Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 235/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 517/09 w sprawie ze skargi A. J. i M. W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz A. J. i M. W. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 517/09 oddalił skargę A. J. i M. W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2009 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] listopada 2005r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Starachowickiego z dnia [...] września 2005r. orzekającą: 1) o zwrocie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o pow. 30m2, nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2091m2 oraz 2) o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 2352m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt IISA/Ke 23/06 uchylił powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy do wywłaszczenia doszło przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to należy badać nie tylko czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w ciągu 10 lat od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, ale także czy cel ten był zrealizowany w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny dokładnie ustalić, jaki był stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o jej zwrot, a w szczególności, czy były na niej zlokalizowane jakieś urządzenia, jeśli tak to jakie i czy można je uznać za infrastrukturę osiedla domów jednorodzinnych.

Następnie sprawa dotycząca zwrotu działki nr [...] była kilkakrotnie przedmiotem rozstrzygnięć organów I i II instancji. W końcu Starosta Starachowicki decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej powoływana jako u.g.n.), odmówił A. J. i M. W. zwrotu nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] o pow. 0,2352 ha.

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. decyzję Starosty Świętokrzyskiego utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzją Naczelnika Miasta Starachowice z dnia [...] czerwca 1978 r. wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa od S. i S. J. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 9006 m2, położona w S. przy ul. [...] z przeznaczeniem pod budowę domków jednorodzinnych spółdzielczych na osiedlu "[...]". O zwrot części tej nieruchomości o pow. 3500 m2 wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2000 r. wystąpił następca byłych właścicieli- Z. J., po śmierci którego udział w sprawie zgłosili jego spadkobiercy: żona A. J. i córka M. W. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy w Warszawie z dnia [...].01.2008r. sygn. [...]). Wojewoda wskazał ponadto, że wywłaszczony teren przeznaczony był pod budowę osiedla domków jednorodzinnych, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S. Działka nr [...] objęta roszczeniem o zwrot stanowi w chwili obecnej nieurządzoną, gruntową ulicę [...], pod powierzchnią której usytuowane są urządzenia infrastruktury technicznej – sieć energetyczna (1999 r), wodociągowa (1999 r.), gazowa (2002 r.) i kanalizacyjna (2000-2002). Infrastruktura ta jest częścią infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]". Na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] maja 1987 r. ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Działka nr [...] co najmniej od 1983 r. była wykorzystywana jako ciąg komunikacyjny dla kilku, bezpośrednio przy niej położonych posesji. Nieruchomości te zostały zabudowane domami jednorodzinnymi, zgodnie z pozwoleniami na budowę wydanymi w latach 1999-2000. Powyższe ustalenia, zadaniem organu II instancji, świadczą o tym, że już po 5 latach od dnia wywłaszczenia (1983 r.) działka wykorzystywana była na cele publiczne, a jej wywłaszczenie było niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Skoro została ona wykorzystana zgodnie z celem, na jako została przejęta, to brak jest podstaw do zwrotu tej nieruchomości.

Decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2009 r. A. J. i M. W. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej uchylenia i uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., stwierdziły, że działka objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W decyzji tej jako cel przejęcia nieruchomości wskazano "budowę domków jednorodzinnych-spółdzielczych na osiedlu "[...]", natomiast w decyzji z dnia [...] kwietnia 1977r. podano, że teren przeznaczony był pod budowę osiedla domków jednorodzinnych "[...]", zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S., a więc bez sprecyzowania, że chodzi o domki "spółdzielcze". Zresztą w dokumentach zgromadzonych w sprawie różnie określa się inwestycję, tj. "[...]", "[...]", "[...]". Nadto z oględzin działki (dokonanych w dniach 25 sierpnia 2000 r. i 1 lipca 2005 r.) i sporządzonych z niej protokołów wynika, że "projektowane jest uzbrojenie terenu" oraz "projektowane zagospodarowanie terenu". Zdaniem skarżących nieodniesienie się organu do tych dowodów stanowi naruszenie zasad procedury administracyjnej, a tym samym należy uznać, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 k.p.a. Skarżące podkreśliły również, że dopiero od dnia 22 maja 2002r., kiedy Gmina S. nabyła działkę nr ewid. [...] położoną przy ul. [...] (będącą przedłużeniem ul. [...]), możliwa była realizacja drogi nazwanej ulicą [...]. Ponadto nawet, gdyby przyjąć, że droga ta jest częścią infrastruktury osiedla, to i tak nie stanowi ona spełnienia celu, o którym mowa w art. 137 u.g.n., gdyż celem wywłaszczenia była "budowa domków jednorodzinnych spółdzielczych".

W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalenia skargi domagała się również Gmina S., stwierdzając, że działka, o która toczy się spór, stanowi część ul. [...] i w dniu złożenia wniosku o jej zwrot była uzbrojona w urządzenia infrastruktury technicznej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę A. J. i M. W. oddalił.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organ odwoławczy rozpatrując po raz drugi niniejszą sprawę był związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 23/06. W tym wyroku Sąd stwierdził, że celu wywłaszczenia nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych, szkół, boisk osiedlowych, zieleni osiedlowej oraz urządzeń towarzyszących jak ciągi komunikacyjne, parkingi. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1999r. sygn. akt IV SA 467/97, wyrok z dnia 23 grudnia 1999 sygn. akt IV SA 2140/97). W wytycznych odnoszących się do ponownego rozpoznania sprawy Sąd nakazał organom dokładne ustalenie, jaki był stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dacie złożenia wniosku o jej zwrot, a w szczególności, czy były na niej zlokalizowane jakieś urządzenia, jeśli tak to jakie i czy można je uznać za infrastrukturę osiedla domków jednorodzinnych. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę związany jest poglądem wyrażonym w powyższym wyroku. Zatem nie do zaakceptowania jest odmienne stanowisko skarżących dotyczące pojęcia infrastruktury jako przesłanki uzasadniającej odmowę zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Zaznaczyć również należy, że w ocenie Sądu rozpoznającego pierwotnie sprawę nie budziło wątpliwości, że cel wywłaszczenia zawarty w decyzji Naczelnika Miasta Starachowice z dnia [...] czerwca 1978 r. jest tożsamy z celem określonym w decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. poprzedzającej jej wydanie . Sprecyzowanie jedynie formy własności budownictwa jednorodzinnego jako spółdzielczego nie powoduje sprzeczności celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej z ustaleniami planu stanowiącego podstawę wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i nie uzasadnia przyjęcia, że mamy do czynienia z innym celem publicznym. Prawnie dopuszczalne jest przy tym etapowe wykonywanie inwestycji, szczególnie o znacznym rozmiarze, a do takich zalicza się budowa domków jednorodzinnych. Treść decyzji z dnia [...] kwietnia 1977 r. świadczy o tym, że realizacja przedmiotowej inwestycji w założeniu była etapowa, co uzasadnia różne jej nazewnictwo w dokumentach ("[...]", "[...]", "[...]"). Z tych względów, w ocenie Sądu I instancji, jako bezzasadny należy uznać zarzut niewyjaśnienia celu, na jaki omawiana nieruchomość została wywłaszczona.

Nieuzasadnione jest również kwestionowanie ustaleń dotyczących działki nr [...], na której zrealizowana jest ul. [...]- jako ciągu komunikacyjnego od 1983r. oraz jako drogi publicznej. Istotną kwestią jest również to, że przebieg ulicy [...] został ustalony przez organ w oparciu o fragment mapy przyjętej do zasobu geodezyjno- kartograficznego w dniu 22 listopada 1983 r. i pozostaje niezmienny aż do chwili obecnej. Na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia [...] maja 1987 r. ulica ta została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, a w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) Zgodnie z art.103 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999r. drogami gminnymi. Drogi gminne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) są drogami publicznymi. Powyższe, zdaniem WSA w Kielcach, oznacza, że co najmniej od 1983 r. istniał ciąg komunikacyjny pod nazwą ulicy [...], a od 1987r. formalnie była to droga publiczna. W tej sytuacji bezpodstawne są twierdzenia skarżących, że dopiero od 2002r., kiedy zaistniały warunki do realizacji tej inwestycji, można mówić o ulicy [...] jako o drodze publicznej.

Nadto ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że w dacie złożenia wniosku o zwrot działka nr [...] była uzbrojona w urządzenia infrastruktury technicznej. Fakt ten, w ocenie Sądu, potwierdza protokół z odbioru wodociągu sporządzony w dniu 23.11.1999 r. oraz dołączone do akt pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych wraz z przyłączem energetycznym, dotyczące działek bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem o zwrot.

Trafne są jedynie zarzuty skarżących, że organy administracyjne nie ustosunkowały się do dowodu z protokołu oględzin działki, jednak nie jest to naruszenie prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości pozwala bowiem na stwierdzenie, że w dacie złożenia wniosku o zwrot, czyli w dniu 14 kwietnia 2000 r. działka nr [...] była zabudowana wskazanymi przez organ urządzeniami infrastruktury technicznej. Ponadto w ocenie Sądu dla oceny zasadności wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decydujące znaczenie ma okoliczność, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, jeśli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W przedmiotowej sprawie jednoznacznie ustalono, że działka nr [...] jest wykorzystywana jako droga na osiedlu mieszkaniowym, będąca również drogą gminną, jak również pod jej powierzchnią wybudowano sieć urządzeń technicznych stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Natomiast stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został co prawda zrealizowany, ale po upływie wskazanych ustawowo terminów, jest nie do przyjęcie. Konsekwencją ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie omawianych terminów 7 albo 10 lat, byłaby konieczność wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, mimo iż nieruchomość była (lub jest) wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat. Takiej interpretacji nie sposób pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego (WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 271/08, wyrok NSA z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt: I SA 2743/00). W konsekwencji skoro inwestycje zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają celowi, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, to- zdaniem Sądu I instancji- brak podstaw do przyjęcia jej zbędności w rozumieniu art.137 u.g.n., co przesadza, że zaskarżona decyzja wojewody Świętokrzyskiego nie narusza obowiązujących przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodły A. J. i M. W., reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z art. 137, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości po upływie terminu wskazanego w art. 137 pkt 2;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 153 P.p.s.a. poprzez dokonanie odmiennej oceny prawnej niż zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 23/06, w którym Sąd ten wskazał, że dla oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany istotna jest data złożenia wniosku o zwrot, a nie data rozstrzygania przez organ.

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną pomimo tego, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona z uwagi na naruszenie w toku postępowania przez organy administracji przepisów art. 7, 8, 12 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Oddaleniem skargi Sąd zaakceptował postępowanie administracyjne, które nie czyniło zadość zasadom obowiązującym w państwie prawa, tj. zasadzie praworządności, zasadzie prawdy obiektywnej i zasadzie zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz błędną i dowolną jego ocenę, niekorespondującą z zebranym materiałem dowodowym, oraz nieznajdującą oparcia w przepisach prawa, a przez to przekraczającą granice swobodnej oceny dowodów. Naruszenie przez organy administracji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. doprowadziło do wadliwego ustalenia, że przez przedmiotową nieruchomość przebiega od roku 1983 droga publiczna oraz, że w dacie złożenia wniosku o zwrot działka ta była uzbrojona w urządzenia infrastruktury technicznej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego ustalenia, bowiem:

a/ z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że ul. [...] nie przebiega przez nieruchomość będącą przedmiotem tego postępowania, lecz z drugiej strony zabudowanych działek, równolegle do działki [...], natomiast w miejscu położenia przedmiotowej nieruchomości zaznaczona jest "projektowana ulica lokalna nr2"(k.47,414 akt administracyjnych), co potwierdza także pismo Urzędu Miejskiego w Starachowicach z dnia [...] stycznia 2003 r. (znak [...]) kierowane do Starostwa Powiatowego, w którym stwierdzono, że działka nr [...]1 przeznaczona jest pod nowo projektowaną ul. [...], a działka nr [...]- pod poszerzenie istniejącej ul. [...]",

b/ z protokołu z oględzin dokonanych w dniu 25 sierpnia 2000 r. (k. 15 akt administracyjnych) wynika, że działka nr [...] jest niezagospodarowana, pozostawiona pod projektowaną drogę oraz że projektowane jest uzbrojenie terenu, a w protokole oględzin z dnia 1 lipca 2005 r. (k. 265 akt administracyjnych) wskazano, że działka [...] stanowi nieurządzoną drogę, częściowo utwardzoną przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości, w pozostałej części jest zaniedbana i porośnięta trawą,

c/ z dokumentu OT z dnia 23 grudnia 2002 r. (k. 380) wynika jedynie, że dotyczy on budowy kanału sanitarnego w nowo projektowanej ul. [...] w S., a ponadto, że odbiór końcowy instalacji nastąpił w dniu 28 listopada 2002 r., a więc znacznie po dacie złożenia wniosku o zwrot,

d/ z treści operatu szacunkowego z dnia 20 czerwca.2007 r. (k. 333 a), w części dotyczącej opisu nieruchomości, wynika, że przedmiotowa działka położona jest na przedłużeniu ul. [...] (k. 328). Operat nie zawiera stwierdzeń, iż działka położona jest przy ul. [...] lub że taka ulica przebiega przez działkę, której zwrotu domagają się skarżący,

e/ z dokumentu OT z dnia 15 grudnia 1999 r. nr 14/99 (k. 377 a.), wynika że miejscem użytkowania urządzeń jest miasto S., a bezspornym jest że osiedle [...] zajmuje znaczny obszar inwestycyjny i nie można przyjąć założenia, że przedmiotowy dokument OT dotyczy działki nr [...] (por. mapę z dnia 16.12.1977r. stanowiącą załącznik do decyzji [...]z dnia [...] października 1978 r., karta 41.4a.).

Ponadto w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art.77 § 1 k.p.a. w wyniku całkowitego pominięcia i niewyjaśnienia okoliczności związanych z "nowo projektowaną ul. [...]", w tym jej zakresu oraz terminu faktycznej realizacji. W istotnych dla sprawy dokumentach zgromadzonych w materiale dowodowym (k. 380, zał. nr 3 do skargi) pojawia się tego rodzaju stwierdzenie, a pomimo tego organ nie prowadził ustaleń w przedmiocie, czego dotyczy to określenie i czy związane jest ono z działką nr [...].

Zaskarżony wyrok został ponadto wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom określonym w powołanym przepisie, w szczególności nie wyjaśnia w sposób należyty podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie przedstawia prawidłowo stanu sprawy.

W motywach skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., gdyż przyjął, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny mimo spełnienia przesłanek z art. 137, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości. Nie sposób zgodzić się z tego rodzaju poglądem, bowiem taka wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której organ rozpatrujący sprawę o zwrot zainteresowany byłby przewlekaniem postępowania w sprawie, aż do czasu faktycznego zrealizowania określonego celu. Jeżeli nawet na działce, która jest przedmiotem niniejszej sprawy w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wybudowana była infrastruktura, to nie może to stanowić przeszkody do zwrotu nieruchomości. Oczywistym jest, że jeżeli działka jest niezagospodarowana, a jedynie pod jej powierzchnią przebiega infrastruktura osiedla, to nie może taki stan rzeczy stanowić przeszkody zwrotu tej nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1845/08).

W ocenie skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie zostało już przesądzone (w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 23/06), że dla oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany istotna jest data złożenia wniosku o zwrot. Natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał zupełnie innej oceny prawnej i stwierdził władczo, że zrealizowanie celu wywłaszczenia nieruchomości, nawet po upływie terminów wskazanych w art. 137 u.g.n., uzasadnia odmowę jej zwrotu, pominąwszy całkowicie dokonaną wcześniej w tej samej sprawie ocenę. Nadto oddaleniem skargi Sąd I instancji zaakceptował postępowanie administracyjne, którego przebieg był niezgodny z zasadami obowiązującym w państwie prawa. Naruszenie przez organy administracji art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. doprowadziło do wadliwego ustalenia, że przez przedmiotową nieruchomość przebiega od roku 1983 droga publiczna – ul. [...] oraz, że w dacie złożenia wniosku o zwrot działka ta była uzbrojona w urządzenia infrastruktury technicznej. Te nieprawdziwe twierdzenia są tym bardziej zaskakujące, gdyż z treści dokumentów wynika, że procesy inwestycyjne na działkach nr [...],[...],[...] zostały rozpoczęte najwcześniej pod koniec roku 1999. W świetle tych faktów nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, że przez działkę nr [...] w dniu 14 kwietnia 2000 r. przebiegała droga [...], tym bardziej, że od 1983 r. działka nr [...] wykorzystywana jest jako droga publiczna.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w zaskarżonym wyroku była decyzja administracyjna wydana w warunkach związania, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Kielcach z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt IISA/Ke 23/06. Taką oceną prawną i wytycznymi związany był także Sąd I instancji, który wydał zaskarżony wyrok.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami. Natomiast związanie wytycznymi wyraża się w obowiązku konsekwentnego reagowania- poprzez treść nowego wyroku- na brak zastosowania się przez organ administracji odnośnie do wskazań co do dalszego postępowania. Nie oznacza to jednak, że zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym musi ograniczać się do zbadania tylko tych kwestii, które wprost zostały poddane ocenie sądu w poprzednim wyroku. Sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem związanie oceną prawną w omawianym znaczeniu nie może zamykać sądowi drogi do przeprowadzenia pełnej kontroli ponownie wydanej decyzji pod względem jej legalności oraz do formułowania nowych ocen prawnych dotyczących rozstrzygniętej sprawy, pod warunkiem jednak, że nie pozostają one w sprzeczności z uprzednią oceną prawną.

W niniejszej sprawie doszło do takiej sprzeczności, co usprawiedliwia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.153 P.p.s.a. W motywach zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przypomniał wprawdzie treść powołanego przepisu oraz przedstawił ocenę przyjętą w poprzednim orzeczeniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania, jednakże ostatecznie zajął stanowisko nie tylko wewnętrznie sprzeczne, ale przede wszystkim nierespektujące w pełni poglądów Sądu orzekającego uprzednio w sprawie. Sąd I instancji chociaż przyznał, że dla oceny zaistnienia przesłanek przewidzianych w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotne znaczenie ma data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to jednak dość obszerne wywody poświęcił uzasadnieniu odmiennej wręcz tezy. Stwierdził bowiem, że o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości decyduje jedynie to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a nie to kiedy takie zdarzenia miały miejsce. Tym samym, jeżeli przedmiotowy cel został zrealizowany, to zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest już możliwy. Takich twierdzeń nie można uznać za prawidłowe zastosowanie się do oceny wyrażonej przez poprzedni skład orzekający w sprawie. Z treści uzasadnienia wcześniejszego wyroku z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt IISA/Ke 23/06 wynika bowiem, że zdaniem wówczas orzekającego Sądu w omawianej kategorii spraw nie chodzi o to, czy dana nieruchomość została wykorzystana kiedykolwiek i na jakikolwiek cel publiczny, ale czy cel, na jaki została ona wywłaszczona został osiągnięty nie później niż w dniu złożenia wniosku.

Zauważyć przy tym należy, że ustalenia w kwestii sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości zawsze muszą być bardzo wnikliwe. Niezbędne jest zatem zbadanie, na jaki konkretnie cel dana nieruchomość została przejęta oraz czy dokładnie takie przedsięwzięcie zostało na niej w określonym czasie zrealizowane. W niniejszej sprawie, wbrew sugestiom Sądu i instancji, spór w istocie nie dotyczył, w jakiej formie miało dojść do wykonania inwestycji (budownictwo spółdzielcze, czy inne), lecz jakie konkretnie planowano zagospodarowanie terenu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art.137 definiując pojęcia zbędności nieruchomości, odsyłała przy tym do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Treść decyzji z dnia [...] czerwca 1978r wskazuje zaś, że wywłaszczenie nieruchomości S. i S. J. nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę domków jednorodzinnych, zgodnie z decyzją z dnia [...] kwietnia 1977r o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Ta ostatnia decyzja adresowana była do firmy "[...]" w K. oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, co wskazywać może, że wywłaszczenie nastąpiło z przeznaczeniem pod określoną inwestycję, która miała być realizowana przez te właśnie podmioty. Z decyzji z dnia [...] kwietnia 1977r wynika ponadto, że zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od daty podjęcia tej decyzji nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy brak danych, czy powołany w decyzji wywłaszczeniowej plan realizacyjny w zachował ważność, a tym samym czy w ogóle doszło do zrealizowania inwestycji zainicjowanej tą właśnie decyzją. Przedwczesne są zatem rozważania, czy jakiekolwiek prace związane z zagospodarowaniem spornej działki, zwłaszcza wykonane przez innych inwestorów (ewentualnie także w innym procesie inwestycyjnym), mogłyby być- co do zasady- uznane za realizację celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Kwestii tych w niniejszej sprawie w ogóle nie wyjaśniono, co dowodzi, że organy administracji publicznej, łamiąc podstawowe zasad postępowania administracyjnego, nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i wydały swe rozstrzygnięcia bez wyczerpującego zebrania i przeanalizowania całego niezbędnego w sprawie materiału dowodowego. Nie można bowiem uznać, że w analizowanym przypadku decyzje o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają prawu, jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku. Oznacza to w konsekwencji, że oddalenie przez Sąd I instancji skargi było przedwczesne, a tym samym nastąpiło z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. w związku z art.7, art. 77 § 1 i art.80 kpa.

Niedostrzeżenie konieczności dokonania takich ustaleń wskazuje na naruszenie przez ten Sąd również przepisów prawa materialnego. Sposób rozumienia stanowiących podstawę rozstrzygnięcia norm prawa materialnego przesądza bowiem o zakresie postępowania dowodowego. Tylko prawidłowa interpretacja norm materialnoprawnych umożliwia właściwe zakreślenie kręgu okoliczności faktycznych, które należy wziąć pod uwagę w danej sprawie, ażeby można było ją rozstrzygnąć. W konsekwencji nie w pełni prawidłowe rozumienie przepisów materialnych, które znajdują zastosowanie, ma bezpośredni wpływ na sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej oraz na ocenę takich działań w toku ich sądowej kontroli.

Dodać trzeba, że po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art.21 ust.1 oraz art.64 ust.1 i 2 Konstytucji). Nie może być ono ograniczane ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji stosujące prawo, a ponadto przez sądy kontrolujące legalność działań podejmowanych przez te organy. Przepisy art.136 i art.137 u.g.n. muszą być zatem interpretowane i stosowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw od przewidzianych tam treści oraz z poszanowaniem zasad wynikających ze wskazanych przepisów Konstytucji RP. Wywłaszczenie jest przejawem daleko idącej ingerencji administracji państwowej w prawo własności. Zawsze jest poddane ścisłej regulacji prawnej i dopuszczone tylko w określonych przypadkach. Cel przejęcia w tym trybie nieruchomości powinien być więc sprecyzowany w decyzji wywłaszczeniowej. Ma on także istotne znaczenie przy ocenie dopuszczalności zwrotu nieruchomości przejętej na takiej podstawie, co dodatkowo potwierdza konieczność poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń także w omawianej kategorii spraw.

Naczelny Sad Administracyjny podziela również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie urządzeń, zainstalowanych pod powierzchnią spornej nieruchomości. Sąd I instancji, powołując się na związanie oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku, stwierdził, że ustalenia organów potwierdzające sam fakt wykonania takiej infrastruktury, wykluczają już możliwość zwrotu przedmiotowej działki. Tymczasem- o czym była już mowa- akta sprawy nie dają dostatecznych podstaw do przyjęcia, by nawet część urządzeń wykonanych przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości mogła być w niniejszym przypadku uznana za realizację celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Przede wszystkim jednak podkreślenia wymaga, że ani ocena prawna ani wytyczne zawarte w uprzednim wyroku wcale nie uprawniają do takich wniosków. Uprzedni skład orzekający w sprawie stwierdził jedyne, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury służącej takiej inwestycji. Sąd ten zobowiązał ponadto organy do ustalenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy i jakie urządzenia zostały wykonane na działce oraz czy można je uznać za infrastrukturę osiedla domów jednorodzinnych. Nie przesadził natomiast, by wykonanie jakichkolwiek urządzeń związanych z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego miało w ogóle wykluczać dopuszczalność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że Sąd I instancji postąpił nieprawidłowo uznając, że w omawianym zakresie jest związany wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt IISA/Ke 23/06. Orzeczeniu temu nadano bowiem inną treść, która nie wynika z niego bezpośrednio. Pogląd Sądu można odnosić tylko wprost do przykładowo wymienionych przez niego urządzeń naziemnych wykonanych w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Nie ma on natomiast generalnego zastosowania do wszystkich urządzeń znajdujących się na terenie osiedla, w tym przede wszystkim urządzeń związanych z uzbrojeniem terenu. W omawianym zakresie doszło zatem do nadużycia przez Sąd i instancji zasady związania wcześniejszą oceną prawną. Dodać również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zawsze prezentowano stanowisko, że sama budowa infrastruktury technicznej (uzbrojenie terenu) nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości.

Nie zasługuje również na aprobatę stanowisko Sąd I instancji, że wykorzystywanie przedmiotowej działki od 1983r jako ciągu komunikacyjnego przez właścicieli sąsiednich posesji oraz podjęcie przez Wojewódzką Radę Narodową w Kielcach uchwały z dnia [...] maja 1987 r. nr [...] o zaliczeniu ulicy [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich ma dowodzić, że nieruchomość ta już od 1983r, a co najmniej od 1987r., stanowi drogę publiczną, co wykluczać ma dopuszczalność jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Po pierwsze dla rozstrzygnięcia o zwrocie danej nieruchomości bez znaczenia jest samo zaliczenie ulicy do kategorii dróg publicznych, jak również to, że dana działka jest wykorzystywana jako ciąg komunikacyjny, a tym samym jest potrzebna okolicznym mieszkańcom jako dojazd do ich posesji. Okoliczności te nie są bowiem objęte hipotezą art.137 u.g.n., a tym samym odwoływanie się do nich jest nieskuteczne. Przekonania Sądu I instancji nie potwierdzają także ani przepisu ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz.u z 2007, Nr 19, poz.115), ani art.103 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do istniejących w dniu 31 grudnia 1998 r. a nie dopiero projektowanych dróg publicznych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że negatywną przesłankę rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi jedynie realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy polegająca na wykonaniu konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych wskazujących na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest równoznaczne z wykonaniem (wybudowaniem) ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę, czy też wykorzystywanie danej nieruchomości jako ciągu komunikacyjnego, jak również podjęcie wskazanej uchwały. Dla ustalenia pojęcia drogi należy stosować art.4 pkt.2 powołanej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym "droga" to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Na omawianej nieruchomości do dnia złożenia wniosku o jej zwrot miano wykonać tylko sieć energetyczną i wodociągową, ale na potrzeby właścicieli sąsiednich działek, co- wbrew twierdzeniom Sądu I instancji –nie jest równoznaczne z wykonaniem drogi publicznej ani nawet instalacji i urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego.

Za bezpodstawny należy uznać jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Norma art. 141 § 4 P.p.s.a., określa, że pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te wszystkie elementy konstrukcyjne uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art.203 pkt.1 P.p.s.a.