Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 134/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 4  pkt 7, 9,
journal: Dz.U. 2010 nr 234 poz 1536
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity
article: art. 3  par. 1 w zw. z  par. 2  pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 221 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant: starszy referent sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia rocznego programu współpracy Gminy W. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2014 rok I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w jej pierwotnym brzmieniu; II. oddala wniosek strony skarżącej o zasadzenie kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę Nr [...]Rady Gminy W.M.z dnia [...] listopada 2013 r., w sprawie ustalenia rocznego programu współpracy Gminy W. M. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2014 rok, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako pod-jętej z istotnym naruszeniem art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536 ze zm.), powoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa", a także § 119 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej – "Zasady techniki prawodawczej").

W uzasadnieniu tego – podstawowego – zarzutu organ nadzoru wywodził, że legislator określił w art. 5a ust. 4 przywołanej ustawy niezbędne minimum postano-wień, jakie powinna zawierać uchwała ustanawiająca program współpracy, o którym mowa (dalej – "Program"). W kwestionowanym akcie nie określono tymczasem spo-sobu oceny realizacji Programu. W § 9 załącznika Nr 1 do uchwały, zawartym w części IX Programu dotyczącej sposobu oceny realizacji programu, postanowiono jedynie, że: "1. Wójt Gminy W.M.dokonuje kontroli i oceny realizacji zadania wspieranego lub powierzanego organizacji pozarządowej na zasadach określanych w ustawie. 2. Ocena realizacji programu odbywać się będzie poprzez złożenie Radzie Gminy W.M.sprawozdania z realizacji niniejszego programu współpracy do dnia 30 kwietnia 2015 roku". W ocenie organu nadzoru, nie można jednak uznać tych zapisów za wyczerpujące wypełnienie kompetencji przewidzianej w art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy. Skarżący organ stwierdził w związku z tym, iż Rada pominęła w istocie jeden z elementów Programu, a w konsekwencji – nie zrealizowa-ła w pełni upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz § 119 pkt 1 w związku z § 141 Zasad techniki prawodawczej.

W dalszej części uzasadnienia skargi organ nadzoru sformułował ponadto dodatkowe, następujące zarzuty pod adresem zakwestionowanej uchwały:

Po pierwsze, w § 8 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały, zawartym w części VIII Programu dotyczącej sposobu realizacji Programu, postanowiono, że "ogłaszając otwarty konkurs ofert na działalność o charakterze finansowym w celu zlecenia realizacji zadań publicznych podmiotom prowadzącym działalność pożytku publicz-nego, Wójt Gminy opublikuje informacje o nim: w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Gminy W.M.i na tablicy ogłoszeniowej w Urzędzie Gminy W.M.". W ocenie Wojewody, zamieszczenie tego rodzaju zapisów stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 5 ust. 4 pkt 7 ustawy o działal-ności pożytku publicznego oraz istotne naruszenie art. 13 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy.

Po drugie, w § 8 ust. 3-6 załącznika Nr 1 do uchwały Rada Gminy podjęła szereg regulacji dotyczących przyznawania dotacji: "3. Informacja o podmiotach ubiegających się o dotację, rodzaj zadań, wielkość wnioskowanej dotacji oraz lista podmiotów, które otrzymały dotacje, zostanie podana do publicznej wiadomości w w/w sposób. 4. Udzielenie dotacji z budżetu gminy następuje na podstawie umowy, zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.12.2010 r. (Dz. U. z 2011 nr 6 poz. 25). 5. Podmioty otrzymujące dotację zobowiązane są do jej wykorzystania zgodnie z celem, na który została przyznana i na warunkach określonych umową oraz harmonogramem realizacji zadania. 6. Realizując zlecone przez Gminę zadanie publiczne organizacje pozarządowe są zobowiązane do informowania poprzez widoczną w miejscu jego realizacji tablicę lub przez ustną informację kierowaną do odbiorców zadania o fakcie dofinansowania zadania z budżetu Gminy".

Badając cytowane postanowienia organ nadzoru stwierdził, że część zagad-nień zawartych w § 8 ust. 3-5 załącznika do uchwały uregulowana została przez ustawodawcę, w pozostałym zakresie należy zaś do kompetencji organu wykonaw-czego jednostki samorządu terytorialnego, jako realizatora programu przyjętego uch-wałą Rady Gminy. Zapisy te odnoszą się także do obowiązków i praw organizacji pozarządowych czy innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publiczne-go. Tego zaś typu regulacje mogą być podejmowane jedynie na podstawie wyraźne-go upoważnienia.

Odnośnie do § 8 ust. 6 załącznika Nr 1 do uchwały, strona skarżąca wskazała, ponadto że Rada Gminy nie może zobowiązywać organizacji do realizacji tego rodza-ju obowiązku, gdyż nie pozwala na to charakter uchwały programowej.

Po trzecie, w § 11 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały postanowiono, że "w skład komisji konkursowej wchodzi od 3-5 osób, będących przedstawicielami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego oraz Organizacji, z wyłączeniem osób reprezentujących Organizację, która ubiega się w danym postępowaniu konkur-sowym o środki z budżetu Gminy lub osoby pozostają z oferentami w takich relac-jach, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność". Z kolei w ustępie 3 tego paragrafu Rada postanowiła, że "Przewodniczący może zapraszać do prac komisji, z głosem doradczym, osoby posiadające wiedzę w zakresie zadań objętych konkursem".

W ocenie organu nadzoru, narusza to w sposób istotny przepisy art. 5a ust. 4 pkt 11 oraz art. 15 ust. 2a, 2b, 2d, 2e, 2f ustawy. Norma kompetencyjna, na podsta-wie której Rada podjęła zaskarżoną uchwałę, nie upoważnia jej bowiem do ustalenia składu osobowego komisji konkursowej, wskazania, w jakich okolicznościach komis-ja może działać bez przedstawicieli organizacji pozarządowych ani też, w jakich oko-licznościach następuje wyłączenie członka komisji. O tym rozstrzyga bowiem sama ustawa, we wcześniej wskazanych przepisach. Zdaniem Wojewody, powtarzanie bądź modyfikacja w akcie o charakterze programowym materii uregulowanej w akcie normatywnym rangi ustawowej jest niedopuszczalne.

W konkluzji wyrażono zapatrywanie, iż wszystkie wskazane uchybienia uzasa-dniają wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o umorzenie postępowania sądowe-go. Wskazała, że – uznając skargę za uzasadnioną – Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...]lutego 2014 r. w sprawie zmiany treści załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, uwzględniając zarzuty organu nadzoru.

Na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. pełnomocnik Wojewody D. podtrzymał skargę ze względu na fakt, że uchwała, w jej pierwotnym brzmieniu była już wykonywana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość, między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Sąd nie może zatem opierać swojej kontroli na kryterium słuszności, czy też sprawiedli-wości społecznej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji pub-licznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), a do aktów takiego właśnie rodzaju należy bez wątpienia zaliczyć zaskarżoną przez Wojewodę w niniejszej sprawie uch-wałę Rady Gminy W.M.z dnia [...] listopada 2013 r.

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Trzeba więc przyjąć, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje przy tym jedynie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo "istotnego" naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie sprecyzował tego określenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących uchybień, przykładowo – w razie podjęcia uchwały przez niewłaściwy organ, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenia procedury podejmowania uchwał. Należy w związku z tym rozważyć, czy do tego typu "istotnych" naruszeń prawa, skutkujących sankcją nieważności, można zaliczyć również podjęcie uchwały dotkniętej uchybieniami wytkniętymi w skardze przez organ nadzoru.

Przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, należy jednak odnieść się do podnoszonej w odpowiedzi na skargę kwestii uwzględnienia skargi wynikającej z faktu zmiany zaskarżonej uchwały na podstawie uchwały Rady Gminy W.M.z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. W tym zakresie podkreślenia wymaga, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Wskazać też można, iż Trybunał Konstytucyjny, w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994/2/44) wyraził pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Natomiast w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis obowiązuje w systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Tak więc, nawet uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały – przez organ, który ją podjął – przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skuteczne uchylenie lub zmiana uchwały dokonana przez radę gminy, wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej (zmieniającej). Jeżeli zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art.147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia).

Podjęcie zatem kolejnej uchwały nie konwaliduje obowiązującego przez pewien czas stanu niezgodności z prawem.

W tej kwestii orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje jednolite stanowisko (por. np. wyroki NSA: z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, Lex Nr 189170; z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, Lex Nr 327767; z dnia 7 września 2007 r., II OSK 1046/07, Lex Nr 384291; z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09, Lex Nr 595158; z dnia 1 września 2010 r., I OSK 368/10, Lex Nr 745224; z dnia 29 września 2010 r., I OSK 1029/10, Lex Nr 744911).

Z wszystkich naprowadzonych przyczyn, wniosek strony przeciwnej o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego nie mógł być uwzględniony.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Podzielić wypada przede wszystkim główny (podstawowy) zarzut skargi, tyczący naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W ust. 4 artykułu 5a wskazany został bez wątpienia minimalny zakres elementów treściowych, które muszą zostać objęte Programem współpracy uchwalanym przez radę gminy. Taki charakter ostatnio wymienionego przepisu wynika z otwartego katalogu jedenastu wymienionych tam postanowień, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w Programie, nie pozbawiając przy tym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego możliwości rozszerzenia tego zakresu, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "w szczególności". Wśród tych obligatoryjnych elementów prawodawca jednoznacznie wymienił w punkcie 9 "sposób oceny realizacji programu".

Jest bezsporne, że w uchwale zakwestionowanej przez Wojewodę nie uregulowano tej kwestii. Nie można bowiem uznać zapisów zawartych w § 9 załącznika Nr 1 do uchwały, zawartym w części IX Programu dotyczącej sposobu oceny realizacji programu, za wyczerpujące wypełnienie kompetencji przewidzianej w art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że Rada Gminy wskazała jedynie organ dokonujący oceny realizacji zadania wspieranego lub powierzanego organizacji pozarządowej oraz obowiązek złożenia Radzie sprawozdania z realizacji programu. Nie ustalono jednak, według jakich kryteriów owa ocena ma być dokonana. Rada nie wskazała bowiem żadnych mierników (wskaźników) oceny, które mają być brane pod uwagę przez organ oceniający realizację Programu. Trafnie przyjęto w uzasadnieniu skargi, że samo wskazanie organu dokonującego oceny oraz obowiązku złożenia sprawozdania z wykonania tej czynności nie wystarcza, by określona w art. 5a ust. 4 pkt 9 ustawy kompetencja została zrealizowana.

Nieuregulowanie obligatoryjnych elementów, wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi bez wątpienia istotne naruszenie przepisów prawa, jak słusznie skonstatowała strona skarżąca. Należy podkreślić za organem nadzoru, iż wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, wymusza (między innymi) wypełnianie przez te organy własnej kompetencji do podejmowania uchwał w sposób kompletny, tzn. w pełnym zakresie i w ramach jednego aktu podejmowanego na podstawie konkretnego upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanym przypadku granice takiego kompleksowego i kompletnego zarazem upoważnienia zakreśla niezbędne minimum programowe wskazane przez prawodawcę w art. 5a ust. 4 ustawy. Zasadność takiego twierdzenia znajduje dodatkowe wsparcie w postanowieniu § 119 pkt 1 Zasad techniki prawodawczej, wedle którego, "na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu." Niezwłocznego uzupełnienia wymaga, że cytowane uregulowanie ma zastosowanie także w odniesieniu do uchwał, a to na podstawie odesłania przewidzianego w § 141 Zasad techniki prawodawczej.

W ocenie składu orzekającego Sądu, uchybienie polegające na przyjęciu "niewyczerpującego" – w świetle wzorca określonego w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – Programu współpracy, nie może być uznane za nieistotne tylko naruszenie prawa. To ostatnie pojęcie oznacza bowiem jedynie wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały, np. błędne powołanie podstawy prawnej, kiedy normatywna podstawa do jej podjęcia istnieje, czy inne drobne wady, niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Do tego rodzaju nieistotnych "usterek" nie sposób zaliczyć faktu pominięcia w uchwale programowej materii wskazanej wprost przez ustawodawcę jako koniecznej do ujęcia w Programie.

Dotychczasowe wywody skłaniają do ostatecznej konkluzji, iż już sam podstawowy zarzut skargi naruszenia, w postaci braku wyczerpującego wypełnienia dyspozycji art. 5a ust. 4 ustawy, stanowi oczywiste, istotne przy tym naruszenie prawa.

Godzi się zresztą niezwłocznie zaakcentować zasadność wszystkich pozosta-łych zarzutów sformułowanych w skardze.

Nie mógł się ostać zapis zawarty w § 8 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały,

w którym Rada postanowiła, że "ogłaszając otwarty konkurs ofert na działalność o charakterze finansowym w celu zlecenia realizacji zadań publicznych podmiotom prowadzącym działalność pożytku publicznego, Wójt Gminy opublikuje informacje o nim: w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Gminy W.M.i na tablicy ogłoszeniowej w Urzędzie Gminy W.M.". Jak trafnie wywiódł organ nadzoru, zapis ten nie tylko stanowi przekroczenie przez organ kompetencji określonej w art. 5 ust. 4 pkt 7 ustawy o działalności pożytku publicznego (gdyż takie regulacje nie mieszczą się w pojęciu "sposobu realizacji programu"), ale także stanowi on modyfikację przepisów ustawowych. W art. 13 ust. 3 ustawy – prawodawca przesądził przecież, iż otwarty konkurs ofert ogłasza się: w Biuletynie Informacji Publicznej, w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń i na stronie internetowej organu administracji publicznej. W art. 13 ust. 4 ustawy postanowiono z kolei, że ogłoszenie otwartego konkursu ofert można także zamieścić w dzienniku lub tygodniku o zasięgu ogólnopolskim, regionalnym lub lokalnym, w zależności od rodzaju zadania publicznego.

Zasadne są także zarzuty oraz argumentacja Wojewody D. dotyczące niezgodności z prawem regulacji zawartych w § 8 ust. 3-6 załącznika Nr 1 do uchwały, a więc zapisów dotyczących przyznawania dotacji, w ich następującym brzmieniu: "3. Informacja o podmiotach ubiegających się o dotację, rodzaj zadań, wielkość wnioskowanej dotacji oraz lista podmiotów, które otrzymały dotacje, zostanie podana do publicznej wiadomości w w/w sposób. 4. Udzielenie dotacji z budżetu gminy następuje na podstawie umowy, zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15.12.2010 r. (Dz. U. z 2011 nr 6 poz. 25). 5. Podmioty otrzymujące dotację zobowiązane są do jej wykorzystania zgodnie z celem, na który została przyznana i na warunkach określonych umową oraz harmonogramem realizacji zadania. 6. Realizując zlecone przez Gminę zadanie publiczne organizacje pozarządowe są zobowiązane do informowania poprzez widoczną w miejscu jego realizacji tablicę lub przez ustną informację kierowaną do odbiorców zadania o fakcie dofinansowania zadania z budżetu Gminy".

Po pierwsze, należy mieć na uwadze brzmienie art. 221 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), który stanowi, że zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy jed-nostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z kolei z ustępem 4 tego samego artykułu, tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Z dopiero co powołanych przepisów nie wynika więc upoważnienie organu stanowiącego gminy do określania zasad i trybu zlecania zadań i udzielania dotacji, w zakresie spraw objętych ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontaria-cie. Jedynie w przypadku zlecenia realizacji innych zadań publicznych niż określone w tej ustawie, rada gminy może podjąć uchwałę określającą tryb postępowania.

Po drugie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie "Organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji".

Przywołane unormowania pozwalają stwierdzić, że określenie dotacji oraz zasad ich przyznawania należy do materii ustawowej. W żaden bowiem sposób nie da się z upoważnienia zawartego w art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wyprowadzić, w tym zakresie, kompetencji dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Żaden z obligatoryjnych elementów (art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymieniony-mi w art. 3 ust. 3 tej ustawy nie formułuje uprawnienia rady gminy do określenia w uchwale programowej zagadnień proceduralnych związanych z trybem realizowania tej współpracy. Jak zasadnie zauważył organ nadzoru, rada gminy jest kompetentna jedynie do przyjęcia pewnej polityki działania i wskazania zadań, które będą realizowane w ramach współpracy w danym roku.

Po trzecie, w odniesieniu do ostatniego z powołanych zapisów (§ 8 ust. 6 załącznika Nr 1 do uchwały) należy zgodzić się z Wojewodą, że rada gminy nie może zobowiązywać innych podmiotów do określonych czynności, tak jak to zostało ujęte w kwestionowanym przepisie. Na zobowiązanie organizacji pozarządowej do infor-mowania o fakcie dofinansowania zadania z budżetu gminy nie pozwala bowiem cha-rakter uchwały programowej.

Podkreślenia Sądu wymaga również, iż Wojewoda D. zasadnie uznał za istotnie naruszającą prawo treść § 11 ust. 2 załącznika Nr 1 do uchwały, w którym postanowiono, że "w skład komisji konkursowej wchodzi od 3-5 osób, będących przedstawicielami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego oraz Organizacji, z wyłączeniem osób reprezentujących Organizację, która ubiega się w danym postępowaniu konkursowym o środki z budżetu Gminy lub osoby pozostają z oferentami w takich relacjach, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność". Z kolei w ustępie 3 tego paragrafu Rada postanowiła, że Przewodniczący może zapraszać do prac komisji, z głosem doradczym, osoby posiadające wiedzę w zakresie zadań objętych konkursem.

Norma kompetencyjna zrekonstruowana na podstawie przepisów art. 5a ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, nie pozostawia wątpliwości, że w zakresie ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert" nie da się pomieścić postanowień dotyczących składu komisji konkursowych. Tej kwestii poświęcono bowiem wprost unormowania zawarte w art. 15 ust. 2b-2e ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, wskazując tam jednoznacznie, że w skład komisji konkursowej powoływanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego wchodzą: przedstawiciele organu wykonawczego jej jednostki (art. 15 ust. 2b), osoby wskazane przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, biorące udział w konkursie (art. 15 ust. 2d), a ponadto mogą uczestniczyć, z głosem doradczym, osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w dziedzinie obejmującej zakres zadań publicznych, których konkurs dotyczy (art. 15 ust. 2e). Jednocześnie, w ust. 2f artykułu 15 ustawy, postanowiono, iż do członków komisji konkursowej biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia pracownika.

Przywołane regulacje nie dają organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wkraczania w ustawowo oznaczoną sferę członkostwa w komisji konkursowej, co wyklucza jakąkolwiek modyfikację, czy też powielanie tych przepisów w akcie lokalnym.

Wszystkie opisane uchybienia wskazują na przekroczenie przez Radę Gminy W.M. granic upoważnienia ustawowego do określenia "trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowej do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert", bądź też na nieuzasadnione powtórzenie w akcie rangi wykonawczym postanowień ustawowych, co także – jak słusznie zauważono w skardze – kwalifikowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako istotne naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy, z dotychczas naprowadzonych powodów, należało uznać, że wymienione zapisy zaskarżonej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie stronie skarżącej nie przysługuje żądany zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przede wszystkim należy wskazać, iż przedmiotem sprawy była skarga Wojewody na uchwałę Rady Gminy. Postępowanie w takiej sprawie toczy się w oparciu o przepisy przywoływanej już ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z mocy art. 100 tej ustawy, postępowanie sądowe w takich sprawach jest wolne od opłat sądowych. Zatem sam ustawodawca zwolnił występujących w takim postępowaniu skarżących od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a tym samym możliwości dochodzenia ich zwrotu.

Odnosząc się do kwestii żądania zwrotu kosztów zastępstwa prawnego wskazać należy, iż zgodnie z art. 200 p.p.s.a. skarżącemu należą się od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zdaniem Sądu, koszty poniesione przez Wojewodę nie mają takiego charakteru. Należy bowiem podnieść, iż postępowanie w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady jest postępowaniem specyficznym. Wprawdzie toczy się ono w oparciu o przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże nie należy zapominać o pewnych odrębnościach tego postępowania. Wskazać bowiem należy, iż wprawdzie wojewoda jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże może to uczynić wyłącznie w przypadku przekroczenia 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy. Podkreślić przy tym trzeba, że wniesienie skargi do sądu przez wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak to ma miejsce w przypadku innych skarżących – z istnienia własnego interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada bowiem na Wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Prawo do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika zaś wyłącznie z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które takie uprawnienie przyznają organowi nadzoru. Zatem w niniejszej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny. Zważyć zaś należy, iż z przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje od organu, a nie na jego rzecz.

Podnieść ponadto trzeba, iż – w przeciwieństwie do innych skarżących występujących przed sądem administracyjnym, dla których wniesienie skargi jest jedyną możliwością dochodzenia praw po zakończeniu postępowania administracyjnego – organ nadzoru, jakim jest wojewoda, jest uprawniony do działania we własnym zakresie. Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części wydając w tym przedmiocie rozstrzygnięcie nadzorcze. Zatem nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu niewykorzystania własnych uprawnień nadzorczych można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem organ nadzoru dodatkowo przerzuca na organ jednostki samorządu terytorialnego ewentualne koszty wynikające z jego własnego zaniechania. Biorąc pod uwagę zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminnym, jak i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie sposób uznać, aby do tego celu zmierzał ustawodawca, przewidując instytucję zwrotu kosztów procesowych w art. 200 p.p.s.a. W związku z tym w ocenie Sądu żądanie skarżącego nie znajduje uzasadnienia (por. również postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 4 lipca 2008 r., II SA/Ol 257/08).

Dlatego, na podstawie art. 200 w związku z art. 209 p.p.s.a., orzeczono, jak w pkt II sentencji wyroku.