Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 197/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art 33 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. L. i A. L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest, skierowane do B.,W.L.A.L postanowienie wydane przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] listopada 2013 r. nr [...], uchylające postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w części obejmującej pkt 3 tiret 5 i w tym zakresie nakładające obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska "identyfikacji potencjalnych oddziaływań (skumulowanych, bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, krótko-, średnio-, długoterminowych, stałych i czasowych) planowanego zamierzenia na występujące na obszarze objętym ww. inwestycją oraz w jej otoczeniu (w zasięgu możliwego oddziaływania) gatunki i ich siedliska przyrodnicze chronione w ramach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 [...], w szczególności siedlisko przyrodnicze o kodzie 6510 - niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie oraz gatunki bezkręgowców: modraszek tulejus, modraszek nausitous i czerwończyk nieparek, na integralność tego obszaru oraz spójność sieci Natura 2000, związanych m.in. ze zmianą sposobu użytkowania terenu pracami ziemnymi koniecznymi do wykonania w ramach inwestycji, zmianą warunków nasłonecznienia i uwilgotnienia terenu itp."

W toku postępowania poprzedzającego wydanie wymienionych aktów pismem z 25 lipca 2013 r. W. L., działając w wykonaniu postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013 r. nr [...], przedłożył Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] dokumenty, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, określanej dalej jako "ustawa ocenowa").

Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 [...], a także przedłożenia raportu o oddziaływaniu na obszar Natura 2000.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa działka zlokalizowana jest w granicach obszaru Natura 2000 [...]. Teren inwestycji obejmuje siedlisko przyrodnicze o kodzie 6510 — niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, będące przedmiotem ochrony ww. obszaru Natura 2000. Organ I instancji stwierdził, iż na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji oraz użytkowania terenu inwestycyjnego na etapie eksploatacji istnieje możliwość przekształcenia siedliska przyrodniczego o kodzie 6510, a co za tym idzie wystąpienia negatywnego wpływu na bytujące tam gatunki zwierząt, stanowiące przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 tj.: kumaka nizinnego, modraszka telejus, modraszka nausitos. W ocenie organu planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na cele i przedmioty ochrony ww. obszaru Natura 2000 i dlatego niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na ww. obszar.

W złożonym przez B. zażaleniu podniesiono, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać negatywnie na środowisko. Wskazano m.in., iż aktualne wykorzystanie rolnicze terenu objętego inwestycją polega na intensywnym wykorzystaniu łąki dla pozyskiwania siana i wypasu krów mlecznych, a realizacja przedmiotowej inwestycji w zasadzie nie spowoduje zmiany użytkowania terenu. Nadal ten teren będzie wykorzystywany w niezmieniony sposób, a uzyskane w ten sposób siano przeznaczone do użytku. Podkreślono, że miejsce planowanej inwestycji zlokalizowane jest w granicach obszaru [...], ale jest teren na swego rodzaju wyznaczonym cyplu, całkowicie w bok od koryta [...] (odległość ok. 3 km). Dodatkowo jest to graniczne pole tego obszaru, który został wyznaczony bez jakichkolwiek konsultacji społecznych z lokalną ludnością i obejmuje teren zabudowy wsi. W zażaleniu wskazano, iż montaż paneli na wysokości 2,2 m nie wpłynie negatywnie na populację modraszka czy kumaka nizinnego. Zaznaczono, iż w przypadku braku uzyskania warunków zabudowy na instalację fotowoltaiczną działka może zostać przekwalifikowana na grunty orne, a co za tym idzie eksploatowana w jeszcze bardziej intensywny sposób.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] listopada 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części obejmującej pkt 3 tiret 5 i w zakresie orzekł "dokonanie identyfikacji potencjalnych oddziaływań (skumulowanych, bezpośrednich, pośrednich, wtórnych, krótko-, średnio-, długoterminowych, stałych i czasowych) planowanego zamierzenia na występujące na obszarze objętym ww. inwestycją oraz w jej otoczeniu (w zasięgu możliwego oddziaływania) gatunki i ich siedliska przyrodnicze chronione w ramach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 [...], w szczególności siedlisko przyrodnicze o kodzie 6510 - niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie oraz gatunki bezkręgowców: modraszek tulejus, modraszek nausitous i czerwończyk nieparek, na integralność tego obszaru oraz spójność sieci Natura 2000, związanych m.in. ze zmianą sposobu użytkowania terenu pracami ziemnymi koniecznymi do wykonania w ramach inwestycji, zmianą warunków nasłonecznienia i uwilgotnienia terenu itp.".

W uzasadnieniu podał, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie i montażu instalacji do produkcji energii elektrycznej za pomocą ogniw słonecznych o mocy 99,36 kW na działce o nr ewid. [...], położonej w obrębie ewid. [...], w gminie [...], nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej. Nie oznacza to jednak, że nie podlega ono wymogom ww. ustawy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy ocenowej, w przypadku przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy (tzw. I i II grupa przedsięwzięć), może ono wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, jeżeli może znacząco oddziaływać na cele jego ochrony, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony (tzw. III grupa przedsięwzięć). W związku z czym ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia dokonywana jest w ramach procedury określonej w rozdziale 5 działu V ustawy ocenowej.

Podniósł, że dla wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie jest niezbędne ustalenie, że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000 - wystarczające bowiem jest ustalenie stanu potencjalnego tzn. że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar. Zatem nie jest w tym przypadku konieczne ustalenie, iż planowane przedsięwzięcie może znacząco i negatywnie wpływać na obszar Natura 2000, albowiem ta kwestia jest przedmiotem ustalenia na dalszym etapie postępowania prowadzonego przez organy ochrony przyrody. Uwarunkowania te korespondują z zasadą przezorności (ostrożności), a także z zasadą prewencji - stosowania działań zapobiegawczych.

W ocenie organu respektowanie zasady przezorności oznacza, że w sytuacji, gdy brak jest pewności, iż oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może ono znacząco wpływać na obszar Natura 2000. Z kolei poszanowanie zasady prewencji wymaga stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, stwierdzającej czy przedsięwzięcie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, co z kolei - z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 34 ustawy o ochronie przyrody - przesądzi o dopuszczalności lub niedopuszczalności uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Organ wywodził, że przedmiotowe przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 [...]. Zgodnie z informacjami zawartymi w [...] obszaru, obejmuje on najbardziej cenne przyrodniczo fragmenty doliny [...]. [...] to druga obok doliny [...] centralna dolina [...]. Zasadniczymi elementami budowy doliny są: szerokie holoceńskie dno doliny oraz równie obszerna terasa plejstoceńska. W obrębie holoceńskiego dna występują dwa poziomy terasowe: niższa terasa zalewowa (łęgowa) i wyższa terasa rędzinna. Do obszaru włączony jest również fragment stromego zbocza doliny w okolicach [...] i [...]. W dolinie dominuje krajobraz rolniczy. Istotą ochrony obszaru jest zachowanie mozaiki siedliskowej charakterystycznej dla większych dolin rzecznych. Z informacji zawartych w [...] obszaru wynika, iż w jego granicach zidentyfikowano łącznie 14 typów siedlisk przyrodniczych z Załącznika I Dyrektywy Siedliskowej, przy czym największe znaczenie mają kompleksy zbiorowisk przykorytowych (łęgi wierzbowe, ziołorośla i pionierska roślinność na piaszczystych odsypach i namuliskach). Istotną rolę w dolinie odgrywają także różnego typu ekstensywnie użytkowane łąki (6510, 6410, 6440) oraz, szczególnie w północnej części obszaru, liczne starorzecza z bogatą florą wodną. W [...] obszaru wskazano, iż w jego granicach występują istotne na poziomie regionalnym populacje: modraszka telejus, modraszka nausitous, wydry i bolenia. W dolinie występują również takie gatunki jak: róża francuska, pięciornik skalny, powojnik prosty, kotewka orzech wodny. Do najważniejszych zagrożeń dla obszaru Natura 2000 [...] zaliczono w [...] m.in.: intensyfikację rolnictwa oraz zaniechanie użytkowania łąk i pastwisk, zalesianie łąk i nieużytków, a także osuszanie terenu - konserwacja infrastruktury melioracyjnej, brak zastawek w rowach melioracyjnych, przy obecnych suchych latach ma duży wpływ na wilgotność łąk oraz wysokość zwierciadła wody w starorzeczach. Zagrożeniem dla siedlisk przyrodniczych będących przedmiotami ochrony omawianego obszaru Natura 2000 są więc m.in. działania prowadzące do zmiany sposobu użytkowania ziemi, a także wszelkie działania wpływające na te siedliska negatywnie (powodujące zanikanie wybranych roślin lub całego siedliska).

Dalej organ wskazał, że zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] działka o nr ewid. [...] wchodzi w skład większego płatu łąk i pastwisk obejmującego w całości siedlisko przyrodnicze o kodzie 6510 — niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie. Siedlisko to jest przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000 o kategorii A i pokrywa ono ok. 14,3 % obszaru. Niżowe świeże łąki użytkowane ekstensywnie stanowią użytki zielone na żyznych, świeżych (niezbyt wilgotnych i nie suchych) glebach mineralnych bez śladów zabagnienia. Głównym zagrożeniem dla tego siedliska jest zmiana sposobu gospodarowania tj. likwidacja drobnych gospodarstw rolnych i włączanie ich do dużych, gdzie prowadzone są intensywne metody gospodarowania, zalesianie łąk.

Podał, iż inwestycja będąca przedmiotem przedsięwzięcia spowoduje zajęcie terenu o powierzchni ok. 0,25 ha, z czego ok. 7 arów to powierzchnia paneli fotowoltaicznych. Obszar ten nie będzie zabudowany, niemniej jednak panele słoneczne rozmieszczone na specjalnie do tego przeznaczonych stołach spowodują zacienienie gruntu pod nimi na ww. powierzchni. Zauważył, iż inwestycja planowana do realizacji na działce przyległej, o nr ewid. [...] zajmie powierzchnię ok. 0,23 ha, obie inwestycje będą więc oddziaływać na obszar obejmujący w sumie 0,48 ha siedliska 6510. Nie zgodził się z twierdzeniami, iż "realizacja przedmiotowej inwestycji w zasadzie nie spowoduje zmiany nitkowania terenu, ani uwagami zawartymi w KIP, iż prace związane realizacją i eksploatacją inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej nie wpłyną w stopniu zauważalnym negatywnie na środowisko (str. 18 KIP). Zdaniem organu odwoławczego realizacja inwestycji doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Jak wskazano w zażaleniu, obecnie teren przedmiotowej działki wykorzystywany jest dla pozyskiwania siana i wypasu krów mlecznych. Realizacja inwestycji ograniczy więc i tym samym zmieni dotychczasowy sposób użytkowania tego terenu - miejsce wypasu zwierząt gospodarskich zostanie zajęte pod instalację fotowoltaiczną. Ponadto skutkiem eksploatacji farmy fotowoltaicznej będzie, zacienienie gruntu pod panelami słonecznymi, co z kolei doprowadzi do zaniku heliofitów, czyli roślin światłolubnych. W efekcie realizacji inwestycji dojdzie więc do zmiany składu gatunkowego szaty roślinnej przedmiotowego terenu, (doprowadzając w konsekwencji do zmiany dotychczasowego rodzaju użytkowania), a więc tym samym do przekształcenia siedliska przyrodniczego 6510 występującego na tym terenie. Organ wywodził, że nie można więc wykluczyć, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływało na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...] — siedlisko przyrodnicze 6510 niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie. Podkreślił, iż jednym z celów ochrony tego siedliska jest m.in. zachowanie różnorodności florystycznej łąk świeżych w wyniku stosowania ekstensywnych form gospodarowania, przy czym w ocenie organu do takich form z całą pewnością nie można zaliczyć planowanego przedsięwzięcia.

Wskazał, że kolejną przesłanką przemawiającą za koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 [...] jest fakt, iż teren działki nr [...] może stanowić miejsce występowania bezkręgowców, stanowiących przedmioty ochrony tego obszaru: modraszek tulejus, modraszek nausitous i czerwończyk nieparek. Zagrożeniem dla ww. gatunków jest zarówno intensyfikacja użytkowania wilgotnych łąk poprzez wcześniejsze i częstsze ich koszenie, jak i sukcesja, która prowadzi do zarastania łąk, a tym samym do wyeliminowania rośliny pokarmowej i mrówek, co jest równoznaczne ze zniknięciem motyla. Oba wspomniane gatunki modraszka najczęściej siadają na kwiatach rośliny pokarmowej swoich gąsienic — krwiściągu lekarskim, wchodzącym w skład gatunkowy siedliska przyrodniczego 6510. Przekształcenie omawianego siedliska przyrodniczego, obejmujące zmianę składu gatunkowego, może wpłynąć także na populację ww. gatunków motyli i doprowadzić do ich zniknięcia z obszaru na którym realizowana ma być inwestycja.

Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnego wpływu planowanej inwestycji na występujące na przedmiotowym terenie osobniki kumaka nizinnego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż oddziaływanie negatywne będzie znikome. Kumak nizinny to gatunek preferujący płytkie zbiorniki wodne o bogatej roślinności, takie jak: starorzecza, małe jeziorka i oczka wodne, etc. Unika on jezior zimnych i głębokich, a także wody płynącej, a zatem optymalnym środowiskiem wodnym jest zespół blisko położonych i ekologicznie zróżnicowanych zbiorników. Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż na terenie omawianej działki nie występują zbiorniki wodne — jedynie w części wschodniej działki przebiega rów melioracyjny. Zaznaczył, iż twierdzenie organu I instancji, że jednym z oddziaływań pośrednich wynikających z realizacji przedmiotowej inwestycji może być konieczność osuszania terenu, realizowana poprzez konwersację istniejących melioracji jest wnioskiem zbyt daleko idącym i nie uzasadnia oceny naturowej dla ww. gatunku.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przychylił się do stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], iż z uwagi na powyższe ustalenia istotne jest sporządzenie opisu elementów przyrodniczych środowiska, w celu określenia występowania, rozmieszczenia oraz sposobu i okresu wykorzystywania przez gatunki zwierząt obszaru znajdującego się w zasięgu oddziaływania omawianej inwestycji. Lokalizacja inwestycji w granicach obszaru Natura 2000 [...], gdzie występują i mogą potencjalnie występować gatunki zwierząt, a także siedliska przyrodnicze będące przedmiotami ochrony rzeczonego obszaru Natura 2000 nie pozwala wykluczyć możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania na te przedmioty ochrony, na skutek realizacji i funkcjonowania omawianego przedsięwzięcia. Stwierdził, że biorąc pod uwagę łącznie uwarunkowania określone w art. 63 ust. 1 ustawy ocenowej oraz informacje zawarte w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia należy stwierdzić, że skutki realizacji przedsięwzięcia mogą wpłynąć znacząco negatywnie na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 [...] i tym samym niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na ten obszar Natura 2000 w określonym przez Organ I instancji zakresie.

A. L. i W. L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zapisy w uzasadnieniu postanowienia opierają się wyłącznie o ogólną charakterystykę obszaru [...], obejmującego kilka tysięcy hektarów. Wskazał, że użytek zielony jaki występuje na działce powstał z przekształcenia sadu, a wcześniej był to grunt orny. Jest to skrajne pole obszaru Natura 2000, którego granica ze względów praktycznych wyznaczona zastała wzdłuż drogi biegnącej obok pola. Pole to jest użytkowane w sposób intensywny (typowo rolniczy, bez jakichkolwiek programów rolno- środowiskowych). Nie jest więc właściwe określenie "niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie" jak jest zawarte w uzasadnieniu (tyczyć się może to innych łąk naturalnych). W wyniku przeprowadzonej analizy mającej na uwadze położenie i rodzaj przedsięwzięcia przeprowadzonej przez Urząd Gminy ustalono, że zamierzone przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Zapis ten znajduje się w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Urząd Gminy.

W ocenie skarżącej nie można założyć, że np. rezygnacja z hodowli krów przez mojego sąsiada zmieni dotychczasowy sposób użytkowania tego terenu. Kolejne założenie, że skutkiem eksploatacji farmy fotowoltaicznej będzie zacienienie, co doprowadzi do zaniku heliofitów nie jest słuszne gdyż wcześniej był tam sad, który jeszcze w większym stopniu zacieniał grunt. W ocenie skarżących przesłanka o możliwości zagrożenia dla motyli wynikająca z sukcesji, która prowadzi do zarastania łąk a tym samym do wyeliminowania rośliny pokarmowej i mrówek, co jest równoznaczne ze zniknięciem motyla" jest zbyt daleko idącą. Podali, że grunt pod panelami (25a) nadal będzie koszony razem z pozostałą częścią pola, jak do tej pory. Przestrzeń pod panelami do 2,2m i w rozstawie 6m pozostaje całkowicie wolna i nie zaburzy możliwości "hasania sobie motyli do woli.

Skarżący zwrócili także uwagę na brak chęci przeprowadzenia przez organ wizytacji terenowej, która mogłaby rozwiać wątpliwości w przedmiotowej sprawie. Podkreślili ponadto, że koszt opracowania raportu dla tak znikomej instalacji oscyluje około 10% wartości inwestycji, a w stosunku do wartości działki przekracza ją kilkanaście razy co pozbawia przedsięwzięcie sensu ekonomicznego i przedłuża ewentualne rozpoczęcie prac kilkanaście miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej również ustawą ocenową, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Według zaś art. 59 ust. 2 tej samej ustawy realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:

1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;

2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 96 ust. 1.

Do pierwszej i drugiej grupy wymienionej wyżej zaliczane są przedsięwzięcia wskazane w art. 59 ust. 1 ustawy ocenowej, tj. przedsięwzięcia, które mogą zawsze znacząco lub mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do grupy trzeciej zaliczane są przedsięwzięcia niespełniające przesłanek z art. 59 ust. 1 ustawy ocenowej, a spełniające przesłanki wskazane w art. 59 ust. 2 tej ustawy.

Zdaniem Sądu słusznie organy uznały, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest lub może być wymagane. Nie jest to zatem przedsięwzięcie, o którym mowa w powołanym art. 59 ust. 1 ustawy ocenowej. Co za tym idzie wskazany przepis nie może być podstawą ustalenia wymogu przeprowadzenia oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Zaliczenie planowanej inwestycji do trzeciej grupy przedsięwzięć kwalifikujących się do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko znajduje uzasadnienie w przepisach prawa i oceniane jest przez Sąd jako prawidłowe.

Przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest w granicach obszaru Natura 2000 [...]. Teren inwestycji obejmuje siedlisko przyrodnicze o kodzie 6510 — niżowe i górskie świeże łąki użytkowane ekstensywnie, będące przedmiotem ochrony ww. obszaru Natura 2000.

Dla stwierdzenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki zawarte w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy ocenowej konieczne jest więc ustalenie, czy może ono znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Ustalenie, czy zachodzi taka sytuacja odbywa się na zasadach określonych w rozdziale 5. "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000" działu V "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" ustawy ocenowej. Stosownie do treści art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej ustalenie, iż planowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki zawarte w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy ocenowej, powinno doprowadzić do stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 na podstawie art. 96 ust. 1. Dopiero łączne zaistnienie przesłanek opisanych w art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ocenowej powoduje, iż winna zostać przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Wedle zawartego w rozdziale 5 działu V ustawy ocenowej art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 tej ustawy organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie (a więc hipotetycznie, niekoniecznie rzeczywiście) oddziaływać na obszar Natura 2000.

Stosownie do treści art. 96 ust. 3 ustawy ocenowej, jeśli organ, o którym wyżej mowa uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w punktach 1-5 tego przepisu.

W związku z postanowieniem Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2013 r. skarżący przedstawili Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumenty wymagane przez ww. przepis. Zatem formalnoprawne przesłanki do działania organu ochrony środowiska w prawnej formie przewidzianej przez art. 97 ust. 1 zostały spełnione. Zgodnie bowiem z tym przepisem, po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Stosownie do art. 97 ust. 2 ustawy ocenowej postanowienie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Dopiero to pozwoli na ustalenie, czy przedsięwzięcie to może i czy istnieje konieczność nałożenia przez organ obowiązku, o którym mowa w art. 96 ust. 3 ww. ustawy.

Powołane wyżej przepisy wiążą wydanie postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 z ustaleniem, iż zachodzi możliwość znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ten obszar. Chodzi zatem o sytuację, gdy ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 przesądzi jaki wpływ ma planowane przedsięwzięcie. Stosownie bowiem do treści art. 97 ust. 5 ustawy ocenowej ustalenie, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 skutkuje wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postanowienia stwierdzającego, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Wedle art. 98 ust. 1 ustawy ocenowej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy ocenowej, dopiero ustalenie w postępowaniu ocenowym, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie wpływać na obszar Natura 2000, powoduje odmowę uzgodnienia warunków jego realizacji. Efektem ustalenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 jest zaś uzgodnienie warunków jego realizacji przez właściwy organ (co wynika z art. 98 ust. 2 pkt 1 ustawy ocenowej).

Postanowienie wydawane w oparciu o art. 97 ust. 1 i 2 otwiera zatem drogę do przeprowadzenia postępowania ocenowego, które stanie się podstawą dla orzeczenia o uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000.

Przywołane wcześniej przepisy rozdziału 5 działu V ustawy ocenowej zawierają gradację przesłanek warunkujących wydanie określonych rozstrzygnięć właściwych organów administracji oraz warunkujących - w wyniku wydanych rozstrzygnięć - możliwość przejścia do kolejnych etapów postępowania. W świetle przytoczonych wyżej regulacji należy zatem wywieść, że w aspekcie podstawy materialnoprawnej, dla wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie jest niezbędne ustalenie, że przedsięwzięcie to będzie oddziaływać na obszar Natura 2000. Dla wydania takiego postanowienia wystarczające jest ustalenie stanu potencjalnego tzn., że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar. Tym bardziej, nie jest w tym przypadku konieczne przesądzenie na tym etapie, iż planowane przedsięwzięcie może znacząco i negatywnie wpływać na obszar Natura 2000. Ta bowiem kwestia jest przedmiotem ustalenia na dalszym etapie postępowania prowadzonego przez organy ochrony środowiska.

Na aprobatę zasługuje twierdzenie, że organ rozstrzygając w zakresie niezbędności nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny powinien uwzględnić po pierwsze zasadę przezorności, obligującą do przewidzenia wszelkich następstw ingerencji w środowisko oraz podjęcia działań, które będą im zapobiegały lub je ograniczały do minimalnego stanu, akceptowalnego z punktu widzenia ochrony środowiska (M. Talik, Zasada przezorności a model podejmowania decyzji w obszarze ochrony środowiska, Prawo i Środowisko 2005, nr 3, s. 136). Po drugie – powinien wziąć pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, których występowanie było przyczyną wyznaczenia obszaru Natura 2000 (por. Krzysztof Gruszecki, Komentarz do art. 96 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex). Ponadto organ powinien wziąć pod uwagę zasadę prewencji.

Zasady przezorności i prewencji są zasadami polityki Unii Europejskiej w dziedzinie ochrony środowiska i znajdują swe źródło w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C z 30 marca 2010 r. Nr 83/47 - wersja skonsolidowana). Stanowią więc one element krajowego porządku prawnego. Zasada przezorności zobowiązuje instytucję lub osobę, która zamierza podjąć określone działania do udowodnienia, że jej działalność nie spowoduje zagrożenia dla środowiska. W przypadku, gdy wykazanie braku zagrożenia dla środowiska nie jest możliwe, konieczne jest podjęcie działań chroniących środowisko. Z kolei zasada prewencji zakłada konieczność rozważenia potencjalnych skutków określonego działania i podjęcia na podstawie tej analizy działań zapobiegawczych. Obie wskazane zasady znajdują odzwierciedlenie w art. 6 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L z dnia 22 lipca 1992 r. Nr 206/7). W ustawodawstwie krajowym ich realizacja następuje m.in. przez zawarte w dziale V ustawy ocenowej uregulowanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000. Obie zasady zostały wprost wyrażone w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), zgodnie z którym, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), oraz zgodnie z którym, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2).

Na tle stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, respektowanie zasady przezorności oznacza - jak słusznie wywodzi organ administracji - że w sytuacji, gdy brak pewności, iż oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może ono znacząco wpływać na obszar Natura 2000. Z kolei poszanowanie zasady prewencji wymaga stwierdzenia istnienia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, które da odpowiedź na pytanie, czy przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, czy też może będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, co z kolei - z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - przesądzi o dopuszczalności lub niedopuszczalności uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia.

Mając na względzie przedstawione rozumienie zasad przezorności i prewencji, a także powołane wyżej rozważania odnośnie do materialnoprawnego warunku wydania postanowienia o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 należy stwierdzić, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zaistniała nie tylko formalna, ale i materialnoprawna podstawa do wydania takiego postanowienia. Organ administracji miał zatem obowiązek stwierdzenia przedmiotowego obowiązku.

Jak powyższej wskazano przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest w granicach obszaru Natura 2000 [...]. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, znaczące negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000 tj. oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000 to w szczególności działania mogące pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, albo pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

W świetle natomiast art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, ze zm.) za działania mogące osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 uważa się w szczególności działania, które mogą:

1. pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2. wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3. pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Celem utworzenia obszaru Natura 2000 jest utrzymanie, bądź odtworzenie należytego stanu ochrony chronionych w nim gatunków i siedlisk przyrodniczych. W świetle art. 5 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), stanem takim w odniesieniu do ochrony gatunków jest sytuacja, w której gatunek jest trwałym składnikiem właściwego dla niego siedliska, naturalny zasięg gatunku nie zmniejsza się ani nie ulegnie zmniejszeniu w dającej się przewidzieć przyszłości oraz odpowiednio duże siedlisko dla utrzymania się populacji tego gatunku istnieje i prawdopodobnie nadal będzie istniało. Z kolei w myśl art. 5 pkt 25 stanem takim w odniesieniu do ochrony siedlisk przyrodniczych jest sytuacja, w której naturalny zasięg siedliska przyrodniczego i obszary zajęte przez to siedlisko w obrębie jego zasięgu nie zmieniają się lub zwiększają się, struktura i funkcje, które są konieczne do długotrwałego utrzymania się siedliska, istnieją i prawdopodobnie nadal będą istniały oraz typowe dla tego siedliska gatunki znajdują się we właściwym stanie ochrony.

Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę uwarunkowania przestrzenne i środowiskowe omawianego terenu oraz jego sąsiedztwa, w tym dane inwentaryzacyjne, dane przedstawione w [...] obszaru Natura 2000, a także dane zawarte w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia oraz skutki realizacji inwestycji, prawidłowo wywiódł, iż realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Obecnie teren przedmiotowej działki wykorzystywany jest dla pozyskiwania siana i wypasu krów mlecznych. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że planowana inwestycja ograniczy i tym samym zmieni dotychczasowy sposób użytkowania tego terenu. Miejsce wypasu zwierząt gospodarskich zostanie bowiem zajęte pod instalację fotowoltaiczną.

Skutkiem eksploatacji farmy fotowoltaicznej będzie także zacienienie gruntu pod planowanymi panelami słonecznymi, a to może doprowadzić do zaniku heliofitów, czyli roślin światłolubnych. Uznać zatem należy, że w efekcie realizacji inwestycji dojdzie do zmiany składu gatunkowego szaty roślinnej przedmiotowego terenu, (doprowadzając w konsekwencji do zmiany dotychczasowego rodzaju użytkowania), a więc tym samym do przekształcenia siedliska przyrodniczego 6510 występującego na tym terenie.

Nie można zatem wykluczyć, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływało na przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Podkreślić w ślad za organem należy, iż jednym z celów ochrony tego siedliska jest m.in. zachowanie różnorodności florystycznej łąk świeżych w wyniku stosowania ekstensywnych form gospodarowania, przy czym do takich form z całą pewnością nie można zaliczyć planowanego przedsięwzięcia.

Ponadto zauważyć należy, że teren planowanej inwestycji może stanowić miejsce występowania bezkręgowców, stanowiących przedmioty ochrony tego obszaru: modraszek tulejus, modraszek nausitous i czerwończyk nieparek. W ocenie Sądu prawidłowo organ uznał, iż zagrożeniem dla tych gatunków jest zarówno intensyfikacja użytkowania wilgodnych łąk poprzez wcześniejsze i częstsze ich koszenie, jak i sukcesja, która prowadzi do zarastania łąk, a tym samym do wyeliminowania rośliny pokarmowej i mrówek, co jest równoznaczne ze zniknięciem motyla. Oba ww. gatunki modraszka najczęściej bowiem siadają na kwiatach rośliny pokarmowej swoich gąsienic — krwiściągu lekarskim, wchodzącym w skład gatunkowy siedliska przyrodniczego 6510. Przekształcenie wskazanego siedliska przyrodniczego, obejmujące zmianę składu gatunkowego, może wpłynąć także na populację ww. gatunków motyli i doprowadzić do ich zniknięcia z obszaru na którym realizowana ma być inwestycja.

Powyższe okoliczności wskazują, że - wbrew twierdzeniom skarżących - istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na obszar Natura 2000. Istnieje bowiem prawdopodobieństwo, że na skutek realizacji przedsięwzięcia może dojść do pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Zasadnie więc organy administracji uznały, że należy dokonać oceny tego oddziaływania.

Końcowo podkreślić należy, iż organ odwoławczy zebrał materiał dowodowy w sposób kompletny i wyczerpujący, dlatego też nie było konieczności przeprowadzania oględzin terenu. Wydając zaskarżone postanowienie wziął bowiem pod uwagę zarówno uwarunkowania przestrzenne i środowiskowe przedmiotowego terenu oraz jego sąsiedztwa, w tym dane inwentaryzacyjne, dane przedstawione w [...] obszaru Natura 2000, jak również dane zawarte w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia.

Prawnym i faktycznym uwarunkowaniom, które zadecydowały o sposobie rozstrzygnięcia sprawy organ dał wyraz w prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), należało orzec jak w sentencji.