Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 441/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. O. reprezentowanej przez opiekuna prawnego Z. O. oraz Z. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...] r., II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących J. O. reprezentowanej przez opiekuna prawnego Z. O. oraz Z. O. solidarnie kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Po rozpatrzeniu wniosku z 18.12.2018 r Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S., decyzją z dnia z [...] r. znak [...] [...] r. Wójt Gminy W., na podstawie art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1 i art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, dalej przywoływana jako: "u.g.n.") zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie nr [...] L. zapisanej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, [...]

2. W odwołaniu pełnomocnik Z. O. i J. O. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), właścicieli działki nr [...], zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 8, 77, 107 § 1 pkt 1, 3, 4, 6 oraz § 3 K.p.a.) a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 95 pkt 4, art. 97 ust. 1 i 1a pkt 1 w zw. z art. 116 ust. 2 pkt 4 u.g.n.).

3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 95 pkt 4 u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ podał, iż celem podziału jest wydzielenie części instalacji drogowej w ciągu drogi krajowej nr [...]. W wyniku podziału działki nr [...] powstaną nowe działki:

1) nr [...] o pow. [...] ha - zachowa dotychczasowe użytkowanie,

2) nr [...] o pow. [...] ha - instalacja drogowa.

Organ wskazał, że przepis art. 95 pkt 4 u.g.n. daje podstawę do dokonywania podziału nieruchomości - niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ze względu na chęć realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z określonych przepisów prawa.

Podział nieruchomości może służyć w przyszłości dokładnemu określeniu danych geodezyjnych gruntu, co do którego zapadną orzeczenia rozstrzygające o zasadności zgłoszonych roszczeń. Nie narusza on jednak, sam w sobie, praw przysługujących Skarżącej do spornej nieruchomości.

W ocenie Kolegium zgłoszenie roszczeń, o których mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n. przez GDDKiA w S. dawało Organowi I instancji podstawę do wydzielenia spornej działki nr [...] z posiadanej przez Skarżących nieruchomości (działka nr [...]) w drodze odpowiedniego podziału. Organ zatwierdzający ten podział - Wójt Gminy W. - nie mógł przy tym, w postępowaniu podziałowym, oceniać zasadności roszczeń zgłoszonych do wydzielonej nieruchomości, gdyż nie było to przedmiotem tego postępowania.

Organ II instancji wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia podziału w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. od tego, by roszczenie do części nieruchomości było uzasadnione. O zasadności zgłoszonych do takiej nieruchomości roszczeń orzeknie właściwy organ w postępowaniu prowadzącym do jego realizacji.

Organ podkreślił, że sam podział geodezyjny (decyzja Organu I instancji, zatwierdzająca projekt podziału w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami), poza jedynym przypadkiem opisanym w art. 98 ust. 1 u.g.n., który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, nie wywołuje swą mocą konstytutywnych skutków prawnorzeczowych polegających na wyodrębnieniu nowego przedmiotu własności.

Decyzja taka, jak wskazał Organ, stanowi natomiast podstawę/warunek, przesłankę/ podziału cywilnego, następującego przez rozporządzenie wydzieloną geodezyjnie częścią określonej nieruchomości. Dopiero wówczas, w związku z podmiotową zmianą w sferze prawa własności, następuje ostateczne wykreowanie nowych nieruchomości. Wcześniej zaś, zatwierdzony i ewidencjonowany podział geodezyjny, wskazuje jedynie rzeczy przyszłe, nadające się do ostatecznego wyodrębnienia prawnorzeczowego.

Omawiane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez użyte określenie podział nieruchomości od razu wywołują wrażenie, a nawet przekonanie, że każda decyzja podziałowa, zwłaszcza wydana z urzędu, powoduje natychmiastowe skutki w postaci prawnego wydzielenia działki z pozbawieniem do niej prawa prawowitego właściciela względnie użytkownika wieczystego. Tymczasem, jak uwypuklił Organ, decyzja ta wywołuje skutki jedynie w sferze geodezyjnej (ewidencyjnej).

4. Niezadowoleni z treści rozstrzygnięcia Skarżący wywiedli skargę na powyższą decyzję.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego:

1) art. 6 K.p.a. w z zw. z art. 97 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 95 pkt 4 u.g.n. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności w sytuacji, w której decyzja Wójta Gminy W. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości na cel określony w art. 95 pkt 4 u.g.n. wydana została na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy w przypadku podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n. podziału tego można dokonać wyłącznie z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. i nieważności decyzji organów administracji publicznej I i II instancji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zebrał oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak również dokonał jego dowolnej, a nie swobodnej oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, ponieważ nietrafnie przyjął, że Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. przysługuje tytuł prawny do oznaczonej części nieruchomości Skarżących stanowiącej działkę nr [...], którą to część oznaczono w zaskarżonej decyzji jako działka nr [...], a nadto Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i nie nakazując naprawienia popełnionych przez Organ I instancji uchybień, nie stał na straży praworządności, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie załatwił sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3) art. 107 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że zawiera ona nieprawidłowe oznaczenie Organu który wydał decyzję;

4) art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że zawiera ona nieprawidłowe oznaczenie strony, do której skierowano decyzję;

5) art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że zawiera ona nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji;

6) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 K.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że nie zawiera ona uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji;

7) art. 8 K.p.a. będące pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 95 pkt 4 u.g.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w sytuacji w której wnioskodawcy - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - nie przysługuje wynikające z ustawy roszczenie o uzyskanie praw do części nieruchomości Skarżących stanowiącej działkę nr [...], którą to część oznaczono w zaskarżonej decyzji jako działka nr [...];

2) art. 97 ust. 1 i 1a pkt 1 w zw. z art. 116 ust. 2 pkt 4 u.g.n. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w sytuacji w której wnioskodawcy - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - nie przysługuje interes prawny oraz tytuł prawny do oznaczonej części nieruchomości Skarżących stanowiącej działkę nr [...], którą to część oznaczono w zaskarżonej decyzji jako działka nr [...];

3) art. 97 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 95 pkt 4 u.g.n. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na cel określony w art. 95 pkt 4 u.g.n. wydanej na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy w przypadku podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n. podziału tego można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa i w konsekwencji naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., która prowadzi do nieważności decyzji organów administracji publicznej I i II instancji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazując na podniesione zarzuty Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie obu.

W uzasadnieniu wskazali na wagę zasady praworządności uwypuklając obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. Podnieśli, że zasada legalizmu w postępowaniu administracyjnym oznacza nakaz ścisłego przestrzegania przez organ administracji publicznej swoich kompetencji oraz respektowania wszelkich norm prawnych związanych z realizacją tych kompetencji, zarówno w aspekcie materialnoprawnym, procesowym, jak i ustrojowym. Uwypuklili, że w tej sprawie nastąpiło naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. Wskazali jednocześnie, że wniosek, na podstawie którego Wójt Gminy W. wydał decyzję z dnia [...] r. roku w sprawie [...] nie pochodził od żadnego z organów, o których mowa w art. 97 ust. 4 u.g.n., (wniosek pochodzący od nieuprawnionego podmiotu), co w ocenie Skarżących stanowi naruszenie przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., bowiem ustawodawca nieprzypadkowo wprowadził w art. 97 ust. 4 u.g.n. zamknięty krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie.

W konsekwencji, zdaniem Skarżących Organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem z uzasadnienia decyzji Organu II instancji nie wynika nawet, by Organ ten pochylił się nad przytoczonym zarzutem odwołania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. skarżący podnieśli, że Organy administracji publicznej nie dopełniły, zdaniem Skarżących, obowiązku i nie zebrały oraz nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak również dokonały jego dowolnej, a nie swobodnej oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w świetle treści księgi wieczystej nr [...] nie sposób przyjąć, że Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przysługuje tytuł prawny do jakiejkolwiek części nieruchomości należącej do Skarżących, oznaczonej jako działka nr [...]. W szczególności brak jest podstaw aby przyjąć, że Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przysługuje tytuł prawny do wydzielonej części ww. nieruchomości, którą w zaskarżonej decyzji oznaczono jako działka nr [...].

Skarżący wskazali także, że decyzja Organu I instancji nie zawiera wszystkich elementów o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., brak jest bowiem adresu tego Organu. Podkreślili, że wskazanie adresu organu wydającego decyzję stanowi niezbędny element identyfikacji tego organu i obejmuje podanie ulicy przy której mieści się jego siedziba wraz z numerem budynku oraz ewentualnie numerem lokalu, informacji o kodzie pocztowym oraz nazwy miejscowości w której znajduje się placówka pocztowa operatora wyznaczonego do świadczenia usług powszechnych, w rozumieniu ustawy z dnia 23.11.2012 r. Prawo pocztowe.

Podnieśli także, że decyzja Organu I instancji zawiera nieprawidłowe oznaczenie strony, do której skierowano decyzję. Z dorobku doktryny wynika, że jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - komentarz do art. 107 k.p.a.). Ocena czy decyzja zawiera wskazanie strony postępowania oznacza w szczególności konieczność stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane w stosunku do oznaczonej strony.

Decyzja nie wskazuje, że wydano ją w stosunku do Skarżących. W ocenie Skarżących nie wynika z niej także, że skierowana jest ona do wnioskodawcy, a jedynie, że wydana została po rozpoznaniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Ponad powyższe, wskazanie jako wnioskodawcy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest nieprawidłowe, gdyż stroną postępowanie nie może być urząd, a podmiot, jakim jest organ. Organem natomiast nie jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad lecz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Przede wszystkim jednak nie jest wystarczające wskazanie strony jako osoby, której doręczono decyzję (wyr. NSA z 20.03.2007 r., II GSK 335/2006), co oznacza, że wymienienie stron w tzw. "rozdzielniku" znajdującym się pod decyzją, gdzie wymienieni zostali J. O. i Z. O., nie stanowi właściwego oznaczenia strony postępowania. Powyższe, zdaniem Skarżących, świadczy o naruszeniu art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak oznaczenia wszystkich stron postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję.

Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji zawierającej nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powołując podstawę prawną Organ ograniczył się do podania tytułu aktów prawnych które stosował, lecz informacje o miejscu publikacji ograniczył do informacji o opublikowaniu tekstów jednolitych aktów prawnych stanowiących podstawę prawną decyzji. Zaskarżona decyzja nie zawiera natomiast informacji o publikacji tekstu pierwotnego oraz informacji o jego zmianach mających miejsce do czasu wydania decyzji. Ponad powyższe, zamieszczając w zaskarżonej decyzji informacje o miejscu publikacji tekstu jednolitego Organ I instancji z niezrozumiałych przyczyn zaniechał wskazania, że od czasu opublikowania informacji o tekście jednolitym ustawa z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami uległa 2 nowelizacjom z dniem 01.01.2019 r., a więc przed datą wydania decyzji. Powołany przez organ tekst jednolity nie obejmował ww. nowelizacji. Stąd informacja o tekście jednolitym winna być co najmniej uzupełniona o dopisek "ze zm.", względnie "z późn. zm." W przeciwnym razie powstają uzasadnione wątpliwości na podstawie których przepisów działał organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności czy były to przepisy w brzmieniu wynikającym z tekstu jednolitego, czy jednak przepisu później znowelizowane obowiązujące w dacie wydania decyzji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że nie jest rolą strony, aby ustalała stan prawny, który był brany pod uwagę przez organ administracji publicznej. Strona zapoznając się z decyzją administracyjną powinna mieć możliwość ustalenia na podstawie jakiego stanu prawnego została ona wydana.

Decyzja Organu II instancji ponadto, jak podnieśli Skarżący, narusza art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., co przejawia się w utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji pomimo, że nie zawierała ona uzasadnienia faktycznego w szczególności poprzez niewskazanie faktów, które Organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, podczas gdy obowiązkiem organu jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych, którymi kierował się on w toku załatwiania sprawy.

Organ ograniczył się do zdawkowego wskazania że do wniosku załączono wszystkie wymagane dokumenty, nie wskazując jakie to dokumenty są w istocie wymagane. Trudno w tej sytuacji przyjąć, że przywołane 1 zdanie stanowi wyczerpujące uzasadnienie faktyczne odpowiadające dyspozycji art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.

Również uzasadnienie prawne decyzji Organu I instancji jest wadliwe i nie odpowiada wymogom stawianym przez przepis art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Nie zawiera ono przytoczenia treści wszystkich przepisów powołanych jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, a w uzasadnieniu Organ nie dokonał wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji ograniczając się wyłącznie do podania treści niektórych przepisów wskazanych jako jej podstawa prawna, podczas gdy jego obowiązkiem jest również wyjaśnienie przyczyn zastosowania określonego przepisu i opisanie przebiegu przeprowadzonego procesu subsumcji.

W konsekwencji, jak wskazali Skarżący, opisane naruszenia przepisów postępowania przemawiają za zasadnością zarzutu naruszenia zasady z art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Skarżący podkreślili, że podział nieruchomości, o którym mowa w art. 95 pkt 4 u.g.n. może być dokonany na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa, ewentualnie z urzędu. Przepis nie wymienia jako wnioskodawcy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, ani Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Prowadzenie postępowania na wniosek nieuprawnionego podmiotu stanowi zatem w ocenie Skarżących naruszenie przez organ zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

W konsekwencji powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji dopuściło się wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa - zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Ustawodawca bowiem wprowadził w art. 97 ust. 4 u.g.n. zamknięty krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie takiej jak w niniejszej sprawie. Prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wbrew normie z art. 97 ust. 4 u.g.n. określającej kto może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, ocenić należy jako rażące naruszenie prawa.

W dalszej kolejności Skarżący podnieśli, iż zgodnie z art. 95 pkt 4 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw. Organ administracji publicznej naruszył ww. przepis poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Polega ono na wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w sytuacji w której wnioskodawcy - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - nie przysługuje wynikające z ustawy roszczenie o uzyskanie praw do części nieruchomości Skarżących stanowiącej działkę nr [...], którą to część oznaczono w zaskarżonej decyzji jako działka nr [...].

Określenie celów podziału nieruchomości w art. 95 u.g.n. oznacza, iż podział ten może służyć tylko wskazanym celom, co wyklucza dokonywanie w jego ramach wydzielenia działek gruntu także na inne cele. Nie można zatem w ramach procedury służącej wydzielaniu działek gruntu dla celów określonych w art. 95 u.g.n. przy okazji dokonywać wydzielenia dodatkowych działek gruntu, które nie służą celom określonym w powołanym przepisie, a są wydzielane dla uniknięcia prowadzenia kolejnego postępowania podziałowego w celu wydzielenia tych właśnie działek. Źródłem roszczenia, co uwypuklili Skarżący, na gruncie art. 95 pkt 4 u.g.n. musi być ustawa. Przepis ten dotyczy zatem jedynie roszczeń ustawowych, wykluczone z jego działania są roszczenia o charakterze umownym. Zawężenie stosowania tego przepisu jedynie do roszczeń ustawowych można tłumaczyć wykluczeniem sytuacji, w której ustawowe roszczenie nie mogłoby być skutecznie zrealizowane ze względu na brak prawnych możliwości ewidencyjnego wyodrębnienia takiej działki gruntu, której konfiguracja i wielkość nie dają możliwości samodzielnego jej zagospodarowania. Jeżeli więc ustawodawca postanowił w odrębnych przepisach prawa przyznać określonemu podmiotowi prawo do określonej części nieruchomości, to nie można tego roszczenia zniweczyć brakiem dopuszczalności określenia ewidencyjnych granic tej części nieruchomości (tak: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017 - komentarz do art. 95 u.g.n.).

Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 07.12.2011 r. (I OSK 82/11) wskazał, że stroną postępowania podziałowego nie może być osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze niewydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia, niemający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości.

Według art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zgodnie z art. 97 § 1a pkt 1 u.g.n. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4 u.g.n.. W myśl art. 116 ust. 2 pkt 4 u.g.n. dokumentami, które należy dołączyć są odpis księgi wieczystej albo oświadczenie przedstawiające aktualny stan wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie wraz ze wskazaniem numeru księgi wieczystej albo zaświadczenie o stanie prawnym, jaki wynika ze zbioru dokumentów. Zdaniem Skarżących Organ naruszył ww. przepisy u.g.n. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w sytuacji w której wnioskodawcy - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - nie przysługuje interes prawny oraz tytuł prawny do oznaczonej części nieruchomości Skarżących stanowiącej działkę nr [...], którą to część oznaczono w zaskarżonej decyzji jako działka nr [...].

Ewidencyjny podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek osoby mającej w tym interes prawny albo z urzędu. Posiadanie interesu prawnego polega na przysługiwaniu prawa chronionego przepisem prawa materialnego, na które to prawo oddziałuje określone rozstrzygnięcie administracyjne, w tym przypadku rozstrzygnięcie w sprawie podziału nieruchomości. Z wnioskiem o podział nieruchomości może więc wystąpić jedynie jej właściciel i użytkownik wieczysty, ponieważ tylko na wykonywanie tych praw może oddziaływać skutek ewidencyjnego podziału nieruchomości polegający na wydzieleniu działek gruntu (por. wyr. WSA w Warszawie z 13.06.2006 r., I SA/Wa 1518/05,). Tylko bowiem w ramach prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości podmioty tych praw mogą dokonywać dalszych czynności prawnych wobec wydzielonych działek gruntu, polegających na oddaniu ich do korzystania innym osobom albo ich zbyciu innym podmiotom. W tym celu do wniosku o podział nieruchomości należy przedłożyć dowód stwierdzający przysługiwanie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości wnioskowanej do podziału, aby na tej podstawie organ orzekający ocenił dopuszczalność prowadzenia postępowania i wydania stosownej decyzji w tym zakresie (tak: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017 - komentarz do art. 97 u.g.n.).

Wnioskodawca - Generalna Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - nie sprostała powyższym wymaganiom. Stąd uwzględnienie jej wniosku ocenić należy jako naruszenie przepisów u.g.n.

5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że na gruncie przepisów u.g.n. wyróżnić można kilka procedur dokonywania podziału nieruchomości, w zależności od kryterium dopuszczalności podziału, w tym m.in. procedurę wymagającą zachowania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), zachowania zgodności z decyzją o warunkach zabudowy albo decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z art, 4 ust. 2 u.p.z.p.), a także procedurę pozwalającą na wydzielenie działki (działek) gruntu niezależnie od ustaleń m.p.z.p. oraz od istnienia i ustaleń ww. decyzji lokalizacyjnych - w okolicznościach wymienionych w art. 95 u.g.n.

Organ podkreślił, że podstawową zasadą wprowadzoną przez art. 93 ust. 1 u.g.n. jest wymóg zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami m.p.z.p. Przeprowadzanie podziału w sytuacji, gdy nie ma obowiązującego planu miejscowego, uregulowane zostało natomiast w art. 94 u.g.n., zgodnie z którym w takim przypadku - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia m.p.z.p. - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei przepis art. 95 u.g.n. przewiduje zamknięty katalog wyjątków od ww. wymogu zachowania zgodności podziału z ustaleniami m.p.z.p. (art. 93 ust. 1 u.g.n.), względnie odnośnej decyzji lokalizacyjnej tudzież przepisów odrębnych (art. 94 ust. 1 u.g.n.). Potwierdza to art. 93 ust. 4 u.g.n., w treści którego podziały dokonywane dla celów określonych w art. 95 u.g.n. zostały expressis verbis wyłączone z konieczności wstępnej oceny ich zgodności z planem miejscowym albo warunkami określonymi w art. 94 u.g.n. (i z konieczności wydawania w tym zakresie postanowienia opiniującego tę zgodność).

Dalej Organ wskazał, że dla prawidłowego zastosowania konkretnego przepisu (trybu) dotyczącego podziału geodezyjnego nieruchomości istotne jest w szczególności to, jaka przyczyna legła u podstaw wszczęcia danego postępowania podziałowego. Ustalenie tej okoliczności skutkować może przyjęciem konkretnej podstawy podziału - czego dowodzi treść art. 95 u.g.n., zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu:

4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw;

6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej.

W rozpatrywanej sprawie, jak wskazał Organ, celem podziału jest wydzielenie części instalacji drogowej w ciągu drogi krajowej nr [...]. W wyniku podziału działki nr [...] powstaną nowe działki:

1. nr [...] o pow. [...] ha - zachowa dotychczasowe użytkowanie,

2. nr [...] o pow. [...] ha - instalacja drogowa.

Nie ulega wątpliwości, jak podniósł Organ, że sporna inwestycja służy celowi publicznemu. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa czy rozbudowa dróg publicznych i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym. Stanowi zatem cel publiczny.

Według art. 6 pkt 1 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe, drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowalnych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. W związku z powyższym, wydzielenie części instalacji drogowej w ciągu drogi krajowej nr [...] (jak w tej sprawie), czyli w drodze publicznej (art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część użytkowników drogi będzie z niej korzystać (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 2617/15).

W ocenie SKO zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisów ustawy, zaś ograniczenie prawa własności Strony skarżącej nie jest nadmierne. Powierzchnia wydzielonej działki nr [...] wynosi [...] m2 i stanowi wąski pasek wzdłuż drogi krajowej nr [...].

6. Pismem, Uczestnik postępowania GDDKiA, wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Uczestnika Skarżący wywiedli skargę opartą na błędnej wykładni wskazanych w skardze przepisów.

Uczestnik w pełni podziela szeroko przywołane w skardze poglądy tak orzecznictwa jak i doktryny, w kwestii nakazu działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Uczestnik podkreślił, że Skarżący zdaje się upatrywać naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z 97 ust. 4 w zw. z art. 95 pkt 4 u.g.n. przez organ w treści art. 97 ust. 4 u.g.n. Wywód w tym zakresie Uczestnik jednak uznał za błędny i przeprowadzony z naruszeniem podstawowych zasad dokonywania wykładni przepisów prawa a w szczególności zakazu dokonywania interpretacji przepisów prawa tak, aby pewne ich fragmenty okazały się zbędne. Podniósł, że Skarżący starają się wyprowadzić zarzut naruszenia prawa, w oparciu o zapis wyrwanego z kontekstu, fragmentu jednej z jednostek przepisu. Uczestnik wskazuje, że co do zasady, postępowanie w sprawie podziału nieruchomości może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.) Jednocześnie uwypukla, że w ust. 3 - 5 art. 97 zostały określone sytuacje, w których podział nieruchomości może być dokonany z urzędu. Możliwość przeprowadzenia postępowania podziałowego z urzędu nie powoduje, bo powodować nie może, wyłączenia możliwości prowadzenia takiego postępowania na wniosek.

Uczestnik wskazał na art. 22 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który to przepis wprost przyznaje zarządowi drogi uprawnienie do występowania z wnioskiem o dokonanie podziału nieruchomości przeznaczonej pod pas drogowy a w niniejszej sprawie fakt, że część działki [...] zajęta jest od 2000 r. pod pas drogowy drogi krajowej, nie jest pomiędzy stronami sporny. W związku z tym Uczestnik zauważył, że art. 22 ust. 3 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych niewątpliwie kreuje uprawnienie dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia wniosku o podział nieruchomości, której część ma zostać nabyta pod pas drogowy drogi krajowej.

Uczestnik nie podzielił także stanowiska Skarżących, że Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie przysługuje tytuł prawny do wydzielonej części nieruchomości, oznaczonej w decyzji jako działka [...]. W kwestii uprawnienia zarządcy drogi publicznej przysługującego mu w stosunku do gruntów znajdujących się w pasie drogowym wielokrotnie już wypowiadał się Sąd Najwyższy uznając, że nie można uznać, że podmiot, który jest ustawowo zobowiązany do wykonywania obowiązków zarządcy bezprawnie władała gruntem zajętym pod pas drogowy (wyrok SN z dnia 10 maja 2017 r/, sygn. akt I CSK 463/16)

W ocenie Uczestnika, również zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Zwrócił uwagę, że żadna z okoliczności faktycznych mających znaczenie dla zatwierdzenia podziału nieruchomości, nie jest w sprawie sporna.

Droga nr [...] L. - S. - S. - W. - P. - B. B. - S. - P. ma kategorię drogi krajowej, co wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Zarządcą dróg krajowych, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, jest zarządem drogi. Stosownie natomiast do treści art. 22 u.d.p., zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Na części działki [...] znajdowały się w chwili jej nabycia przez Skarżących tj. 03.09.2007, jak i w chwili obecnej, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą krajową - stanowisko kontroli i ważenia pojazdów. Z treści dokumentów urzędowych, do jakich zaliczyć należy wypisy z rejestru gruntów oraz ewidencji w postaci sądowego rejestru ksiąg wieczystych, do których dostęp jest powszechny- wynika, że jako właściciele działki [...] ujawnieni są, współwłaściciele ustawowi J. i Z. O.. Współwłaściciele nieruchomości nie zaprzeczają faktowi, że część działki [...] znajduje się w granicach pasa drogowego drogi krajowej. Projekt podziału działki dokonany został przez uprawnionego geodetę. W ocenie Uczestnika brak jest jakichkolwiek innych okoliczności, które w sprawie winny zostać wyjaśnione, aby wydać prawidłowe orzeczenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braków w treści decyzji Organu I instancji, uczestnik podnosi, że wskazane w skardze "wady" decyzji podziałowej w postaci: braku adresu organu, nieprawidłowe oznaczenie strony do której skierowano decyzję poprzez nie wskazanie, że wydana została ona w stosunku do J. O. i Z. O., czy też brak miejsca publikacji wskazanych w decyzji aktów prawnych lub nie przytoczenia treści przepisów, w sytuacji, gdy nie spowodowało to negatywnych dla strony skutków, nie jest naruszeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Przedmiotem oceny sądu są bowiem tylko takie uchybienia proceduralne, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem tylko takie uchybienia mogą, zgodnie z treścią tego przepisu skutkować, uchyleniem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie a decyzje wydane przez Organy obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Z kolei zgodnie z art. 94 ust. 1 w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 95 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu:

1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków;

2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze;

3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa;

4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw;

5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych;

6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej;

6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej;

6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego;

6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych;

7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego;

8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych.

Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział.

Z kolei na podstawie art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Zgodnie z art. 97 ust. 2 jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Nie dotyczy to podziału, o którym orzeka sąd.

Zgodnie z art. 97 ust. 3 podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli:

1) jest on niezbędny do realizacji celów publicznych;

2) nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste.

Art. 97 ust. 4 stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-5, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu albo na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Natomiast na podstawie art. 18a ust. 1 tej ustawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wykonuje również zadania zarządu dróg krajowych. Jednocześnie organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi (art. 19 ust. 1 u.d.p.). Zaś zarządcami dróg, (...), są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p).

Jednocześnie, na podstawie art. 22 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym (ust. 1), zaś grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami, ruchu drogowego lub obsługi użytkowników ruchu, a także na cele instalacji urządzeń, o których mowa w art. 20g ust. 1 (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 3 u.d.p. w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału lub scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami lub przepisami o scalaniu gruntów.

9. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, że na podstawie art. 93 u.g.n. zasadą jest możliwość dokonania podziału nieruchomości, który także co do zasady powinien wpisywać się w ustalenia m.p.z.p., zaś w przypadku jego braku, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też przyjąć można, że inny podział, niż wskazany w art. 93 i 94 u.g.n. stanowić będzie sytuację wyjątkową. Potwierdza tę tezę treść art. 95 u.g.n., która uprawnia do twierdzenia, że podstawowym kryterium – przesłanką – dopuszczalności podziału nieruchomości na podstawie przepisów art. 95 u.g.n. (czyli niezależnie od ustaleń m.p.z.p. oraz decyzji o warunkach zabudowy) jest realizacja jednego z celów (enumeratywnie wymienionych roszczeń w tym przepisie), dla których wydziela się działki gruntu, nie z punktu widzenia ustaleń zawartych w planie miejscowym lub decyzji, lecz od prawnie określonych przesłanek skutkujących nabyciem prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości. Przykładowo – tymi celami może być realizacja roszczeń do części nieruchomości (art. 95 pkt 4 u.g.n.), czy wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej (art. 95 pkt 6 u.g.n.). Co warto podkreślić, właściwy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie podziałowe w tym trybie, jedynie po spełnieniu wymaganych przesłanek, jest uprawniony do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

10. Zasadą, mającą swoje źródło w treści normy wyrażonej w art. 97 ust. 1 u.g.n. jest, że podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny.

Posiadanie interesu prawnego polega na przysługiwaniu prawa chronionego przepisem prawa materialnego, na które to prawo oddziałuje określone rozstrzygnięcie administracyjne, w tym przypadku rozstrzygnięcie w sprawie podziału nieruchomości.

Z wnioskiem o podział nieruchomości, co do zasady, może więc wystąpić jedynie jej właściciel i użytkownik wieczysty, ponieważ tylko na wykonywanie tych praw może oddziaływać skutek ewidencyjnego podziału nieruchomości polegający na wydzieleniu działek gruntu (por. wyr. WSA w Warszawie z 13 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1518/05, Legalis). Tylko bowiem w ramach prawa własności i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości podmioty tych praw mogą dokonywać dalszych czynności prawnych wobec wydzielonych działek gruntu, polegających na oddaniu ich do korzystania innym osobom albo ich zbyciu innym podmiotom (por. J. Jaworski Komentarz do art. 97 u.g.n., w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017 r.).

W tym celu do wniosku o podział nieruchomości należy przedłożyć dowód stwierdzający przysługiwanie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości wnioskowanej do podziału, aby na tej podstawie organ orzekający ocenił dopuszczalność prowadzenia postępowania i wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Dowód stwierdzający przysługiwanie wskazanych praw do nieruchomości może być przy tym zastąpiony oświadczeniem w przedmiocie aktualnego stanu wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem o podział. Oświadczenie to jedynie zastępuje na cele podziałowe dowód w postaci odpisu z księgi wieczystej. Jak wskazuje J. Jaworski, uprawnienia do wnioskowania o podział nieruchomości nie przysługują natomiast podmiotom innych praw, np. dzierżawcom, najemcom, użytkownikom, służebnikom. Ewidencyjny podział nieruchomości nie ma więc żadnego znaczenia dla wykonywania dzierżawy, najmu, użytkowania lub służebności, skoro po zatwierdzeniu podziału nieruchomości prawa te nadal są wykonywane w sposób i w zakresie terytorialnym, jaki wynika z aktów ustanowienia tych praw. Sam ewidencyjny podział nieruchomości nie zmienia więc treści wykonywania wskazanych praw. Potwierdził to również NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 82/11, Legalis), wskazując, że nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze niewydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia, niemający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości.

Natomiast w wyroku z 2 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1946/10, Legalis) NSA stwierdził, że do uznania konkretnej osoby za stronę postępowania o podział nieruchomości nie jest wystarczające przekonanie, że być może, w przyszłości, osoba ta stanie się właścicielem lub użytkownikiem wieczystym tej określonej nieruchomości, lecz istnieć musi wyraźna norma prawa materialnego, z którego podmiot ten wywodzi swoje prawa.

11. Zasada z art. 97 ust. 1 u.g.n. doznaje doprecyzowania w ust. 4, który przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 95 pkt 3-5, podziału nieruchomości można dokonać (...) na wniosek odpowiednio starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zarządu powiatu albo zarządu województwa.

Jednocześnie, z treści normy wyrażonej w art. 22 ust. 3 u.d.p. wynika, że wniosek o podział może złożyć zarząd drogi publicznej będący jednostką organizacyjną utworzoną przez odpowiednio sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy, dla wykonywania ustawowych obowiązków zarządcy drogi publicznej. Może to jednak nastąpić jedynie w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy oraz zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Wniosek niewątpliwie może również złożyć sam zarządca drogi publicznej, bowiem jeśli ustawodawca przypisał takie uprawnienie jednostce pomocniczej działającej na rzecz i w imieniu zarządcy drogi publicznej, to tym bardziej uprawnienie to przysługuje także zarządcy drogi publicznej, w imieniu którego działa zarząd dróg publicznych.

Wykładnia powyższych norm prowadzi do przekonania, że skoro zarząd drogi może wystąpić z wnioskiem o dokonanie podziału zgodnie z przepisami u.g.n., a normy w niej zawarte przewidują ograniczenie, że w przypadkach (na cele) określone w art. 95 ust. 3-5 wniosek mogą złożyć jedynie określone podmioty (inne niż zarząd drogi, choć wśród nich znajdują się m.in. zarządcy dróg), to zarządowi drogi przysługuje jedynie uprawnienie do złożenia wniosku (i to tylko w przypadku nabywania gruntów przeznaczonych pod pas drogowy) w celach innych, niż wskazane w art. 95 pkt 3-5 u.g.n. Ustawa o drogach publicznych w art. 22 ust. 3 nie kreuje bowiem odrębnego, oderwanego od treści u.g.n. uprawnienia.

Przyjęcie takiej wykładni powyżej wskazanych norm uzasadnione jest szczególnym charakterem władztwa publicznego stosowanego wobec prawa własności (i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości), i przyjęciem, że władztwo to może być stosowane tylko w przypadkach określonych jasno i w sposób nie budzący wątpliwości w drodze ustawy.

12. Wskazane ograniczenie, co należy podkreślić wyraźnie, nie wyklucza jednak podziału przeprowadzanego z urzędu, którego zgodnie z normą wyrażoną w art. 97 ust. 3 można dokonać, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Omawiane wyżej uprawnienie do wnioskowania o podział nieruchomości na podstawie art. 22 ust. 3 u.d.p. jest oczywiście odrębne i niezależne od uprawnienia do dokonywania takiego podziału z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. dla wydzielenia części nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego, którym jest m.in. droga publiczna.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że poza możliwością wszczęcia postępowania podziałowego na wniosek postępowanie może być wszczęte również z urzędu, ale jedynie w przypadkach ściśle określonych w art. 97 ust. 3–5 u.g.n. W tym przypadku, na co słusznie zwraca uwagę J. Jaworski, wszczęcie postępowania podziałowego z urzędu polega na tym, iż wszczęcie to oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie nie jest uzależnione od woli właściciela lub użytkownika wieczystego dzielonej nieruchomości (por. J. Jaworski, op. cit). W tym przypadku wszczynanie postępowania z urzędu oraz wydawanie w tym względzie stosownej decyzji o zatwierdzeniu podziału jest zatem wyrazem władztwa publicznego stosowanego wobec prawa własności (i prawa użytkowania wieczystego nieruchomości), dlatego też, jak podniesiono powyżej władztwo to może być stosowane tylko w przypadkach określonych w drodze ustawy.

13. Przenosząc powyższe rozważania na tę sprawę uznać zatem należy, że jeśli Uczestnik postępowania nie dysponował uprawnieniem do złożenia wniosku (pomijając już zupełnie, że wniosku nie uzasadnił), to wydanie decyzji na wniosek pochodzący od nieuprawnionego podmiotu stanowi naruszenie przez organ zasady ogólnej legalności wyrażonej w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W konsekwencji Organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w tym zakresie Sąd podziela argumentację Skarżących

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważna jest decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy wadliwość decyzji jest skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (tak: wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00).

14. Przyjęcie przez Organy obu instancji za podstawę prawną normy z art. 95 pkt 4, niejako per se wyklucza możliwość posiadania przez Uczestnika tytułu prawnego do nieruchomości, stąd też sformułowany przez Skarżących zarzut w powyższym zakresie jest dla sprawy irrelewantny. Jak wynika z akt sprawy i co nie jest sporne, zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] w skład opisanej w niej nieruchomości wchodzi działka nr [...]. Z księgi wieczystej wynika, że właścicielem całej nieruchomości w tym w stosunku do całej działki nr [...] są Skarżący na prawach wspólności ustawowej.

15. Uznanie rażącego naruszenia art. 95 ust. 4 w zw. 97 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 22 ust. 3 u.d.p. w zasadzie jest mocną i wystarczającą podstawą do eliminacji z obiegu prawnego decyzji Organów obu instancji, jednak w związku z wyczerpująco uzasadnionymi, pozostałymi zarzutami o charakterze procesowym, wskazanymi w treści skargi, Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie.

Rację należy przyznać Skarżącym, że decyzja Organu I instancji, co umknęło uwadze Organu odwoławczego, nie zawiera wszystkich elementów o których mowa w art. 107 K.p.a. I tak brak adresu organu, prawidłowego oznaczenia organu, prawidłowego oznaczenia stron, prawidłowo wskazanej podstawy prawnej, brak stosownego uzasadnienia faktycznego i prawnego etc. świadczy o niedbałym podejściu do obowiązku sprecyzowanego w powyżej wskazanej normie. W powyższym zakresie Sąd w pełni podziela argumentację popartą szeroko przytoczonym orzecznictwem i doktryną, przedstawioną przez Skarżących.

Wskazane i podzielone przez Sąd w pełni naruszenia przepisów postępowania przemawiają za zasadnością zarzutu naruszenia zasady z art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

16. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a Nadto uznał, że zasadne jest także umorzenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 3 P.p.s.a.