Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1786/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 4; art. 134; art. 104 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania P. W.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż pozwem z dnia [...] września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w [...] – [...] Wydział Pracy, skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], P. W. wniósł o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia. W uzasadnieniu pozwu (odwołania) przedstawił przebieg swojej służby wskazując, że służbę w Służbie Celnej zaczął pełnić w 1995 r. Zdaniem odwołującego w świetle przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek złożenia mu propozycji służby. P. W. wskazał, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 przepisów ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze – propozycję służby. Zdaniem strony zwolnienie ze służby w dokonanym przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] trybie jest niezgodne z Konstytucją poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienia ze służby, jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali. Szef KAS jako pracodawca, łamiąc zasady wynikające m.in. z art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji, nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, uniemożliwiając tym samym złożenie odwołania do Szefa KAS i również dalsze dochodzenie praw przed sądem administracyjnym.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] – [...] Wydział Pracy stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Sąd wskazał, że powoda łączył z pozwanym stosunek służbowy.

Po rozpoznaniu zażalenia Izby Administracji Skarbowej w [...] na postanowienie Sądu Rejonowego w [...][...] Wydział Pracy z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], oddalił ww. zażalenie.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w treści uzasadnienia postanowienia z [...] sierpnia 2018 r. stwierdził, że został uznany przez Sąd Rejonowy jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) P. W. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, lecz zarazem we właściwości organu mieści się podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny prawnej przedmiotowego odwołania.

W rozpatrywanej sprawie P. W. w przekazanym przez Sąd pozwie/odwołaniu z dnia [...] września 2017 r. skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], zwrócił się o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania nie stanowią jednak indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 1 i 2 k.p.a.).

W niniejszej sprawie strona nie otrzymała propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a więc, zdaniem organu administracji, ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organu II instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosunek służbowy strony jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/zatrudnienia złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej zauważył, iż w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby przepisy ww. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Treść przepisu art. 170 ust. 3 nie reguluje, m.in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej.

Z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

Przepisy omawianej ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia łub służby, z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa, nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

P. W. nie otrzymał propozycji dalszego pełnienia służby/zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w oparciu o wyraźne unormowanie przewidziane przez ustawodawcę ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), a więc to ustawodawca ukształtował jego sytuację prawną w związku z nieprzedstawieniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/pracy.

Z analizy przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby.

W katalogu tym nie znalazły się sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego.

Granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o KAS, m. in. w powołanych wyżej przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej. Zdarzenie prawne wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostało wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami, zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna albo wydany akt wykonawczy oparty na tej ustawie to przewiduje.

Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy.

Merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.

Skutek wygaśnięcia stosunku służby, traktowany przez ustawodawcę jak zwolnienie ze służby, następuje ex lege (art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 ww. ustawy) bez ingerencji w tym względzie organu administracji i konieczności wydania aktu administracyjnego.

Odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym.

Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy bowiem, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.

W ocenie organu odwołanie P. W. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej dotyczące ustalenia istnienia stosunku służby i przywrócenia do służby, jest niedopuszczalne.

P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], zarzucając mu naruszenie przepisu:

‒ art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 276 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz przepisu art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową merytorycznego (w formie decyzji) rozpoznania sporu o roszczenie ze stosunku służbowego funkcjonariusza (stwierdzenie istnienia stosunku służbowego), a także naruszenia wymogów sprawiedliwości proceduralnej, co wynika z art. 78 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

P. W. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz zobowiązania organu do stwierdzenia istnienia od dnia [...] września 2017 r. stosunku służbowego skarżącego i nakazania przywrócenia skarżącego do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia.

W ocenie skarżącego zawarte w uzasadnieniu postanowienia stanowisko organu jest błędne. W ustawie wprowadzającej przewidziane zostały trzy możliwe zachowania właściwego organu wobec funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, tj. funkcjonariuszy, którzy w myśl przytoczonej wyżej regulacji utrzymali ciągłość stosunku służbowego i z mocy art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, w zakresie bytu ich stosunku służbowego. To zachowanie należało podjąć względem funkcjonariuszy do dnia 31 maja 2017 r.

Skarżący pełnił służbę w Służbie Celnej jako funkcjonariusz. Natomiast od [...] marca 2017 r. w związku z wejściem w życie ustaw reformujących administrację celno-skarbową, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Nie jest kwestionowane przez organ to, że wobec skarżącego nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca stosunku służbowego skarżącego, w tym propozycja pełnienia służby, o jakiej mowa w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej. Jego stosunek służby nie uległ także przekształceniu w stosunek zatrudnienia w drodze przyjęcia stosownej propozycji od Dyrektora IAS.

Skarżący stoi na stanowisku, iż przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej milczenia Dyrektora IAS polegającego na niezłożeniu funkcjonariuszowi żadnej propozycji zarówno służby, jak i zatrudnienia, jak również na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, prowadziłoby do oczywistego i jednocześnie niczym nieuzasadnionego pozbawienia obywatela prawa do sądu, a więc prawa gwarantowanego na poziomie Konstytucji RP, jak również Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności.

W sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, Dyrektor IAS wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania. Wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza zapewnia przestrzeganie wymogów sprawiedliwości proceduralnej, co wynika zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie ma racji organ, twierdząc, iż brak wyraźnej normy prawnej nakazującej Dyrektorowi IAS wydanie decyzji w sprawie stosunku służbowego przesądza o tym, że takiej decyzji nie można wydać. Strona skarżąca podnosi, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nawet jeżeli by uznać, że w ustawie brak jest wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, to fakt ten nie przesądza jeszcze o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący podniósł, iż do czasu wydania innej decyzji w sprawie stosunku służbowego w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, na podstawie której strona skarżąca została mianowana na określone stanowisko służbowe, co oznacza, że na dzień dzisiejszy skarżący pozostaje nadal w stosunku służby, co powinien uwzględnić organ, rozpoznając wniosek skarżącego dotyczący ustalenia istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenia do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia.

Szef KAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), zwanej dalej "P.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej było postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Odwołaniem tym był w istocie pozew skarżącego z dnia [...] września 2017 r. – złożony pierwotnie do sądu powszechnego, który sąd ten przekazał zgodnie z właściwością Szefowi KAS, jako "odwołanie" od decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Jak stanowi art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Stosownie do art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do przepisu art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazuje, aby w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3).

Na gruncie omawianych regulacji ustawy wprowadzającej, Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, iż konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie ze służby, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy o KAS regulujących przesłanki zwolnienia, te bowiem dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej dochodzi ex lege w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się natomiast z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia ze służby i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego (por. postanowienie NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2768/17, publ. CBOSA)

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. także postanowienie NSA z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 77/17; publ. CBOSA).

Powyższe stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1044/18 (publ. CBOSA), w uzasadnieniu którego podniesiono, iż wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie – skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: "Wstęp do prawoznawstwa." Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, co również jest istotne w stanie faktycznym niniejszej sprawy, iż po stronie organu nie ma ustawowego "obowiązku" do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby czy zatrudnienia. Jak to wyjaśniono, użycie w stronie czynnej terminu "składają" nie jest wystarczającym argumentem dla wywiedzenia, że po stronie organu przepis wprowadza obowiązek działania w jednej z tych dwóch form. Istotnie, posłużenie się formą czynną czasownika jest interpretowane jako wyraz powinności. W relacji do organu powinność jest wyrazem kompetencji, która nie jest prostym synonimem obowiązku, lecz zespołem uprawnień do działania w pewnej sferze, z jednoczesnym obowiązkiem wypełniania nałożonych na organ działań w sferze, w której organ ten zarówno jest uprawniony do działania, jak i zarazem zobowiązany z tych uprawnień korzystać w sytuacjach przewidzianych przepisami (por. Z. Rybicki, S. Piątek: "Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji." Warszawa 1984, s. 245). Interpretacja zakresu przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej musi uwzględniać kontekst systemowy, czyli także regulację kolejnych przepisów ustawy, w szczególności tych, które wprost stanowią o istnieniu kategorii funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali żadnej propozycji w określonym terminie, w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może prowadzić do zobowiązania tego organu do złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, natomiast winno prowadzić do zobowiązania organu do "wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego" funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono dotychczas takiej propozycji.

Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia dalszej służby (bądź propozycji zatrudnienia), organ winien wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego takiego funkcjonariusza. Dodać należy, iż w decyzji tej organ winien analogicznie jak w przypadku w sprawie zwolnienia ze służby, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dlaczego propozycja nie została złożona konkretnemu funkcjonariuszowi. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Tym samym Sąd uznaje za błędne stanowisko Szefa KAS wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wedle którego, stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa, a zatem właściwy organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

Nie podzielając powyższego stanowiska organu, Sąd nie stwierdził jednak podstaw do eliminacji zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Jakkolwiek bowiem uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wadliwe w ww. zakresie, to jednak podjęte przez organ rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność odwołania – w oparciu o art. 134 k.p.a. – jest prawidłowe. Kluczowe w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest bowiem to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydał w stosunku do skarżącego żadnej decyzji dotyczącej jego stosunku służbowego, do czego – co należy podkreślić – był zobowiązany.

Nie można tym samym podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w [...] – [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], iż w niniejszej sprawie istnieje decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., choćby "nieformalna", mocą której skarżący został zwolniony ze służby.

W aktach sprawy, na co również zwrócił uwagę Sąd powszechny, znajduje się jedynie pismo Zastępcy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. znak sprawy: [...], w którym skarżący został poinformowany, iż w świetle przepisów ustawy wprowadzającej organ nie ma obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej. Jest to jednak wyłącznie pismo informacyjne, nie zaś decyzja administracyjna posiadająca niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności rozstrzygnięcie co do istoty sprawy – w tym przypadku rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

Skarżący zatem nie mógł skutecznie złożyć odwołania od nieistniejącej decyzji. Dopiero bowiem wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi określone w art. 104 § 1 k.p.a., pozwalałoby skarżącemu na skuteczne złożenie środka zaskarżenia do organu odwoławczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż złożenie odwołania od decyzji nieistniejącej skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w drodze postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 770/16; publ. CBOSA).

Oznacza to w konsekwencji, że Szef KAS był uprawniony do wydania zaskarżonego postanowienia, jakkolwiek w jego uzasadnieniu przedstawił również wywody, których Sąd nie podziela. Zaznaczyć jednak należy, że Szef KAS działał w niniejszej sprawie w warunkach związania go postanowieniem sądu powszechnego o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością i był zobowiązany potraktować pozew skarżącego jako "odwołanie", a wobec nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.).

W tym miejscu wskazać należy, iż badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd rozważał także, czy organ – wydając zaskarżone postanowienie – nie naruszył reguły związania prawomocnym postanowieniem Sądu powszechnego (art. 365 § 1 w zw. z art. 361 k.p.c.). Z treści ww. postanowienia, jak i z powołanej w nim podstawy prawnej (art. 464 § 1 k.p.c.) wynika, że w ocenie tego Sądu właściwym do rozpatrzenia żądania skarżącego jest Szef KAS, któremu przekazano pozew (jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby). Jednakże gdy chodzi o skutki prawomocnego orzeczenia organ związany był nim tylko w takim zakresie, że nie mógł – przyjmując właściwość sądu powszechnego – zwrócić pisma skarżącego. Wynika to z art. 66 ust. 4 k.p.a., który to przepis – jako regulacja szczególna dotycząca orzeczeń w zakresie właściwości – wyznacza zakres związania organu orzeczeniem sądu powszechnego. Nie sposób natomiast uznać, aby materialną podstawą kompetencji organu do orzekania w danej sprawie, co do meritum, mogła być sama ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia sądu, czy przywołana podstawa jego wydania.

Końcowo Sąd zauważa, że wydanie wyroku oddalającego skargę w niniejszej sprawie nie zamyka skarżącemu drogi do uzyskania od właściwego organu decyzji administracyjnej w przedmiocie jego stosunku służbowego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.