Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1638/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2177/18 w sprawie ze skargi P. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 września 2018 r., nr 860/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz P. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2177/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 września 2018 r., nr 860/kadr/18, w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy:

1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z 28 września 2018 r., nr 860/kard/18, wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; zwana dalej "ustawą zaopatrzeniową"), orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec P. R. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskiem z 8 lutego 2017 r. skarżący wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. We wniosku skarżący przestawił przebieg swojej służby. Wskazał, że był pozytywnie opiniowany przez swoich przełożonych, a podczas służby w pionie logistycznym był odpowiedzialny za wydatkowanie łącznie ponad miliarda złotych oraz autoryzował setki tysięcy operacji finansowych. Z chwilą mianowania go na funkcjonariusza Policji złożył przysięgę na wierność ojczyźnie, zgodził się pełnić służbę nawet z narażeniem życia, akceptując to, że w dowolnym momencie przełożeni, kierując się interesem służby, mogą przenieść go na inne stanowisko służbowe oraz że jest zobowiązany do podjęcia w każdym momencie osobistej interwencji w związku z zagrożeniem osób i mienia. Wnioskodawca poinformował, że za swoją służbę został odznaczony między innymi: Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi.

W ocenie Ministra z akt sprawy wynika, iż P. R. został zwolniony ze służby z Policji w dniu 24 lutego 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma z 26 kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowiącego Informację o przebiegu służby nr 351784/2017, wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia 15 czerwca 1987 r. do dnia 31 grudnia 1987 r., tj. 6 miesięcy i 16 dni. W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 24 lata, 8 miesięcy i 10 dni (od 15 czerwca 1987 r. do 24 lutego 2012 r.). Z kopii akt osobowych o sygn. IPN [...], przekazanych za pismem z 29 września 2017 r. (znak: BU IV-3-5374-1019(2)/I7) przez IPN nie wynika, aby P. R. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Komendant Główny Policji w piśmie z 30 listopada 2017 r. (1. dz. Kk-27450/17) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby ww. funkcjonariusza. Z dokumentów wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy wynika, że w trakcie służby w Policji ww. zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu, a także pozytywnie go opiniowano. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział P. R. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Strona za swoją służbę była odznaczana medalami i odznakami resortowymi, między innymi: Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Srebrnym Krzyżem Zasługi.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych, organ podkreślił, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo powyższa przesłanka winna zostać oceniona w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Analizując drugą z przesłanek formalnych, organ wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Minister uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, Minister wskazał, iż spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister wskazał, że całkowity okres służby P. R. wynosi 24 lata, 8 miesięcy i 10 dni. Służba zainteresowanego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 miesięcy i 16 dni. Abstrahując od oceny krótkotrwałości służby Pana P. R. na rzecz totalitarnego państwa, Minister podniósł, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez ww. zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do wniosków dowodowych strony zawartych w piśmie z 28 grudnia 2017 r., organ uznał, że przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych jest bezzasadne w świetle powyżej zaprezentowanego stanowiska organu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisów prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Przepis ten zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

Sąd ten wskazał, że w niniejszej sprawie Minister dokonał wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r., odwołując się – prawidłowo – do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym – jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym – stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Zdaniem tego Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika wprost stanowisko organu, czy w przypadku skarżącego spełniona została przesłanka wymieniona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, dotycząca "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.". Organ nie zakwestionował co prawda "krótkotrwałej" służby skarżącego w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13b ww. ustawy (pkt 1), ale też nie wyraził jasnego stanowiska w tej kwestii, używając zwrotu "abstrahując od oceny krótkotrwałości służby(...)".

W ocenie Sądu pierwszej instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z 26 kwietnia 2017 r. nr 351784/2017 wynika, że skarżący w okresie od 15 czerwca 1987 r. do 31 grudnia 1987 r., tj. przez okres 6 miesięcy i 16 dni, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu 24 lutego 2012 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego obejmuje 24 lata, 8 miesięcy i 10 dni, uzasadnione jest stanowisko, że skarżący spełnia ww. przesłankę konieczną do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłankę krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. Zarówno bowiem długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, wykazują zdecydowaną przewagę tej drugiej.

Zdaniem Sądu, dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w informacji z 30 listopada 2017 r. (l.dz. Kk-27450/17), iż skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Potwierdzają to, jak wskazał organ, informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Jednocześnie organ stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że służba ta pełniona była z narażeniem życia i zdrowia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Sąd powołał się na § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Stwierdził, że w analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Wykładnia ww. przepisu – zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia – nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu wskazany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, zwłaszcza że organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Uznając zatem, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokona oceny, czy w przypadku skarżącego zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż "szczególnie uzasadniony przypadek", to sytuacja w której wnioskodawca – poza spełnieniem przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie negując trafności spostrzeżenia organu, iż wybitne osiągnięcia w służbie mogą stanowić "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w analizowanym przepisie, Sąd wskazał, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" może odnosić się również do wybitnych osiągnięć funkcjonariusza poza służbą albo do jego wyjątkowej sytuacji życiowej. Gdyby przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" miałaby być rozumiana jedynie jako wybitne osiągnięcia w służbie, to ustawodawca w ten sposób by ją wprost sformułował. Zdaniem Sądu po to właśnie ustawodawca korzysta z klauzuli generalnej, by móc wypełnić ją treścią w zależności od okoliczności konkretnego przypadku. Zdaniem Sądu organ nie dokonał oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta została spełniona, przez co dopuścił się naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a.") w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), Uwzględnił skargę. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej (480 zł) Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

w Warszawie do ponownego rozpoznania, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj.:

1. art. 8 a ust 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jednoznaczne przyjęcie, że biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego obejmuje 24 lata, 8 miesięcy i 10 dni, uzasadnione jest stanowisko, że skarżący spełnia ww. przesłankę konieczną do zastosowania art. 8 a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłankę krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13 b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r., gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 6 miesięcy i 16 dni w stosunku do 24 lat, 8 miesięcy i 10 dni służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością;

2. art. 8 a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zaopatrzeniowej poprzez jednoznaczne przyjęcie, że ustawodawca nie wymaga w art. 8 a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. (...). W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu w "szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8 a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie";

3. art. 8 a ust. 1 ww. ustawy zaopatrzeniowej poprzez przyjęcie przez Sąd, iż pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" może odnosić się - w ocenie Sądu – również do wybitnych osiągnięć funkcjonariusza poza służbą albo do jego wyjątkowej sytuacji życiowej, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, wskazać należy, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało

wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie we wskazaniach co do ponownego rozpoznania sprawy, że skarżący pełnił krótkotrwale służbę, o której mowa w art. 13 b ww. ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., a zatem, że organ ma przyjąć, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 8 a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister odniósł się do powyższych zrzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z 8 sierpnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 5 września 2022 r. skarżący wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Natomiast organ nie odniósł się do korespondencji sądowej.

Zarządzeniem z 12 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ww. ustawy z dnia 2 marca 2020 r., wyznaczyła posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zarzut naruszenia przepisów art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie i wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, a także gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną, zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z:13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji naruszył w sposób istotny art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. "przez wskazanie, że organ ma przyjąć, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej". Odnosząc się do tak postawionego zarzutu przyjąć należy, że powyższe wskazanie Sądu pierwszej instancji bezwzględnie pozostaje w granicach rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej

w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż jej przedmiotem była kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a warunkiem jego zastosowania jest wystąpienie określonej w art. 8a ust. 1 ustawy przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Skoro zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował poprawność zbadania przez organ przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w postaci "krótkotrwałej służby" i "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." oraz zajął w tym względzie jednoznaczne stanowisko, nie podzielając przy tym stanowiska organu co do rozumienia tego pojęcia, to ewentualna wadliwość wskazań co do dalszego postępowania, jakie sąd administracyjny ma obowiązek zamieścić w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę, może być kwestionowana w skardze kasacyjnej tylko przez wykazanie ich sprzeczności z przepisami prawa materialnego (co zresztą autor skargi kasacyjnej uczynił podnosząc zarzuty na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a nie w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., czy art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Zarzuty oparte na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. są pozbawione podstaw.

Nieskuteczne okazały się zarzuty 1-3 naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te dotyczą art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odniesienie się do nich wymaga poczynienia uwag natury ogólniejszej w zakresie wykładni przepisów ustawy zaopatrzeniowej.

Będący przedmiotem sporu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma następującą treść: 1. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. 2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W kwestii dotyczącej interpretacji tego przepisu należy odwołać się do obszernych rozważań zawartych m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., I OSK 1464/19.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy. Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń. Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a konkretnie normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba" stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto dla ustalenia treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowane niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi regulacjami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej

w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. "Służba kogoś na czyjąś rzecz" ma charakter zindywidualizowany, odznaczający się osobistym zaangażowaniem i oznacza działalność bezpośrednio ukierunkowana "na korzyść", "na potrzeby" podmiotu, któremu się służby, co w przypadku służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym oznacza zindywidualizowane zaangażowanie się w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie przez to państwo jego ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji.

Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną

w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Skoro tego rodzaju restrykcyjne unormowania znajdują uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, to brak racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby unormowania te znajdowały uzasadnienie aksjologiczne wobec osób, których aktywność w przeszłości ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji państwa totalitarnego. Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej nie obejmują jednak sytuacji takich właśnie osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego.

Właściwym wydaje się również sięgnięcie do wykładni celowościowej przepisów analizowanej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Dokonana wyżej wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Należy przyjąć, że przesłanka ta, obejmując sytuacje pozostające

w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest zrealizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a była aktywnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, co w konsekwencji przesądza o braku uzasadnionych podstaw wyłączania w stosunku do tej osoby ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków".

W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały", rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający", (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r., ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków.

Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej

z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań

i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną organ, badając czy została ona spełniona przez wnioskodawcę, powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a ustawy, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.

Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty 1-3 naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię należy uznać za nieuzasadnione.

Organ skarżący kasacyjnie w zarzucie naruszenia prawa materialnego zarzucił Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej przez jednoznaczne przyjęcie, że służba na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze 6 miesięcy i 16 dni była służbą krótkotrwałą.

W ramach omawianego zarzutu organ skarżący kasacyjnie upatruje wadliwej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w jednoznacznym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że służba w ww. wymiarze na rzecz państwa totalitarnego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Taki sposób sformułowania zarzutu – przez przyjęcie, że służba w wymiarze 6 miesięcy i 16 dni była służbą krótkotrwałą – wskazuje, że organ skarżący kasacyjnie kwestionuje w istocie ocenę stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia ustawowego kryterium "krótkotrwałości służby", a nie rozumienie tego kryterium przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Jest to więc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a nie zarzut błędnej wykładni tego prawa. Tych dwóch postaci naruszenia prawa materialnego nie można utożsamiać, co nie oznacza, że pewnych sytuacjach nie pozostają ze sobą w ścisłym związku.

Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ocenę, że w realiach niniejszej sprawy służba w wymiarze 6 miesięcy i 16 dni "na rzecz państwa totalitarnego" była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym w stosunku do całego okresu pełnienia służby, a więc 24 lat, 8 miesięcy i 10 dni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena krótkotrwałości służby skarżącego dokonana według przyjętego przez Sąd pierwszej instancji kryterium zestawienia okresu całkowitej służby z okresem służby na rzecz totalitarnego państwa, będąca wynikiem właściwej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie jest w realiach niniejszej sprawy dowolna i jest w pełni prawidłowa. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Taką wskazówka interpretacyjna jest m.in. treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Z tej przyczyny zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji co do oceny wystąpienia przesłanki krótkotrwałości oraz oceny zaskarżonej decyzji. Z tych względów zarzut pierwszy nie znajduje uzasadnienia.

Sąd pierwszej instancji dokonał także prawidłowej oceny spełniania przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", słusznie uznając, że ustawodawca dla spełnienia tej przesłanki nie wymaga, aby służba była pełniona z wyłącznie jako przypadek narażania przez funkcjonariusza życia i zdrowia. Brak dowodów, iż skarżący nie narażał w trakcie służby swojego życia i zdrowia nie świadczy, iż nie została zrealizowana przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Ocena Sądu spełniania tej przesłanki jest poprawna. Sąd słusznie przyjął, że z informacji Komendanta Głównego Policji z dnia 30 listopada 2017 r. wynika, że mimo iż skarżący nie pełnił służby z narażeniem życia i zdrowia, to wykonywał zadania i obowiązki rzetelnie, gdyż był mianowany na kolejne stopnie i stanowiska służbowe, nie będąc jednocześnie karanym dyscyplinarnie. Prawidłowo tym samym Sąd pierwszej instancji uznał, iż przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie należy łączyć z osiągnięciami wybitnymi, czy też wzorcowymi. Te bowiem można rozpatrywać przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ustawie brak jest także ograniczenia, aby "szczególnie uzasadniony przypadek" wiązać wyłącznie z działalnością bezpośrednio powiązaną ze służbą w danej formacji. Funkcjonariusze policji wykazują się bowiem męstwem i odwagą (np. ratując życie ludzkie w czasie urlopu) albo innymi działaniami także poza służbą, często właśnie w takich sytuacjach narażając swoje życie i zdrowie. Przypadki te nie mogą pozostawać poza oceną "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż świadczą one o zdeterminowaniu całego życia (a nie tylko czasu pełnienia obowiązków służbowych) policjanta rotą przysięgi policyjnej i oddaniu go służbie Państwu Polskiemu i drugiemu człowiekowi. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty drugi i trzeci wywiedzione z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.