Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1175/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 14, art. 44
journal: Dz.U. 2000 nr 122 poz 1321
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym.
article: art. 105 par. 1, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. jawnej z siedzibą [...] - J. J., S. G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r., numer [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., numer [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz [...] Sp. jawnej z siedzibą w B. - J. J., S. G. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez "[...]" Spółkę jawną – J. J., Sławomir G. z siedzibą [...] jest decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. Nr [...], wydana w następującym stanie sprawy:

Skarżąca Spółka nabyła w dniu 21 kwietnia 2001 r. pojazd marki MAN nr rej. [...], zabudowany cysterną C.H. BUNGE typu TBC 19.5/3, nr seryjny [...]. Transportowy Dozór Techniczny, dopuszczając ww. pojazd do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, wystawił świadectwo nr [...] z dnia [...] października 2001 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2003 r.

W dniu 26 lutego 2003 r. przeprowadzono komisyjne badanie cystern drogowych. W odniesieniu do przedmiotowej cysterny, stwierdzono m. in. "brak pasa osłaniającego boki zbiornika wymaganego przepisami ADR. Pismem z 30 lipca 2004 r., sygn. [...] Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w W. odmówił skarżącej Spółce wydania zezwolenia na eksploatację przedmiotowej cysterny, stwierdzając, iż nie spełnia ona wymagań Umowy ADR dotyczących zabezpieczeń przeciwko uderzeniom bocznym i przewróceniu. Pismem z 14 września 2004 r., sygn. [...], Dyrektor podtrzymał stanowisko Kierownika Oddziału Transportowego Dozoru Technicznego w W.

Skarżąca Spółka, pismem z 17 kwietnia 2007 r., wezwała Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w W. do zapłaty kwoty 372.046,80 zł "tytułem odszkodowania za szkodę spowodowaną niezasadnym dopuszczeniem do przewozu towarów niebezpiecznych'' przedmiotowego pojazdu. W piśmie z 14 maja 2007 r., sygn. [...], Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w W. stwierdził, że wstrzymując eksploatację omawianego urządzenia, kierował się potrzebą zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych, które mogą stworzyć zagrożenie dla zdrowia, życia ludzkiego, mienia lub środowiska. Następnie, skarżąca Spółka wystąpiła przeciwko Transportowemu Dozorowi Technicznemu do Sądu Okręgowego w [...] z pozwem z 27 lipca 2007 r. o zapłatę odszkodowania. Sąd ten wyrokiem z [...] marca 2008 r., sygn. I C [...], oddalił powództwo. Apelację skarżącej Spółki oddalił Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z 21 maja 2008 r., sygn. I [...]. Sąd Apelacyjny, stwierdził, że sądy powszechne nie sprawują kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez właściwe organy na podstawie prawem przyznanych kompetencji, nie są powołane do badania ich zgodności z obowiązującym prawem.

Pismem z 3 kwietnia 2009 r., skarżąca Spółka wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, tj. trzech świadectw dopuszczenia pojazdu marki [...] nr rej. [...], nr [...], zarejestrowanego na "[...]" Spółkę jawną J. J., S. G., do przewozu materiałów niebezpiecznych wydanych w 2001 r., 2002 r. i 2003 r., zwłaszcza o numerach: [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. i [...] z dnia [...] września 2003 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, oraz zobowiązanie Transportowego Dozoru Technicznego w W. do przedłożenia oryginału 3 świadectw z ww. okresu 2001 - 2003 wraz z całością dokumentacji.

W dniu [...] lutego 2010 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie z uwagi (jak wskazał) na bezprzedmiotowość wniosku strony. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie świadectwa dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 237, poz. 2011, ze zm.), świadectwo dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, tzw. świadectwo ADR, jest wydawane przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego na wniosek posiadacza pojazdu, na okres nie dłuższy niż 1 rok. Oznacza to, że w chwili obecnej ww. świadectwa ADR wydane odpowiednio w 2001 r., 2002 r. i 2003 r. nie funkcjonują w obrocie prawnym. Skoro żądanie strony dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która już została wyeliminowana z obrotu prawnego, zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności świadectw jako bezprzedmiotowe powinno więc zostać umorzone na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Organ podał również, że postępowanie w zakresie wniosku strony o zobowiązanie Transportowego Dozoru Technicznego do przedłożenia oryginałów 3 ww. świadectw dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych należy także uznać za bezprzedmiotowe. Wniosek taki nie dotyczy bowiem indywidualnej sprawy rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, o której mowa w przepisie art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2010 r., Nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania i powtórzył argumentację prezentowaną we wcześniejszym orzeczeniu. Podkreślił, że w chwili obecnej ww. świadectwa ADR wydane odpowiednio w 2001 r., 2002 r. i 2003 r. nie funkcjonują w obrocie prawnym. Upływ oznaczonego w decyzji czasu jej obowiązywania powoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego, a co za tym idzie, bezprzedmiotowe jest dalsze postępowanie dotyczące takiej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. skarżąca – "[...]" Spółka jawna, wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 2 k.p.a. oraz art. 104 i art. 105 § 1 tej ustawy. Podniosła, że organ nie wyjaśnił w sprawie, na jakiej podstawie przyjął, że świadectwa stanowią decyzje administracyjne. Takie stanowisko prezentowały sądy powszechne w postępowaniu odszkodowawczym, ale w apelacji skarżąca Spółka to stanowisko Sądu kwestionowała. Organ w niniejszym postępowaniu nie był związany poglądem Sądu powszechnego. Nadto, skarżąca Spółka podniosła, iż przedmiotowe decyzje nie zostały nigdy uchylone, zaś sam fakt upływu czasu, na który zostały wydane, nie może być rozumiany jako wyeliminowanie decyzji z obrotu. Skarżąca wskazała również na to, że organ nie mógł w sprawie umorzyć postępowania; w postępowaniu nieważnościowym zgodnie z art. 157 k.p.a. organ może odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego., wobec jego niedopuszczalności przedmiotowej lub podmiotowej.

W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W nawiązaniu do zarzutów skargi organ podkreślił, że sam skarżący nie kwestionował, że świadectwa mają charakter decyzji administracyjnych dochodząc stwierdzenia ich nieważności. W tych warunkach Minister Infrastruktury uznał, że nie ma potrzeby wyjaśniania kwestii formy prawnej tego dokumentu. Jednocześnie Minister stwierdził, że świadectwo ADR stanowi decyzję administracyjną.

Wyrokiem z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1916/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącej Spółki. Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, prawny charakter świadectw ma marginesowe znaczenie. Dlatego też pominął argumentację związaną z charakterem przedmiotowych świadectw. Wskazał przy tym, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji, zobowiązany jest je umorzyć, także wtedy gdyby uznał, że świadectwa nie są decyzjami. I dalej - WSA podał, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, kluczowe znaczenie ma to, czy prawidłowa jest teza Ministra, zgodnie z którą nie można prowadzić postępowania nieważnościowego wobec aktu, który nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Sąd stwierdził, iż skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego lub została z niego wyeliminowana, obliguje organ do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. Jeżeli jednak w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Upływ czasu, na który wydano decyzję stanowi o tym, że przestaje ona funkcjonować w obrocie prawnym, zostaje z niego wyeliminowana. Wobec tego, skoro decyzja nie istnieje na skutek jej wygaśnięcia, to brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) przyjęcie za prawidłowy stan faktyczny, który ustalił Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji, mimo braku, z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., rozważenia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonania ustaleń w zakresie zasadności uznania za decyzje administracyjne świadectw dopuszczenia do przewozu materiałów niebezpiecznych, wydanych w latach 2001-2003 w odniesieniu do pojazdu należącego do skarżącej, marki MAN nr rej. [...], nr [...],

b) przyjęcia za prawidłowe ustalenie organu, że decyzje administracyjne w postaci świadectw dopuszczenia do przewozu materiałów niebezpiecznych, wydane w latach 2001-2003 w odniesieniu do pojazdu, należącego do skarżącej (o oznaczeniu jw.), przestały istnieć w obrocie prawnym wskutek upływu okresu ich obowiązywania, co uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.,

2. art. 134 p.p.s.a. poprzez pominięcie rozpatrzenia zarzutów skarżącej dotyczących zasadności uznania ww. świadectw za decyzje administracyjne, oraz

3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że Minister Infrastruktury z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego, przewidzianego w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 156 § 1 k.p.a., zaniechał dokonania ustaleń dotyczących zasadności uznania za decyzje administracyjne świadectw dopuszczenia do przewozu materiałów niebezpiecznych, wydanych w latach 2001-2003 w odniesieniu do pojazdu, należącego do skarżącej (o oznaczeniu jw.).

Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 567/11 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Spółki jawnej "[...]" i w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd kasacyjny za trafne uznał stanowisko skarżącej Spółki, że wyjaśnienie czy świadectwa są decyzjami administracyjnymi ma na gruncie rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie. Sąd kasacyjny zauważył, że wprawdzie we wniosku Spółka świadectwa ADR określiła jako decyzje administracyjne, co zostało przez Ministra zaakceptowane, to jednak w skardze do WSA charakter prawny świadectw ADR został przez nią w niezrozumiały sposób poddany pod wątpliwość. Zarzut tej treści obligował jednak WSA do jednoznacznej oceny przyjętego przez Ministra stanowiska o decyzyjnym charakterze objętych wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2009 r. rozstrzygnięć – świadectw ADR z 2001, 2002 i 2003 roku. Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia, że powyższe świadectwa są decyzjami administracyjnymi względnie postanowieniami, możliwym byłoby prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności, co wynika wprost z art. 156 i art. 126 k.p.a. W przeciwnym wypadku, gdyby świadectwa ADR były innymi aktami, np. zaświadczeniami, postępowanie o stwierdzenie nieważności, jako bezprzedmiotowe, podlegałoby umorzeniu, oczywiście przy takiej tylko argumentacji.

NSA wskazał także, że przy przyjęciu w ślad za Ministrem, iż świadectwa ADR są decyzjami administracyjnymi, trafnie skarga kasacyjna formułuje zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez akceptację przez WSA poglądu o bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która wygasła na skutek upływu czasu.

Sąd kasacyjny przypomniał, iż decyzja wydawana na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza nieważność w sposób kwalifikowany wadliwego aktu z dniem jego wydania (ex tunc). Jest to decyzja deklaratoryjna, a zatem jej wydanie powoduje zniesienie skutków prawnych decyzji wadliwej powstałych w czasie, gdy była ona aktem ważnym. NSA wskazał też, że decyzja, która utraciła ważność po upływie czasu w niej oznaczonego funkcjonuje w obrocie prawnym. Utrata ważności decyzji oznacza tylko tyle, że po oznaczonej w niej dacie nie wywołuje ona skutków przez prawo przewidzianych. Innymi słowy, taki akt nie może być powoływany za podstawę nawiązywania stosunków prawnych, co jest konsekwencją upływu z góry ustalonego okresu czasu. Przy takim charakterze i skutkach decyzji "nieważnościowej", akceptacja przez WSA stanowiska zaprezentowanego przez Ministra w zaskarżonej decyzji prowadziłaby do wniosku, że Spółka nie posługiwała się w latach 2001, 2002 i 2003 ważnymi świadectwami, gdyż po upływie roku, straciły one ważność. Brak tych świadectw mógłby rodzić istotne dla Spółki sankcje prawne. Dlatego nie można z góry zakładać, że aktu administracyjnego nieskutecznego w dniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można wyeliminować z obrotu prawnego. W tym wypadku chodziłoby m. in. o wyeliminowanie negatywnych następstw, jakie powstały w czasie ważności aktu. Wyraźnie pominięto, że decyzja w okresie swej ważności mogła spowodować szkodę, której naprawienia może domagać się jej adresat. NSA powołał w tym miejscu argument płynący z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692). Wskazał, że w myśl tego przepisu: do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Natomiast według skreślonego przez przepisy powołanej ustawy art. 160 § 1 k.p.a.: stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Świadectwa, których unieważnienia domaga się Spółka zostały wydane przed wejściem w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692), a to oznacza, że w sytuacji uznania świadectwa za decyzje administracyjne, nie można wykluczyć ewentualności zastosowania art. 160 k.p.a.

W konsekwencji NSA zalecił, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji odniósł się przede wszystkim do zarzutu, czy świadectwa ADR z 2001, 2002 i 2003 roku, tak jak przyjął Minister, są decyzjami administracyjnymi. W przypadku podzielenia poglądu Ministra o decyzyjnym charakterze świadectw, należy (jak podał NSA) uwzględnić wskazania co do braku podstaw do umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd podzielił zarzuty w niej podniesione, ale nie w pełnym zakresie (o czym poniżej).

Przed rozwinięciem powyższego przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2010 r. o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wskazane orzeczenia zostały wydane w związku z wnioskiem skarżącej Spółki o stwierdzenie nieważności trzech świadectw ADR z 2001, 2002 i 2003 roku, o dopuszczeniu pojazdu marki MAN nr rej. [...], nr [...], do przewozu materiałów niebezpiecznych. Minister w obu decyzjach wydanych w sprawie nie kwestionował, że wskazane świadectwa ADR są decyzjami administracyjnymi. Za konieczne uznał jednak umorzenie postępowania, gdyż (jak podał), decyzje wydane w 2001, 2002 i 2003 roku nie funkcjonują już w obrocie prawnym. Według organu, upływ czasu oznaczonego w każdej z tych decyzji – 1 rok – spowodował wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. To zaś, zdaniem Ministra, stanowiło o przedmiotowej niedopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ze skutkiem w postaci umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zarzuty skargi dotyczyły dwóch kwestii, kwalifikacji świadectwa ADR jako decyzji administracyjnej oraz zastosowania w okolicznościach sprawy art. 105 § 1 k.p.a.

W tym pierwszym kontekście skarżąca Spółka zarzuciła brak poczynienia koniecznych ustaleń, rozważań i brak w konsekwencji oceny dotyczącej uznania przedmiotowych świadectwa ADR za decyzje administracyjne. Wskazała, iż Minister uznał, że świadectwa te należy potraktować jako decyzje, ale nie wyjaśnił czym kierował się dokonując takiej oceny. Tymczasem żaden przepis prawa nie określał i nie określa tych świadectw wprost jako decyzji administracyjnych. Rozwijając zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. skarżąca w szczególności zwróciła uwagę na to, iż sam fakt upływu czasu, na który została wydana decyzja, nie powoduje wyeliminowania jej z obrotu prawnego i nie może czynić bezprzedmiotowym z tej tylko przyczyny postępowania o stwierdzenie nieważności postępowania.

Sąd I instancji orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 567/11) uznał, iż obie decyzje wydane w sprawie są wadliwe, albowiem błędnie w okolicznościach sprawy oparto się w nich na przepisie art. 105 § 1 Kodeksu. Błędnie w efekcie, w obu tych decyzjach wyrażono pogląd o bezprzedmiotowości postępowania nieważnościowego, zainicjowanego wnioskiem strony skarżącej. W tym też kontekście Sąd w całości podzielił zarzuty i argumenty skargi. Natomiast, wbrew wywodom strony skarżącej, Sąd nie znalazł podstaw, aby uznać, iż Minister wadliwie potraktował świadectwa ADR jako decyzje administracyjne, a w konsekwencji – że wadliwie przyjął, iż co do zasady postępowanie nieważnościowe w stosunku do świadectwa ADR może być wszczęte i prowadzone.

Dokonując takiej oceny Sąd kierował się wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Sąd kasacyjny w ww. wyroku. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć więc w tym miejscu wypada, iż Sąd kasacyjny ostatecznie przesądził w sprawie, że wadliwe było zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., z przyczyn przedstawionych przez Ministra. NSA wskazał, iż specyfika postępowania uregulowanego w art. 156 do 159 k.p.a. nie pozwala za bezprzedmiotowe uznać postępowania prowadzonego przeciw decyzji, która wygasła w wyniku upływu czasu. Utrata ważności nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym. Można się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie. Stwierdzając powyższe NSA wskazał jednak, że w sprawie nie przeanalizowano (a wobec zarzutów skargi – należało), czy przedmiotowe świadectwa ADR mają charakter decyzji administracyjnej (ewentualnie postanowienia), a jest to istotne, bo tylko wówczas postępowanie nieważnościowe mogłoby być prowadzone.

Stosując się do wskazań Sądu kasacyjnego i rozważając kwestię charakteru świadectw ADR, Sąd I instancji miał na względzie, iż decyzja administracyjna jest jednostronną czynnością z zakresu prawa administracyjnego. Jest to oświadczenie woli organu posiadające odpowiednią formę prawną i określające konsekwencje stosowania normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Sąd miał również na uwadze, że przepisy prawa niekonsekwentnie posługują się pojęciem decyzji. Przepisy prawa administracyjnego określając rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, używają często takich pojęć jak: zezwolenie, pozwolenie, zgoda, orzeczenie, koncesja. Dlatego też, o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego aktu, jako decyzji, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji publicznej lub w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. Sąd oceniając sprawę w omawianym zakresie miał też na uwadze, że zgonie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych (na tle art. 107 k.p.a.), minimum wymagań jakie musi spełniać decyzja, to oznaczenie organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu. W konsekwencji -kierując się powyższym- Sąd przyjął w sprawie, iż świadectwa ADR nie tylko noszą cechy decyzji w znaczeniu procesowym, ale też materialnoprawnym.

W okresie wydawania tych świadectw, obowiązywała ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.). Ustawa ta wchodząc w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., utworzyła Transportowy Dozór Techniczny (art. 42 ust. 1), któremu do zakresu działania przypisała m.in. wydawanie świadectw dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych materiałów niebezpiecznych, na podstawie odrębnych przepisów (art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy). Jednocześnie ustawa o dozorze technicznym w art. 14 ust. 1 stwierdzała, że urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym, z wyjątkiem urządzeń, o których mowa w art. 15 ust. 1, mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Natomiast przepisami odrębnymi, na podstawie których wydawano świadectwa, była najpierw ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, ze zm.) z przepisami wykonawczymi, a od dnia 1 stycznia 2003 r. – ustawa z dnia 28 października 2002 r. – o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Z przywołanych regulacji prawnych wynika, iż świadectwo ADR, wystawiane było przez organ jednostki dozoru technicznego, tj. Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, a nadto – do postępowania przed tym organem stosowało się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (v. art. 7 ustawy o dozorze technicznym). Z przepisów tych wynika również, iż świadectwo ADR stanowiło potwierdzenie, że opisany w nim pojazd odpowiada wymaganiom określonym w Umowie europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR). Wystawiane było więc przez określony w ww. regulacjach prawnych organ, i -co istotne- wiązało się z nim prawo wskazanego w nim podmiotu do eksploatowania oznaczonego w nim pojazdu. Jest to zatem indywidulany akt administracyjny, czyli decyzja (niezależnie od tego jaką nazwą posłużył się ustawodawca dokonując jej oznaczenia), na podstawie której określony podmiot mógł eksploatować oznaczony w nim pojazd. Raz jeszcze warto wskazać, iż w art. 14 ustawy o dozorze technicznym ustawodawca wprost wymieniał "decyzje zezwalające na eksploatację" wydawane przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Wprawdzie w art. 44 omawianej ustawy obok decyzji wydawanych w sprawach wynikających z wykonywania dozoru technicznego, mowa była osobno o świadectwach dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych materiałów niebezpiecznych (wydawanych na podstawie odrębnych przepisów), ale wobec brzmienia art. 9 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, należy uznać, iż również przedmiotowe świadectwa miały/mają charakter wskazanych powyżej decyzji. Nie sposób bowiem przy dokonywaniu ich kwalifikacji, pominąć skutku jaki się z nimi wiązał dla podmiotów ubiegających się o ich wydanie. Na to także zwracał uwagę Minister w toku postępowania sądowoadministracyjnego, i te argumenty organu Sąd w całości podziela. Jednocześnie stwierdzić trzeba, że skoro sama strona skarżąca nie poddawała w wątpliwość charakteru świadectw ADR, co więcej – sama zwróciła się o ich unieważnienie w trybie art. 156 i nast. Kodeksu, to trudno zarzucić organowi naruszenie przepisów procesowych poprzez brak rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji charakteru świadectw ADR w sytuacji, gdy także organ nie miał w tej kwestii żadnych wątpliwości.

Konkludując, Sąd I instancji orzekając ponownie w sprawie, będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd kasacyjny, przyjął, iż bezpodstawne jest stanowisko skarżącej odmawiające świadectwom ADR charakteru decyzji. Stanowisko to nie tylko jest niekorzystne dla samej Spółki, ale też nie znajduje uzasadnienia w przepisach ww. ustaw i aktów wykonawczych. Nadto, pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym na tle okoliczności sprawy przez sądy powszechne, w tym Sąd Apelacyjny w [...] w wyroku z [...] maja 2008 r. sygn. akt I [...].

Za zasadne natomiast Sąd uznał te zarzuty skargi, które dotyczyły zastosowania art. 105 § 1 Kodeksu. Błędne zastosowanie tej normy prawnej musiało w efekcie skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego obu decyzji Ministra. Powody wskazane przez organ nie czyniły bowiem postępowania bezprzedmiotowym.

Orzekając ponownie w sprawie, organ winien mieć na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, jak i powyżej poczynione uwagi Sądu I instancji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.