Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 744/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 1, § 6
journal: Dz.U. 2008 nr 44 poz 265
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością  uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
article: art. 7 ust. 1, art. 17 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie Zofia Borowicz (spr.) NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Ol 387/09 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności zwierzęcej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O.; 2. zasądza od J. P. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Ol 387/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., po rozpoznaniu skargi J. P., uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w części odmowy przyznania płatności oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że J. P. we wniosku z dnia 29 kwietnia 2008 r. o przyznanie płatności na rok 2008 ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej – JPO – do powierzchni 14,33 ha, uzupełniającej płatności obszarowej – UPO – do powierzchni 11,54 ha i płatności zwierzęcej – PZ – do powierzchni 1,2 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. uwzględniając żądania w zakresie JPO i UPO, przyznał rolnikowi z tych tytułów odpowiednio kwotę 4.862,31 zł i 3.107.95 zł. Organ odmówił jednak przyznania PZ do zadeklarowanej powierzchni 1,2 ha, gdyż w jego ocenie rolnik nie spełnił żadnego z warunków określonych w § 5, § 6, § 7 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265 ze zm. – dalej rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r.).

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, iż z materiału dowodowego zebranego sprawie wynika, że beneficjent pierwszy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych złożył w roku 2005. W związku z tym do jego żądania przyznania płatności na rok 2008 należało zastosować § 5 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, stanowiący o warunkach, jakie musi spełnić w celu otrzymania płatności zwierzęcych na rok 2008.

Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie spełnił warunków przewidzianych w powołanym przepisie rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., gdyż siedzibę stada zarejestrował dopiero w dniu 27 czerwca 2006 r., czyli po okresie referencyjnym przypadającym na okres od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r.

Nadto organ wyjaśnił, że sprawa, w której beneficjent ubiegał się o przyznanie płatności zwierzęcych na rok 2007, a których nie otrzymał, została zakończona wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] marca 2008 r. decyzji nr [...] i jest ona prawomocna.

Organ odwoławczy podkreślił, że płatności zwierzęce przyznaje się producentowi rolnemu, który w okresie referencyjnym (tj. od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r.) był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni wpisanych lub zgłoszonych przez siebie do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Skarżący siedzibę stada zarejestrował dopiero w dniu 27 czerwca 2006 r., a formalne wpisanie lub zarejestrowanie zwierząt mogło nastąpić dopiero z datą wpisu (tj. po ww. okresie referencyjnym), w związku z czym nie jest on uprawniony do otrzymania rzeczonej płatności.

Odnosząc się do argumentacji, że bydło przejęte w spadku było zarejestrowane w okresie referencyjnym przez spadkodawcę, organ stwierdził, że brat beneficjenta zmarł w dniu 22 stycznia 2006 r., o czym świadczy odpis skrócony aktu zgonu dołączony do akt sprawy, zaś płatności zwierzęce obowiązują dopiero od roku 2007. Wobec tego, brat wnioskodawcy przedmiotowych płatności dostać nie mógł.

Z powyższego względu w sprawie nie ma zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nazwanej odwołaniem J. P. wniósł o przyznanie płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) za 2007 i 2008 rok. Zaskarżonej decyzji zarzucił ustalenia niezgodne ze stanem faktycznym. Podniósł, że w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. bydło należące do jego brata S. P. było zarejestrowane. Nie mógł tego bydła zarejestrować na siebie wcześniej, niż po zakończeniu sądowego postępowania spadkowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sprawą podlegającą rozpoznaniu jest ocena zgodności z prawem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w części, w której odmówiono skarżącemu przyznania płatności uzupełniających do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę tzw. płatności zwierzęcych (oznaczonych dalej w skrócie PZ) za 2008 rok. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co w rezultacie skutkowało też błędnym zastosowaniem prawa materialnego.

Dokonując analizy warunków przyznawania "płatności zwierzęcych" wynikających z przepisów § 5 – 7 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. Sąd podkreślił, że z art. 7 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, iż co do zasady każdemu rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające, w tym "zwierzęce" w odniesieniu do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę. Natomiast z przepisów rozporządzenia wynika, że ich wysokość jest zróżnicowana w zależności od rodzaju, wieku i ilości oraz okresu posiadania zwierząt przez rolnika.

Sąd zauważył, że w rozporządzeniu z dnia 14 marca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nawiązuje do regulacji zawartych w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2007 r., a także uprawnień rolników do otrzymania płatności uzupełniających do gruntów zajętych pod uprawę roślin w 2006 roku. Oceniając zatem, czy w świetle przepisów obowiązujących w roku 2008 rolnikowi przysługują PZ, nie można poprzestać na stwierdzeniu, że istnieje ostateczna decyzja, którą odmówiono tych płatności za rok 2007, a należy rozważyć, jaki wpływ na uprawnienia w roku 2008 miało zdarzenie, które zaistniało w roku 2006, tzn. dziedziczenie gospodarstwa.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjęły tylko część materiału dowodowego i wyprowadziły z niego nieprawidłowe wnioski, co uzasadnia zarzut skargi "o braku dobrej woli", a zatem uchybienie zasadzie praworządności.

Skoro bezsporna jest w sprawie okoliczność, że skarżący stał się beneficjentem pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyłącznie na skutek dziedziczenia całego gospodarstwa o powierzchni ponad 14 ha po swoim bracie, zmarłym 22 stycznia 2006 r., to zupełnie błędne jest przyjęcie, że już w 2005 roku ubiegał się o płatności, co zdaniem organu stanowiło jedną z przeszkód do przyznania PZ. Wprawdzie z akt wynika, że otrzymał przypadające na gospodarstwo płatności za 2005 r., ale nastąpiło to na skutek niedoręczenia S. P. (zmarłemu bratu) decyzji o płatnościach za ten rok do dnia jego śmierci. Sąd podkreślił, że w postępowaniu dotyczącym roku 2005 organ I instancji nie miał wątpliwości, że na mocy art. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich skarżący nabył uprawnienia do płatności (bezpośrednich i uzupełniających) na skutek przejęcia, w drodze dziedziczenia, całego gospodarstwa rolnego. Według art. 4 ust 2 powołanej ustawy, w przypadku śmierci producenta rolnego płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego i złożył wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczy wniosek spadkodawcy.

Sąd podkreślił, że w przepisach rozporządzenia z 14 marca 2008 r. ustalono dwa okresy referencyjne: od 1 kwietnia 2005 do 31 marca 2006 r. dla rolników, którzy wcześniej prowadzili działalność i byli beneficjentami pomocy w ramach wspólnej polityki rolnej (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) i od 15 września roku poprzedzającego złożenie wniosku do dnia 14 marca roku złożenia wniosku – dla rolników nowych (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć, iż celem niejasnego sformułowania § 6 rozporządzenia było takie uregulowanie, wg którego nabycie gospodarstwa rolnego (wszystkich jednostek produkcyjnych), czy to w drodze dziedziczenia, czy na podstawie innego tytułu prawnego, w którymś z miesięcy od kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. nie daje prawa do otrzymania płatności zwierzęcej, podczas gdy takie uprawnienie przysługuje każdemu nowemu rolnikowi posiadającemu zwierzęta w okresie 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Z przedłożonych dokumentów i oświadczenia skarżącego oraz obowiązujących przepisów (art. 924 i 925 k.c.) wynika, że nabył on spadek, w skład którego wchodziło gospodarstwo rolne w dniu 22 stycznia 2006 r., zatem był posiadaczem (współposiadaczem) zwierząt od tego dnia, a formalności związanych z "zarejestrowaniem stada" dokonał po uprawomocnieniu się postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku (Postanowienie Sądu Rejonowego w I. z dnia 17 maja 2006 r. prawomocne od 8 czerwca 2006 r.).

Sąd stwierdził więc, że nie odpowiadało stanowi faktycznemu stwierdzenie organów, iż skarżący nie był posiadaczem zwierząt od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r., bo ponad wszelką wątpliwość był ich współwłaścicielem (a w wyniku działu spadku wyłącznym właścicielem) w części tego okresu. Ponadto w 2006 r. nie było w krajowym porządku prawnym dotyczącym płatności przepisu, który regulowałby (tak jak obecnie art. 22 ustawy z 26 stycznia 2007 r.) sposób postępowania spadkobiercy, który przejął gospodarstwo rolne. Natomiast w myśl art. 1027 k.c. spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko "stwierdzeniem nabycia spadku", które według art. 1026 k.c. nie może nastąpić przed upływem sześciu miesięcy od otwarcia spadku, chyba że wszyscy znani spadkobiercy złożyli już oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku.

Zdaniem Sądu, z uregulowań zawartych we wspólnotowych aktach prawnych stanowiących realizację wspólnej polityki rolnej wynika, że wsparcie finansowe rolników i wszelkie dopłaty do produkcji rolnej z założenia mają charakter przedmiotowy. Odnoszą się przede wszystkim do gospodarstwa rolnego i działalności rolniczej. Stąd uprawnienia do dopłat idą w ślad za gospodarstwem. Sąd podkreślił, że normodawca ustanawia wsteczne okresy referencyjne i warunki, od których spełnienia w tych okresach zależą uprawnienia bieżące, to zdaniem Sądu, do oceny tych uprawnień mają zastosowanie art. 33 lit. b) rozporządzenia nr 1782/2003 r. oraz art. 74 ust. 4 pkt b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi, że wszelkie działania niezbędne do przyznania prawa pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych.

Z tych względów w ocenie Sądu w przypadku nabycia w drodze spadku gospodarstwa rolnego w trakcie okresu referencyjnego wskazanego w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., uprawnienia spadkobiercy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2008 r. powinny być oceniane na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przejętemu gospodarstwu, niezależnie od tego, że wpisów i zgłoszeń dokonał spadkodawca, a nie spadkobierca.

W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z/s w L. z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie przyznania wymienionemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2008, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przypisanych. Orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) oraz art. 141 § 4 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.) poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż zaskarżona decyzja Dyrektora ARiMR [...] Oddział Regionalny w O. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez jednoczesnego wskazania jakie konkretnie przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone przy wydawaniu wzmiankowanej decyzji, a nadto polegające na braku w zaskarżonym wyroku wskazań co do dalszego postępowania organów administracji;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

– § 5 ust. 1 i ust. § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265, ze zm.), art. 7 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.),

poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku przejęcia gospodarstwa rolnego przed złożeniem wniosku pomocowego i w trakcie okresu referencyjnego przez podmiot przekazujący płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (tzw. płatność zwierzęca) przysługuje przejmującemu gospodarstwo w wysokości uwzględniającej liczbę zwierząt, których posiadaczem był przekazujący, albowiem uprawnienia następcy do otrzymania płatności zwierzęcej powinny być oceniane z punktu widzenia ilości zwierząt wpisanych do właściwego rejestru i przypisanych danemu gospodarstwu, niezależnie od tego, czy wymaganych wpisów lub zgłoszeń dokonał dotychczasowy posiadacz, czy też jego następca, oraz

- art. 74 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne) poprzez błędne jego zastosowanie, gdyż przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy złożony już został wniosek pomocowy, zaś w przedmiotowej sprawie przekazanie gospodarstwa rolnego nastąpiło przed złożeniem tego wniosku.

Organ zarzucił, że w zaskarżonym wyroku Sąd wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazał jakie przepisy postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji, a także w jakim stopniu owo uchybienie miało wpływ na treść wydanych decyzji. Poza tym treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie czyni zadość wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. Uchybienie to jest istotne, skoro wskutek podjęcia rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji sprawa miałaby trafić do ponownego rozpoznania. Przede wszystkim zaś Sąd I instancji nie wskazał również, która z norm prawa materialnego, w tym zwłaszcza rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r., miałaby zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r. zawiera szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Normy w nim zawarte stanowią zatem lex specialis w odniesieniu do regulacji zawartych w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym zwłaszcza do zasad wskazanych w art. 7 ust. 1 tejże ustawy. Dodatkowo, w myśl art. 17 ust. 3 ustawy warunki i tryb przyznawania płatności uzupełniających mogą być uzależnione od liczby zwierząt danego gatunku posiadanych przez rolnika w danym okresie lub w danym dniu, lub od przyznania rolnikowi określonej płatności obszarowej w danym okresie lub do danej powierzchni gruntów rolnych. Przepisy rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. dodatkowo precyzują ten wymóg o konieczność wpisania lub zgłoszenia zwierząt do właściwego rejestru przez rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności lub jego małżonka. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie jest zatem wystarczający sam fakt posiadania zwierząt przez wnioskodawcę, ale również spełnienie dodatkowego wymogu formalnego w postaci ich wpisania lub zgłoszenia do właściwego rejestru.

Zdaniem organu, obok ogólnych warunków uprawniających do przyznania jednolitej płatności obszarowej określonych w art. 7 ust. 1 tej ustawy, rolnik ubiegający się po raz kolejny o przyznanie płatności zwierzęcej winien spełniać wymogi określone w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., w tym wymogi odnoszące się do okresu referencyjnego od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. W ocenie organu przepis § 5 ust. 1 tego rozporządzenia winien być interpretowany w ten sposób, że warunek posiadania zwierząt wpisanych lub zgłoszonych do właściwego rejestru może być uznany za spełniony, jeśli odnosi się ściśle do osoby wnioskodawcy, nie zaś do podmiotu przekazującego gospodarstwo rolne. Z treści tego przepisu, jak również z treści § 7 rozporządzenia nie można natomiast wywodzić, iż płatność zwierzęca ma charakter przedmiotowy i należy ją wiązać nie z osobą ubiegającą się o jej przyznanie, ale z gospodarstwem znajdującym się w posiadaniu danego beneficjenta.

Organ zarzucił, że art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidziane w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 również odnosi się do dwóch różnych trybów postępowania związanych z przyznaniem płatności do gruntów rolnych podmiotowi przejmującemu gospodarstwo rolne w zależności od tego, czy fakt przekazania miał miejsce przed, czy też po złożeniu wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący. Ust. 5 powołanego przepisu odnosi się do pierwszego ze wskazanych przypadków. Pomoc finansowa przyznawana jest przejmującemu wówczas, gdy spełnił on warunki określone w ust. 3 lit. a) i b). Nadmienić jednakże należy, iż są to warunki o charakterze ogólnym. Odnośnie płatności zwierzęcej dodatkowo powinny być spełnione wymogi wskazane w przepisach rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. W sytuacji, gdy przekazanie gospodarstwa rolnego miało miejsce przed złożeniem wniosku pomocowego przez podmiot przekazujący nie doszło do przekształcenia stosunku prawnego łączącego podmiot przekazujący z organem administracji, gdyż wobec niezłożenia wniosku pomocowego nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a. Postępowanie takie zostanie wszczęte dopiero z chwilą złożenia wniosku o przyznanie płatności przez podmiot przejmujący. Ocena spełniania warunków uprawniających do przyznania płatności zwierzęcej powinna się zatem odnosić do kryteriów właściwych dla tego właśnie podmiotu, a więc także do ilości zwierząt posiadanych przez niego w okresie referencyjnym i wpisanych bądź zgłoszonych przez niego do właściwego rejestru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty przedstawione na jej poparcie są trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają podstawy kasacyjne i zgłoszone w ich ramach zarzuty.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na obu podstawach wymieniowych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej kasator wskazuje jako naruszone przepisy postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie wskazał jakie konkretnie przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone przez organ, a także nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Sąd nie wskazał też w jakim stopniu owo uchybienie miało wpływ na treść wydanych decyzji.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika, iż Sąd I instancji nie ma obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające jest uznanie, że uchybienie to mogło mieć taki wpływ. W sytuacji zaś, gdy Sąd I instancji uchyla rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązany jest wykazać jakie konkretnie normy procedury administracyjnej zostały przez organ naruszone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego i jaki to mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Oznacza to, że w przypadkach gdy przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego stanowią inaczej niż regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, stosowanie tych ostatnio wymienionych przepisów jest wyłączone. Postępowanie w sprawie przyznania płatności jest zatem szczególnym postępowaniem administracyjnym. Jak wskazano w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. w postępowaniach w sprawach dotyczących płatności (wymienionych w tym przepisie) organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Z kolei w ust. 3 art. 3 tej ustawy stwierdzono, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił np. od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a w konsekwencji zrezygnował także z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Taki zakres zmian nakłada na Sąd dokonujący kontroli zgodności działań organów administracji publicznej z obowiązującymi uregulowaniami proceduralnymi obowiązek wyrazistego i konkretnego wskazania jakim ewentualnie zasadom procedury uchybiono.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdzając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, odwołał się ogólnie do regulacji zawartej w art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. Sąd wywiódł jedynie, że m.in. wg ustawy ciężar udowodnienia określonych faktów spoczywa na stronie postępowania, ale nie zwalnia to organów Agencji od "wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego", a co zatem idzie także jego oceny dla ustalenia, czy stan faktyczny odpowiada dyspozycji normy prawnej prawidłowo interpretowanej. Dalej Sąd wskazał, że organy za podstawę rozstrzygnięcia przyjęły tylko część materiału dowodowego i wyprowadziły z niego nieprawidłowe wnioski, co uzasadnia zarzut skargi "o braku dobrej woli", a zatem uchybia zasadzie praworządności. Takiej treści sformułowania naruszają w istocie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro Sąd I instancji w sposób jednoznaczny nie wskazuje konkretnej normy proceduralnej (tj. wskazania artykułu, ustępu, punktu czy paragrafu), którą w jego ocenie naruszył organ administracji publicznej. Co prawda z powyższych motywów zaskarżonego wyroku można przypuszczać w związku z opisowym, fragmentarycznym odniesieniem się do uregulowań zawartych w art. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r., iż Sąd prawdopodobnie miał na uwadze normy zawarte w ust. 2 pkt 1 i 2 tego przepisu. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie sformułowanie jest niewystarczające, jeśli zważyć, że następnie Sąd stwierdzając, iż organy uwzględniły jedynie część materiału dowodowego, nie wskazuje o jaki to konkretnie chodzi materiał dowodowy. Sąd I instancji w swych motywach, w których kwestionuje ustalony przez organy stan faktyczny sprawy stwierdza też, że: "z niektórych dowodów zdaje się wynikać, iż skarżący prowadził gospodarstwo wraz z bratem." Jednocześnie jednak Sąd nie wskazuje, który materiał dowodowy ma w związku z tym na uwadze, a także nie formułuje żadnego stanowiska co do tego, czy winien on być przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględniony i w związku z jakimi regulacjami odnoszącymi się do sfery prawa materialnego. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdza, że naruszenie przepisów postępowania skutkowało błędnym zastosowaniem prawa materialnego. W tym zakresie Sąd odwołuje się do uregulowań zawartych w § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r., przy czym z motywów zaskarżonego orzeczenia, jak trafnie zarzuca kasator, nie wynika w sposób jednoznaczny i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, która z ww. regulacji w ocenie Sądu powinna mieć w sprawie zastosowanie. W tej kwestii brak jest wskazań co do dalszego postępowania.

Z motywów zaskarżonego orzeczenia wynika, iż wykładnia unormowań zawartych w § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. z uwagi na ich nieprecyzyjność powinna uwzględniać uregulowania zawarte we wspólnotowych aktach prawnych, z których wynika, że wsparcie finansowe rolników i wszelkie dopłaty do produkcji rolnej z założenia mają charakter przedmiotowy. Z tych względów zdaniem Sądu I instancji, w sytuacji gdy w okresie referencyjnym wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. nastąpi nabycie w drodze spadku gospodarstwa rolnego, uprawnienia spadkobiercy do otrzymania płatności zwierzęcej w 2008 r. powinny być oceniane na podstawie ilości, rodzaju i wieku zwierząt wpisanych do rejestru w tym okresie, a przynależnych przejętemu gospodarstwu, niezależnie od tego, że wpisów i zgłoszeń dokonał spadkodawca, a nie spadkobierca. Aczkolwiek nie wynika to w sposób jednoznaczny z motywów zaskarżonego wyroku, to zdaniem Sądu I instancji odziedziczenie w czasie trwania okresu referencyjnego wskazanego w § 5 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia winno być uwzględnione przy ocenie czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania płatności zwierzęcej w 2008 r. Jednocześnie Sąd wskazuje, że w świetle niejasnego (w ocenie Sądu I instancji) sformułowania § 6 cyt. rozporządzenia nie sposób przyjąć, że celem tej regulacji było, iż nabycie gospodarstwa rolnego w drodze dziedziczenia czy na podstawie innego tytułu prawnego w którymś z miesięcy od kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. nie daje prawa do otrzymania płatności zwierzęcej, podczas gdy takie uprawnienie przysługuje każdemu rolnikowi posiadającemu zwierzęta w okresie 6 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Do tego stanowiska Sądu I instancji odnoszą się zarzuty sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Zatem ocena naruszenia wskazanych w pkt 2 skargi kasacyjnej przepisów wymaga odniesienia się do całokształtu unormowań dotyczących płatności zwierzęcej.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługiwały płatności obszarowe uzupełniające m.in. do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych – położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Stosownie do regulacji zawartej w ust. 1 tego artykułu, przyznanie płatności obszarowej uzależnione było zaś od posiadania w oznaczonym czasie gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikującego się do objęcia tą płatnością.

Szczegółowe warunki i tryb przyznawania płatności uzupełniającej, jak i rodzaje roślin objętych tą płatnością regulowało rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r. (wydane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 24c ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r.). Według § 2 cyt. rozporządzenia, płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, określonych tym przepisem, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, to tzw. płatność zwierzęca.

Rozporządzenie z dnia 14 marca 2008 r. przewidywało przyznanie płatności zwierzęcej w trzech różnych sytuacjach.

Jedna grupa rolników to ci, którzy posiadali w okresie referencyjnym, tj. od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. określone tym przepisem zwierzęta, które w tym okresie były wpisane lub zgłoszone przez tego rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich, a ponadto na podstawie wniosku złożonego w roku 2006 przyznano im płatność zwierzęcą (§ 5 ust. 1 pkt 1 i 2).

Druga grupa rolników to ci, którzy nie występowali uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej i w okresie od 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej do 14 marca roku złożenia wniosku byli posiadaczami określonych zwierząt, które w tym okresie były wpisane lub zgłoszone przez tego rolnika do rejestru zwierząt gospodarskich (§ 6 ust. 1); przepis nie dotyczy przypadków określonych w art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r., tzn. przypadków, gdy doszło do zmiany posiadania gospodarstwa i inwestora w czasie między złożeniem wniosku a doręczeniem decyzji.

Trzecia grupa rolników to ci, którzy występowali uprzednio z wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub uzupełniającej, jeżeli 1) nabyli własność wszystkich gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będącego własnością rolnika, któremu co najmniej raz przyznano opłatność zwierzęcą na podstawie określonych przepisów, 2) w okresie od dnia 15 września roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o przyznanie płatności zwierzęcej do dnia 14 marca roku złożenia tego wniosku byli posiadaczami określonych zwierząt, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do właściwego rejestru zwierząt (§ 7 ust. 1).

Brzmienie przytoczonych regulacji wskazuje, że płatność zwierzęca przysługiwała rolnikowi, jeśli należał do jednej z grup rolników określonych w § 5, 6 lub 7 rozporządzenia. Wyjątek dotyczył zaś sytuacji, gdy doszło do przeniesienia posiadania gospodarstwa i zwierząt po złożeniu wniosku pomocowego.

Niewątpliwie interpretacja unormowań krajowych regulujących zasady przyznawania płatności zwierzęcych, winna uwzględniać regulacje wspólnotowe.

Kwestie następstw przekazywania gospodarstw rolnych w zakresie nabycia prawa do płatności związanych z tym gospodarstwem reguluje art. 74 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej.

W ust. 2 stanowi on, że przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa, w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego – po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy.

Według ust. 3 zaś pomoc, o którą ubiega się przekazujący, przyznawana jest przejmującemu w przypadkach określonych tą regulacją, w szczególności gdy przejmujący we właściwym czasie poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy.

W treści ust. 4 zawarto wiążące zasady przekazywania gospodarstw, odnoszące się do stron tej czynności, przyjmując m.in., że:

a) wszystkie prawa i obowiązki przekazującego wynikające ze stosunku prawnego między przekazującym a właściwym organem powstałe na skutek złożenia wniosku o pomoc przechodzą na przejmującego;

b) wszelkie działania niezbędne do przyznania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych.

Zgodnie natomiast zaś z ust. 5, gdy wniosek o pomoc zostanie złożony po wykonaniu czynności niezbędnych dla przyznania pomocy, a gospodarstwo przekazywane jest w całości przez jednego rolnika na rzecz drugiego po rozpoczęciu tych czynności, lecz przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, pomoc może zostać przyznana przejmującemu, pod warunkiem, że w czasie przekazywania przejmujący poinformuje właściwe władze o przekazaniu i zwróci się o wypłacenie pomocy oraz przedstawi dowody przekazywania pomocy i wszystkie deklaracje złożone przez przekazującego przed przekazaniem są przypisane przejmującemu do celów stosowania odpowiednich reguł wspólnotowych.

Treść powyższych regulacji zarówno prawa krajowego, jak i wspólnotowego wskazuje, że płatność zwierzęca ma charakter płatności uzupełniającej. Zatem mogła stanowić uzupełnienie innych płatności przyznanych wcześniej.

W § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. przewidziano przyznanie płatności zwierzęcej w zależności od posiadania w okresie referencyjnym poprzedzającym wejście w życie przepisów wprowadzających tego rodzaju płatności, w sytuacji gdy przyznano wcześniej inne płatności. Z kolei w § 6 tego rozporządzenia wprowadzono możliwość przyznania tej płatności, gdy wcześniej nie przyznawano dopłat. W takiej sytuacji uzasadnione było traktowanie jej jako płatności bieżącej i określenie innego okresu referencyjnego niezwiązanego z uzyskaniem dopłat wcześniej. Natomiast w § 7 cyt. rozporządzenia uwzględniono sytuację, gdy rolnik występował wcześniej o dopłaty i sam nabył gospodarstwo rolne ale od rolnika, któremu tego rodzaju płatność (P2) została już przyznana w warunkach w tym przepisie wskazanych.

W rozpoznawanej sprawie kwestia następstwa prawnego w rozumieniu art. 74 rozporządzenia nr 796/2004 nie może mieć miejsca. Następstwo w zakresie uprawnień do uzyskania płatności zwierzęcej występuje w sytuacjach nawiązania stosunku prawnego pomiędzy przekazującym a organem przyznającym pomoc. Bezspornym w sprawie jest to, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2008 nie dotyczył brata skarżącego, który zmarł w dniu 22 stycznia 2006 r. Skarżący złożył przedmiotowy wniosek w okresie, gdy żaden proces przekazywania gospodarstwa po zmarłym bracie nie toczył się.

Sąd I instancji z uprawnienia skarżącego jako spadkobiercy po S. P. wywodzi dla strony uprawnienia, które są istotne w sferze prawa cywilnego. Należy jednak zauważyć, że do spadku nie wchodzą prawa i obowiązki o charakterze majątkowym wynikające z przepisów prawa administracyjnego lub finansowego, nawet jeżeli te przepisy odsyłają do norm prawa cywilnego. To oznacza, że nabycie praw do spadku w części okresu referencyjnego wskazanego w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 marca 2008 r. nie rodzi automatycznie uprawnień do uzyskania płatności zwierzęcej w oparciu o tę regulację.

Na tle uregulowań z § 5 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia istotnym bowiem jest czy rolnik starający się o płatność zwierzęcą przez cały okres wskazany w tym przepisie był posiadaczem zwierząt wpisanych do właściwego rejestru. Prawodawca wyraźnie bowiem określił okres referencyjny: "od... do...", poprzez wskazanie daty początkowej i końcowej. Przesłankami umożliwiającymi przyznanie rolnikowi płatności zwierzęcej są więc: posiadanie przez rolnika określonego gatunku zwierząt w okresie referencyjnym (od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r.) i fakt umieszczenia tychże zwierząt we właściwym rejestrze (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II GSK 58/09, II GSK 74/09; wyrok NSA z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II GSK 135/09). Zatem zarzut skargi kasacyjnej, iż istotnym dla uzyskania płatności zwierzęcej jest także to, aby rolnik ubiegający się o tę płatność widniał w rejestrze, nie jest trafny. Istotnym jest rzeczywisty stan posiadania. Posiadaczem jest zaś ten, kto faktycznie sprawuje w okresie referencyjnym władztwo nad zwierzętami.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione w przedstawionym zakresie i skutkujące uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona kontroli zaskarżonej decyzji mając na uwadze powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.