Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2131/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art. 135, art. 205 par. 2, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 80, art. 77 par. 1, art. 8, art. 7a, art. 81a, art. 189a par. 2, art. 189g, art. 189d, art. 189f
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu i nałożenie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...]czerwca 2018 r.; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącej "E." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4367 (cztery tysiące trzysta sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Konkurencji i Konsumentów (dalej "Prezes UOKiK", "organ nadzoru") decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz.149 i 650– dalej "k.p.a.") oraz art. 26, 24 ust. 4 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b, art. 33a ust. 2 pkt 2 i art. 25 a ust. 1 i 6 w związku z art.10 ust. 1, art. 4 ust.1, art. 5 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. z 2016 r. poz. 2047), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedsiębiorcy E. sp. z o.o. z siedzibą w W. z 7 sierpnia 2018 r. (dalej "skarżąca", "spółka"), utrzymał w mocy wydaną w I instancji decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 20 listopada 2017 r., [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej (dalej jako "organ I instancji") przekazał Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów protokół wraz z aktami kontroli dotyczący czujników czadu i gazu - model [...] (kod [...]), wprowadzonych na rynek przez przedsiębiorcę "E." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W..

Czujnik czadu i gazu model [...] (dalej jako: "czujnik") posiada wykonaną z tworzywa sztucznego prostokątną obudowę w kolorze białym i składa się z następujących elementów: kabla zasilającego z wtyczką, przekaźnika wykonawczego, czujników do wykrywania gazu i tlenku węgla, trzech diod sygnalizacyjnych (wskaźników), jednej w kolorze zielonym i dwóch w kolorze czerwonym, które zostały oznaczone odpowiednio napisami: "Zasilanie, Gaz, Czad", przycisku oznaczonego napisem "TEST", urządzenia alarmowego do tlenku węgla i gazu. Na produkcie naniesiono m. in. następujące napisy: "e. ", "czujnik czadu i gazu'". Na spodzie czujnika znajduje się odłączana pokrywa, służąca do mocowania urządzenia na ścianie, pod którą naniesiono następujące informacje: dane przedsiębiorcy "E. Sp. z o.o., ul. P., [...] W., www. [...].eu "e." "[...]", "Czujnik czadu i gazu Typ A", "[...]", "Zasilanie: 230 VAC", "Pobór prądu: 5W", "Min. wykrywane stężenie tlenku węgla: 300 ppm", "Min .wykrywane stężenie gazu: <10% LEL", "Max. poziom głośności: 85dB/lm", "Temperaturowy zakres pracy: +4°C...+38°C", "Waga netto: 190g", "www. [...].eu ". piktogramy, oznakowanie "CE" oraz napis na niebieskim tle "e.. QUALITY CONTROL 03 TEST PASSED" z zamazanymi na czarno cyframi. Do produktu dołączone są kołki i wkręty, służące do zamontowania czujnika w pomieszczeniu, w którym ma być używany. Na opakowaniu produktu widoczne są m.in. następujące informacje: kod [...]", dane przedsiębiorcy "E." Sp. z o.o., [...] W., ul. P., POLAND, www. [...].eu "Deklaracja zgodności UE do niniejszego urządzenia znajduje się na stronie internetowej: http://www. [...].eu.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy "E." , inspektorzy reprezentujący [...] Wojewódzkiego inspektora Inspekcji Handlowej poddali czujniki ocenie bezpieczeństwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o ogólnym bezpieczeństwie produktów (Dz. U. z 2016 r. poz. 2047), zwanej dalej "ustawą o ogólnym bezpieczeństwie produktów", posiłkując się wymaganiami dotyczącymi oznakowania produktów zawartymi w normie PN-EN 50291 -1:2010/A1:2013-05 "Urządzenia elektryczne do wykrywania tlenku węgla w pomieszczeniach domowych - Część 1: Metody badań i wymagania" (zwanej dalej "normą PN-EN 50291 -1:2010/A 1:2013-05").

W wyniku przeprowadzonej oceny inspektorzy Inspekcji Handlowej stwierdzili, że czujnik spełnia wymagania w zakresie oznakowania. Jednocześnie uznali, że dla dokonania pełnej oceny bezpieczeństwa tego produktu niezbędne jest przeprowadzenie badań laboratoryjnych i przekazali próbkę czujnika (składającą się z trzech egzemplarzy produktu) do Laboratorium Badań Urządzeń Gazometrycznych Centrum Badań i Certyfikacji w Instytucie Technik Innowacyjnych [...] w K..

Badania laboratoryjne czujników zostały przeprowadzone w oparciu o wymagania warunków działania alarmu zawarte w pkt 5.3.4 odsyłającym do tabeli 3 (pkt 5.2.2) normy PN- EN 50291-1:2010/A 1:2013-05. Tabela 3 (pkt 5.2.2) ww. normy określa wymagania zadziałania progów alarmowych (A, B. C, D) przy odpowiednim gazie testowym. Badanie progu alarmowego B określa prawidłowość alarmu przy stężeniu tlenku węgla na poziomie 50 ppm (gaz testowy 55 ppm ± 5 ppm), który nie powinien zadziałać przed upływem 60 minut, natomiast powinien zadziałać przed upływem 90 minut. Badania laboratoryjne przedmiotowych czujników zostały wykonane na próbkach składających się z trzech egzemplarzy produktów. Badanie progu alarmowego B wykazało, że we wszystkich trzech badanych egzemplarzach alarm nie zadziałał, co stanowi niezgodność z wymaganiami normy PN-EN 50291- l:2010/Al:2013-05, Wyniki badań czujników zostały zawarte w sprawozdaniu nr [...] z 24 października 2017 r.

Wynika z nich, ze opisane powyżej nieprawidłowości, tj. brak uruchomienia alarmu przy stężeniu tlenku węgla na poziomie 50 ppm, stwarzają poważne ryzyko zatrucia się tlenkiem węgla przez użytkowników produktu, związane z przekroczeniem dopuszczalnego czasu ekspozycji na trujący gaz.

W związku z ustaleniami inspektorów Inspekcji Handlowej oraz wynikami badań laboratoryjnych, Prezes UOKiK uznał za zasadne wszczęcie postępowania administracyjnego, na podstawie ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, w sprawie ogólnego bezpieczeństwa czujnika czadu i gazu model [...] (kod [...]), wyznaczając skarżącemu termin 14 dni na zajęcie stanowiska. W tym samym piśmie organ nadzoru wezwał stronę postępowania do określenia jej roli w obrocie ww. czujnikami oraz wskazania, od kiedy i ile produktów zostało wprowadzonych na rynek oraz ile tych produktów znajduje się na stanie magazynowym strony postępowania. Jednocześnie, Prezes UOKiK zwrócił się do strony postępowania z prośbą o przekazanie informacji na temat ewentualnych skarg lub reklamacji dotyczących produktów oraz wezwał ją do przedłożenia listy dystrybutorów czujników ze wskazaniem ilości produktów dostarczonych każdemu z nich oraz jednostkowej ceny ich sprzedaży. Ponadto, organ nadzoru zobowiązał stronę postępowania, aby w przypadku prowadzenia sprzedaży detalicznej, podała liczbę produktów wprowadzonych na rynek w ten sposób. W tym samym piśmie Prezes UOKiK wskazał również, iż w przypadku podjęcia przez stronę postępowania decyzji o wyeliminowaniu zagrożeń stwarzanych przez czujniki, powinna przekazać dowody potwierdzające powyższą okoliczność i wskazał, jakie działania są w jego opinii zasadne.

Pismem z 22 lutego 2018 r. strona postępowania oświadczyła, że ocena ryzyka przeprowadzona przez inspektorów Inspekcji Handlowej jest nieprawidłowa, ponieważ została oparta o subiektywne założenia oraz niewłaściwą interpretację zagrożeń wynikających z niespełnienia przez czujnik wymagań nieobligatoryjnej normy. Ponadto, strona złożyła wniosek o przesłuchanie świadków, tj. Prezesa spółki "E." - J. P. oraz jej dyrektora handlowego – P. L., na okoliczność przedstawienia obowiązujących zasad dobrej praktyki w sektorze AGD, dotyczących bezpieczeństwa produktów, aktualnego stanu wiedzy oraz oczekiwań konsumentów, jak również wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w zakresie metabolizmu substancji toksycznych. Strona przekazała również dowód w postaci opinii specjalistów w zakresie metabolizmu substancji toksycznych (prof. A B. i dr P. H.) i wskazała, że przedmiotowe opracowania akcentują wątki dotyczące niskich stężeń tlenku węgla na daleko większym poziomie szczegółowości, niż opinia Krajowego Ośrodka Medycyny Hiperbarycznej w G. z 26 kwietnia 2013 r., co ma pierwszorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona podniosła, że z przedstawionych przez nią opinii wynika, że stężenie tlenku węgla na poziomie 55 ppm jest dla osób zdrowych zasadniczo indyferentne, a skutki nawet dłuższego przebywania w atmosferze zanieczyszczonej tlenkiem węgla w stężeniu do 100 ppm ustępują samoistnie. Strona podkreśliła, że poziom 55 ppm tlenku węgla niewątpliwie stwarza zagrożenie dla konsumentów szczególnie narażonych (np. kobiet w ciąży, dzieci, osób starszych i chorych). Strona postępowania oświadczyła, że jej czujniki są przed wprowadzeniem na rynek badane w specjalnej komorze, gdzie są poddawane działaniu tlenku węgla o stężeniu ok. 300 ppm (poziom określony w oparciu o badania naukowe wskazujące na zagrożenia zdrowia spowodowane oddziaływaniem tlenku węgla na organizm człowieka) przez trzy minuty i w tym czasie musi zasygnalizować obecność tego gazu alarmem akustycznym i optycznym.

Strona podkreśliła, że nie bada czujników na zgodność ze wszystkimi punktami ww. normy, ponieważ zagrożenie przy niższych stężeniach tlenku węgla jest niewielkie, a seryjne badania wszystkich produktów byłyby czasochłonne i wymusiłyby wyższą cenę produktów, przez co stałyby się one niedostępne dla masowego odbiorcy. Strona oświadczyła również, że twierdzenie, że czujnik stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia ludzkiego z uwagi na niezadziałanie alarmu przy stężeniu tlenku węgla wynoszącym 55 ppm, jest nieuzasadnione, tym bardziej, że w instrukcji obsługi zawarta jest informacja, że czujnik został przetestowany na poprawne działanie przy stężeniu powyżej 300 ppm, wyliczenie objawów zatrucia, jakie mogą pojawić się przy niższych stężeniach tlenku węgla oraz pouczenie, że czujnik nie zapewnia całkowitego bezpieczeństwa osobom o specyficznych uwarunkowaniach zdrowotnych.

Strona postępowania wskazała, że czujniki czadu są instalowane w lokalach, w których instalacja grzewcza nie daje gwarancji bezpieczeństwa, a konsumenci nie dysponują środkami na jej wymianę. W przypadku oferowanych przez nią czujników, konsumenci nie mogą liczyć na uruchomienie alarmu w sytuacjach, które mogą, ale nie muszą zagrażać ich zdrowiu, ale zawsze mają zagwarantowane zadziałanie alarmu przy stężeniach, które z pewnością stwarzają takie zagrożenie dla ich zdrowia i życia. Strona oświadczyła, że uznanie czujnika [...] za produkt niebezpieczny jest działaniem, które tylko pozornie chroni bezpieczeństwo konsumentów, w praktyce bowiem sprowadza na szeroką rzeszę użytkowników ryzyko śmiertelnego zagrożenia. Strona zaproponowała, że zamieści w instrukcji obsługi dodatkowe informacje oraz zalecenia (m.in. dotyczące konieczności wietrzenia lokalu, regularnych przeglądów instalacji, aktywności fizycznej na powietrzu) oraz ostrzeżenia dla kobiet w ciąży, dzieci i osób starszych i cierpiących na różne schorzenia (np. układu krążenia lub oddechowego), co w jej opinii skutecznie zwiększy bezpieczeństwo szczególnie narażonych grup konsumentów i jest działaniem adekwatnym do stopnia zagrożenia stwarzanego przez produkt, biorąc pod uwagę fakt, że dolegliwości przy niskich stężeniach tlenku węgla są prawdopodobnie w każdym przypadku odwracalne.

Ponadto strona wskazała, że zadziałanie alarmu przy niskich stężeniach czadu, które nie stwarzają zagrożenia, spowoduje uśpienie czujności użytkowników, którzy przestaną reagować w: sytuacji włączenia sygnału przy stężeniach, które faktycznie grożą ich zdrowiu i życiu. Wskazała również, że ustawa o ogólnym bezpieczeństwie produktów dopuszcza wystąpienie znikomego zagrożenia dla konsumentów, bowiem całkowite wyeliminowanie ryzyka związanego z użytkowaniem produktów nie zawsze jest możliwe. Jednocześnie, strona przekazała fakturę zakupu 3 000 czujników [...] od chińskiego przedsiębiorcy (nr [...] z 7 lutego 2017 r.) oraz zestawienie transakcji sprzedaży w okresie od stycznia 2017 r. do lutego 2018 r., z którego wynika, że w tym czasie wprowadziła na rynek 4 939 czujników. Strona oświadczyła, że wstrzymała sprzedaż tych produktów, a na stanie posiada 503 czujniki (stan na 14 lutego 2018 r.). Ponadto poinformowała, że nie otrzymała skarg ani informacji o wypadkach konsumenckich z udziałem tego produktu.

W kolejnym piśmie z 7 marca 2018 r., strona zaproponowała podjęcie działań naprawczych, tj. wstrzymanie sprzedaży na czas trwania postępowania (wskazała, że wykonała już to działanie) oraz dołączenie do wszystkich czujników dodatkowego ostrzeżenia o ryzyku zagrożenia zdrowia w przypadku wdychania tlenku węgla przez osoby z grupy podwyższonego ryzyka. Strona wskazała, że powyższe działanie jest jak najbardziej celowe, z uwagi na fakt, że wszystkie opracowania naukowe zgodnie potwierdzają, że dla konsumentów szczególnie narażonych, nawet śladowe ilości tlenku węgla mogą być niebezpieczne. Strona podniosła, że w poprzednich pismach wykazała, że użytkowanie jej czujników nie stwarza praktycznie żadnego zagrożenia dla osób zdrowych. Ponadto strona ponownie zwróciła się do Prezesa UOKiK o przeprowadzenia oceny ryzyka stwarzanego przez czujnik [...], w oparciu o przekazane przez nią opinie specjalistów oraz o umorzenie postępowania, z uwagi na podjęte przez nią działania naprawcze.

Pismem z dnia 10 maja 2018 r., organ nadzoru poinformował stronę, że dopuścił jako dowód opinię biegłego, jednak zaznaczył, że dokument ten nie kwestionuje wyników badań czujników, wskazuje jedynie na sposób w jaki dochodzi do zatrucia tlenkiem węgla. W przedmiotowym postępowaniu organ nadzoru oparł się na negatywnych wynikach badań laboratoryjnych, a dokonując szacowania ryzyka przyjął szczególną grupę konsumentów (dzieci i osoby starsze) narażone na niebezpieczeństwo zatrucia tlenkiem węgla w warunkach domowych. Żaden z przyjętych scenariuszy szacowania ryzyka nie dotyczył osób będących nałogowymi palaczami, a także miejsc potencjalnego występowania zwiększonych stężeń tlenku węgla takich jak np. podziemne parkingi, tunele czy kryte lodowiska, w których są stosowane silniki spalinowe w warunkach niewystarczającej wentylacji.

Ponadto organ poinformował stronę, iż nie uwzględnił jako środka dowodowego przesłuchania w charakterze świadków J. P. i P. L., na okoliczność obowiązujących w sektorze AGD zasad dobrej praktyki odnoszących się do bezpieczeństwa produktów, aktualnego stanu wiedzy i techniki w segmencie AGD oraz oczekiwań konsumentów co do właściwości czujników. W ocenie organu nie sposób przyjąć bowiem, aby uzasadnione oczekiwania konsumentów, co do bezpieczeństwa czujników, dopuszczały niezadziałanie alarmu, na którymkolwiek w wymaganych poziomów stężenia tlenku węgla. Organ nadzoru wyjaśnił stronie postępowania, że w jego opinii prawidłowe działanie alarmu w czujnikach tlenku węgla stanowi kluczową kwestię przy cenie ich bezpieczeństwa. Podkreślił również, że w przeszłości toczyło się już postępowanie w sprawie innego czujnika czadu, który został wprowadzony na rynek przez stronę postępowania (zakończone decyzją [...] z [...] listopada 2013 r., w której Prezes UOKiK stwierdził, że kwestionowany czujnik nie jest produktem bezpiecznym), w związku z czym strona postępowania powinna mieć świadomość minimalnych wymagań bezpieczeństwa, jakie powinny spełniać czujniki tlenku węgla, zwłaszcza, że sprzedaż tych produktów stanowi główny przedmiot jej działalności. Prezes UOKiK zauważył również, że strona niejednokrotnie podzielała stanowisko organu nadzoru w kwestii oceny bezpieczeństwa czujników czadu, na co wskazują wyniki badań produktów oferowanych przez innych producentów, które testował Dział Techniczny strony postępowania. Produkty dostępne na rynku były badane przez stronę postępowania na zgodność z wymaganiami normy PN-EN 50291 -1:2010/A 1:2013-05, na wszystkie wskazane w niej poziomy stężenia tlenku węgla, a niezadziałanie alarmu na poziomie 50 ppm strona uznawała za nieprawidłowość, która stwarza zagrożenie dla konsumentów. Prezes UOKiK nie zgodził się również z argumentem, że brak alarmu na poziomie 50 ppm., jak w przypadku czujnika [...], można pogodzić ze zwykłym używaniem produktu, tak aby mieścił się w ramach uzasadnionych oczekiwań konsumentów. W tym samym piśmie Prezes UOKiK zwrócił się do strony postępowania o informację, czy poinformowała odbiorców czujników o powodach i konieczności wstrzymania sprzedaży tych produktów, a jeżeli tak, wezwał stronę do przekazania potwierdzających to dowodów. Ponadto organ nadzoru zwrócił się o przekazanie faktur korygujących potwierdzających odebranie czujników od kontrahentów, w przypadku przedsiębiorców, którzy nie posiadają kwestionowanych czujników - ich oświadczeń o nieposiadaniu tych produktów. Jednocześnie, Prezes UOKiK pouczył stronę postępowania, iż zgodnie z art. 10 k.p.a., przed wydaniem przez organ nadzoru decyzji ma ona prawo wypowiedzieć się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi strona nadesłała pismo z 28 maja 2018 r., w którym poinformowała organ nadzoru, że sprzedaż czujnika została wstrzymana już w styczniu 2018 r. w związku z działaniami kontrolnymi inspektorów Inspekcji Handlowej. Strona oświadczyła, że 11 maja 2018 r., wysłała pismo do kontrahentów, w którym poinformowała ich o wszczętym przez Prezesa UOKiK postępowaniu oraz o dobrowolnej akcji serwisowej, polegającej na odebraniu od dystrybutorów posiadanych przez nich egzemplarzy czujnika [...] o numerach seryjnych rozpoczynających się od cyfr [...], wobec których miał zastrzeżenia UOKiK. Strona zadeklarowała, że wszystkie wycofane od kontrahentów czujniki zostaną przebadane w jej laboratorium (także na zadziałanie alarmu przy stężeniach 50 i 100 ppm) i czujniki, które przejdą testy pozytywnie zostaną odesłane do dystrybutorów (po wcześniejszym wystawieniu nowych certyfikatów), natomiast czujniki, które tych testów nie przejdą, zostaną zutylizowane lub odesłane do fabryk poza Unią Europejską. Jednocześnie, strona oświadczyła, że otrzymała oświadczenia od dwóch kontrahentów o posiadaniu przez nich łącznie 12 czujników [...].

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. Prezes UOKiK na podstawie art. 24 ust. 14 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b w związku z art. 10 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 oraz art. 13 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów stwierdził, że czujnik czadu i gazu model [...] (kod [...]) ze względu na nieprawidłowości w działaniu progów alarmowych nie jest bezpieczny i w przypadku produktów które nie zostały wprowadzone na rynek - zakazał ich wprowadzania na rynek i nakazał podjęcie czynności niezbędnych do przestrzegania tego nakazu, a w przypadku produktów wprowadzonych na rynek - nakazał ich natychmiastowe wycofanie z rynku (pkt 1 sentencji decyzji). W tym zakresie decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 5 sentencji decyzji). Ponadto, na podstawie art. 33a ust. 2 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, za wprowadzenie na rynek produktów niespełniających wymagań bezpieczeństwa, Prezes UOKiK nałożył na przedsiębiorcę E. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł (pkt 3 sentencji decyzji). Jednocześnie Prezes UOKiK zobowiązał stronę postępowania do uiszczenia kwoty 4 981,50 zł, stanowiącej równowartość opłat związanych z badaniami produktu (pkt 4 sentencji decyzji).

Pismem z 7 sierpnia 2018 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., Prezes UOKiK odmówił przesłania Krajowemu Ośrodkowi Medycyny Hiperbarycznej w G. przekazanych przez stronę postępowania w toku postępowania pierwszoinstancyjnego opinii prywatnych w celu ustosunkowania się do ich treści oraz przeprowadzenie ponownej oceny ryzyka czujnika czadu i gazu model [...] (kod [...]). Ponadto, pismem z 14 sierpnia 2018 r. Prezes UOKiK poinformował stronę postępowania o przysługujących jej prawach do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postanowieniem z [...] września 2018 r., Prezes UOKiK dopuścił jako dowód w postępowaniu załącznik nr 7 do pisma strony z 17 lipca 2018 r., sygnatura [...].

Następnie po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. Prezes UOKiK utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Strona złożyła skargę na decyzję Prezesa UOKiK, nr [...] z [...] września 2018 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] z [...] lipca 2018 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

art. 4 ust. 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, poprzez ocenę bezpieczeństwa produktu w oderwaniu od zwykłych lub innych, dających się w sposób przewidzieć, warunków jego używania, nawet uwzględniając wysoki poziom wymagań dotyczący ochrony zdrowia i życia ludzkiego, co miało wpływ na wynik sprawy,

art. 4 ust. 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów poprzez ocenę bezpieczeństwa w oderwaniu od:

oddziaływania z innymi produktami, gdyż organ nie uwzględnił, iż oddziaływanie to może być jedynie pozytywne, skoro czujnik tlenku węgla wykrywa tlenek węgla emitowany z innych źródeł (w stężeniach od 300 ppm wzwyż), natomiast wycofanie z obrotu czujnika nie jest jednoznaczne z usunięciem wykrywanego przezeń tlenku węgla z atmosfery,

ostrzeżeń i instrukcji dotyczących jego użytkowania oraz udostępnianych konsumentowi wskazówek,

kategorii konsumentów narażonych na niebezpieczeństwo, przyjmując wzorzec konsumenta, dla którego nawet używania produktu bezpiecznego wiąże się z ryzykiem dotyczącym zdrowia,

art. 5 ust. 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie de facto, że dostępność innych choć droższych produktów, lecz zgodnych z normą i stwarzających - w mniemaniu UOKiK - mniejsze zagrożenie dla konsumentów wystarcza do stwierdzenia, że kwestionowany czujnik nie jest bezpieczny,

art. 5 ust. 3 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów poprzez nieuwzględnienie:

stopnia i prawdopodobieństwa utraty zdrowia lub życia przez konsumentów i uznania, że stosowanie produktu stwarza zagrożenie dla życia,

stopnia narażenia poszczególnych kategorii konsumentów i uznanie, że produkt używany przez konsumentów cieszących się przeciętnym zdrowiem będzie stwarzał zagrożenie dla ich zdrowia,

możliwość prawidłowej oceny ryzyka przez konsumentów i możliwość jego uniknięcia tj. przyjęcie, że szczególnie narażone kategorie konsumentów używać będą produktu samodzielnie bez nadzoru osoby odpowiednio zorientowanej.

Skarżąca zarzuciła także Prezesowi UOKiK naruszanie następujących przepisów postępowania:

art. 6 ust. 3 pkt 3, 4, 5 i 6 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji:

przeprowadzenie oceny ryzyka niezgodnie ze wskazówkami co do oceny bezpieczeństwa,

nieuwzględnienie zasad dobrej praktyki w sektorze odnoszącym się do bezpieczeństwa produktów,

art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skoro w przypadku stwierdzenia, że produkt może stwarzać zagrożenie w określonych warunkach, organ powinien był poprzestać na uzależnieniu wprowadzania produkt na rynek od wcześniejszego spełnienia ogólnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa,

art. 24 ust. 2 ustawy w zw. z art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy wobec stwierdzenia, że produkt może stwarzać zagrożenie dla określonych kategorii konsumentów, organ powinien był poprzestać na nakazaniu ostrzeżenia tych konsumentów lub powiadomienie opinii publicznej o zagrożeniu, określając termin i formę ostrzeżenia lub powiadomienia.

art. 24 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy w zw. z art. 26 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów i art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy wobec stwierdzenia, że produkt nie jest bezpieczny, organ powinien poprzestać na nakazaniu wyeliminowania zagrożeń stwarzanych przez produkt,

art. 24 ust. 4 pkt 2 lit. c w związku z art. 5 i 4 a contrario tej ustawy, poprzez jego zastosowanie, gdy tymczasem produkt stwarza jedynie znikome zagrożenie, dające się pogodzić z jego zwykłym używaniem i uwzględniające wysoki poziom wymagań dotyczących ochrony zdrowia i życia ludzkiego,

art. 24 ust. 14 ww. ustawy poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ powinien był stwierdzić, że produkt jest bezpieczny albo że w toku postępowania producent usunął przyczyny zagrożeń,

art. 33a ust. 2 ww. ustawy poprzez jego zastosowanie, podczas gdy kwestionowany produkt nie jest produktem niespełniającym wymagań bezpieczeństwa,

art. 7 w zw. z art. 78 ust. 1 oraz art. 86 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec zaniechania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, mimo zaoferowania przez stronę stosowanych środków dowodowych,

art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy nałożono na Skarżącego obowiązki a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej i nie zostały one rozstrzygnięte na korzyść strony,

art. 75 § 1 w zw. z art. 77 w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, motywując to nieprzydatnością do wyjaśnienia sprawy, względnie nieprzedstawieniem tłumaczenia przysięgłego,

art. 80 w zw. z art. 81 a k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy i rozstrzygnięcie na niekorzyść strony wątpliwości co do wpływu na organizm ludzki tlenku węgla w niskich stężeniach,

art. 189d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a także niewłaściwe zastosowanie art. 33a ust. 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, tj. nieuwzględnienie w szczególności:

a. wagi i okoliczności naruszenia prawa, biorąc pod uwagę, że zakwestionowany produkt reagował zgodnie z normą w stężeniach stwarzających rzeczywiste zagrożenie zdrowia a reagował z opóźnieniem w stężeniach, które wywołują jedynie lekkie dolegliwości, natomiast nie reagował w stężeniach, które dla większości konsumentów pozostają w ogóle indyferentne,

stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia,

działań podjętych przez stronę w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Skargę należało uwzględnić, albowiem kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie zapadło przy wadliwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, który nieprawidłowo został uznany przez organ za wyczerpujący i wszechstronnie wyjaśniony, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a.").

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa UOKiK z dnia [...] września 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2018 r., którą nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 20.000 zł, nakazując natychmiastowe wycofanie produktu z rynku i zakazując wprowadzania go na rynek.

Podstawą do wszczęcia postępowania i nałożenia przez Prezesa UOKiK kary pieniężnej na stronę było stwierdzenie, iż czujnik czadu i gazu model [...] (kod [...]) wprowadzony na rynek przez skarżącą, ze względu na nieprawidłowości w działaniu progów alarmowych tj. brak uruchomienia alarmu przy stężeniu tlenku węgla na poziomie 50 ppm. nie jest bezpieczny.

Zdaniem Sądu, argumentacja organu zaprezentowana w zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z wyjaśnieniami skarżącej oraz przedstawionymi przez nią dowodami, które znajdują się w aktach sprawy i które powinny mieć wpływ na jej wynik. Tymczasem założenie, które przyjął organ, stanowiące podstawę wydanej decyzji, iż wprowadzony przez stronę na rynek czujnik gazu i czadu jest niebezpieczny, ze względu na fakt, iż nie alarmuje o stężeniu tlenku węgla na poziomie 50 ppm., nie zostało przez organ należycie udowodnione. Powyższa okoliczność ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie.

Skarżąca stoi bowiem na stanowisku, iż stężenie CO w przedziale do 50 ppm. stanowi wprawdzie niezgodność czujnika z normą PN-EN 50291-1:2010/A 1:2013-05, ale jest to niezgodność w rozmiarze niewielkim i nie ma wpływu na bezpieczeństwo produktu. Dla poparcia powyższego, skarżąca przedstawiła opinie niezależnych naukowców, które wskazują, iż w przypadku przebywania w pomieszczeniu, w którym stężenie czadu wynosi 50 ppm. szkody dla zdrowia konsumentów praktycznie nie występują i to niezależnie od tego jak długo konsumenci wdychali gaz (opinia dr n. med. P. H. oraz prof. Dr hab. A. B.). Prezes UOKIK powołał się zaś na opinie Krajowego Ośrodka Medycyny Hiperbarycznej w G. z dnia 26 kwietnia 2013 r. i stwierdził, że opinia ta potwierdza szkodliwość tlenku węgla o niższych stężeniach, co automatycznie przekłada się na stwierdzenie, że czujniki nie wykrywające niskich stężeń, stwarzają zagrożenie dla konsumentów, a zatem są produktem niebezpiecznym.

W ocenie Sądu, związku z wystąpieniem w tej sprawie przeciwstawnych opinii, wskazane jest jak wnioskuje skarżąca, wyjaśnienie tych rozbieżności w postaci skonfrontowania wniosków opinii Krajowego Ośrodka Medycyny Hiperbarycznej w G. z 26 kwietnia 2013 r. z innymi publikacjami naukowymi oraz ekspertyzami, w szczególności przedstawionymi przez stronę, uzyskanie w tym zakresie opinii innej niezależnej placówki badawczej lub też powołanie biegłego posiadającego wiedzę specjalistyczną, właściwą ze względu na oceniany produkt, co wydaje się najbardziej zasadne, gdyż przedstawia stanowisko wskazane przez osobę niezwiązaną w żaden sposób ze sprawą prowadzoną w postępowaniu administracyjnym, ze względu na fakt posiadania wiedzy wyspecjalizowanej oraz doświadczenia zawodowego (vide: E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne ogólne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2014, s. 138 i nast.).

W tym miejscu warto podkreślić fakt, iż granica swobody organu przy posiłkowaniu się opinią biegłego powiązana jest z zasadą prawdy obiektywnej, która

nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Taką samą tezę zawarł Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że granice korzystania przez organ ze środka dowodowego, jakim jest opinia biegłego są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, co stanowi realizację art. 7 k.p.a.. (vide wyrok NSA z 31.01.2002 r., sygn. akt: SA/Sz 1731/00). W praktyce oznacza to, że gdy jakaś istotna okoliczność nie może zostać wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym w inny sposób, organ jest zobligowany powołać biegłego.

W rozpoznawanej sprawie okoliczność uznania badanego produktu za niebezpieczny ma fundamentalne znaczenie, zatem organ miał obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, skoro w kontekście sprzecznego materiału zebranego w sprawie, posiadane przez niego wiadomości specjalne, są niezbędne do oceny, czy brak alarmu na poziomie 50 ppm przy normatywnej sygnalizacji na innych poziomach dyskwalifikuje czujnik z obrotu, nawet jeśli zaopatrzono go w ulotkę adresowaną do szczególnie narażonych grup konsumentów (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2010 r., II OSK 1717/09, LEX nr 746750, w którym sąd stwierdził, że: "dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Biegły powinien więc wyjaśnić i naświetlić przyjęte za obowiązujące zasady ogólne w danej dziedzinie lub jedynie odnieść się do konkretnych kwestii przedstawionych mu jako budzące wątpliwości".

W tej sytuacji wskazać trzeba, że zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosownie do tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. W tym zakresie można odwołać się także do wyroku z dnia 23 listopada 1994 r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83, w którym Sąd Najwyższy podkreślił, że: "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa)".

Zauważyć ponadto trzeba, że z zasadą prawdy obiektywnej ściśle wiąże się zawarta w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 kpa wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. III).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wspomniane okoliczności sprawy nie zostały przez organ należycie wyjaśnione, mimo że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazywała na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć znaczenie w tej sprawie. W kontekście zasady prawdy obiektywnej, zignorowanie wniosków dowodowych strony i zaniechanie ustaleń co do zakresu bezpiecznej, jak i niebezpiecznej niskiej dawki stężenia tlenku węgla, pozostawia luki w ustaleniach organu w obrębie stanu faktycznego sprawy. Luki te powodują, że nie można za udowodniony uznać wniosek organu (choćby uzasadniony w świetle zebranego materiału dowodowego), że korzystanie z kwestionowanych czujników czadu sprowadza na szczególnie narażone grupy konsumentów (niepełnosprawni, kobiety w ciąży czy dzieci), ryzyko zatrucia tlenkiem węgla. Skarżąca zobowiązała się ponadto do poinformowania tej kategorii konsumentów w opisie produktu o konieczności zachowania dodatkowych środków ostrożności, jak chociażby codzienne wietrzenie pomieszczeń. Taka informacja niewątpliwie miałaby wpływ na zachowania konsumenckie i decyzję o zakupie tego czujnika lub innego.

Odnosząc się do przyjętego przez organ wzorca konsumenta należy zauważyć, że Prezes UOKiK przyjął do oceny bezpieczeństwa badanego produktu osoby szczególnie narażone (dzieci do lat 3 oraz osoby starsze i schorowane), jednocześnie co do zasady nie kwestionując stanowiska skarżącej, iż dla przeciętnego konsumenta dawka stężenia gazu w granicach 50 ppm. nie jest zagrożeniem dla życia i zdrowia. Zdaniem Sądu, przyjęcie takiego założenia nie jest właściwe chociażby z tego względu, że taka kategoria konsumentów pozostaje zwykle pod opieką innych osób, zorientowanych jak bezpiecznie użytkować produkt zaopatrzony w broszurę informacyjną, opracowaną przez stronę. Ponadto dla nielicznego odsetka konsumentów, nawet najmniejsze stężenia mogą okazać się stężeniami niebezpiecznymi ( w zależności od rodzaju schorzenia), co jednocześnie nie oznacza, że produkty (czujniki czadu i gazu), które nie wykrywają stężeń CO w granicach 50 ppm. są produktami niebezpiecznymi, w rozumieniu ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Organ nie wskazał przy tym, aby istniały badania, które wykluczają szkodliwość takich czujników dla ogólnej puli konsumentów, włączając w to także osoby schorowane.

W ocenie Sądu, błędy merytoryczne organu w zakresie zastosowania normy z art. 5 ust. 3 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, korespondują ściśle z błędami popełnionymi na etapie szacowania ryzyka. Wprawdzie metodyka, jak i przepisy ww. ustawy nakazują przy ocenie bezpieczeństwa produktów uwzględnić konsumentów szczególnie narażonych, jednakże karty szacowania ryzyka przyjęte przez organ idą znacznie dalej i prezentują ocenę dokonaną z pominięciem innych kategorii konsumentów.

Tak przeprowadzona ocena bezpieczeństwa jest jednostronna, gdyż w efekcie prowadzi do eliminacji z rynku szerokiej gamy urządzeń AGD (w tym czujników), które w rzeczywistości są bezpieczne, choć nie nadają się do użycia bez nadzoru osoby odpowiednio zorientowanej (kompetentnej) i w związku z tym — nie licząc sytuacji wyjątkowych - nie byłyby użytkowane samodzielnie przez osoby z grup szczególnie narażonych. W rzeczywistości bowiem zarówno na etapie montażu czujnika, jak i na etapie eksploatacji urządzeń zasilanych paliwami kopalnymi, udział osoby odpowiednio zorientowanej (tj. zdolnej do zrozumienia i zastosowania do ostrzeżeń dołączonych do produktu) jest nieodzowny.

Poinformowanie takiej osoby wystarcza do wyeliminowania potencjalnego ryzyka (zwiększa świadomość w zakresie prewencji zatruć tlenkiem, czy w końcu ułatwia interpretację ew. objawów u osób pozostających pod jej opieką) bez konieczności usuwania z rynku całych grup produktów.

Wobec powyższego Sąd uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na niewyjaśnienie w niezbędnym zakresie stanu faktycznego sprawy, albowiem nie można przyjąć za wystarczające stwierdzenie jakiejkolwiek niezgodności badanego produktu z normą PN-EN 50291-1:2010/A 1:2013-05. Okoliczność ta nie może bowiem stanowić per se, że taki produkt nie jest bezpieczny dla użytkownika.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy mieć na uwadze, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest nałożenie na stronę obowiązku (zapłaty kary pieniężnej), znajdują zastosowanie nowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności: rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości prawnych i faktycznych, obowiązujące od 1 czerwca 2017 r., a więc już w okresie wydawania spornych decyzji (vide: art. 7a i 81a k.p.a.), czego organ nie wziął pod uwagę uznając arbitralnie, że tylko jedna z opinii w tej sprawie pozostaje wiarygodna.

Sąd stwierdza ponadto, że w przypadku rozpoznawanej sprawy znajdują zastosowanie przepisy Działu IVa k.p.a, wprowadzone ustawą nowelizującą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935), która zgodnie z art. 18, weszła w życie 1 czerwca 2017 r. Poprzez nowelizację zawartą w art. 1 pkt 40 tej ustawy, w dziale II K.pa., został dodany rozdział 14 w brzmieniu: "Rozdział 14 Dział IVa Administracyjne kary pieniężne".

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Tymczasem strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego w dniu 5 lutego 2018 r, zatem organ zobowiązany był stosować przepisy Działu IVa k.p.a., gdyż sprawa ta dotyczy kary pieniężnej nakładanej na przedsiębiorcę, której wysokość nie została sztywno określona, jak to mam miejsce w przypadku decyzji związanej.

W tym też zakresie nie można uznać za uzasadnione stanowisko organu, iż przepisy powyższe nie znajdują zastosowania, gdyż w ustawie o ogólnym bezpieczeństwie produktów zawarto regulacje dotyczące nakładania kar pieniężnych.

Maksymalna wysokość kary pieniężnej nałożonej na producenta lub dystrybutora została uregulowana w art. 33a ust. 2 pkt 2 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, zgodnie z którym organ nadzoru może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną w wysokości do 100 000 zł, m.in. za wprowadzenie na rynek produktu niespełniającego wymagań bezpieczeństwa, jak to ma miejsce w przypadku skarżącej. Jednocześnie zgodnie z art. 33a ust. 4 ww. ustawy wysokość kary ustala się uwzględniając w szczególności stopień oraz okoliczności naruszenia obowiązków.

Wskazać w związku z tym należy, że w art. 189a § 2 k.p.a., ustawodawca uregulował sytuacje, w których nie mają zastosowania przepisy Działu IVa Administracyjne kary pieniężne, stanowiąc, że: "W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się."

Powyższe nie oznacza jednak, że jakiekolwiek uregulowanie kwestii nakładania administracyjnych kar pieniężnych w odrębnych przepisach powoduje automatycznie brak zastosowania w tym zakresie przepisów Działu IVa k.p.a. Takie stanowisko wypacza bowiem całkowicie sens tej regulacji, która ma istotne znaczenie dla prawidłowości działania organów administracji w sferze penalizacji deliktów administracyjnych i tylko w ściśle uzasadnionych wyjątkach może nie znajdować zastosowania. Takim wyjątkiem nie jest przepis art. 33a ust. 4 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, gdyż uregulowane zostały w nim tylko niektóre przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, o czym najlepiej świadczy zawarte w tym przepisie sformułowanie: "w szczególności". Zatem w pozostałym zakresie stosuje się wprost przepisy Działu IV k.p.a. Przyjmując odmienną interpretacje organu, tylko przykładowo można wskazać, że powodowałoby to brak możliwości przedawnienia kar pieniężnych nakładanych na podstawie 33a ust. 1 ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, co przewiduje norma prawa materialnego zawarta w art. 189g k.p.a. Stanowisko Sądu potwierdza także orzecznictwo (vide wyrok z dnia 15 stycznia 2019 r. o sygn. akt: IV SA/Wa 2349/18).

Przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów nie zawierają zatem żadnych dodatkowych regulacji związanych z nakładaniem administracyjnej kary pieniężnej, w tym, m.in. nie regulują odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, co w świetle art. 189a § 2 k.p.a., oznacza, że także w tym zakresie bezpośrednie zastosowanie znajdują przepisy Działu IVa k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, powinny uwzględnić również regulację wynikająca z art. 189d oraz 189f k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, a w przypadku wymierzenia kary, organ powinien wziąć pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.

W przedmiotowej sprawie dodatkowo organ powinien wziąć pod uwagę także:

• stopień współpracy z organem nadzoru rynku w zakresie eliminacji zagrożeń stwarzanych przez produkt, tj. prewencyjne wstrzymanie sprzedaży do czasu wyjaśnienia sprawy oraz partnerską postawę w poszukiwaniu efektywnych dróg uchylenia ryzyk sygnalizowanych przez organ. W tym kontekście organ dostrzegając starania, zaakcentował brak rezultatu (mimo że jego osiągnięcie pozostawało zasadniczo poza kontrolą strony), tymczasem w ocenie strony, a wbrew treści uzasadnienia, nie można czynić jej zarzutu, że podjęte przez nią działania są kosztowne i długotrwałe,

• profesjonalny charakter działalności, w kontekście pozytywnych działań podejmowanych przez stronę, wyróżniających ją na tle konkurencji - dodatkowe laboratoryjne badania czujników w atmosferze 300 ppm., aktywny udział w eliminowaniu z rynku produktów oszukańczych (zaś inicjatywy strony w zwalczaniu produktów oszukańczych, organ przyjął niejako za okoliczność obciążającą),

• przeznaczenie produktu dla kategorii konsumentów szczególnie narażonych (tj. okoliczność, że czujniki czadu, również normatywne, powinny być montowane przez osoby kompetentne i są użytkowane pod ich nadzorem, a choćby z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie są adresowane do szczególnie narażonych kategorii konsumentów), iż naruszenie przepisów (o ile w ogóle występuje) nie jest notoryjne, skoro w świetle normy z art. 6 ust. 3 ustawy, niezgodność produktu z normą (fakt notoryjny) nie daje się wprost (arbitralnie) przełożyć na negatywną ocenę jego bezpieczeństwa, a przeciwko tej negatywnej ocenie przemawiają naukowe argumenty (w tym zaprezentowane przez stronę).

Organ pominął także pozostałe dyrektywy, podczas gdy powinien był wziąć pod uwagę co najmniej następujące:

1. wagę i okoliczności naruszenia praw (w znaczeniu sygnalizowanym przez doktrynę prawa administracyjnego) tj. w szczególności, iż naruszenie normy miało charakter znikomy (w odróżnieniu od zwykłego lub rażącego/poważnego), tj. dotyczyło de facto najniższego z normatywnych progów alarmowych tj. stężeń indyferentnych dla większości konsumentów - czyli grupy docelowej, którą stanowią przeciętni konsumenci;

2. jednokrotność (w dodatku nieprzesądzona, wobec umorzenia) niedopełniania w przeszłości obowiązku tego samego rodzaju;

3. brak uprzedniego ukarania;

4. stopień przyczynienia się strony (tj. opisane już wyżej zabiegi poprzedzające wprowadzenie czujników na rynek),

5. działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa (tj. opisane już wyżej zabiegi prewencyjne podjęte po wszczęciu postępowania przez organ ).

Organ dopuścił się naruszeń również co do pozostałych akcentowanych przez skarżącą czynników. Założenia poczynione przez skarżącą przy wprowadzeniu towaru na rynek, to w szczególności:

1. okoliczność, iż czujnik nie emituje sam z siebie CO,

2. odwracalność skutków narażenia na niskie stężenia CO,

3. brak danych o bezpiecznym stężeniu HbCO dla szczególnie narażonych grup konsumentów,

4. okoliczność, że czujnik doskonale sygnalizuje bez wątpienia niebezpieczne stężenia CO,

5. normy inne (mniej rygorystyczne) niż europejskie (w tym mniej amerykańska),

6. inne, sygnalizowane w uzasadnieniu skargi oraz poprzednich pismach strony, w kontekście zebranej (i zaprezentowanej w toku postępowania) literatury, które dowodzą dochowania przez stronę należytej staranności (a co najmniej dowodzą czystych intencji strony), mimo odmiennej surowszej, choć opartej na uproszczeniach, oceny stanu rzeczy zaprezentowanej przez organ.

Podobnie nie sposób zgodzić się w tym przypadku z zarzutem "recydywy", skoro poprzednie postępowanie, na które powołuje się organ, toczyło się w stosunku do innego produktu, w odmiennych okolicznościach stanu faktycznego, a zakończyło się jego umorzeniem (tj. nie nastąpiło ustalenie, że strona wprowadza do obrotu produkty niebezpieczne).

Uwzględnienie powyższego, nawet przy negatywnej ocenie bezpieczeństwa czujników, powinno to skłonić organ do pogłębionej refleksji w przedmiocie celowości wymierzenia kary, w sytuacji, gdy badane produkty zostały już wycofane z rynku, ewentualnie do orzeczenia jej w dolnym przedziale zagrożenia ustawowego. Podkreślić bowiem trzeba, że ustawowe dyrektywy wymiaru kar administracyjnych mają sens jedynie, gdy używa się ich w szerszym kontekście tj. umiejscawiając stan oceniany względem pewnych stanów hipotetycznych. Z jednej więc strony stan rzeczywisty oceniany będzie względem stanu pożądanego (brak naruszenia). Z drugiej zaś strony nie sposób zaniechać oceny stanu rzeczywistego na tle hipotetycznego stanu, gdzie koncentrują się wszystkie okoliczności obciążające. Dzięki temu organ uzyskuje perspektywę, pozwalającą na sprawiedliwie i nie oderwane od rzeczywistości wyważenie w danej sprawie okoliczności łagodzących i obciążających.

Tymczasem orzekając karę w wymiarze 1/5 ustawowego zagrożenia w okolicznościach niniejszej sprawy, a zwłaszcza skali naruszenia i stopnia potencjalnego zagrożenia, organ w praktyce istotnie ogranicza możliwość proporcjonalnej oceny szerokiej gamy notowanych przypadków (znanych przecież w orzecznictwie organu), gdzie waga i okoliczności naruszenia są rażące/poważne (np. gdy czujniki nie spełniają wymogów normy nawet w śmiertelnych stężeniach CO), a przedsiębiorcy już uprzednio ukarani, konsekwentnie oferują ten sam niebezpieczny produkt zmieniwszy jedynie jego oznaczenie (nr modelu). Ww. konfiguracje nie wyczerpują wszystkich potencjalnych przesłanek, które organ powinien wziąć pod uwagę stosując art. 33a ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów, jedynie uzasadniają zarzut naruszenia dyrektyw wymiaru orzeczonej w niniejszej sprawie kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe organ dokona ponownego i wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i w zależności od wyników tego postępowania podejmie właściwe rozstrzygnięcia.

W tych okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ze względu na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 ww. ustawy oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265).