Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1151/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151 w zw. z art 153, art. 119 pkt 2, art 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi D.A. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], sprostowana postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] października 2015 r. [...]. D. A. ("strona", "skarżąca"), pełniąca służbę w Komendzie Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w G., złożyła do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "[...]KW PSP", "organ I instancji") raport o "przyznanie i wypłatę zaległej kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2012 r. do dnia dzisiejszego i przyznanie równoważnika na przyszłość", zaś w uzupełnieniu tego wniosku w dniu [...] listopada 2015 r. złożyła oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], działając m.in. na podstawie art. 83 ust. 5 pkt 3 lit. b w związku z art. 78 ust. 1 i ust. 3-4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), dalej: "ustawa o PSP", przyznał skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 5,19 zł dziennie z dniem [...] listopada 2015 r. oraz odmówił przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r.

Na skutek odwołania strony Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "KG PSP", "organ II instancji") decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 5 pkt 2 lit. 13 oraz art. 78 ust. 1 i ust. 3-4 ustawy o PSP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu wskazał, że D. A. wstąpiła do służby przygotowawczej w PSP w dniu [...] maja 2005 r., a z dniem [...] maja 2008 r. została mianowana na stałe - jako strażak w Komendzie Wojewódzkiej PSP.

Na podstawie kolejnych decyzji [...] KW PSP o przydziale kwatery tymczasowej (z dnia [...] października 2007 r. nr [...], z dnia [...] września 2013 r. nr [...] , z dnia [...] września 2014 r. nr [...], z dnia [...] października 2015 r. nr [...]) strona zajmowała nieprzerwanie od dnia [...] października 2007 r. kwaterę tymczasową w S. przy ul. A. [...], początkowo jako strażak w służbie przygotowawczej, a od dnia 1 maja 2008 r. jako strażak mianowany na stałe.

W dniu 1 maja 2013 r. upłynął 5-letni termin, o którym mowa w art. 78 ust. 4 ustawy o PSP i w konsekwencji strona otrzymała prawo wyboru uprawnienia, tj. uprawnienia do równoważnika za remont bądź do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy stwierdził, iż bezspornym w sprawie jest, że strona od 2007 r. do 2015 r. corocznie składała oświadczenie mieszkaniowe na druku "oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak mieszkania", stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie trybu przyznawania strażakowi Państwowej Straży Pożarnej równoważników pieniężnych za remont albo za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 241, poz. 2033 ze zm.), dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r." z wypełnioną częścią I - "Równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego". Zatem organ I instancji postępował prawidłowo wydając stronie kolejne decyzje administracyjne i wypłacając równoważnik za remont. Niezłożenie przez stronę - od dnia 1 maja 2013r. wniosku o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (oświadczenia mieszkaniowego - część II) spowodowało, że stosowna decyzja nie mogła być wydana, a w konsekwencji prawo do równoważnika pieniężnego nie powstało. Prawo to powstało dopiero z datą złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. D. A. złożyła skargę na powyższą decyzję KG PSP z dnia [...] lutego 2016 r. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2012 r. do dnia 2 listopada 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 563/16 uchylił zaskarżoną decyzję KG PSP z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz decyzję [...]KW PSP z dnia [...] listopada 2015 r. w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi od momentu złożenia stosownego wniosku, czy też za okres wcześniejszy, w granicach terminu przedawnienia roszczeń.

Analizując przepisy ustawy o PSP Sąd stwierdził, że skoro ustawa ta nie zawiera żadnych limitów czasowych ograniczających realizację prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jak też nie zawiera sformułowania, aby funkcjonariusz nabywał przedmiotowe świadczenie dopiero od złożenia stosownego wniosku, to w konsekwencji przyznanie strażakowi omawianego równoważnika jest możliwe za cały okres posiadania przez niego tego prawa, ograniczony jedynie terminami przedawnienia. Nie można bowiem przyjąć, że prawo podmiotowe do równoważnika pieniężnego powstaje dopiero od chwili złożenia wniosku mieszkaniowego. Wniosek ten warunkuje jedynie możliwość realizacji tego uprawnienia, nie wyznaczając jednak granic okresu, za który świadczenie przysługuje.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w drodze decyzji, po złożeniu stosownego wniosku, z datą spełnienia przez funkcjonariusza ustawowych przesłanek do tego równoważnika.

Sąd zauważył nadto, że decyzja w przedmiocie przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter prawotwórczy. Nie oznacza to jednak, aby nabycie lub utrata prawa do równoważnika następowała w dacie, gdy decyzja w tym przedmiocie stanie się ostateczna. Konstytutywność decyzji nie jest bowiem równoznaczna ze stwierdzeniem, że konkretne prawo powstaje od daty jej ostateczności. Może powstać także w dacie wcześniejszej, jeśli takowa zostanie wskazana w decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł KG PSP, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i uwzględnienie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2876/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że - biorąc pod uwagę postanowienia zawarte w art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP (równoważnik za remont nie przysługuje, jeżeli strażak lub jego małżonek otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 78 ust. 1), a także w art. 79 ust. 1 ustawy o PSP (w razie zbiegu uprawnień strażaka i jego małżonka do równoważnika za remont i za brak lokalu mieszkalnego na podstawie ustawy lub innego tytułu prawnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka) i art. 79 ust. 2 ww. ustawy (uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego; uprawnienie do równoważnika za remont ustala się na dzień 1 stycznia każdego roku) - przyjąć należy, że Sąd I instancji miał obowiązek ocenić, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miał fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015, a tego nie uczynił.

Tym samym, zdaniem NSA, w sprawie doszło do naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie NSA zauważył, że skoro istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, to przyjąć trzeba, że orzekanie w kwestii zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej byłoby w dacie wyrokowania przedwczesne.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 55/19 uchylił zaskarżoną decyzję KG PSP z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz decyzję [...]KW PSP z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu Sąd powołał art. 190 p.p.s.a. wskazując, iż orzekając w sprawie związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2876/16.

Dalej Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje organów PSP - w części odmawiającej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - naruszają przepisy prawa. Mianowicie, organy dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie dokonały oceny, czy dla rozstrzygnięcia sprawy miał znaczenie fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015. Organy nie dokonały w tym względzie prawidłowych ustaleń co do zaistnienia przesłanek z art. 78 ust. 1 i ust. 3-4 w związku z art. 79 ust. 1 i art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP.

Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, na co zwrócił uwagę Komendant Główny PSP w treści skargi kasacyjnej, iż skarżąca miała złożyć oświadczenia mieszkaniowe, w których dokonać miała - za okres od dnia 2 października 2012 r. do dnia 2 listopada 2015 r. - wyboru uprawnienia do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co wykluczać powinno wypłatę skarżącej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o PSP. Powyższa kwestia nie była przedmiotem analizy orzekających w sprawie organów. Odmawiając przyznania skarżącej spornego równoważnika pieniężnego za brak lokalu, organy ograniczyły się wyłącznie do argumentacji związanej z analizą przepisów art. 78 ust. 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy o PSP, nie biorąc pod uwagę rzekomych przeciwskazań wynikających z art. 79 ust. 1 ww. ustawy.

Zdaniem Sądu, brak dokonania przez organy oceny czy na rozstrzygnięcie sprawy mógł mieć wpływ - a jeśli tak, to jaki - fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015, czyni zasadnym zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] KW PSP, powołując w podstawie prawnej art. 104 k.p.a. oraz 83 ust. 5 pkt 3 lit. b, art. 78 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 2 ustawy o PSP i oraz § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r., odmówił przyznania [...] D. A. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] marca 2019 r. strona nieprzerwanie zajmowała kwaterę tymczasową, położoną w S. przy ul. A. [...], przyznawaną na wniosek strony kolejnymi decyzjami [...]KW PSP.

Do dnia 13 lutego 2019 r. strona nie złożyła wniosku o przyznanie jej lokalu mieszkalnego, zgodnie z dyspozycją art. 76 ust. 7 ustawy o PSP.

Z uwagi na przyznanie stronie kwatery tymczasowej, zgodnie z art. 78 ust. 4 ustawy o PSP, w okresie od 1 maja 2008 r. do 1 maja 2013 r. stronie nie przysługiwało świadczenie z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W okresie od dnia 2 maja 2013 r. do dnia 2 listopada 2015 r. strona mogła ubiegać się zarówno o równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego (art. 77 ust. 2 ustawy o PSP), jak i o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (art. 78 ust. 4 ww. ustawy). Zachodził bowiem zbieg uprawnień strażaka do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego (w niniejszym stanie faktycznym - kwatery tymczasowej).

Zbieg uprawnień nie oznaczał jednak możliwości pobierania przez stronę obu wskazanych równoważników. Wynika to z treści art. 79 ust. 2 ustawy o PSP oraz z § pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. Konstrukcja tych przepisów oparta jest na alternatywie rozłącznej, co oznacza, że organ może zastosować tylko jedną z możliwości w tym przepisie przewidzianych, tj. przyznać stronie wyłącznie jedno z dwóch przysługujących świadczeń.

Dalej organ I instancji wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy w postaci złożonych przez stronę oświadczeń mieszkaniowych, a także decyzji wydanych na ich podstawie, pozwala stwierdzić, że w analizowanym okresie strona nieprzerwanie pobierała, otrzymywany na jej wniosek, równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Świadczenie to zostało stronie przyznane: w 2012 r. decyzją nr [...] [...]KW PSP z dnia [...] lutego 2012 r. na oświadczenie mieszkaniowe z dnia [...] stycznia 2012 r. (część I); w 2013 r. decyzją nr [...] [...]KW PSP z dnia [...] stycznia 2013 r. na oświadczenie mieszkaniowe z dnia [...] stycznia 2013 r. (część I); w 2014 r. decyzją nr [...] [...]KW PSP z dnia [...] lutego 2014 r. na oświadczenie mieszkaniowe z dnia [...] stycznia 2014 r. (część I); w 2015 r. decyzją nr [...] [...]KW PSP z dnia [...] marca 2015 r. na oświadczenie mieszkaniowe z dnia [...] marca 2015 roku (cześć I).

W ww. okresie strona nie wnioskowała o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Po raz pierwszy taki wniosek, tj. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (wypełniona część II oświadczenia) strona złożyła w dniu [...] listopada 2015 r. Strona nieprzerwanie do dnia 3 listopada 2015 r. wypełniała część I oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r., a która dotyczy wypłaty równoważnika za remont lokalu.

Organ I instancji wskazał również, że wykładnia art. 79 ust. 2 ustawy o PSP oraz przepisów wykonawczych koresponduje z treścią art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP, w którym ustawodawca wyłączył z grona uprawnionych funkcjonariuszy do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego strażaków korzystających z równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Z treści ww. przepisu wywieść należy analogiczny wniosek, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie może zostać przyznane, jeśli funkcjonariusz otrzymał równoważnik za remont lokalu mieszkalnego.

Skoro zatem strona w okresie objętym wnioskiem o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego decydowała się ubiegać o równoważnik pieniężny za remont lokalu, czemu dała wyraz składając wnioski w postaci oświadczeń mieszkaniowych, to tym samym dokonała wyboru o jakim mowa w art. 79 ust. 2 ustawy o PSP.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. D. A. wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie:

1) art. 77 ust. 4 pkt 1 oraz art. 78 ust. 2 ustawy o PSP poprzez zastosowanie wadliwych metod interpretacji, polegających na wywiedzeniu na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, w drodze wnioskowania i analogii dodatkowych, nie przewidzianych przepisami ustawy o PSP, okoliczności pozbawiających strażaka uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego,

2) art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wadliwych metod interpretacji polegających na wywiedzeniu na podstawie art. 77 ust 4 pkt 1 ustawy o PSP w drodze wnioskowania i analogii dodatkowych, nie przewidzianych przepisami tej ustawy, okoliczności pozbawiających strażaka uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy art. 78 ust. 2 ww. ustawy zawiera zamknięty katalog okoliczności w jakich równoważnik za brak lokalu nie przysługuje,

3) art. 79 ust. 1 ustawy o PSP na skutek błędnej jego wykładni, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania tego przepisu w sprawie, w której strażak nie posiada małżonka i nie zachodzi zbieg uprawnień, o których mowa w ww. przepisie,

4) art. 78 ust. 4 ustawy o PSP:

- na skutek błędnej jego wykładni i uznaniu, że organ PSP jest uprawniony do dłuższego niż 5 lat okresu niewypłacania strażakowi (w sytuacji, o której mowa w art. 78 ust. 4 ww. ustawy) równoważnika za brak lokalu mieszkalnego,

- na skutek błędnej jego wykładni w związku z błędnym zastosowaniem art. 79 ust. 1 ww. ustawy i w konsekwencji błędne uznanie, że po upływie 5 lat zamieszkiwania przez strażaka w służbie stałej w kwaterze tymczasowej, w sytuacji braku możliwości przyznania temu strażakowi lokalu mieszkalnego, organ PSP nie jest zobowiązany rozpocząć wypłacania strażakowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (przewidzianego w art. 78 ust. 4 ww. ustawy), a strażak jedynie nabywa prawo wyboru do ubiegania się zamiennie albo o równoważnik pieniężny za remont mieszkania albo o równoważnik pieniężny za brak mieszkania, gdyż dochodzi do zbiegu uprawnień,

5) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 7, art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie oświadczenia strony wyrażonego w piśmie z dnia [...] października 2015 r. oraz w odwołaniu od decyzji [...]KW PSP z dnia [...] listopada 2015r. nr [...], iż przyczyną niewypłacania w latach 2013 - 2015 korzystniejszego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego był brak wiedzy strony o powstałym, z dniem 2 maja 2013 r., na podstawie art 78 ust. 4 ustawy o PSP, uprawnieniu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego,

6) art. 78 ust. 2 i ust. 3 ustawy o PSP wskutek nieuwzględnienia w sprawie, co doprowadziło do uznania, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje uprawnionemu strażakowi za okres od dnia 2 maja 2013 r. do 3 listopada 2015 r. pomimo złożenia przez strażaka w dniu [...] października 2015 r. wniosku o wypłatę przedmiotowego świadczenia należnego strażakowi na podstawie art. 78 ust. 4 ww. ustawy przed upływem terminu przedawnienia,

W związku z powyższymi zarzutami strona wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 2 maja 2013 r. do dnia 2 listopada 2015 r.,

- wypłatę zaległego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należnego od dnia 2 maja 2013 r. do dnia 2 listopada 2015 r. wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu nieterminowo wypłaconego świadczenia od dnia jego wymagalności do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu odwołania strona rozwinęła powyższe zarzuty przedstawiając obszerną argumentację na ich poparcie.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr[...] , KG PSP, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do wykładni art. 79 ust. 2 ustawy o PSP oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. Wskazał, że organ może przyznać tylko jedno świadczenie, tj. równoważnik za remont albo za brak lokalu. Strona składając oświadczenie mieszkaniowe wypełnione w części I świadomie zmierza do zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia uprawnienia do równoważnika za remont lokalu. Organ nie może swobodnie wybierać przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek (którym w tym wypadku jest oświadczenie mieszkaniowe).

Powyższe, zdaniem organu, należy rozpatrywać w oderwaniu od kwestii zbiegu uprawnień, której poświęcony jest przepis art. 79 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP, lecz należy pamiętać, że nie jest to jedyny przypadek w ww. ustawie, gdzie ustawodawca w sposób czytelny rozwiązuje ten dylemat. Równoważnik za remont nie przysługuje, bowiem jeżeli strażak lub jego małżonek otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ww. ustawy. Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 702/16 stwierdził, że "(...) strażak nie może pobierać jednocześnie dwóch równoważników, a mianowicie za remont i brak lokalu". Tym samym racjonalny ustawodawca nie miał powodu umieszczania analogicznej normy kolizyjnej w przepisie art. 78 ustawy o PSP regulującym materię równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sam przepis art. 79 ust. 1 ww. ustawy dotyczy specyficznego typu zbiegu uprawnień. Pomijając kwestię, czy obejmuje on zakresem regulacji wszystkich funkcjonariuszy, czy tylko sytuacje gdzie zbieg uprawnień dotyczy strażaka i jego małżonka, należy zwrócić uwagę na jego specyficzną konstrukcję z wykorzystaniem alternatywy rozłącznej. Dotyczy on bowiem zbiegu uprawnień albo do dwóch równoważników za remont lokalu, albo do równoważników za brak lokalu. Nie przewiduje on zbiegów uprawnień do równoważnika za brak i za remont lokalu, co stanowi logiczną konsekwencję dyspozycji art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej co do błędnej interpretacji art. 78 ust. 4 ustawy o PSP organ zaznaczył w pierwszej kolejności, że norma zawarta w art. 78 ust. 1 ww. ustawy ma charakter generalny i abstrakcyjny. Uprawnienie do równoważnika nie powstaje z mocy samego prawa, lecz jest ustalane w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym to strażak - wnioskodawca decyduje, o które świadczenie się ubiega.

Dalej wskazał, że z brzmienia art. 78 ust. 4 nie można wywieść twierdzenia, iż po upływie tych 5 lat z mocy samego prawa powstanie skuteczne uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Względnie, zważywszy na konstrukcje norm w tym zakresie, strażak może wystąpić o przyznanie równoważnika za brak lokalu, lecz równoważnika pieniężnego nie wypłaca się przez okres do upływu 5 lat nieprzerwanego zamieszkiwania w kwaterze tymczasowej. Stąd błędne jest twierdzenie strony, że wraz z upływem 5-letniego okresu oczekiwania na kwaterze tymczasowej na przydział lokalu mieszalnego nabywa ona prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, że kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie nie jest ani charakter decyzji przyznającej sporne świadczenie (konstytutywny czy też deklaratoryjny), ani też to, czy uprawnienie do równoważnika za brak lokalu w przypadku, o którym mowa w art. 78 ust. 4 ustawy o PSP, powstaje z mocy samego prawa czy też wymaga stosownego orzeczenia. Rozstrzygnięcie organu oparte jest na przepisie art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP, na podstawie którego bez dodatkowych zabiegów interpretacyjnych można stwierdzić, że strażak co do zasady uprawniony jest do jednego z dwóch równoważników. Skoro stronie w omawianym okresie przyznawano i wypłacano równoważnik za remont lokalu (a wypłata następuje na podstawie ostatecznej i wykonalnej decyzji administracyjnej), to nie może być mowy o przyznaniu za ten czas równoważnika za brak lokalu.

Pismem z dnia 8 maja 2020 r. D. A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję KG PSP z dnia [...] marca 2020 r. zarzucając:

1) naruszenie art. 77 ust. 1 o PSP oraz zasad postępowania administracyjnego i błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ II instancji, poprzez wskazanie, iż skarżąca pobierała równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy o PSP rokrocznie od wstąpienia do służby, w sytuacji gdy:

- skarżąca pobierała równoważnik pieniężny za remont kwatery tymczasowej na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy o PSP,

- skarżąca pobierała równoważnik pieniężny za remont kwatery tymczasowej od momentu przyznania kwatery, tj. od dnia [...] października 2007 r., a nie od momentu wstąpienia do służby w PSP, co miało miejsce w dniu [...] maja 2005 r.,

2) błędne wskazanie art. 78 ust. 1 ustawy o PSP jako podstawy prawnej przyznania skarżącej uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstało u skarżącej, która otrzymała kwaterę tymczasową na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o PSP, po 5 latach oczekiwania na lokal mieszkalny, a organ po upływie 5 lat w dalszym ciągu nie miał możliwości przyznania skarżącej należnego jej lokalu mieszkalnego,

3) błędne wskazanie, iż "spór w przedmiotowej sprawie osadzony jest w kwestii wzajemnych relacji pomiędzy równoważnikiem, o którym mowa w art 77 ust. 1 ustawy o PSP, a równoważnikiem o którym mowa w art. 78 ust. 1 ustawy o PSP (...)", w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie art. 77 ust. 1 ww. ustawy nie ma zastosowania, bowiem skarżąca nie posiadała i nie posiada lokalu mieszkalnego lub domu zajmowanego na podstawie przysługującego jej tytułu prawnego, a spór w przedmiotowej sprawie osadzony jest w kwestii wzajemnych relacji pomiędzy równoważnikiem pieniężnym za remont kwatery tymczasowej - należnym jej na podstawie art. 77 ust. 2 ww. ustawy jako rekompensata ponoszonych kosztów remontu kwatery, a równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego, do którego skarżąca nabyła prawo na podstawie art. 78 ust. 4 ww. ustawy o PSP po 5 latach oczekiwania na lokal mieszkalny, w sytuacji gdy organ w dalszym ciągu nie ma możliwości przydzielić skarżącej takiego lokalu i jest ona zmuszona zamieszkiwać w kwaterze tymczasowej, nie realizującej jej uprawnienia do otrzymania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ww. ustawy,

4) błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wywiedzeniu i wskazaniu przez organ II instancji, iż skarżąca prezentuje stanowisko, zgodnie z którym w świetle dyspozycji art. 78 ust. 4 ustawy o PSP uprawnienie do równoważnika pieniężnego powstaje ex lege, w sytuacji gdy, zdaniem skarżącej, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu "Oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnienia do równoważnika za remont bądź za brak lokalu mieszkalnego", ale za okres od daty zaistnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez funkcjonariusza,

5) błędne ustalenie stanu faktycznego i naruszenie art. 78 ust. 4 ustawy o PSP poprzez jego niezastosowanie polegające na stwierdzeniu przez organ II instancji, że skarżąca uprawniona była do ubiegania się o równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2008 r.,

6) rażące naruszenie art. 78 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy o PSP poprzez wskazanie, że funkcjonariuszowi można przyznać równoważnik za brak lokalu mieszkalnego najwcześniej od daty złożenia wniosku o wypłatę tego świadczenia,

7) naruszenie art. 78 ust. 1 i ust. 3, art. 79 ust. 2 oraz art. 83 ust. 5 ustawy o PSP poprzez wskazanie, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego nie powstaje z mocy samego prawa oraz, że decyzje administracyjne dotyczące równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydawane są w ramach uznania administracyjnego, mają charakter aktu konstytutywnego i wywołują skutki prawne dopiero od chwili ich wydania - ex nunc,

8) naruszenie art. 107 ust. 3, art. 8 i art. 11 k.p.a. przez niewłaściwe uzasadnienie decyzji i brak odniesienia się do zarzutów odwołania, w tym do poglądów judykatury, w których nie podzielono poglądu, jakoby decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego miała charakter konstytutywny oraz, że przedmiotowe świadczenie może być przyznane dopiero od daty złożenia wniosku,

9) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 Konstytucji RP oraz art. 78 ust. 2 i art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP poprzez zastosowanie wadliwych metod interpretacji, polegających na wywiedzeniu okoliczności pozbawiających strażaka uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

10) naruszenie przepisów postępowania poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania podważających zasadność odwoływania się przez organ I instancji do użycia przez ustawodawcę spójników "albo", "bądź" w konstrukcji przepisów ustawy o PSP i rozporządzenia wykonawczego jako alternatywy rozłącznej,

11) błędne wskazanie przez organy obu instancji, że użycie przez ustawodawcę spójników "albo", "bądź" w konstrukcji przepisów ustawy o PSP i rozporządzenia wykonawczego ma stanowić o:

- wykluczeniu przez ustawodawcę możliwości przyznania strażakowi w służbie stałej dwóch równoważników pieniężnych, tj. na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy o PSP równoważnika pieniężnego za remont kwatery tymczasowej oraz na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o PSP równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

- możliwości przyznania strażakowi w służbie stałej tylko jednego z dwóch przysługujących mu równoważników pieniężnych, tj. albo równoważnika pieniężnego za remont kwatery tymczasowej albo równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

w sytuacji, gdy użycie przez ustawodawcę ww. spójników podyktowane jest jedynie faktem uregulowania w jednym przepisie uprawnienia do dwóch zgoła odmiennych w swej funkcji i celowości równoważników: za remont lokalu/kwatery jako rekompensaty ponoszonych kosztów remontu oraz za brak lokalu mieszkalnego jako rekompensaty za brak możliwości zrealizowania podstawowego uprawnienia strażaka jakim jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego,

12) rażące naruszenie przepisów rozdziału 8 ustawy o PSP poprzez brak uwzględnienia celowości i funkcji jaką mają spełniać świadczenia pieniężne przysługujące skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stanowiska organów o odmowie przyznania skarżącej należnego jej zaległego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

13) naruszenie przepisów postępowania poprzez brak jakiejkolwiek oceny w uzasadnieniu obu decyzji, czy dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyznania zaległego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma znaczenie okoliczność, że:

- skarżąca nie występowała o wypłatę zaległego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wcześniej z uwagi na to, że nie posiadała wiedzy o powstałym, na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o PSP, od dnia 2 maja 2013 r., uprawnieniu do tego świadczenia,

- organ nie pouczył skarżącej o powstałym uprawnieniu do korzystniejszego dla skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

- art. 79 ust. 1 ustawy o PSP nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie,

14) naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 k.p.a. poprzez niepouczenie skarżącej w uzasadnieniu decyzji kończących postępowanie administracyjne wszczynane w latach 2013 - 2015 o powstałym od dnia 2 maja 2013 r., na podstawie art. 78 ust. 4 ustawy o PSP, uprawnieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego,

15) naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 7, art. 81a § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie oświadczenia skarżącej wyrażonego w piśmie z dnia [...] października 2015 r. oraz w odwołaniu od decyzji [...]KW PSP z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] o tym, iż przyczyną niewypełniania w latach 2013 - 2015 "Oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnienia do równoważnika za remont bądź za brak mieszkania" w części II był brak wiedzy o powstałym, z dniem 2 maja 2013 r., uprawnieniu do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego,

16) bezpodstawne sugerowanie przez organ I instancji, że błędne (spowodowane brakiem wiedzy o powstałym uprawnieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego) niewypełnianie w latach 2013 - 2015 "Oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont bądź za brak mieszkania" w części II było świadomie dokonywanym przez skarżącą wyborem jednego z przysługujących jej równoważników,

17) błędne przywołanie przez organ II instancji art. 79 ust. 4 pkt. 1 ustawy o PSP jako regulacji dotyczącej zbiegu uprawnień w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie,

18) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i ustawy o PSP poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której podstawę uzasadnienia odmowy wypłaty zaległego równoważnika pieniężnego stanowi art. 79 ust. 1 ustawy o PSP, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie,

19) naruszenie art. 77 ust. 2 oraz art. 78 ust. 2 - 4 ustawy o PSP wobec braku zastosowania, co doprowadziło do błędnego uznania, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje skarżącej, pomimo złożenia w dniu 3 listopada 2015 r., przed upływem terminu przedawnienia, wniosku o wypłatę przedmiotowego świadczenia należnego na podstawie art. 78 ust.4 ww. ustawy,

20) naruszenie art. 78 ust. 4 ustawy o PSP polegające na jego błędnej interpretacji, co doprowadziło do błędnego uznania, że strażak w służbie stałej po upływie 5-letniego okresu oczekiwania w kwaterze tymczasowej na lokal mieszkalny nabywa prawo wyboru do ubiegania się o równoważnik pieniężny za remont kwatery tymczasowej albo za brak lokalu mieszkalnego, co stoi w sprzeczności i godzi w celowość oraz funkcję należnych skarżącej świadczeń,

21) nieodniesienie się przez organ II instancji do kwestii naruszenia przez organ I instancji art. 79 ust. 2 ustawy o PSP poprzez błędne przywołanie tej regulacji w uzasadnieniu decyzji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...]KW PSP z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w całości,

- zasądzenie wypłaty zaległego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należnego od dnia 2 maja 2013 r. do dnia 2 listopada 2015 r. wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu nieterminowo wypłaconego świadczenia od dnia wymagalności (tj. od dnia [...] listopada 2015 r. - data złożenia wniosku o wypłatę zaległego świadczenia) do dnia zapłaty,

- zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty przedstawiając obszerną argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2020 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi podnosząc, iż w odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do szeregu podniesionych w niej zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Powyższa decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 55/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję KG PSP z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz decyzję [...]KW PSP z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższy wyrok jest prawomocny od dnia 28 września 2019 r.

W tym stanie rzeczy Sąd był obowiązany dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały po uprawomocnieniu się ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 55/19.

W niniejszej sprawie znajduje również zastosowanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję organ uwzględnił ocenę prawną zawartą w ww. wyroku i zrealizował sformułowane w nim wytyczne co do dalszego postępowania. Nie można zatem skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 153 w związku z art. 171 p.p.s.a.

WSA w Warszawie, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2876/16), wskazał w ww. wyroku, że w uzasadnieniu obu wydanych w sprawie decyzji organy nie dokonały oceny, czy na rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 2 października 2012 r. do dnia 2 listopada 2015 r. mógł mieć wpływ - a jeśli tak, to jaki - fakt, że skarżąca pobierała równoważnik za remont w latach 2012-2015. Brak takiej oceny czyni zasadnym zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy.

Rozpatrując w związku z tym ponownie wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2015 r. organ I instancji poddał ocenie zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności oświadczenia mieszkaniowe skarżącej z okresu 2012 - 2015 oraz ostateczne decyzje [...]KW PSP: z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], z dnia [...] marca 2015r. nr [...] przyznające skarżącej równoważnik pieniężny za remont kwatery tymczasowej położonej w S. przy ul. A. [...] na kolejne lata. Nadto organ dokonał analizy przepisów ustawy o PSP oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r. stwierdzając w konkluzji, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszalnego nie może być przyznane, jeśli funkcjonariusz PSP otrzymał równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego (tu: kwatery tymczasowej). W konsekwencji odmówił skarżącej przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r. Stanowisko to podzielił organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję.

Stanowisko organu, w ocenie Sądu orzekającego, jest prawidłowe.

Zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. W myśl art. 78 ust. 3 ww. ustawy, równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. Jednoczenie, przepis art. 78 ust. 4 ww. ustawy przewiduje, że w przypadku, gdy strażak otrzymał kwaterę tymczasową w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w której nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie wypłaca się przez okres oczekiwania na lokal mieszkalny, nie dłużej jednak niż przez 5 lat.

Stosownie natomiast do art. 77 ust. 1 ustawy o PSP strażakowi mianowanemu na stałe oraz strażakowi w służbie przygotowawczej przysługuje równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego lub domu, zajmowanego na podstawie przysługującego mu tytułu prawnego, zwany dalej "równoważnikiem za remont", z uwzględnieniem norm zaludnienia przysługujących strażakowi oraz członkom jego rodziny. Równoważnik za remont nie przysługuje, jeżeli strażak lub jego małżonek otrzymuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 78 ust. 1 (ust. 4 pkt 1).

Z kolei w myśl art. 79 ust. 1 ww. ustawy w razie zbiegu uprawnień strażaka i jego małżonka do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego na podstawie niniejszej ustawy lub innego tytułu prawnego przysługuje jeden równoważnik, wybrany przez strażaka. Uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego. Uprawnienie do równoważnika za remont ustala się na dzień 1 stycznia każdego roku (ust. 2).

Analiza ww. przepisów, a w szczególności treść art. 77 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, uprawnia do przyjęcia stanowiska, że ustawodawca wykluczył możliwość równoczesnego pobierania dwóch świadczeń, tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przepis ten z góry wyklucza sytuacje, w których można by mówić o zbiegu uprawnień, a jedynym miejscem gdzie ustawodawca posługuje się tym pojęciem (przy okazji określając jego treść) jest przepis art. 79 ust. 1 ustawy o PSP, wskazując, że do zbiegu uprawnień może dojść w przypadku dwóch uprawnień (strażaka i jego małżonka) do równoważnika za remont lokalu, albo dwóch uprawnień do równoważnika za brak lokalu.

Trafnie więc organ I instancji powołał art. 77 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP wskazując, że ustawodawca wyłączył z grona funkcjonariuszy uprawnionych do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, strażaków korzystających z równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Prawidłowe są również twierdzenia organu I instancji odnośnie wzajemnej relacji równoważnika za brak lokalu do równoważnika za remont lokalu. Organ stwierdził bowiem, że ustawodawca wyraźnie wskazał, zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy o PSP, iż "uprawnienie do równoważnika za remont albo za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie złożonego przez strażaka oświadczenia mieszkaniowego". Powyższe sformułowanie wprowadzono również do § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r., przy czym prawodawca wprowadził tamże wzór wniosku - oświadczenia mieszkaniowego, tytułowany jako oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnienia do równoważnika za remont bądź równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, dzielony na dwie części, z których każda dedykowana jest odrębnemu świadczeniu. Powyższe wskazuje, że w ww. przepisach mamy do czynienia z alternatywą rozłączną (wykluczającą się), o czym świadczy użycie spójników "albo" i "bądź". Oznacza to, że organ może zastosować tylko jedną z możliwości przewidzianych w danym przepisie, oraz potwierdza, że zbieg uprawnień może dotyczyć tylko dwóch równoważników za remont albo też dwóch równoważników za brak lokalu. Zastosowana w art. 79 ust. 1 ustawy o PSP alternatywa rozłączna wyklucza nawet powstanie zbiegu uprawnień do tych dwóch równoważników u jednej osoby, co stanowi logiczną konsekwencję przesłanki negatywnej z art. 77 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy.

Trafnie również organ I instancji przyjął, że skarżąca składając oświadczenie mieszkaniowe wypełnione w części I (zgodnie z załącznikiem do ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 18 listopada 2005 r.), dokonała określonego wyboru, którego skutkiem było zainicjowanie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia uprawnienia do równoważnika za remont lokalu. Organ nie może swobodnie "wybierać" przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek, gdyż jest nim związany. Zasada ta ma zastosowanie również w przypadku oświadczenia mieszkaniowego (wniosku o przyznanie określonego świadczenia) składanego przez funkcjonariusza PSP.

Kluczowe w sprawie pozostaje to, że na skutek złożonych przez skarżącą oświadczeń mieszkaniowych za lata 2012 - 2015 [...]KW PSP wydał wymienione wyżej decyzje o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont kwatery tymczasowej, które noszą walor ostateczności. Decyzje te nie zostały do dnia wydania zaskarżonej decyzji wyeliminowane z obrotu prawnego, a zatem w świetle stanowiska, iż strażak nie może pobierać jednocześnie dwóch równoważników, tj. za remont i za brak lokalu, organ I instancji nie mógł rozstrzygnąć sprawy w sposób zgodny z wnioskiem skarżącej.

W tym miejscu wskazać należy, że błędne jest stanowisko skarżącej co do rodzaju pobieranego świadczenia. Skarżąca wskazywała bowiem, że pobierała równoważnik za remont kwatery tymczasowej powołując się przy tym na art. 77 ust 2 ustawy o PSP. Tymczasem ustawa ta nie zna instytucji "równoważnika za remont kwatery tymczasowej". Istnieje natomiast równoważnik za remont lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy o PSP, natomiast art. 77 ust. 2 ww. ustawy rozszerza zakres stosowania przepisów o równoważniku za remont lokalu na sytuacje, gdy strażak zamieszkuje w kwaterze tymczasowej. Umożliwia to przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego osobie zamieszkującej w kwaterze tymczasowej. Nie można zgodzić się zatem ze skarżącą, że przepis art. 77 ust. 1 ustawy o PSP nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, tylko ze względu na to, że skarżąca nie posiadała domu ani lokalu, lecz kwaterę tymczasową. Nie są też trafne zarzuty skarżącej, jakoby organy administracji dokonały naruszenia przepisów rozdziału 8 ustawy o PSP poprzez nieuwzględnienie celowości i funkcji równoważników za remont i brak lokalu. To bowiem wola skarżącej (uwidoczniona poprzez dokonanie wyboru świadczenia w złożonym oświadczeniu mieszkaniowym) przesądziła o wydaniu decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu, a nie za brak lokalu mieszkalnego.

Również pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżąca wielokrotnie podnosiła, że przepis art. 79 ust. 1 ustawy o PSP nie ma zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy, ze względu na to, że dotyczy strażaków pozostających w związku małżeńskim. Nie kwestionując tego wskazać należy, że organy powoływały ww. przepis w innym kontekście. Akcentowały mianowicie to, iż jest to przepis, w którym mowa jest o zbiegu uprawnień równoważników. Zbieg uprawnień może dotyczyć tylko uprawnień do równoważników za brak lokalu albo równoważników za remont lokalu, na co wskazuje użycie spójnika "albo". Zawarta w ww. przepisie myśl ustawodawcy koresponduje z twierdzeniami organów o tym, że są to dwa różne ze swej natury świadczenia.

Zgodzić należy się ze skarżącą, że przepis art. 79 ust. 4 pkt 1 ustawy o PSP został błędnie powołany przez organ II instancji, co - jak się wydaje - jest skutkiem omyłki. Niewątpliwie bowiem kwestia zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego nie była przedmiotem rozpatrywanej sprawy.

Nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia przepisów procesowych. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada przekonywania). Nie ma również podstaw aby skutecznie zarzucać organowi naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania (pouczania) skarżącej o przysługującym jej uprawnieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podkreślić należy, że ustawa o PSP reguluje podstawowe prawa i obowiązki strażaka, a więc aby móc w sposób prawidłowy pełnić służbę, funkcjonariusz PSP powinien ją znać w dobrze pojętym, własnym interesie. Natomiast ewentualnych, negatywnych skutków zaniechania w tym zakresie funkcjonariusz nie może skutecznie przerzucać na organ.

Nie są również trafne zarzuty dotyczące naruszenia reguł postępowania dowodowego wyrażonych w art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ, w zakresie wskazanym przez Sąd w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 55/19, przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w postaci oświadczeń mieszkaniowych oraz ww. decyzji [...]KW PSP w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za remont kwatery tymczasowej i na podstawie przepisów ustawy o PSP wskazał w jaki sposób okoliczność pobierania ww. równoważnika przez skarżącą w latach 2012 - 2015 miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a., bowiem przesłanki określone w ww. przepisie, tj. nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., bowiem uzasadnienia obu wydanych w sprawie decyzji wyjaśniają w sposób wystarczający z jakich powodów w niniejszej sprawie zapadło rozstrzygnięcie odmawiające skarżącej wnioskowanego świadczenia w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za wskazany okres .

Końcowo Sąd zauważa, że w świetle związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. prawomocnym wyroku Sądu z dnia 10 kwietnia 2019 r., organy prawidłowo skoncentrowały się na kwestii wzajemnej relacji dwóch równoważników - za brak lokalu mieszkalnego oraz za remont lokalu mieszkalnego oraz na okoliczności pobierania przez skarżącą w ww. okresie równoważnika za remont przydzielonej kwatery tymczasowej. W związku z powyższym zarzut skarżącej, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania w zakresie charakteru decyzji przyznającej równoważnik oraz momentu powstania uprawnienia do równoważnika - nie może odnieść zamierzonego skutku. Zagadnienia te nie mają pierwszorzędnego znaczenia na gruncie niniejszej sprawy, w której przesądzające jest stanowisko organów o braku możliwości równoczesnego pobierania dwóch świadczeń, tj. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.

Sąd dostrzega również podnoszoną przez skarżącą okoliczność, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] [...]KW PSP przyznał skarżącej równoważnik pieniężny za remont kwatery tymczasowej za rok 2015, natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] organ przyznał skarżącej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego z dniem [...] listopada 2015 r. Kwestia przyznania ww. świadczenia nie jest jednak przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu, które dotyczy odmowy przyznania skarżącej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] listopada 2015 r.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty i wnioski skarżącej nie zasługują na uwzględnienie.

Z tych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi, a zatem Sąd nie miał podstaw do zasądzenia kosztów postępowania od skarżącej na rzecz Komendanta Głównego PSP, o co wnioskował pełnomocnik organu.