Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 433/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1-2, art. 218-219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sek.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlano Usługowo- Remontowego M. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlano Usługowo- Remontowego M. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Podaniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Przedsiębiorstwo Budowlano Usługowo-Remontowe M. Sp. z o.o. (dalej wnioskodawca, odwołujący albo skarżący) zwróciło się do Prezydenta Miasta K. (dalej Prezydent albo organ I instancji) o wystawienie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń poddaszowych budynku mieszkaniowego przy ul. W. [...] w K. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wnioskodawca powołał się na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (dalej PINB) z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r.), w którym nałożony został na Niego obowiązek przedłożenia zaświadczenia o określonej powyżej treści.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], znak [...] (dalej postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r.), Prezydent działając na podstawie art. 123 oraz 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił wydania wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nieruchomość położona w K. u zbiegu ulic C. i W. (działka nr [...] - obręb [...]) nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Prezydent powołał się na wydaną dnia [...] stycznia 2007 r. decyzję nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2007 r.), na mocy której ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - handlowo - mieszkalnego na terenie położonym w K. przy ul. W. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]). Decyzja ta jest decyzją ostateczną. W decyzji tej, w punkcie II podpunkcie 1, w ramach określenia warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zapisano dla projektowanego wówczas budynku, między innymi: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki projektowanego budynku: ca [...] m - do wysokości gzymsu budynku przy ul. W. [...], kąt nachylenia połaci dachowych od 10° do 45°" oraz "wysokość dachu lub głównej kalenicy od poziomu gruntu: ca 15 m". Jak wynika z ww. maksymalnych wysokości projektowanego wówczas budynku, co jest również potwierdzone informacjami zawartymi we wniosku inwestora o wydanie ww. decyzji, budynek miał mieć cztery kondygnacje o wysokości elewacji ca [...] m oraz wysokości całkowitej ca [...] m, przy kącie nachylenia połaci dachowych do 45°.

Prezydent zwrócił jednocześnie uwagę, że dysponuje w swoich zasobach archiwalnych projektem architektoniczno-budowlanym - projektem zamiennym dla omawianego budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego, zatwierdzonym decyzją PINB z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z dnia [...] lutego 2010 r.). Z ww. projektu zamiennego budynku usługowo-handlowo-mieszkałnego wynika, że budynek ten ma wysokość [...] m, co spowodowało, przy zastosowaniu niezgodnego z wydaną decyzją kąta nachylenia połaci dachowych wynoszącego powyżej 45° uzyskanie większej przestrzeni, konsekwencją czego jest samowolne wykorzystanie obecnie tej przestrzeni na cele użytkowo - mieszkalne.

W decyzji Prezydenta o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2007 r. nie przewidziano możliwości wykorzystania powstałej, na skutek ww. niezgodności, przestrzeni - na cele mieszkalne. W związku z tym organ I instancji wyjaśnił, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści.

Zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta, pismem z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł wnioskodawca wskazując, że budynek zlokalizowany w K. przy ul. W. [...] został wybudowany według projektu zamiennego i uzyskał pozwolenie na użytkowanie decyzją PINB z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], znak [...]. W związku z tym odwołujący wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym obejmującym V kondygnację. Prezydent odmawiając wydania warunków zabudowy naruszył obowiązujący stan prawny.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że skoro wnioskodawca realizując inwestycję nie dochował warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, nie ma możliwości wydania zaświadczenia o zgodności wykonania obiektu z zapisami decyzji. Stosownie do art. 218 § 1 kpa, organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej ewidencji, rejestrów czy zbiorów określonych dokumentów. Jednak gdy dostępna organowi dokumentacja nie pozwala na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, zasadne jest wydanie postanowienia odmawiającego sporządzenia zaświadczenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) pismem z dnia [...] maja 2012 r. wywiódł wnioskodawca, zaskarżając w całości postanowienie z dnia 11 kwietnia 2012 r. Zaskarżonemu postanowieniu wnioskodawca zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 §1, 80, 107 §3 oraz art. 218 kpa przez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak właściwego uzasadnienia decyzji oraz odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanek,

- prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.), polegające na tym, że SKO w wyniku niewłaściwej oceny stanu faktycznego nie zastosowało środka określonego w art. 138 §2 kpa.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego, zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń usytuowanych na V kondygnacji budynku przy ul. W. [...] w K. nie stoi w sprzeczności z zapisami decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2007 r., gdyż zgodnie z nią rodzaj i funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o możliwości użytkowania ich na cele mieszkalne. W związku z powyższym Prezydent oraz SKO odmawiając wydania zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania z decyzją o warunkach zabudowy naruszyli obowiązujące przepisy.

Ponadto skoro inwestycja została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (na podstawie projektu zamiennego) z dnia [...] lutego 2010 r., trudno uznać argumenty Prezydenta oraz SKO o nieprawidłowej wysokości budynku i niewłaściwym kącie nachylenia dachu za wystarczające do odmowy udzielenia wnioskowanego zaświadczenia. Skarżący wnosił bowiem o wydanie zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania z decyzją o warunkach zabudowy, a nie o poświadczenie zgodności wykonania obiektu z zapisami decyzji. Wykonanie obiektu jest zgodne z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, więc w tym przedmiocie nie powinno podlegać ocenie.

W ocenie skarżącego, dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania nieruchomości polegająca na zmianie jej przeznaczenia z mieszkalnej na niemieszkalną i odwrotnie - jeżeli nie wiąże się to ze zmianą warunków bezpieczeństwa. Wynika to z art. 71 ust. 1 pr.bud. Zmiana użytkowania polegająca wyłącznie na przeznaczeniu pomieszczeń niemieszkalnych na mieszkalne (i odwrotnie), która nie łączy się z koniecznością zmiany warunków bezpieczeństwa w obszarach wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nie mieści się obecnie w zakresie pojęcia "zmiana sposobu użytkowania". Tym samym w takim przypadku niezrozumiałym jest negowanie dokonanej przez skarżącego zmiany w użytkowaniu pomieszczeń na V kondygnacji budynku przy ul. W. [...] w K. Skoro w tego typu sytuacjach nie ma konieczności dokonywania zgłoszenia w trybie art. 71 pr.bud. oraz przedstawiania wymaganych przez ustawę załączników - wątpliwą staje się odmowa udzielenia wnioskowanego zaświadczenia przez organ I instancji i utrzymanie takiego postanowienia w mocy przez SKO (k. 4-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Kolegium wniosło o oddalenie skargi (k. 19-20 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów, aniżeli zostały w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem było postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzające jego wydanie postępowanie, którego przedmiotem było wydanie skarżącemu zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń poddaszowych w budynku przy ul. W. 26 w K. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Problematyka wydawania zaświadczeń uregulowana została w dziale VII kpa. Postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń ma charakter uproszczony i odformalizowany w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego. Zaświadczenie jako urzędowe potwierdzenie istniejących faktów lub stanu prawnego nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku (wyrok NSA z dnia 18.03.2011 r., sygn. akt I OSK 1898/10, lex nr 1079721, wyrok NSA z dnia 29.06.2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10, lex nr 1083548). Innymi słowy, zaświadczenie jest aktem wiedzy upoważnionego do jego wydania organu administracji publicznej, a nie aktem woli, ponieważ nie kształtuje ono stosunku prawnego, tylko jest jego potwierdzeniem albo zaprzeczeniem.

Stosownie do art. 217 §1-2 kpa, zaświadczenie wydawane jest jedynie na wniosek, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w podaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. uzasadniła konieczność wydania zaświadczenia nałożeniem takiego obowiązku w pkt 4 postanowienia PINB z dnia [...] grudnia 2011 r.

Organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy zgodnie z art. 218 §1 kpa, chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ ten stosownie do art. 218 §2 kpa może w koniecznym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Ma ono na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 10.06.2011 r., sygn. akt I OSK 1139/10, lex nr 1082571. Zob. też J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 688). W niniejszej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 stycznia 2012 r. wyjaśnił, że jako właściwy zarówno do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jak i będąc organem administracji architektoniczno-budowlanej, dysponuje niezbędnymi dokumentami urzędowymi, celem wydania zaświadczenia.

Zgodnie z art. 219 kpa, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia skarżącemu niesłusznie argumentując, że żądana w podaniu z dnia 16 stycznia 2012 r. treść jest niezgodna ze stanem prawnym, którego potwierdzenia żąda. Treść przedmiotowego żądania odnosiła się do wydania zaświadczenia dotyczącego zgodności zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się na poddaszu w budynku mieszkalnym położonym przy ul. W. [...] w K., z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. W decyzji z dnia 17 stycznia 2007 r., w ramach określenia rodzaju planowanej inwestycji wskazana została budowa budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego. Określając rodzaj planowanej zabudowy Prezydent wskazał na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową. Precyzując natomiast funkcję planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji określił, że będzie to budynek usługowo-handlowo-mieszkalny, dojścia i dojazdy, zieleń, śmietnik, miejsca postojowe. W decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nie został oddzielnie określony sposób użytkowania poszczególnych kondygnacji planowanego budynku mieszkalnego. To, czy w rzeczywistości doszło do naruszenia określonej w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokości i geometrii dachu projektowanego budynku, nie było przedmiotem żądania przez skarżącego wydania zaświadczenia. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że skarżący wniósł o wystawienie zaświadczenia dotyczącego sposobu użytkowania pomieszczeń znajdujących się na poddaszu budynku, a nie poszczególnych jego gabarytów. Ewentualne odstępstwa wybudowanego obiektu budowlanego od warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę powinny stanowić przedmiot postępowania wszczynanego na podstawie odpowiednich przepisów pr.bud., a nie być rozważane w ramach uproszczonej procedury wydawania zaświadczenia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że w niniejszej sprawie organ I instancji, oprócz decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r., znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, powołał się również na decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2007 r., która nie znajduje się w aktach sprawy administracyjnej. Na decyzję z dnia [...] września 2007 r. powołał się również skarżący w pisemnej skardze do WSA, nie załączając jej wszakże do akt sprawy sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 133 §1 ab initio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270), Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz poprzedzającego jego wydanie postępowania Sąd miał na uwadze istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., nie mogąc odnieść się do decyzji z dnia [...] września 2007 r. Jednakże w razie tożsamego określenia w decyzji z dnia [...] września 2007 r. rodzaju planowanej inwestycji, rodzaju planowanej zabudowy oraz jej funkcji, zaprezentowana w niniejszym orzeczeniu wykładnia przepisów dotyczących wydawania zaświadczeń będzie znajdowała swojej zastosowanie.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd podzielił wskazane uchybienia prawu procesowemu, których dopuściło się SKO. Uzasadniając w sposób lakoniczny podjęte rozstrzygnięcie Kolegium nie dokonało oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ten sposób nie doszło do ponownego rozstrzygnięcia co do meritum sprawy administracyjnej. Organy obu instancji skupiając się na gabarytach wybudowanego obiektu budowlanego nie ustaliły przy tym, na czym polega zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń jego poddasza i czy jest ona zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie nie została zatem ustalona główna okoliczność faktyczna, która powinna była przesądzić o dopuszczalności wydania przez organ I instancji zaświadczenia o treści określonej w podaniu z dnia [...] stycznia 2012 r.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., który to przepis stanowił podstawę do wydania przez PINB postanowienia z dnia 7 grudnia 2011 r. Przepis ten znajduje zastosowanie w ramach prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie zaświadczenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 wyroku działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę SKO powinno w prawidłowy sposób ustalić stan faktyczny sprawy określając, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń poddasza w budynku mieszkalnym położonym przy ul. W. 26 w K. i czy pozostaje ona zgodna z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, wydaną dla tego budynku mieszkalnego. Uznając, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania zaświadczenia skarżącemu o żądanej treści, SKO powinno uchylić postanowienie z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ponieważ kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia (wyrok NSA z dnia 27.03.2009 r., sygn. akt II OSK 443/08, lex nr 529867). Uznanie natomiast, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego powinno zostać poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego oraz prawnego, czego wyrazem powinno być pisemne uzasadnienie wydanego postanowienia.

W 2 pkt wyroku Sąd zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. złożył się na nią jedynie uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, stosownie do §2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).