Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1199/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1  pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie SO del. Anna Bembenek/spr./ WSA Grzegorz Panek Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 747 zł /słownie: siedemset czterdzieści siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.K. jest decyzja Wojewody P. z dnia [..] października 2010 r., nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty J. z dnia [..] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę garażu na działce ewidencyjnej nr [..], w obrębie nr [..]-P. w J.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i z akt administracyjnych wynika, że A.O.–M. i W.M. – zwani dalej inwestorami - wnioskiem z dnia 2[..]01.2003r. wystąpili do Starosty Powiatowego w J. o wydanie pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego , kanalizacji sanitarnej , deszczowej i przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego wraz z dobudową garażu na działce ewidencyjnej nr [..] w J.

Rozpoznając ten wniosek Starosta Powiatowy w J. decyzją z dnia [..] maja 2003r. odmówił inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] , obr. Nr [..] , zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [..] oraz budowę przyłącza wodociągowego , kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłącza gazowego wraz z wewnętrzną instalacją gazową w budynku mieszkalnym w J. przy ul. P.

Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Wojewoda P. decyzją z dnia [..] sierpnia 2003r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolejną decyzją z dnia [..].02.2006r.Starosta J. ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do budynku mieszkalnego na działce nr [..] w Obr. [..]-Z. w J. bezpośrednio przy granicy z działką ewidencyjną nr [..]. Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy. Rozpoznając je Wojewoda decyzją z dnia [..] maja 2006r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpoznając skargę na tę decyzję WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 maja 2007r. II SA /Rz 694/06 uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [..] maja 2006r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z dnia [..].02.2006r. z powodu uchybień procesowych.

Prowadząc ponownie postępowanie Starosta umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę przyłączy i kanalizacji wobec cofnięcia w tym zakresie wniosku przez inwestorów.

Rozpoznając wniosek w pozostałej części organ I instancji zobowiązał inwestorów do doprowadzenia do zgodności projektu zagospodarowania działki z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2007r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( DZ. U. nr 75, poz. 690 ze zm. , dalej zwanym skrótowo : Rwt ).

Wobec nie uzupełnienia wniosku przez inwestorów organ I instancji decyzją z dnia [..].11.2007.ponownie odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [..] w J. , zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działką nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy. Po rozpoznaniu odwołania inwestorów Wojewoda P. decyzją z dnia [..] stycznia 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Rzeszowie wnieśli inwestorzy . WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28.08.2008r. , sygn. akt II SA /z 140/08 oddalił skargę. Sąd podzielił stanowisko organu zaprezentowane w skarżonej decyzji , iż wobec wejścia w życie MPZP należy badać zgodność projektu zagospodarowania działki z ustaleniami tego planu . Nadto wskazał, powołując się na związanie wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 16.06.2005r. , sygn. akt II SA/Rz 136/04 , że wbrew twierdzeniom skarżących decyzja o warunkach zabudowy nie zawierała wiążącego organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznające wniosek o wydanie pozwolenia na budowę warunku zlokalizowania dobudowy garażu w granicy z działką sąsiednią. W ocenie Sądu skoro odpada argument, iż lokalizacja dobudowywanego garażu w granicy z działką nr [..] została narzucona w decyzji o warunkach zabudowy , to w grę wchodziło wyłącznie spełnienie wymogów zawartych w par. 12 ust.6 pkt 2 Rwt w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia źródłowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W sprawie niespornym jest , że na działce sąsiedniej brak jest budynku , który byłby zlokalizowany bezpośrednio w granicy z działką inwestorów. W tej sytuacji uznając, że projekt budowlany przewidujący zlokalizowanie dobudowywanego garażu nie spełnia wymogów zawartych w przepisach technicznych , Starosta J. działając na podstawie art. 35 ust.3 ustawy Prawo budowlane zasadnie wezwał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości, wyznaczając w tym celu stosowny termin. Skoro inwestorzy tych wadliwości projektu nie usunęli, istniała podstawa do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Na skutek skargi kasacyjnej inwestorów Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2009r. , sygn. akt II OSK 1846/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W pisemnych motywach rozstrzygnięcia NSA wskazał , iż istota sprawy wyłania zagadnienie natury konstytucyjnej . W ocenie Sądu I instancji decydujące znaczenie ma niezgodność projektu budowlanego , przewidującego usytuowanie budynku ( garażu) w granicy z nieruchomością sąsiednią z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( DZ. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności z par.12 ust.6 pkt 2 tego rozporządzenia , bowiem na działce sąsiedniej brak jest budynku , który byłby zlokalizowany bezpośrednio w granicy z działką inwestorów . W tego typu sprawach istnieć może konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności , a jego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw. Ustawodawca zobowiązany jest więc do wyważenia tychże interesów w taki sposób, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać . Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze , przy konflikcie interesów prawnych właścicieli , wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo z obu. Biorąc pod uwagę, że ograniczenia te wiążą się z prawem własności , a więc prawem gwarantowanym konstytucyjnie , mogą być one wprowadzone jedynie w ustawie . Niedopuszczalne jest więc wkroczenie w materię ustawową w drodze aktu normatywnego podustawowego. Dotyczy to także sytuacji , o której mowa w par.12 ust.6 pkt 2 Rwt. , w którym dopuszcza się możliwość usytuowania budynku w granicy działki sąsiedniej pod warunkiem jednak, że wznoszony budynek będzie ; a/ przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany i b/ miał w pasie o szerokości 3 m , przyległym do granicy działki , wysokość i wymiar równoległy do tej granicy , nie większy niż w budynku istniejącym na działce sąsiedniej. W ocenie NSA niedopuszczalność ograniczenia prawa własności w drodze aktu podustawowego ma zasadnicze znaczenie dla określenia zgodności z ustawą par.12 ust.6 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane , stanowiące podstawę do wydania omawianego rozporządzenia , dotyczyło jedynie zezwolenia na uregulowanie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie , a więc przepisów techniczno – budowlanych . Choć par.12 ust.6 pkt 2 powyższego rozporządzenia został wydany z powołaniem się na konkretny przepis ustawy – Prawo budowlane, to zawarta w nim delegacja nie stanowi upoważnienia dającego podstawę do wkraczania w sferę prawa własności w rozporządzeniu wykonawczym. Minister Infrastruktury wykroczył zatem poza materię określoną w udzielonym mu upoważnieniu i w rzeczywistości wykorzystał zawartą w art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane delegację dla innych celów , niż wykonanie ustawy.

W ocenie NSA Sąd I Instancji , kontrolując legalność zaskarżonej decyzji , stosownie do art. 178 ust.1 Konstytucji RP , jako niezawisły i związany tylko ustawą , winien odmówić zastosowania niezgodnego z ustawą , a tym samym z Konstytucją , przepisu rozporządzenia wykonawczego , podejmując właściwe rozstrzygnięcie w sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010r. , sygn. akt II SA /Rz 72/10 uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [..] stycznia 2008r. znak ; [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z dnia [..] listopada 2007r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na związanie poglądem prawnym wyrażonym w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2009r. , sygn. akt II OSK 1846/08 . W ocenie Sądu konsekwencją stwierdzonej niezgodności przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z upoważnieniem zawartym w art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7 ust.1 tej ustawy , a tym samym konsekwencją naruszenia art. 92 ust.1 Konstytucji RP, jest odmowa zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu par.12 ust.6 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania , jako podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawiony wyżej pogląd prawny , pominą wskazany przepis rozporządzenia , a dokonując oceny , czy spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust.1 oraz art. 32 ust.4 ustawy – Prawo budowlane , kierować się będą wyrażoną w art. 4 p.b. zasadą wolności budowlanej, która stanowi , iż każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej , jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , pod warunkiem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami .

W aktualnie prowadzonym postępowaniu Starosta J. decyzją z dnia [..] sierpnia 2010r. , znak ; [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A.O.–M. i W.M. pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr [..] w obrębie [.]- P., przy ul. P. w J. , bezpośrednio przy granicy z działką nr [..]. W podstawie prawnej decyzji wskazano art.28, art.33 ust.1, art.34 ust.4 i art.36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( t.j. DZ. U. z 2006r. ,nr 156,poz.1118 z późn. zm. ) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż przedłożony projekt jest zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. dla obszaru Ś., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej J. Nr [..]. z dnia [..] grudnia 2003r. a także wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto projekt jest kompletny, został wykonany przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane – członka właściwej izby samorządu zawodowego. Nadto projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami , w tym techniczno - budowlanymi z uwzględnieniem prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2010r.

Od powyższej decyzji M.K. wniósł odwołanie , w którym zarzucił naruszenie art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania mającego ustalić , czy zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami oraz naruszenie art. 4 i art. 5 ust.1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego ,poprzez wydanie decyzji zezwalającej na budowę nieodpowiednio usytuowanego obiektu , a przede wszystkim nie zapewniającej ochrony osobom trzecim. W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, iż wykonywanie prawa własności nie jest prawem absolutnym. Również charakteru absolutnego nie posiada zasada wolności budowlanej. Jej wykonywanie jest tylko wtedy możliwe , gdy nie godzi w interesy osób trzecich . Ograniczenie zasady wolności budowlanej wynika z przepisów ustawy – Prawo budowlane i z przepisów Kodeksu cywilnego , a to , że nie można w danej sprawie zastosować przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury , nie zmienia istoty rzeczy , ponieważ wpływa wyłącznie na zastosowane podstawy prawne. Autor odwołania podniósł nadto, iż postępowanie prowadzone przez Starostę zostało ograniczone do jednego aspektu – wykonania wyroku WSA w Rzeszowie. Wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji nie uwzględnił interesu osób trzecich , nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania , a w szczególności nie zobowiązał inwestora do wykazania , że zamierzenie budowlane nie narusza zasad współżycia społecznego ponad przeciętną miarę.

Rozpoznając sprawę na skutek odwołania M.K. Wojewoda P. w R. działając na podstawie art. 28 ust.1 , art. 32 ust.4, art. 35 ust.1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. , nr 207 , poz. 216 z późn. zm. ) oraz art. 138 par.1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. , nr 98 , poz. 1071 z późn. zm. ) utrzymał w mocy decyzję Starosty J. z dnia [..] sierpnia 2010r. , znak : [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na przepis art. 153 p.p.s.a. wskazał na związanie organów oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku sądu uchylającym decyzję i przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r. WSA w Rzeszowie uznał przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. za niezgodne z delegacją ustawową zawartą w przepisie art. 7 ust. 2 pkt 1) w zw. z art. 7 ust. 1 prawa budowlanego, a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji i wskazał na niemożność zastosowania w sprawie §12 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. Sąd polecił pominięcie wskazanego przepisu oraz wydanie decyzji z uwzględnieniem przepisów art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 prawa budowlanego oraz wynikającą z art. 4 prawa budowlanego zasadą wolności budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dokonując sprawdzeń w zakresie przewidzianym treścią art. 35 ust.1 i art. 32 ust.4 – Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził , iż do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dołączono wymagane prawem dokumenty w postaci projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnioną osobę wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu przedłożony przez inwestorów projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami par.6 ust.4 pkt 37 , par. 4 i par.6 ust.1-3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej J. nr [...] z dnia [...].12.2003r. ( DZ. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2004r. , nr 12 , poz. 124 ). Garaż usytuowany jest bowiem na terenie oznaczonym symbolem MN 37 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie według ustaleń planu mogą być lokalizowane garaże , zaś wskaźnik zabudowy , o którym mowa w par.6 ust.3 pkt 2 cyt. uchwały, wyrażony stosunkiem powierzchni zabudowy wszystkich obiektów na działce do powierzchni terenu – nie przekracza określonej planem wielkości 0,3 .

Odnosząc się do zarzutów odwołującego się M.K. organ uznał, że nie jest uprawniony do oceny, czy planowana inwestycja odpowiada zasadom współżycia społecznego. Organ powinien ocenić rozwiązania projektowe i dokumentację planowanej inwestycji z warunkami określonymi w przepisach art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. W razie spełnienia wymagań określonych w tych przepisach organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się M.K., właściciel sąsiedniej działki nr [..] wnosząc skargę do WSA w R. W skardze formułując wniosek o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zarzucił naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. przez pominięcie treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. (omyłkowo podając rok 2010) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

2. art. 5 ust. 1 pkt 9) prawa budowlanego przez pominięcie interesów osób trzecich, w szczególności interesów skarżącego, określonych w art. 140 i 144 k.c.,

3. art. 9 prawa budowlanego przez niezastosowanie procedury odstępstwa od warunków techniczno-budowlanych,

4. art. 35 ust. 1 pkt 2) prawa budowlanego przez wydanie decyzji pomimo niespełnienia przez wnioskodawców wymogów zawartych w przepisach prawa.

W zakresie pierwszego zarzutu zaakcentował, że rozporządzenie należy do przepisów prawa powszechnie obowiązującego i organy mają obowiązek je stosować, a jego pominięcie stanowi o rażącym naruszeniu prawa mającym wpływ na treść orzeczenia. Nie zmienia tego stanowiska w ocenie skarżącego wskazanie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tej sprawie.

Wskazując na pominięcie w skarżonej decyzji przepisów §12 rozporządzenia z 2002 r. co do odległości budowanego obiektu od granicy działki skarżący wskazał na konieczność odwołania się do przepisów prawa sąsiedzkiego zawartych w Kodeksie Cywilnym. Za sprzeczne z Konstytucją uznał budowę obiektu z całkowitym pominięciem prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości bez analizy oddziaływania inwestycji na możliwość korzystania z jego własnej nieruchomości. Budowa garażu w granicy działek wpłynie na prawa skarżącego, gdyż spowoduje zakłócenie w korzystaniu z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę. Znaczne podniesienie terenu działki spowoduje zniszczenie ogrodzenia istniejącego w granicy i zmieni kierunek odpływu wód opadowych na jego działkę. Na konieczność uwzględnienia w takich sprawach przepisów art. 140 i art. 144 k.c. wskazywał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008r., II OSK 2006/06, oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Rz 236/08.

Odnośnie trzeciego zarzutu wskazano, że odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych wymaga uzyskania upoważnienia od Ministra do wydania decyzji w takich warunkach. Organy o takie upoważnienie nie wystąpiły, co spowodowało wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa.

Uzasadniając zarzut nr 4 skarżący wskazał, że uprzednio podnosił już, jakie przepisy zostały naruszone przez wydanie skarżonych decyzji. Użyte w art. 35 ust. 4prawa budowlanego sformułowanie "zgodności z przepisami" nie ogranicza się jedynie do prawa budowlanego, ale także obejmuje inne przepisy, które odnoszą się do sytuacji prawnej stron postępowania. Jeżeli projekt budowlany nie jest zgodny z tymi innymi przepisami, na przykład przepisami Kodeksu cywilnego, decyzja o pozwoleniu na budowę nie powinna zostać wydana.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. w R. wniósł o jej oddalenie uznając, że skarga nie zawiera nowych okoliczności.. Zarzut naruszenia art. 9 prawa budowlanego organ uznał nieuzasadniony wobec stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Rz 71/10.W ocenie organu niecelowym byłoby przeprowadzanie procedury odstępstwa od przepisów , które nie mają w sprawie zastosowania.

W piśmie procesowym z dnia [..] lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego zaprezentowała wywód co do zasady praworządności w polskim systemie prawnym koncentrując się na przepisie art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. Pełnomocnik odniosła się do wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2009 r., II OSK 1846/08, w którym Sąd ten uznał przepis §12 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. reguluje kwestie zastrzeżone dla samego ustawodawcy i nakazał nie stosować tego przepisu w niniejszej sprawie. Pełnomocnik podała, że powstaje przez to sytuacja, że w niniejszej sprawie przepis ten nie znajdzie zastosowania, a w innych podobnych sprawach organy będą nadal obowiązane go stosować. To, że o niekonstytucyjności przepisu orzekł NSA, a nie Trybunał Konstytucyjny w ocenie pełnomocnika stanowi o naruszeniu zasady równości obywateli wobec prawa. W państwie prawa nie może dochodzić to takich sytuacji. Ponownie podkreślono, że wydanie pozwolenia na budowę w granicy działek może być wyjątkowe i niedopuszczalne jest czynienie tego z naruszeniem przepisów art. 140 i art. 144 k.c.

W piśmie procesowym z dnia [..]. marca 2011 r. uczestniczka A.O.M. i uczestnik W.M. wnieśli o oddalenie skargi . Uznając skargę za bezzasadną wyrazili stanowisko, że budowa garażu w granicy nie narusza praw skarżącego. Budowa garażu w granicy nie zmieni bowiem ukształtowania terenu ani kierunku odpływu wód opadowych i nie będzie stanowić zagrożenia dla znajdującego się na działce skarżącego ogrodzenia. Garaż będzie usytuowany w miejscu, gdzie poprzednio stał do końca lat 80-tych stary budynek mieszkalny. Podkreślili, że organy administracji publicznej były związane stanowiskiem wyrażonym w poprzednich wyrokach sądów administracyjnych orzekających w sprawie i wydane obecnie decyzje odpowiadają wskazaniom w nich zawartym.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia [..].03.2011r. skarżący M.K. przedstawił genezę konfliktu między stronami oraz podniósł, iż budowa garażu w granicy zgodnie z aktualnym projektem spowoduje podniesienie terenu wjazdu do garażu o 2,5 m i konieczność wykonania muru oporowego z pustaków. Mur oporowy natomiast na długości ¾ działki ograniczy skarżącemu dostęp do konserwacji ogrodzenia. W powyższym piśmie skarżący sformułował wniosek o wydanie decyzji o chwilowym wstrzymaniu budowy.

Na rozprawie uczestnicy ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie budowy wnieśli o zobowiązanie skarżącego do uiszczenia kaucji w kwocie 10 tys. zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny polega na zbadaniu go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwana "p.p.s.a."), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia .

Rozpatrując sprawę w tak określonej kognicji i w przy respektowaniu zasad związania , o których mowa w art. 190 i 153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie , jakkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się uzasadnione.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody P. w R. z dnia [..] października 2010r. , znak : [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty J. z dnia [..] sierpnia 2010r. , znak : [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A.O.–M. i W.M. pozwolenia na budowę garażu na działce nr [..], położonej w J. Wobec tego, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych znajdą w niej zastosowanie przepisy art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Z przepisu art. 190 zd. 1 wynika, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast art. 153 stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku, kiedy Sąd uwzględniając skargę orzeka kasatoryjnie i przekazuje sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.

W tych okolicznościach uwzględnieniu przez Sąd w niniejszym postępowaniu podlegają wskazania prawne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2009r., II OSK 1846/08, a także wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Rz 72/10 oraz wyroku tego Sądu z dnia 10 maja 2007r., II SA/Rz 694/07. Wobec treści zarzutów skargi najważniejsze wskazania zawarte w tych orzeczeniach należy przytoczyć, aby dokonać prawidłowej i pełnej kontroli skarżonych decyzji.

W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 maja 2007mr. polecono ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Wskazania te zostały wykonane i udokumentowane w aktach administracyjnych.

NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2009 r. zwrócił uwagę na kwestie natury konstytucyjnej wynikającej ze spornych interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, którego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze przy istniejącym konflikcie wiąże się z koniecznością ograniczeń w korzystaniu z jednej z nieruchomości albo obu. Ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy. Poddając analizie przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane wskazał, że w przepisie tym nie sposób jest doszukać się upoważnienia do ingerencji w sferę prawa własności. Tymczasem przepis §12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690, ze zm.) czyni taką ingerencję. Nie spełnia on wymogu delegacji ustawowej i wykracza poza ustalenie warunków technicznych, o którym mowa w delegacji. NSA polecił więc sądowi I instancji ocenę zgodności wskazanych przepisów rozporządzenia przy uwzględnieniu dokonanej przez siebie wykładni. Podkreślił, że odstępstwa od treści upoważnienia delegacyjnego nie mogą być usprawiedliwione praktycznymi potrzebami szybszego rozstrzygania prawnych problemów decyzyjnych. NSA uznał ostatecznie, że Minister w sposób nieuprawniony wykroczył w materię, która w świetle Konstytucji RP należy wyłącznie do ustawodawcy. NSA powołał się również na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii "warunków technicznych" przywołując wyroki z dnia 11.05.1999, P.9/98, z dnia 6.03.2000, P.10/99, z dnia 5.03.2001, P.11/00. Trybunał w orzeczeniach tych nie uznał miejsca usytuowania budynku w granicy z działką za warunek techniczny.

Związany powyższym stanowiskiem NSA rozpoznający ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Rz 72/10, stwierdził, że przepis §12 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. narusza przepis art. 92 Konstytucji RP. Jako konsekwencję stwierdzonej niezgodności Sąd uznał konieczność odmowy zastosowania w niniejszej sprawie przepisu §12 ust. 6 rozporządzenia. WSA w Rzeszowie polecił organom pominięcie wskazanego przepisu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy a przy ocenie, czy spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy prawo budowlane nakazał kierować się wyrażoną w art. 4 ustawy prawo budowlane zasadą wolności budowlanej.

Mając na względzie imperatywny charakter przepisów art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. wskazaniami i stanowiskiem zajętym w powołanych orzeczeniach Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pozostaje związany. W kontekście powyższych rozważań za trafne uznać należy stanowisko organu, który będąc z mocy art. 35 ust.1 pkt 2 p.b. zobligowany do oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami pominął przepisy par. 12 ust.6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.u.nr 75, poz.690 ze zm..) , zgodnie z którym dopuszcza się możliwość usytuowania budynku w granicy działki sąsiedniej pod warunkiem , że wznoszony budynek będzie : a/ przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany i b/ miał w pasie o szerokości 3 m , przyległym do granicy działki , wysokość i wymiar równoległy do tej granicy , nie większe niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce.

Z wyżej przedstawionych powodów brak jest podstaw do uznania za zasadny sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez pomięcie treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zarzutu dotyczącego naruszenia art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w wyniku nie zastosowania procedury odstępstwa od warunków techniczno – budowlanych. Podzielić należy stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż wobec oceny prawnej wyrażonej przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2009r. , sygn. akt II OSK 1846/08 jak również oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21.04.2010r. , sygn. akt II SA/Rz 72/10 , która to ocena przesądza o niekonstytucyjności przepisu par.12 ust.6 pkt 2 Rwt , niecelowym byłoby przeprowadzanie procedury odstępstwa od przepisów Rwt , które nie mają w sprawie zastosowania.

Pożądanego przez skarżącego skutku nie mogą też odnieść argumenty odnoszące się do naruszenie konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa w związku ze stwierdzeniem niekonstytucyjności przepisu Rtw przez Naczelny Sąd Administracyjny . Zgodnie z art. 178 ust.1 Konstytucji RP , sąd jako niezawisły i związany tylko ustawą , może odmówić zastosowania przepisów podstawowych , jeżeli stwierdzi ich niezgodność z ustawą , w tym z Konstytucją. Kwestią oczywistą jest , iż taka odmowa jest skuteczna w konkretnej sprawie i nie uprawnia organów do pomijania przepisów zakwestionowanego aktu podustawowego przy rozpatrywaniu innych spraw. To zaś z kolei w praktyce skutkować może rozbieżnością w orzecznictwie administracyjnym. Ewentualna rozbieżność w orzecznictwie administracyjnym nie może prowadzić do zakwestionowania uprawnień sądów wynikających z art. 178 ust.1 Konstytucji RP. Nie skutkuje również naruszeniem konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, skoro istnieją konstytucyjne i ustawowe gwarancje sądowej kontroli decyzji administracyjnych , która to kontrola daje każdemu zainteresowanego możliwość kwestionowania przepisu podustawowego stanowiącego podstawę prawną skarżonej decyzji.

W sprawie jest bezsporne, że garaż , zgodnie z projektem ma zostać usytuowany bezpośrednio w granicy z działką stanowiąca własność M.K., oznaczoną w ewidencji nr [..]. Przeciwko takiej lokalizacji garażu oponuje skarżący wywodząc, iż usytuowanie garażu w granicy jest niezgodne z obowiązującymi przepisami i narusza jego prawa. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie uchybia prawu. Dokonując sprawdzeń w zakresie przewidzianym treścią art. 35 ust.1 i art. 32 ust.4 – Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził , iż do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dołączono wymagane prawem dokumenty w postaci projektu budowlanego sporządzonego przez uprawnioną osobę wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu przedłożony przez inwestorów projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami par.6 ust.4 pkt 37 , par. 4 i par.6 ust.1-3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej J. nr [..] z dnia [..].12.2003r. ( DZ. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2004r. , nr 12 , poz. 124 ). Garaż usytuowany jest bowiem na terenie oznaczonym symbolem MN 37 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdzie według ustaleń planu mogą być lokalizowane garaże , zaś wskaźnik zabudowy , o którym mowa w par.6 ust.3 pkt 2 cyt. uchwały, wyrażony stosunkiem powierzchni zabudowy wszystkich obiektów na działce do powierzchni terenu – nie przekracza określonej planem wielkości 0,3 .

W kontekście materiału sprawy powyższe ustalenia uznać należy za prawidłowe lecz nie pełne i nie wystarczacie dla oceny, czy wniosek inwestora zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 35 ust.1 pkt 2 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Z uwagi na związanie , o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., organ pominął ocenę zgodności zagospodarowania działki z wymogami, o których mowa w par.12 ust.6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U.nr 75 , poz. 690 ze zm.), które dopuszczają możliwość usytuowania budynku w granicy działki sąsiedniej pod warunkiem spełnienia określonych wymogów zapewniających ochronę interesów właściciela działki sąsiedniej , które to wymogi wyżej w treści niniejszego uzasadnienia zostały przytoczone. Pominięcie tego przepisu nie zwalniało jednak organu z obowiązku oceny zgodności projektu zagospodarowania działki z innymi przepisami , w szczególności z przepisami odnoszącymi się do ochrony praw osób trzecich , a wręcz taką ocenę czyniło niezbędną, gdy właściciel nieruchomości graniczącej z działką inwestorów wskazywał okoliczności, które na naruszenie jego praw w związku z lokalizacją garażu w granicy mogły wskazywać. Brak ustalenia , czy wskazywane przez właściciela działki sąsiedniej okoliczności rzeczywiście zachodzą i rozważenia ich w kontekście przepisu art. 35 ust.1 pkt 2 p.b. skutkuje uznaniem , iż zarówno skarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem 7 k.p.a. i art. 77 par.1 k.p.a. , które to przepisy obligują organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Naruszenie powyższych przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , bowiem konsekwencją wskazanego naruszenia jest niekompletność ustaleń faktycznych .

Zgodzić się należy także z argumentacją skarżącego, iż zawarty w art. 35 ust.1 pkt 2 p.b. , nakaz sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ,należy rozumieć szeroko. Zgodnie z art. art. 5 ust.1 pkt 9 p.b. , obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach , w tym techniczno – budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej , zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu , uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich czyni zasadnym odniesienie się do art. 140 kodeksu cywilnego, który określa treść prawa własności stanowiąc, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa a także do art.144 k.c., który stanowi,iż właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań , które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę , wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości a wreszcie do art. 32 ust.1 Konstytucji i art. 4 p.b. W judykaturze ( vide : uzasadnienia wyroków : NSA z dnia 07 lutego 2008r. sygn. akt 2006/06 i WSA w Rzeszowie z dnia 13.11.2008r. , sygn. akt II SA/Rz 236/08 – przywołanych w skardze) prezentowany jest pogląd, iż w przypadku rozpoznawania sprawy dotyczącej budowy przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub też w zbliżeniu do tej granicy pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże w toku postępowania , iż budowa nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę , wynikającą z ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Pogląd ten znajduje oparcie w art. 32 ust.1 Konstytucji RP formułującym zasadę równości wobec prawa. Wolność budowlana, o której mowa w art.4 p.b. nie ma bowiem charakteru absolutnego może podlegać ograniczeniom, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami, w tym przepisami odnoszącymi się do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Pomijając ocenę , czy budowa jest zgodna z przepisami prawa gwarantującymi ochronę własności i zakreślającymi granice ochrony tego prawa jak również granice wolności budowlanej organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia prawa materialnego , a to przepisów art. 35 ust.1 pkt 2 p.b. w zw. z art. 5 ust.1 pkt 9 p.b., art. 4 p.b. Stwierdzone naruszenie polega zarówno na braku zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego jak i na nie dokonaniu ich wykładni i ma wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uzupełnić postępowanie dowodowe celem ustalenia , czy budowa garażu w miejscu kwestionowanym przez skarżącego zakłóci korzystanie z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę. Przy dokonywaniu tych ustań organ winien wziąć pod uwagę zarzuty skarżącego , iż budowa garażu w granicy , która wiąże się z podwyższeniem poziomu gruntu i budową muru oporowego stanowi zagrożenie dla istniejącego na działce skarżącego ogrodzenia jak również zagrożenie dla samej działki w związku z odprowadzaniem wód opadowych na tę działkę.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. , art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.