Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 509/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 17 ust 2 dekretu z 26.10.45 r. o własności i użytkowaniu punktów na obszarze m.st. Warszawy
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi D.S., K.M., L.S. i E.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku K.M., L.S., E.J., D.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położnej przy ul. [...] , ozn. nr hip. [...] i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul.[...] , ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że powołana przez Prezydium Rady Narodowej w W. przyczyna odmowy przyznania prawa własności czasowej ma swoje uzasadnienie zarówno w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem", jak również w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) – zwanej dalej "ustawą". Zdaniem Ministra, przeznaczenie - zgodnie z obowiązującym na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia Ogólnym Planem W. Etapowym i Kierunkowym [...], zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. - przedmiotowej nieruchomości w części pod komunikację drogową ulice, place, parkingi i inne oraz zgodnie z decyzją o lokalizacji z dnia [...] września 1961 r. pod budowę ul. [...] wiązało się z realizacją celów użyteczności publicznej. Natomiast przeznaczenie w pozostałym zakresie nieruchomości pod przemysł budowlany i magazyny, energetykę oraz zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej dla Centralnej [...] związane było z niezbędnością realizacji zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Biorąc pod uwagę obowiązujące wówczas przepisy prawa, zagospodarowanie terenu w zgodzie z planem, Minister uznał, że nie było możliwe korzystanie z gruntu przez osoby prywatne, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogły być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez K.M., L.S., E.J., D.S.. We wniosku tym podniesiono zarzuty dotyczące kwestii obowiązywania Ogólnego Planu W. Etapowego i Kierunkowego [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961r., a także kwestii zastosowania art. 54 ustawy. Ponadto wnioskodawcy wskazali, iż powołanie się na użyteczność publiczną jako przyczynę odmowy przyznania prawa własności czasowej było nieuprawnione, ponieważ w art. 7 ust. 2 dekretu nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej do gruntu, jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej, ale konstrukcją, wedle której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu została uzależniona od tego, czy da to się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej był fakt skierowania tej decyzji do osoby, która utraciła przymiot strony w sprawie. W dacie wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. R. S.A. nie był już użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], wchodząca w skład dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Podmiot ten, na mocy umowy z dnia [...] sierpnia 2012 r., zbył prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz B. Sp. z o.o. (obecnie T. Sp. z o.o.).

Przechodząc do meritum sprawy Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że oceniana w trybie nadzoru decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym, a organy dekretowe zasadnie wywiodły, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomość na funkcje wskazane w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy zauważył, że w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. obowiązywał Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. (opracowanie geodezyjne uprawnionego geodety), zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym - w większej części - pod przemysł budowlany i magazyny lub energetykę, a w pozostałej części pod komunikację drogową, ulice, place, parkingi i inne. Opierając się na treści art. 7 ust. 2 dekretu organ uznał, że podmiot prywatny nie miał możliwości prawnych zrealizowania funkcji wskazanych w planie. Podniesiono, że art. 2 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej stanowił, iż gospodarka energetyczna realizowana będzie przy pomocy przedsiębiorstw państwowych.

Natomiast w odniesieniu do przeznaczenia nieruchomości na przemysł budowlany i magazyny Minister wskazał, iż w tym zakresie uszczegółowieniem tego zapisu była wydana dla Centralnej [...] decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1961 r. (co wynika z decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r. o przekazaniu w użytkowanie Centrali [...] terenu położonego przy ul.[...] ). Decyzją tą przekazana została część terenu nieruchomości nr hip. [...] o pow. [...] m2. Przekazanie tego terenu dla przedsiębiorstwa państwowego "R." zajmującego się [...] znajdowało uzasadnienie w przewidzianym w planie z 1961 r. przeznaczeniem dla tej części nieruchomości na przemysł budowlany i magazyny. Natomiast, przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości pod drogi i urządzenia pomocnicze wykluczało przyznanie byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego. Budowa i utrzymanie dróg publicznych należy bowiem do kompetencji organów państwowych lub samorządowych i leży w interesie całego społeczeństwa, gdyż drogi ze swej istoty winne być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, mieć charakter publiczny, a to musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju przyjął, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w części pod budowę ul. [...], w pozostałej części zaś dla Centralnej [...] spełnia przesłankę odmowy przyznania prawa własności czasowej z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy, niezbędność nieruchomości dla realizacji celu użyteczności publicznej. Obowiązująca na dzień wydania kwestionowanego orzeczenia ustawa rozszerzyła katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] K.M., L.S., E.J. o D.S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżące zaskarżyły decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r., w części objętej pkt 2 i wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2 i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie dla strony kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu prywatnego - pisma z dnia 8 listopada 1947 r. Centralnej [...] Ministerstwa Oświaty, skierowanego do poprzedniczki skarżących H.S. w przedmiocie przesłania podpisanej umowy dzierżawnej na wynajęty lokal, na okoliczność zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego sposobu korzystania z nieruchomości przez poprzednika skarżących. Zaskarżonej decyzji zarzuciły: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu dla oceny, czy doszło do jego rażącego naruszenia przez Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r., wobec braku uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że korzystanie z gruntu, co najmniej o obszarze [...] m2, przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania; b) art. 54 ust. 1 (pierwotnie art. 51) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na bezzasadnym uznaniu, że przepis ten winien mieć zastosowanie dla oceny legalności kwestionowanego orzeczenia dekretowego, wobec braku uzasadnienia poglądu, że część nieruchomości ([...] m2), która nie była przewidziana pod budowę ul. [...] była niezbędna dla realizacji celów użyteczności publicznej; 2) rażące naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie: a) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa polegające na niezastosowaniu tego przepisu i bezzasadnym uznaniu, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r., wobec stwierdzonego rażącego naruszenia przez ten organ art. 7 ust. 2 dekretu; b) art 7 Kpa polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony skarżącej oraz zaniedbanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, gdy słuszny interes strony skarżącej przemawiał za uznaniem, że jej poprzednik prawny spełniał warunki dla przyznania prawa własności czasowej do gruntu, zaś odmowa przyznania tego prawa w sposób rażący je narusza i stanowi podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że Minister Infrastruktury wskazując na art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy, który w ocenie organu, również powinien mieć zastosowanie dla oceny legalności kwestionowanego orzeczenia dekretowego, w żaden sposób nie uzasadnił, w jaki sposób część nieruchomości o pow. [...] m2), która nie była przewidziana pod budowę u. [...], była niezbędna dla realizacji celów użyteczności publicznej. Sam bowiem organ wskazał, że istotą celu użyteczności publicznej jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Tej przesłanki bez wątpienia nie spełnia przeznaczenie nieruchomości na magazyny dla przedsiębiorstwa państwowego – Centralnej [...]".

Nie wdając się w polemikę z organem nadzoru w zakresie obowiązywania Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. (opracowanie geodezyjne uprawnionego geodety), zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie przeznaczonym - w większej części - pod przemysł budowlany i magazyny lub energetykę, a w pozostałej części pod komunikację drogową, ulice, place, parkingi i inne, skarżące zarzuciły, że obowiązkiem organów dekretowych było zbadanie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Stanowił o tym przepis art. 7 ust. 2 dekretu. Stanowisko takie znajduje swe potwierdzenie w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/2008 (ONSA i WSA 2009/2, poz. 18), w uzasadnieniu której Sąd m. in. stwierdził, że oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, tak samo zresztą jak z innymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, należało dokonywać według kryteriów obiektywnych. Odpowiednie ustalenia należało czynić pod kątem tego, czy grunt może być, nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to na znaczeniu traci argument, że grunt dotychczas nie był wykorzystywany na cel określony w planie. Gmina miała obowiązek, stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu, uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania (planie zagospodarowania przestrzennego), a to oznacza, że zainteresowany nie miał obowiązku wykazywania, że działalność taka była dotychczas na gruncie prowadzona. Tożsame stanowisko znalazło swe odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1971/06, w którym NSA stwierdził, że z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu wynika, że w postępowaniu wszczętym z wniosku dekretowego obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń, z których wynikałoby, czy w sprawie zaistniały pozytywne przesłanki wymienione w tym przepisie, gdyż jeżeli z tych ustaleń wynikłoby, że dotychczasowy właściciel celów tych spełnić nie może, dopiero wówczas uzasadniona byłaby decyzja odmawiająca przyznania prawa do gruntu. Wykazanie wystąpienia, bądź nie, wymogów ustanowionych przepisem jest celem postępowania administracyjnego i tak też było pod rządami dekretu. Oznacza to, że nieprowadzenie w ogóle postępowania wyjaśniającego wobec przyjęcia, a priori, że przesłanki nie mogą być spełnione powoduje, że istotne dla sprawy kwestie w ogóle nie zostały udowodnione. Inaczej mówiąc "automatyczna" odmowa przyznania prawa do gruntu nieruchomości [...], z uwagi na przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania pod użyteczność publiczną, bez wykazania, że nie wystąpiły w sprawie przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu, rażąco narusza ten przepis.

Skarżące zauważyły, że w orzeczeniu administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. nie ma żadnych ustaleń w przedmiocie korzystania z tej nieruchomości przez dotychczasowego jej właściciela, a także możliwości w tym zakresie. Tymczasem skarżący, wskazując na obowiązek szczegółowego uzasadnienia odmowy, jako wyjątku od zasady sformułowanej we wskazanym art. 7 ust. 2 dekretu, podnoszą, że oni również korzystali z budynku jako magazynu, czego dowodem jest dokument prywatny - pismo z dnia 8 listopada 1947 r. Centralnej [...] Ministerstwa Oświaty skierowane do poprzedniczki skarżących H.S. w przedmiocie przesłania podpisanej umowy dzierżawnej na wynajęty lokal. Treść tego dokumentu jednoznacznie dowodzi, że poprzedni właściciel nieruchomości korzystał z niej, zgodnie z przeznaczeniem wyznaczonym w planie z 1961 r., jako magazynu - czyli w taki sam sposób jak "R.". Wobec czego nie ma wątpliwości, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. w sposób rażący narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu (vide: wyroki NSA z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1168/07, z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 111/07). Wobec czego spełniona została przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W ten sposób Minister Infrastruktury i Rozwoju rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nadto organ nadzoru sam rażąco naruszył wskazany art. 7 ust. 2 dekretu poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nie da się pogodzić korzystania z budynku na magazyn przez właściciela tego budynku z planem zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), który przeznaczał nieruchomość m. in. na magazyny.

Skarżące uważają, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. narusza również w sposób rażący art. 7 Kpa poprzez pominięcie przy załatwianiu sprawy słusznego interesu obywateli oraz zaniedbanie dokładnego wyjaśnienia sprawy. Nie może być bowiem wątpliwości, że słuszny interes strony skarżącej przemawiał za uznaniem, że jej poprzednik prawny spełniał warunki dla przyznania mu prawa własności czasowej do gruntu, zaś odmowa przyznania tego prawa w sposób rażący je narusza i stanowi podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w sposób wyczerpujący wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywy wydanego rozstrzygnięcia. Obowiązujący w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego plan zagospodarowania przestrzennego oraz uzupełniająca go decyzja lokalizacyjna w sposób jednoznaczny wykluczały możliwość użytkowania przedmiotowego gruntu przez jego przeddekretowych właścicieli. Kwestionowane rozstrzygnięcie dekretowe zostało oparte na przesłankach wymienionych w dekrecie, ale również na innych obowiązujących w tej dacie przepisach. Art. 54 ust. 1 ustawy rozszerzył katalog przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Na terenie W. niemożliwe było prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy bowiem zgodnie z art. 1 dekretu wszelkie grunty na obszarze W. przeszły na własność gminy W., a po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stały się własnością Skarbu Państwa. Z punktu widzenia ustawy niemożliwe było zatem wywłaszczenie nieruchomości będącej już własnością Skarbu Państwa. To, że w orzeczeniu organu dekretowego nie powołano wprost art. 54 ustawy nie zmienia faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu jego wydania i musi być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym.

Ustosunkowując się zaś do wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego Minister stwierdził, że jest on niezasadny. Dokumentu tego nie było w aktach sprawy. Został on sporządzony w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, niż orzeczenie administracyjne z 1961 r. Ponadto z jego treści wynika tylko, że została sporządzona umowa dzierżawy, przy czym brak jest określenia czego umowa ta dotyczy, a zatem czy ma jakikolwiek związek z przedmiotową nieruchomością. Natomiast przywołany w skardze słuszny interes strony nie może prowadzić do wydania decyzji nie mającej oparcia w przepisach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Sąd podziela stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że w niniejszej sprawie ocenę legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] należało przeprowadzić, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia, w szczególności przepisy prawa mogące być – obiektywnie rzecz biorąc – podstawą prawną wydania orzeczenia odmownego. Sąd zwraca uwagę, że kwestionowane orzeczenie dekretowe zostało sporządzone na formularzu. W podstawie prawnej kwestionowanego orzeczenia dekretowego brak jest wskazanych przepisów prawa materialnego, mogących stanowić podstawę prawną odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...] nr [...], ozn. hip. nr [...]. Wobec tego organ nadzoru miał obowiązek dokonania weryfikacji kwestionowanego orzeczenia, z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, w oparciu o przepisy art. 7 ust. 2 dekretu i art. 54 ust. 1 ustawy.

Jak trafnie wskazał organ nadzoru przepis art. 7 ust. 2 dekretu uzależniał uwzględnienie wniosku dekretowego od tego, czy przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela A.S. i L.S.. Zgodzić należało się z organem nadzoru, że podstawowe znaczenie dla oceny tej przesłanki miała treść (mapa i legenda) Planu Ogólnego W. – Etapowego i Kierunkowego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. w dniu [...] stycznia 1961 r. przesłanego przez Archiwum Państwowe W. przy piśmie z dnia 8 lipca 2005 r., z naniesioną na mapę planu nakładką wykonaną przez geodetę, wskazującą usytuowanie spornej nieruchomości w terenie objętym planem.

Nie budzi wątpliwości Sądu to, że wskazany wyżej Plan Ogólny zatwierdzony w 1961 r. obowiązywał. W orzecznictwie sądowym podkreślono, że nie ma dowodów świadczących o jego formalnym ogłoszeniu, jednak należało przyjąć, że Plan ten obowiązywał, ponieważ plan ten był zmieniany, na jego podstawie były wydawane decyzje lokalizacyjne i Plan ten został formalnie uchylony uchwałą PRN W. z dnia [...] lipca 1969 r., nr [...] (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). Z materiałów planistycznych wynika, że przedmiotowa nieruchomość w mniejszej części przeznaczona była pod komunikację drogową, ulice, place, parkingi i inne, a w większej części pod przemysł budowlany i magazyny oraz energetykę.

Poza sporem jest to, że przeznaczenie planistyczne mniejszej części dawnej nieruchomości [...] na cele drogowe wykluczało prywatne korzystanie z gruntu przez A. i L.S. Oczywistym jest bowiem, że drogi miejskie mają charakter ogólnodostępny i służą całemu społeczeństwu. Cel określony w Planie uszczegółowiło zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] września 1961 r. wraz z załącznikiem mapowym, które przeznaczało teren objęty tym przeznaczeniem pod budowę/przebudowę ul.[...].

Nie jest także sporne to, że przeznaczenie większej części spornej nieruchomości określone w Planie jako "energetyka" wykluczało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Ustawa z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej zastrzegała, że zadania z zakresu energetyki realizują zjednoczenia energetyczne posiadające osobowość prawną jako przedsiębiorstwa państwowe.

Jeżeli natomiast chodzi o przeznaczenie większej części spornego gruntu pod przemysł budowlany Sąd zwraca uwagę, że ówczesne ustawodawstwo dopuszczało wykonywanie prywatnej działalności w dziedzinie przemysłu budowlanego przez osoby fizyczne. Jednakże tego typu działalność o charakterze niefabrycznym traktowano jako rzemiosło, które podlegało ograniczeniom polegającym na obowiązku uzyskania zezwolenia, a to mogło być uzależnione od posiadania przez wnioskującego stosownych kwalifikacji fachowych i osobistych w dziedzinie budownictwa [(art. 3 i art. 142 pkt 6-8 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowem (Dz. U. Nr 53, poz. 468 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 1958 r. o zezwoleniach na wykonywanie przemysłu, rzemiosła, handlu i niektórych usług przez jednostki gospodarki nieuspołecznionej (Dz. U. Nr 45, poz. 224 ze zm.)]. Inwestorem mogła być osoba fizyczna, jednakże mogła realizować inwestycje tylko na własne potrzeby mieszkaniowe i gospodarczo-zawodowo-usługowe. (art. 12 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane).

Wbrew temu co twierdzi Minister Infrastruktury i Rozwoju, funkcja przewidziana w Planie jako "przemysł budowlany" nie wykluczała możliwości korzystania z gruntu przez jego dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną. Pełnienie funkcji inwestora przez osobę fizyczną, to jedna z wielu postaci działalności w dziedzinie budownictwa. W ramach ówcześnie klasyfikowanych rzemiosł budowlanych mieściła się także działalność usługowa: murarstwo, żelbetoniarstwo, izolatorstwo budowlane, układanie płytek (art. 142 pkt 8 rozp. o prawie przemysłowem).

To samo dotyczy przeznaczenia spornej nieruchomości w Planie określanego jako "magazyny". Sąd nie dopatrzył się przepisów prawa, które w ówczesnym czasie wykluczałyby możliwość urządzenia na spornym gruncie magazynów i ich wykorzystywania dla prowadzonej własnej działalności zarobkowej lub wydzierżawiania ich podmiotom trzecim.

Trafnie jednak zwrócił uwagę Minister Infrastruktury i Rozwoju, że obowiązujący w 1961 r. przepis art. 54 ust. 1 ustawy umożliwiał wydanie przez organ decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...], także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy, w szczególności na cele użyteczności publicznej lub dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Z akt sprawy wynika, że większa część dawnej nieruchomości hip. nr [...] została objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1961 r. Egzemplarza tej decyzji nie udało się organowi odnaleźć. Jednakże o decyzji tej wspomina decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PRN W. z dnia [...] marca 1972 r., nr [...] o przekazaniu spornego terenu w użytkowanie Centrali [...]. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nr [...] potwierdza też zapis widniejący na karcie nr 6 akt własnościowych, informujący, że na tę samą nieruchomość wydana jest lokalizacja dla [...] R..

Sąd zwraca uwagę, że w dniu 14 lutego 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o łączności (Dz. U. Nr 8, poz. 48), która wskazywała (art. 1 ust. 1 pkt 2), że wyłącznym prawem Państwa jest w dziedzinie kolportażu prasy - rozpowszechnianie (kolportaż) dzienników i czasopism krajowych i zagranicznych. Przez rozpowszechnianie prasy (kolportaż) rozumiało się wszelkie czynności, zmierzające do przekazania dzienników i czasopism od wydawcy do czytelnika, wykonywane we własnym imieniu i na własny rachunek (art. 1 ust. 2). Działalność objętą prawem wyłączności Państwa w dziedzinie kolportażu prasy powszechnej (art. 1 ust. 1 pkt 2) wykonywały na terenie całego Państwa jednostki podległe Ministrowi Łączności lub organizacje spółdzielcze określone przez Radę Ministrów (art. 5 pkt 1).

Skoro zatem teren obejmujący obecne działki ewidencyjne nr [...] i [...] został objęty lokalizacją szczegółową dla Centrali [...], to należało uznać, że sporna nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej w rozumieniu art. 3 ustawy. Działalność przedsiębiorstw kolportażowych, polegająca na upowszechnianiu wśród członków społeczeństwa prasy i wydawnictw była niewątpliwie działalnością służącą ogółowi, społecznie użyteczną, zaspokajającą zbiorowe potrzeby społeczeństwa w sposób zorganizowany i nieprzerwany. Tego rodzaju działalność spełniała zatem kryteria użyteczności publicznej wskazane w uzasadnieniu uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08.

Jeżeli zatem Prezydium Rady Narodowej w W. miało podstawy do wydania decyzji odmawiającej A. i L.S. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul.[...] , ozn. hip. nr [...], z powołaniem się na przeznaczenie spornego gruntu pod użyteczność publiczną, to nie można zarzucić temu organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Wobec tego Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na to, że Minister Infrastruktury i Rozwoju przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszył rażąco przepisy prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu, art. 54 ust. 1 ustawy i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżących, co do tego, że organ Minister rażąco naruszył przepis art. 7 Kpa. Organ wyjaśnił sprawę należycie, czemu dał wyraz w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co prawda Minister błędnie ocenił brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z planistycznym przeznaczeniem gruntu pod przemysł budowlany i magazyny, jednakże uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Kluczową w sprawie okolicznością, na którą zwrócił uwagę Minister Infrastruktury i Rozwoju (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) było to, że przeznaczenie spornego gruntu na cele drogowe i na potrzeby przedsiębiorstwa kolportażowego (np. pod składy i magazyny) mieściło się w celu użyteczności publicznej, o którym mowa w przepisie art. 3 ustawy, która to przesłanka mogła być podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej na podstawie wówczas obowiązujących przepisów art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy.

To, że organ dekretowy nie powołał wprost tego przepisu jako podstawy materialnoprawnej wydanego orzeczenia nie świadczy o wydaniu orzeczenia dekretowego z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie legalności decyzji sam brak powołania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w treści decyzji nie świadczy o wydaniu tej decyzji w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Istotne jest to, czy w obowiązujących przepisach prawa, biorąc pod uwagę stan prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, można znaleźć przepis prawa z którym związane jest rozstrzygnięcie odmownie załatwiające żądanie strony.

Nie można się zgodzić ze skarżącymi, że organ dekretowy wydając kwestionowane orzeczenie w sposób dowolny uznał, że przeznaczenie terenu pod użyteczność publiczną wyklucza uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Postępowanie nadzorcze wykazało, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1961 r. miało oparcie w przepisach art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy. W tej sytuacji braku przeprowadzenia przez organ dekretowy postępowania wyjaśniającego, według dzisiejszych standardów, nie można było potraktować jako rażącego naruszenia prawa. Przepisy proceduralne mają bowiem charakter służebny względem przepisów prawa materialnego. Skoro wynik sprawy z wniosku dekretowego nie narusza prawa w stopniu rażącym, to tego rodzaju wady nie można przypisać brakowi zachowania przez organ dekretowy wszystkich wymogów proceduralnych, poprzedzających wydanie orzeczenia dekretowego.

Podnoszona w uzasadnieniu skargi problematyka słusznego interesu strony nie mogła mieć znaczenia przy ocenie legalności orzeczenia administracyjnego z 1961 r., która opiera się na badaniu podstaw nieważności z art. 156 § 1 Kpa. Jak trafnie wskazał Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji pierwszoinstancyjnej kwestionowane orzeczenie dekretowe nie zostało wydane w warunkach nieważności z art. 156 § 1 Kpa.

Sąd nie kwestionuje tego, że poprzednicy prawni skarżących w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia dekretowego wydzierżawiali sporną nieruchomość na cele magazynowe. Jednakże wydana decyzja lokalizacyjna dla przedsiębiorstwa kolportażowego, świadczyła o tym, że większa część terenu spornej nieruchomości jest niezbędna wnioskodawcy na cele użyteczności publicznej. W tej sytuacji przesłanki o charakterze wywłaszczeniowym wyłączały podstawowe przesłanki dekretowe. W takiej sytuacji nie ma podstaw do stwierdzania nieważności decyzji dekretowych (podobnie patrz. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11).

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.