Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 615/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [A] z/s w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 47/06 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. [A] z/s w W. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 lipca 2005 r. nr XLIV/523/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od miasta Białystok na rzecz Spółki z o. o. [A] kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 47/06 oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku nr XLV/523/05 z dnia 25 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: Sienkiewicza i Bojary w Białymstoku (w rejonie ulic: Jurowieckiej, Warszawskiej, Ogrodowej i Nowogrodzkiej).

Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego i po podjęciu przez Radę Miejską Białegostoku uchwały nr XLVIII/563/05 z dnia 24 października 2005 r. (doręczonej dnia 13 listopada 2005 r.), w której stwierdzono, iż wezwanie to jest nieuzasadnione.

W skardze na ww. uchwałę nr XLV/523/05 z dnia 25 lipca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku [A] Sp. z o.o. zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1) rażące naruszenie art. 24 ust. 1 (zdanie 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w ten sposób, że w postępowaniu planistycznym uzgodnień projektu planu z organami wymienionymi w art. 17 pkt 7 tej ustawy nie dokonano w trybie art. 106 k.p.a.,

2) naruszenie w zaskarżonej uchwale z dnia 25 lipca 2005 r. nr XLV/523/05 art. 28 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) naruszenie zasady bezstronności Radnych w szczególności w aspekcie naruszenia art. 25a oraz pozostałych ustawy o samorządzie gminnym w toku głosowania nad zaskarżoną uchwałą,

4) naruszenie § 143 oraz innych elementarnych zasad rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w ten sposób, iż w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszono podstawowe zasady poprawnej i racjonalnej legislacji,

5) nadużycie władztwa planistycznego gminy poprzez przeznaczenie i zagospodarowanie terenu abstrahujące od walorów ekonomicznych przestrzeni,

6) wykluczenie możliwości realizacji zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju w rozumieniu ustawowych definicji zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

7) zaprzeczenie idei tworzenia planów miejscowych poprzez rozwiązania planistyczne będące konsekwencją niepoprawnych merytorycznie uchwał Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 6 grudnia 2004 r. (nr XXXII/352/04 oraz nr XXXII/353/04) co do zakresu terytorialnego planów miejscowych,

8) degradację terenu objętego uchwalonym planem poprzez ograniczenia powierzchni zabudowy i powierzchni sprzedaży oraz możliwości budowy galerii handlowej,

9) pozbawienie możliwości realizacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy i uniemożliwienie inwestycji, złożonego przez skarżącą [A] Sp. z o.o.,

10) niezachowanie wymogów dotyczących skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego,

11) wprowadzenie do zapisów planu miejscowego na terenie 3.3U ustaleń umożliwiających budowę galerii handlowo-usługowej pozbawionej podstawy prawnej definicji, zgodnie z którą "pod pojęciem galerii handlowo-usługowej należy rozumieć obiekt usługowy, który jest jednolitym technicznie i funkcjonalnie budynkiem, w którym dopuszczone jest usytuowanie dowolnej liczby pomieszczeń lub grupy pomieszczeń z przeznaczeniem dla celów handlu o nieprzekraczalnej jednostkowej powierzchni sprzedaży 2 000 m2".

12) rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieoptymalnym wykorzystaniu danego obszaru,

13) naruszenie konstytucyjnej zasady prawa własności wynikającej z art. 21 Konstytucji i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 6 tej ustawy, a także ustawy – Prawo budowlane,

14) naruszenie konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji, polegające na uprzywilejowaniu [B]", który również miał plany inwestycyjne poprzez to, że w uchwałach podjętych w dniu 6 grudnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planów miejscowych umożliwiono [B] realizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych i osiągnięcie korzyści majątkowych z terenów, które otrzymał na statutowe cele sportowe na preferencyjnych warunkach,

15) oczywiste naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sprzeczne z podstawowymi zasadami ładu przestrzennego ustalenia przeznaczenia terenu w zaskarżonej uchwale,

16) naruszenie art. 4 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych ustaw (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przez pozbawienie prawa zabudowy nieruchomości gruntowych objętych zakresem terytorialnym uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 lipca 2005 r. nr XLV/523/05 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedli: Sienkiewicza i Bojary w Białymstoku,

17) skrajną stronniczość Radnych Białegostoku przejawiającą się w otwartej niechęci do zamierzeń strony skarżącej, w treści zaskarżonej uchwały oraz uchwał poprzedzających podjętych ze szkodą dla mieszkańców Białegostoku oraz Miasta Białystok.

Na tej podstawie skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz [A] Sp. z o.o. w W. od Rady Miejskiej Białegostoku kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Rada Miejska Białegostoku w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. w uzasadnieniu wyroku między innymi stwierdził, iż strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, wynikającego z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), bowiem w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały nie była właścicielem nieruchomości objętych tą uchwałą. Z niekwestionowanych przez skarżącą oświadczeń pełnomocników organu wynika, iż przedmiotowe nieruchomości nabyła aktami notarialnymi z 2005 r., po uchwaleniu zaskarżonej uchwały (protokół rozprawy k. 177 akt sprawy).

Fakt podzielenia terenu na kilka części, pierwotnie objętych uchwałą z dnia 24 listopada 2003 r. i w konsekwencji uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego do jednej z tych części nie jest zabronione przez ustawodawcę. Powyższe działania również nie przekraczają władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że sytuacja prawna skarżącej Spółki – bez względu na ich tytuł prawny do gruntu – nie zmieniła się, bowiem i w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w planie będącym przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej, obowiązywał na spornym terenie zakaz budowy obiektów wielkopowierzchniowych.

Dodatkowo należy podnieść, że studium, na podstawie którego uchwalono przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zapisu o budowie obiektów o powierzchni powyżej 2 000 m2 na obszarze nabytym przez skarżącą stronę po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Studium zaś jest wiążące dla uchwalenia tegoż planu.

Naruszenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego interesu prawnego lub uprawnienia winno być związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj. konkretnej normy prawa materialnego. Obowiązku uwzględnienia zarzutu rada gminy nie ma wówczas, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach posługującego gminie – z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego (vide: wyrok NSA z 6 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2237/97, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1024/98). Wprawdzie wyroki te zapadły pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.) niemniej jednak zachowały aktualność pod rządami obecnie obowiązującej w tym zakresie ustawy. W ramach zatem władztwa planistycznego organ gminy jest uprawniony do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Należy podkreślić, że władztwo planistyczne gminy jest uprawnieniem gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Nie jest to władztwo absolutne i nieograniczone, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważyć interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględnić aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wyżej wymienione elementy winny być rozpatrywane łącznie a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własnościowych winna być oceniana poprzez pryzmat ogólnych założeń planu.

Tak więc ustalenia objęte zaskarżoną uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako niezmieniające zasadniczo przeznaczenia spornego terenu, w odniesieniu do ustaleń poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mają wpływu na sytuację skarżącego, nawet jako ewentualnego właściciela nieruchomości objętych tym planem, w momencie jego uchwalania. Fakt bowiem przyznania takich uprawnień stronom objętym planem nie tworzy po stronie skarżącej interesu prawnego uprawniającego do kwestionowania przedmiotowej uchwały. Jej interes ma w tym przypadku charakter interesu faktycznego, a nie prawnego jak tego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skoro spółka z o.o. [A] nie wykazała, aby nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie jej interesu prawnego – nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym jej skarga podlegała oddaleniu, z uwagi na brak legitymacji skargowej w sprawie. W związku z powyższym brak było podstaw do oceny merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia procedury planistycznej.

[A] Sp. z o.o. reprezentowana przez pełnomocnika, od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2006 r., wniosła skargę kasacyjną, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1) naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez niespełnienie wymogów określonych w przepisie, w tym w szczególności:

– przedstawienie stanu sprawy niezgodnego ze stanem faktycznym,

– brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów podniesionych w skardze oraz pismach uzupełniających, w tym w szczególności pismach z dnia 19 czerwca 2006 r. oraz z dnia 29 sierpnia 2006 r. wskazujących obszerne uzasadnienie dla wykazania interesu prawnego skarżącego,

– naruszenie obowiązku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, przez co utrudniona staje się kontrola stanu faktycznego jaki przyjął Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia,

– i jako takie skutkujące niemożliwością dokonania kasacyjnej kontroli rozumowania Sądu I instancji, a ponadto potwierdzające, iż Sąd I instancji nie dokonał należytej oceny całości materiału zgromadzonego w aktach, a co za tym idzie nie dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia,

b) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 217 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego (zwanego daje k.p.c.) oraz art. 113 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów uzupełniających z akt sprawy sądowoadministracyjnej (wniosek dowodowy zawarty w skardze) oraz dowodów z akt administracyjnych (wniosek dowodowy zawarty w piśmie z dnia 29 czerwca 2006 r.), pomimo iż dowód ten był niezbędny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz wykazania pełnej treści oświadczenia strony skarżącej, oraz oparcie ustaleń o twierdzenia jednej ze stron

– które to naruszenia spowodowały oparcie wniosku o wadliwe ustalenia faktyczne w przedmiocie prawa własności skarżącego,

c) art. 113 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku pomimo braku wyjaśnienia okoliczności zdaniem Sądu istotnych dla sprawy,

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz art. 62 p.p.s.a. w związku z art. 217 § 2 k.p.c. poprzez nieskompletowanie akt sprawy, z których zgodnie z twierdzeniami strony skarżącej wynikał jej interes prawny (wnioski dowodowe z pisma z dnia 29 czerwca 2006 r.),

e) art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez:

– przekroczenie zakresu swobodnej oceny dowodów polegające na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych pozostających w sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez wskazania jakie były przyczyny oparcia rozstrzygnięcia tylko na dowodach pozyskanych w toku postępowania przed Sądem, bez jakiegokolwiek ustosunkowania się do dowodów zebranych przez organ administracyjny, z pominięciem szeregu dowodów zebranych w toku postępowania przed Sądem,

– dokonanie ustaleń faktycznych bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i wyciągnięcie wniosków, które nie wynikają z materiału dowodowego, a niekiedy są z nim sprzeczne lub pomijają treść określonych dowodów,

f) art. 7 poprzez przeciąganie postępowania w celu przeprowadzenia dowodów, które nie zostały później uwzględnione,

g) art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 i 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie skargi na uchwałę Rady Gminy, która jest aktem, o którym mowa jest w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. pomimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego oraz procedury planistycznej, a to w szczególności:

– art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie ograniczenia lokalizacji obiektów o powierzchni zabudowy powyżej 2 000 m2 (a więc w materii zastrzeżonej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

– art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż uchwała intencyjna może wprowadzać ograniczenia w lokalizacji obiektów o powierzchni zabudowy powyżej 2 000 m2 pomimo braku takiego ograniczenia w zapisach obowiązującego Studium,

– art. 15 w związku z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie ograniczeń zabudowy w uchwale intencyjnej przez Radę Miasta a nie w projekcie planu przez Prezydenta Miasta,

– art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie chronologii czynności sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwalenie na tej samej sesji Rady Miasta zmian do Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego Białegostoku (Studium) oraz opartej o ustalenia zmienionego Studium uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Białegostoku,

– art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niepodjęcie uchwały ani niepoddanie pod głosowanie kwestii zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami Studium,

– art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (rozporządzenie w sprawie studium) poprzez przyjęcie, iż wprowadzenie nowych obszarów rozmieszczenia obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2 może nastąpić bez zachowania trybu zmiany Studium, w tym w szczególności trybu konsultacji społecznej,

– § 7 pkt 1 lit. a/ oraz pkt 3 rozporządzenia w sprawie Studium poprzez uchwalenie zmian o treści wewnętrznie sprzecznej, uniemożliwiających weryfikację zgodności projektu planu z zapisami Studium,

– oraz naruszenia szeregu zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

– § 7 rozporządzenia w sprawie Planu poprzez załączenie do rysunku Planu wyrysu ze Studium o nieustalonym temporalnie brzmieniu, przez co niemożliwe jest określenie w oparciu, o którą część graficzną Studium sporządzony został rysunek planu,

– w tekście uchwały brak jest określenia wskaźników intensywności zabudowy, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej także ustawą p.z.p.),

– w uchwale brak jest wyraźnego wskazania obszarów przekształceń istniejącej zabudowy (przewidzianych dla tego terenu przez zapisy Studium), w tym opisu planowanych działań i oczekiwanych rezultatów oraz przyjętych celów, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 4 pkt 6 i 11 rozporządzenia w sprawie planu,

– w uchwale brak jest zapisów o konieczności budowy urządzeń oczyszczających wody opadowe (separatorów) z terenów parkingów, placów, ulic, co stanowi naruszenie w szczególności art. 173 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy p.z.p.,

– w uchwale brak jest wyczerpującego określenia zasady ochrony dziedzictwa zabytków i dziedzictwa kulturowego, mimo iż teren objęty planem znajduje się w strefie śródmieścia, a jego część w strefie ochrony konserwatorskiej, co stanowi naruszenie w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy p.z.p. w związku z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie planu,

– w uchwale brak jest rozważań przeciwhałasowych chroniących mieszkańców ulic: Sienkiewicza, Jurowieckiej, Poleskiej, co stanowi naruszenie w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy p.z.p. w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie planu w związku z przepisami ustawy o ochronie środowiska, w tym art. 72 ust. 1 pkt 6,

– w uchwale brak jest wskazania drzew do zachowania i ochrony, do adaptacji, jak również brakuje szpalerów zieleni projektowanej, co stanowi naruszenie w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy p.z.p. w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia w sprawie planu w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 78 tej ustawy,

– w uchwale nie została rozwinięta problematyka powierzchni przeznaczonych dla ruchu pieszego (place, przejścia), małej architektury, jak również pominięto problematykę przystanków komunikacji publicznej (dojścia), jak również parkingów w poziomie terenu, podziemnych i zatokowych, co stanowi naruszenie w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia,

2) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to:

a) art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej dalej "ustawą o samorządzie gminnym":

– poprzez przyjęcie, iż skarżący nie ma legitymacji skargowej na podstawie tego przepisu, pomimo iż zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego,

– w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, iż nawet w sytuacji, w której skarżący byłby właścicielem terenu na obszarze objętym planem, nie jest to wystarczająca podstawa dla uznania jego legitymacji skargowej, gdyż uchwała nie narusza interesu prawnego, ale interes faktyczny skarżącego, podczas gdy jako jeden z podstawowych przykładów ograniczenia prawa własności przez przepisy podaje się właśnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

– w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż naruszenie interesu prawnego skarżącego nie może nastąpić w sytuacji, gdy uchwała obejmuje teren, do którego skarżący ma inny niż prawo własności tytuł prawny oraz iż sytuacja prawna skarżącego nie została zaskarżoną uchwałą w żaden sposób zmieniona,

– w związku z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż wprowadzenie ograniczenia lokalizacji obiektów o powierzchni zabudowy powyżej 2 000 m2 (a więc w materii zastrzeżonej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w uchwale intencyjnej i w jej następstwie wprowadzenie tego samego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie narusza uprawnień skarżącego do składania uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym do wpływania na treść ograniczeń jego prawa własności, podczas gdy z treści rozpatrzenia uwag skarżącego oraz stanowiska organu znajdującego się w aktach postępowania sądowoadministracyjnego wynika, iż uwagi te zostały nieuwzględnione właśnie ze względu na zapisy uchwały intencyjnej,

b) art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż uchwała intencyjna może wprowadzać ograniczenia w lokalizacji obiektów o powierzchni zabudowy powyżej 2 000 m2 pomimo braku takiego ograniczenia w zapisach obowiązującego Studium,

c) art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, iż organem właściwym do sporządzenia projektu planu w znaczeniu merytorycznym, uprawniona jest Rada Miasta, a nie wójt, burmistrz, prezydent,

d) art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż wprowadzenie ograniczenia lokalizacji obiektów o powierzchni zabudowy powyżej 2 000 m2 (a więc w materii zastrzeżonej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) może nastąpić w uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości albo w przypadku uznania przez Sąd, że w sprawie nie zaistniały naruszenia przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy i zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, wnosi się o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie oddalonej skargi,

2) orzeczenie zwrotu przez stronę przeciwną na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Miasto Białystok reprezentowane przez pełnomocnika w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosi o:

– oddalenie skargi kasacyjnej,

– zasądzenie od skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę okoliczności nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w ww. przepisie.

Skarga, którą wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku została oddalona, była wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powołanej dalej skrótowo jako u.s.g., co wymaga podkreślenia z uwagi na szczególny charakter tego rodzaju skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi bowiem lex specialis w stosunku do regulacji zamieszczonej w art. 50 p.p.s.a., na co wskazuje jego konstrukcja prawna i treść.

Skarga do sądu oparta na tym przepisie pomimo tego, że może ją wnieść "każdy", co pozornie czyni z tej instytucji actio popularis (skargę powszechną), w rzeczywistości jest skargą o bardzo ograniczonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym mającą tylko zastosowanie do niektórych aktów podejmowanych przez organy gminy. Kognicja sądów administracyjnych w zakresie aktów objętych przepisem art. 101 ust. 1 u.s.g. została określona w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Legitymacja skargowa oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest w praktyce węższa i odmiennie uregulowana niż wynika to z brzmienia art. 50 p.p.s.a. mającego zastosowanie w innych sprawach orzekanych przez sądy administracyjne.

Brzmienie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. jako przepisu, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne, wyznacza zakres skargi, tryb rozpoznawania skargi przez Sąd a w konsekwencji również podstawy skargi kasacyjnej. Istotnym a zarazem wymagającym zbadania przez Sąd I instancji w pierwszej kolejności jest więc to, czy skarga została wniesiona w terminie i czy wcześniej bezskutecznie wezwano organ do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Jeżeli powyższe warunki formalne zostały spełnione należy sprawdzić, czy zaskarżony akt dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Ostatnim wymogiem, po spełnieniu wszystkich wcześniejszych, jest wykazanie przez wnoszącego skargę, że zaskarżonym aktem (uchwałą, zarządzeniem) został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Żeby jednak wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oczywistym jest, że najpierw należy wskazać z czego wywodzi się ten interes prawny lub uprawnienie, w oparciu o jakie przepisy prawa.

Powyższe rozważania są oparte wyłącznie jak widać na brzmieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. i mają zastosowanie do wszystkich aktów zaskarżanych do sądów administracyjnych na podstawie tego przepisu, niezależnie od tego, czego te akty dotyczą i kto jest skarżącym.

Ustalenie bowiem tego, czy wnoszący skargę do sądu administracyjnego ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem stanowi podstawę do dalszej kontroli sprawowanej przez sąd. Zgodnie z powyższym, uprawnionym do wniesienia skargi a więc posiadającym legitymację skargową jest tylko ten podmiot, który wykaże, że zaskarżony akt naruszył jego interes prawny lub uprawnienie.

Powyższych uwarunkowań prawnych wynikających z art. 101 ust.1 u.s.g. w ogóle nie uwzględniała skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tym samym Sąd musiał orzekając w tej sprawie w pełnym zakresie korzystać z możliwości jakie daje mu przepis art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dla porządku należy zaznaczyć, że nie każdy akt organów gminy z uwagi na przedmiot regulacji lub krąg podmiotów, do których jest adresowany, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie każdego, kto wnosi skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Przykładem w tym zakresie są chociażby uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ta ostatnia w przeciwieństwie do pierwszej, nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest skierowana do adresatów zewnętrznych, nienależących do podmiotów administracji publicznej. Różnice te w procedurze sądowej kontroli powyższych uchwał powinny również znaleźć odzwierciedlenie, w szczególności w ocenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Żeby zbadać, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. najpierw należy ustalić, czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie w danej sprawie, a jeśli tak, to z jakiego tytułu wynika ten interes lub uprawnienie.

W tym zakresie, a w szczególności, czy skarżąca była właścicielem nieruchomości (bądź posiadała inny tytuł prawny) na terenie miasta Białegostoku, na terenie objętym skarżoną uchwałą, czy też innym, praktycznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń brak.

Sąd się oparł wyłącznie na oświadczeniach pełnomocników organu złożonych na rozprawie, z których wynika, iż "przedmiotowe nieruchomości" skarżąca nabyła po uchwaleniu zaskarżonej uchwały. Dalej Sąd stwierdza, że "sytuacja prawna skarżącej spółki – bez względu na tytuł prawny do gruntu – nie zmieniła się...". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie to "przedmiotowe nieruchomości" skarżąca nabyła, kiedy i gdzie one są położone. W związku z powyższym dalsze rozważania Sądu zawarte na str. 14 i 15 uzasadnienia wyroku są niezrozumiałe, na co słusznie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Tym samym wniosek końcowy, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego a więc brak legitymacji skargowej i skarga podlega oddaleniu, jest co najmniej przedwczesny i nie wynika przekonywująco z ustaleń Sądu i z akt sprawy.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Jeżeli natomiast są istotne wątpliwości, Sąd powinien w celu ich wyjaśnienia, jeżeli to nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie, tym bardziej że skarżąca składała wnioski, takie dowody uzupełniające z dokumentów należało przeprowadzić w celu ustalenia właścicielem jakich nieruchomości i od kiedy jest skarżąca bądź też jakim innym tytułem prawnym się legitymuje. Bowiem bez takich ustaleń, rozważania Sądu w przedmiocie braku naruszenia interesu prawnego skarżącej są całkowicie bezpodstawne, gołosłowne i niezrozumiałe. Jak wynika z dokumentów przedstawianych przez skarżącą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nieruchomości na terenie miasta Białegostoku zostały nabyte przez [A] Sp. z o.o. aktami notarialnymi z dnia 15 lipca 2005 r. i 28 grudnia 2005 r. Tak więc przynajmniej jedna z tych umów została zawarta przed datą podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia 25 lipca 2005 r., czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę przyjmując bezpodstawnie, że umowy te zostały zawarte po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Przy braku tak istotnych ustaleń, nie można było orzekać o braku naruszenia interesu prawnego skarżącej zaskarżoną uchwałą i o braku legitymacji skargowej w tej sprawie. Z różnych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wysnuć błędny wniosek, że kwestia prawna do gruntu przy zaskarżeniu uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w ogóle znaczenia.

W świetle powyższych ustaleń za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów: art. 106 § 3, 133 § 1, 141 § 4 i 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g., gdyż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym przedwczesne i niczym nieuzasadnione było też to, iż Sąd I instancji uznał, że "brak było podstaw do oceny merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia procedury planistycznej".

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń prawa materialnego są w tym przypadku nieuzasadnione, gdyż wskazanych tam przepisów Sąd I instancji nie stosował ani nie kontrolował.

Niniejsze orzeczenie nie przesądza o tym, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone, czy też nie, gdyż nie jest to możliwe bez wyjaśnienia wcześniej podniesionych kwestii praw skarżącej do terenu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., jak w sentencji.