Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 104/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Oddalono wniosek o wymierzenie grzywny
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. arrt. 4 ust. 1-3, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 53 par. 2b, art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Anna Wójcik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na bezczynność Marszałka Województwa Opolskiego w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Marszałka Województwa Opolskiego do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A z dnia 7 marca 2017 r., w zakresie dotyczącym informacji o każdym spotkaniu Marszałka Województwa Opolskiego w okresie od 1 września 2016 r. do 7 marca 2017 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 5) oddala skargę w pozostałym zakresie, 6) zasądza od Marszałka Województwa Opolskiego na rzecz skarżącego Stowarzyszania A w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 marca 2017 r., złożonym drogą elektroniczną na adres poczty e-mail Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego, Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (zwane dalej także Stowarzyszeniem) wystąpiło o udostępnienie informacji, wyszczególnionych w sześciu punktach, w tym listy imion i nazwisk pracowników, którzy w 2016 r. otrzymali nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych oraz informacji o tym, jakie osiągnięcia w pracy zawodowej stanowiły podstawę przyznania tej nagrody/tych nagród -w odniesieniu do każdego pracownika (pkt 3) oraz udostępnienia na adres e-mail, z którego wysłano wniosek, kalendarza spotkań Marszałka za okres od 1 września 2016 r. do 7 marca 2017 r. albo podania każdego spotkania z tego kalendarza poprzez podanie daty, godziny i z kim było spotkanie (pkt 4).

Pismem z dnia 14 marca 2017 r. Marszałek poinformował Stowarzyszenie drogą elektroniczną, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że zachodzi konieczność podjęcia szeregu czynności o charakterze materialno-technicznym oraz oceny materiału pod kątem możliwości udostępnienia żądanych informacji, wobec czego odpowiedź na wniosek zostanie udzielona niezwłocznie po jej przygotowaniu, nie później jednak niż do dnia 5 maja 2017 r.

Natomiast, pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. poinformowano Stowarzyszenie, że w sprawie nagród pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego w roku 2016, zostanie wydana częściowa decyzja o odmowie dostępu do wnioskowanych informacji. W związku z tym, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków złożonego wniosku poprzez złożenie wniosku opatrzonego własnoręcznym podpisem zgodnie z zasadami reprezentacji, bądź też opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym, pod rygorem pozostawienia podania, we wskazanym zakresie, bez rozpoznania.

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r. (przesłanym drogą elektroniczną) Marszałek Województwa Opolskiego wskazał, że kalendarz spotkań Marszałka jest zbiorem pomocniczych informacji, które nie posiadają charakteru wiążącego. Zawarte w nim informacje dotyczące spraw organizacyjnych często podlegają zmianie, a wpisywane spotkania nie zawsze mają miejsce. Kalendarz jest narzędziem biurowym, wspomagającym organizację pracy Marszałka. Umieszczenie w nim terminu jakiegoś wydarzenia ma charakter czysto techniczny i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy spotkanie odbyło się, czy odbędzie; nie odnosi się tym samym do sfery faktów. Naniesione w nim zapisy nie przesądzają także o kierunku działań Marszałka, podobnie nie są wyrazem jego stanowiska. Ponadto sposób prowadzenia terminarza oraz jego roboczy charakter nie pozwalają na potwierdzenie po czasie zawartych w nim informacji. Kalendarz, jako narzędzie jedynie pomocnicze, nie jest na bieżąco weryfikowany pod kątem aktualności zapisów dotyczących spotkań, które miały miejsce. Nie jest więc możliwe udostępnienie informacji na temat każdego spotkania z tego kalendarza poprzez podanie daty, godziny oraz uczestników spotkania, z uwagi na niedysponowanie wskazanymi danymi. Nie ma też możliwości realnej rekonstrukcji terminarza, co spowodowałoby odtworzenie wydarzeń zgodnych ze stanem faktycznym, zatem ze względu na rzeczywisty brak posiadania przedmiotowej informacji przez organ, jej udostępnienie nie może dojść do skutku. Terminarz nie jest także opatrywany podpisem, nie zawiera oświadczenia woli lub wiedzy, przez co nie stanowi dokumentu urzędowego. Z uwagi na powyższe, kalendarz spotkań Marszałka Województwa Opolskiego nie stanowi informacji publicznej. Tym samym, żądanie jego udostępnienia nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu zapisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Organ wyjaśnił przy tym, że częściową odpowiedź na zapytanie mogą stanowić zapisy sprawozdań z prac Zarządu Województwa Opolskiego, które są publikowane na stronie BIP Samorządu Województwa Opolskiego i zawierają informacje na temat rzeczywistego udziału Członków Zarządu Województw Opolskiego w pracach Zarządu, w tym również na temat spotkań Marszałka. Wskazując bezpośredni link do tych informacji, do odpowiedzi na wniosek, jako załącznik nr 4 dołączono notatki ze spotkania Sekretarza Województwa z kadrą kierowniczą Urzędu w dniu 16 grudnia 2016 r. oraz ze spotkania Zarządu Województwa Opolskiego z kadrą kierowniczą Urzędu w dniu 29 grudnia 2016 r. wraz z listami obecności z tych spotkań.

W dniu 5 lipca 2017 r. Stowarzyszenie A wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Marszałka Województwa Opolskiego w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji żądanych w pkt 4 wniosku. Domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wymierzenia grzywny, zarzuciło organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowe, Stowarzyszenie wywiodło, że wprawdzie kalendarz spotkań organu jest dokumentem wewnętrznym, pomocniczym, wspomagającym organizację oraz planowanie pracy organu i nie mu waloru informacji publicznej, to jednocześnie informacją publiczną jest informacja o każdym odbytym przez organ spotkaniu i taki wniosek powinien zostać przez organ rozpatrzony. Ponadto Stowarzyszenie wskazało, że wezwanie z dnia 20 kwietnia 2017 r. do uzupełnienia wniosku przez jego podpisanie było nieuprawnione. Zakwestionowało również prawidłowość udzielenia informacji w zakresie pkt 3 wniosku.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Opolskiego podniósł, że skargę wniesiono z naruszeniem art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., gdyż nie została ona poprzedzona ponagleniem. Wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że wniosek Stowarzyszenia został rozpatrzony w ustawowym terminie 14 dni, choć termin realizacji wniosku uległ wydłużeniu stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym strona skarżąca została poinformowana. Stanowisko w kwestii udostępnienia kalendarza Marszałka albo podania każdego spotkania z tego kalendarza poprzez podanie daty, godziny, z kim było spotkanie, przekazano skarżącemu pismem z dnia 28 kwietnia 2017 r. Kalendarz spotkań Marszałka zakwalifikowano przy tym jako nienależący do zakresu informacji publicznej, co znajduje potwierdzenie w powołanym orzecznictwie. Informacjom na temat każdego spotkania z kalendarza Marszałka, dotyczącym daty, godziny oraz tego, z kim było spotkanie, nie odmówiono waloru informacji publicznej, jednakże ze względu na sposób prowadzenia terminarza oraz jego roboczy charakter nie istniała możliwość potwierdzenia po czasie zawartych w nim informacji. Kalendarz, jako narzędzie jedynie pomocnicze, nie jest bowiem na bieżąco weryfikowany pod kątem aktualności zapisów dotyczących spotkań, które miały miejsce. Nie było więc możliwe udostępnienie informacji na temat każdego spotkania z tego kalendarza i podanie daty, godziny oraz uczestników spotkania, z uwagi na niedysponowanie wskazanymi danymi. Organ stwierdził, że nie miał możliwości realnej rekonstrukcji terminarza oraz odtworzenia wydarzeń zgodnych ze stanem faktycznym, dlatego udostępnienie informacji nie mogło dojść do skutku. Organ wskazał, że częściową odpowiedź na pytanie Stowarzyszenia mogły natomiast stanowić dostępne zapisy sprawozdań z prac Zarządu Województwa Opolskiego, które zawierają informacje na temat rzeczywistego udziału Członków Zarządu Województwa Opolskiego w pracach Zarządu, w tym również na temat spotkań Marszałka. Skarżące Stowarzyszenie zostało zatem poinformowane o możliwości dostępu do tych informacji przez stronę BIP. Nie jest jednak możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje (nawet jako suma informacji prostych - w przypadku informacji przetworzonej), czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę w drodze pisma, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Tym samym stawiany w skardze zarzut jest nieuzasadniony. W kwestii wezwania do uzupełnienia wniosku przez jego podpisanie, organ wyjaśnił, że było ono związane z ustaleniem, iż w stosunku do części informacji żądanych w pkt 3 wniosku zostanie wydana decyzja odmowna. Brak ten nie stanowił natomiast okoliczności ograniczającej udostępnienie pozostałych informacji wnioskowanych przez stronę skarżącą, będących w posiadaniu organu oraz posiadających charakter informacji publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a., sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie była bezczynność Marszałka Województwa Opolskiego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia, złożonego w trybie powołanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić przy tym trzeba, że granice sprawy dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., wyznacza wskazany w skardze zakres żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który zdaniem strony skarżącej nie został załatwiony zgodnie z przepisami. Z treści wniesionej skargi wniesionej w niniejszej sprawie wynika jednoznacznie, że obejmuje ona jedynie bezczynność organu w zakresie żądania sformułowanego w pkt 4 wniosku, dotyczącego udostępnienia kalendarza spotkań Marszałka za okres od 1 września 2016 r. do 7 marca 2017 r. albo podania każdego spotkania z tego kalendarza poprzez podanie daty, godziny i z kim było spotkanie. Z tego też względu w granicach niniejszej sprawy Sąd nie oceniał bezczynności Marszałka w zakresie rozpoznania pozostałych żądań wniosku z dnia 7 marca 2017 r., w tym żądania sformułowanego w pkt 3. Bezczynność organu w tym zakresie została objęta odrębną skargą wniesioną przez Stowarzyszenie i podlegać będzie ocenie Sądu w odrębnej sprawie.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w szczególności - jak podniósł to organ - ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. Zauważyć przyjdzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji publicznej i której unormowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Wskazany przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowi wprawdzie, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, niemniej jednak dostrzec trzeba, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano z kolei m.in. także zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia - w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. Przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść tym samym trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Natomiast według art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez konieczności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej. Przed jej wniesieniem nie jest zatem wymagane wniesienie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Ponadto dla jej skutecznego złożenia nie są wiążące żadne terminy.

Z tego też względu skarga wniesiona w niniejszej sprawie, jako dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Marszałka Województwa Opolskiego w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie informacji żądanych w pkt 4 wniosku.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała natomiast, że skarga częściowo jest zasadna, gdyż istnieją podstawy prawne do stwierdzenia bezczynności Marszałka Województwa Opolskiego w zakresie rozpoznania w całości żądania sformułowanego w pkt 4 wniosku Stowarzyszenia z dnia 7 marca 2017 r.

Podkreślić trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Krysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod. red. Wosia, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 138 i powołane tam orzecznictwo). Dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania. Determinuje to również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia.

W przypadku skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Sąd bada zatem, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Zaistnienie bezczynności związane jest natomiast z brakiem podjęcia przez zobowiązany organ określonych w ustawie, odpowiednich czynności ostatecznie zmierzających do rozpoznania wniosku.

Stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej wówczas, gdy są w jej posiadaniu. W przeciwnym przypadku obowiązek taki nie występuje, a dla uchylenia się od zarzutu bezczynności w tym przedmiocie wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji. Jeśli jednak organ posiada określoną informację publiczną powinien rozpoznać wniosek na zasadach wynikających z zapisów ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Jednocześnie, w art. 16 ust. 1 omawianej ustawy przewidziana została forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Na tej też podstawie przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianym terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy. Bezczynność zaistnieje zarówno wtedy, gdy nie zostanie dotrzymany termin załatwienia sprawy, jak i w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od takiego obowiązku.

W świetle art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie budzi żadnych wątpliwości, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że Marszałek Województwa Opolskiego jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie ze wskazaną regulacją do udostępniania informacji publicznej obowiązane są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w tym m.in. organy władzy publicznej (pkt 1). Marszałek Województwa, jako przewodniczący zarządu województwa, tj. organu wykonawczego samorządu województwa, reprezentuje organ władzy publicznej i w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej.

Kwestią istotną na gruncie niniejszej sprawy było jednak to, czy wnioskowana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej.

Rozstrzygając tę kwestię dostrzec w pierwszej kolejności trzeba, że ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest on związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się ona do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym na podstawie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP obejmuje m.in. dostęp do dokumentów.

Na podstawie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni uprawnienia dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Jak wskazano już wyżej, w art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca wymienia przy tym jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Zgodnie treścią tego przepisu, za informację publiczną bez wątpienia uznać jednak należy wszelkie informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym m.in. o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej i programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy), o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i d ustawy), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d i lit. f ustawy), o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy).

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, za prawidłowe uznać należy stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Marszałka Województwa Opolskiego nie dotyczy udostępniania informacji publicznej. W tym zakresie Sąd podziela pogląd, że kalendarz spotkań organu jest co najwyżej narzędziem organizacyjno-porządkowym. Umieszczone w nim informacje co do planowanych spotkań, mają charakter jedynie organizacyjny i nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Nie odnoszą się zatem do sfery faktów, gdyż sposób prowadzenia kalendarz spotkań nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Ponadto kalendarz spotkań nie jest dokumentem urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Nie odpowiada bowiem definicji zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zauważyć można, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 (dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Powołał się w tej kwestii na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, w którym wskazano, że dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2015 r., II SAB/Wa 583/14, powołana stron internetowa). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W ocenie Sądu, w powyższą definicję wpisuje się także kalendarz spotkań Marszałka Województwa, będącego - podobnie jak minister - organem władzy publicznej. Stanowi on bowiem przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez Marszałka, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania, a tym samym kalendarz spotkań nie stanowi informacji publicznej. W zakresie rozpoznania żądania zawartego w pkt 4 wniosku z dnia 7 stycznia 2017 r., dotyczącego udostępnienia kalendarza spotkań Marszałka Województwa Opolskiego, prawidłowo zatem poinformowano Stowarzyszenie, że kalendarz spotkań nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy. To z kolei wyłącza bezczynność organu i skutkuje oddaleniem skargi w tym zakresie, o czym orzeczono w pkt 5 sentencji wyroku. W przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, wystarczające do rozpoznania wniosku jest bowiem skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego.

Nie można jednak nie dostrzegać, że wniosek Stowarzyszenia zawierał również żądanie udostępnienia informacji o każdym spotkaniu Marszałka Województwa Opolskiego z tego kalendarza, w postaci daty i godziny spotkania oraz z kim miało ono miejsce. Żądanie zawarte w pkt 4 wniosku odnosiło się zatem także do konkretnych informacji o spotkaniach Marszałka. W tym zakresie Sąd uznał, że tak sformułowana część żądania dotyczy informacji publicznych. Trzeba wszak odróżniać informację publiczną od nośnika tej informacji. Informacje na temat spotkań Marszałka Województwa, odbywanych w ramach wykonywania ustawowych obowiązków, posiadają walor oficjalności i dotyczą niewątpliwie publicznej działalności Marszałka, dlatego należy je zakwalifikować jako informację publiczną. Na Marszałku, jako podmiocie zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, co do zasady spoczywa obowiązek informowania o swojej działalności publicznej, z wyjątkiem ustawowo przewidzianych przypadków ograniczenia dostępu do takich informacji.

W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r. brak jest jednak dokładnych wyjaśnień co do wszystkich informacji dotyczących tego rodzaju spotkań. Zauważyć trzeba, że w tym zakresie organ wskazał jedynie na opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej zapisy sprawozdań z prac Zarządu Województwa Opolskiego zawierające informacje na temat rzeczywistego udziału Marszałka w tych spotkaniach, a także udostępnił stronie notatki z dwóch spotkań z kadrą kierowniczą Urzędu wraz z listą obecności, przy czym z notatki dotyczącej spotkania z dnia 16 grudnia 2016 r. nie wynika aby Marszałek w nim uczestniczył. Niewątpliwie zatem nastąpiło częściowe tylko udostępnienie informacji o spotkaniach Marszałka Województwa. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy przyjąć należy, że udostępnienie wnioskowanej informacji w BIP zwalnia od powtórnego jej wydania, a powiadomienie wnioskodawcy o tym, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie wyłącza bezczynność organu w jej udostępnieniu. Niemniej jednak, udzielając odpowiedzi na wniosek, Marszałek błędnie stwierdził, że żądanie sformułowane w pkt 4 wniosku w całości nie dotyczy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Nie wykazał przede wszystkim, że w ogóle nie dysponuje informacjami o jakichkolwiek spotkaniach które odbyły się w czasie wskazanym przez stronę. Nie ma też racjonalnych podstaw do przyjęcia, że organ nie ma informacji o tym, z kim spotykał się we wskazanym przez stronę okresie (por. wyrok NSA z 26 maja 2017 r., I OSK 1374/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2015 r., II SAB/Wa 583/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Swoje stanowisko o braku informacji w tym przedmiocie organ przedstawił jedynie w odpowiedzi na skargę. To jednak nie świadczy o rozpoznaniu wniosku, gdyż odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu. W celu zwolnienia się z obowiązku udostępnienia informacji, stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest natomiast co najmniej uprawdopodobnienie przez organ, że nie jest on w posiadaniu żądanych informacji. W niniejszej sprawie sprowadza się to do uprawdopodobnienia, że nie jest w ogóle możliwe podanie żadnego spotkania z tego kalendarza, które się odbyło, poprzez wskazanie daty, godziny i z kim było spotkanie, tj. że Marszałek nie ma absolutnie żadnej wiedzy na temat odbytych przez niego spotkań.

Tym samym, w ocenie Sądu, skoro można niewątpliwie założyć, że we wskazanym okresie Marszałek Województwa Opolskiego odbył spotkania związane z wykonywaniem obowiązków służbowych, to na uwzględnienie zasługiwała skarga na bezczynność w zakresie rozpoznania żądania wniosku dotyczącego udostępnienia informacji o każdym spotkaniu Marszałka Województwa Opolskiego w okresie od 1 września 2016 r. do 7 marca 2017 r. Nie można przy tym wykluczyć, że kalendarz spotkań będzie stanowił narzędzie do sformułowania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej o tych spotkaniach).

Mając na uwadze powyższe, w pkt 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał Marszałka Województwa Opolskiego do załatwienia wniosku Stowarzyszenia w zakresie dotyczącym informacji o każdym spotkaniu odbytym w okresie od 1 września 2016 r. do 7 marca 2017 r., stwierdzając jednocześnie w pkt 2 sentencji wyroku bezczynność organu. Sąd uznał jednak, że wskazana bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach, pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie sposób natomiast stwierdzić, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. W sprawie nie zachodził przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego. Stwierdzona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, lecz skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy.

W przekonaniu Sądu, skoro bezczynność nie miała kwalifikowanego charakteru, to zbędne i niecelowe było orzekanie o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Z tego też względu, w pkt 4 sentencji wyroku, orzeczono o oddaleniu wniosku Stowarzyszenia w tym przedmiocie. W związku z zasadnością skargi, uwzględniono natomiast wniosek skarżącego o zasądzenie od organu kosztów postępowania, o których orzeczono w pkt 6 sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty te składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.