Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 453/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 i ust. 3, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 stycznia 2005 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 55 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; dalej jako "ustawa – Prawo budowlane"), po rozpoznaniu wniosku A. i K. G. z 17 stycznia 2005 r. w sprawie wznowienia robót budowlanych w mieszkaniu nr 5, przy ul. P. w S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowanych polegających na remoncie i przebudowie mieszkania nr 5, przy ul. P. w S., dla A. i K. G.

W rozstrzygnięciu wskazano również, że inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie lokalu mieszkalnego po wykonaniu i ukończeniu wszystkich robót, oraz że roboty budowlane należy prowadzić pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z 23 września 2004 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, prowadzonych przez A. i K. G. w mieszkaniu nr 5, z uwagi na fakt wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tj. w decyzji Prezydenta Miasta z 20 lipca 2004 r., nr [..]. Organ ustalił, że prowadzone roboty stanowią rozbudowę mieszkania polegającą na włączeniu do powierzchni użytkowej lokalu loggii oraz rozebraniu całości warstwy podłogowej wraz z usunięciem zasypek stropowych w całym mieszkaniu. Następnie - decyzją z dnia 5 października 2004 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonywanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w przedmiotowym mieszkaniu określonych robót budowlanych oraz przedłożenia orzeczenia technicznego – w terminie do dnia 10 grudnia 2004 r.

Pismem z 9 listopada 2004 r. A. i K.G. zawiadomili organ o wykonaniu robót budowlanych nakazanych ww. decyzją z 5 października 2004 r. Do pisma załączyli "Ocenę izolacyjności akustycznej remontowanego stropu w mieszkaniu nr 5 przy ul. P. w S." i "Orzeczenie techniczne" dotyczące tego lokalu. Następnie (pismem z 17 stycznia 2005 r.) wnieśli o wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem organu I instancji z 23 września 2004 r. Do wniosku załączyli "Orzeczenie techniczne n/t oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 5 zlokalizowany przy ul. P. w S. w aspekcie bezpieczeństwa konstrukcji i zgodności wykonanych robót z warunkami bezpieczeństwa oraz sztuką budowlaną".

Sprawdzając wykonanie nakazów wynikających z decyzji z 5 października 2004 r. organ I instancji stwierdził, że inwestorzy przedłożyli dokumentację budowlaną

– sporządzoną przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności oraz będące członkami właściwej izby samorządu zawodowego

- i doprowadzili wykonywane roboty do stanu zgodnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z 20 lipca 2004 r.,

nr [..] o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji organ uznał, że ustała przyczyna wstrzymania wykonywania tych robót.

Odnośnie składanej dokumentacji stwierdzającej zgodność robót budowlanych z przepisami prawa organ uznał, że dokumentacja ta nie może być przedmiotem zatwierdzenia. W tym zakresie wskazał, że złożony w organie egzemplarz "Orzeczenia technicznego n/t oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 5 zlokalizowany przy ul. P. w S. w aspekcie bezpieczeństwa konstrukcji i zgodności wykonanych robót z warunkami bezpieczeństwa oraz sztuką budowlaną" w wielu miejscach jest nieczytelny. W szczególności nieczytelne są zalecenia zawarte w punkcie 3.2.0. dokumentu i brak jest jakichkolwiek wyjaśnień dotyczących tych zaleceń. Jednakże - mając na uwadze, że przedłożone przez inwestora opracowania sporządzone zostały przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, oraz że stwierdzono w nich możliwość wznowienia robót budowlanych przy ul. P. w S.– możliwe jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji zezwalającej na wznowienie robót.

Odnośnie natomiast roszczeń właścicieli sąsiedniego lokalu nr 7 dotyczących usunięcia wszystkich uszkodzeń elementów budowlanych powstałych na skutek prowadzonych robot budowlanych w lokalu nr 5, organ I instancji wyjaśnił, że za szkody wyrządzone w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi odpowiada inwestor na zasadach ogólnych w postępowaniu przed sądami powszechnymi z wniosku zainteresowanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. i J. F. – właściciele mieszkania nr 7, znajdującego się bezpośrednio nad lokalem nr 5, wskazali, że inwestor nadal nie przeprowadził skutecznej naprawy uszkodzeń należącego do nich lokalu, do których doprowadził robotami budowalnymi, a polegającej na doprowadzeniu go do stanu pierwotnego sprzed remontu. Do odwołania dołączyli orzeczenie techniczne.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 6 czerwca 2005 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 51 ust. 4 i art. 55 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 21 stycznia 2005 r. Po rozpatrzeniu skargi K. i J. F. na tę decyzję organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 676/05 - zaskarżoną decyzję uchylił.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na ekspertyzach przedkładanych przez inwestora (autorstwa mgr inż. A. W. - akustyka, mgr inż. L. M. - rozwiązania konstrukcyjne, mgr inż. J. K. - prawidłowość wykonania konstrukcji stalowej), bez przeprowadzenia oględzin z udziałem stron postępowania i z pozbawieniem ich możliwości wnoszenia uwag i zarzutów co do ich treści, gdzie z ustaleń organu wynikało, że wykonano przebicie stropu do lokalu nr 3 oraz stwierdzono spękanie ścian w lokalu nr 7 (zlokalizowanym bezpośrednio nad mieszkaniem nr 5.) Tymczasem skarżący – właściciele lokalu nr 7 – zlecili innemu uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenie orzeczenia dotyczącego stanu technicznego należącego do nich lokalu po remoncie i przebudowie przeprowadzonych w mieszkaniu nr 5. W orzeczeniu tym ekspert wskazał na konieczność wykonania robót dotyczących usztywnienia i statyki budynku oraz na inne prace niezbędne dla doprowadzenia mieszkania nr 7 do stanu sprzed remontu, oraz podniósł, iż za szkody wyrządzone w związku z przebudową co do zasady odpowiada inwestor. Sąd wskazał, że w toku postępowania odwoławczego ww. dowód skarżących został pominięty. Tymczasem w przypadku gdy w sprawie przedkładane są odmienne w swej treści opinie biegłych, organ administracji winien przeprowadzić rozprawę administracyjną w celu dokonania oceny czy przebudowa i remont lokalu nr 5 wykonane zostały zgodnie z wymogami przepisów Prawa budowlanego oraz czy inwestor usunął wszystkie naruszenia konstrukcyjne budynku oraz szkody spowodowane w tym obiekcie budowlanym w związku z wykonywanym przez inwestora pracami. Sąd nakazał więc, aby w dalszym postępowaniu organ odwoławczy wyznaczył rozprawę administracyjną z udziałem wszystkich ekspertów, udostępnił stronom ekspertyzy przed rozprawą - w trybie i na zasadach przepisów art. 10 k.p.a. i przeprowadził oględziny w lokalach nr 5 i 7 w przedmiotowym budynku z zachowaniem zasad zawartych w przepisach art. 67 – art. 69 i art.79 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z 26 czerwca 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2005 r., nr [..] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego przeprowadził w dniu 1 lipca 2010 r. oględziny lokali mieszkalnych nr 5 i 7, a następnie - w dniu 27 czerwca 2013 r. – przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i ich pełnomocników oraz biegłych powoływanych przez strony i inspektora nadzoru inwestorskiego, powołanego dla tej budowy. Kierujący rozprawą stwierdził, że wskazania zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r. w istocie dotyczą konieczności ustalenia przyczyn zjawisk destrukcyjnych występujących w elementach budynku wyraźnie widocznych w mieszkaniu nr 7, ustalenia stanu faktycznego oraz podjęcia ewentualnych działań naprawczych. Zdaniem kierującego rozprawą, przyczyn tych należy szukać w rozwiązaniach projektowych znajdujących się w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2004 r., nr [..] udzielającą A. i K. G. pozwolenia na budowę dotyczącą remontu i przebudowy mieszkania w budynku położonym przy ul. P. w S. Dokonując analizy ww. projektu budowlanego stwierdził, że przedmiotowe roboty nie dotyczyły ścianki działowej (nienośnej), lecz ściany o konstrukcji samonośnej, gdzie ciężar tej ściany samonośnej - występującej nad mieszkaniem numer 5 - miał zostać "podwieszony" do belek konstrukcyjnych stropu, usytuowanego pomiędzy mieszkaniem nr 5 i 7 (strop sufitowy mieszkania nr 5). Uszkodzenia w mieszkaniu nr 7, stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 1 lipca 2010 r., jednoznacznie świadczą o nieprawidłowej pracy konstrukcji ww. stropu.

W rozprawie wzięli udział, w charakterze strony – J. F. i J. B., a w charakterze świadka – M. K. – inspektor nadzoru inwestorskiego. W charakterze biegłych przesłuchano:

- J. K., który zaznał, że na etapie wykonywania dokumentacji projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2004 r. nie sprawdzał stanu faktycznego belek stropu pomiędzy mieszkaniami nr 5 i nr 7; ocenił jedynie poprawność rozwiązań projektowych; sporządzając orzeczenie techniczne ze stycznia 2005 r. oparł się jedynie na tym czy roboty budowlane wykonywane są zgodnie z ww. projektem budowlanym; oświadczył także, że elementy zaprojektowane przez inż. M. zostały wykonane prawidłowo;

- L. M., który zeznał, że na podstawie zewnętrznego stanu stopu pomiędzy mieszkaniami nr 5 i nr 7 przyjął, że jest on w odpowiednim stanie technicznym; mając na względzie wykonane odkrywki stropu podłogowego mieszkania nr 5, przyjął rozkład belek stropowych w stropie sufitowym tego lokalu jako układ powtarzalny do stropu podłogowego - w tym przekroje belek uznał za identyczne w obu stropach; na pytanie pełnomocnika współwłaścicieli mieszkania nr 7 na jakim etapie zastał stopień zaawansowania robót w mieszkaniu nr 5 oświadczył, że większość robót została wykonana, a być może nawet wszystkie; nie sporządził inwentaryzacji tych robót;

- W. W., który oświadczył, że w celu określenia przyczyn, jak i ewentualnych robót naprawczych, wystarczy sprawdzenie stanu technicznego stropu pomiędzy mieszkaniami nr 5 i nr 7 w okolicy ściany samonośnej, występującej pomiędzy pomieszczeniem pokoju a łazienką w lokalu nr 7.

W dniu 30 września 2013 r. do organu wpłynęła ekspertyza techniczna autorstwa dr. inż. F. G., dotycząca przedmiotowego stropu. W odpowiedzi na pytania organu autor ww. ekspertyzy w piśmie z 2 listopada 2013 r. wyjaśnił, że rozmawiał z inż. J. K. na temat przekroju belek stropowych, którego ten nie potwierdził, wyjaśniając, że nie może sobie przypomnieć na jakiej podstawie podał w swoim orzeczeniu takie wymiary. Stwierdził, że prawdopodobnie takie wymiary otrzymał telefonicznie od konstruktora projektu inż. L. M. W związku z powyższym autor ekspertyzy wyjaśnił, że wymiar belek 17/27 nie mógł być brany pod uwagę w obliczeniach przedłożonej ekspertyzy.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie w aspekcie istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, stwierdzając fakt zabudowy przestrzeni loggii (co zmieniło elewację zewnętrzną oraz parametry lokalu mieszkalnego nr 5), do czego zobowiązywały go przepisy art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji. Tymczasem podczas przeprowadzonych w dniu 1 lipca 2010 r. oględzin lokalu nr 5 stwierdzono brak zabudowanej loggii. Fakt, że loggia została przywrócona do stanu poprzedniego, czyli inwestor zlikwidował istotne odstępstwo - oznacza brak przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2004 r. o udzieleniu pozwolenia na przebudowę ww. lokalu mieszkalnego.

Organ wskazał też, że w odrębnym postępowaniu - decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r., nr [..], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2004 r nr, [..] nakazującej A. i K.G., w terminie do 10 grudnia 2004 r., w mieszkaniu nr 5 przy ulicy P. w S. wykonanie określonych robót budowlanych i dostarczenie dokumentów, tj. decyzji organu I in stancji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji z dnia 21 stycznia 2005 r.

Jednocześnie za zasadne organ odwoławczy uznał dalsze prowadzenie tego postępowania w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, tj. w kwestii wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W tym zakresie organ wyjaśnił, że stwierdzone fakty utraty nośności elementów konstrukcji przedmiotowego budynku mieszkalnego w ogóle nie zostały poddane analizie

- zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i przez biegłych powołanych przez inwestora - co wynika z ustaleń przeprowadzonej rozprawy administracyjnej. Organ stwierdził też, że kluczowym dla rozpoznawanej sprawy jest ustalenie aktualnego stanu technicznego stropu usytuowanego pomiędzy lokalami nr 5 i nr 7 w przedmiotowym budynku. Wskazał także, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien rozważyć możliwość skorzystania z przepisów art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w celu określenia aktualnego stanu technicznego stropu pomiędzy ww. lokalami mieszkalnymi oraz uzyskanie informacji w zakresie robót budowlanych niezbędnych do usunięcia ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości w tym stropie. Ustalenia w tym zakresie, jak i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji z dnia 5 października 2004 r., umożliwią podjęcie przez organ I instancji stosownego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. B. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 oraz z art. 12 i art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania oraz przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a także przyjęcie, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania przez organ II instancji w celu uzupełnienia dowodów i materiałów nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy;

2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania odwoławczego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, tj. niepodjęcie przez organ administracyjny wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienia w konsekwencji słusznego interesu wnioskodawcy;

3. art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezrealizowanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 676/05, dotyczących dalszego postępowania dowodowego w niniejszej sprawie;

4. art. 15 k.p.a. poprzez wykroczenie poza zakres rozpoznania sprawy administracyjnej wyznaczony granicami rozstrzygnięcia organu I instancji poprzez jego rozszerzenie o analizę prawidłowości wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2004 r., nr [..], przez co organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej przedmiotowo sprawy;

5. art. 16 w zw. z art. 127 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji organu II instancji na nieostatecznej decyzji tego organu z dnia 25 czerwca 2015 r., nr [..], co stanowi naruszenie przez organ odwoławczy zasady praworządności wskutek pominięcia prawidłowego znaczenia norm prawnych;

6. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezawierającego analizy i uzasadnienia podstawy prawnej decyzji, tj. wyjaśnienia podstaw zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., co jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasadą przekonywania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ II instancji – w związku z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA - przeprowadził ponowne postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy przebudowa i remont lokalu nr 5 wykonane były zgodnie z wymaganiami przepisów prawa oraz czy inwestor usunął wszelkie naruszenia konstrukcji budynku oraz szkody spowodowane w tym obiekcie budowlanym w związku z wykonanymi przez inwestora pracami. W tym celu dokonał oględzin lokali nr 5 i nr 7, przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i ich pełnomocników, biegłych oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, a także przeprowadził dowód z przedłożonej w dniu 30 września 2013 r. przez skarżącą ekspertyzy. Pomimo tego wydał jednakże decyzję kasacyjną, polecając jednocześnie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu określenia aktualnego stanu technicznego stropu pomiędzy ww. lokalami. Jednocześnie organ nie wyjaśnił dlaczego zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i dlaczego nie przeprowadził postępowania dowodowego także w tym zakresie, pomimo że był do tego zobowiązany. Tymczasem, w opinii skarżącej, ustalenie aktualnego stanu faktycznego stropu nie stanowi o konieczności przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ I instancji.

Strona nie zgodziła się także z argumentacją podniesioną w uzasadnieniu, a dotyczącą kontroli prawidłowości wydania innej decyzji, niebędącej przedmiotem zaskarżenia, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2004 r., nr [..], od której również przysługiwał środek odwoławczy, z którego żadna ze stron nie skorzystała. Zdaniem organu kontrola ta była niezbędna do wydania przez organ II instancji stosownego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tymczasem zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji i organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy. Zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, co oznacza, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ I instancji. Zmiana zakresu przedmiotowego rozpoznania sprawy oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że w odrębnym postępowaniu - decyzją własną z dnia 25 czerwca 2015 r., [..] – stwierdził nieważność decyzji

z 5 października 2004 r., co uzasadniało wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W tym zakresie skarżąca podkreśliła, że decyzja, na której organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie, została wydana w dniu 25 czerwca 2015 r., a zatem dzień przed wydaniem skarżonej decyzji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Oparcie decyzji na innej, nieostatecznej decyzji, stanowi naruszenie przez organ odwoławczy zasady praworządności, o której mowa w art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wyjaśniając dostrzeżoną przez niego konieczność ustalenia aktualnego stanu technicznego stropu usytuowanego pomiędzy lokalami nr 5 i nr 7 wskazał, że ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ani biegli powołani przez inwestora nie uwzględnili faktu występujących w mieszkaniu nr 7 licznych zarysowań, które powstały na skutek drgań i wykonywania robót w mieszkaniu nr 5, zaś uszkodzenia te dają podstawę do stwierdzenia, że doszło do utraty nośności elementów konstrukcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy P. w S.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2396/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2015 r., nr [..] utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2015 r., nr [..], którą organ stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 5 października 2004 r., nr [..] nakazującej A. i K.G., w terminie do dnia 10 grudnia 2004 r., w mieszkaniu nr 5 przy ul. P. w S. wykonać roboty budowlane.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed tymi organami, oceniają zgodność ich działania z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zaznaczyć trzeba, że wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej sprawie jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ odwoławczy nie przesądzał o istocie sprawy. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w art. 138 § 2 k.p.a. konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego opiera się na dwóch przesłankach, które muszą być spełnione łącznie, tj.: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych), oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, choć jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akr II SA/Sz 213/17, Baza Orzeczeń LEXZ nr 2308184).

Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części - co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 103/17, Baza Orzeczeń LEX nr 2289600).

Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja I-instancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. W konsekwencji treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem

art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez

art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Dlatego też decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1358517).

Dokonując więc kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie

art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa powraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, uwzględnienia skargi.

Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania Sąd stwierdził, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy potwierdziła bowiem, że decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś błędy te dotyczą kwestii mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, których organ II instancji nie jest władny wyjaśnić samodzielnie bez narażania się na zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.

Do powyższych wniosków organ II instancji doszedł w toku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, bowiem działania organów podejmowane w sprawie dotyczącej legalności robót budowalnych prowadzonych w lokalu nr 5 były już przedmiotem oceny sądowej, a ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania w niniejszej sprawie wyrażone zostały w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r., sygn. II SA/Gd 676/05.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie - tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno więc organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Zauważyć przy tym należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało oparte na ekspertyzach przedkładanych przez inwestora - bez przeprowadzenia oględzin z udziałem stron postępowania i pozbawieniem ich możliwości wnoszenia uwag i zarzutów co do ich treści oraz z pominięciem okoliczności, że właściciele lokalu nr 7 także przedstawili, wykonane na ich zlecenie, przez uprawnionego rzeczoznawcę orzeczenie techniczne dotyczące stanu technicznego należącego do nich lokalu po remoncie i przebudowie przeprowadzonych w mieszkaniu nr 5. W odniesieniu do powyższego Sąd wskazał, że w przypadku gdy w sprawie przedkładane są odmienne w swej treści opinie biegłych, organ administracji winien przeprowadzić rozprawę administracyjną w celu dokonania oceny czy przebudowa i remont lokalu nr 5 wykonane zostały zgodnie z wymogami przepisów Prawa budowlanego oraz czy inwestor usunął wszystkie naruszenia konstrukcyjne budynku oraz szkody spowodowane w tym obiekcie budowlanym w związku z wykonywanym przez inwestora pracami. Sąd nakazał więc, aby w dalszym postępowaniu organ odwoławczy wyznaczył rozprawę administracyjną z udziałem wszystkich ekspertów, udostępnił stronom ekspertyzy przed rozprawą i przeprowadził oględziny w lokalach nr 5 i nr 7 w przedmiotowym budynku.

W opinii orzekającego w niniejszej sprawie Sądu analiza ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego uzasadnia stwierdzenie, że w jego toku organ II instancji zrealizował wytyczne zawarte w wyroku z dnia 19 października 2006 r., zatem brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy - w dniu 1 lipca 2010 r. przeprowadzono z udziałem stron i biegłych oględziny w lokalach nr 5 i nr 7, zaś poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w treści protokołu, który został włączony do materiału dowodowego i uwzględniony przy rozstrzyganiu sprawy (k. 23 akt II instancji). Ponadto w dniu 27 czerwca 2013 r. organ odwoławczy przeprowadził rozprawę administracyjną, której celem było między innymi ustalenie przyczyn zjawisk destrukcyjnych występujących w elementach budynku wyraźnie widocznych w mieszkaniu nr 7. W celu ustalenia stanu faktycznego oraz zakresu koniecznych do podjęcie ewentualnych działań naprawczych organ wysłuchał stron postępowania (J. F. i J. B.), a także przesłuchał inspektora nadzoru inwestorskiego oraz biegłych (J. K., L. M. oraz W. W.). Ponadto zapoznał się z przedłożoną przez skarżącą w dniu 30 września 2013 r. ekspertyzę techniczną dotyczącą stropu pomiędzy lokalami nr 5 i nr 7.

Tak podjęte czynności dowodowe (zgodne z wytycznymi Sądu) wykazały natomiast istotne uchybienia, których dopuścił się organ I instancji. W szczególności w toku postępowania I-instancyjnego zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i biegli powołani przez inwestora nie poddali analizie kwestii dotyczących utraty nośności elementów konstrukcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy P. w S. W opinii organu odwoławczego kluczowym dla przedmiotowej sprawy stało się przy tym ustalenie aktualnego stanu technicznego stropu usytuowanego pomiędzy lokalami nr 5 i nr 7 w ww. budynku mieszkalnym. Organ podkreślił również, że konieczne jest zbadanie w tej sprawie kwestii wykonania przedmiotowych robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a więc spełnienia przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu zarówno konieczność zbadania kwestii dotyczących utraty nośności elementów konstrukcji budynku mieszkalnego, wielorodzinnego, położonego przy ulicy P. w S., związanej z wykonaniem przedmiotowych robót, w tym ustalenia aktualnego stanu technicznego stropu pomiędzy lokalami nr 5 i nr 7, jak i rozważenia zastosowania innych przepisów prawa materialnego, niż dotąd stosowane w sprawie, a zatem zmiana podstawy materialnej podejmowanych w toku tego postępowania rozstrzygnięć, uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpatrując prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez organ II instancji w niniejszej sprawie należy mieć na względzie, że zapadło ono w toku procedury naprawczej, która uregulowania została w art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane. Treść tych przepisów wskazuje, że ustawodawca przewidział kilka możliwych rozstrzygnięć kończących to postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy

– Prawo budowlane (wszystkie przepisy z daty wydania decyzji kasacyjnej), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Z art. 51 ust. 1 cyt. ustawy wynika zaś, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Stosownie natomiast do art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z ustępu 4. cytowanego artykułu wynika nadto, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego

(art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane).

Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (vide art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji procedował na podstawie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, tj. w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Jednak w wydanym w tej sprawie wyroku z 19 października 2006 r. Sąd nakazał ocenić, czy przebudowa i remont lokalu nr 5 wykonane zostały zgodnie z wymaganiami przepisów Prawa budowlanego oraz czy inwestor usunął wszystkie naruszenia konstrukcji budynku oraz szkody spowodowane w tym obiekcie budowlanym w związku z wykonanymi przez inwestora pracami. Wskazał zatem na konieczność prowadzenia tego postępowania także z uwzględnieniem treści art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne.

Dlatego też organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej stwierdził, że trzeba rozważyć czy w tej sprawie (oprócz prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę) nie zachodzą także przesłanki prowadzenia postępowania wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne, tj. zbadać czy przedmiotowe roboty budowlane nie są (nie były) prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Na leży w tym miejscu podkreślić, że z ww. przytoczonych przepisów

art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowalne jasno wynikam, że stwierdzenie wystąpienia każdej z powyższych przesłanek powoduje zakończenie postępowania innym rozstrzygnięciem. W przypadku bowiem stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ najpierw nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a następnie – po sprawdzeniu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Za to w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane są wykonywane (lub zostały wykonane) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W przypadku nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

- w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji procedował na podstawie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, tj. w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Uznając zatem, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, że brak jest w sprawie przesłanek do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 lipca 2004 roku o udzieleniu pozwolenia na przebudowę projektu budowlanego, a także mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie jedynie w aspekcie istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, organ odwoławczy – mając na uwadze także wytyczne Sądu dotyczące zakresu zbadania tej sprawy, zawarte w wyroku z 19 października 2006 r., obowiązany był wydać decyzję kasacyjną. Organ zasadnie uznał bowiem, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania w odniesieniu do przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy, tj. w kwestii wykonania przedmiotowych robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, wykracza poza ramy postępowania uzupełniającego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy. Jak bowiem słusznie skarżąca wskazała w skardze, organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż uczynił to przed nim organ I-instancyjny. Istotnie oznaczałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Dlatego też właśnie w tej sprawie organ odwoławczy obwiązany był wydać decyzję kasacyjną. Skoro bowiem organ II instancji uznał, że w sprawie brak jest podstaw aby kontynuować postępowanie w przedmiocie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, a uzasadnione jest rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, dotyczących ewentualnego zaistnienia przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, obowiązany był - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – wydać decyzję kasacyjną, wskazując właściwy przepis prawa materialnego, w oparciu o który powinno być prowadzone dalsze postępowanie, co też uczynił.

Należy przy tym dodać, że przeprowadzone w toku postępowania odwoławczego uzupełniające postępowanie dowodowe, w tym rozprawa administracyjna, wykazało, na co również wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prowadząc postępowanie w tej sprawie organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Mimo bowiem stwierdzenia już podczas oględzin przedmiotowych lokali nr 5 i 7 w dniu 23 września 2004 roku, że "w mieszkaniu nr 7 roboty budowlane spowodowały powstanie szczeliny pionowej przy kominie, w przedpokoju, pokoju mieszkalnym. Ponadto stwierdzono zarysowania ściany pomiędzy pokojami, powstanie szczeliny pomiędzy podłogą, ścianą w łazience, w ubikacji. W mieszkaniu 7 występują liczne zarysowania powstałe na skutek drgań i wykonywania robót w mieszkaniu nr 5.", organ I instancji nie zbadał, czy wykonane przez inwestorów roboty budowlane doprowadziły do utraty nośności elementów konstrukcji budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ulicy P. w S., a zatem czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowalne.

Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wykazał i uzasadnił konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2006 r., zaś przeprowadzone czynności dowodowe wykazały, że decyzja organu I instancji została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Dodatkowo poczynione ustalenia doprowadziły do wniosku, że w sprawie zastosowanie znaleźć może inna podstawa materialna rozstrzygnięcia, a to przede wszystkim prowadzi do wniosku, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podjęcie bowiem przez organ odwoławczy działań zmierzających w gruncie rzeczy do przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego odnośnie wykonania przedmiotowych robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia wykraczałoby poza zakres kompetencji organu tej instancji, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 136 k.p.a.

Za prawidłowością wydania decyzji kasacyjnej w tej sprawie przemawia ponadto fakt, że decyzją własną z dnia 25 czerwca 2015 r. – wydaną w odrębnym postępowaniu – organ odwoławczy stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2004 r. nakazującej inwestorom w wyznaczonym przez organ terminie wykonanie określonych robót budowlanych i dostarczenie dokumentów. Jak już wyjaśniono powyżej, rozstrzygnięcie organu I instancji oparte na przepisie art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane mogło zostać wydane jedynie na skutek sprawdzenia wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją z dnia 5 października 2004 r. Dlatego też usunięcie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której możliwe było wydanie decyzji rozstrzygającej o ewentualnej legalizacji robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowalnego, powodowało także konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z 21 stycznia 2005 r., której podstawę prawną stanowił art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie - stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 – treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższego nie zmienia fakt, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - stwierdzająca nieważność decyzji organu I instancji z dnia 5 października 2004 r. - została wydana po dacie wydania decyzji I instancji, zaś w dacie orzekania przez organ odwoławczy w tej sprawie nie była jeszcze ostateczna. Wprawdzie istotnie organ odwoławczy – po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji z dnia 5 października 2004 r., winien był wstrzymać się z dalszym postępowaniem w tej sprawie do czasu uostatecznienia się decyzji stwierdzającej nieważność, jednak – jak Sądowi jest wiadome z urzędu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 28 sierpnia 2015 r., nr [..] - utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2015 r., nr [..] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a zatem w chwili wydawania wyroku w tej sprawie decyzja ta była ostateczna.

Należy przy tym dodać, że decyzja stwierdzająca nieważność wywiera skutek prawny z mocą ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, a zatem działającym z mocą wsteczną od daty jej wydania. Decyzja dotknięta wadami wymienionymi w treści art. 156 § 1 k.p.a. jest bowiem nieważna od początku, tj. od chwili jej wydania, a zatem organ – orzekając o jej nieważności, jedynie potwierdza to swoim rozstrzygnięciem. Skoro zatem stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki od chwili wydania w tym przedmiocie ostatecznej decyzji, zatem należy przyjąć taki stan prawny, jakby decyzja obarczona wadami kwalifikowanymi nigdy nie została podjęta. Co też Sąd w tej sprawie uczynił. Dlatego też stwierdzone powyżej uchybienie organu odwoławczego nie mogło doprowadzić do uchylenie zaskarżonej decyzji kasacyjnej, nie stanowiło bowiem naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. poprzez rozszerzenie zakresu przedmiotowego rozpoznania sprawy o analizę prawidłowości decyzji z 5 października 2004 r. - nakładającej na inwestorów obowiązki, jak też naruszenia art. 16 k.p.a. w związku z art. 127 i w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieostatecznej decyzji z dnia 25 czerwca 2015 r. Sąd miał przy tym również na uwadze, że - wbrew zarzutom skargi - decyzja stwierdzająca nieważność decyzji organu I instancji nie została wydana w toku tego postępowania odwoławczego – na co wyraźnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż wydana została w toku odrębnego postępowania nadzwyczajnego. Kwestia prawidłowości wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 5 października 2004 r. nie była zatem przedmiotem rozważań organu odwoławczego w tej sprawie. Organ jedynie uwzględnił w toku niniejszego postępowania fakt wyeliminowania z obrotu prawnego tego rozstrzygnięcia i jego konsekwencji dla rozpatrywanej sprawy.

Organ II instancji prawidłowo przeprowadził zatem uzupełniające postępowanie, którego wyniki poddał ocenie z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. Tym samym nie naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w sposób zarzucany w skardze. W ocenie Sądu organ II instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 136 k.p.a. i prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy wydania takiego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia więc wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Jak wykazano powyżej, przeprowadził także postępowanie uwzględniając wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w wyroku z 19 października 2006 r., a zatem w zgodzie z art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego - na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę J. B. – jako niezasadną – oddalił.