Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1854/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 183 par 1, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 107 par 3, art 105 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1183/09 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 1183/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Z. uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski, zlokalizowanego na działce o nr [...] położonej w O. przy ul. [...]. Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ wyznaczył na dzień 23 czerwca 2009 r. oględziny przedmiotowego budynku.

Jak wynika z protokołu oględzin, na miejscu stwierdzono, że w budynku znajdują się maszyny stolarskie, a także inne urządzenia służące gospodarstwu rolnemu i domowemu. Obecna podczas oględzin właścicielka budynku oświadczyła, że był w nim prowadzony warsztat stolarski do dnia 18 maja 2009 r. Działalność ta została jednak wyrejestrowana, a zgromadzone urządzenia wykorzystywane będą jedynie dla potrzeb własnych. Do protokołu dołączona została dokumentacja fotograficzna.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...], organ pierwszej instancji powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 71a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania kontrolowanego obiektu. W uzasadnieniu wskazał, że badając sprawę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy wziąć pod uwagę legalność jego realizacji oraz pierwotne przeznaczenie. Z poczynionych w odrębnym postępowaniu ustaleń wynika, że obiekt został zrealizowany jako parterowy budynek gospodarczy. Jego budowa nastąpiła po uprzednim zgłoszeniu, a inwestycja została zrealizowana zgodnie z warunkami tego zgłoszenia. Dalej organ zauważył, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski mogła mieć miejsce w okresie, gdy w budynku prowadzona była działalność gospodarcza zarejestrowana w urzędzie gminy. Obecnie właściciel zaprzestał prowadzenia takiej działalności, co potwierdza informacja uzyskana w Urzędzie Gminy w M. Mając natomiast na uwadze definicję budynku gospodarczego stwierdzono, że w takim budynku właściciel może wykonywać niezawodowo prace warsztatowe, w tym przypadku stolarskie. Na podstawie niewielkiej ilości zgromadzonego materiału przeznaczonego do dalszej obróbki stwierdzono, że obecnie właściciel nie prowadzi zakrojonej na większą skalę działalności gospodarczej.

Rozpoznając odwołania S. L. i M. Z. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Stwierdził dodatkowo, że jeżeli wcześniej miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania, to obecnie uprzedni sposób użytkowania został przywrócony, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia reguł postępowania organ odwoławczy przyznał, że strony nie zostały przez organ pierwszej instancji poinformowane przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do faktów i zebranych dowodów, jednakże nie udowodniono, że uchybienie to miało wpływ na przebieg sprawy.

W skardze do sądu administracyjnego M. Z. zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła o stwierdzenie jej nieważności i uznanie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład stolarski. W uzasadnieniu wskazała na błędy i omyłki co do dat, oznaczeń i osoby wnoszącej odwołanie. Nie zgodziła się z ustaleniami organów twierdząc, że w budynku nadal jest prowadzona działalność gospodarcza. Sam fakt wyrejestrowania działalności gospodarczej nie prowadzi do wniosku, że działalność ta nie jest prowadzona. Zwróciła ponadto uwagę na toczące się przed tymi samymi organami postępowanie w sprawie legalności realizacji niniejszego budynku. Do skargi dołączono m.in. kserokopię decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności realizacji przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na konieczność rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji kwestii zmiany sposobu użytkowania obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i nie zgadzając się z zarzutami skargi.

Na rozprawie w dniu 2 czerwca 2010 r. pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i oświadczył, że postępowanie w sprawie legalności realizacji budynku nie zostało jeszcze zakończone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, aniżeli w niej zawarte.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w postępowaniu mającym na celu ocenę legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z akt sprawy oraz złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika organu odwoławczego wynika, że w toku jest (i było w toku w dacie wszczęcia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją) prowadzone przez te same organy nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie legalności realizacji tego samego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji w takiej sytuacji postępowanie co do legalności samego obiektu winno wyprzedzać postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu jego użytkowania. Jeżeli bowiem okazałoby się w tamtym postępowaniu, że obiekt został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, to nie sposób poddać go kontroli w kwestii sposobu użytkowania. W takim przypadku organy prowadziłyby postępowanie w oparciu o przepisy dotyczące likwidacji samowoli budowlanej, a nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. O zmianie sposobu użytkowania może być mowa jedynie w stosunku do obiektów legalnie wzniesionych (lub zalegalizowanych), gdyż jedynie w takim przypadku możliwe jest jednoznaczne ustalenie ich pierwotnego przeznaczenia. Co prawda, jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanych rozstrzygnięć, organy poczyniły założenie, że obiekt został legalnie wzniesiony jako budynek gospodarczy, jednakże wobec prowadzonego równolegle w tej sprawie postępowania założenie takie było nieuprawnione i przedwczesne. Dopiero bowiem ostateczne rozstrzygnięcie wydane w tamtej sprawie przesądzi o legalności przedmiotowego obiektu. Od tego też rozstrzygnięcia zależeć będzie, czy w ogóle postępowanie w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania będzie mogło zostać wszczęte. Można sobie bowiem wyobrazić, że postępowanie w sprawie legalności obiektu zakończy się np. wydaniem nakazu rozbiórki, co w sposób oczywisty czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania obiektu, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie w przedmiocie jego legalności. Zmiana sposobu użytkowania i jej legalizacja dokonywane w trybie art. 71 lub art. 71a Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do legalnych obiektów budowlanych bądź ich części, co powoduje, iż przepisy te nie mogły znaleźć zastosowania przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie legalności obiektu.

Sąd wskazał ponadto, że wynik postępowania w sprawie legalności obiektu stanowi dla niniejszego postępowania zagadnienie wstępne. Co prawda ten sam organ jest właściwy do rozstrzygnięcia obu tych spraw, jednak rozstrzygnięcie sprawy legalności obiektu w niniejszym postępowaniu prowadziłoby do dwukrotnego orzekania w tym samym przedmiocie, co z kolei skutkowałoby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w odniesieniu do jednej z tych decyzji.

W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 ustawy).

Z uwagi na powyższe motywy rozstrzygnięcia Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów skarżącej, gdyż ich rozpatrzenie na obecnym etapie postępowania w ocenie Sądu byłoby przedwczesne, tak, jak przedwczesne są kontrolowane decyzje.

Sąd wskazał, że dalszy przebieg postępowania w sprawie legalności zmiany sposobu użytkowania będzie uzależniony od ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie legalności przedmiotowego obiektu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy ma sformułowanie błędnego uzasadnienia w decyzji organu II instancji, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.,

- naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez nietrafne uznanie, że istotny wpływ na wynik sprawy ma sformułowanie błędnego uzasadnienia w decyzji organu II instancji umarzającej postępowanie administracyjne, w sytuacji, gdy na datę wydania decyzji organów administracji istniały inne dodatkowe powody do wydania decyzji umarzającej postępowanie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przyznał, iż wywody organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu uchylonej decyzji nie były poprawne z uwagi na to, że merytoryczne ustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów odwołania, a co za tym idzie rozpatrzenie kwestii legalności zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, było w tym wypadku przedwczesne.

W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania.

Zdaniem organu dopiero brak uzasadnienia decyzji, lub też brak któregoś z jego istotnych elementów (tzn. brak części faktograficznej, oceny materiału dowodowego bądź brak oceny prawnej) mógłby skutkować koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego przez Sąd. Podobnie byłoby w sytuacji, gdyby ewentualne wieloznaczność lub lakoniczność uzasadnienia uniemożliwiały kontrolę sądową decyzji. W sytuacji zaś, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - uzasadnienie zawiera wszystkie jego istotne elementy, choćby niepoprawne w tym sensie, że przedwczesne czy też zawierające nietrafne wywody prawne, wada taka nie powinna być uznana za wadę istotną, a więc taką, która może mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Natomiast samo rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ŚWINB z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2009 r. umarzającą postępowanie w przedmiotowej sprawie, w świetle argumentacji Sądu, trzeba uznać za trafne. Skoro w dacie wydania zaskarżonego wyroku nie zapadła ostateczna decyzja w sprawie legalności realizacji przedmiotowego budynku, w sprawie legalności zmiany sposobu jego użytkowania mogła zapaść jedynie decyzja umarzająca postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący organ zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Tymczasem, jak jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji zaskarżony wyrok, wydał w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc uznał, że doszło do naruszenia przez organy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku natomiast nie wskazuje, aby w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym wskazanych w skardze kasacyjnej art. 107 § 3 i art. 105 § 1 k.p.a. i aby w związku z tym Sąd ten oparł rozstrzygnięcie na regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że skarżący organ konstruując zarzuty skargi kasacyjnej zupełnie pominął treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w konsekwencji czego, zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania, które nie zostały przez Sąd pierwszej instancji w ogóle zastosowane, gdyż rozstrzygnięcie zostało oparte na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej całkowicie rozmijają się z podstawą prawną rozstrzygnięcia, przyjętą w zaskarżonym wyroku. Tym samym niemożliwe jest uznanie tak skonstruowanych zarzutów za usprawiedliwione.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.