Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1487/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32, 33
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. M., jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r. znak:[...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności, w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] września 2013 r. skierowanym do Wojewody [...], R. G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P.P.H.U. [...] T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] [...] w [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę, wnioskodawca powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a.") i podniósł, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, albowiem decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąca podstawę jej wydania, została unieważniona. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca przywołał uchwałę siedmiu sędziów NSA z [...] listopada 2012 r. o sygn. [...] i wskazał, że zgodnie z tym orzeczeniem stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Po zapoznaniu się z treścią tego żądania, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. znak:[...], na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i 3 k.p.a., Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku R. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę, odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że jak wynika z akt, sprawa wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. nr jw. była już wcześniej przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, w trybie wznowienia. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z [...] marca 2013 r. znak: [...] w trybie art. 151 § 2, art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., którą Wojewoda uchylił decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2010 r. nr [...] i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. nr [...]. Decyzja ta nadal pozostaje w obiegu prawnym. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2013 r. sygn. VII SA/Wa 2135/12, żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia de facto, czy to w trybie wznowienia, czy też stwierdzenia nieważności z taką samą przesłanką wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, czy to poprzez jej uchylenie, czy też stwierdzenie jej nieważności. Świadczy o tym stan faktyczny i prawny sprawy, zgodnie z którym to stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy stanowiło podstawę wznowienia postępowania, w wyniku którego nastąpiło ostateczne rozstrzygnięcie, a następnie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Pomimo zatem dwóch różnych trybów postępowania nadzwyczajnego, w rozpatrywanej sprawie występuje ten sam stan prawny rozumiany jako podstawa prawna, oparty na identycznych przesłankach. W konsekwencji Wojewoda [...] przyjął, że skoro kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. w postępowaniu wznowieniowym została ostateczną decyzją uznana za wydaną z naruszeniem prawa, to stanowi to przeszkodę do dalszego kontynuowania postępowania nieważnościowego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tym bardziej, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przyczyny wznowienia nie mogą być jednocześnie przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania R. G., ww. decyzję Wojewody z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy, podzielając zawartą w tej decyzji ocenę i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2437/14, oddalił skargę R. G., na ww. decyzję GINB z [...] sierpnia 2014 r. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1752/15, uchylił ww. wyrok WSA w [...] z 30 stycznia 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2437/14, ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak:[...].

Mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w ww. wyroku z 10 marca 2017 r., Wojewoda [...] orzekając ponownie w sprawie, decyzją z [...] września 2017 r., znak:[...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r., nr [...].

Na skutek odwołania wniesionego od tego orzeczenia przez skarżącego – T. M., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. znak jw.

Uzasadniając to orzeczenie organ odwoławczy wskazał na tryb w jakim orzekał, w tym na to, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji we wskazanym trybie (uregulowanym w art. 156 k.p.a. a dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Podał następnie, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.; "Prawo budowlane"), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, powyższą decyzję inwestor obowiązany był dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

W tym też kontekście organ II Instancji podał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2003 r., sygn. akt 3401/03, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r., znak:[...], ustalającą, na wniosek T. M., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew.[...], [...], [...] oraz [...] [...] [...] obr. [...], przy ul. [...] [...] w [...]. Niemniej, decyzją ostateczną z [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uchyliło w całości decyzję SKO w [...] z [...] kwietnia 2006 r., sygn. akt 2201/05 (odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji SKO w [...] z [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...]), i stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r., znak: [...] oraz ww. decyzji SKO w [...] z [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...].

Dostrzegając powyższe organ zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji ma konsekwencje prawne w postaci pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, co oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Następuje wówczas przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. To zaś oznacza, że ww. decyzja SKO w [...] z [...] grudnia 2003 r., sygn. akt [...], oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r., znak:[...], nigdy nie funkcjonowały w obrocie prawnym.

Organ II instancji dodał przy tym, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r., znak:[...], o warunkach zabudowy, została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 33, poz. 175). Zgodnie z art. 87 ust 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Reasumując stwierdził, że w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r., nr [...] znak:[...], [...], o pozwoleniu na budowę, na terenie objętym ww. inwestycją nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. W okolicznościach niniejszej sprawy należało bowiem przyjąć, że inwestor nie dysponował oraz nie dysponuje ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na realizację inwestycji. Wskazał jednocześnie, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Dodał też, a to w kontekście zarzutu odwołania (że "nie jest możliwe dochodzenie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na tej podstawie, że wydano ją na podstawie innej decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono w odrębnym postępowaniu"), że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku z 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1752/15, stwierdził, że "Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy, której nieważność została stwierdzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. W takim przypadku nie powinien więc mieć zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jak przyjęto w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, ale art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący o rażącym naruszeniu prawa." Organ podał także, że z cyt. wyroku wynika również, że okoliczność, że w sprawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. została wydana decyzja w postępowaniu wznowieniowym, nie stoi na przeszkodzie, aby w stosunku do powyższej decyzji z [...] lipca 2005 r. została stwierdzona jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli mają miejsce okoliczności, o których mowa w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12.

Dokonując wskazanej oceny organ odwoławczy przyjął, że o rażącym naruszeniu prawa decydują skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wskazał, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane. Przede wszystkim, jak stwierdził, udzielenie pozwolenia na budowę w sytuacji braku decyzji o warunkach zabudowy, wymaganej w danym przypadku przepisami prawa, stanowi wyraz niewypełnienia jednego z podstawowych wymogów, od których ustawodawca uzależnia wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszelkie unormowania wprowadzające obowiązek uzyskania warunków, na jakich może być realizowana określona inwestycja winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Nadto organ zwrócił uwagę na to, że na terenie, na którym zaprojektowano sporną inwestycję obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon [...] - odcinek południowy, uchwalony uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu wynika, że sporna inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem [...]. Z karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] oraz z § 2 ww. miejscowego planu, wynika, że teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą oraz zabudowę usługową. Organ podkreślił przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 127/12, stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w części dotyczącej karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], numer terenu [...], pkt [...] lit. [...] - w odniesieniu do adaptowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ uznał więc, że w świetle przepisu § 2 ww. miejscowego planu oraz karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], do naruszenia prawa o charakterze rażącym z całą pewnością należy zaliczyć zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie, na którym plan miejscowy dopuszcza jedynie zabudowę jednorodzinną wolno stojącą oraz zabudowę usługową. Wobec powyższego przyjął, że sporna inwestycja (polegająca na budowie budynku wielorodzinnego na obszarze, na którym dopuszcza się zabudowę jednorodzinną wolno stojącą oraz zabudowę usługową), uchybia wymogom ww. planu miejscowego dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

W takich też warunkach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał decyzję Wojewody stwierdzającą nieważność badanej decyzji z [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę, za prawidłową.

W skardze do Sądu na to orzeczenie GINB z [...] kwietnia 2018 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu przez organy obu instancji, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i w konsekwencji jego zastosowanie, mimo iż nie istniały przesłanki do zastosowania powołanego artykułu, a także dostateczne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w całości,

-art. 156 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne,

-art. 7, art. 8, art. 16 k.p.a., ze względu na działanie organów orzekających z narażeniem zasady zaufania do organów, poprzez nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do argumentów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu, a dotyczących braku przesłanek do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zaskarżoną decyzję uznać trzeba za dowolną i wydaną z przekroczeniem granic swobodnego uznania).

W uzasadnieniu skargi, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w pierwszej kolejności podniósł, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2917/12, jeśli decyzja została ostateczną decyzją uznana za wydaną z naruszeniem prawa, to stanowi to przeszkodę do kontynuowania dalszego postępowania w sprawie stwierdzenia

nieważności tej decyzji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia prawa, o

którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowym przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być jednocześnie przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie może być postępowaniem konkurencyjnym w stosunku

do postępowania o wznowienie postępowania z uwagi na różne przesłanki

stanowiące podstawę wszczęcia tych postępowań. Ta sama decyzja

administracyjna nie może być więc wzruszona na podstawie przepisów art. 151 k.p.a. i

przepisów art. 156 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie jej nieważności, gdyż takie

rozstrzygnięcie stanowiłoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., a w dalszej

konsekwencji w przypadku wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego,

rodziłoby okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a"). Skarżący zauważył przy tym, że u podstaw wszczęcia tzw. postępowania wznowieniowego oraz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia PPHU [...] T. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (kanalizacja wodociągowa, sanitarna, deszczowa, inst. energetyczna oraz wewnętrzna instalacja gazowa) na działkach nr [...], [...], [...], [...] [...] [...] o. [...] przy ul. [...] [...], legły te same okoliczności.

Dalej i niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że nie jest możliwe dochodzenie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na tej podstawie, że wydano ją na podstawie innej decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono w odrębnym postępowaniu, a także, że: decyzja administracyjna, nie jest źródłem prawa, wobec czego naruszenie jej treści nie może być uznane za naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący stwierdził także, że oceny naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dokonuje się na dzień wydania kwestionowanej decyzji (nie zaś na dzień stwierdzenia nieważności), a w tej dacie legitymował się on ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W końcu, skarżący wskazał, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2005 r. wykonał już przedmiotową inwestycję - budynek został wybudowany w październiku 2007 r. Okoliczność ta winna zaś zostać uwzględniona m.in. w kontekście art. 156 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z [...] stycznia 2019 r. uczestniczka postępowania – J. G.-S. wniosła o oddalenie skargi uznając ją za oczywiście bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach przy ul. [...] [...] w [...]. W obu wymienionych decyzjach stwierdzono, że badana decyzja jest dotknięta wadą nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach sprawy należało bowiem przyjąć, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania.

W ocenie Sądu, decyzje te są prawidłowe; poprzedzone zostały właściwymi ustaleniami (co do stanu faktycznego jak i prawnego), uwzględniającymi charakter postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; nadto przedstawiona w nich ocena jest zgodna ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z 10 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1752/15, a zapadłym w niniejszej sprawie.

Rozwijając powyższe Sąd zauważa, że kontrolowane decyzje wydane zostały na skutek ww. wyroku NSA, którym to Sąd kasacyjny uchylił wyrok tut. Sądu z 30 stycznia 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2437/14, jak również decyzję zaskarżoną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzję ją poprzedzającą z [...] czerwca 2014 r. (o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę), nie podzielając zaprezentowanego w tych orzeczeniach stanowiska co do braku możliwości zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wydaniem badanego aktu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, następnie unieważnioną w sytuacji, gdy ta okoliczność była już powodem uruchomienia w tej sprawie postępowania w trybie wznowienia i wydania w tym trybie decyzji merytorycznej, stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. NSA w ww. wyroku wskazał na (mają moc wiążącą w stosunku do składów orzekających sądów administracyjnych na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a.), uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, przyjmującą, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wyjaśnił jednocześnie, że pozostaje w dalszym ciągu aktualny pogląd wynikający z utrwalonego już orzecznictwa sądowego, że wznowienie postępowania administracyjnego nie jest postępowaniem konkurencyjnym w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem żadna z przyczyn wznowienia postępowania nie może jednocześnie stanowić przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie wznowieniowe i nieważnościowe, jakkolwiek są postępowaniami o charakterze nadzwyczajnym, są postępowaniami odrębnymi. "Jednak w tym przypadku, biorąc pod uwagę uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12, nie można już mówić o tej samej przyczynie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, jak to przyjmowały organy w swoich decyzjach, gdyż ww. uchwała wskazała niejako na inną kwalifikację prawną stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy, której nieważność została stwierdzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. W takim przypadku nie powinien więc mieć zastosowania przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jak przyjęto w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, ale art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący o rażącym naruszeniu prawa." Jednocześnie NSA w cyt. wyroku wskazał, że należy wziąć pod uwagę, że w sprawie, w której została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. zostało wznowione postępowanie administracyjne i została wydana w postępowaniu wznowieniowym decyzja ostateczna Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., w której stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Okoliczność ta, jak stwierdził NSA nie stoi jednak na przeszkodzie, aby w stosunku do powyższej decyzji z [...] lipca 2005 r. została stwierdzona jej nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli mają miejsce okoliczności, o których mowa w uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12. Stosując się do tego wyroku, organy orzekające w sprawie zobligowane były więc raz jeszcze przeprowadzić postępowanie w trybie nieważnościowym uwzględniając ocenę NSA, w konsekwencji także - uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r. o sygn. I OPS 2/12. Jednocześnie obowiązane były przyjąć, że decyzja zapadła w trybie wznowienia w sprawie zakończonej badaną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie stoi na przeszkodzie w zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji wystąpienia okoliczności wskazanych w ww. uchwale.

Z tych przyczyn za całkowicie chybione Sąd uznał zarzuty skargi wskazujące na "niedopuszczalność" stwierdzenia nieważności badanej decyzji ze wskazaniem na to, że przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności aktu. Argumentację skargi dotyczącą tego zagadnienia Sąd ocenia jako polemikę z wiążącym w niniejszej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. (tak organy orzekające jak i Sąd obecnie kontrolujący zaskarżoną decyzję), ww. wyrokiem NSA z 10 marca 2017 r. o sygn. akt II OSK 1752/15. W tej sytuacji, zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku; wskazana kwestia została bowiem już oceniona w niniejszej sprawie i kształtuje się tak, jak wynika z ww. wyroku Sądu kasacyjnego. Sąd zauważa przy tym, że organy orzekające, stosując się do wskazań NSA, po pierwsze - uwzględniły w sprawie uchwałę NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. I OPS 2/12, po drugie - ustaliły, że w sprawie mają miejsce okoliczności, o których mowa w tej uchwale; w efekcie uznały, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a Sąd ocenę tę uznaję za prawidłową.

I tak, zważyć należy, że badana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2005 r. o pozwoleniu na budowę, została poprzedzona decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2003 r. o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, stanowi tzw. decyzję zależną, została bowiem nie tylko poprzedzona ww. decyzją o warunkach zabudowy, ale też wydana w oparciu o tę decyzję. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, z tej samej daty, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu również z daty wydania weryfikowanej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Bezspornym także pozostaje, że wskazane decyzje wydane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] [...] w [...], zostały uznane za wadliwe i mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2006 r. nr [...] doszło do stwierdzenia ich nieważności. Wystąpiła więc sytuacja, o której mowa w ww. uchwale NSA – stwierdzono nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję. Dodać przy tym trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed dniem wydania decyzji, której nieważność stwierdzono. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej "uchyla" więc wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej. Zatem, analizując sprawę należało przyjąć, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została poprzedzona wymaganą przepisami prawa decyzją o warunkach zabudowy, co świadczy o naruszeniu ww. przepisów Prawa budowlanego. Tak też wskazano w zaskarżonej decyzji, słusznie dodatkowo (dla pełnego wyjaśnienia sprawy) ustalając, że choć unieważniona decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji [...] zatwierdzony uchwałą z dnia [...] listopada 1994 r., to jednak (wobec treści art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), plan ten zachował moc nie dłużej niż do [...] grudnia 2003 r., a więc w dacie wydania badanej decyzji o pozwoleniu na budowę już nie obowiązywał (warto przy tym odnotować, że powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była niezgodność tych decyzji z ww. planem miejscowym, który przewidywał na danym terenie zabudowę jednorodzinną zwartą, wolnostojącą oraz małe domy mieszkalne na dużych działkach). Zatem, na podstawie ww. okoliczności (prawidłowo ustalonych) nie można było przyjąć, aby w dacie wydania badanej decyzji wymogi wynikające z ww. przepisów Prawa budowlanego były spełnione; należało jednocześnie stwierdzić, że wystąpiła sytuacja, o której mowa w ww. uchwale NSA.

Takie też ustalenia poczyniono w sprawie, kierując się przy tym prawidłową wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i ustalając dodatkowo obowiązujący stan prawny na nieruchomości w zakresie ładu przestrzennego, w konsekwencji - skutki stwierdzonego naruszenia i możliwość ich zaakceptowania. Prawidłowo bowiem w tej ostatnie kwestii wskazano, że pozostawienie w obrocie prawnym (w okolicznościach sprawy) badanej decyzji, stanowiłoby o zaakceptowaniu "próby" obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Prawidłowo przy tym zauważono, że inwestycja objęta badaną decyzją, pozostaje także w sprzeczności z obecnie obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...] w [...], rejon [...] - odcinek południowy, uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., Nr [...], poz. [...]). Z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu wynika, że sporna inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem [...] [...], a z karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] oraz z § 2 ww. miejscowego planu, wynika, że teren oznaczony symbolem [...] przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną wolno stojącą oraz zabudowę usługową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 127/12, stwierdził bowiem nieważność ww. uchwały Rady Miasta [...], w części dotyczącej karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], numer terenu [...], pkt [...] lit. [...] - w odniesieniu do adaptowanej funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Podnosząc powyższe Sąd stwierdza tym samym, że całkowicie chybione są pozostałe zarzuty skargi wskazujące na wadliwe zastosowanie w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty te oparto na tezie sprzecznej z ww. uchwałą NSA, skoro argumentując je wskazano na brak możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na stwierdzenie nieważności innego aktu administracyjnego podnosząc, że decyzja administracyjna nie jest "prawem"; jako tak sformułowane, zarzuty te nie mogły okazać się skuteczne. W sposób nieuprawniony formułując je wskazano również na wadliwe przyjęcie w sprawie, że w dacie wydania badanej decyzji, decyzja o warunkach zabudowy nie pozostawała w obrocie prawnym (a należało zbadać ten akt na datę jego wydania), nie uwzględniając skutku jaki wywołuje wydanie decyzji stwierdzającej nieważność (w tym przypadku decyzji stwierdzającej nieważności decyzji o warunkach zabudowy). Z tych przyczyn Sąd uznał, że powody kwestionowania przez skarżącego zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są bezzasadne.

Tak też Sąd ocenił ostatni z zarzutów podniesionych w skardze, wskazujący na wadliwe niezastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem skarżącego, należało uznać, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki, albowiem na jej podstawie doszło do wybudowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a inwestycję tę zakończono w 2007 r. Sąd stwierdza, że zarzut ten był już podnoszony przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i został prawidłowo rozważony przez organ II instancji, który to prawidłowo przyjął, że przywołana okoliczność związana z realizacją inwestycji nie daje podstaw do zastosowania ww. art. 156 § 2 Kodeksu; jest bowiem czynności faktyczną a nie skutkiem prawnym; zgadzając się z tą oceną Sąd zauważa, że nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że zrealizowanie obiektu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą inwestycję tę realizowano (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt IIOSK 1055/06; wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 346/10; wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2770/15; wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2139/16).

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.