Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 884/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 147 § 1, art. 58 § 1 pkt 5a, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 400/19 w sprawie ze skargi E. K., B. F., K. F. i M. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek E. K., B. F., K. F. i M. F. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 400/19, po rozpoznaniu skargi E. K., B. F., K. F. i M. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiących działki o numerach: [...] położonych w P. gmina K.; 2) zasądził od Rady Gminy [...] solidarnie na rzecz skarżących: E. K., B. F., K. F. i M. F. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

E. K., B. F., K. F. i M. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., w części, w jakiej dotyczy ona nieruchomości stanowiących działki nr: [...] położone w P. (gmina K.). Skarżący wyjaśnili, że są właścicielami ww. działek, a zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny oraz prawo własności, gdyż wprowadza dla terenu tych działek o dominującej funkcji mieszkaniowej - zabudowa jednorodzinna, przeznaczenie na cele rolne i na łąki, bez ich zgody i przy ich sprzeciwie. Skarżący wskazali, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono dotychczasowego przeznaczenia tych działek ani ich stanu prawnego. Zapis w Studium, że należące do nich działki są użytkami jest niezgody z zapisem w Zasobie Dokumentacji Kartograficznej i Geodezyjnej Starostwa Powiatowego w P. Działki te nie były i nie są łąkami. Poza tym wobec działki nr [...] wydano decyzję o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Udzielono także zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [...] i wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze działek: [...], obręb P. Nieruchomości te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej lub obszaru przewidzianego na cele zabudowy mieszkaniowej, a teren P. i S. [...] pełni funkcję strefy podmiejskiej G. Dlatego też, w ocenie skarżących uchwała ta w zaskarżonym zakresie wydana została z naruszeniem:

- art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, polegającym na wadliwym ustaleniu w uchwale przeznaczenia działek: [...], niezasadności argumentów Rady Gminy [...] o przywróceniu tam łąk i upraw rolnych, nieuwzględnieniu wszystkich istotnych okoliczności oraz nieutrzymywaniu przez zapisy przedmiotowej uchwały dotychczasowych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy K. obrębu P., bezzasadnym wprowadzeniem w przedmiotowej uchwale dla terenu P. odstępstw od uwarunkowań przestrzennych i prawnych terenu P., naruszeniu przez organ władztwa planistycznego oraz prawa własności skarżących do tych działek;

- art. 11 pkt 4 w zw. z art. 8 ust. 3 i 6 u.p.z.p., polegającym na braku zaopiniowania projektu skarżonej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przez gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną;

- art. 11 pkt 5 lit a i b u.p.z.p., polegającym na braku uzyskania opinii starosty powiatowego oraz braku uzyskania opinii wszystkich gmin sąsiednich (tylko od Prezydenta Miasta [...], a gmina K. sąsiaduje również z gminami R., R., P.), dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie skarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie.

Zdaniem Rady wniesiona przez skarżących skarga zasługuje na odrzucenie, gdyż skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do jej wniesienia. Zmiany w studium nie świadczą automatycznie o naruszeniu interesu prawnego skarżących, a tym samym o legitymacji do występowania w niniejszej sprawie. Normy zawarte w Studium nie oddziaływają bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji, a są adresowane tylko do organów planistycznych gminy. Niezależnie od powyższego, w ocenie Rady, zarzuty skargi są niezasadne. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą rozwiązania należy bowiem, jak wskazała Rada, rozpatrywać z perspektywy interesów całej Gminy, a nie wyłącznie indywidualnych interesów skarżących. Nie można tracić z pola widzenia, że mają one wyłącznie na celu zapobieżeniu problemowi związanemu z nadpodażą terenów budowlanych, szczególnie przeznaczonych pod funkcje osadnicze. Zmiany te podyktowane są wynikami oceny aktualności i pozostają w zgodzie z wnioskami Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, która wprost zarekomendowała weryfikację aktualnie procedowanych rozwiązań oraz wstrzymanie prac nad tymi, które mogłyby wpłynąć niekorzystnie na zrównoważony rozwój gospodarki przestrzennej i doprowadzić do chaotycznego rozprzestrzeniania się zabudowy. Rada podkreśliła jednocześnie, że zaskarżona uchwała podjęta została w zgodzie z art. 11 pkt 4, art. 8 ust. 3 i 6 oraz art. 11 pkt 5 lit. a i b u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę uznał, że skarżący mają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, bowiem wprowadzone uchwałą zmiany w przeznaczeniu gruntów, niewątpliwie mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności do należących do nich działek, ograniczając je w sposób oczywisty

Przechodząc do merytorycznej oceny zgodności z prawem podjętej uchwały, Sąd zauważył, że zmiana studium wiązała się z koniecznością uchwalenia tekstu jednolitego tego aktu. Zgodnie bowiem z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. nr 118, poz. 1233) projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany (ust. 2). Ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy (ust. 3). A więc wbrew twierdzeniem skarżących nie doszło w tym zakresie do jakiegokolwiek naruszenia prawa. Ponadto, Sąd podkreślił, że wbrew zarzutom skargi, zgodnie z wymogiem art. 11 pkt 4 u.p.z.p., przed wydaniem zaskarżonej uchwały uzyskano od gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej opinię o projekcie Studium. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół z posiedzenia Komisji z dnia 14 sierpnia 2018 r., zawierający w punkcie 2 opinię projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., dokonanego zaskarżoną uchwałą. Komisja zaopiniowała pozytywnie zmiany wprowadzone do Studium polegające na ograniczeniu wyznaczonych wcześniej w Studium obszarów pod zabudowę na terenach oddalonych od istniejącej zabudowy i wskazała, że tereny te są zbędne z uwagi na ogromną nadpodaż gruntów w gminie pod inwestycje, na co wskazywała sporządzona we wrześniu 2016 r. "Ocena aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w granicach gminy K.". Komisja podkreśliła, że rozpraszanie zabudowy powoduje zwiększenie kosztów budowy infrastruktury i dróg, które należą do zadań gminy. Nadto, Sąd podniósł, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, uzyskano wszystkie wymagane mocą art. 11 pkt 5 u.p.z.p. opinie o projekcie Studium.

Sąd uznał jednakże, iż Rada, wbrew nakazowi zawartemu w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie należących do skarżących działek nr: [...] położonych w P., gmina K. pominęła, że w studium należy uwzględnić uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu.

Zaskarżoną uchwałą Rada przeznaczyła działki skarżących na cele rolne i łąki. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], zmienionego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], oraz z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], obowiązującego przed podjęciem zaskarżonej uchwały, wszystkie te działki ujęte były w obszarze terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym, zabudowy jednorodzinnej. Jednocześnie, w ocenie Sądu, wprowadzenie zaskarżoną uchwałą, na terenie działek nr [...] położonych w P., gmina K., przeznaczenia na cele rolne i łąki dokonane zostało z naruszeniem władztwa planistycznego przysługującego Radzie. Wprowadzenie bowiem tak istotnego ustalenia co do kierunku zmian w przeznaczeniu spornego obszaru nie zostało przez Radę w sposób przekonujący uzasadnione, co umożliwia stwierdzenie, że Rada nie wyważyła interesu publicznego i interesów prywatnych. Zmiany te podyktowane zostały, jak wskazała, wynikami dokonanych analiz i ocen aktualności Studium oraz pozostają w zgodzie z wnioskami formułowanymi przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w toku jej posiedzeń. Tymczasem, zgodnie z powołanym wyżej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], zmienionego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], obowiązującego przed podjęciem zaskarżonej uchwały, działki nr: [...] obręb P., ujęte były w obszarze terenów o przeznaczeniu mieszkaniowym, zabudowy jednorodzinnej. Ponadto, zgodnie z oświadczeniem skarżących, działki te nie były i nie są łąkami. Poza tym, wobec działki nr [...] wydano decyzję o przeznaczeniu na cele nierolnicze. Udzielono także zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działki nr [...] i wyrażono zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze działek nr: [...], obręb P. Nieruchomości te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej lub obszaru przewidzianego na cele zabudowy mieszkaniowej, a teren P. i S. [...] pełni funkcję strefy podmiejskiej G.. Zapisy zaskarżonej uchwały nie utrzymują zatem dotychczasowych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy K., obrębu P., a wprowadzone zmiany odstępują od uwarunkowań przestrzennych i prawnych tego terenu. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że Rada, wprowadzając dla terenu działek skarżących przeznaczenie na cele rolne i na łąki nie uwzględniła interesu skarżących, który jawi się mocno ograniczony zapisami uchwały.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący organ, na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi pomimo braku po stronie skarżących interesu prawnego, co powinno skutkować odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona nieruchomości stanowiące wskazane działki, podczas gdy przedmiotowa uchwała została podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa oraz w granicach przysługującego Radzie Gminy władztwa planistycznego;

2) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

- uznaniu, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały Rada nie uwzględniła uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

- przyjęciu, że zasada uwzględniania w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu ma na celu sprowadzenia postępowania planistycznego do odwzorowania stanu dotychczas istniejącego, a Rada Gminy nie może dokonywać zmian i przekształceń w tym zakresie;

- nieuzasadnionym przyznaniu prymatu obowiązkowi uwzględnienia w studium dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu przy jednoczesnym całkowitym pominięciu innych wymienionych w przytoczonym przepisie elementów obligatoryjnie podlegających uwzględnieniu w toku procedury planistycznej tj. uwarunkowań wynikających ze stanu ładu przestrzennego i jego ochrony (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.);

b) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Rada przekroczyła granicę przysługującego jej władztwa planistycznego oraz niewystarczająco wyważyła interes publiczny z interesami osób prywatnych;

c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu ani zasad jej sporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K., B. F., K. F. i M. F. wnieśli o jej oddalenie oraz o obciążenie Rady kosztami postępowania kasacyjnego, a następnie w piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2020 r. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2020 r. Rada również podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), poprzez merytoryczne rozpoznanie skargi pomimo braku po stronie skarżących interesu prawnego, co powinno skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Niewątpliwie, zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego a wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. W doktrynie podnoszono w przeszłości, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest jedynie aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w doktrynie nadal podnosi się, że jego postanowienia nie mogą co do zasady wpływać na sytuację prawną podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych i dominującą obecnie linię orzeczniczą sądów administracyjnych (przykładowo: NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1357/06, NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 359/07, NSA w wyroku z 26 lutego 2008 r. sygn. akt. II OSK 1765/07, NSA w wyroku z 22 grudnia 2010 r. sygn. akt. II OSK 1203/10 – dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych)), przychylić się należy do poglądu, który dopuszcza możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Dopuszczając skargę z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na studium, trzeba widzieć też różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. To oznacza, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest zobowiązany, ustalić czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, przy czym interes ten winien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że skarżący jako właściciele wyżej wskazanych nieruchomości, które w poprzednio obowiązującym studium zagospodarowania przestrzennego przewidziane były pod zabudowę mieszkaniową, zabudowę jednorodzinną, mają interes prawny w kwestionowaniu zmiany studium. Wprowadzone w studium zmiany w następstwie, których tereny przewidziane pod zabudowę zostają przeznaczone pod uprawy rolne i łąki niewątpliwie naruszają prawo własności skarżących ( art. 140 kodeksu cywilnego) poprzez brak możliwości ich racjonalnego zagospodarowania, w następstwie nowo ustalonego przeznaczenia, zwłaszcza że znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów zabudowanych z infrastruktura drogową i mediami niezbędnymi do realizacji funkcji mieszkaniowej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że interes prawny skarżących został naruszony. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że nie było podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., podnieść należy, że ukształtowana w powołanym przepisie zasada nakazująca uwzględnianie w studium, a w konsekwencji również w planie miejscowym, uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, zapewnia ochronę jednostki w zakresie możliwości wykorzystania przez nią danego terenu w określony sposób. Jest to zatem regulacja zabezpieczająca interesy jednostki, a jednocześnie służąca respektowaniu zasady zaufania do stanowionego prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. Nakaz ochrony interesów jednostki nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, ale odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie w sytuacji konieczności uzasadnionej interesem publicznym. Gmina poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa, w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy [...], dokonując zmiany przeznaczenia wskazanych wyżej działek z budowlanego ( budownictwo mieszkaniowe, budownictwo jednorodzinne) na tereny przeznaczone pod uprawy rolne i łąki, powołała się na uwarunkowania wynikających ze stanu ładu przestrzennego i jego ochrony (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. Wskazała, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą zmiany są wynikiem racjonalnej polityki przestrzennej Rady Gminy [...] oraz jednym z elementów trwającego długofalowego procesu, którego celem jest zapobieżenie problemowi związanemu z nadpodażą terenów budowlanych przeznaczonych pod funkcje osadnicze poprzez ich redukcję, w tym w szczególności m.in. w obrębie obejmującym działki skarżących. Zmiany te podyktowane zostały, jak wskazała, wynikami dokonanych analiz i ocen aktualności Studium oraz pozostają w zgodzie z wnioskami formułowanymi przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną. Rada zauważyła także, że za słusznością wprowadzonych zmian przemawiają podejmowane bezskutecznie od 2012 r. próby sporządzenia tam miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, któremu uchwaleniu sprzeciwiają się skarżący, domagając się całkowitego pominięcia ich działek w procedurze planistycznej. Te oraz inne podejmowane przez skarżących na przestrzeni lat działania, jak wskazała Rada, w tym m.in. cofnięcie zgody na lokalizację i budowę przepompowni ścieków [...] na działce [...], a tym samym uniemożliwienie skanalizowania działek sąsiednich, uzasadniają przekonanie o braku perspektywy powstania w tym miejscu jakiejkolwiek zabudowy w przyszłości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Argumenty powyższe nie są przekonywujące. Z niekwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji, wynika że nieruchomości, których przeznaczenie zmieniono w studium, położone są w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru zabudowy mieszkaniowej lub obszaru przewidzianego na cele zabudowy mieszkaniowej, a teren P. i S. [...] pełni funkcję strefy podmiejskiej G. Teren nieruchomości przygotowany jest do lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, jest uzbrojony, przebiegają przez niego linie elektroenergetyczne średniego napięcia, sieć wodna i sieć gazowa. Teren nieruchomości połączony jest z drogami publicznymi. Co więcej, jak wskazali skarżący, prowadzenie na tych działkach działalności rolnej, uprawa roli czy użytkowanie ich jako łąki jest faktycznie niemożliwe a nadto byłoby uciążliwe i szkodliwe dla właścicieli nieruchomości w sąsiedztwie. Wprowadzone przeznaczenie nie stanowi ponadto naturalnego uzupełnienia istniejącej tamże strefy urbanizacyjnej oraz narusza ład przestrzenny terenu. Zapisy zaskarżonej uchwały nie utrzymują dotychczasowych kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy K., obrębu P., a wprowadzone zmiany odstępują od uwarunkowań przestrzennych i prawnych tego terenu. Rada mimo twierdzeń o nadpodaży gruntów i chęci redukcji terenów o funkcji mieszkaniowej ustaliła dla wybranych działek rolnych w P. przeznaczenie pod budowę domów i obiektów handlowo-usługowych, zaś co do należących do skarżących działek określiła przeznaczenie na cele rolne i łąki. Dodatkowo, z pisma Dyrektora Biura [...] z dnia [...] maja 2018 r. wynika, że w Planie zagospodarowania przestrzennego Obszaru [...] gmina K. została zakwalifikowana do rejonu bezpośredniego otoczenia T., w obrębie którego zakłada się uzupełnienia i rozwój zabudowy mieszkaniowej. Według tego planu gmina K. leży w strefie intensywnych przekształceń osadniczych. W "Opracowaniu ekofizjograficznym do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K." z kwietnia 2014 r. wskazano, że należy zakazać zabudowy w obrębie terenów o wysokich wartościach spadków, ze względu na możliwość pojawienia się ruchów masowych gruntu oraz wysokie wartości ekspozycyjne terenów eksponowanych i że należy powstrzymywać rozwój zabudowy w obrębie terenów leśnych i łąkowych poza zabudową stricte regionalną, czy wręcz historyczną, a także, że należy ograniczyć zabudowę na terenach o niekorzystnych warunkach topoklimatycznych stałego pobytu ludności. Przy czym, z akt planistycznych ani odpowiedzi organu na skargę nie wynika przy tym, aby działki należące do skarżących stanowiły właśnie takie tereny. Powyższe, ustalenia Sądu I instancji, świadczą że Rada Gminy wprowadzając dla przedmiotowych działek przeznaczenie na cele rolne i na łąki nie uwzględniła interesu skarżących. Oczywistym jest, że zasada uwzględniania w postępowaniu planistycznym dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu nie wyłącza możliwości dokonywania przez Radę Gminy zmian i przekształceń w tym zakresie. W toku procedury planistycznej należy również uwzględniać uwarunkowania wynikające z ładu przestrzennego i jego ochrony (art. 10 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy (art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.). Z przytoczonych wyżej ustaleń, wynika jednak, że powoływanie się przez Radę Gminy na uwarunkowania wynikające z ładu przestrzennego jest wysoce wątpliwie. Grunty skarżących w I instancji w zasadzie położone są w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów przeznaczonych pod zabudowę. Załączona do akt sądowych ( k. 53) mapa geodezyjna wskazuje, że obszary, na których położone są działki, przynajmniej z dwóch stron przylegają do terenów przeznaczonych przez zabudowę. W sytuacji, w której w poprzednio obowiązującym studium, działki skarżących przeznaczone były pod zabudowę, to cały ten obszar stanowił jedną zorganizowaną całość urbanistyczną. Po zmianie ich przeznaczenia nastąpiło w istocie naruszenie ładu przestrzennego. Także powoływanie się na konieczność wprowadzenia zmian z uwagi na potrzeby i możliwości rozwoju Gminy K., nie jest przekonywujące. Jak wyżej powiedziano w planie zagospodarowania przestrzennego Obszaru [...] gmina K. została zakwalifikowana do rejonu bezpośredniego otoczenia T., w obrębie którego zakłada się uzupełnienia i rozwój zabudowy mieszkaniowej. Biorąc pod uwagę rozwój wskazanego Obszaru [...], trudno zakładać, że nie będzie zwiększało się zapotrzebowanie na tereny budowlane. Poza tym, działki skarżących w I instancji leżą w obszarze uzbrojonym, przebiegają przez niego linie elektroenergetyczne średniego napięcia, sieć wodna i sieć gazowa, co będzie ułatwiało jego zagospodarowanie pod zabudowę mieszkaniową bez ponoszenia zwiększonych kosztów. Odnośnie argumentów dotyczących sprzeciwu właścicieli nieruchomości, w zakresie uchwalenia w przeszłości na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku zgody na usytuowanie na jednej z działek przepompowni ścieków, to trudno się do nich odnieść wobec braku ustalenia przyczyn takich zachowań. Zauważyć jednak należy, że skoro w studium określony obszar przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową, to z uwagi na przysługujące gminie władztwo planistyczne i uregulowanie zawarte w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., gmina może na tym obszarze uchwalić plan zagospodarowania przestrzennego w zgodności z treścią zapisów w studium, mimo sprzeciwu właścicieli nieruchomości usytuowanych na tym obszarze. Podniesiony zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w świetle przytoczonych rozważań należało uznać za niezasadny.

Powyższe rozważania, prowadzą do wniosku, że nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że Rada przekroczyła granicę przysługującego jej władztwa planistycznego oraz niewystarczająco wyważyła interes publiczny z interesami osób prywatnych. Niewątpliwie zmieniając przeznaczenie gruntów z budowlanych na grunty przeznaczone pod uprawy rolne i łąki, Rada Gminy nie wykazała, by za zmianą taką jednoznacznie przemawiał interes publiczny, doprowadzając w ten sposób do naruszenia interesów właścicieli nieruchomości a tym samym przekraczając granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium i na podstawie art. art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność we wskazanej w wyroku części.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Oddalony został też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zgłoszony w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez skarżących w I instancji, wobec nie wykazania, jakie koszty ponieśli w związku z toczącym się postępowaniem kasacyjnym.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875).