Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 44/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 34 i art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 377/11 w sprawie ze skargi "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2011 r. nr 50/2011 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz "(...)" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 1230 (tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 377/11, oddalił skargę ... Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zw. dalej Spółką, na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 stycznia 2011 r. nr 50/2011 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Starosta Wołomiński decyzją z dnia 1 października 2010 r., nr 1384p/2010., na podstawie art. 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156 poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267 ze. zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestora złożonego w dniu 24 czerwca 2010 r., uzupełnionego w dniach 13 sierpnia 2010 r., 16 sierpnia 2010r. i 24 sierpnia 2010 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla Spółki na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (kategoria obiektu budowlanego XIII) z usługami w parterze oraz wspólnym garażem podziemnym i wjazdami do garażu w Ząbkach przy ul. Powstańców/Andersena na działce o numerze ewidencyjnym 35. Organ I instancji podał, że w dniu 9 sierpnia 2010 r. wpłynęły zastrzeżenia Korus Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - Spółka komandytowa do planowanej inwestycji zawierające liczne uwagi co do formy jak i treści projektu oraz załączonej dokumentacji. Pismem z dnia 11 sierpnia 2010 r. wezwano inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków i nieprawidłowości we wniosku o pozwolenie na budowę. Uzupełnień dokonano w dniach 13 sierpnia 2010 r., 16 sierpnia 2010 r. i przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2010 r. Następnie postanowieniem Starosty Wołomińskiego z dnia 24 sierpnia 2010 r. wezwano inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. W wyznaczonym terminie, przy piśmie z dnia 17 września 2010 r., inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany zawierający dodatkowy tom "0 BIS" i wskazując jednakże na niezasadność większości zastrzeżeń, między innymi na niezasadność wezwania do opracowania projektu technicznego drogi wewnętrznej. Po ponownym sprawdzeniu uzupełnionego projektu budowlanego organ I instancji stwierdził, że nie wykonano w sposób należyty obowiązków wynikających z postanowienia nr 256/2010 z dnia 24 sierpnia 2010 r., wzywającego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. W uzupełnieniach do projektu przedstawiono projekt drogowy, jednak rozwiązania przyjęte w tym projekcie nie są zgodne z rysunkiem projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1. Na rysunku projektu zagospodarowania w branży drogi i rysunku planu sytuacyjno-wysokościowego w branży drogi od strony działki ew. nr ... pokazano schody, pochylnie, których nie wykazano na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1. Na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1 w miejscu tych elementów przewidziano teren biologicznie czynny na gruncie rodzimym, a zatem istnieje wątpliwość, co faktycznie inwestor planuje wykonać na działce nr ... w sąsiedztwie z działką nr ... i czy zachowany będzie wymagany wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na działce zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Ząbkach z dnia 19 grudnia 2003 r. Nr 90/XVIII/03 opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 42 poz. 1227. Ponadto w opracowaniu drogowym przewidziano w celu odwodnienia drogi wpusty deszczowe, których nie uwzględniono na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1, jak również w projekcie branży sanitarnej. W uzupełnionym projekcie nie ma opisu istniejącego zagospodarowania terenu działki z omówieniem przewidywanych w nim zmian zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W piśmie projektantów, wyjaśniającym do postanowienia nr 256/2010 wskazano, że opis ten zamieszczono na str. 5 punkt 1.4 opisu (tom I), jednak w miejscu tym znajduje się "1.4 Opis projektowanego zagospodarowania terenu" , w którym opisano oprócz projektowanego zagospodarowania sąsiedztwo działki nr 35, a nie istniejący stan zagospodarowania na tej działce i przewidywane w nim zmiany. W części rysunkowej projektu zagospodarowania zarówno w tomie I rys. nr 1, jak również w części sanitarnej tom III rys. nr 1 nie określono spadków, przekrojów przewodów, odległości między innymi odwodnienia terenu. Na rysunkach tych usytuowanie przewodów odwodnienia, liczba i lokalizacja wpustów różni się. W niektórych egzemplarzach tomu "0 BIS" znajdują się rysunki uzupełniające do projektu odwodnienia, jednak rysunków tych nie ma we wszystkich 4 wymaganych egzemplarzach i rysunek dodatkowy w tomie "0 BIS" branży sanitarnej nr 1 pokazuje liczbę i umiejscowienie wpustów niezgodnie z rys. projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1 i w tomie III rys .nr 1. Z części graficznej projektu branży sanitarnej dalej nie wynika jednoznacznie w jaki sposób wody deszczowe będą odprowadzane do zbiornika wód, w tym nie przedstawiono rysunku określającego sposób odprowadzenia wód deszczowych z wpustów terenowych do rury zbiorczej. W projekcie nie określono sposobu wykonania zbiornika, tak aby zapewnić jego szczelność. Ponadto dalej na str. 4 w tomie I w pkt 1.3 znajduje się zapis, że wody deszczowe ze zbiornika "będą wykorzystywane jako "woda szara" do spłukiwania toalet ...", podczas gdy w piśmie projektantów z wyjaśnieniami do postanowienia nr 256/2010 znajduje się informacja, iż inwestor wycofał się z pomysłu wykorzystywania wód deszczowych do spłukiwania toalet i w projekcie nie przedstawiono rozwiązań umożliwiających wykorzystanie tych wód do spłukiwania toalet. W projekcie nie określono także jednoznacznie wymiarów, sposobu wykonania i usytuowania wyjść ewakuacyjnych z garażu w terenie. Schematyczne pokazanie na rysunku projektu zagospodarowania i na niektórych elewacjach budynków nie jest wystarczające, tym bardziej, że są to elementy wyniesione ponad garażem i zgodnie z pismem wyjaśniającym do postanowienia nr 256/2010 wyjścia te będą miały dachy zielone. Powierzchnię przekryć tych wyjść zaliczono do powierzchni biologicznie czynnej traktując ją jako teren zielony na płycie garażu. Ze względu na nieustaloną powierzchnię tych przekryć istnieje wątpliwość, czy zgodnie z przepisami powierzchnia ta może stanowić teren biologicznie czynny. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie nie wypełniono w sposób właściwy obowiązków określonych w punktach: 3, 4c), 4e), 7, 8, 9, 15 postanowienia nr 256/2010, o czy mowa powyżej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 31 stycznia 2011r., nr 50/2011., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie podjęte w zaskarżonej decyzji jest trafne, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji jest art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji, po stwierdzeniu szeregu uchybień w dokumentacji projektowej zastosował się do powyższego przepisu. Postanowieniem nr 256/2010 z dnia 24 sierpnia 2010 r. zobowiązał inwestora do usunięcia braków, w terminie 21 dni od dnia otrzymania postanowienia, pod rygorem odmowy wydania pozwolenia. Inwestor przedłożył w wyznaczonym terminie wyjaśnienia oraz uzupełniony projekt budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji, który zarówno dla organu I instancji jak i w ocenie organu odwoławczego nie może stanowić podstawy do wydania pozwolenia na budowę. Powołując się na ustalenia organu I instancji Wojewoda wskazał, że przedstawiony w uzupełnieniu projekt drogowy zawiera rozwiązania, które nie są zgodne z projektem zagospodarowania terenu (tom I, rys. 1). W projekcie zagospodarowania w branży drogowej, od strony działki nr ... zaprojektowano schody i pochylnie, natomiast projekt zagospodarowania terenu przewiduje w tym miejscu teren biologicznie czynny na gruncie rodzimym. Oznacza to, że przyjęte w uzupełnieniu rozwiązanie wpłynie na zmniejszenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, co może doprowadzić do niezachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej ustalonego w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki, uchwalonym Uchwałą Rady Miejskiej w Ząbkach z dnia 19.12.2003 r. Nr 90/XVIII/03 opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 42, poz. 1227. Organ odwoławczy zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że w projekcie należało jednoznacznie określić wymiary, sposób wykonania i usytuowanie wyjść ewakuacyjnych z garażu, bowiem zgodnie z pismem wyjaśniającym do postanowienia nr 256/2010 dla tych wyjść przewidziano dachy zielone, zaliczając je do powierzchni biologicznie czynnej. Powyższe dane niezbędne są do prawidłowego ustalenia tej powierzchni, od wielkości której zależy wysokość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w dokumentacji brak jest spójności uzupełnienia opracowanego dla branży drogowej w zakresie odwodnienia drogi z projektem zagospodarowania terenu. W projekcie drogowym zaplanowano wpusty deszczowe, natomiast zarówno w projekcie zagospodarowania terenu jak i w projekcie branży sanitarnej nie naniesiono poprawek przedstawiających powyższy sposób odwodnienia. W graficznym przedstawieniu projektu zagospodarowania, zarówno w tomie I rys. nr 1, jak i w tomie III rys. nr 1 (część sanitarna) nie określono parametrów systemu odwodnienia, a usytuowanie przewodów odwodnienia, liczba i lokalizacja wpustów różni się na tych rysunkach. Brak jest na niektórych egzemplarzach tomu "0 BIS" rysunków uzupełniających do projektu odwodnienia, a liczba i umiejscowienie pokazane na dodatkowym rys. nr 1 w tomie "0 BIS" nie zgadza się z liczbą i umiejscowieniem przedstawionym na rys. nr 1 w tomie i na rys. nr 1 w tomie III projektu zagospodarowania. Nadal w części graficznej projektu branży sanitarnej brak jednoznacznego przedstawienia sposobu odprowadzania wód deszczowych z wpustów terenowych do rury zbiorczej i do zbiornika wód, którego szczelność powinna być udokumentowana. Nadto organ odwoławczy zauważył, że odnośnie wykorzystania wód zgromadzonych w zbiorniku, występują także nieścisłości. W wyjaśnieniach do postanowienia nr 256/2010 poinformowano, że inwestor wycofał się z pomysłu wykorzystywania wód deszczowych do spłukiwania toalet, natomiast w pkt 1.3 na str. 4 (tom I) nadal znajduje się ten zapis. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że zarówno organ I instancji jak i on sam w dacie rozpoznawania sprawy nie dysponował dokumentami, na podstawie których mógł dokonać rzetelnej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tych okoliczności należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Inwestor występując ponownie do organu I instancji z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, powinien wziąć pod uwagę wskazane powyżej spostrzeżenia, załączając jasny i czytelny projekt budowlany. Brak jednoznacznych ustaleń w tej sprawie mogło spowodować naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła Spółka wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka wskazała, że w dniu 31 stycznia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję nr 50/2011, której jednak nie doręczył pełnomocnikowi Spółki, naruszając przy tym art. 40 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, w części referującej przebieg postępowania, pominięto okoliczność, że organ dwukrotnie nakazywał Inwestorowi uzupełnienie projektu, w tym raz bez zachowania formy postanowienia. Całkowicie zignorowano wszystkie zarzuty odwołania od decyzji organu I instancji i nie rozpatrzono żadnej kwestii w nim podniesionej. Nie dokonano oceny prawnej postanowienia Starosty Wołomińskiego nr 256/2010, ani pod względem niezasadności części obowiązków nałożonych na Spółkę, ani pod względem przekroczenia granicy merytorycznej oceny projektu. Z treści uzasadnienia wynika, że zamiast rozpatrzyć sprawę, zgodnie z art. 15 i art. 140 k.p.a., Wojewoda ograniczył się do wybiórczego zreferowania przebiegu sprawy oraz przepisania zastrzeżeń do projektu zawartych w uzasadnieniu decyzji Starosty, którą miał skontrolować. W ocenie Spółki oba rozstrzygnięcia wydano z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3, art. 35 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego wydano ponadto z naruszeniem art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a., czyli bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wymaganego ustawą. Wojewoda zaniechał również rozpatrzenia argumentów odwołania, w tym w szczególności rozpatrzenia zarzutów do postanowienia nr 256/2010 z dnia 24 sierpnia 2010 r. w sprawie nieprawidłowości w projekcie budowlanym, na które Inwestorowi nie przysługiwał środek odwoławczy, poza odwołaniem od decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Organy nie wskazały w uzasadnieniach swoich decyzji podstaw prawnych, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), z których wynikałyby obowiązki podawania kolejnych żądanych szczegółów projektu budowlanego, pomimo że inwestor zarówno w pismach procesowych, jak w odwołaniu od decyzji I instancji ponawiał zarzuty, że są one niezasadne. Organy nie poparły żadnym przepisem prawa zgłaszanych żądań w rodzaju "udokumentowania szczelności zbiornika wód deszczowych", czy też "podania usytuowania i liczby wpustów wód deszczowych". Ponadto postawiono zarzut przekroczenia przez organy I i II instancji granic merytorycznej oceny projektu budowlanego. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego, projekt budowlany przygotowują osoby uprawnione do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które odpowiadają za "wykonywanie tych funkcji zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, jej właściwą organizację, bezpieczeństwo i jakość". Zadaniem organu wydającego pozwolenie na budowę jest zgodnie z art. 35 ust. 1 sprawdzenie "kompletności projektu" oraz jego zgodności z planem miejscowym, przepisami techniczno-budowlanymi i przepisami regulującymi zakres projektu budowlanego, (zob. np. wyrok WSA Łódź z 2010-06-30 II SA/Łd 972/09; "Organ administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 Prawa budowlanego) uprawnienia budowlane.").

W niniejszej sprawie granicę sprawdzenia przekroczono, żądając od Spółki szczegółowych wyjaśnień w zakresie rozwiązań merytorycznych, technologicznych, a nawet materiałowych. Troskę o te sprawy motywowano wyłącznie wątpliwościami, czy aby projekt zachowa wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wyznaczony w planie miejscowym. Pomimo, że Spółka w piśmie procesowym i odwołaniu podnosiła, że zachowuje większą powierzchnię biologicznie czynną, niż wymagana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. ponad 25%), organ II instancji nie wskazał o ile jego zdaniem, projekt zaniża powierzchnię biologicznie czynną w stosunku do planu, lecz uznał, że "Brak jednoznacznych ustaleń w tej sprawie mogło spowodować naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego który stanowi, że pozwolenie na budowę nie może być wydane (...) bez uprzedniego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)". Wobec powyższego pełnomocnik Spółki stwierdził, że "Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.).". Zdaniem Spółki organ II instancji rażąco naruszył prawo nie poddając ocenie prawnej postanowienia Starosty Wołomińskiego nr 256/2010 z dnia 24 sierpnia 2010 r. nakładającego na Spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym. Postanowienie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest aktem o doniosłym znaczeniu, gdyż po bezskutecznym upływie terminu na usunięcie wskazanych nieprawidłowości, organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Na postanowienie to nie przysługiwał Spółce środek odwoławczy. Nałożenie obowiązków niezasadnych lub niemożliwych do spełnienia, automatycznie prowadzi do odmowy pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, Starosta zobowiązał Spółkę m.in. do podania szczegółów wykonawczych odwodnienia drogi wewnętrznej, które nie powinny być wymagane, a następnie przeciwstawił te informacje danym wynikającym z projektu zagospodarowania terenu inwestycji, wskazując, na "różnice" między nimi. Owe różnice, podobnie jak powoływanie się na brak danych o powierzchni biologicznie czynnej dachów wyjść ewakuacyjnych, rzekomo zmniejszających powierzchnię biologicznie czynną, poniżej wskaźnika określonego w planie miejscowym, stały się podstawą do odmowy pozwolenia na budowę. W postanowieniu nr 256/2010 Starosta Wołomiński nakazał Inwestorowi m.in.: "wykazać, że rozpatrywany zespół zabudowy nie obniża standardów warunków mieszkaniowych" w rozumieniu §7 ust. 3 pkt 6 uchwały Rady Miejskiej w Ząbkach nr 90/XVIII/03 z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ząbki; "wykazać równoczesną realizację terenów zieleni i sportu" w rozumieniu §7 ust. 3 pkt 9 planu miejscowego; "rozważyć prawidłowość zapisów w projekcie technicznym"; "dołączyć decyzję dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie o zezwoleniu gruntów Ls z produkcji leśnej" - chociaż teren inwestycji nie obejmuje gruntów leśnych. Zdaniem skarżącej lektura tych żądań, które zostały również zreferowane w odwołaniu, powinna skłonić organ II instancji do zadania sobie pytania, czy aby na pewno organ I instancji rozpatruje niniejszą sprawę bezstronnie i z zachowaniem zasad określonych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Wątpliwości takich jednak organ odwoławczy nie powziął i w pełni zgodził się ze sposobem działania organu I instancji oraz jego rozstrzygnięciem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r. oddalił skargę. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.7. W przypadku, gdy wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niekompletny, to w zależności od charakteru braków organ administracji architektoniczno-budowlanej stosuje art. 64 § 2 k.p.a. lub art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym, organ powinien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., natomiast w sytuacji materialno-prawnych braków wniosku powinien być zastosowany art. 35 ust.3 Prawa budowlanego, przewidujący nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie. Braki wniosku o pozwolenie na budowę wskazane w wezwaniu z dnia 20 sierpnia 2003 r. miały charakter materialno-prawny i nie powinny podlegać uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., lecz w trybie przewidzianym w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ sprawdza zgodność złożonego projektu w zakresie określonym w tym przepisie. Sąd Wojewódzki powołał wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1517/09, w myśl którego "Organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to także z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego ". Jest to pogląd dominujący, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Jednak poza kontrolą projektu budowlanego organ winien sprawdzić zgodność z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, projektu zagospodarowania działki.

Organy architektoniczno budowlane wskazały w pierwszej kolejności na niezgodności w projekcie zagospodarowania działki, a następnie wady projektu budowlanego. Sąd Wojewódzki, powtarzając za organem I instancji, wskazał, że przedstawiony w uzupełnieniu projekt drogowy, którego rozwiązania nie są zgodne z rysunkiem projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1. Na rysunku projektu zagospodarowania w branży drogi i rysunku planu sytuacyjno-wysokościowego w branży drogi od strony działki ew. nr 12/1 pokazano schody, pochylnie, których nie wykazano na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1. Na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1 w miejscu tych elementów przewidziano teren biologicznie czynny na gruncie rodzimym, powstaje zatem wątpliwość, co faktycznie inwestor planuje wykonać na działce nr 35 w sąsiedztwie z działką nr 12/1 i czy zachowany będzie wymagany wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na działce zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Ząbki uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Ząbkach z dnia 19 grudnia 2003 r., nr 90/XVIII/03, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 42, poz. 1227. Ponadto w opracowaniu drogowym przewidziano w celu odwodnienia drogi wpusty deszczowe, których nie uwzględniono na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1, jak również w projekcie branży sanitarnej. W uzupełnionym projekcie nie ma opisu istniejącego zagospodarowania terenu działki z omówieniem przewidywanych w nim zmian. W piśmie projektantów wyjaśniającym do postanowienia nr 256/2010 wskazano, że opis ten zamieszczono na str. 5 punkt 1.4 opisu (tom I), jednak w miejscu tym znajduje się "1.4 Opis projektowanego zagospodarowania terenu", w którym opisano oprócz projektowanego zagospodarowania, sąsiedztwo działki nr 35, a nie istniejący stan zagospodarowania na tej działce i przewidywane w nim zmiany. W części rysunkowej projektu zagospodarowania zarówno w tomie I rys. nr 1, jak również w części sanitarnej tom III rys. nr 1 nie określono spadków, przekrojów przewodów, odległości między innymi odwodnienia terenu. Na rysunkach tych usytuowanie przewodów odwodnienia, liczba i lokalizacja wpustów różni się. W niektórych egzemplarzach tomu "0 BIS" znajdują się rysunki uzupełniające do projektu odwodnienia, jednak rysunków tych nie ma we wszystkich 4 wymaganych egzemplarzach i rysunek dodatkowy w tomie "0 BIS" branży sanitarnej nr 1 pokazuje liczbę i umiejscowienie wpustów niezgodnie z rys. projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1 i w tomie III rys .nr 1. Z części graficznej projektu branży sanitarnej dalej nie wynika jednoznacznie w jaki sposób wody deszczowe będą odprowadzane do zbiornika wód, w tym nie przedstawiono rysunku określającego sposób odprowadzenia wód deszczowych z wpustów terenowych do rury zbiorczej. W projekcie nie określono sposobu wykonania zbiornika, tak aby zapewnić jego szczelność. Ponadto dalej na str. 4 w tomie I w pkt. 1.3 znajduje się zapis, że wody deszczowe ze zbiornika "będą wykorzystywane jako "woda szara" do spłukiwania toalet ...", podczas gdy w piśmie projektantów z wyjaśnieniami do postanowienia nr 256/2010 znajduje się informacja, iż inwestor wycofał się z pomysłu wykorzystywania wód deszczowych do spłukiwania toalet i w projekcie nie przedstawiono rozwiązań umożliwiających wykorzystanie tych wód do spłukiwania toalet. W projekcie nie określono także jednoznacznie wymiarów, sposobu wykonania i usytuowania wyjść ewakuacyjnych z garażu w terenie. Schematyczne pokazanie na rysunku projektu zagospodarowania i na niektórych elewacjach budynków nie jest wystarczające, tym bardziej, że są to elementy wyniesione ponad garażem i zgodnie z pismem wyjaśniającym do postanowienia nr 256/2010 wyjścia te będą miały dachy zielone. Powierzchnię przekryć tych wyjść zaliczono do powierzchni biologicznie czynnej traktując ją jako teren zielony na płycie garażu. Ze względu na nieustaloną powierzchnię tych przekryć istnieje wątpliwość, czy zgodnie z przepisami powierzchnia ta może stanowić teren biologicznie czynny.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stanowisko organów obu instancji o brakach lub nieścisłościach w złożonej przez inwestora dokumentacji znajduje oparcie w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 10 lipca 2003 r.). Nagromadzenie różnego rodzaju nieścisłości w dokumentacji projektowej, poprawianie jej za pomocą pism i oświadczeń powoduje, że w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego i projektu zagospodarowania działki mogłyby powstać wątpliwości, co w istocie obejmuje zatwierdzona inwestycja. Sąd Wojewódzki nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że organy dokonały nieuprawnionej ingerencji w zawartość projektu. Winny w tym zakresie poprzestać na oświadczeniu projektanta. Projekt zagospodarowania działki podlega sprawdzeniu pod względem zgodności z prawem zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast kontrola powierzchni biologicznie czynnej opiera się na zapisie o konieczności sprawdzenia projektu z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i zaniechane rozpatrzenia zarzutów skargi;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niepełne wyjaśnienie stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 50/2011 z dnia 31 stycznia 2011 r. nie narusza prawa materialnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 50/2011 z dnia 31 stycznia 2011 r. nie narusza prawa procesowego, co miało wpływ na wynik postępowania;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie.

Wskazując na te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera zarzut usprawiedliwiający uchylenie zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy, przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z ust 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów. Z wymienionych wyżej powodów, oceny naruszeń procedury sądowej formułowane w skardze kasacyjnej, nie okazały się niezbędne.

Trafnie Sąd Wojewódzki przytoczył treść omawianych przepisów dostrzegając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1517/09, w myśl którego "Organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub z innymi przepisami prawa poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to także z treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego". Słusznie też zauważono, że jest to pogląd dominujący. Sąd Wojewódzki nie wyprowadził jednak prawidłowych wniosków z tych spostrzeżeń.

Zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia.

Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta.

Przypomnieć zatem należy, że w rozdziale 3 Prawa budowlanego zamieszczono regulacje praw i obowiązków uczestników procesu budowlanego, w tym profesjonalnego projektanta (art. 20). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), lub w pozwoleniu, o którym mowa w art. 23 i 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502, z późn. zm.), wymaganiami Prawa budowlanego oraz innymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nieprzestrzeganie przez projektanta przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 Prawa budowlanego może powodować odpowiedzialność zawodową w budownictwie (art. 95 Prawa budowlanego) skutkującą nałożeniem jednej z kar wymienionych w art. 96 Prawa budowlanego, aż do zakazu wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, na okres od roku do 5 lat, połączonego z obowiązkiem złożenia egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 tej ustawy. Niezależnie od odpowiedzialności korporacyjnej projektant jako podmiot gospodarczy może podlegać dochodzeniu roszczeń cywilnoprawnych związanych ze szkodami będącymi efektem wadliwego projektowania. Tak szeroko zakrojona odpowiedzialność projektanta stanowić ma gwarancje dla inwestora, ale i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlanej ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Skutkiem tego w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada więc wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci.

Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do omawianego problemu od dawna przyjmowano, że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma wprawdzie obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane), jednakże funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, a w związku z tym czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 973/05, LEX nr 275515, podobnie w wyroku z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 307/05).

Poglądy orzecznicze Naczelnego Sądu Administracyjnego w odniesieniu do kontroli projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno budowlanymi również ukształtowały się w podobny sposób, tj., że organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Ocena organu jako ściśle związana z przepisami Prawa budowlanego musi w jednoznaczny sposób opierać się na dyspozycji konkretnych norm Prawa budowlanego. Dopuszczalne jest więc jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 508/06, z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1517/09, z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1214/10 z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 345/11). Tak ukształtowane orzecznictwo jednoznacznie określa granice kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, do badania projektu budowlanego, mając na uwadze cel, dla którego wprowadzono przepisy związane z umożliwieniem inwestorom uzyskiwania pozwoleń na budowę a także rolą, a tym samym odpowiedzialnością profesjonalnych projektantów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd Wojewódzki odnosząc się do poszczególnych uchybień i nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu stracili z pola widzenia istotę problemu, tj. dopuszczalnego zakresu oceny przez organ architektoniczno-budowlany projektu budowlanego.

Nie miała zatem podstaw ocena, czy w opracowaniu drogowym przewidziano w celu odwodnienia drogi wpusty deszczowe, których nie uwzględniono na rysunku projektu zagospodarowania w tomie I rys. nr 1, jak również w projekcie branży sanitarnej oraz, że w uzupełnionym projekcie nie ma opisu istniejącego zagospodarowania terenu działki z omówieniem przewidywanych w nim zmian. Nie miały podstaw oceny dotyczące rozbieżności części rysunkowej projektu zagospodarowania zarówno w tomie I rys. nr 1, jak również w części sanitarnej tom III rys. nr 1, gdzie zdaniem organów i Sądu Wojewódzkiego nie określono spadków, przekrojów przewodów, odległości między innymi odwodnienia terenu, a także usytuowania przewodów odwodnienia. Bezpodstawne też były uwagi co do tego, że z projektu nie wynika jednoznacznie w jaki sposób wody deszczowe będą odprowadzane do zbiornika wód, w tym, że nie przedstawiono rysunku określającego sposób odprowadzenia wód deszczowych z wpustów terenowych do rury zbiorczej oraz, że w projekcie nie określono sposobu wykonania zbiornika, tak aby zapewnić jego szczelność.

Zauważyć też trzeba, że zarówno wyżej wymienione jak i większość pozostałych rozbieżności wytknięte przez organy inwestorowi wynikała ze zobowiązania w postanowieniu do zaprojektowania drogi wewnętrznej, co inwestor wykonał, chociaż podkreślał brak podstaw do takiego nakazu. Organ II instancji nie ocenił zaś, czy tego rodzaju uzupełnienie projektu było niezbędne, skoro w projekcie pierwotnym wyodrębniono na działce przebieg tej drogi i uwzględniono ją w części dotyczącej zestawienia powierzchni. W okolicznościach niniejszej sprawy należało najpierw ocenić, czy pismo wzywające do uzupełnienia kompletności projektu budowlanego, a następnie wydane postanowienie spełniały wymagania dla wydania postanowienia określonego w ust. 3 art. 35 Prawa budowlanego, a ponadto rozważyć, czy zasadne (w oparciu o które przepisy prawa) było zobowiązanie skarżącego do złożenia dokumentów i uzupełnień, o których była mowa w piśmie z dnia 11 sierpnia 2010 r. i w postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2010 r. Dopiero po rozstrzygnięciu tych kwestii organ odwoławczy mógł rozważyć czy niedokonanie niektórych uzupełnień jest wystarczające do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego.

Ocena ta była szczególnie zaś konieczna, ponieważ niezgodności w projekcie pomiędzy poszczególnymi jego fragmentami zawartymi w kolejnych tomach brały się przede wszystkim z dołączenia uzupełniającego projektu technicznego drogi wewnętrznej, z czego następnie wywiedziono zarzut prawdopodobnego naruszenia niezbędnej powierzchni biologicznie czynnej. Z akt nie wynika, aby organy wykazały, na jakiej podstawie domagają się sporządzenia takiego projektu, chociaż na planie zagospodarowania terenu w projekcie pierwotnym, teren pod taką drogę został wykazany. Z zestawienia zaś znajdującego się w Tomie 0 I.7. projektu wynika, że pod powierzchnie utwardzone (w tym drogi) przewidziano zajęcie określonej tam powierzchni, pod zieleń zaś pozostaje 33,6 %, co z nawiązką spełnia wymagania planu wymagającej zachowania 25% powierzchni biologicznie czynnej. W kontekście podanych wartości stają się niezrozumiałe wątpliwości wyrażane przez organy i Sąd Wojewódzki sprowadzające się w istocie do ocen mających charakter niesprecyzowanych ogólników, iż zmiany projektu mogą doprowadzić do niezachowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, o której mowa w planie. Tak ogólnie sformułowany zarzut mnie może stać się podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego. Odmowy zatwierdzenia projektu można dokonać tylko wówczas, gdy wykazane zostanie, że wskaźnik podany w projekcie jest niższy od ustalonego w planie.

Nie wiadomo zatem co w istocie było powodem żądań organu w zakresie uzupełnień projektu. Organy, a następnie Sąd Wojewódzki, ograniczyły swoje oceny w zakresie wykorzystania powierzchni działki, w aspekcie powierzchni biologicznie czynnej, tylko do przypuszczeń, że zmiana projektu może wskazywać na przekroczenie tej wartości w stosunku do wyznaczonej w planie. W żadnym jednak miejscu akt, decyzji, czy też uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego nie wykazano, że do przekroczenia tej wartości doszło w określonym, niedopuszczalnym przez plan wymiarze. Skutkiem zaś wypełnienia przez inwestora nałożonych obowiązków i przedłożenie projektu uzupełniającego było formułowanie kolejnych zarzutów dotyczących niezgodności uzupełnionego projektu z pozostałymi tomami rozwiązań architektonicznych, a nawet konstrukcyjnych.

Niewłaściwie też ocenił Sąd Wojewódzki rolę organu II instancji w kontroli odwoławczej odmownej decyzji o zatwierdzeniu projektu, którą poprzedzało wydanie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia, które zostało zakwestionowane przez stronę w odwołaniu. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, co oznacza, że strona może zaskarżyć przedmiotowe postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). W sytuacji zatem, gdy strona kwestionuje zasadność nałożenia na nią na tej podstawie prawnej obowiązku usunięcia określonych naruszeń może zarzuty w tym zakresie podnieść dopiero w odwołaniu od decyzji, wydanej przez organ I instancji. Organ odwoławczy ma wówczas obowiązek rozważenia zasadności podnoszonych przez inwestora zarzutów co do nałożenia określonych obowiązków, a następnie winien ocenić, czy organ I instancji nałożył je zasadnie. Nieusunięcie bowiem wskazanych przez organ naruszeń - szczególnie wówczas, gdy, zdaniem inwestora, nie stanowiły one w istocie naruszeń prawa - skutkuje wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, które w sytuacji braku podstaw do nałożenia obowiązku ich usunięcia, nie powinny nastąpić.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd Wojewódzki nie dostrzegli, że skarżący już na etapie postępowania administracyjnego, a następnie sądowego, konsekwentnie kwestionował podstawę do domagania się od niego uzupełnień projektu. Zarzuty te wymagały zaś szczególnie dokładnego zbadania, na etapie postępowania odwoławczego ponieważ większość wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości pochodziła z bardzo wnikliwie dokonanej analizy projektu budowlanego i następnie przedstawionej organowi w piśmie z dnia 6 sierpnia 2010 r. złożonego przez Spółkę Korus, zamierzającą, jak wynika z akt, realizować w bezpośrednim sąsiedztwie również zabudowę wielorodzinną. Zasadnicza część wskazanych nieprawidłowości nie odnosiła się jednak, do objętego kompetencjami organu architektoniczno-budowlanego zakresu badania wyznaczonego art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz do wad i uchybień zawartych w projekcie budowlanym, co podnoszono też w pismach inwestora, a szczególnie w piśmie z dnia 8 września 2010 r.

Dodać też trzeba, że nie można oczywiście wykluczyć wad i błędów projektu budowlanego, który, w związku z tym na dalszych etapach procesu budowlanego będzie podlegał zmianom. Nie można też wykluczyć, że projekt taki będzie wchodził w kolizję z dyspozycją 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Projekt zamienny podlega jednak badaniu przez organy i wobec stwierdzenia wówczas rozbieżności zmienionego projektu zagospodarowania działki z planem, decyzją lub przepisami, organ odmówi zatwierdzenia projektu zamiennego. Wówczas kwestia dokończenia budowy do stanu umożliwiającego korzystanie z inwestycji według projektu pierwotnego będzie obciążała inwestora i projektanta. Nawet możliwość dokończenia inwestycji przez uzyskanie zgody budowlanej przez zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych drogi wewnętrznej, nie zwolni inwestora od wykazania, że wybudowanie takiej drogi zachowa zgodność z planem. W przypadku zaś samowolnego wykonania robót budowlanych kompetencje oceny takiego zdarzenia przejmie organ nadzoru budowlanego.

Wobec powyższego na podstawie art. 188 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję organu II instancji, wskazując na potrzebę podjęcia przez organ odwoławczy na nowo ocen, z uwzględnieniem zasadności wskazania uchybień ujętych w postanowieniu z dnia 24 sierpnia 2010 r. po myśli rozważań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.