Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 726/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 7a par. 1, art. 8 par. 1 i par. 2, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1, art. 73 par. 2, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. W. i S. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - zwaną dalej: "k.p.a." - w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363) - zwanej dalej: "specustawą" – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie G. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] G. – W., gm. G.".

W pierwszej kolejności Wojewoda [...] wyjaśnił, że w toku postępowania przed organem I instancji, pismem z 19 czerwca 2020 r. G.W. i S.W. podnieśli, że nie wyrażają zgody na przeznaczenie pod realizację budowy drogi części nieruchomości nr 172, gdyż projektowane zakole drogi nie znajduje uzasadnienia. Ponadto G.W. i S.W. wnieśli o dokonanie dodatkowych prac projektowych w związku z planowaną inwestycją, w których uwzględni się nowy przebieg drogi w sposób niekolidujący z ich nieruchomością.

Wójt Gminy G. poinformował organ I instancji, że uwagi zawarte w piśmie G. W. i S.W. nie znajdują uzasadnienia w sprawie. Dla potwierdzenia swojego stanowiska, inwestor wskazał, że część działki skarżących została objęta projektem przedmiotowej inwestycji drogowej, z uwagi na konieczność uwzględnienia ukształtowania terenu oraz spełnienia wymagań technicznych dotyczących dróg gminnych. Przy opracowywaniu dokumentacji uwzględniono konieczność poszerzenia istniejącego pasa drogowego, w celu uzyskania prawidłowego odwodnienia pasa drogowego poprzez budowę obustronnych rowów przydrożnych.

Pismem z 17 lipca 2020 r. G.W. i S.W. podtrzymali swój sprzeciw względem planowanej inwestycji i wskazali, że nie wyrażają zgody na przeznaczenie pod realizacje budowy drogi części nieruchomości nr 172. W złożonym piśmie, strony postępowania wskazały, że błędy pomiarowe przy wytyczaniu osi jezdni oraz części nieruchomości pod budowę drogi spowodowane są zaoraniem części drogi przez właścicielkę nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. G.W. i S.W. wnieśli o udzielenie rzeczowej odpowiedzi na poprzednie pismo z czerwca 2020 r., ponowne przeprowadzenie prac geodezyjnych oraz przesłanie projektu budowlanego wraz ze wszystkimi decyzjami wydanymi w procesie inwestycyjnym na rzecz inwestora.

Pismem z 21 lipca 2020 r. Starosta [...], udzielił odpowiedzi G.W. i S.W., wskazując, że inwestor odnosząc się do złożonego sprzeciwu wyjaśnił zasadność przyjętych rozwiązań w zakresie zajęcia części działki skarżących pod projektowaną inwestycję. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał że w zakresie wniosku stron o przeprowadzenie dodatkowych prac projektowych i prac geodezyjnych nie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Dodatkowo, odnosząc się do wniosku G. W. i S.W. o przesłanie projektu budowlanego wraz ze wszystkimi decyzjami, Starosta [...] powołując się na art. 73 § 1 k.p.a., wskazał, że strona postępowania ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

W tym stanie faktycznym Starosta [...] wydał opisaną na wstępie decyzję uznając, że złożony przez Gminę G. wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spełnia wymagania formalne w świetle obowiązujących przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wymogi ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych, które znajdują zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

G.W. i S.W. pismem z 28 lipca 2020 r. podtrzymali swój sprzeciw na przeznaczenie pod realizację budowy drogi części nieruchomości nr 172. W złożonym piśmie, wskazali między innymi, że w prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., poprzez odmowę wydania stronie kopii projektu. Starosta [...], pismem z 10 sierpnia 2020 r. udzielił odpowiedzi G.W. i S.W., wskazując, że na każdym etapie postępowania, jako strona postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, mieli zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów.

Od decyzji organu I instancji G.W. i S.W. wnieśli odwołanie zaskarżając ją w części w jakiej:

a) przewiduje przymusowy wykup i realizację procesu inwestycyjnego na gruncie należącym do skarżących w sytuacji, gdy możliwe jest przeprowadzenie procesu inwestycyjnego bez ingerowania w prawo własności małżonków W.;

b) przewiduje dokonanie nasadzeń roślinności, w pasie drogowym graniczącym z nieruchomością skarżących, w sytuacji, gdy pozostaje to zbędne dla zachowania celów inwestycyjnych, a także pozostaje bez znaczenia dla funkcjonalności nowoprojektowanej drogi;

c) nie przewiduje dokonania rozgraniczenia drogi gminnej z nieruchomością należącą do W.K., w sytuacji gdy możliwe jest wytyczenie drogi wzdłuż rzeczywiście istniejących granic drogi gminnej z nieruchomością należącą do W.K..

G.W. i S.W. zarzucili decyzji organu I instancji:

1. naruszenie norm prawa procesowego:

a) art. 6 k.p.a., poprzez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa i pomijania uwag zgłaszanych przez małżonków W.;

b) art. 7 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz:

- nadanie sprawie rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi toczą się trzy postępowania administracyjne;

- niezwrócenie się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi o udzielenie informacji w zakresie stanu spraw ze skarg małżeństwa W.;

- nieuwzględnienie stanowiska skarżących wniesionego w prowadzonym postępowaniu;

- niedokonanie protokolarnego przesłuchania G.W. i S.W. oraz nieustalenie okoliczności spornych i możliwości polubownego rozwiązania sporu administracyjnego związanego z projektowanym przebiegiem drogi – nieuznawanie G. W. i S. W. w początkowym etapie postępowania za stronę tego postępowania, nieodpowiadanie na pisma kierowane do organu oraz uniemożliwienie wglądu w akta sprawy oraz pozyskanie kopii akt;

- nieuwzględnienie faktu, że istnieje możliwość realizacji inwestycji drogowej, bez ingerowania w prawo własności małżonków W.;

c) art. 7a § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie skarżącym prawa do swobodnego wykorzystania własnej nieruchomości, poprzez nieuprawnione projektowanie przebiegu drogi przez grunt do nich należący;

d) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i równego traktowania strony w ten sposób, że organ odstąpił od rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z żądaniem stron;

e) art. 13 § 1 i 2 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez polubownego jej załatwienia;

f) art. 50 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie wezwania skarżących, w celu ich przesłuchania, na okoliczność zrealizowania inwestycji bez ingerowania w ich prawo własności;

g) art. 67 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez wcześniejszego przeprowadzenia oględzin miejsca, którego postępowanie dotyczy;

h) art. 7 k.p.a., w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie inicjatywy dowodowej zmierzającej do pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

i) art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i wybiórcze potraktowanie zgromadzonych w sprawie informacji ukierunkowane wyłącznie na nieuwzględnienie żądania strony;

j) art. 80 k.p.a., poprzez podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem materiału dowodowego zaoferowanego przez skarżącą;

k) art. 81a § 1 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie sprawy na korzyść skarżących;

l) art. 155 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku strony o dokonanie projektu zamiennego wytyczającego drogę bez ingerencji w prawo własności małżeństwa W.;

m) art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie pozyskania kopii dokumentacji od organu;

n) niedokonanie protokolarnego przesłuchania G. W. i S. W.;

2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę do rozstrzygnięcia, tj.:

a) poprzez przyjęcie, że koniecznym jest wytyczenie drogi uwzględniającej jej przebieg przez nieruchomość należącą do małżeństwa W.;

b) konieczność wykonania rowów odwadniających, w sytuacji, gdy odpływ wody można zrealizować poprzez wykonanie kanalizacji;

c) konieczność zapewnienia 12 metrów szerokości pod realizację inwestycji drogowej, w sytuacji, gdy wystarczające jest aby droga wraz z pasem zajmowała ok. 8 metrów szerokości;

d) brak potrzeby realizacji rozgraniczenia drogi gminnej z nieruchomością należącą do W.K..

Wobec powyższego skarżący wnieśli o:

- na podstawie art. 136 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w tym wystąpienie do Prokuratury Rejonowej w S., WSA w Łodzi, SKO w S. i Gminy G. o nadesłanie wszystkich akt spraw toczących się z udziałem małżeństwa W.;

- na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w zakresie, w jakim ta decyzja została zaskarżona.

Organ II instancji wyjaśnił następnie, że podstawą wydania decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. jest ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) - według stanu na dzień złożenia wniosku. W postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji bada zasadność wydania zaskarżonej decyzji, jak i zachowanie przez organ pierwszej instancji procedury przewidzianej w powyższej ustawie. Specustawa jest zatem aktem prawnym o charakterze szczególnym w stosunku do ustawodawstwa zwykłego. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest regulacją poprzedzającą budowę drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), co wynika z przepisu art. 1 ust. 1 specustawy. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi rodzaj skonsolidowanego orzeczenia administracyjnego, które łączy decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi z pozwoleniem na budowę. Jest to kompleksowa decyzja, która oprócz pozwolenia na budowę, daje podstawę do wywłaszczenia nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających teren inwestycji, jak również zatwierdza podział nieruchomości. Decyzja ta może również ograniczyć korzystanie z nieruchomości sąsiednich w celu przebudowy infrastruktury technicznej i dróg innej kategorii. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji jest przede wszystkim pozwoleniem na budowę i jej podstawowe rozstrzygnięcie to zatwierdzenie projektu budowlanego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją polega na rozbudowie drogi gminnej nr [...] G. – W., gm. G. i przewidziana jest do realizacji na nieruchomościach, bądź ich częściach: działki nr ewid.: 351, 323, 352, 377, 447, 450, 448, 451, 456. 465 - obręb G., gmina G.; działki nr ewid.: 175, 177, 172, 348 - obręb W., gmina G.. Droga objęta rozbudową zaliczona została do kategorii dróg gminnych i znajduje się pod numerem [...]: droga nr [...] K. - P. - P. - G. - W., w wykazie numerów dróg publicznych gminnych na obszarze województwa [...], stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z 16 stycznia 2012 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z 23 sierpnia 2006 r. w sprawie nadania numerów drogom publicznym gminnym na obszarze województwa [...] oraz w sprawie wprowadzenia jednolitego tekstu załącznika do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z 23 sierpnia 2006 r. w sprawie nadania numerów drogom publicznym gminnym na obszarze województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 27 stycznia 2012 r., poz. [...]).

Wojewoda zaznaczył, że przedmiotowa inwestycja obejmuje m.in.: wykonanie nawierzchni bitumicznej, o szerokości 5,0 m; wykonanie obustronnych poboczy z kruszywa łamanego o szerokości 0,75 m; budowę zjazdów indywidualnych oraz publicznych (kruszywo, nawierzchnia bitumiczna, nawierzchnia z kostki brukowej); wykonanie obustronnych rowów przydrożnych; odmulenie istniejących rowów przydrożnych; wycinkę drzew kolidujących z projektowaną drogą; zabezpieczenie sieci kablowej rurami osłonowymi; wykonanie oznakowania pionowego; wykonanie przepustów rurowych; wykonanie nasadzeń zastępczych.

Organ II instancji wskazał także, że w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się: pismo Zarządu Województwa [...] z 15 maja 2020 r.; pismo Zarządu Powiatu w S. z 23 sierpnia 2019 r.; opinia Wójta Gminy G. z 30 lipca 2019 r., które pozytywnie opiniują realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy załączył: mapę w skali 1:500, przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczonym terenem niezbędnym dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu; pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 16 sierpnia 2019 r.; pozytywną opinię Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Ł. z 11 maja 2020 r., pozytywną opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 14 maja 2020 r.; ostateczną decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w K. z [...] marca 2020 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dla przedmiotowej inwestycji; ostateczną decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z [...] stycznia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, inwestor przedłożył pismo C z 7 sierpnia 2019 r., z uzgodnieniem projektu rozbudowy drogi gminnej nr [...] G. - W. oraz pismo D S.A. Oddział E Rejon Energetyczny S. z 7 sierpnia 2019 r. uzgadniające dokumentację projektową.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. nr [...] z [...] stycznia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 60 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.. Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Jednocześnie ustalono, że przedmiotowa inwestycja drogowa, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie organ II instancji stwierdził brak obowiązku dołączenia dokumentów wymienionych w art. 11d ust. 1, pkt 7a, 8 lit. a, b, c, e, g, specustawy. Wobec powyższego uznał, że wniosek złożony przez zarządcę drogi spełnia wymogi art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Ponadto w ocenie Wojewody [...], opisane wyżej postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ I instancji, wypełnia art. 11d ust. 5 i 6 specustawy oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają zastosowanie z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Do stron będących właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ponadto pozostałe strony zostały poinformowane poprzez obwieszczenia, które ukazały się na tablicach ogłoszeń i w urzędowym publikatorze teleinformatycznym Starostwa Powiatowego w S., Urzędu Gminy w G. oraz w prasie lokalnej. Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami oraz o ewentualności wnoszenia uwag bądź zastrzeżeń.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja Starosty [...] wypełnia warunki zawarte w art. 11f ust. 1 specustawy, w którym są wymienione niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, zatwierdza podział nieruchomości. Ponadto na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji. W zaskarżonej decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy G.. Analiza projektu budowlanego i ustalonego przebiegu linii rozgraniczających prowadzi do wniosku, że nie naruszają one obowiązujących przepisów prawa oraz interesów osób trzecich.

W przedmiotowej sprawie po dokonaniu analizy przedłożonego projektu budowlanego Wojewoda [...] stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.).

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie Starosta [...] prowadząc postępowanie, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, wykazując ten fakt w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Równocześnie organ pierwszej instancji zapewnił możliwość czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom oraz podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Reasumując należy organ II instancji stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty [...] nie naruszają prawa i w związku z powyższym orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutów G. W. i S.W. w zakresie zajęcia pod inwestycję części należącej do nich działki ewid. nr 172, obr. W., Wojewoda podkreślił, że granica pasa drogowego przebiega wzdłuż istniejącej granicy działki skarżących. W wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, zgodnie z projektem podziału nieruchomości, działka G. W. i S. W. o powierzchni 2,39 ha została podzielona na działkę ewid. nr 172/1 - pozostającą własnością skarżących (obszar o powierzchni 2,33 ha) i działkę ewid. nr 172/2 - przechodzącą na własność Gminy G. (obszar o powierzchni 0,06 ha). W związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, zgodnie z rys. 7.2 projektu budowlanego, na działce o nr ewid. 172/2 (nr działki po podziale) wycięte zostanie 4 szt. drzew oraz zostaną wykonane nasadzenia kompensacyjne. Natomiast pozostałe drzewa podlegające wycięciu, w związku z kolizją z przedmiotową inwestycją, znajdują się na działce stanowiącej działkę drogową. Zgodnie ze stanowiskiem inwestora, działka ewid. nr 172/2 została objęta projektem inwestycji drogowej, z uwagi na konieczność uwzględnienia ukształtowania terenu oraz spełnienia wymagań technicznych dotyczących dróg gminnych. Przy opracowywaniu dokumentacji uwzględniono konieczność poszerzenia istniejącego pasa drogowego, w celu uzyskania prawidłowego odwodnienia pasa drogowego poprzez budowę obustronnych rowów przydrożnych. W związku z powyższym, nie można podzielić zarzutu z odwołania G. W. i S. W., o wydaniu zaskarżonej decyzji w zakresie nieuzasadnionego zajęcia ich części działki.

Organ II instancji dodał, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany rozwiązań, co do jej przebiegu. Ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Według stanowiska przeciwnego, istnieje konieczność badania niezbędności ingerencji wywłaszczeniowej, a w szczególności czy w istocie nie chodzi o realizację innych celów niż zakładane i czy inwestycja uwzględnia uzasadnione interesy osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego zgromadzona przez organ I instancji dokumentacja sprawy nie daje podstaw do podważenia celu jej sporządzenia, obejmującego rozbudowę drogi gminnej.

Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skarżących w zakresie prowadzonych postępowań w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, dotyczących wykupu nieruchomości i rozgraniczenia nieruchomości skarżących, Wojewoda zaznaczył, że nie stanowią one zagadnienia wstępnego dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na realizację inwestycji drogowej i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany tymi postępowaniami.

Z kolei odnosząc się do zarzutu G. W. i S.W. w zakresie naruszenia art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 67 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie skarżących i nieprzeprowadzenie oględzin miejsca, którego postępowanie dotyczy, organ odwoławczy stwierdził, że pozostają one bezzasadne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji odniósł się do stanowiska G. W. i S.W. dotyczącego projektowanej inwestycji. W ocenie Wojewody [...], w niniejszym przypadku, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, bez konieczności przesłuchania stron postępowania, czy przeprowadzenia oględzin terenu inwestycji.

Jednocześnie, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie pozyskania kopii dokumentacji od organu, a tym samym wykonywania prawa strony w postępowaniu administracyjnym, organ odwoławczy wskazał, że Starosta [...] zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Wojewody [...] w niniejszej sprawie, nie doszło do naruszenia wskazanego wyżej przepisu, a G.W. i S.W. nie wykazali uzasadnionego ważnego interesu, na podstawie którego organ miałby wydać uwierzytelnione odpisy z akt sprawy, o czym mowa w art. 73 § 2 k.p.a.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli G.W. i S.W. przytaczając tożsame zarzuty i wnioski, co podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że jak wynika z dokumentacji projektowej, projekt przewiduje dokonanie zajęcia wyłącznie części nieruchomości należącej do nich. W tej sytuacji proponowane rozwiązania przez inwestora pozostają niczym nieuzasadnione. Z dokumentacji nie wynika aby cała projektowana droga na swej długości miała mieć zabezpieczone 12 metrów szerokości. Taki stan faktyczny wynika tylko i wyłącznie na wysokości posesji skarżących. Skoro tak, to dlaczego inwestor nie zajął części nieruchomości położonej naprzeciwko posesji małż. W., a tylko i wyłącznie przerzucił ciężar związany z budową drogi na niekorzyść skarżących. Z nieruchomości należącej do Państwa F. projektodawca w żaden sposób nie dokonał wyłączenia pod proces inwestycyjny części nieruchomości związany z planowanym odwodnieniem drogi tak jak u Państwa W. Dodatkowo W. K. w żaden sposób nie odczuje procesu inwestycyjnego związanego z budową drogi, choć zajęła bezprawnie część pasa drogowego co ma istotne znaczenie dla przebiegu projektowanej drogi.

Skarżący wskazali, że istnieje możliwość przemodelowania projektu budowlanego w taki sposób, aby nie kolidował on z prawem własności i nie był on oparty o zajęcie części należącej do nich nieruchomości. Natomiast odwodnienie można zaprojektować w sposób alternatywny np. poprzez budowę kanalizacji deszczowej w granicach przebiegu drogi. Ich zdaniem powszechnie stosuje się jako odwodnienie budowę kanalizacji odwodnieniowej - deszczowej jako alternatywę dla budowy rowów przydrożnych. Projektowane odwodnienie przewidziane jest tylko na działce małż. W., ponadto znajduje się w pobliżu skrzyżowania, co ma znaczenie dla zachowania względów bezpieczeństwa. Tym samym także i względy bezpieczeństwa w przypadku kolizji/wypadku w obrębie skrzyżowania stoją w opozycji budowania rowu przydrożnego.

Skarżący zarzucili, że inwestor nie poczynił ze skarżącymi żadnych rozmów na temat wykupu należącej do nich ziemi. Małżonkowie W. wskazują przy tym, że planowana do zajęcia ziemia ma istotne znaczenie gospodarcze dla wykorzystania nieruchomości jako takiej w całości i nie wyrażają zgody na ingerowanie w ich prawo własności bez przeprowadzenia odpowiednich procedur ze strony inwestora.

Zdaniem skarżących nie jest prawdą, aby ukształtowanie terenu w miejscu projektowanej inwestycji uzasadniało budowę instalacji odwodnieniowej kosztem części nieruchomości należącej do skarżących, przeciwnie ukształtowanie terenu uzasadnia projektowanie drogi w sposób postulowany przez małż. W.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżący wnieśli o nieuwzględnienie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, bez uprzedniej zmiany projektu w sposób pozwalający na budowę drogi bez konieczności dokonania przewłaszczenia ziemi małż. W.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska strony skarżącej. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne ocenia dowody zgromadzone w sprawie i w konsekwencji wyciąga z nich odmienne wnioski nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżących decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] udzielającej Gminie G. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej nr [...] G. - W., gm. G.".

Jak wynika natomiast z treści skargi i podniesionych w niej zarzutów skarżący nie kwestionują co do zasady potrzeby realizacji wyżej wskazanej inwestycji, lecz wyłącznie jej założenia projektowe, związane z ingerencją w prawo własności ich nieruchomości.

Przystępując do merytorycznych rozważań i odnosząc się do zarzutów i wątpliwości podniesionych przez skarżących w skardze oraz uprzednio na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego, a do których to skarżący odwołują się w treści skargi, należy wskazać w pierwszej kolejności na główne założenie szczególnej regulacji prawnej dotyczącej realizacji inwestycji drogowych w Rzeczypospolitej Polskiej, jaka legła u podstaw uchwalenia ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Otóż ze względu na specyficzny charakter tego rodzaju aktywności inwestycyjnej państwa i samorządów, przejawiający się w szczególności w jej złożoności oraz przebiegu drogi poprzez zazwyczaj kilkadziesiąt nieruchomości, niezbędne okazało się połączenie dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jednym postępowaniu, kończącym się zintegrowaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja zatem organu I instancji zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stanowi zwieńczenie tego procesu, dając podstawę do rozpoczęcia budowy dróg publicznych, przez co jej szybkie wydanie ma istotne znaczenie dla rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, niemalże zawsze prowadzonego z wykorzystaniem finansowania pochodzącego z przyznawanych na ściśle określony czas i cel środków finansowych.

W literaturze prawniczej słusznie zwraca się uwagę na to, że ustawodawca ustanowił w specustawie drogowej regułę, zgodnie z którą prowadzenie procesu decyzyjnego zmierzającego do rozpoczęcia budowy drogi publicznej następuje w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych, ale z uwzględnieniem odmienności wynikających z omawianej ustawy. Analiza tych odmienności nie wskazuje jednak, aby dla rozpoczęcia budowy drogi publicznej zniesiono konieczność ustalenia jej lokalizacji, pozyskania terenów pod tę budowę lub sporządzenia dokumentacji technicznej, na odpowiednich opracowaniach geodezyjnych (mapach przyjętych do zasobu). Te wszystkie elementy nadal są konieczne tyle tylko, że ich określenie dla typowej inwestycji budowlanej dokonywane jest w kilku odrębnych procedurach administracyjnych, niekiedy także w procedurach cywilnych (np. nabycie tytułu prawnego do nieruchomości w drodze umowy). Natomiast dla inwestycji typu budowa drogi publicznej procedury te, ze względu na swoją jednorodność procesową (postępowanie o charakterze administracyjnym), połączone zostały w jedną procedurę, co znajduje swoje odzwierciedlenie w rozmiarze i granicach skutków prawnych wywoływanych przez decyzję kończącą to postępowanie. Charakter omawianej ustawy posiada więc zasadnicze znaczenie w procesie jej stosowania, ponieważ przez pryzmat tego właśnie charakteru należy postrzegać granice skutków prawnych wywoływanych przez przyjęte w tej ustawie rozwiązania wyrażające się w określonej ich treści literalnej (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010, komentarz do art. 1).

Specustawa drogowa ma więc na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Daleko idące uprawnienia organów i inwestora, co oczywiste, wiążą się zawsze z możliwością ograniczenia praw osób trzecich, jakie te wywodzą z prawa własności nieruchomości, które mają zostać przejęte pod budowę danej drogi lub znajdują się w obszarze jej oddziaływania, albo którym przysługuje inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości. Szybkość realizacji inwestycji drogowej, która jest wartością istotną w tego rodzaju aktywności państwa i samorządów, gwarantowana jest m.in. poprzez połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzania podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego, co stanowi jednocześnie udzielenie pozwolenia na budowę. Nie oznacza to jednak, iż gorzej potraktowane mogą zostać interesy osób trzecich, poddanych działaniu inwestycji, np. którym odbierana jest własność na potrzeby budowy drogi lub jest ona im ograniczana.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż organ wydający taką decyzję w zasadzie nie jest upoważniony do negowania rozwiązań przyjętych we wniosku o jej wydanie, poza okolicznościami wskazującymi na próbę instrumentalnego wykorzystania tego prawa, bądź jego obejścia. W zasadzie to zatem inwestor, jak słusznie podkreślił to organ odwoławczy, samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej jego zdaniem optymalnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, a także - co istotne - dbałość o przeznaczone na ten cel środki publiczne. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W świetle tych przepisów nie można zarzucić inwestorowi (i organom administracji) naruszenia prawa. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że ewentualna weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich nie może mieć na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (tak w wyroku WSA w Łodzi z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 543/20).

Ponadto, zgodnie z art. 11e specustawy nie można uzależnić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami prawa. W świetle normy prawnej wywodzonej z tego przepisu organ wydający decyzję nie jest uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji jak również i jej przebiegu, o ile nie budzi zastrzeżeń zakres zajęcia inwestycji. W zasadzie niedopuszczalna jest zatem ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, o ile nie jest to wspomniane obejście prawa bądź działanie pozorujące proces inwestycyjny w drogę publiczną.

W kontekście powyższego stwierdzić zatem należy, że Wojewoda [...] słusznie ocenił postępowanie prowadzone przez Starostę [...] jako prawidłowe pod względem formalnym. Organ I instancji wszelkie zawiadomienia i obwieszczenia dokonywał bowiem zgodnie z przepisami specustawy drogowej, umieszczając je zarówno w publikatorach elektronicznych, jak również w mediach oraz informując o tym strony w dokonywanych doręczeniach. Zapewniono zatem udział w postępowaniu każdej zainteresowanej osobie. Do wniosku o wydanie decyzji dołączono wymagane prawem zgody i opinie opisane w decyzji organu I instancji a następnie Wojewody, których przytaczanie w tym miejscu Sąd uznaje za zbędne.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób kompletny odniósł się także do potrzeby zajęcia nieruchomości w wariancie i rozmiarze przyjętym przez inwestora (określonego liniami rozgraniczającymi inwestycji ingerującymi w prawo własności nieruchomości skarżących). Organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że granica pasa drogowego przebiega wzdłuż istniejącej granicy działki skarżących nr 172, obr. W.. W wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, zgodnie z projektem podziału nieruchomości, działka skarżących o powierzchni 2,39 ha została podzielona na działkę ewid. nr 172/1 - pozostającą ich własnością (obszar o powierzchni 2,33 ha) i działkę ewid. nr 172/2 – przechodzącą na własność Gminy G. (obszar o powierzchni 0,06 ha). Zgodnie natomiast ze stanowiskiem inwestora, działka ewid. nr 172/2 została objęta projektem inwestycji drogowej, z uwagi na konieczność uwzględnienia ukształtowania terenu oraz spełnienia wymagań technicznych dotyczących dróg gminnych. Przy opracowywaniu dokumentacji uwzględniono konieczność poszerzenia istniejącego pasa drogowego, w celu uzyskania prawidłowego odwodnienia pasa drogowego poprzez budowę obustronnych rowów przydrożnych. Wskazano również, że związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, zgodnie z rys. 7.2 projektu budowlanego, na działce o nr ewid. [...]/2 (nr działki po podziale) wycięte zostanie 4 szt. drzew oraz zostaną wykonane nasadzenia kompensacyjne. Natomiast pozostałe drzewa podlegające wycięciu, w związku z kolizją z przedmiotową inwestycją, znajdują się na działce stanowiącej działkę drogową.

Należy zatem w pełni podzielić argumentację, że organy rozstrzygające sprawę z wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są nim związane. Jednakże prawo, w tym przepisy Konstytucji RP ustanawiające ramowe zasady regulujące kwestie odjęcia własności jedynie z ważnych powodów, nakazują zbadanie granic proponowanej we wniosku zajętości terenu z punktu widzenia interesu publicznego i interesu indywidualnego podmiotu, któremu owa własność ma zostać odebrana.

Nie można w tej sprawie przyjąć, że organy nie wyjaśniły wszechstronnie powodów zajęcia części nieruchomości skarżących na potrzeby realizacji spornej inwestycji. Wyjaśnienia inwestora takiego powodu ingerencji na potrzeby rozbudowy drogi są przekonujące i zasługują na aprobatę. W związku z tym bezzasadne są zarzuty skarżących odnoszące się do nieuwzględnienia ich żądania w zakresie przeprojektowania planowanej inwestycji drogowej w taki sposób, aby nie doszło do zajęcia ich nieruchomości.

Dodatkowo, w zakresie prowadzonych postępowań w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi, dotyczących wykupu nieruchomości i rozgraniczenia nieruchomości skarżących, Wojewoda [...] słusznie wskazał, że nie stanowią one zagadnienia wstępnego dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na realizację inwestycji drogowej i organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany tymi postępowaniami. Innymi słowy kwestie wcześniejszych postępowań administracyjnych w stosunku do części działki skarżących, toczących się na podstawie odrębnych niż specustawa przepisów pozostają bez wpływu dla przedmiotowego postępowania Na marginesie wskazać tylko wypada, że skarga G. W. i S.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o wykup nieruchomości została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 238/20.

Bezpodstawne są również zarzuty skarżących w zakresie naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie czynności dowodowych, których przeprowadzenia domagali się skarżący. Co prawda stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, to jednak organ musi mieć również na uwadze zarówno zasadę szybkości postępowania, według której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Nadto organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). W związku z tym organy mają prawo odmówić przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność już udowodniona albo niemająca znaczenia dla sprawy. Nadto nie można zapominać o treści art. 11h ust. 1 specustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Dlatego szybkie rozpatrzenie wniosku o realizację inwestycji drogowej leży również w interesie organu administracji.

Natomiast jak wynika z akt sprawy intencją skarżących w zakresie przeprowadzenia wskazanych czynności dowodowych było wyłącznie wymuszenie na organie zmiany przebiegu projektowanej drogi w taki sposób, aby całkowicie ominąć działkę skarżących. Wobec powyższego jeszcze raz należy podkreślić, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań projektowych, co do jej przebiegu. Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 762/13 – dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji za zakresie dróg publicznych jest przede wszystkim ułatwienie i przyspieszenie realizacji takich inwestycji. W wyroku z 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to, że organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, ponieważ postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. Wniosek jest natomiast wiążący dla organu orzekającego, który nie może samodzielnie dokonywać jego zmian, ani modyfikacji. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych - w jego ocenie - rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego zarówno w zakresie lokalizacji, przebiegu inwestycji czy planowanych parametrów technicznych. Rolą organu orzekającego w sprawie jest wyłącznie sprawdzenie kompletności wniosku z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, co w realiach rozpatrywanej sprawy prawidłowo uczynił Wojewoda dając temu wyraz z uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżących, dotyczące uniemożliwienia im, czy utrudnienia zapoznania się z materiałem dowodowym. Jak słusznie zaznaczyły organy strony miały nieograniczone prawo do przeglądania akt sprawy, natomiast z uwagi na ich obszerność organ prawidłowo uzależnił możliwość wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy od wykazania przez skarżących ważnego interesu (art. 73 § 2 k.p.a.).

Z uwagi na występowanie w sprawie spornych interesów zarzuty skarżących w zakresie naruszenia przez organ przepisów art. 7a § 1 i 81a § 1 k.p.a. z oczywistych względów nie mogły zostać uwzględnione. Trzeba mieć bowiem na względzie, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy, Prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki inwestycyjnej. Nieuwzględnienie ich nie może stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Realizacja dróg publicznych jest niewątpliwie celem publicznym, któremu ustawodawca na gruncie specustawy drogowej dał prymat nad interesem indywidualnym, w tym wypadku interesem skarżących. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że budowa drogi wymaga uprzedniego opracowania projektu, który będzie uwzględniał kompleksowo wszystkie obowiązujące w danym zakresie wymagania o charakterze technicznym w tym kwestie bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych. Nie sposób więc przyjąć, że na gruncie rozpatrywanej sprawy naruszona została zasada proporcjonalności (art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.), uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji zarówno w całości jak i w części. Z kolei zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich należy interpretować w taki sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione.

Reasumując analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa dowodzi, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanych rozstrzygnięć organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne celem zebrania kompletnego materiału dowodowego, który poddały następnie wnikliwej i rzetelnej analizie. Na jego podstawie ustalono poprawny stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W motywach decyzji sporządzonych zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. organy wyjaśniły wszystkie okoliczności natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o ich podjęciu. Organ odwoławczy natomiast rzeczowo ustosunkował się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie wyjaśniające nie naruszało zatem, jak twierdzą skarżący, w sposób istotnie rzutujący na wynik sprawy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 względnie § 1 pkt 2 k.p.a. Fakt, że kontrolowana decyzja, czy przedstawiona w jej uzasadnieniu argumentacja organu orzekającego, nie odpowiada oczekiwaniom skarżących, nie świadczy automatycznie o jej wadliwości skutkującej koniecznością usunięcia decyzji z obrotu prawnego.

W świetle powyższego uznać należało, że skoro spełnione zostały wszystkie przesłanki formalne i materialne wydania zezwolenia realizacyjnego, to nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty skargi okazały się niezasadne. Tym samym na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji.

dc