Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1836/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Janina Kosowska sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 792/08 w sprawie ze skargi R. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 792/08, oddalił skargę R. i W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r., znak [...], w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania odszkodowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. znak: [...] w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005r. sygn. akt: VII SA/Wa 1536/04 na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r. znak: [...] o przyznaniu R. i W. i S. odszkodowania w kwocie 320 724 zł od Wojewody Zachodniopomorskiego i Prezydenta Miasta K. uchylił w całości wskazaną decyzję i umorzył postępowanie w przedmiocie przyznania w/w odszkodowania.

W uzasadnieniu wskazał, iż w ocenie Sądu, wyrażonej w wyroku z dnia 11 maja 2005r. doszło do pomieszania trybów postępowania, bowiem organ powinien ostatecznie zakończyć sprawę o odszkodowanie, tymczasem zakończył sprawę o stwierdzenie nieważności.

Organ będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r. i umorzył postępowanie w przedmiocie przyznania R. i W. S. odszkodowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli R. i W. S. W ocenie stron organ opierając rozstrzygnięcie o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien wydać nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, czego nie uczynił bowiem decyzja o umorzeniu postępowania nie jest decyzją merytoryczną.

Rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003r. (sygn. akt: IV SA 1532/02) oraz po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wydać rozstrzygnięcie o przyznaniu odszkodowania odpowiadającemu szkodzie całkowitej, która powinna być obecnie naprawiona zarówno co do szkody rzeczywistej (straty) jak i utraconych korzyści.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008r. Znak: [...] w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008r.

W motywach swego rozstrzygnięcia organ podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, wyjaśniając, że mógł i powinien umorzyć postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania, albowiem zostało ono wcześniej zakończone decyzją ostateczną, która powróciła do obiegu prawnego a w tym przedmiocie toczyło się postępowanie wznowieniowe.

Skargę na powyższą decyzję złożyli R. i W. S. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 160 k.p.a. Podali, że nie ma innego sposobu zakończenia wznowionego postępowania, aniżeli wydanie decyzji ad meritum dlatego nie zgadzają się z umorzeniem postępowania w przedmiocie odszkodowania.

W ocenie skarżących zapadła decyzja powinna rozstrzygać sprawę merytorycznie a przyznane odszkodowanie powinno obejmować zarówno szkodę rzeczywistą jak i utracone korzyści, które zgodnie z wyliczeniem wyspecjalizowanego podmiotu – F.- E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. określone zostało na kwotę nie mniejszą niż 374 733, 80 zł.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 11 maja 2005r., sygn. akt. VII SA/Wa 1536/04 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z treścią powołanego art. 153 ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ani żaden organ administracji państwowej, ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie.

Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także, po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. W sprawie niniejszej taka okoliczność nie zachodzi zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i skład orzekający był związany oceną prawną zawartą w wyroku w sprawie VII SA/Wa 1536/04.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 11 maja 2005r. wskazał, że decyzja organu została oparta o przepis art. 151 ust. 1 pkt 2 k.p.a., który obliguje z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (okoliczność, że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, którą następnie uchylono) po przeprowadzeniu postępowania nieważnościwego do uchylenia decyzji dotychczasowej (tzn. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r. - "drugiej decyzji" o przyznaniu odszkodowania R. i W. i S.) i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Przy czym w niniejszej sprawie nową decyzją rozstrzygającą o jej istocie mogła być tylko i wyłącznie decyzja o umorzeniu postępowania. Każda inna decyzja byłaby niezasadna, bowiem wznowiono z urzędu postępowanie wobec zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. zakończone decyzją z dnia [...] marca 2002r., która przyznawała odszkodowanie z tej przyczyny, że w dacie wydania tej decyzji nie istniała w obrocie prawnym decyzja przyznająca odszkodowanie z dnia [...] lipca 2001r.

Zatem zarzut skargi, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając własną decyzję z dnia 8 marca 2002r. powinien wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy jest bezzasadny. Organ nie mógł inaczej postąpić jak umorzyć postępowanie w przedmiocie przyznania odszkodowania, w sytuacji gdy na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003r. sygn. akt: IV SA 1532/02, który uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r. i z dnia [...] grudnia 2001r. stwierdzającą nieważność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001r., wróciła do obrotu prawnego pierwotna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001r. przyznająca odszkodowanie w kwocie 465 478 zł.

Gdyby zatem w tym postępowaniu przyznano odszkodowanie na mocy art. 160 § 1 k.p.a. obejmujące utracone korzyści (tak jak chcieli tego skarżący) to decyzja taka byłaby nieważna albowiem dotyczyłaby sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Należy pamiętać, że organ nie wznowił postępowania z tej przyczyny, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o możliwości dochodzenia odszkodowania w wysokości obejmującej szkodę całkowitą bowiem była to przesłanka do wznowienia innego postępowania, a z tej przyczyny, że decyzja utraciła swoją podstawę prawną jaką znajdowała we wcześniejszej decyzji stwierdzającej nieważność.

W ocenie Sądu zawartej w wyroku VII SA/Wa 1536/04 w jednym rozstrzygnięciu zostały pomieszane tryby postępowania. Organ winien umorzyć postępowanie, ale w przedmiocie przyznania odszkodowania, albowiem zostało ono wcześniej zakończone decyzją ostateczną, która powróciła do obiegu prawnego a w tym przedmiocie toczyło się postępowanie wznowieniowe. Inaczej mówiąc powinien ostatecznie zakończyć sprawę o odszkodowanie tymczasem zakończył sprawę o stwierdzenie nieważności.

Mając powyższe na uwadze, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku sądowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2008r. uchylającą własną decyzję z dnia [...] marca 2002r. i umorzył postępowanie w przedmiocie przyznania R. i W. S. odszkodowania.

W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie zastosował się do wytycznych przywoływanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a to oznacza, że nie został naruszony art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zatem w oparciu o przepis art. 151 wskazanej ustawy procesowej skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli R. i W. S. i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe zastosowanie:

1. przepisu art. 145 § 1c ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego:

przepisu art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie musiał rozpoznać sprawy co do istoty i rozstrzygnąć o przyznaniu skarżącym odszkodowania z tytułu utraconych korzyści;

b) przepisu art. 160 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

2. art.153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niewłaściwe zastosowanie.

3. art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powyższe znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2006r. (II FSK 1160/2005, LexPolonica nr 1819449), w którym ów Sąd wskazał, "że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia". Autor skargi kasacyjnej dodał, że przez związanie oceną prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności) jak i wyjaśnienie dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za błędne. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy postępowania. Pojęcie oceny prawnej dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju reguły egzegezy tekstów prawnych, łącznie z regułami walidacyjnymi (dotyczącymi obowiązywania określonej normy prawnej, a nie sposobu pojmowania jej treści, takimi jak lex superior, lex specialis, lex generalis, reguły intertemporalne), reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumcji (np. kwalifikacji prawnej faktów) oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony, a nie tylko rezultaty zastosowania tzw. dyrektyw wykładni prawa (dyrektyw językowo-logicznych, systemowych, funkcjonalnych, historycznych itp.), których użycie ograniczone zostaje jedynie do ustalenia znaczenia (sposobu pojmowania) normy prawnej uznanej wcześniej za obowiązującą (mającą zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego). W podobnym duchu wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2006r. (I FSK 924/2005, LexPolonica nr 418809) - tym razem w odniesieniu wiążącego charakteru orzeczeń Sądu Najwyższego wydanych w wyniku rewizji orzeczeń NSA.

W skardze kasacyjnej podkreślono, że w sprawie dotyczącej przyznania R. i W. S. odszkodowania w oparciu o przepis art. 160 k.p.a., wyrokiem z dnia 8 grudnia 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r. (nr [...]) w przedmiocie przyznania odszkodowania oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 14 grudnia 2001r. W uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku - jako podstawę uchylenia decyzji administracyjnej -Naczelny Sąd Administracyjny powołał przepis art. 22 ust. 1 pkt. 1 i ust.2 pkt. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie administracyjnym oraz wskazał na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r., w którym orzeczono o częściowej niezgodności przepisu art. 160 k.p.a. z Konstytucją.

Zatem, zdaniem skarżących, wydając orzeczenie z dnia 8 grudnia 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny oczekiwał od organu orzeczenia co do istoty sprawy - w przeciwnym razie nie powołałby w uzasadnieniu wyroku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego dopuszczalności przyznania odszkodowania z tytułu lucrum cessans. W przekonaniu skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był w konsekwencji zobligowany do uwzględnienia stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i rozpoznania sprawy co do meritum.

Powyższa okoliczność powinna zostać wzięta pod uwagę przez sąd administracyjny z urzędu. Nie ma przy tym podstaw do uznania, że od dnia 8 grudnia 2003r. zmianie uległ stan faktyczny i prawny sprawy skarżących.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia 15 listopada 2007r. (sygn. akt VII Cz 813/07) pozew skarżących o zasądzenie od Gminy Miasto K. oraz Skarbu Państwa - Wojewody Zachodniopomorskiego solidarnie odszkodowania z tytułu utraconych korzyści za szkodę spowodowaną wydaniem nieważnej decyzji z dnia [...] lipca 1990 r., został w całości odrzucony - ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej wobec nie wyczerpania drogi administracyjnej.

Konsekwencją niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było niedokonanie oceny podstawowego zarzutu podnoszonego przez Skarżących w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mianowicie naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt.2 k.p.a. Skarżący w całości podtrzymują wyrażone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko i wskazane w w/w skardze argumenty, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był rozpoznać sprawę co do jej istoty, z uwzględnieniem stanu prawnego powstałego w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r.

Zgodnie z panującym w doktrynie poglądem oraz ugruntowanym orzecznictwem nie ma innego sposobu zakończenia wznawianego postępowania, aniżeli wydanie decyzji ad meritum: w razie braku podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasowa decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą co do istoty sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 9 marca 1987r. , II S.A. 1389/86, wyrok NSA z dnia 31 maja 1995r., III S.A. 430/94, Monitor Podatkowy 1996, nr 1, s.26 oraz wyrok NSA z dnia 26 września 1983r., I S.A. 643/83, OSNA 1983, nr 2, poz. 76 - we wszystkich powołanych orzeczeniach wskazano konieczność rozstrzygnięcia istoty sprawy w razie istnienia podstaw do wznowienia postępowania). W podobnym duchu orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w niepublikowanym wyroku z dnia 30 października 1996r. (S.A./Wr 3437/95), w którym stwierdził, iż "w decyzji, którą organ wydaje na podstawie art. 151 §1 pkt. 2 k.p.a. należy zawrzeć rozstrzygniecie usuwające z obrotu prawnego decyzję opartą o wadliwe ustalenie faktyczne, a następnie rozstrzygniecie załatwiające sprawę merytorycznie".

Jak podkreśla doktryna prawa, decyzja uchylająca decyzję dotychczasową umarzająca postępowanie administracyjne jest dopuszczalna jedynie w sytuacji, w której w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej sprawa podlega przekazaniu sądowi powszechnemu (tak m.in. M. Jaśkowska, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze 2000 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 1984r., S.A./Kr 95/84, OSNA 1984, nr 1, poz. 25). Z powyższego względu skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem, iż w niniejszej sprawie zachodzi jakiś wyjątkowy przypadek, i wbrew treści art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy, ma być decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Otóż pogląd ten nie znajduje oparcia w powołanym przepisie prawa. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż umorzenie postępowania w sprawie odszkodowania jest rozstrzygnięciem o istocie sprawy.

Podsumowując skarżący wskazali, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając o odszkodowaniu należnym stronie uprawnionej winien mieć zatem na uwadze przepis art. 160 § 1 k.p.a. (nadal mający zastosowanie w niniejszej sprawie), w brzmieniu wynikającym z jego częściowej derogacji będącej następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r. (sygn. K 20/02). Skutkiem powyższej derogacji, stronie uprawnionej przysługuje pełne odszkodowanie obejmujące obie postaci szkody tj. stratę i utracone korzyści. Sprawa powinna być zatem załatwiona w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, a odszkodowanie powinno uwzględniać zarówno damnum emergens jak i lucrum cessans.

W skardze kasacyjnej zaznaczono, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1984r., sygn. I SA 86/84 stwierdził, iż istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazanych w skardze kasacyjnej należy podnieść, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) ustawy procesowej Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne – por. np. wyr. NSA z 7 grudnia 2005r., sygn akt I OSK 407/05 (niepubl.). Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o występowaniu innych naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które obligowałyby Sąd pierwszej instancji do zastosowania tej normy prawa procesowego.

Przede wszystkim należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że z uwagi na wcześniejszy prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1536/04 zarówno organ administracji przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku związani byli oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w w/w wyroku.

Natomiast wyrok ten dotyczył postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte z urzędu postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r. o przyznaniu skarżącym odszkodowania w wysokości 320 724 zł od Wojewody Zachodniopomorskiego i Prezydenta Miasta K. Podstawę wznowienia stanowiło zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. tj. wydania tej decyzji w oparciu o inną decyzję, która następnie została uchylona. Natomiast decyzję o przyznaniu takiego odszkodowania w kwocie 320 724 podjęta została po wydaniu w dniu [...] marca 2002r. ostatecznego rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającego we wszczętym z urzędu postępowaniu nieważności własnej decyzji z dnia [...] lipca 2001r. o przyznaniu R. i W. i S. solidarnie od Wojewody Zachodniopomorskiego i Prezydenta K. odszkodowania w kwocie 465.458 zł. za szkody rzeczywiste powstałe w związku z wydaniem nieważnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003r. sygn. akt IV SA 1532/02 zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r. i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2001 r. zostały uchylone z powodu zaistnienia przesłanki wznowieniowej (art. 22 ust.2 pkt. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) a to wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r. sygn. akt 20/02, który uznał, że art. 160 § 1 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

W tej sytuacji w dniu [...] grudnia 2003r. w obrocie prawnym pozostały przyznane skarżącym dwa odszkodowania jedno decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. w kwocie 465 458 zł ( wypłacone skarżącym –przypomnienie Sądu ) i kolejne przyznane decyzją z dnia [...] marca 2002r. w kwocie 320 724 zł po wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięcia w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie w wyższej wysokości. Stąd też postanowieniem, o którym wyżej była mowa z dnia [...] lutego 2004 r. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o przyznaniu odszkodowania w kwocie 320 724 zł. Tak wszczęte postępowanie wznowieniowe zakończono ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004r. znak [...] odsz , uchylającą własną decyzję z dnia [...] marca 2002r. o przyznaniu odszkodowania w kwocie 320724 zł, i umarzającą postępowanie nieważnościowe w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r.

Decyzje tę oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2004r. uchylono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1536/04 . To ten wyrok na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiązał organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dotyczącej wznowienia postępowania w przedmiocie przyznania decyzją z dnia [...] marca 2002r. odszkodowania w kwocie 320 724 zł.

Eliminując z obrotu prawnego w/w decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł w motywach swego rozstrzygnięcia przede wszystkim, że niewątpliwie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w sytuacji gdy podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] marca 2002r. o przyznaniu mniejszego odszkodowania było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej wyższe odszkodowanie. Jednakże skoro decyzja kończąca to postępowanie wznowieniowe oparta został na podstawie art. 151 § 1pkt. 2 k.p.a. a więc po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję. Przy czym jednoznacznie w wyroku tym przesądzono, że cytat: "w tym szczególnym przypadku nową decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy mogła być tylko decyzja o umorzeniu postępowania. Każda inna decyzja byłaby nieodpowiednia, jeżeli zważyć, że wznowiono postępowania zakończone decyzją z dnia [...] marca 2002r. która przyznawała odszkodowanie w mniejszej wysokości , ale tylko dlatego , że w dacie jej wydania nie istniała już decyzja przyznająca pierwotne odszkodowanie. "- koniec cytatu.

Dodatkowo Sąd przesądził w tym wyroku, iż w tym wznowionym z urzędu postępowaniu wobec zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 8 k.p.a. nie było możliwe przyznanie odszkodowania obejmującego utracone korzyści gdyż w takiej sytuacji decyzja taka byłaby nieważna gdyż powiększenie odszkodowania po wznowieniu postępowania dotyczyć tylko decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2001r. o przyznaniu pierwotnego odszkodowania. Poza tym Sąd przypomniał, że organ w tej sprawie nie wznawiał postępowania z tej przyczyny , że Trybunał Konstytucyjny orzekła o możliwości dochodzenia odszkodowania w wysokości obejmującej szkodę całkowitą, bowiem była to przesłanka do wznowienia innego postępowania z uwagi na to , że decyzja utraciła swoją podstawę prawną jaką znajdowała we wcześniejszej decyzji stwierdzającej nieważność. Nadto Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżone decyzje w istocie nie zawierają rozstrzygnięcia co do meritum, bowiem umorzono postępowanie nieważnościowe w sprawie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001r. a więc umorzenie nie dotyczyło sprawy o przyznanie odszkodowania decyzją z dnia [...] marca 2002r. Wykazano zatem, że w jednym rozstrzygnięciu pomieszano tryby postępowania. Zdaniem Sądu organ mógł i powinien umorzyć postępowanie ale w przedmiocie przyznania odszkodowania i w tym zakresie powołano się na wyrok NSA z dnia 22 marca 2000r. sygn. akt I SA1145/99 Lex 54432 wskazujący, iż zgodnie z przepisem art. 151 k.p.a. wznowienie postępowania może skończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji gdy brak jest podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k. p. a., 2) decyzją uchylającą dotychczasową decyzję i rozstrzygającą o istocie sprawy gdy podstawy wznowienia istnieją. Przez rozstrzygniecie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygniecie merytoryczne jak i rozstrzygniecie o umorzeniu postępowania 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Wyrok powyższy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005r. sygn. akt VIII SA/Wa 1536/04 nie został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego stąd też jako prawomocny wiązał organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Natomiast przy tak jednoznacznie sformułowanym stanowisku Sądu, Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego we wznowionym z urzędu postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r. o przyznaniu odszkodowania w kwocie 320 724 zł stosując się do przedstawionej w powołanym wyroku wykładni przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Stąd też stosując przepis art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. w tej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2008r. zakończył postępowanie wznowieniowe uchylając w całości swoją decyzje z dnia [...] marca 2002r. (o przyznaniu odszkodowania w pomniejszonej wysokości) i umorzył postępowanie w przedmiocie przyznania R. i W. S. odszkodowania skoro kwestię te rozstrzygnięto w decyzji z dnia [...] lipca 2001r.

Takie zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. wynika wprost z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1536/04, który w okolicznościach tej sprawy wskazał na jedyny jego zdaniem sposób zakończenia tego postępowania wznowieniowego a to stanowisko wiązało organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji w trybie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z art.153 cytowanej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Stwierdzenie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyr. SN z 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2; glosa aprobująca: B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101).

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji . Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracyjnym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze skargi kasacyjnej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia, czy konkretny przepis zastosowany przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, ma treść identyczną z treścią przypisaną przez tenże organ, i do wyjaśnienia, że do stosunku prawnego będącego przedmiotem postępowania nie ma zastosowania dany przepis, lecz przepis inny, którego organ administracji nie uwzględnił.

Związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Tym samym dokonując ponownej kontroli legalności zaskarżonych decyzji w tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie powołał się na związanie poprzednim wyrokiem w tej sprawie z dnia 11 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1536/04. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, iż przepis art. 153 ustawy procesowej został niewłaściwie zastosowano, skoro w przywoływanym wyżej wyroku z dnia 11 maja 2005r. jednoznacznie wskazano na wykładnię przepisu art. 151 k.p.a. regulującego sposób zakończenia postępowania wznowieniowego i sposobu jego zastosowania. Przesądzono jednocześnie o sposobie rozstrzygnięcia co do meritum sprawy wskazując na jedyny dopuszczalny sposób a polegający na umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania w pomniejszonej wysokości skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] lipca 2001r. Wykazano również, iż powiększenie odszkodowania o utracone korzyści może dotyczyć tylko tego postępowania przyznającego to wyższe odszkodowanie. W niniejszym postępowaniu wznowieniowym po wyroku WSA z dnia 11 maja 2005r. stan faktyczny i stan prawny sprawy nie uległy zmianie. Tym samym nie wyeliminowanie z obrotu prawnego w/w wyroku z 11 maja 2005r. i stanowiska w nim zawartego nie pozwala na skuteczne przyjęcie poglądu skarżącego o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 153 ustawy procesowej, jak i art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W motywach kasacji skarżący przywołują wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003r. sygn. akt IV SA 1532/02 wskazując, iż Naczelny Sąd Administracyjny oczekiwał od organu orzeczenia o istocie sprawy, przy czym stanowiska tego nie można odnosić do przedmiotowego postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2002r. o przyznaniu odszkodowania w kwocie 320 724 zł. gdyż wyrok NSA z 8 grudnia 2003r. dotyczył innego postępowania a to wszczętego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2001r. przyznającej odszkodowanie w kwocie 465 478 zł. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że są to dwa różne postępowania ( choć każde z nich dotyczy odszkodowania w trybie art. 160k.p.a. ) zaś wskazywany przez skarżących wyrok z 8 grudnia 2003r. nie został wydany w sprawie , która jest rozpoznawana na skutek wniesionej skargi kasacyjnej.

Dlatego też nie ma tutaj zastosowania przepis art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Nie dotyczy to wszakże oceny prawnej zawartej w wydanych przed tą datą uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002r., ocena prawa zawarta w wyrok NSA z 8 grudnia 2003r. nie wiązał gdyż dotyczyła wyłącznie postępowania nieważnościowego, którym wyeliminowano z obrotu prawnego decyzje z dnia [...] lipca 2001r. o przyznani odszkodowania w kwocie 465 478 zł. To w tym postępowaniu nieważnościowym zaistniała przesłanka wznowienia z uwagi na przywołany w tym uzasadnieniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003r. Tym samym chybione jest wskazywanie w rozpoznawanej sprawie na naruszenie art. 99 ustawy wprowadzającej ustawy reformujące sądownictwo administracyjne.

Wskazane wyżej przesłanki uzasadniają przyjęcie stwierdzenia o nieusprawiedliwionych podstawach wniesionej skargi kasacyjnej .

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzeł jak w sentencji wyroku .