Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 245/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.62 ust.1 oraz art.200 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.156 §1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno NSA Jerzy Krupiński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/07 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 245/08

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej oraz decyzji ją poprzedzającej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r. Stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. stwierdził, na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Fabrykę [...] z siedzibą w W., zwaną dalej "Fabryką", prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie zabudowanego gruntu przy ul. [...] w W. z równoczesnym nabyciem z mocy prawa własności obiektów budowlanych w postaci: hali sportowej, boiska sportowego z bieżnią i trybunami, boisk bocznych, kortów tenisowych, dwóch budynków administracyjno-socjalnych, budynku świetlicy, garaży oraz urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie. W decyzji ustalono wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego na kwotę 428.369,00 zł., co stanowiło 3% ceny gruntu określonej w decyzji na kwotę 14.278.980 zł. W uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej wskazano, że wysokość opłaty rocznej została ustalona na podstawie art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na wniosek "[...]" S.A. z siedzibą w W. - następcy prawnego Fabryki - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2000 r. w części określającej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z decyzji uwłaszczeniowej nie wynika cel, na jaki została przeznaczona nieruchomość, której użytkowanie wieczyste decyzja ta stwierdza. W ocenie Kolegium, cel ten wynika z decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] października 1969 r. o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie Fabryce [...], w której to stwierdzono, że "przekazywany teren przeznaczony jest na cele sportowe". Brak jest natomiast dowodów na to, by w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt i budynki były wykorzystywane w inny sposób niż poprzedni, tj. nie na działalność sportową. Wydając decyzję w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków i urządzeń Prezydent m. st. Warszawy zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami winien był zastosować stawkę opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste w wysokości 1%. Ustalenie opłaty rocznej w wysokości 3%, tj. w sposób sprzeczny z powołanym przepisem, nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy, iż wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o uwłaszczeniu, w części dotyczącej określenia wysokości opłaty rocznej, pozbawiło decyzję uwłaszczeniową jej istotnego elementu, co skutkuje tym, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja obarczona istotną wadą prawną. Nie może być ona uzupełniona, nie ulega też sanacji przez upływ czasu powodując nieodpłatność prawa użytkowania wieczystego, co narusza podstawową zasadę tego prawa jako prawa odpłatnego. Organ podkreślił, że decyzja kreująca prawo użytkowania wieczystego musi określać wszystkie elementy tego stosunku prawnego. Częściowe uchylenie takiej decyzji w zakresie regulującym kwestie odpłatności uniemożliwia samodzielny byt prawny takiego aktu. Orzekając w dniu [...] stycznia 2006 r. o nieważności Kolegium błędnie przyjęło, że cel użytkowania wieczystego na dzień 5 grudnia 1990 r. pozostawał niezmieniony w stosunku do celu, dla jakiego nieruchomość przekazano w użytkowanie decyzją z [...] października 1969 r. Tymczasem przy określeniu celu, na jaki przeznaczona została przedmiotowa nieruchomość należało wziąć pod uwagę dzień wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, nie zaś datę, w której prawo to ustawowo powstaje. Kolegium wskazało na konstytutywny charakter tej części decyzji uwłaszczeniowej; organ ją wydający nie potwierdza celu ustanowienia prawa, ale ten cel określa. Przy określaniu warunków wykonywania prawa użytkowania wieczystego należało się odnieść do obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który determinuje cel ustanowienia tego prawa. Cel prawa nie może być, bowiem sprzeczny z planem. W chwili wydawania decyzji uwłaszczeniowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy zatwierdzony uchwałą nr XXXV/199.92 Rady m. st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r., który przewidywał na terenie objętym przedmiotową decyzją zabudowę mieszkaniowo-usługową. Grunt oddany w użytkowanie wieczyste zabudowany był wprawdzie obiektami sportowymi, były to jednak w większości obiekty zniszczone, nie nadające się do użytku. Z uwagi na te okoliczności organ ustanowił 3%-wą stawkę opłaty rocznej uznając, że nieruchomość została oddana na inne cele. Kwestie te zostały całkowicie pominięte przez Kolegium przy rozstrzyganiu sprawy w dniu [...] stycznia 2006 r., przez co rażąco naruszony został art. 7 i art. 77 k.p.a. Przyjmując w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. odmienny pogląd Kolegium rażąco naruszyło art. 72 ust. 3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ nadzoru wskazał, iż w badanej sprawie nie wystąpiły negatywne przesłanki orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji, o których mowa, w art. 156 § 2 k.p.a. z punktu widzenia nieodwracalnych skutków prawnych wynikających wprost z wydania ocenianej decyzji. Na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje, bowiem legalna możliwość ustalenia nowej wysokości opłaty wynikającej z posiadanego prawa użytkowania wieczystego przewidziana w art. 77 tej ustawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "[...]" S.A. w W., żądała uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2006 r. Zdaniem Spółki, okoliczności opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazują, by przy podejmowaniu przez Kolegium decyzji nadzorczej z [...] stycznia 2006 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można się zgodzić z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ze względu na treść art. 200 ust. 1 pkt 3 ugn niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części obejmującej ustalenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wskutek wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Akceptacja takiego stanowiska prowadziłaby do tego, że nie można byłoby usunąć z obrotu prawnego decyzji w części, w której rażąco naruszała ona prawo. W niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia nieważności części decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2006 r., organ powinien w tym zakresie dokonać nowych ustaleń i wydać decyzję częściową. Możliwość wydania decyzji częściowej przewiduje art. 104 § 2 k.p.a. Chybiony jest, więc pogląd organu, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji o uwłaszczeniu powoduje powstanie nieodpłatnego charakteru prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Spółki, w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Kolegium z [...] stycznia 2006 r. nie doszło również do naruszenia przepisów procesowych art. 7 i 77 k.p.a. Zarzut niezbadania sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie poprzedzającym wydanie decyzji o uwłaszczeniu w istocie dotyczy właśnie organu wydającego tę decyzję. Nie można przyjąć, że ogólne odwołanie się w decyzji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 9 decyzji) spełnia przesłankę ustalenia celu użytkowania wieczystego. Z decyzji uwłaszczeniowej wynika, że organ miał świadomość rekreacyjno-sportowego wykorzystywania nieruchomości (jednoznaczne określenie charakteru zabudowy jako obiektów należących do kompleksu sportowego). Z tych też względów, zdaniem strony, bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 72 ust. 3 pkt 5 przez wydanie decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż decyzja nadzorcza z dnia [...] stycznia 2006 r. rażąco naruszała prawo, co równocześnie oznacza, że nie naruszała prawa decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2000 r. o uwłaszczeniu. W podniesionej przez stronę kwestii przeznaczenia nieruchomości Kolegium podtrzymało stanowisko, że przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i cel oddania w użytkowanie wieczyste muszą być zbieżne. Kolegium nie znalazło podstaw do uznania za miarodajne powołanie się na uchwałę nr 168/X/99 Rady Gminy Warszawa-Centrum z dnia 10 czerwca 1999 r. w sprawie projektu planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic W.-P., ponieważ projekt nie mógł mieć mocy obowiązującej. Również uchwała nr XIX/185/2000 Rady m.st. Warszawy z dnia 20 stycznia 2000 r. nie ma znaczenia w tej kwestii, ponieważ nie zawiera ona ustaleń, co do przeznaczenia przedmiotowego gruntu. Ponadto stawka procentowa opłaty rocznej jest ustalana nie tylko ze względu na cel, na jaki oddano grunt w użytkowanie wieczyste, ale także, w jakim celu grunt jest faktycznie wykorzystywany. Mimo przekazania przedmiotowego gruntu decyzją z dnia [...] października 1969 r. w użytkowanie Fabryce [...] z przeznaczeniem na cele sportowe, w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej z całą pewnością grunt ten w takim celu nie był przez następcę prawnego ww. podmiotu wykorzystywany. Cel taki nie był też dla przedmiotowego terenu określony w dniu 29 lutego 2000 r. w obowiązującym wtedy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. Ustalona, zatem przez Prezydenta m.st. Warszawy w decyzji uwłaszczeniowej stawka 3% opłaty rocznej była prawidłowa, zgodna z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak również ze sposobem wykorzystywania gruntu na inne cele, niż cele sportowe. Nie można, więc było upatrywać wadliwości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2000 r. w części odnoszącej się do wysokości opłaty rocznej, w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie w tej części z obrotu prawnego. Ponadto, zgodnie z art. 62 ust. 1 ugn ustalenie w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste sposobu i terminu jej zagospodarowania, w tym zabudowy, następuje zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste, nie zaś w "użytkowanie", na co powołuje się wnioskodawca. Cel powinna określać decyzja o uwłaszczeniu i czyniła to wskazując 3% stawkę opłaty rocznej. W tym stanie rzeczy należało uznać, że stwierdzając nieważność decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej ustalenia stawki opłaty rocznej decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Kolegium rażąco naruszyło art. 200 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 1 pkt 5 i art. 62 ugn, wobec czego zasadnie wyeliminowano decyzję z obrotu prawnego stwierdzając jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2007 r. "[...]" S.A. w W. wniosła o jej uchylenie w całości zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) oraz art. 7 , 77 § 1 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca Spółka podniosła, że ocena przyjęta przez Kolegium pomija uregulowanie przejściowe zawarte w ustawie o planowaniu przestrzennym z 1984 roku, które dopuszczało możliwość korzystania z terenu w dotychczasowy sposób, mimo że obowiązujący aktualnie plan miejscowy ustalał inne jego przeznaczenie. Tak, więc wejście w życie uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie nałożyło na posiadacza gruntów obowiązku zmiany sposobu korzystania, ale dało uprawnienie do korzystania z gruntu w dotychczasowy sposób. Zatem chybione jest twierdzenie SKO, że przeznaczenie w planie i cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste muszą być ze sobą zbieżne. Również decyzja uwłaszczeniowa nie mogła pozbawić użytkownika wieczystego przysługującego mu z mocy ustawy prawa do korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób. W decyzji tej nie ustalono bowiem odmiennego od dotychczasowego sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, a przez to nie określono innych warunków oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste niż cele sportowe, wskazane pierwotnie w decyzji z dnia [...] października 1969 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie poprzednikowi prawnemu Spółki. Zgodnie z art. 72 ust. 3 pkt 4 ugn wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uzależniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość została oddana i wynosi za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz na działalność sportową 1% ceny nieruchomości. Zdaniem skarżącej, nieruchomość oddano na działalność sportową i taka działalność, wbrew odmiennym, błędnym ustaleniom organu nadzorczego, była na niej prowadzona. Spółka zwróciła też uwagę, że nawet przyjmując za miarodajne wskazania, co do przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1992 r., którego zapisami nieruchomość była objęta w dacie wydania decyzji o uwłaszczeniu, to i tak trzeba było uwzględnić, że plan ten przewidywał dla przedmiotowego terenu funkcję mieszkaniowo-usługową. Zatem i z tych względów stawka opłaty rocznej winna wynieść 1%. W tej sytuacji rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie określenia wysokości stawki opłaty rocznej na 3% rażąco naruszało prawo. Późniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. jest w ocenie skarżącej błędne i wymaga usunięcia z obrotu prawnego. Skarżąca zarzuciła ponadto Kolegium, iż dokonując ocen w postępowaniu nadzorczym prowadzonym wobec własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie rozpatrzyło w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszyło w sposób istotny przepisy postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 20 stycznia 2000 r. nr XIX/185/2000, mocą której przedmiotowa nieruchomość została zaliczona do podstawowej bazy uprawiania kultury fizycznej i rekreacji. Kolegium z niezrozumiałych względów stwierdziło, że wspomniana uchwała nie zawiera ustaleń, co do przeznaczenia przedmiotowego gruntu. Uchwała ta nawiązywała do aktualnego w chwili jej podejmowania sposobu korzystania z nieruchomości, wskazując wyraźnie na sportowy cel korzystania z gruntu. W zaskarżonej decyzji stwierdzono w sposób arbitralny, iż w chwili wydawania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji, nieruchomość nie była wykorzystywana na cele sportowe, jednakże Kolegium nie powołało na tę okoliczność żadnego dowodu, nie odniosło się do żadnego dokumentu, ani nie wskazało rzeczywistego, w jego ocenie, sposobu wykorzystywania nieruchomości na dzień wydania decyzji o uwłaszczeniu. Wskazując na wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności decyzji strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie nie zachodziły żadne z przesłanek, które pozwoliłyby uznać, że decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. obarczona była wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, iż z uwagi na to, że rozstrzygnięcie w kwestii opłaty rocznej w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego jest istotnym jego elementem, zatem decyzja pozbawiona tego elementu nie może mieć samodzielnego bytu. Pogląd, że usunięcie z obrotu prawnego części decyzji obarczonej wadą nieważności skutkuje nieważnością całej decyzji, jest błędny, gdyż usunięty z decyzji wadliwy element rozstrzygnięcia może i powinien być niezwłocznie zastąpiony rozstrzygnięciem zgodnym z prawem. Uznając, że decyzja z [...] stycznia 2006 r. rażąco narusza art. 200 ust. 1 pkt 3, art. 72 ust. 1 pkt 5, art. 62 ugn Kolegium nie wskazało wprost żadnego fragmentu rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2006 r., który byłby ewidentnie sprzeczny z literalnym brzmieniem tych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie błędnie przyjęło, iż cel użytkowania wieczystego, od którego zależy wysokość opłaty rocznej - wobec braku wyraźnego jego określenia w decyzji uwłaszczeniowej - należało przyjąć według treści decyzji o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie Fabryki (cele sportowe). Skutkiem tego było wadliwe stwierdzenie, że decyzja o uwłaszczeniu, przyjmując stawkę opłaty rocznej przewidzianą dla użytkowania wieczystego ustanowionego w innym celu (art. 72 ust. 3 pkt 5 ugn), w zakresie dotyczącym ustalenia stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, rażąco narusza art. 72 ust. 3 pkt 4 ugn. W zakresie ustalenia celu użytkowania wieczystego, zdaniem Kolegium badającego w trybie nadzorczym własną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., miarodajne były wskazania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej ([...] lutego 2000 r.), który przewidywał przeznaczenie terenu na cele mieszkaniowe i usługowe. Zdaniem organu nadzoru, stawka procentowa opłaty rocznej jest ustalana nie tylko ze względu na cel, na jaki oddano grunt w użytkowanie wieczyste, ale także ze względu na sposób, w jaki grunt znajdujący się w użytkowaniu wieczystym jest faktycznie wykorzystywany. W dacie wydania decyzji o uwłaszczeniu przedmiot uwłaszczenia nie był już wykorzystywany przez następcę uwłaszczonego w celach sportowych. Cel użytkowania wieczystego określała decyzja o uwłaszczeniu wskazując stawkę opłaty rocznej w wysokości 3%. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy nie naruszała, zatem prawa. Zdaniem Kolegium, usuwając z obrotu prawnego istotny element decyzji uwłaszczeniowej (ustalenie opłaty rocznej) decyzja nadzorcza z dnia [...] stycznia 2006 r. stworzyła stan prawny niezgodny z istotą prawa użytkowania wieczystego jako prawa odpłatnego, pozbawiając równocześnie decyzję uwłaszczeniową samodzielnego bytu.

Sąd I instancji podkreślił, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego aktu obarczonego kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Wada polegająca na rażącym naruszeniu prawa, stanowiąca przesłankę nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, oznacza sytuację, w której treść wydanego przez organ administracji aktu stanowi jednoznaczne zaprzeczenie treści normy, na podstawie której akt został wydany, bądź innej normy powszechnie obowiązującej. Dalsze pozostawanie aktu w obiegu prawnym jest nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Zważyć także trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 kpa) i z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia wobec decyzji korzystającej z waloru ostateczności może mieć miejsce tylko w przypadku ustalenia w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że decyzja stanowi pogwałcenie normy obowiązującego prawa. W żadnym razie stwierdzenie nieważności decyzji nie może być wynikiem zmiany rozumienia przez organ, który tę decyzje wydał, treści normy prawnej stanowiącej podstawę zakwestionowanego rozstrzygnięcia. Poza tym uzasadnienie decyzji nadzorczej opartej na przesłance rażącego naruszenia prawa musi wyjaśniać, na czym to rażące naruszenie prawa polega. Zaskarżona decyzja tych wymogów nie spełnia. Ocena przez Kolegium decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. nie zawiera żadnego odniesienia do jej podstawy prawnej, którą stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem stwierdzenie nieważności, w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej, wymaga przede wszystkim wykazania, iż dokonana przez organ nadzorczy ocena prawna tej decyzji administracyjnej rażąco naruszała art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kolegium koncentruje się przede wszystkim na wykazaniu, że wyeliminowana z obrotu prawnego uprzednią decyzją nadzorczą Kolegium decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lutego 2000 r. nie naruszyła prawa w części obejmującej ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej. Służył temu wywód uzasadnienia w przeważającej części dotyczący znaczenia określenia "cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste" użytego w art. 73 ust. 3 ugn, jako podstawa zastosowania odpowiedniej stawki opłaty rocznej. Ten sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji był, zdaniem Sądu, wadliwy przede wszystkim z tego powodu, że w istocie stanowi próbę wykazania zgodności z prawem decyzji uwłaszczeniowej, która była przedmiotem badania w poprzednim postępowaniu nadzorczym, a nie odnosi się do decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. będącej przedmiotem przeprowadzonego postępowania nadzorczego. W żaden sposób Kolegium nie wykazało, że dokonana w zaskarżonej decyzji ocena prawna decyzji nadzorczej z dnia [...] stycznia 2006 r. rażąco naruszała przyjęte standardy ocen prawnych dokonywanych na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Bezzasadne jest ponadto twierdzenie, że decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. rażąco narusza art. 200 ust. 1 pkt 3 ugn przez pozbawienie decyzji uwłaszczeniowej koniecznego elementu, jakim jest ustalenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, wskutek czego powstało nieodpłatne prawo użytkowania wieczystego, tj. stan prawny sprzeczny z istotą i naturą tego prawa. Należało się zgodzić ze skarżącym, że stwierdzenie nieważności tylko części decyzji administracyjnej skutkuje koniecznością wydania w to miejsce nowego rozstrzygnięcia, wolnego od wad. Możliwość wydania decyzji częściowej przewiduje art. 104 § 2 k.p.a. Błędny jest, zatem pogląd, że cel użytkowania wieczystego dla ustalenia odpowiedniej wysokości stawki opłaty rocznej należało w niniejszej sprawie oceniać według stanu z dnia wydania decyzji o uwłaszczeniu. Trzeba uwzględnić, że prawo użytkowania wieczystego w przypadku tzw. "uwłaszczenia" jest wynikiem przekształcenia z mocy samego prawa przysługującego państwowej osobie prawnej prawa zarządu gruntem Skarbu Państwa albo gruntem stanowiącym własność gminy, ze skutkiem na dzień 5 grudnia 1990 r. Istota przekształcenia prawa zarządu ex lege przesądza o tym, że prawo użytkowania wieczystego powstaje w tych okolicznościach faktycznych, jakie istnieją w dniu przekształcenia, a więc i w tym samym celu, jakiemu służyła oddana w zarząd nieruchomość. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że określenie wysokości opłaty rocznej stanowi rzeczywiście element konstytutywny decyzji uwłaszczeniowej. Przepis art. 72 ust. 3 ugn nawiązuje do momentu "oddania" nieruchomości w użytkowanie wieczyste, co w przypadku powstania tego prawa w wyniku przekształcenia ex lege prawa zarządu każe wiązać cel użytkowania wieczystego z momentem przekształcenia, tj. 5 grudnia 1990 r., a nie z datą wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej fakt przekształcenia zważywszy, że decyzja taka może być wydana po znacznym upływie czasu (w niniejszym przypadku - po 10 latach). Z tych też powodów nie do przyjęcia jest pogląd, że ustalając cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste należało uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady m. st. Warszawy w dniu 28 września 1992 r. Nadto organ pomija fakt, że według tego planu przedmiotowa nieruchomość była położona w obszarze o funkcji mieszkaniowo-usługowej, a cele mieszkaniowe w myśl art. 72 ust. 3 ugn uzasadniały również zastosowanie stawki opłaty rocznej w wysokości 1%, a nie 3%. Nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w ustawie o gospodarce nieruchomościami twierdzenie Kolegium, że cel użytkowania wieczystego w rozpatrywanym przypadku wyznaczał sposób wykorzystywania gruntu przez uprawniony podmiot w dniu wydawania decyzji uwłaszczeniowej. Organ nie dostrzega różnicy między znaczeniem przesłanki określonej w art. 72 ust. 3 ugn jako "cel, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste" od "sposobu korzystania z nieruchomości" oddanej w użytkowanie wieczyste, zmiana którego może, stosownie do art. 73 ust. 2 ugn, powodować zmianę celu użytkowania wieczystego, a w konsekwencji zmianę stawki procentowej opłaty rocznej. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez decyzję nadzorczą Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. przepisu art. 62 ugn, który właściwie postawić należałoby wobec decyzji uwłaszczeniowej, która rzeczywiście nie określiła celu użytkowania wieczystego. Tego wymogu nie spełnia ani zawarty w pkt 9 decyzji nakaz korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani tym bardziej sam fakt zastosowania 3%-wej stawki opłaty rocznej, co - jak to przyjęło Kolegium - było równoznaczne z określeniem celu użytkowania wieczystego, tyle, że w sposób dorozumiany. W przedstawionym stanie sprawy nie było, więc podstaw do stwierdzenia, że decyzja nadzorcza Kolegium z [...] stycznia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego wskazanych w zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim nie wykazano, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji uwłaszczeniowej została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że - jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w czasie toczącego się postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją była "[...]" Sp. z o.o. Z akt wynika także, iż prawo użytkowania wieczystego do części nieruchomości objętej uwłaszczeniem zostało aktem notarialnym z dnia 9 grudnia 2003 r. zbyte na rzecz [...] Sp. z o.o. W postępowaniu nadzorczym podmioty te nie brały jednak udziału, mimo że dotyczyło ono nabytego przez nie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w ponownym postępowaniu organ nadzorczy powinien wyjaśnić i ustalić prawidłowo krąg osób, których interesu prawnego dotyczy wszczęte z urzędu postępowanie nadzorcze i podejmie rozstrzygnięcie uwzględniając ocenę prawną sprawy dokonaną przez Sąd, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że decyzja nadzorcza Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2006 r., pomimo ich zgodności z prawem,

2. prawa materialnego tj. art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 72 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że odpowiednie ustalenie w decyzji wydanej w trybie art. 200 ust. 1 pkt 3 u.g.n. warunków użytkowania wieczystego z zachowaniem zasadach określonych w art. 62 u.g.n. i w art. 236 KC oznacza ustalanie wysokości stawki opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego według stanu z dnia celu użytkowania wieczystego z momentu przekształcenia, tj. 5 grudnia 1990 r., a nie z datą wydania deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej fakt przekształcenia.

Pełnomocnik Prezydenta m.st. Warszawy w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. organ nadzorczy wskazał podstawy prawne skutkujące stwierdzeniem nieważności i wykazał, że dokonana przez organ nadzorczy ocena prawna decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2006 r. rażąco naruszała art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Wbrew twierdzeniu Sądu Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. wyjaśniło, na czym polegało rażące naruszenie prawa. Organ uznając, że w wyniku wydania decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2000 r. w części określającej wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] doszło do rażącego naruszenia prawa. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że w literaturze jak i w orzecznictwie, na tle pojęcia ,,rażące naruszenie prawa" ścierają się dwa stanowiska. Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia. Zgodnie z drugim stanowiskiem przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Tak, więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji administracyjnych ze skutkiem ex tunc. W ocenie autora skargi kasacyjnej, SKO w Warszawie w uchylonych decyzjach zasadnie wywodziło, że decyzja Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. rażąco narusza art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 238 Kodeksu cywilnego poprzez pozbawienie decyzji uwłaszczeniowej koniecznego elementu, jakim jest ustalenie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Kolegium zasadnie uznało, że wskutek stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Prezydenta m. st. Warszawy w obrocie prawnym pozostała decyzja obarczona istotną wadą prawną, która pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadą odpłatności prawa użytkowania wieczystego zawartą w art. 238 k.c. Nie do zaakceptowania jest również, zdaniem pełnomocnika Prezydenta m.st. Warszawy, pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zgodnie, z którym stwierdzenie nieważności tylko części decyzji uwłaszczeniowej skutkuje koniecznością wydania w to miejsce nowej decyzji częściowej na podstawie art. 104 § 2 k.p.a. Sąd nie wziął, bowiem pod uwagę faktu, że od daty wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji uwłaszczeniowej do chwili częściowego stwierdzenia jej nieważności upłynęło prawie 6 lat. Kasacyjny charakter decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdzającej nieważność części decyzji uwłaszczeniowej spowodował, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2000 r. w części określającej wysokość opłaty rocznej przestała istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym, tj. od 9 lutego 2000 r. Z kolei decyzja kreująca prawo użytkowania wieczystego wydana na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w części określającej wysokość opłaty rocznej, ma charakter konstytutywny, której skutki powstają od daty jej wydania. Nie jest, zatem możliwe, wbrew twierdzeniu Sądu, wydanie w omawianej sprawie decyzji częściowej, określającej wysokość opłat za użytkowanie wieczyste z datą wsteczną. W obowiązujących przepisach nie można się, bowiem dopatrzyć upoważnienia organu administracyjnego do ustalania tych opłat z mocą wsteczną. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy prawa jest czynnością odpłatną, przy czym płatność w trybie art. 200 ust. 1 pkt 3 u.g.n. jest ustalona w formie opłat rocznych. Nie jest wobec tego prawidłowe wydanie decyzji w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego i osobno opłat rocznych pobieranych z tytułu tego użytkowania. Ustalone opłaty są, bowiem nierozerwalnie związane z nabyciem użytkowania wieczystego gruntu w drodze decyzji administracyjnej i wynikają z takiej decyzji. Błędny jest zdaniem skarżącego także pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że cel użytkowania wieczystego dla ustalania odpowiedniej wysokości stawki opłaty rocznej należało w niniejszej sprawie oceniać według stanu z momentu przekształcenia, tj. z dniem 5 grudnia 1990 r., a nie z datą wydania decyzji potwierdzającej fakt przekształcenia. Z przepisu art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika konieczność określenia w decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego warunków wykonywania tego prawa, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 u.g.n. i w art. 236 k.c. Określenie wysokości opłaty rocznej stanowi element konstytutywny decyzji uwłaszczeniowej, gdyż organ ma dopiero określić te warunki, w tym w zależności od konkretnego przypadku sposób i termin zagospodarowania nieruchomości gruntowej, termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste. Organ nie potwierdza, zatem celu ustanowienia prawa, ale go określa w decyzji. Ocena, na jaki cel została przeznaczona nieruchomość powinna, zatem przypadać na dzień wydania decyzji potwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa, podobnie jak w decyzji ustala się cenę nieruchomości według wartości na dzień wydania decyzji. W omawianej sprawie w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej brak było podstaw do przyjęcia, że nieruchomość została oddana na cel w postaci działalności sportowo-turystycznej, który uzasadniałby zastosowanie stawki 1%, gdyż Fabryka [...] z siedzibą w W. nie prowadziła w tej dacie działalności w tym zakresie. Ustawodawca przewidział możliwość dokonania zmiany ustalonej w decyzji stawki procentowej w art. 73 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym w razie trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę opłaty rocznej zmienia się stosowanie do celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się jednak tryb postępowania określony w art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką do zmiany stawki procentowej opłaty rocznej jest trwała zmiana określonego w umowie celu, na który nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste. Autor skargi kasacyjnej podziela pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie co do tego, że ustalając cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste należało w decyzji uwzględnić aktualne przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania wieczystego, a nie przeznaczenie nieruchomości na datę przekształcenia, tj. na 5 grudnia 1990 r. Po tej dacie może dojść bowiem do zmiany stanu faktycznego w zakresie przeznaczenia i zabudowy gruntu, wynikłej chociażby z decyzji organów planowania przestrzennego, pozbawiających grunt cech kwalifikujących do określonej kategorii, uwzględnionej przy ustalaniu stawki. Nie można określać w decyzji celu na jaki została przeznaczona nieruchomość bez analizy planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż cel prawa użytkowania wieczystego nie może być sprzeczny z miejscowym planem. W chwili wydawania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2000 r. obowiązujący wówczas Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Stołecznego Warszawy przewidywał na terenie objętym przedmiotową decyzją zabudowę mieszkaniowo-usługową. Grunt oddany w użytkowanie wieczyste zabudowany był wprawdzie obiektami sportowymi, były to jednak w większości obiekty zniszczone, nienadające się do użytku. Omawiana decyzją użytkownik wieczysty został zobowiązany do korzystania z gruntu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem miejscowym użytkownik wieczysty mógł zabudować nieruchomość zabudową mieszkaniowo-usługową, jednak bez jednoczesnego określenia przeważającego sposobu zabudowy gruntu nie mogła być ustanowiona inna niż 3 % stawka opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną można, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn.

Zgodnie z tym przepisem, w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w decyzji o nabyciu prawa użytkowania wieczystego oraz własności ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2 tego przepisu.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, z przepisu art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika konieczność określenia w decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego warunków wykonywania tego prawa, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 u.g.n. i w art. 236 k.c. Określenie wysokości opłaty rocznej, w ocenie autora skargi kasacyjnej, stanowi element konstytutywny decyzji uwłaszczeniowej, gdyż organ ma dopiero określić te warunki, w tym w zależności od konkretnego przypadku sposób i termin zagospodarowania nieruchomości gruntowej, termin zabudowy zgodnie z celem, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste.

Ze stanowiskiem zaprezentowanym przez pełnomocnika skarżącego nie można się zgodzić.

Stosownie do treści art. 232 § 1 kodeksu cywilnego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym. W wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych, w myśl § 2 powołanego przepisu, przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste następuje, zgodnie z art. 236 § 1 k.c., na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat. W wypadkach wyjątkowych, gdy cel gospodarczy użytkowania wieczystego nie wymaga oddania gruntu na dziewięćdziesiąt dziewięć lat, dopuszczalne jest oddanie gruntu na okres krótszy, co najmniej jednak na lat czterdzieści. Natomiast zgodnie z art. 62 ust. 1 ugn w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste.

Podkreślić trzeba, że przepisy działu II ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią zasadniczy trzon tego aktu. Uregulowano w nim bowiem zasady gospodarowania nieruchomościami publicznymi, a więc tymi, które stanowią własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. W dziale tym uregulowano w gruncie rzeczy odrębności w zakresie gospodarowania nieruchomościami w stosunku do regulacji wynikających z przepisów prawa cywilnego, a w szczególności kodeksu cywilnego.

Umożliwienie od dnia 1 lutego 1989 r. nabywania przez państwowe osoby prawne mienia (w tym nieruchomości) na własność oznaczało, że z tym dniem nastąpiło też przekształcenie przysługujących tym osobom uprawnień (w postaci zarządu) do części mienia ogólnonarodowego pozostającego w ich zarządzie. Uwłaszczenie państwowych osób prawnych nastąpiło z dniem 5 grudnia 1990 r. na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Prawo użytkowania wieczystego w przypadku ,,uwłaszczenia" jest wynikiem przekształcenia z mocy samego prawa przysługującego państwowym osobom prawnym prawa zarządu. W takim przypadku, jest to więc przekształcenie prawa zarządu gruntem Skarbu Państwa albo gruntem stanowiącym własność gminy przysługującego państwowej osobie prawnej ze skutkiem na dzień 5 grudnia 1990 r. Istota zaś przekształcenia prawa zarządu przesądza o tym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, że prawo użytkowania wieczystego powstaje w tych okolicznościach faktycznych jakie istnieją w dniu przekształcenia, a więc i w tym samym celu, jakiemu służyła oddana w zarząd przedmiotowa nieruchomość. Nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, iż określenie wysokości opłaty rocznej stanowi faktycznie element konstytutywny decyzji uwłaszczeniowej. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 73 ust. 1 ugn jeżeli nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste na więcej niż jeden cel, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się dla tego celu, który w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste został określony jako podstawowy. Natomiast ustęp 3 tego przepisu wskazując, że bonifikaty można stosować również do nieruchomości gruntowych, posługuje się pojęciem ,,oddanych" w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że w przypadku powstania tego prawa w wyniku przekształcenia prawa zarządu należy wiązać cel użytkowania wieczystego z momentem przekształcenia tj. z dniem 5 grudnia 1990 r., a nie z datą wydania decyzji, która ten fakt potwierdza tym bardziej, iż akt tego rodzaju może zostać wydany po upływie znacznego czasu.

Dlatego też rację ma Sąd I instancji, iż ustalając cel oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie należało uwzględniać przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy w dniu 28 września 1992 r.

Tym bardziej, że pomijając nawet te argumenty trzeba było przyjąć, iż według planu zagospodarowania przestrzennego powołanego przez skarżącego, wobec przedmiotowej nieruchomości ustalona powinna być stawka opłaty rocznej w wysokości 1 %. W myśl bowiem art. 72 ust. 3 ugn położenie nieruchomości na obszarze o funkcji mieszkaniowo – usługowej uzasadniało zastosowanie wobec niej stawki opłaty rocznej w wysokości 1 %, a nie jak to uczyniły organy w wysokości 3 %.

Reasumując powyższe wywody, nie można było – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – przyjąć, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami cel użytkowania wieczystego w rozpatrywanym przypadku wyznaczał sposób wykorzystania gruntu przez uprawniony podmiot wskazany w decyzji o uwłaszczeniu. Warto dodać, że to zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, a nie cel na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste mogła, zgodnie z art. 73 ust. 2 ugn, spowodować zmianę celu użytkowania wieczystego, a w konsekwencji zmianę stawki procentowej opłaty rocznej. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r., jak trafnie przyjął Sąd, nie naruszała zatem rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ramach zaś zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, pełnomocnik skarżącego wskazał przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut ten jest skonstruowany jednak nieprawidłowo. Strona zarzuciła Sądowi I instancji, w tym zakresie, wyłącznie naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić jednak należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie pełnej regulacji procedury sądowoadministracyjnej powoduje, że sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. A zatem, czyniąc Sądowi I instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zaś przepisy powołane są przepisami ustawy regulującej postępowanie administracyjne. Powołanie zaś tych przepisów w skardze kasacyjnej w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala ich traktować jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Z tych też względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.