Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 333/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 146, art. 190.
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Teresa Randak, Protokolant Karolina Czaplicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2012 r. sprawy ze skargi A w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprawy budżetowej jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO), działając na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. w Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późniejszymi zmianami), art. 145 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4, art. 146 ust. 1 i art. 190 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, dalej u.f.p.) w związku z art. 113 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w B. z dnia [...] roku, nr [...], określającą przypadającą do zwrotu do budżetu Gminy B. przez A w B. części dotacji pobranych przez były Zespół Szkół [...] im. [...] w B. w okresie od września 2002 roku do września 2008 roku, w nadmiernej wysokości – w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że Zespół Szkół [...] im. [...] w B., dla którego organem prowadzącym była A w B., prowadził działalność dydaktyczną w okresie od 1 września 2002 roku do 31 grudnia 2008 roku. Z dniem 1 stycznia 2009 roku ww. Szkoła zaprzestała prowadzenia działalności dydaktycznej przechodząc w stan likwidacji. Uczniowie, nauczyciele i pozostali pracownicy tej Szkoły zostali przejęci z dniem 1 stycznia 2009 roku przez szkoły utworzone na mocy uchwał Rady Miejskiej B..

Zespół Szkół [...] im. [...] w B. w okresie od września 2002 roku do września 2008 roku otrzymywał z budżetu Miasta B. dotacje na każdego ucznia przekazywane na podstawie art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty. W związku ze stwierdzonym wykorzystaniem części ww. dotacji niezgodnie z przeznaczeniem od października 2008 roku zostało wstrzymane przekazywanie tych dotacji na rzecz Szkoły na okres trzech lat. Utrata prawa do otrzymywania dotacji spowodowała podjęcie przez organ prowadzący decyzji o pozostawieniu Zespołu Szkół [...] w stan likwidacji.

Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] roku Dyrektor Miejskiego Zarządu Oświaty w B. określił A w B. zwrot części dotacji pobranych przez były Zespół Szkół [...] im. [...] w B. w kwocie [...] zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji A w B. zarzuciła :

- rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na uznaniu, że określona kwota do zwrotu stanowi część dotacji pobranej przez Zespół Szkół [...] im. [...] w B. w nadmiernej wysokości,

- nie zastosowanie się przez organ do wykładni zawartej w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2010 roku, sygn. akt III SA/GL 1289/09.

Wniosła "o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie nową decyzją co do istoty sprawy".

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że z art. 190 u.f.p. wynika, że przepisy art. 145 i art. 146 tej ustawy stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 145 ust 2 u.f.p. nie wykorzystanie przez Zespół Szkół [...] całości otrzymanych dotacji do dnia zaprzestania działalności dydaktycznej, tj. do 31 grudnia 2008 roku świadczy o tym, że pobrane dotacje były wyższe niż kwoty niezbędne na finansowanie dotowanego zadania, a to z kolei oznacza, że w części niewykorzystanej na pokrycie kosztów związanych z prowadzoną działalnością dydaktyczną przedmiotowe dotacje należy traktować, jako dotacje pobrane w nadmiernej wysokości. Zgodnie z tym przepisem dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. A zatem do budżetu Miasta powinna zostać zwrócona ta część dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości – w rozumieniu art. 145 ust. 4 w związku z art. 190 u..f.p.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podniósł, że jedynie wydatki poniesione przez szkołę mające związek z działalnością dydaktyczną prowadzoną przez stronę w okresie od 1 stycznia 2009 roku do 30 czerwca 2009 roku mieszczą się w celu przedmiotowej dotacji. Natomiast pozostałe wydatki, które można określić jako koszty likwidacji nie mają związku z działalnością dydaktyczną strony i nie mogą być uznane za wydatki ponoszone na ucznia, a ponadto zaprzestanie działalności nastąpiło jeszcze przed rozpoczęciem procesu likwidacyjnego. Celowy charakter dotacji został doprecyzowany w art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, że dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących związanych z działalnością dydaktyczną szkoły. Przepis ten należy traktować jako materialnoprawny przepis regulujący zasady udzielania i obliczania dotacji udzielanej szkołom, jednakże istnieje procedura dająca podstawę badania zasadności wydatkowania środków publicznych otrzymanych w formie dotacji. Ustawodawca użył tu bowiem sformułowania "dotacja", które w istocie jest instrumentem finansowym polegającym na jednostronnym wydatkowaniu z budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego innemu podmiotowi. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie o systemie oświaty, natomiast szeroko uregulowane zostało w ustawie o finansach publicznych. Na taki kierunek interpretacji pojęcia wskazują przepisy rozdziału II działu III i rozdziału IV u.f.p. Przepisy te wyróżniają różne rodzaje dotacji, w szczególności : celowe i podmiotowe.

Ustawodawca mimo wyróżnienia różnego rodzaju dotacji w przepisach u.f.p., w art. 145 tej ustawy nie uzależnił instytucji zastosowania zwrotu od rodzaju dotacji. Wskazał natomiast przesłankę stanowiącą ustawową podstawę do żądania zwrotu dotacji tzn. "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem" oraz "pobranie nienależne w nadmiernej wysokości".

W końcowej części uzasadnia decyzji SKO podniosło, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek "następstwa prawnego" A po Zespole Szkół [...] skoro Zespół ten stanowił nie posiadająca osobowości prawnej jednostkę organizacyjną ww. osoby prawnej. W związku z powyższym, w oparciu o odesłanie zawarte w art. 146 ust. 3 u.f.p., nie mogły mieć zastosowania przepisy działu III, rozdziału 14 (art. 93 – 106) Ordynacji podatkowej, regulujące przejmowanie praw i obowiązków następców prawnych oraz podmiotów przekształconych. A – jako organ prowadzący, posiadający osobowość prawną, nie jest osobą trzecią w stosunku do własnej zlikwidowanej jednostki organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej.

Konkludując SKO podkreśliło, że w związku z zakończeniem w dniu 31 sierpnia 2009 roku likwidacji Zespołu Szkół [...] i przejęciem niewykorzystanych środków pieniężnych pochodzących z dotacji przez A w B. organ pierwszej instancji nadal prowadził postępowanie w stosunku do Izby, mając na względzie w dalszym ciągu, że istnieje podmiot zobowiązany do zwrotu przedmiotowych dotacji. Skoro bowiem pomimo zakończenia likwidacji nie zostało dokonane rozliczenie ww. dotacji obowiązek ten przeszedł na organ prowadzący, który przejął nie rozliczone środki pochodzące z tych dotacji.

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A w B. (dalejA) wniosła o :

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Oświaty w B.;

- wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji;

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji A zarzuciła :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. :

- art. 145 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na dokonaniu wadliwej wykładni tego przepisu, skutkującej wyrażeniem błędnego poglądu prawnego, iż oznaczona do zwrotu kwota stanowi część dotacji pobranej przez Zespół Szkół [...] im. [...] w B. w nadmiernej wysokości,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji R.P. polegające na zastosowaniu z mocą wsteczną (lex retro non agit) art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, wprowadzonego ustawą z dnia 19 marca 2009 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 56, poz. 458) i obowiązującego od dnia 22 kwietnia 2009 roku, do oceny stanu faktycznego zaistniałego w okresie od września 2002 roku do stycznia 2008 roku,

- art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty – poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że określona w tym przepisie dotacja jest nadal dotacją podmiotową,

- art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty – poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu skutkującej bezpodstawnym i niesłusznym przyjęciem, iż koszty likwidacji szkoły nie mogą być uznane za bieżące wydatki ponoszone przez szkołę.

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. :

- art. 8 K.p.a. w związku z art. 11, art. 107 § 1 i § 3, art. 140 K.p.a. – poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej wydanej decyzji,

- art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – poprzez niezastosowanie się przez organ do wykładni zawartej w uzasadnieniu prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2010 roku, sygn. akt III SA/GL 1289/09,

- art. 7 K.p.a. – poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkującą bezpodstawnym i niesłusznym przyjęciem, iż dotacja została "pobrana w nadmiernej wysokości już w latach 2002 i 2003".

W obszernym uzasadnieniu skargi A w B. w pierwszej kolejności przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania.

Następnie wskazała, że spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie ustalenia charakteru udzielonej skarżącej dotacji, to jest czy stanowi ona "część niewykorzystaną" dotacji, czy też dotację "pobraną w nadmiernej wysokości". Rozstrzygnięcie tego sporu ma determinujące znaczenie z punktu widzenia przepisów art. 144 – 146, art. 190 w związku z art. 145 i art. 146 u.f.p., regulujących podstawy zwrotu dotacji. Zdaniem Izby brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania, iż oznaczona w decyzji kwota dotacji stanowi część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Bezspornym jest, że udzielona dotacja miała wyłącznie charakter podmiotowy. Wynika to jednoznacznie z przepisu art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Dotacja ta przyznawana była w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Jednostka dotująca nie posiada tytułu do kontrolowania podmiotu dotowanego w zakresie sposobu wykorzystania dotacji. Uprawniona jest jedynie do sprawdzenia czy ten podmiot we wniosku o przyznanie dotacji podał właściwą liczbę uczniów.

W konkluzji tej części uzasadnienia skargi A podkreśliła, że "wbrew skarżonej decyzji przepisy art. 145, 146 i 190 ustawy o finansach publicznych nie mogą stanowić podstawy zwrotu dotacji udzielonej skarżącemu. Nie można bowiem przyjąć, iż dotacja ta udzielona została w nadmiernej wysokości niż niezbędna do dofinansowania lub sfinansowania dotowanego zadania. Właściwe jest natomiast określenie przedmiotowej dotacji jako dotacji w części niewykorzystanej, o której mowa w art. 144 ustawy o finansach publicznych".

W dalszej części uzasadnienia skargi A podniosła, iż istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 roku, sygn. akt III SA/GL 1289/09, w którym to orzeczeniu Sąd uznał, że obowiązek zwrotu dotacji przez [...] A w B. nie wynika z ustawy o systemie oświaty. Sąd stwierdził, że obowiązek zwrotu dotacji przez organ prowadzący nie powstaje również w przypadku likwidacji szkoły. Stosownie bowiem do przepisu art. 5 ust. 5 lit. k ustawy o systemie oświaty w przypadku likwidacji szkoły jednostka samorządu terytorialnego, która przekazała szkołę, przejmuje jej prowadzenie. Podkreśliła, że wykładnia dokonana przez WSA w Gliwicach rozstrzyga w istocie o meritum niniejszej sprawy. Organy administracji powinny się do tej wykładni stosować.

W końcowej części uzasadnienia skargi A stwierdziła, że organ odwoławczy dopuścił się również uchybień w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego błędnie ustalając, iż skarżący pobierał dotację w "nadmiernej wysokości" już w okresie od września 2002 roku. Tymczasem w latach 2002 i 2003 otrzymywana dotacja nie wystarczała nawet na zaspokojenie elementarnych potrzeb związanych z egzystencją placówki szkolnej. Dopiero wprowadzenie systemu nauki "tydzień na tydzień" zainicjowanego przez organ prowadzący i kierownictwo szkoły skutkowało efektywnym wykorzystaniem czasokresu realizacji programu dydaktycznego i zwiększeniem liczby uczniów, od której uzależniona była wysokość dotacji (począwszy od 2004 roku).

W konkluzji tej części uzasadnienia A podkreśliła, że "braki w zakresie ustaleń faktycznych czynią niepełną podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy i prowadzić muszą do uwzględnienia zarzutów podniesionych w tym zakresie w skardze".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Podkreślił, że art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jest przepisem materialnoprawnym regulującym zasady udzielania i obliczania dotacji udzielanej szkołom, zaś procedura dająca podstawę do badania zasadności wydatkowania środków publicznych otrzymanych w formie dotacji wynika z ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta bowiem wskazuje formy przekazania środków dotacji, tryb ich rozliczania oraz postępowanie w sprawie zwrotu dotacji.

Zaakcentował też, że ustawodawca, mimo wyróżnienia różnego rodzaju dotacji w art. 145 ustawy o finansach publicznych, nie uzależnił instytucji zastosowania zwrotu od rodzaju dotacji. Wskazał natomiast przesłankę stanowiącą ustawową podstawę do żądania zwrotu dotacji tzn. "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem".

Wskazał, że dotacja udzielona w niniejszej sprawie, została wprawdzie udzielona na podstawie materialnego przepisu szczególnego, jednakże powinny do niej mieć zastosowanie regulacje ogólne tej instytucji zawarte w ustawie o finansach publicznych.

Wskazał również, że przepisy art. 80 ust. 3d-e ustawy o systemie oświaty, wprowadzone nowelą od dnia 22 kwietnia 2009 r. mają pomocnicze znaczenie przy ocenie charakteru omawianej dotacji i rozpatrywania podstaw jej zwrotu, albowiem przepisy te doprecyzowują możliwość kontroli i oceny podstaw do orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych, obowiązującymi w dacie orzekania o zwrocie dotacji.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych Kolegium uznało je za niezasadne. Podniosło, ze organ pierwszej instancji przeprowadził "szerokie postępowanie wyjaśniające, a w uzasadnieniach decyzji obu instancji – zgodnie z art. 107 § 4 k.p.a. – wskazano dowody, które uznano za wiarygodne oraz te, którym odmówiono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zauważyło, iż organ pierwszoinstancyjny dwukrotnie przeprowadził szerokie postępowanie wyjaśniające przy czynnym udziale Strony (Szkoły) realizując także wnioskowane przez nią środki dowodowe, a w uzasadnieniach decyzji obu instancji, zgodnie z art. 107 § 4 K.p.a., wskazano dowody, które uznano za wiarygodne oraz te, którym odmówiono znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1259 z późniejszymi zmianami), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Oceniając stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji przez organy administracji należy w pierwszej kolejności wskazać, że przepisem materialnoprawnym na podstawie, którego nakazano zwrot dotacji jest art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, który w dacie orzekania przez organ pierwszoinstancyjny posiadał następujące brzmienie :

ust. 1 "Dotacje udzielone z budżetu państwa:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji."

ust. 2. "Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania."

ust. 3. "Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej".

ust. 4. "Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości."

ust. 5. "Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji."

ust. 6. "Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo otrzymania dotacji przez kolejne 3 lata, licząc od dnia stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania dotacji, z wyłączeniem dotacji celowych przyznawanych jednostkom samorządu terytorialnego na realizację:

1) zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami;

2) zadań własnych, których obowiązek dotowania z budżetu państwa wynika z odrębnych ustaw."

Z kolei w myśl art. 146 ust. 1 tej ustawy: "W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 144 ust. 1 i 2 oraz art. 145 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki". (ust. 1).

"Organem odwoławczym od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez wojewodę jest Minister Finansów." (ust. 2).

"W zakresie nieuregulowanym w ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem art. 57 tej ustawy". (ust.3).

"Kompetencje organu podatkowego określone w dziale III ustawy - Ordynacja podatkowa, wykonuje organ lub inny dysponent części budżetowej, o których mowa w ust. 1." (ust. 4).

Zauważyć też trzeba, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240). Z mocy art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów.

Zgodnie z art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 roku, Nr 256, poz. 2572 z późniejszymi zmianami) szkoły, o których mowa w ust. 1, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązanej do prowadzenia odpowiedniego typu i rodzaju szkół w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez tę jednostkę samorządu terytorialnego, nie niższej jednak niż kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku nieprowadzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego szkoły tego samego typu i rodzaju podstawą ustalenia wysokości dotacji jest kwota przewidziana na jednego ucznia szkoły publicznej danego typu i rodzaju w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.

Bezspornym w rozpatrywanej sprawie jest fakt, iż Zespół Szkół [...] im. [...] w B. (dalej ZSR), dla którego organem prowadzącym była A w B., prowadził działalność dydaktyczną od 1 września 2002 roku do 31 grudnia 2008 roku. Z dniem 1 stycznia 2009 roku ZSR zaprzestał prowadzenia działalności dydaktycznej przechodząc w stan likwidacji. Uczniowie, nauczyciele oraz pozostali pracownicy ZSR zostali przejęci z dniem 1 stycznia 2009 roku przez szkoły utworzone na mocy uchwał Rady Miejskiej B. z dnia 4 listopada 2008 roku. ZSR od września 2002 roku do września 2008 roku otrzymywał z budżetu Miasta B. dotacje na każdego ucznia, przekazywane na podstawie art. 80 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej przepisy, trafnie, zdaniem Sądu, organy administracji wykazały, że nie wykorzystanie przez Zespół Szkół [...] im. [...] w B. całości otrzymanej dotacji do dnia zaprzestania prowadzenia działalności dydaktycznej świadczy o tym, że pobrane dotacje były wyższe niż kwoty niezbędne do finansowania dotowanego zadania, a to z kolei oznacza, że w części niewykorzystanej na pokrycie kosztów związanych z prowadzoną działalnością dydaktyczną przedmiotowe dotacje należy traktować jako pobrane w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który to przepis ma zastosowanie także do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 190 tej ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem "przepisy art. 145 i art. 146 stosuje się odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze".

Podkreślić należy, że koszty czynności likwidacyjnych nie powiązane z działalnością dydaktyczną szkoły nie mogą być uznane za wydatki ponoszone "na ucznia", tym bardziej, że w okresie objętym postępowaniem likwidacyjnym uczniowie dotychczas kształceni w ZSR pobierali naukę w innych szkołach prowadzonych przez Gminę B. , a nie ZSR w likwidacji.

Reasumując Sąd podziela pogląd organów, iż koszty likwidacji dotowanej szkoły, trwającej po zaprzestaniu działalności dydaktycznej, niezależnie od ich wysokości nie mogą być finansowane z dotacji, ponieważ likwidacja taka nie ma żadnego związku z bieżącą działalnością dydaktyczną. Koszty takiej likwidacji powinien ponieść organ prowadzący, tj. w rozpatrywanej sprawie A w B.

Zasadnie również organy wykazały, że likwidacja ZSR oznacza ustanie bytu prawnego tej jednostki, nie oznacza to jednak, że nie ma podmiotu zobowiązanego do zwrotu przedmiotowej dotacji. Utworzony przez [...] A w B. (posiadającą osobowość prawną) – Zespół Szkół [...] im. [...] w B. (nie posiadający osobowości prawnej) był jej jednostką organizacyjną.

Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki;

4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Art. 5 ww. ustawy określa zatem jakie podmioty mogą być organami prowadzącymi szkoły i placówki oraz jakie prawa i obowiązki są między innymi z tego tytułu przypisane. Szkoły i placówki wchodzące w skład struktury organizacyjnej systemu oświaty – inaczej niż szkoły wyższe oraz wyższe szkoły zawodowe – są pozbawione przymiotu osobowości prawnej. Zgodnie z art. 33 Kodeksu cywilnego, osobami prawnymi są bowiem jedynie Skarb Państwa oraz te jednostki organizacyjne, którym osobowość prawną przyznają przepisy szczególne. Brak osobowości w rozumieniu prawa cywilnego oznacza, że szkoły i placówki są pozbawione możliwości uczestniczenia w obrocie cywilnoprawnym. Nie mają one również zdolności prawnej, a zatem nie mogą nabywać we własnym imieniu prawa własności składników majątku (nieruchomego i ruchomego) oraz w zasadzie same nie odpowiadają za zobowiązania zaciągane w związku z prowadzeniem działalności (tak Mateusz Pilich – Komentarz do art. 5 ustawy o systemie oświaty, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX).

W rozpatrywanej sprawie – w świetle powołanych wyżej przepisów – to na A, jako organie prowadzącym, spoczywał obowiązek prowadzenia gospodarki finansowej Zespołu Szkół [...] im. [...] w B., w tym obowiązek rozliczenia udzielonej dotacji, stanowiącej element tej gospodarki. Ponieważ pomimo zakończenia likwidacji nie zostało dokonane planowane rozliczenie tych dotacji otrzymanych przez ZPR, zatem obowiązek ten z dniem zakończenia likwidacji przeszedł na organ prowadzący, który przejął nie rozliczone środki pochodzące z ww. dotacji.

Trafnie także organ pierwszej instancji wykazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przypadek następstwa prawnego A (dalej A ) po Zespół Szkół [...] , skoro ZSR stanowił nie posiadającą osobowości prawnej jednostkę organizacyjną osoby prawnej, tj. A . W związku z tym – w oparciu o odesłanie zawarte w art. 146 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – nie mogły mieć zastosowania przepisy Działu III, Rozdziału 14 Ordynacji podatkowej, regulującego prawa i obowiązki następców prawnych oraz podmiotów przekształconych. A jako organ prowadzący nie jest osobą trzecią w stosunku do własnej, zlikwidowanej jednostki organizacyjnej, a zatem w rozpatrywanej sprawie nie mają także zastosowania przepisy art. 112 (odpowiedzialność nabywcy przedsiębiorstwa (...) i art. 117 (odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe osoby prawnej przejmującej lub (...) Ordynacji podatkowej.

Wskazać również należy, iż Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie wiążą oceny prawne dotyczące obowiązku zwrotu dotacji wyrażone w prawomocnym postanowieniu tut. Sądu z dnia 1 marca 2010 roku, sygn. akt III SA/GL 1289/09. Na podstawie art. 170 i art. 171 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270, dalej p.p.s.a.) WSA związany jest tylko rozstrzygnięciem powołanego postanowienia, którym odrzucona została skarga A w B. (brak interesu prawnego do wniesienia skargi). W sprawie nie ma też zastosowania art. 153 p.p.s.a. ponieważ sprawa niniejsza dotyczy innego przedmiotu aniżeli rozstrzygniętego postanowieniem z dnia 1 marca 2010 roku.

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji działały w granicach prawa, rozpoznając sprawę co do jej istoty, na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy ustosunkowując się do każdego dowodu i dokonując ich oceny.

Dokonując zatem w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1259 z późniejszymi zmianami) kontroli zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że ww. organy nie przekroczyły granic swobody interpretacyjnej i nie naruszyły reguł interpretacyjnych ograniczając stosowanie powołanych przepisów do podanego wyżej znaczenia.

Sąd uznał również – jak wykazano wyżej – że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, Nr 270), orzekł jak w sentencji wyroku.