Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1656/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 403 ust 4 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1656/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 listopada 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Grażyna Firek, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r., sprawy ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie, z dnia 24 marca 2011 r. Nr VIII/78/2011, w sprawie zasad udzielania dotacji celowej z Budżetu Gminy Miasta Tarnowa na dofinansowanie kosztów inwestycji związanej ze zmianą, systemu ogrzewania oraz zakupem i montażem kolektorów słonecznych, I. stwierdza nieważność powyższej Uchwały w części obejmującej stwierdzenie "które nie posiadają statusu przedsiębiorcy" zawarte w § 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały: "Regulamin udzielania dotacji celowej z Budżetu Gminy Miasta Tarnowa na dofinansowanie kosztów inwestycji związanej ze zmianą systemu", II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 8 września 2014 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie (dalej: strona skarżąca) wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na uchwałę nr VIII/78/2011 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej z budżetu Gminy Miasta Tarnowa na dofinansowanie kosztów inwestycji związanej ze zmianą systemu ogrzewania oraz zakupem i montażem kolektorów słonecznych. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 403 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.; dalej: p.o.ś.). Strona skarżąca wskazała, że delegacja ustawowa zawarta w art. 405 ust. 5 p.o.ś. została zrealizowana nieprawidłowo, gdyż zakres podmiotowy dotacji został w sposób nieuprawniony ograniczony do osób fizycznych nieposiadających statusu przedsiębiorcy. Tymczasem wspomniany przepis wyraźnie wskazuje, że udzielenie przedmiotowej dotacji celowej odnosić się ma do podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych (w szczególności do osób fizycznych, wspólnot mieszkaniowych, osób prawnych i przedsiębiorców) oraz do jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Stanowisko wyrażone w skardze znajduje swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach regionalnych izb obrachunkowych.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Tarnowie wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ podniósł, że art. 403 ust. 4 p.o.ś. określa inwestycje, a nie katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dotację celową. Ustawodawca w art. 403 ust. 5 p.o.ś. pozostawił bowiem organowi gminy określenie szczegółowych kryteriów wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania. Zdaniem Rady Miejskiej w Tarnowie z ww. przepisów nie wynika ograniczenie swobody organów stanowiących co do określenia kryteriów wyboru inwestycji, o ile należą one do przedsięwzięć wymienionych w przepisanych, o których mowa w art. 403 ust. 1 i 2 p.o.ś. W szczególności nie ma przeszkód, aby wybierając inwestycję, organ kierował się statusem prawnym realizującego ją podmiotu. Przemawia za tym fakt, że w art. 403 ust. 3 p.o.ś. prawodawca pozostawił organom samorządu swobodę także w decydowaniu o tym, czy w ogóle udzielać takich dotacji – nie mają one charakteru obligatoryjnego. Następnie Rada Miejska w Tarnowie zauważyła, że przy ograniczonej wysokości środków budżetowych przeznaczonych na omawiane dofinansowanie, wybór inwestycji osób fizycznych, które nie prowadzą działalności gospodarczej, ma racjonalne uzasadnienie. Na podstawie "Analizy stanu uciepłownienia i źródeł emisji zanieczyszczeń do powietrza z budynków zlokalizowanych w obrębie Starego Miasta", przeprowadzonej w 2001 r. stwierdzono, że praktycznie we wszystkich budynkach i lokalach przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej wykorzystywano ekologiczne źródła ciepła (gaz ziemny lub ciepło z sieci Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Spółki Akcyjnej w Tarnowie), natomiast znaczną większość lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby fizyczne ogrzewano piecami węglowymi, powodującymi emisję wielkich ilości pyłu. W tej sytuacji priorytetem stała się pomoc na rzecz ostatnio wymienionej grupy podmiotów, ponieważ w jej przypadku zainteresowanie poprawą sposobu ogrzewania było najmniejsze. Tego rodzaju wsparcie służy propagowaniu działań proekologicznych wśród mieszkańców Tarnowa. W odpowiedzi na skargę wskazano ponadto, że preferowanie przez Gminę Miasta Tarnowa inwestycji osób fizycznych, które nie prowadzą działalności gospodarczej, jest uzasadnione także względu na ich mniej rozległą wiedzę i możliwości organizacyjne dotyczące uzyskania środków na inwestycje proekologiczne z innych źródeł. Przedsiębiorcy znacznie częściej występują jako beneficjenci rozmaitych programów finansowanych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, ze środków dostępnych w ramach Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Norweskiego Mechanizmu Finansowego oraz ze środków krajowych pochodzących z Narodowego Funduszu Środowiska i Gospodarki Wodnej. Jako przykład można podać adresowany do przedsiębiorców Program operacyjny PL04 "Oszczędzanie energii i promowanie odnawialnych źródeł energii" w ramach Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009-2014 czy program priorytetowy Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej pod nazwą "Wsparcie przedsiębiorców w zakresie niskoemisyjnej i zasobooszczędnej gospodarki". Organ podkreślił na marginesie, że w obrocie prawnym pozostaje szereg tożsamych uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał ponadto, że nagła zmiana stanowiska Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, która dotychczas akceptowała treść zaskarżonej uchwały, godzi w zasadę pewności obrotu prawnego i stabilności orzecznictwa. Na zakończenie wskazano, że strona skarżąca nie wykazała zasadności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdy tymczasem zarzuty skargi odnoszą się wyłącznie do § 1 regulaminu, stanowiącego załącznik do tej uchwały. Tymczasem skutkiem stwierdzenia nieważności całej uchwały będzie konieczność zwrotu nienależnie pobranych dotacji przez ich beneficjentów, co oznacza zasadność wyegzekwowania kwoty 226.180 zł od 106 podmiotów, które trwale zlikwidowały 186 palenisk węglowych oraz kwoty 543.732 zł od 137 podmiotów, które zainstalowały ok. 550 m2 paneli słonecznych. Organ przewiduje również, że dalszym skutkiem takiego orzeczenia będą roszczenia odszkodowawcze dotychczasowych beneficjentów dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Z kolei stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. była uchwała regulująca zasady udzielania dotacji celowej z budżetu Gminy Miasta Tarnowa na dofinansowanie kosztów inwestycji związanej ze zmianą systemu ogrzewania oraz zakupem i montażem kolektorów słonecznych. Należy zatem wskazać, że w myśl art. 403 ust. 2 p.o.ś. do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 p.o.ś. w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6 p.o.ś., stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Innymi słowy, do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie obejmującym: przedsięwzięcia związane z ochroną wód (art. 400a ust. 1 pkt 2 p.o.ś.), wspomaganie realizacji zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, w tym dotyczących instalacji lub urządzeń ochrony przeciwpowodziowej i obiektów małej retencji wodnej (art. 400a ust. 1 pkt 5 p.o.ś.), przedsięwzięcia związane z gospodarką odpadami (art. 400a ust. 1 pkt 8 p.o.ś.), przedsięwzięcia związane z ochroną powierzchni ziemi, z wyłączeniem remediacji polegających na samooczyszczaniu (art. 400a ust. 1 pkt 9 p.o.ś.), wspomaganie realizacji zadań państwowego monitoringu środowiska, innych systemów kontrolnych i pomiarowych oraz badań stanu środowiska, a także systemów pomiarowych zużycia wody i ciepła (art. 400a ust. 1 pkt 15 p.o.ś.), wspomaganie systemów gromadzenia i przetwarzania danych związanych z dostępem do informacji o środowisku (art. 400a ust. 1 pkt 16 p.o.ś.), przedsięwzięcia związane z ochroną powietrza, wspomaganie wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej oraz wprowadzania bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii, wspomaganie ekologicznych form transportu, działania z zakresu rolnictwa ekologicznego bezpośrednio oddziałujące na stan gleby, powietrza i wód, w szczególności prowadzenie gospodarstw rolnych produkujących metodami ekologicznymi położonych na obszarach podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 400a ust. 1 pkt 21-25 p.o.ś.), przedsięwzięcia związane z ochroną przyrody, w tym urządzanie i utrzymanie terenów zieleni, zadrzewień, zakrzewień oraz parków (art. 400a ust. 1 pkt 29 p.o.ś.), profilaktykę zdrowotną dzieci zamieszkałych na obszarach, na których występują przekroczenia standardów jakości środowiska, edukację ekologiczną oraz propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju (art. 400a ust. 1 pkt 31-32 p.o.ś.), współfinansowanie projektów inwestycyjnych, kosztów operacyjnych i działań realizowanych z udziałem środków pochodzących z Unii Europejskiej niepodlegających zwrotowi; przygotowywanie dokumentacji przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, które mają być współfinansowane ze środków pochodzących z Unii Europejskiej niepodlegających zwrotowi; współfinansowanie projektów inwestycyjnych, kosztów operacyjnych i działań realizowanych z udziałem środków bezzwrotnych pozyskiwanych w ramach współpracy z organizacjami międzynarodowymi oraz współpracy dwustronnej; współfinansowanie przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej realizowanych na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100, ze zm.); przedsięwzięcia związane z wdrażaniem i funkcjonowaniem systemu ekozarządzania i audytu – EMAS, a także inne zadania służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju i zgodne z polityką ochrony środowiska (art. 400a ust. 1 pkt 38-42 p.o.ś.).

Następnie należy podnieść, że zgodnie z art. 403 ust. 4 p.o.ś., finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa powyżej, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji: 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

Właściwą podstawą wydania zaskarżonej uchwały był jednak art. 403 ust. 5 p.o.ś. Przepis ten stanowi, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.

Mając na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono całą kontrolowaną uchwałę, należy na samym początku zaznaczyć, że strona skarżąca nie kwestionowała uznania przez Radę Miejską w Tarnowie dofinansowania kosztów inwestycji związanej ze zmianą systemu ogrzewania oraz zakupem i montażem kolektorów słonecznych za dopuszczalne przeznaczenie dotacji celowej, określonej w art. 403 ust. 4 p.o.ś. Także i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie ma wątpliwości, że zmiana tradycyjnych systemów ogrzewania prowadzi do wspomagania przedsięwzięć związanych z ochroną powietrza (art. 400a ust. 1 pkt 21 p.o.ś.), a zakup i montaż kolektorów słonecznych ma na celu szersze wykorzystanie lokalnych źródeł energii odnawialnej oraz wprowadzanie bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii (art. 400a ust. 1 pkt 22 p.o.ś.). Należy zatem również zaakceptować taki stan rzeczy, w którym uchwała wydana na zasadzie art. 403 ust. 5 p.o.ś. reguluje zasady przyznawania dotacji wyłącznie na niektóre cele, wybrane spośród wskazanych w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 p.o.ś., które to przepisy zostały przytoczone we wcześniejszej części uzasadnienia. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie wskazanym powyżej może, ale nie musi polegać na udzielaniu dotacji celowej. Zatem skoro w świetle przytoczonych przepisów p.o.ś., rada gminy może w ogóle zrezygnować z przyznawania dotacji, o której mowa w art. 403 ust. 4 p.o.ś., to tym bardziej może udzielać takiej dotacji celowej na niektóre tylko cele, wynikające z art. 403 ust. 2 p.o.ś.

Następnie trzeba zauważyć, że przedmiotem zarzutów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie pod adresem zaskarżonej uchwały, był w istocie sam zakres podmiotowy regulowanej dotacji. W ocenie strony skarżącej, dotacja przyznawana na zasadzie art. 403 ust. 4 p.o.ś. w każdym wypadku powinna być bowiem adresowana do wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, a zatem do 1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności: a) osób fizycznych, b) wspólnot mieszkaniowych, c) osób prawnych, d) przedsiębiorców; 2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Wprawdzie w skardze zostało podniesione, że zapisy uchwały wyłączyły spod jej działania takie osoby fizyczne, które posiadają status przedsiębiorcy. Sugerowałoby to, że tylko w tej części uchwała została zaskarżona, niemniej jednak dalsza lektura skargi oraz podtrzymanie skargi w całości na rozprawie, prowadzą do wniosku, że strona skarżąca uważa, iż wszystkie podmioty powinny zostać objęte uchwaloną dotacją. Tymczasem w § 1 Regulaminu udzielania dotacji celowej z budżetu Gminy Miasta Tarnowa na dofinansowanie kosztów inwestycji związanej ze zmianą systemu ogrzewania oraz zakupem i montażem kolektorów słonecznych, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, wskazano, że "Dofinansowanie inwestycji związanej ze zmianą systemu ogrzewania oraz zakupem i montażem kolektorów słonecznych udzielane jest wyłącznie inwestycjom realizowanym przez osoby fizyczne, które nie posiadają statusu przedsiębiorcy".

W ocenie Sądu zacytowany § 1 Regulaminu narusza art. 403 ust. 4 p.o.ś., jednak naruszenie to ma inny charakter niż przyjęty przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu, rada gminy może bowiem ustanawiać dotację celową z art. 403 ust. 4 p.o.ś. nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów. Nie ma zatem problemu, by regulowana dotacja obejmowała inwestycje realizowane wyłącznie przez osoby fizyczne, albo wyłącznie przez wspólnoty mieszkaniowe, lub wyłącznie przez jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi, czy też przez przedsiębiorców. Trzeba bowiem zauważyć, że z art. 403 ust. 5 p.o.ś. wynika kompetencja organu stanowiącego do określenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że to uchwała rady gminy (powiatu) określa zasady udzielania dotacji. Ustawodawca wskazał jednocześnie, że mają one obejmować w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania, czyli przedmiot dotacji oraz tryb ich udzielania. Oznacza to, że elementy te muszą znaleźć się w uchwale. Gmina Miasta Tarnowa wypełniła ten obowiązek. Niemniej jednak, aby uchwała mogła wywoływać skutki, czyli w pełni określać zasady udzielania dotacji, musi również obejmować stronę podmiotową, czyli jej adresata. W tym zakresie ustawodawca podał w art. 403 ust. 4 p.o.ś. przykładowe kategorie podmiotów do których taka uchwała może zostać skierowana, czyli beneficjentów dotacji. Za przyjęciem tezy, że stanowi to jedynie przykładowe wskazanie podmiotów, przemawia użycie sformułowania "w szczególności" oraz oddanie do kompetencji rady gminy możliwości udzielenia tym podmiotom dotacji. Tym samym właściwa rada gminy może udzielić dotacji wszystkim podmiotom wskazanym w tym przepisie, bądź też kierując się własną polityką w tym zakresie, jedynie niektórym uznając, że pozostałe podmioty określonej pomocy nie wymagają. Takie przykładowe wskazanie oznacza również, że właściwy organ może wskazywać inne jeszcze kategorie podmiotów, które nie zostały wymienione w tym przepisie.. Tym samym rada gminy może dokonać wyboru podmiotów wskazanych w ust. 4, w tym w punkcie 1 tego przepisu, jak również wskazać inne podmioty, które przez ustawodawcę nie zostały przykładowo podane.

Zdaniem Sądu, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 p.o.ś. nie może jednak modyfikować (zawężać) kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z tych przepisów. W ocenie Sądu, takie działanie stanowi bowiem naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. W analizowanej sprawie, Rada Miejska w Tarnowie nie mogła zatem zawęzić ustawowej kategorii osób fizycznych (art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. "a" p.o.ś.) wyłącznie do takich osób fizycznych, które nie posiadają statusu przedsiębiorcy. Konstrukcja zacytowanego wyżej § 1 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje również, że przepis ten narusza konstytucyjną zasadę równości. Pozbawia bowiem prawa do uzyskania przedmiotowej dotacji takie osoby fizyczne, które realizują inwestycję związaną ze zmianą systemu ogrzewania albo zakupem i montażem kolektorów słonecznych nie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej albo poza miejscem prowadzenia działalności gospodarczej. W ocenie Sądu na mocy art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. "a" p.o.ś. osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (a zatem osoby fizyczne posiadające status przedsiębiorcy) powinny móc ubiegać się o przedmiotową dotację, w szczególności w zakresie w jakim dotowana inwestycja dotyczy innego lokalu niż wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej. Na marginesie należy zaznaczyć, że w § 5 analizowanego Regulaminu wskazano, że "dofinansowanie nie jest udzielane jeżeli zmiana systemu ogrzewania lub montaż kolektorów słonecznych następuje w lokalu wykorzystywanym do prowadzenia działalności gospodarczej". W ocenie Sądu, Rada Miejska w Tarnowie już w § 5 Regulaminu wystarczająco zawęziła zakres podmiotowy regulowanej dotacji, mieszcząc się w granicach upoważnienia wynikającego z art. 403 ust. 5 p.o.ś., wyłączyła bowiem z tego zakresu przedsiębiorców.

W tym miejscu należy odpowiedzieć na pytanie, kto jest uważany za przedsiębiorcę. Obowiązujący system prawny zawiera wiele definicji przedsiębiorcy, niemniej za najbardziej uniwersalną należy uznać definicję zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2013r., poz. 672 ze zm.). W myśl tego przepisu, przedsiębiorcą jest między innymi osoba fizyczna, wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Pojęcie tej działalności zostało podane w art. 2 tej ustawy i jest nią zarobkowa działalność szczegółowo wymieniona w tym przepisie, która jest wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Wskazać przy tym należy, że również w kodeksie cywilnym zawarta została definicja przedsiębiorcy. W art. 431 k.c. zdefiniowano przedsiębiorcę, jako między innymi osobę fizyczną, prowadzącą we własnym imieniu działalność gospodarczą. Jednocześnie w art. 221 k.c. podano definicję konsumenta, którym jest osoba fizyczna dokonująca czynności prawnej niezwiązanej bezpośrednio z jej działalnością gospodarczą. Biorąc pod uwagę podane przepisy należy podkreślić, że osoba fizyczna, która prowadzi działalność gospodarczą, nie może być w każdej sytuacji uznawana za przedsiębiorcę, czyli prowadzącą działalność gospodarczą. Osoba fizyczna może być uznana za prowadzącą działalności gospodarczą, czyli w istocie za przedsiębiorcę, jeżeli dokonuje czynności, które bezpośrednio wiążą się z jej działalnością gospodarczą lub zawodową. Jeżeli natomiast ta sama osoba dokonuje czynności, które nie są związane bezpośrednio z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, nie może nigdy zostać uznać, jako prowadząca działalność gospodarczą, czyli w konsekwencji nie może zostać uznana za przedsiębiorcę.

Ustawodawca wskazując kategorie podmiotów, którym można przyznać dotacje, wyraźnie rozgraniczył te dwa pojęcia osoby fizycznej. Wskazał bowiem, że dotacja może być skierowana do osoby fizycznej, czyli do podmiotu, który nie wykorzysta dotacji na cele związane ze swoją działalnością gospodarczą oraz do przedsiębiorcy, czyli między innymi osoby fizycznej, która otrzymaną dotację będzie wykorzystywała w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Tymczasem zaskarżona uchwała w § 1 zmodyfikowała te pojęcia ustawowe. Skoro ustawodawca wprowadził kategorię osób fizycznych, to Rada Gminy Tarnowa wydając zaskarżoną uchwałę, nie mogła wskazać jedynie niektórych osób fizycznych i de facto zróżnicować tej kategorii ze względu na sposób osiągania dochodów. Mogła natomiast wyłączyć z zakresu podmiotowego dotacji przedsiębiorców, czyli również osoby fizyczne, które prowadzą działalność gospodarczą, lecz tylko w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Dla tego wyłączenia wystarczające jest brzmienie § 5, który jak już wyżej wskazano wprost stanowi, że dofinansowanie nie jest udzielane jeżeli zmiana systemu ogrzewania lub montaż kolektorów słonecznych następuje w lokalu wykorzystywanym do prowadzenia działalności gospodarczej. Gdyby bowiem przedmiotowa dotacja została przyznana w stosunku do takiego lokalu, wówczas otrzymałaby ją osoba fizyczna w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, czyli przedsiębiorca. W konsekwencji dotacja wykorzystana byłaby bezpośrednio dla celów prowadzonej działalności gospodarczej.

Można również wskazać, że z treści odpowiedzi na skargę wynika, iż wydanie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone szeroką analizą zapotrzebowania na zmianę systemu ogrzewania lub montaż kolektorów słonecznych, jak również uwzględnia realia funkcjonowania poszczególnych podmiotów, do których przedmiotowa dotacja mogła zostać skierowana. Sąd przychyla się do twierdzeń Rady Miejskiej w Tarnowie, iż podmioty inne niż osoby fizyczne, a w szczególności przedsiębiorcy, z większą łatwością mogą pozyskać inne fundusze na realizację analizowanych inwestycji. Wiarygodne są również te twierdzenia Rady Miejskiej w Tarnowie, w których wskazuje się, że w lokalach przedsiębiorców już teraz realizuje się cele z art. 400a ust. 1 pkt 21 i 22 p.o.ś., a największe zapotrzebowanie na realizację tych celów dotyczy przede wszystkim osób fizycznych i ich lokali mieszkalnych. Jeżeli zatem osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą w innym lokalu, aniżeli wykorzystywanym na cele mieszkaniowe, nie sposób uznać lokalu wykorzystywanego na cele mieszkaniowe, jako lokalu przedsiębiorcy. Jest to lokal mieszkalny osoby fizycznej, w którym realizuje swoje cele mieszkaniowe. Osoba taka jedynie utrzymuje się z prowadzenia działalności gospodarczej, zaś przyznana ewentualnie dotacja, nie będzie miała z tą działalnością gospodarczą żadnego bezpośredniego związku. Tym samym dotacja zostanie udzielona osobie fizycznej i zrealizuje jednocześnie motywy jej podjęcia, czyli zostanie skierowana do osób fizycznych w związku z zajmowanymi przez te osoby lokalami mieszkalnymi. Nie będzie natomiast skierowana do przedsiębiorców.

Z tych przyczyn, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 1 Regulaminu udzielania dotacji celowej z budżetu Gminy Miasta Tarnowa na dofinansowanie kosztów inwestycji związanej ze zmianą systemu ogrzewania oraz zakupem i montażem kolektorów słonecznych, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, w części obejmującej stwierdzenie: "które nie posiadają statusu przedsiębiorcy". Zdaniem Sądu zmodyfikowane niniejszym wyrokiem brzmienie wspomnianego przepisu Regulaminu ("§ 1. Dofinansowanie inwestycji związanej ze zmianą systemu ogrzewania oraz zakupem i montażem kolektorów słonecznych udzielane jest wyłącznie inwestycjom realizowanym przez osoby fizyczne") mieści się w zakresie granic upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, wynikającego z art. 403 ust. 5 p.o.ś. i nie narusza art. 403 ust. 4 p.o.ś. Wobec powyższego w pozostałym zakresie skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.