Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2410/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego S. D. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania jest skarga S. D. dalej: ("wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. S. D. wystąpił do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku przedstawił przebieg swojej służby w Służbie Bezpieczeństwa, Milicji Obywatelskiej oraz w Policji. Wskazał, że służąc w Policji był wielokrotnie awansowany, zaś zadania i obowiązki pełnił rzetelnie z narażeniem życia i zdrowia.

Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że przesłanki wymienione w pkt 1 i 2 tego przepisu muszą być spełnione łącznie.

Stwierdził, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w dniu [...] kwietnia 2003 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2017 r. (Informacja o przebiegu służby nr [...]), wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] kwietnia 1982 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. 8 lat i 4 miesiące. Całkowity okres służby ww. wynosi natomiast 22 lata i 10 miesięcy, tj. od dnia [...] lipca 1980 r. do dnia [...] kwietnia 2003 r. Dodatkowo do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej wynoszący 1 rok, 11 miesięcy i 18 dni (od dnia [...] kwietnia 1978 r. do dnia [...] kwietnia 1980 r.).

Zdaniem organu, wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby (36%), nie może być oceniony jako krótkotrwały. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie przesłanka "krótkotrwałości" z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona.

Organ podkreślił, iż w przypadku gdy obie przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie i jednocześnie uprawdopodobnione, niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej.

Na poparcie swego stanowiska organ powołał orzeczenia sądów administracyjnych, w tym prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym Sąd wskazał, że podziela wykładnię Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Jednocześnie uznał, że w sytuacji, gdy skarżący (były funkcjonariusz) pełnił przez ponad 15% całego okresu służby służbę na rzecz totalitarnego państwa, to nie może być on uznany za "krótkotrwały" w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby. Sąd podkreślił, że za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990r. uznać można jedynie służbę "niedługą" czy "epizodyczną" w rozumieniu projektodawcy i ostatecznie prawodawcy (wykładnia autentyczna). Wskazał, że w sytuacji gdy czas realizacji obowiązków służbowych skarżącego nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego, to nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd podkreślił również, że "(...) skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja (...) odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny". W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Organ powołał również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt 2125/19 wskazując, iż w jego uzasadnieniu NSA stwierdził, że "nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione w sytuacji, gdy dotyczy ono prawie aż 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (a więc prawie aż 1/3) całego okresu służby". Zdaniem NSA "nie da się w kontrolowanej sprawie obronić tezy o krótkotrwałości służby skarżącego kasacyjnie na rzecz totalitarnego państwa - zarówno w ujęciu bezwzględnym (...), jak i w ujęciu proporcjonalnym".

Końcowo, odnosząc się do kwestii przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., w tym wnioskodawcy, na okoliczność rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a także przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego z dziedziny bezpieczeństwa publicznego organ wskazał, że w kontekście niespełnienia przesłanki krótkotrwałości służby wnioskodawcy, przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych należy uznać za bezpodstawne.

Pismem z dnia 28 października 2020 r. S. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] września 2020 r. zarzucając naruszenie:

1) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności - nie wskazuje jaki okres służby może być uznany za krótkotrwały i dlaczego; nie wskazuje czy skarżący spełnił przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", ewentualnie dlaczego organ uznał, że skarżący nie spełnił tych przesłanek oraz dlaczego "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć jako przesłankę odrębną i niezależną w stosunku do przesłanek wymienionych w ust. 1 w pkt 1 i 2 ustawy,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie zebraniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nieuwzględnieniu wniosków dowodowych strony skarżącej wskazujących na wykonywanie służby z narażeniem życia i zdrowia,

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ ustaleń czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia,

4) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną interpretację i uznanie że służbą krótkotrwałą, nie jest służba, która trwała poniżej 36% okresu całej służby,

5) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na dowolnym przyjęciu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć jako przesłankę odrębną i niezależną w stosunku do przesłanek wymienionych w ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w sytuacji, gdy literalne brzmienie ust. 1 wskazuje, iż przez "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć łączne spełnienie przesłanek określonych w pkt 1 i 2 tego ustępu, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż skarżący nie może skorzystać z uprawnień wynikających z powyższego przepisu.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego rozwinął powyższe zarzuty wskazując w szczególności, iż służba skarżącego trwała blisko 25 lat. W dniu [...] kwietnia 1978 r. skarżący został powołany do odbycia zasadniczej służby wojskowej. Od dnia [...] lipca 1980 r. przyjęto go do służby w MO na okres służby przygotowawczej na stanowisko [...] Posterunku MO w [...]. Od 1982 r. do 1990 r. pracował w Wydziale [...] SB KW MO w [...] oraz SB WUSW w [...]. Zajmował wówczas podrzędne stanowiska i nigdy nie podejmował jakichkolwiek działań przeciwko opozycji. Po pozytywnej weryfikacji przeprowadzonej przez Komisję Opiniodawczo-Kwalifikacyjną skarżący został mianowany na stanowisko [...] Wydziału [...] KRO w [...]. W okresie jego pracy i na podstawie jego działań ustalono wielu sprawców ciężkich przestępstw, w tym najgroźniejszych, przeciwko życiu i zdrowiu oraz zatrzymano wiele osób poszukiwanych listami gończymi w kraju i za granicą. Skarżący wielokrotnie uczestniczył w zatrzymaniu niebezpiecznych przestępców, a w stosunku do jego osoby i rodziny kierowano groźby. Skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, orzeczeniem komisji lekarskiej przyznano mu II grupę inwalidzką w związku ze służbą. Po 1990 r. skarżący został odznaczony m.in. Srebrnym Krzyżem Zasługi, Brązowym Krzyżem Zasługi, złotym znakiem ZOSP, angażował się w życie społeczne i działalność charytatywną.

Dalej pełnomocnik wskazał, iż organ nie zdefiniował pojęcia "krótkotrwała służba", wskazał jedynie na językowe znaczenie słowa krótkotrwałość, nie wyjaśnił jednak jaki okres można uznać za krótkotrwały i dlaczego. Jednocześnie, oceniając przesłankę krótkotrwałości służby organ oparł się wyłącznie na informacji udzielonej przez IPN, która nie jest aktem ostatecznym i niepodważalnym, co oznacza, że podlega ona ocenie organu na zasadzie swobodnej oceny dowodów wymienionej w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Pełnomocnik podkreślił, iż organ nie przeprowadził dowodów zawnioskowanych w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. mających na celu udowodnienie okoliczności odmiennych od przyjętych przez organ, w szczególności wykonywanie służby z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że materiał dowodowy w sprawie nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony.

Nadto organ nie wskazał, czy skarżący spełnił przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, podczas gdy okoliczności powołane w pismach Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz Komendy Głównej Policji bezspornie świadczą o spełnieniu ww. przesłanki. Organ nie wskazał również, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", w szczególności nie przeanalizował osiągnięć skarżącego w kontekście ww. przesłanki.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższy przepis zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA wskazał, że w treści art. 8a ust. 1 ww. ustawy ustawodawca "nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Co istotne, NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał np. w wyrokach: z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA).

W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska organu zaprezentowanego w niniejszej sprawie, zgodnie z którym dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punkcie 1 oraz punkcie 2) muszą być spełnione łącznie, zaś niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej, co w konsekwencji skutkuje odmową wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy. Stanowisko to jest niezgodne w powołanym wyżej orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze organ wskazał w zaskarżonej decyzji jak rozumie pojęcie "krótkotrwałość służby" (art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej) odwołując się do wykładni językowej i poglądów zawartych w orzeczeniach sądów administracyjnych. Nie sposób przy tym nie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała. Wskazuje na to zarówno okres tej służby w ujęciu bezwzględnym - 8 lat i 4 miesiące, jak i w ujęciu proporcjonalnym - 36% całego okresu służby pełnionej łącznie przez 22 lata i 10 miesięcy (wyłączając okres zasadniczej służby wojskowej).

Niemniej jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej - jak wynika z powołanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kryterium to musi bowiem podlegać ocenie w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sposób powyżej wskazany, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło.

Ocenie organu w świetle pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinny również podlegać okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w kontekście kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Oceny takiej również zabrakło w zaskarżonej decyzji.

Przy czym organ powinien w tym zakresie uwzględnić wykładnię ww. zwrotu przedstawioną przez NSA m.in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19. Mianowicie Sąd ten wskazał, iż "(...) brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Z powyższego wynika, iż dla spełnienia kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie jest konieczne stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia lub życia. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi bowiem warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako dodatkowy element oceny tego kryterium.

Konkludując stwierdzić należy, że zastosowana przez organ wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie jest prawidłowa. Organ nie dokonał oceny niniejszej sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" błędnie przyjmując, że okres trwania służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. uniemożliwia zastosowanie wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Mając na względzie wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w indywidualnej sprawie, organ dokona wnikliwej oceny czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do kryterium "rzetelnego pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby przed dniem 31 lipca 1990 r. biorąc pod uwagę charakter zadań wykonywanych przez skarżącego w tym okresie służby. Dopiero rzetelna ocena przebiegu całej służby skarżącego powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić jego wniosek z dnia [...] lipca 2017 r.

Końcowo, odnosząc się do powołanego przez organ fragmentu wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA), Sąd zauważa, że w wyroku tym NSA dokonał wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej tożsamej z wykładnią zaprezentowaną powyżej. Okoliczność ta uszła jednak uwadze organu. Ponadto, w decyzji Ministra SWiA będącej przedmiotem kontroli WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1531/18, a następnie NSA w ww. wyroku, organ dokonał oceny zarówno kryterium "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r.", jak i "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.". W tym zakresie poczynił ustalenia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym "Informację dotyczącą przebiegu służby" wnioskodawcy. W niniejszej sprawie natomiast organ nie poczynił żadnych ustaleń w odniesieniu do kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, ani w odniesieniu do kluczowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", co w istocie uniemożliwiło Sądowi dokonanie kontroli ww. decyzji.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.