Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2655/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6259 Inne o symbolu podstawowym 625
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3469/13 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 7 października 2013 r., nr . w przedmiocie nakazu rejestracji oraz ustalenia opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. D. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 lipca 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3469/13, wydanym w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 7 października 2013 r. nr . w przedmiocie rejestracji odbiorników telewizyjnych i opłaty za ich używanie, oddalono skargę.

Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia w sprawie:

Wskazaną na wstępie decyzją Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej P. P. S.A. z dnia 11 lipca 2013 r. nr w przedmiocie nakazania P. D. (dalej: "skarżący") rejestracji stu trzydziestu sześciu używanych odbiorników telewizyjnych w prowadzonym przez skarżącego Hotelu "B." w B. T. oraz ustalenia opłaty za używanie wspomnianych odbiorników telewizyjnych w kwocie 76.092,00 zł.

Podstawę prawną decyzji stanowiły art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 6 ustawy z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 lipca 2005 r. w sprawie określenia jednostek operatora publicznego przeprowadzających kontrolę wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych i uiszczania opłat abonamentowych za ich używanie, wzoru upoważnienia do wykonywania czynności kontrolnych oraz zasad i trybu wydawania tych upoważnień (Dz. U. Nr 132, poz. 1116 ze zm.).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach pocztowych operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. W myśl ust. 3, w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego pobiera się opłatę w wysokości stanowiącej trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej obowiązującej w dniu stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika.

W myśl art. 7 ust. 6 powołanej ustawy, w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego kierownik jednostki operatora wyznaczonego przeprowadzający kontrolę, wydaje decyzję, w której nakazuje rejestrację odbiornika oraz ustala opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego, o której mowa w art. 5 ust. 3.

Stosownie do § 1 cytowanego rozporządzenia jednostką operatora publicznego uprawnioną do przeprowadzania, na obszarze swojego działania, kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych i uiszczania opłat abonamentowych za ich używanie jest Centrum Obsługi Finansowej.

W świetle akt sprawy w dniu 12 marca 2013 r. w należącym do skarżącego Hotelu B. w B. T. dokonano kontroli odbiorników telewizyjnych pod kątem dopełnienia obowiązku ich rejestracji i opłacania opłat z tytułu ich używania. Stwierdzono w omawianym hotelu istnienie 136 odbiorników telewizyjnych, w odniesieniu do których skarżący nie dopełnił obowiązku rejestracji i wnoszenia opłat z tytułu ich używania.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów skarżącego, kwestionujących możliwość odbioru programu przez wspomniane telewizory, a także zarzucającego naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania. Organ powołał się na przepisy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o opłatach abonamentowych. W myśl art. 2 ust. 1 tej ustawy, za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Zgodnie zaś z ust. 2, domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika. Ponadto organ powołał się na ustalenia kontroli, a w szczególności oświadczenie dyrektora hotelu, według którego odbiorniki telewizyjne znajdowały się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Wymóg wyposażenia pokoi hotelowych w sporne odbiorniki telewizyjne wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz. U. z 2006 r. Nr 22, poz. 169 ze zm.). Stosownie do załącznika nr 1 tego rozporządzenia pokoje w hotelach 4-gwiazdkowych muszą być wyposażone w odpowiednie urządzenia, w tym telewizory. Nadto odbiorniki znajdujące się w posiadaniu strony, nawet jeśli czasowo nie są używane, to w dalszym ciągu są urządzeniami, o których mowa w art. 2 ust. 7 ustawy o opłatach abonamentowych, potencjalnie zdolnymi do natychmiastowego odbioru programu. Zgodnie z tym przepisem, odbiornikiem radiofonicznym albo telewizyjnym, w rozumieniu przepisów niniejszej ustawy, jest urządzenie techniczne dostosowane do odbioru programu.

Odbiorniki będące w posiadaniu skarżącego stanowią element wyposażenia pokoi hotelowych i są wraz z innym sprzętem udostępniane osobom wynajmującym te pokoje. Nie stanowią one odrębnego przedmiotu umowy. Ich udostępnianie nie stanowi odrębnej usługi. Dlatego organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia w sprawie przepisu art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o opłatach abonamentowych, zgodnie z którym obowiązkowi rejestracji nie podlegają odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne przeznaczone przez przedsiębiorcę wyłącznie do sprzedaży lub przekazania osobom trzecim do używania na podstawie umów, jeżeli czynności te należą do przedmiotu działalności gospodarczej danego przedsiębiorcy.

W następstwie skargi wniesionej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Skarżący, jak to ustalił Sąd pierwszej instancji, nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, jak również nie sformułował zarzutów podważających prawną ocenę tych ustaleń, tj. zakwalifikowania ich przez organy jako wypełniających dyspozycje wskazanych przepisów prawa.

Natomiast sprzeciw skarżącego budzi przede wszystkim zastosowanie art. 5 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych ze względu na nadmierną represyjność/surowość i bezwzględność przewidzianej w nim sankcji, a co za tym idzie niekonstytucyjność tego przepisu. Skarżący zakwestionował też wyznaczony w decyzji 14-dniowy termin na uiszczenie ustalonej opłaty, gdyż w jego ocenie wskazany w decyzji, jako prawna podstawa tego terminu, art. 47 ust. 1 Ordynacji podatkowej nie ma w tej sprawie zastosowania.

Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia tych zarzutów, podzielając w całej rozciągłości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Kwestia opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, jak przypomniał Sąd pierwszej instancji, była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2004 r. (sygn. akt K 2/03 – Lex Omega 122368). W świetle tego wyroku opłata abonamentowa to przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań państwa. Jest to więc danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji RP przez swój celowy charakter, nie stanowiąca dochodów państwa o charakterze stricte budżetowym. Zarazem abonament, mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega w zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa. Z drugiej strony abonament jest rodzajem daniny publicznej niebędącej podatkiem, a jedynie "zbliżonej do podatku". Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód publiczny pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji treść spornego przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych nie nastręcza trudności z jego zrozumieniem. Jest on jasno sformułowany i ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego. Ustalając naruszenie jego dyspozycji (przez używanie niezarejestrowanego odbiornika/odbiorników) organ obowiązany był do zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji w postaci opłaty w wysokości stanowiącej trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej (za każdy odbiornik). Decyzja wydana w oparciu o ten przepis należy bowiem do tzw. decyzji związanych, które zapadają wówczas, gdy przepisy będące podstawą rozstrzygania nie zezwalają na żadne luzy interpretacyjne – nie ma w nich luk ani pojęć "nieostrych", pozwalających na swobodną ocenę organu przy wykładni tych przepisów. Dlatego w bezspornym stanie faktycznym sprawy organy nie mogły zaniechać stosowania tego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się podstaw do przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu wnioskowanego przez stronę skarżącą pytania prawnego.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej złożono wniosek o rozważenie możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania o zgodność zaskarżonych przepisów z Konstytucją RP.

Skarga kasacyjna zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego, a to art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie tych przepisów pomimo ich sprzeczności z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, iż brak wprowadzenia przez ustawodawcę mechanizmu miarkowania opłaty karnej przewidzianej w art. 5 ust. 3 ww. ustawy i wymierzanie tej opłaty zawsze w jednakowej, restrykcyjnej wysokości, bez względu na okoliczności danej sprawy, nie narusza powołanych wyżej przepisów Konstytucji RP.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31. ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i zaaprobowanie jako właściwej podstawy rozstrzygnięcia art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych, pomimo, iż przepisy te, w zakresie w jakim nie przewidują żadnego mechanizmu miarkowania opłaty karnej i obligują do jej wymierzenia w jednakowej, restrykcyjnej wysokości, są sprzeczne z powołanymi wyżej normami konstytucyjnymi,

3. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art, 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31. ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne ww. przepisów rangi konstytucyjnej i zastosowaniu jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwej podstawy materialnoprawnej, tj. art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych, pomimo, iż przepisy te, w zakresie w jakim nie przewidują żadnego mechanizmu miarkowania opłaty karnej i obligują do jej wymierzenia w jednakowej, restrykcyjnej wysokości, są sprzeczne z powołanymi wyżej normami konstytucyjnymi.

4. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia przesłanek dla jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje zgodności zaskarżonej decyzji z ustawą o opłatach abonamentowych. Natomiast zarzuca niekonstytucyjność przepisów art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję, z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. W myśl zaś ust. 3 tego artykułu, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

W świetle art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Jak już wskazano, skarga kasacyjna zarzuciła niekonstytucyjność art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 6 ustawy abonamentowej.

Odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu niekonstytucyjności art. 5 ust. 3 ustawy abonamentowej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie przedstawiła dostatecznych argumentów świadczących o naruszeniu przez ten przepis wskazanych przepisów Konstytucji RP, a w szczególności naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W sytuacji ujawnienia przez organ kontrolny używania telewizora bez rejestracji i bez uiszczenia należnej opłaty, opłata, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy abonamentowej, ma charakter opłaty jednorazowej o charakterze karnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest przekonywająca argumentacja skargi kasacyjnej, zarzucająca brak szczegółowych unormowań w omawianej ustawie, których celem miałoby być łagodzenie wymiaru wprowadzanych sankcji, a to ze względu na przyczyny, dla których doszło do nieterminowej rejestracji, czy też z uwagi na długość okresu, w jakim używano niezarejestrowanego odbiornika telewizyjnego.

Wprowadzenie wnioskowanych regulacji niewątpliwie przedłużyłoby czasokres postępowania zmierzającego do wyegzekwowania opłat, a także podniosłoby koszty takiego postępowania. W rezultacie mogłoby również spowodować zmniejszenie skuteczności egzekwowania opłat abonamentowych. Ponadto, co należy mieć na uwadze, na finansowanie celów, na które przeznaczona jest m.in. omawiana opłata, nie jest przeznaczana całość opłaty, gdyż część jej zatrzymuje C. O. F. P. P. S.A. tytułem ponoszonych kosztów związanych z ich wyegzekwowaniem.

Z powyższych względów, mając także na uwadze stosunkowo niewielką wysokość opłaty abonamentowej i jej udział w budżetach rodzinnych, sankcja za niedopełnienie wymogu rejestracji telewizora i opłacania abonamentu, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy abonamentowej, nie uzasadnia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności omawianego przepisu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP. Natomiast nie ma przeszkód prawnych, aby taki wniosek złożył skarżący, stosownie do przepisu art. 79 Konstytucji RP, na którą to możliwość wskazał skarżącemu Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.