Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 464/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, 6, 15, 20 i 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Alicja Palus, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi J. K. i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 10 listopada 2004 r. Nr 91/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom oddala skargę.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, J. K. (prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A. w L.) i M. B. (prowadzący działalność gospodarczą pod firmą B. we W.) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 10 listopada 2004r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. ( ogłoszoną w dniu 14 grudnia 2004 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 250, poz. 4138).

Skarżący zaskarżyli powyższą uchwałę w części dotyczącej ustaleń ogólnych planu, tj.:

1) paragrafu 9 ust. 2 zdanie 2 oraz zdanie 3 w zakresie sformułowania "Należy dążyć, aby teren ten w przyszłości przeznaczyć pod zieleń parkową, stanowiącą uzupełnienie plant okalających stare miasto. Adaptuje się w planie dworzec autobusowy i istniejące budynki mieszkalne, zakładając równocześnie stopniową likwidację substarndardowej zabudowy towarzyszącej o charakterze gospodarczym i garaży" a także zdanie 4 w pkt 1 w następującym zakresie "W strefie "A" obowiązuje: 1) zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy".,

2) paragrafu 6 pkt 1 tiret 6, tj. w zakresie zapisu "nie przewiduje się lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m².

Zaskarżonej uchwale w określonej części zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1) art. 64 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej – "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności",

2) art. 94 Konstytucji RP – "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.",

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec wskazanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej na wstępie skargi oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazują, że Starosta Ś.

- decyzją z dnia 8 grudnia 2008 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dworca autobusowego wraz z parkingiem dla autobusów i drogą wewnętrzną, przewidzianą do realizacji w S. przy ul. Kasztelańskiej na terenie działki nr [...] oraz

- decyzją z dnia 8 grudnia 2008 r. Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z parkingiem dla samochodów osobowych, drogami wewnętrznymi oraz pylonem reklamowym, przewidzianą do realizacji w S. przy ul. K. na terenie działki nr [...], AM-24, obręb 0003 – Ś..

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Rada Miejska w S. uchwałą Nr [...] z dnia 30 marca 2009 r. nie uwzględniła ich wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący wyrażają stanowisko, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla nieruchomości Skarbu Państwa, której obaj skarżący są użytkownikami wieczystymi ( działka nr [...], AM-24, obręb 0003 – Ś.) zawiera sprzeczne ustalenia, co powoduje brak możliwości korzystania z przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego, któremu przysługuje analogiczna ochrona jak prawu własności. Tym samym zaskarżona uchwała, w oparciu o którą podjęto niekorzystne dla skarżących decyzje, narusza ich uprawnienia gwarantowane normą konstytucyjną a mianowicie art. 64 ust. 3.

Skarżący zarzucają, że ustalenia szczegółowe zawarte w Tabeli Nr 10 m.p.z.p. stoją w absolutnej sprzeczności z ustaleniami § 9 ust. 1 i ust. 2 i 3 uchwały, gdyż Kierownik Delegatury w W. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków zaopiniował negatywnie oba zamierzenia inwestora, tj. budowę dworca autobusowego oraz budowę pawilonu handlowo-usługowego, powołując się właśnie na zapisy § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 2 i 3.

Nie zachowano również zasad i procedur planistycznych przewidzianych ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie:

1) Z treści § 6 pkt 1 tiret 6 m.p.z.p. wynika, że na obszarze miasta nie przewiduje się lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni powyżej 300 m². Ustalenie to jest sprzeczne z prawem, tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2) Nie dopełniono obowiązkowi wynikającemu z art. 20 ust. 1 ustawy, bowiem Rada Miejska w S. nie stwierdziła o zgodności planu z ustaleniami studium.

3) Uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 4 września 2003r. Nr 65/03 zmieniająca uchwałę Nr 54/02 z dnia 30 września 2002r. w sprawie przystąpienia do sporządzania m.p.z.p. miasta S. nie spełnia w swej treści wymagań art. 14 ust. 2 ustawy u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie, uznając w całości zgłoszone zarzuty za bezzasadne. W toku postępowania zmierzającego do uchwalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. – jak wskazał Przewodniczący Rady - został zachowany tryb sporządzania planu, a z chronologicznej sekwencji czynności podejmowanych w toku prac planistycznych przewidzianych przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wynika, że uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia, m.in. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ zapewnił czynny udział czynnika społecznego w procesie sporządzania i uchwalania planu, poprzez uprawnienie zainteresowanych do składania wniosków do planu, udział w dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu oraz złożenie uwag do projektu planu. Z dokumentacji planistycznej wynika, że zarówno skarżący, jak i poprzedni właściciel – C. w Ś. w upadłości - nie skorzystali ani z prawa złożenia wniosku do planu ani z prawa uczestniczenia w dyskusji publicznej, nie skorzystali także z przysługującego im prawa złożenia uwag do projektu planu. Nie wpłynął także żaden wniosek, jak również uwaga co do sposobu zagospodarowania działki nr [...].

Przedmiotowy obszar w obowiązującym miejscowym planie, jak i w planie, który obowiązywał do końca 2003 r., był przeznaczony pod komunikację samochodową (ze względu na faktyczne użytkowanie terenu, tj. dworca autobusowego). Nieruchomość ta położona jest w obszarze strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej i w obszarze strefy "W" ścisłej ochrony archeologicznej. Dla obszarów zlokalizowanych w strefach "A" i "W" zostały wprowadzone do ustaleń miejscowego planu wytyczne Konserwatora Zabytków. Na rysunku planu określono granice obszaru objętego planem oraz ustalenia w formie graficznej. Obszar strefy "A" wpisany jest do rejestru zabytków decyzją Nr [...] z dnia 12 lutego 1956 r. i obejmuje południowo-wschodni fragment historycznego układu przestrzennego miasta S., stanowiący w zasadzie otoczenie zachowanych reliktów murów miejskich. Teren ten w przyszłości należy przeznaczyć pod zieleń parkową, stanowiącą uzupełnienie plant okalających stare miasto. Plan zakłada adaptację dworca autobusowego i istniejących budynków mieszkalnych, zakładając równocześnie stopniową likwidację substandardowej zabudowy towarzyszącej o charakterze gospodarczym i garaży. Dla obszarów położonych w strefie "A" obowiązuje bezwzględny wymóg uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na wszelkie zmiany form własności i podziału nieruchomości, zmiany funkcji obiektów i ich przebudowy oraz usunięcia starodrzewu. Ponadto obowiązuje: zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy, zachowanie istniejącej zieleni i ciągu spacerowego wzdłuż wiaduktu kolejowego, dostosowanie elementów małej architektury i oświetlenia zewnętrznego do charakteru i formy nawiązującej do zabudowy zabytkowej.

Jak wskazał organ, przedmiotowa nieruchomość zlokalizowana jest w historycznym układzie urbanistycznym miasta S., który pomimo zniszczeń wojennych wciąż stanowi cenną zabytkową enklawę, która wymaga dalszej rewaloryzacji. Jak wynika z opracowanego przez Regionalny Ośrodek Studiów i Ochrony Środowiska Kulturowego we W. "Studium wartości kulturowych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S., obręb staromiejski" zachowane fragmenty murów miejskich i związane z nimi urządzenia obronne stanowią bardzo cenny relikt, wymagający należytej ekspozycji i ochrony. Z opracowania tego wynika, że ochroną należy również objąć okalające niemal cały obszar starego miasta planty, stanowiące dobrze zachowany kompleks o istotnych walorach historycznych i rekreacyjnych. Dlatego w ustaleniach planu dla strefy "A" i "W" wprowadzone zostały zalecenia Konserwatora Zabytków (zakazy, nakazy, zalecenia itp.) wynikające poniekąd ze sporządzonego dla potrzeb planu opracowania.

Nadto zauważono, że skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w sierpniu 2006 r., czyli po około 20 miesiącach od obowiązywania planu. Znali więc ustalenia planu dla terenu działki nr [...], bowiem Gmina od roku 2004 nie zmieniała ustaleń dla przedmiotowej nieruchomości. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że planowana przez skarżących inwestycja została negatywnie zaopiniowana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - pismem z dnia 19 lutego 2008r. - jako niezgodna z ustaleniami planu, już na etapie koncepcji w sprawie lokalizacji dworca oraz pawilonu handlowego na działce nr [...]. Także w trakcie procedury wszczętej przez Starostę Ś. na wnioski skarżących z dnia 7 października 2008 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę planowane przedsięwzięcia zostały negatywnie zaopiniowane przez Konserwatora Zabytków jako niezgodne z ustaleniami planu. Stąd Starosta Ś. odmówił wydania pozwoleń na budowę dla planowanych zamierzeń inwestycyjnych.

Organ wskazał także, że dla zapewnienia prawidłowego układu funkcjonalnego oraz ładu przestrzennego miasta został wprowadzony zapis o nie przewidywaniu lokalizacji dalszych obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 300m2. Zapisy miejscowego planu nie naruszają prawa własności, bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Właściciel może więc działając zgodnie z przepisami prawa oraz w oparciu o ustalenia planu korzystać ze swej nieruchomości i zagospodarować ją zgodnie z przeznaczeniem. Obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza obligatoryjny zakres ustaleń planu miejscowego, wynikający z potrzeb ochrony ładu przestrzennego i interesu publicznego. Rozróżnia również elementy planu miejscowego, które muszą być ujęte w planie obowiązkowo (art. 15 ust. 2), a także elementy, które dodatkowo mogą być ustalone w planie w zależności od potrzeb i istniejących uwarunkowań (art. 15 ust. 3). W ten sposób określone jest pole niezbędnej i dopuszczalnej ingerencji władz gminy, poprzez plan miejscowy w prawo własności, w tym wypadku w wykonanie prawa własności nieruchomości. Podnoszony więc zarzut naruszenia przepisu art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP – zdaniem organu - jest niezrozumiały i nieuzasadniony.

Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności i stanowi, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności", co oznacza w sposób oczywisty, że prawo własności może być ograniczone w drodze ustawy, a taką ustawą niewątpliwie jest ustawa 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jak również ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konstytucja ani żaden akt prawny nie zakłada zaś prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Ustawodawca przyznał gminie prawo ingerencji w sposób wykonywania własności i uchwalania powszechnie obowiązujących na terenie gminy aktów prawa miejscowego. Równocześnie dopuszczalna jest możliwość ograniczenia działalności gospodarczej poprzez elementy planu zagospodarowania wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu ukształtowania przestrzeni tworzącej ład w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy. Generowane przez obiekty handlowe uciążliwości związane przede wszystkim z ruchem drogowym, co z kolei powoduje potrzebę urządzenia dróg publicznych, mogą w istotny sposób wpływać na zaburzenie ładu przestrzennego i istniejących wartości kulturowych. Tym bardziej wydaje się, że zarzut ten jest nieuzasadniony, bowiem samo położenie nieruchomości przekreśla możliwość lokalizacji tego typu inwestycji w obszarze staromiejskim, w strefie "A" i strefie "W" ścisłej ochrony konserwatorskiej i archeologicznej.

Za niezasadne organ uznał także stwierdzenie przez skarżących, że uchwały Nr [...] i [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie spełniały w swej treści wymagań art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 20 września 2002 r. Rada Miejska Gminy S. uchwałą Nr [...] przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S.. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miejska w S. w dniu 4 września 2003 r. podjęła uchwałę Nr 65/03 zmieniającą uchwałę Nr [...] . Nowe brzmienie otrzymał § 2 ust. 1 dotyczący wyłączenia z opracowania miejscowego planu terenów, dla których plan został uchwalony w latach 1995-2003 oraz § 3 dotyczący przedmiotu ustaleń jakie powinien obejmować plan miejscowy z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wprowadzenia funkcji organu doradczego -Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej. Podobnie jak w przypadku uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w S. z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., Burmistrz S. zobligowany na mocy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przedłożył organowi nadzoru prawnego - wojewodzie – uchwały Rady Gminy Nr [...]i NR [...], celem oceny zgodności z prawem. Organ nadzoru prawnego nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał, w związku z czym obydwie uchwały, są zgodne z prawem.

Organ nie podzielił także poglądu, że uchwalając uchwałą Nr [...] z dnia 10 listopada 2004 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., Rada Miejska w S. nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium, gdyż takie stwierdzenie było częścią uchwały (s. 199 w dokumentacji planistycznej). Rada stwierdziła zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 27 marca 2000 r..

Mając na uwadze powyższą argumentację, w ocenie tutejszego organu nie doszło do naruszenia praw, jakie gwarantuje Konstytucja, bowiem ograniczenia wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowią więc dopuszczalne prawnie ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej - w rozumieniu art.22 Konstytucji. Nie można mówić także o sprzeczności ustaleń planu dla przedmiotowej nieruchomości, które powodowałyby brak możliwości z korzystania nieruchomości i władania nią. W tym stanie rzeczy zarzuty wobec zaskarżonej uchwały są bezzasadne, w związku z czym Rada Miejska w S. wniosła jak na wstępie.

Organ wskazał także, że Wojewoda D. nie wniósł zastrzeżeń do zaskarżonej uchwały i została ona ogłoszona w dniu 14 grudnia 2004 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 250, poz. 4138.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 286/09) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.K. i M. B. zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 15 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 3, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 sierpnia 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 5 w zawiązku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedostateczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r. , sygn. akt II OSK 588/10 uznał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż podziela pogląd Sądu I instancji, że uprawnienie gminy określone w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i traktowane jako władztwo planistyczne, nie jest prawem absolutnym, niczym nieograniczonym. Zdaniem Sądu II instancji, gmina już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu m.p.z.p., działając z założeniem racjonalnego podejścia, powinna poddać rozwadze szereg warunków i okoliczności wiążących się z poszczególnymi regulacjami ustawowymi oraz potrzebami gminy w zakresie ładu przestrzennego, który jest zasadniczym celem stanowiącej podstawę przystąpienia do sporządzania projektu planu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinny być zwłaszcza uwzględnione wymogi określone art. 1 ust. 2 tej ustawy. Nowe założenia planowania przestrzennego polegające na tym, że poza przypadkami, kiedy to z normy prawnej wynika obowiązek sporządzenia planu, do ustalenia przeznaczenia terenu powinno się przystąpić w razie wystąpienia realnych i racjonalnych potrzeb, przy czym projekt planu powinien być uzupełniony o taki materiał planistyczny, jak prognoza oddziaływania na środowisko oraz prognoza skutków finansowych uchwalenia planu. Już tylko te okoliczności powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie jako mieszczące się w granicach władztwa planistycznego całkowite oderwanie się od stanu prawnego i faktycznego nieruchomości położonych w obszarze planu, w tym istniejącego zagospodarowania w formie zabudowy na terenach prywatnych, która w sposób prawem przewidziany, w stosunkowo bliskim czasie od uchwalenia planu, nie może działaniem władzy publicznej być doprowadzona do likwidacji. Nie można uznać za zgodne z prawem także przewidywanie w planie zagospodarowania terenu, do którego ewentualnie może dojść, ale dopiero w bardzo odległej bliżej nieokreślonej i nie do przewidzenia przyszłości, tworząc w istocie rezerwę na nieznany bliżej okres pod przestrzeń publiczną ( teren pod zieleń parkową). Przeznaczenie terenu prywatnego pod zieleń parkową a wiec na cele publiczne, bez wykazania rzeczywistego i usprawiedliwionego celu takiej regulacji oraz uwzględnienia tego w prognozie skutków finansowych (czego jak się wydaje w sprawie nie zbadano) budzi wątpliwości w aspekcie takim, czy granice władztwa planistycznego zostały zachowane.

Ponadto, podobnie jak wprowadzenie do planu rezerwy pod zieleń parkową jako terenu w istocie przeznaczonego na cele publiczne z wykorzystaniem terenów prywatnych, należy traktować też jako generalny zakaz realizacji na danym terenie wszelkiej zabudowy, gdyż koresponduje on właśnie z tą rezerwacją terenu.

Sąd II instancji podzielił również stanowisko autora skargi kasacyjnej odnośnie zapisu § 6 pkt 1 tiret 6, wskazując że określenie "nie przewiduje się lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m²" jest w istocie zakazem budowy obiektów handlowych i to dotyczącym całej jednostki samorządowej.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący braku analizy zgodności z prawem zaskarżonego aktu w aspekcie zgodności z ustaleniami studium również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest usprawiedliwiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano się na to, że w dokumentacji planistycznej ( na określonej stronie) odpowiednie stwierdzenie się znajduje. Nie zostało jednak dostrzeżone, że przedmiotowe "stwierdzenie" wprawdzie włączone do dokumentacji planistycznej i zaopatrzone tą samą datą, w której podjęto zaskarżoną uchwałę, podpisał przewodniczący rady gminy, który nie jest organem uprawnionym do skutecznego dokonania odnośnego stwierdzenia. Przedmiotowe "stwierdzenie", które uczyniono częścią dokumentacji planistycznej nie stanowi załącznika do zaskarżonej uchwały, nie jest więc jej treścią. Jak się wydaje, Sąd I instancji nie dokonał też sprawdzenia protokołu z sesji rady gminy, na której została podjęta uchwała w sprawie planu, bowiem takiego protokołu jest brak w aktach sprawy. Ponadto wobec zarzutów podniesionych w skardze w omawianym zakresie, akta sprawy powinny być uzupełnione o graficzną część studium i planu tak sporządzoną, aby było możliwe stwierdzenie, czy wymagana ustawą zgodność planu ze studium faktycznie występuje. Brak niezbędnej dokumentacji w aktach sprawy, to jest protokołu z obrad rady, części graficznej studium i planu dotyczących danego terenu, na którym jest położona nieruchomość skarżących, wskazuje na to, że Sąd I instancji nie dokonał wymaganej analizy zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie odniósł się w koniecznym zakresie do zarzutów skarżących podniesionych w skardze do tego Sądu.

Niezależnie od powyższego wymaga podkreślenia, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, że skarżący nabyli prawo do przedmiotowej nieruchomości już po uchwaleniu kwestionowanej przez nich uchwały, jak też, iż poprzedni właściciel nie zgłaszał wniosków do planu ani też nie zaskarżył uchwały w sprawie planu.

W piśmie organu z dnia 4 października 2010 r. ( data wpływu do Sądu) Przewodniczący Rady Miejskiej w S. wnosi i wywodzi, jak w odpowiedzi na skargę z dnia 2 czerwca 2009 r.. W dalszej części pisma podniesione zostało, że w trakcie procedury planistycznej dotyczącej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 10 listopada 2004r. zostały sporządzone prognoza oddziaływania na środowisko i prognoza skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p.

W ocenie organu zaistniała również realna i racjonalna potrzeba przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego ze względu na fakt, iż poprzednio obowiązujący plan utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004r. Brak planu spowodowałby nie tylko znaczne utrudnienia ale także zastój we wszystkich dziadzinach rozwoju gminy.

Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ogranicza prawa własności do nieruchomości skarżących, gdyż skarżący nabyli sporny teren, jako nieruchomość już zabudowaną obiektem dworca autobusowego i zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu mogą go zagospodarować pod komunikację samochodową. Natomiast przeznaczenie pod zieleń parkową nie dotyczy bezpośrednio terenu stanowiącego własność skarżących. Zapis w planie odnoszący się do przeznaczenia pod zieleń parkową dotyczy w przeważającej mierze terenów gminnych, zlokalizowanych bezpośrednio w otoczeniu zachowanych reliktów murów miejskich.

Ustawodawca przyznał gminie prawo ingerencji w sposób wykonywania własności i uchwalenia powszechnie obowiązujących na terenie gminy aktów prawa miejscowego. W celu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, co wynika wprost z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czasem wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych zasad zagospodarowania konkretnych nieruchomości na terenie objętym planem może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela lub inną osobę uprawnioną do danej nieruchomości. Wprowadzając takie ograniczenia aktem prawa miejscowego, gmina realizuje wynikające z powołanych przepisów ustawy uprawnienie do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez inne podmioty (władztwo planistyczne). Dlatego też organ podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 748/07, mówiący o tym, iż skoro ograniczenia wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art.22 Konstytucji RP.

W celu ukształtowania przestrzeni tworzącej ład w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez elementy planu organ gminy może wprowadzić ograniczenia w użytkowaniu terenów, zakaz zabudowy, czy też posłużyć się wymienionymi w przepisach parametrami i wskaźnikami zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym ograniczyć działalność gospodarczą, bowiem ich katalog nie jest zamknięty.

Odnosząc się do stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku NSA, iż teren objęty planem ze względu na faktyczny stan zagospodarowania nie spełnia w ogóle warunków do traktowania go jako mający znaczenie historyczne organ gminy podkreślił, iż sporny teren zlokalizowany jest w historycznym "układzie urbanistycznym" miasta S., który pomimo zniszczeń wojennych wciąż stanowi cenną zabytkową enklawę, która wymaga dalszej rewaloryzacji. Jak wynika z opracowanego "Studium wartości kulturowych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S., obręb staromiejski" zachowane fragmenty murów miejskich i związane z nimi urządzenia obronne stanową bardzo cenny relikt, wymagający należytej ekspozycji i ochrony. Z opracowania tego wynika, iż ochroną należy również objąć okalające niemal cały obszar starego miasta planty, stanowiące dobrze zachowany kompleks o istotnych walorach historycznych i rekreacyjnych. Dlatego też w ustaleniach planu dla strefy "A" i "W" wprowadzone zostały zalecenia Konserwatora Zabytków, wynikające poniekąd z opracowanego dla potrzeb planu ww. opracowania. W załączeniu do odpowiedzi na skargę z dnia 2 czerwca 2009 r. dołączone zostały stosowne dokumenty, tj. informacje ze "Studium wartości kulturowych..." wraz z załącznikiem graficznym określającym granice obszaru staromiejskiego oraz kserokopie pism Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. o uznaniu za zabytek murów obronnych z XIII/XIV wieku oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o uznaniu za zabytek ośrodka historycznego miasta S. z zachowanymi niekompletnie murami obronnymi. Treść tych dokumentów przesądziła o uznaniu obszaru, w którym zlokalizowana jest działka skarżących za mający znaczenie historyczne. W tej sytuacji powoływanie się Konserwatora Zabytków przy opiniowaniu zamierzenia budowlanego skarżących (w innym postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwoleń na budowę) na literalną treść planu było uzasadnione.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. organ gminy władny jest do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu przy użyciu wskaźnika powierzchni sprzedaży, zakazując w określonym obszarze realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej przyjęte przez radę wielkości. Należy podkreślić, że rozmieszczenie obiektów handlowych niewątpliwie wpływa na sposób zagospodarowania terenu, a jeśli tak to decydowanie o ich rozmieszczeniu mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. Nie zmienia tego fakt, że powierzchnia sprzedaży nie została wyraźnie wskazana w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6, gdyż zawarte tam wskaźniki i parametry przywołane zostały tytułem przykładu, a wiec nie zawierają katalogu zamkniętego. Posłużenie się kryterium powierzchni sprzedaży jest zabiegiem dozwolonym. Takie stanowisko zostało już wcześniej zaprezentowane przez NSA w wyroku z dnia 3 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK/152/05/.

W kwestii zaś zgodności zaskarżonego planu ze studium organ podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. burmistrz zobowiązany jest przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu do wykonania analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i taka analiza została wykonana.

Ponadto nawet wykazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżącego, nie jest wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie jej wymaga nadto wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa( tak wyrok WSA z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 799/07).

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty i wywody zawarte w skardze oraz wniósł jak jej treści.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się przede wszystkim w dokonaną przez Sąd II instancji wykładnią prawa. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się "wyjaśnienie (...) istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą"(W. Siedlecki, w D. Dobrzański i inni: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 1975, str. 637). A zatem, przepis ten należy tak rozumieć, że jeżeli sąd odwoławczy nie dokonał wykładni prawa w uzasadnieniu wyroku, to zawarte w nim stwierdzenia nie wiążą sądu I instancji, za wyjątkiem oczywiście wskazań co do dalszego postępowania. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu przed tutejszym Sądem, zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zawartym w uzasadnieniu wyroku, uzupełnione zostały akta planistyczne sprawy o wymagane dokumenty, tj. protokół z sesji Rady Miejskiej w S. z dnia 10 listopada 2004 r., "Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S." wraz z czytelnym załącznikiem graficznym, "Prognozę oddziaływania na środowisko dotyczącą projektu m.p.z.p. dla miasta S.", "Prognozę skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p.", a także załącznik graficzny uchwalonego planu w wykonany w czytelnej technice.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Skarżący w skardze domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 6 pkt 1 tiret 6, tj. w zakresie zapisu "nie przewiduje się lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m²" oraz § 9 ust. 2 zdanie 2 i zdanie 3 we fragmencie "Należy dążyć, aby teren ten w przyszłości przeznaczyć pod zieleń parkową, stanowiącą uzupełnienie plant okalających stare miasto. Adaptuje się w planie dworzec autobusowy i istniejące budynki mieszkalne, zakładając równocześnie stopniową likwidację substandardowej zabudowy towarzyszącej o charakterze gospodarczym i garaży" a także zdanie 4 w pkt 1, tj. "W strefie "A" obowiązuje zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy."

Skarżący zarzucili, że uregulowania uchwały w powyższym zakresie naruszają przepisy art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także przepisy konstytucyjne, tj. art. 64 ust. 3 i art. 94 ustawy zasadniczej.

Stanowisko skarżących jest błędne.

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury,

2) walory architektoniczne i krajobrazowe,

3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych,

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych,

6) walory ekonomiczne przestrzeni,

7) prawo własności,

8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa,

9) potrzeby interesu publicznego.

Stanowiąc w art. 1 ust. 2 ustawy o obowiązku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazanych wymagań, w tym ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, prawa własności, ustawodawca nie określił, że są one objęte bezwzględną ochroną, o czym świadczy treść art. 6 u.p.z.p. , zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. A zatem ustalenia planu wpływają na swobodę korzystania z nieruchomości, ograniczając ją poprzez przeznaczenie danej nieruchomości na ściśle określony cel.

Jeżeli wymienione w ust. 2 art. 1 u.p.z.p. wartości ( zasady) znalazły szczególną ochronę poprzez dodatkowe regulacje zawarte w przepisach szczególnych (ustawach materialnych), to wówczas niezbędne jest sięgnięcie również do tych regulacji prawnych celem prawidłowego skonstruowania norm chroniących poszczególne wartości, które stanowią uzupełnienie ogólnej dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

I tak, uwzględnienie wymagań dziedzictwa kulturowego i zabytków konkretyzuje się w przepisach obowiązującego prawa. Podstawowym aktem materialnoprawnym wskazanego unormowania, które należy respektować w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W przepisie art. 4 pkt 6 wymienionej ustawy ustawodawca wskazał, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnienie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Zgodnie zaś z art. 7 tej ustawy, formami ochrony zabytków są nie tyko wpis do rejestru zabytków ale i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...).

Z kolei w art. 19 tej ustawy unormowane zostało, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków oraz parków kulturowych. W studium i planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.( ust. 3).

W wyroku z dnia 14 października 1999 r.) III RN 82/99) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, który nadal zachowuje swoją aktualność, że "ochrona dóbr kultury wymaga stosownej przestrzeni sąsiadujących z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony jako dobra kultury (...) (OSNAP 2000, Nr 15, poz. 571).

W okolicznościach niniejszej sprawy działka skarżących o numerze 44, AM-24, obręb 0003 Ś., położona jest na terenie objętym "Studium wartości kulturowych do m.p.z.p. części miasta S.", objętej ścisłą ochroną konserwatorską. Z załącznika graficznego do tego Studium ( w aktach sprawy) kolorem żółtym naniesiona została nieruchomość skarżących. Nieruchomość ta (działka nr [...]) położona jest na plantach okalających stare miasto, leży w bliskim sąsiedztwie zabytkowej Bazyliki Mniejszej i bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowych murów obronnych oraz szeregu innych zabytków ( dowód: decyzje Prezydium WRN we W. z dnia 12 lutego 1956 r, i z dnia 8 lutego 1961 r.) oraz stanowisk archeologicznych. Wymieniona Bazylika Mniejsza góruje nad spornym terenem, pomiędzy odrestaurowaną Bazyliką (co znane jest Sądowi z urzędu) a sporną działką przebiega wiadukt kolejowy, co obrazują załączone wydruki zdjęć z internetu. Dlatego też w pełni uzasadnionym było ujęcie w planie całego terenu wpisanego do rejestru zabytków decyzją Prezydium PRN we W. nr 417 z dnia 12.02. 1956 r. jako obszaru ścisłej ochrony konserwatorskiej strefa "A" i ścisłej ochrony archeologicznej strefa "W".

Tak więc, pomimo że własność jest wartością, którą należy uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę, na co zezwala mu przepis rangi konstytucyjnej, a mianowicie art. 64 § 3 Konstytucji RP. Podkreślić wypada, że art. 64 ust. 3 wprowadza przesłankę formalną ograniczenia prawa własności - wymóg ustawowy, oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji – zakaz naruszenia istoty prawa własności. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wprowadzenie ograniczenia w § 9 zaskarżonej uchwały w zakresie tzw. prawa do zabudowy. Należy jednakże wskazać, że prawo do zabudowy jako element prawa własności, może być ograniczone różnymi regulacjami ustaw materialnych, jak np. ustawą o ochronie przyrody ( utworzenie parku narodowego, rezerwatu, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu), ustawą Prawo ochrony środowiska ( ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania), ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (utworzenie parku kulturowego, ochrona ustanowiona w m.p.z.p.). Ograniczenie prawa własności jest również prawnie dopuszczalne na podstawie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez podjęcie aktu wykonującego tą ustawę jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym wyrażane są poglądy, iż pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub/i/ rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności ( np. wyrok WSA z 28.01.2008r, sygn. II SA/Kr 29/07 LRX nr 4975586). W innym wyroku WSA w Warszawie wyraził tezę, którą podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (wyrok z 29.09.2008, sygn. IV SA/Wa 2350/07).

Dlatego też, zdaniem Sądu, wprowadzony w § 9 ust. 2 zaskarżonego m.p.z.p. w strefie "A" "zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy", nie ogranicza całkowicie skarżących w realizacji inwestycji, gdyż ten sam przepis w innym zadaniu zezwala na podjęcie prac adaptacyjnych istniejącego budynku dworca autobusowego ( zdanie 3 § 9), jako terenu obsługi komunikacji samochodowej (KS – tablica nr 10 jako załącznik do planu). Sąd nie dopatrzył się tutaj, podnoszonej w skardze, sprzeczności w zapisach części ogólnej ( § 9) i części szczególnej planu ( tabela nr 10). Nadal skarżący mogą bowiem wykonywać swoje prawo własności, ale w ograniczonym zakresie, bowiem nie jest dopuszczalna nowa zabudowa i rozbudowa istniejących obiektów ze względy na walory tego terenu jako zabytkowego ośrodka historycznego miasta S., co przy nabyciu działki nr [...] w sierpniu 2006 r. w użytkowanie wieczyste od Skarbu Państwa, przy dołożeniu należytej staranności, winno być skarżącym prowadzącym działalność gospodarczą wiadome. A zatem nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że brak realizacji na tym terenie (działce nr [...]) planowanych przez skarżących zamierzeń inwestycyjnych związanych z budową nowego dworca, czy też budową pawilonu handlowo-usługowego, stanowi przyczynę zmierzającą do likwidacji działalności gospodarczej, albowiem nabycie tej nieruchomości nastąpiło blisko 2 lata po uchwaleniu zaskarżonego planu, a więc w stanie prawnym wynikającym z obowiązujących przepisów prawa miejscowego dla tego terenu. Zaskarżony w określonej części m.p.z.p. ( § 9 ust. 2) został bowiem sporządzony i uchwalony w 2004 r. na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, zdaniem Sądu, w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami w dacie uchwalenia tego planu, co zostanie wykazane w dalszej części uzasadnienia. W 2004 r. skarżący nie prowadzili działalności gospodarczej na działce nr [...] w S., dlatego też zaskarżone zapisy tego planu nie mogą naruszać praw skarżących wynikających z art. 22 Konstytucji RP, dotyczących ochrony działalności gospodarczej; brak możliwości realizacji na tym terenie planowanych przez skarżących przedsięwzięć nie zmierza bowiem do likwidacji działalności gospodarczej, jako że ta przed zakupem działki nr [...] nie była na niej prowadzona. Gdyby jednak nawet przyjąć, że zaskarżone zapisy planu naruszają w tym konkretnym przypadku wymienioną zasadę, to podzielić należy pogląd organu wyrażony w piśmie z dnia 28 września 2010 r., że czasem wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie m.p.z.p. określonych zasad zagospodarowania konkretnych nieruchomości na terenie objętym planem może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela lub inną osobę uprawnioną do danej nieruchomości. Wprowadzając takie ograniczenia aktem prawa miejscowego, gmina realizuje wynikające z powołanych przepisów ustawy uprawnienie do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez inne osoby (tzw. władztwo planistyczne). Na poparcie swoich racji prawidłowo organ przywołał tezę wyroku NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 748/07, w którym Sąd stwierdził, iż skoro ograniczenia wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP.

Również w celu ukształtowania przestrzeni tworzącej ład w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p, organ gminy może wprowadzić ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości, łącznie z zakazem zabudowy.

Dopuszczalne jest zatem - jak uczynił to organ gminy w zaskarżonej uchwale we fragmencie "W strefie "A" obowiązuje zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy" - wprowadzenie zapisu o zakazie zabudowy, gdyż na to zezwala przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. mówiący o tym, iż w miejscowym planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały bowiem warunki faktyczne panujące na tej części obszaru planu do wprowadzenia takiego zakazu. Podkreślenia wymaga fakt, że zaskarżony plan mimo zawartych w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, ale wprowadzonych w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności skarżących, przewidzianej w art. 21 i 64 Konstytucji RP z przyczyn podanych wyżej, jak również z tego powodu, że wprowadzone ograniczenia nie naruszają istoty tego prawa (użytkowania wieczystego).

Zwrócić należy uwagę, że zapis planu o treści "Należy dążyć aby teren ten w przyszłości przeznaczyć pod zieleń parkową (ZP), stanowiącą uzupełnienie plant okalających stare miasto." stanowi normę prawną ( tzw. normę planową ), która ma charakter generalny. Zrealizowanie tej normy zależeć będzie od decyzji właścicieli poszczególnych nieruchomości. Jak podkreślił organ gminy, powyższy zapis nie dotyczy nieruchomości skarżących, lecz dotyczy w przeważającej części nieruchomości gminnych położonych na plantach. Teren należący do skarżących przeznaczony jest natomiast w planie pod komunikację samochodową ( KS). Przy czym, pojęcie zieleń parkowa kwalifikuje się jako "obszar przestrzeni publicznej" (definicja legalna w art. 2 pkt 6 u.p.z.p.), dlatego też nie można temu pojęciu przypisywać znaczenia jako rezerwy na "cel publiczny" (definicja legalna tego pojęcia zamieszczona została w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Zakwalifikowanie zieleni parkowej pod cel publiczny oznaczałoby bowiem o możliwości wywłaszczenia takiej nieruchomości, a tak w istocie nie jest, bowiem nie ma w naszym systemie prawa przepisu, który by kwalifikował zieleń parkową jako cel publiczny, tworzenie zieleni gminnej stanowi natomiast zadanie własne gminy ( art. 7 pkt 12 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Stwierdzić przy tym należy, że gmina może ustalać w planie tereny przeznaczone na zieleń oglnólnodostępną, by zaspokoić interes całej społeczności lokalnej w dostępie do terenów zielonych. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli. Lecz kwestia ta nie dotyczy bezpośrednio, co już zostało zauważone, nieruchomości skarżących.

Przystępując do omawiania drugiego zarzutu, tj. naruszenia przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście zapisu § 6 pkt 1 tiret 6 planu miejscowego, uznać należy, że i ten zarzut jest bezzasadny.

W art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określony został zakres zagadnień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, konkretnie katalog uwarunkowań ( ust. 1) i podstawowych treści studium ( ust.2). Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., którego naruszenie w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 zawiera zarzut skargi, w studium określa się w szczególności, obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m² oraz obszary przestrzeni publicznej. Przepis ten należy rozumieć, zdaniem Sądu, w ten sposób, jak uczynił to WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. II SA/Kr 1429/09, LEX nr 599315), stwierdzając że "o ile na terenie gminy występują przypadki, o których mowa w przepisie, winny zostać obowiązkowo określone w studium np. na obszarze gminy występuje teren górniczy, park kulturowy, Pomnik Zagłady ( co wynika z przepisów odrębnych), względnie zachodzi potrzeba określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, terenów dla obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, obszarów przestrzeni publicznej. Tak określony zakres studium jest obligatoryjny, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy)." Z powyższego wynika, że jeżeli organ gminy nie stwierdzi potrzeby dalszej lokalizacji na terenie gminy dodatkowych obiektów wielopowierzchniowych (poza już istniejącymi), to w studium nie określa takiego obszaru. Podnieść należy, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który musi być zgodny z ustaleniami studium.

W przedłożonym Sądowi "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S." ( uchwała Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 27 marca 2000 r. Nr 12/2000) na str. 51 w części Wnioski końcowe pkt a) wskazano, że na planszę naniesione zostały wszystkie obszary i strefy, których dotyczą ustawy szczególne, dla których istnieje obowiązek opracowania planów zagospodarowania przestrzennego w przypadku jakichkolwiek inwestycji ( wykaz tych ustaw na str. 6-8 studium). W studium tym nie zostały zaś wskazane obszary, na których mogą być lokalizowane obiekty handlowe wielkopowierzchniowe.

Dokonana przez Burmistrza miasta S. we wrześniu 2003 r. ocena aktualności Studium(...) wykazała, że istniejące Studium cyt.: "należy ocenić jako dokument nadal aktualny. Po analizie wniosków, opinii i uzgodnień do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze duże zaawansowanie prac przy planach zagospodarowania, znając przewidywane rozwiązania tych planów, analizując ponownie tekst i rysunek studium, należy stwierdzić, że wszystkie zakładane rozwiązania tych planów są zgodne z ustaleniami studium."

Tak więc analizując w dalszej kolejności przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. wskazać należy, że w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 - w zależności od potrzeb. Przepis ten jest jasny, klarowny i jednoznaczny, nie wymaga wiec szczególnej interpretacji i przypisywania mu innego znaczenia niż wynika to z literalnego jego brzmienia. Zatem, skoro Rada Miejska w S. zadecydowała, że nie widzi potrzeby lokalizowania na terenie objętym planem dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m², to oznacza że nie musiała wskazywać takich terenów w obrębie planu, gdyż z żadnego przepisu szczególnego nie wynika ten obowiązek, o czym stanowi art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W systemie obowiązującego polskiego prawa nie można znaleźć przepisu rangi ustawowej, który by nakładał obowiązek uchwalenia m.p.z.p. dla obiektów handlowych, o których mowa w art. 10. ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Wyjaśnienia wymaga również kwestia następna, a mianowicie zaskarżony plan miejscowy nie obejmuję całej jednostki podziału terytorialnego kraju, tj. Gminy S., albowiem już w § 1 zaskarżonego planu wyraźnie zaznaczono, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S., z wyłączeniem obszarów , dla których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a określone wyraźnie w 12 punktach tego przepisu. Jest to 12 planów obowiązujących i uchwalonych w okresie od dnia 29 grudnia 1996 r. do dnia 27 września 2004 r.

Przystępując do rozważenia kolejnego zarzutu, dotyczącego braku analizy zgodności zaskarżonego planu miejscowego w aspekcie zgodności ze studium ( art. 20 ustawy), Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zapoznał się z protokołem nr [...] z sesji Rady Miejskiej w S. odbytej w dniu 10 listopada 2004 r. Na stronie 3 protokołu zapisane zostało, że Przewodniczący Rady przedstawił projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz poinformował, że przed przedłożeniem Radzie projektu uchwały Burmistrz S. dokonał stwierdzenia zgodności projektu m.p.z.p. miasta S. z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 27 marca 2000 r., ponadto poinformował, że Komisje Rady wniosków i uwag nie zgłosiły, a stwierdzenie to stanowi załącznik do projektu uchwały. Radni w zakresie przedstawionym przez Przewodniczącego Rady uwag i wniosków nie zgłosili, wobec czego przystąpiono do głosowania. Stwierdzono, że Rada Miejska S. jednogłośnie (17 za) podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. ( uchwała nr [...]).

W ocenie Sądu w trakcie sesji w dniu 10 listopada 2004 r. Rada dokonała oceny zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zanim plan ten został uchwalony, świadczy o tym informacja dotycząca przedstawienia radnym przez Przewodniczącego Rady, analizy dla niej sporządzonej przez organ wykonawczy gminy w zakresie zgodności projektu planu ze studium. To, że nikt z obecnych na sali radnych nie zabrał głosu w tej sprawie, może świadczyć jedynie o tym, że radni byli zgodni co zgodności projektu planu z ustaleniami studium, co wynika z jednomyślnego głosowania.

Sąd przyznaje, że włączone w akta planistyczne stwierdzenie z dnia 10.11.2004r. o zgodności planu ze studium, podpisane przez Przewodniczącego Rady miasta S. winno zawierać oznaczenie, że jest to załącznik do uchwały nr [...], nad którym przecież głosowała Rada. Jednakże wadliwe sporządzenie tego załącznika do uchwały, choć stanowi uchybienie w procedurze planistycznej, to jest ono na tyle nieistotne, aby miało wpływ na ważność uchwalonego planu. Tym bardziej, że po dokonanej analizie części tekstowej i graficznej Studium z częścią tekstową i graficzną planu Sąd nie dopatrzył się, aby plan był niezgodny ze studium.

W trakcie prac planistycznych opracowane zostały również wymagane przepisem art. 17 pkt 4 i 5 .p.z.p. "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S." i "Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta S." ( oba dokumenty w aktach sprawy).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.