Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 703/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5, art. 128, art. 130, art. 132 ust. 3a, art. 227
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w S. przy ul. A oznaczonej numerem dz. [...] o pow. 0,1075 ha pod rozbudowę bazy Rejonu Dróg Publicznych w S., ustalając odszkodowania.

Wywłaszczona nieruchomość stanowiła współwłasność J. Ś. w 4/6 części oraz B. J. K. i A. Ś. po 1/6 części każde z nich. Obecnie ul. A nosi nazwę B, a działka 575/1 odpowiada działce 173/1 o pow. 0,0670 ha oraz działce 173/2 o pow. 0,0389 ha. Działka 173/1 jest zabudowana i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Ł., natomiast niezabudowana działka 173/2 jest w wieczystym użytkowaniu firmy A Sp. z o.o.

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z dnia [...] grudnia 1982 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. Skarga na decyzję organu II instancji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA 2176/03 z dnia 18 stycznia 2005 r.

W 1983 r. zmarła J. Ś. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. sygn. akt [...] z dnia [...] września 1992 r. spadek po J. Ś. nabył w całości jej syn – A.Ś.

W 2002 r. zmarła B.J. K. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. M. [...] Wydziału Cywilnego sygn. akt [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. spadek po B. J. K. nabyła w całości jej wnuczka – K. K.

W 2004 r. zmarł A. Ś. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w S. sygn. akt [...] z dnia [...] lipca 2004 r. spadek po A. Ś. nabyła w całości jego żona – K.Ś.

Spadkobiercą J. Ś., A. Ś. i B. J.K. są: K.Ś. w 5/6 części oraz K.K. w 1/6 części nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie Starosta [...], wykonujący zadanie zakresu administracji rządowej wydawał decyzje, które były następnie uchylane przez organ II instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o:

1) ustaleniu wysokości odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. A, obecnie B, w chwili wywłaszczenia oznaczonej numerem działki 575/1 o pow. 0,1075 ha, a obecnie odpowiadającej działkom numer: 173/1 i 173/2 o łącznej pow. 0,1059 ha w kwocie 757 164,00 zł,

2) ustaleniu, że do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania z punktu pierwszego należą: K.K. - następca prawny B. J. K. oraz K. Ś. - następca prawny A. Ś.,

3) ustaleniu, że przysługujące K. K. odszkodowanie za 1/6 części nieruchomości wynosi 126 194,00 zł,

4) ustaleniu, że przysługujące K. Ś. odszkodowanie za 5/6 części nieruchomości wynosi 630 970,00 zł,

5) dokonaniu waloryzacji kwoty wypłaconego odszkodowania w wysokości 5 688 439,00 zł, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] grudnia 1982 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania A.Ś. (poprzednikowi prawnemu K. Ś.), B. K. (poprzednikowi K.K.) i ustaleniu, że zwaloryzowana wysokość odszkodowania wynosi 731 587,00 zł,

6) ustaleniu, że zwaloryzowana kwota odszkodowania wypłaconego B.K. (poprzednikowi prawnemu K. K.) wynosi 49 382,00 zł,

7) ustaleniu, że zwaloryzowana kwota odszkodowania wypłaconego A.Ś. (poprzednikowi prawnemu K. Ś.) wynosi 682 205,00 zł,

8) ustaleniu, w wyniku porównania wysokości kwoty odszkodowania określonej w punkcie 3 i zwaloryzowanej części wypłaconego odszkodowania ustalonego w punkcie 6 orzeczenia, że Skarb Państwa - Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wypłaci K. K. odszkodowanie w wysokości 76 812,00 zł,

9) ustaleniu, w wyniku porównania wysokości kwoty odszkodowania określonej w punkcie 4 i zwaloryzowanej części wypłaconego odszkodowania ustalonego w punkcie 7 orzeczenia, że odszkodowanie wypłacone zostało K. Ś. w nadmiernej wysokości i zobowiązaniu K.Ś. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wysokości 51 235,00 zł.

Jednocześnie wskazano, że wypłata odszkodowania oraz zwrot nadpłaconego odszkodowania winny nastąpić w terminie 14 dni od daty, w której decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, odszkodowanie ustalone w punktach 8 i 9 podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, do skutków zwłoki w wypłacie ustalonego odszkodowania oraz zwrotu nadpłaconego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego, natomiast ustalony w punkcie 9 zwrot nadpłaconego odszkodowania płatny jest na konto Starostwa Powiatowego w S. (pkt pkt 10-13).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. Ś., reprezentowana przez swojego pełnomocnika. Odwołująca podtrzymała zarzuty ujęte w poprzednich odwołaniach. Ponadto, zdaniem skarżącej utrwalona wykładnia art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że przepis ten nie może być podstawą orzeczenia o obowiązku zwrotu części odszkodowania. Celem tego przepisu jest bowiem uregulowanie kwestii zwrotu wypłaconego odszkodowania w tej sytuacji, gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub części. Natomiast w przypadku uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym z uwagi na naruszenie przepisów prawa przy ustaleniu wysokości odszkodowania, nie ma mowy o nienależności odszkodowania, bowiem spór odnosi się nie do kwestii czy w ogóle należy się odszkodowanie, ale w jakiej wysokości. Ponadto, odwołująca się zwróciła uwagę na kwestię dotyczącą ustalenia odszkodowania stosownie do udziałów określonych w postępowaniach spadkowych. Podtrzymała również zarzut odnoszący się do wskaźnika przeliczeniowego określonego na poziomie k=0,75. Zdaniem odwołującej porównując uwarunkowania lokalne dla miejscowości regionu [...] np. S., S. i P., nie sposób uznać, że w każdej z tych miejscowości współczynnik powinien być taki sam.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, zaistniała konieczność rozstrzygnięcia kwestii ustalonego odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy w dniu 30 czerwca 2015 r. sporządził dla potrzeb postępowania operat szacunkowy określający wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości. W dniu 30 września 2016 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność rzeczonego operatu szacunkowego. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji przyjął, że wartość rynkowa prawa własności wywłaszczonej nieruchomości wynosi 757 164,00 zł. Do wyceny gruntu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z kolei w odniesieniu do budynków, z uwagi na brak transakcji na obiektach podobnych do wycenianych, wartość przedmiotu wyceny określona została przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia i techniki elementów scalonych. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w wyniku analizy odnotowano 3 transakcje nieruchomości podobnych do wycenianej o cenach jednostkowych od 31,45 zł/m2 do 54,71 zł/m2. Wzięto pod uwagę nieruchomości przeznaczone pod tereny usługowo-przemysłowo-składowe oraz bazy magazynowo składowe, ponieważ takie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.) w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Rzeczoznawca majątkowy w wyniku dokonanej wyceny oszacował, że wartość 1 m2 wynosi 54,16 zł/m2. Biorąc pod uwagę, że wywłaszczono 1075 m2, wartość wywłaszczonego gruntu wyniosła 58.222,00 zł. Wartość znajdujących się na nieruchomości naniesień, tj. parterowego budynku mieszkalnego, szklarni, budynków gospodarczych, zbiorników, klatki na króliki, studni, przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacyjnego, ogrodzenia, bramy, furtki, trzepaka i instalacji telefonicznej rzeczoznawca majątkowy oszacował na kwotę 698.942,00 zł. Łączna wartość rynkowa nieruchomości wyniosła zatem 757 164 zł. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż wskaźnik "k" eliminuje różnice pomiędzy notowaniami cennika użytego do wyceny, a cenami w danym regionie kraju. Co więcej, jest on efektem kilkuletnich i żmudnych analiz prowadzonych przez rzeczoznawców majątkowych, stanowi jednocześnie narzędzie ich pracy i nie jest to wartość dowolna. Dla regionu województwa łódzkiego określono go na poziomie 0,75. Poza tym rzeczoznawca stwierdził, że nie ma zastosowania rozgraniczenie wskaźnika przeliczeniowego "k" dla poszczególnych miast, gmin czy obszarów wiejskich. W ocenie organu w opiniowanym operacie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stan nieruchomości oraz przeznaczenie. Należycie sprecyzowano i sformułowano cel wyceny oraz zakres. Daty istotne dla procesu wyceny również przyjęto prawidłowe. Słusznie wskazano rodzaj i definicję określonej nieruchomości. Przedstawiono analizę rynku nieruchomości odpowiednio do celu i sposobu wyceny. Przedstawiono wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. W operacie opisano przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania. Zamieszczono stosowne klauzule i o oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem organu opiniowany operat szacunkowy jest kompletny i może być użyty do celu dla jakiego został sporządzony. Organ dodał, że zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Wypłacona na podstawie decyzji z dnia[...]1982 r. kwota 5 688 439,00 zł po waloryzacji wyniosła 731 587,00 zł. Jak ustalił organ I instancji, na rzecz J.Ś. przypadało 35,98% kwoty ustalonego odszkodowania, co po zwaloryzowaniu daje 263 225,00 zł, z kolei na rzecz A. Ś. przypadało 57,27% kwoty ustalonego odszkodowani, co po zwaloryzowaniu daje 418 980,00 zł, zaś na rzecz B.J.K. przypadało 6,75% kwoty ustalonego odszkodowania, co po zwaloryzowaniu daje 49 382 zł. W wyniku porównania kwoty odszkodowania wypłaconego A.Ś.(682 205,00 zł) z aktualną wartością udziału w prawie, tj. 5/6 przysługującego jego spadkobiercy, tj. K. Ś. (630 970,00 zł) ustalono, że K. Ś. winna zwrócić na rzecz Skarbu Państwa kwotę 51 235,00 zł. Natomiast porównując zwaloryzowaną kwotę odszkodowania wypłaconego B.J.K. (49 382 zł) z aktualną wartością udziału w prawie, tj. 1/6 przysługującego jej spadkobierczyni, tj. K.K. (126 194,00 zł) ustalono, że Skarb Państwa winien wypłacić K. K. odszkodowanie w wysokości 76 812,00 zł. Odnosząc się do kwestii podziału ustalonego odszkodowania za rzeczoną nieruchomość organ uznał za prawidłowe przyjęcie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że zarówno obowiązujące w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 , nr 10, poz. 64), jak i obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują podziału ustalonego odszkodowania w zależności od tego jakie nakłady na nieruchomości ponieśli poszczególni jej właściciele. Zatem ustalenie odszkodowania stosownie do udziałów jest w ocenie organu zasadne. Ustosunkowując się do treści art. art. 132 ust. 3a ustawy, wskazał, że jego celem jest uregulowanie kwestii zwrotu wypłaconego odszkodowania w tej sytuacji, gdy jest ono prawnie nienależne w całości lub części. Organy prowadzące postępowanie ustaliły, że wypłacone odszkodowanie było właśnie w części nienależne, stąd orzeczono o konieczności zwrotu na rzecz Skarbu Państwa określonej kwoty.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła K.Ś., reprezentowana przez swojego pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr 102, poz. 651 z 2010 r. ze zmianami) poprzez błędne uznanie, że organ administracji w drodze decyzji zobowiązać może do zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość po stwierdzeniu nieważności decyzji w części ustalającej odszkodowanie. Ponadto, zarzuciła naruszenie art. 128 § 1 w związku z art. 132 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie, że w sprawie decyzja na podstawie której wypłacono odszkodowanie uchylona została jedynie w części, co powoduje, że ewentualne odszkodowanie dotyczyć może jedynie tej części szkody która nie została jeszcze wyrównana. Wskazała także na naruszenie art. 5 ustawy wynikające z oparcia decyzji na waloryzacji przeprowadzonej w inny sposób, niż wskazany przez ten przepis, naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego uzasadnienia decyzji (w szczególności w kontekście zarzutów opisanych we wcześniejszych odwołaniach) oraz naruszenie art. 157 ust 1 ustawy poprzez zaniechanie dokonania oceny prawidłowości sporządzonego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego chybione jest stanowisko jakoby organ administracji nie mógł orzec o zwrocie nadpłaconego odszkodowania. Zdaniem organu możliwe jest zarówno podwyższenie odszkodowania, jeżeli wskazuje na to zgromadzony materiał dowodowy, jak również orzeczenie o konieczności zwrotu jego części jeżeli w ocenie organów administracji zostało ono ustalone w nadmiernej wysokości. W wyniku porównania zwaloryzowanego odszkodowania, które zostało wypłacone z odszkodowaniem ustalonym ponownie decyzją organu I instancji przyjęto, że jedna ze stron postępowania powinna zwrócić część wypłaconego odszkodowania. Ustalenia oparto m.in. na operacie szacunkowym, który w ocenie organu odwoławczego wbrew zarzutom ujętym w skardze został oceniony przez organ orzekający w sprawie. Wojewoda podkreślił, że do zarzutów strony odnoszących się do wartości ujętych w operacie szacunkowym za każdym razem ustosunkowywał się

rzeczoznawca majątkowy. Po przeanalizowaniu opinii biegłego oraz złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień organ II instancji stwierdził, że operat może być użyty do celu dla jakiego został sporządzony. Zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera wszystkie elementy ujęte w przywołanym przepisie, w tym szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Zarzut dotyczący naruszenia rat. 157 ust. 1 u.g.n. również zdaniem organu jest niezasadny a to z uwagi na to, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładają na organy administracji obowiązku występowania do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jeżeli nie mają one wątpliwości co do prawidłowości sporządzonego operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., orzekającą o ustaleniu wysokości odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości położonej w S. przy ul. A, obecnie ul. B, w chwili wywłaszczenia oznaczonej numerem działki 575/1 o pow. 0,1075 ha, a obecnie odpowiadającej działkom 173/1 i 173/2 o łącznej pow. 0,1059 ha w kwocie 757 164 zł; ustaleniu, że do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania z punktu pierwszego należą: K.K., następca prawny B. J. K. oraz K. Ś., następca prawny A.Ś.; ustaleniu, że przysługujące K.K. odszkodowanie za 1/6 nieruchomości wynosi 126 194 zł; ustaleniu, że przysługujące K.Ś. odszkodowanie za 5/6 nieruchomości wynosi 630 970 zł oraz o rozliczeniu, po zwaloryzowaniu odszkodowania wypłaconego poprzednikowi prawnemu K. Ś. i częściowym jego zwrocie tj. 51 235 zł.

Zdaniem strony skarżącej w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] grudnia 1982 r. o wywłaszczeniu nieruchomości dz. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania brak jest podstaw do uznania, że organ administracji może zobowiązać w drodze decyzji do zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do powyższego zarzutu skargi przypomnieć należy, że zgodnie z art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), który stanowił podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć, jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. W tym miejscu warto podkreślić, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, według którego wykładnia art. 132 ust. 3a u.g.n. nie powinna ograniczać się jedynie do wykładni gramatycznej, ale także powinna uwzględniać aspekty systemowe i celowościowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 322/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem tego przepisu jest unormowanie sytuacji, w której odszkodowanie wypłacone jest nienależne lub nienależne w tej wysokości, w jakiej zostało wypłacone. Obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której je wypłacono, zachodzi także wówczas, gdy zaistniała konieczność jego ustalenia i wypłacenia na nowo. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części przyznającej odszkodowanie powoduje taki stan, jak gdyby decyzja w tym zakresie nigdy nie została wydana, co musi oznaczać powrót sytuacji strony do czasu poprzedzającego wydanie decyzji odszkodowawczej, co wiąże się bez wątpienia z obowiązkiem zwrotu otrzymanego bez istniejącej podstawy odszkodowania. Przy czym nie ma w sprawie znaczenia fakt, że zarówno wypłata poprzednio ustalonego odszkodowania, jak i stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej i przyznającej tę kwotę miały miejsce przed datą wejścia w życie przepisu art. 132 ust. 3a. Decyzja ustalająca na nowo odszkodowanie została bowiem wydana już po tej dacie. W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania powstał zatem dopiero w chwili ponownie ustalonego w decyzji odszkodowania, należnego za dokonane przed laty wywłaszczenie. Ponadto, zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, tak jak w niniejszej sprawie, oznacza, że sprawa ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości nie jest zakończona decyzją ostateczną i podlega regulacji ustawy. Jej przepisy przewidują natomiast co do zasady ustalenie odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej (art. 119 u.g.n.). Jednakże w sytuacji, jaka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ustalenie odszkodowania musi nastąpić odrębnie. Wobec bowiem stwierdzenia decyzją ostateczną przez właściwy organ, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest nieważna, zaistniał stan, w którym w obrocie prawnym pozostała decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, zaś brak jest decyzji ustalającej odszkodowanie. Zaistniał zatem stan faktyczny, w którym doszło do pozbawienia właściciela praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, które musi być na nowo ustalone. W tej sytuacji obowiązek zwrotu wcześniej wypłaconego odszkodowania jest nieodłącznie związany z ponownym ustalaniem odszkodowania, bez którego potrącenie wcześniej otrzymanych kwot nie byłoby możliwe. W takiej sytuacji za prawidłowe uznać należało zastosowanie normy obowiązującej w dacie ustalanego na nowo odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 1315/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza zatem, że przepis art. 132 ust. 3a u.g.n. reguluje także stosunki prawne o charakterze otwartym, które w chwili wejścia w życie tej normy nie znalazły jeszcze zakończenia, tzn. rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwały nadal pod rządami nowych regulacji. Sytuacja, która wystąpiła w niniejszej sprawie, jest przykładem retrospektywnego działania prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 1144/06, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd rozpoznający przedmiotową skargę podziela zaprezentowany pogląd, uznając tym samym, że organy administracji w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyły regulacji z art. 132 ust. 3a w zw. z art. 128 u.g.n., obowiązującej w dacie wydania decyzji ustalającej na nowo odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość i wskazując, że wypłacone odszkodowanie w części było nienależne.

Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca określił mechanizm waloryzacji wypłaconego wcześniej odszkodowania. Zgodnie z art. 5 tej ustawy waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", zaś z art. 227 tej ustawy wynika, że do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W związku z tym, że na dzień sporządzenia operatu szacunkowego oraz wydania decyzji wskaźniki zmian cen nieruchomości nie zostały ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych było wbrew wywodom skargi właściwe. Zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 5 u.g.n. nie mógł tym samym odnieść zamierzonego skutku.

W odpowiedzi na kolejny zarzut strony skarżącej wyjaśnić wypada, że w sytuacji, w której strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 11 sierpnia 2015 r. poinformował skarżącą o możliwości weryfikacji prawidłowości operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. jednakże nie skorzystała ona ze swojego uprawnienia. Jednocześnie zarzuty skarżącej wobec operatu nie zostały poparte żadnym innym operatem wykonanym na zlecenie strony, do którego organ mógłby się ustosunkować. Przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Nie można także przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. I OSK 2088/11 i sygn. akt I OSK 2138/11, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe nie oznacza jednak braku możliwości skontrolowania operatu szacunkowego. Operat, jak to wyżej wskazano jest opinią biegłego, a zatem dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie jak każdy dowód. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów.

W rozpoznawanej sprawie podzielić należy argumentację organów obu instancji, że biegły w sporządzonym do sprawy operacie szacunkowym dokonał poprawnej wyceny nieruchomości.

Odnosząc się do powyższej kwestii warto wskazać, że rzeczoznawca majątkowy w dniu 30 czerwca 2015 r. sporządził operat szacunkowy określający wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości, potwierdzając jego aktualność w dniu 30 września 2016 r. Do wyceny gruntu rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, przy czym w odniesieniu do budynków, z uwagi na brak transakcji na obiektach podobnych do wycenianych, wartość przedmiotu wyceny określona została przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metody kosztów odtworzenia i techniki elementów scalonych. Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że w wyniku analizy odnotowano 3 transakcje nieruchomości podobnych do wycenianej o cenach jednostkowych od 31,45 zł/m2 do 54,71 zł/m2. Wzięto pod uwagę nieruchomości przeznaczone pod tereny usługowo-przemysłowo-składowe oraz bazy magazynowo składowe, ponieważ takie było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Wyjaśnić przy tym należy, że zgodnie z art. 130 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w przypadku wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Rzeczoznawca majątkowy w wyniku dokonanej wyceny oszacował, że wartość 1 m2 wynosi 54,16 zł/m2. Biorąc pod uwagę, że wywłaszczono 1075 m2, wartość wywłaszczonego gruntu wyniosła 58 222,00 zł. Wartość znajdujących się na nieruchomości naniesień, tj. parterowego budynku mieszkalnego, szklarni, budynków gospodarczych, zbiorników, klatki na króliki, studni, przyłącza wodociągowego, przyłącza kanalizacyjnego, ogrodzenia, bramy, furtki, trzepaka i instalacji telefonicznej rzeczoznawca majątkowy oszacował na kwotę 698 942,00 zł. Łączna wartość rynkowa nieruchomości wyniosła zatem 757 164 zł.

Warto zaznaczyć, że do zarzutów skarżącego dotyczących wartości ujętych w operacie szacunkowym za każdym razem ustosunkowywał się rzeczoznawca majątkowy. W szczególności odniósł się on do kwestionowanego zastosowania w wycenie współczynnika "k" na poziomie 0,75 podnosząc, że wskaźnik "k" eliminuje różnice pomiędzy notowaniami cennika użytego do wyceny, a cenami w danym regionie kraju. Jednocześnie wyjaśnił, że jest on efektem kilkuletnich i żmudnych analiz prowadzonych przez rzeczoznawców majątkowych, stanowi jednocześnie narzędzie ich pracy i nie jest to wartość dowolna. Dla regionu województwa łódzkiego określono go na poziomie 0,75. Poza tym rzeczoznawca stwierdził, że nie ma zastosowania rozgraniczenie wskaźnika przeliczeniowego "k" dla poszczególnych miast, gmin czy obszarów wiejskich.

Zdaniem Sądu nie sposób podważyć stanowiska organów, że w operacie rzetelnie i odpowiednio dla celu wyceny opisano stan nieruchomości oraz przeznaczenie. Sprecyzowano i sformułowano cel wyceny oraz zakres, przyjęto prawidłowe daty istotne dla procesu wyceny. Przedstawiono analizę rynku nieruchomości odpowiednio do celu i sposobu wyceny oraz wybór odpowiedniej metodyki i techniki wyceny. W operacie opisano przebieg istotnych obliczeń i uzasadnienie końcowego wyniku. Załączono i podano w treści operatu dane wykorzystane w procesie szacowania. Zamieszczono stosowne klauzule i oświadczenia potwierdzające dokonanie wyceny zgodnie z przepisami prawa. Na tej podstawie zasadnie uznały organy, że sporządzony operat szacunkowy jest kompletny i może być użyty do celu dla jakiego został sporządzony.

Analizując prowadzone przez organy administracji postępowanie Sąd nie doszukał się ponadto okoliczności mogących uzasadniać stawiane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W szczególności za chybiony uznać należy zarzut niewystarczającego uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć, bowiem zawierają one elementy, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

dc