Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 989/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 84 i 85 w zw. z art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska -Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 252/12 w sprawie ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt: II SA/Ke 252/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą: "budowa drogi gminnej na Osiedlu 22-go Lipca w Chmielniku".

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 14 lipca 2009 r. Gmina Chmielnik wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach opisanego wyżej przedsięwzięcia. W załączonej do wniosku karcie informacyjnej zaznaczono, że planuje się wykonanie nawierzchni asfaltowej o długości ok. 115m i szerokości jezdni 6,0m oraz jednostronnego chodnika szerokości 2,0m wraz ze stanowiskami parkingowymi (ok. 15 sztuk) o nawierzchni z kostki brukowej. Łączna powierzchnia terenu pod inwestycję wynosi ok. 1228 m2.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł G. G. – współwłaściciel działek nr 973/3, 973/4 i 975/5, sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja, podnosząc zarzut zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i wskazując na możliwość innego bezpieczniejszego poprowadzenia planowanej drogi przez działkę nr 987/4. Ponadto zdaniem autora odwołania, wykonanie drogi na działce nr 973/7 narusza prawo własności właścicieli działki nr 973/5 i spowoduje konieczność wycinki drzew.

Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazało, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w związku z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przedmiotowa inwestycja zaliczona jest do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik, po zasięgnięciu opinii Starosty Kieleckiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, na podstawie art. 63 ust. 1 i 2 ustawy, odstąpił od obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji spełnia wszystkie określone przepisami wymogi. W osnowie stwierdzono, stosownie do art. 84 ust. 1 ustawy, brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w uzasadnieniu natomiast ustalono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, że planowane do wycinki drzewa nie stanowią pomników przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji określił, że realizacja inwestycji będzie zaprojektowana tak, aby wyeliminować i zminimalizować uciążliwości związane z oddziaływaniem na grunty zielone i drzewa owocowe. Zarzut zaprojektowania drogi w sposób zagrażający bezpieczeństwu jej użytkowników Kolegium uznało za przedwczesny i nie dotyczący postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Podkreślono jednak, powołując się na stanowisko zaprezentowane w opinii sanitarnej, że wykonanie na nieutwardzonej nawierzchni drogi asfaltowej zmniejszy emisję spalin do atmosfery.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. G. wskazał na pobieżne rozpatrzenie odwołania przez organ, o czym świadczy postanowienie Kolegium z dnia 14 lutego 2012 r. prostujące z urzędu oczywiste omyłki pisarskie.

Skarżący powtórzył zarzuty odwołania dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także konieczności wycinki drzew. Podniósł, że planowana droga gminna przez sam środek osiedla będzie uciążliwa dla mieszkańców z powodu znacznego natężenia ruchu pojazdów. Jego zdaniem powinna to być droga osiedlowa o odpowiednich parametrach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Przepisy dotyczące ocen środowiskowych mają na celu weryfikację oddziaływania inwestycji kwalifikowanych, a więc takich, które powodują albo mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla środowiska. Dlatego postępowanie w sprawie uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia przeprowadza się przed wydaniem decyzji zezwalającej na inwestycję (art. 72 ust. 1 ustawy). Postępowanie to dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (por. wyroki NSA: z dnia 22 kwietnia 2010 r., II OSK 696/09; z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 988/09).

Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zważywszy na ustalony prawidłowo opis i zakres inwestycji, w ocenie Sądu organy obu instancji trafnie uznały, że planowane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397), które wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 60 ustawy. Jednakże, zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 i art. 72 ust. 1 ustawy, wszczętych tak jak w rozpoznawanej sprawie przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. przed dniem 15 listopada 2010 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Zastosowanie w niniejszej sprawie miało zatem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Sąd wskazał, że na podstawie art. 173 ust. 2 ustawy, do czasu wydania przepisów, o których mowa w art. 60 ustawy, za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (pkt 1); za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony (pkt 2). Zgodnie zatem z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. przedmiotową inwestycję zalicza się do grupy przedsięwzięć mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a tym samym mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja mieści się bowiem w dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 56 tego rozporządzenia, obejmującej "drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg".

W ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. W brzmieniu tego ostatniego przepisu, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia; usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy). Z kolei, stosownie do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 156 ustawy, przed wydaniem postanowienia, organ zobowiązany jest, do zasięgnięcia opinii starosty oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik zwrócił się do Starosty Kieleckiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach o wydanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Oba organy (Starosta postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2009 r., Inspektor Sanitarny w opinii z dnia 4 sierpnia 2009 r.) nie stwierdziły potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z uwagi na informację o planowanym przedsięwzięciu, szczegółowe kryteria związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia zawarte w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., krótkotrwałe negatywne oddziaływanie na środowisko przedsięwzięcia w fazie jego realizacji. Organy opiniujące uznały zatem w ramach swych kompetencji, że planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie publiczne, jak również na formy ochrony przyrody. W opinii sanitarnej zaakcentowano, że wykonanie nawierzchni asfaltowej zmniejszy emisje pyłów do atmosfery, upłynni ruch, zmniejszy ilość spalin i poziom hałasu. Zwiększy się bezpieczeństwo i komfort jazdy oraz bezpieczeństwo ruchu pieszego. Inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla jakości wód, gruntów oraz klimatu akustycznego.

Po uzyskaniu wymaganych dyspozycją art. 64 ust. 1 ustawy opinii i uzgodnień Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik wydał w dniu 13 sierpnia 2009 r. postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy. W postanowieniu tym odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Treść tego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 63 ust. 1 ustawy, albowiem określa: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia; usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2.

Sąd podkreślił, że w następstwie prawidłowo przeprowadzonego postępowania, jak trafnie oceniło Kolegium, Burmistrz Miasta i Gminy Chmielnik wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zachowując tryb określony w art. 84 ustawy, w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, czyniąc charakterystykę przedsięwzięcia załącznikiem do tej decyzji. Zgodnie z art. 84 ustawy w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dodatkowo, jak stanowi o tym art. 85 ustawy uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a., w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, powinno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Powyższa procedura, zdaniem Sądu, została zachowana. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego uprawnione jest stanowisko, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Chmielnik z dnia [...] listopada 2011 r. w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 84 i art. 85 ustawy. Uzasadnienie decyzji zawiera niezbędne elementy dotyczące rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia z uwzględnieniem trzech wariantów i ich ocenę, jego usytuowanie, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, a także określa rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do powyższych uwarunkowań. Ustalenia organu o lokalnym zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, ograniczonym do placu budowy i terenów przyległych, okresowych uciążliwościach do czasu zakończenia budowy, są w pełni wiarygodne. Zapewnienie przy wykonywaniu przedsięwzięcia, zastosowania nowoczesnych i sprawdzonych technologii i rozwiązań technicznych o możliwie najniższej awaryjności, w celu zminimalizowania jego oddziaływania na środowisko na etapie budowy w pełni umożliwia jego realizację w zgodzie z warunkami w zakresie ochrony środowiska. Nie istnieją również prawne ani faktyczne przeszkody do zmiany kategorii istniejącej drogi osiedlowej na drogę gminną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji brak podstaw do przyjęcia, że dwumetrowa szerokość planowanego przy drodze chodnika narusza przepisy prawa, skoro taki wymóg określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia nie wynika konieczność wycinki drzew objętych ochroną, znajdujących się na trasie projektowanej drogi w wariancie przyjętym do realizacji, natomiast organ zagwarantował w decyzji, że realizacja inwestycji powinna być zaprojektowana i prowadzona tak, by wyeliminować i zminimalizować uciążliwości związane z jej oddziaływaniem na grunty zielone i drzewa owocowe znajdujące się na działce sąsiadującej z terenem przedsięwzięcia od strony północnej.

Ponadto skarżący nie przedstawił żadnych, wynikających z przepisów prawa dotyczących ochrony środowiska zarzutów, potwierdzających przeciwwskazania do realizacji planowanego przedsięwzięcia. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji analizowano i oceniano bezpośredni i pośredni wpływ inwestycji na środowisko oraz zdrowie i warunki życia. Z uwagi na zakres i charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przedmiotem rozważań organu nie mogły być kwestie bezpieczeństwa w ruchu drogowym ani konkretne rozwiązania projektowe, w tym parametry techniczne drogi oraz kwestie własnościowe. Te bowiem zagadnienia będą rozstrzygnięte na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Sądu opisane wyżej okoliczności sprawy uprawniały organy administracji do stwierdzenia, że nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano, że postępowanie obu organów przeprowadzone zostało prawidłowo, zastosowano właściwe normy prawa materialnego, a uzasadnienia decyzji odpowiadają zarówno przepisom ustawy, jak i dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Nadto Kolegium odniosło się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania, zachowując obowiązki określone w art. 8 i 9 k.p.a. Decyzje obu instancji w sposób wyczerpujący wyjaśniały, z jakich przyczyn realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zdaniem Sądu argumentacja ta w świetle prawidłowych ustaleń organów jest przekonująca.

Skargę kasacyjną od powyżej opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł J. G., który zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie art. 84 i 85 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez przyjęcie, że zachowana została procedura przeprowadzenia należytej informacji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaprezentowane przez organy uzasadnienie wyboru wariantu I jako "najkrótszego uzupełnienia brakującego ogniwa dla uzupełnienia ciągłości powiązań komunikacyjnych" jest nielogiczne, gdyż w wariancie II uzupełnienie byłoby równie krótkie. Poza tym używając tego argumentu decyzja nie zawiera żadnych danych na uzasadnienie takiego stwierdzenia, co nie pozwala na kontrolę słuszności tej tezy. Równie gołosłowne są stwierdzenia co do braku konieczności wycinki drzew na terenie sadu w wariancie I. Brak dostatecznej dokumentacji, która ten fakt by potwierdziła. Usytuowanie drogi kosztem użytkowanego sadu jest większym zagrożeniem dla środowiska niż likwidacja trawnika nazwanego w decyzji pasem zieleni.

Decyzja, dokonując wyboru wariantu I z góry dostosowuje ten wybór do projektu budowy ulicy z parkingami, przesądzając tym samym jego prawidłowość. Tymczasem to projekt powinien być dostosowany do uwarunkowań terenu i jego uciążliwości dla środowiska. Skoro pas w wariancie II nie pozwala na usytuowanie parkingów w taki sposób, jak przewiduje projekt, decyzja powinna rozważyć czy przy przyjęciu tego wariantu przebiegu ulicy istnieje możliwość innego usytuowania parkingów w taki sposób aby nie stwarzały zagrożenia dla ludzi.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, przy podniesionych mankamentach uzasadnienia decyzji trudno uznać charakterystykę przedsięwzięcia i wybór wariantu za prawidłowe, a tym samym za słuszne stanowisko Sądu dotyczące oceny tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono naruszenie 84 i 85 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.).

Podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W ramach tej podstawy kasacyjnej nie jest dopuszczalne podnoszenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czego dotyczy podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy 84 i 85 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, są przepisami postępowania, co wprost wynika z ich treści. Przepis art. 85 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga uzasadnienia, a w ust. 2 wskazuje na dodatkowe – obok wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei ust. 3 reguluje kwestie podania decyzji do publicznej wiadomości stanowiąc, że "Organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78". Również art. 84 cyt. ustawy dotyczy struktury decyzji środowiskowej stanowiąc, że "W przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Niewątpliwie więc powyższe przepisy regulując kwestie elementów decyzji i sposobu podawania jej do publicznej wiadomości są przepisami postępowania, a zwłaszcza nie określają materialnoprawnej podstawy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczność, że określony przepis został zamieszczony w ustawie materialnego prawa administracyjnego nie oznacza automatycznie, że ma on charakter przepisu zawierającego normę materialnoprawną, tj. normę określającą przesłanki kształtowania sytuacji prawnej adresatów działań administracji i podlegającą konkretyzacji i indywidualizacji w drodze aktu administracyjnego.

Nie mógł być zatem uwzględniony zarzut naruszenia powyższych przepisów podnoszony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, zwłaszcza gdy się dodatkowo zważy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się właśnie na kwestii procesowej, tj. na nieprawidłowości uzasadnienia decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji, jego gołosłowności i braku logiki argumentowania, a w konsekwencji na niewłaściwej ocenie tego uzasadnienia przez Sąd pierwszej instancji.

Należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Autor skargi kasacyjnej kwestionując niewłaściwą ocenę przez Sąd pierwszej instancji "mankamentów" uzasadnienia decyzji organów nie zakwestionował żadnych przepisów prawa materialnego, tym bardziej więc nie mógł wskazać na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zatasowanie przez Sąd pierwszej instancji i jakie powinny być prawidłowe – w jego przekonaniu – ich wykładnia i sposób zastosowania.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie dezawuuje co do zasady takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10, LEX nr 1415244). Sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia procedury administracyjnej w sposób pośredni. Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania zarzutu za niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że naruszenia art. 84 i 85 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) skarżący kasacyjnie nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego.

Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, skład orzekający w niniejszej sprawie potraktował wspomniany wyżej zarzut naruszenia art. 84 i art. 85 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jako zarzut polegający na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji powyższych przepisów procesowych, które to naruszenie miało uzasadniać – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...]. Tak zidentyfikowany zarzut naruszenia art. 84 i art. 85 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie jest uzasadniony, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] zawiera wszystkie elementy określone w powyższych przepisach, a zatem Sąd pierwszej instancji zasadnie nie stwierdził naruszenia tych przepisów przez organ administracji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.