Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1909/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 13 ust. 1, art. 49 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 255/22 w sprawie ze skargi ze skargi J.M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. M. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 ( trzysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 255/22, oddalił skargę J.M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków drewnianego dworu z zespołu dworskiego w miejscowości N., gm. C..

Skargę kasacyjną złożył J.M. zaskarżając ww. wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroki oraz o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r., a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że drewniany dwór wchodzący w skład zespołu dworskiego w N. nie utracił wartości historycznej i artystycznej, stanowiących podstawę wpisu do rejestru zabytków w sytuacji, gdy ze złożonych przez skarżącego dowodów wynika, że stopień degradacji budynku jest tak daleko posunięty, że konieczne jest jego całkowite odtworzenie i w obecnym stanie nie świadczy już o historii czasów, z których pochodzi;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 5 Konstytucji i bezpodstawne uznanie, że to na właścicielu zabytku nieruchomego ciążą obowiązki strzeżenia dziedzictwa narodowego i może on być zobowiązywany przez organy konserwatorskie do wykonania dowolnie szerokiego zakresu prac remontowo-budowalnych (de facto odtworzenia zabytku od podstaw);(Sąd całkowicie pomija okoliczność, że ewentualne wykonanie prac w ramach nałożonych przez organy konserwatorskie obowiązków doprowadzą do odbudowania zabytku od podstaw. Nałożenie na skarżącego tak daleko idących i kosztownych obowiązków jest próbą ukrycia zaniechań, których dopuściły się organy konserwatorskie w stosunku do poprzedniego właściciela nieruchomości, którym była Gmina Wiejska C.)

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na:

- bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinna zostać uchylona, z uwagi na to, że została wydana w oparciu o ustalenia zawarte w ogólnikowej i nierzetelnej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] lutego 2017 r., co w konsekwencji skutkuje brakiem ustalenia w sposób obiektywny jaki jest obecny stan budynku oraz brakiem oceny, jaki jest stopień jego zniszczenia w aspekcie, czy ewentualny jego remont nie oznaczałby w praktyce całkowitej jego rekonstrukcji - co w oczywisty sposób prowadziłoby do utraty przez dworek wartości zabytkowej;

- błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organ zasadnie odmówił dopuszczenia dowodu z opinii biegłego uznając, że znajdująca się w aktach sprawy i dopuszczona jako dowód — korzystna dla organu - opinia Instytut A jest wystarczająca do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, podczas gdy w aktach sprawy znajdowały się również ekspertyza techniczna oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które stały w sprzeczności z opinią Instytutu. Wniosek wynikający z opinii, że uszkodzenia i zły stan budynku nie wykazują zagrożenia katastrofą budowlaną pozostaje w oczywistej sprzeczności z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] kwietnia 2006 r., w której organ nakazał "opróżnienie użytkowania budynku dworu", a także umieszczenie na nim zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa i ludzi oraz zakazie jego użytkowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie Narodowy Instytut Dziedzictwa jest organem wyspecjalizowanym w zakresie oceny stanu technicznego budynku;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo wystąpienia przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania w związku z pominięciem współwłaściciela nieruchomości A.M. jako strony postępowania.

W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że wchodzący w skład obiektu budynek dworu uległ na przestrzeni lat wielu zniszczeniom, które przez okres toczącego się postępowania stale się powiększają. Budynek utracił wartość historyczną oraz artystyczną, a co za tym idzie jego stan techniczny z całą pewnością uzasadnia wykreślenie obiektu z rejestru zabytków. Wobec stwierdzonych zniszczeń, w ocenie skarżącego, powinien on dokonać całkowitego remontu budynku dworu, połączonego z odtworzeniem substancji zabytkowej, co nie mieści się w pojęciu prac przy zabytku, których obowiązek wykonania spoczywa na właścicielu zabytku. Skarżący nie kwestionuje, że zabytki nieruchome, będące dziełami architektury i budownictwa podlegają ochronie. Wskazuje jednak, że powinno mieć to zastosowanie do budynków o wartości zabytkowej. Budynek, który jest własnością skarżącego, a w zasadzie pozostałości po nim, jest co prawda w dalszym ciągu wpisany do rejestru zabytków, ale wykonanie prac odtworzeniowych sprawi, że budynek ten będzie całkowicie nowym obiektem. Remont, który musi zostać przeprowadzony, będzie polegał na zastosowaniu wyłącznie nowych materiałów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] dotycząca odmowy skreślenia z rejestru zabytków drewnianego dworu z zespołu dworskiego w miejscowości N., gm. C..

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm. zwanej dalej: ustawą o ochronie zabytków) zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Natomiast w myśl art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy o ochronie zabytków, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela polega w szczególności na prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Tym samym właściciel zabytku ma poczynić wszelkie określone prawem starania by ochronić wartość jaką zabytek prezentuje dla ogólnie rozumianej kultury poprzez prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych. Zatem od właściciela wymaga się by dokonywał takich inwestycji, które zapewnią utrzymanie substancji zabytku tj. wartości, dla których ochrony został wpisany do rejestru zabytków.

W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru.

Z zestawienia powyższych regulacji wynika, że o pozbawieniu zabytku nieruchomego formy ochrony jaką jest wpis do rejestru zabytków decyduje stwierdzenie przez właściwy organ, utraty przez zabytek wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych. Nie decyduje zatem stan zachowania zabytku, jego walor użytkowy czy estetyka jaką prezentuje w chwili dokonywania takiej oceny. Zasadnicze znaczenie ma to, czy wartości chronione, które stanowiły podstawę dokonania wpisu nie zostały utracone na skutek zniszczenia zabytku. Ustawodawca dopuszcza więc sytuację, w której zabytek przestaje być zabytkiem o ile stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech tego zabytku, decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej. Podstawą do wykreślenia z rejestru jest także zmiana poglądów nauki co do prezentowanych przez zabytek wartości tj. uznanie w obliczu przeprowadzonych prac naukowych, że w istocie dany zabytek nie przedstawia już przypisywanej mu uprzednio wartości.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prowadzone postępowanie miało wykazać, czy dwór w N. w wyniku postępującej jego degradacji utracił walory historyczne, artystyczne i naukowe będące podstawą wpisu do rejestru. Sąd wziął pod uwagę, że kwestionowana przez skarżącego opinia Instytutu A została sporządzona w oparciu o szereg materiałów zgromadzonych w dokumentacji Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, obejmujących m.in. fotografie archiwalne oraz informacje pozyskane podczas oględzin obiektu i wizji lokalnej, a ponadto w oparciu o publikacje naukowe i popularyzatorskie oraz dokumenty planistyczne i strategiczne. Z opinii tej wynikało, że o ile zabytkowy dwór jest w stanie technicznym kwalifikującym go na podstawie przepisów prawa budowlanego do rozbiórki ponieważ stanowi zagrożenie katastrofą budowlaną, to przy wykonaniu odpowiedniego zakresu prac możliwe jest jego całkowite przywrócenie do użytku przy zachowaniu elementów stanowiących o jego wartości zabytkowej. Stwierdzono wprost, że: "Bryła i forma architektoniczna budynku od momentu objęcia go prawną ochroną konserwatorską nie uległa zmianom i jest czytelna. Jedynie dach nad werandą został całkowicie zniszczony. Stan techniczny ścian obwodowych w niektórych pomieszczeniach jest zły, ale nie wykazuje zagrożenia katastrofą budowlaną. W dobrym stanie technicznym znajduje się posadowienie fundamentów budynku, lecz praktycznie nie zachowała się oryginalna stolarka okienna i drzwiowa. Więźba dachowa jest miejscami mocno zawilgocona i porażona drewno jadami, jednakże znaczna część jej elementów konstrukcyjnych jest w stanie zadowalającym. Układ wnętrz nie uległ zmianie.(...) Wprawdzie budynek znajduje się obecnie w złym stanie technicznym, niemniej pomimo postępujących zniszczeń substancji materialnej nie utracił swych wartości zabytkowych".

Podkreślić należy, że w opinii tej odniesiono się do zakresu koniecznych do przeprowadzenia prac budowlanych i uznano, że nie jest on tak szeroki aby w wyniku tych prac powstał nowy budynek nieprzedstawiający dotychczasowej wartości historycznej, artystycznej i naukowej, jak widzi to skarżący kasacyjnie. Skarżący dowodzi przeciwnie podpierając się w tym zakresie ekspertyzą techniczną z 2003 r. oraz decyzją PINB w C. Należy zauważyć, że opinia Instytutu A i opinia ekspertów budowlanych służy odmiennym celom. Dokonując oceny stanu zachowania zabytku ze względu na warunki techniczne jakie powinien spełniać obiekt budowlany ze względu na jego bezpieczeństwo nie bierze się pod uwagę walorów historycznych, artystycznych i naukowych, które może mimo zniszczeń nadal prezentować taki obiekt. W opinii Instytutu A stwierdzono, że zarówno dach, jak i więźba dachowa oraz stropy czy też brakujące partie szalowania są elementami, które stosunkowo łatwo wyremontować i odtworzyć. Całkowicie zachowana bryła budynku ze ścianami obwodowymi i stropami daje możliwość przeprowadzenia remontu zabytku, nawet jeśli remont ten wiązać się będzie z częściowym odtworzeniem i uzupełnieniem substancji zabytkowej. Nadto w opinii podkreślono, że skreślenie z rejestru zabytków, a w konsekwencji rozbiórka dworu, doprowadziłoby do nieodwracalnego zniszczenia całego zabytkowego zespołu. Budynek dworu spełnia bowiem niezwykle ważną rolę w układzie całego założenia dworsko-parkowego, stanowiąc główny jego element, któremu podporządkowana została kompozycja przestrzenna zespołu otaczającego krajobrazu. Bez wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy pozostaje zasadność ekonomiczna przeprowadzenia remontu dworu. Względy natury ekonomicznej nie mogą przesądzać o zaniechaniu działań mających na celu zachowanie substancji i wartości zabytkowej budynku.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że nie sposób zarzucić Sądowi I instancji wadliwej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Z materiału dowodowego, ukierunkowanego na ocenę wartości zabytkowych dworu w N., jednoznacznie wynikało, że mimo szerokiego zakresu prac remontowo-budowlanych substancja obiektu decydująca o jego wartościach historycznych, artystycznych i naukowych nie zostanie utracona zatem odpada podstawa do skreślenia z rejestru.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji zmierzający do wykazania, że Sąd ten nie dostrzegł, znaczenia dla sprawy opinii biegłych z zakresu prawa budowlanego potwierdzających stan zniszczenia dworu, a dał prymat opinii Instytutu A. Jak już była mowa wcześniej wykazanie stanu zniszczeń obiektu, które dyskwalifikują go jako bezpieczny obiekt budowlany nie dowodzą utraty wartości tego obiektu z uwagi na wartości podlegające ochronie ustawą o ochronie zabytków. Stan zachowania zabytku ma znaczenie dla wydania decyzji o skreśleniu z rejestru tylko w takim zakresie jeśli potwierdzi on, że w związku ze zniszczeniami wartości, stanowiące podstawę wpisu, przestały istnieć. W niniejszej sprawie z ekspertyzy technicznej ani z decyzji PINB taki wniosek nie wynika zatem organ musiał oprzeć się na opinii, która była w tym zakresie przydatna i wiarygodna.

Nie zasługuje również zarzut naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a

Sąd I instancji wskazał szczegółowo, jakie aspekty postępowania dowodowego organu skłoniły go do przyjęcia, że zostało ono ocenione prawidłowo. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu i przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do tego by organ odmówił skreślenia z rejestru zabytków. Sąd przyjął zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do wydania decyzji nie musiał więc kolejny raz w uzasadnieniu wyroku analizować dlaczego organ wyżej ocenił wartość dowodową opinii Instytutu A. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji wyraził swoje stanowisko co do postępowania wyjaśniającego organów i zgromadzonego na jego podstawie materiału dowodowego. Nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień co było wystarczającą podstawą do oddalenia skargi. Niedopuszczenie przez organy dowodu z opinii eksperta na okoliczność czy stopień zniszczenia budynku dworu w N. spowodował utratę jego wartości historycznej i artystycznej oraz czy jego obecny stan umożliwia przeprowadzenie remontu bez ponoszenia nadmiernych nieuzasadnionych ekonomicznie kosztów nie miało wpływu na wynik sprawy i prawidłowo zostało to przez Sąd ocenione. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie kolejnego dowodu z opinii biegłego w sytuacji kiedy organ dysponował na tę okoliczność stosowną opinią, której wiarygodności nie podważono, nie doprowadziłoby do "lepszego" wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, które zostały już wyjaśnione. Mnożenie dowodów zmierzających do wykazania istotnej dla sprawy kwestii uznać należy za niecelowe jeśli organ zasadnie uznał, że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w oparciu o dowód już przeprowadzony i jest on wiarygodny.

Odnośnie zarzutu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo wystąpienia przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania w związku z pominięciem współwłaściciela nieruchomości A.M. jako strony postępowania stwierdzić należy, że jest również nie uzasadniony.

Organ wyjaśnił, że zespół dworsko-parkowy, znajdujący się w miejscowości N. wpisany został do rejestru zabytków w 1996 r. jako współwłasność osoby prywatnej (działka nr ewid. [...]) oraz Gminy [...] i Skarbu Państwa (działki nr ewid. [...]). Budynek dworu znajduje się na terenie działki nr ewid. [...]. Organ podniósł, że w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla tej nieruchomości przez Sąd Rejonowy w C., w dziale III ujawnił fakt wpisania drewnianego dworu do rejestru zabytków. J.M. nabył tę nieruchomość w marcu 2012 r. Ze znajdującej się aktach dokumentacji nie wynika współwłasność A.M.. Zauważyć należy, że nie brała ona również udziału w poprzednich postępowaniach.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.