Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 409/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art. 91 i 88
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 1 ust. 1, § 6, § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 162, 163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 644/10 w sprawie ze skargi R. Z. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 listopada 2010 r., II SA/Bk 644/10 oddalił skargę na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego skarżący otrzymał na mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łomży z [...] lutego 2002 r. Nr [...] wydanej w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 5, ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469) w zw. z § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 1999 r. sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 1069, poz. 1212 ze zm.) i art. 163 kpa. Na podstawie tej decyzji skarżący pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od [...] stycznia 2002 r. do 2005 r. (włącznie) tj. do momentu wejścia w życie Rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246). Rozporządzenie zmieniające uchyliło między innymi § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), który "kontynuował" przewidziane przepisami wykonawczymi do ustawy o Policji, stosowanie także do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście policyjnym, przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym z dniem 1 stycznia 2006 r. przestała istnieć formalnie materialnoprawna podstawa przyznawania emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu i wypłacania emerytom policyjnym wcześniej przyznanego równoważnika. Do tej daty przyznawanie emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu i jego wypłacanie, odbywało się wyłącznie w oparciu o regulację przewidzianą przepisami wykonawczymi do ustawy o Policji, "rozciągającymi" stosowanie zasad przyznawania równoważnika policjantowi, także na emerytów i rencistów policyjnych. Począwszy od daty wydania decyzji ustalającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika za remont lokalu, tj. od [...] lutego 2002 r. były to przepisy: § 11 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 1999 r. (obowiązującego w okresie od 24 grudnia 1999 r. do 19 lipca 2002 r.) i § 8 Rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., który obowiązywał od 20 lipca 2002 r. do 31 grudnia 2005 r.

W żadnym z wyżej wymienionych okresów uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie wynikało z przepisu rangi ustawy. Gdyby z przepisów ustawowych można było wywieść posiadanie prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emeryta policyjnego, to fakt uchylenia § 8 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. nie miałby istotnego znaczenia. Nie można, bowiem poprzez zmianę przepisów wykonawczych pozbawić danej osoby prawa, które wynika z ustawy. W analizowanym stanie prawnym mamy jednak sytuację odmienną, albowiem przepisy ustawowe nie przyznały emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, natomiast w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o Policji z 28 czerwca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając z przekroczeniem delegacji ustawowej, przyznał takie uprawnienie emerytom policyjnym. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 listopada 2004 r. (K 7/04, OTK–A 2004/10/109), stwierdzając, że krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, jest oczywisty na poziomie ustawowym. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) stanowi wyraźnie, że "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Przepis ten wskazuje zarówno podmiot uprawniony do uzyskania świadczenia, jak i cel świadczenia, ograniczając krąg uprawnionych do tego równoważnika pieniężnego wyłącznie do policjantów w służbie czynnej. Biorąc to pod uwagę stwierdzić należy, że zamieszczony w przepisach wykonawczych wydanych do art. 91 ustawy o Policji, zapis o odpowiednim stosowaniu w stosunku do emerytów policyjnych obowiązujących wobec policjantów zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe.

Uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie da się także wyprowadzić z ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przewiduje ona dwa zasadnicze uprawnienia związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych. Pierwsze z nich wynika z art. 29 ust. 1 ustawy i jest uprawnieniem do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych mu organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Drugie uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych wynika z art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji i jest nim prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analizując ten przepis Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 października 2008 r., U 4/08 (OTK ZU A, 2008 r., nr 8, poz.141), podkreślił, że właśnie jego treść dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła. Jeżeli bowiem ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy.

Nie można też podzielić poglądu, że przepisy wykonawcze, w których znalazła się norma rozszerzająca krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia, były wykonaniem zapisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji. Zarówno, bowiem rozporządzenie MSWiA z 28 czerwca 2002 r., jak i obowiązujące przed nim rozporządzenie MSWiA z 20 grudnia 1999 r. oraz wcześniejsze zarządzenie MSWiA z 30 września 1997 r. zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy o Policji, przy czym do 7 listopada 2001 r. treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 91 ust. 2 tejże ustawy, dotyczącego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, zawierała wyłącznie upoważnienie do określenia aktem wykonawczym szczegółowych zasad przyznawania, zwracania i wysokości równoważnika. Dopiero ustawą zmieniającą ustawę o Policji z 6 lipca 2001 r. (z mocą od 8 listopada 2001 r.) nadane zostało upoważnieniu ustawowemu brzmienie szersze, obowiązujące do dziś, zawierające między innymi sformułowanie "uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania". Treść upoważnienia ustawowego w nadanym ustawą zmieniającą brzmieniu, była przedmiotem kontroli konstytucyjnej. W wyroku z 29 listopada 2004 r., K 7/04 (OTK – A 2004/10/109) Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność art. 91 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (przepisem określającym konstytucyjne standardy upoważnienia ustawowego). W uzasadnieniu Trybunał nie stwierdził, że upoważnienie ustawowe dawało organowi wykonawczemu prawo do "wyjścia" poza oczywisty na poziomie ustawowym krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stwierdzić zatem należy, że zamieszczany w przepisach wykonawczych wydanych do art. 91 ustawy o Policji, przepis o odpowiednim stosowaniu w stosunku do emerytów policyjnych obowiązujących wobec policjantów zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. Nie mogła ona zatem stanowić ważnej podstawy do nabycia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, co w konsekwencji nie pozwala skarżącemu skutecznie się powoływać na ochronę praw słusznie nabytych. Konstytucyjna zasada ochrony prawa nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczenia praw podmiotowych przysługujących jednostce (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25.06.2002 r., K 45/01). Poza zakresem stosowania tej zasady znajdą się wszelkie uprawnienia ukształtowane poza ustawami. Określenie praw i obowiązków jednostki może bowiem nastąpić wyłącznie w ustawie. W sytuacji braku istnienia uprawnień na gruncie ustawowym, nie można mówić o skutecznym ich nabyciu w oparciu o przepis rozporządzenia wykonawczego nieznajdujący umocowania w ustawie. Przepisy wykonawcze zawsze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych.

Wykładnia powołanych wyżej przepisów prawa prowadzi do jednoznacznego stanowiska, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji pozostającym w czynnej służbie. Podobny pogląd został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2008 r., I OSK 1012/07, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że równoważnik pieniężny za remont lokalu służy funkcjonariuszom czynnym, a nie emerytom i rencistom, gdyż inaczej byłoby to wyraźnie wskazane w ustawie. W sytuacji zaś, gdy uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostało przyznane emerytom, rencistom policyjnym na podstawie § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. (a więc przed 1 stycznia 2006 r.), to mając na uwadze, że przepis aktu wykonawczego był sprzeczny z ustawą, uchylenie tego przepisu nie narusza zasady ochrony praw nabytych. Pogląd ten podzielił WSA we Wrocławiu w wyroku z 16 lutego 2010 r. (IV SA/Wr 575/09). Skoro nie istniał i nie istnieje żaden inny przepis ustawy, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej, to trafnie organy rozpoznające sprawę uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego dla emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Dlatego też, cofnięcie skarżącemu z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu było naturalną konsekwencją uporządkowania regulacji prawnej i dostosowania treści przepisów wykonawczych do zgodności z zapisami ustawy o Policji. Z tym dniem całkowicie odpadła podstawa do dalszej wypłaty dla nich równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Powołanie jako formalnej podstawy decyzji cofającej uprawnienie przepisu § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. (cytowanego wyżej) nie narusza prawa. Stosownie do tego przepisu, decyzję o cofnięciu uprawnienia do wypłaty dotychczas przyznanego równoważnika, wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczny norm zaludnienia.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 grudnia 2009 r. VIII SA/Wa 621/09, a wcześniej WSA w Warszawie w wyroku z 29 listopada 2006 r., II SA/Wa 1689/06, uchylony § 8 rozporządzenia, stanowił podstawę pozwalającą stosować § 1 pkt 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła ta podstawa, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia, jako że w ogóle tego przepisu się do nich nie stosuje. Również w wyroku z 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 1335/06 WSA w Warszawie opowiedział się za cofnięciem emerytom policyjnym uprawnień do równoważnika za remont lokalu jako drogą właściwą do dostosowania stanów faktycznych do obowiązującego prawa. Sąd ten stwierdził, że § 6 rozporządzenia wykonawczego MSWiA z 28 czerwca 2002 r. uzasadnia wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego wobec utraty przez emeryta policyjnego danego uprawnienia. Decyzja taka miałaby charakter deklaratoryjny, a za jej wydaniem przemawia konieczność regulowania stanów faktycznych zgodnie z obowiązującym prawem. Prawidłowość powyższego stanowiska została potwierdzona wyrokiem NSA z 31 sierpnia 2010 r., I OSK 407/10.

Oceny sprawy nie zmienia treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1136/09, na który powołuje się skarżący. Wyrok ten zapadł na tle skargi wywiedzionej na decyzję organu policji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wydanej w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa w następstwie uznania, że decyzja przyznająca równoważnik stała się bezprzedmiotowa w momencie wejścia w życie przepisu uchylającego § 8 rozporządzenia wykonawczego MSWiA z 28 czerwca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wypowiedział się wyłącznie w kwestii prawidłowego stosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa w sytuacji, gdy bezprzedmiotowość decyzji wynika ze zmiany stanu prawnego, a przepisy zmieniające nie przewidują skutku w postaci wygaśnięcia decyzji. WSA nie oceniał decyzji o cofnięciu uprawnień do równoważnika za remont lokalu i z tej przyczyny, zawartej w tym wyroku WSA oceny prawnej nie można "przenosić" na grunt niniejszej sprawy.

Skargą kasacyjną z 10 stycznia 2011 r. zaskarżono w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu:

I.. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię i niezastosowanie art. 29 ustawy z 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji ... w związku z art. 91 i 88 ustawy o Policji oraz przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania i nie stanowią podstawy do wypłaty emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego;

2) naruszenie § 6 Rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę wygaśnięcia uprawnienia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z powodu uchylenia § 8 tego Rozporządzenia.

II. naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niedostrzeżenie ewidentnego naruszenia przepisów ustawowych przez organy administracji obu instancji, co spowodowało wydanie w tej sprawie nietrafnego orzeczenia;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie oczywistego wydania przez organy administracji decyzji bez podstawy prawnej;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu orzeczenia oczywistego naruszenia przez organy administracji obu instancji prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie związania obowiązkiem analizy stanu faktycznego i prawnego oraz rozstrzygnięcia czy decyzje nie naruszają w rażący sposób art. 162 § 1 kpa.

Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że uprawnienie emerytów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu pieniężnego wynikało z § 8 Rozporządzenia z 28 czerwca 2008 roku. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 roku przez § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Obecnie podstawę prawną świadczeń w postaci równoważnika pieniężnego za remont mieszkania powinny stanowić przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), a nie przepisy ustawy o Policji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji właściwego dla ich służby ministra, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do mieszkań przysługujących emerytowanym funkcjonariuszom stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

Ustawa o Policji w rozdziale 8 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" wymienia prawa funkcjonariuszy związane z mieszkaniami. Wśród tych praw znajdują się: 1. prawo do lokali, 2. prawo do lokalu do członków rodziny funkcjonariusza, 3. równoważnik za remont lokalu, 4. równoważnik za brak lokalu, 5. pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, 6. przydział lokalu w nowym miejscu pełnienia służby, 7. prawo do lokalu mieszkalnego po zwolnieniu ze służby. Oznacza to, że przepis art. 29 ust. 1 powołanej ustawy z 18 lutego 1994 r. dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi zarówno prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 91 tejże ustawy.

Uzasadnia to twierdzenie, że funkcjonariuszom zwolnionym ze służby, którzy uzyskali uprawnienie do emerytury lub renty, przysługuje również prawo do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego w takim wymiarze, w jakim przysługiwało owo świadczenie w dniu zwolnienia ze służby. Uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby. Celem tego świadczenia jest zabezpieczenie osobie zamieszkującej lokal mieszkalny, przydzielony z zasobów lokalowych Policji lub innej służby mundurowej, środków pieniężnych niezbędnych do jego utrzymania we właściwym stanie technicznym i użytkowym. Oznacza to, że przedmiotowe świadczenie jest w sposób trwały związane z prawem do zajmowania służbowego, m.in. poprzez funkcję, która spełnia to świadczenie.

Jednakże uprawnienie skarżącego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynika z decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Łomży z [...] lutego 2002 roku nr [...], która bezpodstawnie została cofnięta przez ten sam organ. W żaden sposób nie można zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem. Zdaniem Sądu I instancji podstawą prawną wygaśnięcia uprawnienia do tego świadczenia jest § 6 Rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zgodnie z nim decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. Warunkami, o których mowa w § 1 ust. 1 Rozporządzenia są: a) zajmowanie lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, b) zajmowanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, c) zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu z mieszkaniowego zasobu gminy, d) zajmowanie lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innej niż w punktach poprzednich, dla którego stawka czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę, e) zajmowanie domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącej przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członka jego rodziny i f) zajmowanie tymczasowej kwatery.

Żaden z tych warunków w przypadku skarżącego nie uległ zmianie. Nie uległo zmianie również uprawnienie skarżącego do liczby norm zaludnienia. Wśród wskazanych powyżej warunków do uchylenia decyzji nie ma przypadku zmiany obowiązującego prawa czy uchylenie, któregokolwiek z przepisów Rozporządzenia. Nieuprawnione zatem jest twierdzenie, ze uchylenie § 8 Rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia decyzji uprawniającej do równoważnika. Nieuprawniona i nielogiczna jest teza Sądu I instancji, według której skoro uchylono § 8 Rozporządzenia pozwalający stosować § 1 pkt 1 do emerytów policyjnych, to nie można stosować do nich tego przepisu. Zdaniem WSA uzasadnia to zastosowanie § 6 Rozporządzenia pozwalającego wydać decyzję o cofnięciu uprawniania.

Przepis § 1 ust. 1 Rozporządzenia MSWiA z 28 grudnia 2005 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stwierdza jedynie, że § 8 Rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania (...) zostaje uchylony. Przepis ten nie stwierdza, że w związku z wygaśnięciem wskazanego przepisu wygasają również uprawnienia, które nabyły osoby zainteresowane, przed uchyleniem tego przepisu. Także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 roku, U 4/08 nie wskazuje w jaki sposób zmiana stanu prawnego na sytuację prawną emerytowanych funkcjonariuszy Policji, którzy posiadają pozostającą w obrocie prawnym, decyzję uprawniającą do równoważnika pieniężnego za brak czy remont lokalu mieszkalnego.

Bezpodstawne uznanie § 6 powołanego Rozporządzenia jako podstawy uchylenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego doprowadziło do naruszenia prawa polegającego na niedostrzeżeniu naruszenia procedury administracyjnej w postaci art. 162 § 1 kpa zarówno przez organy administracji oraz uznaniu, że w przypadku decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika przysługującego skarżącemu przepis ten nie ma zastosowania. Przepis ten wskazuje jako przesłankę wygaśnięcia decyzji administracyjnej bezprzedmiotowość decyzji, rozumianą jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość wynikającą z ustaniem prawnego bytu powoduje zgaśniecie podmiotu, zniszczenie lub przekształcenie rzeczy, rezygnacja z uprawnienia przez stronę lub zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonanie decyzji albo zmiana stanu prawnego, w przypadku gdy przewiduje ona taki skutek. Wobec tego przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest sama zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, niemającą wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną.

Przepis ten jest jedynym przepisem wskazującym na możliwość cofnięcia decyzji administracyjnej z uwagi na zmianę przepisów prawa. Jednak cofnięcie to możliwe jest pod warunkiem umieszczenia przez ustawodawcę odpowiednich dyspozycji przewidujących konieczności ustania wcześniej ustalonych stosunków prawnych. Zmiana stanu prawnego dokonana Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 grudnia 2005 roku nie przewidywało takich rozwiązań. Dlatego należy uznać, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do równoważnika została wydana bez podstawy prawnej.

Organ administracji został zobowiązany do dokonania analizy czy uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2009 roku, II SA/Wa 1136/09 decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Łomży z [...] marca 2006 roku, nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 162 § 1 kpa. Fakt ten również został pominięty przez Sąd I instancji, czym naruszony został art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

2. Zarzut błędnej wykładni i niezastosowania art. 29 ustawy z 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji ... w związku z art. 91 i 88 ustawy o Policji jest bezzasadny. Art. 29 ust. 1 stanowi, że Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Trafnie bowiem przyjął Sąd I instancji, podzielając pogląd Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 27 października 2008 r., U 4/08, że znaczenia tego przepisu nie da się ustalić nie wziąwszy pod uwagę unormowania zawartego w art. 30 tej ustawy. Dlatego konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej. Jedna z podstawowych reguł tej wykładni stanowi, że interpretator tak powinien ustalić znaczenie interpretowanej normy, żeby nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek normą należącą do tego samego systemu prawa – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402. Zatem rozumowanie, że treść art. 30 dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła jest prawidłowe. Jak słusznie bowiem wywiódł Sąd I instancji, jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Innymi słowy mówiąc, przepisy te pozostawałyby z sobą w sprzeczności technicznej.

3. Nietrafny jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 6 Rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na wstępie należy stwierdzić, że przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa. Nakazuje on wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m.in. w przypadku, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Ten ostatni zaś przepis stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają:

a) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej,

b) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu,

c) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego,

d) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2,

e) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji,

f) tymczasowej kwatery.

Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje osobie, która łącznie spełnia 2 przesłanki: a) jest policjantem w służbie stałej, b) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, ani on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają żadnego z lokali wymienionych w tym przepisie. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. – na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - zostaje uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., statuujący uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie ziściły się przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego.

4. Wobec wykazanego wyżej braku naruszenia przepisów ustawowych przez organy administracji obu instancji i istnieniu podstawy prawnej zaskarżonych decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

5. Za bezpodstawny należało również uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie związania obowiązkiem analizy stanu faktycznego i prawnego oraz rozstrzygnięcia czy decyzje nie naruszają w rażący sposób art. 162 § 1 kpa, ponieważ ten ostatni przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1136/09, na który powołuje się skarżący zapadł na tle skargi wywiedzionej na decyzję organu policji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wydanej w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Natomiast granice sprawy sądowoadministracyjnej rozpoznawanej obecnie wyznaczyła decyzja Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] sierpnia 2010 r., nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Łomży w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, których podstawą prawną jest § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w związku z art. 163 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.