Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1636/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 174, art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2, art. 205 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 6 i ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 10, art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 32, art. 54 ust. 1 i ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 6 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 41/14 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., 2. zasądza od A. G. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Bk 41/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., po rozpoznaniu skargi A. G., uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok.

Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że A. G. złożyła 14 maja 2012 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, w którym ubiegała się m.in. o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o powierzchni 4,65 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o powierzchni 2,20 ha, płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych do powierzchni 1,00 ha.

W dniu 28 stycznia 2013 r. została przeprowadzona kontrola w gospodarstwie skarżącej na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Z kolei 28 maja 2013 r., w związku z decyzją kasacyjną Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2013 r. - przeprowadzono kontrolę na miejscu dotyczącą działki E.

Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że w protokole z kontroli stwierdzono m.in. w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych lit. A i B kod pokontrolny DR 13+, który oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej, w odniesieniu do działki rolnej D kod pokontrolny DR 13-, oznaczający, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. W przypadku działki rolnej E stwierdzono, że działka jest w całości porośnięta kilkuletnimi samosiewami drzew. Na zdjęciach dołączonych do protokołu z kontroli na miejscu widoczne są samosiejki świerków oraz cały obszar działki pokryty jest chwastami i zbutwiałą roślinnością wykluczającą dokonanie w 2012 r. jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych. Podczas kontroli została pomierzona powierzchnia użytkowana rolniczo zadeklarowanych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych.

W ocenie organu odwoławczego, nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Sama kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną, która potwierdza ustalenia stanu faktycznego na gruntach w dniu przeprowadzania kontroli. Dyrektor Oddziału ARiMR zauważył, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211) zasadą jest, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. Przepis § 4 pkt 1 tego aktu przewiduje wyjątki od tej zasady. Wynika z niego wprost, że pastwiska mogą być porośnięte pojedynczymi drzewami i krzewami. Kolejnymi warunkami jest to, by drzewa i krzewy nie wpływały na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną a ich liczba nie przekroczyła 50 sztuk na hektar (§ 4 pkt 3). Zatem w sytuacji gdy na gruncie rolnym występują całe skupiska drzew i krzewów, a nie pojedyncze sztuki, to przepis § 4 pkt 3 rozporządzenia nie znajduje w ogóle zastosowania. W konsekwencji grunt taki nie jest utrzymany zgodnie z normami.

Bazując na powyższych ustaleniach organ wskazał w odniesieniu do JPO, że łączna powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 4,65 ha, a powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wynosiła do powyższej grupy 3,81 ha. Różnica powyższych powierzchni tj. 0,94 ha jest powierzchnią zawyżoną. Wskazując na różnice procentowe między powierzchnią działek zadeklarowanych płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli (25,3369%) organ potwierdził zasadność odmowy przyznania płatności JPO. Oparł się przy tym na treści art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE nr L 316 z 2 grudnia 2009 r.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009).

W ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR, odmowa przyznania płatności UPO znajduje zaś uzasadnienie w przepisie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), zgodnie z którym rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skarżąca zarzuciła narzucenie przez organ odwoławczy organowi I instancji oceny stanu faktycznego, zawartego w raporcie z weryfikacji w terenie z 28 maja 2013 r. Jej zdaniem raport z tej weryfikacji jest niekompletny (puste rubryki 5-12). Dlatego też nieprawdą jest jakoby w wyniku kontroli ustalono łączną powierzchnię PEG na 3,71 ha. Skarżąca podkreśliła ponadto, że obchodząc granice działek z urządzeniem pomiarowym GPS kontrolerzy nie mają możliwości przenikać przez ciała stałe, w tym poliwęglan grubości 25 mm, z którego zbudowany jest tunel produkcyjny. Skarżąca nie zgodziła się, że działka E nie była w 2012 r. użytkowana rolniczo, gdyż w części określonej przez kontrolę z 28 stycznia 2013 r. na 0,1 ha była regularnie koszona, zaś na pozostałym obszarze było wypasane bydło. Fakt, że drzewa występują w kępach powoduje, że nie trzeba ich liczyć, tylko wyłącza się powierzchnię całych kęp, co szacunkowo strona uczyniła we wniosku, zmniejszając deklarowaną powierzchnię o około ¼. W ocenie skarżącej nie ma podstaw do pozbawienia rolnika dopłat za nieprzestrzeganie norm, jeżeli nie zostało to ustalone w wyniku stosownej kontroli. W raporcie z kontroli nie naniesiono jakichkolwiek uwag odnośnie nieprzestrzegania norm. Niezasadne zastosowanie zmniejszeń na podstawie art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 w odniesieniu do działek, którym organ zarzuca nieprzestrzeganie norm wzajemnej zgodności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Podczas rozprawy w dniu 26 marca 2014 r. strona przedstawiła materiał graficzny w postaci zdjęć wykonanych w 2014 r. oraz ortofotomapy przesłanej przez ARiMR przy wniosku na 2014 r. na okoliczność wykazania, że kontrolerzy prowadząc kontrolę na miejscu w dniu 28 stycznia 2013 r. potwierdzili nieprawdę. Pełnomocnik wyjaśnił, że ani on, ani skarżąca nie byli obecni przy kontroli na miejscu dokonanej w styczniu i maju 2013 r. Z kontroli przeprowadzonej w maju 2013 r. nie otrzymał pełnego raportu kontroli. Skarżąca nie otrzymała płyty CD stanowiącej załącznik do protokołu kontroli ze stycznia 2013 r. Dokument, który skarżąca otrzymała składa się z jednej strony. Wskazał, że widniejące na zdjęciach drzewa nie są samosiejkami.

Sąd I instancji wyrokiem z 8 kwietnia 2014 r. uchylił decyzje ARiMR obu instancji.

W uzasadnieniu Sąd zacytował treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa) i wskazał, że z tej regulacji wynika, iż w postępowaniu przed organami ARiMR ograniczeniu ulega zasada prawdy obiektywnej oraz wynikający z niej obowiązek organu zawarty w art. 77 k.p.a. do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który to zastąpiony został mocą art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązkiem wyłącznie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie oznacza to jednak, że organ zwolniony został z konieczności oparcia rozstrzygnięcia na niebudzącym wątpliwości, wystarczającymi i przekonywującym materiale dowodowym. Dodatkowo powyższy przepis nie zwolnił organów ARiMR od stosowania pozostałych przepisów K.p.a., w szczególności dotyczących zasad przeprowadzania dowodów w sprawie, w tym czynności kontrolnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, że w gospodarstwie Anny Głowińskiej zostały przeprowadzone dwukrotnie czynności kontrolne, 28 stycznia 2013 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni wszystkich działek zgłoszonych do płatności oraz 28 maja 2013 r. w zakresie działki oznaczonej symbolem E (działki nr 1/5 i 1/8). Organ I instancji oba raporty z czynności kontrolnych przekazał skarżącej. Skarżąca wniosła zastrzeżenia do raportu z kontroli w odniesieniu do drugiego raportu, wskazując na liczne nieprawidłowości, związane m.in. z brakiem samosiejek na powyższej działce, nieprawidłowym określeniem powierzchni działki oraz wypełnieniem jedynie części raportu. Skarżącej nie została doręczona dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie czynności kontrolnych, stanowiąca załącznik do raportów z kontroli.

Mając na uwadze zasady, którymi powinny się kierować organy, Sąd uznał, że w sprawie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 8, 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 31 ust. 7 ustawy. Organy ARiMR w nieprawidłowy sposób (z pominięciem dokumentacji fotograficznej) doręczyły skarżącej raporty z czynności kontrolnych, co w znaczny sposób utrudniło a wręcz uniemożliwiło skuteczne złożenie zastrzeżeń co do ich treści, szczególnie, że czynności kontrolne na działkach były przeprowadzone pod nieobecność skarżącej. Lakoniczne stwierdzenie w raporcie z czynności kontrolnych z 28 maja 2013 r., że "działka rolna E położona na działkach ewidencyjnych 1/5 i 1/8 w całości porośnięta kilkuletnimi samosiejkami drzew. Brak możliwości stwierdzenia, czy działka była użytkowana rolniczo na dzień 30.06.2003 r. Działkę E pomierzono łącznie na dz. 1/5 i 1/8 o pow. 0,77 ha", przy braku dostępu do dokumentacji fotograficznej oraz dokładnego określenia, skąd były robione poszczególne zdjęcia, w istotny sposób uniemożliwiło skarżącej skuteczne złożenie zastrzeżeń co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli. Nie mając wiedzy, w jaki sposób zostały przeprowadzone pomiary działek, czy też w których miejscach działki kontrolerzy stwierdzili "samosiejki", skarżąca nie była w stanie skutecznie zakwestionować przeprowadzonych czynności, szczególnie że była świadoma, że część działek oznaczonych nr 1/5 i 1/8 jest porośnięta drzewami, dlatego też z rozmysłem (po dokonaniu pomiarów za pomocą kroków) zmniejszyła powierzchnię zadeklarowaną we wniosku do 0,6 ha, podczas gdy działki mają powierzchnię 0,8 ha. Sąd podkreślił, że jedynie pełne zapoznanie się z materiałem dowodowym sporządzonym w trakcie kontroli, stanowi dla strony postępowania gwarancję i możliwość skutecznego zakwestionowania ustaleń poczynionych w trakcie takiej kontroli i podważenie zapisów zawartych w raporcie.

Sąd stwierdził, że nieprawidłowości w doręczaniu raportu z kontroli stanowią wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji. Tym niemniej, Sąd wskazał także na inne wątpliwości.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca do płatności zadeklarowała część działek oznaczonych w ewidencji nr 1/5 i 1/8 (działka E) o powierzchni 0,6 ha, natomiast organy, kontroli poddały działkę o powierzchni 0,77 ha (łącznie z zalesieniami i zadrzewieniem). Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, przez działkę rolną należy rozumieć działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia 1122/2009, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, a zatem zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, granice działki rolnej są wyznaczane na podstawie tego konkretnego użytkowania. Z powyższej regulacji wynika, że kontrola powinna ograniczyć się do działek rolnych a nie działek ewidencyjnych. Skoro skarżąca zadeklarowała jedynie część działek o nr 1/5 i 1/8 to jedynie ta część powinna zostać poddana kontroli, w szczególności powinny w trakcie czynności być określone granice zadeklarowanych części działek użytkowanych rolniczo. Tymczasem jak wynika ze szkicu, dołączonego do raportu z czynności kontrolnych z 28 maja 2013 r. zmierzona została cała powierzchnia obu działek (0,77 ha) łącznie z powierzchnią zadrzewień, które nie były zgłaszane do płatności. W tym aspekcie, powoływanie się przez organ na § 4 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, w zakresie zakazu występowania na użytkach rolnych całych skupisk drzew i krzewów, nie może mieć znaczenia w sprawie, bowiem skupiska te nie zostały zgłoszone do otrzymania pomocy finansowej. Skoro tak, powyższy przepis nie będzie miał w sprawie zastosowania, zaś organ dokonując kontroli części działek o nr 1/5 i 1/8 powinien policzyć, jaka liczba pojedynczych drzew występuje na części działek zgłoszonych do płatności.

Sąd wskazał także, że organy w zakresie działki oznaczonej symbolem E, odwoływały się do treści raportu z czynności kontrolnych, materiału graficznego i dokumentacji fotograficznej. Jednak nieprawidłowe doręczenie powyższego raportu skarżącej (bez dokumentacji fotograficznej) oraz brak tej dokumentacji w aktach administracyjnych, w istotny sposób ograniczyło walor dowodowy tegoż dokumentu. Skoro skarżąca została pozbawiona możliwości skutecznego zakwestionowania prawidłowości podjętych czynności przez kontrolujących, nie można a priori założyć, że zostały one przeprowadzone zgodne z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie wbrew twierdzeniom organów, dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do raportu z czynności kontrolnych z 28 maja 2013 r. nie wskazuje jednoznacznie, że na całej powierzchni zadeklarowanych części działek nie była w 2012 r. prowadzona działalność rolnicza. Z dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że owszem na działkach znajdują się drzewa (ale nie świerki jak wskazuje w decyzji organ) i krzewy, jednakże nie wiadomo, czy są to samosiejki i czy na części zgłoszonej do dopłat czy też nie. Nie można na podstawie tejże dokumentacji również stwierdzić, że cała działka, zgłoszona do płatności, nie stanowiła gruntu rolnego w 2012 r. Na części dołączonych zdjęć widać zieloną, bujną roślinność, co może świadczyć, że przynajmniej na części zadeklarowanej powierzchni działek, była w 2012 r. koszona trawa lub też wypasane bydło.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji nakazał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dokładnie ustalić w jakim zakresie, zgłoszone do płatności części działek o nr 1/5 i 1/8 były utrzymywane zgodnie z minimalnymi normami, a w konsekwencji wykorzystywane rolniczo w 2012 r. W tym celu powinny przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, nie wykluczając przesłuchania w charakterze świadków właścicieli działek, ewentualnie sąsiadów. Przy czym wydaje się za zbędne, z uwagi na znaczny upływ czasu, przeprowadzanie ponownej kontroli na miejscu, bowiem taki dowód w niewielkim zakresie będzie obrazował sytuację jaka panowała na gruncie w 2012 r., tym nie mniej, nie można tego wykluczyć, chociażby na okoliczność ustalenia ilości drzew i krzewów rosnących na części działek zgłoszonych do płatności. Ponadto organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ustosunkować się do zarzutów związanych z nieprawidłowym dokonaniem pomiarów działki E, w szczególności dotyczącym tunelu z poliwęglanu który, wg skarżącej, jest usadowiony na granicy działki, uniemożliwiając w ten sposób dokładny jej pomiar.

Skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie - w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym jego zastosowaniu, a mianowicie:

a) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 32, art. 54 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009,

- polegające na bezzasadnym uznaniu, że definicja raportu w rozumieniu ww. przepisu art. 31 ust. 7 obejmuje nie tylko dokument pisemny raportu sensu stricte, ale jednocześnie i sporządzoną w toku kontroli dokumentację fotograficzną, podczas gdy dokumentacja fotograficzna nie mieści się w pojęciu raportu w rozumieniu ww. przepisu;

- polegające na błędnym niezastosowaniu przez Sąd obowiązujących ww. przepisów art. 31 ust. 6, art. 32, art. 54 ust. 1 i ust. 3, podczas gdy przepisy te winny zostać w sprawie zastosowane, bowiem powyższe miało kluczowe znaczenie dla ustalenia pojęcia "raport" użytego przez prawodawcę w art. 31 ust. 7 ustawy.

2. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów tego postępowania, a mianowicie:

a) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 2 pkt 3 i pkt 4, art. 31 ust. 7 ustawy, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.,

- polegające na wadliwym uznaniu przez Sąd, iż organy naruszyły przepisy art. 3 ust. 1 i art. 31 ust. 7 ustawy oraz art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez doręczenie stronie jedynie dokumentów pisemnych raportów z kontroli z 21 stycznia 2013 r. i z 28 maja 2013 r. z pominięciem dokumentacji fotograficznej wykonanej przez kontrolujących w toku kontroli i na wadliwym uwzględnieniu skargi na tej podstawie, podczas gdy z uwagi na treść art. 3 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 nie miało miejsce nienaruszenie ww. przepisów przez organy ARiMR, w szczególności z faktu niedoręczenia dokumentacji fotograficznej nie można wywieść wniosku o naruszeniu ww. przepisów, gdyż z przepisów tych nie wynika, by organ zobowiązany był doręczyć stronie, poza raportami z kontroli, także i dokumentację fotograficzną;

- polegające na błędnym uznaniu, że poprzez niedoręczenie wraz z raportami z kontroli kopii dokumentacji fotograficznej sporządzonej w toku czynności kontrolnych z 28 stycznia i 28 maja 2013 r. organy uniemożliwiły stronie przeciwnej zapoznanie się z tą dokumentacją fotograficzną, podczas gdy strona nie została pozbawiona prawa zapoznania się z dokumentacją fotograficzną z przeprowadzonych kontroli, bowiem dokumentacja fotograficzna wchodzi w skład akt sprawy płatnościowej i strona miała możliwość zapoznania się z nią, jeśliby tylko z takim żądaniem wobec organu wystąpiła, o co jednak nie wnosiła;

b) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 73/2009 i § 1 ust. 1 pkt 4, par. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.),

- polegające na uwzględnieniu skargi, mimo braku naruszenia przepisów postępowania przez organ i błędnego zastosowania art. 151 p.p.s.a. tj. jej oddalenie, oraz nieprzedstawieniu, przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, zwięźle stanu sprawy, ze względu na nieprawidłowe ustalenie całokształtu stanu faktycznego sprawy zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, który to nienależycie ustalony stan faktyczny stał się podstawą orzeczenia Sądu,

poprzez:

- wadliwe uznanie, że dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli na działce rolnej E nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że na całej powierzchni zadeklarowanych części działek nie była w roku 2012 prowadzona działalność rolnicza oraz że nie wynika z dokumentacji fotograficznej, że cała działka E zgłoszona do płatności nie stanowiła gruntu rolnego w 2012 r., bowiem na części fotografii wykonanych w trakcie czynności kontrolnych widać - zdaniem Sądu - zieloną bujną roślinność, co może świadczyć, że przynajmniej na części zadeklarowanych działek była w 2012 r. koszona trawa lub wypasane bydło, podczas gdy dokumentacja z kontroli z 28 stycznia i 28 maja 2013 r., w tym dokumentacja fotograficzna, dawały dostateczne podstawy do rozstrzygnięcia sprawy przez organ tzn. stwierdzenia, że powierzchnia działki E nie kwalifikuje się do przyznania płatności;

- błędną ocenę treści raportu z kontroli z 28 maja 2013 r. polegającą na uznaniu, że przedmiotem kontroli były działki ewidencyjne nr 1/5 i 1/8 o pow. 0,77 ha (łącznie z zalesieniami i zadrzewieniem), a nie działka rolna E o zadeklarowanej powierzchni 0,6 ha oraz, że kontrola dotyczyła działki rolnej, a nie ewidencyjnej, podczas gdy raport z kontroli z 28 stycznia 2013 r. wskazuje, że kontrola dotyczyła w rzeczywistości działki rolnej E, z faktu że kontrolujący dokonali pomiaru działki ewidencyjnej nie należy wywodzić daleko idącego wniosku, że kontrola nie dotyczyła działki rolnej zlokalizowanej na ww. działkach ewidencyjnych, w szczególności w kontekście dokonanych przez kontrolerów ustaleń, że całość działki rolnej, a nie tylko jej część porośnięta była samosiewami, a tylko w tym ostatnim przypadku uczyniony przez Sąd zarzut miałby znaczenie dla sprawy;

- wadliwe przyjęcie, że organy nie dokonały ustaleń w zakresie utrzymania działki E w dobrej kulturze rolnej, podczas gdy wyniki kontroli na miejscu z 28 stycznia 2013 r. były miarodajne i dostateczne do dokonania takich ustaleń i brak jest uzasadnionych podstaw do kwestionowania ich jako uzyskanych z pominięciem innych dowodów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty, więc zaskarżony wyrok należało uchylić.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadą jest, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji – poza przypadkami nieważności postępowania, której w niniejszej sprawie nie dopatrzono się – kontrolowany jest pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym podstawami skargi kasacyjnej.

Z uwagi na fakt, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Wynika to z tego, że z zasady prawdy obiektywnej, wywieść należy, iż podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na wynik sprawy; zatem chodzi o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonego w normie prawnej.

W ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie, kwestionuje twierdzenie Sądu I instancji o obowiązku doręczenia rolnikowi wraz z raportem z kontroli na miejscu w gospodarstwie dokumentacji fotograficznej sporządzonej w trakcie czynności kontrolnych, stanowiącej załącznik do raportu z kontroli. Kasator wskazuje, że w tym zakresie Sąd I instancji pominął i nie zastosował przepisu art. 31 ust. 6 i ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012 r. poz. 1164 ze zm.) oraz art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009.

Zgodnie z art. 31 ust. 6 ustawy, z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i art. 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (...). W myśl ustępu 7 – w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, który był obecny podczas kontroli, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie, osobie która go sporządziła.

Stosowanie do art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 – z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej na mocy przepisów niniejszej sekcji sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się w szczególności:

a) poddane kontroli systemy pomocy i wnioski o przyznanie pomocy;

b) obecne osoby;

c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiarów każdej zmierzonej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru;

d) liczbę i rodzaj zwierząt, których obecność stwierdzono oraz w stosownych przypadkach, numery kolczyków, wpisy do rejestru i do skomputeryzowanych baz danych bydła i/lub owiec i kóz oraz wszelkich innych skontrolowanych dokumentów uzupełniających, wyniki kontroli, oraz, w stosownych przypadkach, uwagi szczególne odnośnie do poszczególnych zwierząt i/lub ich kodów identyfikacyjnych;

e) czy rolnik został uprzedzony o wizycie, a jeżeli tak, z jakim wyprzedzeniem;

f) informacje o wszelkich szczególnych środkach kontroli, jakie należy zastosować w ramach poszczególnych systemów pomocy;

g) informacje o wszelkich dodatkowych środkach kontroli zastosowanych później.

Ustęp 2 stanowi, że rolnik może podpisać sprawozdanie w celu potwierdzenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje uwagi. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli.

Z kolei zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 – każda kontrola na miejscu przeprowadzona zgodnie z przepisami niniejszego rozdziału stanowi przedmiot sprawozdania z kontroli sporządzanego przez właściwy organ kontroli, bez względu na to, czy rolnik został wybrany do kontroli na miejscu zgodnie z art. 51, czy też kontrola wynikała z niezgodnością których właściwy organ kontroli uzyskał informacje z innych źródeł. Sprawozdanie składa się z następujących części:

a) części ogólnej, która zawiera w szczególności następujące informacje:

(i) dane rolnika wybranego do kontroli na miejscu;

(ii) obecne osoby;

(iii) czy rolnik został uprzedzony o kontroli, a jeżeli tak; z jakim wyprzedzeniem;

b) części opisującej oddzielne kontrole przeprowadzone w odniesieniu do każdego aktu prawnego i każdej normy, zawierającej w szczególności informacje o:

(i) wymogach i normach będących przedmiotem kontroli na miejscu;

(ii) charakterze i zakresie przeprowadzonych kontroli;

(iii) wynikach kontroli;

(iv) aktach prawnych i normach, w odniesieniu do których wykryto niezgodności;

c) części zawierającej ocenę wagi wykrytych niezgodności w odniesieniu do każdego aktu prawnego i/lub normy na podstawie kryteriów "rozmiaru", "zasięgu", "trwałości", oraz "powtarzalności" zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz ze wskazaniem wszelkich czynników, które powinny prowadzić do zwiększenia lub zmniejszenia obniżki, którą należy zastosować (...).

Ustęp 2 stanowi, że rolnik otrzymuje informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach w terminie trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu (...). Zgodnie zaś z ustępem 3 – bez uszczerbku dla jakichkolwiek przepisów szczególnych obowiązującego prawodawstwa stosowanych w odniesieniu do wymogów i norm, sprawozdanie z kontroli zostaje ukończone w ciągu jednego miesiąca od daty kontroli na miejscu. Okres ten można jednak przedłużyć do trzech miesięcy w należycie uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wymaga tego analiza chemiczna lub fizyczna. Jeżeli agencja płatnicza nie jest właściwym organem kontrolnym, sprawozdanie przesyłane jest do agencji płatniczej lub do organu koordynującego w ciągu miesiąca od jego ukończenia. Jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji zgodnie z art. 35, państwa członkowskie nie mają obowiązku umożliwiać rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania sprawozdania z kontroli, o ile podczas kontroli z wykorzystaniem teledetekcji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych obniżek płatności lub wykluczeń.

Z zacytowanych przepisów wynika, że z czynności kontrolnych osoba przeprowadzająca kontrolę sporządza raport. Raport powinien zawierać m.in. informacje o działkach zadeklarowanych przez rolnika we wniosku, wyniki kontroli działek rolnych oraz informację o ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowościach w gospodarstwie. Raport sporządza się w dwóch egzemplarzach. Kopia raportu jest przekazywana rolnikowi bezpośrednio po zakończeniu kontroli, jeżeli uczestniczył on w kontroli. Jeżeli rolnik odmówił przyjęcia raportu lub nie uczestniczył w kontroli, wówczas kopia raportu jest przekazywana rolnikowi w terminie późniejszym. Z przepisów tych wynika także, że raport ma charakter dokumentu pisemnego zawierającego dane wyszczególnione. Natomiast dokumentacja fotograficzna wykonana w toku kontroli stwierdzonej raportem nie zamyka się w pojęciu "raportu" przyjętym na potrzeby omawianej regulacji prawnej. Dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie kontroli nie jest raportem, ale załącznikiem do raportu. Nie jest ona elementem raportu i dlatego nie podlega doręczeniu stosownie do art. 31 ust. 7 ustawy. Dokumentacja fotograficzna jest załączana do akt administracyjnych sprawy, a uzyskanie wglądu do niej jest prawem strony. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 607/12 (p. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że doręczony rolnikowi protokół nie musi zawierać dokumentacji fotograficznej, szkiców czy innych dokumentów, które zostały wykonane i utrwalone w czasie kontroli, załączniki te są do wglądu w Biurze Powiatowym Agencji, w którym został złożony wniosek i są one udostępnione na żądanie strony.

Konkludując Sąd I instancji błędnie uznał, że organy miały obowiązek doręczenia dokumentacji fotograficznej stronie wraz z przesłanym jej dokumentem raportu w formie pisemnej. Tym samym należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w jej punkcie 1a są trafne, ponieważ Sąd I instancji nieprawidłowo zarzucił organom naruszenie art. 31 ust. 7 ustawy i pominął w swej ocenie treść art. 31 ust. 6 oraz art. 32 i 54 rozporządzenia nr 1122/2009.

W konsekwencji błędne uznanie przez Sąd I instancji potrzeby doręczenia stronie wraz z raportem z czynności kontrolnych dokumentacji fotograficznej sporządzonej w jej trakcie, automatycznie przełożyło się na naruszenie przepisów postępowania. W zaskarżonym wyroku bowiem Sąd I instancji uznał, że w ślad za czynnościami kontrolnymi wykonanymi ze stycznia i maja 2013 r. organ nie doręczył stronie sporządzonej w toku obu kontroli dokumentacji fotograficznej, a jedynie doręczył dokumenty samych raportów. Taki tryb postępowania organu, ograniczył prawo strony do zakwestionowania w ustawowym terminie raportów z obu kontroli i podważenie zapisów zawartych w tychże raportach, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 8, 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 31 ust. 7 ustawy.

Skarżący kasacyjnie z powyższymi twierdzeniami się nie zgadza, ponieważ z faktu niedoręczenia dokumentacji fotograficznej nie można wywieść wniosku o naruszeniu przez organy ww. przepisów i zarzuca w punkcie II skargi kasacyjnej, naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych unormowań.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ustawa o płatnościach w art. 3 ust. 2 ma regulacje odmienne od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 2 działu I. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast art. 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Ustawodawca w art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy ograniczył też stosowanie zasady informowania stron przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Co też istotne w art. 3 ust. 3 ustawy, nałożono na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązki przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążono obowiązkami udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., co oznacza, że to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Podkreślenia wymaga, że strona nie była pozbawiona prawa zapoznania się z dokumentacją fotograficzną z przeprowadzonych kontroli, ponieważ wchodzi ona w skład akt administracyjnych sprawy i strona miała możliwość zapoznania się z nią, jeśliby tylko z takim żądaniem wystąpiła.

W rezultacie powyższego Sąd I instancji nie mógł zarzucić organom naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. skoro przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi także, że nie można mówić o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania z art. 8 k.p.a., gdy organ postąpił zgodnie z wymaganiami prawa w zakresie doręczenia raportu z kontroli i wymaganiami opisanymi w przepisie art. 31 ust. 6 i 7 ustawy.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznał zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w jej punkcie 2a.

W tym miejscu zauważyć należy, że według Sądu I instancji zasadniczym i wystarczającym powodem uchylenia decyzji obu instancji były nieprawidłowości w doręczaniu raportu z kontroli. Jak wykazano wyżej jest to ocena błędna, a więc główny powód wyeliminowania decyzji ARiMR z obrotu prawnego przez Sąd I instancji odpadł. Oznacza to, że już z tej przyczyny należało wyrok Sądu I instancji uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania.

W punkcie 2b skargi kasacyjnej jej autor zarzucił naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 151 p.p.s.a., art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 73/2009 i § 1 ust. 1 pkt 4, § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 39, poz. 211 ze zm.).

Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszym rzędzie wskazać należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Powołanie się zatem w ramach tego zarzutu na naruszenie przepisów materialnych tj. art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 73/2009 i § 1 ust. 1 pkt 4, § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 39, poz. 211 ze zm.) było nieprawidłowe i jako takie nie może zostać poddane kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, z powodów proceduralnych kwestia oceny zachowania dobrej kultury rolnej na spornej działce E, jak też utrzymania tych gruntów zgodnie z zachowaniem minimalnych norm, na co zwracał uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, nie mogła być przedmiotem oceny przez sąd kasacyjny.

W pozostałym zakresie tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji nie przedstawił zwięźle stanu sprawy i nie poprzedził go prawidłowym ustaleniem całokształtu sprawy zgromadzonego w aktach sprawy. W ocenie skarżącego – wbrew stanowisku Sądu I instancji – zebrany w sprawie materiał dowodowy, treść raportów z kontroli i dokumentacja fotograficzna, dawała podstawy do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienia wyroku ma dać rękojmię, że sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, a w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, Zarys wykładu, Warszawa 2003, s. 282).

W przedmiotowej sprawie ocena dokona przez Sąd I instancji skupiła się na braku doręczenia skarżącej dokumentacji fotograficznej wraz z raportami kontroli na miejscu, co było zasadniczym lecz nieprawidłowym powodem uchylenia decyzji. W tej sytuacji istnieje konieczność na nowo dokonanie przez sąd oceny stanu faktycznego przyjętego przez organy w zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Reasumując sprawa wymaga ponownego rozpoznania i dokonania oceny czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, z uwzględnieniem treści raportów z kontroli i dokumentacji fotograficznej, przy czym ocena ta powinna zostać dokonana przede wszystkim w kontekście zarzutów podniesionych przez stronę w skardze do sądu. Zarzuty te w szczególności dotyczą typu przeprowadzonych kontroli na miejscu, kwestii prawidłowości dokonanych pomiarów spornych gruntów oraz prawidłowości wypełnienia druku z kontroli na miejscu z 28 maja 2013 r.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.