Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2348/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 193 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1111
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. G. reprezentowanego przez kuratora adwokata J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 30/20 w sprawie ze skargi D. J. G. reprezentowanego przez kuratora adwokata J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 30/20 oddalił skargę D. J. G. reprezentowanego przez kuratora adwokata J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. działając z upoważnienia Starosty S. decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] ustalił D. J. G. miesięczną opłatę za pobyt dziecka – S. A. G. w rodzinie zastępczej u I. Z. i R. M. na okres:

a) od [...] listopada 2014 r. do [...] czerwca 2017 r. w wysokości 1 000,00 zł miesięcznie;

b) od [...] czerwca 2017 r. do [...] maja 2018 r. lub w wysokości 1 200,00 zł miesięcznie;

c) od [...] czerwca 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. w wysokości 1 263 zł miesięcznie.

Organ zobowiązał stronę do wniesienia opłat za okres od [...] listopada 2014 r. do [...] sierpnia 2018 r., stanowiących łącznie kwotę 48 522,34 zł na podany w decyzji rachunek bankowy Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S. w terminie do [...] grudnia 2019 r. Orzekł również, że od ustalonej opłaty naliczane będą odsetki ustawowe za opóźnienie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna.

Organ ustalił, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w S. IV Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] listopada 2014 r. sygn. [...] S. A. G. został umieszczony w rodzinie zastępczej niezawodowej w osobach I. Z. i R. M. Ojcem S. A. G. jest D. J. G., natomiast matka dziecka nie żyje. Na podstawie decyzji z [...] grudnia 2014 r. nr [...] rodzina zastępcza otrzymywała świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania S. A. G. w wysokości 1 000,00 zł w okresie od [...] listopada 2014 r. do [...] sierpnia 2015 r. Na podstawie decyzji z [...] września 2015 r. nr [...] – w tej samej wysokości w okresie od [...] września 2015 r. do [...] lutego 2018 r. Decyzją z [...] lipca 2017 r. rodzina zastępcza otrzymywała w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka w wysokości 200 zł miesięcznie. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] rodzinie tej przyznano świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 1 000,00 zł miesięcznie oraz dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów jego utrzymania w wysokości 200 zł miesięcznie, na okres od [...] lutego 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] organ I instancji zmienił własną decyzję z [...] marca 2018 r., podwyższając od [...] czerwca 2018 r. przyznane świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie do kwoty 1 052,00 zł miesięcznie oraz dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka do kwoty 211,00 zł miesięcznie. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] organ I instancji odmówił odstąpienia od ustalenia D. G. opłaty za pobyt S. A. G. w rodzinie zastępczej. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2019 r. nr [...]. W tych okolicznościach organ I instancji uznał za zasadne ustalenie przedmiotowej opłaty, zaznaczając przy tym, że w świetle art. 193 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U z 2019 r. poz. 1111 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", dopuszczalne jest jej ustalenie wstecz.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez D. G., w imieniu którego jako osoby nieznanej z miejsca pobytu działał kurator, decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w razie zaistnienia okoliczności określonych w art. 193 ust. 1 i 2 ustawy organ nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Dokonując oceny stanu faktycznego w zakresie ustawowych przesłanek, o których stanowi powołany przepis, w sprawie bezsporne jest, że syn D. J. G. – S. A. G. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w S. z [...] maja 2016 r. sygn. akt [...] przebywał w rodzinie zastępczej ustanowionej w osobach I. Z. i R. M., której - decyzjami z [...] grudnia 2014 r., [...] września 2015 r. i [...] lipca 2017 r. i [...] marca 2018 r. - przyznano z tego tytułu świadczenia pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. W związku z powyższym, stosownie do art. 193 ust. 1 ustawy, obowiązek ponoszenia wskazanych wyżej opłat w wysokości przyznanych świadczeń obciąża rodziców dziecka. Przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej organ I instancji rozważył możliwość odstąpienia od ustalenia wskazanych opłat oraz badał, czy zachodzą przesłanki wymienione w § 3 uchwały nr [...] Rady Powiatu w S. z [...] kwietnia 2012 r. Wówczas badana była okoliczność podniesiona w odwołaniu, że miejsce pobytu D. G. nie jest znane. Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] września 2019 r. odmówiono odstąpienia od ustalenia D. G. przedmiotowej opłaty. W tej sytuacji, organ I instancji był zobligowany do wydania na podstawie art. 193 ust. 1 ustawy decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w kwocie odpowiadającej wysokości świadczeń przyznanych rodzinie zastępczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę D. G., w imieniu którego jako osoby nieznanej z miejsca pobytu działał kurator. Sąd uznał, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia D. G. przedmiotowej opłaty zostały zachowane zarówno warunki określone w przepisach prawa materialnego, jak i zasady postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, określone odpowiednio w art. 7 i art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", których naruszenie zarzuciła strona skarżąca. Kontrolowane decyzje organów administracji spełniają także wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., co w szczególności należy odnieść do ich uzasadnień, które w jednoznaczny sposób wskazują okoliczności, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracyjne i uznał, że prawidłowo ustalono, że opłata za dotychczasowy pobyt S. A. G. w rodzinie zastępczej powinna stanowić – zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy – równowartość tej kwoty i zostać nałożona na skarżącego - jako jedynego żyjącego rodzica tego dziecka.

Sąd I instancji wskazał również, że Starosta S. spełnił obowiązek poprzedzenia ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej rozważeniem okoliczności dotyczących odstąpienia od jej ustalenia, na zasadzie art. 194 ust. 3 ustawy. Kwestia ta była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty S. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmawiającą odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. Okoliczność, że decyzja ta jako ostateczna i wykonalna funkcjonuje w obrocie prawnym, umożliwiała organowi I instancji wszczęcie postępowania zmierzającego do ustalenia spornej opłaty i wydania decyzji w tym przedmiocie. Nie stanowiła przy tym przeszkody w prowadzeniu postępowania o ustalenie opłaty skarga złożona przez kuratora ustanowionego dla D. G. na ww. decyzję Kolegium z [...] września 2019 r., skoro – co Sądowi było wiadome z urzędu – w postępowaniu zainicjowanym tą skargą (sygn. akt II SA/Lu 697/19), Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji. Ponadto w sprawie tej Sąd wyrokiem z 23 czerwca 2020 r. oddalił skargę. Sąd za bezzasadny uznał zatem zarzut, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej było przedwczesne. Ponadto wskazał, że ocena słuszności odmowy odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty w kontekście przesłanek, określonych w uchwale nr [...] Rady Powiatu w S. z [...] kwietnia 2012 r., podjętej na mocy art. 194 ust. 3 ustawy, stanowiła przedmiot postępowania toczącego się ze skargi na decyzję z [...] września 2019 r. i nie może być ponawiana w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie. Sąd podkreślił, że regulacje dotyczące postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zawarte w obowiązującej od 1 stycznia 2012 r. ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, odmiennie niż to miało miejsce przed tą datą, nie przewidują, że ustalając wysokość takiej opłaty organ uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. Stąd też brak ustaleń w tym zakresie w ramach niniejszego postępowania nie świadczy o naruszeniu przez organy przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. J. G., w imieniu którego jako osoby nieznanej z miejsca pobytu działał kurator adwokat J. B. W skardze zaskarżono wyrok w całości i zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1) art. 193 ust. 1 ustawy przez przedwczesne ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej, pomimo faktu, że D. J. G. pozostaje w dalszym ciągu osobą nieznaną z miejsca pobytu, co uniemożliwia weryfikację istnienia okoliczności uzasadniających obciążenie go wskazaną opłatą;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji rozpoznanie sprawy wbrew podstawowym zasadom postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadzie obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wyrażające się w szczególności w:

a) niewyjaśnieniu istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, tj. sytuacji materialnobytowej D. J. G.;

b) niezbadaniu przesłanek odstąpienia z urzędu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka zgodnie z 4 ust. 2 i 3 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w S. z [...] kwietnia 2012 r., pomimo faktu, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty z urzędu.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie wynagrodzenia w związku z pełnieniem funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu, według norm przepisanych, a także złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2019 r. w przedmiocie odmowy ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej została zaskarżona i zarejestrowana została sprawa w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie pod sygn. II SA/Lu 697/19, "a od wydania w niniejszej sprawie wyroku oddalającego skargę Odwołującego został zaskarżony". Tym samym, zasadność decyzji odmownej podlega obecnie kontroli sądowej, a wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty uznać należy za co najmniej przedwczesne. W ocenie skarżącego, niezasadne jest w tym zakresie powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na nieprawomocne orzeczenie z 23 czerwca 2020 r. ani na brak wstrzymania wykonania decyzji odmawiającej odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej (decyzja ta nie podlega wykonaniu w drodze egzekucji, w związku z czym wstrzymanie jej wykonania nie ma znaczenia z punktu widzenia oceny przedwczesności ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej).

Wskazano również, że D. J. G. pozostaje osobą nieznaną z miejsca pobytu. W związku z tym badanie jego sytuacji materialnej i bytowej pozostaje w dalszym ciągu niemożliwe. Zarówno decyzję z [...] października 2019 r., jak i z [...] grudnia 2019 r., a także zaskarżony wyrok z 23 czerwca 2020 r., należy uznać za co najmniej przedwczesne również z tego powodu. Nie wyjaśniono w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, tj. sytuacji materialno-bytowej D. J. G. Nie wyjaśniono także w sposób dostateczny, dlaczego, pomimo możliwości odstąpienia z urzędu od ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej z urzędu, taka czynność nie została dokonana przez PCPR. Zgodnie bowiem z uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. niezależnie od dochodu, starosta z urzędu może odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej w przypadku, gdy nieznane jest miejsce pobytu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty. Taka okoliczność ma natomiast miejsce w niniejszej sprawie. Brak weryfikacji sytuacji materialnobytowej zobowiązanego w powiązaniu z istnieniem pozytywnej przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty z urzędu wskazuje, że zaskarżony wyrok jest niezasadny. Sąd I instancji bezzasadnie przyjmuje, że nie jest konieczne uwzględnienie przy ustalaniu opłaty rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej i dochodowej, odwołując się w tym zakresie do brzmienia ustawy obowiązującego przed 1 stycznia 2012 r. Dla takiej weryfikacji nie jest także wystarczające stwierdzenie, że przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty zostały ocenione w innym postępowaniu - kontrola działalności organu musi bowiem zostać dokonana również w zakresie wydania decyzji zaskarżonych w toku niniejszego postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Uwzględniwszy stanowisko skarżącej kasacyjnie strony dotyczące zrzeczenia się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej- uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd błędnie określił podstawę orzekania lub stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia lub też jaki przepis powinien być zastosowany bądź w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom. Przede wszystkim autorka skargi kasacyjnej nie wskazała postaci naruszenia prawa materialnego, tj. czy art. 193 ust. 1 ustawy został naruszony przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie albo też w obu tych postaciach. Ponadto skarga kasacyjna nie precyzuje, czy naruszenie dotyczy całego art. 193 ust. 1 ustawy, który składa się z dwóch punktów o zróżnicowanej treści normatywnej. Przypomnieć należy, że wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Oceniając zaś zasadność zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stwierdzić należy, że w przypadku żadnego z zarzutów opartych na tej podstawie kasacyjnej autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, aby mogły one mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Zarzucając bowiem naruszenie art. 7 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. autorka skargi kasacyjnej nie pokusiła się o uprawdopodobnienie, że między naruszeniem tych przepisów a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi taki związek przyczynowy, że gdyby naruszeń tych nie było, inne mogłoby być rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Jak wynika zaś z treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (np. wyrok NSA z 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 207/2009). Tak więc zarzuty oparte na tej podstawie zostały błędnie skonstruowane. Już tylko ta wadliwość konstrukcji zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wyklucza możliwość ich uwzględnienia. Przy czym odnośnie do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 7 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. należy jeszcze stwierdzić, że podnosząc je autorka skargi kasacyjnej nie powiązała naruszenia tych przepisów z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów ustawy P.p.s.a. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest podzielany przez Skład Orzekający w niniejszej sprawie pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r. sygn. akt FSK 2706/04 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 329/06). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów P.p.s.a., a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. akt II FSK 216/06). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r. sygn. akt I FSK 109/05). Jednocześnie, pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiWSA 2010/1/1, s. 33 i n., szczeg. s. 38-39). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Ze względu jednak na to, że przepis prawa materialnego określa istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należało przywołać treść art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy, będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka.

W sprawie niesporne jest, że skarżący D. J. G. jest ojcem S. A. G., który na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w L. z siedzibą w S. z [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...], został umieszczony w rodzinie zastępczej w osobach I. Z. i R. M. Nie jest także kwestionowane ustalenie, że matka dziecka – M.Z. nie żyje. Organy administracji prawidłowo też ustaliły, zaś ustalenia te znalazły potwierdzenie materiale dowodowym, że na okres pobytu S. D. G. w rodzinie zastępczej, zostało przyznane świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej (art. 80 ust. 1 ustawy) oraz dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka (art. 81 ust. 1 ustawy). Na podstawie decyzji z [...] grudnia 2014 r. nr [...] rodzina zastępcza otrzymywała świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania S. A. G. w wysokości 1 000,00 zł w okresie od [...] listopada 2014 r. do [...] sierpnia 2015 r. Na podstawie decyzji z [...] września 2015 r. nr [...] – w tej samej wysokości w okresie od [...] września 2015 r. do [...] lutego 2018 r. Decyzją z [...] lipca 2017 r. rodzina zastępcza otrzymywała w okresie od [...] czerwca 2017 r. do [...] lutego 2018 r. dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka w wysokości 200 zł miesięcznie. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] rodzinie tej przyznano świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości 1 000,00 zł miesięcznie oraz dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów jego utrzymania w wysokości 200 zł miesięcznie, na okres od [...] lutego 2018 r. do [...] sierpnia 2018 r. Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] organ I instancji zmienił własną decyzję z [...] marca 2018 r., podwyższając od [...] czerwca 2018 r. przyznane świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie do kwoty 1 052,00 zł miesięcznie oraz dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka do kwoty 211,00 zł miesięcznie. Całkowita wartość świadczeń wypłaconych rodzinie zastępczej do [...] października 2019 r., tj. do miesiąca poprzedzającego ustalenie opłaty przez organ I instancji, wyniosła 48 522,34 zł.

W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia ww. przepisów postępowania koncentrują się natomiast na niewyjaśnieniu istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, tj. sytuacji materialnobytowej D. J. G. oraz niezbadaniu przesłanek odstąpienia z urzędu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka zgodnie z 4 ust. 2 i 3 uchwały Nr [...] Rady Powiatu w S. z [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty, odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dzieci i osób pełnoletnich w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2012 r., poz. 1707), pomimo faktu, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do odstąpienia od ustalenia opłaty z urzędu. Jak wskazała autorka skargi kasacyjnej niezależnie od dochodu Starosta z urzędu może bowiem odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej w przypadku, gdy nieznane jest miejsce pobytu osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat.

Z akt sprawy wynika, że cytowana uchwała została wydana przez Radę Powiatu w S. w wyniku skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 194 ust. 2 ustawy. Przepis art. 194 ust. 3 ustawy dopuszcza zaś - na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu - możliwość łagodzenia sytuacji rodziców zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty poprzez jej umorzenie w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub odstąpienie od jej ustalenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wskazana wyżej decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty i w której to sprawie organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej (art. 194 ust. 1 tej ustawy), natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową (art. 194 ust. 3 ustawy). Zatem obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. Ponadto w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 ustawy wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu.

Wydanie decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty powoduje, że do czasu uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty (wyroki NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2171/16, 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14 i 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2370/15; wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 410/14; wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 41/13; wyrok WSA w Opolu z 31 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Op 277/13). Ustalanie opłaty w sytuacji odstąpienia od jej ustalania jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość tę powoduje jedynie ostateczne zakończenie sprawy odstąpienia od ustalenia opłaty decyzją o odstąpieniu od ustalenia opłaty.

Kierując się powyższymi rozważaniami Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędny zarzut skargi kasacyjnej o przedwczesnym wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej z powodu zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od D. J. G. od ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej i kolejno wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 697/19 oddalającego skargę na tę decyzję. Po pierwsze – organ mógł rozpatrywać sprawę związaną z ustaleniem opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej z chwilą wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie odstąpienia od D. J. G. od ustalenia opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej, a po drugie –składowi orzekającemu w tej sprawie z urzędu jest wiadomym, że skarga kasacyjna D. J. G. reprezentowanego przez kuratora adwokata J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 697/19 została prawomocnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2463/20.

Jeśli chodzi zaś o wskazywaną przez skargę kasacyjną konieczność badania sytuacji życiowej rodzica, to wskazać należy, że decyzja ustalająca odpłatność ponoszoną przez rodzica jest decyzją związaną, w odróżnieniu od uznaniowej decyzji odstępującej od ustalenia opłaty. Wobec tego prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że regulacje zawarte w obecnie obowiązującej ustawie nie przewidują przy ustalaniu opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej badanie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, majątkowej, w tym dochodowej, rodziców. Tym samym nie było potrzeby prowadzenia ustaleń w tym zakresie w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego dodatkowo należy zauważyć, że podniesione w art. 193 ust. 1 ustawy przepisy dotyczą wyłącznie podstaw prawnych decyzji ustalającej wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a nie decyzji wydawanej na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy, tj. m.in. decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy. Pogląd autorki skargi kasacyjnej o tym, że konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej, a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty, o ile wydanie takiej decyzji w ogóle byłoby konieczne był wynikiem wykładni przepisu art. 193 ust. 1 w związku z art. 194 ust. 3 ustawy, a nie wykładni art. 193 ust. 1 ustawy. Tym samym i z tego powodu zarzut ten został wadliwie skonstruowany (por. wyrok NSA z 14 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3078/14).

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek o zasądzenie na rzecz kuratora zwrotu kosztów pomocy prawnej kuratora należało uznać za nieuzasadniony. Adwokat działający w imieniu skarżącego działał jako kurator dla nieznanego z miejsca pobytu ustanowiony na wniosek organu w postępowaniu administracyjnym. Stosunek prawny istniejący pomiędzy organem administracji publicznej i przedstawicielem nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego, a jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z powyższym obowiązkiem wiąże się niewątpliwie prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za dokonane przez niego czynności, podjęte w toku całego postępowania w obronie interesów strony, dla której został ustanowiony, przyznawane przez organ administracji, który wnioskował o wyznaczenie przedstawiciela, w drodze aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r., III CZP 117/88, publ. OSNC 1990, Nr 1, poz. 11; wyrok WSA w Gdańsku z 19 stycznia 2018 r., III SA/Gd 931/17). Dodatkowo za takim stanowiskiem przemawia treść art. 179 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zgodnie z tym przepisem organ państwowy, który ustanowił kuratora, przyzna mu na jego żądanie stosowne wynagrodzenie za sprawowanie kurateli. Wynagrodzenie pokrywa się z dochodów lub z majątku osoby, dla której kurator jest ustanowiony, a jeżeli osoba ta nie ma odpowiednich dochodów lub majątku, wynagrodzenie pokrywa ten, kto żądał ustanowienia kuratora.

Tym samym zdaniem Sądu koszty wynagrodzenia adwokata J. B. ustanowionego na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. – [...] z [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...] na wniosek organu administracji (Starosty Powiatu S. reprezentowanego przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w S.) kuratorem dla nieznanego z miejsca pobytu D. J. G., stanowią koszty postępowania administracyjnego, w przedmiocie których rozstrzygnięcie wydać powinien organ, wnioskujący o ustanowienie kuratora, a które to rozstrzygnięcie, stosownie do powołanego wcześniej art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Nie stanowią natomiast kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż to nie Sąd występował o ustanowienie kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu skarżącego.