Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2735/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1591/14 w sprawie ze skargi R.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1591/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby, uchylił zaskarżony rozkaz personalny (pkt 1); stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego R.K. kwotę 240 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji w [...] wnioskiem z dnia 18 lutego 2014 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] o zwolnienie [...] R.K. – policjanta [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.).

W uzasadnieniu wniosku podał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] postanowieniem z dnia 16 października 2013 r., uwzględniając dane zebrane w sprawie o sygn. akt [...], na podstawie art. 313 § 1 i 2, art. 314 i art. 325a Kodeksu postępowania karnego, przedstawił R.K. zarzuty o to, że:

I. w nocy z [...] października 2013 r. w [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], zabrał w celu krótkotrwałego użycia samochód marki [...] nr rej. [...], stanowiący własność M.N., tj. o czyn z art. 289 § 1 Kodeksu karnego.

II. w dniu [...] października 2013 r. ok. godz. 2:10 w [...], gm. [...], woj. [...], w ruchu lądowym kierował samochodem marki [...] nr rej. [...], będąc w stanie nietrzeźwości, wynik badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu wyniósł w pierwszym badaniu – 0.93 mg/l, w drugim badaniu – 0,55 mg/l, tj. o czyn z art. 178a § 1 Kodeksu karnego.

Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w [...] pismem z dnia 12 marca 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia [...] R.K. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. z uwagi na ważny interes służby oraz pismem z tej samej daty, w oparciu o art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwrócił się do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...] o wyrażenie opinii w przedmiocie zwolnienia [...] R.K. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W odpowiedzi Zarząd Wojewódzki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Województwa [...] wniósł o pozostawienie [...] R.K. w służbie do czasu zakończenia postępowania karnego.

Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym dnia 7 kwietnia 2014 r. nr 425, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił [...] R.K. ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2014 r. oraz nadał w/w rozkazowi personalnemu rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a.").

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że [...] R.K., podejrzany o popełnienie przestępstw umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego utracił przymioty określone w art. 25 i 58 ustawy o Policji. Nie spełnia wymogów formalnych stawianych policjantom oraz nie gwarantuje wykonywania obowiązków zgodnie z porządkiem prawnym. Stwierdził, że nie może on pełnić służby w Policji, gdyż przeciwstawia się temu ważny interes służby. Zwolnienie go ze służby leży w interesie służby, który jest tożsamy z interesem społecznym. Wskazał, że wykonanie przedmiotowego rozkazu personalnego przed upływem terminu do wniesienia odwołania służy niezwłocznemu odsunięciu wyżej wymienionego policjanta od zadań służbowych, celem przeciwdziałania takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić Policję wiarygodności w oczach opinii publicznej.

Od powyższego rozkazu personalnego [...] R.K. wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, w którym zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 i art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez wadliwą subsumcję ustalonych faktów "pod przepis wskazanych norm prawnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w stosunku do R.K. zachodzą przesłanki ze statuowanych powyżej przepisów, podczas gdy całokształt okoliczności o charakterze przedmiotowym prowadzi do odmiennego wniosku". Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. naruszenie zasady działania organów na podstawie prawa, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do obywateli, zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego powołał treść art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który stanowił podstawę materialnoprawną zwolnienia [...] R.K. ze służby w Policji oraz wyjaśnił zawarte w tym przepisie pojęcie "można zwolnić" oraz przesłankę "ważnego interesu służby". Wskazał, że istota sprawy sprowadza się do rozważenia, czy wyżej wymieniony policjant może nadal pełnić służbę w Policji i czy nie sprzeciwia się temu "ważny interes służby". Organ odwoławczy podał również, iż wobec R.K. jest prowadzone postępowanie karne, w którym przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. 289 § 1 i art. 178a § 1 K.k. Przestępstwa opisane w powyższych przepisach są przestępstwami umyślnymi, ściganymi z oskarżenia publicznego.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, policjant, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Samo objęcie policjanta aktem oskarżenia dotyczącym popełnienia przestępstw ściganych z urzędu sprawia, że traci on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, które są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w organach ścigania. W związku z tym, już sam fakt oskarżenia R.K. przez organy ścigania o popełnienie przestępstw o tak znacznym ciężarze gatunkowym podowuje, iż utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Organ odwoławczy wskazał, że [...] R.K. został przyjęty do służby w dniu 30 grudnia 2011 r. Legitymuje się bardzo krótkim stażem służby, niemniej jednak w tym niespełna trzyletnim okresie służby był uczestnikiem zdarzenia, które nie może być tolerowane w strukturach Policji. Z materiałów sprawy wynika, że w dniu [...] października 2013 r. około godz. 2:10 w miejscowości [...] doszło do zdarzenia drogowego z udziałem [...] R.K., który kierując samochodem marki [...] wjechał do przydrożnego rowu i dachował, a następnie oddalił się z miejsca zdarzenia i wchodził na teren napotkanych posesji w miejscowości [...]. W miejscowości [...] został zabrany przez karetkę pogotowia i przewieziony na miejsce zdarzenia drogowego. Badanie na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu przeprowadzone przez przybyłych na miejsce policjantów Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] wykazało 0,97 mg/l. Z uwagi na obrażenia został on przewieziony do szpitala. Wskazany samochód nie należał do wyżej wymienionego, a jego właścicielka złożyła zawiadomienie o kradzieży przedmiotowego samochodu.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, postawa policjanta, któremu przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, świadczy o tym, że nie był on gotów przyjąć na siebie obowiązków wynikających z pełnienia służby w Policji i winien być z jej szeregów usunięty.

Samo zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie chroniłoby dobra służby w sposób dostateczny. Dotychczasowy przebieg postępowania karnego i jego charakter nie rokują szybkiego zakończenia sprawy. Fakt ten nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych przez jednostkę organizacyjną, w której [...] R.K. pełnił dotychczas służbę. Poza jej dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych policjantów, długotrwałe, wynikające z zawieszenia w czynnościach służbowych zwolnienie z obowiązku realizacji zadań jednego z policjantów może wpływać demoralizująco na pozostałych, a także nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Ponadto, w praktyce oznacza to, że będąc policjantem, co najmniej przez kilkanaście miesięcy nie pełniłby służby, pobierając przy tym 50% należnego uposażenia.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że materiały zgromadzone w powyższym postępowaniu nie pozostawiają wątpliwości co do konieczności zwolnienia [...] R.K. ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes. Zaznaczył, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia 7 kwietnia 2014 r. nr 425 w przedmiocie zwolnienia wyżej wymienionego ze służby w Policji był poprzedzony wymaganą opinią organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, której treścią nie był jednak związany.

Komendant Główny Policji, odnosząc się do zarzutów odwołania uznał, że nie zasługują na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w sposób prawidłowy. Przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zasadnie uznał, że zwolnienie [...] R.K. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji mogło nastąpić przed zakończeniem postępowania karnego, gdyż rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na rozkaz personalny w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], nadając zaskarżonemu rozkazowi rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej instytucją o określonej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Policja nie może swej roli wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się policjanci, którzy nie mogą pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych. Zaskarżony rozkaz personalny spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 K.p.a., gdyż w jego uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.

W odniesieniu do wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego organ odwoławczy stwierdził, iż nie może zostać on uwzględniony. W niniejszej sprawie nie występuje uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 135 K.p.a.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi R.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie, że istniały przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na "ważny interes służby", podczas gdy prawidłowa subsumcja ustalonych faktów pod przepis normy prawej prowadzi do odmiennego wniosku, a także poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż policjant utracił nieposzlakowaną opinię i wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta;

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego oraz niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał m.in., że organ odwoławczy w zaskarżonym rozkazie personalnym ustalił szereg okoliczności wadliwie. Niezrozumiałym jest stwierdzenie, że "samo już objęcie policjanta aktem oskarżenia dotyczącym popełnienia przestępstwa ściganego z urzędu sprawia, iż traci on autorytet (...)", w sytuacji, gdy Prokuratura nie sporządziła wobec skarżącego aktu oskarżenia, lecz postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. umorzyła postępowanie karne odnośnie obydwu stawianych mu zarzutów. Niezrozumiałym jest także, na jakiej podstawie organ odwoławczy powołuje się na fakt oskarżenia skarżącego o popełnienie dwóch przestępstw i sporządzenia przeciwko niemu aktu oskarżenia, w sytuacji, gdy ta okoliczność nie miała miejsca. Niezrozumiałe jest również na jakiej podstawie organ odwoławczy wywodzi, iż "(...) nie ulega wątpliwości, że dotychczasowy przebieg postępowania karnego i jego charakter nie rokują szybkiego zakończenia sprawy", w przypadku, gdy postępowanie karne zostało zakończone w dniu 30 czerwca 2014 r. przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego.

W ocenie skarżącego, obowiązek dokonania w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych spoczywa na organie, tymczasem treść uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wskazuje, że organ w sposób dowolny uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, kierując się z góry założonym "scenariuszem" o słuszności rozkazu organu pierwszej instancji.

Zdaniem skarżącego, organy Policji sprzeniewierzyły się zasadzie załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, albowiem w sposób arbitralny streściły szereg uzasadnień rozkazów personalnych wydanych w innych sprawach, nie poddając analizie faktów ustalonych – często wadliwie – w tej konkretnej sprawie. Dodatkowo organy nie ustosunkowały się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i nie podały przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. Dotyczy to w szczególności braku podania przyczyn nieuwzględniania wniosku dowodowego o przesłuchanie świadków, których zeznania potwierdziłyby fakt braku istnienia przesłanek, które w ocenie organu uzasadniały zwolnienie skarżącego ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżony rozkaz personalny został wydany z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozkazów personalnych w przedmiocie zwolnienia R.K. ze służby w Policji. Wskazał, że istnienie w sprawie przesłanki ważnego interesu służby jest stwierdzane w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej, jest to odrębna, samoistna przesłanka zwolnienia, stanowiąca wyjątek od zasady trwałości stosunku służbowego policjanta. Wprawdzie prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie nasuwa wątpliwości fakt, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala organom Policji na ocenę konkretnego stanu faktycznego sprawy w kontekście celowości dalszego pozostawania policjanta w służbie. Decyzja podjęta na podstawie powołanego przepisu ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Kontrola przez sąd administracyjny decyzji uznaniowej jest ograniczona. Sprowadza się ona do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy przede wszystkim od ustalenia, czy w świetle przepisów prawa materialnego stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w przypadku decyzji uznaniowych szczególny nacisk kładzie się na ich należyte uzasadnienie. Organ w sprawie ma wprawdzie swobodę wyboru rozstrzygnięcia, to jednak aby nie miało ono charakteru niedopuszczalnej decyzji arbitralnej jego obowiązkiem jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego i właściwe ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wykładnia. Rozważania, które doprowadziły organ do wyboru takiego, a nie innego rozstrzygnięcia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które winno być sporządzone w sposób umożliwiający realizację zawartej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ponadto, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji we właściwy sposób narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX nr 41681).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wa 1996/95, publ. SNSA 1997, nr 1, poz.345). Z tego względu na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ponownego przeprowadzenia pełnego, merytorycznego postępowania, ponownej oceny dowodów, przeanalizowania w sposób rzeczowy wszelkich argumentów i opinii, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, które będzie odpowiadać prawu, interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazał, iż z akt wynika, że Komendant Główny Policji powyższych wymogów nie dopełnił. Wydając zaskarżony rozkaz personalny, utrzymujący w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2014 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ograniczył się wyłącznie do kontroli w/w rozkazu personalnego, natomiast pominął istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które zaistniały w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu zaskarżony rozkaz personalny należy ocenić jako co najmniej przedwczesny, wydany z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, że w dniu 30 czerwca 2014 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego, Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] postanowieniem sygn. akt [...] umorzył śledztwo w sprawie przeciwko R.K., podejrzanemu o czyn z art. 289 § 1 i art. 178a § 1 K.k., wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przez podejrzanego zarzucanego mu czynu z art. 289 § 1 K.k. (art. 17 § 1 pkt 1 K.p.k.), w sprawie – wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa (art. 322 § 1 K.p.k.), a o czyn z art. 178a § 1 K.k. – wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przez podejrzanego zarzucanego mu czynu (art. 17 § 1 pkt 1 K.p.k.). Postanowienie to stało się prawomocne z dniem 23 lipca 2014 r.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Komendant Główny Policji w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego powołał okoliczności, które nie znajdowały odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie sprawy. Podał, że "samo objęcie policjanta aktem oskarżenia, dotyczącym popełnienia przestępstw ściganych z urzędu, sprawia, że traci on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym". Tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, albowiem wobec skarżącego nie sporządzono aktu oskarżenia. Organ odwoławczy wskazał także, iż "samo zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie chroniłoby dobra służby w sposób dostateczny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dotychczasowy przebieg postępowania karnego i jego charakter nie rokują szybkiego zakończenia sprawy. Fakt ten nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych przez jednostkę organizacyjną, w której skarżący dotychczas pełnił służbę".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, podzielił trafność zarzutów R.K., że organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wszechstronnego, rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wydał rozkaz personalny, który wykracza poza granice uznania administracyjnego i jako taki nosi cechy dowolności. Komendant Główny Policji, rozpoznając sprawę, nie wyjaśnił, na jakim etapie znajduje się prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne. Z akt sprawy wynika, że ostatnia informacja w tym przedmiocie, zawierająca stwierdzenie, że postępowanie przygotowawcze przeciwko podejrzanemu R.K. jest kontynuowane, została przekazana Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] w piśmie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 17 stycznia 2014 r. Tymczasem, wobec wydania w/w postanowienia o umorzeniu śledztwa, rzeczą organu odwoławczego było dokonanie oceny, czy w świetle powyższego faktu istnieją przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji wydany w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby, a więc w istocie decydujący o jego dalszej drodze zawodowej, powinien być poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz zawierać zindywidualizowane, rzetelne i wnikliwe uzasadnienie spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Wykazane w niniejszej sprawie braki i zaniedbania organu odwoławczego wskazują na istotne naruszenie w/w przepisów, a ponadto godzą w zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania strony postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). W konsekwencji omówione powyżej naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego skutkowały uchyleniem zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia wskazał, że organ odwoławczy winien je wydać z uwzględnieniem dokonanej powyżej oceny prawnej. Ponadto zobligowany będzie ustosunkować się do wszelkich zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Ponownie podda analizie przesłankę słusznego interesu strony oraz interesu społecznego (art. 7 K.p.a.) w kontekście prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Weźmie przy tym pod uwagę, że interes publiczny (interes służby) musi być skonkretyzowany w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego policjanta, poprzez ustalenie okoliczności faktycznych składających się na ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych i wykazanych w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy weźmie również pod uwagę okoliczność, że w rozumieniu art. 45 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, które powinno zawierać stanowisko organu wobec zarzutów i wniosków skargi. Nie może ono uzupełniać, ani tym bardziej zastępować uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczanie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1938/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45).

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której istniały przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby, bowiem w prowadzonym postępowaniu karnym postawione zostały mu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w dyspozycji art. 289 § 1 i art. 178a § 1 K.k.;

2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., wynikające z wadliwego uznania, iż organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wszechstronnego, rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy Komendant Główny Policji uczynił zadość tym wymaganiom, przez co nie naruszył w/w przepisów K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, organy Policji wykazały, iż pełnieniu służby w Policji przez skarżącego przeciwstawia się "ważny interes służby", w szczególności w prowadzonym postępowaniu karnym zostały mu postawione zarzuty popełnienia przestępstw określonych w dyspozycji art. 289 § 1 i art. 178a § 1 K.k. Ta okoliczność spowodowała, że zaszła wątpliwość co do spełniania przez skarżącego wszystkich niezbędnych cech wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, którymi powinien legitymować się policjant. Aby mógł on skutecznie wykonywać obowiązki służbowe, musi pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Tym samym samo podejrzenie popełnienia przez skarżącego czynu zabronionego sprawiło, że organy Policji uznały, iż utracił on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, a te elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się z pracą w organach ścigania.

Autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez Komendanta Głównego Policji w postępowaniu odwoławczym postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 30 czerwca 2014 r. o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko R.K. wskazał, że stało się ono prawomocne z dniem 23 lipca 2014 r., a więc pod dacie wydania przez Komendanta Głównego Policji rozstrzygnięcia w drugiej instancji. Ponadto powołując orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostaje bez związku z prowadzonym postępowaniem karnym i może nastąpić przed jego zakończeniem. Jednocześnie podał, że w sprawie jest niesporne, że na dzień wydawania przez Komendanta Głównego Policji zaskarżonego rozkazu personalnego skarżący miał postawiony zarzut popełnienia przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, zaś ich charakter i rodzaj miał znaczny ciężar gatunkowy. Ta okoliczność sprawiła, że R.K. przestał legitymować się przymiotem "nieskazitelności charakteru", a tym samym utracił atrybut konieczny do pozostawania w szeregach Policji. Pozostawanie w służbie policjanta, który nie legitymuje się powyższym przymiotem, narusza ważny interes służby.

Komendant Główny Policji wyjaśnił, że użyte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego stwierdzenie "samo objęcie policjanta aktem oskarżenia, dotyczącym popełnienia przestępstw ściganych z urzędu, sprawia, że traci on autorytet (...)" stanowiło jedną z wielu cytowanych tez z wyroków sądów administracyjnych zapadłych w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby". Intencją organu odwoławczego w tym aspekcie było wyłącznie przedstawienie aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego zapadłego w podobnych sprawach. W treści rozkazu personalnego z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...] nie sformułował zarzutu, z którego wynikałoby, że wobec R.K. został sporządzony akt oskarżenia, lecz wyłącznie wskazał, iż zostały mu przedstawione zarzuty karne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że Komendant Główny Policji, rozpoznając sprawę w drugiej instancji, naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny, a w konsekwencji zdaniem autora skargi kasacyjnej niezasadnie przyjął, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie miał w sprawie zastosowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej podano, podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji uchylającego zaskarżony rozkaz personalny stanowiło inne naruszenie powołanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że wobec nieprzeprowadzenia przez organ odwoławczy ponownego postępowania w zakresie ustalenia okoliczności dotyczących stanu faktycznego, składających się na ocenę danej sprawy, udowodnionych i wykazanych po analizie przesłanek określonych w art. 7 K.p.a. w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu rozkazu personalnego, kwestia dotycząca zasadności stosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie była w niniejszej sprawie rozważana. Z tego względu zarzut naruszenia tego przepisu okazał się nieskuteczny.

Odnosząc się zatem do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. W sprawie jest niesporne, iż zwolnienie R.K. ze służby nastąpiło na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, z uwagi na ważny interes służby oraz że ta przesłanka powinna być indywidualnie skonkretyzowana przez podanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę sprawy, należycie udowodnionych, przy czynnym udziale policjanta oraz wykazanych w uzasadnieniu rozkazu personalnego o zwolnieniu. Wynika to z art. 7, art. 8, art. 10, art. 80, art. 81, art. 75, art. 78 oraz 107 § 3 K.p.a. Przy czym nie wystarczy ogólnikowo powołać się na istnienie "ważnego interesu służby", lecz należy szczegółowo omówić i wskazać na udowodnione fakty, odnoszące się do danego policjanta, które w połączeniu z określoną obiektywną sytuacją i wymogami służby wskazują, zdaniem organu, że ważny interes służby wymaga jego zwolnienia. Podkreślić również należy, iż zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy nie zachodzi żadna z innych przesłanek uzasadniających zwolnienie.

Z akt sprawy wynika, że organy Policji uzyskały z Prokuratury Rejonowej w [...] zawiadomienie o przedstawieniu wyżej wymienionemu policjantowi w dniu 16 października 2013 r. zarzutów popełnienia przestępstw z art. 289 § 1 i art. 178a § 1 K.k. oraz informację z dnia 17 stycznia 2014 r., że przedmiotowe postępowanie jest kontynuowane. Wskazać należy, iż organy Policji, rozpoznając niniejszą sprawę, w istocie nie prowadziły jakiegokolwiek postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego i jego oceny. Jednocześnie Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji, odmawiając R.K. postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2014 r. przeprowadzenia dowodu z wnioskowanych przez niego świadków stwierdził, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i ustalone.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...] wynika, że "w postępowaniu karnym przedstawiono R.K. zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. 289 § 1 i art. 178a § 1 K.k." (...) oraz że "już zatem samo oskarżenie" go "przez organy ścigania o popełnienie przestępstw o tak znacznym ciężarze gatunkowym sprawia , że utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu (...)". Podano w nim również, "iż samo zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych nie chroniłoby dobra służby w sposób dostateczny" (...) oraz że "dotychczasowy przebieg postępowania karnego i jego charakter nie rokują szybkiego zakończenia sprawy". Jednocześnie zauważyć należy, iż na str. 6 tego uzasadnienia przedstawiono przebieg zdarzenia z dnia [...] października 2013 r. o godz. 2:10 z udziałem wyżej wymienionego, jako kierującego samochodem osobowym, będącego w stanie nietrzeźwym i przyjęto, że zdarzenie, którego był on uczestnikiem, stanowi zachowanie, które ze względu na charakter formacji, jaką jest Policja, nie może być tolerowane w jej strukturach.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że część z powołanych okoliczności nie znajdowała odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy, a zatem ich ocena miała charakter dowolny. Zawarcie w uzasadnieniu rozkazu personalnego tez uzasadnień z innych spraw bez poddania ocenie faktów ustalonych w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że podane w nim rozważania mają charakter dowolny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, w czym faktycznie organ upatrywał wystąpienia w sprawie przesłanki ważnego interesu, uzasadniającej zwolnienie R.K. ze służby w Policji, a więc czy stanowił ją fakt przedstawienia mu zarzutów popełnienia w/w przestępstw, czy też zawarta na str. 6 uzasadnienia ocena jego zachowania, wyrażona, jak wyżej podano, bez przeprowadzenia w tym przedmiocie jakiegokolwiek postępowania dowodowego i bez zapoznania się z materiałem zgromadzonym w postępowaniu karnym.

W istocie zwolnienie R.K. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nastąpiło wyłącznie w oparciu o informacje uzyskane z Prokuratury Rejonowej w [...]. Tymczasem z uzasadnienia prawomocnego postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa w sprawie przeciwko R.K. podejrzanemu o popełnienie czynu z art. 289 § 1 i art. 178a § 1 K.k. wynika, że nie zdołano wykazać, że w nocy z [...] października 2013 r. z terenu Ośrodka "[...]" w [...] dokonał on zaboru w celu krótkotrwałego użycia samochodu marki [...], stanowiącego własność M.N. Nie zdołano również ustalić, czy wymieniony wzmiankowanym samochodem kierował ok. godz. 2:10 w M.N., gm. M.N., będąc w stanie nietrzeźwości.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.