Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 34/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 8 art. 9 art. 11 art. 10 art. 35 art. 36 art. 6 art. 7 art. 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi Y.H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. H. (dalej: skarżąca) złożyła ([...] marca 2018 r.) skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jej wniosku z [...] grudnia 2017 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 oraz art 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia jego sprawy. Wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia w terminie sprawy wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku skarżącej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i prace na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000,00 zł (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.); 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów.

Skarżąca wskazała, że w dniu [...] grudnia 2017 r. złożyła osobiście wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w delegaturze D. Urzędu Wojewódzkiego w J. Pismem z [...] marca 2018 r. pełnomocnik strony wniósł o umożliwienie wglądu w akta sprawy na podstawie art. 73 k.p.a., oraz o przyspieszenie rozpoznania sprawy.

W dniu [...] marca 2018 r. skarżąca działając za pośrednictwem pełnomocnika złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wyczerpując tym samym drogę administracyjną w niniejszej sprawie. Do dnia sporządzenia skargi, skarżąca nie została poinformowana o przekazaniu ponaglenia do organu II instancji.

Uzasadniając skargę strona podkreśliła, że postępowanie organu w niniejszej sprawie stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., stanowiącego, że "załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania." Na chwilę obecną upłynęło prawie 4 miesiące od dnia złożenia wniosku o pobyt czasowy przez skarżącą. Od momentu złożenia wniosku Wojewoda D. nie podjął żadnych działań w sprawie.

Abstrahując od rażącego przekroczenia terminów do rozpoznania sprawy, skarżąca zwróciła szczególną uwagę na rażące przekroczenie terminu do przekazania ponaglenia strony, które to zgodnie z art. 37 § 5 k.p.a. powinno zostać przekazane w terminie 7 dni. Nieprzekazanie do dnia dzisiejszego ponaglenia podważa jej zaufanie do działalności organu. Organ I instancji blokując przekazanie ponaglenia do organu II instancji uniemożliwił stronie dochodzenia jej praw na drodze postępowania administracyjnego, tym samym zmuszając ją do złożenia niniejszej skargi. Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda D. powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie do końca stycznia 2018 r, czego jednak nie uczynił. Zdaniem skarżącej za niezasadne należy uznać prowadzenie postępowania już od niemal 4 miesięcy, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, nie było konieczne przeprowadzanie szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego (choćby powoływanie biegłego), co ewentualnie mogłoby uzasadniać przedłużanie postępowania.

Skarżąca wskazała, że organ nie podjął żadnej czynności w sprawie - w tym również nie poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz o powodach nierozpoznania sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., a także nie wezwał do uzupełnienia jakichkolwiek braków wniosku.

Podsumowując skarżąca podkreśliła, że mając na uwadze rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy oraz nieprzekazanie w terminie ponaglenia przez Wojewodę D. należy uznać za zasadne jej żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Strona od wielu miesięcy jest całkowicie ignorowana przez Wojewodę D., nie otrzymuje żadnej korespondencji, a postępowanie nie zostało nawet wszczęte przez Wojewodę D. Tak rażące naruszanie norm prawnych przez organ winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że na tempo rozpoznawania przez niego spraw ma wpływ bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Dodał, że należy zwrócić uwagę na wynikający z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach obowiązek zwrócenia się przez Wojewodę do Komendanta oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Czas oczekiwania na opinie na temat cudzoziemców przekracza zwykle okres miesiąca i nie jest on zależny od Wojewody. Zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 1013 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2206, dalej ustawa ) o cudzoziemcach opinie powinny być wydane w ciągu 30 dni, a na podstawie art. 109 ust. 2 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być ten termin wydłużony do 60 dni. Również w razie braku opinii, dopiero po upływie tych terminów można uznać, że wymóg uzyskania opinii został spełniony (art. 109 ust. 3 ustawy). Z uwagi na fakt, iż wniosek Cudzoziemka złożyła w dniu [...].12.2017r. zakończenie postępowania do końca stycznia 2018 r. było nierealne.

Nie można też zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że sprawa mogła być szybciej rozpatrzona, gdyż nie jest szczególnie skomplikowana. Należy zauważyć, że sprawy dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium RP są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków i są analizowane i rozpatrywane pod względem merytorycznym w oparciu o ustawę o cudzoziemcach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla obywatelki [...] okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie Sąd stwierdza, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącej został skierowany do Wojewody [...] grudnia 2017 r. i nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny , o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a.

Lektura akt administracyjnych wskazuje, że kolejnym działaniem w ocenianym postępowaniu administracyjnym, po złożonym przez skarżącą wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, były pisma pełnomocnika skarżącej z [...] marca 2018 r. stanowiące prośbę o przyspieszenie postępowania, możliwość zbadania akt postępowania oraz sformułowane ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Natomiast pierwszym działaniem Wojewody było pismo z [...] maja 2018 r., w którym Wojewoda skierował zapytania odnośnie skarżącej na podstawie art.109 ust.1 ustawy o czym poinformował skarżącą. Nie uszło jednak uwadze Sądu, że skarga strony z [...] marca 2018 r. nie wywołała żadnej reakcji Wojewody.

Powyższe dowodzi, że Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny oraz rażąco przewlekle prowadził postępowanie. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji przez ponad dwa miesiące nie podejmuje żadnych działań w sprawie. Sytuacja ta jest tym bardziej nie do zaakceptowania, że organ kompletnie ignorował nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Postawy organu nie zmieniła także złożona przez skarżąca [...] marca 2018 r. prośba o przyśpieszenie postępowania niedotrzymanie terminów załatwienia jej sprawy. Dodatkowo Sąd stwierdza, że pomimo wniesienia przez skarżącą ponaglenia organ prowadzący postępowanie wbrew obowiązkowi wynikającemu z treści art 37 § 4 k.p.a. nie przekazał ponaglenia Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w terminie siedmiu dni.

Nie sposób również nie zauważyć skierowanej do strony informacji, zawartej w piśmie z [...] maja 2018 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu, co kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca (strona postępowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt i pracę) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z [...] grudnia 2017 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności.

W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - IV sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).