Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 559/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2005 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 sierpnia 2004 r. J.K. , wskazując na rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365, powoływanego dalej jako "rozporządzenie o umarzaniu składek") wniósł o "ponowne jego rozpatrzenie w kontekście wniosku z dnia 29.04.2003 r.".

Jego zdaniem opłacenie należności z tytułu składek określonych na kwotę ponad 25.000 zł. jest niemożliwe, ponieważ osiągane dochody z trudem wystarczają na regulowanie składek bieżących. Skarżący wyjaśnił, że posiada trójkę dzieci, a łączny dochód jego i żony w 2003 r. wyniósł 17.484,42 zł. Podstawowe potrzeby rodziny zaspokajane są dzięki zapobiegliwości żony oraz pomocy dalszej rodziny i przyjaciół. Żona od września 2003 r. utraciła pracę na ¼ etatu w szkolnej bibliotece.

Ponadto Skarżący powołał się na swój stan zdrowia w latach dziewięćdziesiątych, który znalazł odzwierciedlenie w protokole sporządzonym w 1999 r. przez pracownika g. oddziału Sanepidu. W jego ocenie w okresie powstawania zaległości to raczej Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien był wypłacać mu rentę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od czerwca 1993 r. do września 1996 r. w łącznej kwocie 24.501,42 zł., w tym z tytułu składek – 5.369,22 zł oraz odsetek naliczonych na dzień 23 sierpnia 2004 r. – 19.132,20 zł.

Wyjaśnił, że Skarżący w okresie od 1 marca 1992 r. do 31 października 1996 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie budownictwo, projekty i nadzory. W okresie tym powstało przedmiotowe zadłużenie. Natomiast od 3 lutego 2003 r. Skarżący prowadzi działalność w zakresie usług budowlanych.

Zakład wskazał przepisy regulujące umarzanie należności z tytułu składek, a mianowicie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") oraz § 3 rozporządzenia o umarzaniu składek.

W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że Skarżący z prowadzonej działalności uzyskuje dochód w wysokości ok. 1.000 zł. miesięcznie. Jego żona pracuje i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości. 1.281,60 zł. brutto. Małżonkowie K. mają na utrzymaniu 3 dzieci. Skarżący posiada udział ½ w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym. Na nieruchomości tej Zakład w 2002 r. dokonał zabezpieczenia hipotecznego należności z tytułu składek. Skarżący jest również właścicielem samochodu marki S. (rok produkcji 2001).

W oparciu o powyższe ustalenia Zakład uznał, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umorzenia należności, a mianowicie wymóg całkowitej nieściągalności. Dotychczas prowadzone postępowanie egzekucyjne było bowiem skuteczne, a Skarżący dysponuje majątkiem pozwalającym na zaspokojenie należności. W ocenie Zakładu Skarżący nie wykazał również wystąpienia okoliczności uzasadniających umorzenie na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

Organ I instancji podniósł, że umorzenie składek jest wyjątkiem od zasady opłacania ich w terminie i w pełnej wysokości. Wskazał też na obowiązek kierowania się przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie umorzenia nie tylko interesem płatnika składek, ale też koniecznością uwzględnienia podstawowego zadania Zakładu, jakim jest zapewnienie wypłaty składek na ubezpieczenia społeczne. W obecnej sytuacji gospodarczej kraju wielu przedsiębiorców ma problemy z opłacaniem składek, a nadmierne udzielanie ulg może spowodować trudności w realizacji zadań Zakładu. Nawet w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek Zakład może, ale nie musi umorzyć należności.

Stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wyjaśnił, że:

– samochód S. z 2001 r. skradziono mu 5 czerwca 2002 r. i nie otrzymał z tego tytułu żadnego odszkodowania, jako że nie był on ubezpieczony. Obecnie natomiast posiada nabyty w dniu 9 kwietnia 2003 r. "najtańszy z dostępnych samochodów" (wyprodukowany w 2003 r.), niezbędny mu do prowadzenia działalności. Pożyczki zaciągnięte na zakup tego samochodu wciąż nie zostały spłacone,

– jego działalność obejmuje w zasadzie projektowanie budowlane i nadzór, aczkolwiek usługi budowlane ma "również zarejestrowane", ale wyłącznie "aby mieć możliwość relaksu", jako że nie stać go na inną formę wypoczynku,

– trudności w realizacji zadań Zakładu już istnieją i będą istnieć dopóki nie obniży się średnia wieku społeczeństwa,

– gdyby prawdą było, że podstawowym zadaniem Zakładu jest zapewnienie wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego, to ubezpieczenia byłyby dobrowolne a Zakład działaby na zasadach rynkowych. Skarżący przedstawił własną ocenę przyczyn istniejącego stanu rzeczy.

Skarżący podniósł, że spłata zadłużenia pociągnie drastyczne skutki dla jego rodziny. Żona, aby utrzymać pracę bibliotekarki podjęła studia podyplomowe, co wiąże się z odpłatnością 4.000 zł. za trzy semestry, kosztami dojazdów i opieki nad dziećmi.

Skarżący argumentację swoją uzupełnił o ocenę sytuacji kraju i jej przyczyn, działań Urzędu Skarbowego itp.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jego zdaniem większość z twierdzeń Skarżącego wynika z subiektywnych jego zapatrywań. Odnosi się to zwłaszcza do oceny obowiązujących przepisów prawa i systemu politycznego kraju. Ubezpieczenia społeczne są obowiązkowe i brak jest możliwości uchylenia się od płacenia składek w zamian za rezygnację ze świadczeń.

Podniósł też, że Skarżący nie przedłożył wiarygodnych dowodów na okoliczność ciężkiej choroby spowodowanej zatruciem.

Prezes Zakładu za właściwą uznał ocenę stanu faktycznego i prawnego dokonaną w zaskarżonej decyzji. Wskazał na wyjątkowy charakter ulg w opłacaniu składek. Zwrócił uwagę, że Skarżący nie musi dokonać jednorazowej spłaty całości zadłużenia. Może wystąpić o układ ratalny lub dokonywać systematycznych wpłat niewielkich nawet sum. Może też spieniężyć np. samochód i uzyskane środki przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Za nieuprawnione uznał zatem twierdzenie, że uregulowanie składek pozbawiłoby Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Na decyzję powyższą Skarżący złożył skargę, w której wniósł o "orzeczenie bezzasadności żądań ZUS w zakresie spłaty rzekomego zadłużenia oraz o zasądzenie zwrotu zajętego przez Urząd Skarbowy w G. wynagrodzenia od roku 2001 i zajętych nadpłat podatku dochodowego z lat 2002 i 2003 wraz z odsetkami, a także zniesienia hipoteki przymusowej na moim domu" oraz spowodowanie wszczęcia śledztwa prokuratorskiego w sprawie jego otrucia. Ponadto Skarżący wniósł o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem "czy przepisy powołane przez Urząd Skarbowy w zestawieniu z uprawnieniami ZUS są zgodne z Konstytucją".

Zdaniem Skarżącego Zakład nie podjął żadnych kroków, aby wyjaśnić stan faktyczny sprawy, a nadto ignorował jego prośby o poddanie badaniom lekarskim w celu stwierdzenia, czy w okresach, za które powstały zaległości był on zdolny do wykonywania normalnej pracy. Nawiązując do zawartego w zaskarżonej decyzji stwierdzenia, iż "nie przedłożył wiarygodnych dowodów na okoliczność ciężkiej choroby spowodowanej zatruciem", Skarżący podniósł, że nigdy nie poinformowano go o potrzebie przedłożenia takich dowodów. Zarówno Zakład, jak i Urząd Skarbowy wiedziały o nieopłaceniu przez niego składek. Skarżący uważał natomiast, że opłacając należne podatki wywiązuje się ze zobowiązań wobec Państwa, a jedyną konsekwencją niepłacenia składek będzie utrata praw do świadczeń emerytalnych i chorobowych, na których mu wtedy nie zależało.

Odnosząc się do stwierdzenia, że prowadzona dotychczas egzekucja była skuteczna i posiada on majątek umożliwiający spłatę zadłużenia, Skarżący wyjaśnił, że majątek ten wypracował zasadniczo przez 1992 r.

Skarżący szczegółowo przedstawił przebieg swojej kariery zawodowej, przesłanki, dla których zdecydował się na podjęcie samodzielnej działalności gospodarczej, a także swoją działalność polityczną. Opisał też okoliczności, w jakich jego zdaniem doszło do próby otrucia go, a także stan swojego zdrowia.

W odpowiedzi na skargę Zakład wniósł o jej oddalenie.

Skarżący złożył pismo z dnia 21 kwietnia 2005 r., określone jako oświadczenie. Zarzucił w nim, że zakład Ubezpieczeń Społecznych z premedytacją unika istoty sprawy, sprowadzającej się do tego, że wskutek prześladowań politycznych był zmuszony do podjęcia działalności mimo takiego stanu zdrowia, który działalność taka wykluczał. Sprecyzował swoje roszczenia w stosunku do Zakładu wskazując kwoty zajęte na poczet należności, koszty postępowania przed sądem apelacyjnym, dojazdu do Warszawy na rozprawę i koszty delegacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia orzeczenie o umorzeniu należności z tytułu składek. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy wyłącznie do kompetencji organów.

Wyjaśnić należy, że decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia w sprawie zasad umarzania należności, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi jaką jest umorzenie należności.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Jednakże Sąd zawsze związany jest granicami sprawy, w której skargę wniesiono i nie może wkraczać swoimi ocenami prawnymi w sprawę inną niż ta, jaka była przedmiotem postępowania przed organami administracji, Sprawę rozpatrywaną przez Sąd określa Skarżący, wskazując konkretny akt (decyzję, postanowienie), którego skarga dotyczy. Skarżący wniósł skargę na decyzję w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, a zatem tylko ta decyzja i poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne, mogły być przedmiotem rozpoznania Sądu. W tak zakreślonych granicach sprawy Sąd nie mógł orzekać o bezzasadności czy też zasadności żądania Zakładu spłaty zadłużenia. Na marginesie Sąd zauważa, że prawidłowość objęcia Skarżącego ubezpieczeniem społecznym i wysokość składek była przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P., który wyrokiem z dnia [...] grudnia 1996 r. sygn. akt [...] oddalił odwołanie Skarżącego od decyzji Zakładu. Z kolei Sąd A. w P. wyrokiem z dnia [...] lipca 1997 r. sygn. akt [...]oddalił apelację Skarżącego.

W granicach niniejszej sprawy nie mieści się także badanie prawidłowości działania Urzędu Skarbowego w G., który dokonał zajęcia wynagrodzenia Skarżącego. Sąd nie jest też władny orzec o zwrocie zajętych nadpłat podatku dochodowego za lata 2002 i 2003 oraz zniesieniu ustanowionej na nieruchomości Skarżącego hipoteki.

W granicach kompetencji Sądu, określonych wskazanym wyżej art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie mieści się również "spowodowanie wszczęcia śledztwa prokuratorskiego" w sprawie otrucia Skarżącego.

Sąd stwierdza natomiast, iż zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zgodnie z 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek.

Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w pieczęci nagłówkowej, ale przede wszystkim zawarty w sentencji jednoznaczny zwrot "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanawia".

W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie wadą określoną w tym przepisie dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji. Z tego względu stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia.

Powołano się tu na art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a."). Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowane zostało pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną. Nie należy natomiast do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który wydał ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83 ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne, skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłącza, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te będą zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt VSA 1573/01 (Lev 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643).

Stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w II instancji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości niemożliwym czyni wypowiedzenie się Sądu co do zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Odnosząc się do wniosku Skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem, czy przepisy powołane przez Urząd Skarbowy w zestawieniu z uprawnieniami Zakładu są zgodne z Konstytucją, Sąd stwierdza, że działanie Urzędu Skarbowego nie jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Zgodnie zaś z art. 193 Konstytucji RP sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy potraktować jako odwołanie od tej decyzji, złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej, jako właściwemu w sprawie organowi odwoławczemu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.