Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 135/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 219
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2020 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 listopada 2019 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - po rozpatrzeniu zażalenia E. P. (dalej również jako "wnioskodawczyni", "strona" albo "skarżąca") - utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 24 września 2019 r. nr [...] którym organ pierwszej instancji odmówił wydania zaświadczenia, w skład jakich aktualnie występujących nieruchomości weszły parcele [...],[...]pp, [...]pp, [...]pp, [...],[...]pp, [...],[...] oraz [...] (których numeracja obowiązywała w stanie prawnym 1906 r.) wraz z podaniem dokładnego ich położenia na aktualnych nieruchomościach oraz ich wielkości.

Z akt sprawy wynikają następujące, istotne okoliczności faktyczne i prawne.

E. P. jest współwłaścicielką działki nr [...] w S., gmina Ż., objętej księgą wieczystą nr [...].

Wnioskiem z dnia 16 września 2019 r. E. P. zwróciła się do Starosty [...] o "wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty wynikające z materiałów włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] potwierdzającego położenie parceli wymienionych w Dziale I Sp oraz Dziale III Księgi Wieczystej nr [...] założonej dla nieruchomości położonej w S. nr [...]". Wnioskodawczyni sprecyzowała przy tym, że prosi o wydanie zaświadczenia "poświadczającego, w skład aktualnie jakich nieruchomości weszły parcele oznaczone w dokumentacji prowadzonej w okresie katastru pruskiego (numeracja obowiązująca w stanie prawnym 1906 r.) następującymi numerami:

1. parcela [...],

2. parcela [...] pp;

3. parcela [...] pp;

4. parcela [...] pp;

5. parcela [...],

6. parcela [...] pp;

7. parcela [...],

8. parcela [...],

9. parcela [...].

Postanowieniem z dnia 24 września 2019 r. nr [...] Starosta [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego w skład jakich aktualnie występujących nieruchomości weszły parcele [...],[...]pp, [...]pp, [...]pp, [...],[...]pp, [...],[...] oraz [...]

(których numeracja obowiązywała w stanie prawnym 1906 r.) wraz z podaniem dokładnego ich położenia na aktualnych nieruchomościach oraz ich wielkości.

W uzasadnieniu wskazano, że z treści art. 217 i następnych ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. , poz. 2096 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.") wynika, że instytucja zaświadczenia może służyć potwierdzaniu istnienia określonych faktów lub stanów prawnych na podstawie posiadanych już danych. To zaś w skład jakich działek weszły parcele z katastru pruskiego oznaczone wskazanymi we wniosku numerami nie wynika wprost z ewidencji gruntów i budynków założonej dla obrębu ewidencyjnego S. w 1962 r. a prowadzonej przez organ do którego wpłynął wniosek. Organ zaznaczył przy tym, że dane zawarte w opracowaniu geodezyjnym z założenia ewidencji (wpisanym do ewidencji zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 10 listopada 1962 r. pod numerem [...] jako wykaz zmian gruntowych dla celów ewidencji, pierworys mapy ewidencyjnej) również nie pozwalają na powyższe ustalenie, ponieważ wskazując z jakich parcel powstały nowe działki ujęte w ewidencji, częściowo zastosowano inne oznaczenia niż te wpisane w katastrze pruskim (m.in. brak oznaczenia parcel dopiskiem pp). W ramach postepowania o wydanie zaświadczenia organ nie jest natomiast władny do podważania bądź zmiany danych zawartych w posiadanych dokumentach. Ponadto nie jest władny do porównywania treści danych katastru pruskiego (według oznaczeń parcel w 1906 r.) z aktualnymi na dzień dzisiejszy oznaczeniami działek w ewidencji gruntów i budynków utworzonej dla obrębu ewidencyjnego S. w 1962 r. na mocy dekretu z dnia 2 lutego 1955 o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1955 r., nr 6, poz. 32) oraz zgodnie z Instrukcją Ministra Rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów, zasad sporządzania wykazów gruntów, opłat za odrysy z map i za odpisy oraz wyciągi z rejestru i dokumentów stanowiących część składową operatu ewidencyjnego na obszarze gromad, osiedli i miast nie stanowiących powiatów (M.P. z 1955 r., nr 38, poz. 379).

Na skutek wniesionego przez stronę zażalenia, kwestia dopuszczalności wydania przez organ ewidencyjny zaświadczenia o żądanej przez stronę treści została rozważona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który postanowieniem z dnia 27 listopada 2019 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i podzielił stanowisko, że zakreślone we wniosku żądanie wykraczało poza ramy ustawowe zaświadczenia.

W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że wydanie zaświadczenia, o jakie wnioskowała strona było niemożliwe z uwagi na treść posiadanych przez starostę danych i dokumentów. Ustawodawca w art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwsze, w związku z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "u.p.g.k.") nałożył bowiem na starostów zadania w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a w myśl art. 24 ust. 3 u.p.g.k. starostowie w ramach swoich kompetencji, mają możliwość udostępniania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym między innymi w formie wypisów i wyrysów. Istnieje również możliwość wydawania przez organ ewidencyjny zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 k.p.a. Nie jest jednakże możliwe wydanie zaświadczenia o treści nie wynikającej z prowadzonej przez organ ewidencji. Prowadzący ewidencję gruntów i budynków starosta obowiązany jest bowiem wydać zaświadczenie w oparciu o treść odzwierciedlającą faktyczny stan rejestrów. Nie może on zatem analizować zmian w stanie prawnym i wprowadzać odpowiednich wniosków, ani dokonywać ocen prawnych, czego de facto domaga się wnioskodawczyni. Z tych względów w sprawie zaistniała zatem konieczność wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia mającego swoją podstawę prawną w art. 219 k.p.a.

Organ podkreślił przy tym, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego dane z ewidencji gruntów i budynków, nie tworzy się ani nie zmienia istniejącego stanu faktycznego lub prawnego uwidocznionego w katastrze nieruchomości, lecz jedynie go potwierdza w określonym momencie. Zaświadczenie nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych, a jedynie może stanowić dowód w postępowaniu wyjaśniającym jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a. Ponadto - jak wynika z treści art. 217 k.p.a. - zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego - zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Rejestr ewidencji gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia, gdyż stwierdzenie żądanych faktów wymagałoby dokonania przez starostę analiz archiwalnej dokumentacji ewidencyjnej. Istotnym jest nadto wskazanie, że na podstawie dokumentów będących w posiadaniu organu, starosta nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez stronę treści.

W uzasadnieniu wskazano dodatkowo, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest upoważniony do "prostowania błędów" dokumentacji archiwalnej. Przepisy § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 393) zakreślają katalog zadań realizowanych przez ten organ związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków. Z kolei zapis zawarty w § 45 wyżej cytowanego rozporządzenia dopuszcza możliwość aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującym standardami technicznymi, ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, wyeliminowania danych błędnych. W świetle tego przepisu aktualizacji podlegają tylko i wyłącznie dane istniejące w ewidencji gruntów i budynków, a nie dane archiwalne. Jeżeli zaś wolą wnioskodawczyni jest pozyskanie informacji o lokalizacji dawnej parceli nr [...] pp i parceli [...] w stosunku do granic aktualnie ujawnionych na mapach działek ewidencyjnych, to w ocenie organu odwoławczego tego rodzaju opracowanie należałoby zlecić uprawnionemu geodecie realizującemu tego rodzaju prace geodezyjne. Pozyskanie takiej informacji wymaga bowiem przeprowadzenia skomplikowanych analiz danych pomiarowych katastralnych w stosunku do danych pomiarowych określających lokalizację granic aktualnych działek ewidencyjnych.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko Starosty [...] w kwestii zarzutu skarżącej o braku informowania Sądu Rejonowego Wydziału Ksiąg Wieczystych o zmianach w numeracji parcel. Starosta [...] powołując się na treść art. 27 ust. 2 oraz art. 25 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) wskazał bowiem, że obowiązek ciążący na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, a mówiący o prostowaniu oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości, dotyczy wyłącznie danych określających oznaczenie nieruchomości. Oznaczenie nieruchomości w myśl ww. ustawy wykazywane jest zaś w Dziale I-O księgi wieczystej. Numeracja parcel, których sprostowania chciałaby skarżąca, wpisana jest natomiast w Dziale I-Sp (wpisy praw związanych z własnością nieruchomości) oraz w Dziale III (wpisy dotyczące ograniczonych praw rzeczowych ciążących na nieruchomości) księgi wieczystej nr [...].

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E. P. wniosła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i poprzedzającego je postanowienia Starosty [...], a także o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 k.p.a.

W skardze podkreślono, że odmawiając udzielenia skarżącej potrzebnych jej informacji organy powołują się na okoliczność, że mapy związane z katastrem pruskim stanowiły jedynie podstawę do tworzenia map i rejestrów w początkach lat 60-tych, ale też nie ukrywają, że w trakcie tworzenia nowego rejestru przy przepisywaniu numerów parcel zostały popełnione błędy. Parcela, która miała nr [...] pp została bowiem omyłkowo przepisana jako parcela nr [...] a parcele o nr [...] pp, [...] pp i [...] pp z nieznanych powodów utraciły symbol "pp" . W ocenie skarżącej argumentacja organów obu instancji jest sprzeczna nie tylko z przywołanymi przepisami k.p.a., ale też ze zdrowym rozsądkiem i zasadami państwa prawa. Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji dostrzegając błędy w swoich rejestrach, popełnione choćby nawet kilkadziesiąt lat temu (w latach 60 - tych) powinien z urzędu (posiadłszy już taką wiedzę) niezwłocznie je eliminować. Skarżąca zakwestionowała ponadto wykładnię § 44 i § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków dokonaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w świetle której aktualizacji podlegają tylko i wyłącznie dane istniejące w ewidencji gruntów i budynków, a nie dane archiwalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryterium kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ kontrolowane postanowienia nie naruszają prawa.

Skarżąca przedmiotem kontroli Sądu uczyniła postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 listopada 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 24 września 2019 r. nr [...] o odmowie wydania E. P. zaświadczenia, w skład jakich aktualnie występujących nieruchomości weszły parcele [...],[...]pp, [...]pp, [...]pp, [...],[...]pp, [...],[...] oraz [...]

(których numeracja obowiązywała w stanie prawnym 1906 r.) wraz z podaniem dokładnego ich położenia na aktualnych nieruchomościach oraz ich wielkości. Wskazane postanowienia zostały wydane w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącej o wydanie zaświadczenia. Przedmiotowy wniosek skarżąca skierowała do Starosty [...] jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków w obrębie powiatu, na terenie którego znajduje się należąca do skarżącej działka nr [...] w S.

Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej wydanego postanowienia przywołał art. 219 k.p.a. Organ odwoławczy, poza wskazaniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przywołał nadto art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Aby przestawić istotę żądania skarżącej zawartego we wniosku, który zainicjował kontrolowane postępowanie administracyjne jak i argumentację odnoszącą się do twierdzeń stron niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego należy w pierwszej kolejności dokonać wyjaśnień o charakterze porządkującym.

W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że dla działki nr [...] w S. prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w której dokonano szeregu wpisów dotyczących ograniczonych praw rzeczowych.

Zgodnie z czterema pierwszymi wpisami praw poczynionymi w Dziale I-Sp ("spis praw związanych z własnością") wynika, że przedmiotowej nieruchomości przysługują bezpłatne służebności przejazdu i przechodu - od drogi publicznej do działki nr [...] - z możliwością przeprowadzenia wszelkich mediów na nieruchomościach objętych księgami wieczystymi o numerach:

- [...] (nieruchomość stanowiąca działki nr [...]);

- [...] (nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]);

- [...] (nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]);

- [...](nieruchomość stanowiąca działkę nr[...]) – w miejscu zaznaczonym na dołączonej mapie.

W Dziale I-Sp księgi wieczystej nr [...] wskazano ponadto, że uprawnieniem związanym z należącą do strony działką nr [...], a wynikającym z prawa ujawnionego w Dziale III innych księgi wieczystych (gdzie jako nieruchomości obciążone wskazano nieruchomość dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz nieruchomość dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] ) jest prawo przejazdu i przechodzenia: "na parcelach rejestr [...] nr [...] PP, [...],[...]PP, [...],[...],[...] zgodnie z zezwoleniem z dnia 28 kwietnia 1906".

Wymienione powyżej ograniczone prawa rzeczowe, wynikające z praw ujawnionych w Dziale III innych ksiąg wieczystych, wpisano na podstawie umowy ustanowienia służebności gruntowej z dnia 20 kwietnia 2012 r. (w odniesieniu do nieruchomości objętej KW nr [...] – działki nr [...]), na podstawie umowy ustanowienia służebności gruntowej z dnia 22 lutego 2013 r. (w odniesieniu do nieruchomości objętych KW nr [...] - działka nr [...], nr [...]– działka nr [...] oraz KW nr [...]– działka nr [...] ) oraz na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt [...] o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (w odniesieniu do nieruchomości objętych KW nr [...] – działki nr [...] oraz nr KW nr [...] – działka nr [...]).

W Dziale III "Prawa, roszczenia i ograniczenia" księgi wieczystej nr [...] dotyczącej działki nr [...] wskazano z kolei, że ją samą obciąża bezpłatna służebność przejazdu i przechodu prowadząca od drogi publicznej do działek nr [...] (objętych księgą wieczystą nr [...]) z możliwością przeprowadzenia wszelkich mediów na działce nr [...] w miejscu zaznaczonym na dołączonej mapie [...]. Wskazany wpis został dokonany na postawie umowy ustanowienia służebności z dnia 20 kwietnia 2012 r.

Odrębnym wpisem, dokonanym w Dziale III księgi wieczystej nr [...] na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt [...] o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym stwierdza się zaś, że przedmiotową nieruchomość obciąża "prawo drogowe na parcelach mapa [...] nr [...] , [...]P.P., [...]P.P. na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości S. [...] stosownie do zezwolenia z dnia 28 kwietnia 1906 r."

We wniosku z dnia 16 września 2019 r. skarżąca wystąpiła do starosty o wydanie na podstawie art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a. zaświadczenia poświadczającego w skład aktualnie jakich nieruchomości weszły parcele oznaczone w dokumentacji prowadzonej w okresie katastru pruskiego (numeracja obowiązująca w stanie prawnym 1906 r.) następującymi numerami [...],[...]pp, [...]pp, [...]pp, [...],[...]pp, [...],[...] oraz [...] wraz z podaniem dokładnego ich położenia na aktualnych nieruchomościach oraz ich wielkości. Wskazane we wniosku parcele to zatem parcele, których oznaczenia ujęto w treści księgi wieczystej nr [...] dotyczącej działki nr [...] w S.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o wskazanej treści, ponieważ chce, aby w oparciu o tego rodzaju dokument urzędowy sąd, który prowadzi księgę wieczystą działki nr [...] w S. (KW nr [...]) usunął w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece "niezgodności danych z katastru nieruchomości z oznaczaniem nieruchomości w księdze wieczystej". Wskazane w księdze wieczystej zapisy dokonane na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w K. z dnia 29 września 2017 r. (sygn. akt [...]) o uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, choć wskazują, że dotyczą - jako nieruchomości obciążonych - nieruchomości objętych KW nr [...]– (działki nr [...] oraz nr [...] (działka nr [...]) to precyzując treść służebności wskazują, że polega ona na prawie przejazdu i przechodu przez parcele o numerach [...]PP, [...],[...]PP, [...],[...] i[...]. Tym samym treść księgi wieczystej rzeczywiście nie pozwala na ustalenie zakresu przysługującej każdoczesnemu właścicielowi działki nr [...] służebności, gdyż w dokonanym w księdze wieczystej wpisie posłużono się oznaczeniami działek z chwili ustanowienia służebności to jest z 1906 r., uwidocznionymi w katastrze pruskim, które to oznaczenia nie funkcjonują i nie funkcjonowały w ewidencji gruntów i budynków utworzonej na potrzeby polskiej administracji na mocy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r., Nr 6, poz. 32). Z analogicznych względów na postawie zapisów zawartych w Dziale III księgi wieczystej nr [...] nie da się ustalić kto (właściciele jakich obecnie istniejących nieruchomości) mogą korzystać ze służebności drogowej obciążającej nieruchomość skarżącej.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że skarżąca nie wystąpiła do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji z operatu ewidencyjnego w formach określonych w art. 24 ust. 3 u.p.g.k. (wypis z rejestrów kartotek i wykazów tego operatu, wyrysu z mapy ewidencyjnej, kopii dokumentów uzasadniających wpis do bazy danych z operatu ewidencyjnego itd.). Wybrany przez skarżącą rodzaj postępowania determinuje w związku z tym pytanie czy okoliczności, których potwierdzenia w drodze zaświadczenia domagała się skarżąca wynikają wprost z prowadzonej przez organ ewidencji i posiadanych przez organ ewidencyjny dokumentów. Na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi przeczącej. Sąd podziela tym samym spójne w tym zakresie stanowisko organów, że zawarte we wniosku skarżącej żądanie nie mogło być zrealizowane w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia. W realiach sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że zaświadczenie nie stanowi podstawowej formy udzielania informacji wynikających z danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków. Skoro jednak skarżąca w złożonym wniosku wprost domagała się zastosowania przez organ trybu określonego w Dziale VII k.p.a. dotyczącego wydawania zaświadczeń, organy nie były władne do dokonania modyfikacji żądania skarżącej. Odmawiając wydania zaświadczenia szczegółowo wskazały zaś, z jakich względów wydanie zaświadczenia w omawianym przypadku nie było dopuszczalne, ani nawet możliwe do zrealizowania na podstawie posiadanych przez organ w zasobie ewidencyjnym dokumentów i wynikających z nich danych.

Mając na uwadze powyższe, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga zatem przeanalizowania przez Sąd treści przepisów Działu VII k.p.a. dotyczącego wydawania zaświadczeń, w tym art. 217 i 219, które miały zastosowanie w sprawie.

Wskazać generalnie należy, że wydanie zaświadczenia następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 217 § 1 k.p.a.) w celu urzędowego potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, albo gdy takiego potwierdzenia wymaga przepis prawa albo też osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 1 i pkt 2 k.p.a.). Wyjaśnienia wymaga, że za pomocą zaświadczenia organ stwierdza wyłącznie to, co mu jest wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Innymi słowy, przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, a które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Wydanie zaświadczenia (tak samo jak odmowa wydania zaświadczenia) samo w sobie nie kreuje i nie może kreować zatem żadnego nowego stanu prawnego.

Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydawanie zaświadczeń co do zasady jest bowiem oparte na danych posiadanych przez organ.

Dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. – tylko w koniecznym zakresie – oznacza, że może ono odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Organ ma zatem możliwość wyjaśnienia czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia zatem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być wyłącznie ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory mogą zawierać dane żądane przez wnioskodawcę. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się przeprowadzenia przez organ szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego, w tym dokonania porównawczej analizy przekształceń gruntowych i ich oznaczeń.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, z treści dokumentów będących w posiadaniu Starosty [...] nie wynika w skład której z aktualnie istniejących, utworzonych i odrębnie oznaczonych przez polską administrację działek, weszły parcele oznaczone w rejestrze nr [...] katastru pruskiego jako parcele nr [...]. Sąd dostrzega przy tym, że skarżąca posiada interes prawny w ustaleniu treści przysługującej jej, a także ustanowionych w 1906 na kilku sąsiednich parcelach służebności. Jak wskazano wyżej oczywiste jest, że zakresu tych służebności nie da się ustalić na podstawie treści księgi wieczystej nr [...], ani treści ksiąg wieczystych wskazanych jako powiązane - KW nr [...] i nr [...]. W tej materii należy bowiem dokonać szczegółowej analizy i porównania przekształceń oznaczeń i granic działek gruntowych na przestrzeni przeszło 100 lat i przy uwzględnieniu zmian ustrojowych, a co za tym idzie zmian ustawodawstwa funkcjonującego w zakresie dotyczącym ewidencji gruntów i budynków, a także ograniczonych praw rzeczowych. Wydanie zaświadczenia o treści wskazanej przez skarżącą byłoby zatem niedopuszczalne i stanowiłoby w istocie ustalenie treści służebności, dla dokonania czego konieczne stałoby się w pierwszej kolejności - jak zasadnie wskazał organ odwoławczy - wykonanie prac geodezyjnych i analiz danych pomiarowych katastralnych w stosunku do danych pomiarowych określających lokalizację granic aktualnych działek ewidencyjnych. Poza analizą porównawczą historycznych przekształceń i oznaczeń działek (niemożliwą do przeprowadzenia bez pomiarów w terenie) wymagałoby to także ustalenia w jakim zakresie ustawodawstwo polskie w okresie międzywojennym i powojennym usankcjonowało, a w jakim zniosło ograniczone określone prawa rzeczowe ustanowione na terenach dawnych zaborów. Prowadzenie tak szeroko zakrojonego postępowania dowodowego w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia nie jest w ocenie Sądu możliwe z punktu widzenia regulacji ujętej w Dziale VII k.p.a. Jak wskazano wyżej, z istoty zaświadczenia wynika bowiem, że jest ono dokumentem urzędowym potwierdzającym na żądanie wnioskodawcy fakty, o których organ ma już wiedzę z racji pełnionej funkcji i zadań. Może to zatem dotyczyć faktów możliwych do ustalenia przez organ z racji prowadzenia ewidencji gruntów i budynków – która jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, pełniącym jednak tylko funkcje informacyjno - techniczne, a więc nierozstrzygające żadnego rodzaju sporów o prawa związane z ujętymi w ewidencji nieruchomościami. Okoliczność, że organ administracji publicznej prowadzący założoną w 1962 r. ewidencję gruntów i budynków ma dostęp do dokumentacji pruskiej z 1906 r. nie może z kolei zaświadczać o tym, które z aktualnych oznaczeń działek odpowiada oznaczeniom z katastru pruskiego. Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd podziela tym samym w pełni stanowisko organów, że w ramach postepowania o wydanie zaświadczenia Starosta [...] nie jest władny do porównywania treści danych katastru pruskiego (według oznaczeń parcel w 1906 r.) z aktualnymi na dzień dzisiejszy oznaczeniami działek z ewidencji gruntów i budynków utworzonej dla obrębu ewidencyjnego S. w 1962 r.

Mając na uwadze powody, dla których skarżąca zainicjowała kontrolowane postepowanie administracyjne Sąd wskazuje na marginesie, że żądane zaświadczenie nie mogło posłużyć do dokonania zmian oznaczeń działek przez sąd prowadzący księgę wieczystą działki nr [...] w S., bez zbadania w drodze właściwego postępowania cywilnoprawnego rzeczywistej treści służebności wynikających z zapisów katastru pruskiego z uwagi na zaszłe od dnia ustanowienia tych służebności zmiany granic państw i ustawodawstw, przekształcenia granic poszczególnych nieruchomości (podziały, scalenia) i zmiany ich numeracji (w tym również wynikające z ewentualnych omyłek pisarskich). Wszystko to czyni wskazane zagadnienie wielowątkowym i skomplikowanym. Sąd dostrzega, że należąca do skarżącej działka nr [...] w S. jest położona w ciągu działek pozbawionych bezpośredniego dostępu do drogi w związku z czym zrozumiałe jest, że skarżąca jest żywo zainteresowana ustaleniem treści i zakresu ograniczonych praw rzeczowych w postaci służebności przejazdu i przechodu, którymi obciążona jest jej działka oraz - na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]- działki sąsiednie. Jednak ustalenie w skład jakich utworzonych i oznaczonych na potrzeby polskiej administracji działek weszły oznaczone przez władze pruskie parcele nr [...],[...]pp, [...]pp, [...]pp, [...],[...]pp, [...],[...] oraz [...] nie jest - jak wskazano w powyższych rozważaniach - zagadnieniem możliwym do rozstrzygnięcia przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia określonego w Dziale VII k.p.a.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a.