Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2058/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1291/12 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1291/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w Sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2012 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku M.S. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku hotelowego z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami parkingowymi i zagospodarowaniem terenu (drogami, ciągami pieszo - jezdnymi i pieszymi, terenami zielonymi) na działce nr 1 obr. 9 Podgórze wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 (obr. 9), 9, 10, 11, 12 (obr. 31) Podgórze oraz z wjazdem z dz. nr 9 obr. 31 Podgórze przy ul. K. w Krakowie". W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że jego poprzednia decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] czerwca 2010r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. z powodu wad dotyczących wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz wad sporządzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej. Kolegium zakwestionowało też prawidłowość ustaleń Prezydenta w zakresie projektowanego lub istniejącego uzbrojenia terenu. Prezydent podał, że w trakcie ponownego rozpatrywania inwestor zaktualizował informacje odnośnie zapotrzebowania na poszczególne media oraz warunków podłączenia do sieci gazowej i elektroenergetycznej, a także skorygował nazwę zamierzenia inwestycyjnego, potwierdzając, że przedmiotowe postępowanie obejmuje również rozbudowę sieci infrastruktury technicznej, którą wykona inwestor we własnym zakresie, zgodnie z wytycznymi otrzymanymi od dysponentów poszczególnych sieci. Ponadto inwestor określił obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie na kopii aktualnej mapy ewidencyjnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ I instancji zweryfikował też strony postępowania pod kątem oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Prezydent wyjaśnił, że ze względu na szerokość frontu działki (13 m) minimalny promień wyznaczonego obszaru analizowanego dla przedmiotowej inwestycji wynosi 50 m, lecz kształt działki nr 1 (szerokość działki w głębi terenu dużo większa niż u styku z działką drogową, z której odbywa się zjazd tj. od frontu równego około 13 m, poprzez około 32 m w drugiej linii zabudowy i wreszcie do około 128m w trzeciej linii zabudowy) wyznaczono poszerzony obszar analizowany. Prezydent wskazał, że w celu wprowadzenia ładu w pierzei ul. K., linię zabudowy wyznaczono przez linię łączącą linię zabudowy budynku na dz. nr 13 i linię zabudowy budynku na dz. nr 14 i w ten sposób linia ta wyznacza linię zabudowy na działce nr 1 w odległości 9,0 m od granicy z działką drogową nr 9. Natomiast średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu dla działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 22%. Dla działek zajętych zabudową usługową średni wskaźnik ok. 28%. Prezydent uznał, że dla planowanej inwestycji można przyjąć wskaźnik zbliżony do parametrów, jakie występują w obszarze analizowanym, na działkach zajętych zabudową usługową, jako reprezentatywnych dla urbanizowanych obszarów miejskich. Za taki wskaźnik należy przyjąć 34% (dz. nr 15), gdyż wzorcem dla nowej zabudowy nie mogą być obiekty typu zespół garaży ze wskaźnikiem 48%, zabudowa wielkopowierzchniowa ze wskaźnikiem 50% lub podmiejski parterowy budynek jednorodzinny ze wskaźnikiem 16%. W ocenie Prezydenta przyjęta wysokość wskaźnika na takim poziomie jest zgodna z zasadą kontynuacji parametrów istniejących w obszarze analizowanym, a wyznaczony wskaźnik będzie nawiązywać skalą do zabudowy działek okolicznych, zajętych zabudową współczesną generującą nową tkankę miejską. Odnośnie szerokości elewacji frontowej wskazano, że średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi ok. 33,0 m, a względy przestrzenne pozwalają na wyznaczenie dla nowej zabudowy szerokości elewacji frontowych dla zespołu budynków w przedziale od 16,0 m do 59,0 m, czyli o szerokościach elewacji występujących w obszarze analizowanym. Inwestor wnioskował o szerokość elewacji frontowej do około 25 m, a szerokość ta mieści się w parametrach występujących w obszarze analizowanym i jest możliwa do wyznaczenia. Natomiast kształt działki (forma litery L) niejako narzuca formę rzutów budynków i szerokości ich elewacji. Szerokość elewacji frontowej budynku projektowanego w części południowej można wyznaczyć zatem w przedziale od 16,0 m do 25,0 m. Prezydent podkreślił, że specyficzny kształt działki sprawia, że budynek zlokalizowany w głębi działki nr 1 ( w jej północnej części), leżący w trzeciej linii zabudowy, nie będzie miał wpływu na czytelność szerokości elewacji frontowych ul. K., dodatkowo przesłonięty budynkami leżącymi w pierwszej i drugiej linii zabudowy. Dlatego można odstąpić od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej budynku leżącego w części północnej przedmiotowej działki, części przylegającej do działki nr 16. Organ I instancji dokonał analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki występujących w obszarze analizowanym i uznał, że nowa zabudowa powinna kontynuować wysokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizowanym, a zatem dla planowanej inwestycji można przyjąć wysokość zbliżoną do tej, jaka występuje na działkach sąsiednich zajętych zabudową usługową tj. w przedziale od 8,0 m do 17,0 m. Ponadto organ I instancji powołał się uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 u.p.z.p., czyli na:

1) postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia [...] października 2011 r. w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na realizację celu publicznego w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym;

2) opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2009r., z dnia 13 czerwca 2011r. oraz z dnia 12 sierpnia 2009r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.

Uzyskano ponadto:

1) opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 13 marca 2009r. w zakresie ochrony zieleni, ochrony wód, gospodarki wodnej i geologii;

2) opinię Biura Planowania Przestrzennego z dnia 10 marca 2009r. w odniesieniu do terenów zlokalizowanych na obszarze sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Zakrzówek";

3) opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 24 czerwca 2009r. w odniesieniu do obszarów położonych w otulinie parku krajobrazowego;

4) opinię Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie z dnia 31 marca 2009r. w zakresie melioracji wodnych;

5) opinię Biura Infrastruktury Miasta z dnia 20 lutego 2009 oraz z dnia 1 kwietnia 2010r.;

6) opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia 17 lipca 2009r. dotyczącą rowu odwodnieniowego na terenie inwestycji;

7) opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 23 lutego 2009r. w zakresie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

8) opinię Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010r.

9) opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia 17 czerwca 2011.

Z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie oraz przez Wojewodę Małopolskiego uzgodnienia z tymi organami uznano za dokonane.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wniósł J.P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna odpowiadała wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu, a obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że kształt działki stanowiącej teren inwestycji (nr 1) uprawniał do wyznaczenia obszaru analizowanego poszerzonego w stosunku do wymaganego prawem minimum (50 m), zaś istniejąca zabudowa, wzięta pod uwagę w toku postępowania przez urbanistę, usytuowana jest w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Zdaniem Kolegium w obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr 15 i 2, zaś parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego. Odnośnie wyznaczenia przez organ I instancji tzw. nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 9 m od granicy z dz. nr 9 (ul. K.), Kolegium wyjaśniło, że stanowi to nawiązanie do zabudowy na działkach po obydwu stronach terenu inwestycji, tj. działki nr 14 oraz nr 13. Kolegium podkreśliło, że wskazana w odwołaniu działka nr 17 usytuowana po lewej stronie wjazdu na teren inwestycji jest w części przylegającej do terenu inwestycji niezabudowana, stąd też słusznie nawiązano do zabudowy na działce nr 13. Kolegium uznało, że zastosowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, ustalającej najbliższe względem drogi dojazdowej usytuowanie budynku, dając możliwość wycofania planowanej zabudowy w głąb działki, czyni zadość cechom zabudowy danego obszaru i nie spowoduje naruszenia obowiązującego w terenie ładu przestrzennego. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji dotyczące wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, zaś planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali, a nie budzi wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym, sporządzając analizę architektoniczną - urbanistyczną oraz projekt decyzji. Kolegium stwierdziło, że w toku ponownie prowadzonego postępowania uzupełniono postępowanie wyjaśniające, uzupełniono konieczny materiał dowodowy, sporządzono ponownie analizę architektoniczno - urbanistyczną, nowy projekt decyzji, który przedłożono właściwym organom do uzgodnienia. Dlatego w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja została również w sposób prawidłowy uzasadniona.

Skargę na decyzję SKO w Krakowie wniósł J.P., zarzucając naruszenie:

1) art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak dokonania przez organ I instancji ponownych uzgodnień i opinii w zakresie zamierzenia inwestycyjnego objętego zaskarżoną decyzją w sytuacji sporządzenia nowego projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz przeprowadzenia ponownej analizy;

2) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne wyznaczenie granic obszaru analizy;

3) § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez błędne ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy;

4) § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez ustalenie błędnego wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie odbiegającym od średniego wskaźnika, jak również brak uzasadnienia dla konieczności zachowania 15% powierzchni biologicznie czynnej;

5) § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia;

6) § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia poprzez błędne ustalenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego zamierzenia;

7) art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie analizy w oparciu o nieaktualną kopię mapy, gdyż datowaną na dzień 21 czerwca 2011 r., podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana w kwietniu 2012 r.

8) art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Krakowa obarczonej istotnymi wadami prawnymi;

9) art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak całościowego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

10) art. 28 w związku z art. 10 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia wszystkich stron postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a w związku z tym brak zapewnienia wszystkim stronom postępowania możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu;

11) art. 40 § 1 w związku z art. 43 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe przez organ I instancji oraz Kolegium doręczeń w sytuacji, gdy na zwrotnych potwierdzeniach doręczeń nie zostało wyraźnie wskazane, iż dorosły domownik odbierający za adresata korespondencję zobowiązuje się do oddania jej adresatowi,

12) zasady dwuinstancyjności poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji jedynie kontroli decyzji organu I instancji bez rozpoznania sprawy od początku i bez poczynienia własnych ustaleń.

Skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wyjaśnił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Sąd I instancji podkreślił, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. W ocenie Sądu I instancji zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania, nie są zasadne. Przeciwnie, treść akt administracyjnych wskazuje na to, że wszystkie kluczowe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki zostały przez organy zbadane, a uzasadnienia decyzji obu instancji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiały stronom zapoznanie się z motywami podjętych przez organy rozstrzygnięć. Strony, w tym też skarżący, miały także możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, składania pism procesowych oraz wnoszenia środków odwoławczych, a więc nie można mówić, że w kontrolowanym postępowaniu zostało naruszone prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu. Sąd I instancji nie zgodził się też z zarzutami skargi wskazującymi na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron kontrolowanego postępowania. Organ l instancji sporządził listę stron na podstawie wypisów z ewidencji gruntów dotyczących działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, a następnie w toku tego postępowania krąg stron był aktualizowany poprzez uzyskiwanie nowych wypisów z ewidencji gruntów. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że w przypadku stwierdzenia, że w ewidencji gruntów wpisano nowych właścicieli działek, osoby te były zawiadamiane o toczącym się postępowaniu. Sąd podkreślił, że spośród nowych właścicieli działek udział w ponownie prowadzonym postępowaniu zgłosił tylko właściciel działki nr 18 i został przez organ dopuszczony do udziału w postępowaniu. Dlatego w ocenie Sądu I instancji nie zostało naruszone prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu. Natomiast dostarczony przez skarżącego odpis księgi wieczystej dla działki nr 19 uwzględnia stan prawny z dnia 14 września 2012 r., czyli po dacie wydania decyzji organu II instancji. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w przypadku ewentualnego pojawienia się stron pominiętych w kontrolowanym postępowaniu, mogą one skorzystać z trybu wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji nie są zasadne też zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość doręczeń dokonywanych przez organy w toku postępowania. Nie było bowiem kwestionowane przez adresatów domniemanie prawidłowości doręczeń dokonywanych w drodze awizowania, zaś wadliwe doręczenie dokonane spółce cywilnej nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ doręczeń dokonywano także do rąk współwłaścicieli działki nr 3, czyli I.P. i M.P. Ponadto Sąd uznał, że ustalenia organów dotyczące kręgu stron nie noszą cech dowolności, lecz zostały dokonane z uwzględnieniem rodzaju planowanej inwestycji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., Sąd I instancji wyjaśnił, iż uzasadnienia decyzji organów obu instancji zawierają prawidłowo i logicznie wytłumaczone motywy podjętych rozstrzygnięć. Sąd I instancji stwierdził, że ustalając spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy prawidłowo wyznaczyły granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą, należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne. Niezasadnym jest zarzut skargi posłużenia się przez organ nieaktualną mapą. Natomiast sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego został szczegółowo uzasadniony przez organy. W ocenie Sądu I instancji kształt działki, której dotyczy wniosek inwestora (w kształcie litery "L"), sprawia, że zasadnym było wyznaczenie granic obszaru analizowanego z uwzględnieniem nie tylko szerokości frontu działki, lecz także szerokości dalszej części działki. Sąd I instancji uznał, że jeżeli chodzi o wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to organy zasadnie stwierdziły, iż istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej przez organ l instancji nie budzą wątpliwości. Przeanalizowano bowiem zabudowę istniejącą na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, stwierdzając występowanie w nim m.in. funkcji handlowej i usługowej (na działce ewid. nr 15 istnieje hotel "[...]"). Uprawnionym był zatem wniosek, że ewentualna realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego mieści się w istniejącej w obszarze analizowanym funkcji. W ocenie Sądu I instancji zarzut nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy jest niezasadny, ponieważ z mapy, na którym organ wyznaczył linię zabudowy, jednoznacznie wynika, że wyznaczona linia zabudowy jest po prostu przedłużeniem linii zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. Niezasadne są także zarzuty wadliwego określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem Sądu I instancji, organy szczegółowo zbadały te parametry w obszarze analizowanym, obliczyły średnią wielkość tych parametrów, a następnie na tej podstawie określiły, jaką wielkość mają mieć te parametry dla planowanej inwestycji. Sąd uznał, iż argumentacja organów w tym zakresie jest prawidłowa, a ustalone dla planowanej inwestycji parametry nie odbiegają od istniejącego w obszarze analizowanym stanu. Sąd I instancji wyjaśnił, że przy określaniu wskaźnika powierzchni zabudowy posłużenie się przez organ wskaźnikiem obliczonym dla zabudowy usługowej było prawidłowe, ponieważ planowana inwestycja będzie należała do takiej właśnie zabudowy, a uprawnieniem profesjonalnego urbanisty jest uwzględnianie takich czynników i w uzasadnionych przypadkach odstępowanie od wskaźników uśrednionych dla całego obszaru. Natomiast odnośnie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej Sąd podkreślił, że przepisy rozporządzenia nie wymagają określenia tego wskaźnika w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sąd I instancji wyjaśnił, że jeżeli chodzi o spełnienie kolejnych przesłanek z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, to nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ulica K.). Nie budzą też wątpliwości Sądu ustalenia organów dotyczące istniejącego uzbrojenia terenu, a wniosek, że w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały spełnione wymogi do ustalenia warunków zabudowy, jest uzasadniony. Przedmiotowy teren nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd nie dopatrzył się także, aby zaskarżona decyzja była sprzeczna z przepisami odrębnymi i uznał, że podniesione zarzuty, wskazujące na wadliwość dokonanych w toku postępowaniu uzgodnień, nie są zasadne. Sąd podkreślił, że po uchyleniu pierwotnej decyzji organu l instancji zakres uzgodnień nie zmienił się. Niemniej jednak w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ l instancji zwrócił się o uzgodnienie nowego projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Wojewody Małopolskiego, Marszałka Województwa Małopolskiego, o czym także poinformowano strony postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że po uchyleniu pierwotnej decyzji organu I instancji nastąpiła z dniem 18 marca 2011 r. nowelizacja art. 53 ust. 4 pkt 11 ustawy, a więc nie zachodziła potrzeba uzgadniania projektu zaskarżonej decyzji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Sąd I instancji stwierdził, że organ l instancji ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a organ odwoławczy dokonał ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i trafnie przyjął, że decyzja organu l instancji była zgodna z prawem. W tej sytuacji zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 15 k.p.a. był niezasadny, podobnie jak zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia. Wobec powyższego Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.P. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja będąca przedmiotem skargi oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji obarczona jest wadami, które skutkować winny ich uchyleniem;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organów administracji obarczonych naruszeniem przepisów postępowania, dającego podstawę do wznowienia postępowania, to jest art. 28 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. wobec wydania decyzji przez organy obu instancji z pominięciem osób, które miały interes prawny w przedmiotowym postępowaniu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi i pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organów administracji obarczonych naruszeniem przepisów postępowania, innymi niż dające podstawę do wznowienia postępowania, lecz mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi i pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organów administracji obarczonych naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów wymienionych w punktach od II. 1. do 11.11.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i brak wyczerpującego odniesienia się w treści uzasadnienia do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do wszystkich zarzutów stawianych w skardze wniesionej dnia 13 sierpnia 2012 r.;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, Poz. 1269 wraz z późniejszymi zmianami – dalej zwanej "p.u.s.a") poprzez brak pełnego i rzetelnego skontrolowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji;

oraz naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, to jest:

- § 3 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez odmowę uchylenia zaskarżonych decyzji pomimo wadliwego ustalenia granic obszaru analizowanego;

- § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia poprzez odmowę uchylenia zaskarżonych decyzji pomimo wadliwego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy;

- § 5 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez odmowę uchylenia zaskarżonych decyzji pomimo wadliwego określenia wskaźnika wielkości

powierzchni zabudowy;

- § 6 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez odmowę uchylenia zaskarżonych decyzji pomimo wadliwego ustalenia szerokości elewacji frontowej;

- § 7 ust. 1 w zw. z § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia poprzez odmowę uchylenia zaskarżonych decyzji pomimo nieprawidłowego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;

- § 2 pkt 6 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, Poz. 1589) w związku z art. 54 ust. 1 pkt 2, art. 64 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonych decyzji pomimo braku ustalenia konkretnych wymogów w zakresie ilości miejsc parkingowych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości oraz uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Pismem z dnia 23 marca 2015 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zobowiązanie skarżącego do zwrotu organowi niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie może być uwzględniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd I instancji nie uwzględnił skargi. Wskazany wyżej przepis stanowi przede wszystkim o konstrukcji uzasadnienia. Dlatego też, nie ma podstaw do przyjęcia by Sąd I instancji dopuścił się uchybień przy jego konstruowaniu. Z faktu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ocenami sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzut ten nie może się jednak sprowadzać się do polemiki ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa. Sąd I instancji właściwie ocenił, że ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w zakresie wyznaczonym przez przepisy prawa materialnego, nie naruszały przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 28 i 10 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podkreślić należy, że zarzut pozbawienia przymiotu strony innych podmiotów zgłoszony, tak jak w niniejszej sprawie, przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może być skuteczny wyłącznie ze względu na okoliczność niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi. Należy bowiem mieć na względzie, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ściśle wiąże się z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu. Mając powyższe na uwadze za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający w ocenie skarżącego kasacyjnie na wadliwym zebraniu i ocenie materiału dowodowego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. polegający na nienależytym wykonaniu przez Sąd I instancji obowiązku kontroli. Podkreślić należy, że skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takich przesłanek skarżący kasacyjnie nie wykazał. W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. przez niepełne i nierzetelne wykonanie obowiązku kontroli pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok tego przepisu również nie narusza. Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl § 2 art. 1 kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie pierwszego z powołanych przepisów stwierdzić należy, że Sąd władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a więc tym samym wymierzył sprawiedliwość. Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 podnieść należy, iż Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zatem tego unormowania również nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.u.s.a. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu uznać należy za chybiony.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ocenił prawidłowo zastosowanie tego przepisu mając na uwadze § 3 rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy, a jeśli tak to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Organy orzekające w niniejszej sprawie wyraźnie wskazały, iż za wyznaczeniem większego obszaru analizowanego przemawiała okoliczność zapewnienia ładu przestrzennego obszaru, który podlega intensywnym zmianom po pierwsze ze względu na specyficzny kształt działki (nr 1), na której ma być zrealizowana inwestycja, po drugie ze względu na uwzględnienie nim również współczesnej zabudowy sąsiedztwa. Jak wynika z analizy tekstowej zabudowa objęta obszarem analizowanym jest bardzo zróżnicowana, a teren ten ulega gruntownym przemianom i ciągłej urbanizacji. Ocena dokonana przez organy obu instancji zasługuje na akceptacje zwłaszcza, że istniejąca zabudowa, wzięta pod uwagę w toku postępowania przez urbanistę, usytuowana jest w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji.

Rozważając zasadność zarzutów prawa materialnego należy mieć na względzie, iż nietypowe cechy planowanego budynku hotelowego wymagają odpowiednio elastycznego stosowania zarówno przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Przepisy tego rozporządzenia dają bowiem podstawę do odejścia od ogólnych zasad wyznaczania obowiązującej linii zabudowy, średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowanej do powierzchni terenu, szerokości i wysokości elewacji frontowej ustalonej dla sąsiadujących budynków, gdy wynika to z analizy określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia (por. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4).

Mając powyższe na uwadze za nieuzasadniony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy. Skarżący kasacyjnie błędnie interpretuje brzmienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wyznaczona przez organ linia zabudowy jest zgodna z wskazanym przepisem, gdyż jak wynika z analizy przeprowadzonej przez organy w bezpośrednim sąsiedztwie działki na 1, brak jest wykształconej formalnie linii zabudowy. Zatem dla projektowanej zabudowy nie jest możliwe na przedmiotowej działce ustalenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Dla określenia tego parametru z kolei ma znaczenie kształt działki, która umożliwia umiejscowienie planowanej zabudowy w głębi tej działki względem drogi publicznej. Tak wynika z analizy. Ponadto Sąd I instancji nie mógł czynić z tego powodu zarzutu, skoro z akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym występowała tzw. druga linia zabudowy.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia § 5 ust. 1i 2 rozporządzenia organy przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy nie uwzględniły działek znajdujących się poza obszarem analizowanym czy też zabudowy wielkopowierzchniowej. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Po ustaleniu granic obszaru analizowanego, konieczne jest, więc ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, że tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Podobnie bowiem jak to ma miejsce przy ustalaniu linii zabudowy, w przepisie § 5 ust. 2 zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, od średniej ustalonej na podstawie ust. 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Wskaźnik powierzchni zabudowy został ustalony w sposób zbliżony do parametrów jakie występują w obszarze analizowanym na działkach zajętych zabudową usługową. W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że posłużenie się przez organ wskaźnikiem obliczonym dla zabudowy usługowej było prawidłowe, ze względu na to, że planowana inwestycja będzie miała taki charakter. Zatem stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym ustalono średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w nawiązaniu do powierzchni terenu dla obszaru analizowanego, a następnie czytelnie wskazano, z jakich przyczyn, wynikających z analizy, wyznaczenie wskaźnika w sposób odbiegających od średniej było uzasadnione. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Powyższe okoliczności mają również zastosowanie do ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej (w wysokości min. 15%).

Sad I instancji dokonał prawidłowej oceny ustaleń organów co do średniej szerokości elewacji frontowej wynoszącej w obszarze analizowanym ok. 33 m. Dla przedmiotowej inwestycji organ określił szerokość elewacji frontowej w zakresie od 16 do 25 m. Wobec powyższego organ nie naruszył dyspozycji § 6 rozporządzenia, która zakłada tolerancję do 20%. Także ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie od 8 do 17 m jest zgodne z normą zawartą w § 7 rozporządzenia, bowiem najniższy budynek w obszarze analizowanym ma 8 metrów wysokości, a najwyższy 17 metrów.

Stwierdzić zatem należy, że kumulatywne spełnienie przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. nie pozwalało na odmowę wydania decyzji dla planowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.