Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 398/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 4 i 5, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15, art. 28 w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 roku, nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi DS (skarżącej) jest decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 8 lutego 2011 r. WG JG zwrócili się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 1168/2 w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, 4 i 5, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), a ponadto § 3 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.).

Uwzględniając odwołanie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że Wójt Gminy [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, omawiając wprawdzie dane wynikające z tej analizy, nie wyjaśniając przyczyn przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium jest to niezbędne w sytuacji, gdy brak również danych odnośnie tego, w jakiej odległości wyznaczono teren analizowany oraz jaką szerokość ma front działki. Są to natomiast dane istotne w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie organu odwoławczego nie jest również jasne, na jakiej podstawie podano w decyzji pozostałe wskaźniki dotyczące wysokości i geometrii dachu. Brak jest bowiem na ten temat odpowiednich danych w przeprowadzonej analizie. Brak jest również wyjaśnienia dlaczego wnioski analizy zawierają zakazy stosowania sidingu na elewacjach i prefabrykowanych ogrodzeń, a także nakaz zharmonizowania kolorystyki budynku z otoczeniem, gdyż nie jest to przedmiotem ustaleń na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że w analizie zawarto odniesienie do wielkości wskaźnika zabudowy ze wskazaniem numerów ewidencyjnych poszczególnych działek i danych wynikających z rozporządzenia odniesieniu do tych nieruchomości, wyjaśniając przyjęcie większego wskaźnika zabudowy występowaniem w sąsiedztwie działek o dużej powierzchni, co zaniżyło średnią wielkość wskaźnika intensywności zabudowy.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że akta administracyjne nie zawierają dowodu doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co może stanowić naruszenie zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Akta sprawy nie zawierają również aktu zgonu JG – zmarłej strony postępowania.

We wskazaniach co do dalszego postępowania Kolegium zobowiązało organ I instancji do usunięcia wskazanych wyżej uchybień, w tym zlecenia sporządzenia analizy urbanistycznej w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia, a następnie do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odniesienie się do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1168/2 w miejscowości [...].

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 1, art. 64 u.p.z.p. oraz § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja wymaga, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt gminy po uzgodnieniu z właściwymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, a projekt decyzji sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Organ I instancji podał, że zapewnił czynny udział wszystkim stronom postępowania, a przed wydaniem niniejszej decyzji, umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na tym etapie jedna strona wniosła pisemne negatywne uwagi dotyczące planowanego zamierzenia inwestycyjnego, o czym świadczą akta sprawy. W uzasadnieniu organ przedstawił listę uwag wraz z wynikiem ich rozpatrzenia.

Organ I instancji podał, że po przeprowadzeniu zgodnie z art. 53 ust. 3 i 4 u.p.z.p. analizy w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu, analizy stanu faktycznego i prawnego terenu inwestycji, przepisów odrębnych i niezbędnych uzgodnień oraz zgodnie z art. 61 ust. 1 określającym warunki zagospodarowania stwierdzono, że: 1) działki położone w obszarze analizy dostępna z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób umożliwiający określenie kontynuacji funkcji oraz cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy; 2) w obszarze analizowanym znajdują się budynki jedno, dwu, oraz trzykondygnacyjne zatem planowana nadbudowa stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w tym zakresie; 3) przyjęte parametry dotyczące dachu, wysokości budynku jak i szerokości elewacji po rozbudowie, nadbudowie i przebudowie nie odbiegają od stanu istniejącego budynków w obszarze analizy; ponadto szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku nie ulegnie zmianie; 4) w obszarze analizowanym występują działki o zróżnicowanej powierzchni które określiły średnią wielkość wskaźnika; wskaźnik dla działki inwestora wyznaczono w oparciu o działki znajdujące się w bliskim sąsiedztwie o podobnej powierzchni i podobnym wskaźniku zabudowy; 5) działka inwestora nr 1168/2 posiada wyposażenie w infrastrukturę techniczną zapewniające możliwość realizacji planowanej inwestycji.

Zadaniem organu I instancji, wydanie decyzji zabudowy jest możliwe, ponieważ zostały spełnione wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji KS DS wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, względnie o odmowę wydania decyzji, a ponadto o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego ZG.

Odwołujący się podnieśli, że postępowanie w opisywanej sprawie powinno zostać zawieszone w związku ze śmiercią w dniu 19 sierpnia 2016 r. strony postępowania – ZG. W odwołaniu podniesiono, że prowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych zmarłej strony stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 145 ust. 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym stanowi podstawę do uchylenia kwestionowanych orzeczeń organów.

Odwołujący się podnieśli, że w chwili śmierci ZG posiadał oprócz żony, troje dzieci oraz rodzeństwo (dwie siostry). Wskazali oni również, że Wójt Gminy [...] prowadził postępowanie bez ustalenia kręgu następców prawnych AG oraz AC współwłaścicielek działki nr 1171 objętej zakresem oddziaływania planowanej inwestycji. Ponadto w ocenie stron nie jest dopuszczalne ustalanie kręgu spadkobierców na podstawie oświadczeń osób, które mogą być nimi jedynie teoretycznie. Jedynym dowodem w tym przedmiocie może być bowiem postanowienie spadkowe albo akt poświadczenia dziedziczenia

W ocenie odwołujących się działka nr 1168/2 nie ma dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten musi być zagwarantowany prawnie. Odwołujący się podali, że WG powołując się na dojazd drogą wewnętrzną do drogi publicznej tj. działką nr 1171, nie wykazała w niniejszym postępowaniu żadnego prawa podmiotowego do niniejszej drogi. Nie przedstawiła również zgody właściciela (zarządcy) działki nr 1171 na dojazd tą drogą do działki nr 1168/2, na której planowana jest inwestycja, oraz nie przedstawiła odpisu z księgi wieczystej dla działki nr 1171, który może, jako jedyny wykazać uprawnienie materialno-prawne do przedmiotowej drogi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2009 r., II OSK 184/08).

Zdaniem odwołujących się zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów. Decyzja nie wskazuje bowiem precyzyjnie, którego istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1168/2 dotyczy. Obecnie na ww. działce położone są dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, wobec czego zarzut w tej części należy uznać za zasadny i niewymagający dalszego uzasadnienia. Odwołujący się podnieśli również, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (m.in. nieuzasadnione określenie parametru szerokości ściany frontowej w oparciu o długość ściany, a nie szerokość ściany frontowej wiaty w terenie analizowanym, przy czym wskazana wiata nie posiada ściany od strony działki 1171, gdyż jest obiektem otwartym od tej strony, co zostało pominięte przez organ).

Odwołujący się podali, że planowana rozbudowa budynku na działce nr 1168/2, powodująca powiększenie ściany frontowej do 22 metrów nie mieści się w tolerancji 20% ścian frontowych budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich, wobec czego jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Powiększenie zabudowy budynku na działce nr 1168/2 do ponad 200 m2 jest niezgodne ze średnią zabudową działek sąsiednich, tj. większą od 44% do nawet 110% w stosunku do zabudowy działek sąsiednich, co jest nie zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust.1 rozporządzenia. Takie powiększenie jest w ocenie odwołujących się zaburzeniem ładu architektonicznego w stosunku do działek sąsiednich (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009r. II SA/Kr 1101/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 czerwca 2010 r. II SA/Bd 263/10).

Strony odwołujące się podniosły, że w sporządzonej analizie określono górną krawędź elewacji frontowej na wysokość 4 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przedmiotowa analiza nie zawiera odpowiedniej charakterystyki w tej części dla obszaru analizowanego, wobec czego nie można dokonać weryfikacji, czy dany wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie będzie sprzeczny z ładem przestrzennym na danym terenie. Zgodnie z dokonaną analizą, średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym wynosi ok. 0,13 (wyliczona średnia dla wszystkich działek objętych analizą). Natomiast Wójt Gminy [...] wyznaczył wskaźnik na 0,28, czym naruszył § 5 ust. 1 rozporządzenia. W analizie nie wyjaśniono, dlaczego wyznaczono ten parametr w sposób odbiegający od podstawowych zasad jego wyznaczania i wbrew obowiązkowi zawarcia (opisania) tego wyjątku w analizie. Zdaniem odwołujących się, powyższe nie pozwala na ustalenie prawidłowości tego parametru. Analiza powinna określać, na podstawie których ściśle określonych działek sąsiednich ustalono dany parametr, a które ściśle określone działki zostały pominięte oraz z jakich przyczyn. Powyższa analiza w tym zakresie musi być konkretna, a nie enigmatyczna. Odwołujący się podnieśli ponadto, że wbrew dokonanej analizie (załącznik nr 2), w obszarze analizowanym, żaden sąsiedni budynek mieszkalny, gospodarczy lub wiata nie posiada elewacji frontowej o szerokości 19,5 m.

W ocenie odwołujących się istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające do zamierzenia budowlanego. W ramach rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy organ właściwy w sprawie ustala stan faktyczny terenu, w tym między innymi stan infrastruktury technicznej. Wyniki przeprowadzonej analizy muszą znaleźć się w materiale dowodowym. Analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie jest tożsama z analizą przeprowadzoną na podstawie przepisów rozporządzenia. Zdaniem odwołujących się, w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] nie dokonał takiej analizy.

Zdaniem odwołujących się stron, w toku postępowaniu oraz przy wydawaniu decyzji naruszono art. 77 ust. 1, art. 11 i art. 107 ust. 3 k.p.a., gdyż nie przeprowadzono m.in. właściwego postępowania dowodowego, nie odniesiono się do wniosków dowodowych i zarzutów co do przeprowadzonego postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w części dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki i umorzyło w tym zakresie postępowanie organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę postępowania stanowiły przepisy u.p.z.p. WG SG wystąpili do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1168/2 w miejscowości [...]. Kolegium podało, że: 1) budynek po rozbudowie i nadbudowie będzie dwukondygnacyjny (parter i poddasze użytkowe), dach dwuspadowy z lukarnami; 2) wielkość powierzchni rozbudowy po rozbudowie będzie wynosiła około 200 m2; 3) zapotrzebowanie na media w zakresie dotychczasowym z istniejących instalacji; 4) ciepło zapewnione zostanie z własnej kotłowni. W załączniku graficznym dołączonym do wniosku wnioskodawca wskazał budynek przeznaczony do rozbudowy, przebudowy i nadbudowy.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe wskazanie budynku mieszkalnego objętego wnioskiem znalazło odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie i jest uwidocznione w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji. W tym więc zakresie zarzuty odwołujących nie znajdują potwierdzenia w materiałach przeprowadzonego postępowania. Obecnie działka zabudowana jest budynkiem gospodarczym przeznaczonym do przebudowy, dwoma budynkami mieszkalnymi, wiatą i budynkiem gospodarczym. Organ wskazał, że budynek posiada instalację wewnętrzną. Instalacje te są w dobrym stanie technicznym. Inwestor posiada własne źródło ciepła z istniejącej kotłowni w budynku mieszkalnym. Obsługa komunikacyjna zapewniona jest przez istniejący wjazd na działkę z drogi wojewódzkiej przez drogę wewnętrzną prywatną nr ewid. 1171, której inwestor jest współużytkownikiem – współposiadaczem działki, co wynika z ewidencji gruntów. W ocenie Kolegium powyższe wyczerpuje dane konieczne do uwzględnienia przez organ rozpatrujący wniosek, jako niezbędne w zakresie ustalenia warunków dotyczących infrastruktury. Jest to bowiem obiekt istniejący, podłączony do mediów, posiadający obecnie również dojazd do drogi publicznej.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu związanych z planowaną budową obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Istotą sprawy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest określenie przez właściwy organ warunków i wymagań, których zachowanie uprawnia inwestora do podjęcia czynności wynikających z przepisów prawa budowlanego, niezbędnych do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Zakres badania sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznaczony jest przez treść, jaką decyzja ta powinna zawierać, zgodnie z art. 54 u.p.z.p., jak również przez funkcję, jaką omawiana decyzja spełnia w procesie inwestycyjnym. Przede wszystkim celem decyzji jest stwierdzenie, czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a następnie konkretyzacja warunków i zasad realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego rodzaj i cechy określone zostały we wniosku.

Kolegium podniosło, że w opisywanej sprawie wyznaczony został obszar analizowany umożliwiający przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki.

Obszar analizowany uwzględnia teren o szerokości 283 m x 263 m, obejmując swym zasięgiem działki nr 1157/1 1159 1161, 1165/4, 1166, 1170, 1178/2, 1178/3, 1178/4, 1179, 1177/9, 1184/4, 1190/2, 1421/2 i 1422. Do analizy uwzględniono działki o nr 1421/2 i 1422 ze względu na podobny charakter zabudowy, które znajdują się po przeciwnej stronie drogi publicznej. Analizą objęto obiekty znajdujące się w całości w obszarze analizowanym oraz takie części nieruchomości, które są zabudowane i pozwalają na przeprowadzenie analizy, wyłączono zaś działki nie posiadające zabudowy. W ocenie organu odwoławczego, projektowane przedsięwzięcie będzie stanowić kontynuację funkcji mieszkaniowej na obszarze analizowanym. Ponieważ część działki nr 1168/2 stanowi faktycznie drogę łącznie z działką nr 1171, tej części działki nie wzięto pod uwagę w analizie uwzględniając jedynie działkę ogrodzoną nr 1168/2. Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym znajduje się ciągła zabudowa wsi [...], o mieszanym rodzaju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, wzdłuż drogi publicznej. Działka nr 1168/2 leży po zachodniej stronie drogi powiatowej. Znajdują się na niej dwa budynki mieszkalne oraz budynek gospodarczy o powierzchni 80 m2. Część działki stanowi drogę łącznie z działką nr 1171. Jak ustalono w wyniku wizji lokalnej, na działce inwestora znajduje się jeszcze nowo wybudowany budynek gospodarczy o powierzchni 32 m2, usytuowany pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczym i mieszkalnym oraz dwie wiaty o powierzchni 20 i 33 m2.

Organ odwoławczy skazał, że określenie wymagań dotyczących zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ przed wydaniem decyzji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium podniosło, że wymóg kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych określono zasadą dobrego sąsiedztwa, bowiem celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Określenie zatem powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Organ odwoławczy podał, że w wyniku przeprowadzonej analizy zabudowy w obszarze analizowanym ustalono, iż w obszarze tym kąty nachylenia dachów budynków występują w granicach 25-45 stopni, wysokość budynków mieszkalnych 5-12 m, wysokość budynków gospodarczych w granicach 4-8,5 m szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych od 5,5 do 15 m, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do działek 5-37 % - można ustalić max 28 % gdyż na obszarze analizowanym wynosi od 5-37 %. W ocenie Kolegium teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd z drogi powiatowej relacji N. – M. – D. na działce nr 1806 przez drogę wewnętrzną na działce nr 1171. Zdaniem organu odwoławczego, warunki w zakresie infrastruktury w przebudowywanym budynku są zapewnione, ponieważ posiada on przyłącze zaopatrujące w wodę, energie elektryczną, a także ciepło z istniejącej kotłowni gazowej. Także odprowadzanie ścieków odbywa się również obecnie do istniejącej instalacji kanalizacyjnej. Uzbrojenie terenu jest zatem zdaniem organu wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustala się w oparciu o analizę wskaźnika na terenach analizowanych. Wskaźnik ten waha się od 5 do 37 %. Dla planowanej inwestycji określono wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi maks. 28 %. Szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym z uwagi na różne gabaryty budynków wynosi 5,5-15 m. Przyjęto szerokość elewacji frontowej budynku od drogi wewnętrznej na działce nr 1171 po rozbudowie maks. 18 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki waha się w przedziale od 4 do 12 m, natomiast dla planowanego zamierzenia przyjęto ją na poziomie nie przekraczającym 4,5 m, jako kontynuację wysokości górnej krawędzi elewacji istniejącego budynku mieszkalnego. Powierzchnia biologicznie czynna w obszarze analizowanym wynosi od 62 do 96 %, a zatem została ustalona powierzchnia biologicznie czynna w wymiarze min. 62 %. Zdaniem Kolegium brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż realizacja wnioskowanej inwestycji naruszy warunek dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ podał, że w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji objęto nim postanowienia podejmowane w trakcie postępowania, od których nie przysługiwało zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] organ I instancji odmówił uzupełnienia co do rozstrzygnięcia decyzji objętej odwołaniem. Budynek objęty postępowaniem wskazany został przez wnioskodawcę w załączniku do wniosku oraz w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji. Parametry zabudowy zostały ustalone jak powyżej, a sposób ich wyznaczenia został wskazany w uzasadnieniu decyzji organu. W załączniku graficznym do decyzji zostały naniesione parametry zabudowy występujące na działkach objętych analizą. Dostępność komunikacyjna istniejącego budynku nie może budzić wątpliwości, co przenosi się na budynek przebudowywany.

Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt odmówił sprostowania decyzji. Na postanowienie to służyło zażalenie. Organ odwoławczy podał, że argumentacja skarżących była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym od decyzji.

W dniu 30 sierpnia 2016 r. odwołujący złożyli do organu wniosek o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 k.p.a. w związku ze śmiercią 19 sierpnia 2016 r. ZG. Wniosek nie został rozpoznany z uwagi na przekazanie akt w całości do organu odwoławczego. Kolegium podało, że zawieszenie postępowania z powodu śmierci strony następuje z urzędu, nie na wniosek strony. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) śmierć strony lub jednej ze stron nastąpiła w toku postępowania; 2) śmierć strony lub jednej ze stron nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1; 3) wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe; 4) nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszym postępowaniu JG uprzedzona o odpowiedzialności karnej złożyła oświadczenie, że jej mąż ZG nie żyje, a ona jest jego jedyną spadkobierczynią. Nie zachodziły zatem przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania. Strony postępowania zostały ustalone na podstawie danych ze skorowidza działek z dnia 23 stycznia 2015 r. Starostwa Powiatowego w [...]. Jak wynika z badania w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, zdaniem Kolegium należy uznać, że został on ustalony w sposób i stopniu koniecznym dla zapewnienia udziału stron i ich następców prawnych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej.

Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że "decyzja podlega uchyleniu, a postępowanie pierwszoinstancyjne umorzeniu jako bezprzedmiotowe w zakresie dotyczącym ustalonej linii zabudowy".

Zaskarżoną decyzją ustalona została linia zabudowy dla rozbudowy budynku nr 41 jako nieprzekraczalna linia będąca przedłużeniem linii zabudowy istniejącego budynku nr 41 znajdującego się na działce nr 1168/2, stanowiąca kontynuację linii zabudowy na działkach sąsiednich w stosunku do granicy z działką nr 1171 stanowiącą drogę wewnętrzną. Zdaniem Kolegium z istoty pojęcia linii zabudowy wynika, że jest ona ustalana przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej. Na tle ustalania linii zabudowy, zdaniem Kolegium, należy również uwzględnić, że dla wniosku inwestora ustala się tylko jedna linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Nie ma prawnie uzasadnionych względów do ustalania kilku linii zabudowy, np. linii "obowiązującej", linii "nieprzekraczalnej" czy tez linii "w głębi zabudowy" lub od zabudowań sąsiednich. Wszelkie ustalenia odnośnie linii zabudowy nie dotyczącej pasa drogi publicznej nie mają oparcia ustawowego. W tym zatem zakresie, zdaniem Kolegium, należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W pierwszej kolejności należy zdaniem skarżącej wskazać, iż postępowanie w niniejszej sprawie podlegało zawieszeniu przed organem I instancji i II instancji, w związku ze śmiercią w dniu 19 sierpnia 2016 r. ZG. Skarżąca wskazała, iż w chwili śmierci ZG posiadał oprócz żony, troje dzieci, syna G., oraz dwie córki: E M, co było wiadome dla JG i jednoznacznie wskazuje, iż JG nie jest jedyną ustawową spadkobierczynią po ZG. Skarżąca podniosła, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy bez jakiegokolwiek uzasadnienia pominęli jej wniosek dowodowy dotyczący zweryfikowania oświadczenia złożonego przez JG, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej - art. 7, art. 9 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 107 ust. 3 k.p.a.

W pozostałym zakresie skarżąca podtrzymała wszystkie zarzuty i argumenty wskazane wyżej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. Sąd z urzędu dopuścił dowód z dokumentu urzędowego znajdującego się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. II SA/Rz 1306/16 i obejmującego informację Wójta Gminy [...] z dnia 1[...]kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych działań lub zaniechań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., albowiem Sąd w toku przeprowadzonej z urzędu legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji stwierdził naruszenia przepisów prawa procesowego, których charakter oraz postać nie tylko co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik rozumiany jako treść końcowej decyzji rozstrzygającej sprawę o ustalenie warunków zabudowy, lecz przede wszystkim nie mogą być one zostać zaakceptowane i pominięte przez Sąd w procesie formułowania zwrotu stosunkowego w przedmiocie zgodności z prawem kwestionowanych rozstrzygnięć.

W przedmiotowej sprawie chodzi zasadniczo o przepisy postępowania administracyjnego gwarantujące realizację uprawnień procesowych następców prawnych stron zmarłych w toku postępowania stron lub stron, które nie żyły już w momencie wszczęcia postępowania.

Wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie przepisów regulujących instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego w związku ze śmiercią strony w toku postępowania w sytuacji formalnego nieustalenia kręgu spadkobierców lub konieczności ustanowienia kuratora spadku (lub ustalenia osoby zarządzającej masą spadkową) zawsze co najmniej potencjalnie wpływa na wynik sprawy poprzez aprioryczne pozbawienie osób, które w świetle prawa są spadkobiercami zmarłych stron, możliwości działania w tym postępowaniu.

W konsekwencji Sąd jest zobowiązany przyjąć, że realna możliwość pozbawienia choćby jednego następcy prawnego zmarłej strony prawa do procesowej ochrony swoich praw w toku postępowania stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że w sprawie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na treść decyzji naruszenia przepisów postępowania.

Niezależnie od zasadniczego naruszenia przepisów regulujących następstwo procesowe w postępowaniu administracyjnym oraz instytucję zawieszenia postępowania, w sprawie stwierdzono również inne naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy (zob. poniżej).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego bezpośrednio naruszyło treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieobjęcie zakresem orzekania całości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. O ile bowiem organ a quo wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, o tyle organ odwoławczy ograniczył swoje orzeczenie jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji w części "dotyczącej ustalenia linii zabudowy względem granic działki" oraz umorzenia w tym zakresie postępowania pierwszej instancji. Organ drugiej instancji nie rozstrzygnął jednak o mocy wiążącej pozostałej części decyzji organu pierwszej instancji. Nie jest więc jasne czy decyzja ta w pozostałym zakresie została utrzymana w mocy, czy też została uchylona a sprawa została rozstrzygnięta w tym zakresie odmiennie co do istoty. Tym samym zakres rozstrzygnięcia sprawy nie wynika bezpośrednio z sentencji decyzji odwoławczej, która zastępuje decyzję organu pierwszej instancji. Sprawa nie została zatem rozstrzygnięta przez organ odwoławczy w całości, lecz – wbrew przepisom prawa – jedynie w pewnym zakresie. Taka praktyka jako naruszająca prawo nie jest dopuszczalna. Osnowa decyzji organu odwoławczego musi zatem być jednoznaczna, obejmując swoim rozstrzygnięciem zaskarżoną decyzję w całości, z możliwości zróżnicowania formuły orzeczniczej (np. uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka odmienne co do istoty, a w pozostałej części utrzymuje w mocy tę decyzję).

W drugiej kolejności należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie naruszyły bezpośrednio przepisy art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 30 § 4 i 5 k.p.a.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że strona postępowania będąca współuprawnionym do działki nr 1171 (ZG) zmarła 19 sierpnia 2016 roku w toku postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy uznał, że wystarczające dla ustalenia kręgu spadkobierców zmarłej strony jest złożone do akt sprawy oświadczenie małżonki zmarłego – JG, że jest ona jedyną spadkobierczynią zmarłej strony. Tym samym organ ten przyjął, że na podstawie prywatnego oświadczenia osoby, która potencjalnie jest spadkobiercą ustawowym (przy założeniu, że zachodzi dziedziczenie ustawowe i brak przesłanek negatywnych powołania do dziedziczenia) i teoretycznie może być jedynym spadkobiercą, można ustalić następstwo prawne zmarłej strony.

Pogląd organu odwoławczego nie może zostać uznany za prawidłowy. Zgodnie bowiem z art. 1027 k.c., względem podmiotów trzecich, które nie roszczą sobie prawa do spadku z tytułu dziedziczenia (w tym względem stron postępowania administracyjnego i organów prowadzących to postępowanie), spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.).

Powyższa zasada wyłącznej mocy dowodowej postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia w zakresie wykazywania statusu spadkobiercy ma znaczenie ogólnosystemowe i odnosi się także do spraw rozstrzyganych na drodze postępowania administracyjnego.

Nie jest więc prawnie skuteczne w postępowaniu administracyjnym ustalanie kręgu spadkobierców zmarłej strony na podstawie prywatnego oświadczenia (nawet złożonego po uprzedzeniu o odpowiedzialności karnej) osoby, która twierdzi, że jest jedynym spadkobiercą tego rodzaju strony. Status prawny spadkobiercy zmarłej strony nie może bowiem wynikać jedynie z twierdzenia danej osoby, że taki status jej przysługuje. Tym bardziej nie jest dopuszczalne poprzestanie przez organy administracji na oświadczeniu danej osoby, że jest ona jedynym spadkobiercą. Wiążące ustalanie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej. Wyłącznie właściwe w tym zakresie są bowiem sądy powszechne lub – w określonym zakresie i pod pewnymi warunkami – notariusze.

Jeżeli zatem wezwanie formalnie i wiążąco ustalonych w postanowieniu sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub w zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia spadkobierców zmarłej strony postępowania nie jest możliwe ze względu na niewydanie powyższych aktów i jednocześnie nie zachodzi przypadek spadku nieobjętego (art. 30 § 5 k.p.a.), a postępowanie nie podlega od razu umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) ze względu na ściśle osobisty charakter praw lub obowiązków zmarłej strony, organ jest zobowiązany do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w pierwszej lub drugiej instancji (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.), aby umożliwić wszystkim wiążąco i formalnie ustalonym spadkobiercom zmarłej strony zgłoszenie się do postępowania oraz wstąpienie w miejsce dotychczasowej strony (art. 30 § 4 k.p.a.). Dopiero ustalenie kręgu spadkobierców zmarłej strony na podstawie wskazanych wyżej formalnych aktów umożliwia podjęcie zawieszonego postępowania oraz wezwanie wszystkich spadkobierców do udziału w postępowaniu (por. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Powyższe ogólne rozważania Sądu należy dodatkowo zestawić z dokumentami potwierdzającymi, że w stanie faktycznym sprawy przyjęcie przez organy, że oświadczenie żony zmarłej strony (JG), iż jest ona jedynym spadkobiercą, może być wiarygodnym dowodem pozwalającym ustalić krąg spadkobierców, naruszyło wprost przepisy art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 30 § 4 i 5 oraz w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, art. 80 k.p.a. Niezależnie od niepotwierdzonych w materiale procesowym akt administracyjnych twierdzeń strony skarżącej, że zmarły ZG posiadał troje dzieci: [...], Sąd z urzędu dopuścił na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. dowód z dokumentu urzędowego znajdującego się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. II SA/Rz 1306/16 i obejmującego informację Wójta Gminy [...] z dnia 19 kwietnia 2017 r. Z powyższej informacji wynika, że zmarła strona była dwukrotnie żonata, z pierwszego małżeństwa posiadała co najmniej syna G (ur. 18 maja 1977 r. w M.), natomiast z drugiego małżeństwa (z JG) nie miała dzieci. Już choćby z tego dokumentu wynika, że potencjalnym spadkobiercą ustawowym zmarłego jest nie tylko JG, lecz także syn zmarłego – GG. Tym samym oświadczenie JG nie może być uznane za wiarygodny dowód wyłącznego następstwa prawnego po zmarłej stronie, nawet jeśli uznałoby się, że tego rodzaju dowód jest prawnie skuteczny.

W trzeciej kolejności należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 28 w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Z akt sprawy wynika, że współuprawnionymi do działki nr 1171 były [...] O ile co do pierwszej strony – w świetle akt sprawy – brak informacji o sporządzeniu aktu zgonu lub wydania orzeczeń stwierdzających zgon lub uznających za zmarłą, o tyle co do drugiej strony fakt śmierci jest potwierdzony urzędowo aktem zgonu. Niestety również co do w/w osób organ pierwszej instancji na drodze "własnych analiz i wnioskowań" oraz prywatnych oświadczeń stron postępowania ustalił następców prawnych zmarłych, naruszając właściwość sądów powszechnych lub notariuszy oraz obowiązek zawieszenia postępowania w celu uzyskania formalnego aktu potwierdzającego krąg spadkobierców lub wezwania ustanowionego kuratora spadku (względnie osoby sprawującej zarząd masą spadkową), jeżeli spadki po zmarłych nie zostały objęte.

I tak co do zmarłej strony AC, organ pierwszej instancji samodzielnie przyjął m.in. na podstawie prywatnego oświadczenia JN (k. 265 akt adm.; niepoświadczony odpis), że jej następcami prawnymi są potencjalni spadkobiercy córki zmarłej – [...]), pomijając zmarłego męża AC – FC. Również krąg spadkobierców po zmarłej M. N. budzi wątpliwości (np. nie jest pewne czy S. K to jedyny spadkobierca HK).

Z kolei co do strony AG, która – jak twierdzi organ – najprawdopodobniej zaginęła w trakcie drugiej wojny światowej, ustalenie kręgu spadkobierców również odbyło się na podstawie "analiz" organu oraz prywatnego oświadczenia zmarłego ZG (k. 268 akt administracyjnych; niepoświadczony odpis).

Jak już wspomniano, tego rodzaju "własne" ustalenia organu w zakresie spadkobierców lub śmierci strony, z pominięciem formalnych aktów właściwych sądów lub innych organów, są niedopuszczalne. Jedynymi dowodami śmierci strony są akt zgonu, postanowienie o stwierdzeniu zgonu lub postanowienie o uznaniu za zmarłego, natomiast jedynymi dowodami ustalającymi następców prawnych zmarłej strony są postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. W sytuacji gdy spadek po zmarłej stronie nie został objęty do chwili obecnej, konieczne jest ustanowienie kuratora spadku lub wezwanie do udziału w postępowaniu osoby sprawującej zarząd masą spadkową (zob. art. 30 § 5 k.p.a.). Nie może być natomiast akceptowana sytuacja ustalania przez organ we własnym zakresie kręgu spadkobierców zmarłej strony lub strony co do której zachodzi pewność, że nie żyje (por. art. 535 k.p.c. dotyczący postępowania o stwierdzenie zgonu).

Na marginesie Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, iż w postępowaniach nieprocesowych przed sądem powszechnym w 2008 r. ustanowiono kuratora dla AC AG (k. 22 akt administracyjnych), jednak należy pamiętać, że kurator procesowy lub materialnoprawny nie jest uprawniony do reprezentowania osoby zmarłej, co oczywiście oznacza, że przepis art. 34 k.p.a. nie ma zastosowania.

Na zakończenie należy odnieść się do argumentacji organów, że sprawa następstwa prawnego po zmarłych stronach AC AG nie ma znaczenia, gdyż posiadanie samoistne działki nr 1171 "nie jest dziedziczne", a zmarłe "nie objęły w posiadanie" spornej działki będącej drogą.

Powyższy pogląd nie może uzasadniać nieustalenia faktu zgonu AG oraz formalnego ustalenia kręgu spadkobierców po AC AG.

Po pierwsze bowiem, cecha dziedziczności posiadania samoistnego jest sporna, a ponadto jest ona inaczej oceniana na gruncie prawa i postępowania administracyjnego, a inaczej na gruncie prawa cywilnego. Po drugie, pogląd organów stoi w sprzeczności z faktem uznania za strony postępowania, ustalonych we własnym zakresie przez organ pierwszej instancji, "spadkobierców" współuprawnionych do działki nr 1171: A[...]. Po trzecie wreszcie, organy nie wykazały, że przed śmiercią AC AG nie nastąpiło objęcie w posiadanie spornej działki. Można nawet przyjąć wniosek odwrotny, skoro osoby te na podstawie odpowiednich dokumentów zostały wpisane do ewidencji jako osoby współuprawnione do działki.

Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty skargi, to odnoszenie się do nich przez Sąd w niniejszym postępowaniu jest przedwczesne. Nie jest bowiem pewne, jak będą wyglądały ustalenia faktyczne i oceny organów w toku postępowania przeprowadzonego z udziałem prawidłowo ustalonych następców prawnych zmarłych stron. Tym samym Sąd nie może uprzedzać końcowej oceny prawnej organów przed jej sformułowaniem po zakończeniu postępowania administracyjnego przeprowadzonego z udziałem prawidłowo ustalonego kręgu podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w jego toku.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji – wobec stwierdzenia, że przesłanki z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (i ewentualnie – w razie nieustalenia daty zgonu AG nieustalenia kuratora spadku lub osoby sprawującej zarząd masami spadkowymi AG i AC, w związku z koniecznością zwrócenia się do właściwego sądu o wydanie stosownego orzeczenia – także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) zostały spełnione – zawiesi z urzędu postępowanie administracyjne oraz wezwie strony postępowania do: 1) wykazania za pomocą aktu zgonu, postanowienia o stwierdzeniu zgonu lub postanowienia o uznaniu za zmarłego, że AG zmarła; 2) wskazania (za pomocą odpowiedniego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia) spadkobierców zmarłych stron: AC AG ZG; lub 3) wystąpienia do właściwego sądu o ustanowienie kuratorów spadków nieobjętych przez zmarłe strony; albo 4) wskazania osób sprawujących zarząd majątkami mas spadkowych istniejących po zmarłych stronach (zob. art. 30 § 5 k.p.a.).

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.