Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2166/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Monika Sawa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i A. B. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 września 2018 r. nr KR I R 33/18 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia [...] września 2020r., nr [...] działając z urzędu

- w pkt. 1 stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] z naruszeniem prawa - w części dotyczącej udziału objętego księgą wieczystą [...], wynoszącego [...] w nieruchomości wspólnej, który to udział związany jest z prawem odrębnej własności lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] nr [...], dla którego Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...];

- (pkt. 2.) w pozostałym zakresie uchyliła decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] i sprawę przekazała do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...];

- w pkt. 3 uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] i sprawę przekazała do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Przedwojenna nieruchomość zabudowana pięciokondygnacyjną kamienicą frontową i pięciokondygnacyjną oficyną jest położona przy ul. [...] (oznaczenie hipoteczne nr [...]) i zajmuje powierzchnię [...] m2. Obecnie na tą nieruchomość składają się [...] działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz działka nr [...] o pow. 220 m2, łącznie 843 m2, leżące w obrębie [...]. Każda z tych działek, stanowi aktualnie nieruchomość gruntową dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oddzielna księga wieczysta, tj.: dla nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew. [...] - księga wieczysta nr [...], dla nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew. [...] - księga wieczysta nr [...] , dla nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew. [...] księga - wieczysta nr [...] oraz księga wieczysta nr [...] - dla nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew. [...].

Powyższa nieruchomość, jak wynika z dokumentów archiwalnych pozyskanych z Archiwum Państwowego w [...], posiadała I kategorię zniszczeń (obiekty, które zachowały się całkowicie lub w znacznej części swoją funkcję pierwotną) - nadpalony dach, wypalonych kilka lokali na parterze i pierwszym piętrze. Budynek frontowy

i budynek oficyny kamienicy przy ul. [...] znajdował się po wojnie w dyspozycji Biura Odbudowy [...], na którego zlecenie pierwsze prace remontowe rozpoczęto w maju 1945 r. (m.in. odgruzowano budynek, przeprowadzono wymianę instalacji elektrycznej, wodociągowej) Budynki na nieruchomości przy ul. [...] były w dyspozycji Biura Odbudowy [...] co najmniej do 1948 r. Stan taki znajduje potwierdzenie w zbiorach dokumentów Biura Odbudowy [...] (zespół [...]) przesłanych Komisji przez Archiwum Państwowe w [...].

Objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej

i Zarządu Miejskiego [...] z 1948 r. Termin do składania wniosku

o przyznanie prawa własności czasowej mijał [...]6 lutego 1949 r.

W dniu [...] maja 1946 r. J. G., wskazując, że działa jako opiekunka małoletnich synów A. i S. G., wystąpiła do Zarządu Miejskiego w [...] z wnioskiem o przyznanie w 1/3 nieruchomości, prawa wieczystej dzierżawy na tym gruncie na rzecz swoich synów.

Z wnioskiem dekretowym wystąpił również w dniu [...] maja 1946 r. H. W. G. We wniosku tym wniósł o przyznanie mu prawa wieczystej dzierżawy na gruncie przy ul. [...] nr hip. [...]. Na podaniu widnieje adnotacja o wezwaniu do uiszczenia opłat i uzupełnienia braków wniosku oraz zobowiązanie wnioskodawcy do uiszczenia opłaty i przedstawienia świadectwa hipotecznego .

W aktach sprawy znajduje się, datowany na dzień [...] października 1948 r., wniosek J. G. do Urzędu Miejskiego w [...] o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]: J. G., H. G. i małoletnim: A G. i S. G. Wniosek ten podpisał J. G. jako pełnomocnik właścicieli całości nieruchomości. W dniu [...] stycznia 1949r. pobrano opłatę manipulacyjną w wysokości 3.000 zł. Jednocześnie w aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego datę wpływu przedmiotowego wniosku do Urzędu Miejskiego. W aktach brak też pełnomocnictwa dla J. G.

W aktach sprawy znajduję się wniosek z dnia [...] lutego 1949 r. złożony przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w [...] reprezentujący prawa osoby nieobecnej nazwiskiem "G.". Na mocy art. 7 dekretu urząd ten wniósł o przyznanie ww. bliżej nieokreślonej osobie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] za opłatą symboliczną, zaś w wypadku przeznaczenia gruntu, wg planu zagospodarowania przestrzennego, na cele publiczne o zaofiarowanie na tych samych warunkach innego gruntu równej wartości.

W dniu [...] marca 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] wydało orzeczenie administracyjne nr [...] odmawiające J. G., spadkobiercom po zmarłym A. G. oraz H. G. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] nr hip. [...], położonej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu podano, że zachodzi konieczność przejęcia budynku na rzecz Skarbu Państwa na cele publiczne. Jednocześnie wskazano, że sprawa odszkodowania zostanie załatwiona na zasadach art. 7 i 8 oraz art. 9 dekretu.

Aktem notarialnym z [...] grudnia 1951 r. w [...] przed notariuszem W. W. J. G., zam. przy ul. [...] i H. G., zam. przy ul. [...] dokonali sprzedaży należących do nich 2/3 niepodzielnej części nieruchomości nr hip. [...], to jest "domu i praw do placu" za cenę [...] zł. Nabywcą była S. B. Sprzedający oświadczyli, że wyzbyli się na rzecz kupującej wszystkich praw i przywilejów odnośnie sprzedanej współwłasności, a także złożyli oświadczenie, że są w posiadaniu prawomocnego wyroku sądowego przywracającego im posiadanie przedmiotowej nieruchomości i że nieruchomość ta znajduje się obecnie w posiadaniu Zarządu Nieruchomości Miejskich w [...]. Oświadczenie J. G. i H. G., dotyczące dysponowania wyrokiem sądu przywracającym posiadanie nieruchomości przy ul. [...], nie znajduje odzwierciedlenia w aktach przedmiotowego postępowania. Sprzedający jedynie powołali się na posiadanie przedmiotowego orzeczenia bez jego przedłożenia do aktu notarialnego. Brak takiego orzeczenia również w dokumentach z sądu wieczystoksięgowego (księga hipoteczna nr [...], zbiór dokumentów ksiąg wieczystych nr [...], [...], [...] oraz [...]) oraz dokumentach pozyskanych z Archiwum Państwowego w [...].

Ponadto wskazano, że J. G., działająca jako przedstawiciel ustawowy małoletnich synów A. i S. G., którzy są spadkobiercami zmarłego w dniu [...] listopada 1941 r. właściciela nieruchomości A. G., w dniu [...] stycznia 1952 r. uzyskała zezwolenie Sądu Powiatowego w [...] dla Dzielnicy [...], sygn. akt [...], na dokonanie sprzedaży udziałów przypadających małoletnim w ww. nieruchomości, za kwotę nie niższą niż [...] zł. W dniu [...] lutego 1952 r. J. G., działając jako przedstawiciel ustawowy swoich synów S. i A. G., zawarła umowę w formie aktu notarialnego, sporządzonego w dniu [...] lutego 1952 r. w [...] przed notariuszem B.G. i sprzedała 1/3 niepodzielną część nieruchomości, to jest "dom i prawo do placu, w pełnym składzie, bez żadnego wyłączenia", na rzecz S. B. za kwotę [...] zł. Sprzedająca oświadczyła, że wyzbyła się na rzecz kupującej wszystkich praw i przywilejów odnośnie sprzedanej współwłasności.

Następnie S. B. aktem notarialnym z dnia [...] marca 1955 r. opisane dwa budynki na nieruchomości w [...] przy ul. [...], oznaczenie hipoteczne nr [...], wraz ze wszystkimi częściami składowymi oraz "prawa i roszczenia o przyznanie własności czasowej gruntu w pomienionej nieruchomości", zbyła na rzecz A. J. i J. B. za kwotę [...] zł. S. B. oświadczyła, że nie złożyła postanowienia o przywróceniu posiadania komornikowi do wykonania. Powyższego orzeczenia nie przedłożyła do aktu notarialnego. W aktach księgi hipotecznej oraz dokumentach [...] brak takiego postanowienia. Powyższa nieruchomość do momentu reprywatyzacji pozostawała w posiadaniu Zarządu Nieruchomości Miejskich w [...] (później Zarządu Budynków Mieszkalnych).

Decyzją z dnia [...] marca 1975 r., nr [...], Prezydent [...] uchylił w całości orzeczenie administracyjne z dnia [...] marca 1952 r. nr [...], jako skierowane do osób nie będących stronami w sprawie, gdyż wymienieni właściciele i ich spadkobiercy sprzedali uprzednio swoje prawa do nieruchomości na rzecz S. B..

Decyzją z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił J. i A. B. przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], z jednoczesnym przyjęciem na własność Państwa wszystkich budynków znajdujących się na tym gruncie. Podstawą odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. z uwagi na fakt, że znajdujący się na gruncie budynek nie jest domem jednorodzinnym ani małym domem mieszkalnym - w rozumieniu ustawy z dnia 28 maja 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych.

W dniu [...] grudnia 1998 r. A. B. (następca prawny dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości) wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 r.

Decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 r., nr [...], z tym zastrzeżeniem, że co do lokali mieszkalnych nr [...] oraz związanego z nimi prawa użytkowania wieczystego w części gruntu działek nr ewidencyjny [...] i [...], obrębu [...] [...] [...], znajdujących się pod budynkami na przedmiotowej nieruchomości doszło do nieodwracalnych skutków prawnych w tym zakresie. Na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie wyodrębnienia ww. lokali mieszkalnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 1999 r.

Od powyższej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2000 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył B. S. - przedstawiciel Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] (oficyna). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., a także art. 73 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania pełnego stanu faktycznego oraz nie uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz zasady czynnego udziału stron postępowania.

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 848/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...]. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wynika, że jeżeli nieruchomość objęta działaniem dekretu znajdowała się w posiadaniu wnioskodawców, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu złożony został w odpowiednim terminie, a korzystanie z nieruchomości przez byłego właściciela dało się pogodzić z obowiązującym planem zabudowania - to organ miał obowiązek uwzględnić wniosek.

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 1946 r., złożonego przez J, G. - opiekuna małoletnich synów S. i A. G. oraz wniosku z [...] maja 1946 r. złożonego przez H. G., o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] orzekł o ustanowieniu na [...] lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], położonej przy ulicy [...] - na rzecz: A. J. w udziale [...]; A. B. w udziale [...]; K. B. w udziale [...]; W. B. w udziale [...]; M. H. w udziale [...]; K. B.w udziale [...]; C. B. w udziale [...]; A. B. w udziale [...] oraz A. K. w udziale [...]. W pkt II organ ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...]0 m2 oznaczonego jako działka ewidencyjna [...] w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz A. J. w udziale [...]; A. B. w udziale [...]; K. B. w udziale [...]; W. B. w udziale [...]; M. H. w udziale [...]; K. B. w udziale [...]; C. B. w udziale [...]; A. B. w udziale [...] oraz A. K.w udziale [...]. W pkt III decyzji organ dekretowy ustalił czynsz symboliczny w wysokości [...] zł netto za działkę opisaną w pkt I,

a kwotę [...] zł netto w odniesieniu do gruntu opisanego w pkt II.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa do zabudowy za opłatą symboliczną. Zdaniem Prezydenta [...] gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów w określonym planie zabudowania. Konkludując, Prezydent [...] uznał, że nieruchomość położona przy ul. [...], oznaczona jako działki ewidencyjne [...] i [...] spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu.

Analogicznie do wyżej wskazanej decyzji organ dekretowy wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]- w stosunku do działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie 0113, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]. Na podstawie tej decyzji ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat do gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w ww. księdze na rzecz: A. J. w udziale [...], A. B. w udziale [...], K. B. w udziale [...], W. B. w udziale [...], M. H. w udziale [...], K. B. w udziale [...], C. B. w udziale [...], A. B. w udziale [...] i A. K. w udziale [...]. W dalszej kolejności organ dekretowy ustanowił prawo użytkowania wieczystego na okres 99 lat do gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], na rzecz: A. J. w udziale [...], A. B. w udziale [...], K. B. w udziale [...], W. B. w udziale [...], M. M. H. w udziale [...], K. B. w udziale [...], C. B. w udziale [...], A. B. w udziale [...] i Anny T. K. w udziale [...].

Aktem notarialnym z dnia [...] marca 2014 r., sporządzonym w Kancelarii Notarialnej K. S. w [...] (repertorium A nr [...]) zawarto umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz umowę o ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej. Jak wynika z oświadczenia złożonego przez przedstawicieli Miasta [...], w momencie zawierania niniejszego aktu, działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w obrębie [...] w Mieście [...] Dzielnicy [...] przy ul. [...] była działką zabudowaną budynkiem wielolokalowym, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę

KW Nr [...]. Tożsame oświadczenie zostało złożone przez przedstawicieli Miasta [...] w stosunku do działki ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] w obrębie [...] o obszarze [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Na mocy tego aktu ustanowiono wieczyste użytkowanie działek gruntu nr [...]. Do działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] prawo użytkowania wieczystego ustalono w dla następujących osób: K. B. w udziale wynoszącym [...], W. B. w udziale wynoszącym [...], A. B. w udziale wynoszącym [...], A. K. i M. B. w udziale wynoszącym [...] na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej i A. K. w udziale wynoszącym [...]. Do działki ewidencyjnej numer [...] prawo użytkowania wieczystego ustalono dla następujących osób: W. B. w udziale wynoszącym [...], A. B. udziale wynoszącym [...], A. K. i M. B. w udziale wynoszącym [...] na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej i K. B. w udziale wynoszącym [...]. Do działki ewidencyjnej numer [...] prawo użytkowania wieczystego ustalono dla następujących osób: K. A. B. w udziale wynoszącym [...], W. B. w udziale wynoszącym [...], A. B. udziale wynoszącym [...] i A. K. i M. B. w udziale wynoszącym [...] na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...] działając z urzędu

- w pkt. 1 stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] z naruszeniem prawa - w części dotyczącej udziału objętego księgą wieczystą [...], wynoszącego [...] w nieruchomości wspólnej, który to udział związany jest z prawem odrębnej własności lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...];

- (pkt. 2.) w pozostałym zakresie uchyliła decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...] i sprawę przekazała do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...];

- w pkt. 3 uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] i sprawę przekazała do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...].

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 7 dekretu przez nieustalenie posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli (brak badania posiadania).

Komisja ustaliła, że w toku postępowania prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent [...] rażąco naruszył prawo, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego.

Podkreślono, że uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2008 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] wprost wskazują, że organ ten nie badał przesłanki posiadania gruntu przez małoletnich S. i A. G., reprezentowanych przez J. G. oraz przez H. G. - na dzień [...] sierpnia 1948 r. W uzasadnieniu przytoczonych decyzji brak jest jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na przyjęcie, że prezydent [...] badał przesłankę posiadania przez wnioskodawców nieruchomości przy ul. [...]. Uzasadnienie przedmiotowej decyzji reprywatyzacyjnej nie spełnia zatem wymogu z art. 107 § 3 i 6 k.p.a. Wobec powyższego Komisja stwierdziła zaistnienie przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r., stanowiącej - kumulatywnie z innymi naruszeniami - podstawę uchylenia decyzji administracyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010., nr [...] oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...].

Podkreślono, że Prezydent [...], miał obiektywnie możliwość poczynienia ustaleń w zakresie ziszczenia się pozytywnej przesłanki posiadania, choćby poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji państwowych (choćby: Archiwwn Państwowe w [...]) o dokumentacje dotyczącą pobytu i działalności osób ubiegających się o prawo własności czasowej w chwili składania wniosków na terenie miasta [...], Działania takie pozwoliłyby Prezydentowi [...] na zweryfikowanie opisywanych okoliczności. Zaniechanie przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego w zakresie zbadania przesłanki posiadania gruntu, w ocenie Komisji, miało charakter oczywisty, stąd też zakwalifikować je można jako rażące naruszenie przepisów prawa. Uznano, że doszło do rażącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (art, 7 k.p.a. oraz art. 77 ust. 1 k.p.a,).

Podkreślono, że Prezydent [...] nie poczynił ustaleń odnośnie przywołanych w umowach sprzedaży z dnia [...] grudnia 1951 r. i [...] lutego 1952 r. oświadczeń odpowiednio J. G. i H. G. oraz J. G. o posiadaniu prawomocnego wyroku sądowego przywracającego im posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz, że wszelkie swe prawa z tego wyroku przelewają na nabywczynię. Komisja stwierdziła, że w księdze hipotecznej nr [...] brak jest stosownego wpisu w dziale III przedmiotowego wyroku. Brak takiego dokumentu w zbiorze dokumentów księgi hipotecznej. Powyższe wskazuje, że posiadanie przez dawnych współwłaścicieli nieruchomości przy [...] na dzień [...] sierpnia 1948 r. nie zostało należycie zweryfikowane. Prezydent [...] nie podjął się przeprowadzania czynności sprawdzających w tym zakresie, w szczególności nie podjął niezbędnych kroków do ustalenia czy powyższy wyrok został wydany. W kontekście ustalenia przesłanki posiadania organ zaniechał również zbadania umowy notarialnej z dnia [...] grudnia 1951 r., do której miał być dołączony ww. wyrok sądowy przywracający posiadanie. Okoliczności te zdaniem Komisji mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji, Komisja stwierdziła rażące naruszenie prawa przez Prezydenta [...] poprzez wydanie decyzji reprywatyzacyjnych z dnia [...] września 2008 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych (art. 30 ust. I pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu).

Podkreślono ponadto, że Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prezydent [...], wydając ww. decyzje nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchybił obowiązkowi zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu, przesłanka w postaci posiadania gruntu oraz nie wyjaśniono kwestii przedłożonego przez stronę dokumentu zatytułowanego "testament". Są to okoliczność, mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego.

Komisja, dostrzegając powyższe nieprawidłowości oraz skutki, jakie wywoła decyzja reprywatyzacyjna, uznała, że decyzje Prezydenta [...] z dnia powinny zostać uchylone w całości.

W związku z powyższym w ocenie Komisji konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] powinien przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia czy zaistniała przesłanka posiadania w stosunku do H. W. G., J. G. i spadkobierców A. G., która determinuje pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego. Ponadto organ dekretowy winien zweryfikować istnienie wyroku sądowego przywracającego posiadanie nieruchomości przy ul. [...] J. G. i H. G. Na wyrok ten powołują się bowiem ww. osoby w akcie notarialnym umowy sprzedaży rzeczonej nieruchomości w należących do nich 2/3 niepodzielnej części (tj. domu i praw do placu) z dnia [...] grudnia 1951 r. Przedmiotowy wyrok nie znajduje się w dokumentach z sądu wieczystoksięgowego (księga hipoteczna nr [...], zbiór dokumentów ksiąg wieczystych nr [...], [...], [...] oraz [...]), aktach własnościowych [...], jak również w dokumentach pozyskanych z Archiwum Państwowego w [...]. Istotną dla ustalenia kręgu stron kontrolowanego postępowania jest także okoliczność, że Prezydent [...] nie zbadał okoliczności związanych z istnieniem własnoręcznego testamentu J. B. Jeżeli testament okazałby się skuteczny, prowadziłby do zmiany postanowienia spadkowego, a w konsekwencji do zmiany kręgu stron postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) prowadzonego przed organem dekretowym.

Skargę na powyższą decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] września 2018 r, wniósł A. B. oraz odrębnym pismem Miasto [...].

A. B. zaskarżonej decyzji zarzucił:

a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię;

b. naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie;

c. niezgodność rozstrzygnięcia z konstytucją.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Miasto [...] zaskarżonej decyzji zarzuciło:

1. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej jako "dekret") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b w zw. z art, 38 ust. 1 Ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (dalej jako "ustawa"), poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt III. 1. (str. 19) w całości; w pkt. III. 1.1. (str. 19) " (...) w toku postępowania prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent [...] rażąco naruszył prawo, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego."; w pkt. III. 1.4. (str. 21) w całości; w pkt. III. 1.5. (str. 22) "Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł zostać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego); w pkt. III. 1.5. (str. 21-23) w całości; w pkt. III. 1.6. (str. 23-25) w całości; w pkt. III. 1.8. (str. 26-27) w całości; w pkt. III. 1.9. (str. 27) w całości; w pkt. III. 1.10. (str. 27-28) w całości; w pkt. III. 1.11. (str. 28-30) w całości; w pkt. III. 1.12. (str. 30) w całości; w pkt. III. 1, (str. 32) "(...) Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prezydent [...], wydając ww. decyzje nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchybił obowiązkowi zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu, przesłanka w postaci posiadania gruntu oraz nie wyjaśniono kwestii przedłożonego przez stronę dokumentu zatytułowanego «testament». Są to okoliczność, mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego."; w pkt. III.3.3. (str. 35) "(...) w sprawie zostały zrealizowane przesłanki wyrażone w art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Z tego względu Komisja uznała, że decyzje reprywatyzacyjne podlegają uchyleniu. Prezydent [...] w sposób rażący naruszył przepisy prawa tzn. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, poprzez prowadzenie postępowań z rażącym uchybieniem zasadom prawdy obiektywnej oraz rzetelności. W rozpoznawanym przypadku Prezydent [...] nie ustalił, czy została spełniona przesłanka "posiadania gruntu", o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. ", "(...) analiza decyzji reprywatyzacyjnych prowadzi do wniosku, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie przez organ przesłanki posiadania. W ocenie Komisji decyzje Prezydenta [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Niezbadana przesłanka posiadania jest jedną z trzech, które muszą być spełnione kumulatywnie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt [...], [...], określił wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego i wskazał, że nie można pominąć żadnego z elementów treści tych przepisów. Art. 7 ust. 1 dekretu , jako uprawnionych wskazuje wprawdzie «dotychczasowego właściciela gruntu» i «jego następcę prawnego», jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od istnienia przesłanki posiadania gruntu. ",,. (...) Prezydent [...] powinien przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia czy zaistniała przesłanka posiadania w stosunku do H. G., J. G. i spadkobierców A. G., która determinuje pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego. Ponadto organ dekretowy winien zweryfikować istnienie wyroku sądowego przywracającego posiadanie nieruchomości przy ul. [...] J. G. i H. W. G.. "; podczas gdy: (a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] nie stanowi warunku sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi [...], że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego; (b) prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli); (c) jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji; (d) Prezydent [...] nie oceniając kwestii posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnych nie dopuścił się nieprawidłowości; (e) prawidłowość decyzji Prezydenta [...] winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r.;

2. naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 19-20, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (dalej jako "k.p.c.") w zw. art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 Ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w pkt. III.l. (str. 30-32) "(...) w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie czy spadkobiercami są osoby wymienione w postanowieniu, czy może jedynym spadkobiercą J. B. jest M. B. L. z domu B. Prezydent [...] nie wyjaśnił, jaki charakter ma dokument prywatny przedstawiony przez w/w na stronie 223 akt własnościowych I tomu. Nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie tego dokumentu - nie przeprowadził pełnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia następstwa prawnego po J. B. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 § 1 k.p.a. zobowiązywała Prezydenta [...] do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, w tym - uzasadnienia stanowiska co do stron postępowania." , "Braku przeprowadzenia wyjaśnień w tym zakresie nie można uznać za prawidłową realizację wskazanej zasady. Prezydent [...] miał wiedzę o istnieniu testamentu J. B., lecz oparł się wyłącznie na postanowieniu stwierdzającym dziedziczenie z ustawy", " (...) Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. oraz art. 107§ 1 i 3 k.p.a. Prezydent [...], wydając ww. decyzje nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności uchybił obowiązkowi zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego potrzebnego do wydania decyzji reprywatyzacyjnej. W toku przedmiotowego postępowania nie została w ogóle zbadana wynikająca z treści art. 7 ust. 1 dekretu, przesłanka w postaci posiadania gruntu oraz nie wyjaśniono kwestii przedłożonego przez stronę dokumentu zatytułowanego «testament». Są to okoliczności, mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku dekretowego. Powyższa okoliczność jest istotna w przedmiotowej sprawie, bowiem ich niezbadanie powoduje, że decyzja narusza w sposób rażący prawo. Bez wyjaśnienia tych okoliczności nie sposób prawidłowo ustalić kręgu beneficjentów. Jak wynika z art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121), dalej «u.g.n.», organy wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. "; w pkt. III.3.3. (str. 36) "Istotną dla ustalenia kręgu stron kontrolowanego postępowania jest także okoliczność, iż Prezydent [...] nie zbadał okoliczności związanych z istnieniem własnoręcznego testamentu J. B.. Jeżeli testament okazałby się skuteczny, prowadziłby do zmiany postanowienia spadkowego, a w konsekwencji do zmiany kręgu stron postępowania administracyjnego (art. 28 kp.a.) prowadzonego przed organem dekretowym. "; podczas gdy: (a) Prezydent [...] prowadził postępowanie w oparciu m.in. o postanowienia sądów powszechnych o stwierdzeniu nabycia spadku, w tym na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1983 r., sygn. akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po J. B., którymi to orzeczeniami jako prawomocnymi był związany; (b) Prezydent [...] jako organ administracji publicznej nie jest władny kwestionować w toku postępowania administracyjnego prawidłowości prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych

i wkraczać w ich kompetencje, do których należy tak ustalenie spadkobierców po osobie nieżyjącej (w tym dokonanie czynności otwarcia i ogłoszenia testamentu) jak

i ustalenie właściwych przepisów prawa stanowiących podstawę dziedziczenia; (c) Prezydentowi [...] nie można przypisywać rażącego naruszenia prawa wskutek naruszenia przepisów prawa spadkowego, gdyż wydawanie rozstrzygnięć na ich podstawie nie należy do jego właściwości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Miasto [...] wniosło o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Wszystkie skargi są dopuszczalne, bowiem wniesione zostały w ustawowym terminie i przez podmioty, którym doręczono zaskarżoną decyzję.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Komisji wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...].

Komisja jest specjalnym organem powołanym do usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa, a dla realizowania tego celu ustawodawca wyposażył ją w bardzo szerokie kompetencje. Komisja jest uprawniona do uchylania decyzji reprywatyzacyjnych, wydawania w tym zakresie decyzji merytorycznych, czyli rozpoznawania wniosków dekretowych, ale również, jest uprawniona do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a.

Ustawodawca wyposażył też Komisję w szereg uprawnień, w tym uprawienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego, czy Kodeksie postępowania karnego. Komisja zatem, jako organ administracji publicznej ma nie tylko uprawnienia własne, ale i uprawnienia jakie przysługują organom ścigania – choć w ograniczonym zakresie – co wynika z art. 3 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. Innymi słowy Komisja dysponuje wskazanym w ustawie spektrum środków służących realizacji ustawowych zadań.

W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b w związku z art.38 ust.1 ustawy z 9 marca 2017 r. Na tej podstawie stwierdziła wydanie decyzji Prezydenta z [...] września 2008 r. nr [...] z naruszeniem prawa – w części dotyczącej udziału objętego księgą wieczystą [...] wynoszącego [...] w nieruchomości wspólnej, który to udział związany jest z prawem odrębnej własności lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...], dla którego Sąd Rejonowy [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] i uchyliła w pozostałym zakresie tę decyzję oraz uchyliła decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2010 r. nr [...] i przekazała sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargi A. B. i [...] zasługują na uwzględnienie.

Powodem rozstrzygnięcia Komisji było uznanie, że decyzja dekretowa została wydana:

- z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez niezbadanie przez Prezydenta przesłanki posiadania (art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a.);

- mimo niezbadania okoliczności związanych z istnieniem własnoręcznego testamentu J. B., który gdyby okazał się skuteczny prowadziłby do zmiany postanowienia spadkowego, a w konsekwencji do zmiany kręgu stron postępowania administracyjnego (art.28 k.p.a.)

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w odniesieniu do przyczyn, w których Komisja upatrywała wadliwości decyzji Prezydenta należy wskazać, że mimo upływu przeszło siedemdziesięciu lat dekret warszawski obowiązuje w brzmieniu pierwotnie ustalonym przez prawodawcę. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na konsekwencje, jakie wynikają z prawnej możliwości stwierdzenia nieważności negatywnych decyzji dekretowych z przyczyn opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, prowadzące do "odżywania" (nawet po kilkudziesięciu latach) wniosków dekretowych i restytucji praw rzeczowych i roszczeń przewidzianych w dekrecie, tak jakby do wydania wyeliminowanych decyzji nigdy nie doszło.

Pamiętać należy, że przyjęcie dekretu miało miejsce w warunkach niemal całkowitego zniszczenia [...], gdzie średni stopień zniszczeń dotyczył ponad 76% wszystkich budynków, a na lewym brzegu aż 84%.

Zgodnie z art. 1, dekret miał umożliwić racjonalne przeprowadzenie odbudowy i dalszej rozbudowy, do czego potrzebne było szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie. W tej sytuacji grunty na obszarze [...] stały się z mocy prawa z dniem jego wejścia w życie (tj. 21 listopada 1945 r.) własnością gminy [...] (art. 1 in fine dekretu). Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności tych gruntów (art. 2 dekretu). Budynki zaś na nim posadowione nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność gminy (od 1950 r. Skarbu Państwa) przechodziły dopiero z chwilą bezskutecznego upływu, określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy, bądź z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu).

Obejmowanie nieruchomości [...] w posiadanie przez gminę miało wyłącznie charakter formalny. Uprawnionymi do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, w terminie 6 miesięcy od objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, byli w myśl ust. 1 art. 7 dekretu "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu". Artykuł 7 ust. 2 dekretu określał materialnoprawne przesłanki uwzględnienia takiego wniosku, jakimi były możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeśli chodzi o osoby prawne - ponadto, brak sprzeczności użytkowania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania z zadaniami ustawowymi lub statutowymi osoby prawnej.

Użyty w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu zwrot "będący w posiadaniu gruntu", następujący po wskazaniu, jako uprawnionych do złożenia wniosku "dotychczasowego właściciela gruntu" oraz "prawnych następców właściciela", Komisja odnosi zarówno do byłego właściciela, jak i prawnych jego następców. Przy czym przyjmuje, że charakteryzuje on stan faktyczny obrazujący relację pomiędzy ww. osobami a gruntem. Odnosi się zatem do posiadania przez nich gruntu w ujęciu cywilistycznym, a więc efektywnego, manifestowanego na zewnątrz, faktycznego nim władania. Poglądu tego, choć mającego oparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, czy przywoływanym w decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt Kp 3/15, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela.

W dacie wejścia w życie dekretu na terenie [...] obowiązywał Kodeks Napoleona oraz Prawo o ustaleniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z dnia 26 kwietnia 1818 r. (tj. Dz.U. RP z 1928 r. Nr 53, poz. 510), powoływanej dalej jako "ustawa hipoteczna".

Porządek dziedziczenia uzależniony był na gruncie przepisów Kodeksu od kategorii, do której należał spadkobierca. Pozycję uprzywilejowaną mieli, tzw. dziedzice prawi, którzy obejmowali spadek z mocy samego prawa (art. 724 Kodeksu Napoleona). To samo dotyczyło dziedziców uprawnionych do majątku na mocy zapisu testamentowego (art. 1004 Kodeksu Napoleona). Inna natomiast była sytuacja, np. małżonka, dzieci naturalnych i Państwa (spadkobierców nieporządkowych). Ta druga kategoria osób mogła bowiem objąć spadek pod warunkiem uzyskania orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie (art. 724 Kodeksu Napoleona). W przypadku osób zyskujących zapis ogólny, którzy nie byli dziedzicami testatora także należało uzyskać sądowy nakaz o wprowadzeniu w posiadanie (art. 1006 w zw. z art. 1008 Kodeksu Napoleona). Przepisy ustawy hipotecznej (art. 127 i art. 128) wymagały zaś od sukcesora wylegitymowania się przed sądem prowadzącym księgi hipoteczne dokumentami okazującymi prawo do spadku (jeżeli do spadku należała nieruchomość zapisana w księdze hipotecznej).

Wobec takiego stanu prawnego, istniejącego w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego, a także konieczności dokumentowania legitymacji procesowej osób ubiegających się o przewidziane w tym akcie uprawnienia, osoby podające się za spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości musiały udowodnić swe prawa do spadku, poprzez przedłożenie orzeczenia sądu o wprowadzeniu w posiadanie gruntu.

Oznacza to, że do wniosku dekretowego właściciele nieruchomości winni byli dołączać jedynie świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...], natomiast gdy wnioski składane były przez następców prawnych dawnego właściciela, musieli oni legitymować się orzeczeniem sądu o wprowadzeniu ich w posiadanie, zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona.

Przy czym warunek ten, jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w nieprawomocnym wyroku z 22 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2146/18 (Lex nr 2730649), którego podgląd skład orzekający w sprawie w pełni podziela, z dniem 1 stycznia 1947 r. stracił znaczenie prawne przy ocenie skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Nastąpiła bowiem wówczas unifikacja prawa cywilnego, skutkująca likwidacją ścisłej zależności między posiadaniem i nabyciem praw spadkowych oraz między posiadaniem i nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Wprowadzenie zaś spadkobiercy w posiadanie na podstawie Kodeksu Napoleona zastąpione zostało stwierdzeniem przez sąd spadku praw do spadku w postępowaniu spadkowym (art. IX i art. XXI dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo spadkowe (Dz.U. Nr 60, poz. 329); art. 186 dekretu z dnia 8 listopada 1946 r. o postępowaniu spadkowym (Dz.U. Nr 63, poz. 346)). Dodać należy, że zmiany w prawie rzeczowym, prawo zabudowy i prawo dzierżawy wieczystej zostały zastąpione prawem własności czasowej (art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. Nr 57, poz. 321)). Prawo własności czasowej miało bardziej elastyczny charakter, niż prawo unormowane w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. Nr 50, poz. 280). Umowa przeniesienia własności z prawem powrotu do zbywcy po upływie określonego czasu mogła więc (a nie musiała) określać sposób korzystania z gruntu. Nie było także przymusu określenia w umowie zobowiązania do rozpoczęcia i zakończenia budowy budynku lub budynków w określonym terminie pod rygorem rozwiązania umowy, jak przewidywał to art. 2 dekretu o prawie zabudowy. Przy braku określenia w umowie sposobu korzystania z gruntu właściciel czasowy rozstrzygał sam o przeznaczeniu nieruchomości (art. 103, art. 105, art. 106 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319)).

Rezygnacja przez prawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela (jako potwierdzającej prawo do spadku) i likwidacja przymusu zabudowy gruntu otrzymanego na własność czasową, świadczą o tym, że tzw. "przesłanka posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu przestała być warunkiem niezbędnym do wykazania w postępowaniu dekretowym legitymacji do bycia stroną tego postępowania, a co za tym idzie także do zawarcia umowy o ustanowienie prawa własności czasowej. Tym samym jej badanie w postępowaniach dekretowych było zbędne. To, że od roku 1947 nie ma ona prawnego znaczenia potwierdza fakt, że w późniejszych regulacjach z zakresu gruntów [...] ustawodawca konsekwentnie ją pomijał. I tak w § 1 ust. 1 uchwały Rady Ministrów Nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18) przewidziano jedynie, że tereny zabudowane określonymi w tym przepisie budynkami, mogą być oddane w wieczyste użytkowanie dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym, którzy nie złożyli w terminie wniosków dekretowych. Z kolei art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywał, że poprzedni właściciele działek (...) lub ich następcy prawni mogą zgłosić w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie wymienionych gruntów w użytkowanie wieczyste. Podobnie art. 214 u.g.n. przyznał prawo do zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom (...), jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni (...) wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W żadnym w tych przypadków nie zawarto, w stosunku do kręgu osób legitymowanych do zgłoszenia żądania, zastrzeżenia "będący w posiadaniu gruntu" lub stwierdzeń o zbliżonym znaczeniu.

Zgodzić się zatem należy z poglądem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było formułowanie wobec wydanej przez Prezydenta decyzji, zarzutu naruszenia w stopniu rażącym art. 7, art. 77 § 1 i art., 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, upatrywanego w nieustaleniu przez ten organ przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowych właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego, co z klei miało potwierdzać zaistnienie przyczyny uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej ujętej w art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r. Dekret nie odbierał bowiem dotychczasowemu właścicielowi posiadania nieruchomości.

Objęcie gruntu [...] w posiadanie przez gminę [...] miało charakter formalny. Prawo przewidywało domniemanie prawne, że właściciel posiada rzecz jako jej samoistny posiadacz (art. 2230 Kodeksu Napoleona).

Należy zwrócić uwagę, że począwszy od lat 50-tych Prezydium Rady Narodowej [...] rozpoznając wnioski dekretowe złożone przez właścicieli nieruchomości nie badało przesłanki posiadania. Organy zajmowały się badaniem zgodności z planami zagospodarowania przestrzennego. Kilkudziesięcioletnia praktyka organów dekretowych wskazuje na niestawianie dawnym właścicielom gruntów [...] dodatkowego wymogu w postaci wykazania posiadania. Zgodnie natomiast z utrwaloną, wieloletnią linią orzeczniczą sadów administracyjnych wskazać należy, że Sądy stały na stanowisku, ze pozytywna przesłanka posiadania gruntu nie odnosi się do dotychczasowego właściciela gruntu oraz osób reprezentujących jego prawa, lecz wyłącznie do drugiego kręgu uprawnionych wymienionych w hipotezie art. 7 ust. 1 dekretu, tj. następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości [...]. Spójne z takim stanowiskiem są również poglądy doktryny prawa doktryna. W opracowaniu "Rewindykacja gruntów [...]. Zagadnienia administracyjnoprawne" (LexisNexis 2012) kategorycznie wypowiedział się M. Gdesz, który stwierdził, że przesłanka posiadania powinna być badana tylko w odniesieniu do następców prawnych byłych właścicieli i to na datę złożenia wniosku dekretowego, a nie objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że dawna przedmiotowa nieruchomość hipoteczna nr [...] położona przy [...] obecnie oznaczona jako dz. nr [...] oraz nr [...] nr [...] stanowiła przed wojną współwłasność J. G. (zmienił nazwisko na J. G.), A. G. i H. G. w częściach niepodzielnych. W dniu [...] listopada 1941 r. zmarł A. G., po którym spadek nabyli dwaj synowie A. G. i S. G. po [...] części. (postanowienie Sądu powiatowego [...] z [...] stycznia 1952 r. sygn. akt [...]). Oznacza to, że w przeddzień wejścia w życie dekretu warszawskiego współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli J. G., H. G. , A. G. i S. G.. Z kolei w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945r., grunt ten przeszedł na własność gminy [...], a od 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Natomiast objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu 16 sierpnia 1948 r., wobec czego termin do złożenia wniosku dekretowego upływał [...] lutego 1949 r. Zatem nie bez znaczenia w kwestii ustalenia przesłanki posiadania nieruchomości jest okoliczność, że wnioski dekretowe złożone zostały [...] maja 1946 r. przez J. G. jako opiekuna małoletnich synów S. i A. G. oraz [...] maja 1946 r. przez H. G.. W momencie złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej obowiązywał dekret z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe, który w art. 89 (obecnym jego odpowiednikiem jest art. 209 K.c.) przewidywał, że każdy współwłaściciel mógł wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Oznaczało to, że każdy ze współwłaścicieli mógł podejmować działania zachowawcze o jakich stanowił cytowany przepis, których celem było zachowanie wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli w tym przypadku zachowanie prawa do gruntu w zakresie przewidzianym powołanym dekretem z dnia 26 października 1945 r. oraz własności znajdującego się na nim budynku. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z 15 września 1960 r. sygn. akt I CO 16/60 (OSN 1961, z. 2, poz. 31) stwierdził, że "współwłaściciel dokonujący czynności zachowawczej występuje we własnym imieniu, lecz w interesie swoim i pozostałych współwłaścicieli, działając zgodnie z ich domniemaną wolą". Pogląd ten zachował swą aktualność także pod rządami obecnie obowiązującego Kodeksu cywilnego. Wynika z tego, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...] w [...] wywierał również skutki dla pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioski zostały złożone w terminie przez współwłaściciela i opiekunkę małoletnich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Z uwagi na to, że właścicieli, zgodnie z przywołanymi wcześniej poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym, nie dotyczyła przesłanka posiadania nieruchomości, bowiem odnosi się ona wyłącznie do następców prawnych właścicieli, za niezasadny należy uznać zarzut Komisji rażącego naruszenia przez Prezydenta art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, przez niezbadanie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela, co skutkowało uchyleniem decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b ustawy z 9 marca 2017 r.

Należy zwrócić również uwagę, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., będący podstawą prawną kontrolowanej decyzji Komisji, stanowi samodzielną podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku nieustalenia przez organ przesłanki posiadania nieruchomości zarówno przez właścicieli, jak i następców prawnych.

W ocenie Sądu, powyższej przesłanki uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej nie można jednak oderwać od celu, w jakim powołana była Komisja, tj. usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa. Inaczej mówiąc celem powołania tego organu była weryfikacji decyzji w sytuacji, gdy istnieje podejrzenie: 1) co do kręgu osób uprawnionych; 2) nieprawidłowej dokumentacji (plany, mapy, wnioski) i 3) krzywdzenia lokatorów. Intencją ustawodawcy nie było zatem dokonywanie weryfikacji wszystkich decyzji reprywatyzacyjnych, ale tylko tych wydanych z naruszeniem prawa. Cytowany wyżej pkt 4b art. 30 ust. 1, bez kontekstu celu ustawy z 9 marca 2017 r., stanowiłby natomiast podstawę uchylenia wszystkich decyzji, a było ich tysiące. Przesłanka z pkt. 4b "decyzja wydana pomimo nieustalenia posiadania" jest bowiem przesłanką o charakterze formalnym (tj. mimo nieustalenia posiadania, bez względu na to, czy posiadanie to miało miejsce, czy też nie). Zdaniem Sądu, nie było intencją ustawodawcy, aby eliminować z obrotu prawnego decyzje, w których nie został zbadany wymóg (nie odnoszący się z resztą do właściciela nieruchomości), w sytuacji gdy merytorycznie oraz pod kątem interesu społecznego decyzje te nie budzą żadnych zastrzeżeń.

Wskazać należy, że art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r., jak każdy inny, podlega interpretacji. Jego interpretacja z punktu widzenia celu ustawy (czyli eliminacji decyzji wydanych z naruszeniem prawa) oraz zasady lex retro non agit jest jak najbardziej uzasadniona i właściwa. W definicji celu powołania Komisji nie mieści się przesłanka z pkt 4b, a zatem Komisja powinna na wstępie wykazać, że niezbadanie tej przesłanki przez organ dekretowy miało wpływ na treść decyzji reprywatyzacyjnej. Jeszcze raz należy podkreślić, że przyjęcie stanowiska Komisji, zgodnie z którym w sytuacji, gdy o przyznanie prawa własności czasowej występował właściciel i jednocześnie z akt sprawy nie wynikało, by właściciel ten nie miał możliwości posiadania nieruchomości oznaczałoby, że kwestia ustalenia posiadania, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z 9 marca 2017 r. ma charakter wyłącznie formalny. Nie można na podstawie przesłanki wyłącznie formalnej uchylać ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż godziłoby to w wynikającą z art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji administracyjnych.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Komisji, że przy wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej rażąco naruszono art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu ze względu na nieustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe naruszenie organ uznał, że Prezydent zaniechał jakichkolwiek czynności dowodowych, w szczególności nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie kręgu osób uprawnionych. Brak tych ustaleń odnosi się do postępowania spadkowego po J. B. zmarłym [...] maja 1982 r.

Z akt sprawy wynika, że spadek po J. B. zmarłym [...] maja 1982 r. na podstawie ustawy nabyły jego dzieci; M. B., E. B., M. L., A. B., K. B., W. B. i M. H. po [...] części każde z nich (postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1983 r. sygn. akt [...]). Zdaniem Komisji Prezydent [...] miał wiedzę o istnieniu testamentu J. B. lecz oparł się wyłącznie na postanowieniu stwierdzającym dziedziczenie z ustawy oraz podniosła, że Sądowi spadku również nie był znany fakt istnienia przedmiotowego testamentu. W ocenie Komisji okoliczność ta powinna skłonić Prezydenta do analizy dotyczącej tego kto w rezultacie jest spadkobiercą J. B. Jednocześnie rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu polega zdaniem Komisji na tym, że Prezydent nie wyjaśnił "kwestii przedłożonego przez stronę dokumentu zatytułowanego "testament". Zatem Komisja zarzuciła Prezydentowi, że oparł się bezkrytycznie na przedstawionym przez strony i ww. postanowieniu Sądu Rejonowego w [...], wydanym na podstawie ustawy. Zdaniem Komisji, podjęcie przez Prezydenta właściwych czynności, w szczególności wyjaśnienie kwestii testamentu, również w aspekcie jego ważności stanowiłoby dopiero właściwą realizację zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art.7 k.p.a., a działania te mogłyby doprowadziłoby do wzruszenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, a w konsekwencji do ustalenia właściwego kręgu spadkobierców po ww. zmarłym. Komisja zauważyła, że mimo powyższych wątpliwości, w przedmiotowej sprawie Prezydent uznał za strony postępowania następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości na podstawie dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1983 r.

Podnieść zatem należy, że w obowiązującym tak w 2008 r. oraz 2010 r. jak i obecnie stanie prawnym, ustalenie kręgu spadkobierców nie należało i nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być zaś jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza i zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. I to tylko takim dokumentem, w myśl art. 1027 Kodeksu cywilnego, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia. Zgodnie przy tym z art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego "domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą". Stąd, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 458/15, Lex nr 2248346; z 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2933/16, Lex nr 2347664). Skoro zaś taki dokument w toku postępowania dekretowego został przedłożony, to respektowanie przez organy orzekające w sprawie wynikającego z niego domniemania prawnego, nie może być kwalifikowane jako naruszenie prawa, tym bardziej w stopniu rażącym.

Koniecznym jest również zaznaczenie, że zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prezydent, jako organ prowadzący postępowanie administracyjne, tzw. dekretowe, był zatem związany treścią prawomocnych postanowień sądowych o stwierdzeniu nabycia spadku. Do jego kompetencji nie należy też kontrola prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych. Organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie może czynić własnych ustaleń, kto jest spadkobiercą. Jest to wyłączna kompetencja sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 670 Kodeksu postępowania cywilnego, to sąd z urzędu bada, kto jest spadkobiercą.

Podkreślić wypada, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś absolutnie wyjątkowym. Rażące naruszenie przepisów postępowania, które regulują kwestie ustaleń faktycznych sprawy, można by rozważać tylko w takiej sytuacji, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń bądź gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku J. B., na podstawie którego Prezydent dokonał ustalenia kręgu spadkobierców, nie zostało zmienione, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i obowiązuje. Stąd nie sposób uznać, aby Prezydent nie poczynił ustaleń odnośnie do właściwego kręgu stron postępowania.

Zatem w odniesieniu do zarzutów sformułowanych w decyzji Komisji wobec Prezydenta [...], to nie znajdują one normatywnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2019r. ( sygn. akt I OSK 1780/17) wskazał, że organ administracji, nie jest prawnie zainteresowany rozstrzygnięciem takiego procesu, gdyż do niego należy jedynie władcze rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Również Sąd Najwyższy podniósł, że organ administracji publicznej nie ma interesu prawnego w ustaleniu, czy stronie prowadzonego przezeń postępowania przysługuje czy nie przysługuje określone prawo, od którego istnienia bądź nieistnienia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Interesu tego nie uzasadnia fakt prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego i obowiązek załatwienia sprawy (por. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 1995 r., III CZP 176/94, OSNC 1995, nr 5, poz. 74, z dnia 25 stycznia 1995 r., III CZP 179/94, OSNC 1995, nr 5, poz.76 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 września 1997 r., II CKN 299/97, OSNC 1998, nr 2, poz. 29, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2003 r. I CKN 471/01).

Choćby na marginesie wskazać należy, że kwestii istnienia interesu prawnego po stronie czynnej procesu cywilnego nie może a priori przesądzać ani organ administracji ani sąd administracyjny. Skierowanie organu orzekającego w sprawie administracyjnej na drogę procesu cywilnego – w zakresie ustalenia pewnych okoliczności istotnych z punktu widzenia wyniku sprawy administracyjnej – winno uwzględniać nie tylko kwestie materialno - prawne ale też niebudzące w świetle obowiązujących przepisów regulacje dotyczące zdolności do występowania w procesie na prawach strony. Przy tym podkreślić wypada, że organ administracji nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 64 k.p.c., bowiem zdolność występowania w procesie jako strona ma każda osoba fizyczna i każda prawna, a także jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Brak legitymacji procesowej prowadzi do oddalenia powództwa, a brak zdolności sądowej jest przesłanką odrzucenia pozwu. Powołując się na powyższe stwierdzenia stwierdzić należy, że Prezydent miasta jako organ administracji publicznej nie posiada zdolności sądowej w rozumieniu art. 64 § 1 k.p.c., chyba że występuje w sprawie jako osoba fizyczna bądź pracodawca (vide wyrok SN z dnia 15 stycznia 2008 r., III PK 51/07). Innymi słowy organ administracji publicznej nie może zatem wystąpić w roli strony ani po stronie czynnej ani po stronie biernej procesu, chyba że wskazuje na to przepis szczególny. W świetle art. 39 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) prezydent jest jednoosobowym organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., sam jako taki w obrocie po prostu nie występuje. W konsekwencji zarzut stawiany Prezydentowi w postaci braku starań w celu zbadania ewentualnego dziedziczenia testamentowego po J. B. – w obecnym stanie prawnym jest pozbawiony racji. Wskazać przy tym należy, że to Komisja - jako nadzwyczajny organ nadzoru - została wyposażona przez ustawodawcę w instrumenty nieznane w pozostałych procedurach organom administracji. Mianowicie, jak jednoznacznie wynika z art. 3 ust. 4 ustawy, komisja ma uprawnienia prokuratora określone w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego. Oznacza to, że to Komisja, o ile ma zastrzeżenia do nabycia praw dekretowych przez skarżących – w ramach przysługujących jej na mocy lex specialis kompetencji i uprawnień - może wystąpić, do sądu powszechnego jako podmiot uprawniony z powództwem, bez potrzeby zlecając takie działania Prezydentowi. Biorąc powyższe stwierdzenia pod uwagę należy podkreślić, że prezydent jako organ administracji nie ma możliwości skutecznego wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o zmianę postanowienia spadkowego po J. B.. To komisja bądź prokurator mają uprawnienia w tym zakresie. Nie sposób nie dostrzec i należy to podkreślić, że tak długo jak postanowienie spadkowe z [...] września 1983 r. nie zostanie wyeliminowane z obrotu, to organy administracji, sądy, prokuratury i wszyscy pozostali są nim związani. Stwierdzić zatem należy, że brak jest zatem podstaw do kwestionowania prawa określonych w nim spadkobierców do dysponowania roszczeniami dekretowymi.

Wymaga podkreślenia, że Komisja działa jako organ nadzoru i to jej ustawodawca przypisał sprawdzenie prawidłowości ostatecznej decyzji dekretowej. Wobec tego, zdaniem Sądu, nie znajduje zastosowania koncepcja komisji, wg której należy uchylić decyzję prezydenta i zalecić mu przeprowadzenie postępowania sprawdzającego na okoliczność ewentualnych wadliwości uprzednio prowadzonego przez niego samego postępowania dekretowego. Wyeliminowanie ostatecznych decyzji z 2008 r. i z 2010 r. z obrotu może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy Komisja stwierdzi oczywiste nieprawidłowości i to bez zobowiązywania organu do ich poszukiwania, podkreślając, że takie zobowiązanie dotyczyć ma organu, którego działania poddawane są kontroli i który w sprawie orzekał. W przedmiotowej sprawie Komisja kwestionowała okoliczności związane ze spadkobraniem po J. B. zmarłym [...] maja 1982 r. i niewyjaśnieniem czy spadkobiercy ww. wskazani w prawomocnym postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1983 r., sygn. akt [...] są jego spadkobiercami, czy może jedynym jego spadkobiercą jest M. L. z domu B. Komisja podniosła, że Prezydent [...] pomimo, że miał wiedzę o istnieniu dokumentu prywatnego zatytułowanego – testament - to oparł się wyłącznie na postanowieniu Sądu stwierdzającym dziedziczenie po J. B. na podstawie ustawy. Rację ma przy tym skarżące Miasto Stołeczne, że M. L. jest jedną z siedmiu osób dziedziczących po Józefie Bińkowskim z ustawy i brała udział w postępowaniu spadkowym przez sądem spadku. Nadto M. L. darowała w 2008 r. swojej matce A. J. udział w przysługujących jej prawach i roszczeniach, wynikających z dekretu warszawskiego do nieruchomości położonej w [...] przy [...]. Choćby z tej czynności prawnej wynika, że sama zainteresowana nie uzyskała zmiany postanowienia spadkowego. Jednocześnie zgodzić się należy z uwagą skarżącego dotyczącą regulacji art.679§1 k.p.c. i wyłączeniem możliwości wystąpienia z wnioskiem o taką zmianę. Komisja poddając w wątpliwość prawidłowość ustalonego kręgu spadkobierców J. B., miała możliwość i uprawnienie do samodzielnej weryfikacji tej okoliczności, z której nie jednak w toku prowadzonego postępowania nie skorzystała. Należy zatem, analizując omawianą przyczynę stwierdzonej przez Komisję wadliwości decyzji z 2008 r. i z 2010 r. wskazać, że stwierdzenie ich wadliwości winno być wykazane przez Komisję i w świetle okoliczności sprawy nie powinno budzić wątpliwości. Podnieść jednocześnie należy, że przepisy ustawy wyposażyły Komisję w uprawnienia prokuratorskie, dające możliwość do zainicjowania przed sądem powszechnym właściwego postępowania. To Komisja, i ewentualnie prokurator, a także sami zainteresowani spadkobiercy mają w tym zakresie procesowe możliwości, a niewątpliwie, w aktualnym stanie prawnym, nie ma ich Prezydent [...], który – co nie budzi wątpliwości – nie był uczestnikiem postępowania spadkowego. Reasumując stwierdzić należy, że zalecenie Prezydentowi przeprowadzenia czynności w postaci prawidłowego ustalenia kręgu beneficjentów - podczas gdy w obrocie prawnym znajduje się prawomocne orzeczenie sądu powszechnego - jako elementu postępowania wyjaśniającego - nie znajduje normatywnego uzasadnienia.

Odnosząc się natomiast do stwierdzenia Komisji dotyczącego unormowania art. 50 u.s.g., zgodnie z którym obowiązkiem osób uczestniczących w zarzadzaniu mieniem komunalnym, jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego miejsca i jego ochrona, należy podnieść, że niniejsze postępowanie dotyczy kontroli decyzji reprywatyzacyjnej pod kątem rażącego naruszenia art. 7 dekretu w oparciu o art. 156 K.p.a. Z kolei art. 50 u.s.g. odnosi się do Prezydenta jako organu wykonawczego gminy, a nie prezydenta jako organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne, m.in. postępowanie dekretowe. Komisja nie wyjaśniła ponadto, celu przytoczenia tegoż unormowania zawartego w art. 50 u.s.g., zważywszy, że przepis ten nie ma zastosowania do spraw dekretowych. Wskazała jedynie, że organy wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki oraz, że moc dowodowa dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna przywołując treść art.76§3 k.p.a.. Sąd w powyższym zakresie nie dostrzega żadnych podstaw do zarzucania Prezydentowi naruszenia art. 50 u.s.g..

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że art. 7 ust. 2 dekretu nie ma charakteru przepisu uznaniowego. Jest to przepis obligujący organ, w razie zaistnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego. Innymi słowy, organ nie ma możliwości uchylenia się od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, o ile ustali, że zaistniały przewidziane w nim przesłanki. Przepis ten nie pozwala organowi na odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na przesłankę interesu społecznego, słuszny interes obywateli, czy też konieczność zapewnienia lokatorom mieszkań komunalnych.

Nowelizując ustawę o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa, wyposażył Komisję w niektóre kompetencje przynależne prokuratorowi, w tym uprawnienie określone w ustawie - Kodeks postępowania cywilnego (vide art. 3 ust. 4 ustawy z 9 marca 2017 r., w brzmieniu obowiązującym od 14 marca 2018 r.). Kodeks postępowania cywilnego w art. 7 zd. pierwsze przewiduje możliwość żądania przez prokuratora (a zatem także Komisję) wszczęcia postępowania w każdej sprawie, jak również wzięcia udział w każdym toczącym się już postępowaniu, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności, praw obywateli lub interesu społecznego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie w tej sytuacji zbędne było merytoryczne odnoszenie się do stwierdzeń zawartych w pkt I zaskarżonej decyzji, a dotyczących wydania decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2008 r. z naruszeniem prawa, w części udziału w tejże nieruchomości wspólnej, związanego z własnością lokalu nr [...], położonego w budynku przy [...].

Rozpoznając ponownie sprawę, Komisja mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, rozważy zasadność skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 3 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w jego aktualnym brzmieniu, pod kątem możliwości weryfikacji i określenia właściwego stron postępowania. Następnie zaś, uwzględniając poczynione w ww. zakresie ustalenia oraz ewentualnie pozyskane nowe dowody, podejmie stosowne rozstrzygniecie, którego obecnie skład orzekający nie przesądza.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. B. oraz [...] i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd nie uwzględniając przy tym zarzutów Komisji dotyczących niezbadania przez Prezydenta przesłanki posiadania oraz stojąc na stanowisku braku adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji a naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez Prezydenta [...], tym samym odniósł się również do zarzutów skargi [...] na uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skarg do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, w tym na Mazowszu oraz objęcia Warszawy strefą zagrożenia oraz z uwagi na liczbę stron postępowania (w szczególności w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 976/18, której rozpoznanie było konieczne łącznie ze sprawami o sygn. akt I SA/Wa 972/18 - 975/18) przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.