Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1631/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. F. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. F. w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a."),

po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. F. w B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] odmawiającego wszczęcia na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. F. w B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wyłączenia budynku z użytkowania, utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2015 r. A. A. T. oraz W. C. w imieniu Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. F. w B. oraz w imieniu własnym jako właścicieli wyodrębnionych lokali w budynkach przy ww. ulicy wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako "PINB"’ "PINB w B.") o wszczęcie postępowania w sprawie rozbiórki budynku przy ul. F. w B. Wyjaśnili, że A. Ś. i I. Ś. –współwłaściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na remont nieruchomości. Nie wyrazili też zgody na to, aby wystąpić do właściwego organu o pozwolenie na rozbiórkę, zatem – z uwagi na stan techniczny budynku - konieczna jest interwencja organów nadzoru budowlanego. Załączyli ekspertyzę techniczno – mykologiczną z dnia 21 marca 2015 r sporządzoną przez inż. R. B. oraz uchwałę właścicieli lokali we Wspólnocie, z której wynika, że brak było jednomyślności co do wystąpienia z wnioskiem o rozbiórkę do organu architektoniczno – budowlanego.

Organ I instancji w dniu 13 sierpnia 2015 r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego obiektu budowlanego, zaś w dniu 27 sierpnia 2015 r. kontrolę w użytkowanym obiekcie budowlanym.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w [...], orzekając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "p.b."), odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. F. w B. wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczo – usługowego usytuowanego w B. przy ul. F. na działce nr [...]. Wskazał, że budynek znajduje się w stanie technicznym średnim, nie grozi katastrofą budowlaną oraz nadaje się do remontu i przebudowy. Odwołanie wnioskodawców od powyższej decyzji zostało uwzględnione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako [...]WINB) decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...]. Organ odwoławczy wskazał, że skoro ustalono, iż obiekt jest użytkowany, nadaje się do remontu, jak też brak woli wszystkich właścicieli do jego rozbiórki – brak jest przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 67 p.b., natomiast należy rozważyć wystąpienie przesłanek z art. 66 p.b., a jeśli występują okoliczności uzasadniające niezwłoczne usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia – należy rozważyć zastosowanie art. 69 p.b. Nadto, jak wskazał [...]WINB, organ pierwszej instancji powinien dokonać własnej oceny stanu technicznego obiektu budowlanego;

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w którym uzyskano uzupełnioną ekspertyzę techniczną inż. R. B. (z dnia [...] kwietnia 2016 r.) PINB decyzją z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. odmówił nałożenia na ww. Wspólnotę Mieszkaniową obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz wykonania doraźnych zabezpieczeń spornego budynku gospodarczo – usługowego. Wskazał, że zarówno pierwsza jak i uzupełniająca ekspertyza inż. R. B. nie wskazuje robót zabezpieczających budynek, ale wskazuje roboty związane z jego przebudową i gruntownym remontem, na które jest wymagane uzyskanie odrębnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wnioskodawcy również i od tej decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli odwołanie, które zostało uwzględnione przez [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...]. Zdaniem organu odwoławczego, PINB nadal nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i własnej oceny stanu technicznego obiektu, w szczególności nie wyegzekwował przedłożenia wszystkich przeglądów okresowych budynku (rocznych i pięcioletnich), przedłożenia książki obiektu i nie zapoznał się ze wskazaniami w niej zawartymi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 66 p.b. nie umożliwia nakazania remontu generalnego czy przebudowy obiektu, do czego zmierzają wnioski przedłożonej i uzupełnionej ekspertyzy, jednakże przesłanki zastosowania tego przepisu powinny być przez organ pierwszej instancji zbadane i ocenione we własnym zakresie, co nie nastąpiło. [...]WINB wyjaśnił, że brak stwierdzenia przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 – 4 p.b. powinien prowadzić do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym uzupełniono materiał dowodowy o protokoły z okresowych kontroli stanu technicznej sprawności obiektu budowlanego, zaś w dniu 23 czerwca 2016 r. dokonano kontroli w użytkowanym obiekcie budowlanym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] PINB na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego (użytkowanego jako gospodarczo – usługowo – handlowy) usytuowanego na działce nr [...] przy ul. F. w B. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że sporny budynek (użytkowany jako gospodarczo-usługowo-handlowy) pochodzi z lat 60-tych, jest parterowy, niepodpiwniczony, z betonowymi fundamentami, murowany z bloczków gazobetonowych, z drewnianą więźbą dachową, pokryty papą. W ocenie PINB, budynek jako całość jest w stanie technicznym średnim i nie stwarza zagrożenia powstania katastrofy budowlanej poprzez zawalenie oraz nadaje się do remontu i przebudowy. Skoro zatem, zdaniem PINB, nie stwierdzono przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 - 4 p.b. oraz innych okoliczności uzasadniających wydanie decyzji rozbiórkowej, postępowanie podlegało umorzeniu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. T. i W. C. (w imieniu własnym i jako Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej). Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] [...]WINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego A. T. i W. C. (w imieniu własnym i jako Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 758/16 uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] października 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w B. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Sąd podniósł, że organ I instancji nie przeprowadził, własnej oceny stanu technicznego budynku w kontekście konkretnej podstawy prawnej spośród podstaw wymienionych w art. 66- 68 p.b. W szczególności organ ten: nie wskazał, dlaczego nie ma podstaw do zastosowania art. 67 p.b., nie przeanalizował materiału dowodowego w aspekcie każdej z czterech przesłanek z art. 66 p.b. [...]WINB jednoznacznie wykluczył zastosowanie art. 67 p.b., to jednak podobnie jak organ I instancji niewyczerpująco ustalił niewystępowanie przesłanek z art. 66 p.b. tzn. bez odniesienia się konkretnie do każdej z nich z osobna, bez ich rozważenia w kontekście zebranego materiału dowodowego tj. wniosków i konkluzji przedłożonych opinii i ekspertyz. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dwie ekspertyzy R. B., które wskazują na bardzo zły stan techniczny obiektu oraz znajdują się dwa protokoły z przeglądów okresowych sporządzone przez mgr inż. Z. I., z których wniosków końcowych wynika średni stan techniczny budynku - nadającego się do remontu więźby dachowej, przeprowadzenia termomodernizacji budynku, remontu chodnika i drogi dojazdowej. Obydwie wypowiedzi ekspertów zawierają wykluczające się wnioski. W takiej sytuacji niezbędne jest skonfrontowanie wypowiedzi ekspertów, uzyskanie ich ustosunkowania się do rozbieżnych opinii. Wątpliwości budzi również fakt, że mimo prowadzenia sprawy od czerwca 2015 r. organ pierwszej instancji nie przeprowadził oględzin z udziałem stron i ekspertów, podczas których to oględzin mógłby uzyskać konkretne wypowiedzi co do tego, czy budynek choć nadaje się do remontu nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia, czy też jednak jego stan wyklucza remont, grozi zawaleniem i wymaga natychmiastowych działań. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że niestwierdzenie katastrofalnego stanu budynku stanowi wystarczającą podstawę do odstąpienia od orzekania na podstawie art. 66 p.b.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], powołując się na art. 68 p.b., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. F. wyłączyć z użytkowania w terminie natychmiastowym budynek gospodarczy (użytkowany jako gospodarczo-usługowo-handlowy), usytuowany przy ul. F. w B., oraz zarządził umieszczenie na budynku tablicy informującej o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie użytkowania tego budynku oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w terminie do 30 czerwca 2017 r. poprzez: podparcie grożących zawaleniem ugiętych elementów stropu oraz więźby dachowej; umocowanie obluzowanych drewnianych elementów elewacji budynku; zabezpieczenie budynku przed dostępem osób postronnych. Organ wskazał, że cały budynek jest w złym stanie technicznym, w szczególności zniszczeniu uległy betonowe fundamenty, ściany konstrukcyjne murowane, drewniana więźba dachowa, dachowe pokrycie papą. Zdaniem organu istnieje zagrożenie zdrowia i życia ludzi i mienia poprzez możliwość zawalenia się części dachu i awarię ścian zewnętrznych konstrukcyjnych (utrata stateczności).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. Ś. i A. Ś. [...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję PINB w części określającej termin wykonania doraźnych zabezpieczeń i usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia i orzekło nowym terminie wykonania tego obowiązku do dnia 27 października 2017 r, a w pozostałej części utrzymał ww. decyzję PINB w mocy.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyli A. Ś. i I. Ś. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 marca 2018 r. sygn.. akt II SA/Bk 813/17 oddalił przedmiotową skargę, a postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. odrzucił wniosek I. Ś. i A. Ś. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia ww. wyroku,

Pismem z dnia 14 lutego 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. F. w B. (dalej jako "strona skarżąca", "skarżąca") złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB") wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 par. 1 pkt 5 k.p.a. nieważności ww. decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji PINB w B. z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...].

W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, że w spornym budynku znajdują się 3 wyodrębnione lokale: lokal nr [...] stanowiący własność I. i A. Ś. oraz lokale nr [...] i [...] stanowiące własność W. C. Wspólnotę tworzą ponadto właściciele lokali znajdujących się w budynku położonym przy ul. F. w B., tj. A. T. i Z. T. S. Do dnia dzisiejszego budynek jest użytkowany wyłącznie w zakresie lokali stanowiących własność A. Ś. i I. Ś., którzy blokują możliwość wykonania obowiązku polegającego na wyłączeniu z użytkowania i okazania niezbędnych zabezpieczeń omawianego budynku gospodarczego. Toczy się szereg postępowań sądowych odnoszących się do kwestii zarządu mieniem wspólnym. Wspólnota Mieszkaniowa bez współpracy ze strony właścicieli ww. lokalu nie jest w stanie dokonać niezbędnych napraw i zabezpieczeń budynku, bowiem w tym celu niezbędna jest zgoda I. i A. Ś. i dostęp do stanowiącego ich własność lokalu nr [...]. Sama zaś Wspólnota nie dysponuje lokalem, a zatem nie może wykonać obowiązku nałożonego w drodze powyższych decyzji.

Strona skarżąca podniosła, że obowiązek wynikający z art. 68 p.b. nałożono na Wspólnotę, która nie jest właścicielem budynku. Wspólnota posiada legitymację do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, ale tylko gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie obowiązek nałożony przez organ odnosi się również do wyodrębnionych, samodzielnych lokali mieszkalnych.

Strona skarżąca wskazała, że w analogicznej do przedmiotowej sprawie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1063/12, wskazano, że decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie. Nakazano bowiem wyłączyć z użytkowania lokale podmiotowi, który nie jest ani właścicielem ani zarządcą budynku, zamiast skierować ją do konkretnych właścicieli lokali wyodrębnionych jak i niewyodrębnionych prawnie. Konieczność opróżnienia budynku zarówno w częściach wspólnych jak i poszczególnych lokali obligowało organ do skierowania decyzji do wspólnoty mieszkaniowej oraz właścicieli lokalu. przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., ma miejsce wtedy, gdy niewykonalność decyzji istnieje w momencie jej wydania oraz jej adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Przez decyzję trwale niewykonalną należy rozumieć decyzję, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w rozstrzygnięciu decyzji praw, jak również trwale pozbawiony możliwości wykonywania określonych tam obowiązków.

Zdaniem strony skarżącej taka jest sytuacja w sprawie niniejszej, bowiem Wspólnota nie jest władna dysponować wyodrębnionym lokalem stanowiącym własność jej członków. Wejście przez zarząd Wspólnoty na teren lokalu Ireny i A. Ś. bez ich zgody stanowiłoby delikt cywilny.

Strona skarżąca podkreśliła, że adresatem obowiązku nałożonego na podstawie art. 68 ustawy winien być zatem obok wspólnoty mieszkaniowej właściciel bądź właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych, jeśli nakazem objęto również wyodrębnione prawnie części obiektu podlegającego opróżnieniu. Wspólnota mieszkaniowa nie posiada bowiem instrumentów prawnych umożliwiających wyegzekwowanie tak nałożonego obowiązku, co stanowi nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...].

Organ I instancji podniósł, że zawarta w przepisie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) dyspozycja braku związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1831/06).

Skoro więc WSA w Białymstoku prawomocnym wyrokiem oddalił skargę I. Ś. i A. Ś. na powyższą decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r., to zdaniem organu stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Zdaniem GINB także analiza zarzutów podnoszonych w podaniu Wspólnoty, dotyczącym wszczęcia trybu nieważnościowego wskazuje, że kwestia podmiotu obowiązanego do wykonania decyzji była rozpatrywana w toku postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego (zob. s. 6 uzasadnienia). Ponadto GINB wskazuje, że wada decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest okolicznością, wobec której Sąd orzekający w sprawie mógł nie mieć wiedzy albo która mogła wyjść na jaw dopiero po wydaniu wyroku kończącego sprawę. Tym samym kwestia ta musiała być przedmiotem rozważenia Sądu, który nie uznał, aby skierowanie decyzji do skarżącej Wspólnoty stanowiło o nieważności kwestionowanej decyzji.

Organ zauważył, że A. i I. Ś. w skardze do WSA w Białymstoku na decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r. podważali fakt istnienia podstaw do nakazania opróżnienia budynku oraz podkreślili, że "w ramach wspólnoty, której częścią jest przedmiotowy budynek, istnieje spór pomiędzy jej zarządem, w skład którego wchodzą wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu, a małżonkami Ś.".

Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2084/13).

Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której oddalono skargę prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno być załatwione przez wydanie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, szczególnie jeżeli wniosek o uruchomienie tego trybu nadzwyczajnego opiera się na zarzutach, które stanowiły już przedmiot analizy sądu we wspomnianym wyroku. Niedopuszczalna jest bowiem ponowna weryfikacja decyzji, dokonywana co więcej w trybie administracyjnym, jeżeli prawidłowość tego rozstrzygnięcia została wcześniej prawomocnie stwierdzona przez sąd administracyjny (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 592/15, wyrok WSA w Gdańsku z 17 stycznia W 2017 r" sygn. akt I SA/Gd 1412/16).

Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem postanowienie. Skarżąca, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosła, że nie można wyprowadzić zakazu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji w przypadkach, kiedy skarga na decyzję, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, została oddalona przez sąd administracyjny. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a., organ może zdecydować dopiero po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r., powtarzając argumentację zawartą w tym postanowieniu.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. F. w B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oraz postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postawiła zarzut zarzucam naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż uprzednia kontrola decyzji przez sąd administracyjny, której wynikiem było oddalenie skargi, stanowi przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy przepisy procesowe nie przewidują takiego zakazu. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż zawarte w skardze.

W niniejszej Wspólnota Mieszkaniowej przy ul. F. w B. złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (wniosek o stwierdzenie na podstawie art. 156 par. 1 pkt 5 k.p.a. nieważności decyzji [...]WINB z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji PINB w B. z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], którą organ ten, na podstawie na art. 68 p.b., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. F. wyłączyć z użytkowania w terminie natychmiastowym budynek gospodarczy, usytuowany przy ul. F. w B. Strona skarżąca podniosła, że obowiązek wynikający z art. 68 p.b. nałożono na Wspólnotę, która nie jest właścicielem budynku. Adresatem obowiązku nałożonego na podstawie art. 68 ustawy winien być zatem obok wspólnoty mieszkaniowej właściciel bądź właściciele odrębnych nieruchomości lokalowych, jeśli nakazem objęto również wyodrębnione prawnie części obiektu podlegającego opróżnieniu. Wspólnota mieszkaniowa nie posiada bowiem instrumentów prawnych umożliwiających wyegzekwowanie tak nałożonego obowiązku, co stanowi nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji.

Wskazać należy, że na początkowym etapie postępowania o stwierdzenie nieważności badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania. Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania.

Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wynika to z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przytoczona regulacja przewiduje dwie przesłanki umożliwiające odmowę wszczęcia postępowania, tj. podmiotową (podanie wniesione przez osobę niebędącą stroną) i przedmiotową (inne uzasadnione przyczyny). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 813/17 oddalił skargę I. Ś. i A. Ś. na decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]. Skoro więc WSA w Białymstoku prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na powyższą decyzję [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r., to zdaniem organu stwierdzić należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. Przyjęcie stanowiska odmiennego od powyższego byłoby całkowicie niedopuszczalne i równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś stanowiłoby naruszenie przepisu art. 170 p.p.s.a.. Zdaniem organu decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą.

W ocenie Sądu uwagi organów uszło zarówno istnienie jak i treść uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, która co prawda dotyczyła nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. umożliwiającego odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ale wywołującego analogiczne skutki jak obowiązujący obecnie, art. 61a (uchylenie pierwszego z ww. przepisów, a dodanie drugiego z przepisów nastąpiło ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Otóż NSA Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podstawie art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 uchwały wyjaśniającej: "Czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, może zostać załatwione przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 tej ustawy?" podjął następującą uchwałę: Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu uchwały NSA wskazało, że cyt.: "Podejmując próbę odpowiedzi na pytanie postawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uregulowania te trzeba rozpatrywać wraz z art. 171 P.p.s.a., w myśl którego prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego" (T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515). Z tezą tą kłócą się jednak dalsze spostrzeżenia autora, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności "decyzji prawomocnej" (takiej, od której prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego oddalono skargę), a wszystkie przyczyny nieważności "mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym". (...) W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. (....) Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 K.p.a.).

Dopełnienie przez właściwy organ administracji publicznej tak rozumianej, wstępnej kwalifikacji złożonego żądania może napotykać zasadnicze trudności wówczas, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. W obecnym stanie prawnym nie jest to bynajmniej rzadkością, gdyż zgodnie z art. 141 § 2 zdanie pierwsze P.p.s.a. w razie oddalenia skargi uzasadnienie wyroku sporządzane jest na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu jego sentencji. Zaniechanie przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przewidzianym prawem terminie sprawi, że przeprowadzenie badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie. Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania.".

W ocenie Sądu w powyższej uchwały wynika zasada, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, lecz prawomocny wyrok oddalający zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. NSA wskazał w uchwale na konieczność badania uzasadnienia prawomocnego wyroku sądu i podkreślił trudności z badanie wniosku pod tym kątem, gdy nie dojdzie do sporządzenia uzasadnienia wyroku. Zdaniem NSA przeprowadzenie przez organ badania, o którym mowa, będzie musiało z konieczności ograniczyć się do analizy informacji dostępnych organowi administracji publicznej oraz przedstawionych przez wnoszącego żądanie.

W niniejszej sprawie nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 813/17. Organy w zaskarżonych rozstrzygnięciach wskazały, że analiza zarzutów podnoszonych w podaniu Wspólnoty, dotyczącym wszczęcia trybu nieważnościowego wskazuje, że kwestia podmiotu obowiązanego do wykonania decyzji była rozpatrywana w toku postępowania zakończonego decyzją organu wojewódzkiego, co wynika z 6 strony uzasadnienia decyzji. Tym samym kwestia ta musiała być przedmiotem rozważenia Sądu, który nie uznał, aby skierowanie decyzji do skarżącej Wspólnoty stanowiło o nieważności kwestionowanej decyzji. Organy zauważyły, że A. i I. Ś. w skardze do WSA w Białymstoku na omawianą decyzję podważali fakt istnienia podstaw do nakazania opróżnienia budynku oraz podkreślili, że "w ramach wspólnoty, której częścią jest przedmiotowy budynek, istnieje spór pomiędzy jej zarządem, w skład którego wchodzą wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu, a małżonkami Ś.".

W ocenie Sądu z przedstawionej argumentacji nie wynika, że w trakcie postępowania administracyjnego rozważano kwestię adresata zarówno decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w B. z [...] kwietnia 2016 r. Z akt sprawy wynika, ze spór pomiędzy I. Ś. i A. Ś. a Wspólnotą dotyczył stanu technicznego spornego budynku i spełniania przez ten budynek przesłanek z art. 68 p.b. oraz tego, kto doprowadził budynek do takiego stanu. Nie podnoszono natomiast zarzutów dotyczących adresata wydawanych decyzji, a tym bardziej ich wykonalności. Zdaniem Sądu zawarte na stronie 6 uzasadnienia decyzji [...] WINB z [...] sierpnia 2017 r. stwierdzenie cyt.: "W odpowiedzi na zarzuty zawarte w odwołaniu z dnia 12.05.2017 r. p. I. Ś. i p. A. Ś. wyjaśniam, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Budynek tworzy jedną całość techniczną i wyłączenie z użytkowania jedynie części obiektu nie jest możliwe, zwłaszcza że lokal nr [...] wraz z kotłownią również wymaga doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Ponadto w przedmiotowym budynku działa Wspólnota Mieszkaniowa, która jako jedyna może być adresatem decyzji" odnosi się do zawartego w odwołaniu wniosku skarżących o zmianę decyzji I instancji poprzez wyłączenie z decyzji o zakazie użytkowania lokalu nr [...], czyli wniosku o przedmiotowe ograniczenie decyzji I instancji o zastosowanie art. 68 p.b. tylko wobec części budynku. Niemniej stwierdzenie powyższe w żaden sposób nie wyjaśnia możliwości obowiązku wynikającego decyzji wydanej na podstawie art. 68 p.b. przez wspólnotę mieszkaniową oraz przez poszczególnych członków Wspólnoty będących właścicielami wyodrębnionych lokali. Tym samym nie można uznać, że nieposiadający uzasadnienia wydany przez WSA w Białymstoku wyrok z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 813/17 obejmował zakresem rozpoznania i orzekania przyczyny wadliwości omawianych decyzji wskazane we wniosku strony skarżącej.

W świetle powyższego niedopuszczalna była w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a..

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania i dokona merytorycznego rozpoznania wniosku strony skarżącej o stwierdzenie nieważności omawianej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy.