Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2501/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 329/19 w sprawie ze skargi J.G. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 329/19 uwzględnił skargę J.G. na bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z jej wniosku z 1 lutego 2019 r. i zobowiązał Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie do rozpoznania tego w zakresie: tiret 1 wniosku z wyjątkiem części obejmującej zwrot "wraz z przesłaniem kopii dyplomu w wersji papierowej", tiret 2 wniosku, tiret 3 wniosku z wyjątkiem części obejmującej zwrot "oraz przesłanie kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających spełnienie przedmiotowej przesłanki", tiret 4 wniosku z wyjątkiem części obejmującej zwrot "oraz przesłanie kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających powyższą przesłankę", w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie w zakresie wskazanym w punkcie 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie na rzecz J.G. zwrot kosztów postępowania (pkt 4).

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z 1 lutego 2019 r. J.G. zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie (powoływanego dalej jako "PGW Wody Polskie" lub "podmiot obowiązany"), w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", o udzielenie informacji na temat spełniania przez obecnego dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] (powoływanego dalej jako "RZGW [...]") – M.S. przesłanek z art. 246 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.w.", tj.:

- wskazanie jaki kierunek studiów ukończył dyrektor M.S. wraz z przesłaniem kopii dyplomu w wersji papierowej;

- udzielenie informacji czy jest obywatelem polskim, czy korzysta z pełni praw publicznych oraz czy nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

- wskazanie czy dyrektor M.S. na dzień objęcia stanowiska dyrektora RZGW [...] posiadał co najmniej 3-letni staż pracy, w tym co najmniej roczny staż pracy na stanowisku kierowniczym w jednostkach związanych z gospodarką wodną lub w jednostkach sektora finansów publicznych (definicja art. 9 ustawy o finansach publicznych), w tym wskazanie gdzie dyrektor M.S. pracował przed objęciem stanowiska dyrektora RZGW [...] (nazwy pracodawców z podaniem stażu pracy oraz zajmowanych stanowisk) oraz przesłanie kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających spełnienie przedmiotowej przesłanki;

- wskazanie czy dyrektor M.S. na dzień objęcia stanowiska dyrektora RZGW [...] posiadał wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości PGW Wody Polskie oraz przesłanie kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających powyższą przesłankę.

Wnioskodawczyni wskazała, iż wszystkie powyższe informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Na potwierdzenie tego stanowiska powołała liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych.

Pismem z 22 lutego 2019 r. PGW Wody Polskie poinformowało wnioskodawczynię, iż realizacja obowiązku udostępnienia informacji publicznej (i jej udzielenie lub odmowa udzielenia) jest bezpośrednio związana z wystąpieniem przesłanki o charakterze przedmiotowym: żądana informacja musi posiadać charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Organ uznał, że żądane dokumenty, tj.: "kopia dyplomu w wersji papierowej" oraz "kserokopie dokumentów potwierdzające spełnienie przedmiotowej przesłanki" nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i nie mogą zostać udostępnione.

Powołał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dokumenty prywatne, a za takie należy uznać dyplomy ukończenia studiów czy świadectwa pracy, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Należy bowiem odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny. Nośnik w formie papierowego dokumentu prywatnego nie stanowi informacji publicznej.

Pismem z 1 marca 2019 r. wnioskodawczyni, powołując art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wniosła do PGW Wody Polskie ponaglenie wskazując, iż postępowanie wszczęte na wniosek z 1 lutego 2019 r. nie zostało zakończone w ustawowym terminie. W związku z tym wniosła o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku i udostepnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od daty otrzymania ponaglenia.

Postanowieniem z 14 marca 2019 r. znak: [...], powołując w podstawie prawnej art. 37 § 5 i § 6 K.p.a., Prezes PGW Wody Polskie stwierdził, iż organ nie dopuścił się bezczynności, ani przewlekłego postepowania.

W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z 22 marca 2019 r. udzielono odpowiedzi na wniosek z 1 lutego 2019 r., a zatem nie można przypisać organowi bezczynności.

Pismem z 19 kwietnia 2019 r. J.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa PGW Wody Polskie w zakresie udostępnienia informacji publicznej, którą sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku powołał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Prezes Przedsiębiorstwa Gospodarki Wodnej Wody Polskie - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W ocenie sądu I instancji, również przedmiot wniosku w części, w jakiej dotyczy informacji:

- jaki kierunek studiów ukończył dyrektor M.S.;

- czy jest obywatelem polskim, czy korzysta z pełni praw publicznych oraz czy nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

- czy na dzień objęcia stanowiska dyrektora RZGW [...] posiadał co najmniej 3-letni staż pracy, w tym co najmniej roczny staż pracy na stanowisku kierowniczym w jednostkach związanych z gospodarką wodną lub w jednostkach sektora finansów publicznych, gdzie pracował przed objęciem stanowiska dyrektora RZGW [...][...][...] (nazwy pracodawców z podaniem stażu pracy oraz zajmowanych stanowisk);

- czy na dzień objęcia stanowiska dyrektora RZGW [...] posiadał wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości PGW Wody Polskie – stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.

Z powołanego wyżej przepisu wynika, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Przy czym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 282/16, "(...) zwrot kompetencje ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze oznacza zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Kompetencje oznaczają jednak również "zakres czyjejś wiedzy, umiejętności i doświadczenia" (...). Brak jest podstaw do zawężającej wykładni analizowanego pojęcia. Skoro pojęcie "kompetencji" obejmuje "doświadczenie", to tym samym odnosi się także do "doświadczenia zawodowego". Tym samym informacja o doświadczeniu zawodowym osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.".

Sąd zauważył, że informacja objęta żądaniem skarżącej we wskazanej wyżej części dotyczy przesłanek wymienionych w art. 246 ust. 1 P.w. Przepis ten stanowi, że stanowisko dyrektora regionalnego zarządu może zajmować osoba, która: (1) posiada wyższe wykształcenie, (2) jest obywatelem polskim, (3) korzysta z pełni praw publicznych, (4) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, (5) posiada co najmniej 3-letni staż pracy, w tym co najmniej roczny staż pracy na stanowisku kierowniczym w jednostkach związanych z gospodarką wodną lub w jednostkach sektora finansów publicznych, (6) posiada wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości Wód Polskich. Z powyższego wynika, że w odniesieniu do dyrektorów regionalnych zarządów obowiązuje cenzus wykształcenia oraz konkretnego stażu zawodowego i doświadczenia, co niewątpliwie jest związane z zajmowanym stanowiskiem i przypisanymi do niego kompetencjami decyzyjnymi.

Skarżąca, zatem, domaga się udostępnienia informacji potwierdzających spełnienie przez dyrektora RZGW [...] ustawowych przesłanek warunkujących zajmowanie przez daną osobę (tu: M.S.) stanowiska dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Żądanie skarżącej dotyczy zarówno informacji potwierdzających spełnienie przez ww. osobę przesłanek formalnych (art. 246 ust. 1 pkt 2 - 4 ww. ustawy), jak i merytorycznych - dotyczących posiadania stosownych kompetencji - wykształcenia, wiedzy i doświadczenia na wskazanym stanowisku (art. 246 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 ww. ustawy). Nie ulega wątpliwości, że dane na temat kierunku studiów ukończonego przez osobę pełniącą stanowisko dyrektora oraz jej doświadczenia zawodowego są związane z pełnioną funkcją publiczną oraz kwalifikacjami niezbędnymi do zajmowania tego stanowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zaskarżając wyrok w punkcie 1 i – na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie definicji sprawy publicznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie których Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny będący podstawą zaskarżonego wyroku. Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez Sąd pierwszej instancji. Z ustaleń tych wynika, że skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 1 lutego 2019 domagała się udostępnienia informacji publicznej od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie przy spełnieniu się trzech warunków - gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przy uwzględnieniu uściślających regulacji ustawowych, jakimi są art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p., gdy adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot wymieniony w art. 4 u.d.i.p., a podmiot ten jest w posiadaniu takich informacji.

Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany będący w posiadaniu informacji publicznej milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej albo udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej.

W niniejszej sprawie skarżąca zwróciła się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej, tj.: informacji na temat spełniania przez dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] – M.S. przesłanek z art. 246 ust. 1 pkt 1 - 6 P.w., tj.: wskazanie, jaki kierunek studiów ukończył dyrektor M.S. wraz z przesłaniem kopii dyplomu w wersji papierowej; udzielenie informacji, czy jest obywatelem polskim, czy korzysta z pełni praw publicznych oraz czy nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; wskazanie, czy dyrektor M.S. na dzień objęcia stanowiska dyrektora RZGW [...] posiadał co najmniej 3-letni staż pracy, w tym co najmniej roczny staż pracy na stanowisku kierowniczym w jednostkach związanych z gospodarką wodną lub w jednostkach sektora finansów publicznych (definicja art. 9 ustawy o finansach publicznych), w tym wskazanie gdzie dyrektor M.S. pracował przed objęciem stanowiska dyrektora RZGW [...] (nazwy pracodawców z podaniem stażu pracy oraz zajmowanych stanowisk) oraz przesłanie kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających spełnienie przedmiotowej przesłanki; wskazanie, czy dyrektor M.S. na dzień objęcia stanowiska dyrektora RZGW [...] posiadał wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości PGW Wody Polskie oraz przesłanie kopii dokumentów w wersji papierowej potwierdzających powyższą przesłankę. Opowiadając na powyższy wniosek organ I instancji stanął na stanowisku, że wnioskowane dokumenty nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie stanowią informacji publicznej. W konsekwencji nie udostępnił informacji objętej wnioskiem skarżącej.

Sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącej (poza wskazanymi w wyroku wyjątkami) dotyczy informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu lub ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (lit. d).

Organ Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w Warszawie, który realizuje cele i zadania o charakterze publicznym i dysponuje majątkiem publicznym jest bezsprzecznie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zatem wnioskowane przez skarżącą informacje dotyczące osoby pełniącej funkcję dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w świetle przesłanek z art. 246 ust. 1 pkt 1 - 6 P.w. stanowią informację publiczną.

Organ skarżący kasacyjnie nie zgodził się z taką wykładnią art. 1 ust.1 u.d.i.p. i podniósł w skardze kasacyjnej, że pojęcie "sprawa publiczna" powinno dotyczyć tylko organów publicznych, a nie osób prywatnych. Pojęcie to powinno być interpretowane w sposób wąski i jednoznaczny, a zastosowana powinna być wykładnia zawężająca, a nie rozszerzająca. Natomiast zdaniem Prezesa Wód Polskich sprawa publiczna to sprawa organów i ich działalności, aktów administracyjnych, gospodarowanie finansami publicznymi, a nie sprawa działalności poszczególnych pracowników organu.

Zatem analizie należało poddać stanowisko sądu I instancji, w którym uznał, że wymagane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.: "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie." Ponadto, przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest również informacja o "podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach".

Przepis art. 14 ust. 1 pkt 4 P.w. stanowi, że wśród organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Wobec powyższego, wskazać należy, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jest bezsprzecznie organem władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, zaś informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Słusznie zauważył przy tym sąd I instancji, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (vide uzasadnienie do projektu ustawy: K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie.

W świetle powyższego, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z takim stanowiskiem sądu I instancji i podniósł w skardze kasacyjnej, że pojęcie "sprawa publiczna" powinno dotyczyć tylko organów publicznych, a nie osób prywatnych. Pojęcie to powinno być interpretowane w sposób wąski i jednoznaczny, a zastosowana powinna być wykładnia zawężająca, a nie rozszerzająca. W niniejszej sprawie Sąd bardzo szeroko definiuje pojęcie sprawy publicznej. Natomiast zdaniem Prezesa Wód Polskich sprawa publiczna to sprawa organów i ich działalności, aktów administracyjnych, gospodarowanie finansami publicznymi, a nie sprawa działalności poszczególnych pracowników organu. Organ podniósł również, iż M.S. przestał pełnić funkcję dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej i na dzień sporządzenia skargi kasacyjnej jest "osobą całkowicie prywatną".

Z powyższym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie sposób się zgodzić. Po pierwsze ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że pojęcie informacji publicznej nie może być rozpatrywane wyłącznie na tle powołanej normy prawnej. Wykładnia art. 1 ustawy mogłaby prowadzić do zbyt wąskiego rozumienia omawianego terminu. Powodowałoby to, że jako informację publiczną traktowano by tylko tę, która odnosiłaby się do sprawy publicznej rozumianej jako dotyczącej pewnej zbiorowości. Nie obejmowano by wówczas tym pojęciem informacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, chyba że strony postępowania byłyby osobami publicznymi. Takie określenie byłoby zbyt wąskie, sprzeczne między innymi z art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis ten wskazuje bowiem wyjątki od zasady udostępniania, przy czym wyjątki te dotyczą właśnie informacji publicznej. Taka wykładnia nie uwzględniałaby też art. 61 Konstytucji RP (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., str. 25 i nast.). Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyroki NSA z: 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11). Co istotne konstytucyjne prawo do informacji publicznej powinno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej, winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli.

W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Oznacza to, że dysponentem informacji publicznej jest wspólnota publicznoprawna (państwo), która z woli ustawodawcy staje się adresatem roszczeń o udostępnienie takiej informacji. Wspólnota publicznoprawna ze swej istoty działa przez reprezentujące ją podmioty. Przyjąć należy, iż każdy "posiadacz" informacji publicznej jest podmiotem dysponującym informacją "należącą" do wspólnoty i jako taki w tym zakresie stanowi podmiotową emanację tej wspólnoty stając się swojego rodzaju organem tej wspólnoty w sensie funkcjonalnym. Takim organem jest zatem każdy, kto dysponuje informacją publiczną: zarówno inny członek określonej wspólnoty publicznoprawnej, jak i podmiot znajdujący się w sformalizowanych strukturach organizacyjnych wspólnoty publicznoprawnej. Relacja, jaka nawiązuje się pomiędzy podmiotem domagającym się informacji publicznej a dysponentem tej informacji jest relacją pomiędzy członkiem wspólnoty publicznoprawnej a nią samą niezależnie od tego, kto w danym przypadku jest organem tej wspólnoty w jego przyjętym wyżej rozumieniu. Adresatem oczekiwania udzielenia informacji publicznej, czy nawet roszczenia w tym zakresie, jest wspólnota publicznoprawna, w imieniu której występuje podmiot będący w posiadaniu informacji publicznej objętej roszczeniem o udostępnienie. W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął stosunkowo szerokie rozumienia pojęcia informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził bowiem, że może być ona wyodrębniana zarówno na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. W związku z tym taką informacją publiczną jest zarówno każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji, a także informacja odnosząca się do tych podmiotów.

W ocenie NSA pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności od art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także ułatwia wykładnię przepisów tej ustawy w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (por. M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230). Założeniem ustawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną. Nie może więc ulegać wątpliwości, że art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. odnosi się do wiadomości o osobach pełniących funkcje publiczne, w tym do kwestii dotyczących np. ich wykształcenia. Posiadane wykształcenie w sposób oczywisty wpływa na poziom kompetencji danej osoby i jej kwalifikacji do wykonywania powierzonych jej zadań.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wskazuje, iż informacją publiczną jest informacja o podmiotach zobowiązanych do jej udostępnienia, w tym "o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach". Nie ma podstaw do zawężania zwrotu "kompetencje" użytego we wskazanym przepisie wyłącznie do zakresu uprawnień przysługującego osobie. Po pierwsze, uprawnienia tego rodzaju przysługują określonym organom, nie zaś osobom. Skoro zatem przepis odnosi kompetencje także do osób, to należy to pojęcie rozumieć szerzej. Kierując się już wykładnią językową wskazać należy, że zwrot "kompetencje" ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze oznacza zakres uprawnień urzędu lub urzędnika do zajmowania się określonymi sprawami i podejmowania dotyczących ich decyzji. Kompetencje oznaczają jednak również "zakres czyjejś wiedzy, umiejętności i doświadczenia" (http://sjp.pwn.pl/slowniki/kompetencje.html). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak określony zakres pojęcia "kompetencje" odnieść należy także do "wykształcenia". Tym samym informacja o wykształceniu osób pełniących funkcje w organach stanowi informację publiczną wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Stanowisko zaliczające dane co do wykształcenia do informacji publicznej prezentowane jest też w piśmiennictwie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 143).

Co więcej informacje żądane przez wnioskodawczynię korespondują de facto z przesłankami wymienionymi w art. 246 ust. 1 P.w. Przepis ten stanowi, że stanowisko dyrektora regionalnego zarządu może zajmować osoba, która: (1) posiada wyższe wykształcenie, (2) jest obywatelem polskim, (3) korzysta z pełni praw publicznych, (4) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, (5) posiada co najmniej 3-letni staż pracy, w tym co najmniej roczny staż pracy na stanowisku kierowniczym w jednostkach związanych z gospodarką wodną lub w jednostkach sektora finansów publicznych, (6) posiada wykształcenie i wiedzę z zakresu spraw należących do właściwości Wód Polskich. Zatem sam ustawodawca w sposób normatywny jasno wskazał jakimi kompetencjami musi się legitymować osoba, która może zajmować stanowisko dyrektora regionalnego zarządu. Tym samym warunki, którymi musi się charakteryzować piastun organu mają charakter publicznoprawny. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich jest organ właściwymi w sprawach gospodarowania wodami, na mocy art. 14 ust. 1 pkt 4 P.w. Jak trafnie zauważył sąd I instancji, treść art. 239 ust. 1 P.w. wskazuje, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie są państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.). Wobec powyższego, nie powinno podlegać jakiejkolwiek wątpliwości, że informacja w zakresie spełnienia przez osobę ustawowych przesłanek zatrudnienia jej na stanowisku dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej stanowi informację o kompetencji osób sprawujących funkcje w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art.6 ust.1 pkt 2 lit. d i jako taka, podlega obowiązkowi udostępnienia jako informacja publiczna.

Co więcej w podniesionym wyżej kontekście funkcji informacji publicznej jako elementu służącemu realnemu sprawowaniu społecznej kontroli przez obywateli względem organów państwa, informacja o tym, czy osoba zajmująca stanowisko dyrektora regionalnego zarządu spełnia przesłanki z art. 246 ust. 1 P.w. jest informacją publiczną, gdyż jest informacją o działalności (art.61 ust. 1 Konstytucji) organu powołującego, tj. pozwala zweryfikować, czy organ powołujący ją na takie stanowisko – Prezes Wód Polskich (art. 245 ust. 1 P.w.) – przestrzega w tym zakresie prawa o charakterze bezwzględnie obowiązującym.

Na koniec stwierdzić należy, że dla oceny przedmiotowej sprawy, prawnie irrelewantna jest okoliczność, iż M.S. w chwili składania skargi kasacyjnej już nie zajmował stanowiska dyrektora regionalnego zarządu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wniosek o informację publiczną nie dotyczył przymiotów M.S., jako osoby prywatnej, którą jest w chwili obecnej, lecz jego cech i kompetencji jako piastuna organu, którym był w chwili składania wniosku z 1 lutego 2019 r. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem bezczynność organu w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Po drugie sam fakt powołania M.S. przez Prezesa Wód Polskich na stanowisko dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej sprawił, że informacją publiczną jest to, czy spełniał on w tamtej chwili przesłanki wyznaczone art. 246 ust. 1 P.w. W związku z tym, nie ma znaczenia, czy M.S. w chwili obecnej jest nadal zatrudniony na wspomnianym stanowisku. Fakt, iż w przeszłości został na to stanowisko zatrudniony przesądza o tym, iż przesłanki z art. 246 ust. 1 P.w. w stosunku do jego osoby stanowią przedmiot informacji publicznej, którą Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie jest zobowiązany udostępnić.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.