Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 655/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 zd. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1, art. 56 zd. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2 pkt 17, 20, 21, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu U. M.-J. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne uczestników postępowania: Stowarzyszenia F. Z. w B., Stowarzyszenia Zwykłego Z. B. w B., Fundacji T. U. Ś. w B. oraz Stowarzyszenia Zwykłego F. Z. w B., wykonane na zasadzie prawa pomocy.-


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] ustalił – na wniosek Miast B. – lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na: budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w B. składającego się z instalacji: - termicznego przekształcania odpadów, - waloryzacji żużIa, - zestalania i chemicznej stabilizacji popiołów i stałych pozostałości z systemu oczyszczania spalin oraz budynków przeznaczonych na cele technologiczne, administracyjne, socjalne, edukacyjne a także z budowli towarzyszących, niezbędnej infrastruktury technicznej, wewnętrznej komunikacji i zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb 13, położonych w B. przy ul. G., realizowanej w ramach projektu pod nazwą "Zintegrowany system gospodarki odpadami dla aglomeracji białostockiej". Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono linią koloru czerwonego na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do decyzji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniono to faktem, że przedmiotowy projekt współfinansowany jest z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 co stanowi istotny interes społeczny, bowiem nieprzedłożenie do 15 kwietnia 2011 r. m.in. zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przedmiotowego przedsięwzięcia spowoduje utratę dofinansowania, a tym samym brak możliwości jego realizacji. Natomiast planowe uzyskanie ww. decyzji umożliwi wykorzystanie zabezpieczonych środków na realizację tego zadania, co odciąży budżet inwestora z konieczności pokrycia całości kosztów inwestycyjnych. W decyzji określono warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zawarto ustalenia: dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustalenia w zakresie obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej oraz w zakresie obsługi komunikacyjnej a także wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły działające na prawach strony: Stowarzyszenie "F. Z." w B., Stowarzyszenie "O." w B. oraz Stowarzyszenie "E. B." w B..

Stowarzyszenie F. Z. zakwestionowało celowość budowy spalarni odpadów w B. Zdaniem tego Stowarzyszenia, spalarnia sensownie może być zlokalizowana tylko w H. obok wysypiska, sortowni i kompostowni odpadów. Każda inna lokalizacja nie ma sensu, ponieważ niesortowane śmieci nie nadają się do spalania. W Unii Europejskiej 90% śmieci segreguje się, a do spalania trafia tylko 1-10%. Budowa spalarni na terenie miasta B. jest według Stowarzyszenia sprzeczna z prawem, tj. z art. 73 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Stowarzyszenie "O." zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa oraz art. 7 w zw. z art. 8 kpa, poprzez wydanie decyzji o ustaleniu celu publicznego przez Prezydenta, mimo, że organ ten podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie i jednoczesny brak wyłączenia się przez pracowników Urzędu Miasta B. od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie. Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 8 kpa, poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo toczącego się przed SKO w B. postępowania odwoławczego dotyczącego wydanej w dniu [...] lutego 2011 r. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie ZUOK w B. ([...]), a także naruszenie art. 108 § 1 kpa poprzez nieadekwatne uzasadnienie oparte na fałszywych przesłankach, którymi kierował się organ nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Stowarzyszenie "E. B." zakwestionowało prawidłowość kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego uważając, że nie będzie ono służyć wszystkim mieszkańcom obszaru objętego projektem. Kolejną kwestią podnoszoną przez odwołujące się Stowarzyszenie była sprawa uzyskiwania przez projektowaną instalację przychodów ze sprzedaży energii elektrycznej i cieplnej oraz naruszenie zasady konkurencyjności poprzez budowę i uruchomienie instalacji chemicznej stabilizacji popiołów oraz stałych pozostałości z systemu oczyszczania spalin która, zdaniem Stowarzyszenia, będzie produkowała wyroby budowlane. Stowarzyszenie podniosło także zarzut nieuzasadnionego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przez organ wydający decyzję.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzyło postępowanie w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji potraktował planowane przedsięwzięcie jako inwestycję o znaczeniu wojewódzkim, co nie wynika wprawdzie bezpośrednio z treści decyzji, ale z faktu dokonania uzgodnienia z Marszałkiem Województwa P. (postanowienie z dnia [...] marca 2011 r.), a także z załączonej do wniosku inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (ujęcie inwestycji w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa P.). Wskazano, że w takim wypadku, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Kolegium podniosło, że przepis ten wyznacza wyłączną właściwość organu administracji publicznej do wydania decyzji. Jeżeli więc teren objęty wnioskiem położony jest w granicach miasta B. to właściwym organem do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent B. Wbrew zarzutom skarżących Kolegium nie dopatrzyło się przesłanek do wyłączenia tego organu od załatwienia przedmiotowej sprawy. Wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż inwestorem, a jednocześnie stroną postępowania jest Gmina (Miasto) B. Z faktu tego nie wynika jednak, zdaniem Kolegium, domniemanie obowiązku wyłączenia Prezydenta Miasta B. W ocenie Kolegium regulacje zawarte w przepisach art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa nie mają w sprawie zastosowania. Pierwsza dotyczy bowiem wyłączenia pracownika organu nie zaś organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji zawartej w art. 25 § 1 kpa (interes majątkowy kierownika organu), która również nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla której inwestorem jest gmina. Także przepis art. 24 § 1 pkt 4 kpa nie znajduje wprost zastosowania w sprawie, jako że wójt, burmistrz (prezydent miasta) nie jest przedstawicielem ustawowym gminy.

W dalszej kolejności Kolegium podało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest na wniosek inwestora. Organ administracji publicznej związany jest treścią wniosku co do rodzaju planowanej inwestycji i nie może ingerować w jego zakres ani badać celowości realizacji planowanej inwestycji. Zadaniem organu jest ustalenie lokalizacji inwestycji i warunków tej realizacji, zgodnie z art. 54 ustawy. Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może dotyczyć wyłącznie przedsięwzięcia, które odnosi się do realizacji celów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Kolegium planowana inwestycja określona jako "zakład unieszkodliwiania odpadów komunalnych" jest celem publicznym. Planowany zakład stanowi kompleks obiektów i urządzeń powiązanych ze sobą funkcjonalnie, niezbędnych do prowadzenia procesu unieszkodliwiania odpadów. Bez znaczenia, zdaniem Kolegium, dla uznania inwestycji jako inwestycji celu publicznego jest zamiar wykorzystania wytworzonej w procesie unieszkodliwiania odpadów energii cieplnej, czy też innych produktów tego procesu. Kolegium rozważyło zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisu art. 73 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Wskazano, że niewątpliwie planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w granicach administracyjnych Miasta B. Dlatego, zdaniem Kolegium, ustalenia wymaga kwestia, czy będzie ono stanowiło zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Miarodajnym wskaźnikiem, w ocenie Kolegium, w tym zakresie są wyniki postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Wskazano, że z ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lutego 2011 r. (utrzymanej w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] maja 2011 r.) wynika, że planowana inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko, w tym zdrowie ludzi. W wyniku realizacji i eksploatacji Zakładu w planowanym wariancie technologicznym i lokalizacyjnym będą dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem inwestycji tzn. nie przewiduje się przekroczeń dopuszczalnych norm emisyjnych. Przedmiotową decyzją nie ustalono konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, przewidzianego w przypadku braku możliwości zachowania standardów jakości środowiska. Nie ustalono też wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii uznając, że planowana inwestycja nie mieści się w tej kategorii zakładów. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że art. 73 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, ani też żaden inny przepis prawa nie zakazuje realizacji inwestycji objętej wnioskiem, jak również nie wprowadza ograniczeń co do jej zakresu. Stąd organ nie miał podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji określonej we wniosku inwestora na terenie wskazanym liniami rozgraniczającymi. W ocenie Kolegium w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło, wbrew zarzutom, do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i 8 kpa. Organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie administracyjne i zgodnie z wymogami ustawy ustalił stan faktyczny, na podstawie którego wydał zaskarżoną decyzję. Odnośnie uzasadnienia w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności podano, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wykonalna z mocy prawa. Zasadą procesu administracyjnego jest, że decyzje podlegają wykonaniu wtedy gdy są ostateczne (art. 130 kpa), a wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Zastosowanie art. 108 kpa dającego możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności ma charakter wyjątkowy. W niniejszej sprawie organ I instancji wprawdzie nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, jednakże - zdaniem Kolegium - pozostaje to bez wpływu na postępowanie oraz prawa i obowiązki stron postępowania. Sama decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi skutków o charterze materialnym, nie daje też wnioskodawcy żadnych praw do rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia. Jest kolejnym etapem procesu inwestycyjnego i umożliwia wystąpienie z wnioskiem o następną decyzję, w tym przypadku o pozwoleniu na budowę. Jednak decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wydana zanim decyzja lokalizacyjna nie stanie się ostateczna. Wykonalność decyzji, o której mowa w art. 108 kpa cechuje się tym, że możliwe jest zastosowanie środków przymusu przewidzianych w przepisach o egzekucji administracyjnej, nie może być zatem rozumiana jako uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie innej decyzji w procesie inwestycyjnym niezależnie od słuszności i celowości takiego postępowania organu. Stąd też, zdaniem Kolegium, należało zaskarżoną decyzję uchylić w części nadającej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzyć postępowanie. Końcowo podano, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, która stanowi załącznik do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji stała się ostateczna po jej utrzymaniu w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. a zatem posiadała ten walor w dniu orzekania w przedmiotowej sprawie. Nie było zatem uzasadnionych podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji tylko z tego względu, że nie miała ona charakteru decyzji ostatecznej w dniu składania wniosku o wydanie zaskarżonej decyzji.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyło Stowarzyszenie "O." w B. i zarzuciło naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 7 w zw. z art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Prezydenta, mimo że organ ten podlegał wyłączeniu od udziału w postepowaniu w niniejszej sprawie i jednoczesny brak wyłączenia się pracowników Urzędu Miasta B. Pełnomocnik uczestników postępowania: Stowarzyszenia F. Z. w B., Stowarzyszenia Zwykłego Z. B., Fundacji T. U. Ś., Stowarzyszenia Zwykłego F. Z. w B. w piśmie procesowym z dnia 29 września 2014 r. podtrzymał ww. zarzut skargi i nadto podniósł zarzut naruszenia art. 73 pkt 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, poprzez wydanie decyzji pozwalającej na ustalenie lokalizacji celu publicznego podczas gdy z regulacji tej jasno wynika, iż zabroniona jest budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. W ocenie strony skarżącej Prezydent Miasta B., który wydał w sprawie decyzję w I instancji podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w którym wnioskodawcą jest Gmina (Miasta) B. Takiego stanowiska Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela. Zdaniem Sądu brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązek taki nie wynika z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa. Przepis art. 24 § 1 pkt 1 kpa stanowi o wyłączeniu pracownika organu, a nie organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem regulacji art. 25 § 1 kpa, jednakże nie dotyczy on orzekania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla której inwestorem jest gmina. Art. 24 § 1 pkt 4 kpa również nie znajduje wprost zastosowania, gdyż wójt, burmistrz, prezydent miasta nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. Nie można, bowiem stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa, jej przedstawicielem. Art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa stwarza, jedynie, domniemanie wyłączenia organu wykonawczego gminy w sprawach, w których jego gmina jest stroną postępowania administracyjnego. Tymczasem gmina jest tworem o szczególnej pozycji ustrojowej, z jednej strony nosicielem imperium (władztwa administracyjnego), z drugiej zaś podmiotem dominium (własności). Te dwie role gminy są rozdzielne. Czym innym jest uprawnienie, a zarazem obowiązek rozstrzygania spraw indywidualnych w zakresie i na zasadach prawem określonych i w ślad za tym do korzystania z władztwa administracyjnego, a czym innym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do majątku komunalnego. Fakt, że te dwie role gminy są rozdzielne nie oznacza, że nie mogą być wykonywane przez gminę jednocześnie. Więcej, stosownie do woli ustawodawcy, zobowiązującego gminy w przepisach prawa materialnego do rozstrzygania spraw indywidualnych oraz wyposażającego gminy w mienie komunalne, którym gmina ma racjonalnie gospodarować (zob. przepisy rozdz. V ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t. j.: Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), gminy winne te dwie funkcje realizować jednocześnie, również w odniesieniu do własnego majątku. Ustawodawca nie wprowadza w tej mierze zakazu. To oznacza, że wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. I dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt, burmistrz (prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. W tym sensie zaakceptować należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03), w której Sąd ten wychodzi z założenia, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których to postępowaniach nie ma ona legitymacji procesowej, nie wyłączając, czego już NSA w przedmiotowej uchwale expressis verbis nie zawarł, możliwości orzekania przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawach jej dotyczących. Taki też pogląd znaleźć można w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Glosa do przywołanej wyżej uchwały NSA z 19 maja 2003 r., "Samorząd terytorialny" nr 12, s. 70 i in.). Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08. Nie jest to pogląd odosobniony. Jest, bowiem prezentowany w innych wyrokach sądów administracyjnych: WSA w Kielcach z dnia 29 grudnia 2009 r. i z 19 maja 2010 r. – sygn. akt II SA/ Ke 643/09 i II SA/ Ke 185/10. Należy zaznaczyć, że kwestia zasadności wyłączenia organu samorządu terytorialnego od orzekania w sprawie w sytuacji, gdy wnioskodawcą inwestycji celu publicznego jest jednostka samorządowa, pojawiła się na szerszą skalę w sprawach dotyczących lokalizacji dróg publicznych (ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz. U. z 2008 r. nr 154, poz. 958). Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje tu jednoznaczne stanowisko wyrażające się w tym, że wykonywanie zadań publicznych jest zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty i jako wykonanie zadań własnych gminy należy postrzegać rolę inwestora, a nie interesu prawnego inwestora. Jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych, organu orzekającego, z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wczczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. (vide: wyroki NSA: z 30 marca 2010 r. – II OSK 88/10; z 22 czerwca 2010 r. – II OSK 503/10; z 17 listopada 2010 r. – II OSK 1873/10). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, analogiczny pogląd należy zastosować, jeżeli chodzi o realizację każdej inwestycji celu publicznego (niekoniecznie dotyczącej budowy dróg).

W stanie faktycznym tej sprawy inwestycja celu publicznego miała polegać na budowie zakładu unieszkodliwiania odpadów komunalnych jako inwestycja o znaczeniu wojewódzkim z wniosku Gminy B. Wniosek został złożony w oparciu o art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa). Żaden przepis tej ustawy nie wyłączył od wydania decyzji organu wykonawczego gminy. W treści z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy wprost zawarto zapis, że w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. Nie było zatem, w ocenie Sądu, podstaw, by stosować wyłączenie, na zasadzie domniemania, w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 kpa.

Przechodząc do merytorycznej części uzasadnienia podać należy, że stosowanie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego. Doprecyzowanie tej regulacji stanowi art. 50 ust. 1 zd. 1 ustawy, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 52 ust. 1 ustawy stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 ust. 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe oznacza, że organ, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której przeprowadzone przez niego postępowanie doprowadziłoby do konstatacji, że lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musiałby bowiem wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Takiej niezgodności, w sprawie niniejszej nie wykazano co obligowało do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji. Również Sąd nie dostrzega takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim podać należy, że prawidło planowaną inwestycję zakwalifikowano jako inwestycję celu publicznego. Przy kwalifikacji żądania należy mieć na uwadze art. 2 pkt 5 ustawy, który zawiera legalną definicję inwestycji celu publicznego. Zgodnie z tym przepisem, przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej w skrócie u.g.n.). Ażeby uznać zatem, że dana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego muszą być łącznie spełnione dwie przesłanki: 1) przedmiot (cel) inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 u.g.n., 2) inwestycja o tak określonym przedmiocie powinna mieć co najmniej znaczenie lokalne (gminne) - tak m.in. NSA w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2008 r., II OSK 222/07 (LEX nr 401751). W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organów obu instancji co do kwalifikacji planowanego przez inwestora zamierzenia jako inwestycji celu publicznego. Celem publicznym jest między innymi budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania, co wynika z art. 6 pkt 3 u.g.n. Pojęcie "unieszkodliwiania odpadów " zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 2 pkt 21 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 185, poz.1243), w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. I tak, ilekroć w ustawie jest mowa o unieszkodliwianiu odpadów - rozumie się przez to poddanie odpadów procesom przekształceń biologicznych, fizycznych lub chemicznych określonym w załączniku nr 6 do ustawy w celu doprowadzenia ich do stanu, który nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska (proces unieszkodliwiania D 10 wymieniony w zał. nr 6 - Termiczne przekształcanie odpadów w instalacjach lub urządzeniach zlokalizowanych na lądzie). Z kolei przez "termiczne przekształcanie odpadów" w myśl art. 3 ust. 2 pkt 20 tej ustawy rozumie się:

a) spalanie odpadów przez ich utlenianie;

b) inne procesy termicznego przekształcania odpadów, w tym pirolizę, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów termicznego przekształcania odpadów są następnie spalane.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o odpadach, termiczne przekształcanie odpadów może być prowadzone w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów. Przez "spalarnię odpadów" rozumie się natomiast zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do atmosfery, kontrolą sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych (art. 3 ust. 2 pkt 17 ustawy o odpadach).

Uwzględniając powyższe w stanie faktycznym niniejszej sprawy należy uznać, że zarówno wskazana we wniosku nazwa inwestycji, jak i dane dotyczące jej charakterystyki uzasadniają przyjęcie, iż przedmiotem zamierzenia jest budowa publicznych urządzeń służących do unieszkodliwiania odpadów z funkcją ich magazynowania (czasowego przetrzymywania lub gromadzenie przed odzyskiem lub unieszkodliwianiem) o znaczeniu ponadlokalnym. Rodzaj przedsięwzięcia, jako spalarni odpadów (zakładu przeznaczonego do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem wytwarzanej energii cieplnej i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania) dodatkowo potwierdza dołączona do wniosku decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji ta stała się ostateczna i prawomocna po oddaleniu przez NSA wyrokiem z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie [...] skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2012 r., [...] oddalającego skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję środowiskową).

Zasadnie także, w ocenie Sądu, organy przyjęły że art. 73 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska nie zakazuje realizacji inwestycji objętej wnioskiem. Zgodnie z tą regulacją w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. O ile istotnie planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w granicach administracyjnych Miasta B. to nie stanowi ono zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi co znajduje swoje potwierdzenie w wynikach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Podkreślić też należy, że inwestycja nie jest zaliczana do zakładów stwarzających zagrożenie poważnych awarii przemysłowych w rozumieniu art. 248 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Powołany przepis stanowi, że zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej "awarią przemysłową", w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku". Według ust. 2 powołanego art. 248 do zakładu, w którym przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego, przepis ust. 1 stosuje się w zależności od przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie. Jak wynika z dołączonej do akt tzw. decyzji środowiskowej planowana inwestycja nie jest inwestycją zaliczaną do stwarzających zagrożenie poważnych awarii przemysłowych, w rozumieniu art. 248 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu z urzędu radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 ww. ustawy oraz przepisów § 2 ust. 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 49). Obejmują one opłatę ze czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł powiększoną o należny podatek od towarów i usług, wyliczony według 23% stawki w kwocie 55,20 zł.