Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2023/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...], znak: [...] działając na podstawie art. 83a ust. 2 i art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 nr 205, poz. 1585 z późn. zm., dalej jako "u.s.u.s") oraz w oparciu o art. 157 § 3, art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P[...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. dotyczącej P[...] P[...].

W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P[...] Inspektorat w P[...] decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. uchylił decyzję nr [...] z dnia 10 czerwca 2009r. i ponownie stwierdził wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe, chorobowe, wypadkowe i zdrowotne dla ubezpieczonego P[...] P[...]. Od wydanej decyzji zostało złożone odwołanie do Sądu.

Organ administracji wskazał, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2010r. Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P[...] wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P[...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P[...]. Jako podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a..

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż toczące się na skutek wniesionego odwołania postępowanie przed sądem powszechnym, jest przeszkodą procesową do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do treści art. 83a ust. 2 u.s.u.s, ustalającego reguły postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ZUS, decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego Sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Samo wszczęcie postępowania odwoławczego poprzez wniesienie odwołania uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, również z urzędu. W związku z faktem, iż u.s.u.s uregulowała w art. 83a ust. 2 instytucję stwierdzenia nieważności odmiennie od regulacji zawartej w k.p.a, ograniczając możliwość wszczynania postępowania do działania organu z urzędu oraz w okolicznościach, gdy nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, tym samym, w ocenie Prezesa, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest niedopuszczalne i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P[...] wystąpił o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], znak: [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał w całości dotychczasową argumentację.

W skardze na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w P[...] zarzucił:

a) obrazę prawa procesowego polegającą na uchyleniu decyzji dotychczasowej z obrazą art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie zachodziły okoliczności umożliwiające uchylenie decyzji, w tym przepisie przewidziane i w związku z tym nastąpiło wydanie nieważnej decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

b) obrazę procesowego przez wydanie drugiej decyzji dotyczącej tej samej sprawy w związku z bezpodstawnym uchyleniem decyzji wcześniejszej i tym samym wydanie decyzji nowej z naruszeniem prawa przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym nieważna jest decyzja, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

c) obrazę art. 83a ust. 2 u.s.u.s w związku z art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 180 k.p.a. przez przyjęcie, iż przepis ten ogranicza uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 475/07, zgodnie z którym "Przepis art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74) ograniczył uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. Jednak z treści tej normy prawnej nie sposób wyinterpretować ograniczeń w zakresie inicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przyznanych stronie postępowania z mocy art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 180 k.p.a.".

Skarżący powołał również pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 816/08, w którym stwierdzono: "Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych obejmuje swym zakresem ustalenie wad wynikających z naruszenia przepisów k.p.a. Tryb odwoławczy nie może być zatem utożsamiany z trybem nadzwyczajnym określonym w art. 158 k.p.a. ani też skorzystania przez stronę z możliwości wzruszenia decyzji w tym trybie nie wyklucza.".

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podniósł, iż w sprawie mogą zachodzić przesłanki do odrzucenia skargi jako wniesionej do sądu nieuprawnionego do rozstrzygania w sprawie, co stanowi, jego zdaniem, przesłankę odrzucenia skargi z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), dalej jako “p.u.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem.

W pierwszej kolejności należało poddać analizie kwestię właściwości rzeczowej sądu administracyjnego do rozpoznania skargi. Niezależnie bowiem od tego, że w odpowiedzi na skargę organu zawarto alternatywny wniosek albo o odrzucenie skargi ze względu na niewłaściwość rzeczową sądu administracyjnego, albo o oddalenie skargi, Sąd z urzędu bada swoją właściwość.

Na mocy art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, jak stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W art. 123 u.s.u.s. ustawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Art. 83a ust. 2, który obok art. 65 ust. 5 i art. 123 u.s.u.s., powołany został jako podstawa prawna decyzji kontrolowanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach k.p.a.

Przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r., w której Prezes ZUS, po rozpoznaniu sprawy w dwóch instancjach, powołując się na art. 123 i wskazane wyżej przepisy u.s.u.s. odmówił - w drodze decyzji administracyjnej - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. przez Inspektorat ZUS w P[...].

Decyzja wydana przez Prezesa ZUS ma zatem charakter formalny, w tym znaczeniu, iż nie wypowiada się, czy decyzja odnosząca się do wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. była wadliwa materialnie, nie ocenia zatem, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności i czy decyzja ta powinna zostać usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 k.p.a., lecz stwierdza, że istnieje przeszkoda procesowa do tego, aby postępowanie takie mogło się w ogóle toczyć, wskazując, że może być ono wszczęte przez ZUS tylko z urzędu.

Do rozpatrzenia skargi na akt administracyjny, wydany w oparciu o przepisy k.p.a, do stosowania których odsyła art. 123 u.s.u.s. i która to ustawa nie stanowi w tym względzie inaczej (tj. nie wskazano w niej sądu powszechnego jako właściwego do rozpoznania sprawy), właściwy jest sąd administracyjny a nie sąd powszechny.

Z powyższych względów wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi Prezesa ZUS na skargę nie mógł zostać uwzględniony.

Podzielić jednakże należało argumenty tego organu wywiedzione za oddaleniem skargi. Podniesiono bowiem, że ust. 2 art. 83a u.s.u.s. stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, wyłącznie z urzędu. Zdaniem Prezesa ZUS, za taką zawężającą wykładnią przepisu opowiedziała się większość orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08, jak i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I UK 109/09, stanęły na stanowisku, że przepis art. 83a ust. 2 pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i to pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Dalej jeszcze poszedł w wymienionym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, dochodząc do wniosku, że omawiana konstrukcja prawna wyklucza zastosowanie art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego pogląd ten jest trafny, gdyż przemawia za nim istotny argument wykluczenia poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej, a także skutków kolizji pomiędzy tymi postępowaniami.

Nie ma też zdaniem Sądu Wojewódzkiego dostatecznego powodu, aby tak ukształtowany podział właściwości pomiędzy sądem powszechnym i administracyjnym, wywodzący się z wykładni językowej i systemowej, a odnoszący sie do możliwości zainicjowania przez stronę postępowania nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s., miał ulegać zmianie w sytuacji, w której nie zostało złożone odwołanie od decyzji do sądu powszechnego. Przemawia za taką wykładnią argument wynikający z porównania inicjatyw związanych z wszczęciem postępowań, o których mowa w ust. 1 i 2 omawianego przepisu. O ile bowiem w ust. 1 tego przepisu ustawodawca wprost stwierdził, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, to w ust. 2 tego samego przepisu w kwestii złożenia wniosku inicjującego opisane tam postępowanie przez stronę milczy, wyraźnie wskazując tylko możliwość wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Uwzględniając zatem racjonalność ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, iż w ramach tego samego przepisu, w jego kolejnych jednostkach redakcyjnych, ustawodawca inaczej wyrażał wolę związaną z inicjowaniem postępowań. W przeciwnym razie traciłoby normatywny sens wskazywanie przez ustawodawcę w powołanym art 83a ust. 2 u.s.u.s na unieważnianie decyzji z urzędu, jeżeli miałby mieć w pełni zastosowanie art 157 k.p.a..

Z tych względów nie mógł zostać uznany za trafny zarzut skargi odnoszący się do możliwości zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. przez stronę.

Na marginesie dodać można, że w sytuacji, w której przepisy obowiązującego prawa nie dają podstaw do zainicjowania postępowania administracyjnego przez podmiot, który domaga się kontroli decyzji w postępowaniach nadzwyczajnych, a organ odmawia wszczęcia takiego postępowania, ani nie podejmuje oczekiwanych działań z urzędu, podmiot taki może wykorzystać regulacje zawarte w art. 184-186 k.p.a.

Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.