Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 513/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia N. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1055/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia N. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 1055/19, oddalił skargę Stowarzyszenia N. w K. (dalej: "Stowarzyszenie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. (dalej: ZDW) wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta K. (dalej Burmistrza) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia "Przebudowa drogi wojewódzkiej nr [...] od węzła autostradowego przez G., K. do L., etap II".

Po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., w których wskazano na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, Burmistrz Gminy i Miasta K. postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353, dalej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku) orzekł o nienakładaniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie decyzją z [...] lipca 2016 r., nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta K. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1, pkt 10, art. 74 ust. 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 84, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia N. w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] września 2016 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że przedsięwzięcie dotyczy przebudowy istniejącego ciągu komunikacyjnego bez konieczności zmiany jego trasu, w związku z czym obiekt nie będzie stanowił nowego elementu układu komunikacyjnego mogącego generować zwiększone natężenie ruchu. Zdaniem organu karta informacyjna załączona do wniosku zawierała szczegółowe informacje, które pozwoliły organom na ustalenie, że zrealizowanie przedmiotowego przedsięwzięcia nie wpłynie na pogorszenie stanu środowiska, a nawet przyczyni się do jego poprawy w niektórych zakresach. Wzrost natężenia hałasu i zanieczyszczeń miał występować wyłącznie w okresie przebudowy.

Skargę od powyższej decyzji w terminie prawem przewidzianym wywiodło Stowarzyszenie zarzucając naruszenia: art. 63 ust 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3. 224 § 1 K.p.a. oraz art. 2, 7 oraz 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Nadto pismem z [...] października 2017 r. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem dowodowym o zobowiązanie Kolegium oraz Burmistrza do przesłania karty informacyjnej i decyzji środowiskowej na okoliczność przekroczenia norm środowiskowych już na odcinku W.-G., a więc przekroczenie tych norm również na terenie K. i G. Jednocześnie w tymże piśmie Stowarzyszenie wniosło o odroczenie terminu rozprawy do czasu wpłynięcia do Sądu I instancji wskazanej decyzji oraz karty informacyjnej ww. przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 listopada 2017 r., sygn. II SA/Gl 1734/16 oddalił wniesioną skargę.

Wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1482/18, na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Stowarzyszenia.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że zasadny był zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 i art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej: P.p.s.a.), albowiem Sąd ten nie dokonał oceny tak podnoszonych przez strony kwestii, jak i złożonego w toku postępowania przed Sądem I instancji wniosku dowodowego, w połączeniu z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ. W szczególności Sąd I instancji nie ocenił pisma Stowarzyszenia z [...] października 2017 r. w aspekcie stanowiska Stowarzyszenia w kwestii stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz jedynie lakonicznie odniósł się do argumentów Stowarzyszenia, powołując się ogólnikowo na akta sprawy. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w tej sytuacji przedwczesna byłaby ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w tym dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, przywołanym na wstępie wyrokiem z 30 września 2019 r., sygn. II SA/Gl 1055/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił złożoną skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że organ prawidłowo zgromadził wymagane stanowiska w przedmiocie konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, które zgodnie potwierdziły brak takiej konieczności. Stanowiska te wraz z kartą informacyjną przedsięwzięcia stanowiły podstawę odstąpienia od konieczności sporządzania wspomnianej oceny, a postanowienie w tej sprawie zostało wydane zgodnie z obowiązującą procedurą, jak również zgodnie z przepisami prawa materialnego. Sąd uznał, że wydana w konsekwencji decyzja o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia została poprzedzona oceną, czy planowana inwestycja odpowiada określonym prawem wymogom. Sąd podkreślił przy tym, że Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnego dokumentu odmiennie określającego zakres oddziaływania inwestycji na środowisko, w związku z czym to kartę informacyjną przedsięwzięcia należało uznać za dowód stanowiący podstawę ustaleń faktycznych w sprawie. Sąd I instancji uwzględnił, że zmiany ciągu komunikacyjnego przyczynią się do spadku uciążliwości związanej z użytkowaniem spornego odcinka drogi wojewódzkiej, a uciążliwości związane z inwestycją będą miały charakter krótkotrwały i przemijający, jako związane z procesem robót drogowych. Sąd odnotował również, że w uzasadnieniu obu decyzji dokonano wyczerpującej analizy takich okoliczności jak ocena zagrażanie przedsięwzięcia dla środowiska z uwzględnieniem możliwości samooczyszczenia się i odnawiania zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uwzględniono przy tym, że inwestycja nie jest zlokalizowana na obszarach przylegających do jezior, obszarach wybrzeży, górskich i leśnych, ani w strefie ochronnej ujęcia wód i obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych, a także na ternie obszarów Natura 2000. W ocenie Sądu brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym z uwagi na brak podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego rozstrzygnięcia na środowisko. Podkreślił, że na skutek przebudowy drogi podjęto takie działania, które mają zminimalizować oddziaływanie hałasu oraz drgania podłoża, a planowane upłynnienie ruchu poruszających pojazdów wpłynie na zmniejszenie hałasu. Jednocześnie stwierdził, że sporna droga jest drogą istniejącą, która sama w sobie już obecnie generuje określone zanieczyszczenia w zakresie pyłów zawieszonych, przy czym przekroczenia dopuszczalnych wartości są znikome i praktycznie wynikają z dublowanych udziałów stężeń zanieczyszczeń obecnie funkcjonującej drogi i tej po planowanej przebudowie. W ocenie Sądu materiał dowodowy został zgromadzony wyczerpująco i został oceniony z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd podkreślił, że zwiększenie natężenia ruchu drogowego będzie następstwem tendencji do nasilania ruchu drogowego wynikających z analiz statystycznych, a nie przebudowy drogi czy przejęcia ruchu z autostrady S1. Zaznaczył jednocześnie, że Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych dowodów na potwierdzenie odmiennej tezy.

Odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o odroczenie rozprawy celem dopuszczenia jako dowodu w postępowaniu opracowania środowiskowego dotyczącego obwodnicy W., Sąd uznał ten wniosek za bezzasadny.

Sąd I instancji wskazał, że skoro Stowarzyszenie uznawało, że dowód ten był istotny w sprawie, to należało złożyć go wcześniej. Nadto Sąd wskazał, że zgłoszony powód nie uzasadniał odroczenia rozprawy. Oceniając wartość dowodową zgłoszonego środka dowodowego Sąd I instancji wskazał, że opracowanie dotyczy innego fragmentu przebiegu spornej drogi i dotyczy nowej drogi, a nie odcinka już istniejącej drogi. Jako taki nie miał on zatem przełożenia na kwestie związane z przebiegiem i oceną inwestycji stanowiącej przedmiot rozpoznawanej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., przez oddalenie wniosku dowodowego w sytuacji, podczas gdy wniosek ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących kwestii nieprawidłowości decyzji oraz postanowienia wydanego przez Burmistrza Gminy i Miasta K. i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ogólnikowe uzasadnienie wyroku oraz lakoniczne wskazanie powodów uzasadniających negatywne rozpoznanie wniosku dowodowego, podczas gdy wniosek o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz Urzędu Miejskiego w W. do przesłania karty informacyjnej oraz decyzji środowiskowej dotyczącej odcinka W.-G. jest konieczny, gdyż wykazuje, że przekroczenia norm środowiskowych istnieją już na odcinku W.-G., co doprowadziło do nierozpoznania całości materiału dowodowego;

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ogólnikowe oraz lakoniczne odniesienie się do zarzutów skargi;

4) art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, z późn. zm., dalej: K.p.c.), polegające na zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych przez uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisku (Dz. U. z 2016 r., poz. 353, z późn. zm.) bowiem brak było podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, pomimo że z akt sprawy bezsprzecznie wynikało, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż organ już na etapie wydawania postanowienia z [...] czerwca 2016 r. dysponował kartą informacyjna przedsięwzięcia, z której precyzyjnie wynikało, że na wskazanym terenie będą występowały przekroczenia norm hałasu oraz norm pyłu zawieszanego PM 10 oraz PM 2,5;

5) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez:

a) uznanie, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. została wydana w sposób prawidłowy, podczas gdy Sąd w toku analizy materiału dowodowego wskazał, że podstawą wydania decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia była m.in. karta informacyjna przedsięwzięcia, z której precyzyjnie wynikało, że na terenie, którego dotyczy sprawa, będą występowały przekroczenia norm hałasu oraz norm pyłu zawieszanego PM 10 oraz PM 2,5;

b) nieuznanie, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. z [...] lipca 2016 r. stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia oraz postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta K. z [...] czerwca 2016 r. zostały wydane z naruszeniem art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, chociaż z akt sprawy wynika, że Burmistrz Gminy i Miasta K. już na etapie wydawania powyższej decyzji dysponował dokumentami, które uzasadniały konieczność przeprowadzenie oceny oddziaływania na stanowisko;

6) art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm., dalej: P.u.s.a."), przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: K.p.a.), oraz art. 61 § 4 K.p.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję wskazanych powyżej przepisów K.p.a.;

7) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., co skutkowało przyjęciem, że Decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. wskazująca na brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko była wydana w sposób prawidłowy;

8) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niewyjście przez Sąd poza zarzuty skargi i powołaną w niej podstawę prawną, w szczególności w odniesieniu do oceny czy decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. oraz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była prawidłowa;

9) art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie istniała konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania przedmiotowego rozstrzygnięcia na środowisko, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że konieczność taka wynikała wprost z karty informacyjnej przedsięwzięcia, którą dysponował Burmistrz Gminy i Miasta K., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Stowarzyszenie podniosło, że bezskutecznie występowało wcześniej o dokumenty objęte nieuwzględnionym wnioskiem dowodowym, co doprowadziło do złożenia tego wniosku i wystąpienie o odroczenie rozprawy. W ocenie Stowarzyszenia przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne, gdyż dotyczy on odcinka drogi bezpośrednio poprzedzającego odcinek G.-K., na którym już wstępowały przekroczenia norm hałasu oraz norm pyłu zawieszanego. W ocenie Stowarzyszenia Sąd po uchyleniu wyroku do ponownego rozpoznania w dalszym ciągu nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Stowarzyszenie zwróciło także uwagę na fakt, że Sąd wskazał, że nie doszło do naruszenia przepisów przez odmowę uchylenia decyzji Burmistrza do ponownego rozpoznania, gdyż braku było podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskowo, jednocześnie stwierdzając, że aktualny poziom tła jest przekroczony, w związku z czym przekroczenie będzie wykazywane przy każdej, nawet bardzo małej wielkości emisji, co jest wewnętrznie sprzeczne.

Stowarzyszenie argumentowało, że Sąd niezasadnie uznał za nieudowodnione i niepoparte materiałem dowodowym, że droga wojewódzka nr [...] po przebudowie przyjmować będzie ruch z autostrady A1, gdyż - zdaniem Sądu - zwiększenie natężenia ruchu wynikać ma z tendencji ujętej w danych statystycznych. W ocenie Stowarzyszenia wskazuje to na dokonanie pobieżnej i niepełnej oceny materiału dowodowego, ograniczającej się do bezkrytycznego przyjęcia stanowiska Zarządu Dróg Wojewódzkich nie popartego żadnymi dowodami, podczas gdy analiza przebiegu autostrady A1 z jej obwodnicami oraz spornego przedsięwzięcia daje podstawy do przyjęcia, że ruch z węzła autostradowego w braku alternatywnej drogi musiałby zostać skierowany na drogę wojewódzką nr [...], aby następnie móc zostać skierowany na obwodnicę M. W ocenie Stowarzyszenia wnioski wyprowadzone przez Sąd z materiału dowodowego nie znajdują oparcia w zgromadzonych dowodach i są sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczeniem życiowym. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że zgodnie z kartą informacyjną przedsięwzięcia natężenie ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...] będzie rosło, a w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta K. nie uwzględniono poziomu drgań pochodzących od maszyn budowlanych jak i od pojazdów ciężarowych, podczas gdy, w karcie informacyjnej przedsięwzięcia (opracowaniu środowiskowym) stwierdzono, że drgania wywołane przez maszyny przy przebudowie drogi będą niegroźne dla budynków w odległości nie mniejszej niż 50 metrów od krawędzi jezdni w sytuacji, gdy budynki mieszkalne w miejscowościach G. oraz K. znajdują się w odległości od 2 do 5 metrów. Zdaniem Stowarzyszenia pominięte zostały również fakty nieuwzględnienia takich czynników jak kwestia niskiej emisji pochodzącej od źródeł ciepła centralnego ogrzewania czy wzajemnego dodawania się czynników szkodliwych, co doprowadziło do braku rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

W ocenie Stowarzyszenia Sąd błędnie przyjął, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta K. została wydana w sposób prawidłowy, podczas gdy odnotował on, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, że w wyniku zrealizowania inwestycji na jej terenie oddziaływania dojdzie do przekroczenia norm hałasu oraz pyłów zawieszonych i pominął fakt, że decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia została wydana z naruszeniem art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji i środowisku w sytuacji, gdy organ dysponował dokumentami uzasadniającymi konieczność przeprowadzenia takiej oceny, a przy wydaniu decyzji nie uwzględniono okoliczności braku możliwości naturalnego rozproszenia się zanieczyszczeń na terenie przebiegu drogi wojewódzkiej [...] w G. i K. ze względu na zwartą zabudowę.

W konsekwencji, zdaniem Stowarzyszenia, doprowadziło to do przeprowadzenia przez Sąd wadliwej kontroli działalności organu administracji publicznej.

Nadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż żadna z pozostałych stron się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Podstawy te determinują zatem kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż pomimo zawarcia w skardze tak zarzutów określonych jako zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutów mających charakter procesowy kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania ma dokonanie wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, albowiem zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego jest uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. To prawidłowa wykładnia prawa materialnego wskazuje jakie okoliczności faktyczne sprawy są istotne prawnie i co za tym idzie stanowi podstawę stwierdzenia czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy w sposób wyczerpujący, czy też wymagało uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym przeprowadzenia wnioskowanych dowodów przez Sąd I instancji.

Powyższe skutkuje tym, iż wbrew reprezentowanemu w orzecznictwie NSA , co do zasady trafnemu poglądowi, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, w realiach niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie odgrywa rozpoznanie zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku przez jego błędną wykładnię.

Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, iż tak sposób jego skonstruowania i uzasadnienia utrudniał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się bowiem do wskazania jako naruszonego art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tegoż przepisu, która zdaniem kasatora miałaby zostać naruszona.

Wskazać zaś należy, iż art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku dzielił się zarówno w dacie orzekania przez organ administracji, jak i Sąd I instancji na 3 punkty, z których każdy dzielił się nadto na litery (odpowiednio pkt 1 i 3 li. a do e, zaś pkt 2 lit. a do j). Przypomnieć trzeba, iż konsekwencją wprowadzenia zasady związania sądu podstawami skargi kasacyjnej jest wymóg prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - sąd uchybił oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. To sam autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Co za tym idzie zarzut kasacyjny powinien zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt, literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują.

Wymogom tym tak konstrukcja zarzutu zawartego w kontrolowanej skardze nie sprostała, jak i jego uzasadnienie nie sprostały.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów – por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., FSK 208/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55).

Również tym wymogom powyższym autor skargi kasacyjnej nie sprostał, albowiem, tak z zarzutu, jak i uzasadnienia tego pisma procesowego nie wynika na czym polegała błędna interpretacja wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu art. 63 ust. 1 oraz przede wszystkim jakie jest prawidłowe znaczenie tego przepisu.

Sposób skonstruowania zarzutu kasacyjnego oznaczonego nr 9 (a także formalnie oznaczonego jako procesowy zarzutu nr 5 lit. b) zdaje się przy tym sugerować, iż intencją autora skargi kasacyjnej było zarzucenie naruszenia wskazanego w nim przepisu art. 63 ust. 1 poprzez jego błędne zastosowanie, czyli tzw. błąd subsumcji wyrażający się w tym, iż ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej albo że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Na powyższe wskazuje przede wszystkim użycie sformułowania, że naruszenie wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepisu polegało na błędnym przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym nie istniała konieczność przeprowadzania oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko podczas gdy konieczność taka wynikała wprost z karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Odnosząc się do tak rozumianego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż także nie mógł on okazać się skuteczny, albowiem w skardze kasacyjnej nie wskazano jakichkolwiek konkretnych regulacji prawnych, które z ustaleniami poczynionymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wiązałyby konieczność orzeczenia przez właściwy organ o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.

W tym zakresie autor skargi kasacyjnej ograniczył się do stwierdzenia, iż skoro z karty informacyjnej przedsięwzięcia, wynikało, iż już na dzień jej sporządzania istniały przekroczenia norm hałasu oraz norm pyłu zawieszonego PM 10 oraz PM 2,5 oraz że będą one występowały także po planowanej przebudowie, to koniecznym było wydanie przez Burmistrza Gminy i Miasta K. postanowienia stwierdzającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bez wskazania jakiegokolwiek konkretnego przepisu prawa, z którego tego rodzaju obowiązek organu by wynikał.

Niezależnie od powyższych rozważań zauważyć dalej należy, iż z postanowień art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że mówiąc o przedsięwzięciach, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, mogą być usystematyzowane ich dwie podstawowe grupy – pierwsza obejmuje przedsięwzięcia, dla których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa, druga – przedsięwzięcia, w przypadku których obowiązek przeprowadzenia oceny może zostać nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego.

W kontrolowanej sprawie nie budziło wątpliwości, tak organów, jak i Sądu I instancji oraz nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, iż przedmiotowe przedsięwzięcie zalicza się do grupy określonej w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, to jest stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może zostać stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.

Uznanie inwestycji jako mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko skutkuje koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W żadnym natomiast razie przyjęcie takiej kwalifikacji nie pociąga za sobą obowiązku sporządzenia oceny jej oddziaływania na środowisko. O tym, czy taka potrzeba istnieje decyduje organ administracji na podstawie całokształtu okoliczności konkretnej sprawy.

W myśl art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania:

1) rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem:

a) skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu oraz ich wzajemnych proporcji,

b) powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie,

c) wykorzystywania zasobów naturalnych,

d) emisji i występowania innych uciążliwości,

e) ryzyka wystąpienia poważnej awarii, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii;

2) usytuowanie przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - uwzględniające:

a) obszary wodno-błotne oraz inne obszary o płytkim zaleganiu wód podziemnych,

b) obszary wybrzeży,

c) obszary górskie lub leśne,

d) obszary objęte ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych,

e) obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody,

f) obszary, na których standardy jakości środowiska zostały przekroczone,

g) obszary o krajobrazie mającym znaczenie historyczne, kulturowe lub archeologiczne,

h) gęstość zaludnienia,

i) obszary przylegające do jezior,

j) uzdrowiska i obszary ochrony uzdrowiskowej;

3) rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i 2, wynikające z:

a) zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać,

b) transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze,

c) wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej,

d) prawdopodobieństwa oddziaływania,

e) czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania.

W art. 63 ust. 1 ustawy wskazane zatem zostały jedynie kryteria środowiskowe, jakimi powinien kierować się organ administracji nakładający obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Owe kryteria mają charakter ogólny i nie przy każdej inwestycji wszystkie zaistnieją, co oznacza, że ich ocena przez organ administracji (i kontrolujący jego działanie sąd administracyjny) ogranicza się tylko do tych, które realnie występują w danej sprawie.

Kryteria wymienione w art. 63 ust. 1 wskazują organowi administracji publicznej, jakie okoliczności należy uwzględniać dokonując analizy, czy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ musi zatem zbadać okoliczności określone w tym przepisie i na ich podstawie podjąć decyzję, czy określone przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie. Wszystkie wymienione w ust. 1 okoliczności należy uwzględniać łącznie o ile znajdują one zastosowanie w przypadku danego przedsięwzięcia.

W sytuacji gdy organ administracji publicznej uzna, że takie okoliczności zachodzą, wydaje postanowienie stwierdzające istnienie obowiązku dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli uznał, że nie ma takiej potrzeby, to w stanie prawnym obowiązującym w dacie procedowania przez organy wydawał postanowienie, w którym nie stwierdzał potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Przypomnieć jednocześnie należy, iż przypadki w których na organie ciążył bezwzględny obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego istnienie obowiązku dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określone były w art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Co za tym idzie w pozostałych przypadkach, nie objętych hipotezą art. 63 ust. 3 ustawy, to orzekającemu w sprawie organowi ustawodawca pozostawił ocenę, czy w realiach danej, konkretnej sprawy określone przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagać będzie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Powyższe jest o tyle istotne, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano okoliczności, iż w sprawie nie było przesłanek do zastosowania art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym nie wskazano tego przepisu jako naruszony.

Dalej wskazać należy, iż odstąpienie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie może być utożsamiane z brakiem zbadania jego wpływu na środowisko.

Badanie takie jest bowiem przeprowadzane poprzez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej na podstawie karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz dowodów będących w dyspozycji organu administracji, a jego skutkiem jest właśnie stwierdzenie braku przesłanek do dokonywania ponownej, bardziej szczegółowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślić przy tym trzeba, iż z żadnego przepisu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym w szczególności z wskazanego jako wzorzec kontroli kasacyjnej art. 63 ust. 1 tej ustawy nie wynika konieczność nałożenia takowego obowiązku "na wszelki wypadek", czy też wyłącznie powodu protestów społeczności lokalnej.

Oznacza to, że nakładanie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać musi mieć charakter przemyślany, a w aktach sprawy muszą się znajdować dowody potwierdzające taką konieczność, których to dowodów nie mogą zastąpić domysły, czy też gołosłowne twierdzenia stron.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż skoro treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku należy odczytywać w kategorii wytycznych dla organu prowadzącego postępowanie, które służą do przeprowadzenia prawidłowej oceny materiału dowodowego dotyczącego stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to ewentualne naruszenie tej regulacji mogłoby niewątpliwie przybrać formę pominięcia przez organ określonych wynikających z ustawy kryteriów oceny planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pod kątem potrzeby nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co jednak w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym musiałoby się wiązać ze wskazaniem w skardze kasacyjnej (poprzez odwołanie się do określonych jednostek redakcyjnych, lub do ich treści) jakie to konkretne kryteria oceny znajdujące zastosowanie w realiach konkretnej sprawy zostały przez organy, względnie Sąd I instancji pominięte, czego jednakże – jak już wskazano powyżej w skardze kasacyjnej zabrakło.

Nie można jednocześnie przyjąć by naruszenie art. 63 ust. 1 ustawy (a dokładniej odpowiedniej jednostki redakcyjnej tegoż przepisu) przez organ administracji, mogło sprowadzać się do dokonania odmiennej niż strona oceny, czy dana, uwzględniona w karcie informacyjnej przedsięwzięcia przesłanka, uzasadniała bądź nie, nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albowiem stanowiło by to wkroczenie w przyznany organowi przez prawodawcę zakres uznania.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać na specyfikę kontrolowanego przedsięwzięcia, które sprowadza się do przebudowy istniejącej drogi wojewódzkiej, po śladzie tej istniejącej drogi i bez realizacji nowych węzłów łączących ją z innymi drogami. Powyższa specyfika wskazuje, iż dla oceny zasadności nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko kluczowe znaczenie mają nie skutki jakie miało dla środowiska samo istnienie przebudowanej drogi, lecz porównanie wpływu na środowisko drogi istniejącej i drogi po planowanej przebudowie, na czym trafnie skoncentrowano się w karcie informacyjnej przedsięwzięcia.

Przykładowo wskazać można, iż specyfikę kontrolowanej sprawy szczególnie jasno obrazuje podnoszone także przez kasatora zagadnienie przyjmowania ruchu z autostrady A1. Zauważyć bowiem należy, iż ruch ten, w tym prowadzący jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie od autostrady do obwodnicy M., przez sporny odcinek drogi wojewódzkiej nr [...] może być i będzie przyjmowany niezależnie od jej przebudowy, co oznacza, iż okoliczność ta nie ma tego rodzaju znaczenia dla stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jakie przypisuje jej strona skarżąca kasacyjnie.

Powyższe rozważania przekładają się także na ocenę jako bezzasadnych zgłoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, polegających na rzekomym zaaprobowaniu przez Sąd I instancji dokonanych przez organy naruszeń art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (zarzut nr 7 skargi kasacyjnej).

Skoro bowiem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji zaaprobowanie naruszenia przez organy przepisów postępowania, co skutkować miało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych, to winna wskazać potencjalny istotny wpływ tych naruszeń na treść rozstrzygnięcia, w tym w szczególności wykazać, iż błędne ustalenia dotyczyły okoliczności istotnych prawnie w świetle przepisów prawa materialnego, czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano jakich to błędnych ustaleń faktycznych dopuścić się miały organy, a zaaprobować Sąd I instancji.

Błędów organu strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się bowiem nie w ustaleniach faktycznych co do emisji hałasu, zanieczyszczeń do powietrza, w tym pyłów zawieszonych, przyrostu intensywności ruchu, czy też uciążliwości związanych z etapem realizacji planowanego przedsięwzięcia w postaci przebudowy drogi, lecz w dokonanych ocenach, co do wpływu tych ustaleń na zaistnienie bądź brak potrzeby nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zauważyć bowiem trzeba, iż podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie okoliczność przekroczenia przez już istniejącą drogę wojewódzką norm emisji hałasu oraz przekroczenia - na obszarze, przez który planowana do przebudowy droga przebiega - norm dotyczących pyłu zawieszonego jest w sprawie niesporna. To samo dotyczy twierdzeń, iż przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i stężeń pyłów zawieszonych będą występowały także po planowanej przebudowie, aczkolwiek odnośnie hałasu przekroczenia te będą niższe niż przed przebudową w związku z zastosowaniem nawierzchni zmniejszającej o około 4,5 dB hałas na styku opona-nawierzchnia oraz upłynnieniem ruchu.

Wynika to w sposób jednoznaczny z przedłożonej karty informacyjnej przedsięwzięcia, która została uwzględniona tak w rozważaniach organów, jak i Sądu I instancji. Analogicznie w karcie tej uwzględniona została uciążliwość akustyczna (przekroczenie odpowiednich norm) na etapie realizacji przebudowy drogi.

Istota sporu zaistniałego w sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy w sytuacji faktycznej, gdy planowane przedsięwzięcie polega na przebudowie odcinka istniejącej drogi wojewódzkiej dotyczy drogi, która już obecnie generuje hałas przekraczający normy i przebiega przez tereny o ponadnormatywnej wielkości zanieczyszczenia powietrza pyłami zawieszonymi (generowanej w zasadniczej części przez tzw. emisję niską zabudowy zlokalizowanej w pobliżu drogi), które to przekroczenia będą występowały także po planowanej przebudowie, zasadnym jest nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, czy też organy określające środowiskowe uwarunkowania takiego przedsięwzięcia mogą oprzeć swoje rozstrzygnięcie na karcie informacyjnej przedsięwzięcia.

Z powyższych rozważań wynika, iż skarżący kasacyjnie nie kwestionuje poczynionych przez organy ustaleń faktycznych i zakresu przeprowadzonego postępowania dowodowego, lecz jedynie ocenę skutków prawnych wynikających z poczynionych ustaleń i zebranego materiału dowodowego, na co wskazuje wielokrotnie powtarzana w skardze kasacyjnej teza, iż już z karty informacyjnej przedsięwzięcia, którą organ dysponował wynikała konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem wskazywała ona na występowanie przekroczeń maksymalnych dopuszczalnych poziomów hałasu i pyłów zawieszonych PM 10 i PM 2,5.

Dokonanej zaś przez orzekające w sprawie organy, zaaprobowanej przez Sąd I instancji oceny prawnej, iż w świetle poczynionych ustaleń faktycznych, w tym przede wszystkim niespornych ustaleń wynikających z karty informacyjnej przedsięwzięcia, brak było podstaw dla nałożenia inwestora obowiązku przedłożenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono.

Nie są przy tym oparte na prawdzie twierdzenia skarżącego kasacyjnie podnoszone na poparcie omawianego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakoby Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął fakt, że przy wydawaniu decyzji organu I instancji nie zostały uwzględnione wszystkie czynniki, w tym kwestia niskiej emisji, wzajemnego dodawania się czynników szkodliwych, wzrostu natężenia ruchu planowanej do przebudowy drodze, czy też przyjmowania przez tą drogę ruchu z autostrady. Wszystkie zasygnalizowane powyżej zagadnienia zostały bowiem obszernie omówione w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, stanowiącej podstawowy dowód w sprawie.

Podkreślić zaś trzeba, iż choć karta informacyjna jest dokumentem prywatnym, to jednak przysługuje jej szczególna wartość dowodowa, wynikająca z kompleksowego charakteru analizy planowanego przedsięwzięcia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, a który to pogląd w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podważenie ustaleń wynikających z karty informacyjnej mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 713/16, LEX nr 2435556), względnie poprzez wykazanie wewnętrznej sprzeczności, względnie niepełności i co za tym idzie nieprzydatności dowodowej tego dokumentu.

Żadna z wskazanych wyżej okoliczności nie zaistniała zaś w kontrolowanej sprawie.

Co za tym idzie nie zasługiwał także na uwzględnienie dotyczący tych samych zagadnień zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 K.p.c. poprzez zastosowaniu przez Sąd oczywiście błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku bowiem brak było podstaw do przeprowadzenia oceny.

Odnosząc się do pozostałych podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć należy, iż nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego strony skarżącej z [...] października 2017 r. o przeprowadzenie dowodu z karty informacyjnej i decyzji środowiskowej dotyczącej przebudowy innego odcinka tej samej drogi wojewódzkiej uznać bowiem należy za trafne, aczkolwiek błędnie uzasadnione.

Zasadniczą przesłanką zbędności przeprowadzenia tegoż dowodu jest bowiem to, iż miałby on służyć pośredniemu wykazaniu okoliczności, które w świetle już zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie były sporne pomiędzy stroną skarżącą, a orzekającym w sprawie organem II instancji, to jest przekroczenia "norm środowiskowych" na planowanym do przebudowy odcinku tej samej drogi wojewódzkiej nr [...].

Jak wskazano już bowiem powyżej z karty informacyjnej niniejszego przedsięwzięcia wynikało, iż już istniejąca droga wojewódzka przekracza normy emisji hałasu oraz, iż na obszarze, przez który planowana do przebudowy droga przebiega przekroczone są już obecnie dopuszczalne ilości pyłów zawieszonych w powietrzu, przy czym orzekające w sprawie organy oraz kontrolujący ich działalność sąd administracyjny, przyjęły, iż te istniejące obecnie przekroczenia nie uzasadniają nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w postaci przebudowy istniejącej drogi, w sytuacji, gdy przebudowa ta - jak wynika z karty informacyjnej przedsięwzięcia - spowoduje zmniejszenie ponadnormatywnego hałasu emitowanego przez poszczególne odcinki drogi oraz nie będzie miała istotnego wpływu na stan czystości powietrza, na zanieczyszczenie którego wpływają odnośnie pyłów zawieszonych PM 10 i PM 2,5 w głównej mierze inne przyczyny niż eksploatacja drogi.

Jednocześnie brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, iż karta informacyjna i decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotycząca nie tylko innego odcinka przebudowywanej drogi, lecz nadto o innym zakresie robót mogła mieć jakikolwiek wpływ na ocenę dowodów przeprowadzonych w kontrolowanym postępowaniu, w tym w szczególności karty informacyjnej dotyczącej niniejszego przedsięwzięcia.

Nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Żadna z tego rodzaju sytuacji nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, zaś jak wynika zarówno ze sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej odwołujących się do art. 141 § 4 P.p.s.a. jako wzorca kontroli, jak i jej uzasadnienia naruszenia wskazanych w nim przepisów autor skargi kasacyjnej dopatruje się nie tyle w brakach formalnych samego uzasadnienia, co w jego treści, w tym podzieleniu przez Sąd stanowiska skarżonego organu, co do zgodności z prawem tak zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, jak i przede wszystkim postanowienia z [...] czerwca 2016 r. o nienakładaniu obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Podkreślić nadto należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do całości podniesionej w skardze argumentacji, a jest to konieczne jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem nawet w przypadku braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych argumentów uzasadniających twierdzenia skarżącego, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można nadto skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Reasumując wskazać trzeba, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. albowiem przedstawiono w nim stan sprawy, podniesione w skardze zarzuty oraz wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania.

Przepis art. 133 § 1 nakłada zatem na Sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy, co też Sąd I instancji uczynił opierając swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy administracji oraz pismach procesowych uczestników postępowania, w tym inwestora, składanych w toku postępowania.

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy, co oznacza, iż nie można – jak czyni to autor skargi kasacyjnej – dopatrywać się naruszenia tego przepisu w dokonaniu przez Sąd I instancji odmiennej niż skarżący ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w żadnym razie nie wynika, by Sąd ten nie zapoznał się z całością akt sprawy administracyjnej, względnie by swoje orzeczenie oparł na materiale dowodowym, którego w tych aktach brak. Okoliczności takich nie wykazano także w skardze kasacyjnej ograniczając się jedynie do kwestionowania merytorycznej prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oraz leżących u jego podstaw ocen Sądu I instancji nie stanowiących jednakże – co należy podkreślić – ustaleń faktycznych, lecz jedynie wyprowadzanych ze stanu faktycznego sprawy, obejmującego między innymi kwestie emisji hałasu i pyłów zawieszonych przez drogę istniejącą i drogę po planowanej przebudowie.

Nie zasługiwały także na uwzględnienie także zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr 6 i 7, a dotyczące rzekomego naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. Art. 3 § 1 P.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, o charakterze tylko kompetencyjnym i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, O jego naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy Sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Przepis nie określa wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Tak więc okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia uregulowania. Analogicznie art. 3 § 2 P.p.s.a. wskazuje jedynie akty prawne o legalności, których orzekać może sąd administracyjny, co oznacza, iż do jego naruszenia mogłoby dojść jedynie w przypadku orzeczenia przez sąd w przedmiocie zgodności z prawem aktu w nim nie wskazanego, względnie w przypadku uchylenia się od dokonania kontroli aktu wskazanego jako podlegający kognicji sądów administracyjnych.

Także art. 1 § 2 P.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.

Sam fakt wydania zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji dokonał merytorycznej kontroli zgodności z prawem kwestionowanej decyzji przesądzam zatem o tym, iż Sądowi temu nie można przypisać naruszenia żadnego z wskazanych wyżej przepisów art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a.

Odnośnie zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 6 zauważyć nadto należy, iż tak w samym zarzucie, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano zarówno na czym konkretnie miałoby polegać uchybienie przez organy art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a. oraz jaki był wpływ tych naruszeń na treść rozstrzygnięcia organów, co uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu poddanie zaskarżonego wyroku kontroli pod kątem ich naruszenia. Przypomnieć bowiem należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym pismem procesowym, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest obowiązany do domyślania się intencji jej autora, względnie uzupełniania zgłoszonych zarzutów, bądź ich uzasadnienia. Zauważyć nadto trzeba, iż w przypadku zarzutów naruszenia przepisów postępowania to na autorze skargi kasacyjnej ciąży – zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obowiązek wykazania potencjalnie istotnego wpływu zarzuconego naruszenia na treść zaskarżonego wyroku. W zakresie zarzucanego naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 61 § 4 K.p.a. autor skargi kasacyjnej wymogom tym nie sprostał.

Nie poddawał się wreszcie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i co za tym idzie nie mógł okazać się skuteczny oznaczony w skardze kasacyjnej nr 8 zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tak w zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano zaś na czym polegać by miało konieczne wyjście Sąd I instancji poza zarzuty skargi, w tym w szczególności naruszenia przez organy jakich niewskazanych w skardze przepisów Sąd ten winien uwzględnić z urzędu i jaki miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.