Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1557/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 188 w zw. z art. 182 par. 2, art. 151, art. 206
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 959/16 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 959/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy Wadowice Górne, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...], określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa dwóch budynków inwentarskich do hodowli brojlera kurzego wraz z budowlami towarzyszącymi oraz infrastrukturą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania na działce o nr ew. [...], miejscowość W., gmina W., powiat m., województwo p".

A. D. odwołała się od powyższej decyzji sprzeciwiając się planowanej inwestycji i zarzucając szereg braków w postępowaniu dowodowym i w treści decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu umorzyło postępowanie odwoławcze w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.).

Zdaniem SKO odwołująca nie posiada w toczącym się postępowaniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów na to, aby A. D. była stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Brak również racjonalnych przesłanek do stwierdzenia występowania oddziaływań inwestycji na działkę zlokalizowaną w oddaleniu rzędu ponad 800 m i oddzieloną od tego przedsięwzięcia innymi działkami, w tym terenami leśnymi o znacznej szerokości. W tej sytuacji zdaniem organu istniały jasne przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. D. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że uwzględnienie przez Kolegium art. 7 k.p.a. i dokonanie czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, a nie działanie w oparciu o art. 28 k.p.a. wymuszałoby na organie merytoryczne ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych przez nią zarzutów w postępowaniu odwoławczym i w efekcie uznanie, iż składając odwołanie posiadała do tego legitymację. W ocenie skarżącej Kolegium prowadząc postępowanie dowodowe naruszyło art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Podniosła, że zgodnie z art. 82 Konstytucji RP obowiązkiem obywatela polskiego jest wierność Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne. Ujęcie wody pitnej jest dobrem wspólnym z którego korzysta kilka tysięcy mieszkańców kilku okolicznych miejscowości i dlatego występuje w jego obronie. Wskazała, że zarówno sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również aneks do tego raportu nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., nie korzystają więc z domniemania zgodności ich treści ze stanem faktycznym. W sytuacji, w której skarżący w toku postępowania stawiali zarzuty co do poprawności, rzetelności i mocy dowodowej raportu, nie budzi wątpliwości, że organy rozpoznające sprawę nie mogą ograniczyć się tylko do przywołania wniosków wynikających z tego dokumentu, bez odniesienia się do jego treści, sposobu ustalania danych, dokonanych obliczeń, uzasadnienia wniosków kończących i ich oceny w kontekście argumentacji zaprezentowanej przez autora dokumentu i stawianych mu zarzutów. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skoro w polskim ustawodawstwie nie określono standardów zapachowych uciążliwych dla ludzi, to okoliczność ta nie może stanowić o formalnych rozstrzygnięciach administracyjnoprawnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Rz 959/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w pierwszej fazie rozpoznania odwołania podstawowym obowiązkiem Kolegium było ustalenie czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną postępowania, a więc czy posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślił, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, na których będzie realizowana inwestycja oraz położonych w bezpośrednim jej sąsiedztwie, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania jest rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione; np. środowisko.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej decyzji Kolegium w bardzo lakonicznym uzasadnieniu stwierdziło, że w aktach brak dowodu aby skarżąca brała udział w toczącym się postępowaniu o uwarunkowaniach środowiskowych przed organem I instancji, a analiza zgromadzonej dokumentacji nie pozwala uznać aby były podstawy do wniesienia odwołania w przepisach prawa materialnego. Błędne jest również uzasadnienie, w którym przyjmuje się, iż zabudowania skarżącej znajdują się w odległości 800 m - z akt wynika, iż jest to odległość 280 m. W uzasadnieniu brak też jakichkolwiek wywodów organu odwoławczego, w przedmiocie interesu prawnego w rozumieniu ustawy będącej podstawą decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Należy w ocenie Sądu uwzględnić również tzw. prawo sąsiedzkie w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego i inne. Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu będzie uwzględnienie powyższego wskazania. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uwzględnił skargę.

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:

I. art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy za stronę postępowania podaje się podmiot powołujący się na dobro wspólne, bez wykazania skonkretyzowanego interesu prawnego;

II. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepisy postępowania administracyjnego w zakresie wymogów uzasadnienia decyzji;

IlI. art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U, z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) poprzez rozpoznanie sprawy w granicach nieprzewidzianych ustawą ustrojową a zatem dokonanie przez WSA w Rzeszowie ustaleń w zakresie faktów;

IV. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wskazań dotyczących dalszego postępowania na tyle konkretnych, by można je było bez wątpliwości wykonać, z powołaniem określonych norm prawa, które należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ze względu na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz Kolegium kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Kolegium nie znalazło racjonalnych przesłanek do przyjęcia, że planowana inwestycja oddziaływać będzie na nieruchomość skarżącej, oddaloną od niej ponad 800 m i oddzieloną od tego przedsięwzięcia innymi nieruchomościami, w tym lasem o znacznej szerokości. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku doszło do mylnego przyjęcia, że powołanie się A. D. na dobro wspólne ma w tym konkretnym przypadku przełożenie na jej interes prawny. A. D. brała aktywny udział w całym postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji organu I instancji lecz na zasadach właściwych dla społeczeństwa. Podejmowała czynności i prowadziła korespondencję jako osoba reprezentująca interes wspólnoty, nie wskazując jakie konkretne odniesienia do jej interesu prawnego lub obowiązku wynikają z tego postępowania i wydanej decyzji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana po przeprowadzeniu procedury z udziałem społeczeństwa poprzedzonej weryfikacją raportu o oddziaływaniu na środowisko przez organy specjalistyczne w sprawach ochrony środowiska oraz spraw higieniczno-sanitarnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kolegium na podstawie analizy zgromadzonej dokumentacji ustaliło, że nie wynika z niej, aby były podstawy w normach prawa materialnego do wniesienia odwołania przez skarżącą. W materiale dowodowym zalegają bowiem zarówno kopia mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie i obejmująca obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, jak i naniesione na podkłady mapowe wyniki obliczeń rozprzestrzeniania się hałasu jak i substancji emitowanych w toku realizacji przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie były podstawą do wyprowadzenia wniosku, że A. D. nie ma statusu strony, gdyż przedsięwzięcie (bez względu na etap jego istnienia) nie będzie oddziaływać na jej nieruchomość. Organ podkreślił też, że skarżąca nie podważyła faktu, że jej nieruchomość położona jest w innej odległości od nieruchomości inwestora aniżeli 800 m oraz w innych relacjach topograficznych, niż ustalono. W aktach sprawy zalega dokumentacja geodezyjna oraz wydruk z portalu GEOPORTAL2, gdzie dane te rzetelnie wykazano. Potencjalność występowania immisji na tak odległym obszarze została w sposób pewny wykluczona w trzykrotnie analizowanym przez organy inspekcji sanitarnej raporcie, zatem brak było podstaw faktycznych i prawnych do ustaleń odmiennych w omawianym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze fakt, że skarżący kasacyjnie w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzekli się rozprawy a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, niniejsze skargi kasacyjne NSA rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a.

Zgodnie z treścią art.28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O posiadaniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy przepis prawa w związku z w wydaniem rozstrzygnięcia przez organ administracji nakłada na określony podmiot obowiązek bądź też przyznaje temu podmiotowi określone uprawnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarżąca nie może być uznana za stronę, a tym samym za podmiot uprawniony do wniesienia odwołania. W związku z realizacją planowanej inwestycji przepisy prawa nie przyznają jej żadnego uprawnienia jak też nie nakładają na nią obowiązków bądź ograniczeń np. poprzez oddziaływanie planowanej inwestycji na należącą do niej nieruchomość. Zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że powoływanie się przez skarżącą na interes wspólnoty nie daje podstaw do uznania, że przysługuje jej status strony postępowania. Tego rodzaju okoliczność może świadczyć jedynie o posiadaniu interesu faktycznego nie zaś interesu prawnego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej a tym samym zbędne było dokonywanie pozostałych poniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Mając na uwadze stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie do braku podstaw do przyjęcia, iż skarżącej przysługuje status strony postępowania, za niezasadne uznać należało uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. i art. 206 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.