Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1962/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 i 2, art. 134 par. 1, art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36, art. 40ust. 1i 2 pkt 4, art. 22 ust. 2, 2a, 2cart. 39, art. art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 107 par.1 art. 6, art. 7art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzat Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1962/17

Uzasadnienie

Prezydent [...], ostatecznie decyzją z [...] maja 2017 r. na podstawie art. 19 ust. 5 oraz art. 36 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. [Udp] (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [Kpa] (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) nakazał A. S. przywrócenie pasa drogowego drogi powiatowej [...] rej. nr [...] i nr [...] do stanu poprzedniego poprzez usunięcie wymienionych poniżej namiotów i innych obiektów umieszczonych bez zezwolenia zarządcy drogi (lokalizacja, opis i zdjęcia w załącznikach do decyzji) w terminie 14 dni od dnia odebrania decyzji:

• Tablica drewniana załącznik 1

• Krzyż drewniany załącznik 2

• Przęsła ogrodzeniowe 2 sztuki o długości 3,50 m każde załącznik 3

• Stelaż po namiocie o wymiarach 2,80 m x 2,90 m załącznik 4

• Namiot w kolorze biało-szarym o wymiarach 2,80 m x 2,80 m załącznik 5

• Namiot w kolorze granatowym o wymiarach 4,00 m x 4,00 m załącznik 6

• Namiot w kolorze pomarańczowo-brązowym o wymiarach załącznik 7 2,00 m x 2,00 m

• Stelaż po namiocie o wymiarach 2,80 m x 2,90 m załącznik 8

• Namiot w kolorze białym o wymiarach 3,00 m x 9,00 m załącznik 9

• Przęsła ogrodzeniowe 6szto długości 3,50 m każde załącznik 10

• Stelaż po namiocie o wymiarach 2,70 m x 2 70 m załącznik 11

• Namiot w kolorze granatowym o wymiarach 2,50 m x 3,50 m załącznik 12

• Namiot w kolorze niebieskim o wymiarach 1,50 m x 3,00 m załącznik 13

• Namiot w kolorze fioletowym o wymiarach 2,50 m x 2,50 m załącznik 14

• Namiot w kolorze szarym o wymiarach 2,50 m x 2,00 m załącznik 15

Powyższa decyzja była wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na skutek kontroli pasa drogowego [...] w rejonie budynku Sądu [...] w rej. Nr. [...] przeprowadzonej przez pracowników zarządu Dróg Miejskich.

W dniu 26 sierpnia 2016 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez namioty i inne obiekty bez zgody zarządcy drogi. Podczas kolejnych kontroli wykonana została dokumentacja fotograficzna oraz protokoły, które stanowiły podstawę do wszczęcia postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami wymierzającymi kary pieniężne za nielegalne zajęcie pasa drogowego pl. Krasińskich.

Organ stwierdził, że stroną postępowania jest Pan A. S.. Za takim rozstrzygnięciem przemawiają następujące argumenty:

odwołanie z 6 lutego 2017 r. od pierwotnej decyzji w niniejszej sprawie podpisane przez Pana A. S., który w nagłówku przedstawia się jako "Organizator Miasteczka Protestu...",

liczne zawiadomienia o zgromadzeniu publicznym na [...] składane w Biurze Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego [...] (np.: z dnia 22 grudnia 2016 r. lub z dnia 20 lutego 2017 r.), w których Pan A. S. wpisany jest jako organizator,

odwołania od decyzji Zarządu Dróg Miejskich z lutego 2017 r. złożone przez A. S. podpisanego jako "Przewodniczący Miasteczka Protestu",

pismo z dnia 3 lutego 2017 r. do Prezydent [...], w którym Pan A. S. przedstawia się jako "Organizator Miasteczka Protestu przed budynkiem Sadu [...]",

karta kontroli z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], w której widnieje podpis A. S. jako organizatora.

W dniu 4 kwietnia 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował stronę, że zgodnie z decyzją SKO ponownie rozpatruje sprawę dotyczącą przywrócenia pasa drogowego [...] oraz [...]do stanu poprzedniego oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją i wypowiedzenia się w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

Strona odebrała w/w pismo w dniu 21 kwietnia 2017 r. i nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Nie złożyła też pisemnego oświadczenia w przedmiotowej sprawie.

Powołując się na przepis art. 36 u.d.p. stanowiący, że "w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

Wnosząc o uchylenie powyższej decyzji A. S. zarzucił, że zaskarżona decyzja nie jest spójna merytorycznie, gdyż odwołanie od decyzji można złożyć w ciągu 14 dni natomiast w decyzji nakazano usunięcie namiotów w terminie 14 dni. Stwierdzono także błędnie określono przedmiot sprawy, gdyż teren trawnika nie należy do pasa drogowego. Skarżący skonkludował, że działania Zarządu Dróg Miejskich są nieobiektywne i stronnicze, a zaskarżona decyzja opiera się na szeregu naruszeń przepisów prawa, zasad współżycia społecznego i zasad logicznego rozumowania.

W uzasadnieniu odwołania A. S. podniósł m.in., że działa jedynie jako przedstawiciel protestujących i ich reprezentant oraz koordynator zgłaszający w sensie społeczno - politycznym, gdyż w sensie formalnym organizatorem protestu jest Suweren tj. Naród. Zarzucono, że Prezydent [...] nie może administracyjnie ingerować w formę protestu, do którego obywateli uprawnia Konstytucja RP i stwierdzono, że usunięcie krzyża byłoby złamaniem praw religijnych. Poddano w wątpliwość stan prawny gruntu stanowiącego "pas drogowy" i wniesiono o przeprowadzenie dowodów w postaci uchylenia wszystkich decyzji administracyjnych dotyczących "Miasteczka Protestu pod Sądem [...], przedstawienia historii zmian właścicielskich terenu "pasa drogowego", zestawienia odszkodowań wypłaconych za nacjonalizację tych gruntów oraz zabudowy ocalałej na terenie "pasa drogowego", informacji o danych osobowych osób, które takie odszkodowania uzyskały, wyjaśnienia na jakich zasadach miasto powołało spółkę, która uzyskuje dochody z parkingu podziemnego usytuowanego pod [...], w sytuacji, gdy znaczna część placu ma przedwojennych właścicieli. W dalszej kolejności podniesiono, że namioty i krzyż nie są ani obiektami budowlanym ani urządzeniami infrastruktury technicznej, do których mogłyby znaleźć zastosowanie przepisy dotyczące zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekło na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w części: "w terminie 14 dni od dnia odebrania decyzji" i w tej części umorzyć postępowanie I Instancji, a w pozostałej części utrzymać decyzję w mocy. Według SKO organ I instancji słusznie uznał A.S. za stronę postępowania, a także adresata decyzji na podstawie art. 36 u.d.p.

Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. poz. 1485 z późn. zm.) wskazał, że stroną postępowań, adresatem decyzji dotyczących organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń oraz legitymowanym do składania odwołań od decyzji jest organizator zgromadzenia.

Z akt niniejszej sprawy wynikaj natomiast, że A. S. jest organizatorem zgromadzenia publicznego odbywającego się na terenie pasa drogowego [...] przez Sądem [...]. Potwierdzają to dokumenty organu takie jak: protokoły z kontroli pasa drogowego i zawiadomienie o zgromadzeniu publicznym (postępowanie uproszczone), jak również dokumenty składane przez A. S., który w pismach kierowanych do organu I instancji, jak i w odwołaniach do Kolegium wskazuje wyraźnie, że jest organizatorem "Miasteczka Protestu pod Sądem [...]".

Art. 19 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach stanowi, że organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia są obowiązani do zapewnienia przebiegu zgromadzenia zgodnie z przepisami prawa oraz do przeprowadzenia zgromadzenia w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia. W tym celu organizator zgromadzenia oraz przewodniczący zgromadzenia podejmują przewidziane w ustawie środki.

Powyższy przepis w myśl art. 26 Prawa o zgromadzeniach znajduje odpowiednie zastosowanie do zgromadzeń, o których mowa w art. 21 Prawa o zgromadzeniach, to jest w przypadku postępowania uproszczonego w sprawach zgromadzeń.

Mając na względzie powyższe przepisy organ stwierdził, że skoro w ramach zgromadzenia publicznego "Miasteczko Protestu pod Sądem [...]", którego organizatorem jest A. S., doszło do zajęcia pasa drogowego [...] na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poprzez umieszczenie namiotów i innych obiektów, to organizator – A. S. obowiązany był do zapewnienia, aby zajęcie to nastąpiło zgodnie z przepisami prawa, to jest na podstawie zezwolenia zarządcy drogi wydanego w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.

Skoro zatem w związku z powyżej opisanym zgromadzeniem publicznym doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego [...] (bez zezwolenia zarządcy drogi), to zobowiązanym do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w oparciu o art. 36 u.d.p. jest organizator tego zgromadzenia, czyli A. S..

Kolegium nie uznało za trafne zarzuty strony, że nie można administracyjnie ingerować w formę protestu, do którego obywateli uprawnia Konstytucja RP, i że usunięcie krzyża byłoby złamaniem praw religijnych.

Zgodnie z art. 57 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa.

Granice wolności organizowania zgromadzeń, zgodnie z Konstytucją RP, określa wyżej przywołana ustawa - Prawo o zgromadzeniach, która nakazuje, żeby zgromadzenia przebiegały zgodnie z przepisami prawa - m.in. zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o drogach publicznych nakazującymi uzyskiwanie odpowiednich zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Działalność organów w niniejszej sprawie, które zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działaj;) na podstawie i w granicach prawa, nie stanowi zatem bezprawnej ingerencji w formę protestu.

Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 2 Konstytucji RP wolność religii obejmuje wolność wyznawania lub przyjmowania religii według własnego wyboru oraz uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Wolność religii obejmuje także posiadanie świątyń i innych miejsc kultu w zależności od potrzeb ludzi wierzących oraz prawo osób do korzystania z pomocy religijnej tam, gdzie się znajdują. W myśl art. 53 ust. 5 Konstytucji RP wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób.

Z przepisów ustaw wynikają różnego rodzaju ograniczenia wolności uzewnętrznienia religii. Ograniczenia takie wynikają wprost np. z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), która stanowi w art. 3 pkt. 4 lit, a), że obiekty kultu religijnego takie jak np. krzyże stanowią obiekty malej architektury, a w myśl art. 30 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, ich budowa w miejscach publicznych wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Ustawowe ograniczenie swobodnego lokalizowania obiektów kultu w dowolnych miejscach można również wywieść z przywołanej już ustawy o drogach publicznych, która nakazuje uzyskiwanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w celach niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Tym samym działalność organów w niniejszej sprawie nie stanowi złamania praw religijnych.

Kolegium stwierdziło, że nie ma racji A. S. twierdząc, że do obiektów składających się na tzw. "Miasteczko Protestu pod Sądem [...]" nie mogą znaleźć zastosowania przepisy dotyczące zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, gdyż nie stanowią one ani obiektów budowlanych ani urządzeń infrastruktury technicznej. Podstawy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie takich obiektów nie stanowi bowiem art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. lecz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.

Z akt sprawy wynika, że brak jest decyzji zezwalającej za zajecie pasa drogowego [...] na prawach wyłączności w celu funkcjonowania na trawnikach tzw. "Miasteczka Protestu pod Sądem [...]" na które składają się namioty i inne obiekty wymienione w zaskarżonej decyzji.

Za słuszne natomiast Kolegium uznało zarzuty A. S. koncentrujące się wokół kwestii nakazu usunięcia namiotów i obiektów wskazanych w decyzji w terminie 14 dni od dnia odebrania decyzji.

W tym zakresie SKO wskazało, że o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a.

Opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok.

Przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego.

Zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4.

Za wejście w pas drogowy, o którym mowa w ust. 14. bez zawiadomienia zarządcy drogi, przekroczenie ustalonego terminu i powierzchni zajęcia pasa drogowego zarządca drogi wymierza karę pieniężną zgodnie z ust. 12.

Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki mchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo użytkowania i ochronę dróg.

Mając powyższe na uwadze należy podnieść, iż organ I instancji wydał decyzję na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r. Odmówił zaś na okres od dnia 1 marca 201 S' r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. W tych zatem okolicznościach organ I instancji byt związany wnioskiem strony i wydał zezwolenie częściowo na wskazany w decyzji okres,

A zatem, organ I instancji wydał zezwolenie częściowo zgodnie z wnioskiem stron) na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 28 lutego 2018 r. Należy też pamiętać, iż w każdym przypadku, gdy organ orzeka o zezwoleniu na zajęcie na dalszy okres, zawsze musi badać czy istnieją podstawy do udzielenia zezwolenia nawet jeśli obiekt już wcześniej funkcjonował. W tych zatem okolicznościach brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji ponieważ wydał zezwolenie częściowo zgodnie z treścią wniosku strony przepisy prawa ani art. 36 u.d.p. ani pozostałe ustawy o drogach publicznych nie odnoszą się do kwestii w jakim terminie należy przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego.

Zatem decyzja organu i Instancji w zakresie wskazania 14 dniowego terminu od dnia odebrania przez stronę skarżącą decyzji na przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego została wydana bez podstawy prawnej, a zatem, a zatem dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności w tym zakresie.

Tym samym SKO uznało za zasadne wydać orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić zaskarżoną decyzję w części: "w terminie 14 dni od dnia odebrania decyzji" i w tej części umorzyć postępowanie I instancji, a w pozostałej części utrzymać decyzje w mocy.

W skardze do WSA na powyższą decyzję A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Obszernie przedstawił w niej genezę powstania "Miasteczka Protestu weteranów waliki o Niepodległa pod Sądem [...]".

Ponownie zarzucił, że nie powinien być adresatem decyzji, gdyż formalnym organizatorem protestu jest Suweren, a on jest jedynie przedstawicielem protestujących oraz koordynatorem zgłaszającym się w sensie społecznikowskim. Min. Przytoczył fragmenty wyroków sądów administracyjnych w sprawach, których przedmiotem jest zajecie pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Ustanowiona przez WSA na wniosek skarżącego pełnomocnik z urzędu na rozprawie przed Sądem popierała wniesioną skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądowa sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302), zwaną dalej: p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek w sprawie niniejszej nie zachodzi.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) stwierdza, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 zgodnie, z którym w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, lub bez zawarcia odpłatnej umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub niezgodnie z warunkami tej umowy, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowalnego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

W myśl natomiast art. 40 ust. 1 i 2 pkt 4 zajecie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ust. 1 ust. 2.

Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zajmując zatem pas drogowy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego należy posiadać stosowne zezwolenie wydane na wniosek zainteresowanego.

Jak wynika z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie łub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Takimi obiektami - niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - są niewątpliwie jak trafnie wskazuje organ namioty i inne obiekty wyszczególnione w zaskarżonej decyzji składające się na tzw. "Miasteczko Protestu pod Sądem [...]" bez względu na ich rozmiar i lokalizację, a zatem obowiązuje generalny zakaz ich umieszczania w pasie drogowym.

Odstępstwo od powyższego, generalnego zakazu z art. 39 ust 1 u.d.p. ustawodawca wprowadził w art. 39 ust. 3 u.d.p.

W przepisie tym ustawodawca sformułował wyjątek od przedstawionej wyżej zasady, stwierdzając, iż tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w formie decyzji administracyjnej.

Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych, wprowadzając wyjątek od zasady, posługuje się zwrotem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc pojęciem nieostrym, stanowiącym klauzulę generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się takim zwrotem, prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla wyjątkowy charakter regulacji.

Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał A. S. za adresata decyzji. Powołanie właściwych przepisów oraz ich prawidłowa interpretacja, a także prawidłowa ich subsumcja do ustalonego w sprawie stanu faktycznego czyni zbędnym powtarzanie ich w tym miejscu, gdyż zostało to przedstawione w części historycznej niniejszego uzasadnienia.

WSA nie zgadza się ze stanowiskiem A. S., że "teren trawnika nie należy do pasa drogowego".

To ogólne stwierdzenie należy odnieść do stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie ma przeszkód, żeby trawnik czyli teren zielony z roślinnością znajdował się w granicach pasa drogowego. Jak zasadnie powołuje się organ odpierając ten zarzut jako nietrafny z definicji z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych wynika, że zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym. Okoliczność, że zieleń i pasy zieleni mogą stanowić elementy pasów drogowych potwierdzają przepisy Rozdziału 11 Działu III i Rozdziału 7 Działu VIII rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 124).

W rozpoznawanej sprawie granice pasa drogowego zostały ustalone w sposób jednoznaczny, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Tego ustalenia skarżący w istocie nie kwestionuje podejmując jedynie polemikę odnośnie do "terenu trawnika". Skoro zatem ustalono, że trawnik, na którym były ustawione namioty i inne obiekty wymienione precyzyjnie w decyzji znajduje się w pasie drogowym drogi powiatowej [...] to była podstawa do wydania orzeczenia nakazującego przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego w sposób wskazany w decyzji Prezydenta [...] z [...] maja 2017 r.

Nie było jednak podstaw prawnych do zamieszczenia w decyzji terminu realizacji przez A. S. obowiązku nałożonego tą decyzją. Tak też prawidłowo oceniło tą kwestię SKO i w tym stanie uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia, że strona ma 14 dni od doręczenia tej decyzji na wykonanie nałożonego w niej obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Uznając stanowisko SKO za prawidłowe WSA w Warszawie podnosi, że w doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, decyzja administracyjna – poza elementami określonymi w art. 107 § 1 k.p.a. - może zawierać również klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takie jak: termin, warunek i zlecenie. Mogą jednak być one składnikami decyzji tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przewidują możliwość ich włączenia do decyzji. Termin jako dodatkowy element decyzji zgodnie z poglądami piśmiennictwa może być traktowany wyłącznie jako termin ważności decyzji, to znaczy może ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. Podnosi się, że dodanie do decyzji administracyjnej postanowienia określającego okres (termin) jej obowiązywania stanowi ograniczenie mocy wiążącej decyzji, która bez tego dodatkowego postanowienia stanowiłaby podstawę do nie ograniczonych w czasie zachowań się jej adresata. Przydanie terminu ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy) - zob. T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", publ.: PiP z 1994 r., nr 6, s. 22 i n. Przyjmując takie znaczenie analizowanego pojęcia, W. Chróścielewski stwierdza, iż nie mieści się w nim określenie daty wykonania obowiązku. Określenie terminu wykonania decyzji nie mieści się także w pozostałych klauzulach dodatkowych decyzji. Tym samym należy dojść do wniosku, iż klauzula określająca termin wykonania obowiązku nałożonego na stronę na mocy tej decyzji stanowi element osnowy decyzji. Określenie takiej granicznej daty wykonania obowiązku będzie dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, będzie przewidywał możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Jeżeli przepisy nie przewidują działania administracji, oznacza to, iż nie może ona działać w sposób legalny. Wynika to z zasad legalności i praworządności określonych w art. 6 i 7 k.p.a. (por.: W. Chróścielewski: Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 43, J. Świątkiewicz: Przedmiotowy zakres sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, publ.: PiP z 1980 r., nr 3, s. 9 i nast.). W piśmiennictwie i orzecznictwie NSA ugruntowane jest jednoznaczne stanowisko, że podstawą prawną każdej decyzji administracyjnej, zarówno nakładającej obowiązki, jak i przyznającej uprawnienia, mogą być wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Treść decyzji administracyjnej jest zdeterminowana przepisami prawa administracyjnego materialnego. Przepisy te przewidują niekiedy termin wykonania decyzji ustalającej obowiązek strony. Przepis prawa administracyjnego materialnego może również uznać za część składową decyzji administracyjnej termin wykonania tej decyzji, pozostawiając organowi administracji określenie stosownego terminu z uwzględnieniem zwłaszcza zasad określonych w rozdziale 2 działu I k.p.a., jak również możliwości wykonania decyzji przez stronę bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych przewiduje jedynie, że "w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego". Nie określono więc ustawowo terminu wykonania tego obowiązku, nie przewidziano też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej. Pogląd, iż określenie w decyzji administracyjnej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku prezentowany jest również w orzecznictwie NSA (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 2/98, publ.: ONSAz 1998 r" nr 4, poz. 108, uzasadnienie wyroku NSA z dnia 17 marca 1999 r., SA/Bk 1672/97, publ.: ONSAz 2000 r., nr 1, poz. 38; wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 1999 r., IV SA 570/97 oraz z dnia 21 maja 1999 r., IV SA 1522/96; wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2008 r" II SA/Kr 1140/08; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2016 r., II SA/Go 945/15).

Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, wbrew zarzutom A.S, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika z obowiązującego prawa materialnego, nie została więc naruszona zasada praworządności, określona w art. 6 kpa. Nie można też organom zarzucić nierespektowania wyrażonej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 i art. 80 kpa).

Mają na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.