Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2037/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 a, b i g
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2167/14 w sprawie ze skargi Województwa Śląskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2167/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r. lub decyzja zrid bądź decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej Drogowej Trasy Średnicowej, część "[...]" od km -[...] + [...] do km [...] + [...] Odcinek nr [...] (część [...]). Decyzją tą objął także nieruchomość położoną w gminie G., obrębie P., oznaczoną jako działka nr [...], o pow. [...] ha.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2013 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz P. C. za udział wynoszący [...] w prawie użytkowania wieczystego ww nieruchomości i za prawo własności nieruchomości (budynku mieszkalnego-garażu), stanowiącej odrębny przedmiot własności, położonej w gminie G., obrębie P.; zobowiązał Zarząd Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wojewoda powołał treść art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5, art. 12 ust. 5a, 5b i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, dalej ustawa z 2003 r. bądź uzprd), art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 3 i art. 154 ust. 1, 2 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn) i § 36 ust. 1-4, i § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. [w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie] i stwierdził, że wycenę nieruchomości, zgodnie z wymogami ustawowymi, przeprowadził rzeczoznawca majątkowy, który w operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2013 r. określił wartość wskazanej nieruchomości na kwotę [...] zł, w tym wartość rynkową udziału w prawie użytkowania wieczystego na kwotę [...] zł.

Wyceniana nieruchomość położona jest w G., w obrębie P., składa się z jednej działki gruntu o powierzchni [...] ha. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem garażowym, wybudowanym w technologii tradycyjnej. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w południowo-wschodniej części miasta G., obejmującego dzielnicę przemysłowo-mieszkalną w rejonie ul. R. i F. (Dz. Urz. Woj Śląskiego z 2006 r. nr 14, poz. 480, dalej uchwała RM w G.), obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...] czerwca 2012 r., przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. teren ulic głównych ([...]). Biegły wskazał, że przeznaczenie szacowanej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid było zgodne z celem wywłaszczenia, zatem nie nastąpiła różnica wartości w zakresie aktualnego i alternatywnego sposobu jej użytkowania, a zasada korzyści, określona w art. 134 ust. 4 ugn, w analizowanym przypadku nie występuje. Rzeczoznawca dokonał określenia wartości przedmiotowej nieruchomości według aktualnego sposobu użytkowania (zgodnie z art. 134 ust. 3 ugn), a sporządzając go analizie poddał rynek regionalny, obejmujący gminy G., K., T., J. i M. Wykorzystał z analizy rynku regionalnego 34 transakcje obrotu nieruchomościami drogowymi, spełniającymi kryteria podobieństwa. Przy wycenie zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i ustalił cechy rynkowe zasadniczo wpływające na zróżnicowanie cen na rynku. Badając trend czasowy na wpływ cen przyjął poziom zmian na poziomie 0%.

Biegły dokonał analizy lokalnego rynku odrębnych własności lokali garażowych. Dla określenia wartości 1 m2 powierzchni użytkowej prawa własności do lokalu użytkowego-garażu przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na lokalnym rynku obrotu nieruchomościami nie odnotował wystarczającej ilości transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, dających podstawę do zastosowania podejścia porównawczego określonego w § 29 ust. 1 rozporządzenia. W wyniku analizy ustalił, że oszacowanie wartości rynkowej prawa wieczystego użytkowania przy zastosowaniu § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia było niemożliwe. Określił w pierwszej kolejności wartość rynkową gruntu jako przedmiotu prawa własności, następnie wartość prawa użytkowania wieczystego, które oszacował zgodnie z § 29 ust. 3 rozporządzenia.

Wojewoda uznał, że operat z [...] kwietnia 2013 r. sporządzono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zawiera wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny; uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia; zestawienie cen transakcyjnych i wniosek rzeczoznawcy majątkowego dotyczący określenia wartości nieruchomości. W szczególności operat jest zgodny z przepisami ustawy z 2003 r., ugn i rozporządzenia.

Wojewoda podniósł, że art. 18 ust. 1e uzprd nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a odszkodowanie nie podlega powiększeniu o 5%.

Od decyzji z [...] września 2013 r. odwołanie do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył Zarząd Województwa [...] (dalej skarżący) zarzucając, że Wojewoda nieprawidłowo zobowiązał płatnika ww odszkodowania do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja odszkodowawcza stanie się ostateczna. Wypłata odszkodowania, w przypadku nieruchomości objętych nieostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, nie może następować przy zastosowaniu dotychczasowych reguł wypłaty odszkodowań za przejęte nieruchomości na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. w terminie 14 dni, od dnia kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2014 r.) uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2013 r. nr [...] w części dotyczącej zobowiązania Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu Minister podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 uzprd nieruchomości, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g uzprd).

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn).

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości stanowił operat szacunkowy z [...] kwietnia 2013 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], tj. tereny ulic głównych.

Wyceniana nieruchomość położna jest w G. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem garażowym o kubaturze [...] m2, wysokości [...] m, [...] kondygnacji, posiadającym ściany murowane i stropodach kryty papą. Lokal użytkowy nr [...] ma powierzchnię użytkową [...] m2. Stan lokalu na dzień oględzin, biegły określił jako średni. Do lokalu doprowadzono energię elektryczną.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt i wartość prawa własności lokalu użytkowego, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Poddał analizie rynek lokali użytkowych - garaży na obszarze miasta G. Do dalszej analizy wybrał 24 transakcje nieruchomościami zlokalizowanymi w centralnych dzielnicach miasta, zabudowanymi garażami w dobrym stanie technicznym. Przeprowadził analizę rynku nieruchomościami drogowymi. Na rynku lokalnym, obejmującym obszar miasta G., odnotował jedynie 9 transakcji prawem użytkowania wieczystego za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Ceny prawa użytkowania wieczystego wahały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Analizie poddał również rynek lokalny nieruchomości drogowych, jako prawa własności, obejmujący miasto G. i odnalazł 18 transakcji z okresu dwu ostatnich lat. Nie odnotował żadnej transakcji prawem własności nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, ani transakcji prawem użytkowania wieczystego na terenie dzielnicy P. i C. Na podstawie analizy cen osiąganych na terenie miasta G. za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, będące przedmiotem prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego określił współczynnik, określający zależności między prawem własności, a prawem użytkowania wieczystego na terenie miasta G.

Z uwagi na wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w jakiej położona jest nieruchomość, rozszerzył rynek na większe miasta aglomeracji [...], tj. K., T., J., M. W wyniku analizy terenów miejskich o specyfice podobnej do przedmiotu wyceny wybrał 34 transakcje nieruchomościami podobnymi, które ukształtowały zakres cenowy od [...] zł/ m2 do [...] zł/m2.

W tabeli nr 3 na s. 21 operatu szacunkowego przedstawił zestawienie transakcji porównawczych, wykorzystanych na potrzeby oszacowania wartości lokalu użytkowego garażu, które następnie porównał z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Ostatecznie ustalił wartość rynkową prawa własności garażu na kwotę [...] zł. Określił cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości - tj: lokalizacja - waga 30%, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej - 20%, sąsiedztwo - 20%, dojazd do nieruchomości - 15%, kształt i możliwość zagospodarowania działki, z której wydzielono działkę pod drogę (lub działki wycenianej w przypadku gdy nie uległa ona podziałowi) - 15% i dokonał opisu nieruchomości o cenie minimalnej i nieruchomości o cenie maksymalnej. Następnie określił zakres i obliczył sumę współczynników korygujących.

Z uwagi na brak transakcji prawem użytkowania wieczystego, wartość tego prawa określił na kwotę [...] zł.

Minister uznał, że prawidłowo sporządzono operat szacunkowy. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniana działka. Nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn. Brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu.

Odnosząc się do zarzutów zauważył, że zgodnie z art. 12 ust. 5 uzprd, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W myśl art. 132 ust. 1 i 1a ugn zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Na gruncie ustawy z 2003 r. zasadą jest, że ustalenie i wypłata odszkodowania następuje po uostatecznieniu się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zatem po pozbawieniu praw do nieruchomości. Dnia 25 lutego 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 118, dalej nowelizacja styczniowa). Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że jej celem było naprawienie sytuacji, w której decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązujący do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, a dotychczasowy właściciel, wobec braku ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pozbawiony jest możliwości uzyskania odszkodowania. Zmiana zaproponowana w ust. 4g spowoduje ustalenie odszkodowania równolegle z pozbawieniem osoby uprawnionej do otrzymania tego odszkodowania faktycznego władztwa nad nieruchomością. Zmiana zaproponowana w ust. 4h spowoduje zaspokojenie dążeń zainteresowanych osób do względnie szybkiego uzyskania rekompensaty za przejęte nieruchomości, przez wypłatę na ich wniosek stosownej zaliczki.

Minister stwierdził, że możliwość wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomości nabyte na podstawie ustawy z 2003 r. nie narusza w żaden sposób obowiązujących zasad wypłaty odszkodowań.

Wprowadzone przepisy nie zmodyfikowały ogólnej zasady obowiązującej na gruncie ustawy z 2003 r. i ustawy o gospodarce nieruchomościami - wiążącej powstanie obowiązku odszkodowawczego (wykonalność decyzji odszkodowawczej) z dokonanym wywłaszczeniem. Mając na względzie obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów ugn (art. 12 ust. 5 uzprd), zwłaszcza art. 132 ust. 1a w powiązaniu z ust. 1 ugn, organ doszedł do przekonania, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4g uzprd, zapłata odszkodowania winna następować w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Skargę na decyzję z [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo [...] - wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. i zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Skarżący uzasadnił, że zaskarżona decyzja w dniu [...] kwietnia 2014 r. była niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. Zarząd Województwa [...] w dniu wydania decyzji Ministra pozbawiony został - z przyczyn o charakterze obiektywnym - możliwości wykonania ciążącego na nim obowiązku wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł: o jej oddalenie z powodu braku podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję z [...] września 2013 r. Wojewody [...] w części dotyczącej zobowiązania Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia kiedy decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r.

We wniesionej skardze skarżący podniósł przede wszystkim trwałą niewykonalność decyzji odszkodowawczej.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do: dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, wykonanego dla potrzeb niniejszego postępowania i przyjętego jako dowód w sprawie administracyjnej, w którym określona została wartość rynkowa nieruchomości; dokonania prawidłowości jego oceny - jako dowodu w prowadzonym postępowaniu; ustalenia, czy podniesiony zarzut niewykonalności orzeczenia jest zasadny, a niewykonalność ta ma charakter trwały.

Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania.

Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono stosownie do unormowań ugn. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości i aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art.134 ust. 1 i 2 ugn).

Wartość rynkową nieruchomości określa rzeczoznawca majątkowy. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn).

Operat szacunkowy winien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36).

Rzeczoznawca w sporządzonym operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2013 r. prawidłowo określił wartość rynkową nieruchomości.

Uzasadniając przyjętą metodologię wyceny stwierdził, że data, na którą określono wartość przedmiotu wyceny, to dzień [...] kwietnia 2013 r., a data, na którą określono stan przedmiotu wyceny to [...] czerwca 2012 r.

Ustalił wartość rynkową lokalu użytkowego – garażu nr [...], o pow. [...] m2, położonego w gminie G., obrębie P. na działce nr [...] o pow. [...] ha, wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej.

Zastosował do wyceny podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej. Ustalił, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości, stosownie do art. 154 ugn, zgodnie z uchwałą RM w G. obowiązującą na dzień wydania decyzji z [...] czerwca 2012 r., tj. teren ulic głównych. Na dzień wydania ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nieruchomości posiadały przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia. Zatem nie wystąpiła różnica wartości w zakresie aktualnego sposobu użytkowania i alternatywnego sposobu użytkowania.

Badając lokalny rynek lokali użytkowych ustalił, że cena średnia transakcji garażami wynosiła [...] zł/m2. Wybrał 24 transakcje zlokalizowane w centralnych dzielnicach miasta, zabudowanych garażami w dobrym stanie technicznym. Do porównań przyjął nieruchomości o cenach powyżej średniej notowanej na lokalnym rynku nieruchomości.

Zbadał rynek nieruchomości drogowych, odnalazł 9 transakcji prawem użytkowania wieczystego na nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, nie znalazł żadnej transakcji z dzielnicy P. i C. Analizie poddał również rynek lokalny nieruchomości drogowych, jako prawa własności, obejmujący miasto G. Odnotował 18 transakcji z okresu dwu ostatnich lat. Na terenie wskazanych dzielnic nie odnotował żadnej transakcji. Na podstawie analizy cen osiąganych na terenie miasta G. za nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, będące przedmiotem prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, określił współczynnik "k"=0,7777, określający zależność między prawem własności, a prawem użytkowania wieczystego na terenie miasta G.

Ze względu na wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w jakiej położona jest nieruchomość postanowił rozszerzyć rynek na większe miasta aglomeracji [...], tj. G., K., T., J. i M., i zanalizował 34 transakcje nieruchomościami. Na podstawie uzyskanych informacji ustalił, że na ceny podobnych nieruchomości mają wpływ takie cechy jak: położenie, uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej, sąsiedztwo, dojazd do nieruchomości i możliwość zagospodarowania działki.

Określając wartość rynkową prawa własności lokalu użytkowego – garażu zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i na podstawie obserwacji lokalnego rynku, danych z biur pośrednictwa, dotyczących preferencji klientów, przyjął następujący wpływ cech użytkowych na wartość prawa własności do lokalu użytkowego - garażu, tj. lokalizacja z wagą cechy rynkowej na poziomie 35%, stan techniczny, a także standard i wyposażenie lokalu - 30%, sąsiedztwo i otoczenie - 20% oraz powierzchnia użytkowa – 15 %. Biegły uznał, że trend czasowy nie miał wpływu na ceny. Wartość rynkową prawa własności do lokalu użytkowego określił na [...] zł.

Ustalając wartość rynkową gruntu objął badaniem rynek regionalny i ustalił cechy rynkowe nieruchomości istotnie wpływające na ceny: tj. lokalizacja – 30%; uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej - 20%; sąsiedztwo - 20%; dojazd do nieruchomości - 15%; kształt i możliwość zagospodarowania działki, z której wydzielono działkę pod drogę (lub działki wycenianej w przypadku gdy nie była ona przedmiotem podziału) – 15%. Ustalił, że upływ czasu nie miał wpływu na wartość nieruchomości. W wyniku przeprowadzenia obliczenia wartości działek określił udział w nieruchomości wspólnej na kwotę [...] zł.

Zdaniem Sądu I instancji, który szeroko przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, organ obowiązany jest dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 kpa. Zgodnie z art. 75 kpa, opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia. Winna również obejmować ocenę, czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które winny być sprostowane lub uzupełnione, by dokument ten miał wartość dowodową. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 kpa organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. W uzasadnieniu zajętego stanowiska winien należycie wyjaśnić swoje motywy i przedstawić argumenty, którymi kierował się przy ocenie materiału dowodowego.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.1.2006 r., II OSK 459/05, Lex 206473, zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić, na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, by organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, a w razie wątpliwości żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Proces wyceny nieruchomości winien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku (wyrok NSA z 4.10.2006 r., I OSK 417/06, Lex 281387) .

Organy dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, w swych decyzjach przedstawiły w sposób szczegółowy, dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii.

Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie nie można absolutnie zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej przepisy.

Sąd I instancji uznał za całkowicie nieuzasadniony zarzut trwałej niewykonalności decyzji.

Zarząd Województwa [...] został zobowiązany do wypłaty odszkodowania, co ze swej natury jest wykonalne. Niewykonalność decyzji skarżący utożsamia z koniecznością wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni, od dnia kiedy decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, a termin ten już minął. W odwołaniu, kwestionując rozstrzygnięcie organu I instancji, skarżący sam wskazywał na konieczność ustalenia właśnie takiej daty do wypłaty odszkodowania.

W doktrynie i orzecznictwie uważa się, że niewykonalność decyzji obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną, choć nieliczni skłaniają się raczej do wykładni ścieśniającej, przyjmując, że w art. 156 § 1 pkt 5 kpa chodzi jedynie o niewykonalność faktyczną, gdyż niewykonalność prawna mieści się w pojęciu wydania decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 kpa (M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 916; W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 255).

Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne czy też negatywne nastawienie adresatów do wykonania decyzji nie powoduje jej niewykonalności.

Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. O niewykonalności w tym znaczeniu można mówić również wtedy, gdy wykonanie decyzji wiązałoby się z dokonaniem np. czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Działanie powodujące szkodę może być zawinione, jak też wynikać z odpowiedzialności za działania innych osób, za skutek działalności z użyciem rzeczy lub sił przyrody (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 735).

Decyzja odszkodowawcza jest wykonalna w sensie faktycznym, jak i prawnym, sam termin przewidziany do jej dokonania nie ma znaczenia przy kategoryzowaniu, czy dane rozstrzygnięcie nadaje się do wykonania.

Minister - określając termin - zasadnie uznał, kierując się wykładnią systemową i celowościową przepisów dotyczących wypłaty odszkodowań, że termin zapłaty winien zostać ustalony właśnie w ten sposób. Zaspokojenie roszczenia wywłaszczonego musi nastąpić w rozsądnym terminie. Zwłaszcza, że decyzji skutkującej wywłaszczeniem nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a zatem w obrocie prawnym wywoływała ona skutki z chwilą wydania. Jednocześnie ustawodawca określił w art. 12 ust. 4g uzprd, że jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Minister, uwzględniając art. 132 ust. 1 ugn ustanawiającego zasadę, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, prawidłowo zobowiązał Zarząd Województwa [...] do jego wypłaty - w terminie 14 dni, od dnia kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przy czym kwota ta będzie podlegała waloryzacji na dzień wypłaty.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2167/14 wywiodło Województwo [...], reprezentowane przez r. pr. M. W., które zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa procesowego - art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, mimo, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu do wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu do wypłaty odszkodowania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 151 ppsa przez oddalenie skargi, mimo, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej ustalenia terminu do wypłaty odszkodowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, okazał się być nieusprawiedliwiony.

Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga sięgnięcia do wykładni systemowej.

Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4g uzprd, choć rozstrzygnięcie sprawy wymaga uwzględnienia normatywnej treści ustępu 4g art. 12 ustawy z 2003 r. Ustęp 4g dodany został do art. 12 uzprd przepisem art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 25 stycznia 2013 r., poz. 118). Zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej, weszła ona w życie 30 dni od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 25 lutego 2013 r. Ustawodawca w przepisie międzyczasowym jednoznacznie wskazał, że "Do postępowań, w których decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, o ile do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stała się ostateczna, stosuje się przepisy art. 12 ust. 4g, 5a i 5b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" (art. 2 nowelizacji styczniowej). Decyzja z [...] czerwca 2012 r. stała się ostateczna dnia [...] listopada 2013 r. Bezspornym w sprawie jest, że ponieważ w kontrolowanej sprawie decyzji z [...] czerwca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności i decyzja ta nie stała się ostateczna do dnia [...] lutego 2013 r., to art. 12 ust. 4g uzprd znalazł zastosowanie w kontrolowanej sprawie.

Do czasu wejścia w życie nowelizacji styczniowej, w doktrynie trafnie wskazywano, że aktualny [do dnia wejścia w życie nowelizacji styczniowej] model ustalania odszkodowania jest niezgodny z Konstytucją, ponieważ już sam fakt rozdzielenia wywłaszczenia nieruchomości od ustalenia odszkodowania budzi wątpliwości. Sytuacja taka w praktyce powoduje, iż właściciele oczekujący na ustalenie odszkodowania często przez wiele miesięcy, a niekiedy lat, jednocześnie pozbawieni są prawa własności oraz faktycznego władania nieruchomością. Stan taki nie zachowuje zasady przyzwoitej legislacji oraz ochrony praw własności. Brak sankcji za niedopełnienie ustawowego terminu, wynikającego z art. 12 ust. 4b [ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych], wydaje się niewspółmierny do sankcji przewidzianych w art. 11h za niewydanie w terminie decyzji ZRID [decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej]. Ustawodawca skrajnie korzystnie uregulował sytuację inwestora w przeciwieństwie do sytuacji wywłaszczonego, która jest nieproporcjonalnie niekorzystna procesowo z uwagi na możliwość dochodzenia swoich roszczeń dopiero po utracie legitymacji prawnej do nieruchomości (M. Nahajewski, Istotne problemy ustalania odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne "specustawą drogową", Prz.Leg.2012/3/66 i n.

Dążąc do prawidłowego uregulowania tej sytuacji, ustawodawca wprowadził nowelizację styczniową. W uzasadnieniu wskazał "Zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W dniu, w którym decyzja ta stała się ostateczna nie następuje jednak fizyczne objęcie nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 ustawy, wydanie nieruchomości i opróżnienie lokali i innych pomieszczeń musi nastąpić w terminie określonym w tej decyzji, który jednak nie może być krótszy niż 120 dni. Zatem rozstrzygnięcia dotyczące odszkodowania następują w czasie, w którym osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania nie została jeszcze pozbawiona faktycznego władztwa nad swoją nieruchomością, a w szczególności nie była jeszcze zmuszona do opróżnienia zajmowanych lokali (także mieszkalnych) i innych pomieszczeń.

Jeżeli jednak decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to zgodnie z art. 17 ust. 3 tej ustawy, osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania zobowiązana jest do niezwłocznego wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. I musi tego dokonać w sytuacji nie ustalonego jeszcze odszkodowania nie mówiąc już o jego wypłacie. Pozbawiona nieruchomości, na ustalenie odszkodowania musi czekać, aż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (często jest to długi okres czasu ze względu na opóźnienia w procedurach administracyjnych). Pozbawienie nieruchomości, a także brak środków pieniężnych, które przysługiwały by jej z tytułu odszkodowania powoduje, iż osoby takie znajdują się w niewspółmiernie gorszej sytuacji materialnej. Oprócz aspektu materialnego, nie sposób pominąć również innych negatywnych skutków jak rozgoryczenie zainteresowanych osób, poczucie krzywdy.

Proponowane zmiany do ustawy będą zapobiegały tym negatywnym zjawiskom.

Zmiana zaproponowana w ust. 4g spowoduje ustalenie odszkodowania równolegle z pozbawieniem osoby uprawnionej do otrzymania tego odszkodowania faktycznego władztwa nad nieruchomością. Natomiast zmiana zaproponowana w ust. 4h spowoduje zaspokojenie dążeń zainteresowanych osób do względnie szybkiego uzyskania rekompensaty za przejęte nieruchomości, poprzez wypłatę na ich wniosek stosownej zaliczki.

Przedmiotowe zmiany powodują, że ustalenie odszkodowania i wypłata zaliczki nastąpi zanim decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. W procedurze odwoławczej decyzja ta może zostać uchylona. Z tego względu w proponowanych zmianach znalazły się zapisy o utracie mocy decyzji ustalającej wysokość odszkodowania i zwrocie pobranej zaliczki w kwocie zwaloryzowanej (art. 12 ust. 4i).

Projekt zakłada także 30 - dniowe vacatio legis, co dla adresatów proponowanych regulacji jest okresem wystarczającym do zapoznania się i przygotowania się do stosowania w praktyce proponowanej regulacji. Proponowane zmiany nie powodują dodatkowych skutków finansowych dla budżetu Państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Łączna wysokość wypłacanych odszkodowań nie ulegnie zwiększeniu, natomiast zmienią się jedynie okresy ich wypłat" (uzasadnienie projektu nowelizacji styczniowej; druk sejmowy nr 759/VII).

Wobec powyższego należy uznać, że zawarcie w decyzji z [...] kwietnia 2014 r. rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji z [...] września 2013 r. w części dotyczącej zobowiązania Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna i w tym zakresie orzeczenie o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, nie narusza w sposób rażący art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: ... 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 uszrd; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H. Beck 2010, s. 230-233 nb 13, 14).

Odszkodowanie za wywłaszczenie ze swej natury ma charakter majątkowy, jako rekompensujące utratę wywłaszczanych praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości.... Jeżeli wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu przysługujących do nieruchomości praw rzeczowych, to odszkodowanie ustalane jest w decyzji o wywłaszczeniu, jako dodatkowy element jej rozstrzygnięcia, co stanowi ustawową zasadę wykluczoną tylko w przypadkach określonych w art. 129 ust. 5 ugn. W doktrynie wskazuje się, że przykładem ustalania odszkodowania w odrębnej decyzji administracyjnej w przypadku odebrania praw do nieruchomości, na podstawie odrębnych od ugn aktów prawnych, jest przejęcie tych praw z mocy prawa skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie ustawy z 2003 r. (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 831-833, nb 1, 3, 5 do art. 129).

Nie ulega wątpliwości, że prawo do odszkodowania przysługuje byłemu właścicielowi nieruchomości co do zasady z chwilą, gdy utracił prawo własności nieruchomości. Jednakże ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 lutego 2013 r. - włącznie - wskazał, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b uzprd), co było szczególnie niekorzystne dla osób, na nieruchomościach których przystąpiono do realizacji inwestycji drogowej na podstawie decyzji zrid, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wejście w życie ustępu 4g art. 12 ustawy z 2003 r., wraz z art. 2 nowelizacji styczniowej, miało na celu poprawę sytuacji prawnej osób, których nieruchomości objęte zostały decyzją zrid.

Konieczność realizacji woli ustawodawcy, wynikającej z art. 12 ust. 4g uzprd i art. 2 nowelizacji styczniowej, i ustalenie w decyzji terminu wypłaty odszkodowania, nie skutkowały naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Żaden z poglądów doktryny czy orzecznictwa, przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie prowadził do odmiennego rezultatu.

Art. 151 ppsa zawiera normę wynikową. Skoro Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził, by w kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to zaskarżony wyrok nie narusza art. 151 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.