Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 883/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę 1 skarżącego
odrzucono skargę 1 skarżącego
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skarg M. K. i Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano -Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. odrzuca skargę M. K.; II. oddala skargę Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej "[...]" w K.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 5 lutego 2013 r. nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ l instancji ustalił - na wniosek A. G. - warunki zabudowy dla inwestycji p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...] (obr. [...]) wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i budową zjazdu z działki nr [...] na działki: nr [...] i nr [...] (obr. [...]) przy ul. S. w K.".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz że uzupełniono materiał dowodowy w sprawie.

Ponadto organ l instancji podał, że w sprawie tej była już wydana w dniu 10 czerwca 2009 r. decyzja nr: [...] o ustaleniu warunków zabudowy, która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 października 2009 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, ze względu na konieczność wyjaśnienia szeregu wątpliwości. Po ponownym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ l instancji wydał w dniu 6 sierpnia 2010 r. nową decyzję nr [...], od której również wniesiono odwołania. Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję w dniu 14 lutego 2011 r. i ponownie przekazało sprawę do rozpatrzenia organowi l instancji podając, że zachodzi konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających z zakresu ustalenia kręgu stron oraz uzupełnienia wyników analizy terenu. W zaskarżonej decyzji zaznaczono, że sporządzono ponownie analizę urbanistyczno-architektoniczną. Podano również, że w dniu 3 stycznia 2012 r. pełnomocnik inwestora K. B. dokonała korekty wniosku wykluczając działkę nr [...], po czym w dniu 26 stycznia 2012 r. rozszerzyła wniosek o budowę infrastruktury technicznej, a w związku ze zmianą numeracji działki nr [...] skorygowała po raz kolejny wniosek (w dniu 4 lipca 2012 r.) w zakresie nazwy inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołania w ustawowym terminie złożyli: A. M., A. M., E. P., M. K., B. W., A. C. oraz Zjednoczona Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w K. (dalej w skrócie ZSB-M "[...]").

A. M. w swym odwołaniu podniósł, że ustalona wielkość wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest arbitralna, nie wiadomo z czego wynika, a przy tym tolerancja wydaje się niewspółmiernie duża (9 %). Odwołujący się wskazał, że w analizie terenu nie wyjaśniono z czego wynika podany średni wskaźnik (44 %) w sytuacji, gdy sąsiednie działki charakteryzują się wskaźnikami na poziomie 29%, 35% oraz 42%, co daje wartość średnią 35 % a nie 44 %. A. M. zwrócił też uwagę, że w załączniku nr 3 do decyzji brakuje rozdziału nr 3. Ponadto zauważył, że mieszkańcy ul. A., sąsiadujący z terenem inwestycji, nie zostali włączeni do katalogu stron postępowania. Podobne zastrzeżenia odnośnie ustalenia kręgu stron postępowania wniosła A. M. podając, że mieszkańcom budynku przy ul. F., zlokalizowanego na działce nr [...], odmówiono uczestnictwa w nin. postępowaniu.

Z kolei E. P. postawiła zarzut, iż kierowana do niej korespondencja w sprawie ustalenia warunków zabudowy była przesyłana na błędny adres, tj. ul. F. (zamiast na [...]) więc nie otrzymała kompletu dokumentacji przez co nie mogła się z nią w całości zapoznać.

Natomiast M. K. podniósł, że w przeprowadzonej analizie terenu objętego wnioskiem, nie ma żadnej wzmianki o uskoku terenu od południowej strony planowanej inwestycji, którego nie uwzględniono przy określaniu w oparciu o § 7 ust. 2 rozporządzenia wysokości planowanego budynku, licząc tę wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

Podobne zastrzeżenia wniósł też w swym odwołaniu A. C. podnosząc, że w zakresie wysokości w analizie nie wspomniano, że budynki na działkach nr [...] i [...] znajdują się na uskoku (1,5 metra) terenu, poniżej terenu planowanej inwestycji, jak i też, że budynki wysokie (ok.16 metrów), na które powołano się w decyzji, usytuowane na działkach [...], [...] oraz [...] znajdują się znacznie dalej od planowanej inwestycji niż budynki o zasadniczo niższej wysokości (ok. 13 metrów) zlokalizowane wzdłuż ul. F. i A.. Poza tym A. C. wskazał, że nie wiadomo na jakiej podstawie wyznaczono maksymalną wysokość elewacji frontowej na poziomie 16 metrów, skoro średnią wysokość budynków oszacowano na poziomie 14,5 metra, podobnie jak i też nie wiadomo czym organ się kierował ustalając dla wysokości budynku przedział od 15 do 16,5 metra dla wyższej części budynku, skoro maksymalna wysokość elewacji frontowej została przyjęta na poziomie 16 metrów.

Wnoszący odwołanie B. W. podniósł zaś, że w zaskarżonej decyzji brak jest wzmianki, że uzyskana opinia Rady Dzielnicy V na temat planowanej inwestycji była negatywna, przy czym opinia ta pochodzi z dnia 20 maja 2008 r., a od tamtej pory założenia inwestycji wielokrotnie się zmieniały.

Od tej samej decyzji odwołała się też ZSB-M "[...]" zarzucając m.in. naruszenie przepisów art. 28 K.p.a. z powodu nie uznania za strony postępowania i tym samym pozbawienie prawa do ochrony swoich interesów osób posiadających odrębne prawo własności lokali mieszkalnych w budynku przy ul. S., podlegającym szczególnie niekorzystnemu oddziaływaniu planowanej inwestycji. Spółdzielnia wskazała również na nieprawidłowości przy przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, w szczególności przy ustalaniu wskaźników wielkości powierzchni zabudowy i przyjęciu jako średniego wskaźnika ok. 44 % - w oparciu o wskaźniki zabudowy działek narożnych. Według Spółdzielni w analizie nie został też uwzględniony aspekt położenia obiektów, w związku z czym przyjęta dla nowej zabudowy wysokość (16, 5 metra) w nawiązaniu do zabudowy działki nr [...] budzi sprzeciw, gdyż z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują jedynie dwa narożne budynki o podobnej wysokości. Zdaniem Spółdzielni zasadnym byłoby ustalenie maksymalnej wysokości dla planowanego obiektu w oparciu o wysokość zabudowy położonej wzdłuż ulicy A., gdzie wysokości zawierają się w przedziale wartości 13-14 metrów. W odwołaniu tym wskazano również, że w analizie terenu brak uzasadnienia dla odstąpienia od przyjęcia dla planowanej inwestycji średniej wysokości elewacji frontowej tj. około 14,5 metra. Podsumowując Spółdzielnia stwierdziła w odwołaniu, że działa w imieniu i interesie swoim i swoich członków (właścicieli lokali) zamieszkałych w budynku przy ul. S. - ul. F..

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podano, że sprawa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez A. G. inwestycji była już - w wyniku złożonych odwołań - przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium Odwoławcze. W swych poprzednich rozstrzygnięciach Kolegium Odwoławcze - poza omówieniem zasad ustalania warunków zabudowy i wskazania przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy - zwróciło uwagę na mankamenty i uchybienia, jakimi dotknięte były badane rozstrzygnięcia organu l instancji. Toteż wobec faktu, że zasady ustalania warunków zabudowy nie uległy zmianie, obecne rozważania można było ograniczyć do tego, czy wskazania organu odwoławczego zostały zrealizowane oraz do rozpoznania zarzutów podnoszonych w obecnie złożonych odwołaniach.

Z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, że zalecenia Kolegium Odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 lutego 2011 r. zostały wykonane. Organ l instancji przeprowadził ponownie (w dniu 31 października 2012 r.) analizę urbanistyczno-architektoniczną, na podstawie której dokonano - zgodnie z wymogami przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. - niezbędnych ustaleń. Zaskarżona decyzja zawiera też wymagane określenia, o jakich mowa w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu, dziedzictwa kulturowego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Wskazać również należy, że organ l instancji wykazał, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Teren ma bowiem dostęp do drogi publicznej oraz wystarczające, jego uzbrojenie i nie wymaga też uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych. Poza tym analiza terenu (opracowana ponownie w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzednich decyzji) wykazuje istnienie w obszarze analizowanym działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem, zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dla planowanej inwestycji. Z ustaleń tej analizy wynika, że planowane zamierzenie będzie kontynuowało rodzaj i funkcję zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (dominującej w analizowanym obszarze) występującej m.in. na działkach [...], [...], [...] oraz [...], [...]. Analiza zawiera też szczegółową charakterystykę zabudowy w wyznaczonym obszarze, wskazuje cechy istniejącej zabudowy i jej formę oraz podaje kształtujące się na poszczególnych działkach wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, linie zabudowy jak i też parametry zabudowy, tj. szerokości elewacji frontowych oraz wysokości i geometrię dachów.

W ocenie Kolegium Odwoławczego, zarówno opracowana ponownie analiza terenu jak i sposób wyznaczenia wymagań dla nowej zabudowy nie budzą zastrzeżeń. Ustalone dla nowej zabudowy warunki odpowiadają charakterystyce urbanistycznej pod względem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W sprawie tej dla planowanej inwestycji przyjęto linię zabudowy w odległości 8,5 metra, tj. na przedłużeniu linii zabudowy budynku bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji od wschodu położonego na działce nr [...]- co jest zgodne z § 4 ww. rozporządzenia, który przewiduje wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich i dopuszcza też inne wyznaczenie tej linii, jeżeli wynika to z analizy. Natomiast wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu zgodnie z § 5 rozporządzenia wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy.

Szerokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przez głównym wejściem do budynku i tak też wyznacza się dla nowej zabudowy. Oznacza to, że powołany przepis nie nakłada w niniejszym postępowaniu dodatkowego obowiązku pomiaru wysokości terenu oraz opracowania mapy obrazującej uskoki terenu i wzniesienia. Mapa taka jest wymagana na kolejnym etapie do opracowania projektu budowlanego i zagospodarowania terenu.

Odnośnie zaś kolejnego zarzutu (podniesionego przez A. M.), iż w załączniku nr 3 decyzji brakuje rozdziału nr 3, Kolegium Odwoławcze podaje, że załącznik ten nie zawiera rozdziałów. Są natomiast punkty 1, 2 i 4, a nie ma pkt 3, jednakże należy stwierdzić, że załącznik ten, składający się z 3 stron (poza wprowadzoną niewłaściwą numeracją), jest kompletny.

Natomiast odnośnie uwag E. P. Kolegium Odwoławcze ustaliło, że istotnie adresowana do niej korespondencja z organu l instancji była wysyłana na błędny adres tj. ul. F. - zamiast [...], jednakże ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że wszelkie pisma (w tym miedzy innymi zaskarżona decyzja wraz z załącznikami) były przez adresatkę odbierane.

Co do kolejnego zarzutu podniesionego przez ZSB-M "[...]", a dotyczącego naruszenia przepisów art. 28 K.p.a. z powodu nie uznania za strony postępowania i tym samym pozbawienie prawa do ochrony swoich interesów osób posiadających odrębne prawo własności lokali mieszkalnych w budynku przy ul. S., Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że również nie znajduje on uzasadnienia. Jak bowiem ustalono, organ l instancji uznał (co wynika z notatki spisanej w dniu [...] lipca 2011 r.), że w sprawie tej interesy wszystkich współwłaścicieli działek nr [...], [...] i [...] reprezentować może ZSB-M "[...]". Organ w tym względzie wziął pod uwagę art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w myśl którego zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni, jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Przepis art. 18 ustawy o własności lokali odnosi się do zarządu sprawowanego co do czynności zwykłego zarządu, a więc czynności zachowawczych. W ocenie Kolegium Odwoławczego, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy na terenie graniczącym z działkami nr [...], [...] i [...], stanowiącymi współwłasność ZSB-M "[...]" oraz osób fizycznych, takie stanowisko organu l instancji nie budzi zastrzeżeń, gdyż Spółdzielnia może tutaj także działać (w ramach zarządu powierzonego) w imieniu pozostałych współwłaścicieli ww. działek nie przekraczając czynności zwykłego zarządu. Stąd też w katalogu stron organ umieścił tylko ZSB-M "[...]".

Odnośnie zarzutu nie zaliczenia do kręgu stron postępowania mieszkańców ul. A. oraz mieszkańców budynku przy ul. F., zlokalizowanego w sąsiedztwie na działce nr [...] – Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że budynki przy ul. A. usytuowane są na działkach, które nie graniczą z terenem inwestycji, podobnie jak i działka nr [...], na której jest zlokalizowany budynek [...] przy ul. F.. Z terenem inwestycji bezpośrednio sąsiaduje działka nr [...], stanowiąca własność Gminy [...], uznanej za stronę nin. postępowania. Kolegium w tym względzie podaje, iż w myśl utrwalonego od lat w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być oprócz inwestora i właściciela terenu inwestycji również właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, opub. w ONSA z 1996 r., nr 2, poz. 54; uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, opub. w ONSA z 1995 r., nr 4, poz. 154).

Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na kolejny zarzut podało, że do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane uzyskanie opinii Rady Dzielnicy na temat planowanej inwestycji, toteż nawet jeśli opinia taka jest negatywna, a spełnione są wymogi, o których mowa w obowiązujących w tym zakresie przepisach ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, to nie ma podstaw do odmowy wydania z te względu decyzji. Wobec tego w sprawie tej nie zachodziła potrzeba uzyskiwania nowej opinii Rady Dzielnicy.

Podsumowując Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie prawidłowo zostało przeprowadzone przed organem l instancji postępowanie wyjaśniające.

Z powyższą decyzją nie zgodził się M. K. oraz ZSB-M "[...]" zaskarżając ją w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca spółdzielnia zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie:

* rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprzeprowadzenie szczegółowej i rzetelnej analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego w zakresie warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

* art. 28 K.p.a. poprzez nie uznanie za strony postępowania osób fizycznych posiadających odrębne prawo własności lokali mieszkalnych w budynku przy ul. S. i tym samym pozbawienie ich prawa do ochrony swoich interesów w zakresie niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na warunki zamieszkania;

- art. 7, 77 i 107 K.p.a. z uwagi na niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego i niewystarczające wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko zajmowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim skarga skarżącego M. K. podlega odrzuceniu. Skarżący M. K. został wezwany w dniu 19 grudnia 2013 r. do uiszczenia wpisu sądowego w wysokości 500 zł w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Do dnia 27 grudnia 2013 r. wpis ten nie został uiszczony. Tym samym skoro skarżący M. K. nie uiścił wpisu w wyznaczonym terminie, jej skargę należało odrzucić zgodnie z art. 220 § 3 P.p.s.a. stanowiącym, że skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. Tym samym Sąd odrzucił skargę tego skarżącego.

Skarga Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w K. podlega zaś oddaleniu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Tym samym zgodnie z ww. przepisami nie każde naruszenie prawa będzie skutkowało uchyleniem zaskarżonych decyzji.

Przechodząc do rozpoznania sprawy Sąd stwierdza, że skarga Spółdzielni "[...]" nie jest zasadna i podniesione w niej zarzuty i argumenty nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd przy tym nie ograniczył się jedynie do oceny samej skargi, ale niezależnie od zarzutów skargi skontrolował prawidłowość prowadzenia w tej sprawie postępowania przez organy administracji i stosowania prawa materialnego.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie - warunki zabudowy określa się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego lub też zagwarantowanie w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem wykonanie uzbrojenia terenu;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega wątpliwości, że przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego zostały spełnione. Dla terenu planowanej inwestycji jest możliwym dostarczanie energii, gazu, wody, odprowadzanie ścieków i te ustalenia dokonały organy na podstawie aktualnych oświadczeń dysponentów sieci. Teren ten także ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej i nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele. Także strony w toku postępowania i w skardze nie kwestionowały braku spełnienia ww. przesłanek.

Istota sporu między organami a stroną skarżącą-Spółdzielnią "[...]" dotyczy spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wymaganym jest ustalenie podstawowych parametrów przyszłej inwestycji, przy czym parametry te winny być wyznaczane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem". W tej sprawie, co wymaga podkreślenia, zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji ustaliły warunki zabudowy na podstawie sporządzonej analizy (analizy urbanistyczno-architektonicznej) bez istotniejszych uchybień.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. decyzje o warunkach zabudowy wydaje – co do zasady – wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, a projekt takiej decyzji sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy wymaga sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym (tzw. analizy urbanistyczno-architektonicznej). Taka analiza została w tej sprawie sporządzona (akta administracyjne, tom IV, karty 524-520).

Odnosząc te rozważania do sprawy należy wskazać, że organ I instancji – Prezydent Miasta wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy po sporządzeniu projektu decyzji przez architekta wpisaną na właściwą listę architektów, dokonaniu uzgodnienia i sporządzeniu stosownej analizy. Sąd zauważa, że uzgodnienie z zarządem drogi publicznej (ul. S.) polegało na przekazaniu wniosku inwestora temu zarządowi do uzgodnienia, a nie projektu decyzji i jest to uchybienie obowiązującego art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., ale w okolicznościach tej sprawy takie uchybienie jest nieistotne i nie mogło ono uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych decyzji.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie zaś określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej - przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Obszar ten nie może być mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniej niż 50 metrów.

Taka analiza urbanistyczno-architektoniczna (zwana dalej także w skrócie "analizą") została w tej sprawie sporządzona i zakreślono obszar tej analizy na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Obszar analizy ustalono prawidłowo. Inwestor wskazał ten front swojej działki, z której będzie odbywał się główny wjazd do planowanej inwestycji. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Główny wjazd na działkę będzie miał miejsce od strony ul. S.. W związku z tym stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50 metrów.

W wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej obszarze, którego sposób i cechy zabudowy oraz zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia) ustala się linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji jej gzymsu lub attyki, a także geometrię dachu i kierunek głównej kalenicy dachu.

W tej sprawie dla planowanej inwestycji przyjęto linię zabudowy w odległości 8,5 metra, co oznacza, że linia zabudowy stanowi przedłużenie istniejącej linii zabudowy budynku bezpośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji od wschodu i położonego na działce nr [...]. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest zgodny z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, który przewiduje wyznaczenie linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd stwierdza, że organy administracyjne trafnie przyjęły prawidłowość jego wyznaczenia.

Sąd nie ma zastrzeżeń co do ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się albo na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a taki średni wskaźnik dla działek objętych analizą wynosi 44 %. W analizie biegła podała numery działek i powierzchnię ich zabudowy i na tej podstawie ustaliła taki wskaźnik. Ustalając warunki zabudowy wskazano na wskaźnik w przedziale od 29 % do 38 %, co z kolej oznacza, że jest to wskaźnik mniejszy niż wynikający ze średniej wielkości tego parametru. Jako podstawę dla ustalenia tego wskaźnika podano § 5 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu skoro inwestor zaakceptował tak ustalony wskaźnik powierzchni zabudowy, to należałoby przyjąć, że wyznaczenie tego wskaźnika nie jest obarczone istotniejszą wadą.

Szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 11 do 11,5 metra, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Jak wynika ze sporządzonej analizy, średnia arytmetyczna szerokość budynków w obszarze analizowanym wynosi znacząco wyżej, bo około 21 metrów. Organy ustaliły szerokość wnioskowana przez inwestora, dodatkowo wyjaśniając, że będzie to kontynuacja szerokości frontowej budynku na działce nr [...] stanowiącym bliskie sąsiedztwo terenu inwestycji. Ustalenie takiego parametru także było dopuszczalne zwłaszcza wtedy, gdy sam inwestor o taki wnioskował.

Wysokość górnej krawędzi frontowej wyznaczono odrębnie dla wyższej części planowanego budynku w przedziale od 15 do 16,5 metra, a dla niższej części planowanego budynku przedziale od 12,5 metra do 13 metrów. Organy określiły także, że wysokość do 13 metrów ma obejmować sąsiedztwo inwestycji z działką nr [...] oraz pasem o szerokości 15 metrów działki nr [...] w sąsiedztwie z działką nr [...], [...] i [...]. Jak wynika z analizy, średni wskaźnik tego parametru dla budynków w obszarze analizy wynosi ok. 14,5 metra. Uzasadniając określenie maksymalnej wysokości tego wskaźnika na 16,5 metra (o 2 metry wyżej niż średnia wielkość) wskazano na specyfikę istniejącej już zabudowy. W otoczeniu terenu inwestycji znajdują się budynki o wysokości podobnej jak ustalona w tej sprawie.

Geometrię dachu wyznaczono jako kontynuacje dachów budynków na tym terenie (dach płaski).

Wyznaczono także ilość miejsc parkingowych i wprawdzie współczynnik ten określono do 90 miejsc postojowych, zamiast jednoznacznego określenia tego wskaźnika, to jednak nawet takie przyjęcie warunków nie uzasadniałoby uchylenia zaskarżonej decyzji.

Tym samym należy stwierdzić, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została w tej sprawie

Nie ma racji strona skarżąca podnosząc brak udziału w postępowaniu wszystkich stron.

Analiza znajdujących się w aktach administracyjnych map wskazuje, że właściciele działek przy ul. A. nie powinni być stronami w tym postępowaniu, Analogicznie właściciele mieszkań zlokalizowanych po drugiej stronie ul. S..

Teren inwestycji zlokalizowany na działkach nr [...] i [...] wraz z budową zjazdu z działki nr [...] (ul. S.) jest oddalony od działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] dwoma działkami: działką nr [...] i działką nr [...] stanowiąca ulicę A..

Strona postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest tylko ten, kto ma interes prawny w określonym rozstrzygnięciu danej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/10, opub. w LEX nr 742801 stwierdził, że "interes prawny to prawo jednostki do określonego postępowania zmierzające do wydania decyzji administracyjnej mające umocowanie w normie prawa materialnego. Interes prawny musi być dodatkowo osobisty, własny, indywidualny i znajdujący uzasadnienie w normie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych. Z kolei interes faktyczny, który jest pojęciem odmiennym, należy kwalifikować jako stan, w którym obywatel jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej tak jak w przypadku interesu prawnego, ale nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji publicznej". W ocenie Sądu rozpoznającego tą sprawę właściciele nieruchomości stanowiących działki położone przy ul. A. (nrnr [...]) w postepowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy taki interes prawny nie przysługiwał.

Analogicznie należy ocenić interes prawny właścicieli nieruchomości lokalowych przy ul. S.. Sama odległość możliwej do realizacji inwestycji na działkach nr [...] i [...] od granicy działki nr [...] (na której znajduje się budynek przy ul. S.) wynosi ponad 20 metrów, a odległość budynku przy ul. S. od nieprzekraczalnej linii zabudowy wynosi prawie 40 metrów. Nawet przy założeniu maksymalnej wysokości 16,5 metra, właściciele nieruchomości położonych po przeciwnej stronie ul. S. (przeciwnej w stosunku do terenu planowanej inwestycji) nie będą narażeni na naruszenie przysługującego im prawa własności. Sąd dostrzega trudności wskazujące na przypuszczalne ograniczenie komfortu zamieszkiwania w lokalach mieszkalnych przy ul. S., a w szczególności zwiększy się ruch pojazdów na ul. S.. Tym niemniej ul. S. stanowi drogę publiczną na której dopuszczalny jest ruch pojazdów i nie można na takich drogach wprowadzać ograniczeń co do ilości przejeżdżających nią samochodów. Zasadniczo każda dodatkowa inwestycja w już istniejącej zwartej zabudowie miejskiej powoduje pewne niedogodności, które w szczególności na etapie postępowania odwoławczego były sygnalizowane. Tym niemniej żaden przepis prawa nie zawiera uprawnień pozwalających na ograniczanie zabudowy na działkach sąsiednich z powodu pojawienia się dyskomfortu w dalszym zamieszkiwaniu. Dlatego też w szczególności właściciele lokali mieszkalnych przy ul. S. mają interes faktyczny w tym, aby kwestionować ustalanie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Interes faktyczny nie jest jednak chroniony na etapie ustalania warunków zabudowy.

Sąd akceptuje stanowisko organów w tej sprawie – oparte o powołane przez nie przepisy prawa, a w tym ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i ustawy o własności lokali - co do prawidłowości reprezentacji interesów swoich członków przez Spółdzielnię "[...]".

Dopuszczalna jest i taka sytuacja, w której na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron będzie inny niż ustalany w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Wówczas bowiem właściwy organ mając gotowy projekt budowlany będzie w stanie bardziej precyzyjnie określić obszar oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tym samym może to być krąg węższy, identyczny lub nawet większy niż krąg stron w postępowaniu, którego w tej sprawie legalność ocenia Sąd.

Zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji ustalają ilość miejsc parkingowych i chociaż samo rozstrzygnięcie w tym zakresie (do 90 miejsc parkingowych w garażu podziemnym) nie jest precyzyjne, tym niemniej nie stanowi to wady uzasadniającej uchylenie wydanych decyzji. Po pierwsze bowiem żaden przepis nie określa na etapie ustalania warunków zabudowy w jaki sposób należy tą ilość miejsc wyznaczyć co oznacza, że powinna być to ilość wystarczająca do prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji. Po drugie zaś, to dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego inwestor wskaże konkretna ilość mieszkań, a więc i ilość miejsc postojowych.

Trafnie organy podniosły, że uchwała jednostki pomocniczej Gminy Miasto (Rady Dzielnicy) nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy, a w szczególności na podstawie takiej uchwały Prezydent Miasta nie może ustalić warunków zabudowy lub odmówić ustalenia warunków. Żaden bowiem przepis ustawy nie przewiduje współdziałania rad dzielnic przy ustalaniu warunków zabudowy, a tylko przepis rangi ustawowej mógłby taką kompetencję dla organów jednostek pomocniczych kreować.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wydane w tej sprawie decyzje nie są przedwczesne i nie naruszają w istotnym zakresie ani przepisów postępowania, a w tym także art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. ani przepisów prawa materialnego.

Tym samym skarga strony skarżącej Spółdzielni "[...]" podlega, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddaleniu.