Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 378/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 539/15 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

﻿UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 539/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), dalej w skrócie jako Pr. bud. oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego (dalej jako: "PINB" lub "organ I instancji") zażądał od J. S. przedstawienia ekspertyzy technicznej oceniającej stan techniczny części budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w M. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I Instancji podkreślił, że ze względu na liczne spękania w części budynków należących do właściciela możliwe jest zaistnienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W pouczeniu wskazał, że na to postanowienie nie służy prawo wniesienia zażalenia.

Od opisanego postanowienia PINB J. S. wniósł zażalenie.

Rozpoznając zażalenie Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WWINB" lub "organ II instancji"), postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając swoje stanowisko WWINB wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. postanowienie podlega zaskarżeniu tylko wówczas, gdy ustawa dopuszcza taką możliwość. Postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Pr.bud. jest postanowieniem, na które zażalenie nie przysługuje, bowiem z treści przepisu nie wynika taka możliwość. Organ II instancji zaznaczył, że w orzecznictwie prezentowane są dwa odmienne poglądy co do możliwości wniesienia zażalenia od ww. postanowienia. Zgodnie z jednym z nich – zaprezentowanym w zażaleniu oraz w jego uzupełnieniu przez J. S. – zażalenie przysługuje pomimo braku wskazania. Natomiast drugie z prezentowanych stanowisk potwierdza, że skoro w omawianym przepisie nie przewidziano, że na postanowienie dowodowe jakim jest postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy, przysługuje zażalenie, to owo postanowienie może być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie. W opinii WWINB należy się zgodzić z drugą z prezentowanych koncepcji. Art. 62 ust. 3 Pr.bud. dotyczy innych sytuacji niż przewidziane w art. 81c Pr.bud. Celem art. 62 ust. 3 Pr.bud. jest szybka reakcja na stwierdzony stan rzeczy. Organ II instancji podkreślił też, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że nakazanie przeprowadzenia kontroli (o której mowa w art. 62 ust. 3 Pr.bud.) powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, formą zaś właściwą dla nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części jest postanowienie. Skoro w przepisach nie ma wskazania możliwości zaskarżenia takiego postanowienia, to zgodnie z art. 142 K.p.a. postanowienie takie można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie WWINB, J. S. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia [...] marca 2015 r., a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień do czasu rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi. Skarżonym postanowieniom zarzucił naruszenie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 Pr.bud. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie żądania przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego części budynku mieszkalnego i gospodarczego. Podniósł zarzuty dotyczące merytorycznej wadliwości kwestionowanego postanowienia PINB oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB doszedł do przekonania, że nie może się ono ostać w obrocie prawnym jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Sąd stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadzała się do oceny dopuszczalności zaskarżenia postanowienia PINB nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznej obiektu budowlanego lub jego części. W tym postępowaniu Sąd nie był władny badać merytorycznej prawidłowości kwestionowanego postanowienia PINB i związanych z tym zarzutów skargi, gdyż kwestie te nie stanowiły przedmiotu zaskarżonego postanowienia WWINB, co zresztą wyraźnie zostało zastrzeżone w jego uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 62 ust. 3 Pr.bud. właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Ww. przepis nie precyzuje formy działania organu, a tym samym nie rozstrzyga wprost o środkach odwoławczych. W rezultacie, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WWINB, w orzecznictwie zaprezentowane zostały dwa odmienne poglądy co do możliwości wniesienia zażalenia od postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Pr.bud. Jeden z nich sprowadza się do tezy – za którą w rozpoznawanej sprawie opowiedział się WWINB – że skoro w ww. przepisie nie przewidziano, że na postanowienie dowodowe, jakim jest postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy przysługuje zażalenie, to postanowienie to może być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie.

Drugi pogląd, stwierdzający dopuszczalność wniesienia zażalenia na takie postanowienie – przedstawiony i wnikliwie umotywowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09, którego stanowisko w omawianej kwestii oraz argumentację przywołaną na jego poparcie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – oparty został na wykładni systemowej, nawiązującej w pierwszej kolejności do regulacji art. 81c ust. 2 i 3 Pr.bud. NSA wskazał na zakres normatywny art. 81c ust. 2 Pr.bud. wykazując, że jest on znacznie szerszy niż art. 62 ust. 3 Pr.bud. i na tej podstawie doszedł do wniosku, że hipoteza art. 62 ust. 3 Pr.bud. zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2 Pr.bud. Jeżeli nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. We wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3 Pr.bud. są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 Pr.bud. NSA nie znalazł racjonalnych powodów, które uzasadniałyby różnicowanie podmiotów będących w podobnej sytuacji, skutkujące rezygnacją z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Pr.bud. zwłaszcza w świetle konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Takiego uzasadnienia nie może stanowić w szczególności wzgląd na potrzebę "szybkiej reakcji na stwierdzony stan rzeczy" w sytuacjach, których dotyczy art. 62 ust. 3 Pr.bud. Również w tym zakresie należy podzielono stanowisko wyrażone w omawianym wyroku NSA o sygn. akt II OSK 711/09, że nie sposób uznać, aby wolą ustawodawcy było tak istotne zróżnicowanie podmiotów pozostających w podobnej sytuacji (opisanej w art. 62 ust. 3 Pr.bud oraz w art. 81c ust. 2 Pr.bud.) i aby było to usprawiedliwione ze względu na większy w przypadku art. 62 ust. 3 Pr.bud. stopień zagrożenia (zgodnie z hipotezą tego przepisu konieczne jest stwierdzenie możliwości spowodowania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska), który miałby uzasadniać poświęcenie zasady dwuinstancyjności w imię potrzeby szybkiego działania. Treść normatywna art. 62 ust. 3 Pr.bud. nie jest precyzyjna, co powoduje konieczność jej uzupełnienia w drodze wykładni. Względy szybkości działania w takim samym stanie zagrożenia, nie skłoniły sądu do interpretacji wyłączającej możliwość odwołania się od rozstrzygnięcia organów władzy publicznej. Ponadto Prawo budowlane pozwala na szybkie działanie w razie wystąpienia realnego zagrożenia – np. na podstawie art. 69 Pr.bud. Wówczas jednak dopuszcza się kontrolę działania władzy publicznej, z tym że następczą (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2020/99).

W istocie to od organu zależy, który z przepisów powoła on w podstawie prawnej postanowienia – czyli to organ w rzeczywistości decyduje o tym, czy na konkretne postanowienie będzie przysługiwało zażalenie, czy też nie. W związku z powyższym oceniając, czy na postanowienie nakazujące przedstawienie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego lub jego części przysługuje zażalenie, organ odwoławczy powinien mieć zawsze na względzie regulację zawartą w art. 81c ust. 2 i 3 Pr.bud.

Umieszczenie art. 81c ust. 2 i 3 Pr. bud. w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej oznacza, że powinny być one stosowane z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne. Dlatego też przepis art. 62 ust. 3 Pr.bud. powinien być nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2 i 3 Pr.bud. co prowadzi do konkluzji, że na postanowienie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 Pr.bud. mającym charakter dowodowy, przysługuje zażalenie (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, uw. 9 do art. 62).

W rozpoznawanej sprawie WWINB oceniając, czy przysługuje zażalenie na postanowienie PINB nie powinien poprzestać tylko na wskazanym przez organ I instancji art. 62 ust. 3 Pr.bud. ale również rozważyć, czy w okolicznościach sprawy nie był w istocie rzeczy stosowany także art. 81c ust. 2 Pr.bud. Praktycznie we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3 Pr.bud., istnieją także podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 Pr.bud. (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09; a także wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Po 1649/13, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 10 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 549/14).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie przez WSA w Poznaniu skargi na niezaskarżalne postanowienie PINB z dnia [...] marca 2015 r. wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Pr.bud.

Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu sformułowanego w punkcie pierwszym podniesiono zarzut ewentualny:

2) naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 134, 123 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut, że w okolicznościach faktycznych sprawy niedopuszczalne było wydanie przez WWINB postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. na podstawie art. 134 K.p.a. o niedopuszczalności wniesienia zażalenia przez J. S.,

b) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 141 § 1 i art. 142 K.p.a. poprzez niezastosowanie art. 141 § 1 i art. 142 K.p.a.;

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 1 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego polegającą na mylnym rozumieniu hipotezy normy art. 62 ust. 3 Pr.bud. polegającym na uznaniu, że od postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 2 Pr.bud. przysługuje zażalenie.

Wskazując na zarzut z punktu pierwszego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na postanowienie WWINB z dnia [...] maja 2015 r. przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wskazując na zarzuty z punktu drugiego i trzeciego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie WWINB z dnia [...] maja 2015 r. przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przywołano postanowienie WSA w Kielcach z dnia 30 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 242/15. Skarżący kasacyjnie organ podzielił zaprezentowaną ocenę prawną w cytowanym postanowieniu i uznał ją za swoją. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania opisany w punkcie pierwszym zarzutów skargi kasacyjnej.

Wnoszący skargę kasacyjną podzielił ocenę stanu faktycznego oraz ocenę prawną zawartą w postanowieniu WWINB z dnia [...] maja 2015 r. Linia orzecznicza dotycząca art. 62 ust. 3 Pr.bud. o którą oparł się WWINB w zaskarżonym postanowieniu nie jest odosobniona. Przeciwnie najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne ją kontynuuje oraz wypowiada się krytycznie o wyroku NSA z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09, na który powołuje się WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną problem dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Pr.bud. dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych byt rozstrzygany w kierunku niedopuszczalności zażalenia na to postanowienie.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wobec normy art. 141 § 1 K.p.a. nie przewidują możliwości domniemania środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 K.p.a., który na mocy odesłania zawartego w art. 144 K.p.a. należy stosować również do zażaleń organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu administracji może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym.

Materialnoprawną podstawą postanowienia wydanego przez organ l instancji jest art. 62 ust. 3 Pr.bud. zgodnie z którym właściwy organ, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli stanu technicznego tego obiektu i przydatności do jego użytkowania, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Postanowienie wydane w tym trybie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, ma charakter stricte dowodowy. Ustawodawca nie przewidział możliwości złożenia zażalenia na tego typu rozstrzygnięcie. Natomiast zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., przewidują expressis verbis przepisy K.p.a. bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane.

Nie ma podstaw aby dopuścić zaskarżalność postanowienia wydanego w oparciu o art. 62 ust. 3 Pr.bud. w drodze analogii do art. 81c ust. 2 Pr.bud. Obydwa przepisy mają charakter dowodowy, jednakże art. 81c ust. 2 Pr.bud. uprawnia organ do nakładania obowiązków o charakterze dowodowym, ale w sytuacji, gdy nie jest zagrożone życie lub zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia bądź środowiska, podczas gdy art. 62 ust. 3 Pr. bud. ten szczególny warunek wprowadza.

W ocenie autora skargi kasacyjnej nie ma racji Sąd wywodząc dopuszczalności zażalenia na postanowienie z art. 62 ust. 3 Pr.bud., że w zakresie ekspertyzy hipoteza art. 62 ust. 3 Pr.bud. pokrywa się z hipotezą art. 81c ust. 2 Pr.bud.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sporu w tej sprawie, stanowiąca jednocześnie zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny przyjęcia prawidłowości wykładni dokonanej przez Sąd pierwszej instancji art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że na wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania i przedstawienia ekspertyzy technicznej przysługuje zażalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji zauważając, że ujawnione w orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnicze rozbieżności dotyczące zaskarżalności postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego sprowadzające się do tego, czy adresat postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego może kwestionować zasadność tego obowiązku jeszcze w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji, czy też dopiero w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na podstawie ustaleń zawartych w ekspertyzie, rozstrzygnięte zostały w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OPS 4/15.

Uchwała ta wiąże skład orzekający w niniejszej sprawie na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu poszerzonego Naczelnego Sądu Administracyjnego, to przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z tego przepisu wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Celem rozwiązania przyjętego w art. 269 P.p.s.a. jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, która stanowi gwarancję państwa prawa, w szczególności zaś pozytywnie wpływa na kształtowanie zaufania obywatela do państwa.

Zgodnie z ww. uchwałą na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 Pr. bud. po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie. Tym samym mając na uwadze stanowisko zajęte w uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OPS 4/15, przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do zakwestionowania stanowiska orzeczniczego wyrażonego w tej uchwale należy stwierdzić, że stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie znajduje uzasadnienia.

NSA nie podziela takiej wykładni art. 62 ust. 3 Pr. bud. która sprowadza się do porównywania tego przepisu z art. 81c ust. 2 Pr. bud. i wyprowadzania z tego porównania odmiennych wniosków. Okoliczność, że art. 62 ust. 3 Pr. bud. pozwala na nałożenie obowiązku wykonania ekspertyzy co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, zaś art. 81c ust. 2 pr. bud. pozwala na nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego nie stanowi cechy istotnej pozwalającej na zróżnicowanie ochrony prawnej przysługującej podmiotowi zobowiązanemu na podstawie każdego z tych przepisów. Oba postanowienia wydawane na podstawie ww. przepisów mają charakter dowodowy i ich różnicowanie byłoby zarówno sprzeczne z ww. uchwałą składu 7 sędziów NSA, jak i nie mające dostatecznego uzasadnienia celowościowego (teleologicznego). Należy przy tym stwierdzić, że w orzecznictwie NSA po podjęciu uchwały z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OPS 4/15, pogląd zaprezentowany w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zdecydowanie dominującym (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2565/15).

Zarzut strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w zakresie błędnej wykładni art. 141 § 1 K.p.a. i art. 142 K.p.a. także jest niezasadny. Jak zostało to już wskazane, na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Pr. bud. przysługuje zażalenie.

Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. jest niezasadny, ponieważ postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 62 ust. 3 Pr. bud. podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi na niezaskarżalne postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Pr.bud. jest także niezasadny. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., bowiem przepis ten określa kognicję sądu administracyjnego i w zakresie rozpoznawania skarg na postanowienia na które przysługuje zażalenie. Postanowienie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 Pr. bud. jest zaskarżalne.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.