Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1083/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, 145 par 1 pkt 1 lit a i c, 135, 203 pkt 1, 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

3 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 441/17 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Nowodworskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 441/17, na skutek skargi [...], na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu zażalenia [...], na postanowienie Starosty Nowodworskiego z [...]grudnia 2016 r., nr [...] o zawieszeniu z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.), postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wg projektu typowego "[...]" na działce nr ewid. [...], wszczętego na wniosek skarżących, zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda Mazowiecki podał, że 23 września 2016 r. [...] złożyli w Starostwie Powiatowym w Nowym Dworze Mazowieckim wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wg projektu typowego [...].

[...] października 2016 r. Starosta Nowodworski wszczął postępowanie administracyjne z wniosku inwestorów, informując strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości wnoszenia uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Następnie postanowieniem z [...] października 2016 r., znak [...] nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji.

Dalej, postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., znak [...], Starosta Nowodworski, na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ) dokumentów w celu uzyskania opinii ww. organu, gdyż nie jest w stanie stwierdzić, czy projektowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Następnie, postanowieniem z [...] grudnia 2016 r., nr [...], organ I instancji zawiesił, na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie wydania ww. pozwolenia na budowę.

[...] złożyli zażalenie na ww. postanowienie do Wojewody Mazowieckiego, za pośrednictwem Starosty Nowodworskiego, wnosząc o uchylenie postanowienia organu I instancji (wskazując, że ich nieruchomość znajduje się poza granicami parku i poza obszarem Natura 2000).

Działając w sprawie na skutek tego zażalenia, Wojewoda Mazowiecki przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Podał przy tym, że zawieszenie postępowania na podstawie ww. przepisu uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Wskazał też, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czosnów, uchwalonego uchwałą Nr 32/X/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. Rady Gminy Czosnów (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 32, poz. 982), działka nr ewid. [...] przeznaczona jest: w części do około 60 m od pasa drogowego drogi dz. nr ewid. [...] pod zabudowę zagrodowo-mieszkaniową oznaczoną na rysunku planu symbolem MR/MN, w pozostałej części pod tereny rolne, oznaczone na rysunku planu symbolem R. Działka w całości znajduje się w obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego. Granice Kampinoskiego Parku Narodowego wyznaczają jednocześnie granice obszaru Natura 2000 "Puszcza Kampinoska" PLC1400001.

Zgodnie z przywoływanym przez organ I instancji art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej, jeśli organ, o którym wyżej mowa uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w punktach 1-5 tego przepisu. W myśl art. 97 ust. 1-2 ustawy środowiskowej, regionalny dyrektor ochrony środowiska po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 tej ustawy, w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, postanowieniem nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 97 ust. 5 ustawy środowiskowej ustalenie, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 skutkuje wydaniem przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postanowienia stwierdzającego, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Według art. 98 ust. 1 ustawy środowiskowej, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000.

Ponieważ organ I instancji uznał, że planowane przez skarżących przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a dokonanie oceny tego oddziaływania należy do innego organu, postąpił trafnie, zawieszając toczące się postępowanie dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu, aż inny organ zajmie stanowisko. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, Wojewoda stwierdził, że zaszła przesłanka zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie powstało niewątpliwie zagadnienie wstępne, co do opinii RDOŚ. Wynik tego postępowania ma istotne znaczenie dla wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie Wojewody Mazowieckiego, skarżący – [...] wnieśli o stwierdzenie jego nieważności i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie wydano na podstawie wypisu nr [...] z tekstu planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czosnów z 27 lipca 2016 r., w którym Wójt Gminy Czosnów stwierdza nieprawdę, ponieważ wypis ten został wydany niezgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Gminy Czosnów uchwalonego uchwałą Rady Gminy Czosnów nr 32/X/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. ogłoszoną w Dz. U. Woj. Mazowieckiego Nr 32 poz. 982, w którym to planie nie ma zapisu, że działka nr [...]w całości znajduje się w obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego. Granice Kampinoskiego Parku Narodowego wyznaczają jednocześnie granice obszaru Natura 2000 "Puszcza Kampinoska". Dowodem na to jest prawidłowy wypis z tekstu planu nr [...] czerwca 2009 r. oraz pismo od Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 5 grudnia 2016 r., w którym Wojewoda potwierdza rację skarżących.

Dalej, skarżący podnieśli, że zarówno postanowienie Starosty Nowodworskiego jak i Wojewody Mazowieckiego narusza art. 140 Kodeksu cywilnego, jak i art. 64 pkt 3 Konstytucji RP.

Skarżący wskazali w końcu, że z posiadanych przez nich dokumentów, dostępnych również dla Starosty i Wojewody jasno wynika, że ich działka znajduje się poza granicami KPN, a tym samym poza obszarem Natura 2000.

Uzasadniając wyrok WSA wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, w tym w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. WSA uznał za prawidłową ocenę organów obu instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie jest uzależnione od wyniku postępowania organu środowiskowego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. WSA wyjaśnił, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej.

Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie ww. regulacji prawnej, wystąpiła w niniejszej sprawie.

WSA wskazał, że jak ustalono w toku prowadzonego postępowania, powołując się na Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czosnów, uchwalony uchwałą Nr 32/X/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. Rady Gminy Czosnów (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 32, poz. 982), działka wskazana pod przedmiotową w sprawie inwestycję, o nr [...] przeznaczona jest: w części do około 60 m od pasa drogowego drogi dz. nr ewid. 64 pod zabudowę zagrodowo-mieszkaniową oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], w pozostałej części pod tereny rolne, oznaczone na rysunku planu symbolem R; działka ta w całości znajduje się w obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego, a granice Kampinoskiego Parku Narodowego wyznaczają jednocześnie granice obszaru Natura 2000 "Puszcza Kampinoska" PLC1400001.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, należą decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a ten w pkt 1 wymienia decyzje o pozwoleniu na budowę.

Z postanowień ww. przepisów nie wynika jednak, że w każdym przypadku realizacji przedsięwzięcia mogącego oddziaływać na obszar Natura 2000, na podstawie jednej z decyzji wymienionych w art. 96 ust. 2, będzie wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też w art. 96 ust. 3 wskazanej ustawy przewidziano, że oceny w tym zakresie dokonywać będzie organ właściwy do wydania decyzji stanowiącej podstawę realizacji przedsięwzięcia. W przepisie tym nie wyartykułowano wprost kryteriów, jakimi ww. organ powinien kierować się w tym zakresie. Jednak kryteria te można wypracować w drodze interpretacji obowiązujących rozwiązań prawnych. Bez wątpienia w trakcie dokonywania oceny co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko obszaru Natura 2000 organ ten powinien brać pod uwagę elementy środowiska przyrodniczego, z uwagi na występowanie których zostały one wyznaczone.

Stwierdzić w konsekwencji trzeba, że w sytuacji, gdy ze wstępnej oceny będzie wynikało, że istnieje możliwość potencjalnego znaczącego oddziaływania na obszar Natura 2000, to stosownie do art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, organ właściwy do wydania decyzji kończącej postępowanie, wyda postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymienionych w tym przepisie. Wydanie takiego orzeczenia, uzasadnia zaś zawieszenie postępowania głównego na podstawie ww. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu niewątpliwie będzie orzeczenie o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000.

Biorąc pod uwagę położenie działki przeznaczonej pod projektowaną inwestycję, a przy tym uwzględniając różnice w tym zakresie wynikające z zapisów ww. planu miejscowego oraz stanowiska Dyrektora Parku Kampinoskiego, zastosowanie ww. przepisów w niniejszej sprawie należy uznać za w pełni prawidłowe. Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy środowiskowej. Zatem, wyjaśnienie, czy przedmiotowa inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stanowi zagadnienie, bez którego zbadania, nie ma możliwości prawidłowego zakończenia postępowania głównego.

Podsumowując, zawieszenie postępowania z urzędu, do czasu uzyskania opinii RDOŚ należało uznać w niniejszej sprawie za zgodnie z przepisami prawa.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że o ile twierdzenia skarżących dotyczące położenia ich nieruchomości poza parkiem i obszarem Natura 2000 potwierdzą się przed ww. organem środowiskowym, to z pewnością tenże organ nie znajdzie podstaw już tylko z tego powodu do nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej [...]złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok w całości i wyrokowi temu zarzuciła:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wskazanych w art. 96 ust. 3 pkt 1 – 5 ustawy środowiskowej, w sytuacji gdy Starosta Nowodworski uznał, że nie jest w stanie stwierdzić czy przedsięwzięcie polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej projektu typowego "[...]może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a wskazany przepis może zostać zastosowany jedynie w wypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 6 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji poprzez jej oddalenie i nieuchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Nowodworskiego i w konsekwencji stwierdzenie, że ww. postanowienia nie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, mimo, iż Wojewoda Mazowiecki błędnie uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, iż organ jest uprawniony do nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wskazanych w art. 96 ust. 3 pkt 1 -5 ustawy środowiskowej w sytuacji gdy organ nie był w stanie stwierdzić czy przedsięwzięcie polegające na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej projektu typowego "[...]może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, podczas gdy wskazany przepis może zostać zastosowany jedynie w wypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej, polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji poprzez jej oddalenie i nieuchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Nowodworskiego, w sytuacji gdy zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji bezpodstawnie uznał, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy zagadnienie takie jeszcze nie powstało ponieważ Starosta Nowodworski nie był w stanie stwierdzić, czy przedsięwzięcie skarżącej może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a zagadnienie wstępne powstałoby dopiero gdyby Starosta Nowodworski uznał, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy ponieważ w związku z tym naruszeniem doszło do zawieszenia postępowania o wydanie pozwolenia na budowę dla skarżących;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a, art. 7a, art. 7b i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej, polegające na nieuwzględnieniu skargi przez Sąd I instancji poprzez jej oddalenie i nieuchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Nowodworskiego, w sytuacji gdy zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Mazowiecki podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji bezpodstawnie uznał, że w sprawie zostało przeprowadzone kompleksowe postępowanie, które pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego, a ponadto że rozstrzygnięto na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej a organy współpracowały ze sobą w celu wyjaśniania istotnych okoliczności sprawy i w sposób utrwalający zaufanie do władzy publicznej, podczas gdy w sprawie przeprowadzono jedynie częściowe postępowanie dowodowe koncentrujące się na głównie na wskazywaniu rozbieżności pomiędzy stanowiskami skarżących i Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego, organy postępowania administracyjnego nie podejmowały samodzielnej inicjatywy dowodowej, a co więcej nie uwzględniły wniosków skarżących (choćby o przeprowadzenie oględzin nieruchomości), a ponadto w wypadku wystąpienia wątpliwości co do konieczności zobowiązania skarżących do przedstawienia dokumentów związanych z przedsięwzięciem RDOŚ rozstrzygnęły na niekorzyść inwestorów, a dodatkowo Dyrektor KPN był traktowany w sposób uprzywilejowany w toku postępowania o ile uwzględniono jego stanowisko co do przebiegu granic Parku w oparciu o dokumenty o charakterze roboczym czy poglądowym (jak choćby mapy o charakterze turystycznym z ręcznymi naniesieniami granic), a pozostającym w sprzeczności z MPZP Gminy Czosnów z 2003 r., który był uzgadniany z Dyrektorem KPN.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podczas gdy zagadnienie takie jeszcze nie powstało, ponieważ Starosta Nowodworski nie był w stanie stwierdzić, czy przedsięwzięcie skarżącej może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a zagadnienie wstępne powstałoby dopiero gdyby organ I instancji uznał, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Zarzuty te są uzasadnione.

Podstawą prawną postanowienia organu I instancji był art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, wskazał na istnienie różnic wynikających z porównania zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Czosnów, w którym działka skarżącej kasacyjnie nr [...]położona jest na terenie [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-zagrodową, a stanowiskiem Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego, który wskazał, że działka ta była i jest w granicach Parku Narodowego, a granice Parku wyznaczają jednocześnie granice obszaru Natura 2000 "Puszcza Kampinoska". Wobec tego – jak wyraził się organ I instancji – nie jest on w stanie stwierdzić czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i związku z tym postanowieniem z 1 grudnia 2016 r., na podstawie art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej, nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania opinii RDOŚ, a zatem - w ocenie organu I instancji - stanowisko RDOŚ stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Wobec tego stanowiska, które zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 96 ust. 3 ustawy środowiskowej, organ (w tym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej), jeżeli "uzna", że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wskazanych w tym przepisie.

Ustawodawca, jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej, w przepisie tym posługuje się zwrotem "jeżeli organ uzna". Zatem przepis ten nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia odpowiedniego postępowania, które umożliwi mu wypracowanie stanowiska w tej kwestii. Organ nie może zatem uchylić się od samodzielnej analizy tego czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 a już tym bardziej zawiesić postępowanie, z uwagi na to, że nie jest w stanie stwierdzić czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, albowiem dysponuje dwoma przeciwstawnymi stanowiskami w zakresie położenia działki objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Także w tym zakresie, tj. położenia działki organ I instancji zobowiązany był samodzielnie ustalić granice Parku Narodowego.

Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji przedstawionym w uzasadnieniu wyroku, to nie przed organem środowiskowym mają potwierdzić się twierdzenia skarżącej kasacyjnie dotyczące położenia jej nieruchomości poza Kampinoskim Parkiem Narodowym i obszarem Natura 2000, lecz przed organem architektoniczno-budowlanym. Błędne jest zatem stanowisko organów obu instancji, czego nie wytknął im Sąd I instancji, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem - jak słusznie twierdzi skarżąca kasacyjnie - ono jeszcze nie powstało, ponieważ organ I instancji nie był w stanie stwierdzić, czy przedsięwzięcie skarżącej kasacyjnie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. To zagadnienie wstępne powstało by dopiero gdyby organ I instancji uznał, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, czego jednak organ nie uczynił.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stosując przepis art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę, orzekając również o uchyleniu kontrolowanych w sprawie postanowień, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 188 p.p.s.a. i art. 193 w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 203 pkt. 1 i art. 200 p.p.s.a.