Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 6/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Finanse publiczne
Pełnomocnik procesowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i lit. d, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 54 par. 3, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, par. 1a i 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 201 par. 1 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w sprawie, II. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 grudnia 2015 r. K. G. (dalej "wnioskodawca" lub "skarżący") za pomocą poczty e-mail skierował do Starosty [...] (dalej odpowiednio również "Starosta" lub "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, "w jaki sposób realizowana jest obsługa prawna powiatu – tj. czy poprzez umowę z zewnętrzną kancelarią, czy też poprzez umowę o pracę z radcą prawnym zatrudnionym w starostwie czy też w inny sposób – i jaki sposób". W przypadku zlecenia zewnętrznej kancelarii obsługi prawnej starostwa domagał się "udostępnienia umowy z tą kancelarią oraz obustronnych faktur Vat za 3 ostatnie miesiące (w formie skanów)", zaś "w przypadku realizacji obsługi prawnej przez radcę prawnego lub inną osobę zatrudnioną na umowę o pracę" wniósł o "podanie ilości etatów oraz miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania każdego etatu". Ponadto domagał się podania, "w jaki sposób rozliczane są zasądzone na rzecz powiatu koszty zastępstwa prawnego w sprawach sądowych, administracyjnych, sądowo-administracyjnych, w których powiat reprezentuje prawnik (adwokat lub radca prawny) – tj. czy są wypłacane prawnikowi w całości dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika, czy też po prawomocności wyroku bez względu na ich wyegzekwowanie lub też w inny – i jaki sposób". Udzielenia informacji zwrotnej oczekiwał w formie elektronicznej na adres jego poczty e-mail.

W dniu 22 grudnia 2015 r. Sekretarz Powiatu [...] za pomocą poczty elektronicznej udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w sprawie sposobu realizacji prawnej powiatu, wyjaśniając, że:

1) główną obsługę prawną powiatu [...] realizuje jeden radca prawny zatrudniony w wymiarze jednego etatu na podstawie umowy o pracę; ponadto w tym zakresie wyjaśnił, że w ocenie organu, informacja dotycząca kosztu miesięcznego funkcjonowania tego etatu w istocie jest informacją o wynagrodzeniu radcy prawnego, który nie jest funkcjonariuszem publicznym czy też osobą pełniącą funkcję publiczną, więc informacja o jego wynagrodzeniu nie mieści się w pojęciu informacji publicznej;

2) obsługę prawną uzupełnia zewnętrzna kancelaria prawna, z którą zawarta została umowa zlecenia; w załączeniu zostały przesłany "skan tej umowy oraz faktury za 3 ostatnie miesiące";

3) koszty zastępstwa prawnego w sprawach sądowych, sądowo-administracyjnych i administracyjnych "wypłacane są prawnikowi dopiero po wyegzekwowaniu należności od dłużnika".

W dniu 7 stycznia 2016 r. (data wpływu pisma do organu) wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę (datowaną na 4 stycznia 2016 r.) na bezczynność Starosty [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej odnośnie miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego", domagając się: 1) zobowiązania organu do rozpatrzenie wniosku skarżącego w tym zakresie – w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt postępowania, 2) stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 601,20 zł, w tym 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 4,20 zł tytułem kosztów przesłania skargi na bezczynność organu.

Strona podniosła, że podstawę wniesienia skargi stanowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782, z późn. zm. – dalej: u.d.i.p.) poprzez ich niezastosowanie, pomimo że dane objęte żądaniem wniosku stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i pkt 3 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi poza przedstawieniem stanu faktycznego sprawy, pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację przemawiającą za uznaniem, że sposób realizacji obsługi prawnej powiatu, w tym wydatki składające się na koszt miesięcznego utrzymania etatu radcy prawnego, stanowią informację publiczną, albowiem odnoszą się do majątku jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto przedstawił argumentację dotyczącą uznania, że wniesie skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia.

Ponadto skarżący oświadczył, że w przypadku uwzględnienia przez organ skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. [aktualnie: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.] – dalej: P.p.s.a.) strona wnosi o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. kosztów postępowania w kwocie 601,20 zł. w tym 100 zł tytułem wpisu od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 4,20 zł tytułem kosztów przesłania skargi na bezczynność organu.

Po wniesieniu skargi Starosta, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, skierował do pełnomocnika wnioskodawcy pismo z dnia 15 stycznia 2016 r. znak [...], zaznaczając, że stanowi ono uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Organ stwierdził, że w związku z wniesioną skargą udziela stronie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 10 grudnia 2015 r. i w tym zakresie – poza przywołaniem wyjaśnienia skierowanego do strony drogą elektroniczną w dniu 22 grudnia 2015 r. – informuje, iż całkowity miesięczny koszt pracodawcy związany z funkcjonowaniem etatu radcy prawnego wynosi 7 612,98 zł, a do kwoty tej nie wliczono kosztów standardowego wyposażenia biura. Ponadto wyjaśnił, że poza tą kwotą poniesiony jest koszt podręczników prawniczych – za 2015 rok było to 224 zł, a także roczny koszt dostępu do wielostanowiskowego programu [...] [prawniczego] w kwocie 15 640 zł.

W datowanej na 18 stycznia 2016 r. odpowiedzi na skargę Starosta, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, podniósł, że skarga została w całości uwzględniona przez organ, a odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłana "w dniu dzisiejszym" do pełnomocnika strony. Do odpowiedzi na skargę zostały dołączone akta sprawy, potwierdzające ustalony stan faktyczny sprawy.

Odpowiedź organu na skargę (replika) została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 1 lutego 2016 r., który po doręczaniu repliki organu nie wniósł dupliki na to pismo procesowe, a jedynie uzupełnił braki formalne skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Postępowanie sądowe podlega umorzeniu.

Skarga w chwili jej wniesienia była zasadna, jednakże w dniu rozstrzygania w sprawie przez Sąd zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. było bezprzedmiotowe z uwagi na udzielenie stronie przez organ żądanej informacji publicznej już po wniesieniu skargi, ale jeszcze przed rozstrzygnięciem przez Sąd niniejszej sprawy. Działania podjęte przez organ po wniesieniu skargi w istocie stanowiły uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Na okoliczność tę powołał się skarżony organ w piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. skierowanym do (pełnomocnika) strony oraz datowanej na 18 stycznia 2016 r. odpowiedzi na skargę, twierdząc, że skarga została w całości uwzględniona, a pismo z dnia 15 stycznia 2016 r. stanowi uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 2 i 3 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Z kolei sama strona w skardze zawarła wniosek ewentualny o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. w takiej sytuacji. Zarazem strona, zapoznana ze stanowiskiem Starosty przedstawionym w odpowiedzi na skargę, nie zaprzeczyła takim twierdzeniom organu, mimo że miała po temu sposobność już przy wnoszeniu pisma procesowego z dnia 1 lutego 2016 r. (uzupełniającego braki formalne), co miało miejsce po doręczeniu stronie odpowiedzi na skargę.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w tym przepisie, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Wcześniej, przed 15 sierpnia 2015 r., przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. nie przewidywał odrębnego stwierdzenia przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże zarazem w zdaniu drugim wskazywał, że jednocześnie ze zobowiązaniem organu do podjęcia działania w sprawie, w której pozostaje bezczynny (pozostaje w zwłoce) sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (brzmienie od 17 maja 2011 r.). Z kolei od 12 lipca 2011 r. przepis art. 149 P.p.s.a. w § 2 przewidywał możliwość orzeczenia przez sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec (z urzędu albo na wniosek strony) o wymierzeniu organowi grzywny.

Idąc dalej, stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana; w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa (tak m.in. T. Woś [w:] T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08, LEX nr 491969).

Jednocześnie należy zauważyć, że w świetle aktualnego brzmienia art. 149 P.p.s.a. wydanie aktu lub podjęcie czynności przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe w całości. Nie może bowiem w takiej sytuacji, ze względu na istotną zmianę stanu prawnego, znaleźć prostego zastosowania uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/2008 (ONSAiWSA 2009/4/63), w której przyjęto, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy –organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

Z przepisu art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał podejmowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota owej mocy wiążącej sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanu prawnego lub zmiana zajętego w nich stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II FSK 838/07 – dostępny jw. i komentarz praktyczny J. P. Tarny "Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego" ABC nr 119641).

W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego; stwierdziwszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie – postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.

Podkreślić również trzeba, że w aktualnym stanie prawnym w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 P.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz, czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może zatem polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności w toku postępowania stało się bezprzedmiotowe z uwagi na to, że akt lub czynność zostały podjęte przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, że zwłoka organu (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) w załatwieniu sprawy miała miejsce oraz o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, z samego faktu przedsięwzięcia przez organ po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego działania zgodnego żądaniem strony wyrażonym we wniosku inicjującym postępowanie lub zażaleniu (ponagleniu) na zwłokę organu administracyjnego nie można aktualnie wywieść, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z uwagi na brzmienie art. 54 § 3 P.p.s.a. można bowiem w aktualnym stanie prawnym rozróżniać uwzględnienie przez organ skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. i udostępnienie żądanej informacji publicznej, które takiego trybu autokontroli nie stanowi.

Niemniej jednak nadal istnieje możliwość umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie tylko w razie cofnięcia skargi przez wnioskodawcę (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 P.p.s.a.), ale również na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że skarżony organ w trybie autokontrolnym, o którym mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a., w pełni uwzględnił żądania skargi, z oczywistym wyjątkiem co do odrzeczenia o kosztach postępowania sądowego, które jest zastrzeżone wyłącznie dla Sądu. Przepis ten od 15 sierpnia 2015 r. stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Dla uznania skuteczności usunięcia w trybie autokontroli stanu bezczynności przez skarżony organ co do zasady niezbędne jest nie tylko wydanie aktu lub podjęcie danej czynności, ale również stwierdzenie przez organ, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wydaje się jednak, że w sytuacji, gdy strona w skardze zawarła żądanie stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem sprawa i – w związku z tym – nie wniosła o wymierzenie organowi grzywny ani przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, zaś organ kieruje do skarżącego żądany przez niego akt lub podejmuje żądaną czynność – z jednoczesnym wyjaśnieniem, że czyni to na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. – to dla uznania pełnej skuteczności takiego działania na płaszczyźnie powołanego przepisu nie jest bezwzględnie konieczne odrębne wypowiedzenie się przez organ o tym, czy dopuścił się bezczynności (zwłoki w załatwieniu sprawy) z rażącym naruszeniem prawa. W takim wypadku bowiem samo powołanie się przez organ przy okazji wydania żądanego aktu lub podjęcia żądanej czynności na przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. w sprawie dotyczącej bezczynności (przewlekłości postępowania) implikuje uznanie przez organ, że pozostawał w stanie bezczynności w dacie wniesienia skargi, a zarazem, że zgodnie z żądaniem skargi nie stwierdza, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Trzeba również mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem jurysdykcyjnym. Stwierdzenie po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej stanu bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymaga zatem dokonania uprzedniej oceny co do skutecznego skorzystania przez ten podmiot ze środków prawnych służących ochronie przed bezczynnością. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Nie ma zatem podstaw do uzależnienia stwierdzania skuteczności skargi na bezczynność organu od uprzedniego skorzystania z zażalenia, którym mowa w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.).

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. Analiza postanowień art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazuje, że stanowią one lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kształtujących terminy załatwiania spraw (art. 35 i 36 K.p.a.). Przepis art. 13 u.d.i.p. ustanawia zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny; jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialnoprawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Natomiast zgodnie z przepisem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wydłużenie wskazanego w ust. 1 terminu może nastąpić w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej w tym terminie. Podmiot udostępniający jest jednak zobowiązany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tych 14 dni o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawa nie wskazuje, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W grę mogą wchodzić jedynie takie powody, które są bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Konstrukcja tej regulacji jest analogiczna do postanowień z art. 36 K.p.a., przy czym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. wskazany jest nieprzekraczalny termin 2 miesięcy na udzielenie informacji publicznej. Termin ten również ma charakter instrukcyjny.

Przenosząc powyższe uwagi ogóle na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że starosta powiatowy w sposób oczywisty jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż jest organem samorządu terytorialnego. Co się zaś tyczy oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji, Sąd podkreśla, że wniosek w tym zakresie, tak jak i jego pozostała część – dotyczy właśnie danych o charakterze informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 (por. wyrok NSA w dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 – dostępny jw.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1, natomiast z art. art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że informacja o majątku publicznym obejmuje m.in. majątek jednostek samorządu terytorialnego oraz majątek osób prawnych samorządu terytorialnego (lit. c), a także majątek pochodzący z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego (lit. d).

We wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. skarżący wystąpił do Starosty [...] o udostępnienie informacji publicznej m.in. poprzez udzielenie konkretnej informacji, tj. "co do podania miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego". W pozostałym zakresie, jak to wynika z petitum (osnowy) skargi, strona uznała jej wniosek za załatwiony w terminie i w należyty sposób, zgodny z żądaniem wniosku. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że organ w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udzielił stronie częściowej odpowiedzi na wniosek, a odmowa dotyczyła jedynie "podania miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego" i tylko tej kwestii dotyczy wniesiona skarga. Zarazem organ nie przedłużył w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu do załatwienia wniosku w tym zakresie, argumentując w odpowiedzi z dnia 22 grudnia 2015 r., że wniosek w tej części nie dotyczy informacji publicznej. Tymczasem żądanie zawarte we wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. niewątpliwie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, bowiem wydatkowanie środków publicznych (samorządu powiatowego) na pokrycie różnych form obsługi prawnej, z której przy wykonywaniu swoich zadań korzysta dane starostwo, stanowią informację publiczną w rozumieniu powołanej ustawy. Obrazują mianowicie zasady funkcjonowania władzy publicznej, w tym w szczególności tryb jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i działalności w ramach gospodarki budżetowej. Nie ulega też wątpliwości, że sposób wydatkowania środków publicznych winien być transparentny i poddany kontroli społecznej, co wywieść należy z zasady jawności gospodarki środkami publicznymi wyrażonej w art. 33 ust. 1 powołanej przez stronę skarżącą ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.).

Powyższe stwierdzenie dotyczy w tym samym stopniu skutków finansowych wykonywania umowy o pracę zawartej z osobą wykonującą zawód radcy prawnego lub inny pokrewny, jak i umów z kancelarią lub kancelariami prawnymi prowadzącymi dodatkową obsługę zewnętrzną danego organu (urzędu). Faktury i rachunki, chociaż nie zostały wydane przez organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, bezpośrednio się do niego odnoszą i mają wpływ na uszczuplenie aktywów (środków publicznych), którymi dysponuje organ. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11 - dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarazem Sąd zaznacza, że w jego ocenie radca prawny lub inny pracownik zapewniający obsługę prawną organu (jednostki organizacyjnej) zatrudniony na podstawie umowy o pracę nie jest funkcjonariuszem publicznym czy też osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego, jednak pytanie o wysokość wynagrodzenia za pracę na takim stanowisku pracy, jak i na każdym innym w urzędzie publicznym, nadal jest żądaniem udzielenia informacji publicznej i podlega ujawnieniu. Trzeba też zaznaczyć, że wniosek o podanie wysokości wynagrodzenia nie odnosi się do danych osobowych konkretnego pracownika, lecz sprowadza się do pytania o dysponowanie środkami publicznymi, w tym wypadku przeznaczonymi na wynagrodzenie i inne koszty związane z funkcjonowaniem etatu, a wydatki ponoszone z budżetu organu administracji publicznej na takie cele bez wątpienia stanowią informację o sprawach publicznych. Tym bardziej w sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji w ujęciu (średnich) miesięcznych wydatków na pokrycie kosztów funkcjonowania danego etatu, a nie wysokości wynagrodzenia uzyskanego przez imiennie oznaczoną osobę w danym okresie rozliczeniowym.

W rozpoznawanej sprawie organ w dacie wniesienia skargi (7 stycznia 2016 r.) pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku strony z dnia 10 grudnia 2015 r. w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej "miesięcznego kosztu utworzenia/funkcjonowania etatu radcy prawnego". Skarga była zatem dopuszczalna i zasadna. Niemniej jednak Sąd podkreśla, że informacje udzielone stronie przez organ w piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. są zgodne z treścią wniosku strony z dnia 10 grudnia 2015 r. w zakresie, w jakim dotyczą podania miesięcznego kosztu funkcjonowania etatu radcy prawnego w starostwie powiatu. Strona skarżąca nie zaprzeczyła faktowi udzielenia jej takiej informacji, a zatem nie zakwestionowała samego faktu doręczenia odpowiedzi organu z dnia 15 stycznia 2016 r., ani też zakresu tej odpowiedzi. Wobec powyższego Sąd uznał, że udzielona stronie odpowiedź z dnia 15 stycznia 2016 r. wyczerpała żądanie strony i satysfakcjonowała ją. W konsekwencji w pełni uprawniony był wniosek, że skarżony organ w piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. w sposób ostateczny załatwił sprawę z wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2015 r. i udzielił żądanej informacji, podał bowiem miesięczny kosztu funkcjonowania etatu radcy prawnego (wynagrodzenie) oraz wskazał na inne typowe koszty stanowiska pracy prawnika (koszt podręczników prawniczych w 2015 r., całkowity roczny koszt dostępu do wielostanowiskowego programu [...] [prawniczego]), a także wyjaśnił, że podana kwota nie obejmuje kosztów standardowego wyposażenia biura.

Reasumując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że skoro w dacie orzekania w niniejszej sprawie (23 marca 2016 r.) organ nie pozostawał już w bezczynności co do wniosku skarżącego, to brak było podstaw do zastosowania przez Sąd przepisu art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązania organu do załatwienia sprawy wniosku skarżącego. W przedmiotowej skardze pełnomocnik strony zawarł żądanie orzeczenia przez Sąd, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ani żądania wymierzenia temu organowi grzywny. W tych uwarunkowaniach Sąd nie był zobowiązany do przeprowadzenia w powyższym zakresie oceny postępowania przeprowadzonego przez Starostę w związku z udzieleniem żądanej informacji publicznej.

Ze względu na stwierdzenie, że udostępnienie informacji publicznej uczynione przy piśmie przewodnim organu z dnia 15 stycznia 2016 r. znak [...] stanowiło w tym stanie faktycznym uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. brak było podstaw do rozstrzygnięcia, czy organ pozostawał w [stanie] bezczynności i jaki był jego charakter, tj. rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Zarazem w takiej sytuacji nie zachodziły podstawy do orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II sentencji na podstawie art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając co do zasady wniosek pełnomocnika strony oraz wysokość uiszczonego przez stronę wpisu. Wyjątek dotyczy kosztów związanych z wniesieniem skargi drogą pocztową (kwoty 4,20 zł). W ocenie Sądu z łącznie czytanych przepisów art. 205 § 1 i 2 P.p.s.a. należy wywieść wniosek, że przepis ten zawiera przedstawiony katalog niezbędnych kosztów i nie może być rozszerzany na wydatki inne, w tym drobne i zwykle występujące przy okazji procesu sądowego. Koszty te są pokrywane przez przyznawane pełnomocnikowi wynagrodzenie (por. postanowienie z 10 marca 2005 r. sygn. akt I SA/Lu 611/04; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt I FSK 1079/06). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się także WSA w Gliwicach, stwierdzając, że w odniesieniu do spraw, w których działa fachowy pełnomocnik, w świetle art. 205 § 1 P.p.s.a. nie może być uwzględniony przez sąd wniosek o zwrot opłaty od przelewu bankowego obejmującego kwotę uiszczaną tytułem zapłaty kosztów sądowych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Gl 1007/07 – dostępne jw.). Inne odczytanie powołanych przepisów prowadziłoby również do nieuzasadnionego faworyzowania strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika w porównaniu do strony, która działa w procesie sama lub za pośrednictwem pełnomocnika niezawodowego.