Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1267/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: par. 14 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Danuta Kania (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Z. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., powołując w podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie własne nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

P. Z. raportem z dnia [...] stycznia 2014 roku, powołując § 14 ust. 1 pkt 3 oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.", wystąpił z prośbą o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż w okresie od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] grudnia 2013 r., pełniąc służbę w Delegaturze UOP w [...] oraz w Delegaturze ABW w [...], podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając m.in. na postawie art. 219 k.p.a., odmówił P. Z. wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na wskazanie przez funkcjonariusza, iż podwyższenie emerytury wynikać ma z podejmowanych przez niego czynności operacyjno-rozpoznawczych, zasadność złożonego raportu zweryfikowano stosownie do zapisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.". Zgodnie z ww. przepisem "emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia".

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie z posiadanej przez Delegaturę ABW w [...] dokumentacji nie wynika, aby P. Z. podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia zgodnie z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 218 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia między innymi w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

W ocenie organu, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

W zażaleniu na powyższe postanowienie P. Z. zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne i nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady praworządności. Organ nie dopełnił obowiązku starannego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie dokonał przeglądu i analizy wskazanej przez stronę dokumentacji, a w przypadku jej zniszczenia - przesłuchania osób będących świadkami zdarzenia.

Zarzucił również niezachowanie konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wskazując, iż kilku innych funkcjonariuszy UOP/ABW, realizujących wraz z nim czynności operacyjno-rozpoznawcze w konkretnych sprawach i procedurach operacyjnych, uzyskało zaświadczenie uprawniające do podwyższenia emerytury.

Motywując powołane na wstępie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał, iż zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wydawane jest wyłącznie na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach.

Podał, że w ramach postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie dokonano dwukrotnego przeglądu dokumentów znajdujących się w aktach osobowych P. Z. (notatka służbowa nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz notatka służbowa nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.), jak również poddano analizie inne dostępne w Delegaturze ABW w [...] materiały (głównie archiwalne), które dotyczyły bądź mogły mieć związek z charakterem służby i wykonywanymi przez wnioskodawcę czynnościami służbowymi.

Ustalono, że P. Z. podczas swojej służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego realizował czynności rodzajowo wskazane w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jednakże w poddanych analizie materiałach brak jest informacji na temat tego, że ich realizacja odbywała się w warunkach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

Ponadto, w wyniku przeprowadzonej kwerendy dokumentów będących na stanie Wydziału Wsparcia Operacyjno - Technicznego Delegatury ABW w [...] (pismo nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz pismo nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.) oraz Wydziału Operacyjnego Delegatury ABW w [...] (pismo nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. oraz pismo nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.), a także pozostających w zasobach archiwum tej delegatury, nie odnaleziono dokumentów, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że wymieniony w okresie od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. wykonywał czynności służbowe rodzajowo wskazane w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w warunkach bezpośredniego czy szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ wskazał, iż są one nieuzasadnione. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie organ posiadał umocowanie prawne do rozpatrzenia raportu P. Z. z dnia [...] stycznia 2014 r. o wydanie zaświadczenia żądanej treści a zaskarżone przez stronę rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego. Dodał, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i odformalizowanym, do którego przepisy ogólne postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio. W postępowaniu tym organ nie prowadzi postępowania dowodowego i nie gromadzi materiału dowodowego w rozumieniu przepisu z art. 75 § 1 k.p.a., a jedynie prowadzi w ograniczonym, koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Na postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie bądź odmowę wydania zaświadczenia składają się czynności stricte o charakterze materialno-technicznym. W ramach takiego postępowania organ bada, jakiego rodzaju źródło może zawierać dane, a także czy dane te dotyczą stanu faktycznego bądź stanu prawnego, których poświadczenia domaga się wnioskodawca. Podstawą do wydania zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby, czy zeznań świadków. Zaświadczenie ma być więc potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których istnienia można się jedynie domyślać.

Dalej organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokonano dwukrotnego przeglądu dokumentów znajdujących się w aktach osobowych P. Z., jak też dodatkowo przeanalizowano inne materiały będące na stanie Wydziału Wsparcia Operacyjno-Technicznego oraz Wydziału Operacyjnego Delegatury ABW w [...]. Powyższa analiza swoim zakresem obejmowała również dokumenty złożone w archiwum Delegatury. Z powyższych względów nieuzasadniony jest zarzut strony dotyczący "niedokładnego i nierzetelnego" wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem organu, nie na racji strona twierdząc, iż wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. Wydawanie zaświadczeń jest czynnością zindywidualizowaną, dokonywaną w oparciu o dane zawarte w aktach osobowych oraz na podstawie dokumentacji odnoszącej się do konkretnego wnioskodawcy. Niedopuszczalnym jest więc, by wobec ewidentnego braku dokumentów potwierdzających fakt wykonywania przez funkcjonariusza czynności służbowych w warunkach uzasadniających podwyższenie wymiaru emerytury, podstawę do wydania zaświadczenia - przez analogię - stanowił wyłącznie fakt jego otrzymania przez innych funkcjonariuszy realizujących czynności tożsame lub podobne do tych, które wykonywał wnioskodawca.

Konkludując organ stwierdził, iż dokonane ustalenia oraz zapisy zachowanej dokumentacji obrazującej czynności służbowe wykonywane przez P. Z. w trakcie jego służby w Urzędzie Ochrony Państwa oraz w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie wykazały na wystąpienie sytuacji szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia. Oczywistym jest, że służba w Urzędzie Ochrony Państwa oraz w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wiązała się i wiąże z narażeniem życia i zdrowia funkcjonariusza, jednak dla podwyższenia emerytury samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia i to co najmniej przez określoną liczbę dni w ciągu roku. Z powyższych względów odmowa wydania zaświadczenia żądanej przez stronę treści jest uzasadniona.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. P. Z., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. poprzez odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a.,

3) naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. a art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błąd w zakresie ustalonego stanu faktycznego i uznanie, że brak jest dokumentów uzasadniających ustalenie względem skarżącego przesłanek określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. - w okolicznościach nie kwestionowania przez organ świadczenia służby skarżącego w czasie, miejscu i co do sposobu wraz z innymi pięcioma funkcjonariuszami, którzy uzyskali od organu zaświadczenie o szczególnych warunkach pełnienia służby - zgodnie z warunkami ww. rozporządzenia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący zwrócił uwagę na brak przepisów określających sposób weryfikowania, dokumentowania i ustalania okresów świadczenia służby w warunkach szczególnych oraz procedury przekazywania informacji i dalszego ich przechowywania w aktach osobowych funkcjonariusza przed 2012 r. Wskazał, iż okoliczności faktyczne sprawy nie zostały w sposób pełny wyjaśnione z powodu nienależytego dokumentowania przebiegu służby skarżącego w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu.

Ponadto skarżący wskazał, iż organ naruszył dyspozycję art. 8 k.p.a. Podniósł, iż podstawowym warunkiem budowania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej jest podobna ocena tych samych stanów faktycznych sprawy przez ten sam organ oraz równe traktowanie stron, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Organ dopuścił się naruszenia zasady równości poprzez wydanie wobec skarżącego rozstrzygnięcia odmiennego od treści rozstrzygnięć podjętych w sprawach pięciu innych funkcjonariuszy - współpracowników skarżącego w latach 1997 - 2012, a dotyczących oceny - z punktu widzenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. - tych samych zdarzeń oraz analogicznych sytuacji faktycznych i prawnych.

W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże zasadniczo z innych powodów aniżeli w niej podniesione.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie były postanowienia Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Zaznaczyć należy, że Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego jest następcą prawnym Urzędu ochrony Państwa (art. 225 i 228 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu – Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), zatem Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego był organem właściwym do rozpatrzenia ww. wniosku.

Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zaświadczenie, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest jedynie urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zaświadczenie, potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza ABW (wcześniej UOP) służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu przewidziane jest w postępowaniu mającym na celu ustalenie emerytury funkcjonariuszowi ABW. W art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, przewidziana z kolei została w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza ABW w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zaznaczyć należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ - przed wydaniem zaświadczenia - postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. Z tego względu organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia dokumentacji potwierdzającej określony stan faktyczny.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu zauważyć należy, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, że winno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten zatem w sposób jednoznaczny wyłączył szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaznaczyć jedynie można, iż zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia, postępowanie dowodowe w tym zakresie, z uwzględnieniem tych środków dowodowych, prowadzone jest przed właściwym organem emerytalnym.

Przyznając funkcjonariuszom, w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, uprawnienie do podwyższenia emerytury, ustawodawca zawarł w art. 15 ust. 6 ww. ustawy delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.). Podkreślenia jednak wymaga, że ww. rozporządzenie, powołane w wydanych w niniejszej sprawie postanowieniach Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, weszło w życie w dniu 1 czerwca 2005 r. (§ 7) i ma zastosowanie do okresu służby funkcjonariuszy po jego wejściu w życie, nie reguluje - poza wyjątkami określonymi w § 6 i § 6a ust. 3 - kwestii jego stosowania do wcześniejszych okresów służby i nabycia uprawnień, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Wcześniejszym rozporządzeniem, regulującym kwestie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r.

Jeszcze wcześniejszym rozporządzeniem regulującym odnośne kwestie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.). Rozporządzenie to, stosownie do treści § 7, miało zastosowanie do funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do emerytury po dniu 25 maja 1994 r. Rozporządzenie to obowiązywało do dnia 23 października 2002 r.

W świetle powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że działanie organów na podstawie przepisów prawa oznacza rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r., sygn. akt II SA 1111/93, publ. ONSA 1995/3/120). W sytuacjach, gdy ustawodawca nie ustanawia przepisów przejściowych, należy przyjąć, że przepisy nowego rozporządzenia mają zastosowanie do zdarzeń zaistniałych po ich wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają nadal. Organ winien zatem złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia odnieść do przepisów obowiązujących w całym wskazanym okresie służby, a nie tylko do aktualnie obowiązujących przepisów (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 376/11; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2724/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć jednak należy, że przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., zgodnie z którym emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, jest zasadniczo tożsamy względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r., w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia oraz względem § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., w myśl którego emeryturę policyjną podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony obywateli, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Z powyższego wynika, że w przywołanych aktach prawnych w sposób tożsamy ukształtowano przesłanki podwyższenia emerytury w odnośnym zakresie. Zaznaczyć należy, że skarżący wystąpił z prośbą o wydanie zaświadczenia dotyczącego okresu od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. Jednakże fakt niepowołania w zaskarżonym postanowieniu (oraz postanowieniu je poprzedzającym), obok rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., również przepisów rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r., nie przesądził o konieczności uchylenia wydanych w sprawie postanowień. Organ dokonał w istocie oceny tych samych przesłanek podwyższenia emerytury, które zostały określone w § 4 pkt 1 wymienionych powyżej rozporządzeń.

O uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego przesądziła natomiast niezgodność w § 4 pkt 1 kolejnych rozporządzeń z delegacją ustawową wynikającą z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, znajdującą swój wyraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Źródła prawa powszechnie obowiązującego określone zostały w art. 87 Konstytucji RP, zgodnie z którym do źródeł tych zalicza się: Konstytucję, ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe, a także akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy publiczne na obszarze ich działania. Organy administracji publicznej związane są zatem całością porządku prawnego, co oznacza, że nie mogą odstępować od stosowania przepisów ustawowych, bądź aktów wykonawczych, powołując się bezpośrednio na przepisy Konstytucji. Nie są też uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i nie mogą odmówić zastosowania w sprawie obowiązującego przepisu uznając jego niekonstytucyjność. Stosownie do poczynionych uwag, rozstrzygając w niniejszej sprawie o odmowie wydania skarżącemu zaświadczenia, organy obowiązane były zastosować regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie uznać jednak należało, że regulacja § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, jak i kolejnych rozporządzeń regulujących tę materię, obarczona jest wadliwością powodującą konieczność odmowy zastosowania jej przez Sąd w niniejszej sprawie w omówionym powyżej zakresie.

W tym względzie podkreślenia również wymaga, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. o sygn. akt U 12/13 orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w zakresie w jaki stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Powołany wyrok, a zwłaszcza argumentacja w nim zawarta znajduje odniesienie, ze względów wskazanych powyżej, także do regulacji ujętych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. z uwagi na zawarta również w tych przepisach przesłankę bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia.

Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, stanowiącym podstawę jego wydania, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia miała określić szczegółowe warunki podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, uwzględniając dla poszczególnych grup normy roczne: przebywania pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków, wykonywania lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach, wykonania skoków spadochronowych, okres pełnienia służby na jednostkach pływających; liczbę dni w roku: (1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia, (2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r., oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył nadto, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka :szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Stwierdzenie niezgodności - w określonym wyżej zakresie - przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z Konstytucją i ustawą, uzasadnia odmowę zastosowania w niniejszej sprawie tej regulacji, a także regulacji zawartej w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. ze względów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji prowadzi to do uznania, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, jako wydane na podstawie przepisów rozporządzenia niezgodnego z ustawą, naruszają przepisy prawa.

Zauważyć bowiem należy, że odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia organ badał istnienie danych potwierdzających występowanie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Wynika to w sposób jednoznaczny z pism kierowanych przez organ do skarżącego (z dnia [...] lutego 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2012 r.) wzywających do wskazania dokumentów zawierających opisy sytuacji "bezpośrednio zagrażających życiu lub zdrowiu". Wskazuje na to również treść uzasadnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. wydanego w I instancji, gdzie organ - powołując § 4 pkt 1 rozporządzenia - wprost wskazał, iż "w przedmiotowej sprawie z posiadanej przez Delegaturę ABW w [...] dokumentacji nie wynika, aby P. Z. podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia zgodnie z § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia (...)". Powyższe postanowienie, co należy zaznaczyć, zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. W treści tego postanowienia organ wskazał m.in., że "w wyniku przeprowadzonej kwerendy dokumentów (...) nie odnaleziono dokumentów, na podstawie których można byłoby stwierdzić, że wymieniony w okresie od dnia [...] czerwca 1997 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. wykonywał czynności służbowe rodzajowo wskazane w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w warunkach bezpośredniego czy szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia". Z powyższego wynika, że ww. postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia - mającego wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie obowiązany ocenić raz jeszcze, czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W tym celu podda szczegółowej analizie całą dokumentację dotyczącą skarżącego i w zależności od wyniku tego badania, bądź wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Nie będzie przy tym brać pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie występowanie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu.

Biorąc pod uwagę przyczyny uchylenia przez Sąd obu wydanych w sprawie postanowień, przedwczesnym było na obecnym etapie ustosunkowanie się do zarzutów skargi, dotyczących przede wszystkim naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą i niepełną weryfikację dokumentacji dotyczącej skarżącego, którą - jak powyżej wskazano - organ będzie zobligowany przeprowadzić ponownie z uwzględnieniem powyższej oceny. Należy jednak zaznaczyć, że wydanie zaświadczenia jest czynnością zindywidualizowaną, dokonywaną w oparciu o dane zawarte w aktach osobowych oraz na podstawie dokumentacji odnoszącej się do konkretnego funkcjonariusza.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji wyroku.