Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 122/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1 pkt. 2, art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 31 par. 1 pkt 2, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, pkt. 8 lit. c c, art. 44-45, art. 61 ust. 1 i 2, art. 75
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Teza: Organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działa-nia proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochro-nie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227), wykazując, iż za jej udzia-łem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w w/w postępowaniach powinien być rozważany w wyjątko-wych przypadkach ponieważ istnieje w/w ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje  w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym.

TEZY

Organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działa-nia proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochro-nie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227), wykazując, iż za jej udzia-łem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w w/w postępowaniach powinien być rozważany w wyjątko-wych przypadkach ponieważ istnieje w/w ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje  w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym.


SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II SA/Go 566/10 w sprawie ze skargi Nowogrodzkiej Grupy Działaczy Proekologicznych w Nowogrodzie Bobrzańskim na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 21 kwietnia 2010 r. nr SKO-2946/53-L/10 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 566/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi stowarzyszenia zwykłego - Nowogrodzkiej Grupy Działaczy Proekologicznych w Nowogrodzie Bobrzańskim na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 21 kwietnia 2010 r., nr SKO-2946/53-L/10 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Burmistrz Nowogrodu Bobrzańskiego, działając na wniosek Ł. W. reprezentującego [...] S.A. w Poznaniu występującego w imieniu i na rzecz [...] Sp. z o.o. w Warszawie, wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Stacji bazowej [...] sieci [...] nr 41126 Nowogród Bobrzański na działce nr ewid. 1232/1 położonej w miejscowości Nowogród Bobrzański.

Dnia 19 stycznia 2010 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek Stowarzyszenia Nowogrodzkiej Grupy Działaczy Proekologicznych z siedzibą w Nowogrodzie Bobrzańskim o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, o którym mowa powyżej. Stowarzyszenie argumentowało, że powyższa inwestycja ma wpływ na lokalne środowisko, przez co pozostaje w zakresie jej zainteresowania. Przedstawiło ono również regulamin z którego wynikało, iż jednym z celów działania Nowogrodzkiej Grupy Działaczy Proekologicznych jest wspieranie ochrony przyrody na terenie Nowogrodu Bobrzańskiego.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2010 r. nr PP.7331-110/09.S Burmistrz Nowogrodu Bobrzańskiego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze. zm., dalej jako "u.p.z.p.") w związku z art. 31 § 2 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm. dalej jako "k.p.a.") odmówił dopuszczenia Nowogrodzkiej Grupy Działaczy Proekologicznych z siedzibą w Nowogrodzie Bobrzańskim do udziału na prawach strony we wskazanym wyżej postępowaniu. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Burmistrz wyjaśnił, iż pojęcie organizacji społecznej zdefiniowane w art. 5 § 1 (winno być § 2) pkt 5 k.p.a. nie ma charakteru wyczerpującego i szeroko ujmuje zakres podmiotów uprawnionych do występowania w powyższej roli w procesie administracyjnym. Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego uzasadniającego jego udział w sprawie. Udział organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym. Z dokumentów przedstawionych przez Nowogrodzką Grupę Działaczy Proekologicznych – w szczególności zaś z analizy nazwisk osób zaangażowanych w tę działalność – wynika, iż organizacja zrzesza mieszkańców Gminy Nowogród osobiście zainteresowanych w negatywnym dla strony rozstrzygnięciu niniejszego postępowania co oznacza, iż aktywność organizacji w niniejszej sprawie wiąże się nierozerwalnie z osobistymi interesami osób ją tworzących. O ile co do zasady na obecnym etapie nie ma prawnego powodu by negować istnienie indywidualnego interesu poszczególnych członków organizacji społecznej, domaganie jego respektowania winno być realizowane w odpowiednim, zgodnym z prawem, trybie. O prawie do występowania w roli strony nie może decydować jedynie wola określonej osoby, pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym ma bowiem charakter zarówno procesowy, jak i materialny. Burmistrz stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie prywatny charakter zaangażowania członków organizacji w postępowanie jest na tyle jednoznaczny, iż przekreśla on możliwość spełnienia przesłanki interesu publicznego. Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego. W konsekwencji Burmistrz uznał, iż Nowogrodzkiej Grupie Działaczy Proekologicznych nie przysługuje uprawnienie do bycia stroną w opisanym wyżej postępowaniu. Nadto Stowarzyszenie ograniczyło się w swoich pismach jedynie do hasłowego wskazywania na rzekomą szkodliwość kwestionowanej przez siebie inwestycji celu publicznego. Tymczasem szczególnym uprawnieniom organizacji społecznej towarzyszyć winny szczególne obowiązki, uzasadniające jej uprawnienie do ingerowania w rzeczywistość prawną innych uczestników, zwłaszcza w postaci obligu uprawdopodobnienia przez nią zasadności zagrożenia w danym postępowaniu administracyjnym tych dóbr, ochrona których należy do statutowych celów jej działania. Ponieważ Nowogrodzka Grupa Działaczy Proekologicznych nie zdołała w żadnym ze swoich pism przedstawić faktów, uzasadniających z perspektywy interesu publicznego wejście jej do niniejszego postępowania na prawach strony, również i z tej przyczyny wniosek jej nie mógł być rozpatrzony pozytywnie.

Na powyższe postanowienie Burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego Nowogrodzka Grupa Działaczy Proekologicznych wniosła zażalenie, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów Konstytucji RP, a także art. 28 oraz art. 31 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2010 r. nr SKO–2946/53-L/10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie Kolegium, cele statutowe Stowarzyszenia (ochrona środowiska i dbałość o czystość na terenie gminy Nowogród Bobrzański oraz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej; działalność opiniodawczo-doradcza w zakresie prawa ochrony środowiska; działania na rzecz obywateli i administracji publicznej; działanie na rzecz rozwoju społecznego, kulturalnego, gospodarczego w aspekcie proekologicznych zachowań – pkt 10 regulaminu Stowarzyszenia) nie dają podstaw do uczestniczenia w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ze względu na brak ich powiązania z meritum postępowania administracyjnego. W postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego organy administracji nie dokonują bowiem oceny inwestycji pod kątem jej wpływu na środowisko. Na gruncie u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy, wydawane są w przypadku braku planu miejscowego i pełnią funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla konkretnej, wnioskowanej inwestycji, z punktu widzenia ładu przestrzennego. Decyzje te nadto nie dają inwestorowi żadnych praw do terenu, a jedynie są promesą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mogą stanowić podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. Organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) przez ochronę środowiska rozumie się podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych dc stanu właściwego. Dodatkowo zwrócił uwagę na regulację odrębnego postępowania w toku którego wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, ponieważ to w tym właśnie postępowaniu następuje ocena inwestycji pod kątem wymagań ekologicznych. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) definiuje także pojęcie organizacji ekologicznej stanowiąc, iż rozumie się przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10). Taki status – organizacji ekologicznej – posiada Stowarzyszenie Nowogrodzka Grupa Działaczy Proekologicznych, co wynika już z samej nazwy w powiązaniu z celami określonymi w regulaminie tej organizacji społecznej. Stosownie do art. 44 ust. 1 ww. ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu w sprawach z zakresu ochrony środowiska, wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Natomiast w pozostałych kategoriach tych spraw (z zakresu ochrony środowiska), w których społeczeństwo nie uczestniczy, organizacje ekologiczne mogą uczestniczyć na ogólnych zasadach (jak pozostałe organizacje społeczne), czyli po spełnieniu wymagań wynikających z omówionego wcześniej art. 31 § 1 k.p.a. (tj. zgodności celu statutowego organizacji z przedmiotem postępowania oraz przemawiania za tym interesu społecznego). W ocenie Kolegium z tych względów odmowne rozstrzygnięcie jest uprawnione, wobec niespełnienia przez Stowarzyszenie warunku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., jakim jest istnienie statutowego celu działania, który uzasadniałby uczestnictwo Stowarzyszenia na prawach strony, tu: w postępowaniu o ustalenie decyzji lokalizacyjnej. W kontekście przedstawionych rozważań, zdaniem organu, nie można tym samym uznać, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia też interes społeczny, biorąc pod uwagę cele statutowe niepowiązane z meritum postępowania. Niezależnie od powyższego Kolegium podzieliło argumentację organu pierwszej instancji, iż aktywność Stowarzyszenia wynika przede wszystkim z potrzeby ochrony interesów samej organizacji, skupiającej mieszkańców Nowogrodu Bobrzańskiego, wyrażających niezadowolenie (protest) przeciwko planowanej inwestycji, czego dowodzą też pisma adresowane do Burmistrza. W tym względzie, tj. braku wykazania interesu społecznego, Kolegium podzieliło stanowisko i motywy przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim przez Stowarzyszenie Nowogródzka Grupa Działaczy Proekologicznych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało na niezrozumienie przez organy orzekające w sprawie jego statusu prawnego i celów działalności, przytoczyło szereg argumentów przemawiających przeciwko lokalizowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne w otoczeniu człowieka, a także zarzuciło naruszenie art. 33 ustawy Prawo ochrony środowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznając skargę za zasadną, wskazał, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego lub swój udział w tym postępowaniu zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Sąd I instancji za prawidłową uznał, dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ocenę statusu strony skarżącej jako organizacji społecznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Sąd wskazał, iż nie budzi wątpliwości, to że Nowogrodzka Grupa Działaczy Proekologicznych z siedzibą w Nowogrodzie Bobrzańskim ma status stowarzyszenia zwykłego, o którym mowa w art. 40 i następnych ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst. jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855) i wpisane jest od 26 maja 2009 r. do rejestru stowarzyszeń prowadzonego przez Starostę Zielonogórskiego pod nr 5050/16. Przedstawicielem stowarzyszenia uprawnionym do jego reprezentowania jest A. J. Zgodnie z treścią znajdującego się w aktach sprawy regulaminu Stowarzyszenia (pkt 10) jego celem jest: a) ochrona środowiska i dbałość o czystość na terenie gminy Nowogród Bobrzański oraz na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, b) działalność opiniodawczo-doradcza w zakresie prawa ochrony środowiska, c) działanie na rzecz obywateli i administracji publicznej, d) działanie na rzecz rozwoju społecznego, kulturalnego, gospodarczego w aspekcie proekologicznych działań. W myśl pkt 11 regulaminu, powyższe cele stowarzyszenie realizuje przede wszystkim poprzez: a) współpracę z osobami i instytucjami (organizacjami) o podobnym celu działania, b) organizowanie spotkań, prelekcji, warsztatów i.t.p., c) wspieranie działań mających na celu popularyzację proekologicznych form kształtowania środowiska (poprawa stanu środowiska), d) występowanie z wnioskami i opiniami oraz skargami do władz, urzędów oraz sądów, e) uczestnictwo w procesie decyzyjnym jako strona w każdym etapie postępowania, f) przyjmowanie porad, opinii od organów władz, instytucji w zakresie ochrony środowiska. W ocenie Sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, iż statutowym celem skarżącego Stowarzyszenia jest prowadzenie działalności w zakresie ochrony środowiska i szeroko rozumianej promocji oraz inicjowania zachowań proekologicznych, zarówno na terenie gminy Nowogród Bobrzański, jak i na terenie kraju, co zasadnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze. Postępowanie administracyjne, co do którego żądanie dopuszczenia na prawach strony zgłosiło skarżące Stowarzyszenie, zostało zainicjowane wnioskiem [...] Sp. z o.o. w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – rozbudowy stacji bazowej [...] sieci [...] nr 41126 w Nowogrodzie Bobrzańskim poprzez montaż masztu (maszt nr 7 – wysokość 5m, wysokość od poziomu terenu 57m) z drabinką Soll wraz z infrastrukturą towarzyszącą (6 anten radioliniowych, w tym 4 anteny na nowym maszcie), montaż drogi kablowej, montaż kabli radioliniowych, na działce oznaczonej nr ewid. 1232/1. W pkt II.1 wniosku w zakresie parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko wskazano: "nie dotyczy (wynika z analizy środowiskowej). W myśl rozporządzenia Rady Ministrów z 21 sierpnia 2007 r. przedsięwzięcia nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których raport jest wymagany." Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z projektem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (pkt 2) kształtują między innymi ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, dalej jako "p.o.ś.") oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W pkt 2 lit. c projektu decyzji określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi: między innymi - planowaną inwestycję zaprojektować w sposób zapewniający spełnienie wymogów z zakresu warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, bezpieczeństwa pożarowego i użytkowania, odległości pionowe pomiędzy głównymi osiami wiązek promieniowania a miejscami dostępnymi dla ludności nie mogą przekroczyć wielkości określonych w § 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Sąd podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 ww. u.p.z.p. uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony środowiska. W art. 2 pkt 2 i 3 ustawodawca zdefiniował dla potrzeb cytowanej ustawy pojęcia "zrównoważony rozwój" – poprzez odesłanie do rozwoju, o którym mowa w art. 3 pkt 50 p.o.ś. oraz "środowisko" – poprzez odesłanie do definicji zawartej w art. 3 pkt 39 p.o.ś., zgodnie z którym pod pojęciem "środowisko" należy rozumieć ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. "Ochronę środowiska" ustawodawca w art. 3 pkt 13 p.o.ś. zdefiniował jako podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej, ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego. W myśl przepisu art. 3 pkt 49 p.o.ś., pod pojęciem "zanieczyszczenia" rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, może powodować szkodę w dobrach materialnych, może pogarszać walory estetyczne środowiska lub może kolidować z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wykładnia zarówno celowościowa, jak i systemowa powyższych przepisów prawa materialnego, w ocenie Sądu I instancji, powadzi do wniosku, iż nie można zaaprobować stanowiska Kolegium wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organy administracji publicznej nie dokonują oceny inwestycji pod kątem jej wpływu na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, iż inwestycja celu publicznego (z zakresu łączności publicznej) w postaci stacji bazowej telefonii cyfrowej wraz z zespołem anten jest co do zasady inwestycją negatywnie oddziałującą na środowisko poprzez emitowane promieniowanie. Odrębną kwestią pozostaje ocena charakteru, natężenia i skutków tego oddziaływania w indywidualnej sprawie. Oznacza to, iż w sytuacji gdy celem statutowym skarżącego Stowarzyszenia jest ochrona środowiska, a w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organy administracji muszą uwzględniać wymogi ochrony środowiska, dopuszczenie Stowarzyszenia Nowogrodzka Grupa Działaczy Proekologicznych do udziału w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadnione celem statutowym tej organizacji społecznej. Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem cytowanych wyżej przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię a naruszenie to w ocenie Sądu miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane również z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej i wnikliwej oceny w zakresie istnienia interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a w zasadzie zaniechał takowej oceny. W tym zakresie, w ocenie Sądu organ drugiej instancji zaniedbał swój obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozpoznania, także z ewentualnym uzupełnieniem postępowania dowodowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ odwoławczy uzasadniając zaskarżone postanowienie ograniczył się jedynie do akceptacji (bez należytego zbadania, a następnie uzasadnienia) stanowiska Burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego w zakresie braku wykazania interesu społecznego przez Stowarzyszenie. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy pominął kwestię ustalenia czy Nowogrodzka Grupa Działaczy Proekologicznych stowarzyszenie zwykłe zgłosiła udział w postępowaniu reprezentując interes społeczny, czy jedynie partykularne interesy członków tego stowarzyszenia, które nie muszą się w konkretnej sprawie wykluczać. Sąd wskazał, że z akt sprawy wyłania się wprawdzie niezbyt klarowny i ogólny obraz postawy strony skarżącej oczekującej uwzględnienia jej postulatów związanych z szeroko rozumianą ochroną środowiska, w której przychodzi egzystować danej społeczności lokalnej poprzez wyeliminowanie ryzyka szkodliwego oddziaływania spornej inwestycji, z powołaniem się jedynie na przymiot organizacji ekologicznej. Nie zwalnia to jednakże organu odwoławczego od należytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego, pomimo ewidentnego zainteresowania toczącym się postępowaniem Stowarzyszenia, powołującego się na cel statutowy - dbałość o ochronę środowiska i przedstawiającego zarzuty wobec nadmiernej emisji skumulowanych zanieczyszczeń przez sporną inwestycję nie przysługuje mu status podmiotu na prawach strony, i czy istotnie w konkretnym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy interes społeczny nie przemawia za dopuszczeniem skarżącej organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji brak jest w szczególności motywów jakimi kierował się organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie podzielając "co do zasady" stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku wykazania, czy też udowodnienia interesu społecznego oraz reprezentowania przez organizację jedynie indywidualnych interesów jej członków. Zgodnie z art. 5 i art. 74 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrona środowiska jest jedną z podstawowych funkcji państwa i obowiązkiem władz publicznych. Zasadniczo zatem ochrona środowiska leży w interesie społecznym. Zdaniem Sądu I instancji niewątpliwie uzasadniony był postulat, aby organizacja przytoczyła okoliczności konkretyzujące interes społeczny w danej sprawie, jednak za wystarczające należy uznać powołanie się na interes ogólny, związany z dążeniem do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej - czyli ochroną środowiska. Natomiast z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać jego istnienie, w wyżej podanym rozumieniu. Składnikiem interesu społecznego organizacji domagającej się wszczęcia postępowania czy też koniecznym elementem stanu faktycznego uzasadniającego określone rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. nie będzie udowodnienie przez organizację prawdziwości zarzutów prawnych wobec decyzji administracyjnych w sprawie rozbudowy stacji bazowej, z czym będzie się z pewnością łączyło zwiększenie dotychczasowej emisji. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisu art. 33 p.o.ś. jako regulującego prawo Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu jako organizacji ekologicznej Sąd wskazał, iż przepis ów, jak również cały dział V i VI ustawy Prawo ochrony środowiska utraciły moc z dniem 15 listopada 2008 r., bowiem zostały uchylone na mocy przepisu art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.08.199.1227). Od tej daty ta właśnie ustawa, z godnie z art. 1 pkt 2 reguluje między innymi zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska. W myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, ilekroć jest w niej mowa o "organizacji ekologicznej" rozumie się przez to organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. W myśl art. 44 ust. 1 ustawy organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Przepisu art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się. Sąd I instancji wskazał, iż brak jest w aktach sprawy dokumentów, które umożliwiałyby jednoznaczną ocenę charakteru planowanej inwestycji w kontekście przepisów cytowanej wyżej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 3 wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (wymagającej udziału społeczeństwa) następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem zasadniczo także przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednakże dla konkretnej sprawy wymagana jest tu dokonana przez właściwy organ dodatkowa analiza planowanej inwestycji i jej parametrów z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). W ocenie Sądu I instancji skarżące Stowarzyszenie zdaje się błędnie utożsamiać swoje uprawnienia wynikające z przymiotu organizacji ekologicznej, w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów z uprawnieniem do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu administracyjnym na ogólnych zasadach wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podzielając stanowisko Kolegium, że przesłanki określone powyższymi regulacjami nie są tożsame wskazał, że oznacza to, iż z faktu uzyskania przymiotu organizacji ekologicznej uprawnionej do udziału w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa w rozumieniu 3 października 2008 r. nie wynika automatyczna zasada, że każda organizacja ekologiczna spełnia łącznie przesłanki wypływające z art. 31 § 1 k.p.a. dla innych postępowań administracyjnych, pośrednio związanych z ochroną środowiska. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że wystąpienie w niniejszej sprawie interesu społecznego winno być oceniane z uwzględnieniem celów statutowych organizacji oraz norm prawa materialnego, regulujących zagadnienia stanowiące przedmiot rozstrzyganej sprawy. Sąd uznał, że poza rozważaniami organów administracji orzekających w sprawie pozostała kwestia, czy Stowarzyszenie, podejmując działania nawet zgodne z interesami jego członków - realizuje tylko indywidualne interesy tych osób, czy też działania te mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólno-społecznego. Innymi słowy czy Stowarzyszenie domagając się udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym konkretnej inwestycji konkretnego podmiotu (art. 31 § 1 k.p.a.), realizuje zadania organizacji społecznej w pełnym tego słowa znaczeniu, czy też jest tylko przedstawicielem procesowym określonych uczestników postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z/s w Warszawie reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

- uchybienie normie art. 30 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż za uczestnictwem Nowogrodzkiej Grupy Działaczy Proekologicznych w Nowogrodzie Bobrzańskim w postępowaniu w charakterze strony przemawiają cele statutowe stowarzyszenia,

- uchybienie normie art. 7 i 77 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z wymogiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia przy tym słusznego interesu skarżącej,

a także naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 1 ust 1 pkt 2 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu iż organ w postępowaniu w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej ma uprawnienia do badania wpływu inwestycji na środowisko.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Burmistrz Nowogrodu Bobrzańskiego i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, słusznie odmówili Stowarzyszeniu udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem tego postępowania jest bowiem określenie dopuszczalności lokalizacji konkretnej inwestycji na danym obszarze, pod kątem Zgodności z przepisami prawa (art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organ nie ma przy tym kompetencji do analizowania wpływu inwestycji na środowisko. Badanie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało zastrzeżone dla postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Mając powyższe na uwadze, cel statutowy stowarzyszenia, na który się ono powołuje tj. ochrona środowiska na terenie gminy Nowogród Bobrzański, nie jest tożsamy w meritum sprawy. Zdaniem skarżącej zapis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obliguje jedynie organ do badania dopuszczalności lokalizacji danej inwestycji pod kątem m.in. występowania parków krajobrazowych, parków przyrody, pomników przyrody itp. Podniesiono, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 1 ust 1 pkt 2 w/w ustawy, a w konsekwencji błędnie przyjął, iż cele statutowe stowarzyszenia pokrywają się z meritum sprawy. Zdaniem skarżącej Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego uzasadniającego jego udział w sprawie. Aktywność organizacji w niniejszej sprawie wiąże się nierozerwalnie z interesami osób ją tworzących. Podniesiono także, iż w rozpatrywanej sprawie prywatny charakter zaangażowania członków organizacji jest na tyle jednoznaczny, iż przekreśla on możliwość spełnienia przesłanki interesu publicznego. Zdaniem skarżącej Nowogrodzka Grupa Działaczy Proekologicznych nie reprezentuje interesu społecznego, a jedynie interesy prywatne jej członków, a ponadto jej cele statutowe nie pokrywają się z meritum sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy kasacyjne, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W związku z zarzutami przedstawianymi w skardze kasacyjnej, a także ze sposobem ich sformułowania wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem sprawę rozpoznaje w granicach tejże skargi. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. dotyczące nieważności postępowania (w przedmiotowej sprawie przesłanek tych brak) to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to także, iż sąd nie jest uprawniony do dokonywania korekt bądź konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, może natomiast oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach przedstawionych przez jej autora. Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia obu zarzutów wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego z nich. Wnoszący skargę kasacyjną przedstawił zarzut naruszenia prawa procesowego polegający na naruszeniu art. 30 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Tak sformułowany zarzut uznać należy za wadliwy. W ramach podstawy skargi kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący ma obowiązek powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienienie w tych zarzutach art. 30 § 1 k.p.a. należy chyba potraktować jako oczywistą omyłkę (powinno być art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.) Samo przytoczenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niewystarczające, a tym bardziej, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano jaki to wpływ na wynik sprawy miałoby mieć naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Wobec powyższego, jeśli strona opiera skargę kasacyjną na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), to winna zarzucić naruszenie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne a jeżeli już tych przepisów nie wskazano, to z uzasadnienia skargi kasacyjnej powinien wynikać istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy a tego skarga kasacyjna nie zawiera. W konsekwencji nieprawidłowo postawiony zarzut pozostaje poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Natomiast jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej istotą sporu na gruncie niniejszej sprawy jest okoliczność istnienia interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia zwykłego Nowogrodzka Grupa Działaczy Proekologicznych. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie dokonał ustaleń w tym zakresie.

Odnosząc się do wyżej opisanej sytuacji wskazać należy, iż dopuszczenie organizacji społecznej do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.: 1) jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz 2) przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie powyższych warunków podlega ocenie właściwego organu administracji. Nie spełnienie chociażby jednego z nich powoduje, że organ administracji odmówi organizacji udziału w postępowaniu.

W literaturze prawniczej podkreśla się, że udział organizacji społecznej w po-stępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Z przepisu art. 31 § 1 in fine k.p.a. wynika, że żądanie organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym. Nawet wtedy jednak, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Tak więc uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione zarówno celami statutowymi, jak i interesem społecznym. Niewątpliwym jest też, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod kątem interesu społecznego należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie.

Wymóg łącznego spełnienia przesłanek ma również duże znaczenie dla układu podmiotowego postępowania przez wyłączenie rozszerzenia jego kręgu uczestników na podmioty nie mające interesu prawnego, a legitymujące się jedynie interesem faktycznym (por. B. Adamiak. Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r. sygn. akt II GZ 55/09, opubl. OSP z 2011 r., z. 11, poz. 108). Zauważyć przy tym należy, że pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Nadto koniecznym jest podkreślenie, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 897/08, publ. LEX nr 549644).

Organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). Natomiast na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej (por. wyrok NSA z 23 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1339/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy że Stowarzyszenie Nowogrodzka Grupa Działaczy Proekologicznych z siedzibą w Nowogrodzie Bobrzańskim wykazało jedynie, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest uzasadniony jego celami statutowymi. Jednakże podkreślić trzeba, że rozstrzyganie kwestii dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym innej osoby, musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi by zatem poparty stosownymi argumentami. Mając powyższe na względzie zauważyć należy, że w uzasadnieniu wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie wskazało, że za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawia to, iż przedmiotowa inwestycja ma wpływ na lokalne środowisko. Do wniosku dołączono także regulamin, z którego wynikało, że jednym z celów działania Stowarzyszenia jest wspieranie ochrony przyrody na terenie Nowogrodu Bobrzańskiego. Tak ogólnikowo sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek art. 31 § 1 k.p.a., jak również nie może prowadzić do uznania, iż Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego przystąpienie do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podkreślić jeszcze raz należy, że to Stowarzyszenie powinno wykazać, za pomocą odpowiedniej argumentacji, spełnienie przez nie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Organ administracji ma jedynie obowiązek zweryfikowania, czy przedstawiona przez Stowarzyszenie argumentacja uzasadnia dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu. Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że podane przez Stowarzyszenie okoliczności są ogólne i nie pozwalają na uznanie, że został wykazany związek pomiędzy celami statutowymi, a interesem społecznym.

Nieuprawnione zatem było uznanie przez Sąd I instancji za przedwczesne rozstrzygnięcie, czy udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu jest zasadny i stwierdzenie, że powinny to ustalić organy ponownie rozpatrujące sprawę, albowiem Sąd powinien był w tym zakresie rozpatrzyć sprawę merytorycznie. Należy podkreślić, że stanowisko zajęte w rozpoznawanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do tego, iż w sytuacji, w której organizacja społeczna za pomocą ogólnikowych stwierdzeń stara się wykazać istnienie interesu społecznego, to wówczas niejako na organ administracji publicznej przechodzi ciężar ustalenia istnienia tego interesu. Zweryfikowania wniosku nie można utożsamiać z udowodnieniem przez organ okoliczności przemawiających za istnieniem interesu społecznego. Dodatkowo trzeba mieć na względzie, że ogólnikowość argumentacji nie stanowi braku wniosku, a rzeczą organu administracji publicznej jest zweryfikowanie, czy argumentacja przedstawiona przez organizację społeczną wskazuje na istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu. Podkreślić należy, iż w piśmie złożonym w dniu 4 marca 2010 r. E. J. oświadczyła, że wniosek z dnia 28 stycznia 2010 r. złożyła jako strona postępowania, a nie jako przedstawiciel organizacji społecznej, a więc już z same oświadczenia przedstawiciela Stowarzyszenia poddają w wątpliwość jego udział w przedmiotowym postępowaniu.

Należy także nadmienić, że ustawodawca zapewnił udział organizacji ekologicznych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższa ustawa w art. 44-45 normuje uprawnienia organizacji w sprawach prowadzonych z udziałem społeczeństwa (w art. 44 ust. 1 wyłącza się stosowanie art. 31 § 4 k.p.a. w tych sprawach, ale w ust. 2 i 3 przyznaje się wspomnianym organizacjom uprawnienia szersze w porównaniu z kodeksowymi, w ust. 4 stanowiąc o prawie do wniesienia zażalenia na odmowę dopuszczenia do udziału w postępowaniu). Stwierdzić należy, iż wskazane przepisy sprecyzowały sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu organizacji ekologicznej. Warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami w/w ustawy z dnia 3 października 2008r.

Zatem możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zapewnia art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c omawianej ustawy. Przez organizację ekologiczną rozumie się, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy, organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Stosownie jednak do treści art. 61 ust. 1 powyższej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz m.in. w sprawie wydania decyzji przewidzianych przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane, jednakże tylko wtedy, jeśli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (organy te zostały wskazane w art. 75 ustawy). Nadto ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 61 ust. 2). Rodzaje przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko zostały wskazane przez prawodawcę w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Natomiast w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku nie przeprowadzano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a takie ustalenie pozwalało na podstawie art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wyłącznie na negatywne rozpoznanie wniosku skarżącego Stowarzyszenia.

Gdyby przyjąć za Sądem I instancji, iż w każda decyzja wydana w procesie inwestycyjnym zarówno na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisów Prawa budowlanego w pośredni sposób oddziaływuje na środowisko i na każdym etapie konieczne jest szczegółowe rozważanie tych kwestii, bezprzedmiotowe byłoby istnienie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w w/w postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym.

Zgodzić się należy, z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego, gdyż faktycznie rozważania Sądu I instancji odnośnie art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. były zbędne, bowiem przepis ten nie może być samoistną podstawą wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Celem tego postępowania jest określenie dopuszczalności lokalizacji konkretnej inwestycji na danym obszarze pod kątem zgodności z przepisami prawa – art. 56 u.p.z.p. Zasługuje na uznanie twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż organ nie ma przy tym kompetencji do analizowania wpływu inwestycji na środowisko, a badanie to zarezerwowane jest dla postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i jest możliwe rozstrzygnięcie istoty sprawy na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.