Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 755/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 182 § 2 i 3, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R., J. B., B. B., U. K., D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 541/19 w sprawie ze skargi E. R., J. B., B. B., U. K., D. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 lipca 2020 r., II SA/Kr 541/19, oddalił skargę E. R., J. B., B. B., U. K. i D. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z [...] grudnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Starosta K. (dalej: Starosta), po rozpatrzeniu wniosku: E. R., Z. R., J. R., B. B., J. B., U. K., D. K. i C. O. (dalej: wnioskodawcy) o zwrot nieruchomości, działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204; dalej: u.g.n.) w związku z art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.; dalej: u.d.p.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), orzekł:

1. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej, jako część działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. m. K., w granicach parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. C. na rzecz wnioskodawców;

2. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. m. K., w granicach parceli l. kat. [...], b. gm. kat. C. na rzecz wnioskodawców.

W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez E. R., J. B., B. B., U. K. i D. K. od powyższej decyzji Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że niewątpliwie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości tj. objęta wnioskiem nieruchomość jest "nieruchomością wywłaszczoną" w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. (została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową Rep.[...] z [...] czerwca 1969 r. zawartą w trybie przepisu art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją PRN m. K. nr [...] znak: [...] z [...] lipca 1965 r.), a z wnioskiem o jej zwrot wystąpiły uprawnione do tego osoby, tj. spadkobiercy poprzednich właścicieli: M. R. i Z. R. Wojewoda podał, że organ I instancji ustalił, że nieruchomości położone są w pasach drogowych ul. L. w K. (działka nr [...]) oraz ul. D. w K. (działki nr [...] i nr [...]). Zgodnie z uchwałami Rady Miasta K. nr [...] z [...] lipca 2014 r. oraz nr [...] z [...] września 2018 r., ul. L. w K. została zaliczona do dróg publicznych o kategorii powiatowej, natomiast ul. D. stanowi drogę lokalną o kategorii gminnej. Wojewoda podkreślił, że przepis art. 2a u.d.p. określa strukturę własnościową nieruchomości zajętych pod pas drogowy drogi publicznej, wyłączając możliwość przeniesienia własności takiej nieruchomości na podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie zaistniała zatem negatywna przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawarta w art. 2a u.d.p. Ponadto, zdaniem Wojewody na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu jej wywłaszczenia (nabycia) w postaci urządzenia parku – czy to w formie zazielenienia, czy też jakiejkolwiek innej trwałej zabudowy. Wojewoda podkreślił także, że strony, którym uniemożliwiono uzyskanie zwrotu mogą dochodzić odszkodowania na drodze cywilnoprawnej w związku ze szkodą wyrządzoną działaniami organów państwa, które uniemożliwiły uzyskanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. R., J. B., B. B., U. K. i D. K. (dalej: skarżący), domagając się jej zmiany lub uchylenia w całości wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji oraz wnosząc o orzeczenie, że doszło do przewlekłości postępowania w I instancji administracyjnej, która skutkowała niemożnością zwrotu w terminie nieruchomości objętych wnioskiem, a przez to uniemożliwiono wnioskodawcom ubieganie się o wypłatę odszkodowania w trybie ustawy wywłaszczeniowej i pozbawiono ich odszkodowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 7 k.p.a. przez naruszenie obowiązku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego;

- art. 7b k.p.a. przez naruszenie nakazu współdziałania organów władzy publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy w toku postępowania;

- art. 8 k.p.a. przez naruszenie nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej;

- art. 9 k.p.a. przez naruszenie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

- art. 10 k.p.a. przez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania;

- art. 12 k.p.a. przez dopuszczenie się przewlekłości postępowania z winy organu prowadzącego postępowania;

- art. 77 § 1 k.p.a. przez naruszenie obowiązku organu do wszechstronnej oceny materiału dowodowego;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 136 u.g.n. przez uznanie użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej;

- art. 137 u.g.n. przez uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Zdaniem skarżących decyzja Wojewody w obecnym kształcie powoduje niepewność prawną dla wnioskodawców i ich następców prawnych, czy zamknięcie w ten sposób postępowania administracyjnego otwiera drogę do sądu powszechnego bez stwierdzenia uchybień postępowania, a także czy w obecnej sytuacji nie powinno dojść do orzekania o odszkodowaniu w sprawie administracyjnej, poprzez połączenie sprawy z postępowaniami w zakresie inwestycji drogowej. Skarżący podkreślili, że to rolą organu administracji jest dostosowane treści decyzji do zmiany stanu faktycznego. Tej treści decyzja mogła być wydana bezpośrednio po zrealizowaniu drogi, gdzie w postępowaniu nadal badano pierwotne przesłanki. Skarżący wskazali, że przy niemożności zwrotu pozostaje wypłata odszkodowania, a ten aspekt sprawy został pominięty. W ocenie skarżących uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie odnosi się do wyjaśnienia stopnia i zakresu przewlekłości postępowania, które trwało ponad 28 lat. Bezspornym jest, że nie doszło do poinformowania wywłaszczonego o zamiarze zmiany celu publicznego, na który doszło do wywłaszczenia nieruchomości – co stanowi pogwałcenie jego podstawowych praw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że nie jest możliwy zwrot wnioskowanej nieruchomości, pomimo że nie została ona bezpośrednio wykorzystana na cel wywłaszczenia (w rozumieniu art. 137 ust 1 u.g.n). Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie od dawna utrwalony jest pogląd, że organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości powinien badać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 136 u.g.n., ale wcześniej – aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi on przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (por. uchwała SN z 22 grudnia 1993, III AZP 24/93, LEX nr 10916; wyrok SN z 12 maja 1994, III ARN 22/94, OSNP 1994, nr 7, poz. 108).

Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie obrotu w rozumieniu przepisów u.g.n. ma charakter szeroki – chodzi tu o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu (res extra commercium), co ma charakter bezwzględny i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Oznacza to, że nikt poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne. Zdaniem Sądu I instancji nie ma zatem możliwości by skarżący w takim stanie faktycznym i prawnym doprowadzili do fizycznego zwrotu nieruchomości na swoją rzecz.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie należało zastosować wykładnię systemową art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniającą ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, a także powołać się na art. 2a u.d.p., który stanowi, że drogi publiczne stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy w zależności od kategorii – co prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów u.d.p.

Sąd I instancji wskazał, że działki, których zwrotu domagają się skarżący stanowią aktualnie część pasa drogowego. W orzecznictwie natomiast drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z obrotu i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną. O takiej możliwości wyłączenia, przy uwzględnieniu realnego aspektu infrastruktury wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 maja 2014 r , IV CSK 556/13, aprobując pogląd, że droga publiczna z pasem drogowym, na którym jest zlokalizowana powinna być traktowana w tej kwestii jako całość.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wyłączenie nieruchomości z obrotu oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Skutkiem wyłączenia z obrotu nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest to, że wprawdzie są one przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz może dojść do zmiany właściciela tylko pomiędzy tymi podmiotami i niedopuszczalne jest nabycie tego prawa przez inny podmiot (postanowienie SN z 24 czerwca 2010 r., IV CSK 40/10). Oznacza to, zatem że państwo lub gmina, jako właściciele rzeczy nie mogą tym prawem rozporządzać na rzecz innych podmiotów.

Nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu, choć przeznaczonymi do powszechnego użytku. Tego rodzaju wyłączenie oznacza m.in., że prywatny grunt zajęty pod urządzoną drogę publiczną z uwagi na jego właściwość – nie może być wydany właścicielowi nawet w przypadku wytoczenia powództwa windykacyjnego, gdyż sprzeciwia się temu jego natura i przeznaczenie (właściwość). Poza Skarbem Państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego nikt nie może być ani właścicielem gruntu zajętego pod urządzone drogi publiczne (ani jego posiadaczem czy władającym). Sama zaś możliwość korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania na gruncie prawa cywilnego, lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności gwarantowanej obywatelowi przez państwo. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że sam fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji nie ma znaczenia eksponowany w skardze wątek "przewlekłości postępowania w pierwszej instancji administracyjnej, która skutkowała niemożnością zwrotu w terminie nieruchomości objętych wnioskiem".

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie celem rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem wnioskodawców oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) nierozpoznanie istoty sprawy w granicach 134 p.p.s.a. – sąd analizował nie mające znaczenia dla skargi przesłanki zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, ale pominął kluczową sprawę w postaci braku stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia, nadto przez brak rozstrzygnięcia obejmującego kontrolę prawidłowości wydania w jednej sprawie administracyjnej prowadzonej na podstawie jednego wniosku dwóch częściowych decyzji administracyjnych w pierwszej instancji wydanych w odstępie 4 dni w postępowaniu trwającym 27 lat, co skutkowało utrudnieniem obrony praw wnioskodawców w konsekwencji rozdzielenia spraw i wydania odrębnych decyzji administracyjnych w drugiej instancji i dalej prowadzeniem odrębnych postępowań sądowoadministracyjnych, których zakresy się wzajemnie przenikają i uzupełniają, brak jakiegokolwiek rozstrzygnięcia sądowoadministracyjnego w zakresie oceny w sentencji wyroku realizacji celu wywłaszczenia w formie wyrzeczenia w zaskarżonej decyzji I i II instancji administracyjnej w zakresie każdej z parcel objętych wnioskiem, a także przez doprowadzenie w toku postępowania administracyjnego do powstania roszczenia odszkodowawczego i przekierowania tego roszczenia przez organ II instancji administracyjnej do rozpoznania sądowi powszechnemu, czyli wyrządzenie szkody wnioskodawcom;

b) nierozpoznanie skargi w całości – przez brak orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, co potwierdzało powstania roszczenia odszkodowawczego i przekierowania tego roszczenia przez organ II instancji administracyjnej do rozpoznania sądowi powszechnemu – czyli wyrządzenie szkody wnioskodawcom i brak rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania pominiętego w treści decyzji administracyjnej, a także przez brak kontroli sądowoadministracyjnej braku wyrzeczenia w decyzjach administracyjnych kwestii realizacji celu wywłaszczenia;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 art. 7, art. 8 art. 12, art. 35 art. 77 § 1 i art. 80 i 104 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo, że skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, a zmiana stanu prawnego i faktycznego nieruchomości w toku sprawy nie spowodowała wydania całościowej decyzji i finalizacji jedynie części postępowania, które nadal było nakierowane na analizę części przesłanek, a nadto skutkowało naruszeniem zasady załatwienia sprawy w całości – decyzje częściowe w sprawie były wydane bezpośrednio po sobie w odstępach 4 dni, gdzie przedmiot postępowania za tym nie przemawiał, a w samej decyzji brak było wzmianki, że jest to decyzja częściowa – skutkowało to ograniczeniem zakresu działań sądu, który w swoim wycinku był nie był formalnie niepoprawny, ale w kontekście całości sprawy był wadliwy; ten zabieg ograniczył prawo strony do prawidłowego rozstrzygnięcia odwołania i do sądowoadministracyjnej kontroli organów administracji, które ustawowo są ograniczone zakresem wydanej decyzji, a zatem pomijają część postępowania zakończoną decyzją częściową uwzględniającą żądanie;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez selektywne i lakoniczne wyjaśnienie;

e) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia;

f) brak prawidłowej oceny materiału dowodowego w postaci treści uchwał z 2014 r. i 2018 r. Rady Miasta K., które w swojej treści nie wskazywały na parcele objęte sprawą (uchwała z 2014 r. nie zawierała numerów działek ani załącznika graficznego, a uchwała z 2018 r. nie dotyczyła bezpośrednio ul. D. ani parcel objętych wnioskiem), nadto pominięto analizę do których ulic (L. czy D.) i w jakim zakresie (elemencie) pasa drogowego przynależeć mają poszczególne parcele objęte wnioskiem;

g) nieustalenie zgodnie z kompetencją organów administracji kwestii realizacji celu wywłaszczenia w zaskarżonych decyzjach i przyjęcie wadliwego odesłania do sądów powszechnych, które w tych sprawach nie orzekają;

II. prawa materialnego, tj.:

a) art. 136 ust. 3 i art. 142 u.g.n. w zw. z art. 2a u.d.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ma wyłącznie zastosowanie do stanu faktycznego na dzień wydania decyzji, bez potrzeby orzekania w sprawie realizacji celów wywłaszczenia, w konsekwencji czego decyzja, która została wydana z opóźnieniem i rażącym naruszeniem prawa, a wcześniej nie doszło w toku sprawy (i w terminie przewidzianym na jej załatwienie) do ziszczenia się przesłanek zwrotu, gdzie interes prawny skarżących doznał uszczerbku, nadto że możliwe jest zastosowanie tego przepisu bez ustalenia czy nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona, a takie ustalenie nie zostało dokonane w postępowaniu administracyjnym, ani też w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co przy braku zawiadomienia wywłaszczonych właścicieli o zmianie celu powoduje, że było to działanie bezprawne;

b) art. 98 w zw. z art. 142 i nast. u.g.n. przez brak ich odpowiedniego zastosowania w kontekście nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości objętych inwestycją drogową;

c) art. 137 u.g.n. przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w toku sprawy doszło do szeregu sukcesji, a postępowanie dotyczyło realizacji celu wywłaszczenia i w tym zakresie nie zostało zamknięte decyzją administracyjną. W sprawie było prowadzone jedno postępowania administracyjne i jedno postępowanie dowodowe. Organy administracji oraz Sąd I instancji przyjęły, że w 2014 r. doszło do zmiany stanu faktycznego w sprawie, a nieruchomości objęte wnioskiem i przeznaczone w celu wywłaszczenia jako zazielenienie zostały włączone do pasa drogowego. Ani decyzja I i II instancji ani postępowanie sądowe nie dało odpowiedzi na pytanie która z parcel przynależy do konkretnej drogi publicznej, poprzestano na powierzchownym stwierdzeniu faktu na podstawie uchwał Rady Miasta K. Inwestycja drogowa ul. L. i ul. D. niewątpliwie nie była realizacją celu wywłaszczenia. W normalnym toku czynności właścicielom takich nieruchomości przysługuje odszkodowanie, realizowane w trybie administracyjnym, a nie procesu przed sądem cywilnym, do którego odesłał Wojewoda. Skarżący kasacyjnie podkreślili, że to nie sąd powszechny ustala realizację celu wywłaszczenia, ale kompetentny organ administracji. Sąd poprzestaje na stwierdzeniu faktu, że doszło do złożenia wniosku, natomiast realizacja celu wywłaszczenia nie należy do drogi cywilnej (art. 2 k.p.c.). Kwestia niemożności zwrotu nie zwalnia organu z jego ustawowego obowiązku stwierdzenia czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszej sprawie organ ostatecznie nie zbadał czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia, lecz uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie, korzystając z okazji do zawężenia zakresu decyzji, jaką dała zmiana stanu prawnego i faktycznego nieruchomości w toku sprawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie w tym zakresie powinna być wydana decyzja deklaratoryjna, stwierdzająca że cel wywłaszczenia został albo nie został zrealizowany, przy odrębnym stwierdzeniu czy nieruchomość nadaje się do zwrotu. Wobec włączenia w czasie sprawy działek w obszar pasa drogowego nie są one zwracane, lecz sprawa nie ulega zakończeniu, a roszczenia właścicieli są rozliczane odszkodowaniem. Do takiego roszczenia, realizowanego przed sądem powszechnym, niezbędne dowodowo jest orzeczenie ustalające oraz stwierdzające czy do zwrotu nie doszło z powodu przewlekłego prowadzenia sprawy z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżących kasacyjnie wydanie decyzji odmawiającej zwrotu po 4 latach od zmiany stanu faktycznego ewidentnie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Dodatkowo organ I instancji wyrządził na odrębnej podstawie szkodę wnioskodawcom, przewlekając rozstrzygnięcie sprawy tak, że realizacja pierwotnego wniosku stała się niemożliwa z przyczyn niezależnych od stron. W uzasadnieniu Sądu I instancji znalazła się wprawdzie wzmianka o tym, że na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, natomiast wskazano budzący wątpliwości zapis, że nie została ona "bezpośrednio" wykorzystana na cel wywłaszczenia. W ocenie skarżących kasacyjnie miejscem takiej wzmianki jest treść decyzji organu I i II instancji, które w tym zakresie stanowią dowód z dokumentu urzędowego przed sądem powszechnym. Praktyka spraw przed sądami powszechnymi wskazuje, że celowe i niezbędne jest ustalenie na etapie postępowania administracyjnego czy cel wywłaszczenia został zrealizowany czy też nie. Ogranicza to postępowanie dowodowe przed sądem powszechnym, nadto nie ma wątpliwości czy taka sprawa należy do drogi cywilnej. Sąd powszechny nie może przejąć kompetencji organu administracji ani kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości realizacji celu wywłaszczenia, nie prowadzi w tym zakresie postępowania z urzędu, tak jak to jest zobowiązany zrobić organ administracyjny. Rolę inicjatora ma zatem przejąć strona inicjująca spór roszczeniem o odszkodowanie. Zdaniem skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie już z góry można założyć, że w procesie odszkodowawczym pozwany będzie zrównywał zieleń przydrożną z zielenią, która "mogła być" realizacją celu wywłaszczenia, na co wskazuje zaskarżenie decyzji o zwrocie pozostałych parcel. Prawidłowe ustalenie w tym zakresie i wyrzeczenie w decyzji administracyjnej o tym, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia przecięłoby opcje spekulacji faktami i w kontekście ekonomiki procesu cywilnego zaoszczędziłoby wielu miesięcy lub lat postępowania dowodowego. Wpisuje się to w zasadę dokładnego wyjaśniania przesłanek działania organu, która nakazuje precyzyjne wskazanie które działki zostały zajęte pod które elementy pasa drogowego. W niniejszej sprawie nie dokonano tego na podstawowym poziomie – przez przypisanie konkretnych parcel do konkretnych dróg. Sąd I instancji powielił jedynie ogólne stwierdzenie, że działki stanowią aktualnie część pasa drogowego, nie przypisując odpowiednich części działek do poszczególnych części pasa odpowiedniej drogi. Ma to istotne znaczenie ze względu na zbliżony lub odmienny sposób zagospodarowania względem sposobu wskazanego jako cel wywłaszczenia. Na to nałożyło się wydanie w krótkim odstępie czasu dwóch decyzji o charakterze decyzji częściowych, bez wskazania tego faktu w samej decyzji. Przesłanki do ewentualnej decyzji częściowej były ustalone już w 2014 r., a w 2018 r. było to objęte znaczącym opóźnieniem. W takiej sytuacji do 2018 r. wnioskodawcy byli trzymani w niepewności czy zwrot będzie realizowany, a działania organu wskazywały, że do zwrotu dojdzie. Nie sposób przyjąć, że organ nie wiedział o inwestycji drogowej. Dysponował mapami, jednak nie wykonał do żadnej decyzji załącznika graficznego, co jest to tyle istotne, że jedna parcela w jednej decyzji jest objęta zwrotem, a w drugiej nie. W 2018 r. nie było już żadnych podstaw do rozdzielania decyzji końcowej na decyzje częściowe, nic nie stało na przeszkodzie, aby wydać jedną decyzję, częściowo uwzględniającą, a częściowo oddalającą, która dałaby prawidłowy kontekst do sprawy. Z faktu zaskarżenia decyzji częściowej o zwrocie nieruchomości dla wnioskodawców należy wywnioskować, że nadal jest kwestionowane niezrealizowanie celu wywłaszczenia, które z kolei jako niebudzące wątpliwości przyjął Sąd I instancji. Taka wątpliwość musi być rozstrzygnięta ostatecznie, przez organ administracji w decyzji. Wzmianka w uzasadnieniu sądowym może być niewystarczająca jako podstawa roszczenia procesowego w sądzie powszechnym w kluczowej okoliczności w sprawie, zwłaszcza dla kwot jakie wchodzą potencjalnie w rachubę jako wysokość roszczenia. Skarżący kasacyjnie domagają się konkretnych rozstrzygnięć obok kwestii odmowy zwrotu, czyli czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, ewentualnie że nie został w podziale na brak przystąpienia do prac lub brak zakończenia prac. W ocenie skarżących kasacyjnie prawidłowa decyzja administracyjna w sprawie powinna ujmować całość sprawy, zawierać część uwzględniającą zwrot, stwierdzenie że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia i z jakiej przyczyny, a przy odmowie zwrotu wskazać dokładnie które z parcel 1. kat. [...],[...],[...] b. gm. kat. C. zostały zajęte i kiedy na elementy pasa drogowego, jeżeli odpowiednia uchwała Rady Miasta została przedzielona w czasie odstępem 4 lat. Uchwała ta w ogóle nie jest analizowana przez sąd, poprzestano na niespornym fakcie jej wydania. Zdaniem skarżących kasacyjnie treść uchwał nie pozwala na wnioski jakie wyciągnął organ I instancji i powielił Sąd I instancji.

Zdaniem skarżących kasacyjnie kluczowe w sprawie, dla oceny odpowiedzialności cywilnoprawnej organu, było też ustalenie momentu powstania przewlekłości postępowania w sprawie, celem oceny skutków prawnych dla wnioskodawców i sposobu wykonywania czynności organu w tym okresie. W ocenie skarżących kasacyjnie organ I instancji badał zbędne przesłanki jeszcze przed włączeniem do postępowania kwestii ww. ulic. Zgodnie z ustawową podstawą prawną Starosta powinien orzekać w sprawie ul. D. jako organ administracji, zatem miał wiedzę z urzędu o toczącym się postępowaniu i jego zakresie. Przedmiotem odwołania, który nie został rozpatrzony prawidłowo i całościowo przez Wojewodę było sformułowanie zarzutu, że treść decyzji odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika główne z niespotykanej przewlekłości postępowania, prowadzenia go w sposób niesumienny, wybiórczy i z pominięciem zmian okoliczności w sprawie. Uzasadnienie wyroku w żaden sposób nie odnosi się do wyjaśnienia stopnia i zakresu przewlekłości postępowania. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że postępowanie trwa obecnie ponad 29 lat. Jest to rekord przewlekłości i dowód na brak jakiejkolwiek skuteczności w realizacji ustawowych zadań organu.

Ponadto, zdaniem skarżących kasacyjnie nie wiadomo, bo żadna decyzja administracyjna tego nie określa, czy nieruchomość została wykorzystana na cele wywłaszczenia, a następnie zmieniono cel jej zagospodarowania, czy też nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, ale z uwagi na upływ czasu (brak rozpoczęcia prac lub realizacji celu) jest możliwa zmiana celu jej wywłaszczenia. Ustalenie takiej kluczowej kwestii przesądzi o istnieniu lub nieistnieniu roszczenia nadającego się do realizacji przed sądem powszechnym. Z uwagi na wartość jaką potencjalnie przedstawiają nieruchomości objęte odmową zwrotu jest to ograniczenie prawa skarżących do sądu przez badanie przesłanek administracyjnych przez sąd powszechny po uiszczeniu odpowiedniego wpisu. W podobnym stanie faktycznym wypowiedział się Sąd Apelacyjny w Krakowie w wyroku w sprawie I ACa 374/19. W niniejszej sprawnie sytuację komplikuje fakt, że nie jest jasne czy szkodę wyrządza właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot przez braki informacji o zmianie celu wywłaszczenia, czy też organ rozpatrujący wniosek o zwrot, który pogarsza sytuację wnioskodawców przewlekłością postępowania. Kluczową okolicznością do udowodnienia był moment przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną, który nie został w sprawie precyzyjnie wskazany w zakresie każdej z przedmiotowych działek. Jeżeli zdecydowano się w sprawie na decyzje częściowe, powinny one być wydane w zakresie każdej z tych działek osobno, aby w każdej z nich można było ocenić powstanie roszczenia odszkodowawczego. Innymi słowy nie ustalono momentu zmiany celu wywłaszczenia.

Skarżący kasacyjnie wskazali, że przez całe 27 lat postępowania administracyjnego sporne było, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a decyzji w tym zakresie nadal brak. Decyzja odmawiająca zwrotu nie stwierdza, czy zmiana celu wywłaszczenia nastąpiła przez zaniechanie rozpoczęcia realizacji, czy też niezakończenie celu w wyznaczonym terminie. Skarżący nie zostali poinformowani w toku sprawy o zamiarze realizacji innego celu niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu przez cały okres postępowania. Oznacza to być może, że organ przyjął, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany dla nieruchomości objętej odmową zwrotu. Nie bez znaczenia jest to, że dużo wcześniej wszystkie inne nieruchomości sąsiednie doczekały się rozstrzygnięcia, a w niniejszej sprawie organ czekał prawdopodobnie na wydanie uchwał Rady Miasta K. w 2018 r. pozorując czynności wyjaśniające i wskazując na inne podstawy. W zakresie parcel zajętych pod ul. L., decyzja odmawiająca powinna być wydana w 2014 r. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż ten ściśle określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zobowiązany jest zawiadomić poprzedniego właściciela tej nieruchomości, czyli wywłaszczonego lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując go jednocześnie o możliwości zwrotu nieruchomości, a wobec toczącego się postępowania zamiar wykonania pasa drogowego drób publicznych był wiadomy już od etapu uzgodnień (por. wyrok SN z 10 kwietnia 2013 r., IV CSK 541/12). W niniejszej sprawie powinno to nastąpić w toku sprawy z chwilą rozpoczęcia formalnoprawnego przygotowania do dokumentacji do budowy drogi publicznej. Nie sposób przyjąć, że Starostwo Powiatowe nic nie wiedziało o planowanej inwestycji drogowej, będąc organem administracji w sprawie. Do tej kwestii w ogóle nie odniósł się Sąd I instancji. Bezsporne jest, że nie doszło do poinformowania wywłaszczonego o zamiarze zmiany celu publicznego, na który doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że w przypadku zakończenia w normalnym terminie sprawy nieruchomości uległyby zwrotowi, również po zawiadomieniu o zmianie celu wywłaszczenia. Tylko przez przewlekłe prowadzenie sprawy zmiana stanu faktycznego uniemożliwiła zwrot. Tymczasem organ w żaden sposób nie uregulował sytuacji prawnej wnioskodawców i ich następców prawnych. W ten sposób już organ II instancji przekierowuje wnioskodawców do sądu powszechnego, nie kontrolując w ramach odwołania prawidłowości działania organu I instancji, które to zaniechanie powielił sąd. Niewątpliwie w sprawie nie dokonano obligatoryjnego zawiadomienia o zmianie celu wywłaszczenia. W tej sprawie wypowiadał się też Sąd Najwyższy (wyrok z 12 sierpnia 2009 sygn. akt IV CSK 187/09) wskazując na obowiązek organów liczenia się z ewentualnością zwrotu po odpadnięciu przyczyny wywłaszczenia. Obowiązek ten jest wprost uregulowany w art. 136 u.g.n., a stanowisko to potwierdza również wyrok Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13. Dostrzegając te uchybienia organów skarżący kasacyjnie uważają, że powinny być one objęte wnikliwą kontrolą organu II instancji administracyjnej (art 128 k.p.a.) jak i sądową działalności administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem (art. 134 p.p.s.a.). Opisane w sprawie uchybienia niewątpliwie rodzą odpowiedzialność odszkodowawczą, a zatem nie mogą być wyłączone spod oceny pod kątem kryterium legalności dotyczącego całego przebiegu postępowania i jego skutków. Fakt odesłania wnioskodawców na drogę postępowania sądowego przed sądem powszechnym wskazuje, że organ poczuwał się do obowiązku wypłaty odszkodowania, oczekując jednak, że jego przesłanki i wysokość ma ocenić sąd powszechny. Jednocześnie organ nie odnosi się do kwestionowania co do zasady obowiązku zwrotu z uwagi na realizację pierwotnego celu wywłaszczenia.

Wnioskiem z 28 lipca 2020 r skarżący wnieśli o uzupełnienie wyroku z 21 lipca 2020 r. w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego, zgodnie z wnioskiem zgłoszonym w skardze, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ I instancji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących kwestia odmowy zwrotu pozostaje w nierozerwalnym związku z przewlekłością postępowania administracyjnego. Zmiana stanu faktycznego nastąpiła w związku z przewlekłym prowadzeniem sprawy od 1991 r., a ostatni wieloletni etap postępowania dowodowego i wyjaśniającego obejmował kwestie nie mające istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z 5 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił uwzględnienia wniosku wskazując, że wydany w sprawie wyrok jest kompletny i nie zachodzi potrzeba jego uzupełnienia. Sąd I instancji wskazał, że złożona skarga dotyczyła zbadania zgodności z prawem wydanej decyzji administracyjnej organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarga eksponowała również problem przewlekłości postępowania administracyjnego. Na rozprawie sądowej profesjonalny pełnomocnik jednoznacznie sprecyzował, że domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, choć jego celem jest wykazanie, iż postępowanie administracyjne było przewlekłe i w jego trakcie zostały wybudowane drogi, co uniemożliwia zwrot działek. Sąd I instancji wyjaśnił, że kwestia bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) badana jest przez sąd administracyjny w innym trybie (do sygn. akt "SAB"), w wyniku wniesienia przez skarżących odrębnej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący takiej skargi nie złożyli, a domagali się uchylenia zaskarżonej, konkretnej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, eksponując dodatkowo wątek przewlekłości postępowania.

Zażalenie na postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 maja 2021 r., I OZ 168/21.

Pozostałe strony postępowania nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Obowiązek uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną powinność połączenia poszczególnych zarzutów z argumentami uzasadnienia. Ma to szczególne znaczenie w przypadku wielości zarzutów i rozbudowanego pod względem objętości uzasadnienia. Jakkolwiek przepisy nie wprowadzają w tym zakresie szczególnych wymagań dla konstrukcji uzasadnienia i skutek ten możliwy jest do osiągnięcia w dowolny sposób, to musi być możliwe względnie jednoznaczne przyporządkowanie poszczególnych argumentów do zarzutów, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł odnieść się do nich rozpoznając skargę kasacyjną. Temu standardowi nie odpowiada uzasadnienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów. Z tego względu rozważeniu w odniesieniu do poszczególnych zarzutów podlegały te z argumentów, które względnie wyraźnie wskazywały na ich wzajemny związek.

Rozpoznana w tym zakresie skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. Po pierwsze, nie został on precyzyjnie postawiony, albowiem przepis ten ma dwie jednostki redakcyjne i zawiera kilka norm prawnych. Wskazanie na "nierozpoznanie sprawy w granicach 134 p.p.s.a." pozwala przyjąć, że przedmiotem zarzutu jest art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu i może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień, niż podniesione w skardze (uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje, aby Sąd I instancji ograniczył się do zbadania zarzutów skargi, wskazują na to zarówno wskazane w uzasadnieniu kryteria kontroli decyzji, jak i przedstawiona argumentacja, poddająca analizie przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i stanowisko Sądu I instancji w kwestii kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku dowodzi także, że zarówno przedstawiając stanowisko organu odwoławczego, jak i prezentując ocenę tego stanowiska, Sąd I instancji odniósł się do kwestii wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zarówno przez organ odwoławczy w decyzji, jak i Sąd I instancji zostało przyjęte, że zwrot nieruchomość nie jest możliwy, mimo że nie została ona bezpośrednio wykorzystana na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., na nieruchomości nie zrealizowano celu jej wywłaszczenia (nabycia) w postaci urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku. Domaganie się natomiast "wyrzeczenia" czy zawarcia w sentencji wyroku oceny realizacji celu wywłaszczenia nie znajduje podstaw, orzekając o zwrocie organ w uzasadnieniu odnosi się do przesłanej zwrotu, nie orzeka o ich spełnieniu w rozstrzygnięciu decyzji, przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest zwrot lub odmowa zwrotu, jako przedmiot żądania.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której sprawa została wniesiona i nie może swoimi ocenami wkraczać w sprawę inną, niż ta, w której wniesiono skargę, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydanych decyzji. Przedmiotem skargi był decyzja dotycząca zwrotu nieruchomości, a nie kwestia bezczynności, co potwierdza postanowienie NSA z 27 maja 2021 r., I OZ 168/21. Pozbawione zatem jakichkolwiek rzeczowych podstaw są argumenty odwołujące się do braku odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii bezczynności czy przewlekłości postępowania. Mogły być one w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zgłaszane, a strony miały prawo do odrębnego skarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Na etapie skargi na decyzję kończącą postępowanie kwestie te nie wchodzą w zakres kontroli sądu. Z tego powodu przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stoi właśnie na przeszkodzie do domagania się, aby Sąd I instancji orzekł w przedmiocie przewlekłości postępowanie administracyjnego, taka praktyka byłaby niewątpliwie wyjściem poza granice sprawy. Związanie granicami sprawy nie pozwala również na kontrolę przez Sąd I instancji innych decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu pozostałych nieruchomości. Przepis art. 104 § 2 k.p.a. nie sprzeciwia się wydaniu decyzji orzekającej o istocie sprawy w części, w skardze kasacyjnej nie wskazano na normatywne przeszkody w tym zakresie. W przypadku wniosku o zwrot większej ilości nieruchomości nie jest wykluczona możliwość wydania kilku decyzji rozpoznających żądanie w odniesieniu do poszczególnych działek, podlegają one wówczas odrębnym skargom do sądu administracyjnego.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35, art. 77 § 1, art. 80 i art. 104 k.p.a. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z jej konstrukcją i budową zarzutów. Po pierwsze, obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów postawiony zarzut nie mógł odnieść skutku, albowiem pozbawiony jest konkretności i nie poddaje się rzeczowej analizie. W szczególności nie wykazano, aby istniała sprzeczność ustaleń faktycznych przyjętych przez organ w decyzjach wydanych dla poszczególnych działek. Jak wyżej zostało natomiast wskazane, kwestia realizacji celu wywłaszczenia została rozważona, zajął w tej sprawie wyraźne stanowisko zarówno organ odwoławczy (będący wszak organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę), jak i Sąd I instancji. Nie znajduje potwierdzenia także zarzut błędnej oceny uchwał Rady Miasta K. z 2014 i 2018 r. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie zakwestionowali i nie wykazali, że wadliwe jest stanowisko stwierdzające, iż działki objęte decyzją wydaną w sprawie leżą w liniach rozgraniczających dróg publicznych. Ich lokalizacja jest potwierdzona zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności mapowym. Po drugie – wbrew tezom skargi kasacyjnej – organy ustaliły, w skład której drogi wchodzą poszczególne działki: działka [...] leży w pasie drogowym ulicy L., a działki [...] i [...] w pasie drogowym ulicy D. Argument, że działka [...] w granicach parceli [...], która rzekomo wchodzi w skład pasa drogowego, podlegała zwrotowi nie jest celny, albowiem bynajmniej nie ustalono, że była parcela [...] wchodzi w skład pasa drogowego, argument bazuje zatem na wadliwej tezie. Ustalono natomiast, że działka [...] w granicach m. in. parceli [...] wchodzi w skład pasa drogi publicznej.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy, jakimi są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem ww. elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i pozwala na poddanie go kontroli instancyjnej.

Nie podlegają uwzględnieniu również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Stawiając zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 142 u.g.n. w zw. z art. 2a u.d.p. nie wskazano, jakie dyrektywy interpretacyjne zostały naruszone i na czym polega błędne rozumienie tych przepisów. Zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie można natomiast zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Nie jest przy tym jasne co oznacza zarzut, że błędna jest wykładnia skutkująca przyjęciem, iż przepis ma wyłącznie zastosowanie do stanu faktycznego na dzień wydania decyzji. Organ na obowiązek orzekać zgodnie ze stanem, faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania decyzji. Przepis prawa materialnego może wskazywać na uwzględnienie stanu faktycznego z przeszłości lub jakiejś określonej daty, takiego wskazania nie zawiera jednak żaden z wymienionych w zarzucie przepisów. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. określa terminy istotne dla ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (z uwzględnieniem wyroku TK z 13 marca 2014 r. P 38/11), nie mają one jednak znaczenia dla podejmowanego rozstrzygnięcia, jeżeli zwrotowi sprzeciwia się negatywna przesłanka wynikająca z art. 2a u.d.p., co prawidłowo przedstawił Sąd I instancji.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 98 w zw. z art. 142 i nast. u.g.n. Po pierwsze, skarga kasacyjna musi wyraźnie wskazywać naruszone przepisy, nie odpowiada temu rygorowi wskazanie na bliżej nieokreślone przepisy "następne". Po drugie, art. 142 u.g.n.(składający się z dwóch paragrafów) dotyczy właściwości organów i formy działania w postaci decyzji. W sprawie nie postawiono zarzutu, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy lub podlegający wyłączeniu. W końcu, decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji nie dotyczyła wydzielenia działek pod drogi publiczne na wniosek właściciela, a działki objęte decyzją kontrolowaną przez Sąd I instancji nie mają nieuregulowanego stanu prawnego.

Nie znajduje także podstaw zarzut naruszenia art. 137 u.g.n. przez niezastosowanie. Jak już wyżej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przesłanka zwrotu, jaką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, została przez organ odwoławczy rozważona, przepis znalazł zatem zastosowanie.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.