Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1492/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2105/09 odrzucającego skargę Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 marca 2010 roku odrzucił skargę Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [ kwietnia 2009 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] września 2006 r. Oznacza to, że skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w trybie nieważnościowym wniósł organ administracji publicznej, który wydawał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji w trybie zwykłym. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego – przez ustawę albo w drodze porozumienia – roli organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wyłącza możliwość wniesienia przez tę jednostkę środka odwoławczego od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym, a także wniesienia skargi do sądu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli jednostka samorządu terytorialnego ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. W ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego "broni" swojego interesu prawnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyjęcie, że skarga taka jest dopuszczalna doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji, byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie. Prowadziłoby to do rozstrzygania w postępowaniu sądowoadministracyjnym sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacji administracji publicznej.

Z tych względów Sąd I instancji uznał skargę Prezydenta m. st. Warszawy za niedopuszczalną.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Prezydent m.st. Warszawy wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn i jej odrzucenie, w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowania art. 45 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – przez przyjęcie wykładni pozbawiającej skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki do ograniczenia tego prawa przewidziane w art. 31 ust. 3, a ponadto prawo to można wyinterpretować bezpośrednio z przepisów Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w niniejszej sprawie nie wystąpiły), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji.

Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ustawa może także organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Powyższy pogląd znalazł swoje miejsce w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., Nr 4, poz. 115).

W ocenie strony skarżącej, sytuacja Prezydenta m. st. Warszawy w niniejszej sprawie jest inna, niż sytuacja organów w orzeczeniach powoływanych przez Sąd I instancji. Różnica ta polega na tym, że w postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, Prezydent m.st. Warszawy nie występuje jako organ I instancji, bowiem postępowanie toczy się w trybie nieważnościowym, w którym zgodnie z właściwością kompetencja organu I instancji przeszła na wojewodę. Wyjaśnić zatem należy, że prowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie ma wpływu na kompetencje Prezydenta m.st. Warszawy, któremu w niniejszej sprawie administracyjnej w jej ujęciu materialnym, przepisy ustawy powierzyły kompetencję organu administracji.

Prezydent m.st. Warszawy zdaje się nie dostrzegać odmiennej roli jaką pełni organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, o czym świadczy treść podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Strona powołując się na naruszenie art. art. 45 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP pomija fakt, że przepisy te znajdują się w rozdziale II zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" i stanowią gwarancje konstytucyjne dla tych właśnie jednostek. Tymczasem wójt gminy czy też prezydent miasta są organami administracji o ściśle określonych kompetencjach, w ramach których mieści się między innymi wydawanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Uprawnienia tych organów podlegają ochronie tylko w takim zakresie, w jakim wynika to z przepisów prawa pozytywnego, a osoby piastujące funkcję tych organów muszą się liczyć z faktem, że podejmowane przez nie decyzje przybierające formy władczego działania administracji publicznej, podlegać mogą kontroli między innymi w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza organu administracji wynikająca z błędnych rozstrzygnięć, do której odwołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną, świadczy jedynie, że organ posiada w tym postępowaniu interes faktyczny, a nie prawny.

Okoliczność ta ma jednak drugorzędne znaczenie dla niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem najbardziej istotna jest opisana wyżej rola Prezydenta m.st. Warszawy jako organu administracji i związane z tym ograniczenia legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przedmiot sprawy administracyjnej rozstrzyganej decyzją nie dotyczy interesu prawnego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tego interesu w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje.

Z tych też względów, nie można było uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarga Prezydenta m.st. Warszawy była niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.