Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2517/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2 art. 50 art. 51 ust 1 i 3 i 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 178/13 w sprawie ze skargi A. P. i J. A. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2517 / 13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. i J. A.– P., uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku z dnia [...] listopada 2012 r., a także decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lęborku z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Starosta Lęborski udzielił J. A. – P. pozwolenia na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego (bliźniak, kategoria I obiektu budowlanego) zlokalizowanego na działce nr [...] obręb N., gmina W. Pozwolenie obejmowało budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej o wysokości 2 i ½ kondygnacji (½ jako poddasze użytkowe) - 11,05 m mierzonej od poziomu posadzki parteru do kalenicy. Budynek został zaprojektowany jako dwa odrębne segmenty. Powierzchnię zabudowy segmentu pierwszego zaprojektowano na 199,50 m2, zaś segmentu drugiego na 114,31 m2. W projekcie określono wskaźnik intensywności zabudowy na 0,37 z uwzględnieniem stosunku powierzchni całkowitej kondygnacji naziemnych do powierzchni działki, która wynosi 836 m2.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lęborku na podstawie art. 104 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w N., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r. Zdaniem organu budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stanowi on, bowiem jedną całość, a nie dwa odrębne segmenty, wykonano schody drewniane na strych stanowiące przedłużenie klatki schodowej większego segmentu, nie wykonano klatki schodowej w mniejszym, podwyższono do 1,4 m wysokość ściany kolankowej, zmieniając kubaturę obiektu i tworząc możliwość wykorzystywania strychu jako dodatkowej kondygnacji, wykonano dodatkowe otwory okienne i zmieniono jeden z otworów okiennych na drzwiowy z dodatkowym zadaszeniem. Przekroczony został też wskaźnik intensywności zabudowy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej nałożenia obowiązku dostarczenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego, natomiast uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu dostarczenia projektu, ustalając nowy do dnia [...] września 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego, zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wysokość 1, 0 m ścianki kolankowej na poddaszu budynku, a w rzeczywistości została ona zrealizowana w wysokości 1,40 m, co również powoduje zwiększenie kubatury budynku. Ponadto inwestor nie wykonał ściany oddzielenia pożarowego dla każdego segmentu, na każdej kondygnacji tworząc przejście pomiędzy segmentami, zrezygnował z klatki schodowej w mniejszym segmencie oraz wykonał klatkę schodową o konstrukcji drewnianej, prowadzącą z poddasza na strych nieużytkowy, stanowiącą przedłużenie klatki schodowej większego segmentu. Wykonano także dodatkowe otwory okienne w ścianach szczytowych w poziomie strychu oraz w połaci dachu, a w miejsce otworu okiennego w poziomie parteru wykonano otwór drzwiowy z zadaszeniem. Zaprojektowano wysokość budynku na 11,05 m oraz kubaturę 2910 m3, zaś wykonany obiekt ma wysokość 11,40 m i kubaturę 2990 m3. Zmianie uległa również powierzchnia użytkowa budynku, która według projektu budowlanego miała wynosić 727,35 m2, zaś wykonana wynosi 743,05 m2, co z kolei spowodowało przekroczenie ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika zabudowy dla poszczególnych działek w obszarze oznaczonym symbolem 08.01.MN. Według planu na poszczególnych działkach ustalono wskaźnik zabudowy 0,5, a w rzeczywistości wynosi on 0,89. Jak podkreślił organ odwoławczy, zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budynek mieszkalny (bliźniak) składający się z dwóch niezależnych segmentów oddzielonych niezależnymi ścianami nośnymi, natomiast wybudowano jedną ścianę, w której wykonano otwory drzwiowe. Tym samym zamiast budynku bliźniaczego powstał jeden obiekt budowlany, w którym na parterze wprowadzono usługi gastronomiczne, co z kolei narusza ustalenia miejscowego planu w zakresie dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla jednego budynku ustalonej na 200 m2. Powyższa zmiana wysokości i kubatury budynku stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu przepisów art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, a przekroczenie wskaźnika zabudowy terenu działki i dopuszczalnej powierzchni zabudowy dla jednego budynku jest z kolei istotnym odstępstwem w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 7 Prawa budowlanego.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta Lęborski uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2007 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił inwestorowi J. A.– P. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w N. sporządzonego w czerwcu 2012 r., uznając, że:

1. nie jest on zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym wskaźnika intensywności zabudowy; przy obliczaniu wskaźnika nie uwzględniono powierzchni trzeciej kondygnacji, więc wskaźnik obliczony przez projektanta nie jest zgodny z prawdą; z przedłożonej dokumentacji wynika, że projekt zamienny posiada wskaźnik intensywności zabudowy 0,5, a w związku z tym, że nie uwzględniono w obliczeniach powierzchni poddasza, projekt zamienny przekracza ten wskaźnik ponad dopuszczalną wartość ustaloną w prawie miejscowym,

2. projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na nieaktualnej mapie do celów projektowych,

3. w planie zagospodarowania przewiduje się 4 miejsca parkingowe usytuowane bezpośrednio przy granicy działki, co nie jest zgodne z § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), bowiem lokalizacja jednorodzinnego budynku mieszkalnego o powierzchni całkowitej większej niż 150 m2 wymaga zapewnienia dodatkowo na działce inwestora miejsc postojowych w ilości 1 miejsca postojowego na każde kolejne 30 m2 powierzchni całkowitej budynku,

4. dokumentacja nie zawiera podpisu projektanta sprawdzającego projekt w branży sanitarnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. A. – P. i A. P.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy skarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Zdaniem organu odwoławczego, prócz wymienionych przez organ I instancji wad, przedłożony projekt zamienny nie zawiera także rysunków poddasza oraz dostosowuje projekt budynku do obowiązującej linii zabudowy od strony zachodniej budynku, tj. od brzegu rowu melioracyjnego. W rzeczywistości wybudowany został jeden budynek, w którym na parterze wprowadzono usługi gastronomiczne. Realizacja budynku nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego między innymi w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy. Organ podkreślił, iż przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy bierze się pod uwagę stosunek powierzchni całkowitej budynku do powierzchni działki, przy czym do powierzchni całkowitej wlicza się powierzchnie wszystkich kondygnacji budynku nad- i podziemnych oraz przyziemnej mierzoną po obrysie zewnętrznym ścian. Powierzchnie pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle ≥ 2,20m należy zaliczyć do obliczeń w 100%, o wysokości ≥ 1,40 < 2,20m w 50 %, a o wysokości mniejszej niż 1,40m pomija się. Do powierzchni całkowitej zalicza się również powierzchnie loggii, galerii i ramp.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J. A. – P. i A. P., zarzucając jej naruszenie art. 10 i art. 77 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego poprzez bezzasadną odmowę zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. uczestnicy postępowania S. K. i S. K. oraz M. i J. J. stwierdzili, że budowa przedmiotowego budynku rozpoczęła się w dniu 7 września 2007 r. i jest on niezgodny z miejscowym planem.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Cytując treść art. 51 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzję z ust. 4 organ podejmuje jedynie w sytuacji, gdy inwestor wykona prawidłowo wszystkie obowiązki nałożone decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeżeli projekt wymaga uzupełnienia w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (stosowanym w również niniejszym postępowaniu stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3), to organ w zależności od okoliczności sprawy wydaje postanowienie umożliwiające inwestorowi usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości (art. 35 ust. 3). Brak ich usunięcia przez inwestora lub przedłożenie projektu zamiennego, którego braki nie dają się usunąć w opisanym powyżej trybie, winny być oceniane przez organ jako sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wbrew jednak stanowisku organów, jeżeli uznają one, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z planem miejscowym, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno - budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada innym wymogom prawa), organy nie wydają decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, lecz decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 ustawy. Wykładnia art. 51 Prawa budowlanego prowadzi, bowiem do przyjęcia stanowiska, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki nie może zostać zatwierdzony. Inna interpretacja art. 51 Prawa budowlanego wypaczałaby istotę postępowania naprawczego i wyłączała możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 tej ustawy.

Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy organy nie miały podstaw do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego. Takie rozstrzygnięcie nie jest, bowiem przewidziane w postępowaniu naprawczym z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zajmując stanowisko, że inwestor nie wykonał prawidłowo obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. organy powinny były rozważyć podjęcie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, czego jednak nie uczyniły. Tym samym, naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Sprawa nie została należycie wyjaśniona, naruszając przepisy postępowania, w szczególności art. 7 K.p.a. Uzasadniło to z kolei uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a).

Wskazując następnie na normę art. 135 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego także wcześniejszych rozstrzygnięć organów obu instancji, tj. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. i [...] stycznia 2011 r., które pozostają w granicach sprawy. Również te decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Wskazując na nałożone w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. obowiązki sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz ewentualnego "syntetycznego wykazu robót budowlanych, jakie trzeba wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem", co w pełni zaakceptował organ odwoławczy, Sąd pierwszej instancji uznał je za wadliwe. W świetle art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazującą dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może też nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem postępowania naprawczego nie jest zatem doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego nawet w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę oraz przepisów prawa, jednakże realizowanego na podstawie tegoż pozwolenia, ale "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych i doprowadzenie obiektu (robót budowlanych) do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów, w tym techniczno- budowlanych. Dopiero w sytuacji, gdy organ na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) stwierdzi naruszenie ustaleń i wymogów pozwolenia na budowę bądź przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego w inny sposób do stanu zgodnego z prawem obowiązany jest nakazać jego rozbiórkę w całości lub w tej części, w której narusza on prawo.

Jak wyjaśnił przy tym Sąd, budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawo budowlanego, stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. W konsekwencji, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajduje przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Punktem odniesienia w postępowaniu naprawczym nie jest zatem uchylona decyzja o pozwoleniu na budowę, lecz przepisy prawa. Analizując w tym zakresie szeroko obowiązki organów w świetle art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 11 K.p.a., Sąd pierwszej instancji uznał, że zadaniem organów było w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie wszystkich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, jakich inwestor się dopuścił, zbadanie, które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu Prawa budowlanego, a następnie ustalenie, czy odstępstwa te stanowią przesłankę do zastosowania trybu naprawczego, tzn. czy istnieje możliwość przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w całości lub w określonej części. Zobowiązanie przez właściwy organ inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, musi mieć bowiem na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ obowiązany jest więc stwierdzić, że doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje to, że inwestor przy budowie budynku mieszkalnego wybudował go odbiegając istotnie od ustaleń i warunków określonych w udzielonym pozwoleniu na budowę. Stwierdzone różnice polegały m. in. na: niewykonaniu ściany oddzielenia pożarowego dla każdego segmentu, co doprowadziło do powstania - zamiast dwóch oddzielnych segmentów tzw. "bliźniaka"- jednego budynku, w którym dodatkowo komunikację pomiędzy niewyodrębnionymi częściami segmentów zapewniły wykonane na każdej kondygnacji otwory drzwiowe (nieprzewidziane w projekcie pierwotnym); wykonaniu wyższej ścianki kolankowej na poddaszu budynku, co zwiększyło jego kubaturę; niewykonaniu klatki schodowej w mniejszym segmencie; wykonaniu klatki schodowej o konstrukcji drewnianej prowadzącej z poddasza na strych, stanowiącej przedłużenie klatki schodowej większego segmentu; wykonaniu kilku dodatkowych otworów okiennych w ścianach szczytowych w poziomie strychu oraz w połaci dachu; wykonaniu w miejscu otworu okiennego w poziomie parteru - otworu drzwiowego z zadaszeniem.

Dokonując tych odstępstw inwestor dał wyraz lekceważenia obowiązującego prawa oraz aktów wydawanych przez uprawnione do tego organy. Dlatego też organy te winny w sposób szczególnie dokładny stwierdzić, czy owo istotne odstępstwo od warunków zatwierdzonego pozwolenia na budowę mieści się jeszcze w granicach prawa, czy też należy podjąć działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organy dopuszczają do usankcjonowania stanu niezgodnego z obiektywnie obowiązującym porządkiem prawnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ uznał, że do zalegalizowania stwierdzonych istotnych odstępstw wystarczy przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Tym samym, brak jest podstaw do nakazania inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnośnie tej kwestii organ I instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził jedynie, że "w razie stwierdzenia niezgodności z obowiązującym prawem miejscowym i przepisami projekt powinien zawierać syntetyczny wykaz robót budowlanych, jakie trzeba wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem". W ocenie jednak Sądu, już z tego stwierdzenia wynika, że organ co najmniej przedwcześnie wydał decyzję o nałożeniu na inwestora jedynie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. To bowiem na organie, a nie projektancie, ciążył obowiązek zbadania, czy w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem wystarczy przedłożenie samego projektu zamiennego, czy też koniecznym jest również nakazywanie inwestorowi wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Niewyjaśnionym zatem nadal pozostaje ocena, czy stwierdzone odstępstwa są wszystkimi, jakich dopuścił się inwestor. Już tylko te uchybienia powodują, że obie decyzje powinny zostać uchylone, bowiem organy nie dokonały dokładnej analizy treści zatwierdzonego projektu budowlanego i nie porównały go z zakresem wykonanych robót. Nie sposób, zatem ocenić, czy organy ustaliły prawidłowo zakres odstępstw i czy należycie zbadały ich charakter jako istotnych lub nie, chociaż to ich zadaniem jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie tych kwestii jest niezwykle istotne, ponieważ decyduje o tym, jakie rozstrzygnięcie zostanie podjęte przez organ, w szczególności, czy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nałoży na inwestora jedynie obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, czy też również zobowiąże do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustalenie zakresu obowiązków, jakie należy nałożyć na inwestora na podstawie tego przepisu, jest z kolei kluczowe dla należytego rozpoznania sprawy, ponieważ w oparciu o ten przepis można tylko jeden raz wydać decyzję, później już tylko można wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. To, zatem organ musi stwierdzić, czy dotąd wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem i ewentualnie nałożyć na inwestora obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, aby sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie zawierał rozwiązań, które naruszałyby prawo.

Przytaczając treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że projekt budowlany zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu (art. 51 ust. 4 ustawy), zaś wydana na tej podstawie decyzja kończy postępowanie naprawcze i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny odpowiada decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która zgodnie z art. 36a ust. 1, powinna być wydana przed realizacją robót. Oczywistym jest, że organ może wydać taką decyzję jedynie w sytuacji zgodności projektu z przepisami prawa. Z tych też przyczyn organ obowiązany jest, po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności, a następnie ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym (jako nienaruszające przepisów prawa), a które odstępstwa (naruszające przepisy prawa) należy usunąć poprzez wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny winien, bowiem uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawo budowlane.

Nie dokonując właściwych ustaleń w tym zakresie organy obu instancji naruszyły nie tylko art. 7 i art. 77, lecz również art. 107 § 1 i 3 K.p.a., co uzasadniało rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Dodatkowo Sąd zważył, że do wyjaśnienia w niniejszej sprawie nadal pozostaje, czy art. 51 Prawa budowlanego w ogóle powinien mieć w sprawie zastosowanie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ nie zbadał, czy zakres i charakter stwierdzonych "istotnych odstępstw" od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających m. in. na wybudowaniu jednego budynku zamiast dwóch oddzielnych segmentów tzw. "bliźniaka", wybiciu dodatkowych otworów drzwiowych zapewniających komunikację na każdej kondygnacji, zwiększeniu kubatury budynku, niewykonaniu klatki schodowej w mniejszym segmencie, wykonaniu klatki schodowej o konstrukcji drewnianej prowadzącej z poddasza na strych, stanowiącej przedłużenie klatki schodowej większego segmentu, wykonaniu kilku dodatkowych otworów okiennych w ścianach szczytowych w poziomie strychu oraz w połaci dachu, a także wykonaniu w miejscu otworu okiennego w poziomie parteru - otworu drzwiowego z zadaszeniem nie powodują, że inwestor zrealizował w zasadzie inny budynek niż przewidziany w zatwierdzonym pozwoleniu na budowę. "Istotne odstąpienie" w myśl art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne.

Wskazując na wyjaśnienia uczestników postępowania, Sąd podkreślił, że organy również nie badały, kiedy rozpoczęto roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku, co ma znaczenie z punktu widzenia tzw. samowoli budowlanej i art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego uzyskana w trakcie trwania procesu inwestycyjnego, do którego inwestor przystąpił samowolnie ani nie legalizuje, ani nie likwiduje skutków naruszenia prawa. Ma to również znaczenie z punktu widzenia ustalenia, czy należało zastosować w sprawie tryb z art. 48, czy też z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Na obecnym etapie postępowania kwestia ta pozostaje otwarta.

Sąd stwierdził też, że uchybienie organu I instancji, który przed wydaniem w dniu [...] listopada 2012 r. decyzji nie zawiadomił pełnomocnika strony skarżącej o zakończeniu postępowania nie skutkowało pozbawieniem skarżących prawa do czynnego udziału w sprawie.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 tej ustawy. Czyniąc wskazania, co do dalszego postępowania, Sąd podkreślił, że organ I instancji w pierwszej kolejności powinien dokonać ustaleń pozwalających jednoznacznie stwierdzić, który tryb legalizacji samowoli budowlanej będzie mieć zastosowanie w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając mu:

1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza wydania przez organy nadzoru budowlanego decyzji odmawiającej zatwierdzenia zastępczego projektu budowlanego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji winien w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wskazać czynności, które strona winna wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zawsze gdy wykonane już prace są niezgodne z obowiązującymi przepisami,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego może jedynie zatwierdzać wykonane już prace, ale nie może zawierać rozwiązań mających na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego prawem,

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, organ odwoławczy wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jak podkreślił w uzasadnieniu kasacji organ odwoławczy, skoro w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest mowa o decyzji "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego", to należy przez to rozumieć zarówno decyzję zatwierdzającą ten projekt, jak i decyzję odmawiającą jego zatwierdzenia. Ponadto funkcja projektu budowlanego zamiennego nie sprowadza się tylko do usankcjonowania dokonanych odstępstw. Jego istotą jest też wskazanie, w jaki sposób i jakimi środkami inwestor zamierza doprowadzić realizowaną inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Nakazanie inwestorowi wykonania określonych robót winno mieć zaś miejsce tylko, gdy organ dojdzie do wniosku, że inwestycja nie może zostać doprowadzona (w całości lub w części) do stanu zgodnego z prawem. Jeśli zatem projekt budowlany zamienny nie spełni wymagań organu nadzoru budowlanego, tj. nie zawiera rozwiązań pozwalających na usunięcie stwierdzonych naruszeń prawa, to wówczas inwestor nie uzyska decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego. Nie jest przy tym rzeczą organu wskazywanie inwestorowi konkretnego sposobu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stwierdzić trzeba, iż porównanie przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji zakwestionował legalność wydanych w sprawie decyzji administracyjnych oraz uwzględniając zakres zaskarżenia określonego podniesionymi w rozpoznawanej kasacji podstawami zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., prowadzi do wniosku, iż zakresem tym nie została objęta całość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej skupiono się zasadniczo na wykładni art. 51 Prawa budowlanego, pomijając dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, w szczególności jednoznacznego ustalenia wszystkich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub pozwolenia na budowę, jakich dopuścił się inwestor, a także oceny które z nich mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, kiedy rozpoczęto przedmiotowe roboty budowlane oraz zbadania w świetle tych ustaleń, który tryb postępowania (z art. 48 czy z art. 50- 51 Prawa budowlanego) należało wszcząć w niniejszej sprawie. Nie podważanie w rozpoznawanej kasacji powyższych kwestii, niejako z założenia eliminowało możliwość uwzględnienia zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W tym to zakresie nie została, bowiem podważona ocena o braku legalności wydanych w sprawie decyzji i konieczności ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tych już tylko przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł zostać uchylony.

Przechodząc do oceny postawionych w kasacji zarzutów naruszenia prawa materialnego odniesienie się do nich należało poprzedzić uwagami dotyczącymi wykładni art. 51 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowiła ona materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Mając na uwadze główny cel postępowania naprawczego, nie można prezentować ogólnych formuł rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 Prawa budowlanego, ponieważ stosowanie konkretnych postanowień należy odnosić do konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji eksponował konieczność ustalenia w pierwszej kolejności przez organy nadzoru budowlanego wszystkich odstępstw od zatwierdzonego uprzednio projektu budowlanego, a następnie ich kwalifikacji jako istotnych lub nie (art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego), skoro przesłanką zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenia wymienionych w przepisie tym obowiązków jest właśnie "przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pozwolenia na budowę lub innych warunków pozwolenia na budowę".

Zauważy również trzeba, iż konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze – do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie – nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Z brzmienia tego przepisu wynika, zatem iż o ile nałożenie pierwszego obowiązku jest obligatoryjne, to drugiego już tylko fakultatywne i uzależnione od zaistniałych potrzeb w konkretnej sprawy – "w razie potrzeby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2571/11).

Oznacza to, iż w świetle poczynionych przez organ ustaleń faktycznych w zakresie dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ określa jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno- budowlanymi. Nie można wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu. Organ administracji nie ma, bowiem możliwości przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. Do dokonania tej oceny niezbędne jest zaś wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1087/07; z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 357/08; z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1386/10 oraz z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1420/12). Zważywszy na powyższe rację ma organ odwoławczy, podnosząc w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art. 153 P.p.s.a. (zarzut drugi i trzeci), przy czym ostatnia z ww. norm ma znaczenie o tyle, że wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku wiązałyby organ w toku przyszłego postępowania.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej sposobu zakończenia postępowania, w którym na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jako błędny należało ocenić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż organy nie wydają decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zamiennego, a jedynie decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Samo brzmienie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiącego, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 342/11). Co prawda, pewne wątpliwości może nasuwać posłużenie się przez ustawodawcę w analizowanym przepisie odnośnie zakończonej budowy stwierdzeniem, że organ wydaje decyzję "o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego", jednakże zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą kasację, brak jest podstaw, aby różnicować w zakresie tej kwestii sytuację prawną obiektu budowlanego w zależności od tego, czy roboty budowlane zostały zakończone, czy też nie. Podstawowym zadaniem organu pozostaje przede wszystkim ocena zgodności z prawem przedstawionego mu projektu budowlanego zamiennego, a więc, czy obiekt taki, jak w nim określony spełnia ustawowe wymagania. Formalny wyraz dokonania tego badania organ ujawnia poprzez jego zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz ewentualnie wyrażenia zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone.

Do sposobu zakończenia postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nawiązuje również ust. 5 tego przepisu. Zgodnie z nim: "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Samo nie wykonanie tego obowiązku należy jednak rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego).

Z tych też przyczyn, za zasadny należało również uznać w części zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 153 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., uwzględniając zakres podstaw wniesionej kasacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Podkreślić również trzeba, iż pomimo oddalenia niniejszej skargi kasacyjnej w przypadku odmiennej niż zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji oceny okoliczności niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, wiążąca dla organów rozpoznających ponownie sprawę będzie ta zaprezentowana w niniejszym wyroku. Aktualne pozostają natomiast wskazania zawarte w wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął odmiennego stanowiska.