Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 290/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 84 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1180/11 w sprawie ze skargi "[...] Stowarzyszenia Zwykłego z siedzibą w I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "[...]" Stowarzyszenia Zwykłego z siedzibą w I. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1180/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi "[...]" Stowarzyszenia Zwykłego z siedzibą w I., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 roku [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z odwołaniem "T.", umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 roku, nr [...] odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], , na działce nr ew. [...] w H., gm. I..

Organ administracji wskazał, że jego podstawowym obowiązkiem, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., było ustalenie, czy odwołujący jest stroną postępowania. Następnie przytoczył art. 28 k.p.a. oraz wyjaśnił pojęcie interesu prawnego. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), który ogranicza strony do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Organ odwoławczy stwierdził, że T. nie było stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z akt nie wynika też, aby podmiot ten miał, na podstawie ww. przepisów, interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] października 2007 r. Brak jest również dokumentów, z których wynikałby tytuł prawny organizacji do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Podniósł, że T. było uznane za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym z uwagi na fakt, że jest organizacją społeczną ekologiczną, powołującą się na cele statutowe. Ponadto, T. wskazywało, że jest stroną postępowania z racji dopuszczenia do udziału w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 395/09 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 listopada 2009 r. oraz postanowieniem Wojewody [...].

Organ odwoławczy stwierdził jednak, że T. nie ma statusu strony w postępowaniu nieważnościowym, gdyż nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji, który wynikałby z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Podkreślił przy tym, że interesu prawnego T. nie można wywodzić z samego faktu doręczenia decyzji przez organ I instancji. Niezależnie, w związku z argumentacją T. i stanowiskiem organu I instancji, powołał art. 31 § 1 i 2 k.p.a. i stwierdził, że wszczęcie postępowania, jak i dopuszczenie do udziału w postępowaniu organizacji społecznej wymaga jej wyraźnego wniosku. W piśmie z dnia 19 czerwca 2009 r. T. zgłosiło chęć uczestnictwa w postępowaniach, w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Podobne pismo złożyło w dniu 5 maja 2009 r.

Organ administracji przytoczył orzecznictwo i piśmiennictwo wskazując, że sam fakt złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie skutkuje uzyskaniem statusu uczestnika na prawach strony. Skutek taki powstaje dopiero z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu. Wojewoda [...] nie wydał takiego postanowienia w postępowaniu nieważnościowym. Nie zostało ono również zainicjowane wnioskiem T., w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie było więc podstaw do uznania, że T. może kwestionować powyższe rozstrzygnięcie w trybie odwoławczym.

Ponadto, wbrew twierdzeniom T., Wojewoda [...] nie wydał jakiegokolwiek postanowienia w trybie art. 31 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego za bezpodstawny uznał również argument, że T. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu nieważnościowym na mocy postanowienia WSA z dnia 25 listopada 2009 r., gdyż w aktach nie ma takiego postanowienia. Natomiast ww. wyrokiem Sąd oddalił skargę J.J. i R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylającą decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] września 2008 r. uchylającą decyzję z dnia [...] października 2007 r. oraz odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę ww. inwestycji oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Jedynie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Wójt Gminy I. dopuścił T. do wznowionego postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację ww. przedsięwzięcia. Nie ma ono jednak wpływu na udział T. w postępowaniu nieważnościowym, gdyż moc prawna takiego postanowienia jest skuteczna wyłącznie w postępowaniu, w którym postanowienie wydano.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę złożyło T.[...] i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji zarzuciło naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji niewyjaśnienie kwestii dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu przez WSA na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r.,

2. art. 33 p.p.s.a., art. 28 k.p.a. i art. 31 k.p.a. oraz 28 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że skarżący ze względu na interes publiczny został dopuszczony przez WSA na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. do udziału w charakterze strony oraz przez Wojewodę [...].

T. powołując się na pismo z dnia 16 grudnia 2010 r. zwróciło uwagę na fakt, że jest uczestnikiem na prawach strony przedmiotowego postępowania z racji dopuszczenia go do postępowania na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2009 roku sygn. akt VII SA/Wa 395/09 oraz postanowienia Wojewody [...].

Pomimo powyższego organ poprzestał na stwierdzeniu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że takiego postanowienia nie ma aktach sprawy. Odpis protokołu z ww. rozprawy skarżący załączył do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżąca organizacja na żadnym etapie postępowania nie wskazywała, że wywodzi swój interes prawny z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy, zatem zbędne były rozważania organu odwoławczego odnośnie istnienia, bądź nieistnienia dokumentów potwierdzających tytuł prawny T. [...] do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornego obiektu.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowisko o braku obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego, na podstawie których skarżące T. mogłoby domagać się dopuszczenia do udziału w niniejszej sprawie i w konsekwencji kwestionować w postępowaniu odwoławczym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. należało ocenić jako przedwczesne.

Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowiskiem w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (w zw. z art. 3 pkt 20 cyt. ustawy), będący przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Tak więc w obu tych postępowaniach przepisem, na podstawie którego należy określać krąg stron pozostaje art. 28 ust. 2, ust. 3 i 4 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy weryfikacji decyzji wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia budowlanego domaga się organizacja społeczna, możliwość jej udziału w tym postępowaniu winna być badana w oparciu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten wyłącza bowiem stosowanie art. 28 ust. 2 i 3 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 ustawy, o której mowa w zdaniu pierwszym.

W ustępie 1 art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazuje się natomiast, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 K.p.a. nie stosuje się.

Nadto, zgodnie z art. 44 ust. 2 cyt. ustawy organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji. Wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Sąd wskazał, że nie było kwestionowane w kontrolowanej sprawie, że skarżące T. posiada status organizacji ekologicznej, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. W związku z powyższym, dla oceny czy T. [...] może być uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu nieważnościowym niezbędne było zbadanie przez organ odwoławczy, czy postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w rozumieniu ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku.

Brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie, mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, nie można było natomiast podzielić argumentacji przedstawionej w skardze, że skarżącej przysługiwał przymiot uczestnika postępowania na prawach strony w niniejszej sprawie z racji dopuszczenia jej do udziału w takim charakterze do postępowania sądowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] października 2007 r. o sygn. akt VII SA/Wa 395/09.

Związanie prawomocnym orzeczeniem sądu, o jakim mowa w art. 170 p.p.s.a., dotyczy bowiem każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie konkretnej sprawy. Moc wiążąca rozstrzygnięcia jest zatem związana z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem tej sprawy. Oznacza to, że zmiana choćby jednego z elementów stosunku prawnego stwarza inną sprawę. W takiej sytuacji nie ma podstaw do nadania mocy obowiązującej prawomocnemu orzeczeniu w innych sprawach, choć tożsamych, co do przedmiotu wykonywania administracji publicznej. Organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji nie były zatem związane ww. postanowieniem Sądu, który kontrolował decyzje wydane w postępowaniu toczącym się w trybie wznowieniowym.

Sąd stwierdził, że wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem stanowiska przytoczonego powyżej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 i art. 127 § 1 K.p.a. poprzez nie oddalenie skargi i przyjęcie, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem pochodzącym od organizacji społecznej, pomimo że organizacja ta nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na podstawie postanowienia, co skutkuje rozpatrzeniem odwołania od osoby niebędącej stroną postępowania ani też od uczestnika postępowania na prawach strony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w przedmiotowej sprawie T. [...] w piśmie z dnia 19 czerwca 2009 r. na podstawie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zgłosiło o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Jednakże pomimo wniosku organ wojewódzki nie wydał postanowienia o dopuszczeniu wnioskującej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie. Tym samym T. [...] nie korzystało w przedmiotowym postępowaniu z praw strony. Skarżący powołał wyrok z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 611/09, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organizacja społeczna uzyskuje zgodnie z art. 31 § 3 K.p.a. prawa strony dopiero z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu.

W ocenie skarżącego nie można zatem przyjąć, że do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie jest konieczne wydanie przez organ postanowienia o dopuszczeniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zatem skoro T. [...] nie korzystało w postępowaniu nieważnościowym z praw strony to uzasadnionym jest twierdzenie, że nie mogło ono kwestionować w trybie instancyjnym rozstrzygnięć wydanych w toku postępowania, w tym kończącej postępowanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z treści art. 127 § 1 K.p.a. wynika jednoznacznie, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w postępowaniu odwoławczym jest wyłącznie podmiot, który jest stroną danego postępowania lub podmiot uczestniczący w postępowaniu na prawach strony. Tylko te dwie kategorie podmiotów są legitymowane do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej.

W przekonaniu skarżącego T. [...] nie uczestniczyło w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Tym samym nie mogło ono skutecznie odwołać się od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. W związku z tym zasadnym było umorzenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. postępowania w sprawie odwołania T. [...] od ww. decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 31 § 2 i art. 127 § 1 K.p.a.

Umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić z przyczyn przedmiotowych, bądź z przyczyn podmiotowych. Do pierwszej grupy zaliczyć można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do przyczyn podmiotowych niedopuszczalności odwołania zalicza się natomiast przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot niemający do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem wniesionym przez T. [...] z przyczyny podmiotowej. Organ odwoławczy uznał, że T. nie było uprawnione do wniesienia środka odwoławczego, gdyż nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu.

W świetle art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie postępowania. Powołany przepis stanowi realizację konstytucyjnej zasady zawartej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa.

W sytuacji, gdy zasadą jest zastrzeżenie prawa zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji dla stron postępowania, to każdy wyjątek od tej zasady - czy to ograniczający ją poprzez pozbawienie strony prawa zaskarżenia, czy to rozszerzający krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia - należy interpretować ściśle.

Stosownie do treści art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że T. nie złożyło odwołania od decyzji Wojewody w celu ochrony własnego interesu prawnego, to jest we własnej sprawie.

Zgodnie jednak z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.).

T. nie było stroną pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że T. nie uczestniczyło w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty W. z dnia [...] października 2007 roku. T. nie występowało też na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem był ww. decyzja. Do momentu wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...], w świetle powołanych wyżej regulacji kodeksowych należy stwierdzić, że jeżeli T. do momentu wniesienia odwołania (w postępowaniu przed organem pierwszej instancji) nie złożyło wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a Wojewoda nie wydał postanowienia uwzględniającego taki wniosek, to nie uzyskało ono uprawnień strony postępowania, w tym prawa odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z użytego w art. 31 § 3 sformułowania "uczestniczy (...) na prawach strony" wynika bowiem, że prawa strony – w tym prawo do odwołania – służą organizacji społecznej, jeżeli została już dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu.

W zakresie wykładni normy prawnej zawartej w art. 31 § 3 K.p.a. w zw. z art. 31 § 2 K.p.a. Sąd podziela pogląd prezentowany w doktrynie postępowania administracyjnego, że "[...] jeżeli (...) organizacja społeczna (przyp. Sądu) nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma ona legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i legitymacja do złożenia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. służy stronie, a zatem postępowanie odwoławcze w żadnym przypadku nie może być wszczęte z urzędu. Z uprawnienia organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania, którego skutkiem może być, zgodnie z art. 31 § 2 K.p.a., postanowienie organu o wszczęciu postępowania z urzędu, nie można wyprowadzić prawa do żądania ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji [...]" (B. Adamiak [w:] w B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008 r., str. 589).

Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy skarżące T. nie przystąpiło do postępowania przed organem pierwszej instancji (Wojewoda [...]) na zasadach przewidzianych w art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a., to nie uczestniczyło w tym postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a. a cotrario).

Należy jednak mieć na względzie, że w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska, w których wymagany jest udział społeczeństwa, ustawodawca przewidział szczególne unormowanie w zakresie udziału organizacji społecznych. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że dopuszczalność zastosowania tej szczególnej regulacji w przypadku odwołania wniesionego przez T. od decyzji Wojewody nienależycie rozważył organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Otóż, zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Stosownie natomiast do treści art. 44 ust. 2 tej samej ustawy organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.

Należy też wskazać, że wedle art. 44 ust. 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 44 ust. 2 w powiązaniu z treścią art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, składa odwołanie od decyzji tego organu, wnosząc jednocześnie o "włączenie" do tego postępowania, obowiązkiem organu administracji, jest najpierw rozważyć, czy zachodzą przesłanki dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Jeżeli organ ustali, że brak takich przesłanek, powinien wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, na które przysługuje zażalenie. Dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu, organ powinien ocenić dopuszczalność wniesionego przez nią odwołania.

Wydania postanowienia wymaga wyłącznie odmowa dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu wydania postanowienia nie wymaga, gdyż następuje na podstawie czynności materialnotechnicznej.

Z treści art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że przesłankami dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu i dopuszczalności złożenia przez taką organizację odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji, są takie same, to jest postępowanie musi wymagać udziału społeczeństwa, zaś udział organizacji uzasadniony jest jej celami statutowymi.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W myśl art. 80 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

a także po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust 2).

W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ określa wskazane w art. 82 ust 1 ustawy o dostępie do informacji, warunki i kryteria.

Wedle natomiast art. 84 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Na podstawie treści powołanych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wywieść można zatem, że w obecnym systemie ochrony środowiska występują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: te, których wydanie jest poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, czyli te wymagające udziału społeczeństwa oraz te, które mogą być wydane bez tej części postępowania – nie wymagające udziału społeczeństwa.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, zarówno prawo udziału w postępowaniu, jak i prawo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji obwarowane jest następującymi warunkami. Po pierwsze, przysługuje ono organizacji ekologicznej, po drugie udział w postępowaniu (wniesienie odwołania) musi znajdować uzasadnienie w celach statutowych organizacji, a po trzecie prawo to może się zaktualizować tylko w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Sąd I instancji stwierdził, że T. jest organizacją ekologiczną i w świetle załączonego do akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (k – 7, 8) regulaminu pogląd ten uznać należy za prawidłowy. Jednym z celów działania T. jest bowiem działanie na rzecz zrównoważonego rozwoju Gminy I. ze szczególnym uwzględnieniem zagadnień związanych z ochroną środowiska naturalnego (§ 6 pkt 1 Regulaminu).

Słusznie też Sąd I instancji wskazał na konieczność dokonania przez organ odwoławczy oceny, czy decyzja o pozwoleniu na budowę, która jest przedmiotem postępowania nieważnościowego, dotyczy inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa. Od tego zależy bowiem, czy T. skutecznie przystąpiło do postępowania administracyjnego na etapie postępowania odwoławczego oraz, czy dopuszczalne jest wniesienie przez to T. odwołania od decyzji Wojewody [...].

Podsumowując, ponownie stwierdzić należy, że dopuszczenie organizacji ekologicznej na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko do udziału w postępowaniu nie wymaga wydania postanowienia, gdyż dopuszczenie to następuje na podstawie czynności materialnotechnicznej poprzez sam fakt wniesienia odwołania (art. 44 ust. 2 tej ustawy). Niewydanie postanowienia o dopuszczeniu T. do udziału w postępowaniu nie może być więc podstawą do formułowania poglądu, że T. to nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu odwoławczym, a konsekwencji, że nie było podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.