Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2487/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, 77 par. 1, 107 par. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wpisania obiektu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej objęcia wpisem do rejestru zabytków formy i substancji zabytkowej wnętrza centralnego czworoboku gmachu M. przy ulicy [...] w W. tj. skrzydeł [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), dalej ustawa, i art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej kpa - po rozpatrzeniu odwołania M. (wnoszącego o uchylenie decyzji w części wpisującej do rejestru zabytków wnętrze skrzydeł [...],[...],[...],[...]) - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2012 r. ([...]), którą wpisano do rejestru zabytków gmach M. w W. przy ul. [...] (nrew. [...], obr. [...]) wzniesiony w latach 1953-56 wg projektu S.B. i S.R.,, w obrębie gmachu wyróżniono skrzydła [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - oznaczone czerwoną linią w załączniku graficznym do decyzji oraz wskazano, że wpis obejmuje formę i substancję zabytkową budynku tj,: rozwiązania formalne i materiałowe zewnętrza oraz wnętrza centralnego czworoboku gmachu skrzydeł [...], [...], [...], [...] oraz - w odniesieniu do skrzydeł [...], [...], [...] - tylko zewnętrza budynku.

Organ II instancji wskazał m.in., że z art. 6 ust. 1 tej ustawy wynika, iż ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają m.in. dzieła architektury i budownictwa (lit. c). Podkreślił, że stosownie do art. 3 pkt 1 cyt. ustawy do rejestru zabytków wpisuje się zabytek ze względu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z przepisu wynika, że ww. wartości nie muszą wystąpić łącznie. Posiadanie wartości artystycznej i historycznej, pozwala zatem na objęcie gmachu ochroną prawną.

Zaznaczył, że objęcie ww. ochroną dotyczy obiektów o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uzasadnionych okolicznościami m.in. takimi jak występowanie cech stylowych, powiązanie z osobą wybitnego architekta lub budowniczego itp., które przesądzają o jego znaczeniu jako świadectwa określonego etapu rozwoju architektury i budownictwa. Wpis do rejestru dotyczy także obiektów o istotnych wartościach historycznych, artystycznych lub naukowych ponad inne obiekty tego rodzaju lub ponad większość obiektów historycznych na pewnym obszarze. Gmach M. spełnia te warunki. Organ wojewódzki ustalił bowiem, że budynek jest cennym przykładem architektury socrealizmu z użyciem kostiumu modernistycznego (w redakcji klasycyzującej), a jego forma architektoniczna to przykład historyzmu charakterystycznego dla budynków wznoszonych w tym okresie. Przemyślana kompozycja wpisuje się w otaczający układ przestrzenny, tworząc wraz z otaczającą zabudową spójną całość.

Zdaniem organu odwoławczego objęcie ww. gmachu ochroną konserwatorską jest konieczne dla zachowania wartości historycznych i artystycznych, których utrzymanie leży w interesie społecznym, przejawiającym się w zachowaniu obiektu dla przyszłych pokoleń, a będącego przykładem charakterystycznych rozwiązań architektonicznych socrealizmu. Słuszny interes strony, wynikający z prawa własności, nie może mieć zatem decydującego wpływu na rozstrzygnięcie.

Ponadto, w myśl art. 5 pkt 2, 3 i 4 ustawy właściciele zabytku są prawnie zobowiązani do opieki nad zabytkiem, w szczególności do prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. Na właścicielu obiektu ciąży obowiązek właściwego zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem. Zachowanie zabytku w jak najlepszej kondycji leży w szeroko rozumianym interesie społecznym.

Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że dokonuje oceny wartości zabytku w świetle zebranych dowodów oraz posiadanej wiedzy specjalistycznej. W przypadku wszczęcia postępowania z urzędu organ wojewódzki określa jego przedmiot. Zarzuty dotyczące braku walorów zabytkowych obiektu organ uznał zatem za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu, że wpis do rejestru wydłuży czas realizacji robót budowlanych wskazał, że w odwołaniu podniesiono, iż "realizacja wszelkich przedsięwzięć remontowo-budowlanych jest uzgadniana ze Konserwatorem Zabytków". Niezasadna jest więc opinia o wydłużeniu ww. procesu, bowiem organ w dalszym ciągu będzie właściwy do wydawania niezbędnych decyzji.

Zdaniem Ministra, właściwie oceniono stan gmachu przyjmując, że pomimo przekształceń i zmian nadal posiada on wartości uzasadniające wpisanie do rejestru zabytków. Organ wojewódzki wyjaśnił również przesłanki, jakimi się kierował i przedstawił wszystkie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie. Stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a rozstrzygnięcie nie ma cech dowolności. Decyzja organu I instancji jest zgodna z powinnością organów ochrony zabytków i doktryną konserwatorską.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. zarzucając:

1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, nierozpoznanie sprawy w całokształcie materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej oceny, co doprowadziło do wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków obiektu, mimo że materiał dowodowy prowadzi do wniosku, iż obiekt w zaskarżonym zakresie nie prezentuje wartości zabytkowych;

- art. 85 i art. 68 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa protokół oględzin zawiera bowiem ogólnikowe ustalenia nieodnoszące się do całości skrzydeł [...], [...], [...] i [...], a dotyczy jedynie niektórych elementów budynku o wartości zabytkowej, podczas gdy w świetle cyt. ustawy obiekt w chwili wpisu winien posiadać wartości historyczne, artystyczne lub naukowe;

- art. 84 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu architektury na okoliczność posiadania ww. budynku wartości historycznych, naukowych, artystycznych w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy nie wskazywał jednoznacznie na posiadanie tych wartości, a wniosek o przeprowadzanie opinii nie został uwzględniony;

- art. 138 § 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo iż należało ją uchylić w zaskarżonym zakresie i przekazać do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wadliwe i ogólnikowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego;

- art. 107 § 1 kpa poprzez wydanie i utrzymanie w mocy decyzji, w której rozstrzygnięciu nie określono prawidłowo strony postępowania oraz poprzez skierowanie w rozdzielniku obydwu decyzji do M. (nie mającego statusu strony postępowania) zamiast do Skarbu Państwa - M. będącego stroną w rozumieniu art. 29 kpa;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny nie wskazuje, że ww. gmach w zaskarżonym zakresie posiada wartości historyczne, artystyczne, naukowe uzasadniające wpisanie do rejestru zabytków.

W oparciu o powyższe zarzuty - M. wniosło o uchylenie w całości decyzji wydanych w obu instancjach.

W ocenie skarżącego, cech sztuki socrealizmu, a zarazem wartości historyczno- artystycznych, w przeciwieństwie do elewacji gmachu, nie posiadają wnętrza całego czworoboku gmachu, tj. skrzydeł [...], [...], [...], [...]. Wnętrza budynku, z uwagi na funkcję jaką pełnił wcześniej i obecnie, są głównie pokojami biurowymi wyposażonymi we współczesne elementy i sprzęty i taki charakter miały od oddania budynku do użytkowania. Pomieszczenia te są regularnie remontowane i muszą podlegać modernizacji w celu dostosowywania do wymagań znajdującej się w nich infrastruktury technicznej niezbędnej do realizacji zadań Ministerstwa.

Elementy wyposażenia, o których mowa w decyzji tj. żyrandole, meble, metaloplastyka, występują wyłącznie w nielicznych gabinetach członków kierownictwa i są utrzymywane i należycie zabezpieczone, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami prawidłowej gospodarki. Oryginalna forma i wystrój wykonany z luksusowych materiałów zachowały się jedynie:

• na korytarzach na II piętrze budynków [...], [...], [...], [...],

• na korytarzach i ciągach komunikacyjnych na parterze budynków [...], [...], [...],

• częściowo na powierzchniach klatek schodowych do wysokości II piętra budynków [...], [...], [...], [...],

• w kilku pomieszczeniach kierownictwa w centralnym czworoboku na II piętrze budynków [...], [...], [...], [...].

Skarżący wyjaśnił, iż powierzchnie użytkowe w ww. skrzydłach poddawano wielokrotnej przebudowie i remontom, co potwierdzają załączone zdjęcia i kopie dokumentacji projektowej II piętra, a także załączona do skargi "Analiza stanu gmachu M. od strony konserwatorskiej". Zakres zmian wprowadzonych do układu i formy architektonicznej budynku obejmował dobudowę, przebudowy i remonty z wykorzystaniem innych materiałów niż uprzednio stosowane, w tym powiększenie powierzchni użytkowej, rozbiórkę ścian i wykonanie nowego układu ścian, wymianę drzwi, szaf wnękowych, posadzek, parapetów, instalacji elektrycznych, instalacji teletechnicznych, naprawy tynków oraz malowanie. Wydzielono zamknięte strefy z dostępem tylko dla pracowników określonego departamentu. Zmiany spowodowało przeprowadzenie robót budowlanych:

1. w latach 70-tych: przebudowano salę konferencyjną w części [...] na II piętrze lokalizując w jej miejscu 3 pokoje biurowe i dobudowano część budynku [...] w poziomie parteru i I piętra, która zamknęła patio dawniej ogólnodostępne, przebudowano łazienki ze zmianą ich lokalizacji na II piętrze budynków [...],[...],[...], częściowo przebudowano sekretariaty i gabinety na II piętrze (adaptacja pomieszczeń przeznaczonych dla woźnych na potrzeby gabinetów);

2. w kolejnych latach:

a) zlikwidowano ogólnodostępne kino "[...]" na II piętrze budynku [...], obecnie wykorzystywane jako powierzchnia biurowa;

b) generalnym remontem objęto V piętro budynku [...];

c) generalnie wyremontowano powierzchnię IV piętra budynku [...];

d) wyremontowano pomieszczenia III piętra budynku [...];

e) remont IV piętra budynku [...] wykonano w 2003r.;

f) generalnie wyremontowano pomieszczenia III i IV piętra budynku [...];

g) generalnie wyremontowano powierzchnię III piętra budynku [...];

h) przebudowano ambulatorium, które otrzymało nowoczesny wystrój w skrzydle [...];

i) wyremontowano stołówkę oraz sale konferencyjne na IV piętrze [...];

j) przebudowano klatkę schodową w budynku [...]. W miejscu zlikwidowanej na II piętrze klatki schodowej wykonano salę konferencyjną. Przebudowano pomieszczenia nad partem budynku [...]z wykonaniem klimatyzacji; k) generalnie wyremontowano I, II, III piętra budynku [...].

Zakres opisanych robót budowlanych, zdaniem skarżącego wskazuje, że nie zostały spełnione kryteria do przypisania wnętrzom ww. skrzydeł gmachu statusu zabytku nieruchomego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy. Przebudowy, modernizacje i remonty spowodowały, że gmach utracił pierwotny wygląd (a więc i wartości artystyczne z chwili oddania do użytkowania) i aktualnie odpowiada współczesnym standardom budynków użyteczności publicznej. Co więcej, budynek ten stanowiący zaplecze infrastrukturalne dla wyspecjalizowanego organu finansowego wymaga ciągłych adaptacji w celu dostosowywania do zmieniających się wymagań technicznych i bezpieczeństwa. Muszą w nim znaleźć miejsce strefy z kontrolą dostępu wyposażone w rozbudowane systemy bezpieczeństwa, serwerownie z instalacjami samoczynnego gaszenia ze względu na wagę informacji przenoszonych w systemach informatycznych resortu i jednostek podległych M. oraz wszystkie systemy infrastruktury technicznej takie jak rozdzielnie elektroenergetyczne, stacje transformatorowe, centrale klimatyzacyjne, pompownie pożarowe i wiele innych instalacji urządzeń bez których niemożliwa jest realizacja funkcji nieruchomości.

Skarżący zauważył, iż całość skrzydeł [...], [...], [...],[...] wpisano do rejestru zabytków, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że pierwotny wystrój gmachu wykonany z luksusowych materiałów zachował się wyłącznie do wysokości II piętra korpusu głównego gmachu (str. 2 decyzji). Nadto, przeważająca część pomieszczeń od powstania nie posiadała wartości artystycznych, gdyż była wykonana w standardzie i z wykorzystaniem typowych materiałów dla pomieszczeń biurowych. Na poparcie powyższych twierdzeń skarżący wskazał, na sporządzoną przez inżynierów do spraw budownictwa M. "Analizę stanu gmachu M. od strony konserwatorskiej", która stanowi dowód, iż nie przeprowadzono dogłębnej analizy wartości zabytkowych wnętrza gmachu [...]-[...]-[...]-[...] i nie rozważono zasadności wyłączania wewnętrznych fragmentów budynku z obszaru ochrony konserwatorskiej, tak jak to uczyniono do skrzydeł [...],[...] i [...].

Skarżący podkreślił, że organ II instancji nie ocenił szczegółowo materiału dowodowego, zarzutów odwołania i złożonej dokumentacji. W uzasadnieniu decyzji brak dokładnego rozpoznania obiektu i jego wartości.

Zdaniem skarżącego oceny wartości zabytkowej obiektu winien dokonać rzeczoznawca w danej specjalności. Organy natomiast ograniczyły się do sporządzenia ogólnikowego protokołu z oględzin i oparły się na "Ekspertyzie konserwatorskiej zespołu urbanistycznego i zespołu budowlanego "[...]" (w granicach ulic [...],[...],[...],[...],[...]) oraz gmachu M. (przy ul. [...])" mg inż. arch. M. W..

Podczas oględzin skupiono się wyłącznie na wybranych elementach/częściach gmachu (kondygnacjach), bez całościowej oceny skrzydeł, co pozwoliłoby uwidocznić wykonane modernizacje i przebudowy powodujące, że zatracił on wartości artystyczno- historyczne i w przeważającej części zawiera współczesne pomieszczenia biurowe, spotykane w innych budynkach użyteczności publicznej.

Nadto ww. ekspertyzy nie sporządzono na potrzeby niniejszego postępowania. Koncentruje się ona na analizie historyczno - kartograficznej układu urbanistycznego w obrębie w/w ulic oraz gmachu M., skupiając się głównie na wykazaniu walorów historycznych zewnętrznej elewacji gmachu.

Należało więc dopuścić wnioskowany dowód z opinii biegłego na okoliczność wykazania wartości historycznych, naukowych bądź artystycznych wnętrza obiektu.

Organ II instancji winien był zatem zastosować art. 138 § 2 kpa.

Skarżący wskazał również, iż organy błędnie określiły strony postępowania. Wbrew art. 107 § 1 kpa nie określiły strony, do której decyzja jest kierowana. Jedynie w rozdzielniku wskazano, iż decyzję otrzymuje M.. Z odwołania wynikało wprost, iż podmiotem tym jest -M., w imieniu którego działa Dyrektor Generalny M.. Postępowanie o wpis do rejestru zabytków dotyczy bowiem nieruchomości stanowiącej mienie urzędu/jednostki organizacyjnej obsługującej ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Przedmiotowa nieruchomość jest oddana w trwały zarząd jednostki organizacyjnej jaką jest M., będące urzędem powołanym do obsługi organu administracji publicznej - M.. Natomiast zgodnie z art. 25 ust. 4 pkt 1 lit g ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505, ze zm.), dyrektor generalny urzędu reprezentuje w odniesieniu do mienia urzędu. Z tego też względu przedmiotowa decyzja nie powinna ostać się w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2012 r., którą wpisano do rejestru zabytków gmach M. w W. przy ul. [...] wskazując, że wpis obejmuje formę i substancję zabytkową budynku tj.: rozwiązania formalne i materiałowe zewnętrza oraz wnętrza centralnego czworoboku gmachu skrzydeł [...], [...], [...], [...] oraz - w odniesieniu do skrzydeł [...], [...], [...] - tylko zewnętrza budynku.

Skarżący zakwestionował ww. rozstrzygnięcia w części wpisującej do rejestru zabytków rozwiązania formalne i materiałowe wnętrza centralnego czworoboku gmachu skrzydeł [...], [...], [...], [...].

Na gruncie niniejszej sprawy na wstępie przypomnieć trzeba, że w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organy obowiązane są przy tym w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jak stanowi art. 77 § 1 kpa.

Z przywołanych unormowań wynika zatem jednoznacznie, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zarzut dowolności wykluczają tylko ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji określonej treści.

Dodać przy tym należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że organ ten nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota dwuinstancyjności polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy z uwzględnieniem zasadności argumentów odwołania.

Organ konserwatorski wydający decyzję o charakterze uznaniowym, jaką jest decyzja o wpisie do rejestru zabytków ma zatem obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a także wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym (wyroki NSA; z dnia 19 marca 1981 r., SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23; z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45); z dnia 27 marca 1981 r" SA 382/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 27); z dnia 22 października 1981 r. (I SA 2147/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 104).

W powyższym kontekście stwierdzić trzeba, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem powołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał wystarczających podstaw do uznania, że istniejące obecnie rozwiązania formalne i materiałowe wnętrza skrzydeł [...], [...], [...], [...] gmachu M. w całości świadczą o jego wartościach historycznych, artystycznych bądź naukowych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w tym przepisie przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość: historyczną (definiowaną w literaturze jako znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu znaczącego dla weryfikacji prawd historycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobistości);1 artystyczną (odwołującą się w istocie do indywidualnego odczuwania piękna i jego odbioru) lub naukową (to jest przydatność określonego przedmiotu dla badań naukowych*. Innymi słowy do rejestru zabytków może być wpisany tylko taki obiekt, który spełnia kryteria określone w art. 3 pkt 1 ustawy, a zatem jest zabytkiem w znaczeniu materialnym, a fakt ten wynika z właściwości samego obiektu i wskazanego przepisu prawa.

W każdym przypadku organy konserwatorskie winny mieć również na uwadze, że wpisanie obiektu do rejestru zabytków powoduje ograniczenie prawa własności.

Taka ingerencja może zatem nastąpić wyłącznie na podstawie ocen jednoznacznych i nie budzących wątpliwości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2006 r., I SA/Wa 324/06). Decyzja o wpisie budowli do rejestru zabytków winna być poprzedzona wnikliwą analizą zasadności takiego wpisu i oceną z punktu widzenia konstytucyjnej zasady nienaruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483) i wynikać z niekwestionowanych wartości obiektu jako zabytku w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury - Dz. U. Nr 10, poz. 48 ze zm. (patrz wyrok NSAz dnia 21 października 1999 r., I SA 233/99).

Jak wynika z akt sprawy organy wydały rozstrzygnięcia w skarżonym zakresie jedynie w oparciu o lakoniczny protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 14 marca 2011 r. oraz "Ekspertyzę konserwatorską zespołu urbanistycznego i zespołu budowlanego "[...]" (w granicach ulic [...],[...],[...],[...],[...]) oraz gmachu M. (przy ul. [...])" mg inź. arch. M.W.

W powołanym protokole zawarto krótki opis walorów zabytkowych wnętrza skrzydeł [...], [...], [...], [...] zaznaczając, że jedynie do wysokości II piętra całkowicie zachowano elementy pierwotnego wyposażenia, wystroju, murowane posadzki, okładziny, schody, balustrady, dekoracje sztukatorskie na sufitach itd. Podano, że również klatki schodowe do wysokości II piętra posiadają okładziny murowane, częściowo zabudowane na pomieszczenia biurowe. W skrzydle [...] zachowano dwie sale kinowe z dekoracją sztukatorską na suficie. Na tej podstawie [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków w uzasadnieniu decyzji również podał, że pierwotny wystrój gmachu wykonany z luksusowych materiałów zachował się wyłącznie do wysokości II piętra korpusu głównego gmachu. Nie ustalono zatem, czy w pozostałej części wnętrza ww. skrzydeł spełniają przesłanki z art. 3 pkt 2 ustawy.

Organ II instancji nie odniósł się szczegółowo do zarzutów odwołania, w którym wskazywano na wykonane na przestrzeni lat liczne modernizacje i przebudowy wnętrz skrzydeł [...], [...], [...], [...] gmachu M. powodujące, zdaniem skarżącego, że zatracił on wartości artystyczno-historyczne i w przeważającej części zawiera współczesne pomieszczenia biurowe, spotykane obecnie w budynkach użyteczności publicznej. Takie zmiany potwierdza złożona do akt sądowych "Analiza stanu gmachu M. od strony konserwatorskiej".

Natomiast powołana wyżej ekspertyza odnosi się jedynie do części zewnętrznych tego czworoboku, a do walorów zabytkowych wnętrza obiektu w skarżonej części odnosi się tylko jednym ogólnym zdaniem na str. 16.

Wobec powyższego decyzje o wpisie do rejestru zabytków rozwiązań formalnych i materiałowych całości wnętrza centralnego czworoboku gmachu skrzydeł [...], [...], [...], [...], należało ocenić jako co najmniej przedwczesne.

Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem argumentacji Sądu. Organy winny wziąć przy tym pod uwagę złożoną przez skarżącego do akt "Analizę stanu gmachu M. od strony konserwatorskiej", pod kątem zmian jakich dokonano we wnętrzu tej części gmachu. Ponadto, pomimo że organy nie mają obowiązku przeprowadzenia dowodu (opinii biegłego) wnioskowanego przez stronę, to jednak winny w takim przypadku wyjaśnić stronie motywy zajętego stanowiska.

Natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 1 kpa w związku z brakiem określenia strony, do której skierowano decyzję i wskazaniem jedynie w rozdzielniku, że decyzję otrzymuje M., pomimo jego oczywistości, Sąd ocenił jako pozostający bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Wskazać bowiem trzeba, że wprawdzie określenie adresata decyzji jest jednym z jej konstytutywnych składników, nie mniej, mając na uwadze przedmiot regulacji można wyróżnić decyzje o charakterze podmiotowym i decyzje o charakterze przedmiotowym. Pierwsze wiążą się ściśle z cechami, kwalifikacjami i przymiotami ich adresata, zatem istotne jest do kogo taka decyzja jest skierowana. Drugie odnoszą się głównie do aspektu przedmiotowego sprawy, a zatem jakiego przedmiotu dotyczy decyzja, a w mniejszym stopniu do kogo decyzja jest skierowana (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1999r" IV SA/Wa 830/97, LEX nr 48241).

Decyzjami o charakterze przedmiotowym będą zatem np decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczą bowiem możliwości zabudowy danej nieruchomości, a także decyzje o wpisie do rejestru zabytków skierowane przede wszystkim do konkretnej nieruchomości, rzeczy ruchomej ich części lub zespołu, w aspekcie ich wartości zabytkowych, a w dalszej kolejności do jej adresata.

W sprawach o wpis do rejestru zabytków strony tego postępowania, określają przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z przepisów tych wynika, że prawa i obowiązki administracyjnoprawne, jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, obciążają przede wszystkim jego właściciela oraz posiadacza, a zatem i jednostkę organizacyjną posiadającą nieruchomość w trwałym zarządzie. Prawa tych podmiotów zostają bowiem ograniczone poprzez nałożenie m.in. obowiązku: opieki nad zabytkiem (art. 5), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i 2), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1).

W konsekwencji o statusie strony nie decydowało samo wskazanie w rozdzielniku do decyzji konkretnego podmiotu, ale oparty na przepisie prawa materialnego interes prawny, który w niniejszej sprawie przysługiwał M., w imieniu którego działał Dyrektor Generalny M..

Stosownie bowiem do art. 67 § 2 kpc za podejmuje czynności procesowe organ państwowej jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej, a nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że obiekt objęty wpisem do rejestru zabytków stanowi nieruchomość powierzoną M.(oddaną w trwały zarząd), a zatem mienie jednostki organizacyjnej obsługującej ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

W art. 17 a ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących M. (Dz.U. Nr 106, poz. 493 ze zm.) wskazuje się, że organy administracji publicznej oraz inne podmioty uprawnione do reprezentowania M., reprezentują zgodnie z ich właściwością i w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 4 pkt 1 lit g ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505, ze zm.), dyrektor generalny urzędu reprezentuje w odniesieniu do mienia urzędu.

Nadto, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznał odwołanie złożone przez - M., w imieniu którego działał Dyrektor Generalny M., co potwierdza, że w istocie decyzja została skierowana do tego podmiotu.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia opisanych na wstępie przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji.