Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 623/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. R. na decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 czerwca 2015 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. C. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi powiatowej nr [...] (działki nr [...] w M.) na działkę nr [...], stanowiącą własność inwestora.

Pismem z dnia 9 lipca 2015 roku, uzupełnionym pismami z dnia 21 lipca 2015 roku i z dnia 3 sierpnia 2015 roku, R. R., która nie została uznana przez Starostę za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego, wniosła od powyższej decyzji odwołanie.

Skarżąca wniosła o uznanie jej za stronę postępowania, wskazując na treść art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Stwierdziła, że inwestycja będzie oddziaływać na sposób użytkowania terenu jej działki nr [...] ze względu na różnicę poziomów gruntu oraz konieczność przeprowadzenia wycinki drzew, co spowoduje wzmożony ruch samochodów ciężarowych, dojeżdżających do pobliskich zakładów górniczych, a to wpłynie na przekroczenie norm hałasu, nadmierne kurzenie wraz z opadem pyłów stwarzających znaczną uciążliwość w użytkowaniu zabudowy mieszkalnej oraz terenu jej posesji.

Skarżąca zarzuciła, że błędnie określono, iż zjazd jest zjazdem publicznym, skoro ma umożliwiać dojazd do domu mieszkalnego. Wskazała, że skoro działka inwestora nr [...], stanowiąca drogę dojazdową do działki nr [...], oznaczona jest jako RIVa i stanowi grunty rolne, zatem nie może spełniać funkcji drogi dojazdowej. Zarzuciła także naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie", dotyczących ograniczania liczby i częstości zjazdów z dróg powiatowych klasy G. Dodała, że lokalizacja przedmiotowego zjazdu spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2015 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie wniosła osoba nieposiadająca przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Wskazując na treść przepisów art. 28 ust. 1 i 2, jak również art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. w dniu 3 czerwca 2015 roku, organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Organ wyjaśnił, że przez zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane "obszar oddziaływania obiektu" rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przy czym przepis ten powinien być wykładany z uwzględnieniem normy zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, nakazującej tak projektować obiekt, aby zapewnić spełnienie podstawowych wymagań dotyczących poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Organ dodał, że aby stwierdzić, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji budowlanej, trzeba wskazać konkretny przepis powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego wprowadzający ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu. Jeżeli istnieją w danej sprawie przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie skarżąca przypisuje sobie status strony jedynie z samego faktu pozostawania w sąsiedztwie z działką, na której projektowana jest inwestycja.

Organ wyjaśnił, że na obszarze projektowanej inwestycji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego na wniosek inwestora Burmistrz - decyzją z dnia 17 marca 2015 roku, nr [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działkach o numerach [...] i [...], położonych w miejscowości M., gm. S. W punkcie 3 lit. a tej decyzji ustalono, że wjazd na działkę może zostać zrealizowany z drogi powiatowej (działka nr [...]) lub z drogi gminnej (działka nr [...]).

Organ stwierdził także, że działka skarżącej (nr [...]) graniczy bezpośrednio z działką nr [...], która stanowić ma drogę dojazdową do działki nr [...], jak również znajduje się w bardzo bliskiej odległości od drogi powiatowej oznaczonej nr [...], tj. działki nr [...], w której to pasie drogowym zlokalizowany ma być sporny zjazd. Odległość projektowanego zjazdu - zlokalizowanego w pasie drogowym działki nr [...] - od granicy z działką skarżącej wynosi około 5 m. Działka nr [...], na którą projektowany jest zjazd (zgodnie z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy), stanowić ma drogę dojazdową do budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestora.

Organ wyjaśnił również, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż droga wzdłuż działki posiada spadek podłużny 2% z pochyleniem w kierunku południowym, wzdłuż drogi nie rosną drzewa przydrożne, które stanowiłyby przeszkodę w polach widoczności dla projektowanego zjazdu. Ponadto w miejscu projektowanego zjazdu nie znajdują się elementy infrastruktury podziemnej. Dla projektowanej inwestycji zaprojektowano niwelację działki inwestora i pochylenie podłużne w kierunku od drogi powiatowej o 2%, co zabezpieczy przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi pasa drogowego. Konstrukcja projektowanego zjazdu natomiast obejmować ma nawierzchnię z trylinki betonowej, podsypkę piaskowo-cementową oraz podbudowę zasadniczą z betonu cementowego C16/20 (B20).

Organ odwoławczy uznał, że z przedstawionego opisu planu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane roboty budowlane są mocno ograniczone, realizowane będą wyłącznie na terenie działki nr [...] oraz w pasie drogowym działki nr [...], stanowiącej drogę powiatową, i w związku z tym nie mogą wpływać na sposób zagospodarowania działki należącej do skarżącej. Ponadto - zdaniem organu - plan zagospodarowania terenu nie wskazuje, aby w miejscu projektowanego zjazdu rosły drzewa, które mają zostać wycięte, co w konsekwencji miałoby wpłynąć na powstanie uciążliwości w dalszym sposobie zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącej.

Organ dodał, że z części graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, że skarżąca posiada własny bezpośredni zjazd na działkę nr [...] z działki nr [...]. Zjazd ten jest znacznie oddalony od projektowanej inwestycji i nie występuje między nimi żadna kolizja. Ponadto w pasie drogowym działki nr [...], tj. w miejscu projektowanego zjazdu, nie występuje infrastruktura podziemna, z której korzystanie mogłoby być ograniczone czy chociażby zagrożone przez realizację zjazdu. Nie pozbawiono zatem skarżącej także dostępu do szeroko rozumianych wspólnych mediów, które w miejscu tym nie występują.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że realizacja zjazdu nie ma żadnego wpływu a tym samym nie tworzy ograniczeń dla skarżącej w swobodnym i niezmienionym korzystaniu z dotychczasowego dojazdu do działki. Planowana inwestycja nie godzi także w prawo własności skarżącej, gdyż nie powoduje naruszenia własności przysługującej skarżącej do działki nr [...], zatem i na płaszczyźnie prawa cywilnego w niniejszym stanie faktycznym nie można uznać, że działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji obligowałoby do uznania jej za stronę postępowania. Natomiast niezadowolenie skarżącej - dotyczące umożliwienia przejazdu przez działkę nr [..] - na skutek budowy spornego zjazdu, większej liczby samochodów, w tym samochodów ciężarowych, których przejazd wpłynie na wzrost zakurzenia czy hałasu, wskazuje jedynie na posiadanie interesu faktycznego a nie prawnego, którego naruszenie obligowałoby organ administracji publicznej do uznania skarżącej za stronę tego postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ stwierdził, że zarówno zarzut błędnego udzielenia inwestorowi zezwolenia na budowę zjazdu publicznego zamiast indywidualnego, jak i zarzuty dotyczące parametrów technicznych zjazdu, które zostały określone w decyzji Starosty, czy też zasad przebudowy skrzyżowań uregulowanych w rozporządzeniu, są w rzeczywistości zarzutami kierowanymi do innego organu, tj. organu posiadającego szczególne kompetencje w podejmowaniu decyzji co do określenia rodzaju zjazdu (publiczny lub indywidualny) czy też jego szczególnych parametrów technicznych. Zatem tego typu zarzuty mogły być podnoszone jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Starosty z dnia 4 maja 2015 roku, nr [...] (zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej). Organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w trybie art. 35 ustawy - Prawo budowlane sprawdza kompletność projektu budowlanego w zakresie posiadania szczególnych uzgodnień czy pozwoleń, dla których udzielenia właściwe są inne organy administracji publicznej posiadające szczególne kompetencje. Organ ten natomiast nie ma uprawnień do podważania zawartości merytorycznej tych pozwoleń czy uzgodnień. W myśl zaś przepisów rozporządzenia, to właściwy dla wydania zezwolenia organ decyduje o charakterze zjazdu w danej sprawie. W przedmiotowej sprawie właściwy organ uznał, iż zasadne jest wydanie pozwolenia na budowę zjazdu publicznego, gdyż działka nr [...] stanowić będzie drogę dojazdową także do kilku innych nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że skarżąca była stroną postępowania administracyjnego, dotyczącego wydania inwestorowi warunków zabudowy, gdzie w decyzji z dnia 17 marca 2015 roku, doręczonej skarżącej, ustalono możliwość realizowania zjazdu na działkę nr [...] z drogi powiatowej stanowiącej działkę nr [...]. Od decyzji tej służyło stronom, w tym skarżącej, prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca zatem miała możliwość zaskarżenia ww. decyzji, w tym wyrażenia sprzeciwu wobec ustalonego sposobu zjazdu, na który obecnie udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę, jednakże nie skorzystała z tego uprawnienia.

W skardze na powyższą decyzję R. R. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w postaci

art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, skutkującą nieprawidłowym zastosowaniem i pominięciem skarżącej jako strony, podczas gdy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, co powinno skutkować uznaniem skarżącej za stronę,

- naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności w postaci

art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji sprzecznej z obowiązującymi warunkami zabudowy,

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, w postaci:

• § 9 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i udzielenie zezwolenia na budowę zjazdu w sytuacji, gdy do nieruchomości, do której prowadzi zjazd, możliwy jest dojazd poprzez alternatywną drogę publiczną,

• art. 140 w zw. z art. 144 i art. 22 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) – dalej jako "k.c.", poprzez ich niezastosowanie i błędne ustalenie, że inwestycja objęta zaskarżoną decyzją nie ogranicza prawa własności skarżącej i pozostaje bez wpływu na wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości skarżącej, podczas gdy prawo własności skarżącej uległo istotnemu ograniczeniu,

• art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię

i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu pozwolenia na budowę obiektu przy braku poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienie i zaniechanie ustalenia, jaki jest obszar oddziaływania inwestycji objętej zaskarżoną decyzją; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niekompletnego uzasadnienia decyzji i niewskazanie przez organ w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których nie uznał skarżącej za stronę postępowania, jak również brak uzasadnienia dla przyjętego obszaru oddziaływania inwestycji; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że nie przysługuje jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, wskazując, że jest współwłaścicielką działki nr [...], bezpośrednio graniczącej z działkami inwestora o numerach [...] i [...]. Skarżąca stwierdziła, że inwestor na posiadanej przez siebie nieruchomością buduje zjazd publiczny, przeznaczony - jak sam wskazuje - celom przemysłowym, mimo że warunki zabudowy przewidują w tym miejscu budowę zjazdu indywidualnego, służącego celom dojazdowym do jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Stanowisko to zostało wyrażone przez inwestora w piśmie z dnia 21 sierpnia 2015 roku, gdzie wskazał on, że "zakupił działkę o numerze [...] we wrześniu 2001 roku. Od początku nieruchomość ta była przeznaczona na drogę przemysłową, służącą intensywnemu transportowi materiałów sypkich". Skarżąca podniosła, że budowa zjazdu na nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości skarżącej wiąże się z określonymi pracami gruntowymi, prowadzącymi do osuwania się gruntu na działce skarżącej czy też z wycinką drzew, co zostało zauważone w kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2015 roku. Pominięcie tej okoliczności w ocenie skarżącej jest całkowicie nieuzasadnione, zważywszy, że na etapie postępowania o udzielenie warunków zabudowy, zakończonego decyzją nr [...], była ona stroną postępowania administracyjnego.

Skarżąca dodała, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem, którego założenia konkretyzują się dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto istotną okolicznością dla niniejszego postępowania jest fakt, że projektowany zjazd został oznaczony jako publiczny, a więc z założenia służyć ma celom gospodarczym i przemysłowym. W ocenie skarżącej, skoro na nieruchomości sąsiedniej do jej nieruchomości planuje się budowę zjazdu o charakterze publicznym, to jest ona zainteresowana, jako współwłaściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Każdy kto posiada nieruchomość o charakterze mieszkalnym jest bowiem zainteresowany tym, czy na nieruchomości, graniczącej z jego nieruchomością, będzie odbywać się przejazd pojazdów wyłącznie na cele prywatne, czy też komercyjne. Oczywiste bowiem jest, że natężenie ruchu na drogach użytkowanych jako drogi dojazdowe na cele prywatne jest wielokrotnie mniejsze niż w przypadku nieruchomości wykorzystywanych gospodarczo, a zwłaszcza na cele przemysłowe. Z tych względów skarżąca twierdzi, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu".

W ocenie skarżącej organy administracji w żaden sposób nie poczyniły ustaleń, w jaki sposób budowa zjazdu publicznego, służącego celom przemysłowym, czy też w ogóle budowa jakiegokolwiek zjazdu z drogi publicznej, będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Organy administracji nie podjęły działań mających na celu ustalenie norm hałasu, wibracji czy też stopnia zanieczyszczenia powietrza jakie wiązać się będą z budową i użytkowaniem przedmiotowego zjazdu, co niewątpliwie powinny uczynić. Ponadto organy nie dokonały analizy naruszeń przepisów o charakterze techniczno-budowlanym, a mianowicie § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia, który to przepis uniemożliwia budowę projektowanego zjazdu.

Skarżąca zarzuciła również, że organ drugiej instancji nie odniósł się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nie przeprowadził stosownej analizy, ani w żaden sposób nie wskazał na przesłanki, którymi kierował się przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu. Przesłanki ustalenia obszaru oddziaływania nie znalazły się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co czyni ją niekompletną i w istocie uniemożliwia prawidłową jej kontrolę.

Ponadto skarżąca stwierdziła, że jej interes prawny wynika z okoliczności, że jest ona właścicielem nieruchomości, na którą oddziałuje inwestycja objęta zaskarżoną decyzją. W oceni skarżącej planowana inwestycja w sposób realny i rażący ingeruje w prawo własności skarżącej, czym narusza dyspozycję art. 140 i art. 144 k.c. Zarówno nieruchomość skarżącej, jak i inwestora, są przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Ponadto są to nieruchomości rolne, na których nie przewiduje się działalności przemysłowej. Planowana i zdeklarowana przez inwestora działalność (w tym budowa zjazdu publicznego) narusza prawo własności przysługujące skarżącej, która nie liczyła się i nie mogła się liczyć z taką ingerencją w jej nieruchomość. Wobec realizacji inwestycji skarżąca będzie zmuszona znosić ponadnormatywne normy hałasu związane z transportem materiałów sypkich, jak również z emisją spalin i kurzem wokół swojej nieruchomości. Okoliczności te są sporne w niniejszej sprawie i powinny być wyjaśnione przed wydaniem decyzji i determinują istnienie interesu prawnego u skarżącej, jako że naruszają przysługujące jej prawa.

Sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane skarżąca uzasadniła tym, że decyzja o warunkach zabudowy dotycząca nieruchomości inwestora wskazuje, że na nieruchomości obejmującej działki o numerach [...] i [...] dopuszcza się budowę budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. Dla przedmiotowych działek dopuszcza się budowę zjazdu, ale o charakterze prywatnym, nie zaś publicznym. Projektowany zjazd powinien bowiem służyć tożsamym celom, jak nieruchomość do której prowadzi. Skoro nieruchomość ma przeznaczenie typowo mieszkaniowe, to nieuzasadnione jest wydanie decyzji zezwalającej na budowę zjazdu o charakterze publicznym. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji, wydając decyzję o pozwoleniu na budowę, naruszył w tym zakresie postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Organy administracji naruszyły w niniejszej sprawie również, wymienione w petitum skargi, przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z treści § 55 ust. 1 pkt 3 w zestawieniu z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, że stanowisko organu wskazujące na prawidłowe zastosowanie przepisów jest całkowicie błędne. Skarżąca twierdzi, że z treści warunków zabudowy w sposób jasny wynika, że zjazd ma służyć celom indywidualnym i ma umożliwić dojazd do budynku mieszkalnego. Warunki zabudowy nie przewidują realizacji zjazdu służącego do obiektów użytkowanych gospodarczo. Zatwierdzenie zatem projektu budowlanego i udzielenie zezwolenia na budowę zjazdu o charakterze publicznym stanowi w ocenie skarżącej rażące naruszenie prawa w świetle wyżej przytoczonych przepisów i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Planowana inwestycja narusza przepisy o charakterze techniczno-budowlanym i również z tego skarżąca wywodzi swój interes prawny w byciu stroną postępowania administracyjnego.

Skarżąca przywołała treść § 4 ust. 2 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia i stwierdziła, że określone w nich warunki w niniejszej sprawie nie zostały spełnione, tym bardziej, że działka nr [...], do której projektowany jest zjazd poprzez działkę nr [...], posiada inny alternatywny dojazd drogą publiczną. Dodatkowo wskazała, że działka nr [...] jest działką rolną i nie posiada statusu drogi, co również budzi w tym kontekście wątpliwości. Powyższe okoliczności powinny być zbadane w toku postępowania administracyjnego i szczegółowo uzasadnione. Projektowany zjazd nie może być – zdaniem skarżącej - rozpatrywany w oderwaniu od nieruchomości, na którą jest kierowany, ani od przeznaczenia nieruchomości, do której ma prowadzić.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca stwierdziła, że organy w żaden sposób nie zbadały, w jaki sposób zamierzona inwestycja może oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, w szczególności jeśli chodzi o dozwolone normy hałasu, zakurzenia, użytkowania wybudowanego zjazdu oraz wibracji.

Uczestnik postępowania J. C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, w jaki sposób budowa zjazdu miałaby oddziaływać na jej nieruchomość oraz kolidować z jej uzasadnionym interesem prawnym. Samo wskazanie na potencjalny hałas wywołany ruchem samochodów, czy na konieczność dokonania prac gruntowych w związku z planowaną inwestycją, nie ogranicza możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej, a zatem brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W jego ocenie, niezrozumiała jest również argumentacja skarżącej, zgodnie z którą jej interes zostanie naruszony, ponieważ budowa zjazdu spowoduje wycięcie drzew, które przecież znajdują się na nieruchomości uczestnika postępowania, a nie skarżącej. Nie jest to zatem żadne ograniczenie prawa własności skarżącej i nie ma ono wpływu na możliwości zagospodarowania jej terenu.

W ocenie uczestnika postępowania skarżąca błędnie argumentuje również, że na zakres oddziaływania ma wpływ charakter zjazdu, tj. uznanie go za zjazd publiczny. Uczestnik postępowania wyjaśnił, że na fakt znajdowania się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu nie zawsze wpływ będzie miał sam charakter inwestycji i mającej być w niej wykonywanej funkcji, ponieważ te kwestie były już przedmiotem oceny, ale na innym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, a mianowicie planowania przestrzennego, które zadecydowało o przeznaczeniu terenu, na którym jest realizowana inwestycja.

Uczestnik postępowania dodał, że w niniejszej sprawie nie doszło do ograniczenia prawa własności skarżącej. Stwierdził, że na etapie projektowania inwestycji nie może być jeszcze mowy o jakimkolwiek oddziaływaniu na nieruchomość sąsiednią, a zatem trudno uznać, że mamy tu do czynienia z immisjami i zakłócaniem korzystania z nieruchomości sąsiedniej. W niniejszej sprawie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia uzasadnionego interesu skarżącej.

Uczestnik postępowania wyjaśnił także, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest sprzeczna z obowiązującymi warunkami zabudowy, bowiem pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o decyzję o lokalizacji zjazdu, a nie decyzję o warunkach zabudowy. Uczestnik postępowania uzyskał w niniejszej sprawie decyzję o lokalizacji zjazdu publicznego i nie miał obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy dla tego przedsięwzięcia. Wydana przez Burmistrza decyzja z dnia 17 marca 2015 roku, nr [...] o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na działkach o numerach [...] i [...], położonych w miejscowości M., gmina S., a nie odnosi się wprost do budowy zjazdu publicznego. Natomiast w decyzji o lokalizacji zjazdu wskazano, że planowany zjazd powinien odpowiadać parametrom określonym w § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, a zatem parametrom przewidzianym dla zjazdu publicznego. Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest zatem zgodna z decyzją o lokalizacji zjazdu, a planowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w tej decyzji. Skarżąca nie ma zatem podstaw, aby powoływać się na niezgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy.

Uczestnik postępowania wyjaśnił również, że alternatywny dojazd do jego nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na fakt, że na części nieruchomości planowane jest przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kruszywa naturalnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody z dnia 20 sierpnia 2015 r. umarzająca - z uwagi na stwierdzony przez ten organ brak po stronie wnoszącej odwołanie R. R. przymiotu strony - postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty z dnia 25 czerwca 2015 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. C. pozwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...], działka nr [...], kategoria IV, na działkę nr [..], stanowiącą drogę dojazdową do działki nr [...] w M., gmina S.

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze, gdy odwołanie zostało złożone przez podmiot do tego nielegitymowany, a zatem któremu nie przysługuje przymiot strony tego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą było zatem ustalenie, czy skarżącej R. R. przysługuje status strony w opisanym wyżej postępowaniu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił stanowisko Wojewody, że przymiot strony skarżącej w tym postępowaniu nie przysługiwał.

Na wstępie należy wyjaśnić, że na inwestycję objętą decyzją organu pierwszej instancji, tj. budowę zjazdu z drogi powiatowej, w chwili wydawania tej decyzji, przepisy wymagały uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zwolnienie tego rodzaju inwestycji z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nastąpiło na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która wprowadziła nowe brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach i jednocześnie wprowadziła wymóg dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru realizacji tego rodzaju inwestycji. Powyższa ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., zatem po dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed rozpatrzeniem sprawy w drugiej instancji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Z tych względów należało przyjąć, że również w drugiej instancji przedmiotowa inwestycja musiała być analizowana jako wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę na zasadach ogólnych wynikających z treści

art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31.

Oceniając kwestię interesu prawnego skarżącej, uprawniającego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, wskazać należy, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydującym więc kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć przy tym charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy też samej woli prowadzenia określonego postępowania. Odróżnić też należy interes prawny od faktycznego, który występuje wówczas, gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie może tego poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

W postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę strony postępowania należy ustalać uwzględniając treść art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane). Zastosowanie znajdują tu zatem przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zagospodarowania przestrzennego, jak też regulacje dotyczące konieczności poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wyznacznikiem bowiem dla określenia kręgu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest art. 3 pkt 20 w powiązaniu z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane nakazującym poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, przy projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego.

Podkreślić należy, że przedmiotowa inwestycja polega jedynie na budowie zjazdu z drogi powiatowej. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że z przedstawionego opisu planu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane roboty budowlane są mocno ograniczone, realizowane będą wyłącznie na terenie działki nr [..] oraz w pasie drogowym działki nr [...], stanowiącej drogę powiatową. Organ dodał, że z części graficznej projektu zagospodarowania terenu wynika, czego skarżąca nie kwestionuje, że jej nieruchomość posiada własny bezpośredni zjazd z drogi, który jest znacznie oddalony od projektowanej inwestycji i pomiędzy tym zjazdem, a projektowanym zjazdem nie występuje żadna kolizja. Ponadto w pasie drogowym działki nr [...], tj. w miejscu projektowanego zjazdu, nie występuje infrastruktura podziemna, z której korzystanie mogłoby być ograniczone czy chociażby zagrożone przez realizację zjazdu. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że projektowane roboty budowlane nie mogą wpływać na sposób zagospodarowania działki należącej do skarżącej.

Również w ocenie Sądu brak jest przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia związane z inwestowaniem na działce skarżącej lub ze sposobem użytkowania tej działki w związku z budową zjazdu przez inwestora na sąsiedniej działce. Brak jest bowiem przepisów, które wprowadzałyby jakiekolwiek zmiany ogólnych wymogów związanych z inwestowaniem i użytkowaniem przez skarżącą jej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w związku z budową w sąsiedztwie tej działki przedmiotowego zjazdu. Pozostaną one takie same niezależnie od tego czy zjazd na działce sąsiedniej zostałby zbudowany, czy też nie. Sam fakt, że stanowiąca własność skarżącej nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością, na której ma być zrealizowany zjazd, nie powoduje więc, że skarżąca automatycznie staje się stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę tego zjazdu. Nie ogranicza on bowiem przysługującego jej prawa własności nieruchomości, na ochronę którego skarżąca wskazuje w skardze.

W tym miejscu jeszcze raz przypomnieć należy, że przedmiotowy zjazd został w całości zaprojektowany na działce inwestora oraz działce nr [...] - stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej nr [...]. Zjazd ten ma prowadzić na działkę nr [...], stanowiącą - według decyzji - drogę dojazdową do działki nr [...]. Podnoszone przez skarżącą argumenty, mające jej zdaniem przemawiać za tym, że jest ona stroną postępowania są - zdaniem Sądu - chybione i nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Inwestycja polegająca na budowie zjazdu z drogi publicznej sama w sobie nie powoduje bowiem skutków, na które wskazuje skarżąca. Budowa zjazdu nie oznacza sama w sobie zwiększenia ruchu samochodów ciężarowych, w tym przekroczenia norm hałasu i zwiększenia pylenia. Hałas i zapylenie mogą powstać na skutek użytkowania w przyszłości działki nr [...] jako drogi dojazdowej, do której prowadzi zaprojektowany zjazd z drogi powiatowej. Twierdzenia skarżącej o powstaniu znacznej uciążliwości w użytkowaniu zabudowy mieszkalnej na terenie jej działki nr [...] oparte są jedynie na subiektywnym odczuciu skarżącej i nie zostały poparte żadnymi dowodami, przemawiają one nadto za interesem faktycznym, a nie prawnym skarżącej. Także wskazywana przez skarżącą konieczność częściowego wycięcia roślinności na działce inwestowanej w celu umożliwienia budowy zjazdu nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, skoro roślinność ta nie rośnie na jej nieruchomości. Żadne przepisy nie wprowadzają przy tym wymogu pozostawienia przez właściciela nieruchomości rosnącej na niej roślinności w celu zatrzymywania pyłów przedostających się na sąsiednie nieruchomości.

W konsekwencji stwierdzić należy, że w istocie zarzuty skarżącej nie są związane z samą budową przedmiotowego zjazdu, lecz z hipotetycznymi uciążliwościami związanymi ze sposobem użytkowania sąsiedniej działki nr [...], na którą projektowany zjazd ma prowadzić. Skarżąca zarzuca, że prowadzona w M. działalność gospodarcza w postaci żwirowni, obejmująca m.in. przewidywany przez skarżącą transport samochodowy po ww. działce, wywoła opisywane przez skarżącą skutki. Zarzuty te nie mogą jednak mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Okoliczności, na podstawie których skarżąca formułuje opisane zarzuty, nie tworzą po jej stronie interesu prawnego uprawniającego ją do kwestionowania inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi powiatowej, lecz stanowią podstawę do ewentualnego wykazania po jej stronie jedynie interesu faktycznego. W pojęciu oddziaływania obiektu nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą powodować naruszenie interesów prawnych, a nie interesów faktycznych właścicieli nieruchomości sąsiednich, i są związane z tym, że istnieją przepisy odrębne, które w związku z projektowaną inwestycją – dla nieruchomości znajdujących się w jej otoczeniu - wprowadzającą związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Skarżąca tymczasem w istocie chciałaby ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...], tak aby nieruchomość ta nie służyła do ruchu pojazdów samochodowych, a w szczególności ciężarowych obsługujących prowadzoną w oddaleniu działalność gospodarczą w postaci żwirowni. Tego rodzaju zarzuty i żądania mają charakter cywilnoprawny, a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają żadnych kompetencji w tym zakresie.

Z powyższych względów należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że obszar oddziaływania projektowanego zjazdu z drogi powiatowej obejmuje wyłącznie nieruchomości oznaczone jako działka nr [...] (droga powiatowa nr [...]) i działka nr [...], na którą zjazd ma prowadzić.

Podkreślić w tym miejscu także należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Z art. 29 ust. 3 tej ustawy wynika, że zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5; w zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Dodać należy, że przepis § 55 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124) – dalej w skrócie jako "rozporządzenie", stanowi, że w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujący podział skrzyżowań i zjazdów: 1) skrzyżowanie zwykłe - nie zawiera na żadnym wlocie wyspy dzielącej kierunki ruchu lub środkowego pasa dzielącego; 2) skrzyżowanie skanalizowane - zawiera co najmniej na jednym wlocie wyspę dzielącą lub środkowy pas dzielący; do skrzyżowań skanalizowanych zalicza się także ronda; 3) zjazd publiczny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym; 4) zjazd indywidualny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

Z powyższych regulacji wynika, że zarówno o miejscu lokalizacji zjazdu, jak

i o parametrach technicznych zjazdu oraz o rodzaju zjazdu (publiczny, prywatny), rozstrzyga w drodze decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu zarządca drogi. Kwestie te natomiast pozostają poza zakresem rozstrzygania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej. Oznacza to, że inna niż inwestor osoba, posiadająca tytuł prawny do nieruchomości położnej w sąsiedztwie projektowanego zjazdu z drogi publicznej, nie może wykazywać swego interesu prawnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę takiego zjazdu, poprzez kwestionowanie miejsca lokalizacji zjazdu, jego parametrów technicznych oraz określonego przez zarządcę rodzaju zjazdu, skoro kwestie te zostały już rozstrzygnięte w ostatecznej decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu. Z tych też względów twierdzenia skarżącej, że dojazd do działki inwestora może zostać usytuowany w innym miejscu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca nie posiada uprawnień do wyznaczania inwestorowi miejsca, w który ma on zbudować zjazd z drogi publicznej, zapewniający mu dostęp do nieruchomości. Z żadnych przepisów, w tym wskazywanych w skardze, nie wynika też obowiązek uwzględnienia stanowiska skarżącej, jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, w zakresie lokalizacji zjazdu. O lokalizacji zjazdu nie decyduje ani skarżąca, ani sam inwestor, lecz zarządca drogi.

Wbrew stanowisku skarżącej należy również wskazać, że zgodnie z § 3 pkt 12 rozporządzenia, zjazd jest to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Może on zatem stanowić część drogi łączącą drogę publiczną z działkę rolną.

Podkreślenia wymaga również okoliczność, że także w postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej skarżącej nie służyłby przymiot strony. Przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych nie określa wprost kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu. Przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wziąć pod uwagę należy zatem art. 28 k.p.a., wedle którego stroną w postępowaniu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z analizy przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Pogląd powyższy utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w tej mierze wyrok NSA z 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 318/99, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt

II SA/Ka 488/03, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt

III SA/Łd 504/10, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 610/11, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 932/09, wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1343/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1113/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1111/12 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1055/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W orzeczeniach tych sądy przesądziły, że stroną postępowania w przedmiocie zgody na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie inwestor, tj. właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi. Zarówno przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych jak i żaden inny przepis nie wskazuje bowiem, aby właścicielom sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości, na którą zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu. Interes ten mają jedynie ci właściciele i użytkownicy nieruchomości przyległych do drogi, którzy złożyli wniosek o wydanie zgody na wykonanie zjazdu.

Wskazać także należy, że regulacje zawarte w przywoływanej już wyżej ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która wprowadziła nowe brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz zatok parkingowych na tych drogach, i jednocześnie wprowadziła wymóg dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru realizacji tego rodzaju inwestycji, powodują, że obecnie przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana po skutecznym dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi. Z woli ustawodawcy zatem obecnie krąg stron postępowania w sprawach dotyczących budowy zjazdu z drogi powiatowej został co do zasady ograniczony do inwestora.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że wszelkie wywody skarżącej dotyczące decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla inwestora są dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nieistotne. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika z niego bowiem, że na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi. Skoro tak, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskiwać jeszcze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (por. m. in. wyrok NSA z 14 lutego 2014r. sygn. II OSK 2223/12 oraz powołanie w nim szeroko orzecznictwo, w tym wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1722/07, wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt

II OSK 915/11, a także wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2014 r.

sygn. II SA/Kr 239/14, oraz z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Kr 211/15; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie zatem znaczenie miała tylko ostateczna decyzja Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 4 maja 2015 roku o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...].

Trzeba też wyjaśnić skarżącej, że dokonując oceny legalności decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego Sąd zobowiązany jest ograniczyć się do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, a więc w tej sprawie do zbadania, czy organ prawidłowo nie uznał skarżącej za stronę postępowania. Takie ustalenie zamknęło drogę organowi odwoławczemu do merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącej, a zatem Sąd – akceptując dokonaną przez organ II Instancji ocenę statusu prawnego skarżącej w tym postępowaniu, również nie ma podstaw aby w tej sprawie merytorycznie badać, czy pozwolenie na budowę zostało wydane zgodnie z prawem.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ją oddalił.