Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2086/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I.G. – B. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 31 sierpnia 2017 r. I.G. i J. G. ("skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w trybie uregulowanym w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, "u.s.g."), skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic N. i W. w K. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. [...]), w zakresie przeznaczenia części działki nr [...] na drogę dojazdową gminną oznaczoną symbolem KDD-4 oraz drogę dojazdową gminną oznaczoną symbolem KDD-3, przeznaczenia części działki nr [...] na drogę dojazdową gminną oznaczoną symbolem KDD-3, wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki nr [...] w części obejmującej działkę gdzie posadowiony jest budynek mieszkalny, zarówno w części tekstowej uchwały, jak również w części graficznej.

We wniesionej skardze skarżący zarzucili naruszenie:

-art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., "u.p.z.p."), jak również art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady proporcjonalności w ważeniu interesu skarżących i interesu publicznego, naruszeniu zasady równości oraz przekroczeniu władztwa planistycznego poprzez wyznaczenie na działkach stanowiących własność skarżących drogi oznaczonej symbolem KDD-4 oraz drogi oznaczonej symbolem KDD-3 nie mających na celu zaspokojenie interesu publicznego, lecz mających na celu zaspokojenie interesu pojedynczego obywatela, tj. właściciela nieruchomości sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym [...] i działek powstałych z podziału tej działki;

-art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności skarżących, przez nieuprawnione ograniczenie prawa skarżących do dysponowania nieruchomością poprzez wyodrębnienie pasa ziemi z przeznaczeniem na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczonej symbolem KDD-3 i KDD-4 z części działki o numerze ewidencyjnym [...] i części działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w części przez budynek mieszkalny posadowiony na działce oraz zagospodarowania nieruchomości nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji także nadużycie władztwa planistycznego;

-art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w części przez budynek mieszkalny znajdujący się na przedmiotowej działce dopuszczając się przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności skarżących, bez usprawiedliwionych powodów;

-art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez nieprecyzyjne określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki o numerze ewidencyjnym [...], w miejscu gdzie posadowiony jest budynek mieszkalny, poprzez niewskazanie odległości pomiędzy budynkiem a zewnętrzną osią krawędzi jezdni.

Mając na uwadze, iż uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie zmiany treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżący wskazali, że zarzuty przedstawione w skardze stanowiły przedmiot wezwania Rady Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą. Rada Miasta K. nie udzieliła żadnej odpowiedzi na skierowane wezwanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że procedura planistyczna była w niniejszym postępowaniu zachowana, a ograniczenie prawa własności ma na celu dobro ogółu obywateli, a nie tylko jednostki.

Wyrokiem z 27 lutego 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2568/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił powyższą skargę, w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wyznaczenie dróg oznaczonych symbolem KDD-4 oraz KDD-3 nie ma na celu zaspokojenia interesu publicznego, lecz służy zaspokojeniu interesu pojedynczego obywatela, tj. właściciela nieruchomości sąsiedniej działki o nr ewid. [...] i działek powstałych po podziale tej działki. Słusznie skarżący powołali treść art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; u.g.n.). W decyzji z [...] lipca 2010 r. Burmistrza Miasta K. zatwierdzającej podział działki nr [...] obwarowano, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku tego podziału, zostaną ustanowione stosowne służebności m.in. drogowe. Zgodnie z § 16 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta K. minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej wynosi 600 m². Nie było zatem przeszkód - biorąc pod uwagę powierzchnię zarówno dzielonej jak i nowopowstałych działek - żeby zapewnić dostęp do drogi publicznej działkom powstałym w wyniku podziału w ramach działki nr [...]. W ocenie Sądu I instancji nie był także racjonalnym argument organu, że zaprojektowanie dróg przebiegających przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] podyktowane jest zapewnieniem minimalnej obsługi komunikacyjnej dla wszystkich działek budowlanych z tego terenu, także powstałych po ewentualnym podziale działki [...]. Skoro bowiem skarżący nie podjęli żadnych działań zmierzających do podziału przedmiotowych działek, argument ten jest oderwany od stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu I instancji, w tych okolicznościach usytuowanie drogi KDD-4, przebiegającej przez obszar nieruchomości skarżących, świadczy o nadużyciu przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego.

Projektowane drogi oznaczone symbolem KDD-4 i KDD-3 nie zapewniają dostępu do drogi dla właścicieli innych nieruchomości, poza właścicielem działek powstałych w wyniku podziału działki o numerze [...]. Kwestionowane drogi nie będą stanowiły drogi przelotowej, nie służą zapewnieniu ciągłości ciągu komunikacyjnego. Droga oznaczona symbolem KDD-4 łączy się jedynie z nowo projektowaną drogą oznaczoną symbolem KDD-3, której przebieg skarżący także kwestionują. Skarżący w związku z wyznaczeniem dróg oznaczonych symbolami KDD-3 i KDD-4 oraz wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy pozbawieni zostaną prawa swobodnego dysponowania swoją własnością o łącznej powierzchni 6491 m², z czego na drogi przeznaczona zostanie powierzchnia 3575 m². W takiej sytuacji organ dokonując wyodrębnienia pasa ziemi z przeznaczeniem na drogę publiczną klasy dojazdowej naruszył zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu skarżących i interesu publicznego oraz zasadę równości, dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego gminy, jak również w sposób rażący naruszył prawo własności skarżących.

Sąd podzielił również stanowisko skarżących, że wyznaczenie na rysunku planu na działce nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy w części przez budynek mieszkalny nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego i bez uwzględnienia takich parametrów jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne oraz prawo własności. Brak jest bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w planie miejscowym przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy przez część budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]. W ocenie Sądu I instancji rysunek planu w tej części odnoszącej się do nieprzekraczalnej linii zabudowy w miejscu gdzie na działce posadowiony jest budynek mieszkalny jest nieprecyzyjny, bowiem na podstawie rysunku nie jest możliwe ustalenie jaka odległość powinna być zachowana pomiędzy budynkiem a zewnętrzną krawędzią osi jezdni. Opracowując plan miejscowy organ ma obowiązek przestrzegać przepisów prawa, w tym art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem budynki od drogi gminne powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi osi jezdni co najmniej o 6 metrów czyli określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w części działki o numerze [...], w części od ulicy W., w miejscu gdzie znajduje się budynek, powinno wynosić co najmniej 6 metrów - co nie zostało zachowane.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniosła Rada Miasta K., zaskarżając go w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu ww. skargi kasacyjnej, wyrokiem z 1 września 2021 r. o sygn. akt II OSK 3111/18 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że w żaden sposób nie zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego stwierdzono nieważność:

-§16 pkt 2 lit. c planu miejscowego tj. dotyczącego nieprzekraczalnych linii zabudowy w odniesieniu do terenów MN/U-1, MN/U-2, MN/U-3, MN/U-4, MN/U-5;

-§16 pkt 5 lit. e ustalającego dla terenu MN/U-5 obsługę komunikacyjną nie tylko z dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych symbolami KDD-3 i KDD-4, ale również z drogi publicznej znajdującej się poza granicami planu (ul. W.) na zasadach określonych przepisami odrębnymi;

-§17 pkt 5 lit. b planu miejscowego w całości, skoro ten zapis planu ustala obsługę komunikacyjną dla terenu MN/U-7 z dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych symbolami KDD-3 i KDD-4 oraz z dróg publicznych znajdujących się poza granicami planu na zasadach określonych przepisami odrębnymi. Poza tym Sąd kasacyjny podniósł, że kolejną nieprawidłowością uzasadnienia zaskarżonego wyroku jest także wykazywanie przez Sąd I instancji istotnych uchybień rysunku planu odnoszącego się do nieprzekraczalnej linii zabudowy i jednoczesny brak stwierdzenia nieważności rysunku planu w zakresie dróg KDD 3 i KDD 4. Uzasadnienie wyroku pozostaje w tym zakresie w oczywistej sprzeczności z jego sentencją.

Następnie NSA stwierdził, że całkowicie nieprzekonujące, wykraczające poza granice sprawy i pozostające w oczywistej sprzeczności z treścią art. 93 ust. 3 u.g.n. są dywagacje Sądu I dotyczące podziału dokonanego w 2010 r. Przedmiotem oceny Sądu nie powinna być legalność decyzji podziałowej wydanej 6 lat przed uchwaleniem planu. Za całkowicie oderwane od zakresu kontroli legalności NSA uznał również wywody Sądu I instancji co do braku przelotowości ww. dróg dojazdowych. Wskazał, że ze swej istoty droga dojazdowa nie musi być drogą, która ma charakter drogi przelotowej. Zauważył, że polski system planistyczny w oczywisty sposób dopuszcza wprowadzanie do planów dróg dojazdowych i władztwo planistyczne w tym zakresie nie jest w żaden sposób uzależnione od tego czy droga ma charakter przelotowy, co na marginesie nie jest zasadą przy tej klasy drogach. Zaznaczył nadto, że nie odniesiono się w uzasadnieniu wyroku do tej okoliczności, że projektowana droga KDD 3 łączy się z ulicą N.

Za absolutnie dowolne i niewystarczające NSA uznał też rozważania Sądu I instancji w zakresie naruszenia władztwa planistycznego. Wskazał, że sam teren skarżących ma powierzchnię 3,7 ha. W związku z tym w świetle racjonalnego kreowania ładu przestrzennego konieczne było rozważenie czy dopuszczona planem zabudowa terenów przy ul. W. mogła być połączona z zaplanowaniem dróg dojazdowych. Plan wyznacza zasady urbanizacji terenu na przyszłość i organ wskazuje, że zaprojektowanie dróg przebiegających przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] podyktowane było zapewnieniem minimalnej obsługi komunikacyjnej dla wszystkich działek budowlanych z tego terenu, także powstałych po ewentualnym podziale działki [...]. Tym samym stwierdzenie Sądu I instancji, że skoro skarżący nie podjęli żadnych działań zmierzających do podziału, to argument ten jest oderwany od stanu faktycznego sprawy, jest błędne.

Końcowo NSA zaznaczył, że konieczne są dodatkowe ustalenia w zakresie tego czy plan miejscowy pozwala na usytuowanie jezdni drogi KDD 4 w odległości 6 m od budynku.

W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy, w związku z zaleceniami zawartymi w ww. wyroku NSA, wezwano organ do uzupełnienia stanowiska.

W piśmie z 6 grudnia 2021 r. Przewodniczący Rady Miasta K. wskazał, że odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy na wysokości budynku położonego na działce nr ewid. [...] obręb [...] w K. przy ul. W. od linii rozgraniczających drogi KDD-4 wynosi 6 m. Linia rozgraniczająca drogi nie jest tożsama z krawędzią jezdni. Na pas drogowy ograniczony liniami rozgraniczającymi składa się między innymi jezdnia i chodniki. Do ww. pisma załączono mapę zasadniczą z naniesionymi przez uprawnionego geodetę liniami rozgraniczającymi drogi KDD-4 z wyrysowaną linią zabudowy na wysokości ww. budynku, zaznaczając, że powyższe naniesienia wynikają z ustaleń planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed rozwinięciem tej oceny Sąd dostrzega, że rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ww. ustawy zmieniającej, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skarżony w części plan został wydany przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy zmieniającej. Tym samym, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., skarżący obowiązani byli przed wniesieniem niniejszej skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Warunek ten spełnili; następnie, z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji), wnieśli skargę do tut. Sądu.

Sąd zauważa także, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. oraz, że w przepisie tym legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że legitymacja do wniesienia na tej podstawie skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (por. wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17). W kontekście okoliczności niniejszej sprawy Sąd zaznacza nadto, że o naruszeniu interesu prawnego (legitymującego do wniesienia skargi na plan), rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zwykle ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień lub nałożonych obowiązków).

Kierując się powyższym Sąd przyjął, że posiadanie przez skarżących interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, albowiem są oni wspówłaścicielami działek nr ewid. [...] i [...] oraz [...], obręb [...], w K., objętych - kwestionowanym w części - planem (v. Kw nr [...]). Sąd przyjął również, że skarżący wykazali w skardze naruszenie ich interesu prawnego ustaleniami planu. Ustalenia te przesądzają bowiem o tym, że w części ww. działki skarżących stanowić mają drogę dojazdową gminną o symbolu KDD-4 oraz drogę dojazdową gminną o symbolu KDD-3, co ogranicza skarżących w możliwości ich zagospodarowania. O wskazanym przeznaczeniu części nieruchomości skarżących decyduje § 24 planu miejscowego, naruszając w efekcie interes prawny skarżących poprzez ograniczenie ich prawa własności, co jednak nie jest jeszcze równoznaczne z bezprawnością takiego naruszenia. Tego rodzaju kwestię sąd administracyjny rozstrzyga dopiero w ramach merytorycznej kontroli legalności zaskarżonego aktu - por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2970/17. Przy czym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy w przedmiocie planu miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego/skarżących jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, mianowicie gdy wystąpi istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Przechodząc do rozpoznania skargi Sąd zauważa natomiast, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. o sygn. akt K 27/00, opubl. OTK 2001/2/29 wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Zatem władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Zachowanie zasady proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego i nie stanowi jego nadużycia. Oznacza to, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła swoich uprawnień, i wprowadziła tylko te konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności, proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności (por. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 15/17). Rolą organu planistycznego jest więc wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyroki NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15; z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 224/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1410/16, "Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX)."

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd zaznacza przede wszystkim, że orzekając ponownie w sprawie, na skutek wyroku z 1 września 2021 r. o sygn. akt II OSK 3111/18, związany był wykładnią prawa dokonaną w tym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie.

Stąd też Sąd zauważa, że w ww. wyroku Sąd kasacyjny w sposób jednoznaczny odniósł się do okoliczności (dotychczas) podnoszonych przez skarżących w postępowaniu a mających wskazywać na naruszenie władztwa planistycznego. NSA wyraźnie wskazał, że argumenty te, podzielone następnie przez Sąd I instancji w wyroku z 27 lutego 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2568/17, są niewystarczające do stwierdzenia ww. naruszenia. Tak Sąd kasacyjny ocenił okoliczności związane z podziałem działki sąsiedniej o nr ewid. [...], brak przelotowości projektowanych dróg dojazdowych, a także brak podjęcia przez skarżących działań zmierzających do podziału ich nieruchomości. Sąd Naczelny zauważył przy tym, że teren skarżących ma powierzchnię 3,7 ha; gmina dysponuje zespołem uprawnień doktrynalnie określonym władztwem planistycznym, którego jednym z kluczowych elementów jest uprawnienie do przeznaczania nieruchomości na cele publiczne, w tym poprzez kreowanie przestrzeni publicznej, w szczególności dróg publicznych służących do obsługi komunikacyjnej; w świetle racjonalnego kreowania ładu przestrzennego konieczne było rozważenie czy dopuszczona planem zabudowa terenów przy ul. W. może być połączona z zaplanowaniem dróg dojazdowych. Nadto NSA dodał, że plan wyznacza zasady urbanizacji terenu na przyszłość, a organ wskazuje, że zaprojektowanie dróg przebiegających przez działki skarżących podyktowane było zapewnieniem minimalnej obsługi komunikacyjnej dla wszystkich działek budowlanych z tego terenu.

Mając na uwadze stanowisko NSA zajęte w niniejszej sprawie, tut. Sąd po ponownym jej rozpoznaniu uznał, że kontrolowana uchwała w zaskarżonej części nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione.

I tak, Sąd zaznacza, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nakłada na gminę obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest więc uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia dróg służących m.in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Realizacja tego celu nie jest możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw, dlatego też organ dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli nieruchomości powinien kierować się zasadą proporcjonalności, wyważając w efekcie interes publiczny i prywatny, dążąc do nieograniczania nadmiernie prawa własności osób, których nieruchomości pozostają w obszarze objętym planem miejscowym.

Dalej, Sąd zauważa, że oprócz argumentacji dotychczas w sprawie podnoszonej, do której to w istocie w całości odniósł się Sąd kasacyjny (uznając ją za niewystarczającą do postawienia zarzutu naruszenia władztwa planistycznego), skarżący nie podnieśli żadnej nowej. Z akt sprawy wynika zaś, że są współwłaścicielami działek nr ewid. [...] i [...] ([...]i [...]) z obrębu [...] położonych w K. przy ul. W. o powierzchni 3,7 ha. Działki te, zgodnie z kwestionowanym planem miejscowym, przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe, a także pod drogi dojazdowe KDD-3 i KDD-4 (v. § 16 planu i teren oznaczony symbolem MN/U-5; § 24 planu i teren oznaczony symbolem KDD-3 i KDD-4). Wskazane działki przylegają do ul. Wygonowej i z tej też strony mają zapewniony dojazd do drogi. Przy czym, plan miejscowy umożliwia podział tych nieruchomości przewidując, że minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki budowlanej wynosi 600 m² (v. § 16 pkt 4 planu miejscowego). Zaprojektowanie ww. dróg dojazdowych uznano za niezbędne do obsługi komunikacyjnej przyległych terenów mieszkaniowych, jak również do wyposażenia tych terenów w urządzenia infrastruktury. Jednocześnie drogę KDD-4 zaplanowano nie tylko po działkach skarżących, ale też (w takim samym stopniu) po działkach wydzielonych z działki [...]. W żaden sposób nie pogorszyło to sytuacji skarżących, co więcej – w stosunku do poprzednio obowiązującego na tym terenie planu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]), sytuację tę poprawiło, skoro zrezygnowano z dwóch dodatkowych dróg dojazdowych, a drogę dojazdową KDD-4 odsunięto od budynku skarżących (położonego na działce nr ewid. [...], uwzględniając tym samym zagospodarowanie terenu tej działki) i zaplanowano w części na działkach sąsiednich, "zmniejszając" w ten sposób ingerencję w prawo własności skarżących. Wskazana droga KDD-4 łączy się z projektowaną drogą KDD-3, ta zaś – z ul. N., tworząc dodatkowy układ komunikacyjny (na dość dużym terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe i usługi), zapewniając w ten sposób sprawniejszą komunikację.

Dostrzegając powyższe, mając jednocześnie na uwadze, że plan miejscowy wyznacza zasady urbanizacji terenu na przyszłość Sąd nie znalazł przyczyn, dla których rozpoznawaną skargę należałoby podzielić ze wskazaniem na przekroczenie władztwa planistycznego poprzez wyznaczenie na działkach skarżących dróg dojazdowych. Dokonując takiej oceny Sąd kierował się stanowiskiem NSA przedstawionym w sprawie. Uznał w efekcie, że Gmina uzasadniła dokonaną w ww. sposób ingerencję w prawo własności skarżących; wykazała przy tym, że ingerencja ta jest konieczna i "przewidziana" wyłącznie w zakresie niezbędnym; ma na celu dobro ogółu obywateli, a nie tylko jednostki. Zaprojektowane drogi KDD-3 i KDD-4 stanowią bowiem minimalną obsługę komunikacyjną dla wszystkich działek budowlanych z tego terenu (o ograniczonym dostępie), także powstałych po ewentualnym podziale działek skarżących. Kreując w ten sposób przestrzeń Gmina mogła kierować się koniecznością: zapewnienia swobodnego funkcjonowania mieszkańców, rozwoju infrastruktury technicznej oraz przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych. Sąd zwraca przy tym uwagę, że teren skarżących to obszar w kształcie trapezu o głębokości zmiennej od 130 do 250 m, położony przy jednej drodze – ul. W. Rezygnacja z dróg KDD-3 i KDD-4 oznaczałaby wprowadzenie obsługi ww. terenu wyłącznie od ul. W, co nie może być bez znaczenia jeśli dodatkowo zważy się, że jest to obszar przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne i nieuciążliwe usługi.

Sąd stwierdza przy tym, że w wykonaniu przepisów u.p.z.p. może dojść do ograniczenia prawa własności. Niemniej jednak w akcie tym określono również mechanizm rekompensowania skutków takich ograniczeń (v. art. 36).

Analizując sprawę Sąd nie podzielił skargi skarżących także w kwestii dotyczącej wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki o nr ewid. [...] w części przez budynek mieszkalny znajdujący się na tej działce, a także nieprecyzyjnego określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy poprzez niewskazanie odległości pomiędzy ww. budynkiem a zewnętrzną osią krawędzi jezdni. Na rysunku zaskarżonego planu oznaczona została odległość linii zabudowy od linii rozgraniczającej drogi. Odległość ta jest taka sama na całym odcinku i wynosi 6 m. Owszem, w części przebiega przez budynek istniejący już w dacie uchwalania planu na działce nr ewid. [...], niemniej jednak należy jeszcze raz zważyć, że wskazane ustalenie planu miejscowego ma wyznaczać zasady urbanizacji terenu na przyszłość (nie może więc odnosić się do wybudowanego już obiektu). Poza tym Sąd zaznacza, że ww. budynek usytuowany jest w odległości 5,4 m od linii rozgraniczającej drogę KDD-4, w której mieszczą się chodniki i jezdnia, a to nie stanowi o naruszeniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 1376), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej. Zaplanowany pas drogowy o szerokości 8 m pozwala bowiem na usytuowanie jezdni w wymaganej odległości 6 m od budynku.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.