Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 695/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 758/18 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 25 lipca 2018 r. nr XLIX/391/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Węgorzewo-Śródmieście 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 758/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Węgorzewie z dnia 25 lipca 2018 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w pkt I stwierdził nieważność § 5 pkt 8 oraz § 8 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem Uup.01 zaskarżonej uchwały; w pkt II oddali skargę w pozostałej części.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 25 lipca 2018 r. Rada Miejska w Węgorzewie (dalej zwana Radą Miejską) – powołując art. 20 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej jako "u.s.g."), - podjęła uchwałę Nr XLIX/391/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Węgorzewo-Śródmieście.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której organ ten zarzucił sprzeczność § 5 pkt 8 uchwały z przepisami prawa, a w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Podał, że w § 5 pkt 8 uchwały zdefiniowano pojęcie "wysokości zabudowy" stwierdzając, iż należy przez to rozumieć sposób mierzenia wysokości budynku określony w przepisach w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda zauważył, że przywołane przepisy w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą wyłącznie budynków, podczas gdy pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". Wskazał, że w skład zabudowy mogą wchodzić także inne obiekty budowlane, w tym budowle takie jak mosty, wiadukty, wolno stojące maszty antenowe, budowle sportowe, pomniki itp. Ocenił więc, że nakaz obliczania wysokości tych obiektów w sposób właściwy dla budynków należy uznać za nieuzasadniony, gdyż dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne. Stwierdził, że przyjęcie definicji wysokości zabudowy odnoszącej się wyłącznie do budynków narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., z którego wynika, iż obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie.

Zdaniem Wojewody, sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest także § 8 uchwały, w którym zawarto ustalenia szczegółowe dotyczące terenów elementarnych oznaczonych symbolami Uup.01, MW.01 oraz MW.02, a w tym:

1) dla terenu oznaczonego symbolem Uup.01 ustalono maksymalną wysokość zabudowy jako 4 kondygnacje nadziemne;

2) dla terenu oznaczonego symbolem MW.01 ustalono maksymalną wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego - 2 kondygnacje nadziemne, w tym druga jako poddasze użytkowe, a dla budynków gospodarczych i garażowych - 1 kondygnacja nadziemna;

3) dla terenu oznaczonego symbolem MW.02 ustalono maksymalną wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego - 3 kondygnacje nadziemne, w tym ostatnia jako poddasze użytkowe, a dla budynków gospodarczych i garażowych - 1 kondygnacja nadziemna.

W ocenie Wojewody, określenie maksymalnej wysokości zabudowy jedynie poprzez liczbę kondygnacji nadziemnych narusza zasady sporządzania planu miejscowego poprzez niewypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., statuującego obowiązek określenia w planie miejscowym m.in. maksymalnej wysokości zabudowy. Wojewoda uznał bowiem, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy poprzez ustalenie dopuszczalnej liczby kondygnacji nadziemnych nie precyzuje faktycznego pionowego wymiaru zabudowy. Przyjął, że dopuszczoną maksymalną wysokość zabudowy i tym samym gabaryty projektowanych obiektów budowlanych winno się określać jednostkami miary, tym bardziej, że zabudowę stanowią również inne obiekty budowlane niebędące budynkami, a więc nie ukształtowane w formie kondygnacji.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Węgorzewa wniósł o uwzględnienie skargi w części dotyczącej § 5 pkt 8 uchwały, oceniając, że zarzut dotyczący tej regulacji jest zasadny w świetle obecnie obowiązujących rozstrzygnięć, oraz o oddalenie skargi w pozostałym zakresie z uwagi na jej bezzasadność. Zaznaczył przy tym, że wykreślenie zawartej w § 5 pkt 8 uchwały definicji "wysokości zabudowy" nie spowoduje zaburzenia konstrukcji logicznej ustaleń planu, nie spowoduje również problemów z wydaniem na podstawie planu odpowiednich decyzji administracyjnych, w tym pozwoleń na budowę.

Organ gminy nie zgodził się natomiast z zarzutem Wojewody, że ustalenie wysokości zabudowy jedynie poprzez liczbę kondygnacji nadziemnych, określone dla poszczególnych terenów elementarnych, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Podkreślił, że głównym celem sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest zachowanie i kształtowanie ładu przestrzennego oraz racjonalne gospodarowanie przestrzenią. Przyjął, że plan miejscowy, a w tym przypadku zmianę planu, należy rozpatrywać zawsze w szerszym kontekście, w tym w świetle obowiązujących planów dotyczących terenów sąsiednich oraz wcześniej obwiązujących planów dla konkretnego terenu. Wywiódł, że zaskarżona zmiana planu wpisuje się w kontekst planów obowiązujących dotychczas oraz obowiązujących na terenach sąsiednich, które od 2011 r. przewidują sposób ustalania wysokości zabudowy w sposób analogiczny, jak ten w zaskarżonej uchwale, który aktualnie został zakwestionowany przez Wojewodę. Uznał, że analizując zmiany zachodzące w przestrzeni miasta należy przyjąć, że sposób ustalania wysokości zabudowy we wszystkich wymienionych planach miejscowych jest wystarczający i nie powoduje zagrożenia ładu przestrzennego. Wskazał przy tym, że od 2011 r., czyli od momentu wejścia w życie wymienionych planów, Starosta, jako organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę, nie zgłaszał żadnych problemów i wątpliwości w zakresie interpretacji określonej w ten sposób wysokości zabudowy.

Organ gminy nadmienił również, że w tak trudnej przestrzeni, jaką jest centrum miasta, obowiązujące do tej pory plany miejscowe, operujące tym samym sposobem ustalania wysokości zabudowy, działają prawidłowo. Podał, że przykładem na to może być realizacja zabudowy kamienicznej wzdłuż wschodniej pierzei Placu Wolności, przy której wyraźnie widać, że różni architekci (projektanci budynków) w różnym czasie osiągnęli pożądany efekt tworzącej się zabudowy pierzejowej. Wskazał, że w tym przypadku chodziło o uzyskanie dosyć trudnego efektu w urbanistyce, polegającego na zamknięciu pierzei dużego placu. Ocenił, że nadmierne ograniczenie roli architekta w kształtowaniu przyszłej zabudowy, poprzez podanie faktycznego pionowego wymiaru budynku (w metrach), wskazywałoby na tzw. przeregulowanie ustaleń planu. Uznał więc, że ze względu na specyfikę planowania przestrzennego, najważniejszy jest końcowy efekt w kształtowaniu przestrzeni, gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego.

Końcowo organ gminy zauważył, że powołany w skardze art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie narzuca, w jaki sposób wysokość zabudowy powinna być określona w planie miejscowym, a stosownych regulacji w tym przedmiocie nie zawiera również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenił więc, że decyzja w tej sprawie pozostawiona została organowi planistycznemu i uzależniona jest od przeprowadzonej analizy uwarunkowań sporządzonej na potrzeby planu. Stwierdził, że analiza obowiązującego planu miejscowego oraz planów sąsiednich, a także analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy wykazała, że zastosowany w zaskarżonej uchwale sposób określania wysokości zabudowy jest zgodny z dotychczasowymi rozwiązaniami na terenie miasta i nie powoduje problemów w realizacji zadań z zakresu planowania przestrzennego. Uznał zatem, że nie stanowi on istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga Wojewody, będącego organem nadzoru, okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty tej skargi mają usprawiedliwione podstawy. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 u.s.g., organy gminy wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy przy tym zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Tymczasem, Rada Miejska, poprzez przyjęcie w § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały definicji "wysokości zabudowy" odnoszącej się wyłącznie do budynków, czego wyrazem jest zastosowane odwołanie do przepisów w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pominęła materię przekazaną temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika bowiem, iż obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Jak trafnie wywiódł Wojewoda, co zresztą w świetle stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, pozostaje niesporne między stronami, przepisy w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczą wyłącznie budynków, a użyte w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W skład zabudowy mogą bowiem wchodzić także inne obiekty budowlane, w tym budowle takie jak: mosty, wiadukty, wolno stojące maszty antenowe, budowle sportowe, pomniki itp. Prawidłowa jest więc ocena Wojewody, że zawarty w § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały sposób mierzenia wysokości tych obiektów w sposób właściwy dla budynków należy uznać za nieuzasadniony, gdyż dokonywanie pomiaru wysokości obiektów budowlanych innych niż budynki mogłoby być niewykonalne.

Sąd Wojewódzki uznał za zasadne stanowisko organu gminy, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że stwierdzenie nieważności § 5 pkt 8 zaskarżonej uchwały, w którym zawarto definicję "wysokości zabudowy", nie spowoduje zaburzenia konstrukcji logicznej ustaleń planu, nie spowoduje również problemów z wydaniem na podstawie planu odpowiednich decyzji administracyjnych, w tym pozwoleń na budowę. Wymaga bowiem podkreślenia, że w zaskarżonej uchwale, oprócz definicji zawartej w zakwestionowanym przepisie, maksymalna wysokość zabudowy określona została oddzielnie dla każdego symbolu przeznaczenia terenu elementarnego, na którym dopuszczono zabudowę. Stąd też, za uprawnione Sąd uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 pkt 8.

W ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości nie sposób upatrywać także w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. regulacji zawartej w § 8 tej uchwały, w której określono m.in. w sposób zakwestionowany przez Wojewodę, maksymalne wysokości zabudowy dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami: Uup.01, MW.01 oraz MW.02, a w tym:

1) dla terenu oznaczonego symbolem Uup.01 (Tereny zabudowy usług użyteczności publicznej) ustalono maksymalną wysokość zabudowy jako 4 kondygnacje nadziemne;

2) dla terenu oznaczonego symbolem MW.01 (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) ustalono maksymalną wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego - 2 kondygnacje nadziemne, w tym druga jako poddasze użytkowe, a dla budynków gospodarczych i garażowych - 1 kondygnacja nadziemna;

3) dla terenu oznaczonego symbolem MW.02 (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) ustalono maksymalną wysokość zabudowy dla budynku mieszkalnego - 3 kondygnacje nadziemne, w tym ostatnia jako poddasze użytkowe, a dla budynków gospodarczych i garażowych - 1 kondygnacja nadziemna.

W ocenie Sądu, dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków przez podanie liczby kondygnacji nadziemnych. Jak trafnie zauważył organ gminy w odpowiedzi na skargę, powołany w skardze art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie narzuca, w jaki sposób wysokość zabudowy powinna być określona w planie miejscowym, a stosownych regulacji w tym przedmiocie nie zawiera również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587). Terminem "kondygnacja nadziemna" posłużono się natomiast na gruncie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). W przepisach tych m.in. wprowadzono pojęcie tego terminu (§ 3 pkt 18), a także wykorzystano go przy określaniu sposobu mierzenia wysokości budynku (§ 6) oraz podziale budynków mieszkalnych na grupy wysokości, dokonanym w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych tych budynków (§ 8). Należy zatem uznać, że w odniesieniu do budynków - podanie liczby kondygnacji nadziemnych - spełnia warunek określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Stąd też, za nieuprawniony uznać należało zarzut skargi dotyczący niewypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie, w jakim zarzut ten odnosi się do regulacji zawartej w § 8 zaskarżonej uchwały dotyczącej terenów elementarnych objętych symbolami MW.01 oraz MW.02 (Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Dodać w tym miejscu należy, że w § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określono (w metrach) minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi z uwzględnieniem sposobu ich użytkowania.

Sąd Wojewódzki uznał, że sposób określenia maksymalnej wysokości zabudowy poprzez liczbę kondygnacji nie spełnia jednak warunku, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w odniesieniu do innych obiektów budowlanych niż budynek, których realizację dopuszczono w § 8 zaskarżonej uchwały na terenie elementarnym oznaczonym symbolem Uup.01 (Tereny zabudowy usług użyteczności publicznej). Na terenie tym dopuszczono m.in. zabudowę pod obiekty oświaty i kultury, obiekty sportu i rekreacji, zieleń urządzoną, tj. obiekty, które nie zawsze są ukształtowane w formie kondygnacji. Z tego też powodu, Sąd za zasadne uznał stwierdzenie nieważności § 8 zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem Uup.01.

Dlatego też Sąd Wojewódzki stwierdził, że uchwalając zaskarżony plan, w części obejmującej regulację zawartą w § 5 pkt 8 oraz w § 8 w zakresie dotyczącym terenu oznaczonego symbolem Uup.01, Rada Miejska w istotny sposób naruszyła zasadę sporządzania planu miejscowego wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniało stwierdzenie nieważności Planu w tej części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski w części dotyczącej oddalenia skargi (pkt II wyroku).

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono

1. naruszenie przepisów postępowania, mogące istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie istniały ku temu przesłanki faktyczne i prawne wobec naruszenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady sporządzania planu miejscowego poprzez niewypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej u.p.z.p.), statuującego obowiązek określenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnie przepisów, czyli:

• art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na uznaniu, że Rada Gminy Węgorzewo określiła maksymalną wysokość zabudowy poprzez podanie liczby kondygnacji nadziemnych, a tym samym nie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, w zakresie, w jakim zarzut ten odnosi się do regulacji zawartej w § 8 zaskarżonej uchwały dotyczącej terenów elementarnych objętych symbolami MW.01 oraz MW.02 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej);

• art. 3 u.p.z.p. polegającą na przekazaniu kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy innym podmiotom niż rada gminy, z uwagi na fakt, że to inwestor określając wysokość kondygnacji, ustali maksymalną wysokość zabudowy na terenach elementarnych objętych symbolami MW.01 oraz MW.02 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej);

b) niewłaściwe zastosowanie przepisów, czyli:

• § 72 w zw. z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w zakresie, w jakim zarzut ten odnosi się do regulacji zawartej w § 8 zaskarżonej uchwały dotyczącej terenów elementarnych objętych symbolami MW.01 oraz MW.02 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) poprzez pominięcie otwartego charakteru, pojęcia kondygnacja, które określają jedynie minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a tym samym nie wskazuje górnej jej wysokości, co prowadzi do nieokreślenia maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków;

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zasadnie w skardze kasacyjnej podważono ocenę Sądu Wojewódzkiego w zakresie dotyczącym prawidłowości ustaleń przedmiotowej Uchwały określających maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gospodarczej i garażowej na terenach oznaczonych symbolami MW.01 i MW.02.

Przypomnieć należy, że według zarzutu zawartego w skardze Wojewody określenie maksymalnej wysokości zabudowy jedynie poprzez liczbę kondygnacji oznacza niewypełnienie dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a tym samym narusza zasady sporządzania planu. Zdaniem Wojewody dopuszczoną w planie miejscowym maksymalną wysokość zabudowy i tym samym gabaryty projektowanych obiektów budowlanych winno się określać jednostkami miary, zwłaszcza że zabudowę stanowią również inne obiekty budowlane niebędące budynkami.

Sąd Wojewódzki uwzględnił stanowisko Wojewody w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem Uup.01 przyjmując, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy poprzez liczbę kondygnacji nie jest wystarczające na terenie przeznaczonym pod usługi użyteczności publicznej, skoro dopuszczono na nim budowę obiektów, które nie zawsze są ukształtowane w formie kondygnacji. Natomiast nie dopatrzył się naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie tych ustaleń planu, które określają maksymalną wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gospodarczej i garażowej przy zastawaniu wskaźnika liczby kondygnacji nadziemnych.

Sąd Wojewódzki stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków przez podanie tylko liczby kondygnacji nadziemnych.

Tak ogólnie sformułowana ocena Sądu Wojewódzkiego w odniesieniu do wymogów ustanowionych przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie może być jednak zaakceptowana. Wprawdzie rację ma Sąd Wojewódzki, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie konkretyzują sposobu określenia wysokości zabudowy w planie miejscowym, to nie powinno ulegać wątpliwości, że organ ma obowiązek zastosowania takiego wskaźnika wysokości zabudowy, aby zapewniona została realizacja celów jakim służy regulacja art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Podkreślić należy, że określenie parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy do zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie.

Ponadto trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że wymóg określenia w planie maksymalnej wysokości zabudowy ma ważne znaczenie dla ograniczenia uciążliwości potencjalnej zabudowy dla terenów sąsiednich. Dlatego organ stanowiący wyznaczając w planie miejscowym maksymalną wysokość zabudowy, powinien uwzględnić znaczenie tego parametru dla zachowania ładu przestrzennego na danym terenie oraz ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej wysokości zabudowy służy przede wszystkim postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru jej kontynuowania, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi (por. wyroki WSA w Gdańsku z 3.04.2013r. II SA/Gd 542/12, WSA w Poznaniu z 14.09.2016 r. IV SA/Po 321/16).

Rozstrzygając o prawidłowości ustaleń planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy pamiętać, że determinują one bezpośrednio treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. W sytuacji gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę.

Wobec powyższego uprawnione będzie wnioskowanie, że zasadniczo dla właściwego oznaczenia w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy niezbędne jest metryczne określenie tego parametru, natomiast dla budynków może być podana również ilość kondygnacji.

Za taką interpretacją pojęcia "wysokość zabudowy" zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przemawiają językowe i funkcjonalne dyrektywy wykładni.

W wyroku z 14.01.2020 r. II OSK 447/18 Naczelny Sąd Wskazał, że "Organ planistyczny gminy realizuje swoje uprawnienia i obowiązek do określenia wysokości zabudowy jednostką metryczną z określeniem od jakiego punktu do jakiego punktu wysokość ta powinna być liczona (...). Uprawnienie takie wynika z istoty pojęcia wysokości, która jest pionową odległością pomiędzy dwoma punktami. Aby określić wysokość należy określić oba punkty w przestrzeni – zarówno punkt położony u podstawy jak i na górze pomiaru. Wskazanie tych punktów jest koniecznym elementem podania wysokości zabudowy".

Zauważyć również należy, że powszechną praktyką przy wyznaczaniu w studium lub planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy jest używanie jednostek miary oraz ewentualnie dodatkowo ilości kondygnacji (por. wyroki NSA: z dnia 13.09.2017 r., II OSK 81/16; 21.11.2018 r., II OSK 2901/16; 10.01.2018 r., II OSK 2988/17; 10.01.2018 r., II OSK 3050/17; 3.10.2018 r., II OSK 1562/18).

W takim kontekście słuszne jest stanowisko Wojewody, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy poprzez samo ustlenie dopuszczalnej liczby kondygnacji nadziemnych nie precyzuje faktycznego pionowego wymiaru zabudowy, gdyż otwarty charakter pojęcia "kondygnacja", które określa jedynie minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a tym samym nie wskazuje górnej jej wysokości, prowadzi do nieokreślenia maksymalnej wysokości zabudowy dla budynków.

Wbrew argumentacji Sądu Wojewódzkiego przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku unormowanie poszczególnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest wystarczające do zrekonstruowania sposobu określania w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy, jako parametru wymienionego w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Zauważyć należy, że w definicji kondygnacji (§ 3 pkt 16 i 18) nie podaje się wymiarów, zaś w § 72 uregulowano wyłącznie minimalną wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z kolei zawarty w § 8 podział budynków na grupy wysokości operuje liczbą kondygnacji wyłącznie co do budynków mieszkalnych, a w odniesieniu do pozostałych budynków zastosowano kryterium oparte na liczbie metrów.

W świetle wymienionych regulacji zasadnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że w sytuacji gdy kondygnacje budynków mogą mieć różną wysokość, to wskazanie w planie miejscowym samej liczby kondygnacji nie pozwala na jednoznaczne wyznaczenie maksymalnej wysokości zabudowy.

Jednak nie można zgodzić się z organem nadzoru, że taka nieprawidłowość ustaleń planu miejscowego musi automatycznie skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

Każdorazowo należy zbadać poszczególne ustalenia planu miejscowego w relacji do całokształtu jego treści oraz uwarunkowań faktycznych występujących na terenie objętym planem oraz w razie potrzeby na terenach sąsiednich. Nie można bowiem wykluczyć takiego przypadku, gdy określenie w planie miejscowym maksymalnej wysokości budynków przez podanie samej liczby kondygnacji nie będzie stanowiło istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Zaakcentować należy, że w aktualnym brzmieniu przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o sankcji nieważności uchwały wyłącznie w razie istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek zbadania w każdej sprawie, czy dostrzeżone naruszenie zasad sporządzania konkretnego planu miejscowego ma charakter istotny, warunkujący zastosowanie sankcji nieważności.

Ten aspekt prawny został pominięty w skardze kasacyjnej, gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono nieaktualne brzmienie art. 28 u.p.z.p. podnosząc błędnie, że każde naruszenie zasad sporządzania planu wywołuje skutek nieważności uchwały.

W konsekwencji należało uznać zarzuty kasacyjne za skuteczne w tym znaczeniu, że obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego będzie ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie zakwestionowanych ustaleń przedmiotowego planu, przy uwzględnieniu zaprezentowanej wyżej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Przede wszystkim Sąd Wojewódzki powinien dokonać kontroli zgodności ustaleń planistycznych dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Węgorzewa w tym przedmiocie. Brak w zaskarżonym wyroku analizy w tym zakresie sprawił, że przedwczesne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do legalności Uchwały w części dotyczącej terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie również zweryfikowanie podanych w odpowiedzi na skargę okoliczności, które zdaniem organu warunkowały przyjęty w planie sposób określenia maksymalnej wysokości zabudowy. Mianowicie Sąd powinien ocenić sporne ustalenia planu miejscowego w kontekście uregulowań wcześniej obowiązującego planu oraz planów uchwalonych dla terenów sąsiednich.

Dopiero zbadanie całokształtu tych uwarunkowań pozwoli na stwierdzenie, czy zastosowany w przedmiotowym planie sposób wyznaczenia maksymalnej wysokości zabudowy na konkretnych terenach stwarza zagrożenie dla ładu przestrzennego i ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu ze skutkiem przewidzianym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 i art. 207 § 2 p.p.s.a.