Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1283/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Teza: Przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych  (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 ww. ustawy.

TEZY

Przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych  (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 ww. ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 grudnia 2006 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. o przedłużenie decyzji z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego ul. K. w rejonie ul. S. w celu umieszczenia w nim reklamy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...] Zarząd Dróg Miejskich w W. w punkcie 1 decyzji zezwolił na zajęcie wnioskowanego odcinka drogi krajowej na okres od 1 stycznia 2007 r. do dnia 8 lutego 2007 r.; w punkcie 2 odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 9 lutego 2007 r. i w tym zakresie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności; w pozostałej części decyzji organ określił warunki zajęcia pasa drogowego oraz wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż przy rozpatrzeniu sprawy uwzględnił w pierwszej kolejności fakty powszechnie znane a dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych. Organ podkreślił, iż w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony sięgając w tym zakresie do:

ـ wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W.;

ـ opinii w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego;

ـ szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony;

ـ charakterystyki reklamy oraz jej wymiarów zawartych w złożonym wniosku strony;

ـ dopuszczalnego limitu prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy.

Po zbadaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia z którego wynikało, iż statystyki wypadków drogowych na ulicach W. wskazują, iż pomiędzy rokiem 2004 o rokiem 2005 nastąpił wzrost liczby wypadków o 8,8 %. Dla porównania w roku 2005 na terenie kraju odnotowano poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego - liczba wypadków zmniejszyła się o 5,8 %. W ocenie organu szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach drogowym, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. Powołując się na opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ podkreślił, iż badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi oraz proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Dodatkowo organ powołał się na orzeczenie NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2002 r. ( sygn. akt OSK 1026/04 ), w którym podkreślono, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. W uzasadnieniu wyroku sąd zaznaczył również, iż Zarządy dróg publicznych odpowiedzialne są za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie.

Reasumując organ zważył, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują, iż wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami natomiast pas drogowy ul. K., którego dotyczy wniosek pełni ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, dlatego też w ocenie organu, kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. Organ stwierdził ponadto, iż lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony określony w art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Kierując się zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz słusznym interesem strony, organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie zasadnym było wydanie zezwolenia na dalsze umieszczanie reklamy już istniejącej w okresie kiedy organ administracji publicznej prowadził niniejsze postępowanie i dlatego też w pkt. 1 decyzji organ zezwolił na umieszczenie reklamy w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia wydania decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji reprezentujący skarżącą pełnomocnik radca prawny P. G. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania pełnomocnik podniósł, iż jego zdaniem wbrew twierdzeniom organu postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które zdaniem skarżącej winny spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 10 § 1 i 2 kpa w związku z niezawiadomieniem strony o zebraniu całości materiału dowodowego w sprawie i tym samym pozbawieniem jej możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym jak i wypowiedzeniem się w tym zakresie przed wydaniem decyzji (w szczególności chodzi o materiały dotyczące opinii Instytutu Badań Dróg i Mostów oraz bliżej nieokreślonych badań amerykańskich); naruszenie art. 7, 11 i 107 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji motywów jej rozstrzygnięcia; naruszenie art. 108 kpa poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności bez wskazania podstawy prawnej, co zdaniem pełnomocnika stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 5 kpa ( pełnomocnik skarżącej wpisał prawdopodobnie pomyłkowo art. 158 § 1 pkt 5 kpa ) wadę powodującą nieważność decyzji z mocy prawa w części nakładającej rygor natychmiastowej wykonalności; naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów państwa, bowiem organ wydając zaskarżoną decyzję dokonał całkowitej zmiany swojego podejścia do zagadnienia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przez urządzenia reklamowe, a dotychczas wydawał takie zezwolenia i przedłużał okresy ich ważności niemalże automatycznie. Ponadto organ bez żadnego uprzedzenia wydał decyzję odmowną, której konsekwencją jest konieczność natychmiastowego usunięcia urządzenia reklamowego. Zdaniem strony zmiana polityki organu z dnia na dzień, bez żadnego uprzedzenia i wydanie decyzji odmownych bez zastosowania, żadnego okresu pozwalającego na zmianę umów czy też ich rozwiązanie, pociąga za sobą znaczne straty w działalności gospodarczej strony z uwagi na brak dochodu i konieczność zapłaty odszkodowań. Dodatkowo pełnomocnik podniósł, iż jego zdaniem zaskarżona decyzja objęta jest wadą niewykonalności, bowiem zezwala na zajęcie pasa drogowego od dnia 14 stycznia 2007 r. do dnia 8 lutego 2007 r. tzn. od dnia, w którym wygasło poprzednie pozwolenie do dnia wydania decyzji. Zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej dopiero w dniu 12 lutego 2007 r., a to oznacza, że przedmiotowe urządzenie reklamowe znajdowało się w pasie drogowym bez zezwolenia przez cztery dni nie z winy skarżącej, lecz z winy organu, który nie powiadomił jej wcześniej o planowanym okresie, na który ma być wydane zezwolenie.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w punkcie pierwszym działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2) kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej punktu pierwszego w zakresie końcowego terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, punktu drugiego, punktu trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty i orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, iż końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustaliło na 8 czerwca 2007 r., punktowi drugiemu nadało brzmienie: "Odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 9 czerwca 2007 r." zaś punktowi trzeciemu: "(uchylony)" i ustaliło opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 10 017 zł; w pozostałym zakresie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. SKO utrzymało decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, które w art. 39 ust. 1 wyrażają generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie ze wskazanym przepisem zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5). Organ wskazał również na art. 39 ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego w ocenie organu wynika, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego. Organ podkreślił ponadto, posiłkując się w tym zakresie wspomnianym orzecznictwem NSA, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Ocena tych okoliczności należy wyłącznie do zarządcy drogi. Dlatego też organ uznał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw do tego aby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów. Organ podkreślił również, iż nie zgadza się z twierdzeniem, iż stanowisko Prezydenta nosi znamiona dowolności. Ponadto dodał, iż powołanie się przez skarżącą na opinię pochodzącą z niemieckiej placówki badawczej, której wnioski dotyczą badań przeprowadzonych nie na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, nie podważa opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów. Co do zarzutów dotyczących uchybień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uznał, iż nie zasługują na uwzględnienie, bowiem trafiające do organu od kilku miesięcy konsekwentne odmowy lokalizowania nowych powierzchni reklamowych oraz przedłużania zezwolenia na nośniki istniejące innych firm w pasie drogowym współgrają z polityką miasta zmierzającą do zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego.

W końcowej części uzasadnienia organ wyjaśnił, iż ustalenie innego terminu zezwolenia tj. do 22 maja 2007 r. oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoli skarżącej usunąć nośnik reklamowy w sposób powodujący mniejsze zagrożenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego, co pociągnęło za sobą konieczność ustalenia nowej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego na kwotę 10 017 zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. w części dotyczącej pkt. 2 oraz zasadzenie kosztów zastępstwa procesowego. W treści skargi podkreślono, iż w zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia do wskazanych w odwołaniu naruszeń procedury a organ odwoławczy ograniczył się w wywodach do dwóch kwestii, a mianowicie do tego:

1) iż w świetle obowiązujących przepisów umieszczanie w pasie drogowym stanowi wyjątek od ogólnej zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu jak również, że to wnioskodawca powinien wykazać, że w przedmiotowej sprawie zachodzi szczególny przypadek uzasadniający, aby od tej ogólnej zasady odstąpić i zezwolić na umieszczenie urządzenia reklamowego w pasie drogowym oraz

2) że urządzenia reklamowe w pasie drogowym stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego.

W treści skargi podkreślono, iż zarówno wniesione w sprawie odwołania jak i skarga nie stanowią polemiki z poglądem, że urządzenia reklamowe stwarzają zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego a dotyczą jedynie kwestii wydania decyzji z naruszeniem przepisów kpa. Dodał, iż przekazane przez niego badania niemieckie miały wykazać, że pogląd przedstawiany przez Zarząd Dróg Miejskich, zgodnie z którym reklamy umieszczone w pasie drogowym stwarzają zagrożenie nie jest poglądem jednoznacznym i potwierdzonym przez wszystkie przeprowadzane badania.

Uzasadniając naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącej wskazał, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do argumentów podniesionych przez stronę (w tym zarzutu naruszenia art. 10 kpa i pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepowiadomienie jej o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem i ustosunkowania się do niego przed wydaniem decyzji), czym naruszył przepis art. 7, 77 i107 kpa. Ponadto w odczuciu skarżącej organ nie podszedł do sprawy indywidualnie i orzekł jak w innych sprawach, o czym świadczy przytoczenie w uzasadnieniu decyzji argumentacji, której skarżący nie powoływał w treści odwołania. Ponadto organ nie odniósł się do kwestii braku podstawy prawnej do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności części decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a ponadto dodał, iż co do zarzutu niepowiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego to w zaskarżonej decyzji kolegium wykazało, iż nie miało to żadnego znaczenia dla sprawy. W ocenie organu nie zostało, bowiem nawet uprawdopodobnione, iż zachodzą szczególne okoliczności umożliwiające lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Gdyby organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, a ten powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, wówczas i tak organ, ponownie rozpoznając odwołanie, utrzymałoby zaskarżoną decyzję. Organ zaznaczył ponadto, iż konstrukcja skargi opiera się na fakcie, iż organ nie ustosunkował się szczegółowo do wszystkich zarzutów skarżącego, tymczasem w ocenie organu nie było to konieczne, skoro wykazano brak przesłanek ustawowych do udzielenia zezwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słuszności.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej p.p.s.a., - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać że skarga jest niezasadna.

Jak stanowi art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ) – dalej udp., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Cytowany przepis przyjął zasadę, zgodnie z którą w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze i odbywającemu się na niej ruchowi. Dalsze regulacje są konsekwentnie dostosowane do tej zasady.

Stosownie do art. 39 ust. 1 udp., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z pkt 1 cytowanego przepisu zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Posadowienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, o których wyżej mowa może nastąpić, jak stanowi art. 38 ust. 3 udp. w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowy tryb wydania zezwolenia określony jest w art. 40 udp. a z samej konstrukcji zezwolenia jako decyzji uznaniowej oraz ze sposobu w jaki naliczana jest opłata za zajęcie pasa drogowego wynika, że zezwolenie udzielone może zostać przez zarządcę drogi na czas dowolny. Oznacza to, że upływ czasu, na jaki udzielone zostanie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego np. pod nośnik reklamowy stanowi dla właściciela tego nośnika obowiązek jego likwidacji. W przypadku jeżeli właścicielowi zależy na dalszym korzystaniu z pasa drogowego obowiązany on jest, jeżeli nie chce ryzykować ponoszeniem kosztów rozbiórki nośnika lub ponoszeniem kar za zajmowanie pasa bez zezwolenia w przypadku nieusunięcia nośnika, zwrócić się ze stosownym wyprzedzeniem do zarządcy drogi o wydanie ponownego zezwolenia. W tym miejscu warto zauważyć, że ustawa o drogach publicznych nie zna formuły "przedłużenia decyzji na zajęcie pasa drogowego" i jeśli wniosek zostanie tak sformułowany, to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wyrażenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Podkreślenia wymaga, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obowiązany jest udowodnić, że w jego przypadku zachodzą "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 udp. a lokalizowany nośnik nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca, a więc nie będzie powodował niszczenia drogi lub obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji czy wreszcie nie będzie pogarszał warunków bezpieczeństwa ruchu ( art. 4 pkt 21 udp. ). Te wszystkie wykazane przez wnioskodawcę okoliczności podlegają ocenie przez zarządcę drogi, który co wynika z istoty zezwolenia ukształtowanego przez powołane już przepisy ustawy o drogach publicznych, może mając na względzie interes publiczny, nie zgodzić się na odstępstwo od zasady jaką jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym wszelkich obiektów i urządzeń z drogą nie związanych i jej nie służących.

Na tle rozpatrywanej sprawy, skarżąca legitymowała się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego ul. K. w rej. ul. S. do dnia 31 grudnia 2006 r. i złożyła wniosek o "przedłużenie decyzji na zajęcie pasa drogowego" dnia 8 grudnia 2006r. przy czym nie określiła terminu końcowego wnioskowanego zajęcia. Ostatecznie, w wyniku złożonego odwołania od decyzji wydanej w I instancji, skarżąca uzyskała zezwolenie na czas do 8 czerwca 2007r. i odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego po tym terminie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji organu I instancji, skarżąca uzyskała zezwolenie na wskazany czas wyłącznie ze względu na respektowanie zasady zaufania do organów Państwa i dla ochrony interesów skarżącej w trakcie trwającego postępowania administracyjnego. Skarżąca nie skarży tej części decyzji, a jedynie część, w której odmawia się jej prawa do dalszego zajmowania pasa ze względu na potrzeby ochrony drogi w rozumienia art. 4 pkt 21 udp., a konkretnie ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżąca, a które uzasadniałyby uchylenie decyzji. Po pierwsze, skarżąca nie zadbała należycie o własne interesy, nie formułując wniosku w sposób jednoznaczny, nie określając pożądanego terminu ponownego zajęcia pasa drogowego ul. K. i sugerując, iż zależy jej możliwie na najdłuższym okresie. Ponadto, poprzez domaganie się "przedłużenia decyzji" złożony wniosek nie został nie tylko właściwie sformułowany, ale został też całkowicie pozbawiony uzasadnienia co do istnienia "szczególnych okoliczności" pozwalających organowi w kolejnym okresie odstąpić od zasady zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą czy obsługą i zabezpieczeniem ruchu drogowego. W tej sytuacji, organ, mając na uwadze przede wszystkim zebrane przez siebie dane dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego m.in. przez sytuowane w pasie drogowym reklamy i podjętą na tym tle politykę radykalnego ich ograniczenia, a także uwzględniając interes strony postępowania na czas toczącego się postępowania dopuścił zajęcie pasa drogowego pod reklamę na ten właśnie czas tj. do 8 czerwca 2007r., odmawiając zezwolenia po jego upływie. W takim działaniu organu nie można dopatrzyć się wadliwości w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji w skarżonej części, tym bardziej że decyzja w części korzystnej dla skarżącej nie została zaskarżona, a wskazywane przez skarżącą błędy postępowania polegające na naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa. obarczać musiały, ze względu na ich charakter, całość rozstrzygnięcia. Skarżąca zarzucała SKO, że nie ustosunkowało się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a polegających na niezapewnieniu skarżącej pełnego udziału w postępowaniu ( art. 10 Kpa ), niewskazaniu w uzasadnieniu motywów decyzji ( art. 7, art. 11, art. 107 § 3 Kpa. ) i naruszeniu zasady zaufania do organów Państwa ( art. 7 i art. 8 Kpa. ). SKO zgodnie z zasadami procedury, wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania, rozpatrzyło ponownie sprawę w jej całokształcie, podejmując na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. decyzję, mocą której skarżąca uzyskała zezwolenie do dnia 8 czerwca 2007r. a odmówiono jej zgody na czas po tym dniu, z uwagi na konieczność zapewnienia w miejscu wnioskowanym bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarzuty skarżącej, że organ nie odniósł się do podnoszonego w odwołaniu naruszenia art.10 kpa. choć istotnie organ I instancji nie powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia, nie mogą uzasadniać uchylenia decyzji, bowiem odniesienie się do nich skarżącej nie mogłoby zmienić wyniku sprawy. Wynika to z charakteru przestrzeni nazwanej pasem drogowym, która przeznaczona jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 udp. dla zlokalizowania drogi i jej obsługi tak pod względem bezpieczeństwa ruchu, jak też pod względem technicznym oraz z obowiązków zarządcy drogi zapewnienia drodze ochrony rozumianej jak w art. 4 pkt 21 udp. To podmiot zarządzający drogą decyduje o tym, czy na wniosek zainteresowanego zajęciem pasa drogowego podmiotu, dopuści wyjątkowo czasowe zlokalizowanie obiektu lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też nie. Wyłącznie do organu należy dokonanie oceny, czy przedstawione przez zainteresowany podmiot okoliczności mogą uzasadniać odstępstwo od zasady określonej w art. 39 ust. 1 udp. W rozpatrywanej sprawie skarżąca, przyjmując wadliwie we wniosku formułę "przedłużenia zezwolenia", nie podnosiła żadnych okoliczności uzasadniających naruszenie zasady, o której mowa wcześniej. Podejmowana przez organ w trybie art. 39 ust. 3 udp. decyzja, mimo że uznaniowa, tj taka gdzie organ, rozpatrując wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, rozważa możliwość zadośćuczynienia interesowi strony wnioskującej o to zezwolenie, odnosząc go do interesu publicznego, doznaje ograniczenia. Wynika ono z samego charakteru pasa drogowego i celów jakim ma on służyć określonym w art. 4 pkt 21 udp. Lokalizowanie w pasie drogowym reklam, w sposób oczywisty i bez potrzeby przeprowadzania naukowych ekspertyz powoduje, jeżeli nie chwilowe odwrócenie uwagi kierowców, to przynajmniej podzielenie tej uwagi, a już samo takie zachowanie nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Gdyby założyć, że kierowcy nie zwracają uwagi na sytuowane w pasie drogowym reklamy, niecelowy z punktu widzenia właściciela tej reklamy, byłby ich byt w takim miejscu. Organ zarządzający drogą, zobowiązany jest do jej ochrony przez niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania, a przede wszystkim do podejmowanie działań przeciwdziałających pogorszeniu warunków bezpieczeństwa ruchu ( art. 4 pkt 21 udp. ). Powyższe oznacza, że cele, dla których urządzany jest pas drogowy i zasady na jakich on funkcjonuje odpowiadają w istocie celowi publicznemu jakim jest prawidłowe i bezpieczne funkcjonowanie drogi służącej wszystkim jej użytkownikom. A zatem udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim reklamy będzie zawsze zderzało się z interesem publicznym. Prowadzi to do wniosku, że podjęcie przez właściwy organ decyzji w trybie art. 39 ust. 3 udp. musi poprzedzać rozważna analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń, przy czym zwiększenie liczby wypadków na określonym odcinku drogi, w którym znajdują się reklamy, może uzasadniać odmowę zarządcy drogi udzielenia dalszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w tym miejscu.

Powoływane w rozpatrywanej sprawie przez organy zarówno I jak też II instancji dokumenty tj. wyniki badania natężenia ruchu w porannym szczycie opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. oraz opinia w sprawie zagrożeń wynikających z umieszczenia reklam opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów trudno nazwać dowodami w sprawie, z którymi strona postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinna się zapoznać w celu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zarządca drogi, realizując obowiązek ochrony dróg, ma obowiązek monitorować drogi mu podległe, a w tym celu może korzystać z opinii i analiz przez siebie zlecanych i nie są to dowody zbierane w postępowaniu administracyjnym. Wyniki tych analiz, ekspertyz mają służyć wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Z tego względu zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 Kpa. i nieodniesienia się do niego przez organ II instancji należy uznać za uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy. Sąd nie podzielił również zarzutu nie wzięcia pod uwagę przez organ II instancji słusznego interesu strony. Przecież właśnie ten interes zadecydował o zmianie decyzji organu I instancji, a co do części zaskarżonej, niekorzystnej dla skarżącej, to należy przyjąć, że wobec braku precyzyjnego określenia przez skarżącą okresu, na który chciała zająć pas drogowy, a także nieprzedstawienia okoliczności, które uzasadniałyby zezwolenie na dłuższy czas, trudno mówić o nieuwzględnieniu jej interesu. Organ jednoznacznie wyjaśnił jakie są motywy braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas po dniu 8 czerwca 2007r. co na tle uwag poczynionych wyżej, a dotyczących możliwości uwzględnienia interesu strony postępowania, wtedy gdy kłóci się on z interesem publicznym i obowiązkami zarządcy drogi zapewnienia jej ochrony, nie powinno budzić wątpliwości.

Podsumowując, przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi wyjątek od zasady przyjętej przez art. 39 ust. 1 tej ustawy zakazu dokonywania działań mogących powodować m.in. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tak więc wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako ustawowy wyjątek może zdarzać się incydentalnie i wyłącznie w sytuacjach stwierdzonego przez organ braku zagrożenia celów, którym służyć ma pas drogowy określonych w art. 4 pkt 1 udp.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.