Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2461/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 zd. pierwsze, art. 176, art. 174 , art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: M.P. 2013 poz 1024 art. 7 ust. 6
law: Uchwała Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w  zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 568/12 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 568/13 oddalił skargę A. A. na decyzję D. D. O. R. A.R. i M. R. we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji rozpoznawał sprawę w następującym stanie prawnym i faktycznym.

Organ I instancji wskazał, że w dniu [...] r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie m. in. – płatności ONW na rok [...] - na działki ewidencyjne nr [...], o łącznej powierzchni – [...] ha. Pismem z dnia [...] r., skorygowała powierzchnię działki [...] z [...] ha do [...] ha, a następnie do [...] ha. W dalszych korektach wniosku zmniejszyła areał działki [...] z [...] ha do [...] ha oraz działki [...] z [...] ha do [...] ha. Podczas analizy zebranego w sprawie materiału organ I instancji stwierdził, że doszło do konfliktu kontroli krzyżowej pomiędzy skarżącą a M. Ś., polegającym na zadeklarowaniu przez ww. osoby tych samych działek do płatności przy jednoczesnym przekroczeniu maksymalnego klasyfikowanego obszaru występującego na danej działce ewidencyjnej. Konflikt krzyżowy dotyczył działek rolnych: [...].

Po dokonaniu wyjaśnień przez skarżącą i przeanalizowaniu materiału zebranego w sprawie, organ I instancji uznał, że nie przedstawiła ona przekonujących dowodów, świadczących jednoznacznie, że w dniu [...] r. posiadała grunty deklarowane we wniosku o przyznanie płatności. Podkreślił, że istotą płatności tego rodzaju jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście grunty uprawiała. Tymczasem jak wynika ze sprawy skarżąca nie była posiadaczem/użytkownikiem działek ewidencyjnych. Potwierdza to w szczególności złożony protokół zdawczo – odbiorczy w sprawie wydania i przekazania nieruchomości należącej do zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Organ II instancji, rozpoznając odwołanie skarżącej, utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, popierając w całości argumentację w niej zawartą. Podkreślił, że w dniu [...] r. skarżąca wydała i przekazała ANR działki nr [...], do tej pory deklarowane we wnioskach o przyznanie płatności za ubiegłe lata. Od tego momentu swobodę we władaniu tymi nieruchomościami miał właściciel gruntów. Na podstawie bezumownego użytkowania uprawiał i pobierał pożytki z działek nr [...] S. Ś. Wobec czego ANR Oddział Terenowy we W. ustalił czynsz dzierżawny. Faktyczne posiadanie tych gruntów w dniu [...] r. stwierdziła lustracja działek wykonana przez pracownika ANR, a okoliczność tę potwierdził sam bezumowny użytkownik. To z nim ostatecznie została podpisana przez ANR (w dniu [...]r.) umowa, na mocy której rolnik miał do [...]r. wykonać zabiegi agrotechniczne na spornych gruntach, polegające na ich wykoszeniu. Organ wskazywał, także, że jak wynika z oświadczenia S. Ś., J. M. i M.Ś., ten ostatni przeprowadzał na spornych gruntach wypas własnego bydła i wykaszanie tzw. "niedojadów". Ponadto w protokole odbioru prac stwierdzono, że wykoszenie – na podstawie umowy z dnia [...]r. – wykonano na całych powierzchniach gruntów rolnych położonych na działkach o numerach ewidencyjnych: [...].

Dalej, organ wskazał, że przedstawione przez skarżącą dowody w świetle zebranego w sprawie materiału nie dają podstawy do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. Przedłożony przez skarżącą plan działań agrotechnicznych nie został potwierdzony przez spółkę E.-A. Treść korespondencji prowadzonej przez M. S. ze S. Ś., dołączona do pisemnych wyjaśnień, wskazuje, że to nie skarżąca była użytkownikiem gruntów. Jak wynika z e-maila z dnia [...]r. S. Ś. informuje M. S., że - "to my użytkujemy te grunty". Jednocześnie proponując, aby M. S. zapłacił kwotę [...]zł, w zamian za rezygnację ze złożenia przez S. Ś. wniosku o przyznanie płatności.

Organ odwoławczy wskazał również, że także raport z kontroli Jednostki Certyfikującej, nie stanowi – wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącej – dowodu na to, kto był użytkownikiem spornych gruntów, bowiem inspektorzy nie badają tej okoliczności podczas wykonywanych przez siebie kontroli gospodarstwa.

Sąd I instancji rozpoznając skargę uznał, że organ w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie uchybiając zasadom procedury administracyjnej. Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób, który nie budzi wątpliwości. Uznał, że dowody w postaci: protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...]r., porozumienie w sprawie ustalenia czynszu dzierżawnego, umowy dotyczącej wykonania zabiegów agrotechnicznych na spornych gruntach, oświadczeń złożonych przez S. Ś., J. M. i M. Ś. były w pełni wiarygodne i ze sobą spójne. Pozwoliły ustalić, że skarżącej nie przysługuje prawo pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania, albowiem w spornym okresie nie użytkowała ww. działek.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożyła A. A. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej wg norm prawem przepisanych.

Powyższemu orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego – art. 18 ustawy o wspieraniu Obszarów Wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., w sprawie szczegółowych warunków i tryby przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania", poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada gruntów zadeklarowanych do płatności w roku, którego dotyczy wniosek o płatność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany granicami środka zaskarżenia. W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny bada sprawę w świetle podniesionych zarzutów, a nie ponownie rozpoznaje sprawę.

Zasadniczym elementem konstrukcji skargi kasacyjnej jest więc przytoczenie podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem (art. 176 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, zatem należało przyjąć, że wnosząca skargę kasacyjną nie kwestionuje ustaleń faktycznych sprawy, a co za tym idzie stanowią one podstawę jej rozpoznania. Oznacza to, że podniesiona w ramach tego zarzutu argumentacja, zmierzająca do podważenia dokonanych w sprawie ustaleń na okoliczność spełnienia wymogów uzyskania wnioskowanej płatności (posiadania zadeklarowanych do płatności gruntów) nie mogła przynieść zamierzonego rezultatu, ponieważ podstawą oceny prawa materialnego mógł być jedynie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania. Wypada więc przypomnieć, że wynika z niego, że wnosząca skargę kasacyjną nie była posiadaczem gruntów zgłoszonych do płatności. Przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem procedury, czy też niewłaściwa ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, polegająca na uznaniu bądź braku uznania istnienia określonego stanu faktycznego, nie stanowi bowiem naruszenia prawa materialnego i jako taka nie stanowi podstawy kasacyjnej, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wadliwe ustalenie stanu faktycznego jest zawsze rezultatem uchybień procesowych, które mogą być skutecznie kwestionowane jedynie w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W takim bowiem wypadku spór nie dotyczy prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego, czy też błędnej jego wykładni, ale jest sporem o fakty.

Zarzut naruszenia prawa materialnego nie odpowiada wymogom ustawowym również z tego względu, że nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do naruszenia prawa materialnego, czy to przez błędną jego wykładnię, czy też przez niewłaściwe jego zastosowanie. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polega na wadliwym określeniu treści norm prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego, co zobowiązuje skarżącego do wyjaśnienia jak dany przepis należy rozumieć. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędnej jego subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (zob. wyrok SN z dnia 8 października 2002 r., IV CKN 1304/00, LEX nr 78365; wyrok SN z dnia 2 kwietnia 2003 r., I CKN 160/01, LEX nr 78813), co z kolei zobowiązuje skarżącego do wskazania przepisu, który powinien mieć w sprawie zastosowanie.

Nadto, stosownie do art. 176 p.p.s.a. wnosząca skargę kasacyjną była zobowiązana do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu prawa, którego naruszenie zarzuciła, tj. numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz pełnej nazwy aktu prawnego zawierającego wskazany przepis prawa, czego nie uczyniła. Sąd nie ma obowiązku domyślać się, jaki przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na myśli, ani też poszukiwać podstaw kasacyjnych.

Na marginesie wypada jedynie zauważyć, że powołany w petitum skargi kasacyjnej art. 18 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), obowiązującej w okresie objętym postępowaniem, brzmi następująco:

"1. Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu.

2. Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, a grunt ten stanowi przedmiot współposiadania, pomoc przysługuje temu współposiadaczowi gruntu, co do którego pozostali współposiadacze wyrazili pisemną zgodę.

3. Zgodę, o której mowa w ust. 2, dołącza się do wniosku o przyznanie pomocy."

Przepis ten składa się więc z trzech jednostek redakcyjnych, a tym samym formułując zarzut skargi kasacyjnej należało wskazać konkretny ustęp tego przepisu oraz formę naruszenia, a także wykazać, na czym miałaby ona polegać, czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło.

Trzeba też zauważyć, że przepis ten rozstrzyga prawnie, kto jest uprawniony do płatności w sytuacji zbiegu posiadania samoistnego i zależnego oraz współposiadania, a nie kwestie związane z samym posiadaniem.

Podobne unormowanie zawiera przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz.U. z 2008, 170, poz. 1051 ze zm.), obowiązującej w okresie objętym postępowaniem. W myśl tego przepisu, w przypadku gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu.

W każdym z tych przypadków zastosowanie przepisu wymaga jednak ustalenia w czyim władaniu są grunty rolne, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. To czy strona włada gruntami zgłoszonymi do płatności należy do elementów stanu faktycznego. Zastosowanie prawa materialnego to prawidłowe odniesienie normy prawa materialnego do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a nie na odwrót. Jak ustalił organ, a co zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, w stosunku do wszystkich zgłoszonych do płatności działek gruntu wystąpił konflikt kontroli krzyżowej. Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe potwierdziło ten fakt, jak i to, że grunty te znajdowały się w swobodnym użytkowaniu wnoszącej skargę kasacyjną do [...] r. Co wobec ciążącej na wnioskodawczyni powinności utrzymania wszystkich gruntów, zadeklarowanych do tego typu płatności, w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczył wniosek, nie jest wystarczające.

Przyczyną nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego może być też błędna jego wykładnia. W stanie sprawy taka sytuacja nie miała jednak miejsca.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.