Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2350/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1-3, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 3 pkt 1, par. 13 i par. 57-60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 841/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr WIR.VIII.7840.1.28.2018.JB w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek [...] Spółka Jawna z siedzibą w B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 841/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę M. J. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr WIR.VIII.7840.1.28.2018.JB, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. J. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:

1) prawa procesowego w postaci art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 2 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu inicjatywy dowodowej przez organ, w szczególności zbadania, czy pomieszczenia usytuowane na działce nr [...] są "pomieszczeniami przeznaczonymi do zbiorowego przebywania dzieci w szkole" w rozumieniu § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zbadania faktycznego czasu nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w Zespole Szkół [...] posadowionym działce nr [...] w dniach równonocy wiosennej i jesiennej,

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i uznanie za udowodnioną okoliczność zachowania czasu nasłonecznienia dla pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w Zespole Szkół [...] (działka nr [...] ) w dniach równonocy wiosennej i jesiennej;

2) prawa procesowego w postaci art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i uznanie za udowodnioną okoliczność, iż teren inwestycji stanowi zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia skutkującej uznaniem terenu jako zabudowy śródmiejskiej wg legalnej definicji zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego sprostował skargę kasacyjną w ten sposób, że w miejsce mylnie wskazanego przepisu art. 77 § 2 K.p.a. wskazał przepis art. 77 § 1 K.p.a. Wskazał dodatkowo, jako podstawę skargi kasacyjnej, naruszenie prawa procesowego w postaci art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda Kujawsko-Pomorski winien był – w miejsce zastosowanego art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – zastosować art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka Jawna z siedzibą w B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. pełnomocnik wnoszącego kasację oświadczył, że skarżący kasacyjnie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Zachodziły przesłanki, określone w art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i uznanie za udowodnioną okoliczność, iż teren inwestycji stanowi zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia skutkującej uznaniem terenu jako zabudowy śródmiejskiej wg legalnej definicji zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Kontrowersja ma charakter procesowy, z tym, że sądowa kontrola wywiązania się przez organ administracji architektoniczno-budowlanej z obowiązków w zakresie oceny materiału dowodowego nie może być oderwana od procedury unormowanej w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego.

Przed dalszymi uwagami warto odnotować pogląd wyrażony w orzecznictwie, według którego, projekt budowlany, co zasady, jest częścią materiału dowodowego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2353/12).

Wymogi dotyczące zasad sporządzenia tego szczególnego dowodu, zatwierdzanego z reguły wraz z udzieleniem pozwolenia na budowę (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), są unormowane w art. 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). Projekt budowlany, niezależnie od szeregu wymogów formalnych i merytorycznych, powinien być zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, do których należy powołany w omawianej podstawie kasacji przepis § 3 pkt 1, a także przepisy § 13 i § 57-60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.).

Podniesiony przez skarżącego problem zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczy zarówno projektu zagospodarowania terenu, jak i projektu architektoniczno-budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Projektowane usytuowanie budynków o określonych gabarytach, przede wszystkim wysokości, wpływa bezpośrednio na ocenę, czy projekt w tym zakresie jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi nasłonecznienia budynków sąsiednich.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2). Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1). Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ust. 2 komentowanego przepisu, który uprawniał (nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego.

Na mocy art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do Prawa budowlanego wprowadzono natomiast zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego) – patrz: Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 35; orzecznictwo sądów administracyjnych: w tym m.in. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1949/19).

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Podane w projekcie budowlanym rezultaty analiz zacienienia i nasłonecznienia istniejących obiektów oraz budynku projektowanego przez skarżącego należą do tej części projektu budowlanego, za którą odpowiada projektant.

Natomiast zagadnienie wyboru przepisu techniczno-budowlanego normującego wymogi w zakresie nasłonecznienia, należy niewątpliwie do organu. To organ, a nie projektant rozstrzyga o tym, czy w sprawie ma zastosowanie § 60 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozstrzygnięcie to zależy od istotnej okoliczności faktyczno-prawnej, tzn. od tego, czy projektowane budynki mają charakter śródmiejskiej zabudowy uzupełniającej.

Organy nie poprzestały na zaaprobowaniu projektu budowalnego w tym zakresie. Okoliczność ta została przez organy ustalona na podstawie oceny projektanta, opinii urbanisty mgr inż. arch. G. R. z dnia 12 marca 2018 r., przy uwzględnieniu definicji zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy powołały się także na unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieścia-Ustronie" w Bydgoszczy. Odnotowały, że działka nr [...] znajduje się w granicach ustaleń Planu dla terenu oznaczonego jako A4.MW/U, dla którego ustalenia szczegółowe określono w § 9. W ustaleniach tych wskazano, że teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usługową. Jest to zgodne z § 9 pkt 1 Planu. W § 9 pkt 5 lit. a określono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, określając maksymalną powierzchnię zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki budowlanej/terenu inwestycji. Powierzchnia zabudowy nie może przekraczać 85% w stosunku do powierzchni działki/terenu inwestycji.

Z uwagi na powołanie się w § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta Bydgoszczy Nr LIV/834/09 z dnia 28 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście-Ustronie" w Bydgoszczy na zgodność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy, uchwalonego uchwałą Nr L/756/09, Rady Miasta Bydgoszczy, z dnia 15 lipca 2009 r., odnotowano, że według Studium, przedmiotowy teren położony jest w obszarze strefy śródmiejskiej.

Ustaleniu, według którego, projektowana zabudowa posiada cechy uzupełniającej zabudowy śródmiejskiej nie można w tej sytuacji zarzucić naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego wynikającej z art. 80 K.p.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu inicjatywy dowodowej przez organ, w szczególności zbadania, czy pomieszczenia usytuowane na działce nr [...] są "pomieszczeniami przeznczonymi do zbiorowego przebywania dzieci w szkole".

Organy oparły się w tym zakresie na ustaleniach projektanta. Ustalenie to, w odniesieniu do budynku warsztatu, nie zostało podważone przez uczestnika postępowania Zespół Szkół [...] w Bydgoszczy.

W myśl art. 7 K.p.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli zatem organy ustaliły, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, że określona okoliczność faktyczna, w tym przypadku rodzaj obiektu budowlanego, nie jest przez strony kwestionowana, to w braku aktywności dowodowej zainteresowanej strony, co do zasady, nie miały obowiązku z urzędu poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie.

Z tych powodów nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i uznanie za udowodnioną okoliczność zachowania czasu nasłonecznienia dla pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w Zespole Szkół [...] (działka nr [...] ) w dniach równonocy wiosennej i jesiennej.

Nie jest w konsekwencji skuteczny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zdaniem skarżącej, winien był w miejsce zastosowanego art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zastosować art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o oddaleniu wniosku [...] Spółka Jawna z siedzibą w B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wynika z tego, że przepisy art. 203-204 P.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, od wnoszącego kasację, poza sytuacją, w której uczestnik ten był skarżącym przed sądem pierwszej instancji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.