Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2891/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 2 pkt 5 i 6, 4 ust 2 pkt 1 lit a, 6c ust 1, 6r ust 2d i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ornontowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 250/18 w sprawie ze skargi R. K. na uchwałę Rady Gminy Ornontowice z dnia 29 listopada 2017 r. nr XXXVII/312/17 w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych I. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 250/18 w ten sposób, że słowa "Rady Gminy w Ornontowicach" zastępuje słowami "Rady Gminy Ornontowice", II. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 250/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Rady Gminy Ornontowice z dnia 29 listopada 2017 r. nr XXXVII/312/17 w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych, stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów tylko w zabudowie wielorodzinnej" a w pozostałym zakresie skargę oddalił, a także zasądził od Rady Gminy Ornontowice na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd kontrolując legalność wyżej wymienionej uchwały w pierwszej kolejności wskazał na terminowość wniesienia skargi oraz posiadanie przez skarżącego interesu prawnego legitymującego go do jej złożenia a wynikającego z faktu, że jest on właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym na terenie Gminy Ornontowice, który został wyłączony z odbierania przez Gminę bezpośrednio z jego nieruchomości odpadów ulegających biodegradacji. Wskazano, że § 2 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały poprzez użycie słów "ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów tylko w zabudowie wielorodzinnej" powoduje naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez przerzucenie na niego realizację zadań i obowiązków ustawowych jednostki samorządu terytorialnego w postaci nakładania na stronę obowiązku transportu odpadów biodegradowalnych do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych we własnym zakresie i na własny koszt.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał, że § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały w sposób istotny narusza art. 6c ust. 1 oraz art. 6r ust. 2d i pkt 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1289) zwanej dalej w skrócie "u.c.p.g.", w związku z czym w tym zakresie zaskarżony akt podlegał wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że nie jest możliwe zawarcie w zaskarżonej uchwale kwestionowanego zapisu sprowadzającego się w istocie do wyłączenia obowiązku gminy w zakresie odbierania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz zobowiązania właściciela nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej do dostarczania tych odpadów do odpowiednich punktów selektywnej zbiórki. Taki stan rzeczy podważa zasadę wynikającą z art. 6c ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którą gmina jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. wynika, że to gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, w szczególności ustanawiają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej następujące frakcje odpadów: papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe oraz opakowania komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji. Nie budził wątpliwości Sądu fakt, że odpady ulegające biodegradacji zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19) stanowią rodzaj odpadów komunalnych, o których mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g.

Przywołując treść art. 4 ust. 2 oraz art. 6r ust. 2d u.c.p.g. Sąd podkreślił, że regulamin winien określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez określone punkty lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej odpadów zielonych, a także odpadów określonych w art. 4a u.c.p.g. Wówczas opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi ekwiwalent za odbiór odpadów z terenu nieruchomości, przyjmowanie odpadów przez punkty oraz zapewnienie przyjmowania tych odpadów w inny sposób. Gmina może w drodze aktu prawa miejscowego wynikającego z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. ograniczyć ilość np. odpadów zielonych odbieranych lub przyjmowanych. Nie zmienia to jednak postaci rzeczy, że obowiązkiem gminy jest odbieranie odpadów komunalnych. Gmina nie może zniweczyć nałożonego na nią obowiązku z uwagi na wysokie koszty zagospodarowania takich odpadów, w skład których wchodzą także odpady zielone - czyli odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także targowisk. W ramach obowiązującego systemu prawnego brak jest podstaw do różnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości, którzy posiadają możliwość kompostowania odpadów lub nie wytwarzają dużej ilości takich odpadów z uwagi na małą powierzchnię działek. Rola gminy sprowadza się w istocie do zapewniania na koszt właścicieli nieruchomości infrastruktury zapewniającej skuteczny odbiór i zagospodarowanie odbieranych odpadów. Gmina nie ma podstaw prawnych do przerzucenia w całości kosztów na wytwórców odpadów biodegradowalnych i zielonych. Wymuszenie ograniczenia ilości odbieranych i przyjmowanych odpadów dotyczy jedynie odpadów zielonych. Odpady biodegradowalne winny być w całości odbierane w sposób selektywny z terenu nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ornontowice, zaskarżając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym wyroku, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 2 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów tylko w zabudowie wielorodzinnej" oraz punkcie trzecim wyroku w zakresie zwrotu zasądzonych kosztów sądowych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 6c ust. 1 oraz art. 6r ust. 2d i 3 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6, a także art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wprowadzenie do uchwały Rady Gminy Ornontowice nr XXXVII/312/17 z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Ornontowice i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uregulowania przewidującego odbieranie od właścicieli nieruchomości bezpośrednio z terenu nieruchomości odpadów ulegających biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów tylko w zabudowie wielorodzinnej - jest niedopuszczalne i w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od R. K. na rzecz Gminy Ornontowice zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 6c ust. 1 oraz art. 6r ust. 2d i 3 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ww. ustawy obowiązkiem samorządu gminnego jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie ww. obowiązek obejmuje zorganizowanie odbioru odpadów komunalnych w zakresie obejmującym odpady biodegradowalne (bioodpady) także w zabudowie jednorodzinnej.

Stosownie do art. 6r ust. 2d u.c.p.g. każda gmina w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek zapewnić właścicielom wszystkich nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Pod pojęciem pozbywania się odpadów komunalnych ustawodawca rozumie odbieranie odpadów z terenu nieruchomości wskazanych w art. 6c ust. 1 i 2, a także przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych i zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób. Tym samym nie można uznać za trafną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby samo umożliwienie mieszkańcom zabudowy jednorodzinnej możliwości dostarczania na własny koszt odpadów biodegradowalnych do punktu selektywnej zbiórki tych odpadów stanowiło prawidłowe wypełnienie ustawowego obowiązku zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. Gmina Ornontowice miała obowiązek tak zorganizować odbiór odpadów, aby z każdej zamieszkanej nieruchomości były one odbierane niezależnie od tego, czy jest to zabudowa jednorodzinna czy wielorodzinna. Możliwość dostarczenia odpadów przez mieszkańca do punktu ich zbiórki stanowi tylko dodatkowy sposób ich pozbycia się przez właściciela i nie może ten sposób być traktowany jako podstawowy. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że unieważniony zakres uchwały zawierał regulację skutkującą naruszeniem zasady równości. Odbiór odpadów z nieruchomości jest jednym z podstawowych obowiązków objętych zadaniem publicznym związanym z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Skoro ustawodawca w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wprowadził możliwości zaniechania odbierania tych odpadów z nieruchomości zabudowanej zabudową jednorodzinną, to wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwale było niedopuszczalne. Nie można uznać, że w ramach uiszczanej opłaty przez mieszkańca w zabudowie wielorodzinnej odpady są odbierane z nieruchomości zabudowanej budynkiem wielorodzinnym, natomiast za opłatę uiszczaną przez mieszkańca zabudowy jednorodzinnej odpady wytwarzane przez mieszkańców tej zabudowy nie są odbierane, ale sami mieszkańcy mają obowiązek ich dostarczenia do punktu odbioru. Podstawą tak wprowadzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie zróżnicowania nie mógł być ani rodzaj zabudowy, ani też koszty odbioru odpadów.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 6r ust. 3 u.c.p.g. W przepisie tym została zawarta delegacja ustawowa do wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego określającego szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług dotyczących odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Szczegółowy sposób i zakres usług obejmujących odbieranie odpadów od wszystkich właścicieli nieruchomości nie może być traktowany jako w istocie brak takiego odbioru od niektórych mieszkańców zamieszkujących w budynkach jednorodzinnych zwłaszcza, że z woli ustawodawcy w takiej uchwale należało wskazać także częstotliwość odbierania odpadów od właściciela nieruchomości. Bezprzedmiotowym byłoby ustalanie częstotliwości takiego odbioru, gdy od właściciela nieruchomości nie są odbierane odpady, tylko właściciel sam je przywozi do punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

W związku z tym Rada Gminy Ornontowice podejmując zaskarżoną uchwałę w tej części, w której Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność, nie wypełniła ustawowej delegacji w zakresie wydania uchwały zawierającej regulację odbierania odpadów od właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej.

Nie jest zasadny zarzut dokonania błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. Powołany przepis nakazuje, aby gmina zapewniając czystość i porządek na swoim terenie tworzyła warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności ustanowiła selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące między innymi odpady komunalne ulegające biodegradacji i tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie między innymi odpady ulegające biodegradacji, ze szczególnym uwzględnieniem bioodpadów (art. 4a u.c.p.g. w związku z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz. U. z 2017 r. poz. 19). Art. 3 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy nakłada obowiązek tworzenia warunków do selektywnego zbierania odpadów, a samo selektywne zbieranie odpadów co do zasady obciąża właściciela nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.). Gmina odpowiada za zorganizowanie odbioru tak zebranych odpadów – art. 6c ust. 1 u.c.p.g.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy nakładający na gminę tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Każda gmina ma obowiązek utworzenia odrębnego punktu selektywnego zbierania odpadów, do którego mieszkańcy sami mogą przywozić pewne rodzaje odpadów, ale to nie zwalnia gminy od zorganizowania odbierania odpadów od mieszkańców gminy.

Także zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem rada gminy ma obowiązek uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co nie jest kwestionowane przez żadną ze stron. Regulamin ten określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak, m.in. odpady zielone oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji. Wprawdzie powołany przepis przewidywał określenie wymagań dotyczących odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jednakże nie oznaczało to możliwości dowolnego różnicowania uprawnień i obowiązków mieszkańców gminy na tych, od których odpady te będą odbierane i tych od których one nie będą odbierane a którzy zostali zmuszeni do samodzielnego ich dostarczania do punktu selektywnego zbierania. W tym właśnie tkwi istota tej sprawy, tj. dokonania zróżnicowania pozycji mieszkańców jako właścicieli nieruchomości w zakresie zasad wykonywania na ich rzecz zadania publicznego obejmującego utrzymanie czystości i porządku w gminie.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjne nie okazały się trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to stosowanie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i w punkcie drugim oddalił skargę kasacyjną.

W punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § i § 3 P.p.s.a., wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowego oznaczenia organu, którego uchwała została zaskarżona do Sądu pierwszej instancji. Organem stanowiącym Gminy Ornontowice, zgodnie z § 2 pkt 2 Statutu Gminy Ornontowice stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr XXXVI/299/17 Rady Gminy Ornontowice z 25 października 2017 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Onrontowice (Dz. Urzęd. Woj. Śląskiego z 2017 r. poz. 5810), jest Rada Gminy Ornontowice, a nie Rada Gminy w Ornontowicach. Jest to oczywista omyłka, ponieważ z akt sprawy wynika, że tak skarga, jak i wyrok Sądu pierwszej instancji obejmował uchwałę Rady Gminy Ornontowice.