Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1527/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi H. G., M. G. i J. M. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister Kultury") postanowieniem z [...] maja 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez H. G., M. G. i J. M. (dalej łącznie: "skarżący"), utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2019 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

2. Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności dotyczyła decyzji Kierownika Delegatury w [...] [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]z [...] września 2018 r. Decyzja ta nakazywała M. D., właścicielowi zespołu parkowo-pałacowego w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], przeprowadzenie robót budowlanych i prac zabezpieczających przed uszkodzeniem lub zniszczeniem historycznego budynku gospodarczego położonego na terenie ww. zespołu parkowo – pałacowego.

Należy też wyjaśnić, że przedmiotem kwestionowanej decyzji jest budynek gospodarczy wchodzący w skład zespołu dworsko – parkowego w [...], położonego na działce o numerze ewid. [...] (gm. [...]). Zespół pałacowo-parkowy został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Głównego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 1962 r. pod numerem [...] (dwór) oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia1987 r. pod numerem[...](dwór i park krajobrazowy). Ww. zespół parkowo-pałacowy obejmuje zarówno dwór murowany z 1-szej połowy XIX wieku, a także pozostałości parku krajobrazowego z epoki, stawy rybne oraz zabudowania, w tym budynek gospodarczy wykorzystywany ostatnio jako przechowalnia owoców oraz budynek inwentarski (dawne stajnie).

W dniu [...] lipca 2012 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...], po rozpoznaniu wniosku Gminy [...] postanowił uzgodnić przedłożony projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji celu publicznego. Inwestycja miała polegać na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego (przechowalni owoców) na budynek usługowy w zakresie usług związanych z użytecznością publiczną oraz hotelową wraz z jego nadbudową, a także budowie budynku inwentarskiego (stajni) o obsadzie docelowej do 20 DJP wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Postanowienie nr [...] zostało wydane na podstawie art. 106 § 1, 3, 4 i 5 k.p.a. oraz art. 91 ust. 4 i art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"),

Kolejno, 17 sierpnia 2012 r. Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym na części działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...], tj. na terenie istniejącego zespół u dworsko – parkowego. Decyzja nr [...]została wydana na rzecz A. M. -G. w związku z jej zamiarem prowadzenia działalności gospodarczej o charakterze hotelowym (agroturystyka).

W dniu [...] listopada 2012 r. Starosta [...] decyzją nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę A. M.-G. na przebudowę i nadbudowę budynku gospodarczego (przechowalni owoców) ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowy w zakresie usług związanych z użytecznością publiczną oraz hotelową i budowę budynku inwentarskiego stajni, a także budowę szesnastu miejsc postojowych na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W 2015 r. prawo własności nieruchomości obejmującej zespół parkowo–pałacowy zostało przeniesione wyłącznie na M. D..

W dniu [...] września 2018 r. Kierownik Delegatury w [...] [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]wydał decyzję (znak: [...], dalej: "kwestionowana decyzja"), w której nakazał M. D. niezwłoczne przeprowadzenie robót budowlanych i prac zabezpieczających przed uszkodzeniem lub zniszczeniem historycznego budynku gospodarczego położonego na terenie ww. zespołu parkowo – pałacowego. W treści sentencji ww. decyzji wskazano, że została ona wydana na podstawie "Ekspertyzy stanu technicznego istniejącego budynku gospodarczego w przebudowie na mieszkalny w [...], dz. nr [...] gm. [...] wraz z warunkami jego wzmocnienia", sporządzonej przez mgr inż. arch. J. H.. W przedmiotowej decyzji organ nakazał przeprowadzenie następujących robót budowlanych i prac zabezpieczających: (1) rozebranie dobudowanych i nadbudowanych części; (2) podparcie i wsparcie o nową żelbetową konstrukcję słupowo — belkową; (3) dobetonowanie żelbetowej konstrukcji wsporczej; (4) zespolenie muru kotwami ze wzmocnioną żelbetową konstrukcją słupowo - belkową; (5) wzmocnienie istniejącego stropu typu Klein oraz (6) zabezpieczenie konstrukcji tymczasowym dachem.

3. Wnioskiem z [...] grudnia 2018r. A. M.-G. (dalej: "wnioskodawczyni") wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Delegatury [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]z [...] września 2018 r. W ocenie wnioskodawczyni kwestionowana decyzja była obarczona wadami skutkującymi jej nieważnością w postaci wydania decyzji bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W opinii wnioskodawczyni organ konserwatorski wydając ww. decyzję oparł się na ekspertyzie technicznej sporządzonej na zlecenie obecnego właściciela nieruchomości, tj. M. D.. Zdaniem wnioskodawczyni ekspertyza techniczna nie jest bezstronna. Ponadto wnioskodawczyni wniosła o wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji, ponieważ w opinii wnioskodawczyni realizacja powyższego nakazu doprowadzi do zniszczenia zabytku.

Wnioskodawczyni podkreśliła również, że od 2015 r. nie była właścicielką ww. nieruchomości obejmującej zespół parkowo-pałacowy. Organ został też poinformowany o trwającym wówczas postępowaniu przed sądem cywilnym pomiędzy wnioskodawczynią a M. D., aktualnym właścicielem nieruchomości. Przedmiotem postępowania jest rozliczenie nakładów poczynionych przez wnioskodawczynię na ww. nieruchomość.

Na skutek śmierci wnioskodawczyni w dniu 4 maja 2019 r. do postępowania administracyjnego przystąpili jej spadkobiercy: H. G., J. M. i M. G.. Przedstawili oni notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. Spadkobiercy (skarżący) podtrzymali wniosek zmarłej wnioskodawczyni o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

4. Po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżących, Minister Kultury postanowieniem z [...] października 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]z [...] września 2018 r.

Minister Kultury działając jako organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1133; dalej: "k.p.a.").

W ocenie Ministra Kultury wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, którą wnioskodawczyni starała się podważyć w trybie nadzwyczajnym. Wnioskodawczyni powinna zatem powołać konkretny przepis prawa materialnego, który został naruszony w związku z wydaniem kwestionowanej decyzji z [...] września 2018 r. i to naruszony w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko wówczas można byłoby mówić o posiadaniu przez wnioskodawczynię interesu prawnego we wszczęciu postępowania w przedmiocie nieważności kwestionowanej decyzji.

Minister Kultury stwierdził, że działka o numerze ewid. [...] w [...], gm. [...], na której znajduje się wpisany do rejestru zespół dworsko-parkowy stanowi własność M. D. od 24 czerwca 2015 r., tj. od chwili zawarcia umowy dożywocia między E. D. a M. D.. W konsekwencji, w chwili wydania kwestionowanej decyzji wnioskodawczyni nie była już właścicielką ww. nieruchomości. Przywołane przez wnioskodawczynię twierdzenia, podtrzymane następnie przez jej spadkobierców, nie świadczą w żaden sposób o wykazaniu indywidualnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Okoliczność ta stanowi przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

5. Pismem z 12 listopada 2019 r. skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem Ministra Kultury z [...] października 2019 r.

Skarżący nie podzielili stanowiska organu w kwestii posiadania przez nich przymiotu strony i zażądali uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2018 r. Skarżący wskazali jednocześnie, że w przypadku wystąpienia prawdopodobieństwa zaistnienia którejkolwiek wady wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu.

6. Po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżących, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] października 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego.

Minister Kultury działając jako organ drugiej instancji wydał ww. postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.).

W uzasadnieniu Minister powtórzył zasadnicze argumenty zawarte w postanowieniu z [...] października 2019 r.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 23 lipca 2020 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury z [...] maja 2020 r. oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] października 2019 r. Dodatkowo, skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili rozstrzygnięciu Ministra Kultury naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w występowaniu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]z [...] września 2018 r.

Skarżący podkreślili, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych przesłanka braku udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji nie jest wystarczająca dla uznania, że określonej osobie nie przysługuje interes prawny. Zdaniem skarżących kwestionowana decyzja wywiera bezpośredni skutek na ich sferę praw i obowiązków. Między innymi od utrzymania w mocy kwestionowanej decyzji konserwatorskiej z [...] września 2018 r. zależy ustalenie przez sąd powszechny wartości przedmiotowego budynku gospodarczego. Jest to ważne gdyż między skarżącymi a aktualnym właścicielem nieruchomości obejmującej zespół parkowo-pałacowy toczy się spór o rozliczenie nakładów poniesionych na nieruchomość przez zmarłą wnioskodawczynię.

W skardze powtórzone też argument, że nawet jeśli organ konserwatorski nie uznałby interesu prawnego skarżących w prowadzeniu postępowania nieważnościowego, nie zwalnia go to z obowiązku wszczęcia i prowadzenia takiego postępowania z urzędu.

8. Odpowiadając w dniu 10 sierpnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Kultury nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. Sąd rozpatrujący niniejszą skargę stwierdził, że zarówno postanowienie z [...] maja 2020 r., jak i poprzedzające je postanowienie z [...] października 2019 r. wydane przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego są zgodne z prawem, a tym samym nie zasługują na uchylenie.

Postępowanie zainicjowane pismem wnioskodawczyni z [...] grudnia 2018r. należy do postępowań nadzwyczajnych, co powoduje, że organ przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku zobowiązany jest sprawdzić, czy żądanie wszczęcia pochodzi od osoby uprawnionej. Dopiero stwierdzenie, że zostały spełnione wszystkie podmiotowe i przedmiotowe przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania, powoduje, że organ może merytorycznie rozpoznać sprawę, to znaczy sprawdzić, czy kwestionowany akt obarczony jest którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tę kolejność należy podkreślić, gdyż skarżący odwracają ten porządek twierdząc, że obowiązek wszczęcia postępowania nieważnościowego, choćby z urzędu, wynika z oczywistego faktu istnienia kardynalnych wad prawnych kwestionowanej decyzji lokalnego organu konserwatorskiego.

Sąd rozpatrujący złożoną skargę w pełni podzielił stanowisko przyjęte w sprawie przez Ministra Kultury. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź odmową wszczęcia postępowania - gdy warunki te nie są spełnione.

We wskazanej pierwszej fazie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne. Badanie podstaw formalnoprawnych winno dotyczyć takich kwestii jak: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Badaniem wstępnym objęty jest także przedmiot sprawy (por. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III., Warszawa 2013, str. 1023-1025 [Komentarz do art. 157 k.p.a.]). Postępowanie na tym etapie nie może natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Może to być przedmiotem badania organu dopiero w dalszym postępowaniu. Konsekwentnie, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot w sposób oczywisty nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 983/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/17).

Taki oczywisty brak interesu prawnego uzasadniającego wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności kwestionowanej decyzji stwierdził Minister Kultury w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia z [...] października 2019 r. uznał (m.in.) art. 61a § 1 k.p.a.

Należy przy tym podkreślić, że co do zasady słuszny jest argument skarżących o tym, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2468/17, LEX 2465017). W sytuacji zatem, gdy ustalenie tego faktu wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, w tym czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ winien wszcząć tzw. postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (patrz np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA 1143/93 oraz z 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 147/10).

11. Odnosząc przedstawione zasady do faktów ustalonych w rozpatrywanej sprawie oraz do argumentów przedstawionych w skardze, Sąd z pełnym przekonaniem uznał, że przytoczona w poprzednim akapicie wskazówka co do interpretacji art. 157 § 1 k.p.a. (potrzeba szerszego rozumienia interesu prawnego) nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Sąd podziela stanowisko Ministra Kultury o oczywistości braku – w przypadku skarżących – interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji nakazującej techniczne zabezpieczenie obiektu zabytkowego przed zniszczeniem.

Prowadząc postępowanie we wskazanej pierwszej, wstępnej fazie postępowania administracyjnego w przedmiocie nieważności decyzji organ ustalił, że od 2015 r. wnioskodawczyni nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości objętej wpisem w rejestrze zabytków. Z tego powodu organ konserwatorski wydając w 2018 r. kwestionowaną decyzję nie miał podstaw, aby przyznać A M-G prawa strony w postępowaniu mającym na celu zabezpieczenie obiektu zabytkowego. Konsekwentnie, ze względu na brak praw do nieruchomości również skarżący, czyli spadkobiercy wnioskującej o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z [...] września 2018 r., nie mogą żądać uznania ich za strony postępowania nieważnościowego.

Spadkobiercy wnioskodawczyni nie mogli w 2019 r. powoływać się także na decyzje i postanowienia z 2012 r. dotyczące uzgodnienia konserwatorskiego projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, samej decyzji lokalizacyjnej oraz zezwolenia na prowadzenie prac związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego i budową budynku inwentarskiego. Z akt sprawy nie wynika również przeniesienie na inną osobę decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe decyzje i postanowienia nie mogły być bowiem realizowane przez wnioskodawczynię w 2018 r., skoro od 2015 r. nie przysługiwał jej tytuł prawny do dysponowania działką nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Akty administracyjne które nie mogą być faktycznie wykonywane z uwagi na upływ czasu, ale także utratę tytułu prawnego do przedmiotu tych aktów, nie mogą być źródłem interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organu konserwatorskiego dotyczącej takiego przedmiotu (obiektu).

Na stanowisko Ministra Kultury w kwestii ewentualnego interesu prawnego skarżących miał też niewątpliwie wpływ przedmiot kwestionowanej decyzji z [...] września 2018 r. Otóż jak wynika z treści tej decyzji organ konserwatorski wydał tę decyzję działając w ramach ściśle rozumianych kompetencji i ustawowo określonych zadań. Przedmiotem kwestionowanego rozstrzygnięcia było bowiem nakazanie właścicielowi obiektu objętego wpisem do rejestru zabytków wykonania szczegółowo określonych robót budowlanych i prac mających na celu zabezpieczenie obiektu przed pogorszeniem stanu technicznego, a nawet zniszczeniem (rozpadem). Podstawowe obowiązki właściciela zabytku obejmowały bowiem podparcie i wsparcie o nową żelbetową konstrukcję słupowo — belkową, dobetonowanie żelbetowej konstrukcji wsporczej, zespolenie muru kotwami ze wzmocnioną żelbetową konstrukcją słupowo – belkową, wzmocnienie istniejącego stropu oraz zabezpieczenie konstrukcji tymczasowym dachem. Takie działania stanowią niewątpliwie obowiązek właściciela zabytku wynikający z art. 5 pkt 2, a pośrednio także art. 27 ustawy o ochronie zabytków. W takim przypadku stronami postępowania są wyłącznie właściwy organ konserwatorski oraz właściciel zabytku lub jego posiadacz.

Należy więc podkreślić, że prowadzenie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji mającej na celu zachowanie obiektu zabytkowego w niepogorszonym stanie lub uniknięcie zniszczenia zabytku z pewnością nie leżało w interesie społecznym i nie mogło przemawiać na rzecz żądań wnioskodawczyni i skarżących.

Dla porządku należy wskazać, że roboty budowlane i prace nakazane w kwestionowanej decyzji obejmowały również rozebranie dobudowanych i nadbudowanych części budynku gospodarczego. Były one rezultatem robót budowlanych prowadzonych wcześniej zgodnie z prawem przez A M-G. Organ konserwatorski objął swoją decyzją również te części obiektu zabytkowego nie dlatego, że zmienił swoją ocenę przyszłych inwestycji i ewentualnej działalności gospodarczej właściciela zabytku (agroturystyka). Argumentami przesądzającymi o wydanie przedmiotowego nakazu były ustalenia zawarte w ekspertyzie stanu technicznego istniejącego budynku gospodarczego wraz z warunkami jego wzmocnienia. Ekspertyza została wydana przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ konserwatorski wykonując ustawowe obowiązki w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami nie mógł zignorować takiego dokumentu i odpowiedniego wniosku właściciela. Kryterium oceny stanu obiektu zabytkowego nie była bowiem ekonomiczna ocena wartości obiektu lub przeprowadzonej nadbudowy, lecz stan techniczny stwierdzony przez osobę do tego przygotowaną.

Z drugiej strony, Minister Kultury badając interes wnioskodawczyni, a później skarżących brał pod uwagę fakt, że wnioskodawczyni składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2018 r. powoływała się jedynie na postępowanie toczące się przed sądem powszechnym o zwrot nakładów wnioskodawczyni poniesionych przez nią na inwestycję, jaką miało być docelowo zorganizowanie gospodarstwa agroturystycznego. W chwili śmierci wnioskodawczyni, a także w momencie wydania przez Ministra Kultury postanowienia z [...] października 2019 r. wskazane postępowanie sądowe w sprawie cywilnej nie było zakończone. Tym bardziej, nie był zakwestionowany tytuł prawny M. D. do przedmiotowej działki nr ewid. [...]. Własność tej działki ujawniona jest w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Z akt rozpatrywanej sprawy nie wynikają też żadne przyczyny, dla których obecny właściciel miałby utracić swoje prawa, albo w wyniku których spadkobiercy mieliby uzyskać tytuł do przedmiotowej nieruchomości. M. D.nie zawarł żadnej umowy (np. dzierżawy lub użyczenia), która by zapewniała skarżącym możność dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również dysponowania nią w takim zakresie, jaki regulują przepisy obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Właściciel nieruchomości nie złożył też żadnego oświadczenia, które byłoby znane Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie i pozwalałoby uznać interes prawny skarżących.

Sąd wziął również pod uwagę powtarzające się stanowisko judykatury, że ewentualne roszczenia dotyczące nakładów poniesionych na nieruchomości gruntowe lub budowlane mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym, a nie w postępowaniu administracyjnym (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1589/17 oraz z 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 93/09). Oznacza to zarówno, że kwestia takich nakładów nie może być rozstrzygana przez sąd administracyjny, ale też że fakt dokonywania prze określone osoby takich rozliczeń nie może stanowić podstawy dla nabycia w zakresie prawa administracyjnego uprawnienia lub upoważnienia do dokonywania ważnych czynności prawnych. Tym samym racje ekonomiczne rozstrzygane przez sąd cywilny nie mogą stanowić kryterium rozstrzygnięcia sporu o interes prawny w postepowaniu administracyjnym.

Wyjaśniając wreszcie stanowisko Sądu w rozpatrywanej sprawie poprzez odniesienie się do szerszego kontekstu prawnego należy podkreślić, że w prawie administracyjnym istotne znaczenie ma rozróżnienie interesu faktycznego i interesu prawnego. Interes faktyczny może wynikać z okoliczności ekonomicznych, społecznych, moralnych lub podobnych i jest subiektywny w tym sensie, że to określona osoba jest zainteresowana ukształtowaniem w pewien sposób stosunków prawnych w wyznaczonej dziedzinie. Dla przykładu ktoś kto podejmował wysiłki w celu zbudowania infrastruktury dla prowadzenia określonej działalności gospodarczej, np. prowadzenia gospodarstwa agroturystycznego, może chcieć zamiary takie kontynuować. Spadkobiercom takiej osoby zainteresowanej działalnością gospodarczą może też zależeć z powodów ekonomicznych bądź emocjonalnych na kontynuacji wysiłków osoby zmarłej. Takie sytuacje są kwalifikowane przez prawo jedynie jako interes faktyczny. Natomiast zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego może być tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Udokumentowanie interesu prawnego polega przy tym na wskazaniu obowiązującej normy prawnej, która albo nakłada na wnioskodawcę obowiązek określonego działania (zachowania lub zaniechania), albo stanowi przeszkodę w realizacji przez daną osobę określonego, tj. konkretnego uprawnienia wynikającego z przepisów prawnych. Co więcej, co do zasady wskazana norma prawna musi mieć charakter materialnoprawny, to znaczy musi wyznaczać obowiązki lub uprawnienia, a nie normy o charakterze proceduralnym adresowane do organu władzy publicznej.

Przedstawioną interpretację interesu prawnego jako różnego od interesu faktycznego wielokrotnie potwierdziło orzecznictwo sądów administracyjnych (patrz: np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2579/20 oraz z 21 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3297/19).

W przedstawionym kontekście i z omówionych powodów Minister Kultury prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]z [...] września 2018 r. zasadnie stwierdził, że wnioskodawczyni we wniosku z [...] grudnia 2018r., a później skarżący, nie wskazali takich okoliczności faktycznych i takich przepisów prawnych, które uzasadniałyby przyznanie im interesu prawnego.

12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.