Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 54/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 22 ust. 5 i ust. 8, art. 54 ust. 2 pkt 4-5,
journal: Dz.U. 2015 poz 378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności.
article: art. 56 ust. 2 pkt 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. ze skargi Gminy Gogolin na czynność Stowarzyszenia Kraina św. Anny w Krapkowicach z dnia 19 stycznia 2018 r., w przedmiocie dofinansowania projektu złożonego w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie Kraina św. Anny w Krapkowicach, 2) zasądza od Stowarzyszenia Kraina św. Anny w Krapkowicach na rzecz Gminy Gogolin kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Gogolin (zwanej dalej też skarżącą), jest negatywna ponowna ocena rozpatrzenia wniosku skarżącej dotycząca operacji pn. "Izba Tradycji w Kamieniu Śląskim - wizytówką dorobku kulturowego na lokalnym szlaku turystycznym" w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach wdrażania Strategii Rozwoju Lokalnego Kierowanego przez Społeczność (LSR) Stowarzyszenia Kraina św. Anny - zwanej dalej Stowarzyszeniem, na operację w zakresie "Zachowanie dziedzictwa lokalnego", złożonym w ramach naboru 8/2017, a dokonaną przez Zarząd Stowarzyszenia, po rozpatrzeniu protestu przez Zarządu Województwa Opolskiego w dniu 18 grudnia 2017 r.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 4 września 2017 r. skarżąca złożyła wniosek do Stowarzyszenia o przyznanie pomocy na operacje w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2014-2020. Przedmiotem operacji jest utworzenie "Izby Tradycji w Kamieniu Śląskim - wizytówki dorobku kulturowego na lokalnym szlaku turystycznym".

Oceny merytorycznej ww. operacji dokonała w dniu 27 października 2017 r. Rada Programowa Stowarzyszenia, tj. organ, o którym mowa w art. 4 ust. 3 pkt. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności (Dz. U. z 2015 r. poz. 378, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Operacja ta została uznana za zgodną z warunkami ogłoszonego naboru wniosków, zgodną z LSR oraz zgodną z warunkami przyznawania pomocy określonymi w PROW na lata 2014-2020. Na podstawie kart oceny operacji (wg. lokalnych kryteriów sporządzonych) przez członów Rady Programowej operacja uzyskała 28 punktów, na 37 możliwych, w wyniku spełnienia lokalnych kryteriów wyboru. Liczba punktów uzyskanych przez operację spowodowała, że ta została umieszczona na liście operacji wybranych, jednak na pozycji poza limitem dostępnych środków finansowych wskazanych w ogłoszeniu o naborze.

O podjętym przez Radę rozstrzygnięciu skarżąca została poinformowana pismem z dnia 27 października 2017 r.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca, działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt. 3 ustawy, złożyła w siedzibie Stowarzyszenia protest, w dniu 6 października 2017 r. Zarzuty protestu dotyczyły zakwestionowania oceny przeprowadzonej przez Stowarzyszenie w ramach dwóch kryteriów wyboru, tj. 5. Innowacyjność oraz 10. Operacja korzystnie wpływa na realizację wskaźników zapisanych w LSR.

Z kolei Stowarzyszenie, powołując się przepis art. 56 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 1 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2017 r, poz. 1460 z późn. zm. - nazywanej dalej ustawą w zakresie polityki spójności), w związku z art. 22 ust. 8 ustawy, dokonało weryfikacji wyniku dokonanej przez siebie oceny operacji w zakresie kryteriów i zarzutów wskazanych w proteście. W wyniku tej weryfikacji Rada uznała zarzuty za niezasadne i podtrzymała swoje stanowisko w zakresie nieprzyznawania punktów (uchwała z dnia 16 listopada 2017 r., nr RP/8/2017-9/P). Zdaniem Rady, przywołanie w zał. Nr B.VII.EI przez skarżącą uzasadnienia do innowacyjności oraz argumentacja, iż sprzęt ma dotrzeć do młodzieży są niezasadne, ponieważ "młode pokolenie z pewnością miało już styczność z tego typu sprzętem". Rady podniosła, że na terenie Krainy Św. Anny, a szczególnie na obszarze Gminy Gogolin (minimalny wymóg zaistnienia innowacji) istnieje możliwość zobaczenia tradycji obrzędowych na tablicy interaktywnej w Gogolinie.

Zarząd Województwa Opolskiego rozpatrzył ww. protest skarżącej, na podstawie art.22 ust. 5 i ust. 8 ustawy oraz art. 58 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy w zakresie polityki spójności, uwzględniając przedstawione w nim zarzuty i skierował operację do ponownej oceny przez Stowarzyszenie (uchwała Nr 4808/2017, z dnia 18 grudnia 2017 r.).

Dokonując kolejnej, ponownej oceny operacji skarżącej w dniu 19 stycznia 2017 r. przez Stowarzyszenie, w ramach lokalnych kryteriów naboru wniosek otrzymał ponownie 28 punktów i nie mieścił się w limicie środków wskazanych w ogłoszeniu o naborze. Rada uznała, że zarzuty dotyczące zbyt niskiej oceny w zakresie kryterium "innowacyjność" oraz "operacja korzystnie wpływa na realizację wskaźników zapisanych w LSR" są niezasadne. Stwierdziła równocześnie, że wszystkie wnioski w ramach naboru 8/2017 - kryterium "operacja korzystnie wpływa na realizację wskaźników zapisanych w LSR" zostały ocenione jednorodnie, tj. brano pod uwagę jedynie 4 wskaźniki produktu oraz 1 wskaźnik rezultatu. Skarżąca pozyskała punkty za realizację wskaźników produktu, natomiast nie uzyskała za realizację wskaźnika rezultatu. Przyznanie punktów za ww. wskaźniki rezultatu byłoby, zdaniem Rady, krzywdzące dla innych wnioskodawców w naborze 8/2017. Co do drugiego kryterium, odwołując się do definicji innowacyjności zapisanej w LSR, Rada uznała, że realizację operacji obejmującą zakup telewizora lub/i tablicy interaktywnej z możliwością wyświetlania roku obrzędowego w Gminie Gogolin, nie jest rozwiązaniem innowacyjnym w skali gminy, ponieważ tablica interaktywna umiejscowiona w centrum Gogolina istnieje od lat, co prawda do tej pory nie emitowano za jej pośrednictwem filmów promujących rok obrzędowy. Ponadto, w Zestawieniu Rzeczowo Finansowym operacji nie ma opisu i parametrów w/w urządzeń, które sugerowałyby na ich innowacyjność.

Pismem z dnia 19 stycznia 2018 r., Stowarzyszenie poinformowało Gminę Gogolin o dokonanej ponownie ocenie wnioskowanego projektu (operacji), załączając opisaną wyżej uchwałę Rady.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Gogolin zarzuciła skarżonej czynności:

1) nieprawidłową weryfikację wyników dokonanej oceny projektu w zakresie kryteriów dotyczących projektu oraz przedstawionych w proteście zarzutów, która w konsekwencji doprowadziła do nieprawidłowej oceny merytorycznej projektu poprzez uznanie, że projekt nie spełnia kryteriów dopuszczających, poprzez:

a) nieprawidłowe uznanie, że skarżąca nie wskazała zamiaru realizacji rezultatu takiego jak pozostali wnioskodawcy w przedmiotowym naborze w sytuacji prezentacji zadania konkursowego o innym charakterze innowacyjności od pozostałych uczestników konkursu;

b) nieprawidłową interpretację definicji "innowacyjności", co w konsekwencji doprowadziło do nie przyznania punktów za wskaźniki rezultatu wpisane we wniosku o przyznanie pomocy;

c) nieuprawnionym nieprzyznaniu Gminie Gogolin przy ocenie wniosku o przyznanie pomocy- punktów za ujęte w jego treści wskaźniki rezultatu.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:

1) o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej czynności i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie,

2) o zasądzenie od Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych,

3) o przeprowadzenie dowodu (na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.) z dokumentów załączonych do skargi, na okoliczności wskazane w jej uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Stowarzyszenie przeprowadziło ponowną ocenę wniosku (operacji) w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny. Skarżąca akcentowała, że zgodnie z Ogłoszeniem 8/2017, z dnia 3 sierpnia 2017 r., w punkcie VI Kryteria wyboru operacji wraz ze wskazaniem minimalnej liczby punktów, której uzyskanie jest warunkiem wyboru operacji zapisano, iż "Kryterium Innowacyjność to Projekt nowatorski (pilotażowy), niestandardowy, eksperymentalny i zawiera elementy innowacyjne - 2 pkt". Definicja innowacyjności w LSR została określona następująco: "Innowacyjność - w ramach LSR będą wybierane operacje nowatorskie, niestandardowe, o eksperymentalnym charakterze, w nietypowy sposób podchodzące do lokalnych zasobów, tradycji, przyczyniających się do pozytywnych zmian zachodzących na obszarze. Minimalny wymóg zaistnienia innowacji to wdrożenie na obszarze gminy, na której realizowana będzie operacja, nowego lub znacząco udoskonalonego produktu (wyrobu lub usługi) lub procesu, nowej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w praktyce gospodarczej, organizacji miejsca pracy lub w stosunkach z otoczeniem."

Zdaniem skarżącej, w świetle powyższego, bezzasadne jest stanowisko Stowarzyszenia, że oceniany projekt nie jest innowacyjny. Stanowisko Stowarzyszenia uznała jako wyraz błędnej analizy operacji i wskazań wniosku o udzielenie pomocy finansowej w związku z kryteriami konkursowymi. Skarżąca podkreśliła, że jest to projekt eksperymentalny i innowacyjny poprzez ukazanie na tablicy interaktywnej (multimedialnej) pełnego zapisu całego roku obrzędowego gminy Gogolin z możliwością wyświetlania filmów z Krainy św. Anny lub nowo utworzonych. Obecnie na terenie całej Krainy św. Anny, a szczególnie na obszarze gminy Gogolin - minimalny wymóg zaistnienia innowacji - nie ma możliwości zobaczenia tradycji obrzędowych w jednym miejscu na tablicy interaktywnej, która umożliwia bezpośrednie zapoznanie się z wszystkimi tradycjami i zawodami, które zostały zapomniane lub też odchodzą w zapomnienie. Projektem innowacyjnym jest stworzenie w Izbie tradycji miejsca, w którym będzie możliwość w sposób ciekawy i atrakcyjny ukazanie wszystkich aspektów tradycji obrzędowych oraz różnego rodzaju wydarzeń kulturalnych w jednym miejscu. Operacja jest innowacyjna, opiera się na nowej metodzie polegającej na połączeniu w konkretnym nowatorskim działaniu tradycji z nowoczesnością. Zdaniem skarżącej, powyższe wpisuje się w minimalne wymogi przyznania punktów operacji za innowacyjność. Nawiązując do stanowiska Stowarzyszenia skarżąca wskazała, że wprawdzie w Gminie jest elektroniczny ekran w Gogolinie, ale nie pozwala on na odtwarzanie tego typu przedsięwzięć, a w szczególności zapisu filmowego fabularnego. Pozwala on jedynie na wyświetlanie treści informacyjnych (zapis tekstu lub ewentualnie zdjęć). Ma on charakter bilbordu. Metodologicznie nie jest i nie może być on wykorzystywany w sposób, jak wskazany w przedstawionej operacji. Lokalizacja ekranu na skrzyżowaniu głównej linii kolejowej i drogi wojewódzkiej, nieopodal centrum przesiadkowego, w żadnym razie nie pozwala na skuteczną emisję dźwięku, nie stanowi też miejsca, w którym istnieją dogodne warunki dla realizacji celów kulturalnych i edukacyjnych (teren otwarty, niezadaszony, niebezpieczny, ludzie spieszą się do przejścia pomiędzy stacją kolejową a przystankiem autobusowym).Trudno tu mówić o połączeniu tradycji z nowoczesnością, czy też kultury z edukacją. Podawanie tego bezzasadnego argumentu przez Stowarzyszenie, jako podstawy negatywnej oceny narusza zasadę rzetelności postępowania konkursowego. Skarżąca bowiem nie otrzymała żadnego punktu w kryterium innowacyjności. Dodała, że dogodnym dla tej operacji jest Kamień Śląski - będący kolebką gminnej tradycji w zakresie obrzędowym. Skarżąca poprzez realizację spornego projektu zamierza wdrożyć nową metodę promującą dziedzictwo kulturowe regionu poprzez połączenie nowoczesności z tradycją. Zakup nowoczesnego urządzenia - tablicy interaktywnej, ma za zadanie w nowatorski i atrakcyjny sposób przedstawić historię i sposób wykorzystania sprzętów prezentowanych w Izbie. Pozwoli również na prezentację dodatkowych treści i przedmiotów nawiązujących historycznie do prezentowanych eksponatów (takiego miejsca, uwzględniającego powyższe aspekty dotychczas w Gminie Gogolin nie było). Prezentacje - filmy obejmują m.in. okres wielkanocny, podziękowania za plony - żniwniok, czas Świąt Bożego Narodzenia oraz karnawału, kult św. Jacka oraz tradycyjne śląskie wesele.

Natomiast w kwestii kryterium 10. "Operacja korzystnie wpływa na realizacje wskaźników zapisanych w LSR - Realizacja dwóch i więcej wskaźników produktu 6 pkt, Realizacja dwóch i więcej wskaźników rezultatu 6 pkt", skarżąca nie zgodziła się z przyznaną punktacją oraz uzasadnieniem Rady. Akcentowała, że załączyła wszystkie niezbędne dokumenty, które umożliwiają przyznanie jej 6 pkt za wskaźnik rezultatu dla celów szczegółowych, które są opisane w LSR na tronie 36 i 37. Wskazywała, że realizacja celów i przedsięwzięcia pozwoli na zaspokojenie potrzeby społeczności lokalnej i poszerzenia oferty turystyki regionalnej dotyczącej zachowania dziedzictwa lokalnego. Zmodernizowanie i poszerzenie Izby tradycji będzie zarówno atrakcyjne dla odwiedzających, jak i integracyjne dla mieszkańców. Zaplanowana inwestycja wpłynie na wzrost jakości życia mieszkańców, dbając o lokalne dziedzictwo kulturowe. Skarżąca uznała również, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Stowarzyszenia jakoby wskaźniki, które wymieniła skarżąca we wniosku nie były przypisane do poddziałania 19.2, a do poddziałania 19.3. Skarżąca zakwestionowała liczbę przyznanych jej punktów ramach kryterium 10. Stwierdziła, że Rada w uzasadnieniu swego stanowiska odnosi się tylko do dwóch wskaźników produktu przyznając 6 punktów, nie uwzględniając wskaźników rezultatu, które również zostały opisane w sekcji B.III. 7.2. wniosku oraz w załączniku do wniosku II. Skarżąca dostrzegła, że uwzględnienie skargi (uchylenie kwestionowanej czynności i ponowna ocena) nie powoduje braku możliwości przyznania środków finansowych skarżącej, z uwagi na to, że wedle posiadanej wiedzy - Stowarzyszenie dysponuje środkami z rezerwy utworzonej na odwołania/protesty.

W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w pkt 27, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W pierwszej kolejności Stowarzyszenie wyjaśniło specyfikę funkcjonowania oraz rolę, jaką odgrywa w procesie przyznawania środków unijnych. Odnosząc się do zarzutów skargi Stowarzyszenie szeroko argumentowało, że oceniany projekt (operacja) nie spełnia kryterium 5. Innowacja, bowiem nie zawiera elementu ani nowej metody marketingowej lub organizacyjnej, jak też nie dotyczy nowego produktu bądź procesu. W kwestii zarzutu co do kryterium 10, Stowarzyszenie powieliło uzasadnienie z dokonanej ponownej oceny projektu, zwracając uwagę na dodatkowe spotkanie informacyjne, jakie odbyło się 13 lipca 2017 r. w siedzibie Urzędu Gminy i na ulotki dotyczące odczytywania tego kryterium.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę, wnioski i wywody w niej zawarte, uzupełniając stanowisko Gminy na piśmie, które przedłożyła do protokołu rozprawy. Natomiast pełnomocnik Stowarzyszenia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, ustosunkowując się w pełni do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową, i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 P.p.s.a.

Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, zwanej nadal ustawą. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Odnotowania wymaga, że ustawa ta nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Wskazać również trzeba, że stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przywołane przepisy wyznaczają zatem granice sprawy i kontroli sądowej, w razie złożenia skargi od nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 5647/16, LEX nr 2230697). Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia - negatywnej ponownej oceny - w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena projektu złożonego przez skarżącą przeprowadzona została w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Stowarzyszenie stanowią bowiem nie tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, ale również zapisy/postanowienia/definicje przyjęte postanowieniami systemu realizacji programu.

Przy czym, wyraźnie stwierdzić trzeba, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2249/13, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem rzeczą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola prawa, bowiem nie jest on władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona do kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu, instrukcji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 241/17, wyrok WSA w Opolu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Op 113/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy, który znajduje odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 22 ust. 3 ustawy o rozwoju lokalnym, podstawą wniesienia protestu mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, podobnie - co należy podkreślić - jak i sąd rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Złożenie protestu uprawnia więc do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17 i z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2485/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe ma bezpośrednie przełożenie na rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie. Skarżąca swoją skargę na czynność ponownej oceny oparła bowiem wyłącznie na pierwszej z wymienionych przesłanek. Stwierdziła wyraźnie, że wnosi skargę (wcześniej protest) w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku o przyznanie pomocy, przy czym wskazała na dwa kryteria wyboru, z którymi się nie zgadza oraz których ocenę uważa za błędną. Ponadto, w uzasadnieniu skargi, jak i wcześniej - w uzasadnieniu protestu, skarżącą Gmina szczegółowo podała powody i podstawy negacji rozstrzygnięcia Stowarzyszenia w zakresie dokonanej oceny jej wniosku w kryterium 5. Innowacyjność oraz w 10. Operacja korzystnie wpłynie Operacja korzystnie wpływa na realizację wskaźników zapisanych w LSR.

Odnotować też trzeba, w celu dalszych rozważań, że zgodnie z art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym, w terminie 7 dni od dnia zakończenia wyboru operacji, LGD przekazuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, pisemną informację o wyniku oceny zgodności jego operacji z LSR lub wyniku wyboru, w tym oceny w zakresie spełniania przez jego operację kryteriów wyboru wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez operację, a w przypadku pozytywnego wyniku wyboru - zawierającą dodatkowo wskazanie, czy w dniu przekazania wniosków o udzielenie wsparcia, operacja mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze tych wniosków. Natomiast na zasadzie art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem.

Odnotować też trzeba, w celu dalszych rozważań, że zgodnie z art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o rozwoju lokalnym, w terminie 7 dni od dnia zakończenia wyboru operacji, LGD przekazuje podmiotowi ubiegającemu się o wsparcie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, pisemną informację o wyniku oceny zgodności jego operacji z LSR lub wyniku wyboru, w tym oceny w zakresie spełniania przez jego operację kryteriów wyboru wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez operację, a w przypadku pozytywnego wyniku wyboru - zawierającą dodatkowo wskazanie, czy w dniu przekazania wniosków o udzielenie wsparcia, operacja mieści się w limicie środków wskazanym w ogłoszeniu o naborze tych wniosków. Natomiast na zasadzie art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 22 ust. 8 ustawy o rozwoju lokalnym, właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem.

Z przytoczonych przepisów wynika, że informacje dotyczące oceny operacji - także ponownej - muszą zawierać uzasadnienie. Pełni ono szczególnie ważną rolę w przypadku, gdy ocena ta - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - skutkuje brakiem możliwości otrzymania dofinansowania. Rozstrzygnięcie protestu powinno zatem zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen operacji, z rozważeniem argumentacji zarzutów zamieszczonych w proteście. Rozstrzygnięcie podlegające kontroli sądu nie może być dowolne, musi przytaczać zrozumiałe powody, które zdecydowały o nieuwzględnieniu protestu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17, LEX nr 2229986). W orzecznictwie trafnie zwraca się również uwagę, że uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu ma istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, dlatego winno zawierać czytelne wskazanie i wyjaśnienie przyczyn nieuwzględniana złożonego środka zaskarżenia. Z uzasadnienia właściwej instytucji powinno bowiem precyzyjnie wynikać, z jakich względów protest nie został uwzględniony, co pozwoli także sądowi administracyjnemu na prześledzenie w ramach prowadzonej kontroli procesu myślowego organu, który nie podzielił argumentów wnioskodawcy i nie uwzględnił złożonego protestu. Istotą oceny projektu oraz rozstrzygnięcia protestu jest wykazanie, dlaczego dany projekt zasługuje albo nie zasługuje na dofinasowanie w oparciu o kryteria oceny w danym naborze (konkursie). Rzeczą instytucji oceniającej projekt jest wykazanie, jakie okoliczności przemawiały za taką a nie inną punktacją lub innym sposobem oceny projektu, tak - by z punktu widzenia przepisów prawa - informacja była przejrzysta i poddawała się weryfikacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 274/17, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu w sposób wskazany powyżej wynika natomiast z zasad ogólnych dotyczących wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, ustanowionych w art. 37 ust. 1 ustawy. W świetle tego przepisu właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, że "zasady te mają charakter normatywny. Wymienione w tym przepisie zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy". Dalej, trafnie też NSA podkreślił, że "ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu" (por. cyt. wyżej wyrok o sygn. akt II GSK 1/17).

Mając na uwadze powyższe rozważania, wskazać trzeba, że skarżąca Gmina podniosła w skardze zarzuty nieprawidłowej interpretacji definicji "Innowacyjności" przy kryterium 5, co doprowadziło do braku przyznania punktów w tym kryterium oraz nieprzyznania punktów za wskaźniki rezultatu przy kryterium 10, które to wskaźniki rezultatu zostały ujęte w treści wniosku (operacji). Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia (ponownej oceny), skarżąca akcentowała, iż motywy podane w uzasadnieniu nie mają odzwierciedlenia ani w obowiązujących zapisach, ani też w stanie faktycznym.

Z analizy treści rozstrzygnięcia wynika, że odnośnie do powyższego kryterium 5. - poprzez lakoniczne stwierdzenie, Stowarzyszenie podało: "..odwołując się do definicji innowacyjności zapisanej w LSR Stowarzyszenia Kraina Św. Anny, Rada Programowa uznała iż realizację operacji obejmującą zakup telewizora lub/i tablicy interaktywnej z możliwością wyświetlania roku obrzędowego w Gminie Gogolin, nie jest rozwiązaniem innowacyjnym w skali gminy, ponieważ tablica interaktywna umiejscowiona w centrum Gogolina istnieje od lat, co prawda do tej pory nie emitowano za jej pośrednictwem filmów promujących rok obrzędowy. Ponadto w Zestawieniu Rzeczowo-Finansowym operacji nie ma opisu i parametrów w/w urządzeń, które sugerowałyby na ich innowacyjność. Zestawienie nie zawiera pozycji odnoszącej się do zakupu samego urządzenia."

Natomiast co do kryterium 10 - Stowarzyszenie ograniczyło się do ogólnikowego stwierdzenia, tj.: skarżąca pozyskała punkty za realizację wskaźników produktu, natomiast nie wskazała zamiaru realizacji wskaźnika rezultatu "takiego jak pozostali wnioskodawcy w przedmiotowym naborze. Tym samym Rada zadecydowała o nie przyznaniu punktów za wskaźniki rezultatu wpisane we wniosku o przyznanie pomocy".

W obu tych kwestiach - co należy podkreślić - Stowarzyszenie nie wyjaśniło swojego stanowiska, w tym nie analizowało złożonej przez skarżącą dokumentacji konkursowej pod kątem argumentacji zawartej w proteście rozpoznanym w wyniku uchwały Zarządu Województwa z dnia 18 grudnia 2017 r. Co istotne, Stowarzyszenie nie przedstawiło też sposobu rozumienia poszczególnych elementów przyjętej definicji "innowacja", w sytuacji gdy zapisano, iż minimalnym wymogiem zaistnienia innowacji jest "wdrożenie na obszarze gminy, na której realizowana będzie operacja, nowego lub znacząco udoskonalonego produktu (wyrobu lub usługi) lub procesu, nowej metody marketingowej lub nowej metody organizacyjnej w praktyce gospodarczej, organizacji miejsca pracy lub w stosunkach z otoczeniem". W uzasadnieniu protestu na żaden element nie wskazano np. nowego procesu, nowej metody organizacyjnej, który dyskwalifikowałby przyznanie punktacji w kryterium 5. Innowacyjność. Dokonując zatem oceny w ramach tego kryterium należało dokonać analizy elementów innowacji zawartych w przyjętej definicji i dać temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Należy również wykazać czy i ewentualnie, które zapisy wymagały wprost i w sposób jednoznaczny, aby we wniosku - w zakresie innowacji - zostały podane przez wnioskodawcę szczegółowe dane techniczne, do jakich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nawiązało Stowarzyszenie, tj. parametrów w/w urządzeń.

Brak również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wystarczającej analizy i oceny przy kryterium 10. Operacja korzystnie wpływa na realizację wskaźników zapisanych w LSR, gdzie możliwe jest uzyskanie 12 punktów. Pamiętać trzeba, że Stowarzyszenie, zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy, ogłaszając nabór równocześnie określiło kryteria oceny operacji wraz z dokumentami pozwalającymi ustalić brzmienie tych kryteriów. Zatem ocena powinna odnosić się do określonych w naborze wymogów, a nie jak wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stwierdzając w zakresie nieprzyznania skarżącej punktów przy wskaźnikach rezultatu, że skarżąca "nie wskazała zamiaru realizacji wskaźnika rezultatu takiego jak pozostali wnioskodawcy w przedmiotowym naborze." Tym samym uzasadnienie w tej materii należało uznać za dowolne i arbitralne, w sytuacji gdy skarżąca ujęła w operacji "Wskaźniki rezultatu dla celu szczegółowego 1.1. Rozwój rekreacji i turystyki regionalnej z zachowaniem dziedzictwa lokalnego." Ta kwestia nie została kompletnie wyjaśniona w zaskarżonym rozstrzygnięciu (ponownej ocenie), stąd nie jest możliwa weryfikacja stanowiska Stowarzyszenia. Natomiast Sąd nie może zastępować organu i poszukiwać dla powyższego stanowiska stosownej argumentacji.

W realiach niniejszej sprawy, Sąd uznał, że właściwy organ Stowarzyszenia w ramach oceny kryterium "Innowacja", przekroczył granice interpretacyjne dla definicji innowacyjności, a w kolejnym kryterium 10. wyznacznikami nie były wymogi te jakie podano w uzasadnieniu, tj. "wskazania pozostałych wnioskodawców", dlatego też należało stwierdzić, że doszło do naruszenia zasady przejrzystości, tj. art. 37 ust. 1 ustawy. Wszelkie niejasności, czyli nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować brakiem umieszczenia projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania, należy również traktować jako naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.

Raz jeszcze podkreślić przyjdzie, że ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinien zawierać uzasadnienie, które wyjaśnia okoliczności, jakie zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, w tym o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Tylko wówczas sąd administracyjny może poznać stanowisko instytucji oceniającej projekt i skontrolować, czy przeprowadzona ocena jest zgodna z prawem. Rozstrzygnięcie protestu powinno więc zawierać szczegółową, jednoznaczną, rzetelną i przejrzystą analizę kwestionowanych przez wnioskodawcę ocen operacji, z rozważeniem zarzutów oraz uwag wynikających z przeprowadzonej przez Stowarzyszenie oceny wyboru operacji, jak i argumentacji oraz zarzutów zamieszczonych w proteście. Jak wykazano powyżej, zaskarżona ponowna ocena (rozstrzygnięcie) nie spełnia tych wymogów.

W istocie kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli Sądu, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec niewyjaśnienia przez organ stanowiska w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się organ rozpatrując protest. Stwierdzone uchybienia potwierdzają natomiast zasadność zarzutu skargi o przeprowadzeniu oceny operacji w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty. Zasada przejrzystości zobowiązuje natomiast instytucje do wyczerpującego i precyzyjnego uzasadnienia oceny wyboru projektów, a zasada rzetelności - do dokonania tej oceny przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności wynikających z przedstawionej przez wnioskodawcę dokumentacji.

Dostrzec jeszcze przyjdzie, że brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonej czynności (rozstrzygnięcia) nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące istotnych elementów definicji innowacyjności w tym naborze oraz odniesiono się do zarzutów zawartych w proteście, powtórzonych w skardze. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonej czynności (rozstrzygnięcia), ani też nie służy wyjaśnieniu motywów stanowiska organu Stowarzyszenia, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonej czynności czy aktu.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady rzetelności i przejrzystości oceny projektu, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy, że ocena projektu (operacji) została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a takie stwierdzenie uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Stowarzyszenie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Podnieść jeszcze trzeba, że dostrzeżone przez Sąd w niniejszej sprawie naruszenia niewątpliwie były tego rodzaju, że miały istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, że oba kwestionowane kryteria (5.10.) są punktowane, mają one wpływ na pozycję, jaką operacja zajmie na liście rankingowej, co z kolei ma bezpośrednie przełożenie na możliwość otrzymania dofinansowania.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają przede wszystkim do przedstawienia przez Stowarzyszenie - w sposób niebudzący wątpliwości - pełnej, rzetelnej i przejrzystej oceny operacji w zakresie ww. dwóch kryteriów i odniesienie się do merytorycznych zarzutów skarżącej zawartych w proteście.