Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2076/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7 art 8 art 77 art 80 art 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 2 ust 1 art 8 ust 1 pkt 1 art 39 art 41
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.
article: art 141 § 4 art 182 § 2 i § 3 art 183 § 1 art 258-261
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 07 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1366/20 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) września 2020 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1366/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 25 września 2020 r.

nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

7 lipca 2020 r. A. B. zwrócił się do Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie pomocy finansowej w zakresie dofinansowania na żywność, bieżących potrzeb oraz środków czystości. Następnie, decyzją z 17 lipca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] przyznał ww. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 155,00 zł jednorazowo od 1 sierpnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. oraz nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalił dochód skarżącego, jako samotnie gospodarującego, na 645,00 zł. Organ podał,

że kwota ta nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 1507 ze zm.; dalej: u.p.s.), tj. 701,00 zł. W konsekwencji organ uznał za zasadne, wobec spełnienia przesłanek ustawowych z art. 39 u.p.s., przyznanie skarżącemu świadczenia w formie pieniężnej z przeznaczeniem na zakup artykułów żywnościowych, celem przygotowania gorącego posiłku. Organ ustalił wysokość tego świadczenia na podstawie uchwały nr 140 Rady Ministrów z 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019 – 2023 (M.P. z 2018 r., poz. 1007) oraz uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z 21 grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy [...] pomocy w zakresie dożywiania, posiłkując się przyjętą przez organ polityką świadczeń ustalania

i przyznawania osobom i rodzinom pomocy z ww. programu rządowego, według której: "Osobom samotnie gospodarującym, których miesięczny dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., tj. 701,00 zł miesięcznie ustala się dzienną kwotę 5,00 zł na zakup artykułów żywnościowych z przeznaczeniem na przygotowanie gorącego posiłku". Organ wskazał, że A. B. w dacie wydawania przedmiotowej decyzji spełniał to kryterium. Jednocześnie organ podkreślił konieczność dostosowania wysokości zasiłku do możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, które są ograniczone.

10 sierpnia 2020 r. (data prezentaty Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]) A. B. wniósł odwołanie od ww. decyzji. Podniósł zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r., poz. 735), dalej "k.p.a." przez brak dogłębnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy i naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, a mający istotny wpływ na jej treść, polegający na przyjęciu, iż zasiłek w przyznanej kwocie będzie wystarczający dla zaspokojenia, chociażby częściowo potrzeb strony. Strona wniosła jednocześnie o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku na zakup żywności w kwocie wyższej niż zasądzona zaskarżoną decyzją, czyli w kwocie 248,00 zł, czyli 8,00 zł x 31 dni, jaką otrzymał za sierpień 2019 r., przyznaną bezpośrednio przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]; o przeprowadzenie szczegółowej kontroli organu i powiadomienie odpowiednich służb o nagminnym i celowym naruszaniu prawa przez organ oraz o pisemne powiadomienie o przebiegu kontroli.

W uzasadnieniu odwołania A. B. wskazał na to, że decyzja została podjęta z pominięciem istotnych okoliczności w sprawie, przy braku dogłębnej analizy jego sytuacji materialnej, z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Strona podkreśliła swój zły stan zdrowia, niepełnosprawność oraz brak możliwości podjęcia pracy, a nadto fakt że przez cały okres pomocy, którą uzyskiwała na terenie miasta [...], otrzymywała zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 210,00 zł

w każdym miesiącu na sporządzenie jednego gorącego posiłku dziennie. Dofinansowanie w wysokości 155,00 zł miesięcznie nie stanowi w ocenie skarżącego realnej pomocy.

Decyzją z 25 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że organ I instancji należycie uzasadnił wysokość przyznanej pomocy i wskazał dokładnie, w jaki sposób i w oparciu o jakie regulacje prawne ustalił wysokość tej pomocy. Nie było również nieprawidłowości pod względem formalnym. Organ II instancji wskazał na trudną sytuację skarżącego oraz na fakt, że otrzymuje on stałe i systematyczne wsparcie z pomocy społecznej. Organ wyjaśnił także, że świadczenia mają stanowić wyłącznie pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych, a nie zapewnić pełne utrzymanie osobom potrzebującym. Rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter nieobligatoryjny. Oznacza to, że organ może, ale nie musi go przyznać. Trudna sytuacja finansowa osób ubiegających się o przyznanie zasiłku celowego nie musi automatycznie skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w tym zakresie. Organ miał na uwadze ograniczony budżet jakim dysponują organy pomocowe oraz to, że nie są one w stanie zaspokoić z niego wszystkich uzasadnionych potrzeb osób ubiegających się o przyznanie świadczenia.

W skardze z 10 listopada 2020 r. (data stempla pocztowego) na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, A. B. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 11 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyjaśnienie zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości majątkowych oraz nieodniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach; niewyjaśnienie skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania; błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia,

iż organ orzekający w I instancji zna sytuację majątkową skarżącego i prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając mu wymienione w decyzji kwoty zasiłku, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, iż znajduje się w sytuacji niepozwalającej mu na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tych kwot; brak rzetelnego zapoznania się z aktami sprawy, a jedynie z częścią akt z 2020 r., a to miało istotny wpływ na wydane decyzje przez organ.

W uzasadnieniu skargi skarżący argumentował, że jego sytuacja materialna została nienależycie przeanalizowana przez organ, a przyznane mu zasiłki są nieadekwatne do jego najbardziej podstawowych potrzeb. 5,00 zł dziennie na dofinansowanie do posiłku nie jest w ocenie skarżącego realną pomocą,

zwłaszcza że ceny żywności znacząco wzrosły. Skarżący podniósł, że jego sprawa nie została prawidłowo przeanalizowana, a organ nie uwzględnił jego stanu zdrowia

i ogólnie złej sytuacji życiowej. Przyznany zasiłek powinien być zdaniem skarżącego wystarczający na zakupienie posiłku w barze mlecznym, albo na zakupienie produktów na samodzielne przygotowanie takiego posiłku.

W odpowiedzi datowanej na 14 grudnia 2020 r. na ww. skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Orzekając o oddaleniu skargi sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny z zastosowaniem prawidłowej podstawy materialnoprawnej

i przepisów postępowania. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącego decyzji stanowił przepis art. 39 u.p.s. w zw. z uchwałą nr III/19/2018 Rady Miejskiej w [...] z 21 grudnia 2018 r. w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy [...] pomocy w zakresie dożywiania. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku uzyskał ze świadczeń pomocy społecznej dochód w wysokości 645,00 zł oraz opisał jego sytuację zdrowotną i bytową. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że ze środków przekazywanych z programu dożywiania, gminy udzielają wsparcia w postaci posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 u.p.s. osobom i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych (katalog - art. 7 u.p.s.), w szczególności chorym, starszym i niepełnosprawnym. Natomiast decyzja o przyznaniu zasiłku celowego na podstawie art. 39 u.p.s. jest uznaniowa. Sąd może dokonać kontroli jej legalności w ograniczonym zakresie, tj. czy organ przed podjęciem decyzji dysponował niezbędnym materiałem dowodowym i czy wszechstronnie ocenił okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazał, że oba organy w sposób prawidłowy ustaliły powyższe, wyjaśniły skarżącemu motywy swojej decyzji i zestawiły interes strony ze słusznym interesem społecznym i posiadanym budżetem. Nie leżało w ich gestii ustalanie niezaspokojonych potrzeb skarżącego, ponieważ nie taki jest cel pomocy społecznej. Możliwości majątkowe skarżącego wynikają natomiast z przedłożonych przez niego do akt sprawy dokumentów, które nie były kwestionowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A. B., zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77, 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c k.p.a. przez oddalenie skargi, z uwagi na uznanie, że organ drugiej instancji orzekł zgodnie z regułami określonymi przez prawo materialne i procesowe, i prawidłowo ustalił wysokość zasiłków przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego w sprawie, zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, podczas gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a organ wydał decyzje w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny, a nadto nie rozpoznał wszystkich zarzutów i nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów decyzji, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, iż wysokość przyznanych zasiłków nie narusza zasad przyznawania prawa pomocy określonych w ustawie o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zgadza się z wyrokiem, wydanym w jego ocenie na podstawie błędnych ustaleń faktycznych i przy naruszeniu prawa procesowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sąd powinien skontrolować prawidłowość przeprowadzonego postępowania w kontekście zgodności z zasadami określonymi w art. 2 k.p.a. Ponadto powtórzył swoje stanowisko wywodzone zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że przyznany mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 155,00 zł nie jest wystarczający do zaspokojenia w nawet najbardziej podstawowy sposób potrzeb, dla spełnienia których został przyznany. Obecnie, koszt zakupu jednego posiłku jest znacznie wyższy, mając na uwadze sytuację gospodarczą w kraju. Skarżący kasacyjnie powołał się na inne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w analogicznym stanie faktycznym uchylało decyzję organu I instancji, dostrzegając konieczność zaspokojenia potrzeb związanych z brakiem żywności w sposób rzeczywisty, tj. przyznanie kwoty, która umożliwi zakup gorącego posiłku w barze mlecznym, albo zakup produktów na przygotowanie takiego posiłku. Organ w zaskarżonej decyzji dotyczącej skarżącego kasacyjnie, nie wyjaśnił dlaczego zmienił swoje wcześniejsze stanowisko. Ponadto, skarżący podkreślił ponownie, że jest osobą niepełnosprawną, schorowaną, utrzymującą się z pomocy finansowej pochodzącej z opieki społecznej. Trudne położenie finansowe nie jest przez niego zawinione. Nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb i pokonania złej sytuacji finansowej. Organ powinien był ocenić całokształt sytuacji skarżącego i podjąć starania o zapewnienie środków umożliwiających mu przezwyciężenie trudności. Inaczej pomoc ta ma wyłącznie charakter iluzoryczny. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powinien był rzetelnie wyjaśnić kwestię wysokości przyznanego skarżącemu kasacyjnie świadczenia, czego ostatecznie nie uczynił.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Ocenę zasadności skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c k.p.a., został nieprawidłowo przywołany i wobec powyższego nie nadawał się do rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym.

Zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został wadliwie skonstruowany. Skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej aktu prawnego, który, w jego ocenie, naruszył Sąd I instancji. Zatem nie sprecyzował zarzutu, nie przytoczył właściwie podstaw kasacyjnych, a tym samym uniemożliwił ustalenie granic zaskarżenia. Skoro zatem art. 77 k.p.a. dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, to skarżący kasacyjnie musi wskazać chociażby konkretny paragraf, który - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - został naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06 ; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Powyżej zaprezentowane uwagi odnoszą się również do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., który ma dwie jednostki redakcyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; wyrok NSA z 4 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1151/21, CBOSA).

Wskazanie przez autora kasacji ustawy – kodeks postępowania administracyjnego, której, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, miał być naruszony, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Przepis art. 145 § 1 k.p.a. dotyczy wznowienia postepowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia tego zarzutu, należy przyjąć, ze autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na te okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności zarzutu naruszenia art. 7, 11, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wbrew zarzutowi kasacyjnemu naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a., okoliczności badanej sprawy nie są sporne. Skarżący kasacyjnie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie ma nikogo na utrzymaniu, jest osobą schorowaną, posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że skarżący kasacyjnie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej oraz wysokość tych świadczeń. Sąd I instancji bezspornie ustalił, że cały uzyskany przez skarżącego kasacyjnie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku pochodził ze świadczeń pomocy społecznej.

Nie jest kwestionowane, w okolicznościach niniejszej sprawy, że organ pomocowy przyznał skarżącemu zasiłek celowy przeznaczeniem na zakup żywności na przygotowanie jednego posiłku dziennie w kwocie 155,00 zł jednorazowo od 1 sierpnia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. Analizując treść zarzutów kasacyjnych należy dostrzec, że istotą kontrowersji w niniejszej sprawie pozostaje poprawność rozstrzygnięcia podjętego w ramach uznania administracyjnego.

Z przepisu art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przyznanie środków pieniężnych na sfinansowanie szczegółowo wskazanych we wniosku potrzeb, tj. zakup pieca, remonty i naprawy, zakup lekarstw, sfinansowanie dojazdów do lekarzy i inne, należy zakwalifikować jako zasiłek celowy. Zatem w świetle regulacji art. 39 u.p.s., zasiłek celowy, w szczególności, ma pokryć część lub całość kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Użycie terminu może oznacza uznaniowość - nie obowiązek, w zakresie przyznania zasiłku i konieczność ważenia interesu strony i interesu publicznego. To ważenie i ocena interesów następuje, gdy spełnione są pozostałe kryteria uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, do których należą m.in. kryterium dochodowe, a także ubóstwo, bezdomność, bezrobocie, długotrwała lub ciężka choroba, niepełnosprawność, zdarzenia losowe czy sytuacja kryzysowa.

Uznaniowy charakter zasiłku celowego oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3353/18; wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 293/19, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, CBOSA).

Zatem trudna sytuacja skarżącego, nie kwestionowana na żadnym etapie postępowania administracyjnego, zarówno przez organy, jak również przez Sąd I instancji, nie musiała skutkować obowiązkiem przyznania pomocy w formie zasiłku celowego. Spełnienie przez skarżącego przesłanek pozwalających na otrzymanie zasiłku celowego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej mogło tym bardziej prowadzić do przyznania świadczenia w niższej wysokości niż oczekiwana przez skarżącego. Orzecznictwo administracyjne jasno wskazuje, że przepis art. 41 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do powstania sytuacji, w której wnioskodawca uczyni z pomocy społecznej swoje stałe źródło utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 u.p.s., zasadą pomocniczości (Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bk 858/21, CBOSA).

Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Organ pomocy, ustalając wysokość zasiłku celowego, zobligowany jest wziąć pod uwagę nie tylko potrzeby wnioskodawcy, ale również wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej (Wyrok NSA z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. I OSK 790/21, CBOSA). Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczonymi środkami finansowymi mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, CBOSA).

W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje, że w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób precyzyjny okoliczności związanych z możliwościami organu pomocy społecznej i szczegółowego określenia sposobu rozdysponowania środków przeznaczonych na pomoc społeczną. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że mając na względzie kontrolne uprawnienia Sądu, ograniczone do badania legalności decyzji, zarówno kontrola możliwości finansowych organu, jak i sposobu rozdysponowania środków wykraczałaby poza kognicję Sądu określaną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021, poz. 137) – zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2469/14; wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2889/17, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1308/20, CBOSA.

Należy wskazać, iż skarżący kasacyjnie wielokrotnie korzystał ze świadczeń pomocy społecznej i jego sytuacja osobista, rodzinna i finansowa jest znana właściwym organom i została przez nie ustalona w sposób niewadliwy. W opisywanej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek rozumiany jak powyżej oraz w kontekście charakteru pomocy społecznej w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie nie przekroczyło granic uznania administracyjnego.

Uznanie administracyjne daje organowi pewną swobodę w zakresie rozstrzygnięcia, nakładając na niego obowiązek wnikliwego wyjaśnienia, w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów natury faktycznej i prawnej przyznał świadczenie w określonej wysokości. Kwestia ta w badanej sprawie należycie została przesądzona, a organ nie podważał zarówno tego, że skarżący z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, jak i tego, że nie ma świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Obiektywnie trudna sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący została zatem prawidłowo uwzględniona przy rozstrzyganiu o zasiłku celowym. Wniosek taki wypływa z ustaleń, które w toku postępowania administracyjnego zostały wszechstronnie dokonane i nie mogą zostać podważone ogólnymi sformułowaniami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołującymi się do konieczności przyznania skarżącemu pomocy w szerszym zakresie. Trafnie Sąd I instancji uznał, iż decyzje organów obu instancji nie są arbitralnie, lecz podjęte z poszanowaniem przepisów art. 7 i 80 k.p.a.

Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 258-261 p.p.s.a.).