Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1411/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 pkt. 10,
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1910/12 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 31 lipca 2012 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1910/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 31 lipca 2012 r. nr [..]w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Dyrektor Izby Celnej w [..], działając na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323 z późn. zm.) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej: K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zwolnienia ze służby D.G., decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. nr [..], zwolnił D.G. ze służby w Izbie Celnej w [..] z dniem doręczenia przedmiotowej decyzji.

Pismem z dnia 14 maja 2012 r. D.G. wniósł do Szefa Służby Celnej odwołanie od ww. decyzji.

Szef Służby Celnej, po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, decyzją z dnia 31 lipca 2012 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia 11 kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Dyrektor Izby Celnej w [..] decyzją z dnia 25 maja 2010 r. zwolnił D.G. ze służby w Izbie Celnej w [..]: Urząd Celny w Zamościu z dniem doręczenia ww. decyzji, tj. z dniem 06 lipca 2010 r. Następnie Szef Służby Celnej, po rozpoznania odwołania ww. od przedmiotowej decyzji, decyzją z dnia 26 października 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 25 maja 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. odwołujący złożył skargę na ww. decyzję Szefa Służby Celnej z 26 października 2010 r. do WSA w Warszawie. W wyniku rozpatrzenia sprawy WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 143/11 oddalił skargę D.G.. Wyrok ten, wskutek złożenia skargi kasacyjnej przez odwołującego, był badany przez NSA, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1802/11 oddalił skargę kasacyjną.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Izby Celnej w [..] decyzją z dnia 11 kwietnia 2012 r. zwolnił odwołującego ze służby w Izbie Celnej w [..] z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu 02 maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Celnej w [..] wskazał, że w związku z prowadzeniem przeciwko odwołującemu postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia 18 kwietnia 2008 r. na okres 3 miesięcy, od dnia 28 marca 2008 r. do dnia 28 czerwca 2008 r. Okres zawieszenia został następnie decyzją z dnia 27 czerwca 2008 r. przedłużony do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko odwołującemu postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego upłynął, a prowadzone przeciwko odwołującemu postępowanie karne, które było przyczyną zawieszenia, nadal jest w toku. Pismem z dnia 01 marca 2012 r. Sąd Rejonowy II Wydział Karny w [..] [..]mie poinformował, że sprawa [..]dotycząca oskarżonego - D.G. nie została zakończona. Dyrektor Izby Celnej w [..] wskazał, że wobec odwołującego nastąpiło zastosowanie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, z uwagi na negatywne konsekwencje dla Służby Celnej długotrwałego zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych, co wiąże się z niespełnieniem przez niego służby, a dalsze przedłużenie tego okresu powoduje zajmowanie etatu mogącego być efektywnie wykorzystanym przez nowo zatrudnionych funkcjonariuszy celnych. Prawidłowa i terminowa realizacja licznych zadań nałożonych na administrację celną, a tym samym na Izbę Celną w [..] oraz podległe jej jednostki organizacyjne, wymaga jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów. Dodatkowo Dyrektor Izby Celnej w [..] zwrócił uwagę na aspekt finansowy związany ze sprawą zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy celnych, tj. konieczności wypłaty funkcjonariuszom 50% uposażenia w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D.G., wnosząc o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 11 kwietnia 2012 r. i umorzenie postępowania.

Szef Służby Celnej, po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, wyjaśnił, że ustawa o Służbie Celnej przewiduje obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia jest, zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy, upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Organ odwoławczy zauważył, że w sprawie bezspornym jest, że w przypadku odwołującego upłynął okres jego 12-miesięcznego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Został on bowiem zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 18 kwietnia 2008 r., a decyzją z dnia 27 czerwca 2008 r. okres zawieszenia został przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. W związku z powyższym, na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby istniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, stanowiąca podstawę prawną skarżonej decyzji. Szef Służby Celnej wyjaśnił, że decyzja o przedłużeniu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych była przedmiotem badania przez Szefa Służby Celnej w trybie art. 156 K.p.a., który stwierdził zgodność ww. decyzji z prawem. Ponadto wskutek rozpoznania odwołania ww. w przedmiocie wygaśnięcia decyzji zawieszającej do czasu zakończenia postępowania karnego, Szef Służby Celnej decyzją z dnia 04 lipca 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w [..] z dnia 16 marca 2012 r., odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zawieszającej odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że odwołujący nie ma racji, twierdząc, że w chwili wydania decyzji nie był funkcjonariuszem zawieszonym, albowiem wskutek uchylenia decyzji zwalniającej, został przywrócony stan sprzed jej wydania, a wówczas odwołujący był funkcjonariuszem celnym zawieszonym w pełnieniu obowiązków służbowych.

Szef Służby Celnej podał, że przyczyną zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego oraz, że pismem z dnia 01 marca 2012 r. Sąd Rejonowy w [..]II Wydział Karny poinformował Izbę Celną w [..] o trwającym postępowaniu w sprawie D.G.. Wobec powyższego, jak podkreślił organ odwoławczy, przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, a tym samym druga przesłanka z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, została spełniona.

W związku z czym Szef Służby Celnej uznał, że zwolnienie D.G. ze służby było zgodne z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie dopuścił się przy tym dowolności działań, mieszcząc się w granicach uznania administracyjnego. W ocenie Szefa Służby Celnej, Dyrektor Izby Celnej w [..] wykazał, że zastosowanie wobec odwołującego art. 105 pkt 10 ustawy o Służby Celnej nastąpiło z uwagi na negatywne konsekwencje dla Służby Celnej długotrwałego zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych. Zawieszenie znacznej liczby funkcjonariuszy celnych nie pozostawało bez wpływu na funkcjonowanie poszczególnych oddziałów celnych Urzędu Celnego w Zamościu, a także na pracę innych jednostek organizacyjnych Izby Celnej w [..]. Taka sytuacja doprowadziła do zwiększenia obciążenia pracą innych funkcjonariuszy celnych, a braki kadrowe wpływały na tempo i płynność odpraw celnych. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości możliwości powrotu funkcjonariusza do Służby Celnej, co gwarantuje mu art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej.

Pismem z dnia 19 września 2012 r. D.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 31 lipca 2012 r. nr [..], wnosząc o jej uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji:

- rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego,

- błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowej analizie informacji dotyczących planowanego i zrealizowanego zatrudnienia i wysnuciu na skutek tego błędnych wniosków oraz nieujawnienie dowodu w postaci dokumentu z dnia 10 lipca 2012 r. Ministra Finansów, zawierającego propozycje obsady etatowej w porównaniu z planem etatów na koniec grudnia 2011 r.,

- rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 K.p.a., poprzez ograniczenie się organu do stwierdzenia, że z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy bez wyczerpującego wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez stronę postępowania,

- brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego;

- wskazanie, że przyczyną zwolnienia były trudności kadrowe w różnych jednostkach organizacyjnych IC w [..], w tym błędną interpretację danych dotyczących analizy zatrudnienia w IC w [..], w sytuacji gdy faktycznie w IC w [..] istnieje nadmiar etatów,

- naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności (analiza materiału dowodowego przez organ w sposób rażąco nieobiektywny i stronniczy),

- rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na zaniechaniu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia faktu, że na etapie postępowania przed organem I instancji uniemożliwiono stronie postępowania zapoznanie się ze wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a.,

- rażące naruszenie zasady praworządności i zasady zaufania obywatela do państwa, polegające na rozpatrzeniu sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia przez NSA oraz wydanie decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby przed rozstrzygnięciem kwestii wygaśnięcia decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w obowiązkach służbowych,

- art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 K.p.a., tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez ograniczenie rozpatrzenia odwołania strony do lakonicznej oceny zasadności tylko niektórych zarzutów, podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu podał, że przedmiotową materię reguluje przepis art. 105 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2009 r. nr 168, poz. 1323), który w punkcie 10 stanowi, iż funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Aby więc możliwym stało się zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o powyższą normę prawną, muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki:

- funkcjonariusz musi być zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy,

- nadal muszą istnieć podstawy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

Nadto, z uwagi na fakt, iż omawiana norma prawna przyznaje organowi uprawnienie do działania w ramach granic uznania administracyjnego, organ, korzystając z uprawnienia nadanego mu przez ustawodawcę, winien uzasadnić motywy, jakimi się kierował przy zwalnianiu strony ze służby.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż okolicznością niesporną jest fakt, że skarżący był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Poza sporem jest także okoliczność, iż w chwili wydawania spornej decyzji istniały nadal przyczyny będące podstawą zawieszenia. Postępowanie karne toczące się wobec skarżącego nie zostało bowiem zakończone.

Zdaniem Sądu, powyższe sprawia, iż spełnione zostały minimalne wymogi, sformułowane przez ustawodawcę, umożliwiające organowi zwolnienie funkcjonariusza ze służby. Organ wydając skarżoną decyzję nie uchybił więc przepisom prawa. Sąd I instancji nie dopatrzył się także przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organ administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjętą decyzję. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę okoliczność, że zawieszenie w czynnościach służbowych trwało ponad rok i nadal trudno przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw jego zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone.

Sąd I instancji zgodził się z oceną organu odwoławczego, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza Służby Celnej zawieszonego w czynnościach służbowych przez tak długi czas. Organ, podejmując decyzję w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony i w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wskazał na trudności w wykonaniu zadań nałożonych na administrację celną, wynikające z braków kadrowych i blokowania etatów, spowodowanych m.in. przez długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariuszy celnych. Okoliczności tych organ nie musiał zaś udowadniać w sposób szczegółowy, gdyż nie wymagają dowodu oczywiste fakty. Do powyższych konkluzji można bowiem dojść opierając się jedynie na zasadach logicznego rozumowania.

Nadto, w ocenie Sądu, sposób uzasadnienia zaskarżonych decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne, związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza celnego obowiązków służbowych, nie daje podstaw do stwierdzenia istnienia dowolności w działaniu organu.

Sąd dodał, iż organ, podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, wyjaśnił, że w sprawie przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu funkcjonariusza był interes społeczny, tzn. dobro Służby Celnej, któremu to interesowi ustawodawca dał normatywny wyraz w treści art. 76 ustawy o Służbie Celnej, stawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię. Co więcej, organy słusznie zwróciły uwagę, że przejawem interesu społecznego w tej sprawie były także względy natury organizacyjnej - przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację nałożonych na Służbę Celną zadań.

Sąd I instancji uznał, że długotrwałość toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania karnego, nie rzutuje na poprawność wydania skarżonej decyzji. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Celnej. Organy Służby Celnej, prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny, będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że w obydwu przypadkach istnienie powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej jest uprawnieniem pracodawcy związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia pracy przez funkcjonariusza celnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie zaistniały, wynikające z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego, to zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.G., zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. przez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, w tym:

a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,

b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ opierając się na dowodach nieodnoszących się indywidualnie do strony postępowania, ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazał, na jakich dowodach się oparł i dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom,

c) uznanie, że organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że w jego ocenie, treść decyzji Szefa Służby Celnej w żaden sposób nie pozwala na stwierdzenie, że przedstawione dowody odnoszą się w sposób indywidualny do strony postępowania. Ustalenia faktyczne odnoszą się do sytuacji ogólnej w Izbie Celnej w [..], a w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy zwolnienia odwołującego się ze służby. Zarówno organy celne, jak Sąd Wojewódzki w sposób jednoznaczny podkreśliły wagę słusznego interesu społecznego, kwestionując równorzędność interesu ogólnego i indywidualnego, zwłaszcza w sytuacji wydania decyzji na zasadzie uznania administracyjnego. Bezspornie z całego uzasadnienia wyroku wynika, że dla zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej istotny jest tylko i wyłącznie fakt upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, a twierdzenie, że organy administracji czy też Sąd zbadały indywidualną sytuację skarżącej, tak aby nie przekroczyć granic uznania administracyjnego jest nadużyciem. Organy powinny w dostatecznym stopniu rozważyć sytuację osobistą, zawodową i finansową funkcjonariusza, odnieść się do funkcjonowania jednostki, w której konkretnie skarżący pełnił służbę. Przytoczone argumenty dotyczące dezorganizacji pracy Służby Celnej przez zawieszonych funkcjonariuszy nie zostały poparte żadnymi dowodami i są zbyt ogóle, aby mogły odnieść się do konkretnego rozpatrywanego przypadku. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej przyznał, że oczywiste jest, iż teoretycznie zawsze zawieszenie funkcjonariusza powoduje zablokowanie etatu i ten fakt nie potrzebuje udowodnienia. Udowodnienia wymaga natomiast fakt utrudniania przez stronę tego postępowania, funkcjonowania komórki, do której była przypisana. Postępowanie dowodowe w sprawie prowadzone było z naruszeniem prawa i nie zmierzało do przedstawienia rzeczywistej sytuacji konkretnej osoby, a jedynie do przedstawienia, nieudolnego zresztą, trudności, z jakimi boryka się Służba Celna, bynajmniej nie od chwili zawieszenia skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych, ale od wielu lat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, której podstawami Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przypomnienia wymaga, że formułując w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wykazać, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną ma bowiem obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżąca powinna uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 368; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., FSK 440/04).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że nie jest ani prawidłowy, ani zasadny. Trzeba zauważyć, że co do zasady naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. - poza odmową rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa - może polegać na rozpoznaniu skargi przy zastosowaniu innych wzorców kontroli, niż zgodność z prawem, zaś naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 555/10). Już tylko z przytoczonych wyżej względów zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. uznać należało za bezzasadny, bowiem Sąd I instancji skontrolował zaskarżone orzeczenie, a wyniki tej kontroli przesądziły - zdaniem tego Sądu - o bezzasadności skargi. Zupełnie zaś inną kwestia jest to, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli dokonanej przez Sąd Wojewódzki, co jednak nie oznacza naruszenia przepisu art. 3 § 1 P.p.s.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., II GSK 1259/10).

Oceniając natomiast zasadność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa należy stwierdzić, że ma on przede wszystkim zakwestionować sferę ocen składających się na tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego wydana została decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. W tym zakresie należy przypomnieć, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a.: dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przyznany organowi luz decyzyjny częściowo może być również determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, kiedy z brzmienia przepisu materialnego wynika ograniczenie uznania administracyjnego wyrażające się w konstrukcji: "może", "jeżeli". Ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której podstawę decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Celnej stanowił art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej ( Dz. U. Nr. 168, poz. 1323 ze zm. ), zgodnie z którym funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Wydanie przez właściwy organ uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby jest więc w pierwszej kolejności ograniczone ustawową przesłanką upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych i trwania w dalszym ciągu przyczyny zawieszenia. Rzeczą organu było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wystąpiły okoliczności składające się na ww. ustawową przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Bezspornie w dniu wydania decyzji o zwolnieniu D.G. ze służby upłynął już okres o jakim mowa w art. 105 pkt. 10 ustawy, podczas gdy prowadzone wobec w/wym. postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji o zwolnieniu D.G. ze Służby Celnej przy podejmowaniu decyzji organ brał pod uwagę względy interesu społecznego jak i interes strony i w tym zakresie uznał, że przeszkodą do uwzględnienia słusznego interesu skarżącego był interes społeczny przejawiający się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżący pełnił służbę, kiedy to przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę w jednostce.

Należy stwierdzić, iż ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. We wcześniejszym okresie w orzecznictwie sądowym uznawano co do zasady dominację interesu społecznego nad słusznym interesem strony (np. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 z glosą J. Łętowskiego, ONSA 1981/1/57, OSP 1982/1-2/22, w którym wskazano, że "obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym - jako wartością nadrzędną w państwie socjalistycznym"). W wyroku SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdzono, natomiast że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.". Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w niepublikowanym wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, że przy rozstrzyganiu sprawy decyzją opartą na uznaniu administracyjnym za udzieleniem ochrony interesowi społecznemu muszą przemawiać istotne przesłanki wykluczające przyznanie tej ochrony stronie postępowania.

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcie przyjęte przez orzekające w sprawie organy należy wziąć pod uwagę przede wszystkim treść i charakter stosunku prawnego, którego dotyczyła zaskarżona decyzja oraz wynikające z treści tego stosunku prawnego obowiązki i uprawnienia stron. Stosunki służbowe, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu pracowniczego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych była niejednokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki z 23 września 1997 r., sygn. K. 25/96, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 36 oraz z 27 stycznia 2003 r., sygn. SK 27/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 2). Jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń, kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi się poddać regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełniania szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu pracowniczego (np. wyroki TK: z dnia 14 grudnia 1999 r. sygn. SK 14/98, OTK ZU 1999/7/163, z dnia 19 października 2004 r. sygn. K 1/04, OTK-A 2004/9/93), z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. K 46/05, OTK-A 2007/2/10).

Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowi, że Służba Celna jest jednolitą formacją umundurowaną utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej, w tym zgodności z prawem przywozu towarów na ten obszar oraz wywozu towarów z tego obszaru, a także wykonywania obowiązków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie podatku akcyzowego oraz podatku od gier. Przepis art. 76 ustawy od osoby, która może pełnić służbę w Służbie Celnej wymaga m. in., by posiadała nieposzlakowaną opinię. Ta szczególna cecha stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celnej ma istotne znaczenie przy ocenie zasadności podjęcia uznaniowej decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, wobec którego zastosowano obligatoryjne zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych .

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy orzekające prawidłowo uznały, że interes skarżącego w pozostawieniu go w Służbie Celnej, nie mógł zyskać przewagi nad interesem i dobrem służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podzielając w zaskarżonym wyroku stanowisko przyjęte przez organy Służby Celnej dokonał prawidłowej oceny prawnej sprawy. Należy przy tym podkreślić, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest kontrolą ograniczoną; nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w pełni uwzględniając unormowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, zasadnie Sąd uznał, że przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż Sąd I instancji należycie ocenił działanie organów celnych, orzekających o zwolnieniu skarżącej ze służby.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.