Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 119/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną po rozpatrzeniu odwołania spółki P. S.A. (dalej "skarżącej") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę K. (dalej "Gminę") z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, prawa własności nieruchomości, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej "Komisja") utrzymała decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan faktyczny sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Komisji przedstawia się w następujący sposób:

1. Zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2006 r. nr [...] Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w K. w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], oznaczonej jako działki edwidencyjne nr [...] i nr [...] (dalej "postępowanie w sprawie komunalizacji").

2. Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę nieodpłatnie z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Wydział [...] Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha. Jako podstawę nabycia Wojewoda wskazał art.5 ust.1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz.191 z późn.zm.), dalej "ustawę komunalizacyjną".

Uzasadniając decyzję, Wojewoda stwierdził, co następuje:

2.1. Przedmiotem orzekania jest wyłącznie kwestia komunalizacji działki nr [...]. Komunalizacja działki nr [...] będzie natomiast przedmiotem odrębnej decyzji administracyjnej.

2.2. Z kserokopii rejestru ewidencji gruntów, wydanej przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta K., według stanu na 27 maja 1990 r. wynika, że w dacie tej istniała działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w K., w obrębie nr [...] (mały). Jako właściciela wspomnianej nieruchomości ujawniono w rejestrze Skarb Państwa, a jako władającego – P. – [...]. Po 27 maja 1990 r. działka nr [...] zmieniła oznaczenie i powierzchnię. Aktualnie działka nr [...], położona w K., w obrębie nr [...], ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...]. W dziale II prawo własności wpisane zostało na rzecz Skarbu Państwa.

2.3. W wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego zostało ustalone, że ani na rzecz P. S.A., ani też na rzecz jej poprzedników prawnych, nie zostało ustalone, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości.

2.4. Zgodnie z art.6 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przepis art.34 kodeksu cywilnego, w brzmieniu wówczas obowiązującym, stanowił, że mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych.

2.5. W związku z faktem, że należąca do Skarbu Państwa działka nr [...], nie pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, stwierdzić należy, że należała ona do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z tej racji prawo własności wskazanej wyżej działki przeszła na Gminę z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

3. Skarżąca spółka P. S.A. wniosła do Komisji, za pośrednictwem Wojewody, odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r.

W odwołaniu zarzucono Wojewodzie naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, w wyniku których to naruszeń Wojewoda wadliwie uznał, w ocenie skarżącej, że w dacie 27 maja 1990 r. poprzednik prawny skarżącej, tj. przedsiębiorstwo państwowe "P." (dalej: "poprzednik skarżącej" albo "przedsiębiorstwo państwowe") nie legitymowało się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2012 r., Komisja utrzymała tę decyzję w mocy.

Uzasadniając zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie odwoławcze, Komisja wskazała w szczególności, co następuje:

1. Skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia w trybie art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

2. Według obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

3. Także obowiązujące uprzednio przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych, będących aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1951 r. Nr 4, poz. 31) oraz przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) przewidywały sformalizowany tryb ustanawiania prawa zarządu lub użytkowania.

4. Przepisy konstytuujące poprzednika prawnego skarżącej, tj. przedsiębiorstwo państwowe "P.", jak też żadne przepisy powojenne o ziemiach odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie poprzednika konkretnego sformułowanego w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania lub zarządu, które to prawo mogłoby wyłączyć komunalizację z mocy prawa. Stanowisko to jest licznie reprezentowane w orzecznictwie sądowym.

5. Obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 roku o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez poprzednika skarżącej. Z ogólnych przepisów tej ustawy /art. 16/ nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. W ocenie Komisji wpisy hipoteczne oraz wpisy ewidencyjne np. władający: Dyrekcja [...] oddają jedynie stan faktyczny, który nie jest oparty o podstawę prawną formalnie określającą prawo P. do określonego gruntu.

6. Skoro zatem skarżącej nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję Komisji, podnosząc przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu następujące zarzuty:

Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

1. Błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej; polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej;

- błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

- błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" przedsiębiorstwa państwowego;

- błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego. Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa, i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować;

- błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów przedsiębiorstwu państwowemu, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie przedsiębiorstwa stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)";

- błędne zastosowanie art. 80 (pierwotnie 87) ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomości polegające na jego niezastosowaniu, gdyż przepis ten stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek, nabycia przez P. prawa zarządu z mocy prawa organ w ogóle nie badał, sposób rażący narusza również przepisy postępowania, a to: art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej - w szczególności zupełne pominięcie dowodu na okoliczność, czy przed wejściem w życie Rozporządzenia o przedsiębiorstwie linie kolejowe były w zarządzie Ministra Komunikacji, czy też czy grunty "pozostawały w dyspozycji" przedsiębiorstwa w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie oraz czy były "w jego użytkowaniu" na podstawie art. 80 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości zatrzymanie się na analizie przesłanek należenia gruntu do przedsiębiorstwa na mocy art. 6 ww. ustawy, jak również błędnej wykładni Rozporządzenia o przedsiębiorstwie i ciężarze dowodu (który spoczywa w całości na organie), co doprowadziło do sprzecznego z ustawą wymogu legitymowania się przez przedsiębiorstwo zindywidualizowanym w postaci decyzji tytułem prawnym, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania; art. 75 k.p.a. w związku z art. 80 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu legalnej teorii dowodowej co do dowodu na okoliczność posiadania przez przedsiębiorstwo tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, podczas gdy na gruncie polskiej ustawy procesowej obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów, z której wynika, że daną okoliczność można udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi.

V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

VI. Pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego, na podstawie art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w związku z wniesieniem w dniu 7 maja 2014 r. skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego, w której to skardze skarżąca domaga się stwierdzenia, że wykładnia art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art.6 ust.1 oraz art.38 ust.2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w świetle której wykazanie przez skarżącą posiadania w dniu 27 maja 1990 r. przez jej poprzednika prawnego prawa zarządu do nieruchomości uzależnione od nadmiernie sformalizowanych warunków, a brak wykazania spełnienia takich warunków skutkuje komunalizacją nieruchomości, jest niezgodna z Konstytucją RP.

Rozpatrzywszy wskazany wyżej wniosek prawomocnym postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 119/14, Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej prowadzi do następujących wniosków:

W toku postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ustalono, że Gmina K. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie własność nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Nabycie własności opisanej powyższej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ("ustawy komunalizacyjnej") i wynikało z ustalenia, że skarżącej nie przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu do tej nieruchomości. W szczególności organy stwierdziły, że skarżąca nie legitymowała się dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotową nieruchomością.

Zdaniem Sądu dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie przez ustawodawcę pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23.02.2010 r. I OSK 593/09 Lex nr 595433, wyrok WSA z 7.12.2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10 Lex nr 750573).

W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. Wydawana w tym przedmiocie przez wojewodę decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Podstawowym zatem zagadnieniem, istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe, będące poprzednikiem prawnym skarżącej, dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo miało jedynie charakter władztwa faktycznego. W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obu instancji, że poprzednik prawny strony skarżącej nie dysponował żadnym indywidualnym aktem, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, którym ustanowionoby zarząd czy użytkowanie.

Z kserokopii rejestru ewidencji gruntów, wydanego przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta K., uwzględniającego stan na 27 maja 1990 r., wynika, że w dacie tej istniała działka o nr [...] i powierzchni [...] ha, położona w K., w obrębie nr [...] ([...]). Jako właściciel nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa, a jako osoba władająca P. – [...]. Pismem z dnia 23 lutego 2007 r. nr [...] Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. poinformował, że w 1995 r. działka nr [...] o powierzchni [...] ha, operatem nr [...], zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o powierzchni [...] ha obręb nr [...], a następnie tym samym operatem została podzielona na działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha. Stan ten został potwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 1995 r. nr [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości.

Z badania ksiąg wieczystych, przeprowadzonego przez geodetę uprawnionego [...] wynika z kolei, że w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość oznaczona jako parcela katastralna [...] gm. kat. [...], objęta była liczbą wykazu hipotecznego [...]. W karcie B prawo własności wpisane zostało na rzecz Gminy miasta K. (wpis z 1912 r. [...]). Następnie wszystkie wpisy przeniesiono do KW nr [...], a lwh [...] jako wyczerpany zamknięto. Wpisu dokonano w dniu 24 kwietnia 1995 r. Wykazem zmian gruntowych z 4 stycznia 1995 r. nr [...] oraz mapy uzupełniającej wraz z opisem zmian z 28 czerwca 1995 r. nr [...] parcela katastralna l. kat. [...] zmieniła oznaczenie na parcelę l. kat. [...], która następnie podzielona została na l. kat. [...] i l. kat. [...], po czym parcela l. kat. [...] odpowiada działce nr [...], a następnie podzielona została na działki nr [...] i nr [...], które odłączono do KW nr [...] na wniosek z 9 lipca 1997 r. W dziale II tej księgi prawo własności wpisane zostało na rzecz Skarbu Państwa.

W świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa.

W celu ustalenia, czy przedmiotowy grunt w dacie 27 maja 1990 r. znajdował się w zarządzie poprzednika skarżącej pismami z 12 września 2006 r. zwrócono się do Prezydenta Miasta K. oraz skarżącej o przedstawienie wszelkich dokumentów, potwierdzających istnienie tego prawa we wskazanej wyżej dacie.

Przy piśmie z 21 września 2006 r. nr [...] Wydział Skarbu Miasta Urzędu Miasta przesłał dwa oświadczenia Urzędu Rejonowego z [...] grudnia 1991 r. nr [...] i z [...] grudnia 1993 r. nr [...] o ustaleniu ceny gruntu znajdującego się w posiadaniu P. w K., obejmującego działkę nr [...] obręb [...]. Powyższe decyzje wydane zostały po 27 maja 1990 r.

Z uwagi na fakt, że nie zachowały się dokumenty potwierdzające ustanowienie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, przedstawiciele skarżącej złożyli do akt sprawy, stosownie do postanowień § 4 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych, dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami, będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz.120 z późn.zm.), oświadczenie potwierdzające, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P.

Należy podkreślić, że art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu poprzednika skarżącej (Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312) stanowił, że wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo państwowe własnością Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Należy jednak zaznaczyć, że prawo użytkowania i zarządu przedsiębiorstwa do gruntów, zgodnie z przepisami wyżej cytowanego rozporządzenia, powstało dopiero po wyodrębnieniu tych gruntów z ogólnego majątku Skarbu Państwa, ich inwentaryzacji i oszacowaniu, a nie z mocy prawa.

Po wojnie przekazywanie gruntów w zarząd następowało na podstawie decyzji władz państwowych wydawanych na podstawie art. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.).

Z kolei na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159), prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstw państwowych mogło zostać ustanowione w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, o oddaniu nieruchomości w użytkowanie.

W późniejszym okresie oddanie nieruchomości w zarząd, następowało w drodze decyzji wydanych w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), lub na podstawie, zawartej za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej, umowy o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, nie zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz poprzednika skarżącej.

Skoro zatem opisana w sentencji niniejszej decyzji nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., w myśl obowiązujących przepisów, nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to należy stwierdzić, że podmiotem, do którego ona należała jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Stwierdzenie to jest zgodne z treścią art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd.

Zważyć zaś należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy władania, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo państwowe z nieruchomości, czy też posadowienia na niej elementów infrastruktury kolejowej, nie kreuje prawa zarządu. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy, pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak trafnie podniosła Komisja, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej.

Należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja o opłatach nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do gruntu, który wyłączałby ten gruntu z komunalizacji na rzecz właściwej gminy (wyrok NSA z 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, wyrok NSA z 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 407/06, wyrok NSA z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07). Dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła czy uległa zniszczeniu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99).

Złożone przez przedstawicieli skarżącej oświadczenie z dnia 12 września 2006 r. nie może zostać uznane, za dowód na legitymowanie się przez skarżącą prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., albowiem w oświadczeniu tym potwierdzono sprawowanie przez skarżącą w tej dacie wyłącznie zarządu faktycznego.

Brak tytułu prawnego poprzednika skarżącej w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Z powyższych względów należało uznać, że zarzut naruszenia przez organy art. 5 ust. 1, 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, uznać należy za chybiony.

Nadmienić wypada, że od dłuższego czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej poprzednika skarżącej decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy poprzednik skarżącej legitymował się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie poprzednika skarżącej tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby o tym, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach: z 30.09.2010 r. sygn. akt I OSK 1528/09 (Lex nr 745064), z 18.06.2008 r. sygn. akt I OSK 942/07 (Lex nr 490835), I OSK 940/07 (Lex nr 490137), I OSK 941/07 (Lex nr 490134), z 27.06.2008 r. sygn. akt I OSK 1019/07 (Lex nr 490145), z 18.12.2007 r. sygn. akt I OSK 1884/06 (Lex nr 939292). W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Ugruntowany jest również pogląd, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa państwowego oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 187/07 Lex nr 453385).

Nie można zatem prawa zarządu poprzednika skarżącej wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego, ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa służy prawo zarządu.

Udowodnienie prawa zarządu (użytkowania) nieruchomości wymagało potwierdzenia powyższej okoliczności dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z którego wynikałby dla poprzednika skarżącej określony tytuł prawny (zarząd powierniczy, zarząd i użytkowanie, użytkowanie). Istnienie takich dokumentów nie zostało potwierdzone w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności dokumenty wskazujące na istnienie zarządu (użytkowania) nie zostały przedstawione przez skarżącą.

Podnoszone w skardze zarzuty co do niezastosowania przepisów art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe." (Dz.U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) są niezasadne, gdyż przepisy te są obojętne dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. Weszły one wszak w życie po dniu komunalizacji i odnoszą się do stanu istniejącego na dzień 5 grudnia 1990 r. Artykuł 34a tej ustawy, przewidujący, iż grunty, o których mowa w art. 34 (będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych), z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa, a więc realizowanej na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, ale do komunalizacji realizowanej w trybie ust. 3 i 4 tego artykułu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03).

Nie można także uznać za zasadny zarzut błędnego zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Tymczasem poprzednik skarżącej nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe nie zostało ujęte.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów art. 7, 75, 77, 80 § 1, 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowody wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy, a swoje stanowisko w sposób wyczerpujący uzasadniły.

Z racji prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego przez orzekające w sprawie organy Sąd, nie podzielając zastrzeżeń skarżącej co do niekonstytucyjności przepisów, powołanych przez skarżącą w skardze konstytucyjnej z dnia 7 maja 2014 r., skierowanej przez skarżącą do Trybunału Konstytucyjnego, nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku z dnia 16 czerwca 2014 r. o zawieszenie postępowania sądowego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.