Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1172/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2 , art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 138 § 1 pkt 2, art. 127 § 3, 156 § 1 pkt 2, art. 158
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących M. G. i K. G. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.G. i K.G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], zwanego dalej Kolegium lub SKO z dnia [...] maja 2014r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "k.p.a."

Decyzją tą Kolegium po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: w pkt I uchyliło decyzję własną z dnia [...] marca 2014r., nr [...] odmawiają stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r., nr [...] ustalającej dla "A" s.j. z siedzibą w [...] warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna w zabudowie szeregowej, przyłącze gazu na działce nr 1367, przyłącze wody na działce nr 1368/1 i 1367, przyłącze energetyczne na działkach nr 1367, 1368/1-3, wjazd na działkach nr 1367 i 321 przy ul. [...] w R. w zakresie, w jakim ta orzeka o lokalizacji wjazdu na działce nr 321; w pkt II stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r., nr [...] w części orzekającej o lokalizacji wjazdu na działce nr 310; w pkt III stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013r., nr [...]; w pkt IV utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2014r., nr [...] Kolegium odmówiło M. i K.G. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r., orzekającej w przedmiocie wskazanym powyżej. W motywach decyzji stwierdzono, że dotychczasowa decyzja nie została obarczona żadną z wad skutkujących jej nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności nie wydano jej z rażącym naruszeniem prawa, które mogłoby skutkować uwzględnieniem wniosku o stwierdzenie nieważności. Nietrafne okazały się zarzuty inicjatorów postępowania, gdyż nowa zabudowa mieściła się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania i użytkowania obiektów; dała się też pogodzić z istniejącą już zabudową. Projektowana inwestycja nie powinna być oceniana jako zamierzenie o identycznych parametrach jak już istniejące obiekty, ale jako przystająca pod względem ładu przestrzennego do zagospodarowania na działkach sąsiednich. Przed wydaniem decyzji dotychczasowej sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo wyznaczono też obszar analizowany. Kolegium podkreśliło, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie stanowi sztywnej reguły; istotne jest aby jego granice nie były mniejsze niż 3-krotność frontu działki i nie mniejsze niż 50 m. Projektowana inwestycja obejmowała zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, a zatem odpowiadała przeznaczeniu terenu w obszarze analizowanym. Zarówno gabaryty, jak i cechy zagospodarowania terenu uprawniały Prezydenta do wydania decyzji o warunkach zabudowy i samej decyzji nie można zarzucić wady nieważności.

Z decyzją tą nie zgodzili się M. i K.G., T. i M.K. oraz E.K.-B., składając wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i wnosząc o stwierdzenie nieważności dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta [...]. W środkach odwoławczych zgodnie podnieśli, że decyzja Prezydenta Miasta [...] zasługuje na stwierdzenie nieważności, gdyż wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. Nie zachowano bowiem zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą". Wadliwie przyjęto, że w sprawie prowadzonej w trybie zwykłym prawidłowo wyznaczono obszar analizowany. Nie wykazując na tym tle rażącego naruszenia prawa, Kolegium naruszyło art. 7-9 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. Prezydent wyznaczył granice obszaru analizowanego w sposób nierównomierny, tzn. niejednakowy w każdym kierunku. Taki błąd należy uznać za rażący. Decyzja nie uwzględniała też postanowień studium warunków zagospodarowania terenu, narusza także przepisy rozporządzeń wydanych na podstawie - Prawa budowlanego w zakresie limitu gęstości zabudowy. Nie wiadomo z jakiego powodu powołano się na budynek 4-kondygnacyjny. Utrzymanie w obrocie decyzji adresowanej do firmy deweloperskiej spowoduje chaos w zagospodarowaniu przestrzennym, czego dowody już są widoczne, uwzględniając zrealizowane, nieudane inwestycje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2014r. orzekło jak wskazano na wstępie.

Organ wyjaśnił, że decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2014r. orzeka m.in. o odmowie stwierdzenia nieważności tej części decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r., w jakiej ustalono warunki zabudowy dla wjazdu na teren inwestycji na działce nr 321, podczas gdy działka ta nie została wymieniona w decyzji Prezydenta Miasta [...] (występuje tam działka nr 310). Postanowieniem z dnia [...] marca 2008r., nr [...] Prezydent dokonał sprostowania decyzji o warunkach zabudowy "wstawiając" w sentencji decyzji zamiast błędnie - jak podał - zamieszczonego numeru 310 numer "prawidłowy", 321. W ocenie Kolegium brak było podstaw do wydawania postanowienia w trybie art. 113 § 1 k.p.a., gdyż ulokowanie wjazdu na teren inwestycji stanowi istotę załatwionej przez Prezydenta Miasta [...] sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i przesądza o granicach załatwionej ostatecznie sprawy administracyjnej. Nie może być kwalifikowane jako błąd pisarski lub oczywista omyłka. Postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki, które zmienia definitywnie przedmiot załatwionej decyzją sprawy, poprzez skierowanie władczej wypowiedzi organu z działki nr 310 na działkę 321, przesądza, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 1 k.p.a. Skoro postanowienie to w oczywiście nieuprawniony sposób zmienia treść stosunku prawa materialnego nawiązanego pomiędzy adresatem decyzji i organem (Prezydentem Miasta [...]), stanowi niedopuszczalną część rozstrzygnięcia objętego decyzją zaskarżoną aktualnie wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Podlega zatem eliminacji z obrotu prawnego. Skoro wprowadzenie do obrotu prawnego postanowienia z dnia [...] marca 2013r. odbyło się z rażącym naruszeniem prawa i wadliwość tego rodzaju wywołuje skutek prawny ex tunc, co przekłada się na deklaratoryjny skutek rozstrzygnięcia stwierdzającego jego nieważność, w dacie orzekania przez Kolegium rozpatrujące w I instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy, decyzja Prezydenta wypowiadała się o lokalizacji wjazdu na działce nr 310, a więc działce nieobjętej w ogóle żądaniem strony inicjującej postępowanie (inwestora), czego dowodzi treść poz. E7 wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2007r. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma charakter dyspozytywny, co oznacza, że treść żądania inwestora wiąże organ co do granic prowadzonej sprawy administracyjnej. Wyjście poza granice żądania i objęcie rozstrzygnięciem innej nieruchomość jest zatem rażącym naruszeniem art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Z tych względów ta część decyzji dotychczasowej Prezydenta podlegała stwierdzeniu nieważności, co oznacza, że wniosek o warunki zabudowy w tej części, po wydaniu niniejszej decyzji, podlega rozpatrzeniu przez prezydenta na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. Z racji czasowej tylko niewykonalności pozostałej części decyzji (tj. do wydania przez Prezydenta decyzji uzupełniającej), brak było podstaw do przyjęcia, że także i ta część podlegałaby stwierdzeniu nieważności z racji na jej niewykonalność, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W pozostałym zakresie twierdzenia zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności, a następnie powtórzone i rozszerzone we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Argumenty te odnoszą się do wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w szczególności do sposobu rozumienia zasady dobrego sąsiedztwa i związanej z tą zasadą dopuszczalności wyznaczenia granicy obszaru analizowanego. Argumentacja zawarta w tych środkach prawnych zupełnie pomija kluczową dla sprawy kwestię, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kolejną instancją w sprawie o ustalenie warunków zabudowy terenu, lecz zmierza do ustalenia, czy dotychczasowa decyzja była obarczona jedną z wadliwości kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

E.K. i P.B. oraz M.G. i K.G. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2014r., nr [...]

M.G. i K.G. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy poprzez brak uznania rażącego naruszenia prawa w decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2008r., wydanej w związku z brakiem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zbieżnych z zabudową domków jednorodzinnych usytuowanych w zasadniczych liniach zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...], co rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i art. 21 ust.1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady ochrony własności.

Wnieśli o uchylenie w części zaskarżonej decyzji oraz w części decyzji organu pierwszej instancji z powodu wskazanego naruszenia oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że stanowisko zajęte przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zdaniem skarżących objęta wnioskiem decyzja została wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Art. 61 ust. 1 ustawy określa przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowe zasady i tryb ustalania spełnienia tych warunków określa rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D. U. z 2003r., Nr 164 poz. 1588). Wykazaniu zachowania tej zasady ma służyć analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (analiza urbanistyczna), obejmująca część tekstową i graficzną. Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 metrów. Jak wynika z ustaleń organu nadzoru organ I instancji wyznaczył granice analizowanego terenu nierównomiernie nie uzasadniając takiego stanowiska, co należy uznać to błąd. W ocenie skarżących jest to niezwykle istotny element, brak zaś takiego wyjaśnienie uniemożliwia odniesienie się do prawidłowości zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Oba organy nie wyjaśniły na czym opierają swoje twierdzenie, że zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa w przedmiotowej decyzji, w jaki sposób blok wielorodzinny nawiązuje do parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zbieżnych z zabudową domów jednorodzinnych usytuowanych w zasadniczych liniach zabudowy. Zdaniem skarżących możliwość oceny prawidłowości dokonanej analizy urbanistycznej wymaga specjalistycznej wiedzy architektoniczno-urbanistycznej. W związku z powyższym w ramach toczącego się postępowania skarżący przedłożyli uchwały Rady Miasta [...] o uchwaleniu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dot. terenów przy ul. [...]. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są one rzeczywiście wiążące w sensie prawnym. W ocenie skarżących stanowią jednak ważny materiał dowodowy w sprawie ponieważ zawierają opis zamierzeń planistycznych dotyczących przedmiotowego terenu i opracowane są również przez osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w zakresie kształtowania ładu i zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty planowaną inwestycją zgodnie z ww. dokumentami przewidziany był do zabudowy jednorodzinnej. Niezrozumiałym więc jest dlaczego nagle w indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy okazało się, że dopuszczalne jest budownictwo wielorodzinne. Wydaje się, że oba organy przekroczyły w sposób rażący granice uznania administracyjnego i w sposób dowolny, bez żadnych szczegółowych ustaleń uznały, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą "dobrego sąsiedztwa".

W ocenie skarżących wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obu decyzjach brak jest wyjaśnienia co do tej kwestii i przekonywującego wyjaśnienia dlaczego zamierzona inwestycja jest zgodna z zasadą "dobrego sąsiedztwa", skoro dominująca w sąsiedztwie zabudowa to zabudowa zagrodowa lub jednorodzinna. Wskazać należy również, iż kształtowanie zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy powinno być dokonywane zgodnie z wyrażoną w art. 21 Konstytucji zasadą ochrony własności. Do tej zasady odwołuje się art.1 ust. 2 pkt 7 ustawy wskazując, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winna być uwzględniona zasada ochrony prawa własności. W toczącej się sprawie, zdaniem skarżących, organy administracji winny wziąć pod uwagę również interes osób trzecich tj. właścicieli działek sąsiednich przy ustalaniu warunków zabudowy. Wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy w sposób oczywisty i rażący narusza ich prawo własności. Zdaniem skarżących decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności doprowadzi w konsekwencji do powstania immisji oddziałujących na nieruchomości sąsiednie. Czterokondygnacyjne bloki będą zasłaniały i zaciemniały ogród właścicieli działek sąsiednich. Pozytywne rozstrzygnięcie dla inwestora może mieć miejsce, jeśli wykaże, że budowa nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Żaden z organów ani ustalający warunki zabudowy ani badający zgodność decyzji z prawem w trybie postępowania nadzwyczajnego do tej kwestii tj. ochrony prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiednich się nie odniósł. Postawienie dwóch 4-kondygnacyjnych bloków w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, w zasadzie w ogródku skarżących, jest oczywistym naruszeniem ich prawa własności.

Postanowieniem z dnia 16 października 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę E.K. i P.B.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu, jakkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową, uregulowaną w art. 156 – 159 k.p.a. służącą eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Stosownie do treści art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Poza sporem pozostaje, że mimo braku stosownej regulacji, stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć nie tylko całej decyzji, ale również jej części w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014r., I OSK 2294/12, LEX nr 1472373). Sąd podziela ten pogląd i stwierdza, że zakres decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r. o warunkach zabudowy, w jakim stwierdzono jej nieważność może być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji. Jednakże dalsza kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konkluzji, że rażąco narusza ona prawo, co obliguje Sąd do stwierdzenie jej nieważności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 158 k.p.a. są decyzjami wydanymi w I instancji, co oznacza, że istnieje możliwość ich weryfikacji w drodze odwołania, ewentualnie – w sytuacji, gdy o stwierdzeniu nieważności orzekał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze – w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozpoznający odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym działa zatem jako organ II instancji, co oznacza, że zakres postępowania odwoławczego wyznaczony jest przez przedmiotowy i podmiotowy zakres sprawy administracyjnej objętej postępowaniem przed organem I instancji. Analogicznie, zakres postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyznaczony jest przez przedmiotowy i podmiotowy zakres sprawy administracyjnej objętej postępowaniem przed organem I instancji.

Granice postępowanie odwoławczego i postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyznacza także zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ukonstytuowana w art. 15 k.p.a. Stanowi ona konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje m.in. prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Wymiar formalny zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża się w takiej konstrukcji toku instancji, który polega na łącznym działaniu dwóch kolejno uruchamianych instancji administracyjnych i w ujęciu dynamicznym zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozstrzygania sprawy na organ II (wyższej) instancji (por. J. Zimmerman, Administracyjny tok instancji s. 12). Zasada dwuinstancyjności postępowania w jej aspekcie materialnym przejawia się w możliwości żądania przez stronę dwukrotnego rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym. Według W. Dawidowicza punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postepowania spoczywa na jej aspekcie materialnym czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia) czy też ten sam. Dwuinstancyjność jest bowiem pojęciem procesowym, a nie ustrojowym – z tym, że zamyka się ono w systemie organów administracji państwowej (Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 45). W kontekście takiego stwierdzenia przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinna być rozpatrywana w kategoriach wyjątku od zasady dwuinstancyjności, ale raczej jako przejaw ustawodawcy do ustanowienia surogatu tej zasady nawet tam, gdzie ze względów strukturalnych nie może być mowy o pionowym administracyjnym troku instancji (por. Robert Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 4. wydanie, str. 155- 156).

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r., nr [...] wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Istota kontroli sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy Kolegium w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając zaskarżoną decyzję było uprawnione także do stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013r., nr [...] wydanego w przedmiocie sprostowania decyzji z dnia [...] marca 2008r. (pkt III decyzji), czy też tego rodzaju działanie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Ponieważ istotą postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak już wskazano powyżej, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, to organ ponownie rozpatrujący sprawę nie ma uprawnień do kontroli w tym postępowaniu innych postanowień wydanych w postępowaniach dotyczących danej sprawy, ale nie mieszczących się w jej granicach. Stwierdzenie zatem nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013r. rażąco narusza art. 15 k.p.a. czyli zasadę dwuinstancyjności postępowania w jej znaczeniu materialnym, bowiem wykracza poza granice sprawy objętej postępowaniem "pierwszoinstancyjnym". Kwestia bowiem nieważności postanowienia wydanego w przedmiocie sprostowania decyzji nie była przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2014r. Oznacza to zatem, że Kolegium stwierdzając w pkt III zaskarżonej decyzji nieważność ww. postanowienia w istocie wydało orzeczenie "w innej sprawie" niż objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i w tym zakresie orzekło jako organ I instancji, pozbawiając stronę prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy objętej tym postanowieniem. Godzi to w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej i konsekwencji takiego naruszenia wskazać należy, że orzeczenie organu odwoławczego orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - tak jak orzeczenie organu odwoławczego orzekającego w trybie zwykłym postępowania - musi mieścić się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, zawartym w art. 138 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia o treści nieprzewidzianej w tym przepisie. Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Istotą sprawy w postępowaniu nieważnościowym jest stwierdzenie nieważności decyzji bądź odmowa stwierdzenia nieważności. Decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzekająca w tym zakresie co do istoty sprawy określana jest w piśmiennictwie i orzecznictwie jako decyzja merytoryczno-reformacyjna i może dotyczyć wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 1987r., IV SA 907/87, GAP 1988, nr 12, s. 41). Analogiczna konkluzja dotyczy decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r., nr [...] o warunkach zabudowy w jej pierwotnym brzmieniu obejmowała budowę wjazdu na działce oznaczonej nr 310. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013r. sprostowano wskazaną wyżej decyzję "wstawiając" w miejsce błędnego nr działki: 310 prawidłowy nr działki: 321. Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją w pkt I uchyliło decyzję własną z dnia [...] marca 2014r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r. w zakresie, w jakim ta orzeka o lokalizacji wjazdu na działce o nr 321, jednocześnie w pkt II stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2008r. w zakresie, w jakim ta orzeka o lokalizacji wjazdu na działce o nr 310. Podkreślić trzeba, że niezależnie od kwestii dopuszczalności sprostowania decyzji w powyższym zakresie w trybie art. 113 k.p.a., w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o warunkach zabudowy w zakresie sprostowanym czyli obejmującym budowę wjazdu na działce oznaczonej nr 321. Decyzja takiej właśnie treści objęta była wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skoro więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją orzekło reformatoryjnie, to zakres w jakim uchyliło decyzję "pierwszoinstancyjną" w pkt I powinien odpowiadać zakresowi, w jakim orzekło co do istoty sprawy (stwierdzając nieważność) w pkt II decyzji. Zatem zaskarżona decyzja, nie spełniwszy takich wymogów w pkt I i II, nie odpowiada dyspozycji 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i rażąco narusza także ten przepis.

Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, bowiem nie zmierzają do weryfikacji decyzji pod kątem kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na rażące naruszenie art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazaną wyżej argumentację Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem wytycznych, wynikających wprost z treści uzasadnienia.