Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2974/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151 ppsa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Jakub Linkowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P.W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa, po rozpatrzeniu zażalenia Pana P.W. z dnia 29.10.2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].10.2014 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno-usługowego (usługi hotelowe, gastronomiczne, konferencyjne, biurowe i handlowe) wraz z oficynami, parkingiem podziemnym, pomieszczeniami gospodarczymi (w kondygnacji - 1) i infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...] - działając na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 j. t.), art. 60 ust. 1 w związku art. 53 ust 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 t.j.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotowa sprawa, była przedmiotem czterokrotnego rozpatrywania jej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] na skutek składanych przez Stronę zażaleń i przekazywania jej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w całości do ponownego rozpatrzenia. W swoich orzeczeniach Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazywał na popełniane przez organ pierwszej instancji uchybienia oraz jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy.

Obecnie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].10.2014r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu swojego postanowienia Konserwator skupił swoją uwagę na kwestii niedopuszczalności rozbiórki historycznego budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...]. Ocenę ustaleń przedmiotowego projektu decyzji ogranicza do stwierdzenia, że ustawowo określone parametry zabudowy, które ustala się na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, są niewystarczające dla pełnej oceny zgodności tych ustaleń z wartościami zabytkowymi chronionego układu urbanistycznego . Proponowany nowy sposób zabudowy przedmiotowej działki, z szeroką elewacją frontową (obejmującą w całości front działki) i dwiema długimi oficynami zajmującymi całą głębokość działki, zmieniałby aktualne relacje przestrzenne w obrębie tego wnętrza urbanistyczno-architektonicznego, a zarazem tej części zespołu [...] i [...].

Na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, złożył zażalenie Pan P.W. zarzucając organowi pierwszej instancji ponowne wydanie rozstrzygnięcia bez należytego zbadania stanu faktycznego, wskazania chronionych wartości oraz precyzyjnego określenia w jaki sposób planowane zamierzenie naruszać może te wartości. Strona wskazuje, że Miejski Konserwator Zabytków w [...] posługuje się pojęciami nieostrymi, ocenia stan techniczny budynku historycznego na działce nr [...] na podstawie bliżej nieokreślonej czynności dowodowej, w której strona nie brała udziału. W trakcie całego postępowania - w ocenie strony - organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności dowodowych, jak też nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do stanu faktycznego spawy. Bezzasadnie przyjął, że budynek nadaje się do remontu i nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzkiemu dzięki jego ogrodzeniu, choć obiekt jest aktualnie zamieszkiwany - co oznacza, że dostęp do nieruchomości jest nieograniczony. W ocenie Strony jedynie rozbiórka i odtworzenie bryły zabytkowego budynku gwarantuje zachowanie jego zabytkowych wartości. Taki też sposób postępowania przyjęto w [...] wobec szeregu innych obiektów, jak stwierdza strona, za zgodą organów konserwatorskich.

W wyniku analizy akt sprawy, organ zażaleniowy wskazał, że art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, iż historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. A zatem, na obszarze zespołu urbanistycznego [...] i [...] miasta [...], w jego części sąsiadującej z planowaną inwestycją, ochronie i opiece podlegają przede wszystkim układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią.

Ulica [...], której dawna nazwa obowiązująca w dniu wpisu zespołu urbanistycznego [...] i [...] miasta [...] do rejestru zabytków brzmiała: [...] - przynależy do ukształtowanej już w XIV wieku struktury urbanistycznej Miasta [...]. Struktura ta pozostaje czytelną do dnia dzisiejszego. To tędy od XIV wieku wiódł ze [...] jeden z traktów komunikacyjnych na południe od, miasta. Ulica zlokalizowana jest u podnóża wysokiej skarpy zwieńczonej murami obronnymi dawnego założenia klasztornego sióstr brygidek. W czasie zagospodarowywania i włączania w strukturę miasta przedmieść dawnego [...], na przełomie XIX i. XX wieku, ulicę zabudowano w sposób typowy dla rozwiązań architektonicznym tamtego czasu. Od strony północnej ulica w znacznej mierze pozostała niezabudowaną, ze skarpą pokrytą zielenią. Od strony południowej wytworzono zespół zabudowy pierzejowej, obniżającej się w miarę oddalania się od bram [...]. I tak: budynki zlokalizowane na działkach [...] i [...] są trójkondygnacyjne, na działce [...] dwukondygnacyjne, zaś na działkach [...] i [...] jednokondygnacyjne., Ponieważ ulica [...], na zachód od analizowanego odcinka ulicy [...], posiadała typową zabudowę kamieniczną z końca XIX wieku, w miarę zbliżania się do niej zabudowa ulicy [...] ponownie zwiększa swoje parametry - stąd historyczny budynek na działce [...] jest obiektem dwukondygnacyjnym, jednak o skromniejszej niż miejska zabudowa kamieniczna, typowej dla zabudowy przedmieść kubaturze .

Tak ukształtowany zespół zabudowy staromiejskiej [...], w jej części ukształtowanej na przełomie XIX i XX wieku na odcinku ulicy [...] między podnóżem [...] a ulicą [...], stanowi ważny element historycznej struktury wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego [...] i [...] miasta [...]. Mniejsza intensywność zabudowy na tym terenie, jej gradacja i brak dominant konkurencyjnych wobec eksponowanych urbanistycznie części struktury staromiejskiej- jak [...] i zespół klasztorny [...] - stanowią istotne wartości historycznej struktury przestrzennej, podlegające ochronie z uwagi na unikalność współformowanego przez lokalne uwarunkowania terenowe zabytkowego układu przestrzennego [...] i [...] miasta [...].

Obok wartości przestrzennych, należy podkreślić też pierwszorzędne znaczenie jakie w doktrynie konserwatorskiej przypisuje się autentyzmowi tworzących układy urbanistyczne zespołów zabudowy i poszczególnych budynków. Tylko obiekty autentyczne stanowią bowiem w pełni świadectwo minionej epoki, świadectwo obowiązujących w tej epoce upodobań estetycznych, możliwości technicznych i stosowanych materiałów. Stąd podstawowym zadaniem właścicieli i posiadaczy zabytków jest zapewnienie warunków umożliwiających zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie jak też korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, zaś organów administracji publicznej podejmowanie działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (patrz: art. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Odnosząc powyższe do treści uzgadnianego projektu decyzji organ wskazał, że ustalono w niej następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: obowiązującą linię- zabudowy wyznaczono na przedłużeniu elewacji frontowej budynku historycznego; szerokość elewacji frontowej: do pełnej rozpiętości terenu inwestycji - max. 21 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, u podstawy gzymsu koronującego/okapu - na poziomie wyznaczonym linią gzymsu budynku mieszkalnego przewidzianego do rozbiórki - nie więcej niż 9 m nad poziomem chodnika ulicznego; geometria dachu: przekrycie wielopołaciowe, we frontowej części obiektu w układzie kalenicowym, o nachyleniu max. 30o. Część oficynową przekryć pulpitowo o analogicznym nachyleniu, z utrzymaniem wysokości ściany przygranicznej na poziomie nie przekraczającym zasięgu bezpośredniego przyległych ścian budynków na działkach- sąsiednich. W decyzji tej nie ustalono zatem parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który jest jednym z kluczowych przy analizowaniu wpływu inwestycji budowlanej na historyczny układ urbanistyczny. Na załączniku graficznym wyznaczono jedynie granice terenu inwestycji obejmujące całą działkę nr ew. [...]. Ponieważ warunki zabudowy, zgodnie z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanową pewną promesę dla inwestora, gwarantującą mu prawo realizacji inwestycji o określonych granicznych wartościach poszczególnych parametrów ustalanych w decyzji o warunkach zabudowy (porównaj wyrok z dnia 10.04.2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 317/15), przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji dopuszcza do powstania zespołu budynków w całości zabudowujących działkę nr [...] na całej jej szerokości. W tych okolicznościach, może dojść nie tylko do zatarcia urbanistycznej odrębności historycznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...], ale też do całkowitego zaburzenia historycznie ukształtowanego ładu przestrzennego po południowej stronie ulicy [...] i wytworzenia się w tym miejscu nieposiadającej precedensu w okolicznej zabudowie dominanty przestrzennej tworzącej istotny uszczerbek dla wartości zabytkowych zespołu urbanistycznego [...] i [...] miasta [...] w analizowanej jego części.

Ponadto, jak wynika z tytułu planowanej inwestycji ma ona polegać na realizacji budynku mieszkalno-usługowego wraz z oficynami, parkingiem podziemnym, pomieszczeniami gospodarczymi i infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...]. Jak wynika z oświadczenia Strony, budynek ten jest obecnie zamieszkany, co jednoznacznie potwierdza inne ustalenia wynikające z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, świadczące o tym, że budynek ten nie jest w stanie technicznym wymuszającym jego rozbiórkę. W tej sytuacji wszelkie działania ze strony organów administracji publicznej oraz właściciela czy posiadacza tego zabytku powinny zmierzać do jego zachowania i ocalenia dla kolejnych pokoleń w możliwie najbliższym oryginałowi stanie. Można przypuszczać, że budynek ten obok prac konserwatorskich wymagał będzie też pewnych działań restauratorskich, nie oznacza to jednak w żadnym wypadku konieczności jego rozbiórki i rekonstrukcji.

Ze wskazanych powyżej przyczyn, organy ochrony zabytków nie mogą wyrazić zgody na przedłożoną wnioskiem z dnia 10.12.2012 r. treść uzgadnianego projektu decyzji. Dlatego, choć organ zażaleniowy nie podziela wszystkich uwag i opinii przedstawionych w zaskarżonym postanowieniu, to uważa, że co do istoty sprawy jest ono trafne i nie narusza przepisów prawa.

Odnosząc się do treści zażalenia, organ przyznał rację Stronie, co do wadliwej ocenę ustaleń uzgadnianego projektu decyzji, wypowiadanie się przez organ pierwszej instancji w sposób niejednoznaczny i brak jego precyzyjnych: przy ustalaniu chronionych wartości. W tym jednak zakresie wady te zostały, sanowane niniejszym postanowieniem. W trakcie kolejnych uzupełnień materiału dowodowego, organ zażaleniowy uzyskał bowiem możliwość niezależnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

Podkreślono również, że postępowanie w przedmiotowej sprawie organów konserwatorskich nie ma samodzielnego bytu prawnego i jest postępowaniem akcesoryjnym postępowania prowadzonego przez, organ administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tej sytuacji, stanowisko organu uzgadniającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art., 106 § 4 Kpa organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. (patrz: Wyrok NSA z 6.10.2006 r., sygn. akt II OSK 1203105). Organ uzgadniający może zatem ograniczyć postępowanie wyjaśniające do analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji i wiedzy posiadanej przez organ z urzędu, szczególnie, gdy jest ograniczony restrykcyjnym terminem uzgodnienia. Ponieważ termin określony wart. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest terminem zawitym, organ uzgadniający nie ma żadnej możliwości jego zmiany, gdyż wraz z upływem tego terminu traci uprawnienie do wypowiadania się w danej sprawie, niezależnie od przyczyn dla których tego terminu nie zachował. Dlatego przeprowadzanie czynności dowodowych z udziałem stron postępowania czy też uzgadnianie zakresu dopuszczalnych zmian w treści przedmiotowej decyzji przez organ konserwatorski jest w praktyce niemożliwe.

Natomiast, zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece pad zabytkami, właściciel lub posiadacz zabytku może zwrócić się do wojewódzkiego konserwatora zabytków o przedstawienie w formie pisemnej zaleceń konserwatorskich określających: sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. W związku z tym inwestor może zwrócić się w imieniu własnym lub właściciela zabytku do organu konserwatorskiego o przedstawienie ww. zaleceń, by w konsekwencji wniosek inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] uzyskał akceptację organów konserwatorskich.

Podkreślono także, że stosownie do art. 1 k.p.a organy administracji publicznej rozstrzygają w sprawach indywidualnych. Dlatego nie można przyjmować za prawidłową prostej analogii pomiędzy różnego typu zamierzeniami wobec różnych obiektów, nawet jeśli organ musi się odnosić do konkretnego stanu faktycznego sprawy. Jak wskazano powyżej, w sprawie rozpatrywanej przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji zawiera ustalenia, które uniemożliwiają jego zaakceptowanie przez organy ochrony zabytków. Z tych względów, należało orzec jak w rozstrzygnięciu.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego P.W., zarzucając mu:

1. naruszenie art. 15 k.p. oraz 138 § 1 pkt 1 i § 2 zd. 2 k.p.a polegające na:

- utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji pomimo:

a) dostrzeżenia przez organ odwoławczy nowych okoliczności i oparciu zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które były przedmiotem oceny organu I instancji;

b) nie zastosowania się przez organ I instancji do zaleceń organu odwoławczego co do okoliczności jakie należało brać pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy a następnie sanowaniu w zaskarżonym postanowieniu wadliwej oceny ustaleń, uzgodnionego projektu decyzji przez organ I instancji oraz stosowania przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia określeń niejednoznacznych i braku precyzyjnego wskazania chronionych wartości co uniemożliwiło odniesienie się do nowych okoliczności przez skarżącego w administracyjnym toku instancji, a zarazem godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony - zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a, w zw. z art. 7 i 77 k.p.a poprzez wydanie postanowienia zawierającego istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, w szczególności brak odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w zażaleniu, w szczególności do zarzutu niepoinformowania właściciela nieruchomości o wpisaniu znajdującego się na nieruchomości budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta [...], jak również do zarzutu nieuwzględnienia przesłanek określonych w art. 68 i 69 Prawa budowlanego przez organ I instancji, wyłącznie w oparciu o fakt ogrodzenia budynku;

3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. 10 § 1 i 81 w zw. z art. 106 k.p.a poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo wydania go z całkowitym pominięciem strony w prowadzonym postępowaniu dowodowym przez organ opiniujący projekt decyzji i w efekcie uznanie przez organ I instancji za udowodnione okoliczności co do których strona była pozbawiona możliwości wypowiedzenia się;

4. naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez organ, iż z faktu, iż budynek jest zamieszkany należy wyprowadzić wniosek, iż budynek nie jest w stanie technicznym wymuszającym jego rozbiórkę.

Podnosząc powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 135 P.p.s.a postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ zażaleniowy nie podzielił uwag i opinii przedstawionych w postanowieniu organu I instancji, jednak uznał je za trafne co do istoty sprawy i niesprzeczne z prawem. Jednocześnie, organ II instancji przyznał rację stronie co do części stawianych przez nią zarzutów.

Zaskarżone postanowienie Ministra - oparte zostało na zupełnie nowych przesłankach, które nie były przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Tak wydane postanowienie narusza w sposób rażący zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, konsekwencją zasady dwuinstancyjności jest niedopuszczalność oparcia rozstrzygnięcia w sprawie utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszo-instancyjnego wyłącznie na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw kwestionowanej decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy dostrzeże inne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które nie były przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji, powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Inne zachowanie organu stanowi rażące naruszenie prawa strony do dwukrotnego rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji zagadnienia prawnego i okoliczności faktycznych sprawy (tak np.: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1472/13).

Z uwagi na powyższe, za niedopuszczalne należy uznać również "sanowanie" naruszeń proceduralnych popełnionych przez organ I instancji poprzez doprecyzowanie argumentacji organu I instancji w uzasadnieniu postanowienia organu zażaleniowego, jak chce to uczynić w zaskarżonym postanowieniu Minister (s. 5 akapit uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Organ II instancji próbuje tym samym dostosować rozstrzygnięcie organu I instancji do swoich wskazań, które wyraził uprzednio w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r., co uznać należy za niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższego, skarżący wskazuje, że nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, iż z uwagi na związanie terminem zawitym organu uzgadniającego projekt decyzji stosownie do art. 106 k.p.a, do postępowania przed organem uzgadniającym nie stosuje się art. 10 §1 k.p.a, czy też art. 81 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu organ zażaleniowy podnosi, że "przeprowadzenie czynności dowodowych z udziałem stron postępowania, czy też uzgadnianie zakresu dopuszczalnych zmian w treści przedmiotowej decyzji przez organ konserwatorski jest w praktyce niedopuszczalne". Przytoczone stanowisko zasługuję na zdecydowaną krytykę.

Nadto, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zdaniem skarżącego, organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów stawianych w zażaleniu z dnia 29.10. 2014 r. Z uwagi na doniosłość zarzutów podnoszonych w zażaleniu, co do których organ II instancji nie zajął stanowiska, wskazany brak w uzasadnieniu można poczytać również za naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej wart. 7 i 77 KPA. Znamienne jest przy tym, że organy obu instancji odmowę wywodzą z ogólnej zasady ochrony wartości zabytkowych (w tym przypadku niejednoznacznie wskazywanych).

Organ odwoławczy błędnie w ocenie skarżącego zastosował także reguły swobodnej oceny dowodów, wywodząc bezpodstawnie z faktu, iż budynek był zamieszkany (chociaż przez osobę nieposiadającą tytułu prawnego, co do której orzeczona została eksmisja) należy wyprowadzić wniosek, iż budynek nie jest w stanie technicznym wymuszającym jego rozbiórkę. Zdaniem skarżącego wyprowadzenie takiego domniemania faktycznego nie jest zgodne z zasadami doświadczenia życiowego i całkowicie nieuprawnione bez dodatkowych dowodów.

Pomimo wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż "ustalenie, że budynek ten nie jest w stanie technicznym wymuszającym jego rozbiórkę wynika z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego", organ II instancji nie wskazuje na konkretne dowody, które w jego mniemaniu potwierdzają takie ustalenie.

Przede wszystkim, jak podnoszono w zażaleniu z dnia 29 października 2014 r. postępowanie dowodowe w sprawie nie doprowadziło do sporządzenia jakiejkolwiek specjalistycznej opinii kwestionującej stwierdzenie konstruktorów, iż z przyczyn techniczno-ekonomicznych najwłaściwsza jest rozbiórka istniejącego obiektu. Miejski Konserwator Zabytków w [...] stan faktyczny ustalił w oparciu o prospekcję terenową, której charakter i zakres nie został określony, która ponadto jest środkiem dowodowym nie przewidzianym w KPA, a nadto przeprowadzona została bez dostępu do wnętrza obiektu (nie mówiąc o badaniach gruntowych) a także z pominięciem udziału właściciela ( wnioskodawcy) w tych czynnościach, jak i czynnościach związanych z umieszczeniem obiektu na liście zabytków gminnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art.

1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w granicach wyznaczonych przez ww. przepisy Sąd nie stwierdził, aby zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego, uzasadniającym jego uchylenie.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r. Nr 199) następuje m.in. po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem, zabytków, którego zgoda jest wymaga w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Jak wynika z akt sprawy teren, na którym skarżący planuje realizację budynku mieszkalno-usługowego (usługi hotelowe, gastronomiczne, konferencyjne, biurowe i handlowe) wraz z oficynami, parkingiem podziemnym, pomieszczeniami gospodarczymi (w kondygnacji - 1) i infrastrukturą techniczną, po rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego, na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] stycznia 1967r. obecny nr w księdze rejestru zabytków to [...]. Wskazać zatem należy, że w świetle art. 6 ust. 2 w/w ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania:

1) zabytki nieruchome będące, w szczególności:

a) krajobrazami kulturowymi,

b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi,

c) dziełami architektury i budownictwa,....

W wyniku tego, działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim bowiem zgodnie z kolei z art. 4 ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska..

W konsekwencji należy uznać, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego, wynikającego z uprawnień i obowiązków organów wskazanych w powyższych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd, nie dopatrzył się zatem, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister Kultury rozpoznając zażalenie skarżącego dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie organu skoro art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg, to na obszarze zespołu urbanistycznego [...] i [...] miasta [...], w jego części sąsiadującej z planowaną inwestycją, ochronie i opiece podlegają przede wszystkim układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią. Podkreślił przy tym, że ulica [...], której dawna nazwa obowiązująca w. dniu wpisu zespołu urbanistycznego [...] i [...] miasta [...] do rejestru zabytków brzmiała: [...] - przynależy do ukształtowanej już w XIV wieku struktury urbanistycznej Miasta [...]. Struktura ta pozostaje czytelną do dnia dzisiejszego. To tędy od XIV wieku wiódł ze [...] jeden z traktów komunikacyjnych na południe od, miasta. Ulica zlokalizowana jest u podnóża wysokiej skarpy zwieńczonej murami obronnymi dawnego założenia klasztornego sióstr [...]. W czasie zagospodarowywania i włączania w strukturę miasta przedmieść dawnego [...], na przełomie XIX i. XX wieku, ulicę zabudowano w sposób typowy dla rozwiązań architektonicznym tamtego czasu. Od strony północnej ulica w znacznej mierze pozostała niezabudowaną, ze skarpą pokrytą zielenią. Od strony południowej wytworzono zespół zabudowy pierzejowej, obniżającej się w miarę oddalania się od bram [...]. I tak: budynki zlokalizowane na działkach [...] i [...] są trójkondygnacyjne, na działce [...] dwukondygnacyjne, zaś na działkach [...] i [...] jednokondygnacyjne., Ponieważ ulica [...], na zachód od analizowanego odcinka ulicy [...], posiadała typową zabudowę kamieniczną z końca XIX wieku, w miarę zbliżania się do niej zabudowa ulicy [...] ponownie zwiększa swoje parametry - stąd historyczny budynek na działce [...] jest obiektem dwukondygnacyjnym, jednak o skromniejszej niż miejska zabudowa kamieniczna, typowej dla zabudowy przedmieść kubaturze . Tak ukształtowany zespół zabudowy staromiejskiej [...], w jej części ukształtowanej na przełomie XIX i XX wieku na odcinku ulicy [...] między podnóżem Pałacu [...] a ulicą [...], stanowi w ocenie organu ważny element historycznej struktury wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego [...] i [...] miasta [...]. Mniejsza intensywność zabudowy na tym terenie, jej gradacja i brak dominant konkurencyjnych wobec eksponowanych urbanistycznie części struktury staromiejskiej- jak [...] i zespół klasztorny [...] - stanowią istotne wartości historycznej struktury przestrzennej, podlegające ochronie z uwagi na unikalność współformowanego przez lokalne uwarunkowania terenowe zabytkowego układu przestrzennego [...] i [...] miasta [...].

Obok wartości przestrzennych, organ zwrócił także uwagę na to, że pierwszorzędne znaczenie jakie w doktrynie konserwatorskiej przypisuje się autentyzmowi tworzących układy urbanistyczne zespołów zabudowy i poszczególnych budynków. Tylko obiekty autentyczne stanowią bowiem w pełni świadectwo minionej epoki, świadectwo obowiązujących w tej epoce upodobań estetycznych, możliwości technicznych i stosowanych materiałów. Stąd podstawowym zadaniem właścicieli i posiadaczy zabytków jest zapewnienie warunków umożliwiających zabezpieczenie i utrzymanie zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie jak też korzystanie z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości, zaś organów administracji publicznej podejmowanie działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować . uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (patrz: art. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami).

Odnosząc powyższe do treści uzgadnianego projektu decyzji organ uznał, że w decyzji nie ustalono istotnego w jego ocenie parametru tj. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, który jest jednym z kluczowych przy analizowaniu wpływu inwestycji budowlanej na historyczny układ urbanistyczny. Na załączniku graficznym wyznaczono jedynie granice terenu inwestycji obejmujące całą działkę nr ew. [...]. Mając zaś na uwadze, że warunki zabudowy, stanowią pewną promesę dla inwestora, gwarantującą mu prawo realizacji inwestycji o określonych granicznych wartościach poszczególnych parametrów ustalanych w decyzji o warunkach zabudowy w ocenie organu, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji dopuszcza do powstania zespołu budynków w całości zabudowujących działkę nr [...] na całej jej szerokości. Może to doprowadzić zdaniem Ministra nie tylko do zatarcia urbanistycznej odrębności historycznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...], ale też do całkowitego zaburzenia historycznie ukształtowanego ładu przestrzennego po południowej stronie ulicy [...] i wytworzenia się w tym miejscu nieposiadającej precedensu w okolicznej zabudowie dominanty przestrzennej tworzącej istotny uszczerbek dla wartości zabytkowych zespołu urbanistycznego [...] i [...] miasta [...] w analizowanej jego części.

W ocenie Sądu powyższe stanowisko organu zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej otrzymał delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

W związku z powyższym Minister Infrastruktury w dniu [...] sierpnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]).

Zgodnie z § 1 rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 1. geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Obowiązek zatem ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wynika wprost z przepisów prawa.

Ponadto, należy wskazać, iż Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie odmiennego niż organ I instancji rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra Kultury w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 15 k.p.a postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż strona postępowania administracyjnego ma prawo żądać, aby dotycząca ją sprawa administracyjna, w przedmiocie której orzekł już organ I instancji, została merytorycznie rozpatrzona ponownie, tym razem przez organ wyższej instancji. Z faktu, iż rozpatruje on daną sprawę merytorycznie (jako drugi z kolei organ) wynika, że nie może on ograniczyć się wyłącznie do rozpatrzenia zarzutów odwołania/zażalenia, czy też nawet do oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale musi ponownie rozpoznać całokształt sprawy, tj. samodzielnie ją ocenić. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ wydaje jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 k.p.a. Przy czym co należy podkreślić, uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W rozpoznawanej sprawie, Minister rozpoznający ponownie sprawę w ocenie Sądu dokonał jej odrębnej, indywidualnej analizy, pod kątem możliwości uzgodnienia w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, nie dokonując przy tym, wbrew zarzutom skargi żadnych nowych ustaleń, które nie były dotychczas znane stronie. Ponadto wbrew zarzutom skargi w toku postępowania Minister zajął podobnie stanowisko , jak organ I instancji oraz wskazał również, że wszelkie działania ze strony organów administracji publicznej oraz właściciela, czy posiadacza tego zabytku powinny zmierzać do jego zachowania i ocalenia dla kolejnych pokoleń w możliwie najbliższym oryginałowi stanie. Tym samym organy uznały, że nie zgadzają się na jego rozbiórkę, mając świadomość, iż budynek ten obok prac konserwatorskich wymagał będzie też pewnych działań restauratorskich. Wskazać w tym miejscu należy, iż wyrażając powyższą ocenę organy wbrew zarzutom skargi, działały zgodnie z przepisami prawa patrz art. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), a stanowisko o możliwości zachowania budynku potwierdza np. znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza rzeczoznawcy Budowlanego Z.G. z maja 2010r. wykonana na zlecenie skarżącego (patrz. str. 6-7 pkt. 4 Wnioski i zalecenia).

Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu organów naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych mających potwierdzić okoliczności korzystne dla skarżącego. W niniejszej sprawie mamy do czynienie z postępowaniem uzgodnieniowym, w którym to z uwagi na zakreślony organom przez ustawodawcę czas na wydanie rozstrzygnięcia, jak również zakres uzgodnień, dokonują one jedynie oceny możliwości realizacji określonej w projekcie decyzji opierając się na materiałach dowodowych dostarczonych przez organ wydający decyzję oraz swoją wiedzę specjalistyczną.

Z tych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia Ministrowi Kultury zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłego w sprawie postanowienia, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organ podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, i dokonał prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy.

Ponadto wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył art. 10 k.p.a. Analiza akt wskazuje, że skarżący jako inwestor brał czynny udział w toku całego postępowania uzgadniającego, któro trwa od kilku lat. Postępowanie przed Ministrem Kultury toczyło się na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego, o planowanym terminie zakończenia którego skarżący został przez organ powiadomiony. Fakt, iż teren inwestycji znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nie jest nową okolicznością, gdyż stosowna decyzja (dołączona przez Ministra do akt sprawy) decyzji z [...] stycznia 1967r. funkcjonuje w obrocie prawnym od kilkudziesięciu lat i stanowiła podstawę wszczęcia niniejszego postępowania. Ponadto w aktach spawy znajduje się dołączona przez skarżącego kserokopia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej samej działki z dnia [...] grudnia 2009r. z której także wynika, że teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską (pkt. 5.1)

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.