Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 756/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 61 UST. 1 PKT 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: PAR. 3 UST. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 478/15 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz E. G. kwotę 128 (słownie: sto dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Gd 478/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi E.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2015 r., nr [;..] w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezydent Miasta Gdyni na wniosek N.R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy na stanowiącej własność P.W. działce nr [...] (km [...]) położonej w Gdyni przy ul. Ł.[...] i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 4 mieszkań) przylegającego do budynku przy ul. Ł. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą (na działkach drogowych nr [...] i [...]). Organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie spełniającym warunki jej realizacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2015, poz. 199), dalej: u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji E.G. (dalej także jako: skarżąca) wniosła o jej uchylenie twierdząc, że w niniejszej lokalizacji nie ma możliwości prawnych i faktycznych lokalizacji inwestycji wielomieszkaniowej, a jedynie budynków jednorodzinnych. Skarżąca podniosła, m.in., że usytuowanie planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium, sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdziła, że przedsięwzięcie spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa, tzn. jest dostosowane swoimi wskaźnikami do wskaźników istniejącej zabudowy na terenie objętym analizą. W analizie w zakresie kontynuacji funkcji wskazano, że działki w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i niewielkimi wielorodzinnymi oraz mieszkalno-usługowymi. Zabudowie podstawowej towarzyszy zabudowa uzupełniająca - budynki garażowe i gospodarcze. Budynek wielorodzinny 6-mieszkaniowy znajduje się przy ul. G. [...], budynki mieszkalno-usługowe znajdują się przy ul. Ł[...] [...] i [...] (auto tapicer z biurem). Wobec powyższego planowana inwestycja pod względem funkcji stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołującej się dotyczących niewłaściwego usytuowania planowanej zabudowy na działce nr [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, wiążącej organ architektoniczno - budowlany. W ocenie Kolegium, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W analizie znalazły się następujące ustalenia: linia zabudowy - budynki po stronie parzystej ul. Ł. usytuowane są przeważnie w odległości ok. 5 m od linii rozgraniczającej. Podobnie usytuowany jest budynek nr [...] znajdujący się w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] przy ul. Ł.[...]. Obowiązującą linię zabudowy dla projektowanego budynku należy przyjąć jako przedłużenie linii zabudowy budynku nr [...], tj. w odległości ok. 5 m od granicy z działką drogową ulicy Ł. - jak na załączniku graficznym; średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: do 0,23; szerokość elewacji frontowej poszczególnych segmentów zabudowy bliźniaczej po stronie parzystej ul. Ł. wynoszą od 9 do 12 m - średnia 11 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - budynki w obszarze analizowanym mają od 1 do 4. Średnia wysokość 2,5 kondygnacji. Inwestor wnioskuje o 3 kondygnacje naziemne, w tym poddasze użytkowe oraz część usługową od strony ogrodowej - parterową. Budynek usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie nr [...] ma 3 kondygnacje użytkowe, w tym poddasze. Wysokość elewacji projektowanego budynku z uwagi na usytuowanie go bezpośrednio przy budynku przy ul. Ł. nr [...] powinna nawiązywać do wysokości budynku nr [...] - tj. ok. 7 m do okapu. Wysokość kalenicy, jako przedłużenie kalenicy budynku nr [...] tj. ok. 10 m; geometria dachu - w obszarze analizowanym budynki mają dachy strome i płaskie. Budynek nr [...], do którego powinien nawiązywać nowy budynek przy Ł.[...] - dach stromy o kącie nachylenia ok. 26° i kierunku głównej kalenicy równoległym do frontu działki.

Uznając powyższe ustalenia parametrów istniejącej zabudowy za prawidłowe, ustalono na ich podstawie następujące warunki: a) obowiązująca linia zabudowy - przedłużenie linii zabudowy budynku przy ul. Ł. [...] tj. ok. 5 m od granicy z działką drogową - jak na załączniku graficznym; b) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0,23; c) szerokość elewacji frontowej – 11 m z tolerancją do 20%; d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - przedłużenie wysokości budynku nr [...] tj. ok. 7 m do okapu i ok. 10 m do kalenicy - wymiary należy zweryfikować przez uprawnionego geodetę; e) geometria dachu: dach stromy o kącie nachylenia jak w budynku nr [...] i kierunku głównej kalenicy równoległym do frontu działki.

Kolegium podkreśliło, że skoro w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wielorodzinna w postaci budynku wielorodzinnego 6-mieszkaniowego przy ul. G. [...], to uzasadnione jest stwierdzenie o kontynuowaniu funkcji przez planowane przedsięwzięcie. W konsekwencji, skoro parametry planowanego przedsięwzięcia odpowiadają parametrom budynku należącego do skarżącej (przy ul. Ł. [...]), do którego to budynku przylegać ma planowane przedsięwzięcie, to zaktualizowała się dyspozycja § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i dopuszczalne jest usytuowanie planowanego przedsięwzięcia bezpośrednio przy granicy z działką przy ul. Ł. [...]. W ocenie Kolegium, przepis ten obejmuje wszystkie rodzaje budynków, w tym także budynki wielorodzinne. Natomiast różnica pomiędzy przepisami ust. 2 i ust. 3 polega na tym, że odmienne są przesłanki prawne warunkujące zastosowanie wyjątków statuowanych w tych przepisach. W ust. 2 przesłankami tymi są ustalenia planu miejscowego albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w ust. 3 - obejmującym jedynie zabudowę jednorodzinną - parametry działki i uwarunkowania techniczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę złożoną przez [...] na decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. uwzględnił stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Gdyni naruszają przepisy prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Oceniając spełnienie wymogów wynikających z przyjętej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p tzw. zasadzie dobrego sąsiedztwa Sąd podkreślił, że celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Sąd przypomniał, że ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: rozporządzenie. Zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1).

Badając sprawę pod kątem realizacji wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd doszedł do przekonania, że planowana na działce nr 60 zabudowa wielorodzinna w układzie bliźniaczym z zabudową jednorodzinną istniejącą już na działce przy ul. Ł.[...]nie będzie spełniała warunku kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania istniejącego już w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że obszar objęty analizą został wyznaczony zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 rozporządzenia i w tym zakresie Sąd uznał, że nie można organowi zarzucić żadnych uchybień. Sama jednak analiza zawiera błędne wnioski, albowiem wbrew istniejącym warunkom dopuściła zabudowę, która nie stanowi kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania istniejącej na tym terenie.

W ocenie Sądu, z przeprowadzonej analizy wynika, że działki w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i niewielkimi wielorodzinnymi oraz mieszkalno-usługowymi. Zabudowie podstawowej towarzyszy zabudowa uzupełniająca - budynki garażowe i gospodarcze. Przy ul. G. [...] znajduje się budynek wielorodzinny 6-mieszkaniowy, a przy ul. Ł. [...] i [...] znajdują się budynki mieszkalno-usługowe (auto tapicer z biurem). Z analizy tej wynika, że w obszarze objętym analizą występuje zabudowa o podobnej funkcji i sposobie kształtowania parametrów architektonicznych, tworząca przestrzennie czytelną urbanistyczną całość, a dość powszechna na tym terenie jest zabudowa bliźniacza budynków jednorodzinnych.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organów, które w takiej sytuacji faktycznej organy uznały, że planowana inwestycja pod względem funkcji stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Zauważył, że działka podlegająca ustaleniom nowych warunków znajdująca się przy ul. Ł. [...] jest obecnie zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w warunkach zabudowy bliźniaczej, czyli przylegającym ścianą boczną do budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej przy ul. Ł. [...] o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy przewiduje realizację budynku mieszkaniowego wielorodzinnego również w warunkach zabudowy bliźniaczej z budynkiem na działce przy ul. Ł. [...].

Definicję legalną budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawiera art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stanowiąc, że jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego z wydzielonymi w nim 4 lokalami mieszkalnymi stanowi dopuszczenie lokalizacji na przedmiotowej nieruchomości budynku wielorodzinnego. Różnica w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej nie pozostaje bez znaczenia dla badania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w kontekście możliwości ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy odpowiadających wymogowi zasady dobrego sąsiedztwa i przepisów odrębnych, w tym wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analiza charakteru zabudowy w obszarze analizowanym prowadzi do wniosku, że brak jest tam zabudowy, której cechy charakterystyczne i parametry pozwalałyby na określenie wymagań dotyczących nowej planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sąd stwierdził, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa odpowiadająca zabudowie, jaka powstanie w przypadku realizacji planowanego obiektu. Realizacja inwestycji doprowadziłaby do powstania zabudowy jednorodzinnej połączonej (niejako "zbliźniaczonej") z zabudową wielorodzinną. Tego typu ukształtowanie obiektów budowlanych w obszarze analizowanymi nie występuje. Zabudowa wielorodzinna przy ul. G. [...] jest zabudową wolno stojącą, a nie połączoną z obiektem jednorodzinnym. Nie może ona zatem stanowić wzorca porównawczego dla planowanej zabudowy. W zakresie funkcji realizowanych w układzie zabudowy bliźniaczej nie można mieć wątpliwości, że są one tożsame, to znaczy mieszkaniowe. Funkcje tą spełniają zarówno budynki jednorodzinne wolno stojące, budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, jak i wielorodzinne. W zakresie jednak cech charakterystycznych każda z tego rodzaju zabudowy mieszkaniowej ma swoją specyfikę i różni się w tak istotny sposób, że nie można mówić o tożsamości parametrów oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Potwierdza to chociażby redakcja przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdzie cały ust. 3 poświęcono wyłącznie warunkom technicznym w zakresie dopuszczalnego sposobu usytuowania zabudowy jednorodzinnej. Odmienność tą należy również uwzględnić przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, która w braku planu miejscowego stanowi ustawowe narzędzie służące utrzymaniu ładu przestrzennego i zabezpieczeniu interesów osób trzecich.

Sąd I instancji skonstatował, że w rozpoznawanej sprawie ustalono parametry i wskaźniki zabudowy tak, jakby działka nr [...] miała zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a nie wielorodzinnym. W obszarze analizowanym nie było natomiast właściwego wzorca porównawczego, który mógł stać się punktem odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie tych parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie zabudowa wielorodzinna połączona z zabudową jednorodzinną nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Kwestię powyższą Sąd uznał za istotną z punktu widzenia ochrony prawa własności właściciela sąsiedniej nieruchomości, jak i możliwości realizacji budynku przy granicy nieruchomości.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, usytuowanie budynku na granicy działki możliwe jest w kilku sytuacjach, a mianowicie w odniesieniu do wszystkich rodzajów zabudowy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2), a w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej, jeśli zostaną spełnione warunki określone szczegółowo w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym m.in. dostosowanie długości i wysokości do budynku istniejącego oraz zachowanie dotychczasowych wymiarów.

Sąd dostrzegł istniejące w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności odnośnie do możliwości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenia tego położenia bezpośrednio przy jej granicy. W zaskarżonym wyroku Sąd podzielił jednakże pogląd, według którego należy dopuścić możliwość jednoznacznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, co może mieć wyraz opisowy i graficzny. Jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., II OSK 503/08). Innymi słowy, organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość jej lokalizacji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, jeśli możliwość taką potwierdza przeprowadzona analiza urbanistyczna i uzasadniają ją wymogi zapewnienia ładu przestrzennego.

Dyspozycja § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych potwierdza możliwość określenia lokalizacji planowego budynku bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią, a przepisy u.p.z.p., w tym w szczególności art. 54 i 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie dają podstaw do wykładni przeciwnej. Wobec tego, jeśli analiza urbanistyczna potwierdziłaby możliwość ustalenia lokalizacji zabudowy bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią, to takie zapisy decyzji o warunkach zabudowy byłyby dopuszczalne. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości budowy budynku przy granicy powinno jednak następować jedynie w sytuacjach, gdy taka zabudowa na obszarze analizowanym występuje nie w jakiejkolwiek konfiguracji, lecz w konfiguracji podobnej do planowanej przez inwestora. W analizowanym przypadku byłaby ona niewątpliwie dopuszczalna w sytuacji zaplanowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wskazać należy, że organy określając parametry dla nowej zabudowy pominęły ten, który z punktu widzenia lokalizacji budynku przy granicy jest bardzo istotny. Przepis § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków zabudowy odnosząc się wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej, może stanowić jedynie pewną wskazówkę interpretacyjną, która - wziąwszy jednak pod uwagę rozmiar możliwego oddziaływania lokalizacji bezpośrednio przy granicy, powinna zostać uwzględniona przy ustalaniu parametrów dla zabudowy wielorodzinnej. Zabudowa ta z istoty swej w porównaniu z zabudową jednorodzinną może mieć charakter bardziej uciążliwy, a co za tym idzie wymagający ustalenia takich parametrów i wskaźników zabudowy, które zapewniłyby ład przestrzenny i należytą ochronę działek sąsiednich.

W myśl § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Natomiast w ust. 3 tego paragrafu dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Z powyższych regulacji wynika w ocenie Sądu, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką uzależniono od zachowania konkretnych parametrów nowej zabudowy, tj. długości wzdłuż granicy i wysokości nie większej niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce bądź przy rozbudowie od zachowania jego dotychczasowych wymiarów. W tym kontekście analizując wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla nowego budynku wielomieszkaniowego należało ustalić dopuszczalny parametr jego długości w głąb działki podlegającej zainwestowaniu wzdłuż granicy z działką sąsiednią. Jest to bowiem parametr, który w istotny sposób kształtuje zabudowę i zagospodarowanie terenu, wpływając na sytuację prawną właścicieli działki bezpośrednio sąsiadującej. Brak wskazania tak istotnego parametru planowanej inwestycji, zwłaszcza w sytuacji zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie innej działki, wypacza istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Powyższe względy zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd zobowiązał organy, by rozpatrzyły od początku wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce przy ul. Ł. [...] i ponowiły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., wyrażające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wyrażające się w przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu powinna określać dopuszczalną długość zabudowy w głąb działki podlegającej zainwestowaniu wzdłuż granicy z działką sąsiednią;

a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji poprzez sformułowanie przez Sąd własnej oceny zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów, a w konsekwencji poprzez przyjęcie własnych, niepopartych zebranymi przez organy dowodami ustaleń faktycznych, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanych w sprawie decyzji;

- art. 141 § 4 w zw. z art 153 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wewnętrznie sprzecznych i wykraczających poza zakres sądowej kontroli decyzji wskazań co do dalszego postępowania, które w swej istocie przesądziły sposób załatwienia sprawy niezależnie od dalszych ustaleń dowodowych organów, co doprowadziło do wydania orzeczenia rozstrzygającego in meritum sprawę administracyjną.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, Sąd I instancji, uznając że nie jest spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, w rzeczywistości rozstrzygnął sprawę administracyjną co do istoty przesądzając sposób jej rozstrzygnięcie przez ponownie orzekające organy. Dokonana przez Sąd I instancji ocena nie jest wynikiem odmiennej od organów wykładni prawa, czy zastosowania innych niż orzekające organy norm prawa, lecz wynika z innej oceny stanu faktycznego sprawy, a także mocy dowodowej zebranych i przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów, w tym przede wszystkim analizy urbanistycznej. Sąd w sprawie niniejszej opierając się na własnej wiedzy odrzucił wynik przeprowadzonej analizy urbanistycznej i sformułował własne jednoznaczne wnioski co do stanu faktycznego sprawy w kontekście warunku ustanowionego mocą art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie ograniczył się zatem do kontroli prawidłowości oceny dowodów dokonanej przez organy w granicach wyznaczonych dyspozycją art. 80 k.p.a., czy też wnikliwości dotychczas prowadzonego postępowania dowodowego, lecz w sposób kategoryczny poczynił własne ustalenia faktyczne co do istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego, a w konsekwencji możliwości pogodzenia objętej wnioskiem zabudowy z zabudową sąsiednią. Swych twierdzeń o braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy Sąd nie oparł przy tym na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, gdyż zawarta w nich analiza urbanistyczna w swych konkluzjach wskazywała na możliwość pogodzenia planowanej zabudowy z istniejącym w obszarze analizowanym ładem przestrzennym.

W ścisłym związku z powyższym pozostaje naruszenie przez Sąd prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji nie dokonał kontroli zastosowania, czy wykładni norm przez organy, gdyż ta wymagała by przyjęcia jako niewątpliwy ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego sprawy, lecz w oparciu o własną, odmienną od przyjętej przez organy, ocenę okoliczności faktycznych sprawy zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. by dojść do konkluzji, że w sprawie nie jest spełniony warunek określony powyższą normą. Naruszenie to doprowadziło do dwojakich skutków. Po pierwsze, Sąd I instancji stosując art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (a nie jedynie oceniając prawidłowość zastosowania przez orzekające organy wyrażonej tym przepisem normy) przekroczył granicę sądowej kontroli administracji. Po drugie, wnioski wyprowadzone przez sąd z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostają w sprzeczności z ustalonym i udokumentowany w aktach stanem sprawy.

Pozostałe zarzuty kasacyjne skarżący organ uznał jako uzupełniające.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna uczestnik postępowania E.G. wniosła o jej odrzucenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 3 marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęło oświadczenie P.W. (właściciel działki nr [...]), w którym uczestnik postępowania poinformował, że po wyroku Sądu wystąpił o nowe warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego. Nowa decyzja o warunkach zabudowy uprawomocniła się, w związku z czym uczestnik postępowania podał, że nie będzie występował o warunki zabudowy dla domu wielorodzinnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz powiązany z nimi zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało uznać za nietrafne. W ramach wskazanych podstaw kasacyjnych wnoszący skargę kasacyjną organ zmierza do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który zakwestionował stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego pozwalały ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przylegającego do budynku przy ul. Ł. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą wobec spełnienia wymogów wynikających z ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa.

Podstawowym zagadnieniem spornym przedstawionym do rozstrzygnięcia sądowi kasacyjnemu jest to, czy Sąd I instancji przekroczył granice sądowej kontroli administracji publicznej poprzez przyjęcie odmiennej niż organy obu instancji oceny co do zaznaczonej powyżej kwestii, przy czym nastąpiło to w warunkach obejmujących stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że aczkolwiek obszar objęty przeprowadzoną na podstawie rozporządzenia analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, to wnioski końcowe tej analizy, sprowadzające się do stwierdzenia, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację cech zabudowy i zagospodarowania istniejącej na tym terenie, są błędne. Tak sformułowany zarzut ma charakter formalny, gdyż w jego ramach skarżący kasacyjnie odmawia sądowi administracyjnemu uprawnienia do dokonywania oceny odnoszącej się do wniosku, jaki organy administracji publicznej wyprowadziły w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy obejmujący analizę urbanistyczną w odniesieniu do kwestii spełnienia w sprawie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższy zarzut nie stanowi uprawnionej podstawy kasacyjnej. Jak się wskazuje w orzecznictwie, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie powinno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro zaś analiza funkcji oraz cech zabudowy, jak każdy dowód, podlega sądowej ocenie (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 2034/14; z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11), to brak jest podstaw do wyłączenia z tej oceny tego elementu przedmiotowego dokumentu, jaki stanowią wnioski końcowe wyprowadzone w oparciu zawarte w nim dane. Poprawne sporządzenie analizy w zakresie ustalenia obszaru analizowanego oraz oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na objętych tym obszarem działkach nie wyklucza bowiem przyjęcia błędnej oceny co do tego, czy planowane funkcje i cechy stanowić będą kontynuację zabudowy istniejącej. Odróżnić bowiem należy sferę faktów, dotyczącą przedstawionych w analizie danych, od oceny tych faktów, jako stanowiących punkt wyjścia i odniesienia do stwierdzenia, czy stanowią one stan faktyczny odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zebranych w danej sprawie przez organy administracji publicznej materiałów dowodowych wynika zaś z treści art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., który naruszenie przepisów procedury administracyjnej dotyczących zasad przeprowadzania dowodów pozwala kwalifikować w określonych stanach faktycznych (opisanych jako przypadek naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć one istotny wpływ na wynik sprawy) jako podstawę uwzględnienia skargi.

Skarżący błędnie postrzega też art. 133 § 1 p.p.s.a. Odmienna od dokonanej przez organy administracji ocena materiału dowodowego sprawy przez sąd administracyjny nie w każdych warunkach oznacza wyjście przez sąd poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza jedynie, iż Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Nieuwzględnienia tych okoliczności Sądowi I instancji zarzucić nie można, a zarzucana przez autora skargi kasacyjnej błędna ocena Sądu co do poprawności przyjęcia przez organy, że warunki zabudowy dla planowanej inwestycji spełniają wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kwalifikuje się do rozpatrzenia w ramach zarzutu naruszenia ostatnio powołanego przepisu.

Analiza podstaw kasacyjnych wskazuje, że w wymiarze materialnym skarżący kwestionuje prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. po pierwsze poprzez przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej", a zatem wbrew przeważającemu w orzecznictwie stanowisku, że pojęcie to należy interpretować szeroko jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Stwierdzić po pierwsze należy, że ta podstawa kasacyjna nie posiada spójnego z nią uzasadnienia, które odnosi się w istocie do kwestii wykładni ww. przepisu, a nie jego zastosowania. Po wtóre zauważyć trzeba, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pojęcie działki sąsiedniej Sąd I zinterpretował identycznie, jak uczynił to skarżący kasacyjnie (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Dodatkowo zaznaczyć należy, że zarzut naruszenia art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – jeśli rozpatrywać go zgodnie z nadaną mu przez skarżącego, wskazaną w podstawach kasacyjnych, kwalifikacją, tj. jako zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p., to ma on zarazem charakter abstrakcyjny, bowiem autor skargi kasacyjnej w żadnym fragmencie rozpoznawanego środka odwoławczego nie wskazuje, w odniesieniu do jakich ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania zarzut ten formułuje.

Niemniej uznając, że okoliczności sprawy wskazują, że skarżącemu może chodzić o obronę swoje stanowiska, iż powyższego planowana inwestycja pod względem funkcji stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy bowiem w analizie w zakresie kontynuacji funkcji wskazano, że działki w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i niewielkimi wielorodzinnymi oraz mieszkalno-usługowymi wskazać należy, że najnowszym orzecznictwie akcentuje się, że kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakiej mowa w omawianym przepisie, oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wyjątki nie zmieniają bowiem reguły. Nie wystarczy zatem wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji, ponieważ decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2056/15). Ustalenie warunków zabudowy może opierać się na dominującym zagospodarowaniu, a nie na wyjątkach (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2092/15). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie aprobuje. W odniesieniu zaś do niego oraz do niekwestionowanych ustaleń faktycznych przyjętych w rozpoznawanej sprawie tak przez organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, z których bezsprzecznie wynika, że w obszarze analizowanym nie występują budynki mieszkaniowe wielorodzinne w warunkach zabudowy bliźniaczej z budynkiem mieszkaniowym jednorodzinnym, zaś zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ma charakter wyjątku (budynek wielorodzinny 6-mieszkaniowy przy ul. G. [...]), zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało uznać za niezasadny.

Nie znajduje ponadto uzasadnienia zarzut naruszenia art. 106 § 1 p.p.s.a. Przyjęty w tym artykule przepis stanowi część regulacji dotyczącej przebiegu postępowania sądowego i wskazuje elementy sprawozdania sędziego wygłoszonego na rozprawie po wywołaniu sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, w czym naruszenia tego przepisu upatruje skarżący, jak również, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej skarżący podważa również te zastrzeżenia merytoryczne Sądu I instancji wobec objętych skargą złożoną do tego Sądu decyzji administracyjnych, które odnosiły się do stwierdzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku konieczności określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dopuszczalnej długości zabudowy w głąb działki podlegającej zainwestowaniu wzdłuż granicy z działką sąsiednią. Zdaniem strony, żądanie, by w decyzji o warunkach zabudowy określić wskazany powyżej parametr nie znajdują podstaw prawnych w świetle przepisu § 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 54 pkt 2a oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Zarzut ten jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną nie podziela stanowiska Sądu I instancji dopuszczającego rozstrzyganie o usytuowaniu obiektu budowlanego przy granicy nieruchomości w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjętego w ślad za wyrokiem NSA z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 503/08. Sąd kasacyjny popiera ten kierunek orzeczniczy, w którym trafnie wskazuje się, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak się bowiem wskazuje, ostatnio powołane rozporządzenie ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jako wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, a ponadto, za zaprezentowanym powyżej stanowiskiem przemawia przedmiot postępowania o ustalenie warunków zabudowy i tym samym jego odrębność od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2016 r., II OSK 2151/12; z 7 lutego 2014 r. II OSK 2151/12). W orzecznictwie trafnie bowiem akcentuje się to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 7 sierpnia 1998 r., IV SA 1584/96, ONSA 2000, nr 1, poz. 15; z 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, Lex nr 327707; z 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08; z 18 stycznia 2012r. II OSK 2065/10, z 8 listopada 2013 r., II OSK 1302/12). Zgodnie z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Kolejnym jest natomiast postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Stanowisko, w świetle którego rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania podzielone zostało w doktrynie (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 454).

Z powyższego wynika, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia § 1 rozporządzenia w zw. z art. 54 pkt 2a oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. jest uzasadniony, bowiem przepisy rozporządzenia w spawie warunków technicznych nie mogły być w tej sprawie zastosowane. Uchybienie powyższe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy i nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem stwierdzona tym wyrokiem wadliwość objętych skargą decyzji w związku z naruszeniem przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzasadniała uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w odniesieniu do ostatnio rozważanej kwestii, organy administracyjni publicznej rozpoznające ponownie wniosek N.R. o ustalenie warunków zabudowy, zobowiązane będą uwzględnić na zasadzie wynikającej z art. 153 p.p.s.a., z pominięciem stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie.

Zrzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie sprzecznych wskazań co do dalszego postępowania nie jest zasadny. Zalecenia Sądu I instancji dotyczące ponowienia przez organy w toku ponownego rozpoznania sprawy analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem oceny prawnej Sądu I instancji dotyczącej możliwości zastosowania tego przepisu w realiach niniejszej sprawy, z wyłączeniem zrewidowanych w postępowaniu kasacyjnym zaleceń dotyczących określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dopuszczalnej długości zabudowy w głąb działki podlegającej zainwestowaniu wzdłuż granicy z działką sąsiednią, nie są obaczone wadliwością uprawniającą uwzględnienie skargi kasacyjne w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie uczestniczce postępowania kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących zwrot kosztów przejazdu do sądu, rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.