Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 967/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego "[...]" stwierdza nieważność § 11 ust. 1 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2018 r. Zgromadzenie A" (dalej też jako "Zgromadzenie" lub "Organ") podjęło uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Zgromadzenia A (zwaną dalej "Uchwałą"). Tekst tego regulaminu stanowił załącznik do Uchwały (zwany dalej "Regulaminem").

Pismem z [...] marca 2020 r. ([...]) Prokurator Rejonowy w K. (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w części dotyczącej § 11 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu. Zarzuciwszy Uchwale naruszenie: art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483; dalej w skrócie "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz § 133-135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010; dalej w skrócie "u.c.p.g.") – przez zamieszczenie w § 11 ust. [1] [pkt] 2 i 3 Regulaminu przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., w szczególności nakładających na posiadaczy zwierząt nakazy prowadzenia psów na uwięzi lub [w] kagańcu oraz utrzymywania zwierząt domowych na uwięzi, sprzecznych z normami w randze ustawy, w szczególności z art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122; dalej w skrócie "u.o.z.") – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że unormowanie § 11 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu, formułujące wobec posiadaczy zwierząt obowiązki: 1) prowadzenia psa na uwięzi (a w odniesieniu do niektórych psów – w nałożonym kagańcu) oraz 2) utrzymywania zwierząt domowych na uwięzi (z wyjątkiem terenów należycie ogrodzonych), wkracza w materię uregulowaną przepisami ustawy o ochronie zwierząt, a co więcej – uregulowania te mogą prowadzić do niehumanitarnego traktowania zwierząt i stać w sprzeczności z tekstem tej ustawy.

Skarżący wyjaśnił, że kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została uregulowana w przepisie art. 10a ust. 3 u.o.z. W kontekście tego przepisu stwierdził, że Organ ustalił w § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu w sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla posiadaczy psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od wprowadzonego w pkt 2 generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na uwięzi, a psa agresywnego oraz psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – w nałożonym kagańcu. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny – na smyczy i w kagańcu, bez uwzględnienia ich cech indywidualnych i sytuacyjnych (np. wiek, psa lub jego chorobę, a także inne szczególne okoliczności), może – zdaniem Skarżącego, który w tym zakresie powołał się też na orzecznictwo sądów administracyjnych – w określonych sytuacjach stanowić działanie niehumanitarne. Tymczasem każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania (art. 5 u.o.z.), przez co należy rozumieć "traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę" (art. 4 pkt 2 u.o.z.).

Z tych samych względów Prokurator zakwestionował również "zapis" § 11 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, wywodząc, że formułowanie generalnego nakazu utrzymywania zwierząt domowych (czyli wszystkich – niezależnie od gatunku, rasy, wieku, stanu zdrowia) na uwięzi (poza wskazanym wyjątkiem terenów należycie ogrodzonych) jest sprzeczne z humanitarnym traktowaniem zwierząt, nie mówiąc już o tym, że w odniesieniu do niektórych zwierząt domowych (w szczególności kotów) jest dla posiadacza obowiązkiem wręcz niewykonalnym (z uwagi na naturę kotów) albo zmusza go do rozwiązań ekstremalnych, dalece sprzecznych z humanitarnym traktowaniem zwierząt. Skarżący podkreślił, że niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie wiąże się z karą pieniężną (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.). Kwestię utrzymania zwierząt domowych reguluje przy tym art. 9 ust. 1 u.o.z., nakładając na każdego utrzymującego zwierzę domowe obowiązek zapewnienia zwierzęciu: pomieszczenia chroniącego je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiającego swobodną zmianę pozycji ciała, a nadto odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. Kwestionując treść § 11 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, autor skargi przytoczył również art. 9 ust. 2 u.o.z., zgodnie z którym zabrania się trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu. Długość uwięzi – przez którą, zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 14 u.o.z., rozumie się "wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka"– nie może być krótsza niż 3 metry.

W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie A" w K. – reprezentowane przez jego Zarząd, zastępowany przez r.pr. A. O. – stwierdziło, że uznaje skargę za zasadną, z tym zastrzeżeniem, że wytknięte naruszenia mają charakter nieistotny. Jednocześnie Organ zadeklarował, że "podejmie działania w celu wyeliminowania nieścisłości regulaminu". W konkluzji stwierdził, że: "Oczywiście zapisy regulaminu stanowią pewne powtórzenia ustawowe, jednak poprawnie wykładane nie kolidują z ustawą i nie stanowią na tyle istotnego naruszenia, aby można było mówić o ich nieważności".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Zgromadzenia wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w K. , na podstawie przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność takiej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Zgromadzenia A" z dnia [...] września 2018 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Zgromadzenia A która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] września 2018 r. (poz. 7306) i zgodnie z jej § 5 weszła w życie z dniem [...] stycznia 2019 r.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała nie była nowelizowana, jednakże została uchylona z dniem [...] października 2020 r. na mocy § 2 uchwały nr [...] Zgromadzenie A" z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Zgromadzenia A" (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 5767).

W związku z tym należy wyjaśnić, że jest zasadą, iż "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek uchylenia Uchwały) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem – który nawiązuje w swej istocie do wykładni zaprezentowanej pierwotnie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z [...] września 1994 r. o sygn. W [...] (OTK 1994, cz. II, poz. 44; por. też orzeczenie TK z [...].04.1994 r., K [...], OTK 1994, cz. I, poz. 7) – zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie (zob. np. wyroki NSA: z [...].08.2005 r., OSK [...]; z [...].03.2007 r., II OSK [...]; z [...].09.2010 r., I OSK [...] – dostępne w CBOSA; podobne stanowisko zajmuje też doktryna – por. np. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3.11 do art. 101-101a, s. 990–991; R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Zwłaszcza że następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały (czyli z mocą wsteczną), są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia ("na przyszłość").

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, lecz że należy zaskarżoną uchwałę poddać merytorycznej ocenie, gdyż jej przepisy mogą nadal znajdować zastosowanie dla oceny prawidłowości postępowania adresatów Regulaminu w okresie i zakresie jego obowiązywania.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), § 6 ust. 1 pkt 17 w związku z § 8 ust. 6 pkt 4 Statutu Zgromadzenia A" (Dz. Urz. Woj. W.. z 2013 r. poz. 3013, z późn. zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, z późn. zm.; w skrócie "u.c.p.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Bez wpływu na tę ocenę pozostaje okoliczność, że kontrolowany regulamin został uchwalony nie przez radę gminy, lecz przez zgromadzenie związku międzygminnego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2a u.c.p.g. w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Organem stanowiącym związku międzygminnego jest zaś zgromadzenie związku (zob. art. 69 ust. 1 u.s.g.).

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w niżej określonych granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W petitum skargi wskazano wyraźnie, że Uchwała została zaskarżona jedynie w części – dotyczącej § 11 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu. Wobec powyższego Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g., który według – relewantnego w tej sprawie – stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały (tj. [...] września 2018 r.) stanowił, że:

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu."

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. np. wyrok NSA z [...].02.2015 r., II OSK [...], CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Przepisy art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. m.in. wyroki WSA: z [...].01.2009 r., III SA/Kr [...]; z [...].12.2009 r., II SA/Wr [...]; z [...].08.2018 r., IV SA/Po [...] – CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, ss. 35 i 241).

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z [...].09.2009 r., II OSK [...]; CBOSA).

W świetle powyższych uwag Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie – w tym odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi oraz odpowiedzi na skargę – należy wskazać, że w myśl § 11 ust. 1 Regulaminu: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy i koty obowiązane są do:

1) usuwania zanieczyszczeń (odchodów i innych nieczystości) z miejsc publicznych;

2) prowadzenia psa na uwięzi, a psa agresywnego oraz psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – w nałożonym kagańcu;

3) utrzymania zwierząt domowych na uwięzi, z wyjątkiem terenów należycie ogrodzonych, uniemożliwiających ich opuszczenie przez zwierzę."

Przedmiotem zaskarżenia zostały objęte unormowania § 11 ust. 1 pkt 2 i 3.

Podstawy normatywnej do ustanowienia ww. regulacji należy niewątpliwie upatrywać w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym: "Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: [...] 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku".

Przechodząc do oceny § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, trzeba wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie nie podziela generalnego poglądu, jakoby regulacja nakładająca na osoby utrzymujące psy obowiązek ich wprowadzania na tereny służące do użytku publicznego na smyczy, a niekiedy także w kagańcu, co do zasady wykraczała poza granice ww. delegacji ustawowej lub naruszała inne przepisy ustawowe.

W szczególności – wbrew stanowisku stron – tego rodzaju regulacja jak cytowany § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, nie stanowi, zdaniem Sądu, powtórzenia przepisu art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 638; w skrócie "u.o.z."), w myśl którego: "Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna."

Zestawiając ww. przepis ustawowy z kontrolowanym przepisem lokalnym, należy zwrócić uwagę przede wszystkim na ich różne zakresy zastosowania. Przepis art. 10a ust. 3 u.o.z. zabrania puszczania psów bez możliwości kontroli. Ponieważ nie zostały określone okoliczności, w jakich należy tego obowiązku przestrzegać, na mocy dyrektyw wykładni językowej oraz funkcjonalnej zasadna jest konstatacja, według której obowiązek ten należy realizować w każdym czasie i we wszystkich okolicznościach. Brak określenia okoliczności stosowania normy oznacza bowiem obowiązek stosowania jej w każdorazowo następujących po sobie okolicznościach, na co wskazuje tryb oznajmujący (por. wyrok WSA z [...].11.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Zatem art. 10a ust. 3 u.o.z. ma szersze zastosowanie niż przepis lokalny. Ponadto warte zasygnalizowania jest odmienne ratio legis leżące u podstaw każdej z tych regulacji. Przepis art. 10a ust. 3 u.o.z., zgodnie z tytułem ustawy, z której pochodzi, ma na celu "ochronę zwierząt", a więc nie ma na celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami spowodowanymi przez psy, a jedynie ich ochronę przed czynnikami zewnętrznymi. Z kolei przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., na podstawie którego sformułowano inkryminowany § 24 ust. 4 Regulaminu, ma na celu zapewnienie ochrony ludzi przed uciążliwościami lub zagrożeniami związanymi z chowaniem zwierząt domowych, w tym psów, jednakże z poszanowaniem standardów ochrony zwierząt. Uwidaczniają się zatem dwa odmienne cele (przedmioty ochrony), jakim służą powołane przepisy ustawowy i lokalny. Z jednej strony – ochrona zwierząt, z drugiej – porządek w gminie, w postaci ochrony ludzi przed zagrożeniem lub uciążliwościami ze strony zwierząt domowych. Przedstawiony podział celów, jakim służą art. 10a ust. 3 u.o.z. oraz odnośne przepisy lokalne wydane w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., był już rozważany w orzecznictwie (por.: wyrok NSA z [...].09.2012 r., II OSK [...], CBOSA; wyrok WSA z [...].01.2013 r., II SA/Bk [...], CBOSA). W tych orzeczeniach podkreśla się, że owo zróżnicowanie celów oznacza, iż ww. przepisy lokalne nie stanowią ingerencji w regulację ustawową – u.o.z. (por. wyrok WSA z [...].07.2020 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

W ocenie Sądu, co do zasady tego rodzaju regulacja regulaminowa również nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nałożenie obowiązków w postaci zaopatrzenia w takich przypadkach psów w smycze oraz kagańce stanowi bowiem wyraz troski o bezpieczeństwo otoczenia, która z kolei stanowi ratio legis dla ww. przepisu. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z [...].11.2015 r. o sygn. akt II OSK [...] (CBOSA), iż wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, że w miejscach publicznych na terenie miasta psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej – na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jak dalej wskazał NSA w przywołanym wyroku: "Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem" (tak też wyroki WSA: z [...].12.2016 r., IV SA/Po [...]; z [...].06.2018 r., IV SA/Po [...]; z [...].07.2020 r., IV SA/Po [...] – CBOSA).

Należy mieć przy tym na uwadze także i to, że z miejsc powszechnie dostępnych mają prawo korzystać również inne osoby niż właściciele psów. W szczególności z miejsc tych mogą korzystać rodziny z dziećmi, dla których już samo bieganie psów luzem może stanowić co najmniej uciążliwość, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jeśli nie budzić wręcz poczucie zagrożenia. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że dla stwierdzenia wystąpienia niepożądanej, w świetle ww. przepisu, "uciążliwości" nie jest konieczne jednoczesne wystąpienie realnego stanu "zagrożenia", o czym świadczy użycie przez ustawodawcę pomiędzy tymi określeniami spójnika alternatywy nierozłącznej ("lub"). Należy mieć też na uwadze, że nawet wytresowany pies, słuchający poleceń właściciela może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, obszczekiwanie), a także obawy o potencjalne zachowanie psa. Zresztą należy zauważyć, iż osoba korzystająca z miejsc powszechnie dostępnych, widząc obcego, luzem biegającego psa, nie wie, czy pies ten słucha poleceń swojego właściciela, ani czy nic niepożądanego nie zrobi.

Sądowi w niniejszym składzie znany jest również odmienny nurt występujący w orzecznictwie sądów administracyjnych – który został przyjęty w skardze – w ramach którego eksponuje się w szczególności nadmierny (nieproporcjonalny) rygoryzm tego rodzaju regulacji, jak tu analizowana, i związane z tym ryzyko niewłaściwego, a w skrajnych przypadkach wręcz niehumanitarnego traktowania zwierząt poddanych obowiązkowi bycia prowadzonymi na smyczy lub w kagańcu.

W związku z tym godzi się jeszcze zwrócić uwagę na podejmowane w praktyce próby pogodzenia w konkretnych regulaminach utrzymania czystości i porządku w gminie, wyżej przedstawionych, prima facie rozbieżnych nurtów orzeczniczych, dotyczących dopuszczalności nakładania obowiązku prowadzenia psów w miejscach użytku publicznego na smyczy lub w kagańcu. Za przykład może posłużyć postanowienie regulaminu, które zostało pozytywnie ocenione w prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z [...] marca 2020 r. o sygn. akt II SA/Łd [...] (CBOSA), a które stanowiło, że: "poza terenem własnej nieruchomości posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania go na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione" (może być wszakże dyskusyjne, czy katalog okoliczności zwalniających z obowiązku wyprowadzania psa na smyczy lub w kagańcu nie został tu określony nazbyt szeroko, zwłaszcza jeśli idzie o "rasę" lub "cechy anatomiczne").

Niezależnie od powyższych uwag postanowienie § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, nie może się jednak ostać w obrocie prawnym, a to z następujących względów.

Po pierwsze, w orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w świetle delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. regulaminowe regulacje nakładające obowiązek prowadzenia psa na uwięzi (odpowiednio: w kagańcu) mogą dotyczyć jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, czyli, upraszczając, terenów publicznych (por. wyrok NSA z [...].11.2020 r., II OSK [...], CBOSA). Tymczasem analizowane postanowienie § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu takiego dookreślenia nie zawiera, przez co wykracza poza granice ww. upoważnienia ustawowego.

Po drugie, w postanowieniu tym prawodawca lokalny posłużył się nazbyt niedookreślonym, a przez to nieostrym, zwrotem "pies w inny sposób zagrażający otoczeniu". Przy tym zupełnie nie wiadomo, z jakich to powodów prawodawca przyjął, że właściwym (adekwatnym) środkiem ochrony przed każdym (bliżej w § 11 ust. 1 pkt 2 Regulaminu niesprecyzowanym) "innym zagrożeniem" ze strony psa będzie zawsze kaganiec. W praktyce może to skutkować nieadekwatnością zastosowanego środka – tj. obowiązku nałożenia kagańca "psu w inny sposób [niż agresją] zagrażającemu otoczeniu" – w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, jakim jest "ochrona przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi", a więc prowadzić do naruszenia jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności, wywodzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny § 11 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, należy w pełni podzielić zastrzeżenia i zarzuty podniesione względem tego postanowienia przez Prokuratora w skardze.

Wszak jeśli się zważy, że zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 4 pkt 17 u.o.z. przez "zwierzęta domowe" rozumie się "zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza" i że do takich zwierząt zalicza się nie tylko psy, ale m.in. także koty i np. chomiki, to zaiste wypełnienie bezwarunkowego obowiązku trzymania wszystkich zwierząt domowych na uwięzi (z jednym, wzmiankowanym w § 11 ust. 1 pkt 3 Regulaminu wyjątkiem: "terenów należycie ogrodzonych"), może w praktyce wymagać od osób utrzymujących takie zwierzęta, podejmowania działań lub przyjmowania rozwiązań niekiedy niehumanitarnych, a w skrajnych przypadkach wręcz niewykonalnych.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 ust. 1 pkt 2 i 3 jej załącznika.