Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1127/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  8, art. 10
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 4-6
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 1 ust.2 pkt 1, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d, § 3 ust.1 pkt 3, § 6 ust. 1, § 8 ust. 5-6
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
article: art. 89  ust. 1, art. 90, art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: § 4 ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 4, § 15, § 55 ust. 1 pkt 3, § 65, § 68 ust. 2, § 70, § 74, § 78 ust. 1, § 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: 3 § 2 pkt 1-6, art.  53 § 2, art. 147 § 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie WSA Beata Sokołowska WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2013 roku przy udziale sprawy ze skargi M. B., G. B. na czynność Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmian organizacji ruchu o d d a l a s k a r g ę


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2012 r. M. B. oraz G. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na czynność Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. polegającą na likwidacji lewoskrętu z drogi wojewódzkiej nr 184 (ul. [...]) na teren działki nr ew. [...], obręb M., oraz na likwidacji lewoskrętu przy wyjeździe z terenu ww. działki na drogę wojewódzką nr 184, poprzez umieszczenie na przedmiotowym odcinku drogi poziomych znaków drogowych w postaci linii ciągłych (znak poziomy P-4), wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności.

Powyższa skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym.

Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. (zwany dalej również: "WZDW w P." bądź "organem"), pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr WZDW.[...], działając w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729), po rozpatrzeniu projektu docelowej organizacji ruchu w związku z przebudową drogi wojewódzkiej nr 184, odcinek I, od km 34+719,91 do km 43+344,28, zatwierdził organizację ruchu z uwagami naniesionymi na rysunkach oraz w tekście opracowania kolorem zielonym. Następnie pismem z dnia 11 maja 2012 r. WZDW w P., działając z upoważnienia Marszałka Województwa Wielkopolskiego zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.; zwanej dalej: "P.r.d"), na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, po rozpatrzeniu projektu docelowej organizacji ruchu w związku z przebudową drogi wojewódzkiej nr 184, odcinek I, od km 34+719,91 do km 43+344,28, zatwierdził aktualizację organizacji ruchu bez uwag. Zatwierdzenie o nr [...] zostało wydane na czas nieokreślony. Termin wprowadzenia organizacji ruchu – po przebudowie, do dnia 30 września 2012 r.

Zatwierdzona organizacja ruchu w obrębie odcinka drogi wojewódzkiej nr 184, od km 37+100 do km 37+200, przewiduje wprowadzenie poziomych znaków drogowych w postaci linii ciągłych (znak poziomy P-4), umieszczonych za skrzyżowaniem– jadąc w kierunku Sz. – drogi wojewódzkiej nr 184 z ul. Sz. oraz z ul. T., natomiast przed skrzyżowaniem z drogą biegnącą w kierunku K., które uniemożliwiają osobom jadącym w kierunku Sz. skręt w lewo z drogi wojewódzkiej nr 184 na teren działki nr ew. [...] oraz wyjazd z terenu działki nr ew. [...] w lewo – w kierunku Sz.- na drogę wojewódzką nr 184.

Wniesienie skargi skarżący poprzedzili wezwaniem WZDW w P., pismem z dnia 22 sierpnia 2012 r., do usunięcia naruszenia. W wezwaniu tym wskazali, iż we wcześniejszych uzgodnieniach brak jest jakiejkolwiek informacji o tym, że przedmiotowa działka zostanie pozbawiona wjazdu i wyjazdu we wskazanym na wstępie do niniejszego uzasadnienia zakresie. Skarżący zwrócili przy tym uwagę, że działka [...] (według nowej numeracji działka nr ew. [...]) jest działką samodzielną.

Pismem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. wyjaśnił, iż organizacja ruchu w obrębie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 184 z drogą powiatową nr [...] (kierunek R.) i drogą gminną (ul. [...]) została zaprojektowana z myślą o zapewnieniu wszystkim uczestnikom ruchu jak największego bezpieczeństwa. Zatwierdzony projekt organizacji ruchu został pozytywnie zaopiniowany przez: Komendę Wojewódzką Policji w P., Rejon Dróg Wojewódzkich w Sz., Zarząd Dróg Powiatowych w P., Komendę Miejską Policji w P. – Sekcja Ruchu Drogowego, Starostwo P., Urząd Gminy R. oraz Urząd Gminy T. P. Z uwagi na bezpieczeństwo użytkowników drogi oraz obowiązujące przepisy nie ma możliwości zmiany zatwierdzonej już organizacji ruchu w obrębie powyższego skrzyżowania. Jednocześnie WZDW w P. wskazał, że skarżący mają pełną dostępność do drogi wojewódzkiej nr 184 z działki nr ew. [...], której są właścicielami.

Motywując wniesioną skargę skarżący zarzucili WZDW w P. naruszenie zasady budowania zaufania do państwa prawa poprzez wprowadzenie zakazów lewoskrętu bez zapewnienia osobom zainteresowanym udziału i wpływu na podejmowane decyzje oraz brak należytego wyjaśnienia przesłanek znajdujących się u podstaw wprowadzenia skarżonego zakazu skrętu w lewo. Szczegółowo uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podnieśli, iż brak jest jakiejkolwiek klarowności w działaniach podejmowanych przez organ, a jego wyjaśnienia są lakoniczne. Organ w korespondencji kierowanej do skarżących nie podaje jakiejkolwiek podstawy prawnej legitymującej go do wprowadzenia przedmiotowej organizacji ruchu ani przesłanek pozwalających ocenić prawidłowość tego działania. Rozważania organu nie odnoszą się nawet konkretnie do wprowadzonych zakazów lewoskrętu, tylko dotyczą globalnie rozumianej organizacji ruchu w obrębie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr 184 z drogą powiatową nr [...] i drogą gminną – ul. [...]. Nadto organ posługuje się cennymi sformułowaniami typu "bezpieczeństwo", chociaż w istocie rzeczy nic z tych pojęć nie wynika. Nie wiadomo też jak WZDW w P. rozumie te terminy. Skoro organ bez informowania skarżących ogranicza w sposób znaczący korzystanie z ich nieruchomości, a jego decyzja ma charakter uznaniowy, to rzeczą organu jest w sposób szeroki wyjaśnienie podstawy prawnej i wszystkich argumentów przemawiających za podejmowanym działaniem. Uzasadnienie nie może być ogólnikowe i odwoływać się do pozaustawowych sformułowań, jak to czyni WZDW w P. Aby nie wypaczać pojęcia bezpieczeństwa, będącego zapewne jednym z ważniejszych kryteriów w zakresie organizacji komunikacji drogowej i nagminnego stosowania go przez WZDW w P. jako argumentu przy dowolnym projektowaniu ciągów komunikacyjnych bez zwracania uwagi na właścicieli działek, organ winien wykazać, że konkretne argumenty przemawiają za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. Natomiast wyjaśnienie organu nie zawierało wystarczających rozważań w kwestii ewentualnego negatywnego wpływu lewoskrętu na bezpieczeństwo ruchu. Organ nie podał żadnych ustaleń odnoszących się do wymaganej widoczności wjazdu na drogę i zjazdu z drogi, rzeczywistego natężenia ruchu. Organ nie wskazał czy w sprawie zachodzą takie okoliczności, które uzasadniałyby z mocy prawa wprowadzenie lewoskrętu, ewentualnie inne okoliczności, które uzasadniałyby wprowadzenie lewoskrętu tylko fakultatywnie. Skarżący podnieśli przy tym, że na terenie, w którym wprowadzono organizację ruchu w powyższym zakresie nie dochodzi do niebezpiecznych sytuacji na drodze przy korzystaniu z lewoskrętu. Wprowadzenie rzeczonej organizacji ruchu nie powoduje ułatwienia komunikacji, przeciwnie ruch lewoskrętny zostaje przesunięty na dalszy odcinek drogi, gdzie następuje w związku z tym zdecydowanie większa uciążliwość. Taka sytuacja może być niekorzystna i niebezpieczna. Wreszcie skarżący podnieśli, iż na spornej działce prowadzony jest obiekt handlowy. Łatwość dostępu do tego obiektu jest niewątpliwie jednym z tych elementów, od których zależy to czy potencjalny klient będzie korzystał z usług skarżących, czy też nie. Tak wyrażony interes, chociaż nie stanowi sam w sobie priorytetu decydującego o układzie dróg, wymaga kompleksowego rozważenia i wyjaśnienia podjętych działań eliminujących wcześniejszą komunikację z nieruchomością, zważywszy, że komunikacja ta miała wpływ na zdolność zaspokajania przez skarżących ich potrzeb życiowych. Organ twierdzi, że skarżący mają dostęp do drogi z działki nr [...], jednakże nie zbadał on stosunków własnościowych działek. Działka [...] oraz [...] nie ma tego samego właściciela, stąd stwierdzenie o możliwym swobodnym korzystaniu z innej działki przy wyjeździe jest zdecydowanie na wyrost. Na koniec uzasadnienia wniesionej skargi skarżący wskazali, że organ działa wbrew zasadom wyrażonym w art. 8, art. 9 oraz art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: "K.p.a."). Powyższe zasady naruszone zostały przez brak jakiegokolwiek współdziałania organów państwa z zainteresowanymi podmiotami przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, pozbawiając skarżących możliwości zajęcia stanowiska, merytorycznej konsultacji, możliwości znalezienia alternatywnego rozwiązania. Skarżący nie zostali przez organ poinformowani o planowanych zmianach, nie brali udziału w uzgodnieniach dotyczących tych zmian. O zmianie organizacji ruchu na spornym odcinku drogi skarżący dowiedzieli się dopiero po umieszczeniu na drodze znaków zakazujących lewoskrętu.

Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w ramach inwestycji polegającej na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] P. – P. zlecił opracowanie stałej organizacji ruchu. W dalszej kolejności wskazał na rozporządzenie w sprawie zarządzania ruchem. Przepisy dotyczące zasad i warunków wprowadzania stałej organizacji ruchu na drogach publicznych nie nakładają obowiązku prowadzenia konsultacji społecznych w zakresie zamiaru wprowadzenia organizacji ruchu. Organizacja ruchu należy do istotnych elementów wpływania zarządcy drogi na bezpieczeństwo użytkowników ruchu. Wolą ustawodawcy było pozostawienie decyzji w sprawie wprowadzenia określonej organizacji ruchu na organach posiadających w tym zakresie odpowiednią wiedzę merytoryczną i przygotowanie – policji, zarządcy drogi, organu zarządzającego ruchem. Zarządca drogi dokonując przebudowy całego fragmentu drogi wojewódzkiej nr [...] miał na celu nie tylko poprawę stanu nawierzchni, ale także poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, właśnie poprzez m.in. zmianę organizacji ruchu we wprowadzonym zakresie, co jest zgodne z zasadami wiedzy technicznej. Ponadto WZDW w P. ponownie podniósł, iż skarżący posiadają pełen dostęp do drogi wojewódzkiej z działki nr [...], której właścicielem jest pan B.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarga była dopuszczalna.

Dla oceny powyższej okoliczności istotnym jest, iż droga której sprawa niniejsza dotyczy, stanowi drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich, oznaczoną nr [...] (por. zarządzenie nr 74 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 2 grudnia 2008 r. w sprawie nadania numerów drogom wojewódzkim, Dz. Urz. MI z 2008 r. Nr 15, poz. 79 ze zm.). Na drogach wojewódzkich, z wyłączeniem dróg położonych w miastach na prawach powiatu ruchem zarządza marszałek województwa, a nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich sprawuje wojewoda (art. 10 ust. 4 oraz art. 10 ust.2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym). Marszałek Województwa Wielkopolskiego zarządza ruchem na drogach wojewódzkich przy pomocy Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w P.

Zatwierdzenie organizacji ruchu, przez co rozumieć należy także zatwierdzenie projektu zmiany dotychczasowej organizacji ruchu, jest jedną z czynności organizacyjno-technicznych, należących do działań w zakresie zarządzania ruchem (§ 2 ust.1 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem). Forma zatwierdzenia nie jest wskazana w przepisach rozporządzenia. Nie wynika także z przepisów art. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z punktu widzenia prawa materialnego natomiast, jak stanowią przepisy § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 3 ust.1 pkt 3 i § 1 ust.2 pkt 1 rozporządzenia, zatwierdzenie organizacji ruchu skutkuje obowiązywaniem, na drodze o określonej kategorii, norm regulujących: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. a), sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. b) oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (§ 1 ust.2 pkt 1 lit. c).

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zatwierdzenie projektu organizacji ruchu kreuje nową sytuację prawną. O ile bowiem organizacja ruchu w części jest efektem uregulowań z zakresu stanowienia prawa (por. art. 41 ust.4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.), to zmiana organizacji w drodze aktu marszałka nie dotyczy obowiązków wynikających z tego stanu, ale ustanawia nowe reguły organizacji ruchu. Po drugie, zatwierdzenie zmiany, jakkolwiek ma charakter organizyjno-techniczny, nie ogranicza się do tego przejawu podejmowanego działania, albowiem nie kończy się na technicznej czynności zbadania projektu i jednorazowym akcie zatwierdzenia tego projektu. Inaczej rzecz ujmując zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu nie wyczerpuje jej jednorazowe zastosowanie. Niezależnie bowiem od tego, iż wywołuje ono skutki indywidualne, chociażby takie jak te, z których swój interes prawny wywodzą skarżący, to jednocześnie dotyczy także wszystkich poruszających się pojazdami przedmiotową drogą wojewódzką i co za tym idzie ten generalny element tkwiący w tej czynności wyłącza możliwość zakwalifikowania jej do aktów "czysto" indywidualnych.

Nieodłączną częścią badanej czynności jest zatem ustanowienie nowych, obowiązujących na drodze publicznej zasad organizacji ruchu, mających charakter abstrakcyjny i generalny.

Normy wprowadzone zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu należą więc do określonego w art. 3 – 8 Prawa o ruchu drogowym, a następnie rozwiniętego w przepisach szczegółowych, systemu norm regulujących wymagany sposób zachowania uczestników ruchu drogowego. W odniesieniu do ruchu pojazdów system ten tworzą przepisy ustawy, w szczególności przepisy Działu II Rozdziału 3 Prawa o ruchu drogowym, polecenia i sygnały dawane przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnały świetlne oraz znaki drogowe. Znak drogowy jest wyrazem normy prawa o ruchu drogowym, która stanowi, że uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są zobowiązani stosować się do sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych (art. 5 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym).

Co za tym idzie, uznać należy, iż norma zawarta w znaku graficznym, w zakresie mocy tkwiącego w znaku nakazu, czy zakazu, nie różni się od normy prawnej wyrażonej w formie przepisu pisanego.

Jednocześnie stwierdzić należy, iż czynność umieszczenia znaku drogowego jest czynnością wykonawczą do zatwierdzonej organizacji ruchu.

Taka treść przywołanych powyżej przepisów pozwala na stwierdzenie, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu nie stanowi żadnego z aktów o charakterze indywidualnym i konkretnym o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.

Zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu stanowi natomiast działalność organu jednostki samorządu terytorialnego podlegającą nadzorowi wojewody.

Działalność ta niewątpliwie nie jest przy tym tworzeniem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa stanowi bowiem wyłącznie sejmik województwa (art. 89 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1590 ze zm., dalej u.s.w.), co wyklucza dopuszczalność zaskarżenia zatwierdzenia projektu organizacji ruchu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Skoro zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na podstawie § 2 ust.1 pkt 1 lit. d oraz § 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz.1729) jest czynnością organizacyjno-techniczną o charakterze ogólnym (generalnym i abstrakcyjnym), ustanawiającą nowe zasady organizacji ruchu na drodze, w odniesieniu do dróg wojewódzkich, podejmowaną przez wskazany w art. 10 ust.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) organ jednostki samorządu terytorialnego, to uznać należy, iż jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (inny niż akt prawa miejscowego), który jest zaskarżalny do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 8 maca 20121 r., sygn. I OSK 1993/11 i postanowienie NSA z 8 marca 2012 r., sygn. I OSK 306/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawa o samorządzie województwa przewiduje w art. 90 ust.1 u.s.w. zaskarżanie do sądu administracyjnego - przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone - stanowionych przez organ samorządu województwa aktów prawa miejscowego, zaś zgodnie z art. 91 ust.1 u.s.w. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego, lecz także między innymi czynności prawne lub faktyczne, naruszające prawa osób trzecich. Za takową czynność niewątpliwie może być uznane zatwierdzenie organizacji ruchu. Odpowiednie stosowanie do zaskarżania takowych czynności przepisów art. 90 u.s.w. oznacza przy tym, iż legitymacja skargowa w tego rodzaju sprawach musi podlegać ocenie w świetle spełnienia przez skarżących przesłanek formalnych wyrażonych w art. 90 ust. 1 u.s.w.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, iż skarga M. i G. B. była dopuszczalna, albowiem dotyczyła zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] w zakresie wprowadzenia znaku poziomego P4 (linia podwójna ciągła) uniemożliwiającego skręt w lewo z drogi nr 184 na działkę nr [...] oraz wyjazd z tej działki bezpośrednio w lewo na drogę wojewódzką nr 184.

Skierowanie skargi poprzedzone zostało skierowaniem w dniu 23 sierpnia 2012 r. do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na które udzielono skarżącym odpowiedzi pismem datowanym na dzień 4 września 2012 r. zaś sama skarga nadana została w urzędzie pocztowym w R. w dniu 2 października 2012 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Skarżący posiadają także interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej czynności, który wyprowadzić można wprost z art. 140 Kodeksu cywilnego.

W sprawie bezsporne jest, iż skarżący są właścicielami działki nr [...] (obecnie [...]) na której zlokalizowany jest zjazd na drogę wojewódzką nr 184, oraz na której prowadzą działalność gospodarczą – posiadają obiekt handlowy. Zaskarżona zmiana organizacji ruchu dotyczy bezpośrednio zjazdu na działkę skarżących. Istota tej zmiany, niezależnie od charakteru zastosowanych w tym celu środków, sprowadza się do uniemożliwienia skrętu w lewo bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr 184 na nieruchomość skarżących oraz skrętu w lewo przy wyjeździe z nieruchomości skarżących na drogę wojewódzką nr 184. Takie rozwiązanie organizacyjne nie pozbawia wprawdzie skarżących dostępu do drogi publicznej oraz nie uniemożliwia im korzystania z ich własności na cele gospodarcze, jednakże dostęp ten oraz możliwości w znacznym stopniu ogranicza. Stąd też należy przyjąć, iż zatwierdzenie przedmiotowej organizacji ruchu, w porównaniu do poprzednio obowiązującej organizacji ruchu, prowadzi do naruszenia interesu prawnego skarżących.

Okoliczności powyższe uzasadniały merytoryczne rozpoznanie skargi przez Sąd.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie podważyły legalności kwestionowanego aktu zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, a jednocześnie, nie będący związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd, nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu takich uchybień przepisom prawa procesowego lub materialnego, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu bądź wydania go z naruszaniem prawa (art. 147 § 1 P.p.s.a.), względnie nakazanie organowi nadzoru odpowiednich czynności na rzecz skarżących (art. 91 ust. 2 u.s.w.)

Przechodząc do merytorycznej kontroli sprawy należy wskazać, że działania w zakresie zarządzania ruchem polegają m.in. na podejmowaniu czynności organizacyjno-technicznych, w tym zatwierdzaniu organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem). Organizacja ruchu powinna przede wszystkim zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz pozostawać w zgodzie z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie organizacji ruchu organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast zgodnie z ust. 6 tegoż § 8 organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu.

Przedmiotowa "zmiana" organizacji ruchu polega na wprowadzeniu linii podwójnej ciągłej uniemożliwiającej skręt w lewo na działkę nr [...] oraz wyjazd z tej działki bezpośrednio w lewo na drogę wojewódzką nr 184. Zastosowany znak "P-4" (linia podwójna ciągła) stanowi znak poziomy umieszczony na nawierzchni drogi rozdziela pasy ruchu o kierunkach przeciwnych i oznacza zakaz przejeżdżania przez tę linię i najeżdżania na nią (§ 86 ust. 5 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie znaków i sygnałów drogowych; Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 z późn. zm.).

Znakowanie poziome dróg ma na celu: zwiększenie bezpieczeństwa uczestników ruchu i innych osób znajdujących się na drodze oraz usprawnienie ruchu pojazdów i ułatwienie korzystania z drogi. Oznakowaniu poziomemu podlegają na całej długości m.in. drogi wojewódzkie w zakresie linii segregacyjnych i krawędziowych, na odcinkach o szerokości jezdni 6 m i większej. Linie segregacyjne stosuje się w celu: oddzielenia od siebie pasów prowadzących ruch w tych samych albo przeciwnych kierunkach oraz wskazania kierującym, w którym miejscu zmiana pasa ruchu jest zabroniona lub dozwolona. Do linii segregujących zalicza się linię podwójną ciągłą (P4). Szerokość wyznaczonego liniami pasa ruchu mierzy się w osiach tych linii, przy czym zalecana szerokość pasa ruchu w przypadku drogi ogólnodostępnej o dopuszczalnej prędkości do 60 km/h powinna wynosić zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt 2.2.1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 z 2003 r. ze zm.) 3,00 m, a minimalna 2,90 m. Jednocześnie pamiętać należy o wymogach określonych w przepisach § 15 oraz §§ 65, 70 oraz § 74 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z 1999 r. ze zm.), z których wynika, iż zalecana szerokość pasa ruchu na drogach klasy G i Z, którym to parametrom winny odpowiadać drogi wojewódzkie (§ 4 ust.2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.) winna wynosić 3,5 m, przy czym pasy ruchu na skanalizowanym wlocie skrzyżowania dróg powinny mieć szerokość taką jak przed skrzyżowaniem, a jedynie w wyjątkowych wypadkach szerokość każdego z nich może być pomniejszona.

W kontrolowanej sprawie szerokość pasów ruchu wynosi odpowiednio ok. 3,0 m dla lewoskrętu, oraz ok. 3,75-3,95 m dla pasów ruchu do jazdy prosto w obydwu kierunkach, a więc odpowiada wymogom określonym we wskazanych powyżej regulacjach prawa materialnego.

Długość linii podwójnej ciągłej powinna wynosić co najmniej 20 m. Umieszcza się ją zawsze na trzy- i więcej pasowych jezdniach dwukierunkowych, na których pasy ruchu są wyznaczone na całej długości odcinka takiej jezdni.

Na gruncie kontrolowanej sprawy zastosowanie linii podwójnej ciągłej spełnia powyżej wskazane warunki techniczne. Warto podkreślić, że wyznaczenie tej linii spełnia również przywołany powyżej nakaz jej stosowania. Niewątpliwie bowiem w ramach drogi wojewódzkiej nr 184 znajduje się jezdnia dwukierunkowa, która na odcinku od skrzyżowania z ul. T. i Sz. składa się trzech pasów ruchu (dwóch pasów ruchu w przeciwnych kierunkach i jednego pasu ruchu do skrętu w lewo). Przy takiej organizacji ruchu drogowego konieczne zatem staje się zastosowanie znaku poziomego P4.

Co za tym idzie, aby organizację ruchu na przedmiotowym odcinku drogi doprowadzić do stanu pożądanego przez skarżących konieczna byłaby przede wszystkim likwidacja oddzielnych pasów ruchu do skrętu w lewo, co doprowadziłoby do możliwości odstąpienia od stosowania na tym odcinku jezdni znaku P4.

Warto jednakże zauważyć, że obecne rozwiązanie odpowiada podstawowemu podziałowi jezdni na odcinkach prostych pomiędzy skrzyżowaniami (por. załącznik nr 2 pkt 7.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach; por. także § 68 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie). Znak P4 może być również poprzedzony m.in. znakiem P-1e (linia pojedyncza przerywana – prowadząca szeroka; stosowana w ciągu linii podwójnych w tym na skrzyżowaniach lub włączeniach do jezdni), który to może także po nim następować. Zastosowanie znaku P-1e w ciągu linii ciągłej podwójnej przy skręcie w lewo przed działką nr [...] stanowiłoby kolejne rozwiązanie pożądane przez skarżących, co jednakże nie byłoby prawidłowe ze względu na omówiony powyżej nakaz stosowania znaku P4.

Reasumując, nie można zarzucić Wielkopolskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w P., że zatwierdzona przez ten organ organizacja ruchu, w zakresie poddanym w niniejszej sprawie kontroli sądowej, narusza prawo.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem obligująca organ zarządzający ruchem do odrzucenia projektu organizacji ruchu. Wprowadzona organizacja ruchu jest zgodna przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków, a nadto nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Podkreślić należy, iż w ocenie Sądu organizacja ta zwiększa bezpieczeństwo ruchu, bowiem każde miejsce, w którym dochodzi do przecięcia się ruchu pojazdów jadących z przeciwnych kierunków zmniejsza bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie należy również zapominać, iż przedmiotowa organizacja dotyczy miejsca oddziaływania skrzyżowania (wlotu i wylotu z tegoż), na którym bez wątpienia konieczne jest zachowanie podwyższonych standardów bezpieczeństwa, a wprowadzanie jakichkolwiek dodatkowych możliwości skrętu sytuacji takiej nie sprzyja. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na § 78 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem zjazd publiczny, a więc określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza (§ 55 ust. 1 pkt 3 tegoż rozporządzenia), powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Ten ostatni przepis - w pkt 1 - stanowi natomiast, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Wykładnia powyższych regulacji prowadzi do wniosku, zgodnie z którym ograniczenie wskazane w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia rozciągają się na zjazdy publiczne w ogóle, o czym przesądza ogólne brzmienie § 78 ust. 1 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1621/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Za nietrafny należy zatem uznać argument skargi wskazujący, iż kontrolowane rozwiązanie jest niekorzystne i niebezpieczne bowiem prowadzi do przesunięcia skrętu w lewo w inne miejsce i zwiększenia natężenia ruchu w tamtym miejscu. Na marginesie warto również zwrócić uwagę na § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż kwestionowana organizacja ruchu nie pozbawia skarżących zjazdu na ich działkę z drogi wojewódzkiej nr 184, a jedynie sprowadza się do uniemożliwienia skrętu w lewo bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr 184 na nieruchomość skarżących oraz skrętu w lewo przy wyjeździe z nieruchomości skarżących na drogę wojewódzką nr 184. Powyższe jest o tyle istotne, że niedoszło do pozbawienia skarżących dostępu do drogi publicznej, a jedynie do pewnych utrudnień w faktycznej realizacji tegoż dostępu. To niewątpliwe ograniczenie w korzystaniu przez skarżących z ich nieruchomości jest jednakże uzasadnione potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która to potrzeba nie tylko może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości do swobodnego korzystania ze swojej własności, lecz jest także podstawowym kryterium uzasadniającym przyjęcie danej organizacji ruchu. Stąd też wobec kolizji interesu właściciela nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania drogi z interesem publicznym wynikającym z potrzeby zapewnienia możliwie wysokiego poziomu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zasadnym będzie przyznanie prymatu zasadzie bezpieczeństwa w ruchu. Podkreślić należy, iż wynikające z prawa własności uprawnienie do korzystania z nieruchomości nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Z sytuacją takową mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie.

Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej jakoby zatwierdzona organizacja ruchu wymuszała na niej ustanowienie służebności celem zapewnienia dostępu do jej działki. Z żadnego przepisu nie wynika bowiem, iż dostęp danej nieruchomości do drogi publicznej musi każdorazowo przybrać formę umożliwiającą wjazd na tę działkę z dowolnego kierunku i wyjazd w dowolnym kierunku, a do tego sprowadzają się żądania skarżących. Co za tym idzie nie sposób przyjąć, że uniemożliwienie skrętu w lewo bezpośrednio z drogi wojewódzkiej nr 184 na nieruchomość skarżących oraz skrętu w lewo przy wyjeździe z nieruchomości skarżących na drogę wojewódzką nr 184 pozbawia nieruchomość skarżących dostępu do tej drogi.

Odnosząc się do zasadniczych argumentów podniesionych w skardze wskazać należy, iż oczywiście bezzasadne są podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów k.p.a.. Na gruncie procedury zmiany organizacji ruchu przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem nie stosuje się przepisów k.p.a., albowiem zagadnienia związane ze zmianą organizacji ruchu nie stanowią spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Dlatego też wobec braku jakiegokolwiek postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a. skarżący nie mogą skutecznie powoływać się na zasady ogólne zawarte w tych przepisach.

Procedura postępowania w sprawie zatwierdzenia organizacji ruchu (w tym zmiany dotychczasowej organizacji) została wyczerpująco uregulowana przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., gdzie wskazano między innymi wymogi formalne jakim winien odpowiadać projekt organizacji ruchu, podmioty uprawnione do przedłożenia projektu, zakres niezbędnych uzgodnień, dopuszczalność przeprowadzania dodatkowych dowodów np. z opinii rzeczoznawcy lub odpowiedniej komisji, organy uprawnione do jego zatwierdzenia oraz katalog i przesłanki dopuszczalnych rozstrzygnięć tych organów.

Jednocześnie prawodawca w przepisach tych nie tylko nie wprowadził wymogu uczestniczenia w procedurze zatwierdzenia organizacji ruchu podmiotów posiadających w tym zakresie interes prawny bądź faktyczny, w tym właścicieli nieruchomości położonych przy drodze, której zatwierdzana organizacja ruchu dotyczy, lecz nawet obowiązku informowania ich o prowadzeniu postępowania w przedmiocie zatwierdzenia (w tym zmiany) organizacji ruchu. O tym, że wolą prawodawcy nie było włączenie do procesu zatwierdzania organizacji ruchu podmiotów innych niż wyraźnie wskazane w przepisach rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem świadczy w ocenie Sądu szczególnie wyraźnie okoliczność, iż nie przewidział on także formy jakiegokolwiek ogłaszania bądź obwieszczania o planowanym zatwierdzeniu organizacji ruchu na danych obszarze, w tym w zmianach w tej organizacji.

Ochrona interesu prawnego naruszonego w związku z zatwierdzeniem organizacji ruchu w aktualnym stanie prawnym aktualizuje się dopiero na etapie postępowania przypadającym już po zatwierdzeniu organizacji ruchu wyraża się w uprawnieniu do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego tą organizacją ruchu i ewentualnie zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego, z którego to uprawnienia skarżący w niniejszej sprawie skorzystali.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżących zauważyć należy, iż uzasadnienie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest wprawdzie lakoniczne i w istocie odnosi się do innego – wcześniejszego odcinka drogi wojewódzkiej nr 184, to jednak nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie można bowiem odnośnie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stawiać organowi takich samych wymogów, jak w przypadku decyzji administracyjnych w szczególności decyzji o charakterze uznaniowym. Przede wszystkim należy zauważyć, że odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia na gruncie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie jest obligatoryjna. Organ może pozostawić wezwanie skarżącego bez odpowiedzi, co nie tamuje możliwości wniesienia przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego. W tym kontekście na gruncie kontrolowanej sprawy nie można również czynić WZDW w P. zarzutu naruszenia § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, bowiem odrzucenie projektu w tym przypadkach pozostawione jest uznaniu organu, a przesłankami takiego rozstrzygnięcia jest niezgodność projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej, względnie nieefektywności projektowanej organizacji ruchu, a nie naruszenie interesów gospodarczych podmiotu będącego właścicielem nieruchomości zlokalizowanej przy drodze publicznej.

Bez jakiegokolwiek znaczenia dla rozpatrywanej sprawy są podnoszone przez skarżącego na rozprawie okoliczności związane z dopuszczeniem w innych miejscowościach w ciągu drogi wojewódzkiej nr 184 lewoskrętu do działek znajdujących się przy drodze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest bowiem tylko i wyłącznie zatwierdzenie organizacji ruchu na wyżej wskazanej drodze w obszarze wyznaczonym przez interes prawny skarżącego. Co za tym idzie przedmiotem oceny ze strony Sądu nie może być organizacja ruchu zatwierdzona dla innych odcinków tejże drogi publicznej, a jedynie zgodność z prawem zatwierdzonej organizacji ruchu oddziaływującej na nieruchomość skarżących.

Reasumując, wobec ustalenia, iż zaskarżona czynność zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a nadto przy jej podejmowaniu nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem Sąd działając na podstawie art. 152 P.p.s.a. skargę oddalił.