Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 562/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 35, art. 15 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 października 2017 r., nr IN.I.743.86.2017.AD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Opole kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 31 sierpnia 2017 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę nr XLVII/931/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście IVd" w Opolu, dalej zwaną uchwałą.

Wojewoda Opolski opublikował uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego w dniu 20 września 2017 r. pod poz. 2311.

Pismem z dnia 27 września 2017 r., nr [...], Wojewoda Opolski zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego ww. uchwały.

Pismem z dnia 3 października 2017 r., nr [...], Wiceprzewodniczący Rady Miasta Opola, odnosząc się do postawionych zarzutów, złożył wyjaśnienia.

W dniu 6 października 2017 r. Wojewoda Opolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr IN.1.743.86.2017.AD, które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego w dniu 9 października 2017 r. pod poz. 2486. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr XLVII/931/17 Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2017 r. w części tekstowej dotyczącej:

- § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d;

- § 5 ust. 1 pkt 12;

- § 5 ust. 2 pkt 8 lit. a tiret trzecie;

- § 5 ust. 2 pkt 12;

- § 5 ust. 4 pkt 12;

oraz w części graficznej na załączniku nr 1 do uchwały w zakresie oznaczenia "X - obiekty o szczególnych ograniczeniach". Jednocześnie Wojewoda Opolski w odniesieniu do § 5 ust. 1-3 pkt 11 lit. a uchwały stwierdził, że doszło do nieistotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda uznał, że przepisy § 5 ust. 1 pkt 12, ust. 2 pkt 12 oraz ust. 4 pkt 12 uchwały naruszają art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., gdyż użyty w powołanych przepisach zapis: "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami karty o wskazanych numerach dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenu, w tym przebudowę istniejącej zabudowy usługowej", stanowi w istocie powtórzenie przepisu ustawowego art. 35 u.p.z.p. W ocenie organu nadzoru, powyższe świadczy o przekroczeniu granic ustawowej delegacji, jak też narusza nakaz przewidziany w § 136 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), dalej zwanego rozporządzeniem. Jednocześnie organ uznał, że powołane normy uchwały nie tylko stanowią powtórzenie przepisu ustawowego, lecz nie zawierają także precyzyjnego określenia terminu tymczasowego zagospodarowania terenu. W tym zakresie, powołując się na orzecznictwo Wojewoda wskazał, że określając sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów organ stanowiący powinien ściśle oznaczyć termin, do którego tego rodzaju postanowienia będą obowiązywać. Jeśli zatem celem jest utrzymanie dotychczasowego wykorzystania terenów do czasu realizacji zapisów planu, to wszelkie zapisy w planie w tym przedmiocie są zbędne i zasada ta wynika wprost z art. 35 u.p.z.p. Z kolei jeśli takie dotychczasowe wykorzystanie ma być dopuszczone na inny okres, to należy ten okres wskazać w planie. Jeżeli natomiast chodzi o sposób zagospodarowania odmienny niż dotychczasowy, to powinien on być w sposób konkretny wskazany w planie, oczywiście z określeniem okresu, na jaki jest dopuszczony. Powyższy zapis, zdaniem organu nadzoru, jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania. Z kolei stwierdzając nieważność części tekstowej dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d i § 5 ust. 2 pkt 8 lit. a tiret trzecie oraz w części graficznej na załączniku nr 1 do uchwały w zakresie oznaczenia "X - obiekty o szczególnych ograniczeniach" organ nadzoru podniósł, że stosowane w tych jednostkach redakcyjnych sformułowanie "obiekty o szczególnych ograniczeniach" narusza art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 oraz § 125 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W ocenie organu, naruszenie to polega na niezamieszczeniu w uchwale definicji "obiektów o szczególnych ograniczeniach", co powoduje brak jednoznacznego, nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych odczytania uchwalanej normy. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, co oznacza, że zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Dlatego też stosowanie nowych pojęć w akcie prawa miejscowego wymaga doprecyzowania poprzez określenie definicji zastosowanej normy. Wobec tego Wojewoda Opolski stwierdził, że brak wprowadzenia definicji dla pojęcia obiekty o szczególnych ograniczeniach stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkować musi stwierdzeniem nieważności w tym zakresie. Równocześnie Wojewoda Opolski uznał, że doszło do nieistotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1587), poprzez brak obligatoryjnego ustalenia dotyczącego minimalnej lub maksymalnej szerokości frontu działki uzyskiwanej w wyniku scalania i podziału nieruchomości.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Opole, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 35 u.p.z.p. w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że zakaz powtarzania w akcie prawa miejscowego przepisów rangi ustawowej oznacza bezwzględny zakaz powtarzania jakichkolwiek zapisów użytych w ustawie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż użyty w uchwale zapis "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami karty nr (...) dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenu, w tym przebudowę istniejącej zabudowy usługowej" stanowi niedopuszczalne powtórzenie przepisu ustawowego art. 35 u.p.z.p., podczas gdy zapis ten w rzeczywistości ma na celu wyraźne wskazanie i podkreślenie możliwości przebudowy istniejącej zabudowy usługowej;

- § 136 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż norma ta wiązała organ podejmujący uchwałę pomimo, że na dzień podejmowania uchwały wskazana norma nie posiadała mocy prawnej;

- art. 15 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że obowiązkowe wyznaczenie terminu tymczasowego zagospodarowania określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznacza jego ścisłe określenie, co skutkowało przyjęciem, iż użyty w uchwale zapis "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami karty nr (...)" nie stanowi wyznaczenia terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że określenie szerokości frontu działek jako równych szerokości elewacji frontowej budynku w zabudowie śródmiejskiej pierzejowej nie stanowi określenia parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontu działek;

- art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2, § 125 ust. 1 pkt 2 oraz § 143 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że zapisy uchwały naruszają powyższe normy z powodu braku zamieszczenia definicji "obiektów o szczególnych ograniczeniach", co miało skutkować brakiem jednoznacznego objaśnienia użytego pojęcia, podczas gdy powołane przepisy nie regulują obowiązku definiowania pojęć użytych w akcie prawnym. Ponadto organ pominął, że definicja "obiektów budowlanych" znajduje się akcie wyższego rzędu - ustawie Prawo budowlane, natomiast art. 15 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. zobowiązuje do określenia ograniczeń w użytkowaniu, zatem użyte w uchwale sporne pojęcia są dostatecznie zdefiniowane w przepisach ustawowych;

- § 143 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do projektów aktów prawa miejscowego zastosowanie ma § 21 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina zakwestionowała twierdzenie organu, że użyty w § 5 ust. 1 pkt 12, ust. 2 pkt 12 oraz ust. 4 pkt 12 uchwały zapis: "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami karty nr (...) dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenu, w tym przebudowę istniejącej zabudowy usługowej" narusza art. 35 u.p.z.p., gdyż powtarza jego treść, a jednocześnie stanowi nieprecyzyjne określenia terminu tymczasowego zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącej, w spornych zapisach uchwały jednoznacznie określono, że do czasu zagospodarowania terenu przeznaczonego na cele zabudowy mieszkaniowo-usługowej o określonych parametrach zgodnie z ustaleniami danej karty o wskazanym numerze, dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenu, w tym przebudowę istniejącej zabudowy usługowej. Zastosowanie tego zapisu miało na celu wyraźne wskazanie i podkreślenie możliwości przebudowy istniejącej zabudowy usługowej. Zdaniem skarżącej, jego brak powodowałby trudności interpretacyjne i pozbawił normę właściwego kontekstu. Dalej Gmina wyjaśniła, że zgodnie z ugruntowanym w literaturze przedmiotu poglądem, uregulowany w § 137 rozporządzenia zakaz powtarzania przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych nie ma charakteru bezwzględnego. Dopuszcza się bowiem w doktrynie możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu zapowiadającego dalsze uregulowania. Tymczasem powyższe uchybienie spowodowało błędny wniosek o naruszeniu art. 35 u.p.z.p. w zakresie przekroczenia delegacji ustawowej. W rzeczywistości nie doszło jednak do naruszenia granic udzielonego upoważnienia, a do ustalenia zasady (polegającej na dopuszczeniu przebudowy) dla obiektów o dotychczasowym przeznaczeniu. Zapisy te wprowadzono do planów na wniosek organów zajmujących się realizacją poszczególnych ustaleń planu, żeby dopuścić wyłącznie przebudowę istniejących budynków. Jednocześnie oznaczono termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Termin ten ziści się wraz z wystąpieniem zdarzenia przyszłego, które zostało sformułowane w sposób dostatecznie przejrzysty i jasny. W ocenie skarżącej, w odniesieniu do spornych zapisów uchwały, organ wadliwie również powołał przepis § 136 załącznika do rozporządzenia, gdyż nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie, nadto norma ta utraciła moc prawną z dniem 1 marca 2016 r. W konsekwencji skarżąca nie mogła uchybić temu przepisowi, ponieważ nie była nim związana.

Skarżąca nie zgodziła się również z zarzutem Wojewody, że § 5 ust. 1-3 pkt 11 lit. a uchwały stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia z 2003 r. z powodu braku obligatoryjnego ustalenia minimalnej lub maksymalnej szerokości frontu działki uzyskiwanej w wyniku scalenia i podziału nieruchomości. Odnotowała, że zgodnie z § 4 pkt 8 tego rozporządzenia mogła uregulować szerokość frontu działki, zapisując ją jako wartość minimalną lub wartość maksymalną, albo jako zakres wartości od minimalnej do maksymalnej. Prawodawca użył bowiem spójnika "lub", dlatego dopuszczalne było spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek (alternatywa nierozłączna), ale mogły być także jednocześnie spełnione obie przesłanki. Skarżąca za optymalne rozwiązanie, ze względu na cele, wymogi planistyczne i urbanistyczne, zdecydowała się na drugie rozwiązanie. W przypadku zabudowy śródmiejskiej, wartość ta określana jest jako równa szerokości elewacji frontowej budynku, ponieważ historycznie usytuowana zabudowa pierzejowa (ciągła) nie może mieć ustalonych innych wartości. Ustalenie tejże wartości jako minimum lub maksimum wprowadzałoby adresatów uchwały (przede wszystkim obywateli) w błąd, gdyż sugerowałby, że istnieje swoboda zagospodarowania tym zakresie, o ile spełni się warunek minimum lub maksimum. Mając na uwadze powyższe - pozostając w granicach delegacji ustawowej - należało wartość szerokości frontu działki uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości określić jako szerokość elewacji frontowej budynku (wartość minimalna i maksymalna są równe).

W ocenie skarżącej, niezasadne jest również twierdzenie organu, że § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d, § 5 ust. 2 pkt 8 lit. a tiret trzecie uchwały oraz w części graficznej na załączniku nr 1 do uchwały w zakresie oznaczenia "X - obiekty o szczególnych ograniczeniach" narusza art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 oraz § 125 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w zw. z § 143 rozporządzenia, w zakresie w jakim posługuje się pojęciem "obiekty o szczególnych ograniczeniach". Według skarżącej, niezasadnie Wojewoda twierdzi, że brak definicji budzi wątpliwości interpretacyjne, ponieważ zapis jest nieostry i stanowi nieprecyzyjne ustalenie dla kształtowania zabudowy. W odniesieniu do tego wskazała, że w praktyce stosowane są podobne ustalenia. Dotychczas nie odnotowano wątpliwości interpretacyjnych w zakresie stosowania spornego pojęcia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Organy te jednoznacznie interpretowały ustalenia innych planów w zakresie stosowania zapisu "obiekty o szczególnych ograniczeniach". Nie budziły one wątpliwości, gdyż były dodatkowo oznaczone na rysunku planu, dlatego argumentacja Wojewody odnośnie "luzu interpretacyjnego" i przywołane orzecznictwo w realiach przedmiotowej sprawy nie mają zastosowania. Poza tym w § 3 ust. 4 pkt 1-4 uchwały określono, że niezdefiniowane pojęcia należy rozumieć zgodnie z powołanymi aktami prawa, w tym z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz u.p.z.p. Natomiast w Prawie budowlanych została uregulowana - w sposób kompleksowy - definicja legalna obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1). Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. należy obligatoryjnie określać szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ponadto w § 4 rozporządzenia z 2003 r., który reguluje wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego nie wprowadzono dodatkowych standardów ani wymogów w tym zakresie. Zdaniem Gminy, wydaje się, że wynika to z faktu, iż sformułowanie "ograniczenia" jest jednoznaczne. Z istoty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zaś, że wszystkie ustalenia planu są ograniczeniami. Wprowadzając bowiem jakikolwiek zakaz, nakaz czy dopuszczenie eliminuje się inne przedmioty bądź czynności niespełniające wymogu. Ponadto z zapisów samej uchwały wynika jakiego rodzaju szczególne ograniczenia zostały uregulowane. Wskazanych graficznie na rysunku planu oraz opisowo w tekście uchwały obiektów nie można ani budować (zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego: rozbudować, nadbudować, odbudować) ani przebudować. Zatem oczywistym jest, że mają one szczególne ograniczenia. Brak możliwości przebudowywania obiektów jest dopuszczalnym w planie ustaleniem, które w sposób najdalej idący ingeruje w swobodę zagospodarowania terenu, stanowi szczególne ograniczenie. W konsekwencji pojęcie to nie wymagało wprowadzania definicji. Zdaniem skarżącej, kwestią sporną nie jest brak definicji, tylko ocena organu, że pojęcie to jest niejasne. Jednocześnie Wojewoda nie wskazał, aby powołane zapisy uchwały naruszały treść § 146 rozporządzenia. A jeśli to było intencją organu nadzoru, to nie wskazał w sposób precyzyjny i konkretny na czym to naruszenie miało polegać i który z punktów § 146 rozporządzenia miał w jego ocenie zastosowanie. Nie wyraził tego również w sposób dostateczny w uzasadnieniu. W konsekwencji powyższego, zdaniem Gminy, organ naruszył § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, § 125 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia oraz § 143 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię. Skoro w uchwale nie zastosowano definicji "obiektów o szczególnych ograniczeniach" to nie sposób uznać, że uchwała narusza § 21 ust. 1 pkt 2 oraz § 125 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, które reguluję zasady systematyki aktów prawnych. Naruszenie tych norm może polegać na umiejscowieniu definicji, objaśnień czy skrótów w przepisach szczegółowych, a nie ich braku. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że § 21 rozporządzenia nie znajduje zastosowania do aktów prawa miejscowego, lecz pierwszeństwo w tym zakresie znajduje przepis § 125 rozporządzenia. Nadto nie do końca zrozumiałe jest - w ocenie skarżącej - przytoczenie przez Wojewodę normy art. 15 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., ponieważ zgodnie z założeniami planu miejscowego obiekty o szczególnych ograniczeniach to istniejąca substandardowa, dysharmonijna zabudowa gospodarczo-garażowa, która wymaga uporządkowania na obszarze śródmieścia. Taka zabudowa nie może być przekształcana, ponieważ funkcja, parametry, estetyka i lokalizacja nie są odpowiednie w śródmieściu. Nie mogą to być również obszary rekultywacji (nie stanowią pozostałości po działalności górniczej, poprzemysłowej itp.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc natomiast się do zarzutu powołania § 136 rozporządzenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wyjaśnił, iż doszło do popełnienia oczywistej omyłki pisarskiej. Wskazał, że prawidłowym przepisem w sprawie jest § 137 ww. rozporządzenia, wskazujący wprost na zakaz powtarzania w akcie prawa miejscowego przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej - radca prawny A. B. podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą. Pozostali pełnomocnicy skarżącej podtrzymali dotychczasowe stanowisko Gminy, wyjaśniając, że w uchwale wprawdzie nie zawarto definicji "obiektu o szczególnych ograniczeniach", jednakże pojęcie to odnosi się do Prawa budowlanego. Natomiast szczególne ograniczenia wynikają z samego planu. Ponadto ustalenia w powyższym zakresie - wbrew temu, co twierdzi Wojewoda - są bardzo precyzyjne. W konsekwencji brak było podstaw do wprowadzenia legalnej definicji "obiektu o szczególnych ograniczeniach".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie, dokonując oceny legalności Sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania odpowiada przepisom prawa.

Na mocy art. 148 P.p.s.a., uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt. Podstawą uchylenia powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2016 r., s. 870).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 6 października 2017 r., nr IN.I.743.86.2017.AD, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2017 r. w części tekstowej dotyczącej: § 4 ust. 1 pkt 3 lit. d; - § 5 ust. 1 pkt 12; § 5 ust. 2 pkt 8 lit. a tiret trzecie; § 5 ust. 2 pkt 12; § 5 ust. 4 pkt 12 oraz w części graficznej na załączniku nr 1 do uchwały w zakresie oznaczenia "X - obiekty o szczególnych ograniczeniach".

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru.

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uwzględniając powyższe uregulowania, stwierdzić trzeba, że uchwała Rady Miasta Opola z dnia 31 sierpnia 2017 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 6 września 2017 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 6 października 2017 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miasta Opola stosownej uchwały z dnia 26 października 2017 r.

W niniejszej sprawie przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303- 304, oraz przytoczone tam orzecznictwo). Nadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2003 r., II SA/Wr 1500/03, System Informacji Prawnej LEX nr 166985).

W kontrolowanej sprawie zauważyć trzeba, iż Gmina Opole kwestionuje podane przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wskazuje w skardze, że organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego, co stanowi o braku podstaw do stwierdzenia w części nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei Wojewoda, kontrolowanej uchwale zarzuca istotne naruszenie zasad sporządzenia planu skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w części objętej rozstrzygnięciem nadzorczym.

Kontroli Sądu podlegało zatem to, czy Wojewoda Opolski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym czy prawidłowo, kwestionując legalność uchwały Rady Miasta Opola, stwierdził jej nieważność w części.

W tym względzie odnotować należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Trzeba jednak zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego naruszenia prawa", ani też nie wyliczył rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia mało istotne i niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową. Natomiast rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia NSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), nadal zwane rozporządzeniem z 2003 r.

W rozpoznawanej sprawie jednym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że przepisy § 5 ust. 1 pkt 12, ust. 2 pkt 12 oraz ust. 4 pkt 12 uchwały Rady Miasta Opola naruszają art. 35 u.p.z.p., gdyż użyty w powołanych przepisach zapis: "do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami karty nr (...) dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenu, w tym przebudowę istniejącej zabudowy usługowej", stanowi w istocie powtórzenie przepisu art. 35 u.p.z.p. W ocenie organu nadzoru, powyższe świadczy o przekroczeniu granic ustawowej delegacji, jak też narusza nakaz przewidziany w § 137 rozporządzenia. Stosownie od powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Z przytoczonego przepisu wynika, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W ocenie Sądu, zakwestionowane przez Wojewodę zapisy planu zawarte w § 5 ust. 1 pkt 12, ust. 2 pkt 12 oraz ust. 4 pkt 12 § można interpretować jako wyłącznie wyraźne podkreślenie możliwości przebudowy istniejącej zabudowy usługowej. Odnośnie natomiast do stwierdzonego przez Wojewodę naruszenia zakazu określonego w § 137 rozporządzenia stwierdzić przyjdzie, że skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd orzecznictwa, że zakaz powtórzeń zapisów ustawowych nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych sytuacjach przytaczanie treści aktów prawnych wyższego rzędu w akcie prawa miejscowego może być dopuszczalne. Niekiedy konieczne jest bowiem przytoczenie w uchwale rady gminy zapisów ustawowych, jeżeli dzięki takiemu zabiegowi akt prawa miejscowego stanie się czytelny i zrozumiały (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1996 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94, opubl. OSS 1996/3/91, jak również wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., o sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 118/13; wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 338/14, orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, taka właśnie sytuacja zachodzi w przypadku przedmiotowej uchwały, ponieważ częściowe powtórzenie zapisu ustawowego, z wyraźnym wskazaniem, że dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenu, w tym przebudowę istniejącej zabudowy usługowej, jest zabiegiem uzasadnionym potrzebą czytelności i zrozumiałości aktu prawnego przez jego adresatów. Jeszcze raz pokreślenia wymaga, że powtórzenie zapisów ustawy nie zawsze jest traktowane jako istotna wada danego aktu prawnego. Zabieg tego rodzaju może być różnie postrzegany w zależności od konkretnych okoliczności, mimo iż rzeczywiście jest niepożądany. Zdaniem Sądu, sama tylko sprzeczność z zasadami legislacji określonymi w rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie stanowi jednak wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały. Niewątpliwe też wprowadzenie przez Radę Miasta Opola omawianego zapisu w uchwale nie stanowi modyfikacji lub rozszerzenia zapisu ustawowego zawartego w art. 35 u.p.z.p.

W konsekwencji powyższego, uznać należało, że nie doszło do stwierdzonego przez Wojewodę przekroczenia zakresu delegacji ustawowej i naruszenia prawa uzasadniającego pogląd o nieważności tej części uchwały.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom Wojewody, z treści przytoczonych wyżej zapisów planu wynika również termin, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenia i użytkowanie terenów może być wykonywane. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p w planie miejscowym określa się obowiązkowo sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Stosownie natomiast do przepisu § 4 pkt 10 rozporządzenia z 2003 r. ustalenia te powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. W przekonaniu Sądu, "zwrot do czasu zagospodarowania terenu zgodnie z ustaleniami wskazany karty dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie" należy interpretować w ten sposób, że właściciel terenu uprawniony jest do czasu urzeczywistnienia zamierzeń planu miejscowego do podejmowania wszelkich czynności, działań, robót, które uprawniony jest podejmować przy aktualnym sposobie wykorzystywania terenu. Uprawnienie do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma ograniczony w czasie charakter, tereny takie mogą być bowiem wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem.

Nie można również zgodzić się z Wojewodą, że o istotnym naruszeniu przez Gminę zasad sporządzania planu miejscowego świadczy niezamieszczenie w uchwale definicji "obiektów o szczególnych ograniczeniach". Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Również przepis 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. nakłada na organ planistyczny obowiązek określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazów zabudowy. Zdaniem Sądu, zgodzić należy się ze skarżącą, że z samych zapisów uchwały wynika jakie ograniczenia zostały wprowadzone na nadanym terenie, odnośnie możliwości rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejących obiektów. Z przytoczonych przepisów wynika natomiast konieczność ustalenia przeznaczenia terenu i wprowadzenia ograniczeń w jego zagospodarowaniu, w tym możliwości przebudowywania obiektów. Z kolei definicja legalna obiektu budowlanego została zawarta w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast w § 3 ust. 4 pkt 2 uchwały postanowiono, że niezdefiniowane pojęcia należy rozumieć zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy brak zdefiniowania w uchwale pojęcia "obiektów o szczególnych ograniczeniach" nie można uznać za naruszenie skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części. Nie jest to bowiem określenie, które w kontekście przyjętych w uchwale postanowień może być niezrozumiałe i budzić jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne adresatów planu. Tym samym nieuprawniony okazał się także zarzut naruszenia przez Gminę przepisów rozporządzenia dotyczących zasad techniki prawodawczej w powyższym zakresie.

Na koniec przyjdzie wskazać, że. według art. 15 ust. 2 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym - jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Doszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia z 2003 r., w myśl którego przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z przepisami działu III rozdziału 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.) podziału i scalenia nieruchomości dokonuje się według ustaleń planu. Oznacza to, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału i scalenia nieruchomości. Prawidłowo sporządzony plan powinien więc wyznaczać zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego i podziałowego. Zgodzić się należy, że skarżącą, iż plan miejscowy, jako przepis prawa miejscowego, zawarte w nim zagadnienia powinien regulować zgodnie z obowiązującym przepisami, w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać. Jednocześnie przyjdzie zauważyć, że treść § 4 pkt 8 rozporządzenia z 2003 r., według którego projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać w szczególności określenie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, jest jasna i czytelna, zatem nie istniała potrzeba jej doprecyzowania. Wobec tego organ był zobowiązany do podporządkowania się tym wymogom. Tymczasem w § 5 ust. 1-3 pkt 11 lit. a przedmiotowej uchwały ustalono szerokość frontu działki uzyskiwanej w wyniku scalania i podziału nieruchomości jako szerokości równej szerokości elewacji frontowej budynku co nie jest tożsame ze spełnieniem wymagań dot. określenia minimalnej lub maksymalnej szerokości frontu działki. Jednakże, mając na względzie wyjaśnienia, iż ze względu na lokalizację obszaru planu na terenie zabudowy śródmiejskiej pierzejowej zastosowano szerokość frontu działki tożsamej z szerokością elewacji frontowej budynku oraz fakt, iż zostały spełnione pozostałe obligatoryjne parametry dla zasad scalania i podziału nieruchomości określające minimalną powierzchnię działki oraz kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, należy przyjąć, iż doszło do nieistotnego naruszenia prawa.

Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uznał, że nie zaktualizowały się przesłanki do stwierdzenia w części nieważności uchwały przez organ nadzoru, w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego należało ocenić jako wydane niezgodnie z prawem, co skutkowało jego uchyleniem, na podstawie art. 148 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Gminy, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.