Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1392/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję tego organu
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [....] SA z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 9 września 2010 r., nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 8 czerwca 2010 r., znak: [....] ; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej [....] SA z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2010 r., znak [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, art. 157 § 1 i 2 , art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt. 2 ,art.44 ust. 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) stwierdzono z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice Nr [...] z dnia 15 lutego 1989 r., dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa, położonymi w Staniątkach, oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr "1" i nr "2" o łącznej powierzchni 13.7900m2.

Orzekając w ten sposób podano, że decyzją z dnia 15 lutego 1989 r. [...] Naczelnik Miasta i Gminy Niepołomice działając na podstawie art. 3 ust. 2, 4 ust. 1, 44 i 46 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustalił z dniem 1 stycznia 1989 r. opłatę roczną w wysokości 1 828. 554 zł., tj. 3 % ceny gruntu państwowego ustalonego decyzją z dnia 15 grudnia 1987r., znak. [...], położonego we wsi Staniątki , oznaczonego jako działki nr "1" i nr "2" o łącznym obszarze 13.7900 ha. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się wedle zapisu badanej decyzji w zarządzie Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała w myśl tej decyzji w zarządzie Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie.

Wedle aktualnych wypisów z rejestru gruntów nieruchomość oznaczona jako działka nr "2" o powierzchni 2,54 ha objęta jest księga wieczystą Kw nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty Wielickiego , zaś działka nr "1" o powierzchni 11,25 ha , objęta księgą wieczystą Kw nr [...] jest w posiadaniu samoistnym Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie . W stosunku do obydwu działek było prowadzone postępowanie komunalizacyjne . Co do działki nr "2" zostało ono zakończone ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 19 czerwca 2007r., znak [...], zaś odnośnie działki nr "1" nie zostało jeszcze zakończone.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice jest rozpatrywany w oparciu o przepisy obowiązującej w dacie jej wydania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowiła ona w art. 4 ust. 1 , że grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych są oddawane odpłatnie m.in. państwowym jednostkom organizacyjnym w zarząd, który uzyskiwano na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi , bądź umowy .

W § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz.U.Nr 47, poz.240), wydanym w oparciu o art. 46 i 47 powyższej ustawy jeszcze raz stwierdzono , że wymogiem prawnym oddania nieruchomości w zarząd lub użytkowanie jest decyzja terenowego organu administracji państwowej, wydana na wniosek zainteresowanej państwowej jednostki organizacyjnej lub organizacji społecznej. Przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi następuje na podstawie pisemnej umowy zawartej po uzyskaniu zezwolenia terenowego organu administracji państwowej , w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a więc w formie pisemnej .

Kolejne przepisy ustawy zajmowały się ustalaniem ceny gruntu państwowego, opłatami za korzystanie z niego . Przyznawały one terenowym organom administracji państwowej prawo ustalania opłat za użytkowanie wieczyste, zarząd i użytkowanie w formie opłat rocznych, z tym że pierwsza opłata powinna była wynosić ich wielokrotność. Rozpatrywana decyzja została oparta na tychże właśnie przepisach, upoważniających organ administracji do naliczania opłat .

Zawiadomiona o wszczęciu postępowania spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie - następczyni prawna PKP Południowej Dyrekcji Kolei Państwowych w Krakowie, nie wniosła żadnych nowych dokumentów do niniejszej sprawy . Również w opisanym późniejszym postępowaniu komunalizacyjnym spółka nie przedstawiła żadnego konkretnego tytułu prawnego do nieruchomości , w tym także decyzji o zarządzie lub umowy dotyczącej przedmiotowych działek. Nie powołała się również na fakt ich istnienia. Niewątpliwie Przedsiębiorstwo PKP posiadało samoistnie przedmiotowe działki, lecz okoliczność ta nie oznacza uprawnień do gruntu. Uprawnienia prawno rzeczowe mogły zgodnie z cytowanymi przepisami prawa powstać w sposób określony w ustawie , a nie w sposób dorozumiany . Takie poglądy prezentowane były w wieloletnim orzecznictwie sądów administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice z dnia 15 grudnia 1987r., znak [...], dotyczącej ustalenia ceny i opłaty rocznej z tytułu zarządu przedmiotowymi gruntami (decyzja znak [...]).

Odnośnie zaś regulacji prawnej dotyczącej decyzji o opłatach za zarząd z dnia 15 grudnia 1987r., która jest przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, iż były to akty prawne o charakterze faktycznym , nie stanowiące jednak wystarczającego dowodu ustanowienia zarządu w sensie prawnym. Zarząd w sensie prawnym mógł powstać jedynie w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc na podstawie decyzji o przekazaniu gruntów w zarząd albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem właściwego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Skoro więc nie było decyzji o zarządzie ani umowy, o której to decyzja ustalająca opłaty za ten zarząd naruszała przywołane uprzednio przepisy prawa w stopniu rażącym.

Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej art. 16 § 1 k.p.a. Może mieć w związku z tym miejsce tylko wyjątkowo, gdy decyzja jest dotknięta jedną z przesłanek wymienionych w katalogu z art. 156 § 1 k.p.a., wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z zasadą praworządności, zaś waga naruszenia prawa jest znacznie większa niż potrzeba stabilności ostatecznej decyzji.

Istotą niniejszego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie, czy w dacie kwestionowanej decyzji obowiązujące przepisy prawa umożliwiały jej wydanie, a jeśli nie, to czy rażąco narusza prawo .

Analiza decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice pozwala na stwierdzenie , że została ona wydana w warunkach przewidzianych przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żaden z przepisów cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie uprawniał bowiem organu administracji do ustalenia decyzją administracyjną opłaty za grunt, który był w posiadaniu ówczesnego przedsiębiorstwa państwowego bez decyzji o przekazaniu go w zarząd .

Po doręczeniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 czerwca 2010 r., znak [...] PKP S.A. w Warszawie złożyła w terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zarzucając, że decyzja stwierdzająca nieważność jest nieprawidłowa skarżąca podnosiła, że niniejszej sprawie zachodzi brak właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Będąca przedmiotem orzekania decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice wydana została w dniu 15 lutego 1989 r. i odwołanie od niej przysługiwało do Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Krakowa. W tym czasie nie istniało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, przy czym w treści uzasadnienia decyzji wydanej w niniejszej sprawie Kolegium w ogóle nie uzasadniło swojej właściwości.

Ponadto, podstawą stwierdzenia nieważności na jaką powołuje się Kolegium w jest brak decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. W ramach oceny pominięto jednak w ogóle fakt, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w zakres linii kolejowej istniejącej od przełomu XIX i XX wieku i z pewnością od lat 20-tych XX wieku zarządzana była przez poprzedników prawnych PKP S.A. w Warszawie.

W rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie dnia 9 września 2010 r., znak [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję własną tego organu z dnia 8 czerwca 2010 r., znak [...].

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i powołaniu treści art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a wskazano, że instytucja stwierdzenie nieważności służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych obarczonych szczególnie ciężkimi wadami. Wady te muszą one tkwić w samej decyzji, a ich wystąpienie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Analiza zgromadzonych materiałów pozwala na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zasadnym jest skoncentrowanie się na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2, tj. sytuacji, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W dalszej części zawarto analogiczne jak uprzednio rozważania dotyczące treści art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości miedzy państwowymi jednostki organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu.

Jak wyjaśniono, z akt przedmiotowej sprawy wynika iż organ, który wydał decyzję założył, że Przedsiębiorstwo PKP zarządzało nieruchomościami gruntowymi nr "1" i "2" w Staniątkach o łącznej powierzchni 13,7900 m2. Natomiast w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tytuł prawny do wskazanych wyżej nieruchomości gruntowych, w tym decyzji o ustanowieniu zarządu lub umowy dotyczącej przedmiotowych działek. Niewątpliwie Przedsiębiorstwo PKP posiadało samoistne przedmiotowe działki, lecz okoliczność ta nie oznacza uprawnień do tego gruntu. Uprawienia prawnorzeczowe mogły zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami prawa powstać w sposób określony w ustawie, a nie w sposób dorozumiany. Skoro zatem, nie było decyzji o zarządzie, to decyzja ustalająca opłaty za ten zarząd naruszała powołane wyżej przepisy prawa w stopniu rażącym.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Rażące naruszenie prawa rozumiane jako naruszenie normy prawnej następuje zatem wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Bezspornym jest, że w niniejszej sprawie zostało to wykazane.

Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie stwierdzono, zatem że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2010 r. znak [...] jest prawidłowa i została wydana w oparciu o rzetelnie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

Niesłuszny jest również zarzut odnoszący się do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Obowiązek przestrzegania właściwości obejmuje również właściwość instancyjną - właściwość do weryfikacji decyzji w toku instancji oraz weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się bowiem najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później - na podstawie art. 17 k.p.a. - określa się organ wyższego stopnia. O tym, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej decyduje art. 157 § 1 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - wniosek taki rozpoznają te organy. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a.

W dniu 15 grudnia 1989 r. organami właściwymi do wydawania decyzji ustalającej wysokość opłaty rocznej m.in. za zarząd gruntu były terenowe organy administracji państwowej, w niniejszym przypadku Naczelnik Urzędu Miasta i Gminy Niepołomice. W chwili obecnej decyzje ustalające wysokość opłaty rocznej m.in. z tytułu zarządu wydawane są przez organy jednostek samorządu terytorialnego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie zaś z art. 17 k.p.a., organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Stosownie bowiem do art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze, są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu tery tonalnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W art. 2 tej ustawy wskazano, że w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji. Należy również dodać, że w nadzwyczajnym postępowaniu, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, natomiast jeżeli chodzi o prawo proceduralne stosuje się przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji stwierdzającej nieważność ( obecnie obowiązujące). Z uwagi na powyższe oczywistym powinna być dla profesjonalnego pełnomocnika strony właściwość Kolegium do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie dnia 9 września 2010 r., znak [...] PKP S.A. w Warszawie domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jak również stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała naruszeniem przepisów o właściwości określonych przez art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 pkt 9 w zw. z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza wystąpienie wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 §1 pkt 1 k.p.a.

Wskazywała nadto, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice nr [...] z dnia 15 lutego 1989 r. miało miejsce rażące naruszenie prawa, choć w istocie takie naruszenie nie nastąpiło.

Podnosiła również, że decyzje wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu materiału dowodowego, tj. zaniechanie zbadania całej historii zarządu PKP na przedmiotowych nieruchomościach, przy ograniczeniu rozważań do kwestii nieodnalezienia tytułu prawnego w formie zgodnej z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, mimo iż ustawa ta określa wymogi regulacji tytułów prawnych do gruntów naprzód, po swoim wejściu w życie, nie odnosząc się jednocześnie do stanów faktycznych zaistniałych wcześniej.

W uzasadnieniu powyższego skarżąca wskazywała, że należy zgodzić się z twierdzeniem organu, iż przy stwierdzeniu nieważności decyzji stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, a przepisy prawa proceduralnego obowiązujące w dniu wydawania decyzji stwierdzającej nieważność. Nie jest jednak prawdziwe twierdzenie, że właściwe obecnie do naliczenia opłaty za zarząd są organy jednostek samorządu terytorialnego. W tym wypadku właściwość ta jest zdywersyfikowana w zależności od tego, kto jest właścicielem gruntu - Skarb Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego (por. art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Otóż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z gruntem Skarbu Państwa (co bezspornie organ ustalił). Właściwym organem do wydania decyzji dotyczącej opłat jest zatem w tym przypadku nie wójt, burmistrz lub prezydent miasta, ale starosta. Zgodnie z art. 9a ugn organem wyższego stopnia jest natomiast Wojewoda. Zatem w myśl art. 17 k.p.a. nie mogło być mowy o właściwości Kolegium, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, wobec czego obie decyzje dotknięte są nieważnością.

W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wywiodło przesłankę rażącego naruszenia prawa skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji z faktu wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd bez ustalenia istnienia po stronie PKP tytułu prawnego do nieruchomości w jednej z form przewidzianych w ustawie o gospodarce gruntami. Kolegium w istocie wskazuje przy tym, że w aktach postępowania brak jest dowodu na okoliczność ustanowienia trwałego zarządu. A zatem nawet nie przyjmuje, że takiego tytułu nie ma - po prostu jego odpisu nie ma w aktach. Tyle tylko, że braki w aktach nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa.

Nadto, samo obowiązywanie wyżej wymienionej ustawy w dacie ustalenia przedmiotowej opłaty nie oznacza jeszcze wcale, że zarząd będący podstawą naliczenia opłaty winien powstać na jeden ze sposobów wymienionych w tejże ustawie. Zarząd ten miał bowiem miejsce na wiele lat przed jej wejściem w życie, w zupełnie innych warunkach. Skoro został jednak uregulowany - co do czego nie było przez lata najmniejszych wątpliwości, nie było potrzeby regulowania tego stosunku prawnego ponownie po wejściu w życie nowej ustawy. Tak samo, jak żaden właściciel nie musi "odnawiać" swojego prawa wraz z każdą kolejną zmianą kodeksu cywilnego w części dotyczącej własności. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie miało miejsca rażące naruszenie prawa.

W przedmiotowej sprawie organ naruszył również art. 7 i 77 k.p.a. nie badając całokształtu przepisów i dokumentów dotyczących zarządu PKP na przedmiotowych nieruchomościach. W szczególności nie zbadał czy zarząd taki nie powstał np. z mocy prawa - jeśliby tak było, to nie mogło być mowy o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji, gdyż byłaby to ewidentna podstawa wydania decyzji. Wobec niezbadania tejże okoliczności organ nie może stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Niezależnie od tego, istnieć mogą inne akty, dokumenty, które stanowią o powstaniu zarządu na rzecz PKP, bądź jego poprzedników prawnych, jeszcze w dwudziestoleciu międzywojennym. Organ w ogóle nie zajął się poszukiwaniem takich dokumentów, choć to po jego stronie leży obowiązek zebrania materiałów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji .

Uczestniczka Gmina Niepołomice wnosiła o oddalenie skargi.

Na rozprawie dnia 1 czerwca 2011 r. skarżąca zmodyfikowała pierwotne stanowisko o tyle, że domagała się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lica 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną z uwagi na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów proceduralnych, przy czym występujące w tym zakresie uchybienia czynią przedwczesną prezentację w niniejszej sprawie wiążącej oceny prawnej na gruncie przepisów prawa materialnego, do dokonania której zmierzają pozostałe zarzuty skargi.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art.156 §1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 §1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, zaś towarzyszą mu określone uprawnienia stron w postępowaniu dowodowym, w postaci prawa zgłaszania wniosków oraz uczestniczenia w czynnościach. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej uzasadnienia faktycznego - które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego - przez wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a.

Uwzględnienie dyspozycji wynikających z powyższych przepisów ma wpływ na realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Kontrolowane decyzje mają za przedmiot stwierdzenia nieważności nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice Nr [...] z dnia 15 lutego 1989 r., dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa, położonymi w Staniątkach, oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr "1" i nr "2" o łącznej powierzchni 13.7900m2.

O ile nie budzą zastrzeżeń w ramach sądowej kontroli zawarte w obu decyzjach ogólne rozważania odnoszące się do zasad ustalania właściwości, to w sprawie niniejszej wadliwość podstawy faktycznej rozstrzygnięcia uniemożliwia jednoznaczne rozstrzygnięcia tej spornej kwestii.

Podobnie, o ile nie budzą zastrzeżeń w ramach sądowej kontroli zawarte w obu decyzjach ogólne rozważania odnoszące się do cech aktów administracyjnych kwalifikowanych jako wydane z rażącym naruszeniem prawa, to w sprawie niniejszej zaistnienie takiej przesłanki co do decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice Nr [...] z dnia 15 grudnia 1987 r. nie zostało wykazane.

W szczególności, należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium odwoławczego, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej - zgodnie z art. 19 k.p.a. Obowiązek ten obejmuje również właściwość instancyjną do weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych. Trafnie wskazuje się, że przypadku zmian w strukturze administracji publicznej w procesie badania właściwości najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero później – z uwzględnieniem art. 17 k.p.a. - określa się organ wyższego stopnia. O tym, który organ jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej decyduje art. 157 § 1 k.p.a., w myśl którego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - wniosek taki rozpoznają te organy.

W sprawie nie było sporne i nie budzi zastrzeżeń, że Naczelnik Miasta i Gminy Niepołomice wydał decyzję Nr [...] z dnia 15 lutego 1989 r., zaś był organem ówcześnie właściwym do rozstrzygania o ustaleniu ceny i opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomościami Skarbu Państwa, położonymi w Staniątkach, oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki nr "1" i nr "2" o łącznej powierzchni 13.7900m2 na tle regulacji zawartych w ustawie z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz. 99 ).

Uwzględniając fakt zmian w strukturze i kompetencjach organów administracji publicznej zaszłych od daty wydania statecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice Nr [...] z dnia 15 lutego 1989 r., jej przedmiot i podstawy prawne rozstrzygnięcia, rozważając kwestię właściwości w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy należy mieć na uwadze poza wyżej powołanymi przepisami regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jenol. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651, ogłoszony 11 czerwca 2010 r., obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji , niewprowadzający zmian w analizowanym zakresie w relacji do stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji poprzedzającej zaskarżoną – dalej ugn).

I tak art. 4 pkt 9 ugn stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa właściwym organie - należy przez to rozumieć starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Z całokształtu regulacji zawartych w Dziale II ugn , dotyczącym gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego wynika, że w prawach z zakresu trwałego zarządu decyzje wydaje organ właściwy, co do tyczy także określenia ceny nieruchomości i opłatę z tytułu trwałego zarządu ( art. 45 ust. 1 – 2 ugn, art. 82 ust. 3, 84 ust. 3,4 i 5 i inne), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 60 ust. 2 ugn i 60a ust. 3 ugn, nieodnoszących się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Właściwość organu w sprawach opłat z tytułu trwałego zarządu uzależniona jest zatem od kwestii własności nieruchomości, zaś dopiero po jej prawidłowym ustaleniu można określić organ wyższego stopnia, zgodnie z treścią art. art. 157 § 1 k.p.a. i art. 17 k.p.a. W szczególności, jeżeli własność nieruchomości należy do Skarbu Państwa, to organem właściwym jest starosta, zaś organem wyższego stopnia wojewoda. Jeżeli zaś własność nieruchomości należy do gminy, to organem właściwym jest jej organ wykonawczy ( wójta, burmistrza, prezydenta miasta), zaś organem wyższego stopnia samorządowe kolegium odwoławcze, o czym mowa także w art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednol. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) .

Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że już na tle ustaleń zawartych w obu decyzjach brak było podstaw do przyjęcia właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w zakresie, w jakim postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy działki nr "1". Zważyć należy bowiem, że w myśl tych ustaleń, które nie budzą zastrzeżeń w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w przedstawionych aktach administracyjnych, jedynie co do działki nr "2" zostało ono zakończone postępowanie komunalizacyjne ostateczną i prawomocną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 19 czerwca 2007r., znak [...]. Decyzją tą - wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych , w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - stwierdzono nabycie z mocy prawa przez Gminę Niepołomice, nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa obejmującego własność niezabudowanej nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej Niepołomice, obr. Staniątki, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "2" o pow. 2,5400ha, powstałej z parceli gruntowej "3", objętej księgą wieczystą Kw nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Wieliczce Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w Niepołomicach. Nabycie własności nastąpiło zatem z dniem 27 maja 1990r. Jak wynika wprost z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego takie postępowanie nie zostało zakończone co do działki nr "1", zaś z dostępnego w aktach opisu zwykłego z księgi wieczystej Kw Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. wynika, że nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa. To zaś uzasadniałoby w postępowaniu nieważnościowym właściwość Wojewody [...]. Nabycie nieruchomości w trybie przepisów komunalizacyjnych następuje z mocy prawa z datą znacznie późniejszą niż data wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice Nr [...] z dnia 15 lutego 1989 r., a wyłączny pierwotny dowód takiego zdarzenia prawnego stanowi decyzja administracyjna o charakterze deklaratoryjnym. W sprawie niniejszej nie dostrzegając tej kwestii wydano przedwcześnie decyzję dotyczącą również działki nr "1" bez dowodu uzasadniającego właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a nie Wojewody Małopolskiego.

Niezależnie od powyższego obie decyzje cechują inne uchybienia, które dotyczą braku koniecznych ustaleń co do okoliczności związanych z istnieniem po stronie Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie w dniu 15 lutego 1989 r. prawa zarządu do działek nr "1" i "2", przy czym w decyzjach wskazuje się też z niewiadomych przyczyn jako istotne daty 15 grudnia 1989 r. i z dnia 15 grudnia 1987r. Nie jest tak, jak przyjmuje się w obu decyzjach, że w przedmiotowej sprawie znaczenie mają li tylko regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz.U.Nr 47, poz.240). Na złożoność problematyki dotyczącej rodzaju oraz możliwych na przestrzeni czasu przekształceń praw do nieruchomości przysługujących państwowym jednostkom organizacyjnym, a także dowodów umożliwiających stwierdzenie prawa zarządu naprowadzają podawane w tym miejscu jedynie przykładowo bo dotyczące innego przedmiotowo postępowania regulacje zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm. – zwane dalej rozporządzeniem ), w którym rozdział 2 zawiera przepisy dotyczące stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie i inne osoby prawne oraz rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Z zamieszczonych w tym rozdziale przepisów należy zwrócić uwagę na § 4 ust. 1, w myśl którego właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:

1)decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,

2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,

4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,

5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,

6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,

7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,

8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,

9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985r.,

10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.

W sprawie niniejszej ograniczono błędnie rozważania wyłącznie do regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu nie badając całokształtu przepisów i dokumentów dotyczących zarządu PKP na przedmiotowych nieruchomościach. W szczególności nie zbadano, czy zarząd taki nie powstał np. z mocy prawa, bo jeśliby tak było, to nie mogło być mowy o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji. Pomimo, że przedstawionych aktach administracyjnych znajduje się ostateczną i prawomocną decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 19 czerwca 2007r., znak [...] nie może ona stanowić dowodu nieistnienia po stronie Południowej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Krakowie prawa zarządu w dacie wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice decyzji Nr [...] z dnia 15 lutego 1989 r., albowiem takiego walory nie posiadają ustalenia zawarte w jej uzasadnieniu . Samo rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji stwierdza zaś w sposób wiążący stan występujący w zupełnie innej - późniejszej dacie, niż istotna w sprawie niniejszej dla ustalenia stanu prawnego.

Zważyć należy dodatkowo, że uchybienia przepisom postępowania polegające na braku aktach administracyjnych sprawy, w której wydano decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Niepołomice Nr [...] z dnia 15 lutego 1989 r., polegające na braku dowodu koniecznych ustaleń nie mogą same przez się prowadzić do stwierdzenie nieważności decyzji , bez wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a powiązanej ze skutkiem materialnoprawnym co do ustalenia opłaty za zarząd przy nieistnieniu tego prawa, , względnie skierowaniem decyzji do podmiotu niebędącego stronom w sprawie, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niezależnie od tego, budzi zastrzeżenia, że poza jakimikolwiek ustaleniami pozostały kwestie dotyczące innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które należało ocenić kompleksowo , a nie tylko wybiórczo w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z obu kontrolowanych decyzji nie wynika jednoznacznie, czy kontrolowane postępowanie wszczęto z urzędu, czy na wniosek albowiem zwłaszcza w pierwszej z wydanych decyzji podawane co do tego w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu wewnętrznie sprzeczne informacje. Brak szerszej analizy tej kwestii uniemożliwia zaś ustalenia i ocenę, czy w tej samej sprawie nie toczą się równolegle dwa postępowania , tj. jedno wszczęte z urzędu, a drugie na wniosek Gminy Niepołomice z dnia 30 maca 2010r. [...]. To zaś w konsekwencji mogłoby prowadzić do wystąpienia w jednym z dwóch postępowań wady wymienionej w art. 156 § pkt 3 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organu administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Wytknięte uchybienia mają charakter proceduralny. Przy braku dowodu, że Gmina Niepołomice nie nabyła w drodze komunalizacji własności działki nr "1", nie są spełnione przesłanki do wydania wyroku stwierdzającego nieważności kontrolowanych decyzji choćby w części z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., który do wniosek został zresztą przez skarżącą zmieniony na rozprawie.

Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt III. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.