Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1394/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8, 134 ust. 1, 146 ust. 6 pkt 1, 148 pkt 1, 149 pkt 2, 152 ust. 1, 153, 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sek. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r.

nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi – M. w L. (zwanej dalej skarżącą) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r., oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna na obszar [...].

Ustalono, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr [...], poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna na obszar [...].

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na nie większą niż 973 440,50 złotych na okres rozliczeniowy, tj. od [...] stycznia

2012 r. do [...] grudnia 2012 r.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

1. Zarządzeniu Nr 53/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia

2 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju rehabilitacja lecznicza, zwanego dalej "zarządzeniem 53/2010", zmienionym zarządzeniem Nr 6/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 30/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 40/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem

Nr 52/2011/DSOZ;

2. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia

16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanego dalej "zarządzeniem 46/2011", zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ;

3. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia

30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zwanego dalej "zarządzeniem 54/2011", zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ, zmienionym zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ.

Termin składania ofert w ogłoszeniu ustalono do dnia [...] listopada 2011 r., natomiast otwarcie ofert nastąpiło [...] listopada 2011 r. W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 14 ofert. Odwołujący złożył ofertę nr [...] w terminie. W części jawnej komisja konkursowa działając na podstawie art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

Po usunięciu braków formalnych, komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 13 ofert.

Wskazano, że z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta Odwołującego zajęła 10 pozycję z łączną liczbą punktów 45,00 w tym za:

■ ofertę cenową - 10,00 pkt.;

■ jakość - 35,00 pkt.

Kryterium ciągłości, kompleksowości i dostępności w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki lekarskiej nie było oceniane, dlatego też w rankingu wszystkie oferty za wyżej wymienione kryteria nie otrzymywały punktów.

Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

W dniu [...] grudnia 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje, w wyniku których Oferent; zaproponował cenę jednostkową za punkt z 1,15 złotych do wysokości 1,14 złotych oraz strony ustaliły liczbę świadczeń w wymiarze 170 000 punktów na okres 12 miesięcy oraz podpisały zbieżny protokół końcowy z negocjacji.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy w ocenie komisji konkursowej spełnili wymagane warunki oraz podpisali protokół z negocjacji - zbieżny, komisja działając na postawie art. 148 ustawy oświadczeniach oraz zarządzenia 54/2011 i zarządzenia 46/2011, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy.

Komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez M. w L., ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez ww. podmiot liczbę punktów wynoszącą 45,870 punktów.

Zdaniem Komisji konkursowej za najlepsze uznane zostały oferty, które uzyskały po 57,50 pkt i zajęły dwa pierwsze miejsca w rankingu końcowym. Oferta, która znalazła się na 9 pozycji, uzyskując 49,239 pkt w łącznej ocenie, zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] na przedmiotowe postępowanie. Oferta Odwołującego w rankingu końcowym została sklasyfikowana na 10 miejscu.

W dniu [...] grudnia 2011 r., do [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło w terminie odwołanie, złożone przez Oferenta, od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie. Jego zdaniem, oferta Odwołującego, nie została wybrana w związku z uzyskaną przez M. z siedzibą w L. pozycją w rankingu końcowym oraz w związku wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na przedmiotowe postępowanie.

Od tej decyzji wniesiono w terminie odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Odwołujący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach w części określającej podstawę do porównania ofert, poprzez wydanie Zarządzenia nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. odstępującego od wszelkiej kontroli podmiotów składających oferty,

• naruszenie art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez pominięcie w ocenach konkursowych kompleksowości, ciągłości i dostępności udzielanych świadczeń,

• naruszenie art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez nieuwzględnienie zewnętrznej oceny jakości Z. przez Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie rehabilitacji medycznej,

• niewzięcie pod uwagę deklaracji zawartej we wniosku z dnia [...] grudnia

2011 r. zawarcia umowy przy przyjęciu ceny minimalnej określonej w warunkach konkursu.

W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. Odwołujący podnosi:

• ponownie naruszenie art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach w części określającej podstawę do porównania ofert poprzez wydanie Zarządzenia nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. odstępującego od wszelkiej kontroli podmiotów składających oferty oraz naruszenie zasady jawności poprzez brak publikacji przedmiotowego zarządzenia [...],

• naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez zbyt późne ogłoszenie konkursów, zbyt krótki czas na składanie ofert, co uniemożliwiło podmiotom publicznym ewentualny zakup punktowanej aparatury medycznej,

• naruszenie zasady równego traktowania podmiotów poprzez ujemne punktowanie wyników kontroli z lat ubiegłych, przy jednoczesnym braku kontroli nowych podmiotów,

• naruszenie art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru ofert, które winny ulec odrzuceniu z uwagi na to, że zawierały nieprawdziwe informacje,

• naruszenie art. 97 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru ofert, które nie zapewniają należytej jakości świadczeń ani należytej dostępności,

• zmniejszenie dostępności pacjentom do świadczeń medycznych poprzez ustalenie tzw. linii odcięcia na bardzo wysokim poziomie.

Jednocześnie Odwołujący zaznacza, że przy zwiększonych środkach finansowych na kontraktowanie świadczeń zmniejszono ilość świadczeniodawców, brak w warunkach konkursu definicji rażąco niskiej ceny, będącej przyczyną odrzucenia oferty zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Funduszu powołując się na postanowienia art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazał, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach.

Prowadząc postępowanie w II instancji, Prezes Funduszu ponownie rozpoznaje i rozstrzyga, sprawę oraz ocenia prawidłowość decyzji wydanej w

I instancji.

Jego zdaniem, oferta Odwołującego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców. Ponadto kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty Odwołującego, odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które jak wskazano, były jednakowe dla wszystkich oferentów.

Wskazał, że podstawą do oceny ofert były pytania ankietowe zawarte w Formularzu ofertowym, na które udzielali odpowiedzi oferenci. Komisja konkursowa oceniała oferty według kryteriów określonych przez Prezesa Funduszu w zarządzeniu 54/2011, a treść pytań ankietowych sformułowana została w oparciu o kryteria zawarte w niniejszym zarządzeniu. Ostateczna ocena oferty zależała od odpowiedzi Oferenta na poszczególne pytania ankietowe (co było tożsame z warunkami, w jakich Świadczeniodawca zamierzał realizować kontrakt z Funduszem). Jego zdaniem podstawą do oceny oferty w części jawnej konkursu ofert, były określone w odpowiednich zarządzeniach Prezesa Funduszu warunki wymagane i dodatkowe do udzielania świadczeń w poszczególnych rodzajach, natomiast o ostatecznej ocenie decydowały warunki, jakimi rzeczywiście dysponował starający się o zawarcie umowy świadczeniodawca.

Co do zarzutów dotyczących naruszenie art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez pominięcie w ocenach konkursowych kompleksowości, ciągłości i dostępności udzielanych świadczeń, wskazał, że nie mają one uzasadnienia w świetle materiałów zgromadzonych w postępowaniu.

Jego zdaniem, ocena złożonej przez Odwołującego oferty została dokonana w oparciu o zarządzenie 54/2011, w którym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przyjął kryteria oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiące załączniki do ww. zarządzenia. W załączniku nr 1 Prezes Funduszu określił szczegółowe parametry kryteriów oceny oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, natomiast w załączniku nr 2 opisał sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny. Ponadto w sposób szczegółowy zostały określone parametry, oceniane w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert i każdemu z nich podporządkowane zostały maksymalne ilości punktów możliwych do uzyskania. Publikacja na stronie internetowej Funduszu zarządzeń dotyczących kryteriów oceny ofert, ale także zarządzenia 53/2010 oraz zarządzenia 46/2011 wypełniła zasadę równości wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zasadę gwarantującą zachowanie uczciwej konkurencji. Ponadto w złożonej ofercie, Odwołujący dołączył oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, o niezgłoszeniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania.

Wskazał, że Odwołujący zapoznał się z zarządzeniem 54/2011, w którym Prezes NFZ w załączniku nr 1 oraz 2 określił sposób oceny ofert pod względem kryterium jakości, dostępności, kompleksowości, ciągłości i ceny dla rodzaju rehabilitacja lecznicza. Oceny ofert dokonywane były, w stosunku do wszystkich oferentów, w oparciu o zarządzenie nr 53/2010 oraz zarządzenie 54/2011. Warunki wymagane od świadczeniodawców ustalone przez Prezesa Funduszu stanowią warunki konieczne uczestnictwa w postępowaniu. Warunki te dotyczą głównie: personelu medycznego, posiadanego sprzętu, warunków lokalowych, organizacji udzielania świadczeń. Warunki formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie - spełnianie warunków nie podlega stopniowaniu. Natomiast warunki dodatkowe są oceniane zgodnie z kryteriami oceny ofert. Tak więc wszystkie oferty w przedmiotowym postępowaniu mogły uzyskać maksymalną ilość pkt 40 w kryterium jakości oraz 20 pkt w kryterium cena. Pozostałe kryteria dostępności, kompleksowości i ciągłości nie miały zastosowania do oceny wszystkich ofert w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej. W kryterium jakość ocenie poddano (zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia 54/2011): Personel - (lekarza specjalisty rehabilitacji w chorobach narządu ruchu lub rehabilitacji ogólnej, lub rehabilitacji medycznej, lub medycyny fizykalnej i balneoklimatologii, lub fizjoterapii balneoklimatologii, lub balneoklimatologii i medycyny fizykalnej, lub balneologii i medycyny fizykalnej w wymiarze czasu pracy nie mniejszym niż równoważnik % etatu przeliczeniowego), Odwołujący na pytanie 1.1.1.1. udzielił odpowiedzi "Tak" w Formularzu ofertowym co skutkowało przyznaniem maksymalnej liczby punktów w tym kryterium,

Zewnętrzną ocenę jakości (posiadanie certyfikatu Centrum Monitorowania Jakości, Certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych - ważne w dniu zawarcia umowy) pytanie 1.2.1.1 oraz 1.2.1.2 zawarte w Formularzu ofertowym, Odwołujący udzielił odpowiedzi "Nie" na oba pytania i tym samym nie uzyskał 5,00 pkt za ten poziom skalujący.

Wyniki kontroli rozpoczętych po dniu 1 stycznia roku poprzedzającego, którego dotyczy postępowanie i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym - pytania zawarte w formularzu ofertowym od 1.5.1.1 do 1.5.6.2, Odwołujący udzielił odpowiedzi negatywnej na wszystkie pytania (za udzielenie odpowiedzi twierdzących można było uzyskać "-5,00 pkt").

Podobnie w kryterium ceny (obliczonej zgodnie ze wzorem określonym w zał. 2 do zarządzenia 54/2011), Oferent otrzymał liczbę punktów 10,87 pkt na 20 możliwych do uzyskania w tym kryterium.

Zdaniem Prezesa Funduszu prawidłowo oceniono ofertę M. w L. w kryterium jakość na - 35,00 pkt, natomiast w kryterium ceny - na 10,87 pkt, co jest zgodne z odpowiedziami udzielonymi przez Odwołującego na pytania ankietowe zawarte w Formularzu ofertowym.

Natomiast wyposażenie w sprzęt: RTG, USG, EEG, laboratorium, zapewnienie dostępności w godz. 8-18, nie stanowią warunku koniecznego czy dodatkowo ocenianego w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej. Jest to zgodne z zarządzeniem 53/2010 oraz 54/2011.

Odnosząc się do zarzucanego przez Odwołującego naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach w części określającej podstawę do porównania ofert, poprzez wydanie Zarządzenia nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. odstępującego od wszelkiej kontroli podmiotów składających oferty, organ II instancji stwierdził, że postępowanie to było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ustawa o świadczeniach nie wnosi obowiązku przeprowadzenia przez komisję konkursową w postępowaniu konkursowym, kontroli podmiotów składających oferty. Powyższe znajduje potwierdzenie w § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), zgodnie z którym "komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy". Takie sformułowania w aktach prawnych oznaczają, że zarówno Dyrektor [...]OW wydając zarządzenie nr [...], jak i komisja konkursowa nie naruszyła ustawy o świadczeniach, (czy zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jego zdaniem, bezpodstawny jest zarzut naruszenia zasady jawności poprzez brak publikacji przedmiotowego zarządzenia [...]. Zarządzenie [...] stanowi wewnętrzną regulację Funduszu odnoszącą do konkretnego etapu postępowania prowadzonego w Oddziale Wojewódzkim NFZ, mającego na celu wybór ofert do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jest zatem specyficznym rodzajem polecenia, skierowanym do pracowników [...]OW NFZ regulującym ich pracę w zakresie prowadzonych postępowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Jego zdaniem, po zakończeniu postępowania konkursowego, zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach (...) Podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może, przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom, a w szczególności kontrolę:

1) organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności;

2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (...).

Jeżeli w wyniku weryfikacji dostarczonych informacji o nieprawidłowościach występujących u świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielaniu świadczeń z opieki zdrowotnej okaże się, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, wówczas Dyrektor OW NFZ może, zgodnie § 36 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484), rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, poprzez nieuwzględnienie zewnętrznej oceny jakości Z. przez Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie rehabilitacji medycznej, Prezes Funduszu podniósł, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją. Brzmienie przepisu daje upoważnienie do odnoszenia się do certyfikatu jakości, nie nakłada natomiast takiego obowiązku. Zauważył, że certyfikatem jakości ocenianym w trakcie wszystkich postępowań konkursowych jest wyłącznie: certyfikat ISO w zakresie świadczeń usług medycznych oraz certyfikat wydany przez Centrum Monitorowania Jakości. Opinia wydana przez Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie rehabilitacji medycznej nie jest certyfikatem w rozumieniu przepisów zarządzenia 54/2011, w związku z powyższym nie została uwzględniona przy zewnętrznej ocenie jakości Z ".

Podobnie nieuwzględnienie przez komisję konkursową deklaracji zawartej we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. zawarcia umowy przy przyjęciu ceny minimalnej określonej w warunkach konkursu, nie stanowi argumentu za oddaleniem decyzji

nr [...] przez Prezesa Funduszu.

W celu ustalenia liczby i ceny planowanych świadczeń, komisja konkursowa zaprasza do negocjacji wszystkich świadczeniodawców, którzy zostali zakwalifikowani do dalszego postępowania i których oferty nie zostały odrzucone w części jawnej postępowania konkursowego, bez względu na uzyskaną liczbę punktów. Kryterium ceny stanowi narzędzie do porównania ceny oferty z ceną oczekiwaną. Ceną oczekiwaną przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie, wskazana w komunikacie opublikowanym na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Cena oczekiwana stanowi pole do negocjacji dla obu stron. Dodatkowo podkreślił, iż zbieżność stanowisk w Protokole końcowym oznacza, że strony ostatecznie akceptują postanowienia uzgodnione w procesie negocjacji i nie oznacza dokonania wyboru oferenta.

Zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez zbyt późne ogłoszenie konkursów, zbyt krótki czas na składanie ofert, co uniemożliwiło podmiotom publicznym ewentualny zakup punktowanej aparatury medycznej, nie znajduje zdaniem Prezesa Funduszu, potwierdzenia w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów. Tryb i sposób ogłaszania postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej czy składania ofert, na mocy art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach, określił Minister Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719). Jego zdaniem, [...]OW NFZ ogłosił postępowanie nr [...] zgodnie przepisami ww. rozporządzenia oraz udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje związane z postępowaniem.

Zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez dokonanie wyboru ofert, które winny ulec odrzuceniu z uwagi na to, że zawierały nieprawdziwe informacje oraz naruszenia art. 97 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru ofert, które nie zapewniają należytej jakości świadczeń ani należytej dostępności, nie ma uzasadnienia. Stwierdził, że oferty wszystkich świadczeniodawców, którzy w ocenie komisji konkursowej spełnili wymagane warunki w części jawnej konkursu zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania. Należały do nich oferty spełniające stawiane wymagania i nie zostały, zgodnie z art. 149 ustawy o świadczeniach odrzucone przez komisję konkursową. Oznacza to, że zarzut naruszenia przez przedmiotową decyzję Dyrektora [...] OW NFZ ustawy o świadczeniach jest bezpodstawny.

Inny zarzut naruszenia zasady równego traktowania podmiotów, poprzez ujemne punktowanie wyników kontroli z lat ubiegłych, przy jednoczesnym braku kontroli nowych podmiotów, nie znajduje potwierdzenia. Jak wykazał wcześniej, ustawa o świadczeniach nie wnosi obowiązku przeprowadzenia przez komisję konkursową w postępowaniu konkursowym, kontroli podmiotów składających oferty. Natomiast zobowiązuje Fundusz, zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach, do przeprowadzenia kontroli udzielania świadczeń, w tym organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności. Powyższe przepisy prawa mają odzwierciedlenie w zarządzeniu nr 54/2011, gdzie wyniki kontroli rozpoczętych po dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, którego dotyczy postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym, stanowią jeden z elementów

ocenianych w kryterium jakość.

Prezes Funduszu wskazał, że dokonując analizy potrzeb zdrowotnych oraz kierując się koniecznością zabezpieczenia świadczeniobiorcom jak najlepszego dostępu do świadczeń na danych obszarach Dyrektor OW Funduszu, w zakresie niezbędnym do kontraktowania tworzy plan postępowań w celu zapewnienia dostępu do świadczeń świadczeniobiorcom zamieszkującym województwo, powiat, gminę, dzielnicę, bądź grupy gmin lub dzielnic, w sposób dostosowany do podziału administracyjnego.

Ustosunkowując się do argumentów Odwołującego dotyczących zmniejszenia dostępności pacjentom do świadczeń medycznych poprzez ustalenie tzw. linii odcięcia na bardzo wysokim poziomie, Prezes Funduszu podkreślił, że podczas realizacji zadań, dotyczących kontraktowania świadczeń oddziały Funduszu są zobowiązane do przeprowadzenia analiz dostępności do świadczeń w zakresie ogólnego rozkładu terytorialnego oraz specyfiki świadczenia usług medycznych w konkretnym rodzaju i zakresie świadczeń na danym terenie. Jest to nieodzowne przy ograniczonej ilości publicznych środków na finansowanie opieki zdrowotnej, a co za tym idzie ograniczonego wyboru oferentów. Komisja konkursowa rozstrzygając postępowanie w trybie konkursu ofert, bierze pod uwagę potencjał wykonawczy świadczeniodawcy, czyli zasoby będące w jego dyspozycji służące wykonywaniu świadczeń, w szczególności osoby udzielające tych świadczeń oraz posiadany sprzęt.

Wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy o świadczeniach, świadczeniobiorca ma prawo wyboru świadczeniodawcy udzielającego ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych spośród tych świadczeniodawców, którzy zawarli umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do podnoszonego przez Odwołującego zarzutu braku w warunkach konkursu definicji rażąco niskiej ceny, będącej przyczyną odrzucenia oferty zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, zauważył, że zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia nr 54/2011, zaproponowanie przez oferenta ceny mniejszej niż 0,9 ceny oczekiwanej opublikowanej przez OW NFZ, nie skutkuje zwiększeniem bądź zmniejszeniem liczby punktów oceny w zakresie kryterium ceny.

Prezes Funduszu uznał, że to do komisji konkursowej należy ocena, czy cena Oferenta jest rażąco niska i czy nie ma to wpływu na jakość realizowanych świadczeń.

Jego zdaniem, Odwołujący nie wskazał przepisu prawa materialnego ani procesowego, naruszenia którego dopuściła się komisja konkursowa oraz wpływu owego naruszenia na jego interes prawny. Interes faktyczny Odwołującego nie może stanowić podstawy wniesienia i uwzględnienia odwołania.

Jego zdaniem, zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem komisji konkursowej stosownie do treści art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach, jest wybór oferty lub ofert najkorzystniejszych.

Podniósł, że [...]Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Odwołujący złożył oświadczenie o "zapoznaniu się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, o niezgłoszeniu do nich zastrzeżeń i przyjęciu ich do stosowania". Zdaniem organu odwoławczego [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Biorąc pod uwagę powyższe Prezes Funduszu uznał, że nie został naruszony interes prawny Odwołującego.

Skargę na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, wniósł pełnomocnik M.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego oraz postępowania administracyjnego, doszło do naruszenia prawa, tak w zakresie przyjęcia kryteriów oceny ofert w konkursie, jak i postępowania przy ocenie tych ofert, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W szczególności naruszenie: art. 149 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez niedopełnienie obowiązku odrzucenia ofert zawierających nieprawdziwe informacje, co było bezpośrednią konsekwencją odstąpienia od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

1. naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarządzenia z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...], w przedmiocie odstąpienia od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bez podstawy prawnej, art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez naruszenie nakazu zapewnienia (a więc również oceny w postępowaniu konkursowym) ciągłości, kompleksowości, dostępności i jakości świadczeń, polegające w szczególności na pominięciu przy ocenie ofert wyposażenia w sprzęt RTG, USG, EEG, dostępności w godzinach 8:00 - 18:00 oraz dostępności laboratorium;

2. art. 142 ust, 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez dokonanie wyboru niewielkiej liczby świadczeniodawców, niezapewniającej należytej dostępności świadczeń opieki zdrowotnej;

3. art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez niedokonanie analizy wyników prac komisji konkursowej z punktu widzenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej - dla dokonania oceny, jaka maksymalna liczba świadczeń może zostać zlecona każdemu ze świadczeniodawców z kolejnych miejsc rankingu - tak, by zbadana została zdolność świadczeniodawców do wykonania całej kontraktowanej z nimi puli świadczeń;

4. art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, polegające na:

a) ogłoszeniu wymagań w zakresie certyfikatów jakości w terminie uniemożliwiającym ich uzyskanie, przy jednoczesnej odmowie punktowania innych dokumentów zewnętrznych potwierdzających jakość świadczonych usług,

b) wprowadzeniu ujemnych punktów w przypadku uchybień stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzanej u oferenta w roku poprzednim, z jednoczesnym zaniechaniem przeprowadzania kontroli u podmiotów nowych, art. 148 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez wykluczenie możliwości potwierdzenia jakości dokumentem zewnętrznym innym niż certyfikat jakości ISO lub certyfikat Centrum Monitorowania Jakości, przez podmioty składające oferty w postępowaniu konkursowym, podczas gdy ustawa dopuszcza dokumenty zewnętrznej oceny innego rodzaju, a tym samym naruszenie przywołanego przepisu przez wprowadzenie wymogu posiadania określonego certyfikatu w sytuacji, gdy ustawa przewiduje jedynie możliwość, a nie wymóg potwierdzenia zewnętrznej oceny certyfikatem jakości lub akredytacją.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a., przez pozbawienie strony możliwości wglądu w pełne akta sprawy (w szczególności oferty innych świadczeniodawców i protokoły ich oceny), a w konsekwencji niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a nadto przez niedochowanie przy odmowie udostępnienia akt wymaganej ustawą formy postanowienia i rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jedynie w drodze czynności faktycznych;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.; przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji niespełniające ustawowych wymogów;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., przez zaniechanie przez organy administracji podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, w całości.

Nadto wniesiono o:

1. zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej - według norm przepisanych;

2. zwrócenie się do Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w [...] ul. [...],[...], o nadesłanie protokołu kontroli związanej z postępowaniem konkursowym, dotyczącym udzielania świadczeń medycznych w roku 2012 i latach następnych, przeprowadzonego w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ oraz o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, na okoliczność nieprawidłowości ujawnionych w postępowaniu konkursowym, w szczególności niezgodności danych wskazywanych w ofertach ze stanem rzeczywistym, co jest bezpośrednią konsekwencją odstąpienia od kontroli oferentów i weryfikacji ofert;

3. zobowiązanie Prezesa NFZ do złożenia Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wprowadzonej do stosowania na podstawie pisma z dnia [...].09.2011 o sygnaturze [...]:

4. dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w skardze.

M. - dalej skarżąca wskazała, że zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej: ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej), między innymi w zakresie:

- kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach,

- sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami,

- badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym.

Jej zdaniem, Prezes NFZ rozpoznając odwołanie błędnie wskazał, że działanie to mieściło się w granicach prawa, powołując się na rozporządzenie Ministra zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, zgodnie z którym "komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy".

W ocenie skarżącej, zarządzenie Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej. Przytoczony w charakterze podstawy prawnej art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stwierdza jej zdaniem, że do zadań Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazała, że żadna z kompetencji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 przytoczonej ustawy, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego kluczowe znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Ingerowanie w procedurę oceny ofert przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, nadto dokonane bez zachowania procedur konsultacji obowiązujących Prezesa NFZ, jest w ocenie skarżącej niedopuszczalne. Wskazała, że niedopuszczalność wydania przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarządzenia o odstąpieniu od stosowania wskazanej wyżej procedury stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1580/11.

Jej zdaniem, odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Uznała, że Rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać

komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, jest dowodem niezrozumienia istoty problemu i lekceważącego podejścia do rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego.

Okoliczność, że NFZ jest uprawniony do kontrolowania sposobu realizacji umowy nie może zwalniać od obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego.

Wedle wiedzy skarżącej w przypadku co najmniej kilkunastu podmiotów składających oferty, oferty te zawierały nieprawdziwe dane, a świadczeniodawcy w ofertach:

- wskazywali sprzęt, jakiego nie posiadali w dniu złożenia oferty,

- wskazywali sprzęt niedopuszczony do użytkowania,

- wskazywali ten sam wymagany sprzęt w ofertach różnych podmiotów,

- wskazywali nieprawdziwe dane dotyczące braku barier dla osób niepełnosprawnych

- nie ujawniali negatywnych wyników kontroli w latach ubiegłych wskazywali godziny pracy lekarzy niemożliwe do zrealizowania, z uwagi na wskazanie tego samego lekarza w różnych ofertach danego podmiotu lub podmiotów powiązanych ze sobą.

Skarżąca wskazała, że nie ma możliwości udowodnienia wskazanych nieprawidłowości, z uwagi na brak dostępu do złożonych ofert i możliwości ich porównania.

Skarżąca uznała, że brak kontroli miał istotny wpływ na wynik postępowania, a tym samym naruszył jej interes prawny. Jej zdaniem, oferty powinny zawierać prawdziwe dane na dzień ich złożenia. Z uwagi na fakt, że w chwili obecnej nie jest już możliwe stwierdzenie bez wątpliwości, czy oferty zawierały prawdziwe - w dacie ich złożenia - dane, w ocenie skarżącej istnieje potrzeba powtórzenia postępowania konkursowego w całości.

Jej zdaniem, nie jest w stanie wykazać całokształtu naruszeń prawa, jakich dopuścił się Dyrektor [...] Oddziału NFZ wydając zarządzenie z [...] listopada 2011 r., bowiem stronie nie została udostępniona Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadzona do stosowania na podstawie pisma z dnia [...] września 2011 o sygnaturze [...], od której odstępstwa wprowadzono w zarządzeniu. Pismem z [...] maja 2012 r. strona zwróciła się o udostępnienie tego dokumentu, a notatka z [...] maja 2012 r. potwierdza, że go nie otrzymała.

Wskazała, że znane jej jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zgodności z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej faktu wydania przez Prezesa NFZ aktu nazwanego "zarządzeniem" oraz co do dopuszczalności określenia w tym dokumencie warunków wymaganych od świadczeniodawców biorących udział w konkursie ofert - wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 22 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1178/11. Skarżąca wskazuje jednak nie na niedopuszczalność wydania takiego zarządzenia, ale podnosi zarzut naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, przez konkretne przepisy tego zarządzenia, a w szczególności zarzut naruszenia zasad wynikających z art. 142 ust. 1 pkt 5 oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - to jest nakazu zapewnienia ciągłości, kompleksowości, dostępności i jakości świadczeń. Oczywistym jest bowiem, że skoro ustawodawca nakazał spełnienie takich standardów świadczeń, to muszą być one przedmiotem oceny w postępowaniu konkursowym.

Wskazała, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie określa wprost sposobu i przesłanek podjęcia decyzji o ustaleniu poziomu linii odcięcia. Brak precyzyjnej regulacji ustawowej nie oznacza dowolności decydowania po stronie jednostek NFZ, bowiem jednocześnie w ustawie znalazł się art. 142 ust. 6 pkt 1, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym należy badać również liczbę planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Również z art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika nakaz wyboru oferty lub ofert dla zapewnienia dostępności świadczeń opieki zdrowotnej, z czego w oczywisty sposób wynika nakaz takiego decydowania o liczbie wybranych ofert, by została zapewniona możliwość faktycznego wykonania świadczeń niezbędnych na danym obszarze.

Z akt przedmiotowej sprawy i z uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach nie wynika, na jakiej podstawie z kolejnymi w rankingu świadczeniodawcami zakontraktowano określone liczby świadczeń. Nie wynika też, by została zbadana zdolność każdego z tych podmiotów do realizacji zamówionej przez NFZ puli świadczeń. Nawet bowiem zajęcie pierwszego miejsca w rankingu nie oznacza zdolności do wykonania każdej - dowolnej liczby świadczeń z danego zakresu, a zdolność ta musi zostać poddana rzetelnej analizie w toku postępowania konkursowego.

Zaniechanie weryfikacji faktycznej możliwości wykonania danej liczby świadczeń przełożyło się na to, że niektórzy kontrahenci - na podstawie zbyt optymistycznych deklaracji - otrzymali większą pulę świadczeń niż będą w stanie wykonać, co w oczywisty sposób przełoży się na ograniczenie dostępności świadczeń oraz praw i interesów pacjentów. Obowiązkiem jednostek NFZ szczebla wojewódzkiego i krajowego było zapewnienie skutecznej i rzeczywistej weryfikacji opisanych wyżej okoliczności, co nie zostało dopełnione.

Jej zdaniem, Prezes NFZ stanął na stanowisku, że sama publikacja na stronach internetowych zarządzeń Prezesa NFZ nr 54/2011 dotyczącego kryteriów oceny ofert oraz nr 53/2010 i nr 46/2011 spełniła wymóg równego traktowania podmiotów i gwarantowała zachowanie zasad uczciwej konkurencji.

Z tym stanowiskiem Prezesa NFZ nie zgadza się skarżąca, bowiem art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obliguje Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji.

Wskazała, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. o nr 54/2011/DOZ w przypadku, gdy podmiot ubiegający się o uzyskanie kontraktu podlegał kontroli NFZ w roku poprzednim, a w wyniku tej kontroli stwierdzone zostały uchybienia, przy ocenie oferty przyznawano punkty ujemne. Nie było natomiast możliwości uzyskania punktów dodatnich w razie przeprowadzania kontroli z wynikiem pozytywnym. Jednocześnie zaniechano przeprowadzania kontroli w przypadku podmiotów nowych - ubiegających się o udzielenie kontraktu po raz pierwszy. Tym samym podmioty udzielające świadczeń w roku poprzedzającym były traktowane mniej korzystnie niż podmioty nowe, co dotyczy co do zasady wszystkich jednostek publicznej służby zdrowia - doszło więc do ich jaskrawej dyskryminacji. W przypadku nowych podmiotów kontrole nie były przeprowadzane, natomiast podmioty dotychczas wykonujące świadczenia mogły z tego tytułu być ocenione jedynie w sposób mniej korzystny. Wprawdzie skarżąca nie uzyskała punktów ujemnych z tego tytułu, jednak nie uzyskała również punktów dodatnich.

Prezes NFZ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zarzut naruszenia zasady równego traktowania podmiotów przez przyznawanie punktów ujemnych z tytułu negatywnych wyników kontroli jest nieuzasadniony. Zaniechał jednak jakiegokolwiek uzasadnienia swojego stanowiska.

Zdaniem skarżącej, art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej został naruszony przez wprowadzenie obowiązku posiadania certyfikatu jakości przez podmioty startujące w konkursie. Przepis ustawy wprowadził możliwość potwierdzenia certyfikatem spełniania wymogów dotyczących udzielanych świadczeń medycznych. Użycie przez prawodawcę sformułowania "może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją" oznacza jedynie tyle, że taki certyfikat może być jednym z dowodów, ale nie samodzielnie ocenianym kryterium. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 6-7) wynika, że zarządzeniami nr 53 i 54 Prezes NFZ wprowadził de facto obowiązek posiadania certyfikatu Centrum Monitorowania Jakości, Certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych - ważnych w dniu zawarcia umowy. Można mówić o wprowadzeniu w tym zakresie obowiązku, gdyż podmioty nieposiadające stosownych certyfikatów poniosły dotkliwe konsekwencje polegające na tym, że otrzymały o 5 punktów mniej niż oferenci posiadający certyfikaty.

W przypadku skarżącej ocena jakości była potwierdzona opinią Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie rehabilitacji medycznej. Opinia ta mogła być potwierdzeniem jakości w świetle ustawy o świadczeniach, dokonanie oceny jakości w oparciu o opinię tego rodzaju było jednak wykluczone mocą zarządzenia nr 54. W realiach przedmiotowej sprawy ograniczenie w drodze zarządzenia instrumentów zewnętrznej oceny jakości do dwóch wskazanych wyżej certyfikatów oznaczało dla skarżącej nieuzyskanie kontraktu. Jej zdaniem, wprowadzenie tego rodzaju wymogów zarządzeniem Prezesa NFZ stanowiło naruszenie ustawowej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Wskazanie, że jedynymi ocenianymi kryteriami zewnętrznej oceny jakości będą certyfikaty ISO oraz Centrum Monitorowania Jakości wynika z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 54 wydanego 30 września 2011 r. Wymóg taki nie był wskazany w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 53/2010 z dnia 2 września 2010 r. Termin składania ofert upłynął [...] listopada. Uzyskanie żądanych certyfikatów w tym czasie nie było możliwe, a oferenci mocą zarządzenia nie mogli wykazywać jakości innymi rodzajami dokumentów.

Odmowa udostępnienia akt może w świetle art. 74 § 1 k.p.a. dotyczyć jedynie akt zawierających informacje niejawne o klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne" bądź też akt, których jawność została wyłączona przez organ administracji publicznej, z uwagi na ważny interes państwowy. Żadna z powyższych okoliczności nie miała w przedmiotowej sprawie miejsca. Mimo to skarżącej odmówiono dostępu do istotnej części postępowania konkursowego, w szczególności do ofert innych świadczeniodawców oraz protokołów oceny tych ofert, co jej zdaniem, stanowiło naruszenie art. 73 § 1 k.p.a., z którego wynika, że strona ma prawo do wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. organ odmówił skarżącej dostępu do akt, wskazując na ochronę danych osobowych i tajemnicę przedsiębiorstwa. Argumentacja ta w przypadku oferentów - osób prawnych - jest w świetle art. 6 ust 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych bezzasadna. Zgodnie z tym przepisem za dane osobowe uważa się informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Przesłanką uzasadniającą nieujawnienie ofert wybranych w toku konkursu nie może być również tajemnicą przedsiębiorstwa. Odmowa udostępnienia wybranych ofert prowadzi do sytuacji, w której brak jest jakiejkolwiek możliwości weryfikacji, czy wybrane oferty zasadnie otrzymały większą ilość punktów niż inne oferty.

Uzasadnienie ilości punktów przyznanych skarżącej powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert, której to analizy nie przeprowadzono. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem WSA oferta innych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym, musi stanowić materiał dowodowy w sprawie.

Wskazała, że zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy następuje w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem. Dyrektor [...]OW NFZ zaniechał dochowania wymaganej ustawą formy, pozbawiając stronę możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia i obrony swych praw. Tego rodzaju uchybienie stanowi bezpodstawne pozbawienie strony prawa do obrony jej interesów.

W przedmiotowej sprawie naruszono art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach, niespełniające ustawowych wymogów.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez pominięcie przy ocenie ofert kompleksowości, ciągłości i dostępności udzielanych świadczeń, Prezes NFZ ograniczył uzasadnienie do wskazania, że zarzuty te "nie mają uzasadnienia w świetle materiałów zgromadzonych w postępowaniu". Jego zdaniem, trudno odszukać w tym stwierdzeniu wskazania podstaw faktycznych lub prawnych takiego stanowiska, do czego organ był zobowiązany.

W odniesieniu do zarzutu zmniejszenia dostępności świadczeń Prezes NFZ wskazał w uzasadnieniu decyzji jedynie, że zadaniem NFZ jest przeprowadzenie analiz dostępności świadczeń. Nie wskazał natomiast, czy takie analizy zostały przeprowadzone, w jakiej formie oraz jakie były ich wyniki.

Prezes NFZ nie ustosunkował się do zarzutu zmniejszenia dostępności świadczeń, poprzez ustanowienie tzw. linii odcięcia na wysokim poziomie. Za rozpoznanie tego zarzutu nie może być uznane wskazanie, że Fundusz zobowiązany jest do analizy dostępności i potencjału wykonawczego oferentów. Prezes NFZ nie wskazał w jaki sposób "analiza dostępności" została przeprowadzona i jakie dane płynące z tej analizy doprowadziły do wyłonienia 9 świadczeniodawców w miejsce dotychczasowych 11.

Zmniejszenie liczby świadczeniodawców dla wielu pacjentów stwarzającą poważne trudności konieczność dojazdu w oddalone miejsca udzielania świadczeń.

Podniosła, że Prezes NFZ nie odniósł się do stawianych przez odwołującego zarzutów:

1. naruszenia art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez nieodrzucenie ofert zawierających nieprawdziwe dane,

2. braku wskazania jasnych kryteriów punktacji w stosunku do wskazywanego w ofertach zatrudnienia,

3. pominięcia przez komisje konkursowe rozbieżności widocznych w ofertach.

Wskazała, że w sytuacji odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, kiedy odwołujący się wskazuje, że jego oferta nie została wybrana niesłusznie, organ zobowiązany jest do uzasadnienia ilości punktów przyznanych poszczególnym oferentom.

Prezes NFZ w uzasadnieniu decyzji odnosi się jedynie do punktacji przyznanej skarżącej, nie dokonując porównania tej punktacji z ofertami wybranymi w toku konkursu, uzasadnienie zarówno decyzji Dyrektora [...]OW NFZ jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa NFZ takiej analizy nie zawiera.

Jej zdaniem, Prezesa NFZ, ogranicza się w zasadzie do zacytowania obowiązujących przepisów, co zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez WSA w cytowanym wyżej wyroku, podzielanym przez skarżącą stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Podniosła, że decyzje wydane w oparciu o odwołania od wyników postępowania konkursowego, złożone przez różne podmioty, są w przeważającej części swoimi kopiami, co nie spełnia wymogu indywidualnego w rozpatrzenia każdej sprawy, a przykładem tego może być porównanie decyzji Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] z decyzją [...] wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od tego samego postępowania, złożonego przez I.. Jej zdaniem, jak wynika z treści tej decyzji, C. uzyskało 10 miejsce w rankingu, które (w świetle decyzji zaskarżonej) przypadło skarżącej.

Podniosła, że Prezes NFZ nie odniósł się ponadto w żadnym stopniu do stawianych przez odwołującego zarzutów:

1. naruszenia art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez nieodrzucenie ofert zawierających nieprawdziwe dane,

2. braku wskazania jasnych kryteriów punktacji w stosunku do wskazywanego w ofertach zatrudnienia,

3. pominięcia przez komisje konkursowe rozbieżności widocznych w ofertach.

Wskazała, że w sytuacji odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, kiedy odwołujący się wskazuje, że jego oferta nie została wybrana niesłusznie, organ zobowiązany jest do uzasadnienia ilości punktów przyznanych poszczególnym oferentom.

Wobec powyższego wnosiła jak w skardze.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U, z 2012 r., poz. 270; dalej także: "p.p.s.a."

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania zostaje wydana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu decyzja administracyjna, która uwzględnia lub oddala odwołanie (art. 154 ust. 3).

Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 121/12 podkreślił, iż postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, ale mogą a nawet powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a., natomiast potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych wskazał, iż można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych (art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

W ocenie Sądu, uznać należy, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie decyzji tak organu I instancji jak i decyzji zaskarżonej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy I i II instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach.

Należy, zdaniem Sądu, zauważyć że zarówno Dyrektor NFZ, jak i Prezes NFZ, nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Organy nie wyjaśniły dlaczego skarżąca, jak i każdy z oferentów, uzyskał w konkretnym przypadku daną liczbę punktów. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wskazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Akta administracyjne zawierają ofertę skarżącej. Ograniczenie skarżącej dostępu do całości akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw. Bowiem w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek informacji, aby dokumentacja pozostałych oferentów była objęta klauzulą poufności zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponadto, Sąd zaznacza, że zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. o

nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej: ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej), między innymi w zakresie:

- kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach,

- sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami,

- badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym.

Prezes NFZ rozpoznając odwołanie wskazał, że działanie to mieściło się w granicach prawa, powołując się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, zgodnie z którym "komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy". Zdaniem Sądu, rację ma skarżąca, która twierdzi, że Zarządzenie Dyrektora [...]OW NFZ nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej. Przepis art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stwierdza, że do zadań Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Żadna z kompetencji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 przytoczonej ustawy, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, może być dla wielu podmiotów i pacjentów działaniem spóźnionym.

Jak twierdzi skarżąca w przypadku co najmniej kilkunastu podmiotów składających oferty, oferty te zawierały nieprawdziwe dane, a świadczeniodawcy w ofertach:

- wskazywali sprzęt, jakiego nie posiadali w dniu złożenia oferty,

- wskazywali sprzęt niedopuszczony do użytkowania,

- wskazywali ten sam wymagany sprzęt w ofertach różnych podmiotów

- wskazywali nieprawdziwe dane dotyczące braku barier dla osób niepełnosprawnych

- nie ujawniali negatywnych wyników kontroli w latach ubiegłych,

- wskazywali godziny pracy lekarzy niemożliwe do zrealizowania, z uwagi na wskazanie tego samego lekarza w różnych ofertach danego podmiotu lub podmiotów powiązanych ze sobą.

Skarżąca wskazała, że nie ma możliwości udowodnienia wskazanych nieprawidłowości, z uwagi na brak dostępu do złożonych ofert i możliwości ich porównania. Jej zdaniem oferty powinny zawierać prawdziwe dane na dzień ich złożenia.

Sąd stwierdził, że Stronie nie została udostępniona Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadzona do stosowania na podstawie pisma z dnia [...] września 2011 o sygnaturze [...], od której odstępstwa wprowadzono w zarządzeniu. Pismem z [...] maja 2012 r. strona zwróciła się o udostępnienie tego dokumentu, a notatka z [...] maja 2012 r. potwierdza, że go nie otrzymała.

NFZ w postępowaniu konkursowym powinien badać liczbę planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej aby właściwie określić sposób i przesłanki podjęcia decyzji o ustaleniu poziomu linii odcięcia. Brak precyzyjnej regulacji ustawowej nie oznacza dowolności postępowania po stronie jednostek bowiem w ustawie znalazł się art. 142 ust. 6 pkt 1. Z akt przedmiotowej sprawy i z uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach nie wynika, na jakiej podstawie z kolejnymi w rankingu świadczeniodawcami zakontraktowano określone liczby świadczeń. Nie wynika też, by została zbadana zdolność każdego z tych podmiotów do realizacji zamówionej przez NFZ puli świadczeń. Nawet bowiem zajęcie pierwszego miejsca w rankingu nie oznacza zdolności do wykonania każdej - dowolnej liczby świadczeń z danego zakresu, a zdolność ta musi zostać poddana rzetelnej analizie w toku postępowania konkursowego.

Zaniechanie weryfikacji faktycznej możliwości wykonania danej liczby świadczeń przełożyło się na to, że niektórzy kontrahenci – na podstawie deklaracji - otrzymali większą pule świadczeń niż będą w stanie wykonać, co w oczywisty sposób przełoży się na ograniczenie dostępności świadczeń oraz praw i interesów pacjentów.

Przepis art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, obliguje Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. o nr [...] w przypadku gdy podmiot ubiegający się o uzyskanie kontraktu podlegał kontroli NFZ w roku poprzednim, a w wyniku tej kontroli stwierdzone zostały uchybienia, przy ocenie oferty przyznawano punkty ujemne. Nie było natomiast możliwości uzyskania punktów dodatnich w razie przeprowadzania kontroli z wynikiem pozytywnym. Jednocześnie zaniechano przeprowadzania kontroli w przypadku podmiotów nowych - ubiegających się o udzielenie kontraktu po raz pierwszy. Tym samym podmioty udzielające świadczeń w roku poprzedzającym były traktowane mniej korzystnie niż podmioty nowe, co dotyczy co do zasady wszystkich jednostek publicznej służby zdrowia - doszło więc do ich dyskryminacji. W przypadku nowych podmiotów kontrole nie były przeprowadzane, natomiast podmioty dotychczas wykonujące świadczenia mogły z tego tytułu być ocenione jedynie w sposób mniej korzystny.

Przepis art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej został naruszony przez wprowadzenie obowiązku posiadania certyfikatu jakości przez podmioty startujące w konkursie. Przepis ustawy wprowadził możliwość potwierdzenia certyfikatem spełniania wymogów dotyczących udzielanych świadczeń medycznych. Użycie przez prawodawcę sformułowania "może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją" oznacza jedynie tyle, że taki certyfikat może być jednym z dowodów, ale nie samodzielnie ocenianym kryterium. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 6-7) wynika, że zarządzeniami nr 53 i 54 Prezes NFZ wprowadził de facto obowiązek posiadania certyfikatu Centrum Monitorowania Jakości, Certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych - ważnych w dniu zawarcia umowy. Można mówić o wprowadzeniu w tym zakresie obowiązku, gdyż podmioty nieposiadające stosownych certyfikatów poniosły dotkliwe konsekwencje polegające na tym, że otrzymały o 5 punktów mniej niż oferenci posiadający certyfikaty.

W przedmiotowej sprawie ograniczenie w drodze zarządzenia instrumentów zewnętrznej oceny jakości do dwóch wskazanych wyżej certyfikatów oznaczało dla skarżącej nieuzyskanie kontraktu, stanowiło to naruszenie ustawowej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Wskazanie, że jedynymi ocenianymi kryteriami zewnętrznej oceny jakości będą certyfikaty ISO oraz Centrum Monitorowania Jakości wynika z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 54 wydanego 30 września 2011 r. Wymóg taki nie był wskazany w zarządzeniu Prezesa NFZ

nr 53/2010 z dnia 2 września 2010 r. Termin składania ofert upłynął [...] listopada. Uzyskanie tych certyfikatów w tym czasie nie było możliwe, a oferenci mocą zarządzenia nie mogli wykazywać jakości innymi rodzajami dokumentów.

Wracając do odmowy udostępnienia ofert prowadzi do sytuacji, w której brak jest jakiejkolwiek możliwości także przez Sąd weryfikacji, czy wybrane oferty zasadnie otrzymały większą ilość punktów niż inne oferty. Uzasadnienie ilości punktów przyznanych skarżącej powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert, której to analizy nie przeprowadzono.

Faktem jest, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. następuje w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem. Dyrektor [...]OW NFZ zaniechał dochowania wymaganej ustawą formy, pozbawiając stronę możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia i obrony swych praw. Tego rodzaju uchybienie stanowi bezpodstawne pozbawienie strony prawa do obrony jej interesów.

Prezes NFZ nie ustosunkował się do zarzutu zmniejszenia dostępności świadczeń, poprzez ustanowienie tzw. linii odcięcia na wysokim poziomie. Za rozpoznanie tego zarzutu nie może być uznane wskazanie, że Fundusz zobowiązany jest do analizy dostępności i potencjału wykonawczego oferentów.

W odniesieniu do zarzutu zmniejszenia dostępności świadczeń Prezes NFZ wskazał w uzasadnieniu decyzji jedynie, że zadaniem NFZ jest przeprowadzenie analiz dostępności świadczeń. Nie wskazał natomiast, czy takie analizy zostały przeprowadzone, w jakiej formie oraz jakie były ich wyniki.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej odnośnie do nieprawidłowości podczas przeprowadzania negocjacji, należy zaznaczyć, iż przedstawiony w sprawie materiał dowodowy nie odzwierciedla późniejszego uzasadnienia decyzji. Sąd na podstawie akt administracyjnych nie jest w stanie dokonać oceny prawidłowego przebiegu negocjacji, a tym samym postępowania konkursowego, bowiem nie wynika, czy negocjacje przeprowadzono ze wszystkimi oferentami. Organ I instancji lakonicznie stwierdził, nie wskazując jak one przebiegały. Tak samo postąpił organ drugiej instancji.

Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważając zasadność zarzutów o charakterze procesowym, Sąd uznając, że zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wskazał jednocześnie na niepokojące działania organu. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.