Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1476/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 19
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1476/15

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].03.2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (zwanego dalej Wojewodą) z dnia [...].12.2013 r. nr [...], odmawiającą – po rozpatrzeniu wniosku K. S. - stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy W. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa działkę o powierzchni 5785 m², położoną w W. w rejonie ulic [...] i Al. [...], pochodząca z "Osady tabelowej Nr [...] dawnej wsi [...]", stanowiącej własność nieustalonych spadkobierców po W. S., przeznaczoną pierwotnie pod budowę szpitala ogólnego, a później pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", za którą - zdaniem Wnioskodawcy - nie wypłacono odszkodowania.

Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

We wniosku o stwierdzenie nieważności Strona wskazała, że ojciec wnioskodawcy – J. S. nie uczestniczył jako spadkobierca W. S. w postępowaniu wywłaszczeniowym, toczącym się na skutek odwołania złożonego przez W.S. do decyzji z dnia [...].03.1976 r., nr [...] i zakończonym decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1979 r., nr [...]. Pomimo wskazania w decyzji osoby J. S., decyzja ta nie została nigdy doręczona, ani jemu, ani też jego prawnym spadkobiercom, tj. żonie J. S., czy dzieciom: B. P. oraz K. S.. Nie ustalono kręgu stron postępowania wywłaszczeniowego, a nadto zarzucono naruszenia art. 136 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), ze względu na brak zawiadomienia strony, że zbędny stał się cel wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni 5785 m², gdyż zmieniono jej przeznaczenie ze szpitala na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]".

Wojewoda przyjął, że skoro przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest kwestia odszkodowania za nieruchomość, jednoznaczne jest, iż interes prawny w tymże postępowaniu mają spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości oraz Skarb Państwa, który reprezentowany jest przez Prezydenta W.

Pierwsza decyzja Wojewody odmawiająca owego stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] lutego 1979 r. została uchylona przez Ministra.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda stwierdził, że obecnie wnikliwie ustalił krąg stron tego postępowania nadzwyczajnego. Kwestionowana w tym trybie decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), a zatem zgodnie z tymi przepisami należało oceniać kwestionowaną decyzję.

Organ I. instancji ustalił, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod budowę szpitala ogólnego. W trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nastąpiła zmiana lokalizacji i stała się ona niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" i na taki cel została wywłaszczona, co stanowiło w istocie realizację istoty wywłaszczenia, (decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] grudnia 1976 r.), a tym samym pozostawało w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie dopuszczalności wywłaszczenia prawa własności.

Wojewoda podał, że w wypadku gdy osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej zmarła, odszkodowanie przyznawało się wówczas na rzecz konkretnych spadkobierców ustalonych w postępowaniu spadkowym, a jeśli postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone - na rzecz, nieustalonych imiennie spadkobierców. Odszkodowanie ustalało się z urzędu i to również w tym wypadku, gdy wywłaszczony z jakichkolwiek przyczyn nie brał udziału w postępowaniu, (por. Komentarz do ustawy wywłaszczeniowej, [w:] Walenty Ramus Warszawa 1975 r.). Zgodnie zaś z art. 27 ust. 2 cyt. ustawy - sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należało złożyć do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawiała przyjęcia odszkodowania albo jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafiała na przeszkody prawne.

Zdaniem Wojewody, nie było zatem przesłanek do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, zwłaszcza że strony pomimo przysługującego im prawa złożenia odwołania, z tego prawa nie skorzystały, a więc zaaprobowały wysokość przyznanego odszkodowania. Na dokumencie widnieje pieczęć prawomocności. Oszacowanie gruntu opierało się zaś na "sztywnych stawkach", polegało na prostym działaniu matematycznym - pomnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną stałą i niezmienną cenę za 1 m². Wartość odszkodowania ustalona została na podstawie opinii szacunkowej biegłego po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo — odszkodowawczej zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej.

Naruszenie procedury ustalania odszkodowania, w ocenie organu, wskazuje raczej na przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem Wojewody, w tym postępowaniu nie jest możliwa analiza naruszenia art. 136 ust. 2 u.g.n., a tylko przepisów ustawy z 1958 r. Wojewoda stwierdził, że zmiana celu przeznaczenia nieruchomości, która nastąpiła w toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, w decyzji wywłaszczeniowej została określona prawidłowo, ponieważ była zgodna z ogólnymi, materialnoprawnymi przesłankami dopuszczalności wywłaszczenia. Wynika to wprost z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

K. S. złożył odwołanie, podnosząc zarzut pominięcia części stron w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zdaniem odwołującego się, organ powinien był wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku lub kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu.

Minister w zaskarżonej decyzji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". (przesłanka wymieniona w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.) Niezbędność nieruchomości na ten cel potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].12.1976 r., wydana przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W.

W ocenie Ministra, zmiana celu wywłaszczenia, która się dokonała w niniejszej sprawie, nie ma znaczenia dla oceny wydanego rozstrzygnięcia, skoro wywłaszczenie na obydwa cele było dopuszczalne stosownie do art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Minister podał, że w sprawie zachował się protokół z rozmowy przeprowadzonej w dniu [...].09.1974 r. z udziałem W. S., użytkującego przedmiotową nieruchomość. Protokół ten potwierdza próbę podjęcia negocjacji, niemniej wobec nieustalonych praw do nieruchomości i braku w związku z tym stron, z którymi można by zawrzeć umowę, zastosowanie miał art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Minister podał, że W. S., jako zstępny, należał do kręgu spadkobierców W. S., zmarłego w dniu [...].01.1928 r. Wywłaszczana nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej. Prawo własności W. S. wynikało z aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...].12.1913 r. nr Rep. [...]. Jednakże postępowanie spadkowe po W. S., po którym pozostało 10 dzieci, nie zostało wówczas przeprowadzone. Przeprowadzono je dopiero w 1989 r., co w ocenie Ministra, dodatkowo potwierdza prawidłowość zastosowania przez organ art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była początkowo na cel budowy szpitala ogólnego, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...].03.1973 r. Był to cel użyteczności publicznej, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Cel ten uległ jednak zmianie w trakcie postępowania wywłaszczeniowego. Dyrekcja Rozbudowy Miasta W., jako inwestor ubiegający się o wywłaszczenie w piśmie z dnia [...].04.1977 r. wskazała, że decyzja o lokalizacji szpitala straciła ważność i na tym terenie ma być realizowana budowa osiedla mieszkaniowego "[...]".

Minister podał, że zawiadomieniem z dnia [...].10.1974 r. Urząd Dzielnicowy W. Wydział Terenów poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień [...].11.1974 r. W rozprawie nie brali udziału inni członkowie rodziny S., poza W. nie brali udziału w rozprawie. W rozprawie nie brali również udziału biegli.

Wyceny gruntu dokonał T. R., biegły Prezydium Rady Narodowej W., który sporządził elaborat szacunkowy w dniu [...].05.1974 r., przedstawiając wartość szacunkową gruntu według stawki 15 zł/1 m² gruntu.

Minister podał, że w decyzji z dnia [...].02.1979 r. odszkodowanie za grunt zostało ustalone na kwotę 104130 zł. Kwota ta obliczona została według stawki 18 zł/1 m² gruntu, wynikającej z zarządzenia nr 16 Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].03.1976 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu. Wyceny składników roślinnych dokonał Z. L. biegły Urzędu W. w opinii z dnia [...].09.1974 r. Opinia ta została uaktualniona na dzień [...].12.1978 r. przez biegłą Z. W.. Odszkodowanie za te składniki zostało przyznane w kwocie 8458 zł, na podstawie opinii Z. W.

Brak było zatem podstaw do uznania, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości.

Minister wyjaśnił, iż Naczelnik Dzielnicy W. przy ustaleniu odszkodowania wykorzystał co prawda opinie sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych, wykonane na zlecenie Urzędu Dzielnicowego W. Wydział Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, nie zaś powołanych przez organ wywłaszczeniowy, co stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie jest to jednakże naruszenie rażące. Biegli, którzy sporządzili opinie dotyczące wyceny nieruchomości, byli biegłymi wpisanymi na listę Prezydium Rady Narodowej W. Ponadto zlecenie pochodziło od organu administracji państwowej, a wartość gruntu została ustalona prawidłowo, z uwzględnieniem ustawowych przesłanek. Obliczenie odszkodowania za grunt polegało jedynie na prostych działaniach rachunkowych, zaś obliczenie odszkodowania za rośliny dokonane zostało na podstawie cenników.

Minister podkreślił także, iż osoby należące do kręgu ustawowych spadkobierców W. S., które brały udział w postępowaniu wywłaszczeniowym, nie zakwestionowały wysokości przyznanego odszkodowania i na żadnym etapie tego postępowania nie wnosiły uwag odnoszących się do odszkodowania.

Minister zauważył także, iż organ wywłaszczeniowy procedował pod rządami Kodeksu postępowania administracyjnego w ówczesnym brzmieniu, który w art.137, statuującym tryb nadzwyczajny uchylania decyzji jako nieważnej, nie przewidywał przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz przesłankę braku jakiejkolwiek podstawy prawnej (art.137 § 1 pkt 2). Minister wyraził przekonanie, że brak podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawa nie może pozostawać obojętny dla oceny, czy w sprawie wystąpiło czy też nie - rażące naruszenie prawa.

Nadto, w ocenie Ministra, zarzuty dotyczące nieustanowienia kuratora są bezzasadne. Wyraził przekonanie, że nie było podstaw do występowania o ustanowienie kuratora spadku po W. S., skoro nie był to spadek nieobjęty, skoro zstępni W. S. użytkowali nieprzerwanie nieruchomość stanowiącą majątek spadkowy i byli organowi wywłaszczeniowemu znani. Zaniechanie zaś przez spadkobierców wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku, dawało organowi podstawę do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z udziałem domniemanych spadkobierców, w tym posiadaczy nieruchomości.

Minister uznał także za prawidłową zawartą w decyzji informację dotycząca terminu wypłaty odszkodowania. Dokonanie wypłaty odszkodowania uzależnione było od uzyskania przez spadkobierców dokumentów potwierdzających nabycie spadku po W. S.. Termin do zgłoszenia się osób uprawnionych po wypłatę odszkodowania wynikał z art. 12 ust 1 ustawy wywłaszczeniowej, zaś niezgłoszenie się w tym terminie skutkować miało przekazaniem kwoty odszkodowania do depozytu sądowego.

We wniesionej skardze K. S. zarzucił:

- niewłaściwe wyjaśnienie sprawy, przez pominięcie, że organ w 1979 r. prowadził niniejsze postępowanie wobec: "spadkobierców W. S.", podczas gdy na dzień wydania decyzji nie żyła już jedna ze spadkobierczyń W. S. - córka K. P. - zmarła 31 stycznia 1953 roku. Tym samym postępowanie było prowadzone wobec osoby, która nie miała i nie mogła mieć przymiotu strony. (rażące naruszenie art. 8 § 1 i art. 11 k.c. w zw. z art. 25 oraz 27 § 1 k.p.a. wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji). Ponadto w dniu [...] lutego 1978 r. zmarł S. S. - syn W. S. oraz [...] grudnia 1978 r. zmarła F. S.(żona W. S. ),

- pominięcie faktu, że większość spadkobierców W. S. nie mogła zakwestionować decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1979 r., ponieważ nie wiedziała o jej wydaniu,

- rażące naruszenie art. 93 § 1 - k.p.a. wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji w zw. z art. 601 k.p.c. przez brak ustanowienia kuratora dla nieobecnych, nieznanych z miejsca pobytu. Skoro właściciel nieruchomości W. S. nie żył, a nieruchomość była niezbędna na cel użyteczności publicznej, należało wystąpić o zawieszenie postępowania, do czasu ustalenia następców prawnych po W. S.,

- bezpodstawne twierdzenie, że nieustaleni byli spadkobiercy W. S., skoro protokół z rozmowy przeprowadzonej dnia [...].09.1976 r. z W. S., najstarszym synem W. S. potwierdza, iż wykazał on wszystkie dzieci W. S. z imienia i nazwiska, których miał 10-cioro i jego żonę F. S.,

- że ten sam organ wywłaszczeniowy w decyzji z dnia [...].08.1975 r. Nr [...] miał wykazanych 8 dzieci W. S. wraz z adresami dzieci zamieszkałych w W.. W decyzji nie ujęty był bowiem W. S., a przy ojcu Skarżącego – J. S. nie podano adresu,

- że Urząd Dzielnicowy W., Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami wystąpił po 8 latach, tj. [..].01.1987 r. z wnioskiem nr [...] do Sądu Rejonowego dla W. o wyznaczenie kuratora w celu reprezentowania spadkobierców nieżyjącego od 1928 r. W. S., by zastąpił ich w postępowaniu prowadzonym przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, w związku z decyzją z dnia [...].02.1979 r. Nr [...], wydaną dla terenu położonego pomiędzy Al. [...] a ul. [...], orzekającą o wywłaszczeniu terenu o pow. 5785 m², pochodzącego z osady tabelowej Nr [...] wsi [...],

- pominiecie wykazania niezbędności wywłaszczenia na ostatecznie przyjęty cel użyteczności publicznej (rażące naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Cele te w ciągu 30 lat nie zostały osiągnięte. Wywłaszczonymi nieruchomościami posłużono się dla korzyści wąskiego grona osób. Przeznaczenie wymienionych działek na sprzedaż świadczy o tym, że były one zbędne organowi wywłaszczającemu na przyjęty cel,

- pominiecie przez ubiegającego się o wywłaszczenie - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego - wystąpienia do właściciela nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie, w myśl ustawy z 1958 r.,

- naruszenie art. 16 ust. 2 pkt. 7 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., nakładającego na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wskazania we wniosku o wywłaszczenie wyników rokowań o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości, z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań. W niniejszej sprawie nie przeprowadzono rokowań, jak również nie wskazano wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (a także rażące naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 5 k.p.a. w zw. z art. 74 k.p.a., wedle stanu na dzień wydania decyzji),

- niewłaściwy wówczas tryb wyłonienia biegłych (operaty nie zostały przedłożone przez niezależnych biegłych) oraz naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., nakazującego wysłuchanie biegłych na rozprawie. Biegły nie wziął udziału w rozprawie i nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia dotyczącego odszkodowania,

- brak obwieszczenia o wszczęciu postępowania, choć obwieszczenie takie jest obowiązkowe, jeżeli osoby zainteresowane nie są znane, co pozbawiło zainteresowane osoby udziału w postępowaniu (art. 17 ust. 2 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 25 k.p.a. wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji),

- brak zawiadomienia o terminie rozprawy w drodze obwieszczenia, choć obwieszczenie takie jest obowiązkowe, jeżeli osoby zainteresowane nie są znane (rażące naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 25 k.p.a. wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji),

- rażące naruszenie art. 12 ust. 1 i 12 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ponieważ w punkcie IV decyzji organ nie zawarł terminu wypłaty odszkodowania, do czego był zobowiązany. Decyzja wskazuje jedynie na wysokość odszkodowania, także niezgodnie z obowiązującymi w tamtym czasie przepisami, nie podając terminu jego wypłaty,

- wadliwe określenie w decyzji z 1979 r. wysokości odszkodowania. W punkcie IV powołano się m. in. na art. 14 ustawy z 1958 r., który stanowi, że "Przy ustalaniu odszkodowania od wartości wywłaszczonej nieruchomości odlicza się ciążące na niej kwoty stanowiące należności Państwa i banków." Organ wskazał, że wypłata odszkodowania zostanie dokonana zgodnie z treścią tego zapisu, jednakże ustalając odszkodowanie w żaden sposób nie wskazał, jaka część kwoty odszkodowania została odliczona z uwzględnieniem należności Skarbu Państwa i banków (rażące naruszenie art. 14 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 5, 71 § 1, 74 k.p.a. wedle stanu prawnego na dzień wydania decyzji),

- że m. in. ojciec skarżącego – J. S. pozbawiony został prawa do obrony swoich praw i interesów, ochrony swej własności. Organ I. instancji winien wydać decyzję umarzającą, skoro zaniechano budowy szpitala na tej nieruchomości, a przewidywano budowę osiedla mieszkaniowego. Wynikało to z decyzji uchylającej. Nikt takiej decyzji nie widział i nie otrzymał,

- że nieruchomość została wywłaszczona niezgodnie z obowiązującym prawem i wykorzystana niezgodnie z celami ujętymi w decyzji pod konkretną inwestycję w ścisłym tego słowa znaczeniu (wykorzystano ją pod garaże, ulice, dla różnych spółek z o.o. jak: "A.", "S.", "T.", A., P. " S.A., budynki mieszkaniowe wielorodzinne i na sprzedaż).

Skarżący stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości zaszły nieodwracalne, ze względu na tak długi upływ czasu (36 lat) od chwili wywłaszczenia, zmiany własnościowe (wykazanych jest 229 podmiotów). Z tego względu wniósł o stwierdzenie, iż wywłaszczenie miało miejsce z naruszeniem prawa, a stwierdzona została nieważność decyzji w części dotyczącej odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga została oparta na uzasadnionych podstawach.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].03.2015 r. naruszyła przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Minister dokonując w trybie art. 15 k.p.a. kontroli prawidłowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.2013 r. nr [...] - odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oraz odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...], którą wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działkę o powierzchni 5785 m², położoną w W. w rejonie ulic [...] i Al. [...], pochodzącą z "Osady tabelowej Nr [...] dawnej wsi [...]", przeznaczoną pierwotnie pod budowę szpitala ogólnego, a później pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" oraz ustalono odszkodowanie – nie ustalił wnikliwie stanu faktycznego sprawy.

W aktach administracyjnych sprawy znajdują się jedynie szczątkowe dokumenty z tego etapu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, który miał miejsce po wydaniu przez Prezydenta W. decyzji z [...].03.1977 r., nr [...], uchylającej decyzję Naczelnika Dzielnicy z [...].03.1977 r., nr [...], orzekającą o wywłaszczeniu i określającą odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, a następnie przekazującej sprawę I. instancji do ponownego rozpatrzenia.

Znamienne jest, że owa decyzja uchylająca z [...].03.1977 r., nr [...] wyraźnie wskazała, iż należy ustalić krąg spadkobierców W. S. oraz ich miejsce zamieszkania, a także wyjaśnić, czy przeprowadzone zostało po nim postępowanie spadkowe. Ponadto wynikało z niej, że realizacja szpitala ogólnego, w związku z którą orzeczono wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, została zaniechana, a przewidywana jest na tym terenie budowa osiedla mieszkaniowego.

Organ uchylający stwierdził wówczas konieczność ustalenia, która jednostka będzie realizowała tę inwestycję, wezwania jej do złożenia nowego wniosku wywłaszczeniowego. Zaznaczył też, że dotychczas prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe winno podlegać umorzeniu.

Minister w prowadzonym z wniosku K. S. postępowaniu nieważnościowym względem decyzji wywłaszczeniowej oraz odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] przyjął natomiast, że prowadzone było jedno łączne postępowanie wywłaszczeniowe, w trakcie którego zmianie uległ cel wywłaszczenia, przy czym nowy cel również służył użyteczności publicznej, a więc nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, przyjęte przez Ministra ustalenia i sformułowane wyjaśnienia mogą świadczyć o niedostatecznie wnikliwym zbadaniu sprawy, w kontekście ustalenia istnienia podstaw do stwierdzenia, czy decyzja z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Przede wszystkim z uzasadnienia przedmiotowej decyzji z dnia [...].02.1979 r. wynika bowiem, że przyjęte ustalenia miały miejsce w ponownie wszczętym postępowaniu. Skoro tak, należało wyjaśnić, czy uprzednio prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe (w celu realizacji szpitala ogólnego) zostało umorzone (Minister nie podał, czy zachowały się dokumenty wyjaśniające tę kwestię, istniejące w chwili wydawania decyzji, której nieważności żądano).

W ponownie prowadzonym (być może odrębnie wszczętym) postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym podano, że budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" ma zostać zrealizowana w oparciu o decyzję lokalizacyjną z [...]12.1976 r., nr [...]. Minister, mając na uwadze zarzuty odwołania w pierwszym rzędzie, w trybie art. 136 K.p.a., zobowiązany był zatem do ustalenia, czy zgromadzone zostały wszystkie dostępne dokumenty archiwalne, pozwalające na odtworzenie przebiegu prowadzonego wówczas postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego dla budowy osiedla mieszkaniowego "[...]", a więc te które były znane organowi wywłaszczającemu i ustalającemu odszkodowanie w czasie podejmowania przedmiotowej decyzji z [...].02.1979 r.

Poczynienia wnikliwych ustaleń w tym zakresie Minister jednak zaniechał, naruszając tym samym artykuły: 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 15 oraz 136 k.p.a. Ocena prawidłowości przedmiotowej decyzji, w kontekście przesłanek nieważnościowych, wymagała ustalenia jakim materiałem dowodowym dysponował organ (w czasie podejmowania owej decyzji z [...].02.1979 r.) i jakie czynności przedsięwziął, w celu prześledzenia, czy przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Z zaskarżonej decyzji fakt przeprowadzenia takich ustaleń przez Ministra nie wynika. Organ nadzorczy niewątpliwie zobowiązany był do zgromadzenia całego materiału dowodowego obrazującego obiektywny stan rzeczy, który nie jest możliwy do jednoznacznego ustalenia w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonej decyzji – mimo zarzutów odwołania - nie podał, czy dokumentacja, na której się oparł jest jedyną zachowaną w tej sprawie.

Wnikliwe ustalenie okoliczności, w jakich podejmowana była kwestionowana w tym trybie nadzwyczajnym decyzja z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] miało zasadnicze znaczenie w sprawie zważywszy, że postępowanie wywłaszczeniowe na cele użyteczności publicznej, uregulowane obowiązującą wówczas ustawą z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, dla swej prawidłowości wymagało dopełnienia szeregu istotnych wymogów, wynikających z przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, postępowanie to musiało zostać wszczęte na wniosek podmiotu o to się ubiegającego. Jak wynikało z art. 16 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy we wniosku musiał być wskazany cel wywłaszczenia, z uzasadnieniem konieczności nabycia na ten cel nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie nie ustalono, czy przepis ten nie został rażąco naruszony. Czy został złożony wniosek uprawnionego podmiotu, wskazujący nowy cel wywłaszczenia i wniosek ten zainicjował nowe postępowanie wywłaszczeniowe.

Po drugie, z art. 19 ustawy z 1958 r. wynikała konieczność wyznaczenia i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Minister nie ustalał, czy dla ostatecznie sprecyzowanego celu wywłaszczenia rozprawa taka miała miejsce. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie opinia uzupełniająca biegłej, dotycząca wyceny roślinności znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość było ustalane na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Taka opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jeśli zatem Minister uznał, że odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy dla nowego celu wywłaszczenia nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, stanowisko swe w tym zakresie winien wyczerpująco uzasadnić.

Po trzecie, należy nadmienić, że wskazanie nowego celu wywłaszczenia winno się wiązać ze stworzeniem współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości możliwości dobrowolnego jej odstąpienia (art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 1958 r.). Prawidłowa ocena spełnienia tego warunku wymagała rozważenia, czy trafne są zarzuty skarżącego, formułowane podczas postępowania administracyjnego, iż już w 1976 r. organ wywłaszczający dysponował pełnym wykazem ówczesnych spadkobierców W. S.. W sposób pełny wskazał ich bowiem W. S. (najstarszy syn W. S.) do protokołu rozmowy przeprowadzonej z nim w dniu [...].09.1976 r. Wykazał wówczas wszystkie dzieci W. S. z imienia i nazwiska, których ten miał 10-cioro oraz jego żonę F. S.

Jeśli istotnie organ podejmujący przedmiotowe postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...].02.1979 r. miał taką wiedzę i świadczyłyby o tym zachowane dokumenty, winien był osoby te powiadomić o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, pouczyć o możliwości dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, względnie powiadomić o rozprawie, która wiązała się z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości na określony cel.

W zaskarżonej decyzji zdawkowo opisano ten etap postępowania wywłaszczeniowego. Nie zostało ustalone, czy istotnie wszczęto nowe postępowanie wywłaszczeniowe, a w jego ramach ponowiono czynności wymagane przez ówczesne przepisy. Nie wyjaśniono, czy przyczyną nieustalenia tych okoliczności jest brak, zaginięcie dalszej dokumentacji z tego etapu postępowania wywłaszczeniowego, która gdyby się zachowała, mogłaby świadczyć o prawidłowym załatwieniu sprawy, czy też spowodowane to było pominięciem pewnych istniejących dokumentów archiwalnych, znanych organowi podejmującemu kwestionowaną decyzję z [...].02.1979 r. i dostępnych organowi nadzoru.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy nie sposób jednoznacznie ustalić, w jaki sposób przebiegała ta procedura.

Bez poczynienia wyczerpujących ustaleń w tym przedmiocie nie było możliwe stwierdzenie, czy nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z [...].02.1979 r.

W aktach administracyjnych znajduje się jedynie elaborat szacunkowy z [...].05.1974 r. (sporządzony dla pierwszego, zaniechanego następnie celu wywłaszczenia). Minister nie wyjaśnił precyzyjnie z jakiej przyczyny uważa go za znajdujący zastosowanie w sprawie. Organ nadzoru nie odniósł się także do zarzutu niedochowania wymaganej wówczas procedury - braku umorzenia uprzedniego postępowania i wszczęcia nowego. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że ewentualne uchybienie w tym zakresie może być rozpatrywane w ewentualnym postępowaniu wznowieniowym.

Okoliczności te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy zważywszy, że w orzecznictwie co do zasady przyjmuje się niedopuszczalność zmiany celu wywłaszczenia, podczas trwającej procedury wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, toczącej się na podstawie ustawy z 1958 r.

Wobec braku ustalenia wskazanych, istotnych kwestii przedwczesne stało się rozważanie pozostałych zarzutów skargi, nawiązujących do przyjętego przez Ministra, przebiegu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. sentencji. Orzekając w punkcie 2. sentencji Sąd uwzględnił, że zgodnie z art. 200 ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi, Stronie skarżącej należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wobec tego zasądzono koszty postępowania sądowego, na które składał się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, ustalony na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia RM z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193).

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, ponownie rozpoznając wniesione odwołanie należy zastosować się do wskazań i oceny prawnej w nim zawartych.