Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3926/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 8 ust. 6, art. 21 i art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 165/18 w sprawie ze skargi B. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 165/18 oddalił skargę B. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

B. T. w piśmie z [...] czerwca 2017 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], karta mapy [...], oznaczoną jako parcela [...] o powierzchni 464 m2, wpisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącą własność B. (wówczas) Z. – w wysokości 29 600 zł.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. nr [...].

Organ ustalił, że odszkodowanie zostało przyznane za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. poz. 70), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa". W piśmie z [...] października 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie wyznaczonej na dzień [...] listopada 1960 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W aktach sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez B. Z. W dniu [...] listopada 1960 r. została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, na której stawili się m. in. przedstawiciel wnioskodawcy oraz właściciele nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie. Rozprawa odbyła się bez udziału B. Z., należycie zawiadomionej zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 87 ust. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Orzeczeniem z [...] grudnia 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości w G. przy ul. [...], karta mapy [...], oznaczonej jako parcela [...] o powierzchni 464 m2, wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącej własność B. Z. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że ustalenie odszkodowania nastąpi w odrębnym orzeczeniu w przeciągu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu.

Organ wskazał, że nie zachowało się zawiadomienie o wyznaczeniu osobnej rozprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania ani protokół z rozprawy, jednakże jak wynika z treści orzeczenia z [...] marca 1961 r. znak: [...] odszkodowanie ustalono po wysłuchaniu opinii biegłego. W ocenie organu ze względu na upływ czasu od wydania zaskarżonego orzeczenia, tj. 57 lat, braki w aktach archiwalnych nie mogą być dowodem rażącego naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Organ uznał, niezależnie od powyższego, że nawet gdyby przyjąć, że zaskarżone orzeczenie z [...] marca 1961 r. zostało wydane bez przeprowadzenia osobnej rozprawy, o jakiej mowa w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, to - zgodnie z aktualnym orzecznictwem - skoro jest to przepis o charakterze procesowym, to we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna zostać wykazana okoliczność, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ ustalił w tym zakresie, że skarżąca nie wykazała, że ewentualny brak odrębnej rozprawy odszkodowawczej miał istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził 3 miesiące wcześniej rozprawę w dniu [...] listopada 1960 r., na którą nie stawiała się właścicielka. Ponadto w trakcie trwającego postępowania administracyjnego właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie zgłaszała uwag co do wysokości odszkodowania. Nie złożyła również odwołania od orzeczenia o odszkodowaniu z [...] marca 1961 r. nr [...], zatem nie czuła się pokrzywdzona przyznaną kwotą odszkodowania, skoro nie kwestionowała wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania. W ocenie organu naruszenie zasad postępowania wywłaszczeniowego, polegające na nieprzeprowadzeniu dodatkowej rozprawy w sytuacji, kiedy właściciele nieruchomości nie kwestionowali wysokości ustalonego i przyznanego odszkodowania, nie może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego wydania zaskarżonego orzeczenia o odszkodowaniu po upływie trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenie o wywłaszczeniu organ wskazał, że co prawda w niniejszej sprawie doszło do opisanego uchybienia (22 dni po wskazanym terminie), jedne nie można tego oceniać w kategorii rażącego naruszenia prawa, ponieważ podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania.

Organ ustalił także, że odszkodowanie zostało prawidłowo ustalone na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. Odszkodowanie za przedmiotowy grunt w wysokości 29 600 zł zostało przyznane zgodnie z opinią szacunkową z [...] sierpnia 1960 r. sporządzoną przez biegłego rzeczoznawcę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. A. S. oraz zaprzysiężonego biegłego na obwód Sądu Wojewódzkiego w G. inż. architekta rządowego uprawnionego oraz rzeczoznawcy F. K. Rzeczoznawcy byli niezależni - zostali powołani z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. oraz Sądu Wojewódzkiego w G. Uwzględniając okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy organ uznał, że wbrew zarzutom skarżącej sporządzenie opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nakładał obowiązek wskazania w ofercie ceny ustalonej na podstawie jej przepisów i w oparciu o opinię biegłych. Już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości była ustalona z uwzględnieniem zasad szacunkowych określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej i na podstawie opinii biegłych z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. oraz Sądu Wojewódzkiego w G. Zatem nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według ustawy wywłaszczeniowej. Ustawodawca nie rozróżniał pojęcia biegłego ustanowionego na potrzeby postępowania ofertowego oraz na potrzeby zasadniczego postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy dla aktu powołania biegłego, o którym mowa w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Oznacza to, że organ był uprawniony do skorzystania z już istniejącej opinii w przedmiotowej sprawie, sporządzonej przez biegłych rzeczoznawców.

Odszkodowanie za grunt biegli wyliczyli w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej oraz po przeprowadzeniu wizji lokalnej, zgodnie z którym odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określało się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulegało odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego był mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego. Stosownie do zarządzenia Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1957 r. powierzchnia parceli dla wybudowania domu jednorodzinnego zgodnie z normatywem dla niskiego budownictwa mieszkaniowego mieściła się w zakresie 400 - 1000 m2.

Zgodnie z powołanymi przepisami biegli ustalili, że wartość gruntu o pow. 464 m2 wynosiła 8% kosztów budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która wynosiła 377 000 zł - co dawało kwotę 29 600 zł (370 000 zł x 0,08 = 29 600 zł) i w takiej też kwocie zostało przyznane odszkodowanie.

Mając na uwadze fakt, że wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości został złożony w dniu [...] listopada 1960 r., a zatem przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy wywłaszczeniowej, to odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone na podstawie ustawy wywłaszczeniowej w brzemieniu pierwotnym, na podstawie opinii biegłych i po przeprowadzeniu rozprawy.

Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieścisłości w zakresie podanej powierzchni gruntu w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 1960 r., gdzie w pierwszej jego części wskazano prawidłową pow. 464 m² parceli nr [...], natomiast w dalszej - 462 m2, organ uznał, że uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, bowiem powierzchnia gruntu mieściła się w przedziale powierzchni określonej dla parceli niezbędnej dla wybudowania domu jednorodzinnego zgodnie z normatywem dla niskiego budownictwa tj. 400 - 1000 m2. Tym samym kluczowa dla wysokości przyznanego odszkodowania pozostawała procentowa wartość kosztów budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która w przedmiotowej sprawie została określona przez biegłych na 8% wartości. Wskazana nieścisłość w określeniu powierzchni gruntu, w ocenie organu, stanowi jedynie oczywistą omyłkę pisarską. Poza tym w zaskarżonym orzeczeniu z [...] marca 1961 r. nr [...] wskazano prawidłową powierzchnię parceli nr [...], tj. 464 m².

Organ uznał, że nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń biegłych rzeczoznawców co do przyjętych przez nich założeń w operacie szacunkowym z [...] sierpnia 1960 r. odnośnie do kosztów budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż autorzy przedmiotowych operatów zostali wybrani z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. oraz Sądu Wojewódzkiego w G., dysponowali oni fachową wiedzą w zakresie, w którym sporządzali opinie, byli uprawnieni do ich sporządzania, zaś samo sporządzenie operatu zostało poprzedzone wizją lokalną oraz przy uwzględnieniu położenia i konfiguracji gruntu na terenie miasta G. Przyjętą wartość 8% kosztów budowy wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego organ ocenił jako wysoką oraz korzystną dla właścicielki gruntu.

Organ nie podzielił również zarzutu skarżącej dotyczącego nieprzyznania odszkodowania za drewnianą szopę (garaż), ponieważ odszkodowanie za samowolnie wzniesione obiekty nie przysługiwało. Jak wynika z akt sprawy nie stanowiła ona własności skarżącej, co skarżąca potwierdziła dwukrotnie w pismach z [...] listopada i [...] grudnia 1960 r. skierowanych do organu wywłaszczeniowego podnosząc, że obiekt stanowi samowolę budowlaną wzniesioną przez jej sąsiadów,

Z kolei odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnej (art. 12 ust. 1) oraz zbyt ogólnej podstawy prawnej w zaskarżonym orzeczeniu, organ uznał, że orzeczenie, które nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie orzeczeniem wydanym bez podstawy prawnej, a dotknięte tylko wadą formy. W takim przypadku bowiem podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w orzeczeniu administracyjnym.

W trakcie postępowania organ nie stwierdził również, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. wniosła B. T., którą powołanym na wstępie wyrokiem Sąd oddalił.

Sąd podzielił ustalenia faktyczne i oceny prawne organu administracyjnego. Uznał, że prawidłowa jest ocena, że orzeczenie [...] marca 1961 r. znak [...] nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. mających wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Sąd przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 5/97 (ONSA 1998/1/5), w której uznano, że przekroczenie trzymiesięcznego terminu wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie powodowało wadliwości stwarzającej podstawę do zakwestionowania mocy prawnej decyzji o wywłaszczeniu. Termin ten nie był uważany za prawnomaterialny, nie ustanawiał prekluzji ani przedawnienia, lecz był terminem porządkowym, proceduralnym, określającym obowiązek wydania w oznaczonym czasie decyzji załatwiającej sprawę odszkodowania. W sytuacji zatem, gdy pod rządem ustawy wywłaszczeniowej dopuszczalne było załatwienie sprawy wywłaszczeniowej dwiema odrębnymi decyzjami o wywłaszczeniu oraz odszkodowaniu - każdą z tych decyzji należało zakwalifikować jako częściową w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Wydanie decyzji częściowej nie kończy postępowania w sprawie, nawet gdy ta decyzja stanie się ostateczna, ponieważ trwa nadal zawisłość sprawy przed organem administracji.

Powyższe oznacza, jak wskazał Sąd, że wydanie odrębnych decyzji wywłaszczeniowej i odszkodowawczej ma miejsce w ramach jednego postępowania administracyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy odbyła się jedynie rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Zawiadomienie z [...] października 1960 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczonej na [...] listopada 1960 r. zostało doręczone skarżącej, noszącej wówczas nazwisko Z. i zamieszkałej w Z. Skarżąca w piśmie z [...] listopada 1960 r. skierowanym do organu poinformowała, że na rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wyznaczoną na dzień [...] listopada 1960 r. przybyć nie może z przyczyn od niej niezależnych. Podniosła, że na jej placu została samowolnie postawiona szopa przez jej sąsiadów. Kilkakrotnie domagała się usunięcia szopy, ale nie wie czy szopa została usunięta. W oparciu o pismo, które otrzymała z Prezydium Urzędu Rady Narodowej w G. wie, że nikomu nie udzielono zezwolenia na postawienie garaży. W tej sytuacji wnosi o uznanie szopy jako jej własności.

W opinii szacunkowej z [...] sierpnia 1960 r. po dokonaniu wizji lokalnej w dniu [...] sierpnia 1960 r. biegli opracowujący opinię dokonali wyceny jedynie gruntu. Z protokołu rozprawy z [...] listopada 1960 r. wynika, że została ona przeprowadzona w celu ustalenia danych koniecznych do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu, odszkodowaniu oraz w celu przesłuchania stron i osób zainteresowanych. Komisja jednomyślnie odstąpiła od dokonania oględzin z uwagi na to, że przedmiotowe parcele są niezabudowane i nie znajdują się na nich żadne składniki. W piśmie z [...] grudnia 1960 r. skarżąca zwróciła się z pytaniem czy Komisja po przeprowadzeniu oględzin parceli stwierdziła teren wolny, czy były jakiekolwiek zabudowania, bowiem sąsiedzi samowolnie postawili szopę na jej parceli.

Powyższe w ocenie Sądu pozwalało przyjąć organowi, że w dacie wywłaszczenia nieruchomość skarżącej nie była zabudowana. Samowolnie postawiona szopa została usunięta. Organ zaś prawidłowo przyjął, że za obiekt nielegalnie wzniesiony odszkodowanie nie przysługiwało. Z ww. pism skarżącej wynika, że skarżąca nie wiedziała, jaki jest stan faktyczny na jej nieruchomości w dacie wywłaszczenia.

Sąd wskazał, że z uzasadnienia orzeczenia z [...] grudnia 1960 r. o wywłaszczeniu wynika, że skarżąca w odpowiedzi na pismo [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z [...] sierpnia 1960 r. w sprawie odstąpienia nieruchomości na rzecz Państwa za cenę 29 600 zł nie wyraziła zgody na odstąpienie, żądając nieruchomości zamiennej względnie mieszkania. W piśmie z [...] listopada 1960 r. skierowanym do Miejskiej Rady Narodowej w G. skarżąca potwierdziła, że jest zainteresowana uzyskaniem parceli zamiennej.

Sąd zgodził się z organem, że art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej jest przepisem o charakterze procesowym, zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna zostać wykazana okoliczność, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazując na rażące naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej powinna zatem wykazać wpływ braku przeprowadzenia przez organ wywłaszczeniowy dodatkowej, odrębnej rozprawy przed rozstrzygnięciem o odszkodowaniu na treść decyzji orzekającej o odszkodowaniu, należnym skarżącej z tytułu wywłaszczenia. Okoliczność taka nie została przez skarżącą wykazana. Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa niż w postępowaniu odwoławczym i powinny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego - trwałości decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 16 K.p.a. Oznacza to, że instytucja stwierdzenia nieważności postępowania służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć, a nie ewentualnych wad postępowania administracyjnego.

Sąd za istotne okoliczności uznał też brak zaskarżenia przez byłą właścicielkę nieruchomości orzeczenia z [...] marca 1961 r., a także brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez skarżącą kwoty odszkodowania wynikającej z opinii szacunkowej i decyzji odszkodowaniu, co pozwoliło organowi na prawidłowe przyjęcie, że była właścicielka nie czuła się pokrzywdzona kwotą przyznanego odszkodowania.

Sąd uznał, że z powyższego wynika, że wprawdzie nieprzeprowadzenie dodatkowej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże nie w stopniu, który w niniejszej sprawie uznać należałoby za rażący, gdyż nie miało ono wpływu na ostateczny wynik sprawy. Podobnie rzecz się ma z obecnością na rozprawie wywłaszczeniowej biegłych, tzn. wprawdzie stanowi to naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, to jednak naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i tylko wówczas może stanowić rażące naruszenie prawa, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie biegli, którzy w sprawie wywłaszczeniowej wydali opinię, nie byli obecni na rozprawie [...] listopada 1960 r. Ponadto byli osobami wprawdzie wpisanymi na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., ale - w tym przypadku - działającymi na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Opracowana przez nich opinia była sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże w tym zakresie Sąd, powołując się na utrwalone w sądownictwie administracyjnym stanowisko (choćby wyrok NSA z 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, czy z 12 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1826/12), uznał, że z tej przyczyny nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przyjmuje się bowiem, że opinia sporządzona przez biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań stanowi opinię, w oparciu o którą można ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Dlatego stwierdzenie rażącego naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wymaga wykazania, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotne jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące.

Sąd zwrócił również uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy wywłaszczeniowej przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a przez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (wyrok NSA z 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1042/11).

Z tych zatem względów przyjmuje się, że gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy gruntów niezabudowanych, a biegły nie był obecny na rozprawie ale był wpisany na listę biegłych prowadzoną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, to okoliczność, że działał on na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądza o rażącym naruszeniu przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. T., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi pomimo niedokładnego wyjaśnienia sprawy oraz niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji oraz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej oceny dowodów, co skutkowało także brakiem wyczerpującego i logicznego uzasadnienia decyzji polegającym na:

a) błędnym uznaniu, że właścicielka nieruchomości nie zgłaszała uwag co do wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,

b) błędnym uznaniu, że w pismach kierowanych do organu Skarżąca wskazała, że zabudowanie znajdujące się na należącej do niej nieruchomości nie stanowi jej własności,

c) błędnym uznaniu, że w toku postępowania sporządzono prawidłową opinię biegłych rzeczoznawców,

d) co doprowadziło w rezultacie Sąd I instancji do akceptacji błędnego wniosku organu administracji, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. nr [...];

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 22 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że organ administracji błędnie przyjął, że brak przeprowadzenia rozprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a także brak zawiadomienia stron postępowania oraz brak ich uczestnictwa w rozprawie nie ma istotnego wpływu na sprawę, a w konsekwencji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. nr [...];

3) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 8 ust. 6 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że organ administracji błędnie przyjął, że podstawa prawna jak i treść uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia PWRN w G. była prawidłowa, co w konsekwencji nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. nr [...];

4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w związku art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że organ administracji błędnie przyjął, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez przeprowadzenia rozprawy, a także bez udziału biegłych nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1961 r. nr [...];

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez brak sporządzenia uzasadnienia, które umożliwiałoby stronie ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji, a także wybiórcze odniesienie się do zarzutów wskazanych w skardze skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z [...] grudnia 2017 r. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. nr [...] przez jej uwzględnienie, to jest przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o zasądzenie od Ministra Infrastruktury na jej rzecz kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu wskazała, że Sąd I instancji pominął okoliczność wskazującą, że skarżąca kwestionowała przede wszystkim charakter spornej nieruchomości. Jak wskazuje pismo do PWRN w G. z [...] listopada 1960 r. skarżąca uznawała znajdującą się na nieruchomości szopę za swoją własność. Nie sposób więc zgodzić się z Sądem I instancji jakoby skarżąca "nie wiedziała jaki jest stan faktyczny na jej nieruchomości w dacie wywłaszczenia". Wręcz przeciwnie – B. T. wiedziała, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się szopa, jednakże nie wiedziała jak została ono zaklasyfikowana przez organ prowadzący postępowanie. Wynika to przede wszystkim z okoliczności, że skarżąca z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wziąć udziału w rozprawie wywłaszczeniowej. Organy prowadzące postępowanie zaniechały przeprowadzenia oględzin spornej nieruchomości, mimo że biegli opracowujący opinię wycenili jedynie grunt. W świetle natomiast ówcześnie obowiązujących wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] września 1960 r. nr [...] w przedmiocie procedury wywłaszczeniowo-odszkodowawczej szopy również podlegały wycenie. Co za tym idzie, ich posadowienie na nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia miało zasadnicze znaczenie dla określenia wysokości należnego odszkodowania.

W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe przeczy stanowisku jakoby nie kwestionowała wysokości odszkodowania. Skoro kwestionowała tak podstawową kwestię w przedmiocie określenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak charakter spornej nieruchomości, to tym bardziej należy uznać, że kwestionowała również i jego wysokość. Nie mogła jednak przedstawić swoich racji w toku odpowiedniego postępowania, z uwagi na zaniechanie przeprowadzenia przez organy administracji odrębnej rozprawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Z tych powodów tym bardziej na znaczeniu nabiera konieczność przeprowadzenia w toku postępowania wywłaszczeniowego oraz odszkodowawczego dowodu z opinii biegłych, która umożliwiłaby obiektywne spojrzenie na zaistniały spór. Przy czym, aby opinia przez nich sporządzona mogła być użyteczna na potrzeby wspomnianych postępowań powinni oni być nie tylko wykwalifikowani pod względem merytorycznym, ale również powołani zgodnie z obowiązującą procedurą, czyli po pierwsze - przez właściwy organ, a po drugie - na określonym etapie postępowania.

Za taką opinię, w ocenie skarżącej, nie sposób uznać opinii sporządzonej przez A. S. oraz F. K. z [...] sierpnia 1960 r., ponieważ nie spełniała ona żadnego w przytoczonych powyżej wymogów. Po pierwsze, obaj biegli działali na zlecenie [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G., czyli wbrew wymogowi określonemu w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto, przedmiotowa opinia została sporządzona przedwcześnie, tj. przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Oczywiste jest, że stan nieruchomości mógł ulec zmianie, dlatego też przepisy prawa jasno wskazywały, że na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego oraz odszkodowawczego należy sporządzić odrębną opinię.

Ustawa wywłaszczeniowa w jej ówczesnym brzmieniu umożliwiała w toku postępowania wywłaszczeniowego albo wydanie jednej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej albo wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i odrębnej w przedmiocie odszkodowania. Wybór drugiej z przedstawionych możliwości nakładał na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzenia osobnej rozprawy (art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej). Mając więc na uwadze racjonalność ustawodawcy oraz wykładnię literalną oraz celowościową powołanego przepisu uzasadniony jest wniosek, że przeprowadzenie odrębnej rozprawy miało charakter obligatoryjny. Tym samym nie jest właściwe stanowisko, że konieczne jest wykazanie przez skarżącą swoistej - wręcz nadzwyczajnej okoliczności, że ta konkretna rozprawa w przedmiocie ustalenia odszkodowania musiała mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Gdy przepis prawa nakłada wymóg przeprowadzenia rozprawy, uchybienie temu obowiązkowi - zarówno aktualnie, jak i w czasie obowiązywania ustawy wywłaszczeniowej, stanowiło już z samej swej istoty ciężkie naruszenie przepisów obowiązującego prawa. Tym bardziej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do analogicznych stanów faktycznych wskazuje się, że odroczenie terminu ustalenia odszkodowania w myśl przepisu art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej prowadziło do ustalenia odszkodowania "od początku", czyli niejako niezależnie od jakichkolwiek ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wywłaszczeniowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2725/15).

Ponadto zarzucono, że Sąd I instancji pomija okoliczność, że skarżąca nie ma i nie miała możliwości wykazania jakichkolwiek odrębności wskutek przyrównania opinii sporządzonej na etapie rokowań oraz na etapie wywłaszczenia, gdyż w niniejszej sprawie istnieje tylko jedna opinia - sporządzona jeszcze na etapie sprzed złożenia wniosku w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Sąd I instancji pomija jednocześnie okoliczność, że w trakcie postępowania poinformowano skarżącą, że należąca do niej nieruchomość należy do nieruchomości objętych zastosowaniem art. 12 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. (vide: pismo [...] w G. do Skarżącej z [...] października 1960 r.). W treści orzeczenia o odszkodowaniu wskazano natomiast, że podstawę orzekania stanowi art. 12 ust. 1 - przy czym charakter gruntu określono jako budowlany. Z treści uzasadnienia nie sposób dopatrzyć się jakiegokolwiek rozliczenia należnego skarżącej odszkodowania - mimo że na wysokość odszkodowania wpływa wiele zmiennych czynników jak na przykład rodzaj miasta czy położenie i obszar gruntu. Niezrozumiałe pozostaje więc dla skarżącej dlaczego Sąd I instancji nie odniósł się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 6 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającego na błędnym przyjęciu, że podstawa prawna jak i treść uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia PWRN w G. była prawidłowa. Skoro w treści uzasadnienia orzeczenia o odszkodowaniu nie wyjaśniono powodu zmiany podstawy prawnej ustalenia odszkodowania, powodów dla których grunt budowlany został przypisany działaniu art. 12 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, a także sposobu w jaki ustalono wysokość odszkodowania, to decyzja ta była dotknięta uchybieniami, które powinny zostać dostrzeżone w toku postępowania nieważnościowego, a następnie w toku kontroli sądowej. Zasadnicza część argumentacji Sądu I instancji odnosi się do braku istotności zaistniałych uchybień, ponieważ rzekomo odszkodowanie było ustalone w ramach tak zwanych sztywnych stawek. W tej sytuacji wręcz szczególną uwagę Sądu powinna zwrócić okoliczność zauważalnych rozbieżności w zakresie wskazywania w toku sprawy podstawy prawnej wywłaszczenia. Mimo to przedstawione okoliczności zostały całkowicie pominięte przez Sąd I instancji.

Skarżąca powołała, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że "Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (art. 89 § 2 in fine K.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje w szczególności na sytuacje, w których konieczne jest dokonanie konfrontacji kilku świadków lub kilku biegłych (wyrok z 22 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1635/06). W tego rodzaju sytuacjach jedynie rozprawa pozwala na pełną realizację uprawnień strony do bezpośredniego zadawania pytań świadkom lub biegłym oraz do składania wyjaśnień (wyrok NSA z 27 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 851/97). Również potrzeba weryfikacji informacji specjalistycznych pojawiających się w toku postępowania dowodowego może rodzić potrzebę przeprowadzenia rozprawy" (vide: Art. 89 KPA red. Wierzbowski 2018, wyd. 25/M. Cherka, Legalis). Niezmienne więc pozostaje stanowisko, że organ obligatoryjnie przeprowadza rozprawę, gdy na taki obowiązek wskazuje przepis prawa. Tym bardziej przeprowadzenie ma znaczenie dla sprawy, gdy w toku postępowania należy przeprowadzić dowód z opinii biegłych. W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że już sam brak przeprowadzenia rozprawy (bez wykazania jej istotności dla rozstrzygnięcia sprawy) stanowi tak daleko idące naruszenia prawa, że implikuje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Wreszcie skarżąca podniosła, że mimo obszerności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie można przyjąć, że zostało one sporządzone w sposób umożliwiający stronie skuteczną polemikę z argumentacją przedstawioną przez Sąd I instancji. Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, w tym w szczególności do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 6 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powoduje u skarżącej przekonanie, że Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli decyzji będącej przedmiotem postępowania. Takie przekonanie wzmacnia tym bardziej brak odniesienia Sądu I instancji do podniesionej przez skarżącą argumentacji w przedmiocie konieczności wycenienia szop (zgodnie z ówczesnymi wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych), jak również stwierdzenie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie rzekomo istnieją dwie opinii biegłych (vide s. 13 zaskarżonego wyroku).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 6 listopada 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W związku z tym Prezydent Miasta G. w piśmie z [...] lutego 2020 r. dodatkowo przedstawił stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania uczestnika postępowania – Prezydenta Miasta G. przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Pomimo wielości skonstruowanych zarzutów wszystkie one w istocie koncentrują się wokół przeprowadzenia przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji przez przyjęcie braku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji wydania decyzji o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość na własność Państwa na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych nie powołanych przez organ wywłaszczeniowy, bez przeprowadzenia odrębnej rozprawy administracyjnej w przedmiocie odszkodowania, bez wysłuchania biegłych na rozprawie administracyjnej oraz bez obecności strony na rozprawie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do – jako najdalej idącego - zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej wskazał bowiem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia stronie ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd I instancji, a także wybiórczo odnosi się do zarzutów wskazanych w skardze skarżącej.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącej nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13).

Taki uboczny charakter nie rzutujący na wynik sprawy trzeba przypisać zarzutom naruszenia art. 8 ust. 6 w związku z art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że podstawa prawna jak i treść uzasadnienia faktycznego i prawnego orzeczenia PWRN w G. była prawidłowa. Sąd I instancji rzeczywiście nie odniósł się do powyższego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednakże nie ma to zupełnie wpływu na wynik sprawy, ponieważ - jak prawidłowo wskazał organ w będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzji z [...] listopada 2017 r. - orzeczenie, które nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie orzeczeniem wydanym bez podstawy prawnej, a dotknięte tylko wadą formy. W takim przypadku bowiem podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w orzeczeniu administracyjnym. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. autor skargi kasacyjnej wytyka Sądowi I instancji niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz zaaprobowanie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji oraz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów na rzecz dowolnej oceny dowodów w odniesieniu przede wszystkim do charakteru spornej nieruchomości. Wskazuje bowiem, że skarżąca uznawała znajdującą się na nieruchomości szopę za jej własność, co autor skargi kasacyjnej wywodzi z pisma skarżącej z [...] listopada 1960 r. skierowanego do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Dlatego autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z Sądem I instancji, który na s. 11 uzasadnienie wyroku wskazuje, że skarżąca nie wiedziała jaki jest stan faktyczny na jej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazuje, że skoro szopy – zgodnie z wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r. nr [...] – również podlegały wycenie, to ustalenie tej okoliczności miało zasadnicze znaczenie dla określenia wysokości odszkodowania.

Nie można podzielić zasadności powyższego zarzutu, ponieważ dla zakwestionowania prawidłowości ustalenia odszkodowania na podstawie orzeczenia z [...] marca 1961 r., w którym przyjęto, że wycenie podlega grunt niezabudowany, mogłoby mieć wyłącznie znaczenie jednoznaczne wykazanie, że na dzień wywłaszczenia grunt był po pierwsze zabudowany szopą, a po drugie stanowiła ona własność skarżącej. Tymczasem z pisma z [...] listopada 1960 r. wynika jedynie, że skarżąca wskazuje, że wobec samowolnego postawienia przez wskazane w piśmie osoby szopy na jej gruncie, braku informacji czy szopa została usunięta i braku zezwolenia na postawienie na gruncie garaży, prosi o uznanie wspomnianej szopy jako jej własności. Co zostało opisane, włącznie z ostatnim stwierdzeniem, przez Sąd I instancji na s. 11 uzasadnienia wyroku. Dodatkowo zauważyć trzeba, że w piśmie z [...] grudnia 1960 r. skierowanym do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. skarżąca prosi o wyjaśnienie czy po przeprowadzeniu oględzin parceli Komisja stwierdziła, czy teren jest wolny czy były na nim jakiekolwiek zabudowania, "bowiem samowolnie postawili szopę na parceli mojej" sąsiedzi zamieszkali w G. Z dokumentów tych nie sposób zatem wywieść, że skarżąca wykazała, że na dzień wywłaszczenia szopa stanowiła jej własność, a co za tym idzie, że stan podlegającego wycenie gruntu był w rzeczywistości inny niż przyjęty w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, a co z kolei dopiero mogłoby prowadzić do przyjęcia, że orzeczenie o odszkodowaniu zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W kwestii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. należy odwołać się do poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego i 15 marca 2018 r. o sygn. akt odpowiednio I OSK 868/16 i I OSK 2217/1. Wskazano w nich, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91 i 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażąco może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86). Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 §1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Dodać trzeba, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny, ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720).

W tym stanie rzeczy wskazane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dotyczą one naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. 1972 r. z [...] marca 1961 r. znak: [...] o przyznaniu odszkodowania w wysokości 29 600 zł za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], karta mapy [...], oznaczoną jako parcela [...] o powierzchni 464 m2, wpisaną w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącą własność B. Z. Mogą być one zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (ustalenie odszkodowania), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie wywłaszczeniowej.

Wskazać też trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach stał na stanowisku o braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej (vide wyroki: z 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, z 20 listopada 2009 r. sygn. I OSK 195/09, czy z 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 228/10). W myśl tego przepisu odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W orzecznictwie wyrażany był też pogląd, że przy ocenie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych konieczne jest wzięcie pod uwagę specyfiki opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej przejawiającej się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1274/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1688/13). Zaprezentowane poglądy należy podzielić i odnosząc je do rozpoznawanej sprawy należało zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wytknięte naruszenia prawa dotyczące art. 18 ust. 2 i 3 i art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej przez nieprzeprowadzenie dodatkowej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania oraz art. 21 tej ustawy przez brak obecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej, stanowią naruszenia, które jednak nie mogą być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Z tego powodu niewystarczającym było dla uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa przez Sąd Wojewódzki powołanie się w skardze kasacyjnej jedynie na określone wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, a należało pogląd ten dokładnie uzasadnić.

Reasumując stwierdzić trzeba, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji jest zgodna z prawem.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.