Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 872/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 roku sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego T. N. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 872/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga T.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...](znak: [...]), wydana w oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U . z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z [...] nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Z akt sprawy wynika, ze decyzją z [...] (nr [...]) Burmistrz Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku T.N., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 16 garaży, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na działce nr ewid. 382.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru wyznaczonego wokół działki objętej wnioskiem inwestora ustalono, że wobec niespełnionego warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma możliwości określenia wymagań dotyczących planowanej zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył T.N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący wskazał, że w analizowanym obszarze, na każdej posesji znajduje się jeden lub dwa boksy garażowe. W niewielkiej zaś odległości od tego obszaru zlokalizowane są duże kompleksy garaży (ul. B i al. C).

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie na potrzeby przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół terenu inwestycji. Granice tego obszaru zostały wyznaczone na mapie w skali 1:1000, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki nr 382 od strony ul. A (3 x 20,0 m = 60,0 m). Przeprowadzona stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. analiza wykazała, że w analizowanym terenie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi jej budynkami gospodarczymi oraz zabudowa usługowa. Na sąsiedniej działce nr ewid. 381 usytuowana jest pijalnia piwa, na działce nr ewid. 380 budynek mieszkalno-usługowy (w parterze przychodnia stomatologiczna), na działce nr ewid. 385 w dawnym budynku mieszkalnym jednorodzinnym mieści się obecnie szkoła językowa, na działkach nr ewid. 386/2 i 386/5 budynek mieszczący ośrodek kształcenia zawodowego oraz sklep odzieżowy. Funkcja usług związana jest z oświatą, służbą zdrowia, gastronomią i drobnym handlem. Na terenie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jednorodzinnymi występują 1- lub 2-stanowiskowe, wolnostojące budynki garażowe, towarzyszące zabudowie jednorodzinnej. Na działce inwestora usytuowanych jest 6 blaszanych boksów garażowych. W wyniku planowanej budowy 16 garaży powstanie zespół garażowy o charakterze usługowym.

Zdaniem Kolegium usługowa funkcja garażowa posiadać będzie odmienne od funkcji garażowania indywidualnego cechy między innymi z uwagi na wielkość ruchu samochodowego, poziom hałasu i emisję spalin. Organ uznał, że brak usługowej funkcji garażowej w obszarze analizowanym nie daje podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej zabudowy.

Kolegium przyjęło, że brak w obszarze analizowanym obiektu budowlanego w postaci zespołu garaży, co do zasady nie jest równoznaczny z przyjęciem, że taka zabudowa jest sprzeczna w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy na tym obszarze. W świetle obowiązujących przepisów zespół garaży zamkniętych nie funkcjonuje jako odrębna kategoria obiektów, gdy chodzi o ich funkcję. Spełnienie zasady kontynuacji funkcji musi jednak wynikać z analizy architektoniczno-budowlanej. A zatem nie można wykluczyć, że nawet przy braku w obszarze analizowanym obiektu budowlanego w postaci zespołu garaży, możliwe byłoby wykazanie kontynuacji funkcji zabudowy. W konsekwencji nie jest niezbędne odnalezienie w obszarze analizy co najmniej jednego skupiska garaży, pełniącego dodatkowo funkcje usługowe typu działalność gospodarcza, o ile garaże te kontynuują istniejącą funkcję usługową bądź stanowią uzupełnienie funkcji już istniejącej, np. w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Kolegium podniosło, że z zestawienia cech zabudowy występujących w otoczeniu działki nr 382 wynika, że na analizowanym terenie występują obiekty budowlane o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi oraz usługowej. W kontekście takiego sąsiedztwa, zdaniem organu, planowana zabudowa 16 garaży w zabudowie szeregowej, godzi w zastany stan rzeczy i nie można jej pogodzić z już istniejącą funkcją analizowanego terenu. Garaże w formie zespołu zabudowy nie uzupełniają żadnej z funkcji występujących w obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy, w ramach istniejącego zagospodarowania działek w obszarze analizowanym występują wprawdzie garaże, jednakże w postaci pojedynczych obiektów przynależących do istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych albo usługowych. Zespół 16 garaży nie kontynuuje także funkcji usługowej istniejącej w tym obszarze. Istniejące i planowane usługi nie tylko nie są tożsame, ale nie są to nawet przykłady działalności zbliżonej. Inny jest ciężar gatunkowy działalności usługowej związanej z prowadzeniem przychodni stomatologicznej, czy też szkoły językowej, a inny działalności związanej z prowadzeniem działalności związanej z wynajmem kilkunastu obiektów na cele garażowe.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że charakter usług realizowanych w obszarze analizy oraz planowanych musi prowadzić do wniosku, że w tym przypadku nie zachodzi wymagana prawem kontynuacja funkcji. W ocenie Kolegium nie można bowiem mówić o kontynuacji funkcji z całkowitym pominięciem rodzaju usług istniejących w obszarze planowanych na terenie inwestycji. Rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w tej sprawie brak jest uzasadnienia do przyjęcia, że zespół zabudowy garażowej, w otoczeniu opisanej wyżej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, miałby kontynuować czy też uzupełniać zabudowę w postaci opisanych wyżej usług zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, nie jest uzasadnione stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że można te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Z tego względu Kolegium podzieliło pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" - gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych - lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, sposób użytkowania obiektu.

Reasumując, w ocenie Kolegium odmienny pogląd sprowadzający się do twierdzenia, że w odniesieniu do zabudowy usługowej nie ma jakiegokolwiek rozróżnienia, co oznacza, że budynki związane z wszelakimi rodzajami usług mieszczą się w tej kategorii, należy uznać za zbyt daleko idący. Planowa funkcja zdecydowanie godzi w zastany stan rzeczy i tym samym wprowadzenie jej na wskazanym terenie nie gwarantuje, że obiektywnie i bezkolizyjnie będzie współistnieć z istniejącą już funkcją zabudowy. Może wręcz skutkować utrudnieniem prowadzenia dotychczasowej działalności z uwagi na charakter nowej funkcji mogącej podlegać chociażby ochronie akustycznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył T.N. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie skarżącego decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest dla niego krzywdząca, bowiem ogranicza swobodne władanie właściciela terenu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 11 lutego 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 11 stycznia 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że żadna ze stron nie potwierdziła możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 11 lutego 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 16 garaży, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na działce nr ewid. 382.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2020 r., poz. 293 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], a w szczególności art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588) [dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury].

Bezspornym w sprawie było, że działka określona we wniosku i decyzjach nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym we wskazywanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W zasadzie jedynym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy była ocena, że nowa (planowana) zabudowa nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji.

Istotne jest przy tym dla oceny słuszności podjętego przez organy rozstrzygnięcia, mając na uwadze brak w niniejszej sprawie prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej (o czym w dalszej części uzasadnienia), iż przepisy wskazywanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak czytamy w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dodatkowo w § 9 ust. 1-4 ww. rozporządzenia ustawodawca wskazał, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

W każdej zatem sprawie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy powinna być dokonana analiza terenu. Wyniki zaś analizy, w postaci załącznika tekstowego oraz graficznego powinny być dołączone do decyzji i stanowić jej integralną część. Ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przy tym ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia (wyrok WSA w Białymstoku z 3 czerwca 2008 r., II SA/Bk 183/08).

Co przy tym szczególnie istotne, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Tymczasem w niniejszej sprawie załącznik tekstowy do decyzji organu I instancji to w pismo zatytułowane "Analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki nr ewid. 382 położonej przy ul. A w Ł.", który jedynie punktowo wylicza jakie zabudowania i gdzie są umiejscowione w terenie, w stosunku do działki inwestycyjnej. Dokument ten nie odzwierciedla jakiejkolwiek analizy, jest prostym wyliczeniem punktów orientacyjnych (budynków) w terenie. Proste wyliczenie istniejących w najbliższej okolicy budynków, z ogólnym określeniem jedynie, iż są to "pijalnia piwa", "budynek mieszkalno-usługowy (w parterze przychodnia stomatologiczna)", "dawny budynek mieszalny, w którym mieści się szkoła językowa", "budynek mieszczący ośrodek kształcenia zawodowego oraz sklep odzieżowy" jest co najmniej niewystarczające do uznania, iż mamy tutaj do czynienia z analizą urbanistyczną w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autor tegoż dokumentu nie poczynił wywodów, na których w dalszej kolejności organ mógłby oprzeć swoje rozstrzygnięcie uznając, iż nie została spełniona "zasada dobrego sąsiedztwa" wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie do przyjęcia jest też oparcie rozstrzygnięcia na ogólnej konstatacji braku "funkcji usługowej garażowej" w obszarze analizowanym. W konsekwencji sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy nie można uznać za prawidłową i wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie, co za tym uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zawierają należytego wyjaśnienia stanowiska organu.

Należy bowiem podkreślić, że wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. analizy urbanistycznej, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane liczbowe co do poszczególnych budynków uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją.

Podstawą do uznania przez organy, że warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony było wskazanie, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a garaże stanowią całość z budynkami mieszkalnymi lub są wolnostojące o maksymalnie 2 miejscach postojowych. W praktyce w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa o funkcji usługowej, natomiast nie występuje zabudowa o funkcji takiej samej (wyłącznie garażowej) podobnej lub zbliżonej do funkcji planowanej przez inwestora. Tymczasem zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowym wielokrotnie już wskazywano, że wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym terenie (zob. np. wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17). W tym miejscu raz jeszcze zwrócić należy uwagę, ze w najbliższej okolicy inwestowanej działki, jak wskazano w analizie, istnieje niewątpliwie funkcja usługowa, choć z uwagi na ogólnikowość analizy trudno precyzyjnie odnieść się do konkretnych wartości tej zabudowy.

Pamiętać też należy, iż zakres pojęcia usług jest szeroki. Nie można pomijać § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Gdyby prawodawca zamierzał nałożyć taki obowiązek, wówczas zawarłby go wprost w tym paragrafie jak np. rodzaj zabudowy mieszkaniowej (§ 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, dzieli zabudowę mieszkaniową na jednorodzinną i wielorodzinną). Natomiast przy zabudowie usługowej nie wprowadzono wymogu jej doprecyzowania (zob. np. wyrok NSA z 3 lipca 2018 r., II OSK 128/18). Konsekwentnie należy zatem przyjąć, że rozstrzygając o kontynuacji funkcji zabudowy nie ma potrzeby analizować korelacji zastanej funkcji usługowej z funkcją planowaną. W istocie prowadziłoby to do tego, że na danym terenie dopuszczalne byłoby świadczenie usług wyłącznie przedmiotowo homogenicznych (por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1060/21).

Pojmowanie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektów tożsamych z obiektami istniejącymi. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem wymogu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy identycznej z zabudową planowaną (wyrok WSA w Lublinie z 5 grudnia 2018 r., II Sa/Lu 677/18, wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r., II OSK 3505/18). W sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej nie jest wykluczona zabudowa usługowa. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa (np. garaże).

Natomiast zadaniem organu administracyjnego, na bazie zgromadzonego pełnego materiału dowodowego, znajdującego odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonej analizie urbanistycznej, jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z zabudową istniejącą pełniąc funkcje uzupełniające wobec wiodącej funkcji mieszkaniowej, a tutaj także zróżnicowanej funkcji usługowej. Raz jeszcze bowiem należy podkreślić, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Należało więc uznać, że stanowisko organów wskazujące na niespełnienie warunku kontynuacji zabudowy pozostaje w sprzeczności z przedstawioną wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i narusza wskazany przepis prawa materialnego.

W ocenie Sądu organy winny zatem dokładnie zbadać i ustalić, czy z taką właśnie uzupełniającą funkcją planowanej inwestycji mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dopiero dogłębna, pełna analiza pozwoli w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy projektowane zamierzenie nie będzie kolidowało z funkcją, formą i gabarytem sąsiednich obiektów oraz zagospodarowaniem terenów przyległych - pod warunkiem spełnienia ewentualnych dodatkowych wymagań sformułowanych przez organ. W praktyce bowiem w granicach przyjętego do analizy terenu znajdują się nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z zabudową towarzyszącą: garażową oraz budynkami z zakresu usług (sklep odzieżowy, pijalnia piwa, przychodnia stomatologiczna, ośrodek kształcenia zawodowego, szkoła językowa). Projektowana inwestycja - budowa budynku garażowego mogłaby więc być uzupełnieniem zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, co należałoby na bazie pełnej analizy dopiero stwierdzić, analizując wartości takie jak szerokość, wysokość, powierzchnia zabudowy w relacji z innymi istniejącymi budynkami pod kątem podobnych wartości tych właśnie budynków. Dopiero wtedy można stwierdzić obiektywnie, czy nie dochodzi do kolizji. Sama bowiem okoliczność, że na analizowanym obszarze znajdują się przede wszystkim obiekty pełniące funkcję mieszkaniową (choć z przedstawionej niepełnej analizy wynika istnienie dość silnej funkcji usługowej w pobliżu inwestowanej działki), nie stanowi samo w sobie przeszkody dla realizacji omawianej inwestycji, mającej zaspokoić potrzeby mieszkańców okolicznych budynków. To bowiem, że istniejąca zabudowa realizowałyby ewentualnie głównie funkcję mieszkaniową, nie oznacza, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Kontynuacja funkcji nie oznacza możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Tym bardziej, iż funkcja mieszkaniowa obejmuje również zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem, w tym umożliwienie korzystania z samochodów osobowych i ich garażowania. Niewątpliwie zaś w przypadku wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można ponadto pominąć, że na analizowanym obszarze znajdują się nie tylko budynki mieszkalne, ale także garaże i budynki gospodarcze (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., II OSK 1447/12).

Z tych wszystkich względów nie sposób zgodzić się z wywodem organów, które bardzo wąsko traktują kontynuację funkcji, wykluczając w zasadzie możliwość jej kontynuacji poprzez funkcję uzupełniającą w postaci garaży. Nie budzi bowiem wątpliwości, że działalność usługowa, czy nawet usługowo-handlowa może harmonizować z zabudową mieszkaniową, o ile planowane przedsięwzięcie swym rozmiarem nie będzie dominować nad istniejąca zabudową mieszkaniową (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 września 2021 r., II SA/Bd 597/21). Planowana zabudowa może być uzupełnieniem funkcji mieszkaniowej na danym terenie, nie jest bowiem wykluczone, iż z uwagi chociażby na wielkość swojej działki ktoś zrezygnował z budowy garażu i zamierza go wynająć w tym właśnie planowanym kompleksie garaży.

Reasumując, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organy nie wykazały, że planowana inwestycja stoi w oczywistej sprzeczności z funkcją budynków pozostających w obszarze analizowanym, w taki sposób, że ewidentnie kolidowałby z zastanym porządkiem i ładem przestrzennym. Ponadto działanie organów administracji, oprócz tego, iż narusza przepisy prawa materialnego w postaci § 3 ww. rozporządzenia, to narusza również art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. Konsekwencją nieusunięcia przez organ odwoławczy uchybień organu pierwszej instancji jest stwierdzenie, iż organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepis art. 107 § 3 k.p.a. w myśl, którego uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać uzasadnienie faktyczne, prawne, dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił.

W ocenie Sądu stwierdzenie organu co do braku kontynuacji funkcji było co najmniej przedwczesne, gdyż nie zostało oparte na wnikliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej, która każdorazowo winna poprzedzać wydanie decyzji rozstrzygającej indywidualny wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe i ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, sporządził analizę urbanistyczną. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Prowadząc ponownie postępowania organy administracji winny dokonać ponownej oceny dopuszczalności wnioskowanej przez skarżącego inwestycji, biorąc pod uwagę wyrażone powyżej poglądy prawne.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez stronę skarżącą koszt wpisu od skargi (500 zł).

k.ż.