Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 229/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. P., A. P., A. K., M. K., U. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Tomyślu z dnia 26 kwietnia 2002 r. nr XL/283/2002 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. Konopnickiej - Obwodnica w Nowym Tomyślu oddala skargę


UZASADNIENIE

Uchwałą z 26 kwietnia 2002 r. nr XL/283/2002 Rada Miejska w Nowym Tomyślu uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego: ul. Konopnickiej - Obwodnica w Nowym Tomyślu. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2002 r. Nr 108 poz. 3019 z późn. zm.).

Pismem z 6 lutego 2017 r. K. P., A. P., U. Ś., A. K. i M. K. (dalej jako Skarżący), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działki oznaczone numerami [...] i [...] w miejscowości Glinno, oznaczone w miejscowym planie symbolem M (zabudowa wielorodzinna) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm., dalej jako u.z.p.). Zarzucili także zaniechanie obowiązku aktualizowania na bieżąco studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 32 i 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, dalej jako u.p.z.p.), a w konsekwencji brak należytej oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z aktualnym studium. Skarżący zarzucili naruszenie ich interesu prawnego poprzez takie ukształtowanie warunków zabudowy, które pozwala na niemal całkowitą dowolność zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, będących własnością Skarżących.

Uzasadniając skargę Skarżący napisali, że są właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym miejscowym planem:

1) K. i A. P. są współwłaścicielami na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej działki nr [...], oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MJ (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), sąsiadującej z działką nr [...] oznaczoną w miejscowym planie symbolem M (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna),

2) U. Ś. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...] i [...], oznaczonych w miejscowym planie symbolem MJ (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), sąsiadujących z działkami nr [...], [...] i [...], oznaczonymi w miejscowym planie symbolami odpowiednio: M (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - działka [...]), Z1 (tereny zieleni o funkcji izolacyjnej - działki [...] i [...]),

3) A. K. jest właścicielem działki nr [...], oznaczonej w miejscowym planie symbolem MJ1 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), sąsiadującej z działkami oznaczonymi numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...], oznaczonymi w miejscowym planie symbolami odpowiednio: M (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - działka [...]), Z1 (działki [...] i [...]),

4) M. K. jest właścicielem działki nr [...], oznaczonej w miejscowym planie symbolem MJ1 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), sąsiadującej z działkami nr [...], [...] i [...], oznaczonymi w miejscowym planie symbolami odpowiednio: M (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna - działka [...]), Z1 (tereny zieleni o funkcji izolacyjnej - działki [...] i [...]).

Skarżący ocenili, że przepisy zaskarżonej uchwały kształtują ich sytuację prawną. Ma to dotyczyć zarówno zagospodarowania działek, których są właścicielami, jak i działek sąsiadujących, w tym działek przeznaczonych w miejscowym planie pod zabudowę wielorodzinną (oznaczonych symbolem M). Nieruchomości skarżących bezpośrednio sąsiadują z działkami nr [...] i [...], przeznaczonymi pod "zabudowę wielorodzinną".

Skarżący przywołali postanowienia zaskarżonej uchwały, regulujące dopuszczalną budowę budynków wielorodzinnych: małe domy mieszkalne (§ 2 ust. 1 pkt 4). W "ustaleniach szczegółowych" opisano: charakter budynków: 4 kondygnacje (w tym poddasze użytkowe), dachy strome, kryte dachówką lub materiałem imitującym dachówkę, obowiązek opracowania dla poszczególnych terenów planów zagospodarowania, które określą układ budynków oraz usytuowanie obiektów i urządzeń towarzyszących (parkingi, garaże, śmietniki, itp.), możliwość zmiany zabudowy wielorodzinnej na jednorodzinną (konieczność opracowania planu zagospodarowania terenu) - § 2 ust. 1 pkt 12 lit. a-c Uchwały. Nadto w § 2 ust. 3 miejscowego planu przewidziano orientacyjną chłonność terenu po zrealizowaniu pełnego programu, na 2 tys. mieszkańców (ca 68 ha).

Skarżący ocenili, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono w pełni postanowień art. 1 i art. 10 u.z.p. Żaden zapis planu nie odnosi się do zasady zrównoważonego rozwoju. W odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej postanowienia planu nie określają dopuszczalnej wysokości kondygnacji, czy dopuszczalnej wysokości budynku. Miejscowy plan w ogóle nie określa dopuszczalnych gabarytów budynków ani wskaźników intensywności zabudowy. Dodatkową komplikacją jest użycie w planie niedookreślonego zwrotu "małe domy mieszkalne". Uchwała rady miejskiej nie zawiera definicji małych domów mieszkalnych. Nie zawierają takiej definicji (i w dniu podjęcia uchwały nie zawierały) także przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, wykorzystując tak lakoniczną regulację, właściciele działek nr [...], [...], [...], [...] planują budowę budynków wielorodzinnych i stoją na stanowisku, że nie obowiązują ich żadne ograniczenia co do gabarytów projektowanych budynków. Inwestorzy zaplanowali budowę:

1) na działce numer [...] jednego budynku wielorodzinnego dla około 80 mieszkań, de facto pięciokondygnacyjnego, określonego jako cztery pełne kondygnacje plus dodatkowo poddasze "nieużytkowe" (przy czym poddasze to ma wysokość pełnej kondygnacji),

2) na działkach numer [...], [...] i [...] jednego budynku wielorodzinnego dla 23 lokali mieszkalnych, czterokondygnacyjnego, przy czym czwarta kondygnacja miałaby obejmować również antresolę i łącznie mieć wysokość ok. 6 metrów (de facto wysokość dwóch kondygnacji).

Skarżący wskazali, że Starosta Nowotomyski interpretuje postanowienia miejscowego planu w ten sposób, że jedynym ograniczeniem sposobu zabudowy wielorodzinnej na terenie objętym planem jest liczba kondygnacji. Wobec braku definicji małych domów mieszkalnych oraz braku określenia dopuszczalnej wysokości pojedynczej kondygnacji lub granicznych gabarytów budynków wielorodzinnych, rada miejska dała właścicielom nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną niemal pełną dowolność kształtowania tej zabudowy.

Skarżący podkreślili, że zgodnie z art. 32 i art. 33 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinno być na bieżąco aktualizowane. Zdaniem Skarżących tym samym ocena zgodności miejscowego planu ze studium powinna opierać się na przepisach u.p.z.p., a nie ustawy wcześniej obowiązującej. Wprawdzie - zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 u.p.z.p. - studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc, nie oznacza to jednak, iż nie podlegają zmianom lub aktualizacji. Na mocy przepisu art. 32 u.p.z.p. rady mają obowiązek oceny (w formie uchwały) aktualności studium i planów miejscowych; przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych rady mają obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności studium z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2 obowiązującej ustawy. Przepis art. 33 u.p.z.p. mówi wręcz o konieczności zmiany studium, jeżeli wynika to ze zmiany ustaw. W przedmiotowej sprawie, według wiedzy Skarżących, studium leżące u podstaw zaskarżonego miejscowego planu, nie było aktualizowane.

Skarżący ocenili, że zestawienie obowiązującego zakresu regulacji miejscowych planów z zakresem regulacji zaskarżonej uchwały pokazuje dobitnie, jak niewystarczające, nieprzystające do obowiązujących przepisów prawnych, są postanowienia zachowującego moc i niezmienianego od 2002 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru 68 ha gminy Nowy Tomyśl. Wprowadzone ograniczenia nie mogą być iluzoryczne i pomijać zasady ładu przestrzennego, lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy, a także uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem Skarżących postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dla działek nr [...] i [...] naruszają ich interes prawny poprzez takie ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, które potencjalnie pozwala na całkowitą dowolność zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, będących własnością Skarżących. Brak jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jego obligatoryjnych, wymaganych przepisami prawa, elementów. Nie określono w planie maksymalnego i minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy ani dopuszczalnej wysokości obiektów budowlanych czy wysokości kondygnacji. Plan nie zawiera żadnych postanowień dotyczących niezbędnej infrastruktury towarzyszącej. W planie użyto określenia "małe domy mieszkalne", bez doprecyzowania znaczenia tego sformułowania. Naruszenie to ma bezpośrednio rzutować na interes prawny skarżących.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Nowego Tomyśla, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, zawiadomienie o toczącym się postępowaniu A. G. i R. M. - właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] oraz uwzględnienie wniosków dowodowych zawartych w odpowiedzi na skargę.

Pełnomocnik zaznaczył, że żądania Skarżących nie są tożsame. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zażądano uchylenia zaskarżonej uchwały w części obejmującej nieruchomości oznaczone symbolem M (zabudowa wielorodzinna) i postanowienia dotyczące zabudowy wielorodzinnej, natomiast w skardze zażądano stwierdzenia nieważności w części obejmującej działki nr [...] i nr [...], oznaczone w miejscowym planie symbolem M (zabudowa wielorodzinna).

Uzasadniając konieczność udziału właścicieli działek nr [...] i nr [...] w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnik napisał, że wynik postępowania przed Sądem może mieć wpływ na interes prawny współwłaścicieli tych działek. Pełnomocnik ocenił, że wypowiedzenie się przez współwłaścicieli działek co do żądań Skarżących jest niezbędne, a ponieważ osoby te pozostają w sporze ze Skarżącymi, nie można wykluczyć ugodowego rozwiązania sporu.

Zdaniem pełnomocnika Burmistrza, nikt ze Skarżących nie ma legitymacji procesowej czynnej. Pełnomocnik wywiódł, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały żadne ze Skarżących nie było właścicielem ani nie posiadało żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, których są właścicielami w dacie wniesienia żądania do usunięcia naruszenia prawa. Nie można zatem twierdzić, że podjęcie zaskarżonej uchwały naruszyło interes prawny Skarżących, bowiem w dacie podjęcia uchwały interesy te nie istniały.

Pełnomocnik podkreślił, że pomiędzy Skarżącymi a A. G. i R. M. toczy się spór, w związku z dwoma postępowaniami administracyjnymi, jakie były prowadzone przed Starostą Powiatu Nowotomyskiego, na wniosek wymienionych osób, o zatwierdzenie projektów budowlanych oraz wydanie dwóch pozwoleń na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wraz z zagospodarowaniem terenu i wewnętrzną instalacją gazową: pierwszego na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...] i [...]; drugiego na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Skarżący, dla których rozstrzygnięcia wydane w tych postępowaniach okazały się w zasadzie korzystne, gdyż zarówno organ I, jak i organ II instancji orzekły o odmowie wydania stosownych pozwoleń, nie zgadzają się z oceną przesłanek tej odmowy przez obydwa te organy. Skarżący oceniają bowiem, że to miejscowy plan jest wadliwy.

Pismem z 29 maja 2017 r. pełnomocnik Skarżących sprecyzowała stanowisko Skarżących. Napisała, że Skarżący wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 "ustalenia szczegółowe" - pkt 12, oraz odpowiedniej części graficznej (rysunku planu stanowiącego załącznik do uchwały) w zakresie obejmującym działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w miejscowości Glinno, gmina Nowy Tomyśl, oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem M (zabudowa wielorodzinna), ewentualnie o uchylenie zaskarżonej uchwały w ww. części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarazem Sąd zaznacza, że skoro niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte i niezakończone przed dniem 1 czerwca 2017 r., to z woli ustawodawcy do postępowania należało stosować przepisy p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), a to na podstawie art. 17 ust. 1-2 ustawy nowelizującej. Powyższe oznacza także obowiązek wykazania, że strona skarżąca dopełniła wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 19 czerwca 2017 r., II SA/Gd 536/16; CBOSA).

Podstawę prawną wniesioną w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., zwanej dalej u.s.g.), także w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy skargi podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnione zostały wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: (1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, (2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, (3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego

(E. Radziszewski. Komentarz do art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Lex). Wprawdzie w art. 7 u.z.p. napisano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest "przepisem gminnym", to jednak został on ustanowiony na podstawie upoważnienia ustawowego w drodze uchwały rady gminy (rady miejskiej), powszechnie obowiązujący na obszarze działania rady, która go ustanowiła. Zaskarżona uchwała zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Dalej Sąd stwierdza, że wbrew argumentom odpowiedzi na skargę, Skarżący skutecznie wezwali do usunięcia naruszenia prawa. Zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jak i skarga dotyczą nieruchomości oznaczonych symbolem zabudowy wielorodzinnej. Zdaniem Sądu ta okoliczność, że skarga została zawężona do zabudowy wielorodzinnej w części obejmującej konkretne działki - nie ma znaczenia dla oceny spełnienia tego wymogu. Nie ulega wątpliwości, że wezwanie umożliwiło organowi odniesienie się do zarzutów podniesionych następnie w skardze. Innymi słowy zarzuty zamieszczone w skardze były wcześniej podniesione w wezwaniu. To sytuacja odwrotna miałaby znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2011 r., II OSK [...]; CBOSA).

Dalej Sąd wskazuje, że w sprawie został zachowany trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Jako bezpodstawną Sąd ocenia, zawartą w odpowiedzi na skargę, sugestię dotyczącą przyznania R. M. i A. G. statusu uczestnika postępowania. Przepisy art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. stanowią, że osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania, na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Zdaniem Sądu ww. art. 33 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach w których przedmiotem kontroli jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to bez względu na interes prawny osoby trzeciej w wyniku postępowania sądowoadministracyjnego tj. oddalenia skargi lub stwierdzenia nieważności planu w całości lub części. W myśl art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jest to ogólna reguła, której rozszerzenie następuje w przepisach art. 33 § 1, § 1 a, § 1b i § 2 P.p.s.a. W myśl § 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (uczestniczy z urzędu). W paragrafach 1a i 1b ustawodawca ograniczył krąg uczestników z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko do tych z nich, którzy w odpowiednim czasie złożą wniosek o przystąpienie. Sąd podziela stanowisko zawarte w postanowieniu WSA w Gdańsku z 19 czerwca 2017 r., II SA/Gd 536/16 (CBOSA), że w art. 33 § 1, § 1 a i § 1 b P.p.s.a. chodzi o takie osoby, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, co zakłada, że takie postępowanie w ogóle miało miejsce. W myśl natomiast § 2 udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...). W tym ostatnim przypadku chodzi jednak nie o interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, lecz w postępowaniu administracyjnym, gdyż przepis mówi "jeżeli wynik tego postępowania" wyraźnie nawiązując do użytego w tym zdaniu zwrotu "w postępowaniu administracyjnym". Przykładowo zatem może chodzić o podmiot pominięty przez organ w postępowaniu administracyjnym, a mający w nim interes prawny. Zatem cytowane regulacje odnoszą się do spraw w których przedmiotem skargi jest akt wydany "w postępowaniu administracyjnym". Tymczasem w niniejszej sprawie została zaskarżona uchwała.

Dalej trzeba wskazać, że także przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie którego została wniesiona skarga, nie stanowi podstawy do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na uchwałę gminy innego podmiotu, niż wnoszący skargę (por. postanowienie NSA z 08 lutego 2017 r., II OZ 71/17 i cytowane tam orzecznictwo; CBOSA). Powyższe stanowisko Sąd w pełni podziela. Znaczenie ma bowiem ta okoliczność, że ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd administracyjny dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Przedmiotem oceny nie jest interes innych podmiotów, których w ten czy inny sposób plan dotyczy. Także podmiotów zainteresowanych utrzymaniem w obrocie prawnym zakwestionowanych przepisów prawa miejscowego.

Również jako bezpodstawny Sąd ocenia argument odpowiedzi na skargę, że Skarżący, którzy nabyli działkę już po dniu wejściu w życie miejscowego planu, nie mogą skutecznie zarzucać naruszenia ich interesu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dawno ustabilizował się pogląd, że okoliczność nabycia nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uzasadnia odmowy przyznania legitymacji skargowej. Nabycie nieruchomości objętej miejscowym planem nie oznacza automatycznie, że nabywcy tej nieruchomości nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd w pełni podziela stanowisko, że u podstaw legitymacji skargowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. leży aktualny interes prawny. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., które posiadał poprzedni właściciel. Dotychczasowy właściciel wraz ze zbyciem nieruchomości traci na rzecz nowego właściciela, będącego jego następcą prawnym, niezrealizowane uprawnienie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. To zaś oznacza, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (lub właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z 04 kwietnia 2014 r. II OSK 2684/12 i wymienione tam orzecznictwo NSA; z nowszych orzeczeń: wyrok NSA z 29 lipca 2016 r. II OSK 2859/14; CBOSA). Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie przed nabyciem nieruchomości nie stanowi samoistnej przeszkody do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., o ile poprzedni właściciel "nie skonsumował" wcześniej tych uprawnień wobec zaskarżonej uchwały. W przywołanym wyroku z 04 kwietnia 2014 r. II OSK 2684/12, NSA podkreślił, że odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności, albowiem zgodnie z treścią art. 64 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy i tylko w zakresie nie naruszającym istoty prawa własności. Także zasada prawa do sądu przemawia za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości, to jest po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej ocenie Sądu podlegało, czy interes prawny lub uprawnienie Skarżących (któregokolwiek ze Skarżących) zostało naruszone zaskarżoną uchwałą. Ocena ta ma istotne znaczenie, także proceduralne. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest ww. art. 101 ust. 1 u.s.g.

W najnowszym orzecznictwie NSA podkreśla, że na wstępnym etapie badania skargi rzeczą sądu administracyjnego jest ustalenie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem. Oceniając legitymację procesową strony skarżącej należy wyjść od podstawowych ustaleń związanych z aktualnym stanem zagospodarowania określonego terenu i stanem przewidzianym w uchwalonym planie miejscowym. Następnie należy ocenić, czy wskutek postanowień nowego planu może dojść do pogorszenia sytuacji właściciela oznaczonych nieruchomości w kontekście przysługujących mu uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi immisjami (art. 140 i 144 k.c.) – wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., II OSK 1141/16 (CBOSA). Istotna jest analiza twierdzeń strony skarżącej wskazujących na ewentualne oddziaływanie zaskarżonej uchwały na jej sytuację prawną związaną z prawem własności do nieruchomości.

Sąd w tym miejscu zauważa, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie K.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie taki podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie ww. przepisów nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący, na podstawie ww. przepisów, musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego, czy interesu faktycznego. Interes prawny skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

O interesie prawnym można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83).

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Zaznaczyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121), orzekł, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny przypomniał, iż charakter prawny skargi, wynikającej z art. 101 u.s.g., był już przedmiotem oceny Trybunału i podkreślił, że Trybunał podtrzymuje dotychczasową linię orzeczniczą. A mianowicie, w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84), Trybunał stwierdził, iż skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Rozumienie interesu prawnego z art. 101 ust. 1 pozwala na ocenę, czy interes ten ma charakter wyłącznie indywidualny, czy też może to być interes szerszy, grupowy czy wręcz powszechny - wszystkich mieszkańców gminy. Uchwała organu gminy może bowiem naruszyć dwojakiego rodzaju interes prawny: interes podmiotu o charakterze indywidualnym oraz interes określonego podmiotu, także jako członka większej społeczności (mieszkańców), których interesy są identyczne ( por. OTK-A 2008/7/121).

A zatem, tak skonstruowany przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. istotnie rzutuje na legitymację skarżącego.

Skarżący, jako źródło swojego naruszonego zaskarżonym miejscowym planem interesu prawnego, wskazują sposób zagospodarowania konkretnych działek sąsiadujących z ich działkami, działek przeznaczonych w miejscowym planie pod zabudowę wielorodzinną (oznaczonych symbolem M). Skarżący wskazują, że w odniesieniu do zabudowy wielorodzinnej postanowienia planu nie określają dopuszczalnej wysokości kondygnacji, czy dopuszczalnej wysokości budynku, nie określają dopuszczalnych gabarytów budynków ani wskaźników intensywności zabudowy. Dodatkową komplikacją jest użycie w planie niedookreślonego zwrotu "małe domy mieszkalne. Zdaniem Skarżących postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej dla działek nr [...] i [...] naruszają ich interes prawny poprzez takie ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności, które potencjalnie pozwala na dalece idącą, bo ograniczoną tylko ilością kondygnacji, swobodę zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, będących własnością Skarżących.

Sąd, po analizie dodatkowych materiałów nadesłanych przez pełnomocnika Burmistrza, stwierdza że nie podziela stanowiska Skarżących, że ich interesy prawne, każdorazowo wywodzone z prawa własności nieruchomości należących do poszczególnych Skarżących, zostały naruszone.

Przedstawiając w dalszej części niniejszego uzasadnienia rozważania w kwestii braku interesu prawnego każdego ze Skarżących w zaskarżeniu uchwały - w części obejmującej działki oznaczone numerami [...] i [...], w tym miejscu Sąd powtarza, że nie ulega kwestii, iż jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Ponadto zasadą jest, że - stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jednakże Sąd podkreśla, że stoi na stanowisku, iż brak interesu prawnego może uzasadniać oddalenie skargi, kiedy dotyczy to sytuacji, gdy kwestia ta wymaga wnikliwego badania, a zatem merytorycznych ustaleń, a w konsekwencji merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Krakowie z 07 lutego 2017 r., II SA/Kr [...]; CBOSA).

Zgodnie z dominującą linia orzeczniczą, jeśli skarżący ma nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowanym planem i jego ustalenia dokonują zmian w przeznaczeniu nieruchomości, to już to wystarczy do uznania, że jego interes prawny został naruszony (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., II OSK [...] i wskazane tam orzecznictwo tego sądu; CBOSA). NSA podkreślił, że sąd I instancji powinien badać zakres naruszenia interesu prawnego Skarżących na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Zdaniem NSA, jeżeli skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem miejscowym i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, jest to już wystarczające do oceny prawnej, czy interes prawny skarżącego został naruszony. Sąd podziela stanowisko zawarte w ww. orzeczeniu NSA, że tym samym każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego oraz jest on właścicielem takiej nieruchomości na dzień wydania wyroku przez sąd.

W niniejszej sprawie stwierdzony przez Sąd brak interesu prawnego Skarżących, a w konsekwencji brak naruszonego interesu prawnego, to nie brak oczywisty. Wymagał badania, a zatem - w konsekwencji - merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie nie można było bowiem a limine stwierdzić, że skarga została wniesiona przez osoby nie mające legitymacji skargowej. Sąd, przed wydaniem orzeczenia w sprawie był obowiązany do zbadania aktualnych granic działek o numerach [...] i [...] (działek objętych skargą) a także granic działek należących do Skarżących, które to działki nie były wyodrębnione geodezyjnie w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (k. 122-125). Dopiero na tej podstawie stała się możliwa ocena aktualnego interesu prawnego każdego ze Skarżących. Przeprowadzona ocena sąsiedztwa pozwoliła Sądowi stwierdzić, że ustalenia dotyczące zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem M, w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...] nie dokonują zmian w przeznaczeniu prawnym nieruchomości należących do Skarżących. Ogólnikowe postanowienia zaskarżonej uchwały, dotyczące zabudowy wielorodzinnej, komplikacja polegająca na użyciu w tekście planu niedookreślonego zwrotu "małe domy mieszkalne" oznaczała konieczność bardziej wnikliwego zbadania, czy interes prawny poszczególnych Skarżących nie został naruszony. Z tego powodu Sąd skargę oddalił, nie zaś odrzucił.

Sąd podkreśla, że znaczenie ma to, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Sąd zaznacza, że Skarżący kwestionowali wyłącznie przepisy miejscowego planu dotyczące działek innych niż działki będące ich własnością, co zresztą potwierdził zawodowy pełnomocnik Skarżących, w piśmie z 29 maja 2017 r. (k. 107). Nadto, zdaniem Sądu, zakwestionowane przepisy, w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...], nie wpływają na sytuację prawną Skarżących, bowiem nie oddziałują prawnie na możliwość zagospodarowania nieruchomości Skarżących, które to działki zostały wyodrębnione geodezyjnie po dacie uchwalenia miejscowego planu. Z samego faktu posiadania własności nieruchomości w sąsiedztwie działek objętych kwestionowanymi postanowieniami planu nie może wynikać interes prawny. Interes ten, jak już wskazano wyżej, wynikać musi z konkretnej normy prawa materialnego. Skarżący nie wykazali w istocie, naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które miałoby charakter bezpośredni, zindywidualizowany, aktualny i realny. Podkreślić przy tym należy, że obowiązek wykazania takiego naruszenia spoczywał na skarżących. Wywodzenie go z sąsiedztwa z działkami objętymi skargą jest niewystarczające, gdyż wskazuje jedynie na posiadanie interesu faktycznego. Powołanie się na regulację z art. 144 k.c. w piśmie procesowym z dnia 27 maja 2017 r. nie zostało powiązane z naprowadzeniem i skonkretyzowaniem takich okoliczności, które wskazywałyby na to, iż z uchwaleniem planu wiązać się będzie podejmowanie względem nieruchomości skarżących działań, które ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, zakłócać będą korzystanie z tychże nieruchomości.

Z tego powodu Sąd stwierdził, że nie jest władny skontrolować, czy ustalenia miejscowego planu, dotyczące działek objętych skargą, są zgodne z prawem. Z uwagi na oddalenie skargi z wyżej wskazanej przyczyny, zbędne stało się odnoszenie do pozostałych zarzutów skargi.

Na marginesie Sąd zaznacza, że – jak wynika z nieprawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Po 664/16 (CBOSA) – Skarżący aktywnie uczestniczą w postępowaniu z wniosku inwestorów – właścicieli działek objętych niniejszą skargą – o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zaaprobował m.in. stanowisko organu II instancji wskazujące na konieczność dokładnego określenia i ustalenia pojęcia "mały dom mieszkalny" w kontekście zapisu planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej. Tym samym Sąd stanął na stanowisku, że kwestionowane w niniejszej sprawie pojęcie podlega wykładni i może być podstawą rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.