Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 875/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1 i art 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: oraz par 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie : WSA Beata Łomnicka WSA Paweł Darmoń Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. Ż. kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 czerwca 2019 r. (znak: [...]) na podstawie:

- art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) oraz

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.),

po rozpoznaniu odwołania D. Ż., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia 25 marca 2019 r. (znak: [...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na zakład mechaniczno-elektryczny, wulkanizacyjny na części działki o numerze [...] w obrębie ewidencyjnym M. , gm. T.",

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 25 marca 2019 r. (znak: [...]), po rozpatrzeniu wniosku D. Ż. z dnia 22 listopada 2018 r., Burmistrza Miasta T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na zakład mechaniczno-elektryczny, wulkanizacyjny na części działki o numerze [...] w obrębie ewidencyjnym M. , gm. T.".

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono chronologicznie przebieg postępowania w sprawie. Organ podał ponadto, iż teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast., u.p.z.p. Wskazano także, że dokonano oceny kompletności wniosku inicjującego postępowanie, ustalono krąg stron, wyznaczono granice obszaru analizowanego oraz przeprowadzono w dniu 15 stycznia 2019 r. oględziny terenu. Następnie podano, że sporządzona została analiza architektoniczno-urbanistyczna, na podstawie której osoba uprawniona w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządziła projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wyjaśniono również, że celem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu powiadomiono je o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zaznajomienia się z nim przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. W dalszej kolejności wskazano na przesłanki, które należy spełnić, aby możliwe było ustalenie dla danej inwestycji warunków zabudowy wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i podkreślono, że dla wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest łączne ich spełnienie, a wykazanie braku spełnienia którejkolwiek z nich wyklucza wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Następnie wyjaśniono, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, statuujący tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa można uznać za spełniony, jeśli istnieje w obszarze analizowanym co najmniej jedna dostępna z tej samej drogi publicznej działka zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym natomiast zakresie, powołując się na sporządzoną w sprawie analizę architektoniczno-urbanistyczną wskazano, że wynikało z niej, iż takiej działki w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie było. Wyjaśniono zarazem, że jakkolwiek pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a także, iż co do zasady funkcja usługowa może stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i być z nią komplementarna, to jednak nie dotyczyło to wszystkich usług. Podniesiono bowiem, że każdorazowo należy mieć na uwadze, jakie usługi planuje wnioskodawca i jaki jest stan zagospodarowania obszaru analizowanego i w ten sposób oceniać realizację omawianej przesłanki. W tym kontekście stwierdzono, że z uwagi na fakt, iż obszar analizowany co do zasady zagospodarowany był zabudową mieszkaniową jednorodzinną, to funkcja usługowa w tym obszarze była do pogodzenia z dotychczasową funkcją o tyle, o ile obejmowała ona usługi nieuciążliwe i stanowiące uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Tymczasem w ocenie organu, realizacja warsztatu samochodowego i wulkanizacyjnego warunku tego nie spełniała. Podkreślono także, że wprowadzenie nowego rodzaju zabudowy, sprzecznego z dotychczasowym stanem zagospodarowania obszaru analizowanego byłoby sprzeczne z powołaną wyżej zasadą dobrego sąsiedztwa. Zaznaczono bowiem, że warsztat samochodowy obejmuje świadczenie usług uciążliwych, a więc nie do pogodzenia z dominującą w obszarze funkcją mieszkaniowo-jednorodzinną. Zwrócono przy tym uwagę, że w obszarze analizowanym brak było jakiegokolwiek obiektu świadczącego usługi uciążliwe. Podsumowując wskazano, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie została spełniona konstytutywna przesłanka ustalenia warunków zabudowy określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., na co wskazywały wyniki przeprowadzonej analizy, wobec czego należało odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł D. Ż., działający przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także wskazania organowi I instancji właściwej interpretacji relewantnych przepisów prawa.

W treści odwołania odwołujący się zarzucił, że błędnie wyznaczono w przedmiotowej sprawie obszar analizowany. Wskazał, że wprawdzie obszar ten został wyznaczony w oparciu o minimum wynikające z § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednak organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego na owym minimum poprzestał i nie poszerzył obszaru analizowanego. Powołując się na orzecznictwo podniósł, że wskazuje się, iż poszerzenie obszaru analizowanego jest w pełni dopuszczalne, gdy znajduje to uzasadnienie w realiach konkretnej sprawy i jest powiązane z jednej strony z ochroną ładu przestrzennego, a z drugiej z zasadą wolności zabudowy. Zdaniem odwołującego się, obszar analizowany należy zatem widzieć jako urbanistyczną całość, a tym samym nie należy dokonywać sztucznych podziałów. W tym kontekście wskazano, że okolicznością przemawiającą za poszerzeniem obszaru analizy w przedmiotowej sprawie był fakt, iż poza północną i północno-wschodnią granicą wyznaczonego obszaru, w odległości wynoszącej zaledwie "kilka – kilkanaście metrów" znajdowała się zabudowa warsztatu ślusarskiego, w którym świadczone były usługi o podobnym stopniu uciążliwości jak wnioskowane. Tymczasem w ocenie odwołującego się, organ okoliczność tę pominął, jednocześnie powołując się w uzasadnieniu swojej decyzji na zabudowę dz. nr [...], gdzie znajdował się sklep, a działka ta również pozostawała poza granicami wyznaczonego obszaru analizy, niemniej jednak jej zabudowa została poddana analizie, z czego organ wyciągnął konkretne wnioski. Wobec powyższego według odwołującego się, zasadne było poszerzenie obszaru analizowany, tak aby objął on również ww. zakład ślusarski. Odwołujący się zakwestionował również stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym fakt, iż wnioskowane usługi mają charakter uciążliwych stał na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy. W tym kontekście podniesiono bowiem, że w świetle orzecznictwa organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy ze względu na sprzeczność inwestycji z interesem publicznym. Poza tym zaznaczono, że twierdzenia organu o przyszłych konfliktach, jakie inwestycja może generować pomiędzy sąsiadami stanowiły spekulacje pozbawione znaczenia prawnego. Zwrócono także uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznaczała zakazu lokalizowania na danym terenie zabudowy różnorodnej, ani też bezwzględnego obowiązku powielania jedynie dotychczasowej funkcji budynków w obszarze analizowanym. Zdaniem odwołującego się, w świetle orzecznictwa właściwym działaniem organu ustalającego warunki zabudowy powinno być poszukiwanie na danym terenie takiej zabudowy, która pozwoli uwzględnić wniosek inwestora. W tym kontekście powołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynikało, że nie można automatycznie przyznać prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności i organy powinny tę okoliczność brać pod uwagę. Dodatkowo w treści odwołania zaakcentowano, że rozumienie pojęcia działki sąsiedniej zastosowane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza wyłącznie działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, gdyż pojęcie to należy rozumieć szeroko, mając na uwadze względy funkcjonalne. Odwołujący się powołując się na orzecznictwo podkreślił, że zbyt formalistyczne podejście w tej kwestii powodować może arbitralne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia wnioski, tak jak w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie odwołujący się zaznaczył, że nie ma obowiązku wyznaczania obszaru analizowanego w formie okręgu, gdyż może to być dowolny kształt, o ile spełnione zostaną wymogi z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po zapoznaniu się z całością akt w sprawie powołało się na wstępie na ogólną zasadę, jaką jest wolność zabudowy, ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a następnie wskazało, że w przedmiotowej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., co nie było kwestionowane. Zdaniem organu odwoławczego, jak słusznie podał organ I instancji w kwestionowanej decyzji, dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W szczególności podniesiono, że niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy, jeżeli brak w sąsiedztwie planowanej inwestycji co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy odnosząc się do twierdzenia organu I instancji o braku spełnienia przez przedmiotową inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa wskazał, że w celu wykazania spełnienia wyżej opisanego warunku organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora, na podstawie której osoba posiadająca stosowne uprawnienia sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Dodano przy tym, że odbywa się to w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. lub rozporządzenie), w szczególności § 3-8 ww. rozporządzenia. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, zgodnie z powyższym, sporządzono analizę architektoniczno-urbanistyczną, na której wynikach oparto negatywny wniosek co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (analiza datowana na 1 marca 2019 r., k. 33-46), zawierającą część tekstową i graficzną, szczegółowe zestawienie parametrów wszystkich budynków z obszaru analizowanego oraz dokumentację fotograficzną. Wyjaśniono także, że na tej podstawie osoba posiadająca stosowne uprawnienia sporządziła projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Wobec powyższego wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało szczegółowego zbadania sporządzonej analizy i odniosło się do zawartych w niej ustaleń. W pierwszej kolejności organ odwoławczy odnosząc się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego podał, że został on wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Podniesiono bowiem, że ponieważ front terenu inwestycji miał szerokość 19 m, obszar analizowany wyznaczono w promieniu nie mniejszym niż 57 m od granic terenu inwestycji, w minimalnej odległości ustanowionej rozporządzeniem, w związku z czym należało uznać, że sposób wyznaczenia obszaru analizowanego był prawidłowy. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, z którego wynikało, że organ powinien w przedmiotowej sprawie poszerzyć granice obszaru analizowanego, organ II instancji stwierdził, że był to zarzut chybiony. Zaznaczono wprawdzie, że miał rację odwołujący się, iż wyznaczając obszar analizowany organ nie ma bezwzględnego obowiązku wyznaczać go w minimalnym zakresie, gdyż w orzecznictwie wskazuje się, iż mogą istnieć takie szczególne uwarunkowania urbanistyczne, które uzasadniają poszerzenie obszaru analizy ponad wymagane minimum. Dodano jednak, że taka potrzeba powinna każdorazowo jasno wynikać z analizy i być w niej przekonująco uzasadniona, bowiem zasadą jest wyznaczanie obszaru w minimalnych granicach wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, było zatem odwrotnie niż to twierdził odwołujący się, a mianowicie wyznaczenie obszaru w minimalnym zakresie stanowiło zasadę niewymagającą szerszego uzasadnienia, a odstąpienie od tej zasady wymagało przedstawienia uwarunkowanych argumentami urbanistycznymi motywów. W tym zakresie organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że przy wyznaczaniu obszaru analizy ponad minimalne rozmiary organ powinien wykazać, iż wielkość obszaru służy zachowaniu ładu przestrzennego, a nie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o parametrach i funkcji wnioskowanej przez inwestora. Przyjmuje się bowiem, iż okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Dodano także, że wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie, a celu tego nie realizuje natomiast nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się – w stosunku do działki inwestora – w zupełnie innej części miejscowości. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego, poszerzanie obszaru analizowanego tylko w celu poszukiwania zabudowy zbieżnej z wnioskowaną, tak aby umożliwić wykazanie realizacji zasady dobrego sąsiedztwa było niedopuszczalne i stanowiło działanie sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa i przepisami służącego realizacji tej zasady rozporządzenia. Zwrócono bowiem uwagę, że poszerzenie obszaru analizowanego mogłyby uzasadniać jedynie względy urbanistyczne, jednak ani z analizy, ani też z odwołania takie argumenty nie wynikały. Zdaniem organu II instancji, odwołujący się nie podał żadnych okoliczności, które wskazywałaby, że organ I instancji wyznaczając obszar analizowany w oparciu o wymagane minimum pominął jakikolwiek istotny względem terenu inwestycji kontekst urbanistyczny. Zresztą zdaniem organu odwoławczego, z samej treści odwołania wynikało, iż powodów, dla których odwołujący się domaga się poszerzenia wyznaczonego obszaru, dopatruje się on jedynie w potrzebie uwzględnienia zabudowy, która mogłaby być uznana za podobną do wnioskowanej. Mając powyższe na uwadze – według Samorządowego Kolegium Odwoławczego – zarzuty odwołania w powyższej kwestii uznać należało za bezzasadne, a obszar analizowany za wyznaczony prawidłowo.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji stwierdzono, iż obszar poddany analizie obejmował tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny komunikacji. Wyjaśniono bowiem, że był to obszar obejmujący południową część wsi, w której występowały budynki mieszkalne jednorodzinne o różnych gabarytach, dwu- lub trzykondygnacyjne, a przy tym z analizy wynikało, co potwierdzał także załącznik graficzny, że w obszarze analizowanym znajdowały się wyłącznie budynki mieszkalne oraz towarzyszące im budynki gospodarcze, natomiast nie występowały budynki usługowe. Stąd też zdaniem organu II instancji, wnioskowana zmiana sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy nie mogła być uznana za spełniającą zasadę kontynuacji funkcji ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśniono bowiem, że jak wskazano w obszernym wywodzie, jakkolwiek z samego faktu, iż zabudowa usługowa w obszarze analizowanym nie występuje nie wynikało jeszcze, że żadna zabudowa o takiej funkcji nie wpisałaby się w zastany w obszarze analizowanym ład przestrzenny, niemniej jednak możliwość taka nie dotyczyła warsztatu samochodowego o zakresie usług określonych we wniosku, w związku z czym należało zgodzić się z tym twierdzeniem. Podkreślono przy tym, że z wniosku wynikało, iż inwestor planuje działalność obejmującą pełen zakres usług mechanicznych samochodów wszystkich marek, w szczególności okresową obsługę techniczną, wymianę oleju, obsługę zawieszeń, naprawy bieżące silników i skrzyń biegów, układów wydechowych, hamulcowych, wymianę rozrządu, wulkanizację, wymianę opon, obsługę elektroniki i elektryki samochodowej, montaż wyposażenia dodatkowego i inne. Dodano też, że w ramach działalności stosowane będą części zamienne, smary, oleje odrdzewiacze, a nadto produkowane będą odpady niebezpieczne i inne niż niebezpieczne. Tym samym, opisany powyżej zakres planowanej działalności wskazywał, że będzie to działalność usługowa o charakterze usług uciążliwych, wobec czego w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze zasadny był wniosek organu I instancji, że tego typu usługi nie mogą być uznane za komplementarne względem funkcji mieszkaniowej. W tym zakresie organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że szerokie rozumienie pojęcia funkcji zabudowy oznacza, iż dopuszczalne jest przyjęcie, że taką kontynuację stanowić będzie obiekt o funkcji dotychczas niewystępującej w obszarze analizowanym, o ile funkcja ta będzie właśnie uzupełniająca – komplementarna – względem funkcji zastanej. W tym kontekście zwrócono również uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż dla zachowania kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wymagane jest bowiem ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że sposób użytkowania obiektów budowlanych w obszarze analizowanym będzie do pogodzenia z proponowanym przez wnioskodawcę zamierzeniem. Dodano także, że zasada "dobrego sąsiedztwa" polega m.in. na tym, iż na danym terenie współistnieją funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu, z których jedne stanowią funkcję zasadniczą, a pozostałe funkcję uzupełniającą. Jednocześnie podkreślono, że jako obiekty usługowe uzupełniające funkcję mieszkaniową wskazuje się przy tym (w oparciu o rozpatrywane przez sądy administracyjne stany faktyczne), np.: handel artykułami spożywczymi, gabinet/salon kosmetyczny, salon fryzjerski, oprawę obrazów, biuro zakładu energetycznego, studio nagrań, sprzedaż mebli, przychodnię weterynaryjną. Podniesiono również, że w orzecznictwie wskazano wprost, iż warsztat samochodowy nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej, gdyż funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie, jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski, czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja). Wyjaśniono natomiast, że funkcji takiej nie ma niewielki nawet warsztat samochodowy, w którym mogą być świadczone usługi o różnym charakterze, w tym o znacznej uciążliwości dla sąsiedztwa, a nadto z jego usług korzystałyby najpewniej inne osoby niż te zamieszkałe w najbliższym otoczeniu. Stąd też nie można przyjmować, że warsztat samochodowy uzupełnia funkcję mieszkaniową. Wskazano bowiem, że nawet będąc zwolennikiem szerokiego ujęcia zasady dobrego sąsiedztwa, stwierdzić by należało, iż żadna działka z obszaru analizy nie jest zabudowana w sposób zapewniający kontynuację funkcji dla zamierzonej zmiany sposobu użytkowania. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, zasadnie organ I instancji uznał, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania nie spełnia zasady kontynuacji funkcji ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślono także, że zarzuty odwołania w tym zakresie, akcentujące konieczność szerokiego rozumienia zasady kontynuacji funkcji były bezzasadne. Podzielając bowiem powszechne stanowisko o potrzebie szerokiego rozumienia tego pojęcia, organ II instancji zwrócił uwagę, że należy je jednak ograniczyć w przedmiotowym stanie faktycznym do usług nieuciążliwych, na co wykazano powyżej.

Mając na uwadze powyższy wniosek, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, szczegółowa analiza parametrów zabudowy w obszarze analizowanym nie była celowa. Niemniej jednak zaznaczono, że z przeprowadzonej w sprawie analizy wynikało, iż w ramach planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem nie miałyby ulec zmianie żadne parametry budynku, w którym planowana była zmiana funkcji. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, sporządzona w sprawie analiza była kompletna i przekonująca i mogła być uznana za wiarygodny dowód w sprawie, potwierdzający brak spełnienia podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym zakresie podkreślono natomiast, że ponieważ, jak wskazano na wstępie, dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest wykazanie łącznego spełnienia wszystkich określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymogów, brak spełnienia choćby jednego z nich wykluczał wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym w przedmiotowej sprawie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Organ odwoławczy dodał również, że powyższe wywody stanowiły też odniesienia się do zarzutów odwołania.

Skargę na ww. decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – D. Ż., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego błędną wykładnię i wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej, równej w przybliżeniu trzykrotnej szerokości działki frontowej w sposób nieuzasadniony względami ładu przestrzennego w realiach terenu w sytuacji występowania przesłanek uzasadniających rozszerzenie terenu analizowanego, co skutkowało nieuwzględnieniem w obszarze analizowanym działki o nr [...], na której prowadzony jest zakład ślusarski, oferujący usługi podobne do tych, które zamierza świadczyć skarżący, a także poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w przyjętej odległości wokół działki budowlanej, podczas gdy zgodnie z prawidłowym rozumieniem przepisu granice obszaru analizowanego można wytyczyć w dowolnym kierunku względem działki budowlanej, której dotyczy wniosek, uwzględniając możliwość zwiększenia minimalnej odległości w niektórych kierunkach, czyniąc granice obszaru nieregularnymi;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię pojęcia "działki sąsiedniej", podczas, gdy interpretacja tego pojęcia wymaga dokonania wykładni funkcjonalnej i pojęcie to należy odnieść do obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość z uwzględnieniem pełnej charakterystyki oraz funkcji całego terenu, na którym planowana jest inwestycja, bez językowego ograniczenia obszaru analizy urbanistycznej wyłącznie do działek dostępnych z jednej drogi publicznej;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, a co za tym idzie przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego nie spełnia zasady kontynuacji funkcji i w konsekwencji przyjęcie, że dla projektowanej zabudowy nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora;

a także naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych, a w konsekwencji przyjęcie błędnego obszaru analizowanego, co miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, stan faktyczny został błędnie ustalony w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1;

5. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez nieodniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do tego, że organ I instancji w decyzji z dnia 25 marca 2019 r. wziął pod uwagę nieruchomość, na której znajdował się sklep spożywczy, a która usytuowana była daleko poza analizowanym obszarem, a nie wziął pod uwagę nieruchomości, na której usytuowany jest zakład ślusarski, znajdującej się kilkanaście metrów od granic wyznaczonego obszaru analizowanego.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej w przedmiotowej sprawie decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, doszedł bowiem do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta T. są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem, zarówno przepisy postępowania – przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uzasadniające uwzględnienie skargi w zakresie wskazanym poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2019 r. (znak: [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia 25 marca 2019 r. (znak: [...]), którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na zakład mechaniczno-elektryczny, wulkanizacyjny na części działki o numerze [...] w obrębie ewidencyjnym M. , gm. T.".

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji stanowił m.in. art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie natomiast do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie tego rodzaju decyzji (ustalającej warunki zabudowy) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Jednocześnie w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Mając na uwadze przytoczone powyżej regulacje prawne w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budynku garażowego na zakład mechaniczno-elektryczny, wulkanizacyjny na części działki o numerze [...] w obrębie ewidencyjnym M. , gm. T. spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w szczególności zaś określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). W tym zakresie zaznaczyć należy, że podstawowym dowodem służącym ustaleniu, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie – jak wskazano powyżej – nakazuje § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Prawidłowe sporządzenie tej analizy nie tylko umożliwia wydanie zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, ale w dalszej perspektywie pozwala na dokonanie kontroli prawidłowości (legalności) działania organów administracji. Wymaga jednak podkreślenia, że warunkiem przeprowadzenia analizy zgodnej z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jest wyznaczenie obszaru analizowanego stosownie do wymogów określonych w tym rozporządzeniu, gdyż wadliwe ustalenie granic tego obszaru stanowi przeszkodę uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 574/18, LEX nr 2551726 oraz powołane tam orzecznictwo).

Wobec powyższego w kontrolowanej sprawie wątpliwości Sądu budzi przede wszystkim sposób ustalenia granic obszaru analizowanego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego oznaczenie na części graficznej analizy. W części tekstowej analizy podano bowiem, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 57 m (3 x 19 m) wokół terenu objętego wnioskiem m.in. na podstawie danych wynikających z wniosku inwestora, gdzie wskazany został główny wjazd na działkę od strony północno-wschodniej, tj. od ul. [...], która w świetle § 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi front działki budowlanej o szerokości 19 m oraz granic terenu objętego wnioskiem, tj. części działki nr [...], wokół której wyznaczony został zasięg obszaru do analizy. Tym samym z przywołanego fragmentu części tekstowej analizy wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki (minimalny wymiar wynikający z przepisów ww. rozporządzenia), a nadto, iż zostały one wytyczone wokół terenu objętego wnioskiem (linii rozgraniczającej teren inwestycji), nie zaś względem granic działki. Tymczasem jak wydaje się to wynikać z porównania części graficznej analizy (załącznik nr 1a – k. 40 akt administracyjnych) oraz fragmentu ortofotomapy (załącznik nr 1c – k. 37 akt administracyjnych) granice terenu objętego wnioskiem nie pokrywały się w pełni z granicami ewidencyjnymi działki budowlanej nr [...]. W tym natomiast zakresie należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Podnosi się bowiem, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Zaznacza się przy tym, że na konieczność takiej wykładni ww. przepisów pośrednio wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się zatem do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Jednocześnie podkreśla się, że do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu ustawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż jego zamiarem nie było – co do zasady – dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko, iż nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji (analizy) nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy oznaczałoby w istocie wprowadzenie domniemania ograniczeń o charakterze publicznoprawnym, których ustawodawca expressis verbis nie ustanawia, a nadto mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest zatem przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14, LEX nr 2111144 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 206/17, LEX nr 2321083).

W świetle powyższych rozważań pewne wątpliwości Sądu budzi również sposób ustalenia szerokości frontu działki, który to wymiar – jak zostało to wyżej zaznaczone – stanowi podstawę dla prawidłowego określenia granic obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie w części tekstowej analizy wskazano bowiem, że szerokość frontu działki wynosi 19 m. Niemniej jednak jak wydaje się to wynikać z porównania części graficznej analizy (załącznik nr 1a – k. 40 akt administracyjnych) oraz fragmentu ortofotomapy (załącznik nr 1c – k. 37 akt administracyjnych) wymiar ten odpowiada szerokości frontu inwestycji (tak też określił go organ odwoławczy na stronie 4 zaskarżonej decyzji), a nie działki nr [...], wobec czego zakreślona w załączniku graficznym granica obszaru analizowanego wydaje się być mniejsza niż trzykrotna szerokości frontu działki rozumianej – jak zostało to wyżej wskazane – jako całość, a nie jej fragment wydzielony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co tym samym oznaczałoby, iż nie został spełniony warunek określony w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Zdaniem Sądu, powyższa okoliczność związana z nieprawidłowym ustaleniem granic obszaru analizowanego mogła mieć natomiast wpływ na wynik sprawy, bowiem jak podniósł skarżący w uzasadnieniu skargi nie więcej niż kilkanaście metrów za granicą analizowanego obszaru na działkach o nr [...], w ich obszarze północnym znajduje się zakład ślusarski. W wyniku natomiast prawidłowego określenia przez organ granic obszaru analizowanego mogłoby się okazać, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się nie tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale również usługowa, której uwzględnienie prowadziłoby do przyjęcia ustalenia, że przesłanka kontynuacji funkcji wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. została jednak spełniona. Wymaga bowiem podkreślenia, że ocena warunku kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na terenie objętym analizą nie tylko nie powinna być dowolna, ale także powinna mieścić się w ukształtowanych Konstytucją RP (art. 64 ust. 3) granicach wykonywania prawa własności, z którego wynika prawo właściciela nieruchomości do kształtowania jej zabudowy oraz do sposobu użytkowania tej zabudowy. W tym natomiast zakresie – niezależnie od wskazanych powyżej wadliwości związanych z wyznaczeniem obszaru analizy – nadmienić należy, że organ odwoławczy nie odniósł się do okoliczności występowania w okolicy zakładu ślusarskiego pomimo zgłaszania tego rodzaju zastrzeżenia przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem ustalenie tej okoliczności w kontekście spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. miało istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, w szczególności, że organ I instancji wskazując na usytuowanie działki nr [...] w miejscowości M. wskazał, iż w tej części miejscowości noszącej nazwę zwyczajową "[...]" występuje zabudowa o jednorodnej funkcji mieszkaniowej, a jednocześnie odniósł się on do działki niemieszczącej się w obszarze analizowanym (nr [...]) podnosząc, iż w budynku zlokalizowanym na tej działce prowadzony jest sklep. Wobec powyższego, organ odwoławczy powinien był ustosunkować się do twierdzeń skarżącego o występowaniu nie więcej niż kilkanaście metrów za granicą analizowanego obszaru na działkach o nr [...], w ich obszarze północnym zakładu ślusarskiego i ustalić czy i ewentualnie jakie znaczenie miałoby jego występowanie dla ustalenia funkcji zabudowy w tej części miejscowości, zwłaszcza, że organ I instancji również odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do działki spoza obszaru analizowanego (nr [...]), na terenie której prowadzony jest sklep. Kontrolowany organ pomija, że w prawie własności mieści się także prawo do samorealizacji przy korzystaniu z prawa własności a zatem przy wyznaczaniu granic obszaru analizy analizator powinien także uprzednio dodatkowo rozważyć, ale jednak z punktu widzenia wartości art. 61 u.p.z.p., że skoro z jednej strony tego obszaru od południowej części drogi, tam gdzie jest teren inwestycji, potencjalnie obszar analizowany obejmuje względnie całościowo układ rozproszonej zabudowy jednorodzinnej, to czy zasadne jest z punktu widzenia ochrony ładu przestrzennego - od strony północnej, po przeciwnej stronie drogi, obejmowanie obszarem analizy jedynie części/wyimka tej rozproszonej zabudowy eliminując ew. tym samym "mechanicznie" potencjalnie funkcję, którą jest zainteresowany skarżący. Inaczej mówiąc, analizator nie rozważył wstępnie, czy obszar analizy nie powinien objąć obszaru stanowiącego urbanistyczną całość względnie proporcjonalnie rozłożonego po obu stronach drogi. Inaczej mówiąc, czy w obrębie planowanego przedsięwzięcia jest jakiś obszar stanowiący urbanistyczną całość po uwzględnieniu uwagi Sądu, że teren inwestycji dla wyznaczenia granic obszaru analizowanego obejmuje teren całej działki a nie jej część. W tym wypadku nie chodzi o "poszukiwanie" przedmiotowej funkcji usługowej w terenie, tylko zobiektywizowane rozważenie przez analizatora, czy w realiach kontrolowanej sprawy nie jest ew. zasadne dążenie do objęcia analizą układów rozproszonego budownictwa jednorodzinnego po obu stronach drogi tworzących urbanistyczną całość. Sąd zarazem zauważa podzielając w tym zakresie stanowisko zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 549/16, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim znaczeniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy tłumaczyć przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej, które każą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2622/14).

Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu wskazać również należy, że decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych w sprawie ma także kwestia zachowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procedury administracyjnej, w szczególności zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów statuuje zasadę prawdy obiektywnej. Drugi zaś, jej proceduralne gwarancje, nakładając na organy obowiązek podjęcia wszelkich czynności procesowych mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w oparciu o określoną w art. 80 k.p.a., zasadę swobodnej oceny dowodów. Co istotne, tak poczynione ustalenia powinny następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. W kontekście wskazanych powyżej naruszeń prawa materialnego Sąd uznał bowiem, że sprawa nie została należycie przez organy wyjaśniona, a przy tym poczynione przez organy ustalenia nie znalazły stosowanego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Z tych też względów należało uznać, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie, w którym – zgodnie z art. 141 § 4 in fine p.p.s.a. – właściwe w sprawie organy będą zobowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu, w szczególności zaś powinny dokonać analizy stanu terenu, po prawidłowym – zgodnym z treścią § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia – zakreśleniu granic obszaru analizowanego, przyjmując za podstawę jego ustalenia front działki objętej wnioskiem o warunki zabudowy, a nie wielkość frontu terenu inwestycji. W następstwie powyższego, po sporządzeniu prawidłowej analizy organy dokonają oceny, czy zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i w zależności od wyniku ustaleń wydadzą właściwą decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżących kwotę 980 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).