Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2000/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1097/18 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1097/18 oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią sporną jest czy opiekun prawny małoletniego dziecka przebywającego w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci nabywa prawo do świadczenia w ramach rządowego "Programu Rodzina 500+".

W związku z tym Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, dalej jako "ustawa"). Dlatego też, mając na uwadze zakreślony w sprawie spór, należy wskazać na cel ustawy, jak i określone w niej przesłanki podmiotowo-przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie dla uznania ich wypełnienia. Nie wystarczy bowiem być podmiotem mogącym wystąpić o świadczenie ale należy być podmiotem, który po wypełnieniu przesłanek przedmiotowych staje się uprawnionym do otrzymania świadczenia wychowawczego. Wszystkie te elementy ujęte są w art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 – 3 i art. 5 ust. 1- 4 ustawy. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy określił, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei w ust. 2 ustanowił, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei w ust. 3 unormował, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Zatem świadczenie to przysługuje opiekunowi prawnemu na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zespolony z tym przepisem i niejako uzupełniającym przesłankę "wychowania" jest art. 5 ust. 1 ustawy stanowiący, że świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Toteż świadczenie to przysługuje na dziecko przebywające w rodzinie. W art. 2 pkt 16 ustawy zawarto definicję rodziny stanowiąc, że oznacza ona odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu m.in. dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia.

W ocenie składu orzekającego istotne dla uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego jest zatem ustalenie: czy dziecko stanowiące de facto podstawę do uzyskania świadczenia wychowawczego wchodzi w skład rodziny podmiotu uprawnionego, który ubiega się o to świadczenie, a wobec tego – czy jest dzieckiem "zamieszkującym wspólnie" z nim. W tej mierze należy odwołać się do pojęcia "zamieszkiwania wspólnego" zawartego w legalnej definicji rodziny w art. 2 pkt 16 ustawy. Sformułowanie "zamieszkujące wspólnie", należy rozumieć jako faktyczne miejsce zamieszkania, czyli fizyczne przebywanie dziecka u tego rodzica, który sprawuje faktyczną nad nim opiekę i faktycznie zaspakaja jego potrzeby życiowe. Wskazuje na to cel na jaki przyznawane jest świadczenie wychowawcze, który określony jest w art. 4 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Sąd pierwszej instancji w pełni zaakceptował argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 371/17, w którym wskazano, że "jakkolwiek wolą ustawodawcy uprawnienia rodzica, opiekuna faktycznego, przysługują także opiekunowi prawnemu, co wobec jednoznacznego wskazania tychże podmiotów w art. 4 ust. 2 ustawy jest niezaprzeczalne, to jednakże prawo tych podmiotów tak rodziców, opiekunów prawnych, jak i faktycznych jest zróżnicowane. Różnice te, a tym samym granice przedmiotowe ustanowione przez ustawodawcę, wyznaczają przesłanki: "zamieszkiwania", "wychowywania", "opieki" i "zaspakajania potrzeb życiowych dziecka". Wszak, czego nie można nie dostrzec, małoletnie dziecko może mieć oboje rodziców nie żyjących razem, nie zamieszkujących wspólnie i nie prowadzących wspólnego gospodarstwa domowego, uprawnionym jest wówczas ten rodzic, który sprawuje faktyczną opiekę nad nim i z nim zamieszkuje. Rodzic, który nie wypełnia przesłanek przedmiotowych, o których szerzej poniżej, nie jest tym samym podmiotem uprawnionym do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+". Zasady te odnoszą się do pozostałych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. opiekuna faktycznego i prawnego. Stąd też chociażby w art. 5 ust. 2a ustawy, jednoznacznie określono, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. W ocenie Sądu "sprawowanie opieki nad dzieckiem" należy odnosić zarówno do jej faktycznego sprawowania, jak i nierozerwalnie związanego z nią zamieszkiwania. Przywoływana ustawa statuuje bowiem zasadę, stosownie do której dzieckiem pozostającym w rodzinie jest dziecko zamieszkujące wspólnie z rodzicem, czy rodzicami. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 16 ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r., poz. 162). Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, a w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Stąd też warunkiem skorzystania i zaliczenia dziecka do członków rodziny obojga rodziców jest orzeczenie przez sąd o obowiązku sprawowania opieki naprzemiennej nad tym dzieckiem przez każdego z jego rodziców".

W niniejszej sprawie, nie jest kwestionowana okoliczność zamieszkiwania, bo ta jest poza sporem. Nie jest także sporne, że podopieczny przebywa, mieszka w placówce zapewniającej mu całodobowe utrzymanie, zatem, tam też kumuluje swoje centrum życia, nie zamieszkuje ze stroną tworząc z nią rodzinę w rozumieniu ustawy. Sporne jest to czy strona jako opiekun prawny podopiecznego umieszczonego w DPS dla dzieci ma prawo do świadczenia wychowawczego na niego.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że de facto "zamieszkiwanie" dziecka z opiekunem nie jest elementem niezbędnym, koniecznym do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego 500 plus na to dziecko – wskazania wymaga, że ustawodawca w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprowadził siatkę pojęć, która wyłącznie całościowo odczytana ziszcza jej cel, jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Tym samym, w ocenie Sądu, ustawodawca poprzez regulacje zawarte w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje prymat prawa do pobierania świadczenia przez osobę faktyczne sprawującą opiekę nad dzieckiem i ponoszącą związane z tym wydatki, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka), a dziecko może być uznane za członka rodziny osoby wnioskującej.

Podkreślenia także wymaga, że art. 5 ust. 1 ustawy wprost stanowi, iż świadczenie przysługuje na dziecko w rodzinie. Natomiast świadczenie wychowawcze przysługuje temu z kręgu osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, który wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, zaspokaja jego potrzeby, wychowuje je i utrzymuje. Zatem jednym z istotnych i zasadniczych kryteriów przedmiotowych stanowiących przesłankę dla przyznania świadczenia wychowawczego jest właśnie miejsce zamieszkania dziecka i związany z tym jego byt prawny w rodzinie podmiotu ubiegającego o świadczenie wychowawcze.

W sprawie wskazana przesłanka nie została spełniona, co powoduje brak podstaw dla przyznania prawa do świadczenia normowanego ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. O ile ustawa ta nie zawiera własnej definicji miejsca zamieszkania dziecka, to pojęcie to jest uregulowane w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. I tak, zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców lub tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonanie władzy rodzicielskiej. W okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie opieka prawna przyznana została stronie, niemniej jednak nie zamieszkuje z nim, nie wychowuje go i nie łoży na jego utrzymanie z własnych środków. Tymczasem, czego nie dostrzega strona skarżąca, właśnie ustawa statuuje zasadę, stosownie do której dzieckiem pozostającym w rodzinie jest dziecko zamieszkujące wspólnie z rodzicem, czy rodzicami, zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy. I o ile, rację ma strona skarżąca podnosząc, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, a w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców – to wadliwie już odczytuje i odkodowuje ustanowioną normę, która reguluje i ustanawia tryb odnoszący się do ustalenia jej członków, właśnie w sytuacji ubiegania się o to prawo (jako przez uprawniony podmiot) ale – co ważne – na "inne" dziecko, nie to pozostające pod jego opieką faktyczną czy prawną. Przy czym to właśnie takie dziecko (podmiotu ubiegającego się) pozostające pod opieką prawną (innego podmiotu), nie wlicza się do składu jego rodziny. Tym samym jest ono niejako prawnie obojętne dla ustalania członków rodziny uprawnionego do otrzymania świadczenia wychowawczego, właśnie chociażby dla obliczenia dochodu. Inaczej rzecz ujmując do składu rodziny podmiotu legitymowanego prawnie nie wlicza się m.in. dziecka pozostającego pod opieką prawną. Zatem w przypadku gdy podmiot ubiegający się o świadczenie wychowawcze takowe dziecko posiada, wówczas nie wlicza się ono do składu członków jego rodziny. Wtedy właśnie, co wadliwie odczytuje strona jako element zaliczenia dziecka pozostającego pod opieką prawną, nie wchodzi ono do składu jego rodziny. Ustawodawca wprost stwierdził, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Zatem w sytuacji gdy w rodzinie, której podmiot uprawniony ubiega się o świadczenie wychowawcze, jest takie dziecko, to nie może być ono zaliczane do jej składu. W identyczny sposób ustawodawca odmówił do zaliczenia w poczet rodziny dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko, zaś w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, ustanowił, że dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Toteż wyłączenie zaliczenia dziecka do składu rodziny zostało unormowane w całkowicie odmiennym kontekście znaczeniowym aniżeli odczytuje to strona skarżąca.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawione regulacje należy przyjąć, że uprawnionym do świadczenia wychowawczego będzie ten rodzic, opiekun prawny, który zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę (względnie naprzemienną w przypadku uregulowanym w art. 2 pkt 16 in fine ustawy), i który pierwszy wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia.

Powyżej przytoczona definicja legalna rodziny, wskazuje na dwa zasadnicze elementy, które muszą wystąpić łącznie, i tak: pierwszy – podmiotowy, w ramach którego wyodrębnia się dwie grupy osób, tj.:

a) uprawnionych, czyli małżonków, rodziców dzieci, opiekuna prawnego, faktycznego dziecka, wymienionych expressis verbis w art. 4 ust. 2 ustawy oraz

b) stanowiących o tym uprawnieniu, czyli dzieci, legitymujących tych pierwszych, tj.: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna prawnego, faktycznego – do uzyskania przez nich prawa do świadczenia w ramach programu państwa w wychowaniu dzieci określanego, jako programu 500 plus, i nierozerwalnie z nim związany, drugi – przedmiotowy, wskazujący na wspólne zamieszkiwanie a) i b), czyli uprawnionych i dzieci stanowiących o uzyskaniu przez tych pierwszych prawa do świadczenia w ramach programu 500 plus, uzupełniony elementem "faktycznej opieki" z art. 22 ustawy, a w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do tego świadczenia wychowawczego, wolą ustawodawcy świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem.

Zatem zamieszkiwanie wspólne tych osób, czyli uprawnionych i pozostających na ich utrzymaniu dzieci, nie może być odczytywane z pominięciem warunku "faktycznej opieki" i sprzężonej z nim przesłanki "łącznego utrzymywania się z połączonych dochodów". Wzmocnieniem powyższej argumentacji, popierającej stanowisko organu, jest treść art. 2 pkt 12 ustawy. Unormowano w nim, że przez osoby pozostające na utrzymaniu należy rozumieć członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów. Zatem ustalając podmiot uprawniony do świadczenia z programu 500 plus nie można pomijać zakresu przedmiotowego, na który składają się nierozerwalnie połączone ze sobą kolejne elementy jak: faktyczna opieka oraz pozostawanie dzieci na utrzymaniu i wspólny budżet domowy osób uprawnionych, i ich dzieci. Łącznik "i" determinuje nakaz odkodowania, że dochody połączone występują przy wspólnym zamieszkiwaniu uprawnionych i ich dzieci rozumianym nie inaczej jak wspólnym prowadzeniu gospodarstwa domowego. Nie można przy tym wspólnie prowadzić gospodarstwa domowego nie tylko nie zamieszkując razem ale pozostając w rozłączności w jego prowadzeniu, w sytuacji wystąpienia rozłamu pożycia domowego czy pobytu podopiecznego w placówce go wychowującej, utrzymującej i również edukującej – jak ma to miejsce w sprawie. Ustawowym celem stanowiącej podstawę materialną objętego skargą rozstrzygnięcia jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.

W sprawie nie jest sporne, że strona w istocie nie tylko nie zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, a zatem nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa ale także nie sprawuje nad nim bieżącej i stałej faktycznej opieki. Brak jest bowiem jakiegokolwiek dowodu wskazującego odmiennie i pozwalającego na wprost przeciwne dowodzenie. Przy czym prawnie obojętny dla świadczenia jest powód takiego stanu faktycznego, istotna jest okoliczność "wspólnego (łącznego) prowadzenia gospodarstwa domowego" warunkująca prawo do tego świadczenia i faktycznej opieki.

Racjonalne odkodowanie norm art. 2 pkt 16 i 12 w zw. z art. 4 ust. 1- 3 oraz art. 5 ust. 1- 4 i art. 22 ustawy wymaga ich łącznego odczytania. Zatem kluczowe znaczenie dla prawa do uzyskania świadczenia z programu 500 plus ma zarówno wspólne przebywanie uprawnionego z dziećmi, jak i okres faktycznej, realnej w tym czasie opieki

sprawowanej przez niego nad nimi. Brak któregokolwiek z tych elementów, czyli: wspólnego przebywania i faktycznej opieki, powoduje, że świadczenie to nie przysługuje.

Tym samym, zdaniem Sądu, wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. Toteż o kształcie prawa do uzyskania świadczenia w ramach programu "Rodzina 500+" decydują łącznie przesłanki podmiotowo – przedmiotowe. Podkreślenie to jest istotne w aspekcie wskazania zróżnicowania prawa do tegoż świadczenia opiekunów prawnych (ale nie tylko, albowiem faktycznych także), tych zamieszkujących i nie zamieszkujących z podopiecznym małoletnim, tych wychowujących i sprawujących opiekę nad nim oraz zaspokajających jego potrzeby życiowe. To właśnie ta relacja przedmiotowa określona w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy małoletniego z podmiotem określonym w art. 4 ust. 2 stanowi podstawę do właściwego zastosowania świadczenia regulowanego ustawą.

Równocześnie Sąd zwrócił uwagę, że po spełnieniu przesłanek pozytywnych, które w sprawie nie wystąpiły, wymagane jest ustalenie niezaistnienia przesłanek negatywnych, co w sprawie uczyniono prawidłowo. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w pieczy zastępczej. Mocą art. 2 pkt 8 ustawy instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie – oznacza to dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Zatem dwa różne warianty (sytuacje) składające się na wymogi ziszczenia się przesłanki negatywnej z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazane są w jej art. 2 pkt 8. I tak: wariant pierwszy – to pobyt dziecka w: domu pomocy społecznej, młodzieżowym ośrodku wychowawczym, schronisku dla nieletnich, zakładzie poprawczym, areszcie śledczym, zakładzie karnym i szkole wojskowej lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Zaś wariant drugi to pobyt dziecka w innych niż wcześniej wymienione szkoły, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Rozróżnienie to wskazuje przy tym na dwa modele placówek: (1) pierwszy: nazwany i (2) drugi nienazwany ale dopełniony warunkiem – jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Przy czym określenie odpłatnego utrzymania odnosi się wyłącznie do szkół czy instytucji innych aniżeli wymienionych w wariancie pierwszym. O takim odkodowaniu znaczenia świadczy użycie spójnika rozłącznego "lub". Użycie go, po taksatywnie wymienionych i nazwanych placówkach, wskazuje, że ustawodawca unormował także inne, nie zawierając już ich w katalogu zamkniętym, jednakże ograniczając wyłączenie przesłanek negatywnych uzależniając ich wystąpienie lub nie, od odpłatności za pobyt w nich. Takiego uzależnienia nie uczynił, gdyż albo nie musiał, albo uznał to za niecelowe, z uwagi na ich nazwanie. Można w tym miejscu wskazać, że za taką wykładnią przemawia to, że chociażby pobyt z zakładzie karnym czy areszcie śledczym ze swej istoty nie jest odpłatny, zatem przesłanka odpłatności nie odnosi się do wszystkich instytucji (podmiotów) wymienionych art. 2 pkt 8 ustawy. Przypisanie zatem wystąpienia przesłanki negatywnej ustanowionej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy (w zw. z jej art. 2 pkt 8), czyli odpłatności za pobyt do wszystkich wskazanych w tym przepisie podmiotów jest nietrafne, albowiem jak wskazano powyżej uzależnione jest ono albo od pobytu w placówce:

a) skonkretyzowanej poprzez jej nazwanie, jako: pobytu w "domu pomocy społecznej, młodzieżowym ośrodku wychowawczym, schronisku dla nieletnich, zakładzie poprawczym, areszcie śledczym, zakładzie karnym i szkole wojskowej", albo

b) nienazwanej ale uszczegółowionej poprzez odniesienie pobytu w niej do odpłatności, jako: "lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie".

Tej ostatniej (b) ustawodawca nie nazwał ale ją uszczegółowił poprzez odniesienie pobytu w niej do odpłatności. Przy czym na uwadze należy mieć także to, że pobyt w placówkach wymienionych w pkt a) jest regulowany odrębnymi przepisami, które poprzez ich nazwanie przydane jest im i tylko im, a zatem nie wymagało dodatkowego ich dookreślenia, jak tych wymienionych w pkt b). I tak:

a) dom pomocy społecznej, normowany jest tak co do charakteru, bytu prawnego, jak i form funkcjonowania m.in. w: ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.) czy rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. nr 217, poz. 1837 ze zm.). Zatem wyłącznie prawnie powołany podmiot może mieć w nazwie DPS.

b) młodzieżowy ośrodek wychowawczy, normowany jest tak co do charakteru, bytu prawnego, jak i form funkcjonowania m.in. w: ustawie z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2018 r., poz. 969 ze zm.) czy rozporządzeniu MEN z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach. Zatem, jak wyżej, wyłącznie prawnie powołany podmiot może posiadać status młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

c) schronisko dla nieletnich i zakład poprawczy, normowany jest tak co do charakteru, bytu prawnego, jak i form funkcjonowania m.in. w ustawie o postępowaniu w sprawach nieletnich czy też rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 października 2001 r. w sprawie zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich (Dz. U. z 2014 r. poz. 1054 ze zm.), czy zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie utworzenia schronisk dla nieletnich i zakładów poprawczych oraz określenia ich rodzajów i limitów miejsc (Dz. Urz. Min. Spraw. Nr 6, poz. 20 ze zm.). Zatem, jak wyżej, wyłącznie prawnie powołany podmiot może posiadać schroniska dla nieletnich czy zakładu poprawczego;

d) areszt śledczy czy zakład karny, to placówki podlegające Ministrowi Sprawiedliwości i przez niego powoływane do wykonania przez podległą mu służbę więzienną nałożonych na nią zadań. Analogicznie, jak wyżej, wyłącznie prawnie powołany podmiot może posiadać w nazwie Areszt Śledczy czy Zakład Karny, ale i mieć taki status prawny;

e) szkoła wojskowa, zależnie od poziomu kształcenia podlega pod Ministra do spraw edukacji lub Ministra do spraw obrony narodowej, i – co ważne – działa na podstawie ustawy prawo oświatowe lub o szkolnictwie wyższym oraz aktów wykonawczych regulujących tak jej charakter, rodzaj, byt prawny, jak i formy funkcjonowania (publiczna, niepubliczna, liceum, technikum, policealna, Akademia etc.). Zatem i tym razem, podobnie jak wyżej, wyłącznie prawnie powołany podmiot może posiadać status szkoły wojskowej.

f) wszystkie te placówki, co ważne, ażeby posługiwać się daną nazwą muszą zostać powołane do wykonywania zadań im przynależnym wyłącznie w prawem przypisany sposób. To przywołanie (powołanie) stanowi ich byt prawny ze wszystkim tego prawnymi konsekwencjami. Zatem pobyt w nich może być płatny lub nie, jednakże jest to okoliczność prawnie obojętna, gdyż są to te nazwane, skonkretyzowane placówki (podmioty), inaczej niż te wskazane w art. 2 pkt 8 jako "inne" szkoły, co do których dla uznania ziszczenia się przesłanki negatywnej odpłatność stanowi warunek mający wpływ na jej ziszczenie się i tym samym jej wystąpienie.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że organy orzekające nie mogły zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej i uznać zasadność przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego na jej podopiecznego, gdyż zobowiązane są działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. Tylko łączne spełnienie wyszczególnionych przez ustawodawcę, a szeroko wskazanych powyżej warunków pozwalałoby na przyznanie racji argumentom strony, co jednakże nie mogło z przyczyn podanych powyżej odnieść oczekiwanego dla niej skutku.

Toteż mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego i prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wniosek organu odwoławczego wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów, więc nie stanowi naruszenia prawa. Sąd ocenił także zupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami prawa. W ocenie Sądu, organ administracji dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jego rozstrzygnięcia, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do prawidłowo też ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Dokonał także prawidłowego dowodzenia, właściwie dokumentując okoliczności mające znaczenia dla przedmiotu rozstrzygnięcia, stosownie do wymogów art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. Zgodnie z art. 7 K.p.a. organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Zebrał bowiem wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał analizie oraz dokonał prawidłowej jego oceny, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, dając temu wyraz w należycie uzasadnionej decyzji. Z treści którego wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej wnioskodawcy. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Zdaniem Sądu organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 K.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B.M. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a. art. 2 pkt 16 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż dziecko pozostające pod opieką prawną należy do składu członków rodziny, a w konsekwencji warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest wspólne zamieszkiwanie opiekuna prawnego i dziecka pozostającego pod opieką prawną, podczas gdy z treści przepisu art. 2 pkt 16 ustawy wynika, iż do składu członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną;

b. art. 2 pkt 8 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie odpłatnego utrzymania odnosi się wyłącznie do szkół i instytucji innych aniżeli wymienionych w przepisie jako tzw. nazwanych, na co ma wskazywać użycie spójnika rozłącznego "lub", podczas gdy z treści przepisu wynika, iż odpłatne (nieodpłatne) utrzymanie dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie instytucji, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę liczby mnogiej w przepisie, a ponadto nie można przyjąć, iż "lub" stanowi spójnik rozłączny, stanowi bowiem spójnik łączny;

c. art. 4 ust. 1 ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego, podczas gdy nie ma podstawy prawnej, która zobowiązywałaby opiekuna prawnego do utrzymywania podopiecznego z własnych środków, a opiekun prawny winien pokrywać wydatki podopiecznego ze środków samego podopiecznego;

d. art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy przez ich niezastosowanie, zgodnie z ww. przepisami rodzic bądź opiekun jest uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego jeśli dziecko zostało umieszczone w instytucji określonej w art. 2 pkt 8 ustawy odpłatnie;

e. art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie równości wszystkich wobec prawa, gdyż opiekunowie prawni dzieci umieszczonych w tej samej placówce, podlegające innemu organowi właściwemu otrzymują świadczenie wychowawcze.

2. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a. art. 6, art. 7, art. 7a K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i zastosowanie nieprawidłowych norm prawnych;

b. art. 8 K.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dziecko pozostające pod opieką prawną nie wchodzi w skład rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy;

c. art. 77 K.p.a. przez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez przyznanie skarżącej świadczenia wychowawczego na okres objęty skargą oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych w niej zarzutów.

Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty, zarówno w zakresie naruszenia prawa procesowego jak i materialnego, nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 oraz art. 77 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i zastosowaniu nieprawidłowych norm prawnych, odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od praktyki utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych, naruszeniu obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Otóż wyjaśnić należy, że sąd nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Związanie sądu administracyjnego przepisami postępowania administracyjnego sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie administracyjne może mieć jedynie charakter pośredni i wynikać z uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił.

Niemniej jednak należy wyjaśnić, że wnikający z procedury administracyjnej (przede wszystkim z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) obowiązek organu administracji publicznej zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do zgromadzenia dowodów mających znaczenie prawne dla konkretnej sprawy i poczynienia w oparciu o nie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Ocena, czy określone fakty mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zależy od tego jak jest sformułowana i powinna być rozumiana norma prawna, która w rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie. Dokonane ustalenia faktyczne muszą być więc analizowane w aspekcie określonego przepisu prawa materialnego, który wyznacza zakres koniecznych ustaleń faktycznych i ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy określone fakty mają wpływ na treść orzeczenia. Nie może więc ulegać wątpliwości, że celem postępowania wyjaśniającego nie jest badanie wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących strony lecz ustalenie okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w konkretnej sprawie zastosowanie.

W niniejszej sprawie organom nie można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W sprawie nie doszło bowiem do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, gdyż organy zastosowały prawidłowe przepisy prawne, zgromadziły i rozpatrzyły dowody mające znaczenie w sprawie. W sprawie zatem organy ustaliły i przeanalizowały okoliczności, które rzeczywiście miały w niej istotne znaczenie i podjęły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o fakty znajdujące dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organy, odmawiając skarżącej kasacyjnie świadczenia wychowawczego, zobowiązane były do wykazania przyczyn odmowy. Z powinności tej wywiązały się należycie. Także ocena tych ustaleń dokonana przez WSA w Gliwicach nie może być uznana za niezgodną z prawem.

Jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy. Zawarta w tym przepisie norma określa cel wprowadzenia przez prawodawcę świadczenia wychowawczego – "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych." Jak zauważa ustawodawca, wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, na których utrzymaniu one pozostają, w szczególności w rodzinach wieloosobowych, co powoduje powstanie barier ekonomicznych związanych z wielkością dochodu. Niezbędne jest więc wprowadzenie takich rozwiązań, które umożliwią wyeliminowanie tych barier lub istotne ich zmniejszenie.

Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej z przepisu tego nie wynika, a i organy administracyjne czy też Sąd pierwszej instancji orzekające w niniejszej sprawie nie przyjmowały, że opiekun prawny ma obowiązek łożyć ze swoich własnych środków finansowych na utrzymanie podopiecznego. Natomiast ustawodawca używając w tym przepisie takich pojęć jak: "wydatki", "opieka", "zaspokojenie potrzeb", które charakteryzują faktyczne działania, odwołuje się do ich rzeczywistego ponoszenia lub realizowania przez podmiot uprawniony do świadczenia (matkę, ojca, opiekuna prawnego, opiekuna faktycznego). Skoro zatem celem przyznania świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka (podopiecznego), opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb, to niewątpliwie opiekun prawny, który wnosi o wypłatę tego świadczenia musi sprawować nad nim faktyczną opiekę, uczestniczyć w jego wychowywaniu, czy też zaspokajać potrzeby życiowe podopiecznego. Tym samym nie każdy ustanowiony przez sąd rodzinny opiekun sprawujący pieczę nad dzieckiem może otrzymać świadczenie wychowawcze, a tylko taki, który sprawuje nad nim rzeczywistą opiekę, uczestniczy w jego wychowaniu i zaspokajaniu potrzeb. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca kasacyjnie w istocie nie tylko nie zamieszkuje wspólnie z dzieckiem, a zatem nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa ale także nie sprawuje nad nim bieżącej i stałej faktycznej opieki. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w doktrynie, że konsekwencją uznania przez ustawodawcę, że świadczenie wychowawcze jest ściśle związane z rzeczywistym sprawowaniem opieki nad dzieckiem i służyć ma częściowemu pokryciu wydatków związanych z jego wychowywaniem, było wprowadzenie regulacji, która uniemożliwiałaby uzyskanie świadczenia, gdy dziecko przestaje podlegać tym procesom (P. Daniel, P. Ławrynowicz, A. Skomra, Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, Wrocław 2016, s. 116).

Zarzut naruszenia art. 2 pkt 16 ustawy, który zawiera definicję rodziny jest niecelny, gdyż Sąd pierwszej instancji nie dokonał w zaskarżonym wyroku odmiennej wykładni tej definicji. Odwołanie się do definicji rodziny (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) służyło jedynie wzmocnieniu argumentacji co do rozumienia art. 4 ust. 1 ustawy. Co więcej WSA w Gliwicach odwołał się do zawartego w niej elementu wspólnego zamieszkiwania (małżonków, rodziców, opiekuna faktycznego oraz pozostających na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna). W związku z tym zasadnie wyjaśnił, że wyznacznikiem uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego przez podmioty uprawnione jest sprawowanie przez nich opieki, utożsamiane z wychowaniem małoletniego dziecka, a w konsekwencji warunkiem takim jest zamieszkiwanie czy też wychowanie i sprawowanie opieki nad małoletnim i zaspokajanie jego potrzeb życiowych. Natomiast zarzut skargi kasacyjnej opiera się na drugiej części tej definicji gdzie wskazano, iż do członków rodziny nie zalicza się dzieci pozostających pod opieką prawną. Tymczasem należy mieć na uwadze, że definicja rodziny zawarta w tym przepisie służyła przede wszystkim kwestiom "finansowym" wynikającym z ustawy. Dlatego też w drugiej części tej definicji ustawodawca wskazał, że do "członków rodziny" (jest to odmienne pojęcie od pojęcia rodziny) nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Owo wyodrębnienie pojęcia członków rodzin służyło właśnie określaniu kryteriów finansowych otrzymywania świadczenia wychowawczego. Dlatego też wraz ze zniesieniem z dniem 1 lipca 2019 r. kryteriów dochodowych uprawniających do otrzymywania świadczenia wychowawczego (ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r., poz. 924) przepis zawierający definicję rodziny art. 2 pkt 16 został uchylony.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezastosowania art. 8 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy. Z zestawienia tych przepisów wynika, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie – co oznacza dom pomocy społecznej, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie. Odnosząc to do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, iż z materiału dowodowego sprawy wynika wprost, że małoletnie dziecko jest mieszkańcem Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci [...], w którym to ma zapewnioną całodobową opiekę i podstawowe potrzeby życiowe. Pobyt ten jest odpłatny, lecz koszty jego pobytu w tej placówce pokrywa Gmina [...] oraz małoletni z zasiłku pielęgnacyjnego. Skarżąca kasacyjnie nie sprawuje faktycznej i bezpośredniej opieki nad swoim podopiecznym i tym samym nie pełni głównej roli w jego wychowaniu oraz zaspokajaniu jego podstawowych potrzeb życiowych, jak również nie pokrywa kosztów jego pobytu w DPS.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Po pierwsze, powołane przepisy nie były podstawą zaskarżonego wyroku. Oczywiste również jest, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał interpretacji tych przepisów Konstytucji, a więc nie można mu zarzucić błędnej wykładni. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 2 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. O tym, w jaki sposób Sąd powinien prowadzić postępowanie zmierzające do oceny działań organów administracji publicznej, nie rozstrzyga powołany przepis ustawy zasadniczej lecz przepisy szczególne prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, aby skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego i równości wobec prawa, strona musi podać, jakie konkretnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego naruszył Sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy oraz wykazać, że naruszając te określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego Sąd ten wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Omawiany zarzut w tym zakresie nie został prawidłowo sformułowany ani uzasadniony. Powołanie w skardze kasacyjnej wyłącznie zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP bez powiązania z właściwymi przepisami szczególnymi stanowiącymi podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji i organy administracji publicznej uniemożliwia odniesienie się do istoty sprawy.

Dodać jedynie należy, że zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję w przedmiocie świadczenia wychowawczego. WSA w Gliwicach uprawniony był zatem badać legalność tylko tego rozstrzygnięcia. Nie mógł natomiast – wbrew oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie – analizować sytuacji prawnej innych opiekunów prawnych i oceniać działań innych organów podejmowanych wobec tych opiekunów prawnych. Konstytucyjnym zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta może być jednak sprawowana tylko w granicach danej sprawy, a zatem sprawy ze skargi na konkretną, indywidualną decyzję administracyjną (inny akt lub czynność o charakterze administracyjnym).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.