Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 143/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.28 ust.2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. B. Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na rozbiórkę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę


UZASADNIENIE

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...]marca 2014 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. S. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z handlem, usługami i garażami wraz z zagospodarowaniem terenu, instalacjami doziemnymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, systemu retencyjno-rozsączającego, wewnętrznej linii zasilającej i oświetlenia terenu na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w B. (obręb [...] – W.) oraz pozwolenia na rozbiórkę 29 garaży na działkach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w B.

Powyższa decyzja ostateczna została następnie przeniesiona na rzecz nowego Inwestora: A. Sp. z o. o. decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...].

Pismem z dnia [...]czerwca 2014 r. J. K.(współwłaściciel sąsiedniej działki o nr [...]), zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą ostateczną decyzją

o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz pkt 5

(wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję).

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania z uwagi na niezachowanie przez J. K. miesięcznego terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę P. ostatecznym postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nr [...].

Następnie wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. G. K., współwłaścicielka działki nr [...] (żona J. K.) zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Jako przesłankę wznowienia ww. podała art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. G. K.(zarówno w ww. wniosku, jak i w odpowiedzi na wezwanie organu) poinformowała, że o kwestionowanej decyzji

o pozwoleniu na budowę dowiedziała się [...] lipca 2014 r., kiedy mąż otrzymał postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] organ I instancji wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2014 r. Jednocześnie Prezydent Miasta B. wyjaśnił, że badanie zagadnienia posiadania przez G. K. przymiotu strony nastąpi w trakcie wznowionego postępowania.

Na skutek zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, J. K., reprezentujący żonę, w piśmie z dnia [...] października 2014 r. zakwestionował znajdującą się w zatwierdzonym projekcie budowlanym analizę określenia wysokości przesłaniania w stosunku do hipotetycznej zabudowy działki nr [...]. Pełnomocnik zaznaczył, że przyjęcie rzędnej poziomu posadowienia parteru ewentualnej przyszłej zabudowy działki wnioskodawczyni

(139 m n.p.m.) zostało dopasowane tak, aby Inwestor mógł zaprojektować sześciokondygnacyjny budynek mieszkalny wielorodzinny. Ponadto przedstawił własne obliczenia wysokości przesłaniania wskazując, że warunek przesłaniania określony w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie został spełniony. Wskazał również, że część podziemna budynku (garaż podziemny) wystaje na całej szerokości ww. działki o około 0,8-0,9 m ponad istniejący poziom terenu w odległości od granicy działki wynoszącej 0,2-5-1,5 m. Powyższe stanowi o niezgodności inwestycji z § 12 ust. 1 powyższego rozporządzenia, który to przepis określa minimalną odległość 3 m ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych od sąsiedniej działki budowlanej. W piśmie poruszono także kwestię niezgodności inwestycji z decyzją

o warunkach zabudowy, zbyt małej odległości przeciwpożarowej pomiędzy projektowanym garażem nadziemnym a istniejącym na działce nr [...] budynkiem garażowym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że G. K. nie posiada legitymacji do bycia stroną w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę, ponieważ inwestycja nie ograniczy możliwości zabudowy jej działki o nr ewid. gr. [...] oraz nie wprowadzi zmian w ternie mogących skutkować powstaniem immisji. Organ wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje działki nr [...] także ze względu na brak możliwości spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji w aspekcie przepisów ustawy Kodeks cywilny (art. 140

i 144). Ponadto organ I instancji dokonał oceny merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2014 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. powtórzyła zarzuty zgłoszone przed organem I instancji oraz dodatkowo dołączyła mapę z dnia [...] kwietnia 2014 r. z naniesionymi rzędnymi na działce nr [...], jako dowód błędnego przyjęcia w zatwierdzonym projekcie budowlanym rzędnej terenu jej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda P., decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji przedwcześnie stanął na stanowisku, że G. K. nie jest stroną postępowania. Prezydent Miasta B. nie przeanalizował bowiem sytuacji prawnej ww. na tle w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda wskazał, że z szerokiego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odmówił skarżącej legitymacji strony postępowania z uwagi na brak szkodliwego oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomość nr [...] oraz spełnienie przez inwestycję przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta B. w niniejszej sprawie pominął przede wszystkim fakt, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym stron postępowania nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Kategoria interesu prawnego

w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera bowiem element potencjalności.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że mimo kwestionowania przez G. K. przyjętej do analizy przesłaniania rzędnej terenu jej nieruchomości organ I instancji wskazał jedynie, że "dodatkowe rzędne" na działce nr [...] zostały naniesione przez uprawnionego geodetę na aktualnej na dzień [...] października 2013 r. mapie do celów projektowych znajdującej się w aktach sprawy [...] (k. 43 -wpięta w akta pod k. 83) i organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Wojewoda P. wskazał, że na wspomnianej mapie znajduje się uwaga uprawnionego geodety, że mapę uzupełniono o rzędne opisane kolorem czerwonym pomierzone w dniu [...] października 2013 r. Na działce G. K. ([...]) kolorem czerwonym geodeta odręcznie naniósł rzedną 138,67 w odległości około 0,4 m od ogrodzenia oraz rzędną 138,60 w odległości około 2,3 m od ogrodzenia skarżącej (pomiary wykonane skalówką). Organ II instancji podkreślił, że ogrodzenie to (mur- zgodnie ze zdjęciami skarżącej) nie jest usytuowane w granicy działki, lecz w odległości około 0,5 m od granicy nieruchomości inwestycyjnej. Natomiast na mapie do celów projektowych, na której opracowano projekt zagospodarowania terenu, na działce ww. znajdują się następujące rzędne: 136,88 (przy ogrodzeniu), 137,65 (przy narożniku budynku garażowego), 138,05 (pokrywa kanalizacji). Wskazał zatem, że różnica poziomu terenu pomiędzy rzędnymi uzupełnionymi przez geodetę na mapie do celów projektowych, a rzędnymi na mapie do celów projektowych, na której opracowany został projekt zagospodarowania terenu różnią się o około 0,5÷1,8 m. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn wystąpienia powyższej różnicy w rzędnych terenu, a jedynie wskazał, że nie ma podstaw do kwestionowania mapy (uzupełnionej przez uprawnionego geodetę). W związku

z powyższym Wojewoda P. zalecił organowi I instancji, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu, wyjaśnił ww. kwestię.

Organ II instancji podkreślił, że ww. rzędne terenu na działce G. K. są kluczowe w rozpatrywanej sprawie, bowiem od tej wartości uzależnione jest umożliwienie w przyszłości naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (warunku przesłaniania), o którym mowa w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda P.wskazał również, że zgodnie z rysunkiem 2.7. 1 "Analiza oświetlenia pomieszczeń..." w wyprowadzonym kącie 60° (kąt "D" koloru czerwonego) z lica ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego w hipotetycznym budynku skarżącej nie znajduje się przesłaniająca cześć budynku przesłaniającego (projektowanego przez Inwestora) w odległości wysokości przesłaniania (14,94 m). Podkreślił, że ramię tego kąta na długości 14,94 m (wysokość przesłaniania) niemal styka się z projektowanym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Zatem inna rzędna terenu działki skarżącej może, zdaniem organu II instancji, ewentualnie wpłynąć na spełnienie warunku przesłaniania w stosunku do hipotetycznej zabudowy działki o nr [...] w odległości 4 m od granicy (ściana

budynku z otworami okiennymi).

Ponadto, w ocenie organu II instancji, Prezydent Miasta B. dopuścił się naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez dokonywanie oceny merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2014 r. (np. zgodność inwestycji

z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy czy zgodność projektu budowlanego

z przepisami techniczno-budowlanymi) w sytuacji, gdy jego zdaniem nie zaistniała podstawa wznowienia podana przez wnioskodawczynię.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. Sp. zo.o. (zwana dalej: "Spółką") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że G. K. może być stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne nie oddziałuje na nieruchomość wnioskodawczyni, a przy ocenie obszaru oddziaływania inwestycji nie można opierać się wyłącznie na przypuszczeniach, czy stanach hipotetycznych, bez konkretnego powiązania normy prawnej z możliwością jej wpływu na zagospodarowanie działki sąsiedniej. W niniejszej sprawie rozważania czynione w toku postępowania wznowieniowego co do przyznania legitymacji procesowej w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczą wyłącznie przyszłej zabudowy, a wnioskodawczyni nie legitymuje się decyzją o warunkach zabudowy niezbędnej do realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie, a tylko istnienie takiego dokumentu mogło by świadczyć o realnie istniejącej potrzebie ochrony prawnej;

1) art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie merytoryczne sprawy, co jest

z zasady obowiązkiem organu II instancji oraz wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo braku przesłanek do takiego rozstrzygnięcia, gdyż wskazany do wyjaśnienia zakres sprawy pozostaje bez wpływu na ustalenie legitymacji procesowej wnioskodawczyni

w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, a podnoszone w toku postępowania argumenty mające świadczyć o interesie prawnym dotyczące wpływu przedmiotowej inwestycji, wynikają z subiektywnego przekonania o jego naruszeniu, a nie

z naruszenia konkretnych norm prawnych;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy

i ustalenie, że znajdujące się w projekcie budowlanym oraz na załączonej do akt sprawy mapie zasadniczej rzędne terenu o różnej wartości mogą mieć wpływ na przyznanie wnioskodawczyni statusu strony, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania skarżonej decyzji, w sytuacji gdy stan prawny i faktyczny nieruchomości o nr ewid. [...] przy ul. [...] w B. w pełni uzasadniał utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji;

3) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji oparte na dowolnej interpretacji istniejących w sprawie okoliczności sprawy.

4) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji oparte na dowolnej interpretacji istniejących w sprawie okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła ww. zarzuty. Podniosła, że

organ odwoławczy błędne uznał, że G. K. może być stroną postępowania. W ocenie strony skarżącej przy ocenie oddziaływania obiektu nie można opierać się na przypuszczeniach czy stanach hipotetycznych. Z uwagi, zaś na fakt, że ww. nie posiada decyzji o warunkach zabudowy nie można mówić

o interesie prawnym (od "którego zależy" przyznanie legitymacji strony), ale co najwyżej o interesie faktycznym nie uzasadniającym przyznania statusu strony postępowania. Spółka podniosła również, że nie można dopuścić do sytuacji,

w której uprawnienia właściciela sąsiedniej nieruchomości całkowicie ograniczą uprawnienia Inwestora. Wskazała, że G. K. ma zagospodarowaną działkę, a Inwestor własną działkę próbuje dopiero zagospodarować. W ocenie strony skarżącej podniesiony przez organ odwoławczy zakres sprawy do wyjaśnienia pozostaje bez wpływu na ustalenie legitymacji procesowej wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest legalność decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia postępowania

(i odmawiającej uchylenia kontrolowanej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Decyzją kontrolowaną we wznowionym postępowaniu było ostateczne pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2014 r. dotyczące inwestycji realizowanej przez A. S.A. (obecnie A. Sp.zo.o.) na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w B. oraz pozwolenia na rozbiórkę 29 garaży na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i [...]. Postępowanie nadzwyczajne toczyło się na wniosek G. K. - współwłaścicielki działki sąsiedniej o nr [...]. We wniosku podała ona podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zatwierdzeniem projektu budowlanego

i udzieleniem pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2014 r.).

Wojewoda P. uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja kasacyjna została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy wyjaśnić, że orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga

o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 906/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl., zwana w skrócie: "CBOSA"). Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga zatem sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, opubl. CBOSA). Zauważenia jednak wymaga, że o ile organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, o tyle o treści rozstrzygnięcia może jednak w przypadku tego rodzaju decyzji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1396/11, opubl. CBOSA). Powyższe oznacza więc, że organ ponownie rozpatrujący sprawę nie jest związany wykładnią prawa materialnego przeprowadzoną w decyzji kasacyjnej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12, opubl. CBOSA). Jak słusznie bowiem zauważono, decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Tak więc, organ odwoławczy podejmując taką decyzję nie może wyrażać poglądów co do prawa materialnego, albowiem to nie mieści się

w zakresie zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. O treści rozstrzygnięcia podjętego

w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z przyczyn wyłącznie procesowych, decyduje bowiem tylko i wyłącznie organ pierwszej instancji, zaś organ drugiej instancji nie może dokonywać ocen merytorycznych przesądzających o treści tej decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 766/13, opubl. CBOSA).

W oparciu o kwestie przedstawione powyżej stwierdzić należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. również sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13, opubl. CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia

w postępowaniu odwoławczym. Przede wszystkim w ocenie Sądu, słusznie Wojewoda P. stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie stanął na stanowisku, że G. K. nie jest stroną postępowania. Organ I instancji nie przeanalizował bowiem sytuacji prawnej ww. na tle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "P.b." Ponadto organ II instancji zasadnie stwierdził, że Prezydent Miasta B. nie wyjaśnił przyczyn wystąpienia różnicy rzędnych terenu (wynoszącej około 0,5+1,8 m) pomiędzy uzupełnioną przez uprawnionego geodetę dodatkową mapą do celów projektowych a projektem zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, należy wskazać , że powyższą kwestię reguluje art. 28 ust. 2 P.b., w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 P.b., zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 P.b. zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Regulacja art. 28 ust. 2 P.b. stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 k.p.a., stanowiącego że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Nie oznacza to wyłączenia stosowania art. 28 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego, tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 k.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw,

w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu (vide W. Piątek, A. Despot – Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", LexPolonica nr 3916025, tezy do art. 28 prawa budowlanego).

Kluczowe znaczenie w sprawach o pozwolenie na budowę, dla ustalenia interesu prawnego, ma zawarte w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych".

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, a stanowisko to skład orzekający

w sprawie niniejszej w całości podziela, że ustalenie granic tego obszaru następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10, wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 490/09, opubl. CBOSA).

Przepisy nie określają natomiast podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji. Niewątpliwie wstępnych ustaleń

w tym zakresie dokonuje projektant, a także inwestor, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., w którym mowa jest o projektowaniu w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych oraz zapewnieniu poszanowania interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu. Organ prowadzący postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie jest jednak związany oceną przekazaną przez inwestora czy projektanta, a ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie własne postępowanie wyjaśniające (vide: W. Piątek i inni, "Prawo budowlane ...", teza 19 do art. 28 prawa budowlanego).

Jak już wyżej wskazano decydujące znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych". Po pierwsze nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki (tak też w wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04, opubl. CBOSA). Po drugie jest wyznaczany każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania. Po trzecie wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora.

W ocenie Sądu tylko uwzględnione przez organ wszystkie powyższe elementy gwarantują właściwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oraz w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (gdy wznowienie następuje na podstawie

art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Tylko też przy ich uwzględnieniu zagwarantowana zostanie należyta ochrona interesów stron, a w konsekwencji realizacja zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wyprowadzana z nadrzędnej zasady polskiego porządku prawnego – zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Jak wynika z powyższego, w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Inaczej rzecz ujmując należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 1018/11 oraz wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, opubl. CBOSA). Przy tym obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje.

W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego

w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jak słusznie zaznaczył Wojewoda P., zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego

i przepisów odrębnych.

Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału

w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia

w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Trafnie ujął tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane

z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (por. wyrok NSA:

z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 oraz z dnia 22 kwietnia

2009 r., sygn. akt II OSK 370/09, opubl. CBOSA).

Wskazać także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09, opubl. CBOSA).

W sprawie niniejszej Wojewoda P. zasadnie zatem stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie stanął na stanowisku, że G. K. nie jest stroną postępowania. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym stron postępowania nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu. W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy podniósł, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że bezzasadny jest zarzut Spółki w zakresie naruszenia art.. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Nietrafne okazało się stanowisko strony skarżącej, że przy ocenie obszaru oddziaływania inwestycji nie można opierać się na przypuszczeniach czy stanach hipotetycznych. Zgodnie z powołanym wyżej orzecznictwem sądów administracyjnych kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności (por. wyrok WSA w Białymstoku: z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 546/12 oraz z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 496/11, opubl. CBOSA).

W tym miejscu Sąd pragnie zaznaczyć, że niezgodne z prawdą są twierdzenia strony skarżącej, że organ odwoławczy przyjął bez uwag fakt, że G. K. posiada interes prawny w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzenia, że wnioskodawczyni jest stroną postępowania. Wojewoda P. zalecił jedynie organowi I instancji zbadanie ww. kwestii, wskazując jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę.

Ponadto należy wskazać, że wbrew twierdzeniom Spółki, przy ustaleniu interesu prawnego właściciela działki sąsiedniej w sprawie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia fakt posiadania przez niego decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewoda P. zasadnie zatem zarzucił organowi I instancji niewyjaśnienie przyczyn wystąpienia różnicy rzędnych terenu (wynoszącej około 0,5÷1,8 m) pomiędzy uzupełnioną przez uprawnionego geodetę dodatkową mapą do celów projektowych a projektem zagospodarowania terenu. Prezydent Miasta B. w uzasadnieniu decyzji w zakresie kwestionowania przez G. K., znajdującej się w zatwierdzonym projekcie budowlanym, analizy przesłaniania i poziomu terenu tej nieruchomości, wskazał jedynie, że "dodatkowe rzędne" na działce nr [...] zostały naniesione przez uprawnionego geodetę na mapie do celów projektowych i organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że rzędne uzupełnione przez uprawnionego geodetę (koloru czerwonego) są wyższe niż wskazane na projekcie zagospodarowania terenu (koloru czarnego). Ponadto organ odwoławczy słusznie wskazał, że w znajdującej się w projekcie budowlanym analizie przesłaniania projektant oparł się na rzędnych terenu działki G. K. (nr [...]) naniesionych przez uprawnionego geodetę. Wojewoda podkreślił, że od rzeczywistej rzędnej terenu na działce ww. uzależnione jest w rozpatrywanej sprawie umożliwienie w przyszłości naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (warunku przesłaniania), o którym mowa w § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zatem w ocenie, Sądu, organ odwoławczy w sposób nie budzący wątpliwości uzasadnił, że wyjaśnienie powyższej kwestii ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

Podkreślenia również wymaga, że w sprawie niniejszej postępowanie wznowieniowe uległo zakończeniu na etapie badania prawidłowości podanej we wniosku o wznowienie podstawy wznowienia, (z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W świetle powyższych wywodów uniemożliwiało to przejście do kolejnego etapu, którego treścią byłoby zbadanie, czy występują okoliczności powodujące niemożność uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Tym bardziej nie było dopuszczalne przystąpienie do rozstrzygania sprawy w postaci oceny prawidłowości pozwolenia na budowę z uwagi na regulację art. 149 § 2 i art. 152 § 1 pkt 2 § k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, opubl. CBOSA). Tymczasem takiej oceny, dokonał organ I instancji. Zatem zasadnie organ odwoławczy stwierdził naruszenie przez organ I instancji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie II SA/Bk 847/10 stwierdził, że "organ I instancji przechodząc do merytorycznej oceny pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym opowiedzeniu się co do braku podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie tego pozwolenia, dopuścił się sprzeczności nie dających się usunąć w postępowaniu odwoławczym z racji dwuinstancyjności postępowania. Powyższe uzasadniało wydanie przez Wojewodę decyzji kasacyjnej".

Podniesione uchybienia były, zdaniem Sądu, na tyle istotne, że dawały organowi odwoławczemu prawo do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji z zaleceniem ponownego przeprowadzenia postępowania przez Prezydenta Miasta B. Zatem bezzasadny okazał się zarzut Spółki, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie merytoryczne sprawy. Jak to już zostało powyżej wyjaśnione orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie doszło też do naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd administracyjny niezwiązany granicami skargi nie stwierdził innych naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.