Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 340/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust 4 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1057/17 w sprawie ze skargi K.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1057/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.G. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]maja 2017 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu 25 stycznia 2017 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji skierował do Komendanta Stołecznego Policji wniosek personalny o wdrożenie procedury zmierzającej do zwolnienia ze służby w Policji skarżącego - policjanta [...] na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wniosku Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Stołecznej Policji wskazał, że w dniu [...]czerwca 2016 r., około godziny [...], w miejscowości [...], przebywając na zwolnieniu lekarskim i znajdując się w stanie nietrzeźwości (I badanie - 1,09 mg/l, II badanie - 0,98 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu), wbrew obowiązkowi kierowania się zasadami współżycia społecznego i dbania o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmowania działań służących budowaniu zaufania do niej, będąc pasażerem pojazdu marki [...], skarżący akceptował i tolerował, aby w jego obecności K. M. znajdujący się w stanie nietrzeźwości (I badanie - 0,59 mg/l, II badanie - 0,50 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu) kierował tym pojazdem.

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant Stołeczny Policji, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, wydał rozkaz personalny nr [...]z dnia [...]marca 2017 r., na mocy którego zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 15 kwietnia 2017 r. Jednocześnie, powołując się na przepis art. 108 § 1 k.p.a., Komendant [...] Policji nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wydanego rozkazu personalnego organ I instancji uznał, że udział skarżącego policjanta w omawianym zdarzeniu oraz jego zachowanie były naganne w stopniu, który wpływa na wiarygodność Policji. Organ zauważył, że skarżący, jako policjant Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji, miał znacznie większą, niż przeciętny obywatel, świadomość zagrożeń, jakie niesie za sobą kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości. Komendant [...] Policji stwierdził jednocześnie, iż nie bez znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia jest również to, że skarżący policjant w okresie od dnia 1 czerwca 2016 r. do dnia 5 czerwca 2016 r., a więc również w dniu zdarzenia, przebywał na zwolnieniu lekarskim, zaś oczywistym jest, że każda choroba wyklucza spożywanie alkoholu. W konsekwencji, Komendant Stołeczny Policji uznał, że zasadnym było zwolnienie skarżącego policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, albowiem wymaga tego ważny interes służby, gdyż w interesie służby leży pełnienie służby w Policji przez osoby posiadające nieposzlakowaną opinię, dbające o dobro służby, w szczególności dbające o dobre imię Policji, jej społeczny wizerunek, pogłębiające zaufanie obywateli do jej organów oraz dające gwarancję praworządnego działania aparatu Policji. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony ważnym interesem służby, tożsamym z interesem społecznym, wyrażającym się szczególnym statusem i działaniami Policji, mającymi bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny, realizowany przez osoby spełniające warunki określone przepisami ustawy o Policji.

Skarżący wniósł odwołanie od wskazanego powyżej rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...]marca 2017 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej oraz ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, Komendant Główny Policji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - rozkazem personalnym z dnia [...]maja 2017 r. utrzymał w mocy sporny rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...]marca 2017 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż w dniu [...]czerwca 2016 r. skarżący wraz z K. M. wspólnie spożywali alkohol. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe potwierdzają zgodne zeznania obu tych osób złożone w dniu [...]czerwca 2016 r. podczas przesłuchania przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że w aktach postępowania znajduje się protokół z przebiegu badania stanu trzeźwości skarżącego policjanta, z którego wynika, iż o godzinie 5.41 w dniu [...]czerwca 2016 r. skarżący znajdował się w stanie nietrzeźwości, mając 0,92 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu.

Komendant Główny Policji stwierdził, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że skoro służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji), jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza, jako osobę zdolną do wykonywania obowiązków służbowych. Zdaniem organu odwoławczego, każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z powyższego sprawę, albowiem składa ślubowanie (o treści wskazanej w art. 27 ust. 1 cyt. ustawy), podczas którego zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje.

Komendant Główny Policji uznał, że funkcjonariusz Policji ma zatem obowiązek dochowania wierności deklaracjom, które złożył składając ślubowanie, a także postępować w sposób, który nie budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1056/11). W ocenie organu odwoławczego, policjant musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Organ odwoławczy wskazał, że nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola formacji, charakter powierzonych jej zadań i kompetencji oraz konieczność budowania związanego z działalnością Policji zaufania społecznego. W ocenie organu odwoławczego, nałożenie owych obowiązków służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza, że wiele uprawnień przyznanych Policji pozwala na ingerowanie w sferę wolności i praw obywatelskich. Dlatego też, zdaniem Komendanta Głównego Policji, funkcjonariusz Policji powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji. Organ odwoławczy uznał, że powinien on unikać wszelkich sytuacji w służbie i poza służbą, które godziłyby w dobre imię Policji.

W konsekwencji, Komendant Główny Policji stwierdził, iż policjant, który udostępnia osobie nietrzeźwej swój pojazd mechaniczny do prowadzenia, a następnie porusza się nim wraz z tą nietrzeźwą osobą, która doprowadza do kolizji drogowej, w stanie nietrzeźwości wyłączającym możliwość zapobieżenia zaistniałej sytuacji, traci autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym.

Komendant [...] Policji zauważył, że podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie chciał dopuścił do sytuacji, w której opinia społeczna utwierdziłaby się w przekonaniu, że osoba będąca policjantem może udostępniać swój samochód osobie nietrzeźwej i poruszać się w stanie nietrzeźwości, jako pasażer samochodem, który następnie ulega kolizji i nie poniesie z tego tytułu żadnych konsekwencji służbowych. Zdaniem organu odwoławczego, brak reakcji przełożonych policjanta w tej sytuacji pozbawiłby Policję, jako formację, wiarygodności w oczach opinii publicznej oraz wpłynął demoralizująco na innych policjantów. W ocenie Komendanta Głównego Policji, zachowanie, którego dopuścił się skarżący policjant, skutkuje negatywnym odbiorem społecznym, co sprawia, iż skarżący niewątpliwie utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach Policji, jako formacji służącej społeczeństwu.

Ustosunkowując się do argumentacji skarżącego, który wskazał, iż w momencie zdarzenia nie miał świadomości, że kierujący jego pojazdem K. M. znajdował się w stanie nietrzeźwości, z uwagi na fakt, że skarżący sam znajdował się w stanie nietrzeźwości i nie był w stanie ocenić tego, co się dzieje dookoła, Komendant Główny Policji zauważył, iż skarżący w momencie zdarzenia był policjantem Wydziału Ruchu Drogowego KSP, a zatem osobą o zdecydowanie większej świadomości prawnej odnośnie przepisów dotyczących ruchu drogowego, niż przeciętny uczestnik ruchu drogowego, jak również osobą, od której oczekiwać należałoby szczególnego wyczulenia na próby podejmowania niedozwolonych bądź ryzykowanych zachowań w ruchu drogowym. Organ odwoławczy nie zgodził się jednocześnie z twierdzeniem strony skarżącej, jakoby stan znacznego upojenia alkoholowego miał usprawiedliwiać udział strony w całym zdarzeniu, albowiem - według organu odwoławczego - nie można abstrahować od okoliczności, że obydwaj uczestnicy zdarzenia wspólnie spożywali alkohol. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że od osoby pełniącej służbę w Policji wymagany jest taki stopień ostrożności życiowej, który nie pozwala na doprowadzenie do sytuacji, gdy policjant nie kontroluje swojego zachowania do tego stopnia, że będąc w stanie nietrzeźwości pozwala poruszać się swoim samochodem innej nietrzeźwej osobie, a nawet przewozić innych pasażerów.

Ponadto, za karygodne Komendant Główny Policji uznał zachowanie polegające na tym, że strona skarżąca, przed wprowadzeniem się w stan zamroczenia alkoholem, nie zabezpieczyła własnego pojazdu przed nieuprawnionym jego użyciem przez osoby trzecie. Zdaniem organu odwoławczego, tego typu lekkomyślność, czy wręcz niedbalstwo, także sprawiają, iż ocena skarżącego pod kątem możliwości pełnienia przez niego służby w Policji jawi się negatywnie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1427/14).

Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy uznał za uzasadnione zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ze względu na ważny interes służby.

W piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...]maja 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, organy Policji obu instancji, wydając sporne rozkazy personalne, nie dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem - wbrew zarzutom strony skarżącej - w sposób prawidłowy wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć, dlaczego przyjęły, że w przypadku skarżącego zachodzi przesłanka do zwolnienia z Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Sąd uznał w konsekwencji, że organy Policji obu instancji - wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia skarżącego z Policji - dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Jednocześnie stwierdził, że zarówno Komendant Główny Policji, jak i organ I instancji, wydając sporne rozkazy personalne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - nie dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Następnie Sąd podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z tym przepisem, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Nie ulega wątpliwości, że pomimo, iż pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie o Policji bliżej określone, w praktyce słusznie przyjmuje się, że na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy Policji, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Jednocześnie, należy wskazać, iż użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza zatem, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. I choć prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny.

Zdaniem Sądu, uznać należy, że rolą organu Policji - wydającego rozstrzygnięcie w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji - jest jednoznaczne wykazanie, że za zwolnieniem skarżącego funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota spornego rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym pozostawienie skarżącego K. G. w służbie naruszałoby jej ważny interes.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że skoro decyzja administracyjna podejmowana na omawianej podstawie prawnej ma charakter uznaniowy, oznacza to, że sądowoadministracyjna kontrola takich rozstrzygnięć jest ograniczona. Sąd administracyjny zobowiązany jest do oceny, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Nie jest on natomiast uprawniony do ingerowania w kwestie celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sąd bada tym samym, czy rozstrzygnięcie organu nie zostało oparte na niedozwolonych kryteriach oraz czy jego argumentacja nie jest dowolna i arbitralna. Sąd administracyjny nie może natomiast analizować celowości i słuszności zwolnienia danego funkcjonariusza, a także, nie powinien badać, czy ze względów słusznościowych mógłby on nadal pozostać w gronie funkcjonariuszy Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy Policji obu instancji - prowadząc postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby - zasadnie przyjęły, że ustalony w sprawie stan faktyczny ma pokrycie w materiale dowodowym, gdyż opiera się przede wszystkim na zeznaniach strony oraz wyjaśnieniach drugiego uczestnika zdarzenia, jakie składali w prokuraturze, jak też na pozostałych jednoznacznych materiałach zawartych w aktach sprawy. Z ustaleń faktycznych sprawy wyłania się obraz skarżącego funkcjonariusza Policji, pijącego na przystanku w okolicach szkoły podstawowej, a następnie jeżdżącego od stacji do stacji benzynowej pojazdem prowadzonym przez nietrzeźwego kolegę, celem nabycia dalszej ilości alkoholu. Zdaniem Sądu, taka postawa strony skarżącej, wyrażona w takim zachowaniu jednoznacznie wskazuje na zasadność rozstrzygnięć organów Policji obu instancji.

Nie budzi wątpliwości to, iż zachowanie skarżącego funkcjonariusza Policji, który biernie akceptował i tolerował jazdę swoim samochodem osoby nietrzeźwej, budzi uzasadnione wątpliwość co do posiadania przez skarżącego przymiotów uprawniających do wykonywania tego szczególnego zawodu. Według Sądu, wspomniana beztroska ze strony skarżącego, a także branie udziału - poprzez bierną postawę - w zachowaniach naruszających porządek publicznych, a także naruszających prawo, stanowi podstawę do uznania, że został niewątpliwie naruszony ważny interes służby.

Sąd I instancji podkreślił, że organy Policji obu instancji, wydając sporne rozkazy personalne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby szczegółowo wykazały, z jakich dokładnie przyczyn nie jest możliwe dalsze jego pozostawienie w służbie.

Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał, że Komendant Główny Policji, wydając zaskarżony rozkaz personalny z dnia 26 maja 2017 r., nie uchybił normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ponadto, poprzez pełne - w ocenie Sądu - uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego rozkazu personalnego, organ odwoławczy nie naruszył normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Komendant Główny Policji nie dopuścił się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisu 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wszechstronnie wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle powołanego wyżej przepisu - interes indywidualny skarżącego nie jest na tyle znaczący, aby dać podstawę do ograniczenia wskazanego przez ten organ ważnego interesu społecznego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie i zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, mimo braku wystąpienia ważnego interesu służby;

2) art. 43 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zgodny z w/w przepisami jest brak zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej, polegający na wyznaczeniu zbyt krótkiego terminu na wydanie opinii i uniemożliwieniu w ten sposób organizacji zakładowej rozważenia okoliczności dotyczących skarżącego i wydania opinii.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 I art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, bez uwzględnienia postawy skarżącego w życiu prywatnym i zawodowym oraz jego słusznego interesu, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;

2) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że organ dokonał dowolnej oceny dowodów, co skutkowało błędnym ustaleniem przebiegu zdarzenia, w szczególności błędnym przyjęciem, iż skarżący akceptował i tolerował prowadzenie pojazdu przez osobę nietrzeźwą, a jego udział w zdarzeniu i jego zachowanie były naganne w stopniu, który wpływa na wiarygodność Policji, podczas gdy nie wynika to z materiału dowodowego, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;

3) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że organ dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż zwolnienia skarżącego ze służby wymagał ważny interes służby, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;

4) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że organ dokonał dowolnej oceny dowodów, co skutkowało błędnym i arbitralnym przyjęciem, że skarżący nie zabezpieczył własnego pojazdu przed nieuprawnionym jego użyciem przez osoby trzecie, podczas gdy pojazd został pożyczony K. M. wcześniej w dniu zdarzenia i nie został zwrócony przed nastąpieniem kolizji, nie znajdował się zatem w posiadaniu skarżącego, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący wskazał na naruszenie art. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. z przepisami k.p.a. Wskazać więc należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje bowiem przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Wskazać należy, że skuteczne powoływanie się na naruszenie procedury administracyjnej wymaga wykazania, że uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która podnosi taki argument. Zatem zarzut naruszenia przepisów k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie procedurze mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Powołany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. formułuje zasadę swobodnej oceny dowodów, w myśl której organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W sprawie jest bezsporne, że w dacie zdarzenia, skarżący znajdując się w stanie nietrzeźwości (I badanie - 1,09 mg/l, II badanie - 0,98 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu), będąc pasażerem pojazdu marki [...], akceptował i tolerował, aby w jego obecności K. M. znajdujący się w stanie nietrzeźwości (I badanie - 0,59 mg/l, II badanie - 0,50 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu) kierował tym pojazdem. Ustalenia faktyczne w tym zakresie mimo podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zostały skutecznie podważone. W ocenie NSA, trudno bowiem uznać, że skarżący nie wiedział, iż K. M.- wobec jego zapewnień i zachowania, w momencie kierowania pojazdem był nietrzeźwy. Zauważyć bowiem należy, iż z zeznań skarżącego oraz K. M. złożonych przed Prokuratorem Rejonowym w [...], jednoznacznie wynika, iż przed zdarzeniem, spożywali oni alkohol w ilości 0,5 litra każdy. Sam skarżący przyznaje, że "wódkę na przystanek przywiózł E.Ł....", "on nam przywiózł dwie butelki 0,5 litra", "alkohol na przystanku spożywaliśmy raczej w równych ilościach". Ponadto z zeznań skarżącego oraz K. M. wynika, że zakupili oni również alkohol na stacji benzynowej, który spożywali w późniejszym czasie. Z uwagi na powyższe okoliczności, zupełnie niewiarygodne okazują się twierdzenia skarżącego, że nie miał on świadomości, iż K. M. decydując się na prowadzenie samochodu, był w stanie nietrzeźwości. Żadnego wpływu na wynik sprawy, nie ma podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż samochód pożyczył K. M. dzień przed zdarzeniem. Po pierwsze, okoliczność ta nie wynika z materiału dowodowego sprawy, a po drugie, nie ma ona znaczenia przy ocenie zachowania skarżącego, który w dniu zdarzenia, tolerował prowadzenie samochodu przez osobę znajdującą się w stanie nietrzeźwości. Prawidłowe jest zatem wnioskowanie organów administracji i Sądu I instancji, że powyższe okoliczności wskazują, że K. M. kierował samochodem znajdując się pod wpływem alkoholu, a skarżący przyzwalał na zachowanie o cechach deliktu. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na uznanie, że skarżący nie tylko zdawał sobie sprawę z tego, iż kierujący samochodem jest nietrzeźwy, ale również ten fakt akceptował. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które uwiarygodniłyby przeciwne ustalenia. Również powoływany przez autora skargi kasacyjnej fakt pozytywnej postawy skarżącego w życiu prywatnym i zawodowym, nie mógł mieć w tej sprawie istotnego znaczenia, zwłaszcza, że powinno to być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zatem przyjął, że organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a dokonując jego oceny trafnie stwierdziły, że w sprawie zachodziła podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby, określona w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego okazały się bezzasadne.

W konsekwencji, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Chociaż zawarte w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, to jednak z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. Pozwala organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, aby w konsekwencji mogły one zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Ustawodawca dostrzega zatem potrzebę ochrony interesu społecznego jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Dodatkowo w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd, iż pojęcie "ważnego interesu służby" należy wiązać z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Realizacja zadań stawianych Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji wymaga bowiem, aby policjantami były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w tej formacji. Policjanta jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych dyskwalifikują jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Wprowadzenie takiego wymogu jest uzasadnione specyfiką pracy w organach ścigania, a także celami, jakie formacja ta ma realizować. Policja ma bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Stąd osoby egzekwujące przestrzeganie prawa same muszą przede wszystkim przestrzegać prawo. Powinny one cieszyć się autorytetem w społeczeństwie, respektować zasady współżycia społecznego i dotrzymywać roty ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji). Osoby te muszą znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o łamanie prawa, czy też naruszanie norm społecznych.

Ponadto, użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na powołanej podstawie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por.m.in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Sąd administracyjny kontroluje zatem zaskarżoną decyzję wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem, a nie w aspekcie celowości czy słuszności zawartego w niej rozstrzygnięcia. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów oraz ingerować w prowadzoną przez nie politykę kadrową, przesądzając o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy Policji (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1806/16).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie przyjął, że ocena przez organy obu instancji zachowania skarżącego, polegającego na obojętności i braku reakcji na fakt kierowania samochodem przez K. M. w stanie nietrzeźwości, niosący potencjalne niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, jako spełnienie przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uzasadniającej zwolnienie go ze służby z uwagi na ważny interes służby, była prawidłowa. Jako policjant utracił on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w tej formacji.

Zupełnie niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. art. 43 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przepis art. 43 ust. 3 stanowi, że zwolnienie policjanta ze służby, m.in. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego. Dopuszczalność zatem rozwiązania stosunku służbowego zależy od zasięgnięcia, a nie uzyskania przedmiotowej opinii. Zasięgnięcie tej opinii jest obligatoryjne, ale wymóg ten oznacza jedynie, że organ planując zwolnienie policjanta ma obowiązek uprzedzić o tym organizację związkową i umożliwić jej zajęcie w tym zakresie stanowiska. Na taki aspekt obowiązku organu w zakresie zwrócenia się do organizacji związkowej wielokrotnie już wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, a obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający nie znajduje podstaw do zmiany utrwalonego w judykaturze poglądu w tej kwestii (por. m.in. wyroki NSA z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1059/17; z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 111/15; z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt 2149/13, publ. CBOSA). Realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, pismem z dnia 26 stycznia 2017 r. organ I instancji wystąpił o opinię w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji do organizacji związku zawodowego policjantów. Zakładowa organizacja związkowa ma prawo przedstawić w zakreślonym terminie, bez podania uzasadnienia, opinię pozytywną bądź negatywną, ale również uchylić się od jej wyrażenia. Naruszenia powyższego przepisu nie można natomiast upatrywać w zakresie zbyt krótkiego terminu (7 dni), który to organ wyznaczył organizacji na zajęcie stanowiska w sprawie. Ponadto, z art. 43 ust. 5 ustawy o Policji wprost wynika, że zakładowa organizacja związkowa, o której mowa w ust. 3, sporządza opinię w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku o sporządzenie opinii.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.