Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2406/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6,7,77,107,145,147,151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48,50
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania K.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., uchylającej ostateczna decyzję PINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nakazującą A.Z. usunięcie mas ziemnych i rozbiórkę ścian oporowych wykonanych wokół istniejącej ziemianki na działce nr ewid. [...] we wsi B. [...]. gm. B., zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych ścian oporowych wokół istniejącej ziemianki na ww. działce - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję, [...]WINB wyjaśnił, że [...].10.2015 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek K.P. o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid. [...] położonej we wsi B. A.Z., wobec przeprowadzenia na ww. działce robót budowlanych polegających m.in. na " wybudowaniu w ostrej granicy (...) obiektu budowlanego o wymiarach ok. [...] m. trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach zasypany ziemią (tzw. ziemianka (...)). "

W trakcie kontroli PINB w dniu [...].12.2015r. stwierdzono, iż na ww. działce usytuowana jest ziemianka o wym. [...] m x [...] m z częścią o wym. [...] m x [...] m. murowana, tylną ścianą granicząca z działką K.P., wybudowana w latach 40-tych XX w. Od 2010 r. ziemianka była sukcesywnie odkopywana, ocieplana styropianem i przemurowana ścianką dociskową częściowo z cegły, częściowo z kamienia. Wokół ziemianki wykonano ściany oporowe nasypując pomiędzy nie masy ziemne i urządzono na dachu tejże budowli taras ziemny ze schodami drewnianymi przystawianymi do szczytu ziemianki.

Zawiadomieniem z dnia [...].12.2015r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych - ścian oporowych wokół istniejącej ziemianki na ww. działce przez A.Z. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].01.2016 r. organ powiatowy nałożył na A.Z. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie stanu technicznego oraz obliczeń statycznych ścian oporowych wokół istniejącej ziemianki na dz. [...] we wsi B. 30. gm. B.

Inwestor przedłożył "Ekspertyzę budowlaną konstrukcyjną ścianek oporowych oraz ziemianki" opracowaną w styczniu 2016 r. przez mgr inż. J.G. oraz mgr. inż. P.M.. W dniu [...].02.2016r. przedłożono dodatkowo opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych istniejących obmurowań ściankami oporowymi żelbetonowymi ziemianki" opracowany przez mgr inż. J.G. oraz mgr. inż. P.M.

Decyzją Nr [...] z dnia [...].04,2016 r. PINB na podstawie art. [...] ust. [...] pkt [...] Prawa budowlanego, nakazał A.Z. usunięcie mas ziemnych i rozbiórkę ścian oporowych wykonanych wokół istniejącej ziemianki, zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu [...].05.2016r. do PINB wpłynął wniosek inwestorki o wznowienie postępowania i zmianę ww. decyzji PINB, w którym wskazano, że " w trakcie robót rozbiórkowych stwierdzono, że tylko [...] ścian jest oporowa, natomiast pozostałe ściany ziemianki są ścianami dociskowymi, a nie jak wskazano w ekspertyzie ścianami oporowymi. " A.Z. w dniu [...].06.2016 r. uzupełniła ww. wniosek, przedkładając "Ekspertyzę techniczną obudowy ziemianki żelbetowej" sporządzoną przez mgr inż. G.T. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].06.2016 r. PINB wznowił postępowanie w ww. sprawie.

Następnie, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...].08. 2016 r., odmówił uchylenia decyzji PINB z dnia [...].04.2016 r. [...]WINB, decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2016 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.

Decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2016r. organ powiatowy nakazał A.Z. wykonanie robót budowlanych w obiekcie ziemianki żelbetowej w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego polegających na dokończeniu usuwania ziemi ze sklepienia ziemianki i ziemi znajdującej się pomiędzy konstrukcją żelbetową ziemianki a ścianą z kamienia polnego: dokończenie rozbiórki ścianek attykowych wykonanych z cegły pełnej na szczytach ziemianki oraz wykonanie robót zabezpieczających określonych w: pkt. [...] ekspertyzy technicznej autorstwa mgr. inż. G.T.. Następnie, decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2017r. PINB odmówił zmiany własnej decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2016r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków wynikających z ww. decyzji.

[...]WINB decyzją [...] z dnia [...].10.2017r. stwierdził nieważność decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2016r. wskazując, że organ nie zakończył postępowania wznowieniowego wobec czego nie mógł wydać ponownej decyzji w tym samym przedmiocie.

W dniu [...].03.2018r. PINB przeprowadził ponowne oględziny piwnicy ziemnej murowanej i następnie, decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2018r. uchylił decyzję własną Nr [...] z dnia [...].04.2016 r. nakazującą A.Z. usunięcie mas ziemnych i rozbiórkę ścian oporowych wykonanych wokół istniejącej ziemianki oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych - ścian oporowych wokół istniejącej ziemianki na ww. działce.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożył K.P..

[...]WINB stwierdził, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zdaniem [...]WINB uchylenie decyzji ostatecznej organu powiatowego Nr [...] z dnia [...].04.2016r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie było zasadne; zostało wydane na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.. w zw. z art. 105 k.p.a.

Organ powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że PINB prawidłowo przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia, gdyż rzeczywiście okolicznością faktyczną istotną dla sprawy jest taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Ponadto, decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania musi rozstrzygać sprawę co do jej istoty w całości. Zastępuje ona bowiem dotychczasową decyzję, a ponieważ powołany przepis art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. stanowi wyłącznie o "uchyleniu" decyzji, nie przewidując uchylenia części decyzji lub zmiany decyzji, konieczne jest w takiej nowej decyzji ponowne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony.

Jak ustalił PINB, ziemianka powstała w latach 40-tych XX w. Od 2010 r. była sukcesywnie odkopywana, ocieplana styropianem i przemurowana ścianką dociskową częściowo z cegły, częściowo z kamienia. Wokół ziemianki wykonano ściany oporowe nasypując pomiędzy nie masy ziemne i urządzono na dachu tejże budowli taras ziemny ze schodami drewnianymi przystawianymi do szczytu ziemianki. Ww. roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z powyższym organ powiatowy wszczął i prowadził w stosunku do spornych robót postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Pr. bud.

Ekspertyza techniczna z czerwca 2016 r. sporządzona przez mgr inż. G.T. wskazuje, że na dzień wydania decyzji Nr [...] istniały okoliczności faktyczne nieznane organowi, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Nr [...] wskazano, że "Decyzja Nr [...] zapadła w wyniku analizy ekspertyzy budowlanej konstrukcyjnej ścianek oporowych oraz ziemianki opracowanej przez mgr inż. J.G. w styczniu 2016r. Należy podkreślić, że obliczenia statyczne w tym dokumencie zostały wykonane jedynie w stosunku do ścianki murowanej o wym. [...] m x [...] m, czyli ściany zlokalizowanej w granicy z działką P.K.P. Nie przeprowadzono obliczeń obciążeń w stosunku do reszty ścian murowanych okalających ziemiankę, tj. ściany murowanej z kamienia polnego i ścianek murowanych z cegły pełnej po lewej strome od wejścia do ziemianki. Na powyższe zwrócił również uwagę mgr inż. G.T. w "Ekspertyzie technicznej obudowy ziemianki żelbetowej" z czerwca 2016 r. Z tego ostatniego dokumentu wynika natomiast, że część ścian objętych obowiązkiem rozbiórki nie stanowi ścian oporowych, a osłonowe i że znajdują się one we właściwym stanie technicznym. " Powyższe świadczy, że w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wy dania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję."

W dniu [...].03.2018 r. PINB dokonał oględzin na gruncie, podczas których stwierdzono usunięcie mas ziemnych znajdujących się na piwnicy ziemnej oraz rozbiórkę ściany oporowej znajdującej się w granicy z działką nr ewid. [...]. Ponadto wskazano, że "Na przekryciu betonowym łukowym od strony działki sąsiedniej wykonano zabezpieczenie przeciwwodne - papa na lepiku. Ściany boczne i frontowa obmurowana cegłą ceramiczną gr. [...] cm i kamieniem polnym z dociepleniem ze styropianu (pomiędzy istniejącymi ścianami piwnicy a murowanym wykończeniem); na ścianach szczytowych obmurowanie nastąpiło na istniejących ścianach piwnicy. W/w roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zaleceniami ekspertyzy sporządzonej przez mgr. inż. G.T.. (...) Stan techniczny obiektu oceniono jako dobry. Nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. "

[...]WINB podzielił stanowisko PINB, że w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, skutkująca de facto doprowadzeniem spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Inwestor zlikwidował bowiem masy ziemne oraz ścianę oporową spornej ziemianki od strony działki nr ewid. [...], tj. działki skarżącego. Ponadto przeprowadzona kontrola wykazała, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zaleceniami rzeczoznawcy budowlanego zawartymi w ekspertyzie technicznej z czerwca 2016 r., a stan techniczny spornego obiektu oceniono jako dobry i niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia.

[...]WINB przywołał wyrok WSA w Kielcach z dnia 15.06.201 r., sygn. akt II SA/Ke 266/11, zgodnie z którym jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Natomiast, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie decyzją umarzającą postępowanie.

Organ przywołał treść art. 105 § 1 pkt 1 k.p.a. i stwierdził, że sprawa administracyjna jest więc bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego.

Odnosząc się do zawartych w odwołaniu wątpliwości skarżącego co do zaistnienia podstaw wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, [...]WINB podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...].10.2016 r.

Organ nadzoru budowlanego nie może nakazać rozbiórki tylko i wyłącznie z uwagi na to, że roboty budowlane zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego może nastąpić, gdy wykonane roboty budowlane nie spełniają określonych warunków lub norm, a z ustaleń dokonanych w toku postępowania naprawczego wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko poprzez rozebranie wykonanych robót. W omawianej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

W kwestii sposobu zakończenia postępowania naprawczego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora, w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane były rozbieżne poglądy. Uznawano bowiem zarówno, że winno ono być zakończone decyzją merytoryczną (odmawiającą nałożenia obowiązków), jak i decyzją formalną, umarzającą postępowanie (na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.). Jednakże, jak wskazał NSA w wy r. z dnia 30.11.2016r., sygn. akt IIOSK 519/15, wydanie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, czy też decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., prowadzi w istocie do identycznego pod względem formalnym i prawnym skutku wykonanych robot, gdyż uzyskują one status legalnych, czy to ze względu na brak możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (umorzenie postępowania), czy to poprzez wydanie decyzji stwierdzającej brak możliwości wydania nakazu wykonania czynności lub robot. Obie decyzje są zaskarżalne i mogą być zweryfikowane. Trudno dopatrzyć się wyższości w jakimkolwiek względzie decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia jakiegokolwiek obowiązku nad decyzję umarzającą ze względu na brak przestanek do wydania decyzji o takiej treści, bowiem obie są równoważne w swych skutkach dla stron postępowania". Uznać zatem należało, że decyzja Nr [...] odpowiada przepisom prawa.

Odnosząc się zaś do argumentów dotyczących odprowadzania wód na działkę skarżącego [...]WINB wyjaśnił, że sporne roboty, tj. m.in. forma izolacji przeciwwilgociowej zostały wykonane zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego i nie ma podstaw do kwestionowania ich wykonania. Ponadto z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej wynika, że sporna ziemianka nie jest usytuowana w ostrej granicy z działką skarżącego, a jest od niej oddzielona pasem gruntu właśnie w celu właściwego odprowadzania wód opadowych.

[...]WINB podzielił więc stanowisko PINB o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, co dawało podstawę do uchylenia decyzji Nr [...] i podjęcia orzeczenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem [...]WINB, zaskarżona decyzja w żaden sposób nie naruszała przepisów prawa, na podstawie których została wydana, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji, w związku z czym należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem swej pełnomocnik adw. W.P., datowanym na [...] września 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik skarżącego zarzuciła decyzji:

"I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (dalej: "prawo budowlane) poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy, które mają zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę innych niż wskazane w art. 48 prawa budowlanego, podczas gdy w sprawie powinien mieć zastosowanie właśnie art. 48 prawa budowlanego, dotyczącego obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę, a to ze względu na okoliczność, iż część obiektu stanowią mury oporowe (będące budowlą) oraz ze względu na wykonywanie dalszych robót budowlanych (rozbudowy),

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia postępowania, po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, a w konsekwencji nie wypowiedzenie się przez organy nadzoru budowlanego w sposób merytoryczny w uzasadnieniu decyzji w zakresie zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania,

b. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez:

• uniemożliwienie stronie (Skarżącemu) wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, polegające przedwczesnym wydaniu decyzji w dniu [...] czerwca 2018 r. bez wzięcia pod uwagę stanowiska strony zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., nadanego w placówce pocztowej przed upływem 7 - dniowego terminu (data nadania: [...] maja 2018 r.), które zostało doręczone do organu I instancji w dniu [...] czerwca 2018 r.,

• wyznaczenie stronie zbyt krótkiego terminu (7 dni) na zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do tego materiału i złożenie wniosków dowodowych pomimo, iż strona, pismem z dnia [...] maja 2018 r., wniosła o przedłużenie tego terminu, jednocześnie wskazując, że z powodu błędu pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, pomimo stawienia się w urzędzie uzgodnionym telefonicznie dniu, nie mogła zapoznać się z materiałami postępowania,

c. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia, czy obiekt budowlany powstały w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie, bez wymaganego pozwolenia jest zgodny z przepisami kształtującymi ład przestrzenny oraz przepisami techniczno-budowlanymi;

d. art, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności w kwestii ustalenia czy spełnione zostały przesłanki legalizacji samowoli budowlanej wskazane w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, w szczególności zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego (jako całości) do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami technicznymi związanymi z usytuowaniem obiektu budowlanego,

e. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że obiekt budowlany został przywrócony do stanu zgodnego z prawem, z tego tylko względu, że częściowo wykonano decyzję o nakazie rozbiórki nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. przy jednoczesnym pominięciu, że względem przedmiotowego obiektu budowlanego w toku postępowania wznowieniowego, bez wymaganego pozwolenia, przeprowadzone zostały dalsze prace budowlane (polegające na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego)

- a w konsekwencji -

f. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej zainicjowane wnioskiem Skarżącego stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy w przedmiotowym obiekcie zostały wykonane dalsze prace budowlane, w wyniku których sporny obiekt znacząco zmienił swoje parametry, co wyklucza uznanie, że obiekt budowlany został przywrócony do stanu zgodnego z prawem, a w konsekwencji nieprawidłowe zakończenie postępowania decyzją formalną (o umorzeniu) podczas gdy organ, po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy winien był wydać decyzję merytoryczną, rozstrzygającą o istocie sprawy

Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wymienionych w skardze dokumentów i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że w toku postępowania wznowieniowego organa błędnie uznały, że podstawą do prowadzenia legalizacji przedmiotowej inwestycji są przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. W oparciu o te przepisy uprzednio prowadzone było postępowanie w trybie zwykłym. W postępowaniu wznowieniowym organ rozstrzygający sprawę powinien zbadać od nowa stan faktyczny oraz prawny i - w niniejszej sprawie - powinien zweryfikować postawę materialną zapadłego rozstrzygnięcia, co nie zostało uczynione.

W tym zaś kontekście organ powinien wnikliwie zbadać, czy postępowanie naprawcze powinno toczyć się w oparciu o przepisy art. 50-51, czy też art. 48 Prawa budowlanego.

Pełnomocnik przywołała orzeczenia sądów administracyjnych w zakresie przedmiotu regulacji art. 50 – 51 Pr. bud. i stwierdziła, że występująca w niniejszej sprawie rozbudowa (a nie przebudowa) obiektu bez pozwolenia na budowę, powinna być oceniana w oparciu o dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. W sprawie - w wyniku wykonywanych prac budowlanych - doszło do zmiany elementów charakterystycznych takich jak długość, szerokość i wysokość obiektu budowlanego. Ziemianka została otoczona ścianami oporowymi, które stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego oraz zasypana masami ziemi. W drugiej fazie prac, w wyniku wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] i wykonania kolejnej ekspertyzy (wskazującej, iż tylko jedna ze ścian stanowi mur oporowy), usunięto masy ziemi, dokonano rozbiórki jednej ściany, przy czym zastąpiono ją przegrodą z innego materiału oraz wykonano zadaszenie. Wykonane prace budowlane zarówno w pierwszej, jak i drugiej fazie znacząco zmieniły kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość oraz szerokość uprzednio istniejącego obiektu budowlanego – a więc wymagały pozwolenia na budowę, a w konsekwencji samowolnej budowy, zastosowania art. 48 prawa budowlanego

Jak wskazała pełnomocnik skarżącego, "pomimo, że ściany oporowe (czy też ściana oporowa) w realiach niniejszej sprawy, nie są samodzielną budowlą, a częścią obiektu budowlanego to ich realizacja polega na budowie w rozumieniu art. 3 pkt 3 i art. 48 prawa budowlanego. Mając na uwadze, że inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę (niesporne), i to tak w zakresie realizacji ścian oporowych jak i dalszej rozbudowy, a takiego pozwolenia nie posiadał, uznać należy, że organy nadzoru budowlanego powinny zastosować tryb określony w art. 48 i n. prawa budowlanego".

W rzeczywistości doszło więc do legalizacji obiektu budowlanego, co do którego nie przeprowadzono analizy pod względem spełnienia przesłanek legalizacji z art. 48 prawa budowlanego, takich jak zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodność z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi.

W ocenie pełnomocnik skarżącego "nawet gdyby dalsze prace wykonywane w obrębie spornego obiektu, ze względu na ich zakres, zostały zakwalifikowane niejako budowa (ściślej: rozbudowa) w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, a jako przebudowa w rozumieniu 3 pkt 7a prawa budowlanego, to ze względu na okoliczność, iż art. 29 ust. 1 i 2 prawa budowlanego nie przewiduje zwolnienia dla wykonanych przez inwestora prac, organy nadzoru budowlanego powinny zastosować tryb art. 48 prawa budowlanego, nie wykluczając trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego (por. wyrok WS4 w Łodzi z 14 listopada 2007 r., II SA/Łd 560/07)".

Organ, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie, obowiązany był do przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 149 § 2 k.p.a. jest zarówno badanie, czy postępowanie, w którym zapadła ostateczna decyzja, było dotknięte jedną z wad wymienionych umożliwiających wznowienie postępowania, jak i merytoryczne wyjaśnienie sprawy w celu rozpoznania sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a zatem decyzja kończąca postępowanie w tym trybie powinna składać się z dwóch części: obejmującej wyjaśnienie przyczyn wznowienia tego postępowania (które w sposób merytoryczny badane są w tej fazie postępowania wznowieniowego) oraz obejmującej rozstrzygnięcie istoty sprawy. Jednocześnie uzasadnienie takiej decyzji powinno uwzględniać ( art 107 § 3 k.p.a.) analizę stanu faktycznego, ocenę materiału dowodowego w zakresie istotnym dla wystąpienia jednej z przesłanek wznowienia tego postępowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Organ odwoławczy jest obowiązany również do kontroli, czy zasadnym było wydanie przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania. Bez prawidłowego zweryfikowania warunków formalnych do wznowienia postępowania niedopuszczalne jest przeprowadzanie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W przedmiotowej sprawie, organy postępowania nie wypowiedziały się w ogóle co do przyczyny wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Powyższe świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji, w stopniu utrudniającym jej sądowoadministracyjną kontrolę.

Zgodnie z art 10 § k.p.a. organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Do wypełnienia tego nie jest wystarczające wyłącznie formalne zawiadomienie strony o takiej możliwości, ale rzeczywiste umożliwienie zapoznania się z materiałami zebranymi w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Jak wskazuje się zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, w szczególności niedopuszczalne jest zignorowanie przez organ administracji publicznej pisma strony lub jej pełnomocnika o przedłużenie terminu do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i wydanie w sprawie decyzji kończącej postępowanie w danej instancji w sytuacji, gdy zostały w sprawie ujawnione zupełnie nowe informacje oraz dowody Jeżeli strona postępowania sygnalizuje zamiar ustosunkowania się do zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego, wówczas niedopuszczalne jest uniemożliwienie stronie zgłaszającej taki zamiar podjęcia czynności procesowych w obronie swoich interesów. Tylko wiedza o całokształcie okoliczności, które będzie brał pod uwagę organ przy wydaniu decyzji, zapewnia stronie należytą gwarancję obrony jej praw. Z tego względu ważne jest umożliwienie jej końcowego zapoznania się ze wszystkimi zebranym dowodami, niezależnie od tego, czy dowody te (zazwyczaj dokumenty) znane są jej z innych źródeł.

W przedmiotowej sprawie, pismem z dnia [...] maja 2018 r. PINB zawiadomił K. P. o toczącym się postępowaniu administracyjnym i poinformował go o możliwości wnoszenia uwag, składania wniosków i istotnych w sprawie dokumentów, mających wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Zawiadomienie to zostało doręczone w dniu [...] maja 2018 r.. W dniu [...] maja 2018 r., a więc w przewidzianym terminie, K.P. nadał swoje pismo w placówce pocztowej. Jak wynika z wydruku śledzenia przesyłek [...], przesyłka zwierająca pismo strony została doręczona do organu pierwszej instancji w dniu [...] czerwca 2018 r. W piśmie tym skarżący zawarł wniosek o wydłużenie terminu do zapoznania się z aktami sprawy, poprzez wzgląd na okoliczność, iż w realiach niniejszej sprawy, siedmiodniowy termin na zapoznanie się z materiałami postępowania, okazał się zbyt krótki.

Skarżący, po otrzymaniu w dniu [...] maja 2018 r., zawiadomienia z dnia [...] maja 2018 r., zgodnie z pouczeniem zawartym w treści tego zawiadomienia, dokonał telefonicznego uzgodnienia terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Termin został ustalony z pracownikiem urzędu na dzień [...] maja 2018 r. (poniedziałek) na godzinę [...]. Skarżący stawił się w uzgodnionym terminie w siedzibie PINB, jednakże akta sprawy nie zostały mu udostępnione. Pracownik PINB wskazał, że nie udostępni akt sprawy, bowiem według niego akta sprawy zostały zamówione na poprzedni poniedziałek, tj. [...] maja 2018 r.. Pomimo wyjaśnień skarżącego, że zawiadomienie zostało przez niego odebrane w dniu [...] maja 2018 r., więc niemożliwym byłoby zamówienie akt na dzień [...] maja 2018 r., pracownik PINB odmówił dostępu do akt postępowania.

Skarżący wysłał pismo w wyznaczonym terminie, organ pierwszej instancji wydał pomimo to decyzję w dniu [...] czerwca 2018 r., a więc z całkowitym pominięciem stanowiska strony, a także bez umożliwienia stronie zapoznania się z materiałami dowodowymi. W konsekwencji, skarżącemu zostało odebrane prawo do zajęcia stanowiska w sprawie, określone w art. 10 § 1 k.p.a. Powyżej opisane działanie organu godzi także w zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji, unormowaną w art. 8 k.p.a., gdyż pomimo formalnego pouczenia o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji i zastosowania się przez skarżącego do tego pouczenia z zachowaniem wskazanego terminu, uprawnienie to zostało skarżącemu faktycznie odebrane poprzez wydanie decyzji przed wpłynięciem pisma skarżącego.

W konsekwencji, skarżący został pozbawiony możliwości złożenia wniosków dowodowych korespondujących z materiałem zgromadzonym w sprawie.

W postępowaniu wznowieniowym organ przeprowadził postępowanie dowodowe w okrojonym zakresie, postępowanie dowodowe ograniczył wyłącznie do przeprowadzenia oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego, a w zasadzie jego części obejmującej jedną ścianę oporową oraz kwestię usunięcia mas ziemi. Przy tym organ nadzoru budowlanego całkowicie stracił z pola widzenia obiekt budowlany jako całość oraz jego zgodność z stanem prawnym. W szczególności organ nadzoru budowlanego zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia, czy obiekt budowlany (jako całość) powstały w toku postępowania administracyjnego, bez wymaganego pozwolenia jest zgodny z przepisami kształtującymi ład przestrzenny oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie jest w przypadku samowoli budowlanej konieczne i to niezależnie od tego czy organ prowadzi postępowanie w trybie art. 48 i n. prawa budowlanego, czy też w trybie art. 50-51 prawa budowlanego.

W przedmiotowej sprawie organ powinien poddać wnikliwej ocenie czy powstały obiekt budowlany spełnia wymogi techniczno-budowlane (w rozumieniu art. 7 ust 1 Prawa budowlanego), wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozważenie zgodności obiektu budowlanego ze wskazanymi tam przepisami jest o tyle uzasadnione, że powstały obiekt budowlany jest usytuowany w tzw. ostrej granicy z sąsiadującą działką.

Dokładne zbadanie stanu faktycznego w niniejszej sprawie jest o tyle istotne, że zakres kontynuowanych prac budowlanych (pomimo toczącego się postępowania naprawczego) polegających na rozbudowie przedmiotowego obiektu budowlanego, był na tyle znaczny, że organ powinien zbadać, czy prace te nie doprowadziły do zmiany podstawowych parametrów (m. in. wymiarów i kubatury).

W toku wznowionego postępowania, inwestor dokonał dalszej przebudowy, w wyniku której, od strony sąsiadującej działki, zamiast muru oporowego wstawiono przegrodę wydzielającą obiekt oraz zamontowano dach.

W wypadku wybudowania obiektu wbrew przepisom techniczno-budowlanych i to w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Organ nie był uprawniony do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o okoliczność doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli wykonaniu prac wskazanych w decyzji ostatecznej, względem której wznowione zostało postępowanie. Jak wskazuje się w doktrynie, postępowanie podjęte w nadzwyczajnym trybie wznowienia postępowania noże być, co do zasady, umorzone z przyczyn jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przyczyną umorzenia postępowania może być więc chociażby śmierć strony w sprawie mającej charakter osobisty (niepodlegający dziedziczeniu) lub też cofnięcia przez stronę żądania wznowienia ustępowania (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz, 2012, s. 591). Jednakże nie może stanowić podstawy umorzenia postępowania wznowieniowego wykonanie decyzji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1987 r. (sygn. pkt IV SA 418/87) wykonanie obowiązków nałożonych na stronę decyzją ostateczną nie stanowi, w rozumieniu art. 105 k.p.a., przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją (por. wyrok NSA z 8 września 19,67 r., ONSA 1988, Nr 1, poz. 8).

Organ, po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego i poprzestając wyłącznie na wynikach tych oględzin, uznał, że prace wskazane w decyzji ostatecznej (usunięcie ścian oporowych i usunięcie mas ziemi) zostały wykonane, wobec czego przedmiotowy obiekt budowlany został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe. A zatem organ wydał decyzję formalnie kończącą postępowanie w sprawie, bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 prawa budowlanego jest sprawdzenie zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami określającymi ład przestrzenny Nową zaś decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się zatem, jak gdyby w sprawie nie było w danej instancji rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ administracji publicznej zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy pod względem faktycznym i prawnym.

Zdaniem pełnomocnik skarżącego, w tej sprawie "nie można mówić o bezprzedmiotowości polegającej na doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, skoro sporny obiekt budowlany nie został oceniony pod kątem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 48 prawa budowlanego (zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami techniczno-budowlanymi), Co więcej, wskazać należy, że nawet w przypadku uznania, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinien mieć tryb z art. 50 i 51 prawa budowlanego, organy administracji również powinny zbadać zgodność z przepisami określającymi lad przestrzenny, tylko wówczas bowiem inwestycja będzie spełniać te same warunki zgodności z prawem co inwestycja zrealizowana od początku na podstawie i zgodnie z pozwoleniem na budowę".

Organy nadzoru budowlanego, prowadziły postępowanie wyłącznie w zakresie jednej części powstającego obiektu budowlanego, a mianowicie ścian oporowych, przytrzymujących masy ziemi, nie obejmując oceną obiektu budowlanego jako całości. Zatem nie jest możliwe stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, skoro jak wskazano wyżej nie dokonano całościowej oceny jego zgodności z prawem (legalności).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. pełnomocnik uczestniczki przedstawił swoje stanowisko, co do prawa i stanu faktycznego, polemizując ze stanowiskiem pełnomocnik skarżącego i uznając decyzję organów obu instancji za prawidłową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja naruszała przepisy postępowania w opisany poniżej sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił natomiast większości z zarzutów, podnoszonych przez pełnomocnik skarżącego.

I. Przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji [...]WINB.

1. Na wstępie wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu odwoławczym od decyzji PINB, którą organ ten uchylił własną, ostateczną decyzję z [...] kwietnia 2016 r., nakazującą A.Z. wykonanie określonych prac i robót budowlanych w celu usunięcia naruszenia prawa, umarzając jednocześnie postępowanie administracyjne. Rozstrzygnięcie PINB zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, wznowionym przez PINB postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Specyfika prawna nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, polega nie tylko na tym, że organ administracji publicznej po wydaniu postanowieniu o wznowieniu przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), ale również na tym, że ustawodawca w sposób wiążący organ określił sposób jej zakończenia. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w ww. art. 149 § 2 k.p.a., organ – w zależności od ustaleń, w tym postępowaniu dokonanych – albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Jak słusznie stwierdziła pełnomocnik skarżącego, co do zasady postępowanie wznowieniowe może być, co do zasady, umorzone z przyczyn jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Tym niemniej, wykonanie obowiązków nałożonych na stronę decyzją ostateczną nie stanowi – w rozumieniu art. 105 k.p.a. – przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją (por. wyrok NSA z 8 września 1987 r., IV SA 418/87; ONSA 1988, Nr 1, poz. 8). Wykonanie bowiem nałożonego obowiązku nie powoduje powstania stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, w którym obowiązek ten został nałożony na stronę, ale stanowi o zastosowaniu się strony do nakazu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w pełni podzielając pogląd NSA, wyrażony w ww. wyroku, zwraca ponadto uwagę na to, że w takim kierunku podąża także doktryna i stanowisko to nie jest kwestionowane (por. więc komentarz do art. 151 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, red. prof. dr hab. Aleksandra Wiktorowska, 2019; M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa, 2018).

W postępowaniu, zawisłym przed organem administracji publicznej na skutek wznowienia, odnoszącym się do poprawności ostatecznej decyzji administracyjnej nakazującej stronie dokonanie oznaczonych czynności, w sytuacji, gdy strona nakaz ów wykonała, organ może więc wyłącznie albo odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej (gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.), albo uchylić decyzję dotychczasową (gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.) i rozstrzygnąć o istocie sprawy poprzez wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.

Jak słusznie stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 4696/15 – CBOSA – "zgodnie z treścią art. 151 § 1 pkt 2 KPA, w przypadku gdy organ stwierdzi wystąpienie jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b KPA, przy braku przesłanek negatywnych z art. 146 KPA, to uchyla kontrolowaną decyzję i jednocześnie rozstrzyga istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Uchylając decyzję organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem tej uchylanej decyzji. Obowiązek ten wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania".

Skoro więc z dyspozycji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że decyzja wydana na jego podstawie nie może ograniczać się jedynie do uchylenia dotychczasowej decyzji, to brak rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej powoduje naruszenie przez organ art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. Takim brakiem rozstrzygnięcia jest właśnie umorzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy strona wykonała obowiązki, nałożone decyzją ostateczną, gdyż wówczas nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania.

Organ II instancji, jako organ odwoławczy, dokonując merytorycznej kontroli prawidłowości orzeczenia organu I instancji powinien – jak słusznie stwierdził to [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – korygować wady prawne decyzji pierwszoinstancyjnej również w zakresie formalnoprawnym. Taki bowiem zakres kognicyjny organu odwoławczego wynika wprost z art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (jeżeli nie zawiera ona wad prawnych w zakresie prawa materialnego i procesowego) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Temu obowiązkowi [...]WINB uchybił, dokonując błędnej oceny poprawności decyzji organu I instancji w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego. Dlatego też organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., który upoważnia do utrzymania w mocy decyzji, ale tylko wówczas, gdy była ona poprawna. Jeżeli zaś decyzja organu I instancji była wadliwa w całości lub w części, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek (wynikający również z art. 6 k.p.a.) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.). [...]WINB, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy w całości, pomimo, że w części tego orzeczenia PINB błędnie umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie występowała bezprzedmiotowość postępowania, również naruszył art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Tym samym, organ naruszył art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego prawnie w części orzeczenia PINB - w zakresie umorzenia postępowania.

Z powyższych względów należało uznać zarzut z pkt. [...] [...]. skargi za zasadny w tej części, w jakiej dotyczył on nieprawidłowości uznania przez organa, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., umożliwiające organowi I instancji umorzenie postępowania z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji PINB z [...] czerwca 2018 r.

2. Decyzja PINB z [...] czerwca 2018 r. Nr [...] zawierała dwa elementy rozstrzygnięcia, przewidziane w art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a.: uchylenie decyzji ostatecznej i umorzenie postępowania w sprawie. Dlatego też, uznając - zgodnie z powyżej poczynioną oceną prawną - rozstrzygnięcie drugie (umorzenie postępowania) za nieprawidłowe, należy rozważyć, czy PINB prawidłowo uchylił swoją ostateczną decyzję z [...] kwietnia 2016 r., Nr [...].

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylenie w postępowaniu wznowionym przez PINB własnej, ostatecznej decyzji tego organu było prawidłowe.

Po pierwsze, należy wyraźnie podkreślić, że ze znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej G.T. z czerwca 2016 r., dotyczącej charakteru obudowania przedmiotowej ziemianki wynikała nowa okoliczność, nieznana PINB przy orzekaniu decyzją nakazową w pozstępowaniu zwyczajnym. Tą nową okolicznością było to, że trzy ściany okalające ziemiankę od stron nieprzylegających do pasa gruntu przy granicy z nieruchomością skarżącego nie były ścianami oporowymi, jak błędnie uznał PINB wydając decyzję z [...] kwietnia 2016 r. Zawarty w tej ekspertyzie opis wskazuje na to, że zarówno użyty kamień polny (z wstawkami z cegły ceramicznej), jak i cegła ceramiczna stanowią okładzinę już uprzednio istniejących (od lat 40-tych XX wieku) ścian własnych ziemianki, zaś fakt włożenia warstwy styropianu pomiędzy wykonaną okładzinę z cegły, a istniejącą ścianę wskazuje na wykonanie ocieplenia ziemianki. Uznana przez autora ekspertyzy za oporową, ściana przylegająca do pasa gruntu przy granicy z nieruchomością skarżącego, została natomiast przed sporządzeniem ekspertyzy rozebrana – zgodnie z nakazem z decyzji PINB z [...] kwietnia 2016 r. W punkcie [...] ekspertyzy zamieszczono zalecenia odnośnie sposobu doprowadzenia ziemianki do "właściwego stanu technicznego".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z akt sprawy wynika wprost, że w związku z treścią ww. ekspertyzy, wykonanej po wydaniu decyzji ostatecznej przez PINB, że wykonane przez A.Z. (w zakresie obudowy ww. trzech ścian ziemianki) roboty budowlane związane były z wykonaniem ocieplenia ziemianki i poprawą jej estetyki. Takie roboty nie są robotami, które można zakwalifikować, jako budowę (w szczególności rozbudowę), czy też przebudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane związane z ociepleniem budynku polegające na wykonaniu dodatkowej okładziny zewnętrznej wykonanej w niniejszej sprawie z cegły klinkierowej i styropianu stanowią bowiem modernizację ziemianki, która swym charakterem jest zbliżona do remontu. Podobne stanowisko, w bardzo zbliżonym stanie faktycznym, zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 536/17 – CBOSA.

Sąd ten, w sposób w pełni podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, odniósł się również do kwestii przekroczenia norm odległościowych, ustanowionych w § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdzając, że "przyjmując wykładnię przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 września 2002 roku przedstawioną w skardze kasacyjnej, w przypadku gdy budynek został zaprojektowany i wybudowany w odległości [...] metrów od granicy działki ścianą z oknami lub drzwiami, niemożliwym byłoby wywiązanie się przez właściciela takiego budynku z nałożonego na niego obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 7, a dotyczącego spełnienia wymagań dotyczących izolacyjności cieplnej. Dotyczy to w szczególności starszych budynków, wykonanych w starej technologii. Często zapewnienie takiemu budynkowi odpowiedniej izolacyjności cielnej jest możliwe tylko i wyłącznie poprzez położenie dodatkowej warstwy izolacyjnej na zewnątrz budynku o określonej grubości, wnoszącej niejednokrotnie kilkanaście centymetrów. Tym samym przepis prawny niższej rangi (rozporządzenia), uniemożliwiałby realizację obowiązku wynikającego z przepisu wyższej rangi (ustawy) i to wydany na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie. (...) Należy również zauważyć, że jedną z podstawowych przesłanek jaka legła u podstaw wprowadzenia minimalnej odległości ściany budynku od działki budowlanej było zapewnienie pewnej nieskrępowanej możliwości korzystania z działki sąsiedniej przez osobę trzecią, która mogła zostać ograniczona poprzez usytuowanie budynku zbyt blisko działki. W niniejszej sprawie zbliżenie ściany budynku do granicy w następstwie wykonania izolacji cieplnej nawet grubości kilku centymetrów, tego celu ustawodawcy nie niweczy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 12 września 2002 roku należy wykładać w ten sposób, że ustalając odległość budynku od granicy działki budowlanej nie należy brać pod uwagę jego "zbliżenia", będącego następstwem wykonania w budynku istniejącym izolacji cieplnej na zewnątrz budynku".

Wysnuwanie natomiast wniosku, że każdorazowa zmiana długości, szerokości obiektu budowlanego musi stanowić jego rozbudowę, jest nieprawidłowe i prowadzi do ryzykownego wniosku, że np. obłożenie obiektu elewacji płytkami ceramicznymi (które niewątpliwie powoduje, że długość i szerokość budynku się zwiększy o grubość kafelka i użytego do mocowania kleju) stanowi jego rozbudowę. Taki sposób rozumowania jest określany w nauce prawa, jako ad absurdum. Dyrektywa funkcjonalnej wykładni nakazuje zaś uznanie, że jeśli określona interpretacja (wykładnia) danego przepisu prawnego prowadzi do przyjęcia jaskrawo absurdalnego rozstrzygnięcia, to dyrektywę tę należy odrzucić. Niedorzeczność rozumiana jest tu przede wszystkim, jako wyraźne rozmijanie się z celami prawodawcy lub jako brak możliwości praktycznego wykonania rozstrzygnięcia.

Dlatego też nie można uznać, aby roboty budowlane, wykonana przez uczestniczkę postępowania były budową, w tym rozbudową, wymagającą pozwolenia na budowę i – jak sugeruje pełnomocnik skarżącego – "wymagały sprawdzenia ich zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego (jako całości) do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami technicznymi związanymi z usytuowaniem obiektu budowlanego". W takim wypadku więc zastosowania nie mógł mieć art. 48 Pr. bud., jako podstawa postępowania legalizacyjnego.

W ocenie tut. Sądu, A.Z. nie potrzebowała na wykonanie ocieplenia ścian ziemianki i obłożenia jej warstwą cegły klinkierowej oraz kamienia polnego pozwolenia na budowę; w takim wypadku nie powstał też obowiązek zgłoszenia zamiaru wykonania tych robót właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt. 1c Pr. bud. docieplenie budynków o wysokości poniżej 12 m nie wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Po drugie, zarówno PINB, jak i organ odwoławczy zasadnie nie zmienili we wznowionym postępowaniu kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania naprawczego, przyjętej przez organ I instancji w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Skoro bowiem wykonane przez A.Z. roboty nie były budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Pr. bud., to art. 48 Pr. bud. zastosowania mieć nie mógł. Należy wyjaśnić, że do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową zastosowanie ma art. 50 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., a nie art. 48 Pr. bud. Co więcej, kolejne regulacje art. 50 ust. 1 Pr. bud. dotyczą znacznie szerszego zakresu robót budowlanych; zarówno tych realizowanych samowolnie, jak i na podstawie wymaganego pozwolenia (zgłoszenia), ale także robót niepodlegającym obowiązkom zgłoszenia lub pozwolenia, o ile są one prowadzone w sposób określony w ust. 1 pkt. 2 – 4 art. 51 Pr. bud.

Po trzecie, z ustaleń PINB dokonanych w trakcie oględzin w dniu [...] marca 2018 r. wynikało w sposób jednoznaczny, że ścianka oporowa od strony nieruchomości skarżącego została rozebrana, usunięto ziemię oraz wykonano wszelkie roboty, wskazane w ekspertyzie G.T.. Organ nadzoru określił stan całego obiektu, jako dobry i niestwarzający "zagrożenia bezpieczeństwa i mienia". Taki stan faktyczny potwierdza dokumentacja zdjęciowa.

W związku z tym, że ww. okoliczności faktyczne ujawnione zostały po wydaniu decyzji ostatecznej (choć istniały w dniu orzekania w postępowaniu zwyczajnym), zaś ww. ustalenia PINB dokonane po wznowieniu postępowania, organ przy orzekaniu w trybie art. 151 § 1 k.p.a. brał więc pod rozwagę to, że po pierwsze z ekspertyzy G.T. wynikało (jako nowa okoliczność), że organ błędnie w postępowaniu zwykłym zakwalifikował [...] ściany ziemianki, jako oporowe, a po drugie, że z własnych ustaleń organu wynikało, że A.Z. usunęła wybudowaną przez siebie ścianę oporową i usunęła nasyp ziemny z ziemianki. Taki stan rzeczy pozwolił organowi na stwierdzenie, że nie powstał lub usunięty został stan prawo naruszający i nie występuje przesłanka z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. w postaci wykonania robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

Wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącego, organ nie zaniechał "przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia". Wręcz przeciwnie, należy uznać, że całe postępowanie prowadzone przez PINB po wznowieniu postępowania dotyczyło właśnie owych nowych okoliczności, nieznanych temu organowi przy wydawaniu ostatecznej decyzji [...] kwietnia 2016 r. Wprawdzie PINB wydał po wznowieniu postępowania błędną decyzję o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej (uchyloną przez [...]WINB), ale to rozstrzygnięcie było efektem wadliwej oceny stanu prawnego i właśnie ujawnionych nowych okoliczności faktycznych, a nie efektem zaniechania oceny przyczyn wznowienia. Podobnie, treść wydanej przez PINB rażąco naruszającej prawo (jak uznał [...]WINB, stwierdzając jej nieważność) decyzji z [...] października 2016 r. była rezultatem postępowania, co do przyczyn wznowieniowych, gdyż opierała się na nowych okolicznościach, stwierdzonych w ekspertyzie G.T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia też, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Zakres rozpoznania sprawy w toku wznowionego postępowania wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie w którym została wydana decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad prawnych skutkujących wznowieniem oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

Niewątpliwie, uzasadnienie decyzji PINB z [...] czerwca 2018 r. nie jest w pełni poprawne w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. i to zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Organ ten w zasadzie poprzestał na opisie stanu sprawy i wydawanych w jej trakcie orzeczeń lub cytowaniu przepisów. Jednak, w ocenie Sądu, wadliwość uzasadnienia tego organu nie miała – z uwagi na dokonaną przez Sąd ocenę prawną - wpływu na merytoryczną poprawność uchylenia przez PINB własnej decyzji Nr [...], choć niewątpliwie miała wpływ na umorzenie postępowania (czego nie dostrzegł [...]WINB). Natomiast [...]WINB w uzasadnieniu prawnym i faktycznym swojej decyzji (s. [...] – [...]), wbrew twierdzeniom pełnomocnik skarżącego, odniósł się w sposób wystarczający do przyczyny wznowienia postępowania w tej sprawie – nie tylko powołując przepisy prawne, ale również wyjaśniając, dlaczego jego zdaniem wystąpiła w sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. i, zdaniem Sądu, uczynił to poprawnie.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zarówno organ I, jak i II instancji, prawidłowo stwierdzili istnienie podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji PINB z [...] kwietnia 2016 r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. - gdyż w związku z ekspertyzą G.T. z czerwca 2016 r. (a więc sporządzoną po uzyskaniu przymiotu ostateczności ww. decyzji PINB) wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi, który wydał ww. decyzję, przesądzające o jej merytorycznej niezasadności. W części zaś, w której ta decyzja mogła być uznana za zasadną, A.Z. ją wykonała.

II. Zarzuty pełnomocnik skarżącego.

1. Z przyczyn omówionych w pkt. I uzasadnienia, zarzuty pełnomocnik skarżącego z pkt. I i II a., c., d. skargi nie były zasadne.

2. Odnośnie zarzutu z pkt. II e. skargi należy wyjaśnić, że z istoty postanowienia wznowieniowego wynika, że dotyczy on zakresu ujętego w decyzji ostatecznej, a nie nowego stanu faktycznego. Przedmiotem tego postępowania nadzwyczajnego jest bowiem kontrola prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej w świetle okoliczności, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a nie nowa sprawa. Dlatego też organa obu instancji prawidłowo skoncentrowały się na stanie faktycznym istniejącym w dniu wydawania decyzji ostatecznej oraz na nowych okolicznościach, ujawnionych po jej wydaniu, stan faktyczny zmieniających w sposób nakazujący uchylenie w postępowaniu wznowieniowym pierwotnej decyzji.

3. Niezasadnym był również zarzut pełnomocnik skarżącego z pkt. II b. skargi, dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, polegające na przedwczesnym wydaniu decyzji w dniu [...] czerwca 2018 roku bez wzięcia pod uwagę stanowiska strony zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2018 roku, oraz wyznaczenie stronie zbyt krótkiego terminu 7 dni na zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do tego materiału i złożenie wniosków dowodowych pomimo, iż strona wniosła o przedłużenie tego terminu, jednocześnie wskazując, że z powodu błędu pracownika PINB, pomimo stawienia się w urzędzie uzgodnionym telefonicznie dniu, nie mogła zapoznać się z materiałami postępowania.

W powyższym zakresie bowiem wyjaśnić należy, że utrwalonym poglądem orzecznictwa sądowo administracyjnego oraz doktryny jest, że samo naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a., np. przejawiające się w braku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, nie jest samodzielną przesłanką do uchylenia takiej decyzji, czy też wznowienia postępowania w sprawie. Aby wzruszyć decyzję, konieczne jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności (por. np. wyroki: NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2124/16, WSA w Białymstoku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 737/17, WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 606/17 i z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 569/17 – CBOSA; komentarz do art. 10 k.p.a. w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Marek Wierzbowski, red. Aleksandra Wiktorowska, 2019, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. Roman Hauser, Marek Wierzbowski, 2018, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 2017).

Jeżeli jednak PINB przeprowadził jedynie oględziny (na kilka miesięcy przed wydaniem decyzji), zaś [...]WINB nie przeprowadzał żadnych dowodów i potwierdził w pełni jako prawidłowe ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji, to tym samym nawet zupełny brak zawiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie stanowiłby istotniejszego naruszenia prawa (tak np. NSA w wyroku z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 678/16 – CBOSA).

Co więcej, to na stronie stawiającej zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania w sposób rzeczywiście (a nie hipotetycznie) uniemożliwiający stronie dokonanie konkretnej i związanej ze sprawą czynności procesowej, a wynikiem sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 569/17 – CBOSA).

Należy też – wobec zarzutu pełnomocnik skarżącego w zakresie niewystarczającego 7-mio dniowego terminu na zapoznanie się z aktami przez skarżącego wyjaśnić, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają, jaką ilością czasu strona postępowania powinna dysponować na zapoznanie się z aktami sprawy. Zazwyczaj jest to termin siedmiodniowy. W niniejszej sprawie skarżący miał możliwość zapoznania się z aktami do dnia wydania decyzji. Materiał dowodowy nie był zbyt obszerny, zaś ekspertyza G.T. została do akt złożona w czerwcu 2016 roku, a więc na dwa lata przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej; protokół oględzin PINB sporządzony został [...] marca 2018 r., a więc prawie [...] miesiące przed tą decyzją. Innych nowych dowodów w sprawie nie ma. Przed organem odwoławczym nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, nie zostały złożone żadne nowe dokumenty.

Twierdzenie pełnomocnik skarżącego, że w takim stanie rzeczy skarżący nie mógł się ze sprawą zapoznać z winy organu jest co najmniej bezzasadne. Zapoznanie się z aktami nie jest bowiem zależne od zawiadomienia organu o takiej możliwości, ale od woli strony. Poza tym pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie wykazała, jakie konkretne (a nie hipotetyczne) czynności procesowe skarżącego zostały w sposób w skardze opisany uniemożliwione przez organ.

W powyższym zakresie to, że skarżący wnosił o przedłużenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy, a organ tego nie uczynił nie przemawia za naruszeniem art. 10 k.p.a., ale za tym, że zarzut naruszenia tego przepisu podniesiony został wyłącznie ad casum, gdyż również z akt administracyjnych organu II instancji nie wynika, aby skarżący z takiej możliwości skorzystał przed wydaniem decyzji drugoinstancyjnej. Skarżący, który zawiadomienie PINB otrzymał [...] maja 2018 r., swoje stanowisko i wniosek o przedłużenie terminu zamieścił w piśmie opracowanym i wysłanym dopiero [...] maja 2018 r., a więc w ostatnim dniu terminu na zapoznanie się z aktami. Było więc rzeczą obiektywnie oczywistą, że pismo to może nie zostać doręczone organowi przed wydaniem decyzji – co, jak wynika ze skargi miało zresztą miejsce w sprawie niniejszej, gdyż pismo dotarło do organu (co potwierdza pełnomocnik skarżącego) [...] czerwca 2018 r., a więc dzień po wydaniu decyzji przez PINB.

III. Zakaz reformationis in peius.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w niniejszej sprawie brał pod uwagę treść art. 134 § 2 p.p.s.a. W ocenie tut. Sądu, treść wyroku i dokonana ocena prawna nie spowodują wydania w ponownym postępowaniu przed organem administracji decyzji pogarszającej sytuację materialno prawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonej decyzji. Wyrok wydany w tej sprawie w żadnej mierze nie które pogarsza materialno prawnej sytuacji skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Wyrok w tej sprawie ani nie rozszerza zakresu obowiązków strony, ani nie uszczupla jej uprawnień wynikających z zaskarżonej decyzji. W żadnej mierze nie dotyczy też uprawnień faktycznych, czy procesowych skarżącego, powstałych w wyniku wydania zaskarżonej decyzji.

IV. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania w sprawie.

[...]WINB, związany oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę rozważy konieczność: 1. utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r., w tej części, w której PINB uchylił własną decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. i 2. uchylenia ww. decyzji w tej części, w której PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych - ścian oporowych wokół istniejącej ziemianki na działce nr ew. [...] we wsi B. [...], gm. B., przez A.Z.; w takim zakresie wydając równocześnie decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę, zgodnie z art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. i oceną prawną tut. Sądu.

\V. Postawa prawna wyroku.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w postaci: uiszczonego wpisu 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł, oraz kosztów zastępstwa procesowego 480 zł.