Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2868/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 58
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 299 poz 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy  szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku")
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (obecnie Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania w zakresie zmiany składu członkowskiego grupy producentów owoców i warzyw oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw – F. Sp. z o.o. (dalej: "skarżąca" lub "spółka"), realizując plan dochodzenia do uznania (PDU) w okresie od dnia 01 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r., złożyła w dniu 31 marca 2016 r. do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. (dalej także jako "Dyrektor OT ARR") wniosek o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wraz z pozytywną opinią Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Proponowana zmiana polegała na przyjęciu do grupy dziewięciu nowych członków, zaktualizowaniu zestawienia powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, wartości sprzedanych owoców oraz struktury sprzedaży owoców (kierunki dystrybucji) dodania nowej inwestycji polegającej na zakupie i montażu specjalistycznej linii do mycia, sortowania i drylowania owoców miękkich (inwestycję zaplanowano i zgłoszono we wniosku na II półrocze 2016 r.) oraz rezygnacji z inwestycji zaplanowanej w PDU na II półrocze 2016 r., polegającej na zakupie 3 sztuk samochodów ciężarowych.

Dyrektor OT ARR decyzją z dnia ... czerwca 2016 r. nr ... odmówił zatwierdzenia zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw.

Powołując się na § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grupy producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2015 r., poz. 1530 ze zm.) (zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 19 września 2013 r.") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U. z 2016, poz. 58), dalej: ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw organ I instancji wskazał, że zmiana składu członkowskiego grupy nie stanowi zmiany w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania (dla której przewidziano termin "do końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie") i tym samym powinna zostać zgłoszona przez grupę do zatwierdzenia w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, tj. do dnia 30 września 2015 r. Strona nie dochowała ustawowego terminu na podjęcie tej czynności.

Po rozpoznaniu odwołania spółki, Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej także jako "Prezes ARR"), opisaną w komparycji wyroku decyzją uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej zatwierdzenia zmiany do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania, polegającej na rezygnacji z inwestycji zaplanowanej w planie dochodzenia do uznania na II półrocze 2016 r., dotyczącej zakupu 3 sztuk samochodów ciężarowych i orzekł w tym zakresie o jej zatwierdzeniu, natomiast w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Po dokonaniu analizy wniosku Spółki w przedmiocie zmiany polegającej na rezygnacji z inwestycji zaplanowanej w planie dochodzenia do uznania na II półrocze 2016 r., polegającej na zakupie 3 sztuk samochodów ciężarowych, Prezes ARR stwierdził, że kwota wydatków w ciągu danego roku i w odniesieniu do roku 2016 nie uległa zmniejszeniu powyżej maksymalnego odsetka (całkowita kwota wydatków w piątym roku realizacji PDU zaplanowana była na poziomie ... zł., natomiast zaplanowany koszt inwestycji polegającej na zakupie 3 samochodów ciężarowych wynosił ... zł.). Organ odwoławczy stwierdził też, że wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw (w dniu 31 marca 2016 r. a więc z zachowaniem terminu, który upływał w dniu 30 września 2016 r.).

Zdaniem organu odwoławczego słusznie organ pierwszej instancji uznał zmianę o zatwierdzenie której wnioskowała Spółka dotyczącą składu członkowskiego za "inne zmiany" i przyjął trzymiesięczny termin na złożenie wniosku o jej zatwierdzenie. Jak wskazał Prezes ARR, wstępnie uznana grupa podejmując uchwałę o przyjęciu nowych członków w listopadzie 2015 r. sama wykluczyła możliwość jej zgłoszenia zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw wobec upływu terminu na zgłoszenie wniosku o zatwierdzenie zmian, który kończył się w dniu 30 września 2015 r. (z zatwierdzonego PDU wynika, że spółka przyjęła półroczny okres rozliczeniowy). Daty podjęcia pozostałych dwóch uchwał: 1 czerwca 2015 r. i 28 sierpnia 2015 r., pozostawiały wstępnie uznanej grupie jedynie 30 dni na dopełnienie procedury umożliwiającej zatwierdzenie zmian, więc Spółka, jako podmiot działający profesjonalnie w obrocie gospodarczym powinna mieć świadomość jego niedochowania, a tym samym skutków wynikających z tego faktu. Wobec ścisłej zależności inwestycji (zakup i montaż specjalistycznej linii do mycia, sortowania i drylowania owoców miękkich) od okoliczności przyjęcia przez grupę nowych członków, które nastąpiło z naruszeniem procedury określonej w art. 5 ust.1 pkt 2 "ustawy" (i tym samym nie mogło być zatwierdzone przez organ I instancji), zasadnie zdaniem organu odwoławczego Dyrektor OT ARR odmówił zatwierdzenia zmiany zakupu i montażu ww. inwestycji.

Prezes ARR nie podzielił zatem stanowiska skarżącego, że Dyrektor OT ARR dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji. Za nieuzasadniony uznał w szczególności pogląd spółki, że członek może przystąpić do wstępnie uznanej grupy producentów nawet w ostatnim dniu realizacji planu dochodzenia do uznania, a właściwy organ ma obowiązek zatwierdzenia dostosowania planu w związku z przyjęciem nowego członka. Prezentowany pogląd jest bowiem sprzeczny z art. 41 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. L 157 z 15.6.2011, s. 1 ze zm.), dalej "rozporządzenie nr 543/2011". Organ podkreślił, iż z samej istoty planu dochodzenia do uznania, uregulowanej w art. 37 ww. rozporządzenia wynika, że prawodawcy chodzi o planowe działania inwestycyjne, które pozwolą ogółowi członków osiągnąć poziom gospodarczy pozwalający na lepsze konkurowanie na rynku. Przystąpienie w ostatnim dniu realizacji planu dochodzenia do uznania uniemożliwia uczestnictwo w realizacji planu dochodzenia do uznania i stoi w oczywistej sprzeczności z tym przepisem. Ponadto jeżeli można byłoby nabyć członkostwo we wstępnie uznanej grupie producentów w ostatnim dniu realizacji planu dochodzenia, to właściwy organ pozbawiony zostałby możliwości przeprowadzenia jakiejkolwiek weryfikacji spełniania kryteriów wstępnego uznania, jak również planu dochodzenia do uznania, co naruszałoby art. 36 i art. 38 ww. rozporządzenia.

Zdaniem organu II instancji katalog zmian określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 grudnia 2015 r. w sprawie zmian do zatwierdzonych planów dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw, które nie wymagają wydania decyzji w sprawie zmian do zatwierdzonych planów (Dz. U. z 2015, poz. 2151), dalej: "rozporządzenie z 10 grudnia 2015 r.", nie zawiera zmiany w składzie członkowskim grupy producentów. Intencją prawodawcy było zatem, by każda zmiana w składzie członkowskim powodowała konieczność dokonania zmiany w tym zakresie w planie dochodzenia do uznania, poprzez złożenie wniosku w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy, niezależnie od tego, czy była przewidziana w planie oraz niezależnie od tego, czy wpływa na zakres działań i inwestycji niezbędnych do uznania. Tym samym organ, wbrew argumentom skarżącej, uznał iż wprowadzone zmiany w planie dochodzenia do uznania wynikające z przyjęcia nowych członków i polegające na dostosowaniu minimalnej treści planu do nowo przyjętych członków, nie mają jedynie charakteru informacyjnego.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję Prezesa ARR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w pkt II wraz z poprzedzającą ją decyzją Dyrektora OT ARR oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawanie organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunki i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U.2015.1530 z dnia 2015.10.02) w związku z art. 7, 77 § 1. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. - polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, uniemożliwieniu skarżącej końcowego zapoznania się i wypowiedzenia w zakresie zgromadzonych w sprawie materiałów i dowodów, oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego, wyrażających się w niepełnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przyjęciu u podstaw rozstrzygnięcia przez organ II instancji wniosków sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a przez to niezasadne ustalenie, że w przedmiotowym postępowaniu zachodziły przesłanki odmowy zatwierdzenia zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw zgłoszonych przez stronę skarżącą wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r. w zakresie przyjęcia nowych członków do wstępnie uznanej grupy producenckiej, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wynika, że strona skarżąca postępowała zgodnie z instrukcjami organu przekazywanymi dotychczas, oraz w sposób zgodny z obowiązującą dotąd praktyką organu, w poszanowaniu obowiązujących ją przepisów prawa;

2) art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. brak wykazania w treści uzasadnienia skarżonej decyzji powodu niewzięcia pod uwagę dowodu znajdującego się w aktach sprawy w postaci pozytywnej opinii nt. proponowanych zmian w planie dochodzenia do uznania, wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz skarżącej i ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia o braku związania ww. opinią, bez merytorycznego odniesienia się do zaistniałej w ten sposób rozbieżności;

3) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń oraz niedostateczne wyjaśnienie faktu zmiany praktyki organu w zakresie orzekania w przedmiocie zatwierdzenia zmian do zatwierdzonego PDU w kwestii przyjęcia nowych członków do grupy, pomimo występowania takich samych stanów faktycznych i obowiązywania tych samych przepisów prawa, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji na tej płaszczyźnie;

4) art. 8. art. 9 w zw. z art. 11 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie stwierdzeń sprzecznych z przekazywanymi dotąd przez organ informacjami i wskazaniami interpretacyjnymi oraz stosowaną dotychczas praktyką postępowania organu, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie podstaw odmowy zatwierdzenia zgłoszonych przez skarżącą zmian w planie dochodzenia do uznania, podczas gdy w takim samym stanie faktycznym wcześniej już kilkakrotnie organ wydawał pozytywną decyzję i zatwierdzał zgłaszane zmiany;

5) art. 9 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wprowadzanie skarżącej w błąd w drodze przekazywania sprzecznych informacji i instrukcji postępowania, co powoduje niepewność skarżącej w zakresie prawidłowości jej działań i uniemożliwia realizację uprawnień przysługującej jej na podstawie obowiązujących przepisów, oraz wprowadza iluzję równego traktowania podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym (inne traktowanie w takim samym stanie faktycznym);

6) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;

7) art. 9 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U.2016.58 z dnia 2016.01.13) w związku z art. 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 z dnia 2011.06.15), poprzez niejednolite, a przez to niewłaściwe stosowanie ww. przepisów prawa materialnego przez organ w stosunku do skarżącej przejawiające się tym, że organ w takich samych okolicznościach faktycznych dokonywał odmiennej interpretacji tych samych przepisów prawa, przez co skarżącej dotychczas zatwierdzano zgłaszane zmiany do planu dochodzenia do uznania, a w niniejszej sprawie odmówiono ich zatwierdzenia, choć wspomniane przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 nie nakładają na organ obowiązku wprowadzania dodatkowych restrykcji w stosunku do podmiotów ubiegających się o zatwierdzenie tego typu zmian wprowadzanych do ich planów dochodzenia do uznania;

8) art.7 i 8 w zw. z art. 9 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz.U.2016.58 z dnia 2016.01.13) w związku z art. 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 z dnia 2011.06.15), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ten sposób, że na skutek wewnętrznej zmiany praktyk organu administracji uniemożliwia się skarżącej efektywną realizację planu dochodzenia do uznania wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw w drodze stosowania odmiennej interpretacji (a co za tym idzie - także subsumpcji) obowiązujących przepisów prawa materialnego, co skutkuje odmową zatwierdzenia zmian w planie dochodzenia do uznania w sytuacji, gdy zmiany winny zostać zaakceptowane w drodze decyzji uwzględniającej wniosek skarżącej, przez co skarżąca spółka narażona jest na niepowetowaną szkodę oraz istotne naruszenie jej dyscypliny finansowej oraz stanu majątkowego, skutkujące w najbliższej przyszłości koniecznością wszczęcia procedury upadłościowej;

9) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 i 145 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez brak końcowego pouczenia skarżącej przez organ o przysługującym jej prawie do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a tym samym ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z którą strona może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów, materiałów i żądań, a organ powinien rozważyć uwzględnienie stanowiska strony, i w przypadku uznania słuszności przedstawionego stanowiska odpowiednio ukształtować treść rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 2 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw w związku z art. 39 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 z dnia 2011.06.15), w zw. z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunki i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U.2015.1530 z dnia 2015.10.02) poprzez ich błędną wykładnią polegająca na przyjęciu, że skarżąca nie dopełniła wymogów przewidzianych ww. przepisami, co skutkowało błędnym ich zastosowaniem oraz odmową uwzględniania wniosku o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania;

2) § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunki i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U.2015.1530 z dnia 2015.10.02) poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że producent może przystąpić do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw (o ile spełni właściwe warunki) w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, a więc na każdym jego etapie i w dowolnej chwili jego realizacji, a grupa producentów w takim przypadku jest zobligowana do dokonania stosownej zmiany planu dochodzenia do uznania;

3) art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ, że zmiana zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania polegająca na uwzględnieniu w treści plany informacji dotyczących nowych członków (producentów), którzy przystąpili do grupy, jest zmianą inną niż określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, w konsekwencji czego zastosowano w niniejszym przypadku art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, co skutkowało przyjęciem, że strona zobligowana była do złożenia wniosku o wydanie decyzji w zakresie ww. zmiany w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego oraz że - w związku z tym - nie dochowała ww. terminu, podczas gdy:

a. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy nie ma zastosowania dla uwzględnienia w treści planu danych informacyjnych dotyczących nowych członków, bowiem do tego typu zmian należy stosować § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dn. 19 września 2013 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw i ich zrzeszeń oraz warunki i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz.U.2015.1530 z dnia 2015.10.02), stanowiący lex specialis w stosunku do art. 5 ust. 1 ww. ustawy, a wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w zakresie takiej zmiany o charakterze informacyjnym nie jest ograniczone żadnym terminem;

b. zmiany proponowane w zakresie inwestycji i działań dotyczące planu dochodzenia do uznania przedłożone zostały przez skarżącą w terminie określonym ustawą;

4) pkt 30 preambuły rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dn. 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 z dnia 2011.06.15), wprowadzającego zasadę zezwalania grupie na wprowadzenie zmian w planie dochodzenia do uznania, celem umożliwienia grupie producentów lepszego spełnienia warunków uznania, poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia proponowanych zmian mających wpływ na kryteria uznania, w związku z (niepozostającym w faktycznym związku) faktem dokonania przez organ błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające w sprawie i uznaje je za własne. Sąd potwierdza również prawidłowość zastosowanych przez organy przepisów prawnych.

Sąd wskazuje, że przepisy unijne zawarte w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku, Dz. U. UE L. nr.299 str.16) przewidywały poza uznawaniem organizacji producentów owoców i warzyw również wstępne uznanie takich grup w państwach członkowskich, które przystąpiły do UE w dniu 1 maja 2004r., tj. m.in. w Polsce. Przepis art. 125e ww. rozporządzenia stanowił: " Artykuł 125e Grupy producentów w sektorze owoców i warzyw 1. W państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. lub później, lub które są położone w najbardziej oddalonych regionach Wspólnoty, o których mowa w art. 299 ust. 2 Traktatu, lub na mniejszych wyspach Morza Egejskiego, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1405/2006, grupy producentów mogą być tworzone jako podmiot prawny lub jasno określone części podmiotów prawnych z inicjatywy rolników uprawiających co najmniej jeden produkt sektora owoców i warzyw lub produkty tego sektora przeznaczone wyłącznie do przetworzenia, w celu uzyskania decyzji o uznaniu ich za organizacje producentów. Takie grupy producentów mogą skorzystać z okresu przejściowego w celu spełnienia wymogów niezbędnych do uznania ich za organizacje producentów zgodnie z art. 122. W celu zakwalifikowania grupy przedstawiają one właściwemu państwu członkowskiemu podzielony na etapy plan dochodzenia do uznania, którego zatwierdzenie sygnalizuje początek okresu, o którym mowa w akapicie drugim, i stanowi wstępne uznanie. Okres przejściowy nie może przekraczać pięciu lat. 2. Przed zatwierdzeniem planu uznawania państwa członkowskie powiadamiają Komisję o swoich zamiarach i ich przewidywanych następstwach finansowych."

W tym samym rozporządzeniu w art. 103a przewidziano: "Artykuł 103a Pomoc dla grup producentów

1. W trakcie okresu przejściowego dopuszczonego zgodnie z art. 125e państwa członkowskie mogą przyznać grupom producentów sektora owoców i warzyw utworzonych w celu ubiegania się o uznanie ich za organizacje producentów:

a) pomoc mającą na celu wsparcie tworzenia się tych organizacji i ułatwienie im działalności administracyjnej;

b) pomoc bezpośrednią lub za pośrednictwem instytucji kredytujących na pokrycie części inwestycji wymaganych do uzyskania decyzji o uznaniu i określonych w planie dochodzenia do uznania, o którym mowa w art. 125e ust. 1 akapit trzeci."

2. Pomoc, o której mowa w ust. 1 lit. a), podlega zwrotowi przez Wspólnotę zgodnie z przepisami, które powinna przyjąć Komisja, dotyczącymi finansowania takich środków i obejmującymi progi, pułapy oraz zakres finansowania przez Wspólnotę.

3. Pomoc, o której mowa w ust. 1 lit. a), ustalana jest dla każdej grupy producentów na podstawie wartości produkcji tej grupy wprowadzonej do obrotu i wynosi w pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku:

a) odpowiednio 10 %, 10 %, 8 %, 6 % i 4 % wartości produkcji wprowadzonej do obrotu w państwach członkowskich, które przystąpiły do Unii Europejskiej w dniu 1 maja 2004 r. lub później;

b) odpowiednio 5 %, 5 %, 4 %, 3 % i 2 % wartości produkcji wprowadzonej do obrotu w najbardziej oddalonych regionach Wspólnoty, o których mowa w art. 299 ust. 2 Traktatu, lub na mniejszych wyspach Morza Egejskiego, o których mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1405/2006 z dnia 18 września 2006 r. ustanawiające szczególne środki dotyczące rolnictwa dla mniejszych wysp Morza Egejskiego(163).

Te wartości procentowe mogą być zmniejszone w zależności od wartości produkcji wprowadzonej do obrotu przekraczającej ustalony próg. Do dopłat wypłacanych grupie producentów w danym roku można zastosować określony pułap."

Sąd wskazuje, że pomimo, iż rozporządzenie nr 1234/2007 zostało w dniu 1 stycznia 2014r. zastąpione rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającym wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 922/72, (EWG') nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. UE L nr. 347 str. 671), to jednak w odniesieniu do skarżącej nadal obowiązywało rozporządzenie nr. 1234/2007 w myśl art. 231 ust. 2 rozporządzenia nr. 1308/2013 stanowiącego: "wszystkie programy wieloletnie przyjęte przed dniem 1 stycznia 2014 r., po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia nadal podlegają stosownym przepisom rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, aż do wygaśnięcia tych programów."

W dniu 7 czerwca 2011 r. Komisja UE wydała rozporządzenie wykonawcze nr.543/2011 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw ( Dz. U UE L nr.157 str.1). W art. 36 wymienionego rozporządzenia wskazano, że "podmiot prawny lub jasno określona część podmiotu prawnego przedkłada plan uznawania, o którym mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, właściwemu organowi państwa członkowskiego, w którym podmiot ma główną siedzibę", a w ust. 2 wskazano, że to państwa członkowskie określają:

"a ) kryteria minimalne, które podmiot prawny lub jasno określona część podmiotu prawnego musi spełniać, aby móc przedłożyć plan uznawania;

b) zasady sporządzania projektów oraz zasady dotyczące treści i wdrażania planów uznawania;

c) okres, w którym były członek organizacji producentów ma zakaz wstępowania do grupy producentów po wystąpieniu z organizacji producentów w zakresie produktów, w odniesieniu do których dana organizacja producentów została uznana; oraz

d) procedury administracyjne w odniesieniu do zatwierdzania, monitorowania i realizacji planów uznawania;

e) (18) przepisy w celu uniknięcia sytuacji, w której producent korzysta z pomocy unijnej dla grup producentów przez okres dłuższy niż 5 lat."

W kolejnym przepisie art. 37 ustalono, co projekt planu uznawania przynajmniej obejmuje:

"a) opis sytuacji wyjściowej, w szczególności w odniesieniu do liczby członków będących producentami, z uwzględnieniem wszystkich szczegółowych informacji dotyczących członków, produkcji, w tym wartości produkcji sprzedanej, marketingu i infrastruktury, którą dysponuje grupa producentów, w tym infrastruktury będącej w posiadaniu poszczególnych członków grupy producentów;

b) proponowaną datę rozpoczęcia realizacji planu oraz okres jej trwania, który nie przekracza pięciu lat; oraz

c) działania i inwestycje, jakie należy zrealizować w celu uzyskania uznania.

Inwestycje, o których mowa w akapicie pierwszym lit. c), nie obejmują inwestycji wymienionych w załączniku Va."

Według art. 38 rozporządzenia nr. 543/2011 właściwy organ państwa członkowskiego podejmuje decyzje w przedmiocie zatwierdzenia planów uznawania, w tym według ust.3 pkt. c decyzję o odrzuceniu planu "w przypadku gdy odnośne podmioty prawne lub jasno określone części podmiotów prawnych ubiegające się o wstępne uznanie za grupy producentów spełniają już kryteria uznania za organizację producentów." Właściwy organ państwa członkowskiego powiadamia też Komisję do dnia 1 lipca danego roku o decyzjach w sprawie wstępnie zaakceptowanych planów uznawania i skutkach finansowych tych planów (art. 38 ust.4), a po określeniu współczynników przydziału, o których mowa w art. 47 ust. 4 akapit drugi ("Łączne wydatki na wkład unijny w pomoc określoną w art. 103a rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 nie przekracza 10 000 000 na rok kalendarzowy. Na podstawie powiadomień, o których mowa w art. 38 ust. 4, Komisja ustala współczynniki przydziału oraz określa łączny możliwy wkład Unii na państwo członkowskie w ciągu roku na podstawie tych współczynników. Jeśli w dowolnym roku łączna kwota wynikająca z powiadomień, o których mowa w art. 38 ust. 4, nie przekracza maksymalnej kwoty wkładu Unii, współczynnik przydziału ustala się na poziomie 100 %.Wkład Unii jest przyznawany zgodnie ze współczynnikiem przydziału, o którym mowa w akapicie drugim.

W odniesieniu do planów uznawania, o których nie powiadomiono zgodnie z art. 38 ust. 4, nie przyznaje się wkładu Unii. Kurs walutowy stosowany w odniesieniu do wkładu Unii na państwo członkowskie jest ostatnim kursem opublikowanym przez Europejski Bank Centralny przed datą przewidzianą w art. 38 ust. 4."), właściwy organ państwa członkowskiego zapewnia zainteresowanym grupom producentów możliwość zmiany lub wycofania ich planów uznawania. W przypadku gdy grupa producentów nie wycofa swojego planu, właściwy organ ostatecznie akceptuje taki plan z zastrzeżeniem zmian, które właściwy organ może uznać za niezbędne ( art.38 ust.5).

W przepisie art. 39 dotyczącym realizacji planów uznawania, wskazano: "Realizacja planu uznawania zostaje podzielona na okresy roczne rozpoczynające się dnia 1 stycznia. Państwa członkowskie mogą zezwalać grupom producentów na dzielenie tych okresów rocznych na okresy półroczne.

W pierwszym roku realizacji zgodnie z proponowaną datą, o której mowa w art. 37 lit. b), plan uznawania rozpoczyna się:

a) dnia 1 stycznia po dacie jego zatwierdzenia przez właściwy organ państwa członkowskiego; lub

b) pierwszego dnia kalendarzowego po dacie jego zatwierdzenia.

W każdym przypadku pierwszy rok realizacji planu uznawania upływa dnia 31 grudnia tego samego roku.

2. Państwa członkowskie ustanawiają warunki, na jakich grupy producentów mogą występować z wnioskami o wprowadzenie zmian do planów w trakcie ich realizacji. Do powyższych wniosków załącza się niezbędne dokumenty uzupełniające.

Państwa członkowskie określają warunki, na jakich można wprowadzać zmiany do planów uznawania w trakcie okresu rocznego lub półrocznego bez uprzedniego zatwierdzenia ich przez właściwy organ państwa członkowskiego. Powyższe zmiany kwalifikują się do objęcia pomocą tylko w przypadku, gdy grupa producentów niezwłocznie poinformuje o nich właściwy organ państwa członkowskiego.

3. Właściwy organ państwa członkowskiego podejmuje decyzję w sprawie zmian do planów w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania wniosku o wprowadzenie zmian, po rozpatrzeniu dostarczonych dowodów. Jeżeli w ustalonym terminie nie zostanie podjęta decyzja odnośnie do wniosku o wprowadzenie zmian, wniosek uważa się za odrzucony. Państwa członkowskie mogą ustanowić krótszy termin."

W art. 41 zastrzeżono, że: ust.1. " Działalność główna grupy producentów związana jest z koncentracją podaży i wprowadzaniem do obrotu produktów swoich członków, w odniesieniu do których została wstępnie uznana."

Dalej w przepisie art. 43 dotyczącym finansowania planów uznania wskazano m in.:

"1. Stawki pomocy, o której mowa w art. 103a ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, zmniejsza się o połowę w stosunku do wartości produkcji sprzedanej przekraczającej 1.000.000 EUR.

2. (26) Pomoc, o której mowa w art. 103a ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, dla każdej grupy producentów podlega rocznemu limitowi wynoszącemu 100.000 EUR.

3. Pomoc, o której mowa w art. 103a ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, jest wypłacana:

a) w ratach rocznych lub półrocznych na zakończenie każdego okresu rocznego lub półrocznego realizacji planu uznawania; lub

b) w ratach obejmujących część okresu rocznego, jeżeli plan rozpoczyna się w trakcie okresu rocznego lub jeżeli uznanie zostaje udzielone na podstawie art. 125b rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 przed zakończeniem okresu rocznego. W takim przypadku pułap, o którym mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, zostaje proporcjonalnie obniżony".

Natomiast w art. 44 dotyczącym pomocy na inwestycje niezbędne w celu uzyskania uznania wskazano: "Inwestycje związane z realizacją planów uznawania, o których mowa w art. 37 lit. c) niniejszego rozporządzenia, na które przyznano pomoc zgodnie z art. 103a ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1234/2007, są finansowane proporcjonalnie do ich wykorzystania co do produktów członków grupy producentów, w odniesieniu do których udzielono jej wstępnego uznania.

Z pomocy unijnej wyklucza się inwestycje, które mogłyby zakłócić konkurencję w odniesieniu do innych rodzajów działalności gospodarczej grupy producentów.

Inwestycje mogą być realizowane w gospodarstwach indywidualnych lub w obiektach producentów będących członkami grupy producentów, pod warunkiem że przyczyniają się do osiągnięcia celów określonych w planie uznawania. W razie wystąpienia z grupy producentów któregoś z członków państwa członkowskie zapewniają odzyskanie inwestycji lub jej wartości końcowej, w przypadku gdy jej okres amortyzacji jeszcze nie upłynął."

Przywołane przepisy prawa unijnego wskazują cel wstępnego uznania grupy producenckiej, jak ważni są producenci, czyli członkowie tej grupy, ich produkcja i jej wielkość oraz jak ważne jest wprowadzenie do obrotu tej produkcji dla wielkości uzyskania pomocy unijnej. Zastrzeżono możliwość uzyskania pomocy unijnej przez jednego producenta tylko przez okres 5 lat. Przepisy wskazują też na zakres regulacji uzupełniającej przypisanej do ustanowienia przez państwa członkowskie. W obu regulacjach (unijnych i krajowych) stanowi się o zatwierdzanych planach dochodzenia do uznania (PDU) i możliwości ich zmiany.

Zakres inwestycji ujętych w PDU i możliwych do zatwierdzenia zawsze pozostawał w bezpośrednim związku z wielkością produkcji owoców i warzyw z uwzględnieniem ilości owoców i warzyw zakupionych przez grupę od jej członków - w przypadku inwestycji związanych ze zbiorem, przechowywaniem oraz magazynowaniem owoców i warzyw lub sprzedanych przez grupę odbiorcom zewnętrznym – w przypadku związanych z przygotowaniem do sprzedaży owoców i warzyw. Regulacje prawne czyniły zastrzeżenia, że poziom inwestycji nie może przekroczyć wielkości planowanej produkcji na ostatni rok realizacji PDU oraz nie może prowadzić do powstania sytuacji zakłócającej konkurencję na rynku.

Zatwierdzanie w PDU poziomu inwestycji miało na celu wyeliminowanie sytuacji, gdzie przy uznawaniu wcześniej wstępnie uznanego podmiotu za organizację producentów nie doszłoby do sytuacji, że podmiot ten w wyniku działań inwestycyjnych osiągnął pozycję dominującą na rynku lub otrzymał pomoc finansową niewspółmierną do poziomu produkcji i sprzedaży warzyw w grupie, w której nastąpiło wstępne uznanie.

Przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr.543/2011 wskazywały na warunki uznania grupy za organizację producentów owoców i warzyw. Jednym z nich było ustalenie, iż podmiot ten nie zajmuje dominującej pozycji na danym rynku, chyba że jest to niezbędne do wykonania celów art. 33 Traktatu ( art. 19 ust.2 w zw. z art. 125b ust.1 lit. g). W art. 19 ust.2 rozporządzenia nr. 543/2011 wskazano dodatkowo, że "Państwa członkowskie określają podmioty prawne właściwe dla swojego terytorium, które muszą spełniać warunki art. 125b rozporządzenia (WE) nr 1234/2007 w świetle krajowych struktur prawnych i administracyjnych. Państwa członkowskie mogą przyjmować przepisy uzupełniające dotyczące uznawania organizacji producentów i w odpowiednich przypadkach ustanawiają przepisy dotyczące jasno określonych części podmiotów prawnych w celu stosowania art. 125b rozporządzenia (WE) nr 1234/2007". Według treści art. 125b rozporządzenia nr. 1234/2007 "2007 "Uznawanie

1. Państwa członkowskie uznają za organizacje producentów w sektorze owoców i warzyw wszelkie podmioty prawne lub jasno określone części podmiotów prawnych, które wystąpiły o takie uznanie, pod warunkiem że:

a) mają za cel stosowanie przyjaznych dla środowiska zasad uprawy, technologii produkcji i zasad gospodarki ściekami, w szczególności w celu ochrony jakości zasobów wody, gleby i krajobrazu oraz zachowania lub stymulacji różnorodności biologicznej, oraz przestrzegają wymogów określonych w art. 122 i 125a i są w stanie odpowiednio to udowodnić;

b) posiadają minimalną liczbę członków i wytwarzają minimalną wielkość lub wartość - którą mają określić państwa członkowskie - zbywalnej produkcji oraz są w stanie odpowiednio to udowodnić;

c) istnieją wystarczające dowody na to, że są one w stanie właściwie prowadzić swoją działalność, zarówno pod względem ram czasowych, jak i skuteczności i koncentracji dostaw; w tym celu państwa członkowskie mogą określić, które z produktów lub grup produktów wymienionych w art. 122 lit. a) ppkt (iii) powinny wchodzić w zakres działania organizacji producentów;

d) skutecznie umożliwiają one swoim członkom uzyskanie wsparcia technicznego w zakresie stosowania przyjaznych dla środowiska metod uprawy;

e) w razie potrzeby skutecznie zapewniają one swoim członkom środki techniczne umożliwiające zbiór, magazynowanie, pakowanie i wprowadzanie do obrotu ich produktów;

f) zapewniają one właściwe zarządzanie swoją działalnością handlową i księgowością; oraz

g) nie zajmują one dominującej pozycji na danym rynku, chyba że jest to niezbędne do wykonania celów art. 33 Traktatu.

2. Państwa członkowskie:

a) w okresie trzech miesięcy od złożenia przez organizację producentów wniosku i wszystkich stosownych dokumentów potwierdzających, podejmują decyzję dotyczącą uznania organizacji producentów;

b) w regularnych odstępach czasu przeprowadzają kontrole, aby upewnić się, czy organizacje producentów spełniają wymogi określone w niniejszym rozdziale, a w przypadku niespełnienia tych wymogów lub nadużyć dotyczących przepisów zawartych w niniejszym rozporządzeniu nakładają kary na te organizacje i, jeśli to konieczne, wycofują ich uznanie;

c) raz na rok powiadamiają Komisję o każdej decyzji dotyczącej uznania, odmowy lub wycofania uznania."

Tym samym na poziomie przepisów unijnych wymagane było wydanie decyzji państwa członkowskiego o zatwierdzeniu PDU lub zmian do niego. Z zacytowanych wyżej przepisów wynikała też cykliczność przyznawania pomocy finansowej na działania przewidziane w PDU, w okresach ustalonych przez państwo członkowskie według zastrzeżeń zawartych w przepisach prawa unijnego. Płatności miały dotyczyć "pokrycia części inwestycji wymaganych do uzyskania decyzji o uznaniu i określonych w planie dochodzenia do uznania", o którym mowa w art. 125e rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007. Pokrycie części inwestycji nie oznaczało w tym przypadku udzielania zaliczek na poczet przewidywanej inwestycji.

Przepisy prawa unijnego uzupełnione zostały prawem krajowym. Uzupełnienie to pozostało w zgodzie z treścią regulacji unijnych i zawarte zostało w ustawie o organizacji rynków owoców i warzyw oraz w rozporządzeniu wykonawczym (wydanym na podstawie art.8 ust.1 pkt. 2 i 3 ustawy) obowiązującym w 2011 r., tj. w dacie uzyskania przez skarżącą decyzji nr. ... z dnia ... listopada 2011r. wydanej przez Marszałka Województwa ... o wstępnym uznaniu grupy producentów owoców i warzyw, skarżącej w grupie produktów "owoce" i grupie produktów "warzywa" oraz o zatwierdzeniu PDU, realizowanego w latach 2012 – 2016, a także w później zmienionym nowym rozporządzeniu z 2013r. Wymienione rozporządzenia wykonawcze to rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013 r. o tym samym tytule (Dz. U 2015r. poz. 1530 j.t. ze zm.) obowiązujące w dacie orzekania organu. Oba wymienione akty wykonawcze w § 2 przewidywały niezbędne, konieczne zapisy w PDU, w tym dotyczące informacji nie tylko o planowanych inwestycjach. W planach dochodzenia do uznania koniecznym konieczne jest zawarcie informacji zawierającej wykaz producentów owoców i warzyw wchodzących w skład podmiotu zrzeszającego producentów owoców i warzyw z pełnymi ich danymi ewidencyjnymi a także zawierającej informację o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji, dotyczące roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o wstępne uznanie - na podstawie oświadczeń złożonych przez każdego z producentów owoców i warzyw wymienionego w wykazie.

Według treści § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 września 2013r., "w przypadku przystąpienia producenta, spełniającego warunki, o których mowa w § 1 pkt 1, do wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw w trakcie realizacji planu dochodzenia do uznania, grupa producentów dokonuje stosownej zmiany planu dochodzenia do uznania, w szczególności poprzez wskazanie informacji dotyczących tego producenta, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, oraz informacji o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji za rok poprzedzający rok przystąpienia tego producenta do wstępnie uznanej grupy producentów."

W art. 2 ustawy przewidziano zarówno wydanie decyzji o wstępnym uznaniu grupy za organizację producentów jak i wydanie decyzji o zatwierdzeniu PDU oraz decyzji o zatwierdzeniu zmian do PDU. W art. 2a, 2b i 3b przewidziano realizację PDU oraz prowadzenie rejestru wstępnie uznanych grup producentów z wpisem określonych danych, w tym co do zatwierdzonego PDU i zatwierdzonych zmian do niego oraz danych określających liczbę członków wstępnie uznanej grupy producentów. W art. 5 ustawy uregulowano terminy i warunki konieczne do zachowania celem skutecznego dokonania zmian w zatwierdzonym PDU.

Z przedstawionych regulacji wynika, że PDU oraz jego zmiany muszą być zatwierdzane stosowną decyzją, chyba że przepisy szczególne wyłączają taką konieczność.

Sąd stwierdza, że skarżąca złożyła w dniu 31 marca 2016 r. do Dyrektora OT ARR wniosek o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania wraz z pozytywną opinią Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Proponowana zmiana polegała na przyjęciu do grupy dziewięciu nowych członków, zaktualizowaniu zestawienia powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, wartości sprzedanych owoców oraz struktury sprzedaży owoców (kierunki dystrybucji) dodania nowej inwestycji polegającej na zakupie i montażu specjalistycznej linii do mycia, sortowania i drylowania owoców miękkich (inwestycję zaplanowano i zgłoszono we wniosku na II półrocze 2016 r.) oraz rezygnacji z inwestycji zaplanowanej w PDU na II półrocze 2016 r., polegającej na zakupie 3 sztuk samochodów ciężarowych.

W ocenie Sądu prawidłowo orzekł organ, że zgłoszona zmiana dotyczyła istotnych zmian w PDU z punktu widzenia celów wstępnego uznania jej za grupę producentów owoców i warzyw oraz konieczności monitorowania zmian w PDU przez organ krajowy aby nie doszło do zaburzeń, o których mowa w przepisach unijnych jak również w przepisach krajowych.

W świetle art. 5 ustawy wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie zmiany PDU składa się w określonych terminach, tj. w terminie do:

1) końca okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania - w przypadku zmian w harmonogramie realizacji planu dochodzenia do uznania lub zmian harmonogramu etapu inwestycji realizowanych z podziałem na etapy;

2) 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana w planie dochodzenia do uznania - w przypadku zmian wprowadzanych do zatwierdzonego planu dochodzenia do uznania innych niż określone w pkt 1.

Zdaniem sądu, że zakres złożonego przez skarżąca wniosku dotyczył zmian innych (wymienionych w pkt.2) niż te które związane były z etapami inwestycji lub harmonogramem realizacji PDU. Nie ma też wątpliwości, zdaniem sądu orzekającego, że skarżąca realizowała piąty rok dochodzenia do uznania a jej okresy rozliczeniowe były półroczne, o czym świadczą wcześniej zatwierdzone zmiany w jej PDU. Prawidłowo zatem organ uznał, że przedmiotowy wniosek powinien być złożony najpóźniej 30 września 2015 r. Składając wniosek w dniu 31 marca 2016 r. skarżąca nie dochowała ustawowego terminu na podjęcie tej czynności. Nie bez znaczenia jest, że był to ostatni okres rozliczeniowy skarżącej, kończący jej proces dochodzenia do uznania i dający podstawę do wnioskowania o uznaniu jej za grupę producentów owoców i warzyw. Zatem kończył się przedmiotowy proces a jego wyniki miały być oceniane w kontekście osiągnięcia celów prawem przewidzianych. Wprowadzanie w spóźnionym terminie nowych danych, które będą rzutowały na przedmiotową ocenę, a których organ nie może sprawdzić w ustawowo wyznaczonym dla niego terminie, uprawniało organ do odmowy zatwierdzenia powyższych zamian jako zgłoszonych po terminie.

W art. 5 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw ustawodawca wyraźnie wskazał terminy na składanie wniosków dotyczących wydania decyzji w przedmiocie zmiany PDU. Sąd uznał, że podnoszony przez skarżącą zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny. Zdaniem Sądu prawidłowo przyjęto określony w art. 5 powyższej ustawy tryb i termin do składania wniosku o zatwierdzenie zmian do zatwierdzonego PDU ustalając, że jest to tryb postępowania kończący się wydaniem decyzji przez Dyrektora OT ARR oraz że z racji na charakter zmiany wniosek o wydanie decyzji powinien być złożony w terminie 3 miesięcy przed końcem okresu rozliczeniowego, którego dotyczy zmiana.

Sąd nie podziela także twierdzenia skarżącej o niezastosowaniu § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW dnia 19 września 2013 r., który to przepis zdaniem skarżącej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 5 ust. 1 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw. W ocenie Sądu przepis powołanego rozporządzenia nie jest przepisem szczególnym, a jego wprowadzenie oznacza jedynie, że ustawodawca przewidział przepis szczególny w zakresie dostosowania planu do stanu faktycznego polegającego na ujęciu informacji w zakresie nowo przyjętych członków i okresu, za który powyższe informacje są składane. Powyższe rozumienie przepisu oznacza, że nieuprawnione byłoby żądanie przez organ od wszystkich członków grupy informacji w zakresie powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, kierunków ich dystrybucji za rok poprzedzający rok złożenia zmiany do PDU, gdyż powyższe informacje w stosunku do dotychczasowych producentów zostały już raz złożone na etapie składania wniosku o wstępne uznanie grupy za rok poprzedzający rok złożenia wniosku o wstępne uznanie. Szczególność przepisu polega na obowiązku przedstawieniu tych informacji tylko przez nowo przyjętych producentów, za rok poprzedzający założenie zmiany do PDU. Z powyższej regulacji zdaniem Sądu nie można wyprowadzić wniosku o wyłączeniu, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, stosowania w tym zakresie ogólnego przepisu ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw wskazującego termin na złożenie wniosku.

Zdaniem organu zarzut niezastosowania § 2 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 19 września 2013 r. należy uznać za nieuzasadniony. Powyższy przepis został powołany w podstawie prawnej decyzji obu orzekających w sprawie organów. Ponadto organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, jak należy rozumieć treść powyższego przepisu, jak również wykazał znaczenie jego "specjalności" w odniesieniu do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw.

Sąd nie stwierdził również aby stosowane w sprawie przepisy prawa krajowego naruszały w jakikolwiek sposób regulacje unijne, w tym pkt 30 preambuły rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, ponieważ, jak wyjaśniono powyżej, odmowa zatwierdzenia zmian w PDU nie była bezpodstawna.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które w sposób istotny mogłyby wpłynąć na wynik sprawy jak też nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które wpłynęłoby na wynik sprawy. Organy obu instancji zastosowały się do zasad prowadzenia postępowania wynikających z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa, zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy oraz dokonały jego prawidłowej oceny w oparciu o całokształt materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji oraz organu II instancji zawierały opis wziętego pod uwagę materiału dowodowego, podawały podstawę prawną decyzji oraz wyczerpująco je uzasadniały. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się m.in. do opinii Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 marca 2016 r. wyjaśniając, że z treści przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 3 oraz art. 9 ust. 2 ustawy o organizacji rynków owoców i warzyw nie można wyprowadzić wniosku o wiążącym prawnie stanowisku Dyrektora OR ARiMR jako organu opiniującego.

Dodatkowo, organ odwoławczy wystosował do spółki zawiadomienie z dnia ... sierpnia 2016 r. wydane w trybie art. 10 kpa z pouczeniem o prawie do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie odmowy zatwierdzenia zmian do PDU, w tym o możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie, możliwości wglądu do akt, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone w dniu 12 sierpnia 2016 r., a strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

W tych warunkach uznając skargę za niezasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.