Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1484/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 22 listopada 2012 r. nr [....] Starosta K. orzekł:

- w pkt 1 o odmowie zwrotu działki nr [....] objętej księgą wieczystą nr [....] , położonej w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. [....] , w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] , na rzecz D.C. , M.C. , i inni....

- w pkt 2 o odmowie zwrotu działki nr [....] objętej księgą wieczystą nr [....] , położonej w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. [....] , w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] , na rzecz D.C. , M.C. i innych..., Orzekając w ten sposób organ I instancji wskazał, iż na w/w nieruchomościach, wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. nr [....] na cel budowy Miasta [....] , dokonano realizacji inwestycji mieszczącej się w tymże celu, doprecyzowanego przez organ I instancji w oparciu o postanowienia Planu Ogólnego Zagospodarowania Terenu z roku 1967 jako: osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jak bowiem ustalił Starosta [....] na podstawie treści pisma Syndyka Przedsiębiorstwa [....] z dnia 26 marca 2001 r., na działce nr [....] wybudowany został budynek administracyjno-socjalny, który został oddany do użytku w dniu [....] 1977 r. zgodnie z protokołem końcowego odbioru i przekazania obiektu do eksploatacji. Zgodnie z w/w informacjami budynek ten był wykorzystywany przez omawiane przedsiębiorstwo jako zaplecze administracyjno-biurowe do budowy osiedli mieszkaniowych. Jak wynika natomiast z przeprowadzonych w dniu [....] 2012 r. oględzin tego terenu, obecnie w budynku tym mieści się Szkoła Społeczna nr [....] . Pozostały obszar działki nr [....] w granicach parceli l. kat. b. gm. kat. [....] [....] stanowi natomiast w chwili obecnej boisko wyłożone kostką brukową, fragment urządzonego trawnika oraz dojście do części budynku szkoły. Z kolei część działki nr [....] w granicach parceli l. [....] b. gm. kat. [....] stanowi obecnie urządzony trawnik w ogrodzeniu szkoły. Jednocześnie z pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia przedmiotowego terenu wykonanego w dniu 14 września 1970 r. wynika, iż w dacie tej był on zagospodarowany jako pole uprawne.

Choć więc zgromadzony materiał dowodowy świadczy o realizacji celu wywłaszczenia po upływie 7-10 lat od dnia, kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, to akceptując pogląd wyrażony w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 556/10, oraz NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. I OSK 514/11 i z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1558/10 (zgodnie z którymi, art. 137 ust. 1 u.g.n. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła) organ I instancji uznał, iż obszaru zawnioskowanego do zwrotu nie można uznać za zbędny na cel wywłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [....] złożyli D.C. , M.C. i inni....,. Podnieśli, iż z uwagi na konieczność zawężającej wykładni celu wywłaszczenia brak jest podstaw do przyjęcia, że został on zrealizowany. Organ I instancji wskazuje na cel w postaci "mieszkalnictwa o wysokiej intensywności", a na wywłaszczonej nieruchomości powstały budynki niemieszkalne. Takie ogólne rozumienie celu wywłaszczenia stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i prowadzi do sytuacji, w której realizacja jakiejkolwiek inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości jest traktowana jako realizacja celu wywłaszczenia (...) Mimo ustalenia, że zostały przekroczone terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy, a tym samym nieruchomość stała się zbędna dla celów wywłaszczenia w rozumieniu w/w przepisu, organ I instancji błędnie uznał, że niezachowanie tych terminów nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, skoro po ich upływie cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przyjęcie takiego rozumienia art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. stoi w jawnej sprzeczności w brzmieniem tych przepisów, jak również z ugruntowanym stanowiskiem reprezentowanym w doktrynie i orzecznictwie, skutkując wadliwością podjętej w oparciu o takie rozumienie decyzji.

Wojewoda [....] decyzją z dnia 13 września 2013 r., znak [....] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. z dnia 22 listopada 2012 r. nr [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji powołał się na art. 137 ust. 1 u.g.n., określający definicję "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" jako przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W pierwszej kolejności w postępowaniu o zwrot należy precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia (przede wszystkim w oparciu o decyzję wywłaszczeniową), a następnie zbadać, czy w stosunku do tak określonego celu zostały spełnione przesłanki zwrotu.

Wojewoda podkreślił, iż wyrażony m.in. w przytoczonych przez Starostę [....] wyrokach WSA w Krakowie oraz NSA sposób wykładni art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zgodnie z którym "jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła" pozostaje poza główną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i brak jest podstaw do jego stosowania w innych sprawach. Natomiast w wyroku z dnia 1 października 2010 r. I OSK 1612/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie przedstawionej wykładni powołanego przepisu, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność realizacji celu wywłaszczenia, jeżeli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany to zdaniem Sądu zwrot nie jest możliwy bez względu na to kiedy realizacja ta nastąpiła. Takie samo stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt 1038/11 (Lex nr 1260026), z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1408/11 i z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 199/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W opinii Wojewody [....] trafność takiego właśnie, literalnego rozumienia treści omawianego przepisu wynika również wyraźnie z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, w którym Trybunał wypowiedział się na temat zgodności art. 137 ust. 1 u.g.n. z art. 21 Konstytucji RP.

Z tych względów organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość wyrażonego przez organ I instancji stanowiska, iż pomimo realizacji celu wywłaszczenia na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości już po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie jest możliwym uznanie jej za zbędną.

Duże wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło doprecyzowanie celu wywłaszczenia przeprowadzonego w roku 1951 (orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. nr [....] stało się ostateczne w dniu 30 grudnia 1951 r.) w oparciu o postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dopiero 16 później. Nawet gdyby przyjąć za prawidłowo ustalony cel wskazany przez Starostę [....] (tj. w ramach budowy miasta [....] osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą), to i tak pozyskane przez ten organ z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcie przedmiotowego terenu wykonane w dniu 14 września 1970 r. - a więc 19 lat po wywłaszczeniu - potwierdza, iż w dacie tej na przedmiotowej nieruchomości nie zostało zrealizowane nic, co mogłoby zostać uznane za wykonanie jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego zawierającego się w ogólnym celu wywłaszczenia rozumianym jako "budowa Miasta [....] ". Z pewnością w sposób ten nie można zakwalifikować obszaru użytkowanego jako pole uprawne, czyli tako samo jak tereny obecnej [....] wyglądały do lat czterdziestych XX wieku. Na marginesie należy przy tym wskazać, iż jak wynika z cytowanych przez organ I instancji "Założeń Projektowych Budowy Miasta [....] " z dnia 1 maja 1955 r., o ile w przypadku terenów położonych od wschodu do ulicy [....] (etap I) był już wówczas opracowany konkretny plan ich zagospodarowania, o tyle w przypadku terenów położonych na zachód od tej ulicy (etap D), a więc także przedmiotu niniejszego postępowania, ustalono jedynie "globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla". Powyższe oznacza więc, iż nie istniały żadne konkretne plany zagospodarowania tego terenu nie tylko w momencie poprzedzającym wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego ale nawet kilka lat po jego wydaniu. Nie jest więc wykluczonym, iż obszar ten od samego początku mógł być zbędny na cel wywłaszczenia, zaś jego wywłaszczenie nastąpiło niejako "na zapas". Nieuwzględnienie przez Starostę [....] wszystkich powyższych okoliczności stanowiło niewątpliwie naruszenie art. 7 i art. 80 k.p.a.

Skoro zatem przez okres nie tylko 7-10 lat od dnia kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, ale nawet przynajmniej 19 lat od tej daty na nieruchomościach oznaczonych jako działka nr [....] położona w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. [....] , w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] , a także działka nr [....] położona w obrębie [....] jedn. ewid. [....] m. [....] , w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] , nie wykonano żadnych prac inwestycyjnych, to w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien rozważyć możliwość ich zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli, zwłaszcza, że jej aktualny stan prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Nawet bowiem gdyby zakwalifikować budynek administracyjno-socjalny oraz jego otoczenie w postaci dziedzińca, ogrodzenia oraz urządzonego zieleńca i trawnika jako elementy budowy hipotetycznego celu wywłaszczenia tj. osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą, to jak już wskazano, budowa samego tylko budynku nastąpiła najprawdopodobniej dopiero w roku 1977, ale jak wynika ze wspomnianej fotografii na pewno nie wcześniej niż w roku 1970 (w zakresie ustalenia wiarygodności tej pierwszej daty organ I instancji nie pozyskał bezpośrednich dowodów, a oparł się jedynie na treści pisma Syndyka Przedsiębiorstwa [....] z dnia 26 marca 2001 r.). Ponadto należy podkreślić, iż żadnego znaczenia nie może mieć fakt obecnego wykorzystywania tego budynku jako szkoły społecznej, którego podstawą jest zawarta pomiędzy właścicielem a osobą trzecią umowa odpłatnego użytkowania terenu na którym się ona znajduje.

Niewątpliwe natomiast w przypadku zwrotu tego terenu na rzecz wnioskodawców, organ I instancji winien wziąć pod uwagę fakt, iż na nieruchomości do ubiegania się o zwrot której są oni uprawnieni położona jest tylko część omawianego budynku. Zgodnie z art. 96 ust. 1b u.g.n. w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się odrębnej decyzji o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości, lecz podział taki dokonywany jest w ramach postępowania administracyjnego o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia. Zatem organ rozpatrujący sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest (po ustaleniu przesłanek do jej zwrotu) do powołania geodety w charakterze biegłego, celem opracowania projektu podziału nieruchomości w celu wydzielenia tej części i w takich granicach ewidencyjnych, w jakich, w ocenie organu orzekającego, spełnione zostały przesłanki do zwrotu części nieruchomości dotychczas ewidencyjnie niewydzielonej. Dokonując jednak zatwierdzenia podziału nieruchomości, której część podlega zwrotowi organ zobowiązany jest stosować uregulowane w u.g.n. zasady dokonywania podziałów. Jedną z nich określa art. 93 ust. 3b u.g.n. stanowiąc, że jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Stosowanie powyższej zasady w sytuacji, gdy utworzenie nowej działki ewidencyjnej następuje na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie część innej działki, jest o tyle uzasadnione, że nowa granica ewidencyjna, gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, staje się granicą prawa własności przysługującego innemu podmiotowi niż dotychczas. Jeśli zatem nowa działka ma obejmować część budynku, to należy uznać za dopuszczalny tylko taki podział, gdy jego część zmieniająca właściciela będzie mogła być prawnie wyodrębniona (wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 540/12 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Kolejnym zagadnieniem w tym kontekście, które musiałoby zostać przeanalizowane przez organ I instancji w sytuacji zwrotu przedmiotowej nieruchomości, byłoby właściwe zastosowanie regulacji art. 140 ust. 4 u.g.n. zgodnie z którą "w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości".

Wobec powyższego należało uchylić w całości zaskarżoną decyzję, zaś sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem ponownego i zgodnego z art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie w tym m.in. przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego na okoliczność wystąpienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, zaś w razie uznania za zasadne dokonania jej zwrotu, pozyskania kolejnych dowodów (opinie biegłych) w związku z treścią art. 140 ust. 4 oraz art. 93 ust. 3b w związku z art. 96 ust. 1b u.g.n. i ich stosownej oceny. Zgodnie bowiem z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana m.in., z naruszeniem art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Powyższą decyzją zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska K. , zarzucając jej

1. naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia,

2. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż jest koniecznym przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w tym z opinii biegłych,

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi gmina wskazała, że jej zdaniem zaskarżona decyzja Wojewody jest błędna, natomiast prawidłowa jest wykładnia art. 137 ust. 1 przyjęta przez organ I instancji. Starosta w sposób prawidłowy ustalił również, że na będących przedmiotem postępowania działkach: nr [....] i nr [....] , w granicach parcel: l. kat. [....] i l. kat. [....] b. gm. kat. [....] , wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28.04.1951 r., na cele budowy Miasta [....] , dokonano realizacji inwestycji mieszczącej się w tymże celu, doprecyzowanym jako osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Ustalono, iż na działce nr [....] wybudowany został budynek administracyjno-socjalny, który został oddany do użytku w dniu [....] .1977 r. zgodnie z protokołem końcowego odbioru i przekazania obiektu do eksploatacji. Budynek ten był wykorzystywany jako zaplecze administracyjno-biurowe do budowy osiedli mieszkaniowych. Aktualnie w przedmiotowym budynku mieści się Szkoła Społeczna nr [....] Natomiast działka nr [....] stanowi urządzony trawnik w ogrodzeniu szkoły. Realizacja celu wywłaszczenia na działkach nr nr m[....] uniemożliwia ich zwrot.

Zwrot działki nr [....] nie jest także możliwy ze względu na posadowiony na niej budynek szkoły, który musiałby ulec podziałowi. Przepisy Rozdziału l Działu III u.g.n. dotyczące podziałów nieruchomości przewidują w art. 95 pkt 4 u.g.n., że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku niezależnie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Pod pojęciem "roszczeń wynikających z przepisów niniejszej ustawy", dla których może zaistnieć potrzeba ewidencyjnego podziału nieruchomości, należy rozumieć również roszczenia ujęte w art. 136 u.g.n. - o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która obecnie stanowi część innej całości (innej działki ewidencyjnej). Jeśli tak, to dla podziału nieruchomości celem wydzielenia działki ewidencyjnej podlegającej zwrotowi należy stosować uregulowane w u.g.n. zasady dokonywania podziałów. W stosunku do nieruchomości zabudowanych w przepisie art. 93 ust. 3b u.g.n. wprowadzono następującą regułę: jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. W ocenie zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z dnia 30.06.2011 r. sygn. akt II SA/Bk 839/10: "Stosowanie powyższej zasady w sytuacji, gdy utworzenie nowej działki ewidencyjnej następuje na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie część innej działki jest o tyle uzasadnione, że przedmiotowa, nowa granica ewidencyjna - w sytuacji gdy decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna - staje się granicą prawa własności przysługującego innemu podmiotowi niż dotychczas. Zatem, że jeśli nowa działka ma obejmować część budynku, to należy uznać za dopuszczalny tylko taki podział, gdy jego część zmieniająca właściciela będzie mogła być prawnie wyodrębniona" W ocenie w/w Sądu organ wydający decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zobligowany do zastosowania art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis w przypadku niemożności wydzielenia budynku po ścianach pionowych stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w szczególności w zakresie:

a) wywłaszczenia będących przedmiotem postępowania parcel l. kat. [....] i l. kat. [....] b. gm. kat. [....] orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. nr [....] na cel budowy Miasta [....] ,

b) doprecyzowania tak określonego celu w oparciu o postanowienia Planu Ogólnego Zagospodarowania Terenu z roku 1967 jako osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą,

c) stanu przedmiotowych nieruchomości na dzień 14 września 1970 r. udokumentowanego zdjęciami pozyskanymi z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcie przedmiotowego terenu (zagospodarowany jako pole uprawne - brak jakichkolwiek prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia)

d) oddania w dniu 21 maja 1977 r. do użytku budynku administracyjno-socjalnego, wybudowanego na działce nr [....] - co wynika z pisma Syndyka Przedsiębiorstwa Budownictwa Mieszkaniowego z dnia 26 marca 2001 r.

e) aktualnego (tj. na dzień 23 marca 2012 r.) stanu nieruchomości:

← w powyższym budynku mieści się Szkoła Społeczna nr [....] ,

← pozostały obszar działki nr [....] w granicach parceli l. kat. [....] stanowi boisko wyłożone kostką brukową, fragment urządzonego trawnika oraz dojście do części budynku szkoły,

← część działki nr [....] w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] stanowi obecnie urządzony trawnik w ogrodzeniu szkoły.

Oceniając tak ustalony stan faktyczny w kontekście przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ I instancji doszedł do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a zatem zwrot nieruchomości nie jest możliwy, natomiast organ odwoławczy uznał, że przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia została spełniona, a więc należy rozważyć możliwość zwrotu nieruchomości.

W ocenie Sądu prawidłowa jest wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonana przez Wojewodę [....] . Przepis ten jednoznacznie wskazuje, iż nieruchomość uważa się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Natomiast art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca w art. 137 ust. 1 zawarł definicję legalną pojęcia "nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Przy rozpoznawaniu sprawy o zwrot nieruchomości należy mieć na uwadze konstytucyjną ochronę prawa własności, przewidzianą w art. 64 Konstytucji RP. Istotne znaczenie ma również art. 21 ust. 2 Konstytucji, który stanowi: "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Na wykładnię omawianych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma także wpływ bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Obecnie zwraca się uwagę, że wywłaszczenie nieruchomości jako najdalej idąca ingerencja władzy państwowej w prawa majątkowe jednostki, zezwalająca Państwu (Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego) na jednostronne i władcze odebranie podmiotowi prawa cywilnego własności nieruchomości, powinno podlegać szczególnym ograniczeniom. Cel publiczny, który warunkuje wywłaszczenie, wyznacza granice późniejszego wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości. Jednostka, której odebrano własność jest z założenia stroną słabszą niż organy władzy publicznej. W tym kontekście niewątpliwie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy interpretować jak najszerzej - tak, by umożliwić podmiotom pozbawionym w sposób przymusowy własności nieruchomości odzyskanie tejże własności. Natomiast cel wywłaszczenia, zakreślający Skarbowi Państwa oraz jednostkom samorządu terytorialnego granice korzystania z wywłaszczonej nieruchomości winien być interpretowany w sposób ścisły.

Na poparcie powyższych twierdzeń można przywołać wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 235/10 (LEX nr 745185), gdzie stwierdzono: "Przepisy art. 136 i art. 137 u.g.n. muszą być interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP". Z kolei w wyroku z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1125/10 (LEX nr 1082567) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

W okolicznościach niniejszej sprawy na wywłaszczonej nieruchomości nie podejmowano żadnych działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia przez co najmniej 19 lat. Sam cel został w decyzji wywłaszczeniowej określony bardzo ogólnie ("budowa Miasta [....]"). Dopiero 16 lat po wywłaszczeniu tj. w roku 1967 doprecyzowano go w Planie Ogólnym Zagospodarowania Terenu jako "osiedle mieszkaniowe wraz z infrastrukturą towarzyszącą". Mimo to przez kolejne lata w dalszym ciągu nie podejmowano żadnych działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Oddanie do użytku budynku położonego częściowo na jednej z wywłaszczonych działek w 1977 roku w żaden sposób nie może zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia dokonanego w 1951 roku. Sąd podziela więc ocenę dokonaną przez Wojewodę [....] co do zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Natomiast wykładnia powołanych wyżej przepisów dokonana przez organ I instancji, a także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest błędna i nie może znaleźć akceptacji w świetle zasad konstytucyjnych.

Z powyższych względów należało uznać za bezzasadny zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podzielając pogląd, że żadnego znaczenia nie może mieć fakt obecnego wykorzystywania budynku istniejącego na działce nr [....] jako szkoły społecznej, którego podstawą jest zawarta pomiędzy właścicielem a osobą trzecią umowa odpłatnego użytkowania terenu na którym się ona znajduje.

Konsekwencją przyjęcia, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia była konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi celem rozważenia pozostałych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [....] słusznie zwrócił uwagę, że przypadku ustalenia, że przesłanki te również zostały spełnione, konieczne będzie powołanie biegłego celem wydzielenia nieruchomości przeznaczonej do zwrotu. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż przy wydzielaniu nieruchomości podlegającej zwrotowi zastosowanie będą miały przepisy art. 95 pkt 4, art. 96 oraz art. 93 ust. 3b u.g.n.

Niekonsekwentne są wywody skargi dotyczące kwestii podziału nieruchomości. Gmina [....] stwierdza, że "zwrot działki nr [....] nie jest (...) możliwy ze względu na posadowiony na niej budynek szkoły, który musiałby ulec podziałowi", by w dalszej kolejności zacytować wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30.06.2011 r. sygn. akt. II SA/Bk 839/10, w którym zwrócono uwagę na możliwość dokonania podziału nieruchomości w takiej właśnie sytuacji. Na końcu skarżąca podnosi, że "powołany przepis w przypadku niemożności wydzielenia budynku po ścianach pionowych stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości".

Odnosząc się do tych zarzutów należy wyjaśnić, że przy dokonywaniu ewentualnego zwrotu nieruchomości przeniesienie własności takiej nowo wydzielonej działki nastąpi z mocy prawa po uzyskaniu ostateczności przez decyzję o zwrocie. Natomiast możliwość dokonania podziału nieruchomości gruntowej w sposób opisany w art. 93 ust. 3b u.g.n. będzie podlegała ocenie uprawnionego geodety, który będzie sporządzał projekt podziału. To on będzie dysponował odpowiednimi kompetencjami by szczegółowo ustalić przebieg granicy, uwzględniając przy tym usytuowanie ścian zabezpieczenia przeciwpożarowego albo wzdłuż innych ścian usytuowanych na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielących budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest stwierdzenie, że usytuowanie budynku uniemożliwia dokonanie podziału nieruchomości.

Nie można również zgodzić się, że niemożność wydzielenia budynku po ścianach pionowych stanowi przesłankę do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zastosowanie art. 93 ust. 3b u.g.n. okaże się niemożliwe, to zwrotowi podlegać będzie niezabudowana część nieruchomości.

Jak wynika z powyższego konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety będzie konsekwencją ustalenia, że wszystkie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione, a zatem z istniejących działek należy wydzielić te nieruchomości, które będą podlegać zwrotowi spadkobiercom byłych właścicieli. Wojewoda słusznie również zwrócił uwagę na konieczność zastosowania w takiej sytuacji art. 140 ust. 4 u.g.n. Tym samym organ II instancji wypełnił obowiązki nałożone na niego przez art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., zgodnie z którym przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższego bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nieuzasadnione przyjęcie, że jest koniecznym przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w tym z opinii biegłych. Przede wszystkim organ I instancji zgodnie ze wskazaniami Wojewody winien ustalić, czy zostały spełnione wszystkie inne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu takiego twierdzenia należy podjąć czynności umożliwiające zwrot, takie jak wydzielenie podlegających zwrotowi działek czy dokonanie wyliczeń wartości ewentualnych nakładów.

Biorąc powyższe pod uwagę skargę Gminy K. wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.