Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2746/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Bolesławiec od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 425/13 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta Bolesławiec z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXXII/269/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bolesławiec oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 425/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta Bolesławiec z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXXII/269/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bolesławiec, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; w punkcie II. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; w punkcie III. zasądził od Gminy Miejskiej Bolesławiec na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w skardze na uchwałę Rady Miasta Bolesławiec z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXXII/ 269/2012 Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), podniósł zarzut podjęcia powyższej uchwały z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 119 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Ponadto zarzucił zapisowi § 2 ust. 3 powyższej uchwały we fragmencie: "poprzez zawarcie stosownej umowy" istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; § 3 ust. 1-4 - istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 tej ustawy; § 3 ust. 5 - istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz art. 5 ust. 4 ww. ustawy i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260); § 6 ust. 1 we fragmencie "i estetycznych" oraz § ust. 1 we fragmencie "i estetyczne" - istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; § 15 ust. 4, § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 tej ustawy; § 17 uchwały naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 109, poz. 1002 ze zm.); § 18 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 2-5 uchwały istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy, a także art. 51 ust. 1 i 2 ustawy, oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP; § 19 we fragmencie "gołębi, § 19 pkt 2 we fragmencie "gołębi", a także § 19 pkt 3 we fragmencie "gołębi" uchwały naruszenie art. 4 ust. 1ustawy o utrzymaniu czystości (...), w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921 ze zm.).

Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości za zasądzeniem od strony przeciwnej kosztów postępowania.

Jak podkreślił organ nadzoru, uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. W art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uregulowano zakres przedmiotowy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, przy czym wyliczenie w tym przepisie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący. Rada gminy nie jest uprawniona do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Rada powinna również w sposób kompleksowy uregulować materię przekazaną upoważnieniem ustawowym. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Wskazano zatem, że mocą § 3 ust. 1 Rada Miasta Bolesławiec nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, piasku, liści i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości (pkt 1), a także obowiązek usunięcia trawy i chwastów z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości (pkt 2). Przywołując treść przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawy, wskazano, że już z mocy samej ustawy na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. A zatem, w ocenie organu nadzoru, Rada Miasta Bolesławiec w sposób nieuprawniony uregulowała w § 3 ust. 1 regulaminu kwestie objęte zapisami ustawy. Ponadto rada regulując obowiązki właściciela nieruchomości dokonała nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego, poprzez jego rozszerzenie o wszystkie chodniki położone bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Tymczasem ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wprowadził obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jedynie w odniesieniu do chodników stanowiących wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości i to z wyłączeniem sytuacji gdy na takim chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Nieuzasadnione poszerzenie tego obowiązku w odniesieniu do każdego chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości oraz do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań mających na celu realizację wymogu uprzątania chodników (pkt 2) stanowi zatem naruszenie zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy. W ocenie organu nadzoru uzasadnia to twierdzenie o nieważności § 3 ust. 1 uchwały z uwagi na istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ponadto w kontekście stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 uchwały w pełni uzasadnionym jest również stwierdzenie nieważności przepisów § 3 ust. 2-4 uchwały jako nierozerwalnie związanych i odnoszących się bezpośrednio do treści § 3 ust. 1 uchwały. Pozostawienie bowiem w obrocie prawnym zapisów § 3 ust. 2-4 uchwały mogłoby powodować istotne trudności i wątpliwości interpretacyjne przy wykonywaniu obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości w regulaminie utrzymanie czystości i porządku w gminie miejskiej Bolesławiec.

Rozpatrując wskazaną wadliwość § 3 ust. 1, a w konsekwencji także § 3 ust. 2-4 uchwały w kontekście przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wyznaczającego obligatoryjnie elementy regulaminu, w ocenie organu nadzoru kontrolowana uchwała nie zawiera jednego z istotnych i wymaganych elementów, a mianowicie uregulowania kwestii uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Pominięcie przez radę któregoś z elementów wymienionych w art. 4 ust. 2 skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem tego aktu. Rada postąpiła zatem wbrew dyrektywie zawartej w § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, bowiem nie uregulowała w kontrolowanym akcie całości problematyki. Tym samym naruszyła wskazany przepis w zw. art. 7 Konstytucji RP i § 119 tego rozporządzenia.

Dalej Wojewoda wskazał, że mocą § 2 ust. 3 uchwały Rada Miasta Bolesławiec postanowiła, że w przypadku, gdy niemożliwe jest wyznaczenie punktu gromadzenia odpadów na terenie własnej nieruchomości, ze względu na brak możliwości spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego, właściciele nieruchomości zobowiązani są do zapewnienia usytuowania pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów na terenie innej nieruchomości na zasadach uzgodnionych z jej właścicielem, poprzez zawarcie stosownej umowy.

Takie rozwiązanie Wojewoda uznał za słuszne, niemniej jednak – jak zauważył organ nadzoru - Rada Miasta Bolesławiec rozstrzygnęła w tym przepisie w sposób arbitralny o formie prawnej zawartego uzgodnienia pomiędzy poszczególnymi właścicielami nieruchomości, tymczasem w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy organ gminy został upoważniony do uregulowania jedynie samych wymagań w zakresie warunków rozmieszczenia pojemników na nieruchomości. Z przywołanego upoważnienia nie wynika kompetencja do wskazywania w sposób arbitralny w jaki sposób określone w regulaminie warunki mają być spełnione. Tym samym postanowienie o wymogu zawarcia stosownej umowy w powyższym zakresie stanowi w ocenie organu nadzoru przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Dalej Wojewoda wskazał, że na podstawie § 3 ust. 5 uchwały Rada Miasta Bolesławiec uregulowała kwestie dotyczące obowiązków zarządców dróg w zakresie oczyszczania dróg publicznych postanawiając, że drogi publiczne oczyszczane są przez zarządcę drogi według ustalonego harmonogramu, a w przypadku konieczności, także na podstawie wskazania przez jednostkę samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzoru rada przytoczonym zapisem uchwały przekroczyła zakres przekazanego jej upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...). W zakresie dróg publicznych rada była władna do określenia jedynie kwestii wskazanych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, a więc rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Ponadto rada ustala na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a więc w tym także pojemników zlokalizowanych na drogach publicznych. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zawarto obowiązki zarządców dróg dotyczące oczyszczania tych dróg. W tym kontekście organ nadzoru zauważa, że w myśl art. 5 ust. 4 ustawy obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. W przepisie ustawowym wprost wskazano na obowiązki zarządców dróg, zatem już sama ustawa jako akt hierarchicznie wyższego stopnia niż akt prawa miejscowego reguluje kwestie objęte kwestionowanymi zapisami uchwały. Nadto organ nadzoru zaznaczył, że obowiązki zarządców dróg publicznych zostały uregulowane w art. 20 ustawy o drogach publicznych. Zaznaczył zatem, że akt prawa miejscowego nie może zawierać przepisów odnoszących się do kwestii, które ustawodawca w sposób wyczerpujący uregulował w przepisach rangi ustawowej. Rada bez wyraźniej podstawy prawnej nie może w sposób dowolny stanowić w sprawach, które wprost stanowią przedmiot przepisów ustawowych. Tym samym, w ocenie organu nadzoru § 3 ust. 5 uchwały winien podlegać stwierdzeniu nieważności jako naruszający w sposób istotny art. 4 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości (...), a także art. 20 ustawy o drogach publicznych.

Następnie Wojewoda wskazał, że w § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Bolesławiec postanowiła, że odpady komunalne należy gromadzić w sprawnych technicznie, zamykanych, szczelnych, czystych i estetycznych, wyłącznie do tego celu przeznaczonych pojemnikach, przystosowanych do opróżniania przez pojazdy specjalistyczne. Zaś w § 9 ust. 1 określono, że w pasach dróg publicznych o dużej i średniej intensywności ruchu pieszego należy instalować kosze uliczne wykonane z materiałów trudnopalnych, o konstrukcji uniemożliwiającej ich wywrócenie, sprawne technicznie i estetyczne, których minimalna pojemność wynosi 35 l. Jak wskazał organ nadzoru, mocą ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 4 ust. 2 pkt 2) ustawodawca przekazał radzie gminy, kompetencję do ustanowienia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Ustawodawca wskazał między innymi na warunki utrzymania pojemników na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Tymczasem Rada Miasta Bolesławiec stanowiąc m.in. w tym zakresie ustaliła w ramach ustalonych warunków, że odpady komunalne należy gromadzić w estetycznych pojemnikach. W ocenie organu nadzoru powyższe określenie nie mieści się w zakresie kwestii dotyczących warunków utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady komunalne. Przepis kompetencyjny nie daje radzie gminy w zakresie uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy możliwości nakładania w tej materii jakichkolwiek obowiązków. Ponadto organ wskazał, że nałożony przez Radę Miasta Bolesławca wymóg estetyczny odnosi się do sfery subiektywnych odczuć poszczególnych podmiotów, do których adresowany jest przepis regulaminu. Zastosowane w § 6 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 zaskarżonego regulaminu pojęcie estetyki nie ma charakteru obiektywnego, ma natomiast charakter ocenny, niejasny i w pełni subiektywny, w konsekwencji czego jego stosowanie może budzić poważne wątpliwości interpretacyjne. Z kolei niejasne zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stoją w sprzeczności z charakterem norm aktu prawa miejscowego, które ze swej natury powinny być konkretne i jasno sprecyzowane.

Wobec powyższego zasadnym jest, zdaniem Wojewody, wniosek o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1 we fragmencie "i estetycznych" oraz § 9 ust. 1 we fragmencie "i estetycznych" z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości (...).

Kwestionując § 15 ust. 4 uchwały Wojewoda wskazał, że przepisem tym Rada Miasta Bolesławiec ustanowiła zakaz utrzymywania w lokalach mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych więcej niż dwa dorosłe psy i dwa dorosłe koty. Zakaz ten został przez radę wprowadzony w oparciu o kompetencję organu stanowiącego do określenia w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy). Z tego przepisu ustawy, zdaniem organu nadzoru, nie wypływa kompetencja do stanowienia zakazów w obszarze utrzymywania zwierząt domowych określających maksymalną liczbę zwierząt utrzymywanych w lokalach mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych. Ponadto zakaz ten ingeruje w sposób niedopuszczalny w sferę wolności konstytucyjnych, a przede wszystkim wprowadza swoiste ograniczenia w prawie do własności, o którym mowa w art. 64 Konstytucji RP.

W nawiązaniu do powyższej interpretacji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości (...), w ocenie organu nadzoru również przepisy § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 regulaminu wykraczają poza zakres przekazanego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z tymi zapisami regulaminu, ze względu na ochronę przed zagrożeniem dla ludzi lub przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku zakazuje się wprowadzać psy i inne zwierzęta do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób korzystających z pomocy psów przewodników (pkt 1) oraz wprowadzać psy i inne zwierzęta domowe na teren gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, boisk szkolnych i ogródków przedszkolnych (pkt 2). Podniesiono zatem, że ustawodawca nie upoważnił rady miasta do sformułowania zakazów wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na określone tereny lub obiekty użyteczności publicznej, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Dalej Wojewoda wskazał, że w § 17 regulaminu Rada Miasta Bolesławiec określiła zasady utrzymywania gołębi jako zwierząt domowych. Jednakże, stosownie do definicji zawartej w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt przez zwierzęta domowe należy rozumieć zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Przy tak określonym pojęciu "zwierzęta domowe" zdaniem organu nadzoru gołębie do nich nie należą. Dlatego też wykroczeniem poza ramy wskazanego upoważnienia jest wprowadzenie norm odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy), a dotyczących gołębi. Z kolei w rozdziale 7 zaskarżonej uchwały Rada Miasta Bolesławiec ustaliła zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W rozdziale tym, zgodnie z normą kompetencyjną zawartą w art. 4 ust 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zamieszczone zostały normy dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich. Zakresem § 19 uchwały objęto również gołębie. W tym miejscu, z uwagi na brak definicji legalnej zwierząt gospodarskich w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, aby ustalić prawidłowość uwzględnienia regulacji § 19 uchwały w stosunku do gołębi, należy odnieść się do definicji pojęcia "zwierzęta gospodarskie" zawartej w ustawach odrębnych. W tym celu sięgnąć należy do ustawy o ochronie zwierząt, która stosownie do treści przepisu art. 4 pkt 18 stanowi, że zwierzętami gospodarskimi są te zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie - czyli w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1762). Zgodnie z kolei z treścią art. 2 ust. 1 tej ustawy, za zwierzęta gospodarskie uznaje się koniowate - zwierzęta gatunków: koń i osioł, bydło - zwierzęta gatunków: bydło domowe i bawoły, jeleniowate - zwierzęta z gatunków: jeleń szlachetny, jeleń sika i daniel utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa lub skór, jeżeli pochodzą z chowu lub hodowli zamkniętej, o których mowa w przepisach prawa łowieckiego, albo chowu lub hodowli fermowej, drób, świnie, owce, kozy, pszczołę miodną, zwierzęta futerkowe. Drobiem zaś ustawa określa kurę, kaczkę, kaczkę piżmową, gęś, gęś garbonosą, indyka, przepiórkę japońską, perlicę oraz utrzymywanego w warunkach fermowych strusia. tego jednoznacznie wynika, że gołębie nie należą do kategorii zwierząt gospodarskich. W rezultacie czego nie mogą być ujęte w zakresie uregulowania zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Podniesiono również, że w § 18 ust. 1 pkt 1 uchwały Rada Miasta Bolesławiec ze względu na ochronę przed zagrożeniem i uciążliwością dla ludzi, nałożyła na właścicieli psów obowiązek rejestrowania oraz trwałego oznakowania psa w terminie 30 dni od daty jego nabycia lub w przypadku szczeniąt przed ukończeniem szóstego miesiąca życia. Z kolei w ustępie 2 tego paragrafu uchwała stanowi, że przez trwałe oznakowanie rozumie się czynności wykonywane przez lekarza weterynarii, polegające na wszczepieniu psu pod skórę elektronicznego mikroprocesora będącego mikronośnikiem informacji numerycznej zawierającej kod cyfrowy. Mocą § 18 ust. 3 ustalono, że rejestr psów w mieście Bolesławiec prowadzi Straż Miejska w Bolesławcu. W ust. 4 wskazano, że właściciele psów są zobowiązani do informowania o wszelkich zmianach w stanie posiadania (zmiana właściciela, zaginięcie, śmierć psa itp.), celem aktualizacji rejestru. Zgodnie z ust. 5, w przypadku osób zwolnionych z obowiązku uiszczania opłaty za posiadania psa koszty trwałego oznakowania psów ponosi Gmina Miejska Bolesławiec na wniosek uprawnionego.

Organ nadzoru wskazuje, że te przepisy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie uchwalano celem realizacji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości (...), zgodnie z którym regulamin powinien zawierać postanowienia dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujące obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednakże, zdaniem organu nadzoru, z przywołanego przepisu ustawy nie wynika kompetencja Rady Miasta Bolesławca do wprowadzenia obowiązku rejestracji psa, trwałego oznakowania psa oraz zgłaszania wszelkich zmian w jego posiadaniu. Art. 4 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy nie może stanowić podstawy nałożenia obowiązku rejestracji i znakowania psów, gdyż expressis verbis zawiera materialno-prawne umocowanie do uregulowania w drodze uchwały jedynie zagadnień ściśle w nim oznaczonych, a więc ochrony przed zagrożeniem, uciążliwością oraz przed zanieczyszczaniem terenów wspólnych. Abstrahując od tego, Wojewoda stwierdził, że obowiązek właścicieli psów rejestracji, oznakowania psów poprzez elektroniczne mikroprocesory z nośnikiem danych oraz zgłaszania zmian w zakresie posiadania psów do ich rejestru, oznacza w praktyce zobowiązanie obywateli do udostępniania swoich danych osobowych, takich jak imię, nazwisko oraz miejsce zameldowania, bez ustawowej podstawy. Trzeba mieć na uwadze, że obowiązki, które gmina może nałożyć na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu, i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Wynika to z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie sposób odnaleźć ustawowej podstawy dla zobowiązania obywateli do ujawnienia w związku z utrzymywaniem psów danych osobowych w art. 23 ust. 1 pkt 2 lub art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Oba ze wskazanych przepisów wymieniają sytuacje, w których dopuszczalne jest przetwarzanie danych osobowych. Według pierwszego przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa, według drugiego, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego. Za każdym razem zatem wymagane jest wykazanie niezbędności przetwarzania danych osobowych. W tym przypadku w ocenie organu nadzoru nie zachodzi wskazana niezbędność przetwarzania danych osobowych. Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 2a ww. ustawy właściciel psa, który nie dopełni jednego z obowiązków określonych w § 18 zaskarżonej uchwały może zostać pociągnięty do odpowiedzialności za wykroczenie, gdzie sankcją jest kara grzywny, co w jego ocenie stanowiłoby rażące naruszenie praw obywatelskich, skoro nakładanie kwestionowanych obowiązków na właścicieli psów stoi w sprzeczności w obowiązującymi przepisami prawa. Zatem zdaniem organu nadzoru, zaskarżone przepisy § 18 ust. 1 pkt 1, § 18 ust. 2-5 uchwały Rady Miasta Bolesławca nie tylko istotnie narusza art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, ale także art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP, w rezultacie czego uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie ich nieważności

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Bolesławiec, ustosunkowała się do powyższych zarzutów i powołując przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał, że nierzadko zdarza się, że ze względu na charakter nieruchomości, jej wymiary, czy położenie nie jest możliwe wyznaczenie punktów gromadzenia odpadów w obrębie danej nieruchomości. Sytuacja taka nie może jednak zwalniać właściciela nieruchomości od obowiązku zadbania o należyte wywiązanie się z obowiązku gromadzenia odpadów. Zbiórka odpadów będzie zatem odbywała się na innej nieruchomości, ale to osoba zobowiązana do ich zbierania będzie musiała zapewnić odpowiedni stan sanitarny, techniczny i porządkowy pojemników na odpady. Jest rzeczą oczywistą, że musi to odbywać się na zasadzie jakiegoś porozumienia z właścicielem terenu. Każde takie porozumienie, czy to zawarte w formie ustnej, czy pisemnej, czy wreszcie będące efektem podjęcia dorozumianych działań, stanowi umowę w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wskazanie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że regulacja stosunków prawnych w zakresie określonym w tym przepisie będzie dokonywała się w drodze zawarcia stosownej umowy jest jedynie wskazaniem na sposób realizacji obowiązków wynikających z ustawy i regulaminu. Jest zatem wypełnieniem normy ustawowej a nie jej przekroczeniem.

Nie zgadzając się z twierdzeniem zawartym w skardze, iż "w zakresie dróg publicznych rada była władna do określenia jedynie kwestii wskazanych przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy", Rada wskazała, że przepis ten rzeczywiście używa określenia "drogi publiczne" przy czym inne przepisy ustawy konstruujące zawartość regulaminu tego pojęcia nie zawierają. Należy jednak wskazać chociażby na redakcję przepisów art. 4 ust. 3 ustawy, który zobowiązuje radę do określenia w regulaminie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Drogi publiczne z pewnością są terenami przeznaczonymi do użytku publicznego. Regulamin winien zatem wskazywać na sposób oczyszczania dróg publicznych z odpadów i nieczystości. Kwestionowany zapis nie stanowi zatem przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego lecz jest jego wypełnieniem. Problematykę związaną z utrzymaniem zwierząt, w tym zwierząt domowych, reguluje ustawa o ochronie zwierząt. Jak stanowi art. 9 tej ustawy, kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. Właściciel zwierzęcia musi mu zapewnić możliwość niezbędnego ruchu. Liczba utrzymywanych w lokalach mieszkalnych zwierząt ma bez wątpienia istotny wpływ na zapewnienie przez gminę ochrony przed zagrożeniami lub uciążliwością dla ludzi oraz czystości terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przepisy art. 11 i 11 a ustawy o ochronie zwierząt nakładają na gminy obowiązek podejmowania działań zapobiegających bezdomności zwierząt. Zabezpieczenie to z jednej strony dotyczy bezpieczeństwa, porządku i czystości mieszkańcom, z drugiej zaś odpowiednich warunków utrzymywania zwierząt domowych, tak, aby nie popadały w bezdomność wymaga kompromisów. Określenie ilości psów i kotów utrzymywanych w lokalach mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych jest sposobem wykonania normy zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Ograniczenia te mają zapobiec porzucaniu zwierząt, mają przyczynić się do większej dbałości o posiadane zwierzęta, o ich wymagania sanitarne, a także o czystość i bezpieczeństwo w miejscach publicznych, gdyż utrzymywanie zwierząt domowych nie odbywa się wyłącznie w lokalach mieszkalnych. Sposobem realizacji celu ustawowego jest także ustanowienie ograniczeń w zakresie wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej. Nie jest to - co należy podkreślić - zakaz bezwzględny. Wyłączenia zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe zawiera § 16 ust. 4 pkt 1 uchwały. Kwestionowany zakaz dotyczy natomiast wszystkich tych miejsc i obiektów użyteczności publicznej, w których obecność psów z zasady będzie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub czystości miejsca. Nie sposób zapewnić bezpieczeństwa gdy pies przebywa w miejscu zatłoczonym, w obecności wielu obcych ludzi, na ograniczonej powierzchni i to w miejscu, w którym jego obecność w naturalny sposób nie jest przewidywana. Mając powyższe na uwadze (zdaniem strony przeciwnej) należy uznać, iż zarzut naruszenia art. 4 ust. 4 pkt 6 ustawy przez zapisy uchwały zawarte w § 15 ust. 4 i § 16 ust. 4 pkt 1i 2 są chybione.

W ocenie Rady również rozważania Wojewody odnośnie zaliczania lub nie zaliczania gołębi do zwierząt domowych są całkowicie nietrafne i bezprzedmiotowe. Definicja zwierzęcia domowego zawarta w ustawie o ochronie zwierząt, na która powołuje się skarżący obejmuje także gołębie, a wynika to z prostej wykładni językowej przepisu. Przez zwierzęta domowe rozumieć należy zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzyszy. Gołąb jest zwierzęciem tradycyjnie przebywającym wraz z człowiekiem, czego przykładem mogą być gołębie pocztowe, hodowlane, które najwyraźniej zaznaczają swoją obecność na Górnym Śląsku. Są one utrzymywane przez człowieka od wieków jako jego towarzysze. Przebywają one blisko człowieka, w gołębnikach, pomieszczeniach specjalnie dla nich konstruowanych.

Daje organ podkreślił, że wszczepiane psom elektroniczne czytniki mają za zadanie eliminowanie bezdomności psów i usprawnienie w zakresie ich ewidencjonowania i przypisywania poszczególnym właścicielom. Pominięcie w takim czytniku podstawowych danych o właścicielu psa eliminowałoby w ogóle sens korzystania z takiego rozwiązania. Chodzi przecież o to, aby ustalić właściciela psa zagubionego, lub porzuconego.

Za częściowo zasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości (...) przez § 3 ust. 1- 4 zaskarżonej uchwały. Zapisy uchwały powielają bowiem w niektórych fragmentach uregulowania ustawowe. Prowadzi to do sytuacji, w której pewne zachowania są regulowane jednocześnie przez ustawę i uchwałę, co bez wątpienia jest niezgodne z zasadami techniki legislacyjnej. Uchybienie to nie może być jednak uznane za istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym stanowić podstawy nieważności. Organ przyznał również, że odwołanie się w § 6 i § 9 uchwały do wrażeń estetycznych jako kryterium oceny jest niefortunne. Niemniej jednak w tym przypadku trudno mówić o naruszeniu prawa, a w szczególności istotnym naruszeniu prawa, skutkującym nieważnością uchwały. W ocenie rady pojemniki, które zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy utrzymywane są we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym spełniają postulat "estetyczności". Analizując ten przepis można przy okazji zastanowić się nad precyzyjnością i jednoznacznością ustawowego pojęcia: "stan porządkowy". Nieostrość i ocenność tego pojęcia jest porównywalna z zawartym w uchwale pojęciem estetyczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Wrocławiu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za trafne spostrzeżenie organu nadzoru, że podejmując kontrolowana uchwałę rada gminy nie objęła nią całości zagadnień, do których zobowiązuje ustawodawca organ stanowiący gminy w art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, ta zaś okoliczność musi doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały.

Przechodząc do kontroli zakwestionowanej uchwały, Sąd podkreślił, że w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca zawarł wyczerpujące kwestie, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Rada gminy, uchwalając regulamin, nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza zakres przywołanego przepisu. Inaczej mówiąc, przepis art. 4 ust. 2 ww. ustawy ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień. Powołując się na poglądy doktryny Sąd wskazał, że regulamin czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu, lektura skarżonej uchwały wskazuje jednoznacznie, że mimo jej obszerności i szczegółowości normodawca gminny nie zawarł w jej treści obowiązkowego elementu jakim jest określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Ta już tylko, potwierdzona w toku postępowania sądowego okoliczność, podniesiona trafnie w skardze musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego całej, zaskarżonej przez organ nadzoru uchwały.

Zdaniem Sądu na akceptację zasługiwały także pozostałe podniesione w skardze przez organ nadzoru argumenty, kwestionujące legalność niektórych unormowań podjętych przez organ stanowiący gminy.

Odnosząc się zatem do postanowień zawartych w § 2 ust. 3 uchwały Sąd podzielił ocenę Wojewody, że wskazywanie użytkownikom działek sposobu rozwiązania problemu właściwego usytuowania punktu gromadzenia odpadów jest poza zakresem kompetencji rady gminy i organ nie mógł uchwalając uchwalę ani o tym zadecydować, ani nawet udzielać podmiotom wskazówek w omawianym zakresie.

Sąd uznał również za trafne spostrzeżenie, że nałożenie § 3 ust. 1 uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, piasku, liści i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości (pkt 1), a także obowiązku usunięcia trawy i chwastów z chodnika położonego bezpośrednio przy granicy nieruchomości (pkt 2) stanowi z jednej strony niedopuszczalne przekroczenie przez organ gminy delegacji ustawowej, a z drugiej również (w pewnym zakresie) zbędne i prawnie niedopuszczalne powtórzenie kwestii uregulowanej materią ustawową. W tej mierze Sąd podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Skoro zatem sama ustawa nakłada na właścicieli nieruchomości określone obowiązki zmierzające do utrzymania czystości na terenie chodników położonych wzdłuż nieruchomości, to regulowanie tej kwestii w akcie prawa miejscowego jest nie tylko zbędne, ale wręcz zgodnie z zasadą prawidłowej legislacji niedopuszczalne. Paragraf 3 ust. 2-4 stanowi rozwinięcie i uzupełnienie zasad, jakim winny podlegać obowiązki określone w § 3 ust. 1, wobec czego uznanie, że brak podstaw prawnych do nałożenia obowiązku określonego w kontrolowanym przepisie regulaminu, skutkuje pozbawieniem logiki pozostawanie w obrocie prawnym unormowań dotyczących konkretyzacji nałożonego obowiązku.

Za nie mieszczący się także w ramach kompetencji ustawowych Sąd uznał również przepis § 3 ust. 5 uchwały nakładający na zarządców dróg obowiązek oczyszczania dróg publicznych według ustalonego harmonogramu lub (w przypadku konieczności) również na podstawie wskazania przez jednostkę samorządu terytorialnego. Sąd stwierdził, że art. 4 ust. 2 nie upoważnia organu gminy do regulowania kwestii oczyszczania dróg, w szczególności nakładania obowiązków na ich zarządców. Jest to tym bardziej istotne, że stosownie do art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach ustawodawca nałożył na zarząd drogi obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych.

Odnosząc się do użytego w § 6 ust. 1 i § 9 ust. 1 kontrolowanej uchwały sformułowania "estetyczny wygląd" Sąd uznał, że można zgodzić się ze stanowiskiem rady gminy, że zawarcie takiego przymiotnika w treści uchwały nie jest istotnym naruszeniem prawa, tym niemniej skoro cała uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego, to Sąd uznał za niezbędne podkreślenie, że organy stanowiące gminy nie powinny zawierać w treści aktu prawa miejscowego pojęć nieostrych.

Sąd podzielił również pogląd zaprezentowany w skardze, że nie do pogodzenia z zasadą legalizmu jest ujęte w § 15 ust 4 zaskarżonej uchwały unormowanie, w świetle którego "zabrania się utrzymywania w lokalach mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych więcej niż dwa dorosłe psy i dwa dorosłe koty" (uwaga sądu: określenie niegramatyczne). Analiza ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, w szczególności stanowiący delegację ustawową do wydania skarżonej uchwały art. 4 nie daje podstawy do ograniczenia prawa własności w akcie prawa miejscowego w zakresie ilości utrzymywanych w lokalach mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych psów i kotów. Jest kwestią utrwaloną w orzecznictwie sądowym, że w świetle postanowień art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia prawa własności mogą być ustanowione tylko w ustawie, co przesądza o tym, że dopuszczalność ingerencji w prawo własności musi mieć podstawy w regulacji ustawowej. Nie oznacza to jednak, że ograniczenie prawa własności ma wynikać z mocy prawa. Dopuszczalność ograniczenia prawa własności może nastąpić w wyniku działania organów władzy publicznej, podjętego w ustanowionych w ustawach formach prawnych. Skoro ustawa o zachowaniu czystości i porządku w gminach nie pozwala na ograniczenie prawa własności w akcie podustawowym kontrolowany zapis musi zostać uznany za pozbawiony przymiotu legalności. Konstytucja wprowadza wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, a jak wcześniej zostało powiedziane ten wymóg w sprawie nie zaistniał. Dokonując oceny tego unormowania – w ocenie Sądu - należy także uwzględnić wynikającą z art. 32 Konstytucji zasadę równości. W kontrolowanej uchwale normodawca gminny zróżnicował sytuacje mieszkańców zamieszkałych w lokalach mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych i jednorodzinnych. Nie uzasadnił przy tym z jakiej przyczyny dokonał takiego zróżnicowania sytuacji podmiotów trzymających w mieszkaniach zwierzęta domowe. Pozostawienie wobec tego w obrocie prawnym przepisów aktu prawa miejscowego wprowadzających ograniczenia w wykonywaniu chronionego przepisami Konstytucji prawa własności bez uzasadnienia w sposób dostateczny, że ograniczenia te zmierzają do ochrony innych cenionych wartości narusza konstytucyjną zasadę równości i proporcjonalności (art. 31 Konstytucji RP).

Następnie Sąd wskazał, że ustalając kwestię "obowiązków osób trzymających zwierzęta domowe" rada podjęła także regulacje zmierzające do zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej (z określonymi w uchwale wyjątkami). Zdaniem Sądu takie unormowanie nie znajduje uzasadnienia w delegacji ustawowej, ustawodawca nie upoważnia bowiem rady miasta do sformułowania zakazu wyprowadzania psów (czy innych zwierząt domowych) na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Uchwała określa obowiązki osób trzymających zwierzęta domowe w sposób zbyt daleko idący niż przewidział to i do czego upoważnił organ stanowiący gminy ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach.

Odnosząc się do uregulowanego w § 18 uchwały obowiązku rejestracji oraz trwałego oznakowania psa w określonym w tym przepisie terminie, szczegółowo określając przy tym co należy rozumieć przez trwałe oznakowanie psa - jest to wszczepienie psu elektronicznego mikroprocesora z kodem cyfrowym, Sąd stwierdził, że postanowienia te są nieważne z dwóch powodów, po pierwsze dlatego, że stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy, po wtóre dlatego, że obowiązek oznakowania psa wynika z przepisów innych ustaw i postanowienia regulaminu w tym zakresie stanowią powtórzenie tych regulacji. Z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy wynika, że uprawnieniem legislacyjnym rady gminy, jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, ale wyłącznie takich obowiązków, które dotyczą po pierwsze – ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a po drugie – ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu, w przepisie tym nie można doszukać się upoważnienia do nakładania na posiadaczy psów obowiązku polegającego na ich rejestracji i znakowaniu poprzez wszczepienie mikroczipa w celu ich identyfikacji. Obowiązki zawarte w kwestionowanych postanowieniach uchwały dotyczące rejestracji psa, jego oznakowania wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, zawartych w innych aktach normatywnych, m.in. z ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. Nr 69, poz. 625 ze zm.), z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. Nr 121, poz. 844 ze zm.), z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. Nr 106, poz. 1002 ze zm.). Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, w świetle którego nałożenie na obywateli obowiązku udostępniania danych osobowych, nie może mieć miejsca bez ustawowej podstawy.

Analizując unormowanie zawarte w § 17 i 19 kwestionowanej uchwały Sąd podkreślił, że organ stanowiący gminy dokonał w tych unormowaniach szczegółowych wymagań dla zasad utrzymywania na terenie objętym uchwałą (także) gołębi, uznając jednoznacznie, że zdaniem autora aktu, gołębie są zwierzętami domowymi. Pamiętając, zatem że w przepisie kompetencyjnym ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, należy rozważyć czy uznany za zwierzę domowe przez organ stanowiący gminy istotnie może być za takie zwierzę uznany. Kluczowym zatem zagadnieniem dla oceny zwartej w kontrolowanym unormowaniu, z punktu widzenia legalności regulacji, jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy gołębie można uznać za zwierzęta domowe w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powołując się w tej kwestii na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08, Sąd uznał, że kontrolowane paragrafy, w zakresie w jakim odnoszą się do gołębi nie mogą zostać w trybie kontroli uznane za odpowiadające zasadzie legalizmu.

Uznając za nietrafne argumenty zaprezentowane w odpowiedzi na skargę Sąd wskazał, że co do zasady (o ile nie będzie w tym zakresie upoważnienia ustawowego) organy stanowiące samorządu terytorialnego nie mogą ingerować w sferę prawa cywilnego (jak to napisano w § 2 ust. 3 uchwały). Sama rada w odpowiedzi na skargę przyznaje, że zawarte w tym przepisie unormowanie jest "wskazaniem na sposób realizacji obowiązków wynikających z ustawy i regulaminu", zatem ma na celu podyktowanie mieszkańcom formy, w jakiej winni zastosować się do nałożonego uchwałą obowiązku. Jednakże, zdaniem Sądu, to osoby zamieszkujące gminę mają prawo wybrać w jaki sposób wywiążą się unormowań zawartych w uchwale. Przechodząc następnie do kwestii utrzymania czystości na drogach, Sąd uznał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu uchwałodawczego, że jest to wyczerpanie normy ustawowej. Zdaniem Sądu jest to z jednej strony przekroczenie normy kompetencyjnej z ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, a z drugiej (pozbawiona podstawy w akcie wyższego rzędu) ingerencja w unormowanie ustawowe, wynikające z ustawy o drogach publicznych. Również nie wymaga, zdaniem Sądu, szerszego omówienia ograniczenie możliwości trzymania ilości zwierząt domowych w § 15 i 16. Zdaniem Sądu zupełnie inną kwestią jest ilość zwierząt, a czym innym konieczność należytego wykonywania obowiązku utrzymywania tychże zwierząt w stanie nie stwarzającym dyskomfortu dla współmieszkańców i otoczenia. W kwestii zaliczenia gołębi do zwierząt domowych, Sąd stwierdził, że wobec przytoczonej argumentacji nie sposób uznać aby gołąb (nawet bardzo lubiany przez swego właściciela) mógł być uznany za rodzinnego pupila, zatem nie sposób uznać go za zwierzę domowe.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji, działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W przedmiocie wykonalności wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy, zaś orzeczenie o kosztach uzasadnił treścią art. 200 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miasta Bolesławiec, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez uznanie, iż zaskarżony przez Wojewodę Dolnośląskiego regulamin na skutek sprzeczności z prawem poszczególnych przepisów w nim zawartych nie może być uznany za całościowy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie i jest nieważny w całości,

b) art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt przez uznanie, iż zawarta tam definicja zwierzęcia domowego nie obejmuje gołębi hodowlanych przez człowieka,

c) § 155 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej przez uznanie, że zastosowanie w regulaminie określeń nieostrych: "i estetycznych", "i estetyczne" stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością regulaminu;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) przez zaliczenie wszystkich poniesionych przez Wojewodę Dolnośląskiego sprzecznych z prawem zapisów zawartych w regulaminie do istotnych naruszeń prawa i to skutkujących unieważnieniem całej uchwały, podczas gdy zakwestionowane zapisy regulaminu nie wymagają uchylenia całej uchwały, a część z nich nie narusza prawa lub też nie narusza prawa w sposób istotny,

b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie podstaw prawnych uznania poszczególnych zapisów regulaminu za podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez: 1/ stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Bolesławiec z dnia 28 grudnia 2012 r. w § 3 ust. 5 uchwały, w § 15 ust. 4 uchwały, w § 16 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały, w § 18 ust. 1 pkt 1 oraz § 18 ust. 2-5 uchwały; 2/ stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w § 6 ust. 1 we fragmencie "i estetycznych" oraz § 9 ust. 1 we fragmencie "i estetyczne" wydana została z naruszeniem prawa; 3/ oddalenie skargi Wojewody Dolnośląskiego w pozostałym zakresie. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie tej skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

Podniesione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, iż dostrzeżone wady uchwalonego przez Radę Gminy Miasta Bolesławiec regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bolesławiec, prowadzić musiały do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak argumentuje pełnomocnik Rady, w sytuacji, gdy tylko fragmenty uchwały w sposób istotny naruszają prawo, jedynie one winny zostać unieważnione. Zgadza się przy tym – co do zasady - że zakwestionowane przez Sąd I instancji zapisy uchwały mogą budzić wątpliwości i winny zostać unieważnione, jednakże – w jego ocenie – ich wadliwość nie ma wpływu na całość regulacji. Taką argumentację trudno uznać za uzasadnioną.

Jak stanowi powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego terenowych organów administracji publicznej lub inne akty generalne organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu w tym względzie następuje w ustawach samorządowych, w tym przypadku w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Jak stanowi przepis ust. 4 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądów administracyjnych za nieistotne naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, uznaje się takie naruszenia jak: pomyłki w datach powoływanych jako podstawa prawna uchwał, powołanie podstawy nieaktualnej w dacie podejmowania uchwały, w sytuacji gdy nowa ustawa zawiera tożsame upoważnienie dla jej podjęcia, niepowołanie pełnej podstawy gdy taka istnieje, błędy matematyczne, oczywiste pomyłki. Wszelkie inne naruszenia prawa dają kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11, orzeczenia.nsa.gov.pl.). W niniejszej sprawie kluczowym jest zatem wykazanie, że istotność dostrzeżonych przez Sąd I instancji wad w sformułowaniu zapisów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Bolesławiec, sprawia, iż koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Przede wszystkim wskazać należy, że upoważnienie dla rad gmin do określenia zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wynika z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 391). Regulamin ten w świetle ust. 1 jest aktem prawa miejscowego. W ust. 2 art. 4 ww. ustawy określono elementy, jakie powinien akt ten zawierać. Wymienione w tym przepisie kwestie mają charakter wyczerpujący, winny zatem w sposób ścisły zostać uwzględnione w uchwalanym regulaminie. Odstąpienie od tej zasady musi się wiązać z naruszeniem związku pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z zasady musi być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa.

Przechodząc zatem do podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego nakierowanych na błędną ocenę poszczególnych zapisów regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bolesławiec, uznać należy za nieuzasadnione twierdzenia, iż doszło do naruszenia art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt poprzez uznanie, że zawarta tam definicja zwierzęcia domowego nie obejmuje gołębi hodowanych przez człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela w tym względzie wcześniejsze poglądy wyrażane w tej kwestii w orzecznictwie, które wyraźnie wskazują, iż gołębie nie mogą być uznane ani za zwierzęta gospodarskie, ani za hodowlane (por. wyroki NSA z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2023/12, z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1953/08, orzeczenia.nsa.gov.pl.). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia § 155 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, stwierdzić należy, że – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - dla oceny użytych przez uchwałodawcę określeń "i estetycznych", "i estetyczne" Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie stosował kryteriów określonych w powołanym rozporządzeniu. Jednocześnie, co warto podkreślić, Sąd uznał użycie powyższego przymiotnika w odniesieniu do określenia cechy pojemników na odpadki, za nieistotne naruszenie prawa, które nie przesądzało o konieczności wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego w całości. Z tego względu za nieuzasadnione należy uznać podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Jak już podkreślono, skarżąca kasacyjnie Rada Miasta Bolesławiec poza powyższymi zarzutami odnoszącymi się do zakwestionowanych sformułowań użytych w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżony regulamin utrzymania czystości i porządku, nie neguje dokonanej przez Sąd I instancji oceny sprzeczności z prawem pozostałych zapisów. W jej ocenie nie zachodzi jednak konieczność stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w całości, a jedynie eliminacja wadliwych zapisów. W tej kwestii podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, który mając na uwadze rodzaj i ilość stwierdzonych uchybień w kontekście wymogów stawianych regulaminowi utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest aktem prawa miejscowego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie poszczególnych, wadliwych zapisów regulaminu oznaczałoby w niniejszej sprawie zaakceptowanie funkcjonowania w obrocie prawnym w dużym stopniu nieczytelnej regulacji podustawowej, która nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie koniecznym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym zasadnie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł Sąd I instancji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który autor skargi kasacyjnej upatruje w niewyjaśnieniu podstaw prawnych uznania poszczególnych zapisów regulaminu za podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji w sposób czytelny i precyzyjny określił wady prawne zaskarżonej uchwały wskazując wyraźnie, które uchybienia - w jego ocenie - mają charakter istotny, które zaś takiej cechy są pozbawione.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.