Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 303/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 93 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie WSA Elżbieta Kmiecik WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 czerwca 2011 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz J. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J.W., pismem z dnia 2 listopada 2010 r., wystąpił do Wójta Gminy Skarbimierz o wydanie opinii, czy przedłożony wstępny projekt podziału działki nr A, k.m.[...], położonej w [...], jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnił, że podział ma na celu wydzielenie działek pod budownictwo mieszkaniowe i pod drogi gminne oraz podał, że dostępność do dróg publicznych zostanie zapewniona przez drogę o szerokości 6 m.

Postanowieniem nr [...] z dnia 22 listopada 2011 r., Wójt Gminy Skarbimierz zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr A, jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarbimierz, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Skarbimierz Nr XXIV/167/2005 z dnia 28 stycznia 2005 r., wskazując, że projekt uwzględnia zapis planu, iż: "linie zatwierdzające projekt podziału na nowe działki budowlane można korygować w zależności od własności terenu bez zmiany planu".

We wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki nr A J. W. dodał, że celem podziału jest m.in. wydzielenie działek: nr B, nr C, nr D, nr E i nr F pod budownictwo mieszkaniowe oraz działki nr G pod drogę dojazdową.

Następnie, decyzją nr [...] z dnia 14 stycznia 2011 r., Wójt Gminy Skarbimierz zatwierdził podział ww. nieruchomości, stanowiącej własność J. W., na działki: nr B o pow.[...] ha, nr C o pow. [...] ha, nr D o pow. [...] ha, nr E o pow. [...] ha i nr F o pow. [...] ha oraz nr G o pow. [...] ha (przeznaczoną pod drogę gminną) i nr H o pow. [...] ha (przeznaczoną pod poszerzenie drogi gminnej). Wskazał przy tym, że według planu miejscowego działki nr B, nr C, nr D, nr E i nr F leżą częściowo w kompleksie terenów oznaczonych symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), częściowo w kompleksie terenów oznaczonych KDD (tereny dróg publicznych – ulice dojazdowe), działka nr G leży w kompleksie terenów oznaczonych symbolem MN, działki nr I i nr H leżą w kompleksie terenów oznaczonych symbolem KDD. W uzasadnieniu podał, iż na mocy art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki nr G, nr I i nr H przechodzą na własność Gminy Skarbimierz z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym na warunkach określonych tą ustawą. Przytoczył też treść art. 96 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśniając, że decyzja stanowi "podstawę do utrwalenia na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych znakami granicznymi".

W dniu 18 lutego 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wpłynął sprzeciw Prokuratora Rejonowego w Brzegu z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Skarbimierz z 14 stycznia 2011 r. oraz wstrzymania wykonania tej decyzji.

Kwestionowanej decyzji Prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów uchwały Nr XXIV/167/2005 z dnia 28 stycznia 2005 r. Rady Gminy Skarbimierz w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego gminę Skarbimierz, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 30, poz. 818 ze zm. bowiem "dokonując podziału działki nr [...] położonej w miejscowości [...], Wójt Gminy Skarbimierz dopuścił się rażącego naruszenia przepisów prawa, polegającego na naruszeniu zapisów miejscowego planu, wyrażającego się tym, że decyzje, na mocy których dokonano podziału działki [...] nie uwzględniają drogi położonej w obrębie ww. działki, która z kolei ma zostać tam wydzielona zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu". W sprzeciwie dodatkowo podniesiono, że z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa złożonego w Prokuratorze Rejonowej w Brzegu dnia 11 lutego 2011 r. wynika, że Wójt Gminy Skarbimierz, pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowej działki nr [...] przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu ponownie dokonał podziału ww. działki, niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozbawiając tym samym właściciela budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr J w [...], drogi dojazdowej do swojej nieruchomości, przewidzianej w planie miejscowym tego terenu.

Decyzją nr [...] z dnia 29 czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji Wójta Gminy Skarbimierz, opierając się o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 stycznia

2005 r. część działki nr A leży na obszarze o symbolu MN, oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej a pozostała część na obszarze o symbolu KDD, oznaczającym tereny dróg i ulic w ciągach dróg i ulic gminnych klasy dojazdowej. Dalej wskazano, iż zatwierdzony przez Wójta podział nie uwzględnia wydzielenia drogi gminnej w miejscu przewidzianym planem. Wydzielona pod drogę działka nr G znajduje się przy granicy dotychczasowej działki nr A, mimo że według planu droga ta powinna znajdować się w centralnej części tej działki.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.W. zarzucił, że "zespół orzekający dopuścił się poświadczenia nieprawdy w dokumencie, który ma znaczenie prawne, a tym samym naruszył rażąco obowiązujące prawo". Skarżący zarzucił, że z wnioskiem do Prokuratury zwrócił się syn prokuratora - M. S. we własnym interesie, aby uzyskać dostęp do drogi, choć "swój interes miał zabezpieczony poprzez ustalenie służebności drogowej", a nadto nie był stroną postępowania, gdyż nie ma tytułu prawnego do nieruchomości objętej podziałem, zaś ustalenia planu miejscowego "odnośnie drogi" nie dotyczą jego działki. Dalej argumentował, że nie można orzekać o rażącym naruszeniu prawa, jeśli jest to sprzeczne z interesem obywateli i interesem społecznym. Zdaniem wnioskodawcy, Kolegium "w sposób ewidentnie stronniczy" posługuje się tylko częścią rysunkową planu, podczas gdy w części opisowej uchwały są zapisy, że część rysunkowa planu będzie stosowana przy scalaniu działek różnych właścicieli oraz, że linie podziału wewnętrznego są proponowane, a mogą być korygowane w zależności od własności terenu bez zmiany planu. Nadto zaznaczył, że przedzielenie działki ukośną drogą naruszyłoby interes obecnych i kolejnych właścicieli; także w interesie właścicieli sąsiednich działek jest, aby droga była wydzielona "prostopadle" (pismo z 11 października 2011 r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją nr [...] z dnia 31 stycznia 2012 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kolegium.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium na wstępie przedstawiło procedurę stwierdzenia nieważności decyzji, podnosząc, że należy ona do systemu nadzwyczajnych trybów weryfikacji indywidualnych aktów administracyjnych. Wyjaśniając istotę postępowania o stwierdzenie nieważności Kolegium przywołało treść przepisów stanowiących podstawę orzekania w tym zakresie (art. 156 § 1 i § 2 K.p.a., 157 § 2 K.p.a., art. 158 § 2 K.p.a.)

W dalszej części swoich wywodów podało, że materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie były regulacje zamieszczone w rozdziale 1 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 197 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, opinię tę wyraża się w formie postanowienia (art. 93 ust. 4 i 5). Stosownie zaś do treści art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Obowiązek wyrażenia opinii o zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, jak i podziału dokonywanego z urzędu, a opinia w sprawie proponowanego podziału nieruchomości nie jest uzależniona od zgody strony.

Kolegium przytoczyło także treść przepisu art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powołując się na przepis art. 97 ust. 1a i b ustawy podało, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o podział nieruchomości.

Zaznaczyło, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, dodając, że przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Wyjaśniło, że to organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi rozważyć, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Nadmieniło, że zgodność podziału z planem miejscowym będzie zachodziła, gdy przedstawiony projekt podziału nie będzie naruszał zapisów planu. Podkreśliło, że po myśli art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił, a zarówno jest głównym instrumentem planistycznym, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały – art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc do analizy materiału dokumentacyjnego dołączonego do kwestionowanej decyzji podziałowej uznało, że rysunek planu dla wsi [...], stanowiący załącznik nr [...] do uchwały Nr XXIV/167/2005 Rady Gminy Skarbimierz (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 30, poz. 818 z późn. zm.) wskazuje, iż działka nr G wydzielona pod drogę gminną, wchodzi w skład obszaru o symbolu MN, który oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 3 ust. 1 pkt 1 i § 6 ust. 1 uchwały). Plan ustala ich przeznaczenie: podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tudzież uzupełniające lokalne dojazdy do terenów przyległych (rolne i usługowe), zieleń, obiekty usługowe rzemiosła, sady, uprawy ogrodowe oraz urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej (§ 6 ust. 2)

Natomiast działki nr B, nr C, nr D i nr E, nr F, wydzielone pod budownictwo mieszkaniowe leżą częściowo na terenie o symbolu KDD, oznaczającym teren dróg publicznych – ulice dojazdowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że wprawdzie z mocy § 4 uchwały linie podziału wewnętrznego określone postulatywnie można korygować bez zmiany planu, zwiększając powierzchnię zabudowy mieszkaniowej, lecz nie więcej niż o 15 % w stosunku do powierzchni tych terenów w liniach jak na rysunku planu (pkt 2), a linie określające orientacyjnie granice podziału na nowe działki budowlane można korygować w zależności od własności terenu bez zmiany planu (pkt 3), lecz przepisy te nie uprawniają do całkowitej zmiany określonej planem podstawowego przeznaczenia terenu.

Wobec powyższego, Kolegium uznało ponad wszelką wątpliwość, że badana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 6 ust. 2 uchwały w sprawie planu, a stwierdzeniu nieważności nie stoją na przeszkodzie negatywne przesłanki określone w art. 156 § 2 K.p.a.

Dodatkowo SKO nadmieniło, że mapa z podziałem nieruchomości nie uwzględniała zasad określonych w § 9 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), brak przedstawienia w czerwonym kolorze granic projektowanych do wydzielenia działek gruntu.

W skardze do Sądu J. W. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia 29 czerwca 2011 r., jako niezgodnych z prawem oraz stanem faktycznym, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Ponowił zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, że zespół orzekający SKO mając wiedzę o stronniczości postępowania Prokuratury sam stał się stroną postępowania, przyjmując za wiarygodne ustalenia niezgodne ze stanem faktycznym. Uznał, że SKO postąpiło niezgodnie z interesem właścicieli działek, którzy nabyli prawo dostępu do drogi gminnej na działce G, w zamian za inną służebność drogową. Zauważył, że SKO stojąc na straży praworządności nie może orzekać o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli jest to sprzeczne z interesem gospodarczym stron postępowania. Kwestionował odnoszenie się przez SKO jedynie do części graficznej planu z pominięciem zapisów uchwały, iż część rysunkowa planu będzie stosowana przy scalaniu działek różnych właścicieli, zaś do scalania gruntów na terenie pod budownictwo mieszkaniowe w miejscowości [...] nie doszło. Argumentował, że organ I instancji wydając decyzję zgodnie z zapisem uchwały o planowaniu przestrzennym działał też zgodnie z interesem obywateli i interesem publicznym. Wywodził, że SKO powołując się w uzasadnieniu decyzji na komentarze i orzeczenia postępuje odwrotnie do tych komentarzy i orzeczeń, gdyż ustalenia SKO godzą w podmioty postępowania, a także w racje ekonomiczne stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, prezentując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem skarżący podtrzymał argumentację skargi. Ponownie nie zgodził się z interpretacją SKO, które w swoim rozstrzygnięciu odnosi się tylko do rysunku planu z pominięciem części opisowej, stwierdzającej, że w przypadku, gdy nie dojdzie do scalania działek będzie istniała możliwość skorygowania planowanego przebiegu dróg. Podkreślił, że wskutek wyrysowanego przebiegu planowanej drogi przez jego działkę powstanie nieruchomości w kształcie klina o szerokości 6 m, nie pozwalająca na zagospodarowanie ani podział. Przedłożył do akt wydane z upoważnienia Wójta Gminy Skarbimierz zaświadczenie z dnia 7 sierpnia 2012 r. (informacja o nieprzeprowadzeniu procesu scalania działek na przedmiotowym terenie) wraz z pismem stwierdzającym, że w wszelkie podziały zostały uregulowane według dodatkowych zapisów zatwierdzonych uchwałą Nr XXXV/253/2009 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego Gminę Skarbimierz w granicach jednostki P oraz doprowadzenia do zgodności zapisu ogólnego z opisem w części graficznej wprowadzono zapisy: "linie podziału wewnętrznego – proponowane", "linie określające orientacyjnie granice podziału na nowe działki budowlane można korygować w zależności od własności terenu bez zmiany planu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poddana kontroli Sądu zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji administracyjnych, przy zastosowaniu którego organ stwierdził nieważność decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości z uwagi na jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części rysunkowej, obejmującej, między innymi działkę nr A.

Na wstępie niniejszych rozważań wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, tak jak to wyjaśnił organ, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 K.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625).

Zasadne jest również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie NSA o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s 745-746).

Rażące naruszenie prawa może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym przypadku również istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006r., sygn. akt III SA/Wa 1877/06, publ. LEX nr 295007). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 398/05, publ. LEX nr 197521).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, publ. LEX nr 299873). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, publ. LEX nr 199041; z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1059/05, publ. LEX nr 220791).

Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, naruszenie to - mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia winien zatem istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu nie wykazało, aby wydana przez Wójta Gminy Skarbimierz decyzja z dnia 14 stycznia 2011 r. rażąco naruszyła prawo, co oznacza, że nie wykazano, iż zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji, o której to mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Organ stwierdzający nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa zobligowany jest do wyraźnego wskazania, jaki konkretnie przepis prawa został naruszony i na czym polegało to naruszenie. Niedopuszczalne jest, jak to uczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze ogólne stwierdzenie, że decyzja Wójta Gminy Skarbimierz naruszyła przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do części graficznej tego planu.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ustawodawca w znacznym stopniu wyjaśnił treść i znaczenie kryterium podziału polegające na badaniu zgodności z planem miejscowym, gdyż w art. 93 ust. 2 u.g.n. wskazał, że zgodność z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe oznacza, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, a także czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego gospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Oznacza to, że organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (tak: G. Bieniek i in. w Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, wyd. 2, str.354 i nast. oraz WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2355, Lex nr 235307). W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że ewentualne przesunięcie linii rozgraniczających w zakresie ustalonym planem nie zawsze może być traktowane jako zmiana obowiązującego planu miejscowego, ponieważ takie działanie następuje w ramach zawartego w treści tego planu dopuszczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1863/10, Owss 2011/1/77/77-82). W świetle bowiem art. 93 ust. 2 u.g.n. przy rozpatrywaniu spraw dotyczącej podziału nieruchomości organ ocenia zgodność podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod kątem przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania gruntu, nie jest zaś związany liniami podziału w planie zagospodarowania przestrzennego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 219/08, Lex nr 515693).

Przypomnieć przyjdzie, że w niniejszej sprawie Kolegium uznało, że o rażącym naruszeniu prawa w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości – działki nr A, stanowiącej własność skarżącego, można mówić, w sytuacji gdy podział ten nie odpowiada w pełni rysunkowi planu dla wsi [...], stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały Nr XXIV/167/2005 Rady Gminy Skarbimierz z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego gminę Skarbimierz. Nie poddało jednak pełnej ocenie treści wszystkich uchwał Rady Gminy Skarbimierz zmieniających miejscowy plan w części tekstowej w roku 2007, 2008, 2009 i 2010. W szczególności nie odniosło się do zapisów uchwały Rady Gminy Skarbimierz Nr XXXV/253/2009 z 17 grudnia 2009 r. o zmianie § 3 ust. 4 ust. 4 pkt 2 uchwały z 2005 roku, nadmieniając jedynie o zmianie treści § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przeprowadziło także wywodu, czy dokonany podział odpowiada wymogom normy art. 93 ust. 2 u.g.n. w tym znaczeniu, czy przy zatwierdzeniu i opiniowaniu projektu podziału Wójt Gminy Skarbimierz uwzględnił przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu ocenił, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Kolegium nie dokonało również, pod kątem ustalenia rażącego naruszenia prawa, takiej analizy podziału nieruchomości, w którym zachowano ustalone w planie przeznaczenie terenu, jednak z pewnymi odmiennościami w stosunku do rysunku planu. Zatem nie rozważono, w kontekście zgodności z planem miejscowym, czy zachowując funkcję drogi dojazdowej (KDD), przewidzianej na działce A, jednak w innym przebiegu oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) na działkach wydzielonych w wyniku podziału działki A, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnej wielkości nowo tworzonych działek budowlanych, rażąco naruszono prawo w rozumieniu art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. oraz zapisy § 43 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, regulujące szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości.

Niewątpliwie organ winien uzasadnić swoje stanowisko w kwestii potrzeby stwierdzenia nieważności decyzji oraz odnieść się do zarzutów podnoszonych przez stronę i nie jest wystarczające, jak wyżej powiedziano, samo przytoczenie brzmienia przepisu dającego do tego podstawy, wskazanie podstawy materialnoprawnej kwestionowanej decyzji oraz odwołanie się do stanu faktycznego istniejącego w sprawie.

Powiedziane powyżej świadczy o naruszeniu przez organ art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz zasad ogólnych określonych w art. 7 i art. 12 K.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu jeszcze raz zaakcentować przyjdzie, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1448/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej www.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, co dawało podstawę do ich uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a.

Rozstrzygnięcia zawarte w punkcie drugim i trzecim wyroku uzasadnia art. 152 oraz art. 200 P.p.s.a.