Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 81/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 1, art 59 a ust 1, art 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.  156 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 76 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 122 ust 1 pkt 11
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 7 i 14
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi S K i S K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania S K i S K od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]lipca 2020 r, znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2011 r. Starosta [...]udzielił M i Ł S pozwolenia na budowę budynku składowego z wewnętrzną instalacją elektryczną zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Budynek zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, natomiast został zlokalizowany o 1,0 m bliżej granicy zachodniej działki sąsiadującej z działką nr [...], stanowiącą własność rodziny inwestora. Na działce nr [...] w odległości ok. 4 m od zrealizowanego budynku została dodatkowo wykonana płyta betonowa myjni zewnętrznej o wymiarach 22,0 x 8 m. Decyzją z [...]września 2015 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego budynku będącego w budowie na działce nr [...], uwzględniającego dokonane w trakcie budowy zmiany w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...]o pozwoleniu na budowę. Decyzją z [...] listopada 2015 r. Starosta [...] uchylił decyzję z dnia [...] marca 2011 r. o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z [...]stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego dwustanowiskowego samochodów ciężarowych z warsztatem podręcznym oraz stanowiskiem mycia pojazdów własnych zrealizowanym na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]i jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. została przeprowadzona obowiązkowa kontrola zakończonej budowy i decyzją z [...]kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]udzielił M i Ł S pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego dwustanowiskowego samochodów ciężarowych z warsztatem podręcznym i z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi oraz stanowiskiem mycia pojazdów własnych.

Na skutek licznych interwencji właścicieli działki sąsiedniej S i S K, w dniu [...] maja 2017 r. pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili wizję lokalną na działce nr [...], podczas której ustalili, że stanowisko mycia pojazdów zrealizowane jest w postaci zewnętrznej płyty betonowej o wymiarach 22,0 x 8,0 m. Odprowadzenie ścieków z tej płyty odbywa się poprzez separator substancji ropopochodnych do zbiornika ścieków. Minimalna odległość od przedmiotowej płyty betonowej do ogrodzenia z płyt betonowych (wzdłuż południowej granicy działki nr [...]z działką nr [...] należącą do państwa K) wynosi ok. 10,0 m. W oparciu o pisemne zgłoszenie dokonane w dniu [...] stycznia 2017 r. w Starostwie Powiatowym w [...], inwestorzy zrealizowali na płycie betonowej stanowiska mycia pojazdów tymczasowy blaszany obiekt budowlany o wymiarach w rzucie 22,0 x 8,0 m w celu zabezpieczenia przed przedostawaniem się oparów wody na nieruchomości sąsiednie.

Decyzją z [...]listopada 2018 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Ł S obejmujące budowę hali namiotowej nad istniejącym stanowiskiem mycia pojazdów. Decyzją z [...]października 2019 r. Wojewoda [...] umorzył w całości postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji z wniosku S i S K, ponieważ wniosek nie pochodził od stron postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy tę decyzję. Prawomocnym wyrokiem z 27 listopada 2020 r., VII SA/Wa 536/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S i S K na tę decyzję.

Pismem z [...]lutego 2020 r. S K i S K wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...]kwietnia 2016 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 122 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229) w zw. z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627) i w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414) polegającym na braku weryfikacji przez organ wydający pozwolenie na użytkowanie okoliczności posiadania przez inwestorów pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych.

Po wszczęciu postępowania z urzędu i przyznaniu wnioskodawcom statusu stron tego postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...]kwietnia 2016 r., uznając, że decyzja ta nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że działalność firmy inwestorów była przedmiotem kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]pod kątem prawidłowości funkcjonowania myjni samochodowej. Jak wynika z ustaleń tego organu, jak i ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], ścieki z mycia pojazdów na myjni płytowej są odprowadzane poprzez separator koalescencyjny, przeznaczony do oddzielania zawiesiny mineralnej i substancji olejowych, do betonowego zbiornika bezodpływowego o pojemności ok. 70 m3 (stanowiącego pozostałość po byłej [...] ), w którym gromadzone są również ścieki socjalno-bytowe pochodzące z terenu kontrolowanej działki nr [...]oraz z 10 domów jednorodzinnych ze znajdującego się obok osiedla. Separator koalescencyjny posiada aprobatę techniczną nr [...], wydaną przez Instytut Ochrony Środowiska w [...]. Wywóz ścieków realizowany jest przez uprawniony podmiot świadczący usługi asenizacyjne, czego potwierdzeniem są faktury przedstawione przez inwestorów, potwierdzające systematyczne opróżnianie zbiornika bezodpływowego. Wykazane podczas przeprowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu [...] sierpnia 2017 r. oględzin na działce inwestorów naruszenia przepisów z zakresu ochrony środowiska, takie jak: ślady świadczące o przypadkach przepełniania się w przeszłości zbiornika bezodpływowego, jak i brak odpowiedniego uszczelnienia pomiędzy ścianą wiaty myjni oraz płytą myjni, a także wprowadzanie wód opadowych do gruntu, wyszczególnione zostały w zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...] września 2017 r. Pismem z dnia 9 listopada 2017 r. Ł S poinformował organ inspekcji ochrony środowiska o zrealizowaniu obowiązków wyznaczonych w ww. zarządzeniu pokontrolnym. Kontrolę na przedmiotowej działce i postępowanie wyjaśniające prowadził również Wójt Gminy [...], jako organ właściwy w sprawach uregulowanych ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. organ ten umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S i S K, dotyczące niewłaściwego gospodarowania ściekami w firmie transportowej Ł S. Po rozpatrzeniu odwołania S K od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił ponadto, iż przedmiotowa inwestycja usytuowana jest na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...]uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r. Według tego planu działka jest na terenie między innymi zabudowy usługowej oznaczonej symbolem 8.U.1 przeznaczonej pod usługi komercyjne, na którym oprócz funkcji podstawowej dopuszcza się lokalizację komisów samochodowych, garaży, czyli inwestycja spełnia wymagania miejscowego planu. W tej sprawie prowadzone było postępowanie naprawcze, które zakończyło się wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Organ I instancji podkreślił, że procedura legalizacyjna związana z wprowadzaniem do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia została natomiast przewidziana w przepisach art. 122 ust. 1 pkt 11 ustawy - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm) i następuje w odrębnym postępowaniu, do przeprowadzenia którego nie są właściwe organy nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r. II OSK 2835/17).

Od tej decyzji odwołanie wnieśli S K i S K.

Zaskarżoną decyzją z [...]października 2020 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że podstawę prawną badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...]kwietnia 2016 r., stanowi art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Zgodnie z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Natomiast w myśl wskazanego art. 59a ust.1, właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zakres kontroli określa ust. 2 art. 59a, wskazując, że obejmuje ona sprawdzenie m. in. zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno- budowlanym, w zakresie szczegółowo opisanym w tym przepisie. Z treści przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że obowiązkiem organu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jest sprawdzenie zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Jeżeli wynik obowiązkowej kontroli, dokonywanej w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest pozytywny, a taki fakt zostanie urzędowo stwierdzony, to obowiązkiem organu jest wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2017 r., VII SA/Wa 1577/16). W tej sprawie z protokołu obowiązkowej kontroli organu powiatowego z 14 kwietnia 2016 r., wynika, że zrealizowaną inwestycję wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym i nie stwierdzono żadnych zmian w stosunku do tego projektu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]udzielająca pozwolenia na użytkowanie, a nie decyzja, którą organ powiatowy zatwierdził projekt budowlany zamienny. Kwestie ewentualnych braków w projekcie budowlanym powinny być wyjaśnione na etapie zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego projekt budowlany powinien zawierać pozwolenia, uzgodnienia, opinie i do tych pozwoleń można zaliczyć również pozwolenie wodnoprawne. Stwierdzenie, czy możliwe jest przeprowadzenie skutecznego postępowania naprawczego polegającego na zalegalizowaniu robót, zależy od oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten podlega sprawdzeniu przez organ w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w zakresie m.in. jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w zakresie kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń (wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., ll OSK 399/17). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu organ nie może czynić żadnych własnych ustaleń odmiennych od ustaleń wynikających czy to z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, czy pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 13 września 2011 r., II OSK 1327/10). W związku z powyższym – w ocenie organu odwoławczego - zarzut rażącego naruszenia prawa w związku z brakiem pozwolenia wodnoprawnego na etapie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest bezpodstawny.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S K i S K, zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności mających na celu załatwienie sprawy w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżącego, jak i interesu społecznego i pominięcie okoliczności braku weryfikacji przez organ I instancji podczas badania prawidłowości funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] kwietnia 2016 r. spełnienia warunków niezbędnych do jej wydania wynikających z treści art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627) w zw. z obowiązującym w dacie wydania decyzji art. 122 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., Nr 115, poz. 1229), co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, braku bezpośredniego odniesienia się do wskazanych zarzutów wnioskodawców oraz funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą nieważności,

2. art. 9 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na braku sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji argumentacji dla odrzucenia zarzutu skarżących podniesionego w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...]lipca 2020 r. dotyczącego spełnienia wymagań określonych przepisami art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska dla wydania pozwolenia na użytkowanie, a co za tym idzie braku należytego i wyczerpującego poinformowania wnioskodawców o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego.

W oparciu o te zarzuty - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska nowo zbudowany lub przebudowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja nie mogą być oddane do użytkowania, jeżeli nie spełniają wymagań ochrony środowiska, o których mowa w ust. 2. Wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są m.in. uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska. Skarżący wskazali, że substancje ściekowe z ww. obiektu, jak i z całej nieruchomości inwestorów odprowadzane są do betonowego zbiornika bezodpływowego o pojemności ok. 70 m3, który służy również do gromadzenia ścieków socjalno-bytowych z ok. 10 innych gospodarstw domowych. Wokół zbiornika kilkukrotnie widoczne były ślady jego przepełnienia, a co za tym idzie mogło dojść do niekontrolowanego przedostania się zawartych w nim substancji do środowiska. Inwestorzy wprowadzają przemysłowe substancje wodnościekowe w sposób pośredni do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność innych podmiotów. Wobec powyższego zasadna jest kontrola niniejszej inwestycji pod kątem obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 122 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2001 r., który stanowi, że pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1. Brak decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym w chwili wydania pozwolenia na użytkowanie powoduje, iż ta decyzja pozostaje w sprzeczności z przepisami Prawa ochrony środowiska. Z załączonych do skargi pism (Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz Ministra Środowiska z dnia 10 stycznia 2018 r., w którym stwierdzono, iż inwestorzy zostali zobowiązani przez [...] Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, na polecenie Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska, pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., do wystąpienia do organu właściwego o udzielenie stosownego pozwolenia wodnoprawnego) wynika, że do dnia dzisiejszego pozwolenie wodnoprawne nie zostało wydane.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji, w którym organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wzruszenie decyzji ostatecznej poprzez stwierdzenie jej nieważności stanowi bowiem jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), dlatego przesłanki zastosowania tego trybu powinny być intepretowane ścieśniająco. Szczególny charakter ma przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą udzielono M i Ł S pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego dwustanowiskowego samochodów ciężarowych z warsztatem podręcznym i z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi oraz stanowiskiem mycia pojazdów własnych. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy proces inwestycyjny. Jej zasadniczym celem jest zbadanie przez właściwy organ, czy inwestycja została wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę lub inną decyzją legalizującą budowę wydaną w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym (art. 49 ust. 4 i 5, art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym (art. 59a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). W tej sprawie obowiązkowa kontrola została przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2016 r. i w jej wyniku organ nadzoru budowlanego stwierdził, że inwestycję wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym, co znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy protokole obowiązkowej kontroli.

Zauważyć jednak należy, iż przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) nakładają na organy nadzoru budowlanego dodatkowy obowiązek sprawdzenia czy nowo zbudowany lub przebudowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja spełniają wymagania ochrony środowiska. Zgodnie z art. 76 ust. 1 tej ustawy nowo zbudowany lub przebudowany obiekt budowlany, zespół obiektów lub instalacja nie mogą być oddane do użytkowania, jeżeli nie spełniają wymagań ochrony środowiska, o których mowa w ust. 2. W myśl art. 76 ust. 2 ustawy wymaganiami ochrony środowiska dla nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub instalacji są: wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko (pkt 1); zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji (pkt 2); uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska (pkt 3). Do pozwoleń na korzystanie ze środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 pkt 3, należy zwłaszcza zaliczyć: pozwolenia wodnoprawne, pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, pozwolenia z zakresu gospodarki odpadami, koncesje regulowane prawem geologicznym i górniczym, zezwolenie na usunięcie drzewa (M. Bar [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz pod red. J. Jendrośki, Wyd. 3, Warszawa 2019, s. 198). Zasadą jest, że decyzje określające zakres i warunki korzystania ze środowiska inwestor powinien uzyskać przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, gdyż dokumenty te powinny stanowić załączniki do wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ architektoniczno-budowalny ma obowiązek sprawdzić m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Podobnie, projekt budowalny zamienny, do przedstawiania którego inwestor jest zobowiązany w postępowaniu naprawczym, podlega sprawdzeniu przez organ nadzoru budowlanego w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w zakresie m.in. kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II OSK 399/17). Słusznie więc organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż kwestia braków w projekcie budowalnym zamiennym w zakresie uzyskania przez inwestora decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska powinna zostać wyjaśniona na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Organ pominął przy tym jednak treść art. 76 ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, który nakłada również na organ nadzoru budowlanego udzielający pozwolenia na użytkowanie obowiązek sprawdzenia czy inwestor uzyskał wymagane decyzje określające zakres i warunki korzystania ze środowiska.

W tej sprawie w decyzji z [...]stycznia 2016 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku garażowego dwustanowiskowego samochodów ciężarowych z warsztatem podręcznym oraz stanowiskiem mycia pojazdów własnych zrealizowanego na działce nr [...]w miejscowości [...]i jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że projekt budowalny zamienny jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. W szczególności w zakresie ochrony wymagań ochrony środowiska w projekcie zamiennym przewidziano, iż odprowadzanie ścieków z płyty stanowiska mycia samochodów będzie następowało poprzez separator materiałów ropopochodnych do zbiornika szczelnego. Do projektu dołączono aprobatę techniczną separatora koalescencyjnego z osadnikiem ECO nr [...], wydaną przez Instytut Ochrony Środowiska w [...]. Organ nadzoru budowlanego, biorąc pod uwagę treść projektu budowlanego zamiennego, nie dopatrzył się więc na tym etapie procesu inwestycyjnego konieczności uzyskania przez inwestorów pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązkowa kontrola przeprowadzona w dniu [...]kwietnia 2016 r. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie potwierdziła, że inwestycję wykonano zgodnie z projektem budowalnym zamiennym.

W ocenie Sądu, w tej sprawie brak jest podstaw do uznania, że ten sam organ - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wydając decyzję z [...]kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie, naruszył art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) i bezpodstawnie pominął kwestię konieczności uzyskania przez inwestorów pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 122 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych, będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1. W tej sprawie bezsporne jest, że eksploatacja myjni powoduje wytwarzanie ścieków przemysłowych, co potwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...]w piśmie z dnia [...]lutego 2020 r., znak [...]skierowanym do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] po przeprowadzeniu kontroli w firmie inwestora w okresie od 5 grudnia 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. Kontrola ta wykazała, że ścieki przemysłowe z myjni odprowadzane są kanalizacją wewnętrzną do zbiornika bezodpływowego zlokalizowanego na działce nr [...], będącej własnością M K. Do zbiornika tego odprowadzane są również ścieki bytowe z kilku gospodarstw domowych. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wprost stwierdził, że zbiornik bezodpływowy nie jest urządzeniem kanalizacyjnym, dlatego taki sposób odprowadzania ścieków przemysłowych uniemożliwia egzekwowanie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2020 r, poz. 310). Dodać należy, iż analogiczną regulację jak art. 122 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2001 r. zawiera obecnie art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r. To stwierdzenie wyspecjalizowanego organu inspekcji ochrony środowiska potwierdza treść przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139) "urządzenia kanalizacyjne" to sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki oraz przepompownie ścieków. W myśl art. 2 pkt 7 tej ustawy "sieć" to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zbiornik bezodpływowy nie jest więc urządzeniem kanalizacyjnym w rozumieniu tych przepisów, gdyż nie jest częścią sieci kanalizacyjnej będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Natomiast separator koalescencyjny jest urządzeniem oczyszczającym ścieki, lecz w tym przypadku urządzenie to jest własnością inwestorów. Te okoliczności faktyczne i prawne dają podstawę do stwierdzenia, że stanowisko skarżących dotyczące konieczności zobowiązania inwestora przez organ nadzoru budowlanego do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie stanowiska myjni jest bezpodstawne. Nie można bowiem zarzucić organowi, iż nie stwierdzając obowiązku uzyskania przez inwestorów pozwolenia wodnoprawnego przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie, naruszył art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2001 r.

Dodać należy, iż twierdzenie skarżących, iż inwestorzy nie złożyli wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenie takie nie zostało do tej pory wydane (potwierdzone pismami organów właściwych do administrowania wodami, tj. Starosty [...]z [...] maja 2019 r. i następnie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]z [...] czerwca 2020 r.) nie oznacza, że inwestorzy mieli obowiązek uzyskać takie pozwolenie. Żaden z tych organów nie stwierdził istnienia takiego obowiązku, natomiast Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...]polecił skarżącym zwrócenie się w tej sprawie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]o przeprowadzenie ewentualnej kontroli. Swoje stanowisko w tej sprawie [...]Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...]wyraził uprzednio we wskazanym powyżej piśmie z dnia [...] lutego 2020 r.

Wskazać ponadto należy, że kwestia ewentualnych nieprawidłowości w odprowadzaniu ścieków z myjni inwestorów i przepełniania się zbiornika bezodpływowego nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, lecz do organu inspekcji ochrony środowiska, który przeprowadzał w tej sprawie już kontrole. Postępowanie w tej sprawie prowadził też Wójt Gminy [...] (na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), który decyzją z dnia [...] września 2016 r. umorzył postępowanie dotyczące niewłaściwego gospodarowania ściekami w firmie inwestorów, nie stwierdzając naruszeń prawa w tym zakresie.

W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do braku weryfikacji przez organ I instancji zarzutów stron dotyczących naruszenia przez organ wydający pozwolenie na użytkowanie art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego z 2001 r. oraz naruszenia art. 9 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia decyzji i odniesienia się do zarzutów stron dotyczących naruszenia wskazanych przepisów. Zarzuty te są częściowo zasadne, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w tym zakresie niepełne. Organ nie odniósł się wprost do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Prawa ochrony środowiska, stojąc na stanowisku, że kwestia ewentualnego braku pozwolenia wodnoprawnego powinna być oceniana na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a nie na etapie wydawania pozwolenia na użytkowanie. To uchybienie organu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż w tej sprawie – jak wskazano powyżej – brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z [...] kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż decyzja ta nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcia organów odmawiające stwierdzenia nieważności tej decyzji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).