Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1483/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 6/21 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. (sygn. akt I SA/Po 6/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz E. D. odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną obecnie ewidencyjnie jako działki o numerach: [...], ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] a przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1975 r. nr [...] w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych, podlegających przejęciu na własność Państwa we wsi [...], gmina [...].

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem postępowania, w którym zostały wydane w/w decyzje było rozstrzygnięcie, czy doszło do wypłaty na rzecz E. D. odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...], a której własność – z mocy prawa, to jest na podstawie wspomnianego wyżej zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1975 r. – przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Oceniając, w tym kontekście zaskarżoną przez E. D. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., Sąd Wojewódzki stwierdził, że – jego zdaniem - (cyt.): "organy podjęły wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy, w szczególności zbadały kwestię faktycznego przejścia przejętego gruntu na własność Skarbu Państwa, a także zwróciły się do właściwych jednostek samorządu terytorialnego o udostępnienie wszelkich dokumentów dotyczących ustalenia odszkodowań za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy przedmiotowego zarządzenia z [...] października 1975 r.". Następnie Sąd omówił zasady przechowywania przez organy administracji dokumentów archiwalnych i niearchiwalnych, akcentując jednocześnie, że (cyt.): "ze stosowanej praktyki i wzorów protokołów przekazywanych akt do brakowania nie wynika jakich konkretnie dokumentów dotyczy brakowanie. Protokół zawiera najczęściej takie informacje jak znak akt/znak sprawy, sygnaturę archiwalną, daty skrajne, tytuł jednostki. Dane te nie określają w sposób szczegółowy nazwy dokumentu, czy jest to decyzja i kogo dotyczy. Trudno jest więc stwierdzić czy konkretny dokument został zniszczony". Ostatecznie zatem Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organów, iż nie miały one obowiązku wieczystego przechowania akt sprawy, dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, a zatem nie można było czynić im zarzutu z powodu braku stosownej w tym zakresie dokumentacji. Pogląd ten doprowadził zaś Sąd Wojewódzki do wniosku, że w tych okolicznościach zarzuty skarżącego, zawarte w skardze, a dotyczące nieustalenia odszkodowania za przejęte grunty z uwagi na całkowity brak dowodów (brak akt) na okoliczność jego ustalenia, czy też nieustalenia, nie były zasadne. W szczególności, zdaniem Sądu bowiem (cyt.): "Nie ma powodów sądzić, że organ działał nielegalnie i nie ustalił oraz nie wypłacił odszkodowania. Należy wręcz przyjąć, zgodnie z domniemaniem legalności działania organu, że odszkodowanie zostało wypłacone".

Poza tym – jak twierdził Sąd – z powodu złożenia przez E. D. odwołania od decyzji przyznającej mu częściowe odszkodowanie za przejęcie nieruchomości, miał on już doświadczenie i wiedzę, w jaki sposób ustalana jest cena gruntu i prawdopodobnie nie podejmował już dalszych czynności. Sąd podkreślał więc, że strona postępowania nie złożyła w tym przypadku żadnych dowodów potwierdzających nieustalenie i niewypłacenie odszkodowania za grunt przejęty pod budownictwo. Brak dokumentów po stronie wnioskodawcy nie uzasadniał zaś przerzucenia na organ administracji konsekwencji związanych z tą utratą. Brak dokumentacji nie aktualizował bowiem roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

W rezultacie Sąd Wojewódzki przyjął, że wprawdzie bez wątpienia ustanowiona w K.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu a ponadto koresponduje z nią, przyjęta w postępowaniu administracyjnym, koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, tym niemniej (cyt.): "Wskazane zasady nie oznaczają jednak, że organ ma nieograniczony obowiązek poszukiwania faktów, które podnosi strona, mających istotne znaczenie dla sprawy". Powyższe skutkowało zatem brakiem podstaw (cyt.): "do uznania za słuszne zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80, art. 86 oraz art. 107 k.p.a., jak i prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n."

Z tym stanowiskiem nie zgodził się E. D., który w skardze kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:

I. Prawa materialnego:

1) art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w obrocie prawnym decyzji organu administracji publicznej obu instancji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu,

2) art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 Konstytucji RP oraz w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi - poprzez jego niezastosowanie, skutkiem czego nastąpiło oddalenie skargi i utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w obrocie prawnym decyzji organu administracji publicznej obu instancji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości i odmowę ustalenia należnego wywłaszczonemu odszkodowania za przejętą nieruchomość;

II. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit, a. i c. p.p.s.a. - polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody [...], pomimo, iż w sposób istotny naruszały one przepisy postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

-_ art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., dotyczących postępowania dowodowego. Narusza te przepisy przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo braku jakichkolwiek dowodów - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. - że ustalone i wypłacone zostało odszkodowanie za pozbawienie skarżącego zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1975 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowalnych podlegających przejęciu na własność Państwa, we wsi [...], gmina [...], własności nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha nr KW [...] położoną w [...], przy ul. [...], stanowiącą obecnie działki nr [...] w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] nr [...],

-) art. 80 k.p.a. - poprzez całkowicie dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i podjęcie decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania, podczas gdy w mocy i w obrocie prawnym pozostaje zarządzenie nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1975 r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowalnych podlegających przejęciu na własność Państwa, we wsi [...], gmina [...] pozbawiające prawa własności skarżącego, a nigdy nie doszło do ustalenia wysokości odszkodowania, wydania wykazu odszkodowań, a przede wszystkim do faktycznej wypłaty odszkodowania, w szczególności dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci:

a) zeznań świadka Z. D., w zakresie przyjęcia przez organ, w sposób całkowicie nieuzasadniony, że wnioskodawca i jego żona twierdzili, że nie posiadali wiedzy o wywłaszczeniu tak dużego obszaru gruntu ([...] ha) oraz, że ich wizyty, w Urzędzie Gminy w [...] nie dotyczyły żądania wypłaty odszkodowania, a uregulowania stanu prawnego księgi wieczystej, z której nie zostały wykreślone działki będące przedmiotem wywłaszczenia,

b) przyjęcia niedopuszczalnego domniemania faktycznego, że organ działał na podstawie prawa i nieprawdopodobnym jest, żeby w tak małej miejscowości organ nie zrealizował obowiązku wypłaty odszkodowania wobec swojego mieszkańca, w szczególności, że ten cztery lata wcześniej aktywnie uczestniczył w pierwszym etapie postępowania wywłaszczeniowego,

c) przyjęcia niedopuszczalnego domniemania faktycznego, wobec całkowitego braku dowodów ku temu, że organ w czasie wywłaszczania skarżącego, zgodnie z domniemaniem legalności działania (przypominam, że wywłaszczenie zostało dokonane w 1975 r., w czasach głębokiego PRL, kiedy nie istniało jeszcze sądownictwo administracyjne, a stosunek władzy do własności prywatnej był doktrynalnie wrogi i lekceważący, podobnie zresztą jak do podstawowych praw obywateli), odszkodowanie ustalił i wypłacił,

2) art. 81a § 1 k.p.a. - poprzez jego zupełne pominiecie, tj. rozstrzygnięcie sprawy na niekorzyść skarżącego, podczas gdy występowały w sprawie niedające się usunąć wątpliwości do stanu faktycznego - organ bezzasadnie i niesłusznie przyjął, że wnioskodawca musiał otrzymać odszkodowanie, podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów (nawet pośrednich) potwierdzających, iż zostało ono wypłacone, w szczególności, że:

- w urzędzie, archiwum jak w aktach ksiąg wieczystych nie odnaleziono dokumentacji finansowej, w tym wykazów do wypłaty, dotyczącej ustalenia oraz wypłaty odszkodowań za nieruchomości objęte zarządzeniem nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1975 r., podczas gdy organ dysponował dokumentacją, w tym potwierdzającą ustalenie i wypłatę odszkodowań:

a) dotyczącą pierwszego etapu wywłaszczenia nieruchomości skarżącego zgodnie z Uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i wydaną na jej podstawie decyzją nr [...] Wydziału Leśnictwa i Rolnictwa z dnia [...] października 1971 r. o ustaleniu odszkodowania,

b) dotyczącą ustalenia wysokości odszkodowania za zasiewy (operat szacunkowy biegłego z dnia 7 kwietnia 1976 r.) wynikającą z realizacji przez organy administracji drugiego etapu wywłaszczenia.

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi - sąd I - instancji nie odniósł się do:

a) zarzutu Skarżącego oparcia decyzji organów obu instancji o domniemanie legalności działania Naczelnika Gminy [...] jako organu prowadzącego wywłaszczenie, podczas gdy Skarżący podniósł i wykazał w skardze, że organ ten dopuścił się rażących zaniedbań w ramach procedury wywłaszczeniowej w postaci dwukrotnego wywłaszczenia tej samej części nieruchomości skarżącego, nieprawidłowej powierzchni wywłaszczanej nieruchomości w zarządzeniu z dnia [...] października 1975 oraz niewykreśleniu wywłaszczonych działek z księgi wieczystej Skarżącego do dnia dzisiejszego;

b) posiadania, wbrew twierdzeniom organów zawartym w uzasadnieniach obu decyzji i w uzasadnieniu skarżonego wyroku, pełnej dokumentacji archiwalnej w zakresie całego, dwuetapowego postępowania wywłaszczeniowego we wszystkich trzech postępowaniach związanych z wywłaszczeniem Skarżącego, za wyjątkiem jedynie dokumentów potwierdzających fakt ustalenia i wypłacenia odszkodowania na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1975 r.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżący oświadczył, ze zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 Konstytucji RP oraz w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 145 § 1 pkt. 1 lit, a. i c. p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. - i ten ostatni zarzut okazał się w niniejszej sprawie uzasadniony.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Odnosząc natomiast powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku miało w tym przypadku charakter w zasadzie jedynie teoretyczny i ogólnikowy. Praktycznie więc nie odnosiło się do realiów, które w tej sprawie występowały, choć miały one w niej znaczenie istotne.

Kluczowym w tym przypadku zagadnieniem była ocena prawidłowości, przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i związanych z nim ustaleń faktycznych. Tymczasem Sąd I instancji – jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej – ograniczył się jedynie do powielenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji zawartej w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, nie oceniając jej natomiast w kontekście uwarunkowań przedmiotowej sprawy. Brak więc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku praktycznie ocen, odnoszących się do kwestii konkretnych (choć były one zasygnalizowane w skardze) skutkował przyjęciem przez skład orzekający poglądu, iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawierało dostatecznego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia.

Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za nieruchomość, obecnie oznaczoną ewidencyjnie jako działki o numerach: [...], ujawnioną w księdze wieczystej nr [...] a przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1975 r. nr [...] w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych, podlegających przejęciu na własność Państwa we wsi [...], gmina [...], została wydana na wniosek E. D. z dnia 12 lipca 2019 r. Z wniosku tego wynikało bowiem, że wskazana wyżej nieruchomość, położona w [...], oznaczona - w dacie wywłaszczenia - jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha została przejęta na własność Państwa bez przyznania byłemu właścicielowi odszkodowania.

W sprawie tej istotne przy tym było, że przejście własności na rzecz Skarbu Państwa wspomnianej wyżej działki nr [...] wynikało z dwóch różnych aktów prawnych.

W obwieszczeniu z dnia 31 lipca 1971 r. - wydanym na podstawie § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów na obszarach wsi na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 16) - Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej podało do publicznej wiadomości, że został sporządzony projekt podziału terenów budowlanych we wsi [...]. Wskazane w tym dokumencie nieruchomości, w tym między innymi działka nr [...] o powierzchni [...] ha, należąca do E. D., miały więc przejść na własność Skarbu Państwa. W związku z tym najpierw - na podstawie uchwały z dnia 12 sierpnia 1971 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] - przejęciem objęto działkę nr [...]o powierzchni [...] ha i w stosunku do niej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa wydał w dniu [...]października 1971 r. decyzję o ustaleniu (za tę część nieruchomości) odszkodowania w kwocie [...] zł. Decyzja ta zaś (na skutek odwołania wniesionego przez byłego właściciela nieruchomości) została utrzymana w mocy, decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...]lutego 1972 r. nr [...].

Następnie zaś, na mocy zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1975 r. - wydanego na podstawie art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1981 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216) - ponownie ustalono granice i powierzchnie terenów budowlanych, podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi [...]. Zarządzenie to obejmowało przy tym między innymi po raz kolejny (tym razem w całości) działkę nr [...]o powierzchni [...] ha. W rezultacie więc zarządzenie z dnia [...] października 1975 r. po raz drugi objęło obszar [...] ha gruntu, którego własność już wcześniej przeszła na rzecz Skarbu Państwa i za który to grunt były jego właściciel otrzymał już odszkodowanie.

Dodać też w tym miejscu trzeba, że w § 2 w/w zarządzenia z 1975 r. zawarto klauzulę, iż wysokość odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty zostanie określona w odrębnej decyzji. Z uwagi zaś, że – jak twierdził skarżący – tego rodzaju decyzja odszkodowawcza nie została nigdy wydana, skutkowało to wniesieniem przez niego przedmiotowego wniosku.

Zdaniem natomiast organów obu instancji, wniosek E. D. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż zeznania świadków i wyjaśnienia strony nie pozwoliły ustalić jednoznacznie, czy zostało w tym przypadku wypłacone odszkodowanie za przejętą (na podstawie zarządzenia z dnia [...] października 1975 r.) nieruchomość. Organy, jak twierdziły, nie mogły też odnaleźć ewentualnych akt postępowania odszkodowawczego i ostatecznie przyjęły, iż nie było w ogóle powodów by sądzić, że działający w latach 70-tych organ postępował w tym przypadku nielegalnie bo nie ustalił oraz nie wypłacił należnego odszkodowania. Wreszcie zwracano też uwagę na fakt, iż strona nie złożyła żadnych dowodów potwierdzających nieustalenie i niewypłacenie odszkodowania za przejęty grunt.

Sąd Wojewódzki – jak przedstawiono to na wstępie – uznał zaś stanowisko organów za prawidłowe.

W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że – co do zasady – niewątpliwie słusznym jest pogląd, iż ani organy administracji publicznej nie mają obowiązku "wieczystego" przechowywania akt spraw dotyczących wywłaszczenia (przejęcia na rzecz Państwa ) nieruchomości i związanych z tym postępowań odszkodowawczych, ani też brak stosownych dokumentów nie może automatycznie przesądzać o każdorazowym obowiązku ustalania i wypłacania w takiej sytuacji odpowiednich kwot tytułem odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten bowiem został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. W uzasadnieniu zaś projektu w/w noweli podkreślono (cyt.): "że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. W związku z tym z całą mocą należy stwierdzić, iż wspomniany wyżej przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić źródła nieuzasadnionego dochodu tylko z tego powodu, że w danej sprawie np. z uwagi na upływ czasu, wystąpiły trudności z ustaleniem występującego w niej stanu faktycznego. Przepis ten bowiem ma za zadanie umożliwiać urzeczywistnienie zasady słusznego odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia, w tym także tego, a które nastąpiło w okresie obowiązywania w państwie poprzedniego ustroju społeczno-politycznego.

Powyższe rozumienie przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. skutkuje zatem tym, że każda sprawa, dotycząca decyzji wydanej w oparciu o ten przepis, musi być rozpatrywana w sposób indywidualny. W przypadku zaś zgromadzenia w niej materiału dowodowego dotyczącego odległych już w czasie okoliczności, z tego właśnie powodu (tj. z powodu trudności dowodowych) materiał ten winien być oceniany szczególnie wnikliwie.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej swoje stanowisko opierały głównie na argumencie, że nie odnaleziono akt postępowania odszkodowawczego (czy samej choćby decyzji), prowadzonego w związku z przejściem na rzecz Skarbu Państwa własności działki nr [...]o powierzchni [...] ha na podstawie zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1975 r., zaznaczając jednocześnie, iż nie było podstaw do wymagania, aby organ przechowywał od lat 70—tych ubiegłego wieku akta tego rodzaju sprawy. Podkreślano też, że strona nie przedstawiła żadnego dowodu potwierdzającego nieustalenie i niewypłacenie wspomnianego odszkodowania. Argumentacja ta – jak wyżej wspomniano – została w pełni przejęta przez Sąd Wojewódzki przy czym fakt nastąpił bez żadnej refleksji. Tymczasem, stosując choćby podstawowe zasady logiki, oczywistym wydaje się, że skoro skarżący wystąpił z przedmiotowym wnioskiem, to już sam ten fakt oznaczał, że tym samym zaprzeczał, aby kiedykolwiek zostały wytworzone akta postępowania odszkodowawczego (wywołanego działaniem zarządzenia z dnia [...] października 1975 r.) Słusznie też zauważa autor skargi kasacyjnej, że w takiej sytuacji nie miał on również możliwości przedstawienia bezpośredniego dowodu potwierdzającego fakt, iż objęte roszczeniem odszkodowanie nie zostało mu wypłacone.

Znamienne jest natomiast to, iż mimo, że do przejęcia własności działki nr [...]o powierzchni [...] ha doszło w 1975 r. to organ powoływał się w tym względzie na fakt, iż z uwagi na tak znaczny okres czasu nie było obecnie możliwe odnalezienie akt (związanego z tym przejęciem) postępowania odszkodowawczego, podczas gdy cala dokumentacja, związana z wcześniejszym przejęciem działki nr [...]co do powierzchni 0,0830 ha i przyznaniem za nią odszkodowania istniała a nawet została dołączona do akt niniejszej sprawy. Dokumentacja ta – co należy również podkreślić - została zaś wytworzona w okresie jeszcze wcześniejszym (bo przed 1975 r.) a obejmowała nie tylko podstawowe, główne dokumenty (uchwałę Prezydium Powiatowej Rady Narodowej i wydaną na jej podstawie decyzję nr [...] Wydziału Leśnictwa i Rolnictwa z dnia [...] października 1971 r. o ustaleniu odszkodowania), ale i inne dodatkowe, dokumenty np. dotyczycące ustalenia wysokości odszkodowania za zasiewy skarżącego (operat szacunkowy biegłego z dnia 7 kwietnia 1976 r.), poświadczenia z Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych z 27 marca 1972 r. czy wnioski do Państwowego Biura Notarialnego i Banku Rolnego w [...].

Poza tym charakterystyczne było także to, iż w aktach sprawy znajdowało się również samo zarządzenie Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1975 r. nr [...] w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Państwa we wsi [...] (przewidujące wydanie decyzji odszkodowawczych w sposób odrębny) jak również szereg innych, mniejszej wagi dokumentów takich jak: wniosek E. D. i jego siostry – K. D. o przyznanie w zamian za wywłaszczoną nieruchomość dwóch działek budowlanych i negatywna odpowiedź na ten wniosek Gminy. Brak dotyczył tylko jakichkolwiek dokumentów odszkodowawczych.

Przy ocenie zaskarżonej decyzji okoliczności te więc winny być brane pod uwagę. Zwłaszcza, że skarżący zwracał na tę kwestię uwagę w samej skardze. Tego rodzaju zarzuty podnosił również w skardze kasacyjnej, twierdząc, że właśnie ów brak informacji o toczącym się postępowaniu stanowił podstawę do przyjęcia, że takie postępowanie nigdy nie toczyło się.

Ponadto nie zostało przez Sąd Wojewódzki w żadnym stopniu wyjaśnione dlaczego – zdaniem Sądu – w rozpoznawanej sprawie o tym, iż wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie, decydował pogląd, że organ zapewne w tym przypadku działał legalnie i ustalił oraz wypłacił skarżącemu odszkodowanie, chociażby z tego względu, że nieruchomość przejęta znajdowała się w małej miejscowości. Tymczasem sam fakt, że przejęcie własności na rzecz Skarbu Państwa działki o numerze [...]stanowiącej poprzednio własność E. D. wynikało z dwóch różnych aktów prawnych, w których dodatkowo określano jej wielkość w sposób zróżnicowany (raz na [...] ha a następnie na [...] ha) ewidentnie dowodzi, że tego rodzaju stanowisko może budzić w tym właśnie przypadku uzasadnione wątpliwości.

Słusznie również zwraca uwagę w tej mierze autor skargi kasacyjnej, że o braku prawidłowości funkcjonowania organów administracji publicznej w gminie [...] może świadczyć także fakt, iż do dnia wniesienia skargi kasacyjnej nie zostały wykreślone z księgi wieczystej skarżącego, prowadzonej przez Sad Rejonowy w [...] nr [...], będące przedmiotem wywłaszczenia działki o numerach: [...], a które w latach 70-tych zostały sprzedane przez Skarb Państwa osobom trzecim.

Ponadto dodać też trzeba, że przytoczone wyżej uzasadnienie dla wprowadzenia do systemu prawnego unormowania zawartego w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i przyjęta w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jego wykładnia, zgodnie z którą przepis ten może być stosowany także do stanów faktycznych powstałych przed jego wejściem w życie, przemawia za tym by działania organów administracji publicznej, podejmowane w poprzednim ustroju społeczno-politycznym, były oceniane w sposób bardzo ostrożny.

W rezultacie biorąc powyższe pod uwagę skład orzekający uznał, że ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych – na tym etapie sprawy – była przedwczesna, zaś Sąd Wojewódzki przy ponownym jej rozpoznaniu winien ocenić zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję w sposób rzetelny a jednocześnie zindywidualizowany. Ocena ta musi odnosić się przy tym nie tyle do ogólnych zasad czy założeń a do realiów, które w tym przypadku zachodziły.

Uznając zatem skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd administracyjny – z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.