Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1532/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia ... kwietnia 2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy decyzję własną z ... lutego 2011 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej z tytułu gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2009.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Organ wskazał, że w dniu ... maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wpłynął wniosek J. K. reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie jego żony A. K. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności ONW. Wniosek ten został podpisany przez ... wnioskodawcy. Płatność ONW na rok 2009 przyznano J. K. decyzją z dnia ... września 2009 r. w łącznej wysokości ... zł. Decyzja została doręczona zarówno wnioskodawcy jak i jego pełnomocnikowi – A. K.. Płatność przyznana wspomnianą decyzją została w dniu .. października 2009 r. przekazana na wskazane konto bankowe.

Pismem z dnia ... lutego 2010 r. A. K. poinformowała organ, że wniosek o płatność ONW na 2009 r. wypełniła i złożyła sama, gdyż jej ... zmarł w dniu ... marca 2009 r. Wskazała jednocześnie, że nabyła spadek po .., zaś gospodarstwo przekazała ... w dniu ... stycznia 2010 r. Do pisma załączyła kopię pełnomocnictwa z dnia ... listopada 2000 r. do reprezentowania J. K., kopię postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia ... października 2009 r., sygn. akt ... stwierdzającego nabycie spadku w całości po ... oraz kopię odpisu skróconego aktu zgonu.

W dniu ... marca 2010 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że wniosek chciała złożyć we własnym imieniu, ponieważ uważała, że numer nadany gospodarstwu przysługuje zarówno ..., jak i jej.

Decyzją z dnia ... grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2009 dla J. K., uznając je za bezprzedmiotowe i stwierdzając, że decyzja przyznająca mu płatność ONW na rok 2009 nie weszła do obrotu prawnego, z uwagi na śmierć adresata przed dniem jej wydania. Następnie w dniu ... lutego 2011 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności ONW, przyznanych J. K. decyzją z dnia ... września 2009 r.

Prezes ARiMR decyzją z dnia ... lutego 2011 r., nr ... ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości ... zł. Prezes uznał, że wypłacone środki przekazane na rachunek zmarłego stanowią płatności nienależnie pobrane, wypłacone bez podstawy prawnej. Wskazał, że wraz ze śmiercią J. K. wygasło pełnomocnictwo udzielone jego ... Ponadto przekazania płatności nie można uznać za pomyłkę organu, ponieważ Kierownik Biura w dniu wydania decyzji nie miał informacji o śmierci wnioskodawcy. W tej sytuacji zachodziły podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm. – dalej ustawy o ARiMR). Organ stwierdził też, że w związku z tym, że A. K. nie przedstawiła żadnych okoliczności, które pozwoliłyby na zastosowanie w sprawie przepisu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE z 30 kwietnia 2004 r., L 141, s. 18, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) nie znajduje on zastosowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, Prezes ARiMR decyzją z dnia ... kwietnia 2011 r., nr ... utrzymał w mocy decyzję własną. W ocenie organu decyzja wydana na podstawie przedmiotowego wniosku o płatności ONW, w którym jako wnioskodawcę wskazano zmarłego J. K., z uwagi na brak strony postępowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wypłacone na jej podstawie środki uznać zatem należało za przekazane nienależnie. Organ stwierdził nadto, że stanowi to naruszenie zasad i warunków przyznawania płatności, w związku z czym wypłacona kwota płatności powinna zostać zwrócona.

Od decyzji tej A. K. złożyła skargę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z ... kwietnia 2011r. oraz rozstrzygnięcie sprawy na jej korzyść. Skarżąca przedstawiła swoją sytuację osobistą związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz śmiercią męża. Wyjaśniła, iż była przekonana, że skoro użytkuje grunty rolne, to mimo śmierci męża może wnioskować o przyznanie płatności. Wskazała, iż dokumenty związane z płatnościami zawsze "przychodziły wypełnione danymi i numerem", zaś ona je tylko uzupełniała, podpisywała i odnosiła do Agencji. Skarżąca podniosła także, iż w jej ocenie została wprowadzona w błąd ponieważ w marcu 2010 r. pracownicy Agencji informowali ją, że dopłaty jednak jej się należą i zostaną "jakoś przeksięgowane ale to tylko formalność".

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podnosząc jednocześnie, iż argumenty zawarte w skardze nie mogą zostać uwzględnione.

Wyrokiem z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1313/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... lutego 2011 r., nr ... oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

WSA wskazał, że A. K. nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o płatności ONW na rok 2009 złożonego w dniu 14 maja 2009 r. Decyzja Kierownika BP z dnia ... września 2009 r. nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji. Nie można uznać, aby doręczenie decyzji dla pełnomocnika w oparciu o przedłożone pełnomocnictwo z dnia ... listopada 2000 r. było skuteczne, skoro zgodnie z art. 101 § 2 Kodeksu cywilnego pełnomocnictwo wygasło z chwilą śmierci mocodawcy. Zatem Sąd uznał, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR następuje w stosunku do osoby, która była wnioskodawcą w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji przyznającej płatności. W konsekwencji, wydane w jego wyniku decyzje uznać należało za decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu to, że w następstwie późniejszych ustaleń okazało się, że decyzja o przyznaniu płatności nie weszła do obrotu prawnego, a postępowanie z wniosku zostało umorzone, nie może dawać podstawy do tego, by stroną postępowania o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności czynić osobę trzecią, która faktycznie środki takie pozyskała. W takim przypadku można co najwyżej mówić o bezpodstawnym wejściu w posiadanie środków przyznanych i wypłaconych na rzecz innej osoby.

W związku z powyższym WSA stwierdził, że sprawa zwrotu pobranych przez skarżącą środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 k.c. i nast.). Sprawa niniejsza nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika organu wyrażonego na rozprawie, zgodnie z którym organ może dochodzić przed sądem powszechnym zwrotu tylko płatności udzielonych na podstawie umowy cywilnoprawnej. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i dlatego stwierdził nieważność ww. decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.:Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:.

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z:

- art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 8 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U Nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa z 8 maja 2008 r. ).

- art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.)

poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z uwagi na uznanie, że w sprawie zachodzi brak możliwości rozstrzygnięcia jej w drodze decyzji administracyjnej, pomimo że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwe zastosowanie polegało na niezastosowaniu omawianego przepisu, w sytuacji gdy powstała po stronie skarżącej kwota nienależnie pobranych płatności podlegających zwrotowi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie sygn. II GSK 95/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

NSA uznał, ze skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

NSA stwierdził, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ Sąd I instancji stwierdził iż wydane w tej sprawie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, zatem zarzut skargi kasacyjnej, że WSA stwierdził nieważność decyzji pomimo braku przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest trafny. Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. lecz z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa).

NSA uznał także za nietrafny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu ponieważ Sąd ten w ogóle nie wypowiadał się w kwestii zastosowania bądź też niezastosowania w sprawie art. 73 § 1 rozporządzenia nr 796/2004. Jednocześnie Sąd I instancji nie dokonał jakiejkolwiek wykładni omawianego przepisu. Zatem zarzuty powyższe są przedwczesne. Sąd I instancji nie kontrolował zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji w kontekście podstaw materialnoprawnych ich wydania a wydał zaskarżony wyrok. dokonując jedynie wykładni art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

NSA uznał natomiast za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że problem, którego dotyczy regulacja z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR związany jest z zagadnieniem odzyskiwania środków publicznych nieprawidłowo wydatkowanych na rolnictwo. Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U.UE z 11 sierpnia 2005 r., L 209. s. 1), Państwa Członkowskie przyjmują, w ramach wspólnej polityki rolnej, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, jak również podejmują wszelkie inne środki konieczne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Wspólnoty, w szczególności w celu:

i) upewnienia się co do prawdziwości i prawidłowości operacji finansowanych przez EFRG i EFRROW;

ii) zapobiegania nieprawidłowościom i ich ściganiu;

iii) odzyskiwania kwot utraconych na skutek nieprawidłowości lub zaniedbań.

NSA podkreślił, że z regulacji wspólnotowych wynika, że przyznanie rolnikom zarówno w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), jak też w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) płatności niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom dla danej płatności uznawane jest za nieprawidłowości, o których stanowi art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1290/2005 i podlega obowiązkowi państwa członkowskiego odzyskania wypłacanych kwot stosownie do art. 9 ust. 1 pkt a/ lit. iii/ tego aktu prawnego. Zatem nieprzestrzeganie stosownych zasad przydzielania danej pomocy, które skutkuje uzyskaniem przez podmiot środków publicznych, stanowi płatność nienależną. Zasada odzyskiwania nienależnie wypłacanych środków finansowych jest taka sama, mimo że jest realizowana w ramach dwóch różnych pionów pomocowych (EFRG oraz EFRROW), a płatności są regulowane różnymi aktami prawnymi określającymi zasady udzielania wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i zasady wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Przepisy unijne nakładając na państwo członkowskie obowiązek odzyskiwana kwot nienależnie zapłaconych, formułują jedynie ogólne normy, w jakich ma się to odbywać. Środki finansowe wypłacane nienależnie odzyskiwane są przez agencję płatniczą zgodnie z jej własnymi procedurami windykacyjnymi. Na gruncie prawa krajowego zwrot kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych dokonuje się w oparciu o regulacje zawarte w ustawie z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. NSA zauważył, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 67, poz. 427 ze zm.) właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określają przepisy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie) stanowił, że Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy o ARiMR w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej

- stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.

Treść powyższych regulacji wskazuje, że w przypadku gdy pobranie środków publicznych zostało przekazane przez Agencję na podstawie umowy, ustalenie nienależnej płatności lub w nadmiernej wysokości następuje na drodze postępowania cywilnego.

Jednakże gdy źródłem pobrania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie rolnictwa było władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (decyzja administracyjna), to właściwym trybem do dochodzenia ich zwrotu jest tryb określony w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Przy czym nie oznacza to, że takie władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musiało formalnie odnosić się do podmiotu, w stosunku do którego została podjęta decyzja o ustaleniu nienależnie pobranej płatności, wydana w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

W ocenie NSA do tego rodzaju wniosku nie uprawnia zarówno wykładnia gramatyczna, jak też wykładnia funkcjonalna i systemowa. W przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest mowa o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, z uwagi na kryterium ich pochodzenia oraz kryterium ich przeznaczenia. W omawianej normie prawnej ustawodawca nie precyzuje, iż chodzi o kwoty nienależnie pobrane przez podmiot, do którego formalnie została skierowana decyzja administracyjna, lecz wskazuje na "pobranie" środków publicznych w sposób nienależny lub w nadmiernej wysokości. Zatem ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony.

W tym stanie rzeczy NSA wskazał, że nie można uznać za trafny pogląd Sądu I instancji, że niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności.

NSA zauważył, że ustalenie czy środki publiczne, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR zostały pobrane nienależnie, wymaga z reguły szczegółowej analizy nieraz skomplikowanego stanu faktycznego oraz norm prawa materialnego i procesowego regulujących przyznanie określonej płatności. Oceny, czy wskazany podmiot był bądź też nie był uprawniony do otrzymania płatności, którą pobrał, nie można sprowadzać do prostego ustalenia, czy wobec tego podmiotu w sposób formalnoprawny została wydana ostateczna decyzja administracyjna w tym przedmiocie. Z przyczyn wyżej wskazanych przyjąć należy, że regulacja zawarta w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi normę kompetencyjną dla właściwego organu do ustalenia, czy nastąpiło rzeczywiste pobranie nienależnych środków publicznych, o których mowa w tym przepisie.

NSA zauważył, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja, wydana w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, dotyczyła wypłaconych środków finansowych, przelanych na wskazany rachunek bankowy w związku z wydaną decyzją o przyznaniu płatności ONW. Zatem "źródłem" pobrania przedmiotowej kwoty była decyzja administracyjna. Inną zupełnie kwestią jest ocena skutków prawnych tak wydanej decyzji i jej dalszego bytu prawnego. Te zagadnienia odnoszą się już do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (tj. decyzji wydanej w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR).

NSA podkreślił, że w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. wskazano, iż

pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;

2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;

4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.

Z regulacji powyższej wynika, że pomocą nienależną jest nie tylko pomoc wypłacona beneficjentowi (art. 28 ust. 3 pkt 1 i 4), ale też m.in. pomoc wypłacona bez podstawy prawnej (art. 28 ust. 2 pkt 3). Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że wskazane jako pomoc nienależna wyliczenie jest wyliczeniem przykładowym.

NSA podniósł, że ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w trybie określonym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, nie odnosi się wyłącznie do podmiotu, który formalnie był adresatem decyzji administracyjnej, stanowiącej "źródło" wypłaty środków finansowych na określony rachunek w związku z czym odmienny pogląd Sądu I instancji w tej mierze uznał za błędny jak również za nieprawidłowy uznał pogląd tego Sądu iż w sprawie właściwa byłaby droga postępowania cywilnego. W tym stanie rzeczy NSA uznał zarzut naruszenia treści art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR poprzez jego błędną wykładnię za trafny a w konsekwencji za trafny uznał też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

NSA nakazał zatem WSA przy ponownym rozpoznaniu skargi dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy będąc związany wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku z treścią art. 190 p.p.s.a. zważył co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie) Prezes Agencji ustala w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Jest bezsporne, że w dacie składania wniosku przez J. K. reprezentowanego przez pełnomocnika będącego jego żoną – A. K. - o przyznanie płatności z tytułu ONW za 2009 r., co miało miejsce ... maja 2009 r. wnioskodawca już nie żył, i że jego śmierć miała miejsce ... marca 2009 r. Okoliczność ta nie była znana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Ł., który był organem właściwym miejscowo do przyznania wnioskowanych płatności, aż do dnia 27 stycznia 2010 r., w której to dacie wpłynął do organu akt zgonu wnioskodawcy. Okoliczność ta sprawiła, że ... września 2009 r. Kierownik wydał decyzję o przyznaniu J. K. płatności ONW, które przesłano na wskazane konto bankowe w dniu 22 października 2009 r. Jest również bezsporne, że zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia ... października 2009 r. sygn. akt ... spadkobierczynią całości spadku po zmarłym została A. K..

Z akt wynika, że w związku z powyższymi faktami Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. w dniu ... grudnia 2010 r. wydał decyzję nr ... o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2009 dla J. K. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - jako bezprzedmiotowego. Należy przypomnieć, że warunki przyznania płatności z tytułu ONW określone zostały w treści § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW objętych PROW na lata 2007 -2013 (Dz. U. 2009 nr 40 poz. 329 ze zm.)" zaś termin złożenia wniosku został określony w treści § 5 ust. 2 tego rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią " wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej dalej "Agencją", właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego". Termin o jakim mowa w cytowanym przepisie to termin, którego dotyczy treść art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012.1164), z których wynika, że:

2. Wniosek o przyznanie płatności obszarowych, płatności do krów i owiec oraz płatności do tytoniu składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja.

3. Termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek o płatności ONW na rzecz J. K. złożony został w dniu ... maja 2009 r., ale skoro został wniesiony przez pełnomocnika rolnika, który nie żył w dniu jego składania, wniosek ten nie mógł zostać uznany za skutecznie złożony i nie można było procedować w oparciu o jego treść. Organ co jest niesporne, nie miał wiedzy o fakcie śmierci rolnika J. K. w związku z czym wydał decyzję, która nie mogła wywrzeć określonego w niej skutku czyli przyznania mu płatności ONW. To, że została ona doręczona A. K., której pełnomocnictwo wygasło z datą śmierci męża, i która stała się jego spadkobierczynią, nie zmienia faktu, że decyzja ta była bezskuteczna. Oczywiście fakt jej wydania spowodował konsekwencję w postaci wypłaty płatności i przelania jej na wskazane konto bankowe a więc z tego punktu widzenia było to "źródło" wspomnianej płatności, do czego odnosi się NSA w swoim uzasadnieniu, z tym jednak, że płatność tę należy uznać za nienależną. Jest to konsekwencją faktu, ze została ona wypłacona bez podstawy prawnej. Jest to wynikiem tego, że złożony wniosek nie mógł być podstawą wydania decyzji i okoliczności tej nie zmienia fakt, że w toku postępowania w dniu ... marca 2010 r. A. K. złożyła oświadczenie, że w istocie wniosek złożyła we własnym imieniu, ponieważ treść tego oświadczenia pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku, treścią złożonego pełnomocnictwa z 2000 r. w oparciu, o które składała po tej dacie wnioski o płatność (w tym sporny wniosek) oraz z treścią składanych w sprawie oświadczeń. Biorąc więc pod uwagę fakt, że wniosek, który formalnie został złożony w terminie ale z przyczyn wskazanych wyżej, nie mógł wywrzeć skutku w postaci przyznania płatności J. K., należało rozważyć, czy oświadczenie A. K. złożone w dniu ... marca 2010 r. mogło zostać uznane jako wywołujące skutek materialnoprawny. W ocenie Sądu takiego skutku oświadczenie nie mogło wywrzeć ponieważ zostało złożone po terminie do złożenia wniosku (po 15 maja roku, którego dotyczył wniosek) a termin ten jest nieprzywracalny. Ponadto również fakt, że A. K. jako spadkobierczyni rolnika stała się jego następcą prawnym, nie umożliwia przyznania jej płatności w powiązaniu z wnioskiem złożonym w imieniu J. K., ponieważ w świetle treści od § 7 do § 8c rozporządzenia z 11 marca 2009 r. możliwa jest płatność na rzecz następcy rolnika, ale zawsze powiązane jest to ze skutecznym złożeniem wniosku przez uprawnionego rolnika a okoliczności, które pozwalają na przyznanie płatności, czy też jej wypłatę na rzecz następcy - w tym spadkobiercy - zaistniały albo po dniu złożenia wniosku przed wydaniem decyzji, albo już po jej wydaniu i doręczeniu, ale w warunkach o jakich jest mowa we wskazanych przepisach rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy skoro co jest bezsporne, nie wydano na rzecz A. K. pozytywnej decyzji przyznającej jej płatność a w świetle obowiązujących przepisów nie istnieje w ocenie Sądu taka możliwość, ponadto brak jest podstaw do uznania, że płatność taka przysługiwałaby jej zmarłemu mężowi, organ był uprawniony do przyjęcia, że w odniesieniu do płatności ONW za 2009 r. zaistniała przesłanka do uznania wypłaconej płatności jako nienależnej, bo wypłaconej bez podstawy prawnej - o czym stanowi treść art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. .o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013.173 jt.), który stanowi, że :

Pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest w szczególności pomoc:

1) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem;

2) wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;

3) wypłacona bez podstawy prawnej lub w wysokości wyższej niż określona na realizację operacji;

4) wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje zobowiązań związanych z przyznaniem pomocy technicznej.

3. Właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej.

Niezależnie od tego na koniec należy dodatkowo podnieść, że według twierdzeń skarżącej wypłacone przez organ płatności posłużyły do uregulowania zadłużeń, które były wynikiem długiej choroby jej męża J. K. zatem należałoby dodatkowo uznać, że zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem ( k. 142 akt. adm.).

Należy ponadto zgodzić się z organem, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, bo wypłata świadczeń, nie była skutkiem błędu organu a nadto skarżąca – na co wskazywał organ I instancji - nie wskazała na żadne okoliczności, które pozwoliłyby na rozważenie innych przesłanek wynikających z jego treści, a więc pozwoliłyby na uznanie braku obowiązku ich zwrotu.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.