Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 716/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6352 Obiekty i usługi hotelarskie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi I i M.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania świadczenia usług hotelarskich oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 czerwca 2013r. I. i M. C. wystąpili do Rady Gminy z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w celu: 1. wykreślenia z rejestru podmiotów gospodarczych pensjonatu "[...]" mieszczącego się w O. oraz 2. doprowadzenia użytkowania tego budynku do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podnieśli, że wybudowany obok ich posesji pensjonat pozbawił ich nieruchomość, którą kupili w celu zamieszkania w okolicy cichej i spokojnej, wszelkich walorów estetycznych, przez co straciła ona na wartości. Zarzucili, że właściciel pensjonatu nie jest rolnikiem i nie prowadzi gospodarstwa agroturystycznego.

Pismem z dnia 20 czerwca 2013r. Wójt Gminy poinformował wnioskodawców, że nie posiada kompetencji do uwzględnienia wniosków. Wyjaśnił, że w sprawie wpisu do ewidencji brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004r. Nr 223, poz. 2268 ze zm.) do zadań gminy należy wyłącznie ewidencja obiektów, o których mowa w art. 35 ust. 2 i 3 ustawy. Ewidencja następuje na podstawie zgłoszenia, zaś gmina jest zobowiązana do wydania stosownego zaświadczenia o wpisie do ewidencji.

W zakresie pkt 2 wniosku Wójt Gminy przekazał sprawę do załatwienia według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Pismem z dnia 12 lipca 2013r. I. i M. C. wnieśli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, zarzucając Wójtowi Gminy, że nie podjął stosownych działań w celu wykreślenia pensjonatu "[...]" z rejestru podmiotów gospodarczych, jako niespełniającego wymogów gospodarstwa agroturystycznego. Wskazali, że właściciel pensjonatu nie jest rolnikiem, nie zamieszkuje na terenie gminy S., ale prowadzi działalność gospodarczą na terenie W.

Postanowieniem z dnia "[...]", "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy 14-dniowy termin do załatwienia sprawy w przewidzianej prawem formie. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. sprawę załatwia się przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ rozpatrujący podanie powinien ustalić czy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, czy podanie wniosła strona oraz czy organ jest właściwy do jego rozpatrzenia. Stosownie do poczynionych ustaleń w tym zakresie organ powinien odpowiednio: przekazać podanie organowi właściwemu, odmówić wszczęcia postępowania, zwrócić podanie albo rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

Postanowieniem z dnia 12 września 2013r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykreślenia wskazanego pensjonatu z rejestru podmiotów gospodarczych. W uzasadnieniu organ podniósł, że żądanie wykreślenia z rejestru podmiotów gospodarczych przedsiębiorcy A. S., właściciela pensjonatu w O., w którym świadczone są usługi hotelarskie, jest bezpodstawne. Ponadto organ stwierdził, że wnoszący podanie nie są stronami tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych stroną tego postępowania jest przedsiębiorca lub rolnik, który zamierza świadczyć usługi hotelarskie w gospodarstwie rolnym.

W zażaleniu na to postanowienie I. i M. C. przekonywali, że przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż ich interes prawny naruszony jest przez funkcjonowanie w ich sąsiedztwie pensjonatu, wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem żalących się wskazany pensjonat nie mógł zostać wpisany do gminnej ewidencji podmiotów gospodarczych, gdyż jego właściciel nie prowadzi gospodarstwa agroturystycznego, nie jest rolnikiem i nie zamieszkuje na terenie gminy S.. Poza tym pensjonat funkcjonuje na działce siedliskowej. Podnieśli, że te przesłanki obligowały Wójta Gminy do wszczęcia postępowania w sprawie.

Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło treść art. 35 ust. 1-3, art. 38 ust. 3 oraz art. 40 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych i stwierdziło, ze istnieje przepisany przedmiot postępowania administracyjnego, jakim jest nakazanie wstrzymania świadczenia usług hotelarskich. Zaznaczono, że na tle cytowanej ustawy tylko w takim kierunku może być prowadzone postępowanie administracyjne przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" przesądziło o istnieniu interesu prawnego skarżących. W związku z tym poprzez zaistniałe zaszłości proceduralne należy przyjąć, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte, a rolą organu I instancji jest jego zakończenie w drodze decyzji administracyjnej, po uprzednim przeprowadzeniu czynności kontrolnych.

W konsekwencji organ I instancji przeprowadził w dniu 3 lutego 2014r. kontrolę spornego pensjonatu w zakresie spełnienia przez ten obiekt minimalnych wymagań co do wyposażenia oraz wymagań budowlanych, przeciwpożarowych i sanitarnych.

Następnie postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Wójt Gminy orzekł o niewstrzymywaniu świadczenia usług hotelarskich w gospodarstwie agroturystycznym "[...]" w O.. Organ argumentował, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych, przed rozpoczęciem świadczenia usług hotelarskich w obiekcie, o którym mowa wart. 35 ust. 2, przedsiębiorca lub rolnik zamierzający świadczyć usługi hotelarskie w gospodarstwie rolnym jest obowiązany zgłosić ten obiekt do ewidencji innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie prowadzonej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce ich położenia, zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy. Wskazano, że A. S. spełnił ten obowiązek składając w dniu 29 marca 2013r. wniosek o dokonanie wpisu do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie obiektu nie będącego obiektem hotelarskim i otrzymał zaświadczenie od Wójta Gminy o zgłoszeniu świadczenia usług hotelarskich w gospodarstwie agroturystycznym "[...]". Organ zaznaczył, że w świetle przytoczonych przepisów świadczenie usług hotelarskich w gospodarstwie rolnym może być świadczone nie tylko przez rolnika, lecz również przez przedsiębiorcę, jeżeli obiekt,

w którym mają być świadczone usługi, spełni minimalne wymagania co do wyposażenia, o których mowa w art. 45 pkt. 4 ustawy o usługach turystycznych oraz wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. wymagania budowlane, przeciwpożarowe i sanitarne. Wymagania te szczegółowo określa załącznik Nr 7 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 sierpnia 2004r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie oraz art. 4 pkt 2 tego rozporządzenia ( DZ.U. z 2006 Nr 22, poz.169 ze zm.). Stwierdzono, że przeprowadzona w dniu 3 lutego 2014r. kontrola potwierdziła spełnienie tych wymagań.

I. i M. C. wnieśli zażalenie na to postanowienie, domagając się jego uchylenia i wykreślenia pensjonatu z rejestru podmiotów gospodarczych. Zarzucili organowi I instancji :

1. naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych poprzez zezwolenie na prowadzenie działalności turystycznej przez A. S., który nie jest przedsiębiorcą ani rolnikiem,

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, ze A. S. jest rolnikiem w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podczas gdy z prawidłowej wykładni przepisów wynika, że nie sposób kwalifikować go jako rolnika.

W uzasadnieniu dodatkowo skarżący podnieśli, że A. S. uzyskał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane budynek mieszkalny jednorodzinny jest to budynek, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego. Gospodarstwo agroturystyczne "[...]" ma zaś wyodrębnione 3 lokale mieszkalne, do których prowadzą oddzielne wejścia, co przesądza o zakwalifikowaniu budynku jako wielorodzinnego. Skarżący podkreślili, że A. S. nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ani w rozumieniu przepisów o usługach turystycznych, w związku z czym nie może prowadzić gospodarstwa agroturystycznego na podstawie zgłoszenia tej działalności w gminie.

W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia, postanowieniem dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że rozstrzygnięcie organu I instancji było decyzją , a nie, jak mylnie wskazano, postanowieniem. Organ odwoławczy wskazał, że I. i M. C., jako właściciele nieruchomości znajdującej się w pobliżu pensjonatu "[...]" nie są stroną postępowania ani w przedmiocie wpisu do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie, ani w przedmiocie wykreślenia obiektu czy też wstrzymania usług hotelarskich. Żaden bowiem przepis nie przyznaje im wprost uprawnień bądź nie nakłada na nich obowiązków, które przeważyłyby o istnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyjaśniono, że powyższa konstatacja nie pozbawia jednakże skarżących prawa wniesienia skargi z art. 233 k.p.a., co też miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z powołanym art. 233 k.p.a skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Wniesienie przez I. i M. C. skargi spowodowało zatem wszczęcie z urzędu postępowania kontrolnego wobec A. S. prowadzącego pensjonat "[...]". Postępowanie kontrolne organ winien jednak zakończyć w przewidziany prawem sposób, w zależności od ustaleń poczynionych w sprawie. Gdyby kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie wymagań, jakie powinny spełniać obiekty, organ może podjąć rozstrzygnięcie przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy o usługach turystycznych, tj. nakazać wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich w formie decyzji administracyjnej. W przypadku, zaś gdy kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości, a organ formalnie już wszczął postępowanie - winien umorzyć postępowanie. W tym drugim przypadku, tzn. gdy kontrola nie wykazała nieprawidłowości, organ nie jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie wstrzymania świadczenia usług hotelarskich, gdyż takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje ustawa. Wskazać bowiem należy, że brzmienie art. 42 ustawy o usługach turystycznych pozwala na wydanie decyzji tylko i wyłącznie nakazującej wstrzymanie świadczenia usług hotelarskich. Przepis ten nie zawiera ogólnego upoważnienia "w sprawie wstrzymania świadczenia usług hotelarskich wydaje się decyzję", zatem niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmawiającej wstrzymania świadczenia usług hotelarskich. Organ I instancji podjął więc niewłaściwe rozstrzygniecie i dlatego decyzja podlega uchyleniu. Podkreślono, że postępowanie podlega umorzeniu, gdyż kontrola przedsiębiorcy została wszczęta z urzędu i kontrola ta wykazała, iż gospodarstwo turystyczne spełnia minimalne wymagania co do wyposażenia przewidziane dla innych obiektów świadczących usługi hotelarskie wymienione w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy oraz spełnia wymagania określone wart. 54 i 57 Prawa budowlanego. Postępowanie podlega zatem umorzeniu z przyczyn formalnych i merytorycznych.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie I. i M. C. wnieśli o jej uchylenie w związku z naruszeniem:

I. przepisów postępowania:

- art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie, iż skarżący nie są stroną postępowania, gdyż nie posiadają interesu prawnego w jego rozstrzygnięciu;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą, nieprawidłową i niezgodną z zasadami logiki ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez uznanie, że budynek w którym jest prowadzone gospodarstwo "[...]" spełnia warunki przewidziane dla prowadzenia działalności polegającej na świadczeniu usług hotelarskich w gospodarstwie agroturystycznym, podczas gdy osoba prowadząca tę działalność nie jest rolnikiem i takiego rodzaju działalności nie może prowadzić,

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 8 k.p.a. dotyczącego zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

- art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewstrzymanie użytkowania terenu przez Wójta Gminy, pomimo, że prowadzona przez A. S. działalność w postaci świadczenia usług hotelarskich w gospodarstwie "[...]" jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla miejscowości O.,

- art. 35 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2-3 ustawy o usługach turystycznych poprzez uznanie, iż A. S. spełnił wszystkie przewidziane prawem warunki do świadczenia usług hotelarskich w obiekcie, gdy tymczasem z dokumentacji znajdującej się

w posiadaniu organów wynika, że A. S. nie jest rolnikiem i nie może

w związku z tym prowadzić działalności polegającej na świadczeniu usług hotelarskich rozumianych zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych,

- art. 40 ustawy o usługach turystycznych w związku z niezażądaniem przez organ od osoby kontrolowanej dokumentów potwierdzających posiadanie przez A.S. statusu rolnika, który to wymóg warunkuje prowadzenie usług hotelarskich we wskazanej przez niego formie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że muszą zostać uznani za stronę niniejszego postępowania, gdyż mają interes prawny w rozstrzygnięciu. Podali, że są najbliższymi sąsiadami nieruchomości, na której jest prowadzona działalność polegająca na świadczeniu usług hotelarskich w gospodarstwie agroturystycznym "[...]" w miejscowości O.. Z tego też powodu każda zmiana sposobu użytkowania budynku lub nieprawidłowe z niego korzystanie lub korzystanie niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest istotną okolicznością naruszającą ich prawa. Sam fakt, że usługi hotelarskie są świadczone niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że skarżący mają interes prawny w tym, aby nieruchomość, z którą sąsiaduje ich działka, była wykorzystywana zgodnie z prawem. Stwierdzili też, że w postanowieniu z dnia "[...]" (nr "[...]") Kolegium przesądziło już o istnieniu ich interesu prawnego w niniejszej sprawie. Dalej argumentowali, że A. S. nie posiada czynnego gospodarstwa rolnego, ponieważ jest właścicielem wyłącznie pięciu działek budowlanych o zabudowie zagrodowej, których zgodnie z zapisami § 29 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wolno scalać, co nie daje możliwości stworzenia gospodarstwa rolnego. Sam właściciel pensjonatu wskazywał, że zamieszkuje w Warszawie, gdzie prowadzi działalność gospodarczą. Skarżący wskazali, że usługi hotelarskie świadczone są niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż teren, na którym znajduje się pensjonat, jak również ich działka nr "[...]", został zakwalifikowany jako teren o zabudowie zagrodowej o symbolu MR, bez możliwości zabudowy agroturystycznej. Poza tym każda z działek budowlanych posiadanych przez pana S. ma powierzchnię około 30 arów. Natomiast pod usługi agroturystyczne, zgodnie z miejscowym planem, minimalna powierzchnia działki wynosi 50 arów. Z tych powodów organy powinny rozważyć wstrzymanie użytkowania obiektu w kontekście art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zauważyli, że także w świetle ustawy o usługach turystyczny doszło do paradoksu, kiedy to nie-rolnik prowadzi pensjonat agroturystyczny jako rolnik. Okoliczność ta, w ocenie skarżących,

w oczywisty sposób świadczy, że nie są spełnione wszystkie wymagania, jakie osoba prowadząca działalność agroturystyczną winna spełnić. W związku z tym organ I instancji miał podstawy, aby wstrzymać świadczenie usług hotelarskich

w gospodarstwie agroturystycznym "[...]" w O.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło

o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie

z obrotu prawnego. Organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Oceniając legalność tego działania wskazać trzeba, że przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy w przypadku jego bezprzedmiotowości. Kolegium wydało decyzję kasacyjną, gdyż uznało, że skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu wstrzymania świadczenia usług hotelarskich w pensjonacie "[...]", funkcjonującego na działce nr "[...]", w miejscowości O. W związku z tym przyjęto, że organ I instancji podjął działania kontrolne z urzędu, a wobec niestwierdzenia nieprawidłowości powinien był umorzyć postępowanie, a nie orzekać merytorycznie na zasadzie art. 42 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych. Zgodnie z tym przepisem nakazanie wstrzymania świadczenia usług hotelarskich następuje w formie decyzji administracyjnej. Działanie Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. było wadliwe, gdyż organ I instancji stosownie do wcześniejszych wytycznych Kolegium, prowadził postępowanie administracyjne w kierunku spełnienia przesłanek do nakazania wstrzymania świadczenia kwestionowanych przez skarżących usług hotelarskich. Skoro organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne z udziałem stron postępowania, których interesu prawnego nie zakwestionował, to zasadnie, zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Okoliczność, że organ I instancji uznał, że nie ma podstaw do wstrzymania świadczenia usług hotelarskich nie może być utożsamiana z brakiem podstawy prawnej do wydania decyzji w tym przedmiocie. Natomiast jeżeli organ II instancji stwierdził brak interesu prawnego odwołujących, nawet jeżeli brali udział w postępowaniu przed organem I instancji, to powinien rozstrzygnąć o umorzeniu postępowania, ale tylko odwoławczego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wynika to z obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która zakłada powtórne rozstrzygnięcie tej samej sprawy w jej całokształcie.

Wskazać należy, że ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając natomiast, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu, organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Zatem przymiot strony jest niezwykle istotny, gdyż skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem, na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności odwołania. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w razie stwierdzenia braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597).

Zatem wydając zaskarżoną decyzję skład orzekający Kolegium prawidłowo ponownie zweryfikował interes prawny skarżących do żądania wstrzymania świadczenia usług hotelarskich w kwestionowanym pensjonacie. Wyjaśnić należy, wobec podnoszonych w skardze argumentów, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było związane swoją uprzednią oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w postanowieniu kasacyjnym z dnia "[...]", wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Unormowanie to wprawdzie zobowiązuje organ II instancji (w zdaniu 2) do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, jednak ma to na celu wykazanie uzasadnienia dla decyzji kasacyjnej. Z powołanego przepisu nie wynika natomiast, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna nie może więc zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji. Podkreślić należy, że organ I instancji ponownie rozpatrując zwróconą mu sprawę, działa na zasadach ogólnych. Decyzja wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie ma charakteru uzupełniającego w stosunku do poprzedniej, uchylonej decyzji oraz wydanej decyzji kasacyjnej. Ponowne rozstrzygnięcie otwiera też stronie możliwość wniesienia odwołania do organu wyższego stopnia, który ma obowiązek na nowo rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy pod względem faktycznym i prawnym, według stanu na dzień orzekania.

Przechodząc od tych ogólnych rozważań do istoty sporu, sprowadzającego się do rozstrzygnięcia, czy skarżący mają interes prawny we wszczętym z urzędu, na skutek wniosku skarżących, postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 42 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych, wskazać trzeba, że co do zasady krąg adresatów decyzji administracyjnej określa art. 28 k.p.a. Stanowi on, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie

w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa

i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Uwzględniając powyższy pogląd stwierdzić należy, że

w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, bowiem nie istnieje związek między żądanym przez skarżących wstrzymaniem świadczenia usług hotelarskich

w pensjonacie "[...]", położonym na działce nr "[...]" w O., a faktem posiadania przez skarżących w jego sąsiedztwie nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr "[...]", znajdującej się po drugiej stronie drogi oznaczonej w planie symbolem 2KDW. Z załączonych do skargi kopii map wynika bezspornie, że nieruchomość skarżących nie graniczy bezpośrednio z działką uczestnika postępowania, na której funkcjonuje pensjonat. Sygnalizowane przez skarżących uciążliwości związane z planowanym w przyszłości zamieszkaniem w sąsiedztwie oraz podniesione zarzuty, że funkcjonowanie pensjonatu pozbawia ich działkę walorów estetycznych i powoduje spadek jej wartości mają charakter tylko subiektywny, co nie pozwala na uznanie, że mają oni interes prawny w żądaniu wstrzymania świadczenia usług hotelarskich w spornym pensjonacie wpisanym już do ewidencji obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie. W zasadzie skarżący swój interes prawny wywodzą ogólnie z przekonania, że pensjonat jest użytkowany niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy pozwoleniem na budowę oraz, że uczestnik postępowania nie jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia usług hotelarskich. Strona skarżąca musi jednak wykazać, że zaskarżone rozstrzygnięcie naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając ją np. pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Skarżący zaś nie opierają swoich twierdzeń o posiadaniu interesu prawnego o konkretne przepisy prawa materialnego, które upoważniałyby ich do podważania funkcjonowania tego pensjonatu. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi zaś samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Zgłaszając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należy wskazać dodatkowo przepis prawa materialnego, z którego wprost wywodzi się swój interes prawny (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07). W rozpoznawanej sprawie skarżący tego nie uczynili, a Sąd nie znajduje również podstaw do domagania się przez skarżących nakazania wstrzymania świadczenia usług hotelarskich w kwestionowanym obiekcie.

W tym stanie rzeczy, mimo stwierdzenia braku uzasadnienia dla wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dostrzeżona wadliwość pozostawała bez istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego, a w szczególności postępowania przed organem II instancji, które podlegało umorzeniu na skutek braku interesu prawnego skarżących do wniesienia odwołania.