Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1529/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Teza: Pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie zostało zbudowane w oparciu o teoretycznoprawną kategorię władztwa administracyjnego, co oznacza, że informacji publicznej nie można ograniczyć do informacji o zadaniach wykonywanych z zastosowaniem środków władczych.

TEZY

Pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie zostało zbudowane w oparciu o teoretycznoprawną kategorię władztwa administracyjnego, co oznacza, że informacji publicznej nie można ograniczyć do informacji o zadaniach wykonywanych z zastosowaniem środków władczych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 694/18 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 694/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w Warszawie

w przedmiocie rozpoznania wniosku z 12 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej: 1. zobowiązał Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego

w Warszawie do rozpoznania wniosku skarżącego z 12 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 18 października 2018 r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 12 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektorowi zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret drugi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej jako "u.d.i.p.") poprzez bezpodstawny brak udostępnienia żądanych we wniosku z 12 lipca 2018 r. dokumentów oraz raportu powypadkowego TDT, a także popadnięcie w stan bezczynności poprzez nieudostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej objętej wnioskiem, ani też brak odmowy udostępnienia tej informacji w formie prawem przepisanej.

W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z 12 lipca 2018 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej odnoszącej się do badań oraz testów przeprowadzonych w ramach postępowania wyjaśniającego TDT dotyczącego wypadku suwnic bramowych [...] na dachu zbiorników [...], który miał miejsce 29 października 2017 r. na terenie Terminalu skroplonego gazu ziemnego im. Prezydenta Lecha Kaczyńskiego w Świnoujściu. Wnioskowane dokumenty mają charakter danych publicznych, jako że stanowią dokumentację przebiegu i efektów kontroli, stanowisko oraz wnioski podmiotu przeprowadzającego kontrolę oraz są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.

W piśmie z 31 lipca 2018 r. organ poinformował skarżącego, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p.

Zdaniem skarżącego przywołane przez organ przepisy k.p.a. (art. 73 i 74) regulują tryb rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego pochodzących od strony tego postępowania, a nie podmiotów, które nie uczestniczą w takim postępowaniu. Skarżący nie był stroną postępowania, którego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a zatem powinien on zostać rozpoznany w oparciu o przepisy u.d.i.p. Skarżący podkreślił, iż sama inwestycja, której stanu technicznego dotyczy wnioskowana dokumentacja, ma istotne znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego Państwa, a co za tym idzie mieści się w zakresie informacji o publicznym charakterze. Dokumentacja pokontrolna została wydana przez TDT w ramach realizowania przez tę jednostkę przewidzianej prawem funkcji dozoru technicznego. Wnioskowane przez skarżącego dokumenty dotyczą obszaru działalności TDT, jako jednostki inspekcyjnej sprawującej nadzór na podstawie ustawy o dozorze technicznym, a nie jako jednostki notyfikowanej oraz jej działalności związanej z wydawaniem oceny zgodności urządzeń technicznych na podstawie umowy cywilnoprawnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor TDT wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie w całości. Organ podkreślił, iż TDT jest państwową osobą prawną i tylko dla wykonywania kilku spośród swych zadań, został wyposażony we władztwo administracyjne. W realiach niniejszej sprawy na TDT nie ciąży wynikający z przepisów prawa obowiązek udzielenia informacji publicznej, ponieważ TDT nie posiada delegacji ustawowej do organizacji i realizacji zadań publicznych, na etapie wykonywania czynności, których bezpośrednio dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej. Czynności dozoru technicznego wykonywane są u eksploatujących urządzenia techniczne, a dane dotyczące eksploatującego, w tym posiadanych przez niego urządzeń technicznych i stanu technicznego tych urządzeń nie są informacją publiczną.

Dokumenty z przeprowadzonych badań oraz testów suwnic bramowych [...], jak również raport powypadkowy TDT, zakwalifikować należy jako zestawienie uwag, uzgodnień, opinii, ekspertyz, wątpliwości oraz jako dokumenty wewnętrzne zawierające analizę okoliczności wypadku. Nadto niezależnie TDT, na mocy powszechnie obowiązujących przepisów prawa, jest zobowiązane do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa (art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji). TDT nie jest uprawnione do udostępniania informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, gdy nie stanowią one informacji publicznej.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wstępie omówił przepisy u.d.i.p. Wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, będące w posiadaniu takich informacji. Zdaniem Sądu TDT jest podmiotem realizującym zadania publiczne (art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (tekst jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1351)).

Sąd ten wskazał nadto, że żądany wnioskiem skarżącego raport powypadkowy, z którym skład orzekający się zapoznał, w swej treści zawiera informację z przeprowadzonych badań oraz testów wykonanych w związku wypadkiem suwnicy bramowej w dniu 29 października 2017 r. na Terminalu skroplonego gazu ziemnego im. Prezydenta Lecha Kaczyńskiego w Świnoujściu. Jako dokument sporządzony w ramach postępowania kontrolnego, uregulowanego przepisami o dozorze technicznym, zmierzającego do ustalenia przyczyn wypadku i sformułowania wniosków mających w przyszłości wyeliminować podobne zdarzenia, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi. Jest to stanowisko oficjalne organu dozoru technicznego, nie zaś jak twierdzi organ dokument wewnętrzny, który stanowi materiał roboczy, pomocniczy, potencjalnie pomocny do przedstawienia wiążącego stanowiska.

Zatem w sprawie zostały spełnione przesłanki podmiotowe oraz przedmiotowe ustawy u.d.i.p.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ma racji Dyrektor TDT, twierdząc, iż skarżącemu przysługuje, stosownie do postanowień art. 1 ust. 2 u.d.i.p., inny tryb dostępu do żądanej informacji, określony przepisami k.p.a. Przepisy te mają charakter szczególny w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., lecz podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego nie może na ich podstawie ubiegać się o dostęp do dokumentów z akt postępowania administracyjnego.

W nawiązaniu do argumentacji organu zmierzającej do wykazania, iż udostępnienie wnioskowanej informacji narazi Spółkę [...] S.A. na ujawnienie istotnych dla tej spółki danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, Sąd podkreślił, iż udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu Dyrektor TDT dopuścił się bezczynności albowiem błędnie przyjął, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zatem nie rozpatrzył wniosku skarżącego w wymaganej formie, tj. nie udostępnił tej informacji, jak też nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia. Z tej też przyczyny koniecznym stało się, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązanie Dyrektora TDT do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie zakreślonym w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd pierwszej instancji ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy. Bezczynność ta wynikała z nieprawidłowej wykładni przepisów u.d.i.p. dokonanej przez organ. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu sądowego (100 zł).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje, o które zwrócił się M. B. wnioskiem z 12 lipca 2018 r., stanowią informację publiczną;

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i twierdzenie, że skarżącemu przysługuje inny niż wynikający z ustawy tryb wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii i odpisów oraz że prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, w sytuacji obowiązywania przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do tych informacji;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, iż organ tzw. pismem zwykłym odmówił udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, pomimo dopełnienia przez niego ustawowo określonego obowiązku i dokonaniu czynności materialno-technicznej polegającej na wystosowaniu do wnioskodawcy zawiadomienia z 31 lipca 2018 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu organ odniósł się do powyższych zarzutów. W szczególności wskazał, że dokumenty z przeprowadzonych przez komisję badań oraz testów suwnic bramowych [...], jak również opracowany przez komisję "raport powypadkowy" zakwalifikować należy jako zestawienie uwag, uzgodnień, opinii, ekspertyz, wątpliwości komisji, będący dokumentem wewnętrznym TDT, zawierający analizę okoliczności wypadku, nie stanowiący jednak opinii TDT, a stanowiący opinię komisji powołanej przez Dyrektora TDT. Raport powypadkowy posiada walor jedynie opiniodawczo-doradczy. Tym samym może być on rozumiany jedynie jako ekspertyza, służąca gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

Opracowany przez komisję raport nie przesądzał jednak w żadnym stopniu o tym jakie działania podejmował następnie TDT, jako specjalistyczna jednostka dozoru technicznego, a wręcz było to niemożliwe w realiach przedmiotowej sprawy. TDT, działając w zakresie swojej właściwości, zakończył postępowanie administracyjne w sprawie wydając w dniu 29 października 2017 r. decyzje wstrzymujące eksploatację suwnic bramowych [...]. Tym samym sporządzony w dniu 28 lutego 2018 r. "raport powypadkowy" nie mógł stanowić podstawy ww. decyzji. Głównym celem sporządzonego przez komisję raportu było wskazanie przyczyn zdarzenia, których jednak ostateczna ocena przynależy nie Dyrektorowi TDT a organom nadzoru rynku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Zarządzeniem z 5 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 17 maja 2022 r. organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na sądową korespondencję.

Zarządzeniem z 6 czerwca 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., ani żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty oparte na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ma charakter pochodny względem nich.

Najdalej idącym spośród zarzutów naruszenia prawa materialnego jest zarzut pierwszy, którego istota sprowadza się do zakwestionowania publicznego charakteru informacji, o które wystąpił skarżący wnioskiem z dnia 12 lipca 2018 r.

Pismem z 12 lipca 2018 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie jako informacji publicznej dwóch grup dokumentów: po pierwsze dokumentów, w tym dokumentów z przeprowadzonych badań oraz testów sporządzonych w związku z postępowaniem wyjaśniającym TDT dotyczącym wypadku suwnic bramowych [...] na dachu zbiorników [...], który miał miejsce 29 października 2017 r. na terenie Terminalu skroplonego gazu ziemnego im. Prezydenta Lecha Kaczyńskiego w Świnoujściu, w szczególności dokumentów przedstawiających wyniki testów hamulców suwnic; po drugie, raportu powypadkowego TDT (lub dokumentu będącego jego odpowiednikiem) sporządzonego w związku z wypadkiem suwnic opisanych powyżej wraz z dokumentami źródłowymi oraz załącznikami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji trafnie zakwalifikował przedmiot ww. pytań jako informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten choć formalnie zawiera definicję legalną informacji publicznej, w rzeczywistości posłużył się dla jej zdefiniowania pojęciem niedookreślonym, co przesunęło ciężar i zarazem odpowiedzialność za jego określenie na praktykę stosowania prawa. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, lecz wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań (por. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. ,sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010 nr 5 poz. 91, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 852/09, oraz wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 775/10 i I OSK 844/10, wyroki NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1469/10, sygn. akt I OSK 1470/10, sygn. akt I OSK 1501 /10, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12/, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13).

Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak NSA w wyroku z 7 marca 2003 r., II SA 3572/02). Krąg informacji, które ustawa o dostępie do informacji publicznej, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

Z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret drugi u.d.i.p., który znajduje zastosowanie do rozpoznawanej sprawy, wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinii podmiotów ją przeprowadzających

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wniosek skarżącego dotyczy udostępnienia skonkretyzowanych, choć niezegzeplifikowanych dokumentów wytworzonych przez organ w toku postępowania kontrolnego wszczętego w związku z wypadkiem suwnicy bramowej w dniu 29 października 2017 r. Dokumentacja ta obrazuje przebieg czynności wyjaśniających organu i ustalenia wyników kontroli, w zakresie której ustawowo jest umocowany Dyrektor TDT. Tak dokumenty sporządzone przez organ w toku postepowania kontrolnego w postaci przeprowadzonych badań oraz testów, jak i sam protokół powypadkowy w swej treści zawierają informację obrazującą przebieg czynności wyjaśniających przyczyny zdarzenia w postaci wypadku suwnicy bramowej w dniu 29 października 2017 r. na Terminalu skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, jak i wynikające z ich wnioski przybierające postać efektów kontroli. Jako dokumenty sporządzone w ramach postępowania kontrolnego, uregulowanego przepisami ustawy o dozorze technicznym, zmierzającego do ustalenia przyczyn wypadku i sformułowania wniosków mających w przyszłości wyeliminować podobne zdarzenia, stanowią dokumentację przebiegu i efektów kontroli w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawnioskowane dane publiczne wprost wpisują się w ww. wyliczenie i brak jest podstaw, aby zakwalifikować je inaczej niż informację publiczną. Podlegają one zatem udostępnieniu, tak co do treści, jak i postaci.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej, iż dokumenty, o których mowa w punkcie 1. wniosku z 12 lipca 2018 r. mają charakter dokumentów wewnętrznych.

Pojęcie "dokumentu wewnętrznego" nie jest pojęciem normatywnym, ale jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego. Zgodnie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie prawa administracyjnego przyjęto tym samym, że dokumentem wewnętrznym jest taki dokument, który nie spełnia przesłanek określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., czyli jest to dokument "roboczy", potrzebny do podjęcia końcowych, ostatecznych decyzji, działań, czynności. Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia fakt jego "oficjalności".

Stanowisko takie wyraził także Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, w którym wskazał, że z "szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, iż jej autorzy utożsamiają informację publiczną z zadaniami publicznymi Dyrektora TDT, które są wykonywane przy użyciu władztwa administracyjnego (k. 5 skargi kasacyjnej). Pogląd ten nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Ograniczenia takiego nie sposób wyprowadzić z zawartości normatywnej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Rozbudowana treść art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (w zasadzie każdy jej element) w sposób jednoznaczny wskazuje także, iż pojęcie informacji publicznej nie pozostaje w związku treściowym z władztwem administracyjnym. Inaczej mówiąc pojęcie informacji publicznej nie zostało zbudowane w oparciu o teoretycznoprawną kategorię władztwa administracyjnego, co oznacza, że informacji publicznej nie można ograniczyć do informacji o zadaniach wykonywanych z zastosowaniem środków władczych.

Przeprowadzenie czynności kontrolnych przez powołaną przez Dyrektora TDT komisję nie pozbawia wnioskowanych dokumentów charakteru informacji publicznej. Zasadą działalności organów administracyjnych jest dekoncentracja wewnętrzna, polegająca na rozproszeniu wykonywania skonkretyzowanych zadań na osoby zatrudnione w urzędzie obsługującym dany organ. Mogą one być, w zależności od ciężaru gatunkowego, wykonywane jednoosobowo bądź kolegialnie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Powołana komisja działała w oparciu o udzielone jej w zarządzeniu Dyrektora TDT upoważnienie, w jego imieniu i na jego rzecz.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego żądane we wniosku dane zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, na jego zlecenie oraz odnoszą się do przebiegu kontroli - badań oraz testów wykonanych w związku wypadkiem suwnicy bramowej w dniu 29 października 2017 r. na Terminalu skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz wyników kontroli (protokół powypadkowy), a więc - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - są informacją o sprawach publicznych. Z tych względów zarzut pierwszy jest nieuzasadniony.

Zarzut drugi skargi kasacyjnej, w którym organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie "art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i twierdzenie, że skarżącemu przysługuje inny niż wynikający z ustawy tryb wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii i odpisów oraz że prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, w sytuacji obowiązywania przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do tych informacji", jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tym samym wszędzie tam, gdzie w ustawie szczególnej konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. odnosi się więc do odmiennych zasad i trybu udostępniania informacji publicznej, a nie zasad wglądu do akt sprawy prowadzonej przez organ, sporządzania przez zainteresowanego z nich notatek, kopii i odpisów. Cechą charakterystyczną wglądu do akt sprawy (sporządzania notatek, kopii i odpisów) jest to, iż odbywa się ona w lokalu zajmowanym przez dany organ administracji publicznej, w obecności pracownika lub urzędnika organu i dotyczy całości akt postępowania, zaś sporządzanie notatek, kopii i odpisów jest uprawnieniem pozostającym do własnej realizacji (tj. przy zastosowaniu własnych środków technicznych i bez obowiązku zaangażowania w ten proces pracowników organu) wnioskodawcy (wyrok NSA z 29.3.2001, II SA 2580/00). Wglądu do akt sprawy (sporządzania notatek, kopii i odpisów) jest odmienną kategorią prawną od dostępu do informacji publicznej.

Wbrew stanowisku autorów skargi kasacyjnej przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie mógł zostać naruszony w sposób wskazany w zarzucie, gdyż nie odnosi się on do zasad wglądu do akt sprawy (sporządzania notatek, kopii i odpisów), a wnioskodawca kierując do organu swój wniosek z 12 lipca 2018 r. nie żądał osobistego wglądu do akt sprawy (sporządzania notatek, kopii i odpisów), lecz udostępnienia wskazanych informacji publicznej (stanowiących część akt sprawy) przez przesłanie wedle wyboru skanów sporządzonych przez pracownika organu na adres poczty elektronicznej lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem w formie pisemnej lub skanów dokumentów na nośniku CD/DVD. Z tych względów zarzut ten nie znajduje podstaw.

Zarzut trzeci jest nieuzasadniony. Zarzucono w nim Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, iż organ tzw. pismem zwykłym odmówił udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podniesiony zarzut uchybia wymogom dostatecznej precyzji.

Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił na czym polega błędna wykładnia ww. przepisu, nie wskazał, jaka jest jego zdaniem prawidłowa wykładnia oraz na czym miałoby polegać jego naruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tak sformułowanym zarzucie związku między tym przepisem a zarzucaną Sądowi pierwszej instancji błędną jego wykładnią "i stwierdzenie[m], iż organ tzw. pismem zwykłym odmówił udzielenia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.". Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł również w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego twierdzenia przypisywanego mu przez skarżącego kasacyjnie. Zarzut ten jako nieodpowiednio sformułowany niedostatecznie uzasadniony nie nadaje się tym samym merytoryczne rozpoznanie.

Zauważyć ponadto należy, iż zgodnie z art.5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, co następuje przez wydanie stosownej decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z treści pkt. 1 zaskarżonego wyroku wynika obowiązek rozpoznania wniosku M. B. z dnia 12 lipca 2018 r. zgodnie z przepisami u.d.i.p., co nie oznacza, iż obowiązkiem organu będzie udostępnienie informacji publicznej, jeśli zrealizowane zostaną normatywne przesłanki faktyczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na co wyraźnie zwrócił Sąd pierwszej instancji w pisemnym uzasadnieniu wyroku (vide s. 9).

Zarzut skargi kasacyjnej oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Zarzut ten został sformułowany wadliwie, bez wymaganej przepisami prawa precyzji. Po pierwsze, art. 149 § 1 p.p.s.a. składa się z dalszych jednostek redakcyjnych (punktów), o zróżnicowanej zawartości normatywnej, zaś autorzy skargi kasacyjnej nie wskazali, który z punktów został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Po drugie, przepisy art. 149 § 1 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż regulują one sposób rozstrzygana spraw przez sąd administracyjny. Z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika wprost, iż podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wskazuje, iż chodzi o naruszenie przepisów stosowanych przez sąd przed wydaniem orzeczenia (tj. przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia), gdyż dopiero właśnie ich naruszenie w następstwie swym może mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd jest zaś efektem postępowania przed tym sądem, natomiast przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Tak więc przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, czyli wynik, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. (por. wyroki NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., FSK 1369/04, z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, z dnia 8 lutego 2007 r., FSK 1412/06), bądź też konglomerat obu rodzajów przepisów. Podniesiony zarzut nie spełnia tych wymogów, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z powyższym, uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.