Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 807/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 6 stycznia 2007 r., wniesionej przez E. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 31 maja 2005 r. E. M. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie wszystkich swoich zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Prośbę umotywowała trudną sytuacją finansową i rodzinną.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071), w zw. z art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. nr 137, poz. 887 ze zm.), zawiesił postępowanie w sprawie umorzenia zobowiązań z tytułu należnych składek Pani E. M. do czasu wydania ostatecznej decyzji o okresie podlegania ubezpieczeniom społecznym. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, iż ze względu na różnice występujące w okresie prowadzenia działalności gospodarczej między dokumentami zgłoszeniowymi w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych a Urzędem Skarbowym w M., wszczął postępowanie wyjaśniające o ustaleniu okresu podlegania ubezpieczeniom społecznym. Do czasu ustalenia powyższego wstrzymał postępowanie w sprawie pisma z 31 maja 2005 r. o umorzenie należności z tytułu składek.

W dniu [...] czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję ustalającą okresy podlegania przez E. M. ubezpieczeniom społecznym. Jak wynika z akt sprawy, na tej też podstawie ustalił, że zadłużenie E.M. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia własne i pracownicze wynosi ponad 50.000 zł. Następnie, pismem z 30 czerwca 2006 r., w związku z wnioskiem o umorzenie zaległości, wystąpił do strony o przedłożenie aktualnych, wskazanych w nim dokumentów, dotyczących stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej zainteresowanej.

W odpowiedzi, w piśmie z 17 lipca 2006 r. E. M. oświadczyła, że jej mąż jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do pracy. Ma chore ([...] ), oraz pogłębiającą się [...] spowodowaną brakiem [...] . Koszt jego miesięcznego leczenia wynosi około 150 zł. Dalej podała, iż ma na utrzymaniu dwójkę dzieci w wieku szkolnym. Syn musi uczęszczać do [...] , albowiem ma [...] , co wiąże się z miesięcznym wydatkiem w wysokości 100 zł. Rodzina mieszka w domku letniskowym. W tym roku, jak podała zainteresowana, z uwagi na mroźną zimę zmuszona była zaciągnąć kredyt na wydatki związane z ogrzaniem domu. Rata miesięczna kredytu wynosi 280 zł. E. M. podała również, iż ma zadłużenie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Komornik Sądowy pobiera z jej wynagrodzenia 500 zł miesięcznie. W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych płatnika składek strona wskazała, że w latach 1996 – 2002 prowadziła działalność gospodarczą, obecnie pracuje w M. [...] Sp. z o.o. w M., a jej wynagrodzenie miesięczne wynosi [...] zł brutto. Do akt sprawy m.in. złożyła: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dotyczące A. M., z którego wynika, iż osoba ta została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, ze wskazaniem, iż jest niezdolna do pracy; zaświadczenia lekarskie również dotyczące męża E.M.; zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w M. z [...] maja 2006 r. stwierdzające, iż A. M. jest zarejestrowany od 18 października 1999 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku; zaświadczenie z M. [...] Sp. z o.o. w M. z [...] lipca 2006 r., z którego wynika, iż E. M. jest zatrudniona w tej Spółce na czas nieokreślony, a jej wynagrodzenie za czerwiec 2006 r. wyniosło [...] zł netto; zajęcie wynagrodzenia za pracę z 18 sierpnia 2005 r. przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w M. oraz dokument potwierdzający ściągnięcie z wynagrodzenia strony przez Komornika Sądowego w dniu 3 lipca 2006 r. kwoty 500 zł; pismo Urzędu Miejskiego w S. z [...] sierpnia 2001 r. do Urzędu Skarbowego w M., z którego wynika, iż na skutek powodzi w lipcu 2001 r. E. M. poniosła dotkliwe straty w prowadzonej działalności gospodarczej.

Decyzją z [...] października 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (własne i pracowników, w tym w części finansowanej przez ubezpieczonych), ubezpieczenie zdrowotne (w tym w części finansowanej przez ubezpieczonych), Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia, w łącznej kwocie 50.653,84 zł. W sentencji decyzji organ powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 oraz art. 30 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż w zakresie składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia uznał, że nie zachodzą wystarczające przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wskazał przede wszystkim, iż strona posiada stałe źródło dochodu – jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony, co daje gwarancję dalszego regularnego otrzymywania wynagrodzenia, które z czasem powinno wzrastać. Trudności finansowe wnioskodawczyni nie mają charakteru trwałego i nie wykluczają zaspokojenia roszczeń wierzyciela. Następnie organ wskazał na możliwość spłaty zadłużenia w układzie ratalnym, a więc z wykorzystaniem ulgi, o której mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W zakresie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników organ na wstępie stwierdził, iż w części w jakiej są one finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, nie podlegają umorzeniu, w części zaś finansowanej przez płatników – mogą być one umorzone tylko w sytuacji stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. W rozpatrywanej sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności zdaniem organu nie zachodzi.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. M. wniosła o umorzenie w całości powstałego zadłużenia ewentualnie o uwzględnienie jej wniosku w części dotyczącej odsetek za zwłokę, jednocześnie przedstawiając ponownie swoją trudną sytuację finansową i rodzinną. Zainteresowana podała m.in., iż z uzyskiwanego wynagrodzenia -po odliczeniu raty kredytu, kosztów na leczenie męża i kwoty 500 zł ściąganej przez Komornika Sądowego- pozostaje jej na miesięczne utrzymanie rodziny około 400 zł.

Przy piśmie z 21 listopada 2006 r. strona nadesłała do akt sprawy kopię zaświadczenia lekarskiego z [...] listopada 2006 r., które ma potwierdzać, jak stwierdziła, "[...] " u jej męża. W chwili obecnej został on skierowany do szpitala w M.. Dodatkowa choroba męża, jak oświadczyła strona, obciąża jej budżet domowy. Z pensji, którą otrzymuje, nie jest w obecnym stanie pokryć wszystkich wydatków związanych z utrzymaniem domu i kosztów leczenia.

Decyzją z [...] listopada 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu podstaw faktycznych przyjętych w sprawie oraz przepisów znajdujących tu zastosowanie, organ zauważył, iż przesłanki uzasadniające umorzenie należności na ubezpieczenia prowadzącego działalność gospodarczą różnią się od przesłanek umorzenia należności z tytułu składek za pracowników. Wyjaśnił, iż przepis art. 30 wymienionej ustawy wyklucza możliwość umorzenia składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek. Umorzeniu nie podlega także kwota należnych od tych składek odsetek za zwłokę. Dalej, organ stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Pojęcie całkowitej nieściągalności zostało zdefiniowane w art. 28 ust. 3 ww. ustawy. Artykuł ten daje również możliwość umorzenia należności na ubezpieczenia prowadzącego działalność gospodarczą. Zdaniem organu w niniejszej sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności nie zachodzi. Zobowiązana zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie. Ponadto przeciwko wnioskodawczyni prowadzona jest egzekucja z wynagrodzenia. A zatem organ ma nadal możliwość dochodzenia swych należności w trybie przepisów ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 ze zm.). Prezes ZUS wyjaśnił też, iż do składek pracowniczych nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepisy te mają zastosowanie tylko do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Organ podkreślił przy tym, iż umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych składek zastrzeżone jest jedynie dla sytuacji szczególnie drastycznych, a mianowicie gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest możliwe wywiązanie się z zobowiązań wobec ZUS. W niniejszej sprawie, w ocenie organu, ww. okoliczności nie zostały udowodnione. Zobowiązana posiada stałe źródło utrzymania w postaci wynagrodzenia za pracę. Nie zadeklarowała korzystania z pomocy społecznej. Poza zaświadczeniem lekarskim nie przedstawiła nowych dowodów na potwierdzenie podniesionych okoliczności. Organ nie znalazł nowych faktów, które uzasadniałyby umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS z [...] listopada 2006 r., E. M. podała, że jest w tragicznej sytuacji życiowej, stanowiącej w jej przekonaniu podstawę do umorzenia zadłużenia. Oświadczyła, że jej mąż jest osobą schorowaną. Cierpi na choroby [...]. Ma też problemy z [...] . Miał przejść operację [...] , jednakże z powodu wysokiej [...] został skierowany do leczenia szpitalnego. Jest pod stałą opieką [...] . Otrzymuje zastrzyki, których koszt wynosi 470 zł na dwa 2 dni. Jako osoba schorowana nie może podjąć pracy. Koszty jego miesięcznego leczenia wynoszą obecnie około 200 zł. Skarżąca podała także, iż wobec zajęcia jej wynagrodzenia przez ZUS, miesięcznie otrzymuje pensję w wysokości 530 zł, co powoduje, iż po opłaceniu miesięcznych kosztów utrzymania mieszkania (prąd, gaz, woda) oraz zakupie leków dla męża, pozostaje jej 230 zł na utrzymanie czteroosobowej rodziny. Do skargi załączyła kserokopie rachunków związanych z utrzymaniem domu oraz potwierdzających ponoszone wydatki na leki.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 2400 zł.

W piśmie procesowym z 5 kwietnia 2007 r. skarżąca oświadczyła, iż w ostatnich dniach jej sytuacja życiowa uległa zmianie. W dniu [...] marca 2007 r. mąż skarżącej został przyjęty na oddział intensywnej opieki [...] z rozpoznaniem [...] . W trakcie hospitalizacji w wyniku rutynowych badań wykryto u niego również [...] . Wymaga stałej opieki [...] oraz dobrego dietetycznego odżywiania, stałego podawania wszystkich leków, wykonywania badań, które nie są refundowane ze środków szpitalnych. Z tych powodów skarżąca zwróciła się prośbą o rozważne potraktowanie wniosku o umorzenie należności wobec ZUS. Zauważyła, iż spełnia "wszelkie przesłanki zawarte w paragrafach o szczególnych okolicznościach umarzania składek ZUS". Do pisma skarżąca załączyła kartę informacyjną z przebiegu leczenia szpitalnego A. M. z [...] kwietnia 2007 r., z rozpoznaniem: choroba [...] – [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji jako wydanej z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też uwzględniając niniejszą skargę, nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej dotyczącego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności wobec ZUS, zawartego w piśmie procesowym z 5 kwietnia 2007 r., stanowiącym uzupełnienie skargi. Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, i stwierdzając, iż decyzja Prezesa Zakładu jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia.

Przed wskazaniem przyczyn uchylenia zaskarżonego orzeczenia zważyć należy, iż postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż Kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a.

Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

W niniejszej sprawie, skarżąca inicjując postępowanie pismem z 31 maja 2005 r. wniosła o umorzenie wszystkich swoich zaległości wobec ZUS. Zaległości skarżącej, jak ustalił Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dotyczyły zarówno jej składek własnych jak i pracowniczych, w tym finansowanych przez ubezpieczonych. W celu prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego niezbędne więc było ich rozdzielenie, albowiem -jak słusznie zauważył Prezes ZUS- przesłanki uzasadniające umorzenie należności na ubezpieczenia prowadzącego działalność gospodarczą różnią się od przesłanek umorzenia należności z tytułu składek za pracowników. Słusznie też stwierdził organ, iż przepisy ww. ustawy wykluczają możliwość umorzenia składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami tych składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, orzekający w sprawie w I instancji, zasadnie więc dokonał rozdzielenia tych należności oraz prawidłowo przyjął, kierując się przytoczonymi powyżej normami prawa, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenia pracowników w części finansowanej przez płatnika mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stosownie do treści art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. W tym też zakresie dokonał analizy sprawy, w konsekwencji stwierdzając, iż przesłanka całkowitej nieściągalności w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi. Wnioskodawczyni zatrudniona jest bowiem na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie. Sąd nie dostrzegł tu żadnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ustalenia organu znajdują swoje potwierdzenie w materiale dowodowym wynikającym z akt sprawy.

Zastrzeżenia Sądu dotyczą natomiast zastosowania przez organ w sprawie przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., z uwagi na treść uzasadnienia faktycznego skarżonej decyzji i przedstawionej w nim argumentacji.

Skarżąca wnosząc o umorzenie swojego zadłużenia, w piśmie z 31 maja 2005 r., swoją prośbę uzasadniła trudną sytuacją materialną i rodzinną, wskazując tak na kłopoty ze zdrowiem swojego męża, jak i na problemy z utrzymaniem domu z niskich zarobków pomniejszanych dodatkowo przez Komornika Sądowego na skutek zajęcia egzekucyjnego. W tej sytuacji szczególne znaczenie w sprawie miał przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., umożliwiający umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w wymienianym już powyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.

Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przytoczona regulacja prawna, posługująca się sformułowaniem: "mogą być", należy do sfery uznania administracyjnego, a to oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak trzeba, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia.

Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał więc w znacznej mierze -z uwagi na treść wniosku wszczynającego to postępowanie- przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to organ orzekający w sprawie miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącej i ustalenia, czy zapłata składek wraz z odsetkami za zwłokę rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji.

Oceniając sprawę ponownie w omawianym zakresie Prezes ZUS w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, iż szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości nie zostały przez stronę udowodnione. Wskazał, że: "Zobowiązana posiada stałe źródło utrzymania w postaci wynagrodzenia za pracę. Zainteresowana nie zadeklarowała korzystania z pomocy społecznej. Strona poza zaświadczeniem lekarskim, nie przedstawiła nowych dowodów, na potwierdzenie podniesionych okoliczności. Zakład nie znalazł nowych faktów, które uzasadniałyby umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek".

W ocenie Sądu przytoczona argumentacja nie uzasadnia wydanego rozstrzygnięcia, a jedynie świadczy o powierzchownej ocenie stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia wszystkich występujących w niej okoliczności.

Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż organ nie dokonał należytej analizy okoliczności faktycznych wynikających z akt sprawy, w tym dochodów rodziny skarżącej oraz jej wydatków, jakie są oni zmuszeni ponosić. W uzasadnieniu tej decyzji brak jest takowych rozważań Prezesa Zakładu, odnoszących się bezpośrednio do sytuacji majątkowej wnioskodawczyni. Wprawdzie organ wskazał na wysokość wynagrodzenia uzyskiwanego przez stronę ([...] zł netto), na problemy zdrowotne męża zainteresowanej (osoba zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, bezrobotna bez prawa do zasiłku), na część miesięcznych wydatków zobowiązanej (rata kredytu, potrącenie komornicze, przybliżone koszty leczenia męża), mającej na utrzymaniu dwójkę dzieci w wieku szkolnym, jednakże zupełnie nie rozważył, czy w takiej sytuacji skarżąca jest w stanie opłacić zaległe należności, a tym samym jakie znaczenie na wynik sprawy mają powyższe ustalenia. Samo stwierdzenie, iż strona uzyskuje dochody ze stosunku pracy i nie zadeklarowała korzystania z pomocy społecznej, nie jest w tym względzie wystarczające. Na marginesie Sąd zaznacza, iż organ nie wyjaśnił w postępowaniu dowodowym, czy faktycznie strona, jej dzieci i mąż, nie korzystają z pomocy Państwa. W prowadzonym postępowaniu organ nie wyjaśnił też jaka kwota z otrzymywanego przez stronę wynagrodzenia, stanowiącego jedyne źródło utrzymania rodziny, pozostaje jej na miesięczne utrzymanie. Nie wynika to bowiem z uzasadnienia skarżonej decyzji. Natomiast akta administracyjne sprawy wskazują, iż skarżąca złożyła dokumenty pozwalające na ustalenie jej miesięcznych płatności. Prezes ZUS nie uwzględnił tych dowodów zgromadzonych w sprawie, potwierdzających wysokość wydatków miesięcznych strony, poza powyżej już wymienianymi a wynikającymi ze spłaty kredytu, egzekucji komorniczej oraz leczenia męża (w aktach sprawy: decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w M. z [...] lutego 2004 r. ustalająca podatek od nieruchomości – k. 35 akt adm., faktura za dostawę energii – k. 37 akt adm., faktura za dostawę wody – k. 38 akt adm., faktura za wywóz nieczystości – k. 39 akt adm.). Zauważyć też trzeba, iż wydatki, które strona wskazywała w postępowaniu administracyjnym, nie są wyłącznymi, podstawowymi kosztami wiążącymi się z utrzymaniem jej rodziny. Oczywistym bowiem jest, że strona musi ponosić także koszty wyżywienia i ubrania. Brak należytych ustaleń również i w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podnosiła, iż na miesięczne wydatki, po zapłaceniu raty kredytu, potrąceniu komorniczym oraz wydatkach na leki dla męża, pozostaje jej kwota 400 zł. Wskazywała, że w związku z tym ma opóźnienia w płatnościach. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, aby argumentacja strony została przez Prezesa ZUS w toku postępowania rozważona. Organ zupełnie się też do niej nie odniósł. Na marginesie Sąd dostrzega, iż w skardze E. M. podała, że do dnia dzisiejszego spłaca kredyt w kwocie 280 zł. Komornik Sądowy potrąca jej z pensji 400 zł. Obecnie, z uwagi na egzekucję prowadzoną przez ZUS, otrzymała 530 zł wynagrodzenia.

Bez ustalenia powyższego -w ocenie Sądu- nie jest możliwa prawidłowa, nie mająca cech dowolności, ocena sprawy w kontekście § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r.

Nadto, organ nie ustalił, czy z uwagi na chorobę męża strony nie zachodzi w sprawie przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 powyższego rozporządzenia. Zaznaczyć zaś trzeba, iż skarżąca w toku postępowania, począwszy od wniosku z 31 maja 2005 r., podkreślała zły stan zdrowia swojego męża, który jak wynika z akt sprawy stale ulegał pogorszeniu. Zainteresowana przedkładała też w tym zakresie liczną dokumentację medyczną. Dokumenty złożone przez stronę jak i jej wyjaśnienia zawarte w składanych pismach procesowych stanowią materiał dowodowy w sprawie, którego organ orzekający nie mógł pominąć, wręcz przeciwnie obowiązany był się do niego odnieść i dokonać jego oceny pod względem wiarygodności, mocy dowodowej a w efekcie i wpływu na wynik sprawy, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Natomiast z uzasadnienia skarżonego orzeczenia zupełnie nie wynika, aby dowody te oraz okoliczności z nich wynikające, wiążące się ze złym stanem zdrowia męża zainteresowanej, zostały przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ uwzględnione. Organ poprzestał jedynie na wskazaniu w uzasadnieniu swojej decyzji, iż mąż wnioskodawczyni oczekuje na operację na [...] oraz, że stwierdzono u niego początkowe stadium [...] .

Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżonego orzeczenia zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności w niej występujących, związanych z sytuacją majątkową i rodzinną skarżącej, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, bez ich analizy, a następnie sformułowanie wniosków w istocie oderwanych od tych okoliczności, bądź nie mających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech -w omówionym powyżej zakresie- uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się Prezes ZUS, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Przebieg postępowania dowodowego powinien bowiem znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (tym bardziej, jeśli pochodzą one od strony), podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia, a nie tylko ograniczając się do ich wymienienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając, tym bardziej, iż o to w środku zaskarżenia wnioskowała również strona.

Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dopuścili się naruszenia art. 102 k.p.a.

Stosownie do treści tego przepisu, w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Z przepisu tego wynika, iż w okresie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych, lecz może podejmować (oprócz czynności zmierzających do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania - art. 100 § 1 i 3), czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Wyjaśnić też trzeba, iż chodzi tu o zapobieżenie niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego, które powstało wskutek zawieszenia postępowania i związanej z tym niemożności podejmowania przez organ administracji publicznej czynności proceduralnych skierowanych na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie, postanowieniem z [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s., zawiesił postępowanie w sprawie umorzenia zobowiązań z tytułu należnych składek E.M. do czasu wydania ostatecznej decyzji o okresie podlegania ubezpieczeniom społecznym. Po wydaniu w dniu [...] czerwca 2006 r. decyzji ustalającej okresy podlegania przez stronę ubezpieczeniom społecznym, a więc po ustaniu przyczyny zawieszenia, organ postępowania zawieszonego nie podjął, przystąpił zaś do prowadzenia postępowania dowodowego, w sprawie -co trzeba podkreślić- nadal zawieszonej, postępując tym samym niezgodnie z cyt. powyżej przepisem art. 102 k.p.a. W efekcie, obie decyzje podjęte w niniejszej sprawie zostały wydane w postępowaniu administracyjnym, pozostającym w dalszym ciągu zawieszonym, co Prezes ZUS winien mieć na względzie ponownie rozpatrując sprawę.

Na koniec Sąd wyjaśnia, iż nowe okoliczności powołane przez skarżącą w piśmie procesowym z 5 kwietnia 2007 r. i nowe dowody do tego pisma załączone, nie mogły mieć wpływu na ocenę zaskarżonego orzeczenia. Sąd dokonuje bowiem oceny zaskarżonej decyzji kierując się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Natomiast okoliczności te, wobec uchylenia przez Sąd decyzji Prezesa ZUS, winny być uwzględnione w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym ponownie przez organ, którego obowiązkiem jest zatem ustalenie obecnego stanu zdrowia męża wnioskodawczyni i związanych z tym ewentualnych wydatków ponoszonych przez skarżącą na jego leczenie, a w konsekwencji wpływu tych okoliczności na wynik niniejszej sprawy.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.