Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1470/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1265/12 w sprawie ze skargi K.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1265/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.B. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2011 r. nr [..]i stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 5 kwietnia 2012 r. nr [..], wydanym na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia 16 grudnia 2011 r. nr 8043, odmawiający przyznania podinsp. K.B. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 3 listopada 1985 r.

W uzasadnieniu powyższego rozkazu personalnego Komendant Główny Policji podniósł, iż podinsp. K.B. raportem z dnia 15 września 2011 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o "zaliczenie do wysługi lat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", tj. okresu od dnia 11 września 1981 r. do dnia 3 listopada 1985 r. Do przedmiotowego raportu załączył zaświadczenie Wójta Gminy [..]z dnia 14 września 2011 r., wskazujące, iż Urząd Gminy w [..]nie dysponuje dokumentami stwierdzającymi pracę zainteresowanego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców J. i S. B. oraz stanowiące o własności gruntów rolnych, zaświadczenie zameldowania na pobyt stały z Urzędu Gminy [..]z dnia 14 września 2011 r., zeznania dwóch świadków, potwierdzające, iż w okresie od dnia 11 września 1981 r. do dnia 3 listopada 1985 r. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców oraz oświadczenie wnioskodawcy w sprawie zatrudnienia w gospodarstwie rolnym.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego i analizie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 16 grudnia 2011 r., wydanym na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. i sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, odmówił przyznania wymienionemu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za wnioskowany okres.

W odwołaniu (w istocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją) K.B. zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz zasad postępowania administracyjnego, określonych w K.p.a.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstawy do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia i rozstrzygnięciem z dnia 5 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Unormowania te stanowią bowiem odrębne przepisy w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, zgodnie z którym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się inne (niż wymienione w 4 ust. 1 pkt 1 - 4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika", wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2006 r., sygn. II SA/Wa 983/06). Zatem do oceny stanu faktycznego, mającego miejsce w okresie od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 3 listopada 1985 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez określenie domownika należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowiła ich główne źródło utrzymania.

Ponadto, zgodnie art. 3 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków, zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. W analizowanej sprawie świadkowie zgodnie stwierdzili, że podinsp. K.B. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców J. i S. B. w [..]w okresie od dnia 11 września 1981 r. do dnia 3 listopada 1985 r. Świadkowie zeznali, że praca była stała i wykonywana w pełnym wymiarze czasu. Zaznaczyli, że poza pracą w gospodarstwie rolnym rodziców K.B. nie posiadał innego źródła utrzymania. Świadkom nie jest wiadome czy z tytułu tej pracy zainteresowany był ubezpieczony. W uzupełnieniu swojego oświadczenia Z.D. poinformowała, iż we wskazanym okresie widywała zainteresowanego podczas wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców "przynajmniej 2 razy w tygodniu", natomiast E.M. stwierdziła, iż widywała K.B. podczas wykonywania pracy w przedmiotowym gospodarstwie rolnym "prawie codziennie". Obydwie wskazały, iż widywały zainteresowanego przed dniem 11 września 1981 r. Ponadto Z. D. twierdzi, że nie widywała zainteresowanego podczas wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców po roku 1985, gdyż wyjechał z miejscowości [..], z kolei E.M. [..]nie widywała K.B. z tego samego powodu, jednakże po roku 1981. Ponadto, według uzupełnień do zeznań świadków, K.B. był widywany podczas pracy w gospodarstwie rolnym rodziców "przynajmniej kilka godzin popołudniowych po przyjeździe ze szkoły" oraz "pracował jak każde dziecko rolnika pomagał", co miało miejsce po godzinie 16.00. Natomiast grunty rolne i zabudowania gospodarskie świadków położone są w odległości około 100 metrów od gospodarstwa rolnego, w którym świadczył pracę zainteresowany.

W ocenie organu przywołane wyżej zeznania świadków nie mogły zostać uznane za wiarygodny dowód, potwierdzający świadczenie przez podinsp. K.B. od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 3 listopada 1985 r. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zeznania te pozostają w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organ dowodami, znajdującymi się w aktach osobowych policjanta. Przede wszystkim trudno stwierdzić, że podinsp. K.B. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, skoro praca ta nie mogła być świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za jego główne źródło utrzymania. Powyższe wynika z faktu, że wymieniony policjant, jak ustalono na podstawie akt osobowych, w latach 1980 - 1985 uczęszczał do Liceum Ekonomicznego w [..]. Uczestniczył zatem w zajęciach szkolnych, trwających przeciętnie 7-8 godzin lekcyjnych. Ponadto dojazdy do i ze szkoły (z miejscowości [..]do [..]i z powrotem - 10 km w jedną stronę) oraz konieczność domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych świadczą o tym, iż głównym zadaniem i celem strony w tym czasie była nauka w szkole ponadpodstawowej. Mało prawdopodobnym jest zatem, aby podinsp. K.B. miał możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym, jak twierdzą świadkowie, w pełnym wymiarze czasu pracy, bowiem jak sami przyznają, widywali zainteresowanego podczas pracy w gospodarstwie rolnym rodziców "przynajmniej kilka godzin popołudniowych po przyjeździe ze szkoły", a ponadto "pracował jak każde dziecko rolnika - pomagał" po godzinie 16.00.

Zdaniem organu, czynności wykonywane w gospodarstwie rolnym wymagają poświęcenia określonego czasu, jednakże nazywanie codziennie wykonywanych czynności, które sami świadkowie określają jako "pomoc", nie powinno być utożsamiane z pojęciem pracy, bowiem pomoc rodzicom w gospodarstwie rolnym nie jest synonimem świadczonej w nim pracy. Tradycyjnie świadczona w chwilach wolnych doraźna pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego, chociaż jest niewątpliwie obowiązkiem wymagającym, nie pozwala na uwzględnienie tego okresu do stażu, wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat, bowiem głównym zadaniem i celem strony w tym okresie było odbywanie zajęć szkolnych, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym, której z uwagi na szkolne wymagania czasowe nie mogła wykonywać w rozmiarze mającym znaczenie dla funkcjonowania tego gospodarstwa. Nieprawdopodobna wydaje się być ponadto sytuacja, w której świadkowie przez wskazywany okres czasu nieprzerwanie mogli obserwować codzienną pracę K.B., a tym bardziej, po upływie około 30 lat doskonale pamiętać, w jakim okresie i o jakich porach dnia świadczył lub też nie świadczył pracy w gospodarstwie rolnym rodziców każdego dnia. Ponadto sam zainteresowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 9 lutego 2012 r. podkreślił, iż wymienieni świadkowie "w ówczesnym okresie prowadzili swoje gospodarstwa rolne i zajmowali się swoją pracą dlatego nie mieli możliwości ciągłego obserwowania" wykonywanych przez niego czynności.

W związku z powyższym zakwestionowano treść przedłożonych przez stronę zeznań świadków pod kątem ich wartości dowodowej, gdyż w zestawieniu z innymi, pozostającymi w dyspozycji organu, dokumentami nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu w rozpatrywanej sprawie.

Organ podkreślił, że nie twierdzi, iż pobieranie nauki w szkole średniej wyklucza zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy. Jednakże każde postępowanie administracyjne ma charakter indywidualny, poszczególne zaś dowody, którym organ daje wiarę bądź nie, odnoszą się jedynie do tej osoby, która jest w danej sprawie stroną.

Ponadto okres zatrudnienia wnioskodawcy w Gminnej Spółdzielni "[..]" w Wierzchowie na stanowisku [..]od dnia 1 lipca 1985 r. do dnia 3 listopada 1985 r. (częściowo pokrywający się z okresem wskazanym we wniosku strony) rozkazem personalnym nr [..]Komendanta Wojewódzkiego Policji w Koszalinie z dnia 18 marca 1991 r został zaliczony policjantowi do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Niewątpliwie fakt ten pozostaje również w sprzeczności z zeznaniami świadków, którzy w punkcie dotyczącym pytania czy zainteresowany w okresie objętym zeznaniem posiadał inne źródło utrzymania zgodnie wskazali, że "nie posiadał".

Organ zwrócił także uwagę, iż skarżący, ubiegając się o przyjęcie do służby, nie wspomniał nawet o pracy w gospodarstwie rolnym, co może świadczyć o tym, że albo takiej pracy w ogóle nie wykonywał, albo udzielanej rodzicom pomocy sam nie traktował jako głównego źródła utrzymania. Nietrafny jest przy tym argument podinsp. K.B., zamieszczony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzający, że powodem nieumieszczenia informacji o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców podczas ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji był "młody wiek oraz brak świadomości i wiedzy prawnej", że takowa praca w charakterze domownika zaliczała się do pracowniczego stażu pracy. W świetle powyższego bardziej prawdopodobnym jest, że podinsp. K.B. świadczył w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym okresie jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, Taką też pomoc obserwowali świadkowie, uznając ją za wykonywanie pracy w charakterze domownika. Oczywistym jest przy tym, że poczynione przez świadków obserwacje, które, co warto podkreślić, w tak długim okresie nie mogły mieć ciągłego charakteru, nie mogą zostać uznane, w kontekście pozostałych, zgromadzonych w niniejszej sprawie, dowodów oraz zgodnie z zasadami logicznego rozumowania, za potwierdzenie wykonywania przez podinsp. K.B. pracy stanowiącej główne źródło utrzymania w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, czy praca w czasie ferii lub wakacji, nie może zostać uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym (por. wyrok SN z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt II UKN 535/99).

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2012 r. stała się przedmiotem skargi, wniesionej przez K.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z dnia 16 grudnia 2011 r., skarżący zarzucił organowi, iż niezasadnie odmówił zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 30 czerwca 1985 r. w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Tym samym, w ocenie strony, Komendant Główny Policji naruszył:

1) art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy,

2) zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 1 pkt 1 i art. 10 K.p.a., a także art. 77 § 1, 3 i 4 K.p.a., art. 79 § 1 i 2 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art.107 § 3 K.p.a.,

3) art. 6, 7, 8, 9, 10 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego - uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed podjęciem decyzji,

4) normy prawa procesowego, które to naruszenie polegało na wybiórczym i jednostronnym rozważeniu materiału dowodowego, wyprowadzeniu wniosków nielogicznych oraz sprzecznych z zasadami doświadczenia życiowego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie istnieją wątpliwości co do wykonywanej pracy przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że wadliwość przedmiotowych rozkazów personalnych dotyczy kwestii odmowy zaliczenia skarżącemu do wysługi lat okresu od dnia 1 stycznia 1983 r. do dnia 30 czerwca 1985 r., albowiem, jak wynika z treści skargi, strona nie kwestionuje stanowiska organu, które Sąd także uznaje za prawidłowe, odnoszącego się do pozostałego okresu, wskazanego we wniosku strony z dnia 15 września 2011 r. Przechodząc do oceny ww. rozstrzygnięć, Sąd wskazał, iż zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310). Unormowania te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732, ze zm.), zgodnie z którym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Pojęcie "domownika", wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania.

W przedmiotowej sprawie K.B. wskazał, że pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika wykonywał w okresie od 11 września 1981 r. do 3 listopada 1985 r., z zastrzeżeniem, zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze, iż domaga się zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w tym gospodarstwie w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 30 czerwca 1985 r. W tym przypadku, jak słusznie wskazał organ, znajdują zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268 ze zm.).

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., przez określenie domownika należało rozumieć członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostawały we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegały obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie stanowiła ich główne źródło utrzymania. Aby jednak powyższa norma prawa mogła w sprawie znaleźć zastosowanie, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Podejmując decyzję administracyjną, organ był związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też zobligowany był m.in. do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Musiał też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie skarżonego rozkazu personalnego nie spełnia ww. kryteriów. Nie zawiera bowiem przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż organ, badając problematykę łączenia przez stronę obowiązków uczenia się w szkole ponadpodstawowej z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, nie ustalił w sposób stanowczy, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Stwierdził jedynie, iż rozpatrując wskazany okres trudno uznać za wiarygodne zeznania świadków: Z.D. i E.M., potwierdzające, iż wykonywana przez skarżącego praca w gospodarstwie rolnym rodziców była wykonywana stale w pełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem organu, świadkowie obserwowali jedynie jego doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika, na co mogą wskazywać stwierdzenia "pracował jak każde dziecko rolnika pomagał", "przynajmniej kilka godzin popołudniowych po przyjeździe ze szkoły". Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się zatem do oceny tego, czy organ zasadnie odmówił wiarygodności zeznaniom ww. świadków, potwierdzających fakty podnoszone przez skarżącego. Procedura dotycząca spraw zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nakłada na stronę, ubiegającą się o takie zaliczenie, obowiązek udowodnienia podnoszonych okoliczności. Strona skarżąca w niniejszym postępowaniu podołała temu obowiązkowi. Powołała świadków: Z.D. i E.M., którzy, zeznając w sposób spójny, logiczny i wzajemnie się uzupełniający, potwierdzili okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza.

W takiej sytuacji organ mógł postąpić w dwojaki sposób. Mógł uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy. Mógł też (co właśnie uczynił) dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. Wybierając ten drugi sposób postępowania i dyskredytując zeznania świadków, organ winien jednak mieć ku temu zasadne podstawy. Winien więc dysponować innym materiałem dowodowym, który uznałby za wiarygodny, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i przeczące twierdzeniom świadków przez stronę wskazanych.

W ocenie Sądu organ, odmawiając wiary zeznaniom świadków, nie dysponował materiałem dowodowym, z którego mógłby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony.

W pierwszej kolejności za nietrafne Sąd uznał konkluzje organu, sprowadzające się do twierdzenia, że całość zeznań świadków jest niezgodna z rzeczywistością, gdyż strona w materiałach składanych do organu na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji nie wspominała o fakcie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w spornym okresie. Takich informacji strona nie musiała bowiem podawać organowi, gdy starała się o przyjęcie do służby. Fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutował bowiem na możliwość przyjęcia do służby w Policji. Stąd wnioski organu w tym zakresie uznać należy za zbyt daleko idące i nie oparte na realnych podstawach.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie posiadał też materiału dowodowego, umożliwiającego skuteczne zdyskredytowanie twierdzeń strony i świadków o wykonywaniu przez funkcjonariusza pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie, gdy pobierał naukę w Liceum Ekonomicznym w [..]. Sam bowiem fakt bycia uczniem szkoły ponadpodstawowej nie wyklucza jeszcze możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. W sytuacji, gdy organ podnosi stanowcze twierdzenia, że nie jest możliwe świadczenie spornej pracy przez ucznia szkoły ponadpodstawowej, winien on dla takich konkluzji znaleźć oparcie w zebranych dowodach. Takiego materiału dowodowego organ jednakże nie zebrał. Przyjął jedynie a priori, że uczeń szkoły ponadpodstawowej, z uwagi na rozmiar obowiązków szkolnych, nie ma możliwości czasowych do tego, aby codziennie i systematycznie wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Takie zaś wnioski należy uznać za gołosłowne, gdyż nie zostały poparte żadnymi dowodami.

Sąd dodał również, że podstawą dla wysnucia przez organ konkluzji wyrażonych w skarżonym rozkazie personalnym nie mógł być też fakt umiejscowienia gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego od miejsca zamieszkania i szkoły (ok. 10 km), do której skarżący uczęszczał. Organ nie wyjaśnił bowiem tego, w jaki sposób strona pokonywała drogę z domu do szkoły oraz gospodarstwa i z powrotem oraz ile czasu codziennie strona poświęcała na drogę do szkoły i drogę powrotną (skarżący twierdzi, że 20 min. w jedną stronę). Organ nie miał zatem wystarczających podstaw ku temu, aby kategorycznie wykluczyć możliwość wykonywania przez funkcjonariusza pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika.

W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, że organ nie dysponował materiałem dowodowym, wystarczającym do skutecznego zdyskredytowania zeznań świadków, potwierdzających świadczenie przez funkcjonariusza spornej pracy w okresie od 1 stycznia 1983 r. do 30 czerwca 1985 r. Ponadto organ winien dokonać oceny pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców przy uwzględnieniu jego wielkości i charakteru oraz – co się z tym wiąże – zakresu niezbędnych prac.

Sąd I instancji zaznaczył, iż rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie, organ będzie zatem zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kategoryczny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Organ jest oczywiście uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona.

Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji uznał, iż organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego polegające na przyjęciu, że:

a) organ nie przeprowadził przewidzianych prawem czynności wyjaśniających i dowodowych w przedmiocie rozpoznania wniosku strony o zaliczenie mu do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym, tj. naruszył art. 7 i 77 kpa,

b) organ dokonał oceny zgromadzonych dowodów sprzecznie z zasadą wyrażoną w art. 80 kpa;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez dokonanie zbędnej wykładni niewłaściwych przepisów prawa materialnego tj. art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w zakresie odkodowania pojęcia ustawowego "domownik rolnika", która nie miała w niniejszej sprawie zastosowania, co wykracza poza tzw. wskazania co do dalszego postępowania oraz wskazuje na niedostateczne rozpoznanie przedmiotu orzekania zakreślonego uchyloną decyzją, co w rezultacie doprowadziło do błędnej oceny, że ziściły się przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. i bezzasadnego uchylenia decyzji obu instancji, a ponadto, sporządzenie uzasadnienia wyroku odbiegającego formą od treści art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Ppsa wskazuje na to, że Sąd nie dość wnikliwie zbadał zasadność skargi K.B. i doprowadził do wydania wyroku o nieprawidłowej treści.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie przyjął, iż organ nie zrealizował obowiązków określonych w art. 7 i 77 kpa. Organ przeprowadził te czynności dowodowe, które mógł przeprowadzić w ramach tego postępowania i w granicach przepisu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o wliczaniu okresów pracy. Fakt świadczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym udowadnia się poprzez złożenie stosownego zaświadczenia organu jednostki samorządu terytorialnego lub można udowodnić zeznaniami co najmniej dwóch świadków. W sytuacji, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści odpada możliwość obligatoryjnego zaliczenia jakichkolwiek okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Dowód ze świadków jest co prawda substytutem w/w zaświadczenia lecz nie przesądza a priori o istnieniu faktów, na które powołuje się strona. Konkludując, w ocenie organu, organ winien przeprowadzić następujące czynności dowodowe: zobowiązać stronę do przedłożenia zaświadczenia organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdzające, że strona wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym, ewentualnie uzupełnić materiał dowodowy zeznaniami świadków. Jak wskazano powyżej treść art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zakreśla granice postępowania dowodowego oraz rodzaj środków dowodowych. Sąd I instancji nie wziął tej okoliczności pod uwagę i uznał, że organ winien przeprowadzić szerokozakrojone postępowanie dowodowe z pominięciem ograniczeń ustawowych płynących z treści art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Strona przedłożyła organowi dokument pochodzący od organu nie spełniający wymogów określonych w art. 3 ust. 2 z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zeznania świadków okazały się niewystarczające. Organ nie prowadził zatem, nie mając takiego obowiązku innych czynności dowodowych.

Podkreślono również, że Sąd stosując podstawę prawną uchylenia decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie powinien wypowiadać się w kwestii przepisów prawa materialnego, których nie stosował. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd winien w uzasadnieniu wskazać motywy rozstrzygnięcia, wyjaśnić podstawę prawną i zwięźle przedstawić sprawę. Wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa materialnego w przypadku uchylenia decyzji z powodu uchybień formalnych wykracza poza dyspozycje art. 141 § 4 P.p.s.a.. Organ, w przypadku uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. związany jest kierunkiem postępowania wskazanym przez Sąd. Nie może być jednak związany wykładnią prawa wobec niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.. Zdaniem organu, treść uzasadnienia nie może wykraczać poza faktyczną podstawę prawną orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy, gdyż zaskarżony wyrok istotnie narusza przepisy postępowania, na zarzutach naruszenia których skarga kasacyjna została oparta.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przyczyny uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.

Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza akt sprawy pozwala wyprowadzić wniosek, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo, zebrany materiał dowodowy został oceniony właściwie, a podjęte rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zarzucił organowi , iż stan faktyczny sprawy nie ustalił w sposób prawidłowy, gdyż nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego zdyskredytować zeznania świadków. W ocenie Sądu I instancji odmawiając wiary zeznaniom świadków organ nie dysponował materiałem dowodowym, z którego mógłby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony.

Zgodnie z art. 80 Kpa, który statuuje tzw. swobodną ocenę dowodów, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność został udowodniona. Istota zasady swobodnej oceny dowodów polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do rodzaju poszczególnych dowodów i może zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Niewątpliwie swobodna ocena nie oznacza oceny dowolnej, gdyż organ w uzasadnieniu decyzji musi wykazać dlaczego przyjął taki, a nie inny stan jako podstawę swego rozstrzygnięcia.

Artykuł 80 Kpa. nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ( por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013r. II GSK 1940/11 LEX nr 1331838 ).

W niniejszej sprawie materiał dowodowy stanowiły : zaświadczenie Wójta Gminy [..], zaświadczenie Urzędu Gminy [..], zeznania świadków E.M. i Z. D. oraz oświadczenie wnioskodawcy o pracy w gospodarstwie rolnym rodziców i akta osobowe policjanta. Wnioskodawca nie przedstawił innych dowodów, chociaż powinien współpracować z organem w celu wykazania swoich racji.

Odmawiając wiary zeznaniom świadków organ uznał, że " nieprawdopodobna jest sytuacja, w której świadkowie po upływie około 30 lat doskonale pamiętają w jakim okresie i o jakich porach wnioskodawca świadczył lub też nie pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Ponadto sam K.B., jak podał organ, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że świadkowie w tym czasie prowadzili własne gospodarstwa rolne i dlatego zajmowali się swoją pracą, nie mając możliwości ciągłego obserwowania ".

Jak wynika powyższego organ uzasadnił powody dla których odmówił wiary zeznaniom świadków. Przedstawił swoje rozumowanie w procesie oceny tego dowodu i rozumowanie to zgodne jest z prawidłami logiki i doświadczenia życiowego. W takiej sytuacji dokonana przez organ ocena dowodu w postaci zeznań świadków nie może prowadzić do podważenia stanowiska organu, poprzez zarzut ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób nieprawidłowy.

Zarzut taki byłby usprawiedliwiony gdyby organ oparł swe rozstrzygnięcie na dowodzie nieistniejącym, nie dokonał wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego, nie uzasadnił dlaczego daje wiarę jednym dowodom, a odmawia wiary innym lub gdyby rozumowanie organu było nielogiczne. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza jednak, że reguły dotyczące swobodnej oceny dowodów w tej sprawie zostały zachowane.

Istotnie analiza zeznań świadków może uzasadniać wątpliwości co do ich wiarygodności. Świadkowie przesłuchiwani w dniu 14 września 2011r. z dużą dokładnością potwierdzili pracę policjanta w gospodarstwie rolnym od dnia 11 września 1981. do dnia 3 listopada 1985r., natomiast w piśmie z dnia 9 listopada 2011r. świadek E.M. zeznała, że po 1981r. nie widywała K.B., bo wyjechał. Zeznania te pozostają więc w sprzeczności z zeznaniami złożonymi przez świadka wcześniej.

W rozpoznawanej sprawie wbrew twierdzeniom Sądu I instancji stan faktyczny sprawy został ustalony jednoznacznie. Organ ustalił, że brak jest dowodów potwierdzających, że skarżący był domownikiem w rozumieniu art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin ( Dz. U. Nr. 40, poz.268 ze zm. ). Zgodnie z tym przepisem przez domownika rozumie się członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania. Organ stwierdził też, że fakt nauki wnioskodawcy w szkole średniej nie był przesłanką negatywną w załatwieniu wniosku, chociaż podlegał ocenie w kontekście możliwego zakresu pracy K.B. w gospodarstwie rolnym z uwagi na obowiązkowe zajęcia szkolne.

Dlatego stanowisko Sądu I instancji co do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, nie jest możliwe do zaakceptowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji powinien ocenić, czy ustalony w sprawie prawidłowo stan faktyczny pozwalał na uwzględnienie wniosku K.B. o zaliczenie mu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat w Policji. W ramach tej oceny Sąd winien też wypowiedzieć się, czy mając na uwadze definicję gospodarstwa rolnego zawartą w art. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin istnieje w ogóle prawna możliwość uwzględnienia wnioskowanego okresu jako pracy w gospodarstwie rolnym ( z akt wynika, że gospodarstwo rodziców wnioskodawcy miało 0, 95 ha powierzchni ).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł jak w sentencji.