Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1393/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 i 218
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) postanowieniem z [...] maja 2020r. [...], na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 127 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018r. poz. 570) - utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza G. z dnia [...] marca 2020r. [...] o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności planowanej budowy wiaty tymczasowej na 180 dni oraz na 5 lat na działce nr ew. [...] we wsi O. z planem zagospodarowania przestrzennego wsi O.- uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] września 2000r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., poz. [...])

Organ wskazał, że zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) oraz jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). K.p.a. ogólnie reguluje przesłanki wydawania zaświadczeń, jednak nie uwzględnia zaświadczeń uregulowanych w przepisach szczególnych np. zaświadczenia z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawo budowlane. Nie jest ono wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, jak przyjął organ I instancji. W zaświadczeniu tym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wskazuje się, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy wykraczają poza reguły art. 217-220 k.p.a., dlatego wymagają też wykładni przepisów prawa materialnego (Prawa budowlanego) je kreujących (por. wyrok NSA z 16 listopada 2012r., sygn. II OSK 1271/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dalej SKO zaznaczyło, że planowana jest budowa na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego - uchwale nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] września 2000r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., poz. [...]) symbolem MU/UK/ZP o przeznaczeniu podstawowym - zieleń parków zabytkowego parku dworskiego z XIX w z dworem wpisanym imiennie do rejestru zabytków i przeznaczeniu uzupełniającym: funkcje mieszkaniowe i usługowe związane i podporządkowane funkcji podstawowej, urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji dla potrzeb działki. W granicach ww. terenu plan ustala m.in.: zachowanie istniejącej powierzchni biologicznie czynnej parku, lasu, cieków wodnych; zakaz lokalizacji reklam i innych znaków informacyjno plastycznych bez uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zakazuje parcelacji i podziałów wewnętrznych terenu. Dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych (usługi kultury, hotel, gastronomia) w istniejących obiektach, funkcje obsługi turystyki i usług sportu. Dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych, ale w istniejących już obiektach.

Z dokumentów wynika, że obiekt ma być demontowany i użytkowany sezonowo i ma zabezpieczać przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi podczas spotkań plenerowych. Obiekt miałby być posadowiony w otoczeniu pałacu w Opypach, a nie w istniejących już obiektach.

Organ wskazał, że plan wprawdzie nie reguluje lokowania tymczasowych obiektów budowlanych, jednak dopuszcza nieuciążliwe funkcje usługowe, ale w istniejących już obiektach, a za taki nie można uznać obiektu planowanego.

Dalej zaznaczył, że w drodze wydania zaświadczenia nie rozstrzyga się żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje stosunku prawnego. Nie jest więc dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (wyrok NSA z dnia 26 lutego 20Dr., sygn. akt I OSK 1778/11. LEX nr 1311429). Wynikająca z art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego "w koniecznym zakresie" nie może być rozumiana jako tworzenie podstawy do wystawienia zaświadczenia.

Skargę na to postanowienie złożył P. sp. z o.o. z siedzibą w O., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 219 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaświadczenia o niezgodności z planem, podczas gdy ww. przepisy nie przewidują wydawania zaświadczeń odmownych oraz utrzymanie w mocy zaświadczenia, mimo że obiekt jest zgodny z MPZP;

b) art. 7 k.p.a.. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego i dokonanie jego błędnej oceny, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że planowana inwestycja jest niezgodna z MPZP;

c) art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez SKO merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz przyjęcie za własne ogólnikowych stwierdzeń organu I instancji;

d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia należytego, zgodnego z przepisami uzasadnienia, które jednoznacznie objaśniałoby stronie tok rozumowania SKO;

e) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rzeczywistych przyczyn, dla których SKO uznało, że inwestycja jest niezgodna z planem, co jest równoznaczne z niezbadaniem stanu faktycznego i prawnego oraz istoty sprawy oraz rażącym naruszeniem zasady przekonywania i pogłębiania zaufania do organu administracji publicznej, podczas gdy organ miał obowiązek wskazać przyczyny, dla których stwierdził niezgodność z MPZP;

2) naruszenie praw a materialnego tj.:

a) art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2020 poz. 293 ze zm. -u.p.z.p.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z MPZP, podczas gdy obiekt ma charakter tymczasowy - ma być demontowalny i użytkowany sezonowo, pełniąc funkcje zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi oraz realizowany w otoczeniu istniejącego pałacu, a MPZP dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych w istniejących obiektach;

b) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie, że interpretacja MPZP winna być dokonywana z uwzględnieniem prawa właściciela do zabudowy, a wszelkie wątpliwości interpretowane na korzyść strony.

Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem sposobu jej załatwienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy skarżąca podniosła, że organ uprawniony był do wydania, w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawo budowlane w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje ww. przepis. Przepis ten nie przewiduje wydawania zaświadczeń "w przedmiocie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko "o zgodności" z ustaleniami tego planu. Natomiast w przypadku niezgodności z ustaleniami miejscowego planu właściwym rozstrzygnięciem byłoby wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Niemniej, w tej sprawie, nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy. Tymczasem Burmistrz wydał zaświadczenie wskazując, że zamierzony sposób użytkowania jest niezgodny z planem. Organ zastosował zatem rozstrzygnięcie, które nie odpowiada dopuszczalnym formom rozstrzygania w trybie art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego i jest wewnętrznie sprzeczne. Wydano bowiem zaświadczenie, ale negatywne, tożsame z odmową wydania zaświadczenia. Rozstrzygnięcia są zatem w oczywisty sposób błędne i naruszają nie tylko art. 71 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., ale są także rażąco sprzeczne z zasadami, o których mowa w art. 6, 8 i 11 k.p.a.

SKO nie przeprowadziło ponownie postępowania wyjaśniającego. Wskazało jedynie arbitralnie, że obowiązujący plan nie reguluje kwestii dotyczących lokowania tymczasowych obiektów budowlanych, jednakże dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych ale w istniejących już obiektach, za taki nie można zaś uznać obiektu planowanego. Organ odwoławczy w zasadzie powtórzył stanowisko organu I instancji, nie dokonując własnych ustaleń. Naruszył zatem zasadę dwuinstancyjności. Dalej skarżąca, w kontekście art. 15 k.p.a., obszernie przedstawiła obowiązki organu odwoławczego. .

Ponadto, w ocenie strony, uzasadnienie postanowienia nie daje możliwości ustalenia intencji organu i budzi poważne wątpliwości. Organ, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z art. 7. art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje ich wadliwością, jako naruszających art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. W tej sprawie organ całkowicie pominął część zarzutów zażalenia.

Skarżąca zwróciła uwagę, że w sentencji postanowienia SKO wskazało, że utrzymuje w mocy "postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia". Tymczasem zażalenie dotyczyło "zaświadczenia o niezgodności z miejscowym planem". SKO nie odniosło się zatem do aktu organu I instancji.

Zdaniem strony, inwestycja jest zgodna planem. Stosownie do § 27 ust. 1 pkt 2 przeznaczeniem uzupełniającym tego obszaru są funkcje mieszkaniowe oraz usługowe związane i podporządkowane funkcji podstawowej. Obiekt ma mieć charakter tymczasowy - ma być demontowany i użytkowany sezonowo. Ma zabezpieczać przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi podczas spotkań plenerowych. Ma stać w otoczeniu pałacu, a więc w istniejącym obiekcie. Plan nie reguluje wprost kwestii "tymczasowych obiektów budowlanych". Pozwala jednak na realizację różnych przedsięwzięć, pod warunkiem spełnienia wymogów, które skarżąca spełniła. Ponadto plan zawiera różne zakazy np. w § 28 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 zakazuje stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz budowy napowietrznych sieci zasilających. Gdyby plan wyłączał możliwość stawiania określonych obiektów, to wskazałby to wyraźnie.

Skarżąca dodała, że przed załatwieniem sprawy organ I instancji przedstawił jej pisemną interpretację przepisów, zgodną z powyższą argumentacją. W piśmie z 14 stycznia 2019 r. wskazał wprost, że możliwość realizacji inwestycji jest uzależniona od uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co spełniono. Odmawiając wydania zaświadczenia organy naruszyły zatem "zasadę pogłębiania zaufania obywateli".

Zdaniem spółki naruszono ponadto art. 6 ust. 2 u.p.z.p, pominięto bowiem, że wszelkie wątpliwości dotyczące interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy interpretować na korzyść strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo błędnego powołania w postanowieniach organów obu instancji art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawo budowlane jako jednej z podstaw prawnych wydania zaświadczenia.

Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca wnioskiem z 26 listopada 2019r. domagała się wydania zaświadczenia – na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawo budowlane - o zgodności opisanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sprawa nie dotyczyła zatem zaświadczenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, który dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanym w postępowaniu legalizacyjnym zobowiązał skarżącą m.in. do dostarczenia zaświadczenia o zgodności rozbudowy Pałacu [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić zatem należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego i znajduje zastosowanie do wszystkich wniosków dotyczących urzędowego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Jest to zatem postępowanie o szerokim zakresie podmiotowym i obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej oraz podmioty, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa.

Z art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2013 r. poz. 1409 ze zm.), na mocy którego organ nadzoru budowlanego zobowiązuje inwestora do przedstawienia m.in. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że wydawanie zaświadczeń - co do zasady – opiera się na posiadanych przez organ danych zawartych w ewidencji, rejestrach i innych zbiorach oraz oceny, czy odnoszą się one do wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga.

Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do urzędowego potwierdzenia treści dokumentów zgromadzonych przez organ.

W świetle zarzutów skargi podkreślić również trzeba, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, albo odmową wydania zaświadczenia w ogóle (np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania lub niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego), albo odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści. Stosownie zaś do art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia przybiera postać postanowienia.

Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na swój interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści.

Odmowa wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą spółkę treści, to jest w zakresie zgodności opisanej inwestycji z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w G. z [...] września 2000r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2000r., poz. [...]) jest prawidłowa.

Działka o nr ew. 153 położona jest bowiem na terenie oznaczonym w planie symbolem MU/UK/ZP. W rozdziale 3 pkt IV pt. Teren zabudowy mieszkaniowo usługowej w parku dworskim - MU/UK/ZP w § 27 ust. 1 plan ustala m.in. przeznaczenie podstawowe zieleń parkowa zabytkowego parku dworskiego z XIX w. z dworem wpisanym imiennie do rejestru zabytków (1); przeznaczenie uzupełniające –funkcje mieszkaniowe i usługowe związane i podporządkowane funkcji podstawowej, urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji dla potrzeb działki (2); plan zachowuje dwór i inne obiekty (4); zachowanie układu przestrzennego parku, ochronę drzewostanu, drzew pomni, drzew projektowanych pomników przyrody, zespołu stawów i układu hydrograficznego rzeki R. (8). Natomiast w § 27 ust. 2 plan dopuszcza lokowanie nieuciążliwych funkcji usługowych (usługi kultury, hotel, gastronomia) w istniejących obiektach, funkcje obsługi turystyki i usług sportu.

Z zapisów planu dla tego terenu, wynika zatem wprost, że dopuszczalne jest lokowanie wyłącznie funkcji usługowych nieuciążliwych i tylko pod warunkiem, że będą one usytuowane w już istniejących obiektach.

Przedmiotowy obiekt warunków powyższych nie spełnia. Z akt sprawy wynika bowiem, że stanowi dobudowę do Pałacu [...], połączoną za pomocą łącznika komunikacyjnego prowadzącego do drzwi wejściowych pałacu, która nie nadaje się do przeniesienia w inne miejsce bez uprzedniej rozbiórki (tak postanowienie PINB w Powiecie G. z [...] maja 2019r. nr [...]). Wbrew stanowisku skarżącej usytuowanie wiaty "w otoczeniu pałacu" nie jest równoznaczne z jej posadowieniem w istniejącym obiekcie.

Z podanych przyczyn nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi zarówno w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.