Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1363/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S., W. S., J. S., M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 682/03 w sprawie ze skargi Z. S., W. S., M. S., J. S., Firmy Handlowej "[...]" S.A. w R., J. O., A. B., J. Z. na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Z. S., W. S., J. S., M. S. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 682/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. S., W. S., J. S., M. S., Firmy Handlowej "[...]" S.A. w R., J. O., A. B., J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lutego 2003r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

I. S., złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r., znak [...], wydanej na podstawie art. 80 ust. 2 i 3, art. 40 ust. 3, art. 41 ust. 1, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991r. nr 30 poz. 127), orzekającej o przekazaniu w użytkowanie wieczyste dla Spółdzielni [...] w T., ul. [...] na okres 99 lat, tj. do 2093 r., nieruchomości Gminy Miasta Tarnowa oznaczonych m. in. nr działek: [...] o powierzchni 5761 m2 i nr [...] o powierzchni 120 m2 obręb 240 położonych przy ul. [...] w T. W toku postępowania administracyjnego ustalono poza I. S. dalszych istniejących następców prawnych po zmarłym J. O. w osobach A. M. S., A. O., E. M.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. sygn. [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 k.p.a., oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt. 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. nr 13, poz. 115), stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r., znak: [...], wskazując, że naruszyła ona w sposób oczywisty dyspozycję art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz.127 ze zm.), ponieważ wydana została pomimo toczącego się od 1992 r. przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Tarnowie – na skutek wniosku I. S. – postępowania o zwrot nieruchomości.

Organ podkreślił, że art. 80 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, będący podstawą prawną decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z [...] czerwca 1994 r., dopuszczał możliwość przekazania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub Gminy posiadaczom spełniającym przewidziane w nim przesłanki, a zatem było również uzależnione od sposobu załatwienia wcześniej wszczętej sprawy o zwrot nieruchomości.

SKO w Tarnowie wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej następuje w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, co miało miejsce w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 1994 r., bowiem niezawieszeno postępowania pomimo istnienia ku temu przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i pominięto w tym postępowaniu udziału następców prawnych byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2002 r. złożyli Z. S., W. S., J. S., M. S., A. B., J. O., J. Z., oraz Firma Handlowa "[...]" SA R.

Z., W., J. i M. S. zarzucili wydanie przez Kolegium decyzji z naruszeniem prawa, z uwagi na toczące się postępowanie z wniosku I. S. o wznowienie postępowania w tej samej sprawie, oparte na tej samej podstawie prawnej. Podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1994 r. wywołuje skutek w prawach osób trzecich. Zmienił się stan prawny m. in. działek nr [...] i [...], gdyż na wniosek użytkowników wieczystych, prawo użytkowania wieczystego przekształcone zostało w prawo własności, wpisane do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla w/w działek przez Sąd Rejonowy w Tarnowie, a zatem prawo będące przedmiotem decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. nie istnieje.

A. B., J. O. i J. Z. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji SKO w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2002 r., iż przedmiotowa nieruchomość od dnia 28 grudnia 2000 r. pozostaje w użytkowaniu wieczystym Firmy Handlowej "[...]" S.A., co odnotowane jest w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Wydział Geodezji, Katastru i Nieruchomości w Urzędzie Miasta Tarnowa, oraz w księdze wieczystej nr [...] w związku z czym wydana decyzja obarczona jest wadą formalną i należy ją uchylić. Firma Handlowa "[...]" S.A. zarzuciła, że od 28 grudnia 2000 r., jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości będącej przedmiotem decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2002 r. i powinna być uczestnikiem postępowania, a nie była informowana o jego przebiegu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] lutego 2003r., sygn. [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odnosi się do każdej decyzji naruszającej prawo, a tylko do takiej, która została wydana z rażącym jego naruszeniem w znaczeniu, jakie nadaje mu wykładnia językowa tego pojęcia. W przypadku gdy przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną – to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa.

Kolegium wskazało, że decyzją Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r., oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w T., m. in. działki nr [...] i nr [...], z żądaniem zwrotu których I. S. dwa lata wcześniej wystąpiła. Naruszono tym, dyspozycje art. 47 ust. 4 i art. 69 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Tym samym od sposobu załatwienia wcześniej wszczętej sprawy o zwrot nieruchomości uzależnione było uruchomienie uznaniowego trybu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej.

Kolegium zwróciło uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 1998 r., sygn. akt: II SA/Kr 206/97, rozpoznał skargę I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydaną w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. NSA uznał, że skoro wcześniej wszczęte postępowanie o zwrot nieruchomości nie zostało rozstrzygnięte, to niedopuszczalnym było podejmowanie odnośnie wnioskowanych do zwrotu działek decyzji o przekazaniu ich w użytkowanie wieczyste dotychczasowemu posiadaczowi.

Odnosząc się do zarzutu braku udziału w postępowaniu "[...]" S.A. z siedzibą w R. Kolegium uznało, że z materiału dowodowego sprawy wynikało, że użytkownikami wieczystymi działki nr [...] pozostają A. B., J. Z. i J. O. Osobom tym w sposób skuteczny doręczono postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 września 2002 r. wszczynające na wniosek I. S. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. Zawarto w nim stosowane pouczenie o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego, jednak ani w wyznaczonym terminie, ani w ciągu kolejnych trzech miesięcy A. B., J. Z. i J. O. nie poinformowali Kolegium, iż z dniem 28 grudnia 2000 r. F.H. "[...]" S.A. stała się użytkownikiem wieczystym działki [...] obr. [...].

Organ wskazał, że z aktualnego odpisu z Rejestru Handlowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy - Sąd Gospodarczy w Rzeszowie wynika, iż do składania oświadczeń w imieniu Spółki uprawniony jest jednoosobowo każdy członek zarządu Spółki "[...]" S.A., który składa się z J. O., A. B. i J. Z. Zgodnie z dyspozycją art. 38 k.c., działanie organu osoby prawnej (osób fizycznych) traktuje się jako działanie tej osoby prawnej. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że zawiadomienia o wszczęciu na wniosek I. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1994r., jak i decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. otrzymywali wszyscy członkowie zarządu spółki, zatem nie można przyjąć, że organy uprawnione do jej reprezentacji pozbawione były możliwości udziału w postępowaniu.

Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lutego 2003 r. sygn. akt [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli: Z. S., W. S., J. S., M. S., Firma Handlowa "[...]" w R., J. O., A. B. i J. Z. Skarżący podnieśli między innymi, że wnioskodawczyni podała tę samą podstawę prawną wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został złożony do Kolegium przez I. S. w dniu 20 maja 2002 r., w dniu 23 stycznia 1995 r. złożone zostało podanie o wznowienie postępowania. W ocenie skarżących, Kolegium nie wyjaśniło dlaczego zawieszono później wszczęte postępowanie. W pierwszej kolejności winien być rozpatrzony wniosek I. S. o zwrot wywłaszczonych działek, ponieważ ma to wpływ na ocenę zgodności z prawem kolejnych decyzji oraz aktów notarialnych. Strona skarżącą wskazała, że zmienił się stan prawny m. in. działek nr [...] i [...] ponieważ na ich wniosek z dnia 18 czerwca 1999 r. prawo użytkowania wieczystego przysługujące do tych działek zostało przekształcone w prawo własności, które zostało wpisane do księgi wieczystej numer [...].

Skarżący Firma Handlowa "[...]" S.A. z siedzibą w R., J. O., A. B. i J. Z., podnieśli, że decyzja Kolegium z [...] grudnia 2002 r., nie została Spółce doręczona. Wskazano, że doręczenia Spółce dokonuje się na adres jej siedziby, a nie na adresy prywatne jej organów. Zatem podstępowanie SKO w Tarnowie z pominięciem strony oraz wydanie zaskarżonych decyzji bez jej udziału stanowi rażące naruszenie prawa.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 682/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. S., W. S., J. S., M. S., Firmy Handlowej "[...]" S.A. w R., J. O., A. B., J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd wskazał, że problemem, którego rozwiązanie powinno doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, bądź nieuwzględnienia wniosku I. S. z dnia 20 maja 2002 r. było stwierdzenie, czy decyzja Zarządu Miasta Tarnowa z [...] czerwca 1994 r. wydana w oparciu o art. 80 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, pomimo toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jest decyzją możliwą do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa, oraz skutków, jakie wywołała.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na tle orzecznictwa sądowego, ukształtował się jednolity pogląd, iż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, nawet gdy wniosek o zwrot był późniejszy, niż wszczęcie postępowania uwłaszczeniowego. Jeżeli zatem toczy się jednocześnie postępowanie uwłaszczeniowe i postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to pierwsze powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jego wynik jest zależny od wyniku postępowania w sprawie zwrotu, a rozstrzygnięcie to jest zagadnieniem wstępnym w toczącym się postępowaniu o uwłaszczenie.

Sąd wskazał, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, co wynika z wyraźnego i bezwzględnego brzmienia art. 69 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nakazującego zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W sprawie zakończonej decyzją Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. postępowanie uwłaszczeniowe toczyło się na podstawie art. 80 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zostało wszczęte i zakończone, pomimo wcześniej złożonego przez I. S. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ten sposób, w ocenie Sądu pierwszej instancji, niewątpliwie naruszono rażąco prawo poprzedniego właściciela wynikające z art. 69 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd podzielił także pogląd Kolegium, iż wobec wszczęcia i niezawieszenia postępowania o uwłaszczenie, pomimo toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości doszło do naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że uszło uwadze Kolegium, iż przepis art. 80 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał jedynie przekazanie między innymi, w użytkowanie wieczyste podmiotom w nim wymienionym jedynie grunty będące w ich posiadaniu. W przepisie tym nie ma bowiem mowy o regulacji stanu prawnego budynków znajdujących się na tym gruncie. Przyjęte zatem w punkcie 2 decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z [...] czerwca 1994 r. rozwiązanie polegające na "przekazaniu na własność budynków (...)" nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w powołanym jako podstawa decyzji przepisie.

Sąd podzielił pogląd Kolegium, że decyzja z dnia [...] czerwca 1994 r. przekazująca grunty w wieczyste użytkowanie Spółdzielni [...] w T. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, wobec czego nie zachodzi negatywna przesłanka stwierdzenia jej nieważności określona w art. 156 § 2 k.p.a.

W ocenie WSA w Krakowie jedynym bezpośrednim skutkiem decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z [...] czerwca 1994 r. było ukształtowanie nowego stanu prawnego polegającego na przekazaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni. Wszystkie kolejne decyzje lub zdarzenia prawne, które dotyczyły nieruchomości, w stosunku do której został złożony wniosek o zwrot, nie stanowiły bezpośredniego skutku prawnego tej decyzji i ich skutki mogą być rozpatrywane wyłącznie w sferze cywilnoprawnej. Wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie jest w żadnym razie skutkiem wydania decyzji, która podlega stwierdzeniu nieważności w niniejszej sprawie.

Pogląd skarżących, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta Tarnowa [...] czerwca 1994 r. powinno zostać zawieszone w oparciu o art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia wniosku I. S. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie. Treść rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1994 r. nie zależy w jakikolwiek sposób od wyniku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka jako organ kasacyjny zatem rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo o jej niezgodności z prawem. Nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Sąd podkreślił, że bez znaczenia są zarzuty skarżących dotyczące wykorzystania spornej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ kwestie te nie były i nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia jest również zarzut niepoczynienia przez Kolegium ustaleń, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji Zarząd Miasta Tarnowa wiedział o złożonym przez I. S. wniosku o zwrot nieruchomości, bowiem art. 156 § 1 k.p.a. nie uzależnia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej od wiedzy organu o istnieniu przesłanek uzasadniających tę nieważność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnosząc się do skarg F.H. "[...]" S.A. oraz J. O., A. B., i J. Z., uznał, że nie zasługują na uwzględnienie, bowiem uzasadnienie skargi jest w zasadzie powtórzeniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium i sprowadza się do zarzutu niedoręczenia stronie skarżącej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r.

Sąd wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2002 r. została doręczona w sposób wadliwy, jak również, że skarżąca spółka nie brała udziału w postępowaniu zakończonym pierwszą decyzją Kolegium. Zauważył przy tym, że korzystając z przysługującego jej przymiotu strony postępowania, złożyła, w terminie do wniesienia odwołania, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konkludując Sąd uznał, iż uzasadnienie organu dotyczące doręczenia decyzji jest błędne.

W dalszej części uzasadnienia wyroku, Sąd podniósł, że skarżąca spółka, nie została pozbawiona, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, możliwości przedstawienia swojego stanowiska, udowodnienia swoich twierdzeń, bądź możliwości złożenia wyjaśnień. Od chwili złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żaden ze skarżących, nie przedstawili swojego stanowiska w przedmiocie merytorycznego załatwienia sprawy, ani nie wnosili o przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów. Skarga nie zawiera żadnych argumentów, które wykazywałyby istnienie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, które faktycznie miało miejsce, a istotnym wpływem tego naruszenia na wynik sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyli: Z. S., W. S., J. S. i M. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, przez przyjęcie, że decyzja Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. nr [...] o przekazaniu, na podstawie art. 80 ust.2 i 3 oraz art. 40 ust. 3, art. 41 i 43 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U z 1991r. Nr 30, poz.127) gruntów Spółdzielni [...] w T. w użytkowanie wieczyste wraz z budynkami nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, nawet w sytuacji nabycia tych nieruchomości od Spółdzielni przez osoby trzecie i w konsekwencji uznania przez Sąd, że nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji;

2) naruszenie art. 3 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz. 1270) w zw. z art. 6 , 7, 28 i 61 § 4 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Sąd , że przy wydaniu decyzji przez Kolegium Odwoławcze w Tarnowie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ponieważ organ ten, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. nie zawiadomił o tym adresata tej decyzji Spółdzielni [...] w T. i w związku z tym Spółdzielnia nie brała udziału w sprawie jako strona, co miało istotny wpływ na wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja administracyjna wadliwa, nawet obarczona wadami wskazanymi art. 156 § 1 k.p.a., korzysta z zasady trwałości wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., czyli obowiązuje i korzysta z domniemania prawidłowości tak długo, dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji powoduje uchylenie wszystkich skutków prawnych jakie powstały od dnia ogłoszenia, czy doręczenia decyzji, co kreuje powstanie nowego stanu prawnego i otwiera drogę do dochodzenia roszczeń oraz wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym dotyczącym np. bytu prawego innych decyzji lub stosunków cywilnoprawnych.

Autorzy skargi kasacyjnej nie zgodzili się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a. ponieważ wszystkie kolejne decyzje czy zdarzenia prawne, które dotyczyły wywłaszczonej nieruchomości, nie stanowiły bezpośredniego skutku prawnego tej decyzji. Wskazano bowiem, że zgodnie z art. 80 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, decyzja wydana na podstawie ust. 2 tego artykułu stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej. Wobec tego wywołała bezpośredni skutek w sferze prawa cywilnego, bo na jej podstawie powstało prawo użytkowania wieczystego wywłaszczonych nieruchomości i było przedmiotem obrotu prawnego. Wskazano, że ustawodawca przyjął linię orzecznictwa sądowego stanowiącą o ochronie nabywcy prawa wieczystego użytkowania, jeżeli do nabycia tego prawa doszło w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych, czego dowodem jest art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stosuje się również, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili, że Sąd pierwszej instancji analizując istnienie przesłanek do uznania nieodwracalnych skutków decyzji z dnia [...] czerwca 1994 r. błędnie przyjął, iż nie ma znaczenia ochrona nabywców wywłaszczonych nieruchomości przez rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie analizował też, że istniejącego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości nie może "odwrócić" organ administracji publicznej w ramach działań, do których ma umocowanie ustawowe.

Podniesiono ponadto, że samo ustalenie istnienia wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nawet jej unieważnienie nie przesądza jeszcze o reaktywowaniu utraconych praw na rzecz uprawionych spadkobierców osób wywłaszczonych. W niniejszej sprawie po wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1999 r. działki nr [...] i [...] były przedmiotem co najmniej dwóch umów sprzedaży i decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Nawet nie jest pewne, czy istnieją przesłanki określone w ustawie do zwrotu na rzecz I. S. i pozostałych spadkobierców wywłaszczonych nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powstaje, jeżeli nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, nawet jeżeli następnie została przeznaczona na inne cele lub nastąpiło rozporządzenie nieruchomością. Mając to na uwadze, organ administracyjny, czy sąd, powinien rozważyć pozostawienie wadliwego aktu w obrocie prawnym i utrzymanie skutków prawnych, które wywołał, przez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa). Zdaniem skarżących, decyzja Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i dlatego zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 2 k.p.a. uznać należy za zasadny.

Zwrócono uwagę, że Sąd, oceniając kwestię rażącego naruszenia prawa, nie uwzględnił faktu, że I. S. w dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości była jednym ze spadkobierców W. O. Spadkobiercą był wówczas też brat J. O. Natomiast żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku kilku spadkobierców jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością, wobec czego wniosek o zwrot musi pochodzić od wszystkich spadkobierców. Sama I. S. nie mogła zatem skutecznie domagać się w 1992 r. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Autorzy skargi kasacyjnej podnieśli, że przedmiotowy grunt został wywłaszczony pod budowę składnicy maszyn rolniczych oraz magazyn środków ochrony roślin dla PZGS "Samopomoc Chłopska" w T., które faktycznie zostały wybudowane bowiem nieruchomości te sprzedane zostały przez Syndyka Masy Upadłości, na rzecz m.in. skarżących. Wskazali, iż w dacie tej sprzedaży przy ul. [...] w T. znajdowało przedsiębiorstwo Spółdzielni w skład którego wchodziły budynki takie jak magazyn narzędzi rolniczych, magazyn - Dom Techniczny Rolnika, portiernia, budynek wagi i radiostacja. Część tych gruntów była własnością Spółdzielni, a tylko część w użytkowaniu wieczystym. Spółdzielnia wybudowała część obiektów na gruntach, które nie były jej własnością, a Skarbu Państwa. Z tej przyczyny w 1994r. Zarząd Miasta Tarnowa skorzystał z art. 80 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, aby ten uregulować prawo Spółdzielni do gruntu.

Wskazano także, iż Sąd nie wziął pod uwagę, że przy wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r., nie zawiadomił o tym adresata decyzji - Spółdzielni [...] w T. i nie brała udziału w sprawie jako strona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. S. wniosła o jej odrzucenie w całości, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych. Zgodnie z treścią art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W sprawie niniejszej należy bowiem rozstrzygnąć czy kontrolowana przez Sąd I instancji zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skupił się przede wszystkim na rozważeniu przesłanek zawartych w art. 156 § 1 Kpa ograniczając się zwłaszcza do oceny istnienia pozytywnych przesłanek, stwierdzenia nieważności decyzji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do takich skutków prawnych oraz skutków faktycznych mających miejsce w rzeczywistości społecznej, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. Na płaszczyźnie prawa administracyjnego przesłankę "nieodwracalnego skutku prawnego" należy rozpatrywać poprzez uwzględnienie możliwości odmiennego uregulowania sytuacji prawnej jednostki od tej, która została ukształtowana decyzją dotkniętą wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa (B. Adamiak: Glosa do uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 – OSP 1993, nr 5 poz. 104).

Zarówno na gruncie orzecznictwa Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy dany organ administracji nie będzie uprawniony, ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji (por. m.in. wyrok NSA z 8 października 1999 r. I SA 119/09, teza pierwsza do wyroku NSA z 6 września 1999 r., IV SA/2708/98, teza pierwsza wyroku NSA z 27 października 1998 r., IV SA 1906/97, wyrok NSA z 12 maja 1998 r., I SA 2133/97, teza druga wyroku SN z 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95). W szczególności chodzi taką o sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa, albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (por. teza druga wyroku NSA z 30 czerwca 1998 r., V SA 1374/96, wyrok NSA z 9 czerwca 1998 r. II SA 38/98). Nieodwracalny skutek prawny pojawia się wówczas gdy istnieje prawna dopuszczalność cofnięcia skutków decyzji na podstawie orzeczenia sądowego. Tak wiec nieodwracalny skutek prawny występuje w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości oraz wpisania tego prawa w księdze wieczystej. Zatem zawarcie umowy notarialnej i przeniesienie własności nieruchomości będącej wynikiem wydania wadliwej decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży nieruchomości powoduje powstanie nieodwracalnych skutków prawnych (por. teza druga uchwały składu siedmiu sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92).

Sąd I instancji winien rozpoznać niniejszą sprawę pod kontem nieodwracalnych skutków prawnych zaskarżonej decyzji, a zatem powinien wziąć między innymi pod uwagę wielokrotne zmiany właścicieli, zabudowę wywłaszczonych gruntów i ich gospodarcze przeznaczenie. Samo ustalenie istnienia wad decyzji, określonych w art. 156 § 1 Kpa, nie przesądza bowiem o reaktywowaniu utraconych praw na rzecz uprawnionych spadkobierców wywłaszczonych w niniejszej sprawie. Jak słusznie podnosi kasator, po wydaniu decyzji w dniu [...] czerwca 1994 r. działki nr [...] i [...] były przedmiotem co najmniej kilku umów sprzedaży i decyzji o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności, co też winien rozważyć Sąd I instancji. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że nieodwracalny skutek prawny wywołany określoną decyzją następuje wtedy, gdy w wyniku samego tylko stwierdzenia jej nieważności nie zostanie przywrócony poprzedni stan prawny. Należy podzielić szeroko umotywowane stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. OPS 7/96, że skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Nie chodzi więc o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności.

Odnosząc się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, odwołując się do uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92. wskazać należy, iż decyzja administracyjna obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, jakie powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięte ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega na tym, że w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia w obrocie prawnym decyzji obarczonej wadą nieważności ( uchwała NSA z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99.)

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 3 i 134 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 28 i 61 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przy wydaniu decyzji przez Kolegium Odwoławcze w Tarnowie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, bowiem organ ten wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta Tarnowa z dnia [...] czerwca 1994 r. nie zawiadomił o tym adresata tej decyzji i w związku z tym Spółdzielnia [...] w T. nie brała udziału w sprawie jako strona – nie zasługuje one na uwzględnienie. Redagując skargę kasacyjną strona jest zobowiązana do wskazania konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, a zatem nie można ograniczać się wyłącznie do powołania numeru artykułu. Jeżeli artykuł ma złożoną strukturę wewnętrzną, niezbędne jest wskazanie konkretnej jego jednostki redakcyjnej, a zatem właściwego na przykład paragrafu, ustępu, punktu itp. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 P.p.s.a.)

W rozpoznawanej sprawie kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 który składa się z trzech paragrafów przy czym drugi z nich dzieli się na osiem punktów. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a to również składa się on z dwóch paragrafów. Zatem niewskazanie dokładnie, o który przepis chodzi, powoduje, że tak ogólnikowo sformułowany zarzut nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie bowiem w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji w sposób niedostateczny wyjaśnił instytucje nieodwracalnych skutków prawnych wobec czego na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.