Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 933/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 717/14 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 717/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2014 r., poz. 1409) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej w skrócie "k.p.a.", nakazał D.S. rozbiórkę obiektu letniskowego o wymiarach w planie 4,20 – 3,63 m x 6,30 m z tarasem zadaszonym o wymiarach 6,20 – 6,77 m x 6,30 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w L., gmina [...].

Na skutek odwołania wniesionego przez zobowiązanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 i art. 104 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał ww. decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W ocenie organu odwoławczego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie, czy cytat: "obiekt letniskowy o wymiarach 4,20 m - 3,36 m x 6,30 m, wraz z zadaszonym tarasem o wym. 6,20 m – 6,77 m x 4,40 m"- koniec cytatu, wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do normy art. 28 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą zasadą jest konieczność uzyskania na realizację inwestycji pozwolenia na budowę. Dalej organ wyjaśnił, iż w przepisach art. 29 i 30 ww. ustawy ustawodawca ustanowił szereg wyjątków. Zdaniem organu odwoławczego z treści ww. przepisów nie wynika, by zgłoszeniem ustawodawca objął obiekty letniskowe.

Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 524/12, w którym Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że zgłoszenie dokonane przez R.M. zamiaru budowy dziesięciu altanek ogrodowych nie ma związku z budową obiektów letniskowych o powierzchni przekraczającej 25 m², kwalifikując dokonanie w dniu 30 grudnia 2010 r. zgłoszenie jako próbę obejścia Prawa budowlanego.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wskazał także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego zasadnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. opartym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego obiektu letniskowego i nałożył na inwestora wymienione w treści tego postanowienia obowiązki. Zdaniem organu w niniejszej sprawie do powierzchni zabudowy obiektu letniskowego należy też wliczać powierzchnię zajmowaną przez taras, co w łącznym rozrachunku daje powierzchnię zabudowy 51,16 m². Determinuje to uznanie tej inwestycji za wymagającą pozwolenia na budowę. Skoro zaś obowiązki określone w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. nie zostały w wyznaczonym terminie wykonane, to w myśl przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego był zobligowany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że procedura legalizacyjna unormowana w art. 48 ustawy Prawo budowlane przewiduje przedstawienie projektu budowlanego, który powinien zawierać propozycje rozwiązań technicznych mających doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodności z prawem. Z możliwości tej inwestor nie skorzystał. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, nawet częściowe rozebranie obiektu budowlanego, tak by w ostatecznym rezultacie jego powierzchnia zabudowy była mniejsza niż 25 m², nie doprowadziłaby go do stanu zgodności z prawem. Czym innym jest bowiem altana, a czym innym domek letniskowy.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł D.S. domagając się stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 32 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Również i uczestnik postępowania prokurator Prokuratury Okręgowej w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż organ odwoławczy uznał, że podstawą prawną wydanego w sprawie nakazu rozbiórki winny być przepisy art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2013 r., poz. 1409). Następnie wskazał, iż jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy, nakazał inwestorowi D.S. wstrzymanie budowy i złożenie w określonym terminie wskazanych w tym postanowieniu dokumentów. Z uwagi na fakt, że działka, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wezwano inwestora D.S. do przedstawienia w terminie 30 dni ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych ww. postanowieniem, nie podjął w tym zakresie żadnych działań. Z uwagi na brak wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ pierwszej instancji orzekł o rozbiórce obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu w sprawie doszło do samowoli budowlanej, do której znajduje zastosowanie norma art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgłoszenie w dniu 30 grudnia 2010 r. przez R.M. zamiaru budowy dziesięciu altanek ogrodowych o wielkości 25 m² i brak zgłoszenia sprzeciwu przez Starostę Poznańskiego nie powoduje uznania, że winien być zastosowany inny tryb postępowania, niż ten wynikający z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie brak sprzeciwu organu na etapie zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego nie wynikał bowiem z zaniedbań organu, czy problemu z kwalifikacją zamierzenia inwestycyjnego. Zgłoszenie różniło się od faktycznie zrealizowanych inwestycji i to nie tylko w zakresie kwalifikacji obiektów, ale i ich powierzchni zabudowy. Nie można zaaprobować sytuacji, w której to wyłącznie inwestor czy właściciel miałby jednostronnie kształtować swoją sytuację prawną przez dokonanie zgłoszenia tam, gdzie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, licząc, że organ nie wniesienie sprzeciwu. A taka właśnie sytuacja zmierzająca do obejścia przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Sąd orzekający nie podzielił także poglądu skarżącego jakoby przedmiotowy obiekt stanowił altanę. Niespornym jest, że ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji altany. Ugruntowany już jest jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że pod pojęciem altany należy rozumieć budowlę o lekkiej konstrukcji, często ażurowej, stawianej w ogrodzie, przeznaczonej do wypoczynku i ochrony przez słońcem i deszczem.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż wykładnia art. 3 pkt 2 ww. ustawy wskazuje, że aby obiekt budowlany uznać za budynek, to musi być on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych za które funkcjonalnie uznaje się ściany danego obiektu budowlanego wskazać należy, że w rozpatrywanym przypadku takie wydzielenie istnieje. Świadczy o tym zarówno protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 26 lutego 2013 r., jak i analiza fotografii znajdujących się w aktach sprawy. Z powyższych dowodów wynika niezbicie, że cały obiekt jest zadaszony, ma jeden, wspólny dach zarówno dla części zamkniętej jak i tarasowej. W części głównej jest on wydzielony z przestrzeni ścianami. W części tarasowej jest zaś wydzielony słupami podtrzymującymi dach, a posadowionymi na podłodze obiektu, a także barierkami łączącymi ww. słupy i drewnianymi ściankami. W toku postępowania skarżący nie zakwestionował wyglądu przedmiotowego obiektu wynikającego z ww. protokołu i dokumentacji fotograficznej. Nadto Sąd wskazał, iż w jego ocenie obiekt ten jest trwale związany z gruntem, gdyż posadowienie przedmiotowego budynku na bloczkach betonowych umieszczonych na gruncie zapewnia mu stabilność i przeciwdziała przemieszczeniu. Zgodził się także z organem, że domek ten ma charakter letniskowy, o czym świadczy miejsce i sposób jego posadowienia oraz iż został posadowiony samowolnie.

W ocenie Sądu organ administracji zasadnie wszczął procedurę legalizacyjną w stosunku do przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a niewykonanie nałożonych obowiązków musiało skutkować nakazem rozbiórki omawianego obiektu letniskowego.

Na marginesie Sąd zaznaczył, że nawet gdyby przyjąć, że obiekt stanowi altanę, a nie budynek letniskowy, to i tak wymagana byłaby w rozpatrywanym przypadku decyzja o pozwoleniu na budowę, ponieważ powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu była większa niż 25 m², a więc większa niż to określono w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił także, iż podziela argumentację zawartą w wyroku wydanym w sprawie IV SA/Po 524/12, że do ustalenia powierzchni zabudowy należy stosować treść Polskiej Normy PN-ISO 9836. A zatem przy uwzględnieniu powierzchni tarasu zadaszonego powierzchnia przedmiotowego obiektu jest niewątpliwie większa niż 25 m², ma bowiem 51,16 m².

Zdaniem Sądu w sprawie organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem nie budzi wątpliwości, że organy orzekające w sprawie z należytą starannością wyjaśniły stan faktyczny sprawy. W aktach administracyjnych znajduje się protokół kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 26 lutego 2013 r., a także dokumentacja fotograficzna. Przy czym Sąd podkreślił, że ustalony stan faktyczny nie był kwestionowany, a jedynie odmiennie oceniany przez skarżącego. Nadto, w ocenie Sądu, nawet jeżeli przyjąć, iż w sprawie mogło dojść do pominięcia pełnomocnika strony przy doręczaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, to nie skutkowało to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie decyzja została ostatecznie doręczona pełnomocnikowi strony, gdyż ten wniósł od niej odwołanie w terminie. W toku dalszych czynności został on uznany za pełnomocnika strony. W tych okolicznościach uprawnionym było stwierdzenie, że strona nie wykazała, iż na skutek doręczenia decyzji jej, a nie pełnomocnikowi, doszło do faktycznego uszczerbku w uprawnieniach strony, że fakt ten wywołał ujemne dla niej skutki procesowe.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przez Sąd wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., albowiem:

1.1. naruszono przepis prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 29 ustawy Prawo budowlane w wyniku czego uznano, iż obiekt budowlany zlokalizowany na działce będącej przedmiotem niniejszego postępowania wymaga pozwolenia na budowę będąc domkiem letniskowym, gdy tymczasem:

1.1.1. nie jest budynkiem trwale związanym z gruntem, albowiem jego trwałość

zależy od konstrukcji, zaś posadowienie nie ma znaczenia,

1.1.2. może być uznany za altanę ogrodową lub obiekt małej architektury,

1.1.3. obiekt ten przekracza swoją powierzchnią dozwolone parametry, w związku z czym wymagał uzyskania pozwolenia na budowę,

1.1.4. niewłaściwym zastosowaniem przepisów dotyczących rozbiórki obiektu

budowlanego i nakazanie rozbiórki całego obiektu, a nie jego części – tarasu;

1.2. naruszono przepis prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 30 ustawy Prawo budowlane i pominięcie, że organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego, a organ nie wniósł sprzeciwu od zgłoszenia R.M.,

1.3. naruszono przepis prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 66 ustawy Prawo budowlane, gdy tymczasem na podstawie tego artykułu możliwe było osiągnięcie celu postępowania;

2. "na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania albowiem uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania przez Sąd pierwszej instancji wobec naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez":

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak pełnego i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego oraz niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w związku z tym błędne przyjęcie, że obiekt budowlany posadowiony na przedmiotowej nieruchomości wymagał uzyskania pozwolenia na budowę,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 16 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a. i całkowicie pominięcie, że postępowanie w sprawie postawienia dziesięciu altanek zostało ostatecznie zakończone i nie wniesiono sprzeciwu w tej sprawie,

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób lakoniczny, niepełny oraz z pominięciem zarzutów formułowanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku albowiem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostają całkowicie nieusprawiedliwione, zaś wydany wyrok odpowiada prawu.

Przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, iż ustalenia organów nadzoru budowlanego, prawidłowo zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, pozwalały na prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, zasadnie orzeczono nakaz rozbiórki obiektu (domku) letniskowego na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Niespornym pozostaje, że na działce nr [...] o powierzchni 72882 m² położonej w L., gm. [...] zlokalizowanej w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego, w bezpośrednim sąsiedztwie siedliska Natura 2000, jakim jest Jezioro Łódzko-Dymaczewskie zrealizowano między innymi obiekt letniskowy konstrukcji drewnianej z zadaszonym tarasem, ustawiony na bloczkach betonowych spoczywających na gruncie. Ustalono, że obiekt ten został zrealizowany w maju 2012 r. przez D.S. Powierzchnia obiektu wynosi 24,66 m² - część kubaturowa oraz 26,50 m² - zadaszony taras, co razem daje powierzchnię zabudowy wynoszącą 51,16 m².

Na terenie przedmiotowej działki umiejscowionych jest jeszcze 10 innych obiektów letniskowych, objętych odrębnymi postępowaniami w przedmiocie ich rozbiórki, natomiast sporne prace wykonano w oparciu o zgłoszenie zamiaru budowy cytat: "altanki ogrodnicze o wielkości 25 m² 10 sztuk" - koniec cytatu. Zgłoszenia dokonał pismem z dnia 22 października 2010 r. złożonym 30 grudnia 2010 r. R.M., zaś organ architektoniczno-budowlany, do którego wniesiono wskazane wyżej zgłoszenie nie wydał decyzji o sprzeciwie a tym samym w sposób milczący zaakceptował przedstawione zamierzenie budowlane.

Zgłoszenie budowy jest jednostronną czynnością prawną dokonywaną przez inwestora lub osobę przez niego upoważnioną. Postępowanie zgłoszeniowe nie kończy się wydaniem żądanego aktu administracyjnego, natomiast kończy się z chwilą upływu trzydziestodniowego terminu, jeżeli wcześniej organ nie nałożył na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia. Tym samym jest to milcząca zgoda organu na realizację budowy lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Taką właśnie milczącą zgodą zakończyła się sprawa dokonanego zgłoszenia w dniu 30 grudnia 2010 r. A skoro tak, to w żadnym wypadku nie można skutecznie, czynić organom w tej sprawie zarzutu, jak to wskazuje skarga kasacyjna naruszenia art. 16 k.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnej. Niewątpliwie zasada ta odnosi się nie tylko do decyzji, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim do ostatecznego załatwienia sprawy, a wówczas sprawa taka nie może ponownie być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Natomiast brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego po złożeniu zgłoszenia nie sankcjonuje legalności wykonania zrealizowanych robót. Organ nadzoru budowlanego, w zależności od ustalonego stanu faktycznego, może wobec tak zrealizowanej budowy stosować środki określone w art. 51 bądź też te przewidziane w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu ma zasadniczo takie znaczenie, że inwestorowi, który wykonał roboty objęte zgłoszeniem nie można postawić zarzutu samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 49b ustawy Prawo budowlane chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora byłoby obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04; z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 443/10; z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1715/13, z dnia 11 luty 2016 r. sygn. akt II OSK 1429/14 - publikowane na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 734/10, publikowany na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie słusznie organy uznały, mając na uwadze zrealizowany obiekt letniskowy, że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście prawa odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, stąd też prawidłowo wszczęto procedurę legalizacyjną w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, a nie naprawczą wynikającą z dyspozycji art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Należy bowiem zauważyć, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, iż sporny budynek letniskowy o powierzchni zabudowy 51,16 m², wymagał przed jego realizacją pozwolenia na budowę. Nie ma żadnych wątpliwości, że ten obiekt budowlany zrealizowany przez skarżącego jest budynkiem. Zgodnie z ustawową definicją budynku określoną w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Przepisy tej ustawy nie definiują przy tym pojęcia trwałego związania z gruntem. Należy przez to rozumieć obiekt budowlany, który posiada prefabrykowany lub murowany fundament, którego dolna płaszczyzna znajduje się pod powierzchnią terenu i którego przeniesienie w inne miejsce lub rozebranie wymaga wykonania robót ziemnych. Tak więc wymóg "trwałego związania budynku z gruntem" oznacza posadowienie budynku na gruncie budowlanym w sposób zapewniający jego trwałość i stateczność. Podstawowymi cechami budynku jest wydzielenie przestrzeni wewnętrznej (jednego lub wielu pomieszczeń) stosownie do jej przeznaczenia, odpowiadającej wymaganiom użytkowym, oraz wykonanie odpowiedniej, ze względu na trwałość i bezpieczeństwo, konstrukcji nośnej.

Zatem budynkiem jest obiekt budowlany zawierający przestrzeń wewnętrzną lub pomieszczenie wydzielone z otaczającej przestrzeni w sposób odpowiedni do przeznaczenia jego całości lub części, posadowiony na gruncie budowlanym w sposób zapewniający jego stateczność, posiadający odpowiednią konstrukcję budowlaną i pokrycie (dach). Wszystkie te elementy składają się na przedmiotowy budynek letniskowy objęty niniejszym postępowaniem.

W świetle powyższego budynek letniskowy o konstrukcji drewnianej posadowiony na bloczkach betonowych jest budynkiem, gdyż nie jest obiektem tymczasowym, posiada przegrody budowlane i dach, a także fundament w postaci bloczków jak w tej sprawie. Fundament jest to bowiem element konstrukcyjny przenoszący obciążenia z innych elementów konstrukcyjnych takich jak ściany i dach bezpośrednio na grunt.

Jednocześnie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż przedmiotowy budynek ma charakter letniskowy o czym świadczy miejsce i sposób jego posadowienia, a także rozmiar oraz konstrukcja. Obiekt ten, co jest niesporne, pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Pojęcie budynku letniskowego jest co do zasady tożsame z pojęciem budynku rekreacyjnego, gdyż funkcje pełnione przez te budynki są tożsame.

Nie można, wbrew stanowisku skarżącego, uznać go za altankę ogrodniczą czego dotyczyło zgłoszenie. Należy w tym miejscu zauważyć, że ustawa Prawo budowlane ani rozporządzenia wydane na jego podstawie nie zawierają definicji altany. Jedynie informacyjnie podkreślić należy, że w 2015 r. wprowadzone do ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych pojęcie "altany działkowej" nie ma zastosowania w tej sprawie.

Szukając definicji pojęcia "altanka" zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego posiłkować się należy Słownikiem Języka Polskiego jak też wyrokami sądów administracyjnych. Według Słownika Języka Polskiego PWN Warszawa 1978 r. altana to "niewielka budowla ogrodowa, o lekkiej konstrukcji często o ażurowych ścianach". W orzecznictwie sądów administracyjnych altana ze względu na podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne utożsamiana jest z wiatą (patrz: wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1245/09, publikowany na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl), jak również orzecznictwo wskazane przez WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku w tym zakresie. Poza tym przedmiotowego obiektu letniskowego - budynku rekreacji indywidualnej nie można uznać za altanę, ponieważ z jego charakterystyki wynika, iż jest on budynkiem, co już wyżej podkreślono, co tym samym wyklucza przyjęcie poglądu skarżącego, że jest to altanka jaka podlegała zgłoszeniu, bowiem altana (altanka - zdrobnienie od altany) to budowla odpowiadająca definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, z której wynika, że pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury - podobnie patrz wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2955/12 publikowany na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. Zatem twierdzenie skarżącego, iż zrealizowany budynek rekreacji indywidualnej może być uznany za altankę ogrodową jest całkowicie chybione. Podobnie chybione jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że sporny budynek może być obiektem małej architektury.

W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy budynek letniskowy nie jest obiektem małej architektury ogrodowej. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Wymienione obiekty to obiekty małe, w porównywalnej wielkości do posągów, wodotrysków, kapliczek, krzyży, etc. Nie sposób więc zrealizowanego przez skarżącego budynku letniskowego o powierzchni zabudowy 51,16 m² uznać za obiekt zbliżony gabarytami do wymienionych powyżej. Natomiast zrealizowany przez skarżącego w ramach zgłoszenia obiekt budowlany, to budynek letniskowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obowiązującym stanie prawnym nie sposób uznać za obiekt małej architektury obiektu budowlanego będącego budynkiem jak w tej sprawie.

Nie można także podzielić stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, że wadliwie ustalono powierzchnię zabudowy spornego obiektu letniskowego, co uzasadniało przyjęcie stanowiska o wymogu uzyskania na jego realizację pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, zrealizowany obiekt nie przekracza swoją powierzchnią dozwolonych parametrów, a w związku z tym nie wymagał pozwolenia na budowę, a co najwyżej nakazem rozbiórki winien być objęty jedynie taras. Jednakże wbrew powyższemu poglądowi, w tej sprawie prawidłowo ustalono, iż całkowita powierzchnia zabudowy spornego budynku wynosi 51,16 m² (24,66 m² - części kubaturowej oraz 26,50 m² - zadaszonego tarasu).

Niewątpliwie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało zdefiniowane, ale jest ono jednym z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są - co prawda - przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz.1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (patrz wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 785/07, publikowany na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie Zgodnie z punktem 5.1.2.2 cytowanej wyżej Normy "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)".

Mając na uwadze okoliczności występujące w tej sprawie to ponad wszelką wątpliwość stwierdzić należy, że przedmiotowy taras, który przykryty jest dachem jednospadowym obejmujący jednocześnie budynek letniskowy, tworzy wraz z nim całość wyznaczającą zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. W takiej sytuacji do powierzchni zabudowy domku letniskowego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zalicza się także powierzchnię jego tarasu. Nie można bowiem uznać w świetle wskazanej wyżej Polskiej Normy by sporny taras był elementem drugorzędnym. Tym samym trafnie w tej sprawie do powierzchni zabudowy wliczono również powierzchnię tarasu.

Dlatego też w rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej, właściwie ustalono powierzchnię zabudowy spornego budynku letniskowego, a to co zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji zobowiązywało inwestora przed realizacją takiej inwestycji do uzyskania pozwolenia na budowę, a nie dokonania zgłoszenia altany o powierzchni zabudowy do 25 m² - art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zatem przepisy art. 29 oraz art. 30 ustawy Prawo budowlane nie mogły mieć zastosowania, stąd też zarzut naruszenia prawa materialnego błędnej wykładni art. 29 ustawy Prawo budowlane, jak i niezastosowania art. 30 omawianej ustawy pozostają nieusprawiedliwione przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych motywów. Realizacja przedmiotowego budynku letniskowego, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagała pozwolenia na budowę, którego strona nie uzyskała, zaś wszczęte postępowanie legalizacyjne wobec niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków zakończyło się wydaniem jednoznacznie prawidłowej decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie w tych okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do rozważania nakazania inwestorowi częściowej rozbiórki, w tym wypadku jedynie tarasu o czym wspomina skarga kasacyjna, skoro przedmiotowy obiekt letniskowy stanowi całość techniczno-budowlaną, a poza tym realizacja obiektu letniskowego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wymagała, co do zasady, pozwolenia na budowę - co przecież zasadnie przyznano w zaskarżonym wyroku.

Całkowicie nieusprawiedliwiony w tych okolicznościach pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie. Niezależnie od tego, że norma ta została wskazana w skardze kasacyjnej nieprecyzyjnie, gdyż posiada ona rozbudowaną wewnętrznie konstrukcję (w szczególności ustęp 1 dotyczy 4 punktów dotyczących różnych stanów faktycznych), to dotyczy ona nakazu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, ale wybudowanym legalnie. Natomiast w tej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną i uregulowania art. 66 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane nie mają w tym zakresie zastosowania do takich przypadków jak w niniejszej sprawie.

Nie są również usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej w odniesieniu do przedstawionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jak zasadnie przyznał Sąd pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego z należytą starannością wyjaśniły stan faktyczny sprawy i zebrały pełny materiał dowodowy wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem reguł procedury administracyjnej. Uzasadnienie decyzji zaś, jak zaznaczono w kwestionowanym wyroku, odnosi się do zasadniczych dla toczącego się postępowania kwestii i nie pozwala na stwierdzenie uchybienia art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny po analizie akt administracyjnych w pełni podziela to stanowisko.

Nie można zatem w tych warunkach skutecznie zarzucić organom orzekającym w sprawie, że naruszyły art. 6, 7, 8, 77, 80 czy art. 107 § 3 k.p.a., tym bardziej, że skarga kasacyjna w sposób lakoniczny odnosi się do naruszenia tych norm administracyjnych nie wykazując w żaden sposób istotnego wpływu ich naruszenia na wynik sprawy.

Dotąd powiedziane prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i oddalił wniesioną skargę jako niezasługującą na uwzględnienie. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania wskazywanego w kasacji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., gdyż nie ujawniono takich naruszeń prawa materialnego czy też procesowego, które pozwoliłyby na jego stosowanie.

Mając zatem na uwadze powyższe, wobec nieusprawiedliwionych zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.