Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1236/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1130
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad  przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi D.W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. nr [...] z [...] r. o cofnięciu D. W. (dalej skarżący, funkcjonariusz) uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją tego organu nr [...] z [...] r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie "kpa"), art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) i § 9 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130, dalej "rozporządzenie").

Decyzję tą wydano w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

D.W. pełni służbę w organach Policji od [...]r., a funkcjonariuszem w służbie stałej jest od [...] r. Decyzją nr [...] Komendant Powiatowy Policji w L. przyznał wymienionemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi z rodziną, ponieważ nie posiadał własnego mieszkania lub domu będącego jego własnością. Decyzja została wydana w oparciu o oświadczenie złożone przez funkcjonariusza, że zamieszkuje wspólnie z żoną i jednym dzieckiem a następnie dwójką nieletnich dzieci w budynku mieszkalnym stanowiącym własność teściów- H. i J. G. w K.

[...] r. Komendant Powiatowy Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu celem dokonania aktualnej sytuacji mieszkaniowej funkcjonariusza.

Jak wynika z poczynionych ustaleń funkcjonariusz korzysta z lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym teściów położonym w K., jako posiadacz zależny. Zajmuje pomieszczenia o powierzchni łącznej [...] m2, co odpowiada czterem normom zaludnienia.

Następnie powołaną na wstępie decyzją z [...] r. Komendant Powiatowy Policji cofnął skarżącemu uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jako podstawę prawną jej wydania wskazał art. 104 § 1 kpa oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 9 ust.1 pkt 7 rozporządzenia oraz § 2 i § 3 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że funkcjonariusz wraz z żoną i dwójką dzieci zajmuje na podstawie ustnej umowy użyczenia lokal mieszkalny w K. od sierpnia 2003 r., w budynku który stanowi własność jego teściów. W kolejnych oświadczeniach z roku 2004 i 2009 funkcjonariusz potwierdzał ten sam stan mieszkaniowo-rodzinny. Przedłożył dokumenty potwierdzające tytuł własności teściowej do nieruchomości nabytej w drodze spadkobrania oraz przeprowadzoną modernizację i nadbudowę budynku. W roku 2011 urodziła mu się druga córka, którą uwzględniał w kolejnych oświadczeniach z roku 2012 i 2015.

Organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w następstwie wyników przeprowadzonej powszechnej weryfikacji prawa funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego in natura i finansowych świadczeń wypłacanych w śląskim garnizonie Policji. Powołana w tym celu Komisja weryfikacyjna przeprowadziła analizę składanych przez funkcjonariuszy wniosków o przydział lokalu mieszkalnego oraz oświadczeń do ustalenia uprawnień do równoważnika. Część wniosków weryfikowano w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek skarżącego.

W postępowaniu ustalono ponadto, że pod adresem zamieszkania funkcjonariusza zameldowani są, prócz niego i jego żony oraz dwójki dzieci, teściowie i szwagier. Sam na podstawie ustnej umowy zajmuje 3 pokoje o łącznej powierzchni [...] m2 na piętrze budynku. Na parterze mieszkają teściowie.

Organ uznał zatem, że funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym zamieszkiwanego lokalu. Ponadto wskazał, że lokal ten odpowiada a nawet przekracza normom zaludnienia przysługujące funkcjonariuszowi i jego rodzinie. Powierzchnia lokalu wynosi [...] m2 i jest wykorzystywana wyłącznie przez niego i jego rodzinę (żonę i dwoje dzieci). Wobec powyższego stwierdził, że funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał również orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach, które potwierdza prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że prawo do równoważnika wymaga spełnienia dwóch przesłanek, tj. pełnienia służby i braku mieszkania, które on spełnia a przyjęta aktualnie wykładnia tego samego przepisu jest niedopuszczalna i krzywdzi jego osobę.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach nie podzielił zasadności powyższych argumentów i zaskarżoną decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał ustalenia faktyczne, które są niesporne, a które wskazują na brak przesłanek uprawniających skarżącego do dalszego pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Skarżący wraz z rodziną zamieszkuje bowiem w K. i aktualnie pełni służbę na Posterunku w L., który jest miejscowością pobliską. Mieszka w domu jednorodzinnym, stanowiącym własność jego teściów, w którym zajmuje lokal (3 pokoje) na piętrze o pow. [...] m2. Na parterze mieszkają teściowie.

Dalej organ wskazał regulację prawną mającą w sprawie zastosowanie. Podkreślił, że sposób korzystania skarżącego z mieszkania teściów (przez wiele lat) wskazuje na umowę użyczenia opisaną w art. 710 do 713 kc. Nadto skarżący wraz z rodziną jest w tym lokalu zameldowany.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zauważył, że zarówno ustawa o Policji jak i przepisy wykonawcze do niej posługują się pojęciem "posiadanie" nie precyzując go. Natomiast sądy administracyjne orzekające w sprawach związanych z uprawnieniami policjantów do równoważnika pieniężnego uznały, że "posiadanie" należy rozumieć w sposób ukształtowany przepisami prawa cywilnego. Będzie nim zatem posiadanie określone w art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Posiadaczem zależnym jest natomiast ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się umowę użyczenia.

Następnie organ wskazał na warunki przyznawania równoważnika i brak ich spełnienia w przypadku skarżącego. Policjant posiadający lokal mieszkalny na podstawie umowy użyczenia jako posiadacz zależny włada zajmowanymi przez siebie i członków rodziny mieszkaniem jak właściciel, wobec czego okoliczność ta daje podstawę do uznania braku uprawnień do równoważnika, bowiem posiada on już odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby.

Dalej organ stwierdził, że w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia wśród przypadków, w których policjantowi nie przysługuje omawiany równoważnik nie wymieniono sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia. Organ zauważył jednak, że prawo policjanta do równoważnika określa ustawa o Policji, zatem uprawnienia do takiego świadczenia należy oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie bądź zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia prawa do omawianego równoważnika lecz jedynie do wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania tego równoważnika. Zdaniem organu skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W konsekwencji organ stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie lokalu, a w pojęciu tym mieści się też zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia. Organ zaakcentował, że umowa użyczenia (nieodpłatna) jest korzystniejsza od wymienionych w § 1 ust. 1 pkt 3 i 4 tego rozporządzenia. Dalej organ wskazał, że istotnym elementem przy ustaleniu uprawnień policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest także to, czy w sytuacji gdy posiada on lokal mieszkalny, jest on zgodny z przysługującymi zainteresowanemu i członkom jego rodziny normami zaludnienia. Wysokość norm należnych policjantowi została natomiast określona w rozporządzeniu MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów i wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

Jak wynika z poczynionych ustaleń w oparciu o treść oświadczeń samego skarżącego, zamieszkuje on wspólnie z żoną i dwójką dzieci w trzech pokojach o pow. [...] m2, nie licząc kuchni i łazienki. Strona oraz członkowie jej rodziny posiadają prawo do czterech norm zaludnienia, a więc do lokalu o pow. od 28 do 40 m2. Tym samym zajmowany przez stronę lokal mieszkalny spełnia normy zaludnienia przysługujące jego czteroosobowej rodzinie.

Ponadto organ stwierdził, że wszczęcie postępowania nastąpiło z urzędu na podstawie ujawnionych okoliczności dotyczących samodzielnego korzystania z zajmowanego lokalu, chociaż nie jest jego właścicielem.

Organ zwrócił uwagę, że zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 3112/15, nie można ograniczyć się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Wskazał również wyrok SN z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt III PK 36/16, który wyraził pogląd, że ustawa nie zawiera zapisów uzasadniających zawężenie pojęcia posiadania, na wyłącznie posiadanie samoistne. Wskazał też na wyroki sądów administracyjnych, z których jednoznacznie wynika, że jeżeli policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanej miejscowości lokal (dom) mieszkalny, to równoważnik już mu nie przysługuje. Wskazał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r., sygn. akt I K 1/00, w którym podkreślono, że przyznanie równoważnika nie ma formy przywileju. Na koniec podkreślił, że orzecznictwo organu może ulegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione podstawy. Organ może dokonywać zmiany ocen prawnych, w szczególności gdy prowadzi ona do prawidłowego zastosowania określonych przepisów. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność prowadzi do naruszenia art. 8 kpa. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła.

Powyższą decyzję funkcjonariusz zaskarżył w całości wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzucił wydanie jej bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa, tj. § 6 pkt 4 rozporządzenia, gdyż w sprawie nie występują przesłanki do jego zastosowania, a zmiana linii orzeczniczej nie stanowi podstawy orzekania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Odniósł się do wszystkich podniesionych zarzutów podkreślając, że w istocie powielają argumenty odwołania. Wskazał też, ze przedstawiony sposób interpretacji zastosowanych w sprawie przepisów prawa jest następstwem licznych wyroków WSA w Gliwicach, w tym z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/GL 295/14. Tożsamą wykładnię art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji przyjmują również inne sądy administracyjne, co potwierdzają wydane wyroki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., w skrócie ppsa) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko pod względem legalności odbywa się kontrola działania administracji publicznej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, chociaż błędnie wskazano jej siedzibę w L., jednakże jest to oczywista omyłka pisarska, która pozostaje bez wpływu na wydane rozstrzygniecie. W nagłówku decyzji z [...] r. widnieje prawidłowe wskazanie organu wydającego decyzję wraz z jej siedzibą. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w L. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej przyznanego decyzją z [...] r.

Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia czy skarżący spełnia przesłanki uprawniające go do pobierania równoważnika w dacie kontroli i weryfikacji jego uprawnień, innymi słowy czy posiadanie lokalu, który nie został wymieniony w § 1 ust. 1 pkt 1-6 rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia przedmiotowego równoważnika. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że skarżący samodzielnie zamieszkuje z rodziną w lokalu mieszkalnym znajdującym sią w budynku stanowiącym własność jego teściów, którzy użyczyli mu go nieodpłatnie.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z tym przepisem policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas zajmowanego lokalu m.in. gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust.1.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04, publik. OTK-A 2004/10/109, stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Zauważyć należy, iż z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, jednakże uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy (subsydiarny) charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (jakim jest administracyjny przydział lokalu), należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok SN z 20.11.1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika.

Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013/9-10/102, Lex 1281361) Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych, tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84) podkreślił, że pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe rozważania mają bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 8.02.2018 sygn. akt IV SA/GL 955/17, uchwała NSA z 21.04.2008 r. I OPS 3/08, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy czyniły ustalenia w sprawie na podstawie oświadczeń składanych przez policjanta oraz czynności własnych. Ustalenia te są niesporne a jedynie ich ocena w kontekście spełnienia przesłanek do pobierania równoważnika.

Skoro więc ustalono, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, to organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Ustalając przesłanki cofnięcia uprawnienia nie można ograniczać się do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli bowiem z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia (tak też NSA w wyroku z 18.11.2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15).

W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy też podkreślić, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia Zwłaszcza, że równoważnik przyznawany jest policjantowi na podstawie złożonego przez niego oświadczenia i innych przedłożonych dowodów. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją ustaleń organu odmiennych niż wynikały ze złożonego przez skarżącego oświadczenia w roku 2012 czy 2015.

Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje okoliczność, że skarżący wykonuje zawód zaufania publicznego a wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł 14 maja 2001 r. czyli przed złożonym przez skarżącego wnioskiem o przyznanie równoważnika. Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 § 1 kpa, tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Miejskiego Policji przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął to uprawnienie. Z tego powodu w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ badał uprawnienia do równoważnika na dzień orzekania w sprawie, a wobec stwierdzenia braku przesłanek uprawniających do otrzymywania równoważnika, prawidłowo cofnął wcześniej przyznane uprawnienie.

Decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z 10.12.2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Zatem jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio przedmiotowego świadczenia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne.

Zasadnie też wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tylko nieuzasadniona zmienność oceny prawnej stanowi naruszenia art. 8 kpa. Usprawiedliwia ją zmiana prowadząca do prawidłowego zastosowania przepisów i taka wystąpiła w niniejszej sprawie (zobacz wyrok WSA w Gliwicach z 1.03.2018 r., IV SA/GL 992/17 czy IV SA/GL 1011/17 z).

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 kpa, zasady zaufania do organów państwa ani art. 9 i art. 11 tej, gdyż organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Podsumowując należy stwierdzić, że Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrok NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15, że po uzyskaniu aktualnych danych o sytuacji rodzinno-mieszkaniowej skarżącego danych Komendant Powiatowy Policji zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi i celem jego wprowadzenia. Jeżeli z przepisów ustawy wynika, że równoważnik przysługuje tylko w przypadku, gdy funkcjonariusz nie posiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy na skutek zmiany (ujawnienia) okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko organów orzekających, w tym zakresie odpowiada prawu. (por. wyrok NSA z 18.11.2016 r., I OSK 3112/15).

Tym samym rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ wszczął z urzędu postępowanie pomimo niezmiennej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego od dnia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, wobec odmiennej interpretacji pojęcia "posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego", wymienionego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 rozporządzenia okazał się niezasadny, jak zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Nie można też zgodzić się ze skarżącym, iż spełnia przesłanki uzyskania równoważnika pieniężnego.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił..