Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 873/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "O." sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej "O." sp. z o.o. w K. kwotę 897 zł (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] o wymierzeniu O.Sp. z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości 10 000,00 zł - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 103 ust. 1 pkt 1, art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c, art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594, z późn. zm.), zwanej dalej "Ustawą", art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412, z późn. zm.).

2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 10 000, 00 zł za: (-) nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania, prezentacji i reklamy środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego pn.: "[...]", tj. za czyny wynikające z art. 103 ust. 1 pkt 1 Ustawy (art. 48 ust. 2 i art. 52a Ustawy) oraz za art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c Ustawy - określonych w przepisach rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z 22.11.2011 r., s. 18, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1169/2011".

Odwołanie od tej decyzji wniosła O.Sp. z o.o. z siedzibą w K. domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że organ I instancji dokonał niepełnej oceny okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ocenie poszczególnych przesłanek przy określaniu wymiaru kary pieniężnej. Organ ten dokonał lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w stosunku do części dotyczącej wymierzenia kary. Organ I instancji nie przedstawił sposobu wyliczenia nałożonej kary, a rozpoznając ponownie sprawę, winien mieć na uwadze, że jest zobligowany oprzeć się na przesłankach wskazanych w art. 104 ust. 2 Ustawy. Uwzględnienie tych przesłanek musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i stanowić podstawę do wymierzenia kary w określonej wysokości. Organ I instancji powinien wyraźnie odnieść się do każdej przesłanki, konkretyzując ją w okolicznościach danej sprawy oraz wskazując, w jaki konkretnie sposób wpłynęła ona na wymiar kary.

Organ wskazał, iż stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1136/13 - "organ ustalając wysokość kary winien uwzględnić okres naruszenia przepisów Ustawy oraz rozmiar naruszenia. Należy uwzględnić również faktyczne skutki, które naruszenie wywołało na rynku oraz wśród konsumentów. Badając stopień szkodliwości czynu należy wziąć pod uwagę również reakcję sprawcy na działania wojewódzkiego inspektora (pozytywną lub negatywną), zakres współpracy z organem wreszcie zakres korzyści, które sprawca osiągnął z zachowania niezgodnego z prawem.".

WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1406/14, odwołał się do wyżej przytoczonego wyroku z 15 października 2013 r., w którym to "Sąd zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Zalecił w nim organowi dokonanie ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia zasad wymiaru kary określonych w art. 104 Ustawy. W ocenie Sądu, organ nie wykonał wytycznych Sądu naruszając w ten sposób przepis art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. nie odniósł się do dyrektywy wskazanej przez Sąd dotyczącej wymiaru kary wskazującej na konieczność powiązania nakładanej kary pieniężnej z wielkością produkcji a zatem ze skalą prowadzonej działalności, a więc z przychodami i możliwościami finansowymi ukaranej Spółki". Zdaniem organu, wskazuje to na konieczność ustalenia tych kwestii przy wydawaniu decyzji administracyjnej o nałożeniu kary administracyjnej.

Organ I instancji dokonując oceny poszczególnych przesłanek winien mieć na uwadze, że przesłanka stopnia szkodliwości czynu jest pochodną przesłanki zakresu naruszenia, na którą składa się nie tylko okres naruszenia, ale również rozmiar naruszenia tj. rodzaj i charakter naruszonych przepisów, charakterystyka środka spożywczego oraz jego odbiorców, liczba środków spożywczych, których dotyczyło naruszenie, stopień niezgodności z odpowiednimi przepisami przewidującymi określony obowiązek itp. Badając stopień szkodliwości czynu, należałoby również uwzględnić zwłaszcza postawę osoby odpowiedzialnej po ujawnieniu naruszenia przepisów komentowanej ustawy. Badanie powinno, zatem obejmować m.in. reakcję sprawcy na działania wojewódzkiego inspektora (pozytywną lub negatywną), zakres współpracy z organem (vide: Komentarz do art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, M. Syska, 2012.12.31).

Zdaniem organu, oceniając stopień zawinienia, zważyć należy, że odpowiedzialność administracyjna powstaje na zasadzie winy obiektywnej, czyli jest to odpowiedzialność absolutna, a przesłanka winy subiektywnej ("zawinienia") nie ma znaczenia dla samej możliwości nałożenia kary pieniężnej z art. 103 Ustawy. Wina subiektywna, czyli zarzucalność czynu, z którym ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną, ma jednak istotne znaczenie dla określenia wysokości nakładanej kary. Przez winę subiektywną należy rozumieć możliwość postawienia sprawcy zarzutu, że popełniając delikt administracyjny, nie zastosował się do normy prawnej, mimo że można było tego od niego wymagać.

Oceniając dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym należy odnieść się do wcześniejszej ogólnej postawy podmiotu w zakresie przestrzegania przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wykonywania obowiązków wynikających z jej przepisów, ewentualnych naruszeń oraz stosunku do decyzji wydawanych w tym zakresie przez właściwe organy (vide: Komentarz do art. 103 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, M. Syska, 2012.12.31).

Organ podkreślił, że tylko prawomocne decyzje mogą stanowić okoliczność obciążającą stronę. Nie mogą mieć tutaj żadnego wpływu na wymiar kary inne postępowania administracyjne w przedmiocie naruszenia przepisów Ustawy, toczące się w tym samym czasie, czy to przed organem administracji, czy też przed sądem administracyjnym.

Ostatnia z dyrektyw wymiaru kary tj. wielkość produkcji zakładu wskazuje na konieczność powiązania wysokości nakładanej kary pieniężnej z wielkością produkcji zakładu, a zatem ze skalą prowadzonej działalności, a pośrednio także z jego przychodami i możliwościami finansowymi. Wielkość produkcji należy uwzględnić według stanu z chwili wydawania decyzji.

Ponadto uwadze Głównego Inspektora Sanitarnego nie uszedł również fakt, że w art. 103 Ustawy wskazano dwie górne granice wymiaru kary. W myśl art. 103 ust. 1 Ustawy maksymalna wysokość kary pieniężnej może wynieść trzydziestokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", natomiast w art. 103 ust. 2 Ustawy wskazano szczególne granice wymiaru kary, z czego art. 103 ust. 2 pkt 1 Ustawy stanowi, iż wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność.

Organ wskazał, że nieprawidłowości stwierdzone przez organy urzędowej kontroli żywności w odniesieniu do przedmiotowego środka spożywczego dotyczyły zarówno oznakowania konkretnej partii produktu, o czym świadczy m.in.: str. 2 zaskarżonej decyzji, protokół przesłuchania strony, dokumentacja fotograficzna (zał. 3 - akt sprawy), a także prezentacji oraz reklamy (telewizyjnej i internetowej). Organ zauważył, iż poprzez np. prezentację i reklamę (telewizyjną i internetową) danego środka spożywczego nie sposób wskazać konkretnej ilości zakwestionowanych produktów, bowiem stwierdzone uchybienia dotyczą tego produktu, jako całości. Zatem reklama, czy też prezentacja produktów nie odwołuje się do konkretnej partii, lecz dotyczy określonego środka spożywczego lub kategorii środków spożywczych w ogólności. W takich przypadkach, przy stwierdzeniu naruszeń, w ogóle nie jest kwestionowana jakaś konkretna ilość środka spożywczego, a zatem niemożliwe staje się określenie wysokości kary na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 Ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 395/08).

Zdaniem organu, inną sytuacją jest zakwestionowanie konkretnego środka spożywczego, określonej partii, co miało miejsce w niniejszej sprawie. A zatem organ I instancji powinien rozważyć art. 103 ust. 2 pkt 1 Ustawy, który wyraźnie wskazuje, że wysokość kary pieniężnej może być wymierzona w wysokości do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego.

W związku z powyższym organ stwierdził, iż organ I instancji wymierzając karę winien jasno i precyzyjnie wskazać oraz uzasadnić przepis art. 103 Ustawy, określający granicę kary, w odniesieniu do której orzekał, w tym w zakresie zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Zdaniem organu, organ I instancji błędnie wskazał na str. 8 zaskarżonej decyzji, że w przeprowadzonym postępowaniu nie zakwestionowano określonej ilości środka spożywczego, a stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia obejmują nieprawidłowości związane z etykietowaniem, prezentacją i reklamą produktu, a więc przekazem o charakterze masowym - co jest sprzeczne ze wcześniejszymi ustaleniami poczynionymi przez ten organ.

Organ stwierdził również, iż ustalenia poczynione przez organ I instancji w odniesieniu do znakowania ww. produktu w sprawie wartości odżywczej tłuszczu, kwasów tłuszczowych nasyconych oraz białka były zbyt restrykcyjne w odniesieniu do strony. Wartość odżywczą ww. składników odżywczych strona wskazała jako: < 0,5 g (tłuszcz, białko) i 0,1 g (kwasy tłuszczowe nasycone). Organ I instancji w niniejszej sprawie powołał się na art. 31 ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2011, w świetle którego podawane wartości ilości składników odżywczych powinny być wartościami średnimi opartymi na analizie żywności lub stosownych obliczeniach. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę również dokument pt.: "Wytyczne opracowane dla właściwych organów w sprawie kontroli zgodności z prawodawstwem UE w odniesieniu do: rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenia (WE) nr 1925/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 oraz dyrektywy Rady 90/496/EWG z dnia 24 września 1990 r. w sprawie oznaczania wartości odżywczej środków spożywczych oraz dyrektywy 2002/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do suplementów żywnościowych w zakresie określenia limitów tolerancji dla składników odżywczych wymienionych na etykiecie", który został opracowany i udostępniony przez Komisję Europejską w grudniu 2012 r. Zgodnie z pkt 6 ww. wytycznych KE w tabeli 4 zostały określone: "Wytyczne dotyczące zaokrąglania w odniesieniu do informacji o składnikach odżywczych podawanej w etykietowaniu żywności", gdzie wyraźnie wskazano, że strona mogła zamieścić w oznakowaniu wartością odżywczą ww. produktu następujące wartości: < 0,5 g dla tłuszczu i białka, a także 0,1 g dla kwasów tłuszczowych nasyconych.

Zdaniem organu, organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie, a zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego wniosła O. Sp. z o.o. z siedzibą w K.; zarzucając decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących niezasadności wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn takiego zaniechania, a także poprzez faktyczne przyjęcie popełnienia przez skarżącą czynu wymienionego w art. 103 ust. 1 pkt 1 i pkt 1b litera "c" Ustawy, przy równoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn dokonania takiej oceny, co stanowi także naruszenie art. 8 kpa i art 11 kpa,

b) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa, poprzez brak dokonania oceny okoliczności, które w ocenie organu miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn takiego zaniechania, co stanowi także naruszenie art. 12 § 1 kpa, względnie

c) art. 136 w zw. z art 138 § 2 zdanie pierwsze kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art 140 kpa, poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie dotyczących okoliczności, które w ocenie organu wymagały dalszego ustalenia, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn takiego zaniechania, co stanowi także naruszenie art. 12 § 1 kpa,

d) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez poczynienie ustalenia, że w niniejszej sprawie została zakwestionowana określona ilość środka spożywczego, pomimo sprzeczności takiego ustalenia z materiałem procesowym, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn takiego ustalenia,

2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 103 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 Ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że oba te przepisy wyznaczają dwie niezależne od siebie górne granice wymiaru kary, podczas gdy granice te są ze sobą powiązane w ten sposób, że w każdym razie wymiar kary nie może przekraczać niższej z granic –

- wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny uchylił w całości decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] listopada 2016 r. o wymierzeniu O.Sp. z o.o. z siedzibą w K. kary pieniężnej w wysokości 10 000,00 zł - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skarga jest zasadna.

8. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie budzi wątpliwości, że art. 138 § 2 kpa jest odstępstwem od sprecyzowanej w art. 138 § 1 kpa zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji, co oznacza, że przepis ten powinien być stosowany wyjątkowo. Przepis ten znajduje zastosowanie zawsze, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, ponieważ wydając decyzję kasacyjną właśnie wskazuje na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też organ odwoławczy nie może wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego. Decyzja kasacyjna nie powoduje niekorzyści "materialnej" dla strony, ponieważ decyzja ta ma charakter wyłącznie procesowy, podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 136 kpa, materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej jednak organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie - wyznaczonym w tym przepisie. W żadnej natomiast sytuacji organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, przez organy dwóch instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. II OSK 2715/15 (LEX nr 2342029) stwierdził, że "Dla dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego decyzją kasacyjną niezbędne jest więc stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem będzie niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Należy przy tym zauważyć, że nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych będzie mieć zawsze istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Podkreślić również należy, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję kasacyjną obowiązany jest przede wszystkim skontrolować, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa, a więc czy można było odstąpić od zasady ogólnej postępowania administracyjnego – zasady dwuinstancyjności postępowania, czyli ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu II instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ.

9. Badając zatem zasadność wydania decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że stan sprawy oraz motywy jakimi kierował się w tym zakresie organ odwoławczy, a które zostały przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, nie są uzasadniały wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ cytował uzasadnienia wyroków sądów administracyjnych, z których wynika, że obowiązkiem organu II instancji jest ponownie rozpatrzenie sprawy - "od nowa". Gdyby nawet uznać, jak wskazał organ II instancji w swoim uzasadnieniu, że organ I instancji dokonał niepełnej oceny okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ocenie poszczególnych przesłanek przy określaniu wymiaru kary pieniężnej, że uzasadnienie jest lakoniczne, i nie przedstawił sposobu wyliczenia nałożonej kary, to podkreślić należy, że obowiązkiem organu II instancji jest rozpatrzenie sprawy "od nowa", a zatem nie jest wystarczające wykazanie błędów uzasadnienia organu I instancji, bowiem po to postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, aby organ II instancji tego typu wadliwości mógł poprawić, a braki uzasadnienia uzupełnić, w prawidłowy sposób uzasadniając swoją decyzję.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podkreślić należy, że zasada ta dotyczy również postępowania przed organem II instancji, a niezasadne zastosowanie art. 138 § 2 kpa, bezzasadnie przedłuża postępowanie administracyjne.

Zdaniem Sądu, skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją przez organ II instancji, niedopuszczalne jest - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – rozstrzygnięcie sprawy decyzją kasacyjną, czyli decyzją uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zasadnicze okoliczności stanu faktycznego sprawy zostały wyjaśnienie, a zatem organ II instancji mógł, w razie potrzeby w oparciu o art. 136 kpa przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, czego jednak nie uczynił.

Nie budzi również wątpliwości, że wszystkie wskazania organu II instancji dla organu I instancji, mogły zostać zrealizowane przez organ II instancji. Zarówno kwestie takie jak szkodliwość czynu, stopień zawinienia, dotychczasowa działalność podmiotu na rynku spożywczym, wielkość produkcji, reklamy internetowe i telewizyjne, granice kary, oraz inne okoliczności – powinny były zostać ocenione i wyjaśnione przez organ II instancji w czasie rozpoznawania sprawy.

10. Jak wyżej wskazano, obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim zbadać, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa, a więc czy można było odstąpić od zasady ogólnej postępowania administracyjnego – zasady dwuinstancyjności postępowania, czyli ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, nie zaistniały żadne okoliczności, które uniemożliwiłyby organowi II instancji ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i jej rozstrzygnięcie, a zatem zastosowanie art. 138 § 2 kpa było niezasadne. A skoro sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji, Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji kasacyjnej, nie kontrolował prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

11. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe.

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.