Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 974/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powołane przepisy: article: art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 400 p, art.400f, art. 400e, art. 400 k, art. 400j, art.
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 82
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części załącznika do uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. w części dotyczącej § 13 ust. 2 w brzmieniu obejmującym sformułowania "jednogłośnie", "w obecności ustawowego składu rady" oraz "jednogłośnie w obecności ustawowego składu rady" i w części dotyczącej § 13 ust. 4; II. zasądza na rzecz Województwa od Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2017 r., [...] na podstawie art. 82 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.

o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L., w części dotyczącej § 13 ust.

2 w brzmieniu obejmującym sformułowania "jednogłośnie", "w obecności ustawowego składu Rady" oraz "jednogłośnie w obecności ustawowego składu Rady" i ust. 4 oraz § 20 ust. 2 załącznika do uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że uchwałą podjętą na podstawie art. 400p ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, ze zm. dalej - p.o.ś.), Sejmik Województwa nadał statut Wojewódzkiemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L.. Statut stanowi załącznik do uchwały.

Organ nadzoru wyjaśnił, że stosownie do treści art. 400 p p.o.ś., organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw. Wskazany przepis stanowi zatem bezpośrednią delegację do określania wewnętrznej organizacji wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej przysługującą organowi stanowiącemu samorządu województwa.

Zdaniem Wojewody przez określenie "organizacji wewnętrznej" wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej oraz "szczegółowego trybu działania" jego organów rozumieć należy także określenie zasad podejmowania uchwał przez organy wojewódzkiego funduszu, w tym także przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu. Organ nadzoru wskazał, że kompetencje organu samorządu województwa do określenia zasad organizacji wewnętrznej wojewódzkiego funduszu, jak też każde inne działanie organu władzy publicznej wydającego akt normatywny, należy odczytywać w kontekście konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa i zasady legalizmu (art.

2 i 7 Konstytucji RP).

Skład rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu określony został w ustawie Prawo ochrony środowiska.

Zgodnie z treścią przepisu art. 400f p.o.ś., w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 898), rady nadzorcze wojewódzkich funduszy liczą po

5 członków. W skład rad nadzorczych wojewódzkich funduszy wchodzą: dwaj członkowie rad wyznaczeni przez wojewodę, z czego jeden spośród przedstawicieli nauki lub organizacji pozarządowych, członkowie rad wyznaczeni przez Zarząd Narodowego Funduszu, przewodniczący rad wyznaczeni przez ministra właściwego do spraw środowiska oraz wiceprzewodniczący rad wyznaczeni przez sejmik województwa.

W § 13 ust. 2 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska

i Gospodarki Wodnej w L. przyjętym na mocy uchwały Nr [...], jako zasadę dotyczącą przyjmowania uchwał przez radę nadzorczą wskazano, że uchwały Rady podejmowane są jednogłośnie w głosowaniu jawnym w obecności ustawowego składu Rady, z tym że uchwały Rady zawierające wniosek do Zarządu Województwa o powołanie lub odwołanie członka Zarządu Funduszu podejmowane są w głosowaniu tajnym, jednogłośnie w obecności ustawowego składu Rady.

Zdaniem organu nadzoru ukształtowanie zasad podejmowania uchwał przez rady nadzorcze wojewódzkiego funduszu winno odzwierciedlać przyjęte przez ustawodawcę parytety, którym dał wyraz w art. 400 f p.o.ś. Kolegialny charakter rady nadzorczej, w skład której wchodzą osoby wyznaczone przez różne, ustawowo określone podmioty, wskazuje na konieczność ustanowienia takiego modelu głosowania, który umożliwi sprawne i efektywne funkcjonowanie tego organu.

W ocenie organu nadzoru nie sposób uznać, iż ww. § 13 ust. 2 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa czyni zadość wymogom wynikającym

z przywołanego wyżej przepisu ustawy.

Z przepisu tego wynika bowiem, iż uchwały, w tym w szczególności

w sprawach dotyczących powołania lub odwołania członków zarządu Wojewódzkiego Funduszu Rada Nadzorcza winna podejmować jednogłośnie, w obecności pełnego ustawowego składu Rady. Przywołane rozwiązanie może zatem skutkować tym, iż jeden głos "przeciw" członka Rady lub nieobecność jednego członka Rady doprowadzi do zablokowania możliwości podjęcia uchwały przez ten organ.

W konsekwencji mniejszość zmajoryzuje większość i tym samym sparaliżuje funkcjonowanie organu powodując niemożność powzięcia uchwały przez ów organ. Zdaniem organu nadzoru tego rodzaju obostrzenia w zakresie procedowania uchwał rad nadzorczych nie znajdują umocowania prawnego w przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska, jak również naruszają konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę legalizmu, tj. działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Unormowanie statutowe § 13 ust. 2 załącznika do uchwały koliduje również

z zasadą większościowego sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez organy kolegialne jako zasadą bezpośrednio związaną z demokracją i stanowiącą jej proceduralną emanację w przepisach rangi ustawy.

Zgodnie z tą regułą ostateczne i wiążące wszystkich członków danego organu rozstrzygnięcie zostaje podjęte w sytuacji, w której za jego podjęciem opowiedziało się więcej niż mniej głosujących. Najczęściej reguła ta występuje w formach większości względnej, ale możliwe są też jej modyfikacje, tj. w postaci większości bezwzględnej i większości kwalifikowanej. Jednakże zasada większości jako reguła kolegialnego podejmowania decyzji jest podstawową metodą podejmowania wiążących decyzji zbiorowych, zapewniającą każdemu głosującemu taką samą -

a zatem równą - siłę głosu. Odstępstwa od powyższej zasady winny być każdorazowo wyraźnie przez ustawodawcę dopuszczone poprzez wprowadzenie przepisów wskazujących na możliwość wprowadzenia dalej idących rygoryzmów dotyczących głosowania.

Zawarte w różnych ustawach regulacje dotyczące tej problematyki potwierdzają prymat reguły większości nad innymi regułami, w tym nad zasadą jednomyślności. Wojewoda przykładowo wskazał na ustawowo unormowany sposób podejmowania uchwał przez organy samorządu terytorialnego określony w ustawach normujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego. Zasadą w tych przypadkach jest podejmowanie uchwał zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (sejmiku), w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nadto Konstytucja RP stanowi, iż co do zasady Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja RP przewiduje inną większość.

W tym samym trybie Sejm podejmuje uchwały, jeżeli ustawa lub uchwała Sejmu nie stanowi inaczej (art. 120 Konstytucji RP). Również procedury sądowe unormowane ustawowo przewidują stosowanie większości zwykłej podczas głosowania nad treścią orzeczeń. Każdorazowo normą w powyższych sytuacjach, w tym w ustawach ustrojonych, jest zasada większości zwykłej. Powyższe regulacje korespondują także z zasadami dotyczącymi głosowań ustanowionymi na gruncie innych gałęzi prawa.

Zdaniem organu nadzoru z powyższego wynika, że odstępstwa od zasady głosowania, która umożliwia kolegialnemu organowi podejmowanie rozstrzygnięć

w sposób zgodny z powyżej określonymi konstytucyjnymi zasadami gwarantującymi zachowanie parytetów w procedurze głosowania, mogą wynikać jedynie z ustawy. Wobec powyższego wprowadzenie w akcie niższego rzędu, jakim względem ustawy jest uchwała Sejmiku Województwa, wymogu podejmowania w danej sprawie uchwał w sposób jednogłośny, tajny i przy obecności pełnego ustawowego składu tego organu, może skutkować paraliżem decyzyjnym organu, co jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa.

Wojewoda wskazał, że dokonując analizy przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jak również ustawy o samorządzie województwa stwierdził, że zawarte w nich regulacje nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zakresie sposobu podejmowania uchwał przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu. Wobec powyższego, tak restrykcyjne unormowanie, jakie wprowadzono na mocy zakwestionowanego przez organ nadzoru zapisu § 13 ust. 2 Statutu, nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa.

Wyjaśnił, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się także, iż "Dla podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych ustawodawca tradycyjnie preferuje wymaganie zwykłej większości, albowiem to zwiększa szanse na sprawne podejmowanie kolejnych decyzji, zapobiega patowi, blokowaniu decyzji przez opozycję negatywną zdolną sprzeciwić się podjęciu uchwały zaproponowanej przez wiodący klub, ale równocześnie niezdolną do przeforsowania własnego stanowiska. Dlatego nieważne są takie postanowienia prawa miejscowego, które podwyższają wymagania konieczne do przyjęcia uchwały" (W. Kisiel w "Komentarzu do ustawy

o samorządzie gminnym" pod redakcją Pawła Chmielnickiego. LexisNexis 2010 r.).

Organ nadzoru powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1058/93, wskazując, że co prawda dotyczy on statutu gminy, niemniej jednak z uwagi na podobną materię (statutową) celowym jest jego przywołanie. Stosownie do tezy zawartej w tym wyroku "uchwalając statut gminy, rada gminy nie jest uprawniona do ustanawiania odmiennych wymagań co do zdolności uchwałodawczej organów gminy (kworum) lub prawomocności ich uchwal (większość) niż określone w przepisach ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym bądź we wspomnianych w art. 14 ust.

1 tej ustawy "przepisach szczególnych", przez które należy rozumieć inne przepisy rangi ustawowej." Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Gdańsku z dnia 1 lipca 1992 r., sygn. akt SA/Gd 323/92, przyjęto, że "Przy braku ustawowego przepisu szczególnego, określenie w regulaminie rady miejskiej innej niż zwykła większość głosów dla podjęcia uchwały przez radę narusza przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym".

Nadto organ nadzoru zauważył, iż wprowadzenie tak rygorystycznych zapisów może uniemożliwić powołanie lub odwołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu. Konieczność uzyskania bowiem jednogłośnego rozstrzygnięcia

w obecności ustawowego składu rady nadzorczej jest najbardziej rygorystycznym

z możliwych rozwiązań dotyczących sposobu głosowania. W rzeczywistości reguła jednomyślności w głosowaniu daje prawo weta każdemu z głosujących i w sposób nieunikniony prowadzi do zachowania status quo. Brak jednomyślności oznacza, iż

w rezultacie przeprowadzonego głosowania przeważy dotychczasowy, nie zmieniony stan rzeczy, co w konsekwencji ma szczególne znaczenie wobec unormowań ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 ust. 6 tej ustawy [zmieniającej] mandat dotychczasowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wygasa z dniem powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w art. 3 ust. 5 ww. ustawy.

Przyjęte rozwiązanie legislacyjne w rezultacie może doprowadzić do sytuacji, w której w istocie wbrew dyspozycji wynikającej z powyżej przywołanego przepisu art. 3 ust. 6 ww. ustawy, niemożliwym będzie dokonanie wyboru nowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu, a tym samym nie będzie możliwym stwierdzenie wygaśnięcia mandatu dotychczasowych członków zarządu wojewódzkiego funduszu.

W ocenie organu nadzoru, postanowieniem § 13 ust. 2 Statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. wprowadzono zbyt daleko idące ograniczenia w funkcjonowaniu kolegialnego organu, jakim jest Rada Nadzorcza Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

w L.. Zdaniem Wojewody regulacja ta podjęta została

z naruszeniem przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP, tj. przepisów ustanawiających zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę legalizmu oraz z naruszeniem przepisu art. 400p p.o.ś., stanowiącego delegację ustawową do podjęcia uchwały

w sprawie przyjęcia statutu, a także w konsekwencji z naruszeniem przepisu art. 400f p.o.ś., statuującego radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu jako organ kolegialny.

Ponadto w § 13 ust. 4 Statutu Sejmik wskazał, że "Rada ma prawo ponowić głosowanie nad uchwałą z uzasadnionych przyczyn, jeżeli wypowiedzą się za tym wszyscy obecni członkowie Rady".

Odnosząc się do powyższego Wojewoda stwierdził, że w kwestii powtórnego głosowania w tym samym przedmiocie ustawa o ochronie środowiska nie zawiera norm zezwalających na reasumpcję głosowania, a w tej materii statuty jednostek samorządowych mogą na tle art. 400p p.o.ś. wprowadzać szczegółowe rozwiązania dopuszczając taką możliwość.

Organ nadzoru podkreślił, że akt głosowania jest aktem wiążącym

o charakterze normatywnym, a zatem reasumpcja, rozumiana jako przeprowadzenie drugiego głosowania, nie może prowadzić do ponowienia głosowania tylko w celu uzyskania określonego wyniku. Działanie takie byłoby działaniem sprzecznym

z prawem. Stworzenie precedensu polegającego na możliwości dokonywania reasumpcji głosowania w danej sprawie, godzi nie tylko w zasadę zaufania obywateli wobec organów władzy publicznej, lecz także w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego. Powtórne głosowanie nad projektem uchwały jest sytuacją wyjątkową, a jego dopuszczalność należy każdorazowo ocenić

w kontekście danego przypadku, wykazując zaistnienie uzasadnionych wątpliwości co do wyniku głosowania lub oczywistego błędu w podjętej uchwale.

Wojewoda podniósł, że o dopuszczalności powtórnego głosowania wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2586/03, wskazując, iż: "Głosowanie uznaje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie za swoisty akt, w trakcie którego dochodzi do złożenia przez każdą osobę uprawnioną i według określonej prawem procedury - oświadczenia woli, w myśl którego opowiedziała się ona za wnioskiem, przeciw wnioskowi, wstrzymała się od głosu lub oddała głos nieważny (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Po 1101/01, OSS Nr 2/2004, poz. 102). Oczywistym jest, że skutki prawne aktu głosowania są wobec tego wiążące i nie mogą być dowolnie znoszone w całkowicie swobodny sposób poprzez reasumpcję głosowania, aż do osiągnięcia pożądanego z różnych względów rezultatu". Stąd jakakolwiek reasumpcja głosowania może być dopuszczalna tylko wyjątkowo i wyłącznie w razie stwierdzenia w jego toku oczywistych uchybień i omyłek (por. także wyrok WSA

w L. z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu [...]).

Zdaniem Wojewody, Sejmik Województwa dopuszczając w Statucie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska

i Gospodarki Wodnej w L., instytucję reasumpcji głosowania powinien określić jednoznacznie przypadki, w których istnieje możliwość jej zastosowania. Zauważył, że jakkolwiek ustawowa delegacja z art. 400p p.o.ś. dla sejmików województw do nadania statutów wojewódzkim funduszom ochrony środowiska, jest przedmiotowo dość szeroka i pozostawia organom stanowiącym województwa dużą swobodę przy normowaniu w drodze statutu kwestii związanych z organizacją wewnętrzną, trybem pracy organów funduszu oraz sposobem udzielania w imieniu funduszu pełnomocnictw, to nie oznacza jednocześnie pełnej i nieograniczonej dowolności organu stanowiącego w tym zakresie. Uprawnienie to należy bowiem rozumieć jako prawo do takiej regulacji organizacji wewnętrznej oraz trybu prac wojewódzkiego funduszu, która nie jest sprzeczna z przepisami ustawowymi. Przy tak szeroko określonej delegacji ustawowej do nadania statutu wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej, redukcji działań niepodlegających normowaniu przez Sejmik należy bowiem dokonywać przy uwzględnieniu zasady nieregulowania spraw już uregulowanych w aktach normatywnych wyższego rzędu.

Z tej przyczyny - w ocenie organu nadzoru - Sejmik Województwa nie był umocowany prawnie do takiego uregulowania kwestii reprezentowania Wojewódzkiego Funduszu, jakie nastąpiło w zakwestionowanym § 20 ust.

2 załącznika do uchwały. W myśl tej regulacji, "do dokonywania czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków Wojewódzkiego Funduszu upoważnione są dwie osoby działające łącznie:

1) Prezes Zarządu i Zastępca Prezesa Zarządu,

2) Zastępca Prezesa Zarządu i pełnomocnik powołany przez Prezesa Zarządu, działający w granicach unormowania".

Wojewoda wskazał, że powyższe regulacje zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 400j ust. 5 i art. 400k ust. 5 p.o.ś. W powyższego przepisu, prezesi zarządów wojewódzkich funduszy reprezentują wojewódzkie fundusze na zewnątrz, dokonując wszystkich czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych wojewódzkich funduszy, z zastrzeżeniem art. 400k ust. 5.

Do dokonywania czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych wojewódzkich funduszy, oprócz prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, są upoważnione dwie osoby, działające łącznie, spośród:

1) pozostałych członków zarządów wojewódzkich funduszy;

2) pełnomocników powołanych przez prezesów zarządów wojewódzkich funduszy, działających w granicach ich umocowania (art. 400k ust. 5 ustawy).

Kwestia reprezentowania wojewódzkich funduszy została unormowana wprost w ustawie o ochronie środowiska. Wprowadzenie w Statucie odmiennych regulacji

w tym przedmiocie (§ 20 ust. 2) nastąpiło w ocenie organu nadzoru - z istotnym naruszeniem prawa - tj. art. 400j ust. 5 i art. 400 k ust. 5 p.o.ś.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło Województwo zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w części dotyczącej stwierdzenia nieważności w § 13 ust. 2 i 4 załącznika do uchwały i wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części objętej skargą.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności pełnomocnik Województwa wskazał, że w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia [...] lipca 2017 r. Marszałek Województwa złożył organowi nadzoru wyczerpujące i prawnie umotywowane wyjaśnienia. Ponadto Marszałek Województwa uprzedził Wojewodę, że - mając na uwadze art. 82a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa - w przypadku stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L., Rada Nadzorcza tej jednostki zostanie sparaliżowana, nie będzie mogła podejmować jakichkolwiek uchwał, w tym dotyczących pożyczek, dotacji, przekazania środków państwowym jednostkom budżetowym i umorzeń, do czasu rozstrzygnięcia sądowego, co może skutkować ogromnymi stratami finansowymi, zarówno dla beneficjentów, jak i samego Funduszu. Marszałek zaproponował jednocześnie, by Wojewoda wykorzystał inny przysługujący Wojewodzie środek nadzorczy, a mianowicie by zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w trybie przewidzianym w art. 82c ust. 1 ustawy

o samorządzie województwa, aby w ten sposób uniknąć grożącego paraliżu pracy organów Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

w L..

W ocenie skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być

w części uchylone jako niezgodne z prawem, albowiem organ nadzoru przekroczył wyznaczone w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 79, art. 78 ust. 2 w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa granice dozwolonej ingerencji organu nadzoru w sferę uchwałodawczych kompetencji organów województwa. Art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, iż organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami, oznacza, że wkroczenie w sferę uchwałodawczą organu jednostki samorządu terytorialnego jest dopuszczalne wyłącznie w przypadkach określonych w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (dalej u.s.w.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oparte jest na art. 82 ust. 1 u.s.w., który stanowi, że uchwała organu samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że dla sformułowania zarzutu "sprzeczności z prawem", o którym jest mowa w art. 82 ust. 1 u.s.w. niedopuszczalne jest stosowanie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 k.p.a., mimo odesłania w art. 82 ust. 6 u.s.w. do odpowiedniego stosowania kodeksu postępowania administracyjnego.

W świetle art. 82 ust. 1 u.s.w., czytanym w kontekście ust. 5 tego artykułu, podstawą stwierdzenia nieważności uchwały może być tylko "istotna" sprzeczność

z prawem, "istotne" naruszenie prawa. W świetle orzeczeń sądowych o istotnym naruszeniu prawa decyduje rodzaj przepisów, które zostały złamane, a także skutki tego naruszenia, zaś orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ województwa podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, a także naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Zdaniem skarżącego wbrew stanowisku Wojewody zaprezentowanemu

w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, zakwestionowane przez Wojewodę postanowienia uchwały Sejmiku Województwa zawarte w § 13 ust. 2 i 4 statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej

w L. nie są sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.s.w. Jak to zostało podkreślone we wcześniej przywołanym piśmie Marszałka Województwa z dnia [...] lipca 2017 r., sformułowany w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut, iż § 13 ust. 2 uchwalonego przez Sejmik statutu Wojewódzkiego Funduszu narusza art. 400p i art. 400f p.o.ś. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP jest całkowicie chybiony i bezpodstawny. Opiera się on w zasadzie wyłącznie na domniemaniu, że określone w nim zasady podejmowania uchwał przez Radę Nadzorczą Funduszu sparaliżują prace Rady poprzez możliwość zawetowania każdej uchwały przez każdego członka tegoż organu, a w szczególności uniemożliwią podjęcie uchwał

w sprawie odwołania i powołania Zarządu Wojewódzkiego Funduszu.

Argumentacja zaprezentowana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym ma charakter pozaprawny i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 statutu Wojewódzkiego Funduszu, albowiem nie jest on sprzeczny z prawem.

Skarżący wyjaśnił, że zakres delegacji ustawowej dla sejmiku województwa do stanowienia statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. wynika z art. 400p p.o.ś., który stanowi, iż "Organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw".

Skarżący przytoczył nadal aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące charakteru prawnego delegacji ustawowej zawartej

w art. 400p p.o.ś, sformułowane w wyroku z dnia 1 marca 2011 r. (sygn. akt. II OSK 2244/10) wskazujące, że po pierwsze "ustawodawca nie zapisał w art. 400p p.o.ś., jaki konkretny tryb działania zarządu wojewódzkiego funduszu może zostać uregulowany przez sejmik w statucie takiego funduszu (to samo należy odnieść na zasadzie analogii do rady nadzorczej). Nie wskazano w nim również zagadnień, które nie mogą być objęte treścią regulacji prawnej zawartej w statucie funduszu." Po drugie, w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia Sąd podniósł, że organ nadzoru "badając uchwałę Sejmiku Województwa obowiązany był uwzględnić przepisy Konstytucji RP stanowiące o samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

W świetle tych unormowań, samorządom terytorialnym wszystkich szczebli przysługuje samodzielność, której granice wyznaczają ustawy. Organy nadzoru powinny porównywać oznaczone zachowania organów samorządowych

z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Inne kryteria nadzoru nad działalnością samorządową są w świetle Konstytucji RP niedopuszczalne. (...) Art. 400p p.o.ś. przyznaje sejmikowi województwa kompetencje do regulowania organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy, szczegółowego trybu działania ich organów oraz sposobu udzielania w imieniu funduszu pełnomocnictw. Tego rodzaju kompetencje organów stanowiących województwa względem samorządowych osób prawnych określa się mianem statutowych. Ustawodawca nie wskazał w art. 400p p.o.ś., jaki konkretny tryb działania zarządu województwa może zostać uregulowany przez sejmik w statucie WFOŚ. Nie wskazano w sposób pozytywny także tych spraw, które nie powinny zostać objęte treścią statutu Funduszu. Redukcji działań nie podlegających normowaniu przez Sejmik należy więc dokonywać przy uwzględnieniu zasady nie regulowania spraw już uregulowanych w aktach normatywnych tego samego lub wyższego rzędu."

Dlatego opierając się na wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny skarżący uznał za chybione zarzuty organu nadzoru dotyczące zakwestionowania w § 13 ust. 2 statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L., gdyż ta materia została pozostawiona organowi stanowiącemu samorządu województwa. Podkreślił, iż delegacja ustawowa do uchwalenia statutu wojewódzkiego funduszu nie ma ograniczeń w samej ustawie p.o.ś. ani w innym akcie prawnym, a wobec tego kontestowany przez Wojewodę § 13 ust. 2 nie może naruszać obowiązującego prawa.

Odnosząc się do orzecznictwa przywołanego w rozstrzygnięciu nadzorczym, skarżący wyjaśnił, że wskazywane judykaty sądów administracyjnych odnoszą się do zupełnie innej sytuacji, a mianowicie stanowienia statutów dla jednostek samorządu, gdzie sposób głosowania nie może być inny, niż wskazany w odpowiedniej ustawie samorządowej (materia ustawowa). W ustawie Prawo ochrony środowiska nie ma określonych zasad, ani trybu głosowania dla organów wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Takich ograniczeń próżno też doszukiwać się w innych aktach normatywnych. Innymi słowy nie można przyjąć, aby Sejmik Województwa ustanawiając zasadę jednogłośności naruszał jakikolwiek przepis obowiązującego prawa. Skarżący wyjaśnił, że celem dla ustanowienia jednomyślności było zachowanie samorządowego charakteru Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L.. Podkreślił, iż Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. jest (nadal) samorządową osobą prawną. Zasada ta ma służyć również pogłębieniu współpracy pomiędzy wszystkimi członkami rady nadzorczej niezależnie od tego jaki podmiot ich desygnuje. Bezspornie zawarcie takiego konsensusu będzie służyć ochronie środowiska na trenie Wojewoda. Dlatego nie zgodził się

z tym, aby jednomyślność w głosowaniu nad uchwałami rady nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L.

w jakikolwiek sposób paraliżowała działalność tegoż organu. Reguła ta gwarantuje współpracę i kompromis między przedstawicielami administracji rządowej (czterech członków rady nadzorczej) i samorządowej (jeden członek w radzie nadzorczej) i nic nie wskazuje na to by stała ona na przeszkodzie odwołania i powołania nowego zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej

w L.. Potwierdzeniem tej tezy jest pierwsze posiedzenie Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L., które odbyło się [...] lipca 2017 r., podczas którego podjęto 13 uchwał, w tym

8 uchwał dotyczących pożyczek i 4 uchwały dotyczące częściowego umorzenia pożyczek na łączną kwotę ponad 6 mln złotych.

Zdaniem skarżącego wbrew stanowisku Wojewody, tak ukształtowane przez Sejmik zasady głosowania przez Radę Nadzorczą Funduszu nie naruszają prawa, są natomiast wyrazem dbałości Sejmiku o zapewnienie przedstawicielowi [...] Województwa realnego wpływu na decyzje Rady Nadzorczej samorządowej osoby prawnej, jaką jest Fundusz. W pięcioosobowej radzie nadzorczej, w której strona rządowa ma swoich czterech przedstawicieli, zaś samorząd województwa tylko jednego, takie ukształtowanie trybu przyjmowania uchwał jest jedynym sposobem zachowania samorządowego charakteru Funduszu.

Dokonując oceny legalności rozwiązań zastosowanych przez Sejmik Województwa w zakwestionowanym przez organ nadzoru § 13 ust. 2 statutu Wojewódzkiego Funduszu nie sposób - zdaniem skarżącego - pominąć uwarunkowań i okoliczności, w następstwie których doszło do uchwalenia przez Sejm RP w dniu [...] kwietnia 2017 r. nowelizacji ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wbrew pozorom nie są to okoliczności pozaprawne, bowiem wzięcie ich pod uwagę pozwala na dokonanie właściwej interpretacji przepisów statutu, uwzględniającej także wykładnię celowościową.

Skarżący wyjaśnił, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. poz. 898) została uchwalona z inicjatywy grupy Posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VIII kadencji podpisanych pod projektem, który wpłynął do Sejmu w dniu 7 grudnia 2016 r. (Druk nr 1127 - w załączeniu). Ustawa była procedowana jako projekt poselski, o którym mowa w art. 32 ust.

2 Regulaminu Sejmu RP i z tego względu nie była konsultowana z przedstawicielami samorządu terytorialnego w trybie przewidzianym w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia

6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz

o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 759). Pod pretekstem wprowadzenia zmian

o charakterze organizacyjnym mających usprawnić funkcjonowanie organów wojewódzkich funduszy i obniżyć koszty ich działania, ustawodawca dokonał

w istocie głębokiej ingerencji w ustrój funduszy, pozbawiając samorządy województw realnego wpływu na ich funkcjonowanie. Projekt ustawy spotkał się z powszechną krytyką ze strony środowisk samorządowych, które protestowały przeciwko zawłaszczaniu kolejnej (po jednostkach doradztwa rolniczego) instytucji samorządowej przez stronę rządową. Także Sejmik Województwa zajął w tej sprawie krytyczne stanowisko, dostrzegając w projektowanych zmianach zagrożenie dla samorządu terytorialnego i konstytucyjnie ustanowionych zasad dotyczących decentralizacji władzy publicznej, wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w imieniu własnym, a nie w imieniu administracji rządowej. Także przedstawiciele doktryny negatywnie ocenili projekt nowelizacji. Na zlecenie Biura Analiz Sejmowych zostały sporządzone trzy ekspertyzy prawne,

z których wynika, że przedłożony przez posłów projekt jest niezgodny z Konstytucją RP. Ustawa weszła w życie w dniu [...] maja 2017 r.

Ustawodawca pozbawił sejmiki województw prawa powoływania rad nadzorczych, przekazując tę kompetencję w ręce ministra właściwego do spraw środowiska. Zmniejszył też liczebność rad nadzorczych wojewódzkich funduszy

z 7 do 5 członków, spośród których tylko jeden członek jest wskazywany przez stronę samorządową, natomiast czterech pochodzi z nominacji strony rządowej (ministra właściwego do spraw środowiska, wojewody oraz Zarządu NFOŚiGW).

W 7-osobowych radach nadzorczych powoływanych przez sejmiki województw przed nowelizacją strona rządowa posiała dwóch przedstawicieli. Ponadto ustawodawca odebrał też samorządom województw prawo ustalania zasad wynagradzania członków rad nadzorczych funduszy, przenosząc tę kompetencję

z zarządów województw na wojewodę oraz wprowadził zasadę, zgodnie z którą

w przypadku, gdyby zarząd województwa nie powołał w terminie 7 dni członków zarządu funduszu zgodnie z wnioskiem rady nadzorczej (zdominowanej przez stronę rządową), powołania tych członków miałaby dokonywać rada we własnym zakresie. Wszystkie powyższe zmiany sprawiły, że wojewódzkie fundusze tylko pozornie pozostały samorządowymi osobami prawnymi, o których mowa art. 400 ust. 2 p.o.ś.

Z mocy art. 4 ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. dotychczasowe statuty wojewódzkich funduszy zachowały swoją moc do czasu nadania nowych statutów, nie dłużej jednak niż przez 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Wykonując ustawowy obowiązek Sejmik Województwa nadał Wojewódzkiemu Funduszowi nowy statut, w którym organ nadzoru zakwestionował niektóre przepisy, w tym § 13 ust. 2, w którym ustanowiona została zasada jednomyślności

w podejmowaniu uchwał przez radę nadzorczą funduszu.

Zdaniem skarżącego w świetle przytoczonych okoliczności towarzyszących nowelizacji ustawy Prawo ochrony środowiska i jej skutków dla ustroju funduszy, działanie sejmiku jest usprawiedliwione potrzebą ochrony dobrze rozumianego interesu samorządu terytorialnego przed niekonstytucyjnym działaniem ustawodawcy. Rada nadzorcza wojewódzkiego funduszu nie tylko powołuje

i odwołuje członków zarządu wojewódzkiego funduszu. Przede wszystkim decyduje o kierunkach wydatkowania środków, zatwierdza listy przedsięwzięć priorytetowych, uchwala strategie działania, a także plany działalności wojewódzkiego funduszu, więc jej skład powinien gwarantować realny wpływ przedstawicieli samorządów województw na podejmowane przez radę decyzje. Niestety samorządy zostały tego wpływu pozbawione. Dlatego wprowadzenie zasady jednomyślności w głosowaniach rady nadzorczej jest jedynym sposobem zapewnienia samorządowi województwa takiego wpływu. Podobne rozwiązania przyjęła większość sejmików województw

w uchwalanych przez nie nowych statutach funduszy i większość została zakwestionowana przez organy nadzoru, choć nie wszyscy wojewodowie tak postąpili. Spór samorządów terytorialnych z organami nadzoru ma charakter ogólnopolski. (T. Ż., Wojna o środki na ochronę środowiska, Dziennik G. P. z [...] sierpnia 2017 r., s. B7 - w załączeniu)

Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że aktualnie w Sejmie procedowana jest

z inicjatywy poselskiej kolejna nowelizacja ustawy - Prawo ochrony środowiska (Druk sejmowy nr [...] - w załączeniu). Projekt ustawy przewiduje dodanie w art. 400j nowego ust. 2b, zgodnie z którym w przypadku nieprzedstawienia przez radę nadzorczą wojewódzkiego funduszu wniosku o powołanie lub odwołanie członków zarządu funduszu - z takim wnioskiem ma wystąpić wojewoda. W razie niepowołania członków zarządu funduszu wskazanych przez wojewodę przez zarząd województwa powołania ma dokonać wojewoda.

W ocenie skarżącego proponowane rozwiązanie należy ocenić jako kolejne, działanie ustawodawcy wprost zmierzające do całkowitego pozbawienia samorządów województw wpływu na wybór zarządów wojewódzkich funduszy, do przejęcia faktycznej kontroli nad ich funkcjonowaniem przez administrację rządową. Prowadzi ono do faktycznego ubezwłasnowolnienia rady nadzorczej w zakresie kreowania składu zarządu wojewódzkiego funduszu, albowiem wyposaża wojewodę

w instrument prawny, przy pomocy którego będzie mógł zastępować radę nadzorczą w decyzjach dotyczących powoływania i odwoływania członków zarządu wojewódzkich funduszy, w przypadku "niewywiązywania się przez radę nadzorczą

z takiego obowiązku". Projektowany przepis zasługuje na całkowitą dezaprobatę tym bardziej, że decyzja wojewody w tych sprawach będzie decyzją uznaniową, ponieważ ustawodawca nie sprecyzował na czym miałoby polegać niewywiązywanie się przez radę nadzorczą z obowiązku, o którym mowa w art. 400j ust. 2 p.o.ś.

Mając na uwadze, że opiniowany projekt ustawy narusza podstawowe zasady Konstytucji RP, takie jak zasadę decentralizacji władzy publicznej, zasadę wykonywania przez samorząd zadań publicznych we własnym imieniu, a nie

w imieniu jednostek administracji rządowej oraz degraduje podmiotowość prawną jednostek samorządu terytorialnego, Zarząd Województwa wyraził zdecydowanie negatywną opinię na temat proponowanej przez grupę posłów kolejnej nowelizacji ustawy - Prawo ochrony środowiska. Kolejne, radykalne ograniczenia kompetencji samorządu województwa wobec funduszu, proponuje Senat RP

w uchwale z dnia [...] lipca 2017 r., zawierającej poprawki Senatu do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Senat proponuje, by pozbawić sejmiki województw prawa nadawania statutów wojewódzkim funduszom, przekazując to uprawnienie ministrowi właściwemu spraw środowiska, który miałby regulować te sprawy w drodze rozporządzenia. Ponadto proponuje się szereg przepisów

o charakterze "dyscyplinującym" rady nadzorcze funduszy i zarządy województw zwlekające ze zmianą zarządów funduszy w trybie przewidzianym w art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska.

Podsumowując, zdaniem skarżącego wbrew stanowisku Wojewody, ustalone przez Sejmik w § 13 ust. 2 statutu zasady przyjmowania uchwał przez Radę Nadzorczą Funduszu nie naruszają przepisów prawa, są natomiast zrozumiałym

w tych okolicznościach wyrazem dbałości sejmiku o zapewnienie przedstawicielowi [...] Województwa realnego wpływu na decyzje rady nadzorczej samorządowej osoby prawnej, jaką jest fundusz. W pięcioosobowej radzie nadzorczej, w której strona rządowa ma swoich czterech przedstawicieli, zaś samorząd województwa tylko jednego, takie kształtowanie trybu przyjmowania uchwał jest jedynym sposobem zachowania samorządowego charakteru funduszu.

I jest to rozwiązanie legalne. Skarżący powołał się stanowisko zaprezentowane przez adwokata T. P. (Delegata pełnomocnika Rządu ds. Reformy Samorządu Terytorialnego w woj. [...] w latach 1990-1992) w ekspertyzie

z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz przez prof. dr hab. M. C. w ekspertyzie z dnia [...] sierpnia 2017 r. (obie ekspertyzy w załączeniu).

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym organ nadzoru unieważnił także przepis ust. 4 w § 13 statutu. W tym przepisie Sejmik ustanowił możliwość dokonywania reasumpcji (powtarzania) głosowania przez Radę, wyraźnie podkreślając, że może to nastąpić "z uzasadnionych przyczyn" i wyłącznie wówczas, gdy za reasumpcją opowiedzą się "wszyscy obecni członkowie Rady".

Skarżący wskazał, że najistotniejsze, na co trzeba w tym przypadku zwrócić uwagę to fakt, że organ nadzoru nie wskazał, który konkretnie przepis i jakiej ustawy został tu przez Sejmik istotnie naruszony, co już samo w sobie dyskwalifikuje ten zarzut, a ponadto uniemożliwia podjęcie rzeczowej i adekwatnej polemiki

z rozstrzygnięciem nadzorczym. Zauważył, że regulacje identycznej treści zawierał

§ 13 ust. 6 poprzednio obowiązującego statutu Wojewódzkiego Funduszu nadanego przez Sejmik Województwa uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Przepis ten nie był dotychczas nigdy kwestionowany przez poprzednich piastunów urzędu wojewody.

Skarżący podkreślił, że uzasadnienie zarzutu zaprezentowane

w rozstrzygnięciu nadzorczym nie zasługuje na uwzględnienie. Tak jak w przypadku § 13 ust. 2 statutu, zarzut dotyczący § 13 ust. 4 ma charakter pozaprawny i wykracza poza wyznaczone w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP i art. 82 ust. 1 u.s.w. granice legalnego nadzoru, ponieważ nie wskazuje żadnego przepisu ustawowego lub konstytucyjnego, który miałby tu służyć za wzorzec kontroli legalności działań sejmiku. Za całkowicie chybioną i wewnętrznie niespójną też uznał sformułowaną

w rozstrzygnięciu nadzorczym argumentację, zgodnie z którą - z jednej strony - § 13 ust. 4 statutu jest niezgodny z prawem, ponieważ (cyt.) "ustawa o ochronie środowiska nie zawiera norm zezwalających na reasumpcję głosowania", a z drugiej strony uznającą, że jednak reasumpcja głosowania jest dopuszczalna

"w jednoznacznie określonych przypadkach".

Zakwestionowany przez organ nadzoru przepis § 13 ust. 4 statutu w pełni mieści się w granicach delegacji udzielonej sejmikowi w art. 400p p.o.ś. Reasumpcja (powtórzenie) głosowania jest powszechnie znanym i stosowanym przez organy kolegialne instrumentem (reasumpcję przewiduje np. art. 189 ust. 1 Regulaminu Sejmu RP oraz prawie wszystkie statuty jednostek samorządu terytorialnego mimo, że ustawy "samorządowe" nie przewidują tej instytucji). Sejmik uznał za zasadne dopuszczenie możliwości powtórzenia głosowania przez radę nadzorczą

"z uzasadnionych przyczyn" i za zgodą "wszystkich obecnych członków Rady Nadzorczej", co czyni całkowicie bezpodstawnymi - pozaprawne - obawy organu nadzoru o nadużywanie tego instrumentu przez Radę. Zakwestionowany przepis nie daje całkowitej swobody Radzie do niczym nieuzasadnionego powtarzania głosowań i nadużywania tego prawa, a zwłaszcza - jak to bezpodstawnie insynuuje organ nadzoru - "tylko w celu uzyskania określonego wyniku". Zauważył, że Wojewoda jako organ nadzoru nad uchwałami Rady Nadzorczej Funduszu zawsze będzie miał prawo oceny, czy uchwała Rady Nadzorczej została podjęta w prawidłowo przeprowadzonym głosowaniu (art. 400r ust. 10 p.o.ś.).

Stwierdzenie nieważności uchwały organu województwa w trybie art. 82 ust.

1 ustawy o samorządzie województwa, jako akt administracyjny o charakterze uznaniowym, musi spełniać najwyższe standardy i wymogi stawiane tego rodzaju rozstrzygnięciom, zwłaszcza w zakresie ich wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze tych wymogów, w ocenie skarżącego nie spełnia. Wojewoda nie wykazał istotnej sprzeczności z prawem unieważnionej uchwały, a tym samym zasadny jest wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, jako naruszającego art. 171 ust.

1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 78 ust. 2 w związku z art. 82 ust.

1 u.s.w.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżony do sądu akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Na wstępie konieczne jest podkreślenie, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie bowiem do art. 86 ust. 1 u.s.w., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące województwa podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawnione jest województwo, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie skarżące Województwo w dniu [...] sierpnia 2017 r. wniosło - za pośrednictwem Wojewody - skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2017 r. Skarga została wniesiona w terminie, a jej wniesienie zostało poprzedzone podjęciem przez Sejmik Województwa uchwały Nr [...] dniu [...] sierpnia 2017 r. w sprawie wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi na rozstrzygnięcie nadzorczego Wojewody nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Należy podkreślić, że wskazany przepis, jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym czy samorządzie województwa nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W doktrynie wskazuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 679; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 148 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013).

Podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest art. 82 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 - u.s.w.).

Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 82 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 5 u.s.w. wynika, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Wobec ogólnie wyznaczonych wskazanymi przepisami ram prawnych

i podstaw "stwierdzania nieważności w całości lub w części" uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, wykładnia poszczególnych pojęć użytych

w treści tych przepisów dokonywana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy uwzględnianiu poglądów doktryny.

Wskazana regulacja, określając kategorie wad (istotne naruszenie prawa, nieistotne naruszenie prawa), wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym. Za nieistotne naruszenia prawa uznaje się naruszenia drobne, niedotyczące istoty zagadnienia, a zatem będą to takie naruszenia prawa jak błąd lub nieścisłość prawna niemająca wpływu na materialną treść uchwały. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Z tych względów Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązany jest zbadać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121, Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1053), wydanego na tle kontroli konstytucyjnej dotyczącej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyjaśnił, że: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi

z punktu widzenia legalności, zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Sprawowanie nadzoru ustrojodawca powierzył Prezesowi Rady Ministrów, wojewodom

i regionalnym izbom obrachunkowym (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP). Nadzór nad działalnością samorządu sprawowany jest według kryterium legalności.

Z powyższego wynika, że Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd (M. M. - K., Komentarz do Konstytucji RP LexisNexis 2014).

Jak wynika z powyższych rozważań obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ nadzoru obowiązany jest wykazać w nim istotność stwierdzonego naruszenia prawa, którego dopatrzył się w uchwale lub zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu prawnym należy dokonać wykładni przepisu prawa i określić jego zastosowanie do rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu będącego przedmiotem postępowania nadzorczego. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy wskazać, że dany przepis został naruszony, ale konieczne jest rzetelne wykazanie na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało oraz, że miało charakter naruszenia istotnego. W praktyce brak uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom płynącym z obowiązujących przepisów jest przedmiotem często stawianego przez sądy administracyjne zarzutu pod adresem organów nadzoru.

W wielu orzeczeniach sądy administracyjne określiły je jako lakoniczne, czy wręcz zdawkowe. Sądy administracyjne podkreślały, że aby zastosować przewidziany

w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Za nieprawidłową praktykę organów nadzoru uważa się również wykraczanie przez nie poza przyznane im przez prawo kompetencje.

W ocenie organu nadzoru regulacje zawarte w § 13 ust. 2 i ust. 4 statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. wprowadzające zasady dotyczące przyjmowania uchwał przez Radę Nadzorczą polegające na tym, że uchwały Rady podejmowane są jednogłośnie w głosowaniu jawnym w obecności ustawowego składu Rady, z tym że uchwały Rady zawierające wniosek do Zarządu Województwa o powołanie lub odwołanie członka Zarządu Funduszu podejmowane są w głosowaniu tajnym, jednogłośnie w obecności ustawowego składu Rady oraz dopuszczające prawo ponownego głosowania na uchwałą

z uzasadnionych przyczyn, jeżeli wypowiedzą się za tym wszyscy obecni członkowie Rady naruszają art. 400p w zw. z art. 400f ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm. - p.o.ś.).

Podkreślić przy tym należy, że uchwała w sprawie nadania statutu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie stanowi aktu prawa miejscowego, dotyczy bowiem spraw wewnątrzorganizacyjnych, tj. organizacji samorządowej osoby prawnej (por. m.in. Z. Bukowski [w:] Z. Bukowski i in., "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", LexisNexis 2013, kom. do art. 400p ustawy Prawo ochrony środowiska).

Oceniając legalność stwierdzenia nieważności § 13 ust. 2 i ust. 4 powyżej opisanego statutu trzeba w pierwszej kolejności wskazać, że stosownie do art. 400p p.o.ś. organizację wewnętrzną wojewódzkich funduszy, szczegółowy tryb działania ich organów oraz sposób udzielania pełnomocnictw określają statuty wojewódzkich funduszy nadawane, w drodze uchwały, przez sejmiki województw. Przepis art. 400p p.o.ś. został zamieszczony w rozdziale 4 ustawy o tytule: Finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. W oznaczonej części ustawy zamieszczono przepisy normujące funkcjonowanie funduszy celowych przeznaczonych na pokrywanie wydatków realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska. Obok Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej funkcjonują na poziomie województwa wojewódzkie fundusze ochrony środowiska (dalej WFOŚ), będące samorządowymi osobami prawnymi. Administrowanie WFOŚ zostało powierzone organom tej osoby prawnej. W myśl art. 400e ust. 1 p.o.ś. organami wojewódzkich funduszy są rady nadzorcze wojewódzkich funduszy i zarządy wojewódzkich funduszy. Skład rad nadzorczych ustala ustawodawca w treści art. 400f ust. 1 p.o.ś. Natomiast tryb powoływania i odwoływania członków zarządu WFOŚ, art. 400j p.o.ś. W tworzeniu organu współuczestniczy zarząd województwa oraz Rada Nadzorcza. Uprawnienia decyzyjne polegające na powoływaniu

i odwoływaniu członków zarządu funduszu posiada zarząd województwa. Kandydatury na członków zarządu może wysuwać wyłącznie rada nadzorcza WFOŚ (art. 400j ust. 2 p.o.ś.). Przywołany przepis art. 400p p.o.ś. stanowi delegację ustawową dla sejmików województw do określenia w statutach wojewódzkich funduszy ochrony środowiska m.in. szczegółowego trybu działania organów wojewódzkich funduszy. Niewątpliwie zatem w art. 400p p.o.ś. zawarta została delegacja dla sejmików województw do nadania statutów wojewódzkim funduszom ochrony środowiska, których zakres przedmiotowy powinien odpowiadać wymaganiom wynikającym z tego przepisu. Przywołany wyżej przepis art. 400p p.o.ś. nie zawiera wyczerpującej regulacji dotyczącej organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy czy też kompletnego trybu działania ich organów. Art. 400p p.o.ś. przyznaje sejmikowi województwa ogólne kompetencje do regulowania organizacji wewnętrznej wojewódzkich funduszy, szczegółowego trybu działania ich organów oraz sposobu udzielania w imieniu funduszu pełnomocnictw. Tego rodzaju kompetencje organów stanowiących województwa względem samorządowych osób prawnych określa się mianem statutowych. Ustawodawca nie wskazał w art. 400p p.o.ś., jaki konkretny tryb działania zarządu województwa może zostać uregulowany przez sejmik w statucie WFOŚ. Nie wskazano w sposób pozytywny także tych spraw, które nie powinny zostać objęte treścią statutu Funduszu. Biorąc powyższe pod uwagę, zgodzić się należy, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 400p p.o.ś. pozwala Sejmikowi województwa przy określeniu trybu działania organów wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na uregulowanie takich kwestii jak sposób przeprowadzania głosowań nad podejmowanymi uchwałami. Przede wszystkim, co najistotniejsze, żaden z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie określa wymaganego składu rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej,

w których rada ta może podejmować rozstrzygnięcia, jak również większości, którą organ ten podejmuje uchwały, nie wyklucza też możliwości wprowadzenia zasady jednogłośności w głosowaniu. Oprócz ogólnie sformułowanej przez Wojewodę sprzeczności z art. 400p w zw. z art. 400f podstawą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w części stwierdzającej nieważność § 13 ust. 2 statutu było stanowisko organu nadzoru, że regulacja ta jest "sprzeczna z istotą funkcjonowania organów kolegialnych", oraz "zasadami gwarantującymi zachowanie parytetów w procedurze głosowania".

W ocenie Sądu wskazane przez organ nadzoru przesłanki zdecydowanie nie wypełniają kryterium legalności i nie wskazują konkretnego naruszenia prawa przez kwestionowany zapis. Tymczasem jak już wskazano przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały

z prawem, przez co rozumie się oczywistość i bezpośredniość tej sprzeczności

z prawem. Natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Koresponduje to z konstytucyjną zasadą wynikającą z art. 171 ust.1 Konstytucji RP, że działalność samorządu terytorialnego, podobnie jak i działalność organów administracji rządowej, podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Skoro zaś organ nadzoru nie wskazał żadnego konkretnego wzorca ustawowego, który miałby zostać naruszony przez wskazany przepis § 13 ust. 2 statutu, takiego naruszenia nie dostrzega również Sąd, to nie można było uznać, że zachodzi tu sprzeczność z prawem.

Zasada jednogłośności głosowania została wprowadzona w 2017 r. w statutach Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska kilku województw, a wojewodowie w ramach nadzoru stwierdzali nieważność takich zapisów statutu, następnie poszczególne województwa składały skargi do sądów administracyjnych, które uchylały rozstrzygnięcia nadzorcze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 831/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 688/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 742/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 599/17), generalnie przyjmując, że wprowadzenie takiej zasadny w głosowaniu nie narusza przepisów Prawo ochrony środowiska.

Dla porządku wskazać jednak należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Krakowie w wyroku z dnia 21 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1069/17 oddalając skargę Województwa M. na rozstrzygnięcie Wojewody M., wskazał że zasada jednogłośności nie zapewnia sprawnego działania Rady Nadzorczej podmiotu, jak również właściwej realizacji jego zadań. Konieczność podejmowania jednogłośnie decyzji przez organ kolegialny, składający się z pięciu członków, może spowodować paraliż działania tego organu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której organ taki nie dojdzie do konsensusu. Jeśli taka sytuacja miałaby miejsce z uwagi na brak zgody jednego członka Rady Nadzorczej, to

w istocie oznaczałoby parytet mniejszości, co pozostaje w sprzeczności z regułami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone

w wyrokach sądów administracyjnych, stwierdzające, że wprowadzenie zasadny jednogłośności w głosowaniu nie narusza istotnie przepisów Prawo ochrony środowiska, a tylko takie naruszenie może być podstawą zastosowania przez wojewodę art. 82 ust. 1 i 4 u.s.w. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Krakowie ponieważ zakwestionowane przepisy statutu nie mogą stanowić przedmiotu kontroli w zakresie zgodności z Konstytucją RP ponieważ przepis stanowiący podstawę do nadania statutu znajduje się w ustawie szczególnej (p.o.ś.), a nie u ustawie zasadniczej. Ponadto wskazane normy konstytucyjne nie mogą określać samodzielnego wzorca kontroli ponieważ nie określają szczegółowych praw.

Odnosząc się do wskazanego przez Wojewodę argumentu (choć pozaustawowego) dotyczącego obaw o funkcjonowanie Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska to wskazać należy, że pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. wskazała, że w okresie obowiązywania kwestionowanego przepisu § 13 ust. 2 statutu Rada Nadzorcza NFOS obradowała czterokrotnie i wszystkie uchwały zostały podjęte jednomyślnie i w obecności wszystkich członków rady (dołączyła protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej). Kolejny protokół z posiedzenie rady został złożony na rozprawie przed Sądem, który na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dołączył jako dowód w sprawie.

Odnosząc się do stwierdzenia nieważności § 13 ust. 4 statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w L. dotyczącego możliwości ponownego głosowania nad uchwałą z uzasadnionych przyczyn, przy założeniu, jeżeli wypowiedzą się za tym wszyscy obecni członkowie Rady to również i w tym przypadku Wojewoda nie wskazał przepisu, który istotnie został naruszony przez wprowadzenie § 13 ust. 4. Aktualne pozostają zatem rozważania Sądu dotyczące obowiązku wynikającego z art. 82 ust. 1 i ust. 4 u.s.w., które nie zostały przez organ nadzoru wypełnione. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych reasumpcja głosowania może być dopuszczona wyjątkowo,

w razie zaistnienia istotnych okoliczności. Podkreślić należy, że mechanizm ten jest dopuszczalny, ale pod ściśle określonymi warunkami. Zdaniem Sądu warunki te zostały § 13 ust. 4 statutu określone.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły wskazane w tym rozstrzygnięciu podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały

w określonej części. Podstawą wyroku Sądu jest art. 148 p.p.s.a.