Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1255/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art.107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępownaia administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor Sądowy WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2007 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 20 lutego 2007 r. wniesionej przez A. S. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2007r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 30 sierpnia 2006 r. (data nadania w urzędzie pocztowym), A. S. złożył pismo do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w R. z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ustalonych decyzją Zakładu z dnia [...] sierpnia 2005r. Wskazał, że w.w. decyzją objęty został obowiązkowymi ubezpieczeniami społecznymi w ZUS w okresie od [...] r. Decyzja ta była następstwem wcześniejszej decyzji KRUS z [...] lutego 2004r. , w której stwierdzono ustanie ubezpieczenia społecznego rolników wnioskodawcy w w.w. okresie. Powstanie zaległości wobec ZUS było, jak wskazał we wniosku, wynikiem zaniedbań jakich dopuścił się KRUS nie wydając decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu. Przez okres 4,5 roku wnioskodawca płacił składkę na ubezpieczenie społeczne rolników będąc przekonanym o prawidłowości swego postępowania. Objęcie go ubezpieczeniem społecznym na rzecz ZUS spowodowało konieczność uregulowania zaległości w kwocie przekraczającej jego możliwości płatnicze, gdyż sama należność główna wynosi ponad [...] zł., gdy tymczasem kwota zwróconych mu przez KRUS składek na ubezpieczenie społeczne rolników za w.w. okres wyniosła [...] zł. Wskazując na znaczną dysproporcję między wysokością żądanych sum , a kwotą nadpłaty, którą otrzymał z KRUS oraz aktualną trudną sytuację majątkową wniósł o umorzenie należności. Podkreślił, że od [...] nie prowadzi działalności gospodarczej, a jedyne utrzymanie dla pięcioosobowej rodziny stanowi gospodarstwo rolne o powierzchni nieco ponad [...]ha.

Pismem z 13 września 2006 r. organ wezwał stronę, do dostarczenie w terminie 7 dni wymienionych w załączniku dokumentów, w tym kwestionariusza majątkowego, informacji o otrzymanej pomocy publicznej , a także dokumentów mogących potwierdzić sytuację materialną i życiową strony.

W dniu 18 września 2006 r. wnioskodawca złożył wymagane dokumenty, z których wynika, że w okresie [...] r. prowadził działalność gospodarczą [...]. Aktualnie wraz z żoną i trojgiem uczących się dzieci utrzymuje się z pracy w gospodarstwie rolnym o pow. [...] ha, majątku żadnego nie posiada.

W toku postępowania organ określił zadłużenie strony z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami w kwocie [...] zł. ubezpieczenie zdrowotne [...] zł, Fundusz Pracy i FGŚP [...] zł.

W dniu [...] listopada 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), wydał decyzję, którą odmówił umorzenia należności z tytułu określonych składek. W uzasadnieniu organ stwierdził, że rozpatrywany wniosek nie spełnia warunków zawartych w dyspozycji art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie potwierdza bowiem istnienia przesłanek stwierdzających całkowitą nieściągalność należności.

Pismem z 18 grudnia 2006 r. A. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Podniósł, iż organ wydając negatywne dla niego rozstrzygnięcie nie uwzględnił przepisu art. 28 ust 3 lit. "a " u.s.u.s. przewidującego możliwość umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co jak podkreślił ma miejsce w jego przypadku. Powołał się na przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r. w sprawie szczególnych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne podkreślając, że w jego sytuacji rodzinnej i majątkowej nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż ich opłacenie pozbawiłoby jego oraz rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Podkreślił, że w swojej sprawie interweniował u Rzecznika Praw Obywatelskich, który co prawda nie znajdując podstaw prawnych do zakwestionowania orzeczeń o objęciu wnioskodawcy ubezpieczeniem społecznym, zasugerował możliwość zwrócenia się przez stronę do organu rentowego o umorzenie odsetek od zaległych składek o co, w przypadku odmowy umorzenia składek, A. S. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy się zwrócił. Do wniosku dołączył odpowiedź z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] r.

Decyzją z [...] stycznia 2007 r. Prezes Zakładu ( działający w imieniu organu) utrzymał w mocy uprzednio wydaną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ podniósł, iż w sprawie niniejszej nie zachodzi żadna z sytuacji o której mowa w art. 28 ust 3 u.s.u.s uzasadniająca umorzenie należności ponieważ wobec dłużnika nie była prowadzona egzekucja administracyjna w związku z czym nie jest stwierdzona całkowita nieściągalność. Dalej organ ustosunkowując się do zarzutu trudnej sytuacji materialnej wskazał, że obecnie zobowiązany wraz żoną prowadzi gospodarstwo rolne o pow. [...] ha , a więc posiada stałe źródło utrzymania. Ponadto organ stwierdza, że trudnej sytuacji materialnej nie potwierdza komplet faktur złożonych przez zobowiązanego, z których wynika ,że swoje płatności niejednokrotnie wysokie jak np. abonament TPSA wnioskodawca jest w stanie regulować na bieżąco. Organ rentowy przypomniał również, iż przepisy dotyczące umarzania należności z tytułu składek są oparte na uznaniu administracyjnym, a to oznacza, że organ może ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, nawet w trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Tym samym przepisy nie obligują ZUS do umorzenia, wręcz odwrotnie - umorzenie należności stanowi uprawnienie ZUS. Z tych powodów organ uznał, iż dalsze dochodzenie należności od wnioskodawcy daje możliwość jego uzyskania. Ustosunkowując się do zarzutu zobowiązanego wprowadzenia go w błąd przez KRUS organ stwierdził, że nieznajomość prawa dłużnika nie stanowi podstawy do umorzenia należności. Na koniec podkreślił, z powołaniem się na przepis art 29 ust 1 u.s.u.s., iż na wniosek zobowiązanego istnieje możliwość rozłożenia na raty zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. S. wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 par 1 pkt 1 kpa z powodu naruszenia prawa tj. art. 73 ust 3 u.s.u.s. regulującego zakres właściwości Prezesa ZUS.

W uzasadnieniu swego stanowiska, niezależnie od tego, że zakwestionował merytoryczne rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji podniósł, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości , gdyż art. 83 u.s.u.s. nie przewiduje uprawnień Prezesa ZUS do wydawania decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powołując się na stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 22 czerwca 2005r. sygn. akt IIISA/Wa 512/05 i cytując w skardze rozstrzygnięcie Sądu podjęte w owej sprawie wskazał, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wydawanych w I instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie zgodnie z art. 31 ust 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji państwowej ( Dz.U. Nr 159 poz. 1548 ze zm.) oraz rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego działania Wiceprezesa Rady Ministrów , Ministra Polityki Społecznej ( Dz.U. Nr 265 poz. 2643) Minister Polityki Społecznej.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż podniesiony przez skarżącego zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości skutkujący stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 1kpa. jest niezasadny. Rozważania skargi i powołany w niej wyrok WSA w Warszawie w sprawie III SA/Wa 512/05 dotyczą decyzji wdawanych w stanie prawnym obowiązującym do 24 sierpnia 2005r. Tymczasem w sprawie niniejszej zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] stycznia 2007r. wyniku postępowania wszczętego wnioskiem strony z dnia 30 sierpnia 2006r. o umorzenie należności składkowych.

W tym miejscu wskazać należy, iż z dniem 24 sierpnia 2005r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 150 poz. 1248). Przepisem art.1 ust 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust.2 art 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy , na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji , określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym i w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie Minister Polityki Społecznej był organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie zaległych odsetek, jak twierdzi skarżący, a ZUS w imieniu którego występuje Prezes. W tym miejscu bowiem należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15.11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych . Natomiast w myśl art. 66.ust.1 u.s.u.s to Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną.

Przechodząc natomiast do badania merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji pod względem legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego art. 28 ust. 1, 2 , 3 i 3a, u.s.u.s. oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z akt sprawy wynika, iż wobec treści wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne , zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Dalej, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Na tym tle warto też przytoczyć pogląd wyrażony w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (sygn. akt SA/Lu 2479/94), w którym Sąd zważył, iż: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych".

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że decyzja ta, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Przedstawiona dość szeroko interpretacja, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego jest prawidłowa, jednakże zaznaczyć należy, że uznaniowy charakter przepisu -jak już to Sąd powyżej wywodził- nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego. Fakultatywny charakter art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie usprawiedliwia więc odstąpienia organu od prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz braku ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania. Natomiast organ w niniejszej sprawie poza przywołaniem regulacji prawa materialnego, nie uznał za celowe odnieść warunków umorzenia określonych w wymienionych przepisach do stanu faktycznego niniejszej sprawy, tj. konkretnych warunków skarżącego oraz jego wniosku w zakresie chociażby umorzenia odsetek od powstałego zadłużenia. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający stwierdził , że istnieje majątek pozwalający na wyegzekwowanie zaległych należności składkowych. Istnieje bowiem majątek zainteresowanego w postaci gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha. stanowiącego miejsce zamieszkania wnioskodawcy i jego rodziny jak też jedyne źródło jego utrzymania . Nie wzięto jednak pod uwagę oczywistych konsekwencji przewidywanego pozbawienia tego majątku w kontekście sytuacji życiowej i majątkowej zobowiązanego. Motywując swoją decyzję organ wskazał, iż fakt posiadania przez zobowiązanego gospodarstwa rolnego o pow[...] ha stanowiącego jak przyznał stałe źródło utrzymania dla całej rodziny , powoduje, że nie zachodzi w jego przypadku całkowita nieściągalność w rozumieniu art 28 ust 3 u.s.u.s. Jednocześnie przyjęto, że nie zachodzi ważny interes osoby zobowiązanej, który uzasadniałby zastosowanie umorzenia zaległych należności , chociażby w części ( jak wnosiła strona - co do odsetek) pozostawiając poza rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę w toku postępowania takie jak brak majątku ruchomego, czy utrata możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych w razie zastosowania egzekucji z nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika ,że organ dokonał jedynie pobieżnej oceny stanu faktycznego zakładając ,że z uznaniowego charakteru decyzji wynika umocowanie do wydania decyzji odmownej w każdych okolicznościach sprawy. Tymczasem w sytuacji , gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności " w uzasadnionych przypadkach " organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny.

Tak z wniosku o umorzenie powstałej zaległości, jak i z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, iż A. S. odwołuje się do podstawy umorzenia jaką są zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, które mogą wystąpić w przypadku spłaty zadłużenia. Wobec tego przeprowadzenie dodatkowego postępowania w tym dokładnie zakresie byłoby jak najbardziej pożądane i wskazane. Pozwoliłoby na ustalenie stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej strony (nie tylko w oparciu o jej oświadczenia), a w efekcie również i jej możliwości płatniczych. Celem tego postępowania winno być bowiem zbadanie czy rzeczywiście sytuacja strony jest na tyle wyjątkowa, że opłacenie przez nią należności z tytułu składek pozbawiłoby ją oraz jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Co prawda, z § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wynika, że to wnioskujący ma wykazać, że znajduje się w wyjątkowej sytuacji majątkowej i rodzinnej, powodującej, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności, to jednak pamiętać trzeba, że na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie prowadzącym to postępowanie. Dlatego też organ powinien podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego ustalenia podstaw faktycznych, a nie ograniczać się jedynie do przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciąża organ administracyjny. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, ma więc on obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.

Prezes ZUS stwierdził, iż skarżący wraz z żoną prowadzi gospodarstwo rolne o pow. [...] , a więc posiada stałe źródło utrzymania przy czym -jak wynika z uzasadnienia- okoliczność tą organ rozpatrzył jedynie w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, uznając, iż majtek ten może być przedmiotem zajęcia egzekucyjnego, a wobec tego w sprawie brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności należności. Natomiast z pism strony w toku postępowania jednoznacznie wynika, że powodem ubiegania się o umorzenie powstałego zadłużenia jest trudna sytuacja bytowa. wnioskodawcy i jego rodziny. Organ rozstrzygając sprawę nie ustalił jakiego rodzaju działalność rolniczą w przedmiotowym gospodarstwie prowadzi skarżący wraz żoną, jaka jest dochodowość tego gospodarstwa, czy i na ile skarżący oprócz gospodarstwa posiada inne źródła dochodu jaka jest jego sytuacja rodzinna, a następnie na tej podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym wziąć pod uwagę okoliczności przedstawiane przez stronę w kierowanej do organu korespondencji. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego (zwłaszcza art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li a i c ) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji,