Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 414/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1, art. 178 ust. 2 pkt 3, art. 175 ust. 1, art. 154 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1463/17 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1463/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego.

Przedstawiając stan sprawy Sad I instancji wskazał, że w czerwcu 2011 r. K. i A. K. oraz E. i A. H., zaś w sierpniu 2011 r. A. sp. z o.o. w M. złożyli do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych skargi na rzeczoznawcę majątkowego E. P. w związku z wykonaniem przez nią operatów szacunkowych.

K. i A. K. w swojej skardze zarzucili skarżącej popełnienie szeregu błędów przy sporządzaniu przez nią operatu szacunkowego z [...] października 2010 r., wykonanego na zlecenie Gminy Miasta [...], a dotyczącego określenia wartości nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2.706 m2, położonej w [...], obręb [...] [...], przy ul. M. [...]. W uzasadnieniu skargi sformułowali następujące zarzuty:

a) błędne określenie przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość. Dla przedmiotowego terenu brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy-Miasta [...], nieruchomość położona jest na terenach zieleni urządzonej oraz funkcji wypoczynkowo-rekreacyjnej i sportowej;

b) przyjęcie niewłaściwych cech rynkowych wpływających na poziom cen nieruchomości podobnych, w tym nieuwzględnienie cechy "powierzchnia nieruchomości" mimo, że w zestawieniu transakcji stanowiących podstawę wyceny znajdują się nieruchomości o powierzchniach od 30 m2 do 18.108 m2;

c) przyjęcie do porównań niewłaściwych nieruchomości, niespełniających kryterium podobieństwa, tj. transakcji nieruchomości o cenach jednostkowych od 15,69 zł/m2 do 439,40 zł/m2, różnica pomiędzy ceną minimalną a maksymalną wynosi 423,71 zł/m2;

d) błędne określenie przeznaczenia nieruchomości porównawczych, stanowiących podstawę wyceny, tj.:

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. I. (działki nr [...] i nr [...]), położonej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, a nie jak podano w operacie, pod zabudowę produkcyjną i magazynową;

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. N. (działki nr [...] i nr [...]) dotyczącej sprzedaży udziału prawa użytkowania wieczystego w drodze wewnętrznej (w operacie podano, że transakcji podlegało prawo własności);

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. T. (działka nr [...]), położonej na terenie przeznaczonym pod budowę salonu samochodowego;

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. F. (działka nr [...]) jako nierynkowej z powodu zbyt niskiej ceny;

e) przyjęcie do porównania transakcji sprzedaży nieruchomości stanowiących zarówno przedmiot prawa własności jak i prawa użytkowania wieczystego gruntu, co stanowi naruszenie § 27 i § 28 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

f) przyjęcie do porównania nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określono wartość nieruchomości;

g) błędny wybór transakcji do bezpośrednich porównań, tj.:

- niemającej miejsca transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. S. (działka nr [...] o powierzchni 783 m2),

- transakcji sprzedaży o cenie nierynkowej przy ul. F. (działka nr [...]),

- transakcji sprzedaży między sąsiedzkiej (działka nr [...]) przy ul. N.;

h) przyjęcie niewłaściwych (nieuzasadnienie małych i niezrozumiałych) poprawek w procedurze wyceny metodą porównywania parami;

i) nielogiczne sformułowanie rzeczoznawcy majątkowego użyte w punkcie 4.1 operatu, cyt.: "W segmencie gruntów nadal istnieje przewaga popytu, głównie na terenach pod budownictwo mieszkaniowe. Stąd też ceny działek są stabilne".

Z kolei spółka A. w swojej skardze zarzuciła skarżącej popełnienie szeregu błędów przy sporządzaniu operatu szacunkowego z [...] listopada 2010 r., wykonanego także na zlecenie Urzędu Miasta [...], a dotyczącego określenia wartości nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ewidencyjne oznaczone: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 8.566 m2, położone w [...], obręb [...] [...], przy ul. S. Ż. [...]. W skardze sformułowała następujące zarzuty:

a) przyjęcie niewłaściwych cech rynkowych wpływających na poziom cen nieruchomości podobnych, w tym nieuwzględnienie cechy "powierzchnia nieruchomości", pomimo że w zestawieniu transakcji stanowiących podstawę wyceny znajdują się nieruchomości o powierzchniach od 30 m2 do 18 108 m2;

b) przyjęcie do porównań niewłaściwych nieruchomości, niespełniających kryterium podobieństwa, tj. transakcji o cenach jednostkowych od 15,69 zł/m2 do 439,40 zł/m2; cena średnia jest 27 razy wyższa od ceny minimalnej;

c) błędne określenie przeznaczenia nieruchomości porównawczych stanowiących podstawę wyceny, tj.:

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. I. (działki nr [...] i nr [...]), położonej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, a nie jak podano w operacie pod zabudowę produkcyjną i magazynową;

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. N. (działki nr [...] i nr [...]) dotyczącej sprzedaży udziału prawa użytkowania wieczystego w drodze wewnętrznej (w operacie podano, że transakcji podlegało prawo własności);

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. T. (działka nr [...]), położonej na terenie przeznaczonym pod budowę salonu samochodowego;

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. F. (działka nr [...]) jako nierynkowej, z powodu zbyt niskiej ceny;

d) przyjęcie do porównania transakcji sprzedaży nieruchomości stanowiących zarówno przedmiot prawa własności, jak i użytkowania wieczystego gruntu, co stanowi naruszenie § 27 i § 28 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

e) przyjęcie do porównania nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określono wartość nieruchomości;

f) błędny wybór transakcji do bezpośrednich porównań, tj.:

- niemającej miejsca transakcji sprzedaży przy ul. S. (działka nr [...] o powierzchni 111 m2 ),

- transakcji sprzedaży o cenie nierynkowej przy ul. F. (działka nr [...]),

- transakcji sprzedaży międzysąsiedzkiej (działka nr [...]) przy ul. N.;

g) przyjęcie niewłaściwych (nieuzasadnienie małych i niezrozumiałych) poprawek w procedurze wyceny metodą porównywania parami;

h) nielogiczne sformułowanie rzeczoznawcy majątkowego użyte w punkcie 4.1 operatu, cyt.: "W segmencie gruntów nadal istnieje przewaga popytu, głównie na terenach pod budownictwo mieszkaniowe. Stąd też ceny działek są stabilne".

E. i A. H. zarzucili zaś skarżącej popełnienie szeregu błędów przy sporządzaniu operatu szacunkowego z [...] grudnia 2010 r., również wykonanego na zlecenie Urzędu Miasta [...], a dotyczącego określenia wartości nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ewidencyjną oznaczoną nr [...] o powierzchni 6.018 m2, położonej w [...], obręb [...] [...], przy ul. J. K. [...]. W uzasadnieniu skargi zarzucili:

a) przyjęcie niewłaściwych cech rynkowych wpływających na poziom cen nieruchomości podobnych, w tym nieuwzględnienie cechy "powierzchnia nieruchomości" pomimo, że w zestawieniu transakcji stanowiących podstawę wyceny znajdują się nieruchomości o powierzchniach od 30 m2 do 68 860 m2:

b) przyjęcie do porównań niewłaściwych nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa, tj. transakcji o cenach jednostkowych od 6,65 zł/m2 do 439,40 zł/m2; różnica pomiędzy ceną minimalną a maksymalną wynosi 432,75 zł/m2;

c) błędne określenie przeznaczenia nieruchomości porównawczych stanowiących podstawę wyceny, tj.:

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. I. (działki nr [...]i nr [...]), położonej na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, a nie jak podano w operacie, pod zabudowę produkcyjną i magazynową,

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. N. (działki nr [...] i nr [...]) dotyczącej sprzedaży udziału prawa użytkowania wieczystego w drodze wewnętrznej (w operacie podano, że transakcji podlegało prawo własności),

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. T. (działka nr [...]), położonej na terenie przeznaczonym pod budowę salonu samochodowego,

- transakcji sprzedaży nieruchomości przy ul. F. (działka nr [...]) jako nierynkowej, z powodu zbyt niskiej ceny;

d) przyjęcie do porównania transakcji nieruchomości stanowiących zarówno przedmiot prawa własności jak i użytkowania wieczystego gruntu co stanowi naruszenie § 27 i § 28 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

e) przyjęcie do zestawienia transakcji stanowiących podstawę wyceny nieruchomości, które były przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określono wartość nieruchomości;

f) błędny wybór transakcji do bezpośrednich porównań, tj.:

- transakcji sprzedaży przy ul. N. (działki nr [...] i nr [...]) dotyczącej sprzedaży udziału prawa użytkowania wieczystego w drodze wewnętrznej,

- transakcji sprzedaży o cenie nierynkowej przy ul. F. (działka nr [...]),

- transakcji sprzedaży międzysąsiedzkiej (działka nr [...]) przy ul. N.;

g) przyjęcie niewłaściwych (nieuzasadnienie małych i niezrozumiałych) poprawek w procedurze wyceny metodą porównywania parami;

h) nielogiczne sformułowanie rzeczoznawcy majątkowego użyte w punkcie 4.1 operatu, cyt.: "W segmencie gruntów nadal istnieje przewaga popytu, głównie na terenach pod budownictwo mieszkaniowe. Stąd też ceny działek są stabilne".

W konsekwencji złożenia powyższych skarg Minister Infrastruktury z urzędu wszczął wobec skarżącej postępowanie administracyjne w sprawie jej odpowiedzialności zawodowej, o czym ją zawiadomił. Za podstawę wszczęcia wskazał art. 194 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej również: u.g.n.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66; dalej: rozporządzenie z 11 stycznia 2008 r.).

Minister przekazał skargi Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Rzeczoznawców Majątkowych (dalej: Komisja).

Komisja po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z udziałem skarżącej ustaliła, że naruszyła ona przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania przez nią czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie wobec niej art. 178 u.g.n. Zdaniem Komisji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że:

1. potwierdzone w całości są zarzuty przedstawione przez:

a. państwa K. w pkt a), b), c), e), g), h), i) ich skargi;

b. spółkę A. w pkt a), b), d), f), g), h) jej skargi;

c. państwa H. w pkt a), b), d), f), g), h) ich skargi.

2. w części potwierdzone są zaś zarzuty przedstawione przez państwa K. w pkt d), przez spółkę A. w pkt c), a przez państwa H. w pkt c).

3. pozostałe zarzuty Komisja odrzuciła jako nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy Komisja wystąpiła do Ministra o zastosowanie wobec skarżącej kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n., tj. kary zawieszenia jej uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Minister wymierzył skarżącej karę wnioskowaną przez Komisję, tj. w postaci zawieszenia jej uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Komisja, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie zmieniła swego stanowiska i ponownie zwróciła się do Ministra o zastosowanie wobec skarżącej kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia jej uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] grudnia 2012 r.

E. P. wniosła skargę na powyższą decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt VISA/Wa 2544/15.

Na skutek wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej powyższy wyrok Sądu I instancji został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 4614/16, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy oddalił skargę E. P.

Z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji miał na uwadze, że NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2017 r. polecił Sądowi ponownie rozpoznającemu sprawę, aby odniósł się do zarzutów zawartych w skardze i dał temu wyraz w swoim uzasadnieniu. Sąd I instancji powinien więc dokonać oceny, czy zasadnie organ uznał, że skarżąca nieprawidłowo dokonała charakterystyki i analizy rynku nieruchomości, czy do wyceny przyjęła nieruchomości niespełniające warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej [art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 1, § 27-29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109)], czy w sposób niespójny określiła cechy rynkowe i siłę ich oddziaływania (art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.), a także czy organ prawidłowo przyjął, że nie przedstawiła wyniku końcowego wyceny i jego uzasadnienia (§ 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny).

I tak, Sąd podzielił stanowisko organu, że zbadanie stanu prawnego nieruchomości jest podstawową czynnością rzeczoznawcy majątkowego wynikającą z przepisów prawa, a księga wieczysta jest podstawowym źródłem informacji o nieruchomościach. W konsekwencji, według WSA, stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego, że księgi okazały się nieaktualne, nie zwalniało go z obowiązku ich badania oraz odzwierciedlenia tego stanu w operacie szacunkowym. Sąd nie zgodził się też ze stanowiskiem rzeczoznawcy majątkowego, że dla założonego celu wyceny, jakim jest aktualizacja opłat za użytkowanie wieczyste gruntu, z uwagi na długi okres między wyceną a wypowiedzeniem opłaty przez organ, może nastąpić wiele zmian w stanie prawnym nieruchomości (jak zmiana właściciela, czy podziały nieruchomości). Stwierdzenie skarżącej, że organ wydający wypowiedzenie dotychczasowej opłaty również bada stan prawny nieruchomości na podstawie wpisów w księgach wieczystych, nie jest według WSA argumentem zwalniającym rzeczoznawcę majątkowego od zbadania stanu prawnego na datę wyceny. Za błędne Sąd uznał przekonanie rzeczoznawcy majątkowego, że "Ograniczone prawa rzeczowe i ich wpływ na wartość nieruchomości podlegają odrębnej wycenie". WSA podkreślił również, że przepis § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wyceny zobowiązuje rzeczoznawcę majątkowego do przedstawienia w operacie szacunkowym opisu stanu nieruchomości. Poprzez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n. Obowiązek przedstawienia stanu prawnego nieruchomości dotyczy każdego operatu szacunkowego, niezależnie od celu wyceny.

Z materiału dowodowego, zdaniem Sądu wynika, że rzeczoznawca majątkowy naruszyła przepis § 56 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, jak również przepis art. 155 ust. 1 u.g.n., który stanowi, że przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, w tym znajdujące się w księgach wieczystych, katastrze nieruchomości i ewidencji sieci uzbrojenia terenu. Określając stan prawny nieruchomości na podstawie jedynie operatu ewidencji gruntów, skarżąca naruszyła zasadę bezstronności w wycenie nieruchomości oraz zasadę szczególnej staranności właściwej dla działalności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o których mowa w art. 175 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Sądu słusznie też organ uznał, że skoro w operatach brak było wskazania informacji o wycenianej nieruchomości wynikającej ze studium, jako czynności obligatoryjnej, to doszło do naruszenia przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n. Skarżąca w pkt 3.2.1 operatu szacunkowego (str. 4) napisała, cyt.: "Teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Natomiast w pkt 2.4 i 2.6 tego operatu wskazała, że cyt.: "(...) określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności przy uwzględnieniu funkcji w mpzp i faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości (...)". Organ przywołał treść przepisu z art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W konsekwencji tłumaczenie skarżącej, że brak odniesienia się przez nią do studium wynikał z tego, że nie jest to akt prawa miejscowego, nie mogło być zdaniem Sądu uznane za usprawiedliwione.

Ustosunkowując się do kwestii podejścia porównawczego Sąd podzielił stanowisko organu, że przyjęcie do porównań nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa stanowi naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. To rzeczoznawca majątkowy ustala zbiór nieruchomości stanowiący podstawę dokonywanej wyceny, odrzucając, na podstawie wnikliwej analizy rynku i znajomości cech nieruchomości podobnych, transakcje nieprzydatne dla potrzeb podejścia porównawczego. Błędne działanie rzeczoznawcy w tym zakresie może stanowić podstawę do jego odpowiedzialności zawodowej. W sprawie zostały wskazane konkretne przykłady takiego działania, których skarżąca skutecznie nie podważyła.

Przykładowo, do wyceny nieruchomości gruntowych położonych przy ul. S. Ż. i ul. M. skarżąca zestawiła nieruchomości porównawcze o cenach jednostkowych od 15,69 zł/m2 do 439,40 zł/m2, a do wyceny nieruchomości gruntowej położonej przy ul. K. zestawiła nieruchomości porównawcze o cenach jednostkowych od 6,65 zł/m2 do 439,40 zł/m2. Trafnie zatem, w ocenie WSA, organ wywiódł, że nieruchomości o tak skrajnych cenach jednostkowych nie spełniają kryterium podobieństwa w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów.

Sąd uznał również, że organy prawidłowo przyjęły naruszenie przez skarżącą przy wycenie nieruchomości § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, zaś skarżąca podnosząc zarzut naruszenia wskazanego przepisu w żaden sposób nie wyjaśniła, na czym konkretnie to naruszenie miałoby polegać.

W ocenie WSA trafnie również uznał organ, że nieprawidłowe jest przyjęcie do wyceny nieruchomości o zróżnicowanej mocno powierzchni. Tymczasem skarżąca dokonała porównania nieruchomości o powierzchniach 30 m2, czy 92 m2 i uznała je za podobne do nieruchomości wycenianych o powierzchniach 6.018 m2, czy 8.566 m2 nawet w sytuacji, gdzie wielkość powierzchni gruntu nie została uznana za cechę rynkową różnicującą ceny nieruchomości. Wobec powyższego WSA uznał, że skarżąca naruszyła art. 153 ust. 1 u.g.n., z którego wynika, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego, czego tutaj zabrakło.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. P., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 141 § 4 i art. 190 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, mimo wskazań NSA w wyroku z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4614/16 i brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości,

2) naruszenie art. 154 ust. 2 i 3, art. 155 ust. 1, art. 175 ust. 1 u.g.n. i § 27 ust. 1, § 28 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości poprzez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że skarżąca dopuściła się naruszenia standardów zawodowych w zakresie wykonywania szacowania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanym przypadku – wobec braku okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. - poza wskazaną wyżej możliwością brania z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi oznacza, że Sąd ten nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w zarzutach, na których środek oparto.

Z uwagi na fakt, że Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok wskutek przekazania tej sprawy do ponownego rozpoznania wyrokiem NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4614/16, w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. - który wprowadza zasadę, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do tego zarzutu trzeba wskazać, że NSA w sprawie II GSK 4614/16 dokonał wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a., wywodząc z jego treści, że uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone tak, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził/stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Na gruncie tak rozumianego art. 141 § 4 p.p.s.a w uprzednio wydanym orzeczeniu NSA uznał, że uzasadnienie - w którym Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do większości zarzutów skargi, lub nawet jeśli ustosunkował się do części z nich, to jedynie poprzez powielenie argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji - nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a. Konsekwencją powyższych wywodów było wskazanie na konieczność odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze oraz konieczność oceny, czy zasadnie organ uznał, że skarżąca nieprawidłowo dokonała charakterystyki i analizy rynku nieruchomości, czy do wyceny skarżąca przyjęła nieruchomości niespełniające warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej (art. 4 pkt 16, art. 153 ust. 1 u.g.n., § 4 ust. 1, § 27-29 rozporządzenia w sprawie wyceny), czy w sposób niespójny określiła cechy rynkowe i siłę ich oddziaływania (art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n.), a także czy organ prawidłowo przyjął, że nie przedstawiła wyniku końcowego wyceny i jego uzasadnienia (§ 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny).

Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 190 p.p.s.a. i art. 141 § 4 tej ustawy w braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - mimo zaleceń NSA - do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Zarzut ten - w ocenie składu orzekającego NSA obecnie rozpoznającego sprawę - nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wypada podnieść, że brzmienie przytoczonych przepisów - objętych omawianą podstawą kasacyjną - sporne nie jest.

I tak: art. 153 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Według § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Art. 4 pkt 16 u.g.n., stanowi zaś, że ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Lektura pisemnych motywów orzeczenia Sądu I instancji uzasadnia przyjęcie, że Sąd ten poddał ocenie, czy skarżąca przy dokonywaniu wyceny nieruchomości zestawiła nieruchomości niespełniające warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej - z uchybieniem wskazanych przepisów.

WSA - powołując cytowany wyżej art. 153 ust. 1 u.g.n. - stwierdził mianowicie jednoznacznie, że porównanie nieruchomości niespełniających kryterium podobieństwa stanowi naruszenie tego przepisu. Z treści rozważań Sądu I instancji wynika natomiast, że Sąd ten wielkość nieruchomości uznał za cechę wpływającą na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.) a nadto za prawidłowe przy orzekaniu przyjął ustalenia, że do wyceny przyjęto nieruchomości o zróżnicowanej mocno powierzchni i skrajnych cenach. Poza sporem nieruchomości porównawcze 30 m2 - 92 m2 zestawiono z nieruchomościami wycenianymi 6.018 m2 - 8.566 m2. Zestawiono też nieruchomości o skrajnych cenach jednostkowych (od 15,69 zł/m2 do 439,40 zł/m2 czy od 6,65 zł/m2 do 439,40 zł/m2).

Zdaniem składu orzekającego NSA uzasadnienie w przedstawionym zakresie poddaje się kontroli, wynika bowiem z niego dostateczne jasno, dlaczego Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem stwierdzenie naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. – w świetle definicji "nieruchomości podobnej" i przyjętego jako prawidłowy stanu faktycznego sprawy.

Ocena trafności tego stanowiska jest natomiast kwestią odrębną i nie mieści się w granicach kontroli kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 190 i 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec twierdzeń skarżącej - że w jej ocenie z treści przytaczanych wyżej przepisów ustawy i aktu wykonawczego nie wynika, by wielkość nieruchomości porównywanych wpływała na wartość nieruchomości - trzeba wskazać, że z brzmienia art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że o uznaniu nieruchomości za podobne decydują nie tylko wprost w tym przepisie wymienione cechy - takie jak: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania - ale także "inne cechy" wpływające na jej wartość. Regulacja wskazuje zatem w istocie na katalog otwarty cech nieruchomości, wpływających na jej wartość, które winny być brane pod uwagę przy określaniu wartości metodą porównawczą.

Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 154 ust. 2 i 3, art. 155 ust. 1, art. 175 ust. 1 u.g.n. oraz § 27 ust. 1 § 28 ust. 2, § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów - przez niewłaściwe ich zastosowanie.

Dla przypomnienia: naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99). W rozpoznawanej sprawie - wskazując w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej na wadliwie zastosowanie przepisów o charakterze materialnoprawnych – nie podniesiono jednak żadnych zarzutów natury procesowej, które mogłyby podważyć ustalenia faktyczne, poczynione w sprawie.

Ocena tak stawiany zarzutów wymaga przypomnienia, że kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją doszło do zastosowania wobec skarżącej - rzeczoznawcy majątkowego - kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 6 miesięcy (art. 178 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Art. 178 tej ustawy w ust. 1 stanowi, że rzeczoznawca majątkowy niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4, podlega odpowiedzialności zawodowej. Według zaś art. 175 ust. 1 rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

Z treści przytoczonego przepisu - odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - WSA wywiódł, że opisane tam obowiązki rzeczoznawcy to zasady określające normy, na których powinien opierać się operat szacunkowy. Sąd I instancji wskazał też, że badanie, czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 u.g.n., nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 ustawy.

Takiego rozumienia art. 175 ust. 1 skarga kasacyjna zarzutem błędnej wykładni nie podważa.

Kontrola zasadności zastosowania tego przepisu - zatem ocena, czy zachodziły podstawy do uznania, że uchybiono obowiązkom rzeczoznawcy wynikającym z art. 175 ust. 1 ustawy - wymaga odniesienia się do zarzutów naruszenia pozostałych przepisów, objętych omawianą podstawą kasacyjną. Wskazują one bowiem zasady - "wynikające z przepisów prawa" - jakimi powinien kierować się rzeczoznawca przy wykonywaniu m.in. czynności określenia wartości nieruchomości.

Stosownie do regulacji zawartej w art. 154 ust. 1 u.g.n. niewątpliwie to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości - ale uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Odnośnie do konieczności uwzględnienia przeznaczenia w planie miejscowych art. 154 u.g.n. w ust. 2 wskazuje, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei według ust. 3 dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Stosownie do art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę.

W tym stanie prawnym - wobec niekwestionowanego ustalenia, że skarżąca dokonując wyceny brała pod uwagę faktyczne wykorzystanie nieruchomości, z pominięciem regulacji zawartej w art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. - w pełni uzasadnione było stwierdzenie, że naruszono zasady określone powołanymi przepisami. Brak podstaw by stawiać w tej kwestii Sądowi I instancji skuteczne zarzuty.

Ustalenia co do naruszeń zasad wynikających z § 27 ust. 1, § 28 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w świetle podstaw kasacyjnych sporne nie są.

Według pierwszego z przepisów jeżeli na rynku nieruchomości właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. § 28 w ust. 2 stanowi o stosowaniu cen transakcyjnych sprzedaży nieruchomości niezabudowanych jako przedmiotu prawa własności przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia ceny nieruchomości gruntowej niezabudowanej oddawanej w użytkowanie wieczyste oraz aktualizacji opłat z tego tytułu. Według § 56 ust. 1 pkt 5, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym opis stanu nieruchomości, przy czym - w myśl art. 4 pkt 17 u.g.n. - stan nieruchomości to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Negując zasadność zastosowania tych przepisów - przez przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady z nich wynikających - skarżąca, odwołując się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do wybranych zarzutów stawianych jej w skargach złożonych do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, nie podważa dopuszczenia się uchybień (takich jak przyjmowania do porównania transakcji sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych czy przyjmowanie do wyceny w celu aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego). Podnosi jedynie, że okoliczności te pozostały - w jej ocenie - bez wpływu na określanie wartości nieruchomości, na dokonanie ich wyceny.

Tymczasem zgodzić należy się z Sądem I instancji, że - jak już wskazano - badanie czy rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu postępował zgodnie z dyrektywami z art. 175 ust. 1 u.g.n. nie obejmuje oceny, czy ustalona w nim wartość nieruchomości odzwierciedla - lub nie - rynkową wartość, lecz sprowadza się do kontroli wykonania obowiązków określonych wskazanym art. 175 ust. 1 ustawy.

Skutki stwierdzonych naruszeń zaliczyć należy co najwyżej do kryteriów wyboru kar - z katalogu zawartego w art. 178 § 2 u.g.n. - stosowanych wobec niewypełniania przez rzeczoznawcę majątkowego obowiązków, o których mowa m.in. w art. 175 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r. II GSK 1881/15).

Skarga kasacyjna zarzutu naruszenia art. 178 § 2 u.g.n. jednak nie stawia i nie podważa adekwatności zastosowanej kary w stosunku do stopnia stwierdzonych naruszeń. Kwestia ta pozostaje zatem poza kontrolą kasacyjną.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 i § 3 powołanej ustawy - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.