Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 112/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
659
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w K. na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania pozwolenia na usunięcie drzew kolidujących z pracami archeologicznymi 1. zobowiązuje Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności i przewlekłości w sprawie wydania pozwolenia na usunięcie drzew kolidujących z inwestycją, 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość, której dopuścił się Wojewódzki Konserwator Zabytków nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, 5. zasądza od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz A Spółki z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania pozwolenia na usunięcie drzew kolidujących z pracami archeologicznymi związanymi z budową parkingu kubaturowego w G. w lokalizacji T.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. A. złożyła do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew kolidujących z planowanymi badaniami archeologicznymi, a której przeprowadzenie niezbędne jest do wykonania przez skarżącą jako inwestora i partnera prywatnego oraz B. jako generalnego wykonawcę, budowy parkingu kubaturowego na działkach nr [...],[...] i [...], obręb [...] w G/, zlokalizowanego przy ul. T.

W dniu 1 kwietnia 2019 r. Spółka uzupełniła wniosek poprzez wskazanie nasadzeń zastępczych, modyfikując go w zakresie ilości drzew przewidzianych do usunięcia. W dniu 6 maja 2019 r. Spółka złożyła do organu pisemne argumenty mające przemawiać za koniecznością przeprowadzenia wycinki. Natomiast w dniu 25 września 2019 r. Spółka złożyła do organu, bez wezwania, dokumentację hydrogeologiczną i geologiczno-inżynierską.

Decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na wycięcie drzew.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki decyzją z dnia 1 kwietnia 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. Spółka wystąpiła do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o przyspieszenie prac nad wydaniem decyzji oraz bezzwłoczne przekazanie oficjalnego wezwania do wniesienia dokumentów wobec upływu ponad dwóch miesięcy od otrzymania decyzji organu odwoławczego zawierającej wytyczne co do dalszego postępowania.

W dniu 16 lipca 2020 r. organ przeprowadził wizję lokalną w terenie planowanych wycinek.

Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. organ wezwał Spółkę do uzupełnienia dokumentacji, co uczyniono w dniu 14 sierpnia 2020 r.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. Spółka wniosła ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Natomiast pismem z dnia 17 września 2020 r. Spółka zwróciła się do Ministra z prośbą o wskazanie statusu sprawy i pilne wydanie rozstrzygnięcia.

A. w skardze z dnia 6 października 2020 r. na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania pozwolenia na usunięcie drzew kolidujących z pracami archeologicznymi wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

2) stwierdzenie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznanie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego 15 000 zł.

Skarżąca wskazała, że mimo upływu 22 miesięcy od złożenia wniosku oraz 19 dni od wniesienia ostatniego ponaglenia, sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji, a przy tym ponaglenie nie zostało rozpatrzone ani przez organ, ani przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Zdaniem skarżącej, organ symulował dokonanie rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zamiast dokonania analizy zasadności wniosku na podstawie i w granicach przepisów prawa regulujących jego dopuszczalność oraz zamiast wezwania skarżącej do uzupełnienia i poprawy wniosku, w bardzo skąpym uzasadnieniu decyzji z dnia 6 grudnia 2019 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na wycięcie drzew zgodnie z wnioskiem, przedstawił jedynie swój negatywny stosunek do całego zamierzenia inwestycyjnego.

W ocenie skarżącej, działania organów administracji publicznej o charakterze pozornym, w szczególności wydawanie decyzji, które nie odnoszą się w ogóle do istoty sprawy czy obarczonych tak poważanymi brakami, że podlegają uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności, powinno zostać potraktowane w swych skutkach na równi z bezczynnością organu. Niezależnie bowiem, czy organ przez półtora roku konsekwentnie by milczał, czy w tym czasie wydałby decyzję tak ułomną, że musiałaby ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, skutek dla strony byłby taki sam - brak rozstrzygnięcia jej wniosku. Z tego względu skarżąca stoi na stanowisku, że do okresu, w którym organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły należy dodać okres, w którym organ drugiej instancji rozpoznawał odwołanie od decyzji organu.

W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przewlekłego postępowania w sprawie wydania decyzji na usunięcie drzew kolidujących z inwestycją, tj. parkingiem podziemnym na T. w G. było uzależnione od decyzji na prowadzenie badań archeologicznych na przedmiotowym terenie. Brak decyzji archeologicznej i jakiejkolwiek opinii na badania, pozbawiał sensu wydanie decyzji na usunięcie drzew z terenu inwestycji i spowodował wydanie decyzji odmownej. Po uzupełnieniu braków formalnych wydano projekt warunkowej decyzji na usunięcie drzew kolidujących z inwestycją do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, w celu uzgodnienia - część drzew w pasie drogowym. Przewlekłość spowodowana została przez rozmowy inwestora ze stowarzyszeniami oraz wątpliwościami natury archeologicznej. W związku z katastrofą budowlaną kościoła p.w. św. M., nie do końca wyjaśniony został wpływ parkingów podziemnych na terenie miasta na stabilność fundamentów zabudowy starego miasta. Braki kadrowe i ogrom innych spraw związanych z wydawaniem decyzji na usunięcie drzew lub inne uzgodnienia prowadzone przez komórkę ds. zieleni na terenie województwa, powodują dodatkowe opóźnienia prowadzonych postępowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki z dnia 19 grudnia 2018 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew kolidujących z planowanymi badaniami archeologicznymi, których przeprowadzenie jest niezbędne do wykonania przez skarżącą (jako inwestora) budowy parkingu przy ul. T. w G. Wskazać należy, że pomimo tego, że skarga w jej tytule zarzuca organowi przewlekłość, to jednak z treści jej uzasadnienia wynika również zarzut bezczynności organu. W ocenie Sądu, skarga jest zasadna zarówno w zakresie bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania.

Badając wymogi formalne skargi na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Przed wniesieniem skargi skarżąca bowiem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżąca bez wątpienia wymogu tego dopełniła wnosząc ponaglenie z dnia 18 sierpnia 2020 r. do organu wyższego stopnia, co potwierdzają akta sprawy. Wobec tego skargę uznać należało za dopuszczalną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśnić należy, że są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano art. 37 § 1 k.p.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (zob. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.

Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Należy jednak podkreślić, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, chronologia czynności podejmowanych przez organ w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia zarówno ze stanem kwalifikowanym jako bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym doszło do nich na etapie postępowania po wydaniu decyzji z dnia 1 kwietnia 2020 r. przez organ wyższego stopnia i zwrocie akt organowi I instancji, co – jak wynika z akt sprawy – miało miejsce w dniu 10 kwietnia 2020 r.

Na wstępie należy odnieść się do zagadnienia, od której chwili można przyjąć, że organ I instancji prowadzi postępowanie w sposób pozwalający zarzucić mu bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tym zakresie Sąd uznał, że nie można do stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania organu I instancji doliczać okresu postępowania przed organem odwoławczym. Z uwagi na okoliczności sprawy podkreślić trzeba, że postępowanie z wniosku wnioskodawcy zostało zakończone w pierwszej instancji decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. W chwili wydania tej decyzji nie można zatem mówić już o bezczynności tego organu, gdyż zostało wydane merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Chociaż w niniejszej sprawie decyzja nie była ostateczna, niemniej analogicznie należy przyjąć, że w momencie wydania decyzji przez organ I instancji ustał stan bezczynności tego organu. Tak samo nie ma podstaw, aby obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem wskazanej decyzji organu I instancji. Co więcej, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ I instancji na tym etapie od działania w sprawie, bowiem dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana. Z przyczyn prawnych, w tym czasie organ I instancji nie mógł dokonywać żadnych czynności w sprawie. W związku z uchyleniem decyzji organu I instancji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na mocy decyzji z dnia 1 kwietnia 2020 r. oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, dniem w którym organ I instancji mógł dokonywać dalszych czynności w sprawie zmierzających do jej merytorycznego zakończenia był dzień przekazania mu akt sprawy przez organ odwoławczy, tj. 10 kwietnia 2020 r. Wtedy też zaczął biec termin na jej załatwienie (art. 35 § 3 k.p.a.).

Jak wynika z akt sprawy od wskazanego terminu, tj. od 10 kwietnia 2020 r. do wniesienia skargi Wojewódzki Konserwator Zabytków nie załatwił przedmiotowej sprawy, tj. nie wydał decyzji o zezwoleniu bądź o odmowie zezwolenia na wycinkę drzew kolidujących z planowanymi badaniami archeologicznymi przy ul. T. w G. Tym samym organ naruszył terminy, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Co więcej, organ nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, obligującej go do informowania o przyczynach opóźnienia i nakazującej wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie załatwiając sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ pozostawał w bezczynności (art. 37 pkt 1 k.p.a.) na dzień wniesienia skargi.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, wskazać należy, że po zwrocie akt przez organ odwoławczy pierwszą czynnością dokonaną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było wyznaczenie i przeprowadzenie oględzin dopiero w dniu 16 lipca 2020 r., tzn. trzy miesiące po otrzymaniu akt przez organ I instancji i zapoznaniu się z decyzją organu odwoławczego, w której wskazano dokładnie dostrzeżone nieprawidłowości i nakreślono kierunek niezbędnych do przeprowadzenia czynności wyjaśniających. Przypomnieć również należy, że pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o przyspieszenie prac nad wydaniem decyzji oraz bezzwłoczne przekazanie oficjalnego wezwania do wniesienia dokumentów.

W konsekwencji, należy zauważyć, że od dnia przekazania akt sprawy do organu I instancji w dniu 10 kwietnia 2020 r. organ podjął jedną czynność, której treść ukierunkowana była wytycznymi organu wyższego stopnia wskazanymi w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 kwietnia 2020 r. Następnie organ dopiero w dniu 30 lipca 2020 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokumenty i wyjaśnienia, pomimo tego, że zakres niezbędnego uzupełnienia wniosku wynikał już z uzasadnienia decyzji kasacyjnej Ministra. Przypomnieć należy, że skarżąca uzupełniła wniosek pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r., a następnie w dniu 18 sierpnia 2020 r. wniosła ponaglenie i wreszcie w dniu 6 października 2020 r. – skargę na przewlekłość postępowania. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, organ wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji zezwalającej na wycinkę drzew w dniu 6 października 2020 r., a więc 6 miesięcy od zwrotu akt sprawy z organu odwoławczego oraz niespełna dwa miesiące po uzupełnieniu dokumentów przez skarżącą.

Zestawienie dat czynności procesowych podejmowanych przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy potwierdza, że podejmowano je z niczym nieuzasadnionym opóźnieniem świadczącym o opieszałości organu, wypełniającym znamiona przewlekłości w prowadzeniu sprawy administracyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd uznał bowiem, że organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.

Natomiast odnosząc się do wskazanych w odpowiedzi na skargę braków kadrowych i rotacji kadrowej Sąd wyjaśnia, że taka sytuacja nie stanowi usprawiedliwienia dla przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania. Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r., II SAB/Po 107/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą kierownika każdej jednostki jest bowiem takie zorganizowanie pracy by dana jednostka działała efektywnie. Podobnie, takiego usprawiedliwienia nie dostarczyła również argumentacja organu wskazująca na zależność zezwolenia na wycinkę drzew i zezwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. W tym zakresie organ ograniczył się wyłącznie do wskazania, że brak zezwolenia archeologicznego był wystarczającym powodem do powstrzymania się z rozpoznaniem sprawy zezwolenia na wycinkę drzew, co Sąd uznaje za niewystarczające dla uzasadnienie dla opóźnienia procesowego organu w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3 wyroku sąd stwierdził, że przewlekłość i bezczynność, których dopuścił się organ, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Sąd uwzględnił w tym zakresie także opisane przez organ problemy kadrowe zaistniałe, jak Sądowi wiadomo z urzędu, w związku z okresem pandemii. Trudno też przypisać organowi "złą wolę", gdyż mimo opóźnienia, opisanych problemów kadrowych próbował podejmować czynności w sprawie, a skarżąca ze swojej strony podejmowała czynności, które wymagały weryfikacji (uzupełnienie wniosku, ponaglenie). Brak jest podstaw do przyjęcia, że czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, w większym stopniu chodziło o pewną nieudolność.

Ponadto, w punkcie 4 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł. W ocenie Sądu, w opisanych okolicznościach sprawy zbędne jest dyscyplinowanie organu w ten sposób. Z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru bezczynności i przewlekłości wystarczające jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym terminie.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się 100 zł wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego (stosownie do § 14 ust. 1 pkt lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.