Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 615/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie: Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 roku sprawy ze skargi E.N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E.N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oraz art. 15 ust. 1, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 2009.30.16, art. 7, art. 10, art. 11, art. 16 ust. 5 i 7, art. 22 rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011.8, art. 6, art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 2009.316.65, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173, § 2, § 3 ust. 1, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objęte Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. nr 40, poz. 329 ze zm. - dalej zwane rozporządzeniem ONW) - Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...]listopada 2015r., nr [...] o odmowie przyznania E. N. płatności ONW na 2012 rok i o nałożeniu sankcji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.

W dniu 15 maja 2012 r. E. N. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, w tym płatności ONW.

Pismem z dnia 4 lipca 2013r. organ I instancji wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku. Wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 11 lipca 2013r.

W dniu 16 lipca 2013r. strona uzupełniła braki, składając korektę wniosku.

W dniu 21 stycznia 2014r. w celu weryfikacji poprawności wyznaczenia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przeprowadzono wizytację terenową, w czasie której wykonano, za pomocą urządzeń GPS, pomiary działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...], [...]i [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił stronie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2013 rok i nałożył sankcję w wysokości 4 109,84 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...]lipca 2014r. uchylił zaskarżoną decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. dołączył do akt sprawy protokół z weryfikacji w terenie powierzchni PEG z dnia 21 stycznia 2014r.

W dniu 25 listopada 2014r. przeprowadzone zostały oględziny w obecności pełnomocnika producenta rolnego.

Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. włączył do akt sprawy protokół z przeprowadzonych oględzin.

W dniu 28 stycznia 2015r. strona złożyła wyjaśnienia wskazując, że do notatki z inspekcji terenowej dołączono nieaktualne zdjęcie satelitarne.

Decyzją z dniu [...]stycznia 2015r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił przyznania stronie płatności ONW na 2013 rok i nałożył sankcję w wysokości 4 109,84 zł.

Decyzją z dnia [...] maja 2015r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]stycznia 2015r.

W dniu 28 września 2015r. i 22 października 2015r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której przeprowadzono dowody z zeznań obecnych świadków oraz przesłuchano stronę. W imieniu E. N. w rozprawie uczestniczył pełnomocnik - P. N..

Decyzją z dnia [...]listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odmówił przyznania stronie płatności ONW na 2013 rok i nałożył sankcję w wysokości 4 109,84 zł.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem ":

1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w: a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005";

2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.).

W myśl § 5 ust. 2 Rozporządzenia ONW płatności ONW jest przyznawana na wniosek rolnika, natomiast wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się zgodnie z postanowieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni tego gruntu kwalifikującej się do płatności ONW, nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009", określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. W toku kontroli administracyjnej powierzchnia, którą deklaruje jako użytkowaną rolniczo, jest weryfikowana przy pomocy systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W myśl powołanego przepisu, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Ponadto przepis art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wymaga, aby podczas kontroli administracyjnej wniosków dokonywać kontroli krzyżowych między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego, które muszą być przez Polskę stosowane. System LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który to system przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrola jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie określonych, potencjalnych beneficjentów. System LPIS obejmuje swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZIK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności Zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków (egib). Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Zatem kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB, czy wskazane w treści Księgi Wieczystej nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej. Jak wynika z powyższych przepisów, dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają charakter pomocniczy, a ich celem jest określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Nie można przy tym utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej z pojęciem działki rolnej, powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa.

W rozpoznawanej sprawie w gospodarstwie skarżącej odbyły się dwie wizytacje terenowe. W dniu 21 stycznia 2014r. w sprawie o przyznanie płatności na rok 2013 w celu weryfikacji poprawności wyznaczenia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przeprowadzono tzw. wizytację terenową. W trakcie oględzin, za pomocą urządzeń GPS, inspektorzy terenowi ARiMR dokonali pomiarów działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o nr [...],[...] i [...]. W czasie wizytacji inspektorzy sporządzili szkice i wykonali dokumentację fotograficzną obrazującą stan działek rolnych na dzień wizytacji. W przypadku działki rolnej JJJJ położonej na działce ewidencyjnej o nr [...] stwierdzono ugór w dobrej kulturze na powierzchni 1,86 ha, natomiast pozostała część działki ewidencyjnej była zalesiona (działka JJJJJ). Inspektorzy terenowi wykonali zdjęcia o nr 19, 20 i 21. Dla kompleksu działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (działki C i D) o powierzchnia stwierdzona wynosiła 0,00 ha, zgodnie z adnotacją inspektorów terenowych część działki to wykarczowany las, a część to odłóg ze śladami karczowania krzaków i odrostów drzew. Na podstawie widocznych wieloletnich chwastów (m.in. bylice, krwawniki, żarnowce, dziurawce), a także samosiejek sosen stwierdzono teren nieużytkowany rolniczo od kilku lat. Stan na działkach obrazują zdjęcia o nr od 1 do 18.

W dniu 25 listopada 2014r. przeprowadzono kolejna weryfikację w terenie, która odbyła się w obecności pełnomocnika strony – P. N.. W toku oględzin działki nr [...] i [...] stwierdzono, że działki te stanowią kompleks, ponieważ nie ma widocznych granic między nimi, dlatego zostały pomierzone łącznie. Na części działki stwierdzono ugór na powierzchni 9,43 ha, na pozostałej części, tj. 12,33 ha - pole ponownie obsiane. Na szkicach załączonych do protokołu oględzin zaznaczono powierzchnie wyłączone z płatności z powodu występowania zadrzewień. W czasie oględzin wykonano fotografie działki ewidencyjnej o nr [...] - fot. o nr 1-10 i 37-45 i działki ewidencyjnej nr [...] - fot. o nr 11-36.

Organ wskazał, że wyniki z wizytacji z dnia 25 listopada 2014 r. miały znaczenie z punktu widzenia przyznania płatności na 2014 rok, z wniosku złożonego przez stronę na 2014 rok, jako że stwierdzała stan faktyczny na gruntach w roku kalendarzowym 2014. Wskazał też, że organowi z urzędu wiadomo, że stronie zostały przyznane płatności na 2014 rok.

Odpowiadając na zarzut strony dotyczący definiowania przez organ pojęcia odłogu organ II instancji stwierdził, że niezależnie od uzasadnienia decyzji w tym zakresie, w jego ocenie brak jest podstaw do podważania wyników wizytacji terenowej z dnia 21 stycznia 2014 r. w zakresie kilkuletniego nieużytkowania rolniczego spornych gruntów na działkach nr [...] i nr [...].

Zdaniem organu odwoławczego, fotografie potwierdzają prawidłowe zlokalizowanie działek w terenie i nie pozostawiają wątpliwości co do braku prowadzenia działalności rolniczej na działce D i C w dniu wizytacji (21 stycznia 2014 roku) oraz w latach 2013 i 2012. W piśmie z dnia 23 maja 2016 r. inspektorzy wykonujący przedmiotową wizytację jeszcze raz potwierdzili, że brak jest podstaw do zmiany wyników kontroli. Wskazali, że: " ...na działkach [...] i [...] w dniu kontroli na części stwierdzono wykarczowany las, a na pozostałej części wieloletni odłóg. Na działkach widoczne były pozostawione w ziemi korzenie leśnych drzew, takich jak sosna czy świerk. Wokół leżały pozostawione po ścince gałęzie. Sytuacja zastana jednoznacznie wskazywała, że nie prowadzono na nich działalności rolniczej, brak było jakichkolwiek śladów wykonywania zabiegów agrotechnicznych, Na pozostałej części działek [...] i [...], w miejscach, gdzie nie było lasu, widoczne były ślady karczowania krzewów i odrostów drzew leśnych. Na całej powierzchni działek znajdowały się wieloletnie chwasty takie jak dziewanna, bylice, krwawniki, dziurawce, kocanki i trawy suchych stanowisk ksero troficznych. Ponadto działki porastały w dużej ilości takie gatunki roślin jak żarnowce, jeżyna dzika, a także samosiewki sosny o wysokości około 0,5 metra. Taka sytuacja całkowicie uzasadnia użyte sformułowanie" teren nieużytkowany rolniczo od kilku lat".

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, zeznania żadnego ze świadków nie dowodzą, że w roku 2013 na spornych gruntach, tj. w granicach przede wszystkim działek ewidencyjnych nr [...], [...] strona użytkowała grunty rolne, kwalifikujące się do płatności, o które wnioskowała w roku 2013. Z zeznań świadka J. D. wynika, że prace polowe na działkach odbyły się około roku 2012, ale świadek dokładnie nie pamiętał, ponieważ osobiście nie wykonywał tych prac. Świadek C. N. również zeznał, że dokładnie nie pamięta, co było uprawiane na działkach. Świadek E. N. zeznał, że w 2012 i 2013 roku było już normalnie uprawiane pole. W ocenie organu odwoławczego, dokumentacja z wizytacji w terenie z dnia 21 stycznia 2014r. nie potwierdza zeznań świadków.

Mając na uwadze całokształt materiału dowodowego w sprawie, przeciwstawiając dowody w postaci zeznań świadków dowodom w postaci dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas wizytacji terenowej w dniu 21 stycznia 2014r., organ odwoławczy stwierdził, że fotografie i raport z wizytacji stanowią wystarczający dowód w sprawie, który potwierdza, że strona nie prowadziła działalności rolniczej w dniu jej przeprowadzenia, jak również w roku 2013, na co wskazuje zapis w raporcie o kilkuletnim nieużytkowaniu gruntów, mający potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej.

Ponadto w aktach sprawy znajdują się ortofotomapy przedstawiające sporne grunty rolne, wykonane w dniach 27 września 2009r., 26 kwietnia 2012r. i 17 marca 2015r., które dowodzą, że strona przeprowadzała działania zmierzające do przywrócenia rolniczego użytkowania spornych gruntów rolnych.

Ortofotomapa z dnia 27 września 2009r. przedstawia cały obszar działek nr [...] i [...] jako obszar zadrzewiony. Ortofotomapa z 2012r. przedstawia obraz działek w ten sposób, że na części widoczny jest jeszcze niewykarczowany las, część jest już wykarczowana, ale żeby stwierdzić, czy grunty na części wykarczowanej kwalifikowały się do płatności, należało je skierować do wizytacji terenowej w celu weryfikacji powierzchni PEG. Przedmiotowa weryfikacja odbyła się w dniu 21 stycznia 2014r. Ostatnia natomiast ortofotomapa ze zdjęciem wykonanym w dniu 17 marca 2015r. wraz z dokumentacją z wizytacji terenowej przeprowadzonej pod koniec 2014r. dowodzi, że strona doprowadziła grunty do użytkowania rolniczego w sposób kwalifikujący się do płatności.

Dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia pokontrolne poczynione zostały w zgodzie z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy i nie można im postawić zarzutu dowolności, a kontrola w gospodarstwie wnioskodawcy została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, o czym świadczy raport z kontroli, dokumentacja fotograficzna, szkice zdjęć z naniesionymi miejscami i kierunkami wykonania zdjęć. Argumentacja skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie, ponieważ skarżąca nie wykazała, że użytkowała sporne grunty w roku 2013, natomiast organ wykazał, że grunty te były użytkowane dopiero od 2014r.

Z uwagi natomiast na fakt, że procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi ponad 100 % organ I instancji zasadnie zastosował art. 16 ust. 5 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do uzupełniającej płatności podstawowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, płatność zostaje odmówiona a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Tak, jak wskazał organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji, kwota nałożonych sankcji podlegać będzie odliczeniu zgodnie z art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, co oznacza, że kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Jeżeli w tych latach przyznane płatności nie pozwolą na pełna kompensację kwoty sankcji, pozostałe saldo zostanie anulowane.

Organ stwierdził, że powierzchnia deklarowana do płatności ONW wyniosła 40,81 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu wyniosła 17,98 ha. Procentowa różnicę między powierzchnią kwalifikowaną zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną organ wyliczył w oparciu o przedstawiony w uzasadnianiu decyzji wzór.

Ponadto organ II instancji wskazał, że w analizowanym stanie faktycznym nie ma zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w sytuacji, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80, art. 138, art. 145, art. 146 i art. 151 K.p.a., oraz art. 7, art. 17, art. 18, art. 30 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zadeklarowane do płatności działki stanowiły ugór i świetle przepisów obowiązujących w roku 2012 i 2013 kwalifikowały się do przyznania wnioskowanych płatności. Kwestionując załączoną do protokołu wizytacji w terenie dokumentację fotograficzną skarżąca wskazała, że całe postępowanie prowadzone było tendencyjnie, z góry powziętym zamiarem, tj. w celu wydania decyzji odmownej.

Skarżąca podniosła, że w dokumentacji ARiMR znajdują się obecnie trzy ortofotomapy. Ortofotomapa wykonana 27 września 2009r., tj. w okresie poprzedzającym rozpoczęcie przez skarżącą uprawy działek. Widać na niej wyraźnie działki [...] i [...] porośnięte licznymi krzewami i drzewami. To zdjęcie przedstawia stan, jaki zastała na nich rozpoczynając gospodarowanie. Ortofotomapa wykonana 26 kwietnia 2012 roku. Wyraźnie na zdjęciu tym widać, że wszystkie drzewa i krzewy widoczne na poprzednim zdjęciu z 2009r, zostały z działek usunięte. Część działek (kolor jaśniejszy) został posiany łubin, natomiast kolor ciemniejszy to działki pozostawione w ugorze. Ortofotomapa wykonana 17 marca 2015r. potwierdzająca stan uprawny działek.

O wadliwej kwalifikacji działek przez ARiMR świadczy, zdaniem skarżącej, fakt, że należące do niej działki zostały w 2013r. potraktowane jako odłóg, do których dopłaty się nie należą, podczas gdy działka sąsiada o nr [...] jako działka rolna do której dopłaty się należą. Na zdjęciu (załącznik nr 1) przedstawiające granicę działek nr [...] i [...]. Po lewej stronie widać porośniętą krzewami działkę sąsiada (dopłaty dostępne), a po prawej stronie działkę skarżącej (dopłaty niedostępne). Pośrodku zdjęcia widać słup elektryczny posadowiony na granicy działek.

Ponadto skarżąca ustosunkowała się do zdjęć wykonanych przez ARIMR w trakcie kontroli w dniu 21 stycznia 2014r. i wskazała, że na zdjęciu nr 3 widać zdecydowanie największą część zadeklarowanego przez nią pola; na zdjęciu tym nie widać żadnych krzaków, drzew, sosenek samosiejek, czy żarnowca, o którym mowa w decyzji ARIMR; zdjęcie to zostało zrobione z podobnej perspektywy do zdjęcia wykonanego przez skarżącą w dniu 17 kwietnia 2014r (dzień po otrzymaniu z Agencji decyzji o karze) - jest to zdjęcie zdecydowanie potwierdzające jej wersję.

Odnosząc się do zdjęcie nr 4 skarżąca wskazała, że ta część pola również była koszona, widać na nim w oddali zwiezione sterty gałęzi, które później zostały zmielone gałęziarką, a uzyskany materiał posłużył do użyźnienia gleby. Dotyczy terenu 3 hektarów. Na zdjęciu nr 6 widoczny jest słup elektryczny, który stoi w granicy, po prawej stronie słupa znajduje się działka skarżącej, natomiast po lewej stronie działka sąsiada o nr [...], którą ARiMR uznała jako użytkowaną rolniczą, na działce tej rosły 3-4 metrowe drzewa i krzewy. Zdjęcie nr 7, to zdjęcie niestety jest niewidoczne. 17 kwietnia 2014r (dzień po otrzymaniu pierwszej decyzji odmownej) skarżąca zrobiła zdjęcie z podobnej perspektywy (załącznik nr 5).

Skarżąca wskazała, że na zdjęciu nr 9 - na pierwszym planie widać pozostałości po krzewie czeremchy. Jest to krzew bardzo szybko rosnący, w ciągu roku może urosnąć do wysokości 1,5 metra, krzew ten został ścięty kosiarką, a na zdjęciu widać jego dolną część, której nie sięgnęły noże kosiarki + młode odrosty wyrosłe między lipcem a październikiem. Natomiast w oddali zdjęcia widać tę część działki, która została zaznaczona we wniosku o dopłaty jako nieużytek (nie wnioskowała o dopłatę za tę cześć działki).

Zdaniem skarżącej zdjęcie nr 10 pokazuje skoszone pole przykryte warstwą śniegu, spod której wystają gdzieniegdzie pędy roślin wyrosłe już po lipcowym koszeniu i nie rozumie jak można było uznać, iż działka ta nie była skoszona. Na zdjęciu nr 11 na pierwszym planie dwa przykoszone krzewy czeremchy, sytuacja identyczna, jak w przypadku zdjęcia nr 9. Na zdjęciu nr 12 widać zdjęcie skoszonego krzewu czeremchy, sytuacja podobna jak w przypadku zdjęcia nr 9. Na zdjęciu nr 13 przedstawiona została ta część działki, która we wniosku o dopłaty zgłoszona została jako nieużytek. Natomiast zdjęcie nr 14 pokazuje, zdaniem skarżącej, działkę skoszoną zgodnie z wymogami ARiMR w lipcu poprzedniego ze śladami jesiennych odrostów, w oddali granica działki. Na zdjęciu nr 15 nie widać żadnych drzew. krzewów samosiejek; jeżeli już coś widać to są to jesienne odrosty jednorocznych roślin wyrosłe już po lipcowym koszeniu. Skarżąca podała też, że do zdjęcia nr 16 - nie potrafi się ustosunkować, ponieważ nie wie, gdzie zostało zrobione, a tym samym nie wie, czy zostało zrobione w ogóle na jej działce, z całą pewnością nie zostało zrobione w miejscu zaznaczonym na mapce sytuacyjnej przez fotografa, zaznaczone miejsce i kierunek fotografowania sugeruje, iż zdjęcie to pokazuje nieużytki rosnące w środkowej części pola; na samym zdjęciu zaś widać wyraźnie, iż zdjęcie to zostało zrobione przy jakiejś drodze i ścianie wysokiego lasu.

Na zdjęciu nr 17 zdaniem skarżącej widać trzy niewielkie samosiejki sosny, najprawdopodobniej ciągnik koszący pole najechał na nie kołem, a te pod ciężarem "położyły" się na ziemi i noże kosiarki ich nie ścięły. Skarżąca przyznała, że jest to niedbalstwo, za które powinna ponieść konsekwencje - niech jednak kara będzie adekwatna do popełnionego przewinienia. Odnośnie zdjęcia nr 18 - na środku tego zdjęcia rosną krzewy, jest to teren, który we wniosku o dopłaty zaznaczyła jako nieużytek (nie wnioskowała o dopłaty za tę cześć pola).

Podsumowując skarżąca wskazał, że pięć zdjęć (nr 3, 6, 10, 14, 15) pokazują teren skoszony, zgodnie z wymogami ARiMR; w większości przypadków załączyła zdjęcia zrobione 14 kwietnia 2014r (trzy miesiące po przeprowadzonej przez ARiMR kontroli) z podobnej perspektywy już bez okrywy śnieżnej; trzy zdjęcia (nr 9, 13, 18) - zostały zrobione tej części działek, które we wniosku o dopłaty bezpośrednie zaznaczyła jako nieużytki; jedno zdjęcie (nr 7) – nieczytelne, jedno zdjęcie (nr 16) nie wiadomo gdzie zrobione; cztery zdjęcia (nr 9, 11, 12, 17) - przedstawiając łącznie trzy sosnowe samosiejki i cztery odrosty krzewu czeremchy; jeżeli ma być za to ukarana, to niech to będzie kara adekwatna do przewinienia; łączną powierzchnia deklarowanych działek ([...] i [...]), wyniosła prawie 30 hektarów, z czego deklarowana do dopłat powierzchnia to ca 20 hektarów, tego typu przewinienia nie powinno skutkować zabraniem całej dopłaty.

Ponadto skarżąca podniosła, że Dyrektor Oddziału Regionalnego uchylił decyzję organu i instancji, wskazując jednocześnie na konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli działek [...] i [...]. Kontrola ta został przeprowadzona, a jej wyniki świadczyły na jej korzyść - część pola była zgodnie z notatką kontrolujących obsiana zbożem, a część ugorowana - część ugorowana niczym się nie różniła od ugoru z poprzedniego roku, który wówczas był nazwany odłogiem. Niestety, pomimo kontroli, która wyszła korzystnie kierownik [...] biura powiatowego ARiMR ponownie wydał decyzję negatywną i odmówił wypłaty dopłat. Również od tej decyzji się odwołaliśmy wskazując, iż deklarowaliśmy w ARiMR chęć przedstawienia świadków świadczących na naszą korzyść. Ponownie Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR uchylił niekorzystną decyzję i skierował ją do ponownego rozpatrzenia przez [...] biuro powiatowe. Następnie biuro powiatowe po przesłuchaniu świadków wydało kolejny raz decyzję negatywną w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącej treść przepisu, na który powołał się kierownik [...] biura w żaden sposób nie jest w sprzeczności ze stanem faktycznym zastanym na działce w R. podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 21 stycznia 2014r. Zgodnie z deklaracją w roku 2013 na przedmiotowych działkach (nr [...] i [...]) był ugór. Dodatkowo jeden z przesłuchiwanych świadków zeznał, iż w latach poprzednich widział na tym polu posiany łubin. Pole ugorowane, to takie które "do końca lipca danego roku zostanie skoszone"

Skarżąca podniosła, że pierwsza kontrola (ta bardziej wiarygodna dla [...] biura ARiMR) została wykonana w styczniu, w czasie gdy na kontrolowanym polu zalegała gruba warstwa śniegu.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że choć świadków było czterech, wiarygodność ich została podważona na podstawie zeznań jednego z nich – E. N. (zbieżność nazwisk). Jest to 70 letni mężczyzna który przez pomyłkę podał datę zasiewu zboża w roku 2013, a nie w 2014r. Odwołując się od negatywnej decyzji kierownika biura powiatowego w S. do Dyrektora Regionalnego Oddziału w Ł. zgłosiła chęć przedstawienia kolejnych świadków (innych pracowników Biura Ochrony Rządu), którzy mogliby potwierdzić jej wersję zdarzeń. Prośba nie została jednak uwzględniona i Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję odmowną.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o odmowie przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2013 oraz o nałożeniu sankcji.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie, czy zaistniała uzasadniona podstawa do wykluczenia skarżącej z płatności ONW, spośród powierzchni działek rolnych zgłoszonych do tej płatności, powierzchni działki rolnej C i D, a w konsekwencji, do odmowy przyznania tej płatności na rok 2013 z zastosowaniem sankcji wieloletnich.

W stanie sprawy podstawą odmowy przyznania płatności ONW oraz nałożenia na stronę sankcji wieloletnich w zakresie płatności był materiał z kontroli przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej, wskazujący, że na działkach zgłoszonych do płatności od wielu lat nie była prowadzona działalność rolnicza.

W ocenie sądu organ wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz ocenił zgromadzony w tym postępowaniu materiał dowodowy. Przede wszystkim wskazać należy, że organ nie odniósł się do przedstawionych przez stronę okoliczności świadczących o prowadzeniu na spornych działkach działalności rolniczej oraz nie wykazał w sposób przekonujący, aby taka sytuacja nie miała miejsca.

Udokumentowanie wyników kontroli przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej w dniu 21 stycznia 2014 r., szczególnie w kontekście podnoszonych przez skarżącą konsekwentnie zarzutów o posianiu łubinu oraz o ugorowaniu pozostałej części działek, uzasadnia poddanie w wątpliwość dokonanych ustaleń stanu faktycznego, przyjętego przy rozstrzygnięciu sprawy. Organ dysponuje dokumentacją fotograficzną wykonaną w styczniu 2014 r., uniemożliwiającą jednoznaczne stwierdzenie charakteru upraw, czy też ugorowania zgłoszonych do płatności działek, a w szczególności ustalenie, czy działkę C i D porastały chwasty wieloletnie. Z raportu weryfikacji w terenie powierzchni PEG działki JJJJ w części raportu przeznaczonej na uwagi inspektorów terenowych wskazano wprawdzie na nieprawidłowości oraz sporządzono zdjęcia mające potwierdzić stanowisko inspektorów, ale nie zostały one opisane. Organ II instancji powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na zdjęcia nr 19, nr 20 i nr 21, które jego zdaniem potwierdzają, że część działki JJJJ była zalesiona. W ocenie sądu powyższe zdjęcia w żaden sposób nie potwierdzają ustaleń inspektorów terenowych, w szczególności zdjęcie nr 20 i 21, pokryte warstwą śniegu. Także zdjęcie nr 19 nie potwierdza zalesienia, co najwyżej spod warstwy śniegu wystają jakieś odrosty, a wgłębi widać teren zalesiony. Organ nie wykazał, a tym samym nie odniósł się do stanowiska skarżącej prezentowanego w wyjaśnieniach z dnia 29 sierpnia 2014 r., z których wynika, że we wniosku za rok 2013 część pola widoczna na zdjęciach nr 19 i 22 nie była zgłoszona do płatności.

Podobnie z raportu weryfikacji w terenie powierzchni PEG działek C i D w części raportu przeznaczonej na uwagi inspektorów terenowych wskazano na nieprawidłowości oraz sporządzono zdjęcia mające potwierdzić stanowisko inspektorów, ale również nie zostały one opisane. Również i w tym przypadku obowiązkiem organu było odniesienie się do stanowiska strony zaprezentowanego w ww. piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r., w którym strona wyraźnie kwestionuje ustalenia inspektorów terenowych odnosząc się do każdego zdjęcia oraz powołuje się m.in. na ugorowanie działek (na koszenie terenu w lipcu 2013 r.), składowanie materiału przeznaczonego na nawóz, pozostawienie tylko dwóch miejsc do wykarczowania, które zostały we wniosku wskazane jako nieużytek oraz na wykonane przez siebie zdjęcia obrazujące w jej ocenie stan faktyczny. Ponadto organ całkowicie pominął ustalenia wizytacji terenowej z dnia 25 listopada 2014 r.

Zdaniem sądu, słusznie zarzuca skarżąca w odwołaniach, w pismach składanych w toku postępowania oraz w skardze, że organy nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, iż nie przeprowadziła na kontrolowanych działkach wymaganego koszenia w lipcu 2013 r., co podważa wiarygodność zawartych w protokole ustaleń. Dokonanie określonego ustalenia stanu faktycznego na podstawie konkretnego środka dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie zwalnia tego organu od obowiązku oceny wyników takiej czynności z punktu widzenia zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Podkreślić należy, że sam organ II instancji miał wątpliwości co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ I instancji, bowiem dwukrotnie uchylał decyzję organu I instancji, wskazując m.in. w decyzji z dnia [...] r., że organ I instancji nie podjął żadnej próby wyjaśnienia rozbieżności ustaleń pomiędzy weryfikacjami terenowymi przeprowadzonymi w dniu 21 stycznia 2014 r. i w dniu 25 listopada 2015 roku. Organ II instancji zwrócił m.in. uwagę na to, że część zdjęć z wizytacji terenowej z dnia 21 stycznia 2014 r. i z wizytacji terenowej z dnia 25 listopada 2014 roku wykonywana jest z podobnych miejsc i w podobnych kierunkach lub z innych, ale ukazujących tę samą powierzchnię. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fot. nr 6 z dnia 21 stycznia 2014r. i fot. nr 1 z dnia 25 stycznia 2014 r. oraz na zdjęcie nr 1, dołączone przez stronę w dniu 23 maja 2014 r. Zdjęcia wykonane są z granicy działek ewidencyjnych nr [...] (będącej w posiadaniu strony) i nr [...] (niebędącej w posiadaniu strony) w kierunku stojącego słupa. Po prawej stronie tych zdjęć zobrazowana jest działka rolna C leżąca na działce ewidencyjnej nr [...]. W ocenie organu odwoławczego obraz tej powierzchni na fot. nr 6 z wizytacji terenowej z dnia 21 stycznia 2014 r. zasadniczo nie różni się od obrazu tej powierzchni na fot. nr 1 z wizytacji terenowej z dnia 25 listopada 2014 r. Tymczasem w dniu 25 listopada 2014 roku uznano ten teren za ugór, podczas gdy w dniu 21 stycznia 2014 r. za odłóg. Istotne znacznie ma także to, że organ II instancji zauważył, iż wprawdzie na zdjęciu nr 6 z wizytacji terenowej z dnia 21 stycznia 2014 r. widoczne są pojedyncze pędy krzaków, ale biorąc pod uwagę, że kontrola była wykonywana w styczniu, a obowiązek koszenia ugoru zgodnie z normami ustalony jest do dnia 31 lipca danego roku, to zastanowić się należy czy ustalenia wizytacji terenowej z dnia 21 stycznia 2014 r. są prawidłowe. Organ też wskazał, że podobny stan faktyczny da się zauważyć porównując choćby: fot. nr 8 z dnia 21 stycznia 2014 r. i fot. nr 44 z dnia 25 listopada 2014 r.; fot. nr 17 i 16 z dnia 21 stycznia 2014 r. i fot. nr 6 i 7 z dnia 25 listopada 2014 r.; fot. nr 18 z dnia 21 stycznia 2014 r. i fot. nr 9 i 11 (prawa strona zdjęcia) z dnia 25 listopada 2014 r. Podobne wnioski nasuwają się dokonując porównania fot. nr 7 z wizytacji terenowej z dnia 21 stycznia 2014 r. i fot. nr 2 z wizytacji terenowej z dnia 25 listopada 2014 r.; fot. nr 15 z dnia 21 stycznia 2014 r. i fot. nr 4 i 5 z dnia 25 listopada 2014 r.; fot. nr 1, 2, 3 z dnia 21 stycznia 2014 r. i fot. nr 38, 40, 41 z dnia 25 listopada 2014 r. W przypadku tych zdjęć rozbieżność istnieje między ustaleniem odłogu podczas kontroli przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej z dnia 21 stycznia 2014 r., a polem obsianym podczas wizytacji terenowej z dnia 25 listopada 2014 r. Organ wskazał także, że z materiału zgromadzonego z wizytacji terenowej z dnia 21 stycznia 2014 r. nie da się zweryfikować części działki rolnej D leżącej w południowo zachodniej części działki ewidencyjnej nr [...]. Tę cześć przedstawiają jedynie zdjęcia nr 26, 29, 31 z oględzin z dnia 25 listopada 2014 r., które określają tę powierzchnię jako ugór. Jednocześnie w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. organ II instancji zwrócił uwagę, że organ I instancji winien mieć na uwadze, iż w przedmiotowej sprawie dokonuje ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności na 2012 r., a zatem nie bez znaczenia dla oceny materiału dowodowego będzie miała ortofotomapa z dnia 26 kwietnia 2012 r. Na jej podstawie organ także może dokonać oceny czy grunty były w roku 2012 zadrzewione i zakrzewione i stanowiły odłóg. W ocenie organu odwoławczego powyższe rozbieżności powinny zostać wyjaśnione. Materiał dowodowy winien być spójny. Na podstawie zgromadzonego materiału twierdzenia organu I instancji, że sporne powierzchnie nie stanowiły gruntu ornego, organ odwoławczy uznał za zbyt daleko idące.

W ocenie sądu, powyższe wątpliwości nie zostały wyjaśnione w ponowienie prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji, a także w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., a mimo to organ II instancji utrzymał ją w mocy.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wskazał, iż związany jest wytycznymi (wynikami) kontroli przeprowadzonej na miejscu oraz wizytacji terenowej. Było to postępowanie przeprowadzone przez oddzielny podmiot ARiMR, na który organ I instancji nie ma wpływu i jest nim związany. Wyniki kontroli były ponownie konsultowane z Biurem Kontroli na miejscu ŁOR, a kierownik pismem z dnia 20 lipca 2015 r. potwierdził prawidłowość przeprowadzonej weryfikacji w terenie na działkach deklarowanych przez stronę.

Zdaniem sądu, powyższa sytuacja nie jest do zaakceptowania, gdyż uniemożliwia organowi jakąkolwiek weryfikację dokonanych ustaleń. Sąd nie kwestionuje okoliczności podniesionych przez organ, lecz wskazuje, że dopuszczenie wnioskowanego dowodu, nie oznacza bezrefleksyjnego przyjęcia danych w nim uwidocznionych. Dowód podlega ocenie organu. Organ winien zweryfikować dane, które strona usiłuje za pomocą dowodu wykazać i skonfrontować z danymi wynikającymi z posiadanych raportów z kontroli, z uwzględnieniem różnic dotyczących czasu przeprowadzenia dowodu, specyfiki stosowanych narzędzi pomiarowych, metody pomiaru, zastosowanych ocen. Dopiero po dopuszczeniu dowodu i dokonaniu oceny jego wiarygodności oraz mocy dowodowej, możliwe jest stwierdzenie, czy i w jakim zakresie ten dowód wpływa na zawartość ustaleń faktycznych sprawy.

Tymczasem organ całkowicie pomija kwestę, że wizytacja w terenie z dnia 21 stycznia 2014 r. została przeprowadzona po około 6 miesiącach od ustalonej daty obowiązku koszenia ugoru, tj. od 31 lipca 2013 r. Ponadto przeprowadzona została w roku 2014r., podczas gdy przedmiotem wniosku jest przyznanie płatności na rok 2013. Rację ma więc skarżąca twierdząc, że aby uniknąć nieporozumień, po lipcowym koszeniu działek konieczne jest sporządzenie przez beneficjenta dokumentacji fotograficznej, mimo że taki obowiązek nie wynika z żadnego przepisu.

Istotne znacznie ma także to, że zdjęcia wykonane w trakcie kontroli z dnia 25 listopada 2014 r. oraz zdjęcia załączone przez stronę zasadniczo nie różnią się od obrazu przedstawionego na zdjęciach z dnia 21 stycznia 2014 r. Te ostatnie niewątpliwie wykonane zostały w czasie, gdy działki pokryte były znaczną warstwą śniegu. Kontrola przeprowadzona w styczniu 2014 r. nie może być więc miarodajna, z uwagi na fakt, że w momencie kontroli na działkach zalegały warstwy śniegu, a dotarcie do działek było utrudnione.

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie wyeliminowania rozbieżności pomiędzy twierdzeniami skarżącej a ustaleniami wynikającymi z wizytacji w terenie z dnia 21 stycznia 2014r. Przy rozstrzyganiu nie można pominąć ustaleń wynikających z kontroli przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2014r., które w ocenie sądu mają istotne znacznie dla jej załatwienia. Podkreślić bowiem należy, że w listopadzie 2014 r. oględziny zostały przeprowadzone w związku z zaleceniami wynikającymi z uzasadnienia decyzji organu II instancji z dnia [...] lipca 2014 r., dotyczącej przyznania płatności na rok 2013. Ponadto zarówno wyniki wizytacji z dnia 25 listopada 2014 r., jak i wyniki wizytacji z dnia 21 stycznia 2014 r. stwierdzały stan faktyczny na gruncie w roku kalendarzowym 2014.

Organ powinien jednocześnie dokonać ponownej oceny zeznań wszystkich świadków powołanych przez stronę w zakresie czynności wykonywanych przez beneficjenta na działkach w 2013 r. Dopiero wnikliwa analiza wszystkich zebranych dowodów będzie miała decydujący wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. nr 64, 427 ze zm.) stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 21 ust. 2 ustawy).

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy).

Sąd w pełnym zakresie podziela pogląd, że raport z wizytacji w terenie jest niewątpliwie ważnym dowodem w sprawie dotyczącej przyznania pomocy finansowej na określone działania, przepisy nie stanowią jednak, że jest to jedyny środek dowodowy, a wręcz przeciwnie przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy zobowiązuje organ do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponieważ organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń strony, tym istotniejsza jest aktywność strony w postępowaniu dowodowym podejmowana w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do wywodzenia, że okoliczność stwierdzona w raporcie jest udowodniona - w sytuacji gdy strona wnioskuje o przeprowadzenie przeciwdowodu.

Odmowa uwzględnienia wniosków dowodowych narusza art. 78 K.p.a. Z tego przepisu wynika, że co do zasady żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy nie zostało zgłoszone w toku postępowania i dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają znaczenie dla sprawy.

W ocenie sądu stwierdzenie przez kontrolerów opisanego w decyzji stanu działki jest stwierdzeniem nieuprawnionym w kontekście przedstawionego materiału dowodowego oraz konsekwentnie podnoszonego przez skarżącą stanowiska co do specyficznych warunków uprawy (ugorowania) na wykarczowanym terenie. Dokonanie określonego ustalenia stanu faktycznego, na podstawie konkretnego środka dowodowego przez orzekający w sprawie organ, nie zwalnia tego organu od obowiązku oceny wyników takiej czynności z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego i niezbędnej wiedzy. Ponadto, zdaniem sądu, ocena ta musi być szczególnie wnikliwa i odpowiadać przede wszystkim na pytanie, czy kontrola przeprowadzona po upływie dość długiego terminu od koszenia działek w roku, którego dotyczył wniosek o płatność, w okresie zimy, może odpowiedzieć na pytanie, czy w roku, którego dotyczył wniosek, zadeklarowane przez stronę działki były użytkowane rolniczo.

W zakresie stanu prawnego sprawy wskazać trzeba na § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. - płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem":

1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w:

a) art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo

b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005";

2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65)4), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.).

Zauważyć należy, że przepis § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U.z 2010, nr 39, poz. 211 ze zm.) wskazuje w sposób jednoznaczny i wyraźny, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca:

1) koszeniu lub

2) innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

A zatem wskazana czynność powinna być dokonana przynajmniej jeden raz w roku w nieprzekraczalnym terminie do 31 lipca. Częstsze koszenie i usuwanie okrywy roślinnej nie jest zatem - w świetle tej regulacji - obowiązkiem rolnika.

Strona nie godząc się z ustaleniami dowodowymi, nie ograniczyła się do ich gołosłownego kwestionowania, lecz usiłowała doprowadzić do poszerzenia materiału dowodowego czy to oferując dowód z wykonanych zdjęć, czy też wskazując świadków na okoliczność potwierdzenia prowadzenia działalności rolniczej na wskazanych działkach. Organ natomiast nawet nie wykazał kompetencji inspektorów terenowych do przeprowadzenia prawidłowej kontroli. Tymczasem skarżący na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. wskazał, że kontrolę przeprowadzał informatyk i bibliotekarka.

W ocenie sądu, stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności ONW narusza art. 107 § 3 K.p.a. i jest przesłanką do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, gdyż uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia decyzji powinny jasno wynikać przyczyny zajętego przez organ stanowiska i to w sposób umożliwiający ich zidentyfikowanie i zrozumienie dla strony. Podkreślić należy, że w przepisach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. nie został zmodyfikowany ani wykluczony obowiązek organu przedstawienia stanowiska w uzasadnieniu decyzji w sposób nie budzący wątpliwości.

Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organy nie odniosły się w wyczerpujący sposób do argumentów, które zdaniem skarżącej potwierdzają jej stanowisko w sprawie. Zaniechanie oceny przedstawionych okoliczności czyni, w ocenie sądu, stanowisko organu arbitralnym, zaś wymienione braki postępowania wyjaśniającego powodują, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazane naruszenia przepisów - art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. i art. 107 § 3 K.p.a. miały zdaniem sądu istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

mko