Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3242/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W.-J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1983/17 w sprawie ze skargi M. W.-J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 września 2017 r. nr 450000/71/REDu/145/2017/D w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1983/17 oddalił skargę M. W.-J. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z 7 września 2017 r., 450000/71/REDU/145/2017/D w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Skarżąca złożył skargę kasacyjną, skarżąc wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – w oparciu o art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) – zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 106 § 3 w zw. z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 3, art. 134 § 1 w zw. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: kpa), polegające na zaniechaniu wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i zaniechaniu dokonania ich wnikliwej analizy i oceny także zgodnie z zasadami logicznego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego. Co dotyczy także zarówno samych okoliczności faktycznych uzasadniających wniosek o umorzenie w zakresie zarówno sytuacji finansowej z okresu powstania zadłużenia i aktualnych możliwości finansowych, w kontekście posiadanych zobowiązań oraz możliwości zarobkowych, powodujących, iż obciążenie obowiązkiem spłaty nawet rozłożonym na raty uniemożliwia zaspokojenie koniecznych potrzeb utrzymania oraz także innych okoliczności mających wpływ na opłacanie składek, w tym m.in. wystąpienia nadzwyczajnych wydarzeń (klęski żywiołowe) i traumatycznych przeżyć (utraty rodziny), przebytych chorób (nowotwór, depresja), oraz innych zdarzeń wykazanych przez skarżącą przedłożonymi dowodami. Co więcej, samej prawidłowości ustalenia istniejącego zadłużenia, co do zasady, z tytuł ubezpieczeń społecznych tj. za okres 09/2001 - 07/2002, 09/2002 - brak zadłużenia za ten okres, a nawet jeśli to jest ono przedawnione. Dodatkowo istnienia rzekomego zadłużenia za pracowników, podczas gdy skarżąca nie była pracodawcą. Ale także mających uprzednie znaczenie w stosunku do ustalenia zadłużenia zarówno co do zasady jak i wysokości, a w konsekwencji samego wniosku o umorzenie, a mianowicie dotyczących tego czy w ogóle w spornych okresach skarżąca faktycznie prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą z uwagi na jej stan zdrowia w związku z przewlekłą depresją, wraz z czasowymi pobytami w szpitalu, przerwami wakacyjnymi etc. I to także pomimo braku formalnego zawieszenia działalności gospodarczej, uzasadnionego m.in. z uwagi na niemożność zajmowania się swoimi sprawami przez skarżącą i podejmowania przez nią decyzji lub zaniechania ich podjęcia ze świadomością i wystarczającym rozeznaniem, z uwagi na chorobę psychiczną (depresja) i jednocześnie podejmowanie aktywności w miarę możliwości, ale nie odpowiadającej przesłance stałości, zorganizowanego charakteru, gdyż podejmowanej sporadycznie i incydentalnie, a nie powtarzalnie. A powyższe wadliwości uniemożliwiają w zasadzie w ogóle prawidłowe rozpoznanie istoty sprawy, ale także i zweryfikowanie merytoryczne zajętego stanowiska;

2. przede wszystkim w konsekwencji powyższych naruszeń naruszenie prawa materialnego z uwagi zarówno na ich niewłaściwą wykładnię, ale także zastosowanie, w postaci art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1-3, 3a, 3b w zw. z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.; dalej: usus) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie) polegające na uznaniu, iż nie zachodzi przesłanka umorzenia zadłużenia, gdyż jest to nieprawidłowe co do zasady i poprzez brak wskazania przyjętych kryteriów ocen z powołaniem się jedynie na przepisy, nie podaje się w zasadzie merytorycznej weryfikacji, a z uwagi na wskazane wadliwości w zakresie ustalenia faktów, co ma w stosunku do możliwości zastosowania prawa materialnego uprzednie znaczenie, przedwczesne. Przy czym nawet jeśli nie są spełnione przesłanki z art 28 ust. 1 i ust. 2, które ZUS i WSA wziął głównie pod uwagę, przesłanki umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne ujęte w tym przepisie, w którym określono przypadki całkowitej nieściągalności będące warunkiem umorzenia należności z tytułu składek. Jednocześnie, stosownie do art. 28 ust. 3a usus sytuacja materialna i bytowa skarżącej spełnia przesłankę z § 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia, a zatem jest trudna i zagraża ich egzystencji, powodując niemożność zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, na co wpływ miała i nadal ma przewlekła choroba (depresja). Skarżąca od 29 maja do 30 czerwca 2018 r. znowu przebywała w szpitalu oraz straty materialne poniesione w związku z klęską żywiołową oraz straty z tytułu prowadzonej działalności w okresie 2015-2017. A wbrew ustaleniom średnie dochody są znacznie poniżej poziomu od trzech do czterech tysięcy złotych przyjętych za punkt odniesienia przez sąd. Na co wpływ ma okoliczność, że dużą część czasu w roku skarżąca nie pracuje ze względu zarówno na ferie jak i przede wszystkim zaostrzające się schorzenia psychiczne. Co więcej, przy ocenie możliwości finansowych w ogóle nie wskazano w oparciu o jakie kryteria ustalono, iż obciążenie skarżącej obowiązkiem spłaty nie zagrozi jej minimum socjalnemu. Co więcej, ocenę tę poczyniono zarzucając, iż kwestia posiadanych zobowiązań i ponoszonych kosztów nie została wykazana. Co jest nieprawdą, gdyż sytuacja finansowa została przedstawiona w pismach skarżącej wraz z dowodami i nawet jeśli nie stało się to na urzędowym formularzu, nie powinno to powodować niekorzystnych skutków. Przy czym, nawet jeśliby uznać, iż to nie miało wartości dowodowej, należałoby uprzednio wyegzekwować ten obowiązek od skarżącej, wzywając do uzupełnienia braków. Grożąc jednocześnie odrzuceniem wniosku, który w innym razie nie może być rozpatrzony co do meritum, a nie zarzucając nie zapoznanie się z zebranym materiałem. Ponadto wbrew twierdzeniom ZUS i zaakceptowanym przez sąd, uznaniowość i ważny interes publiczny, przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku skarżącej o umorzenie należności składkowych, bez odniesienia się do konkretnych realiów sprawy, zarówno z okresu powstania należności jaki i późniejszego, pozbawia taką decyzję nadanego jej przez ustawodawcę waloru uznaniowości.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku w całości, rozpatrzenie sprawy co do meritum i uwzględnienie skargi lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji ZUS obu instancji, zasądzenie kosztów wg norm przepisanych i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi;

2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań stron z ograniczeniem do osoby skarżącej, na okoliczności zawarte w uzasadnieniu;

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi w postaci wniosku do ZUS wraz z potwierdzeniami nadania i znajdujących się w aktach sprawy na okoliczności w nich zawarte;

4. dopuszczenie dowodu z opinii biegłego psychiatry na podniesione okoliczności w tym uzasadniających wniosek o umorzenie oraz okoliczności stanu zdrowia w kontekście możności faktycznego prowadzenia działalności oraz zajmowania się swoimi sprawami z właściwą świadomością i rozeznaniem. Uzupełniając skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej rozpoznanie na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ZUS wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.

Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się jednak do wniosków dowodowych, tj. o przeprowadzenie dowodów z zeznań skarżącej, dowodów z dokumentów załączonych do skargi i opinii biegłego psychiatry co do stanu zdrowia skarżącej.

Są to wnioski niezasadne z dwóch zasadniczych powodów.

Przede wszystkim wskazać należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa. "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem drugiej instancji nie może przeprowadzać dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 9 września 2021 r., sygn. akt I GSK 134/21). Stąd też wnioski skarżącej kasacyjnie nie mogły zostać uwzględnione.

Po drugiej, odnosząc powyższe także do postępowania przed sądem pierwszej instancji, wskazać należy, że sądy administracyjne nie są zobligowane do przeprowadzania postępowania dowodowego i czynienia ustaleń zamiast organów. Nie ulega wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń, a temu służyłoby w szczególności powoływanie biegłych i ustalenie określonych faktów. Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Gdyby zaistniała potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzyganiu, sąd powinien wówczas uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia. Sąd administracyjny nie ma kompetencji do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, o jakiej wspomina skarga kasacyjna. Opinia biegłego jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa (por. wyroki NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11 i z 26 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 911/10). Nadto sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z przesłuchania świadków (por. wyrok NSA z 5 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2728/21).

Reasumując powyższe, postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie obejmuje dowodu z zeznać świadków, a nadto sąd administracyjny nie powołuje biegłych celem wydania opinii (tu mającej zbadać stan zdrowia skarżącej).

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, w wskazać należy, że zarzucono niech – w punkcie pierwszym – naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz pkt 3, art. 134 § 1 w zw. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 z art. 107 § 3 kpa, które polega na zaniechaniu wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności i zaniechaniu dokonania ich wnikliwej analizy i oceny także zgodnie z zasadami logicznego rozumowania, wiedzy i doświadczenia życiowego. W punkcie drugim – niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie: art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1-3, 3a, 3b w zw. z art. 32 usus w zw. z § 3 rozporządzenia, polegające na uznaniu, iż nie zachodzi przesłanka umorzenia zadłużenia, gdyż jest to nieprawidłowe co do zasady i poprzez brak wskazania przyjętych kryteriów ocen z powołaniem się jedynie na przepisy, nie podaje się w zasadzie merytorycznej weryfikacji.

Nie są to zarzuty usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że zarzuty skarżącej kasacyjnie co do ustaleń w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości zaległych składek i ich przedawnienia (za okres 09/2001 - 07/2002, 09/2002) są gołosłowne. Skarżąca kasacyjnie, oprócz takiego stwierdzenia, nie wskazuje, dlaczego tak uważa oraz w związku z tym do jakich naruszeń przepisów materialnych w tym zakresie doszło. Tym samym uniemożliwia to nie poddanie ich merytorycznej kontroli instancyjnej Zważywszy, że decyzje ZUS i zaskarżony wyrok w sposób dokładny przedstawiają, jakich zaległych składek wniosek skarżącej dotyczy oraz co do jakich zaległych składek istniała możliwość ich umorzenia, z podaniem podstaw prawnych.

Przypomnieć należy, że ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych w terminie składek:

I. w oparciu o art. 28 ust. 1-3, 4 w zw. z art. 32 usus – za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą oraz za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, a także odsetek od nieopłaconych w terminie składek na: ubezpieczenia społeczne za okres od 09/2001 do 07/2002, 09/2002, 07/2012, 10/2012, 01-03/2013, od 06/2013 do 06/2014, od 10-12/2015, 02-07/2016, od 09/2016 do 04/2017 w łącznej kwocie 27.715,34 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres 07/2012, 10/2012, od 01-02/2013, od 06/2013 do 12/2013, od 02-06/2014, 10-11/2015, 03-04/2016, 03-04/2017 w łącznej kwocie 5.835,09 zł;

II. w oparciu o art. 28 ust. 3a-3b usus w zw. z § 3 rozporządzenia – za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na: ubezpieczenia społeczne za okres od 09/2001 do 07/2002, 09/2002, 07/2012, 10/2012, 01-03/2013, od 06/2013 do 06/2014, 10-12/2015, 02-07/2016, od 09/2016 do 04/2017 w łącznej kwocie 26.033,66 zł oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres 07/2012, 10/2012, 01-02/2013, 06-12/2013, 02-06/2014, 10-11/2015, 03-04/2016, 03-04/2017 w łącznej kwocie 5. 835,09 zł.

W tym miejscu wskazać należy, że ZUS co do punktu I. wyjaśnił, że skarżąca w trakcie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej zatrudniała pracowników, a część składek, które powinny być przekazywane do ZUS finansują z własnych środków sami ubezpieczeni. Przy czym do składek za zatrudnianych pracowników w części finansowanej przez tychże pracowników, zgodnie art. 30 usus, nie znajduje zastosowania art. 28 usus, który przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, iż przepis art. 28 usus oraz przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić podstawy do umorzenia tych składek.

Natomiast w co do punktu II. wskazano, że należności te podlegają umorzeniu w trybie art. 28 ust. 3a i 3b usus i w oparciu o przepisy rozporządzenia.

W związku z tym ZUS i WSA wyjaśniły, że stosowanie do art. 28 ust. 1-3 w zw. z art. 32 ususu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, przy czym całkowita nieściągalność zachodzi gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku tub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r, - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233 i 978);

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Przy czym podkreślono, że decyzja o umorzeniu ma charakter uznaniowy.

Mając na uwadze powyższe przesłanki wskazano, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,1178 ha położonej w Z. Na posiadanej nieruchomości ZUS przysługuje prawo dokonania zabezpieczenia należności składkowych wpisem hipoteki. Ponadto wobec skarżącej nie można potwierdzić nieściągalności zobowiązań, bowiem ZUS jako organ egzekucyjny nie wszczął postępowania egzekucyjnego. Dopóki postępowanie to nie zostanie przeprowadzone nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji, wobec czego żaden z organów egzekucyjnych nie mógł potwierdzić braku majątku i nie jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Zwrócono także uwagę, że skarżąca posiada zobowiązania cywilnoprawne na rzecz banków, firm kredytowych oraz innych instytucji i osób fizycznych. Część tych zobowiązań została uregulowana, część dochodzona jest przez komorników sądowych, a część jest spłacana. Spłata zaś długów wobec innych wierzycieli nie może przesądzać o umorzeniu zaległości składkowych. Zważywszy, że zobowiązania cywilnoprawne, a także prywatne nie mogą być uprzywilejowane względem zadłużenia z tytułu zobowiązań publicznoprawnych, które powinny być regulowane w pierwszej kolejności.

W zakresie zbadania przesłanek określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej, w szczególności w przypadkach:

1. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2. poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązaną możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3. przewlekłej choroby zobowiązanej lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązaną możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek ustalono, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a źródłem jej utrzymania są dochody uzyskiwane z tytułu prowadzonej okresowo działalności gospodarczej, które zostały określone na kwotę od 3000 do 4000 zł miesięcznie. Skarżąca nie załączyła do akt materiałów dotyczących wysokości ponoszonych kosztów utrzymania. WSA zaaprobował, ocenę ZUS, że spłata należności z tytułu składek nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

ZUS i WSA przyjęli także, że w sprawie nie ma zastosowania § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Skarżąca wskazywała bowiem, że powodem zawieszania prowadzonej działalności były problemy zdrowotne. Z akt sprawy nie wynika, aby ulewne deszcze i nawałnice z 2011-2014, które uszkodziły dach domu, doprowadziły do trwałej utraty możliwości użytkowania domu czy możliwości wykonywania pracy. Poza tym zawrócono uwagę, że skarżąca dokonała inwestycji związanych z remontem salki przeznaczonej do nauki, a także zakupiła nowy sprzęt, co daje możliwość dalszego prowadzenia działalności.

Nie miała także zastosowania trzecia z określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

ZUS i WSA nie negowały złego stanu zdrowia, który w znaczny sposób ograniczał możliwość prowadzenia działalności. Jednak problemy zdrowotne skarżącej w chwili podejmowania rozstrzygnięcia sprawy nie miały wpływu na pozyskiwanie dochodów niezbędnych na spłatę zaległości składkowych, gdyż skarżąca była aktywna zawodowo. Zauważono, że 1 sierpnia 2014 r. do 1 września 2015 r. ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia skarżąca miała orzeczoną częściową niezdolność do pracy. Wobec czego ZUS wypłacał rentę, która stanowiła rekompensatę ewentualnych ograniczeń w wykonywaniu pracy związanych ze stanem zdrowia. Po tym okresie skarżąca podjęła prowadzenie działalności gospodarczej, a zatem na trwałe nie została wykluczona z rynku pracy.

W zaskarżonym wyroku prawidłowo zwrócono uwagę, że umorzenie należności jest definitywną rezygnacją z możliwości ich wyegzekwowania. W związku z tym taka decyzja musi być podejmowana bardzo rozważnie. Organ zobowiązany jest uwzględnić aktualne możliwości płatnicze zobowiązanego, ale także powinien mieć na względzie, możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości. Tak więc WSA trafnie ocenił, że skarżąca dysponowała takim potencjałem.

Zauważyć należy, że zarówno ZUS jak i WSA, nie kwestionowały trudnej sytuacja finansowej skarżącej, która jednak nie kwalifikowała się wówczas do podjęcia decyzji korzystnej dla niej. Podkreślić należy, że WSA dokonywał oceny decyzji w dacie jej wydania i każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej, co oznacza że zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skarżącej tak w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, to wskazać trzeba, że ustanowiona w art. 7 kpa i doprecyzowana w art. 77 § 1 kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Niemniej jednak trudno przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, ZUS był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2317/13). W świetle art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości. Na organie zaś, zgodnie z art. 80 kpa, spoczywa obowiązek dokonania oceny stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym dostarczonego przez wnioskującego o umorzenie. Ze względu na uznaniowość decyzji ZUS o umorzeniu sąd oceniając tą decyzję nie dokonuje własnej uznaniowej oceny co do tego, czy należności powinny być umorzone czy też nie. Zadaniem sądu jest ocena tego, czy organ dokonał należytej, uzasadnionej w oparciu o zebrany materiał dowodowy, uwzględniającej zważanie interesu publicznego i indywidualnego, oceny sytuacji, to jest czy udzielając ulgi lub jej odmawiając nie oparł się na ocenie dowolnej, pozbawionej uzasadnionej motywacji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna nie podważyła prawidłowości ustaleń faktycznych i nie wykazała dowolności w ich ocenie w zakresie ustalenia istnienia przesłanek umorzenia składek wskazanych w art. 28 ust. 3a usus i § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza także, aby w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał na czym polegała wadliwa wykładnia lub też wadliwe zastosowanie art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1-3, 3a, 3b w zw. z art. 32 usus w zw. z § 3 rozporządzenia. W to miejsce podniesiono niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie celu ustalenia, czy stan sytuacja skarżącej powinna spowodować udzielenie jej ulgi w postaci umorzenia zaległych należności składkowych. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że wadliwego zastosowania lub wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego nie sposób uzasadniać nieprawidłowościami w ustaleniu stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej w istocie ocenia w sposób odmienny niż ZUS i WSA kwestię sytuacji życiowej skarżącej na bazie przesłanek materialnych umożliwiających udzielenie jej wnioskowej ulgi.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego przez ZUS, co prawidłowo zaaprobował WSA.

W efekcie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 ppsa.