Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 202/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 1, art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 2a, art. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi F. N., I. J. i A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących F. N., I. J. i A. N. po 200 (dwieście) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 142, art. 216 ust. 1 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku I. J., A. N. i F. N., Starosta L. orzekł o zwrocie wnioskodawcom projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. w rejonie ul. K., stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami [...] i [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], będącej własnością Gminy L., wpisanej w księdze wieczystej pod numerem [...], zobowiązując jednocześnie wnioskodawców do zwrotu zwaloryzowanej kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i rozkładając tę kwotę na 10 równych rocznych rat na okres 10 lat.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1976 r., znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność I. J., M. F. i S. S., o łącznej powierzchni [...] ha, w skład której wchodziły m.in. działki nr [...] i [...]. Przejęcia gruntu dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "K.". W dniu [...] lutego 2011 r. I. J. - była właścicielka nieruchomości oraz A. N. i F. N., jako spadkobiercy pozostałych właścicieli gruntu, wystąpili do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, podnosząc, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Starosta L. wyjaśnił, że w toku postępowania wykonana została dokumentacja geodezyjno-prawna wywłaszczonej nieruchomości, zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...], w której wywłaszczona nieruchomość w części wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], została oznaczona projektowanym nr [...] o pow. [...] ha.

Organ wskazał ponadto, że w dniu [...] lutego 2012 r. przeprowadzone zostały oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, podczas których uprawniony geodeta okazał granice projektowanej działki nr [...]. Podczas oględzin ustalono, że znaczna część zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości stanowi nieużytek porośnięty gęsto chwastami i krzewami. Od strony północnej na działce usytuowano pięć garaży (tzw. blaszaki niezwiązane trwale z gruntem). Część działki użytkowana jest jako dojazd do garaży. W toku postępowania ustalono, że teren zajęty pod garaże użytkowany jest bezumownie przez osoby fizyczne (pismo Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta L. z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...]).

Organ pierwszej instancji ustalił również, że wnioskowana do zwrotu działka w chwili wywłaszczenia objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. "P.", zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. oraz częściowo Planem Szczegółowym Zagospodarowania Terenu - Osiedle Mieszkaniowe przy ul. Z. w L. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] w L. z dnia [...] stycznia 1969 r. Z dokumentów tych wynika, że przedmiotowa działka była przeznaczona pod budowę ulicy - trasy ruchu pospiesznego (symbol [...]).

Powołując się na treść art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n., Starosta L. stanął na stanowisku, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia pomimo upływu ponad 10 lat od chwili przejęcia i stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w związku z czym zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionych osób.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L., Wojewoda L. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił wnioskodawcom zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, jednakże dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, co skutkowało podjęciem wadliwego rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rzeczą organu jest ocena, czy dana wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej. Następnie organ powinien rozważyć, czy cel, dla którego dokonano wywłaszczenia, zrealizowany został na całej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenia wymaga także, czy prace związane z realizacją celu wywłaszczenia rozpoczęto w okresie 7 lat, bądź cel wywłaszczenia zrealizowano w okresie 10 lat od daty, w jakiej decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W wyniku ustalenia, iż cel wywłaszczenia zrealizowano jedynie na części nieruchomości rozważenia wymaga z kolei ewentualna możliwość zwrotu choćby części nieruchomości. Ocena, iż potencjalnie zwrot taki byłby możliwy, wymaga zbadania, czy nie zachodzą wskazane w art. 229 u.g.n. przesłanki negatywne w postaci sprzedania nieruchomości wywłaszczonej lub obciążenia jej prawem użytkowania wieczystego, które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej. Tym samym odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzasadniona musi być bądź to jednoznacznie dowiedzionym brakiem wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 137 ust. 2 u.g.n. pozytywnych przesłanek warunkujących możliwość zwrotu, bądź też wystąpienie przesłanki negatywnej wyłączającej możliwość zwrotu choćby w części wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje nie tylko w wypadku o którym mowa w art. 229 u.g.n., ale także wówczas, gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Wynika to z art. 2 u.g.n., w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.). Organ podkreślił, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis wolą ustawodawcy określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszcząjący żadnych wyjątków. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt. I OSK 361/08, z przepisu tego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.

Jak podkreślił wojewoda, uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem wojewody, z powyższego unormowania wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by nieruchomości gruntowe stanowiące drogę publiczną od określonej ustawowo daty stanowiły wyłącznie własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, co w konsekwencji pozwala stwierdzić, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Grunty będące drogą publiczną mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego, nie mogą być przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2011 r., I OSK 640/10, niepubl.).

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że wywłaszczona nieruchomość, oznaczona projektowanym nr [...]0, wchodzi w skład działki nr [...], która stanowi drogę publiczną (ulicę S. w L.) o kategorii droga powiatowa i numerze [...] (wypis z rejestru gruntów i budynków oraz odpis zwykły księgi wieczystej nr [...]). Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Organ powołał się przy tym na treść art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że pojęcie "droga" obejmuje budowlę wraz z infrastrukturą techniczno - użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą.

Organ podkreślił, że nie przeprowadzał w powyższym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego, bowiem zgodnie art. 77 § 4 k.p.a., fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, natomiast stosownie do treści § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 Nr 38 poz. 454 ze zm.), danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne są m.in. numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję.

W związku z powyższym, w ocenie organu drugiej instancji, wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione, a zatem należy stwierdzić, iż zajęcie wywłaszczonej nieruchomości pod drogę publiczną stanowi negatywną przesłankę jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłego właściciela.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli: F. N., I. J. i A. N., zarzucając:

1) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji;

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do kwestii faktycznego nieistnienia drogi na wnioskowanej do zwrotu działce przy wydawaniu rozstrzygnięcia sprawie oraz niewskazanie przyczyny, dla której najważniejszy w sprawie dowód został pominięty przy ocenie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3) naruszenie art. 8 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby budzić zaufanie obywateli do organów Państwa;

4) naruszenie art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że wyłączona z obrotu jest nieruchomość, na której nie znajduje się droga w sensie faktycznym, ani w sensie prawnym.

W związku z powyższym każdy ze skarżących wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, powstrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skarga F. N. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 202/13, skarga I. J. – pod sygnaturą akt II SA/Lu 203/13, zaś skarga A. N. - pod sygnaturą akt II SA/Lu 204/13.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sąd postanowił zarządzić przejęcie do sprawy o sygnaturze akt II SA/Lu 202/13 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: II SA/Lu 203/13 oraz II SA/Lu 204/13 i prowadzić je dalej pod sygnaturą akt II SA/Lu 202/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił rozstrzygniecie organu pierwszej instancji o zwrocie I. J., A. N. i F. N. nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w L. w rejonie ul. K., stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami [...] i [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...], będącej własnością Gminy L. i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Wnioskowana do zwrotu nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 1976 r. znak: [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie m. in. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 ustawy).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "K.".

W dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość ta była objęta Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Lublin "Perspektywa", zatwierdzonym uchwałą Nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. (k. 37 tomu II akt organu pierwszej instancji) oraz częściowo Planem Szczegółowym Zagospodarowania Terenu - Osiedle Mieszkaniowe przy ul. Z. w Lublinie zatwierdzonym uchwałą Nr 4/814/69 PMRN w Lublinie z dnia 29 stycznia 1969 r. (k. 56 tomu II akt organu pierwszej instancji), w których przeznaczono ją pod budowę ulicy - trasy ruchu pospiesznego (symbol C57-KP II).

Na podstawie treści wymienionych dokumentów należy stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość była wywłaszczona na cel budowy drogi – trasy ruchu pospiesznego, stanowiącej element infrastruktury osiedla mieszkaniowego "K.".

Z niewadliwych i niekwestionowanych przez żadną ze stron postępowania ustaleń organów administracji wynika, że na działce nr [...] od strony północnej usytuowano pięć garaży - tzw. blaszaków niezwiązanych trwale z gruntem. Cześć tej działki stanowi dojazd do tych garaży. Teren zajęty pod garaże i dojazd do nich użytkowany jest bezumownie przez osoby fizyczne (pismo Dyrektora Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta Lublin z dnia 24 maja 2012 r. – k. 62 tomu II akt organu pierwszej instancji, mapa gruntów wywłaszczonych decyzją z dnia [...] lutego 1976 r. – k. 20 i 22 tomu II akt organu pierwszej instancji). Pozostała część zawnioskowanej do zwrotu działki jest nieużytkiem porośniętym krzewami i chwastami (protokół oględzin działki nr [...] z dnia 7 lutego 2012 r. k. 31 tomu II akt organu pierwszej instancji).

Okolicznością, którą organ odwoławczy wskazał jako przyczynę odmowy zwrotu tej nieruchomości spadkobiercom byłych właścicieli, jest istnienie na niej odcinka drogi publicznej o kategorii droga powiatowa i numerze [...] – stanowiącej fragment ulicy S. w L.

Jakkolwiek wojewoda nie zakwestionował ustaleń organu pierwszej instancji dotyczących aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, to jednak przyjął, że o przeznaczeniu tej działki po drogę publiczną świadczy wypis z rejestru gruntów i budynków (k. 20 tomu I akt organu pierwszej instancji) oraz odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] (k. 23 tomu I akt organu pierwszej instancji).

Z powyższego wynika, że przyjmując, iż na działce nr [...] istnieje droga publiczna, organ odwoławczy kierował się wyłącznie treścią dokumentów urzędowych: wypisem z rejestru gruntów oraz odpisem księgi wieczystej.

Tymczasem ani treść księgi wieczystej, ani treść wpisu w rejestrze gruntów nie mogą – z uwagi na ich istotę - stanowić dowodu na to, że na danej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia.

W myśl art. 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej praw rzeczowych objętych wywłaszczeniem, a w przypadku nadania nieruchomości zamiennej - także prawa własności tej nieruchomości.

Zatem ujawnienie w księdze wieczystej praw rzeczowych objętych wywłaszczeniem następuje w konsekwencji uzyskania przez decyzję o wywłaszczeniu przymiotu ostateczności. Wpis w księdze wieczystej dotyczący celu wywłaszczenia nieruchomości jest zatem dokonywany wyłącznie na podstawie decyzji wywłaszczeniowej i jako taki nie może stanowić podstawy ustaleń dotyczących realizacji tego celu. Gdyby ponadto przyjąć, że dla ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości decydujące znaczenie ma stosowny wpis w księdze wieczystej, określenie przez ustawodawcę w art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie miałoby żadnego logicznego uzasadnienia.

Z kolei ewidencja gruntów i budynków, prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), jako instrument typowo rejestracyjny, nie ma charakteru prawotwórczego. Zawarte w niej dane mają charakter techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, że nie tworzą nowego stanu prawnego, czy faktycznego na nieruchomości, ale jedynie - z założenia - odzwierciedlają ten stan.

Organy ewidencji rejestrują jedynie stan prawny bądź faktyczny nieruchomości ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r., II SA 1155/92, ONSA 1994/2/61). Co więcej, dokonując wpisu do ewidencji, organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej informacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r., II Sa/GL 643/07, Lex nr 485843).

Oznaczenie danej nieruchomości w ewidencji gruntów jako np. drogi publicznej nie oznacza, że nieruchomość stanowi drogę publiczną. Stąd, wnioskujący o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji jako droga, mogą wykazywać, że w rzeczywistości nieruchomość jest wykorzystywana w inny sposób (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2012 r., I CSK 293/11, OSNC 2012, nr 9 poz. 104, LexPolonica nr 3043299).

Podsumowując ten fragment rozważań, należy podkreślić, że o tym, czy na gruncie danej sprawy wystąpiły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., przesądza istniejący w rzeczywistości stan zagospodarowania wywłaszczonej działki gruntu. Inaczej mówiąc, o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu decydują łącznie faktyczne i prawne wykorzystanie nieruchomości na cel publiczny. Samo administracyjne nadanie nieruchomości określonego statusu, odpowiadające celowi wywłaszczenia, nie wystarcza do uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Skoro zatem, jak już wyżej wspomniano, organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń organu pierwszej instancji, według których na wnioskowanej do zwrotu działce nr [...] znajdują się blaszane garaże, niezwiązane trwale z gruntem, dojazdy do nich, a także krzewy i chwasty, przyjęcie przez ten organ, że na tej nieruchomości znajduje się droga publiczna, jest dowolne.

Sąd nie kwestionuje przy tym stanowiska, że nieruchomości będące częścią dróg publicznych nie mogą podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. W myśl. art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Droga publiczna nie może zatem stanowić własności innych podmiotów poza wymienionymi, w tym osób fizycznych.

Jednakże wyłączenie z obrotu cywilnoprawnego dróg publicznych przewidziane w art. 2a powołanej ustawy dotyczy nieruchomości, które po zrealizowaniu procesu inwestycyjnego stanowią budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy).

Nie sposób ponadto podzielić stanowiska wojewody, zgodnie z którym, urządzenie drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych oznacza nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Pojęcie drogi zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.

Zatem obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje mogą być uznane za element drogi jedynie wówczas, gdy stanowią całość techniczno – użytkową wraz z budowlą przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Jeżeli taka budowla na działce nie istnieje, to umieszczone na niej obiekty inżynierskie, urządzenia czy instalacje nie mogą być uznane za część drogi.

Ponadto z żadnego z dokumentów zamieszczonych w aktach niniejszej sprawy nie wynika, by na działce nr [...] istniały jakiekolwiek obiekty inżynierskie, urządzenia, czy instalacje przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego. Za takie z pewnością nie można bowiem uznać dojazdów do usytuowanych na przedmiotowej działce garaży, z których bezumownie korzystają osoby trzecie.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), uznając, że została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 136 ust. 3 u.g.n., art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygniecie powyższe oznacza, że organ odwoławczy ponownie rozpatrzy sprawę. Badając, czy wystąpiły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uwzględni przedstawione wyżej uwagi, oceny i wnioski. Organ weźmie również pod uwagę treść dołączonych do skarg dokumentów w postaci pisma Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia [...] listopada 2012 r. - k. 13 akt sądowych, mapy – k. 14 akt sądowych oraz uchwały nr 441/XXVII/2000 Rady Miejskiej Lublina z dnia 28 września 2000 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg powiatowych ulic w granicach administracyjnych miasta L. wraz z załącznikami nr 1 i 2, z których wynika, że ul. S. przebiega od ul. N. Ś. do ul. K. (kończy się przy pętli autobusowej) oraz że działka nr [...] jest usytuowana w kierunku południowo – wschodnim od miejsca połączenia ul. S. z ul. K. i nie przebiega przez nią żadna droga publiczna.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.