Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2431/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Sędzia NSA Krystyna Chustecka, Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi C. w W. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu dotacji 1. Uchyla punkt III.6 wyniku kontroli Dyrektora Kontroli Skarbowej w W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr[...]; 2. Stwierdza, że uchylony w punkcie 1 wyroku, punkt III.6 wyniku kontroli nie podlega wykonaniu; 3. Zasądza od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. na rzecz C. w W. kwotę [...] zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. po przeprowadzonej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 11 ust. 2 pkt 3b, art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 65 ze zmianami) kontroli C., w dniu [...] czerwca 2005 r. wydał wynik kontroli, w której zostały przedstawione jej ustalenia oraz wskazania dotyczące usunięcia nieprawidłowości.

W punkcie III, podpunkcie 6-tym Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej stwierdził: "Ustalić z Ministerstwem Kultury termin i sposób zwrotu nadmiernie pobranej dotacji na cele inwestycyjne w łącznej kwocie [...] zł wydatkowanych na [...] obok [...] oraz na wymianę dźwigu osobowego".

W uzasadnieniu wyjaśnił, że jak ustalono C. prowadzi inwestycję pod nazwą [...], na którą otrzymuje z Ministerstwa Kultury dotację celową na podstawie przepisów art. 74 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 z późn. zm.).

Występując o dotacje, złożono do Ministerstwa Kultury, oprócz planów finansowych dotyczących wykorzystania dotacji celowej na wydatki majątkowe w 2003 r., wypełnione arkusze SEP, BW-I i IW, stanowiące odpowiednio załączniki nr [...], nr [...] oraz nr [...] do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej na 2003 r., w których podano: termin rozpoczęcia inwestycji - 1975 r., zakończenia 2005 r., wartość kosztorysową nakładów w cenach bieżących: - nakłady ogólne - [...] zł, w latach 1975-2002 - [...] zł, planowane nakłady na lata 2002-200 - [...] zł, w tym na 2003 r. - [...] zł.

W wyniku ustaleń kontroli wskazano, iż całkowita wartość nakładów inwestycyjnych dotyczących [...], poniesionych od 1975 r. jest wyższa o kwotę [...] zł od wartości wykazanej przez C. w informacjach przekazywanych do Ministerstwa Kultury, gdyż informacje te nie uwzględniały wartości budynku (jako środka trwałego) przekazanego na rzecz C. w 1991 r.

Stwierdzono też, że na dzień 1 stycznia 2003r. C. nie posiadało pełnej zaktualizowanej dokumentacji dotyczącej prowadzonej inwestycji, ostatnie to aktualizowane w 1988 r Założenia Techniczno-Ekonomiczne Inwestycji. W lipcu 2003 r., na zlecenie badanej jednostki, firma [...] dokonała opracowania pod nazwą "Wycena Kosztorysowa Inwestycji (Zbiorcze Zestawienie Kosztów) w zakresie robót budowlanych i instalacyjnych", zawierając w niej kosztorysy pozostających do wykonania robót, dotyczących [...] i jego otoczenia. Zarówno Założenia Techniczno-Ekonomiczne zaktualizowane w 1988 r., jak i sporządzona dokumentacja w 2003 r. nie przewidywały wykonania prac związanych z rewaloryzacją oraz wykonaniem zadaszenia zabezpieczającego, [...], znajdujących się przed [...].

[...] ([...]) przed [...] odsłonięte zostały w 1994 r. podczas realizacji projektu drogowego. Stanowią one odrębny obiekt budowlany znajdujący się w odległości około 25 -30 m w kierunku zachodnim od budynku [...]. Według projektu sporządzonego w 1994r. przez [...][...] miały być zaadaptowane na cele klubu. Projekt ten nie został jednak zrealizowany. W 2003 r. na podstawie umowy o dzieło sporządzony został nowy projekt pod nazwą "[...]", przewidujący nadto wykonanie żelbetowych ścian oporowych.

Prace związane z wykonaniem zadaszenia i [...], w tym prace polegające na wykonaniu instalacji elektrycznej wewnątrz [...], wykonaniu schodni, rozebraniu fragmentów murów i wykonaniu przejść oraz podłogi, odgrzybianiu murów, wykonane zostały w okresie od wiosny do końca września 2003 r. Łączny koszt prac, sfinansowanych ze środków dotacji wyniósł [...] zł, w tym koszt wykonania zadaszenia stanowił [...] zł, a koszty rewaloryzacji [...] zł.

Wykonany obiekt budowlany ma charakter budynku, gdyż jest związany trwale z gruntem, posiada wydzieloną za pomocą przegród budowlanych przestrzeń, oraz posiada fundamenty i dach. Spełnia więc kryteria budynku określone w przepisie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). W związku z powyższym istniał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, na wykonanie obiektu, wynikający z przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek ten nie został przez jednostkę dopełniony.

Ponadto ustalono, iż przepis § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa /Dz.U.Nr 133 poz.1480/ stanowi, iż realizacja inwestycji budowlanej może być finansowana ze środków budżetu państwa, jeżeli inwestor posiada zaakceptowany program inwestycji, zawierający między innymi, co najmniej:

a) uzasadnienie celowości inwestycji i jej lokalizacji,

b) dane o planowanym zakresie rzeczowym oraz okresie realizacji inwestycji,

c) ocenę ekonomiczną efektywności inwestycji,

d) dane o planowanych efektach rzeczowych inwestycji

e) harmonogram realizacji inwestycji.

Założenia Techniczno-Ekonomiczne, w oparciu, o które finansowana była inwestycja, nie zawierały w swoim zakresie robót związanych z rewaloryzacją [...] oraz ich zabezpieczeniem. Brak było wobec tego podstaw do sfinansowania tych prac w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "[...]" środkami z budżetu. Ponadto przepis art. 77 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych stanowi, iż zwiększenie w okresie realizacji inwestycji jej planowanej wartości kosztorysowej, wynikającej między innymi ze zwiększenia zakresu rzeczowego inwestycji, nie stanowi podstawy do zwiększenia łącznej kwoty dotacji celowej. Wobec powyższego kwota [...] zł stanowi nienależnie pobraną przez C. dotację i podlega zwrotowi do budżetu państwa zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.

Drugą z zakwestionowanych pozycji stanowiła kwota [...] zł wydatkowana na wymianę dźwigu osobowego w budynku [...].

Decyzja o wymianie dźwigu podjęta została przez kierownictwo jednostki w związku z częstymi awariami dźwigu oraz z występującym zagrożeniem bezpieczeństwa pracowników. Dotychczas użytkowany dźwig zakupiony był w latach osiemdziesiątych i zamontowany na początku lat dziewięćdziesiątych. Nowy dźwig zakupiony od firmy "[...]", zamontowany został w grudniu 2003 r., a wprowadzony do ewidencji księgowej środków trwałych w styczniu 2004 r., Wartość początkowa środka trwałego ustalona został na kwotę [...] zł, z której [...] zł C. zapłaciło ze środków dotacji, otrzymanej na cele inwestycyjne w 2003 r.

Według przepisów § 4 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. Nr 133, poz. 1480), z dotacji celowych udzielanych z budżetu państwa na finansowanie kosztów realizacji inwestycji, o których mowa w art. 74 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, może być finansowany zakup lub wytworzenie we własnym zakresie środka trwałego bez względu na jego wartość - jeżeli jest pierwszym wyposażeniem obiektu budowlanego.

W związku z tym, że zainstalowany w 2003 r. dźwig nie stanowił pierwszego wyposażenia obiektu budowlanego, jakim jest budynek [...], nie mógł być sfinansowany środkami dotacji celowej.

Wynik kontroli zawierał pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uprzednim wezwaniu Dyrektora do usunięcia naruszenia prawa - stosownie do art. 52 § 3 oraz art. 53 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 września 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zwaną p.p.s.a.

C. pismem z dnia [...] lipca 2005 r. wezwało Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej do usunięcia naruszenia poprzez uznanie, że dotacja w kwocie [...] zł nie była pobraną nienależnie.

Dyrektor Kontroli Skarbowej pismem z dnia [...] lipca 2005 r. podtrzymał dokonane wynikiem kontroli, wnioski.

Skargą z dnia [...] sierpnia 2005 r., skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, C. wnosił o uchylenie pkt III 6 kontroli w zakresie ustalenia obowiązku zwrotu dotacji w wysokości [...] zł.

Wydanemu wynikowi kontroli strona zarzuciła naruszenie przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa, w szczególności § 6 ust. 1 - poprzez przyjęcie, iż do inwestycji prowadzonej od 1975 r. mają zastosowanie powołane przepisy; naruszenie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r o finansach publicznych. poprzez uznanie, iż dotacja na cele inwestycyjne została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem; naruszenie przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, poprzez przyjęcie, iż Centrum Sztuki Współczesnej zobowiązane było do uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie prac wykonanych przy zabezpieczeniu zabytkowych piwnic przed Zamkiem Ujazdowskim.

C. wyjaśniło, że równolegle złożyło do Ministerstwa Kultury sprawozdanie z wykorzystania dotacji celowych na wydatki majątkowe w roku 2003r. W komentarzu do tego sprawozdania dokładnie wyjaśniono wzrost kosztów dotyczących prac związanych z otoczeniem [...], w tym z zabezpieczeniem [...]. Sprawozdanie zostało przyjęte i zaakceptowane bez zastrzeżeń. Stanowisko Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej o obowiązku zwrotu dotacji wynika z błędnego założenia że prace związane z renowacją i zabezpieczeniem [...] stanowią samodzielną inwestycję niezwiązaną z [...]. Wszelkie założenia i plany dotyczące inwestycji pod nazwą [...] przewidywały również prace związane z otoczeniem [...] i planowały odpowiednie środki finansowe na ten cel. Do dnia dzisiejszego inwestycja w tym zakresie nie została zakończona. Zakres prac i przewidywane nakłady na ten cel wielokrotnie się zmieniały. Założenia z 1988 r., na które powołuje się Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej również uwzględniały uporządkowanie otoczenia [...]. W dacie opracowywania Założeń Techniczno-Ekonomicznych (1988 r.) nie obowiązywały przepisy, które nakazywały sporządzanie programu inwestycji w sposób określony w § 6 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa. Tym samym przepisy te nic mogą mieć zastosowania do inwestycji, która jest prowadzona od wielu lat.

Błędne jest również stanowisko, że w wyniku przeprowadzonych w 2003r. robót budowlanych związanych z [...] powstał nowy obiekt budowlany, na wzniesienie, którego C. winno uzyskać pozwolenie na budowę.

Zabezpieczenia zostały wykonane na podstawie projektu z 2003-ciego roku, a mieszczą się one w zakresie prac wymienionych w § 4 ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 października 2001 r.

Natomiast koszty wymiany dźwigu ze środków dotacji celowej na instytucję były zaakceptowane przez Ministerstwo Kultury wobec czego wymóg zwrotu dotacji stanowi naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W., wnosząc o jej oddalenie, przytoczył argumentację wskazaną w wyniku kontroli i odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa. Stanowisko to zostało zmodyfikowane przez jego pełnomocnika na rozprawie w dniu 19 stycznia 2006 r., który wnosił alternatywnie o odrzucenie bądź oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) zwaną dalej "p.p.s.a.- kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z § 3 cyt. wyżej przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Jest oczywiste, że wynik kontroli nie jest decyzją czy postanowieniem ani też aktem prawa miejscowego czy też aktem nadzoru. Natomiast w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Zagadnienie to jest przedmiotem między innymi dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych jeszcze na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale aktualnych w obecnym stanie prawnym . Pierwsza z nich z dnia 7 grudnia 1998 r. - FPS 18/98 (ONSA 1999/2/43) o treści "Wydanie wyniku kontroli skarbowej, wskazującego nieprawidłowości na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. Nr 100, poz. 442 ze zm.), jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), w związku z czym podlega kontroli sądu administracyjnego"

Natomiast druga, z dnia 4 grudnia 2000 r. FPS 13/00 (ONSA 2001/2/58) zawiera następującą tezę "1. Wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Sam przepis art. 24 budzący owe kontrowersje posiada obecnie następujące brzmienie "1. Organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne: decyzją w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, gdy ustalenia dotyczą: a) podatków, których określanie lub ustalanie należy do właściwości naczelników urzędów skarbowych, oraz podatku akcyzowego, b) opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, których określanie lub ustalanie należy do właściwości naczelników urzędów skarbowych, z zastrzeżeniem pkt 2 lit. a;

2. wynikiem kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości: a) w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4, b) innych niż wymienione w pkt 1, w szczególności w zakresie oświadczeń o stanie majątkowym, gdy nieprawidłowości nie stwierdzono albo gdy ustalenia dotyczą należności celnych", a przepis art. 2 ust. 1 pkt 4, iż do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającym zwrotowi"

Zdaniem składu orzekającego z całą pewnością wynik kontroli nie podlega kontroli instancyjnej w trybie odwoławczym i sądowym, o ile wskazuje dostrzeżone nieprawidłowości. Natomiast w każdym przypadku gdy wynik kontroli może być kwalifikowany jako czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, podlega kontroli sądowej. Podobne stanowisko prezentuje Andrzej Skoczylas w Orzecznictwie Sądów Polskich 2002/3/32 glosując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2004 r., a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r. III SA 8054/98 (ONSA 2001/2/69) "1. Wynik kontroli, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. Nr 100, poz. 442 ze zm.), nie może być wzruszony w trybie nadzoru przez organ wyższego stopnia. 2. Wynik kontroli może być zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko wówczas, gdy odpowiada pojęciu "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)".

Pogląd ten wyrażony na gruncie poprzedniego stanu prawnego ma całkowite zastosowanie do obecnie obowiązującej ustawy cytowanej jako p.p.s.a. Zdaniem składu rozpoznającego tę sprawę, wynik kontroli będący przedmiotem sprawy w punkcie III 6 w sposób kategoryczny narzucił stronom zapisu - C. i Ministrowi Kultury, wykonanie sprecyzowanego tym wynikiem obowiązku zwrotu, zdaniem Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej, użytej niezgodnie z przeznaczeniem, dotacji inwestycyjnej. W ten sposób wynik kontroli nie tylko opisał ustalenia dotyczące nieprawidłowości, co byłoby zgodne z ustawą, ale też objął nim sferę obowiązków i uprawnień kontrolowanego, ale nie tylko kontrolowanego bo i Ministra Kultury, który nie był stroną postępowania.

Zdecydowanie, więc zostały przekroczone granice określone art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o kontroli skarbowej, czyniąc badany punkt III 6 aktem z zakresu administracji publicznej.

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej sporządzając przedmiotowy dokument nie miał zresztą wątpliwości co do tej okoliczności pouczając stronę o możliwości złożenia do Sądu skargi w trybie art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Sąd nie odrzucił skargi, uznając, że ma ona swą podstawę w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Sąd uwzględnił skargę uznając, że argumenty w niej podniesione winny być przedmiotem dalszego postępowania. Uchylając pkt III 6 Sąd miał na uwadze przede wszystkim dowolność wyniku kontroli w stwierdzeniu, że [...] obok [...] są odrębnym obiektem budowlanym, który nie jest przynależny do inwestycji pod nazwą "[...]". Gdyby tak było to istotnie nakłady inwestycyjne poświęcone [...] nie znajdują uzasadnienia w podstawie dotacji. Aby jednak dojść do takiego wniosku należałoby ustalić w sposób bezsporny, że [...] należały do innego obiektu budowlanego, w miarę biegu historii, zburzonego lub zlikwidowanego. Przesądzenie tej sprawy wymaga wiadomości specjalistycznych - zapewne opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ocena kontrolującego, że na odrębność obiektów wskazuje ich odległość 20-30 cm jest niewystarczająca, oceniając skutki jakie za sobą niesie. Ocena Konserwatora Zabytków jest również niezbędna w płaszczyźnie wymagań prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zmianami) roboty budowlane mogą być rozpoczęte jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Według stanu prawnego obowiązującego w dacie odkrycia [...] czyli w 1994 roku przepis art. 29 ustawy zawierał szereg zwolnień co do budów i wykonywanie robót budowlanych, jednakże w art. 29 ust. 2 pkt 1 wyłączone były ze zwolnień obiekty zabytkowe. Tym bardziej, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. III RN 175/01 (OSNP 2003/19/459) "Ochroną prawną objęty jest nie tylko sam zabytek, ale i jego otoczenie i bez zezwolenia wojewódzkiego konserwatora nie można zmieniać i przebudowywać obiektów w znajdujących się w sąsiedztwie zabytku" wobec czego "Obowiązek dokonania uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) odnosi się również do decyzji przesądzającej co do zasady o dopuszczalności podjęcia "robót mogących przyczynić się do zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek" (art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, jednolity tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.)".

Poprzez wydłużony okres inwestycyjny, trwający od 1975 r. istotna jest dokumentacja techniczna za cały ten okres tak jak i założenia techniczno-ekonomiczne z programu inwestycyjnego pierwotnego z ewentualnie dokonanymi w nim, w okresie późniejszym zmianami..

Należy zwrócić uwagę, że C. jest instytucją kultury, powstałą na podstawie Zarządzenia Nr 25 Ministra Kultury i Sztuki z dnia 18 lipca 1985 r. (Dz.U. MkiS Nr 5, poz. 26) i ma do niej zastosowanie ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zmianami). Zgodnie z art. 27 ust. 3 tej ustawy podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan działalności instytucji zatwierdzony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji organizatora, a stosownie do art. 28 ust. 3 wysokość rocznej dotacji ustala organizator. On też wyraża zgodę na wydatki inwestycyjne zawarte w planie działalności instytucji kultury - art. 27 ust. 4 ustawy.

Stąd w dalszej kontroli należy wyjaśnić nie tylko to czy piwnice są fragmentem obiektu, ale również czy Minister Kultury zatwierdził plan, w którym inwestycja zadaszenia piwnic mogła być ujęta. Mógł to uczynić, stosownie też do treści art. 77 i art. 78 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zmianami), obowiązującej w dacie wyniku kontroli oraz § 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. Nr 133, poz. 1480), przewidującymi, że każda zmiana programu inwestycji powodująca wzrost ich finansowania ze środków budżetu państwa również wymaga uzgodnienia z dysponentem przy czym wzrost nie może przekroczyć łącznej kwoty dotacji celowej. Zakaz przekroczenia kwoty dotacji dotyczył łącznej kwoty inwestycyjnej, nie zaś planów rocznych.

Należy zgodzić się z kontrolującym, że plan inwestycji winien być zgodny z prowadzonymi robotami nie mniej dysponent dotacji może wyrazić zgodę na zmiany przedmiotowe bądź wydatki na poszczególne prace - do łącznej kwoty dotacji. Obecnie obowiązuje w tej mierze ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 243, poz. 2104), która w art. 106 ust. 2 pkt "b" i pkt "e" również przewiduje dotacje celowe i w podobny sposób reguluje przekroczenie dotacji inwestycyjnych w przepisach art. 113-116. Z delegacji tej ustawy zostało wydane nowe rozporządzenie wykonawcze. Przepisy te nie będą miały jednak zastosowania do zdarzeń mających miejsce na gruncie poprzednich uregulowań, a jedynie do oceny okoliczności technicznych i finansowych mających miejsce obecnie. Dotacja celowa winna spełniać kryteria wskazane przepisami z daty jej pobrania przy uwzględnieniu zmian w zasadach udzielania, ocenianych wedle przepisów z daty wprowadzonych zmian. Zasadny jest więc zarzut C., że projekty inwestycyjne, sprawozdania i dyscyplina finansowa za poszczególne lata inwestycji winny być oceniane wg przepisów obowiązujących w tych latach.

Zdaniem Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej wartość inwestycji już przekroczyła zaplanowaną wobec nieprawidłowych zapisów księgowych. W konsekwencji takiego stanowiska kwotą do zwrotu powinna być dotacja pobrana w wysokości ponad kwotę przyznaną, a nie jedynie rozliczoną w skali jednego roku inwestycyjnego. Ustalenia takie winny być dokonane z udziałem Ministra Kultury, który stosownie do art. 93a ustawy o finansach publicznych w przypadku braku zwrotu dotacji ma obowiązek wydania decyzji określając w niej przypadającą kwotę oraz termin od którego naliczone będą odsetki zwłoki.

Zdaniem Sądu, wyjaśnienia z Ministrem Kultury wymaga również sprawa wymiany dżwigu osobowego. Zasadna wydaje się ocena Dyrektora Urzędu Kontoli Skarbowej, iż dżwig ten nie powinien być finansowany ze środków inwestycyjnych lecz bieżących z tym, że nie można pominąć korekt, które mogły być poczynione przez organizatora.

Przy tak sformułowanym w pkt III 6 wyniku kontroli Minister Kultury został zobligowany do dokonania analogicznych ustaleń chociaż zgodnie z art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, winien dokonać je jako organ niezależny.

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej ponownie rozpoznając sprawę rozstrzygnie czy zapis odnoszący się do dotacji inwestycyjnej będzie miał charakter opisu dokonanych nieprawidłowości, co byłoby zgodne z zapisem w ustawie o kontroli skarbowej czy też chcąc zachować dotychczasowe brzmienie, przeprowadzi dalsze postępowanie kontrolne dla wyjaśnienia wątpliwości opisanych,

niniejszym wyrokiem.

Ze wskazanych przyczyn, Sąd uchylił pkt III 6 wyniku kontroli z dnia 14 czerwca 2005 r. Podstawą orzeczenia stanowią art. art. 146, 152 i 200 p.p.s.a