Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3150/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 sierpnia 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 195/18 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., II SA/Gl 195/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach w sprawie ze skargi J.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu – w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt 2. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku M. C. i J.C., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], ustalającą dla [...] spółka z o.o. z/s w [...] (Spółka) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...].

Kolejno wskazano, że zażalenie na to postanowienie złożyli M.C. i J.C..

Dalej w wyroku II SA/Gl 195/18 przywołano, że SKO zaskarżonym postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie organu I instancji, jak uznało Kolegium, zostało doręczone M. C. i J.C. w dniu 27 listopada 2017 r., powołano się w tym aspekcie na stosowny materiał dowodowy w aktach sprawy organu I instancji. Organ zażaleniowy przyjął, że termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 4 grudnia 2015 r., żalący się natomiast złożyli zażalenie opatrzone datą 5 grudnia 2017 r. osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 6 grudnia 2017 r., a zatem z uchybieniem 7-dniowego terminu wynikającego z art. 141 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.).

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na w/w postanowienie SKO złożył J.C., zarzucając naruszenie:

- art. 134 w zw. z art. 141 § 2 i art. 144 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta [...] odmawiające J. C. i M. C. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu gminy z [...] lipca 2017 roku, zostało wniesione z uchybieniem 7-dniowego terminu wynikającego z art. 141 § 2 K.p.a., podczas gdy postanowienie to zostało J.C. doręczone w dniu 29 listopada 2017 r., a zażalenie na to postanowienie zostało wniesione w dniu 6 grudnia 2017 roku, tj. w ostatnim dniu terminu,

- art. 46 § 1 i 2 w zw. z art. 40 § 1 i 2 oraz art. 42 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że goniec Urzędu Miasta [...] w sposób prawidłowy doręczył J. C. przesyłkę zawierającą postanowienie Burmistrza Miasta [...] w dniu 27 listopada 2017 r., podczas gdy w tym dniu goniec zjawił się w domu p. C. z kopertą zaadresowaną do J.C., do której nie było dołączone zwrotne potwierdzenie odbioru; w dniu następnym goniec zażądał od strony podpisania samego "duplikatu" zwrotki z datą wsteczną, bez jednoczesnego doręczenia J. C. przesyłki, której to potwierdzenie miało dotyczyć; w kolejnym dniu, tj. 29 listopada 2017 r., goniec wręczył stronie przesyłkę, do której znowu nie było dołączone żadne potwierdzenie odbioru i sporządził jednostronny protokół, z którego wynika, że doręczenie nastąpiło w dniu 27 listopada 2017 r., podczas gdy prawidłowy sposób doręczenia pisma od organu administracji publicznej przy pomocy kuriera polega na wręczeniu stronie tego pisma z jednoczesnym odebraniem od strony podpisanego przez nią dowodu doręczenia, który powinien wskazywać na datę rzeczywistego przekazania przesyłki adresatowi,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie, że postanowienie Burmistrza Miasta [...] zostało skarżącemu prawidłowo doręczone w dniu 27 listopada 2017 r.,

- art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 i z art. 126 K.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia SKO dowodów, na których organ II instancji oparł się przy ustaleniu okoliczności, że postanowienie organu gminy zostało doręczone J. C. w dniu 27 listopada 2017 r.,

- art. 8 § 1 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, akceptując rażące i ewidentne nieprawidłowości, których dopuścił się organ I instancji w zakresie zarówno informowania stron o toczącym się postępowaniu i kończącej to postępowania decyzji, jak i w zakresie doręczania stronom pism na nieprawidłowe adresy oraz w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z przepisów rozdziału 8 K.p.a.,

- art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez SKO w sytuacji, w której J.C. w terminie wniósł zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta [...].

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że SKO nie wykazało w sposób bezsporny, kiedy faktycznie doszło do doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającego postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. Znajdujące się w aktach administracyjnych swego rodzaju "oświadczenie" pracownika dokonującego doręczenia postanowienia organu gminy sąd pierwszej instancji uznał za wysoce niewystarczające, zwłaszcza, że skarżący przedstawił własną wersję wydarzeń, gdy idzie o okoliczności doręczania mu postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W ocenie sądu a quo organ odwoławczy w istocie nie odniósł się do przedstawionych przez J.C. okoliczności.

W związku z tym, że wyjaśnienie rzeczywistych okoliczności dokonania doręczenia postanowienia Burmistrza Miasta [...] nie było możliwe na etapie postępowania sądowego, sąd pierwszej instancji uznał, iż zażalenie na powyższe postanowienie zostało złożone w terminie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] [...] spółka z o.o. z/s w [...] – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Sądowi pierwszej instancji, w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w skardze kasacyjnej powołano nieaktualny publikator, prawidłowo należało przywołać Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm., Pusa – uwaga Sądu) w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 Ppsa i art. 3 § 2 "p.2" Ppsa poprzez niewłaściwe wykonywanie funkcji kontrolnej i w rezultacie dokonanie nieprawidłowej oceny wydanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć, polegającej na ich uchyleniu we wskazanym w wyroku zakresie,

2. art. 145 § 1 "p. 1 lit. c" Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postanowienie organu administracji wydane zostało z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania

3. art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zachodziły podstawy do jego uwzględnienia.

Naruszenie wskazanych wyżej przepisów w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki miało wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

Wskazując na powyższe podstawy, skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 Ppsa,

2. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, nawet jeśli przyjąć, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce swoista, drobna (nie mająca wszakże decydującego wpływu na prawidłowy tok sprawy) niezręczność doręczającego, nie ulega wątpliwości, że J.C. w dniu 27 listopada 2017 r. jednak przesyłkę otrzymał. Przeciwna interpretacja zaistniałego stanu faktycznego mogłaby – jej zdaniem – prowadzić do swobodnego traktowania przez strony ustawowych, zawitych terminów i w następstwie powyższego zagrażałaby poczuciu bezpieczeństwa prawnego obywateli. Spółka eksponuje dowód doręczenia postanowienia organu gminy M. C. oraz duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru tegoż postanowienia z oświadczeniem gońca odnośnie okoliczności doręczania tegoż postanowienia J. C. Spółka przywołując treść art. 39 K.p.a. obszernie przytacza wyimki z opracowań doktrynalnych dotyczących trybu dokonywania doręczeń pism w różnych procedurach oraz wybrane judykaty, mające wspierać twierdzenie, wedle którego doręczenie J. C. postanowienia organu I instancji nastąpiło w dniu 23 listopada 2017 r., co z kolei ma oznaczać, że "skarżący" M. i J.C. nie dochowali terminu do wniesienia zażalenia.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania z możliwości przedstawienia swego stanowiska na piśmie.

W piśmie procesowym z 25 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej, obszernie przywołując okoliczności doręczania swemu mocodawcy postanowienia organu gminy i dowodzi, że koperta zawierająca to postanowienie została mu doręczona dopiero w dniu 29 listopada 2017 r. Wyrok kwestionowany przez Spółkę skarżący uznaje za prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Po pierwsze, oczywiście błędnie autor skargi kasacyjnej wskazuje na "skarżących", w przedmiotowej sprawy skarżącym był wyłącznie J.C..

Po drugie, sąd wojewódzki ograniczył zakresem swego orzekania wyłącznie postanowienie SKO wydane na podstawie art. 134 K.p.a., przeto formułowanie w podstawie kasacyjnej wniosku odnośnie nieprawidłowej oceny wydanych przez organy rozstrzygnięć (w oryginale skargi kasacyjnej "rozstrzygnić" – uwaga Sądu) ignoruje realia przedmiotowej sprawy.

Po trzecie, nie jest skuteczny zarzut naruszenia przez sąd wojewódzki wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa, pierwszego przez zastosowanie, a drugiego przez niezastosowanie – jak to wynika z motywów wniesionego przez Spółkę środka odwoławczego. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa), skoro w tej sprawie skargę tego typu akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił skarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a w konsekwencji także art. 151 Ppsa, będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

Sąd pierwszej instancji eksponując wątpliwości co do twierdzeń zawartych w zaskarżonym postanowieniu, w aspekcie podniesionych w skardze J.C. okoliczności odnośnie doręczania mu postanowienia organu gminy odmawiającego wznowienia postępowania, wskazywał na obowiązki organu II instancji związane z potrzebą wyjaśnienia tych okoliczności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazywano na przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nadto na regułę wynikającą z art. 81a § 1 K.p.a. (s. 4 skarżonego wyroku). W skardze kasacyjnej nie wywodzono naruszenia tych przepisów, przeto zarzut naruszenia przez WSA w Gliwicach przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa uznać należy za nieskuteczny.

Po czwarte, w konsekwencji uprzednich uwag nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 § 2 Pusa w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby sąd pierwszej instancji za kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia obrał inne kryterium, niźli zgodność z prawem (art. 1 § 2 Pusa), ani by wobec przedmiotu skargi objętego kognicją sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa) zastosował środek inny, niż "określony w ustawie" (art. 3 § 1 Ppsa).

Po piąte, w myśl art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zaskarżony wyrok zawiera częściowo błędne uzasadnienie w tym zakresie, w jakim w jego konkluzji uznano, że zażalenie na postanowienie organu gminy – bez zróżnicowania podmiotowego względem osób wnoszących owo zażalenie – zostało wniesione w terminie. Sąd pierwszej instancji przeoczył, że w realiach kontrolowanej sprawy administracyjnej różna jest sytuacja faktyczna, gdy idzie o skuteczność doręczenia postanowienia organu I instancji względem M.C. i J.C.. Organ gminy doręczał postanowienie o odmowie wznowienia odrębnie M.C., która – co nie jest kwestionowane przez skarżącego – pokwitowała odbiór tegoż aktu w dniu 27 listopada 2017 r. Wnosząc zatem wspólnie z J. C. w dniu 6 grudnia 2017 r. zażalenie na postanowienie organu I instancji, SKO winno uwzględnić tę zróżnicowaną sytuację faktyczną wobec wnoszących zażalenie. Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że ta kwestia umknęła uwadze sądu a quo, który wobec jednoznacznego osądu zawartego w konkluzji swych wywodów odnośnie złożenia zażalenia w terminie, błędnie nie dostrzegł potrzeby zróżnicowania w tym względzie wobec obojga żalących się stron.

W konkluzji wypadnie stwierdzić, że SKO ponownie rozpozna wniesione zażalenie, uwzględniając w tym zakresie wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną, przyjmując iż stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku odnośnie wniesienia zażalenia w terminie jest skuteczne wyłącznie względem skarżącego – J.C..

Z tych wszystkich powodów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.