Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 567/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 24 listopada 2021 r. nr BP.504.371.2021.1103.RZ9.145335 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 24 listopada 2021 r. nr BP.504.371.2021.1103.RZ9.145335 o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "PWITD" lub "organ I instancji") nałożył na K. P. (dalej: "Skarżącego") karę pieniężną w wysokości 2 000 zł. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że Skarżący nie wniósł odwołania od ww. rozstrzygnięcia.

Wnioskiem z 15 kwietnia 2020 r. Skarżący zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 12 lutego 2020 r. Jako przesłankę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "k.p.a.". [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z [...] lutego 2020r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] lutego 2020 r.

Organ I instancji podał, że przesyłka pocztowa zawierająca decyzję o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej powróciła do nadawcy. Z adnotacji pracownika operatora pocztowego wynika, że pomimo dwukrotnego awizowania, przesyłka nie została podjęta. Ponadto Skarżący był informowany na każdym etapie o prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz aktywnie w nim uczestniczył, m.in. poprzez nadesłanie dokumentów do akt sprawy. Zdaniem organu I instancji powyższe oznacza, że Skarżący brał udział w postępowaniu.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z dnia 24 listopada 2021 r. nr BP.504.371.2021.1103.RZ9.145335 Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji GITD podał, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane przez Skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący został prawidłowo powiadomiony o wszczęciu postępowania, a sama decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wysłana na adres Skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, K. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącego, decyzję GITD wydał z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący podniósł, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie została nigdy doręczona stronie, a o fakcie jej wydania zobowiązany powziął wiedzę dopiero w dniu doręczenia upomnienia. W ocenie Skarżącego powyższe oznacza, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Obecny na rozprawie Skarżący podtrzymał skargę. Wskazał, że przewóz w dniu kontroli wykonywała firma [...] A. P. i dodał, że nie prowadzi wspólnej działalności z A. P., tak jak sugerowałaby to nazwa jego firmy, w której jest użyte imię "A.". Podał, że w skrzynce odbiorczej nie było awiza informującego o możliwości odbioru decyzji na poczcie, a w tym okresie pracowało kilku listonoszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa tj. w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego obejmuje dwie 2 fazy: wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia oraz etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania obejmuje badanie czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania jak: zachowanie terminu czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia. Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Odmowa taka jest zatem w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Oznacza to, że w szczególności z należytą ostrożnością trzeba oceniać przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania. Dotyczy to zwłaszcza przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. gdy w żądaniu wznowienia postępowania jako przesłankę wznowienia wskazano, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W kontrolowanej sprawie Skarżący domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Wniosek o wznowienie uzasadnił niedoręczeniem decyzji organu I instancji, z czego wywodzi, że został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W aktach administracyjnych znajduje się protokół przesłuchania świadka sporządzony w trakcie kontroli drogowej z 27 września 2019 r., z którego wynika, że Skarżący został pouczony o skutkach niepowiadomienia o zmianie swego adresu zgodnie z art. 41 k.p.a. Z wydruku z CDIG (w aktach sprawy) wynika, że K. P. prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą pod adresem [...] ul. [...] nr [...] i jest to też adres do doręczania korespondencji. Akta sprawy potwierdzają, że organy kierowały korespondencję pod adres wskazany w CDIG, a odbiór odbywał się w placówce pocztowej po wcześniejszym awizowaniu (zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zawiadomienia o przedłużeniu terminu do zakończenie prowadzenia postępowania). W trakcie postępowania Skarżący nie podał innego adresu, ani też nie uprawdopodobnił, że stan pocztowej skrzynki oddawczej uniemożliwiał bezpieczne przechowywanie korespondencji w tym przypadku awiza.

Stosownie do przepisu art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

W myśl § 2 art. 44 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ugruntowany pogląd, że przesłanki z art. 44 k.p.a. należy wykładać ściśle, a nie przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. będzie prawidłowe jedynie w przypadku, gdy dokonane zostaną wszystkie czynności przewidziane tym przepisem, tzn. "pozostawienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata zawiadomienia o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia w powyższym terminie przesyłki - pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy". Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia (zob. np. wyrok NSA z 31.05.2012 r., I OSK 2105/11; z 31.01.2012 r., II OSK 2170/10 dostępne w cbosa).

Z kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że przesyłka, której adresatem była firma K. P. pełniący funkcję zarządzającej transportem w przedsiębiorstwie: [...], była awizowana dwukrotnie. Organ nadał przesyłkę 13 lutego 2020 r. Pierwsze awizowanie dokonano 14 lutego 2020, powtórne 24 lutego 2020 r., a zwrot przesyłki do organu nastąpił 2 marca 2020 r.

Z art. 44 k.p.a. wynika, że przesyłka powinna być odebrana przez adresata w maksymalnym terminie 14 dni licząc od pierwszego awizowania. Pierwsze awizowanie miało miejsce 14 lutego 2020 r., zatem ostatnim dniem do odbioru był 28 luty 2020 r. Z adnotacji listonosza wynika, że listonosz umieścił awizo w skrzynce odbiorczej adresata, zatem doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że powtórne awizowanie nastąpiło w okresie dłuższym niż 7 dni. Powyższe nie skutkuje zmianą daty przyjęcia fikcji doręczenia, gdyż to reguluje art. 44 § 3k.p.a.

Stwierdzić wypada, że organy obydwu instancji dokonały prawidłowej oceny skutków doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Z przyjęcia fikcji doręczenia w niniejszej sprawie wynika, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okazała się niezasadna i dlatego decyzje organów obydwu instancji wydane w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. są zgodne z ustalonym stanem faktycznym i prawnym i prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.).

Wbrew twierdzeniom Skarżącego wobec wyżej przedstawionych okoliczności, decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej w transporcie drogowym weszła do obrotu prawnego. Nie ma racji Skarżący, że już wznowienie postępowania było potwierdzeniem pozbawienia strony udziału w postępowaniu administracyjnym. Skutkiem wznowienia postępowania nie jest też możliwe powtórne doręczenie decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania.

Z art. 147 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać (wyrok NSA z 22.09.2021; II OSK 647/21 dostępny na str. cbosa).

Zatem wznowić postepowanie może wyłącznie strona postępowania. W rozpoznawanej skardze Skarżący zarzuca błąd w ustaleniu adresata obowiązku, którym w ocenie Skarżącego winien być A. P. Co do zasady postępowanie o wznowienie postępowania nie stanowi podstaw do zwalczania błędnego oznaczenia adresata obowiązku, Zarówno organy orzekające jak i Sąd są obowiązane do ustalenia interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, co ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnymi i sądowoadministracyjnym. W przypadku braku interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania to postępowanie po wznowieniu powinna zakończyć decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Również art. 145 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Zarzut błędnie ustalonego adresata obowiązku w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, to usunięcie takiego błędu jest możliwe tylko w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a.

Zarzut o błędnym skierowaniu decyzji z [...] lutego 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do Skarżącego nie jest trafny, co oznacza, że Sąd wykluczył, że postepowanie o wznowienie postępowania administracyjnego można było uznać za bezprzedmiotowe.

Protokół kontroli z dnia 27 września 2019 r. był dla organu I instancji podstawą do wydania dwóch decyzji administracyjnych t.j.: 1) decyzji z [...] lutego 2020 r. nr [...] o nałożeniu na K. P. kary pieniężnej w wysokości 2 000 zł (sprawa o sygn. akt II SA/Rz 567/22; 2) decyzji z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o nałożeniu na K. P. kary pieniężnej w wysokości 5.100,00 zł. tytułem naruszenia lp.6.2,1.; lp. 5.6.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (sprawa o sygn. akt II SA/Rz 568/22).

Z załącznika nr 1 do protokołu kontroli z dnia 27 września 2019 r. wynika, że pojazdem kierował A. P., który wykonywał krajowy przewóz drogowy towarów na trasie [...] na podstawie okazanej licencji nr [...] wystawionej dla przedsiębiorcy pod nazwą; "[...]". Kserokopia tej licencji znajduje się w aktach administracyjnych sprawy i co ważne była okazana w trakcie prowadzonej kontroli. Ponadto firma [...] na zapytanie organu I instancji w piśmie z 23 grudnia 2019 r. wyjaśniła, że zlecenie transportowe wystawiono w dniu 25 września 2019 r. na przewoźnika K. P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] (pismo w aktach sprawy II SA/Rz 568/22). Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zebrane dowody potwierdzają, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego stwierdzenie, że system informatyczny w rubryce nazwy podmiotu wykonującego transport drogowy błędnie wygenerował firmę A. P. Zauważona przez organ I instancji omyłka, nie mogła spowodować tak jak tego oczekuje Skarżący zmiany adresata decyzji.

Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.