Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 722/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...], z dnia [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

D. Z. w piśmie z dnia 23 lipca 2017 r. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] Decyzją tą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na rozbudowę budynku inwentarsko-składowego o część inwentarską wraz z budową zbiornika na gnojówkę o pojemności 60,30 m3 na terenie działki przy ul. Ś. 42 nr ewid. 435 obręb [...] w P..

Wnioskodawczyni podniosła zarzut, że została pominięta w powyższym postępowaniu, choć jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości przy ul. Ś. 44. W jej ocenie prowadzona na terenie sąsiedniej nieruchomości hodowla bydła powoduje emisję odoru, hałasu, zalewanie jej budynków gnojowicą, drgania ścian i niebezpieczeństwo pożarowe, zatem oddziaływanie nie zmyka się w granicach nieruchomości obje tej wnioskiem inwestora.

W piśmie z dnia 2 września 2017 r. uzupełniła wniosek o wznowienie postępowania zwracając uwagę na negatywne oddziaływanie prowadzonej przez J.S. hodowli bydła na teren nieruchomości stanowiącej jej własność. Podniosła, że od kilku lat następuje dewastacja budynków na jej działce poprzez zalewanie odciekami z gnojowicy z uwagi na niewłaściwe składowanie obornika. Zdaniem wnioskodawczyni chów zwierząt w budynkach inwentarskich, oprócz wydzielania szkodliwych dla całego środowiska gazów i związków chemicznych, powoduje wprowadzanie do otoczenia olbrzymich ilości pyłów oraz zanieczyszczeń bakteryjnych i drobnoustrojów. Poza tym, w jej opinii, wszystkie hodowle zlokalizowane w granicach administracyjnych miast powinny być objęte decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również dla takich przedsięwzięć powinien być obligatoryjnie sporządzony raport oddziaływania na środowisko. Obszar oddziaływania inwestycji został określony nieprawidłowo, bowiem ww. czynniki powodują, iż jej nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania obiektów wchodzących w zakres przedsięwzięcia. W związku z tym D. Z. stwierdziła, iż powinna zostać uznana za stronę postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją.

W piśmie z dnia 2 września 2017 r. D.Z. podniosła z kolei, że budynek inwentarsko-składowy jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem, ponieważ wybudowany został jako stodoła.

Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku inwentarsko-składowego o część inwentarską wraz z budową zbiornika na gnojówkę.

Z kolei postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił powyższe postanowienie w całości postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda wskazał przede wszystkim na niewyjaśnienie przez organ I instancji kwestii dochowania przez wnioskującą terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz braku wyłączenia pracownika, który uczestniczył w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu [...] grudnia 2017 r. Wiceprezydent Miasta P. postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] grudnia 2016 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Następnie Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku inwentarsko-składowego o część inwentarską wraz z budową zbiornika na gnojówkę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. Z., nie zgadzając się z ustaleniem organu I instancji według którego należąca do niej działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej postępowaniem administracyjnym. Skarżąca wskazała, że działka będąca jej własnością, objęta jest obszarem immisji pośrednich pochodzących m. in. z budynku inwentarskiego, objętego spornym pozwoleniem na rozbudowę, przy czym mają one charakter nie tylko uciążliwych, ale również szkodliwych dla zdrowia. Ponadto, zarzuciła manipulowanie ilością sztuk bydła hodowanego w gospodarstwie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo przyjął, że został zachowany jednomiesięczny terminu do złożenia wniosku o wznowienie i wznowił przedmiotowe postępowanie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądowym, jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jak w niniejszej sprawie, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie, dotyczących przyznania przymiotu strony, następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Z uwagi na fakt, iż decyzja podlegająca weryfikacji dotyczy wydanego pozwolenia na budowę, to strony postępowania należało określić na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej jako Prawo budowalne). Zgodnie z powołanym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

W celu określenia, czy teren działki nr ewid. 447, będącej własnością D. Z., objęty jest obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, organ odwoławczy dokonał oceny materiału dowodowego. Rozbudowa budynku inwentarsko-składowego o część inwentarską wraz z budową zbiornika na gnojówkę zlokalizowana jest w całości na działce inwestora, jest zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Łączna powierzchnia zabudowy budynku inwentarsko-składowego po rozbudowie wynosi 318,00 m2, natomiast zbiornik na gnojówkę ma pojemność 60,30 m3. Zgodnie z punktem 5 decyzji planowana inwestycja powinna również spełniać warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Organ przytoczył treść § 12 ust. 1 pkt 2 i ust.6 ww. rozporządzenia i ocenił, że usytuowanie budynku po rozbudowie będzie usytuowany w wymaganej odległości od granicy z nieruchomością skarżącej. Organ odwoławczy stwierdził też, że spełnione zostały również wymagania lokalizacyjne w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, które zostały określone w § 271 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, posiadającymi otwory okienne i drzwiowe, powinna mieć wartość min. 8 m (ustaloną dla budynków zaliczanych do kategorii IN - budynek inwentarski), która w przypadku rozpatrywanej inwestycji została zachowana.

Dalej organ ocenił warunki lokalizacji zbiornika na gnojówkę w kontekście unormowań rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 81). Zgodnie § 6 ust. 1 ww rozporządzenia odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych, powinny wynosić co najmniej:

1) 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 15 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach;

2) 15 m od magazynów środków spożywczych, a także od obiektów budowlanych służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych;

3) 4 m od granicy działki sąsiedniej;

4) 5 m od budynków magazynowych pasz i ziarna;

5) 5 m od silosów na zboże i pasze;

6) 5 m od silosów na kiszonki.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, organ odwoławczy na podstawie części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu inwestycji stwierdził, iż usytuowanie zbiornika na gnojówkę jest zgodne z przywołanymi przepisami. Na zbiorniku na gnojowicę zamontowana zostanie płyta obornikowa o powierzchni 120 m2 (o wymiarach w planie 3,40x12,00 m i wysokości 2,00 m).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 20 grudnia 2016 r. inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru jej wykonania. Zgłoszenie to zostało zarejestrowane pod znakiem sprawy: [...] i organ I instancji nie wniósł do niego sprzeciwu.

Z akt sprawy wynika ponadto, że łączna obsada zwierząt w prowadzonym gospodarstwie nie przekracza 39,00 DJP w cyklu rozrodczym stada, czyli wynosi mniej niż 40 DJP. Zgodnie zatem z § 3 ust. 1 pkt 103 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) prowadzona hodowla zwierząt nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W nawiązaniu do zarzutów strony w kwestii manipulowania ilością hodowanego bydła na terenie nieruchomości inwestora, organ odwoławczy zauważył, że inwestor w piśmie z dnia 16 grudnia 2016 r. skierowanym do organu I instancji na etapie prowadzonego postępowania, oświadczył, iż hodowla bydła jest pod kontrolą użytkowości mlecznej, jak również kontrolowany jest rozród zwierząt. W świetle materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy organ odwoławczy podkreślił dodatkowo, iż sporna inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w zakresie utrudnienia dostępu do drogi publicznej oraz możliwości korzystania z infrastruktury technicznej dla sąsiednich nieruchomości. Zauważył, że kwestie wyjaśnienia nieprawidłowości związanych z użytkowaniem budynku inwentarsko-składowego niezgodnie z przeznaczeniem nie należą do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, lecz zgodnie z właściwością objęte są zakresem działania właściwego organu nadzoru budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących immisji zanieczyszczeń, hałasu, przykrego zapachu występujących w związku z prowadzoną hodowlą bydła, organ II instancji, powołując się na utrwalone orzecznictwo wskazał, że "immisje pośrednie" na nieruchomości sąsiednie nie uzasadniają przyznania osobie poszkodowanej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu immisji rodzi bowiem roszczenia cywilnoprawne (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt. II OSK 12/08).

W rozpoznawanej sprawie nie występuje prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność D. Z., lecz wskazywana przez nią uciążliwość w korzystaniu z jej prawa własności, będąca wpływem nadmiernych immisji sąsiedzkich. Kwestie uciążliwości wskazane przez D. Z. są konsekwencją funkcjonowania spornego obiektu i ich rzeczywista moc oraz zasięg nie może być zbadana na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w trakcie użytkowania i eksploatacji obiektów budowlanych przez odpowiednie organy. Takie oddziaływanie faktyczne nie może być utożsamiane z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Słusznie zatem organ I instancji stwierdził, iż w świetle przytoczonych powyżej przepisów nieruchomość o nr ewid. 447 będąca własnością D. Z., nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a w związku z powyższym nie przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, iż nie występuj przesłanka do wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. w przypadku, jeżeli podmiot zgłaszający wniosek o wznowienie postępowania nie ma przymiotu strony, winien zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej, dlatego też organ I instancji prawidłowo uczynił wydając zaskarżoną decyzję. Organ dodał końcowo, że błędna podstawa prawna przywołana w sentencji decyzji Prezydenta Miasta P. pozostaje z kolei bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż samo rozstrzygnięcie decyzji i uzasadnienie odnoszą się do prawidłowej podstawy prawnej decyzji wydanej w trybie wznowieniowym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła D. Z. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art 28 ust 2 w zw. z art 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Ponadto, zarzuciła naruszenie art 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego, art 140 K.c., art 144 K.c., § 11 ust 1 i 2, § 309 pkt 1, 2, i 5 oraz § 311 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną zawężającą wykładnię tych przepisów. Wskazała także na naruszenie przepisów postępowania tj. art 7 K.p.a., art 77 § 1 K.p.a. oraz art 80 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenie w zagospodarowaniu działki objętej przedmiotowym pozwoleniem, jak również nie przeprowadzenie wizji lokalnej, nie wykonanie odpowiednich ekspertyz w celu zbadania czy ze względu na poziom szkodliwych emisji nieruchomość należąca do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz poprzestanie na oświadczeniu inwestora, iż łączna obsada zwierząt w prowadzonym przez niego gospodarstwie nie przekracza 39,90 DJP w cyklu rozrodczym stada, a rozród zwierząt jest kontrolowany - bez uzyskania dokumentacji organów właściwych dla kontroli rozrodu zwierząt dla potwierdzenia prawdziwości oświadczenia inwestora, co doprowadziło do uznania, iż prowadzona hodowla zwierząt nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci uznania, iż skarżącej nie przysługiwał w postępowaniu. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że organ w sposób nieuprawniony uznał, iż interes prawny wynikać może jedynie z przepisów prawa administracyjnego i jedynie w oparciu o te normy badał interes prawny skarżącej. Nadto, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić m.in. z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą bowiem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Na organy administracji nałożony został obowiązek ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. W opinii skarżącej ograniczenie zagospodarowania nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji nie dotyczy jedynie przyszłych działań, które właściciel zamierza na niej podjąć, ale obejmuje również wszelkie negatywne wpływy na nieruchomość ograniczające jej dotychczasowe wykorzystanie. Skarżąca zwróciła uwagę, że budynek inwentarski, którego dotyczy pozwolenie na rozbudowę umiejscowiony jest w odległości ok. 14 m od ściany budynku mieszkalnego skarżącej, w której znajdują się okna. Jest drugim budynkiem przeznaczonym pod hodowlę, pierwszy (obora) znajduje się 11 m od domu. Zbiornik na gnojowicę znajduje się w odległości 9,5m od granicy działki skarżącej i należącego do niej budynku mieszkalnego. W jej opinii przekształcenie i rozbudowa kolejnego budynku wskazuje na systematyczne zwiększanie hodowli. Nieruchomość należąca do skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania posadowionego budynku inwentarskiego (obory), zaś rozbudowa kolejnego doprowadzi do zwiększenia stopnia tego oddziaływania. Działka skarżącej znajduje się w obszarze immisji pośrednich pochodzących m.in. z obory znajdującej się za domem mieszkalnym oraz budynku inwentarskiego objętego spornym pozwoleniem na budowę, przy czym mają one charakter nie tylko uciążliwych ale też szkodliwych dla zdrowia. W myśl art. 144 k.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 k.c. miarę przeciętną. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 k.c. Zdaniem skarżącej, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budowle wznoszone w terenie zabudowanym budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być wznoszone poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, o których mowa m.in. w § 11 ust. 2. Nadto, § 309 tego rozporządzenia stanowi, iż budynki, w tym inwentarskie, powinny być tak zaprojektowane aby nie stanowiły zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów. Tymczasem w opinii skarżącej przedmiotowej sprawie takie zagrożenie występuje. Skarżąca stwierdziła, że nawet jeżeli zakaz utrzymywania i chowu zwierząt gospodarskich na terenie aglomeracji miejskiej wprowadzony uchwałą Rady Miasta P. z dnia 18 grudnia 2015 r. Nr [...] nie dotyczy gospodarstw rolnych, które istniały przed 1 stycznia 1997 r., to jednak dotyczy ich przepis § 13 ust 1 pkt 4 i 5 warunkujący legalność chowu zwierząt usuwaniem nieczystości w sposób niepowodujący zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych oraz ograniczeniem wszelkiej uciążliwości dla środowiska, w tym emisji będących skutkiem chowu do obszaru nieruchomości, na której utrzymywane są zwierzęta. Tymczasem inwestor nie dopełnia obowiązków wynikających z ww. regulacji, nadto sukcesywnie zwiększa liczbę bydła w swoim gospodarstwie. Co więcej, z uwagi na fakt, iż inwestor deklaruje wielkość hodowli na poziomie granicznym - 39,90 DJP organy administracji winne były przeprowadzić postępowanie dowodowe zwracając się do organów właściwych ds. kontroli rozrodu zwierząt, a nie jedynie poprzestać na oświadczeniu inwestora.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku D. Z. oświadczyła, iż na okazanej jej mapie zagospodarowania terenu usytuowane bliżej drogi publicznej na jej nieruchomości dwa złączone budynki oznaczone jako m1 i g1 to w istocie w całości budynek mieszkalny, natomiast duże budynki gospodarcze w zachodniej części nieruchomości usytuowane blisko granicy nieruchomości inwestora od lat są nieużytkowne. Nieczystości z nieruchomości inwestora spływają na jej nieruchomość z powodu Skarżąca złożyła również zdjęcie z 2012 roku, przedstawiające pomieszczenie zalane brunatną cieczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.)

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę budynku inwentarsko-składowego o część inwentarską wraz z budową zbiornika na gnojówkę o pojemności 60,3 m³ na ternie działki nr 435 przy ul. Ś. 42 w P., wydana w następstwie przeprowadzenia postępowania wznowieniowego.

Podstawę żądania skarżącej było pozbawienie jej udziału w postępowaniu, w którym jej zdaniem przysługuje jej przymiot strony. Skarżąca wystąpiła zatem z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,. Poza sporem jest, że wniosek o wznowienie złożyła z zachowaniem ustawowego terminu.

Sporne natomiast jest, czy zasadnie organy uznały, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę budynku inwentarsko składowego o część inwentarską.

Przede wszystkim, jak wynika z oświadczenia skarżącej, organy weryfikując w toku postępowania wznowieniowego oddziaływanie inwestycji na jej nieruchomość, posługiwały się nieaktualnym stanem zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 roku wyjaśniła ona, że cały budynek usytuowany we wschodniej części działki, oznaczony na załączonej do wniosku o pozwolenie na budowę mapie zagospodarowania terenu jako budynki m1 i g1 w istocie od lat stanowi jeden budynek mieszkalny. Oznacza to, że rozważania organu prowadzone były na podstawie błędnie przyjętego stanu faktycznego, inna jest bowiem odległość inwestycji od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, część budynku we wschodniej części działki, faktycznie mieszkalna a nie gospodarcza (jak przyjął organ) położona jest zdecydowanie bliżej rozbudowywanych zabudowań. W takiej sytuacji nie można wykluczyć, że wnioski organu mogłyby być inne, niż w zaskarżonej decyzji.

Ponadto w ocenie sądu organy zbyt wąsko zinterpretowały pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę i przepisów odrębnych, ograniczając je do przepisów prawa administracyjnego.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (art. 28 ust.2 w zw. z art.3 pkt 20 Prawa budowlanego). W definicji "obszaru oddziaływania obiektu" zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W ocenie sądu ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu", zawartą w art. 3 pkt 20 P.b należy wykładać należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., obligującym do poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w toku procesu inwestycyjnego, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Tak więc do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie czy przepisy w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne. Przejawami takiego oddziaływania są więc np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby,. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.) (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 531/16 – Lex nr 2427607, 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 392/16 – Lex nr 2426949, 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2114/16 – Lex nr 2342052, 15 lipca 2016r. sygn. akt II OSK 2759/14 – dostępny w CBOiS). bez wątpienia powoływanie się chociażby na emisję szkodliwych gazów czy uciążliwości odorowe, mogące szkodliwie wpływać na stan zdrowia, należą do takich uciążliwości pomimo braku technicznych norm zapachowych.

Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/2012). Okoliczność ta przemawiać może jedynie za tym, że projektowana inwestycja pozostanie zgodna z przepisami, ale nie uzasadnia przyjęcia, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Przy czym badając ewentualne ograniczenie w zagospodarowaniu należy rozważać nie tylko możliwości nowego zagospodarowania na danym obszarze ze względu na planowana inwestycję, ale również potencjalne ograniczenie w dotychczasowym sposobie zagospodarowania, tj niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 P.b. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym, w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy".

Zawsze zatem, gdy planowana inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, nawet w granicach przewidzianych przez określone przepisy, organy powinny umożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podsumowując: jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, w tym techniczno-budowlanymi, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę.

Niewątpliwie celem art. 28 ust. 2 P.b., w odróżnieniu od art. 28 k.p.a. definiującego pojęcie strony w ogólnym postępowaniu administracyjnym, jest zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę do wymienionych w tym przepisie podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. O przymiocie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie decyduje spełnienie kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja. Jednakże nieruchomości sąsiednie z zasady znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. Dlatego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów. Ustalenie kręgu stron jest przy tym czynnością wstępną i poprzedza ustalanie warunków, jakie spełnia obiekt budowlany. Tak więc warunki te nie mogą decydować o tym, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości jest, czy nie jest, stroną postępowania (por. wyrok NSA z 4 lutego 2009r., sygn. II OSK 90/08).

Z powyższych rozważań wynika, że nieuprawniony był wniosek organów, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] roku . Zgłaszane przez skarżącą chociażby uciążliwości odorowe winny skłonić organ do głębszej analizy zaistnienia przesłanki z art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Tym bardziej, że jak wskazano wcześniej, organ operował nieaktualną mapą zagospodarowania terenu, co czyni wątpliwym wnioski o zakresie oddziaływania nowego obiektu. W okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu inwestycji na sąsiednią nieruchomość, jej właściciele winni mieć prawo wypowiedzenia się co do wyników prowadzonego badania, które może mieć istotny wpływ na wynik postępowania (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 18 października 2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 173/07, publ. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok IV, nr 3118/2008, a także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 320/08, Baza Orzeczeń LEX nr 528059). Prawo własności jest fundamentalnym prawem chronionym przez Konstytucję RP i prawo Unii Europejskiej. Organ administracji w żadnym wypadku nie może zatem - stosując zawężającą wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenie ich praw właścicielskich.

Skarżąca w toku postępowania wznowieniowego zgłaszała zarzuty dotyczące odoru dobywającego się z nieruchomości sąsiedniej, zalewania gnojówką jej pomieszczeń w efekcie już działającej hodowli, zarzut wydania pozwolenia na rozbudowę bez zbadania, czy sama podstawowa zabudowa jest wzniesiona i użytkowana zgodnie z prawem. Tymczasem zasadą jest, że udzielając pozwolenia na rozbudowę organ winien zbadać legalność zabudowy istniejącej już na nieruchomości objętej wnioskiem inwestycyjnym, nie sposób przyjąć za legalną rozbudowy bez ustalenia legalności budynku, który ma zostać rozbudowany. Skarżąca kwestionowała też wielkość planowanej hodowli, wskazując, że już w 2016 roku inwestor ujawnił stan hodowli przekraczający 40 DJP. W istocie sam inwestor podaje, że po rozbudowie wielkość hodowli nie przekroczy 39,90 DJP, a nie jak przyjmuje organ 39 DJP. Słusznie zwraca uwagę skarżąca, że podana wielkość hodowli jest wielkością graniczną, bowiem przekroczenie granicy 40 DJP kwalifikuje hodowlę jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, co wymaga postępowania środowiskowego. Przy takich zastrzeżeniach organ winien zbadać, na jakie zwiększenie hodowli pozwala zamierzone przedsięwzięcie, czy rozbudowa nie umożliwia prowadzenia hodowli przekraczającej graniczną wielkość 40 DJP, tym samym, czy wniosek inwestora nie zmierza do obejścia prawa w zakresie konieczności zweryfikowania uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest wprawdzie decyzją związana, organ architektoniczno - budowlany jest związany treścią wniosku, ale winien czuwać, aby wydawane decyzje nie prowadziły do obejścia prawa.

Część z powyższych zarzutów niewątpliwie podlega badaniu przez organy nadzoru budowlanego, ale nie sposób nie wskazać, że przed udzieleniem pozwolenia na budowę organ winien był się pochylić nad kwestią legalności już istniejącej zabudowy i sposobu jej użytkowania, a także, czy planowana rozbudowa budynku o część inwentarską - 48 m2 służy zapewnieniu miejsca dla 2 sztuk krów i jednego cielaka półrocznego (zwiększenie hodowli deklarowane w opisie technicznym projektu rozbudowy budynku inwentarsko – składowego). czy też wraz z istniejącymi już miejscami przeznaczonymi na chów bydła pozwoli na przekroczenie tej wielkości, w konsekwencji wymagałaby wyjaśnienia spełnienia warunków środowiskowych

Reasumując tę część rozważań, pojęcia obszaru oddziaływania obiektu nie można rozumieć tak wąsko i ściśle, jakby to wynikało wyłącznie z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 P.b. W ocenie sądu organy nie uwzględniły całokształtu charakteru inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na rozbudowę, która ma zostać zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, a która bez wątpienia wiąże się z emisjami na sąsiednie nieruchomości, takimi jak uciążliwe odory, hałas generowany przez zwierzęta. Niewątpliwie nie tylko szkodliwe dla człowieka, ale i uciążliwe immisje w postaci nieprzyjemnych zapachów, groźby zalewania nieruchomości gnojowicą wpływają na zagospodarowanie terenu. Zdaniem sądu organy nie rozważyły z należytą starannością wpływu opisanych wyżej warunków na nieruchomość sąsiednią, należącą do skarżącej. Oceniając te wpływy z planowanej rozbudowy hodowli bydła organ winien też uwzględnić istniejące tło, rzeczywistą wielkość już działającej hodowli, zwłaszcza odory już produkowane w gospodarstwie uczestnika i powodujące immisję na nieruchomość sąsiednią. Nie bez znaczenia przy tym jest o to, ze organy inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska zwracały już uwagę w poprzednich latach na przekroczenia norm.

Gdyby przyjąć tak wąskie rozumienie art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, jak uczynił to organ, to mogłoby ono prowadzić do doprowadzenia do realizacji inwestycji, której negatywne skutki dla otoczenia narażeni na nie sąsiedzi zmuszeni byliby zwalczać dopiero w kolejnym postępowaniu sądowym. Taka sytuacja w ocenie sądu jest nieakceptowalna - w sytuacji, gdy można uniknąć negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie należy o to zadbać na etapie rozważania możliwości realizacji inwestycji a nie dopiero po jej zakończeniu

Podsumowując, organy po wznowieniu postępowania z naruszeniem normy art. 28 ust.2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przyjęły że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta miasta P. nr [...] z dnia [...] r. W toku postępowania doszło również do naruszenia norm art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organy ustaliły bowiem błędnie stan faktyczny, zwłaszcza w zakresie rodzaju zagospodarowania nieruchomości D. Z.

Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekając o kosztach z mocy art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do wskazań zawartych w niniejszych uzasadnieniu w zakresie wykładni prawa i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

dc