Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1083/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. c, art. 3 § 2 pkt. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 564/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 564/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w pkt 1/ zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpoznania wniosku strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra za okres od [...] do [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2/ stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3/ umorzył postępowanie w pozostałym zakresie; w pkt 4/ zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 100 zł., tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną, Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji publicznej, tj. kalendarza spotkań Ministra Spraw Wewnętrznych za okres od [...] do [...], ewentualnie o udostępnienie informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce. Stowarzyszenie wniosło o przesłanie ww. informacji na wskazany adres e-mailowy.

W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. skierowanym do Stowarzyszenia organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej. Powyższego wymogu nie spełnia ewentualne utrwalenie określonych informacji w pamięci osoby fizycznej zajmującej dane stanowisko. Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było bez jakichkolwiek wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wyjaśnił również, że prowadzony w urzędzie kalendarz Ministra Spraw Wewnętrznych jest zbiorem roboczych i pomocniczych informacji odnotowywanych przez najbliższych współpracowników Ministra, zwłaszcza w zakresie wydarzeń innych niż bieżące, gdzie zachodzi istotna obawa ich zapomnienia. Kalendarz nie jest w szczególności podpisywany, a wpisywane spotkania nie zawsze mają miejsce. Zaplanowane czynności są bowiem przekładane, odwoływane lub zastępowane innymi, co nie zawsze (jeśli dotyczy bieżących wydarzeń) jest odnotowywane. Prowadzony kalendarz nie ma charakteru wiążącego i mógłby wprowadzić w błąd osobę postronną. Informacje zawarte w kalendarzu często podlegają zmianie i dotyczą jedynie spraw organizacyjnych oraz porządkowych. W rezultacie kalendarz jako dokument wewnętrzny nie stanowi informacji publicznej. Informacje na temat spotkań mogą się znajdować ewentualnie w pamięci osób fizycznych, a takowe jak wskazano powyżej, nie stanowią informacji publicznej.

W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził, że żądane przez Stowarzyszenie informacje nie istnieją lub nie stanowią informacji publicznej, toteż nie mogą zostać udostępnione jako informacja publiczna.

W dniu [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uznanie, że nie można uzyskać informacji o odbytych spotkaniach Ministra Rządu RP.

Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 1 lipca 2014 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazując, iż do dnia złożenia skargi ww. wniosek nie został wykonany.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. skierowanym do Stowarzyszenia. Dodatkowo wskazał, że informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę, stwierdził, że skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie w części, bowiem do daty wyrokowania organ nie rozpoznał wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w sposób pełny i zgodny z przepisami u.d.i.p.

Sąd I instancji stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno - technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), więc w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Minister Spraw Wewnętrznych będąc organem władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie przepisów u.d.i.p., do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

Sąd I instancji stwierdził, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu I instancji, żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Spraw Wewnętrznych za okres od [...] do [...]. nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Kalendarz (terminarz) spotkań jest bowiem narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy Ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia w istocie nie pozwala na potwierdzenie zawartych w nim informacji.

Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2914/13 (publ. https//:orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Powołał się w tej kwestii na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (publ.: OTK-A-2013/8/122) W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest jako "informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W ocenie Sądu I instancji, żądany kalendarz posiada wskazany powyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzającym o kierunkach działania organu, a tym samym niezawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Rzeczony kalendarz można potraktować co najmniej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu, co w świetle powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego - nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Sąd I instancji marginalnie zauważył, że zbliżone zagadnienie do omawianego wystąpiło na gruncie stosowania brytyjskiej ustawy o wolności informacji z 2000 r. (Freedom of Information Act 2000 - FOI). W ustawie brytyjskiej, analogicznie jak w polskiej ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), występuje przesłanka posiadania informacji (dysponowania informacją) determinująca zakres stosowania ustawy. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo, że jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, przy czym tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 6).

W konsekwencji powyższego, Sąd I instancji uznał, że w odniesieniu do żądania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2014 r. w części dotyczącej udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Spraw Wewnętrznych za wskazany wyżej okres, organ prawidłowo przyjął, że nie dotyczy ono informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, bezczynność organu nie ustała jednak do daty wyrokowania w odniesieniu do drugiej części żądania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r., dotyczącej udostępnienia informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra Spraw Wewnętrznych poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje godzina spotkania) oraz informacji z kim to spotkanie miało miejsce.

Organ w swojej odpowiedzi nie ustosunkował się do tej części wniosku. Wniosek w tym zakresie został sformułowany bardzo szeroko. Skoro jednak wniosek dotyczy wszelkich spotkań Ministra we wskazanym okresie, to tak sformułowane żądanie obejmuje również informację o tych spotkaniach Ministra, które były związane z wykonywaniem jego konstytucyjnych zadań. Informacja o tych spotkaniach stanowi, w ocenie Sądu I instancji, informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p.

Sąd I instancji wyjaśnił, że prawidłowa realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., co do zasady, polega na jej udostępnieniu w formie i w sposób określony we wniosku, a więc na podjęciu przez organ określonej czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy wnioskowana informacja publiczna podlega wyłączeniu z jawności z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosując przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną winien pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę, uwiarygadniając swoje stanowisko.

Sąd I instancji stwierdził, że w tej sytuacji należało zobowiązać Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia 1 lipca 2014 r. w części dotyczącej informacji o odbytych przez Ministra spotkaniach w okresie styczeń - czerwiec 2014 r. z uwzględnieniem danych wskazanych we wniosku. Treść odpowiedzi udzielonej przez organ w dniu 14 lipca 2014 r. nie stanowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, nie można jej również zakwalifikować jako decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie pozwala też na sformułowanie kategorycznego stanowiska, że organ nie posiada wnioskowanej informacji publicznej.

Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, organ winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną. Winien przy tym ewentualnie rozważyć, czy wnioskowana w omawianym zakresie informacja publiczna stanowi informację prostą, czy przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., której uzyskanie jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a następnie podjąć przewidziane ustawą środki prawne.

Stwierdzając stan bezczynności po stronie Ministra Spraw Wewnętrznych Sąd I instancji nie stwierdził, aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w istocie wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Z tych względów Sąd nie stwierdził również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji.

Strona skarżąca, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w jego punkcie trzecim, domagając się jego uchylenia i zmiany i uwzględnienie skargi w całości, a w przypadku nie podzielenia argumentów strony skarżącej uzasadniających zmianę zaskarżonego orzeczenia, - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.) - dalej Konstytucja RP -przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej,

- art. 61 ust. 1, ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p., - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą dokument wytworzony w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierający informacje o spotkaniach (odbytych na dzień złożenia wniosku) osoby pełniącej funkcje publicznej nie podlega prawu do informacji publicznej ze względu na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę charakteru tego dokumenty - biurowy, pomocniczy,

- art. 10 ust. 1, ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.) - dalej EKPC - poprzez przyjęcie, iż prawo do informacji publicznej z zakresie przedmiotowym może być ograniczone bez podstawy prawnej, co prowadzi wprost do naruszenia zasad ograniczania praw i wolności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (publ: OTK-A-2013/8/122), w którym stwierdzono, iż "w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących".

Przytoczono wspólną opinię - do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii (wyrok z 25 czerwca 2013 r., nr skargi 48135/06) - sędziów Sajó i Vućinić, którzy podkreślili, że są w pełni zgodni, co do wniosków i rozumowania niniejszego orzeczenia. Jest ono szczególnie ważne dla tych krajów, gdzie nawet w dzisiejszych czasach utrwalone zwyczaje utrudniają dostęp do danych, które w czasach totalitaryzmu były wykorzystywane dla celów opresyjnych przez tajne służby.

Wskazano, że Trybunał niedawno stwierdził ponownie (w orzeczeniu w sprawie Gillberg v. Sweden [GCJ (nr 41723/06, § 74, 3 kwietnia 2012), że "prawo do otrzymywania i przekazywania informacji w sposób oczywisty stanowi część prawa do wolności wyrażania opinii, zgodnie z art. 10. To prawo zasadniczo zakazuje rządowi ograniczania dostępu do informacji, które inni chcą lub mogą być skłonni udostępnić (zob. np. Leander v. Sweden, 26 marca 1987, § 74, Seria A nr 116, otaz Gaskin v. the United Kingdom, 7 lipca 1989, § 52, Seria A nr 160).".

Powołując się na treść art. 10 ust. 2 EKPC, wywodzono, że przesłanką ograniczającą prawo do informacji publicznej może być sfera wewnętrzna/robocza działania administracji. Rozwiązanie takie przewidziane jest m. in. przez Konwencję Rady Europy w sprawie Dostępu do Dokumentów Urzędowych, przyjętą w Tromso w dniu 18 czerwca 2009 r. Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. K tejże Konwencji, prawo do informacji publicznej może być ograniczone poprzez wyraźne wskazanie w ustawie, jeżeli jest to konieczne w demokratycznym społeczeństwie i proporcjonalne do celu, jakim jest ochrona sfery wewnętrznej w administracji.

Stwierdzono, ze w Polsce tzw. sfera wewnętrzna/robocza, jako przesłanka ograniczająca prawo do informacji publicznej uregulowana została w art. 17 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Podkreślono, ze ustawa ta ma za zadanie m. in. wykonanie zobowiązań wskazanych w ogłoszonej w Polsce Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r.

Argumentowano, że polski ustawodawca przewidział zgodnie ze standardami międzynarodowymi możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej w wyjątkowych przypadkach w zakresie sfery wewnętrznej/roboczej. Jednakże nie dotyczy to informacji udostępnianych na podstawie przepisów u.d.i.p. Skarżone orzeczenie narusza prawo do informacji publicznej w ten sposób, iż sąd orzekający przekroczył swobodę orzekania i wprowadził nieistniejące w ustawie ograniczenie prawa do informacji publicznej.

Wywodzono, że na tle u.d.i.p., nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji. Praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią ort. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony.

Nie podzielono poglądu zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn.. I OSK 2130/11, w którym nie podzielono poglądu, że wszystkie dokumenty i informacje znajdujące się w posiadaniu Kancelarii Prezydenta RP, w tym również wszystkie opinie prawne i ekspertyzy, stanowią informację publiczną.

Zwrócono uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, odnosząc się do tzw. dokumentu wewnętrznego - sfery wewnętrznej - uczynił to w części opisowej uzasadnienia, a formułowanie wniosków o akceptacji przez Trybunał Konstytucyjny możliwości wydzielenia z informacji związanych z działalnością organów władzy publicznej, informacji nie mających statusu informacji publicznej, stanowi daleko idącą nadinterpretację.

Wskazano, że w sprawie TASZ przeciwko Węgrom, nr wniosku 37374/05, wyrok z 14 kwietnia 2009, Europejski Trybunał Praw Człowiek potwierdził, że art. 10 EKPC jest podstawą prawa do informacji publicznej.

Podniesiono, że opinia publiczna dzięki udostępnieniu informacji o każdym planowanym spotkaniu może wyrobić sobie zdanie o charakterze tych spotkań, a np. organizacje pozarządowe oceniające proces legislacyjny mogą połączyć spotkania z konkretnymi projektami zmian prawa.

Argumentowano, że interpretacja, której dokonał Sąd I instancji, rażąco narusza normę konstytucyjną. Wywodzono, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów.

Szerokość prawa do informacji uwidacznia fakt, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie ze względu na ograniczenia zawarte w art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a wszelkie inne powody są nieuzasadnione w świetle przepisów Konstytucji, której wykładnią należy się kierować przy interpretacji art. 6 ust. 1 u. d. i. p.

Podkreślono, że zgodnie z ust 2 art. 61 Konstytucji RP, prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ark 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Wywodzono, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko.

Wskazano, że ograniczania prawa do informacji publicznej poprzez kwalifikowanie wnioskowanych dokumentów, jako m. in. roboczych, pomocniczych, wewnętrznych, winno być przyjęte w ustawie, co jest standardem wynikającym z EKPC. Dodatkowo nie jest to wyłączenie obowiązku informacyjnego na stałe, a najczęściej na określony i uzasadniony okres czasu. Zatem nie przyjmuje się, że dana informacja ma charakter wewnętrzny i w związku z tym nie stanowi informacji publicznej. Uznaje się taką informację za informację publiczną, która w określonym momencie nie może być udostępniona. W związku z tym, że ustawodawca nie wskazał takiego wyłączenia w u.d.i.p., to nie można uznać na drodze de facto precedensu, iż istnieje jakieś nowe ograniczenie prawa człowieka do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, zmierzając do wykazania, że objęte wnioskiem Stowarzyszenia dane w części dotyczącej udostępnienia informacji, tj. kalendarza spotkań Ministra Spraw Wewnętrznych za okres od [...] do [...], stanowią informację publiczną.

Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej kwestii, na wstępie podkreślenia wymaga, że rozpatrywana sprawa dotyczy bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy zatem zauważyć, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.

Wobec powyższego przede wszystkim konieczne jest poczynienie ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane dane stanowią informację publiczną.

Sąd I instancji w rozpatrywanej sprawie trafnie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych, jako organ władzy publicznej, zalicza się do podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd ten w sposób prawidłowy przesądził też zagadnienie o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, odmawiając waloru informacji publicznej danym znajdującym się w kalendarzu spotkań Ministra Spraw Wewnętrznych za wskazany we wniosku okres, uznając, że kalendarz ten jest narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy Ministra.

Ocenę ta należy uznać za słuszną, albowiem ww. kalendarz nie stanowi dokumentu urzędowego w znaczeniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie zawiera on oświadczenia woli lub wiedzy. Jest, co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację i planowanie pracy tego organu. Umieszczenie w kalendarzu terminu i miejsca konkretnego wydarzenia ma charakter czynności czysto technicznej i nie zaświadcza o stanie faktycznym.

Należy uznać, że kalendarz ten jest nośnikiem informacji technicznej, dotyczącej sposobu funkcjonowania danego narzędzia biurowego, użytkowanego przez organ, lecz nie stanowi informacji publicznej. Odmowa udostępnienia tego narzędzia biurowego jest więc uzasadniona z jednej strony charakterem tego narzędzia, o cechach podobnych do narzędzia czysto technicznego, jak telefon, inny środek łączności, czy komputer, ale też względami zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną.

Nie można więc utożsamiać problematyki regulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej z problematyką związaną z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne.

W konsekwencji powyższego, za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1, ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jak też zarzut naruszenia art. 61 ust. 1, ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p., oraz art. 10 ust. 1, ust. 2 EKPC. Zarzuty ten bazują bowiem na założeniu, iż informacja udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Spraw Wewnętrznych jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Skoro jednak żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie można twierdzić o złamaniu powyższych przepisów, które odnoszą się do takiej właśnie informacji, a nie do informacji o cechach informacji technicznej.

Należy zaznaczyć, że w przeciwieństwie do żądanej informacji w zakresie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Spraw Wewnętrznych za okres od [...] do [...], żądanie udostępnienia informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra, było zasadne, co też uwzględnił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w jego niezaskarżonej skargą kasacyjną części.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.