Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 985/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.W. A.S. M.K. A.K. J.K. M.J. K.J. C.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1631/03 w sprawie ze skarg U.W. A.S. M.K. A.K. J.K. M. J. K.J. C.K. A.K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 marca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy oddalił skargi wniesione przez U. W., A. S., M. K., A. K., J. K., M. J., K. J., C. K., A. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...], którą to decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami U. W., A. S., A. K., B. K., J. K., M. K., A. K., M. K., M. J., K. J., M. K., K. O., U. K., E. O., J. K., W. L. i A. D. - występujących jako "Mieszkańcy Osiedla M." od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] udzielającej "C." Sp. z co. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej obejmującej wieżę dla zainstalowania 6 anten sektorowych i 1 anteny radiolinii wraz z kontenerem technologicznym oraz przyłączeń energetycznych w [...] przy ul. [...] (działka nr 71/1).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w myśl art. 28 k.p.a. "przymiot strony" w postępowaniu administracyjnym posiada wyłącznie podmiot który wykaże swój interes prawny w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał na to, iż budowa stacji telefonii komórkowej należy do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, która wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zgodnie zatem z art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zmianami) organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4, czyli także decyzji o pozwoleniu na budowę, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W postępowaniu tym społeczeństwo ma możliwość składania uwag i wniosków (art. 31 i 36). Powołana ustawa nie przyznaje jednak zdanie Sądu automatycznie osobom składającym wnioski i uwagi przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji wymienionych w art. 46. Przemawia za tym wyraźnie przepis art. 33 ustawy, który przewiduje możliwość przyznania przymiotu strony wyłącznie organizacjom ekologicznym.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skarżący, jako członkowie społeczeństwa czynnie uczestniczyli w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Składali uwagi i wnioski i otrzymywali odpowiedzi.

Sąd I instancji stwierdził, iż nie można zatem podzielić ich stanowiska, że nie mieli zapewnionego udziału w tym postępowaniu, czy też nie byli o nim zawiadomieni.

Nie oznacza to jednak - jak już powyżej wskazano - że skarżący uzyskali przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Przymiot ten mógłby bowiem wynikać wyłącznie z przepisów prawa budowlanego w tym art. 5 ust 1 pkt 6 w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 7180), która weszła w życie w dniu 11.07.2003r.

Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przysługuje (poza inwestorem) także i przede wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką na której mają być wykonywane roboty objęte pozwoleniem na budowę ( wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.12.2001 r., IV SA 6/00, LEX nr 80656). W przypadku zaś nieruchomości położonych dalej, a tak jest w przypadku działek stanowiących własność skarżących, sprawa jest bardziej skomplikowana. W takiej sytuacji na właścicielach działek nie sąsiadujących bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja spoczywa obowiązek wykazania istnienia ich własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane.

W rozpoznawanej sprawie skarżący w ocenie Sądu interesu takiego nie wykazali. Nie złożyli bowiem w toku postępowania administracyjnego, własnego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, czy też innego dowodu, z którego wynikałoby, że inwestycja oddziałuje negatywnie na ich zdrowie, czy też powoduje dla nich inne negatywne, co mieściłoby się w pojęciu "ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich" w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wszelkie zatem twierdzenia skarżących co do negatywnych skutków przedmiotowej inwestycji pozostały całkowicie gołosłowne. Negatywne zaś wrażenia estetyczne związane z inwestycją nie mogły określać - jak sugerowali to skarżący - ich interesu prawnego, uzasadniającego przyznanie przymiotu strony postępowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji złożenie przez skarżących dopiero po zamknięciu rozprawy dokumentu w postaci wyceny ich nieruchomości uznać trzeba za spóźnione.

W ocenie Sądu z raportu oddziaływania na środowisko, którym dysponował organ jasno natomiast wynikało, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych będą występowały jedynie w wolnej przestrzeni, na wysokości minimalnej ok. 35 m npt i w odległości ok. 34,8 m od anten w obszarze niedostępnym dla ludzi i nie będą w sposób negatywny oddziaływać na zdrowie ludzi i na inne elementy środowiska. Nieruchomości skarżących znajdują się natomiast w odległości ok. 100 m od miejsca usytuowania inwestycji.

W świetle zatem materiału jakim dysponował organ, brak było zdaniem Sądu jakiejkolwiek podstawy prawnej do przyznania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości skarżących nie znajdowały się bowiem w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zmianami), skargi jako bezzasadne oddalił.

Skargę kasacyjną wnieśli U. W., A. S., C. K., M. J. i K. J. zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi), a w szczególności naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a/b/ i c w związku z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i przepisy postępowania oraz czy miało ono wpływ na wynik postępowania, przez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości,

2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi), a w szczególności naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 144 k.c. przez przyjęcie, że pogorszenie wskutek planowanej inwestycji walorów krajobrazowych nieruchomości sąsiednich nie jest przesłanką istnienia interesu prawnego jako warunku udziału w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

2.zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm

przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionej kasacji skarżący stwierdzili, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 9, art.10, art.15. art.77, art.104 k.p.a. przez organy administracji nie dostrzegł, a jest to uchybieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skarg pomimo naruszenia przepisów przez Prezydenta Miasta [...] i Wojewodę Łódzkiego w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżących pominięcie ustaleń w zakresie uchybień wskazanym przepisom postępowania spowodowało naruszenie obowiązku przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu orzeczenia, wynikającego z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący stwierdzili ponadto, iż zakres dozwolonego w rozumieniu art. 144 k.c. oddziaływania określany jest przez judykaturę szeroko, przyjmuje się że przedmiotem ochrony może być także tzw. bierna służebność widoku. Właściciel nieruchomości sąsiedniej może żądać na podstawie art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c. zakazania immisji, które zakłócają ponad przeciętną miarę korzystanie z jego nieruchomości, a także zaniechania przygotowań, które dopiero po zrealizowaniu odpowiednich robót pozwoliłyby na takie immisje. Zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa samoistnym przedmiotem ochrony może być zatem znaczne pogorszenie estetyki otoczenia, jego walorów przyrodniczych i krajobrazowych. Zdaniem wnoszących kasację dowodem na znaczne obniżenie walorów krajobrazowych nieruchomości jest w niniejszej sprawie istotny spadek ich wartości rynkowych. Okoliczności te powinny być brane pod uwagę przy ocenie żądania dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) dalej zwanej p.p.s.a.– Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej.

Oceniając w tym aspekcie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie są one trafne.

Wbrew odmiennym wywodom kasacji sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku sądu administracyjnego odpowiada dyspozycji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji zarówno przedstawił zarzuty skargi, jak i się do nich ustosunkował. Zauważyć należy, iż Sąd ten na wstępie swych wywodów podkreślił, iż przedmiotem jego oceny nie jest decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, ale decyzja na mocy, której nastąpiło umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na to, że skarżący nie posiadali przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Analiza stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy przez Sąd pierwszej instancji ograniczona była zagadnieniami wynikającymi z decyzji przez ten Sąd kontrolowanej. W konsekwencji nie można też podzielić zarzutów stron wnoszących kasację, co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub lit. c p.p.s.a.

Zauważyć też trzeba, iż wprawdzie zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii, ale może to nastąpić do momentu zamknięcia rozprawy, z wyjątkiem przypadku wskazanego w art. 113 § 2 p.p.s.a. Skoro zatem dokument w postaci opinii został złożony przez stronę skarżącą w sądzie po zamknięciu rozprawy w dniu 22 lutego 2005 r. Sąd nie był zobligowany do ustosunkowania się do tego dokumentu w zaskarżonym wyroku, a tym bardziej do jego uwzględnienia.

Nie jest też w końcu trafny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 144 k.c. Wskazując na naruszenie powyższych przepisów strona skarżąca zmierza do wykazania, iż przymiot jej jako strony przedmiotowego postępowania wynika z faktu, że nastąpi pogorszenie wskutek planowanej inwestycji walorów krajobrazowych nieruchomości sąsiednich.

Tak przedstawione uzasadnienie powyższego zarzutu kasacji nie może w żadnym razie skutkować o zasadności wywodu skargi kasacyjnej zmierzającego do wykazania, iż przytoczone przez stronę przepisy wskazują na posiadanie przez skarżących interesu prawnego warunkującego ich udział jako strony w przedmiotowym postępowania.

Stwierdzić bowiem trzeba, iż realizacja każdej inwestycji i to bez względu na miejsce jej usytuowania skutkuje zmianą w krajobrazie. Problemem nie jest więc zmiana krajobrazu, ale skutki planowanej inwestycji i to bezpośrednie jakie planowana inwestycja może mieć dla nieruchomości należących do skarżących.

Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997, z. 3, poz. 102), że prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej skarżących.

Zarzuty wniesionej kasacji i ich uzasadnienie, przy uwzględnienie oddalenia inwestycji w stosunku do działek strony skarżącej, nie podważyło ustaleń i wniosków Sądu pierwszej instancji co do braku po stronie skarżących interesu prawnego do udziału w niniejszej sprawie w charakterze strony.

Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skargę kasacyjną należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a.