Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1394/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1  lit c i a, 200, 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz G. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania G. S. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2018 r. odmawiającej stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. [...] nr [...] z [...] czerwca 1977 r. orzekająca o sprzedaży na rzecz S. i S. małż. C. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa, utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] listopada 2018 r.

Decyzja z [...] maja 2019 r. została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją nr [...] z [...] kwietnia 1968 r. odmówiło ustanowienia na rzecz dotychczasowej właścicielki użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Naczelnik Dzielnicy W. [...] ww. decyzją z [...] czerwca 1977 r. orzekł o sprzedaży na rzecz S. i S. małż. C. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji z [...] kwietnia 1968 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. uchyliło swoją decyzję z [...] lipca 2015 r. i stwierdziło, że decyzja z [...] kwietnia 1968 r., w części odnoszącej się do udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] z obrębu [...] związanego z własnością lokali nr [...], [...], [...] w budynku położonym przy ul. [...] została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdziło jej nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1688/16, oddalił skargę na decyzję z [...] sierpnia 2016 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku G. S., odmówił stwierdzenia, że decyzja z [...] czerwca 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa decyzja jest zgodna z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste oraz przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 169). Wojewoda [...] stwierdził, że wprawdzie - ze względu na upadek skutków odmownej decyzji dekretowej ex tunc - w czasie wyodrębnienia i sprzedaży lokali budynek był własnością byłego właściciela gruntu [...] i ta sprzedaż skutkowała uszczerbkiem w jego majątku, jednakże naprawienia tego uszczerbku nie można żądać w związku z wadliwością decyzji o sprzedaży lokali, lecz w związku z wadliwością odmownej decyzji dekretowej.

[...] grudnia 2018 r. do Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju wpłynęło odwołanie G. S. od decyzji z [...] listopada 2018 r. Wnioskodawczyni podniosła, że na skutek usunięcia z obrotu prawnego z mocą wsteczną odmownej decyzji dekretowej decyzja orzekająca o sprzedaży tego lokalu musi zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, bowiem dotyczyła lokalu, który nie był własnością Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja stanowi zatem nieoczekiwany i zaskakujący wyłom w dotychczasowym jednolitym orzecznictwie, a w efekcie traktuje skarżącą - z niezrozumiałych względów - w sposób całkowicie odmienny od tego, w jaki setki i tysiące innych osób zostało potraktowanych w swoich sprawach. Skarżąca, jako dotknięta wydaniem decyzji lokalowej ma pełne prawo domagać się stwierdzenia przez właściwy organ, że decyzja lokalowa nie miała podstawy prawnej i rażąco naruszyła prawo.

Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dacie wydania decyzji z [...] czerwca 1977 r. użytkowanie wieczyste gruntu mogło być ustanowione na terenie państwowym jednocześnie z zawarciem umowy sprzedaży budynków. Sprzedaż lokalu wraz z ustanowieniem użytkowania wieczystego do ułamkowej części gruntu działki, na której posadowiony był budynek następowała na podstawie decyzji, która stanowiła podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Decyzja powinna była w szczególności zawierać dane osób na których rzecz następowała sprzedaż, dokładne określenie terenu oraz praw jakie przechodzą na nabywcę, wysokość i sposób zapłaty ceny sprzedaży, wysokość i sposób uiszczania opłat za użytkowanie wieczyste oraz kosztów eksploatacji części wspólnych budynku.

Minister stwierdził, że decyzja dekretowa, która podczas wydania decyzji o sprzedaży lokalu była w obiegu prawnym spowodowała utratę prawa własności. Lokal został więc zbyty i było to następstwem decyzji z [...] kwietnia 1968 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Zatem w dacie wydania kwestionowanej decyzji organ opierając się na informacji zawartej w dziale II księgi wieczystej mógł uznać, że jest uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem. Niezależnie od późniejszego stwierdzenia nieważności decyzji o przejściu przedmiotowego budynku na rzecz Skarbu Państwa rozporządzenie lokalem jest skuteczne, z uwagi na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Zdaniem Ministra wprawdzie stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej następuje ze skutkiem ex tunc jednakże nie można abstrahować od okoliczności niniejszej sprawy. Należy mieć świadomość upływu czasu i tego, że po kilkudziesięciu latach jest konieczne zachowanie praw nabytych przez osoby trzecie. Utrata własności lokalu jest w tych okolicznościach nieodwracalna. Znajduje tu bowiem zastosowanie odstępstwo od zasady, iż stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc.

Źródłem szkody dla będącej następcą prawnym dawnej właścicielki wnioskodawczyni nie jest decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu, nawet gdy stwierdzono nieważność decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego budynku w którym ten lokal się znajduje. Związek przyczynowy występuje tylko między decyzją dekretową, a szkodą wyrządzoną byłym właścicielom i ich następcom prawnym wskutek pozbawienia ich prawa własności nieruchomości i odmówienia prawa użytkowania wieczystego. Sprzedaż lokali przez Skarb Państwa jako nowego właściciela nie ma znaczenia dla dawnych właścicieli, gdyż oni nie stracili własności, która do nich nie należała. Ponadto Minister zauważył, że przedmiotowy lokal stanowi obecnie własność wnioskodawczyni będącej wnuczką właścicielki nieruchomości dekretowej na rzecz m.in. której został on sprzedany.

Minister podkreślił, że nie każda wada decyzji jest wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Za rażące naruszenie prawa należy uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Tym samym uznał, że decyzja z [...] czerwca 1977 r. była prawidłowa i nie posiada wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Od decyzji z [...] maja 2019 r. G. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci: 1) art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z art. 15a ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) poprzez: a) zignorowanie faktu, że art. 15a powołanej wyżej ustawy przewidywał możliwość sprzedaży przez Skarb Państwa tylko takich wyodrębnionych lokali, które znajdowały się w budynkach wielomieszkaniowych stanowiących własność Państwa i które zarazem stanowiły własność Państwa, gdy tymczasem lokal nr [...] znajdujący się w budynku położonym przy ul. [...] w W. w momencie wydania decyzji z [...] czerwca 1977 r. (ani w żadnym innym momencie) nie był własnością Skarbu Państwa, jako że decyzja z [...] kwietnia 1968 r. ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. została usunięta z obrotu prawnego z mocą wsteczną, co oznacza, że nie było żadnych podstaw do sprzedaży przez Skarb Państwa nienależącego do niego lokalu nr [...], b) nieuprawnione zaakceptowanie błędnego poglądu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2018 r., że o naruszeniu art. 15a ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie można mówić, jeśli organ wydający na podstawie tego przepisu decyzję w przedmiocie sprzedaży lokalu w chwili jej wydawania miał poczynione ustalenie, że Skarb Państwa jest właścicielem budynku, a tym samym także znajdującego się w nim lokalu, nawet jeśli w rzeczywistości ustalenie to było nieprawidłowe na skutek późniejszego (ale ze skutkiem wstecznym - ex tunc) stwierdzenia nieważności decyzji będącej podstawą przejścia budynku na własność Skarbu Państwa, co doprowadziło do usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego z mocą od chwili jej wydania (ex tunc), c) oczywiście błędne przyjęcie, w ślad za decyzją z [...] listopada 2018 r., że decyzja z [...] czerwca 1977 r. nie może być uznana za naruszającą rażąco prawo, co skutkowało bezzasadnym utrzymaniem w mocy decyzji z [...] listopada 2018 r. odmawiającej uznania decyzji z [...] czerwca 1977 r. za wydaną z naruszeniem prawa; 2) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez nieuzasadnione i oczywiście błędne utrzymanie w mocy decyzji z [...] listopada 2018 r., gdy tymczasem w świetle wskazanych wyżej okoliczności Minister powinien był tę decyzję uchylić w całości i orzekając co do istoty sprawy stwierdzić, że decyzja z [...] czerwca 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa; 3) art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 kpa poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie wyrażonych w nich podstawowych zasad postępowania administracyjnego czego skutkiem było dopuszczenie się przez Ministra uchybień wskazanych w poprzedzających punktach. Mając na uwadze przytoczone wyżej zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie decyzji z [...] maja 2019 r. w całości; 2) zobowiązanie Ministra do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję z [...] listopada 2018 r. i orzekającej co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie wydania decyzji z [...] czerwca 1977 r. z naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa (co najmniej zaś wniosła o wyrażenie - w uzasadnieniu wyroku, jaki zapadnie - tej treści oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania); 3) rozpoznanie skargi na rozprawie; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W niniejszym postępowaniu nadzorczym ocenie powinno podlegać to, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy W. [...] z [...] czerwca 1977 r. orzekająca o sprzedaży lokalu nr [...] wraz z odpowiednim udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 kpa. Taka ocena winna być dokonana w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu.

Sąd zwraca uwagę, że grunt [...] obejmujący działkę nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] był wówczas zabudowany budynkiem wielomieszkaniowym. Budynek ten miał status budynku, o którym mowa w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem".

W dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu obwiązywała ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) – dalej zwana "ugt". Z art. 15a ust. 1 ugt wynikało, że w domach wielomieszkaniowych, stanowiących własność Państwa mogą być wyodrębnione poszczególne samodzielne lokale i sprzedawane najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności z równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek.

W tym czasie obowiązywała również ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84)- dalej zwana "Prlok". Z treści art. 4 ust. 1 tej ustawy wynikało, że w domach stanowiących własność Państwa może nastąpić wyodrębnienie własności wszystkich lub niektórych samodzielnych lokali mieszkalnych, jeżeli własność poszczególnych lokali zostanie przeniesiona na rzecz osób fizycznych.

Opisany wyżej stan prawny wskazywał zatem wyraźnie, że Skarb Państwa mógł wyodrębniać na własność samodzielne lokale mieszkalne i dokonywać ich sprzedaży na rzecz najemców tych lokali, jeżeli był właścicielem budynku posadowionego na gruncie państwowym.

Tymczasem – na skutek ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] - została stwierdzona częściowo nieważność odmownej decyzji dekretowej z [...] kwietnia 1968 r. (obciążonej kwalifikowanymi wadami w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa), w zakresie dotyczącym działki nr [...], a także udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu stanowiącego działkę nr [...] związanego z odrębną własnością lokali mieszkalnych nr [...], [...] i [...].

Zatem doszło do tego, że w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie stanowił współwłasność Skarbu Państwa i S. C. (poprzednio K).

Wobec tego Minister Inwestycji i Rozwoju winien ocenić, czy działanie bezprawne Skarbu Państwa, polegające na wyrażeniu przez terenowy organ administracji państwowej w formie decyzji z [...] czerwca 1977 r. zgody na sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...], który nie stanowił w całości mienia państwowego, było działaniem z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), a jeżeli tak – to czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Sąd zwraca uwagę, że w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokali w budynkach posadowionych na gruntach warszawskich akcentuje się, że skoro decyzja dekretowa jest nieważna jako obciążona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), to decyzje o sprzedaży lokali, które wiążą się z tą decyzją nieważną są wadliwe, nawet wtedy gdy organ nadzoru, w trybie art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa, stwierdził, że decyzja dekretowa została wydana z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r. sygn. akt I OSK 13424/08).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skoro nabycie przez Skarb Państwa prawa własności budynku, na skutek ostatecznej odmownej decyzji dekretowej (art. 8 dekretu), dokonało się z rażącym naruszeniem prawa, (w następstwie późniejszego uznania decyzji dekretowej za obciążoną wadą nieważności), to także każda następna decyzja w zakresie dysponowania tymi prawami również rażąco naruszała prawo bowiem wywodziła się z decyzji rażąco wadliwej. Zdaniem NSA nawet decyzja organu nadzoru stwierdzająca wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, nie może wyłączyć dopuszczalności stwierdzenia, że późniejsze decyzje o sprzedaży lokali mieszkalnych zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 5 dekretu), skoro odmowna decyzja dekretowa została wydana w warunkach nieważności – rażącego naruszenia art. 7 dekretu (por. wyrok NSA z 21 października 2009 r. sygn. akt I OSK 40/09).

NSA stwierdził, że nie można a priori uznać, że wobec niestwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, a jedynie rażącego naruszenia przez nią prawa, brak jest podstaw do stwierdzenia, w oparciu o art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa, wydania decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1669/09).

Trzeba wskazać, że dokonując oceny legalności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w zaskarżonej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju nie wyjaśnił i nie ocenił opisanych wyżej zagadnień, przez co naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu wadliwe było dokonywanie przez Ministra Inwestycji i Rozwoju oceny legalności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] z perspektywy poglądów prezentowanych przez Sąd Najwyższy w sprawach cywilnych z zakresu odszkodowań za szkody wywołane wydanymi z naruszeniem prawa decyzjami zezwalającymi na sprzedaż lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach posadowionych na gruntach [...].

Dla sprawy administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia to, jak Sąd Najwyższy w późniejszych sprawach cywilnych kwalifikuje źródło poniesionej przez powoda szkody, w szczególności to, że szkodę tę wiąże z rażąco wadliwą decyzją dekretową, a nie z wydanymi z naruszeniem prawa decyzjami o sprzedaży lokali mieszkalnych.

Rację ma Minister, że Sąd Najwyższy zaprezentował w uchwale składu siedmiu sędziów SN z 28 marca 2018 r. sygn. akt III CZP 46/17 stanowisko, że w chwili sprzedawania mieszkań poprzednicy prawni powodów nie byli właścicielami budynku. Minister pomija jednak to, że takie stanowisko jest konsekwencją tego, że Sąd Najwyższy w sprawach o naprawienie szkody kładzie nacisk na to, że źródłem szkody jest niezgodna z prawem ostateczna odmowna decyzja dekretowa, która powodowała utratę prawa własności do całego budynku i lokali mieszkalnych. Jednak nie można pominąć tego, że ocena tego zagadnienia została dokonana tylko z perspektywy tego zdarzenia (wydania odmownej decyzji dekretowej), a nie z perspektywy skutku ex tunc decyzji nadzorczej wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej.

Z tym wiąże się też inna perspektywa czasowa oceny stanu własnościowego budynku dekretowego. Sąd Najwyższy odnosi to zagadnienie do daty wydania decyzji dekretowej, natomiast w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu istotny jest stan własnościowy budynku dekretowego z daty wydania tej decyzji.

Trzeba też wskazać, że stanowisko Sądu Najwyższego dotyczące tego, że wydanie decyzji o sprzedaży lokali nie stanowi zdarzenia prowadzącego do powstania lub zwiększenia szkody albo stwarzającego warunki do powstania uszczerbku w majątku byłego właściciela dotyczącego nieruchomości lokalowych także odnosi się do okresu z chwili składania wniosku dekretowego i wydawania pierwotnej decyzji dekretowej, kiedy te nieruchomości lokalowe nie istniały.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 15 czerwca 2018 r. sygn. akt I CSK 443/17 pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 28 marca 2018 r. sygn. akt III CZP 46/17, że w czasie wydania decyzji o sprzedaży lokali budynek, w którym były one wyodrębniane, nie należał już do byłego właściciela gruntu [...], da się wytłumaczyć jedynie odstępstwem od zasady, iż stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej wywołuje skutek ex tunc. Zdaniem Sądu Najwyższego założono w tej uchwale, że wskutek sprzedaży lokali utrata własności budynku będąca następstwem odmownej decyzji dekretowej (art. 8 dekretu) stała się nieodwracalna (ex tunc) w odniesieniu do tej części budynku, z której lokale zostały wyodrębnione i sprzedane.

Nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że Sąd Najwyższy w powyższym wyroku wyraźnie zastrzegł, że oceniając w ten sposób odwracalność skutków wadliwej decyzji dekretowej, Sąd Najwyższy (w uchwale) ograniczył – (wyłącznie) na płaszczyźnie cywilistycznej - moc wsteczną stwierdzenia jej nieważności.

Tymczasem dla niniejszej sprawy nieważnościowej decydujące znaczenie ma ocena legalności decyzji wydanej w określonym stanie faktycznym i prawnym. To jakie środki prawne i w jakim postępowaniu, uruchomi następca prawny przedekretowego właściciela nieruchomości, po pozytywnym zakończeniu dla niego sprawy nieważnościowej, pozostaje poza zakresem administracyjnej sprawy nieważnościowej.

Wbrew stanowisku Ministra nie można było uznać, że stan prawny samego gruntu [...], wynikający z działu II księgi wieczystej nr hip. [...] (w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu), był tożsamy ze stanem prawnym budynku dekretowego, który nie miał założonej odrębnej księgi wieczystej. Nie można więc uznać, że Naczelnik Dzielnicy W. [...] był związany stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej w zakresie dotyczącym budynku przy ul. [...].

Wskazywany przez Ministra upływ czasu (ponad 40 lat) od daty wydania kwestionowanej decyzji o sprzedaży lokalu nie mógł być traktowany jako argument za odmową stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu tego typu argument winien być rozważony w sprawie nieważnościowej, z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, jest niezgody z art. 2 Konstytucji RP.

Jednakże nawet uznanie przez organ nadzoru, że kwestionowana decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i że nastąpił znaczny upływ czasu od daty wydania tej decyzji obligowałoby tenże organ do stwierdzenia wydania decyzji o sprzedaży lokalu z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa). Samo stwierdzenie znacznego upływu czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego (na podstawie której jej adresaci nabyli ekspektatywę nabycia prawa własności tego lokalu) nie uprawniałoby do wydania przez organ nadzoru decyzji o odmowie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu to, że przedmiotowy lokal mieszkalny nr [...] stanowi obecnie własność G. S. nie świadczy o tym, że – z tego wyłącznie powodu - nie było podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa w oparciu o art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w sprawie administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu trzeba wyjaśnić i ocenić, czy decyzja ta była aktem niezgodnym z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a jeżeli tak, to czy tenże akt bezprawny można potraktować jako wydany w warunkach kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 kpa, a jeżeli tak, to czy wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 2 kpa.

Zagadnieniem odrębnym jest to, kto jest obecnie właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] i że jest to następca prawny S. C. Ta okoliczność ma znaczenie dla sfery podmiotowej postępowania nieważnościowego – uznania danej osoby jako strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa.

To, że – zdaniem Ministra - skarżąca jako aktualny następca prawny adresatki decyzji o sprzedaży lokalu jest obecnym właścicielem tego lokalu oraz że wobec tego poprzedniczka prawna skarżącej i sama skarżącą nie poniosła uszczerbku w związku z zadysponowaniem przez Skarb Państwa prawem do lokalu mieszkalnego nr [...] (nie utraciła prawa do tego lokalu) nie mogło być potraktowane a priori, jako wyłączające bezprawność działania Naczelnika Dzielnicy W. [...] i zakwalifikowania tej bezprawności jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd nie podziela stanowiska Ministra, że w realiach niniejszej sprawy skutki wadliwej decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] były możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Sąd zwraca uwagę, że w pierwszej kolejności organ nadzoru musi prawidłowo ustalić i ocenić, czy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja jest w sposób oczywisty niezgodna (sprzeczna) z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a jeżeli tak, to czy ta wada ma charakter kwalifikowanego naruszenia prawa z art. 156 § 1 kpa.

Jak wskazano wyżej Minister nie dokonał na gruncie sprawy nieważnościowej dokładnej i wszechstronnej oceny legalności decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] w aspekcie zgodności tej decyzji z prawem obowiązującym w dacie wydania tej decyzji mającym rangę ustawy.

Z treści uzasadnienia decyzji Ministra wynika, że organ ten dostrzegł skutek ex tunc wynikający z ostatecznej decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2016 r. stwierdzającej częściowo nieważność decyzji dekretowej.

Minister nie dostrzegł jednak, że Skarb Państwa wydając decyzję o sprzedaży lokalu nr [...] zadysponował mieniem niebędącym jego wyłączną własnością (ukształtował na rzecz osób fizycznych - adresatów tej decyzji ekspektatywę nabycia prawa do tego lokalu), co było sprzeczne z jasnymi w swej treści art. 15a ust. 1 ugt oraz art. 4 ust. 1 Prlok i naruszało także art. 5 dekretu.

To, że S. C., a obecnie jej wnuczka G. S. nie utraciły własności lokalu nr [...] nie świadczy o tym, że decyzja ta nie wywołała w sferze majątkowej S. C. negatywnych skutków. Konsekwencją bezprawnych działań Skarbu Państwa było to, że poprzedniczka prawna skarżącej musiała zapłacić znaczną sumę ([...] zł) za nabycie lokalu, którego była współwłaścicielem. Taka ocena wynika chociażby z porównania tej sumy do ówczesnych zarobków. W 1977 r. przeciętne miesięczne wynagrodzenie pracownika w gospodarce uspołecznionej wynosiło [...] zł (obwieszczenie Prezesa GUS z dnia [...] maja 1990 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pracowników w gospodarce uspołecznionej w latach 1950-1989 oraz w kolejnych kwartałach 1989 r. – M.P. Nr 21, poz. 171).

Zatem sam brak utraty własności lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z przynależnymi do niego prawami nie mógł być wystarczającym argumentem za uznaniem niewystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, z tego powodu, że decyzja o sprzedaży lokalu nie wywołała skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie Naczelnik Dzielnicy W. [...] wydał decyzję o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...], niebędąc jego wyłącznym właścicielem. Zatem naczelnik dzielnicy realizujący kompetencje terenowego organu administracji państwowej, zamiast działać na podstawie i w granicach prawa, do czego był konstytucyjnie zobowiązany (art. 8 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. – Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36), prawo to naruszył, powodując znaczne (finansowe) uszczuplenie w majątku S. C.. W tej sytuacji skutki decyzji z 1977 r. były nie do pogodzenia z zasadą praworządności.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Inwestycji i Rozwoju weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ odwoławczy jeszcze raz wyjaśni i oceni, czy decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a następnie oceni, czy decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Jeżeli Minister uzna, że decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, wówczas rozważy uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości i wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).