Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 30/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 7 poz 24
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.
article: art. 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1067/13 w sprawie ze skargi P. P. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P. P. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1067/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. P., dalej skarżący, na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym: uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił skarżącemu ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 8 grudnia 1996 r. do dnia 30 września 1999 r. oraz za okres prowadzenia gospodarstwa rolnego od dnia 31 sierpnia 2000 r. do dnia 18 listopada 2007 r. i od dnia 1 kwietnia 2011 r. do dnia 16 lipca 2012 r.

Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał odnośnie pierwszego ze wskazanych okresów, że w tym okresie skarżący pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej, w związku z czym konieczność domowego przygotowywania się do obowiązków szkolnych, a także czas niezbędny na dojazdy z domu do szkoły i z powrotem, jak również ilość jednostek lekcyjnych, uniemożliwiało mu wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Pracę tę organ ocenił więc jako pomoc w prowadzeniu gospodarstwa. Za prawidłowością powyższego ustalenia w ocenie organu przemawia również to, że skarżący nie podał w kwestionariuszu osobowym, że świadczył taką pracę. Organ nie dopatrzył się też psychicznego nastawienia skarżącego do świadczenia takiej pracy.

Odnośnie zaś pozostałych dwóch okresów prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego żądanie zgłoszone we wniosku jest zdaniem organu niezasadne z uwagi m.in. na pobieranie w tym czasie przez skarżącego nauki na Akademii Rolniczej. Okoliczność ta, w ocenie organu, wykluczała możliwość prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego. Za takim stanowiskiem przemawia też fakt zamieszkiwania skarżącego w odległości 40 km od gospodarstwa.

Skarżący złożył skargę na powyższy rozkaz personalny, domagając się jego uchylenia. W skardze podniósł zarzut naruszenia: art. 1 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...) oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. Wniósł też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów oraz z przesłuchania świadków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i poprzedzający go rozkaz personalny wydany przez organ pierwszej instancji zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Wskazał, że zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Przepisy te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z owym przepisem prawa, do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Pojęcie "domownika", wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania.

W niniejszej sprawie skarżący wskazał, że pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika wykonywał w okresie od 8 grudnia 1996 r. do 30 września 1999 r. W tym przypadku mają zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Sąd I instancji wskazał, że aby powyższe normy prawa mogły w sprawie znaleźć zastosowanie, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, w tym regułami określonymi przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego nie spełnia ww. kryteriów. Nie zawiera bowiem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Sąd I instancji wskazał, że organ, badając problem łączenia przez skarżącego obowiązków ucznia Liceum Ogólnokształcącego w [...] z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ustalił w sposób stanowczy i ponad wszelką wątpliwość, czy taka okoliczność miała miejsce. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie zarówno świadkowie, jak i sam wnioskodawca w oświadczeniu podają, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców była świadczona przez niego w sposób stały. Mimo tego uznał, że praca skarżącego w okresie uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej mogła stanowić jedynie pomoc rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i miała charakter pracy doraźnej. Wysnuwając powyższy wniosek nie dokonał jednak analizy zeznań świadków. Nie dokonał też analizy materiału dowodowego, stwierdzając jedynie, że rozpatrując wskazany okres trudno uznać, że wykonywana przez skarżącego praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła jego główne źródło utrzymania, szczególnie w sytuacji, gdy uczęszczał on do szkoły ponadpodstawowej.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na względzie, że procedura dotycząca spraw zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nakłada na stronę ubiegającą się o takie zaliczenie obowiązek udowodnienia podnoszonych okoliczności. W ocenie Sądu I instancji, skarżący podołał temu obowiązkowi. Powołał świadków, którzy zeznając w sposób spójny, logiczny i wzajemnie się uzupełniający, potwierdzili okoliczności wskazywane przez skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że w takiej sytuacji organ mógł postąpić w dwojaki sposób. Mógł uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy. Mógł też dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. W rozpoznawanej sprawie organ w istocie w ocenie Sądu I instancji zanegował oświadczenia wskazanych świadków, skoro nie uznał ich oświadczeń za istotne w sprawie. Wybierając drugi sposób postępowania i dyskredytując zeznania świadków, organ winien jednak mieć ku temu zasadne podstawy. Winien więc dysponować innym materiałem dowodowym, który uznałby za wiarygodny, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i przeczące twierdzeniom świadków przez stronę wskazanych.

Sąd I instancji wskazał, że organ, odmawiając wiary zeznaniom świadków, nie dysponował materiałem dowodowym, z którego mógłby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony.

W pierwszej kolejności za nietrafne zdaniem Sądu I instancji należało uznać konkluzje organu sprowadzające się do twierdzenia, że oświadczenie skarżącego jest niezgodne z rzeczywistością, gdyż strona w materiałach składanych do organu na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji nie wspominała o fakcie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w spornym okresie.

Sąd I instancji wskazał, że takich informacji skarżący nie musiał podawać organowi, gdy starał się o przyjęcie do służby. Fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutował bowiem na możliwość przyjęcia do służby w Policji. Stąd wnioski organu w tym zakresie, w ocenie Sądu I instancji, uznać należy za zbyt daleko idące i nieoparte na realnych podstawach.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie posiadał też materiału dowodowego umożliwiającego skuteczne zdyskredytowanie twierdzeń skarżącego o wykonywaniu przez niego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie, gdy pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej. Wskazał, że sam fakt bycia uczniem szkoły ponadpodstawowej nie wyklucza możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Dodał, że w sytuacji, gdy organ stanowczo stwierdza, że nie jest możliwe świadczenie spornej pracy przez ucznia szkoły ponadpodstawowej, winien dla takich konkluzji znaleźć oparcie w zebranych dowodach. Takiego materiału dowodowego organ jednak nie zebrał. Przyjął jedynie a priori, że uczeń szkoły ponadpodstawowej, z uwagi na rozmiar obowiązków szkolnych, nie ma możliwości czasowych do tego, aby codziennie i systematycznie wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Takie wnioski w ocenie Sądu I instancji należy uznać za gołosłowne. Nie zostały bowiem poparte żadnymi dowodami.

Podstawą wywiedzenia przez organ konkluzji wyrażonych w zaskarżonym rozkazie personalnym nie mógł być, w ocenie Sądu I instancji, fakt oddalenia gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego od szkoły (ok. 24 km), do której skarżący uczęszczał. W ocenie tego Sądu, nie jest to odległość znacząca, której pokonanie zabierałoby nadmiernie dużo czasu.

W świetle powyższego uznać należało, zdaniem Sądu I instancji, że organ nie dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do skutecznego zdyskredytowania zeznań świadków potwierdzających świadczenie przez skarżącego pracy we wskazanym okresie. Ponadto organ winien dokonać oceny pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców przy uwzględnieniu wielkości tego gospodarstwa i charakteru i - co się z tym wiąże - zakresu niezbędnych prac.

Istotne jest również i to, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz de facto wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba, mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. W wyroku z 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA wskazał, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się też Sąd Najwyższy. W wyroku z 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko to nawiązuje do wyroku z 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą.

W ocenie Sądu I instancji, okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawało to, czy skarżący wykonując pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, był nastawiony psychicznie do stałego jej wykonywania. Dla sprawy istotne są bowiem jedynie fakty dotyczące samego wykonywania przedmiotowej pracy. Nastawienie psychiczne strony nie zmienia zaś tego, czy praca w charakterze domownika była faktycznie świadczona.

Sąd I instancji uznał też za niewystarczającą argumentację organu dotyczącą możliwości zaliczenia do wysługi lat pozostałych okresów wskazanych we wniosku. Wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310), możliwe jest zaliczenie okresów prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Istotne znaczenie ma więc ustalenie znaczenia sformułowania "prowadzenie gospodarstwa".

Sąd I instancji wskazał, że prowadzenie gospodarstwa nie musi oznaczać osobistej pracy w gospodarstwie. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 1999 r., sygn. I PKN 250/99 (OSNP 2001, nr 1, poz. 10) wskazał, że faktyczna praca w gospodarstwie rolnym to nie tylko osobista fizyczna praca w polu, ale także organizowanie pracy, zarządzanie gospodarstwem, decydowanie o rodzaju produkcji.

Pojęcie "prowadzenia gospodarstwa rolnego" jest o tyle szersze od "pracy w gospodarstwie rolnym", że bywa, iż nie tylko wtedy, gdy się na nim osobiście pracuje, gospodarstwo to jednocześnie się prowadzi. Możliwym jest bowiem prowadzenie gospodarstwa i niepracowanie w nim osobiście, podobnie jak można pracować w gospodarstwie faktycznie, nie prowadząc go. Prowadzenie gospodarstwa nie wyklucza również okoliczność, że prowadzący nie przebywa codziennie w gospodarstwie, jeżeli rodzaj prowadzonej w gospodarstwie działalności rolniczej, nie wymaga codziennej obecności (por. ww. wyrok S.N. z 7 września 1999 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2001 r. sygn. akt II SA 1858/01 stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa nie jest równoznaczne z osobistą pracą w tym gospodarstwie.

W świetle powyższego wnioski organu dotyczące omawianej materii Sąd I instancji uznał za przedwczesne. W ocenie tego Sądu, organ nie zbadał, czy strona prowadziła gospodarstwo i osobiście w nim pracowała, czy jedynie organizowała pracę w tym gospodarstwie. Organ nie ustalił również, jaki był profil produkcji rolnej w gospodarstwie skarżącego. Stąd założenie organu, że pobieranie przez skarżącego nauki na Akademii Rolniczej oraz zamieszkiwanie w innej miejscowości wykluczało możliwość prowadzenia gospodarstwa rolnego, jest gołosłowne, gdyż nie poparte żadnym materiałem dowodowym.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ będzie zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kompletny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w sposób swobodny, lecz nie dowolny. Wskazał, że organ jest uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona.

Mając powyższe na względzie, Sąd I instancji uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie powyższych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a orzekł jak w zaskarżonym wyroku.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 z późn. zm.), art. 1 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r., Nr 54, poz. 310) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r., Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a tym samym błędne uznanie, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] oraz rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] naruszają wymienione wyżej przepisy prawa materialnego i uchylenie tych rozstrzygnięć;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli badania zaskarżonego rozstrzygnięcia niewzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i pominięcie przy ocenie materiału dowodowego istotnych faktów mających wpływ na ustalenie, czy wkład skarżącego w prowadzenie gospodarstwa jest pomocą czy też pracą oraz czy skarżący prowadził indywidualne gospodarstwo rolne.

Powołując się na powyższe, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji zajętym w zaskarżonym wyroku. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd rozpoznając sprawę dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Podniósł, że w niniejszej sprawie pierwszorzędne znaczenie ma rozróżnienie, w oparciu o ustalony stan faktyczny, pojęć pomocy i pracy domownika w gospodarstwie rolnym oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powoduje to konieczność ustalenia, czy skarżący wykonywał stałą pracą w gospodarstwie rolnym rodziców oraz prowadził osobiście i na własny rachunek gospodarstwo rolne.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakich dokonał w sprawie ustaleń, które okoliczności uznał za udowodnione, a jakim odmówił mocy dowodowej. Błędnie przyjął, że podstawą rozstrzygnięcia w zakresie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców był jedynie fakt uczęszczania przez skarżącego do szkoły ponadpodstawowej. Podkreślił, że u podstaw rozstrzygnięcia nie leżała jedynie okoliczność faktu bycia uczniem szkoły ponadpodstawowej. Komendant Główny Policji uznał, że skarżący będąc uczniem szkoły ponadpodstawowej, z uwagi na rozmiar obowiązków szkolnych, w tym konieczność przygotowania się do zajęć, odrobienia zadanej pracy domowej, przeczytania obowiązujących lektur oraz konieczność codziennego dojazdu do szkoły - 24 km w jedną stronę, nie był w stanie codziennie i systematycznie wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Zdaniem Komendanta Głównego Policji za stałą pracę nie można uznać doraźnej pomocy w wykonywaniu typowych obowiązków domowych zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika oraz pracy w czasie ferii lub wakacji. Jednocześnie sam fakt zamieszkiwania wspólnie z rodzicami w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia nie jest jednoznaczny z wykonywaniem tego typu pracy.

Podniósł, że Sąd I instancji pozornie dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zebrany materiał dowodowy został oceniony pobieżnie i fragmentarycznie w zakresie, w jakim jest zgodny z góry przyjętymi założeniami rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie podał, że odnosząc się do kwestii prowadzenia gospodarstwa Sąd I instancji trafnie przywołuje orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że prowadzenie gospodarstwa nie musi oznaczać osobistej pracy w tym gospodarstwie. Jest to nie tylko osobista fizyczna praca w polu, ale także organizowanie pracy, zarządzanie gospodarstwem, decydowanie o rodzaju produkcji.

Zarzucił, że Sąd I instancji całkowicie pomija fakt, że w oświadczeniu złożonym przez skarżącego informuje on jedynie, że w odniesieniu do prowadzenia gospodarstwa rolnego nie musiał w nim osobiście pracować, a przedstawione przez niego dokumenty dostatecznie potwierdzają fakt prowadzenia gospodarstwa.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, dokumenty przedstawione przez skarżącego potwierdzają jedynie fakt dzierżawy ziemi oraz opłacania składek ubezpieczenia rolniczego i nie świadczą o prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez stronę.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, Sąd I instancji nie dokonał w sprawie własnych ustaleń faktycznych w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przyjął za własny stan faktyczny ustalony przez organy Policji w toku postępowania administracyjnego przemilczając pewne fakty.

Zarzucił, że gdyby Sąd I instancji dokonał w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych i dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego oraz zasad logiki, to oddaliłby skargę.

Powołując się na powyższe, skarżący kasacyjnie podniósł, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów prawa, a wykazane naruszenia czynią zasadnym wniosek o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie skarżący w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez przeprowadzenie wadliwej kontroli badania zaskarżonego rozstrzygnięcia niewzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i pominięcie przy ocenie materiału dowodowego istotnych faktów mających wpływ na ustalenie, czy wkład skarżącego w prowadzenie gospodarstwa jest pomocą czy też pracą oraz czy skarżący prowadził indywidualne gospodarstwo rolne.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis zaś art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygał bowiem w granicach danej sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Zważyć należy, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. (por. wyrok NSA z dnia 11.05.2012 r., sygn. II OSK 335/11, lex nr 1252022). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. (por. wyrok NSA z dnia 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1012/12, lex nr 1225696). W wyroku z dnia 10.07.2012 r., sygn. II GSK 1807/11 (lex nr 1219231) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. (por. wyrok NSA z dnia 01.08.2012 r., sygn. II OSK 2012/11, lex nr 1225725).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie w istocie polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji co do zgodności z prawem kontrolowanego w sprawie rozkazu personalnego. Polemika ta, z przyczyn wyżej wskazanych, nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wbrew odmiennemu także w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w niczym też nie naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

W wyroku z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 288/08 (lex nr 490109) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., jest regulacją o charakterze ustrojowym, a zatem proceduralnym. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 p.u.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej naruszającej prawo materialne, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, jak również decyzji dotkniętej wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego, a także decyzji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten zostaje więc tylko wtedy naruszony, gdy mimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych Sąd skargi w ogóle nie rozpoznał, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności.

Wbrew jednak odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji w niczym w/w przepisu prawa nie naruszył. Rozpoznał bowiem wniesioną do niego skargę na wydane w sprawie decyzje według określonego w powołanym wyżej przepisie prawa kryterium legalności. Ustanowiona w art. 1 § 2 p.u.s.a. zasada legalności, jako zasada postępowania sądowoadministracyjnego zakreśla przedmiot toczącego się przed sądem administracyjnym postępowania. Z zasady tej wynika, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżone do niego akty administracyjne pod względem ich zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania. Rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie, Sąd I instancji zobowiązany był zatem do zbadania, co też uczynił, czy organ wydający zaskarżony rozkaz personalny nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych określa art. 145 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę, Sąd I instancji zastosował przewidziane w ustawie środki i uchylił zaskarżony rozkaz personalny albowiem doszedł do wniosku, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, które to naruszenie skutkowało jego wadliwość i konieczność uchylenia. Dokonał przy tym odmiennej niż to uczynił organ wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie.

Dodać należy, że rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest do oceny prawnej zaskarżonego aktu administracyjnego, jak też w razie jego uchylenia, do poczynienia wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania, spełniają wymagania metodologicznej poprawności, są logiczne i precyzyjne.

Wobec stwierdzenia naruszenia przez organ wskazanych w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, Sąd I instancji nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wyjaśniły sprawę we wskazanym zakresie i poczyniły ustalenia mające istotne znaczenie z punktu widzenia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

W świetle powyższego za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

Nie jest także usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Przed przystąpieniem do oceny sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu przypomnieć należy, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, j.t. Dz. U. z 2011 r., Nr 297, poz. 1687 ze zm.). Do wysługi tej zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu służby mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być zrealizowane tylko według reguł określonych w przepisach szczególnych. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że odrębne regulacje jako przepisy szczególne podlegają w całości ścisłej wykładni.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:

okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka (pkt 1); przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (pkt 3). Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje o tym, czy i kiedy zamierza skorzystać z przysługującego mu roszczenia. W orzecznictwie pojawiają się poglądy, że ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może budzić wątpliwości, czy taka praca rzeczywiście była przez niego wykonywana albo czy miała ona charakter stały. Jednakże wspomniana okoliczność może co najwyżej utrudniać należyte udokumentowanie charakteru i okresów pracy w gospodarstwie rolnym, ale sama nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego wniosku. W omawianej kategorii spraw istotne przede wszystkim jest to, czy funkcjonariusz w dostateczny sposób wykaże, że wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym, a nie to kiedy zdecyduje się na ujawnienie takiego faktu i wystąpienie z określonym roszczeniem. Odmienne w tym zakresie zapatrywania organów Policji są zatem nieuprawnione.

Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje między innymi powołany przez organy i Sąd I instancji art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do sposobu interpretacji określenia "stała praca". Sposób odkodowania przez Sąd I instancji omawianego pojęcia z powołaniem się na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowy, choć nie do końca precyzyjny. Wskazać należy, że w orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym co do zasady nie wyklucza innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne źródło utrzymania domownika, ani nie warunkują możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko w ściśle określonym rozmiarze. Należy zatem podzielić pogląd, że samo kształcenie w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie wyklucza jeszcze możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca zamieszkania wnioskodawcy, co nie pozwala na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Zatem sam fakt łączenia nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym nie stanowi przeszkody do zaliczenia okresu wykonywania takiej pracy do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca w gospodarstwie faktycznie była wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska: "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska: "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w judykaturze, co wynika z powołanych w zaskarżonym wyroku orzeczeń Sądu Najwyższego a ponadto także z wielu orzeczeń sądów administracyjnych.

Sąd I instancji trafnie wskazał, że pracy domownika nie można oceniać taką samą miarą jak pracy samego rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek. Ma on jedynie pomagać rolnikowi, wykonując wskazane przez niego prace związane z prawidłowym funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy zatem analizować indywidualnie, a tym samym na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać, czy pomoc taką można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych.

Nie można natomiast zaaprobować poglądu, że dla uznania, że praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała, czy mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną, realizując w ten sposób dyspozycje rolnika prowadzącego dane gospodarstwo rolne. Mogłoby to sugerować, że w rachubę może wchodzić w istocie każda pomoc i w każdym rozmiarze, a w konsekwencji, że zakres pomocy świadczonej przez domowników nie powinien mieć jakiegokolwiek wpływu na możliwość zakwalifikowania jej jako stałej pracy i na obowiązek zaliczenia okresu jej wykonywania do stażu służby (pracy), od którego zależą uprawnienia pracownicze. Takie założenia są błędne i nie mogą być akceptowane. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika i przyjmowania, że każde, nawet drobne prace wykonywane przez nich w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należy bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97, lex nr 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10, lex nr 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13, lex nr 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13, lex nr 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączyłby on nie ze stałą pracą w gospodarstwie, lecz w istocie z zamieszkiwaniem na terenie gospodarstwa rolnego. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy pomoc ta może być rzeczywiście uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była (lub mogła być) świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym pracy mającej wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów racy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. również położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – ma bezwzględnie mieć charakter stały. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi, lecz wyłącznie stała praca we wskazanym znaczeniu, podlega zaliczeniu między innymi do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe. (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2208, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy dokładnie przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób rzeczywiście świadczyło pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca, a następnie wnikliwie ocenić, czy pomoc ta świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok, czy jedynie sezonowo, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę członków rodziny rolnika rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie dostrzegł potrzeby dokonywania wszystkich tych ustaleń, co wynikało z nie w pełni prawidłowej i do końca precyzyjnej interpretacji pojęcia "stałej pracy" zawartego w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przy wykładni i zastosowaniu tego przepisu istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł połączyć naukę z pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy rzeczywiście można uznać ją za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo Sąd I instancji uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny wydany przez organ pierwszej instancji uznając, że organ nie posiadał materiału dowodowego umożliwiającego skuteczne zdyskredytowanie twierdzeń skarżącego o wykonywaniu rzez niego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie, gdy pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej. W świetle tego, co powiedziano wyżej, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sam fakt bycia uczniem szkoły ponadpodstawowej nie wyklucza jeszcze możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Kwestia, czy skarżący w spornym okresie powinien być uznany za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wymaga wyjaśnienia zgodnie z regułami określonymi w przepisach powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, których naruszenie Sąd I instancji trafnie zauważył. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny mieć w niej zastosowanie.

Dodać także należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ww. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym należy potwierdzić albo zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W tej kategorii spraw zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane tylko we wskazany sposób. Zeznania świadków nie powinny budzić wątpliwości co do ich wiarygodności i stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są zbyt lakoniczne, to organ powinien rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, co pozwoli dopiero na rzetelną ocenę ich wiarygodności. Niedopuszczalne jest tym samym żądanie od świadków i wnioskodawców jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni jedynie relacjonować znane im osobiście fakty a nie dokonywać ich kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter stałej pracy w gospodarstwie rolnym należy nie do świadków, lecz organu prowadzącego postępowanie.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy przez jego błędne zastosowanie stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Sam autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazuje, że odnosząc się do kwestii prowadzenia gospodarstwa Sąd I instancji trafnie przywołuje orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że prowadzenie gospodarstwa nie musi oznaczać osobistej pracy w tym gospodarstwie. Jest to nie tylko osobista fizyczna praca w polu, ale także organizowanie pracy, zarządzanie gospodarstwem, decydowanie o rodzaju produkcji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie w świetle powyższego Sąd I instancji uznał za przedwczesne stanowisko organu, według którego odbywane przez skarżącego w okresie, w którym skarżący miał prowadzić gospodarstwo rolne, studia na Akademii Rolniczej i zamieszkiwanie w odległości 40 km od gospodarstwa rolnego, wykluczały możliwość prowadzenia tego gospodarstwa. Wobec zarzutu skarżącego kasacyjnie, że przedłożone przez skarżącego w toku postępowania dokumenty potwierdzają jedynie fakt dzierżawy ziemi oraz opłacania składek na ubezpieczenie rolnicze, wyjaśnienia będzie jednak wymagało przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jaki areał miało gospodarstwo rolne, które miał prowadzić skarżący oraz czy przedmiotem owej umowy dzierżawy było całe gospodarstwo rolne, które miał prowadzić skarżący, czy tylko jego część. Ustalenie powyższej okoliczności w świetle treści art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy będzie miało istotny wpływ na ocenę, czy skarżący prowadził indywidualne gospodarstwo rolne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż pomimo częściowo nieprecyzyjnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (j.t. Dz.U.2013.461 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisami prawa, koszty postępowania kasacyjnego należne skarżącemu reprezentowanemu na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wynoszą 120 zł. Brak było natomiast jakichkolwiek podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego od organu wnioskowanej na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego kwoty 2500 zł i to w sytuacji nie przedstawienia rachunków i faktur potwierdzających wydatki poniesione w powyższej kwocie.