Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2519/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. numer [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 5100 zł (pięć tysięcy sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].

Postanowieniem tym organ, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] , znak: [...] nakładające na inwestora [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] karę w wysokości 75.000 zł (słownie: siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych) za nielegalne użytkowanie budynku socjalno - biurowego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane, na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] , utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu 28 maja 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku socjalno - biurowego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] . W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 17 czerwca 2015 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę ww. obiektu, podczas której stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany.

W efekcie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] , znak: [...] , wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] karę w wysokości 75.000 zł za nielegalne użytkowanie budynku socjalno - biurowego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy - Prawo budowlane, na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] .

Zażalenie na ww. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. złożył w terminie inwestor - [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] .

I dalej, przedstawiając własną ocenę w sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] jest prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w zażaleniu nie mają wpływu na treść zaskarżonego postanowienia.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego: "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.". Natomiast zgodnie z art. 55 pkt 3 Prawa budowlanego: "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.". W myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.".

W konsekwencji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę skarżącą karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku. Wskazał, że z protokołu kontroli z dnia 17 czerwca 2015 r. wynika, że w dniu jej przeprowadzenia przedmiotowy budynek był użytkowany. Protokół ten został podpisany przez inwestora - [...] , reprezentującego [...] Sp. z o. o. Organ wskazał, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest przepisem restrykcyjnym, sztywno określającym po spełnieniu jakich wymagań inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo zastosował procedurę wskazaną w ww. przepisie.

W związku z powyższym organ II instancji wskazał, że argumenty podniesione w zażaleniu w świetle przepisów Prawa budowlanego nie zasługują na uwzględnienie. Podał, że ratio legis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia zjawiska tzw. samowoli użytkowej. Rozstrzygnięcie organu I instancji było w tym przypadku uzasadnione i konieczne z uwagi na wyraźne naruszenie prawa materialnego.

Podał, że stosownie do dyspozycji art. 59f Prawa budowlanego wysokość opłaty stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Ustawodawca ustalił w art. 59 f ust. 2 ww. ustawy stawkę opłaty w wysokości 500 zł, a pozostałe kategorie (k, w) określa załącznik do ustawy.

W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] właściwie wyliczył kwotę opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu (15,0) oraz współczynnika wielkości obiektu (1,0), stąd też kwota kary wynosi 75.000 zł.

Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zakwalifikował sporny budynek do kategorii XVII, gdyż taka kategoria obiektu została określona w decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] . Ponadto podał, że z treści zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby przedmiotowy budynek mógł być zaliczony do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne), lub kategorii XVIII (budynki przemysłowe), gdyż w obiekcie tym ma znajdować się zakład pracy dla kobiet i mężczyzn, co szczegółowo wskazano w opisie technicznym projektu. Wskazał, że z potwierdzenia odbioru przyłącza elektroenergetycznego z dnia [...] maja 2015 r. wynika, że sporna inwestycja jest obiektem usługowym - sortownią odpadów. W związku z tym zaliczenie obiektu do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii, usług) było zasadne. Ponadto organ II instancji podał, że informacja o przystąpieniu do użytkowania budynku została zapisana w protokole z obowiązkowej kontroli - dokumencie urzędowym, który został podpisany przez [...] i nie wniesiono do niego uwag. Dodał, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] , skarżąca spółka [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postepowania.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe "niezastosowanie" i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, mimo że orzeczeniem organu I instancji wymierzono karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania budynku biurowo – socjalnego, tj. za czynność nieprzewidzianą w art. 57 ust. 7 ww. ustawy;

2) art. 54 i 55 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji "mimo wymierzenia kary pomimo braku podstaw do prowadzenia postępowania o jej wymierzenie wobec jednoczesnego stwierdzenia wykonania obiektu budowlanego z naruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę";

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść postanowienia, w szczególności art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 i art. 76 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o błędnie sporządzony protokół kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu strona skarżąca w pierwszej kolejności wskazała na wadliwe określenie podstawy nałożenia kary. Podniosła, że nałożenie kary za nielegalne użytkowanie budynku stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli jest niezgodne z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem w tym przepisie przewidziano karę pieniężną za nielegalne użytkowanie po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Dalej, zdaniem strony skarżącej organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 54 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 7 ww. ustawy, ponieważ z uwagi na nałożenie na stronę skarżącą w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego niemożliwe stało się wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Spółka podała też, że wbrew ustaleniom protokołu z dnia 17 czerwca 2015 r. nie przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 ww. ustawy. Okoliczności opisane w protokole nie oznaczają, aby przystąpienie do użytkowania obiektu miało charakter trwały. Z całą pewnością nie przesądza o tym sam fakt umieszczenia sprzętu biurowego w obiekcie. Żadnej z tych okoliczności organ II instancji nie wyjaśnił opierając się w całości na treści podpisanego protokołu. Skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że ww. protokół został podpisany przez inwestora bez uwag, ale ten nie został pouczony o możliwości zgłoszenia uwag. Reprezentant Spółki nie czytając protokołu podpisał go, pozostając w przekonaniu, iż złożenie podpisu jest jego obowiązkiem i w żaden sposób nie wpłynie na jego prawo do kwestionowania ustaleń faktycznych w nim zawartych. Skarżąca przywołała przy tym art. 9 i art. 76 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Sąd podzielił zarzuty procesowe w niej podniesione i uznał, że oba postanowienia wydane w sprawie, jako oparte na niekompletnym materiale dowodowym nie mogą się ostać.

Wskazać w tym miejscu należy, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lipca 2015 r. o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary w wysokości 75.000,00 zł za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku socjalno-biurowego, na działce o nr ew. [...] w [...].

Podstawę materialnoprawną tych orzeczeń stanowił przepis art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wskazany przepis stanowi samodzielną podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części). Przewiduje sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta to nic innego jak kara pieniężna z tytułu nielegalnego użytkowania. Nielegalne użytkowanie (o którym świadczy naruszenie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego) jest wyłączną i wystarczającą przesłanką nałożenia tej kary. Zważyć przy tym trzeba, że w art. 54 Prawa budowlanego (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie, tj. przed zmianą, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., wobec § 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r., poz. 443), ustawodawca wprowadził zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Od wyżej wymienionej zasady -przystąpienia do użytkowania obiektu po zawiadomieniu o zakończeniu budowy- ustawodawca w art. 55 Prawa budowlanego wprowadził wyjątki. Dotyczy to sytuacji: a) gdy na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonych kategorii, wymienionych w przepisie, b) gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, c) gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. We wskazanych przypadkach, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, inwestor winien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w przepisie art. 54 lub art. 55 obliguje organ (bo nie pozostawia w tym zakresie żadnej swobody w działaniu, żadnego luzu decyzyjnego) do wydania orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej. Stan faktyczny wypełniający dyspozycję art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zmusza wręcz organ do przewidzianego w tym przepisie zachowania.

Stosując tę regulację prawną i wymierzając dość restrykcyjną karę, organ winien jednak opierać się na niebudzącym żadnych wątpliwości stanie faktycznym (wskazującym na przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w art. 54 lub art. 55 ww. ustawy). Organ winien więc, procedując w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przeprowadzić postępowanie dowodowe odpowiadające wymogom określonym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zachowując przy tym staranność i dążąc do ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. To, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania z naruszeniem prawa, będzie zależało od poczynionych ustaleń. Pojęcie "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego" należy zaś rozumieć jako wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części, zgodnie z przeznaczeniem/funkcją. Stąd też istotne są ustalenia dotyczące tej materii. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie, o przystąpieniu do użytkowania obiektu wcale nie muszą świadczyć nagromadzone w nim meble czy urządzenia, bo to może stanowić jedynie przejaw przygotowywania obiektu do użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1701/14). Warto w tym miejscu też wskazać, że -jak zaznacza się w doktrynie- orzekając w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, należy zwrócić uwagę na cel sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części. Ma ona dyscyplinować inwestora do wywiązania się z obowiązku określonego w art. 54 i 55 Prawa budowlanego, a to – w celu umożliwienia organowi wywiązania się z jego uprawnień kontrolnych. Stąd też w doktrynie przyjmuje się, że w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego o fakcie użytkowania obiektu dowiaduje się na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy, wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do użytkowania, czy już o użytkowanie, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, który dopełnił obowiązku (por. Z. Kostka w: Prawo budowlane. Komentarz pod. red. A. Glinieckiego, wydanie 2, LexisNexis Warszawa 2014, s. 734 i n.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zważyć przede wszystkim należy, iż inwestor obowiązany był przed przystąpieniem do użytkowania, uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a to wobec kat. tego obiektu i treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (budynek socjalno-biurowy, kat. XVII). Winien więc zastosować się do treści art. 55 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 28 maja 2015 r. Spółka [...] wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku socjalno-biurowego zrealizowanego w oparciu o ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, a w dniu 17 czerwca 2015 r. odbyła się obowiązkowa kontrola przedmiotowego budynku. Wyniki tej kontroli stały się podstawą do wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowień w przedmiocie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Stosując wskazany przepis organ I instancji w postanowieniu z dnia 1 lipca 2015 r. wskazał, iż w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono użytkowanie pomieszczeń biurowych i sekretariatu (w pomieszczeniach tych znajdowały się szafy i biurka, przy biurkach pracowali pracownicy firmy [...] w pomieszczeniu biurowym odbywało się spotkanie) oraz użytkowanie pomieszczeń socjalnych (szatni z węzłami sanitarnymi) przez pracowników produkcyjnych. Podał, że informacja o użytkowaniu obiektu została zapisana w protokole z obowiązkowej kontroli. W protokole tym, w pkt 9 "Wnioski końcowe" zapisano: "Budynek jest użytkowany". Na ten też zapis wskazał organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznając w efekcie, iż stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję ww. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Oceny tej, zdaniem Sądu, nie sposób podzielić. Wobec zawartości akt sprawy nie jest bowiem możliwie zweryfikowanie twierdzeń organów co do naruszenia przez skarżącą Spółkę przepisu art. 55 Prawa budowlanego poprzez nielegalne przystąpienie do użytkowania ww. obiektu.

Jedynym dowodem mającym wskazywać na powyższe, jest wymieniony protokół kontroli obowiązkowej. Ten zaś zawiera krótkie stwierdzenie o użytkowaniu obiektu. Nie przedstawiono w nim żadnych okoliczności, które to o powyższym (zdaniem organu kontrolującego) mają świadczyć, tj. choćby tych, na które wskazał organ powiatowy w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. (a które to powyżej zostały przywołane). Brak wskazania w tymże dokumencie na okoliczności, które to organ ocenił jako przystąpienie do użytkowania, jak również brak innych dowodów dotyczących tej kwestii, choćby w postaci dokumentacji zdjęciowej przedstawiającej sytuację w kontrolowanym obiekcie, powoduje, iż Sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowania przez organy orzekające w sprawie ww. art. 57 ust. 7 i wymierzenia na jego podstawie kary. Wobec lakonicznego zapisu zawartego w ww. protokole obowiązkowej kontroli i braku innych dowodów, nie jest bowiem możliwe zweryfikowanie, czy okoliczności, na które wskazał organ I instancji faktycznie miały miejsce, nadto – czy winny być ocenione jako przystąpienie do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, czy też stanowią jedynie wyraz przygotowywania obiektu do użytkowania. Należy przy tym dostrzec, iż w zażaleniu skarżąca podnosiła, iż obiekt nie jest użytkowany i kwestionowała zapis w protokole obowiązkowej kontroli w tym zakresie. Wskazywała, iż sam fakt umieszczenia sprzętu biurowego w obiekcie nie świadczy o przystąpieniu do użytkowania. Nadto, wskazywała, że nie wiadomo w jaki sposób organ ustalił, że "odzież wierzchnia należy do pracowników placu (...)". Podała, że osoby te również wykonywały czynności przygotowawcze do korzystania z obiektu. Powyższe wymagało oceny i weryfikacji w postępowaniu organu II instancji, co jednak (pomimo wskazanych zarzutów) nie nastąpiło.

Z przedstawionych powodów, tj. mając wątpliwości co do poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych, Sąd za konieczne uznał wzruszenie wydanych w tej sprawie orzeczeń. W tym też kontekście Sąd zgodził się ze skarżącą, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na wydanie postanowień w przedmiocie kary uregulowanej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wyłącznie w oparciu o wadliwie sporządzony protokół obowiązkowej kontroli.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż pozostałe zarzuty podniesione w skardze okazały się niezasadne.

Tak Sąd ocenił zarzut dotyczący wadliwego określenia powodu/podstawy nałożenia kary. Sąd dostrzega przy tym, że wprawdzie w postanowieniu z dnia [...]lipca 2015 r. organ powiatowy wskazał na wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie budynku, niemniej jednocześnie użył sformułowania: użytkowanie budynku niezgodnie z art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Zatem, choć organ ten nie dość precyzyjnie określił powód wymierzenia kary, z orzeczenia tego organu, jak i orzeczenia go podtrzymującego wyraźnie wynika, iż kara została nałożona z uwagi na nielegalne przystąpienie do użytkowania, tj. z naruszeniem ww. przepisów.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego braku możliwości procedowania w sprawie, z uwagi na wydane wobec Spółki postanowienie o wymierzeniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sąd zauważa w tej kwestii, że jeżeli w wyniku obowiązkowej kontroli obiektu, organ ustali, iż nie został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, a ponadto, że już przystąpiono do jego użytkowania, to nie ma żadnych przeszkód, aby wymierzyć karę na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 59f ust. 1 tej ustawy. W takim przypadku, z uwagi na cele obu sankcji, nie jest wykluczone ich łączenie, tj. ich jednoczesne stosowanie (przy czym – w odrębnych postanowieniach), o ile stan faktyczny w tej materii nie budzi wątpliwości. Inna sytuacja ma miejsce, gdy sprawa dotyczy obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej czy też, gdy postępowanie z art. 51 Prawa budowlanego jest w toku, bo wówczas inwestor nie może wywiązać się z obowiązków uregulowanych w art. 54 i 55 tej ustawy, a wobec tego nie można zarzucić mu w tym zakresie wadliwego działania. Niemniej, żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w tym przypadku.

Podsumowując, ponownie orzekając w sprawie organ powiatowy obowiązany będzie uzupełnić akta o materiał dowodowy. Jedynym dowodem w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu nie może być bowiem protokół z obowiązkowej kontroli zawierający niczym nie poparte stwierdzenie, iż obiekt jest użytkowany. Jest to tym bardziej nieuzasadnione w sytuacji, gdy strona skarżąca okoliczność tę kwestionowała w postępowaniu administracyjnym i kwestionuje nadal w skardze, wskazując na to, iż obiekt w dacie obowiązkowej kontroli był przygotowywany jedynie do użytkowania, a nie użytkowany. Nie sposób przy tym pominąć, iż Spółka wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co oznacza, że obowiązkowa kontrola miała miejsce na jej wniosek, zatem – mogła się jej spodziewać, i wobec tego wszelkie wątpliwości w zakresie stanu faktycznego winny być, zdaniem Sądu, a to z uwagi na cel sankcji - rozpatrywane na jej korzyść.

Zważyć jednocześnie należy, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, o czym jasno stanowi art. 75 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ powiatowy winien rozważyć konieczność uzupełnienie akt o zeznania świadków, na przykład pracowników Spółki skarżącej, czy pracowników organu przeprowadzających obowiązkową kontrolę w dniu 17 czerwca 2015 r. Winien jednocześnie dołączyć dowody, z których wynikają okoliczności przywołane przez niego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r., a wskazujące na użytkowanie pomieszczeń biurowych, socjalnych oraz sekretariatu w przedmiotowym budynku. Organ powiatowy winien zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Dowody zgromadzone w sprawie winny w efekcie umożliwiać ocenę sprawy w kontekście wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Z przyczyn opisanych powyżej, dokonanie oceny w tym zakresie na tym etapie okazało się niemożliwe.

Z tych też powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, uwzględniając wysokość wpisu od skargi (wynoszącego 1500 zł) i koszty zastępstwa procesowego obliczone z uwzględnieniem wartości przedmiotu sprawy, stosownie do § 6 pkt 6 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), znajdującego zastosowanie w sprawie na podstawie § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).