Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3260/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 3; art. 24 par 1 pkt 5; art. 25; art. 27; art. 7; art. 8; art. 5 par 2 pkt 4; art. 127 par 3; art. 126;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi S. w G. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie konkursu ofert 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. w G. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu 30 marca 2011 r. ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] - powiat g. - wraz z dyspozytornią, na okres obowiązywania umowy od dnia 1 lipca 2011 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Ogłoszenie nr [...] o postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert zamieszczone zostało na tablicy ogłoszeń w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oraz na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Do postępowania nr [...] zostały złożone 2 oferty:

- oferta S. w G.;

- oferta N. Oferty złożone zostały zgodnie z wyznaczonym terminem składania ofert. W dniu [...] maja 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze: [...] - powiat g. - wraz z dyspozytornią. W przedmiotowym postępowaniu wybrana została oferta N.

W dniu 3 czerwca 2011 r. S. w G. złożył do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odwołanie od rozstrzygnięcia ww. postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., w której uwzględnił odwołanie S. w G. oraz zmienił rozstrzygnięcie komisji konkursowej prowadzącej postępowanie nr [...], stwierdzając w decyzji, "że w wyniku prowadzonego postępowania wybrana została oferta złożona przez S. w G. z siedzibą w G.".

N. pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. wystąpił do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z prośbą o podjęcie wszelkich działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, rozpatrując odwołanie N., decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu z dnia [...] czerwca 2011 r.

Następnie, w dniu [...] lipca 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia postanowieniem Nr [...], sprostował w niej, z urzędu, oczywistą omyłkę poprzez zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 na art. 138 § 2 K.p.a. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia nr [...] i [...] sierpnia 2011 r. postanowieniem nr [...] stwierdził jego nieważność. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 101/12).

Na skutek skargi S. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. wydanym w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1815/11, uchylił zaskarżoną decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej od tego wyroku, postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 376/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1815/11) i umorzył postępowanie sądowe z powodu jego bezprzedmiotowości.

W wyniku tego wyroku pozostała w mocy decyzja Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie której Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uchylił decyzję Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. W związku z uprawomocnieniem się tej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję Nr [...]. W dniu [...] marca 2015 r. do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęły odwołania wniesione przez F. Sp. z o. o. oraz przez S. w G. od powyższej decyzji.

Jednocześnie w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012 r. - sygn. akt VI SA/Wa 547/12 Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, będąc związany oceną prawną wyrażoną przez sąd, decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Od tej decyzji S. w G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od tej decyzji S. w G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Postępowanie sądowo-administracyjne w tej sprawie pozostaje w toku.

Rozpatrując odwołanie od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015 r. oraz uwzględniając okoliczność złożenia przez S. w G. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2015 r., Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] sierpnia 2015 r. wydał postanowienie Nr [...], w którym zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w związku ze złożeniem odwołania od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2015 r. Postanowienie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało doręczone pełnomocnikowi S. w G. w dniu 2 września 2015 r.

Pismem z dnia 9 września 2015 r. S. w G. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie w sprawie postanowienia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 123, art. 124, art. 144 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., oraz na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 581), w zw. z art. 5 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1290), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego S. w G., na postanowienie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawieszającego postępowanie administracyjne orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. S. w G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz przepisów postępowania tj. art. 6 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu strona wskazała, ze zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Prezesa NFZ podpisane zostało przez tego samego pracownika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2012 r., poz. 270, z późn. zm..- dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który utrzymał w mocy wydane przez ten sam organ postanowienie zawieszające postępowanie administracyjne prowadzone w związku ze złożeniem odwołania od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2015 r. uwzględniającej odwołanie wniesione przez S. w G. od rozstrzygnięcia postępowania nr [...], prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe i specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, na obszarze [...] - powiat g.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 , 25 i 27 k.p.a. W tej sytuacji Sąd jest zobligowany do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

Sąd zauważył bowiem, że w wydaniu postanowienia z dnia 26 sierpnia 2015 r. jak i postanowienia, wydanego w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z dnia 13 października 2015 r. brała udział ta sama osoba upoważniona przez Prezesa NFZ to jest Zastępca Prezesa NFZ ds. Służb Mundurowych Z. T. Osoba ta podpisała oba postanowienia.

Przepisy prawa procesowego zawierają cały system gwarancji procesowych bezstronnego, sprawiedliwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Zaliczyć do nich należy ustanowioną w art. 7 k.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz przewidzianą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa. Urzeczywistnianiu tych zasad służy między innymi instytucja wyłączenia pracownika. Instytucja wyłączenia jest jedną z gwarancji zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej przy wykonywaniu kompetencji realizacji zadań publicznych. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia nie może prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. Jednocześnie jednak przepisy o wyłączeniu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, oraz do eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12) oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06).

Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w sprawie obligatoryjnie powinien być wyłączony pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX nr 579940). Należy zatem a contrario przyjąć - na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale -że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję, objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Sądu, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie również do postanowień, wydawanych po ponownym rozpoznaniu sprawy. Przeciwne stanowisko (tzn. że art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień) byłoby zaprzeczeniem idei zapewnienia bezstronności podczas ponownego rozpoznania sprawy. Ta właśnie idea - w postępowaniu przekładająca się na zasadę bezstronności i będącą wyrazem tej zasady instytucją wyłączenia pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, w której wydawał już decyzję (tu: postanowienie) -legła u podstaw założeń ustawodawcy podczas konstruowania przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i następnie - przyjętych przez NSA podczas wydawania cytowanej uchwały. Trudno uznać za bezstronnego pracownika, który ponownie rozpoznaje sprawę, zakończoną wydanym przez siebie postanowieniem. Nawet jeżeli we własnym odczuciu pracownik ten obiektywnie ocenia zarzuty wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w odczuciu wnioskodawcy bez wątpienia posiada już określony stosunek do stron i przekonanie co do sposobu załatwienia sprawy. Dlatego wyłączenie od orzekania podczas ponownego rozpoznawania sprawy wyraża najistotniejszy aspekt bezstronności - przekonanie strony postępowania, że jej sprawa została ponownie rozpatrzona obiektywnie. Jakkolwiek więc na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się wymienione w tym przepisie przepisy k.p.a., nie może ulegać wątpliwości, że podczas wydawania postanowień organ ma obowiązek stosować również inne przepisy k.p.a. poza wymienionymi w treści art. 126, w szczególności przepisy ogólne k.p.a. (art.1 do 60 k.p.a.). W literaturze przedmiotu od dawna wskazuje się na wadliwą redakcję cytowanego przepisu (patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego (LEX 2011).

Konkludując Sąd uznał, że do postanowień ma zastosowanie również przepis art. 24 k.p.a.

W tej sytuacji, skoro postanowienie z dnia [...] października 2015 r. zostało wydane z upoważnienia Prezesa NFZ przez tego samego pracownika, który orzekał podejmując postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., to zdaniem Sądu, należało uznać, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uzasadniająca uchylenie zaskarżonego postanowienia jako zawierającego wadę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes NFZ, usunie wskazane wyżej uchybienie, i dopiero merytorycznie oceni wniosek strony o ponowne rozpoznanie sprawy. Istotą ponownego rozpoznania sprawy jest bowiem powtórne zbadanie sprawy, w szczególności rozpatrzenie ewentualnych zarzutów strony, składającej wniosek w tym przedmiocie. Jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowienie wydaje ta sama osoba, która wydawała postanowienie pierwotnie, trudno mówić o dokonaniu należytej i pełnej kontroli postanowienia. Stąd istotne znaczenie ma, aby podlegające ponownemu rozpoznaniu rozstrzygnięcie zostało wydane przez inną osobę, która będzie mogła dokonać samodzielnej (choć niekoniecznie odmiennej) oceny sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 cyt. ustawy.