Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 325/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] lutego 2021 roku, numer [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego G. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...], odmówił G. K. (dalej również jako: Skarżący, Strona) zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny w działce oznaczonej nr [...] o pow. 2,23 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym K., gm. Z. Decyzja została podjęta na skutek wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. o zmianę lasu na użytek rolny na ww. działce.

2. Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji G. K. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.(dalej jako: Kolegium, SKO).

3. Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że Skarżący we wniosku zaznaczył, że sporna nieruchomość jest działką rolno - leśną, przy czym w jej skład wchodzą grunty orne (RVI) o pow. 1,6 ha oraz grunty leśne (LsVI) o pow. 0,63 ha. W najbliższej okolicy występuje obszar eksploatacyjny - żwirownia, która wpływa na stabilność drzewostanu i gruntu oraz powodowała obsunięcie skarp drzew i ich usychanie. Ponadto, obszar lasu dzieli grunt na małe skupiska terenu pod uprawę, uniemożliwiając prace rolne ze sprzętem oraz problemy z dojazdem. Skarżący we wniosku o przekształcenie podniósł także, że w wyniku zmiany lasu na użytek rolny zyska dodatkowy areał pod uprawę, co zwiększy możliwości prowadzonego gospodarstwa rolnego.

Na wezwanie Starosty strona skarżąca wyjaśniła również, że na wnioskowanej do zmiany działce przewiduje uprawy kukurydzy z przeznaczeniem na sprzedaż. G. K. podniósł ponadto, iż środki pieniężne pozyskiwane z upraw nie są wystarczające do utrzymania gospodarstwa. Przedstawił również kopię wniosku dopłaty do produkcji rolnej na innych posiadanych przez siebie nieruchomościach, wymienionych we wniosku.

Kolegium w uzasadnieniu prawnym wskazało, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. 2021 poz. 1275), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 13 ust. 1 ww. ustawy podstawowym obowiązkiem, ciążącym na właścicielach lasów, jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego. Jak zaznaczył, powyższa zasada jest niewątpliwie realizacją podstawowych założeń ustawy o lasach, sprowadzających się przede wszystkim do traktowania w sposób priorytetowy obowiązków o charakterze ochronnym. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi odstępstwo od tych zasad i - zgodnie z wolą ustawodawcy - może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych (a nie typowych, codziennych) potrzeb właściciela lasu. A zatem – jak wskazało Kolegium, aby uzyskać zezwolenie, właściciel lasu powinien wykazać, na czym polega owa "szczególnie uzasadniona potrzeba".

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że chęć zagospodarowania działki przez jej właściciela dla celów rekreacyjnych i hodowlanych oznacza, że ma on uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. Organ powołał się w tym miejscu na wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1449/10 – wszystkie orzeczenia powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w CBOSA: https://orzeczenia.nsa.gov.pl. W ocenie SKO można przyjąć, że również wola wykorzystania użytku leśnego w celu prowadzenia na nim upraw rolnych leży w interesie jego właściciela, jednak nie jest to wystarczające do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. Niezbędne jest wykazanie, że taki interes ma zaspakajać szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu. W innym orzeczeniu stwierdzono, że przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 lutego 2012 r., IV SA/Wa 1609/11). Kolegium powołało się również na wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1448/10, w którym sąd stwierdził, że "pojęcie szczególnej potrzeby właściciela lasu niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów". Organ wskazał też na wyrok WSA w Białymstoku z 14 maja 2014 r. II SA/Bk 1184/13, w którym stwierdzono, że dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o zmianę lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie jest wystarczające wykazanie wystąpienia po stronie właściciela gruntu uzasadnionych potrzeb, a konieczne jest wykazanie obiektywnie szczególnego charakteru tych potrzeb. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję podzieliło argumentację przedstawioną w przytoczonych orzeczeniach.

SKO podkreśliło, że ponieważ pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb", użyte w przepisie art. 13 ust. 2 nie zostało w ustawie wyjaśnione, jego znaczenie należy ustalić w oparciu o wiedzę o potrzebach ludzi i tworzonych przez nich organizacji i instytucji. Organ wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym, winien - po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego - dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. W tym zakresie SKO powołało się na wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 1088/10.

W ocenie Kolegium taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanym przypadku. Organ wyjaśnił, że - jak wynika z wyjaśnień Skarżącego oraz przedstawionej w toku sprawy kopii potwierdzenia przyjęcia przez ARiMR wniosku o przyznanie płatności - prowadzi on w gminie Z. gospodarstwo rolne obejmujące kilkanaście działek o łącznej powierzchni przekraczającej 15 ha. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2021 r. ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem jest położona w sąsiedztwie otwartych terenów rolno - leśnych, na niewielkim lokalnym wzniesieniu. Grunt leśny pozbawiony jest drzewiastej roślinności leśnej.

SKO zaznaczyło, że w świetle materiału dowodowego ustalono bezspornie, iż wnioskowana do przekształcenia nieruchomość, stanowiąca własność Skarżącego, jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o lasach, czego nie zmienia stwierdzony w toku postępowania brak drzewostanu. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony m.in. do produkcji leśnej. O kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów. Jak wskazało Kolegium, w niniejszej sprawie przedmiotowa działka - choć na dzień orzekania przez organ I instancji pozbawiona była drzewostanu - w ewidencji gruntów oznaczona jest jako grunt leśny - LsVI. Przejściowy brak roślinności leśnej nie oznacza, że grunt przestaje być lasem, nie stanowi również przesłanki przemawiającej za zmianą lasu na użytek rolny. Na właścicielu lasu nadal spoczywa obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego, co w przypadku pozbawienia lasu drzewostanu może oznaczać konieczność jego odtworzenia. SKO wskazało, że organ właściwy nie musi przy tym wykazywać, z jakich powodów użytek leśny ma nadal spełniać funkcje lasu, ani tego, że roślinność leśna ma być na nim przywrócona, o ile przejściowo została z takiego gruntu usunięta.

Dalej organ II instancji podkreślił, że użycie w art. 13 ust. 2 pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" wskazuje, że ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności zaś, gdy przedmiotowa zmiana jest niezbędna dla zaspokojenia takiej potrzeby, a znaczenie jej zaspokojenia dla właściciela lasu przeważa interes publiczny jego ochrony i pozwala na odstąpienie od celów wyznaczonych w ustawie. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie może być oderwana od uregulowań tej ustawy. W jej art. 1 określono zasady zachowania, ochrony i powiększenia zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową, a przepisy ustawy stosuje się do lasów bez względu na formę ich własności. Organ zauważył ponadto, że art. 13 ust. 1 ustawy nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania.

W ocenie Kolegium Skarżący w toku postępowania nie wykazał jednak takich okoliczności. Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż Skarżący chciałby rolniczo użytkować także należącą do niego nieruchomość stanowiącą grunt leśny, nie może być uznana za szczególnie uzasadnioną potrzebę. Zdaniem SKO brak jej bowiem nadzwyczajności i wyjątkowości, które wyraźnie odróżniałyby ją od potrzeb typowych. Jak wskazał organ, ubiegając się o zgodę na zmianę lasu na użytek rolny należy wykazać, jaka szczególna potrzeba uzasadnia rolnicze wykorzystanie danej nieruchomości. Takim argumentem mogłaby być nawet sytuacja materialna wnioskodawców, która jedynie dzięki umożliwieniu prowadzenia danej uprawy rolnej zdobyłaby środki niezbędne do zaspokojenia jej potrzeb życiowych i nie mogła ich znaleźć w inny sposób. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Dysponowanie przez Skarżącego innymi nieruchomościami o przeznaczeniu rolnym znacznej powierzchni, daje w sposób oczywisty możliwości prowadzenia działalności rolniczej na tamtych gruntach, a nie na wnioskowanej działce. Zdaniem organu brak jest podstaw, aby przyjąć, że zagospodarowanie rolnicze części przedmiotowej działki o pow. 0,63 ha zmieni w sposób znaczący sytuację finansową Skarżącego, biorąc pod uwagę, że rolnicze użytkowanie pozostałych gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa nie pozwala na jego utrzymanie, co podniósł pełnomocnik Skarżącego w piśmie z [...] lutego 2021 r.

Kolegium uznało jako nietrafny argument dotyczący trudności w uprawie, powodowanych przez las znajdujący się w działce nr [...]. Skarżący powołuje się bowiem na zacienienie części upraw oraz ich niszczenie przez bytującą w lesie dziką zwierzynę, podczas gdy w dalszej części odwołania podnosi, że grunt został pozbawiony drzewostanu leśnego. Ponadto, w ocenie SKO dostęp do gruntów ornych w przedmiotowej działce możliwy jest z dróg, otaczających działkę nr [...] z trzech stron. Zła jakość dróg oraz czasowe ich zalewanie i rozmiękanie nie może stanowić przesłanki przemawiającej za wnioskowaną zmianą sposobu użytkowania znajdującego się na tej nieruchomości lasu. Odnośnie wskazywanych przez Stronę trudności w doborze i uprawie drzewostanu z uwagi na ukształtowanie terenu (wyrobisko po wydobyciu żwiru na działce sąsiedniej), oraz fakt, że w konsekwencji utrudniony jest maksymalny uzysk przy produkcji drewna Kolegium stanęło na stanowisku, że niewystarczające w ocenie Skarżącego zyski z produkcji drewna z omawianego fragmentu nieruchomości również nie mogą stanowić przesłanki do zmiany lasu na użytek rolny, bowiem nie oznacza to, że w takiej sytuacji istnienie lasu jest całkowicie pozbawione racji bytu i nie spełnia on już żadnych innych funkcji. Ponadto, jak wynika z mapy załączonej do wniosku, jedynie niewielka część lasu graniczyła z działką nr [...], na której znajdowały się tereny poeksploatacyjne. Organ podkreślił jednakże, że rozważania te pozostają czysto hipotetyczne, bowiem omawiany grunt został już pozbawiony drzewostanu leśnego.

Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, że Strona nie wskazała szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. Teren objęty wnioskiem stanowi las, więc zarówno zasady powszechnej ochrony lasów oraz trwałości utrzymania lasów (art. 8 ustawy o lasach), jak konieczność ochrony środowiska naturalnego przed nieuzasadnioną degradacją powodują w ocenie organu II instancji, że należy przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony w rozumieniu art. 7 k.p.a. Zdaniem SKO jest to tym bardziej konieczne, że Strona nie wykazała w toku postępowania żadnych szczególnych okoliczności uzasadniających zmianę przeznaczenia lasu właśnie na użytek rolny.

4. Na powyższe rozstrzygnięcie G. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę (błędnie nazwaną przez autora "odwołaniem", co jednak nie miało wpływu na tok postępowania).

Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto podkreślił, że nie można z góry zakładać, iż w tej konkretnej sprawie społeczeństwo ma interes w utrzymaniu lasu w działce nr [...] i ten interes jest ważniejszy niż to o co wnioskuje. Na dowód tego wskazał, że Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w B., prowadząc postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zmiany lasu na użytek rolny, poprzez wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Z. i ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, zapewniła dostęp społeczeństwu do informacji w tejże sprawie. Nikt nie wyraził sprzeciwu wobec zmiany las na użytek rolny.

W ocenie Skarżącego Starostwo Powiatowe w B. sprzecznie interpretuje pojęcie "interesu społecznego". Z jednej strony nie pozwala na zmianę lasu na użytek i to w przypadku, gdy z powierzchni czynnej biologicznie nie zostanie wyłączony żaden obszar (przedmiotowa sprawa), a z drugiej strony, kierując się również interesem społecznym pozwala na zmianę całych hektarów lasu na drogi i inne cele nierolnicze.

Ponadto zdaniem autora skargi nie można twierdzić, że zmiana lasu na użytek rolny jest degradacją środowiska naturalnego. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 3 lutego 1995 r. (Dz.U. 2017 r., poz. 1161), gruntami zdegradowanymi są grunty, których rolnicza lub leśna wartość użytkowa zmalała, w szczególności w wyniku pogorszenia się warunków przyrodniczych albo wskutek zmian środowiska oraz działalności przemysłowej, a także wadliwej działalności rolniczej. Zdaniem Skarżącego z powyższego wynika, że zmiana lasu na użytek rolny nie jest degradacją. W jego ocenie zmiana lasu na użytek rolny nie spowoduje złamania zasady zrównoważonego rozwoju. Jak wskazał, istnieją dziesiątki hektarów lasu, zasadzonych lub pochodzących z samosiewu, które nie są ujawnione w ewidencji gruntów i Starostwa Powiatowe niewiele robią, aby ten stan uregulować. W związku z tym Skarżący uważa, że decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu B. powinny zostać uchylone w całości.

5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

6. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2021 r. Skarżący uzupełnił swoje stanowisko. Wskazał, że obok spornej działki leśnej uprawia zboże i kukurydzę, a przy cieniu z drzew nic nie chce rosnąc. Ochrona środowiska pozwoliła mu wyciąć wszystkie drzewa na tej działce, więc tak uczynił. Obecnie tę działkę uprawia jako rolną. Leży ona pośród pól i nie ma tam żadnych zabudowań. Wskazał, że przedmiotowa działka leśna nie łączy się z żadnym lasem - najbliższy las jest około 100 metrów dalej, ale to nie jest już jego działka. Skarżący wyjaśnił, że żwirowisko znajdujące się w pobliżu jest nieczynne od 3 lat. Na jego działce leśnej nie ma żwiru, na co wskazują pobrane próbki. Podkreślił, że żyje z rolnictwa i utrzymuje rodzinę, ma trójkę dzieci. Dodał, że posiada jeszcze 6 ha lasu, ale w innym miejscu (posiada 21,4 ha, w tym około 14 ha ziemi ornej). Uprawia jedynie zboża (pszenżyto, mieszankę i żyto oraz kukurydzę), nie ma zwierząt hodowlanych. Z uwagi na brak inwentarza sprzedaje wszystkie plony. Otrzymuje dopłaty unijne na ziemię orną, na las nie. Skarżący chce dokonać przekształcenia, bo Nadleśnictwo może się do niego "przyczepić". Jak wskazał, po przekształceniu tej działki leśnej otrzymałbym dopłaty unijne za ziemię rolną ok. 300 zł rocznie, jednak nie chodzi o dopłaty unijne, tylko o fakt, że ta niesymetryczna działka leśna znajduje się pośrodku ziem ornych i to stanowi dla Skarżącego przeszkodę. Dodał, że drogi dojazdowe do jego działki mają szerokość po ok. 2 metry, ponieważ są to drogi polne, a przecież kombajn ma szerokość 4 m i z tego powodu Strona ma problem w dojechaniu do swojej działki.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i odniosła zamierzony skutek albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej "p.p.s.a.").

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu B. o odmowie dokonania zmiany lasu o powierzchni 0,63 ha na użytek rolny wchodzącego w skład działki nr [...] o powierzchni ogólnej 2,23 ha.

Podstawę żądania zmiany lasu na użytek rolny, z jakim wystąpił w przedmiotowej sprawie skarżący, stanowi przepis art. 13 ust.2 ustawy o lasach. Zgodnie z tym przepisem zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

Dla rozstrzygnięcia zasadności żądania zmiany lasu na użytek rolny należy zatem po pierwsze ustalić, czy grunt objęty żądaniem stanowi las w rozumieniu ustawy (w przedmiotowej jest to bezsporne), a następnie, czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, to obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który powinien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiające za niezbędnością tego przeznaczenia.

Pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby" użyte w powyższym przepisie nie zostało wprawdzie ustawowo zdefiniowane, tym niemniej na tle bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych można stwierdzić, iż zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest jedynie w wyjątkowych, szczególnie istotnych sytuacjach, których występowanie strona winna wykazać w swoim wniosku. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji osoby i jej argumentów. Istotne znaczenie ma tutaj sytuacja życiowa wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego. Dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza też wystąpienie po stronie właściciela lasu jakichkolwiek potrzeb, tj. potrzeb zwykłych, choćby nawet uzasadnionych, ale konieczne jest jeszcze, aby te uzasadnione potrzeby miały charakter kwalifikowany, czyli wyjątkowy, a zatem w sposób wyraźny odbiegających od potrzeb typowych.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne jest również podkreślenie, że ostatecznych konkluzji co do możliwości zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach organ nie może jednak sformułować bez uwzględnienia art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia lasu na użytek rolny organ poddaje zatem ocenie, czy interes, a więc spodziewane z przekształcenia korzyści właściciela lasu wyrażają takie wartości, które aksjologicznie uzasadniają odstąpienie od ochrony tego elementu przyrody przewidzianej w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Jak słusznie bowiem stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z 6 listopada 2018r. sygn. akt II SA/Rz 680/18 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) nie można przyjąć, że każdy las przedstawia tę samą wartość publiczną. By adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. Należyte wyjaśnienie tych kwestii może stanowić punkt wyjścia do oceny, czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, powinien "ustąpić" wobec potrzeb indywidulanych jego właściciela.

W tym miejscu należy też zaznaczyć, ze kryterium szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli jest kryterium uznaniowym i bardzo nieostrym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji również sąd, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2633/16, Lex nr 2582934).

Odnosząc te ogólne, aczkolwiek niezbędne, uwagi do okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy, odwołując się do poglądów orzecznictwa, w których zwraca się uwagę na wyjątkowy charakter okoliczności przesądzających o szczególnie uzasadnionej potrzebie przekształcenia lasu w użytek rolny, nie dokonały wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia braku tych okoliczności w kontrolowanej sprawie. Organy w głównej mierze skupiły się na tym, że żadna z powołanych przez skarżącego okoliczności nie ma charakteru nadzwyczajnego. Wskazano ( przykładowo ), że wnioskodawca nie powołał się na trudną sytuację materialną, ale i ta nie byłaby uznana za okoliczność szczególną, gdyż przy uprawie areału o pow. 15 ha nie zmieniłaby istotnie warunków bytowych skarżącego.

Zdaniem Sądu rację ma jednak skarżący twierdząc, że organy nie rozważyły należycie jego sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej, a zwłaszcza nie wykazały prymatu interesu społecznego nad jego interesem indywidualnym.

Skład orzekający zdaje sobie sprawę, że przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach jest restrykcyjny, ale dopuszcza możliwość przekształcenia lasu w użytek rolny w szczególnych przypadkach. Każdy stan faktyczny jest inny i nie wystarczy powołać się na szereg orzeczeń sądowych przyjmując arbitralnie, że przedstawione we wniosku okoliczności nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionych".

Jak wynika z akt sprawy, skarżący prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne o powierzchni ok. 15 ha. Bezsporne jest również, że skarżący jest czynnym rolnikiem specjalizującym się w uprawie zbóż. Utrzymuje się z produkcji rolnej a celem przekształcenia lasu w użytek rolny jest nie tylko powiększenie areału ale wyeliminowanie trudności w uprawie działki nr [...]. Jak wynika z kopii mapy ewidencyjnej, niekształtny prostokąt oznaczony jako Ls o pow. 0,63 ha wpisuje się w grunty rolne całej działki o pow. 2,23 ha dzieląc ją na połowę. Aby przejechać sprzętem rolniczym z jednej części uprawnej na drugą rolnik musi wyjechać na drogę, która ( jak twierdzi skarżący, a czego nie sprawdził organ podczas oględzin) jest niewłaściwej jakości i zbyt wąska aby przejechać kombajnem.

Organ twierdzi, że rolnicze użytkowanie gruntu leśnego stanowiłoby " degradację" w świetle ustawy o lasach oraz prowadziłoby do naruszenia interesu publicznego poprzez pomniejszenie zasobów leśnych. Z tym argumentem nie sposób się zgodzić w świetle decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. z dnia [...].11.2020 r., którą słusznie przywołuje skarżący. W szerokim uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ kompetentny wypowiedział się o braku szkodliwości na środowisko przedsięwzięcia w postaci zmiany lasu na użytek rolny.

Organy nie przeanalizowały dogłębnie tekstu w/w decyzji środowiskowej, a to właśnie jej treść stanowi o tym , czy interes społeczny nie zostanie naruszony.

Zdaniem Sądu, dla oceny spełnienia przesłanki " szczególnie uzasadnionych potrzeb" z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ważna jest analiza całokształtu okoliczności, a nie tylko wybiórczych elementów. Niekwestionowane jest , że działka leśna zgłoszona do przekwalifikowania aktualnie pozbawiona jest zadrzewienia oraz zakrzewienia, posiada niewielką powierzchnię, bo 0,63 ha i położona jest między gruntami rolnymi. Należałoby więc zastanowić się nad celowością i racjonalnością zachowania jej charakteru leśnego, co wiązałoby się z koniecznością jej zadrzewienia. Dodatkowo, jak twierdzi skarżący, uprawiając rolniczo sporną działkę, otrzymywałby ok. 300 zł unijnych dopłat, co stanowiłoby dodatkowy dochód do utrzymania trojga dzieci.

Powyższe okoliczności nie zostały przeanalizowane przez orzekające w sprawie organy w sposób wystarczający. Tymczasem ocena, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, uzasadniające zmianę lasu na grunt rolny wymagała od organu wnikliwej analizy przedstawionych okoliczności sprawy. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędna była przede wszystkim dokładna i rzetelna analiza przedłożonej przez stronę decyzji RDOŚ w B., której żaden z organów orzekających w sprawie de facto nie przeprowadził. Ogólnikowe powołanie się na zasadę ogólną ochrony lasów oraz obowiązki ciążące na właścicielach lasów, bez bliższej analizy stanu faktycznego danej sprawy, nie stanowi bowiem wystarczającej podstawy do odmowy zmiany klasyfikacji gruntu.

W ocenie sądu, gdy stosowanie normy prawnej ma skutkować ograniczeniem w swobodnym korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności (tak jak w niniejszej sprawie), organ administracji publicznej ze szczególną wnikliwością winien rozpatrzyć wszystkie argumenty podnoszone przez stronę, negującą celowość takiego ograniczenia jej praw. Ten wymóg nabiera dodatkowego znaczenia w przypadku decyzji z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, która podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie tak się nie stało, co narusza również normę art. 107 § 3 k.p.a.

Niewyjaśnienie podnoszonych wyżej okoliczności faktycznych i niewystarczające rozważenia podnoszonych przez skarżącego okoliczności prowadzą do wniosku, że zarówno decyzja I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające stosownie do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag i zaleceń.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.