Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2751/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 111 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi F. M., A. M., A. M., A. S., B. M., E. B., G. W., J. M., K. M., M. M., M. M. i Z. F. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w G., oznaczonej nr geodezyjnym [...], o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej w Państwowym Biurze Notarialnym w G. pod nr [...], stanowiącej własność S. i K. małż. M. oraz zawiesił postępowanie w części dotyczącej odszkodowania na okres trzech miesięcy.

Powyższa decyzja Prezydenta G. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r., nr [...].

Decyzją z dnia [..] maja 1983 r., nr [...], Prezydent Miasta G. orzekł o przyznaniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za wywłaszczoną część opisanej nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Gd 235/83, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. i decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1982 r., wskazując na potrzebę rozpatrzenia wniosku stron o objęcie wywłaszczeniem działki nr [...] zabudowanej zniszczonym w znacznym stopniu budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi.

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 1984 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz o przyznaniu odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł.

F. M. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [..] maja 1983 r. oraz z dnia [...] kwietnia 1984 r., w części dotyczącej odszkodowania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1984 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], Wojewoda [...], w trybie art. 111 § 1 k.p.a., uzupełnił sentencję swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. poprzez dodanie słów "w części dotyczącej odszkodowania".

Pismem z dnia 1 września 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia 20 września 2010 r., Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz z dnia [...] stycznia 2007 r. W opinii wnioskodawcy Wojewoda [...] błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie strony nie mogły zapoznać się z treścią operatu biegłego na rozprawie, wobec czego nastąpiło rażące naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64).

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], stwierdził nieważność opisanych decyzji Wojewody [..] z dnia [..] grudnia 2006 r. oraz z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 14 kwietnia 1984 r. w części dotyczącej odszkodowania narusza prawo w stopniu rażącym, a zatem Wojewoda [...] stwierdzając nieważność tej decyzji rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili J. M., F. M., Z. F., A. Ś., M. M., G. W., E. B., A. M., B. M., M. M., K. M. oraz A. M.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu podniósł, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważył , że zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., obowiązującego w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia 11 stycznia 2007 r., strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji mogła zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia. Brak w decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia – pozytywnego bądź negatywnego – odnośnie do niektórych żądań strony, daje podstawę do żądania uzupełnienia decyzji. Zatem uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia może mieć miejsce wówczas gdy organ administracji w rozstrzygnięciu nie odniósł się ani pozytywnie, ani negatywnie co do części żądań strony, tj. gdy organ wydal decyzję częściową. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] w sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w całości. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. zmienił rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. w ten sposób, że stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania, a zatem zmiana zakresu oceny zaskarżonej decyzji (zawężenie tej oceny) nie może zostać uznana jako uzupełnienie decyzji. Należało więc stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia art. 111 § 1 k.p.a.

Z kolei dokonując oceny legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo stwierdził, iż postępowanie nadzorcze przeprowadzone przez Wojewodę [...] zostało dokonane ponad żądanie strony. O tym jaki charakter i zakres żądania ma pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. Tymczasem Wojewoda [...] w sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził nieważność całej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r., tj. w części odszkodowania oraz wywłaszczenia, podczas gdy wniosek F. M. dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej tylko odszkodowania. Skoro organ wojewódzki orzekł ponad żądanie wnioskodawcy, to decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak stwierdził Wojewoda [...] w badanej sprawie rozprawa odbyła się w dniu 2 lutego 1984 r., jednakże Urząd Miejski w G. zlecił wykonanie opinii szacunkowej dotyczącej działki nr [...] dopiero dnia 20 lutego 1984 r. W takim stanie faktycznym, w ocenie Wojewody [...], strony nie mogły zapoznać się na rozprawie z opinią szacunkową, a co się z tym wiąże na rozprawie nie mogło dojść do ustalenia wysokości odszkodowania. W związku z powyższym organ wojewódzki ocenił powyższe jako rażące naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Organ wojewódzki nie przedstawił i nie ocenił okoliczności faktycznych, w jakich została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...]. Z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika bowiem, że w przedmiotowej sprawie zostały przeprowadzone dwie rozprawy: w dniu [...] grudnia 1982 r. i w dniu [...] lutego 1984 r., po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1983 r. Opinia szacunkowa z dnia [...] lutego 1984 r. dotyczyła jednego ze składników odszkodowania tj. odszkodowania za grunt o powierzchni [...] ha stanowiący działkę nr [...] objętą wywłaszczeniem na wniosek właścicieli. Opinia sporządzona została, co prawda już po przeprowadzeniu rozprawy, jednakże okoliczność ta nie oznacza rażącego naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Brak wysłuchania opinii biegłego na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże oszacowanie polegało wyłącznie na prostym przemnożeniu powierzchni działki i obowiązujących wskaźników. Z wyceną tą właściciele nieruchomości mogli się zapoznać przed wydaniem decyzji, a ponadto od wydanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1984r. nie złożyli odwołania, a zatem nie kwestionowali wysokości przyznanego odszkodowania. Właściciele gruntu uczestniczyli w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, przy czym uwaga ich skoncentrowana była na kwestii objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości, a więc również działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz na kwestii uzyskania w związku z tym lokali mieszkalnych (mieszkań spółdzielczych dla siebie i swoich dzieci) i to już od początku prowadzonego postępowania. Potwierdzeniem powyższego jest m.in. pismo z dnia 29 kwietnia 1982 r., w którym właściciele domagają się objęcia wywłaszczeniem całości nieruchomości. Na nieruchomości nieobjętej wywłaszczeniem znajdował się zabytkowy dworek wraz z otaczającym go parkiem. Jak wynika z pisma pertraktacje co do całości trwały a elaboraty szacunkowe obejmowały całość elementów budowlanych (w tym zabytkowego dworku) i materiału roślinnego znajdujących się na nieruchomości. Również notatka służbowa z dnia [...] kwietnia 1982 r. potwierdza, iż właściciele zwracali się z prośbą o wywłaszczenie całości ich nieruchomości i przyznania mieszkań dla siebie oraz dwóch synów z rodzinami. Natomiast opinia szacunkowa z dnia [...] lutego 1984 r. dotyczyła tylko części wywłaszczanej nieruchomości i nie była w związku z tym jedyną opinią sporządzoną w sprawie. W aktach sprawy znajduje się jeszcze opinia spornego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha z dnia [...] sierpnia 1982 r. sporządzona przez inż. [...] B., jednakże wówczas organ wywłaszczeniowy nie przychylił się do wniosku właścicieli o wywłaszczenie całości, natomiast podjął kroki do jej ewentualnego wykupu. W aktach archiwalnych zachowały się także opinie szacunkowe biegłych dotyczące budynku mieszkalnego i pozostałych zabudowań na działce nr [...], tj. opinia tech. bud. R. B. biegłego Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia 31 sierpnia 1982 r. oraz opinia Z. J. biegłego Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia 14 listopada 1980 r., a także protokół z dnia 10 września 1982 r. z uzgodnieniem pomiędzy biegłymi. W odniesieniu do składników budowlanych dopełniono zatem wymogu zasięgnięcia opinii dwóch biegłych. Ponadto w aktach sprawy znajdują się także opinie dotyczące wyceny składników roślinnych sporządzone przez biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G. w dniu [...] sierpnia 1982 r. przez inż. M. M. oraz w dniu [...] sierpnia 1982r. przez inż. J.B.

Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania, narusza prawo w stopniu rażącym. Przy czym zauważyć należy, że Prezydent Miasta [...] nie był właściwy do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego zakończonego decyzją, czego nie dostrzegł Wojewoda [...] prowadząc postępowanie nadzorcze.

Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tym samym Wojewoda [...] winien był zatem ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 kwietnia 1984 r. z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważności. To zaś stanowi rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. mimo wad uzasadnienia jest prawidłowe. Jednocześnie nie stwierdzono, aby wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które stałyby na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz z dnia [...] stycznia 2007 r.

Reasumując, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013 r. uznał zasadność własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2012 r.

F. M., A. M., A. M., A. S., B. M., E. B., G. W., J. M., K. M., M. M., M. M. i Z. F., reprezentowani przez radcę prawnego M. F., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., w zakresie w jakim Minister utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] grudnia 2012 r., w części w jakiej decyzją tą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w zakresie w jakim organ ten (Wojewoda [...]) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. we wskazanej części. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1. art. 16 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. w części, tj. w zakresie w jakim Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w części w jakiej organ ten stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, pomimo tego że w tym zakresie decyzja Wojewody [...] była zgodna z prawem i wnioskiem skarżących (wnioskodawców), a wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa przez Wojewodę [...] dotyczy jedynie stwierdzenia przez ten organ nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] w zakresie wywłaszczenia;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w postępowaniu nadzorczym prowadzonym co do prawidłowości 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz z dnia [...] stycznia 2007 r. nie tylko kwestii nieważności tych decyzji, ale także merytoryczne rozstrzygnięcie kwestii nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w zakresie przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co z kolei było przedmiotem postępowania przed Wojewodą [...] i zostało rozstrzygnięte w powyższych decyzjach, a tym samym przekroczenie przez Ministra granic postępowania nadzorczego;

3. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 156 ust. 2 k.p.a. na skutek przyjęcia, iż decyzja Wojewody [...] z dnia 18 grudnia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 z uwagi na to, iż Wojewoda działający jako organ nadzoru powinien był się ograniczyć do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. z naruszeniem prawa, z uwagi na fakt, iż organem właściwym do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego w stosunku do nieruchomości był nie Prezydent Miasta [...], a ówczesny Wojewoda [...], z uwagi na wysokość szacunkowego odszkodowania, którego kwota przekraczała wartość 1 miliona złotych;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do pisma skarżących z dnia 8 marca 2013 r. (stanowiącego uzupełnienie i jednocześnie modyfikację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), w którym to wskazano, że w przypadku nie uwzględnienia przez Ministra zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. tylko w części, w jakiej organ ten (Wojewoda) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, gdyż w pozostałej części decyzja Wojewody [...] z dnia [..] grudnia 2006 r. jest zgodna z wnioskiem stron, a jej rozstrzygnięcie w tym zakresie odpowiada prawu.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części, w sytuacji gdy poszczególne rozstrzygnięcia zawarte w sentencji decyzji administracyjnej mogą samodzielnie funkcjonować i treść jednego nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji administracyjnej. Tak też było z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1984 r. zawierającą dwa samodzielne rozstrzygnięcia: co do wywłaszczenia nieruchomości i w zakresie ustalenia odszkodowania – oba zawarte w jednej decyzji. W związku z tym, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1984 r. dotyczył wyłącznie stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie odszkodowania należy uznać, że w zakresie, w jakim Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2006 r. stwierdził także nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1984 r. co do wywłaszczenia nieruchomości decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie druga, również samodzielna część rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1984 r. w zakresie odszkodowania jest prawidłowa i odpowiada zarówno wnioskowi skarżących z dnia [...] lutego 2006 r. o stwierdzenie nieważności jak i prawu oraz orzecznictwu sądów administracyjnych jakie obowiązywało na przestrzeni wielu lat, w tym w 2006 r. i zostało zmodyfikowane dopiero kilka lat później. Tymczasem Minister wyszedł poza ramy tego postępowania i pokusił się również o ocenę prawidłowości postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...]. Natomiast ocena prawidłowości tej decyzji należała w całości do Wojewody [...], który rozstrzygnął tę kwestię w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zmiana linii orzeczniczej nie stanowi podstawy do uznania, iż wcześniejsze decyzje odpowiadające poprzedniemu kierunkowi orzecznictwa, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Tymczasem w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, gdyż Minister odmiennie ocenia charakter naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w stosunku do tego, jak to uczynił Wojewoda [...] w 2006 r. Przy czym ocena naruszenia art. 22 w postępowaniu wywłaszczeniowym należała wyłącznie do Wojewody [...], który uznał, iż naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa. Strony postępowania prowadzonego przez Wojewodę nie kwestionowały tego rozstrzygnięcia. Jednocześnie ustalenia poczynione przez Ministra są sprzeczne z treścią akt wywłaszczeniowych. Nie można bowiem zgodzić się z tym, iż współwłaściciele nieruchomości nie kwestionowali wysokości odszkodowania, gdyż na wszystkich etapach postępowania wywłaszczeniowego domagali się znacznie wyższego odszkodowania, aniżeli proponowane, co więcej wnosili środki odwoławcze (odwołanie oraz skargę do NSA). Właściciele domagali się odszkodowania w wysokości [...] zł zamiast proponowanych [...] zł (ponad 100% więcej), a także zapewnienia nieruchomości zamiennych (2 mieszkań m-3 oraz m-4). Trudno zatem przyjąć, jak to uczynił Minister w zaskarżonej decyzji, iż właściciele swoją uwagę koncentrowali na objęciu wywłaszczeniem całej nieruchomości. Oczywiście domagali się by wywłaszczono całą nieruchomość, lecz jednocześnie domagali się znacznie wyższego odszkodowania oraz dodatkowo nieruchomości zamiennych (3 lokali mieszkalnych), co jest zupełnie zrozumiałe w sytuacji gdy mieli 7 dzieci, a proponowane kwoty (podobnie jak ta którą ostatecznie otrzymali) nie uniemożliwiały im nabycia jakichkolwiek nieruchomości, w których rodzina mogłaby zamieszkać. Także nie ma znaczenia dla sprawy, że opinia z 30 sierpnia 1982 r. była jedną z kilku opinii sporządzonych na potrzeby postępowania i dotyczyła tylko jednego ze składników nieruchomości, gdyż bezpośrednio wpływała na wysokość odszkodowania, podobnie jak pozostałe nieruchomości. Ponadto, jak wynika z akt wywłaszczeniowych, biegli nie uczestniczyli w żadnej z rozpraw, w przeciwieństwie do współwłaścicieli nieruchomości, którzy byli aktywni w całym postępowaniu. Również z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1982 r. nie wynika ani wprost ani pośrednio, na jakiej podstawie zostało ustalone odszkodowanie za dz. [...] i [...]. Nie sposób ustalić czy odszkodowanie zostało wyliczone przez organ samodzielnie w ramach własnych umiejętności, czy też może na podstawie opinii biegłego. Z treści tej decyzji jak i samego protokołu rozprawy z dnia [...] lutego 1984 r. nie wynika, by w rozprawie uczestniczyli biegli, ani też by opinia biegłych została choćby przedstawiona czy też odczytana właścicielom nieruchomości. W postępowaniu wywłaszczeniowym w ogóle nie powołano biegłych. Opinie szacunkowe jakie pojawiają się w trakcie toczącego się postępowania stanowią dokumenty prywatne i jako takie nie mogą stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. O ile należy przyznać Ministrowi rację, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana przez organ niewłaściwy, to nie można się zgodzić z konsekwencjami tego naruszenia, w kontekście przeprowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania nadzorczego. W ocenie skarżących decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. została wydana zarówno przez organ niewłaściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) jak i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto, wniosek skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 10 stycznia 2013 r. został zmodyfikowany przez skarżących pismem z dnia 8 marca 2013 r., w którym wskazali na zasadność uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. w zakresie stwierdzenia przez Ministra nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. w zakresie stwierdzenia przez ten organ (Wojewodę [...]) nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w części dot. ustalenia odszkodowania i orzeczenie w tym zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przy jednoczesnym utrzymaniu decyzji Wojewody [...] w pozostałym zakresie. Minister nie odniósł się do tego pisma skarżących w żaden sposób, dlatego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji odpowiada prawu, mimo jej częściowo błędnego uzasadnienia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdził – na wniosek F. M. – nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [..] oraz o odszkodowaniu w łącznej kwocie [...] zł, po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., wydaną w trybie art. 111 § 1 k.p.a., uzupełnił sentencję swojej decyzji z [...] grudnia 2006 r. poprzez dodanie słów "w części dotyczącej odszkodowania". Obydwie te decyzje – z [...] grudnia 2006 r. i z [...] stycznia 2007 r. – w sensie materialnym załatwiały tę samą sprawę administracyjną, choć w sensie procesowym były to dwa akty administracyjne wydane w indywidualnej sprawie.

Przepis art. 111 § 1 k.p.a. w styczniu 2007 r., jak i obecnie, ma następujące brzmienie: Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

Jeśli chodzi o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia w judykaturze przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że decyzja uzupełniająca (obecnie postanowienie) nie ma samodzielnego bytu. "Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia (art. 111 k.p.a.), inaczej niż w procedurze cywilnej (art. 351 k.p.c.), nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym)" (wyrok NSA z dnia 22.11.2000 r., II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002/1/23; zob. też postanowienie NSA z 10.04.2008 r., I OSK 875/07, LEX nr 505244). Tylko część doktryny wyraża odmienne stanowisko (np. B. Adamiak w "Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym", AUW Nr 922, Prawo CLIII, Wrocław 1988, str. 12, stwierdziła, że "uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia następuje w formie decyzji uzupełniającej [pogląd sprzed zmiany art. 111 dokonanej od dnia 11 kwietnia 2011 r.], od której na ogólnych zasadach służą środki zaskarżenia" – cytat za H. Knysiak-Molczyk [w] Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004).

W okolicznościach niniejszej sprawy właściwszym rozwiązaniem byłoby przyjęcie cytowanego wyżej poglądu B. Adamiak, jako że decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w żaden sposób nie można określić jako uzupełniającej. W istocie zmieniała ona bowiem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r., zawężając je do części kontrolowanego w trybie nadzoru orzeczenia z 1984 r. Decyzja z [...] stycznia 2007 r. nie tylko rażąco naruszyła art. 111 § 1 k.p.a., ale można wręcz przyjąć, że ponownie rozstrzygała sprawę już poprzednio rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Ta ostatnia decyzja, wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze, rozstrzygała bowiem o tym, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. jest nieważna w całości, a więc nie można było następnie orzec, że tylko w części dotyczącej odszkodowania. O zakresie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie decyduje bowiem zakres wniosku strony, jak można wyczytać ze skargi, ale treść rozstrzygnięcia organu, a ta, w odniesieniu do decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nie pozostawia wątpliwości. Inną sprawą jest to, że organ nadzoru w decyzji z [...] grudnia 2006 r. wyszedł poza żądanie strony, które dotyczyło tylko części decyzji z 1984 r. odnoszącej się do odszkodowania, czym rażąco naruszył art. 157 § 2 k.p.a., i to niezależnie od tego, że przepis ten dopuszcza wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji także z urzędu. Do wszczęcia postępowania z urzędu w tej sprawie nie doszło, a gdyby nawet, to byłaby to osobna sprawa administracyjna. Z pewnością jednak stwierdzenie nieważności całej decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1984 r., nawet jeśli dokonane z przekroczeniem zakresu żądania, nie pozostawia pola do uzupełnienia decyzji z [...] grudnia 2006 r., gdyż to mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby organ nie orzekł o całości żądania strony, a nie w sytuacji, gdy orzekł ponad żądanie.

Reasumując stwierdzić należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. obarczona była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tak samo jak decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r. W takiej sytuacji niezależnie od przedstawionych wyżej kontrowersji dotyczących tego, czy możliwe jest osobne kwestionowanie w trybie nadzoru decyzji uzupełniającej stwierdzić należy, że w sensie materialnym sprawa administracyjna rozstrzygnięta powyższymi decyzjami załatwiona została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co uzasadniało stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń, nawet jeśli przyjąć, że materialnie decyzja z [...] stycznia 2007 r. była jedynie częścią aktu, którego uzupełnienia domagała się strona.

Dlatego też rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej do sądu decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. należy uznać za odpowiadające prawu. Nie wszystkie jednak stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu tej decyzji można zaakceptować.

W chwili obecnej bowiem, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]grudnia 2006 r., ponownie musi zostać rozstrzygnięty wniosek F. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w części orzekającej o odszkodowaniu. To zaś należy do kompetencji Wojewody [...], gdyż to on jest w tym wypadku organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta [...] (art. 157 § 1 k.p.a.). Tymczasem, jak słusznie wskazują skarżący, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, niejako przy okazji, zajął stanowisko również i w tej sprawie, wyrażając poglądy co do ewentualnych kwalifikowanych wad (lub ich braku) w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1984 r., co nie było przedmiotem sprawy prowadzonej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Wprawdzie ocena organu nadzoru, że decyzja administracyjna wydana w postępowaniu "zwykłym" narusza rażąco lub nie określony przepis prawa materialnego lub procesowego może także rażąco naruszać ten właśnie przepis prawa stosowany w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z dnia 25.06.2013 r., I OSK 241/12), to jednak w sytuacji, gdy doszło już do stwierdzenia nieważności "pierwszej" decyzji nadzorczej (z dnia [...] grudnia 2006 r.), z powodu wady rażącego naruszenia prawa tkwiącej tylko w tej decyzji, to na organie właściwym do ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej odszkodowania spoczywać powinna ocena wad tej ostatniej decyzji, albowiem w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Tym bardziej, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawarł między innymi ocenę, co do właściwości Prezydenta Miasta [...] przy wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1984 r., a ten aspekt sprawy nie był w ogóle dotychczas rozpatrywany w postępowaniu nadzorczym.

Z tego też powodu ocena sądu w chwili obecnej nie może dotyczyć stosowania w postępowaniu wywłaszczeniowym art. 22 (wcześniej art. 21) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), zanim ostatecznie nie wypowie się w tej kwestii organ nadzoru. Sąd bowiem jedynie kontroluje działalność administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.), a nie rozstrzyga spraw administracyjnych co do istoty. Na marginesie więc jedynie zauważyć należy, że orzecznictwo sądów administracyjnych na tle art. 22 (21) ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. ewoluowało i aktualnie dominuje pogląd, że "sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia dotyczy jedynie gruntu i jest prawidłowa. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii. (...) w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Z tych zatem względów okoliczność, że w postępowaniu wywłaszczeniowym, jeśli dotyczyłoby ono tylko nieruchomości niezabudowanej a biegli nie byliby obecni na rozprawie i byłyby nimi osoby wpisane na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, okoliczność, iż działały one na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądzałaby o rażącym naruszeniu przepisu art. 21 cytowanej ustawy. (...) w przeciwieństwie do tzw. "sztywnych stawek" za grunt, wartościowanie obiektów na wywłaszczanej nieruchomości nie było ograniczone "sztywnymi" stawkami i dopuszczalne było subiektywne podejście do wyceny ze strony rzeczoznawcy" (zob. wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., I OSK 1042/11, LEX nr 1217356). W tym ostatnim przypadku wnioskodawcy wywłaszczenia mogło zależeć na tym, aby odszkodowanie nie było ustalone w maksymalnej wysokości, a zatem mógł on oczekiwać od zleceniobiorcy takiego obliczenia wartości odszkodowania, które to oczekiwanie by realizowało. A w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z nieruchomością zabudowaną i pod tym kontem organ nadzoru powinien ocenić stosowanie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przy ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1984 r. w części dotyczącej odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę, mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.