Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1383/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 75, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 85;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 139 ust. 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 127/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem koncesji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 sierpnia 2017r., sygn. akt II SA/Bk 127/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej też: "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy") z [...] listopada 2016r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty dodatkowej za wydobyte z rażącym naruszeniem warunków koncesji kruszywo naturalne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku wskazał na następujący stan faktyczny:

Starosta Bielski na wniosek [...] prowadzącego działalność gospodarczą decyzją z [...] grudnia 2011r.,zmienił udzieloną mu decyzją z [...] marca 2010r. koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego "[...]" na działce nr geod. [...], położonej w obrębie gruntów wsi [...], gmina [...] o projektowanej wielkości wydobycia poniżej 20.000 m3 kruszywa w roku kalendarzowym. W pkt 1 tej decyzji ustanowiono nowy obszar górniczy "[...]" o powierzchni 19.995 m2 i postanowiono, że wpływ prowadzonej eksploatacji kopaliny powinien zawierć się w graniach terenu górniczego obejmującego działki o nr geod. [...] i [...]. W pkt 2 ustanowiono nowy teren górniczy pokrywający się z obszarem górniczym. W pkt 3 w związku ze zmianą granic terenu oraz obszaru górniczego ustalono dodatkowe warunki prowadzenia ruchu zakładu górniczego, tj.: skarżący został uprawniony do wydobywania kopaliny w graniach udokumentowanego złoża kruszywa naturalnego znajdującego się na działkach nr [...] i [...]; stwierdzono, że zasoby złoża możliwe do wydobycia określone jako zasoby bilansowe złoża pomniejszone o zasoby uwięzione w projektowanych skarpach stałych wyrobiska wynoszą 237,40 ton i zostaną wykorzystane w 100%; wskaźnik wykorzystania zasobów złoża określono na 0,45; zobowiązano skarżącego do profilowania skarp stałych wyrobiska do odpowiednich kątów nachylenia. Ważność koncesji określono na 10 lat.

W wyniku wszczętego w trybie art. 139 ust. 1 ustawy, postępowania administracyjnego w sprawie wydobywania kopaliny z naruszeniem warunków ww. koncesji, decyzją z [...] lipca 2016r., nr [...], Starosta Bielski na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015r., poz. 196; dalej: "ustawa") nałożył na skarżącego za wydobyte z rażącym naruszeniem warunków koncesji kruszywo naturalne, w ilości 27.550 ton, ze złoża "[...]", gm. [...], powiat [...], woj. [...], opłatę dodatkową w kwocie 79.895 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedsiębiorca uprawniony jest do wydobywania kopalin jedynie z obszaru górniczego, a skarżący w okresie od 2013-2015 rażąco naruszył warunki koncesji poprzez eksploatację kopaliny poza granicami przestrzeni objętej obszarem górniczym (naruszenie warunków koncesji dotyczyło działek nr [...] i [...]).

Decyzją z [...] listopada 2016r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Starosty Bielskiego z [...] lipca 2016r.

Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację organu I instancji. Uznał sposób wyliczenia opłaty za wydobyte z rażącym naruszeniem warunków koncesji kruszywo naturalne za prawidłowe. Wskazał, że opłata w wysokości 79.895 zł została wyliczona jako iloczyn wydobycia 27.550 ton i stawki 0,58 zł/tonę (zgodnie z Ip. 33 tabeli zawartej w załączniku do Obwieszczenia Ministra Środowiska z 25 sierpnia 2015r. w sprawie stawek opłat za rok 2016 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego - M.P. poz. 817) oraz współczynnik 5 (27.550 x 0,58 x 5 = 79.895). Podstawą do wykazania zasobów wydobytego złoża była mapa sytuacyjno - wysokościowa wyrobisk górniczych według stanu na dzień 30 października 2015r, w powiązaniu z tabelami obliczeniowymi wydobycia kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w okresie 2013-2015. Ilość wydobytego kruszywa poza obszarem górniczym obliczono biorąc pod uwagę następujące wskaźniki: powierzchnia, rzędne wyrobiska, grubość nakładu, miąższość zbocza, kubatura nakładu i zbocza oraz gęstość nasypowa. Na podstawie tych dokumentów biegły z zakresu geologii sporządził operat ewidencyjny z którego wyraźnie wynika, że w latach 2013-2015 doszło do wydobycia 32.790 ton kruszywa, z czego 27.550 ton poza obszarem górniczym. Organ odwoławczy podkreślił, że jest to wyliczenie zawarte w operacie ewidencyjnym zasobów złoża przedłożonym przed przedsiębiorcę. Rozstrzygnięcie oparto głównie na tym operacie a nie jak wywodzi odwołujący na notatce służbowej. Notatka dotyczyła jedynie weryfikacji parametrów eksploatowanego przez stronę złoża, a zawarta w niej ocena stopnia naruszenia warunków koncesji została powtórzona w uzasadnieniu decyzji - w zakresie tej oceny notatki nie traktowano jako dowodu w sprawie.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 sierpnia 2017r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut ustalenia ilości wydobytej kopaliny na podstawie analizy notatki sporządzonej przez pracownika organu zamiast na podstawie opinii biegłego. WSA wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2015r. kontroli Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Lublinie ustalił, że eksploatacja złoża prowadzona jest poza granicami ustanowionego obszaru od strony południowo-wschodniej pomiędzy punktami załamania obszaru górniczego o nr [...] (działka [...]) oraz od strony północno-zachodniej (działka [...]). Wielkość naruszenia od strony zachodniej dochodzi max do koło 35 m na odcinku około 60 m a od strony wschodniej dochodzi max do 20 m na odcinku około 80 m (pismo z dnia [...] lipca 2015r.). Operat ewidencyjny i informacja Dyrektora OUG w [...] stanowiły podstawę wszczęcia postępowania w sprawie. W trakcie postępowania w dniu 30 maja 2016r. przeprowadzono oględziny z udziałem skarżącego. Na skutek oględzin potwierdzono, że naruszono granice obszaru górniczego. Skarżący stwierdził, że "granica obszaru górniczego została naruszona przez jego pracowników w czasie, gdy przebywał w sanatorium". Protokół z oględzin został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń. W notatce urzędowej z [...] stycznia 2016r. stwierdzono, że wydobycie spoza obszaru górniczego stanowiło prawie 85% wielkości dopuszczalnego rocznego wydobycia oraz podano, że z załączonej do Operatu mapy wynika, że wkroczono z eksploatacją na teren sąsiedniej działki nr [...] na szerokości ponad 70 m, zagłębiając się nawet w teren tej działki do 35 m. W ocenie WSA z powyższego wynika, że fakt naruszenia granic obszaru górniczego został potwierdzony przez samego skarżącego podczas oględzin. Ilość wydobytej kopaliny została natomiast ustalona na podstawie operatu i dołączonej do niego mapy - dokumentów przedłożonych również przez skarżącego. W notatce urzędowej dokonano jedynie wyliczeń arytmetycznych na podstawie danych wynikających z ww. dokumentów. W ocenie Sądu I instancji organy w sprawie niniejszej zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcia. Skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które mogłyby podważyć zasadność i prawidłowość tych ustaleń. W opinii WSA w szczególności brak było podstaw do sporządzania opinii przez biegłego, ponieważ brak było przesłanek do podważenia prawidłowości operatu ewidencyjnego zasobów kruszywa naturalnego, przedłożonego przez samego skarżącego a sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia geologiczne. Zdaniem WSA bezsporne jest zatem, że skarżący przekroczył ilość wydobytej kopaliny określoną w koncesji. Zdaniem Sądu I instancji o rażącym naruszeniu warunków koncesji świadczy nie tylko fakt prowadzenia eksploatacji poza granicami obszaru górniczego, ale i świadome działanie skarżącego (wykopy były prowadzone w widocznej odległości w głąb działki [...]), jak i znaczna ilość wydobytej kopaliny (27.550 ton). Tym samym, w ocenie WSA, zasadnym było ustalenie dla skarżącego na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy opłaty dodatkowej za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.:

- art. 139 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie w oparciu o niewyjaśniony stan sprawy, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem koncesji.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonano rzeczywistych ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy w sposób prawidłowy wyliczono skarżącemu należną opłatę eksploatacyjną;

- art. 7 k.p.a., art. 84 k.p.a. i art. 85 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które wymagały wiadomości specjalnych, i uznanie, iż pracownik organu administracji może wiarygodnie określić poziom wydobycia kruszywa spoza obszaru górniczego, podczas gdy w sprawie konieczne było zasięgniecie było opinii biegłych z zakresu geodezji i geologii;

- naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Organ odwoławczy nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842). Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020r. jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy Administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Zarzuty skargi kasacyjnej powinny być kierowane pod adresem Sądu I instancji, a więc jako podstawę zaskarżenia wnosząca skargę kasacyjną powinna była w pierwszej kolejności wskazać przepisy mające zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym ewentualnie w połączeniu z przepisami procesowymi i/lub materialnymi, jakie miały lub mogły mieć zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Wyraźne rozdzielenie podstaw kasacyjnych (na materialną i procesową) nakazuje, aby zarzut natury procesowej był oparty na normach prawa procesowego (ustrojowego), natomiast zarzut natury materialnej na normach prawa materialnego. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

W zakresie postawionych zarzutów procesowych stwierdzić należy, że wskazano w nich, jako naruszone przepisy art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 75 k.p.a. art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. i art. 85 k.p.a. (pkt II. petitum skargi kasacyjnej) bez powiązania ich z przepisami procedury sądowoadministracyjnej

Zauważyć należy, że WSA nie stosował przepisów k.p.a. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed Sądem kasacyjnym jest wyrok Sądu Administracyjnego I instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów podatkowych. Skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez Sąd I instancji wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, a jej celem jest poddanie sądowej kontroli instancyjnej prawidłowości tego orzeczenia. Z tej przyczyny podnoszone w niej zarzuty, aby były skuteczne, muszą wskazywać na uchybienia Sądu, a nie organów, co wynika z art. 173, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2017r., sygn. akt II FSK 299/17, LEX nr 2321534). Wadliwy jest brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów ustawy p.p.s.a., jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem I instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 19 września 2017r., sygn. akt II GSK 1418/17, LEX nr 2404514). Jednakże należy zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., II GSK 2140/13) chyba, że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., I FSK 1679/11).

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji stwierdził, że decyzja ta nie narusza powołanych w skardze przepisów prawa geologicznego i górniczego oraz przepisów k.p.a., co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art.151 p.p.s.a.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania zmierzają w swojej istocie do podważenia ustalonego w sprawie przez organy administracji i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy i oceny prawnej, że wydobycie kopalin nastąpiło z rażącym naruszeniem koncesji oraz co do ilości wydobytych kopalin, a przez to wyliczonej opłaty eksploatacyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że organy administracji dokonały ustaleń będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z naruszeniem przepisów k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które wymagały wiadomości specjalnych, i uznanie, iż pracownik organu administracji może wiarygodnie określić poziom wydobycia kruszywa spoza obszaru górniczego, podczas gdy w sprawie konieczne było zasięgniecie było opinii biegłych z zakresu geodezji i geologii oraz rozpatrzenie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz z pominięciem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Jak wynika z ustalonego w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, przedsiębiorca wyeksploatował poza granicami obszaru górniczego 27.550 ton kopaliny (piaski i żwiry). Organy wydając rozstrzygnięcie jako podstawę przyjęły operat ewidencyjny sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia geologiczne i dołączonej do niego mapy sytuacyjno-wysokościowej. Fakt naruszenia granic obszaru górniczego został potwierdzony przez skarżącego podczas oględzin. Ilość wydobytej kopaliny została natomiast ustalona na podstawie Operatu i dołączonej do niego mapy - dokumentów przedłożonych również przez skarżącego. W notatce urzędowej dokonano jedynie wyliczeń arytmetycznych na podstawie danych wynikających z ww. dokumentów. W aktach sprawy znajduje się też zawiadomienie z Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] (informującego, że eksploatacja przedmiotowego złoża prowadzona jest od strony południowo-wschodniej pomiędzy punkami załamania obszaru górniczego o nr [...] (działka [...]) oraz od strony północno-zachodniej (działka [...]) jak również protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 30 maja 2016r. podpisany przez skarżącego). Natomiast podstawą do wykazania zasobów wydobytego złoża była mapa sytuacyjno-wysokościowa wyrobisk górniczych według stanu na dzień 30 października 2015r, w powiązaniu z tabelami obliczeniowymi wydobycia kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w okresie 2013-2015. Ilość wydobytego kruszywa poza obszarem górniczym obliczono biorąc pod uwagę następujące wskaźniki: powierzchnia, rzędne wyrobiska, grubość nakładu, miąższość zbocza, kubatura nakładu i zbocza oraz gęstość nasypowa. Na podstawie tych dokumentów biegły z zakresu geologii sporządził operat ewidencyjny z którego wynika, że w latach 2013-2015 doszło do wydobycia 32.790 ton kruszywa, z czego 27.550 ton poza obszarem górniczym. Z operatu wynika, że na dzień 31 grudnia 2015r. poza obszarem górniczym wydobyto 27.550 ton kruszywa naturalnego. Operat ten potwierdził stwierdzone naruszenie warunków koncesji przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], który w wyniku przeprowadzonej w dniu 19 czerwca 2015r. kontroli ustalił, że eksploatacja złoża prowadzona jest poza granicami ustanowionego obszaru od strony południowo – wschodniej pomiędzy punktami załamania obszaru górniczego o nr [...] (działka [...]) oraz od strony północno – zachodniej (działka [...]). Wielkość naruszenia od strony zachodniej dochodzi max do koło 35 m na odcinku około 60 m a od strony wschodniej dochodzi max do 20 m na odcinku około 80 m (pismo z dnia 14 lipca 2015 r.). Operat ewidencyjny i informacja Dyrektora OUG w [...] stanowiły podstawę wszczęcia postępowania w sprawie niniejszej. W trakcie postępowania w dniu 30 maja 2016r. przeprowadzono oględziny z udziałem skarżącego. Na skutek oględzin potwierdzono, że naruszono granice obszaru górniczego. Skarżący stwierdził, że "granica obszaru górniczego została naruszona przez jego pracowników w czasie, gdy przebywał w sanatorium". Protokół z oględzin został podpisany przez skarżącego bez zastrzeżeń. W notatce urzędowej z dnia 1 stycznia 2016r. stwierdzono, że wydobycie spoza obszaru górniczego stanowiło prawie 85% wielkości dopuszczalnego rocznego wydobycia oraz podano, że z załączonej do Operatu mapy wynika, że wkroczono z eksploatacją na teren sąsiedniej działki nr [...] na szerokości ponad 70 m, zagłębiając się nawet w teren tej działki do 35 m. Również fakt naruszenia granic obszaru górniczego został potwierdzony przez skarżącego podczas oględzin. Ilość wydobytej kopaliny została natomiast ustalona na podstawie operatu i dołączonej do niego mapy. W notatce urzędowej dokonano jedynie wyliczeń arytmetycznych na podstawie danych wynikających z ww. dokumentów. Bezsporne jest zatem, że skarżący przekroczył ilość wydobytej kopaliny określoną koncesji w sposób wynikający z niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych.

NSA wskazuje, że strona skarżąca nie przedstawiła argumentów, które mogłyby podważyć operat ewidencyjny sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia geologiczne i dołączonej do niego mapy sytuacyjno - wysokościowej.

Trafne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak było przesłanek do podważenia prawidłowości operatu ewidencyjnego zasobów kruszywa naturalnego, przedłożonego przez samego skarżącego a sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia geologiczne. Zasadnie WSA też wskazał, że o rażącym naruszeniu warunków koncesji świadczy nie tylko fakt prowadzenia eksploatacji poza granicami obszaru górniczego, ale i świadome działanie skarżącego (wykopy były prowadzone w widocznej odległości w głąb działki [...]), jak i znaczna ilość wydobytej kopaliny (27.550 ton).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że materiał dowodowy nie został zgromadzony prawidłowo i wszechstronnie oceniony, zatem WSA zasadnie uznał, że nie doszło do naruszenia art. nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Nie można uznać, że działanie organu stanowi o naruszeniu słusznego interesu strony oraz pominięcia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Słuszny interes podmiotu to taki interes, który wynika z przepisów prawa. Fakt naruszenia prawa nie może stanowić o słusznym interesie danego podmiotu, a taki wniosek wynikałby z uznania, że w tej sprawie nie powinno się ustalać opłaty dodatkowej.

Zgodnie z przepisem art. 139 ust. 1 ustawy, działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Z przepisu art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy wynika z kolei, że opłatę dodatkową za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. W myśl art. 139 ust. 4 ustawy opłaty dodatkowe ustala się stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Opłata określona w art. 139 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy ma niewątpliwie charakter sankcji majątkowej. Opłata podwyższona pobierana jest bowiem w przypadku, gdy zachowanie oznaczonego podmiotu ma charakter naganny i polega na prowadzeniu oznaczonej działalności z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, przedmiotowa opłata ma przede wszystkim charakter represyjny, a częściowo także prewencyjny. Jest samodzielną sankcją o charakterze administracyjnoprawnym. Skarżący przekroczył ilość wydobytej kopaliny określoną koncesji. Przekroczenie tych granic, w sytuacji, gdy nie mają miejsca okoliczności niezależne od przedsiębiorcy zawsze musi być taktowane jako rażące naruszenie warunków koncesji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że samo wydobycie kopaliny poza obszarem górniczym stanowi rażące naruszenie warunków koncesji, gdyż następuje z ewidentnym naruszeniem prawa bezwzględnie obowiązującego w zakresie koncesjonowanej działalności (vide: wyrok NSA z 9 sierpnia 2012r., II GSK 1100/11, pub. www.cbois.nsa.gov.pl). Trafnie WSA wskazał, że o rażącym naruszeniu warunków koncesji w sprawie niniejszej świadczy nie tylko fakt prowadzenia eksploatacji poza granicami obszaru górniczego, ale i świadome działanie skarżącego (wykopy były prowadzone w widocznej odległości w głąb działki [...]), jak i znaczna ilość wydobytej kopaliny (27.550 ton). Stwierdzenie wystąpienia przesłanki wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji określonej w art. 139 ust. 1 ustawy, zobowiązuje organ koncesyjny do ustalenia opłat, o których mowa w tym przepisie. Ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ich ustalania. Skarżący zaś winien podejmować działania nacechowane starannością w realizacji przysługujących mu w ramach posiadanej koncesji uprawnień. Znane mu więc jako doświadczonemu przedsiębiorcy powinny być także konsekwencje związane z naruszeniem warunków koncesji.

Dlatego pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazany w pkt I. jej petitum.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ponieważ żaden z zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, nie okazał się zasadny, skarga ta jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.