Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1048/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono przeprowadzenie oceny projektu w sposób naruszajacy prawo
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1, art. 66, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi Gminy Łask na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 16 października 2017 r. nr 1453/17 w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 2) zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz Gminy Łask kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 16 października 2017 r. nr 1453/17 Zarząd Województwa Łódzkiego pozostawił bez rozpatrzenia protest Gminy Łask od negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych w Gminie Łask" o nr WND-RPLD.06.03.02-10-0014/17 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru wniosków nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 55 pkt 1, art. 57, art. 66 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1460, 1475 - dalej: "ustawa wdrożeniowa").

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do artykułu 125 ust. 1, ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu

Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 2013 Nr 347, str. 320; Dz. Urz. UE L 2015 Nr 270, poz.1), Instytucja Zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami oraz sporządza i po zatwierdzeniu stosuje odpowiednie procedury wyboru i kryteria, które: (i) zapewniają, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów; (ii) są niedyskryminujące i przejrzyste; (iii) uwzględniają ogólne zasady ustanowione w art. 7 i 8 rozporządzenia ogólnego.

Zarząd Województwa wyjaśnił, że z regulacji przyjętych w § 6 pkt 1 i pkt 3 Regulaminu Konkursu dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 ocena projektów dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów w oparciu o formalne i merytoryczne kryteria wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 3 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, przyjętego Uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 103/16 z 5 lutego 2016 r. w sprawie przyjęcia Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014- 2020 (ze zm.) oraz stanowiące załącznik nr IV do Regulaminu Konkursu nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16.

W dniu 25 listopada 2016 roku został ogłoszony przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014 – 2020 Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Nabór wniosków o dofinansowanie projektów trwał od dnia 30 grudnia 2016 r. do dnia 17 lutego 2017 r.

Regulamin Konkursu dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego Nr 1411/16 z u 22 listopada 2016 r., zmienioną uchwałami: nr 1648/16 z dnia 13 grudnia 2016 r., nr 46/17 z dnia 23 stycznia 2017 r., nr 560/17 z dnia 9 maja 2017 oraz nr 900/17 z dnia 11 lipca 2017 r. Określał on zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny projektów, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz zasady procedury odwoławczej.

Organ podkreślił, że w ramach przedmiotowego konkursu Gmina Łask złożyła dnia 17 lutego 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu o nr WND-RPLD.06.03.02-10-0014/17 pod nazwą: "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych w Gminie Łask".

Pismem z dnia 7 września 2017 r. strona została poinformowana, że uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 1198/17 z dnia 5 września 2017 r. ww. projekt uzyskał 61,63% maksymalnej liczby punktów i został umieszczony na 10 pozycji Listy rezerwowej projektów wybranych do dofinansowania w ramach naboru nr RPLD.06.03. 02-1Z.00-10-001/16. W przedmiotowym piśmie KOP wskazała, że w momencie uwolnienia się środków finansowych w ramach w/w konkursu, przedmiotowy projekt będzie miał możliwość otrzymania dofinansowania.

Zgodnie z Regulaminem konkursu przez ocenę negatywną należy rozumieć, w myśl art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, ocenę w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, w ramach której projekt spełnił kryteria wyboru projektów i uzyskał minimum punktowe, umożliwiające wybranie go do dofinansowania, jednak dofinansowanie nie jest możliwe z uwagi na wyczerpanie w ramach Konkursu przeznaczonych na ten cel środków, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy.

W dniu 2 października 2017 r. do Instytucji Zarządzającej RPO WŁ wpłynął pisemny protest złożony przez Gminę Łask w związku z negatywną oceną merytoryczną projektu WNO-RPLO.06.03.02-10-0014/17 pn. "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych w Gminie Łask". Wnioskodawca nie zgodził się z oceną projektu wskazaną w piśmie wystosowanym przez Instytucję Zarządzającą w dniu 7 września 2017 r. i wniósł o ponowną weryfikację zgodności złożonego wniosku z kryteriami oceny merytorycznej w zakresie kryterium:

- projekt jest komplementarny z projektami dofinansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego - zamiast 6 punktów przyznano 0;

- stopień realizacji wskaźnika z ram wykonania - zamiast 8 punktów przyznano 0.

Zdaniem wnoszącej protest, projekt powinien zamiast 54 punktów otrzymać 68 punktów, co stanowi 77,27% w ocenie procentowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nr 1453/17 z dnia 16 października 2017 r. organ wyjaśnił, że stosownie do art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w stosunku do kryteriów wyboru projektów, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza oraz zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Zgodnie natomiast z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia.

Zarząd WŁ wyjaśnił, że kwota wsparcia UE przeznaczona na realizację Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, w RPO WŁ na lata 2014-2020 wynosi 178.485.543 EUR. Zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020: na Poddziałanie VI.3.1 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego – ZIT przeznaczona została kwota 75.947.380 EUR, w ramach której - zgodnie z Porozumieniem w sprawie powierzenia zadań Instytucji Pośredniczącej w ramach instrumentu Zintegrowane Inwestycje Terytorialne Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 przez Zarząd Województwa Łódzkiego Stowarzyszeniu Łódzki Obszar Metropolitarny z 22 października 2015 r., mieści się również rezerwa wykonania wysokości 4.556.842,80 EUR. Na Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego przeznaczona została kwota 44.038.163 EUR. Natomiast zgodnie z porozumieniem dotyczącym ustaleń dotyczących podziału alokacji na rzecz rewitalizacji w ramach RPO WŁ 2014-2020 dla Miasta Łodzi z dnia 26 listopada 2015 r. aneksowanym w dniu 2 listopada 2016 r. kwota alokacji przeznaczona na Poddziałanie VI.3.3 wynosi 58 500 000 EUR z tym tylko, iż na mocy w/w dokumentu kwota ta nie uwzględnia rezerwy wykonania. Dodatkowo IZ RPO WŁ wskazała, iż zgodnie z art. 20 Rozporządzenia ogólnego, 6% środków przeznaczonych na rzecz EFRR stanowi rezerwę wykonania, którą ustanawia się w umowie partnerstwa i programach, oraz która zostanie przydzielona do konkretnych priorytetów, zgodnie z art. 22 przedmiotowego rozporządzenia. Wobec powyższego kwota dofinansowania z EFRR w ramach Poddziałania VI.3.2 została pomniejszona o rezerwę wykonania, a łączna kwota tej rezerwy dla Działania VI.3 wynosi 10.709.132,58 EUR tj. 6% dostępnej alokacji. Tym samym kwota alokacji dostępna na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego Konkursu ze środków EFRR wynosi 37.885.873,22 Euro, tj. 163.371.462,50 PLN (kurs Euro = 4,3122 PLN z 28 września 2017 r.).

Po zakończeniu oceny projektów i utworzeniu listy ocenionych projektów Zarząd Województwa Łódzkiego, Uchwałą nr 1198/17 z dnia 5 września 2017 r. w sprawie zatwierdzenia listy wyboru projektów do dofinansowania oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów - Oś Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego wybrał do dofinansowania ze środków EFRR czternaście projektów na łączną kwotę dofinansowania ze środków EFRR 155.612.928,75 PLN. Następnie Uchwałą nr 1287 z dnia 20 września 2017 r. wybrał do dofinansowania dwa dodatkowe projekty z listy rezerwowej, na obniżonym poziomie dofinansowania. W związku z pojawieniem się wolnych środków finansowych wynikających z różnic kursowych Zarząd Województwa Łódzkiego uchwałą nr 1435/17 z dnia 9 października 2017 r. podniósł poziom dofinansowania dla projektów pierwotnie wyłonionych na obniżonym poziomie, tym samym cała dostępna alokacja dla przedmiotowego działania została wyczerpana. Stanowiło to podstawę do pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

W skardze Gmina Łask zarzuciła naruszenie art. 66 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 20 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w chwili podjęcia skarżonej uchwały spełniona została przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wynikająca z wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie w ramach działania. Wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W kwestii bezzasadności zastosowania przez IZ RPO WŁ art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 20 Rozporządzenia ogólnego, 6% środków przeznaczonych na EFRR stanowi rezerwę wykonania, którą ustanawia się w umowie partnerstwa i programach, oraz która zostanie przydzielona do konkretnych priorytetów zgodnie z art. 22 Rozporządzenia. Przedmiotem Konkursu, w związku z którym Gmina Łask składała wniosek o dofinansowanie, był wybór projektów do dofinansowania, spośród zgłoszonych do udziału w naborze w ramach Osi priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno- gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, RPO WŁ na lata 2014-2020. Jak wynika z uzasadnienia skarżonej uchwały, na Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego przeznaczona została kwota 44038163 €, którą pomniejszono o rezerwę wykonania. Tymczasem, zgodnie z § 3 ust. 1 Regulaminu Konkursu, kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego Konkursu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego wynosi 37.885.000 €. Oznacza to, że IZ RPO WŁ pomniejszyła kwotę alokacji nie o 5-7% na każdy priorytet w programie, ale o około 14%, w związku z czym wykroczono poza rezerwę wykonania. Różnica wynikająca z tego przekroczenia pozwala przyjąć, że dostępna pozostaje kwota alokacji w wysokości ok. 3.510.873 €, a zatem nie została ona jeszcze wyczerpana.

Skarżąca wskazała ponadto, że rozważając zgodność z prawem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej nie można podzielić stanowiska organu, który wydaje się utożsamiać spełnienie przesłanki, nakazującej pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, z faktem, że po sporządzeniu listy wybranych do dofinansowania w przedmiotowym konkursie projektów brak jest już dostępnych środków na dofinansowanie innych projektów. Zdaniem skarżącej, pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy - art. 53 ust. 2 pkt 2 - sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania - rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów.

Zdaniem strony skarżącej jest to o tyle istotne, że do dnia podjęcia skarżonej uchwały, tj. do 16 października 2017 r., z ogólnej liczby 16 umów o dofinansowanie projektów zawartych w ramach Konkursu, podpisano jedynie 8 umów. Wynika to z "Informacji o umowach o dofinansowanie projektów zawartych w ramach Konkursu zamkniętego dla naboru Nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16, zamieszczonej na stronie: www.rpo.lodzkie.pl. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, w dacie podjęcia skarżonej uchwały, nie doszło do zawarcia umów ani wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Ponadto analiza "Informacji o umowach o dofinansowanie projektów zawartych w ramach Konkursu zamkniętego dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 pozwala zauważyć, że łączna wartość dofinansowania z UE dla zawartych umów wynosi 161.386.242,74 zł, podczas gdy zgodnie z uzasadnieniem do uchwały kwota alokacji dostępna na dofinansowanie projektów w ramach Konkursu, przy kursie Euro z dnia 28 września 2017 r. równym 4.3122 PLN, to jest 163.371.462,50 zł, co także wskazuje na niewyczerpanie dostępnej alokacji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Łódzkiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, iż nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że z rezerwy wykonania pozostaje nadal dostępna kwota ok. 3.510.873,00 EUR, albowiem kwota nie pozostaje do dyspozycji IZ w chwili rozstrzygania konkursu ani w chwili wniesienia niniejszego pisma. Kwota rezerwy, zgodnie z art. 21 ust. 3 Rozporządzenia ogólnego, jest przyznawana wyłącznie programom i priorytetom, w których przypadku cele pośrednie zostały osiągnięte. Natomiast oceny tego, czy cele zostały osiągnięte, dokona Komisja Europejska w ciągu 2 miesięcy od otrzymania poszczególnych rocznych sprawozdań z wdrażania w 2019 r., zgodnie z art. 21 ust. 2 Rozporządzenia. W związku z powyższym, nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż IZ RPO WŁ posiada dostępną i ma możliwość wydatkowania kwoty 3.510.873 EUR z tytułu rezerwy wykonania. Cała kwota do wydatkowania w ramach poddziałania VI.3.2. została przeznaczona na konkurs nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16.

Odnośnie zarzutu skarżącej, iż nie została wyczerpana kwota alokacji, organ wskazał, że w doktrynie wyrażony został przez Jacka Jaśkiewicza, pogląd zbieżny ze stanowiskiem IZ RPO WŁ. Zgodnie z nim, przepis art. 2 ustawy wdrożeniowej, wzorowany na art. 30i ustawy z dnia z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach (...) potwierdza regułę zawartą w art. 39 ust. 2 i art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, że dofinansowanie projektu następuje wyłącznie w gdy pozwala na to wielkość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym konkursie ogłoszeniu o konkursie zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej). Poprzez wyczerpanie zaznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania należy rozumieć taką sytuację, w której środki w ramach danego działania przeznaczone na konkurs zostały rozdysponowane na projekty dofinansowania. Pogląd ten oparty został na literalnym brzmieniu szeregu przepisów ustawy wdrożeniowej, a mianowicie: art. 39 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 2 pkt 2 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3.

W zakresie argumentu strony skarżącej wskazującego, iż wybranie projektu do dofinansowania nie jest równoznaczne z dofinansowaniem projektu, organ podniósł, że art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, iż podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu. IZ RPO WŁ zaznaczył, iż w przyjętym mechanizmie wyliczania dostępnej alokacji, do stosowania którego zobowiązana została Instytucja Zarządzająca na mocy Kontraktu terytorialnego, uwzględnia się m.in. kurs Europejskiego Banku Centralnego z przedostatniego dnia roboczego poprzedzającego miesiąc, w którym kontraktowane są środki. Powyższy mechanizm powoduje, iż kontraktacja środków w ramach poszczególnych Działań następuje w cyklach miesięcznych. Jednocześnie podstawą przygotowania umowy o dofinansowanie dla poszczególnych projektów jest Uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego o wyborze ich do dofinansowania. Tym samym Zarząd Województwa Łódzkiego jako IZ RPO WŁ zobowiązany jest podejmować decyzje o wyborze projektów do dofinansowania w oparciu o dostępną alokację wyliczoną zgodnie z przyjętym algorytmem. Wobec powyższego to Uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego decyduje o przyznaniu projektowi dofinansowania, a nie sam fakt technicznego podpisania umowy, która jest czynnością następczą do w/w Uchwały.

Organ podkreślił, że wyczerpanie tej kwoty w ramach postępowania odwoławczego powoduje po stronie IZ obowiązek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Nawet ewentualny pozytywny wynik procedury odwoławczej i uwzględnienie protestu nie uprawniałby w takiej sytuacji wnioskodawcy do domagania się dofinansowania, jeśli środki zostały wyczerpane. Poprzez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania należy rozumieć taką sytuację, w której wszystkie środki zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinansowania. Przesądza o tym jednoznacznie brzmienie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, który posługuje się sformułowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów.

Odnosząc się natomiast do argumentacji strony skarżącej, iż IZ RPO WŁ celowo dążyła do zakończenia sprawy poprzez uchylenie się od merytorycznej oceny protestu organ stwierdził, że w związku z cyklicznym odbywaniem się posiedzeń Zarządu Województwa Łódzkiego konieczne było podjęcie zaskarżonej uchwały na posiedzeniu Zarządu Województwa Łódzkiego w dniu 16 października 2017 r. Jednocześnie zgodnie z procedurą oceny i kontraktacji po zakończeniu konkursu właściwa instytucja rozstrzyga konkurs, zatwierdzając listę o której mowa w art. 44 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z Regulaminem konkursu dla naboru RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 ocena formalna wniosków o dofinansowanie projektów jest przeprowadzana w terminie do 65 dni roboczych od dnia 30 stycznia 2017 r. Zgodnie z Uchwałą nr 900/17 ocena formalna przeprowadzona była do 28 lipca 2017 r. Następnie przeprowadzana jest ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie projektu w terminie do 30 dni roboczych od zakończenia oceny formalnej wszystkich złożonych wniosków o dofinansowanie projektów. Zgodnie z powyższym uchwała w sprawie zatwierdzenia listy oraz wyboru projektów do dofinansowania w ramach naboru wniosków Nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 została przyjęta 5 września 2017 r. Jednocześnie gdy w wyniku różnic kursowych zwiększy się alokacja przewidziana na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego konkursu IZ RPO WŁ może wyłonić do dofinansowania kolejne projekty znajdujące się na liście rezerwowej i dlatego w dniu 9 października 2017 r. podjęta została uchwała w przedmiocie podniesienia poziomu dofinansowania dla projektów wybranych pierwotnie do dofinansowania na obniżonym poziomie. Organ zaznaczył, iż w dniu 2 października 2017 r. do IZ RPO WŁ wpłynął protest złożony przez Gminę Łask, jednak nie było celowym działaniem, aby uchylić się od merytorycznego rozpoznania protestu, a tym samym uniemożliwienia skarżącej potencjalnej możliwości dalszego uczestnictwa w konkursie i pozyskania środków, bowiem procedury rozpatrywania protestów oraz wyłonienia dodatkowych projektów do dofinansowania są prowadzone niezależnie.

Jednocześnie Zarząd Województwa Łódzkiego poinformował, iż wybrał 16 projektów na kwotę 163.371.462,50 zł rozdysponowując całą alokację. Skarżąca powołując się na fakt, że zawarte zostały umowy na kwotę zaledwie 161.386.242,74 zł nie wzięła natomiast pod uwagę okoliczności zwiększenia dofinansowania uchwałą nr 1435/17 z dnia 9.10.2017 r., podwyższającą przyznane dofinansowanie dla projektów złożonych przez Miasto Bełchatów oraz Miasto Warta. Wszystkie umowy na łączną kwotę 163.371.462,50 zł zostały zawarte do dnia 27 października 2017 r., a aneksy zwiększające kwotę dofinansowania - do dnia 30.10.2017 r. Jako dowód, do odpowiedzi na skargę załączone zostały wyciągi z zawartych umów wraz z informacją o zawartych aneksach oraz uchwała nr 1435/17 z dnia 9.10.2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem.

W myśl art. art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej: p.p.s.a, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich przepisów zalicza się ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Ustawa ta reguluje postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a., poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Przedmiotem skargi jest uchwała Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 16 października 2017 r. nr 1453/17 o pozostawieniu bez rozpatrzenia protestu Gminy Łask od negatywnej oceny merytorycznej projektu pn. "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych w Gminie Łask" o nr WND-RPLD.06.03.02-10-0014/17 złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru wniosków nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020.

Natomiast podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61. Sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej).

W ocenie Sądu na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, iż z użytego w powyżej powołanym przepisie sformułowania wynika, że kontrola sądowa w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ogranicza się jedynie do kontroli w tym właśnie zakresie zbadania przesłanek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przedmiotem tej kontroli nie jest natomiast prawidłowość oceny projektu. Ta ostatnia kwestia nie jest bowiem w żadnej mierze - co wynika z treści art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - rozstrzygana w informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia. Ponadto podkreślenia wymaga, iż określony w art. 66 ustawy wdrożeniowej model kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dopuszcza merytoryczną weryfikację oceny projektu przez sąd dopóty, dopóki nie zostały wyczerpane środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach działania. Ustawodawca uznał bowiem, że kontrola taka byłaby bezprzedmiotowa w przypadku, gdyby nie istniała jakakolwiek możliwość uzyskania dofinansowania przez podmiot inicjujący tę weryfikację.

Przechodząc do istoty sporu niniejszej skargi, to jest oceny zgodności z prawem pozostawienia przez Zarząd Województwa Łódzkiego protestu z dnia 2 października 2017 r. bez rozpatrzenia w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, Sąd uznał, iż przedstawiona przez organ administracji interpretacja pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania" jest nieprawidłowa. Organ utożsamia bowiem spełnienie powyższej przesłanki, nakazującej pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, z faktem, że po sporządzeniu listy wybranych do dofinansowania w przedmiotowym konkursie projektów brak jest już dostępnych środków na dofinansowanie innych projektów. Argumentuje to tym, że wyznacznikiem dostępności środków na dofinansowanie kolejnych projektów będzie limit środków na dofinansowanie, jakie można zaangażować w danym miesiącu w danym działaniu, w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami, pomniejszony o wartość projektów wybranych do dofinansowania.

Tymczasem w ocenie Sądu pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia też użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy – art. 53 ust. 2 pkt 2 – sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec czego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Należy mieć na uwadze, że zaakceptowanie poglądu prawnego prezentowanego w sprawie przez organ prowadziłoby do tego, że ochrona sądowa stałaby się czysto iluzoryczna w każdym przypadku sporządzenia listy projektów przeznaczonych do dofinansowania z wykorzystaniem pełnej kwoty środków finansowych przeznaczonych na określone zadanie. Po sporządzeniu przez IZ listy projektów wybranych do dofinansowania oraz utworzeniu listy rezerwowej projektów, wnoszenie protestu od merytorycznej oceny wniosku, pozbawione byłoby jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla wyniku konkursu.

W niniejszej sprawie, zarówno z uzasadnienia uchwały z dnia 16 października 2017 r. nr 1453/17, jak i z przesłanej przez organ do sądu odpowiedzi na skargę nie wynika, że w chwili podejmowania zaskarżonego aktu doszło do zawarcia umów bądź wydania decyzji o dofinansowanie wybranych projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Wskazując w uzasadnieniu uchwały nr 1453/17 na zasadność wydanego rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca ograniczyła się jedynie do podania kwoty wsparcia Unii Europejskiej przeznaczonej na realizację Działania VI.3 Rewitalizacja i potencjału społeczno-gospodarczego, w ramach RPO WŁ na lata 2014-2020, mechanizmu alokacji tych środków na poszczególne Poddziałania realizowane w ramach w/w Działania VI.3 oraz do przywołania uchwał podjętych w sprawie: wyboru projektów do dofinansowania (uchwała z 5 września 2017 r. nr 1198/17, uchwała z dnia 20 września 2017 r., nr 1287) oraz w sprawie podniesienia poziomu dofinansowania dla projektów pierwotnie wyłonionych na obniżonym poziomie (uchwała z dnia 9 października 2017 r., nr 1435/17). Załączone natomiast do odpowiedzi na skargę dokumenty w postaci wyciągów z zawartych umów wraz z informacją o zawartych aneksach oraz uchwałą nr 1435/17 z dnia 9.10.2017 r., potwierdzają, że o wyczerpaniu środków na dofinansowanie projektów w ramach konkurs zamkniętego dla naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 można mówić dopiero z dniem 30 października 2017 r. Z uwagi bowiem na fakt, iż uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 1435/17 z dnia 9.10.2017 r. doszło do zwiększenia kwoty dofinansowania na projekty złożone w ramach przedmiotowego konkursu, w dniu 27 i 30 października 2017 r. podpisane zostały aneksy do umów zawartych wcześniej z Gminą i Miastem Warta oraz Miastem Bełchatów - zwiększające przyznane uprzednio kwoty dofinansowania. W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały tj. 16 października 2017 r. Zarząd Województwa Łódzkiego nie był zatem uprawniony do pozostawienia bez rozpoznania protestu z dnia 2 października 2017 r. wniesionego przez Gminę Łask, gdyż kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego RPO Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 nie została jeszcze wyczerpana.

W tej sytuacji w ocenie Sądu koniecznym było orzeczenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Z odpowiedzi na skargę oraz z dokumentów do niej załączonych (wyciągi z zawartych umów wraz z informacją o zawartych aneksach) wynika bowiem, że w chwili orzekania przez Sąd wyczerpana już został kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego poddziałania. Zarząd Województwa Łódzkiego wybrał bowiem 16 projektów na kwotę 163.371.462,50 zł rozdysponowując całą alokację, a ponadto wszystkie umowy na łączną kwotę 163.371.462,50 zł zostały zawarte do dnia 27.10.2017 r., a aneksy zwiększające kwotę dofinansowania - do dnia 30.10.2017 r.

Sąd nie podzielił przy tym zarzutu strony skarżącej, iż RPO WŁ wykroczyła poza rezerwę wykonania, która zgodnie z art. 20 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 powinna wynosić 6% środków przeznaczonych na EFRR, a zgodnie z art. 22 Rozporządzenia ogólnego wynosi ona 5-7% na każdy priorytet w programie. Według Gminy Łask, rezerwa została ustalona na poziomie około 14 %, w związku z czym różnica wynikająca z przekroczenia oznacza, że rezerwa nie została jeszcze wyczerpana. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 2 pkt 8 "priorytet" w drugiej i czwartej części rozporządzenia 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oznacza "oś priorytetową". Wobec powyższego za bezpodstawną trzeba uznać argumentację skarżącej w powyższym zakresie, ponieważ dotyczy ona kwot przeznaczonych na rezerwę wykonania w ramach poddziałania VI.3.2. Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego RPO WŁ na lata 2014- 2020. Tymczasem, rezerwa w wysokości wymaganej przez Rozporządzenie 1303/2013 została zachowana w ramach osi priorytetowej (określanej również jako "priorytet"), a nawet jak wynika z zaskarżonej uchwały, w ramach Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, na które przeznaczono kwotę 178.485.543,00 EUR z których rezerwę wykonania stanowi kwota 10.709.132,58 EUR tj. 6%. Stwierdzić w związku z tym należy, iż zostały zachowane wymagania zawarte w art. 20 i 22 Rozporządzenia 1303/2013, które nie odnoszą się do poddziałań w ramach priorytetów. Nie można również zgodzić się z argumentacją, iż z rezerwy wykonania pozostaje nadal dostępna kwota ok. 3.510.873,00 EUR, albowiem kwota rezerwy, zgodnie z art. 21 ust. 3 Rozporządzenia 1303/2013, jest przyznawana wyłącznie programom i priorytetom, w których przypadku cele pośrednie zostały osiągnięte. Natomiast oceny tego, czy cele pośrednie zostały osiągnięte, dokonuje Komisja Europejska w ciągu 2 miesięcy od otrzymania poszczególnych rocznych sprawozdań z wdrażania w 2019 r. (art. 21 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013) W związku z powyższym, IZ RPO WŁ nie posiada obecnie dostępnej i nie ma możliwość wydatkowania kwoty 3.510.873 EUR z tytułu rezerwy wykonania. Uznać zatem należy, że cała dostępna do wydatkowania w ramach poddziałania VI.3.2. Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego RPO WŁ na lata 2014-2020 kwotę w wysokości 37.885.000 EUR, została przeznaczona na konkurs o numerze RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16.

Reasumując, Sąd uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w szczególności art. 66 ust. 2 pkt 1 oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej. Organ w sposób nieuprawniony uchylił się bowiem od merytorycznego rozpatrzenia protestu skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W proteście z dnia 2 października 2017 r. złożonym przez Gminę Łask w związku z negatywną oceną merytoryczną projektu WNO-RPLO.06.03.02-10-0014/17 pn. "Rewitalizacja obszarów zdegradowanych w Gminie Łask", skarżąca wniosła bowiem o ponowną weryfikację zgodności złożonego wniosku z kryteriami oceny merytorycznej w zakresie kryterium:

- projekt jest komplementarny z projektami dofinansowanymi z EFS - przyznano 0, a według strony winno zostać przyznanych 6 pkt;

- stopień realizacji wskaźnika z ram wykonania - przyznano 0, a według strony winno zostać przyznanych 8 pkt.

Zdaniem wnoszącej protest, projekt powinien zatem zamiast 54 punktów otrzymać 68 punktów, co stanowi 77,27% w ocenie procentowej. Jak wynika natomiast z załączonej do odpowiedzi na skargę listy projektów wybranych do dofinansowania w ramach naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 ostatni z wnioskodawców, który otrzymał dofinansowanie (lp. 16) uzyskał 65,34% przyznanych punktów.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

d.j.