Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 319/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 107 par. 3, art. 79 par. 1, art. 86, art. 79 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2022 r. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2022 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania R. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.-K. z [...] grudnia 2021 r. nakazującej R. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku biurowo-socjalnego o wymiarach ok. 5,0x4,0 m wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w P. 9, gm. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 22 lutego 2018 r. PINB w S.-K. przeprowadził kontrolę w sprawie stanu technicznego, sposobu użytkowania oraz legalności budynków na działkach o nr ewid. [...] i [...] w P. 9. Podczas tej kontroli ustalono, że będący przedmiotem postępowania drewniany, parterowy budynek biurowo-socjalny usytuowany jest w środkowej części działki nr ewid. [...] bezpośrednio przy granicy z działką nr ewid.[...] Drewniane ściany budynku obłożone są elementami elewacyjnymi PCV, dach jednospadowy w kierunku własnej działki. Uczestniczący w kontroli R. C. oświadczył, że nieruchomość składa się z dwóch działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. Na działce nr ewid. [...] znajduje się: murowano-drewniany budynek mieszkalny, budynek stodoły połączony z budynkiem obory wraz z dobudowaną do nich drewnianą szopą i drewnianą wiatą wybudowane w latach 50-tych ubiegłego wieku, jak również drewniany budynek gospodarczy wybudowany w latach 70-tych, a od 1993 r. pełniący funkcję budynku socjalnego wchodzącego w skład zakładu stolarskiego znajdującego się na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Z kolei uczestniczący w czynnościach kontrolnych Z. C. oświadczył, że drewnianą altankę w dalszej części działki brat postawił około 15 lat temu. Jest ona użytkowana przez brata jako biuro od początku wybudowania.

Następnie organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku biurowo-socjalnego na działce nr ewid. [...]. W trakcie tego postępowania została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Biorąca w niej udział W. D. zeznała, że altanka (budynek socjalny) była postawiona prawdopodobnie w 1993 r. R. C. zeznał, że w 1984 r. rozpoczął działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu zakładu stolarskiego. Pierwszy był budowany obiekt suszarni w 1993 r. Budynek gospodarczy był postawiony w 1993 r. na podstawie pozwolenia na budowę. Pozostałe budynki powstały również w latach 1993 - 1994 r. Organ zaznaczył, że biorąc pod uwagę całość oświadczenia R. C. można było stwierdzić, że będący przedmiotem postępowania obiekt pełniący obecnie funkcję budynku socjalno-biurowego to samowola budowlana, wybudowana w latach 1993 - 1994, której inwestorem jest zeznający. Biorący udział w rozprawie Z. C. zeznał, że potwierdza to co zeznali siostra i brat.

Następnie organ I instancji postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nałożył na R. C. obowiązek przedłożenia dokumentu potwierdzającego aktualną zgodność wykonanego budynku biurowo- socjalnego usytuowanego na działce o nr ewid. [...], z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym Gminy B., tj. z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Postanowieniem z [...] października 2018 r., postępowanie w powyższej sprawie zostało na wniosek inwestora zawieszone, a następnie podjęte 2 grudnia 2019 r., po uzyskaniu prze organ informacji, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji w związku z odmową uzgodnienia projektu decyzji z zarządcą drogi. Po podjęciu postępowania PINB decyzją z [...] stycznia 2020 roku nakazał inwestorowi rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku biurowo-socjalnego wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy, z powodu prowadzenia postępowania bez udziału wszystkich jego stron. Kolejną decyzję nakazującą rozbiórkę organ I instancji wydał [...] sierpnia 2020 r. Zarówno ta decyzja jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z [...] grudnia 2020 r. zostały uchylone przez WSA w Kielcach wyrokiem z 23 czerwca 2021 r.

Wykonując zalecenia Sądu zawarte w tym wyroku, organ I instancji przesłuchał świadków.

A. A. zeznała, że w 1998 r. była stara szopa. Szopę tę "obalono" i mniej więcej w tym samym czasie postawiono budynek, który obecnie stoi jako pierwszy po zabudowaniach gospodarczych. Obecnie budynek użytkowany jest jako biuro. Z kolei W. R. zeznał, że budynek biurowo-socjalny, jako pierwszy budynek za zabudowaniami gospodarczymi został wykonany wcześniej, jednak nie potrafi określić dokładnej daty jego wybudowania. Oświadczył, że przy tym budynku wykonywał w 2003 r. prace związane z ociepleniem z wełny mineralnej ścian od wewnątrz oraz wykonywał podłogę z desek.

Następnie PINB w S.-K. wydał decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego. W trakcie tego postępowania, Wojewódzki Inspektor zlecił organowi I instancji uzupełnienie dotychczas zgromadzonych materiałów. Wobec powyższego organ I instancji ponownie przesłuchał świadków A. A. i W. R..

Dalej organ odwoławczy podał, że będący przedmiotem niniejszego postępowania drewniany budynek biurowo-socjalny został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę około 2000 r. Na taką datę powstania spornego obiektu wskazują m.in. zeznania świadka A. A., z których wynika, że na działce wcześniej istniała stara szopa, o kształcie długiego, wąskiego prostokąta, która została rozebrana i mniej więcej w tym samym miejscu w 2000 r. postawiono obecny budynek kształtem zbliżony do kwadratu, o pokryciu eternitem, który użytkowany jest do dnia dzisiejszego jako biuro.

Powyższe zeznania co do daty powstania spornego obiektu są, zdaniem organu, spójne ze zdjęciami lotniczymi wykonanymi 11 lipca 1997 r. i 1 maja 2001 r., które choć są mało czytelne, to jednak na fotografii z 2001 r. widoczny jest przedmiotowy budynek (pokryty eternitem), zaś na podstawie zdjęcia z 1997 r. nie można wykluczyć istnienia jakiegoś obiektu w tym miejscu przy granicy, jednak o innym kształcie i innym pokryciu niż na fotografii z 2001 r. Wobec powyższego, zeznania powyższego świadka, co do daty budowy spornego obiektu organ uznał za wiarygodne. Natomiast za sprzeczne z materiałem dowodowym organ uznał oświadczenia skarżącego, co do daty wybudowania obiektu w latach 1993-1994, a także stwierdzenie, że obiekt ten powstał w wyniku przebudowy istniejącego budynku gospodarczego posadowionego na tym miejscu w latach 70-tych, a po 1995 r. tylko obitego płytami PCV, skoro z zeznań A. A. wynika, że istniejący wcześniej budynek (szopa) został w całości rozebrany, a w to miejsce od podstaw wybudowany został w 2000 r. obecny budynek o kształcie zbliżonym do kwadratu. Ponadto z zeznań świadka W. R. wynika, że w 2003 r. kontynuowane były przy tym budynku roboty. Trudno przyjąć zatem oświadczenia inwestora za prawdziwe, skoro w 2003 r. wykonywane były wewnątrz w tym budynku ocieplenie i podłoga, a budynek w tym czasie z zewnątrz obity był płytami OSB, a nie płytami PCV (tj. sidingiem).

Odnosząc się do zarzutu, że materiał dowodowy w postaci zeznań świadków został uzyskany przez organ z naruszeniem art. 79 kpa, organ odwoławczy zaznaczył, że skarżący nie wykazał, aby naruszenie to miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarżący w trakcie postępowania odwoławczego miał możliwość odniesienia się do zebranych materiałów i dowodów, o czym został poinformowany i z czego nie skorzystał.

Następnie organ II instancji zaznaczył, że w toku trwania postępowania administracyjnego zmieniły się przepisy Prawa budowlanego na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.- o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zmiana ta weszła w życie 19 września 2020 r. Z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem z uwagi na to, że niniejsza sprawa dotycząca samowoli budowlanej została wszczęta przez organ I instancji 5 marca 2018 r., to przedmiotowe postępowanie przed organami nadzoru budowlanego prowadzone było na podstawie dotychczasowych przepisów Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zauważył, że art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie wyłącza budowy budynków socjalno-biurowych z uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast inwestor przystępując do budowy przedmiotowego budynku, takiego pozwolenia nie posiadał. Wojewódzki Inspektor dodał, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wdrożył procedury legalizacyjnej słusznie stwierdzając za decyzją Wójta Gminy B. z [...] kwietnia 2019 r., że usytuowanie zakładu stolarskiego, w tym budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, co skutkować musiało wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, bez wdrażania postępowania legalizacyjnego.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, R. C. decyzji tej zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania:

a. art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania słusznego interesu strony poprzez nakazanie rozbiórki budynku w sytuacji, kiedy bez winy strony nadal toczy się postępowanie, którego przedmiot ma istotne znaczenie dla sprawy;

b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie skutkującej uznaniem, że budynek biurowo-socjalny został wybudowany w 2000 r., podczas, gdy budynek ten został przerobiony z budynku istniejącego na działce od lat 70 i jest tam w obecnym kształcie od lat 1993-1994; oparcie się na niekategorycznych, wewnętrznie sprzecznych zeznaniach świadków przywołanych w treści uzasadnienia i zeznaniach uczestnika oraz przyjęcie jako dowodu dokonanej przez organ oceny zdjęć fotogrametrycznych w sytuacji, kiedy organ dokonał ich elektronicznej obróbki i pomimo ich niskiej rozdzielczości oraz braku bycia specjalistą w zakresie aerofotogrametrii, na ich podstawie dokonał istotnych ustaleń w sprawie;

c. art 79 § 1 kpa poprzez pozbawienie strony możliwości uczestnictwa w przeprowadzeniu dowodu ze świadków, co miało istotny wpływ na wynik przeprowadzenia tego dowodu i pozbawiło stronę możliwości w nim uczestniczenia;

2. przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, kiedy prawidłowo zastosowany powinien być art.37 ust. 1 i 2 w związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ budynek będący przedmiotem postępowania powstał przed 1 stycznia 1995 r.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

- zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przebudowy istniejącego wspólnego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z drogi krajowej nr [...], do nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid. 724, [...], obręb P. gmina B., która to sprawa nadal się toczy, a jej rozstrzygnięcie ma kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, których ustalenie jest niezbędnym elementem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

- uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że organy obu instancji mają wiedzę, że nadal toczy się postępowanie administracyjne (wywiedziono skargę kasacyjną od wyroku WSA Warszawa w sprawie VII SA/Wa 2618/19) w przedmiocie przebudowy istniejącego wspólnego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, z drogi krajowej nr [...], do nieruchomości składającej się z działek o numerach ewid. 724, [...]. Skarżący podkreślił, że warunkiem koniecznym do legalizacji samowoli budowlanej jest uzyskanie warunków zabudowy. W toku postępowania o uzyskanie warunków zabudowy zostało wszczęte postępowanie, którego przedmiotem była przebudowa istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie w zakresie zgody na przebudowę zjazdu ma charakter zagadnienia wstępnego, gdyż bez dokonania ustaleń w tym przedmiocie nie będzie możliwe wydanie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, która w niniejszej sprawie ma podstawowe znaczenie.

Dalej wnoszący skargę podkreślił, że Z. C. zmienia swoje zeznania i próbuje je dopasować i sformułować tak, aby w danym momencie były one przeciwko skarżącemu. Zdaniem autora skargi Sąd całkowicie pomija zeznania siostry skarżącego, która potwierdziła, że budynek powstał przed 1995 r. Z kolei nowy dowód w sprawie w postaci ponownych zeznań A. A. nie jest w żaden sposób kategoryczny i w kwestii najistotniejszej dla postępowania nie koresponduje z pozostałymi ustaleniami poczynionymi w sprawie. Natomiast świadek W. R. zeznał, że w 2003 r. dokonywał prac w tym budynku i budynek ten w tym czasie nie był obity sidingiem. Jednak świadek ten nie potrafił odpowiedzieć, jaki był zakres dokonywanych przez niego prac (nie pamięta czy była podłoga w budynku, czy też ją wykonywał), ale pamięta że nie było sidingu, który zgodnie z oświadczeniem skarżącego został zamontowany po 1995 r.

Skarżący zarzucił również, że organ nie wskazał, jak dokonana obróbka zdjęć fotogrametrycznych wpłynęła na materiał dowodowy, jaki jest przyjęty margines błędu wynikający z rozdzielczości posiadanych zdjęć, w jakiej technice były wykonane te zdjęcia. Wreszcie skarżący zarzucił, że nie został poinformowany o przesłuchaniu świadków, a jako osoba, która ma największą wiedzę, co do zakresu i czasu prac dokonywanych na działce, mógłby skonfrontować fakty z zeznaniami świadków, co przyczyniłoby się do ustalenia stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie sądowej skarżący poparł skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022.329 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Zgodnie natomiast z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa).

Nakaz rozbiórki położonego, jak twierdzi organ, w miejscowości P. 9, gmina B. przedmiotowego budynku biurowo-socjalnego drewnianego, obłożonego panelami elewacyjnymi PCV, z dachem z eternitu falistego, był już przedmiotem rozstrzygania przez sąd administracyjny. Prawomocnym wyrokiem z 23 czerwca 2021 r. WSA w Kielcach uchylił wcześniejszą decyzję ŚWINB w K. z [...] grudnia 2020 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję PINB w S.-K. z [...] sierpnia 2020 r., którą nakazano R. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku biurowo-socjalnego o wymiarach ok. 5 x 4 m, wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], w miejscowości P. 9, gm. B.. W motywach tamtego wyroku Sąd stwierdził, że powstanie tego budynku w warunkach samowoli budowlanej jest niesporne. Spornym natomiast i kluczowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było ustalenie, kiedy ten budynek został zrealizowany. To bowiem, czy jego budowa została zakończona przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej "Pr. bud.", a więc przed 1 stycznia 1995 r., czy też po tej dacie, ma podstawowe znaczenie z uwagi na dyspozycję art. 103 ust. 2 Pr.bud., zgodnie z którą przepisu art. 48, który był podstawę orzeczonej rozbiórki, nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Swoje ustalenia, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ poczynił w oparciu o zdjęcia lotnicze z lat 1997 i 2001 oraz pisemne oświadczenie Z. C. z dnia 1 czerwca 2020 r. W oświadczeniu tym Z. C. zmienił swoje dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że przedmiotowy budynek zrealizowany został po roku 2000. Potwierdzić to mieli A. A. i W. R.. Natomiast skarżący w toku postępowania przed organami administracji, jak również na rozprawie sądowej wskazywał, że budynek socjalno-biurowy zbudował przed 1995 r. jego ojciec jako obiekt drewniany. Po 1995 r. budynek został obłożony płytami PCV.

Oceniając takie dowody jako rozbieżne i dotyczące istotnych okoliczności stanu faktycznego, które determinują przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, że te okoliczności nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Sąd zwrócił uwagę na pozostawanie przez Z. C. w konflikcie ze skarżącym, zmianę składanych przez niego zeznań i przyznanie, że dokładnie nie pamięta kiedy powstał przedmiotowy obiekt budowlany, bo nie mieszkał w tym okresie na tej działce. Sąd zauważył, że podanych przez niego w piśmie z dnia 1 czerwca 2020 r. świadków organ nie przesłuchał, a zdjęcia lotnicze, wykonane w 1997 i 2001 roku, nie mogą same w sobie w oczywisty sposób potwierdzać ustaleń co do daty powstania budynku biurowo-socjalnego, ponieważ zdjęcia te są w małej rozdzielczości i o ile na podstawie fotografii z 2001 r. można stwierdzić, że przedmiotowy budynek biurowo-socjalny był tam już posadowiony, o tyle fotografia z roku 1997, choć kolorowa, jest na tyle nieczytelna, że brak jest podstaw do kategorycznego twierdzenia, że przedmiotowego budynku tam nie było, zwłaszcza w świetle wyjaśnień skarżącego, że po 1995 r. budynek ten został obłożony płytami PCV.

W konsekwencji ustalenia organu dotyczące daty powstania spornego obiektu Sąd uznał za dowolne, albowiem wprawdzie znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, jednakże niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji ŚWINB w K. nie spełnia walorów, o jakich mowa w art. 107 § 3 Ppsa.

W swoich wiążących wskazaniach WSA w Kielcach polecił organowi I instancji ustalenie, kiedy została zakończona budowa budynku biurowo-socjalnego o wymiarach ok. 5 x 4 m, wchodzącego w skład obiektów zakładu stolarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. 9. Sąd wskazał też na konieczność przesłuchania A. A. i W. R. wskazanych jako świadków w oświadczeniu Z. C..

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji w dniu 8 listopada 2021 r. przesłuchał w charakterze świadków A. A. (używającą również imienia A. – protokół przesłuchania k. I 53) i W. R.. Ponieważ jednak zawiadomienie o tym przesłuchaniu zostało wysłane do stron w dniu 26 października 2021 r., a w wypadku skarżącego R. C. zostało doręczone w trybie art. 44 K.p.a., tj. w drodze fikcji prawnej po dwukrotnym awizo dopiero w dniu 12 listopada 2021 r., czyli już po terminie wspomnianego przesłuchania, organ II instancji na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ponowne przesłuchanie świadków A. A. i W. R. z zapewnieniem udziału stron w tym przesłuchaniu (art. 79 § 1 i 2 K.p.a.). Próbując zrealizować to zlecenie PINB w S.-K. w dniu 28 marca 2022 r. ponownie przesłuchał w charakterze świadków A. A. i W. R. (protokół przesłuchania k. I 63 i 64). Jednak wysłane do R. C. w dniu 18 marca 2022 r. wezwanie na to przesłuchanie zostało mu doręczone dopiero w dniu 28 marca 2022 r., a więc bez zachowania 7-dniowego terminu, o jakim mowa w art. 79 § 1 K.p.a. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. I 62), co świadczy o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego ostatnio przywołanego przepisu postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim jednak należy zauważyć, że organy obu instancji przeprowadzając wspomniany dowód przeoczyły, że A. A. nie mogła być przesłuchana w tej sprawie w charakterze świadka, ponieważ jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z wypisu z rejestru gruntów z 12 lutego 2018 r. znajdującego się w aktach organu I instancji (k. I-2), jest ona w ˝ części współwłaścicielką nieruchomości położonej w obrębie 0015 Płaczków, jednostka ewidencyjna B. , powiat skarżyski, województwo świętokrzyskie, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,80 ha. Nieruchomość ta sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością oznaczoną na wypisie z rejestru gruntów z 12 lutego 2018 r. (k. I-2), jako działka numer [...] o pow. 0,12 ha położona w obrębie 0015 Płaczków, jednostka ewidencyjna B. , powiat skarżyski, województwo świętokrzyskie, stanowiącą własność [...] C. , po której śmierci w toku postępowania administracyjnego, następcami prawnymi są jej dzieci W. D., R. C. i Z. C.. Ponieważ będący przedmiotem postępowania budynek biurowo-socjalny o wymiarach ok. 5 x 4 m znajduje się na wspomnianej działce nr [...] i jest usytuowany bezpośrednio w granicy z sąsiednią działką nr [...], nie może być wątpliwości co do tego, że niniejsza sprawa dotyczy interesu prawnego A. A., przez co jest ona stroną tego postępowania.

Aczkolwiek przesłuchanie strony w charakterze świadka nie zawsze stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zgodnie z art. 86 zd. 2 K.p.a. do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2005 r., VI SA/Wa 1434/05), to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy to naruszenie mogło mieć taki wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Ponieważ kluczowe dla wyniku sprawy ustalenia dotyczące daty wybudowania przedmiotowego obiektu było sporne, a oparte zostały na dowodzie z dokumentów w postaci zdjęć lotniczych z lat 1997 i 2001, co do których są wątpliwości co do ich czytelności, o czym będzie niżej mowa, dowód z zeznań A. A., który również był istotną podstawą ustaleń organów, powinien podlegać szczególnie wnikliwej weryfikacji, również pod względem formalnej prawidłowości jego przeprowadzenia. Skoro bowiem A. A. jest stroną postępowania kwestionującą istnienie i usytuowanie przedmiotowego budynku, to złożone przez nią zeznania dotyczące daty powstania tego budynku nie mogą być traktowane jak zeznania świadka niezainteresowanego rozstrzygnięciem sprawy, a przez to co do zasady wiarygodnego. Należy zauważyć, że przepisy regulujące zasady przeprowadzania postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, przewidują przesłuchanie stron jako odrębny, subsydiarny środek dowodowy. Może on być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dowód z przesłuchania stron o sprzecznych interesach lepiej służy ustaleniu prawdy materialnej niż dowód z przesłuchania jednej strony lub wielu stron o tożsamych lub zbieżnych interesach. Wydaje się przy tym, że gdy w postępowaniu bierze udział więcej niż jedna strona, organ administracji publicznej powinien przesłuchać wszystkie strony (por. Andrzej Wróbel (w:) Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 86 K.p.a. teza 1, 3 i 4. LEX/el. 2022).

W okolicznościach niniejszej sprawy, z racji: sporu co do daty i okoliczności wybudowania przedmiotowego budynku, wątpliwości co do czytelności i jednoznaczności dokumentów w postaci zdjęć lotniczych, wykonanych w 1997 i 2001 roku, niejednoznaczności innych przeprowadzonych dowodów (zeznanie świadka W. R.) oraz sprzeczności pomiędzy twierdzeniami stron – przeprowadzenie w sprawie dowodu z przesłuchania stron powinno dotyczyć wszystkich stron, co umożliwiłoby ewentualną ich konfrontację.

Ponieważ zgodnie z art. 86 K.p.a. organ administracji publicznej dla wyjaśnienia niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy może przesłuchać stronę, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały takie niewyjaśnione fakty, przed przesłuchaniem stron organ I instancji powinien podjąć próbę przeprowadzenia innych dowodów. Można tu przykładowo wskazać na potrzebę przesłuchania świadka Z. S. zamieszkałego P. 6, [...], który prawdopodobnie już w latach 90-tych pracował w zakładzie stolarskim R. C., przez co może mieć informacje na temat daty i okoliczności powstanie przedmiotowego budynku biurowo-socjalnego będącego częścią tego zakładu (oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie w dniu 11 października 2022 r.). Odnosząc się w kontekście zarzutów skargi do przeprowadzonego w sprawie dowodu z dokumentów w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w 1997 i 2001 roku, Sąd wyraża pogląd, że co do zasady obróbka takich zdjęć udostępnionych przez Głównego Geodetę Kraju w postaci cyfrowej, polegająca na ich powiększeniu i wyostrzeniu, w dobie obecnej dostępności zaawansowanych programów komputerowych służących do edycji, czy korekty plików zawierających takie zdjęcia, jest na tyle prosta, że przeciętny użytkownik komputera jest w stanie samodzielnie dokonać operacji mającej na celu obróbkę takiego pliku w celu poprawy jego czytelności. Tym bardziej możliwości takie mają pracownicy organu wyspecjalizowanego w zakresie nadzoru budowlanego. Jeżeli więc nie zostaną ujawnione wątpliwości co do autentyczności i oryginalności pliku cyfrowego zawierającego zdjęcie z 1997 r., nie są dla dokonania operacji powiększenia, czy wyostrzenia takiego zdjęcia konieczne wiadomości specjalne w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Jeśli jednak organ dokona obróbki zdjęć otrzymanych w postaci cyfrowej, to efekt tej obróbki powinien zostać wydrukowany i załączony do akt sprawy w celu umożliwienia stronom, a także Sądowi oceny, czy wnioski, jakie organ wyciąga z takiego zdjęcia mogą budzić wątpliwości.

W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją takiego działania organów zabrakło, przez co nie jest możliwa ocena, czy rzeczywiście zdjęcie lotnicze z 11 lipca 1997 r. pozwala na wyciągnięcie tak jednoznacznych wniosków co do nieistnienia wówczas na działce skarżącego przedmiotowego budynku biurowo-socjalnego o wymiarach 5 x 4 m, jak to twierdzą organy obu instancji.

Kolejne uchybienie przepisów postępowania, jakiego dopuściły się organy obu instancji dotyczy oznaczenia lokalizacji przedmiotu postępowania. Jak to już wyżej wspomniano, przedmiotem zaskarżonego nakazu rozbiórki był budynek biurowo-socjalny o wymiarach 5 x 4 m wchodzący w skład obiektów zakładu stolarskiego usytuowanego, według twierdzeń organów, w miejscowości P. 9, gm. B. (nr ewidencyjny gruntu [...]). Takie oznaczenie nieruchomości powielane w toku całego postępowania nie jest jednak zgodne ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z rejestru gruntów z 12 lutego 2018 r. dotyczącym działki nr [...]. Wynika z niego bowiem, że położona jest ona w obrębie 0015 Płaczków, jednostka ewidencyjna B. , powiat skarżyski, województwo świętokrzyskie. W miejscowości P. nr [...] [...] natomiast, mieszka skarżący R. C.. Ta rozbieżność wymaga wyjaśnienia w toku ponownego postępowania, gdyż lokalizacja obiektów budowlanych będących przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego powinna być opisywane w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości co do ich rzeczywistego położenia. Skoro zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz.U.2021.1990 t.j. ze zm.), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych, to nie powinno być wątpliwości, że mogą i powinny być również wykorzystywane do identyfikacji i określania położenia obiektów budowlanych w innych postępowaniach, w tym z zakresu nadzoru budowlanego.

Co najmniej część ze stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym była wyżej mowa. Dlatego stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 P.p.s.a. również uchylenie decyzji organu I instancji obarczonej tymi samymi wadami.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB w S.-K. przesłucha ponownie świadka W. R. z zachowaniem wymogów, o jakich mowa w art. 79 § 1 i 2 K.p.a. Organ rozważy następnie potrzebę przesłuchania w charakterze świadka wskazanego przez skarżącego na rozprawie w dniu 11 października 2022 r. Z. S. celem ustalenia daty i okoliczności wybudowania przedmiotowego budynku biurowo-socjalnego o wymiarach 5 x 4 m. Zobowiąże przy tym również strony do ewentualnego wskazania innych środków dowodowych na okoliczność daty wybudowania przedmiotowego budynku. Następnie organ ponownie przeanalizuje przesłane przez Głównego Geodetę Kraju zdjęcia lotnicze z 1997 i 2001 r. i o ile w celu ich interpretacji uzna za konieczne poddanie ich stosownej obróbce, oprócz wskazania, na czym obróbka ta polegała i w jakim ewentualnie zakresie oraz przy pomocy jakiego programu została przeprowadzona - efekt tej obróbki utrwali w postaci stosownych wydruków.

Jeżeli po przeprowadzeniu wszystkich dowodów pozostaną jeszcze niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ I instancji dla ich wyjaśnienia rozważy możliwość przesłuchania stron, przy czym, ze względu na sprzeczne interesy poszczególnych stron niniejszego postępowania, rozważy potrzebę przesłuchania albo wszystkich z nich, albo tych, których interesy są przeciwstawne.

Następnie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Organ będzie też pamiętał, że w dalszym ciągu wiąże go ocena prawna i wskazania wyrażone w wyroku WSA w Kielcach z 23 czerwca 2021 r. Oprócz wspomnianej wyżej kwestii niewątpliwego stwierdzenia popełnienia przez R. C. samowoli budowlanej przy budowie budynku biurowo-socjalnego o wymiarach 5 x 4 m, wiążąca ocena prawna dotyczy też braku charakteru zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, po stronie postępowania ws. przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z nieruchomości zabudowanej przedmiotowym budynkiem, do parametrów zjazdu publicznego. Z tego powodu wnioski strony o zawieszenie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego, toczącego się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie mogły zostać uwzględnione.