Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2011/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 1, 4 ust. 1, 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i d)
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1913
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Polskich Kolei Państwowych S. A. z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S. A. z siedzibą w [....] na rzecz skarżącego I. W. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w [...] (dalej: PKP S.A., Spółka, organ), decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], , działając na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5

i w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm.; dalej "u.d.i.p.") oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.;

dalej "Kpa."), po rozpatrzeniu wniosku I. W. (dalej: wnioskodawca, skarżący) o udzielenie informacji publicznej na temat wszelkich umów dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy wiejskiej [...], w których PKP S.A. występuje w charakterze wydzierżawiającego, odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] marca 2019 r. wpłynął do PKP S.A., złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej, wniosek I. W. o udzielenie informacji publicznej na temat wszelkich umów dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy wiejskiej [...], w których PKP S.A. występuje w charakterze wydzierżawiającego, w tym w szczególności:

1. informacji o stronach ww. umów (kto występuje w charakterze dzierżawcy),

2. informacji o nieruchomościach, których umowy dotyczą (nr działek ewidencyjnych

i ksiąg wieczystych) oraz

3. informacji o warunkach umów, w tym okresu ich trwania oraz warunków wynagrodzenia (wysokości oraz terminów płatności),

- w formie kserokopii lub plików komputerowych, za pośrednictwem operatora pocztowego na adres zamieszkania wnioskodawcy lub poczty elektronicznej

na podany adres e-mail.

Organ [...] kwietnia 2019 r. udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, informując iż

w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie są związane z wykonywaniem przez PKP S.A. bezpośrednio czy nawet pośrednio władzy publicznej lub jakichkolwiek funkcji publicznych, zatem należą do sfery interesów gospodarczych Spółki i nie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p..

Wnioskodawca nie zgodził się z powyższą interpretacją organu i złożył skargę

na bezczynność PKP S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 3361/19, którym oddalono skargę kasacyjną złożoną przez Spółkę. W konsekwencji uprawomocnił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 356/19, zobowiązujący PKP S.A. między innymi

do rozpoznania wniosku z [...] marca 2019 r. o udzielenie informacji publicznej

w podanym w nim zakresie.

Prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 24 września 2019 r. o podanej wyżej sygnaturze wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu [...] sierpnia 2020 r.

Na skutek powyższego organ zebrał informacje i dokumenty w zakresie wskazanym we wniosku i dokonał ich analizy, której wyniki doprowadziły do wydania podanej na wstępie decyzji.

Jak stwierdził organ, rozpoznając wniosek jest związany oceną prawną

i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt

II SAB/Wa 356/19, w którym wskazano, że za "nieuprawnione należy uznać twierdzenie, że informacja dotycząca umów dzierżawy nieruchomości położonych

na terenie gminy wiejskiej [...], w których PKP S.A. występuje w charakterze wydzierżawiającego (...) nie stanowi informacji publicznej". Sąd uznał, że "żądanie wyrażone przez skarżącego we wniosku z dnia [...] marca 2019 r. dotyczy informacji publicznej, bowiem informacja objęta tym wnioskiem odnosi się do majątku PKP S.A. Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem tej Spółki, zatem środki publiczne

w wysokości 100% jej kapitału mają niewątpliwie charakter publiczny."

Spółka wyjaśniła, że skoro w niniejszej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, to należy przystąpić do rozpoznania wniosku z [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2020 r. organ wskazał, że PKP S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jest więc podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia posiadanej informacji mającej walor informacji publicznej. Natomiast zgodnie z oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku Sądu z dnia 24 września 2019 r., wnioskowana informacja stanowi informację publiczną – informację o sprawach publicznych w rozumieniu

art. 1 ust. 1 u.d.i.p..

Organ ustalił, że wnioskowane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy

i w konsekwencji odmówił ich udzielenia. Podał, że na podstawie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu

na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Jak stwierdził, wydając niniejszą decyzją przeanalizował występujący

w doktrynie i orzecznictwie sposób rozumienia pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy". Przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia

28 października 2015 r., sygn. akt II SA/KR 1095/15, zgodnie z którym:

"1. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola konkretnego przedsiębiorcy utajnienia danych informacji. Tak więc, aby organ mógł odmówić udostępnienia konkretnej informacji, musi zachodzić koniunkcja elementów: materialnego i formalnego tajemnicy przedsiębiorcy.

2. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy

w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane

z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań."

Organ wyjaśnił, że tajemnica przedsiębiorstwa została zdefiniowana w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji

(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1010 ze zm.) dalej u.z.n.k. , przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Organ uznał, że w umowach dzierżawy informacje o wysokości wynagrodzenia należą do grupy innych informacji posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zdaniem organu warunek wartości gospodarczej należy rozumieć w sposób obiektywny. Na wartość tę składają się w pierwszej kolejności nakłady ponoszone przez przedsiębiorstwo w celu uzyskania własnych wyników, jak również przydatność informacji dla przedsiębiorcy. Nadto, co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą należy zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt lI SA/Wa 1903/13).

W opinii organu informacja o zawartych umowach dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy wiejskiej [...] ma dla Spółki wartość gospodarczą. Zachowanie ich w tajemnicy jest niezbędne dla zachowania przez PKP S.A. konkurencyjnej pozycji na lokalnym rynku nieruchomości. Podkreślił, że PKP S.A. jest zarówno podmiotem wykonującym zadania publiczne, jak i spółką prawa handlowego, która prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga przychody

i obowiązana jest kierować się rachunkiem zysków i strat. Ze swojej działalności komercyjnej jest również rozliczana.

Powyższe wskazuje, w ocenie organu, że w niniejszej sprawie spełniony został element materialny składający się na pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy.

Organ podkreślił, że wnioskowane informacje są nieujawnionymi

do wiadomości publicznej informacjami posiadającymi wartość gospodarczą,

w stosunku do których Spółka podjęła niezbędne działania w celu zachowania ich

w poufności.

W celu ochrony informacji, w zakresie bezpieczeństwa PKP S.A. stosuje szereg zabezpieczeń prawnych i faktycznych zmierzających do zachowania poufności informacji żądanych przez wnioskodawcę.

Po pierwsze informacje, o udostępnienie których zwrócił się wnioskodawca, zostały wyodrębnione spośród innych informacji jako podlegające ochronie. W PKP S.A. Oddziale Gospodarowania Nieruchomościami w [...], w którym są przechowywane i obsługiwane przedmiotowe umowy, zostały podjęte niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności polegające na:

1) nieudostępnianiu ich postanowień osobom trzecim w wersji papierowej czy elektronicznej;

2) nieprzekazywaniu informacji dotyczących umów w jakiejkolwiek formie, która pozwoliłaby na zapoznanie się z ich treścią przez osoby trzecie czy też upowszechnienie ich treści w jakimkolwiek zakresie;

3) niesporządzaniu kopii, wypisów czy odpisów umów dla osób trzecich;

4) umieszczeniu umów i akt sprawy w szafie zabezpieczonej zamkiem, gdzie dostęp do klucza ma jeden pracownik Spółki;

5) sprzątaniu oraz obsłudze technicznej pomieszczeń służbowych, w których przechowywane są dokumenty tylko i wyłącznie pod nadzorem pracownika Spółki;

6) ewentualnym przesyłaniu dokumentów dotyczących umów w formie mailowej

za pośrednictwem systemu SBD, tzn. zabezpieczonej przed nieuprawnionym dostępem osób trzecich.

Po drugie, jak wskazał organ, na mocy uchwały Nr 74 Zarządu PKP S.A.

z 12 lutego 2015 r. został przyjęty Regulamin ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki "Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna" oraz "Ramowy wykaz rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A." Osoby mające dostęp do żądanych przez wnioskodawcę informacji zostały poinformowane o obowiązku zachowania tajemnicy, zobowiązane były do zapoznania się z ww. Regulaminem, odbycia szkolenia, a udostępnienie im przedmiotowych informacji nastąpiło

po złożeniu przez nich pisemnego zobowiązania do zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa PKP S.A. Ponadto zgodnie z obowiązującym Regulaminem pracy dla pracowników zatrudnionych w PKP S.A. (przyjętym decyzją Nr 4 Prezesa Zarządu-Dyrektora Generalnego z [...] kwietnia 2013 r. z późn. zm.), pracownik zobowiązany jest w szczególności do przestrzegania zasad ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa PKP S.A. (§ 5 ust. 2 pkt 3 Regulaminu), a nieuprawnione ujawnienie, nieuzasadniona modyfikacja, zniszczenie albo nieuprawnione wykorzystanie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa PKP S.A jest ciężkim naruszeniem przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych (§ 6 ust. 1 pkt 1 Regulaminu).

Ponadto organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym

w judykaturze ochrona przed udostępnieniem określonych informacji istnieje niezależnie od przepisów wewnętrznych danego przedsiębiorcy i poprawności zastosowanie tych przepisów. Ochrona ta została bowiem wprost przewidziana

w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a zatem ochrona ta istnieje niezależnie od jakości i poprawności wykonania procedur wewnętrznych

w danym przedsiębiorstwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1903/13).

Jak wskazał organ, w orzecznictwie sądów trafnie podnosi się, że prawo dostępu do informacji nie ma charakteru absolutnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13, stwierdził "Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach – ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2)."

Mając powyższe na uwadze organ postanowił odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z [...] września 2020 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U.

z 2019 r., poz. 1010; dalej "u.z.n.k.") w zakresie dotyczącym ograniczenia przez PKP S.A. prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że informacje, o udostępnienie których zwrócił się skarżący, są objęte tajemnicą przedsiębiorcy

(w aspekcie materialnym i formalnym), posiadającą określoną wartość gospodarczą, czego potwierdzeniem jest podjęcie przez PKP S.A. stosownych działań mających na celu zachowanie ich w poufności.

Zdaniem skarżącego, ustalenie PKP S.A., o którym mowa wyżej, doprowadziło w konsekwencji do odmowy udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy odmowa udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego jest w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nieuzasadniona, ponieważ element materialny tajemnicy przedsiębiorcy, na który powołuje się Spółka w treści decyzji, nie został spełniony w odniesieniu do informacji, które chce uzyskać skarżący, a argumentacja PKP S.A. w przedmiotowym zakresie jest wyjątkowo lakoniczna i niewystarczająca, aby ograniczyć prawo do informacji publicznej

z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy. Innymi słowy PKP S.A. nie wykazała, że informacje żądane przez skarżącego reprezentują dla ww. podmiotu rzeczywistą wartość gospodarczą; co więcej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, powinna znaleźć zastosowanie zasada prymatu prawa ogółu społeczeństwa

do pozyskiwania informacji posiadającej walor informacji publicznej, nad ochroną prywatnego interesu podmiotu, który tymi informacjami dysponuje. Ponadto,

w ocenie skarżącego, ewentualne spełnienie elementu formalnego tajemnicy przedsiębiorcy (w kontekście działań podjętych przez PKP S.A. celem zachowania poufności informacji) nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p..

Mając na uwadze sformułowany wyżej zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od PKP S.A. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyżej przywołane stanowisko, podkreślając w szczególności, że jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 czerwca

2020 r., sygn. akt I OSK 3361/19, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach (grunty, budynki oraz inne naniesienia), ruchomościach (środki transportu, urządzenia), innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących

ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że informacje żądane przez skarżącego, a zawarte w umowach dzierżawy objętych wnioskiem, powinny podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p.,

a ich ograniczenie ze względu na rzekomą tajemnicę przedsiębiorcy jest całkowicie nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem PKP S.A.

w zaskarżonej decyzji powołując się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie wyjaśnił na czyn w niniejszej sprawie ma polegać naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy. Organ wadliwie wyłożył znaczenie przepisów prawa materialnego, zakreślających przypadki, gdy odmawia się udostępnienia informacji publicznej, wobec treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt oraz formalny - wola utajnienia danych informacji (por. wyroki NSA

z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13 oraz z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15).

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa

i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy

w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane

z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Celem regulacji dotyczących możliwości kwalifikowania określonych danych jako tajemnica przedsiębiorcy jest niewątpliwie ochrona informacji, które mają wartość gospodarczą – są istotne z punktu widzenia funkcjonowania na wolnym rynku w kontekście konkurencyjności względem innych podmiotów, prowadzących działalność w tym samym czy podobnym zakresie lub segmencie rynku, bądź –

z innego powodu – zainteresowanych uzyskaniem określonych danych w celu ich wykorzystania w opozycji do interesu danego podmiotu gospodarczego w ramach działalności rynkowej. Ochrona poufności danych ma więc na celu zapewnienie uczciwej konkurencji na rynku, w kontekście realiów swobody działalności gospodarczej. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie sposób natomiast odnosić

do prób utajniania wszelkich informacji, które mogą mieć jakąkolwiek wartość gospodarczą dla podmiotów działających także na rynku, w szczególności gdy nie są one użyteczne w grze rynkowej dla podmiotów konkurencyjnych, a dotyczą np. stosowania nieuczciwych praktyk. Stąd właśnie w judykaturze ukształtował się jednolity pogląd, że o tym czy coś może stanowić prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy przesądza nie tylko jego wola utajnienia danej informacji (element subiektywny) lecz także występowanie obiektywnie akceptowanych wartości, których ochrona uzasadnia objęcie danych informacji tajemnicą.

W tym kontekście, zdaniem Sądu organ nie przedstawił żadnej racjonalnej

i przekonującej argumentacji, przemawiającej za przyjęciem, jakoby żądane dane mogły mieć wartość gospodarczą istotną z punktu widzenia funkcjonowania PKP S.A. jako zarządcy terenów, których dotyczy wnioskowana informacja, w kontekście jego konkurencyjności na rynku, w zakresie w jakim prowadzi działalność, której dotyczy informacja. Podkreślenia wymaga również, że PKP S.A. nie zakwestionowało, że wnioskowane informacje o umowach dzierżawy pozostają

w związku z realizacją zadań o charakterze użyteczności publicznej związanych

z prowadzoną działalnością dworcową.

Jak słusznie wskazał WSA w Warszawie w wyroku II SAB/Wa 356/19 zapadłym w niniejszej sprawie "żądanie wyrażone przez skarżącego we wniosku

z dnia [...] marca 2019 r. dotyczy informacji publicznej, bowiem informacja objęta tym wnioskiem odnosi się do majątku PKP S.A. Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem tej Spółki, zatem środki publiczne w wysokości 100% jej kapitału mają niewątpliwie charakter publiczny. Sposób i warunki na jakich udostępnia się majątek publiczny, ponadto związany z wykonywaniem zadań o charakterze użyteczności publicznej (jak podaje sama Spółka – umowy zawiera z podmiotami

w związku z prowadzoną działalnością dworcową), nie mogą być wyłączone spod społecznej kontroli. Słuszność powyższej oceny potwierdza przykładowy katalog informacji publicznej przedstawiony przez ustawodawcę w art. 6 u.d.i.p. W ust. 5 pkt 1 lit. d) u.d.i.p. wskazano bowiem, że informacją publiczną są w szczególności informacje o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Informacje w tym zakresie powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Zatem również treść umów cywilnoprawnych, dotyczących majątku publicznego, stanowi informację publiczną. Pojęcie majątku publicznego powinno być przy tym rozumiane w szerokim znaczeniu, co oznacza, że obejmuje ono nie tylko aktywa, lecz także pasywa podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p."

W literaturze przedmiotu przyjmuje się natomiast, że pojęcie majątku publicznego można rozpatrywać w dwóch znaczeniach. Majątek sensu stricto stanowi ogół aktywów majątkowych przysługujących określonemu podmiotowi, na które składają się w szczególności majątkowe prawa podmiotowe oraz prawnie chronione sytuacje faktyczne (por. A. Wolter, Prawo cywilne, s. 240 i n.). Majątkiem sensu largo są wskazane powyżej aktywa, jak również pasywa pozostające po stronie danego podmiotu. Uwzględniając zakres przedmiotowy ustawy o dostępie

do informacji publicznej uznaje się, że ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym

w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który – niezależnie

od charakteru podmiotu będącego właścicielem – zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 256). Innymi słowy, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach (grunty, budynki oraz inne naniesienia), ruchomościach (środki transportu, urządzenia), innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, s. 186-187) – (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016).

W tym miejscu należy wskazać, że powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. PKP S.A. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podała enigmatycznie, że w umowach dzierżawy informacje o wysokości wynagrodzenia należą do grupy innych informacji posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust.2 u.z.n.k. a ponadto informacje zawarte w umowach dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy wiejskiej [...] mają dla spółki wartość gospodarcza. Zachowanie ich

w tajemnicy jest niezbędne dla zachowania przez PKP S.A. konkurencyjnej pozycji na lokalnym rynku nieruchomości. Tak lakoniczna informacja jest w ocenie Sądu, co najmniej niewystarczającą z uwagi na pogląd wyrażony w orzecznictwie administracyjnym, z którego wynika, że umowy najmu zawarte przez spółkę wykonującą zadania publiczne lub gospodarującą mieniem publicznym, zwłaszcza której jedynym udziałowcem jest podmiot publiczny, stanowią informację publiczną

w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c i d u.d.i.p. Zawierają bowiem informację o gospodarowaniu (wykorzystaniu) majątkiem publicznym, zaś kwestia gospodarowania majątkiem publicznym stanowi sprawę publiczną (NSA

w wyroku z 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14 ).

W orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest wystarczające ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Konieczne jest wykazanie, że te konkretne informacje zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje,

w których dokonuje się analizy takich klauzul generalnych jak "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa". (...) Podczas analizy powyższych okoliczności istotne jest także i to, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach przedsiębiorca musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej

z powyższego powodu muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia wnioskowanej informacji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 125/18).

Przedstawiona w zaskarżonej decyzji argumentacja nie jest przekonująca. Należy bowiem zauważyć, że PKP S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a więc powinna dbać o transparentność zwłaszcza swoich wydatków i przychodów oraz powinna liczyć się z potencjalną koniecznością ujawnienia szczegółów dotyczących gospodarowania swymi finansami. Nie jest wystarczający do powoływania się na tajemnicę przedsiębiorstwa sam fakt, że upubliczniona informacja, jak wynika z twierdzeń organu, może posłużyć konkurentom na rynku nieruchomości lokalnych, zwłaszcza, że dotyczy umów związanych z prowadzoną działalnością dworcową.

Wewnętrzne regulacje PKP S.A., które odnoszą się do zagadnienia tajemnicy handlowej i przedsiębiorstwa dotyczą jedynie wewnętrznych procedur obowiązujących w Spółce. Nie jest to akt prawny, na podstawie którego można odmówić udzielenia informacji i na podstawie którego można oprzeć treść rozstrzygnięcia. Spółka nie może, powołując się na swoje akty wewnętrzne, odmówić udzielenia odpowiedzi bez rozważania formalnych i materialnych przesłanek, które przewidział ustawodawca w aktach odrębnych. Takie działanie wkracza niebezpiecznie w fundament chronionego, konstytucyjnego prawa. Prawo do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów

i celów publicznych. Z treści art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wynika również, że wszelkie ograniczenia praw oraz wolności mogą być interpretowane ściśle, bez stosowania wykładni rozszerzającej.

Rozpatrując sprawę ponownie, PKP S.A., jako podmiot zobowiązany, weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w Kpa., jak i materialne przepisy u.d.i.p., w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości PKP S.A. wykaże, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa

w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzuty skargi za uzasadnione i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od PKP S.A.

na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składają się wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego.

-----------------------

8