Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2312/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 § 2 pkt. 9 art. 149 § 1 pkt. 1, art. 188 w zw z art. 193 i art. 149 § 1 i § 1 a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 1013/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz J. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/GL 1013/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., powoływany dalej jako "Dyrektor IAS", działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", złożył J. S. w dniu [...] maja 2017 r. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K., poprzez wskazanie rodzaju służby (służba stała), stopnia służbowego ([...]), stanowiska służbowego ([...] Służby Celno- Skarbowej), jednostki organizacyjnej KAS, w której będzie realizował zadania ([...] Urząd Celno-Skarbowy w K.), komórki organizacyjnej ([...] Referat Dochodzeniowo-Śledczy w B.), miejsca pełnienia służby oraz składników uposażenia, które wskazywały uposażenie zasadnicze (według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej), dodatek za stopień służbowy (według mnożnika [...] kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej) i dodatek za wieloletnią służbę (w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, który wzrasta o 1% za każdy następny rok służby, aż do osiągniecia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby).

J. S. przyjął powyższą propozycję w dniu [...] maja 2017 r. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. zwrócił się do Dyrektora IAS w K. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wyrażając zgody na zaproponowane stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz na wysokość uposażenia zasadniczego, które zostało obniżone w stosunku do poprzedniego uposażenia. Wniósł o przyznanie stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej.

Dyrektor IAS w K. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", art. 169 ust. 4 i 5 Przepisów wprowadzających, utrzymał w mocy złożoną J. S. propozycję stanowiącą decyzję ustalającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w K. Organ wskazał, że zaproponowane stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej było wynikiem przyjętej zasady, że wszystkim dotychczasowym kierownikom referatów zaproponowane zostało to stanowisko. Ponadto pełniąc funkcję kierownika referatu odwołujący otrzymywał dodatek funkcyjny, ale także jego uposażenie zasadnicze było adekwatne do pełnionej funkcji, zakresu obowiązków oraz ponoszonej z tego tytułu odpowiedzialności. Wobec tego, że nie pełni już funkcji kierownika referatu, zarówno jego stanowisko jak i uposażenie zasadnicze są adekwatne do wykonywanych zadań. Szczegółowe warunki propozycji pełnienia służby zostały dostosowane do warunków pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej oraz potrzeb Krajowej Administracji Skarbowej.

J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił bezprawność z uwagi na brak podstaw do złożenia propozycji określającej niższe stanowisko od poprzednio zajmowanego. Nie zgodził się z wyjaśnianiem organu, że zaproponowane stanowisko było wynikiem przyjętej zasady, że wszystkim kierownikom referatów zaproponowano stanowiska młodszych ekspertów. W jego ocenie zasada ta nie posiada umocowania prawnego, nie uwzględnia doświadczenia zawodowego oraz doprowadziła do sytuacji, w której skarżący został zdegradowany bez przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Ponadto skarżący oświadczył, że zaskarżona decyzja nosi cechy dyskryminacji, bowiem jest jedyną osobą z grupy ekspertów podległego mu referatu, która otrzymała stanowisko niższe od posiadanego w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, zatem - na zasadzie art. 169 ust. 6 Przepisów wprowadzających - do postępowań w przedmiocie propozycji składanej funkcjonariuszowi stosuje się przepisy K.p.a. Właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały więc w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w zakresie zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia dalszej służby i ustalenia nowych warunków pełnienia służby. Sąd zwrócił uwagę, że w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających przewidziano kryteria, jakie dany organ winien brać pod uwagę w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna więc uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie zawiera jednak żadnego odniesienia do powyższych kryteriów. Sąd zgodził się z organem, że reforma Służby Celno-Skarbowej spowodowała konieczność ukształtowania na nowo struktury organizacyjnej (nowo powstałych jednostek organizacyjnych), a w konsekwencji dostosowania zasobu kadrowego do nowych uwarunkowań strukturalnych i nałożonych zadań, jednakże te konieczne i dostosowawcze działania upoważnionych organów nie są dowolne, gdyż wynikają z Przepisów wprowadzających, w tym art. 165 ust. 7. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w Krajowej Administracji Skarbowej. Nie jest tak, jak sugerował organ w odpowiedzi na skargę, że w zakresie ww. propozycji działania organu korzystają ze sfery autonomii. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej, której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 tej ustawy, wymaga wykazania, że organ działał wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Sąd odwołał się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12 (opubl. OTK-A 2014/1/4, System Informacji Prawnej LEX nr 1418831) oraz 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 (opubl. OTK-A 2004/4/30, LEX nr 107448), wedle którego art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zwalniania ze służby publicznej. Powyższe niewątpliwie dotyczy też zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. Stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Adekwatne kryteria merytoryczne powinny zatem uzasadniać składanie funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby.

Zastosowanie kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Integralną częścią każdej decyzji jest natomiast jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też, gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich przesłanek i faktów istotnych dla danej sprawy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, gdyż organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, wskazał na zasadę proponowania stanowiska młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej wszystkim kierownikom referatów oraz wyjaśnił kwestię wysokości uposażenia. Decyzja wydana w I instancji nie posiada żadnego uzasadnienia, a tylko zawiera propozycję nowych warunków dalszej służby oraz pouczenie o środku odwoławczym. Podane okoliczności wskazują, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował. Ponadto, w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza w związku z obniżeniem stanowiska (funkcji) i wysokości uposażenia, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.). Organ nie może sięgać po pozaustawowe okoliczności jako uzasadnienie propozycji dalszej służby, tak jak to uczynił w rozpoznawanej sprawie, powołując się na adekwatność nowych warunków pełnienia służby do poziomu komórki, w której zaproponowano służbę.

Sąd uznał zatem, że powyższe uchybienia w działaniu organu wypełniają znamiona naruszenia nie tylko art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, ale także art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Dyrektor IAS w K. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w twierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie czyni zadość wymogom prawa albowiem nie zawiera wyczerpującego umotywowania, a organ uzasadniając złożoną propozycję służby sięgnął po pozaustawowe okoliczności,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w twierdzeniu, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona,

- -art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy i podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu oraz przedstawienie wskazań co do dalszego postępowania bez uwzględnienia zgromadzonego materiału;

2) naruszenie prawa materialnego:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu niewykazania przez organ działania na podstawie i w granicach prawa,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 169 ust. 4 i 6 Przepisów wprowadzających poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedłożona skarżącemu propozycja określająca warunki pełnienia służby stanowi decyzję administracyjną, do której znajdą zastosowanie art. 107 § 3 K.p.a., a postępowanie poprzedzające jej wydanie powinno być prowadzone przy zachowaniu wymogów wynikających z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

J. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko Sądu I instancji i argumentację na jego poparcie przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd I instancji powołując się na art. 60 Konstytucji RP i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego słusznie podkreślił, że dokonując wykładni Przepisów wprowadzających, należy mieć na uwadze to, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy, a strona skarżąca, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, że w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, a także art. 7 in fine K.p.a., że przedstawione jej nowe warunki pełnienia służby, co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełniła służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających co prawda pozostawia kwestie zachowania dotychczasowych warunków służby swobodnemu uznaniu Dyrektora IAS, jednak nie oznacza to dowolności co do rozstrzygnięcia tej kwestii. Przepis ten zawiera kryteria, które powinien uwzględnić organ i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Są to posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Tym samym w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia, musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego. W związku z tym odniesienie się do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających oraz rozważenie ich w treści decyzji jest obligatoryjne i powinno odnosić się do okoliczności danej sprawy. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w Krajowej Administracji Skarbowej. Tylko zaś w takim przypadku można uznać, że organ działał w granicach prawa, a nie na zasadzie dowolności, bądź arbitralności.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że ustawodawca nie zagwarantował funkcjonariuszom zachowania warunków pełnienia służby, a nawet tego, że mają to być warunki odpowiednie. Organ ustalając funkcjonariuszowi nowe warunki służby powinien mieć na względzie cele reformy organów administracji celnej i skarbowej, wynikający z tego zmieniony zakres nowotworzonej służby i związane z tym nowe zasady kształtowania uposażeń, dodatków, ich wysokość oraz nowy wykaz stanowisk służbowych. Jednak jak już wskazano wyżej, organ powinien dążyć, aby co do zasady warunki pełnienia służby przez poszczególnych funkcjonariuszy nie uległy pogorszeniu, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające pogorszenie tych warunków. Skoro ustawodawca w sposób jasny określił w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przy określaniu nowych warunków pełnienia służby oraz kwestie te poddał kontroli instancyjnej i sądowej, co wynika wprost z art. 169 ust. 4, 6, i 7 tej ustawy, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że nie ma podstaw do uznania, że propozycja służby powinna spełniać wymagania formalne decyzji administracyjnej określone w art. 107 K.p.a. Przyjęcie stanowiska organu o braku podstaw do zamieszczania w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego w zasadzie czyniłoby kontrolę sądową tej decyzji iluzoryczną. Stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji nie podważa przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej specyfika regulacji postępowania w zakresie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby ani tym bardziej niedewolutywny charakter propozycji pełnienia służby. Bowiem stosownie do art. 169 ust. 6 Przepisów wprowadzających do postępowań w tym przedmiocie stosuje się wprost przepisy K.p.a. Zatem zastosowanie znajdują w szczególności przepisy związane z postępowaniem dowodowym, w tym art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Oczywiste jest, że organ wydając zaskarżoną decyzję zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe adekwatne do specyfiki rozpoznawanej sprawy. Powinien w szczególności wziąć pod rozwagę dowody znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza. Z konieczności zastosowania się do wymogów art. 107 § 3 K.p.a. wynika w szczególności obowiązek zindywidualizowania podstaw określenia warunków pełnienia służby. Obowiązek ten zachodzi szczególnie w sytuacji pogorszenia warunków pełnienia służby przez funkcjonariusza. Wbrew stanowisku Dyrektora IAS nie jest wystarczające powołanie się tylko na interes społeczny, ale rozważeniu podlegać musi także interes funkcjonariusza.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, że analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji zasadnie zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przy czym należy tu zaznaczyć, że sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zatem próba zwalczania stanowiska Sądu I instancji poprzez przedstawienie w skardze kasacyjnej częściowej argumentacji uzasadniającej przedstawioną funkcjonariuszowi propozycję pełnienia służby, nie może konwalidować braków tej decyzji i nie mogła wpłynąć na skuteczność skargi kasacyjnej.

W kontrolowanej sprawie organ przedstawił funkcjonariuszowi propozycję służby, w której zmienił warunki, na jakich pełnił dotychczas służbę, w tym przede wszystkim zakwestionowane przez niego stanowisko służbowe młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, a także związane z tym wskaźniki uposażenia. Zatem mając na względzie stanowisko Sądu kasacyjnego w zakresie wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, za Sądem I instancji należy powtórzyć, że w zaskarżonej decyzji organ nie podał, jakimi konkretnie przesłankami, określonymi w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających, kierował się w niniejszej sprawie, a także nie uzasadnił, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., obiektywnych przyczyn, z powodu których zmienił elementy stosunku służbowego. Za taką przyczynę nie może być uznane ogólnikowe stwierdzenie organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że regulacje prawne zawarte w Przepisach wprowadzających, oprócz postanowień art. 169 ust. 1, żadnych zabezpieczeń dotyczących zachowania dotychczasowych warunków pełnienia służby nie zawierają oraz że kwestia ta została pozostawiona swobodnemu uznaniu organu administracji. Trafnie stwierdził także Sąd I instancji, że w zaskarżonej decyzji trudno doszukać się konkretyzacji przyjętych kryteriów, a tym bardziej indywidualizacji wydanej decyzji. Sformułowania w niej zawarte mają wyłącznie charakter ogólny i nie sposób na ich podstawie ustalić, jakie okoliczności wzięto pod uwagę przy składaniu skarżącemu propozycji. Ponadto organ w decyzji w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym do okoliczności dotyczących kwalifikacji i doświadczenia zawodowego funkcjonariusza. W szczególności nie wyjaśnił powodów przyjętej zasady, że wszystkim kierownikom referatów zaproponowano stanowiska młodszych ekspertów, i w kontekście tego nie odniósł się do twierdzenia skarżącego, że w wyniku reformy jest jedyną osobą z grupy ekspertów podległego mu referatu, która otrzymała stanowisko niższe od posiadanego w dniu wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej. Organ co prawda wskazał, że reforma administracji skarbowej ma na celu m.in. zwiększenie efektywności służby fiskalnej przy maksymalizacji obciążenia kadr oraz poprawienie jej działania w zakresie transparentności i jednolitości strukturalnej, jednak świadczy to o tym, że wziął pod uwagę przede wszystkim potrzeby pracodawcy. Nie wyjaśnił jednak, jakimi przesłankami kierował się uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes strony skarżącej, o którym mowa w art. 7 K.p.a. W rezultacie należy stwierdzić, że Dyrektor IAS nie uzasadnił podstaw prawnych i faktycznych dla każdego z zaproponowanych warunków pełnienia służby, zwłaszcza tych, których obowiązujące przepisy nie kształtują wiążąco wprost, lecz regulują pewien zakres uznania, w ramach ustawowych kryteriów, dla organu stosującego to prawo w indywidualnym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo stwierdza, że - wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej - zaskarżona decyzja zatraciła wymiar indywidualny i nie spełnia zawartych w ustawie kryteriów. Dyrektor IAS ustalił funkcjonariuszowi warunki pełnienia służby w sposób dowolny, nie pozbawiony arbitralności.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podnieść też trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia te wymogi. Jest wewnętrznie spójne, a Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Należy podkreślić, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 8 listopada 2012 r., I OZ 824/12). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnienie wszystkich zarzutów skargi, czy nie odniesienie się przez sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że strona nie jest przekonana o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1451/11). Jeżeli w uzasadnieniu wyroku sąd nie analizuje merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można mówić tylko w sytuacji wykazania wpływu tego stanu rzeczy na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Z art. 133 § 1 P.p.s.a. wynika zaś tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wobec prawidłowego ustalenia Sądu I instancji, że organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe adekwatne do specyfiki rozpoznawanej sprawy, tj. wziąć pod uwagę dowody znajdujące się w aktach osobowych funkcjonariusza, nie można skutecznie zarzucić Sądowi, że zamieścił wskazania co do dalszego postępowania bez uwzględnienia zgromadzonego materiału dowodowego.

Reasumując, lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiają kontrolę jej zgodności z prawem, ponieważ nie sposób poznać na podstawie takiego uzasadnienia, przesłanek działania organu, szczególnie w zakresie pogorszenia warunków pełnienia służby funkcjonariuszowi. Brak możliwości oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, powoduje, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. W rezultacie Sąd I instancji prawidłowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W konsekwencji powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a.