Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1632/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...] , odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy placu [...] , oznaczonej w momencie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obecnie stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] ha na rzecz A. K. spadkobierczyni poprzedniej właścicielki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 sierpnia 2012 r. uchylił ww. decyzje.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (część działki nr [...] o dawnym numerze [...]), ustalił wysokość należności tytułem zwrotu wypłaconego odszkodowania w wysokości [...] zł oraz zatwierdzającej podział działki nr [...] i wydzielenie działki [...] o pow. [...] ha podlegającej zwrotowi.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] uchylił ww. decyzję z [...] kwietnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarga na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 293/15. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1854/15 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

W tej sytuacji Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa opisanej wyżej nieruchomości.

A. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Organ odwoławczy wskazał, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej a niewykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia regulują przepisy art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65), które stanowią, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku, gdy cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała jej część (137 ust. 2 ugn).

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...] została nabyta w drodze umowy przez Skarb Państwa - [...] w [...] od H. P. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] października 1974 r.

Obecnie na ww. nieruchomość składają się części działek nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiących własność Gminy [...] oraz część działki nr [...], stanowiącej własność Województwa [...] . Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Województwa [...] .

Wojewoda [...] wskazał, że z wnioskiem z 11 lutego 2011 r. o zwrot nieruchomości, wystąpiła A. K. , spadkobierczyni dawnej właścicielki. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...] (obecnie przy placu [...] ), stanowiła własność H. P. . Nieruchomość ta, dla której urządzona była KW [...] prowadzona przez Państwowe Biuro Notarialne w [...] , została nabyta na rzecz Skarbu Państwa - [...] w [...] na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) z uzasadnieniem, że nieruchomość jest niezbędna na cele przytoczone w ustawie wywłaszczeniowej. Do aktu notarialnego Rep. A nr [...] z [...] października 1974 r. przedłożono decyzję o lokalizacji szczegółowej z [...] grudnia 1969 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w [...] ustalającą lokalizacje szczegółową kombinatu sportowego oraz pismo Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska z 12 sierpnia 1974 r. nr [...] stwierdzające, że ważność decyzji o lokalizacji szczegółowej została przedłużona do 31 sierpnia 1976 r.

Organ wskazał, że pomimo, że w umowie z [...] października 1974 r. brak jest przywołania właściwego przepisu ustawy z dnia 12 marca 1958 r., na podstawie którego nabywana była nieruchomość oraz określenia celu nabycia, to pozostałe zapisy umowy wskazują na zastosowanie art. 6 tej ustawy, a cel nabycia - kombinat sportowy, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z 10 grudnia 1969 r.

Wojewoda [...] zaznaczył, że w terminie 7 lat od dnia, w którym sporządzono akt sprzedaży nieruchomości, tj. od 7 października 1974 r. nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, ani też w ciągu 10 lat cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (art. 137 ugn).

Decyzją Wojewody [...] z [...] września 2000 r. nr [...] Województwo [...] nabyło z dniem 1 stycznia 1999 r. własność nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi KW nr [...] . Województwo [...] jako właściciel nieruchomości zadysponowało tą nieruchomością przekazując ją Gminie [...] do użytkowania z przeznaczeniem na budowę hali widowiskowo - sportowej.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Gminie [...] na budowę hali sportowo - widowiskowej z pełnym programem funkcjonalnym i infrastrukturą techniczną na działkach o nr ew. [...] w [...] przy ul. [...] ., ul. [...] i ul. [...]. Decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie hali sportowo - widowiskowej z pełnym programem funkcjonalnym i infrastrukturą techniczną. Zatem budowa obiektu sportowego zakończyła się w 2010 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że w decyzji organu I instancji wskazano, że Hala "[...] " jako wielofunkcyjny obiekt sportowo - widowiskowy w pełni realizuje zadania "kombinatu sportowego" umożliwiając prowadzenie różnych zawodów sportowych z szerokiej gamy dyscyplin sportowych. Budowa "kombinatu sportowego" została zrealizowana poprzez wybudowanie ww. obiektu sportowego. W miejsce pojęcia "Kombinat sportowy" używanego w latach 60 - tych i 70 -tych XX wieku obecnie znajduje zastosowanie "zespół obiektów sportowych" ,czy "kompleks sportowy". Wniosek [...] z 2 września 1974 r. o wywłaszczenie sąsiedniej nieruchomości (w odniesieniu do której spadkobierczynią byłej współwłaścicielki jest A. K. ) przewidzianej na realizację tego samego celu wskazywał w uzasadnieniu, że nieruchomość znajduje się w obrębie terenu, na którym - zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej przewidziana jest budowa ośrodka sportowego.

Organ I instancji ustalił zatem, że cel inwestycji nie został zmieniony, bowiem wybudowano obiekt sportowy. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w 2011 r., a więc już po wybudowaniu obiektu sportowego wraz z infrastrukturą techniczną. Strona nie skorzystała ze swoich uprawnień i nie złożyła wniosku o zwrot nieruchomości przed wybudowaniem na niej inwestycji celu publicznego wspomnianego w umowie nabycia nieruchomości, który był przesłanką jej wywłaszczenia.

Wojewoda [...] podkreślił, że cel na realizację, którego Skarb Państwa nabył nieruchomość został zrealizowany poprzez wybudowanie dużego obiektu hali widowiskowo - sportowej "[...] " wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Część dawnej działki nr [...] o pow. [...], stanowiącej fragment obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha zabudowana jest budynkiem hali "[...] " oraz towarzyszącą jej infrastrukturą techniczną. Wokół budynku położony jest szeroki pierścień pieszo - jezdny. Hala sportowa wraz z infrastrukturą techniczną oraz ciągami pieszymi i trawnikami stanowi w całości jeden spójny kompleks.

W umowie nabycia nieruchomości z 1974 r. cel wywłaszczeniowy został określony jako budowa kombinatu sportowego, a wniosek wywłaszczeniowy operował określeniem ośrodka sportowego. Bezsprzecznym jest fakt, że na wywłaszczonej działce znajduje się część hali sportowej wraz z infrastrukturą techniczną. Wprawdzie celu wywłaszczenia nie zrealizowano w terminach określonych w art. 137 ugn, jednakże cel wywłaszczenia - obiekt sportowy został zrealizowany w latach 2008 - 2010.

W ocenie organu odwoławczego prawidłowo w decyzji organu I instancji ustalono, że Hala "[...] " jako wielofunkcyjna hala sportowo - widowiskowa wraz z infrastrukturą towarzyszącą realizuje cele kombinatu sportowego (obiektu sportowego), umożliwia rozgrywanie zawodów w różnych dyscyplinach sportu, które miał realizować kombinat sportowy. Pojęcie "kombinat sportowy" używany w latach 60-tych i 70-tych XX wieku obecnie znajduje zastosowanie jako "zespół obiektów sportowych" czy "kompleks sportowy".

Wojewoda [...] wyjaśnił, że pod pojęciem kombinat rozumieć należy zespół kilku zakładów przemysłowych działających pod wspólnym zarządem i związanych ze sobą pod względem organizacyjnym i technologicznym lub potocznie jako instytucja, organizacja rozbudowana do rozmiarów trudnych do ogarnięcia, zarządzania; kolos, gigant, moloch. Kombinat sportowy należy odczytywać jako halę sportowo-widowiskową. Na przestrzeni lat, tj. pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi tego typu obiekty m.in. jak Centrum widowiskowo-sportowe "[...] " rozszerzyły ofertę o działalność rozrywkowo-kulturalną. Niemniej jednak główną funkcją obiektu "[...] " jest rozgrywanie różnych konkurencji sportowych.

W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki było wybudowanie obiektu sportowego. Cel wywłaszczenia nie został co prawda zrealizowany w terminach przewidzianych w ustawie, jednakże został zrealizowany w latach 2008 - 2010. Centrum widowiskowo - sportowe "[...] " spełnia cele kombinatu sportowego.

Wojewoda [...] zaznaczył ponadto, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Innymi słowy, modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą tylko modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą jego charakteru. O zmianie celu wywłaszczenia należy mówić w przypadku, gdy następuje trwała zmiana funkcji wywłaszczonego terenu. W ocenie organu odwoławczego funkcja wywłaszczonego terenu nie została zmieniona, obiekt nadal ma charakter obiektu sportowego.

Za zasadne Wojewoda [...] uznał ponadto stanowisko organu I instancji, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot - ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Za takim stanowiskiem przemawiają również inne okoliczności. Organ zaznaczył, że wywłaszczenia dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Artykuł 34 ust. 1 tej ustawy stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli właściwy organ ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Ustawa ta nie określała zatem jakiegokolwiek terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia.

W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie można więc mówić o zbędności nieruchomości. Skoro więc nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazana regulacja ma zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany przed złożeniem wniosku, a w rezultacie nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie przesłanki zwrotu przejętej nieruchomości. Na potwierdzenie twierdzeń organ przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 36/13.

W świetle powyższego Wojewoda [...] uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Prezydent Miasta [...] dokonał poprawnej interpretacji art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wypełnił obowiązek nałożony z mocy art. 107 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 6-8 k.p.a., tj. zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy oraz ocenił istotne z punktu widzenia niniejszego postępowania okoliczności w oparciu o całokształt kompletnego materiału dowodowego.

A. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020 r., podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa;

2) art. 140 k.p.a., w zw. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewskazanie prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a przede wszystkim nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego, i niewyjaśnienie z jakich przyczyn organ uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy brak ku temu jakichkolwiek podstaw;

3) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

4) art. 7 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także błędne ustalenie, że cel wywłaszczenia - choć po upływie terminów określonych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - został zrealizowany, podczas gdy w rzeczywistości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani w terminach przewidzianych w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też po upływie tych terminów;

5) art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2020r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2020r. odmawiającą spadkobiercom byłych właścicieli zwrotu opisanej w niej nieruchomości, która została nabyta aktem notarialnym z 7 października 1974r. w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958r.

Organy obu instancji ustaliły, że celem wnioskowanego przez [...] w [...] wywłaszczenia była budowa kombinatu sportowego, która nie została zrealizowana w terminach określonych w treści art.137 ust.1 u.g.n. Jednakże po ich upływie, w latach 2008- 2010, wzniesiona została hala sportowo-widowiskowa " [...] " wraz z infrastrukturą. Zdaniem Wojewody oraz organu I instancji wskazana inwestycja zgodna jest z celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej i stanowi jedynie jego modyfikację.

W zaskarżonej decyzji podkreślono także, że wniosek zwrotowy został złożony przez wszystkich uprawnionych spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości w 2011r., a zatem po zrealizowaniu hali sportowo-widowiskowej " [...] ", której pozwolenia na użytkowanie udzielono decyzją miejscowego PINB 12 listopada 2010r. Wskazano ponadto, że uwzględnienie wniosku o zwrot w takich okolicznościach sprawy godziłoby w stabilność obowiązującego porządku prawnego.

Przedstawione stanowisko Sąd co do zasady podziela aprobując w większości dokonane ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną z wyjątkiem kwestii zachowania terminów wskazanych w art.137 ust.1 u.g.n.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w kontrolowanym postępowaniu powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( u.g.n.). Wprawdzie prawo własności spornej nieruchomości zostało przejęte przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak zgodnie z art. 216 ust. 1 obecnie obowiązującej u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tej właśnie ustawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.136 ust.1 i 3 oraz art. 137 ust.1 i 2 u.g.n.

Zgodnie z tymi przepisami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą zaś żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Nieruchomość uznaje się natomiast za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli przy tym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Mając na uwadze powyższe przepisy uznać należy, że punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności nieruchomości jest w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości a następnie jego skonfrontowanie ze stanem faktycznym, w jakim się ta nieruchomość znajduje, co pozwoli na ocenę czy cel wywłaszczenia został realizowany. Na podstawie tych ustaleń, organ uwzględniając wykładnię art.136 i 137 u.g.n., powinien orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub o odmowie jej zwrotu.

W skardze Skarżąca kwestionuje tożsamość hali sportowo-widowiskowej " [...] " wraz z infrastrukturą z celem nabycia nieruchomości tj. budową kombinatu sportowego. Stanowisko to nie zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie. Trafnie wskazał Wojewoda, że wzniesienie hali sportowo-widowiskowej " [...] " wraz z infrastrukturą stanowiło w istocie zrealizowanie zmodyfikowanego celu wywłaszczenia w sposób adekwatny do celów i potrzeb wznoszenia obiektów sportowych w XXI wieku, po upływie kilkudziesięciu lat od określenia jego przedmiotu we wniosku wywłaszczeniowym, a zatem z uwzględnieniem potrzeb stworzenia obiektu nowej generacji, spełniającego dodatkowo funkcje widowiskowe. Wskazana modyfikacja nie zmieniła charakteru sportowego obiektu a jedynie dodała mu dodatkową funkcję.

Przede wszystkim podkreślić należy, że z uwagi na fakt, że bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczą (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i stosowania prawa wymagania odnośnie szczegółowości opisu celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania takiej decyzji a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. To oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności ( wyrok NSA z dnia 18.12 2014 sygn. Akt I OSK 1417/13). To zaś oznacza, że określenie celu wywłaszczenia jako budowy kombinatu sportowego także musi być ocenione jako nieostre i otwarte a zatem nie pozwalające na jednoznaczne ustalenie jakie konkretnie obiekty, o jakich parametrach i funkcjach miały się w nim zawierać. Zauważyć należy, że definicja Kombinatu oznacza – zespół zakładów przemysłowych, budowlanych lub budowlano-przemysłowych w okresie PRL (od 1969), które były organizacyjnie podporządkowane zjednoczeniom branżowym a niektóre z nich bezpośrednio ministerstwom. Funkcjonowały też kombinaty rolne (1960-1992). Brak jest danych o tworzeniu kombinatów sportowych. Nie można zatem za definicję legalną uznać wprost intuicyjnego określenia przyjętego przez organ II instancji, że przez planowany wówczas obiekt należy rozumieć " organizację rozbudowaną do rozmiarów trudnych do ogarnięcia, zarządzania, kolos gigant, moloch". Określenie to, co do zasady, sugeruje powstanie budowli znacznych rozmiarów do wykorzystania licznych dyscyplin sportowych. Zdaniem Sądu, skoro zatem celem dokonanego w 1974r. wywłaszczenia była budowa niedookreślonego co do konkretnych założeń kombinatu sportowego, jednakże którego funkcja jako obiektu sportowego nie budzi wątpliwości to stwierdzić należy, że wybudowanie hali sportowo-widowiskowej " [...] " wraz z infrastrukturą w jej obecnym kształcie z całą pewnością wpisuje się w realizację tak określonego celu wywłaszczenia. Pozostaje bowiem w ścisłej relacji ze sportowym funkcjonowaniem obiektu z uwzględnieniem współczesnych standardów wznoszenia tego typu inwestycji. Mimo zatem ,że cel wywłaszczenia został zmodyfikowany (skoro decyzja wywłaszczeniowa nie wspomina o obiekcie widowiskowym), to należy uznać, że powyższe nastąpiło bez uszczerbku dla założenia głównego, co oznacza, że ostatecznie został on zrealizowany.

Jakkolwiek bowiem wspomniana wyżej realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły i nie można ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym to jednak odróżnienia wymaga zmiana celu wywłaszczenia stanowiąca jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, od jego modyfikacji, a zatem przeobrażenia, niezmieniającego zasadniczego charakteru celu wywłaszczenia. O zmianie celu można mówić bowiem tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Dla przykładu wskazać można, że pomimo , iż obecnie z wywłaszczonego terenu i wzniesionego na nim obiektu mogą w sposób ogólnodostępny a także częściowo komercyjny, korzystać oprócz sportowców także inni przedstawiciele społeczeństwa , nie świadczy o jego zbędności na cel wywłaszczenia, skoro cel ten w rzeczywistości został zrealizowany, a różnica polega jedynie na dostępie do obiektu, którego zakres notabene w dacie wywłaszczenia także nie był oczywisty. Zdaniem Sądu ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jest usprawiedliwione jeżeli teren objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, aby możliwe było utożsamienie osiągniętego rezultatu z celem, dla którego wywłaszczenia dokonano. Dopiero zagospodarowanie terenu sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia . Skoro zaś zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jedynie w sytuacji gdy zostanie wykazane, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem w sprawie niniejszej jako obiekt spełniający wymogi kombinatu sportowego, to warunkiem powyższego jest wykazanie że hala sportowo-widowiskowa " [...] " faktycznie nie jest w celach sportowych wykorzystywana gdyż samo wykorzystanie jej dla celów widowiskowych funkcji sportowej jej nie pozbawia.

Wobec zrealizowania inwestycji zgodnie ze zmodyfikowanym celem wywłaszczenia rozważania czy zaistniały przesłanki określone w art.137 u.g.n. nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Omawiana w orzecznictwie zasada zwrotu nieruchomości wynikająca z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP opiera się bowiem na założeniu niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. W tym kontekście Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wskazanym także przez organy obu instancji) powszechnie akceptowany jest pogląd, że "skonsumowanie" celu wywłaszczenia, co do zasady wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od jego daty. Przyjmuje się, że po realizacji zamierzenia inwestycyjnego podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono staje się jej dysponentem, służy mu pełnia praw właścicielskich, a sposób realizacji tych praw odrywa się od celu wywłaszczenia (por. wyrok sygn. akt I OSK 1810/11).

Trzeba również podkreślić, że wystąpienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce wówczas gdy upłynie wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. maksymalny 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia , który rozpoczął bieg 1 stycznia 1998 r. , co oznacza , że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2005 r. W dniu 22 września 2004 r. rozpoczął natomiast bieg 10-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej w dniu 22 września 2014 r., co w sprawie niniejszej miało miejsce (por. wyrok TK z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14). Wbrew zarzutom skargi nie ulega bowiem wątpliwości, że na objętej sporem nieruchomości przed 22 września 2014 r. powstała inwestycja hali widowiskowo – sportowej stanowiąca realizację zmodyfikowanego celu wywłaszczenia w postaci kombinatu sportowego.

W odniesieniu do daty realizacji inwestycji i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Sąd prezentuje pogląd, według którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem nie mogą działać wstecz. Wskazane terminy zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Do czasu wprowadzenia powyższych regulacji do obrotu prawnego orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości przyjmując uznanie nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W kwestii terminów z art. 137 u.g.n. , jak nadmieniono wyżej, wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wcześniej, bo w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to konsekwencją przejścia prawa własności na Skarb Państwa z wszelkimi tego skutkami, czyli uprawnieniami właścicielskimi. W odniesieniu do takich nieruchomości nie mają zatem znaczenia aktualne działania, dlatego że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r., nr 24, poz. 296).

Odnośnie natomiast ustalenia prawidłowej daty złożenia wniosku zwrotowego sąd zauważa, że do dnia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. przyjęte było, że stosownie do art.136 ust.3 u.g.n., jedynie poprzedni właściciel lub wszyscy jego spadkobiercy mogli żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wymóg złożenia wniosku przez wszystkich spadkobierców poprzedniego właściciela argumentowany był treścią art.195 kodeksu cywilnego z którego wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. Jedność przedmiotu i niepodzielność prawa oznacza zaś, że w stosunku współwłasności przedmiotem prawa własności przysługującego kilku osobom jest jedna rzecz ruchoma lub nieruchomość. Żaden ze współwłaścicieli nie ma wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli (Komentarz do art. 195 kodeksu cywilnego A. Kidyba (red.), K.A. Dadańska, T.A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe). Przyjmowano zatem, że nie jest możliwe wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości , ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości". Powyższe zaś determinowało ocenę, że nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Dopiero od 14 maja 2019 r. art.136 ust.3 u.g.n. ma nową treść nadaną ustawą z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 801) realizującą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. W aktualnym brzmieniu ww. przepis przewiduje możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z kilku spadkobierców wywłaszczonego właściciela.

Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja zapadła, zdaniem Sądu, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa (z wyjątkiem kwestii upływu terminów z art.137 u.g.n.). Organ w sposób prawidłowy zgromadził i ocenił materiał dowodowy a następnie przedstawił swoje stanowisko w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.

Stosownie do brzmienia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.