Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 66/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 780/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Częstochowie na uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 9 marca 2018 r. nr 362/XLI/2018 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 780/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Częstochowie na uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 9 marca 2018 r. nr 362/XLI/2018 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Uchwałą z dnia 9 marca 2018 r. Rada Gminy Mykanów, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840), dalej powoływanej jako "u.o.z." przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt dla Gminy Mykanów w roku 2018", stanowiący załącznik do uchwały. W § 3 uchwały postanowiono o jej wejściu w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Częstochowie, zarzucając:

1) obrazę art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) – poprzez zaniechanie jej publikacji w dzienniku urzędowym, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej;

2) brak wypełnienia dyspozycji z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. oraz zaniechanie przedstawienia projektu programu do zaopiniowania podmiotom wymienionym w art. 11a ust. 7 ustawy.

Zdaniem Prokuratora, przedmiotowa uchwała została skierowana do szerokiego kręgu adresatów, tj. do mieszkańców Gminy oraz podmiotów, realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie tych podmiotów realizujących program, pozwala mieszkańcom zachować się w określony sposób i np. oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też lekarza weterynarii. Zatem program nie ma charakteru wyłącznie wewnętrznego, co przesądza, że jest aktem prawa miejscowego. Projekt programu nie został też przedstawiony do zaopiniowania powiatowemu lekarzowi weterynarii i organizacjom społecznym, czy też dzierżawcom lub zarządcy obwodów łowieckich.

W toku rozprawy sądowej Prokurator cofnęła zarzut braku wymaganych opinii z uwagi na ich dołączenie do odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jej postanowienia nie naruszają w sposób istotny prawa, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.

Sąd podkreślił, że kwestia charakteru prawnego programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, jest sporna w orzecznictwie. Zdaniem składu orzekającego, akt podejmowany na podstawie art. 11a u.o.z., wyżej powołanej, z istoty regulacji, wynikającej z upoważnienia ustawowego, nie może zawierać norm o charakterze generalnym, skierowanych do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów i rodzących po ich stronie jakiekolwiek obowiązki, bądź uprawnienia. Gdyby zaś program zawierał takie postanowienia, podlegałby wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powodu przekroczenia delegacji ustawowej. Skarżący nie wskazał żadnych postanowień, które miałyby charakter generalny i abstrakcyjny. Faktem jest, że w treści § 1 ust. 2 zał. do zaskarżonej uchwały wskazano jako wykonawców programu – obok pracowników Gminy, także Straż Pożarną, organizacje pożytku publicznego, stowarzyszenia i fundacje oraz schroniska dla zwierząt i dzierżawców obwodów łowieckich, lecz w dalszych postanowieniach określono jedynie zadania Gminy realizowane na gruncie ustawy o ochronie zwierząt. Zatem naruszenie prawa należy kwalifikować jako nieistotne, a w szczególności nie nadaje mu charakteru aktu prawa miejscowego.

W ocenie Sądu analiza postanowień załącznika do uchwały daje podstawę do stwierdzenia, że program określa cele i sposób realizacji celów w tym zakresie, zmniejszanie populacji zwierząt bezdomnych, sposób adopcji psów i kotów, warunki zawarcia umowy, środki finansowe na te cele oraz wskazuje właściwe schronisko, gospodarstwo rolne i weterynarza. Regulacja uchwały odpowiada zatem delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 ustawy. W szczególności, program winien określać właściwe schronisko dla zwierząt oraz lekarza weterynarii.

Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie wywiera żadnych skutków "zewnętrznych" jako typowych dla aktów prawa miejscowego. Istotne jest, że ustawodawca nie stwierdził wprost, że coroczny program opieki nad bezdomnymi zwierzętami jest aktem prawa miejscowego – w przeciwieństwie do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454). Zakres przedmiotowy takiego regulaminu przesądza bowiem, że skierowany jest do kręgu bliżej nieokreślonej liczby podmiotów, rodząc po ich stronie prawa i obowiązki. Tymczasem katalog zadań gminy określa art. 3 tej ustawy. I tak, do zadań gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt i zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt oraz współdziałanie z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 14 i 15 art. 3 ust. 1 ustawy). Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 230, poz. 1373). Na mocy ustawy z dnia 16 września 2011 r. dokonano także nowelizacji ustawy o ochronie zwierząt, wprowadzając obowiązek podjęcia uchwały w przedmiocie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności.

Zakładając racjonalność działania ustawodawcy, Sąd za niezrozumiały uznał brak wskazania w ustawie o ochronie zwierząt, że program taki stanowi akt prawa miejscowego. Prowadzi to do wniosku, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 i 15 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, program określa jedynie zadania gminy na zasadach, określonych w ustawie o ochronie zwierząt. Koreluje to z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Reguły wykładni systemowej zewnętrznej prowadzą zatem do wniosku, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego. Nie podlegała zatem publikacji w trybie art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Ponadto, Sąd nie stwierdził innego, istotnego naruszenia prawa. Zaskarżona uchwała wypełnia dyspozycję z art. 11a ust. 1 i 2 ustawy. Zawiera wymaganą prawem regulację i jej projekt został zaopiniowany przez podmioty, wymienione w ust. 7 tego przepisu, co dokumentują przedłożone przez Gminę opinie. Faktem jest, że w treści uchwały nie powołano stanowisk tych organów opiniujących, lecz brak ten jest nieistotny, gdyż nie ma wpływu na treść aktu, ani też wymagany tryb jego podjęcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Regionalnej w Katowicach, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 uchwały Rady Gminy Mykanów z dnia 9 marca 2018 r. nr 362/XLI/2018 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 11a u.o.z., polegające na przyjęciu, iż wskazana wyżej uchwała Rady Gminy Mykanów nie stanowi aktu prawa miejscowego i weszła w życie z dniem podjęcia, podczas, gdy uchwała podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, gdyż stanowi akt prawa miejscowego.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania;

2) ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prokurator Prokuratury Regionalnej w Katowicach i Wójt Gminy Mykanów wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z powyższym, Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogólnoadaministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zarządzeniem z dnia 13 maja 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 uchwały Rady Gminy Mykanów z dnia 9 marca 2018 r. w zw. z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy wskazana wyżej uchwała Rady Gminy Mykanów, podjęta na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego i czy podlegała obowiązkowi publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem stanowisko prezentowane w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15, z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/17, z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16, z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1574/18, z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17, z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3758/18, z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17, z dnia 25 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3136/17, z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 971/19, z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 249/21 oraz z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 45/21).

Dodatkowo, w wyrokach z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1503/17 oraz z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2040/18 wskazano, że program opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym, na obszarze działania gminy. Akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt, jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że roczny program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem, żeby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Także w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie, jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (J. Bobrowicz, Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, "Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka", nr 4 z 2012 r., s. 44).

Uchwała w sprawie przyjęcia programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. zarówno do mieszkańców gminy jak i podmiotów realizujących określone w programie zadania. Jej postanowienia mają charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany poprzez m.in. oddanie zwierzęcia do właściwego schroniska, zawiezienie poszkodowanego zwierzęcia w przypadkach zdarzeń drogowych do lekarza weterynarii czy też w przypadku adopcji otrzymanie rekompensaty części kosztów utrzymania zwierząt. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów.

Nie można przy tym pominąć, że postanowienia uchwały są zarówno istotne z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy. Mają więc one znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, przez co odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Jak zwraca się uwagę w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w określonym przedmiotowo zakresie, uchwała rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią generalne (w rozumieniu ogólne) zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Nie mają one charakteru jednorazowego tylko powtarzalny, co oznacza, że dyspozycje norm programu, mimo iż w części kierowane do indywidualnego adresata, dotyczą zachowań powtarzalnych, a więc są normami abstrakcyjnymi.

Okoliczność, że określone w treści zaskarżonej uchwały zasady postępowania dotyczą zachowań powtarzalnych a nie jednostkowych wskazuje, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne. Dotyczy to w szczególności odławiania bezdomnych zwierząt, sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku, usypiania ślepych miotów, zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym. Z całą więc pewnością w uchwale zostały zawarte nomy o charakterze generalno-abstrakcyjnym.

W załączniku nr 1 zaskarżonej uchwały wprost nakłada się obowiązki na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządu gminnego m.in. w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, w zakresie czasowego utrzymywania zwierząt gospodarskich, opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt czy też sterylizacji albo kastracji zwierząt. Zaznaczyć należy, że jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Co istotne, ustawodawca nie wprowadził definicji aktu prawa miejscowego, a tym samym w każdym przypadku należy odrębnie oceniać, czy dana uchwała jest takim aktem lub nie jest, chyba że sam ustawodawca kwestię tę rozstrzygnął.

W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Mykanów z dnia 9 marca 2018 r. nr 362/XLI/2018 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Skoro zaś zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji i art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna.

Brak publikacji w dzienniku wojewódzkim kwestionowanego aktu prawa miejscowego, jakim jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała, stanowi istotne naruszenie prawa.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę. Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nastąpiło istotne naruszenie prawa poprzez brak publikacji aktu i z tego względu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził jej nieważność w całości.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.