Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1684/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1012/17 w sprawie ze skargi Starosty K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Starosty K. na rzecz Wojewody L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1012/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty K., uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w K. z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora zespołu szkół.

Zaskarżony wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda L. (dalej też jako "Wojewoda", "organ nadzoru" lub "skarżący kasacyjnie") – przywołanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] sierpnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.p.") – stwierdził nieważność ww. uchwały Zarządu Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]w sprawie odwołania A. R. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...], jako sprzecznej z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm.; dalej w skrócie "u.s.o.").

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia – jak zrelacjonował Sąd I instancji – organ nadzoru, przedstawiając stan faktyczny sprawy, podał m.in., że z treści motywów uchwały oraz dokumentacji sprawy wynika, iż przyczyną zastosowania wskazanego trybu była stwierdzona okoliczność naruszenia przez A. R. dyscypliny finansów publicznych w wyniku zaciągnięcia zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym, niedokonaniu lub nienależytym dokonaniu wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji oraz przeprowadzenia inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości poprzez uchybienie terminom i częstotliwości. W trakcie kontroli stwierdzono bowiem, że w dniu [...] grudnia 2016 r. dyrektor Zespołu Szkół złożył w tej jednostce rachunek do umowy o dzieło z [...] października 2016 r., podpisał się pod nim jako "Wykonawca", brak jednak było podpisu "Zamawiającego" pod oświadczeniem, że zamówione zlecenie zostało wykonane i przyjęte. Rachunek ten został zatwierdzony do wypłaty przez A. R. Do dnia zakończenia kontroli dyrektor Zespołu Szkół nie udokumentował jednak faktu zawarcia ww. umowy. O wykrytej wypłacie wynagrodzenia bez zaciągnięcia zobowiązania zawiadomiono Prokuraturę Rejonową w K., która wszczęła śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez dyrektora Zespołu Szkół w celu osiągnięcia korzyści majątkowej.

W ocenie Wojewody organ samorządu terytorialnego nie wykazał występowania przypadku szczególnie uzasadnionego, dającego podstawę dla podjęcia uchwały o odwołaniu ze stanowiska dyrektora. Zarzucane dyrektorowi Zespołu Szkól naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie mogą stanowić uzasadnionego przypadku do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Organ nadzoru dodał, że poinformowany o sprawie Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z uwagi na brak znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zarzucanych dyrektorowi czynach. Zdaniem organu nadzoru również bez znaczenia na możliwość zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. jest okoliczność wszczęcia przez Prokuratora Rejonowego w K. śledztwa. Postępowanie to jest w jego wstępnej fazie (dyrektorowi nie przedstawiono zarzutów), a tym samym nie może ono stanowić wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie. Co więcej, na dzień wydania spornej uchwały, tj. 27 czerwca 2017 r., śledztwo w sprawie jeszcze się nie toczyło. Również [...] Kurator Oświaty, opiniując negatywnie odwołanie A. R. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół, podkreślił, że przyczyny odwołania, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. muszą być dowiedzione w sposób nie budzący wątpliwości. Organy nie zakończyły natomiast postępowania w przedmiotowej sprawie, stawiane zarzuty nie zostały więc dotychczas potwierdzone. Zdaniem organu nadzoru, Zarząd Powiatu K. (dalej też jako "Zarząd Powiatu") nie wykazał, że pozostawienie dyrektora na zajmowanym stanowisku spowodowałoby destabilizację w funkcjonowaniu szkoły. Zauważył przy tym, że od czasu kontroli do dnia podjęcia uchwały A. R. wykonywał jeszcze przez dwa miesiące wszystkie obowiązki, co oznacza, że argumenty Starosty K. przemawiające za odwołaniem dyrektora nie miały żadnego wpływu na funkcjonowanie szkoły.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego wniósł Starosta [...] (dalej też jako "Starosta" lub "skarżący"), zarzucając mu naruszenie:

– art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że Zarząd Powiatu nie wskazał w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały, iż doszło do szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.;

– art. 79 ust. 1 [u.s.p.] w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez przyjęcie, że sporna uchwała jest sprzeczna z ostatnio wymienionym przepisem.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że linia orzecznicza sądów administracyjnych w tego typu sprawach nie jest jednolita, zaś stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie jest szczególnie naganny, bowiem pozwala na przyjęcie, że dyrektor działał na szkodę interesu publicznego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej dla siebie samego – kosztem kierowanej placówki, a w konsekwencji także Powiatu K. Oczywiste przestępstwo zarzucane A. R. nie może być kwalifikowane tylko jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych, bądź negatywna ocena działalności dyrektora w zakresie gospodarki finansowej szkoły. Dyrektor dopuścił się zarzucanych czynów wykorzystując powierzone mu stanowisko. Czyny te w sposób jednoznaczny godziły w interesy majątkowe organu prowadzącego, skoro doszło do zapłaty rachunku nr [...]na kwotę [...] zł brutto wystawionego przez A. R. bez podstawy prawnej i faktycznej do jego wystawienia, i działania przez to na szkodę interesu publicznego w celu uzyskania korzyści majątkowej. Utrzymanie na stanowisku dyrektora, który dopuścił się oczywistego przestępstwa, stanowi ewidentne zagrożenie dla interesu publicznego. Nadto, zdaniem Starosty, niezasadny jest zarzut braku uzasadnienia zakwestionowanej uchwały. Treść protokołu kontroli powołanego w uzasadnieniu uchwały i stawianych dyrektorowi w nim zarzutów była znana nie tylko Zarządowi Powiatu przed podjęciem spornej uchwały, lecz również Wojewodzie przed podjęciem zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i samemu dyrektorowi. W tym stanie rzeczy funkcja informacyjno-perswazyjna uzasadnienia uchwały mogła ograniczać się do odesłania do ustaleń kontroli. To zaś oznacza, że w sprawie nie istnieje stan niemożności odkodowania motywów działania Zarządu Powiatu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę – przywołanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Lu 1012/17 (zapadłym niejednogłośnie, ze zdaniem odrębnym sędziego sprawozdawcy) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że istota sporu pomiędzy organem samorządu terytorialnego, a organem nadzoru sprowadza się do tego, czy ten pierwszy uprawniony był do wykorzystania regulacji przewidzianej w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ponieważ, zdaniem organu nadzoru, takie okoliczności w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Dalej – przedstawiwszy sposób wykładni ww. przepisu oraz zakres kontroli sądowej aktów podejmowanych na jego podstawie – Sąd I instancji stwierdził, że w spornej uchwale jako powód uznania, iż wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", wskazano, że dyrektor Zespołu Szkół przedłożył w tymże Zespole rachunek na kwotę [...] zł brutto wystawiony przez siebie samego bez podstawy prawnej i faktycznej do jego wystawienia, ze względu na nieistnienie umowy o dzieło, która rzekomo miała być zawarta [...] października 2016 r. (według treści ww. rachunku). Wskazana na rachunku kwota została dyrektorowi wypłacona, po wcześniejszym osobistym jego zatwierdzeniu. Z akt sprawy wynika, że przywołane okoliczności są bezsporne. Bezsporne również jest to, że dyrektor wzywany do przedłożenia umowy stanowiącej podstawę wypłaconej kwoty, nie przedłożył jej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego motywy wskazane w uchwale są wystarczające do skorzystania z trybu regulowanego art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Analiza uzasadnienia uchwały oraz akt sprawy wykazała, że zaistniał przypadek uzasadniający odwołanie A. R. z zajmowanego stanowiska w ww. trybie. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że tego typu czyny popełnione przez dyrektora placówki oświatowej – tj. osobę, od której wymaga się nieposzlakowanej opinii – zawsze wpływają niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie placówki, jak również na jej wizerunek. Za znamienne uznał Sąd, że wskazanych czynów odwołany dyrektor dopuścił się wykorzystując powierzone mu stanowisko. Czyny te zaś jednoznacznie godziły w interesy majątkowe organu prowadzącego, a przez to w dobro interesu publicznego. Działanie na szkodę interesu publicznego jest tym bardziej rażące, gdyż związane było z pełnioną przez dyrektora funkcją kierowniczą. Motywem działania była zaś wyłącznie chęć odniesienia korzyści majątkowej. Działanie takie z całą pewnością jest niegodne i narusza podstawowe zasady moralne, których przestrzeganie jest jednym z wymogów stawianych nauczycielowi. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego działanie polegające na przedłożeniu rachunku bez żadnej podstawy faktycznej i prawnej jego zatwierdzenia oraz realizacja na własną rzecz, jest sytuacją zupełnie wyjątkową, nie związaną z uchybieniami wynikającymi z bieżącej działalności placówki. Tym samym utrzymanie na stanowisku dyrektora osoby, która dopuściła się tego typu czynów stanowiących zagrożenie dla interesu publicznego, wykorzystując do tego piastowaną funkcję, stwarza w ewidentny sposób stan dalszego zagrożenia dla interesu publicznego. To zaś pozwala organowi prowadzącemu placówkę oświatową na natychmiastowe odwołanie dyrektora ze stanowiska, albowiem jego zachowanie, oceniane z perspektywy moralnej, odebrane być musiało w sposób jednoznacznie negatywny, nie tylko w aspekcie prawnym, lecz również społecznym, który to wymiar oceny działań odwołanego dyrektora nie może być pominięty. Sądu I instancji zaznaczył, że nie ma racji organ nadzoru, iż sporna uchwała nie została należycie uzasadniona przez organ ją wydający, uniemożliwiając ustalenie, jakimi motywami kierował się organ w momencie jej wydania. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż podstawą jej wydania były wyniki kontroli przeprowadzonej w placówce. Treść protokołu kontroli była znana zarówno organowi nadzoru, jak i odwołanemu dyrektorowi. Co więcej, sam organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym w znacznej części odwołuje się do motywów znajdujących swe źródło w dokumentach kontroli.

W podsumowaniu Sąd Wojewódzki stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż nieprawidłowości w działaniach opisane w dokumentach kontroli, a w szczególności ich majątkowy charakter, dawały podstawy do zastosowania wobec dyrektora Zespołu Szkół szczególnego trybu odwołania go z tego stanowiska w trakcie roku szkolnego, bowiem dalsze pozostawanie na tym stanowisku godziłoby w interes samej placówki, jak i w interes publiczny. Sąd zwrócił przy tym uwagę na postawę odwołanego dyrektora, który odnosząc się do wyników kontroli stanowiących podstawę jego odwołania, w zarzucanych mu czynach nie widział niczego nagannego.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Lublinie do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda L., reprezentowany przez r.pr. [...], który zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż motywy wskazane w uchwale odwołującej dyrektora Zespołu Szkół stanowią "szczególnie uzasadniony przypadek", uzasadniający odwołanie dyrektora szkoły w trybie określonym w tym przepisie;

– art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, iż przyczyny wskazane przez organ odwołujący dyrektora Zespołu Szkół uprawniały ten organ do zastosowania regulacji przewidzianej w tym przepisie;

– art. 79 ust. 1 u.s.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kontrolowana uchwała została należycie uzasadniona, a tym samym organ nadzoru nie był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności,

co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez wadliwe zastosowanie art. 148 p.p.s.a. i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z powołaniem się na te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podniósł, iż wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, w lapidarnym uzasadnieniu do uchwały Zarządu Powiatu organ wskazał jedynie, że "odwołanie p. A. R. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia jest spowodowane szczególnie uzasadnionym przypadkiem, tj. wynikami kontroli przeprowadzonej przez Referat Kontroli Starostwa Powiatowego w K. w dniach [...].03-[...].04.2017r., które wskazują na oczywistość popełnienia przestępstwa na szkodę Powiatu K. przez p. A. R. Wyniki te spowodowały zawiadomienie Prokuratury Rejonowej w K. oraz Rzecznika dyscypliny finansów publicznych." A zatem – jak podkreślił Wojewoda – w uzasadnieniu do spornej uchwały za szczególnie uzasadniony przypadek zostały uznane "wyniki kontroli", przy czym w ogóle nie wskazano, czego owa kontrola dotyczyła, do jakich ustaleń doszli kontrolerzy, jaki rodzaj przestępstwa został popełniony przez dyrektora szkoły. Informacje w powyższym zakresie wynikają dopiero z dokumentacji przedłożonej pismem z 14 lipca 2017 r., stanowiącej akta sprawy.

Dalej Wojewoda stwierdził, że z uwagi na to, iż art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewiduje możliwość odwołania dyrektora tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. To z uzasadnienia powinno bezpośrednio wynikać, jakie okoliczności poparte stosowną dokumentacją stanowiły przyczynę odwołania, jak również z jakich powodów organ wydający ten akt zakwalifikował te okoliczności do kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych. Powierzchowne i lakoniczne uzasadnienie spornej uchwały nie spełnia wymogów przewidzianych dla aktów wydanych na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. i wynikającej z niego konieczności wykazania szczególnie uzasadnionej przyczyny.

Skarżący kasacyjnie nie podzielił też stanowiska Sądu I instancji w zakresie uznania za prawidłową oceny organu odwołującego dyrektora o wystąpieniu w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zaznaczył, że ocena ta opierała się na okolicznościach wskazujących, zdaniem organu odwołującego, na oczywistość popełnienia przestępstwa na szkodę Powiatu K. W związku z tym Wojewoda wytknął, że Sąd I instancji w ogóle nie uwzględnił faktu, iż postanowieniem z [...] lipca 2017 r. rzecznik dyscypliny finansów publicznych odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie zarzutów polegających na zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia określonego planem finansowym oraz niedokonaniu lub nienależytym dokonaniu wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczej lub finansowej z planem finansowym lub kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących takiej operacji – z uwagi na brak znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zarzucanych czynach. Natomiast zarządzeniem z [...] lipca 2017 r. ów rzecznik zwrócił zawiadomienie złożone przez Starostę w części dotyczącej zarzutu przeprowadzenia inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości poprzez uchybienie terminom i częstotliwości – z uwagi na to, że zawiadamiający nie określił w wymaganym zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób wysuwać tezy o oczywistości popełnienia przez dyrektora przestępstwa. Nie stanowi o tym także sam fakt wszczęcia postępowania wyjaśniającego przez Prokuraturę Rejonową w K.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta K., reprezentowany przez r.pr. [...], wniósł o jej oddalenie, uznając za trafne stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Pismem procesowym z [...] maja 2018 r. pełnomocnik Wojewody wniósł o dołączenie do akt sprawy odpisu postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. z [...] lutego 2018 r. ([...]) o umorzeniu śledztwa w sprawie zaistniałego w dniu [...] grudnia 2016 r. w Urzędowie przekroczenia uprawnień w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przez A. R.– Dyrektora Zespołu Szkół.

Pismem procesowym z [...] lipca 2018 r. pełnomocnik Starosty wniósł o dołączenie do akt sprawy odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] czerwca 2018 r. ([...]) uchylającego ww. postanowienie o umorzeniu śledztwa i przekazującego sprawę Prokuraturze Rejonowej w K. do dalszego prowadzenia.

Pismem procesowym z [...] października 2018 r. pełnomocnik Wojewody wniósł o dołączenie do akt sprawy odpisu postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w K. z [...] września 2018 r. ([...]) ponownie umarzającego śledztwo w ww. sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] października 2018 r. pełnomocnik Starosty podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że podniesione w niej zarzuty – ograniczone wyłącznie do naruszeń prawa materialnego – zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.; w skrócie "u.s.o."), który to przepis stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, może odwołać go z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Już z treści cytowanego przepisu wynika, że akt odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole lub placówce (tu: ze stanowiska dyrektora zespołu szkół) musi być należycie uzasadniony. Za poglądem, iż w każdym przypadku zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. organ odwołujący ma obowiązek starannego uzasadnienia swej decyzji (zob. np. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 5 do art. 38, i tam przywołane orzecznictwo sądowe), przemawia także gwarancyjny charakter art. 38 ust. 1 u.s.o. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis ten – określając przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora, wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego) w szkole lub placówce publicznej w sposób wyczerpujący (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 2 do art. 38, oraz tam przywołane orzecznictwo sądowe i dalsze wypowiedzi doktryny) – ma stwarzać gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli na takich stanowiskach.

Szczególnie istotna jest przy tym zupełność i konkretność uzasadnienia aktu stosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., gdyż – jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym – "prawidłowość wydanego przez organ zarządzenia [tu odpowiednio: uchwały] o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie faktów, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powołane tam okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Istotne są również wywody przytoczone przez organ, gdyż to, jakie zdarzenia uznał on za przesłanki odwołania, musi wynikać bezpośrednio z uzasadnienia wydanego w tym zakresie zarządzenia. Tylko takie wywody w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o." (zob. wyrok NSA z 31.01.2017 r., I OSK 2330/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Uzasadnienie dołączone do spornej uchwały Zarządu Powiatu – lakoniczne, ogólnikowe, nieprecyzyjne i niejednoznaczne – tych wymagań nie spełnia, co trafnie wytknięto w skardze kasacyjnej (a także w zdaniu odrębnym do zaskarżonego wyroku). W uzasadnieniu tym ograniczono się bowiem do wskazania, że cyt.: "Odwołanie p. A. R. ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia jest spowodowane szczególnie uzasadnionym przypadkiem, tj. wynikami kontroli przeprowadzonej przez Referat Kontroli Starostwa Powiatowego w K. w dniach [...].03–[...].04.2017 r., które wskazują na oczywistość popełnienia przestępstwa na szkodę Powiatu K. przez p. A. R. Wyniki te spowodowały zawiadomienie Prokuratury Rejonowej w K. oraz Rzecznika dyscypliny finansów publicznych." Tym samym zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że cytowane uzasadnienie w ogóle nie zawiera wskazania, czego owa kontrola dotyczyła, do jakich ustaleń doszli kontrolerzy, ani jaki rodzaj przestępstwa został popełniony przez dyrektora Zespołu Szkół. Jeśli zaś powołanie się w uzasadnieniu uchwały na "wyniki kontroli" należy rozumieć jako odesłanie do protokołu ww. kontroli, to godzi się zauważyć, że odesłanie do 27-stronicowego dokumentu, wyliczającego szereg uchybień o różnej doniosłości – i to nie tylko z zakresu gospodarki finansowej kontrolowanej jednostki (czego formalnie dotyczyła kontrola), ale także np. z zakresu spraw organizacyjnych i pracowniczych – z których to uchybień żadne nie zostało w tym dokumencie określone jako wypełniające znamiona przestępstwa (w dodatku w sposób "oczywisty"), nie spełnia wymogu dostatecznie precyzyjnego i konkretnego wskazania, w uzasadnieniu uchwały o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, przyczyn tego odwołania. Nie tylko bowiem lektura samego uzasadnienia, ale nawet protokołu kontroli dokumentującego wzmiankowane w uzasadnieniu spornej uchwały "wyniki kontroli", nie dostarcza jednoznacznych informacji odnośnie do tego, które to konkretnie działanie bądź zaniechanie odwołanego dyrektora motywowało jego odwołanie.

Informacje w powyższym zakresie wynikają dopiero z dokumentacji oraz wyjaśnień złożonych przez Starostę w toku postępowania nadzorczego. Dopiero na tej podstawie można było ustalić, że – jak to ujął Sąd I instancji (aczkolwiek w sposób oczywiście mylny stwierdzając, iż wskazano to "w przedmiotowej uchwale") – powodem uznania, iż w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", było to, że dyrektor Zespołu Szkół przedłożył w tymże Zespole rachunek opiewający na kwotę [...] zł brutto, wystawiony przez siebie samego bez podstawy prawnej i faktycznej do jego wystawienia, ze względu na nieistnienie umowy o dzieło, która rzekomo, według treści rachunku, miała być zawarta [...] października 2016 r., a której, pomimo wezwania, dyrektora nie przedłożył. Wskazana na rachunku kwota "do wypłaty" została dyrektorowi wypłacona, po wcześniejszym osobistym jego zatwierdzeniu.

Należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż przedstawione okoliczności wyczerpywały przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., i że jako takie uprawniały organ odwołujący dyrektora ze stanowiska do zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., dopuszczający wyjątkowo możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia, powinien być interpretowany wąsko, a to zgodnie z regułą, że wyjątków (tu: od zasady stabilności zatrudnienia – por. wyrok NSA z 26.09.2014 r., I OSK 1433/14, CBOSA) nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko – powszechnie przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie – w myśl którego dodanie przez ustawodawcę w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. do określenia "uzasadnione przypadki" (używanego także w innych przepisach ustawy o systemie oświaty, np. w jej art. 36a ust. 13) przysłówka "szczególnie", zawęża pole zastosowania analizowanego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, kiedy organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2015, uw. 5 do art. 38, i tam przywołane orzecznictwo sądowe). W konsekwencji art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. musi być rozumiany jako obejmujący wyłącznie kwalifikowane sytuacje, w których ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczych i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania tej funkcji z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły (zob. wyrok NSA z 15.10.2017 r., I OSK 1870/17, CBOSA; por. też wyrok SN z 09.12.2003 r., I PK 103/03, OSNP 2004, nr 21, poz. 371). Innymi słowy, chodzi o działanie lub zaniechanie o charakterze zupełnie wyjątkowym i nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez nauczyciela - dyrektora szkoły, które powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły, i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. np. wyroki NSA: z 14.02.2013 r., I OSK 1797/12; z 14.12.2017 r., I OSK 2090/17 – CBOSA). Jeszcze inne określenie omawianej przesłanki odwołania wskazuje na to, że muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym i wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym. Subiektywne przekonanie organu prowadzącego o potrzebie odwołania nie jest wystarczające (por. wyroki NSA: z 09.04.2013 r., I OSK 2703/12; z 26.09.2014 r., I OSK 1433/14 – CBOSA). "Przypadki szczególnie uzasadnione" obejmują więc sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. wyrok NSA z 27.09.2017 r., I OSK 1318/17, CBOSA).

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, tak rozumianego "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie stanowiło inkryminowane przedłożenie przez dyrektora Zespołu Szkół w dniu [...] grudnia 2016 r. rachunku nr [...] i pobranie wynagrodzenia za wykonane czynności w sytuacji niemożności wylegitymowania się pisemną umową o dzieło.

Przede wszystkim należy zauważyć, że związana z tym późniejsza odmowa wszczęcia postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych – orzeczona przez właściwego rzecznika dyscypliny finansów publicznych – a także dwukrotne umorzenie śledztwa przez Prokuraturę Rejonową w K. w sprawie przekroczenia uprawnień przez A. R. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, pozwalają wątpić, czy w ogóle doszło w tym przypadku do jakiegokolwiek "przestępstwa", którego popełnienie ogólnikowo zarzucono odwołanemu dyrektorowi w uzasadnieniu spornej uchwały. W każdym razie nie sposób zasadnie twierdzić, iżby – jak czytamy w tymże uzasadnieniu – popełnienie przestępstwa przez A. R. w istniejących okolicznościach wykazywało znamię "oczywistości".

Poza tym, wbrew twierdzeniom pełnomocnika Starosty, okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są w istotnym zakresie odmienne od tych, jakie wystąpiły w sprawie zakończonej przywołanym w skardze wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3430/15 (CBOSA). Nieporównywalny jest przede wszystkim ciężar gatunkowy zarzucanych przewinień. W tamtej sprawie bowiem – jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku – stwierdzono rażące naruszenia w zakresie gospodarki finansowej wskazujące na umyślne działanie dyrektora szkoły zmierzające do udzielenia zamówienia publicznego o stosunkowo znacznej wartości (40 000 zł) z naruszeniem przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W następstwie tych działań doszło do sytuacji, w której postępowanie w przedmiocie udzielenia zamówienia publicznego na ww. kwotę miało charakter pozorny, a do dokumentacji postępowania wprowadzone zostały dokumenty (m.in. zapytanie ofertowe oraz oferta) pozbawione przymiotu oryginalności (spreparowane bez wiedzy i zgody rzekomego oferenta). Tymczasem w kontrolowanej sprawie nikt nie zarzuca dyrektorowi Zespołu Szkół fikcyjności czynności (związanych z utworzeniem programu szkoleń ICT wraz z przeprowadzeniem 100 godzin szkoleń dla uczestników projektu), za których wykonanie przedstawił rachunek i pobrał wynagrodzenie w wysokości [...] zł netto. Przeciwnie, fakt wykonania tych czynności nie jest w sprawie kwestionowany. Zarzucane uchybienia wiążą się natomiast głównie z wypłatą wynagrodzenia z tego tytułu bez oparcia w pisemnej umowie o dzieło wskazanej na rachunku (której projekt został, notabene, wcześniej przekazany przez dyrektora drugiej stronie do podpisu, ale ostatecznie do jej podpisania przez właściwy organ Powiatu nie doszło).

W takich okolicznościach sprawy liczne oceny wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – w tym jakoby motywem działania dyrektora była wyłącznie "chęć odniesienia korzyści majątkowej", a samo działanie "było niegodne" i "naruszało podstawowe zasady moralne", a ponadto "godziło w interesy majątkowe organu prowadzącego, a przez to w dobro interesu publicznego", czy wreszcie "wpływało niekorzystnie na prawidłowe funkcjonowanie placówki" – jawią się jako mocno przesadzone. Poza tym nie można uznać, że w okolicznościach sprawy zachowanie dyrektora spowodowało destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym kierowanego przez niego Zespołu Szkół, czego konsekwencją byłaby konieczność doprowadzenia do natychmiastowego zaprzestania pełnienia przezeń funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie interesu publicznego – co zasadnie wytknięto w skardze kasacyjnej (a także w zdaniu odrębnym do zaskarżonego wyroku). Autor skargi kasacyjnej trafnie też zauważył, że twierdzeniu o konieczności niezwłocznego odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska przeczy niesporny fakt, iż do odwołania A. R. doszło dopiero po upływie dwóch miesięcy od przeprowadzenia kontroli w Zespole Szkół, w którym to czasie wykonywał on wszystkie obowiązki dyrektora, w tym również te związane z zakończeniem roku szkolnego i wydaniem świadectw. Powyższe tylko potwierdza trafność oceny Wojewody, że zaistnienie wskazanych przez Zarząd Powiatu okoliczności nie wywarło istotnego, negatywnego wpływu na funkcjonowanie szkoły, a zatem okoliczności te nie mogły stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W konsekwencji za uzasadniony należało uznać także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej – naruszenia art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.). Sąd I instancji błędnie bowiem zakwestionował prawidłową ocenę wyrażoną przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, w myśl której sporna uchwała Zarządu Powiatu jest sprzeczna z prawem w rozumieniu ww. przepisu, gdyż w istotnym stopniu narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Dlatego na podstawie art. 188 ab initio p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji, a uznawszy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 in fine p.p.s.a. rozpoznał skargę Starosty i ją oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako z wyżej opisanych względów niezasadną (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania – ograniczonych w tym przypadku do kosztów postępowania kasacyjnego (z uwagi na treść art. 199 i art. 200 a contrario p.p.s.a.) – Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).