Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1523/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście złotych) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., zwróciło się drogą elektroniczną do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie wysokości wypłaconych diet (sesje i komisje) radnym Rady Gminy [...] w poszczególnych latach bieżącej kadencji poprzez podanie imienia i nazwiska radnego/radnej wraz z kwotą wypłaconych diet w każdym roku, a w odniesieniu do roku 2018, do dnia [...] kwietnia 2018 r. Jako formę udostępnienia informacji wskazano formę elektroniczną na wskazany adres elektroniczny.

W związku z powyższym Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], poinformował Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek jej przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) i w tej sytuacji wezwał skarżące stowarzyszenie do wykazania w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji. W dalszej części wskazał, że stosownie do stanowiska judykatury, informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany do użycia dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych. Zatem informacją przetworzoną jest taka informacja, która zostaje specjalnie przygotowana wedle wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów i co do której podmiot zobowiązany do jej udzielenia nie dysponuje gotową informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. W rozpoznawanej sprawie do wytworzenia informacji publicznej odpowiadającej treści wniosku, niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści "prostej" informacji publicznej, w wyniku czego uzyskiwany jest nowy zbiór uporządkowanych według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, danych stanowiących informację publiczną. Natomiast organ nie posiada rejestrów, czy ewidencji z których mógłby bezpośrednio wykorzystać dane o ujawnienie których wnosi wnioskodawca i powyższe czynności muszą być przygotowane przez pracowników zatrudnionych na umowę o pracę, do których zakresu obowiązku należą nie tylko sprawy finansowe.

Stowarzyszenie [...] w [...] pismem z dnia [...] maja 2018 r. przesłanym drogą elektroniczną wskazało, że wnioskowana informacja, jest informacją prostą, bowiem jej udostępnienie wymaga ewentualnego wyszukania i trudno przyjąć, iż organ nie ma wiedzy o tak podstawowych rzeczach.

W tej sytuacji Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust 1 w zw. z art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 k.p.a., odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – wskazał na treść art. 1 ust. 1, art. 6 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do publicznej i podał, że informacją przetworzoną, w przeciwieństwie do informacji prostej, jest jakościowo nowa informacją która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji, co wymaga dokonania stosownych działań tj. analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym. Przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia danych, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych. Dlatego też udzielenie żądanej informacji obejmującej wysokość wypłaconych diet radnym (za sesje i komisje) poprzez podanie imienia i nazwiska radnego/radnej wraz z kwotą wypłaconych diet w każdym roku od początku obecnej kadencji tj. od 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r. r., wymaga przeprowadzenia przez odpowiedzialnych merytorycznie pracowników komórek organizacyjnych urzędu szczegółowej analizy poszczególnych dokumentów źródłowych w celu ustalenia (wyszukania) żądanych danych. Zatem do wytworzenia informacji publicznej odpowiadającej treści wskazanej przez stowarzyszenie niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści "prostej" informacji publicznej, w wyniku czego uzyskiwany jest nowy zbiór uporządkowanych, według wskazanych przez stowarzyszenie kryteriów, danych stanowiących informację publiczną. Ponadto organ nie posiada rejestrów czy ewidencji, z których mógłby bezpośrednio wykorzystać dane o ujawnienie wnioskowanych, o czym powiadomiono Stowarzyszenie pismem z dnia [...] maja 2018 r. Dopiero po zweryfikowaniu tych danych możliwe jest ich zestawienie w postaci żądanej przez stowarzyszenie. Udostępnienie tej informacji wymaga zatem szeregu czynności oraz zebrania i stosownego zestawienia uzyskanych danych według kryteriów wskazanych przez stowarzyszenie, co czyni żądaną informację, informacją publiczną o charakterze przetworzonym. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca i skoro organ nie dysponował informacją w formie i treści żądanej, to należy stwierdzić, że zasadnym jest dokonanie oceny, iż domagano się informacji jakościowo nowej, a więc takiej, która nie istnieje w żądanej treści i postaci i powołano się na stanowisko judykatury w tym zakresie. Następnie podano, że w ocenie organu uzyskanie przez stowarzyszenie informacji publicznej przetworzonej nie służy ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu i nie przyczyni się w jakikolwiek sposób do poprawy funkcjonowania przestrzeni publicznej. Udzielenie informacji przetworzonej w kształcie zaproponowanym służyć ma wyłącznie nieujawnionemu przez niego interesowi prywatnemu, ukrytemu pod pozorem działania dla poprawy funkcjonowania organu, gdyż uzyskanie informacji prostej nie wymaga wykazywania istnienia ani interesu faktycznego ani prawnego, a organ realizuje swoje obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej i zgodnie z zasadami wynikającymi z tych przepisów. Ponadto informacją przetworzoną może być również suma informacji prostych, jeżeli jest ona tak duża że jej wytworzenie zaburza funkcjonowanie organu, angażuje znaczne środki finansowe lub kadrowe to zbiór informacji, których żąda wnioskodawca, tworzy informacje przetworzone nawet, jeśli jest to zbiór składający się z informacji prostych. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Stąd też nawet z tego tytułu niezbędnym było zażądanie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przez stowarzyszenie, czemu nie sprostano. Na koniec zaś wskazano, że informacje o sesjach Rady Gminy [...] jak i posiedzeniach komisji Rady Gminy [...] podane są do publicznej wiadomości na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Tam też opublikowane są uchwały w sprawie wysokości diet radnych oraz Przewodniczącego i jego zastępcy. W związku z tym można dokonać analizy i wyliczeń i samemu uzyskać informacje, o które prosi stowarzyszenie.

Stowarzyszenie [...] w [...] w odwołaniu z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając je naruszenie:

– art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu konstytucyjnego prawa do informacji, niespełniającego wymogu konieczności i proporcjonalności,

– art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten normuję instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona,

– art. 3 ust. ł pkt 1 ustawy, w zakresie w jakim prawo do informacji publiczną obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu natomiast – powołując się na stanowisku doktryny i judykatury – podniosło, że w rozpoznawanej sprawie chodzi jedynie o "wyszukanie informacji publicznej" i "W wyniku wyszukania nie powstaje żadna jakościowo nowa informacja".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i na argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji – podało, że okoliczności przedmiotowej sprawy, a w szczególności zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazują wprost, iż żądana przez odwołującego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, bowiem – jak wskazał organ pierwszej instancji udzielenie żądanej informacji obejmującej wysokość wypłaconych diet radnym wymaga przeprowadzenia przez pracowników urzędu szczegółowej analizy poszczególnych dokumentów źródłowych pozyskania żądanych danych, niezbędne są dodatkowe operacje intelektualne polegające na odpowiednim zoperacjonalizowaniu treści "prostej", informacji publicznej, w wyniku czego uzyskiwany jest nowy zbiór uporządkowanych, według wskazanych przez stowarzyszenie kryteriów stanowiących informację publiczną, zaś organ nie posiada rejestrów czy ewidencji, z których mógłby pozyskać żądane dane. Ponadto informacja przetworzona której żąda stowarzyszenie wiąże się z analizą znacznej ilości dokumentów z okresu ponad 3-letniego, a także sposób sformułowania pytań oraz forma w jakiej stowarzyszenie domaga się udostępnienia informacji publicznej wskazują, że każda odpowiedź wymaga przetworzenia informacji posiadanej przez organ. Podkreślono, że ustalenie przez podmiot obowiązany, iż wniosek dotyczy informacji przetworzonej, pociąga za sobą konieczność zbadania występowania po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu tego rodzaju informacji publicznej, a jej brak powoduje konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. Zatem wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W związku z powyższym wezwanie stowarzyszenia do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej należało uznać za prawidłowe. A wobec braku wykazania ww. interesu, odmowa udzielenia informacji publicznej jest prawidłowa. Ponadto dodano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma w istocie przeciwdziałać lawinie wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej, do realizacji celów osobistych lub komercyjnych i zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego i powinien przede wszystkim wykazać, że informacja, której się domaga, jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców i nie dotyczy wyłącznie jego interesu. Brak jest natomiast podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi który nie zapewnia, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenie [...] w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych zarzucając naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji poprzez błędne przyjęcie, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji.

W uzasadnieniu wskazano, że wniosek obejmuje informację prostą. Udzielenie każdej informacji publicznej wymaga każdorazowo wyszukania danych. Gdyby przyjąć założenie, że po stronie podmiotu zobowiązanego nie istnieje konieczność podjęcia chociażby prostej czynności (tu: sięgnięcie do informacji źródłowej), toteż niezależnie od stanu faktycznego dochodziłoby do wytwarzania jakościowo nowych informacji. Co za tym idzie, ograniczałoby to dostęp do informacji publicznej, poprzez obowiązek wykazywania istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, co niewątpliwie stałoby w sprzeczności z ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również wtedy, gdy organ administracji posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych, polegających na ich odkryciu nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej. Ponadto wnioskowane informacje dotyczą podstawowych danych dotyczących wypłat diet radnych i Wójt Gminy [...] bez żadnych problemów może takie informacje podać. Wystarczy w tym względzie zwrócić uwagę na kwestie podatkowe. Obowiązkiem gminy jest przekazanie każdemu radnemu/radnej "PIT-R informacja o wypłaconych podatnikowi kwotach z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich" W pozycji "D" Informacja o kwotach wypłaconych podatnikowi" wykazane są wypłaty diet za każdy miesiąc danego roku. Zatem tylko w systemach księgowych Gminy [...] znajdują się pełne wnioskowane. Za nieprawdziwe należy uznać twierdzenia, że musiałaby zostać dokonana analizy dokumentów, a jedynie wystarczyłoby pobranie z systemów księgowo – kadrowych informacji za poprzednie lata, a związane m.in. z obowiązkiem przekazania "PIT-R informacja o wypłaconych podatnikowi kwotach z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich". Tak szczegółowe dane są w posiadaniu organu i nie wymagają żądnego przetwarzania informacji. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze zamiast powielać stanowisko Wójta Gminy [...], winno prawidłowo zważyć argumenty i odnieść się do kwestii rzeczywistej konieczności przetwarzania informacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy informacja publiczna w w zakresie wysokości wypłaconych diet (sesje i komisje) radnym Rady Gminy [...] w poszczególnych latach bieżącej kadencji poprzez podanie imienia i nazwiska radnego/radnej wraz z kwotą wypłaconych diet w każdym roku, a w odniesieniu do roku 2018, do dnia [...] kwietnia 2018 r., jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też informacją prostą.

Przechodząc do oceny powyższego zagadnienia, wskazać należy, że art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że poza informacją prostą istnieje możliwość żądania dostarczenia informacji przetworzonej. W ustawie brak jest definicji pojęcia "informacji przetworzonej", w związku z tym prawidłowe rozumienie tego terminu wiąże się z oceną konkretnego stanu faktycznego w danej sprawie. W stanowisku judykatury ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Będzie to zatem taka informacja, co do której podmiot zobowiązany do jej udzielania nie dysponuje taką gotową informacją na dzień złożenia wniosku, ale jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego" (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1048/07; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13).

W niniejszej sprawie informacja, której domaga się Stowarzyszenie co prawda nie istnieje u organu w treści i postaci żądanej, jednakże organ posiada dokumenty, które stanowią jej źródło i przekazanie tej informacji nie wymaga – w ocenie Sądu, a na co organ się powołuje – dokonania jakichkolwiek analiz i to połączonych z jakimś szczególnym zaangażowaniem intelektualnym, poprzez dokonywanie "dodatkowych operacji intelektualnych". Ponadto udzielenie tej informacji nie wymaga nie tylko merytorycznie przygotowanych pracowników komórek organizacyjnych urzędu, ale też osobnych rejestrów, czy też wykonania szeregu czynności z uwagi na ich dużą ilość i w konsekwencji – jak podaje organ – zaburzenia w funkcjonowaniu organu i zaangażowania znacznych środków finansowych oraz kadrowych.

W konsekwencji żądana informacja – wbrew stanowisku organu – jest informacją prostą, a nie przetworzoną. Z tego mianowicie powodu, że skład Rady Gminy [...] w kadencji [...] wynosił razem 16 radnych (https://poswietne.bip-e.pl/pos/rada-gminy/sklad-rady-gminy/7223,Sklad-Rady-Gminy-VII-kadencji.html), zaś w systemie elektronicznym urzędu znajdują się dokumenty w postaci PIT – R, które otrzymują radni. Zatem udzielenie żądanej informacji polegało na bardzo prostej operacji, bowiem wystarczyło wyszukanie w systemie elektronicznym [...] dokumentów PIT-R, tj. każdego radnego za 4 lata, gdzie w pozycji "60" znajduje się suma wypłaconych diet za dany rok i powtórzenie tej czynności do pozostałych [...] radnych, co – wydaje się być oczywistym – można wykonać w bardzo krótkim czasie i to przez jednego pracownika.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302), należało orzec jak w sentencji wyroku.