Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3516/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 50 ust, 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 41
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 6,7,8,77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 382/18 w sprawie ze skargi M.S. i A.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 września 2018r., wydanym sprawie o sygn. akt II SA/Gd 382/18, po rozpoznaniu skargi M.S. i A.S., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] kwietnia 2018r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. z dnia [...] marca 2018r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Ostateczną decyzją z [...] października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. orzekł o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 49b, art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) w sprawie budowy przesłony w konstrukcji stalowej (przegrodzenia) na terenie działki nr [...], położonej w P. przy ulicy [...].

Decyzją z [...] lutego 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z [...] października 2010 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2016 r.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu [...] września 2017 r. oględzin nieruchomości, decyzją z [...] marca 2018 r. stwierdził bark podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i art 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - w skrócie "Pr. bud.") w sprawie budowy przesłony o konstrukcji stalowej (przegrodzenia) na terenie działek nr [...] i [...], w P. przy ul. [...].

Po rozpoznaniu odwołania M.S. i A.S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali na szkodliwość dla zdrowia przedmiotowej przegrody z uwagi na materiał, z jakiego została wykonana. Blacha tworzy w upalne dni zaporę dla przepływu powietrza, nagrzewa się, przesłania obiekt i jest nieestetyczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Orzekając o uchyleniu decyzji organów obu instancji Sąd I instancji uznał, że skarga jest częściowo zasadna, niemniej dostrzeżone wadliwości postępowania przed organami nadzoru budowlanego miały istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał, że roboty związane z wykonaniem przedmiotowego urządzenia zostały zrealizowane w maju 2010 r., przy czym pozostaje niewątpliwe i niesporne, że przed datą oględzin przeprowadzonych [...] września 2017 r. inwestor zmniejszył wysokość ogrodzenia od strony działki skarżących (nr [...]) do wysokości 2,19 m. Przedmiotem analizy z punktu widzenia zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego stała się budowa przez I. i E.K., na stanowiących ich własność działkach nr [...] i [...] konstrukcji stalowej o wysokości w najwyższym punkcie - 2,19 m od strony działki nr [...] (własność M. i A.S.). Konstrukcja ta posadowiona została w odległości 18 cm od istniejącego ogrodzenia, wykonanego z cegły silikatowej o wysokości 1,2 m, oddzielającego nieruchomości inwestorów oraz skarżących, na granicy działek [...],[...] i [...]. Co do kwalifikacji przedmiotu robót budowlanych Sąd podzielił stanowisko, że przegrodzenie to stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art 3 pkt 9 Pr. bud. Ogrodzenie działki już zabudowanej stanowi urządzenie budowlane związane z istniejącymi na działce zabudowaniami. Gdyby natomiast ogrodzenie wybudowano na działce niezabudowanej, to mielibyśmy do czynienia z obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud. W omawianych okolicznościach faktycznych istotne jest też to, że wybudowana konstrukcja w zasadzie nie pełni funkcji ogrodzenia, takie zostało już wybudowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymagającej zatwierdzenia projektu z [...] kwietnia 1972 r., wydanej dla skarżących przez Prezydium Rady Narodowej w P., które powstało z cegły sylikatowej jako konstrukcja ażurowa. Sporna konstrukcja stalowa, jest konstrukcją alternatywną w stosunku do istniejącego ogrodzenia i powstała w celu odgrodzenia się inwestorów od skarżących, ukierunkowanego na wizualne odseparowanie nieruchomości.

Jak zauważył Sąd I instancji budowa tego urządzenia, która miała miejsce w maju 2010 r., wymagała zgłoszenia, co zresztą prawidłowo oceniły organy. Urządzenie to pierwotnie miało wysokość powyżej 2,20 m, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym w maju 2010 r.) zgłoszenia właściwemu organowi wymagała m. in. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W konsekwencji, realizacja tego urządzenia bez zgłoszenia, uzasadniała ingerencję organów nadzoru budowlanego w oparciu o art. 84a ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Dalej Sąd wskazał, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń powyżej 2,20 m. Z protokołu oględzin nieruchomości z [...] września 2017 r. wynika zaś, że zamontowana przesłona (przegrodzenie) znajduje się na całej długości działki E. i I.K. i ma wysokość 1,7 m, mierząc od strony ich działki, natomiast mierząc od strony działki M. i A.S. - ma wysokość 2,17 m. Oznacza to, że inwestorzy obniżyli pierwotną wysokość konstrukcji, która nie przekracza obecnie 2,20 m. Przesłona zamontowana jest przy granicy z działką nr [...], według niekwestionowanych ustaleń organów nadzoru, w odległości 18 cm od już istniejącego ogrodzenia. Wskazując na art. 29 ust. 1 pkt 23 Pr. bud. i art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Sąd ocenił, że przedmiotowa konstrukcja ma charakter zbliżony do ogrodzenia. Zatem zasadnie jej oceny, jako urządzenia budowlanego, dokonano z uwzględnieniem przepisów dotyczących ogrodzeń. Powyższe zaś oznacza, że w analizowanych okolicznościach faktycznych, ze względu na obniżenie przez inwestorów jej wysokości poniżej 2,20 m, jej wykonanie zostało dostosowane do wymogów formalnoprawnych w tym zakresie, wynikających z obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z którymi nie wymaga ono uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Nie oznacza to jednak, że realizacja przedmiotowego urządzenia budowlanego jest całkowicie wyłączona z oceny z punktu widzenia zgodności z przepisami Prawa budowlanego. W świetle treści art. 5 Pr. bud. istotnym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie budowlanym są też interesy osób trzecich. Proces budowlany jest obszarem, na którym dochodzi do koncentracji interesów o bardzo zróżnicowanym charakterze. Wśród takich można wyróżnić interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud., które przejawiają się zarówno w sferze stosunków administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Działalność budowlana, unormowana przez przepisy Prawa budowlanego, realizuje się w sferze określonego istniejącego stanu faktycznego i zwykle wywiera wpływ na jego zmianę, a jednocześnie dokonuje się w sferze istniejących stosunków prawnych, dotyczących przeważnie prawa do rzeczy, i może powodować naruszenie tych stosunków czy tego prawa. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. W odniesieniu do analizowanego urządzenia budowlanego, do którego ze względu na jego funkcję zastosowano przepisy dotyczące ogrodzeń, zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - dalej w skrócie "rozporządzenie"), dotyczące ogólnych wymogów stawianych ogrodzeniom, w tym § 41. Zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, o którym mowa w powołanym przepisie, stanowi klauzulą generalną, która wymaga wykładni na tle konkretnych okoliczności badanego stanu faktycznego, uwzględniającej również specyfikę badanej rzeczywistości. Zdaniem Sądu, oceniając przedmiot niniejszego postępowania i charakter wykonanych robót w zakresie wykonanej przegrody przez pryzmat przesłanek, jakie ustanowiono w przepisach prawa dla możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, organy administracji w sposób niedostatecznie zindywidualizowany i skonkretyzowany oceniły powołaną przesłankę "zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi". Z akt administracyjnych organów obu instancji w żaden sposób nie wynika, aby organy te dokonywały jakichkolwiek ustaleń, w zakresie wpływu materiałów użytych do wykonania urządzenia na warunki życia ludzi tam mieszkających. Przedmiotowa przegroda, choć z prawnego punktu widzenia oceniana jest jako ogrodzenie, w istocie w okolicznościach badanego przypadku takiej funkcji nie pełni. Jest to bowiem urządzenie alternatywne w stosunku do istniejącego od 1972 r. ażurowego ogrodzenia, oddzielającego nieruchomości inwestorów i skarżących oraz wybudowane zostało w całości na nieruchomości inwestorów - w odległości 18 cm od tegoż ogrodzenia. Jej celem jest, nie tyle oddzielenie nieruchomości w terenie (wskazanie na granice pomiędzy działkami sąsiednimi), ale raczej odseparowanie od wzroku sąsiadów, co z kolei wpłynęło na wybór inwestora w zakresie wykorzystanego materiału budowlanego, który jest nieprzejrzysty (jednolita blacha).

Powołując się na zasady doświadczenia życiowego Sąd stwierdził, że materiał budowlany w postaci blachy falistej trapezowej do budowy przedmiotowego przegrodzenia nie jest typowym materiałem, wykorzystywanym do dobudowy ogrodzeń (istniejące ogrodzenie jest ażurowe i ma 1,20 m wysokości). I choć brak jest przepisów, które wykluczałyby możliwość wykorzystania tego materiału do budowy ogrodzeń, to jednak - w okolicznościach takich jak dostarczył stan faktyczny niniejszej sprawy - w kontekście zgłaszanych przez skarżących uciążliwości (nagrzewanie, brak przewietrzania nieruchomości, ograniczenie widoczności, zacienienie) - niewątpliwie wymagał refleksji organów prowadzących postępowanie. Sąd podkreślił, że przedłożone przez inwestora certyfikaty - Aprobata techniczna na blachę trapezową oraz Atest Higieniczny potwierdzający możliwość stosowania jej w budownictwie potwierdzają jedynie, że materiał użyty do wykonania przedmiotowej przegrody nadaje się do budownictwa. Z Atestu higienicznego wynika wprost, że jest to materiał przeznaczony do stosowania na ściany zewnętrzne i pokrycia dachowe. Nie przesądza to jednak, że materiał ten jest adekwatny do tej konkretnej budowy lub konkretnych robót budowlanych i okoliczności istniejących na danym terenie. Takich rozważań brak w analizowanej sprawie. Tymczasem stanowiłyby one odpowiedź i wyjaśnienie podstawowych zarzutów kierowanych przez skarżących wobec wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, a sprowadzających się do kwestionowania prawidłowości tych robót z punktu widzenia użytego materiału budowlanego, który wywołuje konkretne uciążliwości, przede wszystkim w zakresie bezpieczeństwa dla zdrowia. W konsekwencji, powyższe dokumenty: certyfikat i atest nie są, zdaniem Sądu, wystarczające do przyjęcia, że przegroda, ze względu na użyty materiał, nie zagraża bezpieczeństwu ludzi. Zdaniem Sądu, przedłożony materiał dowodowy wskazuje na brak ustaleń w tym zakresie, a w sytuacji gdy stanowią one podstawę zasadniczego zarzutu skarżących, ustalenia te powinny być objęte refleksją organów prowadzących postępowanie. W szczególności, nie można wykluczyć, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia ta mogłaby być przedmiotem ekspertyzy, z której wynikałaby odpowiedź na pytanie, czy przedmiotowa przegroda odpowiada warunkom, wyszczególnionym w art. 5 Pr. bud. oraz wynikającym z § 41 rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych dla ogrodzeń w zakresie bezpieczeństwa użytych materiałów dla życia i zdrowia ludzi. Elementem tej analizy powinna być kwestia wpływu konstrukcji tej przegrody oraz użytego do jej budowy materiału na przewietrzanie nieruchomości, ewentualne ograniczenie dostępu do światła (kwestia widoczności) oraz nagrzewania blachy, uwzględniającego parametry nieruchomości oraz parametry przegrody. Brak dokonania powyższych ustaleń sprawił, że wydana decyzja o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. jest co najmniej przedwczesna. Niewyjaśnienie istotnych dla treści podejmowanych przez organy kroków prawnych okoliczności stanowiło więc naruszenie nie tylko ww. przepisów Prawa budowlanego, ale również naruszało zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), gdyż trudno mówić o działaniu zgodnym z prawem, jeżeli organ nie ustala stanu rzeczy, od którego zależy zastosowanie konkretnego przepisu. W ocenie Sądu zaniechanie przez organy administracji wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego naruszyło też zaufanie skarżących do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., bo nie zebrały wszystkich dowodów na okoliczności związane z podnoszonymi przez skarżących okolicznościami, wpływającymi na ocenę zrealizowanego urządzenia z punktu widzenia jego wpływu na bezpieczeństwo zdrowia i życia ludzi.

Sąd wskazał także, że w toku postępowania nie zbadano, czy na terenie obejmującym nieruchomości stron niniejszego postępowania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego regulujący kwestię materiałów budowlanych, z których można wykonywać ogrodzenia, co powinno zostać uzupełnione w ponowionym postępowaniu administracyjnym.

Kontynuując postępowanie, organ pierwszej instancji winien dokonać własnych ustaleń w zakresie oceny charakteru wykonanej przegrody oraz materiału użytego do jej budowy z punktu widzenia jej wpływu na bezpieczeństwo ludzi i ich zdrowia, uwzględniającej podnoszone uciążliwości, jak ograniczenie przewietrzania nieruchomości, widoczności i dostępu do światła oraz nadmierne nagrzewanie. W braku możliwości poczynienia własnych ustaleń organ przede wszystkim wezwie inwestora do przedstawienia w tym zakresie ekspertyzy bądź jeśli to będzie niezbędne, dopuści dowód z opinii biegłego, który jednoznacznie oceni powyższą kwestię. Następnie, organ ustalenia te odniesie do prawnych okoliczności niniejszej sprawy i na tej podstawie podejmie rozstrzygnięcie, w oparciu o przesłanki z art. 50 - 51 Pr. bud., uzasadniając je stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Organ zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. oraz § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i A.S. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Załączyli kopię pisma Urzędu Miasta P. z [...] listopada 2018 r. w sprawie materiałów i formy wykonania ogrodzeń zgodnie z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta P.ck zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/4/2010 Rady Miasta Pucka z dnia 25 lutego 2010 r. (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego nr 62, poz. 1041).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W rozpatrywanej sprawie zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest wyjaśnienie, czy w stanie faktycznym sprawy Sąd I instancji trafnie usunął z obrotu prawnego decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W sprawie niespornym jest, że inwestor w 2010 r. na terenie swojej nieruchomości wykonał, w odległości 18 cm od już istniejącego ogrodzenia, konstrukcję z blachy falistej, mocowaną do słupków metalowych, pełniącą funkcję przegrody. Sporną przegrodę należy kwalifikować jako ogrodzenie będące urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Pr. bud., niezależnie od pełnionej przezeń funkcji (mającej zapewnić inwestorowi prywatność) oraz faktu, że działki inwestora i skarżących oddziela już istniejące ogrodzenie z cegły silikatowej. W dacie jego realizacji inwestor z uwagi na wysokość spornej konstrukcji przekraczającą 2,20m powinien był dokonać zgłoszenia, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 Pr. bud. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Warunek ten nie został jednak dotrzymany, co uzasadniało ingerencję ze strony organów nadzoru budowlanego. W toku ponownie prowadzonego postępowania, inwestor przed wyznaczonym na dzień [...] września 2017 r. terminem oględzin nieruchomości obniżył wysokość ogrodzenia (przesłony, przegrody) obcinając jego górny fragment. W dacie oględzin przegroda od strony działki inwestorów miała wysokość 1,7m, natomiast od strony działki skarżących 2,17m. Inwestor przedłożył także Aprobatę Techniczną i Atest Higieniczny na użyte materiały potwierdzający możliwość ich stosowania budownictwie. Na podstawie tych ustaleń organy obu instancji uznały, że przegrodzenie spełnia wymogi bezpieczeństwa określone w § 41 rozporządzenia i ponownie orzekły o braku podstaw do wydania decyzji w trybie art. 50 i 51 Pr. bud., argumentując prawidłowo, że w obecnym stanie prawnym na jego wykonanie nie jest wymagane zgłoszenie, ani pozwolenie na budowę. Podkreśliły także, że żaden z przepisów prawa nie wymaga aby ogrodzenie było szczelne, a nie ażurowe, jak twierdzi skarżąca.

Negując legalność kontrolowanych decyzji organów obu instancji Sąd uznał, że zostały one wydane z istotnym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Jego zdaniem w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy organy niedostatecznie zindywidualizowały i skonkretyzowały powołaną w § 41 rozporządzenia przesłankę "zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi". Poza tym w świetle podnoszonych przez skarżących uciążliwości w postaci nagrzewania, braku przewietrzania nieruchomości, ograniczenia widoczności, zacienienia, organy uchyliły się od jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu materiałów użytych do wykonania ogrodzenia na warunki życia ludzi tam mieszkających. Z tego też względu, Sąd wywiódł, że aprobata techniczna i atest higieniczny są niewystarczające do oceny, że użyty do wykonania przegrody materiał nie zagraża bezpieczeństwu ludzi. Tym samym nakazał organom w toku ponownie prowadzonego postępowania dokonanie własnych ustaleń co do charakteru wykonanej przegrody oraz materiału użytego do jej budowy z punktu widzenia jej wpływu na bezpieczeństwo ludzi i ich zdrowia, uwzględniającej podnoszone w skardze uciążliwości, jak ograniczenie przewietrzania nieruchomości, widoczności i dostępu do światła oraz nadmierne nagrzewanie. W braku możliwości poczynienia własnych ustaleń organ powinien wezwać inwestora do przedstawienia w tym zakresie ekspertyzy bądź jeśli to będzie niezbędne, dopuścić dowód z opinii biegłego, który jednoznacznie oceni powyższą kwestię.

Oceniając powyższą argumentację i wytyczne co do kierunku dalszego postępowania wyjaśniającego, które stanowią istotę sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz § 41 rozporządzenia, zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił przepisów obowiązującego prawa. Co prawda, Sąd I instancji trafnie przyznał, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest norm wykluczających możliwość wykorzystania blachy falistej do budowy ogrodzeń. Uwadze jego umknął jednak fakt, że nie obowiązują również normy regulujące minimalny przepływ powietrza pomiędzy nieruchomościami, czy też dopuszczalną temperaturę powietrza na terenie nieruchomości. Brak jest wreszcie norm prawnych pozwalających na ustalenie w jakich warunkach miałyby zostać dokonane ewentualne pomiary. Nie występują również normy mówiące o obowiązku zapewnienia odpowiedniej widoczności sąsiadom. Wywody Sądu I instancji w tym zakresie, podważające przedłożone przez inwestora Aprobatę techniczną i Atest higieniczny, jako zupełnie dowolne, poczynione bez jakiegokolwiek odniesienia do przepisów obowiązującego prawa, nie zasługują na aprobatę. Ocena okoliczności, które w toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien ustalić jest obiektywnie niemożliwa do zrealizowania. Rację ma tym samym skarżący kasacyjnie organ, że w sytuacji, gdy brak jest w obowiązującym systemie prawa jakichkolwiek norm, do których organ mógłby się odwołać uzasadniając nałożenie na inwestora określonych obowiązków, a jednocześnie brak jest jakichkolwiek dowodów na przyjęcie występowania oczywistego, niezależnego od wyników ewentualnych pomiarów zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, to organ nadzoru nie miał podstaw do obciążenia inwestora jakimikolwiek obowiązkami, a jego ustalenia w zakresie spełnienia przez ogrodzenie wymagań z § 41 rozporządzenia, należy ocenić jako prawidłowe.

Niezależnie od powyższego, analiza akt sprawy i wydanego na ich podstawie wyroku pozwala stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do usunięcia z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Sąd administracyjny prawidłowo zarzucił organom orzekającym brak ustaleń co do treści obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulującego kwestię materiałów budowlanych, z których może być wykonane ogrodzenie. W aktach sprawy brak jest wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym zostało zrealizowane sporne ogrodzenie (przegrodzenie). Ten zaś, w świetle załączonego do odpowiedzi na skargę pisma z [...] listopada 2018 r. Urzędu Miasta P. w sprawie analizy zapisów planu miejscowego co do ogrodzeń, jest niezbędny do prawidłowego ustalenia, czy zachodzą prawne podstawy do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. Co prawda lektura uzasadnienia wyroku dowodzi, że Sąd powyższe zagadnienie potraktował marginalnie, koncentrując się zasadniczo na ocenie przesłanek z § 41 rozporządzenia, to jednak dostrzegł powyższe uchybienie i nakazał organom poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie w ponownie prowadzonym postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. oznacza również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (np. wyroki NSA z: 9 kwietnia 2009 r. II OSK 534/08 – Lex nr 542223, 6 marca 2012 r. II OSK 2477/10 – Lex nr 1138166, 3 lipca 2012 r. II OSK 755/11 – Lex nr 1219261, 19 lutego 2015 r. II OSK 1743/13 – Lex nr 1772417, 6 grudnia 2017 r. II OSK 151/17 – Lex nr 245064).

W rozpatrywanej sprawie konieczne jest więc zweryfikowanie przez organy nadzoru budowalnego, czy ogrodzenie (przegroda) nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy jest bowiem, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisem obowiązującego prawa, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Brak jakichkolwiek ustaleń w tej kwestii uzasadnia zaś stanowisko Sądu I instancji o przedwczesnym wydaniu decyzji o braku podstaw do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego. Powyższe uchybienie organów stanowiło dostateczną, a zarazem wystarczającą, podstawę do uchylenia przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, mimo wniosku skarżących, gdyż art. 204 pkt 2 p.p.s.a. stanowi podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną jedynie w przypadku jej sporządzenia przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata lub radcy prawnego.