Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 850/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 153, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 850/09

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 8 października 2008r. sygn. akt II SA/Rz 212/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] i decyzji Starosty Powiatu J. z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów. Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji i utrzymana nią w mocy decyzja organu drugiej instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, gdyż żaden z przepisów powołany w ich podstawie prawnej nie uprawniał do wydania decyzji o utrzymaniu dotychczasowego ustalenia klasyfikacji gruntów. Nie zachodzi potrzeba potwierdzenia stanu nieruchomości, który jest już efektem istniejącej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej Starosty Powiatu J. z dnia [...] listopada 2001r. nr [...] zatwierdzającej aktualizację użytków rolnych i leśnych "na obiekcie G." zgodnie z operatem klasyfikacyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w J. za nr [...]. Rozstrzygając wniosek Nadleśnictwa starosta winien rozważyć ewentualnie zasadność wydania decyzji o odmowie wprowadzenia zmian w ustaleniach klasyfikacyjnych odnośnie działek nr 1/31 i 105/4. Sąd uznał, że trafny okazał się zarzut braku dowodów w aspekcie traktowania działek nr 1/31 i 105/4 jako dróg dojazdowych do pól, w tym zakresie pismo Wójta Gminy K. nie stanowi dowodu o istnieniu praw do korzystania z tych dróg skoro Nadleśnictwo konsekwentnie temu zaprzecza. Organy uchybiły obowiązkom dążenia do ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia niezbędnych dowodów odnośnie ustaleń faktycznych (art. 7 i 77 k.p.a.), przedwcześnie przyjęto, że obie te działki służą rolnikom jako drogi dojazdowe do pól. Sąd nakazał też, aby organy zapewniły udział w sprawie ustanowionemu przez skarżące Nadleśnictwo pełnomocnikowi. Sąd pominął oceną trafność zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż byłaby ona przedwczesna.

W następstwie opisanego wyroku Starosta Powiatu J. decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] odmówił wprowadzenia zmian w dotychczasowych ustaleniach klasyfikacyjnych na działkach nr 1/31 i 105/4 położonych we wsi G. gmina K.

W podstawie prawnej organ podał art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust.3a, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. nr 240, poz. 2027 z 2005r. ze zm. zwana dalej w skrócie Pgk), przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 ze zm.) zgodnie z § 59, § 60, § 66, § 67 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 zwane dalej Regib) i załącznik nr 6 do tego rozporządzenia oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że kierując się wskazówkami Sądu wezwał do udziału w podejmowanych czynnościach pełnomocnika Nadleśnictwa, wójta Gminy K. oraz osoby prywatne, których grunty przylegają do działek nr 1/31 i 105/4 będących w zarządzie PGL Nadleśnictwo celem wyjaśnienia dojazdu do ich własnych nieruchomości. Pełnomocnik Nadleśnictwa przedłożył protokół zdawczo odbiorczy nr [...] oraz umowę nr [...] na mocy, której Agencja własności Rolnej Skarbu Państwa przekazała lasom państwowym działki nr 1/31 i 105/4 w G. z przeznaczeniem do prowadzenia kompleksowej gospodarki leśnej oraz realizację zadań określonych w "Programie zwiększenia lesistości kraju". Strona przekazująca oświadczyła, że nieruchomości są wolne od obciążeń i nie znajdują się w posiadaniu zależnym od innych osób. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktualnym odpisie z księgi wieczystej. Przedłożony wypis z rejestru gruntów z daty [...] maja 1999r. wykazuje, że w tym okresie były to działki rolne. Wójt Gminy K. oświadczył, że drogi prowadzą do działek rolnych osób fizycznych i gruntów gminy K., dlatego wyraża sprzeciw. Skarżący w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009r. zarzucił, że drogi wykorzystywane dla gospodarki leśnej nie są drogami w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego; grunty nie są zajęte pod drogi publiczne lub wewnętrzne w rozumieniu przepisów o drogach publicznych; nie są też zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów leśnych i rolnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, gdyż nikt poza Lasami Państwowymi Nadleśnictwo nie ma prawa z nich korzystać. Inne osoby korzystają z tych dróg wyłącznie z uprzejmości właściciela i zarządcy gruntu. Ewidencję gruntów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów ustawy o lasach, a lasem jest między innymi grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budowle. Tak też są wykorzystywane przedmiotowe nieruchomości.

Organ przytoczył treść art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 28 lipca 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm.), iż drogami leśnymi są drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i stwierdził, że powyższe drogi nie są położone w kompleksie leśnym lecz jedynie prowadzą do lasu. Zgodnie z § 67 Regib oraz pkt 3 ppkt 7 załącznika nr 6 do tego rozporządzenia do dróg zalicza się drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz obiektów użyteczności publicznej. Organ stwierdził, że przedmiotowe nieruchomości są wykorzystywane jako drogi dojazdowe do lasu, transportu zrywki drzewa, korzystają z nich też rolnicy dojeżdżający do pól i prowadzą do nieruchomości będących własnością gminy K. Wójt Gminy K. nie wyraził zgody na zmianę oznaczenia na użytki leśne. Drogi te stanowią połączenie z drogą powiatową i wojewódzką. Pełnomocnik skarżącego zapoznał się z całością materiału dowodowego w dniu [...] lipca 2009r.

W odwołaniu od decyzji PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo zarzuciło: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego § 67 oraz pkt 3 załącznika Regib polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu przez uznanie, że brak jest podstaw do dokonania zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów w zakresie klasyfikacji gruntów z użytku "dr" na grunty leśne n działkach nr 1/31 i 105/4 we wsi G.; 2/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 i art. 20 ust. 2 ustawy o lasach poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy; 3/ naruszenie prawa materialnego art. 20 ust. 3a Pgk; 4/ naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 k.p.a. polegające na nienależytym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący zacytował przepisy, których naruszenie zarzucił. Przy ocenie stanu faktycznego sprawy należało uwzględnić treść art. 20 ust. 3a Pgk, stwierdzającego, że ewidencję gruntów i budynków w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów ustawy o lasach. Lasem jest nie tylko grunt stanowiący las sensu stricto, ale także grunt związany z gospodarką leśną, stanowiący między innymi drogi leśne. Przedmiotowe drogi są związane wyłącznie z wewnętrzną komunikacją gospodarstwa leśnego. Potwierdza to załącznik nr 6 do Regib, z którego wynika, że grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw leśnych nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Dlatego błędny jest pogląd organu, że droga leśna jest tylko w kompleksie leśnym. Ewidencja gruntów nie może uwzględniać sporadycznych przejazdów osób, które nie mają do tego tytułu prawnego, gdyż każdą nieruchomość okazyjnie wykorzystywaną do przejazdu należałoby traktować jak drogę. W świetle art. 20 ust. 3a Pgk oraz zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach lasem jest grunt związany z gospodarką leśną, wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budowle. Organ wadliwie rozważył istniejące przeznaczenie i sposób wykorzystywania działek objętych postępowaniem. Organ pominął stan prawny przy ocenie wykorzystywania działek, a oparł się na oświadczeniach osób fizycznych, że przez te nieruchomości przejeżdżają. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest oświadczenie Wójta Gminy K., że stara się o przejecie tych działek na własność gminy. Wójt Gminy K. nie jest stroną tego postępowania. Bez znaczenia są zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., gdyż studium zawiera jedynie normy planistyczne.

Decyzją z dnia [...] marca 2009r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie WINGiK) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrekapitulował stan faktyczny sprawy na podstawie ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Starosty Powiatu J. z dnia [...] listopada 2001r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia aktualizacji użytków rolnych i leśnych we wsi G., która stała się prawomocna [...] lutego 2002r. Ze sporządzonego w toku wykazu skarg wynika, że skarżący nie wniósł zastrzeżeń dotyczących oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach konturów obejmujących działki nr 1/31 i 105/4. Materiał dowodowy potwierdza, że po wydaniu decyzji nie zaistniały nowe okoliczności faktyczne skutkujące zmianą w zakresie oznaczenia użytków gruntowych na tych działkach. Potwierdzeniem aktualności ustaleń są dane wynikające z operatu pomiarowego opracowane w ramach kontroli klasyfikacji tych działek do użytku "dr". Stan faktyczny potwierdza, że działki są drogami dojazdowymi do pól i lasu, przebiegającymi przez użytki rolne oznaczone jako Ps, Ł, R, Lz-Ps. Działki te stanowią drogę w rozumieniu załącznika nr 6 do Regib. Sposób wykorzystania działek przez skarżącego dowodzi, że nie jest to grunt zajęty pod wewnętrzną komunikację gospodarstwa leśnego. Brak jest uzasadnienia do dokonania aktualizacji użytków gruntowych wymienionych działek. W myśl § 45 Regib aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

W skardze do Sądu skarżące PGL LP Nadleśnictwo powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu i na ich podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu J. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzono argumentacje zaprezentowana w odwołaniu.

Odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Skarga jest uzasadniona, bowiem Sąd stwierdził, naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wypełnia przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, która obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a także decyzji organu pierwszej instancji.

Z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Na wstępie niniejszych rozważań należy odnieść się do wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 października 2008r. sygn. akt II SA/Rz 212/08 w szczególności do stwierdzenia Sądu, że starosta winien rozważyć ewentualnie zasadność wydania decyzję w sprawie dokonania zmian w ustaleniach klasyfikacyjnych i ewidencyjnych odnośnie działek nr 1/31 i 105/4, a organy prowadząc postępowanie uchybiły obowiązkom dążenia do ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia niezbędnych dowodów odnośnie ustaleń faktycznych (art. 7 i art. 77 k.p.a.) bowiem przedwcześnie przyjęto, że działki służą rolnikom jako drogi dojazdowe do pól. Sąd odstąpił od merytorycznego rozpoznania sprawy gdyż ocena trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby przedwczesna.

Sąd stwierdza, że zalecenia Sądu wyrażone w ww. wyroku odnośnie zapewnienia pełnomocnikowi Nadleśnictwa udziału w postępowaniu administracyjnym zostały wykonane.

Stosownie do art. 24 ust. 12 ustawy Pgk zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 (30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji o operacie opisowo- kartograficznym) traktuje się jak wnioski o zmianę danych w objętych ewidencją gruntów i budynków. Przepis art. 24 a Pgk dodany został przez art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. nr 141, poz. 1492) i weszła w życie z dniem 22 września 2004r. Natomiast decyzja Starosty J. z dnia [...] listopada 2001r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia aktualizacji użytków rolnych i leśnych na obiekcie "G." została wydana przed wyżej wskazaną nowelą. Zatem zgodnie z poglądem Sądu w wyroku z dnia 8 października 2008r. sygn. akt II SA/Rz 212/08 wprowadzenie zmian do zmodernizowanej ewidencji gruntów może nastąpić w postępowaniu o zmianę danych objętych wnioskiem.

Z przepisu art. 20 ust. 3a Pgk wynika, że ewidencję gruntów i budynków prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Natomiast przepis art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. (DZ. U. z 2005r. nr 54, poz. 435 ze zm.) zawiera zasadę, wedle której dla powszechnej ewidencji gruntów i budynków, przy ustaleniu zasięgu użytku gruntowego pod nazwą las wiążące znaczenie mają ustalenia planów urządzenia lasów dotyczące ich granic i powierzchni. Skoro taka zasada zawarta jest w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, a ewidencję gruntów i budynków prowadzi się z uwzględnieniem przepisów ustawy o lasach, to nie jest możliwe uwzględnienie w powszechnej ewidencji gruntów granic i powierzchni lasu, które nie wynikają z planu urządzenia lasu. Taki też jest dominujący pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 8 lutego 2007r. I OSK 454/06 LEX nr 362471; wyrok NSA z 6 czerwca 2008r. sygn. akt I OSK 846/07 LEX nr 496164; wyrok NSA z 23 lipca 2008r. sygn. akt I OSK 1077/07 LEX nr 496231).

Przenosząc wyżej zaprezentowany pogląd należy stwierdzić, że stan faktyczny sprawy uwzględniony przez organy do orzekania nie pozwala na ustalenie, czy nieruchomości nr 1/31 i 105/4, których zmiany oznaczenia domaga się skarżące Nadleśnictwo są objęte planem urządzenia lasu. Dlatego też Sąd uznał zasadny zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., ale z przyczyn wyżej opisanych, a te Sąd uwzględnił z urzędu. W ponownie prowadzonym postępowaniu ustalenie, czy przedmiotowe działki obecnie oznaczone w ewidencji gruntów symbolem "dr" są objęte planem urządzenia lasu, gdyż jest to okoliczność mająca istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wpływu na wynik sprawy jest twierdzenie organu, że Starosta Powiatu J. decyzją z dnia [...] listopada 2001r. zatwierdził aktualizację użytków gruntowych na działkach nr 1/31 i 105/4, a skarżący w tamtym okresie nie składał zastrzeżeń, wobec ustawowego obowiązku organów ewidencyjnych utrzymywania ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności.

Sąd natomiast za trafne uznał zarzuty skarżącego, że bez znaczenia jest wykonywanie przejazdu drogą przez rolników, do której nie maja tytułu prawnego i niebędące drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. u. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), gdyż nie jest to element stanu faktycznego, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Bez wpływu na wynik sprawy są również zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP są źródłem prawa powszechnie obowiązującymi na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Uwzględnienie skargi nie obligowało Sądu do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 p.p.s.a. ze względu na treść rozstrzygnięcia odmawiającego wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ ustali stan faktyczny sprawy kierując się w tym względzie zaleceniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku i wyda decyzje odpowiadającą warunkom art. 107 § 3 k.p.a.