Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1712/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, decyzje I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59 art. 3, art. 7
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.
article: art. 140aa ust. 4 pkt 1 a) i b)
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 582/16 w sprawie ze skargi V. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz V. S. kwotę 3.700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] czerwca 2015 r. w T. na drodze krajowej nr 19, o dopuszczalnym nacisku osi do 10 t, zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego wraz z trzyosiową naczepą. Pojazd należał do V. S., a wykonywano nim międzynarodowy transport drogowy rzeczy z Ukrainy do Litwy, przewożąc bez zezwolenia deski drewniane – ładunek podzielny, o parametrach wymiarowo-wagowych przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV. Pojazd zważono, na zatwierdzonym miejscu, przy użyciu wag przenośnych do pomiarów statycznych typu SAW 10C, które legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej. W wyniku zważenia stwierdzono rzeczywisty nacisk pojedyńczej osi napędowej pojazdu 11 t, a zatem przekraczający dopuszczalną wartość o 1 t (tj. o 10%). Kontrola nie wykazała przekroczenia innych parametrów. Kierujący pojazdem B. R. (obywatel Ukrainy) podpisał protokół kontroli i załącznik do protokołu z opisem naruszeń, nanosząc nad podpisami adnotacje po ukraińsku, nie domagał się powtórnego ważenia pojazdu.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł V. S.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że droga krajowa nr 19 na odcinku Białystok - Stobierna została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedyńczej osi do 10 t. Według organu zgromadzony materiał dowodowy w pełni odzwierciedla stan faktyczny sprawy i fakt naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ wskazał m.in. na treść art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.), podnosząc, że w przypadku naruszenia zakazu z tego przepisu za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia (art. 140ab ust. 2 p.r.d.).

GITD wywiódł, że nie dopatrzył się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Zdaniem organu strona nie dostarczyła dowodów na wyłączenie jej odpowiedzialności w oparciu o ten przepis. Drewnem, w rozumieniu p.r.d. nie jest bowiem drewno w sytuacji jego przetworzenia przemysłowego i uzyskania "wyrobów" z drewna, albowiem traci ono wówczas przymiot surowca. W sprawie niniejszej przewożono deski, które nie stanowią surowca, a jedynie wyrób z drewna. Deski nie stanowią też ładunku sypkiego, wobec czego nie znajduje zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Następnie organ wyjaśnił pojęcie "należytej staranności" i braku "wpływu na powstanie naruszenia", jak również omówił obowiązki w zakresie przewozu ładunku wynikające z art. 61 p.r.d., tak żeby ładunek nie powodował przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i ładowności pojazdu.

Organ wskazał też, że przewoźnik, czyli podmiot profesjonalnie zajmujący się wykonywaniem przewozów, planując trasę przejazdu, powinien dokonać porównania planowanej trasy przejazdu i parametrów pojazdu. Brak zastosowania się do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8t (Dz. U. z 2015 r. poz. 802) przesądza o braku należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. GITD stwierdził, że przewoźnik jest podmiotem wykonującym przejazd i to on ponosi odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym.

Organ II instancji podkreślił również, że w stanie faktycznym tej sprawy kierowca podpisał protokół, zaś treść uwag przy podpisie nie może zostać uwzględniona, gdyż są one w języku obcym. Kierowca podpisując protokół potwierdził zawarte w nim informacje.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kopii pisma GITD z 30 października 2015 r., skierowanego do Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego, polecającego odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osi wydanego na skutek "wezwania do usunięcia uchybień skierowanego przez Komisję Europejską w związku z naruszeniem nr 2015/2040 dotyczącym uchybienia przez Polskę zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 3 i 7 ww. dyrektywy Rady 96/53/WE, jak również na mocy art. 28 i 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej", celem wykazania, że nastąpiło naruszenie przepisów unijnych w zakresie wdrożenia w polskim porządku prawnym prawa wspólnotowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

WSA w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd I instancji wskazał na treść art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i art. 140ab ust. 2 p.r.d. i stwierdził, że kara pieniężna została nałożona na skarżącego z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedyńczej osi napędowej pojazdu, a nie za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) pojazdu, którego nie odnotowano. Przy przewożeniu ładunku podzielnego wymagana jest staranność obejmująca równomierne jego rozłożenie i zabezpieczenie na pojeździe.

Sąd wskazał, że skarżący nie kwestionował, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się podstaw do podważania ustaleń organów. Zgromadzony materiał dowodowy dawał więc podstawy do poczynienia ustaleń skutkujących nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej za przekroczenie nacisku pojedyńczej osi napędowej pojazdu. WSA podkreślił, że nieprzekroczenie dmc pojazdu nie uwalnia od odpowiedzialności za przekroczenie nacisku osi, gdy nie chodzi o przewóz ładunków sypkich oraz drewna. W niniejszej sprawie przewożono zaś ładunek podzielny – deski z drewna, co nie jest ładunkiem sypkim ani drewnem w rozumieniu ustawy p.r.d. Nie znajduje więc zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. Zdaniem WSA, w sprawie prawidłowo też ustalono brak przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie pozostałych przepisów art. 140aa ust. 4 p.r.d. (to jest pkt 1 lit. a) i b) tego ustępu), bowiem skarżący nie dostarczył dowodów, z których wynikałoby dołożenie należytej staranności przy umieszczeniu ładunku w pojeździe i brak wpływu na powstanie naruszenia. Sąd podkreślił, że podmiot wykonujący przejazd powinien podjąć stosowne czynności celem takiego załadunku, aby pojazd po wykonaniu czynności załadunkowych był normatywny. Przedsiębiorca musi więc wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Nadto przewoźnik odpowiada w zakresie swojej działalności za osoby, którymi się posługuje w wykonywaniu przewozu (tu kierowcę), jak za działania/zaniechania własne.

Odnośnie zarzutu w zakresie oznakowania/oznaczenia drogi, po której poruszał się skontrolowany pojazd, WSA wskazał, że zakwalifikowanie danej drogi do grupy dróg o konkretnej nośności wynika bezpośrednio i wyłącznie z aktów prawnych wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) – tu z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich (...). Każdy przedsiębiorca zajmujący się profesjonalnie przewozem ładunku po drogach, w tym przedsiębiorca zagraniczny wykonujący przewozy na terytorium Polski/przejeżdżający przez to terytorium, powinien te akty znać i m.in. na ich podstawie przygotowywać się do przewozu, w tym m.in. poprzez dobranie drogi przejazdu w taki sposób, by nie naruszyć norm prawa drogowego. Sąd wskazał, że wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedyńczej osi do 10 t, został aktualnie określony w załączniku Nr 1 do ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. W wykazie tym droga krajowa nr 19 na odcinkach BIAŁYSTOK /DROGA 65 - UL. GEN. NIKODEMA SULIKA/ - SIEMIATYCZE - MIĘDZYRZEC PODLASKI - KOCK /początek drogi ekspresowej/, WOLA SKROMOWSKA /koniec drogi ekspresowej/ - LUBARTÓW - LUBLIN - KRAŚNIK - JANÓW LUBELSKI - NISKO - SOKOŁÓW MAŁOPOLSKI - STOBIERNA/ została zaliczona do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t. WSA stwierdził, że skarżący, jako profesjonalny przedsiębiorca, powinien znać te regulacje, skoro zdecydował się działać na terytorium Polski oraz się do nich stosować (w tym odpowiednio przygotować kierowcę do przejazdu).

Odnośnie zarzutu oparcia materiału dowodowego na protokole sporządzonym przy udziale obywatela Ukrainy niewładającego językiem polskim, Sąd przytoczył treść art. 4 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.) oraz podniósł, że wszystkie oświadczenia składane przed organami władzy publicznej muszą być składane w języku polskim. Organ Inspekcji Transportu Drogowego nie jest więc zobowiązany do powoływania tłumacza podczas kontroli drogowej, natomiast przedsiębiorca zagraniczny zatrudniając osobę, która nie zna języka kraju, przez którego terytorium ma realizować przewóz rzeczy, przyjmuje na siebie ryzyko wynikające z tej nieznajomości. Nieznajomość języka polskiego nie może więc być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą naruszenie prawa.

Za bezzasadny WSA uznał również zarzut naruszenia art. 69 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), gdyż przepis ten dotyczy przesłuchania osoby, która złożyła zeznania w języku polskim, podczas gdy w sprawie chodzi o protokół kontroli drogowej, w toku której – jak wynika z akt administracyjnych – kierowca nie był w tym trybie przesłuchiwany.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że rozporządzenie z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg jest zgodne z Dyrektywą 96/53/WE, która w art. 7 wskazuje, że jej uregulowania nie stanowią przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Zatem maksymalny poziom wynikających z ww. Dyrektywy dopuszczalnych wymiarów i obciążeń pojazdów, nie wyklucza określenia ich na poziomie niższym, byle by nie przekraczały maksymalnego. Powołując się na orzecznictwo NSA, Sąd I instancji stwierdził, że określenie w Dyrektywie maksymalnego dopuszczalnego nacisku na oś nie oznacza, że w przypadku dróg, na których dopuszczono ruch pojazdów o mniejszym nacisku na oś przewoźnik może, bez narażenia się na odpowiedzialność administracyjną, poruszać się pojazdem przekraczającym określone dla danej drogi naciski osi. W tej sytuacji organy prawidłowo ustaliły, że pojazd skarżącego był pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d.

W odniesieniu zaś do wskazanego w skardze pisma GITD z 30 października 2015 r. w sprawie odstępowania od nakładania kar pieniężnych, Sąd zauważył, że wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, instrukcje, pisma resortowe, które nie zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej, nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć organów administracji publicznej, jak również nie mogą być podstawą oceny działań organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W związku z powyższym WSA uznał, że pismo to nie ma istotnego znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji, która umocowana jest przepisami obowiązującego prawa, a w konsekwencji pismo to pozostaje bez żadnego wpływu na sposób wyrokowania Sądu w tej sprawie.

Skargą kasacyjną V. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe uznanie, że istniejące na rynku podmioty prawa charakteryzujące się określonymi przymiotami mogą być różnie traktowane, w zależności od przyjętych przez organ wytycznych, albowiem sytuacja w której dochodzi do stosowania podwójnych standardów w traktowaniu podmiotów prawa publicznego jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia aksjologii konstytucyjnej i ustawowej;

b) art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym oraz postanowienia pkt 3 rozdziału 8 Załącznika XII do Traktatu dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji do Unii Europejskiej poprzez faktyczny brak zastosowania, powyższych przepisów w warunkach krajowych oraz realiach niniejszej sprawy;

c) art. 140aa ust. 4 pkt 1a i 1b p.r.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie – brak uznania, że skarżący dochował należytej staranności i nie miał wpływu na powstanie naruszenia co winno skutkować brakiem wszczęcia lub umorzeniem postępowania;

d) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej polegającej na nałożeniu kary pieniężnej jest istnienie stanu zgodnego z zasadami państwa prawnego, tj. odpowiednie oznakowanie drogi umożliwiające korzystającym sprecyzowanie ciążącego na nich obowiązku dopełnienia określonych obowiązków.

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. ; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8-11, 69, § 2, 75, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. albowiem uwadze WSA uszło, że:

- zaskarżone decyzje cechuje naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w powiązaniu z w aspekcie niedozwolonego różnicowania sytuacji prawnej,

- postępowanie winno zostać przeprowadzone zgodnie ze słusznym interesem strony nie zaś zawierać automatycznego prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym, który należy rozumieć poprzez selektywne stosowanie tych samych przepisów wyłącznie do określonych podmiotów, o tych samych właściwościach,

- ani organ I instancji ani II instancji nie podjął rozważań nad zarzutami i wnioskami skarżącego pomimo obowiązku organu administracji do rzeczowego ustosunkowania się do zarzutów strony co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez wyczerpujące odniesienie się do wszelkich zarzutów skarżącego,

- brak trafnej reakcji organów administracyjnych oraz WSA na sprzeczne z treścią art. 69 § 2 k.p.a. przesłuchanie obcokrajowa niewładającego językiem polskim bez użycia tłumacza oraz brak uznania powyższego faktu za naruszenie przepisów

postępowania,

b) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez faktyczny brak przeprowadzenia dowodu uzupełniającego - dowodu z dokumentu - pisma Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2015 r. znak GGI.012.39.2015.003 skierowanego do wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego polecającym odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osie, wydanego na wskutek wezwania do usunięcia uchybień skierowanego przez Komisję Europejską w związku z naruszeniem nr 2015/2040 dotyczącym uchybienia przez Polskę zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE, jak również na mocy art. 28 i 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, celem wykazania, że nastąpiło naruszenie przepisów w/w przepisów unijnych w zakresie wdrożenia w polskim porządku prawnych prawa wspólnotowego oraz brak ustosunkowania się do treści w/w dokumentu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - WSA co prawda w fazie końcowej uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób pobieżny i lakoniczny odniósł się do treści w/w pisma, jednak nie wydając stosownego postanowienia o dopuszczeniu/oddaleniu w/w dowodu naruszył przepisy postępowania nie tylko w zakresie postępowania dowodowego jak również w zakresie wdania się w spór w istotę prawy oraz ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W szczególności skarżący kasacyjnie podkreślił zaś, że w analizowanej sytuacji podmiot wykonywał międzynarodowy przewóz towarów, poruszał się na drodze uznanej za drogę o nośności 10 t, całkowita masa pojazdu mieściła się w ramach dopuszczalnej masy całkowitej, a nacisk na oś wyniósł 11 t, czyli mniej niż wskazywane 11,5 t. Podmiot posiadał zaś uprawnienia do wykonywania międzynarodowego przewozu towarowego, a trasa alternatywna zgodnie z istniejącym w Polsce porządkiem prawnym nie istnieje. Zdaniem kasatora, organ słusznie stwierdził w przywołanym w skardze kasacyjnej piśmie, że w razie kolizji prawa pierwotnego oraz wtórnego, pierwszeństwo przyznać należy prawu pierwotnemu co oznacza, że organ nienależenie uznał, iż skarżący poruszał się po drodze publicznej z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o wymiarach zewnętrznych, masie całkowitej i naciskach osi odpowiadających zezwoleniu kategorii IV, z naruszeniem zakazu przewozu ładunku innego niż ładunek niepodzielny stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną, jak za przejazd bez zezwolenia.

Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.

Nie są bowiem zasadne te zarzuty skargi kasacyjnej, na gruncie których niezgodności z prawem zaskarżonego wyroku strona skarżąca upatruje w – niedostrzeżonych jej zdaniem przez Sąd I instancji – deficytach ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz deficytach ich oceny prawnej w zakresie odnoszącym się do okoliczności towarzyszących wydaniu decyzji.

W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. Dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 982/06, niepublikowany, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 354691). Kwestionowanie w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, do czego sprowadzała się omawiana podstawa kasacji, nie może być dokonywane w oparciu o zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowanego, treść (w:) System Informacji Prawnej LEX nr 322261; Bogusław Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Kantor Zakamycze 2006, s. 244-245).

Pozostaje to jednak bez wpływu na to, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji należało uznać za nieodpowiadający prawu, albowiem zarzutem usprawiedliwionym jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE (tiret trzecie petitum skargi kasacyjnej), a źródła tej oceny – które nakazuje zweryfikować pierwotnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podejście do tej kwestii – należy upatrywać w argumencie z wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C – 127/17, z którego wynika, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy.

Dodać przy tym należy, że pozostałe zarzuty zarówno procesowe, jak i materialno-prawne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne ściśle powiązane z problematyką zarzutów naruszenia art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE, ponieważ w omawianej sytuacji kwestia ewentualnego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego oraz innych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (w tym art. 140aa ust.4 pkt 1 a i b prawa o ruchu drogowym) była zdeterminowana wykładnią przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 3 i 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE Z akapitu pierwszego należy podkreślić, iż art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.

Ze stanowiska TSUE wynika – co nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie – że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku), co ma z kolei tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).

Gdy ponadto, za ruch międzynarodowy, w rozumieniu art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy uznać przemieszczanie się pojazdów na terytorium co najmniej dwóch państw członkowskich bez względu na konkretną infrastrukturę drogową, na której koncentruje się ten ruch (pkt 52 wyroku), to w świetle wszystkich przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podejście Sądu I instancji do rozumienia art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE oraz znaczenia konsekwencji wynikających z tego przepisu w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów odpowiadających wartościom maksymalnym określonym w załączniku nr I do tej dyrektywy – w tym, tak jak w rozpatrywanej sprawie, odpowiadających maksymalnemu dopuszczalnemu naciskowi na oś napędową pojazdów silnikowych dwuosiowych z naczepami trzyosiowymi, który wynosi 11,5 t – nie może być uznane za prawidłowe.

Jeżeli bowiem uzasadniony w świetle stanowiska Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C – 127/17 jest wniosek o braku usprawiedliwionych podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy wartościom nacisku osi ograniczeń (które mają charakter dalej idących, niż wynikające z art. 7 tej dyrektywy wyjątków, albowiem z art. 41 ustawy o drogach publicznych wynika, że pojazdy o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 wymienionej ustawy krajowej, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 przywołanej ustawy, a zniesienie wskazanych ograniczeń wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w związku ze stopniem uszkodzenia dróg), to podejście Sądu I instancji do omawianej kwestii spornej nie może być uznane za zasadne w sytuacji, gdy – tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – dopuszcza ono możliwość nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze krajowej, dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 10 t.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się w ruchu międzynarodowym po polskich drogach krajowych – co w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów nie pozostaje również bez wpływu na wniosek o zasadności tego zarzutu kasacyjnego, który dotyczy zagadnienia oznaczenia odcinka drogi krajowej (por. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej) – stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 11 t, uzasadnia twierdzenie o nieprzekroczeniu maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu w relacji do ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE poziomu 11,5 t.

W związku z powyższym, za uzasadniony należy uznać wniosek, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.

Przedstawione argumenty sprzeciwiają się bowiem stanowisku, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa nałożył na stronę skarżącą karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 11 t, w związku z tym, że był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t – w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów – nie uzasadniał przypisania stronie naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną.

Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji I instancji, a następnie umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 i art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.