Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1020/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 92a ust. 1, 7, 11, art. 4 pkt 22,
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 58 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 4 i 7, art. 55 ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie na rzecz J. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 1020/20

UZASADNIENIA

Postanowieniem z [...] 2020r., znak: [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. (dalej Główny Inspektor) po rozpatrzeniu zażalenia J. Z., na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z 19 sierpnia 2020 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P.P.U.H. Z. w S., o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Tego samego dnia wystawiono imienne upoważnienie do jej przeprowadzenia.

Pismem z 4 września 2020 r. skarżący złożył sprzeciw wobec podjęcia czynności kontrolnych podnosząc, że z uwagi na pandemię COVID-19 nie jest w stanie zebrać dokumentów określonych w wezwaniu. Zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli wskazuje okres, który ma zostać objęty kontrolą taki sam jak okres objęty poprzednią kontrolą w siedzibie przedsiębiorcy, w związku z którą 3 sierpnia 2020 r. wydano decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną. Strona podniosła, że przedmiot planowanych czynności jest tożsamy z przedmiotem poprzedniej kontroli, co narusza art. 58 ustawy Prawo przedsiębiorców, a zapłata ponownie kary za ten sam okres może doprowadzić do upadku przedsiębiorstwa.

Postanowieniem z 10 września 2020 r., doręczonym 15 września 2020 r., organ I instancji postanowił kontynuować czynności kontrolne w siedzibie przedsiębiorcy.

Rozpatrując wniesione zażalenie, Główny Inspektor przytoczył treść art. 59 ust. 1, 4, 7, 9 i 16 ustawy Prawo przedsiębiorców i podniósł, że zarzuty przedsiębiorcy podniesione w zażaleniu są niezasadne w całości i nie mogą zostać uwzględnione. Trafna jest ocena organu kontrolnego, iż kontrola przedsiębiorcy, do której odnosi się on nawiązując w sprzeciwie do decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, w istocie nie doszła do skutku, gdyż karę pieniężną nałożono z tytułu niepoddania się lub uniemożliwienia kontroli. W związku z czym wskazanie przez organ w zawiadomieniu czasookresu od 1 stycznia 2020 r. do 1 marca 2020 r. nie narusza art. 58 ustawy Prawo przedsiębiorców, a w sytuacji dojścia kontroli do skutku dokumentacja z tego okresu może podlegać badaniu. Trafnie wskazał również organ I instancji, że przedsiębiorca nie dochował 3-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają dla przedsiębiorcy żadnych zwolnień z obowiązku przechowywania prawem wymaganej dokumentacji w związku z pandemią COVID-19.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze J. Z. sformułował następujące zarzuty wobec decyzji z 29 września 2020 r.:

1. rozbieżność pomiędzy stanem faktycznym, a ustaleniami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy zawartymi w decyzji o nałożeniu kary,

2. organ nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych,

4. naruszenie art. 7 i art. 11 k.p.a., jak i art. 78 § 1 k.p.a. przejawiające się nieuwzględnieniem mających istotne znaczenie dla sprawy dowodów przekładanych i wnioskowanych przez stronę, tj.: brak uwzględnienia doręczonych wcześniej wyjaśnień mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 3 sierpnia 2020 r. została wydana decyzja nakładająca karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub części. W decyzji oraz we wcześniejszym protokole kontroli, jak również w wezwaniu o dostarczenie dokumentów, jest mowa, że jako przedsiębiorca, skarżący nie okazał dokumentów świadczących o czasie pracy kierowcy za okres od 1 stycznia do 31 marca 2020 r. Dnia 19 sierpnia 2020 r. zostało wystawione ponowne zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli gdzie ustalono, że okres kontroli czasu pracy będzie ten sam, czyli od 1 stycznia do 31 marca 2020 r. Kilka dni później, a dokładnie 3 sierpnia 2020 r., wydano decyzję nakładającą karę pieniężną za nieokazanie danych cyfrowych, "wykresówek" za okres 1 stycznia – 31 marca 2020 r.

Skarżący przywołał treść art. 92c ustawy o transporcie drogowym i podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nie zweryfikował podczas kontroli, czy nie zachodzą negatywne przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W jego ocenie, organ nie przeprowadził należycie postępowania mającego na celu wyjaśnienie tych okoliczności.

Wskazując na art. 58 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, skarżący zwrócił się o zmianę terminu rozpoczęcia kontroli na okres "przynajmniej w 2021 r." lub zmianę okresu kontroli, gdyż za okres styczeń-marzec 2020 r. został już ukarany.

Podkreślił, że pozytywne rozpatrzenie jego prośby będzie skutkować możliwością przedstawienia wszystkich niezbędnych dokumentów określonych w wezwaniu oraz poddaniu się kontroli w pełnym zakresie, gdyż obecna sytuacja związana z obostrzeniami w transporcie (COVID-19) jest na tyle trudna i niepewna, że już sama zapłata tak ogromnej kwoty (12.000 zł) może doprowadzić do upadku firmy, a co za tym idzie braku środków finansowych na utrzymanie stanowisk pracy oraz własnej rodziny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tymi przepisami, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wyjaśnienia również wymaga, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy i nie przeprowadza postępowania dowodowego. Może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał za konieczne dopuścić dowód z dokumentacji dotyczącej kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie J. a Z. a, wskutek której doszło do wydania decyzji z dnia 3 sierpnia 2020 r., nakładającej na stronę karę pieniężną w kwocie 12.000 zł za naruszenie polegające na niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Na dokumentację tę oraz na decyzję z 3 sierpnia 2020 r. powołuje się zarówno skarżący, jak i oba orzekające w sprawie organy, jednak nie została ona dołączona do akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wraz ze skargą J. a Z. a na postanowienie w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych.

Z akt sprawy (administracyjnych oraz sądowych - po uzupełnieniu o dokumentację, o jakiej mowa wyżej) wynika, że pismem z 19 sierpnia 2020 r., doręczonym 27 sierpnia 2020 r., J. Z. został zawiadomiony przez [...] ego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (ŚWITD) o zamiarze wszczęcia przez ten organ kontroli w siedzibie przedsiębiorcy od dnia 11 września 2020 r. w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną. Kontrola miała obejmować okres od dnia 11 września 2019 r. do dnia 11 września 2020 r.

W piśmie datowanym na 4 września 2020 r., które wpłynęło do organu I instancji 8 września 2020 r., J. Z. powołując się na sytuację epidemiczną związaną z rozprzestrzenianiem się wirusa COVID – 19, wniósł o zmianę terminu rozpoczęcia kontroli na okres "przynajmniej w 2021 r." lub o zmianę okresu kontroli argumentując, że za styczeń – marzec 2020 r. został już ukarany decyzją z 3 sierpnia 2020 r., wydaną w wyniku przeprowadzenia kontroli za ten sam okres, który został objęty zawiadomieniem z 19 sierpnia 2020 r.

Oba orzekające w sprawie organy uznały, że okoliczność wydania decyzji z 3 sierpnia 2020 r. pozostaje bez znaczenia dla kontynuowania czynności kontrolnych, gdyż rozstrzygnięcie to dotyczyło niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w całości lub w części, co świadczy o tym, że faktycznie czynności kontrolne w wymaganym zakresie nie zostały przeprowadzone (tak organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z 10 września 2020 r.) i kontrola przedsiębiorcy w istocie nie doszła do skutku (postanowienie organu II instancji z dnia 29 września 2020 r.).

Jak wynika z nadesłanej Sądowi dokumentacji związanej z przeprowadzeniem kontroli, w wyniku której zapadła decyzja z 3 sierpnia 2020 r., przed opisanym wyżej pismem z 19 sierpnia 2020 r., do skarżącego skierowane zostało zawiadomienie datowane na 29 kwietnia 2020 r., informujące o zamiarze wszczęcia przez ŚWITD kontroli w siedzibie przedsiębiorcy od dnia 29 maja 2020 r. w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, w tym także warunków dostępu do zawodu przewoźnika drogowego w zakresie dysponowania bazą eksploatacyjną. Kontrolą został objęty okres od dnia 29 maja 2019 r. do dnia 29 maja 2020 r. (k. 42-43 akt sądowych). Z kontroli sporządzono protokół, podpisany w dniu 8 czerwca 2020 r. przez Inspektora Inspekcji Transportu Drogowego P. C. oraz osobę upoważnioną do reprezentowania przedsiębiorcy nieobecnego w czasie kontroli – C. D. Kontrola trwała 6 dni, od 29 maja 2020 r. do 8 czerwca 2020 r., a w uwagach i zaleceniach pokontrolnych znalazł się zapis, że "podczas kontroli osoba reprezentująca przedsiębiorcę nie okazała żadnych zapisów urządzeń rejestrujących (tachografów), danych personalnych kierowców oraz danych pojazdów będących w dyspozycji prawnej przedsiębiorcy" (k. 44 – 47). Skutkiem powyższego było wydanie przez ŚWITD decyzji z dnia [...] r., znak [...], nakładającej na J. a Z. a karę pieniężną 12.000 zł na podstawie art. 92a ust. 1, 7, 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r., poz. 2140 z późn. zm.) oraz l.p. 1.6. załącznika nr 3 do tej ustawy, z tytułu naruszenia opisanego jako niepoddanie się lub uniemożliwianie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, przedsiębiorca "uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w części dotyczącej czasu pracy kierowców czy też posiadanych uprawnień do wykonywania przewozów", gdyż nie okazał danych cyfrowych oraz wykresówek wszystkich kierowców, którzy wykonywali przewozy w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r. (k. 39 – 41).

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował Sąd, że decyzja z 3 sierpnia 2020 r. została zaskarżona przez stronę, która złożyła jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika z ustaleń poczynionych w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego w Warszawie, postanowieniem z 19 lutego 2021 r. organ II instancji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ŚWITD w K. z 3 sierpnia 2020 r. (notatka urzędowa, k. 50 akt sądowych).

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia wyjaśnić trzeba na wstępie, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy odbywa się na zasadach określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) w zw. z art. 89c ustawy o transporcie drogowym.

Przepis art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców ustanawia generalną zasadę, zgodnie z którą organ kontroli nie przeprowadza kontroli, w przypadku gdy ma ona dotyczyć przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Regulacja zawarta w art. 58 ust. 1 ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której przedsiębiorca w sposób nieuprawniony nękany jest przeprowadzaniem kolejnych kontroli dotyczących tego samego okresu jego działalności i w zakresie tego samego przedmiotu kontroli. Od zasady tej przewidziano wyjątki, opisane szczegółowo w art. 58 ust. 2 tej ustawy. Wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem art. 58 (a także innych przepisów ustawy: art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 i 2), przedsiębiorca może wnieść sprzeciw w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (art. 59 ust. 1 i 4 Prawa przedsiębiorców).

Postanowienie organu I instancji, utrzymane w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie orzeczeniem, podjęte zostało na podstawie art. 59 ust. 7 omawianej ustawy, zgodnie z którym organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o:

1) odstąpieniu od czynności kontrolnych;

2) kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Ustawa - Prawo przedsiębiorców nie określa wprost przesłanek, wedle których organ rozstrzyga o odstąpieniu bądź kontynuowaniu czynności kontrolnych, jednak należy przyjąć, że w przypadku stwierdzenia naruszenia jednego z przepisów, o jakich mowa w art. 59 ust. 1, organ winien wydać postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych, zaś uznanie, że kontrola została podjęta i wykonywana zgodnie z tymi przepisami, skutkuje postanowieniem o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Wobec braku innych regulacji (zarówno w omawianej ustawie, jak i w k.p.a., do którego odesłanie znajduje się w art. 59 ust. 16 tej ustawy), postanowienie, o jakim mowa w art. 59 ust. 7 pkt 2 (o kontynuowaniu czynności kontrolnych) organ winien wydać także wówczas, gdy przedsiębiorca uchybił terminowi do wniesienia sprzeciwu. Przyjęcie, że sprzeciw złożony został z naruszeniem 3-dniowego terminu, określonego w art. 59 ust. 4, jest przesłanką wystarczającą do kontunuowania czynności kontrolnych i zwalnia organ od merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji wynika, że podstawę do wydania rozstrzygnięcia z art. 59 ust. 7 pkt 2 (o kontynuowaniu czynności kontrolnych), stanowiły dwie okoliczności:

- po pierwsze uznanie, że kontrola przedsiębiorcy, w wyniku której wydana została decyzja z 3 sierpnia 2020 r., faktycznie nie doszła do skutku, gdyż przedsiębiorca uniemożliwił jej przeprowadzenie, a skoro tak, nie ma miejsce przypadek, o jakim mowa w art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców;

- po drugie przyjęcie, że przedsiębiorca nie dochował 3-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu.

Jeśli chodzi o tę ostatnią okoliczność, żaden z orzekających w sprawie organów nie przedstawił argumentów, które legły u podstaw stwierdzenia uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia sprzeciwu. Wzmianka w tym zakresie w obu postanowieniach jest jednozdaniowa i można odnieść wrażenie, że kwestia ta dla organów jest oczywista i niewymagająca uzasadnienia.

Tymczasem z treści art. 59 ust. 4 wynika, że termin 3 dni roboczych do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od dnia wszczęcia kontroli lub od wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Organ winien był zatem ustalić, jaką datę przyjmuje za otwarcie terminu do wniesienia sprzeciwu, co w niniejszej sprawie było o tyle istotne, że skarżący złożył sprzeciw w piśmie datowanym na 4 września 2020 r. (data wpływu do organu 8 września 2020 r.), a więc jeszcze przed wszczęciem kontroli. W zawiadomieniu z 19 sierpnia 2020 r. organ poinformował bowiem przedsiębiorcę, że zamierza wszcząć kontrolę od dnia 11 września 2020 r.

O ile w wielu przypadkach wniesienie sprzeciwu przez przedsiębiorcę jest reakcją na konkretne czynności kontrolne następujące po wszczęciu kontroli (np. razie naruszenia art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1), to w niektórych sytuacjach, przewidzianych przykładowo w art. 54 ust. 1 pkt 2 (zakaz równoczesnego podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy, z wyłączeniem przypadków, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia) lub w art. 58 (cytowanym już wyżej), przedsiębiorca ma prawo złożyć sprzeciw jeszcze przed zapowiadaną datą wszczęcia kontroli. Jeśli bowiem ze sprzeciwu wynika, że zamierzonym celem jego złożenia jest niedopuszczenie do przeprowadzenia kontroli z uwagi na naruszenie zasad określonych w art. 54 ust. 1 pkt 2 lub w art. 58, na które wskazuje już treść zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, bądź inne okoliczności ujawnione pomiędzy tym zawiadomieniem a dniem wszczęcia zapowiadanej kontroli, to trudno oczekiwać od przedsiębiorcy, aby czekał z wniesieniem sprzeciwu do daty, w której rozpoczynają się pierwsze czynności kontrolne. Inna interpretacja art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców, polegająca na przyjęciu, że w każdym bez wyjątku przypadku, sprzeciw można złożyć dopiero od dnia wszczęcia kontroli, pozbawiałaby instytucję sprzeciwu funkcji gwarancyjnej, którą w przypadku naruszeń jednego ze wskazanych wyżej przepisów, jest prawo przedsiębiorcy do podjęcia legalnych działań – w formie sprzeciwu - mających na celu zapobieżenie kontroli, która, w jego ocenie, co do zasady nie powinna się w ogóle odbyć, bądź nie ma podstaw do przeprowadzenia jej w konkretnym czasie lub w określonym zakresie. W takiej sytuacji, termin, o jakim mowa w art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców, otwiera się w dacie wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu, przy czym zarówno tę datę jak i przesłankę, będącą podstawą złożenia sprzeciwu jeszcze przed wszczęciem kontroli, organ winien ustalić rozpoznając sprzeciw.

Wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw oparty został na dwóch argumentach: niemożności zgromadzenia dokumentów z uwagi na trwającą epidemię oraz zaistnienia okoliczności, o jakich mowa w art. 58 Prawa przedsiębiorców, tj. przeprowadzenie kontroli co do przedmiotu, który był już objęty uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Badając termin do wniesienia sprzeciwu organ winien był zatem ustalić, kiedy wystąpiła przesłanka do jego wniesienia i jakie konkretnie zdarzenie ją stanowiło. Z akt nie wynika przy tym, czy sprzeciw nadany został w urzędzie pocztowym czy złożony został bezpośrednio w ŚWITD w K. w dniu 8 września 2020 r., gdyż Sądowi przedstawiona została jedynie kopia oryginalnego dokumentu potwierdzona za zgodność z oryginałem. Dopiero tak poczynione ustalenia pozwoliłyby organowi na ocenę, czy skarżący zachował termin do wniesienia sprzeciwu czy też mu uchybił. Ustalenie to ma o tyle istotne znaczenie, że – jak już podkreślono wyżej - przyjęcie, że sprzeciw złożony został z naruszeniem 3-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 59 ust. 4, jest przesłanką wystarczającą do wydania postanowienia o kontunuowaniu czynności kontrolnych i zwalnia organ od merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Dlatego ustalenie tej okoliczności ma znaczenie pierwszoplanowe. W uzasadnieniu obu podjętych postanowień organy zupełnie odwrotnie rozłożyły akcenty pomiędzy oceną merytoryczną argumentów podniesionych w sprzeciwie, a zachowaniem terminu do jego wniesienia, i to niezależnie od tego, że nie wskazały jakichkolwiek przyczyn, dla których zostało przyjęte, że skarżący wniósł sprzeciw z uchybieniem terminu.

Już te naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, powodują konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącemu, że przeprowadzenie w jego przedsiębiorstwie kontroli, wskutek której doszło do wydania przez ŚWITD w K. decyzji z dnia 3 sierpnia 2020 r., nie dawało podstaw do powtórnego kontrolowania tego samego przedmiotu jego działalności za okres objęty tą kontrolą, z uwagi na treść art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.

Z porównania zawiadomień o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 29 kwietnia 2020 r. i z 19 sierpnia 2020 r. wynika, że ten sam organ zamierzał powtórnie przeprowadzić kontrolę obejmującą ten sam przedmiotowy zakres działalności przedsiębiorcy. Nie ulega również wątpliwości, że kontrola mająca się rozpocząć 11 września 2020 r. dotyczyła częściowo tego samego okresu kontroli, którą przeprowadzono poczynając od dnia 29 maja 2020 r. (w obu kontrolach pokrywa się okres od 11 września 2019 r. do 29 maja 2020 r.). W protokole kontroli, zakończonej 8 czerwca 2020 r., nie wskazano wprawdzie poszczególnych czynności przeprowadzonych w jej trakcie, jednak skoro trwała ona 6 dni, to można logicznie zakładać, że nie polegała tylko i wyłącznie na wzywaniu przedsiębiorcy do przedłożenia zapisów urządzeń rejestrujących, danych personalnych kierowców oraz danych pojazdów będących w jego dyspozycji. Jest to tym bardziej istotne, że z opisu stwierdzonych naruszeń, a także z decyzji z dnia 3 sierpnia 2020 r. wynika, że niezłożone dokumenty dotyczyły jedynie okresu od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r., zaś kontrola wówczas przeprowadzona obejmowała znacznie szerszy okres działalności transportowej przedsiębiorcy, a mianowicie od 29 maja 2019 r. do 29 maja 2020r. Także uzasadnienie decyzji podjętej 3 sierpnia 2020 r. wskazuje wyraźnie na to, że przedsiębiorca uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w części, dotyczącej czasu pracy kierowców czy też posiadanych uprawnień do wykonywania przewozów. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska obu organów, że kontrola nie doszła do skutku, skoro sporządzono z niej protokół, a więc została faktycznie wszczęta, przeprowadzona i zakończona.

Niezależnie od tego raz jeszcze podkreślić należy, że generalny zakaz powtórnej kontroli, ustanowiony w art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, dotyczy sytuacji, w której ten sam przedmiot zapowiadanej kontroli został objęty uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ. Z akt przedstawionych Sądowi oraz z dokumentacji dotyczącej kontroli przeprowadzonej w dniach 29 maja 2020 r. do 8 czerwca 2020 r. wynika, że przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione. Okoliczność, czy i jaka kara pieniężna została nałożona na przedsiębiorcę na podstawie wyników tej kontroli, jest kwestią wtórną, niepodlegającą szczegółowemu badaniu w niniejszym postępowaniu.

W tym konkretnym przypadku, dokumentacja związana z poprzednią kontrolą ma jedynie znaczenie pomocnicze, mające na celu ocenę przyjętego przez organy stanowiska, że czynności kontrolne, wszczęte 29 maja 2020 r., nie zostały przeprowadzone. Zdaniem Sądu, podstawą do ustalenia, że kontrola nie doszła do skutku (jak uznał organ II instancji), co ze zrozumiałych przyczyn wyłącza zastosowanie art. 58 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, byłoby jedynie faktyczne nieprzeprowadzenie jakichkolwiek czynności kontrolnych wskutek np. zmiany terminu kontroli. Taka sytuacja w stanie sprawy nie miała jednak miejsca.

Zaznaczyć na koniec trzeba, że przepisy ustawy - Prawo przedsiębiorców przewidują wyjątki od zasady przewidzianej w art. 58 ust. 1. Jak już powiedziano wyżej, zostały one określone w art. 58 ust. 2, a także w art. 55 ust. 7 (ten ostatni przepis z zastrzeżeniem art. 61-64 ustawy). Konieczność powtórnej kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy co do tego samego przedmiotu, który był objęty uprzednio zakończoną kontrolą przeprowadzoną przez ten sam organ, należy jednak szczegółowo uzasadnić wskazując, który konkretnie przypadek, przewidziany jako wyjątek od zasady ustanowionej w art. 58 ust. 1, ma miejsce w stanie faktycznym sprawy. Wyjaśnienie zastosowania tego rodzaju wyjątku winno znaleźć się w postanowieniu rozstrzygającym sprzeciw wniesiony przez przedsiębiorcę. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, aby organ uznał, że w niniejszej sprawie kontynowanie czynności kontrolnych znajduje oparcie w art. 58 ust. 2 lub w art. 55 ust. 7 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że objęte skargą postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji narusza art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 58 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, co powoduje konieczność uchylenia obu rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni stanowisko prawne zaprezentowane przez Sąd. W pierwszej kolejności organ ustali, kiedy w tym konkretnym przypadku wystąpiła przesłanka do wniesienia sprzeciwu przez skarżącego i czy zachowany został termin, o jakim mowa w art. 59 ust. 4 ustawy. W razie przyjęcia, że sprzeciw wniesiony został w terminie, oceni organ zasadność merytorycznej argumentacji przedsiębiorcy.