Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3216/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 4, art. 5, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 10, art. 13, art. 27
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 586/19 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na T.K. kwotę 900 (dziewięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 586/19, oddalił skargę T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 10 pkt. 2, art. 13, art. 27 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 poz. 2134 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "ustawa 500+", odmówił przyznania T.K. świadczenia wychowawczego na dziecko – W.O. Organ przywołując wywiad środowiskowy wskazał, że skarżąca jako opiekun prawny zajmuje się podopiecznym jedynie w ramach swoich obowiązków służbowych, a po skończonej pracy opiekę nad podopiecznym przejmuje inny pracownik domu opieki społecznej. Skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego oraz nie pokrywa kosztów związanych z jego potrzebami. Małoletni przebywa w domu opieki społecznej, a koszty jego pobytu pokrywa Miasto S. oraz sam małoletni z części zasiłku pielęgnacyjnego. Podstawowe potrzeby życiowe podopiecznego zaspakaja DPS. W związku z tym organ przyjął, że skarżąca nie wychowuje dziecka, a tym samym nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 4 ust. 1 oraz art. 2 pkt. 16 ustawie 500+. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawczyni zaznaczyła, że nie zamieszkuje wspólnie z małoletnim bowiem jest on umieszczony w instytucji zapewniającej całodobową opiekę, jednakże jego pobyt jest odpłatny, a przedmiotowe świadczenie nie przysługuje wyłącznie wówczas, gdy pobyt ten jest całkowicie nieodpłatny. Nadto podniosła niezrozumiałą zmianę stanowiska organu, ponieważ w niezmienionym stanie faktycznym, w okresie wcześniejszym otrzymywała przedmiotowe świadczenie. Podkreśliła, że sąd rodzinny nigdy nie kwestionował sposobu sprawowania przez nią opieki. Wskazała także na brak podstaw prawnych do nakładania na opiekuna prawnego obowiązków związanych z ponoszeniem przez nią kosztów utrzymania i wychowania małoletniego. Ponadto skarżąca przywołała i dołączyła do odwołania stanowisko Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, z którego wynika, że sam ustawodawca przewidział możliwość, aby dzieci umieszczone odpłatnie w DPS mogły otrzymywać świadczenie, a więc opiekun prawny może ubiegać się o takie świadczenie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że skarżąca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, gdyż jej kontakty z podopiecznym są krótkotrwałe, a ponadto faktycznie nie utrzymuje podopiecznego, nie ponosi wydatków na jego wychowanie. Wnioskodawczyni nie pełni głównej roli w wychowywaniu małoletniego i zaspakajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, które są zaspakajane w DPS, w którym małoletni przebywa. W konsekwencji skarżąca nie spełnia warunków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy 500+.

Skargę na powyższą decyzję wniosła T.K.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżąca jest opiekunem prawnym dziecka. Nie jest także sporne, że małoletni jest umieszczony w DPS ponosząc częściowo odpłatność za pobyt w nim. Odpłatność ta ponoszona jest z części zasiłku pielęgnacyjnego otrzymywanego przez małoletniego. Małoletni w placówce ma zapewnioną całodobową opiekę i pomoc oraz wszystkie elementarne potrzeby życiowe. Małoletni nie zamieszkuje u skarżącej. Skarżąca jest pracownikiem DPS, w którym przebywa małoletni. Skarżąca w ramach swoich obowiązków służbowych bierze udział w zaspakajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych. Po zakończeniu pracy przez skarżącą, opieką nad małoletnim zajmuje się inny pracownik. Skarżąca po pracy nie zabiera małoletniego do swojego miejsca zamieszkania. Nie zabiera go także w trakcie świąt lub urlopów. Po godzinach pracy skarżąca bierze udział w wizytach lekarskich podopiecznego oraz imprezach rekreacyjnych organizowanych przez DPS. Ponadto skarżąca odprowadza małoletniego do szkoły i przyprowadza ze szkoły, bierze udział w wywiadówkach i jest w kontakcie z kadrą pedagogiczną oraz sporadycznie z własnych środków kupuje małoletniemu upominki. Zdaniem Sądu I instancji wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie opieki nad małoletnim dzieckiem utożsamiane z jego wychowaniem. Skoro bowiem świadczenie wychowawcze ma stanowić wsparcie państwa w wychowywaniu dzieci, to istotne dla ustalenia prawa do świadczenia jest to, czy matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka faktycznie sprawują opiekę nad dzieckiem i utrzymują je. Tym samym, z zastrzeżeniem dodatkowych kryteriów dochodowych świadczenia na pierwsze dziecko, świadczeniem wychowawczym powinno się objąć osobę wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy 500+, jeśli tylko ustali się, że sprawuje opiekę (wychowuje) nad dzieckiem, rozumianym zgodnie z definicją określoną w art. 2 pkt 5 ustawy 500+. Konsekwencją uznania, że świadczenie wychowawcze powinno wiązać się z faktycznym wychowywaniem dziecka, jest regulacja kwestii zbiegu prawa do świadczenia (art. 22 ustawy 500+). Ustawodawca dał tu jasny prymat zasadzie, że w przypadku, gdy kilka osób wystąpi o świadczenie wychowawcze na to samo dziecko, decyduje okoliczność, kto faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Mając zaś na uwadze konieczność ustalenia w postępowaniu dotyczącym świadczenia wychowawczego, kto i w jakim wymiarze sprawuje opiekę nad dzieckiem, przepis art. 13 ust. 3 pkt 2 ustawy 500+ nakazuje, by we wniosku o świadczenie wychowawcze wnioskodawca wskazywał dane dotyczące dzieci pozostających na jego utrzymaniu. Sprawowanie faktycznej opieki nad dzieckiem rozumieć należy przede wszystkim jako podejmowanie decyzji w istotnych sprawach go dotyczących i wpływanie na jego wychowanie oraz utrzymywanie go. Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "wychowanie", przez co należy rozumieć długotrwałe oddziaływanie na drugiego człowieka, którego celem jest ukształtowanie jego osobowości. Stąd też nie może budzić wątpliwości, że w realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca nie ma rzeczywistego wpływu na wychowanie dziecka, gdyż jej kontakty z podopiecznym są krótkotrwałe, do tego w większości odbywają się w ramach realizacji przez skarżącą obowiązków pracowniczych związanych z zatrudnieniem w domu pomocy społecznej. Wykonując swoje obowiązki w ramach stosunku pracy z DPS skarżąca zajmuje się także innymi podopiecznymi. Czynności wobec małoletniego realizowane przez nią w ramach stosunku pracy, nie wynikają z faktu ustanowienia skarżącej jego opiekunem prawnym. Ponadto skarżąca faktycznie nie utrzymuje podopiecznego. W konsekwencji nie jest ona uprawniona do uzyskania świadczenia wychowawczego z tego tytułu.

Sąd I instancji stwierdził także, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego z powodu wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy 500+ gdyż dziecko objęte wnioskiem zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Definicję takiej instytucji zawiera art. 2 pkt 8 tejże ustawy, który zalicza do nich m.in. DPS. Zgodnie z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", DPS w całości pokrywa wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych. Umieszczenie w DPS wyklucza więc spełnienie przez skarżącą podstawowej przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego, jakim jest przeznaczenie tego świadczenia na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 u.p.s.), gdyż cel ten, w zakresie objętym tym przepisem, jest realizowany przez DPS.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 2 pkt 16 ustawy 500+, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 1 lipca 2019 r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ww. ustawy wynika, iż do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną;

2. art. 4 ust. 1 ustawy 500+, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 1 lipca 2019 r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny dziecka przebywającego w DPS nie spełnia przesłanek do nabycia świadczenia wychowawczego;

3. art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu otrzymują świadczenie wychowawcze;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 6, art. 7, oraz art. 7a K.p.a. przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych;

2. art. 8 K.p.a. przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy 500+;

3. art.77 K.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą. Ponadto wniesiono o zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się zatem do zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy wskazać, iż zostały one częściowo wadliwie sformułowane, a w pozostałym zakresie nie są oparte na prawdzie. Nie nadają się zatem do uwzględnienia. Nie ulega wątpliwości, iż do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Stawiając zarzut naruszenia art. 6 i art. 7a K.p.a., autor badanej kasacji nie wskazuje w czym konkretnie upatruje powyższego naruszenia prawa. Przepis art. 6 K.p.a. statuuje zasadę legalności działania organu, zaś art. 7a wprowadza zasadę rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej. Sformułowany w odniesieniu do tych regulacji zarzut kasacyjny niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i zastosowania nieprawidłowych norm prawnych, wskazuje na brak związku, dostrzeżonego przez autora kasacji naruszenia prawa, z dyspozycją powyższych regulacji. Należy także dostrzec, iż w motywach skargi kasacyjnej zarzuty te w ogóle nie zostały uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.

Za trafny natomiast wypada uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie wadliwej oceny okoliczności sprawy i wskazania, że skarżąca, nie ponosząc odpłatności za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej, wypełnia negatywną przesłankę przyznania świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy 500+. Przepis ten wskazuje, iż świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone m.in. w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Instytucją taką jest także DPS jeżeli zapewnia nieodpłatnie pełne utrzymanie (art. 2 pkt 8 ustawy 500+). Mając na uwadze, iż w okolicznościach niniejszej sprawy jest poza sporem, że małoletni za pobyt w DPS ponosi częściowo odpłatność z uzyskiwanego zasiłku pielęgnacyjnego, to tym samym nie przebywa on w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie w rozumieniu powyższej regulacji, a w konsekwencji wypada uznać, iż okoliczności niniejszej sprawy nie wypełniają dyspozycji art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy 500+. Z powyższego punktu widzenia konstatacja Sądu I instancji, iż skarżąca będąc opiekunem prawny małoletniego nie pokrywa kosztów jego pobytu w domu pomocy społecznej pozostaje prawnie indyferentna.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. przez odstąpienie Sądu I instancji od praktyki orzeczniczej wskazującej, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy 500+, wypada zauważyć, iż Sąd I instancji od takiej praktyki nie odstąpił. Motywy zaskarżonego wyroku pozbawione są analizy art. 2 pkt 16 ww. ustawy, a wyprowadzone przez Sąd I instancji zapatrywanie co do zasadności odmowy przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego ma swoje źródło w analizie art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy 500+ i nie odwołuje się do pojęcia rodziny. Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. nie może być uznany za trafny.

Przechodząc zatem do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wyraźnie dostrzec, iż opiekun prawny dziecka jest jednym z podmiotów uprawnionych do świadczenia wychowawczego (art. 4 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy 500+). Z kolei podkreślanym przez organy i Sąd I instancji celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ustawy 500+). Przez posłużenie się zwrotem "w tym" ustawodawca jasno wskazuje, iż opieka nad dzieckiem i zaspokajanie jego potrzeb życiowych stanowią elementy zawierające się w pojęciu "wychowywanie dziecka". Tym samym pokrywanie wydatków związanych z opieką nad dzieckiem i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych stanowi wypełnienie celu świadczenia wychowawczego. Skoro opieka jest źródłosłowem dla pojęcia opiekun, a na gruncie językowym opiekun to ten, kto się kimś lub czymś opiekuje (vide: Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, W-wa 2020 r.), to wyniki wykładni gramatycznej art. 4 ust. 1 ustawy 500+ pozwalają uznać, że sprawowanie opieki wypełnia dyspozycję pojęcia "wychowywanie dziecka". W języku potocznym opieka oznacza faktycznie dbanie o inną osobę (vide: J.Winiarz, Prawo rodzinne, Warszawa 1994, s. 278 i n.), z kolei w świetle regulacji ustawowych opieka polega na obowiązku sprawowania pieczy nad osobą i majątkiem oraz reprezentacji podopiecznego (vide: T.Sokołowski, Prawo rodzinne. Zarys wykładu, Poznań 2008, s. 215). Jeśli zatem uprawnionymi do świadczenia wychowawczego jest zarówno opiekun faktyczny dziecka, w rozumieniu tego pojęcia na gruncie ustawy 500+, jak i opiekun prawny dziecka, to nie może budzić wątpliwości, iż użyte w art. 4 ust. 1 ustawy 500+ pojęcie opieki obejmuje zarówno faktycznie dbanie o inną osobę, jak i sprawowanie pieczy nad osobą i majątkiem oraz reprezentację podopiecznego. Już tylko z tego powodu nie można się zgodzić z Sądem I instancji, iż opiekun prawny dziecka nie wychowuje dziecka w takim rozumieniu tego słowa, które wynika z treści art. 4 ust. 1 ustawy 500+.

Przepisy ustawy 500+ nie definiują pojęcia opiekun prawny dziecka. W tej sytuacji konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.r.o.", przy czym należy zauważyć, że pojęcie "opieka" nie zostało w tej ustawie zdefiniowane. Opieka, o której mowa w tytule III K.r.o. odnosi się do osób małoletnich, nad którymi rodzice nie sprawują władzy rodzicielskiej (dział I), a także osób całkowicie ubezwłasnowolnionych (dział II). Należy zasygnalizować, iż opieka nie jest instytucją z zakresu prawa rodzinnego, gdyż nie znajduje oparcia ani w małżeństwie, ani w pokrewieństwie. Jest instytucją z zakresu osobowego prawa cywilnego, którą ustawodawca z uwagi na jej funkcję uregulował w K.r.o. (vide: T.Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze. Analiza i wykładnia, Warszawa 2001, s. 419). Podstawowy zakres praw i obowiązków opiekuna oraz praw i obowiązków rodziców posiadających władzę rodzicielską pokrywają się ze sobą. Opiekun sprawuje pieczę nad osobą i majątkiem pozostającego pod jego opieką, a do sprawowania opieki stosuje się odpowiednio przepisy o władzy rodzicielskiej pod opieką (art. art. 155 § 1 i 2 K.r.o. Władza rodzicielska obejmuje natomiast w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka z poszanowaniem jego godności i praw (art. 95 § 1 K.r.o.). Sprawowanie pieczy nad osobą dziecka, którą wykonuje opiekun prawny należy odróżnić od faktycznej pieczy nad osobą dziecka, którą sprawują osoby zamieszkujące razem z dzieckiem. Optymalna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy bieżąca piecza nad osobą i majątkiem dziecka oraz piecza wynikająca z opieki prawnej skupione są w jednym ręku. Taka sytuacja jest najbardziej zbliżona do wykonywania władzy rodzicielskiej. Przepisy prawa nie formułują jednak obowiązku włączenia dziecka do wspólności domowej opiekuna prawnego, ponieważ stosunek pomiędzy nim a osobą, której powierzono funkcję opiekuna prawnego, nie jest stosunkiem rodzinnoprawnym (vide: T.Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze. Analiza i wykładnia, Warszawa 2001, s. 430 i n.; G.Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uwagi do art. 155). Tym samym ze swej istoty relacje pomiędzy opiekunem prawnym dziecka i jego podopiecznym nie mogą być rozważane na gruncie przesłanek świadczenia wychowawczego wskazanych w art. 2 ust. 16 ustawy 500+, w brzmieniu z daty wydania ostatecznej decyzji w sprawie.

W przypadku opieki nad dzieckiem, które nie jest oddane do pieczy zastępczej – a za taka sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – opiekun prawny skupia wszystkie prawa i obowiązki przysługujące rodzicom. Opiekun ten ma nie tylko obowiązek i prawo do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka, ale również wychowania go (art. 95 § 1 w związku z art. 155 § 2 K.r.o.), a także kierowania nim (art. 96 § 1 w związku z art. 155 § 2 K.r.o.). Opiekun prawny obowiązany jest troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotowywać je do życia odpowiednio do jego uzdolnień (art. 96 § 1 w związku z art. 155 § 2 K.r.o.) (vide: G.Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uwagi do art. 155).

Istotnym elementem statusu opiekuna prawnego jest to, że ustawodawca przyznaje mu prawo zarówno do wynagrodzenia z tytułu sprawowanej opieki (art. 162 K.r.o.), jak i do zwrotu nakładów i wydatków związanych ze sprawowaniem opieki (art. 163 § 1 K.r.o.). Przy czym nakłady i wydatki powinny zostać pokryte przede wszystkim z dochodu i majątku małoletniego (art. 163 § 3 K.r.o.). Z uwagi na powyższe trafnie autorka kasacji zarzuca wadliwą wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy 500+ przez uznanie, że opiekun prawny jest zobowiązany do łożenia z własnych środków na utrzymanie podopiecznego. Sąd I instancji domagając się spełnienia przesłanki ponoszenia przez skarżącą wydatków na wychowanie dziecka, w tym na opieką nad nim oraz pokrywania kosztów związanych z jego potrzebami, nie dostrzega powyższej regulacji i tego, że opiekun prawny z tytułu sprawowanej opieki jest uprawniony nie tylko do zwrotu nakładów i wydatków związanych ze sprawowaniem opieki, ale także do wynagrodzenia z tego tytułu. Tym samym ponosząc określone wydatki na wychowanie dziecka – jak chce tego Sąd I instancji – uzyskiwałby prawo do świadczenia wychowawczego, zachowując jednocześnie uprawnienie do zwrotu nakładów i wydatków związanych ze sprawowaniem opieki. Taki sposób rozumienia owych regulacji jest niemożliwy do zaakceptowania, bowiem ponoszone przez opiekuna prawnego wydatki na wychowanie dziecka i tak nie miałyby charakteru ciężaru realnego. Powyższe wymaganie nie tylko podważałoby istotę instytucji opieki prawnej, ale także prowadziłoby do fikcyjności ponoszenia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, czyniąc ich rzeczywistym celem przyznanie świadczenia wychowawczego. Tym samym w przypadku opiekuna prawnego przesłanka częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka musi podlegać określonym modyfikacjom uwzględniającym charakter relacji majątkowych pomiędzy nim i dzieckiem.

Na marginesie powyższych uwag należy także zaznaczyć, iż opiekun prawny dziecka ma prawny obowiązek wykonywania czynności z należytą starannością, jak tego wymaga dobro pozostającego pod opieką i interes społeczny (art. 154 K.r.o.). Nadto sąd opiekuńczy systematycznie ocenia wykonywanie obowiązków opiekuna polegających na pieczy nad osobą i majątkiem dziecka, mając na uwadze przede wszystkim dobro podopiecznego. Powyższe stanowi instrument prawny, który pozwala efektywnie kontrolować sposób wydatkowania przez opiekuna świadczeń pieniężnych na potrzeby podopiecznego, w tym jak należy zakładać także świadczenia wychowawczego. W przypadku pozostałych podmiotów uprawnionych do świadczenia wychowawczego instrument tego typu nie jest przez prawo przewidziany.

Odnosząc się z kolei do sformułowanej w art. 4 ust. 1 ustawy 500+ przesłanki ponoszenia wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych dziecka, podkreślić wypada, iż powyższa regulacja nie wskazuje na konieczność zaspokojenia wszelkich potrzeb dziecka albo też potrzeb konkretnych, jako warunku przyznania powyższego świadczenia. Badając spełnienie tej przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy należy z jednej strony mieć na uwadze zakres potrzeb życiowych dziecka wynikających z jego wieku i stanu zdrowia, a z drugiej działania podejmowane przez opiekuna prawnego dla zaspokojenia tych potrzeb. Z niespornych okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż opiekun prawny należycie wywiązuje się ze swoich obowiązków. Pozostaje z podopiecznym w ciągłym kontakcie i na bieżąco interesuje się jego sprawami. Przy czym nawet jeśli powyższe wynika z obowiązków zawodowych opiekuna, to powyższa okoliczność nie może być niedostrzeżona w badanej sprawie. Nie jest także kwestionowane, że podopieczny w DPS w S. ma zapewnioną całkowitą i całodobową opiekę oraz objęty jest wszechstronną pomocą. Z okoliczności sprawy wynika przy tym, że skarżąca bierze udział w wizytach lekarskich podopiecznego oraz w imprezach rekreacyjnych organizowanych przez DPS, odprowadza małoletniego do szkoły i przyprowadza ze szkoły, uczestniczy w wywiadówkach i jest w kontakcie z kadrą pedagogiczną, oraz daje podopiecznemu upominki. Powyższe okoliczności przeczą tezie organów i Sądu I instancji, że skarżąca nie zaspokaja potrzeb dziecka i nie ponosi z tego tytułu wydatków. Specyfika potrzeb podopiecznego nie ogranicza się do potrzeb bytowych czy zdrowotnych. Zatem okoliczność, iż podstawowe potrzeby podopiecznego są zaspokajane w DPS nie deprecjonuje znaczenia tych jego potrzeb, które zaspokaja skarżąca, jak chociażby potrzebę bliskości, czułości, bycia w relacji z osobą dorosłą, docenienia. Tym samym należy uznać trafność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy 500+ zarówno w zakresie błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 pkt 16 500+. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o czym już była mowa – wyraźnie wskazuje, iż Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji wyłącznie na gruncie art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy 500+. Nie dokonywał natomiast wykładni art. 2 pkt 16 ustawy 500+ i przepisu tego nie stosował. Tym samym powyższy zarzut kasacyjny podniesiony zostały nieadekwatnie do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z kolei zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości wobec prawa uznać należy za wadliwie sformułowany, a przez to nie nadający się efektywnej kontroli kasacyjnej. Ugruntowane jest stanowisko, że do autora skargi kasacyjnej należy nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale także, w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej przedstawiające argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższy zarzut nie tylko nie doczekał się wskazania formy naruszenia prawa z punktu widzenia wymagań określonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ale także pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Nie zawiera on w szczególności odniesienia do konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na zaakceptowanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, które na gruncie wartości konstytucyjnych dyskryminowałoby skarżącą.

Konkludując wypada uznać, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1 ustawy 500+, a także art. 7 i art. 77 K.p.a., w kontekście możliwości zastosowania w sprawie art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy 500+, prowadzi do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Konstatując jednocześnie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, uchylając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 P.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.