Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 350/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15 art. 67 art. 68 art. 70 art. 79 art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 roku sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 800 (osiemset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...].

Powyższą decyzją organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla a Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z elementami infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38-40, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie [...].

W trakcie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustałił, że w dniu 12 listopada 2007 roku do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. wpłynął wniosek Z. B. o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta Ł. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu tegoż wniosku Z. B.i podniósł, że postępowanie zakończone ową decyzją toczyło się bez jego udziału, wobec czego prosi o doręczenie tejże decyzji i wyjaśnienie dlaczego, jako strona nie otrzymał jej w chwili wydania. Wnioskodawca wskazał, iż jedyny dokument jaki otrzymał to decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], którą ustalone zostały warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] wznowił, na wniosek M. i M. B., M. R., M. i J. K., E. i G. L. oraz Z. B., postępowanie w sprawie udzielenia, decyzją z dnia [...], pozwolenia na przedmiotową budowę. Podstawę prawną w/w postanowienia stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a następnie decyzją z dnia [...], nr [...] umorzył wznowione postępowanie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W wyniku złożonego przez Z. B. odwołania, decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w całości i poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, argumentując w uzasadnieniu, iż wznowić postępowanie zakończone decyzją ostateczną można jedynie po ustaleniu czy strona składająca wniosek o wznowienie zachowała termin do jego wniesienia, zaś organ pierwszej instancji nie ustalił bezspornie, kiedy wnioskodawca – Z. B.- dowiedział się o decyzji udzielające pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wskazaną już decyzją ostateczną z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ pierwszej instancji wyjasnił, że prawdziwość oświadczenia Z. B., iż o decyzji pozwolenia na budowę dowiedział się dopiero w pierwszych dniach listopada 2007 roku budzi wątpliwości, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy podważał owo oświadczenie, a wnioskodawca nie poparł go żadnymi dowodami.

Od w/w decyzji odwołanie złożył Z. B., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji podnosząc, że ze względu na okoliczność, że odwołanie było uzasadnione w części dotyczącej wad proceduralnych, pozbawiających stronę czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy wskazaną na wstępie decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Ł. złożył Z. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 10 K.p.a., bowiem w jego ocenie organ pierwszej instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie skierował do stron zawiadomienia przewidzianego wskazanym przepisem. Nadto z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że strona przeciwna złożyła w dniu 20 lipca 2009 roku dodatkowe pismo, a organ bezzasadnie pozbawił go prawa do odniesienia się do tego dowodu w sprawie. Ponadto organ stopnia podstawowego nie odniósł się do dowodów złożonych wcześniej przez skarżącego, a powołanych dodatkowo w piśmie z dnia 16 czerwca 2009 roku. Dowody te miały, zdaniem odwołującego się, istotne znaczenie, bowiem kwestionowały prawdziwość zeznań świadków zgłoszonych przez inwestora.

Pismem z dnia 5 października 2009 roku, inwestor, S. M. A., oświadczył, że Z. B. został poinformowany o wydanym pozwoleniu na budowę w sierpniu, a także we wrześniu 2007 roku. na potwierdzenie złożonego oświadczenia załączył m.in. kserokopie:

- dziennika budowy nr [...] z 2007 roku, wydanego w dniu 7 sierpnia 2007 roku; fakturę VAT, nr [...] z dnia [...] potwierdzająca zapłatę częściową za roboty ziemne;

- faktury nr [...] z dnia [...], wystawionej przez A Sp o.o Z. B. za dostawę wody i odprowadzanie ścieków na kwotę 234, 91 zł., wraz z pokwitowaniem Z. B. z dnia 11 kwietnia 2008 roku na okoliczność odbioru pieniędzy w kwocie 230,00 zł. na poczet użyczenia wody, zgodnie z tym rachunkiem;

- faktury VAT, nr [...] z dnia [...] za obsługę operatorską żurawia;

- oświadczenia z dnia 19 września 2007 roku T. B. i Z. B., którym właściciele działki nr [...] położonej w Ł. przy ul. B 126b, wyrażają zgodę czasowe zajęcie terenu działki nr [...] w celu wykonania przyłącza centralnego ogrzewania do posesji przy ul. A 38/40;

Następnie w dniu 14 października 2009 roku Z. B. złożył pismo, w którym to piśmie oświadcza, że pierwszy raz o decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] dowiedział się w pierwszych dniach listopada 2007 roku, gdy zaniepokojony przebiegiem prac budowlanych na działce położonej w Ł. przy ul. A 38/40 udał się do WSA w Łodzi i zapoznał się zawartością akt o sygn II S.A.Łd/494-496/07.

W dniu 10 listopada 2009 roku H. S. i H. W. złożyły oświadczenia. H. S., pełniąca funkcję technika budowy z ramienia generalnego wykonawcy przy wykonywaniu prac ziemnych i fundamentowych, oświadczyła że korzystała z usług Z. B., polegających na użyczeniu wody do celów budowy, który jako sąsiad był z nią w stałym kontakcie, rozmawiając. Zdaniem H. S., Z. B. uczestniczył w realizacji robót ziemnych, fundamentowych i piwnic. Nadto przybył na budowę, żeby H. S. powiadomiła przełożonego o uiszczeniu opłaty za wodę oraz ponownie wtedy, gdy robotnicy wykonując prace ziemne przegarnęli ziemię za siatkę, przysypując krzewy borówek nasadzone na sąsiedniej działce. Z kolei H. W., pełniąca funkcję inspektora nadzoru inwestorskiego w zakresie robót budowlanych prowadzonych na budowie na posesji ul. A 38/40, stwierdziła, ze realizacja robót ziemnych i fundamentowych na etapie stanu surowego piwnic zakończyła się w listopadzie 2007 roku. Świadkiem realizacji robot przygotowawczych ziemnych i fundamentowych był sąsiad z posesji A 36, Pan Z. B. podkreślał, że tablice informacyjne (2 szt.) są wypełnione mało odpornym mazakiem i wymagają poprawy. W ramach dobrosąsiedztwa użyczał wody i energii elektrycznej wykonawcom robót. Zdaniem H. W. wielokrotnie Z. B. rozmawiał z pracownikami budowy o tym, by przy realizacji rozkopów do robót fundamentowych nie niszczyli nasadzeń od strony sąsiada, nie śmiecili odpadami po jego stronie działki. Zwrócił też uwagę wykonawcom na sprzątanie jezdni po wyjeździe ciężkich samochodów z budowy. H. W. stwierdziła ponadto, że w lutym 2008 roku był realizowany ostatni etap stanu surowego -IV kondygnacja naziemna pod dach. Przy zakończeniu budowy sprawdzano geodezyjnie usytuowanie budynków zgodnie z zatwierdzonym projektem, co odzwierciedla mapa znajdująca się w dokumentach odbioru. Kolejną jej zdaniem istotną okolicznością jest fakt, że Z. B. nie pozwolił na realizację wcześniej podpisanej przez siebie umowy o wykonaniu trasy ciepłociągu przez działkę przy ul. B 126a, zmuszając tym samym inwestora do przeprojektowania całego ciepłociągu, co skutkowało wstrzymaniem prac wykończeniowych .

Następnie w dniu 17 listopada 2009 roku oświadczenia złożyli B. S. i J. T. Pierwszy ze świadków, który pełnił funkcję kierownika przedmiotowej budowy od 13 września 2007 roku zeznał, iż od początku budowy korzystał z wody i prądu od Z. B. Sąsiad często był na budowie w celu umożliwienia korzystanie z zaworu przy altance prądu i wody. Od początku budowy wywieszona była tablice informacyjne budowy, gdzie umieszczono wszystkie dane jej dotyczące. Jedna przy wjeździe z ulicy A na teren budowy na, druga tablica budowy na drzewie usytuowanym głębiej na działce blisko wjazdu, który znajdował się niedaleko granicy z działką Z. B. Do dnia 15 października 2007 roku na budowie zostały wykonane roboty ziemne i fundamentowe.

J. T., zaś oświadczył, że jako właściciel firmy wykonawczej, rozpoczął roboty budowlane przy przedmiotowej budowie, pod koniec sierpnia 2007 roku. Przed rozpoczęciem robót kubaturowych prowadził roboty przygotowawcze (wycinka drzew, zdjęcie humusu i ogrodzenie placu budowy), przy realizacji których korzystał z prądu z działki Z. B. Przy wykonywaniu robót, przy wykopie pod budowę 2 budynków kierownik budowy też korzystał z energii elektrycznej i wody, mediów użyczonych przez Z. B. Ponadto świadek stwierdził, że Z. B. był w pełni zorientowany, że budowa dotyczy 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i że zostało wydane pozwolenie na budowę.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z dziennika budowy wynika, iż z dniem 28 sierpnia 2007 roku uprawniony geodeta wyznaczył położenie budynków "A" i "B" z łącznikiem, zaś w dniu 31 sierpnia 2007 roku B. S., kierownik budowy rozpoczął wykopy szeroko przestrzenne. Kolejno 17 września 2007 roku wykonane zostały warstwy wyrównawcze z betonu pod ławy i izolacja pod ławy fundamentowe, a w dniu 26 września 2007 wykonano zbrojenie ław fundamentowych i płyty fundamentowej. Poza tym z dniem 26 września 2007 roku H. W. - inspektor nadzoru potwierdziła wykonanie robót zbrojeniowych ław fundamentowych, jako wykonanych zgodnie z projektem, które można betonować.

Następnie Wojewoda [...] ustalił, że pismem z dnia 17 listopada 2009 roku inwestor wskazał, że przedmiotowe pozwolenie na budowę wydane w dniu 17 lipca 2007 roku uprawomocniło się w dniu 2 sierpnia 2007 roku. Z kolei już w dniu 23 sierpnia 2007 roku Prezydent Miasta Ł. przekazał Wojewodzie [...] pismo z wnioskiem o wstrzymanie wykonania tego pozwolenia na budowę, które zostało sporządzone przez właścicieli działek sąsiednich w połowie sierpnia, zatem już w tej dacie, zdaniem inwestora, wszyscy właściciele działek sąsiednich wiedzieli o pozwoleniu na budowę i kwestionowali je. Jedynym sąsiadem, który nie kwestionował pozwolenia na budowę był Z. B. Inwestor wyjaśnił, że w jego ocenie Z. B. był zainteresowany sprzedażą swojej działki, a fakt że nie kwestionował wydanego pozwolenia na budowę nie oznacza, że wówczas nie wiedział od sąsiadów czy pracowników pracujących na budowie o prowadzeniu przez developera prac zgodnie z tymże prawomocnym pozwoleniem na budowę. Autor pisma stwierdził, że Z. B. nie był wówczas zainteresowany przyłączeniem się do protestujących i sąsiadów, bo nadal oferował swoją działkę inwestorowi. Ponadto w dniu 5 listopada 2007 roku Z. B. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym przeglądał akta sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy, która została mu wcześniej doręczona i której nie kwestionował, nie zaś dotyczącej przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu podjętej decyzji z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...] wskazał, że z wniosku z dnia 12 listopada 2007 roku wynika, że Z. B. domaga się od Prezydenta Miasta Ł. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] nr [...] organ pierwszej instancji potraktował jako wiarygodne oświadczenia złożone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przez A. O. i J. L., stwierdzające, że Z. B. dowiedział się o wydanym pozwoleniu na budowę na początku września 2007 roku, zatem wniosek który wpłynął do organu w dniu 12 listopada 2008 roku został złożony ze znacznym uchybieniem terminu. Zatem ustalenie, że Z. B. powziął wiadomość o istnieniu takiej decyzji wcześniej, niż miesiąc przed wniesieniem podania z dnia 12 listopada 2007 roku o wznowienie postępowania, a zatem przed dniem 12 października 2007 roku stanowiło, zdaniem Wojewody [...], wystarczającą podstawę do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], odmawiającej wznowienia postępowania. Zdaniem organu drugiej instancji fakt okazania przychylności inwestorowi przy realizacji tej budowy od samego jej początku, poprzez wyrażenie zgody na korzystanie z mediów takich jak woda i prąd z działki sąsiedniej, przy ul. A 36, wyrażenie zgody na zajęcie działki nr [...] przy ul. B 126, w celu wykonania przyłącza centralnego ogrzewania do terenu budowy, umieszczenia tablicy informacyjnej (jednej na ogrodzeniu drugiej na drzewie głębiej działki przy wjeździe), potwierdza stanowisko organu pierwszej instancji.

Ponadto z protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2008 roku bezspornie wynika, iż inwestor prowadzi dziennik budowy wydany przez organ stopnia podstawowego w dniu 7 sierpnia 2007 roku, a na terenie przedmiotowej budowy była umieszczona tablica informacyjna jak również to, że funkcję inspektora nadzoru pełniła H. W. Dokumenty urzędowe, jakim jest w/w protokół stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, zgodnie z postanowieniami art. 76 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że dokumenty publiczne posiadają większą moc dowodową niż dokumenty takie jak oświadczenie strony złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. W tej sytuacji nie można, zdaniem organu, przychylić się do stanowiska Z. B., zawartego w piśmie z dnia 5 stycznia 2007 roku, iż o decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] dowiedział się w pierwszych dniach listopada 2007 roku.

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, Wojewoda [...] wyjaśnił, że pismem z dnia 28 maja 2009 roku organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a w dniu 4 czerwca 2009 roku Z. B. zapoznał się z aktami sprawy. Również zarzut stwierdzający nie odniesienie się przez organ pierwszej instancji do dowodów złożonych wcześniej przez skarżącego a powołanych dodatkowo w piśmie z dnia 16 czerwca 2009 roku, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem jak podnosi organ odwoławczy przy piśmie tym nie były przekazane żadne dowody. Ponadto w treści zaskarżonej decyzji organ odniósł się do pisma wniesionego w dniu 18 czerwca 2009 roku.

Konkludując Wojewoda [...] stwierdził, iż ze względu na fakt, złożenia przez Z. B. wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na przedmiotową budowę w dniu [...], tj. z uchybieniem terminu jednego miesiąca, określonego w art. 148 § 2 K.p.a. należało utrzymać w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania z tego powodu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na wskazaną na wstępie decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], wniósł Z. B., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł.. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 10, art. 67 § 2 pkt 2, art. 68 § 1, art. 79, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków bez udziału skarżącego, przez co została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

W ramach wspomnianej kontroli, Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami formalnymi, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zasadniczym problemem w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organy orzekające w sprawie trafnie odmówiły Z. B. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z elementami infrastruktury technicznej i komunikacji wewnętrznej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 38-40, na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie [...], podnosząc, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 148 K.p.a.

W niniejszej sprawie niespornym jest, że skarżący w dniu 12 listopada 2007 roku zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. z wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., podając, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę w/w zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Stosownie do treści art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ( § 2).

Z powyższej normy prawnej wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zbadania z urzędu zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, albowiem godziłoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Wyjaśnić przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 148 § 2 K.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2006 roku, w sprawie o sygn. akt II OSK 622/05, opubl. ONSAiWSA 2006/5/133; wyrok NSA z dnia 1 września 2000 roku, w sprawie sygn. akt III SA 2304/99, opubl. ONSA 2001/4/179, wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998 roku, w sprawie o sygn. akt I SA 769/97, Lex nr 451290).

Wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie wstępne - wznowieniowe poświęcone jest badaniu przesłanek formalnoprawnych. Rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania, organ w pierwszej fazie postępowania bada dopuszczalność wznowienia, tj. zachowanie terminu (art. 148 K.p.a.) oraz wyjaśnia czy osobie wnoszącej podanie przysługuje przymiot strony oraz czy strona powołuje ustawową podstawę wznowienia.

Warunkiem koniecznym do odmowy wznowienia postępowania z powyższej przyczyny, jest wykazanie, że strona wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2007 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 522/06, Lex nr 347997).

Postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzono jednak z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej końcowe rozstrzygnięcie. Poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia w oparciu o materiał dowodowy zebrany z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego nie pozwalają, bowiem jednoznacznie przesądzić, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a.

Skoro bowiem skarżący konsekwentnie zaprzeczał, iż informacja o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dotarła do niego wcześniej niż data przez niego wskazywana, to obowiązkiem organu było zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w zakresie prawdziwości tego twierdzenia, w sposób odpowiadający reguło postępowania administracyjnego.

Przepis art. 79 K.p.a. stanowi, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1) oraz, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Z wykładni językowej przytoczonej regulacji prawnej wynika, że organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, zaś celem owego zawiadomienia jest zapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...], przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe wbrew dyspozycji zawartej w art. 79 K.p.a., będącej gwarancją czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ owoławczy, odebrał bowiem oświadczenia: J. T. i B. S. w dniu 17 listopada 2009 roku, oraz H. W. i H. S. w dniu 10 listopada 2009 roku, a także inwestora S. M. A. w dniu 5 listopada 2009 roku, bez udziału skarżącego, bądź jego pełnomocnika. Podobnie postąpił organ pierwszej instancji, odbierając oświadczenia od świadków: A. O., w dniu 7 października 2008 roku oraz J. L. w dniu 27 sierpnia 2008 roku.

Ponadto organ odwoławczy przeprowadził w dniu 17 listopada 2009 roku dowód z zeznań świadków, bez udziału skarżącego i jego pełnomocnika, mimo złożonego w dniu 16 listopada 2009 roku, przez pełnomocnika skarżącego, wniosku o przeprowadzenie owego dowodu, w innym terminie, ze względu na fakt, iż tego dnia będzie reprezentował swego mocodawcę przed Sądem Rejonowym dla Ł. w Ł.

Wobec wskazanych okoliczności należy stwierdzić, iż sam fakt zapoznania się z powyższymi oświadczeniami przez skarżącego lub jego pełnomocnika, czy to poprzez odczytanie ich na rozprawie administracyjnej, czy też poprzez udostępnienie ich do wglądu wymienionym podmiotom, nie stanowi wypełnienia dyspozycji zawartej w treści art. 79 K.p.a, bowiem możliwość zapoznania się przez skarżącego z protokołem zeznań świadka nie czyni zadość zasadom czynnego, bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, a w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania świadkowi pytań (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1999 roku, w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 1252/97, Lex nr 37890). W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie obowiązku zawiadomienia strony o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu stanowi naruszenie przepisów postępowania. mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 1995 roku, w sprawie o sygn. akt SA/Wr 664/95, Lex 27053; wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 roku, w sprawie o sygn. akt II SA 2015/85, ONSA 1986/1/13).

Niezależnie od powyższego, godzi się przypomnieć, że stosownie do treści art. 67 K.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (§ 1). W szczególności sporządza się protokół rozprawy (§ 2. ust . 4). Nadto w myśl art. 68 K.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (§ 1), po czym protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (§ 2).

Nie ulega wątpliwości, że ze sformułowania "kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał" wynika, iż protokół powinien zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do przeprowadzenia danej czynności, datę i miejsce dokonania czynności, rodzaj i charakter czynności, imię i nazwisko (adres) strony lub uczestnika postępowania, jeżeli czynność została przez nich dokonana. Z kolei sformułowanie, "kto i w jakim charakterze był przy tym obecny" nakłada obowiązek: określenia z imienia i nazwiska osób biorących udział w danej czynności oraz charakteru tego udziału. Powyższe warunki prawidłowości protokołu można nazwać warunkami formalnymi. Sformułowanie zaś "co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby" daje podstawę do wyróżnienia warunku materialnego odnoszącego się do przebiegu danej czynności Należy zatem przyjąć, że protokół powinien zawierać w tym zakresie: wyniki czynności proceduralnych organu administracji publicznej, stron i uczestników postępowania oraz wnioski i twierdzenia osób uczestniczących w danej czynności lub tylko obecnych przy jej dokonywaniu. Protokół powinien ponadto zawierać: wzmiankę o jego odczytaniu wszystkim osobom obecnym biorącym udział w czynności urzędowej oraz podpisy tych osób. Przepis art. 68 § 2 określa wiążącą kolejność dokonywania wymienionych w nim czynności. Zgodnie z tym przepisem protokół powinien być odczytany wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w danej czynności. Złożenie podpisu pod protokołem oznacza, że strona zgadza się z jego treścią i że miała możliwość zaznajomienia się z treścią protokołu (zob. M. Jaśkowska, A Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 417-418).

W aktach administracyjnych znajduje się protokół z przeprowadzonej w dniu 7 października 2008 roku rozprawy administracyjnej, mającej na celu ustalenie daty, w której Z. B. dowiedział się o decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], udzielającej dla A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. pozwolenia na budowę. Powyższy protokół nie spełnia elementarnych wymogów zarówno formalnych, jak i materialnych, przewidzianych przepisami K.p.a., dla tego rodzaju dokumentów.

Z powyższego protokołu nie wynika, jaki pracownik, upoważniony do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, ową rozprawę przeprowadził, protokół nie zawiera też wzmianki o jego odczytaniu wszystkim osobom obecnym biorącym udział w rozprawie, a nadto zawiera podpis tylko jednej osoby, biorącej udział w rozprawie.

Wskazać należy, że jeśli został sporządzony protokół z czynności postępowania istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy i nie odczytano go stronie ani nie przedstawiono jej do podpisu, "a następnie, w oparciu o ten protokół, wydano decyzję, to takie działanie organu nie tylko narusza przepis art. 10 K.p.a., wymagający dopuszczenia strony do udziału w każdym stadium postępowania, przepisy o sporządzaniu protokołów, w tym art. 68 § 1 i 2 i art. 70 K.p.a., ale także narusza art. 8 K.p.a., wymagający od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa" (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2004 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 532/04).

W przepisie art. 15 K.p.a. ustanowiono zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ odwoławczy rozpoznaje sprawę na nowo w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez pierwszą instancję, a w razie potrzeby przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe stosownie do art. 136 K.p.a., a nadto obowiązany jest ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Odnosząc wskazaną powyżej regulację do rozpoznawanej sprawy należy domniemywać, że organ odwoławczy, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe, uznał że materiał dowodowy zgromadzony przez organ stopnia podstawowego nie był wystarczający do wydania końcowego rozstrzygnięcia. Skoro tak, to Wojewoda [...] winien owo postępowanie dowodowe przeprowadzić zgodnie z powołanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego i umożliwić stronie skarżącej czynny, bezpośredni udział w przeprowadzonych przez organ dowodach, bowiem naruszenie tychże przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy

Konkludując należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ drugiej instancji wydał swe rozstrzygnięcie na podstawie ustaleń poczynionych z naruszeniem obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego ( art. 7 i 77 K.p.a.) oraz przekroczył wyrażoną przepisem art. 80 K.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów, której podstawę musi stanowić całokształt materiału dowodowego.

Mając powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję celem ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego we wskazanym w uzasadnieniu wyroku kierunku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.