Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 260/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 59a ust. 1, art. 59f
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1307/09 w sprawie ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Zielonej Górze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Zielonej Górze kwotę 500 (słownie: pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2009r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1307/09 oddalił skargę Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Zielonej Górze na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r, nr [...].

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, tekst jednolity z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia inwestora Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Zielonej Górze uchylił zaskarżone postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. w części dotyczącej wysokości naliczonej kary i wymierzył karę w wysokości 2.500,- zł, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał postanowienie w mocy.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. wymierzył inwestorowi karę w wysokości 4000,- zł w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości podczas obowiązkowej kontroli budowy kontenerowej stacji paliw KSP - 20 w JW 5700 w Międzyrzeczu w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm).

Organ I instancji wskazał, że w dniu 19 lutego 2009r. przeprowadzono kontrolę obowiązkową zakończonej budowy kontenerowej stacji paliw KSP - 20 JW. 5700 w Międzyrzeczu.

Czynności kontrolne przeprowadzone na terenie przedmiotowej budowy wykazały istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania stosownej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, polegające na:

- zmianie przebiegu przyłącza wody zimnej PE 32x3,

- zmianie sposobu odprowadzenia ścieków kanalizacji sanitarnej - wykonano włączenie do istniejącej kanalizacji deszczowej (zrezygnowano z budowy szamba),

- zmianie przebiegu zewnętrznej instalacji elektrycznej poprzez przesunięcie słupa oświetleniowego WZ – 9.

Organ uznał, że wprowadzone przez inwestora zmiany dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu i w świetle postanowień przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane są odstępstwem istotnym od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie opisanym powyżej.

Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy za zasadny uznał zarzut niewłaściwego określenia przez Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kategorii obiektu, a w konsekwencji błędnego naliczenia wysokości kary. Wskazał, że określając kategorie obiektów budowlanych, ustawodawca przyjął m. in. dla wszystkich obiektów budowlanych Sił Zbrojnych kryterium podmiotowe, ustalając dla nich odrębną kategorię XII, co oznacza, iż wszystkie te obiekty, bez względu na ich rodzaj, zaliczają się do tejże kategorii. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane, współczynnik kategorii obiektu dla kategorii XII wynosi 5,0. Stosownie do, powyższych ustaleń, organ odwoławczy ustalił wysokość kary na 2500,00 zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Zielonej Górze wnosząc o uchylenie obu postanowień.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż nieprawidłowości, o których mowa w art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego wystąpią wówczas, gdy inwestycja nie jest zgodna z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym. W ocenie Sądu Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2007r. W trakcie kontroli stwierdzono, że dokonano istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę w zakresie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz elektrycznej. Wszystkie sieci wykonano niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstąpienie od tego projektu i jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji podzielił pogląd organów, że zasadnym było nałożenie kary pieniężnej, w przypadku bowiem stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, organ jest zobligowany przepisem art. 59f do wymierzenia kary.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Zielonej Górze i na podstawie art. 73 i art. 177 § 1 p.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 59f ust. 1, 5 i 6 w związku z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskutek przyjęcia, że kolejność postępowania wymagana przepisem art. 59f ust. 6 nie musi być zachowana, a nieprawidłowością o której mowa w art. 59f ust. 5 ww. ustawy jest każde odstępstwo, chociażby było sanowane kolejnym pozwoleniem na budowę i nie powodowało w okolicznościach sprawy żadnych niekorzystnych skutków dla inwestora,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 59f ust. 1, 5 i 6 w związku z art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyrażające się tym, że stan faktyczny sprawy błędnie został uznany za odpowiadający stanowi przewidzianemu w wymienionej normie prawnej, wskutek przyjęcia: nieprawidłowości, o których stanowi art. 59f ust. 1 ww. ustawy, pomimo ich braku w sprawie oraz że zachowana została kolejność postępowania wymagana przepisem art. 59f ust. 6 ww. ustawy, pomimo jej braku w sprawie,

3. na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania określonych przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na:

- przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

- nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów, w tym zarzutu naruszenia prawa materialnego,

- niewyjaśnieniu w uzasadnieniu istotnych okoliczności sprawy,

- niedopuszczeniu dowodu z dokumentu bez wyjaśnienia przyczyn.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odnośnie do zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia przepisów postępowania określonych art.145 § 1 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący wskazał, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że nałożenie kary pieniężnej "zasadnym było", albowiem organ w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest zobligowany przepisem art. 59 f tej ustawy do wymierzenia kary.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji niezgodnie ze stanem rzeczywistym sprawy, pominął przy przedstawieniu stanu faktycznego istotne dla rozpatrzenia sprawy okoliczności tj.: wskazał na odstępstwa od projektu budowlanego inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2007r., pomimo, że budowa została zrealizowana zgodnie z późniejszą decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia 15 listopada 2007r., akceptującą odstępstwa, a projekt zamienny jest tożsamy z dokumentacją projektową zatwierdzoną powołaną wyżej decyzją z dnia 15 listopada 2007r. Zdaniem strony skarżącej jest to okoliczność istotna, albowiem w ten sposób nastąpiło niejako sanowanie czy też zalegalizowanie owego odstępstwa. W następstwie nie powstały negatywne skutki odstąpienia, co ma istotne znaczenie dla oceny czy powstała nieprawidłowość, o której stanowi art. 59f ustawy Prawo budowlane. Sąd nie odniósł się również do niezachowania przez organ administracji kolejności wymaganej przepisem art. art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane jako istotnej zarówno ze względu na brzmienie powołanego przepisu jak i ze względu na wyżej przytoczone okoliczności sprawy. Ponadto, Sąd nie rozpatrzył wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, pomimo, że mają one znaczenie dla oceny legalności decyzji tj.:

- naruszenia art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane poprzez niezachowanie wymaganego powołanym przepisem uprzedniego wymierzenia kary w stosunku do decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie i postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, jako przesądzającego o legalności czynności,

- art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie istnienia w kontrolowanym obiekcie nieprawidłowości, z którymi należy bezwzględnie wiązać niekorzystne skutki dla inwestora, pomimo, że decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia 15 listopada 2007r. obowiązująca w dacie kontroli zaakceptowała zmiany kwalifikowane przez organ jako odstępstwa, tym samym je legalizując,

- art. 7 kpa w związku z art. 59 f. ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie przy kontroli wszystkich okoliczności sprawy oraz uchylenie się od rozpatrzenia w całości zarzutów zażalenia.

W ocenie skarżącego okoliczność, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie analizował merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zarzuty te dotyczą kwestii związanych z wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej to jest oceną legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku istotnych okoliczności sprawy oraz nie dopuścił bez wyjaśnienia przyczyn zawnioskowanego dowodu pomimo, że miał on istotne znaczenie dla wyniku sprawy, a możliwość przeprowadzenia takiego dowodu wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wobec powyższego Sąd dopuścił się uchybień, które miały wpływ na wynik sprawy. Nie dokonał w sposób należyty kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnośnie do podnoszonego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 59 f ust. 1, 5 i 6 ustawy Prawo budowlane strona skarżąca podniosła, iż skoro do zastosowania wymienionej normy prawnej wymagane jest spełnienie m.in. istnienia ww. przesłanek ich brak uzasadnia zarzut niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu prawnego.

W ocenie strony skarżącej skoro zostało wydane następne pozwolenie na budowę, które ujęło stosowne zmiany to odpada podstawa do twierdzenia, że istnieją nieprawidłowości, a tym samym do stosowania powołanego przepisu prawnego. Nadto brak było zachowania kolejności, którą ustawodawca nakazuje stosować wyraźnym brzmieniem tego przepisu prawnego. Według przepisu art. 59 f Prawa budowlanego w przypadku wymierzenia kary właściwy organ w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza w odpowiednim zakresie postępowanie, o którym mowa w art. 51 a nie odwrotnie.

Zarzut podnoszony na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 59 f ust. 1, 5 i 6 w związku z art. 59 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskutek przyjęcia, że kolejność postępowania wymagana przepisem art. 59 f ust 6 nie musi być zachowana, a nieprawidłowością, o której mowa w art. 59 f ust. 5 ww. ustawy jest każde odstępstwo chociażby było sanowane kolejnym pozwoleniem na budowę i nie powodowało w okolicznościach sprawy żadnych niekorzystnych skutków dla inwestora. W wyroku będącym przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną Sąd nie dokonał wykładni wyżej powołanych przepisów prawnych pomimo podnoszonych zarzutów i wniosków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Strona skarżąca skargę tą oparła na obu, przewidzianych przepisem art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych.

W stosunku do przepisów prawa procesowego skuteczny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w wymienionym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 P.p.s.a). Ocena pozytywna oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188 p.p.s.a., a także z art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada na podstawie stanu faktycznego, który przyjął sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno w związku z tym zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji.

Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego spełnia kilka funkcji. Nie tylko legitymizuje wyrok, to znaczy ujawnienia racje, które stały za orzeczeniem rozstrzygającym o legalności decyzji organu administracji, ale również ma za zadanie przekonać strony postępowania o słuszności i trafności wydanego rozstrzygnięcia. Aby orzeczenie spełniało skutecznie powyższe funkcje, powinno nie tylko zawierać w sobie, w sensie formalnym, wszystkie wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Niezbędne jest również, aby wszystkie te elementy tworzyły pewną niesprzeczną względem siebie całość. Adresatem uzasadnienia wyroku jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko wtedy, gdy nie będzie zawierało wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122) stwierdzono, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w trzech płaszczyznach: 1) oceny zgodności działania z prawem materialnym, 2) dochowania wymaganej prawem procedury, 3) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (A. Kabat: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231), ocena prawna ustaleń faktycznych mieścić się będzie w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, jako mieszcząca się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie przepisy postępowania administracyjnego, które powinny być zastosowane do wydania legalnej (zgodnej z prawem) decyzji administracyjnej. W tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. W związku z tym ich ocena przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (B. Dauter: op. cit., s. 435). Tylko wtedy bowiem sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt I FSK 1206, niepubl.), tj. przyrównać przyjęty stan faktyczny do miarodajnej normy prawa materialnego i ustalić na tej podstawie treść wyroku.

Odnosząc powyższe warunki do rozstrzyganej sprawy, stwierdzić należy, że wyrok Sądu I instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprawdzie podstawę prawną i faktyczną orzeczenia, jednakże ustalenia przyjęte w tym przedmiocie są niepełnie i niejasne. Sąd niedostatecznie skontrolował prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego.

Akta administracyjne sprawy nadesłane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie pozwalają na zbadanie zaistniałego stanu faktycznego. Nie sposób nie zauważyć, iż w aktach brak jest projektu budowlanego zamiennego, do przedłożenia, którego inwestor zobowiązany został decyzją Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2009r. Przede wszystkim jednak, brak jest projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia 15 listopada 2007r. nr 50/7, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej, deszczowej i technologicznej, sieci wodociągowej cieplnej, agregatorni, elektroenergetycznych linii kablowych, instalacji oświetlenia zewnętrznego, sieci telekomunikacyjnych i alarmowych wraz z centralą alarmową dala potrzeb KTO na terenie parku technicznego, na terenie działki 611/5 i 667 w Międzyrzeczu.

Brak jest również inwentaryzacji powykonawczej kontenerowej stacji paliw, którą inwestor złożył jako uzupełnienie wniosku z dnia 11 grudnia 2008r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Uniemożliwia to dokładne zbadanie ewentualnych odstępstw dokonanych przez inwestora, tym bardziej, iż wyjaśnień w tym zakresie nie dostarcza lakoniczny zapis w protokole kontroli dokonanej przez organ w dniu 19 lutego 2009r., a który stał się podstawą do wymierzenia grzywny na podstawie art. 59 f Prawa budowlanego.

Brak wymienionego projektu budowlanego uniemożliwia porównanie go z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2007r. oraz czyni niemożliwym udzielenie odpowiedzi na pytanie czy w istocie dokonano odstąpień od projektu budowlanego i jaki jest ich zakres. Co więcej, Sąd pierwszej instancji przemilczał fakt przedstawienia przez skarżącego na rozprawie w dniu 29 października 2009r. odpisu decyzji Wojewody Lubuskiego z dnia 15 listopada 2007r., która mogła mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pojawia się bowiem wątpliwość, czy decyzja ta udziela pozwolenia na budowę inwestycji, której część została już objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] i jeżeli tak, to czy miało ona wpływ na wynik kontroli i wymierzenie grzywny inwestorowi. Należało bowiem rozważyć kwestię czy wobec istnienia w obrocie dwóch pozwoleń na budowę, organ dokonując kontroli winien uwzględnić zakres każdej decyzji czy tylko jednej z nich. Odpowiedzi tej nie udziela organ w zaskarżonym postanowieniu. Także Sąd pomija podnoszony w skardze zarzut dotyczący istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 15 listopada 2007r., którą strona skarżąca potraktowała jako swoistą "legalizację" dokonanych odstąpień.

Organy administracji w zaskarżonych postanowieniach do kwestii tych nie odniosły się wcale, co niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 80 kpa. Stan akt administracyjnych i niedostateczne zbadanie spawy przez organy nadzoru budowlanego uniemożliwiły kontrolę legalności zaskarżonych orzeczeń. Faktu tego nie zauważył Sąd I instancji kontrolując wydane orzeczenia wymierzające grzywnę.

Przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. By dokonać prawidłowej oceny legalności decyzji administracyjnej sąd zobligowany jest zbadać, czy organy wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły stan faktyczny sprawy, zgromadziły materiał dowodowy i przeprowadziły właściwą jego ocenę.

Wnoszący skargę kasacyjną trafnie również zauważa, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutów skargi, w szczególności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, co mogło niewątpliwie mieć wpływ na wynik sprawy.

Skoro tak istotne błędy organów zostały pominięte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, to oznacza, że przyjęcie przez niego określonego stanu faktycznego nastąpiło z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zaniechanie dokonania tej oceny sprawia tym samym, że wnioski Sądu I instancji trudno uznać za wszechstronne i kompletne, przez co odniesienie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia staje się praktycznie niemożliwe. Wykładnia i stosowanie prawa materialnego zasadniczo bowiem może być oceniana tylko wtedy, gdy postępowanie w sprawie nie wzbudza istotnych zastrzeżeń. W niniejszej sprawie, z przyczyn wskazanych wyżej, taki zaś stan rzeczy nie zachodzi.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 cyt. wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę dokona kontroli zaskarżonego postanowienia, mając na uwadze wymagania stawiane wyrokowi sądu przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.