Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 336/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 lipca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie NSA Anna Stępień NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 roku sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie uregulowania stosunków wodnych oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. Ł., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], Nr [...].

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] odmówił nakazania Ł. S. oraz M. K. i T. K. przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr ewid. 154/5, obręb [...] zlokalizowanej w R. przy ul. A [...] poprzez wywiezienie z terenu tej działki ziemi. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2005 roku Nr 239, poz. 2019 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji K. Ł. wniosła o jej uchylenie, nakazanie przywrócenia poprzedniego stanu poprzez wywiezienie ziemi i azbestu oraz przywrócenia rowu na działce nr 154/5 wskazując, iż żaden z właścicieli sąsiedniej nieruchomości nie był informowany o oględzinach na tej działce. W sprawie były przygotowane dwie opinie – w 2010 i 2012 roku. Opinia z 2012 roku została przygotowana na podstawie opinii z 2010 roku podczas gdy zmienił się stan faktyczny, bowiem od roku 2010 właściciele działki systematycznie podwyższali teren. Działka nr 154/5 została podwyższona o ok 1 – 1,5 m, a nie jak wskazano w opinii – 20 – 30 cm. Sprawa miała początek w 2009 roku, ponieważ nowi właściciele działki nr 154/5 w celu podwyższenia jej terenu zaczęli nawozić glinę, gruz, kamienie, śmieci, azbest, asfalt. Właściciele sąsiednich działek zaczęli interweniować w sprawie, gdyż działka ta stanowiła naturalne obniżenie terenu, przez który przebiegał rów melioracyjny odprowadzający wody gruntowe do rowu "przy ul. bez nazwy" i dalej do rzeki R. Obecnie rów ten jest zlikwidowany i pozostała po nim tylko końcówka ok. 40 m przy ul. B. Wody gruntowe na tej działce były zawsze wysokie pomimo naturalnego obniżenia terenu, a w obecnej sytuacji, kiedy działka nie odbiera wód gruntowych, ponieważ jest wypełniona materiałami twardymi, woda ta gromadzi się na działkach przyległych: w piwnicach, kotłowniach powodując tym samym podtapianie fundamentów i pękanie ścian budynku. Plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwalał na zabudowanie tego terenu. W ulicy C i na działce nr ewid. 162 znajdują się kolektory kanału deszczowego, które podczas opadów deszczu nie odbierają wody. Woda deszczowa z kanału deszczowego wylewa się na posesje, a woda odpływa w kierunku działki nr ewid. 154/5, gdyż tam znajdowało się rozlewisko, które odprowadzało wodę rowem do rzeki R. Na działce został zasypany azbest, który jest szkodliwy dla zdrowia, a na posesjach mieszkańców znajdują się studnie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy kwestionowaną w treści odwołania decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z treścią art. 29 Prawa wodnego, właściciel gruntów, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może między innymi zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przypadku, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt (burmistrz lub prezydent miasta) może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Do zmiany stanu wody na gruncie zalicza się zmianę naturalnego ukształtowania terenu (np. nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu, np. zasypanie zagłębienia, którym dotychczas spływała woda z terenów wyżej położonych lub podwyższenie terenu uniemożliwiające spływ wody. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze podstawą do ingerencji jest sytuacja, gdy zmiana stanu wody na określonym gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, np. powoduje stałe lub okresowe zatopienie tych gruntów. Istotne jest, aby zachodził adekwatny (typowy) związek przyczynowy pomiędzy faktem zmiany stosunków wodnych na gruncie a szkodą powstałą na gruncie sąsiednim. W przypadku stwierdzenia, że taki związek zachodzi, organ uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji administracyjnej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Jeśli takiego związku nie da się stwierdzić brak jest podstaw do nakładania na właściciela określonych obowiązków.

Jak wskazał organ odwoławczy, postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskami mieszkańców ulic A i C składanymi w latach 2010 – 2012. W swych wnioskach żądali oni wydania decyzji nakazującej właścicielom działki nr ewid. 154/5 przywrócenia stanu poprzedniego na działce poprzez wywiezienie ziemi. W swych pismach wskazali też, że na działce znajduje się azbest, który został zasypany ziemią oraz to, iż na działce znajdował się rów, który przez właścicieli został zasypany.

W świetle przesłanek opisanych w art. 29 Prawa wodnego, organ był zobligowany do oceny, czy w przedstawionych okolicznościach doszło do zmiany stanu wody na działce nr ewid. 154/5 i czy te ewentualne zmiany szkodliwie oddziałują na grunty sąsiednie. Głównym dowodem w sprawie jest opinia biegłego "w zakresie ewentualnego zakłócenia stosunków wodnych na działce nr ewid. 154/5 przy ul. A w R." sporządzona we wrześniu 2012 roku. Biegły wskazał, że na przeważającej części teren działki jest porównywalny z terenem działek sąsiednich. Przy granicach zewnętrznych działki widoczne są grobelki nierozplantowanej ziemi wyniesione ponad teren o ok. 15 – 30 cm. Prace ziemne związane z wyrównaniem i podwyższeniem terenu działki nie spowodowały zmiany głównego kierunku spływu wód z zachodu na wschód, ale ograniczyły lub zlikwidowały możliwość spływu wód z działek sąsiednich na działkę nr ewid. 154/5, co miało miejsce przed robotami ziemnymi. W konkluzji tej opinii biegły podkreślił, że nie stwierdzono spływu wód z działki nr ewid. 154/5 na tereny sąsiednie. Istniejące grobelki nierozplantowanej ziemi blokują skutecznie możliwość spływu wód. Posesje zabudowane graniczące z działką nr ewid. 154/5 nie dysponują żadnymi urządzeniami do przesyłu lub gromadzenia wód opadowych. Biegły w konkluzji opinii wskazał, iż problem w sprawie ma szerszy charakter – kwestia odwodnienia okolicznych terenów dotyczy nie tylko spornej działki. Podobny problem sygnalizował biegły w opinii z 2010 roku podnosząc, iż w najniższej, naturalnej jeszcze części działki nr ewid. 154/5, od strony ulicy "bez nazwy" widoczne było rozlewisko wody o głębokości do ok. 30 – 40 cm. Woda gromadząca się w rozlewisku pochodziła z opadów spływających z działki właścicieli i działek sąsiadów, co w pewnym stopniu łagodzi skutki zalewania tych działek, jednak ze szkodą dla właścicieli spornej działki. Zasypanie tego rozlewiska umożliwiło właścicielom odpowiednie korzystanie ze swej własności. Biegły potwierdził istnienie rowu melioracyjnego, ale jednocześnie zauważył, iż okoliczności jego likwidacji nie są znane. Reasumując biegły wyjaśnił, że choć zostało stwierdzone wyrównanie i podwyższenie terenu działki nr ewid. 154/5 to jednak nie zmieniło to naturalnego kierunku spływu wód na tymże terenie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Główną przyczyną problemów wodnych na terenie jest jego zabudowa, bez zapewnienia jego odpowiedniego odwodnienia. Organ w celu naprawy sytuacji wodnej na tym terenie podjął już działania, tj. opracował koncepcję, według której planuje się rozwiązanie problemu podtapiania nieruchomości oraz odwodnienia terenu miasta w rejonie ulic D, C, A i B do torów kolejowych z odprowadzeniem wód opadowych do rzeki R., w której jeden z wariantów dotyczy odtworzenia rowu odwadniającego na nieruchomościach wzdłuż ul. D oraz budowy odcinka koryta rowu na terenie działki nr ewid. 154/5.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że sprawa nie może być rozstrzygana przez pryzmat unormowania art. 29 Prawa wodnego, który znajduje zastosowanie jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: stwierdzenia wystąpienia zmiany stanu wody na gruntach, istnienia szkodliwego wpływu tej zmiany na grunty sąsiednie oraz ustalenia zależności pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie, a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie (związek przyczynowy). Skoro w sprawie nie doszło do zmiany stanu wody na działce nr ewid. 154/5 ze szkodą dla gruntów sąsiednich to odmowa nałożenia obowiązków, w trybie art. 29 Prawa wodnego, jest w pełni uzasadniona.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż organ zapoznał strony z treścią sporządzonych opinii, przesyłając stronom ich kserokopie. Zagadnienie ewentualnego składowania na spornej działce azbestu mogłaby podlegać ocenie, ale na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2013 roku, poz. 21) i w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego K. Ł. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego poprzez wywiezienie ziemi i azbestu. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła zarzuty tożsame z tymi wskazanymi w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2012 roku poz. 145 ze zm.), który stanowi, iż właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 29 ust. 2 Prawa wodnego). Natomiast, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 Prawa wodnego).

Z zacytowanego przepisu wynika, iż spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu. Ponadto, przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie zasadne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego. Bez wiadomości specjalnych nie sposób bowiem ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Obowiązek oceny opinii biegłego, jak każdego dowodu w sprawie, zachodzi także wtedy, gdy strony postępowania nie wniosły do opinii zastrzeżeń. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż na gruncie powołanego przepisu organy nie są zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego dla danej strony spływu wód, lecz tylko powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości istnieje związek przyczynowo – skutkowy wyrażający się w negatywnej zmianie stanu wód na innych gruntach. Tylko w takim przypadku zasadne jest nakazanie takiemu właścicieli wykonania określonych prac.

W stanie faktycznym sprawy skarżąca oraz właściciele innych nieruchomości domagali się od organu zobowiązania właścicieli nieruchomości nr ewid. 154/5 do usunięcia ziemi znajdującej się na tej działce i wywiezienia, składowanego na tej działce, azbestu. Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, iż podwyższenie terenu działki nr ewid. 154/5 nie jest przyczyną zalewania terenu działki skarżącej, wobec czego odmówił wydania decyzji w trybie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Bezspornym w sprawie jest to, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji został przeprowadzony dowód w opinii biegłego z zakresu specjalności wodno – melioracyjnej w sprawie ewentualnego zakłócenia stosunków wodnych na działce nr ewid. 154/5. W treści tej opinii jej autor wskazał, że teren działki nr ewid. 154/5 w przeszłości stanowił obniżenie ze spadkiem w kierunku wschodnim. Powierzchnia działki została podwyższona o ok. 30 – 40 cm i wznosi się od kilku do ok. 20 – 30 cm ponad teren przyległych działek. W trakcie oględzin biegły stwierdził, że na przeważającej części teren działki jest porównywalny z terenem działek sąsiednich. W opinii biegłego, prace ziemne związane z wyrównaniem i podwyższeniem terenu działek nie spowodowały zmiany głównego kierunku spływu wód z działek sąsiednich na działkę nr ewid. 154/5, co miało miejsce przed robotami ziemnymi. W obliczu takiej treści opinii biegłego organ pierwszej instancji odmówił zobowiązania właścicieli działek do przywrócenia stanu poprzedniego poprzez wywiezienie ziemi z terenu działki. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko organów obu instancji jest zgodne z ustalonym w sprawie stanem faktycznym i zasługuje na aprobatę. Podkreślić należy, iż dwóch biegłych w dwóch opiniach stwierdzało zgodnie, że podwyższenie terenu działki nr ewid. 154/5 nie spowodowało zmiany stanu wody na gruncie i tym samym zalewania terenów działki m. in. skarżącej. Nie jest okolicznością kontestowaną w sprawie, iż teren działki nr ewid. 154/5 został podwyższony. Niemniej jednak uwadze skarżącej zdaje się, że umyka okoliczność, iż pierwotnie (zanim doszło do podwyższenia terenu działki nr ewid. 154/5) teren tejże działki był obniżony w stosunku do terenów sąsiednich i jako taki "odbierał" wodę z terenu m. in. działki skarżącej. Poza zakresem zainteresowania i poza przedmiotem ustaleń w sprawie jest okoliczności dlaczego, przed podwyższeniem terenu działki nr ewid. 154/5, tereny sąsiednie były wyżej zlokalizowane. Podwyższenie terenu działki nr 154/5 poskutkowało tym, że zahamował się spływ wód z okolicznych terenów na tą działkę. W chwili obecnej doszło niemalże do zniwelowania różnic w ukształtowaniu gruntu na okolicznych działkach. Nie może umykać z pola widzenia także okoliczność, iż sąsiednie tereny wymagają szerzej zakrojonych działań z zakresu melioracji wodnych. Tym samym skarżąca nie może domagać się od właścicieli sąsiedniego gruntu tego by ten odbierał wodę z terenu jej działki kosztem zniszczeń i uszkodzeń na swoim terenie.

W treści skargi strona podnosiła zarzuty związane z przeprowadzeniem opinii biegłego wskazując, że o fakcie oględzin na nieruchomości nie była informowana. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika obowiązek, by biegły przygotowując opinię, czy organ zlecający przygotowanie takiego dowodu, byli zobowiązani zawiadamiać strony postępowania o czynnościach w ramach tej opinii. Niewątpliwie strony powinny mieć umożliwione prawo do zapoznania się z treścią opinii i ustosunkowania się do tejże opinii. W sprawie, jak to wynika z akt administracyjnych organ pismem z dnia 15 października 2012 roku doręczył stronom kserokopię opinii i powiadomił je, na podstawie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oceniając podejmowany przez organ tok czynności wskazać należy, iż był on prawidłowy, tym samym nie naruszał zapisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podnoszona w treści odwołania i skargi kwestia składowania azbestu na terenie działki nr ewid. 154/5 nie należy do materii regulowanej przepisami Prawa wodnego i jako takie wykracza poza zakres niniejszego postępowania. Zagadnienie to regulowane jest przepisami ustawy z dnia 19 czerwca 1997 roku o zakazie stosowania wyborów zawierających azbest (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 3, poz. 20 ze zm.) i przepisów wykonawczych na podstawie tejże ustawy oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz. U. z 2012 roku, poz. 21).

Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

LP