Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1451/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi L S na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "GINB", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. ( dalej: "spółdzielnia", "inwestor") od decyzji Wojewody [...] ( dalej: "Wojewoda") z 8 września 2020 r., znak: [...] stwierdzającej, na wniosek L. S. (dalej: "skarżąca"), nieważność decyzji Starosty [...] ( dalej: "Starosta") z [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...].

Powyższa decyzja, została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek skarżącej, nieważność decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółdzielni pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz utwardzenie terenu na działce o nr ew. [...], obr. [...], przy ul. L. w P..

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spółdzielnia.

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2021 r., uchylił w całości decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, GINB w pierwszej kolejności odniósł się do statusu skarżącej, jako strony postępowania.

Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], jest ona współwłaścicielką wyodrębnionego lokalu nr 25 przy ul. L. w P., z którym związany jest udział we własności działki inwestycyjnej o nr ew. [...].

Następnie organ odwoławczy, przytaczając argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2648/13, ocenił, że skarżącej jako współwłaścicielce działki inwestycyjnej, przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty z [...] stycznia 2020 r. udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa, będącego jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy przypomniał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. GINB podkreślił powołując się na orzecznictwo, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności.

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Następnie organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, inwestor, wraz z wnioskiem z 12 grudnia 2019 r. o pozwolenie na realizację spornej inwestycji, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...], obr. [...], przy ul. L. w P. Inwestor przedłożył również decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]lutego 2019 r., nr [...], znak: [...], ustalającą dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. warunki zabudowy dla miejsc postojowych dla samochodów osobowych stanowiących uzupełniający element infrastruktury komunikacyjnej zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce o nr ew. [...] (obr. [...]) przy ul. L. w P..

Odnosząc się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczących braku po stronie inwestora prawa do dysponowania działką o nr ew. [...], obr. [...], przy ul. L. w P. na cele budowlane, GINB w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Samo zaś oświadczenie nie musi być poparte stosowną dokumentacją - inwestor nie ma obowiązku jej przedłożenia, zaś organ, jeśli złożone oświadczenie nie budzi uzasadnionych wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania, celem weryfikacji oświadczenia.

Organ odwoławczy, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo, wyjaśnił, że wprawdzie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej należy zwrócić uwagę, że utrwalony pogląd judykatury, zgodnie z którym obowiązek organu do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aktualizuje się wyłącznie w przypadku powzięcia na etapie postępowania zwykłego - wątpliwości co do tego prawa.

GINB przypomniał, że skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty, wskazywała, że jest współwłaścicielką ułamkowej części nieruchomości gruntów objętych tą inwestycją, a spółdzielnia uniemożliwia jej zapoznanie się z treścią tej decyzji.

Jednocześnie GINB podkreślił, że spółdzielnia która swój tytuł prawny do działki o nr ew. [...] wywodzi z prawa współwłasności tej nieruchomości, nie oświadczyła, czy pozostali współwłaściciele wyrazili zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji ani nie powołała się na żaden dokument, z którego wynikałoby, że posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli na realizację spornej inwestycji na tej działce. GINB zauważył również, że w aktach organu podstawowego brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że inwestor taką zgodę uzyskał.

Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie zgodnie obowiązującymi przepisami prawa, inwestor nie musi dołączać do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentów potwierdzających jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w obowiązującym wzorze oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest on zobowiązany podać w stosunku do nieruchomości inwestycyjnej wyłącznie dane pozwalające na jej identyfikację (adres, obręb, jednostkę ewidencyjną i jej numer) oraz wskazać tytuł, z którego wynika prawo do dysponowania tą nieruchomością, to biorąc pod uwagę przedmiot inwestycji (budowa miejsc parkingowych) i jej inwestora, którym jest spółdzielnia mieszkaniowa oraz wskazany tytuł prawny do nieruchomości (współwłasność), złożone oświadczenie powinno budzić wątpliwości, bowiem zostało złożone przez współwłaściciela nieruchomości inwestycyjnej bez powołania się na zgodę pozostałych współwłaścicieli. Złożone oświadczenie powinno również w ocenie organu budzić wątpliwości w kontekście art. 27 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 845 z późn. zm.).

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r., poz. 737 z późn. zm.).

Stosownie zaś do ww. art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. GINB przypomniał, że wskazany art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych był wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych i sądów powszechnych, a następnie przytoczył dwie kluczowe dla tej kwestii uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. II OPS 2/12, oraz z 19 października 2015 r., sygn. II OPS 2/15.

GINB wskazał, że w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 19 października 2015 r., sygn. II OPS 2/15, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że należy odstąpić od poglądu przyjętego w uzasadnieniu uchwały z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, że ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową i konieczne jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych określa bowiem, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest więc potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W każdym przypadku natomiast gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną.

GINB uznał, że mając na uwadze pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 października 2015 r., sygn. II OPS 2/15, dla oceny czy inwestor w przedmiotowej sprawie powinien był posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli na realizację spornego przedsięwzięcia, należy ustalić czy planowane roboty budowlane służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Za takim rozumieniem art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z przepisami Prawa budowlanego przemawia także to, że powierzenie zarządu nieruchomością wspólną spółdzielni mieszkaniowej jest ograniczeniem prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Organ przypomniał, że jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, ograniczenie to jest dopuszczalne z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Skomplikowany układ stosunków właścicieli wyodrębnionych lokali i stosunków własnościowych spółdzielni, w tym także jej członków niebędących właścicielami zamieszkiwanych nieruchomości, wymagał stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów (str. 30 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 lutego 2015 r., K 60/13). Wyważenie tych interesów przemawia za tym, że działania spółdzielni wykonującej zarząd nieruchomością wspólną, na gruncie Prawa budowlanego, nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej, bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu, czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Istota sprawy tkwi zaś w tym, jakie czynności dotyczące robót budowlanych służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej.

Organ wskazał, że jak wynika z analizy akt sprawy, sporna inwestycja polega na budowie 36 miejsc postojowych.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Natomiast nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali).

Zgodnie z KW nr [...] w dniu wydania spornego pozwolenia na budowę jako właściciele działki o nr ew. [...] obok Spółdzielni Mieszkaniowej wpisani byli właściciele 137 wyodrębnionych lokali, z którymi związane było prawo udziału nieruchomości wspólnej, która stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

Zdaniem GINB planowane przez Spółdzielnię roboty budowlane, polegające na budowie miejsc parkingowych na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości wspólnej, wykraczają poza zakres robót służących eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej. Nie są to bowiem roboty zmierzające do zachowania substancji budowlanej lub prawidłowego funkcjonowania obiektu budowlanego, lecz roboty prowadzące do zniesienia dotychczasowego i powstania nowego obiektu.

Tym samym nie zasługuje w ocenie GINB na uwzględnienie, stanowisko wyrażone w odwołaniu Spółdzielni, w którym podniesiono, że jako wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność jej i członków na podstawie art. 27 ust. 2 Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada ona tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnych. Organ odwoławczy ocenił, że argumentacja odwołania zasługiwałaby na uwzględnienie wyłącznie gdyby zakres planowanych robót związany był z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej, zaś sporne zamierzenie inwestycyjne, wykracza poza ten zakres.

Biorąc pod uwagę powyższe, skoro sporna inwestycja wykracza poza zakres robót służących eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej, to zgodę na jej wykonanie powinni udzielić wszyscy właściciele nieruchomości wspólnej.

Organ przypomniał, że w toku niniejszego postępowania nieważnościowego Wojewoda pismem z 30 lipca 2020 r., znak: [...], wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie oraz przedstawienia dowodu, który potwierdzi, iż spółdzielnia na datę wydania decyzji Starosty z [...] stycznia 2020 r., posiadała prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane.

W dniu 10 sierpnia 2020 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo spółdzielni z 6 sierpnia 2020 r. Inwestor w treści powyższego pisma wskazał, że przedkłada aktualny wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] przy ul. L. [...] - [...] w P. z którego wynika, że spółdzielnia jest większościowym współwłaścicielem (62%) tej działki i była również w dniu wydania pozwolenia na budowę parkingu. Potwierdzają to również zapisy w księdze wieczystej nr [...] do której dostęp internetowy jest jawny. Wynika z tego, że spółdzielnia posiadała w dniu wydania pozwolenia na budowę prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

GINB podkreślił, że do odwołania od ww. decyzji Wojewody z [...] września 2020 r., nie dołączono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że inwestor posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli na realizację spornej inwestycji.

Tym samym należy zdaniem GINB stwierdzić, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

W ocenie GINB, powyższe naruszenie nie ma jednak charakteru rażącego.

GINB podkreślił w pierwszej kolejności, że stosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności, winno odbywać się z zachowaniem szczególnej ostrożności, gdyż godzi ono w fundamentalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Ponownie przypomniał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Należy mieć na uwadze, iż ani oczywistość naruszenia prawa ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa, jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo - gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

W ocenie GINB, powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy.

GINB wskazał, że jakkolwiek z oświadczenia inwestora nie wynika, by posiadał tytuł prawny do dysponowania działką nr ew. [...] na realizację spornej inwestycji ( wykonanie 36 miejsc postojowych), w szczególności by posiadał zgodę pozostałych współwłaścicieli tejże nieruchomości, to powyższe naruszenie, nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do pogodzenia z zasadą praworządności. Trudno bowiem uznać, aby takie skutki wywołała budowa przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" nowych miejsc parkingowych na działce, na której znajduje się 15 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Organ odwoławczy uznał, że niewątpliwie budowa kolejnych miejsc postojowych przyczyni się do poprawy komfortu mieszkańców oraz jak wskazano w projekcie budowlanym umożliwi poprawne i bezpieczne parkowanie pojazdów w obrębie budynków mieszkalnych przy ul. L. (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, VIII. Projektowane zagospodarowanie terenu, 9. Obszar oddziaływania inwestycji, str. 37). Nie można również zdaniem organu pominąć okoliczności, że inwestycja została zaplanowana w sąsiedztwie już istniejącego parkingu w miejsce nawierzchni bitumicznej po nieistniejącym już korcie rekreacyjnym oraz nawierzchni gruntowej. Ponadto, co zostało wskazane wyżej, ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, a zatem może budzić pewne wątpliwości jakie roboty budowlane służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie skarżącej z dnia 8 lipca 2020 r. dotyczących wycięcia drzew i krzewów, organ wyjaśnił, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym "na terenie nie przewiduje się wycinki drzew i krzewów kolidujących z inwestycją" (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, VI. Stan istniejący zagospodarowania terenu, str. 35). Odnośnie do wykonanej przez skarżącą dokumentacji fotograficznej mającej potwierdzać fakt wycinania drzew i krzewów, organ wyjaśnił, że nie podlega ona ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy zaznaczył także, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w związku z budową spornej inwestycji przewiduje się również nowe nasadzenia zieleni (Projekt budowlany, str. 49).

GINB wskazał także, że ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej nie podlega również podnoszona przez skarżącą w piśmie z 8 lipca 2020 r. kwestia kosztów i obciążeń, rozliczeń funduszu remontowego, opłat za wody opadowe i utrzymanie parkingu.

Mając na uwadze zarzut pisma z 8 lipca 2020 r., że "istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa w związku z wydaniem decyzji Starosty [...] nr [...], z dnia [...].01.2020 r.", organ wyjaśnił dokonując szczegółowej wykładni przepisów ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 534, dalej: "k.p.k."), a w szczególności art. 304 § 2 k.p.k., że warunkiem zastosowania przewidzianej w tym przepisie regulacji, jest "dowiedzenie się" przez instytucje państwowe i samorządowe, związku z prowadzoną przez nie działalnością "o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu". Obowiązku zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa, nie rodzi natomiast samo powzięcie wiadomości o "podejrzeniu jego popełnienia". Organ wskazał jednocześnie, że jeżeli skarżąca dysponuje dokumentami potwierdzającymi w jej ocenie popełnienie przestępstwa powinna złożyć samodzielnie stosowane zawiadomienie.

Podsumowując, GINB uznał, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym wyżej przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Zdaniem organu, analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją Starosty z [...] stycznia 2020 r., nr [...], , nie wykazała, aby w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2019 r., nr [...], znak: [...]. Sporna inwestycja została zlokalizowana na działce o nr ew. [...] w granicach przedstawionych na załączniku graficznym do ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Analiza projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], nie wykazała zdaniem GINB, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza zaś unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). W tym zakresie organ dokonał szczegółowej analizy inwestycji w kontekście spełnienia wymogów określonych we wspomnianym rozporządzeniu.

Organ wskazał ponadto, że projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymującą się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze zarzuty skarżącej dotyczące braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, GINB wyjaśnił, że mogą one stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogą być natomiast oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podkreślił w tym miejscu, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym.

Ponadto organ zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu ocenie podlega wyłącznie decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., zaś bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że w 2017 r. inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i postępowanie to zostało umorzone.

Organ stwierdził także, że w toku niniejszego postępowania nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...], była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto ww. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Zasadnym było zatem w ocenie GINB uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r., znak: [...] i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła skarżąca podnosząc zarzuty:

- Naruszenia art. 7 Konstytucji RP, który mówi że " Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" i innych artykułów Konstytucji RP: art.8, art. 30, art. 31 punkt 1 i 2, art.32 punkt 1 i 2, art. 77 punkt 1, art. 83;

- Naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1. tj. naruszenia art. 7,8,11, oraz 107 § 3 k.p.a. i innych polegającego w szczególności na :

a) wadliwym, niezgodnym z prawem wyjaśnieniu podstaw i przesłanek uchylających decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., ponadto organ w przedmiotowym postępowaniu dokonał pobieżnej analizy kontrolowanej decyzji Starosty [...];

b) niedostatecznym i wadliwym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięciu pod uwagę faktu kluczowych okoliczności, związanych z ustaleniem wszystkich stron postępowania. Organ II stopnia również nie zdołał ustalić w całości stron postępowania na dzień wydania decyzji i pominął spadkobierców i innych;

c ) braku pogłębienia zaufania obywateli do organu administracji publicznej poprzez dowolną interpretację przepisów dotyczących zasady równej ochrony własności ( art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ), i innych przepisów Kodeksu Cywilnego o współwłasności, również dotyczących interpretacji przepisów, ponieważ organ stopnia podstawowego nie zauważył, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką na cele budowlane dla nowej inwestycji, a organ II instancji nie ocenił tych uchybień wszechstronnie;

d ) naruszeniu przepisów art. 35 Prawa budowlanego. Starosta [...] wbrew wynikającemu z tego przepisu obowiązkowi nie dokonał prawidłowej oceny złożonego projektu, uchybił podstawowemu obowiązkowi tego organu i nie zbadał zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym wyjaśnienia wymaga czy w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu brali udział współwłaściciele spornej nieruchomości, oraz czy wydane inne dokumenty wymagały uczestniczenia wszystkich stron postępowania. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne , bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m. in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i inne, jak też kształtują sposób wykonania prawa własności nieruchomości.

e ) naruszeniu art.. 32 Prawa budowlanego - Przywołany w decyzji art. 32 Prawa budowlanego wymaga od inwestora wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy podkreślić, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością jako właściciel spornej nieruchomości.

d) dowolności i błędnej interpretacji przepisów przez organ kontrolujący w celu uchylenia decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...].

2. Błędu w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że nowa inwestycja nie wywołuje skutków społeczno- gospodarczych niemożliwych do pogodzenia z zasadą praworządności;

e ) naruszeniu prawa materialnego art. 32 oraz art. 35 Prawa budowlanego, gdyż nie został zachowany tryb wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 32 Prawa Budowlanego i nie został również dochowany tryb wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 Prawo Budowlane;

f) naruszeniu przez organy przepisów art. 7 i 77 k.p.a., 107 § 3 k.p.a., zobowiązujących je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia;

g ) naruszeniu art. 156 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą interpretację sprzeczną z prawem i stanowiskiem Wojewody [...] i skarżącej, w celu ominięcia prawa;

h ) naruszeniu przepisów procesowych i nie odniesieniu się organu II instancji do zarzutów dotyczących istotnych wad postępowania przez Starostę [...], zważywszy że nagromadzenie naruszeń prawa przez Starostę [...] w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest tak liczne, że niezależnie od indywidualnej oceny poszczególnych naruszeń nie można pominąć skali wadliwego działania organu architektoniczno- budowlanego.

Podnosząc powyższe zarzuty, które znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi, skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymanie w mocy Decyzji Wojewody [...]".

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja GINB z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...], którą organ ten po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], stwierdzającej, na wniosek skarżącej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...].

Ocenę prawidłowości skarżonej decyzji GINB, poprzedzić należy przypomnieniem, że postępowanie w niniejszej sprawie, toczy się w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych decyzji – trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym.

Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu i będącą podstawą wniosku skarżącej jest rażące naruszenie prawa.

Wskazać należy, że naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448).

Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa, kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022).

Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zasadnie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w P. pozwolenia na budowę miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz utwardzenie terenu na działce o nr ew. [...], obr. [...], przy ul. L. w P. Słuszne zatem w ocenie Sądu było rozstrzygnięcie GINB, który uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...].

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja GINB nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Sąd nie stwierdza również naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację. Nie doszło także w ocenie Sądu do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze art. 32 i 35 Prawa budowlanego.

Organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie zgodnie z jego podstawowymi zasadami określonymi w przepisach art. 6 k.p.a. - zasadą praworządności art. 7 k.p.a. - zasadą ustalenia prawdy obiektywnej, art. 8 - zasadą pogłębiania zaufania, art. 11 k.p.a. – zasadą przekonywania, art. 77 § 1 k.p.a. - zasadą zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Organ ustalił pełny stan faktyczny sprawy, odniósł się do zarzutów skarżącej i w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonał ustaleń prawnych wskazując i wyjaśniając zastosowanie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że organ odwoławczy odniósł się zarówno do argumentów przedstawionych w odwołaniu spółdzielni, jak również bardzo szczegółowo i wyczerpująco z powołaniem się na orzecznictwo, odniósł się do argumentacji przedstawionej przez skarżącą. Organ co do zasady podzielił zasadnicze argumenty skarżącej dotyczące jej statusu jako strony postępowania oraz braku zgody pozostałych ( poza spółdzielnią, a w tym także skarżącej ) współwłaścicieli działki na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ szczegółowo wyjaśnił także reguły postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz pojęcie rażącego naruszenia prawa, które było podstawą wniosku skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, można zdaniem Sądu poczynić ogólną uwagę, że dotyczą one naruszeń zarówno przepisów postępowania jak też prawa materialnego, które zostały przez GINB stwierdzone i nie są kwestionowane. Organ wyraźnie bowiem wskazał, że decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r. o pozwoleniu na budowę, wydana została z naruszeniem prawa. Skarżąca natomiast nie zgadza się z oceną skutków społeczno-gospodarczych kwestionowanej decyzji Starosty oraz wskazuje na inne kwestie, które w ocenie Sądu nie mogły być przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jako nie należące do właściwości orzekających w sprawie organów lub też nie mogły być uwzględnione w postępowaniu nieważnościowym. Należy bowiem pamiętać, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W tego typu postępowaniu nie wystarczy natomiast powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa ( por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3015/18, LEX nr 3265349).

Jak już wskazano, organ zasadnie uznał że skarżąca, która zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], jest współwłaścicielką wyodrębnionego lokalu nr 25 przy ul. L. w P., z którym związany jest udział we własności działki inwestycyjnej o nr ew. [...], powinna być stroną postępowania w przedmiocie kwestionowanej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2648/13, LEX nr 1780518 "gdy inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest także właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Taka wykładnia jest uzasadniona chociażby argumentacją z większego na mniejsze. Skoro ustawodawca w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego chroni interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, to tym bardziej zasługują na ochronę interesy właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości bezpośrednio podlegającej działaniom inwestora. Ponadto taka wykładnia jest konsekwencją realizowanej w Prawie budowlanym ochrony własności nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego) przed zabudową przez osobę nieuprawnioną. Ochrona ta jest realizowana przede wszystkim poprzez zasadę, według której inwestor powinien wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 tej ustawy). Aby ochrona ta była rzeczywista i efektywna konieczne jest w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie jest w ogóle właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości albo nie jest jej wyłącznym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, zapewnienie udziału wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości. Należy zatem przyjąć, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że wówczas, gdy inwestor nie wywodzi swego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z prawa własności lub prawa wieczystego użytkowania nieruchomości albo z wyłącznego prawa własności lub wyłącznego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, to stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinni być także wszyscy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Od tej zasady mogą istnieć wyjątki wynikające z konstrukcji wspólnoty mieszkaniowej, a więc także zarządu nieruchomością wspólną sprawowanym przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U z 2013 r., poz. 1222 ze zm.). Dopuszczalna jest wykładnia przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną, z której wyodrębniono własność lokali, według której ograniczenia praw współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) takiej nieruchomości mogą iść tak daleko, że nie tylko tracą oni na rzecz wspólnoty mieszkaniowej (spółdzielni mieszkaniowej sprawującej zarząd powierzony) część uprawnień wynikających z prawa własności, ale także wiążące się z tym uprawnienia procesowe, mianowicie prawo do bycia stroną postępowania administracyjnego. Jednakże może to dotyczyć tylko tych sytuacji, w których niewątpliwie spółdzielnia mieszkaniowa działa w granicach swych uprawnień. Jeżeli kwestią sporną jest to czy te granice zostały przekroczone, to współwłaściciele (współużytkownicy wieczyści) nieruchomości wspólnej muszą być stroną postępowania. Nie można bowiem o tym czy spółdzielnia mieszkaniowa działa w granicach swych uprawnień, czy też z naruszeniem praw współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) nieruchomości wspólnej te granice przekroczyła, rozstrzygać bez udziału podmiotów, których praw rozstrzygnięcie dotyczy".

Zgodnie z brzmieniem przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisów art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, powyższe dokumenty inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Niewątpliwie złożone przez spółdzielnię oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, biorąc pod uwagę przedmiot inwestycji (budowa miejsc parkingowych) i jej inwestora, którym jest spółdzielnia mieszkaniowa oraz wskazany tytuł prawny do nieruchomości (współwłasność), powinno budzić wątpliwości, bowiem zostało złożone przez współwłaściciela nieruchomości inwestycyjnej bez powołania się na zgodę pozostałych współwłaścicieli.

GINB słusznie w ocenie Sądu uznał, że mając na uwadze pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 października 2015 r., sygn. II OPS 2/15 oraz biorąc pod uwagę, że skoro sporna inwestycja wykracza poza zakres robót służących eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej, to zgodę na jej wykonanie powinni udzielić wszyscy właściciele nieruchomości wspólnej.

Zasadnie też w ocenie Sądu, GINB nie uwzględnił w tym zakresie argumentacji spółdzielni, która podniosła, że jako wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność jej członków na podstawie art. 27 ust. 2 Ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, posiada ona tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnych, ponieważ zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę miejsc postojowych, wykracza poza ten zakres.

GINB stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2020 r., została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor nie dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli na realizację spornej inwestycji. Sąd orzekający w sprawie w pełni w tym zakresie podziela argumentację organu i uznaje ją za własną. Stanowisko organu zostało w tym zakresie szczegółowo uzasadnione i nie ma zdaniem Sądu potrzeby ponownego jego przytaczania. Oczywistość naruszenia powyższych przepisów, także nie jest kwestionowana w rozpoznawanej sprawie.

Tym samym niezasadne i niezrozumiałe są podnoszone przez skarżącą w skardze zarzuty dotyczące już stwierdzonych przez GINB naruszeń powyższych przepisów.

Niezasadny jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez GINB art. 35 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ odwoławczy dokonał w tym zakresie szczegółowej analizy dokumentacji projektowej nie stwierdzając naruszenia wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, a także rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

Projekt budowlany zatwierdzony kwestionowanym pozwoleniem na budowę został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymującą się zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę znajduje się ponadto oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd w pełni podziela również ocenę organu, że jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, to z uwagi na skutki społeczno - gospodarcze decyzji Starosty, nie można uznać by miało ono charakter rażący.

Trzeba podkreślić, że jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1775/17, LEX nr 2485876, rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania, za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. (...). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną".

Oczywistość naruszenia prawa która niewątpliwie występuje w rozpoznawanej sprawie ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone, nie są wystarczające do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Traktowanie naruszenia prawa, jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo - gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1405/19, wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1101/20, wyrok NSA z 21 października 2020 r. sygn. II OSK 1513/20; wyrok NSA z 29 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 657/18, wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1893/10). Rażącym naruszeniem prawa jest zatem tylko takie, w którego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela ocenę organu, że przesłanka ta nie została spełniona na gruncie niniejszej sprawy.

Należy zgodzić się z organem, że trudno uznać, że niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa skutki, wywołała budowa nowych miejsc parkingowych na działce, na której znajduje się 15 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Budowa ta niewątpliwie bowiem przyczyni się do poprawy komfortu mieszkańców oraz umożliwi poprawne i bezpieczne parkowanie pojazdów w obrębie budynków mieszkalnych przy ul. L. (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, VIII. Projektowane zagospodarowanie terenu, 9. Obszar oddziaływania inwestycji, str. 37). Organ słusznie zwrócił też uwagę, że inwestycja została zaplanowana w sąsiedztwie już istniejącego parkingu w miejsce nawierzchni bitumicznej po nieistniejącym już korcie rekreacyjnym, który od wielu lat nie był użytkowany. Kort ten miał nawierzchnię bitumiczną i częściowo nawierzchnię gruntową, nie doszło więc w wyniku realizacji inwestycji do jego znaczących przekształceń.

Nie są zasadne zarzuty skarżącej dotyczące wycięcia drzew i krzewów. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym "na terenie nie przewiduje się wycinki drzew i krzewów kolidujących z inwestycją" (zob. Projekt budowlany, Opis techniczny do projektu zagospodarowania terenu, VI. Stan istniejący zagospodarowania terenu, str. 35). Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że w związku z budową spornej inwestycji przewiduje się również nowe nasadzenia zieleni (Projekt budowlany, str. 49). Dołączona przez skarżącą dokumentacja mająca wskazywać na wycinanie drzew i krzewów, nie podlega ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej nie podlega również podnoszona przez skarżącą kwestia kosztów i obciążeń, rozliczeń funduszu remontowego, opłat za wody opadowe i utrzymanie parkingu, które w jej ocenie związane są z realizowaną inwestycją.

Podnoszone przez skarżącą kwestie związane z ewentualnym brakiem udziału w postępowaniu bez własnej winy, mogą stanowić przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie do zawartego w uzasadnieniu skargi stwierdzenia skarżącej o "tworzeniu fałszywych dowodów przez organ podstawowy, wskazać należy, że w tym zakresie skarżąca, jeżeli dysponuje dowodami potwierdzającymi popełnienie przestępstwa, może złożyć samodzielnie stosowne zawiadomienie.

W ocenie Sądu, należy także zgodzić się z organem, że decyzja Starosty nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja ta, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.