Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1164/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 w zw. z art. 134 par 1 w zw. z art. 3 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50 ust 1 pkt 1 w zw. z art.32 ust 4 w zw. z art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1703/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., umarzającej postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wznoszonego na działce o nr ew. [...] przy ul. M. w N., której inwestorami są M. i Z. S. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że inwestycja jest prowadzona w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Starosty Nowodworskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., zmieniającą decyzję Starosty Nowodworskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Inwestycja jest realizowana po zawiadomieniu o rozpoczęciu robót i odpowiada zatwierdzonemu projektowi budowlanemu. Nie ma podstaw do wstrzymania ww. robót w trybie art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy M. i Z. S. dysponują postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] października 2009 r., w sprawie o sygn. akt I Ns 53/04, którym stwierdzono na ich rzecz nabycie prawa własności przez zasiedzenie nieruchomości objętej inwestycją. Organ stwierdził, że postanowienie Sądu Okręgowego Warszawa Praga IV Wydziału Cywilnego z dnia 17 stycznia 2012r., w sprawie o sygn. akt IV Ca 576/10 o wstrzymaniu skuteczności powyższego postanowienia w przedmiocie zasiedzenia nie ma znaczenia w sprawie, a skarżąca nie ma przymiotu strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując na naruszenie przepisów art. 28 k.p.a., 105 k.p.a. oraz 7, 8, 107 § 3 k.p.a., a ponadto art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, w okolicznościach sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania, a obowiązkiem organu było dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy. Wstrzymanie budowy jest uzasadnione utratą przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Inwestorzy, jak wykazało postępowanie administracyjne, prowadzili budowę na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Póki w obrocie prawnym pozostaje ta decyzja, a roboty budowlane odpowiadają zatwierdzonemu decyzją pozwoleniu na budowę, póty organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do interwencji. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, wstrzymanie wykonania postanowienia w przedmiocie zasiedzenia prawa własności nieruchomości objętej inwestycją nie stanowi o braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do inwestycji, objętej wydaną już wcześniej ostateczną decyzją pozwolenia na budowę. Powyższe przesłanki powinny skutkować orzeczeniem, jak w zaskarżonej decyzji, gdyż nie było podstaw do wstrzymania budowy w świetle przepisu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zdaniem Sądu takie okoliczności w sprawie nie zaistniały.

W skardze kasacyjnej M. S., reprezentowana przez r.pr. M. B., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo że zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z rażącym naruszeniem prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 28 k.p.a. poprzez aprobatę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji umarzającej postępowanie a tym samym uznanie, że M. S. nie posiada legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, pomimo tego, że jest ona spadkobiercą po współwłaścicielach nieruchomości: B. S. i M. S. (który to z kolei jest spadkobiercą M. S. i K. S.) a wobec wstrzymania przez Sąd Okręgowy Warszawa - Praga w Warszawie wykonania postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości przez inwestora skarżąca nadal pozostaje jej współwłaścicielem;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy ewentualny brak przesłanek materialnych do uwzględnienia żądania strony zawartych w prawie budowlanym może skutkować wydaniem decyzji negatywnej, a nie umorzeniem postępowania, zaś brak decyzji merytorycznej co do żądania strony stanowi uchylenie się organu od rozpoznania sprawy;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.c. poprzez nieuwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a to wobec oddalenia skargi na decyzję administracyjną tworzącą sytuację, w której - pomimo wstrzymania wykonania postanowienia o zasiedzeniu, a tym samym braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz tego, że skarżąca w dalszym ciągu pozostaje współwłaścicielem nieruchomości - proces budowlany zostaje uznany za zgodny z prawem, przez co tak niezrozumiała decyzja, nie spełnia wymogu pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie odpowiadającego wskazanym wymogom, w szczególności poprzez nierozpoznanie większości zarzutów zawartych we wniesionej skardze na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, co w rezultacie jest uchyleniem się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od kontroli działalności administracji publicznej.

II. naruszenie prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 32 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 11) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 poz. 1623) poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszającej tenże przepis z uwagi na niewstrzymanie przez organy nadzoru budowlanego prowadzenia robót budowlanych pomimo tego, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości wyrazili zgodę na rozbudowę domu a zatem roboty te wykonywane one są przez osoby nie posiadające prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnienieniu skarżąca podniosła, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w "części historycznej" uzasadnienia ograniczył się do wymienienia, naruszenia których przepisów prawa podniosła skarżąca. Nie odpowiada to wymogowi przedstawienia zarzutów, zwłaszcza że w dalszej, merytorycznej części uzasadniania Sąd odniósł się wyłącznie do jednego z zarzutów (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), nie odnosząc się nawet jednym zdaniem do pozostałych zarzutów. Przepis art. 134 § p.p.s.a. nakłada na sąd obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi.

Zdaniem skarżącej Sąd rozstrzygnął sprawę merytorycznie, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast wobec nierozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze Sąd nie dokonał kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej – art. 3 § 1 p.p.s.a. Gdyby kontrola ta była wnikliwa i rzetelna, potwierdziłaby naruszenie w zaskarżonej decyzji szeregu przepisów postępowania administracyjnego co obligowałoby Sąd do jej uchylenia. Niezasadne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż M. S. nie posiada przymiotu strony. Pojęcia strony zgodnie art. 28 k.p.a. nie można interpretować zacieśniająco. M. S. jest spadkobiercą współwłaścicieli nieruchomości: B. S. i M. S. M.S. do skargi na decyzję organu załączyła dwa postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku Sądu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim: z dnia [...] lutego 1998 r. sygn. I Ns 396/97 i z dnia 30 marca 2005 r., sygn. I Ns 304/04. Powyższe dokumenty, w połączeniu z postanowieniem o wstrzymaniu skuteczności postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości, w sposób wystarczający wykazuje istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego w żądaniu czynności organu (wstrzymania prowadzenia robót budowlanych). Skoro wstrzymano skuteczność postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości, to - co najmniej do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej M. S. - postanowienie to nie wywołuje skutków w zakresie prawa rzeczowego. Tym samym M. S. i Z. S. nie są obecnie wyłącznymi właścicielami nieruchomości przy ul. M. w N. Inwestor nie może dokonywać rozbudowy budynku bez zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Skarżąca żąda wstrzymania prowadzenia robót budowlanych ze względu na swój interes prawny (prawo współwłasności nieruchomości).

W ocenie skarżącej nie zachodzą żadne podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zarówno o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym. Sama okoliczność, że organy oraz Sąd stwierdziły brak przesłanek materialnych do wstrzymania robót prowadzonych na działce wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania.

W ocenie skarżącej organy nadzoru budowlanego uchyliły się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd winien uchylić naruszającą art. 105 § 1 k.p.a. decyzję umarzającą postępowanie oraz nakazać organowi rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, skoro żądanie podjęcia czynności pochodziło od osoby mającej interes prawny.

Umorzenie postępowania stanowi jednocześnie naruszenie art. 7 k.p.a, gdyż umarzając postępowanie w sprawie, organy nadzoru budowlanego nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a przez to nie uwzględniły interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (skarżącej). M. S. jest współwłaścicielem nieruchomości i zamieszkuje na niej, a zatem rozbudowa domu jednorodzinnego przez inwestorów narusza jej interes faktyczny jak i prawny. Sąd nie uwzględnił tego, że M. S. była stroną postępowania o zasiedzenie nieruchomości. Dysponując postanowieniem o wstrzymaniu wykonalności postanowienia stwierdzającego zasiedzenie nieruchomości Sąd zobligowany był poczynić ustalenia w przedmiocie własności nieruchomości, zaniechanie tego jest jednoznaczne z niepodjęciem czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy. Zasada prawdy materialnej obliguje organ do rozważenia, czy wobec wstrzymania wykonania postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości, inwestor dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone analizą przepisów Prawa budowlanego w kontekście norm prawa rzeczowego, co jest niezbędne dla wyjaśnienia sprawy.

W sytuacji, gdy sąd powszechny wstrzymuje wykonanie postanowienia o zasiedzeniu przez inwestora nieruchomości, a organ nadzoru budowlanego nie wstrzymuje prowadzenia robót budowlanych na tejże nieruchomości i nie traktuje współwłaściciela nieruchomości jako strony postępowania, ta tak wadliwa decyzja nie spełnia wymogu pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Skarżąca podkreśliła, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli na rozbudowę domu przez inwestora oznacza brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym roboty budowlane na nieruchomości przy ul. M. w N. są prowadzone bez wymaganego zgłoszenia. Uzasadnia to wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1) Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Z tych względów przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 §1 p.p.s.a.

Tymczasem zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego. Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), jak i art. 145 p.p.s.a., łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż – jak już wyżej wskazano - z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy.

Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny, czy zajęte przez organy stanowisko jest zasadne i znajduje oparcie w przepisach prawa. Takie działanie Sądu pierwszej instancji nosi znamiona uchylenia się od dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji pozwalającej "odczytać" przyczyny przyznania racji stanowisku danej strony bądź odmowy podzielenia podniesionego zarzutu. Uzasadnienie wyroku nie zawiera przedstawienia stanowiska Sądu w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i stosownej argumentacji natury faktycznej i prawnej.

W istotnych dla sprawy kwestiach Sąd ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń, bez wskazania stosownych argumentów pozwalających ocenić motywy przyjęcia danego stanowiska i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Sąd pierwszej instancji W istocie ograniczył uzasadnienie zaskarżonego wyroku do przytoczenia treści art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Po zacytowaniu przepisu art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, Sąd pierwszej instancji stwierdził: "Takie okoliczności w sprawie nie zaistniały". Wyjątkowo lakoniczne i ogólnikowe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji nie pozwala na odczytanie jakichkolwiek motywów Sądu, które legły u podstaw wydanego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie opiera się na konkretnych danych faktycznych. Brak też rozważenia stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł. Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, zdaje się nie dostrzegać, że w aktach niniejszej sprawy brak jest akt dotyczących postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, tj. decyzji Starosty Nowodworskiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] jak też akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji zmieniającej udzielone pozwolenie na budowę, tj. decyzji Starosty Nowodworskiego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Brak jest też projektu budowlanego, który pozwoliłby na należytą ocenę przedmiotowej inwestycji.

Akta administracyjne dotyczące tych postępowań pozwoliłyby odpowiedzieć na pytanie, czy inwestor dopuścił się czy też nie dopuścił się odstępstw od pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego. Organy obu instancji skupiły się na kwestii objętej postępowaniem przed sądem cywilnym, na tym czy tytuł własności nieruchomości przysługuje M. S., czy też M. i Z. S. Skoro brak jest w aktach sprawy powyższych decyzji, projektu budowlanego, dziennika budowy i oświadczenia kierownika budowy, to rodzi się pytanie na podstawie jakich dowodów i okoliczności Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, że obiekt został wzniesiony zgodnie z pozwoleniem na budowę.

Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie skontrolował w należyty sposób, czy istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przypomnieć też należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm. – aktualnie tekst jednolity: Dz. U. 2013 poz. 1409) dotyczące kwestii legalności prowadzonych robót budowlanych – której to kwestii dotyczy postępowanie w tej sprawie - może być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego z urzędu. W tych sprawach nawet pismo osoby nie mającej przymiotu strony daje organom podstawę do podjęcia działań w celu sprawdzenia legalności robót budowlanych i wówczas organ nadzoru budowlanego działa z urzędu.

Także okoliczność, czy określony podmiot posiada przymiot strony czy też takiego przymiotu nie posiada nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może działać. Organ nadzoru budowlanego winien bowiem sprawdzić uzyskane informacje. Jak bowiem stanowi art. 81 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych – art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

Nie sposób też nie dostrzec, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z jednej strony uznaje, że M. S. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a jednocześnie decyzję organ odwoławczy wydaje po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się w tej kwestii. Zauważyć też należy, iż ani organy administracji publicznej, ani Sąd pierwszej instancji nie powołały się na art. 28 k.p.a. - wskazany w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.