Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 363/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 343/15 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 343/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę T.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Kaliszu z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ujawnionego w powyższym wyroku stanu faktycznego sprawy, pismem z dnia 22 kwietnia 2009 r. W.K. (inwestor) wniósł do Wójta Gminy Opatówek (organ I instancji) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-garażowego oraz wiaty garażowej.

Wójt po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w Kaliszu z dnia [...] października 2009 r. Jednakże, na skutek skargi T.T. decyzje powyższe zostały uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r., IV SA/Po 1026/09. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że wadliwie przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wójt Gminy Opatówek raz jeszcze ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z częścią garażową oraz wiaty garażowej dla potrzeb funkcjonowania usług związanych z realizacją dróg (w tym garażowania maszyn i pojazdów sprzętu budowlanego oraz samochodów ciężarowych i osobowych) na terenie położonym w C. oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], [...], [...]. SKO w Kaliszu po rozpatrzeniu odwołań T.T. i [...] L., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na skutek skargi T.T. WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., IV SA/Po 1001/11, uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd ten wskazał, że organy administracyjne nie wykonały zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r., IV SA/Po 1026/09. W analizie wzięto bowiem pod uwagę wyłącznie obiekty budowlane, w których realizowana jest zabudowa usługowa i zabudowa usługowo-produkcyjna, tj. pięć działek o nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] . Uwadze organów umknęło, że wiążące wytyczne sądu nakazywały szczegółowo przedstawić wskaźniki powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wójt Gminy Opatówek decyzją z dnia [...] października 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, uwzględniając jego zmianę z dnia 30 września 2010 r. Wójt określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w zakresie dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Odwołanie od decyzji Wójta wniósł T.T. SKO w Kaliszu po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. T.T. kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do WSA w Poznaniu. Inwestor w piśmie procesowym z dnia 27 maja 2013 r. wniósł o oddalanie skargi. W piśmie tym stwierdził, że obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 2[...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – rozp. MI z 2003). Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., IV SA/Po 432/13, WSA w Poznaniu uchylił obie powyższe decyzje. Sąd ten ocenił, że organy administracyjne w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania wykonały zalecenia dotyczące ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu oraz powierzchni zabudowy. Sąd wojewódzki stwierdził jednak, że organy administracyjne nie wykonały w pełnym zakresie zaleceń tego sądu dotyczących ustalenia szerokości elewacji frontowej budynków. Dalej WSA w Poznaniu stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły przyczyn powiększenia granic obszaru analizowanego w sytuacji, gdy tuż przy powiększonej granicy obszaru analizowanego znalazł się szereg budynków usługowo – produkcyjnych. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy sąd wojewódzki polecił zadbanie o to, aby w decyzji rozstrzygającej wniosek w przedmiocie warunków zabudowy w szczególności wyjaśnić przyczyny ewentualnego powiększenia obszaru analizowanego, odnieść się do całości zabudowy w jego granicach oraz wykazać, że za wydanym rozstrzygnięciem przemawia dążenie do zachowania ładu urbanistycznego. Wyrok powyższy stał się prawomocny.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], Wójt Gminy Opatówek, wskazując na art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., Upzp), rozpoznając wniosek inwestora z dnia 22 kwietnia 2009 r., z jego kilkukrotnymi zmianami z dnia 30 września 2010 r., z dnia 2 lipca 2012 r., z dnia 10 kwietnia 2014 r. i z dnia 31 października 2014 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego oraz wiaty garażowej dla potrzeb funkcjonowania usług związanych z realizacją dróg (w tym garażowania maszyn i pojazdów sprzętu budowlanego oraz samochodów ciężarowych i osobowych) na terenie położonym w [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], [...] (obręb [...]). Jako funkcję planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano budynek garażowy, wiatę garażową, dojścia i dojazdy, lokalizację miejsc na odpady, lokalizację szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki (szamba), miejsca postojowe. Ustalono obowiązujące (dla budynku garażowego) i nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 1. Obowiązująca linia zabudowy stanowi nieprzekraczalną linię zabudowy dla projektowanej wiaty garażowej. Stwierdzono, że projektowany budynek garażowy i projektowana wiata garażowa usytuowane będą w odległości minimum 3,0 m od siebie, intensywność zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji) - do 0,14. Projektowany budynek garażowy projektowana wiata garażowa – jednokondygnacyjne. Powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w wyniku realizacji przedsięwzięcia - max 0,19 ha, udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 35 % powierzchni terenu inwestycji. Powierzchnia zabudowy projektowanego budynku garażowego - do 150,0 m², powierzchnia zabudowy wiaty garażowej - do 150,0 m². Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku garażowego (front działki od strony drogi wewnętrznej o nr dz. [...] - obręb [...]) - do 15,0 m. Szerokość wiaty garażowej - do 15,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku garażowego (od poziomu terenu do poziomu gzymsu lub okapu) - ok. 3,5 m, wysokość górnej wiaty garażowej (od poziomu terenu do poziomu okapu) - ok. 4,0 m. Geometria dachu dla projektowanego budynku garażowego - dwu- lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 40° oraz o kierunku głównej kalenicy równoległym do frontu działki i jej wysokości do 6,0 m. Geometria dachu dla projektowanej wiaty garażowej - dach dwu- lub wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych od 10° do 35° oraz o kierunku głównej kalenicy równoległym do frontu działki i jej wysokości do 6,0 m. Wójt zastrzegł, że projektowane obiekty winne posiadać podwyższone walory estetyczne i architektoniczne z uwagi na położenie terenu inwestycji na terenie obszaru chronionego krajobrazu, zarówno co do formy jak i materiałów z których zostaną wybudowane; w projekcie zagospodarowania działki należy zaplanować usytuowanie: dojść i dojazdów, zieleni, miejsc postojowych, miejsc na odpady, szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki; wokół wyznaczonego terenu inwestycji należy przewidzieć zieleń izolacyjną zimozieloną wysoką o szerokości min. 3,0 m.

Uzasadniając decyzję organ I instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że przeprowadzając kolejny raz analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - uwzględnił wskazania sądu wojewódzkiego zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 12 sierpnia 2013 r., IV SA/Po [...].

W odwołaniu od opisanej decyzji zawodowy pełnomocnik T.T. i [...] L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust 1 pkt 1 i 5 Upzp poprzez ich błędną wykładnię, a następnie przyjęcie, iż planowana inwestycja spełnia zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz, że nie narusza przepisów odrębnych. Skarżący zarzucił również naruszenie § 3 i nast. rozp. MI z 2003 polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na terenie analizowanym. Wnoszący odwołanie wskazał również na naruszenie przepisów art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że organ wydający zaskarżoną decyzję, mimo związania oceną prawną i wskazaniami sądu wojewódzkiego, nie zastosował się do jego wskazań przy wydaniu niniejszej decyzji. Wskazano na nieścisłości i niejasności zawarte w decyzji: powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w wyniku realizacji przedsięwzięcia została w niej określona jako "max 0,19 ha".

Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] SKO w Kaliszu, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie Kolegium podkreśliło fakt modyfikacji wniosku przez inwestora, nie godząc się z zarzutami odwołania, że w oparciu o załącznik graficzny zostanie zrealizowana wiata garażowa o większych gabarytach niż określone w decyzji. Nie zgodzono się również z zarzutem, że w związku z realizacją inwestycji przekształceniu ulegnie 0,32 ha. Mianowicie w zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu będzie maksymalna 0,19 ha, a udział powierzchni biologicznie czynnej min. 35 % powierzchni terenu. SKO w Kaliszu wyjaśniło, że na załączniku graficznym, stosownie do art. 54 pkt 3 Upzp, zasadnie wkreślono linie rozgraniczające teren inwestycji, co jednak nie oznacza, że cały teren zostanie przekształcony. Organ odwoławczy ocenił, że zostały spełnione wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013 r., IV SA/Po 432/13.

W skardze do WSA w Poznaniu T.T. i Z. L., zastępowani przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w uprzednim odwołaniu. Pełnomocnik zawarł w skardze także wniosek dowodowy o zwrócenie się do Wójta o udzielenie informacji, czy w odniesieniu do działek nr [...] , [...] , [...] i [...] zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy na tych działkach, określające rodzaj zabudowy jako zabudowa typu usługowego.

W odpowiedzi na skargę SKO w Kaliszu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 czerwca 2015 r. sąd wojewódzki odrzucił skargę [...] L., zaś na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Opisanym na wstępie wyrokiem IV SA/Po 343/15 WSA w Poznaniu oddalił skargę T.T.

W motywach tego wyroku sąd wojewódzki stwierdził, że zalecenia co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Po 432/13, które dotyczyły jedynie wyjaśnienia przyczyny powiększenia obszaru analizowanego oraz odniesienia się do całości zabudowy w jego granicach (analiza na potrzeby decyzji z dnia [...] października 2012 r. dotyczyła obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, zaś ustalenia szerokości elewacji frontowej dla budynków objętych planowaną inwestycją nastąpiło w oparciu o dane dotyczące tego parametru nie wszystkich budynków w obszarze analizowanym, lecz tylko budynków usługowych), zostały prawidłowo wykonane.

W rozpatrywanej sprawie – zdaniem sądu a quo – analiza urbanistyczna została w swej istocie przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Stwierdzono dalej, że organy w decyzjach badanych w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, że planowana inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu.

Skargą kasacyjną – reprezentowany przez pełnomocnika – T.T. zaskarżył w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., Ppsa) powyższemu orzeczeniu zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 153 Ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesłusznym uznaniu, że zapadłe poprzednio w sprawie wyroki WSA w Poznaniu zawierają wiążącą sąd w niniejszym postępowaniu ocenę prawną, w zakresie występowania w obszarze analizowanym, na działkach nr [...] , [...] , [...] i [...] , zabudowy typu usługowego, skutkujące niesłusznym oddaleniem wniosku dowodowego skarżącego o zwrócenie się do Wójta Gminy Opatówek o udzielenie stosownych informacji;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesłusznym uznaniu, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, w sytuacji gdy żadna taka działka nie istnieje, gdyż działki nr [...] , [...] , [...] i [...] nie posiadają zabudowy typu usługowego, a działka nr [...] nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej;

3. § 3 rozp. MI z 2003 przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesłusznym uznaniu, że uzasadnione jest powiększenie obszaru analizowanego w stosunku do wymogów minimalnych zawartych w tym przepisie w celu zobrazowania rozlokowania funkcji usługowej w tej części miejscowości i wykazania, że towarzyszy ona zabudowie zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji, gdy poza działką nr [...] , dostępną z innej drogi publicznej w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa typu usługowego, a więc powiększenie obszaru analizowanego nie jest uzasadnione.

Podnosząc powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto wnosi, na podstawie art. 193 Ppsa w zw. z art. 61 § 3 Ppsa, o wstrzymanie wykonania w całości decyzji Wójta Gminy Opatówek z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed WSA w Poznaniu i Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego i jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T.T. podkreśla, że kwestia określenia typu zabudowy na działkach nr [...] , [...] , [...] i [...] w C. ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Są to bowiem jedyne działki dostępne z tej samej drogi publicznej co działka, na której ma być położona planowana inwestycja, posiadające zdaniem organów administracji zabudowę typu usługowego. Działka nr [...] , na której usytuowany jest budynek Straży Pożarnej, jest bowiem dostępna z innej drogi publicznej. Zasadnicze znaczenie przedmiotowej kwestii powoduje, że jakiekolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego w tym zakresie powinny być rozstrzygnięte w stosownym postępowaniu dowodowym, co uzasadnia złożony przez skarżącego wniosek dowodowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W.K. wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania podniósł m.in., że skoro w objętym analizą urbanistyczną terenie istnieje funkcja usługowa, to nie został naruszony art. 61 ust. 1 Upzp.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 2[...] października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

A. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa, traktowanego przez skarżącego kasacyjnie jako przepis prawa materialnego, który miał naruszyć sąd wojewódzki przez to, że niewłaściwie go zastosował i wadliwie określił zakres związania organu i sądu wyrokami WSA w Poznaniu, w szczególności prawomocnym wyrokiem tego sądu z dnia 5 czerwca 2013 r., IV SA/Po 432/13. Przepis art. 153 Ppsa stanowi, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Poznaniu trafnie odczytał zakres związania oceną prawną zawartą w wyroku IV SA/Po 432/13, stanowisko wyrażone w tym wyroku było jednoznaczne. WSA w Poznaniu w cyt. wyroku przesądził, że organy administracyjne w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania wykonały zalecenia dotyczące ustalenia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu oraz powierzchni zabudowy. W wytycznych zawartych w wyroku IV SA/Po 432/13 jednoznacznie wyłuszczono, że dotyczyły one jedynie wyjaśnienia przyczyny powiększenia obszaru analizowanego oraz odniesienia się do całości zabudowy w jego granicach (analiza na potrzeby decyzji z dnia [...] października 2012 r. dotyczyła obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, zaś ustalenia szerokości elewacji frontowej dla budynków objętych planowaną inwestycją nastąpiło w oparciu o dane dotyczące tego parametru nie wszystkich budynków w obszarze analizowanym, lecz tylko budynków usługowych) i które to zalecenia zostały prawidłowo wykonane. Wywodzenie przeto w skardze kasacyjnej, że ponownie orzekając sąd wojewódzki nie był związany poglądami w zapadłych uprzednio w sprawie wyrokach WSA w Poznaniu, zawierającymi wiążącą sąd wojewódzki w niniejszym postępowaniu ocenę prawną, w zakresie występowania w obszarze analizowanym, na działkach nr [...] , [...] , [...] i [...] , zabudowy typu usługowego, skutkujące niesłusznym oddaleniem wniosku dowodowego skarżącego o zwrócenie się do Wójta Gminy Opatówek o udzielenie stosownych informacji, jest chybione, a stanowi przy tym niedopuszczalną – z punktu widzenia art. 153 Ppsa – polemikę z zapadłym w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu. Skoro bowiem prawomocnym wyrokiem w sprawie IV SA/Po 432/13 stwierdzono m. in., że błędnie wyznaczona została w decyzji z dnia [...] października 2012 r. szerokość elewacji frontowej, gdyż do analizy przyjęto jedynie zabudowę usługową, to tym samym przesądzono istnienie takiej właśnie zabudowy. Wskazać należy, że kwalifikacja budynków przyjęta była już w analizach sporządzonych na potrzeby decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. i z dnia [...] listopada 2010 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Uchylając tę ostatnią decyzję wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. w sprawie IV SA/Po 1001/11 WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wskazał zaś m. in., że "w załączonej do akt sprawy powtórnej analizie wskazano, że sporządzając ją, pod uwagę wzięto wyłącznie obiekty budowlane, w których realizowana jest zabudowa usługowa i zabudowa usługowo-produkcyjna, tj. pięć działek o nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] (...) dla potrzeb sporządzonej powtórnie analizy dokonano ustaleń – wyłącznie – w zakresie danych dotyczących położonych w obszarze analizowanym działek o funkcji usługowej i usługowo-gospodarczej, tj. działek o nr [...] , [...] , [...] ,[...] i [...] ". Słusznie zatem wywiódł WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku, że ocenę tę należy uznać za wiążącą obecnie z mocy art. 153 Ppsa i z tego względu brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego zawartego w skardze. Jakkolwiek podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania.

To wszystko czyni zarzut naruszenia art. 153 Ppsa nieusprawiedliwionym. Organ orzekający w sprawie był związany wykładnią prawa zaprezentowaną w zapadłych uprzednio w niniejszej sprawie wyrokach WSA w Poznaniu i do tej wykładni się zastosował, a sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że związanie to zostało uhonorowane treścią decyzji.

B. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty wymienione w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niesłusznym uznaniu, że istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz zarzut wymieniony w pkt 3. skargi kasacyjnej, a dot. naruszenia § 3 rozp. MI z 2003 przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającego na niesłusznym uznaniu, że uzasadnione jest powiększenie obszaru analizowanego w stosunku do wymogów minimalnych zawartych w tym przepisie w celu zobrazowania rozlokowania funkcji usługowej w tej części miejscowości i wykazania, że towarzyszy ona zabudowie zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej.

Podstawową kwestią, determinującą wynik niniejszej sprawy, jest fakt, że wydając zaskarżony wyrok sąd pierwszej instancji związany był oceną prawną wyrażoną w uprzednio zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach WSA w Poznaniu. Dlatego też niezasadne są zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej odnośnie do niezachowania ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp zasady dobrego sąsiedztwa. WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku słusznie stwierdził, że dla planowanej inwestycji prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozp. MI z 2003, wyznaczono obszar analizowany, a także prawidłowo przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upzp. Odpowiadając na argumentację strony skarżącej wskazaną w pkt 3. zarzutu skargi kasacyjnej należy zgodzić się z sądem wojewódzkim, który stwierdził przy tym, że powiększenie obszaru analizowanego w kierunku wschodnim i zachodnim uznać należało za uzasadnione, gdyż pozwalało na objęcie nim zwartego obszaru zabudowanego stanowiącego pewną całość pod względem urbanistycznym. Ustalenie obszaru analizowanego we wskazanych w decyzji organu I instancji z dnia 10 grudnia 2014 r. granicach nie jest sprzeczne z zasadami wyznaczenia tego obszaru. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 rozp. MI z 2003 minimalny obszar objęty analizą winien wynosić trzykrotną szerokość frontu działki, jednak nie mniej niż 50 m wokół terenu inwestycji. Skoro istniejące uwarunkowania przestrzenne i zastany sposób zabudowy przy drodze powiatowej uzasadniają zwiększenie obszaru analizy, to brak jest podstaw do twierdzenia, że obszar analizowany został wyznaczony ponad miarę wynikającą z przepisów, tym bardziej, iż wskazane przepisy nie określają maksymalnych granic obszaru analizowanego. W tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przyjmując – prawidłowo – do wyznaczenia średniej szerokości elewacji frontowej wszystkie budynki z obszaru analizowanego, nie zaś, jak poprzednio, jedynie usługowe. W analizie uwzględniono zasady dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji. Uwzględniono wszystkie działki znajdujące się w obszarze zabudowy. Cała zabudowa wzięta pod uwagę znajduje się w bezpośrednim albo bliskim sąsiedztwie inwestycji. Część tekstowa analizy jest spójna z częścią graficzną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego występowanie w otoczeniu terenu inwestycji zabudowy usługowej i produkcyjno-usługowej było wystarczające do uznania kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp dla oceny dobrego sąsiedztwa wystarczające jest stwierdzenie, że w obszarze poddanym analizie występuje chociażby jedna działka sąsiednia, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

C. W tym miejscu wskazać należy na niezasadność zarzutu skargi kasacyjnej, że w obszarze analizowanym na działkach [...] , [...] , [...] i [...] nie występuje zabudowa o funkcji usługowej. Ta okoliczność została już bowiem – w ocenie Sądu – przesądzona we wcześniejszych wyrokach WSA w Poznaniu. WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 432/13 zwrócił bowiem uwagę, że w załączonej do akt sprawy powtórnej analizie (k. 154 akt adm.) pod uwagę wzięto wyłącznie obiekty budowlane, w których realizowana jest zabudowa usługowa i zabudowa usługowo-produkcyjna, tj. pięć działek o nr [...] , [...] , [...] ,[...] i [...] , co przeczy argumentacji strony skarżącej, a zatem zarzut ten odnosił się bowiem do okoliczności, które zostały już rozstrzygnięte w prawomocnym wyroku.

W przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna została w swej istocie przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zatem przyjął sąd pierwszej instancji, że organy w decyzjach badanych w niniejszej sprawie zasadnie przyjęły, iż planowana inwestycja mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu.

D. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.