Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3766/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt2, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6, § 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 7 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 1, art. 151, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 15zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 685/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej obszaru działek [...],[...] oraz [...] w obrębie [...], gmina [...], a także obszaru oznaczonej na mapie planu działki [...] w obrębie [...], gmina [...], w zakresie w jakim ta ostatnia działka została objęta symbolem [...], i w tej części stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 1287 (słownie: tysiąc dwieście osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2019 r., IV SA/Wa 685/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] października 2018 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...] - [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2018 r., poz. 10627, zwaną dalej także "planem")

Powyższą uchwałę skarżąca zakwestionowała w części obejmującej nieruchomość, do której posiada tytuł prawny, to jest w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], gmina [...].

[...] sp. z o.o. zarzuciła uchwale naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę uchwały Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 4 pkt 3 lit. a i § 4 pkt 6, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") poprzez wprowadzone zaskarżoną uchwałą nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości oznaczonych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji Wójta Gminy [...];

2. art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (na datę zaskarżonej uchwały Dz. U. 2018 r., poz. 994, dalej "u.s.g.") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanego przepisu w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy wymienionych działek wbrew ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a także poprzez wprowadzenie ograniczenia produkcji (DJP);

3. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla działek [...], [...], [...], brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości mimo, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne i zalesienia, a realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżonym planem jest możliwa wyłącznie w obszarach, dla których wyznaczone są linie zabudowy, a także wprowadzenie maksymalnego wskaźnika zabudowy 45 % mimo, iż w studium wskaźnik ten wynosi 90 %, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

4. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 1025, dalej "K.c.") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ingerencję w prawo własności skarżącej wyłączające przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;

5. art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1-2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego oraz nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalenie w planie na obszarze działek [...], [...], [...] i [...] wykluczenia możliwości prowadzenia specjalistycznej hodowli drobiarskiej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia, a także nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą.

Podnosząc wskazane zarzuty [...] sp. z o.o. wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadmienił na wstępie, że skarżąca wykazała, iż posiada interes prawny w zaskarżeniu planu. Jest ona bowiem właścicielem działek, co do których plan ten jest kwestionowany.

Sąd pierwszej instancji następnie przedstawił obszerne wywody dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej przez gminę, akcentując, że ład przestrzenny i zrównoważony rozwój są podstawą podejmowanych w tym zakresie działań (art. 1 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.). Sąd wskazał także na wartości, które należy uwzględniać w toku planowania przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1-13 u.p.z.p.).

Sąd przyznał dalej, że uprawnień planistycznych gminy, zwanych w doktrynie władztwem planistycznym, nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Zarazem jednak Sąd zaznaczył, że prawo własności, na które plany miejscowe mają wpływ, też nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP (stosownie do art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3).

Przedstawiwszy podbudowę prawną i odnosząc ją do okoliczności sprawy Sąd zauważył, że w granicach planu, na działkach stanowiących własność skarżącej, wyznaczony został między innymi teren o przeznaczeniu: RU-1 - teren produkcji hodowlanej oraz R-2 – teren rolniczy (§ 5 pkt 5 i 6 uchwały). W ustaleniach szczegółowych planu, dotyczących działek skarżącej, w § 52 ust. 1 i 3 zapisano, że dla teren RU-1 przeznacza się na realizacje i utrzymanie zabudowy, w skład której wchodzą budynki inwentarskie, gospodarcze służące chowie i hodowli drobiu. Na terenie RU-1 dopuszcza się rozbudowę, nadbudowę, odbudowę, przebudowę oraz remonty budynków istniejących w dniu wejścia w życie planu, z zastrzeżeniem § 53 pkt 4. Ponadto stosownie do § 53 pkt 1 ustala się zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenie RU-1 poprzez wskazanie nieprzekraczalnych linii zabudowy na rysunku planu. Z kolei w § 46 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia podstawowego teren R-2 przeznacza się na realizacje i utrzymanie upraw rolnych. W zakresie przeznaczenia dopuszczalnego na terenie R-2 dopuszcza się realizacje budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu.

Dalej Sąd wywodził, że z rysunku planu wynika, iż z terenem RU-1 graniczy teren UP-1 – teren usług publicznych, w obrębie którego istnieje dom opieki społecznej i teren MW-1 – teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Prowadzona przez skarżącą na terenie RU-1 działalność związana z chowem i hodowlą drogi i istniejące sąsiedztwo rodzi konflikty społeczne. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że ustalając przeznaczenie terenów i określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenów, Wójt Gminy [...] ważył interes publiczny i interesy prywatne.

Wskazując na powyższe Sąd ocenił, że uzasadnione było uwzględnienie istniejącego stanu zagospodarowania terenu RU-1 z dopuszczeniem jedynie rozbudowy, nadbudowy, odbudowy, przebudowy oraz remontu budynków inwentarskich i gospodarczych służących chowie i hodowli drobiu istniejących w dniu wejścia w życie planu, z zastrzeżeniem § 53 pkt 4. Konieczność uwzględnienia wszystkich interesów, uzasadnia wprowadzone do planu ograniczenia, kwestionowane przez skarżącą, a polegające na wprowadzeniu nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości oznaczonych nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], a także przez wprowadzenie ograniczenia produkcji dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) inwentarza na poziomie 825 DJP w zakresie kur dla terenu RU-1 - § 9 ust. 8 pkt 1.

Dalej Sąd wyjaśniał, że [...] sp. z o.o., w zakresie działek [...], [...], [...], [...] położonych na terenie R-2, zarzuciła, że została pozbawiona została możliwości prowadzenia specjalistycznej hodowli drobiarskiej. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała określa zasady zagospodarowania terenu z uwzględnieniem uwarunkowań właściwych obszarowi, na którym jego regulacje mają obowiązywać, przy czym w zakresie jego władztwa mieściło się ograniczenie możliwości realizacji konkretnych zamierzeń inwestycyjnych na terenach oznaczonych odpowiednimi symbolami. Plan realizuje założenia przyjęte w obowiązującym dla obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] i Sąd (wbrew twierdzeniom skarżącej) nie dopatrzył się sprzeczności przepisów planu ze studium, tym samym za niezasadny uznając zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

W ocenie Sądu sporne przeznaczenie terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, a więc tereny rolnicze – symbol R-2 jest zgodny z założeniami studium opisanymi w punkcie "II.1 Kierunki zagospodarowania przestrzennego" (s. 48-49). Wskazano tam, że tereny rolne "obejmują tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na którą składają się grunty orne oraz niewielkie enklawy użytków zielonych (łąk i pastwisk) oraz siedliska rozproszonej zabudowy zagrodowej. (...) Na wskazanych terenach dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia". Z kolei w punkcie "II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna" – zostało między innymi wskazane, że "w kształtowaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej w Studium kierowano się następującymi zasadami: - wskazane na rysunku Studium tereny nowej zabudowy, uszczuplające areał użytków rolnych, starano się lokalizować w enklawach i w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na gruntach nadających się pod zabudowę, posiadających odpowiednie uzbrojenie lub łatwość jego wykonani, o relatywnie najniższej przydatności do produkcji rolnej; - w celu poprawy struktury agrarnej konieczne jest wdrożenie procesu scaleń i wymiany gruntów. Ponadto na terenach rolnych dopuszcza się: modernizację, przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych, budowę siedliska zagrodowego zgodnie z przepisami odrębnymi [...]".

Sąd wywodził, że sporne przepisy planu zawarte zostały w szczególności w § 46 ust. 1 i 2 realizują powyższe założenie w odniesieniu do obszaru oznaczonego symbolem R-2. W przywołanym przepisie określono bowiem, że teren oznaczony symbolem R-2 na rysunku planu przeznacza się na realizację i utrzymanie upraw rolnych, przy czym dopuszcza się na tym terenie realizację budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu. Sąd zauważył dalej, że rysunek planu zawiera wskazane wyżej nieprzekraczalne linie zabudowy, o których mowa w § 4 pkt 6 r.MI. Linie te jednak nie zostały wyznaczone na wszystkich nieruchomościach znajdujących się w obszarze oznaczonym na planie symbolem R-2. Powyższego zdaniem Sądu nie można jednak uznać za naruszenie art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p w związku § 4 pkt 6 r.MI. Zdaniem Sądu plan ogranicza wykonywania prawa własności, skoro to właśnie plan miejscowy doprecyzowuje względem studium granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne.

Dalej Sąd ocenił skutki przepisów planu w kontekście ewentualnego nadużycia władztwa planistycznego, a także w kontekście zachowania zasad i trybu sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do kontrowersyjnej, w kontekście zarzutów skargi, kwestii linii zabudowy, Sąd wskazał, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określono obligatoryjne elementy planu. Wedle punktu 3 tego przepisu w planie powinny być określone zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Natomiast w punkcie 6 zaznaczono, że w planie określa się między innymi linie zabudowy. Zaskarżony plan spełnia te wymogi. Sąd wyjaśnił, że zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu zostały w planie określone w Dziale II Rozdział 4 (§ 9, § 10). Natomiast zasady kształtowania zabudowy oraz między innymi linie zabudowy zostały określone dla obszaru oznaczonego symbolem R-2, w Dziale III Rozdział 5 (§ 46 - § 50) oraz dla obszaru oznaczonego symbolem RU-1, w Dziale III Rozdział 6 (§ 52 - § 55). Przy czym linie zabudowy zostały zaznaczone na rysunku planu.

Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że na działkach skarżącej [...], [...] i [...] linia zabudowy nie została wyznaczona w części graficznej planu. Niemniej jednak nie można powyższego uznać za naruszenie wskazanego wyżej przepisu (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej w tej części uchwały. Wedle Sądu należy dostrzec, że z § 46 ust. 1 planu wynika, że obszar oznaczony symbolem R-2 jako podstawowe przeznaczenie wskazuje – realizację i utrzymanie upraw rolnych. Dopuszcza natomiast w tym obszarze realizacje budynków gospodarczych, służących do produkcji rolniczej, zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu. Powyższe oznacza, iż odstępstwo, o którym mowa w § 46 ust. 2 paragrafu, jest wyjątkiem od przeznaczenia gruntów w tym obszarze pod realizację i utrzymanie upraw rolnych, co potwierdza również część graficzna planu, gdyż taki wyjątek w obszarze oznaczonym symbolem R-2 dotyczy jedynie działki [...].

Sąd zauważył, że jak wynika z uzasadnienia uchwały organ ustalając wskazaną enklawę, na której dopuszczona został zabudowa związana z funkcjonowaniem działalności rolniczej, miał na względzie dostępność infrastruktury technicznej, w tym niższe koszty jej realizacji. Wyznaczając enklawy pod zabudowę na gruntach rolnych brano również pod uwagę, aby nie znalazły się one na gruntach klas I-III, co wpływa korzystnie na ochronę gruntów rolnych o najwyższych klasach i co pozostaje w zgodzie z zasadami ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. Organ wskazał również, że enklawy pod zabudowę zostały wyznaczone w znacznej odległości od ścian lasów ochronnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił analizowane przepisy planu także z innego punktu widzenia, to jest zarzutu braku wyrysowania linii zabudowy na obszarach terenów czy działek gdzie je pominięto. Powołując się na orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2017 r. sygn.. II OSK 22/17, orzeczenia.nsa.gov.pl) wywodził, że wprowadzenie elementów wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest obowiązkowe, jeżeli takie elementy nie są konieczne z uwagi na uwarunkowania danego przeznaczenia terenu. Z fragmentu cytowanego orzeczenia wynika, że "nie sposób sobie wyobrazić jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową. Istota zabudowy zagrodowej polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa budynki składające się na zagrodę. Z tych względów określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)". Zdaniem Sądu pierwszej instancji zbędne jest także wyznaczanie linii zabudowy dla gruntów rolnych, które z założenia mają być wykorzystywane pod uprawy rolne. Nie zachodzi wówczas zasadność i celowość wyznaczenia dla tych gruntów linii zabudowy czy też innych parametrów, o których mowa w art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p.

Wskazując na powyższe Sąd uznał za niezasadne również zarzuty naruszenia: art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g., art. 140 K.c., art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., to jest nadużycia władztwa planistycznego poprzez rażące naruszenie prawa własności skarżącej i nieuzasadnione ograniczenie jej interesu prywatnego względem interesu publicznego i interesu osób trzecich. Podnoszone przez skarżącą ograniczenie prawa własności w zakresie przez nią wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się – zdaniem Sądu – w granicach dopuszczonych prawem, a skarżąca nadal może korzystać z przysługującego jej prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1 r.MI. poprzez oddalenie skargi pomimo wprowadzenia zaskarżoną uchwałą nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości, które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy pozbawiając skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w ostatecznej i prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. poprzez oddalenie skargi pomimo przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanego przepisu, w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy dla działek ewidencyjnych wbrew wcześniej wydanej ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1 r.MI poprzez oddalenie skargi w stanie faktycznym sprawy mimo, iż brak wprowadzenia zaskarżoną uchwałą linii zabudowy dla nieruchomości skarżącej:

– jest sprzeczny z częścią tekstową planu dopuszczającą możliwość zabudowy związanej z produkcją rolną, a nie zakazującej takiej zabudowy na nieruchomości skarżącej, oraz

– ogranicza prawo własności i stanowi przekroczenie władztwa planistycznego gminy poprzez pozbawienie skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z jego przeznaczeniem;

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust 4 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżony plan jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem [...] sp. z o.o. sprzeczność tak wynika z braku wyznaczenia linii zabudowy dla nieruchomości skarżącej mimo, iż studium przyjęte uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne i zalesienia. Tymczasem realizacja zabudowy zgodnie z zaskarżonym planem jest możliwa wyłącznie w obszarach wyznaczonych liniami zabudowy, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia,

5. art 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i z § 4 pkt 4 r.MI. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż ustalenia dotyczące terenów obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich powinno odbyć się bez precyzowania, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokalizowane na poszczególnych terenach,

6. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie istotnej części akt sprawy, przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach Sądu, to jest dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy poprzez:

– bezpodstawne przyjęcie, że organ gminy w ramach władztwa planistycznego kierował się zasadami ochrony gruntów rolnych klas I-III, ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, podczas gdy w innych częściach zaskarżonej uchwały dopuszcza zabudowę nieruchomości o bardzo podobnych parametrach do nieruchomości skarżącej, a zatem ustalenia planu są w tym zakresie dowolne,

– bezpodstawne przyjęcie, że w przypadku nieruchomości skarżącej zakaz zabudowy uzasadnia ochrona gruntów rolnych klas I-III, podczas gdy na nieruchomości znajdują się również grunty o gorszej klasie bonitacyjnej (IVa, IVb i V), na których zabudowa byłaby możliwa, a także,

– przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprzecznego z treścią zaskarżonej uchwały czego efektem było oddalenie skargi. W ocenie skarżącej wadliwie uznano, że organ gminy w procesie planistycznym wyznaczając enklawy pod zabudowę na gruntach rolnych brał pod uwagę, aby nie znalazły się one na gruntach ornych klas I-III, co miałoby wpłynąć korzystnie na ochronę gruntów rolnych o najwyższych klasach bonitacyjnych i co pozostawało w zgodzie z zasadami ochrony środowiska, ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.

– przyjęcie, że nieruchomości obejmują kilka hektarów gruntów rolnych niższych klas niż I-III, w tym klasy IVa i IVb oraz V, które mogą stanowić podstawę zabudowy przeznaczonej do produkcji rolnej;

7. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd nowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z pominięciem zasad logiki i zasad doświadczenia życiowego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w stosunku do nieruchomości skarżącej było w pełni uzasadnione i zgodne z zapisami studium przeznaczenie jej w planie jako terenu rolnego (teren pod uprawy rolne, bez zastosowania na jej terenie enklawy pod zabudowę), mimo, iż inne grunty orne tej samej klasy w planie takich ograniczeń nie posiadały, a na nieruchomości skarżącej znajdowały się grunty orne niższej niż klasy I-III, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, a także

8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącej poprzez zakaz jej zabudowy było dopuszczalne przy jednoczesnym stwierdzeniu braku zasadności i celowości wyznaczania tych linii dla gruntów rolnych oraz brak dopatrzenia się sprzeczności między częścią tekstową zaskarżonej uchwały, która takiego zakazu zabudowy nie zawiera, a graficzną częścią uchwały, która zabudowę uniemożliwia poprzez brak wyznaczenia zabudowy,

9. art. 5 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, polegające na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy na nieruchomości skarżącej w ogóle wykluczona jest realizacja zabudowy związanej z produkcją rolną, podczas gdy istota zasady zrównoważonego rozwoju jako normy postępowania sprowadza się do nakazu uzgodnienia i wyważenia racji ekonomicznych, społecznych i środowiskowych, a nie bezwzględne zakazywanie zabudowy,

10. art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art 6 ust. 1-2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę oraz nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące skarżącej prawo własności przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości – wykluczenie w planie możliwości zabudowy, w tym zabudowy służącej do produkcji rolniczej, a w konsekwencji uniemożliwienie lub ograniczenie prawa korzystania z nieruchomości bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia, a także w nieuzasadnionym względami interesu publicznego ograniczeniu sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą,

11. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i brak stwierdzenia przekroczenia władztwa planistycznego przysługującego gminie na podstawie wskazanych przepisów, w wyniku wprowadzonych przez nią ograniczeń zabudowy mimo, iż ograniczenia te nie wynikają z zasad ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, a także wbrew wcześniej wydanej ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

12. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię dopuszczającą uchwalenie planu sprzecznego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestanego gminy, brak wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy dla części nieruchomości mimo, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęte uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. na wskazanych terenach dopuszcza lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia, a tymczasem realizacja zabudowy zgodnie z planem jest możliwa wyłącznie w obszarach, dla których wyznaczone są linie zabudowy. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne było także wprowadzenie w planie maksymalnego wskaźnika zabudowy 45 %, pomimo, iż w studium wskaźnik ten wynosi 90 %, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia;

13. art 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez akceptację ingerencji w prawo własności skarżącej wyłączające przysługujące jej prawo do korzystania z nieruchomości, co stanowi naruszenie istoty prawa własności;

14. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 3 lit. a, § 4 pkt 6 i § 10 ust. 1 r.MI poprzez przyjęcie, iż w stosunku do nieruchomości skarżącej możliwe jest wprowadzone zaskarżoną uchwałą nieprzekraczalnych granic zabudowy dla nieruchomości, które ograniczają prawo własności i stanowią przekroczenie władztwa planistycznego gminy, skutkując pozbawieniem skarżącej prawa zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w ostatecznej i prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy;

15. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 r.MI poprzez przyjęcie, iż ustalenie dotyczące tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich może odbyć się poprzez precyzowania, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokalizowane na poszczególnych terenach.

[...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej części, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Merytoryczne rozważania związane z oceną zasadności skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą dotyczącą porządku struktury i porządku dalszego wywodu. Otóż w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. przedstawiła szerokie spektrum zarzutów w piętnastu punktach, w każdym niemalże wskazując na grupy powiązanych przepisów, które uznała za naruszone zaskarżonym wyrokiem. Badanie każdego z zarzutów odrębnie uczyniłoby niniejsze uzasadnienie nieczytelnym. W tym miejscu należy zauważyć, że wnikliwsza analiza złożonego przez spółkę środka zaskarżenia pozwala dostrzec, że w istocie skarżąca kasacyjnie porusza dwa wiodące obszary problemowe, a nadto pewne kwestie porusza dodatkowo, nie rozwijając ich w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wiodącym założeniem, które legło u podstaw wywiedzenia zarzutów określonych w skardze kasacyjnej w punktach 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11 (częściowo), 12 i 13, było twierdzenie [...] sp. z o.o., że zaskarżony plan w § 46 ust. 2 [na stronie 8 skargi kasacyjnej wskazano omyłkowo "§ 46 ust. 1"], na terenach "realizacji i utrzymania upraw rolnych" zarazem teoretycznie dopuszcza realizację budynków gospodarczych, lecz zastrzega, że musi być ona zlokalizowana zgodnie z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu. Z kolei na rysunku planu takie linie zabudowy wyznaczono tylko w niewielkim obszarze. Oznacza to, że w pozostałym zakresie, na skutek takiego zabiegu regulacyjnego w planie, zabudowę na działkach skarżącej objętych symbolem R-2 całkowicie wykluczono.

Z wywodu skargi kasacyjnej można wywieść, że ustalenia planu są wadliwe, gdyż zakazu zabudowy nie oparto na przesłankach, takich jak ochrona środowiska (§ 4 pkt 3 lit. a r.MI), a zarazem zaniechano wyrysowania na rysunku planu linii zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 r.MI). Ograniczając w efekcie możliwość zabudowy (przez brak wyznaczenia linii zabudowy) obszaru R-2, naruszono zarazem zdaniem skarżącej art. 9 ust. 4 u.p.z.p., jako że ograniczono zabudowę w sposób nie odpowiadający Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęte uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. i dopuszczające zabudowę obszarów rolnych. [...] sp. z o.o. uznała nadto, że wprowadzenie w planie jedynie konkretnej zabudowy dla terenów R-2 jest zanadto precyzyjnym określeniem rodzaju możliwego przeznaczenia terenu i narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 r.MI. Spółka zarzuciła też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, że z jednej strony usprawiedliwił ograniczenie w zabudowie na terenach R-2 planu ochroną gruntów najwyższych klas, a nie dostrzegł, że nieruchomości skarżącej to także grunty niższych klas bonitacyjnych, mimo to objęte są zakazem zabudowy (naruszenie art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a.). Ponad wszystko skarżąca wywodziła też, że wprowadzone przez plan ograniczenia naruszyły przysługujące jej prawo własności w sposób nieproporcjonalny, co zarazem po stronie gminy było nadużyciem władztwa planistycznego (zarzuty naruszenia art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. zar.t 6 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), a także nieuzasadnioną ingerencją w prawo własności (w tym przypadku skarżąca wskazała także na naruszenie art. 140 K.c. i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] sp. z o.o. zasadnie wywiodła, że wyżej wymienione przepisy zostały naruszone przez Radę w toku uchwalania zaskarżonego planu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był te naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) uwzględnić w toku kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć zaskarżony wyrok jest obszernie i rzetelnie uzasadniony, gdy chodzi o wywód prawny, to jednak Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił i wyważył eksponowaną przez skarżącą okoliczność, że na wskutek zawartej w planie regulacji ograniczono znacząco jej prawo do zabudowy działek będących jej własnością. Wszakże w części tekstowej planu, w § 46 ust. 2, choć dopuszczono zabudowę gospodarczą na terenach R-2, to uwarunkowano to zgodnością z liniami zabudowy, a w części graficznej linie te wyznaczono tylko w jednym miejscu. W efekcie więc plan zakazuje całkowicie zabudowy na całym obszarze R-2 w granicach działek [...] sp. z o.o. za wyjątkiem niewielkiego obszaru wyznaczonego linią zabudowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego § 46 ust. 2 planu odczytywany wespół z częścią graficzną, na obszarze działek [...], [...] oraz [...] w obrębie [...], gmina [...], a także na obszarze oznaczonej na mapie planu działki [...] w zakresie objętym symbolem R-2, narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Doszło bowiem do wprowadzenia, aktem prawa miejscowego, regulacji, które w sposób nie uzasadniony ograniczają skarżącej prawo do zabudowy. Ocena taka znajduje uzasadnienie także w kontekście wiążących organy planistyczne (art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) uregulowań Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], które nie uzasadniają zakazu zabudowy terenów rolnych, ale wręcz przeciwnie, dopuszczają na takich terenach zabudowę.

Motywując powyższe stanowisko należy rozpocząć od analizy Studium przyjętego uchwałą [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. Dokument ten został zdaniem Sądu niewłaściwe odczytany przez Radę jak i Sąd pierwszej instancji. Zresztą nieprawidłowe wnioski wyprowadza też z niego skarżąca. Przede wszystkim na stronie 49 Studium, dla terenów rolnych określono, że dopuszcza się w ich obrębie "lokalizację zabudowy zagrodowej, inwestycje związane ze specjalistyczną produkcją rolną, obiekty infrastruktury technicznej i komunikacji, obiekty melioracyjne, zalesienia". Ze wskazania tego (co eksponuje skarżąca) trudno wywodzić sprecyzowane kierunki polityki przestrzennej, co do konkretnych obszarów, gdyż jest to zapis ogólny i wstępny, nakreślający tylko generalną charakterystykę przestrzeni rolnej gminy. Z kolei znajdujące się na stronie 55 Studium wskazanie (II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna), że "w kształtowaniu rolniczej przestrzeni produkcyjnej w Studium kierowano się następującymi zasadami: - wskazane na rysunku Studium tereny nowej zabudowy, uszczuplające areał użytków rolnych, starano się lokalizować w enklawach i w sąsiedztwie istniejącej zabudowy, na gruntach nadających się pod zabudowę, posiadających odpowiednie uzbrojenie lub łatwość jego wykonani, o relatywnie najniższej przydatności do produkcji rolnej; - w celu poprawy struktury agrarnej konieczne jest wdrożenie procesu scaleń i wymiany gruntów", wyraża powody określonego ukształtowania samego studium. Postulat ten w studium realizowano, co doskonale widać spoglądając całościowo na mapę Studium, gdzie obszary nowej zabudowy, nie związanej z rolnictwem (przykładowo MN/U), albo pośrednio z nim związanej (przykładowo RM/MN/U) powiązano z ciągami komunikacyjnymi i obszarami zwartej zabudowy. Najbardziej istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy wskazaniem dotyczącym zagospodarowania terenów rolnych, jest wskazanie na stronie 56 Studium, gdzie zaznaczono, cyt.: "na terenach rolnych dopuszcza się : - modernizację, przebudowę i rozbudowę istniejących siedlisk zagrodowych, - budowę siedliska zagrodowego zgodnie z przepisami odrębnymi [...]".

Jak już wyżej wyjaśniono, zaskarżony plan, dla terenu działek [...] sp. z o.o. objętych symbolem R-2 wprowadził w istocie zakaz zabudowy, gdyż choć dopuścił na nich teoretycznie zabudowę gospodarczą, to uwarunkował to liniami zabudowy, które na rysunku planu zostały wyrysowane tylko w jednym miejscu, a contrario całkowicie wyłączając cały pozostały obszar z zabudowy.

Opisana wyżej regulacja planu (§ 46 ust. 2 w zw. z załącznikiem graficznym) nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczenia zabudowy w jednym tylko miejscu na obszarze działek skarżącej w granicach symbolu R-2 trudno bronić z powołaniem na punkt "II.4.2 Rolnicza przestrzeń produkcyjna" traktujący o lokalizacji nowej zabudowy w pobliżu istniejącej zabudowy i w miejscu dostępności uzbrojenia. Jak zaznaczono, ten punkt Studium jest raczej uzasadnieniem dla ukształtowania tego aktu w ogólności, a nie wskazaniem dla szczegółowych uwarunkowań sposobu przeznaczenia terenów rolnych pod zabudowę w planach miejscowych. Zresztą, nawet gdyby bliskość istniejącej zabudowy i dostępność uzbrojenia traktować jako mające znaczenie w kształtowaniu nowej zabudowy, to i tak nie sposób zrozumieć, dlaczego Gmina wyłączyła z zabudowy, nawet bezpośrednio związanej z rolnictwem (między innymi zagrodowej), duże obszary terenów R-2 w granicach nieruchomości skarżącej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są to powody przekonujące, zwłaszcza, że dla rozważanego obszaru nawet Studium dopuszcza na terenach rolnych przynajmniej zabudowę zagrodową. W tym miejscu należy też dodać, na co trafnie skarżąca zwraca uwagę w skardze kasacyjnej, że jej działki nie są w całości gruntem o najwyżej klasie bonitacyjnej. W jej granicach znajdują się także grunty RIVa o większej powierzchni, aniżeli ta, którą obwiedziono liniami zabudowy (tam ją dopuszczając). Co więcej, nieruchomość skarżącej spółki położone są przy drodze publicznej KDZ-1 wyznaczonej przez sam plan i mającej służyć obsłudze komunikacyjnej tak zarówno choćby terenów mieszkaniowych MN (§ 26 pkt 3 planu) jak i rolnych R-1 (§ 50 pkt 1 planu). Jest ona też ciągiem predystynowanym do realizacji w nim urządzeń infrastruktury technicznej (§ 89 pkt 9 planu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich uwarunkowaniach wykluczenie działek skarżącej z zabudowy, w tym także zabudowy związanej z rolnictwem, trudno jest obronić ogólnymi argumentami prezentowanymi przez gminę, jak brakiem bliskości infrastruktury czy ochroną gruntów rolnych wyższych klas.

Znamienna jest także w powyższym zakresie treść odpowiedzi na skargę, gdzie Wójt, wypowiadając się o uwarunkowaniach Studium (w kontekście art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), stwierdził "organ jest świadomy, iż na terenie tym dopuszczone [w Studium] są inne funkcje niż uprawa rolna, dlatego w planie znalazło się dodatkowe określenie dopuszczenia". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie dostrzega jednak, że choć "formalnie" dopuścił zabudowę na obszarze działek skarżącej objętych symbolem R-2, to faktycznie ją wykluczył nie wyznaczając wymaganych linii zabudowy (poza niewielką enklawą).

Podsumowując w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego § 46 ust. 2 odczytywany wraz z załącznikiem graficznym skutkuje wprowadzeniem nieuzasadnionego i nieproporcjonalnie restrykcyjnego zakazu zabudowy na obszarze nieruchomości skarżącej, to jest działek [...], [...] oraz [...] w obrębie [...], gmina [...], a także na obszarze oznaczonej na mapie planu działki [...] w zakresie w jakim została objęta symbolem R-2.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu nad[...], że powyższe nie oznacza, iż gmina nie nigdy nie jest uprawniona do wprowadzania zakazów zabudowy, na przykład na terenach rolnych. Tak restrykcyjny zakaz powinien być jednak należcie i przekonująco uzasadniony, a już w szczególności, gdy wyłączenie z zabudowy dotyczy także obiektów związanych z wiodącą funkcją terenu, w rozważanym przypadku – z rolnictwem. W odniesieniu do nieruchomości [...] sp. z o.o. wymóg ten nie został spełniony. Na jej działkach objętych symbolem R-2 wyznaczono zaledwie niewielki teren pod zabudowę motywując to ogólnie w uzasadnieniu uchwały bliskością infrastruktury technicznej i ochroną gruntów rolnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są to powody przekonujące z powodów wyżej już opisanych.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił w części skargę kasacyjną uznając ją za usprawiedliwioną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do obszaru działek [...], [...] oraz [...] w obrębie [...], gmina [...], a także obszaru oznaczonej na mapie planu działki [...] w obrębie [...], gmina [...], w zakresie w jakim ta ostatnia działka została objęta symbolem R-2, i w tej części stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie zasad sporządzenia planu (art. 28 ust. 2 u.p.z.p.).

Tytułem uzupełnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że jest mu wiadomym z urzędu, gdyż wynika to z dostępnych danych przestrzennych publikowanych przez Urząd Miasta i Gminy [...] w ramach Systemu Informacji Przestrzennej (https://ceglow.e-mapa.net), że wyrysowana na mapie zaskarżonego planu działka [...] została podzielona na mniejsze działki i najpewniej było to spowodowane wydzieleniem jej części pod wyznaczoną w planie drogę KDZ-1. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił zarazem na podstawie akt, że skarżąca jest właścicielem działek [...] (k. 66 akt sądowych), [...] oraz [...] (k. 67 akt sądowych), a przed podziałem własność spółki rozciągała się także na całą działkę [...] (k. 67 akt sądowych). W punkcie 1. sentencji wyroku stwierdzono zatem nieważność zaskarżonego planu w zakresie objętym interesem prawnym skarżącej wynikającym z prawa własności działek [...], [...] oraz [...]. W odniesieniu do działki [...] Sąd posłużył się natomiast jej dotychczasową numeracją (ujawnioną na mapie planu), zastrzegając, że stwierdzenie nieważności dotyczy tej jej części, która została objęta w planie przeznaczeniem R-2 (czyli z wyłączeniem pasa objętego poszerzeniem drogi KDZ-1).

Część zarzutów skargi kasacyjnej została oparta na założeniu, że naruszono uprawnienia [...] sp. z o.o. wynikające z uzyskanych przez nią warunków zabudowy. Dotyczyło to zarzutów objętych punktami 1, 2 i 11 (częściowo). Zarzutów tych nie można uwzględnić. Po pierwsze skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała precyzyjnie, jaką decyzję o warunkach zabudowy ma na myśli. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście odnotował, że taka decyzja była dołączona do skargi, jednak mimo to – będąc sądem związanym zarzutami środka zaskarżenia (skargi kasacyjnej) – nie może czynić domniemań, że to właśnie z niej spółka wywodzi określone istotne w sprawie skutki prawne.

Ubocznie można natomiast dodać, że kwestionując plan miejscowy zasadniczo nie można tego skutecznie czynić li tylko powołując się na wydane wcześniej decyzje o warunkach zabudowy. Plan miejscowy jest aktem o wyższej randze od decyzji lokalizacyjnych, stąd też jego wejście w życie powoduje ich wygaśnięcie na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Prawo nie przewiduje tu natomiast odwrotnej korelacji – decyzje o warunkach zabudowy nie blokują uchwalenia planu. Ważna jest przy tym regulacja z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., w myśl którego decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wygaśnięciu, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Nawet więc wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy na skutek wejścia w życie planu nie możne być automatycznie rozpatrywane w kategoriach odebrania praw słusznie nabytych. Prawa te są bowiem chronione, ale pod warunkiem, że zainteresowana osoba czyni z nich użytek – a konkretnie, skutecznie ubiegać się będzie o udzielenie na ich podstawie pozwolenia na budowę. Wówczas to prawa z ustalonych warunków zabudowy nie zostaną zniweczone przez uchwalony plan (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.).

W skardze kasacyjnej, przy zarzucie zawartym w punkcie 12, dotyczącym art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Studium Gminy [...] zakwestionowano także "wprowadzenie maksymalnego wskaźnika zabudowy 45 % mimo, iż w studium wskaźnik ten wynosi 90 %, co stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, nieuzasadnioną względami interesu publicznego, bez racjonalnego oraz dostatecznego uzasadnienia". Skarżąca do wątku tego nie wraca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Bliższa analiza zaskarżonego planu zdaje się wskazywać, że dotyczy to wskaźnika 45 % powierzchni zabudowy dla sąsiedniego terenu RU-1 zawartego w planie w § 54 pkt 3. W związku z tym, że powyższy zarzut nie został sprecyzowany w skardze kasacyjnej i uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrzył go merytorycznie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i z § 4 pkt 4 r.MI. (zdublowanego w punktach 5 i 14). Podnosząc go skarżąca zarzucała, że niezasadnie w planie sprecyzowano, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokalizowane na poszczególnych terenach objętych planem. Uzasadnienie tego zarzutu znalazło się na stronach 10 i 11 skargi kasacyjnej. Jest ono jednak zanadto ogólne. Skarżąca powołuje się na § 4 pkt 4 r.MI zaznaczając, że dla poszczególnych terenów określa się przeznaczenie i zasady ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający spośród innych numerów. Nie wiadomo jednak, co w istocie skarżąca kwestionuje – czy dopuszczenie w planie określonego rodzaju zabudowy (budynków gospodarczych), czy kwestionuje w ogóle możliwość wskazania rodzaju zabudowy. Zarzut ten nie mógł być zatem merytorycznie rozpatrzony.

Skarżąca żądała w skardze, następnie podtrzymując to żądanie w skardze kasacyjnej, stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do obszaru wszystkich jej działek. W zakresie więc w jakim planu ostatecznie skutecznie nie podważono, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku. Dotyczyło to części działki [...] (według numeracji na rysunku planu) w części objętej symbolem KDZ-1. Innymi słowy, plan, w zakresie wyznaczonym liniami drogi KDZ-1 nie został wzruszony. Oddalenie skargi kasacyjnej dotyczy też tej części zaskarżonego wyroku, która odnosiła się do pozostałych działek skarżącej, innych aniżeli [...], [...], [...] i [...] (według numeracji w planie), czyli działek w obszarze oznaczonym w planie symbolem RU-1. Skarga kasacyjna, jak wynika z jej zarzutów i uzasadnienia, poza jedną wzmianką dotyczącą parametru powierzchni zabudowy, nie dotyczy terenów RU-1. Świadczy o tym choćby to, że powołano się w niej tylko na § 46 planu regulującego przeznaczenie terenów R-2, a nie przywołano § 52 i nast. regulujących przeznaczenie terenów RU-1.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia końcowo, że nie odniósł się do wszystkich licznie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej, uznając że wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej w części zarzutów najdalej idących, byłby to zabieg zbędny.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 i 209 P.p.s.a., a na zasądzone od Gminy [...] na rzecz [...] sp. z o.o. koszty w kwocie 1287 zł złożyły się:

– wpis od skargi w kwocie 300 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 40 akt sądowych),

– wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 155 akt sądowych),

– opłata kancelaryjna w kwocie 100 zł za sporządzenie uzasadnienia (potwierdzenie wpłaty na k. 109 akt sądowych),

– opłata skarbowa w kwocie 17 zł od złożonego przez stronę skarżącą pełnomocnictwa (k. 20 akt sądowych),

– kwoty 480 zł i 420 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.)

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 29 sierpnia 2022 r. (k. 169 akt sądowych).