Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 719/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg publicznych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] r.

w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.Nr 142 z 2001 r., poz/ 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.

o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) zaliczono do kategorii dróg gminnych 88 dróg usytuowanych na terenie Gminy P. W § 3 tejże uchwały zawarto zapis, że traci moc dotychczasowy wykaz dróg gminnych, stanowiący załącznik [...] do uchwały nr [...] w C. z dnia [...] r. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś. nr [...] z dnia [...] r., natomiast w § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.

Pismem z dnia [...] r., które wpłynęło do Urzędu Gminy P. w dniu [...] r. Wojewoda Ś., działając w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę.

W skardze wyjaśniono na wstępie, że organ nadzoru zwrócił się dwukrotnie (w oparciu o art. 88 ustawy o samorządzie gminnym) do Wójta Gminy P. o udzielenie informacji i przedłożenie dokumentów wskazujących jaki jest status działek, przez które przebiegają drogi objęte uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] r., jakie jest przeznaczenie terenów, przez które przebiegają wspomniane drogi w planie zagospodarowania przestrzennego oraz czy podjęcie uchwały było poprzedzone uzyskaniem zgody Zarządu Powiatu L.

W odpowiedzi na powyższe zapytanie Wójt Gminy P. podał, że przed podjęciem uchwały uzyskano pozytywną opinię Zarządu Powiatu L. oraz, że Gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnił, że działki, przez które przebiegają drogi zaliczone przedmiotową uchwałą do dróg gminnych stanowią w przeważającej większości własność Skarbu Państwa, pozostała część pozostaje we własności Gminy P., a także osób prywatnych. W stosunku do działek stanowiących własność Skarbu Państwa zostało wszczęte postępowanie komunalizacyjne, natomiast w stosunku do gruntów osób prywatnych wszczęto postępowanie zmierzające do nabycia ich przez Gminę z mocy prawa. Wójt Gminy P. stwierdził także, że nie jest możliwe sporządzenie wykazu właścicieli działek, przez które przebiegają drogi wymienione w zaskarżonej uchwale i wskazał, że drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] r. zostały wcześniej zaliczone do kategorii dróg gminnych i znajdują się w wykazie dróg gminnych stanowiących załącznik nr [...] do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r. (Dz.Urz.Woj. C. z dnia [...] r., nr [...]).

W dalszej części skargi organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: drogi wojewódzkie, powiatowe

i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy, a zatem a contrario droga gminna nie może stanowić własności osoby prywatnej lub Skarbu Państwa. Wejście w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie powoduje automatycznego przejścia prawa własności terenu pod drogę na gminę jako, że ustawodawca nie wprowadził do przepisów takiego skutku. Spełnienie wymogu określonego w art. 2a ustawy wymaga

(w przypadku, gdy teren, pod drogę nie należy do gminy) uprzedniego uzyskania przez gminę prawa własności tych terenów czy to poprzez umowę, uwłaszczenie czy też komunalizację, a jak wynika z pisma Wójta Gminy P. procedury te nie zostały ukończone.

Organ nadzoru wskazał również, że za opisanym powyżej stanowiskiem przemawiają także inne okoliczności. Obowiązujące przepisy przewidują możliwość pobierania różnych opłat za korzystanie z dróg publicznych (np. za parkowanie pojazdów czy też zajęcie pasa drogowego), a za niedopuszczalne należy uznać ustalanie przez radę gminy wysokości opłat za korzystanie z gruntów, które nie stanowią własności gminy. Organizacja ruchu odbywającego się drogami publicznymi wymaga ustawiania znaków drogowych i innych urządzeń, co uznać należy za niemożliwe lub znacznie utrudnione w razie braku zgody właściciela gruntu na ustawienie oznakowania.

Wojewoda Ś. podniósł także, iż zapis zawarty w § 2 zaskarżonej uchwały pozbawił większość dróg usytuowanych w obrębie Gminy P. statusu drogi gminnej (nadanego im poprzez uchwałę nr [...] w C. z dnia [...] r.), co w świetle art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania, jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii. Pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od 1 stycznia roku następnego", nakazuje przyjąć, że zaskarżona uchwała mogłaby wejść w życie nie wcześniej niż z dniem [...] r.

Wobec powyższej argumentacji Wojewoda Ś. stwierdził, że uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych została podjęta z rażącym naruszeniem prawa i wniósł

o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie od Gminy P. kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie Wójt Gminy P. zanegował twierdzenie, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe wyłącznie po uprzednim uregulowaniu stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi gminne i podniósł na wstępie, że obowiązek taki nie wynika wprost z ustawy

o drogach publicznych. Wspomniana ustawa jako jedyne kryterium zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych wskazuje jej przeznaczenie (funkcję) – zapewnienie mieszkańcom gminy dojazdu do sąsiednich miejscowości i siedziby gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę

o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Decyzja Wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny i stwierdza jedynie nabycie (z mocy prawa) własności nieruchomości przez gminy, a zatem od dnia 27 maja 1990 r. Gmina P. jest właścicielem działek pod drogami gminnymi mimo, iż w ewidencji gruntów oraz w księgach wieczystych jako właściciel figuruje Skarb Państwa.

Zgodnie natomiast z art. 73 ustawy z dnia 29 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu gminy nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów Wójt Gminy P. stwierdził, że gmina stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. (z mocy prawa) właścicielem gruntów zajętych pod drogi publiczne, ujawnionych w ewidencji gruntów i w księgach wieczystych jako własność osób fizycznych (regulacje te nie przewidują terminu, do którego ma nastąpić stwierdzenie nabycia przez gminę własności tych nieruchomości) i podniósł, że (jak wynika z pisma Wydziału Rozwoju Regionalnego Ś. Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] r.) Ś.Urząd Wojewódzki uzależnia stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez gminę od zaliczenia drogi obejmującej ten grunt do kategorii dróg gminnych.

Wójt Gminy P. za nietrafny uznał także zarzut skargi dotyczący daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały i podniósł, że bezpodstawne jest twierdzenie, że zaskarżona uchwała spowodowała pozbawienie dróg wymienionych

w załączniku nr [...] do uchwały nr [...] w C. z dnia [...] r. statusu dróg gminnych, gdyż nie nastąpiło zaliczenie tych dróg do nowej kategorii – zachowały one bowiem status dróg gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko

w przypadkach określonych ustawami (art. 87 ustawy o samorządzie gminnym).

Zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Zapis art. 93 ustawy o samorządzie gminnym stanowi natomiast, że po upływie wskazanego powyżej terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy P. nr [...]

z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] r., a skarga inicjująca postępowanie sądowe w niniejszej sprawie wpłynęła do Rady Gminy P. w dniu [...] r., a zatem po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. W sprawie znajduje zatem zastosowanie dyspozycja art. 93 powołanej ustawy.

Regulacja dotycząca terminów wnoszenia skarg do wojewódzkiego sądu administracyjnego zawarta została w art. 53 § 1 - § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jednakże "szczególna kompetencja nadzorcza organu nadzoru, przyznająca mu prawo skargi do sądu administracyjnego, nie została ograniczona żadnym terminem jej realizacji" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70).

Przechodząc do sądowej kontroli uchwały Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych wskazać należy na wstępie, że brak podstaw do stwierdzenia, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 7 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust.3). "Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy z 1985 r., o drogach publicznych). Konstatując należy stwierdzić, iż o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy)" (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2000 r., sygn. akt III SA 1432/99, LEX nr 47974).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że nieuregulowanie kwestii własności gruntów, przez które przebiegają drogi objęte zaskarżoną uchwałą nie może stanowić negatywnej przesłanki zaliczenia ich do dróg gminnych. Uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] r. została podjęta w ramach upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. "Jest to upoważnienie

o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do stanowienia aktów prawa miejscowego, które, w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji są źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym nie mogą stanowić formalnoprawnej podstawy nabycia czy stwierdzenia prawa własności" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 2981/03, niepubl.). Dodany z dniem 1 stycznia 1999 r. (poprzez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa – Dz.U. nr 106 z 1998 r., poz. 668) art. 2 a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy "nie stanowi samoistnej podstawy do nabycia czy stwierdzenia prawa własności nieruchomości zaliczanych do dróg publicznych przez podmioty w nim wymienione" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 kwietnia 2004 r., sygn. akt 4 II SA/Ka 2981/03, niepubl.). Nie sposób zatem przychylić się do stanowiska strony skarżącej, która z treści art. 2a ustawy o drogach publicznych wyprowadza wniosek, że droga, przebiegająca przez grunty, które nie stanowią własności gminy nie może zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesłankę zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych stanowią aspekty funkcjonalne, a więc ogólnodostępność traktu komunikacyjnego o znaczeniu lokalnym, korzystanie z którego zapewnia możliwość przemieszczania się w obrębie gminy i dojazdu do gmin ościennych. Wymienione cechy dróg objętych zaskarżoną uchwałą nie są kwestionowane przez organ nadzoru, a zatem przyjąć należy, że spełniają one kryteria wskazane w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze, że uchwała Rady Gminy P. o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych nie rozstrzyga o nabyciu prawa własności tych dróg przez Gminę P. stwierdzić należy, że nie narusza ona również uprawnień właścicieli gruntów zajętych pod drogę związanych m.in. z wykonywaniem zarządu tymi drogami.

Zapis zawarty w § 2 uchwały, stwierdzający utratę mocy dotychczasowego wykazu dróg gminnych stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...] w C. z dnia [...] r. nie może być, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, traktowany jako pozbawienie dróg wymienionych we wspomnianym załączniku statusu drogi gminnej, gdyż drogi te (na mocy § 1 uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] r.) zachowały status dróg gminnych. Nie nastąpiło więc pozbawienie tychże dróg dotychczasowej kategorii i zaliczenie ich do nowej kategorii, a zatem data wejście w życie zaskarżonej uchwały nie pozostaje w sprzeczności z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Jak więc wykazano powyżej uchwała (poprzedzona uzyskaniem zgody Zarządu Powiatu L.) nie narusza prawa, a zatem skargę należało, w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić.