Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 739/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37  art. 1 pkt 11, art. 8 ust. 1
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
article: art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dominik Mączyński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie: odmowy dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł ([...] 00/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. (uzupełnionym pismami z dnia [...] października i [...] grudnia 2009 r.) "X." Sp. z o.o. z siedzibą w X. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w P. o dokonanie zmiany w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], którą udzielono spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego, w części dotyczącej lokalizacji czterech punktów gier na automatach o niskich wygranych.

W związku z wejściem w życie w dniu 31 października 2009 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie celnej, która scedowała wykonywanie zadań wynikających z ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych na Służbę Celną, Dyrektor Izby Skarbowej w P. przekazał powyższy wniosek, zgodnie z właściwością, Dyrektorowi Izby Celnej w P. przy piśmie z dnia [...] listopada 2009 r.

Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: "Ordynacja podatkowa") oraz art. 8, art. 129 ust. 1, art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (dalej: "u.g.h."), Dyrektor Izby Celnej w P. odmówił spółce dokonania wnioskowanej zmiany zezwolenia. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w myśl art. 135 ust. 2 u.g.h. w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszania liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Zdaniem organu, wniosek spółki o dokonanie zmiany wykazu punktów gier wymienionych w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w P. z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie miejsca ich urządzania stoi w sprzeczności ze wskazanym zakazem i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, spółka w złożonym odwołaniu wniosła o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy lub też alternatywnie o uchylenie jej na podstawie art. 226 § 1 Ordynacji podatkowej i przekazanie sprawy od ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej w skrócie: "TFUE"), tj. art. 34, art. 49 i art. 56 TFUE oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61, art. 7, art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego. W uzasadnieniu strona odwołująca się podniosła, że u.g.h. narusza podstawowe swobody Unii Europejskiej, do których należy zaliczyć swobodny przepływ towarów, swobodę przedsiębiorczości i swobodę świadczenia usług. Spółka wyraziła przekonanie, że skoro u.g.h. narusza porządek prawny, który w hierarchii źródeł prawa znajduje się ponad ustawodawstwem krajowym, to wszystkie organy krajowe, w tym także organy administracyjne, zobowiązane są przez wzgląd na zasadę pierwszeństwa i bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego nie stosować przepisów sprzecznych z prawem Unii Europejskiej. Ponadto zarzuciła, że Rzeczpospolita Polska, jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, nie zastosowała ciążącego na niej obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej aktu prawnego zawierającego przepisy techniczne, a, w ocenie spółki, u.g.h. zawiera przepisy techniczne.

Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję w I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że u.g.h. nie zakazuje prowadzenia działalności hazardowych, a jedynie ograniczają je, co do miejsca świadczenia tych usług, w celu kontroli przestrzegania warunków urządzania takich gier. Ponadto podniósł, że spółka nie dowiodła, iż prowadzi działalność w tym zakresie w innym państwie Unii Europejskiej, a zatem, że rygoryzm działania u.g.h. uniemożliwił jej transpozycję świadczenia w/w usług na grunt krajowy. Wobec powyższego, w ocenie organu, brak jest oznak, że spółkę dotknęły ograniczenia zakazane prawem. Zaznaczono także, że ustawodawca, tworząc aktualnie obowiązującą ustawę hazardową, nie kierował się zamiarem podważania norm unijnych, zgodnie z którymi organizowanie i urządzanie gier hazardowych powinno korzystać ze swobody przepływów. Ustawa ta powstała po to, by wykonywanie przez państwo Polskie kompetencji zarówno w tej dziedzinie, jak i w innych obszarach, kompetencji zastrzeżonej, mogło podlegać kontroli.

Organ zwrócił uwagę, że na chwilę obecną organizowanie gier hazardowych na terenie poszczególnych państw nie jest przedmiotem żadnych przepisów regulujących, bądź harmonizujących tę kwestię na szczeblu wspólnotowym. Skoro zatem polska u.g.h. nie posiada swojego odpowiednika na gruncie przepisów wspólnotowych, nie jest możliwe zastosowanie zasady pierwszeństwa wobec aktu, który nie istnieje. Wobec braku regulacji wspólnotowych dotyczących kwestii gier hazardowych, organ za zasadne uznał odniesienie się w tej materii do tzw. niewiążących aktów prawa pochodnego, m. in. opinii oraz rezolucji. Wskazał, że Parlament Europejski w rezolucji z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie uczciwości gier hazardowych online nr 2008/2215(INI), podkreślił, że zgodnie z zasadą pomocniczości i orzecznictwem precedensowym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości państwa członkowskie mają prawo regulować i kontrolować rynki gier hazardowych zgodnie z ich tradycją i kulturą, w celu ochrony konsumentów przed uzależnieniem, oszustwami, praniem brudnych pieniędzy i ustawianiem gier sportowych, a także z myślą o ochronie struktur uzyskiwania środków finansowych powstałych w oparciu o kulturę uprawiania hazardu. Parlament zaznaczył także, że usługi hazardowe należy uważać za bardzo specyficzny rodzaj działalności gospodarczej ze względu na aspekty społeczne i związane z porządkiem publicznym oraz z opieką zdrowotną, gdzie konkurencja nie doprowadzi do lepszej alokacji zasobów. Ponadto Dyrektor Izby Celnej odwołał się również do treści opinii Rzecznika Generalnego Yvesa Bota z dnia 17 grudnia 2009 r. wydanej w trybie prejudycjalnym w sprawie The Sporting Exchange Ltd przeciwko Minister van Justitie, nr C-203/08 oraz w sprawie Ladbrokes Betting & Gaming Ltd przeciwko Stichting de National Sporttotyalisator, nr C-258/08, w której wskazano m.in., że: państwa członkowskie mogą ograniczyć organizowanie i urządzanie gier hazardowych na ich terytorium celem ochrony konsumentów przed nadmiernymi wydatkami związanymi z grą oraz celem ochrony porządku publicznego z uwagi na ryzyko oszustw z racji znacznych sum pieniędzy, które gry hazardowe pozwalają zebrać. W opinii tej stwierdzono także, że państwom członkowskim przysługuje swoboda uznania, wystarczająca do określenia wymogów niezbędnych dla ochrony uczestników gier oraz porządku społecznego, przy uwzględnieniu ich specyfiki społeczno - kulturowej. W ocenie organu odwoławczego, skoro powyżej przywołane akty prawa wyrażają stanowisko danej instytucji wspólnotowej w pewnej dziedzinie i, jak stwierdził ETS, powinny być uwzględniane przez organy państw członkowskich przy wykładni prawa krajowego, to decyzja wydana w I instancji nie narusza przepisów wspólnotowych, a dokonanie rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o krajową u.g.h., nie narusza żadnej z zasad traktatowych.

Uznając natomiast za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia Konstytucji RP, organ II instancji wskazał, że każdy podmiot gospodarczy ponosi ryzyko związane z prowadzeniem danej działalności gospodarczej. Podkreślił, że u.g.h. nie odbiera podmiotom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych możliwości dalszego prowadzenia tej działalności. Zaznaczył przy tym, że art. 129 ust. 1 u.g.h. zakazuje jedynie zmiany lokalizacji punktów gier, której to zmiany nie przewidywała wcześniej obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Podmioty, które posiadają zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, mają prawo nadal prowadzić tę działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem, do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Z powyższego organ wywiódł, że skoro podmiot gospodarczy może nadal prowadzić działalność w ramach udzielonego zezwolenia, w miejscach, o które sam wnioskował, do czasu jego wygaśnięcia, a nowy tryb ich przyznawania jest zbliżony do dotychczasowego, to zarzuty spółki dotyczące naruszenia zasady ochrony i trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych są nieuzasadnione.

Organ zauważył także, że u.g.h. nie zabrania kontynuowania prowadzonej działalności w zakresie usług hazardowych. Podkreślił, że obowiązująca u.g.h. nie zakazuje prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, w tym również gier na automatach o niskich wygranych, a jedynie przenosi tę działalność na grunt kasyn. Jest to jednak w dalszym ciągu ten sam rodzaj reglamentacji, który analogicznie jak wcześniej, wymaga określonej zgody i spełnienia zbliżonych warunków. Zaakcentowano również, że ograniczenia związane z prowadzeniem działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zostały dokonane w drodze ustawy - a więc zgodnie z Konstytucją. Ponadto zaznaczono, że wolność gospodarcza (także swoboda prowadzenie działalności gospodarczej) nie ma charakteru absolutnego, a ograniczenie jej jest dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Organ wyraził pogląd, że zarówno koncesjonowanie działalności w zakresie gier hazardowych, jak i odmowa zmiany udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, w części dotyczącej miejsc urządzania gier nie naruszają art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto stanął na stanowisku, że u.g.h., wbrew twierdzeniom spółki, nie podlegała procedurze notyfikacji, albowiem nie zawiera przepisów technicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "X." Sp. z o.o., reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie powyższej decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie norm prawa europejskiego, tj.:

- przepisów procedury, polegające w szczególności na wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o akt prawny (tj. u.g.h.), który na tle prawa Unii Europejskiej powinien zostać uznany przez organ za nieobowiązujący, co skutkować powinno odmową jego zastosowania, przede wszystkim z uwagi na uchybienie w procedurze prawotwórczej, brak realizacji obowiązku notyfikacji projektu u.g.h. Komisji Europejskiej, wynikającego w szczególności art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L 204, s. 37, dalej w skrócie: "Dyrektywa 98/34/WE"),

- fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w TFUE: art. 34, art. 49 i art. 56 TFUE w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego,

oraz naruszenie przepisów prawa krajowego, tj.:

- art. 2 Konstytucji RP tj. zasady ochrony praw podmiotowych słusznie nabytych,

- art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP tj. zasady proporcjonalności sensu stricte,

- art. 2 i art. 61 Konstytucji RP tj. zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej,

- art. 7 Konstytucji RP tj. zasady legalizmu w zw. z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP,

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP tj. zasady przyzwoitej legislacji,

poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w której mieszczą się wskazane wyżej zasady szczegółowe.

W argumentacji skargi spółka wyraziła wskazała, że w zakresie norm, reguł czy innych specyfikacji technicznych obowiązują definicje zawarte w Dyrektywie 98/34/WE. Powołując się na liczne orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej w skrócie: "TSUE") skarżąca podniosła, że celem Dyrektywy 98/34/WE jest chronić za pomocą kontroli prewencyjnej wolny przepływ towarów i że kontrola ta jest obowiązkowa za każdym razem, gdy reguły techniczne objęte dyrektywą mogą zagrozić bezpośrednio lub pośrednio rzeczywiście bądź potencjalnie wewnątrzwspólnotowej wymianie towarów. Badanie ryzyka wystąpienia zagrożenia dla swobodnego przepływu powinno najpierw odbywać się na poziomie krajowym. Jeżeli okaże się, że Państwo Członkowskie zamierza wprowadzić regulacje, które odpowiadają pojęciom zawartym w dyrektywie, ta ostatnia przewiduje, w celu zapobieżenia konfrontacji Państwa z pogwałceniem prawa wspólnotowego, procedurę informacji w dziedzinie norm i reglamentacji technicznych. Podkreśliła, że Dyrektywa 98/34/WE wprowadza rzeczywisty system zmierzający do wyeliminowania przeszkód w wymianach wewnątrzwspolnotowych, w myśl którego Państwo Członkowskie, chcące wprowadzić do swojego wewnętrznego porządku prawnego normę, regułę, specyfikację techniczną, czy inne wymagania mające zastosowanie co do produkcji, użytkowania bądź komercjalizacji produktu zobowiązane, jest uprzednio poinformować o tym Komisje.

Ponadto spółka wskazała na znaczenie notyfikacji, czy wzajemnej informacji jako instrumentu pozwalającego na uniknięcie popełnienia przez Państwa Członkowskie inicjatyw legislacyjnych niezgodnych z prawem europejskim. Skarżąca wyraziła przekonanie, że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powoływać wobec jednostek. Spółka, kolejny raz, odwołała się także do zasady prymatu prawa Unii Europejskiej nad prawem krajowym. W jej ocenie, organ celny ma nie tylko prawo, ale i obowiązek odmówić zastosowania aktu prawnego sprzecznego z prawem Unii Europejskiej. Spółka stwierdziła, że prezentowana przez organ koncepcja stosowania prawa, ograniczająca się do poszukiwania obowiązków działania wyłącznie w przepisach krajowych, neguje dorobek prawny Unii Europejskiej, stanowiący część krajowego systemu prawnego, wiążącego organ. Do skargi załączono m.in. trzy opinie prawne, w świetle których u.g.h. powinna zostać notyfikowana Komisji Europejskiej, a także, że zawiera przepisy naruszające normy konstytucyjne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 3 grudnia 2010 r. zawiesił postępowanie z uwagi na skierowanie przez WSA w Gdańsku do TSUE następującego pytania prejudycjalnego: "czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektyw, należy taki przepis ustawy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry." Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 20 września 2012 r.

Postanowieniem z dnia 8 listopada 2012 r. WSA w Poznaniu zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na następujące pytanie prawne zadane przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10: "czy art. 135 ust. 2 u.g.h. uniemożliwiający podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą polegająca na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych odnośnie przedsięwzięć podjętych przed 1 stycznia 2010 r. dopuszczalną wcześniej zmianę miejsca urządzania gry ustalonego w uprzednio wydanym zezwoleniu, nie jest niezgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony interesów w toku podmiotów prowadzących takową działalność, które – w zaufaniu do dotychczasowych przepisów – rozpoczęły realizację sześcioletnich przedsięwzięć gospodarczych?" Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 30 lipca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przepis art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (dalej: "u.g.h."), będący podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest w przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE, a więc czy przed wejściem w życie powinien podlegać notyfikacji przez KE w myśl przepisu art. 8 ust. 1 tej Dyrektywy.

Tytułem wprowadzenia wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.h. działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast na podstawie art. 135 ust. 2 u.g.h. w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Nie ulega wątpliwości, że przepisy te aktualnie obowiązują, a zatem korzystają z domniemania konstytucyjności. Należy w tym miejsce zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., P 4/11, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Sytuacja taka oznacza zaś, że obowiązkiem organów administracji jest stosowanie tych przepisów, albowiem zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Jednocześnie nie sposób pominąć, że wojewódzki sąd administracyjny przy dokonywaniu wykładni przepisów krajowych, wydanych w celu wykonania dyrektywy, ocenia te przepisy pod kątem ich zgodności z przepisami unijnymi. Jako sąd krajowy państwa członkowskiego jest przy tym związany wykładnią i stosowaniem prawa unijnego wynikającą z orzecznictwa TSUE, które to orzecznictwo jest elementem współtworzącym prawo unijne (acquis communautaire).

W świetle poczynionych wyżej uwag nie budzi wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia analizowanej sprawy ma zatem wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, w którym TSUE stwierdził, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego."

W punktach 31 – 34 tego wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyjaśnił nadto: "Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, przepisy krajowe należą do trzeciej kategorii przepisów technicznych wymienionej w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34, obejmującej między innymi zakaz użytkowania, jeżeli ich skutek wykracza w sposób oczywisty poza samo określenie dopuszczalnych przeznaczeń produktu i nie polega jedynie na ograniczeniu sposobu jego użytkowania (zob. ww. wyrok w sprawie Lindberg, pkt 76). Ta kategoria przepisów technicznych dotyczy bowiem w szczególności przepisów krajowych, które pozostawiają miejsce jedynie na marginalne zastosowanie produktu w stosunku do tego, którego można by rozsądnie oczekiwać (ww. wyrok w sprawie Lindberg, pkt 77). W tej kwestii należy zaś stwierdzić, że chociaż przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych będące przedmiotem spraw przed sądem krajowym przewidują zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to jednak zgodnie z art. 129 ust. 1 tej ustawy działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych prowadzona na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy może być kontynuowana do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, którym ich udzielono, według przepisów dotychczasowych. Przepis ten pozwala więc na dalsze prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, a zatem na dalsze użytkowanie tych automatów, po dniu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Trzeba wobec tego stwierdzić, iż w tych okolicznościach przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych nie można uznać za przepisy krajowe pozwalające jedynie na marginalne użytkowanie automatów do gier o niskich wygranych."

Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. nie zostało rozważone, czy stanowiący podstawę odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych art. 135 ust. 2 u.g.h. jest przepisem technicznym, czy też nie. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie zawiera rozważań odnoszących się do tej kwestii, natomiast organ odwoławczy poświęcił temu zagadnieniu jedynie jeden z ostatnich akapitów uzasadnienia decyzji, formułując tam tezę o nietechnicznym charakterze analizowanego przepisu, nie popartą jednak jakąkolwiek argumentacją. Na marginesie wymaga podkreślenia, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie istniał jeszcze wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., organ odwoławczy nie mógł zatem skorzystać z tez sformułowanych w tym orzeczeniu.

W świetle przytoczonych powyżej wyjaśnień stwierdzić należy, że TSUE stanął na stanowisku, iż rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. Nie budzi jednak żadnych wątpliwości, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie TSUE, że ustalenie technicznego charakteru przepisów u.g.h. należy do sądu krajowego, należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Wobec powyższego, zaakcentować należy, że sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z wcześniej powołanymi art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia kwestionowane rozstrzygnięcie organu pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. W sytuacji, gdy Sąd uzna, że organ wydając decyzję uchybił przepisom prawa w stopniu rażącym, albo mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, eliminuje taką decyzję z obrotu prawnego. Rolą sądu administracyjnego, zgodnie z przypisanymi mu kompetencjami, nie jest natomiast zastępowanie organów administracji i wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie, a zatem Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy zamiast organów administracyjnych, czy też do ingerowania w treść zaskarżonej decyzji, przejmując w ten sposób ustawowe obowiązki organów administracji publicznej. Inaczej rzecz ujmując, Sąd nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań, a sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu.

Realizując zatem wskazania wyroku TSUE, mające na celu zbadanie, czy art. 135 ust. 2 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego organ rozpatrujący sprawę winien dokonać ustaleń w tym zakresie zgodnie tezami zawartymi w punktach 37-39 tego wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., z uwzględnieniem jednakże tez sformułowanych w punktach 31-34.

W świetle powyższego merytoryczna ocena zarzutów uchybienia wskazanych przez skarżącą spółkę przepisom prawa wspólnotowego oraz Konstytucji RP na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie (ustalenie), we wskazany przez TSUE sposób, podstawowej w rozpoznawanej sprawie kwestii spornej, odnoszącej się do charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h., wobec konsekwencji tego ustalenia dla możliwości stosowania tego przepisu, będzie mogło stanowić podstawę formułowania ocen dotyczących ewentualnych innych naruszeń prawa.

W tych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. – Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.