Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1742/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 19 lit. b i c
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 802/16 w sprawie ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B.B. kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 802/16, oddalił skargę B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], odmówił przyznania B.B. świadczenia wychowawczego na okres od dnia [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. wnioskowanego na A.B.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A.B. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę 1200,00 zł, o której mowa w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195). Organ wymienił składniki dochodu rodziny skarżącej osiągniętego w 2014 r. i zauważył, że składał się na niego: dochód z renty skarżącej, dochód z tytułu odprawy rentowej, dochód ze stypendium córki oraz dochód ze stosunku pracy męża skarżącej, który jest dochodem utraconym zgodnie z art. 2 pkt. 19 ustawy. Na podstawie analizy dokumentów organ stwierdził, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 1237,38 zł. Dodatkowo wskazał, że od lipca 2016 r. został doliczony do dochodu rodziny dochód męża skarżącej w wysokości 851,63 zł, wynikający z wypłaconego mu zasiłku dla bezrobotnego, a w konsekwencji w okresie od [...] lipca 2016 r. dochód na członka rodziny wyniósł 1450,28 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że organ I instancji nie wykazał konkretnych wartości kwotowych przyjętych do wyliczenia dochodu jej rodziny i wniosła o ponowną analizę dokumentów, przeliczenie dochodu rodziny za 2014 r. z uwzględnieniem jej odprawy rentowej oraz zapomogi z uczelni dla córki, jako dochodów utraconych. Skarżąca podkreśliła, że odprawa rentowa została jej wypłacona po dwóch latach od rozwiązania stosunku pracy i było to jednorazowe świadczenie należne od pracodawcy, wynikające ze stosunku pracy. Również zapomoga losowa była świadczeniem wyjątkowym i jednorazowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że skarżąca w 2014 r. otrzymała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz odprawę rentową w łącznej wysokości 51695,76 zł. Dochód ten został wliczony do dochodu rodziny i obliczony w sposób wskazany w treści art. 7 ust. 2 ustawy. Do dochodu rodziny, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, dodano również stypendium studenckie wraz z zapomogą w kwocie 7690,00 zł otrzymane w 2014 r. przez córkę skarżącej. Jednocześnie, Kolegium wskazało, że dochód męża skarżącej za 2014 r. jest dochodem utraconym zgodnie z art. 2 pkt 19 oraz art. 7 ust.1 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że dochód skarżącej z tytułu odprawy rentowej został zasadnie wliczony do dochodu rodziny, gdyż stanowi dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponadto nie został zawarty w katalogu dochodów podlegających utracie, wymienionych w art. 2 pkt 19 ustawy. Otrzymane przez córkę skarżącej stypendium studenckie wraz z zapomogą słusznie wliczono do dochodu rodziny, ponieważ dochód ten jest pomocą materialną przyznaną na podstawie art. 173 ust. 1 pkt 1, 2 i 8 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, a w związku z tym stanowi dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych i również nie został zawarty w katalogu dochodów podlegających utracie wymienionych w treści art. 2 pkt 19 ustawy.

Kolegium stwierdziło, że kryterium dochodowe na członka rodziny skarżącej nie może przekroczyć kwoty 1200 zł na osobę w rodzinie, gdyż syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym do dnia [...] października 2019 r. Zgodnie zaś z wyliczeniem organu miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 1237,20 zł [4307,98 zł (łączny miesięczny dochód za 2014 r.) + 640,83 zł (miesięczny dochód M.B. za 2014 r.) = 4 948,81 zł : 4 osoby = 1237,20 zł], zatem przekracza kwotę 1200 zł kryterium dochodowego. Natomiast, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę od czasu otrzymania przez męża skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych stanowi kwotę 1450,11 zł [4948,81 zł + 851,63 zł = 5800,44 zł : 4 osoby = 1450,11 zł], zatem przekracza kwotę 1200 zł kryterium dochodowego.

W konsekwencji, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu I instancji, jako zgodna z prawem.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu i wniosła o uznanie odprawy rentowej, jednorazowego świadczenia wyegzekwowanego od pracodawcy dopiero w 2014 r. jako dochodu utraconego.

Dodatkowo, w piśmie z dnia [...] października 2016 r. skarżąca powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2004 r., sygn. akt I PK 217/03 (OSNP 2004, nr 24, poz. 419), a także przepisy Kodeksu pracy, zawarte w rozdziale II zatytułowanym "Ochrona wynagrodzenia za pracę" i wskazała, że ustawodawca nie mógł przewidzieć sytuacji, w której odprawa jest wypłacona pracownikowi po latach, i dlatego nie ujął jej w katalogu dochodów utraconych.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. skarżąca przedstawiła kolejne zarzuty dotyczące naruszania prawa materialnego oraz przepisów postępowania przez orzekające w sprawie organy administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołanym na wstępie wyrokiem, oddalił powyższą skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Sąd uznał bowiem, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz w wyniku prawidłowej wykładni i zastosowania prawa materialnego.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wyjaśnił, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz.195). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Natomiast, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1200,00 zł (art. 5 ust. 4 ustawy).

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dochodem jest dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zatem, regulacja odwołuje się do definicji ustawowej "dochodu", zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2032 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast, pod pojęciem dochodu członka rodziny, stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, rozumie się przeciętny miesięczny dochód uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. Przy czym pierwszy okres, na który jest przyznawane prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tj. z dniem 1 kwietnia 2016 r. i kończy się dnia 30 września 2017 r. (art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 58 tej ustawy). W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na powyższy okres rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - art. 48 ust. 2 tej ustawy.

Przepisami, które regulują zasadę utraty i uzyskania dochodu są przepisy zawarte w art. 7 ust. 1-3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego - art. 7 ust. 1. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego - art. 7 ust. 2. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo doświadczenia wychowawczego - art. 7 ust. 3.

Stosownie do art. 2 pkt 19 ustawy, "utrata dochodu" w rozumieniu przepisów powołanej ustawy oznacza utratę dochodu spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (lit. a), utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych (lit. b), utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c), utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej (lit. d), wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) (lit. e), utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. f), utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych (lit. g), utratą świadczenia rodzicielskiego (lit. h), utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników (ust. i), utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) (lit. j).

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej, organ odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, wskazując, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium ustawowe wynoszące1200 zł, jako że stanowił 1450,11 zł na osobę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd ocenił, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że na dochód rodziny skarżącej w 2014 r. składa się m.in. dochód uzyskany przez nią z tytułu odprawy rentowej. Sąd podkreślił, że odprawa rentowa to zgodnie z Kodeksem pracy jednorazowe świadczenie pieniężne przysługujące pracownikowi od pracodawcy w związku z jego przejściem na rentę. Ma ona charakter świadczenia socjalnego związanego z przejściem pracownika na rentę. Odprawa rentowa przysługuje dopiero z uwagi na fakt przejścia na świadczenie rentowe niezależnie od przyczyn, które legły u podstaw rozwiązania stosunku pracy. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że odprawa została wypłacona jednorazowo w 2014 r., po upływie dwóch lat od momentu utraty przez skarżącą zatrudnienia i po uzyskaniu przez nią w 2013 r. prawa do świadczenia rentowego.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/GI 961/16, w którym wskazano, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci utrata dochodu oznacza utratę spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lit. c). Przy interpretacji tego przepisu nie można jednak pominąć brzmienia art. 2 pkt 21 tej ustawy. Wykładnia prawa winna bowiem być dokonywana w sposób pozwalający nadać przepisom prawa logiczną treść. W myśl art. 2 pkt 21 tejże ustawy ilekroć mowa w niej o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Z powyższego wynika, że ustawodawca definiując na użytek ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pojęcie "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" nie posłużył się pojęciem "pozostawanie w stosunku pracy". Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zasadnie organy uznały, że dochód strony z tytułu odprawy rentowej należało wliczyć do dochodu rodziny w 2014 r., bowiem skarżąca nie wykonywała pracy od 2012 r.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie organów, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej w 2014 r., wynoszący 1450,28 zł, przekroczył określone w ustawie kryterium dochodowe.

W konsekwencji, Sąd ocenił, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego są zgodne z prawem. Przy wydaniu kontrolowanych decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani też prawa materialnego, w tym wskazanych przez skarżącą przepisów.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że: pobranie odprawy rentowej nie stanowi utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ ma ona charakter świadczenia socjalnego związanego z przejściem pracownika na rentę, oraz że w przypadku skarżącej odprawa została wypłacona w 2014 r., a stosunek pracy uległ rozwiązaniu w 2012 r., chociaż prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że pobranie odprawy rentowej jako świadczenia jednorazowego prowadzi jednocześnie do utraty dochodu w postaci tej odprawy, ponieważ nie jest on już nigdy więcej osiągany; oraz sprowadzającą się do uznania, że utrata ta jest związana z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ odprawa jest świadczeniem należnym pracownikowi od pracodawcy, wypłacanym na podstawie przepisów prawa pracy a prawo do niej nabywa się w momencie ustania stosunku pracy, że nie ma znaczenia upływ czasu od momentu utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do faktycznego utracenia dochodu; oraz poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do tego, że Sąd wyłożył naruszony przepis w sposób dowolny, na podstawie własnego przekonania, chociaż w prawidłowy sposób powinien się oprzeć na swoistych normach prawa pracy, dotyczących odprawy rentowej; oraz poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do tego, że Sąd wyłożył naruszony przepis w sposób prowadzący do rezultatów sprzecznych z postulatami celowości prawa i z założonymi przez ustawodawcę celami ustawy, choć w prawidłowy sposób powinien biorąc pod uwagę względy celowościowe i systemowe uznać, że przypadek faktycznej utraty dochodu, znacznie zmieniającej ogólny dochód rodziny powinien stanowić utratę dochodu również w znaczeniu tego przepisu, i że dochód nieosiągany przez skarżącą w momencie składania wniosku nie powinien być brany pod uwagę, jako składnik dochodu rodziny w rozumieniu ustawy;

2. art. 921 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że odprawa rentowa przysługuje dopiero z uwagi na fakt przejścia na świadczenie rentowe i w związku z tym utrata dochodu w postaci odprawy nie następuje w wyniku utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociaż prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że odprawa rentowa jest świadczeniem silnie związanym z zatrudnieniem, należnym na podstawie przepisów prawa pracy pracownikowi od pracodawcy, że jest świadczeniem jednorazowym i roszczenie o nią gaśnie w momencie pobrania, że przysługuje jej taka sama ochrona jak wynagrodzeniu za pracę oraz przede wszystkim, że prawo do niej powstaje w momencie ustania zatrudnienia i ze względu na ustanie zatrudnienia, a zatem niewątpliwie pobranie odprawy powoduje jednocześnie utratę dochodu z tytułu odprawy spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;

3. art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że możliwe i zgodne z Konstytucją jest, aby faktycznie utracony, nieosiągany w momencie składania wniosku dochód wchodził w skład dochodu rodziny i nie stanowił dochodu utraconego w rozumieniu ustawy, chociaż wykładnia taka jest sprzeczna z zasadami sprawiedliwości społecznej, które urzeczywistnia RP jako demokratyczne państwo prawne;

4. art. 2 pkt 21 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że przepis ten jako zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu ustawy definiuje wyłącznie faktyczne czynności polegające na wykonywaniu pracy i w związku z tym wyłącza z tego pojęcia okresy zatrudnienia, w których praca w ogóle nie jest świadczona, chociaż prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stanowi on tylko zdefiniowanie pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" w słowniczku ustawowym w taki sposób, aby oznaczało ono także inne niż umowa o pracę stosunki prawne, na podstawie których prowadzi się działalność zarobkową, w tym przede wszystkim umowy cywilnoprawne, oraz że w ogóle nie odnosi się do kwestii czasowych;

5. art. 2 pkt 19 lit. c w zw. z art. 2 pkt 21 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa to w rozumieniu ustawy wyłącznie faktyczne czynności polegające na wykonywaniu pracy i w związku z tym odstęp czasowy pomiędzy utratą zatrudnienia a faktycznym otrzymaniem dochodu i jego utratą wyłącza uznanie, że utrata ta jest spowodowana utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociaż prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że tego typu odstęp czasowy nie ma żadnego znaczenia dla uznania, że nastąpiła utrata dochodu, gdyż przepisy o dochodzie utraconym spowodowanym utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w ogóle nie odnoszą się do tego typu kwestii czasowych;

6. art. 2 pkt 19 lit. b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że przepis ten nie daje podstaw do traktowania jako utraty dochodu utracenia przez córkę skarżącej stypendium socjalnego wraz z zapomogą z uczelni, chociaż prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że brak szczegółowego odesłania w art. 2 pkt 19 lit. b ustawy pozwala uznać stypendium socjalne pobierane przez niepracującego ucznia lub studenta za utracony dochód przy zastosowaniu celowościowej wykładni tego przepisu;

7. art. 5 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niezastosowanie i ocenienie, że organ poprawnie odmówił ustalenia skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, mimo tego, że kryterium dochodowe ustalone w sposób prawidłowy, bez naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię nie zostało przekroczone, zatem skarżącej należało ustalić prawo do wnioskowanego świadczenia;

8. art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niezastosowanie i ocenienie, że organ poprawnie odmówił uznania odprawy rentowej skarżącej za dochód utracony, mimo tego, że bez naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię nie można nie uznać tej odprawy za dochód utracony;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 19 lit. b i c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez nieuchylenie decyzji, która opierała się na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnej wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w wyniku której organ odmówił uznania dochodu z tytułu odprawy rentowej za utracony wskazując, że nie jest on zawarty w katalogu dochodów podlegających utracie z art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci choć przepis ten nie zawiera takiego katalogu, a dochód z odprawy przy prawidłowej wykładni należy uznać za dochód utracony na podstawie art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. że jest on utracony powodu utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) oraz w postaci błędnej wykładni art. 2 pkt 19 lit. b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w wyniku, której organ odmówił uznania utraty stypendium socjalnego i zapomogi z uczelni córki skarżącej jako dochodu utraconego, choć należało tak uczynić uwzględniając prawidłową, celowościową wykładnię; oraz poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję, która opierała się na wskazanych naruszeniach;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez nieuchylenie decyzji, która opierała się na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego niezastosowania art. 5 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i nieustaleniu skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego ze względu na rzekomo niespełnione kryterium dochodowe, choć dochód z odprawy, przy prawidłowej wykładni, należy uznać za dochód utracony na podstawie art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. że jest on utracony w związku z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) i nie należy go zaliczać do dochodu rodziny; oraz poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję, która opierała się na wskazanym naruszeniu;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez nieuchylenie decyzji, która opierała się na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego niezastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, choć dochód z odprawy przy prawidłowej wykładni należy uznać za dochód utracony na podstawie art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. że jest on utracony w związku z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) i nie należy go zaliczać do dochodu rodziny; oraz poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję, która opierała się na wskazanym naruszeniu;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez nieuchylenie decyzji, która opierała się na naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 11 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci to jest na naruszeniu zasady przekonywania w postaci zaniechania wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, zwłaszcza braku wyjaśnienia, dlaczego odprawa rentowa nie stanowi dochodu utraconego; oraz poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję, która opierała się na wskazanym naruszeniu;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez nieuchylenie decyzji, która opierała się na naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tj. na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia decyzji, bez należytego uzasadnienia prawnego, bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nieuznania odprawy rentowej jako dochodu utraconego; oraz poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję, która opierała się na wskazanym naruszeniu;

6. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., poprzez orzekanie jedynie w granicach skargi i zarzutów podniesionych w pismach procesowych skarżącej, w szczególności, poprzez nierozważenie z urzędu, czy utracone stypendium socjalne córki skarżącej wraz z zapomogą stanowi dochód utracony w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy, co skarżąca podnosiła w odwołaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

7. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, uniemożliwiające normalne i prawidłowe sformułowanie zarzutów oraz prawidłowe przeprowadzenie kontroli kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, bez wcześniejszej samodzielnej rekonstrukcji toku myślenia i wykładni zastosowanej przez Sąd oraz poprzez odstąpienie przez Sąd od uzasadnienia części nieuwzględnionych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji organu.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie w tym zakresie skargi, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i przekazanie mu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą są zasadne.

Zarzuty zawarte w podstawach kasacyjnych dotyczą sposobu ustalenia dochodu rodziny a przede wszystkim kwestii dotyczących utraty dochodu w sprawie o przyznanie świadczenia wychowawczego. Skarżąca zakwestionowała bowiem nieuznanie przez orzekające w sprawie organy, a następnie Sąd I instancji, jako dochodu utraconego, otrzymanej przez skarżącą odprawy rentowej, a także otrzymywanego przez jej córkę stypendium socjalnego z zapomogą w roku 2014.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty skarżącej, dotyczące kwalifikacji odprawy rentowej jako dochodu utraconego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że na dochód rodziny skarżącej w 2014 r. składał się m.in. dochód uzyskany przez nią z tytułu odprawy rentowej. Nie ulega przy tym wątpliwości i nie było to kwestionowane w skardze kasacyjnej, że jest to dochód w rozumieniu art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wbrew twierdzeniom skarżącej, brak było jednakże podstaw do uznania tego dochodu za dochód utracony w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Odprawa emerytalno-rentowa jest świadczeniem pracodawcy na rzecz pracownika. Zgodnie z treścią art. 921 § 1 Kodeksu pracy pracownikowi spełniającemu warunki uprawniające do renty z tytułu niezdolności do pracy lub emerytury, którego stosunek pracy ustał w związku z przejściem na rentę lub emeryturę, przysługuje odprawa pieniężna w wysokości jednomiesięcznego wynagrodzenia. Odprawa ta stanowi dla pracownika przychód ze stosunku pracy. Zatem, podlega opodatkowaniu zarówno gdy zostanie wypłacona przez pracodawcę dobrowolnie, jak i gdy zasądzi ją sąd. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że w momencie wypłaty odprawy stron nie łączy już stosunek pracy.

Utrata dochodu uwzględniana przy ustalaniu dochodu musi wynikać z konkretnych wskazanych przez ustawodawcę zdarzeń prawnych, a nie tylko faktycznych. W szczególności zaś, zgodnie z treścią art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ustawodawca uznał za utratę dochodu jego utratę spowodowaną wyłącznie utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednorazowa wypłata świadczeń, w tym także zaległych, która nastąpi w roku stanowiącym podstawę do obliczenia dochodu, podlega zatem uwzględnieniu w całości przy obliczaniu dochodu dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i nie może być uznana za dochód utracony. Utrata dochodu oznacza bowiem utratę źródła stałego, regularnego dochodu, a nie jednorazowego, okazjonalnego, gdyż ten zawsze byłby dochodem utraconym, w potocznym rozumieniu, z powodu jego nieuzyskania w roku następnym. Stąd też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać za dochód utracony kwot okazjonalnie uzyskanych w roku stanowiącym podstawę do ustalania świadczenia wychowawczego, jeżeli nie wynikają ze zdarzeń opisanych w art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Na gruncie omawianej ustawy jedyną możliwością nieuwzględnienia w dochodzie kwot, które w późniejszym okresie faktycznie nie są wypłacane, jest uznanie konkretnego typu dochodu za "dochód utracony". Jednakże w tym zakresie ustawa wymienia ściśle co należy uznawać za "dochód utracony". W art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustawodawca zawarł zamknięty katalog różnego typu dochodów, których utratę traktuje się jako dochód utracony. Jak wynika z zawartego w tym przepisie wyliczenia - ustawodawca nie przewidział przy obliczaniu dochodu za dany rok, możliwości pominięcia dochodów wypłaconych jednorazowo, ale dotyczących innych (poprzednich) lat (tak NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2019 r., I OSK 964/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przywoływane przez skarżącą orzecznictwo sądów powszechnych, dotyczy wyłącznie ochrony na gruncie prawa pracy tego rodzaju świadczenia na takich samych zasadach jak wynagrodzenia za pracę, a zatem nie może stanowić podstawy do zakwalifikowania odprawy jako dochodu utraconego. W sprawie niniejszej istotne znaczenie ma natomiast okoliczność, że wypłacona skarżącej odprawa była świadczeniem jednorazowym.

W związku z tym niezasadne okazały się wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a dotyczące odprawy rentowej. Powyższa kwestia została prawidłowo wyjaśniona, rozstrzygnięta i uzasadniona przez orzekające w sprawie organy, co właściwie ocenił Sąd I instancji, dając temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu, spełniającym wymogi wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zupełnie inaczej przedstawia się natomiast sytuacja w przypadku stypendium socjalnego otrzymywanego przez studenta.

Nie ulega wątpliwości, że stypendium studenckie o charakterze socjalnym z zapomogą stanowi dochód podlegający uwzględnieniu przy obliczaniu spełnienia kryterium dochodowego dla przyznania świadczenia wychowawczego.

Przepis art. 3 pkt 1 lit. c tiret 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi bowiem, że do dochodu rodziny zalicza się stypendia doktoranckie i habilitacyjne przyznane na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. z 2014 r., poz. 1852), stypendia doktoranckie określone w art. 200 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), stypendia sportowe przyznane na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2014 r., poz. 715) oraz inne stypendia o charakterze socjalnym przyznane uczniom lub studentom.

Spór w sprawie związany z tym dochodem dotyczył natomiast możliwości uwzględnienia utraty tego dochodu, jako że orzekające w sprawie organy stwierdziły, wbrew wnioskom skarżącej, że nie jest możliwe odliczenie tego rodzaju dochodu jako dochodu utraconego, co zaakceptował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie wypowiadając się jednakże szczegółowo w tej kwestii.

Stanowisko to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest prawidłowe, gdyż właściwa wykładnia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodna z celem tejże ustawy, powinna doprowadzić do stwierdzenia możliwości uznania za utracony dochód również socjalnego stypendium studenckiego.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 19 lit. b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci za utratę dochodu uznaje się wyłącznie utratę spowodowaną utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych. Natomiast, art. 2 pkt 19 lit. j tej ustawy przewiduje utratę stypendium doktoranckiego, określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2631/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził, że przepis art. 2 pkt 19 lit. b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odnieść należy nie tylko do wymienionych w nim świadczeń socjalnych, ale także do niewskazanych wprost stypendium socjalnego dla doktorantów oraz stypendium szkolnego. Literalne odczytanie definicji legalnej pojęcia "utraty dochodu", traci z pola widzenia cel wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Cel ów został przez ustawodawcę wyeksponowany w art. 4 ust. 1 ustawy i jest nim "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". To z kolei oznacza, że obowiązkiem zarówno organów stosujących tę ustawę, jak i sądu kontrolującego ich działania, jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli cel ten osiągnąć.

Podzielając w całości powyższe poglądy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku stypendium o charakterze socjalnym przyznanego studentom, także niewymienionego wprost w przepisie art. 2 pkt 19 lit. b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a stanowiącego również dochód określony w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 15 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zatem, również i w odniesieniu do socjalnego stypendium studenckiego powinien mieć zastosowanie przepis art. 2 pkt 19 lit. b ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia prawa materialnego - art. 2 pkt 19 lit. b a także art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez ich błędną wykładnię, wykluczającą możliwość uznania za dochód utracony stypendium o charakterze socjalnym przyznanego studentom.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 tej ustawy. Ponownie prowadząc postępowanie, organ administracji uwzględni wykładnię przepisów przeprowadzoną w niniejszym wyroku.