Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3043/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1988/16 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1988/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej w skrócie PINB), decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., nakazującej A. P. dokonanie całkowitej rozbiórki fundamentów pod budynek mieszkalny z częścią handlowo - usługową usytuowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] położonych w miejscowości M. przy ulicy W.. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 155 k.p.a. wymagana jest zgoda na uchylenie decyzji ostatecznej wszystkich stron z postępowania głównego. W niniejszej sprawie brak jest zgody wszystkich stron postępowania na uchylenie decyzji, tj. R. S. i M. S.. Nadto przeszkodą do uchylenia decyzji jest brak wykazania interesu społecznego i słusznego interesu strony.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie [...]WINB) - decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że decyzja z dnia [...] listopada 2011 r., o której uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. wniósł wnioskodawca jest ostateczna. Została bowiem utrzymana w mocy przez [...]WINB decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1274/12 oddalił skargę wnioskodawcy na ww. rozstrzygnięcie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1502/13 oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia. W dniu 17 lipca 2015 r. do PINB wpłynął wniosek wnioskodawcy o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. w trybie art. 155 k.p.a. PINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. W wyniku złożonego przez wnioskodawcę odwołania, [...]WINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., uchylił decyzję PINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. PINB odmówił uchylenia własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2011 r. W wyniku odwołania wnioskodawcy [...]WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po raz kolejny rozpoznając sprawę, PINB obecnie kontrolowaną przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie, wezwał strony postępowania, tj. R. S., M. S. i Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" do osobistego stawiennictwa bądź pisemnego przedstawienia swojego stanowiska w przedmiocie zgody na zmianę terminu wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. wskazała, że wyraża zgodę na zmianę ww. decyzji. Natomiast R. S. i M. S. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na zmianę decyzji. W związku zaś z tym, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja może być zmieniona lub uchylona jedynie za zgodą wszystkich stron postępowania, PINB prawidłowo odmówił uchylenia własnej decyzji z uwagi na brak zgody strony na zmianę omawianej decyzji.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podnoszonych w odwołaniu odnośnie faktu, że PINB, ponownie rozpatrując sprawę, nie powiadomił skarżącego o fakcie zwrócenia się do stron postępowania z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie decyzji z [...] listopada 2011 r., czym nie zapewnił mu po raz kolejny czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwił wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie, naruszając tym samym przepisy art. 9 i art. 10 k.p.a. Ponadto, [...]WINB nie odniósł się do zarzutów skarżącego odnośnie sposobu prowadzenia przedmiotowego postępowania przez PINB, który ewidentnie podważa do niego zaufanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że decyzja PINB z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który to prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1274/12 oddalił skargę skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku Sądu I instancji.

Podstawową kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy można wystąpić ze skutecznym wnioskiem w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę decyzji skontrolowanej nie tylko w trybie odwoławczym, ale również w procesie sądowym, a nakazującej rozbiórkę obiektu. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przepis art. 155 k.p.a. można zastosować jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej nie spowoduje naruszenia przepisu prawa materialnego, w tym przypadku art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zatem możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego tylko wtedy, gdy dają one organowi administracji publicznej możliwość innego rozstrzygnięcia. Przepis ten jest przepisem procesowym, a nie materialnoprawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". W tej sytuacji podkreślić należy, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Dlatego też, w ocenie Sądu ostateczna decyzja PINB z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, nie może być uchylona lub zmieniona w trybie przepisu art. 155 k.p.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 10 § 1, 107 § 3 w zw. art. 155 k.p.a. w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji tj. 15 czerwca 2016 r. przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów I i II instancji, nie zastosował środka określonego w przepisie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i nie uchylił zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., pomimo tego, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem w/w przepisów poprzez prowadzenie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, nieinformowanie skarżącego o podejmowanych czynnościach procesowych, niezapewnienie czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu z dnia 13 maja 2016 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska przedstawionego przez organ II instancji i w konsekwencji uznanie, że skarga podlega oddaleniu w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia w całości.

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez:

- pominięcie rozpatrzenia zarzutów zawartych w skardze, co do prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), nieinformowanie skarżącego o podejmowanych czynnościach procesowych, a przede wszystkim nie powiadomienia skarżącego o fakcie zwrócenia się do stron postępowania z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie decyzji PINB z [...] listopada 2011 r. (art. 9 k.p.a.), niezapewnienie czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.), naruszenie zasady bezstronności i równego traktowania obywateli,

- nierozpoznanie sprawy w granicach skargi, gdyż Sąd I instancji stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym można zastosować przepis art. 155 k.p.a. jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej nie spowoduje naruszenia prawa materialnego, w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy decyzja ostateczna Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] listopada 2011 r. została wydana na podstawie art. 51 ust 5 Prawa budowlanego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska przedstawionego przez organ II instancji i w konsekwencji uznanie, że skarga podlega oddaleniu, w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uchylenia w całości,

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze, co do prowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), nieinformowanie skarżącego o podejmowanych czynnościach procesowych, a przede wszystkim nie powiadomienia skarżącego o fakcie zwrócenia się do stron postępowania z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie decyzji PINB z [...] listopada 2011 r. (art. 9 k.p.a.), niezapewnienie czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.), naruszenia zasady bezstronności i równego traktowania obywateli, co pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia. Kontrola działalności administracji okazała się być w tym zakresie niepełna, gdyż nie wykazano, dlaczego zarzuty skarżącego okazały się być bezzasadne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaaprobowanie przez Sąd instancji stanowiska przedstawionego przez organ II instancji i w konsekwencji uznanie, że skarga podlega oddaleniu w sytuacji gdy istniały przesłanki do jej uchylenia w całości.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez nierówne traktowanie obywateli, przejawiające się zaakceptowaniem przez Sąd l instancji prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ II instancji w trybie art. 155 k.p.a. z naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących, mających zastosowanie w każdym postępowaniu administracyjnym t.j. art. 8, 9, 10 § 1, 107 § 3 w zw. art. 155 k.p.a. w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska przedstawionego przez organ II instancji i w konsekwencji uznanie, że skarga podlega oddaleniu w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uchylenia w całości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy - zdaniem skarżącego - doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, gdyż organ ll instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podnoszonych w odwołaniu odnośnie faktu, że organ I instancji nie powiadomił skarżącego o fakcie zwrócenia się do stron postępowania z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. o nakazie rozbiórki. Organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutu odnośnie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, pomimo że przed wydaniem zaskarżonej decyzji dwukrotnie uchylał decyzje wydawane przez ten organ ze względu na liczne błędy proceduralne, ponadto nie odniósł się do podniesionego zarzutu bezstronności i nierównego traktowania obywateli. Takie postępowanie podważa zaufanie skarżącego, że jego interes w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w trybie art. 155 k.p.a. został oceniony całościowo, a nie wybiórczo. Ponadto naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżący upatruje w tym, że nie zapewniono mu czynnego udziału w sprawie oraz uniemożliwiono wypowiedzenie się w sprawie przed wydaniem decyzji. Gdyby skarżący został powiadomiony o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie przed wydaniem decyzji, mógłby uzyskać informacje o podejściu niektórych stron postępowania do jego wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki i podjąć czynności, żeby przekonać strony postępowania, że wyrażenie zgody na uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę nie wpłynie negatywnie na ich prawa. Skarżący powołał się ponadto na wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., II OSK 119/12, w którym wyrażono pogląd, iż z uwagi na istotę postępowania naprawczego, nie sposób przyjąć automatyzmu w stosowaniu art. 155 k.p.a., w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż nie jest to przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach skargi, gdyż Sąd I instancji stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym można zastosować przepis art. 155 k.p.a. jedynie wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej nie spowoduje naruszenia prawa materialnego, w tym przypadku art. 48 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy decyzja o nakazie rozbiórki z dnia [...] listopada 2011 r. została w tej sprawie wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w terminie 4 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a skarga na decyzję organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r., sygn. VII SA/Wa 1327/09. Do dnia [...] listopada 2011 r. inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku, w związku z czym organ orzekł nakaz rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Rację ma strona skarżąca, iż Sąd I instancji błędnie wskazał, iż decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nakazująca rozbiórkę fundamentów pod budynek mieszkalny z częścią handlowo - usługową została wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy podstawą prawną wydania tej decyzji był art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. To uchybienie Sądu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż prawidłowo Sąd stwierdził, iż decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma również charakter związany i nie można jej wzruszyć w trybie art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 1999 r., IV SA 1539/97, z dnia 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05, z dnia 11 lutego 2010 r., II OSK 292/09, z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1685/10, z dnia 9 maja 2012 r., II OSK 301/11, z dnia 19 października 2012 r., II OSK 1153/11, z dnia 16 stycznia 2013 r., II OSK 1699/11, z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 2130/11, z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, z dnia 10 lipca 2014 r., II OSK 302/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego ma (podobnie jak decyzja wydana na podstawie art. 48) charakter związany, gdyż niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków w postępowaniu naprawczym skutkuje obowiązkiem organu wydania nakazu rozbiórki, to brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. ze względu na interes strony. Przepis 51 ust. 5 (podobnie jak art. 48) Prawa budowlanego należy więc traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Podobny pogląd wyrażono w piśmiennictwie (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd.3, Warszawa 2016, s.657), wskazując, iż orzecznictwo, w którym przyjęto, iż decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być uchylona lub zmieniona w trybie art. 154 bądź art. 155 k.p.a. pozostaje aktualne we wszystkich przypadkach nakazania rozbiórki przewidzianych w komentowanej ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w związku z tym poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 26 września 2013 r., II OSK 119/12, iż art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nie jest przepisem szczególnym sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji w rozumieniu art. 155 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne w tej sprawie toczy się od 2004 r. Decyzja PINB z dnia [...] listopada 2011 r., o której uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. wniósł wnioskodawca jest ostateczna i prawomocna. Została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2012 r. i podlegała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1274/12 oddalił skargę wnioskodawcy na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny - wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1502/13 - oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia. Kontroli sądu administracyjnego podlegała też wcześniejsza decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. (utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] kwietnia 2009 r.) w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1327/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora na tę decyzję. W obu tych sprawach Sąd potwierdził, iż przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane zostały wykonane z istotnymi odstępstwami od decyzji Starosty M. z dnia [...] marca 2002 r. o pozwoleniu na budowę, gdyż dotyczyły zmiany kształtu fundamentów budynku, rezygnacji z piwnic, a przede wszystkim obrysu fundamentu, który wskazuje na usytuowanie inwestycji nie tylko na działkach [...], ale również częściowo na działkach o nr ew. [...] (art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). W związku z tym, że inwestor przez dwa lata nie wykonał nałożonego na niego obowiązku przedstawienia projektu zamiennego, organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę fundamentów budynku z dnia [...] listopada 2011 r. w celu doprowadzenia stanu zgodnego z prawem. Wszystkie okoliczności tej sprawy podnoszone przez inwestora w postępowaniu naprawczym zostały szczegółowo rozważone przez organ odwoławczy oraz sąd administracyjny. Skarżący podniósł podobne argumenty w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. o uchylenie decyzji rozbiórkowej z dnia [...] listopada 2011 r., wskazując na nieznaczne przekroczenie granic nieruchomości sąsiednich i zgodę ich właścicieli na takie naruszenie. Jak wynika z akt sprawy, nie wszyscy właściciele wyrazili na to zgodę. Zatem uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki wydanej w postępowaniu naprawczym w trybie art. 155 k.p.a. jest w tej sprawie niedopuszczalne ze względu na związany i restrykcyjny charakter tej decyzji, a ponadto nie mogłoby ono prowadzić do stanu zgodnego z prawem z uwagi na realizację inwestycji częściowo na nieruchomości będącej własnością innego podmiotu, czego skarżący nie kwestionuje.

W ramach zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 10 § 1, 107 § 3 w zw. art. 155 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. skarżący podniósł, iż organ uniemożliwiał mu branie czynnego udziału w postępowaniu, nie poinformował go o fakcie zwrócenia się do stron postępowania z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie wyrażenia zgody na uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2011 r., co uniemożliwiło skarżącemu zwrócenie się do tych osób o zmianę stanowiska. Kwestia zgody stron na uchylenie tej decyzji nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest decyzją związaną i w związku z tym art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania.

Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., gdyż Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, lecz uchybienie to - ze wskazanych wyżej względów - nie miało wpływu na wynik sprawy.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie obywateli, przejawiające się zaakceptowaniem przez Sąd l instancji prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ II instancji w trybie art. 155 k.p.a. z naruszeniem przepisów art. 8, 9, 10 § 1, 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, nie wskazano w jaki sposób zasadna równości została naruszona przez organ nadzoru budowlanego i który z podmiotów był traktowany przez organy w sposób odmienny od skarżącego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.