Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 627/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 30 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 roku sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W związku z niezłożeniem do dnia [...] kwietnia 2021 r. oświadczenia majątkowego przez Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w J. – M. G. (zwanego dalej "Skarżącym"), F. M. – Przewodniczący Rady Miejskiej w J. pismem z dnia [...] maja 2021 r. wezwał go do niezwłocznego złożenia deklaracji, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy J. powiadomił Skarżącego, że w związku z niezłożeniem oświadczenia majątkowego w ustawowym terminie jak i w terminie dodatkowym wyznaczonym przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w J. , przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu przysługuje mu prawo do wypowiedzenia się w niniejszej sprawie.

Dnia [...] czerwca 2021 r. odbyło się posiedzenie Komisji Budżetu, Gospodarki Komunalnej, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Rady Miejskiej w J. . Podczas posiedzenia omówiono przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego. Jak wskazano mandat Skarżącego wygasł, ale Skarżący ma czas na złożenie wyjaśnień najpóźniej do dnia sesji zwołanej na dzień [...] czerwca 2021 r.

W dniu [...] czerwca 2021 r. odbyło się posiedzenie komisji wspólnej Komisji Rewizyjnej oraz Komisji Oświaty, Zdrowia, Kultury i Sportu Rady Miejskiej w J. . Komisja pozytywnie zaopiniowała projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w J.: [...] czerwca 2021 r.) Skarżący złożył oświadczenie majątkowe. Wyjaśnił, że zwłoka wynikała z fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim w okresie 26.03.2021-23.06.2021. Skarżący przedłożył stosowne zwolnienia lekarskie. Przewodniczący Rady Miejskiej w J. oświadczył, iż w dniu [...] czerwca 2021 r. przyjął oświadczenie majątkowe Skarżącego.

Na sesji w dniu [...] czerwca 2021 r. Rada Miejska w J. (zwana dalej "Radą") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego (zwana dalej "uchwałą"). Przed głosowaniem nad uchwałą poproszono Skarżącego o zajęcie stanowiska w niniejszej sprawie. Skarżący stwierdził, że wypowiedział się na ostatniej sesji, powiedział jaka była sytuacja i nie ma nic do dodania. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że motywem podjęcia tej uchwały było wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 383 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319, zwanej dalej "k.w."). Skarżący nie złożył oświadczenia majątkowego za rok 2020. w terminie określonym w art. 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g.") tj. do dnia [...] kwietnia 2021 r. Pomimo stosownego wezwania Przewodniczącego Rady z dnia [...] maja 2021 r., skutecznie doręczonego w dniu [...] maja 2021 r. Skarżący miał czas na dostarczenie oświadczenia majątkowego. Termin ten upłynął bezskutecznie w dniu [...] maja 2021 r. Zgodnie z art. 24k ust. 1 u.s.g. niezłożenie oświadczenia majątkowego radnego mimo upływu dodatkowego terminu skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego, które stwierdza Rada w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.

Uchwała została doręczona Skarżącemu w dniu [...] lipca 2021 r. Potwierdza to także oświadczenie Przewodniczącego Rady.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Skarżący zaskarżył uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1) art. 24h ust. 1, 4 i 5a oraz art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g. przez przyjęcie, że Skarżący nie złożył oświadczenia majątkowego w terminie bez własnej winy i zaistniały przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego;

2) art. 383 § 1 pkt 7, art. 383 § 2 i 3 k.w. przez błędne jego zastosowanie do sytuacji Skarżącego, mimo niezaistnienia przesłanki ustawowej niezłożenia oświadczenia majątkowego w terminie ustawowym bez winy Skarżącego;

3) art. 77 w związku z art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a.") przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a także art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi w tym oświadczenia majątkowego, pismami Przewodniczącego Rady oraz zwolnień lekarskich.

Skarżący wskazał, że nie ma i nie było podstawy faktycznej i prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Skarżący nie złożył oświadczenia w terminie, ponieważ przebywał na zwolnieniu lekarskim w okresie [...]. Schorzenie, z którym się zmagał wiązało się z silnymi bólami kręgosłupa, co stanowiło niemożność złożenia oświadczenia majątkowego w terminie. Niezwłocznie po zakończeniu zwolnienia lekarskiego złożył wymagane oświadczenie majątkowe. W dniu [...] czerwca 2021 r. Skarżący złożył wyjaśnienia w sprawie, jednakże protokół nie został włączony do Biuletynu Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na skargę stanowiącą załącznik do uchwały nr [...] Rady z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi radnego Rady Miejskiej w J. na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] czerwca 2021 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oraz udzielenia odpowiedzi na skargę, Rada, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy J. (zwanego dalej "Burmistrzem"), wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Rady kosztów procesu według norm przepisanych. Burmistrz wskazał, że Skarżący nie kwestionuje faktu niezłożenia oświadczenia majątkowego w terminie ustawowym, jak i w terminie wskazanym przez Przewodniczącego Rady. Według Burmistrza analiza zwolnień lekarskich prowadzi do wniosku, że Skarżący mógł złożyć oświadczenie o stanie majątkowym, gdyż pozwalał mu na to jego ówczesny stan zdrowia. Ze zwolnienia lekarskiego wynika, że Skarżący mógł chodzić, wykonywał także czynności przewodniczącego jednej z komisji Rady np. zwoływał posiedzenia tej komisji. Nie było zatem podstaw do uchybienia terminowi w zakresie złożenia oświadczenia majątkowego.

Z uwagi na nieobecność Przewodniczącego Rady na sesji w dniu [...] czerwca 2021 r. nie można było przyjąć wyjaśnień Skarżącego, stąd uznano, że posiedzenie formalnie się nie odbyło. Wyjaśnienia złożono na sesji w dniu [...] czerwca 2021 r., kiedy podjęto zaskarżoną uchwałę. Złożenie wyjaśnień jest prawem, a nie obowiązkiem. Można to uczynić pisemnie lub na sesji. Niezłożenie wyjaśnień nie stoi na przeszkodzie celem podjęcia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia [...] września 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] września 2021 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Ponadto podkreślenia wymaga legitymacja Skarżącego do zakwestionowania podjętej uchwały w przedmiocie wygaszenia mandatu radnego. Wynika ona z art. 384 § 1 k.w. – "Od uchwały rady i postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 383 § 1 pkt 2 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 3-5 i 7, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu". Należy zatem podkreślić, że powołana regulacja stanowi lex specialis w zakresie unormować zasad i trybu wniesienia skargi do sądu administracyjnego określonych w p.p.s.a.

Skarżący zachował ustawowy termin do wniesienia skargi, stąd podlegała ona rozpoznaniu. Na podstawie art. 384 § 2 k.w. sąd administracyjny jest zobowiązany do rozpoznania skargi w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Należy zaznaczyć, że termin ten ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego przekroczenie nie powoduje negatywnych konsekwencji. Przepis art. 384 § 2 k.w. jest zatem normą o charakterze lex imperfecta, której naruszenie nie pociąga za sobą żadnych sankcji (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 33, M. Mączyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2753/16, "Taxpress. Procedury Administracyjne i Podatkowe" 2/2020, s. 38). Przekroczenie tego terminu było spowodowane brakami w zakresie akt sprawy przekazanych przez Burmistrza. Konieczność wzywania o doręczenie dokumentacji wydłużyła czas rozpoznania skargi.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Obowiązek radnego gminy w zakresie złożenia oświadczenia majątkowego wynika z art. 24h ust. 1 u.s.g. Termin ten został określony w art. 24h ust. 4 u.s.g. – do 30 kwietnia każdego roku (nie dotyczy pierwszego i ostatniego oświadczenia majątkowego składanego w kadencji rady).

W niniejszej sprawie Skarżący – radny Gminy J. był zobowiązany do złożenia oświadczenia majątkowego do dnia [...] kwietnia 2021 r. W związku z niezłożeniem tego oświadczenia, Przewodniczący Rady wezwał Skarżącego do jego złożenia w terminie dodatkowym, wynoszącym 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 24h ust. 5a u.s.g.). Skarżący odebrał wezwanie w dniu [...] maja 2021 r. To oznacza, że termin upływał z dniem [...] maja 2021 r., jednakże do tej daty nie wpłynęło oświadczenie majątkowe. Ten fakt miał miejsce dopiero w dniu [...] czerwca 2021 r. Skarżący wskazał, że zwłoka wynikała z faktu przebywania na zwolnieniu lekarskim w okresie 26.03.2021-23.06.2021. Skarżący nadesłał kopie zaświadczeń lekarskich istotnie potwierdzających ten fakt.

Zanim Sąd rozpozna treść zwolnień lekarskich, należy zaznaczyć, że w myśl art. 55 ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1133 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.p.u.s.") zaświadczenie lekarskie zawiera wskazania lekarskie tj. czy chory powinien leżeć (wskazanie pierwsze) albo czy może chodzić (wskazanie drugie).

Przedłożone przez Skarżącego zwolnienia lekarskie zostały wystawione na następujące okresy: 26.03.2021-08.04.2021; 09.04.2021-22.04.2021; 23.04.2021-06.05.2021; 07.05.2021-20.05.2021; 21.05.2021-09.06.2021; 10.06.2021-23.06.2021. Każde z wymienionych zwolnień lekarskich zawierało także wskazania. Jedynie zwolnienie lekarskie wystawione na okres 09.04.2021-22.04.2021 zawierało oznaczenie pierwsze, które zgodnie z art. 55 ust. 3 pkt 7 u.ś.p.u.s. nakazuje choremu leżenie. Wszystkie pozostałe zwolnienia lekarskie zawierają oznaczenie drugie – w myśl art. 55 ust. 3 pkt 4 u.ś.p.u.s. – chory może chodzić.

Nakaz leżenia w związku z chorobą Skarżącego obowiązywał w okresie 09.04.2021-22.04.2021, a więc w okresie poprzedzającym dzień upływu terminu wypełnienia obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego w myśl art. 24h ust. 4 u.s.g. To oznacza, że po dniu [...] kwietnia 2021 r., kiedy wszystkie następne zwolnienia lekarskie zezwalały Skarżącemu na chodzenie, Skarżący mógł dochować terminu złożenia wymaganego prawem oświadczenia majątkowego. Na dzień [...] kwietnia 2021 r. (ostatni dzień na złożenie oświadczenia majątkowego) Skarżący nie miał przeciwskazań do poruszania się. Taki sam wniosek należy wyciągnąć w stosunku do daty [...] maja 2021 r. (ostatni dzień na złożenia oświadczenia majątkowego w terminie dodatkowym).

Skarżący podnosi, że ze względu na swój stan zdrowia nie mógł dopełnić swojego obowiązku. Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje stanu zdrowia Skarżącego, jednakże z dokumentacji wynika, że jego stan zdrowia po dniu [...] kwietnia 2021 r. pozwalał mu na poruszanie się. "Adnotacja na zwolnieniu lekarskim o treści: »pacjent może chodzić« nie usprawiedliwia wykonywania pracy przez pracownika, którego taka adnotacja dotyczy. Taki zapis upoważnia go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszanie się po mieszkaniu, udanie się na zabieg czy kontrolę lekarską" (wyrok SA w Katowicach z dnia 12 listopada 2002 r., sygn. akt III AUa 3189/01, "Prawo Pracy" 43/10/2003, podobnie wyrok SO w Gliwicach z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt VIII Pa 112/19, System Informacji Prawnej LEX nr 2720003).

Orzecznictwo sądów powszechnych w zakresie prawa pracy i ubezpieczeń społecznych jest zgodne co do tego, że zwolnienie lekarskie nie oznacza, że osoba chora nie może podejmować żadnych czynności, szczególnie, gdy wskazania lekarskie zezwalają na poruszanie się. Przywołane orzecznictwo ma szczególne znaczenie dla niniejszej sprawy. Jest to o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych, a także Sądu Najwyższego stwierdza, że przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie stanowi zupełnie wyjątkowej sytuacji, która uniemożliwiłaby stronie podejmowania jakiejkolwiek działalności (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1471/17, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Abstrahując całkowicie od kwestii zwolnienia lekarskiego, należy podkreślić, że Skarżący nie wykazał, że jego sytuacja obiektywnie uniemożliwiła mu sporządzenie i doręczenie oświadczenia majątkowego Przewodniczącemu Rady. Nie dowiedziono, że Skarżący np. przebywał w stanie śpiączki, czy też na kwarantannie w związku z pandemią wirusa Sars-CoV-2. Pomimo swojego schorzenia mógł sporządzić swoje oświadczenie i ustanowić pełnomocnika, który byłby w stanie wysłać jego oświadczenie majątkowe w zakreślonym terminie. Skarżący był nieostrożny, co doprowadziło do dwukrotnego, bezskutecznego upływu terminu, z którym ustawodawca wiąże skutek wynikający z art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 7 oraz art. 383 § 2 k.w.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy uznać ich niezasadność. Niezłożenie oświadczenia majątkowego w dniu [...] kwietnia oraz [...] maja 2021 r. wynikało z winy Skarżącego, ponieważ jego stan zdrowia był na tyle dobry, że mógł się poruszać, o czym świadczy treść zwolnień lekarskich znajdujących się w aktach sprawy. Przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie oznacza, że obiektywnie nie można dokonywać żadnej czynności, szczególnie takich, z którymi ustawodawca wiąże skutek prawny.

Ponadto niezasadny jest zarzut naruszenia art. 383 § 1 pkt 7 oraz art. 383 § 2 i 3 k.w., ponieważ jego zastosowanie stanowi konsekwencję naruszenia przepisów art. 24h ust. 1, 4 i 5a oraz art. 24k ust. 1 pkt 1 u.s.g. Wobec obiektywnie stwierdzonej winy Skarżącego w zakresie niezłożenia oświadczenia majątkowego, Rada miała obowiązek prawny podjąć zaskarżoną uchwałę. Powołane przepisy mają charakter przepisów bezwzględnie wiążących (ius cogens), co oznacza, że Rada nie ma dowolności w zakresie podjęcia rozstrzygnięcia. Niepodjęcie tej uchwały stanowiłoby naruszenia prawa przez nią. Dodatkowo należy podkreślić, że sama uchwała spełnia wszystkie wymagania formalne, a także – co istotne – zawiera uzasadnienie świadczące, że jej podjęcie nie wynikało z arbitralności (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2137/20, dostępny w CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 77 w związku z art. 75 k.p.a. Sąd stwierdza jego niezasadność z uwagi na fakt, że nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Rada nie jest organem administracji publicznej, tylko organem stanowiąco-kontrolnym samorządu Gminy J.. O wygaśnięciu mandatu radnego nie przesądza się w formie decyzji administracyjnej wieńczącej przeprowadzone uprzednio postępowanie administracyjne, tylko w formie uchwały. Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się na sesji komisji Rady, a także na sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Niezależnie od tego, Skarżący miał prawo złożyć także pisemne oświadczenie, w którym wyjaśniłby okoliczności sprawy.

Na marginesie należy zaznaczyć, że uzasadnienie skargi jest obarczone wadą redakcyjną, która uniemożliwia odczytanie pełnej jej treści. Jedno ze zdań zostało rozpoczęte, jednakże nie ma jego dalszej kontynuacji, stąd nie można odczytać zamysłu Skarżącego w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono także innych podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.