Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 318/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2006-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi E.L. i T.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów dłużnika I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...], II. odrzuca skargę w części dotyczącej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...], III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta jako wierzyciel, na podstawie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn.zm.), zwanej dalej w skrócie: "ustawą o postępowaniu egzekucyjnym", w związku z wniesieniem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec E. i T.L. na podstawie tytułów wykonawczych [...] z dnia [...] maja 2005 r., [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., [...] z dnia [...] września 2005 r., [...] z dnia [...] września 2005 r., [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., uznał zarzuty za nieuzasadnione.

Na skutek zażalenia E. i T.L. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie wierzyciela. Na to postanowienie E. i T.L. złożyli w dniu [...] marca 2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Sąd ustalił, iż sprawa toczy się pod sygnatura akt II SA/Go 194/06.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta działając jako organ egzekucyjny, na podstawie art. 34 § 1, 4, 5 w związku z art. 33 pkt 1, 3, 4 i 6, art. 2 § 1 pkt 1a i art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym oraz art. 87 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczna (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.) po rozpoznaniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym wobec E. i T.L. na podstawie tytułów wykonawczych [...] z dnia [...] maja 2005 r., [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., [...] z dnia [...] września 2005 r., [...] z dnia [...] września 2005 r., [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., uznał zarzuty za nieuzasadnione.

T. i E.L. wnieśli zażalenie od powyższego postanowienia, zarzucając mu nieważność na mocy art. 126 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż Prezydent Miasta uprzednio, postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., orzekł już o uznaniu zarzutów skarżących za nieuzasadnione. Ponadto z ostrożności skarżący podnieśli argumenty zgłaszane w zażaleniu wobec ww. postanowienia organu pierwszej instancji oraz zarzut naruszenia art. 28 Kpa i art. 40 § 3 Kpa. Każdy z nich jest odrębną stroną postępowania, dlatego wszelkie pisma należy doręczać oddzielnie,.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa oraz art. 18 i art. 33 pkt 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2006 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 34 § 1, § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, zgłoszone przez zobowiązanego zarzuty organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w ich zakresie. Stanowisko wierzyciela uzyskuje formę postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Skoro wierzyciel może być jednocześnie organem egzekucyjnym, a organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty zobowiązanego po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w tym zakresie, to nie można twierdzić, że rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów dokonane po wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem. Jako chybiony uznało także Kolegium zarzut naruszenia przepisów art. 28 Kpa i art. 40 § 3 Kpa poprzez traktowanie T.L. i E.L. jako jednej strony postępowania, gdyż takie uchybienie nie może być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Ponadto odnosząc się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu z dnia

[...] października 2005 r. oraz dalszych pism skarżących, organ odwoławczy uznał, iż

w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w przepisach, na które powołują się skarżący tj. art. 33 pkt 1, 3, 4 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

W szczególności organ stwierdził, iż wobec niewskazania innej osoby, która kierowała pojazdem w momencie ustalenia parkowania bez uiszczenia należnej opłaty odpowiedzialność ponoszą jego właściciele. Kolegium nie podzieliło także zarzutu przedawnienia uznając, iż co do przedmiotowej wierzytelności obowiązuje 10-letni termin przedawnienia, który bezspornie nie upłynął. Podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji, że przedmiotowe należności są karami porządkowymi, których obowiązek pobierania oraz uiszczenia przez zobowiązanego istnieje z mocy samego prawa (przepisów ustawy o drogach publicznych). W ocenie organu jest to czynność

o charakterze materialno-technicznym, niewymagającym wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej w trybie Kpa,

a tym bardziej Ordynacji podatkowej.

Kolegium stwierdziło także, iż w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. ustalającym, że określony w nim przepisy ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. tracą moc z dniem 30 listopada 2003 r., do tego terminu legalnym było pobieranie przez wierzyciela opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w Strefie Płatnego Parkowania na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2001 r. Organ wskazał, iż przedmiotem egzekucji są nałożone na zobowiązanych kary pieniężne tytułem niewniesienia opłaty za parkowanie przed dniem [...] listopada 2003 r.

E. i T.L. złożyli na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również uchylenie postanowień Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2006 r. oraz [...] września 2005 r. oraz stwierdzenie, że nie podlegają one wykonaniu. Skarżący wnioskowali także o łączne rozpoznanie niniejszej skargi ze skargą na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2006 r. utrzymujące w mocy postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela wobec zgłoszonych zarzutów, w której toczy się przed tutejszym Sądem postępowanie pod sygn. akt II SA/Go 194/06 i o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów przedłożonych do sprawy [...].

W uzasadnieniu skargi E. i T.L. wskazali, iż Kolegium wydało zaskarżone postanowienie z obrazą przepisów prawa wskazanych w skardze z dnia [...] marca 2006 r. rozpoznawanej przez Sąd pod sygn. akt II SA/Go 194/06, którą przedłożyli jako uzupełnienie skargi niniejszej. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 126 Kpa i art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, poprzez utrzymanie w mocy nieważnego postanowienia Prezydenta Miasta, który postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] ponownie orzekł o uznaniu zarzutów skarżących za nieuzasadnione, pomimo uprzedniego orzeczenia w tym zakresie postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. W ocenie skarżących w obu postanowieniach Prezydent orzekał jako organ egzekucyjny, gdyż jako podstawę prawna podał przepis art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Ponadto zarzucono organowi brak wnikliwości w rozpatrzeniu sprawy, poprzez fakt iż w uzasadnieniu postanowienia Kolegium nieprawdziwie wywodzono, że skarżący w zażaleniu zarzucili naruszenie art. 18 Konstytucji RP, podczas gdy ich zarzut dotyczył art. 78. Skarżącym nie doręczono także pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2006 r. przedłożonego organowi odwoławczemu wraz z zażaleniem, stanowiącego uzupełnienie uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji, przez co organy naruszyły prawo skarżących do obrony ich praw.

Ponownie skarżący podnieśli, że organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne – po dniu [...] listopada 2003 r. powołując jako podstawę prawną przepisy uchylone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. P 6/02, jako sprzeczne z Konstytucją. W uzasadnieniu wywiedziono także, iż żadne ze skarżących nie parkowało auta będącego ich współwłasnością w strefie płatnego parkowania w terminach określonych w wezwaniach do zapłaty doręczonych im przez Urząd Miasta, a na tę okoliczność Prezydent nie przedłożył żadnego dowodu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono także brak rozpatrzenia zarzutu przedawnienia kar pieniężnych jako należności publicznoprawnych na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z załączonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, gdyż Kolegium w ocenie skarżących ogólnikowo stwierdziło, że termin ten normuje przepis art. 118 Kodeksu cywilnego.

Analizując zarzuty zgłoszone w skardze przedłożonej jako uzupełnienie przedmiotowej skargi w przeważającej części są one zbieżne, a ponadto skarżący wskazali także naruszenie art. 7, art. 78, art. 92 ust. 1, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 33 pkt 1, 3, 4, 6 i 7 oraz 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 165 i art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie orzekania kar pieniężnych i wydania stosownej decyzji, art. 28, art. 40 § 3, art. 62 Kpa, poprzez traktowanie skarżącej

i skarżącego jako jedną stronę oraz art. 7 Kpa, poprzez pominięcie przez Kolegium rozpatrzenia wniosków dowodowych przedstawionych w pismach skarżących z dnia

[...] listopada 2005 r. oraz prawa Unii Europejskiej tj. zasady piątej i szóstej Rekomendacji numer R(91) 1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjętą 13 lutego 1991 r.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz odpowiedzi na przywoływana przez skarżących skargę z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie II SA/Go 194/06. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, iż pokrywają się one z argumentami podnoszonymi w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Dodatkowo Kolegium uznało za chybione zarzuty naruszenia wskazanych przez skarżących przepisów Konstytucji RP, gdyż orzekało w trybie obowiązujących przepisów ustawowych oraz zarzut przepisów prawa Unii Europejskiej. Odnośnie podniesionej w skardze okoliczności niedbałego rozpatrzenia poprzez organ odwoławczy zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji RP przyznano, iż zgłoszony zarzut rozpoznano prawidłowo, natomiast wskazanie w treści uzasadnienia decyzji przepisu art.18 Konstytucji jest oczywista omyłką pisarską i błąd ten, na podstawie przepisów art. 113 § 1 w związku z art. 126 Kpa, został przez organ z urzędu sprostowany postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadną, aczkolwiek tylko częściowo z przyczyn w niej wskazanych.

Należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę m.in. w zakresie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd w myśl art. 134 rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd dopatrzył się w przedmiotowej sprawie uchybień organów administracji związanych z naruszeniem przepisów postępowania egzekucyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niniejsze postępowanie egzekucyjne zostało zainicjowane z urzędu wystawieniem przez wierzyciela - Prezydenta Miasta, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, tytułów wykonawczych:

1. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] – zobowiązani E. i T.L.,

2. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] – zobowiązana E.L.,

3. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] – zobowiązana E.L.,

4. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] - zobowiązana E.L.,

5. z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] - zobowiązany T.L.,

6. z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] - zobowiązany T.L., których odpisy doręczono zobowiązanym w dniu 7 września 2005 r. (bezsporne, przyznane w skardze).

E. i T.L. pismem z dnia [...] września 2005 r. wnieśli wspólnie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie wszystkich wskazanych wyżej tytułów wykonawczych. Jako podstawę zarzutów podano przepisy art. 33 pkt 1,3,4 i 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Zgodnie z przepisem art. 34 § 1 ww. ustawy, zarzuty organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że

w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu wiążąca. Wprawdzie w sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (zwłaszcza gdy jest to jedna jednostka organizacyjna) postanowienie takie wydaje się być bezprzedmiotowym, jednakże ustawodawca nie wyłączył w takiej sytuacji obowiązku uzyskania wcześniejszego stanowiska wierzyciela, zatem nie można stwierdzić, iż wydając w takim trybie postanowienie naruszono prawo. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutów zobowiązanemu przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), a następnie ewentualna skarga do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 34 § 4 ww. ustawy dopiero po uzyskaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów.

W przedmiotowej sprawie wierzyciel - Prezydent Miasta jest jednocześnie organem egzekucyjnym, dlatego też zasadne jest stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy, iż dopuszczalne było na podstawie wskazanych przepisów pierwotne zajęcie jego stanowiska wobec zgłoszonych przez zobowiązanych zarzutów jako wierzyciela (postanowieniem z dnia [...] września 2005 r.), a następnie po uzyskaniu przez orzeczenie przymiotu ostateczności merytoryczne rozpoznanie zarzutów – jako organ odwoławczy (postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r.).

Nie można zatem jedynie wobec zbieżnego brzmienia sentencji podnosić, iż omawiane orzeczenia Prezydenta są tożsame w zakresie rozstrzygnięcia, co skutkuje nieważnością późniejszego z nich jako wydanego w sprawie już rozstrzygniętej (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa). Sąd zważył, iż wydając każde z postanowień organ pierwszej instancji wskazał właściwa podstawę prawną, jak i wyraźnie oznaczył, że dotyczą one odpowiednio stanowiska wierzyciela oraz organu egzekucyjnego. Przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy zatem kontroli legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów.

Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, iż na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. Sąd rozpoznając wnioski formalne zgłoszone przez skarżących w skardze oraz w trakcie postępowania sądowego oddalił wnioski o połączenie do wspólnego rozpoznania niniejszej sprawy ze sprawą toczącą się pod sygn. II SA/Go 318/06 (1) oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (3). W zakresie wniosku (1) należy wskazać, iż zgodnie z art. 111 § 2 P.p.s.a Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich wspólnego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Ustawodawca pozostawił zatem decyzję w tej kwestii uznaniu Sądu. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż nie zachodzi potrzeba połączenia wskazanych spraw tym bardziej, że rozprawy w nich wyznaczono w tym samym dniu. Odnośnie wniosku (2) należy wskazać, iż w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Wyjątkowo sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający

z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym

w przedmiotowej sprawie, w niniejszej sprawie sytuacja taka nie nastąpiła.

W związku z tym, że skarżący w swojej skardze i jej uzupełnieniu poruszają szereg różnych wątków zachodzi potrzeba ich uporządkowania i ustosunkowania się.

W pierwszej kolejności należy ustalić obowiązujący stan prawny dotyczący obowiązku podlegającego przedmiotowej egzekucji – kar z tytułu nieuiszczenia opłat za parkowanie pojazdu nr rej. [...] na obszarze strefy płatnego parkowania . Kary nałożone na skarżących dotyczą zdarzeń z [...] października 2002 r., [...] listopada 2002 r., [...] lutego 2003 r. oraz [...] marca 2003 r.

Do zdarzeń tych mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn.zm. ostatnia zmiana Dz.U. z 2002 r. Nr 216, poz. 1826) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000 r.

w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. Nr 51, poz. 608) i przepisy prawa miejscowego wydane na ich podstawie. Tekst jednolity ustawy o drogach publicznych

z 2000 r. w art. 13 przewidywał, że korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych, które mogą być pobierane m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Za nieuiszczenie tych opłat ustawa przewidywała pobieranie opłat podwyższonych (ust. 2a).

W tym samym przepisie (ust. 4) ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad wprowadzania opłat, w tym opłat podwyższonych, organu właściwego do ustalania stawek opłat i organu właściwego do ich pobierania, z uwzględnieniem w szczególności: kategorii pojazdów, czasu parkowania i organizacji ruchu lokalnego. Wykonaniem tego upoważnienia było właśnie wskazane wyżej rozporządzenie z dnia 27 czerwca 2000 r.

Następnie ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371), obowiązującą od dnia 1 stycznia 2002 r., zmieniono treść normy art.

13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych w ten sposób, że słowa "opłaty podwyższone", zmieniono na "kary pieniężne". Jednocześnie wysokość kar pieniężnych określono

w drodze załącznika do ustawy (pkt 2b). Ustalono także, że opłaty oraz kary pieniężne stanowią dochody środków specjalnych zarządów dróg przeznaczone na utrzymanie dróg. W załączniku do ustawy "karę pieniężną za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach" ustalono na kwotę 50 zł.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, także w kontekście zarzutów skarżących, ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. P 6/02 (Dz.U. Nr 114, poz. 1816), który orzekł o niezgodności art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 mara 1985 r. o drogach publicznych z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w którym przepis ten upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat. Ponadto stwierdzono także niezgodność

z Konstytucją RP przepisów § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 8 ust. 2 i § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.

Trybunał Konstytucyjny orzekł jednocześnie, że opłaty pobrane na podstawie wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów nie podlegają zwrotowi oraz określił datę utraty mocy obowiązującej wskazanych przepisów na dzień 30 listopada 2003 r.

Trybunał uznając, iż opłaty o których mowa w art. 13 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, mają charakter opłat lokalnych, jako wzorzec kontroli wskazał ukształtowaną w art. 217 Konstytucji RP, zasadę wyłączności ustawowej w zakresie danin publicznych. Zgodnie bowiem z tym przepisem nakładanie podatków, innych danin publicznych, określenie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatku, następuje w drodze ustawy.

Podkreślenia wymaga fakt, iż określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego oznacza pozostawienie go na czas oznaczony

w porządku prawnym oraz, że Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach swoich kompetencji, utrzymuje w mocy niekonstytucyjną normę. Umożliwia to między innymi wprowadzenie przez ustawodawcę w miejsce norm wadliwych, rozwiązań legislacyjnych zgodnych

z obowiązującym porządkiem prawnym, a jednocześnie zapewnia zachowanie niezbędnej ciągłości pewnych instytucji publicznoprawnych, które w ocenie Trybunału tego wymagają. W okresie od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego do dnia utraty mocy obowiązującej omawiane przepisy miały pełną moc materialną, a zatem mogły być podstawą pobierania zarówno opłat parkingowych, jak i kar z tytułu ich nieuiszczenia. Stanowisko takie zaprezentowane m.in. we wskazywanym przez skarżących wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia

10 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 754/04, niepubl. w pełni podziel Sąd w składzie orzekającym w niniejsze sprawie, jest ono bowiem ugruntowane w orzecznictwie sądowym (vide uchwała Sądu Najwyższego z 3 lipca 2003 r. III CZP 45/03, OSNIC nr 9, poz. 136 z 2004 r., uchwała SN z 23 stycznia 2004 r. sygn. akt III CZP 112/03, OSNIC n4 4, poz. 61 z 2005 r., postanowienie SN z 17 grudnia 2000 r. sygn. III ZP 27/00, OSNP z 2001 r. nr 10, poz. 331, wyrok SN z 18 kwietnia 2002 r. sygn. IIIRN 4/01, OSN z 2003 r. nr 2, poz. 25).

Uznając zatem, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego orzekające

o niezgodności przepisu z Konstytucją RP, w którym jednakże Trybunał określił późniejszą datę utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, oznacza istnienie dotychczasowego stanu prawnego do tej daty, należy stwierdzić, że okoliczność ta wiąże zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego uznające przepis za niezgodny z Konstytucją nie burzy bowiem porządku prawnego ustanowionego tym przepisem przed wejściem tego orzeczenia w życie i nie może działać wstecz, także dla postępowania egzekucyjnego.

Skoro zatem obowiązek określonego zachowania się powstałby ex lege na mocy przepisów, które następnie utraciły moc na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (w niniejszej sprawie 30 listopada 2003 r.), to postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania tego obowiązku może być wszczęte i toczyć się nawet po dacie utraty ich mocy obowiązującej, z zastrzeżeniem wystąpienia określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym przyczyn niweczących lub zawieszających.

Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953 z późn.zm.) zmieniono ustawę o drogach publicznych m.in. w zakresie określonym normą art. 13 ust. 1 pkt 1 – wprowadzając ustawową obligatoryjność ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Jednocześnie utrzymano kompetencję rady gminy do ustalania strefy płatnego parkowania oraz ustalania wysokości stawek opłat, na podstawie wskazanych przez ustawodawcę kryteriów zróżnicowania stawek. Ponadto ustawodawca określił sankcję administracyjną związaną z nieuiszczeniem przez korzystającego z drogi publicznej opłaty za parkowanie pojazdu na tej drodze w strefie płatnego parkowania jako "opłatę dodatkową" (w miejsce dotychczasowej kary pieniężnej) - art. 13 f ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ww. ustawą zmieniającą. Określenie wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu jej pobierania powierzono radzie gminy (miejskiej),

z zastrzeżeniem, że jej wysokość nie może przekroczyć 50 zł. Ustawodawca wskazał jako podmiot uprawniony do "pobierania" zarówno opłat jak i opłat dodatkowych za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania - zarząd drogi, a w przypadku jego braku – zarządcę drogi (art. 13b ust. 7 oraz art. 13 f ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Zmiany przepisów art. 13 -15 ustawy o drogach publicznych weszły

w życie z dniem ogłoszenia wskazanej wyżej ustawy zmieniającej tj. z dniem 24 listopada 2004 r.

Stwierdzić zatem należy, iż w dacie nastąpienia zdarzeń skutkujących wszczęciem wobec skarżących postępowania egzekucyjnego tj. stwierdzenia parkowania pojazdu samochodowego stanowiącego ich współwłasność w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty (tj. październik i listopada 2002 r. oraz luty

i marzec 2003 r.) istniała podstawa prawna dla pobierania z tego tytułu przez zarządcę drogi – Prezydenta Miasta kary pieniężnej w trybie ustalonym ww. przepisami ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2002 r. oraz uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania na terenie Miasta, ustalenia ich wysokości oraz sposobu pobierania.

Egzekucja administracyjna ma na celu doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku publicznoprawnego, od którego wykonania się on uchyla. Zgodnie z przepisem art. 2 § 1 pkt 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, egzekucji administracyjnej podlegają m.in. podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz inne należności pieniężne jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej.

Przychody z opłat parkingowych oraz kar pieniężnych z tytułu ich nieuiszczenia stanowiły przychody środków specjalnych odpowiednich zarządów dróg (art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych), zatem były dochodami publicznymi w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn.zm.). Opłaty te należą do tzw. niepodatkowych należności budżetowych, przez które rozumie się niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Ponieważ do ich ustalania nie są właściwe organy podatkowe lecz inne organy (zarządcy drogi), zatem w myśl przepisu art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, zastosowanie do nich będą miały przepisu działu III Ordynacji podatkowej.

W tej sytuacji, przy pobieraniu opłat parkingowych i kar pieniężnych za ich nieuiszczenie, będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej, które regulują problematykę związaną z zobowiązaniami podatkowymi

(w tym ich powstaniem, wygaśnięciem, przedawnieniem, podmiotami odpowiedzialnymi). Podkreślenia wymaga fakt, iż ustawodawca odesłał w przypadku niepodatkowych należności budżetowych do stosowania tylko przepisów działu III, co oznacza, że nie mają tu zastosowania pozostałe przepisy ordynacji (w tym dział IV regulujący postępowanie podatkowe). W konsekwencji oznacza to, że nie jest zasadny zarzut skarżących, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy art. 165 i 207 Ordynacji podatkowej, odnoszące się do wszczęcia postępowania podatkowego

i wydania po jego zakończeniu decyzji. Ewentualne postępowanie w przedmiocie ustalenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej, mogłoby być prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one

z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma, będąca głównym przedmiotem sporu, okoliczność czy obowiązek uiszczenia przedmiotowych kar pieniężnych powstawał z mocy prawa - bez konieczności prowadzenia w tym zakresie postępowania administracyjnego, czy też dla jej pobrania niezbędne było uprzednie przeprowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem stosownej decyzji administracyjnej.

Skarżący powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 754/04, podnoszą, że prowadzenie w niniejszej sprawie egzekucji jest niedopuszczalne, albowiem z naruszeniem art. 165 i art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. odmówiono im wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie i wydania stosownej decyzji. Z kolei organy orzekające w sprawie wskazują konsekwentnie, iż dochodzona w postępowaniu wierzytelność jest karą porządkową, której obowiązek pobierania istnieje z mocy prawa (odpowiednich przepisów ustawy o drogach publicznych), jest to czynność o charakterze materialno-technicznym, nie wymagająca wszczęcia postępowania administracyjnego, jego prowadzenia oraz wydania decyzji administracyjnej w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym bardziej Ordynacji podatkowej.

Należy przede wszystkim podkreślić, iż zgodnie z przepisem art. 170 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednostkowe orzeczenie sądu administracyjnego, wiąże oprócz stron i sądu, który je wydał także inne sądy i inne organy państwowe tylko w konkretnej sprawie, która

w związku ze skargą stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia. W związku z powyższym organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie, nie były związane wskazaną w ww. wyroku wykładnią przepisów prawa, ani też zawartymi tam wytycznymi co do sposobu prowadzenia postępowania. Z tej przyczyny, nie można czynić przedmiotem zarzutu naruszenia przez organy prawa, poprzez wydanie w indywidualnej i odrębnej sprawie (nawet o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym) rozstrzygnięcia o odmiennej treści.

W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy podzielić stanowisko organów administracji publicznej zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, iż obowiązek uiszczenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania jest sankcją administracyjną powstającą ex lege, na mocy cytowanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych (w dacie nałożenia kar pieniężnych art. 13 ust. 2 pkt 4, ust. 2a i 2b).

Dokonując analizy przepisów art. 13 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu sprzed 23 listopada 2003 r. Sąd zważył, iż sformułowanie: "korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione, w przypadkach określonych w ust. 2, od wniesienia opłat drogowych", w powiązaniu z dyspozycją normy art. 13 ust. 2 pkt 4 i ust. 2a i ust. 14 oznacza, że ponoszenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach jest obligatoryjne w zakresie ustalonym przepisami wykonawczymi.

W konsekwencji, stworzona w przepisie art. 13 ust. 1 ww. ustawy możliwość pobierania opłat za parkowanie przekształciła się w obowiązek. Następstwem istnienia ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdu jest nałożenie przez ustawodawcę sankcji administracyjnej za niewypełnienie tego obowiązku (nieuiszczenie opłaty), czyli wprowadzenie w art. 13 ust. 2a obowiązku uiszczenia kary pieniężnej (uprzednio opłaty podwyższonej). W ustawie określono istotne elementy takiego obowiązku tj. adresata – podmiot korzystający z drogi publicznej, sposób zachowania – nieuiszczenie opłaty należnej za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania oraz wysokość kary.

Za taką interpretacją analizowanych przepisów przemawia także wykładnia celowościowa, wspierana przez wykładnię doktrynalną. Opłatą budżetową jest bowiem takie świadczenie publicznoprawne, którego cechą jest odpłatność. Świadczenie to ponosi się zawsze, gdy ziści się określona przepisami sytuacja faktyczna, a w grę wchodzi korzystanie z usług lub czynność organów władzy publicznej.

Przepis art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych stanowi, że za przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi

w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych pobiera się kary pieniężne. Zarówno z wykładni językowej, jak systemowej

i celowościowej tego przepisu wynika, iż obowiązek uiszczania opłat za korzystanie

z dróg publicznych, jak i sankcji w przypadku ich nieuiszczenia spoczywa na podmiocie korzystającym z drogi publicznej. Zatem każdy, kto znajdzie się w sytuacji określonej przez przepis rangi ustawowej – art. 13 ust. 1w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych (uszczegółowiony przez przepisy wykonawcze) – czyli parkuje pojazd samochodowy na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania, jest obowiązany do ponoszenia opłat w wysokości określonej przepisami prawa miejscowego (uchwałą rady gminy). Każdy natomiast, kto w takiej sytuacji nieuiści należnej opłaty – obowiązany jest do poniesienia opłaty dodatkowej w wysokości określonej ustawowo. W obu sytuacjach obowiązek uiszczenia stosownej opłaty powstaje zatem z mocy ustawy, brak jest konieczności jego konkretyzacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. FSK 2580/04 (niepubl.) orzekając w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym przed 23 listopada 2003 r. obowiązek uiszczenia kary pieniężnej za nieuiszczenia opłaty za parkowanie został nałożony na korzystających z dróg publicznych bezpośrednio z przepisu prawa. W okresie tym nie obowiązywały przepisy przewidujące postępowanie, w wyniku którego dokonywano by wymiaru kary za nieuiszczenie opłat drogowych w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. W ocenie NSA nie istniały więc podstawy prawne zawierające procedury, które powodowały nadanie obowiązkowi zapłaty kar pieniężnych indywidualnego charakteru, w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Organy te mają wszakże obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Stanowisko to zachowuje aktualność

w okolicznościach przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej.

Ponadto w ocenie Sądu, brak jest dostatecznych podstaw, aby uwzględnić jako zasadny zarzut skarżących, zgodnie z którym nie mieli oni możliwości obrony swych praw, a w szczegółowości wykazania, iż to nie oni jako współwłaściciele pojazdu korzystali z niego w dacie zdarzeń objętych niniejszym postępowaniem. Z akt sprawy jednoznacznie wynika przede wszystkim, iż odmiennie niż w stanie faktycznym sprawy rozstrzyganej przywoływanym przez skarżących wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2005 r., wezwania do zapłaty (raporty) kary pieniężnej za stwierdzone nieuiszczenie opłaty parkingowej wkładano za wycieraczkę samochodu, ale też niezależnie od powyższego każdorazowo kierowano do skarżących osobne wezwania do zapłaty (potwierdzony odbiór) informujące

o okolicznościach nałożenia kary, jej wysokości, terminie uiszczenia oraz konsekwencjach niewypełnienia tego obowiązku. Ponadto w aktach sprawy znajduje się korespondencja prowadzona przez skarżących z organem pozwalająca na stwierdzenie, iż mieli oni faktyczną możliwość przedstawienia dowodów wskazujących brak podstaw do pobrania od nich opłaty, m.in. przez wskazanie osób użytkujących ich pojazd – zobowiązanych do uiszczenia przedmiotowych kar pieniężnych lub faktu nielegalnego zaboru ich pojazdu.

Zdaniem Sądu, należy w pełni zaaprobować ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż nieopłacenie opłaty za postój w strefie płatnego parkowania ustanowionej na podstawie aktu prawnego właściwego organu, stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, w którym jako zobowiązanego należy uznać właściciela tego pojazdu. E. i T.L. w skardze nie negują okoliczności że stanowiący ich współwłasność nie był parkowany w strefie płatnego parkowania w terminach określonych przez organ, lecz podnoszą, iż to nie oni go parkowali. Jeżeli w ocenie skarżących inna osoba użytkująca ich pojazd niedopełniła obowiązku uiszczenia opłaty parkingowej, zatem winna ponieść sankcję nałożoną z tego tytułu zobowiązani byli wskazać tę osobę, w celu zwolnienia się z odpowiedzialności. W niniejszej sprawie skarżący z istniejącej realnie takiej możliwości nie skorzystali, także mimo wezwania organu, a tym samym uniemożliwili ustalenie innej osoby zobowiązanej i wystawienie wobec niej tytułu wykonawczego. W takiej sytuacji zobowiązani, po uiszczeniu należności objętych prawidłowym tytułem wykonawczym, będą mogli domagać się ich zwrotu od kierującego pojazdem (vide wyroki NSA Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z 26 czerwca 1997 r. sygn. I SA/Po 1852/96, Lex nr 29943, z 12 lutego 1998 r. sygn. I SA/Po 876/97, Lex nr 32733) .

W kontekście powyższych okoliczności, Sąd nie uznał za zasadny także zarzutu naruszenia prawa Unii Europejskiej tj. zasady piątej i szóstej Rekomendacji numer R(91) 1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjętej 13 lutego 1991 r. Zasada piąta tej rekomendacji przewiduje, że wszelkie postępowania mogące skutkować nałożeniem sankcji administracyjnej, jakie zostało wszczęte wobec osoby, powinno prowadzić do decyzji kończącej postępowanie. Z kolei zasada szósta przewiduje, że każda osoba stojąca w obliczu sankcji powinna być poinformowana o zarzutach przeciwko niej. Należy także udzielić jej wystarczającego czasu dla przygotowania jej sprawy, biorąc pod uwagę złożoność jej przedmiotu i surowość grożących sankcji. Należy zapewnić możliwość przesłuchania, zanim jakakolwiek decyzja zostanie podjęta. Ponadto akt administracyjny nakładający sankcję winien wskazywać motywy, na których się on opiera.

Skoro w niniejszej sprawie obowiązek określonego zachowania wynika bezpośrednio z ustawy, bez konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego

a jednocześnie, co wskazano wyżej, strona miała wystarczający czas i możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy (wykazania, że nie zaistniała sytuacja objęta hipotezą zastosowanej wobec niej normy), zatem nie naruszono wskazanych norm prawa wspólnotowego. Podkreślenia wymaga fakt, że także na etapie postępowania egzekucyjnego skarżący mają możliwość korzystania z przysługujących instrumentów prawnych, m.in. poprzez wniesienie zarzutów (co uczynili).

W konsekwencji Sąd zważył, iż zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia

17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym, co do zasady istniała podstawa prawna do prowadzenia w przedmiotowej sprawie egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty kar pieniężnych z tytułu nieuiszczenia opłat parkingowych. Zasadnie także organy administracji publicznej uznały, iż źródło powstania powyższego obowiązku wynikało bezpośrednio z przepisów prawa i nie wymagało skonkretyzowania w drodze indywidualnego aktu administracyjnego.

Przechodząc od rozważań ogólnych do merytorycznego rozpoznania zasadności skargi E. i T.L. należy zważyć, iż zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymuje w mocy postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, a więc specyficznego dla postępowania egzekucyjnego środka zaskarżenia przysługującego wyłącznie zobowiązanemu.

Środek ten dotyczy prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego i służy, gdy naruszono istotne zasady postępowania egzekucyjnego lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Przyczyny, które mogą stanowić podstawę zarzutów wymieniono taksatywnie w art. 33 ustawy.

Trzeba mieć więc na uwadze generalną zasadę postępowania egzekucyjnego, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym). Jednakowoż Sąd rozpoznając przedmiotową skargę dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia we wskazanym wyżej zakresie orzekania organu. Należy podkreślić także, iż Sąd nie jest uprawniony do rozpatrywania zarzutów zgłoszonych po raz pierwszy przez zobowiązanego w postępowaniu przed tym sądem.

Z okoliczności sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania nastąpiło przez wystawienie przedmiotowych tytułów wykonawczych. Zgodnie z przepisem art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, głównie z uwagi na zachowanie wymogów formalnych. Obowiązek powyższy istnieje również w sytuacji gdy wierzyciel jest równocześnie organem egzekucyjnym – co miało miejsce w sprawie. Tym bardziej reguła ta nabiera znaczenia w sytuacji, gdy obowiązek poddany egzekucji jest realizowany z mocy ustawy.

Mając powyższe na uwadze, w postępowaniu prowadzonym na skutek zarzutów zgłoszonych przez skarżących wobec wszczętej egzekucji należało przede wszystkim dokonać szczegółowej analizy wystawionych tytułów wykonawczych pod kontem ich zgodności z wymogami prawa (art. 27 ustawy) oraz treści zarzutów zobowiązanego.

W piśmie z dnia 8 września 2005 r. skarżący zgłosili zarzuty na podstawie art. 33 pkt 1,3,4 i 6 oraz art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym .

Po pierwsze stwierdzając, iż zarzuty przysługują jedynie zobowiązanemu, którego konkretyzacja nastąpiła poprzez wskazanie indywidualnie oznaczonej osoby w tym charakterze w tytule wykonawczym, wadliwym było łączne rozpoznawanie zgłoszonych przez E. i T. małżonków L. zarzutów wobec 6 tytułów wykonawczych, z których w dwóch (nr [...], nr [...]) jako zobowiązanego wskazano jedynie T.L., w trzech jedynie E.L. (nr [...], nr [...] i nr [...]), a jedynie 1 wystawiony był łącznie na E. i T.L. jako małżeństwo. Skoro organ skierował tytuł wykonawczy jedynie do jednego z małżonków, wówczas odpowiada on majątkiem osobistym oraz majątkiem wspólnym,

a jednocześnie współmałżonek nie staje się stroną tego postępowania egzekucyjnego

i nie nabywa uprawnienia do zgłaszania zarzutów.

Właściwe ustalenie strony postępowania oraz jej oznaczenie w orzeczeniu kończącym to postępowanie jest obowiązkiem organu zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, gdyż tylko środek zaskarżenia wniesiony przez osobę uprawnioną może zainicjować postępowanie. W niniejszej sprawie nastąpiło zatem naruszenie przepisów art. 7 i 107

§ 1 Kpa, w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Po wtóre, jak wskazano powyżej, badając zasadność zgłoszonych zarzutów wierzyciel winien dokonać przede wszystkim oceny formalnej tytułu wykonawczego, pod kontem spełniania wymogów określonych m.in. w art. 15 i art. 27 ustawy. Jeżeli bowiem tytuł wykonawczy nie spełnia tego kryterium, dalsze prowadzenia na jego podstawie egzekucji jest niedopuszczalne i wymaga ponownego wystawienia prawidłowego dokumentu urzędowego wszczynającego postępowanie egzekucyjne.

Dokonując analizy akt sprawy pod tym kątem Sąd zważył, iż mimo braku wskazania jako zarzutu niespełnienia wymogów określonych w art. 27 ustawy, wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym winien badając z urzędu spełnianie wymogów dostrzec uchybienia popełnione przy wystawieniu tytułów objętych przedmiotowym postępowaniem. Pośrednio bowiem z zarzutów zobowiązanych wynika, iż kwestionują oni okoliczność dowolnego przemiennego kierowania do nich jako współwłaścicieli pojazdu wezwań Prezydenta Miasta, upomnień oraz ostatecznie wystawienia tytułów wykonawczych. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 15 § 1 ww. ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jednocześnie ustawodawca nakazał, aby dowód doręczenia tego upomnienia dołączyć do tytułu wykonawczego (art. 27 § 3).

Dla spełnienia zatem tego wymogu decydującego o dopuszczalności egzekucji niezbędna jest tożsamość osoby, do której jako zobowiązanego skierowano oraz doręczono upomnienie oraz osoby określonej jako zobowiązany w tytule wykonawczym. Wbrew temu obowiązkowi w przypadku tytułu nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. upomnienie zostało zaadresowane jedynie do E.L., natomiast odnośnie tytułu nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. – zobowiązany T.L., dołączone upomnienie nie dotyczy wezwania do uiszczenia tożsamej dochodzonej należności, a ponadto wystawione jest jedynie na E.L.. Uchybień tych nie dostrzegły organy orzekające w sprawie. Należy podkreślić, iż brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 stanowi ustawową podstawę zarzutu (art. 33 pkt 7). Wobec łącznego rozpoznania zarzutów w stosunku do sześciu tytułów wykonawczych, uchybienie to skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wierzyciela w całości.

Jednocześnie nie można podzielić stanowiska skarżących, iż doręczanie jednemu z nich pism adresowanych do małżonków oddzielnie, skutkuje uznaniem, że nastąpił błąd co do osoby zobowiązanej, czy też umożliwia w okolicznościach przedmiotowej sprawy kwestionowanie skuteczności doręczenia. Jeżeli nawet doręczenie adresatowi pisma nie nastąpiło zgodnie z przepisami Kpa, jednakże

z okoliczności sprawy oraz podejmowanych przez stronę działań wynika, że doszło ono do jej wiadomości, należy uznać, że doręczenie do rąk współmałżonka nastąpiło skutecznie (mimo iż wadliwie). Podobnie mimo, iż rację mają skarżący, iż organ odwoławczy winien umożliwić stronie zapoznanie się z treścią pisma - stanowiska organu pierwszej instancji do zarzutów zażalenia, jednakże uchybienie procedurze administracyjnej w tym zakresie, zdaniem Sądu, nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, który orzekał merytorycznie na podstawie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Niezależnie od powyższych okoliczności Sąd zważył, iż przedmiotowe tytuły wykonawcze nie spełniają także innego z wymogów określonych w art. 27 ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym, gdyż wadliwie wskazano w nich podstawę prawną egzekucji. Jeżeli bowiem organy wywodzą, iż egzekwowany obowiązek wynika wprost z mocy prawa ( jak wskazano w pkt 29 tytułu art. 13 ust. 2 pkt 4, ust. 2a i 2b –zał. L.p. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), wówczas w pkt 30 tytułów wykonawczych jako "podstawę prawną należności" należało zaznaczyć rubrykę "z mocy prawa". Natomiast we wszystkich tytułach objętych badanym orzeczeniem organ egzekucyjny oznaczył jako podstawę prawną dochodzonych należności rubrykę "orzeczenie" dodatkowo konkretyzując je jako kierowane do skarżącej lub skarżącego pierwotne wezwanie do zapłaty kary pieniężnej wystawiane przez Naczelnika Wydziału Inwestycji i Zarządzania Drogami Urzędu Miejskiego. W ocenie Sądu, oznaczenie to jest sprzeczne z podstawą prawną egzekwowanych obowiązków, które nie wymagają wydania orzeczenia (decyzji administracyjnej, postanowienia, wyroku sądu). Podkreślić także należy, że przedmiotowe wezwania do zapłaty nie mogły stanowić źródła prowadzenia egzekucji administracyjnej. Ponadto zachodzi wzajemna wewnętrzna sprzeczność dokumentów urzędowych, na podstawie których prowadzona ma być egzekucja administracyjna. W konsekwencji należało uznać, iż nastąpiło naruszenie przepisów art. 27 § 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, co zgodnie z normą art. 33 pkt 10 i art. 29 § 1 ww. ustawy uniemożliwia dalsze prowadzenie egzekucji na podstawie wadliwych tytułów wykonawczych.

Kolejne istotne uchybienie wymogom prawidłowego sporządzenia tytułu wykonawczego, zgodnie ze wzorem ustalonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541) stwierdzone przez Sąd dotyczy określenia podmiotów zobowiązanych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. Jeżeli wystawia się tytuł wykonawczy na wspólne zobowiązanie małżonków, należy w poz. 9 zaznaczyć kwadrat nr 1. W przedmiotowym dokumencie w poz. 9 zaznaczono rodzaj zobowiązanego "małżeństwo", w takiej sytuacji zgodnie z pouczeniem, w poz. 10 należało wpisać dane dowolnie wybranego współmałżonka, podczas gdy wpisano "E., T.L.", Jednocześnie gdy zobowiązanym jest małżeństwo lub spółka nieposiadającą osobowości prawnej do tytułu wykonawczego należy obligatoryjnie dołączyć kartki 5/6, gdzie w części "N", należy wpisać odpowiednie dane osobowe – w omawianym przypadku należało wpisać dane drugiego współmałżonka, co nie nastąpiło. Powyższe uchybienie uniemożliwia właściwe prowadzenie egzekucji na podstawie błędnie wystawionego tytułu wykonawczego.

W ocenie Sądu należało uwzględnić także zarzut skargi, zgodnie z którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę merytorycznie błędnie uznało, iż co do przedmiotowych wierzytelności obowiązuje 10-letni termin przedawnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy,

z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa nie wskazał przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę swojego rozstrzygnięcia w tym zakresie, ani też nie uzasadnił go w jakikolwiek sposób ograniczając się do zanegowania podniesionego przez skarżących zarzutu przedawnienia. Jedynie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy sprecyzował, iż przyjęty termin 10 lat wynika z przepisu art. 118 Kodeksu cywilnego, albowiem żaden przepis szczególny kwestii przedawnienia tych zobowiązań nie reguluje. Wprawdzie stanowisko organu, którego orzeczenie zaskarżono do sądu administracyjnego zawarte w odpowiedzi na skargę, nie może stanowić "uzupełnienia" zaskarżonego orzeczenia, jednakże należy się do niego ustosunkować.

Rację mają skarżący, iż dochodzone wierzytelności są należnościami publicznoprawnymi, wobec czego kwestie związane z ustaleniem ich powstania, istnienia i ustania są regulowane przede wszystkim przepisami prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Sąd zważył, iż w dacie powstania i wymagalności przedmiotowych należności z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat parkingowych, przepisy szczególne nie regulowały odrębnie kwestii terminu ich przedawnienia. Dopiero bowiem na mocy art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r.

o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179, poz. 1486) ustalono, iż obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych (w tym opłat za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania oraz opłat dodatkowych z tytułu nieuiszczenia opłaty parkingowej) przedawnia się z upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Jednakże jak wyżej wskazano, do przedmiotowych należności należało odpowiednio w drodze analogii stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, gdzie w rozdziale 8 (art. 68 – 71) uregulowano także zagadnienie przedawnienia zobowiązań podatkowych (odpowiednio innych należności publicznoprawnych). Także wykładnia systemowa oraz wprowadzona nowelizacja art. 40d ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż ustawodawca uregulował termin przedawnienia dochodzenia należności z tytułu opłat parkingowych, w sposób zbliżony do terminów określonych w Ordynacji podatkowej dla zobowiązań publicznoprawnych.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, do ustalenia kwestii przedawnienia dochodzonego w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku, nie mogą być stosowane przepisy Kodeksu cywilnego (w tym art. 118).

Na marginesie powyższych rozważań, odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 133 i art. 144 Kpa, poprzez dopuszczenie przez organ II instancji do udziału na prawach strony organu I instancji, poprzez uzupełnienie postanowienia po wniesieniu zażalenia, należy uznać, iż nie jest on zasadny. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, przy czym do istoty działania organu odwoławczego należy nie tylko ocena zgodności z prawem orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpoznanie całości sprawy,

z uwzględnieniem zarzutów zgłoszonych w środku zaskarżenia. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd ustalił, iż organ pierwszej instancji rozpoznał zgłoszony przez skarżących zarzutu przedawnienia dochodzonej wierzytelności, mimo iż swojego stanowiska w tym zakresie, z naruszeniem art.107 § 3 Kpa, nie uzasadnił. Jego stanowisko w tej kwestii przedłożone organowi odwoławczemu wraz z zażaleniem nie stanowiło uzupełnienia postanowienia, lecz ustosunkowanie się do zażalenia. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zobowiązany był rozpoznać zarówno zgłoszony w piśmie z dnia [...] września 2005 r. zarzut przedawnienia, co uczynił, mimo iż zaniechał uzasadnienia swojego stanowiska w tej kwestii, jak i zarzuty zawarte

w zażaleniu skarżących. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji uczestniczył w postępowaniu odwoławczym "na prawach strony".

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 78, art. 92 ust. 1, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec stwierdzonych uchybień organów administracji publicznej, skutkujących uchyleniem zarówno zaskarżonego postanowienia, jak

i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji szczegółowe ustosunkowanie się w tym zakresie nie jest konieczne.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gorzowie Wielkopolskim, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2006 r. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżone ostateczne postanowienie nie podlega wykonaniu, gdyż mogłoby rodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody w związku podjętymi w jego następstwie czynnościami egzekucyjnymi.

W tym miejscu należy podkreślić, iż nieuzasadnione było żądanie skargi uchylenia

w niniejszym postępowaniu także postanowienia Prezydenta Miasta

z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela, które mimo faktycznego związku z niniejszym postępowaniem podlegało odrębnemu zaskarżeniu, najpierw do organu odwoławczego, a następnie skargą do sądu administracyjnego, na utrzymujące je w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...].

Kolejną kwestią wymagająca ustosunkowania się przez Sąd jest odrzucenie skargi w części dotyczącej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia [...] maja 2006 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. skarżący uzupełnili skargę poprzez złożenie "zażalenia" na postanowienie SKO

z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie sprostowania z urzędu błędu pisarskiego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2006 r., żądając jego uchylenia w ramach rozpoznania wraz z przedmiotową skargą.

Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

Niewyczerpanie przez stronę - przed wniesieniem skargi sądowej - środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym), skutkuje niedopuszczalnością skargi. W niniejszej sprawie na podstawie przepisu art. 113 § 3, art. 126 Kpa i 127 § 3 w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, skarżącym przysługiwało prawo zaskarżenia postanowienia Kolegium w przedmiocie błędu pisarskiego, poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero wobec ostatecznego postanowienia Kolegium wydanego na skutek wniesionego wniosku przysługiwałoby skarżącym prawo wniesienia skargi do sądu. Postanowienie

z dnia [...] maja 2006 r., które jest rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, zawierało prawidłowe pouczenie co do środka zaskarżenia. Z akt sprawy nie wynika, iż taki wniosek złożono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, niezależnie od skierowanego do sądu żądania uchylenia postanowienia.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej wyżej ustawy orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 200

w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a, orzeczono zgodnie z wnioskiem skarżących zasądzając na ich rzecz solidarnie zwrot uiszczonego wpisu od skargi.

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzy zarzuty E. i T.L. zgłoszone w przedmiotowych postępowaniach egzekucyjnych, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.