Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 37/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 2 pkt 5, par. 3, par. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art.8, art.11, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. O. i A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 listopada 2021 r., nr SKO.40.1669.2021.li w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr PP.6730.295.2020.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. O. i D. O (dalej jako "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej zwanego też "Kolegium" lub "SKO") z dnia 15 listopada 2021 r., nr SKO.40.1669.2021.li, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr PP.6730.295.2020, w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy działki nr a, obręb [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch istniejących budynków gospodarczych z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 12 lipca 2019 r. A. O. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz budynku garażowo-gospodarczego na części działki nr a, obręb [...], jednostka ewidencyjna N. - obszar wiejski.

Decyzją z dnia 11 października 2019 r., nr 157/19 Burmistrz Nysy, na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., [obecnie Dz.U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.]), zwanej dalej "ustawą", ustalił na rzecz A. O. warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W punkcie 1 tej decyzji organ określił ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budowa obiektów towarzyszących (budynku gospodarczego oraz budynku garażowo-gospodarczego). W punkcie 2 zawarto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także z przepisów odrębnych. W pkt 2 ust. 1 lit. a) wskazano jako funkcję zabudowy - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (obiekty towarzyszące). Następnie określono ustalenia dotyczące: ochrony środowiska i zdrowia ludzi (pkt 3), ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 5), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 6), granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (pkt 7). Ponadto w pkt 8 decyzji organ stwierdził odnośnie do ustaleń wynikających z przepisów odrębnych, że żaden ze wskazanych w osnowie decyzji aktów normatywnych nie zawiera zakazu realizacji planowanego przez inwestora zamierzenia budowalnego. W pkt 9 decyzji określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wskazując, że zostały przedstawione na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji. Natomiast wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy przedstawiono w załącznikach do decyzji (pkt 10). W uzasadnieniu powyższej decyzji organ, wskazał, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do art. 59 ust. 1 tejże ustawy wymaga ustalenia warunków zabudowy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r.) - obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz wyznaczono parametry zabudowy w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Przeprowadzona w wyniku postępowania analiza stanu prawnego oraz faktycznego wykazała, że istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa pozwala na kontynuację funkcji oraz na określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - obiektów towarzyszących. Istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Działka posiada dostęp do drogi publicznej - powiatowej. Dalej organ podał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na części działki oznaczonej w ewidencji gruntów symbolem RIVb i B, oraz że teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślił, że dla określenia wskaźników i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu przyjęto zabudowę zlokalizowaną na działkach położonych w obszarze analizowanym. Usytuowane tam budynki mieszkalne jednorodzinne posłużyły do ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej dla wnioskowanych przez inwestora budynku gospodarczego oraz budynku garażowo-gospodarczego, dlatego odstąpiono od ustalenia obowiązującej linii zabudowy, natomiast ustalono linię nieprzekraczalną w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni powiatowej. Ustalenia dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu przyjęto odpowiednio zgodnie z § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1, § 6 i § 8 rozporządzenia z 2003 r. Organ wskazał również, że decyzja przed jej wydaniem została uzgodniona na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5, 6, 9 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z Marszałkiem Województwa Opolskiego i Starostą Nyskim w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin, Starostą Nyskim w zakresie ochrony gruntów rolnych, Zarządem Zlewni Nysy Kłodzkiej Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w zakresie melioracji wodnych, Zarządem Powiatu w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze. Organy te nie zajęły stanowiska w sprawie, zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie uważa się za dokonane. Od powyższej decyzji nie został wniesiony środka zaskarżenia, dlatego stała się ona ostateczna i prawomocna.

Kolejnym wnioskiem z dnia 14 grudnia 2020 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza Nysy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej zabudowy gospodarczej, z przeznaczeniem na cele mieszkalne, na działce nr a, obręb [...].

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr PP.6730.295.2020, Burmistrz Nysy, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowanie administracyjnego (Dz.. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Dodał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy oraz wyznaczono parametry zabudowy w zakresie: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 100 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w odległości 300 m od granic działki nr a. Przeprowadzona w wyniku postępowania analiza stanu prawnego oraz faktycznego wykazała, że w obszarze analizowanym występują tereny rolnicze (R) - użytki rolne, drogi (powiatowa - KDZ, wewnętrzna - własność KOWR). Brak jest na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozwalającej stwierdzić, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ stwierdził, że w sprawach warunków zabudowy organ nie jest zobligowany do poszukiwania jakiejkolwiek zabudowy o zbliżonej do planowanej funkcji, lecz do określenia obszaru analizowanego, który znajdzie uzasadnienie w zasadzie dobrego sąsiedztwa, służącej zachowaniu ładu przestrzennego. W przedmiotowej sprawie działka nr a jest działką ogrodową o charakterze rozproszonym, położoną z dala od jakiejkolwiek zabudowy, nie tworzy z zabudową wsi harmonijnej całości funkcjonalno - przestrzennej i nie jest z nią funkcjonalnie powiązana. Najbliższa działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dostępna z tej samej drogi publicznej, położona jest w B. w odległości ok. 480 m. Pomimo tego, iż zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na cele mieszkalne nie wpłynie na znaczące ukształtowanie przestrzeni pod względem cech kompozycyjno-estetycznych, to wpłynie na funkcję terenu (bez dostępu do infrastruktury społecznej wsi B.) i w przyszłości może być zaczątkiem kolejnej nowej zabudowy mieszkaniowej na tejże działce. Organ zauważył, że ustawodawca dopuścił taką sytuację m.in. w odniesieniu do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, która nie odnosi się do niniejszej sprawy. Dodał też, że teren posiada dostęp do drogi publicznej zbiorczej (powiatowej) poprzez istniejący zjazd. Podkreślił, że zgodnie z oznaczeniem w ewidencji gruntów i budynków działka nr a stanowi grunt rolny - użytek rolny klasy IV, niewymagający zgody na przeznaczenie go na cele nierolnicze oraz teren zurbanizowany (B). Natomiast zaliczenie części terenu do terenów mieszkaniowych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, ponieważ ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga o prawnym użytkowaniu budynku. Ponadto inwestor nie uiszcza w urzędzie podatków za budynki mieszkalne, lecz za garaż oraz budynek niemieszkalny. Końcowo organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków wymienionych w tym przepisie, a dla inwestycji objętej wnioskiem warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 nie jest spełniony, dlatego należało odmówić ustalenia warunków zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że prawomocną decyzją z dnia 11 października 2019 r. organ pierwszej instancji ustalił dla działki nr a warunki zabudowy. Z analizy urbanistycznej przeprowadzonej na podstawie tych samych przepisów wynika, że na działce nr a możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem skarżących, wydanie nowej analizy architektonicznej przeciwnej do analizy obowiązującej powoduje, że w obiegu prawnym funkcjonują dwa dokumenty, z których tylko jeden jest prawomocny. Ponadto, z załączonej mapy wynika, że w analizowanym okręgu - na styku - znajduje się działka budowlana nr b, na której już w niedługim czasie zostanie wybudowany budynek mieszkalny. Dodali też, że działka nr a jest działką ogrodniczo - sadowniczą, na której w okresie od wczesnej wiosny do późnej jesieni oraz w okresie zimowym wykonują różne prace. Pomieszczenia, w których przebywają muszą być ogrzewane, dlatego chcieliby podłączyć budynek gospodarczy do przebiegającego przez ich działkę rurociągu gazowego, co jest możliwe tylko w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. W dalszej kolejności podnieśli, że wbrew twierdzeniu organu, wyrażenie zgody na zmianę sposobu użytkowania budynków, nie spowoduje zaczątku nowej zabudowy mieszkaniowej na ich działce, ponieważ ustalona linia zabudowy w odległości 20 m od jezdni drogi powiatowej powoduje niemożliwość posadowienia budynku mieszkalnego, który spełniałby wszystkie wymogi formalne (odległościowe) dla budynków tego typu. W odniesieniu do analizy architektonicznej podali, że działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest działką zabudowaną, zatem nie będzie miała negatywnego wpływu na ład przestrzenny. Ponadto działka jest uzbrojona, posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej a klasa gruntu jest klasą niechronioną. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, po czym odwołało się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1. Wyjaśniło, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji - warunków zabudowy. Zapis ten nie obciąża więc wnioskodawcy konsekwencjami braku planu miejscowego, zastępując ten brak możliwością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Jednak wydanie tej decyzji, w myśl art. 61 ust. 1 ustawy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w tym przepisie, tj. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 000), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a więc właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość ww. przesłankom. Z kolei odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy dana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z tych przesłanek. Dalej organ podał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", z której wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech architektonicznych zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Zasada ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego przez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Realizacji tej zasady służą przepisy rozporządzenia, które określają sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W celu dokonania tych ustaleń właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dodało Kolegium, że przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Odwołując się do części tekstowej analizy (zał. nr 2) Kolegium wskazało, że jej granicami objęto obszar w odległości 300 m wokół wnioskowanego terenu, przy szerokości frontu działki wynoszącej 100 m, co pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. W takiej też odległości naniesiono granice obszaru analizowanego w części graficznej analizy (zał. nr 1). W ocenie Kolegium, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 300 m wokół wnioskowanej działki, w podstawowych jego wymiarach (3 x 100 m) jest zupełnie wystarczające dla oceny kontynuacji wnioskowanej funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym. Z przekazanych akt wynika jednoznacznie, że w wyznaczonym, w znacznej odległości od terenu inwestycji, obszarze analizowanym, występują niezabudowane tereny rolnicze (użytki rolne) oraz drogi (powiatowa i wewnętrzna). Zabudowana jest jedynie wnioskowana działka nr a, jednak zabudowę tę stanowią, przylegające do siebie, dwa budynki gospodarcze i budynek garażu, co potwierdza zarówno inwestor, jak i załączona do wniosku kopia mapy zasadniczej z dnia 8 grudnia 2020 r., na której widnieją wskazane obiekty. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest natomiast zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co uzasadnia stwierdzenie braku spełnienia wymogu kontynuacji funkcji, wymaganej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiąc wystarczającą podstawę odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że o spełnieniu przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie kontynuacji funkcji, decyduje zabudowa działek sąsiednich istniejąca w obszarze analizowanym. W tej sytuacji działka nr b, znajdująca się w tym obszarze, jako niezabudowana nie ma żadnego wpływu na zmianę stanowiska w sprawie braku kontynuacji funkcji. Nie zgodziło się również Kolegium ze stanowiskiem, że sporządzona na potrzeby postępowania związanego z wydaniem decyzji Burmistrza Nysy z dnia 11 października 2019 r., analiza urbanistyczna, winna stanowić podstawę wydania obecnie zaskarżonej decyzji. Jako całkowicie chybioną Kolegium uznało argumentację, że sporządzenie nowej analizy powoduje, że w obiegu prawnym pozostają dwa dokumenty, z których jeden jest prawomocny. Zdaniem Kolegium, z przekazanych akt wynika bezspornie, że decyzja Burmistrza Nysy z dnia 11 października 2019 r., nr 157/19, ustalała warunki zabudowy na rzecz A. O. dla jednoznacznie wskazanej przez niego inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego do obsługi działki rolnej oraz budynku garażowo-gospodarczego, na części działki nr a, obręb [...]. Obiekty te zostały również wyraźnie wskazane, jako przedmiot analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej na potrzeby tego postępowania. Natomiast analiza urbanistyczna sporządzona, na potrzeby postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia 11 października 2019 r. stanowiła jedynie materiał dowodowy w rozpoznawanej wówczas sprawie, której nie można przypisywać, w odróżnieniu od decyzji, przymiotu ostateczności, czy też prawomocności. Ponadto ww. analiza urbanistyczna, nie rozważała możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr a, ponieważ zabudowa ta nie była przedmiotem wniosku z dnia 12 lipca 2019 r. Kolegium zauważyło też, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, iż funkcja mieszkaniowa, błędnie przypisana działce nr a w decyzji z dnia 11 października 2019 r., wynikała z mapy ewidencji gruntów i budynków z dnia 12 lipca 2019 r. - którą posłużono się przy sporządzaniu analizy urbanistycznej - uwidaczniającej budynek mieszkalny, oznaczony jako [...] m2 i dobudowany budynek gospodarczy ([...] i [...]), mimo że na kopii mapy zasadniczej z dnia 14 czerwca 2019 r., stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do omawianej decyzji i jej integralną część, widnieje jedynie budynek gospodarczy, oznaczony jako [...] i [...]. Końcowo Kolegium podało, że na podstawie informacji Starosty Nyskiego z dnia 3 września 2021 r., ustalono, że w dniu 25 czerwca 2019 r. inwestor dokonał zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, o powierzchni do 35 m2, do obsługi działki rolnej nr a (przyjętego przez ten organ w dniu 30 października 2019 r.). Z kolei dnia 6 grudnia 2019 r. zgłoszono zamiar budowy budynku garażowo-gospodarczego o powierzchni do 35 m2 (przyjęty dnia 27 grudnia 2019 r.).

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji, skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, zarzucając brak odniesienia się przez organ do zarzutu dotyczącego interesu społecznego, w sytuacji gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art.1 ust. 1 pkt 9 odnosi się do potrzeb interesu społecznego. Podnieśli, że w interesie społecznym jest ograniczenie zanieczyszczenia środowiska, a jednym z powodów wystąpienia o wydanie warunków zabudowy była ochrona środowiska, ponieważ nie chcieli montować w istniejącej zabudowie pieca, który mocno zanieczyszczałby środowisko. Aby zatem móc podłączyć się do sieci gazowej, przebiegającej przez ich działkę, konieczna jest zmiana sposobu użytkowania budynków. Dalej podali, że analizie urbanistycznej podlegają tylko nowe budynki, co wiąże się z koniecznością ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy, kąta nachylenia dachu, układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy dachu. Powyższe parametry zostały już ustalone we wcześniejszych decyzjach zarówno o warunkach zabudowy, jak i w zgłoszeniu budowy budynków. Natomiast po zamiennie sposobu użytkowania budynków parametry te pozostaną bez zmian również w przypadku gdyby w sąsiedztwie ich działki powstały nowe budynki. W dalszej kolejności, odnosząc się do analizy urbanistycznej z dnia 11 października 2019 r., stwierdzili, że za wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy odpowiedzialność ponosi organ administracji publicznej. To na organie spoczywa obowiązek dokonania pełnej weryfikacji analizy urbanistycznej nie tylko pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami ale także jej poprawności. Dlatego po dokładnym zapoznaniu się z powyższą analizą urbanistyczną podjęli decyzję o wystąpieniu do Burmistrza Nysy o zmianę sposobu użytkowania budynków.

W odpowiedzi na skargę SKO w Opolu, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie sądowej w dniu 24 maja 2022 r. skarżący akcentował, że organy rozpoznające sprawę powołują się na przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, co w jego ocenie jest wadliwe, gdyż przepis ten dotyczy nowej zabudowy. Zauważył też, że jego wniosek nie dotyczył nowej zabudowy albowiem obiekty budowlane istnieją od dawana. Dodał, że architekt przygotowujący projekt decyzji w sposób całkowicie odmienny zinterpretował przepisy oraz pominął zapis figurujący w poprzedniej decyzji, że na nieruchomości jest możliwe posadowienie budynku mieszkalnego o określonej w tej decyzji powierzchni. Dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stanowisko skarżącego poparła również skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr PP.673.295.2020, odmawiającą wydania - na rzecz skarżących - decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania dwóch istniejących budynków gospodarczych z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe, na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr a, obręb [...], ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie ustawą.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że skarżący zobowiązani byli do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Z treści cyt. przepisu art. 59 ust. 1 ustawy wynika zatem, że decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana zarówno, jeżeli w wyniku robót budowlanych dojdzie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jak i w wyniku faktycznego przekształcenia istniejącego obiektu budowlanego lub jego części dojdzie do zmiany jego funkcji. Przy tym zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumienie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układ obciążeń. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Rozpatrujące sprawę organy uznały, że objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne, polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny nie jest możliwe do realizacji, bowiem w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa mieszkaniowa, co oznacza spełnienie warunku kontynuacji funkcji planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy planowana inwestycja spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. czy odpowiada tzw. zasadzie "dobrego sąsiedztwa".

Na wstępnie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, podkreśla się, że w przypadku inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ocena zachowania "dobrego sąsiedztwa" sprowadza się w istocie rzeczy do badania kontynuacji funkcji nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w stosunku do już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skoro bowiem budynek już istnieje, a zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega w takim przypadku zmianie (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09; z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2734/15; z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3636/18 - wszystkie orzeczenia prezentowane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga spełnienia tylko przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast nie dokonuje się już badania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Uwzględniając powyższe, prawidłowo organy przyjęły, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczący zasady dobrego sąsiedztwa znajduje w sprawie zastosowanie, jednakże nie dokonując w tym zakresie prawidłowej oceny, przedwcześnie uznały, że przesłanka ta nie została w sprawie spełniona.

Zauważyć należy, że dokonując interpretacji przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przede wszystkim trzeba mieć na uwadze cel, jaki przyświecał ustawodawcy, wprowadzając zasadę dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie celem tym była ochrona ładu przestrzennego na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wyłączenie takiej zabudowy i jej funkcji, której nie można pogodzić z już istniejącym zagospodarowaniem terenu. Warunek kontynuacji funkcji będzie zatem spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile nie koliduje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (harmonizuje z nią).

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zwanego nadal rozporządzeniem z 2003 r.). Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślić jednakże trzeba, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Kopia mapy powinna być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich dalszych kopii dla celów danego postępowania. Część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 4 rozporządzenia).

W niniejszej sprawie załącznik graficzny spełnia powyższe wymagania. Organ obszar analizowany wyznaczył na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. Również sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, jako 3 krotności szerokości frontu działki, nie budzi wątpliwości tj. w promieniu 300 m od granic terenu objętego wnioskiem. Jest to odległości równa trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu (3 x 100,0 m). Jak wynika z analizy urbanistycznej, a przede wszystkim z części graficznej tej analizy w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanym charakterze. W jego granicach występują tereny rolnicze (R), drogi (dr) oraz teren mieszkaniowy (B).

Pomimo jednak prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przeprowadzono z uchybieniami, które przesądziły o negatywnej ocenie kwestionowanej decyzji.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, dokonując analizy stanu prawnego oraz faktycznego, wskazał, że w obszarze analizowanym występują tereny rolnicze (R) - użytki rolne, drogi (powiatowa - KDZ, wewnętrzna - własność KOWR). Brak jest na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pozwalającej stwierdzić, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Dodał, że działka nr a jest działką ogrodową o charakterze rozproszonym, położoną z dala od jakiejkolwiek zabudowy, nie tworzy z zabudową wsi harmonijnej całości funkcjonalno - przestrzennej i nie jest z nią funkcjonalnie powiązana. Natomiast najbliższa działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym dostępna z tej samej drogi publicznej, położona jest w B. w odległości ok. 480 m. Jednocześnie organ ten stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania budynków gospodarczych na cele mieszkalne nie wpłynie na znaczące ukształtowanie przestrzeni pod względem cech kompozycyjno-estetycznych, to jednak wpłynie na funkcję terenu i w przyszłości może być zaczątkiem kolejnej nowej zabudowy mieszkaniowej na tejże działce. Zdaniem organu, zaliczenie części terenu działki nr a do terenów mieszkaniowych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie ma znaczenia dla niniejszego postępowania, ponieważ ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga o prawnym użytkowaniu budynku. W odwołaniu i w skardze skarżący podnosili z kolei, że prawomocną decyzją z dnia 11 października 2019 r. organ pierwszej instancji ustalił dla działki nr a warunki zabudowy, a w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że na działce nr a możliwa jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dlatego, zdaniem skarżących, wydanie nowej analizy architektonicznej przeciwnej do analizy obowiązującej powoduje, że w obiegu prawnym funkcjonują dwa sprzeczne dokumenty. Dodali też, że z załączonej mapy wynika, że na styku obszaru analizowanego - znajduje się działka budowlana nr b, a której to organy nie wzięły pod uwagę. Podnieśli też, że działka nr a jest działką ogrodniczo - sadowniczą, na której w okresie od wczesnej wiosny do późnej jesieni oraz w okresie zimowym wykonują różne prace. Pomieszczenia, w których przebywają muszą być ogrzewane, dlatego chcieliby podłączyć budynek gospodarczy do przebiegającego przez ich działkę rurociągu gazowego, co jest możliwe tylko w przypadku zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Tymczasem stanowisko organu pierwszej instancji w pełni podzieliło Kolegium, dodatkowo akcentując, że na obszarze analizowanym zabudowana jest jedynie wnioskowana działka nr a, przylegającymi do siebie dwoma budynkami gospodarczym i garażem, które zostały również wskazane, jako przedmiot analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej w obecnym postępowaniu. Dodało też, że analiza urbanistyczna sporządzona w poprzednim postępowaniu stanowiła jedynie materiał dowodowy w tamtej sprawie, któremu nie można przypisywać, w odróżnieniu od decyzji, przymiotu ostateczności, czy też prawomocności, oraz że funkcja mieszkaniowa, została błędnie przypisana działce nr a.

Wyjaśnić zatem należy, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 K.p.a.). Organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno także znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Rozpatrujące sprawę organy administracji mają zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem poprawnego zastosowania normy prawa materialnego. Kierując się zaś normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są potrzebne. Ocena zgromadzonych dowodów musi odpowiadać zasadzie swobodnej oceny regulowanej w art. 80 K.p.a., czyli oceny, która winna być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł oceny, czyli organ winien opierać się na zebranym materiale, ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału z uwzględnieniem tego, iż organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów, a rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, powinno być zgodne z zasadami logiki. Wymienione obowiązku ciążą również na organie odwoławczym, bowiem zgodnie z art. 138 K.p.a. rzeczą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organy naruszyły powołane zasady, bowiem nie wyjaśniły okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a dotyczących zgodności planowanej inwestycji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W tych okolicznościach należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem powyższych przepisów, w tym poprzez brak prawidłowej oceny i rozważeń, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr a. Dochodząc do takie wniosku Sąd zauważa, iż niewątpliwie czynności organów zmierzały do ustalenia rzeczywistego przeznaczenia działek objętych analizą i realizowanej na nich funkcji, ale weryfikacja uzyskanych danych była mało wnikliwa. Ogólnikowość dokonanej analizy urbanistycznej oraz brak odniesienia się przez organy do analizy urbanistycznej z dnia 11 października 2019 r. nie pozwala na weryfikację prawidłowości twierdzeń strony skarżącej, co do istnienia na obszarze analizowanym działek budowlanych oraz budynków mieszkalnych, a w konsekwencji również do ustalenia prawidłowej funkcji zabudowy spornej działki. Jak wynika z ewidencji gruntów i budynków działka nr a oznaczona jest symbolem "B" i "RIVb", co oznacza tereny mieszkaniowe i grunty orne. Zgodnie z przepis art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990), ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako rejestr stale aktualizowany, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o kategorii danego użytku gruntowego. Dodać jednak należy, że ewidencja gruntu pomimo, iż ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony stan faktyczny i prawny, który nierzadko ulega zmianom, to zapisy tam umieszczone stanowią wiążącą organy podstawę do oceny przeznaczenia gruntów i korzystają z domniemania prawidłowości. Oznacza to, że poczynienie wiarygodnych ustaleń faktycznych odnoszących się do rzeczywistego sposobu wykorzystywania działek objętych analizą urbanistyczną, nie może ograniczać się wyłącznie do sprawdzenia ich oznaczeń w ewidencji gruntów, ale powinno było obejmować analizę wszystkich informacji odnoszących się do tej kwestii, czemu organy w niniejszej sprawie uchybiły. Tymczasem z analizy urbanistycznej wykonanej w poprzednim postępowaniu, jednoznacznie wynika, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym zabudowane są budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczy (pkt 2 analizy urbanistycznej - k. nr 58 akt adm.). Również w uzasadnieniu decyzji z dnia 11 października 2019 r. ustalającej na rzecz skarżących warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego oraz budynku garażowo-gospodarczego, organ pierwszej instancji stwierdził, że dla określenia wskaźników i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu przyjęto zabudowę zlokalizowaną na działkach położonych w obszarze analizowanym. Usytuowane tam budynki mieszkalne posłużyły do ustalenia paramentów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej dla wnioskowanej inwestycji.

Sąd dostrzega zatem zasadniczą różnicę pomiędzy analizą urbanistyczną i decyzją organu pierwszej instancji z dnia 11 października 2019 r. a analizą i decyzją tego organu z dnia 30 kwietnia 2021 r., przy czym jak wynika z akt sprawy zarówno w wypisie z ewidencji gruntów i budynków z dnia 16 lipca 2019 r. (k. nr 20 akt adm.), jak i z dnia 28 grudnia 2020 r. (k. nr 17 akt adm.), sposób zagospodarowania działki nr a nie uległ zmianie. Nadal ww. działka stanowi teren mieszkaniowy i grunty orne. Twierdzenie zaś Kolegium, że funkcja mieszkaniowa, została błędnie przypisana działce nr a w decyzji z dnia 11 października 2019 r. i wynikała z mapy ewidencji gruntów i budynków z 12 lipca 2019 r. - którą posłużono się przy sporządzaniu analizy urbanistycznej - uwidaczniającej budynek mieszkalny, oznaczony jako [...] m2 i dobudowany budynek gospodarczy ([...] i [...]), mimo że na kopii mapy zasadniczej z dnia 14 czerwca 2019 r., stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do omawianej decyzji, widnieje jedynie budynek gospodarczy, oznaczony jako [...] i [...], należało ocenić jako dowolne. W kontekście powyższego, jako dowolne należało również uznać twierdzenie organów, iż na terenie objętym analizą brak jest obiektów pozwalających na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania budynku, a konkluzję o braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jako co najmniej przedwczesną.

Co więcej, ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie odniosły się do tej istotnej kwestii, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Burmistrza Nysy z dnia 11 października 2019 r., mocą której dla tej samej nieruchomości, tj. dla działki nr a obręb [...], ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego oraz budynku garażowo-gospodarczego. W sentencji tej decyzji, wskazując ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy, zapisano: "Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna", a w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zapisano: "funkcja mieszkaniowa jednorodzinna (obiekty towarzyszące)". Organy nie rozważyły, czy - wobec takiego brzmienia sentencji wskazanej decyzji oraz treści wniosku skarżących z dnia 14 grudnia 2020 r. skierowanego do Burmistrza Nysy - nie zachodzi tożsamość sprawy indywidualnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości, a w konsekwencji – czy sprawa ta nie została już ostatecznie rozstrzygnięta w decyzji z dnia 11 października 2019 r.

Reasumując, Sąd doszedł do wniosku, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w sposób dowolny oceniając zebrany materiał dowodowy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Tak prowadzone postępowanie narusza także zasady wyrażone w art. 8 i art. 11 K.p.a., bowiem organy nie wyjaśniły należycie zasadności przesłanek, którymi się kierowały przy załatwieniu sprawy, w szczególności z powołaniem się na okoliczności faktyczne uzasadniające wywodzone wnioski. Zdaniem Sądu, stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że dokonanie prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i uwzględnienie pominiętych okoliczności, doprowadziłoby do wydania decyzji o innej treści. W tych okolicznościach doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przedwczesne wydanie rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku strony z dnia 14 grudnia 2020 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie organy administracji dokonają prawidłowej oceny analizy urbanistycznej w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa i rozstrzygną wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu, uwzględniając przy tym treść i ostateczny charakter decyzji Burmistrza Nysy z dnia 11 października 2019 r.