Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1456/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja (spr.), Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Teresa Randak, Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1, a także art. 64e § 1, 2 i § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. nr 1015 z późn. zm. - dalej u.p.e.a.) - po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS, wierzyciel lub strona skarżąca) na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia [...] [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie [...] zł, którymi obciążono wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. w związku z umorzeniem postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego F. W. - utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił na wstępie, iż postanowieniem z dnia [...] nr [...] Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. obciążył wierzyciela kosztami bezskutecznego postępowania egzekucyjnego, prowadzonego wobec zobowiązanego F. W. na podstawie tytułów wykonawczych w nim wymienionych. Na przedmiotowe koszty w kwocie [...] zł składały się opłaty za poszczególne czynności egzekucyjne, szczegółowo opisane w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Na skutek wniesionego przez wierzyciela zażalenia organ nadzoru postanowieniem z dnia [...][...] uchylił rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w całości i orzekł o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie [...] zł.

Dalej organ wskazał, że w dniu 25 czerwca 2014 r. wpłynął wniosek wierzyciela o umorzenie ww. kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 e § 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu żądania wnioskodawca wskazał, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi jest gospodarczo nieuzasadnione, gdyż Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową osobą prawną, wobec czego obciążenie Zakładu kosztami obciąża de facto państwo, a w rezultacie całe społeczeństwo. Zdaniem wierzyciela - za umorzeniem kosztów egzekucyjnych przemawia również ważny interes publiczny, który związany jest bezpośrednio z ustawowo określonym zakresem działalności ZUS, którego zadania określa ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., nr 1442 ze zm.), w szczególności z uszczupleniem środków pozostających do dyspozycji Zakładu na podstawie art. 76 powołanej ustawy, przeznaczonych na cele przykładowo wymienione w jej art. 77.

Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił m.in., że do uznania, iż poniesienie przez ZUS przedmiotowych kosztów jest gospodarczo nieuzasadnione lub przemawia za tym interes publiczny, nie wystarczy samo powoływanie się na status wierzyciela wynikający z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem organu I instancji gospodarczo uzasadnione jest aby wierzyciel, z inicjatywy którego powstały przedmiotowe koszty, sam je poniósł. Organ podkreślił, że funkcję organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji świadczeń z ubezpieczenia społecznego pełni Dyrektor ZUS, a skorzystanie z tego ustawowego uprawnienia miałoby niewątpliwie wpływ na kształt postępowania egzekucyjnego. Wobec natomiast przekazania wystawionych tytułów wykonawczych do egzekucji przez inny organ egzekucyjny, ZUS winien liczyć się z możliwością powstania kosztów egzekucyjnych oraz z faktem, że w przypadku niemożności ich ściągnięcia od dłużnika, obciążą one wierzyciela.

W konkluzji organ egzekucyjny stwierdził, że sam status wierzyciela, ukształtowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, nie może zostać uznany za wypełnienie przesłanki ważnego interesu publicznego.

W zażaleniu na tak wydane postanowienie skarżący wierzyciel przedstawił argumentację dotyczącą istnienia ważnego interesu publicznego, podkreślając, że poszczególne fundusze (których przychody obejmują nie tylko składki, ale również dotację budżetową) spełniają funkcje o dużej doniosłości społecznej, gdyż ich działalność związana jest z ochroną zdrowia, zabezpieczeniem roszczeń o należności pracownicze i świadczenia na rzecz osób bezrobotnych oraz podejmowaniem działań zmierzających do ograniczenia bezrobocia. Wywiódł nadto, iż obciążenie kosztami egzekucyjnymi ZUS, który jest jednostką budżetu państwa, jest gospodarczo nieuzasadnione w świetle materialnoprawnej konstrukcji zakładającej jednolitość Skarbu Państwa jako osoby prawnej, przy uwzględnieniu również ekonomii państwa, a także sytuacji gospodarczej wierzyciela.

W zażaleniu podkreślono także, iż - działając w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa - wszczynając postępowanie egzekucyjne wierzyciel wykazał należytą staranność w egzekwowaniu należności z tytułu składek.

Badając sprawę merytorycznie organ II instancji stwierdził brak podstaw do uwzględnienia zażalenia. Następnie przytoczył treść art. 64e § 1 u.p.e.a., który stanowi, że organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Koszty te mogą być umorzone na wniosek zobowiązanego, a także wierzyciela, jeżeli miałby je ponieść z powodu niemożności lub niecelowości ich ściągnięcia od zobowiązanego. Zamknięty katalog przesłanek umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego zawarty został w art. 64 e § 2 ww. ustawy. Zgodnie z pkt. 1-3 tego przepisu koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:

1. stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej,

2. za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny,

3. ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Zgodnie z kolei z art. 64 e § 3 u.p.e.a. - koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione.

Dalej organ wskazał, iż obowiązkiem wnioskującego o umorzenie jest przedłożenie dla potrzeb konkretnego postępowania takich danych, które w sposób wyczerpujący obrazowałyby jego sytuację w kontekście możliwości umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny istnienia przesłanek określonych w art. 64e § 2 pkt 2 oraz § 3 u.p.e.a. tj. ważnego interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kosztów egzekucyjnych oraz uzasadnienia gospodarczego w obciążeniu wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów.

Mając na uwadze treść wyżej przytoczonych uregulowań podkreślił, że organ egzekucyjny może umorzyć koszty w przypadku stwierdzenia jednej z okoliczności wymienionych w przepisie art. 64e § 2. Redakcja tego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanych przez organ rozstrzygnięć w tym przedmiocie. W świetle ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może - lecz nie musi - prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Istotne jest także, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla wnioskodawcy rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie stwierdzono ich zaistnienia.

W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę, że przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych nie zostały zdefiniowane w ustawie, stąd konieczne było ich doprecyzowanie przez doktrynę i orzecznictwo. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi oznacza, że ocena, czy wynikające z nich przesłanki zostały zrealizowane musi zostać przeprowadzona przy rozważeniu okoliczności konkretnej sprawy. Powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowany jest pogląd, iż przy wykładni pojęciowej "interesu publicznego" należy uwzględnić respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów władzy publicznej, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem umorzenia należności będzie nadmierne i nieuzasadnione w konkretnym przypadku obciążenie kosztami Skarbu Państwa. Z drugiej zaś strony określenie "gospodarcze uzasadnienie" nie może być utożsamiane z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności udzielenia ulgi. Wystąpienie przesłanki gospodarczego uzasadnienia w obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi odnosi się do sytuacji finansowej wierzyciela, ale skoro umorzenie jest instytucją nadzwyczajną, to należy to utożsamiać z sytuacją, gdy wierzyciel znajduje się w takiej pozycji finansowej, która uniemożliwia zapłatę należności, a jej wyegzekwowanie może doprowadzić do trudnych do odwrócenia skutków np. upadłości lub likwidacji podmiotu.

"Interes publiczny", o jakim mowa w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Powyższa przesłanka nie odnosi się natomiast do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi - w przypadku egzekucji administracyjnej - z zasady są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych i wykonujące zadania publiczne. Zdaniem organu, gdyby ustawodawca w sposób szczególny traktował na gruncie postępowania egzekucyjnego w administracji należności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to niewątpliwie znalazłoby to wyraz w generalnym zwolnieniu ZUS z ponoszenia kosztów związanych z egzekucją. Ustawodawca jednakże nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z z ZUS obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji. W tym zakresie pozycja strony skarżącej nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Przekazując zatem tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny, wierzyciel powinien uwzględnić możliwość obciążenia kosztami prowadzonej egzekucji (tak też wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1930/13).

W związku z powyższym sam status strony skarżącej, ukształtowany przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie może zostać - według organu nadzoru - uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego", pozwalająca na umorzenie przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych (tak też NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 319/08).

Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby bowiem do przyjmowania realizacji przesłanki ważnego interesu publicznego w każdej sprawie z udziałem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (jak i innych podmiotów realizujących zadania o dużej doniosłości społecznej) i doprowadzało do umarzania kosztów egzekucyjnych względem tego podmiotu w każdej analogicznej sprawie. Tym samym statuowałoby pozanormatywne nieobciążanie go kosztami egzekucyjnymi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 781/12).

Odnośnie przesłanki braku gospodarczego uzasadnienia dla obciążenia wierzyciela ww. kosztami, o której mowa w art. 64 e § 3 u.p.e.a. organ zauważył, że przepis ten odsyła do art. 64 e § 2 pkt 1 tej ustawy, który odnosi się jednak do zobowiązanego, a nie do wierzyciela - co wprost wynika z jego treści. W związku z powyższym dla dokonania oceny zasadności umorzenia kosztów egzekucyjnych na podstawie tego przepisu w stosunku do wierzyciela należy łącznie uwzględnić przesłanki zawarte w art. 64 e § 2 pkt 1 oraz art. 64 e § 3 ustawy.

Stwierdził, iż w jego ocenie brak jest podstaw do uznania, aby obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia kosztów, których zobowiązany nie był w stanie ponieść bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, byłoby gospodarczo nieuzasadnione. Przesłanką wskazującą na spełnienie tego warunku nie może być bowiem - analogicznie jak przy ocenie zaistnienia przesłanki ważnego interesu publicznego - sam fakt specyficznego statusu wierzyciela jako Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest bowiem okoliczność wyjątkowa.

Końcowo organ zaakcentował, że zgodnie z art. 64 c § 9 omawianej ustawy, środki pieniężne pochodzące z wyegzekwowanych lub pokrytych przez wierzyciela kosztów egzekucyjnych przypadają na rzecz tego organu, który je uzyskał, tj. organu egzekucyjnego. Organ egzekucyjny przeznacza te środki na finansowanie wydatków bieżących i inwestycyjnych prowadzonej egzekucji administracyjnej. Dlatego też w interesie publicznym, a także w interesie wierzycieli, na rzecz których działa organ egzekucyjny prowadzący postępowanie, jest uzyskanie powstałych w toku egzekucji administracyjnej kosztów. Tym samym organ nie dopatrzył się podstaw do umorzenia kosztów egzekucyjnych wobec braku ustawowych przesłanek.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik strony skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rozstrzygnięciu organu II instancji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 64 e u.p.e.a.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną z siedzibą w W. (art.66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Zdaniem strony skarżącej nie ulega wątpliwości, że wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnoszącym o umorzenie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64e ustawy, w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem może być jedynie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie jednostka organizacyjna Zakładu (Oddział). Jednostki organizacyjne ZUS - Oddziały posiadają zdolność procesową jedynie w postępowaniu odrębnym z zakresu ubezpieczeń społecznych. Podobnie z faktu, że przepisy u.p.e.a. jako jeden z organów egzekucyjnych wymieniają Dyrektora Oddziału ZUS nie wynika, że zarządzana przez tego dyrektora jednostka organizacyjna Zakładu może być traktowana jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Stąd też w pierwszej kolejności, kontroli sądowo-administracyjnej powinna podlegać okoliczność, czy postępowanie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych zostało zakończone postanowieniem rozstrzygającym o prawach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, czy też nie mogącej być stroną w sprawię jednostki organizacyjnej Zakładu.

Odnosząc się do meritum pełnomocnik przytoczył treść art. 64 e § 2 u.p.e.a. i podniósł, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w tym przepisie umożliwia organowi rozważenie możliwości ich umorzenia, przy czym zaistnienie przesłanki wymienionej w § 2 pkt 1, wymaga dodatkowo stwierdzenia, że obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione (art. 64e § 3 ustawy).

Zdaniem pełnomocnika istota sporu w niniejszej sprawie nie sprowadza się jedynie do oceny zaistnienia przesłanek określonych w § 2 pkt 2 art. 64 e ustawy egzekucyjnej. Organ II instancji nie przeanalizował w sposób dostateczny istnienia przesłanki wymienionej w art. 64 e § 2 pkt 1 w zw. z art. 64 e § 3 ustawy oraz art. 64 e § 2 pkt 2 u.p.e.a..

Motywując swoje stanowisko pełnomocnik podkreślił, że stwierdzenie, iż obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione, nie może być równoznaczne ze stwierdzeniem, że wierzyciel nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (art.63 e § 3 u.p.e.a.) Innymi słowy, gospodarcza niezasadność obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego (art.63 e § 3), w żadnym razie nie może być utożsamiana z niemożnością uiszczenia tych kosztów, zatem jedną z przesłanek wymienionych w art.63 e § 2 pkt 1 ustawy (powinno być 64e u.p.e.a.- uwaga Sądu)

Jak zaakcentował, ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną wykonującą działalność w zakresie wskazanym w art. 68 - 69, art. 71 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zakład finansuje własną działalność z przychodów wymienionych w art. 76 ust. 1 ustawy, do których należy w szczególności zaliczyć dotację budżetową, jak również odpis z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i innych funduszy. To oznacza, że koszty bieżącej działalności ZUS faktycznie finansowane są częściowo z budżetu państwa, a częściowo z odpisów pobieranych z należności publicznoprawnych (składek). Zapłata kosztów egzekucyjnych spowoduje zatem z jednej strony wzrost kosztów działalności Zakładu, z drugiej natomiast możliwy wzrost środków koniecznych na finansowanie bieżącej działalności z budżetu państwa, ponieważ koszty Zakładu nieznajdujące pokrycia w przychodach, zostaną uzupełnione w ramach dotacji budżetowej.

Dlatego pełnomocnik skonstatował, że obciążenie wierzyciela kosztami egzekucyjnymi powinno zostać uznane za nieuzasadnione gospodarczo, nie leży bowiem w interesie Skarbu Państwa (art.64 e § 3 u.p.e.a.)

W dalszej kolejności odniósł się do kwestii zaistnienia w sprawie przesłanki "ważnego interesu publicznego". Powołując się na wyroki sądów administracyjnych wskazał, że niedookreśloność tego pojęcia powoduje konieczność jego sprecyzowana w realiach konkretnej sprawy. Przy jego ocenie należy też uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy, na tle sytuacji finansowej państwa. Zdaniem skarżącego należy również mieć na względzie ewentualne obciążenie kosztami egzekucyjnymi wierzyciela, finansującego swoją działalność ze środków publicznych.

W niniejszej sprawie koszty egzekucyjne, o których umorzenie wnosił wierzyciel powstały w wyniku dochodzenia należności publicznoprawnych (składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, FP i FGŚP). Ze składek powyższych finansowane są w szczególności świadczenia długoterminowe (emerytury i renty) jak również krótkoterminowe (zasiłki) z ubezpieczenia społecznego. Niedobór składek w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pokrywany jest z dotacji budżetowej otrzymywanej z budżetu państwa. Należności powyższych ZUS zobowiązany jest dochodzić, jednocześnie z uwagi na okoliczność, iż z mocy art. 19 § 4 u.p.e.a. posiada ograniczone środki egzekucyjne, zmuszony został do skierowania wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego do Naczelnika Urzędu Skarbowego, który umorzył egzekucję z powodu jej bezskuteczności. Kroki powyższe zostały podjęte w interesie publicznym i w celu realizacji wynikającego z przepisów prawa obowiązku o charakterze publicznoprawnym.

W ocenie strony skarżącej, w zaistniałej sytuacji odmowa umorzenia wierzycielowi powstałych kosztów egzekucyjnych godzi w ważny interes publiczny, bowiem koszty postępowania egzekucyjnego faktycznie zostaną poniesione z funduszy publicznych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w kwestii braku przesłanek do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Organ nie podzielił sformułowanego na etapie skargi zarzutu skierowania postanowienia do podmiotu niebędącego stroną. Wskazał w tym zakresie, iż organizację, kompetencje oraz zakres działania ZUS określa w pierwszej kolejności rozdział 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wewnętrzną organizację ZUS normuje jego statut, stanowiący załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z § 8 ust. 1 statutu terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały oraz podlegające inspektoraty i biura terenowe. Natomiast stosownie do § 8 ust. 2 oddziałem Zakładu kieruje Dyrektor. Szczegółowe zadania i organizację terenowych jednostek organizacyjnych określa natomiast Regulamin organizacyjny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z zapisów zarówno statutu jak i regulaminu wynika, że obowiązki i uprawnienia wierzyciela są realizowane przez właściwy oddział ZUS. W szczególności właściwy oddział, w myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. kieruje do organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie egzekucji administracyjnej, uprzednio wystawiając tytuł wykonawczy, jak również dokonuje innych czynności, określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z 20 maja 2014 r. w sprawie w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 656 - poprzednio w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W ocenie organu II instancji rzeczowy zakres działalności oddziału ZUS uzasadnia w pełni uznanie go wierzycielem w rozumieniu art. 1 a pkt 13 ustawy egzekucyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia tego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia - w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie niniejszych rozważań podnieść należy, iż zgodnie treścią art. 64 e § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny został uprawniony do umorzenia w całości lub w części przypadających na jego rzecz kosztów egzekucyjnych. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "może" oznacza, że ulgi w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych udzielane są na zasadzie uznania administracyjnego. Organ egzekucyjny, korzystając z uznania administracyjnego, może - mimo istnienia przesłanek - odmówić uwzględnienia wniosku. Natomiast stwierdzenie braku przesłanek zawsze skutkować będzie odmową uwzględnienia wniosku. Rozstrzygnięcia wydane w tym trybie nie mogą być jednak dowolne. Kontrola legalności postanowień wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się więc do stwierdzenia, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych sprawy w świetle zaistnienia przesłanek uzasadniających przyznanie ulgi oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia kosztów egzekucyjnych, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Podkreślenia wymaga, że sąd nie dokonuje kontroli zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia jego słuszności.

Zasadniczym przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest ocena, czy powołane przez ZUS okoliczności uzasadniają wniosek o umorzenie kosztów postępowania egzekucyjnego, którymi został obciążony wierzyciel. Poza sporem pozostaje natomiast to, że zaistnienie przesłanek umorzenia winno być oceniane indywidualnie, w zależności od ustalonych okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie.

Przesłanki umorzenia wymienione zostały w art. 64 e § 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem koszty egzekucyjne mogą być umorzone jeżeli: stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej (pkt 1); za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny (pkt 2); ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (pkt 3). Ponadto w § 3 tego przepisu wskazano, że koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt 1, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione.

W rozpoznanej sprawie ZUS powołał się na brak gospodarczego uzasadnienia dla obowiązku uiszczenia kosztów egzekucyjnych oraz ważny interes publiczny przemawiający za ich umorzeniem.

Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo ocenił, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wnioskowanego przez stronę skarżącą umorzenia kosztów egzekucyjnych.

Przede wszystkim nie może budzić wątpliwości, że w toku postępowania nie stwierdzono, iż Zakład nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł bez uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej, nie stwierdzono też nieściągalności od zobowiązanego dochodzonego obowiązku (art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a.). W tej sytuacji organ nadzoru doszedł do prawidłowego wniosku, że nie można przyjąć, aby uiszczenie kosztów postępowania egzekucyjnego przez ZUS było gospodarczo nieuzasadnione (art. 64e § 3 u.p.e.a.). Występowanie tej okoliczności bada się bowiem jedynie w przypadkach określonych w § 2 pkt 1 art. 64 e u.p.e.a. Przesłanką wskazującą na spełnienie tego warunku nie może być w szczególności sam fakt specyficznej pozycji wierzyciela, jakim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który to pogląd zdaje się forsować autor skargi. Na gruncie u.p.e.a. nie jest to okoliczność uznana za wyjątkową. Powyższe dotyczy także argumentu finansowania zarówno wierzyciela jak i organu egzekucyjnego ze środków publicznych.

Strona skarżąca w swoim wniosku powołała się także na przesłankę "ważnego interesu publicznego" przewidzianą w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. Organ nadzoru w treści zaskarżonego postanowienia przedstawił przyjęte w rozpatrywanej sprawie, a wynikające z dorobku judykatury, znaczenie tego pojęcia. Oceniając zaistnienie tej przesłanki organ trafnie, zdaniem Sądu, uwzględnił wskazówki dotyczące jego rozumienia i oceny. Odniósł się przy tym do tych okoliczności, które skarżący wierzyciel przedstawił na uzasadnienie stanowiska o wystąpieniu omawianej przesłanki.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że pojęcie to powinno być ocenione z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Interes publiczny musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny", co podkreśla wyjątkowość zastosowania instytucji umorzenia kosztów z uwagi na tenże interes. Jak słusznie zauważył organ nadzoru, przesłanka powyższa nie odnosi się natomiast do statusu przysługującego poszczególnym wierzycielom, którymi przecież w przypadku egzekucji administracyjnej są przede wszystkim podmioty finansowane ze środków publicznych i wykonujące zadania publiczne.

Zaznaczyć wypada, iż ustawodawca przyznając ZUS określony status i wyposażając go w uprawnienia wierzycielskie miał świadomość, iż będzie się z tym wiązał obowiązek uiszczania kosztów egzekucyjnych. Przyznał przy tym Dyrektorom Oddziałów ZUS status organów egzekucyjnych. Mimo to jednak, na co zwrócono uwagę w zaskarżonym postanowieniu, ustawodawca nie wprowadził ani przedmiotowych, ani podmiotowych zwolnień lub innych regulacji, które zdjęłyby z ZUS obowiązek ponoszenia kosztów egzekucji. W tym zakresie pozycja strony nie różni się od pozycji innych wierzycieli. Oznacza to, że przekazując tytuły wykonawcze do realizacji przez inny organ egzekucyjny - naczelnika urzędu skarbowego (art. 19 § 1 w zw. z art. 26 § 1 u.p.e.a.) wierzyciel powinien był liczyć się z możliwością obciążenia kosztami prowadzonej na jego rzecz egzekucji, w zależności od jej wyniku.

Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt: I SA/Kr 781/12, że szczególny status wierzyciela i jego funkcje "społeczne", jak również źródła finansowania nie mogą oznaczać, że organ egzekucyjny zobowiązany jest w każdym przypadku do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Z tej przyczyny status strony skarżącej ukształtowany przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia, że w sprawie spełniona została przesłanka "ważnego interesu publicznego", pozwalająca na umorzenie w całości przypadających na rzecz organu egzekucyjnego kosztów egzekucyjnych.

W ocenie Sądu taka konstatacja organów egzekucyjnych nie stanowi naruszenia art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II FSK 319/08).

Końcowo za całkowicie chybiony uznać przyjdzie zarzut skargi w postaci wydania postanowienia wobec podmiotu niebędącego stroną (tj. Oddziału ZUS w C.), co winno w opinii pełnomocnika skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Sąd podziela w tym względzie stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wskazać należy, iż w przypadku braku opłacania składek (lub ich płacenia w zaniżonej wysokości) w pierwszej kolejności wdrażana jest tzw. egzekucja własna, w której ZUS (a dokładniej Dyrektor oddziału) jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z rachunków bankowych, z wierzytelności pieniężnych, o czym stanowi przepis art. 19 § 4 u.p.e.a. Omawiany przepis przewiduje jako wyspecjalizowany organ egzekucyjny powołany do dochodzenia ściśle określonych należności właśnie Dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku zaś, gdy nie ma możliwości prowadzenia egzekucji własnej lub prowadzona okazała się nieskuteczna ZUS przekazuje wystawione przez siebie tytuły wykonawcze do naczelnika urzędu skarbowego i ten przejmuje prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Wówczas ZUS występuje wyłącznie w roli wierzyciela. Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II FSK 680/09, gdzie jednoznacznie stwierdzono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednocześnie wierzycielem należności mu przysługujących i organem egzekucyjnym działającym poprzez Dyrektora Oddziału.

Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Organy w sposób wyczerpujący uzasadniły stanowisko odmawiające umorzenia kosztów egzekucyjnych w świetle przesłanki określonej w art. 64 e § 2 pkt 2 i art. 64e § 2 pkt 1 i § 3 u.p.e.a. i oceniły przyczyny, dla których domagano się umorzenia kosztów egzekucyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.