Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 697/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 16, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2-5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 16 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 133, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], którym na podstawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) - powoływanej dalej jako: "u.p.b.", oraz art. 123 k.p.a., wstrzymano D.K. i S.K., jako właścicielom obiektu, prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska przy budynku inwentarsko-mieszkalnym (obecnie mieszkalnym), zlokalizowanym na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 83/4, w miejscowości C., przy ul. A 8, w terminie natychmiastowym, oraz nakazano niezwłoczne wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy, poprzez zabezpieczenie terenu wokół obiektu przed dostępem osób postronnych.

Jak wynika z akt sprawy, Sąd Rejonowy w S., VI Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi następujące Księgi Wieczyste:

- nr [...], dla nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 82, usytuowanej w miejscowości C., gm. S., w dziale II, której jako wyłączny właściciel nieruchomości wpisany jest P.Ł.,

- nr [...], dla nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 83/3, usytuowanej w miejscowości C., gm. S., w dziale II, której jako właściciele nieruchomości wpisani są A.D. i B.D. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej,

- nr [...], dla nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 83/4, usytuowanej w miejscowości C., gm. S., w dziale II, której jako właściciele nieruchomości wpisani są D.K. i S.K. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy budynku inwentarsko-mieszkalnego (obecnie mieszkalnego), zlokalizowanego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 83/4, w miejscowości C., przy ul. A 8, gm. S., stanowiącej własność D.K. i S.K. W toku przedmiotowego postępowania pozyskano m.in. stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S., zawarte w postanowieniu z dnia [...], znak: [...], w treści którego wskazano m.in. obecnie istniejące rozwiązania w zakresie ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego obiektu pozostają niezgodne z przepisami § 232 ust. 1 i § 235 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065).

Decyzją nr [....] z dnia [...] r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał D.K. i S.K., na podstawie art. 40 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zgodnie z przedłożoną "Inwentaryzacją budowlaną wraz z opinią techniczną, na temat prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych oraz wnioski określające sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami i polskimi normami" sporządzoną przez mgr inż. M.M. posiadającego upr. bud. nr [...], wykonanie wynikający z orzeczenia technicznego punkt 3 - Analiza, wnioski i zalecenia, następujący zakres robót, tj.:

- zlikwidować w przedmiotowym budynku otwory okienne w ścianie bocznej od strony granicy działki sąsiedniej nr ewid. 83/3 poprzez zastosowanie naświetli z materiałów przepuszczających światło takich jak luksfery, pustaki szklane lub innych przeszkleni spełniających klasę odporności ogniowej E30 i nieprzekraczających 10% powierzchni ściany;

- wykonać obróbkę blacharską w całości okapu dachu wysuniętego od strony granicy działki sąsiedniej nr ewid. 83/3;

- wykonać izolację termiczną z wełny mineralnej pionowego pasa o szerokości 2,00 m i klasie odporności ogniowej EI60 dla ściany prostopadłej do ściany przeciwpożarowej (od strony działki nr ewid. 83/3), w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r., jednocześnie zobowiązując D.K. i S.K. do zapewnienia objęcia kierownictwa nad prowadzonymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], organ II instancji uchylił w całości decyzję organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. oraz nakazał D.K. i S.K. wykonanie niżej wskazanych robót budowlanych, przy przedmiotowym budynku inwentarsko-mieszkalnym (obecnie mieszkalnym), zgodnie z przedłożoną "Inwentaryzacją budowlaną wraz z opinią techniczną, na temat prawidłowości i jakości wykonanych robót budowlanych oraz wnioski określające sposób doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami i polskimi normami" sporządzoną przez mgr inż. M.M. posiadającego upr. bud. nr [...], polegających na:

- likwidacji w przedmiotowym budynku dwóch otworów okiennych w ścianie bocznej wschodniej od strony granicy działki sąsiedniej nr ewid. 83/3 poprzez zastosowanie naświetli z materiałów przepuszczających światło takich jak luksfery, pustaki szklane lub innych przeszkleń spełniających klasę odporności ogniowej E30,

- wykonaniu izolacji termicznej z wełny mineralnej pionowego pasa o szerokości 2,00 m i klasie odporności ogniowej EI60 dla ściany prostopadłej do ściany przeciwpożarowej (od strony działki nr ewid. 83/3), w terminie do dnia 31 lipca 2019r., jednocześnie zobowiązując D.K. i S.K. do zapewnienia objęcia kierownictwa nad prowadzonymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. Powyższa decyzja ma przymiot prawomocności i pozostaje w obrocie prawnym.

Niezależnie od powyższego, decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], organ I instancji nakazał D.K. i S.K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., wykonać "zmiany i przeróbki objęte w przedłożonej ocenie stanu technicznego wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 83/4 w C., ul. A 8, stanowiącą integralną część niniejszej decyzji, a mianowicie: wykonanie pokrycia dachowego z blachy, jako pokrycia (NRO) nierozprzestrzeniającego ogień wraz z obróbką blacharską górnej krawędzi ściany oddzielenia przeciwpożarowego", w terminie do dnia 30 czerwca 2017 r.

Organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lipca 2017 r. (sygn. akt II SA/Łd 310/17) oddalono skargę P.Ł. na powyższą decyzję organu II instancji.

Postanowieniem organu I instancji nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], termin wykonania przedmiotowego obowiązku ustalono na dzień 31 lipca 2019 r.

W dniu 8 kwietnia 2019 r. S.K. złożył w organie I instancji pismo informujące o tym, że "w tym tygodniu rozpoczyna prace budowlane na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ew. 83/4 w C. ul. A 8. Prace te prowadzone będą w związku z Decyzją nr [...] z dnia [...] r. oraz Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. i wykonywane będą zgodnie z Postanowieniem Komendanta powiatowego PSP w S., a polegać będą na: 1) zamurowaniu małego otworu okiennego w ścianie wschodniej na poziomie strychu, 2) wymianie dużego okna w ścianie wschodniej na okno spełniające wymagania p.poż. (...) 3) wyprowadzenia ogniomuru na ścianie oddzielenia p.poż. od strony północnej na wysokość co najmniej 0,3m ponad pokrycie dachu, 4) ścianę oddzielenia p.poż. wysunę na co najmniej 0,3m poza lico ściany zewnętrznej budynku od strony wschodniej".

W dniu 26 kwietnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Z.Ł. - działającego jako pełnomocnik P.Ł., informujące, że S.K. zniszczył jego ogrodzenie (płot betonowy) i w to miejsce wykonuje nieokreślone roboty budowlane noszące znamiona dalszej rozbudowy budynku mieszkalnego. Dodał, iż uważa je za samowolę budowlaną.

W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 7 maja 2019 r. na nieruchomości przy ul. A 8 w C. dokonano oględzin wykonywanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym (...) Wykonano następujące roboty: 1) zostało zamurowane okno znajdujące się na poddaszu w ścianie bocznej wschodniej od strony działki sąsiedniej nr ewid. 83/3, 2) odcięty został płot betonowy przylegający do ściany szczytowej (...) budynku o szer. 0,68m, 3) w miejscu odciętego płotu istnieje wykonany fundament betonowy do poziomu gruntu. Odległość poziomu wykonanego fundamentu do wysokości kalenicy szczytowej opisywanego budynku wynosi 5,00 m, 4) została odcięta papa, którą owinięty był ogniomur ściany znajdujący się w granicy z działką sąsiada p. Ł. nr ewid. 82. Obecnie widoczny jest otynkowany ogniomur. Właściciel S.K. wykonuje roboty w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami p.poż. w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o decyzję [...] z dnia [...] r. PINB w S. Z uwagi na fakt, że żadna z wymienionych decyzji nie obejmuje wykonywania fundamentów i dobudowania ogniowej ściany oddzielenia p.poż., przekazano S.K., że jest to niezgodne z ww. decyzjami i należy zaprzestać budowania ściany oddzielenia pożarowego. Natomiast wszelkie inne roboty należy wykonywać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. S.K. oświadczył, że prace, które wykonuje, są zgodne z postanowieniem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] roku, [...] (...). Załącznik do protokołu kontroli stanowi dokumentacja fotograficzna.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 83 ust. 1 u.p.b. oraz art. 123 k.p.a. wstrzymał D.K. i S.K., jako właścicielom obiektu, prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska przy budynku inwentarsko-mieszkalnym (obecnie mieszkalnym), zlokalizowanym na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 83/4, w miejscowości C., przy ul. A 8, w terminie natychmiastowym, oraz nakazał niezwłoczne wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy, poprzez zabezpieczenie terenu wokół obiektu przed dostępem osób postronnych. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m.in., że ani z wydanej przezeń decyzji nr [...] z dnia [...] r., ani też z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. nie wynika obowiązek robót budowlanych w postaci wykonania fundamentów i dobudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego do przedmiotowego budynku. Nieuprawnione pozostawać ma przy tym powoływanie się przez inwestora na postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] r., pozyskane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie art. 106 k.p.a. Sporne roboty zostały zakwalifikowane jako przebudowa przegród budowlanych, która wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, którego S.K. nie dokonał. To zaś uzasadniać miało wstrzymanie robót "w terminie natychmiastowym", z jednoczesnym nakazaniem zabezpieczenia terenu wokół obiektu przed dostępem osób postronnych.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł S.K., wskazując, że z treści postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] r. jednoznacznie wynika możliwość usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej, poprzez wysunięcie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku, jako alternatywę dla zastosowania na całej wysokości ściany zewnętrznej pionowego pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej El 60. Dodał przy tym, że to właśnie ten alternatywny sposób, jako zgodny z obecnie obowiązującymi przepisami, wybrał i w tym zakresie rozpoczął też sporne roboty budowlane. Inwestor wskazał również, że zawiadomił organ I instancji o planowanym przez siebie zakresie robót, które to zawiadomienie nie spotkało się z żadną negatywną reakcją tego organu. Jednocześnie S.K. zwrócił się o możliwość wykonania robót budowlanych dostosowujących budynek mieszkalny usytuowany na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 83/4, w miejscowości C., przy ul. A 8, zgodnie z rozpoczętym przez siebie zamierzeniem, na który zezwalają przepisy prawa, a które nie zostało objęte obowiązkiem wynikającym z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]r. Prośbę tę S.K. podtrzymał w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 5 czerwca 2019 r.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji, powołując się uprzednio do treści art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b., wskazał, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma określenie charakteru prawnego robót budowlanych wykonywanych przez skarżącego w przedmiotowym budynku inwentarsko-mieszkalnym (obecnie mieszkalnym).

Następnie organ II instancji zauważył, że w treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji nr [...] z dnia [...] r. enumeratywnie w tym zakresie wskazano, że sporne roboty budowlane polegały na zamurowaniu okna znajdującego się na poddaszu w ścianie bocznej wschodniej od strony nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej nr ewid. działki 83/3, odcięciu papy, którą owinięty był ogniomur ściany znajdującej się w granicy z nieruchomością stanowiącą własność P.Ł., oznaczoną nr ewid. 82, odcięciu 0,68 m betonowego płotu przylegającego do ściany szczytowej budynku, oraz wykonaniu, w miejscu dotychczasowego płotu, fundamentu betonowego do poziomu gruntu. Odległość poziomu wykonanego fundamentu do wysokości kalenicy opisywanego budynku wynosi 5,00 m. Organ II instancji dodał przy tym, że zakres robót, ustalony w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2019 r., nie stanowi przedmiotu sporu, a co więcej, został przez skarżącego przyznany wprost w treści zażalenia.

W ocenie organu II instancji, prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organ I instancji sporne roboty budowlane jako przebudowa zewnętrznej przegrody przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Następnie odwołując się do treści art. 3 pkt 7a u.p.b., organ II instancji zauważył, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "parametr techniczny" oraz "parametr użytkowy". W ocenie organu zażaleniowego, należy na tym tle odwołać się do wykładni językowej obu pojęć nakazującej przyjmować parametry jako wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń lub procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości (wyrażane w jednostkach miary, wagi, nachylenia itp.) elementów użytkowych (np. dachu, okna, schodów, balkonu, drzwi) i technicznych (np. ciężaru konstrukcji, odporności przeciwpożarowej), które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Zdaniem organu II instancji, nie ulega wątpliwości, że realizowane przez skarżącego wysunięcie ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony północnej (nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 82) na odległość co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku od strony wschodniej (nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 83/3) zwiększa odporność przeciwpożarową obiektu - taki też pozostaje cel ich wykonywania przez inwestora. W ocenie organu II instancji zmianie ulega zatem jeden z parametrów użytkowych ściany zewnętrznej.

Kierując się powyższym organ II instancji wskazał, że jakkolwiek stosownie do normy art. 29 ust. 2 pkt 1b u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków, tak roboty budowlane tego rodzaju wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do normy art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Organ II instancji dodał również, że poza sporem pozostaje, iż skarżący zgłoszenia tego rodzaju nie dokonał, zaś za niewystarczające w tym zakresie należy uznać poinformowanie organu I instancji w dniu 8 kwietnia 2019 r. o planowanych robotach budowlanych. Organ II instancji wskazał przy tym, że organ nadzoru budowlanego co do akceptacji zamierzonych przez inwestora działań przed rozpoczęciem robót budowlanych nie może zastępować organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W dalszej kolejności organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa sądownictwa administracyjnego oraz przedstawicieli nauki prawa budowlanego, zarówno roboty budowlane objęte nakazem wydanym na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obecnie obowiązującej u.p.b., nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia.

Jednocześnie organ II instancji ocenił, że realizowane przez skarżącego roboty polegające na wysunięciu ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony północnej (nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 82) na odległość co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku od strony wschodniej (nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 83/3) znajdują swoją podstawę w rozstrzygnięciach wydanych dotychczas przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Nadto organ II instancji dodał, że problematyki tej w ogóle nie dotyczy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] r., zaś z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. jednoznacznie wynika obowiązek wykonania izolacji termicznej z wełny mineralnej pionowego pasa o szerokości 2,00m i klasie odporności ogniowej EI 60 dla ściany prostopadłej (od strony działki nr ewid. 83/3) do ściany przeciwpożarowej. Nie przewidziano przy tym alternatywnej możliwości dostosowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do zgodności z przepisami § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Odnosząc się do powyższego organ II instancji zauważył, że jakkolwiek unormowanie to przewiduje dwa możliwe sposoby usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej obiektu, co potwierdził również w swoim stanowisku z dnia 12 lutego 2016 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S., na aktualnym etapie sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do kwestionowania prawidłowości i zasadności obowiązku nałożonego na skarżącego w tym zakresie mocą ostatecznej i prawomocnej decyzji organu II instancji.

W ocenie organ II instancji, realizowane roboty budowlane w tym zakresie nie mieszczą się w nakazach nałożonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a co za tym idzie realizowane są samowolnie, bez wymaganego w takiej sytuacji zgłoszenia dokonywanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej.

Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył S.K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie w pełni poddał się postanowieniom i decyzjom wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. oraz podtrzymującym je postanowieniom [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a także w porę nie zareagował na wydane postanowienia i decyzje obu instancji. Skarżący dodał, że było to spowodowane złym stanem zdrowia. Podniósł również, że obecnie posiada wiedzę, że istnieje prostszy, tańszy i spełniający wszystkie warunki przepisów prawa budowlanego i przeciwpożarowych sposób doprowadzenia budynku do zgodności z tymi przepisami.

W odniesieniu do powyższego skarżący wskazał, że wszystkie wyjaśnienia zawarł w zażaleniu z dnia 15 maja 2019 r. na postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] r.

Skarżący stwierdził również, że jeżeli zostanie mu dana szansa, to przedstawi wszystkie okoliczności i dowody materialne mające wpływ na to, że wątek dotyczący kwestii budowlanych budynku skarżącego nie został przez prawie 14 lat rozwiązany. Zdaniem skarżącej, wątek budowlany to "zasłona dymna" dla rażąco naruszających prawo własności i prawo geodezyjne działań sąsiada – Z.Ł.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. skarżący wniósł o dopuszczeniu dowodu z postanowienia z dnia [...] Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w S. oraz oświadczył, że nie składał wniosku o zmianę wydanych w sprawie decyzji z 2016 r. i z 2019 r.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...], którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.p.b. nakazano wstrzymanie D.K. i S.K., jako właścicielom obiektu, prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska przy budynku inwentarsko-mieszkalnym (obecnie mieszkalnym), zlokalizowanym na nieruchomości oznaczonej nr ewid. działki 83/4, w miejscowości C., przy ul. A 8, w terminie natychmiastowym oraz niezwłoczne wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy, poprzez zabezpieczenie terenu wokół obiektu przed dostępem osób postronnych.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych postanowień w trybie powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonana w tym kontekście analiza akt sprawy dowodzi, że realizowane przez skarżącego przedmiotowe roboty budowlane zostały zakwalifikowane jako przebudowa, o której stanowi art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.b." Wskazany przepis stanowi, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Roboty te wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do normy art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Zgodnie bowiem z tym przepisem zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b, 6, 9 oraz 11-12a. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1b u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia dotychczasowego obszaru oddziaływania tych budynków.

Z kolei podstawę nakazu wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych oraz wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.p.b. W świetle powyższego przepisu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.

W świetle art. 50 ust. 2 u.p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

W myśl zaś art. 50 ust. 3 u.p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienie, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen bądź ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 (art. 50 ust. 4 u.p.b.). Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie (art. 50 ust. 5 u.p.b.).

W kontrolowanej sprawie, jak wynika z akt, poza sporem pozostaje kwestia, iż skarżący nie wystąpił ze stosownym zgłoszeniem do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonał zatem w warunkach samowoli roboty budowlanego polegające, jak ustaliły organy, na: zamurowaniu okna znajdującego się na poddaszu w ścianie bocznej wschodniej od strony działki sąsiedniej nr ewid. 83/3; odcięciu płotu betonowego przylegającego do ściany szczytowej (...) budynku o szer. 0,68 m; wykonaniu w miejscu odciętego płotu fundamentu betonowego do poziomu gruntu; odcięciu papy którą owinięty był ogniomur ściany znajdujący się w granicy z działką sąsiada nr ewid. 82. Powyższe obligowało zatem organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 50 ust. 1 u.p.b., na podstawie którego wstrzymane zostały prowadzone przez inwestora powyżej wymienione roboty budowlanego.

Jednocześnie należy podkreślić, że wskazanie przez skarżącego w piśmie z dnia 8 kwietnia 2019 r. oraz do protokołu z oględzin z dnia 7 maja 2019 r., iż przedmiotowe roboty budowlane, w ocenie skarżącego prowadzone były w związku z decyzją nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] r., a także postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] oraz argumentacją skarżącego, iż prowadzone będą zgodnie z postanowieniem Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...]. Jednakże, w ocenie Sądu, dokonana z tego punktu widzenia analiza akt sprawy bezspornie dowodzi, że wskazany powyżej zakres robót, do których przystąpił skarżący, nie stanowił robót budowlanych nakazanych ww. decyzjach.

Podkreślić przy tym należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] r., jak wskazały organy obu instancji, wydana została w wyniku postępowania dotyczącego rozbudowy przedmiotowego budynku, a nakazano nią wykonanie pokrycia dachowego z blachy, jako pokrycia (NRO) nierozprzestrzeniającego ogień wraz z obróbką blacharską górnej krawędzi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nakazano likwidację w przedmiotowym budynku dwóch otworów okiennych w ścianie bocznej wschodniej od strony granicy działki sąsiedniej nr ewid. 83/3 poprzez zastosowanie naświetli z materiałów przepuszczających światło takich jak luksfery, pustaki szklane lub innych przeszkleń spełniających klasę odporności ogniowej E30, oraz wykonanie izolacji termicznej z wełny mineralnej pionowego pasa o szerokości 2,00 m i klasie odporności ogniowej EI60 dla ściany prostopadłej do ściany przeciwpożarowej (od strony działki nr ewid. 83/3), w terminie do dnia 31 lipca 2019 r., jednocześnie zobowiązano D.K. i S.K. do zapewnienia objęcia kierownictwa nad prowadzonymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. Powyższa decyzja wydana została w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z póź.zm.) i stanowi nakaz wykonania określonych w niej robót budowlanych. Nie uprawnia ona do wykonania robót budowlanych, których wstrzymanie zostało nakazane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] r. W odniesieniu do postanowienia nr [...] z dnia [...] r., na które wyżej powołał się skarżący, jak z akt sprawy wynika, dotyczyło ustalenia dodatkowego – nowego terminu wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr [...] z dnia [...] r.

Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, do przeprowadzenia powyższych robót budowlanych nie uprawniało go również postanowienie Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...], ponieważ rozpoczęcie robót budowlanych, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. możliwe jest jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy.

Zauważyć przy tym należy, że w przedmiotowej sprawie skarżący został zobowiązany do wykonania określonego zakresu robót budowlanych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r., która pozostaje nadal w obrocie prawnym i wiąże tak skarżącego, jak i organy orzekające w sprawie. Służy jej bowiem domniemanie legalności, wynikające z art. 16 § 1 k.p.a.

Tym samym należało uznać, że w niniejszej sprawie zachodzi brak podstaw do kwestionowania prawidłowości i zasadności obowiązków nałożonych na skarżącego mocą ostatecznej decyzji (z dnia [...] r., jak i z dnia [...] r.), której służy domniemanie legalności. Strona nie jest zatem – wbrew prezentowanemu przez nią zapatrywaniu – uprawniona do poszukiwania alternatywnych dróg realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa, wyrażonych mocą decyzji. Oceny tej nie zmienia wskazane przez skarżącego postanowienie Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]. Skarżący w sposób nieuprawniony poszukuje w nim uzasadnienia dla dokonanych robót. Nadto zwrócenia uwagi w rozważanym kontekście wymaga fakt, że skarżący, jak sam oświadczył, nie występował z wnioskiem o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] r. i z dnia [...] r., a zatem bezwzględnie zobowiązany był do wykonania nakazanych robót budowlanych.

Reasumując, w kontrolowanej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo stwierdziły, iż sporne roboty budowlane nie stanowią robót nakazanych ww. decyzjami. Prawidłowo również ustaliły, że skarżący nie legitymował się stosownym zgłoszeniem na prowadzenie przedmiotowych robót. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący działał w warunkach samowoli budowlanej. W tej sytuacji należało zatem uznać, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 u.p.b., co czyni skargę w niniejszej sprawie całkowicie bezzasadną.

Ponadto w kwestii zgłoszonego przez skarżącego wniosku dowodowego dotyczącego postanowienia Komendanta Powiatowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...], Sąd uznał za zasadne wyjaśnić, że w świetle art. 133 p.p.s.a. zasadą jest, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający wyjątkowy, charakter (ograniczony do dowodu z dokumentu), podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W kontrolowanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości, o których mowa w powołanym przepisie, a zamykając rozprawę uznał sprawę za w całości wyjaśnioną. Ponadto wskazane postanowienie opatrzone jest datą późniejszą niż data wydania zaskarżonego postanowienia, Sąd zaś kontroluję sprawę na dzień podejmowania tego postanowienia.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

E.S.