Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 542/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 234 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 28, 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 19 grudnia 2019 r., nr [...]; 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2019 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 12 lipca 2019 r., nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. O. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 19 grudnia 2019 r. umarzającą postępowanie w sprawie o zmianę kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i zalewania działki.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Na działce nr [...] przy ul. F. [...] w R. posadowiony jest budynek, w którym działa niepubliczne przedszkole oraz dom opieki dla osób starszych, natomiast współwłaścicielami wskazanej nieruchomości są: E. O., J. O., P. O. oraz A. O., zamieszkali w R. przy ul. G. [...]. Z przedmiotową nieruchomością graniczą działki o nr [...] i [...], które stanowią własność R. B. Na jednej z działek mieści się dom mieszkalny (działka nr [...], ul. G. [...] ), natomiast druga z działek stanowi plac.

Wnioskiem z dnia 28 maja 2019 r. J. O. (dalej zwany także "skarżącym"), zamieszkały w R. przy ul. G. [...], wystąpił do Komendanta Straży Miejskiej w R. z wnioskiem o podjęcie działań w celu zaprzestania zalewania piwnicy przy ul. F. [...] w R. wodami opadowymi z sąsiedniej działki. J. O. wskazał, że składa przedmiotowy wniosek jako pełnomocnik współwłaścicieli nieruchomości, tj.: E. O., J. O., P. O. oraz A. O., aby spowodować takie zagospodarowanie wód opadowych przez sąsiada – R. B. na działce jego dzieci, które nie będzie szkodziło obiektowi przy ul. F. [...]. We wniosku wskazano m.in., że na skutek działań sąsiada polegających na utwardzeniu części podwórka i wykonaniu studni chłonnej w niewłaściwym miejscu (blisko granicy działki), zlewnia wody z całego podwórka sąsiada tworzy się tuż przy granicy z działką nr [...] i wody opadowe przy każdym większym deszczu przedostają się przez ścianę i pod ławami fundamentowymi do garażu podziemnego w budynku przy ul. F. [...].

Pismo to wraz z posiadaną przez Straż Miejską w R. dokumentacją dotyczącą zalewania przez wody opadowe przedmiotowej nieruchomości, zostało przekazane do Urzędu Miasta R. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Pismem z dnia 4 czerwca 2019 r. Burmistrz Miasta R. wezwał J. O. do uzupełnienia braku formalnego poprzez dostarczenie pełnomocnictwa właścicieli działki nr [...] z obrębu [...] w R. w sprawie dotyczącej skargi o zmianę kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i zalewania działki nr [...] z obrębu [...] położonej w R.

W dniu 7 czerwca 2019 r. J. O. przedłożył wymagane pełnomocnictwa.

Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. Burmistrz Miasta R. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o zmianę kierunku i natężenia wód opadowych i zalewania działki nr [...] z obr. [...], położonej w R. przy ul. F. [...] przez właściciela działek o nr [...] i [...] z obr. [...] w R.

Decyzją z dnia 12 lipca 2019 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta R., po rozpatrzeniu wniosku J. O., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm. - powoływanej dalej jako: "k.p.a.") w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne (Dz. U. 2017, poz. 1566 ze zm. - powoływanej dalej jako: "u.p.w."), umorzył postępowanie w sprawie o zmianę kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i zalewania działki nr [...] z obr. [...] w R. przy ul. F. [...] przez właściciela działek nr [...] i [...] z obr. [...] w R., położonych w R. przy ul. G. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 234 ust. 3 u.p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie organ z urzędu lub na wniosek w drodze decyzji nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Wyjaśniono, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 3 lipca 2019 r. oględzin w terenie przy udziale zainteresowanych stron, J. O. potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż zalewanie hali garażowej przez wody opadowe z działki sąsiada jest spowodowane ukształtowaniem powierzchni działki R. B. ze spadkiem w stronę zlewanego budynku i utwardzenie jej kostką, a także wykonaniem studni chłonnej zbyt blisko granicy działek. R. B. wniósł z kolei, aby to u sąsiada sprawdzić, gdzie są przez niego odprowadzane wody opadowe i czy studnie chłonne na działce nr [...] są wystarczające, aby odbierać całość wód opadowych z tej działki, a także by sprawdzić czy ściana garażu wybudowanego na granicy dziełek jest wykonana zgodnie projektem budowlanym i posiada odpowiednią izolację

Organ uznał, że stan wody na gruncie działek [...] i nr [...] w ostatnim czasie nie uległ zmianie, ani nie nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu wody opadowej z nieruchomości R. B. Z tego względu, jak i zważywszy na samą materię sporu, który dotyczy infrastruktury obiektów budowlanych, organ wskazał, że nie zachodzą warunki konieczne do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 234 u.p.w. Jednocześnie organ zaznaczył, że w jego gestii nie leży rozpatrywanie sporów w zakresu prawa budowlanego, jaki to spór w istocie zaistniał między sąsiadami i z tego względu postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

W odwołaniu od wskazanej decyzji J. O. ponownie wskazał, że z chwilą wybudowania na działce sąsiedniej placu z kostki betonowej przy każdych większych opadach na podłodze kondygnacji podziemnej budynku przy ul. F. [...], przy ścianie sąsiadującej z nieruchomością R. B., pojawia się kałuża wody. Zdaniem J. O. przeprowadzone w terenie oględziny nic nie wniosły do sprawy. Przeprowadzający je urzędnik nie dążył bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i był nieobiektywny. Twierdzenie organu, że stan wody na gruncie działek nr [...] i [...] nie uległ zmianie i nie nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu wody opadowej było zaś nieuprawnione. Przy betonowej nawierzchni, której spadek jest w jedną stronę natężenie odpływu wód znacznie się zwiększa. W sprawie nie wzięto również pod uwagę, że wykonane przez sąsiada korytko zbiorcze zabezpiecza wody tylko przy małych opadach. Przy opadach większych woda przelewa się przez nie i tworzy zalewisko, które wsiąka w pas gruntu przy granicy działek. Do odwołania dołączono wyciąg z protokołu nr [...] z kontroli okresowej stanu technicznego budynku z dnia 13 lipca 2019 r. dotyczący szkodliwego wypływu wód opadowych z działki nr [...] i [...], który został sporządzony przez J. M., posiadającego uprawnienia budowlane.

Decyzją z dnia 17 października 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a w zw. z art. 234 u.p.w. - uchyliło w całości zakażoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji błędnie uznał, że przedmiotowa sprawa mieści się w zakresie prawa budowlanego. Nie powinno to być również podstawą do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy strony nie podnoszą okoliczności dotyczących naruszenia przepisów prawa budowlanego. W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 234 u.p.w. obowiązkiem organu było natomiast wyjaśnienie, czy dokonano zmiany stosunków wodnych i ewentualnie czy ta zmiana negatywnie wpłynęła na grunty sąsiednie oraz czy pomiędzy dokonaną zmianą, a powstałą szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. W przypadku ustalenia, że nie dokonano zmiany stosunków wodnych ustalenie negatywnego wpływu na grunty sąsiednie oraz związku przyczynowo-skutkowego staje się bezprzedmiotowe. Organ I instancji wskazał co prawda, że stan wody na gruncie dziełek R. B. nie uległ zmianie, ani nie nastąpiła zmiana natężenia, ani kierunku odpływu wód z tych nieruchomości, to jednak nie wskazał z czego wywodzi to stwierdzenie, gdyż takich wniosków z pewnością nie można wyciągnąć z protokołu oględzin nieruchomości z dnia 3 lipca 2019 r. W tej sytuacji Kolegium nakazało ponowne przeprowadzenie oględzin nieruchomości stron postępowania i wyjaśnienie, czy przyczyną zalewania piwnicy na działce nr [...] jest opływ wód opadowych z nieruchomości sąsiada.

Decyzją z dnia 19 grudnia 2019 r. (nr [...]) Burmistrz Miasta R., po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. O. - na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 u.p.w. - orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie o zmianę kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i zalewania działki nr [...] z obr. [...] położonej w R. przy ul. F. [...], przez właściciela działek nr [...] i [...] z obr. [...] w R. położnych przy ul. G. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że przed podjęciem decyzji, organ wystąpił do stron postępowania o przedstawienie swoich stanowisk w sprawie. J. O. w piśmie z dnia 15 listopada 2019 r. wniósł o przeprowadzenie pomiaru wysokościowego z określeniem wielkości spadków z podwórka sąsiada. Odnosząc się do powyższego organ stwierdził brak potrzeby wykonania takich pomiarów, ponieważ kierunek spadku jest znany na podstawie danych z systemu Informacji Przestrzennej Miasta R. i żadna ze stron nie kwestionuje tego faktu - naturalne nachylenie terenu przebiega w kierunku południowym i południowo-wschodnim, czyli spływ wód następuje w kierunku działki J. O. R. B. w piśmie z dnia 20 listopada 2019 r. poinformował natomiast organ, że kierunek spływu powierzchniowego wód opadowych jest zgodny z naturalnym ukształtowaniem terenu, takim samym jak przed ułożeniem podjazdu z kostki betonowej, przy czym utwardzenie zostało wykonane w sposób maksymalnie ograniczający spływ wód w kierunku działki o nr [...] r., a studnia chłonna jest wystarczająca dla odbioru wód i znajduje się w odległości 2,5 m od zalewanej ściany piwnicy. Studnia chłonna zlokalizowana na działce sąsiedniej znajduje się w odległości 1,7 m od zalewanej ściany piwnicy, jednakże maksymalna wymagana odległość od budynku powinna wynosić 2 m, przy czym - w ocenie R. B. - pojemność przedmiotowej studni jest niewystarczająca do potrzeb. Ponadto na granicy z działką J. O. wydzielony został metrowy pas zieleni obsadzony żywotnikami w celu pochłaniania wody w okresie wegetacyjnego wzrostu roślin. Podjazd zakończono korytkiem odwodnienia liniowego, które zbiera nadmiar wody i odprowadza je do studni chłonnej.

Po przeanalizowaniu zebranych w sprawie dowodów organ stwierdził, że opisywane przez J. O. szkody nie powstały na skutek działalności R. B.. Stwierdzono, że R. B. nie zmienił kierunku spływu powierzchownego ani natężenia wód opadowych ze swojego terenu. Podjazd z kostki ułożył na podbudowie z kruszywa łamanego, aby uzyskać częściową infiltrację wody. Podjazd ułożono ze spadkiem do swojego budynku mieszkalnego na teren swojej nieruchomości, natomiast wody spływające w kierunku granicy z piwnicą sąsiada zabezpieczono odwonieniem liniowym i studnią chłonną. Organ podkreślił, że wszystkie elementy odwonienia działki R. B. zostały wykonane po to, aby zatrzymać wody opadowe na swojej posesji.

Stosownie do art. 234 u.p.w. R. B. zadbał więc o to, by stan stosunków wodnych na jego gruncie nie przyczyniał się do powstania szkody na gruncie sąsiada, a w tym przypadku starał się zabezpieczyć ścianę piwnicy przed wodami opadowymi. To J. O. w czasie budowy piwnicy na granicy z działką sąsiada powinien odpowiednio ukształtować teren po wykonanych robotach budowlanych, a nie żądać wykonania robót przez sąsiada.

Organ wskazał, że zmiana stosunków wodnych na gruncie działki J. O. nastąpiła na skutek budowy głębokiej piwnicy i usytuowania bezpośrednio za jej ścianą studni chłonnej. Kolejną przyczyną zalewnia piwnicy w ocenie organu może być spływ powierzchniowy z nachylonego podjazdu do piwnicy w czasie intensywnych opadów atmosferycznych. Budowa głębokiej piwnicy na granicy działek doprowadziła do wymieszania warstw ziemnych i rozluźnienie rodzimego gruntu. Możliwe jest, że woda opadowa wnika w nadmiernej ilości w grunt w pobliżu fundamentów budynku J. O., bo tam struktura gruntu jest bardziej przepuszczalna, gdyż została naruszona przy wykonaniu fundamentów. Niewykluczone jest również to, że poziom (lustro) wody gruntowej okresowo sięga powyżej ław fundamentowych, np. w czasie w wiosennych roztopów lub ulewnych deszczów. Jednocześnie nawet jeżeli woda gruntowa nie podnosi się powyżej ław fundamentowych, to ziemia jest na tyle uwilgotniona, że woda przesiąka przez ściany piwnicy.

Na ścianie piwnicy zatrzymane zostały naturalne przepływy wód gruntowych. Jeżeli woda lub wilgoć przenika do wnętrza piwnicy przez ściany i/lub podłogę oznacza to, że izolacja uległa uszkodzeniu albo jest niedostosowana do panujących warunków gruntowo-wodnych, dlatego w tym przypadku niezależnie od spływu powierzchniowego, należy ustalić skalę tego zjawiska – poddać analizie układ warstw wodonośnych, przepuszczalność warstw gruntu z określeniem współczynnika filtracji oraz kształt, wielkość i głębokość posadowienia piwnicy.

W ocenie organu przesłankami do uznania skargi J. O. jako bezprzedmiotowej był fakt, że w toku postępowania nie stwierdzono działań lub jakichkolwiek uchybień dokonanych przez R. B., które spowodowałyby zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiada. Także zgodnie z danymi zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w W. naniesienia budowlane na działce R. B. istnieją co najmniej od 2012 r., a zatem więcej niż od 5 lat, o których mowa w art. 234 ust. 5 u.p.w., który to czas wyznacza dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie.

Reasumując organ wskazał, że stan wody na gruncie działek R. B. w ostatnim czasie nie uległ zmianie, ani nie nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu wód opadowych z nieruchomości R. B., a stan ten istnieje od ponad 5 lat, a zatem nie zaszły warunki konieczne do prowadzenia postępowania na podstawie art. 234 ust. 1 u.p.w.

W związku z powyższym oraz z uwagi na to, że w kompetencjach organu nie jest rozpoznawanie spraw w zakresie wykonanych robót budowlanych, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.

W odwołaniu od decyzji J. O. wskazał na błąd w poczynionych przez organ ustaleniach faktycznych. Działania sąsiada wbrew ocenie organu przyczyniły się bowiem do zmiany kierunku i natężenia spływu wód opadowych. R. B. po wybudowaniu domu zmienił bowiem ukształtowanie gruntu, tj. poniósł go o około pół metra przy budynku, a spadek skierował na wszystkie strony od swojego budynku. Odwołujący się podkreślił, że do czasu gdy podwórze miało nawierzchnię ziemną nie było to dokuczliwe. Utwardzenie podwórza na tak ukształtowanej powierzchni w oczywisty sposób spowodowało jednak natężenie odpływu wód opadowych w kierunku działki nr [...]. Dodatkowo pozostawiony pas o szerokości 1 m wzdłuż granicy obsadzony tujami stanowi kolejne obniżenie terenu i jest obszarem, gdzie po obfitych opadach zbiera się woda. W odwołaniu wskazano ponadto, że nie jest prawdą, aby wykonane przez sąsiada odwodnienie liniowe na skraju kostki betonowej spełniało swoją rolę przejęcia wód opadowych, ani też aby studnia chłonna na działce R. B. zatrzymywała wody opadowe z tej posesji. Zakwestionowano także podane w uzasadnieniu decyzji twierdzenia organu o możliwych przyczynach zawilgocenia budynku, wskazując na brak wskazania co w istocie było dla organu podstawą dla przyjęcia tych twierdzeń. J. O. wskazał, że utwardzenie podwórza u sąsiada według jego ustaleń poczynionych na podstawie Systemu Informacji Przestrzennej Miasta R. zastało wykonane w 2014 r., chroniczne zalewnie piwnicy dało się zaś zaobserwować począwszy od 2016 r. Kondygnacja podziemna budynku była wykonana w latach 2006-2007 zgodnie ze sztuką budowaną oraz projektem i przez pierwsze 8 lat była sucha. Podkreślił, że wystąpił do organu o nakazanie zagospodarowania wód na działce sąsiedniej w sposób, który nie będzie powodował szkód w budynku przy ul. F. [...], ponieważ pomimo wielu prób nie może polubownie załatwić tej sprawy z sąsiadem. Według J. O. byłoby to możliwe przy niewielkich nakładach, gdyż wystarczyłoby plac z kostki od strony działki [...] lekko podnieść, a studnię chłonną oddalić od budynku.

Decyzją z dnia 31 marca 2020 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a w zw. z art. 234 u.p.w. - utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 19 grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdziło, iż szkody opisywane przez J. O. nie mogły powstać wskutek działań podejmowanych przez właściciela działki nr [...] i [...] w R. R. B. nie zmienił bowiem kierunku spływu powierzchniowego wód, ani natężenia wód opadowych ze swojego terenu. Z Systemu Informacji Przestrzennej R. wynika bowiem, że naturalne nachylenie terenu występuje w kierunku działki o nr [...]. Brak jest dowodów na to, że nachylenie to było inne niż przed ułożeniem kostki betonowej na podjeździe. Brak także dowodów na twierdzenie, że sąsiad doprowadził swoimi działaniami do ukształtowania wysokości swojej działki. Po drugie, utwardzenie kostką brukowa zostało wykonane w sposób ograniczający spływ wody na działkę nr [....], bowiem podjazd posiada widoczne na zdjęciach korytko odwodnienia, które odprowadza nadmiar wody do studni chłonnej. Na granicy z działką nr [...] istnieje ponadto metrowy pas zieleni obsadzony krzewami, który pochłania wodę.

Kolegium nie podzieliło jednocześnie stanowiska organu I instancji o upływie 5-letniego okresu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 u.p.w., gdyż z załączonego do akt pisma z 2018 r. do Komendanta Straży Miejskiej w R. wynika, że J. O. wyrażał stanowisko o zalewaniu jego działki od 4 lat, czyli od 2014 r.

W ocenie Kolegium organ I instancji dogłębnie przeanalizował sprawę naruszenia stosunków wodnych, o czym świadczą przeprowadzone oględziny oraz przedłożone do akt wyjaśnienia i dokumenty. Racjonalnie również wskazał na możliwe przyczyny zaistniałego stanu rzeczy, które mogą wynikać z niewłaściwego działania właściciela działki o nr [...]. Kolegium zaznaczyło końcowo, że jeżeli właściciel działki jest przekonany, że powstałe szkody są wynikiem niezgodnego z prawem postępowania właściciela działki sąsiedniej może wstąpić ze stosownym roszczeniem na drogę cywilnoprawną.

J. O. zaskarżył ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i niezbadanie możliwości odprowadzania wód przez korytko odwadniające, nie wzięcie pod uwagę kolejnego obniżenia terenu pod pasem obsadzonym żywotnikami, niedopuszczenie do szczególnej niwelacji, która dałaby pełny obraz sytuacji;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nie zachowanie bezstronności w postępowaniu;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w zasadzie pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego;

- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do okoliczności mających znaczenie dla sprawy, tj. wybudowania placu z kostki betonowej, spełniającego funkcję parkingu, co powoduje zupełnie inny spływ wody opadowej niż po powierzchni ziemnej, zmienia się szybkość spływu wód przy obfitych opadach, a tym samym zmienia się natężenie odpływu wód, a także nie wzięcie pod uwagę szkodliwego usytuowania studni chłonnej w pobliżu granicy w odległości 1,7 m;

- art. 234 ust. 1 u.p.w. poprzez niedostrzeżenie, że wybudowanie placu z kostki betonowej ze spadkiem do działki nr [...] spowoduje zmianę natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych ze szkodą dla budynku położonego na działce nr [...], jak i naruszenia art. 234 ust. 3 u.p.w.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał stanowisko, że wybudowanie przez sąsiada placu z kostki betonowej ze spadkiem do działki o nr [...] spowodowało zmianę natężenia wód opadowych, a umiejscowienie studni chłonnej niezbierającej wodę z dużej powierzchni spowodowało stałą ingerencję wód opadowych z działki sąsiada powodującą szkody w budynku przy ul. F. [...] w R. Odwodnienie liniowe – korytko odwadniające wykonane z rury o przekroju Ø 15 cm jest budowlą pozorną, nie zbiera bowiem większych opadów – woda przepływa ponad nim i zatrzymuje się na murze budynku położonego na działce nr [...]. Na ścianie sąsiadującej z działką R. B. występuje stałe zawilgocenie i wchodzi już grzyb, a sytuacja taka nie występuje symetrycznie po drugiej stronie budynku (R. B. zamieszkuje w domu typu bliźniak). Ponadto studnia chłonna na działce sąsiada została wykonana zbyt blisko granicy działek.

Zdaniem skarżącego sprawa nie została należycie wyjaśniona i jej stan faktyczny ustalono błędnie oraz z pominięciem dowodów, które przestawił skarżący, w tym m.in. protokołu z oględzin z dnia 17 lipca 2019 r. Organy przede wszystkim błędnie przyjęły, że wyłożenie placu kostką betonową nie miało wpływu na ilość oraz szybkość spływu wód opadowych, a zarazem na zmianę natężenia wód opadowych. W ocenie skarżącego jest zaś oczywiste, że utwardzenie powierzchni w każdym przypadku powoduje, że woda nie wsiąka powierzchniowo tam gdzie pada, tylko spływa zgodnie z ukształtowanym spadkiem i spływa szybciej niż po powierzchni ziemnej. Skarżący wykazał końcowo, że posiada wiedzę na temat zachowania wód opadowych z racji wykonywanego zawodu (geodeta) i wykształcenia (techniczne melioracyjne).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Kontrolują zatem m.in., czy organy administracyjne wydające zaskarżone decyzje nie dopuściły się przy ich wydaniu naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też nie dopuściły się naruszenia prawa stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, orzekając – w przypadku stwierdzenia określonych nieprawidłowości – o uchyleniu zaskarżonej decyzji bądź – jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach – stwierdzeniu jej nieważności albo o stwierdzeniu jej wydania z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach – zob. art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów aniżeli w niej wskazane.

Zarówno bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 marca 2020 r. (nr [...]), jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 19 grudnia 2019 (nr [...] a także wydane w ramach tej samej sprawy administracyjnej, dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] w R., uprzednie decyzje, tak Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia 17 października 2019 r. (nr [...]), jak też poprzedzająca ją, pierwsza chronologicznie decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 12 lipca 2019 r. (nr [...]) - jako skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie – są obarczone wadą nieważności.

Skierowanie decyzji do osoby nieposiadającej przymiotu strony stanowi pozytywną i samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji zawartą w art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.").

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawy lub obowiązek. A contrario podmiot, do którego skierowano decyzję nie będąc stroną nie będzie miał interesu prawnego, ani też obowiązku, o którym zgodnie z prawem należało rozstrzygnąć w decyzji administracyjnej załatwiającej daną sprawę.

Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Interes taki posiada podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na ten podmiot konkretne obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK1060/16). Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną, a o jego charakterze (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (por. wyrok z dnia NSA z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 705/16). Przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 428/16 oraz z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1208/18).

Podstawą żądania wniosku o nakazanie w przypadku naruszenia stosunków wodnych przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom jest unormowanie wskazane w art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne (Dz. U. 2017, poz. 1566 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.w."), zgodnie z którym, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Z treści art. 234 ust. 3 u.p.w wynika, że stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji nakazującej przywrócenie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom są zatem: właściciel gruntu obciążony obowiązkiem ustalonym w decyzji oraz osoby mające tytuł prawny do nieruchomości gruntowych, na których wystąpiła szkoda - jako beneficjariusze zakazu zmian stanu wody na gruncie. Stronami tego postępowania nie są osoby, które nie mają tytułu prawnego do gruntów, na których nastąpiło naruszenie stosunków wodnych lub gruntów, na których powstały szkody.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działce o nr [...], położonej przy ul. F. [...] w R., zostało zapoczątkowane wnioskiem z dnia 28 maja 2019 r. sporządzonym przez J. O., jako pełnomocnika E. O., J. O., P. O. oraz A. O., współwłaścicieli zalewanej wodami opadowymi działki i posadowionego na niej budynku. Przedmiotowy wniosek został pierwotnie błędnie wniesiony do Komendanta Straży Miejskiej w R., który z tej przyczyny i zgodnie z wyrażoną następnie przez J. O. wolą skierował wniosek do rozpoznania według właściwości do Burmistrza Miasta R. Co istotne, jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta R. przed wszczęciem postępowania zbadał, czy wnioskodawcy posiadają przymiot strony, co ustalono w oparciu o wypis z rejestru gruntów dotyczący nieruchomości przy ul. F. [...] w R. (działki nr [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], które to dokumenty potwierdziły że E. O., J. O., P. O. oraz A. O. (będący dziećmi J. O.) są aktualnymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości, uprzednio stanowiącej przedmiot współwłasności małżeńskiej ich rodziców. Burmistrz Miasta R. podjął jednocześnie działania w celu ustalenia, czy J. O. posiada udzielone przez współwłaścicieli działki pełnomocnictwo stanowiące umocowanie go do działania w przedmiotowej sprawie. Wykonując wezwanie w tym przedmiocie J. O. przedstawił Burmistrzowi Miasta R. stosowne pełnomocnictwa do reprezentowania i działania w imieniu swoich dzieci, w tym do zarządzania ich majątkiem i reprezentowania mocodawców przed organami administracji (pełnomocnictwo z dnia 6 grudnia 2018 r., Rep. A. nr [...] udzielone J. O. i jego żonie przez J. O., P. O. i A. O. oraz pełnomocnictwo z dnia 12 sierpnia 2010 r., Rep. A. nr [...] udzielone J. O. przez E. O.).

Jak ustalił Sąd treść księgi wieczystej nr [...] potwierdza, że E. O., J. O., P. O. oraz A. O. są współwłaścicielami działki o nr [...] w R., wobec czego ich podanie z dnia 28 maja 2019 r. skutecznie wszczęło postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 u.p.w. w zakresie, w jakim naruszenie stosunków wodnych na działkach o nr [...] i [...] wpłynęło negatywnie na działkę o nr [...].

Pomimo wstępnego prawidłowego ustalenia kto jest podmiotem żądającym zainicjowania postępowania administracyjnego, tj. składającym wniosek o zmianę kierunku i natężenia odpływu wód opadowych i zalewania działki nr [...], zarówno Burmistrz Miasta R., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydały w tej sprawie 4 kolejne rozstrzygnięcia, z których żadne nie zostało prawidłowo skierowane do współwłaścicieli działki nr [...] - ani bezpośrednio, ani przez pełnomocnika. Wszystkie wydane w ramach przedmiotowej sprawy decyzje zostały bowiem skierowane do J. O., lecz nie jako do pełnomocnika strony, ale jako strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., czyli osoby, która ma interes prawny w uregulowaniu szkodliwych dla jej własności stosunków wodnych. Powyższe - co Sąd zaakcentował i przedstawił w szczegółowo zreferowanym na wstępie niniejszego uzasadnienia stanie faktycznym sprawy - wynika z samej treści decyzji, w których jednoznacznie wskazuje się, że to J. O. był wnioskodawcą i osobą wnoszącą o podjęcie poszczególnych rozstrzygnięć w sprawie (cyt: "po rozpoznaniu wniosku J. O.", "po rozpoznaniu odwołania J. O."), a przede wszystkim wielokrotnie błędnie wskazuje się, że to J. O. jest właścicielem działki o nr [...] (czemu zresztą w toku postępowania sam J. O. nie zaprzeczył). W konsekwencji wskazanego uchybienia osoby rzeczywistych wnioskodawców nie zostały w ogóle wymienione, ani nawet wspomniane w wydawanych w sprawie kolejnych rozstrzygnięciach. Z tych względów powyższego uchybienia nie można traktować, jako oczywistej omyłki czy błędu pisarskiego, ma on bowiem charakter systemowy i ma swoje źródło w błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, skutkującym wydaniem decyzji wobec podmiotu, który nie był wnioskodawcą i nie posiada tytułu prawnego do działki o nr [...], a tym samym też nie posiada interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy (co najwyżej interes faktyczny).

Jak wynika z akt sprawy, a także treści księgi wieczystej nr [...], J. O. niewątpliwie nie jest właścicielem działki nr [...] i posadowionego na niej budynku przy ul. F. [...] w R. Interesu prawnego J. O. do uregulowania stosunków wodnych względem działki nr [...] nie można zaś wywodzić z faktu, że kiedyś był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, jest spokrewniony ze współwłaścicielami działki nr [...], ani z tego, że został ustanowiony jako pełnomocnik współwłaścicieli działki o nr [...], a w końcu z tego także, że mieszka w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...], [...] i [...], a więc rzeczywiście także on jest sąsiadem R. B.

Sąd dostrzega, że z uwagi na głęboki konflikt sąsiedzki oraz znaczny upływ czasu od chwili wszczęcia postępowania, ostateczne rozstrzygnięcie sprawy z wniosku E. O., J. O., P. O. oraz A. O. ma charakter pilny. Skierowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, przy jednoczesnym całkowitym pominięciu osób rzeczywistych wnioskodawców jako adresatów decyzji, stanowi jednak kwalifikowaną wadę postępowania, której wystąpienie w każdym przypadku obliguje Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., to Sąd ma obowiązek uwzględnić skargę i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

Wskazana wada dotyczy nie tylko zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 marca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 19 grudnia 2019 r., ale także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2019 r. oraz decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 12 lipca 2019 r. Podkreślenia wymaga, że jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji, to również wydaje decyzję w takim samym stopniu naruszającą prawo, w tym przypadku naruszającą art. 28 k.p.a. oraz art. 234 u.p.w. Na mocy zaskarżonej decyzji Kolegium utrzymało bowiem w mocy decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na niestwierdzenie negatywnego wpływu odprowadzanych z działkę R. B. wód opadowych na działkę nr [...], w której błędnie uznano, że J. O. jest właścicielem tej działki. Decyzją z dnia 17 października 2019 r. Kolegium uchyliło zaś co prawda decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania z uwagi na niestwierdzenie negatywnego wpływu odprowadzanych z działki R. B. wód opadowych na działkę nr [...], nie dostrzegając również jednak, że pierwszoinstancyjna decyzja została obarczona ta samą wadą polegającą na skierowaniu jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 §1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 19 grudnia 2019 r., o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku, a także stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia 12 lipca 2019 r., o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku.

O obowiązku zwrotu kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a. (punkt 3. sentencji wyroku). W przedmiotowej sprawie koszty postępowania objęły uiszczony przez J. O. wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi, a także na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) w związku z § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Stwierdzenie nieważności wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji aktualizuje konieczność rozstrzygnięcia wniosku E. O., J. O., P. O. oraz A. O. Pomimo bowiem tego, że do tej pory w ramach postępowania administracyjnego wnioskodawcy zostali całkowicie pominięci, z akt przedmiotowej sprawy wynika, że postępowanie to zostało skutecznie wszczęte. Uwzględniając treść art. 234 u.p.w. przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy jednoznacznie ustalić, czy na skutek pokrycia przez R. B. powierzchni należącej do niego działki kostką betonową doszło do zmiany stosunków wodnych na tej działce, a jeżeli tak, to czy zmiana ta negatywnie wpływa na działkę o nr [...], tj. czy bezpośrednią przyczyną zalewania piwnicy na działce o nr [...] jest odpływ wód opadowych z nieruchomości sąsiada. Sąd zaznacza, że ustalenie powyższego pozostaje kwestią otwartą zważywszy, że dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był w ocenie Sądu niewystarczający dla jej rozstrzygnięcia. W sprawie opierano się bowiem na przeciwstawnych oświadczeniach J. O. i R. B. (nie wskazując przy tym precyzyjnie z jakich względów uznaje się je za udowodnione lub odmawia się im wiarygodności) oraz na protokole oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 3 lipca 2019 r. przez pracownika organu I instancji, który – co wynika z akt - nie posiadał jednak specjalistycznej wiedzy z zakresu melioracji, a które to oględziny pomimo zaleceń w tym zakresie organu odwoławczego w decyzji z dnia 17 października 2019 r. nie zostały ponowione przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Mając więc powyższe na uwadze przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić ponowne oględziny zawiadamiając o ich przeprowadzeniu właściwe strony postępowania, a także rozważyć powołanie w trybie art. 84 k.p.a. biegłego, w szczególności w celu ustalania, czy wykonane na działkach R. B. urządzenia melioracyjne, tj. odpływ liniowy i studnia chłonna, w dostatecznym stopniu - wobec naturalnego pochylenia działek o nr [...] i [...] i faktu utwardzenia powierzchni gruntu kostką brukową - zbierają wody opadowe uniemożliwiając im szkodliwe oddziaływanie na grunt sąsiedni, a zatem wskazania bądź wykluczenia czy to one być mogą rzeczywistą przyczyną zalewania budynku na działce sąsiedniej.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).