Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2376/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Dorohusk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 381/11 w sprawie ze skargi Rady Gminy Dorohusk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji Gimnazjum w Brzeźnie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Dorohusk na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 381/11 oddalił skargę Rady Gminy Dorohusk na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie likwidacji Gimnazjum w Brzeźnie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan sprawy.

Rada Gminy Dorohusk w dniu [...] kwietnia 2011 r. podjęła uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zw. dalej u.s.g. oraz art. 59 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zw. dalej o.s.o. o likwidacji publicznego Gimnazjum w Brzeźnie przez zaniechanie, począwszy od roku szkolnego 2011/2012 naboru uczniów do pierwszej klasy. Zgodnie z § 2 uchwały likwidację rozpoczyna się z dniem 1 września 2011 r., a zakończenie jej wyznaczono na dzień 31 sierpnia 2013 r.

Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2011 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały. Organ nadzoru powołał się na przepis art. 59 ust. 1 u.s.o., w myśl którego, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Natomiast na podstawie art. 59 ust. 2 szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną – za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W myśl art. 5c pkt 1 u.s.o., w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 59 ust. 1 wykonuje rada gminy.

Z przepisów art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o. wynika, że proces likwidacji szkoły publicznej następuje w dwóch etapach. Rozpoczyna go podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. Organ prowadzący szkołę ma przy tym obowiązek, co najmniej na sześć miesięcy przed terminem likwidacji powiadomić o zamiarze i przyczynach likwidacji szkoły rodziców oraz właściwego kuratora. Rada Gminy taką uchwałę podjęła w dniu 22 lutego 2011 r.

W dniu 9 maja 2011 r. do Delegatury w Chełmie Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego wpłynęły oświadczenia rodziców uczniów Zespołu Szkół Ogólnokształcących z Oddziałami Integracyjnymi w Brzeźnie, iż nie zostali w skuteczny sposób powiadomieni przez organ prowadzący o zamiarze likwidacji Gimnazjum w Brzeźnie.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego, przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały stanowi niedopełnienie obowiązku określonego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym aby szkoła mogła zostać zlikwidowana, organ prowadzący obowiązany jest poinformować o zamiarze i przyczynach likwidacji rodziców dzieci oraz właściwego kuratora oświaty co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji. W powyższej sprawie nie została dopełniona procedura związana z obowiązkiem zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły w ustawowym terminie. Zawiadomienia w kilku przypadkach były kierowane do obojga małżonków łącznie, a nie do każdego odrębnie. Także z części adnotacji zawartych na zwrotnych potwierdzeniach odbioru nie wynika, iż osoby, którym doręczono przesyłki podjęły się ich przekazania adresatom. Taki sposób doręczania nie odpowiada wymogom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2009 r., sygn. I OSK 374/09, w którym stwierdzono, że do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Gminy Dorohusk wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której zarzuciła rażące naruszenie:

– art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, polegające na błędnym uznaniu, iż organ gminy nie dopełnił obowiązków zawartych w tym przepisie,

– art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na błędnym uznaniu, że przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem prawa;

– art. 92 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, iż nieprawomocne stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły uniemożliwiało podjecie zaskarżonej uchwały,

– art. 2, 7, i 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie samodzielności gminy wyznaczonej i chronionej zapisami Konstytucji RP.

Rada Gminy Dorohusk wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca zakwestionowała stosowanie obowiązku zawiadamiania rodziców o likwidacji szkoły, przewidzianego w art. 59 ust. 1 u.s.o. w sytuacji, gdy dochodzi do stopniowego wygaszania działalności szkoły, twierdząc, że obecni uczniowie mają zapewnioną możliwość ukończenia nauki w tej szkole, zaś "potencjalni", przyszli uczniowie nie są znani. Nie zostanie więc naruszony interes prawny uczniów szkoły i ich rodziców. Powiadomienie rodziców o planach dotyczących likwidacji szkoły nastąpiło "z ostrożności" i obejmowało wszystkie możliwe sposoby dotarcia do nich, za pomocą poczty, jak i przez pracowników gminy. Ponadto według skarżącej, doręczenie informacji jednemu z rodziców ucznia jest wystarczające, jeśli oboje sprawują władzę rodzicielską nad dzieckiem.

Skarżąca podkreśliła również, że z doręczeniem pisma dorosłemu domownikowi lub sąsiadowi, który podjął się przekazania pisma adresatowi wiąże się domniemanie prawidłowości doręczenia i powołała się m.in. na wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. II GSK 948/09 i postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. I OSK 995/09.

W ocenie skarżącej, nie uchybiła ona też, terminowi doręczeń przewidzianemu w art. 59 ust. 7 u.s.o., gdyż nie doszło w tym przypadku do likwidacji szkoły, ale jej stopniowego wygaszania, co zostanie zakończone dopiero 31 sierpnia 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe stanowisko. Organ nadzoru odnosząc się do zarzutu stwierdził nadto, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują stopniowej likwidacji szkół przez "wygaszanie". Rozpoczęcie likwidacji nastąpi z dniem 1 września 2011 r., a zatem jest to termin likwidacji, z którym wiążą się wskazane obowiązki.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż prawidłowa jest ocena dokonana przez Wojewodę Lubelskiego, że w trakcie procedury likwidacyjnej został naruszony przewidziany w art. 59 ust. 1 u.s.o. obowiązek powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej 6 miesiecy przed terminem likwidacji.

Wbrew temu co twierdzi skarżąca, obowiązek takiego zawiadamiania rodziców uczniów w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości. Ustawa nie rozróżnia bowiem rodzajów likwidacji ani nie zakłada, że przy likwidacji stopniowej (tzw. wygaszaniu) organ prowadzący zwolniony jest z powyższego obowiązku. Wykładnia tegoż przepisu, która różnicowała zakres obowiązków organu w zależności od czasu trwania procedury likwidacji szkoły, byłaby wykładnią contra legem.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że planowana likwidacja szkoły poprzez zaprzestanie naboru do klas pierwszych nie gwarantuje wszystkim uczniom dokończenia edukacji w tej szkole, bowiem uczniowie niższych klas, którzy będą mieli problemy z promocją do klas programowo wyższych, mogą nie ukończyć szkoły przed jej likwidacją. Nie można zatem przyjąć, że uczniowie i rodzice uczniów likwidowanej szkoły nie mają interesu prawnego w kwestii dotyczącej losów takiej placówki.

Jeżeli natomiast chodzi wagę prawidłowego zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2009 r. sygn. I OSK 374/09, stwierdził, że "analiza powyższego przepisu (art. 59 ust. 1 ustawy) prowadzi do jednoznacznego wniosku o jego bezwzględnym charakterze co do powinności organu zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły i nie przewiduje się w tej kwestii żadnych ustępstw. Informacja powinna zostać imiennie skierowana do każdego rodzica, musi do niego skutecznie dotrzeć, zaś sama forma nie ma istotnego znaczenia. Ważnym natomiast i bezwzględnym jest, aby owa informacja faktycznie miała miejsce. Nie do przyjęcia jest domniemanie zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły na podstawie czynności przeprowadzonych przez organ". W cytowanym orzeczeniu, Sąd uznał również, że samo nagłośnienie sprawy likwidacji szkoły w lokalnej społeczności nie zastępuje obowiązku indywidualnego poinformowania każdego z uprawnionych oraz, że do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji.

Stanowisko to podzielił Sąd w składzie rozpoznającym skargę Gminy Dorohusk.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem, że sześciomiesięczny termin zawiadomienia powinien być liczony od planowanej daty ostatecznego zlikwidowania szkoły (31 sierpnia 2013 r.). Podzielił natomiast pogląd Wojewody Lubelskiego, że ustawa nie przewiduje trybu likwidacji takiej placówki poprzez wygaszanie. Jeżeli jednak organ prowadzący szkołę rozciągnął ten proces na okres dwóch lat, likwidując szkołę stopniowo, to nie zmienia to faktu, że proces likwidacji miał rozpocząć się z dniem 31 sierpnia 2011 r., a zatem organ ten był obowiązany powiadomić o likwidacji na 6 miesięcy przed tym terminem. Debata nad likwidacją szkoły przeprowadzona w 2013 r., a więc wobec szkoły funkcjonującej już w postaci jednej klasy, byłaby oczywiście spóźniona i pozbawiona większego sensu.

Nieprawidłowości w poinformowaniu rodziców o likwidacji szkoły w określonym terminie nie może usprawiedliwiać krótki okres pomiędzy podjęciem uchwały a terminem powiadomienia rodziców. Chcąc zachować procedurę konieczną dla skutecznego i zgodnego z prawem zlikwidowania szkoły, rada gminy powinna zatem podjąć określone działania odpowiednio wcześniej.

Zdaniem Sądu nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, 7, i 165 Konstytucji RP, gdyż pomimo chronionej tymi przepisami samodzielności gminy, jej organy nie są zwolnione od przestrzegania unormowań zawartych w wydanych przez powołane do tego organy aktach prawnych.

Z uwagi na to, że termin powiadomienia rodziców upłynął 28 lutego 2011 r., a w tym terminie nie wszyscy rodzice zostali powiadomieni Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Radę Gminy Dorohusk zaskarżono powyższy wyrok w całości zarzucając:

1) naruszenia prawa materialnego art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty polegające na błędnym uznaniu przez Sąd, iż Rada Gminy nie dopełniła obowiązków zawartych w tym przepisie;

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem;

b) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego, w sytuacji gdy zostało ono wydane z naruszeniem prawa zarówno procesowego jak i materialnego opisanym w skardze;

c) art. 148 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo istniejących ku temu podstaw;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku w zakresie uznania istotnego naruszenia prawa uprawniającego organ nadzoru do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały;

e) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez dokonanie wadliwej kontroli zaskarżonego aktu polegające na przyjęciu, że akt ten odpowiada prawu;

f) art. 2, 7, i 165 Konstytucji RP poprzez naruszenie samodzielności gminy wyznaczonej i chronionej zapisami Konstytucji RP.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie odniósł się do zarzutu skargi kasacyjnej, jakim było naruszenie przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.g.n. Przepis ten zawiera rozróżnienie pomiędzy istotnym a nieistotnym naruszeniem prawa, stanowiąc, że jedynie istotne naruszenie prawa skutkuje nieważnością uchwały (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. II OSK 1546/09). W ocenie skarżącej gminy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze tego wymogu nie spełnia, a argumentacja uzasadnienia sprowadza się do zestawienia stanu faktycznego z treścią przepisów prawa bez głębszego odniesienia się do specyficznego charakteru zaistniałej w sprawie sytuacji. Sąd nie dokonał ustalenia stopnia naruszenia prawa, co miało decydujące znaczenie, a brak takiej oceny budzi wątpliwości co do zajętego przez Sąd stanowiska.

Dokonując analizy art. 59 ust. 1 u.s.o. Sąd pominął kwestię, że oceniana przez Wojewodę i Sąd uchwała nie skutkuje likwidacją placówki. Likwidacja ta nie polega na zamknięciu szkoły i przeniesieniu jej uczniów do innej placówki, lecz na stopniowym wygaszaniu działalności, polegającym na zaniechaniu w pierwszym roku naboru uczniów do pierwszej klasy gimnazjum.

Bezspornym jest, że uczniowie, którzy rozpoczęli naukę dokończą ją w tej samej szkole. Nie zostanie zatem naruszony interes prawny uczniów i ich rodziców. Rozważania Sądu co do uczniów niepromowanych mają charakter teoretyczny, co wyklucza istnienie interesu prawnego. Przepis art. 59 ust. 1 i 2 u.s.o. ogranicza interes prawny do kręgu rodziców uczniów, a więc osób już uczęszczających do szkoły.

W niniejszej sprawie, czego Sąd nie uwzględnił, interes użytkowników placówki (uczniów klas drugich i trzecich gimnazjum) nie zostanie w żaden sposób naruszony, bowiem w rzeczywistości przedmiotowa uchwała do nich się nie odnosi. Treść uchwały uniemożliwia podjęcie nauki jedynie przyszłym uczniom, mającym dopiero zamiar podjęcia w niej nauki. Przepis art. 59 ustawy nie wymaga jednak zawiadamiania rodziców przyszłych uczniów, co jest oczywiste, gdyż organowi nie jest znana lista rodziców planujących posłanie swoich dzieci do klasy pierwszej Gimnazjum w Brzeźnie.

Ponadto Sąd w ogóle nie przeprowadził analizy jaki cel miałoby zawiadomienie rodziców uczniów klasy drugiej i trzeciej gimnazjum o wstrzymaniu w najbliższym roku szkolnym naboru uczniów do klasy pierwszej. Rodzice uczniów już się uczących zainteresowani są przecież tylko ukończeniem szkoły przez ich dzieci. Organy gminy takie ukończenie szkoły gwarantują. Konstrukcja uchwały wskazuje bowiem, iż każdy kto rozpoczął w niej naukę ukończy ją w tej placówce. Uchwała nie dotyka więc ich spraw życiowych.

Skarżąca Gmina wyraża wątpliwość czy w stanie faktycznym tej sprawy w ogóle istnieje obowiązek zawiadamiania rodziców uczniów o wygaszeniu działalności szkoły, skoro ich dzieci mają zapewnioną naukę do czasu jej ukończenia. Przepis art. 59 ustawy ma za cel obowiązek informowania rodziców uczniów wyłącznie w przypadku zmiany sytuacji ich dzieci polegającej na konieczności przeniesienia ich do innej placówki oświatowej. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż tego typu sytuacja nie występuje. Tym samym branie przez organ nadzoru "w obronę" rodziców uczniów, których sytuacja w żaden sposób nie ulega zmianie jest nie tylko działaniem sprzecznym z prawem lecz wysoce szkodliwym, naruszającym konstytucyjną zasadę samodzielności gminy. Gmina na skutek działań Wojewody została zablokowana w swoich planach w stosunku do polityki oświatowej gminy.

Za niewystarczające uważa Skarżąca przyjęcie przez Sąd na podstawie oświadczenia rodziców, że rodzice uczniów nie zostali powiadomieni o likwidacji szkoły. Organ nadzoru powinien wykazać, rodzice którego ucznia (klasa) nie zostali powiadomieni i z jakiej przyczyny. Sąd nie odniósł się do argumentacji strony podważającej te ustalenia. Tymczasem Urząd Gminy podjął wszystkie możliwe kroki w celu powiadomienia o planach dot. placówki. Zawiadomienia zaś doręczane były za pośrednictwem poczty i pracowników gminy.

W przypadku doręczeń przez pocztę nie można mówić – jak przyjął to organ nadzoru, a zaakceptował Sąd – iż w przypadku małżeństw zawiadomienia te winny być doręczone każdemu z rodziców osobną przesyłką, a nie razem. Obowiązek doręczania korespondencji każdemu z małżonków osobno (niezależnie od przedmiotu sprawy) dotyczy jedynie sytuacji, gdy każdy z małżonków ma własny, konkretny i indywidualny interes prawny w sprawie, którego może jedynie samodzielnie bronić. Natomiast gdy małżonkowie mają wspólne prawa i interesy, to brak jest uzasadnionych podstaw do ich indywidualnego traktowania i doręczania każdemu z nich osobno korespondencji. W przypadku rodziców ucznia trudno zaś mówić, iż każdy z rodziców ma inne w stosunku do dziecka (ucznia) prawa. Brak zatem podstaw do uznania, iż zawiadomienie o planach wygaszania działalności szkoły skierowane go obojga (posiadających równoprawną władzę rodzicielską) rodziców ucznia i odebrane przez jednego z nich jest zawiadomieniem nieskutecznym.

Nietrafne są również twierdzenia wskazujące na wadliwość dokonanego w trybie art. 43 k.p.a. doręczenia zawiadomień. W przedmiotowej sprawie zawiadomienia z uwagi na brak obecności adresatów zostały doręczone dorosłym domownikom, którzy obowiązani byli do ich oddania adresatom. W związku z tym w tego typu sprawach należy przyjmować domniemanie odwrotne niż przyjął organ i Sąd, mianowicie, że przesyłka został doręczona adresatowi. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętym stanowiskiem, jeżeli adresat nie kwestionuje faktu doręczenia mu przesyłki w terminie doręczenia zastępczego i nie podnosi jakichkolwiek skutków związanych z wadliwością tego doręczenia, to uznać należy, że doręczenie zastępcze było skuteczne.

W sytuacji zatem gdy doręczenie dokonane zostało do rąk dorosłego domownika, a ze zwrotnego potwierdzenia odbioru nie wynika, czy osoba ta podjęła się przekazania przesyłki adresatowi, lecz domownik ten niezwłocznie przekazał pismo adresatowi, a sam adresat nie kwestionuje faktu doręczenia, uznać należy, że uchybienie procedurze doręczenia zastępczego nie miało wpływu na skuteczność doręczenia, a zatem nie miało wpływu na wynik sprawy. Pogląd powyższy prezentowany jest powszechnie w orzecznictwie i doktrynie (por. postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., I OSK 995/09, wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., II GSK 948/09 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s.183).

W przedmiotowej sprawie właśnie tego typu sytuacja występuje. Żaden bowiem z adresatów nie podniósł, iż skierowana do niego przesyłka (odebrana przez dorosłego domownika) nie została mu doręczona. Z tych względów również powyższy zarzut strony należało uznać za uzasadniony czego Sąd nie uczynił.

Niewłaściwie organ nadzoru ocenił również okoliczność doręczania zawiadomień rodzicom uczniów szkoły po dacie 28 lutego 2011 r. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyraźnie mówi o zawiadomieniu rodziców uczniów i innych podmiotów na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły. Skoro w sprawie nie zachodzi okoliczność "likwidacji szkoły" z dniem 31 sierpnia 2011 r. to organ prowadzący szkołę nie był zobowiązany do doręczenie zawiadomień przed dniem 1 marca 2011 r. Potwierdza to treść przedmiotowej uchwały stanowiąc, iż na datę likwidacji szkoły wyznacza się 31 sierpnia 2013 r. Uznając zatem nawet, iż w sprawie należało zawiadomić uczniów o wygaszaniu działalności szkoły, to należało to uczynić przed 1 marca 2013 r., co w sprawie bezspornie (bo z dużym wyprzedzeniem) zostało spełnione.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oceniając podniesione zarzuty jako niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna w tej sprawie została oparta o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje najpierw zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego lub gdy nie został on skutecznie podważony można oceniać prawidłowość stosowania prawa materialnego.

Kontrolując legalność zaskarżonego wyroku w aspekcie postawionych zarzutów naruszenia przez WSA w Lublinie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił im trafności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., którego naruszenie Rada Gminy wiąże z brakiem odniesienia się do rozróżnienia między istotnym naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 u.s.g.), a nieistotnym (art. 91 ust. 4 tej ustawy) należy stwierdzić, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielając ocenę organu nadzoru Sąd uznał naruszenie prawa za istotne. Świadczą o tym stwierdzenia Sądu o bezwzględnym obowiązku zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, charakterze terminu z art. 59 ust. 1 u.s.o. oraz o obowiązku organu przestrzegania interesu prawnego rodziców i uczniów likwidowanej szkoły, który to interes został naruszony.

Sąd wprawdzie nie powołał się na przepis art. 91 ust. 4 u.s.g., lecz skoro aprobował stanowisko organu nadzoru, który stwierdził nieważność uchwały ewidentnie sprzecznej z prawem na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie miał obowiązku odnosić się do przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g., który miałby zastosowanie tylko wówczas gdyby doszło do nieistotnego naruszenia prawa.

Zarzut ten nie może być zatem uznany za trafny.

Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 151 i 148 P.p.s.a., a więc przepisów stanowiących podstawę do wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji oddalającego skargę lub uchylającego akt nadzoru, to dla skutecznego postawienia tych zarzutów należy połączyć je z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które w ocenie skarżącej zostały naruszone przy rozpoznawaniu sprawy i wydaniu wyroku. Skarga kasacyjna nie wskazuje jakie przepisy postępowania przed WSA w Lublinie zostały naruszone, w jaki sposób oraz nie wykazano w niej, iż naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowany zarzut nie pozwalał na dokonanie kontroli instancyjnej w powyższym zakresie.

Podobne zastrzeżenia budzi zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy ustrojowej z dnia 25 lipca 2002 r. Został on sformułowany jako zarzut dokonania wadliwej kontroli zaskarżonego aktu. Prawidłowo winien on być połączony z zarzutem naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g., stanowiącego również przepis o charakterze ustrojowym.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tych przepisów, ponieważ zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Lubelskiego, trafnie eliminowało uchwałę jako oczywiście sprzeczną z prawem na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda Lubelski, a następnie Sąd pierwszej instancji orzekając wyrokiem w dniu 30 sierpnia 2011 r., związani byli normami prawa materialnego, tj.: przepisem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten dopuszczając możliwość likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę nałożył na organ liczne obowiązki, których spełnienie warunkuje skuteczność i zgodność z prawem podjętych czynności prawnych.

Jednym z warunków jest obowiązek zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji rodziców uczniów i właściwego kuratora.

Określony w art. 59 ust. 1 termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż nie może zostać przywrócony, a jego niedochowanie przesądza o bezskuteczności zawiadomienia. W sprawie jest niewątpliwe, iż po podjęciu przez Radę Gminy tzw. uchwały intencyjnej (o zamiarze likwidacji szkoły) w dniu 22 lutego 2011 r. dopiero w dniach następnych skierowano zawiadomienia do rodziców. Z akt wynika, że wielu z nich otrzymało zawiadomienia dopiero w pierwszej dekadzie marca 2011 r., zaś niektórzy – jak wynika z załączonych oświadczeń – nie zostali zawiadomieni w ogóle, lub zastosowano doręczenie zastępcze z terminem doręczenia również w marcu 2011 r. W tej sytuacji zaistniała wada zawiadomienia, którego przy przyjętym terminie rozpoczęcia likwidacji w dniu 1 września 2011 r., należało dokonać najpóźniej w dniu 28 lutego 2011 r., przekłada się na sprzeczność z prawem kolejnej uchwały Rady Gminy Dorohusk podjętej [...] kwietnia 2011 r. o likwidacji Gimnazjum w Brzeźnie.

Błędne jest stanowisko skarżącej Gminy, iż termin 6 miesięcy w tej sprawie nie miał zastosowania, gdyż likwidacja następowała przez wygaszenie, a jej zakończenie przewidziano na 31 sierpnia 2013 r. Przede wszystkim należy zauważyć, iż ustawa o systemie oświaty nie zna takiego trybu przy likwidacji szkoły. Ponadto z treści uchwały Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika wprost, iż likwidacja Gimnazjum rozpoczyna się z dniem 1 września 2011 r. Mimo iż przewidziano jej zakończenie dopiero na dzień 31 sierpnia 2013 r. już począwszy od pierwszego terminu szkoła znalazła się w stanie likwidacji. Z tego faktu oraz stanu prawnego likwidowanej placówki wypływają dla uczniów i ich rodziców określone konsekwencje, sprowadzające się wskutek braku naboru uczniów do pierwszej klasy do tego, że przy braku promocji kontynuacja nauki nie będzie możliwa w tej szkole. Okoliczność ta może ujawnić się dopiero z końcem nauki w następnym roku szkolnym, co przemawia za przyjęciem początkowego terminu likwidacji jak podano w uchwałach Rady, nie zaś z końcowym jej terminem w 2013 r., jak twierdzi skarżąca Gmina w skardze do WSA i w skardze kasacyjnej.

Prawidłowo zatem Wojewoda, a następnie Sąd pierwszej instancji przyjęły, iż w rozstrzygnięciu nadzorczym eliminującym wadliwą uchwałę Rady Gminy właściwie zastosowano przepis art. 59 ust. 1 u.s.o. stwarzający ścisłe normy dla skutecznej likwidacji szkoły.

Formułując zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP skarga kasacyjna powołuje się na naruszenie samodzielności gminy wyznaczonej i chronionej przepisami ustawy zasadniczej. Ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto szerzej na czym zarzuty te polegają oraz jaki wpływ naruszenie przepisów Konstytucji miało na treść wyroku.

Odnosząc się do samego zarzutu, tak jak on został sformułowany nie można przypisać mu trafności. Zagwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność gmin nie ma charakteru abstrakcyjnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom. W wyroku z dnia 4 maja 1998 r. sygn. K 38/97 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza podporządkowania ich działalności przepisom prawa. Ochrona tej wartości nie może bowiem wykluczać lub znosić w istotny sposób prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie.

Wyrazem podporządkowania samorządu terytorialnego przepisom prawa jest inna regulacja konstytucyjna, a mianowicie art. 171 ust. 1 Konstytucji poddający działalność samorządu nadzorowi organów państwowych z punktu widzenia legalności. Konkretyzacja tej konstytucyjnej zasady ma miejsce w przepisie art. 85 u.s.g., który nakazuje nadzór nad działalnością gminną sprawować na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś działalność organów nadzoru ogranicza tylko do przypadków określonych ustawami. Jeżeli te regulacje prawne rozważać w kontekście przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g., stanowiącego podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę Lubelskiego nie można w działaniu organu i Sądu w tej sprawie dopatrzeć się naruszenia prawa.

Z powyższych względów uznając, iż skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok nie narusza prawa Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).