Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 204/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a; art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na informację Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli sądowo-administracyjnej jest informacja zawarta w piśmie Instytucji Organizującej Konkurs – Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "MKiDN" lub "IOK") [...] z [...] stycznia 2018 r. o negatywnej ponownej ocenie merytorycznej I stopnia wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez Gminę Miasto [...] (dalej także: "Skarżąca").

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych:

Skarżąca złożyła [...]maja 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w naborze nr [...], przeprowadzonym w ramach Osi priorytetowej VIII "Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury", działania 8.1. "Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury" Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020.

Pismem z [...] września 2017 r. IOK poinformowała Skarżącą, że złożony przez nią projekt, w wyniku dokonania oceny merytorycznej I stopnia, został umieszczony na rezerwowej liście rankingowej. Projekt uzyskał 40 na 54 możliwych do zdobycia punktów, tj. powyżej minimalnego progu 27 punktów dla projektów nie wpisanych do Kontraktu Terytorialnego, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. W piśmie powołano się na art. 53 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2017 poz. 1460 ze zm.), dalej "ustawa wdrożeniowa", zgodnie z którym projekty rezerwowe uzyskują ocenę negatywną. Do pisma załączono informację o wyniku oceny projektu w poszczególnych kryteriach oceny merytorycznej I stopnia wraz z uzasadnieniem.

Skarżąca nie zgodziła się z przeprowadzoną oceną merytoryczną i [...] października 2017 r. złożyła protest, wnioskując o ponowną ocenę i przyznanie dodatkowych punktów w zakresie następujących kryteriów oceny wniosku:

1) Kryterium 10 "Projekt jest zgodny z lokalnym programem rewitalizacji";

2) Kryterium 8 "Ponadregionalność projektu".

Jednocześnie zwrócono uwagę na fakt, że system preferencji przyjęty w kryteriach wyboru projektów praktycznie uniemożliwił wsparcie w konkursie przedsięwzięć innych niż wynikające z zapisów Kontraktów Terytorialnych. Lista podstawowa w ramach głównego typu projektów "Infrastruktura zabytkowa" objęła wyłącznie inwestycje, które zdobyły dodatkowe 10 punktów, nawet jeśli ich efektywność w wypełnianiu pozostałych kryteriów była znacznie niższa niż innych przedsięwzięć. Dokumentacja konkursowa (załącznik 8 do Regulaminu - "Kryteria wyboru projektów dla VIII Osi priorytetowej POIiŚ (...) - wyciąg"), wskazując odrębnie punktację możliwą do zdobycia w ramach kryteriów merytorycznych I stopnia innych niż kryterium "Zgodność z Kontraktem Terytorialnym" sugerowała, że będzie miała ona rzeczywiste znaczenie podczas konstruowania list rankingowych. W związku z tym Skarżąca wyraziła sprzeciw wobec oceny, w wyniku której dobrze przygotowany projekt (o czym świadczyła efektywność wypełniania pozostałych kryteriów przekraczająca 90%), otrzymał notę gorszą niż przedsięwzięcia zawdzięczające wysoką pozycję dzięki punktom otrzymanym za zgodność z Kontraktem Terytorialnym (a więc dokumentem zawartym w wyniku negocjacji pomiędzy rządem a samorządem województwa).

Protest, zgodnie z pkt 124, tiret 2 Regulaminu konkursu, został przekazany do rozpoznania Instytucji Zarządzającej (Ministra Rozwoju i Finansów).

Pismem z 21 grudnia 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów poinformował Skarżącą o uwzględnieniu protestu, zgodnie z art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oraz o przekazaniu sprawy IOK w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca nie odniosła się jednak do zarzutów podniesionych przez Skarżącą. Stwierdziła natomiast naruszenie podczas dokonywania przez IOK oceny obowiązującej procedury regulującej wybór projektów do dofinansowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik oceny. Jako naruszenie wskazano uchybienia dotyczące braku poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych i braku przekazania wnioskodawcy wszystkich wymaganych informacji. Uchybienia te stanowiły naruszenie reguł oceny i wyboru projektów do dofinansowania oraz procedury odwoławczej. Z tej przyczyny projekt skierowano do ponownej oceny.

W rezultacie dokonania ponownej oceny merytorycznej l stopnia, Skarżąca otrzymała pismo IOK z [...] stycznia 2018 r. zawierające zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie o dokonaniu ponownej negatywnej oceny merytorycznej I stopnia wniosku. Poinformowano nim, że w wyniku ponownej oceny merytorycznej w zakresie kryteriów objętych protestem wniosek uzyskał 41 na 54 możliwe punkty, tj. powyżej minimalnego progu 27 punktów dla projektów nie wpisanych do Kontraktu Terytorialnego, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania. Negatywną zaś jest każda taka ocena, która nie kwalifikuje projektu do dofinansowania. Podkreślono również, że zgodnie z pkt. 125 Regulaminu konkursu projekt może otrzymać dofinansowanie w wyniku procedury odwoławczej pod warunkiem, że uzyska co najmniej taki poziom możliwych do uzyskania punktów, jaki przyjęto jako uprawniający do uzyskania dofinansowania w ramach niniejszego konkursu (w przypadku konkursu nr [...] jest to liczba punktów 44 i więcej w ramach Głównego Typu Projektu: Infrastruktura zabytkowa) oraz pod warunkiem dostępności środków. Zatem nie tylko brak środków w konkursie, ale również nieuzyskanie co najmniej 44 pkt. na etapie oceny merytorycznej I stopnia uniemożliwiło dofinansowanie niniejszego projektu.

W skierowanej do tutejszego sądu skardze Gmina Miasto [...] kontrolowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 oraz art. 9 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przy wykonywaniu obowiązków IOK polegających na realizacji programu operacyjnego nie jest ona organem państwa zobowiązanym do działania w granicach prawa i stosowania przepisów prawa w zgodzie z hierarchiczną zależnością norm prawnych obowiązujących na terenie Rzeczpospolitej Polskiej a skutkującą dowolnością działania administracji publicznej,

2. naruszenie norm prawa wspólnotowego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w ramach realizacji obowiązków IOK polegających na zapewnieniu, że operacje wybierane do dofinansowania spełniają mające zastosowanie zasady wspólnotowe, organowi administracji przysługuje prawo ustalenia zasad konkursowych w sposób swobodny i z pominięciem zasad prawa wspólnotowego a mianowicie:

a) art. 125 ust. 1 i art. 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 298, str. 1 z późn. zm.) w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 9 Konstytucji RP, dalej: rozporządzenie finansowe, w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 9 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy jako źródła prawa powszechnego obowiązującego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej znajdowały zastosowanie w sprawie i ustalenie zasad konkursowych w sposób niezgodny z zasadą równego dostępu wszystkich kategorii beneficjentów do funduszy unijnych, co doprowadziło do podziału środków w sposób naruszający zasadę wydajności wydatkowania środków unijnych;

b) art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm., dalej: rozporządzenie ogólne, w zw. z art. 87 ust. 1 oraz art. 9 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy jako źródła prawa powszechnego obowiązującego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej znajdowały zastosowanie w sprawie i ustalenie zasad konkursowych w sposób niezgodny z zasadą równego dostępu wszystkich kategorii beneficjentów do funduszy unijnych;

3. naruszenie krajowego prawa procesowego:

a) art. 37 ust. 1 i 2 w zw. art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.), dalej: ustawa wdrożeniowa, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu kryteriów oceny naruszających zasadę uczciwości konkursu i zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów,

b) art. 26 ust. 1 pkt 3 - 4 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1376 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu kryteriów oceny naruszających zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz bez zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów;

c) art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077), dalej u.f.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu kryteriów oceny naruszających zasadę dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Formułując tak zarzuty skargi Skarżąca na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit a i art. 64 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o:

- stwierdzenie że ponowna ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IOK;

- zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w przypadku POliŚ 2014-2020 kryteria wyboru stanowią załącznik nr 3 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych POliŚ 2014-2020 (SzOOP). Przyjęte kryteria wyznaczają zakres oceny projektu na poszczególnych etapach konkursu. Natomiast postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielenie dofinansowania, w oparciu o które przeprowadzana jest ocena projektów, zostało uregulowane w ustawie wdrożeniowej oraz w Systemie oceny i wyboru projektów w ramach POliŚ 2014-2020, stanowiącym załącznik nr 6 do SzOOP. Ogłoszenie o konkursie - wraz z Regulaminem konkursu - zostało zamieszczone 1 marca 2017 r. na portalu wrww.ftinduszeeuropeiskie.gov.pl i na stronie internetowej MKiDN. Nabór wniosków o dofinansowanie trwał od 3 kwietnia do 4 maja 2017 r. Warunki konkursu, w szczególności zawarte w Regulaminie nie odpowiadają jednak zdaniem Skarżącej zasadzie równego dostępu do funduszy unijnych wynikającej z prawa wspólnotowego. Regulamin konkursu i kryteria wyboru skonstruowane zostały w ten sposób, że decydujące o uzyskaniu dofinansowania były punkty przyznawane za zgodność z Kontraktem Terytorialnym, podczas gdy przedsięwzięcia wpisywane są do Kontraktu Terytorialnego na skutek negocjacji uprawnionych władz - rządu i samorządu województwa. Ustawa o zasadach polityki rozwoju nie przewiduje konkursowego trybu wyboru przedsięwzięć umieszczanych w Kontrakcie Terytorialnym, mimo tego, że ich ilość jest limitowana. Również kryteria wyboru nie podlegają kwestionowaniu przez zainteresowane podmioty. W efekcie umieszczenie przedsięwzięcia w Kontrakcie Terytorialnym nie jest wynikiem przeprowadzenia przejrzystej procedury umożliwiającej równe traktowanie podmiotów. Skutkiem tego było natomiast znaczne uprzywilejowanie w kwestionowanym konkursie projektów dotyczących przedsięwzięć wybranych wcześniej w niekonkurencyjnej procedurze do Kontraktu Terytorialnego. W świetle postanowień Regulaminu konkursu nie było możliwe uzyskanie dofinansowania na projekt, który uzyskałby nawet maksymalną liczbę punktów w innych kategoriach, jeśli projekt ten nie został już wcześniej wybrany w procedurze nie spełniającej warunków określonych w art. 37 ustawy wdrożeniowej, tj. wpisany do Kontraktu Terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o:

pozostawienie skargi bez rozpoznania - w przypadku stwierdzenia przez Sąd, że skarga została wniesiona po terminie, o którym mowa w art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej;

umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

w przypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość - oddalenie skargi w całości;

przypadku nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi w całości - o nieprzekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Jak chodzi o istotę sprawy, w szczególności o przeprowadzoną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu i o stosowane regulacje konkursowe, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko uznając, że ocena projektu Skarżącej została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem.

Sąd uwzględniając wniosek Organu przeprowadził na rozprawie dowód z pisma Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju Departamentu Programów Infrastrukturalnych z 8 marca 2018 r. zawierającego informację, zgodnie z którą alokacja środków w ramach Priorytetu VIII. Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury, Działanie 8.1 Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury zarówno dla terenów słabiej rozwiniętych, jak i terenów lepiej rozwiniętych w okresie od 6 marca do 5 kwietnia 2018 r. wynosi 0.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa" w związku z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 61 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano możliwość:

- uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, lub w wypadku stwierdzenia nieuzasadnionego pozostawienia protestu bez rozpatrzenia przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję;

- oddalenia skargi w przypadku jej nieuwzględnienia;

- umorzenia postępowania jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie przy tym wynika, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny wniosku o dofinansowanie projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Znaczenie dla rozstrzygania w sprawie ma więc dokumentacja konkursowa, m.in.:

- Kryteria wyboru projektów, Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020, Oś Priorytetowa VIII: Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury (dalej: "Kryteria wyboru projektów") wydane przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju na podstawie uchwał Komitetu Monitorującego Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020;

- Regulamin konkursu VIII Oś Priorytetowa Ochrona dziedzictwa kulturowego i rozwój zasobów kultury Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020 (dalej: "Regulamin konkursu") wydany przez MKiDN na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej;

- Załącznik nr 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych (SzOOP) Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014 – 2020 – System Oceny Wyboru Projektów, zatwierdzony przez Komitet Monitorujący na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

Oczywistym jest przy tym, że postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego nie mogą być sprzeczne ani interpretowane w sposób wyłączający stosowanie norm powszechnie obowiązujących, wynikających ze źródeł prawa, o których mowa w rozdziale III Konstytucji RP, a więc z samą Konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i rozporządzeniami (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Nie budzi przy tym najmniejszych wątpliwości, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową (a taką jest Unia Europejska), prawo przez nie stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji).

Kontrolując w przedstawionym zakresie legalność dokonanej przez MKiDN procedury powtórnej oceny merytorycznej projektu, które znalazły ostateczny wynik w rozstrzygnięciu z [...] stycznia 2018 r. stwierdzić należy, że odpowiadają one prawu.

Spór w sprawie sprowadza się przy tym w istocie nie tyle do tego, czy MKiDN dokonał oceny wniosku o dofinansowanie projektu Skarżącej zgodnie z regułami konkursowymi, a raczej do tego czy zastosowane reguły są zgodne z Konstytucją, prawem unijnym oraz regulacjami krajowymi, w szczególności:

- art. 37 ust. 1 i 2 w zw. art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.),

- art. 26 ust. 1 pkt 3 - 4 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1376 ze zm.),

- art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza jednak, że w sprawie nie wystąpiły takie okoliczności, które pozwalałyby pozostawić skargę bez rozpatrzenia, bądź by umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, o co wnosił MKiDN. W szczególności Sąd zwraca uwagę, że Skarżąca już w pierwotnie wniesionym proteście od oceny merytorycznej I stopnia wniosku o dofinansowanie projektu podnosiła zarzuty związane z jej zdaniem dyskryminacyjnym charakterem mających zastosowanie kryteriów oceny.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi Sąd nie stwierdza jednak, by MKiDN przeprowadzając konkurs naruszył wynikające z Konstytucji zasady: demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7), zignorował bezpośrednio stosowane przepisy Konstytucji (art. 8 ust. 2), czy naruszył wiążące Polskę prawo międzynarodowe (art. 8).

W tym ostatnim aspekcie podkreślić należy, że art. 125 ust. 1 i art. 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 298, str. 1 z późn. zm.) formułują zasadę przyznawania środków z budżetu Unii Europejskiej w sposób przejrzysty, zgodnie z zasadą równego traktowania. Wydatkuje się je przy tym zgodnie z zasadami zarządzania finansami, czyli zgodnie z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności. Fakt wydatkowania części tych środków w ramach procedur konkursowych urzeczywistnia właśnie zasady oszczędności, wydajności i skuteczności. Nie sposób przy tym zasadę równego traktowania utożsamiać z możliwością uzyskania dofinansowania przez każdy podmiot, który wziął udział w konkursie o takie środki, jak zdaje się oczekiwać Skarżąca.

Instytucja Zarządzająca ani tym bardziej IOK czy inne krajowe organy władzy państwowej nie naruszyły art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 ze zm.) poprzez sporządzenie i zastosowanie procedur wyboru i kryteriów, które nie są niedyskryminacyjne i przejrzyste, czyli jak to ujmuje skarga: poprzez zastosowanie w sprawie i ustalenie zasad konkursowych w sposób niezgodny z zasadą równego dostępu wszystkich kategorii beneficjentów do funduszy unijnych. Oczywiste jest, że poszczególne środki z funduszy Unii Europejskiej, przeznaczane w ramach poszczególnych polityk beneficjentom z poszczególnych państw członkowskich, adresowane są do różnych kręgów odbiorców, spełniających różne wymogi. Beneficjenci realizują finansowane zadania szczegółowe. To jednak nadzorowane i kontrolowane w tym zakresie przez Komisję Europejską organy władzy krajowej ustanawiają szczegółowe kryteria np. konkursów, w których środki te są przyznawane. Czynić to powinny w zgodzie z prawem wspólnotowym. Sąd nie stwierdza, by w realiach sprawy naruszyły to prawo.

W realiach sprawy Kryteria oceny projektów zostały zatwierdzane przez Komitet Monitorujący Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Komitet Monitorujący działa jako niezależny organ pełniący funkcje doradczo-opiniodawcze, powołany przez Instytucję Zarządzającą Programem Infrastruktura i Środowisko. W jego skład wchodzą przedstawiciele strony rządowej, samorządowej oraz organizacji spoza administracji (w tym świata nauki, partnerzy społeczni i gospodarczy oraz organizacji pozarządowych). Ponadto w posiedzeniach Komitetu Monitorującego mogą uczestniczyć w charakterze obserwatorów reprezentanci innych instytucji oraz przedstawiciele Komisji Europejskiej w charakterze doradczym. Kryteria oceny projektów w konkursie zostały przyjęte przez Komitet Monitorujący PO IiŚ w dniu 25 listopada 2016 r. (a więc przed ogłoszeniem Konkursu). Zgodnie z przedstawianą przez MKiDN propozycją kryteriów punktacja w kryterium pn. Zgodność projektu z Kontraktem Terytorialnym miała wynosić 1 pkt, przy wadze 4, co dawało maksymalną punktację: 4. Propozycja ta nie spotkała się z akceptacją członków Komitetu Monitorującego, który zmienił zaproponowaną wagę w kryterium pn. Zgodność projektu z Kontraktem Terytorialnym z 4 do 10. Rzecz jednak w tym, że Komitet Monitorujący był jednak uprawniony do podjęcia takiej decyzji. Tym samym Sąd nie stwierdza zarzucanego naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 3 - 4 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Sam kontrakt Terytorialny jest przy tym instytucją opisaną w rozdziale 2b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Uregulowany przez prawo sposób jego ustalania uwzględnia stanowisko samorządu (zarządu) województwa, wpisuje się w prowadzoną w krajach UE politykę regionalną. W tej sytuacji Sąd nie stwierdza, by możliwość uzyskania dodatkowej punktacji za wcześniejsze wpisanie projektu do Kontraktu Terytorialnego stanowiło działanie bezprawne i dyskryminacyjne. Każdy wnioskodawca mógł wszak wcześniej czynić starania o umieszczenie swoich projektów w takim kontrakcie. Znamienne, że Skarżąca nie zgłaszała zastrzeżeń w tym zakresie co do oceny innego swojego projektu, który dzięki uzyskaniu dodatkowych punktów z uwagi na wpisanie do Kontraktu terytorialnego uzyskał finansowanie.

Jeżeli chodzi o kryterium oceny merytorycznej I stopnia pn. Ponadregionalność projektu to jest to horyzontalne kryterium merytoryczne I stopnia ustalone przez Instytucję Zarządzającą PO liŚ zgodnie z ustawowym upoważnieniem.

Odnosząc się w dalszym ciągu do stanowiska dotyczącego dyskryminujących zasad oceny, należy podkreślić, iż celem naboru wniosków o dofinansowanie projektów nie jest ustalenie takich kryteriów ich wyboru, które będą spełniane w równym stopniu przez wszystkie podmioty ubiegające się o udzielenie wsparcia, ale ustalenie zasad, które będą identyczne i odnoszące się do każdego z nich dokładnie w takim samymi zakresie. Należy zauważyć, iż wszystkich wnioskodawców biorących udział w postępowaniu o udzielenie dofinansowania obowiązują te same kryteria wyboru projektów, zatwierdzone przez Komitet Monitorujący PO IiŚ 2014-2020 - co wynika z brzmienia art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Dla każdego podmiotu ubiegającego się o wsparcie ze środków unijnych sposób rozumienia zasad oceny danego kryterium jest dokładnie taki sam. Kryteria te stają się znane wszystkim uczestnikom konkursu najpóźniej w momencie ogłoszenia naboru wniosków o dofinansowanie projektów. Tym samym każdy podmiot na jednakowych warunkach może zapoznać się z ich treścią, uzyskując wiedzę na temat koniecznych do spełnienia przesłanek - w celu otrzymania przez projekt pozytywnej oceny oraz przyznania mu wsparcia finansowego. Ustalone i przyjęte kryteria wyboru mają przy tym charakter maksymalnie obiektywny, precyzyjny i mierzalny - ale jednocześnie uniwersalny, pozwalający na ocenę puli poszczególnych projektów, przygotowywanych przez różne podmioty startujące w konkursie. Dodatkowo należy zauważyć, że - z uwagi na naczelne reguły przedmiotowego postępowania, wyrażone m. in. w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej (tj. zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania) - system weryfikacji spełnienia kryteriów albo przyznawania oceny punktowej (w zależności od ich rodzaju) nie może ulegać żadnym zmianom w odniesieniu do sytuacji poszczególnych wnioskodawców: ani podczas składania dokumentacji aplikacyjnej, ani - tym bardziej - na etapie dokonywania przez IOK oceny wniosków czy też w toku rozpatrywania protestu przez instytucję odwoławczą. Wypada również wskazać, że kryteria - w przypadku oceny merytorycznej I stopnia - celowo mają charakter różnicujący, ponieważ istota i idea postępowania konkursowego sprowadza się do tego, aby wskazać te projekty, które w największym stopniu spełniają kryteria ich wyboru - zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - oraz założenia realizowanego Programu. Co istotne udział w konkursie o dofinansowanie w ramach PO IiŚ 2014-2020 jest dobrowolny, a sam fakt uczestnictwa w nim nie może wywoływać u wnioskodawców poczucia przekonania czy pewności, że ich projekt uzyskają wsparcie. Sytuacja spełniania poszczególnych kryteriów, w tym przede wszystkim kryteriów merytorycznych I stopnia, jedynie przez niektórych wnioskodawców nie może być uznana za "gorsze" traktowanie pozostałych, ponieważ powstałe wskutek tego zróżnicowanie jest okolicznością typową dla procedury konkursowej. W tym aspekcie należy także zwrócić uwagę na fakt, że zarówno kryteria wyboru projektów, zatwierdzone przez Komitet Monitorujący PO IiŚ 2014-2020, jak też obowiązujące zasady i warunki naboru wniosków o dofinansowanie, są identyczne (oraz równie istotne) dla wszystkich wnioskodawców i służą zapewnieniu równego ich traktowania. Jednocześnie, zarówno IOK - dokonując oceny projektu Skarżącej oparła się na postanowieniach dokumentów regulujących tryb i warunki organizacji konkursu, w tym w szczególności na Zasadach oceny kryteriów merytorycznych I stopnia, zawartych w załączniku nr 3 do SzOOP PO IiŚ 2014-2020 - ale też na dokumentacji aplikacyjnej, którą Skarżąca przygotowała i przedłożyła w celu ubiegania się oraz uzyskania dofinansowania. Nie jest zatem możliwa jakakolwiek modyfikacja kryteriów oceny czy odmienna ich interpretacja na etapie jej przeprowadzania - w oparciu o jednostkową sytuację konkretnego wnioskodawcy, niezależnie od stopnia jej wyjątkowości czy subiektywnego odczucia braku adekwatności.

Tym samym odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdza, że przy ocenie projektu nie doszło do naruszenia art. 37 ustawy wdrożeniowej poprzez brak zapewnienia rzetelności, bezstronności (obiektywizmu) i przejrzystości stosowanych reguł. Wskazać przy tym należy, że ustawa wdrożeniowa nie definiuje żadnego z tych pojęć. Zasady te zostały zdefiniowane w Rozdziale 4 - Ogólne warunki wyboru projektów, pkt 1 lit. b Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 - 2020 (dalej "Wytyczne"), za pomocą których na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy wdrożeniowej minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określa ujednolicone warunki i procedury wdrażania funduszy strukturalnych.

Zgodnie z Wytycznymi, przejrzystość rozumiana jest jako zapewnienie dostępu do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez udzielanie na wniosek wnioskodawcy informacji o postępowaniu, jakie toczy się w odniesieniu do jego projektu, a także poprzez bieżące zamieszczanie na stronie internetowej instytucji organizującej konkurs informacji o etapie, na którym znajduje się dany konkurs lub innych informacji związanych z jego przebiegiem.

Tymczasem Instytucja Pośrednicząca (IOK) w celu wyłonienia projektów ogłosiła na swojej stronie internetowej konkurs. Obok wskazania niezbędnych informacji zamieszczono w nim odesłanie do dokumentacji konkursowej, m.in. regulaminu przeprowadzenia konkursu, kryteriów wyboru projektów. Pełna dokumentacja konkursowa była dostępna dla potencjalnych beneficjentów w dacie ogłoszenia o konkursie. Wszyscy aplikujący o środki mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, zgodnie z zasadą równego dostępu do pomocy oraz zasadą przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Wskazana dokumentacja obowiązywała wszystkich wnioskodawców, również tych którzy zostali rekomendowani do dofinansowania. Wszyscy uczestnicy konkursu mieli jednakową wiedzę co do sposobu wypełnienia wniosku oraz takie same szanse na sprostanie wymogom konkursu. W ramach konkursu na bieżąco informuje się przy tym wnioskodawców w drodze komunikatów na stronie internetowej o tym, na jakim etapie znajduje się konkurs, oraz udziela odpowiedzi na indywidualne pytania zadawane przez wnioskodawców.

Zgodnie z Wytycznymi, rzetelność rozumiana jest jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu. Zasada ta jest realizowana co najmniej poprzez pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełniania każdego z kryteriów, które zostało ocenione negatywnie oraz w przypadku kryterium punktowego nie przyznano maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów. Każde uzasadnienie zawiera przynajmniej wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o negatywnym wyniku oceny spełniania danego kryterium lub wskazanie okoliczności uniemożliwiających przyznanie maksymalnej możliwej do uzyskania liczby punktów lub wskazanie okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu określonej liczby punktów.

Ocena wniosku Skarżącej zawiera pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełnienia każdego z ocenionych kryteriów oraz każde uzasadnienie zawiera wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o braku spełnienia kryterium.

Zgodnie z Wytycznymi, bezstronność rozumiana jest jako zakaz indywidualnych preferencji w ramach grup czy typów wniosków dopuszczonych do ubiegania się o dofinansowania. Zasada ta jest realizowana poprzez przygotowanie kryteriów w taki sposób, aby ich zastosowanie podczas wyboru projektów uniemożliwiało zastosowanie indywidualnych preferencji o charakterze podmiotowym. Co istotne w realiach sprawy - stosowanie innych preferencji, dotyczących np. typów wybieranych projektów oraz grupowe preferencje o charakterze podmiotowym nie są zabronione, o ile mają umocowanie w kryteriach. Dodatkowo zasada bezstronności odnosi się do stosowania mechanizmów gwarantujących bezstronność osób uczestniczących w wyborze projektów (...).

Zasada równego dostępu do informacji o warunkach i sposobi wyboru projektów do dofinansowania rozumiana jest jako obowiązek udostępnienia co najmniej na stronie internetowej właściwej instytucji informacji dotyczącej procedury wyboru projektów oraz niezbędnych do przedłożenia wniosku o dofinansowanie. Okoliczności tych Skarżąca nie kwestionuje.

Wreszcie zasada równego traktowania wnioskodawców rozumiana jest jako zakaz stosowania regulaminu konkursu, z wyłączeniem kryteriów, w sposób skutkujący faworyzowaniem poszczególnych wnioskodawców kosztem pozostałych wnioskodawców oraz dokonywania przez IOK zmian, które miałyby taki skutek (...).

Należy podkreślić, że ideą postępowania konkursowego jest to, że nie każdy aplikujący wnioskodawca otrzyma wsparcie z funduszy. Dofinansowanie projektu otrzymają jedynie najlepsi, to znaczy, te podmioty których projekty zostały ocenione pozytywnie, tj. wnioskodawcy, których projekty w największym stopniu przyczynią się do realizacji określonych programami wsparcia celów publicznych.

Podsumowując, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Natomiast zgodnie z ust. 2 projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący (...). We wskazanym przepisie zostały zawarte ogólne zasady odnoszące się do procedury wyboru projektów do dofinansowania tj. przejrzystość, rzetelność, bezstronność oraz równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów. Sąd stoi na stanowisku, że podczas oceny wniosku skarżącej zasady te zostały zachowane. Oczekiwana przez Skarżącego procedura konwalidacyjna naruszałaby zasadę równego traktowanie wnioskodawców.

Sąd nie stwierdza wreszcie, by dokonano oceny wniosku o dofinansowanie projektu z naruszeniem art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu kryteriów oceny naruszających zasadę dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Subiektywne przekonanie Skarżącej o wyjątkowej wartości złożonego wniosku o dofinansowanie projektu nie znalazło odzwierciedlenia w uzyskanej punktacji, reguły której były doskonale znane przed przystąpieniem do konkursu.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.