Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 608/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 pkt 1 i 2, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Teza: 1.	Decyzja administracyjna wydana w oparciu art. 66 ust. 1 u.p.b. ma z założenia charakter restytucyjny, albowiem jej celem jest przywrócenie homeostazy budowlanej, która została utracona wskutek braku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym lub estetycznym, w następstwie czego doszło do zagrożenia, takich wartości publicznych jak: życie i zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia, nośność i stateczność konstrukcji, środowisko, bezpieczeństwo użytkowania i dostępności obiektu, możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu, ochrona ludności – art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.p.b.

2.	Jeżeli mur oporowy znajduje się w granicy działek, z których jedna jest działką budowalną, a druga stanowi pas drogowy drogi gminnej, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa Budowalnego decyzję zobowiązującą do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym tego muru powodujących zagrożenie życia i zdrowia ludzi organy powinny skierować zarówno do właściciela działki, jak i  gminy, jako właściciela dogi publicznej (art. 2a pkt 2 ustawy o dogach publicznych).

3.	Zlokalizowanie muru oporowego na działce w ten sposób, że w osi przekroju poziomego

w granicy znajduje się wyłącznie jego zewnętrzna krawędź nie podważa wniosku, iż jest on położony w (na) granicy działek. Do stwierdzenia, że mur zlokalizowany jest w granicy nie jest wymagane ustalenie, że jest on położony na obu graniczących ze sobą działkach po połowie. Wystarczy że jedynie zewnętrzna krawędź tego muru będzie na tej granicy.

TEZY

1.	Decyzja administracyjna wydana w oparciu art. 66 ust. 1 u.p.b. ma z założenia charakter restytucyjny, albowiem jej celem jest przywrócenie homeostazy budowlanej, która została utracona wskutek braku utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym lub estetycznym, w następstwie czego doszło do zagrożenia, takich wartości publicznych jak: życie i zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia, nośność i stateczność konstrukcji, środowisko, bezpieczeństwo użytkowania i dostępności obiektu, możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu, ochrona ludności – art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.p.b.

2.	Jeżeli mur oporowy znajduje się w granicy działek, z których jedna jest działką budowalną, a druga stanowi pas drogowy drogi gminnej, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa Budowalnego decyzję zobowiązującą do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym tego muru powodujących zagrożenie życia i zdrowia ludzi organy powinny skierować zarówno do właściciela działki, jak i  gminy, jako właściciela dogi publicznej (art. 2a pkt 2 ustawy o dogach publicznych).

3.	Zlokalizowanie muru oporowego na działce w ten sposób, że w osi przekroju poziomego

w granicy znajduje się wyłącznie jego zewnętrzna krawędź nie podważa wniosku, iż jest on położony w (na) granicy działek. Do stwierdzenia, że mur zlokalizowany jest w granicy nie jest wymagane ustalenie, że jest on położony na obu graniczących ze sobą działkach po połowie. Wystarczy że jedynie zewnętrzna krawędź tego muru będzie na tej granicy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. W. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "[...]WINB") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylająca w części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych i utrzymująca w mocy decyzję PINB w pozostałej części.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 18 maja 2018 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę muru oporowego znajdującego się na działce ew. nr 2406/1 stanowiącej własność skarżącego. W wyniku kontroli stwierdzili uszkodzenie muru oporowego polegające na pionowym pęknięciu o szerokości od kilku do kilkunastu cm powstałym na całej wysokości muru tj. ok. 5 m w południowym narożniku działki. W trakcie kontroli widoczna była uszkodzona kamienna konstrukcja muru. W miejscu pęknięcia nastąpiło przemieszczenie części muru oporowego w kierunku chodnika.

Wobec powyższego, na postawie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej w skrócie: "u.p.b.") w drodze decyzji ogłoszonej ustnie i podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, wstrzymano skarżącemu użytkowanie budynku garażu na działce ew. nr 2406/1 zlokalizowanego za budynkiem handlowo- usługowym nad uszkodzonym murem oporowym, ze względu na występujące zagrożenie życia lub zdrowia ludzi mogących przebywać w budynku i zagrożenie bezpieczeństwa mienia. Ponadto nakazano skarżącemu wygrodzenie i oznakowanie ww. terenu nad uszkodzonym murem oporowym oraz zamknięcie terenu dla osób postronnych. Gminie [...] nakazano wygrodzenie i oznakowanie fragmentu drogi wraz z przyległymi chodnikami dla pieszych na działkach ew. nr 2600/1, 2406/2, 2406/3 oraz zamknięcie terenu dla osób postronnych.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...],w terminie do dnia 18 czerwca 2018 r., ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego położonego pomiędzy działkami ew. nr 2406/1, 2600/1, 2406/2, 2406/3 i 2408/1 w [...], uwzględniającej warunki geotechniczne wraz z określeniem zakresu niezbędnych robót jakie należy wykonać w celu usunięcia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i zabezpieczenia nieruchomości przyległych na wypadek zniszczenia muru, określeniem obszaru zagrożenia i możliwości użytkowania nieruchomości przyległych. PINB zastrzegł, że ekspertyza techniczna powinna być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i będącą członkiem właściwej izby samorządu zawodowego.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, [...]WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu do wykonania czynności określonej w zaskarżonym postanowieniu i jednocześnie w tym zakresie wyznaczył dzień 20 lipca 2018 r. jako ostateczny termin do wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia organu I instancji. W pozostałej części [...]WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Skarżący w dniu 7 sierpnia 2018 r. przedłożył "Ekspertyzę stanu technicznego muru oporowego w [...] przy ulicy [...]". Następnie na wezwanie organu w dniu 30 października 2018 r. autorzy ekspertyzy złożyli jej uzupełnienie.

PINB stwierdził, że mur oporowy zlokalizowany w [...] pomiędzy działkami nr 2406/1, 2600/1, 2406/2, 2406/3 2408/1 może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska i jest w nieodpowiednim stanie technicznym, w związku z czym decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r.) działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: "k.p.a.") zobowiązał skarżącego do wykonania w terminie do dnia 10 kwietnia 2019 r. następujących robót budowlanych, zgodnie z "Ekspertyzą stanu technicznego muru oporowego w [...] przy ul. [...]":

1. Mur oporowy zlokalizowany w [...] na działce ew. nr 2406/1, pomiędzy działkami ew. nr 2406/1, 2600/1, 2406/2, 2406/3 2408/1, rozebrać do połowy wysokości na odcinku około 6 m, mierząc od dolnego narożnika, od strony drogi i około 2 m, mierząc od narożnika, od strony sąsiedniej działki w kierunku prostopadłym do drogi. Pozostałe części muru zeschodkować do poziomu istniejącej korony pod kątem co najmniej 45 stopni.

2. Za rozebranym murem teren należy zeskarpować, zachowując nachylenie nie przekraczające 1:1 ( 45 stopni ).

3. Skarpy zabezpieczyć folią i wyprowadzić zbierane wody opadowe na zewnątrz muru oporowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.

4. Cały mur tuż u jego podstawy (przynajmniej na długości działki ew. nr 2406/1) należy nawiercić otworami fi 30-50 mm w rozstawie 1 m.

PINB określił, że nakazane roboty budowlane powinny być prowadzone z zachowaniem zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń i legitymującej się członkostwem w Izbie samorządu zawodowego, która przed rozpoczęciem robót budowlanych winna sporządzić plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Po zakończeniu nakazanych robót budowlanych, w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] należy przedłożyć oświadczenie osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń i legitymującej się członkostwem w Izbie samorządu zawodowego o prawidłowości wykonania nakazanych robót budowlanych.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i jednocześnie w tym zakresie wyznaczył termin wykonania obowiązku do dnia 31 maja 2019 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji [...]WINB przytoczył treść art. 66 ust. 1 i 2 u.p.b. wyjaśniając, że konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 u.p.b. wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-4, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

[...]WINB wyjaśnił również, że poprzez art. 66 u.p.b. ustawodawca precyzuje ustawowy obowiązek właściciela lub zarządy wynikający z art. 61 u.p.b., co do zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego i określa sytuacje, które obligują organ nadzoru budowlanego do interwencji administracyjnej. Z kolei art. 61 u.p.b. odsyła w zakresie kryteriów utrzymania i użytkowania obiektów budowlanych do zasad sformułowanych w przepisie art. 5 ust. 2 u.p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Naruszenie tego obowiązku może skutkować zastosowaniem wobec właściciela lub zarządcy sankcji z przepisu art. 66 ust. 1 u.p.b. stanowiącego podstawę do orzeczenia nakazu usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości.

W ocenie [...]WINB z akt sprawy jednoznacznie wynika, że stan techniczny muru oporowego zlokalizowanego na działce ew. nr 2406/1 w [...] jest zły, a w szczególności południowy narożnik muru (w najwyższej części muru oporowego) oraz mur od strony chodnika i jezdni - na długości jednego przęsła ogrodzenia usytuowanego na tym murze - jest uszkodzony, elementy muru zalegają na chodniku i na części jezdni drogi wojewódzkiej. Stan techniczny tego muru świadczy o jego zużyciu technicznym oraz utracie stateczności układu konstrukcyjnego tego muru w związku z czym zagraża życiu i zdrowiu ludzi. Okoliczności te potwierdzają dowody zebrane w toku postępowania wyjaśniającego, w szczególności protokoły z czynności kontrolnych z dnia 15 maja 2018 r. i 18 maja 2018 r. przeprowadzone przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] posiadających odpowiednie wykształcenie i fachową wiedzę oraz doświadczenie w tym zakresie, zdjęcia z monitoringu muru w miesiącach czerwiec – listopad 2018 r., jak również przedłożona "Ekspertyza stanu technicznego muru oporowego w [...] przy ul. [...]".

[...]WINB wskazał przy tym, że po rozpoznaniu skargi skarżącego na postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1015/18 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. [...]WINB złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Natomiast skarżący pomimo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedłożył "Ekspertyzę stanu technicznego muru oporowego w [...] przy ul. [...]", która została uzupełniona pismem, które wpłynęło do organu w dniu 30 października 2018 r.

[...]WINB stwierdził, że wobec ustaleń organu I instancji co do nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego oraz istnienia zagrożenia życia lub zdrowia ludzi znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu tego muru, w tym użytkowników drogi wojewódzkiej, organ zobowiązany był w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

[...]WINB wskazał, że w toku postępowania odwoławczego skarżący został wezwany do uzupełnienia przedłożonej "Ekspertyzy stanu technicznego muru oporowego w [...] przy ul. [...]" poprzez określenie czynności i robót eliminujących stan zagrożenia zdrowia i życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, gdyż rozwiązanie podane przez autorów w ww. ekspertyzie i jej uzupełnieniu jedynie zmniejszy zagrożenie życia lub zdrowia, a nie zlikwiduje stanu zagrożenia zdrowia i życia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Skarżący nie uzupełnił ww. ekspertyzy.

W ocenie [...]WINB z uwagi na istniejące zagrożenie życia i zdrowia ludzi należy podjąć działania i nałożyć na właściciela muru obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, które nie wyeliminuje stanu zagrożenia zdrowia i życia ludzi w całości, ale częściowo wyeliminuje bezpośrednie zagrożenie. [...]WINB wskazał, że adresatem decyzji wydanej na mocy art. 66 u.p.b. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub jego części. Właścicielem działki nr 2406/1 położonej w [...], na której jest usytuowany przedmiotowy mur oporowy jest skarżący, zatem PINB zaskarżoną decyzją prawidłowo nałożył obowiązek na właściciela przedmiotowego muru.

[...]WINB wyjaśnił, że z uwagi na upływ terminu wykonania obowiązku niniejszą decyzją wyznaczył nowy termin wykonania nałożonego przez PINB obowiązku.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu [...]WINB wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 u.p.b. organ nie ustala przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego. Natomiast brak w decyzji elementu pouczenia o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania stanowi niewątpliwie uchybienie przepisom postępowania, które jednak w niniejszej sprawie nie miało wpływu na jej wynik.

Skarżący w ustawowym terminie wniósł skargę na powyższą decyzję [...]WINB.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa;

2) art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania;

3) art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie właściwego i wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mimo ciążącego na organie administracji obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej;

4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2019 r. podczas gdy nie zachodziły przesłanki ku temu;

6) art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz umożliwienia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 7, art. 19 ust. 2 oraz art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie;

2) art. 66 pkt 1 i 3 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie.

Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej, oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w żadnym stadium postępowania nie został poinformowany o zakończeniu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w sprawie.

Dalej skarżący podniósł, że organy obu instancji nie ustaliły czy przedmiotowy mur oporowy stanowi jedynie mur otaczający działkę czy też stanowi on urządzenie drogowe. Zdaniem skarżącego, w częściach w jakich mur przylega bezpośrednio do działki oznaczonej jako droga, stanowi on część konstrukcji oporowej dla tejże drogi do czasu kiedy podmiot odpowiedzialny za stan techniczny tejże drogi nie wykona samodzielnej konstrukcji oporowej. Dalsze użytkowanie drogi znajdującej się w obszarze muru, powoduje znaczne oddziaływanie na budowlę i wymusza konieczność jego remontu i przebudowy jako urządzenia drogowego. Skarżący stwierdził, że w takiej sytuacji nie można przyjąć, iż poszczególni współwłaściciele nieruchomości położonej wzdłuż drogi zobowiązani są do utrzymywania w odpowiednim stanie technicznym drogi publicznej, bowiem w związku z brakiem innej konstrukcji oporowej dla drogi, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w istniejącym murze, musi nastąpić z uwzględnieniem tego, że mur musi odpowiadać wymaganiom konstrukcji oporowej dla drogi. W związku z tym adresatem niniejszej decyzji w ocenie skarżącego powinien być zarządca drogi. Tymczasem zarządca drogi nie podjął żadnych działań w celu usunięcia niebezpieczeństwa wynikającego z braku (na niektórych odcinkach) konstrukcji oporowej dla drogi, ograniczając się do wyłączenia z użytkowania części pasa jezdni, organy nie ustaliły jakie jest jego stanowisko, wreszcie nie zastosowały art. 70 ust. 1 u.p.b. i nie nałożyły obowiązku usunięcia awarii przez zarządcę drogi zgodnie z wymogami i przepisami ustawy o drogach publicznych. Skarżący stwierdził również, że przeprowadzenie prac nakazanych decyzją PINB nie zlikwiduje całkowicie zagrożenia życia i zdrowia użytkowników drogi.

Skarżący podniósł, że zastosowanie trybu określonego w art. 66 u.p.b. nie może mieć zastosowania do sytuacji, w której niewłaściwy stan techniczny wynika nie z zaniedbań właściciela lub zarządcy obiektu budowalnego, ale z innych przyczyn, w szczególności z wykonanych w obiekcie robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie organ w uzasadnieniu swojej decyzji pominął część przedstawionej ekspertyzy, która jednoznacznie wskazuje na przyczyny stanu technicznego muru.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. skarżący stwierdził, że organy błędnie uczyniły adresatem decyzji jedynie jednego z właścicieli działek, na której znajduje się mur oporowy.

Skarżący zarzucił ponadto, że w uzasadnieniu decyzji nakładającej obowiązki, o których mowa w art. 66 u.p.b., organ powinien nie tylko wyjaśnić, na czym polega nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, ale również wskazać, z czego ten stan wynika i jakie przepisy dotyczące utrzymania go w należytym stanie technicznym zostały naruszone. W ocenie skarżącego, decyzja PINB nie zawiera tych elementów.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymując swoje stanowisko wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja, podobnie jak i decyzja organu I instancji, naruszają przepisy postępowania regulujące zakres

i tryb gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego w sprawie – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Konsekwencją owych naruszeń jest deficytowość ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a co za tym idzie, jego przedwczesność.

Sąd podziela ustalenia organu, które nie są kwestionowane przez stronę skarżącą, że mur oporowy pomiędzy działkami nr: 2406/1, 2600/1, 2406/2, 2406/3

i 2408/1 znajduje się w złym stanie technicznym, przez co zagraża życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. Nie ma również zastrzeżeń do ustalenia, że aktualny stan muru jest następstwem jego wyeksploatowania; mówiąc inaczej: zły stan techniczny muru i idące za nim zagrożenia, nie mają charakteru pierwotnego, nie wynikają z wadliwie wykonanych prac budowlanych przy jego budowie, lecz wieloletniej eksploatacji i zużycia. Z akt sprawy wynika, że mur istniał już w roku 1934 i stanowił oddzielenie pomiędzy ciągiem pieszo-jezdnym a działką położoną powyżej – aktualnie działką nr 2406/1.

Wydając kwestionowane skargą rozstrzygnięcia organy oparły się o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzja administracyjna wydana w oparciu art. 66 ust. 1 u.p.b. ma z założenia charakter restytucyjny, albowiem jej celem jest przywrócenie homeostazy budowlanej, która została utracona wskutek braku utrzymania obiektu budowlanego

w należytym stanie technicznym lub estetycznym, w następstwie czego doszło do zagrożenia, takich wartości publicznych jak: życie i zdrowie ludzi, bezpieczeństwo mienia, nośność i stateczność konstrukcji, środowisko, bezpieczeństwo użytkowania i dostępności obiektu, możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu, ochrona ludności – art. 61 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.p.b.

Poddany analizie na gruncie niniejszej sprawy mur stanowi konstrukcję oporową w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b., co nakazuje przypisać mu status budowli,

a szerzej - obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Na taką funkcję konstrukcji oporowej wskazuje również art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018r, poz. 2068, dalej w skrócie: "udp"), który stanowi, że konstrukcja oporowa, to budowla przeznaczona do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu. Z powyższego wynika, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy – wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. II OSK 1680/16. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że funkcja analizowanego muru jest dwojaka: z jednej strony zabezpiecza ona działkę 2406/1 przed jej geologicznym rozpadem od strony południowo-zachodniej granicy

z ulicą [...], z drugiej zaś, zabezpiecza pas pieszo-jezdny drogi tej ulicy.

Z uwagi na ukształtowanie terenu przedmiotowy mur jest absolutnie niezbędny tak dla zachowania samej działki skarżącego oraz znajdujących się na niej obiektów budowlanych, jak i dla funkcjonowania drogi gminnej ul. [...]. Nie ma więc wątpliwości, że jest to mur oporowy.

Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna bezspornie dowodzi, że do przedmiotowego muru, od strony zachodniej, bezpośrednio – a więc bez wyodrębnienia, jakiegokolwiek pasa gruntu - przylega chodnik dla pieszych.

Z ustawowej definicji chodnika zadekretowanej w art. 4 pkt 6 udp wynika, że chodnik stanowi część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Droga z kolei jest zdefiniowana jako: budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym – art. 4 pkt 2 udp. Do kategorii obiektów inżynierskich udp nakazuje zaliczać między innymi konstrukcję oporową (art. 4 pkt 12 udp), przez którą rozumie się budowlę przeznaczoną do utrzymywania w stanie stateczności nasypu lub wykopu (art. 4 pkt 16 udp). Konstrukcja oporowa może występować jako samodzielna konstrukcja związana

z drogą - § 68 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie Dz. U. 2000r. nr 63, poz. 735.

Z akt sprawy wynika, że ul. [...] jest drogą gminną, co przekłada się na ustalenie, że jej zarządcą jest organ wykonawczy gminy – art. 19 ust. 2 pkt 4 udp. Gmina [...] brała udział w postępowaniu jako strona. Do zarządcy drogi należy między innymi utrzymanie drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4 udp), oraz wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 pkt 11 udp). W takim układzie normatywnym ustalenie, gdzie dokładnie znajduje się mur oporowy jest kluczowe. Jeżeli bowiem okazałoby się, że mur znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...], Gmina [...], jako jej właściciel (art. 2a pkt 2 udp) byłaby zobowiązana do podejmowania działań,

o których mowa w art. 61 u.p.b., a w konsekwencji powinna również być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. I właśnie tą przestrzeń ustaleń Sąd ocenia jako deficytową.

W tym kontekście zwraca uwagę fakt, że właściwie przez całe postępowanie organ w swoich pismach posługuje się stwierdzeniem "mur oporowy pomiędzy działkami 2406/1 2600/1, 2406/2, 2406/3 i 2408/1"; tak zresztą zostało opisany przedmiot postępowania na aktach organu I instancji oraz informacji o wszczęciu postępowania. W swoich decyzjach zarówno organ I jak i II instancji stwierdza już jednoznacznie, że mur zlokalizowany jest na działce 2406/1 pomiędzy działkami 2406/1 2600/1, 2406/2, 2406/3 i 2408/1. Jednocześnie skarżący w toku całego postępowania podnosił, że mur położony jest w granicy – vide zażalenie z dnia 28 maja 2018 roku, odwołanie z dnia 12 lutego 2019 roku. Skarżący w odwołaniu wskazywał, że stanowiące własność gminy działki nr 2406/2, 2406/3 położone bezpośrednio przy murze, zostały wywłaszczone w roku 2012. Sąd zwraca uwagę, że z twierdzeniami skarżącego, że przedmiotowy mur położony jest w granicy działek koreluje materiał fotograficzny zgromadzony na potrzeby postępowania. Wynika

z niego jednoznacznie, że mur przylega bezpośrednio do chodnika dla pieszych, stanowiącego element strukturalny drogi gminnej – ul. [...]. W ocenie Sądu jeżeli mur oporowy znajduje się w granicy działek, z których jedna jest działką budowalną, a druga stanowi pas drogowy drogi gminnej, wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Prawa Budowalnego decyzję zobowiązującą do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym tego muru powodujących zagrożenie życia i zdrowia ludzi organy powinny skierować zarówno do właściciela działki, jak i gminy, jako właściciela dogi publicznej (art. 2a pkt 2 ustawy o dogach publicznych). Sąd podkreśla, iż zlokalizowanie muru oporowego na działce skarżącego w ten sposób, że w osi przekroju poziomego w granicy znajdowałaby się wyłącznie jego zewnętrzna krawędź nie podważa wniosku, iż znajduje się on w (na) granicy działek. Do stwierdzenia, że mur zlokalizowany jest w granicy nie jest wymagane ustalenie, że jest on położony na obu graniczących ze sobą działkach po połowie. Wystarczy że jedynie zewnętrzna krawędź tego muru będzie na tej granicy. Kwestia ta będzie musiała zostać precyzyjnie wyjaśniona w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Art. 61 u.p.b. nakłada szczegółowe obowiązki dotyczące prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego na właściciela obiektu budowlanego lub zarządcę. Adresatami decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. są właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jeżeli obiekt budowlany ma więcej niż jednego właściciela, a nie został wyznaczony zarządca, to nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Jeżeli mur oporowy jest trwale związany z gruntem, to stanowi część składową nieruchomości gruntowej i nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności. Idąc dalej tym tokiem rozumowania, jeżeli mur położony jest w granicy pomiędzy dwiema nieruchomościami, stanowi część składową obu tych nieruchomości. Jeżeli mur oporowy położony jest w granicy

z nieruchomością stanowiącą drogę gminną, gmina – jako właściciel drogi publicznej – będzie jego współwłaścicielem na podstawie art. 2a ust. 2 udp. Zgodnie

z wcześniejszym wnioskiem, jeśli obiekt budowlany ma więcej niż jednego właściciela, to nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, przy czym nie mają tu znaczenia ani proporcje, w jakich własność przysługuje każdemu ze współwłaścicieli. W konsekwencji, niezależnie od tego, w jakich proporcjach mur stanowi część składową graniczących ze sobą nieruchomości, nakaz usunięcia nieprawidłowości

w jego stanie technicznym należy skierować do wszystkich właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, na granicy których mur jest usytuowany – por. analogiczne stanowisko NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. II OSK 42/17.

Zagadnienie ostatnie. W ocenie Sądu jako wadliwe należy ocenić nakładanie obowiązku usunięcia nieprawidłowości poprzez podjęcie czynności określonych

w "Ekspertyzie stanu technicznego muru oporowego w [...] przy ul. [...]". Organ II instancji sam stwierdza, że wskazane w tej ekspertyzie czynności nie usunął stanu zagrożenia zdrowia i życia ludzi, a jedynie go zmniejszą. W ocenie Sądu wydana na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b. decyzja powinna zobowiązywać do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego w taki sposób, aby całkowicie (a nie jedynie częściowo) eliminować zagrożenie zdrowia

i życia ludzi. Sąd zwraca uwagę, że obowiązek poczynienia ustaleń w tym zakresie spoczywa przede wszystkim na organach. Art. 62 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu budowalnego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie za pomocą posiadanej wiedzy

i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2019 II SA/Wr 743/18. W uzupełnieniu wcześniejszych uwag należy dodać, że w przypadku, gdy obiekt budowlany jest przedmiotem współwłasności, zaś obowiązek dostarczenia wymaganej przepisem art. 62 ust. 3 u.p.b. oceny stanu technicznego dotyczy części wspólnej nieruchomości, wówczas ciąży on na wszystkich współwłaścicielach niepodzielnie – wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2019r. VII SA/Wa 1250/19.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że zaskarżone decyzje naruszają powołane na wstępie przepisy Kpa i z tego względu podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy ustalą, czy mur oporowy jest położony w granicy z nieruchomościami stanowiącymi pas drogowy, a jeżeli tak, to uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi dotyczące obowiązku skierowania decyzji

w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. również w stosunku do Gminy [...]. Ponadto, organy skonkretyzują w ramach dostępnych instytucji procesowych, jakie czynności należy podjąć, aby całkowicie wyeliminować stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi, spowodowany niewłaściwym stanem technicznym muru oporowego. Organy uwzględnią poczynione przez Sąd oceny prawne. Sąd zaznacza, że podziela stanowisko organu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 66 u.p.b. organ nie ustala przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.