Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 535/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5, ust. 11
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] 2010r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ W.Batorowicz


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] 2010 r. nr [...], którą naliczono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad opłatę roczną za umieszczenie sieci wodociągowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej.

Decyzję z dnia [...] 2010 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich oparł o art. 39 ust. 4 i 5, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5, 8, 10, 13 i 13a ustawy

z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 maja 2004 r. nr XXII/326/04 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich na terenie województwa wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 135, poz. 2791). Nałożona opłata w wysokości 48,44 zł dotyczyła umieszczenia w pasie drogowym drogi nr [...] urządzenia sieci wodociągowej o łącznej powierzchni 4,30 m (podziemna infrastruktura techniczna umieszczona w jezdni drogi, bez elementów zewnętrznych wyniesionych na powierzchnię jezdni), co zgodnie z § 3 ust 1 pkt 3 uchwały nr XXII/326/04 powoduje obowiązek uiszczania opłat obliczonych dla zajętej części drogi mającej charakter jezdni i zatoki - 50 zł (powierzchnia urządzenia: 12,50 x 0,20=2,50 x stawka opłaty: 20,00 zł) oraz dla pozostałych elementów pasa drogowego - 18 zł (9,00 x 0,20=1,80 x stawka opłaty:10,00). Organ wskazał nadto, że biorąc pod uwagę art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, w rozpatrywanym przypadku opłata naliczana jest za 260 dni w okresie od 16 kwietnia 2010 do 31 grudnia 2010 r. i wynosi 260 x 68,00/365 = 48,44 zł.

W uzasadnieniu decyzji Zarząd Dróg Wojewódzkich wyjaśnił, że opłata określona decyzją powinna być uiszczana każdorazowo z początkiem roku kalendarzowego - do dnia 15 stycznia, zgodnie z art. 40 ust 13a ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu właściciel umieszczonego w pasie drogowym urządzenia obowiązany jest do uiszczenia opłaty rocznej wynoszącej 68.00 zł. Zapłata tej kwoty następować powinna bez konieczności wydawania odrębnej decyzji.

W odwołaniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł

o uchylenie decyzji. Podkreślił, że naliczenie opłaty nie znajduje podstaw prawnych. Zdaniem Dyrektora Zarząd Dróg Wojewódzkich dokonał nieprawidłowej interpretacji art. 39 ust. 5 oraz art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią tych przepisów zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że wodociąg, którego dotyczy postępowanie, ma zostać doprowadzony do "budynku nadzoru stacji poboru opłat D." na autostradzie A2 na odcinku K.-S. Inwestycja ta jest zatem związana z budową i późniejszym utrzymaniem drogi. Oznacza to, że w ogóle nie powinna być wydawana decyzja administracyjna na podstawie art. 39 ust. 4 i 5 i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te przewidują bowiem wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i naliczanie z tego tytułu opłat tylko w przypadku zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Tymczasem umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowego wodociągu ma na celu doprowadzenie wody do stacji poboru opłat "D.", co jest nierozerwalnie związane z budową i utrzymaniem drogi - autostrady A2.

Utrzymując decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że skarżący myli dwa rodzaje opłat związanych z zajęciem pasa drogowego. W powołanym w odwołaniu art. 39 ustawy o drogach publicznych mowa jest o obowiązku ponoszenia opłaty z uwagi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem czy utrzymaniem dróg publicznych. W analizowanej sprawie sytuacja dotyczy jednak innego rodzaju opłaty, a mianowicie związanej z umieszczeniem w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Obowiązek ponoszenia rocznej opłaty z tego tytułu wynika z art. 40 ust. 5 ustawy. Zgodnie tym przepisem opłatę za zajęcie pasa drogowego polegającego na umieszczeniu urządzeń infrastruktury technicznej ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia

i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie. Opłatę taką uiszcza się za pierwszy rok umieszczenia w pasie drogowym w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna, a za lata następne - w terminie do 15 stycznia każdego roku.

W skardze Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów procesu. Zarzucił naruszenie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację w sprawie, na skutek której organ nieprawidłowo uznał, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę oraz art. 7, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, a nadto nie ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych zarzutów. W uzasadnieniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że w sprawie art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych nie powinien mieć zastosowania, ponieważ zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło "na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg". Celem zajęcia pasa drogowego przez sieć wodociągową jest pośrednio utrzymanie drogi. Skarżący w odwołaniu zaznaczył ten fakt podnosząc, że wodociąg ma zostać doprowadzony do "budynku nadzoru stacji poboru opłat D." na autostradzie A2 na odcinku K. – S.. Inwestycja ta jest więc związana z budową i późniejszym utrzymaniem drogi. Wskazując na powyższe skarżący stwierdził, że w tej sprawie decyzja administracyjna na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w ogóle nie powinna być wydana. Przepisy te przewidują bowiem wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i naliczanie z tego tytułu opłat, tylko w przypadku zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Tymczasem umieszczenie w pasie drogowym wodociągu ma na celu doprowadzenie wody do stacji poboru opłat D., co jest nierozerwalnie związane z budową i utrzymaniem drogi - autostrady A2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dodał na marginesie, że w takiej samej sprawie, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K., nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. SKO w K. w dniu [...] 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. Organ zauważył, że jakkolwiek wodociąg sam w sobie nie jest urządzeniem, które można byłoby bezpośrednio uznać jako urządzenie infrastruktury technicznej związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, to jednak rozpatrywanej sprawie ma on zapewnić funkcjonowanie stacji (punktu) poboru opłat za przejazd autostradą. Skoro w myśl art. 4 pkt 11 ustawy i drogach publicznych, za wyposażenie autostrady jako drogi uznaje się urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady, to również punkty poboru opłat w przypadku autostrad należało uznać za część wyposażenia związaną z potrzebami zarządzania autostradą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące zajęcia pasa drogowego rozróżniają dwa stany faktyczne, odmiennie uregulowane pod względem prawnym: czasowe zajęcie pasa drogowego w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem bądź ochroną dróg oraz do umieszczenie w sposób trwały w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami. W drugim przypadku pobiera się opłaty wyliczone według art. 40 ust 5 ustawy. Skarżący nie jest zarządcą drogi, w której został umieszczony wodociąg, stąd jego działania nie są związane

z potrzebami zarządzania drogami. Umieszczenie tego urządzenia w pasie drogowym nastąpiło zatem w celu realizacji własnych potrzeb dotyczących eksploatacji drogi. W tej sytuacji - zdaniem Kolegium - obciążenie inwestora opłatami rocznymi na rzecz zarządcy drogi jest zgodnie z art. 40 ust.2 pkt 2 i ust. 5 ustawy

o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy). Przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Oznacza to, że zajęcie pasa drogowego następuje również przez umieszczenie pod jej powierzchnią urządzeń infrastruktury technicznej. Za zajęcie w ten sposób pasa drogowego zarządca drogi pobiera opłatę, którą uprzednio ustala w drodze decyzji administracyjnej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (art. 40 ust. 5 i 11 ustawy).

W tej sprawie osią sporu jest zagadnienie czy sieć wodociągowa, która umieszczona została w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr . w miejscowości Dąbie na potrzeby Stacji Poboru Opłat D. (element infrastruktury drogowej dostosowującej Autostradę A2 do standardów autostrady płatnej), jest urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego czy też jest to urządzenie służące tym potrzebom.

Podkreślenia wymaga, że art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych dotyczy urządzeń niezwiązanych z utrzymaniem "dróg", z potrzebami zarządzania "drogami". Przy czym w przepisie tym chodzi o potrzeby sieci dróg rozumianych jako budowle wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiące całość techniczno-użytkową (art. 4 pkt 2 ustawy), a nie o potrzeby pojedynczej drogi. Zawarte w tej normie pojęcie "potrzeb ruchu drogowego" odnieść należy do poruszania się w ramach sieci dróg, a nie do korzystania z pojedynczej drogi. Pojęcie ruch drogowy ma charakter szerszy, globalny, nie ma znaczenia kategoria drogi, na której odbywa się ruch. W ocenie Sądu, gdyby ustawodawcy chodziło o potrzeby ruchu drogowego w obrębie ściśle oznaczonej drogi zostałoby to w sposób wyraźny wskazany w analizowanej normie.

Wodociąg, za którego umieszczenie w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] została naliczona opłata, jest niewątpliwie elementem Stacji Poboru Opłat D., na którą Wojewoda Wielkopolski udzielił pozwolenia na budowę decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] (zob. k. 18 akt adm. I inst.). Stacja ta jest projektowana jako część infrastruktury Autostrady A2. Zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz.U. Nr 12, poz. 116 ze zm.) węzeł autostrady płatnej powinien zawierać stację lub stacje poboru opłat (zwane "SPO"), chyba że sposób ustalania i pobierania opłat za przejazd nie przewiduje pobierania opłat na wjazdach i wyjazdach. Rzecz jasna nie przesądza to jeszcze o funkcjonalnym związku sieci wodociągowej z Autostradą. By dokonać ustalenia w tym zakresie należy odwołać się do przepisów szczególnych zawartych w Dziale III powołanego wyżej rozporządzenia "Wyposażenie techniczne autostrad". Do wyposażenia takiego należą "miejsca poboru opłat ("MPO"), do których - obok "placów poboru opłat" ("PPO") - zalicza się właśnie "stacje poboru opłat (zob. § 66 § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 stycznia 2002 r.). Zgodnie z § 69 rozporządzenia dla "miejsc poboru opłat" należy obowiązkowo stworzyć zaplecze administracyjno-kontrolne. Powinno być ono wyposażone w budynki, w których, w zależności od potrzeb, należy zapewnić pomieszczenia dla policji i służb medycznych, miejsca postojowe dla pojazdów personelu oraz urządzenia łączności, zasilanie w energię i wodę, odprowadzenie ścieków. Obszar zaplecza powinien być oddzielony od PPO i SPO pasem dzielącym o szerokości nie mniejszej niż 1,6 m.

Powyższe oznacza, że w przypadku dróg o kwalifikowanym standardzie, jakim są autostrady płatne, do ich obowiązkowej infrastruktury należą urządzenia nie tylko ściśle związane z ruchem drogowym pojazdów, ale także wszelkie urządzenia techniczne pozwalające na zarządzanie tego typu ruchem w tym kwalifikowanym standardzie. Dostosowanie autostrady do standardu autostrady płatnej wymaga wyposażenia jej w PPO i SPO, przez które odbywa się ruch pojazdów. Te z kolei - zgodnie z wymaganiami techniczno-budowlanymi - muszą posiadać odpowiednie zaplecze administracyjno-kontrolne oraz wyposażenie. Obowiązkowym elementem tego wyposażenia jest podłączenie do sieci wodociągowej.

Mając to na uwadze uznać należy, że sieć wodociągowa, jaka została przeprowadzona w pasie drogi wojewódzkiej nr [...], jest koniecznym wyposażeniem służącym utrzymaniu Stacji Poboru Opłat D. będącej częścią Autostrady A2. Nie można zatem podzielić stanowiska, że sporne urządzenie nie jest związane z potrzebami ruchu drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2.

Oznacza to w istocie, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. nie był uprawniony do naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogi wojewódzkiej skoro umieszczona w pasie drogowym sieć wodociągowa związana była z potrzebami ruchu drogowego w rozumieniu powyżej zacytowanych przepisów.

W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i dlatego w oparciu o art. 145 §1pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu decyzji obu instancji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

O wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

/-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik