Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 658/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 1,  art. 133 par. 2-3,  art. 134 par. 1,  art. 153,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 170,  art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], po powtórnym rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...] opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności opisanych wyżej nieruchomości położonych w [...].

[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Miasto [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. Miasto [...] złożyło na tę decyzję organu nadzoru skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1703/11, oddalił skargę Miasta [...]. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Miasta [...], wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1543/12, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż sporna nieruchomość stanowi drogę publiczną i ten fakt ma zasadnicze znaczenie w sprawie, ponieważ nieruchomość ta, jako rei extra commercium (rzecz służąca do powszechnego użytku wyłączona z obrotu) wyłączona jest z obrotu prawnego, z ograniczeniem kręgu podmiotów, które mogą być jej właścicielami. W przedmiotowej sprawie stwierdzono nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, która obejmowała m.in. rzeczoną nieruchomość, będącą obecnie drogą publiczną. Okoliczność, że stwierdzenie nieważności danej decyzji wywołuje skutki ex tunc, nie oznacza, iż nieruchomość ta może stać się własnością [...] z o.o. Sprzeciwia się temu przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd wskazał, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy obligował organ do rozważenia powyższych kwestii, a konkretnie wystąpienia przesłanki przewidzianej w art. 156 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny, udzielając wskazań co do dalszego postępowania, stwierdził, że organ powinien, ponownie rozpoznając sprawę, rozważyć wszystkie wskazane w uzasadnieniu kwestie w kontekście m.in. art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Powtórnie rozpoznając wniosek Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzorczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Minister ustalił, że sporne nieruchomości wchodziły w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa Fabryka [...] "[...]" firmy [...] Sp. z o.o. w [...]. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą [...] "[...]" firmy [...] Spółka z o.o. w [...] - w zakresie Fabryki [...] "[...]" oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] listopada 1975 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą Fabryka [...] "[...]" firmy [...] Sp. z o.o. w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2307/07 oddalił skargę Miasta [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1139/08 oddalił skargę kasacyjną Miasta [...].

Minister podkreślił, że w tej sytuacji w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdzająca nieważność orzeczeń, na podstawie których znacjonalizowano m.in. przedmiotową nieruchomość. Decyzja ta wywołuje skutki ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, zatem decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. W tej sytuacji nastąpiło restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Wobec tego Minister uznał, że w tej sytuacji decyzja komunalizacyjna rażąco narusza prawo, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Organ nadzoru ustalił ponadto, że część działki nr [...] obręb [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych jako torowisko tramwajowe [...], zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...]). [...] Sp. z o.o. w [...] wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały z dnia [...] lipca 2014 r. Rada Miasta [...] w piśmie z dnia 17 grudnia 2014 r. poinformowała, że wobec uchwały nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], natomiast wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. W ocenie Ministra, z akt sprawy nie wynika, żeby skomunalizowane nieruchomości stanowiły drogi publiczne w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji, co potwierdza powołana wyżej uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r.

Minister podkreślił, że wyeliminowanie decyzji komunalizacyjnej ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Miasto [...] nigdy nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się zatem do stanu faktycznego zabudowania drogą publiczną przedmiotowej nieruchomości. Tej kwestii nie można w ocenie organu nadzoru wiązać ze skutkiem decyzji komunalizacyjnej, będzie ona natomiast mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego celem będzie uregulowanie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem Ministra powyższe nie powoduje w żadnym razie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 156 § 2 kpa, dlatego też zaliczenie części przedmiotowej nieruchomości do kategorii dróg gminnych nie powoduje powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Na poparcie zasadności tego stanowiska Minister przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt. I SA/Wa 1705/11.

Na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...]. W uzasadnieniu Miasto zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. z 2013 r. Dz. U. poz. 260) poprzez wykreowanie niezgodnego z prawem stanu prawnego, w którym właścicielem drogi publicznej jest osoba prawna.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że działka nr [...] posiada status drogi publicznej na mocy uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...]. Zdaniem skarżącego organ nadzoru, utrzymując w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. komunalizującej działkę nr [...], która stanowi drogę publiczną, naruszył art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym właścicielami dróg publicznych mogą być tylko: jednostka samorządu terytorialnego i Skarb Państwa. W ocenie skarżącego nie można wyeliminować z obrotu prawnego decyzji komunalizującej działkę nr [...], gdyż konsekwencją takiego działania będzie wykreowanie niezgodnego z prawem stanu prawnego, w którym właścicielem drogi publicznej zostanie osoba prawna. Na poparcie swojej argumentacji skarżący przytoczył obszerne fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1543/12. W konkluzji skarżący stwierdził, że Minister Administracji i Cyfryzacji błędnie ocenił materiał dowodowy i nie uwzględnił stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1543/12. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2011 r. jako niezgodnych z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. Sąd zamknął rozprawę i postanowił odroczył termin ogłoszenia orzeczenia do dnia 18 lutego 2016 r. W dniu 16 lutego 2016 r. do akt sprawy wpłynął wniosek spółki [...] Sp. z o.o. w [...] (dawniej [...] Sp. z o.o. w [...]) z dnia 12 lutego 2016 r. o otwarcie rozprawy na nowo i zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia prowadzonych przez Spółkę z Miastem [...] rozmów dotyczących ugodowego sposobu rozwiązania powstałego sporu dotyczącego m.in. działek będącym przedmiotem niniejszej sprawy. Sąd nie uwzględnił złożonego wniosku i w wyznaczonym terminie ogłosił wyrok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, ponieważ pomimo wiążących zaleceń wynikających z zapadłego w sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nadzoru, ponownie rozpatrując sprawę, nie wykonał wiążących zaleceń Sądu, nie ustalił w sposób właściwy stanu faktycznego istniejącego w rozpatrywanej sprawie, a uchybienia poczynione przez Ministra mogły mieć bezpośredni wpływ na sposób jej rozpatrzenia.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 153, 170 oraz 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani strona, ani organ administracji publicznej, ani sąd I instancji nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w przepisie art. 170, w odniesieniu do sądów i organów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1596/10; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 62/12). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie obecnie nie zaistniała). Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1543/12, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1703/11, w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawomocny. Oznacza to, że orzeczenie wywiera skutki określone w powołanym powyżej art. 170. W związku z tym Minister zobowiązany był, powtórnie rozpatrując sprawę, bezwzględnie dostosować się oceny prawnej wyrażonej przez sąd odwoławczy. Również sąd I instancji rozpoznający skargę od kolejnej decyzji jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Te związanie rozciąga się również na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający ewentualną ponowną skargę kasacyjną (art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Reasumując, z przepisu art. 170 w związku z art. 153 i art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ani strona, ani organ administracji publicznej, ani sąd I instancji, nie mogą kwestionować wykładni prawa wyrażonej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że jak już wyżej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Miasta [...], wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1543/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1703/11, wydany w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oraz uchylił skarżoną decyzję organu nadzoru (Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji) z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość stanowi drogę publiczną i ten fakt ma zasadnicze znaczenie w sprawie, ponieważ nieruchomość ta, jako rei extra commercium, wyłączona jest z obrotu prawnego, z ograniczeniem kręgu podmiotów, które mogą być ich właścicielami." Sąd odwoławczy podkreślił, że "również przed dniem 1 stycznia 1999 r. w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd o wyłączeniu z powszechnego obrotu prawnego dróg publicznych, chociaż brak było wyraźnego przepisu ustawy w tym zakresie. /.../ już rozwiązania prawne przyjęte w ustawie z dnia 10 grudnia 1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1921 r. nr 6, poz. 32, ze zm.) ograniczały możliwość obrotu prawnego takimi drogami, wprowadzając m.in. pojęcie kategorii dróg państwowych, powiatowych i gminnych. Kolejne akty prawne dotyczące dróg publicznych przyjmowały podobne rozwiązania". Sąd przywołał również obowiązujący art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 260, ze zm.) i stanął na stanowisku, że "Publiczny charakter własności tych dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, a więc przejść na własność innego podmiotu". Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że "Okoliczność, że stwierdzenie nieważności danej decyzji wywołuje skutki ex tunc, nie oznacza, iż nieruchomość ta może stać się własnością [...] Spółki z o.o. Sprzeciwia się temu powołany przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych". W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w zaleceniach wskazał, że "Stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy obligował do rozważenia powyższych kwestii, a konkretnie wystąpienia przesłanki przewidzianej w art. 156 § 2 K.p.a. /.../ Organ, który uchylił się od jakiejkolwiek oceny ewentualnego istnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, powinien, ponownie rozpoznając sprawę, rozważyć wszystkie wskazane wyżej kwestie w kontekście m.in. art. 2a ustawy o drogach publicznych. Sąd administracyjny nie jest bowiem władny rozstrzygać sprawy za organ administracji publicznej".

Z analizy akt sprawy wynika, że organ nadzoru, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku oraz nie wykonał należycie wskazań i zaleceń co do dalszego postępowania wyrażonych w tym orzeczeniu.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa, czyli art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), co prawidłowo zostało wywiedzione w decyzji organu nadzoru. Przedmiotem sporu pozostaje jednak możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej ze względu na istnienie przeszkody w postaci zaliczenia m.in. przedmiotowych działek do kategorii dróg publicznych, czyli zaistnienia negatywnej przesłanki (art. 156 § 2 kpa) wynikającej z treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 260, ze zm.).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister, badając tę kwestię, stwierdził jedynie, że w ocenie organu nadzoru "z akt sprawy nie wynika, żeby skomunalizowane nieruchomości stanowiły drogi publiczne w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji, co potwierdza powołana wyżej uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r." Tymczasem kwestia, czy sporne nieruchomości na dzień komunalizacji stanowiły drogi publiczne, czy też nie, nie jest w rozpatrywanej sprawie równie istotna, jak podniesiony przez Naczelny Sąd Administracyjny problem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej co do nieruchomości, która w chwili obecnej zaliczona jest do jednej z kategorii dróg publicznych. Tej zaś kwestii organ nadzoru w swojej decyzji w ogóle nie przeanalizował, wbrew wyraźnemu zaleceniu zawartemu w powołanym wyżej prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ nadzoru nie odniósł się także do faktu, że z treści uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...]) wynika, iż dotyczy ona nie całej działki nr [...], lecz jej bliżej nieokreślonej części. Wobec stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w powołanym wyżej wyroku, kwestia ta ma fundamentalne znaczenie dla możliwości orzekania przez Ministra w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i dlatego przed podjęciem decyzji musi być starannie i jednoznacznie zbadana i ustalona. Wobec tego Sąd uznał, że organ nadzoru nie poczynił niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy ustaleń, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa oraz art. 170 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu terytorialnego. W rezultacie zatem droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny. Obrót nieruchomościami, zajętymi pod tego rodzaju drogi, jest więc ograniczony jedynie do takich podmiotów jak Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla. Brak jest zatem możliwości by np.: poprzez posiadanie samoistne nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nabyć jej własność przez zasiedzenie (postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV CSK 514/12, LEX nr 1331351 i z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt IV CSK 40/10, LEX nr 602303), zrealizować - w stosunku do takiej nieruchomości - roszczenie z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, LEX nr 196346), zwrócić taką nieruchomość byłemu właścicielowi na zasadzie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08 i z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09), obciążyć prawem użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2391/11 i I OSK 2392/11), czy orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczającej nieruchomość, która w ten sposób została zagospodarowana. Stwierdzenie zaś nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, na której - w dacie orzekania przez organ nadzoru - istnieje droga publiczna, skutkowałoby bowiem tym, że nieruchomość ta nadal byłaby własnością jej byłego właściciela lub jego spadkobierców, będących osobami fizycznymi. Taka zaś sytuacja byłaby sprzeczna z porządkiem prawnym, wprowadzonym przez ustawę o drogach publicznych.

Przy ponownym rozpoznania sprawy organ nadzoru, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku oraz wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinien bezspornie ustalić, czy i jaka część spornych nieruchomości posiada obecnie status drogi publicznej i w zależności od tych ustaleń ocenić konsekwencje prawne obowiązywania art. 2a ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do poszczególnych części nieruchomości. Organ nadzoru uzupełni przy tym zebrany materiał dowodowy o aktualne wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek. Swoje stanowisko organ wyczerpująco wyjaśni (zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa) w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, powołując się na odpowiednie materiały dowodowe zgromadzone w aktach sprawy.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 113 § 1 oraz art. 133 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Przewodniczący zamyka rozprawę, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. We wniosku z dnia 12 lutego 2016 r. o otwarcie rozprawy na nowo uczestnik postępowania powołał się na okoliczność prowadzenia rozmów z Miastem [...] dotyczących poszukiwania ugodowego sposobu rozwiązania przedmiotowej prawy. Wnioskodawca załączył do wniosku wypis z aktu notarialnego zawartego w dniu [...] września 2014 r. zawierającego "Umowy przedwstępne zamiany, oświadczenie o uznaniu długu oraz porozumienie w sprawie sposobu rozliczenia wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości". W tej sytuacji wyjaśnić należy, że fakt prowadzenia rozmów między uczestnikiem postępowania a skarżącym Miastem nie jest okolicznością, która ujawniła się dopiero po zamknięciu rozprawy. Kopia tego samego aktu notarialnego z dnia [...] września 2014 r. (Rep. A nr [...]) została bowiem Sądowi nadesłana przez uczestnika postępowania - Spółkę występującą wówczas pod nazwą [...] Sp. z o.o. w [...] przy piśmie z dnia 24 czerwca 2015 r. (k-38 akt sądowych). Sąd na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. uzyskał od pełnomocnika uczestnika postępowania informacje dotyczące prowadzonych rozmów (k-132 akt sądowych). We wniosku nie zostały wskazane żadne inne istotne okoliczności. W tej sytuacji Sąd uznał, że brak jest uzasadnienia do ponownego otwarcia zamkniętej rozprawy, a zatem zawarty w piśmie wniosek o zawieszenie postępowania na tym etapie nie mógł być rozpatrywany.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.