Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2867/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART 156 § 1 ART. 29
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. ze skargi B. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz B. S.A z siedzibą w B. kwotę ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ" lub "Generalny Dyrektor") z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] (dalej "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Generalny Dyrektor, po rozpatrzeniu odwołań J. K. oraz Ł. B., R. K., T. P., P. S., S. S. i R. W. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej "RDOŚ" lub "Regionalny Dyrektor") z [...] września 2015 r., znak: [...], w sprawie umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko wynikającego z działalności gospodarczej prowadzonej przez [...] z siedzibą w B. (dalej "skarżąca" lub "spółka"), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. decyzją z [...] września 2015 r. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko wynikającego z działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą, uznając, że postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw do nałożenia obowiązku ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent Miasta B. pismem z [...] lipca 2014 r. przekazał RDOŚ jako organowi właściwemu akta sprawy, prowadzonej na wniosek J. C. z [...] lutego 2010 r. w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (obręb [...][...]), w związku z rozbudową bocznicy kolejowej na działkach nr [...] i [...] stanowiących tereny kolejowe zamknięte. Działalność gospodarcza spółki obejmuje m. in. prowadzenie składu węgla. RDOŚ jako organ właściwy w sprawie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 listopada 2014 r. (Sygn. akt II OW 149/14). RDOŚ prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia uciążliwości skarżącej zlecił wykonanie ekspertyzy w przedmiocie uciążliwości zakładu [...] w zakresie zanieczyszczenia powietrza, w tym oszacowania emisji z procesów prowadzonych w zakładzie (pył zawieszony PM 10, pył zawieszony PM 2,5, opad pyłu) i oceny oddziaływania emisji na tereny graniczące z zakładem oraz wystąpił do: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...],[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...],[...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], Starosty [...],[...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] o udzielenie informacji odnośnie działalności zakładu i wyników przeprowadzonych w nim kontroli. Następnie RDOŚ po analizie zgromadzonego w trakcie prowadzonego postępowania materiału dowodowego, biorąc pod uwagę wyniki ekspertyzy, wyniki kontroli przeprowadzanych przez [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] oraz uwzględniając informacje uzyskane od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...],[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...], Starosty [...],[...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...], nie znalazł podstaw do wydania decyzji nakładającej na skarżącą obowiązek ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko.

II.2. Od wymienionej wyżej decyzji odwołali się J. K. oraz adwokat U. R. — S. reprezentująca następujące strony postępowania: Ł. B., R. K., T. P., P. S., S. S. i R. W.).

II.3. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że zarzuty zgłoszone w odwołaniach są w części zasadne, zaś wydaną w przedmiotowej sprawie decyzję z dnia 29 września 2015 r. należało uchylić w związku z naruszeniem przepisów postępowania oraz koniecznością wyjaśnienia sprawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie akt sprawy GDOŚ stwierdził, że w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2015 r., RDOŚ prowadził szerokie postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia działań i ewentualnych decyzji podjętych przez inne organy administracji publicznej, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy (w tym dotyczące działań: Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...],[...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], Starosty [...],[...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...]). Podejmował również czynności mające na celu ustalenie oddziaływania terminala przeładunkowego w [...] na środowisko (m. in. poprzez uzyskiwanie danych od WIOŚ w [...]; zlecenie wykonania przez mgr. inż. A. D. ekspertyzy "Ocena wpływu na środowisko zakładu [...] S.A. w [...] Oddział [...][...] w aspekcie emisji pyłu, w szczególności na tereny graniczące z zakładem' — maj 2015; pozyskiwanie od Spółki informacji o wprowadzonych i planowanych rozwiązaniach mających na celu ograniczenie oddziaływania terminala przeładunkowego w [...]). Pomimo podjętych w sprawie działań, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie miał wystarczających podstaw do stwierdzenia braku negatywnego oddziaływania na środowisko działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia wniosków, na których oparto rozstrzygnięcie i nie został poddany przez organ I instancji dostatecznie wyczerpującej ocenie, uwzględnionej w uzasadnieniu decyzji, co stanowi naruszenie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (aktualny tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 519; dalej: "p.o.ś.") w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że postępowanie zostało wszczęte w wyniku zgłaszanych przez okolicznych mieszkańców już od roku 2010 r. uciążliwości powodowanych funkcjonowaniem terminala przeładunkowego w [...], związanych przede wszystkim z niezorganizowaną emisją pyłu do powietrza i jego osiadaniem na terenie sąsiadującym z terminalem oraz z hałasem, podstawą rozstrzygnięcia powinny stać się przede wszystkim aktualne ustalenia podjęte w przedmiocie rzeczywistego poziomu tych oddziaływań na środowisko, dla terenów położonych wokół zakładu. Charakter taki w postępowaniu miały jedynie zawarte w aktach sprawy wyniki kontroli WIOŚ w [...] odnoszące się do emisji hałasu. Wyniki pomiarów hałasu mierzone w czasie niektórych kontroli (w tym z kontroli przeprowadzanych w okresie od 27 lutego 2014 r. do 12 marca 2014 r. oraz od 11 lutego 2015 r. do 4 marca 2015 r.) nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w decyzji Starosty [...] z [...] marca 2008 r., znak: [...], co mogłoby stanowić podstawę do stwierdzenia braku konieczności nałożenia na Spółki obowiązków w odniesieniu do ograniczenia tego typu oddziaływania. Niemniej zakres większości kontroli WIOŚ w [...] prowadzonych w związku z działaniem terminala przeładunkowego, ani żadne inne materiały dowodowe zgromadzone w toku postępowania, nie obejmowały pomiarów dotyczących zanieczyszczeń pyłowych. Z akt sprawy wynika, że właśnie to oddziaływanie uczestnicy postępowania zgłaszali wielokrotnie do organów ochrony środowiska, jako znaczącą uciążliwość wynikającą z funkcjonowania terminala przeładunkowego i zgłoszenia te są udokumentowane w aktach sprawy nagraniami i zdjęciami wykonanymi w różnych datach i porach roku. Tymczasem jedyny odnoszący się do pyłów pomiar, którego wyniki i ich znaczenie omówiono w ekspertyzie A. D. (str. 17 - 19), przeprowadzony był przez WIOŚ w [...] w czasie kontroli przeprowadzonej w dniach od 25 lutego 2013 r. do 11 marca 2013 r. Wykonane wówczas badanie opadu pyłu (ponad dwa lata przed wydaniem decyzji przez RDOŚ w [...]) nie może zostać uznane za wystarczające do ustalenia aktualnego poziomu oddziaływania związanego z działalnością gospodarczą Spółki. Odpowiednie pomiary umożliwiające ocenę aktualnego stanu faktycznego powinny zostać zapewnione w czasie, w którym organ prowadzi postępowanie. Wniosek taki wynika również ze zleconej przez organ I instancji ekspertyzy poświęconej emisji pyłu na tereny sąsiadujące z terminalem. Ekspert zwrócił m. in. uwagę, że pomiary wykonane w 2013 r., miały miejsce gdy węgiel składowany był w innym miejscu niż obecnie. Z jego opinii wynika (str. 19 oraz 21), że badanie opadu pyłu z 2013 r. nie stanowi wystarczającego dowodu w sprawie. Ekspert zalecił wykonanie aktualnych pomiarów w obrębie zabudowy mieszkaniowej i zakładu [...] oraz wyjaśnił, że biorąc pod uwagę wpływ opadów deszczu i śniegu (których występowanie znacznie ogranicza lub eliminuje wtórne pylenie) i porę w jakiej wykonano pomiar (przy wilgotnym stanie węgla, pokrytego pokrywą śnieżną) wyniki pomiarów nie są miarodajne w odniesieniu do całego roku i mogą dawać znacznie zaniżone wyobrażenie o skali oddziaływania. Opinię eksperta, o potrzebie wykonania pomiarów RDOS w [...] przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 29 września 2015 r. (na str. 6), jednak nie zawarł tam własnej oceny wniosków przedstawionych w ekspertyzie, w tym nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie podjął działań zgodnych z zaleceniami eksperta. Zaniechanie to, biorąc pod uwagę brak wiarygodnych danych pomiarowych dla zanieczyszczeń pyłowych oraz dowody wskazujące na ich występowanie (m. in. wynikające z notatki służbowej WIOŚ w [...] z [...] września 2015 r. sporządzonej po wizji lokalnej i dotyczącej obecności pyłu węglowego na kontrolowanych posesjach) należy uznać za istotną wadę przeprowadzonego postępowania dowodowego i naruszenie art. 77 k.p.a. w związku z art. 362 p.o.ś. Pozostały materiał dowodowy, w oparciu o który organ I instancji orzekł o bezprzedmiotowości sprawy w związku z brakiem podstaw do nakładania obowiązku w trybie art. 362 p.o.ś. zawiera wnioski oparte głównie na symulacjach i obliczeniach. Obliczenia emisji stanowią główne narzędzie zastosowane w ekspertyzie zleconej przez organ I instancji (a także w przeglądzie ekologicznym przedłożonym przez Spółkę organowi odwoławczemu, w którym wnioski o braku oddziaływania również bazują głównie na obliczeniach emisji). Zauważyć należy, że tego typu narzędzia sprawdzają się do oceny oddziaływania planowanych przedsięwzięć, gdzie mogą stanowić główny dowód w sprawie. Działając w trybie art. 362 p.o.ś., w którym ustalić należy przede wszystkim, czy ma miejsce negatywne oddziaływanie danego podmiotu na środowisko, tego typu dowody powinny mieć charakter pomocniczy, a nie stanowić główne lub jedyne źródło informacji. Modele obliczeniowe opierają się na licznych założeniach i pozwalają na uzyskanie wyników stanowiących przybliżenie rzeczywistych oddziaływań. Postępowanie powinno prowadzić do ustalenia aktualnego stanu faktycznego z wykorzystaniem pomiarów zanieczyszczeń (emisji i immisji w otoczeniu zakładu). W przeciwnym razie trudno mówić o ustaleniu przez organ, czy ma miejsce negatywne oddziaływanie na środowisko, co stanowi główną przesłankę art. 362 p.o.ś. W postępowaniu przeprowadzonym przez organ I instancji ciężar dowodu i wnioskowania niesłusznie bazował głównie na modelowaniu i obliczeniach emisji, bez podjęcia dostatecznych ustaleń dotyczących immisji zanieczyszczeń oraz bez właściwego uwzględnienia materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, obejmującego m. in. zgłoszenia uciążliwości przez strony postępowania poparte nagraniami i zdjęciami, dokumentującymi trwające w związku z działaniem terminala przeładunkowego oddziaływanie (w postaci emisji pyłu i jego efektów w otoczeniu terenu, na którym prowadzona jest działalność gospodarcza Spółki). Tym samym zebrany w sprawie materiał dowodowy należy uznać za niekompletny do rozstrzygnięcia o braku negatywnego oddziaływania podmiotu korzystającego ze środowiska i potrzeby nałożenia obowiązków ograniczających oddziaływanie. Jednocześnie uzasadnienie decyzji wskazuje na to, że zebrane w sprawie dowody organ oceniał w sposób wybiórczy, z naruszeniem art. 7 i 80 k.p.a. Dla przykładu organ odwoławczy przywołał sposób, w jaki organ odniósł się (str. 7 decyzji) do przekazanej mu (pismem z 23 września 2015 r.) notatki WIOS w [...] sporządzonej z przeprowadzonej w dniu 17 września 2015 r. wizji lokalnej. Organ przywoływał ten dowód na potwierdzenie słuszności sposobu rozstrzygnięcia sprawy, pisząc jedynie o jednoznacznym potwierdzeniu przez WIOŚ, że w trakcie wizji lokalnej nie stwierdzono widocznej emisji pyłu węglowego z terenu Terminala Przeładunkowego Węgla, Gazu i Nawozów w [...]. Pomija przy tym całkowicie, ważny dla istoty sprawy wątek potwierdzenia przez inspekcję ochrony środowiska i udokumentowania pyłu węglowego na powierzchni terenu i obiektów zlokalizowanych poza terenem zakładu. Organ I instancji nie odniósł się również do części wniosków wynikających ze zleconej A. D. ekspertyzy, w tym do sformułowanych przez eksperta zaleceń (str. 22), wśród których proponuje on m. in. wykonanie ekranów ograniczających narażenie hałd na wiatr, a zatem dostrzega potrzebę i możliwość nałożenia obowiązków na podmiot korzystający ze środowiska. Pominięcie niektórych elementów materiału dowodowego i brak odniesienia się do nich i ich oceny przez organ w treści decyzji (w tym m. in. wniosków ekspertyzy, czy dokumentacji fotograficznej przedkładanej przez uczestników postępowania) stanowi naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. GIOŚ dodał, że przywołanie w uzasadnieniu decyzji (str. 6) fragmentu opinii eksperta, o tym że wielkość imisji opadu pyłu nie wskazuje jednoznacznie źródła emisji, którym mogą być kotłownie węglowe eksploatowane przez firmy usługowe lub mieszkańców, bez odniesienia się do sposobu oceny tej informacji przez organ także świadczy o braku przeprowadzenia właściwej analizy dowodów oraz brakach w ich skompletowaniu. Biorąc pod uwagę różnice w rodzaju oraz w skali oddziaływania obiektów powodujących emisje zorganizowaną, a emisją niezorganizowaną pyłu węglowego z hałd oraz z operacji jego przeładunku i sortowania GIOŚ podkreślił, że organ był zobowiązany do weryfikacji znaczenia takiej opinii eksperta, zaś w razie wątpliwości zobowiązany był do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia źródeł zanieczyszczeń i ich udziału w immisji pyłu. Brak odpowiednich ustaleń w tym zakresie mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W oparciu o akta sprawy oraz treść decyzji z [...] września 2015 r., GIOŚ stwierdził, że działając na podstawie art. 362 p.o.ś. organ I instancji słusznie występował do innych organów administracji o wyniki podejmowanych przez nie działań i kontroli podejmowanych w związku z funkcjonowaniem terminala przeładunkowego w [...]. Biorąc pod uwagę charakter postępowania było to konieczne m. in. Z uwagi na potrzebę skoordynowania działań organów administracji o częściowo nakładających się kompetencjach w zakresie ochrony środowiska oraz z uwagi na możliwość pozyskania informacji o ewentualnych nieprawidłowościach w działaniu podmiotu, co mogłoby mieć wpływ na ustalenie przyczyny jego ewentualnego oddziaływania na środowisko. Jednak, pozyskane informacje o zgodnym z prawem funkcjonowaniu zakładu nie świadczą jednoznacznie o braku jego negatywnego oddziaływania, bowiem przeprowadzane na terenie zakładu kontrole innych organów (takich jak np. PPIS, PSP, organy budowlane) działających w trybie innych przepisów nie dostarczają danych wystarczających do zidentyfikowania oddziaływania na środowisko poza terenem zakładu. W odwołaniu słusznie stwierdzono np. że pozytywne wyniki kontroli inspekcji sanitarnej na stanowiskach pracy nie świadczą o skali oddziaływania zakładu poza jego terenem. Tymczasem wydaną decyzję z [...] września 2015 r. organ bezpodstawnie uzasadnia (str. 7) wynikami zleconej ekspertyzy oraz kontroli przeprowadzonych przez inne organy na terenie Terminala Przeładunkowego Węgla, Gazu i Nawozów w [...]. Za niesłuszne organ odwoławczy uznał natomiast sformułowane w odwołaniu zarzuty, zgodnie z którymi strony oczekują uwzględnienia w postępowaniu także kwestii związanych z zagrożeniem ewentualną awarią oraz zapewnienia prawidłowego i zgodnego z prawem wykonania i ulokowania poszczególnych obiektów i instalacji ze względu na bezpieczeństwo pracy zakładu. W opinii organu odwoławczego są to kwestie przekraczające kompetencje organu ochrony środowiska działającego w trybie art. 362 p.o.ś. Kwestie te są objęte działaniami innych organów administracji (w tym organów budowlanych oraz Państwowej Straży Pożarnej). Co więcej negatywne oddziaływanie na środowisko, o którym mowa w art. 362 p.o.ś., to stwierdzone rzeczywiste, ciągłe i mające faktycznie miejsce oddziaływanie, które należy ograniczyć poprzez działania u jego źródła. Nie jest takim oddziaływaniem potencjalne zagrożenie w wyniku ewentualnej awarii. Ograniczenie takich zagrożeń ma miejsce w trybie innych przepisów.

III.1. Z powyższą decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nie zgodziła się skarżąca spółka, która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji półka zarzuciła naruszenie:

1. art. 362 p.o.ś. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stronami postępowania są mieszkańcy nieruchomości sąsiadujących z oddziałem skarżącego, zlokalizowanym w Sokółce, podczas gdy w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 362 p.o.ś. stroną jest jedynie podmiot, na który mogą zostać nałożone obowiązki. W opinii skarżącej, mieszkańcy nieruchomości sąsiadujących z zakładem nie mogli być uznani za strony postępowania administracyjnego prowadzonego zarówno w I jak i w II instancji;

2. art. 362 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że zakład oddziałuje na środowisko, pomimo, iż materiał dowodowy, w tym przegląd ekologiczny, wskazuje na brak negatywnego oddziaływania oraz potwierdza, że oddział prowadzi działalność zgodnie z wszelkimi normami i w granicach prawa;

3. art. 7, 77 § 1, i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego, co miało odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu przez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy. Strona podkreśla, że organ nie odniósł się do złożonych w toku postępowania materiałów dowodowych, w tym do przeglądu ekologicznego sporządzonego w roku 2016, który potwierdza brak oddziaływania na środowisko. Ponadto organ II instancji wydał decyzję niewykonalną nakazując ponowne wykonanie badań emisji zapylenia i nie wskazując metodyki pomiarów przy braku norm i przepisów prawa w tym zakresie;

4. art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji;

5. art. 8 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę całokształtu materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do naruszenia zasady pogłębionego zaufania do organów władzy publicznej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała w szczególności, że podmioty trzecie, inne niż te, na które mają być nałożone obowiązki w związku z wydaniem decyzji na podstawie art. 362 p.o.ś, nie mają przymiotu strony. Wprost ze wskazanej ustawy wynika bowiem, iż podmioty prawa (osoby fizyczne, prawne lub inne jednostki organizacyjne), które czują się poszkodowane w związku z domniemanym prowadzeniem działalności z naruszeniem ochrony środowiska (ograniczone w związku z tym w prawach podmiotowych np. wykonywania praw własności lub inaczej narażone) nie mają uprawnienia do żądania od organów administracji wszczęcia określonego postępowania administracyjnego w celu ochrony ich interesu indywidualnego. Roszczenie sąsiadów powinny być realizowane w trybie postępowania wytoczonego na drodze cywilnej lub też na podstawie innych niż art. 362 ustawy poś przepisów administracyjnych. Zdaniem spółki, powyższe stanowisko zostało potwierdzone w Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 270/09.

III.2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Uczestnicy postępowania Ł. B., R. K., T. P., P. S., S. S. oraz R. W. w piśmie z 3 lipca 2017 r. wnieśli o oddalenie skargi.

III.3. Po wpłynięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okazało się, że prowadząc postępowanie administracyjne organy nie wzięły pod uwagę faktu śmierci niektórych stron postępowania. W związku z powyższym zarówno postępowanie pierwszej jak i drugiej instancji było prowadzone wobec osób zmarłych. Sąd prowadząc postępowanie wyjaśniające w tym zakresie ustalił, że uczestnik postępowania T. D. zmarła [...] września 2012 r. Uczestnik postępowania K. D. zmarł [...] stycznia 2015 r. Z kolei uczestnik postępowania K. R. zmarł [...] marca 2015 r. (odpisy skrócone aktów zgonu – k. 62-64 akt sądowych).

III.4. Na rozprawie 8 sierpnia 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę. Podtrzymał wniosek że stroną w postepowaniu administracyjnym powinna być tylko spółka [...] S.A., stąd też śmierć stron w trakcie postępowania administracyjnego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione.

IV.2. Z przytoczonych w punkcie III.3. ustaleń poczynionych przez Sąd wynika, że w trakcie orzekania przez organ I i II instancji trzy osoby traktowane przez te organy jako strony nie żyły. Sąd w niniejszym składzie podziela, zdecydowanie przeważający w orzecznictwie sądów administracyjnych, pogląd, że skierowanie decyzji do podmiotu, który zmarł w trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem odwoławczym, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a) i determinuje stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r., I OSK 952/07, CBOSA, wyrok NSA z 10 marca 2009 r. II OSK 406/08, ONSAiWSA 2010/5/90; wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2010 r., IV SA/Wa 1248/09, CBOSA; wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., I OSK 140/11; wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 688/13, CBOSA; wyrok NSA z 12 grudnia 2014 r., I OSK 955/13, CBOSA; wyrok NSA z 9 października 2015 r., I OSK 1905/15, CBOSA). Uzasadnieniem takiego stanowiska jest okoliczność, że decyzja nie może być skierowana wobec podmiotu nie mającego zdolności prawnej, co wynika już z samej konstrukcji pojęcia strony oraz art. 30 § 1 k.p.a. Pogląd taki dominuje również w piśmiennictwie (por. np. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015, teza C.5 do art. 156; K. Glibowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2015, 16 wyd., Legalis, teza 56 do art. 156; P.M. Przybysz Komentarz do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2014, teza 22 do art. 156; R. Kędziora, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, IV wyd., Warszawa 2014, teza 3 do art. 156). Przeciwna teza, dopuszczająca prowadzenie postępowania z "udziałem" osoby zmarłej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że na taką kwalifikację omawianej wady decyzji nie ma wpływu to, czy orzekające w sprawie organy wiedziały o śmierci stron postępowania oraz czy ich niewiedza była zawiniona czy też nie (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 829/11, CBOSA oraz wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12, CBOSA).

IV.3. Wobec stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji odniesienie się do zarzutów skargi jest przedwczesne (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 73/10, CBOSA). Natomiast decyzja wydana przez organy po ustaleniu aktualnego kręgu uczestników postępowania będzie mogła być poddana kontroli sądowoadministracyjnej na ogólnych zasadach (art. 50 i n. p.p.s.a.). W świetle treści art. 153 i art. 170 – 171 p.p.s.a. formułowanie ocen prawnych przez Sąd w odniesieniu do zarzutów skargi mogłoby pozbawić następców prawnych zmarłych stron prawa do skutecznej kontroli sądowej przyszłych decyzji wydanych w sprawie. Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest natomiast odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących tego, kto jest stroną postępowania naprawczego prowadzonego w oparciu o art. 362 p.o.ś. Trafnie bowiem zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy 8 sierpnia 2017 r., że w razie podzielenia poglądu spółki o tym, że stroną tą jest wyłącznie podmiot na który może być nałożony obowiązek, śmierć podmiotów nie będących w rzeczywistości stronami postępowania nie powinna mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela wykładni spółki, że stroną w postępowaniu naprawczym tylko podmiot, na którego ma być ewentualnie nałożony obowiązek związany z odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą w art. 362 – 275 p.o.ś. Uszło uwadze skarżącej, że wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 270/90, na który spółka powołała się w skardze, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z 30 listopada 2010 r., II OSK 1792/09 (CBOSA). W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w art. 375 p.o.ś. mowa jest jedynie o wszczęciu postępowania, nie ogranicza on jednak kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony i nie może on stanowić podstawy do oceny, komu przysługują uprawnienia strony w danym postępowaniu. W kategoriach spraw, o których mowa w art. 375 p.o.ś., będzie dochodziło tylko do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, a krąg stron postępowania zgodnie z obiektywną koncepcją strony, zostanie ustalony przez organ administracji prowadzący postępowanie z urzędu. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził już w wyroku z dnia 15 września 2009 r., II OSK 1357/08 (CBOSA). W orzeczeniu tym stwierdzono, że z wyraźnej woli ustawodawcy w sprawach określonych w dziale III p.o.ś. nie jest dopuszczalne wszczynanie postępowania na żądanie strony. Zatem przepis art. 375 p.o.ś stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 § 1 k.p.a. Jednakże ani art. 375 p.o.ś., ani żaden inny jej przepis nie wyłączają stosowania art. 28 k.p.a. w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów zamieszczonych w dziale III "Odpowiedzialność administracyjna" (art. 362-375). A jeśli tak, to nie można automatycznie domniemywać takiego wyłączenia i ograniczać kręgu stron tego postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., II OSK 608/13, CBOSA). W niniejszej sprawie stronami przedmiotowego postępowania są w szczególności właściciele sąsiednich nieruchomości, które mogą znaleźć się w obszarze oddziaływania zakładu skarżącej (wynik sprawy dotyczy prawa własności tych osób w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c.) Chodzi tu w szczególności o możliwość opadania na te nieruchomości pyłu węglowego emitowanego w związku z działalności zakładu. Analiza zawartych w aktach administracyjnych dokumentów w postaci map oraz wypisów z ewidencji gruntów i budynków potwierdza, że organy prawidłowo określiły krąg podmiotów będących stronami w sprawie. Dotyczy to również nieruchomości, które były własnością osób zmarłych wskazanych w punkcie III.3. uzasadnienia (zob. działkę nr 1911/6 oraz 3203/5 – Iv segregator). Równocześnie należy podkreślić, że ustalenie, iż wynik postępowania dotyczy interesu prawnego określonych osób, nie przesądza jeszcze konkluzji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z oczekiwaniem tych osób. Kwestia ta będzie przedmiotem rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy. Uzupełniająco należy dodać, że ewentualne zbycie przez J. K. nieruchomości na rzecz spółki "w lipcu 2016 r." (s. 4 skargi) nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, albowiem odwołanie wniosły również inne osoby mające status strony w świetle powołanych wyżej map i wypisów z ewidencji gruntów i budynków.

IV.5. Rozpoznając sprawę ponownie Regionalny Dyrektor podejmie przede wszystkim działania zmierzające do wezwania spadkobierców T. i K. D. oraz K. R.. Z ustaleń poczynionych przez tutejszy Sąd w Sądzie Rejonowym w [...] wynika, że toczyły się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku oraz poświadczenia dziedziczenia po tych osobach (sygn. akt [...] oraz [...] – k. 130-133 akt sądowych).

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.7. Z powyższych powodów orzeczono jak w sentencji.