Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 343/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: par. 11
journal: Dz.U. 2015 poz 1414
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz  wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji  związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w  oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Izbicko na czynność Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 10 maja 2016 r., nr DOW.052.3.1.42.2016 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach "Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020" 1) uchyla zaskarżoną czynność, 2) zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz Gminy Izbicko kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r., który do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego wpłynął w dniu 25 lutego 2016 r., Gmina Izbicko wystąpiła do Zarządu Województwa Opolskiego o przyznanie pomocy finansowej na operację typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zwanego w skrócie: PROW 2014-2020), dla operacji polegającej na przebudowie drogi gminnej nr 105107 O Borycz - Krzyżowa Dolina.

W wyniku weryfikacji powyższego wniosku, pismem z dnia 10 maja 2016 r. Dyrektor Departamentu Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego, poinformował Gminę Izbicko, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349), zwanej dalej ustawą, o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Przedstawiając wyniki oceny dokonanej na podstawie § 11 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii, objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. poz. 14143), zwanego dalej rozporządzeniem, wskazał, że operacja objęta wnioskiem uzyskała 8 punktów w ramach oceny z zastosowaniem kryteriów wyboru, podczas gdy zgodnie z § 11 ust. 9 tegoż rozporządzenia pomoc może być przyznana na operację, która uzyska co najmniej 9 punktów. W piśmie tym szczegółowo przedstawiono kryteria określone w § 11 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2 pkt 8 rozporządzenia, wskazano liczbę punktów przyznanych za każde z nich i przedstawiono wyjaśnienia dotyczące dokonanej w tym zakresie oceny, wskazując m.in., że w odniesieniu do kryteriów z § 11 ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 7 oraz ust. 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia przyznano po 0 punktów. W stosunku do pierwszego z tych kryteriów wyjaśniono, że bezrobocie na obszarze powiatu strzeleckiego, na obszarze którego położona jest Gmina Izbicko, w okresie ostatnich 12 miesięcy przed złożeniem wniosku wynosiło średnio 7,70%. Średnie krajowe bezrobocie w tym okresie wynosiło natomiast 10,4%. W związku z powyższym w ramach kryterium wyboru określonego w § 11 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia operacji tej nie przyznano punktów. W stosunku do kryterium określonego w pkt 4 wskazano, że aby operacja otrzymała punkty w ramach kryterium związanego z obiektami użyteczności publicznej dla każdej drogi objętej realizacją operacji należało wskazać obiekt użyteczności publicznej, który leży bezpośrednio przy odcinku drogi, który został objęty wnioskiem o przyznanie pomocy. We wniosku o przyznanie pomocy oraz na podstawie szkiców/map/rysunków nie wskazano obiektu użyteczności publicznej, w związku z czym ww. warunek nie został spełniony i w ramach tego kryterium również nie przyznano punktów. W zakresie kryterium wyboru określonego w § 11 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia wyjaśniono, że we wniosku o przyznanie pomocy odpowiednio w pkt. III.6.4 wskazano, iż operacja dotyczy drogi łączącej się z drogą o wyższej kategorii, jednak przedłożona w ramach uzupełnienia mapa zagospodarowania terenu uwzględniająca numery dróg, nie potwierdza wyżej wymienionego warunku. Przebudowywana droga w ramach wniosku o przyznanie pomocy łączy się bowiem bezpośrednio z drogą gminną 103237 O, natomiast nie łączy się bezpośrednio z drogą powiatową 1713 O – ul. Powstańców Śląskich. Ponadto, w ramach wniosku o przyznanie pomocy nie przedłożono również uzgodnienia zjazdu na drogę powiatową, w związku z czym w zakresie tego kryterium również nie przyznano punktów. W ramach natomiast oceny operacji z zastosowaniem kryteriów regionalnych określonych § 11 ust. 2 pkt. 8 lit. a, tj. operacja będzie powiązana z drogami stanowiącymi korytarz transportowy na osi północ - południe (Kępno - Namysłów - Opole - Prószków - Prudnik - Trzebina - Bartultovice) lub wschód - zachód (Kudowa Słone - Kłodzko - Nysa - Niemodlin - Opole - Dobrodzień - Częstochowa), także nie przyznano punktów, ponieważ droga objęta wnioskiem o przyznanie pomocy nie łączy się z drogami stanowiącymi korytarze transportowe, o których mowa w tym kryterium regionalnym.

Pismem z dnia 23 maja 2016 r. Gmina Izbicko wezwała Zarząd Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa co do oceny dokonanej w odniesieniu do kryteriów ustalonych w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. W ocenie Gminy, z załączonej do wniosku o dofinansowanie mapy zagospodarowania terenu, uwzględniającej numery dróg gminnych oraz powiatowej, jednoznacznie wynika, iż działka nr 346/169 (droga powiatu opolskiego) oraz nr 1090 (droga gminna) łączą się z sobą w jednym miejscu. Dodatkowo jest to również miejsce połączenia z drogą gminną Gminy Ozimek nr 103237 O (działka nr 346/168), a odcinek tej drogi gminnej, obejmujący miejsce połączenia tych trzech dróg, również zostanie przebudowany ze środków własnych Gminy Ozimek, co potwierdza zawarte porozumienie międzygminne. Odnosząc się do określenia "bezpośrednie połączenie" wywodziła, iż dla potrzeb weryfikacji spełniania kryterium warunku wynikającego z § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, takie określenie nie zostało ujęte zarówno w rozporządzeniu, jak i we wniosku o przyznanie pomocy a także w instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Powyższe, zdaniem Gminy, uzasadniało zatem przyznanie dodatkowych 3 punktów za spełnienie kryterium określonego w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania " Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 -2020. Odnosząc się do zarzutu braku przedłożenia do wniosku o przyznanie pomocy uzgodnienia zjazdu na drogę powiatową, wskazała, że w przewidzianym w dokumentacji projektowej zakresie prac niezbędnych do wykonania nie przewidziano wejścia na teren podlegający uzgodnieniom z zarządcą drogi powiatowej. Fakt ten potwierdza opracowana dokumentacja oraz prawomocne zgłoszenie robót budowlanych. W ocenie Gminy, zaproponowane rozwiązanie projektowe oraz zawarte porozumienie międzygminne zapewniają kompleksowe skomunikowanie trzech dróg publicznych: drogi gminnej nr 105017 O Borycz - Krzyżowa Dolina, drogi gminnej nr 103237 O - ul. Polna w Krzyżowej Dolinie oraz drogi powiatowej nr 1713 O - ul. Powstańców Śląskich w Krzyżowej Dolinie, co przyczyni się również do rozbudowy wewnątrzregionalnej infrastruktury transportowej, przez skrócenie o 9 kilometrów dojazdu z miejscowości Krośnica oraz Borycz (Gmina Izbicko, pow. strzelecki, Krzyżowa Dolina).

Udzielając odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 31 maja 2016 r. Dyrektor Departamentu Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich w Opolu ponownie wskazał, że warunek zawarty w kryterium wyboru określony w § 11 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia nie został przez operację spełniony, albowiem droga objęta operacją łączy się bezpośrednio tylko z drogą tej samej kategorii (gminną) i dopiero pośrednio poprzez tę drogę z drogą wyższego rzędu (powiatową). W ocenie organu kryterium, o którym mowa § 11 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że konkretny odcinek drogi objęty realizacją operacji nie musi łączyć się bezpośrednio z drogą wyższej kategorii. Z tego powodu w zapisie § 11 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia nie użyto słowa "bezpośrednio". Tym niemniej droga, której odcinek objęty jest realizacją operacji musi łączyć się bezpośrednio z drogą wyższego rzędu. Bez znaczenia pozostają zaproponowane rozwiązania projektowe oraz zawarte porozumienie międzygminne zapewniające kompleksowe skomunikowanie trzech dróg publicznych (gminnych i powiatowej), gdyż porozumienie z Gminą Ozimek nie zostało w trakcie weryfikacji wniosku zakwestionowane i operacji przyznano w ramach oceny punkt za spełnienie tego kryterium wyboru. Reasumując, organ stwierdził, że droga gminna nr 105107 O, której odcinek objęty jest realizacją operacji, w miejscowości Krzyżowa Dolina, łączy się pośrednio z drogą powiatową nr 1713 O poprzez drogę gminną nr 103237 O, dlatego operacja, o wsparcie której ubiegała się Gmina Izbicko nie spełnia kryterium wyboru określonego w § 11 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia. Podana zaś w odmowie łączna liczba punktów uzyskanych przez operację jest poprawna i tym samym § 11 ust. 9 rozporządzenia został prawidłowo wskazany jako podstawa prawna odmowy przyznania pomocy na realizację tej operacji.

Na powyższą czynność odmowy przyznania wnioskowanej pomocy finansowej Gmina Izbicko wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz obciążenie organu kosztami postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności § 11 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych", w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energie odnawialną i w oszczędzaniu energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację przedstawioną w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w zakresie interpretacji § 11 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia. Dodatkowo podniosła, że przepis § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia stanowi o operacji, która dotyczy drogi łączącej się z drogą wyższej kategorii, nie doprecyzowując jednak, tak jak np. w § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, że ma to być połączenie bezpośrednie. Powtórzyła, że z załączonej do wniosku o dofinansowanie mapy zagospodarowania terenu uwzględniającej numery dróg gminnych oraz powiatowej jednoznacznie wynika, iż działka nr 346/169 (droga powiatu opolskiego) oraz działka nr 1090 (droga gminna) łączą się z sobą w jednym miejscu, co świadczy o spełnieniu kryterium określonego w § 11 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że na stronie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi opublikowane zostały pytania i odpowiedzi dotyczące operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych", które zostały przez Samorząd Województwa Opolskiego przekazane wszystkim potencjalnym Beneficjentom, w tym również Gminie Izbicko. W pytaniu nr 22 odniesiono się do § 11 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia, stwierdzając, że operacji przyznaje się punkty, jeżeli dotyczy ona drogi łączącej się z drogą o wyższej kategorii, co oznacza, że to droga a nie odcinek drogi, której dotyczy operacja powinna łączyć się z drogą o wyższej kategorii.

Na rozprawie sądowej w dniu 1 grudnia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej - radca prawny Z. S. - podtrzymała skargę i wnioski w niej zawarte. Wskazała, że § 11 pkt 5 rozporządzenia nie stanowi o tym, że drogi mają mieć bezpośrednie połączenie z drogą wyższej kategorii. Podniosła, że w tej sprawie dochodzi do połączenia dróg, ponieważ trzy działki, będące drogami ze sobą graniczą.

Pełnomocnik strony skarżącej - zastępca Wójta G. K. - argumentował, że w świetle § 11 pkt 5 rozporządzenia efektem ma być kompleksowe stworzenie sieci dróg lokalnych. Podnosił, że tam gdzie ustawodawca chciał wskazać, że chodzi o bezpośredniość połączenia, to w odpowiednich przepisach zawarł ten wymóg.

Pełnomocnik organu - radca prawny G. G. - wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę, oraz jak w zaskarżonym piśmie. Ponadto powoła się na wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Op 342/16, w którym podzielono stanowisko Zarządu w tej kwestii oraz złożył do akt sprawy dowód w postaci uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 11 stycznia 2016 r. w sprawie upoważniania pracowników Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich do załatwiania spraw związanych z wdrażaniem działań delegowanych do Samorządu Województwa Opolskiego w ramach programu PROW, w celu wykazania uprawnień do działania w sprawie przez T. K.

Na pytanie Sądu, pełnomocnik strony skarżącej G. K. wyjaśnił, że droga Gminy Izbicko styka się w jednym punkcie z drogą powiatową, co wynika z załączonej mapy pt. "Granica Powiatu/Gminy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym, Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości niż wskazane w skardze. Dokonując oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, przy czym na zasadzie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w danej sprawie administracyjnej, które są niezgodne z prawem.

Z kolei, zgodnie z art. 146 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Zauważyć również przyjdzie, iż w przepisie art. 3 § 2 P.p.s.a., określony został przez ustawodawcę katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej. Na zasadzie art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają jednak także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Na tej właśnie podstawie ocenie Sądu poddane zostało zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 10 maja 2016 r., które dotyczyło odmowy przyznania skarżącej Gminie Izbicko pomocy finansowej na zrealizowanie inwestycji pn."Przebudowa drogi gminnej nr 105107 O Borycz - Krzyżowa Dolina", w ramach programu dotyczącego wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

W związku z powyższym dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Opolskiego zostało podjęte z naruszeniem prawa, co uzasadniało uwzględnienie skargi.

Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 349 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej (...), (Dz. U poz. 1414), zwanego nadal rozporządzeniem. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy, w takim przypadku, podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżąca Gmina złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy, tj. wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii. Do odmowy przyznania tej pomocy oraz ustalenia właściwości sądu do kontroli jej legalności znajdowały zatem niewątpliwie zastosowanie regulacje art. 35 ustawy.

Oceniając zatem w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesienia skargi Sąd stwierdził, że spełnione zostały wymogi formalne, gdyż poprzedzona została ona właściwym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Dokonując oceny legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania, Sąd miał natomiast na uwadze szczególne uregulowania, jakie w tym zakresie zostały określone w art. 34 ustawy, w szczególności w ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, z których wynika, że do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, a także, że przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, a właściwość miejscową organu ustala się według miejsca realizacji operacji. Zgodnie z zastrzeżeniem dotyczącym odpowiedniego stosowania przepisów art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy, Sąd uwzględnił też, że w postępowaniu o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także, że przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stosownie do wskazanych przepisów, Sąd dostrzegł, że w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją odmienności w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 K.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony.

Uwzględniając zasadę praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było zatem podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, poprzez prawidłowe przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia kryteriów wyboru w wynikających z § 11 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. Rozporządzenie to - jak wskazuje jego tytuł - określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na budowę lub modernizację dróg lokalnych w ramach podziania wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy. Z uwagi na przedmiot inwestycji objętej wnioskiem Gminy, rozporządzenie to znajdowało zatem zastosowanie przy rozpoznawaniu złożonego wniosku.

Odnosząc się do treści § 11 cyt. rozporządzenia, wskazać należy, iż zgodnie z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, w trakcie rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy właściwy organ dokonuje ich oceny, przyznając planowanej operacji punkty według kryteriów określonych w pkt 1-6 tego przepisu tj.:

1) jeżeli podstawowy dochód podatkowy gminy, w której jest planowana realizacja operacji, w przeliczeniu na 1 mieszkańca, obliczany zgodnie z przepisami o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, opublikowany przez urząd obsługujący ministra właściwego do spraw finansów publicznych do stosowania w roku, w którym nastąpiło ogłoszenie o naborze, kształtuje się na poziomie:

a) nie więcej niż 50% średniej krajowej – 5 punktów,

b) powyżej 50% średniej krajowej i nie więcej niż 75% średniej krajowej – 3 punkty,

c) powyżej 75% średniej krajowej i nie więcej niż 100% średniej krajowej – 1 punkt;

2) jeżeli bezrobocie w powiecie, na obszarze którego jest położona gmina, w której jest planowana realizacja operacji, w okresie ostatnich 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy było wyższe lub równe średniej krajowej – 2 punkty;

3) jeżeli operacja jest powiązana z inwestycjami dotyczącymi tworzenia pasywnej infrastruktury szerokopasmowej lub na obszarze realizacji operacji istnieje funkcjonująca sieć szkieletowa – 1 punkt;

4) jeżeli droga objęta operacją prowadzi bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej – 2 punkty;

5) jeżeli operacja dotyczy drogi łączącej się z drogą o wyższej kategorii – 3 punkty;

6) jeżeli operacja jest realizowana w porozumieniu pomiędzy gminami lub powiatami, lub gminą a powiatem – 1 punkt. Oprócz kryteriów określonych w ust. 1, dodatkowymi kryteriami, zgodnie z którymi dokonuje się oceny wniosków o przyznanie pomocy, stosowanie do § 11 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia, są kryteria dotyczące specyfiki regionu - w przypadku województwa opolskiego to:

a) jeżeli operacja będzie powiązana z drogami stanowiącymi korytarz transportowy na osi północ - południe (Kępno - Namysłów - Opole - Prószków - Prudnik - Trzebina - Bartultovice) lub wschód - zachód (Kudowa Słone - Kłodzko - Nysa - Niemodlin - Opole - Dobrodzień - Częstochowa) – przyznaje się 1 punkt,

b) jeżeli operacja dotyczy zmiany nawierzchni drogi z szutrowej na asfaltową albo z gruntowej na brukową lub asfaltową – przyznaje się 2 punkty,

c) jeżeli operacja będzie realizowana w gminie włączonej w granice parków krajobrazowych wraz z otulinami lub w granice obszaru Natura 2000 - przyznaje się 1 punkt.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, ustawy podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się w formie pisemnej o przyznaniu bądź o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy z podaniem przyczyn odmowy.

W ocenie Sądu, rozpoznając wniosek skarżącej Gminy właściwy organ, tj. Dyrektor Departamentu Programów Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego, działający z upoważnienia Zarządu Województwa, naruszył przepisy K.p.a. w zakresie, w jakim znajdowały one zastosowanie. Co prawda sprawa została rozpoznana przez właściwy organ, a doręczenia stronie pism dokonywane były prawidłowo za potwierdzeniem odbioru, Sąd nie podziela jednak stanowiska organu, co do braku spełnienia przez skarżącą Gminę kryterium wyboru określonego w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, stanowiącego w niniejszej sprawie przedmiot sporu.

W tej kwestii wskazać przyjdzie, że kryteria oceny wniosku zostały precyzyjnie i wyczerpująco ustalone w § 11 ww. rozporządzenia i są one dla organu wiążące. W analizowanej sprawie, podstawą odmowy przyznania dofinasowania było stwierdzenie przez organ, że operacja, o wsparcie której ubiegała się Gmina Izbicko, nie spełniała kryterium wyboru określonego w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, albowiem droga objęta realizacją operacji w miejscowości Krzyżowa Dolina, nie łączy się bezpośrednio z drogą wyższej kategorii. W tym zakresie organ wywodził, że ze złożonej w ramach uzupełnienia mapy zagospodarowania terenu wynika bezspornie, że przebudowywana droga gminna 105017 O Borycz - Krzyżowa Dolina, łączy się bezpośrednio tylko z drogą gminną nr 103237 O – ul. Polna (droga tej samej kategorii) i dopiero pośrednio poprzez tę drogę - z drogą wyższej kategorii - drogą powiatową o nr 1713 O – ul. Powstańców Śląskich. Odwołując się do przedmiotowego kryterium wyboru, organ stwierdził ponadto, że pomimo, iż w zapisach § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nie ujęto sformułowania "bezpośrednie połączenie", to jednak odcinek objęty realizacją operacji musi łączyć się bezpośrednio z drogą wyższego rzędu, albowiem z dużym prawdopodobieństwem można wskazać, że nie ma takiej drogi, która pośrednio przez inne drogi publiczne nie łączyłaby się z drogami wyższego rzędu. Przyjęcie zaś odmiennej interpretacji tego kryterium wyboru prowadziłoby do sytuacji, w której każda operacja otrzymywałaby punkty w ramach tego kryterium. Zdaniem organu, kryterium wyboru pozbawione immanentnej cechy, którą powinny posiadać wszystkie kryteria wyboru, tj. zdolności premiowania operacji o określonych cechach względem pozostałych, nie pełni swojej funkcji i w istocie nie stanowi kryterium wyboru. Tym samym uznał, że pomimo, iż w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nie ujęto zapisu "bezpośrednie połączenie", to droga, której odcinek objęty jest realizacją musi łączyć się bezpośrednio z drogą o wyższej kategorii. W odpowiedzi na skargę, powołując się na opublikowane na stronie internetowej Ministerstwa Rolnica i Rozwoju Wsi pytania i odpowiedzi dotyczące operacji typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych", organ wskazał, że w pytaniu nr 22, odnosząc się do § 11 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia, Minister stwierdził, że operacji przyznaje się punkty, jeżeli dotyczy ona drogi łączącej się z drogą o wyższej kategorii, a nie odcinek tej drogi. W ocenie Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na akceptację.

Zauważyć bowiem należy, iż treść przepisu § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia jest jednoznaczna. Zgodnie z tym przepisem, w trakcie rozpatrywania wniosków o przyznanie pomocy uprawniony organ dokonuje oceny wniosku, przyznając planowanej operacji 3 punkty, jeżeli "operacja dotyczy drogi łączącej się z drogą o wyższej kategorii". Z treści komentowanego przepisu § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, wbrew twierdzeniu organu, nie wynika, aby przyznanie punktów w ramach oceny tego kryterium uwarunkowane było bezpośrednim połączeniem drogi objętej realizacją operacji z drogą wyższej kategorii. Sąd podziela argumentację skarżącej Gminy, że gdyby zamierzeniem prawodawcy było ustalenie, że chodzi o takie drogi, które winny łączyć się wprost z drogą wyżej kategorii to niewątpliwie uczyniłby to wprost, tak jak to uczynił w § 11 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, którym ustalono, że dla przyznania punktów za to kryterium konieczne jest, aby droga objęta operacją prowadziła bezpośrednio do obiektu użyteczności publicznej. W świetle powyższego, uprawnionym jest twierdzenie, że nawet pośrednie połącznie z drogą wyższej kategorii, wypełnia dyspozycję § 11 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, sytuacja pośredniego połączenia z drogą wyższej kategorii nie ma jednak miejsca, albowiem jak wynika z mapy zagospodarowania terenu dołączonej przez Gminę Izbicko do wniosku o dofinansowanie, droga powiatowa o nr 1713 O - ul. Powstańców Śląskich oraz droga gminna o nr 105017 O Borycz - Krzyżowa Dolina łączą się z sobą w jednym miejscu, będącym punktem granicznym gminy i powiatu. Na powyższą okoliczność zwracał również uwagę pełnomocnik Gminy na rozprawie sądowej. Tymczasem organ do powyższej kwestii zupełnie się nie odniósł, pomimo iż już w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca Gmina okoliczność tę podnosiła.

Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa również, iż z pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dostępne na stronie internetowej www.minrol.gov.pl), na które powoływał się organ, w pkt nr 36 Minister stwierdził, że w ramach operacji "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" realizowane mogą być operacje w zakresie budowy, przebudowy lub zmiany nawierzchni drogi rozumianej także jako jej odcinek. Tym samym stanowisko odmienne organu wywiedzione w odpowiedzi na skargę nie zasługiwało na uwzględnienie.

Odnosząc się z kolei do wyroku tut. Sądu pod sygn. akt II SA/Op 324/16, na który powoływał się pełnomocnik organ na rozprawie sądowej, stwierdzić przyjdzie, iż wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym, zatem nie mógł stanowić podstawy do uwzględnienia w niniejszej sprawie. Zauważyć przyjdzie, iż w tamtej sprawie podstawą odmowy przyznania punktów z tytułu kryterium określonego w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia był brak wskazania przez wnioskodawcę zarówno we wniosku, jak również w korekcie wniosku, że operacja dotyczy drogi, która łączy się z droga wyższej kategorii. W szczególności faktu tego wnioskodawca nie odnotował w pkt 6.4 część III wniosku. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wnioskująca Gmina Izbicko zarówno we wniosku, jaki i w pkt 6.4 części III wniosku wskazała, na połączenie operacji z drogą wyższej kategorii. Dodać również należy, iż w tamtym wyroku, stanowisko Sądu odnoszące się do bezpośredniego połączenia dróg, zostało wyrażone na tle § 11 ust. 2 pkt 8 lit. a rozporządzenia i dotyczyło powiązania odcinka drogi z drogą stanowiącą korytarz transportowy, zatem kwestia ta również nie dotyczyła niniejszej sprawy.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że wydany w niniejszej sprawie akt Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 10 maja 2016 r. stanowiący informację o odmowie przyznania pomocy, jest nie jest zgodny z prawem. Dokonując kontroli jego legalności, Sąd stwierdził naruszenie art.35 ust. 1 a także art. 34 ust. 2 w zw. z art.27 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju oraz § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 września 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Budowa lub modernizacja dróg lokalnych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wystarczających ustaleń co do zakresu rzeczowego inwestycji objętej wnioskiem, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 P.p.s.a.

Mając na uwadze przedstawione wywody Sąd uznał, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 146 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań i sprowadzają się do ponownej oceny przez organ wniosku w ramach kryterium określonego w § 11 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.