznie wynika, że na podstawie wyjaśnień i informacji przekazywanych przez tych pracowników Urzędu Marszałkowskiego Skarżącemu, pozostawał on w zaufaniu do władzy publicznej i w przekonaniu, iż sposób realizowania przez niego dotacji na podstawie umowy zawartej z Województwem [...], w związku z zawartymi przez niego umowami z Gminą [..] i rozliczania tej dotacji jest prawidłowy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że biorąc pod uwagę wyłączenie z art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i niemożność zastosowania art. 5a tej ustawy, wypłacone Skarżącemu w okresie od września 2012r. do stycznia 2014r. środki dotacji z tytułu dopłat do biletów ulgowych 78%, w łącznej kwocie 172.680,65 zł, to dotacje pobrane w nadmiernej wysokości i z tego względu podlegają zwrotowi do budżetu państwa z odsetkami za zwłokę.

Sąd uznał za prawidłowy pogląd organu, że art. 1b ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów zawiera zamknięty wykaz podmiotów, do których nie stosuje się przepisów tej ustawy. Do tej kategorii należą, zgodnie z art. 1b ust. 1 pkt 1 tej ustawy, osoby odbywające podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a. Zdaniem Sądu, organ trafnie przyjął, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można było zastosować art. 5a. Bilety ulgowe zostały bowiem nabyte przez gminę [..] na rzecz uczniów w celu realizacji obowiązków wynikających z art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a u.s.o., dotyczących dowozu do placówek oświatowych dzieci niepełnosprawnych, a nie obowiązków gminy uregulowanych przez art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 u.s.o., do których odwołuje się przepis art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Ponadto Sąd wskazał, że art. 5a przewiduje wyłącznie ulgę 49%, natomiast Skarżący naliczył ulgę 78%, która - nawet gdyby zakup biletów przez gminę [...] następował w celu wykonania obowiązków z art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 u.s.o., a nie obowiązków z art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a u.s.o. - nie mogłaby znaleźć zastosowania. W ocenie Sądu, organy orzekające prawidłowo zatem przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i że był brak podstaw do zastosowania przez Skarżącego ulgi 78% i wystąpienia do Urzędu Marszałkowskiego o jej zwrot. W tej sytuacji przyjęcie ulgi 49% i żądania jej zwrotu przez Skarżącego także nie znajduje podstaw. Nie było też podstaw do żądania określenia odległości od miejsca zamieszkania dzieci do szkoły, ponieważ w tym przypadku nie ma to znaczenia.

Odnośnie powoływania się przez Skarżącego na wiedzę pracowników organu I instancji o tym, że podstawą wniosków o zwrot dopłat do biletów ulgowych była umowa zawarta z gminą [..], Sąd uznał, że organy orzekające wskazały trafnie, że z treści obowiązujących przepisów i umowy z dnia [..] stycznia 2012r. zawartej przez Skarżącego z Województwem [...] wynikało jasno, że warunkiem wypłaty Skarżącemu dopłat było złożenie wykazu linii, na których prowadził dotowane przewozy i zestawienia należnych dopłat za miesięczne okresy rozliczeniowe, według wzoru (§ 3 pkt 3 i 4 umowy). Umowy z Gminą [...] i bilety wystawione na ich podstawie organ I instancji uzyskał i zbadał dopiero na etapie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji, które zakończyło się podjęciem zaskarżonej decyzji. Organ I instancji nie miał wiedzy na etapie przyznawania dotacji o umowie skarżącego z Gminą [...]. Nawet gdyby było inaczej, nie mogłoby to wpłynąć na inny kierunek przyjętego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, gdyż istotne w rozpatrywanej sprawie jest to, że Skarżący uzyskał przedmiotowe dotacje niezgodnie z powołanymi przepisami prawa.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 7, 8 i 77 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony. Wnioskowane przesłuchanie Skarżącego czy pracowników organu I instancji nie mogło wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie, którego treść była zdeterminowana regulacją obowiązujących przepisów, a nie sugerowanym przez Skarżącego stanem świadomości pracowników organu. Z akt sprawy wynika natomiast, że Skarżący nie informował organu I instancji o umowach zawieranych przez niego z Gminą [...], choć była to istotna okoliczność w rozpatrywanej sprawie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł W.G., domagając się jego uchylenia, rozpoznania skargi i uchylenia decyzji organów I i II instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym z tych przypadków także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd I instancji, wobec dopuszczenia się przez organ istotnego naruszenia przepisów postępowania tj. braku stwierdzenia, że sprawa zwrotu dopłat do biletów ulgowych nie jest sprawą administracyjną i w kwestii tej nie powinno zostać w ogóle wszczęte postępowanie administracyjne, albowiem sprawa nie nadaje się do rozstrzygnięcia decyzją administracyjną przez organ, jako że ma charakter sprawy cywilnej;

b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd I instancji, wobec dopuszczenia się przez organ istotnego naruszenia przepisów postępowania poprzez pominięcie, że dopłaty otrzymane przez skarżącego w okresie od września 2012r. do stycznia 2014r. były pobierane zgodnie z postanowieniami umowy z Województwem [..] o nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r., a zatem że nie były dotacjami nadmiernymi w rozumieniu art. 169 ust. 2 u.f.p., a zatem że postępowanie administracyjne o ich zwrot nie powinno zostać w ogóle wszczęte;

c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z 8 k.p.a. i 9 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd I instancji, wobec dopuszczenia się przez organ istotnego naruszenia przepisów postępowania, polegającego na nierozpoznaniu wszelkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako że w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadzono dowodu z zeznań urzędników Wydziału Transportu [...] Urzędu Marszałkowskiego w celu ustalenia czy organ I instancji miał wiedzę, że Skarżący zawarł jednocześnie umowy na dowóz dzieci do szkół z Gminą [...] oraz czy organ I instancji w toku realizacji umowy utwierdzał Skarżącego, że dopłaty mu wypłacane są pobierane przez niego zgodnie z przepisami, gdyż stwierdzenie tej okoliczności wyklucza uznanie, że Skarżący nie dochował ustawowych warunków przyznania dopłat z tego względu, że działał w zaufaniu do organu władzy publicznej, który jest obowiązany do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników, a także jest zobowiązany do informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć na ustalenie praw i obowiązków strony postępowania;

d) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 1b ust. 1 pkt 1 i art. 5a ustawy o uprawnieniach, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji w całości lub w części w związku z tym, że organ błędnie przyjął, iż wobec Skarżącego jako przewoźnika świadczącego przewozy dzieci na podstawie biletów miesięcznych nabytych przez gminę zachodzi całkowite wyłączenie stosowania przepisów ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i art. 5a tej ustawy nie podlega zastosowaniu;

e) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 169 ust. 4 u.f.p., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji w całości lub w części w związku z tym, że organ błędnie przyjął, że zwrotowi podlega cała wypłacona dotacja, podczas gdy zwrotowi podlega wyłącznie nadwyżka dotacji, tj. różnica dotacji faktycznie pobranych (w wysokości 78% ceny biletów) z dotacjami w wysokości wynikającej z przepisów ustawy (w wysokości 49% ceny tych biletów);

f) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. z art. 7 k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części przez Sąd I instancji, wobec dopuszczenia się przez organ istotnego naruszenia przepisów postępowania polegającego na tym, że organ rozpatrując całokształt sprawy pominął, że zwrot dotacji powinien objąć wyłącznie nadwyżkę od ustawowo określonej wysokości (tj. różnicę pomiędzy 78%, a 49% wartości biletów), a nie jej całość (tj. 78% wartości biletów);

g) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 2 i 3 u.f.p., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji w całości w związku z tym, że organ błędnie przyjął, że dotacja jest nadmierna w rozumieniu art. 169 ust 2, a nie nienależna w części, w rozumieniu art. 169 ust 3 u.f.p., z uwagi na wyłączenie określone w art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach (brak podstawy prawnej), które zostało zastosowane przez organ, w związku z czym treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawiera sprzeczność samą w sobie;

h) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a, w zw. art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 107 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji w całości, wobec dopuszczenia się przez organ istotnego naruszenia przepisów postępowania, polegającego na naruszeniu zasady praworządności i nieuwzględnieniu przy rozstrzygnięciu sprawy przepisu powołanego w podstawie prawnej decyzji (art. 18a u.t.d.);

i) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego w wyroku, w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu możliwości zastosowania w niniejszej sprawie ulgi w wysokości 49%, i nie wyjaśnił podstawy, ze względu na którą odmówił uwzględnienia tego zarzutu, a wskazał jedynie ogólnie, iż ulga ta również nie ma zastosowania, co powoduje brak możliwości polemizowania z poglądem Sądu, dotyczącym braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie ulgi w wysokości 49%;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 169 ust. 2 u.f.p., poprzez jego błędną wykładnię wobec uznania, że dotacją pobraną w nadmiernej wysokości są już dopłaty pobrane w wysokości wyższej, niż określona w odrębnych przepisach, podczas gdy za dopłaty nadmierne można uznać dopiero dotację pobraną w wysokości wyższej niż określonej w odrębnych przepisach i jednocześnie taką, która została wypłacona przewoźnikowi niezgodnie z umową zawartą z organem w oparciu o art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach, a ponadto w wysokości wyższej niż niezbędna do finansowania lub dofinansowania dotowanego zadania;

b) art. 169 ust. 2 u.f.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i art. 169 ust 3 u.f.p., poprzez jego niezastosowanie, tj. przyjęcie, iż w ustalonym w sprawie stanie faktycznym doszło do wypłaty kwot dotacji w wysokości nadmiernej, podczas gdy dotacja w ustalonym stanie faktycznym i zgodnie z tym przepisem mogła być jedynie w danej części nienależna (udzielona bez podstawy prawnej), a nie nadmierna (rozumianej jako błędnie przez organ wyliczona);

c) art. 5a ustawy o uprawnieniach, poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że odesłanie w nim zawarte do konkretnych przepisów ustawy o systemie oświaty ma na celu dywersyfikację zasad finansowania przewozów do szkół dzieci pełnosprawnych i dzieci niepełnosprawnych oraz tylko w przypadku przewozów tych pierwszych (tj. dzieci pełnosprawnych), gmina może nabyć bilety miesięczne od przewoźnika z uwzględnieniem ulgi ustawowej, a w przypadku przewozów tych drugich (tj. dzieci niepełnosprawnych) jest to niemożliwe, podczas gdy zawarte w art. 5a ustawy o uprawnieniach odesłanie do przepisów ustawy o systemie oświaty nie różnicuje kwestii nabywania ulgowych biletów przez gminę dla dzieci w wieku obowiązku szkolnego ze względu na ich pełno- lub niepełnosprawność i dopuszcza możliwość nabycia przez gminę biletów miesięcznych zarówno z ulgą ustawową dla dzieci pełno- i niepełnosprawnych;

d) art. 5a ustawy o uprawnieniach w zw. z art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 u.s.o., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie tych przepisów z uwagi na przyjęcie, że odesłanie do przepisów ustawy o systemie oświaty, zawarte w art. 5a ustawy o uprawnieniach, dotyczy wyłącznie obowiązku dotyczącego dzieci pełnosprawnych, podczas gdy odwołuje się do generalnego obowiązku gminy wskazanego w tych przepisach, tj. zapewniania przez gminę bezpłatnego transportu i opieki dla wszystkich dzieci w wieku szkolnym, bez względu na ich pełno- lub niepełnosprawność;

e) art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, wobec przyjęcia nieprawidłowej wykładni zawartego w nim przepisu art. 5a ustawy o uprawnieniach i uznanie, że ustawa przewiduje możliwość otrzymania przez przewoźnika dopłat z budżetu państwa tylko do przewozów dzieci pełnosprawnych realizowanych na podstawie biletów ulgowych nabytych przez gminę, natomiast w przypadku przewozów dzieci niepełnosprawnych na podstawie biletów zakupionych przez gminę otrzymanie w/w dopłat jest wykluczone, podczas gdy ustawa nie uzależnia możliwości otrzymania przez przewoźnika dopłat do przewozów realizowanych na podstawie biletów miesięcznych nabytych przez gminę od tego, czy chodzi o przewóz dzieci pełno- lub niepełnosprawnych, a w konsekwencji wyłączenie stosowania wskazane w art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach nie ma zastosowania;

f) art. 169 ust. 4 u.f.p., poprzez jego niezastosowanie wobec przyjęcia, że brak spełnienia wymogów do otrzymania dotacji implikuje obowiązek zwrotu całości pobranej dotacji, podczas gdy dotyczy ono wyłącznie nadwyżki dotacji, która przekracza kwotę należnej dotacji wynikającą z przepisów;

g) art. 18a u.t.d., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy przepis ten daje podstawę do łączenia przez przewoźnika na poczet ceny biletu miesięcznego dopłat z budżetu państwa z wynagrodzeniem otrzymywanym na podstawie umów, bez względu na zapisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego i przepis ten ma zastosowanie do sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej W.G. przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegały zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo.

Rozpoczynając od najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego braku właściwości sądu administracyjnego do jej rozstrzygania z powodu cywilnego charakteru tej sprawy (punkt 1a i b skargi kasacyjnej), uznać należy, że jest on niezasadny.

Podstawę dla ustalenia charakteru prawnego dopłat do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego stanowią przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w związku z ustawą o finansach publicznych. Przepisy te określają bowiem, z jakiego tytułu i komu przysługują te dopłaty, jakie są zasady ich wypłaty oraz zwrotu. Z art. 8a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów wynika, że kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi (ust. 3). Celem tego rodzaju ulg ustawowych jest niewątpliwie zwiększenie dostępności przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Dopłaty zaś są po to, by żaden przewoźnik nie odczuwał strat spowodowanych korzystaniem przez pasażerów z prawa do ulgowych przejazdów. Koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa (art. 1a). Przewoźnik nabywa uprawnienie do otrzymania dopłat jeżeli posiada stosowne zezwolenie, stosuje kasy rejestrujące oraz zawarł umowę z samorządem województwa (ust. 4). Dopłaty do przewozów z tytułu stosowania ustawowych ulg w przewozach pasażerskich przekazują przewoźnikom samorządy województw (ust. 2). Przewoźnik otrzymuje zatem od samorządów wojewódzkich dopłatę już po faktycznym dokonaniu sprzedaży biletów ulgowych. Wysokość dopłat jest uzależniona od faktycznej liczby przejazdów ulgowych oraz struktury ulg, z których korzystają osoby uprawnione.

W świetle powyższej regulacji prawnej uznać należy, że te ulgi i ich finansowanie stanowią rodzaj zadania publicznego. Finansowanie dopłat jest zadaniem publicznym o charakterze ogólnopaństwowym, którego celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych na poziomie określonym przez współczesne standardy cywilizacyjne i kulturowe w danym państwie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006r., K 30/04, OTK-A 2006/7/86). Podjęta przez ustawodawcę decyzja polityczna o finasowaniu ze środków państwa tego rodzaju zadania publicznego rodzi równocześnie odpowiedzialność państwa za zakres i sposób jego finansowania, w tym zatem również za wydatkowanie środków na finasowanie tego zadania zgodnie z wymogami ustawy o finansach publicznych. Wydatkowanie dotacji podlega zatem rygorom wydatkowania środków budżetowych.

Wskazane powyżej cechy dopłat wskazują na to, że stanowią one dotacje w rozumieniu art. 126 u.f.p., są bowiem środkami publicznymi przeznaczonymi na finansowanie realizacji zadania publicznego, jakim jest udzielanie ulg w przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego. W konsekwencji uznać zatem należy, że dopłaty wykorzystane przez przewoźników niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stanowią dopłaty podlegające zwrotowi na zasadach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych, a zatem w formie decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy o finansach publicznych przewidują procedurę ich zwrotu, termin zwrotu oraz regulują kwestie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Kontrola wydatkowania dotacji i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków nieprawidłowo przyznanych lub nieprawidłowo wykorzystywanych następuje więc w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej.

Charakteru prawnego tego rodzaju dotacji w postaci dopłat do ulgowych przejazdów nie zmienia fakt, że ich przekazanie następuje na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie przez przewoźnika z samorządem województwa umowy określającej zasady przekazywania przewoźnikom dopłat (art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów), nie oznacza, że wszelkie stosunki między stronami tej umowy będą podlegały regulacji prawa prywatnego. Przekazywane w ten sposób środki publiczne nie tracą swego publicznoprawnego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga postępowania cywilnego (por. np. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt FPS 6/02, ONSA 2003/1, poz. 8). Nadal bowiem są to środki publicznoprawne, które podlegają szczególnym zasadom związanym z ich rozliczaniem, w tym zwłaszcza zasadzie, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z pominięciem instrumentów cywilnoprawnych, takich jak rozwiązanie umowy czy odszkodowanie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt III RN 11/02, OSNP 2004/5/72). Okoliczność, że zasady przekazania dotacji ustalone zostały w umowie, nie zmienia charakteru prawnego dotacji. Wydatkowanie dotacji podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych i fakt zawarcia umowy określającej zasady wydatkowania dotacji tego charakteru nie zmienia.

Nie jest zatem zasadny pogląd skarżącego kasacyjnie, że rozpatrywana sprawa jest sprawą cywilną i nie było w tej sprawie podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek jej zwrotu. Z powodów wskazanych powyżej nie ma racji skarżący kasacyjnie, że sprawa zwrotu dopłat do biletów ulgowych jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego i nie powinna być przedmiotem decyzji administracyjnych kontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Nie są też uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe naruszenia przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z 8 k.p.a. i 9 k.p.a., poprzez nierozpoznanie wszelkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (punkt 1c skargi kasacyjnej). Nie można podzielić zarzutu skarżącego, że w toku postępowania administracyjnego nie spełniono wymogów przewidzianych w tych przepisach, na skutek czego miało dojść do wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Sąd I instancji słusznie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo. Fakty istotne zostały bowiem prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonana przez Sąd I instancji kontrola była zgodna z prawem. Sąd I instancji prawidłowo ocenił zasadność uznania przez organy administracyjne, że wobec treści umowy łączącej skarżącego z Gminą [..], istniały podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu wypłaconych dopłat. Trafnie uznano w sprawie, że przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów w postaci przesłuchania go jako strony, a także przesłuchania pracowników organu I instancji, nie mogło wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Dla ustalenia stanu faktycznego tej sprawy istotne były jedynie okoliczności związane z treścią wskazanych umów i dokonywanymi na ich podstawie rozliczeniami przyznanych ulg do biletów nabytych u skarżącego przez Gminę [...] dla niepełnosprawnych dzieci.

Zasadnie uznał Sąd I instancji, że treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia była zdeterminowana treścią obowiązujących przepisów, a nie wskazywanym przez Skarżącego stanem świadomości pracowników organu na temat istnienia i treści umowy z Gminą [...]. Z umowy z dnia [...] stycznia 2012r. zawartej przez skarżącego z Województwem [...] wynikało jasno, że warunkiem wypłaty skarżącemu dopłat było złożenie wykazu linii, na których prowadził dotowane przewozy i zestawienia należnych dopłat za miesięczne okresy rozliczeniowe, według wzoru (§ 3 pkt 3 i 4 umowy). Zasadnie też Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w postępowaniu przed organem I i II instancji nie przedłożył dowodów, które potwierdziłyby, że informował organ I instancji o umowach zawieranych przez niego z Gminą [...]. Umowy z Gminą [...] i bilety wystawione na ich podstawie organ I instancji uzyskał i zbadał dopiero na etapie postępowania w przedmiocie zwrotu dotacji, które zakończyło się podjęciem zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie przeprowadzono prawidłowe i wyczerpujące postępowanie dowodowe, oparte na prawidłowej i wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie przekroczono dopuszczalnych granic swobodnej jego oceny. Przeprowadzonych w sprawie dowodów nie sposób było ocenić inaczej, a w skardze kasacyjnej także nie wykazano takiego przekroczenia. Zresztą nawet gdyby organ I instancji miał wiedzę na etapie przyznawania dotacji o umowie skarżącego z Gminą [...], nie mogłoby to wpłynąć na treść zaskarżonej decyzji, gdyż istotne w rozpatrywanej sprawie jest to, że skarżący uzyskał przedmiotowe dotacje niezgodnie z powołanymi przepisami prawa.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, nie doszło w tej sprawie również do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (punkt 1 i skargi kasacyjnej). Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te elementy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów w kontekście prawidłowości żądania zwrotu dotacji. Sąd wyjaśnił, dlaczego uznał, że nie doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga nie została uwzględniona. Z wywodu Sąd wynika, dlaczego skarżącemu nie tylko nie przysługuje dopłata w wysokości 78%, ale także w wysokości 49%. Sąd wskazał mianowicie, że wyjątek z art. 5a dotyczy jedynie nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 u.s.o. i w takim przypadku przysługiwałaby ulga w wysokości 49%, ale ten przypadek w tej sprawie nie wystąpił, gdyż gmina nabywała od skarżącego bilety w celu realizacji innych obowiązków, tj. obowiązków wynikających z art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a u.s.o. Zarzut niewyjaśnienia przez Sąd, dlaczego w tej sprawie nie jest zasadne zastosowanie ulgi w wysokości 49%, nie jest więc uzasadniony.

Konstrukcja pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych nie jest prawidłowa. W istocie bowiem skarżący kasacyjnie nie tyle podważa w nich zgodność z prawem prowadzonego postępowania i ustaleń stanu faktycznego, co wadliwą ocenę prawną ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a zatem zmierza do zakwestionowania podjętego rozstrzygnięcia z punktu widzenia prawa materialnego. Pozostałe zarzuty, które skarżący kasacyjnie umieszcza w punkcie 1 skargi kasacyjnej, kwalifikując je jako procesowe, należy zatem ocenić łącznie z zarzutami podniesionymi w punkcie 2 skargi kasacyjnej, a więc z zarzutami materialnymi.

Merytoryczny spór w tej sprawie koncentruje się wokół tego, jak należy rozumieć art. 1b pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i jaki jest zakres przewidzianego w tym przepisie wyjątku określonego w art. 5a tej ustawy.

Przepis art. 1b ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów przewiduje, że tej ustawy nie stosuje się do przypadków wskazanych w tym przepisie. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego celem jest przeciwdziałanie podwójnemu finansowaniu ulg w przejazdach. Intencją prawodawcy było wyłączenie możliwości korzystania z ulgowych przejazdów opłacanych z budżetu państwa w takich przypadkach, gdy pasażer uzyskuje ulgi z innego tytułu, tj. dlatego, że sfinansował je ktoś inny (pkt 1), uzyskał je od samego przewoźnika (pkt 2-4), ewentualnie gdy wybiera taki środek transportu, w którym nie ma uprawnienia do przejazdów ulgowych (pkt 5-6 - pociągi [...] w komunikacji międzynarodowej lub komunikacja autobusowa ekspresowa).

W przepisie art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów przewidziano, że nie stosuje się tej ustawy do osób odbywających podróż na podstawie wykupionych od przewoźnika na rzecz tych osób legitymacji lub biletów uprawniających do ulgowych przejazdów, z zastrzeżeniem art. 5a. Wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać powyższy cel ustawodawcy, wprowadzającego w tym przepisie wyłączenie stosowania tej ustawy, czyli brak możliwości korzystania z refundowanych przez Skarb Państwa ulg w przejazdach w takich przypadkach, gdy te ulgi przysługują z innego tytułu, a więc gdy koszty ich finansowania ponosi ktoś inny niż Skarb Państwa, lub też sam pasażer z nich rezygnuje poprzez wybranie określonego rodzaju środka transportu.

Adresatem normy prawnej zawartej w art. 1b ust. 1 pkt 1 jest pasażer, a nie przewoźnik. Ustawodawca wyłączył zastosowanie ustawy, co należy rozumieć jako wyłączenie możliwości korzystania z ulgowych przejazdów przez tych pasażerów, na rzecz których wykupione zostały od przewoźnika legitymacje lub bilety uprawniające do ulgowego przejazdu. Chodzi zatem o takich pasażerów, którzy odbywają podróż z taką wykupioną legitymacją lub biletem ulgowym, za które przewoźnikowi już zapłacono. Przewoźnik dostał już zatem zapłatę z tego tytułu, że sprzedał bilet z ulgą lub wydał na rzecz tych osób legitymację upoważniającą do ulgowych przejazdów. W takich przypadkach to podmiot, który wykupił takie bilety lub legitymacje od przewoźnika, poniósł ich koszt, płacąc przewoźnikowi za możliwość korzystania z tych ulg. Może to dotyczyć np. pracodawców, którzy decydują się zaoferować swoim pracownikom tego rodzaju dodatkowe świadczenie w postaci wykupienia dla nich ulgowych biletów lub ulgowych legitymacji i zawierają umowę z konkretnym przewoźnikiem, że będzie przewoził ich pracowników z tego rodzaju ulgą. Przewoźnik wykonując w takim przypadku usługę, nie będzie zatem ponosił strat (utraconych przychodów) polegających na konieczności akceptowania ulgi przysługującej tej kategorii pasażerom, bo utracone przychody (koszt ulgi) zrefundował mu już ten podmiot, który wykupił bilety ulgowe lub ulgowe legitymacje. Oczywiste jest zatem, że w takim przypadku nie powinny już mieć zastosowania przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i wynikające z nich uprawnienie przewoźnika do domagania się od samorządu województwa refundacji poniesionych przez niego kosztów wynikających z akceptowania ulg w przejazdach.

Równocześnie ten przepis przewidując, że do takich osób, które podróżują na podstawie ulg wykupionych od przewoźnika nie stosuje się tej ustawy, dodatkowo wprowadza wyjątek, przewidując: "z zastrzeżeniem art. 5a". W art. 5a przewidziano, że w przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14 a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 u.s.o. uwzględnia się ulgi, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Z kolei z art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1 wynika, że są to ulgi kolejowe i autobusowe w wysokości 49% przysługujące dzieciom i młodzieży w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej – publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia.

W świetle przytoczonej regulacji prawnej za niezasadny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie na skutek wadliwej oceny, że w sprawie nie zachodzi wyjątek przewidziany w art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjęto, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie można było zastosować przepisu art. 5a. Bilety ulgowe zostały bowiem nabyte u skarżącego przez Gminę [...] dla uczniów w celu realizacji przez gminę obowiązków wynikających z art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a u.s.o., dotyczących dowozu do placówek oświatowych dzieci niepełnosprawnych, a nie obowiązków gminy uregulowanych przez art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 u.s.o., do których odwołuje się przepis art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Treść art. 1b ust. 1 pkt 1 odsyłającego wyraźnie do art. 5a, odsyłającego z kolei do opisanych powyżej ulg w wysokości 49% przewidzianych w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, nie pozostawiają wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie można było tego przepisu zastosować. Powyższy wyjątek został wprowadzony w ustawie jedynie w przypadku zakupu przez gminę biletów dla dzieci wskazanych w art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 u.s.o. Wyjątków nie można interpretować rozszerzająco. Jeżeli zatem gmina wykupuje u przewoźnika inne bilety ulgowe niż te dla dzieci spełniających warunki z art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 u.s.o. – nie mają zastosowania przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Niezależnie zatem od tego, czy dotyczyłoby to dzieci niepełnosprawnych (jak w tej sprawie), czy też innych osób (np. nauczycieli szkół lub przedszkoli, innych pracowników gminy, albo jeszcze innych członków wspólnoty samorządowej), wówczas to na gminie ciążył będzie obowiązek opłacenia kosztów wykupywanej u przewoźnika ulgi, albowiem w takim przypadku nie stosuje się przepisów ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, a więc przewoźnik nie jest zobowiązany do honorowania ustawowych ulg tych osób i nie mógłby liczyć na zwrot tych ulg z budżetu państwa w przypadku, gdyby jednak takie dodatkowe ulgi - oprócz wykupionych od niego przez gminę - zastosował.

Niesporne w sprawie jest, że zakup biletów przez Gminę [...] następował w celu wykonania przez gminę obowiązków z art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 u.s.o., a nie obowiązków z art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a u.s.o. Prawidłowo zatem uznano, że w sprawie ma zastosowanie art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów i że brak było podstaw do zastosowania przez skarżącego ulgi 78% i wystąpienia do samorządu województwa o jej zwrot.

W konsekwencji zasadnie również uznano, że w takiej sytuacji nie było też podstaw do zastosowania ulgi w wysokości 49%. Żądanie jej zwrotu przez skarżącego nie jest zasadne, skoro w tej sprawie nie było podstaw do zastosowania wyjątku z art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów.

Z powyższych powodów za nieuzasadnione uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 b ust. 1 pkt 1 oraz art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów (punkty 2 c, d, e i f oraz punkty 1 d, e i f skargi kasacyjnej).

W konsekwencji niezasadnie domaga się skarżący uzupełnienia postępowania administracyjnego o ustalenie odległości pomiędzy miejscem zamieszkania dowożonych przez niego dzieci niepełnosprawnych a szkołą lub ośrodkiem. Prawidłowo uznano w tej sprawie, że te okoliczności nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, ponieważ niezależnie od wyników tych ustaleń i tak jej stan faktyczny nie będzie mógł być objęty normą wynikającą z art. 5a, skoro gmina, kupując bilety dla tych dzieci, nie realizowała obowiązków z art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 u.s.o., lecz odrębne obowiązki przewidziane w art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a u.s.o.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w ten sposób doszło do nieprawidłowego zdywersyfikowania zasad finansowania przewozów do szkół dzieci pełnosprawnych i niepełnosprawnych (pkt 2 c skargi kasacyjnej). Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, taką dywersyfikację wprowadza w sposób wyraźny ustawodawca, odrębnie regulując w ustawie o systemie oświaty zasady finansowania przez gminę dowożenia do szkoły dzieci pełnosprawnych (art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 u.s.o.) i niepełnosprawnych (art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a u.s.o.), wprowadzając na rzecz tych drugich dalej idące uprawnienia.

Zastosowany w ustawie mechanizm w odniesieniu do dzieci niepełnosprawnych, objętych regulacją art. 14a ust. 4 i art. 17 ust. 3a u.s.o., nie oznacza dodatkowego obciążenia dla gmin, albowiem z mocy ustawy o systemie oświaty gminy mają obowiązek finansowania w całości kosztów dojazdu tych dzieci do szkoły. Taka regulacja nie wprowadza także żadnego dodatkowego obciążenia dla samych dzieci niepełnosprawnych. W tych bowiem przypadkach, gdy są one przewożone do szkoły na podstawie biletów ulgowych lub legitymacji ulgowych, które wykupiła dla nich gmina, nie mogą wprawdzie korzystać z ustawowej ulgi 78 %, bo wyłączone jest stosowanie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, jednakże w takich przejazdach są one zwolnione z jakichkolwiek opłat, gdyż z mocy ustawy o systemie oświaty gmina ma obowiązek zapewnić im przejazd bezpłatny (w praktyce więc uzyskują ulgę w wysokości 100%). Podkreślenia wymaga, że zastosowany w ustawie mechanizm nie wprowadza też dodatkowego obciążenia dla przewoźnika, albowiem zawierając umowę z gminą winien on tak skalkulować ceny biletów miesięcznych sprzedawanych gminie dla dzieci niepełnosprawnych przewożonych do szkoły, by pokryły one poniesione przez niego koszty, skoro w takim przypadku wyłączone jest stosowanie ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów. Ewentualne zaś spory na tle umowy zawartej przez przewoźnika z gminą rozstrzygane być mogą na drodze cywilnej, a więc przed sądem powszechnym.

Nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku także zarzut wewnętrznej sprzeczności treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku z powodu błędnego przyjęcia, że dotacja była nadmierna, a nie nienależna w części (punkty 1 g i 2 b skargi kasacyjnej). Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że biorąc pod uwagę definicje zawarte w ustawie o finansach publicznych (art. 169 ust. 2 i 3 u.f.p. oraz art. 252 ust. 3 i 4 u.f.p.), stan faktyczny tej sprawy w odniesieniu do zakwestionowanej zaskarżoną decyzją części dotacji odpowiada definicji dotacji nienależnej, tj. dotacji udzielonej bez podstawy prawnej. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy, niezależnie bowiem od tego, czy naruszenie prawa w korzystaniu ze środków publicznych w formie dotacji zostanie formalnie zakwalifikowane jako nienależne pobranie tej części dotacji czy też pobranie jej w tej części w nadmiernej wysokości, skutki prawne dla beneficjenta takich dotacji są identyczne. Powstaje bowiem obowiązek zwrotu takich dotacji, a odsetki w obu przypadkach obliczane są w ten sam sposób.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 18a ustawy o transporcie drogowym (punkty 1 h i 2 g skargi kasacyjnej). Przepis ten przewiduje, że "Przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanawia ulgi, ustali z przewoźnikiem, w drodze umowy, warunki zwrotu kosztów stosowania ulgi". Ma rację skarżący kasacyjnie, że przepis ten dopuszcza stosowanie równolegle ulg z różnych tytułów. Nie wyłącza on jednak obowiązywania art. 1b ust. 1 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów, który ma charakter lex specialis wobec tej ogólnej regulacji.

Wobec zatem bezzasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa uznać należy, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu została ona oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.