Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2207/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 ust. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] kwotę 109 830,00 zł (słownie: sto dziewięć tysięcy osiemset trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto S. W. (dalej: Skarżący, Odwołujący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: organ odwoławczy) z dnia (...) października 2017 r., Nr (...) , utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...),którą zobowiązano do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części subwencji oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 12 547 168,00 zł.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Urząd Kontroli Skarbowej w L., po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego w m. st. W. w zakresie prawidłowości realizacji obowiązków związanych zgromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 w wyniku kontroli z dnia (...) czerwca 2015 r. znak (...) ustalił, że otrzymana przez m. st. W. na rok budżetowy 2012 część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona w części powiatowej o kwotę 12 547 167,93 zł.

W związku z powyższymi ustaleniami Minister Rozwoju i Finansów wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez m.st. W. nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej, o czym Skarżący został poinformowany pismem z dnia (...) października 2016 r.

Pismem z dnia (...) listopada 2016 r. znak (...) Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministerstwo Finansów o przeliczeniu na podstawie wyniku kontroli nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w dwóch wariantach: 1) z uwzględnieniem liczby wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Księży O. w W., którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań, oraz 2) bez uwzględnienia tych wychowanków. W I. wariancie kwota zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 dla m.st. W. (kod JST 1465) powinna wynieść 12 547 168 zł, a w II. - 11 750. 550 zł.

Decyzją z dnia (...) grudnia 2016 r. znak (...) organ zobowiązał Skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 12 547 168 zł.

Pismem z dnia (...) grudnia 2016 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zakwestionowano ustalenia dotyczące nienależnego uzyskania części oświatowej subwencji ogólnej naliczonej na uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, którzy zdaniem organu posiadali tylko jedną niepełnosprawność. Ponadto wskazano na nieodniesienie się przez organ do kwestii uczniów w szkołach specjalnych, których nie można było wprowadzić do Systemu Informacji Oświatowej, gdyż - zdaniem Skarżącego - elektroniczny system informacji oświatowej uniemożliwiał wprowadzenie danych zgodnie ze specyfikacją wymaganą przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Sytuacja taka wystąpiła w odniesieniu do dwóch młodzieżowych ośrodków socjoterapii. Potraktowanie przez Ministerstwo Edukacji Narodowej ogólnej liczby wychowanków jako liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania i przypisanie ich wadze P33, mimo właściwie wypełnionej tabeli SIO, odbyło się bez wiedzy Skarżącego. Skarżący podniósł także brak uzasadniania nieprzyjęcia propozycji Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczącej nieuwzględnienia przy ustalaniu kwoty subwencji do zwrotu liczby wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Księży O., którzy na dzień 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, ale byli do niej skierowani.

Decyzją z dnia (...) października 2017 r. znak (...) Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) grudnia 2016 r. znak (...) . W ocenie organu przyczynami nieprawidłowości uzasadniających wydanie zaskarżonej decyzji były:

brak aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego lub innych dokumentów, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty (np. orzeczenia zostały wydane po dacie lub dotyczyły wcześniejszego etapu edukacji), stanowiących podstawę wykazania w Systemie Informacji Oświatowej uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi,

wykazanie uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi w niewłaściwych tabelach systemu informacji oświatowej - nieadekwatnych do treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, np. wykazywanie jako uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną uczniów, którzy posiadali orzeczenia wskazujące tylko jedną niepełnosprawność,

3) wykazanie jako uczniów danej szkoły w dniu 30 września 2011 r. osób, które w tym dniu nie były już jej uczniami,

wykazanie jako uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi osób, które przed dniem sprawozdawczym przekroczyły ustawowo określony wiek uprawniający do objęcia kształceniem specjalnym,

wykazanie jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz jako uczniów działającej przy nim szkoły, osób które według stanu na dzień 30 września 2011r. nie przebywały w tym ośrodku,

wykazywanie jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego osób, które przed dniem sprawozdawczym ukończyły 18 rok życia,

wykazanie jako korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku socjoterapii wychowanków, którzy z zakwaterowania nie korzystali.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag, a w szczególności P2, P3, P4, P5, P28 i P36, są jednoznaczne. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy części oświatowej subwencji ogólnej, najczęściej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu nadzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (tu: według stanu na dzień 30 września 2011 r.). Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni przy wskazanych wyżej wagach, tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Wyjątek od tej zasady stanowi waga P2, która jest dedykowana także dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, nieposiadających orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Objęcie - przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej - ww. wagami uczniów nieposiadających aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego o treści odpowiadającej opisom tych wag. jest nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie jest możliwe prawidłowe wykazanie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, z wyjątkiem wynikającym z charakterystyki wagi P2, uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, bez posiadania - aktualnego na etap edukacyjny, na jakim jest uczeń, wydanego najpóźniej w dniu sprawozdawczym - orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.

Wskazano również, że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie Strona przedłożyła jako dowody, kopie 49 orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Orzeczenia te zostały poddane analizie Ministerstwa Edukacji Narodowej, które przedstawiło swoją opinię w załączniku do pisma z dnia (...) lipca 2017 r. znak: (...) . Minister Rozwoju i Finansów - opierając się m.in. na tej opinii ustalił, że:

1. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, które zdaniem Strony miałyby stanowić podstawy wykazania uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi z uwagi na niepełnosprawności sprzężone, nie wskazywały takich niepełnosprawności (wskazano 6 orzeczeń);

2. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub inne, które zdaniem Strony miały stanowić podstawy wykazania uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi były w dniu 30 września 2011 r. nieaktualne, gdyż wydano je na wcześniejszy etap edukacyjny lub zostały wydane po tej dacie (wskazano 43 orzeczenia).

Odnosząc się natomiast do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestii wykazywania w systemie informacji oświatowej danych dotyczących wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii (dot. Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii nr 1 "SOS" w W. i Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii nr 2 "Kąt" w W.), Ministerstwo Edukacji Narodowej - w piśmie z dnia (...) marca 2017 r. znak: (...) - przedstawiło stanowisko, z którego wynika, iż do wagi P33 przypisuje się m.in. wychowanków ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, a wagę P35 wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o SIO jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do sprawdzenia poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego na podstawie odrębnych przepisów. MEN stwierdził też, że : "Jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane zostały do odesłania wykazu z naniesionymi korektami w terminie do 9 stycznia 2012 r. Urząd Miasta Stołecznego Warszawy - Biuro Edukacji pismem nr (...) z dnia (...) lutego 2012 r. przesłało Ministerstwu Edukacji Narodowej zweryfikowany wykaz szkół i placówek prowadzonych przez Miasto. Wykaz ten sprawdziła Dyrektor Biura Edukacji Miasta Stołecznego W., potwierdzając prawidłowość danych o wychowankach Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "Kąt" i Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "SOS" w W., które zostały przyjęte do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez UKS okazało się, że stan faktyczny był inny, ponieważ w obu ośrodkach liczba wychowanków korzystających z zakwaterowania wynosiła odpowiednio 19 i 30. Tak więc do wagi P33 powinno zostać zaliczonych odpowiednio 19 i 30 wychowanków, a do wagi P35 odpowiednio 124 i 161 wychowanków. Należy zaznaczyć, że aplikacja SIO dla spisu na 30.09.2011 r. nie pozwalała wykazać poprawnie liczby wychowanków zakwaterowanych (kolumna dotycząca tych wychowanków była nieaktywna). Nie zmienia to jednak faktu, że dane potwierdzone przez miasto st. W. były niezgodne ze stanem faktycznym, subwencja została naliczona w wysokości nienależnej i dlatego środki te powinny zostać zwrócone." Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że nie znajduje podstaw dla zakwestionowania powyższej opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej.

Wskazano też, że w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r. - w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych wykazano zawyżone liczby wychowanków, przeliczonych następnie (przy naliczaniu uzyskanej przez Miasto Stołeczne W. - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) wagą P34, tj. wagą dedykowaną wychowankom tego rodzaju placówek, korzystającym z zakwaterowania w konkretnych ośrodkach:

Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczym nr 2 w W. - wykazano 52 wychowanków zamiast 42, wskazując docelową - zamiast rzeczywistej - liczbę wychowanków w ośrodku (zawyżenie o 10),

Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy Księży O. w W. - wykazano 96 wychowanków, w tym: 13 - którzy przed dniem sprawozdawczym ukończyli 18 rok życia i 10 - skierowanych, którzy przed dniem sprawozdawczym nie zostali doprowadzeni do ośrodka (zawyżenie o 23),

Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym nr (...) w W. - wykazano 48 wychowanków zamiast 36, wskazując docelową - zamiast rzeczywistej - liczbę wychowanków w ośrodku, co spowodowało zawyżenie wykazanej liczby wychowanków o 12, w tym: 5 skierowanych, lecz niedoprowadzonych przed dniem sprawozdawczym i 7 "wolnych miejsc".

Osoby które w dniu 30 września 2011 r. nie były wychowankami zakwaterowanymi w tych. ośrodkach, nie były też uczniami szkół funkcjonujących w strukturach tych ośrodków.

W ocenie Ministra analiza obowiązujących przepisów rozporządzenia, które posługuje się pojęciami takimi jak: przybycie, przyjęcie, doprowadzenie, uzasadnia tezę, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka. Dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka. Tym samym, dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w jego strukturach. Wychowankiem stawał się bowiem nieletni przyjęty do placówki.

Minister stwierdził, że nie sposób podzielić zapatrywania Strony, iż - przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej - prawidłowe jest objęcie wagą P34 nieletniego jedynie skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (tu: 30 września 2011 r.). Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby np. uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, osób, które nigdy w tych placówkach się nie pojawiły.

Zauważono też, że wykazanie tych samych osób jako uczniów szkół funkcjonujących w strukturach ośrodka, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, powoduje bezpodstawne objęcie takich osób wagami dedykowanymi uczniom takich szkół.

W piśmie z dnia (...) listopada 2016 r. znak: (...) , Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiło opinię zawierającą dwa warianty kalkulacji nienależnie otrzymanej przez Miasto Stołeczne W. kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że podziela i akceptuje opinię w części potwierdzającej zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych w związku z zawyżeniem liczby wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego Księży O. w W. - wariant I. Drugi wariant opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej nie może zaś zostać uwzględniony, gdyż nie jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Ponadto zauważono, że w ww. Ośrodku nieprawidłowo wykazano w systemie informacji oświatowej 13 wychowanków, którzy przed dniem 30 września 2011 r. ukończyli 18 rok życia, a w konsekwencji nieprawidłowo zakwalifikowano ich do wagi P34. Zgodnie bowiem z art. 73 § I ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich, umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym ustaje z mocy prawa z chwilą ukończenia przez nieletniego lat 18. Stosownie do art. 73 § 2 cyt. ustawy, jeżeli nieletni ukończy lat 18 przed zakończeniem roku szkolnego, sąd rodzinny może przedłużyć na okres do zakończenia roku szkolnego przebywanie w zakładzie wychowawczym. Jednakże - jak wynika z akt sprawy - w dniu 30 września 2011 r. Ośrodek nie dysponował dokumentami pozwalającymi na prawidłowe wykazanie ww. wychowanków w systemie informacji oświatowej, a w konsekwencji przyznanie im wagi P34.

Organ wskazał, że pismem z dnia (...) marca 2012 r. znak: (...) , Minister Finansów poinformował Miasto Stołeczne W. o przyznanej kwocie - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 w wysokości 664 588 848 zł. Następnie, w ciągu roku budżetowego, ww. kwota części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta Stołecznego W. została zwiększona o kwotę 10 068 027 zł, pochodzącą ze środków rezerwy celowej poz. 74 - zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu planowanego wzrostu składki rentowej, tj. do wysokości 674 656 875 zł. Kwota ta została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 2 538,6666 liczby uczniów przeliczeniowych. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia liczby 2 538,6666 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2012 - w części powiatowej - wyniosła 662 109 707 zł. Różnica między otrzymaną przez Miasto Stołeczne W. - w części powiatowej - częścią oświatową subwencji ogólnej na rok 2012 i należną kwotą tej subwencji wyniosła 12 547 168 zł.

Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) października 2017 r., Nr (...) , utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) grudnia 2016 r. nr (...), którą zobowiązano do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części subwencji oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 12 547 168,00 zł, Miasto Stołeczne W. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części w zakresie kwoty 8 482 959,00 zł, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra i decyzji poprzedzającej, jak też zasądzenie kosztów procesowych.

Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedokonanie ustaleń, kiedy były podjęte przez zespoły orzekające uchwały w sprawie, kwestionowanych przez organ, orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego;

art. 7 i art. 77 § 4 kpa poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że stwierdzone w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego niepełnosprawności miały charakter trwały, wskutek czego w tym zakresie orzeczenia te pozostały aktualne pomimo, że upłynął okres, na który zostały wydane;

art. 7 i art. 78 § 1 i 2 kpa poprzez nieuzasadnione oddalenie żądania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka, pomimo że zeznania te mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy;

art. 7a § 1 kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści zastosowanych w sprawie norm prawnych na niekorzyść strony;

80 kpa poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Wskazano też na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 28 ust. 5 i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453) w związku z § 1-3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. poz. 1693 oraz z 2011 r. poz. 1279) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu przy ustalaniu wysokości należnej Skarżącemu części oświatowej subwencji ogólnej:

(1) orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wydanych po dnia 30 września 2011 r.;

(2) orzeczeń, o których mowa w ppkt (1), stwierdzających istnienie niepełnosprawności trwałych, wydanych na okres, który kończył się przed 30 września 2011 r.;

istnienia niepełnosprawności sprzężonych w przypadku niejednoznacznych zapisów w orzeczeniach, o których mowa w ppkt (1);

nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy nie zostali doprowadzeni do tych ośrodków na dzień 30 września 2011 r. - w następstwie czego Organ zobowiązał Skarżącego do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wynikającej z uwzględnienia ww. okoliczności;

b) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżący jest zobowiązany do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej wypłaconej Skarżącemu wskutek błędu Ministra Edukacji Narodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453 ze zm.), dalej: "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego", "u.d.j.s.t.", w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Rozwoju i Finansów postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej przez Skarżącego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. nr 288, poz. 1693 z p. zm.).

Stosownie do art. 28 ust. 5 ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 w. wym. rozporządzenia według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2198 z p. zm.), dalej jako "u.o.s.o".

Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły.

W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277 poz. 2746 ze zm.). Ponadto sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.11 (30 września 2011 r.)".

Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. wagę P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. w m. st. W. stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., które spowodowały, zdaniem Ministra, zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie w tym zakresie jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy Skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2011 r. jako wychowankowie tych ośrodków mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). W tym kontekście należy podkreślić, że w piśmie z dnia (...) listopada 2016 r. Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2012 r., co potwierdza wątpliwości Ministra Edukacji Narodowej dotyczące stosowania powołanych przepisów. Oceny tej nie zmienia wskazanie przez Ministra Rozwoju i Finansów w uzasadnieniu decyzji, że w jego ocenie stanowisko Ministra Edukacji Narodowej - wyrażone w tym piśmie - odnośnie stosowania wariantu II w sprawie zasad finansowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych, nie może zostać uwzględnione z uwagi na przytoczone w uzasadnieniu przepisy (str. 25 decyzji, karta 213 akt admin.).

W ocenie Ministra wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków, dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka i z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie staje się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem staje się nieletni przyjęty do placówki.

Szczegółowe regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii.

Zgodnie z § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. nieletni, wobec którego sąd rodzinny zastosował środek wychowawczy w postaci umieszczenia w młodzieżowym ośrodku wychowawczym lub młodzieżowym ośrodku socjoterapii, zwanym dalej "ośrodkiem", kierowany jest do ośrodka wskazanego przez Centrum Metodyczne Pomocy Psychologiczno-Pedagogicznej w W., zwane dalej "Centrum", przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania nieletniego, a w przypadku braku miejsca zamieszkania - starostę właściwego ze względu na miejsce pobytu nieletniego. Organ prowadzący ośrodek obowiązany jest do stałej analizy stanu wykorzystania miejsc w ośrodku i przekazywania niezwłocznie informacji o wolnych miejscach w ośrodku do Centrum.

Na podstawie § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia właściwy starosta składa do Centrum wniosek o wskazanie odpowiedniego dla nieletniego ośrodka. Na podstawie informacji zawartych w dołączonej do wniosku dokumentacji, w szczególności dotyczących sytuacji rodzinnej nieletniego, etapu kształcenia, stanu zdrowia, warunków mogących wpłynąć na dalszą demoralizację nieletniego, oraz analizy zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego Centrum wskazuje właściwemu staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, organ prowadzący ośrodek i rodziców lub opiekunów nieletniego (§ 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez Centrum ośrodka (§ 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia). Centrum przekazuje dołączoną do wniosku dokumentację nieletniego do wskazanego ośrodka (§ 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia).

Z brzmienia powołanych przepisów, a także z treści § 4 ust. 3 w. wym. rozporządzenia, zgodnie z którym o przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki, wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte. Natomiast w przypadku niedoprowadzenia nieletniego do ośrodka w ciągu 3 miesięcy od daty wskazania ośrodka przez Centrum dyrektor ośrodka przesyła dokumentację nieletniego właściwemu staroście (§ 4 ust. 4 w. wym. rozporządzenia).

Z powyższego wynika, iż wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku, a ze skierowaniem do tego ośrodka.

Tym samym istnieje wątpliwość odnośnie odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Należy przy tym wskazać, iż od skierowania do ośrodka ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków.

Wspomnieć przy tym wypada, że odnośnie terminu uznania nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego - czy decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich, czy też data jego przybycia - istnieje rozbieżność w orzecznictwie. Odmienne stanowiska prezentowane były w wyrokach sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 12/15, wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II GSK 1309/15, czy też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 182/16, wyroku NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17 (wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl).

Zdaniem Sądu, przy wykładni przepisów regulujących wpisywanie wychowanków na dzień 30 września 2011 r. w systemie informacji oświatowej, organ winien szczegółowo odnieść się do argumentów Strony skarżącej i wskazać, którą wykładnię cyt. przepisów należy stosować - zawartą w decyzji wykładnię literalną, czy może wykładnię funkcjonalną. W ocenie Sądu winien też odnieść się do tej kwestii Minister Edukacji Narodowej i w świetle swojego skrajnie odmiennego stanowiska zaprezentowanego w piśmie z dnia (...) listopada 2016 r. wyraźnie wskazać, którą wersję i interpretację w jego ocenie należy uznać za prawidłową. Jest to o tyle istotne w ocenie Sądu, gdyż to właśnie Minister Edukacji Narodowej jest organem władnym do określania zasad wynikających z przepisów szczegółowych, co wprost wynika z treści ustawy o systemie oświaty (patrz odpow. art. 21, art. 22 u.o.s.o.), jest też organem, m. in. na podstawie którego informacji toczy się postępowanie odnośnie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty subwencji oświatowej.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. Z zasady tej wynika m.in. obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe rozpoznanie treści norm prawa materialnego i dokładne, wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia zgoła odmiennego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b K.p.a. podnoszącym nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej, a także art. 7a K.p.a., zgodnie z którym - jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.

Podobnie rzecz się ma odnośnie kolejnej kwestii spornej między stronami, a mianowicie dot. wykazania jako korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku socjoterapii wychowanków, którzy z zakwaterowania nie korzystali.

Zgodnie z cyt. powyżej przepisami w 2012 roku obowiązywały wagi :

• P33 = 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach,

• P35 = 1,500 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Skarżący twierdzi, iż stan faktyczny co do liczby wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "K." i Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii "S." w W., który został przyjęty do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 był inny, niż ustalono to w wyniku kontroli przeprowadzonej przez UKS, albowiem okazało się, że aplikacja SIO dla spisu na 30 września 2011 r. nie pozwalała wykazać poprawnie liczby wychowanków zakwaterowanych (kolumna dotycząca tych wychowanków była nieaktywna). Fakt ten potwierdziło Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z dnia (...) marca 2017 r.

MEN w cyt. piśmie przyznało, że aplikacja nie działała prawidłowo, jednakże w jego ocenie "(...) nie zmienia to jednak faktu, że dane potwierdzone przez miasto st. W. były niezgodne ze stanem faktycznym, subwencja została naliczona w wysokości nienależnej i dlatego środki te powinny zostać zwrócone."

Na rozprawie w dniu 31 lipca 2018 r. Sąd dopuścił jako dowód w sprawie kopie wydruków ze stron SIO odnoszących się do młodzieżowych ośrodków socjoterapii, z których wynika, że Strona skarżąca wykazała wychowanków jako osoby niezakwaterowane, nie zostało zatem wyjaśnione, w jaki sposób dane te zostały bez wiedzy Strony zmienione i na jakiej podstawie została naliczona subwencja od innych danych, niż to podał Skarżący.

Minister Rozwoju i Finansów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie tej kwestii stwierdził jedynie, że nie znajduje podstaw dla zakwestionowania opinii MEN, jednakże w ocenie Sądu takie podejście do spornej kwestii ewidentnie kłóci się z powołanymi wyżej zasadami zakreślonymi przepisami art. 7, art. 7a i art. 7b K.p.a.

Nadto zdaniem Sądu jeżeli Skarżący w sposób prawidłowy wskazał odpowiednią liczbę wychowanków w SIO, a system ten z powodu błędu - nie leżącego po stronie Skarżącego - te dane zmienił, obciążanie Strony skarżącej tą okolicznością i wynikłym stąd skutkiem w postaci nieprawidłowego zapisania danych jest rażącym naruszeniem zasady określonej w art. 8 K.p.a.

Tym samym Minister winien ponownie przeprowadzić postępowanie co do tych dwóch kwestii, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, która będzie spełniać wymogi zakreślone przepisami art. 7, 7a, 7b, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Organ po pierwsze powinien wyjaśnić - w porozumieniu z Ministerstwem Edukacji Narodowej - rodzaj wątpliwości MEN odnośnie zakwalifikowania wychowanków skierowanych do MOW z uwagi na ich przybycie do ośrodka.

Po drugie organ w oparciu o cyt. przepisy art. 7, art. 7a i art. 8 K.p.a. musi dokonać ponownie analizy zasadności nałożenia na Skarżącego obowiązku zwrotu subwencji naliczonej wskutek błędu w zapisach SIO odnośnie młodzieżowych ośrodków socjoterapii.

Nie znalazły natomiast uznania Sądu pozostałe zarzuty skargi, a w szczególności odnoszące się do kwestii braku aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego lub innych dokumentów, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty (np. orzeczenia zostały wydane po dacie lub dotyczyły wcześniejszego etapu edukacji), wykazanie uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi w niewłaściwych tabelach systemu informacji oświatowej - nieadekwatnych do treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, np. wykazywanie jako uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną uczniów, którzy posiadali orzeczenia wskazujące tylko jedną niepełnosprawność, wykazanie jako uczniów danej szkoły w dniu 30 września 2011 r. osób, które w tym dniu nie były już jej uczniami, czy też wykazanie jako uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi osób, które przed dniem sprawozdawczym przekroczyły ustawowo określony wiek uprawniający do objęcia kształceniem specjalnym.

Należy bowiem w tym miejscu przypomnieć, że stosownie do treści art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami były wydawane przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Jak już wyżej wspomniano, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Ponadto orzeczenie o potrzebie kształcenia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia posiada datę jego wydania oraz czas, na jaki jest ono wydawane z uwagi na rodzaj zaburzeń i upośledzeń rozwojowych dziecka. Istotne jest również to, że zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego dziecka a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych dziecka. Wobec tego, iż w danym konkretnym przypadku sytuacja rozwojowa dziecka może ulec zmianie, konieczne jest dostosowanie tych zaleceń do aktualnych potrzeb dziecka, organizacji nauki czy zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z tego względu w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji, czy to okres nauki w danej szkole. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowym uwzględniającym upośledzenie i na jaki okres, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wskazane wyżej elementy i stwierdzenia znajdują się w orzeczeniu, o którym mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty.

W doktrynie podkreśla się, że orzeczenie zespołu działającego w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, o których stanowi art. 71b ust. 3-3b u.o.s.o., podejmowane jest w sprawie indywidualnej w konkretnym stanie faktycznym, na podstawie generalno-abstrakcyjnych norm administracyjnego prawa materialnego i w sposób władczy kształtuje uprawnienia jego adresata (podmiotu usytuowanego na zewnątrz zespołu orzekającego). Ustawodawca określa prawną formę działania zespołu mianem orzeczenia. W efekcie oznacza to, że orzeczenia zespołów są innymi niż decyzje – aktami administracyjnymi. Natomiast zespoły orzekające pełnią funkcję organów administracji publicznej w oparciu o przyznaną im przez ustawodawcę kompetencję szczególną do wykonywania administracji publicznej w drodze wydawania aktów administracyjnych. Ze względu na brak wyłączenia w przepisach ustawy o systemie oświaty stosowania norm procedury administracyjnej oraz charakter i rodzaj prawny istoty tych orzeczeń, zastosowanie przy ich wydaniu znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. J. Chmielewski "Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 223/14, opubl. OSP 2016/4/36).

W związku z powyższym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie zwrotu nienależnie pobranej kwoty części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej jest związany treścią ostatecznego orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej także w zakresie daty wydania wspomnianego wyżej orzeczenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu algorytmu bazującego wyłącznie na danych zawartych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września każdego roku. Ponadto z treści art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 roku o systemie informacji oświatowej wynika, że dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane na dzień 30 września każdego roku. Również w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych, został wskazany termin 30 września każdego roku jako data, do której możliwe jest wprowadzanie danych do baz danych oświatowych. Oznacza to, że podmioty zobligowane do uzupełniania baz danych oświatowych mogą to czynić wyłącznie do dnia 30 września każdego roku poprzedzającego przyznanie subwencji oświatowej w określonej wysokości. Tak więc termin 30 września jest terminem ustawowym, a co najważniejsze jest to termin materialnoprawny. Powyższe skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do uzupełniania i aktualizowania danych w bazie danych oświatowych nie ma podstaw do wprowadzenia do bazy danych oświatowych uczniów, wychowanków, którzy na tę datę nie spełniają ustawowych warunków, w tym nie posiadają orzeczenia o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazującego w sposób jednoznaczny, iż zostało ono wydane najpóźniej w dniu 30 września (patrz: wyrok NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt. I GSK 855/18, dostępny tamże).

W związku z powyższym, skoro w rozpatrywanej sprawie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 roku umieszczono uczniów, którzy na tę datę nie posiadali orzeczeń zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej, lub byli wykazani nieadekwatnie do treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, lub też w dniu 30 września 2011 r. nie byli już uczniami danej szkoły, czy też wykazano jako uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi osoby, które przed dniem sprawozdawczym przekroczyły ustawowo określony wiek uprawniający do objęcia kształceniem specjalnym, to tym samym zasadne jest stanowisko organu, iż Skarżący zawyżył w tych przypadkach liczbę uczniów przeliczonych. W tej sytuacji trafnie wykazano, że ustalona dla tej jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej była wyższa od należnej, a tym samym zasadnie organ w oparciu o regulację prawną zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty.

Należy przy tym wskazać, iż z uwagi na konstrukcję rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, jak też w decyzji organu I instancji, Sąd nie miał możliwości uchylenia zaskarżonej decyzji w części odnoszącej się tylko do kwestii wyliczenia nienależnie uzyskanej kwoty subwencji oświatowej odnośnie wychowanków MOW i MOS, a tym samym decyzja z dnia (...) października 2017 r. została uchylona w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał tym samym, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 litera c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku.

Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje Skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 109 830,00 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (84 830,00 zł) oraz wynagrodzenia radcy prawnego (25 000,00 zł).