Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2874/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi J. P. i J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. P. i J. P. solidarnie kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2874/14

UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. na podstawie art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) i art. 40 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), odmówił wszczęcia z wniosku J. i J. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. K. pozwolenia na budowę silosu przejazdowego na kiszonkę w miejscowości [...], na działce nr ew. [...].

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z [...] marca 2012 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. K. pozwolenia na budowę silosu przejazdowego na kiszonkę w miejscowości [...]. Wnioskiem z [...] maja 2014 r. J. i J. P., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W ocenie skarżących pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do wniosku organ powołał art. 61a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych, należy odmówić wszczęcia takiego postępowania.

Wywodził, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzji administracyjnej) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ.

W postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działce nr [...], natomiast wnioskodawcy J. i J. P. są współwłaścicielami działki nr [...], która graniczy z działką numer [...].

W ocenie organu, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (silosu przejazdowego na kiszonkę) w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem działki o nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że przedmiotowa inwestycja (silos na kiszonkę) jest oddalony od granicy działki skarżących nr [...] o 13,60 m.

Organ ocenił, że nieruchomość należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji także na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. 1997 r. Nr 132, poz. 877 ze zm.), które nie przewiduje minimalnej odległości, w jakiej należy sytuować silosy na kiszonkę ze zbiornikiem na odcieki z kiszonki od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich oraz od granicy działki sąsiedniej.

Nie znajdował również zastosowania § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz 690 z późn. zm.), określający wymogi lokalizowania bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3 względem okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynowania materiałów spożywczych w odległości 30 m, ponieważ odnosi się on do sytuowania szamb i przydomowych oczyszczalni ścieków.

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. 1997 r. Nr 132, póz 877 ze zm.) w brzmieniu na dzień wydania pozwolenia na budowę, nie zawierało definicji dotyczącej budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia. W związku z powyższym, nie można stwierdzić, iż planowana inwestycja w sposób rażący narusza § 11 ww. rozporządzenia, mówiący o usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia z uwzględnieniem kierunku wiatru i § 12 dotyczący odizolowania od przyległych terenów pasem zieleni średnio i wysokopiennej budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia.

Odnosząc się do wskazanej we wniosku skarżących odległości 30 m silosu od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi organ wyjaśnił, że odległość taka przewidziana w przepisach rozporządzenia w brzmieniu na dzień wydania decyzji, dotyczyła zbiorników biogazu i komór fermentacyjnych o pojemności większej niż 100 m3 zlokalizowanych na działkach przeznaczonych wyłącznie dla biogazowi. W związku z powyższym nie dotyczyła przedmiotowej inwestycji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę, decyzja badana jest pod względem zgodności z prawem, na dzień jej wydawania - w przedmiotowej sprawie na dzień 7 marca 2012 r.

Późniejsza zmiana przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie. Ponadto zarzuty dotyczące immisji pośrednich emitowanych przez projektowaną inwestycję (zapach, wydzielanie się substancji toksycznych), nie mogą być podstawą do uznania, iż nieruchomość należąca do skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Zapach oraz substancje wydzielające się w procesie powstawania kiszonki nie mogą być podstawą do uznania, iż nieruchomość należąca do skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Są to okoliczności faktyczne mogące spowodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Okoliczności te nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadnić przyznania skarżącym statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Organ stwierdził brak przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego J. i J. P. mogą skutecznie żądać czynności organu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] marca 2012 r. udzielającej H. K. pozwolenia na budowę silosu przejazdowego na kiszonkę.

J. i J. P. wnieśli zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj:

- naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, brak wyjaśnienia kwestii użytkowanego przez skarżących ujęcia wody pitnej (studni), brak ustalenia czy przedmiotowa inwestycja objęta była obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niewyjaśnienie czy soki kiszonkowe są produktem toksycznym, brak odniesienia się do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - poszanowania uzasadnionych interesów skarżących, wynikających z prawa własności.

- naruszenie art. 80 w zw. z art. 77 kpa, polegające na dowolnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego wyrażające się w ustaleniu, iż nieruchomość skarżących nie leży w obszarze odziaływania silosu.

- naruszenie art. 8, 11 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 11 i § 12 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że silos przejazdowy na kiszonkę nie jest budowlą rolniczą uciążliwą dla otoczenia ,

- § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że studnia betonowa na odcieki (soki) z kiszonki nie zalicza się do kategorii bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności powyżej 10m3 do 50m3,

- art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię.

W uzasadnieniu wskazali, że od 1983 r. są właścicielami nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka [...], na której mają dom mieszkalny z dziewięcioma oknami od strony południowo - zachodniej, tj. od strony silosu przejazdowego na kiszonkę. Organ pominął, iż korzystają oni w sposób ciągły z własnego ujęcia wody pitnej (studni), która usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie silosu przejazdowego na kiszonkę.

Studnia betonowa na odcieki (soki) kiszonkowe będąca integralną częścią silosu przejazdowego na kiszonkę jest zlokalizowana w minimalnej odległości od studni wnioskodawców. Organ nie zbadał, czy inwestor miał obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji i środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze, że przedmiotowe przedsięwzięcie spowodowało przekroczenie powierzchni nieruchomości, powyżej 1 ha, budowa silosu przejazdowego na kiszonkę wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przepis § 11 i § 12 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie stanowił wprost, iż "sytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi."

Ustawodawca do budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia zaliczył te, które są uciążliwe ze względu na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych.

Studnia betonowa na odcieki (soki) z kiszonki powinna być zlokalizowana w odległości 30 m od okien pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po rozpoznaniu zażalenia J. i J. P., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. K. pozwolenia na budowę silosu przejazdowego na kiszonkę - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 61 a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że J. i J. P. są właścicielami szeregu działek, z których najbliżej inwestycji usytuowana jest działka nr [...] w [...] sąsiadująca z działką nr [...], na której zlokalizowano sporny silos. Silos zaprojektowany został w odległości 13,6 m od granic działki nr [...], ok. 17,5m od usytuowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego oraz ok. 22 m od znajdującej się na tej działce studni, zachowując odległości przewidziane w § 8 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997 r., Nr 132, poz. 877 ze zm.) oraz w § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu na dzień 7 marca 2012 r.).

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej odległości oraz zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) obowiązującego na sąsiadującym z inwestycją terenie działki nr [...] stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem.

Kwestionowana inwestycja zachowuje przewidzianą w przepisach prawa odległość od znajdującej się na działce nr [...] studni, a soki z kiszonki odprowadzane mają być do studni na odcieki, w związku z czym ochrona ujęcia wody na działce nr [...] została zapewniona.

Inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w szczególności wbrew twierdzeniom skarżących nie miał tu zastosowania § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) dotyczący zabudowy przemysłowej w tym magazynowej. Warunkiem zakwalifikowania zabudowy magazynowej jako mogącej znacząco oddziaływać na środowisko jest ustalenie, że powierzchnia jej zabudowy przekracza 1 ha, a nie że stanowiące własność inwestora nieruchomości mają obszar przekraczający 1 ha. Nadto silos na kiszonkę jest budowlą rolniczą, a nie magazynową.

Do przedmiotowej inwestycji nie miał również zastosowania § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczący zbiorników na nieczystości ciekłe. Kiszonka to rodzaj zakonserwowanej paszy, np. z zielonek, parowanych ziemniaków lub wysłodków. Natomiast studnia betonowa BS na sok z kiszonki stanowi część projektowanego silosu.

Nieczystości ciekłe to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.). Natomiast ścieki to zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) wprowadzane do wód lub do ziemi: wody zużyte, w szczególności na cele bytowe lub gospodarcze, ciekłe odchody zwierzęce, z wyjątkiem gnojówki i gnojowicy przeznaczonych do rolniczego wykorzystania w sposób i na zasadach określonych w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 171, poz. 1016), wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów, wody odciekowe ze składowisk odpadów oraz obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych, w których są składowane odpady wydobywcze niebezpieczne oraz odpady wydobywcze inne niż niebezpieczne i obojętne, miejsc magazynowania odpadów, wykorzystane solanki, wody lecznicze i termalne, wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb łososiowatych, wody wykorzystane, odprowadzane z obiektów chowu lub hodowli ryb innych nie łososiowate albo innych organizmów wodnych, o ile produkcja tych ryb lub organizmów, rozumiana jako średnioroczny przyrost masy tych ryb albo tych organizmów w poszczególnych latach cyklu produkcyjnego, przekracza 1500 kg z 1 hu powierzchni użytkowej stawów rybnych tego obiektu w jednym roku danego cyklu. Wobec powyższego soki z kiszonki nie są nieczystościami ciekłymi w rozumieniu przepisów prawa, a co za tym idzie zbiornik, do którego soki są odprowadzane, nie jest zbiornikiem na nieczystości ciekłe.

Skarżący nie mogą również wywodzić swojego interesu prawnego z § 11 (obecnie uchylony) i 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1532/10, z w/w § 11 wynika: "że usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Jest to przepis skierowany do inwestora, projektanta obiektu oraz organu administracji, który kontroluje zgodność projektowanej inwestycji z tym przepisem. Nie jest to natomiast przepis, który dawałby innym podmiotom jakieś uprawnienie lub nakładał na te podmioty obowiązek".

Analogicznie przepisem takim nie jest również § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. zgodnie z którym budowle rolnicze uciążliwe dla otoczenia powinny być odizolowane od przyległych terenów pasami zieleni średnio i wysokopiennej - przepis ten również nie wpływa na możliwości zagospodarowania sąsiednich terenów.

Z uwagi na powyższe J. i J. P. nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...].

J. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r.

Zarzucili, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 28 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, iż przedmiot postępowania prowadzonego przez Starostą [...], nie dotyczył interesu prawnego skarżących.

Nadto naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności błędne uzasadnienie decyzji. Jednak inwestycja oddziałuje na nieruchomość skarżących zapachem (odorem), wpływa na okoliczny stan wód podziemnych i ich bezpieczeństwo bakteriologiczne, a także na stan wód powierzchniowych, występują immisje. Naruszono art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżących. Naruszono art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Naruszono również art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu podali, że jako właściciele działki zlokalizowanej przy działce, na której znajduje się silos przejazdowy na kiszonkę, zarzucają, że nie spełnia on wymogów prawa budowlanego i prawa ochrony środowiska oraz narusza prawo własności przez ujemne oddziaływanie w drodze tzw. immisji pośrednich.

Organy wadliwie zastosowały art. 28 Prawa budowlanego, ponieważ skarżącym jako właścicielom działki nr ew. [...] przysługuje przymiot strony. Leży ona bowiem w obszarze oddziaływania obiektu. Oddziaływanie obiektu zlokalizowanego na działce 500 utrudnia korzystanie skarżącym z ich domu.

Stroną postępowania o pozwolenie na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia - poprzez udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę - czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji - wyrok WSA w Białymstoku w sprawie sygn. akt II SA/BK 546/12 z 23 maja 2013r.

Organy nie zajęły stanowiska, czy ujęcie wody pitnej (studnia) znajdująca się na działce skarżących jest wystarczająco chroniona od wpływu silosu przejazdowego na kiszonkę. Nie zbadany został również wpływ produktów ubocznych powstających w procesie użytkowania silosu przejazdowego na kiszonkę jak również nie wyjaśniono czy soki kiszonkowe są produktem toksycznym wymagającym szczególne traktowania, a w szczególności odpowiednich odległości od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi.

Organ błędnie określił, że silos przejazdowy na kiszonkę to budowa rolnicza, a nie magazynowa. Inwestycja została oznaczona jako: "budowa silosu przejazdowego na kiszonkę". Faktycznie jest to zbiornik bezodpływowy na kiszonkę. Inwestycja została oznaczona w taki sposób aby oddalić ją od przepisów związanych z ochroną środowiska. Inwestycja ma więc szerszy zakres niż wynika to z dokumentacji technicznej. Organ nie poczynił rozważań dotyczących kwestii nazewnictwa inwestycji w kontekście funkcji jaką ona rzeczywiście spełnia, wydając pozwolenie na budowę bez poprzedzającej decyzji środowiskowej.

Badanie okoliczności skutkujących nieważnością decyzji odbywa się po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Na wstępie wskazać trzeba, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na początku analizy wniosku, organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony.

Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest możliwa w okolicznościach, kiedy to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego i obszernej analizy okoliczności faktycznych mających wpływ na tę ocenę.

Zdaniem Sądu taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W okolicznościach sprawy organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w kwestii legitymacji materialno-prawnej wnioskodawców. Jednocześnie tylko po wszczęciu postępowania i w jego toku można było dokonać niezbędnych ocen w zakresie związku o charakterze materialnoprawnym, między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną wnioskodawcy i ustalenia czy akt stosowania prawa - decyzja administracyjna mogła mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu wnoszącego żądanie.

Rozpoznanie wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji powinno nastąpić w drodze decyzji, przy czym możliwe byłoby także wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdyby po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okazało się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji materialnej do jego złożenia.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ po wszczęciu postępowania, podda ocenie to, czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Dla powyższej analizy bez znaczenia jest to, że wnioskodawcy nie uczestniczyli w postępowaniu zwykłym w charakterze strony. Przymiot strony, w niniejszym postępowaniu powinien być analizowany z punktu widzenia obszaru oddziaływania niniejszej inwestycji, a ten z kolei musi wynikać z analizy szczególnego charakter obiektu i jego złożonego oddziaływania.

Właściwe rozumienie art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta powinna być wynikiem jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając legitymację procesową skarżących w niniejszej sprawie, dokonał analizy akt sprawy w celu ustalenia usytuowania działki skarżących względem inwestycji. Odniósł się między innymi do projektu zagospodarowania terenu, ustalając odległości przedmiotowej inwestycji od granic działki i budynku skarżących. Ustalenia te dokonane zostały w związku z wykładnią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten niewątpliwie stanowił podstawę do ustalenia interesu prawnego skarżących wnioskujących o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednak w tej sprawie, weryfikacja legitymacji procesowej wnioskodawców nie mogła być dokonana w ramach wstępnego, formalnego badania wniosku. Ocena wpływu tej konkretnej inwestycji na sąsiednią nieruchomość obejmuje bowiem szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu, także z punktu widzenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych.

Należy podkreślić, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Jeżeli zatem możliwe jest spowodowanie negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Weryfikacja tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, w którym osoby te mają zapewniony udział.

Należy przypomnieć, iż aktualnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) przewiduje w § 8a, iż odległość silosów na kiszonki powinna wynosić co najmniej:

1) 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach;

2) 50 m od budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych i magazynów środków spożywczych;

3) 8 m od budynków magazynowych pasz i ziarna;

4) 15 m od instalacji służących do otrzymywania biogazu rolniczego;

5) 15 m od składu węgla i koksu;

6) 5 m od granicy działki sąsiedniej.

Wprawdzie takich norm odległościowych, nie było w dacie wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę silosu, ale ich aktualne istnienie nie pozostaje zdaniem Sądu bez wpływu na ocenę interesu prawnego wnioskodawców.

To czy wykonanie określonego obiektu narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powinno być przedmiotem postępowania administracyjnego. Oczywiście spełnienie norm technicznych badane będzie w odniesieniu do ich treści obowiązującej w dacie wydania pozwolenia budowlanego.

W tym kontekście nie jawiło się jako oczywiste, że skarżący jako właściciele sąsiedniej nieruchomości nie są stroną. Nie było oczywistym uznanie, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania, gdyż zarzuty przez nich podnoszone wymagały wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie tego, czy interes prawny wynikający z przepisów prawa nie został naruszony. Ocena w powyższym zakresie, mogła być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2006 r., II OSK 1090/05, z 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1764/10).

Skoro organ naruszył art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęty sposób dochodzenia do ustalenia interesu prawnego, to obecnie dokona analizy legitymacji procesowej wnioskodawców po wszczęciu postępowania, a jeśli w jego toku stwierdzi, że wnioskodawcy nie dysponują interesem prawnym to powinien postępowanie umorzyć. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia "oczywistości" braku interesu prawnego skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.).