Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 740/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 ust. 1 lit. g
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 19a ust. 1
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 64 ust. 2 lit. d
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk- Gawęcka po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor Agencji", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w C. (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] r., nr [...], w sprawie przyznania Z. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – dalej: "k.p.a."; art. 4-5, art. 7, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312) – dalej: "ustawa o płatnościach"; art. 4 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L.2013.347, s. 608) – dalej: "rozporządzenie nr 1307/2013".

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] czerwca 2018 r. Spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2018 r., w którym ubiegała się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. We wniosku Strona zadeklarowała działki rolne na łącznej powierzchni [...] ha. W dniu [...] czerwca 2018 r. zmianą do wniosku Spółka dokonała zwiększenia jednolitej płatności o powierzchnię dodaną w wielkości [...] ha, deklaracja łączna wyniosła więc [...] ha. Następnie, wnioskiem z [...] września 2018 r., Strona wycofała z wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej powierzchnię w wielkości [...] ha, wobec czego łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowana do płatności obszarowej za 2018 r. wynosiła [...] ha. Powierzchnia zaś działek rolnych stwierdzona w toku postępowania wynosiła [...] ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej i wyniki inspekcji terenowej.

Pismem, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r., Strona oświadczyła, że w związku z niemożnością prawidłowego wypełnienia eWniosku o przyznanie dopłaty, a to z uwagi na brak opcji "inna uprawa trwała" w systemie informatycznym ARiMR, przy składaniu wniosku dokonała wyboru profilu uprawy "szkółki" na działkach, gdzie przeznaczeniem upraw jest ich wycięcie a nie przesadzenie lub decyzja biznesowa o sprzedaży upraw jako materiału do dalszych nasadzeń czy materiału wyciętego jeszcze nie zapadła.

Na wezwanie organu Spółka oświadczyła, że sposób określenia uprawy jako "szkółki" wynikał z faktu, że w formularzu wniosku nie było opcji "inna uprawa trwała" i dokonano ww. wyboru jako najbardziej zbliżonego do rzeczywiście prowadzonej uprawy. Na zadeklarowanych działkach uprawę stanowi bowiem plantacja jodły kaukaskiej i świerków z przeznaczeniem na wycięcie następnie ozdobę domu w czasie Świąt Bożego Narodzenia lub grobów bądź też z przeznaczeniem alternatywnym na wycięcie lub przesadzenie, w zależności od podjętych decyzji biznesowych Strony.

Z uwagi na brak możliwości prawidłowego określenia powierzchni oraz rodzaju upraw, w dniach od [...] lutego do [...] marca 2019 r., w gospodarstwie Strony została przeprowadzona kontrola kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, udokumentowania raportem o nr [...], do którego załączniki stanowią szkic z pomiaru działek rolnych z oznaczeniem miejsc wykonania fotografii terenu oraz dokumentacja fotograficzna.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji:

- umorzył postępowanie w sprawie przyznania Spółce jednolitej płatności obszarowej w części wycofanej pismem Strony z dnia [...] września 2018 r.;

- odmówił przyznania Spółce jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł;

- przyznał płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

- przyznał płatność redystrybucyjną w kwocie [...]zł wynikającą z pomniejszenia płatności o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

- przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Organ I instancji w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że część obszaru działek zgłoszonych przez Stronę do płatności nie spełnia definicji "hektara kwalifikującego"

i nie może zostać objęta płatnościami w ramach systemu wsparcia bezpośredniego,

gdyż wykonane w czasie kontroli zdjęcia potwierdzają plantację drzewek bożonarodzeniowych, obszary po karczowaniu drzew, tereny zadrzewione z widoczną wycinką drzew jak i wycinką gałęzi. Miejscami stwierdzono także trzcinowisko, tereny będące nieużytkiem oraz obszar trwale podmokły.

W ocenie organu I instancji taka uprawa nie spełnia definicji upraw trwałych, gdyż jednym z głównych kryteriów jest odniesienie do "dające powtarzalny plon". W związku z tym postanowiono wykluczyć z jednolitych płatności obszarowych obszar oceniony jako plantacja drzewek bożonarodzeniowych, teren zadrzewiony z widoczną wycinką drzew i gałęzi. W następstwie powyższego organ wskazał, że doszło w tym przypadku do różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i powierzchnią stwierdzoną, stąd doszło do naliczenia kary administracyjnej.

Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie nałożenia sankcji w wysokości [...] zł i w zakresie, w jakim nie została przyznana płatność z tytułu płatności obszarowej w kwocie [...]zł, a także co do kwoty [...]zł, o jaką pomniejszona została płatność na zazielenienie w związku z nieuznaniem przez organ części powierzchni działek zadeklarowanej we wniosku (o obszarze [...] ha). Decyzji tej Strona zarzuciła naruszenie: art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach, art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1307/2013, art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L.2014.181, s. 48) – dalej: "rozporządzenie nr 640/2014.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że zarówno w przypadku szkółek jak i w przypadku plantacji drzewek z przeznaczeniem na wycięcie sytuacja jest analogiczna. Plonem jest roślina. Zdaniem Strony, jeżeli szkółka daje powtarzający się plon, gdyż w miejscu jednej rośliny może wyrosnąć nowo posadzona kolejna roślina, to dokładnie to samo należy odnieść do plantacji drzewek do wycięcia. W obu przypadkach, w opinii Strony, spełniona jest definicja "uprawy trwałej".

W dniu [...] lipca 2019 r. Spółka złożyła uzupełnienie odwołania, w którym wniosła, aby w decyzji, niezależnie od jej treści, wyodrębnić obszar plantacji i obszar trzcinowisk, nieużytków etc., a jeżeli ten drugi obszar jest pomijalny, wyraźnie wskazać to w decyzji.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Agencji orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny okoliczności związanych z kwalifikacją prowadzonej przez Spółkę uprawy. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie należy zbadać i wyjaśnić, czy Spółka rzeczywiście (jak oświadczyła we wniosku) prowadzi działalność szkółkarską, tj. prowadzi gospodarstwo rolne o profilu szkółkarskim umożliwiające pozyskanie materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów, a w związku z tym prowadzi dokumentację dotyczącą roślin, które zostały zakupione i otrzymane od innych podmiotów, są w produkcji, zostały sprzedane i wysłane do innych podmiotów etc., oraz w jaki sposób zapewnia identyfikację poszczególnych partii materiału szkółkarskiego podczas produkcji. Ustalenie tych okoliczności ma wyjaśnić, czy przeznaczeniem prowadzonej plantacji jest pozyskanie drzewek choinowych czy materiału szkółkarskiego. Istotne będzie w tym celu uzyskanie od Strony wyjaśnień w zakresie inżynierii prowadzonych nasadzeń (w tym sposób rozmieszczenia sadzonek na polu oraz stosowana metoda pozyskiwania materiału rozmnożeniowego). Wszystkie te ustalenia pozwolą ustalić, jakie jest rzeczywiste przeznaczenie plantacji. Organ odwoławczy wskazał, że Spółkę należy wezwać do złożenia niezbędnych wyjaśnień w tej sprawie i dokumentów, w celu wyjaśnienia charakteru prowadzonej plantacji (rodzaju produkcji, prowadzone technologia pozyskiwania materiału rozmnożeniowego, jak również posiadanego zaplecza do prowadzenia produkcji o charakterze wskazanym we wniosku). Wszystkie pozyskane od Spółki dokumenty i wyjaśnienia mają pozwolić ustalić prawidłowy stan faktyczny w sprawie.

Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od decyzji Dyrektora Agencji.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 829/19, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na wydanie tego aktu z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na zasadność stanowiska organu odwoławczego co do konieczności uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego sprawy w opisanym powyżej zakresie. Jednocześnie jednak Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodziła konieczność podejmowania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia kasatoryjnego, albowiem wskazany przez organ odwoławczy zakres postępowania dowodowego niewątpliwie mieścił się w granicach uprawnień przyznanych temu organowi w ramach normy art. 136 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy nie był pozbawiony możliwości prawidłowego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Sąd wskazał zatem, aby rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor Agencji miał na uwadze wyrażone przez Sąd oceny prawne i zalecenia co do dalszego postępowania. Sąd zwrócił również uwagę na konieczność zastosowania przez organ odwoławczy zasady wynikającej z art. 139 k.p.a., tj. zakazu orzekania na niekorzyść Skarżącej. Sąd podkreślił również, iż rozpoznając sprzeciw nie może formułować wiążących ocen prawnych do kwestii wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Wskutek braku zaskarżenia powyższy wyrok stał się wyrokiem prawomocnym.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, kierując się zaleceniami Sądu, organ odwoławczy wezwał Stronę do uzupełnienia materiału dowodowego i złożenia wyjaśnień w celu ustalenia jednoznacznego stanu faktycznego i stanowiska w zakresie charakteru prowadzonej produkcji roślinnej, tj.:

1. czy Strona rzeczywiście (jak oświadczyła we wniosku) prowadzi produkcję roślinną w grupie upraw szkółki, tj. działalność szkółkarską (prowadzi gospodarstwo rolne o profilu szkółkarskim umożliwiające pozyskanie materiału rozmnożeniowego w postaci sadzonek oraz zrzezów), a w związku z tym prowadzi dokumentację dotyczącą roślin, które zostały zakupione i otrzymane od innych podmiotów, byty w produkcji czy zostały sprzedane (w jakim okresie);

2. w zakresie prowadzonej technologii pozyskiwania materiału rozmnożeniowego, jak również posiadanego zaplecza do prowadzenia produkcji o charakterze wskazanym we wniosku; stosowanej inżynierii nasadzeń;

3. w zakresie określenia stosowanego sposobu identyfikacji poszczególnych partii materiału szkółkarskiego podczas produkcji oraz przedstawienia wykazu faktur potwierdzających prowadzenie produkcji roślinnej w grupie upraw szkółki w roku 2018.

W odpowiedzi Strona złożyła wyjaśnienia w swojej treści analogiczne do wcześniej przedkładanych wyjaśnień przed organem. Podtrzymała, że prowadzi "uprawę drzew" przeznaczonych na wycięcie lub sprzedaż wraz z bryłą korzeniową. Działalność Strony polega na zakupie gotowych sadzonek, uprawie drzewek, a następnie sprzedaży drzewek.

W następstwie tak poczynionych ustaleń, organ odwoławczy w dniu [...] r. wydał opisaną na wstępie decyzję, którą utrzymał zaskarżoną w części decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał na ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przywołał brzmienie przepis art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz przepisy rozporządzenia nr 1307/2013.

Organ odwoławczy stwierdził, że uprawa roślin w szkółce stanowi działalność rolniczą i jest kwalifikowana do płatności. Nie jest natomiast kwalifikowana do płatności plantacja drzew iglastych do wycięcia, gdyż nie mamy tu do czynienia z uprawą trwałą dającą powtarzalne plony. Nie można w związku z tym postawić tezy, że plantacja choinek (drzew do wycięcia lub przesadzenia do doniczki) to uprawa trwała, dająca powtarzające plony (owoce). Skoro produkcja drzew (kopanych lub ciętych) nie spełnia definicji uprawy trwałej tj. nie stanowi roślin zdrewniałych dających powtarzające się zbiory w postaci owoców, nie może zostać przyznana do niej płatność bezpośrednia. Przyznanie takiej płatności byłoby nadużyciem prawa i skutkowałoby koniecznością zwrotu płatności przyznanej jako nienależnej.

Organ odwoławczy podniósł, że Spółka oświadczyła we wniosku, iż na działkach wykazanych we wniosku prowadzi uprawę - szkółki. Jednocześnie oświadczyła, że prowadzona przez nią uprawa jest "uprawą trwałą". Spółka nie potwierdziła jednak w żadnym z przedstawionych wyjaśnień (w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego), że złożone oświadczenie na wniosku - uprawa "szkółka" jest zgodne z prawdą i stanem faktycznym na gruncie. Jak wynika z oświadczeń Strony, sposób określenia uprawy "szkółka" wynikał natomiast z faktu, że w formularzu nie było opcji "inna uprawa trwała" i w związku z tym dokonano wyboru opcji "szkółka", uważając, że jest to najbardziej zbliżona opcja do rzeczywiście prowadzonej "uprawy drzew" do wycięcia lub sprzedaży z bryłą korzeniową.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, płatności przysługują do "szkółek" oraz "uprawy trwałej", tj. roślin zdrewniałych dających powtarzające się zbiory w postaci owoców oraz upraw wieloletnich roślin niezdrewniałych, zajmujących grunt przez okres pięciu lat lub dłużej i dających powtarzające się zbiory w postaci samej rośliny. Płatności nie przysługują natomiast do "plantacji drzew", które są wycinane. Nie można zatem uznać, że złożenie deklaracji "zbliżonej" do faktycznie prowadzonej działalności jest prawidłowe i zgodne ze stanem faktycznym. Aplikacja eWniosek, za pomocą której osoby chcące uzyskać dofinansowanie składają wnioski, zawiera pełen katalog upraw, które kwalifikują się do przyznania płatności. Brak w katalogu roślin, danej produkcji lub uprawy, oznacza, że zgodnie z przepisami prawa płatności do niej nie przysługują. Beneficjent jest zobowiązany złożyć deklarację zgodną ze stanem faktycznym na gruncie, a nie wybrać opcję najbardziej "zbliżoną" do prowadzonej produkcji. Zdaniem organu, działanie Strony w tym zakresie należy ocenić negatywnie, jako stanowiące nadużycie prawa, zwłaszcza że Spółka była w stanie, dochowując należytej staranności, prawidłowo ustalić, jakie uprawy kwalifikują się do płatności. Tym samym była w stanie złożyć oświadczenie zgodnie z rzeczywiście prowadzona działalnością, a nie jak wyjaśniła: dokonać opcji zbliżonej do rzeczywiście prowadzonej produkcji.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że decyzję w części w jakiej została ona zaskarżona należy utrzymać w mocy. Organ uznał tym samym, że w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji nie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a., dopuszczający rezygnację z zakazu reformationis in peius.

Pismem z dnia [...] września 2020 r., Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję organu odwoławczego, wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji; zobowiązanie organu odwoławczego do zmiany decyzji organu I instancji w punkcie 1, poprzez przyznanie Stronie jednolitej płatności obszarowej za rok 2018 w kwocie [...]zł; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, przez jego niezastosowanie w odniesieniu do części działek zadeklarowanych we wniosku i w konsekwencji niezakwalifikowanie do jednolitej płatności obszarowej działek zadeklarowanych we wniosku o łącznej powierzchni [...] ha, mimo że płatność ta powinna zostać przyznana;

2) art. 6 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mogą być przyznane tylko jeśli uprawa na zadeklarowanych działkach została wyszczególniona w katalogu grup upraw w Aplikacji eWniosek, podczas gdy przyznanie płatności jest uzależnione tylko i wyłącznie od brzmienia przepisów unijnych wyszczególnionych w art. 1 pkt 1 ustawy;

3) art. 4 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1307/2013, poprzez błędną wykładnię pojęcia uprawy trwałej polegającą na przyjęciu, że plantacje drzewek nakierunkowane na pozyskanie drzew ciętych i gałęzi nie kwalifikują się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na skutek błędnego założenia, że nie dają one powtarzających się zbiorów;

4) art. 7 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez nieustalenie, jaka część zadeklarowanych gruntów stanowi nieużytki, a jaka - inne niż szkółki uprawy trwałe, mimo że okoliczność ta jest istotna dla rozpoznania niniejszej sprawy;

5) art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, poprzez jego niezasadne zastosowanie i pomniejszenie kwoty płatności z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości i niezgodności o kwotę [...]zł, podczas gdy pomniejszenie nie powinno zostać zastosowane;

6) art. 64 ust. 2 lit. d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L.2013.347, s. 549), poprzez zastosowanie kary administracyjnej w stosunku do Strony, mimo braku winy po jej stronie.

W uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, akcentując w szczególności kwestie: dokonania przez organ odwoławczy zawężającej wykładni pojęcia "uprawy trwałej", błędnego odwoływania się do - jako przesądzającego o kwalifikacji do przyznania płatności - katalogu grup upraw zwartego aplikacji eWniosek, oraz nieuzasadnionego nałożenia na Spółkę kary w związku z uznaniem jej zachowania za naganne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej p.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprawujących wymiar sprawiedliwości sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, ma stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę według kryterium legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W badanej sprawie zasadniczy spór sprowadzał się do tego, czy sporna plantacja w części w której odmówiono Stronie dopłat (plantacja drzew iglastych przeznaczonych do wycięcia) stanowi uprawę trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt g rozporządzenia nr 1307/2013.

Zgodnie z definicją zawartą we wskazanym przepisie "uprawy trwałe" oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony, w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji.

Sąd zauważa, że w istocie w sprawie nie ma sporu co do tego, iż plantacja choinek przeznaczonych do wycięcia nie stanowi ani szkółki ani zagajnika o krótkiej rotacji rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt g rozporządzenia nr 1307/2013.

Strona przyznaje, że co prawda we Aplikacji eWniosek zaznaczyła opcje "szkółki" lecz jak zasadnie wyjaśniała w trakcie postępowania, system informatyczny nie przewidywał możliwości zaznaczenia "innych upraw trwałych" w związku z czym zaznaczyła najbardziej zbliżone do jej upraw "szkółki".

Stanowisko Strony w tym względzie jest w pełni dla Sądu zrozumiałe i usprawiedliwione. To organ bowiem winien tak skonfigurować system składania wniosków, aby przewidywał on także inne uprawy trwałe, albowiem katalog upraw trwałych zawarty w art. 4 ust. 1 pkt g rozporządzenia nr 1307/2013 jest niewątpliwie katalogiem otwartym. Nie został on zamknięty przez ustawodawcę unijnego wyłącznie na wprost wymienione w nim szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji. Użyto bowiem sformułowania "w tym" szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji. Co oznacza że są one jedną z szeregu kategorii upraw zaliczanych do upraw trwałych do których zalicza się wszystkie uprawy wypełniające kryteria "upraw innych niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony". To organ nie dostosował systemu eWniosek do powyższego przepisu nie dając Stronie innej możliwości wyboru

Zatem należało rozważyć czy sporne plantacje choinek są uprawami niepodlegającymi płodozmianowi, innymi niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe, które zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i dają powtarzające się plony.

Nie ma wątpliwości, że sporne uprawy nie podlegają płodozmianowi. Nie ma też sporu że są to uprawy inne niż trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe – bo nie są nimi. Również co do tego czy sporne uprawy zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej – nie ma sporu.

Spór natomiast dotyczy tego, czy to co uzyskuje się z plantacji choinek może być uznane za powtarzające się plony.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ocenił powyższe powołując się na art. 2 ust. 1 pkt g rozporządzenia nr 1307/2013 (str. 10 decyzji). Organ stwierdził, że produkcja drzew (kopanych lub ciętych) nie spełnia definicji uprawy trwałej tj. nie stanowi roślin zdrewniałych dających powtarzające się zbiory w postaci owoców. Organ wskazał, że uprawy trwałe w rozumieniu tego przepisu oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone. Uprawy te zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i zalicza się do nich rośliny zdrewniałe dające powtarzające się zbiory w postaci owoców oraz uprawy wieloletnie roślin niezdrewniałych, zajmujących grunt przez okres pięciu lat lub dłużej i dających powtarzające się zbiory w postaci samej rośliny. Do upraw trwałych zalicza się zagajniki o krótkiej rotacji i szkółki.

Analizując powyższe Sąd po pierwsze zauważa, iż powołany przez organ odwoławczy przepis art. 2 ust. 1 pkt g rozporządzenia nr 1307/2013 wbrew stanowisku organu w ogóle nie definiuje "upraw trwałych". Sąd stwierdza, iż organ oprócz wskazanego błędu równie niedbale i błędnie przytacza inne podstawy prawne decyzji powołując się na definicję "upraw rolnych" która jego zdaniem ma być zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e czy pojęcie "szkółki" które zdaniem organu ma być zawarte w art. 2 ust. 1 pkt j rozporządzenia nr 1307/2013. Powołane przez organ przepisy nie definiują wskazanych przezeń pojęć, co już samo w sobie mogło wprowadzić Stronę w błąd i spowodować brak zaufania do organu, ale nie tylko to jest istotne. Co najważniejsze nie dość że organ wskazał niewłaściwy przepis definiujący uprawy trwałe (2 ust. 1 pkt g zamiast 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013), to jeszcze dodatkowo sam stworzył treść definicji tejże uprawy trwałej, przydając jej kryteria których ta definicja w rzeczywistości w ogóle nie przewiduje.

Jak bowiem wyjaśniono wyżej, organ odwoławczy wskazał, że uprawy trwałe w rozumieniu tego przepisu oznaczają uprawy niepodlegające płodozmianowi, inne niż trwałe użytki zielone. Uprawy te zajmują grunty przez okres pięciu lat lub dłużej i zalicza się do nich rośliny zdrewniałe dające powtarzające się zbiory w postaci owoców oraz uprawy wieloletnie roślin niezdrewniałych, zajmujących grunt przez okres pięciu lat lub dłużej i dających powtarzające się zbiory w postaci samej rośliny. Do upraw trwałych zalicza się zagajniki o krótkiej rotacji i szkółki.

Analizując właściwy w sprawie definicji uprawy trwałej art. 4 ust. 1 pkt g rozporządzenia nr 1307/2013 Sąd zauważa, że w żadnym miejscu przepis ten nie wskazuje, że zalicza się do upraw trwałych "rośliny zdrewniałe dające powtarzające się zbiory w postaci owoców oraz uprawy wieloletnie roślin niezdrewniałych, zajmujących grunt przez okres pięciu lat lub dłużej i dających powtarzające się zbiory w postaci samej rośliny". Powyższe wskazuje że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na nieistniejącej definicji zawartej w nieistniejącym przepisie.

Co więcej analizując właściwy przepis i rzeczywistą jego treść, Sąd zauważa, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt g rozporządzenia nr 1307/2013 "powtarzające się plony" mogą dawać szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji. Wynika to z redakcji tego przepisu, który do "upraw trwałych" zalicza opisane tam uprawy, które m.in. dają powtarzające się plony "w tym szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji". Oznacza to, że ustawodawca do tej kategorii zalicza także szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji (używając sformułowania "w tym"), a to z kolei oznacza, że wg ustawodawcy również szkółki i zagajniki o krótkiej rotacji dają powtarzające się plony.

Zgodzić należy się zatem ze stanowiskiem Strony, że jeżeli szkółka może dawać powtarzający się plon, gdyż w miejscu jednej rośliny może wyrosnąć nowo posadzona kolejna roślina, to dokładnie to samo należy odnieść do plantacji drzewek przeznaczonych do wycięcia, albowiem w miejscu drzewka wyciętego pojawia się nowo posadzone drzewko, które również stanowi "powtarzający się plon" - tak jak sadzonka włożona w miejsce innej usuniętej wraz z bryłą. Jedną różnicą jest to, że po wyciętym drzewku trzeba korzeń usunąć osobno. Nie sposób bowiem wytłumaczyć w inny sposób uznania "powtarzającego się plonu" w przypadku szkółki – która bez wątpienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013 takie powtarzające się plony może dawać. Tym bardziej zdaniem Sądu za "powtarzający się plon" należałoby uznać również same gałęzie pozyskane/odcięte od żywych drzewek, przeznaczone dla celów dekoracyjnych, szczególnie gdy takie drzewko w dalszym ciągu mogłoby dawać kolejny ("powtarzający się plon") w postaci następnych gałęzi, o ile są one pozyskiwane w odpowiedniej ilości nie zagrażającej egzystencji danego drzewka.

Wobec powyższego również sporna uprawa choinek do wycięcia, zdaniem Sądu wypełnia definicję "uprawy trwałej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia, albowiem daje identyczny "powtarzający się plon" jak w przypadku szkółek.

Nie bez znaczenia dla oceny sprawy jest też treść rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1874 z dnia 29 listopada 2018 r. załączonego do skargi. Co prawda dotyczy ono obowiązku dostarczania danych za rok 2020 do celów statystyk dotyczących gospodarstw rolnych i zostało wydane dopiero pod koniec 2018 r. ale jasno z niego wynika że również po 2018 r. ustawodawca unijny traktował plantacje drzewek bożonarodzeniowych jako uprawy trwałe. Z pozycji CLND 054 "Uprawy trwałe (w tym młode i tymczasowo wyłączone plantacje, z wyłączeniem obszarów produkujących na własne potrzeby)" wynika bowiem, że ustawodawca unijny zalicza do nich nadal m.in. powierzchnię innych upraw trwałych przeznaczonych do spożycia przez ludzi i innych celów (w tym plantacje choinek bożonarodzeniowych). Sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania byłoby przyjęcie że ustawodawca unijny z jednej strony nakazuje wykazywanie plantacji choinek bożonarodzeniowych jako użytków trwałych, a zarazem nie uznaje ich za użytki trwałe.

Końcowo nie bez znaczenia jest fakt, że ARiMR sama również traktowała wskazane uprawy jako uprawy trwałe i zachęcała podmioty prowadzące ich uprawę do składania wniosków o dopłaty – co potwierdza załączony do skargi folder ARiMR "Zazielenienie. Rolniku! Sprawdź co to dla Ciebie oznacza" z 2017 r. Z treści tego folderu wynika, że zdaniem ARiMR do jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się uprawy trwałe do których ARiMR zaliczał się m.in. plantacje drzewek bożonarodzeniowych.

Powyższe podważa również zasadę zaufania do organów, tym bardziej że na marginesie Sąd zauważa (albowiem nie jest to objęte zakresem skargi), że organy obu instancji w istocie przysługiwanie dopłat co do części plantacji, stanowiącej uprawę choinek bożonarodzeniowych do sprzedaży wraz z bryłą korzeniową - również oceniły odmiennie.

Zdaniem Sądu wobec powyższych okoliczności organ odwoławczy winien był zastosować w niniejszej sprawie normę wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a. zgodnie z którą jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony – którego to przepisu organ nie zastosował.

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał za słuszny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013, co w konsekwencji skutkowało koniecznością uznania za trafny również zarzut naruszenia art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/14 oraz art. 64 ust. 2 lit. D rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z uwagi na niezasadność nałożonej we wskazanej wysokości kary administracyjnej - w postaci pomniejszenia płatności.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien kierować się wykładnią

ww. przepisów zaprezentowaną przez Sąd. Organ winien też odnieść się do zarzutu Strony podniesionego w uzupełnieniu odwołania, a dotyczącego braku ustalenia wielkości obszaru nieużytków, trzcinowisk oraz obszarów trwale podmokłych, czego nie uczynił w zaskarżonej decyzji, a na co wskazała Strona również w skardze.

Jednocześnie Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku Strony o zobowiązanie organu odwoławczego do zmiany decyzji organu I instancji w pkt 1 i przyznania Stronie jednolitej płatności obszarowej za rok 2018 w kwocie [...]zł. Sąd zauważa iż wniosek ten zupełnie nie pokrywa się z dotychczas podnoszonymi twierdzeniami Strony, która wskazywała, iż nie została jej przyznana płatność z tytułu płatności obszarowej w kwocie [...]zł. Takie wyliczenie przedstawia też w uzasadnieniu skargi. Rozbieżności w tym względzie winny być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, nie zaś przed sądem administracyjnym, tym bardziej iż w uzasadnieniu skargi i złożonego żądania Strona w ogóle ich nie wyjaśniła.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c uchylił zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie Sąd w składzie wydającym niniejszy wyrok ma świadomość, iż w tutejszym Sądzie zaistniała rozbieżność co do oceny kwestii przysługiwania płatności do plantacji choinek bożonarodzeniowych i uznania ich za uprawę trwałą w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013. Jednakże mając na uwadze wyżej wskazaną argumentację, Sąd w obecnym składzie nie podziela stanowiska, którego wyrazem jest wyrok z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 733/20.

Z kolei w wyroku wydanym na skutek sprzeciwu Strony z dnia 5 grudnia 2019 r. sygn. I SA/Sz 829/19 Sąd wyraźnie zastrzegł, iż rozpoznając sprzeciw nie może formułować wiążących ocen prawnych do kwestii wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Tym samym oceniając zastosowanie przepisów prawa materialnego, a szczególnie art. 4 ust. 1 lit. g rozporządzenia nr 1307/2013 – która to ocena była zasadnicza podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd nie działał w zakresie objętym związaniem wynikającym z powyższego wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego w łącznej kwocie [...]zł sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 209 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje: uiszczony wpis stały od skargi w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego Skarżącego w kwocie [...]zł z tytułu zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowym, a także koszty uiszczonej opłaty skarbowej w wysokości [...] zł .

Orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.