Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 16/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz. 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Teza: Nieogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwalonego i ogłoszonego przez radę gminy w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazu aktów prawa miejscowego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, nie powoduje utraty mocy prawnej przez plan zagospodarowania przestrzennego zamieszczony w tym wykazie, obowiązujący przed dniem wejścia w życie tej ustawy.

TEZY

Nieogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwalonego i ogłoszonego przez radę gminy w terminie do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazu aktów prawa miejscowego, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, nie powoduje utraty mocy prawnej przez plan zagospodarowania przestrzennego zamieszczony w tym wykazie, obowiązujący przed dniem wejścia w życie tej ustawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Grudzieckiego w sprawie z odwołania Janusza K. od decyzji Wójta Gminy w Ł. z dnia 25 marca 1996 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, po rozpoznaniu w dniu 14 października 1996 r. na posiedzeniu jawnym pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

Czy nieogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy powziętej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/, zawierającej wykaz aktów prawa miejscowego wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie tej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze gminy, powoduje utratę mocy obowiązującej przez plan zagospodarowania przestrzennego zawarty w tym wykazie?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./ Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...), po rozpatrzeniu wniosku składu orzekającego tego Kolegium z dnia 16 maja 1996 r., uchwałą nr 8/96 wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przedstawionym na wstępie.

Stan faktyczny sprawy, w której przedstawiono pytanie prawne, jest następujący:

Wnioskiem z dnia 20 lutego 1996 r. T.R. i H.M. zwrócili się do Wójta Gminy Ł. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania części działki nr 194, położonej w miejscowości K.M., gmina Ł., dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie i modernizacji pawilonu handlowego.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 25 marca 1996 r. nr RRG-II-7331-16/96 ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania wspomnianego terenu. Od tej decyzji odwołał się Janusz K. - właściciel budynku usytuowanego na sąsiedniej działce.

W trakcie rozpoznawania odwołania skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego ustalił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. według którego wydano decyzję, nie został ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako akt prawa miejscowego obowiązujący nadal w rozumieniu art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy Rada Gminy Ł. powzięła w dniu 27 grudnia 1990 r. uchwałę w sprawie ogłoszenia wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przez Gminną Radę Narodową i Naczelnika Gminy Ł. i nadal obowiązujących na obszarze gminy. W wykazie został ujęty plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Ł. nr XV/71/87 z dnia 26 czerwca 1987 r. w sprawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. do 1995 r. Wykaz ten został uchwalony w terminie określonym w powoływanym art. 31 ust. 1 /do dnia 31 grudnia 1990 r./ i zgodnie z tym przepisem; nie został jednak opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jak nakazywał przepis art. 31 ust. 3 powyższej ustawy.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) pojawiła się istotna wątpliwość prawna, sprowadzająca się do zagadnienia, czy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. jest aktem prawnym nadal obowiązującym, czy też utracił moc prawną. Na poparcie tej wątpliwości prawnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło różne argumenty. Przede wszystkim Kolegium zwróciło uwagę, że samo powzięcie uchwały i jej ogłoszenie w sposób miejscowo przyjęty przez radę nie przesądza jeszcze o jej obowiązywaniu. Aby akt prawny stał się prawem obowiązującym, musi wejść w życie, a do tego konieczne jest jego ogłoszenie w sposób określony przez prawo. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Stosownie zaś do ust. 1 tego artykułu przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. W odniesieniu do uchwał rad gmin zawierających wykazy aktów prawa miejscowego nadal obowiązujących można przyjąć, że przepisy prawa właśnie stanowią inaczej. Przewidziany więc jest szczególny tryb ogłaszania uchwał w tym zakresie. Na mocy bowiem przepisu art. 31 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wojewodowie byli obowiązani ogłosić wykazy w wojewódzkich dziennikach urzędowych w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od powzięcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wyraziło pogląd, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak promulgacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały Rady Gminy Ł. zawierającej wykaz obowiązujących aktów prawa miejscowego oznacza, iż omawiana uchwała nie weszła w życie. Kolegium podniosło także argumenty, które w jego ocenie mogą prowadzić do wniosku wręcz przeciwnego. Stwierdziło bowiem, że ogłoszenie wykazu, o którym mowa w art. 31 ust. 1, nie jest tożsame z ogłoszeniem przewidzianym w ust. 3 tego artykułu. Rady gmin miały uchwalić i ogłosić w terminie do 31 grudnia 1990 r. wykazy aktów prawa miejscowego wydanych przez rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy i nadal obowiązujących na obszarze gmin. Wojewodowie zaś zostali zobowiązani do ogłoszenia tych wykazów w wojewódzkich dziennikach urzędowych w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od powzięcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy. Zestawienie treści powołanych przepisów art. 31 prowadziłoby, zdaniem Kolegium, do wniosku, iż ogłoszenie przez wojewodę wykazów aktów prawa miejscowego ma charakter informacyjny. Wątpliwości bowiem budziłby fakt, że ten sam akt wchodziłby w życie w dwóch różnych datach /z dniem ogłoszenia przez radę i z dniem ogłoszenia przez wojewodę/. Kolegium zatem wyraziło pogląd, że gdyby ustawodawca chciał, aby wykazy nabierały mocy obowiązującej z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, pominąłby w ust. 1 wyraz "ogłoszą" i zobowiązałby rady gmin do przesłania uchwał w celu ogłoszenia ich przez wojewodę.

Gdyby jednak przyjąć którekolwiek z przedstawionych stanowisk, to i tak - zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) - nadal będzie występowała w sprawie wątpliwość co do obowiązywania na terenie gminy Ł. planu zagospodarowania przestrzennego, ujętego w uchwalonym przez gminę wykazie. Przepisy omawianej ustawy bowiem łączą derogację aktów prawa miejscowego z ogłoszeniem wykazów. Zgodnie z art. 31 ust. 4 omawianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach tracą moc z chwilą ogłoszenia wykazu. Jak zatem należy odnieść się do sytuacji, gdy wykaz w ogóle nie został ogłoszony? Wprowadzając reformę samorządową, ustawodawca wyposażył rady gminy w kompetencje do określenia, które akty prawa miejscowego obowiązują nadal. Powstaje pytanie, czy niewejście w życie uchwały regulującej powyższą materię oznacza derogację wszystkich wcześniejszych aktów prawa miejscowego na terenie gminy, czy też możliwa jest obrona poglądu, że akty te nadal obowiązują. Na tym tle Kolegium stwierdziło, że skoro zgodnie z art. 31 ust. 4 akty prawa miejscowego nie zamieszczone w wykazach tracą moc z chwilą ogłoszenia wykazów, to jest logiczną konsekwencją, że tracą również moc akty, których wykazu w ogóle nie ogłoszono. Przemawia za tym - zdaniem Kolegium - wykładnia funkcjonalna omawianego przepisu, w którym kompetencje do przedłużenia mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego przyznano gminom. Z drugiej jednak strony interpretacja powyższa budzi wątpliwości, uchylenie bowiem aktu prawnego powinno być dokonane za pomocą wyraźnego przepisu uchylającego, określającego moment utraty mocy obowiązującej. W odniesieniu do wykazów ogłoszonych w dziennikach urzędowych akty prawa miejscowego nie ujęte w wykazach tracą moc z chwilą ogłoszenia wykazów. Powstaje zatem pytanie, jaki moment derogacji przyjąć dla aktów, których wykazy w ogóle nie zostały ogłoszone. W tej sytuacji Kolegium zaproponowało przyjęcie, że uchylenie aktu prawnego następuje wraz z upływem terminu, w którym powinien on być ogłoszony w dzienniku urzędowym. Należy jednak zaznaczyć, że przedstawiony wyżej pogląd nie wynika z literalnego brzmienia przepisów, ale z ich interpretacji funkcjonalnej. Pewność obrotu prawnego natomiast wymaga, aby wola uchylenia aktu prawnego była jasno wyrażona przez ustawodawcę w stosownym przepisie prawnym.

Przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumenty i wypływające z nich wnioski stanowiły, zdaniem Kolegium, podstawę do wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionym na wstępie pytaniem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając przedstawioną sprawę, zważył, co następuje:

Istota rozstrzyganego zagadnienia prawnego niewątpliwie sprowadza się do ustalenia charakteru norm prawnych zawartych w art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./ i w związku z tym do ustalenia, jakiej to okoliczności prawnej ustawodawca przypisał skutek derogacyjny wobec aktów prawa miejscowego, wydanych przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy /art. 31 ust. 1/.

Jednakże z punktu widzenia zasad rozpoznawania przez Sąd niniejszej sprawy konieczne jest ustalenie na wstępie prawnych granic przedstawionego zagadnienia prawnego w związku z treścią art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych kolegia mają prawo przedstawiania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu pytań prawnych, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy zawisłej przed kolegium /art. 22 ust. 3/. A zatem prawne ramy rozstrzyganego zagadnienia wyznacza stan faktyczny i prawny sprawy, na której tle doszło do przedstawienia Sądowi tego zagadnienia. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie więc muszą się odnosić do sytuacji, w której Rada Gminy Ł., dochowując terminu określonego w art. 31 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., uchwaliła i ogłosiła wykaz zawierający plan zagospodarowania przestrzennego gminy, lecz wykaz ten nie został ogłoszony przez wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jak wymagał tego przepis art. 31 ust. 3 omawianej ustawy.

Uwzględniając derogacyjną funkcję omawianego art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., należy w pierwszej kolejności podnieść, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego oraz doktryny prawa administracyjnego derogacja aktów prawa lokalnego jest następstwem bardzo konkretnie określonych zdarzeń prawnych. Zdarzeniami tymi są: upływ czasu, na jaki dany akt został wydany, przeminięcie stanu, w związku z którym akt został wydany, ustanowienie nowej regulacji prawnej w danym przedmiocie, uchylenie aktu prawnego wyższego rzędu będącego podstawą wydania danego aktu prawa miejscowego, zmiana podziału terytorialnego prowadząca do zmiany terytorium, na którym obowiązuje dany akt prawny, oraz niezatwierdzenie zarządzenia porządkowego w trybie ustawowo określonym /H. Rot, K. Siarkiewicz: Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994; H. Starczewski, J. Świątkiewicz: Terenowe akty normatywne w PRL, Warszawa 1979; H. Starczewski: Prawo miejscowe jako podstawa prawna decyzji administracyjnych, referat na konferencję sędziów NSA w 1987 r./.

Na tle powyższych uwag nasuwa się wniosek, że w systemie prawa administracyjnego skutek derogacyjny wobec aktu prawa miejscowego został przypisany albo ściśle określonemu zdarzeniu faktycznemu /czyniącemu - w zakresie istoty materii regulowanej - daną regulację bezprzedmiotową/, albo ściśle określonej okoliczności prawnej, sprowadzającej się w praktyce do konkretnego przepisu prawnego, uchylającego lub określającego termin wygaśnięcia danego aktu prawa miejscowego albo aktu wyższego rzędu, będącego - jak wspomniano - podstawą takiego aktu. W świetle tego zarysowuje się wniosek, że z punktu widzenia zasad tworzenia prawa miejscowego /szczególnie wobec potrzeby zachowania pewności obrotu prawnego/ nie do przyjęcia jest alternatywa sprowadzająca się do tego, że jeden i ten sam akt prawny byłby derogowany albo na podstawie konkretnego, wyrażonego wprost w ustawie, zdarzenia prawnego, albo na podstawie przesłanki faktycznej, polegającej na działaniu bądź zaniechaniu danego podmiotu, jeżeli działaniom tym /lub zaniechaniom/ nie przypisano w sposób wyraźny takiego skutku.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt art. 31 omawianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., trzeba podkreślić, że ustawodawca dokonał wyboru co do sposobu derogacji prawa miejscowego i skutek derogacyjny wobec aktów prawnych określonych w art. 31 ust. 1, które nie zostały zamieszczone w wykazie objętym promulgacją, przypisał zdarzeniu prawnemu, jakim jest promulgacja przewidziana w art. 31 ust. 4 tej ustawy. Natomiast inne przesłanki, sprowadzające się do aktywnej lub pasywnej postawy rady gminy bądź wojewody /art. 31 ust. 1 i 3/, nie zostały przez ustawodawcę powiązane z jakimkolwiek skutkiem prawnym co do utraty mocy obowiązującej aktów określonych w art. 31 ust. 1 tej ustawy. Gdyby ustawodawca chciał powiązać omawiane przesłanki faktyczne ze skutkiem derogacyjnym wobec aktów prawa miejscowego, musiałby ten związek wyrazić równie jasno, jak uczynił to w art. 31 ust. 4 /utrata mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego nie zamieszczonych w wykazach w związku z promulgacją tych wykazów w wojewódzkich dziennikach urzędowych/.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 31 omawianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ stanowi szczególny instrument derogacji przepisów prawa miejscowego, ściśle związany z reaktywowaniem samorządu terytorialnego w Polsce. Artykuł ten bowiem stanowił w okresie wyznaczonym w jego ust. 1 podstawę do uchylenia z woli rad gmin określonych przepisów prawa miejscowego niezależnie od postanowień ustaw szczególnych, na podstawie których przepisy te w swoim czasie zostały wydane, i wyrażał w tym zakresie prawnie zagwarantowaną zasadę samodzielności gminy. Skorzystanie z tej wyjątkowej instytucji prawnej polegało - po pierwsze - na uchwaleniu i ogłoszeniu przez rady gmin wykazów stosownych aktów prawnych obowiązujących nadal na terenie gmin oraz - po drugie - na ogłoszeniu tych wykazów przez wojewodów w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Wprowadzając taki wyjątkowy instrument derogacyjny, ustawodawca miał do wyboru kilka sposobów rozstrzygnięcia o mocy obowiązującej dotychczasowych przepisów prawa miejscowego. Mógł przyjąć na przykład, że wszystkie te przepisy tracą moc z dniem wejścia w życie omawianej ustawy, mógł przyjąć także, iż tracą one moc, jeżeli rady gmin we właściwym czasie nie podejmą określonych prawem działań. Ustawodawca jednak przyjął jako zasadę, że akty prawa miejscowego, obowiązujące przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy, pozostają nadal w mocy, rady gmin zaś zobowiązał do weryfikacji tych przepisów, pozostawiając im swobodę wyboru w tym zakresie. Natomiast sam skutek derogacyjny wobec obowiązujących dotychczas przepisów prawa miejscowego ustawodawca powiązał ściśle z publikacją wykazów aktów prawnych przez wojewodów oraz z datą takiej publikacji. Tak więc zgodnie z wolą ustawodawcy derogacja aktów prawa miejscowego na podstawie omawianego art. 31 następowała na skutek pozytywnych działań właściwego organu gminy oraz wojewody, nie zaś na skutek zaniechania tych organów, o czym świadczy wspomniana podwójna publikacja wykazu. Skoro zatem - jak wykazano - derogacja aktu prawa miejscowego, w świetle omawianego art. 31, zależała jednocześnie od zamierzonych działań rad gmin i od stosownego zachowania się wojewody w tym zakresie, to brak jest podstaw prawnych do uznania, iż zaniechanie powyższych działań jest w sferze skutków derogacyjnych tożsame z takimi działaniami. Tym bardziej brak jest podstaw do oceny, że zaniechanie wykonania obowiązku publikacji wykazu przez wojewodę może oznaczać utratę mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wyraźnie wskazanego przez radę gminy /w ustawowo określony sposób i z woli tej rady/ jako mającego nadal obowiązywać na terenie tej gminy.

Zasada demokratycznego państwa prawnego, wyrażona w art. 1 przepisów Konstytucji utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, zakłada w swej istocie funkcjonowanie w państwie systemu prawnego zgodnego z ustawą zasadniczą oraz wynikającego z woli organów uprawnionych do jego stanowienia. Istotnym elementem systemu prawnego są niewątpliwie akty prawa lokalnego /prawo miejscowe, przepisy gminne/. Przedstawiona zasada funkcjonowania systemu prawnego w państwie prawnym zakłada m.in. sytuację, w której tworzenie określonych norm prawnych /obejmujące ze swej istoty także derogację przepisów dotychczasowych/ będzie - jak wspomniano - wyrazem woli uprawnionego organu uregulowania określonej materii w sposób przez ten organ przewidziany i w ramach kompetencji tego organu. Prawotwórcza działalność w państwie prawnym zatem wyklucza wprowadzanie /bądź uchylanie/ norm prawnych w sposób niejako przypadkowy i w rezultacie niezgodny z wolą uprawnionego organu.

Należy przypomnieć, że art. 31 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie tylko nałożył na rady gmin obowiązek uchwalenia i ogłoszenia wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego, ale również przyznał tym radom uprawnienie do decydowania o tym, które z dotychczasowych aktów prawa miejscowego będą nadal obowiązywały na terenie danych gmin. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Ł. skorzystała w pełni z przysługującego jej prawa /art. 31 ust. 1/ i uchwaliła oraz ogłosiła w przypisany jej sposób wykaz obejmujący plan zagospodarowania przestrzennego tej gminy. Wykaz ów /z bliżej nie określonych powodów/ nie został opublikowany przez wojewodę mimo ustawowego nakazu takiej publikacji. Przyjęcie w tej sytuacji wykładni art. 31 prowadzącej do wniosku, że na terenie gminy Ł. nie obowiązuje żaden przepis prawa miejscowego, nie jest do pogodzenia z powołaną konstytucyjną zasadą państwa prawnego, gdyż określony stan prawny zależałby od przypadkowego zdarzenia faktycznego /zaniechania publikacji/ oraz przeczyłby rażąco woli organu samorządu terytorialnego wyrażonej zgodnie z ustawą. Ponadto stan tej przypadkowej "pustki" prawnej oznaczałby brak podstaw prawnych do rozstrzygania indywidualnych spraw obywateli i innych podmiotów prawnych w określonym zakresie administracji publicznej.

Wypada także podkreślić, że wykładnia art. 31 omawianej ustawy powinna uwzględniać przede wszystkim zasadę samodzielności gminy wyrażoną w art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. W omawianej kwestii zasada ta oznacza, iż ingerencja zewnętrzna w działania organów gmin może się odbywać jedynie na zasadach określonych w ustawie, z możliwością poddania środków tej ingerencji sądowej kontroli. Oceniając art. 31 przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych pod tym właśnie kątem, należy stwierdzić, iż uznanie, że nieogłoszenie przez wojewodę omawianego wykazu aktów prawa miejscowego jest równoznaczne z utratą mocy obowiązującej aktów zawartych w wykazie uchwalonym przez radę gminy, oznaczałoby w istocie niedopuszczalny środek ingerencji wojewody w działalność prawotwórczą gminy. Zaniechanie bowiem przez wojewodę publikacji wykazu z jakiejkolwiek przyczyny byłoby okolicznością rozstrzygającą o porządku prawnym na terenie samodzielnej przecież gminy. Ponadto taki "środek ingerencji zewnętrznej", ze względu na brak kryteriów prawnych, nie podlegałby kontroli w zakresie legalności. Tak więc wykładnia przypisująca skutek derogacyjny w zakresie prawa miejscowego zaniechaniu wojewody pozostawałaby w rażącej sprzeczności z powoływaną zasadą samodzielności gminy, a tym samym także z zasadą państwa prawnego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że niewykonanie przez wojewodę obowiązku wynikającego z art. 31 ust. 3 omawianej ustawy nie powoduje wygaśnięcia aktów prawa miejscowego, uchwalonych i obowiązujących przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a objętych wykazem uchwalonym i ogłoszonym przez radę gminy na podstawie art. 31 ust. 1 tej ustawy.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było jednolitości co do rozstrzyganej kwestii prawnej. Można w związku z tym powołać takie orzeczenia Sądu, jak: wyrok z dnia 19 maja 1993 r. SA/Ka 623/93 /ONSA 1994 Nr 4 poz. 127/, wyrok z dnia 7 czerwca 1991 r. SA/Wr 509/91, wyrok z dnia 20 maja 1996 r. IV SA 1701/94, a także wyrok z dnia 6 grudnia 1991 r. IV SA 911-914/90. To ostatnie orzeczenie wprawdzie dotyczyło stanu prawnego wynikającego z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. 1988 nr 26 poz. 183/, lecz problem derogacji aktów prawa miejscowego, wynikający z art. 178 tej ustawy, był zbieżny z zagadnieniem prawnym rozstrzyganym w niniejszej sprawie. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że powołana ustawa z 1983 r. nie wiązała skutku w postaci utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego z przekroczeniem 6-miesięcznego terminu /art. 178 ust. 1/, lecz skutek ten następował w myśl art. 178 ust. 2 dopiero z dniem ogłoszenia wykazu i dotyczył aktów wykazem tym nie objętych. Podkreślić należy także, iż od tego orzeczenia Minister Sprawiedliwości wniósł rewizję nadzwyczajną, która nie została uwzględniona przez Sąd Najwyższy /III ARN 97/92/.

W tym stanie rzeczy Sąd, kierując się przedstawionymi okolicznościami prawnymi, udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.