Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2902/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Boguchwały od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Rz 66/16 w sprawie ze skargi Z. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Boguchwały w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Boguchwały na rzecz Z. A. kwotę 236,64 złote (dwieście trzydzieści sześć złotych sześćdziesiąt cztery grosze) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (sygn. akt II SAB/Rz 66/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Boguchwały w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę przejętą pod drogę: stwierdził, że przewlekle prowadzenie postępowania w sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II), wymierzył Burmistrzowi grzywnę w wysokości 5 000 zł (pkt III) oraz zasądził od Burmistrza na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV wyroku).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Rzeszowie na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku Z. A. zezwolił na podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i zatwierdził przedstawiony projekt podziału nieruchomości. Na mocy tej decyzji wydzielono działkę nr [...] pod budowę drogi dojazdowej do projektowanych nieruchomości, która przeszła na własność Gminy Boguchwała. Od 1995 r. nie ustalono należnego odszkodowania, a od 2008 r. w związku ze zmianą granic administracyjnych Miasta Rzeszowa działka ta jest własnością Gminy Miasta Rzeszów.

Pismem z dnia 5 listopada 2014 r. Z. A. wniósł o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie, podkreślając, że zwracał się o przyznanie odszkodowania w pismach z dnia 30 kwietnia 1996 r. i 26 sierpnia 1996 r., które "pozostawały bez odpowiedzi do dnia dzisiejszego". Pismem z dnia 24 listopada 2014 r. Burmistrz przekazał ww. pismo skarżącego Prezydentowi Miasta Rzeszowa z uwagi na fakt, że aktualnie działka ta jest położona na terenie miasta Rzeszowa, o czym zawiadomiono skarżącego pismem z dnia 24 listopada 2014 r. 27 listopada 2014 r. podanie przekazano do Biura Gospodarki Mieniem Miasta Rzeszowa, które 4 grudnia 2014 r. odesłało je do Urzędu w Boguchwale. W dniu 29 grudnia 2014 r. Burmistrz Boguchwały wezwał skarżącego do przedłożenia kopii złożonych 30 kwietnia i 26 sierpnia 1996 r. wniosków, informując, że z dokumentów z 1996 r. znajdujących się w archiwum nie wynika, aby takie wnioski zostały złożone. W odpowiedzi skarżący przedłożył kopie obu ww. pism z widocznymi prezentatami wpływu oraz kopie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1995 r. i mapy z projektem podziału działki nr [...].

Pismem z dnia 10 lutego 2015 r. Burmistrz wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, w efekcie czego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Kolegium wskazało Burmistrza Boguchwały jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Postanowienie to wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Boguchwale w dniu 31 marca 2015 r. Pismami z dnia 12 czerwca 2015 r. Burmistrz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 30 sierpnia 2015 r. oraz zwrócił się do Urzędu Miasta Rzeszowa o udostępnienie potwierdzonej "za zgodność z oryginałem" decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] maja 1995 r. dotyczącej podziału działki nr [...]. Obydwa pisma wysłano 15 czerwca 2015 r. Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2015 r. zwrócono się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o wypis z rejestru gruntów oraz wyrys z mapy ewidencyjnej dla działek nr [...], na co odpowiedź wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Boguchwale w dniu 19 czerwca 2015 r.

Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. Burmistrz Boguchwały wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] maja 1995 r. w części dotyczącej przejścia działki nr [...] na własność Gminy Boguchwała z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna.

Pismem z dnia 4 września 2015 r. skarżący ponownie zwrócił o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie, w odpowiedzi na co pismem z dnia 10 września 2015 r. poinformowano skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku nastąpi po rozpatrzeniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Pismem z dnia 19 listopada 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie poinformowało Gminę Boguchwała o pozostawieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bez rozpoznania.

W dniu 14 grudnia 2015 r. Z. A. złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania.

W dniu 28 grudnia 2015 r. Burmistrz sporządził kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 1996 r. w części dotyczącej przejścia działki nr [...] na własność Gminy Boguchwała.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Kolegium uznało zażalenie skarżącego na bezczynność Burmistrza Boguchwały w sprawie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi dodatkowy 60-dniowy termin załatwienia sprawy.

W dniu 23 marca 2016 r. w toku negocjacji przeprowadzonych przez Komisję ds. Negocjacji Cen ze skarżącym ustalono, że Gmina zleci rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu z wyceną działki nr [...]. Po wykonaniu operatu skarżący zostanie ponownie zaproszony do Urzędu na spotkanie celem ustalenia wysokości odszkodowania. Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Burmistrz poinformował skarżącego, że został wyłoniony rzeczoznawca majątkowy w celu wykonania operatu, a pismem z dnia 10 maja 2016 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1995 r. w części dotyczącej przeniesienia wydzielonej działki nr ew. [...] na własność Gminy Boguchwała. Burmistrz wniósł o ponowne rozpatrzenie tej sprawy i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie odszkodowawcze z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1995 r.

Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania złożył w dniu 14 czerwca 2016 r. Z. A., podkreślając, że wielokrotnie zwracał się o przyznanie mu odszkodowania. Pierwsze pisma w tej sprawie kierował do Wójta Gminy Boguchwała jeszcze w 1996 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, wskazując, że podjęto czynności w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, zwłaszcza wobec wątpliwościami co do legalności decyzji z dnia [...] maja 1995 r.

Rozpoznając powyższą skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał na wstępie na rozumienie pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" w judykaturze i doktrynie, jego odmienności od pojęcia "bezczynności" oraz normy art. 12 § 1 w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. Przywołując stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził następnie, że kwestia legalności postanowienia o zawieszeniu postępowania wobec jego zaskarżenia, została wyłączona spod kontroli w ramach niniejszego postępowania. Przedmiotem oceny czynności i działań organu w ramach tego postępowania pod kątem przewlekłości są natomiast wszystkie okoliczności od chwili wszczęcia postępowania administracyjnego do chwili zawieszenia. Zawieszenie postępowania jest przy tym przeszkodą do uwzględnienia skargi w zakresie dotyczącym zobowiązania Burmistrza do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie i z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w tym zakresie skargę oddalono. Nie wykluczało to jednak możliwości rozpoznania skargi na przewlekłość postępowania w ramach art. 149 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia wniosku przez skarżącego, co nastąpiło 30 kwietnia 1996 r., aż do zlecenia wykonania operatu rzeczoznawcy majątkowemu (5 kwietnia 2016 r.) organ, za wyjątkiem wystąpienia do Prezydenta Miasta Rzeszowa o udostępnienie stosownych materiałów, nie wykonał czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Przede wszystkim nie ma żadnych dowodów, aby cokolwiek w sprawie działo się przez okres ponad 18 lat. Trudno także przekazanie kolejnego pisma z ponagleniem do załatwienia sprawy odszkodowania za działkę nr [...] do innego organu (pismo z dnia 5 listopada 2014 r.) uznać za "czynność zmierzającą do załatwienia sprawy". Nawet, gdyby istotnie pojawiły się wątpliwości co do właściwości w zakresie dalszego prowadzenia sprawy przez ten organ, to także po rozstrzygnięciu przez Kolegium tej kwestii, trudno uznać, aby zobowiązanie strony do przedłożenia kopii pism z 1996 r., na których widnieją przecież prezentaty wpływu do ówczesnego Urzędu Gminy, uznać za czynność zmierzającą do załatwienia sprawy. Brak ich śladu w dokumentach archiwalnych jest jedynie okolicznością obciążającą organ. Dopiero 12 czerwca 2015 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta Rzeszowa o udostępnienie materiałów, które przecież do 1 stycznia 2008 r., kiedy to [...] została włączona w granice administracyjne Rzeszowa – miał, a przynajmniej powinien mieć do dyspozycji we własnych zasobach i archiwach. Nie sposób też uznać, aby dwukrotne (w tym raz bezskuteczne, bez formalnego przygotowania podania) występowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1995 r. było działaniami zmierzającymi do wyjaśnienia sprawy w zakresie odszkodowania. W tym zakresie Sąd wskazał na zasadę z art. 16 § 1 K.p.a. Analizując natomiast treść protokołu z posiedzenia Komisji Negocjacyjnej z dnia 23 marca 2016 r., zdaniem Sądu trudno doszukać się w ogóle zapisów, że jakiekolwiek negocjacje co do wysokości odszkodowania za nieruchomość zostały tam przeprowadzone. "Ustalenie", że Gmina zleci rzeczoznawcy wykonanie operatu szacunkowego – co było obowiązkiem organu w świetle art. 7 K.p.a. i należało już znacznie wcześniej uczynić, nie można uznać za czynność zmierzającą do wyjaśnienia sprawy. W tym miejscu z kolei Sąd przywołał normę art. 12 § 1 K.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie budzi żadnych wątpliwości, że przez ponad 18 lat organ nie działał w ogóle, a przynajmniej w aktach przedstawionych Sądowi brak jakiegokolwiek śladu podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających w tym okresie do załatwienia sprawy skarżącego. Nie ulega także wątpliwości, że również działania podejmowane po wpływie pisma z dnia 5 listopada 2014 r. nie były skoncentrowane i ukierunkowane na jak najszybsze załatwienie sprawy odszkodowawczej. Nie tylko nie zostały zachowane terminy z art. 35 i art. 36 K.p.a., ale też podejmowane działania w celu wyjaśnienia sprawy – nie cechują się należytą starannością i koncentracją w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Ponad 18 letni okres braku podejmowania jakichkolwiek czynności, brak sprawności przy podejmowaniu kolejnych nielicznych przecież czynności, które zmierzają do załatwienia sprawy, w okresie kolejnych ponad 2 lat, w ocenie Sądu prowadzą do wniosku, że od wpływu wniosku, który zainicjował postępowanie, do zawieszenia postępowania organ nie dokładał należytej staranności w dążeniu do jak najszybszego jej załatwienia, przy czym stwierdzona przewlekłość ma charakter rażący. Z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez uzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwa dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, będących istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopóki decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym, ewentualne (po niemal po 20 latach) wątpliwości organu w tym zakresie nie uzasadniają tak rozwlekłego podejmowania czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy odszkodowawczej. W ocenie Sądu jedynymi czynnościami, które należy uznać za zmierzające do załatwienia sprawy było: wystąpienie do Urzędu Miasta Rzeszowa o materiały źródłowe związane z działką nr [...] oraz zlecenie wykonania operatu rzeczoznawcy majątkowemu. Analiza odległości czasowych określających te czynności, biorąc pod uwagę przedstawiony wcześniej cały tok postępowania, uzasadnia stwierdzenie, że ujawniona przewlekłość aż do zawieszenia postępowania ma charakter rażący. Przeprowadzone do chwili zawieszenia postępowanie cechuje wręcz nieudolność. Brak odnotowania w protokole z dnia 23 marca 2016 r. jakichkolwiek stanowisk wyjściowych stron, oczekiwań co do wysokości odszkodowania powoduje, że w ocenie Sądu "negocjacje" w tym zakresie były czynnością pozorowaną, która w świetle zasad prowadzenia postępowań dotyczących odszkodowań za nieruchomości, nie wnosiła niczego do sprawy. Biorąc pod uwagę okres czasu, który upłynął od daty złożenia wniosku o odszkodowanie i ilość czynności, które można uznać za zmierzające do wyjaśnienia sprawy podjętych przez organ, nie ulega kwestii, iż kontrolowane postępowanie prowadzone było niezwykle opieszale, niesprawnie i jak dotychczas – nieskutecznie. Z całą pewnością sprawa mogła i powinna być załatwiona wiele lat wcześniej. Nawet ewentualnych wątpliwości co do właściwości organu nie byłoby, gdyby sprawa była prowadzona z należytą starannością od chwili wpływu wniosku – tj. od 30 kwietnia 1996 r. Oczywistym więc jest, że stwierdzona przewlekłość miała w niniejszej sprawie charakter rażący, skoro organ przez ponad 18 lat nie podejmował żadnych czynności, które miałyby na celu załatwienie sprawy. Także działania podjęte po wpływie pisma z dnia 5 listopada 2014 r. trudno uznać za skoncentrowane i ukierunkowane wyłącznie na załatwienie sprawy. Nie tylko nie dochowano ustawowych terminów załatwienia sprawy, ale też tych wyznaczonych przez sam organ czy Kolegium. Niewątpliwie wystąpiły więc szczególne okoliczności uzasadniające stwierdzenia, że przewlekłość miała charakter rażący, skoro w sposób oczywisty naruszono prawo – tj. art. 12 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a., uznając, że doszło do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, a czynności zmierzające do tego celu mogły i powinny być przeprowadzone znacznie wcześniej – już niemal 20 lat temu. Nadto Sąd uznał za konieczne jest wymierzenie Burmistrzowi z urzędu grzywny w wysokości 5 000 zł. Wysokość grzywny została ustalona na poziomie, który jest adekwatny do stwierdzonych nieprawidłowości. Grzywna ta powinna wpłynąć na organ, który ma zorganizować pracę pracowników Urzędu w taki sposób, aby w przyszłości nie dochodziło do podobnych sytuacji. Wymierzona grzywna uwzględnia brak podejmowania czynności zmierzających do załatwienia sprawy przez ponad 18 lat, a głównie ta okoliczność miała wpływ na jej wysokość i fakt wymierzenia z urzędu. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd nie ma natomiast prawnych możliwości ukarania konkretnych pracowników odpowiedzialnych za zaistniały stan. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz Boguchwały, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 77 K.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez uznanie, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a P.p.s.a w zw. poprzez rozpoznanie skargi Z. A. z dnia 14 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym i wydanie wyroku stwierdzającego, że przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zasadnym było zawieszenie niniejszego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Gminy Boguchwały na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1156/16, gdyż wynik niniejszego postępowania zależy od innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, tj. zachodzi kwestia prejudycjalna;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 132 P.p.s.a. poprzez niepełne oraz wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego niniejszej sprawy w uzasadnieniu wyroku podczas gdy powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie;

4. art. 149 § 2 P.p.s.a przejawiające się błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu, poprzez uznanie, że w każdym przypadku wystąpienia rażącego naruszenia prawa sąd administracyjny jest zobligowany do nałożenia grzywny, co pozostaje w oczywistej opozycji do brzmienia tego przepisu, który przydaje sądowi administracyjnemu jedynie taką możliwość. Ponadto z brzmienia przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyprowadził wadliwy wniosek, iż sąd administracyjny faktycznie i prawnie dysponuje nieograniczoną możliwością miarkowania wysokości grzywny, z jednym wszakże ograniczeniem wynikającym z art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż wymierzając grzywnę i miarkując jej wysokość, zwolniony jest z badania okoliczności faktycznych sprawy, przyczyn występowania bezczynności, dotychczasowego zachowania organu administracji oraz uwzględniania szeregu funkcji, jakie ma wypełniać nakładana grzywna;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. przejawiające się błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu poprzez wymierzenie grzywny w wysokości 5.000 złotych, co jest działaniem nieadekwatnym i nieproporcjonalnym ze strony Sądu pierwszej instancji wobec stwierdzonej bezczynności organu.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący organ wniósł o:

- na podstawie art. 125 § 1 P.p.s.a. o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2016 r.,

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie gdyż istota sprawy w ocenie organu jest dostatecznie wyjaśniona oraz rozpoznanie skargi Z. A. poprzez jej oddalenie, ewentualnie:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie,

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

- zasądzenie na rzecz organu Burmistrza Boguchwały zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie złożył Z. A.

Pismem z dnia 1 marca 2018 r. Burmistrz Gminy Boguchwała przesłał kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2018 r. uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie przed tym organem w przedmiocie ustalenia na rzecz Z. A. odszkodowania za nieruchomość nr [...]. Jak wynika z treści tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania powinien być Starosta, a nie Burmistrz Boguchwały. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na przewlekłość, wywodząc, iż jest ona niedopuszczalna, gdyż dotyczy czynności Burmistrza podejmowanych w ramach negocjacji ugodowych poprzedzających ustalenie odszkodowania przez właściwy organ tj. starostę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym został ostatecznie rozstrzygnięty w odrębnym postanowieniu podjętym przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej. Wobec jednak tego, że kwestia zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego pojawia się również w ramach zarzutu pod adresem Sądu pierwszej instancji należy wskazać, że stosownie do treści art. 125 § 1 P.p.s.a.: "Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej". Posłużenie się wyrażeniem "może" świadczy o tym, że zawieszenie postępowania na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a ocena jego zasadności pozostawiona została uznaniu sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. I choć wniosek strony skarżącej dotyczy jedynie "rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].06.2016 r.", a ta została rozpoznana wyrokiem oddalającym z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1456/16, to jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie z racji braku wpływu prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie postępowania sądowego na wynik sprawy. Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stanowi bowiem sposób prowadzenia postępowania przez organ administracyjny w aspekcie staranności, terminowości i prawidłowości w jego zorganizowaniu, tj. oceny czy organ administracyjny prowadzi przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły i czy przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Legalność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] maja 1995 r. nie została natomiast podważona w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie jej nieważności, a zatem zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. jako ostateczna wywołuje skutki prawne w niej wyrażone. To że Gmina z kolei kwestionuje legalność decyzji o odmowie stwierdzenia jej nieważności przed sądem administracyjnym pozostaje bez wpływu dla niniejszej sprawy i możliwości oceny postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przekazanie działki. Nie została tym samym spełniona przesłanka z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., co czyniło niezasadnym zarzut jego naruszenia w związku z art. 149 § 1 a P.p.s.a. (zarzut 2 skargi kasacyjnej). W odniesieniu do treści tego zarzutu należy też nadmienić, że orzekanie przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym znajdowało podstawę w art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.

Nie można podzielić również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 132 P.p.s.a. (zarzut 3). Uzasadnieniu skarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, natomiast przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 39). Sprawa stosownie zaś do normy art. 132 P.p.s.a. została rozstrzygnięta wyrokiem. Wskazywanie – jak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – na "zasadność zawieszenia postępowania o sygn. [...]", a więc na postanowienie Burmistrza Boguchwały z dnia [...] czerwca 2016 r. o zawieszenie postępowania wykraczało poza granice niniejszej sprawy, na co zresztą słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 12, art. 77 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (zarzut 1). Ocena Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie postępowanie jest prowadzenie w sposób przewlekły a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną jest prawidłowa. Nie została również skutecznie zakwestionowana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Jak trafnie zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, przez okres 18 lat organ w ogóle nie działał, a przynajmniej brak jest na to jakichkolwiek dowodów. Natomiast czynności podejmowane przez kolejne 2 lata, tj. w okresie po 2014 r. nie zmierzały do załatwienia sprawy w rozsądnym dla strony terminie. Pomimo wielokrotnego wskazywania przez stronę skarżącą na uchybienie organu ustawowym i wyznaczonym terminom do załatwienia sprawy organ podejmował czynności pozorne, bądź wręcz – jak słusznie wskazywał Sąd pierwszej instancji – nieudolne, w efekcie których w ciągu 20 lat wniosek strony o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie został w żaden sposób załatwiony. Słusznie zresztą w kwalifikowano te działania jako pozorne, szczególnie jak zwołanie Komisji Negocjacyjnej czy wszczynanie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji z 1995 r. I choć postanowienie o zawieszeniu postępowania nie mogło zostać ocenione w ramach niniejszego postępowania, to jednak odnotować należało znany z urzędu Sądowi fakt, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Boguchwały z dnia 9 czerwca 2016 r. zostało uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1367/16.

Jako niezasługujący na uwzględnienie należało wreszcie uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. (zarzut 4) już tylko z tego względu, że Sąd pierwszej instancji nie formułował twierdzeń o swoich "zobligowaniu do nałożenia grzywny". Co prawda, Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność wymierzenia Burmistrzowi grzywny, to jednak odwołał się przy tym do "wszystkich powyższych rozważań Sądu", a więc okoliczności faktycznych a nie prawnych sprawy. Odwoływanie się zatem do literalnego brzmienia art. 149 § 2 P.p.s.a. nie przystawało do oceny zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji. Podobnie za bezzasadne należało uznać twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie o nieadekwatności i nieproporcjonalności w wysokości wymierzonej grzywny. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, jakie przy jej wymiarze uwzględnił okoliczności faktyczne sprawy, natomiast ponieważ art. 154 § 6, do którego nawiązuje art. 149 § 2 P.p.s.a. nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd administracyjny, ustalając wysokość orzeczonej grzywny, to jej wysokość należy miarkować w zależności m.in. od stopnia zawinienia organu i długotrwałości postępowania. Sąd w tym zakresie porusza się w ramach swojego uznania, które w przypadku Sądu pierwszej instancji zostało uzasadnione okolicznościami sprawy, szczególnie długością prowadzonego postępowania. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. (zarzut 5).

Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi z powodu niewłaściwości do załatwienia sprawy, to należy zauważyć, że o właściwości organu do prowadzenia postępowania rozstrzygało postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2015 r. Okoliczność, że organ odwoławczy już po wydaniu zaskarżonego wyroku w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. odstąpił od swojego wcześniejszego stanowiska nie miała najmniejszego wpływu na ocenę toku postępowania. Wyjaśnić trzeba, że zarówno bezczynności jak i przewlekłości może dopuścić się organ również niewłaściwy do załatwienia sprawy, gdyż jego czynności powinny zmierzać w kierunku zastosowania art. 65 § 1 k.p.a tj. niezwłocznego przekazania podania organowi właściwemu. Z kolei próba przekonania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ tak naprawdę prowadził negocjacje co do wysokości odszkodowania o charakterze cywilnoprawnym, a nie postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosków z 30 kwietnia 1996 r. i 26 sierpnia 1996 r. ponowionych pismem z 5 listopada 2014 r. w istocie nie umniejsza niesprawności i nieudolności organu w przedmiocie ich rozpatrywania. Wnioski te bowiem nie dotyczyły negocjacji z Gminą Boguchwała, lecz ustalenia i wypłaty odszkodowania. Dodatkowo w świetle postanowienia Kolegium rozstrzygającego spór o właściwość organ nie mógł mieć wątpliwości co do tego w jakim charakterze został wyznaczony do rozpatrzenia sprawy.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.