Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 243/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35,art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego I. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku [...] Sp. z o.o. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004; II. stwierdza, że przewlekłość Przesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz skarżącej M. M. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz M. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. M. (zwana dalej także "skarżącą"), reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego T. M., wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej także: "Prezes ULC") przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa ULC z [...] października 2017 r., znak [...], stwierdzającą naruszenie przez przewoźnika lotniczego – [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w upadłości z siedzibą w [...] (dalej także: "przewoźnik lotniczy") – przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91 (Dz. Urz. UE Nr L 46 z 17 lutego 2004 r., s. 1-8, zwane dalej "rozporządzeniem (WE) nr 261/2004").

Skarżąca zarzuciła Prezesowi ULC naruszenie przepisów :

1. postępowania, to jest art. 35 § 1, § 2 oraz § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a."), poprzez nieuzasadnione nierozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez przewoźnika lotniczego;

2. postępowania, to jest art. 36 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udzielenia informacji wnioskodawcy o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

Wobec przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ z rażącym naruszeniem prawa;

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kwoty 500 złotych tytułem rekompensaty za przewlekłe prowadzenie postępowania;

3. wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu na załatwienie sprawy;

4. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi, wg. norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 23 czerwca 2017 r. M. M. wraz z innymi pasażerami złożyła wniosek do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego o stwierdzenie naruszenia prawa, tj. przepisów ww. rozporządzenia (WE) nr 261/2004, przez przewoźnika lotniczego [...] sp. z o.o., dotyczącego opóźnienia lotu z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] na trasie [...].

Decyzją z dnia [...] października 2017r., znak: [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego – [...] sp. z o.o., określił zakres nieprawidłowości polegający na niewypłaceniu skarżącej oraz pozostałym wnioskującym pasażerom zryczałtowanego odszkodowania na podstawie art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzania (WE) nr 261/2004 oraz naruszeniu art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 polegającego na niewręczeniu pasażerom pisemnych informacji o przysługujących im prawach, ustalił obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, nałożył karę pieniężną na przewoźnika lotniczego w kwocie 7000 zł (siedem tysięcy złotych) za naruszenie art. 7 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 261/2004 oraz 1400 zł (tysiąc czterysta złotych) za naruszenie art. 14 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, tj. karę w łącznej wysokości 8400 zł (osiem tysięcy czterysta złotych).

Od wyżej wymienionej decyzji przewoźnik lotniczy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie został rozpoznany w terminach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego.

Skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie tego postępowania, co zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt. VII SAB/Wa 53/18, w którym Sąd zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2017 r., znak [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził przy tym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

W dniu 6 lipca 2020 r. – wobec nierozpoznania sprawy przez organ – pełnomocnik skarżącej złożył ponaglenie do Prezesa ULC w związku z przewlekłością postępowania, które to nie zostało rozpatrzone.

W tych okolicznościach, pismem z 23 lipca 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła opisaną na wstępie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa ULC przy rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] października 2017 r., znak [...].

W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o jej oddalenie.

Organ wyjaśnił, że jego działanie nie było i nie jest nacechowane złą wolą, gdyż dłuższe rozpoznanie skarg pasażerów, które zostały skierowane na podstawie przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 na przewoźnika lotniczego, spowodowane było potrzebą rzetelnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w postępowaniu.

Organ wskazał, że do Komisji Ochrony Praw Pasażerów przy Prezesie ULC w roku 2018 r. wpłynęło ponad 17 000 spraw. Powyższe oznacza, że w roku 2018 nastąpił ponad 2-krotny wzrost liczby prowadzonych postępowań w porównaniu do analogicznego okresu w roku poprzednim, co pomimo ogromnych starań Urzędu, powoduje opóźnienia w rozpatrywaniu skarg. Natomiast w roku 2019 do organu wpłynęło ponad 10 000 nowych skarg, co skutkowało dużą rotacją pracowników rozpatrujących te sprawy, koniecznością procedowania spraw po byłych pracownikach i obiektywną niemożliwością rozpoznania spraw w terminach przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie organu, jedną z przyczyn powyższej sytuacji, było wydanie przez Sąd Najwyższy w dniu 17 marca 2017 r. uchwały w sprawie o sygn. akt III CZP 111/16, którą to uchwałą przesądzono, że termin przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 wynosi 1 rok. Ze względu na okoliczność, iż przepisy kodeksu cywilnego o przedawnieniu nie znajdują zastosowania do postępowań prowadzonych przez Prezesa ULC, olbrzymia liczba roszczeń już przedawnionych została skierowana do rozpatrzenia przez ten właśnie organ.

Organ podkreślił przy tym, że dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu w toku prowadzonych postępowań, sprawy rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu do Urzędu, a jednocześnie podejmowane są czynności w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Prezes ULC wskazał, że chciałby zakończyć przedmiotową sprawę przed przekazaniem akt wraz z odpowiedzią na skargę do Sądu, jednak z uwagi na wydanie przez Sąd Rejonowy [...] w [...], XVIII Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych postanowienia z dnia [...] lipca 2020 r. (sygn. akt XVIII GU [...]) o ogłoszeniu upadłości [...] Sp. z o.o. w [...], organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020r. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Prawidłowość takiego działania Prezesa ULC potwierdza – w jego ocenie – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2013 r. (sygn. VII SA/Wa 659/13).

Zdaniem Prezesa ULC, mając na uwadze powyższe okoliczności, należy w niniejszej sprawie uznać za niecelowe wymierzanie organowi kary grzywny, która ma charakter fakultatywny. Nałożenie kary grzywny jest niecelowe i niezasadne ze względu na ilość spraw, które wpływają z terenu całego kraju do Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz inne poza orzecznicze obowiązki nałożone na Prezesa ULC ustawą - Prawo lotnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej wnioski okazały się zasadne.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie skarżącej – wpływ do organu 6 lipca 2020 r. – w aktach sprawy).

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji w przypadkach określonych w powołanym wyżej przepisie (art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.) może zostać złożona w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.).

Wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 tej ustawy, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Stosownie do § 1b ww. przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Na podstawie § 2 cytowanego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W tym miejscu wypada zauważyć, że skarżąca zarzuca Prezesowi ULC przewlekłe prowadzenie postępowania, które w ocenie skarżącej przybiera postać rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że opieszałość Prezesa ULC w przedmiotowej sprawie była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 17 października 2018 r. (sygn. akt. VII SAB/Wa 53/18) stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2017 r., znak [...] w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jak wynika z akt postępowania sądowego w sprawie prowadzonej pod sygn. akt. VII SAB/Wa 53/18, organ otrzymał odpis ww. wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności w powyższym zakresie w dniu 12 lutego 2019 r.

Oceniając zatem to, czy doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości, Sąd zauważa, że przepisy k.p.a. definiują "przewlekłość postępowania" jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydaje się, że definicja ta odpowiada znaczeniu, jakie w ogólnym (powszechnym) języku polskim przypisuje się wyrażeniu "przewlekły", które zasadniczo jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020).

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym konkretyzującym stan przewlekłości jednolicie przyjmuje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie wcześniejszym, w terminie tym nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019 sygn. Il OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. Il OSK 1009/19; wyrok NSA z lipca 2018 r. sygn. Il OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 sygn. Il OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. Il OSK 1401/17). Powyższe, zdaniem Sądu, nakłada na sąd rozpoznający skargę na przewlekłość obowiązek rozważenia w sposób wnikliwy sposobu prowadzenia postępowania w tym aspekcie, który wiąże się z przestrzeganiem przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę równocześnie zauważa, że nie podziela stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie, zgodnie z którym stwierdzenie pozostawania przez organ w bezczynności uniemożliwia skuteczne postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z uwagi na to, że art. 37 § 1 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu stanowi o tym, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje zarazem w bezczynności (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 37, pkt 2). Sytuacja objęta dyspozycją ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje, zdaniem Sądu, niezależna od przestrzegania bądź uchybienia terminowi załatwienia sprawy i przestrzegania przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a.

Bezpośrednim przedmiotem rozpatrywanej skargi jest postępowanie prowadzone przez Prezesa ULC, wywołane złożonym przez przewoźnika lotniczego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ww. organu z dnia [...] października 2017 r., stwierdzającej naruszenie przez tegoż przewoźnika przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Poddając je ocenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że nie znajduje żadnych podstaw, by podważyć stanowisko skarżącej, która wskazuje, że Prezes ULC dopuścił się w kontrolowanej sprawie w oczywisty sposób przewlekłości w jej załatwieniu. Okoliczność niewydania decyzji kończącej postępowanie, pomimo że powinna – stosownie do zobowiązania wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. – i mogła ona zostać wydana w terminie znacznie poprzedzającym termin, w którym zostało złożone ponaglenie, czemu towarzyszy całkowity zastój postępowania, stanowi bowiem jednoznacznie potwierdzenie, że dynamika nadana podejmowanym przez Prezesa ULC czynnościom nie tylko była wątpliwa, ile ukazuje skrajną niewydolność działań procesowych organu. Wydaje się, że tę część odpowiedzi na skargę, w której organ podejmuje próbę wytłumaczenia sytuacji, w jakiej znajduje się Komisja Ochrony Praw Pasażerów, wskazując na problemy systemowe rozpatrywania skarg pasażerów na przewoźników lotniczych w związku z naruszeniem przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, jeżeli nie może stanowić bezpośredniego potwierdzenia przyjętej przez Sąd oceny z uwagi na wystąpienie przez organ o oddalenie skargi, to powinna być odczytywana jako wyraz odstąpienia od negowania jej podstawowych założeń. Sformułowane przez organ stanowisko łączy się bowiem z próbą wykazania, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nawet jeżeli nastąpiła, to nie jest spowodowana zawinionym działaniem organu. Sąd zwraca uwagę na to, że łączny czas prowadzenia postępowania wyznaczony datą zwrotu akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 października 2018 r. (12 lutego 2019 r. - data wpływu do organu) i datą złożenia ponaglenia przez skarżącą (6 lipca 2020 r.), nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w stopniu skomplikowania sprawy, które byłoby determinowane koniecznością rozważenia rozległych lub zawiłych kwestii prawnych lub faktycznych dotyczących spornego lotu z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], czy też innymi okolicznościami mającymi wpływ na wynik sprawy. Co więcej, niezawiadomienie stron o przyczynach zwłoki i utrzymywania tego stanu w kolejnych miesiącach, stanowi o oczywistym uchybieniu dyspozycji art. 12 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Sytuacja ta jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia treści obowiązków prawnych spoczywających na organie, jak i z punktu widzenia samej ekonomiki procesowej.

Powyższej oceny nie zmienia fakt, że tutejszy Sąd dokonał oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ – do 31 marca 2020 r., a następnie od 24 maja 2020 r. do dnia wydania przez Prezesa ULC postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie, tj. do [...] sierpnia 2020 r.

Zgodnie bowiem z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 i poz. 567) oraz ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych ulega zawieszeniu na ten okres (tj. od 31 marca 2020 r.). Natomiast zgodnie z art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub epidemii przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. W myśl art. 15 zzs ust. 11 ustawy, zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Stosownie zaś do z art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46 (tj. ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs (ww. ustawy z 2 marca 2020 r.), biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Oznacza to, że postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania w kontrolowanej sprawie wniosku przewoźnika lotniczego przez Prezesa ULC rozpoczęło dalszy swój bieg od 24 maja 2020 r., tj. 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r., czyli 16 maja 2020 r.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, organ bez uzasadnionych przyczyn, w sposób opieszały i nieakceptowalny prowadził postępowanie w sprawie od dnia 12 lutego 2019 r. (data zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie) do dnia 31 marca 2020 r., a następnie od dnia 24 maja 2020 r. do 25 sierpnia 2020 r.

Tutejszy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela ten kierunek wykładni nadawanej art. 149 § 1a p.p.s.a., który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. Il OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. Il OSK [pic]272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do [pic]zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 1831/17). W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, taka sytuacja zaistniała, ponieważ Prezes ULC nie tylko w sposób niesprawny prowadził postępowanie wywołane wnioskiem przewoźnika lotniczego o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale również nie ujawniając stronom, co stoi za powstałą wielomiesięczną zwłoką, uniemożliwił im jakiekolwiek ustosunkowanie się do zaistniałej sytuacji, skazując ich na bierne oczekiwanie na podjęcie jakiegokolwiek [pic]działania przez organ. W rozstrzyganej sprawie skarżąca została pozbawiona podstawowych gwarancji procesowych, które ustawodawca przewidział w sytuacji niezałatwienia przez organ sprawy w terminie, co wobec niewydania przez Prezesa ULC decyzji załatwiającej sprawę, każe Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przyjąć, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Tę ocenę wzmacnia fakt, że Prezes ULC, jak wynika z akt sprawy, nie ustosunkował się do skierowanego do niego ponaglenia, co niewątpliwie w świetle art. 37 § 5 w zw. z art. 37 § 8 k.p.a. nie stanowiło jego uprawnienia, ale pozostawało obowiązkiem prawnym. O ile Sąd byłby skłonny pewne obiektywne względy, do których organ nawiązał w odpowiedzi na skargę, traktować jako okoliczność znoszącą przynajmniej w części stan zawinienia za nierozpatrzenie sprawy w terminie, w którym było to możliwe, o tyle organizacyjne założenia przyświecające sposobowi korzystania przez Prezesa ULC z kompetencji do oceny przestrzegania przez przewoźników lotniczych przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 (rozpoznawanie skarg według kolejności ich wpływu) nie mogą tłumaczyć jednoczesnego jawnego nierespektowania przez organ podstawowych uprawnień procesowych, jakie posiada strona występująca z żądaniem konkretyzacji jej uprawnień w drodze wydania decyzji, która spotyka się z opóźnieniem w rozpoznaniu jej sprawy. Tym uprawnieniem jest obowiązek powiadomienia jej przez organ administracji w odpowiedniej formie i we właściwym terminie o przyczynach zwłoki, czasie, w którym może ona spodziewać się rozstrzygnięcia, oraz pouczenie o środku prawnym, którym dysponuje, jeżeli chciałaby zwalczać stan opóźnienia, który w sprawie zaistniał (art. 36 § 1 - 2 k.p.a.). W przypadku złożenia ponaglenia, sposób postępowania organu wiążąco wyznacza art. 37 § 8 k.p.a.

Sąd uznał ponadto, że całokształt przedstawionych powyżej wniosków uzasadnia konkluzję, że w sprawie wystąpiła nie tylko podstawa stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało charakter rażącego naruszenia prawa, ale również podstawa do przyznania skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Kwota taka uwzględnia zarówno sytuację organu, nie do końca kompensacyjną rolę takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ), a także sytuację strony.

Mając bowiem na uwadze tak znaczną, niewątpliwą i nieuzasadnioną przewlekłość w prowadzeniu postepowania przez organ w kontrolowanej sprawie, Sąd uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W ocenie Sądu nie można podzielić argumentów organu, że sama fakultatywność zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny przesądza w tej sprawie o wyłączeniu możliwości ukarania organu w ten właśnie sposób. W ocenie Sądu już sam fakt bezowocnego oczekiwania na zajęcie się sprawą przez blisko półtora roku od stwierdzenia przewlekłości przez tutejszy Sąd i zwrotu akt, związana z tym niemożność uzyskania jakiegokolwiek świadczenia od przewoźnika, czy wreszcie ogłoszenie w tym terminie jego upadłości, która powoduje przesunięcie sprawy odszkodowania do innej, pośredniej i nieco bardziej skomplikowanej oraz bardziej rygorystycznej procedury (upadłościowej) jest wystarczającą podstawą przyznania sumy pieniężnej. Poza tym w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej lepiej spełni rolę oddziałującą na organ niż grzywna. W tym ostatnim przypadku dochodziłoby bowiem do przesunięcia środków finansowych z dyspozycji organu ponownie do budżetu państwa. Tymczasem świadczenie pieniężne powoduje ten skutek, że środki są wypłacane pasażerowi, co nie powinno zostać niezauważone przy projektowaniu budżetu ULC (wspomniana funkcja oddziaływania świadczenia pieniężnego) i przez to wywrzeć wpływ na prawidłowe działanie organu w przyszłości.

W orzecznictwie NSA słusznie wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność/przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście istotne jest też dyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17). Dodać również należy, że wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2430/14), choć w tej sprawie już z uwagi na zlekceważenie poprzedniego wyroku tak właśnie było.

W konsekwencji, o ile powoływane w niniejszej sprawie znaczące obciążenie organu ilością wpływających spraw nie może być widziane jako swoiście rozumiana przesłanka egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność z tytułu bezczynności i rażącego naruszenia prawa w tym zakresie, o tyle ma ona znaczenie dla ewentualnego wymierzenia grzywny, czy też wpływa na możliwość przyznania sumy pieniężnej na rzecz strony i jej wysokość. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej w żądanej kwocie 500 zł. Przyznanie jej w wysokości postulowanej w skardze nie jest bowiem sankcją nazbyt dolegliwą, uwzględnia przy tym sytuację organu i w sposób wystarczający spełnia rolę oddziałującą na organ. Nie stanowi zarazem rekompensaty za opóźnienie lotu, gdyż nie może nią być przyznawane przez Sąd świadczenie a odszkodowanie należne ryczałtowo od przewoźnika lotniczego. Nie można jednak podzielić argumentów organu, że w tej sprawie pasażerka nie powołała się na poniesienie szkody czy innego uszczerbku z powodu bezczynności. W ocenie Sądu już sam fakt bezowocnego oczekiwania na zajęcie się sprawą przez ponad rok i w związku z tym niemożność uzyskania jakiegokolwiek świadczenia od przewoźnika, jest wystarczającą podstawą przyznania sumy pieniężnej. Poza tym w ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej lepiej spełni rolę oddziałującą na organ niż grzywna. W tym ostatnim przypadku dochodziłoby bowiem do przesunięcia środków finansowych z dyspozycji organu ponownie do budżetu państwa. Tymczasem świadczenie pieniężne powoduje ten skutek, że środki są wypłacane pasażerowi, co nie powinno zostać niezauważone przy projektowaniu budżetu ULC (wspomniana funkcja oddziaływania świadczenia pieniężnego) i przez to wywrzeć wpływ na prawidłowe działanie organu w przyszłości.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie o przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie jak w wyroku jest prawidłowe i zgodne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie przekraczając narzuconego przez ustawodawcę limitu.

Za nieuzasadniony tutejszy Sąd uznał natomiast wniosek skargi o zobowiązanie Prezesa ULC do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi, wobec czego w tym zakresie oddalił skargę.

Jak już wskazano, w wyroku z dnia 17 października 2018 r. (sygn. akt. VII SAB/Wa 53/18), WSA w Warszawie zobowiązał Prezesa ULC do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] października 2017 r., w terminie 30 dni od dnia otrzymania ww. prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co nastąpiło 12 lutego 2019 r.

Wspomniane orzeczenie nie zostało zaskarżone i korzysta z przymiotu prawomocności. Wiąże zatem nie tylko na zasadzie art. 153 (zasada związania oceną prawną wyrażoną w wyroku), ale także art. 170 p.p.s.a. (zasada prawomocności materialnej). Wartości, które stanowią podstawę obu instytucji są przy tym zbliżone i opierają się na założeniach pewności i stabilności decyzji sądowych, a tym samym bezpieczeństwa prawnego jednostki. Tym niemniej, wskazane związanie doznaje ograniczeń w sytuacji zmiany przepisów prawa. Ponadto, jak wskazuje się w komentarzach, dla zaistnienia związania, o jakim mowa w art. 170 p.p.s.a., nie jest wystarczające przyjęcie, że w drugim postępowaniu uczestniczą te same podmioty i obowiązują te same przepisy prawa. Przede wszystkim stan faktyczny tej sprawy powinien wykazywać istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, poddanym sądowoadministracyjnej kontroli (zob. W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 25.03.2013 r., II GSK 2322/11, OSP 2015/9, poz. 88).

Ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku traci wobec tego moc wiążącą nie tylko w przypadku zmiany prawa, lecz również zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019).

Niewątpliwie taka właśnie zmiana istotnych okoliczności faktycznych ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie o sygn. akt XVIII GU [...], Sąd Rejonowy [...] w [...], XVIII Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, ogłosił upadłości [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Sąd wezwał jednocześnie wierzycieli upadłej Spółki do zgłaszania swoich wierzytelności w terminie 30 dni od ukazania się obwieszczenia o ogłoszeniu przedmiotowej upadłości, co nastąpiło w Monitorze Sądowym i Gospodarczym z dnia [...] lipca 2020 r., Nr [...], poz. [...], s. 41-42.

Wymaga zarazem przypomnienia, że skarga pasażera (inicjująca niniejsze postępowanie) została złożona do organu w dniu 23 czerwca 2017 r., a więc przed ogłoszeniem ww. postanowienia o ogłoszeniu upadłości przewoźnika lotniczego. Postępowanie to jednak nie zakończyło się ostateczną decyzją Prezesa ULC do dnia ogłoszenia upadłości Spółki.

Przepisy art. 144 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1228) stanowią, że po ogłoszeniu upadłości postępowania sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez syndyka albo przeciwko niemu (ust. 1). Postępowania, o których mowa wyżej, syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym (ust. 2). Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do postępowań w sprawach o należne od upadłego alimenty oraz renty z tytułu odpowiedzialności za uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia albo utratę żywiciela oraz z tytułu zamiany uprawnień objętych treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę (ust. 3).

Przywołany przepis oznacza, że syndykowi przysługuje legitymacja do występowania w tych postępowaniach. Legitymację syndyka określa się w nauce jako tzw. legitymację formalną. Syndyk jest więc stroną w znaczeniu formalnym (procesowym), tzn. działa w postępowaniu we własnym imieniu. Natomiast stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości, pozostaje upadły. On bowiem jest podmiotem stosunku prawnego, na tle którego wyniknął spór. Prowadzenie sporu przez syndyka odbywa się więc na rzecz upadłego. Użyte w art. 144 ust. 1 Prawa upadłościowego wyrażenie, iż postępowania dotyczące masy mogą być wszczęte i dalej prowadzone "jedynie" przez syndyka lub przeciwko niemu oznacza, że upadły będąc stroną w znaczeniu materialnym pozbawiony jest legitymacji formalnej do występowania w tych postępowaniach. Podstawienie syndyka w miejsce upadłego ma więc bezwzględny charakter.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie wskutek ogłoszenia upadłości [...] Sp. z o.o., to Syndyk masy upadłości z mocy prawa stał się stroną postępowania – w sensie formalnym.

Należy zaznaczyć, że przywołany przepis art. 144 Prawa upadłościowego określa jedynie status prawny syndyka jako zarządcy masy upadłości.

Mając natomiast na uwadze treść art. 52 i art. 61 ww. ustawy, masa upadłości powstaje w dniu, w którym ogłoszono upadłość. W świetle art. 61 i art. 62 cyt. ustawy, masę upadłości można zdefiniować jako część majątku upadłego, który służy zaspokojeniu wierzycieli w postępowaniu upadłościowym. Celem postępowania upadłościowego jest zaspokojenie wierzycieli w jak najwyższym stopniu. W trakcie postępowania upadłościowego obejmującego likwidację majątku upadłego, zaspokojenie wierzycieli następuje w drodze likwidacji masy upadłości (czyli przez spieniężenie jej składników) i podziału uzyskanych funduszów między wierzycieli. Należyta ochrona wierzycieli w postępowaniu upadłościowym wymaga zrównania ich statusu pod względem możliwości zaspokojenia się z funduszów masy upadłości. Jednym z przejawów zrównania statusu wierzycieli w postępowaniu upadłościowym jest natychmiastowa wymagalność ich należności o której mowa w art. 91 ustawy.

Z datą ogłoszenia upadłości jedynym sposobem dochodzenia wierzytelności jest więc zgłoszenie jej sędziemu-komisarzowi.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 Prawa upadłościowego, postępowanie sądowe, administracyjne lub sądowoadministracyjne w sprawie wszczętej przeciwko upadłemu przed dniem ogłoszenia upadłości o wierzytelność, która podlega zgłoszeniu do masy upadłości, może być podjęte przeciwko syndykowi tylko w przypadku, gdy w postępowaniu upadłościowym wierzytelność ta po wyczerpaniu trybu określonego ustawą nie zostanie umieszczona na liście wierzytelności.

W pierwszym rzędzie należy więc ustalić, czy postępowanie toczące się przed Prezesem ULC w sprawie stwierdzenia naruszeń postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 jest postępowaniem dotyczącym masy upadłości oraz wierzytelności podlegającym zgłoszeniu do tej masy.

Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2009r. w sprawie sygn. akt III CSK 244/2008, postępowanie dotyczy masy upadłości, jeżeli jego wynik mógłby mieć wpływ na stan masy upadłości i możliwość zaspokojenia się z niej. Do postępowań tych zalicza się postępowania, w których upadłemu przypada rola strony, bez różnicy czy chodzi w nich o pozycje czynne czy bierne masy upadłości, jak też bez różnicy, czy sprawa jest sprawą o świadczenie, ukształtowanie lub ustalenie (wyrok z 14 września 2003, uchwała z 24 maja 2002 r., III CZP 25/02, OSNC 2003/7-8, p. 94, uchwała z 10 lutego 2006 r., IV CZP 2/06, OSNC 2007/1/3). Nie dotyczą masy upadłości postępowania w sprawach o roszczenia niemajątkowe (np. w sprawach o prawa stanu, ochronę dóbr osobistych), oraz o roszczenia majątkowe nie podlegające zaspokojeniu z masy ze względu na swój charakter (roszczenia o zaniechanie wynikające z praw bezwzględnych), w sprawach o alimenty (art. 144 ust. 3), w sprawach dotyczących mienia niewchodzącego do masy upadłości (art. 63-67a ustawy).

Wierzytelnością upadłościową jest zarówno wierzytelność pieniężna, jak i wierzytelność niepieniężna, która wskutek ogłoszenia upadłości na podstawie art. 91 ust. 1 zmieniła się w wierzytelność pieniężną. Zaspokojenie wierzytelności upadłościowych następuje przez podział (ogólny lub odrębny) funduszów masy upadłości.

W tak ukształtowanym stanie prawnym zasadne jest stwierdzenie, że postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na jego przedmiot i biorąc pod uwagę wpływ, jaki jego ewentualny wynik mógłby mieć na stan masy upadłości, mieści się w hipotezie art. 144 Prawa upadłościowego, a co za tym idzie jeśli postępowanie zostało wszczęte przed ogłoszeniem upadłości stosuje się do niego art. 145 ww. ustawy (zob. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 659/13; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 592/13, dostępne na: CBOISA).

W konsekwencji należy poddać analizie zapadłe w sprawie niniejszej rozstrzygnięcie organu (decyzja z dnia [...] października 2017 r., znak: [...]), względem którego upadły przewoźnik lotniczy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie. Składa się ono z trzech elementów:

- orzeczenia o stwierdzeniu naruszenia przepisów prawa – rozporządzenia (WE) nr 261/2004, polegającego na niewypłaceniu skarżącemu pasażerowi zryczałtowanego odszkodowania w wysokości 400 euro oraz polegającego na niewręczeniu ww. pasażerowi pisemnych informacji o przysługującym mu prawie;

- ustalenia obowiązku usunięcia ww. nieprawidłowości w zakreślonym terminie, oznaczającego konieczność m.in. zapłaty odszkodowania,

- nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie tutejszego Sądu, dwa ostatnie elementy decyzji wiążą się bezpośrednio ze stanem masy upadłości i wpływając na jej stan pozostają w relacji z zaspokojeniem wierzycieli w toku postępowania egzekucyjnego.

Obowiązek wypłaty pasażerowi odszkodowania w terminie 14 dni stanowi nałożenie obowiązku o charakterze pieniężnym, który przecież jest niewykonalny przez przewoźnika w toku toczącego się wobec niego postępowania upadłościowego, którego celem jest między innymi zaspokojenie wierzytelności podróżnego, którego lot został odwołany, jeśli wierzytelność taka została zgłoszona na listę wierzytelności.

Przy czym na uwagę zasługuje fakt, że dla uznania wierzytelności pasażera nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej przez organ.

Kara pieniężna orzeczona przez organ na podstawie art. 209b ust 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1580 ze zm.) stanowi daninę publiczną, albowiem stosownie do art. 209y tej ustawy, należności z tytułu kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Powyższe rozważania prowadza do wniosku, że zaskarżona decyzja dotyczy wierzytelności objętych dyspozycją art. 144 Prawa upadłościowego.

Z powołanego wcześniej przepisu art. 145 Prawa upadłościowego wynika zatem zakaz podjęcia po ogłoszeniu upadłości wszczętego wcześniej postępowania z tytułu wierzytelności podlegającej zgłoszeniu do masy upadłości. Zakaz ten odnosi się także do wszczętego przed ogłoszeniem upadłości postępowania administracyjnego toczącego przed Prezesem ULC. W ocenie Sądu zakaz podjęcia dotyczyć może jedynie postępowań, które uległy zawieszeniu. Innymi słowy, podjęte może być tylko to postępowanie (wszczęte przed ogłoszeniem upadłości), jeżeli zostało wcześniej zawieszone. W ustawie - Prawo upadłościowe brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia skutku zawieszenia postępowania administracyjnego z mocy prawa, należy więc jej poszukiwać w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Jeżeli chodzi o postępowania administracyjne, to ogłoszenie upadłości prowadzi do jego zawieszenia wtedy, gdy chodzi o należność podlegającą zgłoszeniu w postępowaniu upadłościowym. Zawieszenie przede wszystkim ma na celu umożliwienie syndykowi wstąpienia do postępowania ze względu na fakt, że jemu, zgodnie z art. 144 Prawa upadłościowego, przysługuje legitymacja w sprawach dotyczących masy upadłości. Jednakże z art. 145 przywołanej ustawy wynika, że podjęcie zawieszonego postępowania staje się możliwe tylko wówczas, gdy należność nie została umieszczona na liście wierzytelności. Do podjęcia zawieszonego postępowania nie wystarcza zatem fakt zgłoszenia się w sprawie syndyka, lecz staje się to możliwe dopiero po wykazaniu faktu odmowy wciągnięcia wierzytelności na listę.

Jeżeli należność zostaje umieszczona na liście wierzytelności, postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ze względu na fakt, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Skoro warunkiem podjęcia zawieszonego postępowania jest odmowa umieszczenia wierzytelności na liście, to niedokonanie zgłoszenia wierzytelności w postępowaniu upadłościowym sprawia, że zawieszone postępowanie nie może być podjęte (tak też J. Korzonek, Prawo upadłościowe i prawo o postępowaniu układowym, Komentarz, Kraków 1935r, s. 234; S. Gurgul, Prawo upadłościowe i naprawcze. Komentarz, Warszawa 2009r., s. 547). Jeśli zaś postępowanie nie może się toczyć, to zasadny wydaje się pogląd, że ulega ono zawieszeniu.

Wydaje się, że w sprawie należy per analogiam zastosować art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, który stanowi, że postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przez to rozumieć sytuację, gdy zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.

Przedstawiona interpretacja ma istotne zalety ze względu na ochronę, jaką zapewnia masie upadłości zawieszenie postępowania administracyjnego (art. 103 k.p.a.). Za przyjęciem analogii z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przemawia ważny wzgląd praktyczny. Otóż, w odniesieniu do należności publicznoprawnych, podlegających zgłoszeniu do masy, podjęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 ust. 1 Prawa upadłościowego, jest możliwe dopiero wtedy, gdy należności te nie zostały umieszczone na liście wierzytelności po wyczerpaniu trybu zgłoszenia wierzytelności. Kontynuowanie postępowania administracyjnego przed odmową wciągnięcia należności na listę wierzytelności w postępowaniu upadłościowym nie jest zatem dopuszczalne. Skoro zaś postępowanie nie może się toczyć, to należy uznać, iż podlega ono zawieszeniu, zaś Prezes ULC obowiązany jest do zgłoszenia wierzytelności do sędziego komisarza na podstawie art. 236 Prawa upadłościowego.

Powyższa argumentacja nie pozostawia wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych wywołaną ogłoszeniem upadłości [...] Sp. z o.o. z dniem [...] lipca 2020 r. przez Sąd Rejonowy [...] w [...], XVIII Wydział Gospodarczy dla spraw Upadłościowych i Restrukturyzacyjnych, Prezes ULC nie mógł już orzekać w drodze decyzji o należnościach pieniężnych ww. przewoźnika lotniczego. Zasadne było natomiast zawieszenie postepowania w sprawie, co organ prawidłowo uczynił postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I-III sentencji wyroku, natomiast w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi (pkt IV sentencji wyroku).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie adwokata – 480 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł).