Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1578/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Maria Grzymislawska-Cybulska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sieci Szerokopasmowej Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] czerwca 2021 nr [...]; 2. uchyla postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej [...] Sieci Szerokopasmowej Spółki Akcyjnej z siedzibą w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 września 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia 22 czerwca 2021 r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji [...] z dnia 20 maja 2020 r. dotyczącej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w poniżej wskazanych okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...] S.A. z siedzibą w P. (zwana dalej także "Spółką") zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatowych w S. o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji znak:

[...] z dnia [...] czerwca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] września 2014 r.;

[...] z dnia [...] października 2014 r.;

[...] z dnia [...] czerwca 2016 r.;

[...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

[...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

[...] z dnia [...] marca 2014 r.;

[...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

[...] z dnia [...] września 2015 r.;

[...] z dnia [...] września 2015 r.

Dnia 20 maja 2020 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany wyżej wymienionych decyzji.

Skarżąca w dniu 22 czerwca 2021 r. wniosła za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (sporządzone 24 maja 2021r.) ponaglenie podnosząc, że niezałatwiony pozostaje jej wniosek o zmianę decyzji statecznych w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. (Nr [...]) Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. (dalej także jako: "organ I instancji"), odmówił zmiany decyzji znak: [...] z dnia 20 maja 2020 r. dotyczącej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wyszczególnione powyżej decyzje zostały wydane na pisemny wniosek strony, a opłaty obliczone zostały według obowiązujących w momencie wydawania poszczególnych decyzji stawek, ustalonych w uchwale Rady Powiatu S. z dnia 28 kwietnia 2004 r. o wysokości opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na drogach powiatowych na terenie powiatu [...] ([...] r.). Dalej wskazano, że zmiana wysokości stawek za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej telekomunikacyjnej została wprowadzona na podstawie § 1 uchwały Nr XI/116/2019 Rady Powiatu S. z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1,0 m2 pasa drogowego dróg publicznych ([...]).

Zdaniem organu I instancji, w przypadku ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nowej stawki opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego brak jest możliwości zmiany dotychczas wydanej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. W przypadku uchwalenia nowych stawek opłat wszczęcie postępowania w trybie powołanego przepisu powodowałoby bowiem sytuację, w której toczyłoby się ono w oparciu o odmienny stan prawny (tj. nową uchwałę w przedmiocie stawek opłat), jest niedopuszczalne. Z przepisów prawa materialnego nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji aktualizujących wysokość opłaty.

Dodano ponadto, że zgodnie z art. 24 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815, zwanej dalej także "u.z.u.w.r.u."), do postępowań w sprawie ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 40f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2 u.z.u.w.r.u. (u.d.p.), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 25 października 2019 r.) stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, że stawki z uchwały Nr XI/116/2019 Rady Powiatu S. dotyczą wniosków które wpłynęły po wejściu uchwały w życie, czyli po 1 stycznia 2020 roku.

Podsumowując, stwierdzono, że zmiana stawki opłaty nie powinna stanowić podstawy do zmiany zezwolenia wydanego w oparciu o dotychczas obowiązującą stawkę, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Pismem z dnia 19 lipca 2021 r. W. S.A. z siedzibą w P. , reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła odwołanie o decyzji ZDP w S. z dnia 22 czerwca 2021 r., zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisu art. 155 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji w sytuacji, w której spełnione zostały wszystkie przesłanki do zmiany decyzji na podstawie tego przepisu;

2. naruszenie przepisu art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 1 uchwały nr [...] (w brzmieniu zmienionym uchwałą [...]) poprzez odmowę zmiany decyzji, która określając wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego stosuje stawkę wyższą niż tę, która wynika z § 1 uchwały nr [...] (w brzmieniu zmienionym uchwałą [...]), a w konsekwencji wyższą też od maksymalnej stawki określonej w art. 40 ust. 8 u.d.p.;

3. naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz 8 ust. 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równości przejawiające się dyskryminacyjnym traktowaniem strony względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z uwagi na zastosowanie wobec niej wyższej stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego niż wynika to z ustawy bez wyraźnego powodu.

Jednocześnie, sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. zmianę pierwotnie wydanej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w sposób odpowiadający żądaniu strony.

Decyzją z dnia 13 września 2021 r, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej także: "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 22 czerwca 2021 r. (nr [...].) o odmowie zmiany decyzji znak: [...] z dnia 20 maja 2020 r. dotyczącej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego.

W uzasadnieniu Kolegium przeprowadziło analizę spełnienia w sprawie przesłanek z art. 155 k.p.a., wskazując, że podstawowa przesłanka - zgoda strony - została spełniona (wola Spółki jest w tym zakresie znana i oczywista). Zwrócono uwagę, że w art. 155 k.p.a. przewidziano dodatkową przesłankę wzruszenia decyzji ostatecznej - interes społeczny i słuszny interes strony. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie organ i instancji nie zastosował prawidłowo tej przesłanki art. 155 k.p.a. Następnie, Kolegium wskazało, że tryby art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium oceniło, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 i 5, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.) zezwalająca na zajęcie pasa drogowego i naliczająca opłatę za zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną. Sam fakt jej wydania oraz treść jest ściśle określona przepisami prawa, a proces ocenny organu administracji publicznej jest ograniczony do minimum - wydający decyzję sprawdza jedynie, czy są spełnione przesłanki wydania decyzji - jeśli tak, to decyzję wydaje. Takie decyzje zapewniają pewność prawa, każdy może uprzednio przewidzieć treść decyzji. Ich przeciwieństwem są decyzję uznaniowe, pozwalające na pewien luz decyzyjny. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, iż sytuacja związana ze zmianą stawki opłaty rocznej prowadzi do zmiany stanu prawnego sprawy, a to z kolei jest przesłanką do odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Pismem z dnia 20 października 2021 r. W. S.A. z siedzibą w W. (zwana dalej także "Skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 września 2021 r., nr [...], zaskarżając ja w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a. art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 1 ustały nr [...] w brzmieniu zmienionym uchwałą [...] poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji o odmowie zmiany decyzji określającej wysokość opłaty za zajęcia pasa drogowego na poziomie wyższym niż to wynika z właściwych przepisów po zmianie wspomnianej uchwały Rady Powiatu, a w konsekwencji wyższym niż maksymalna wysokość stawki dozwolonej zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p.

b. art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2016 r. Prawo przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady równego traktowania przedsiębiorców przejawiające się dyskryminacyjnym traktowaniem Skarżącej względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z uwagi na zastosowanie wobec Skarżącej wyższej stawki płaty za zajęcie pasa drogowego niż wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych w stosunku do których decyzja o wyrażeniu zgodny na zajęcie pasa drogowego wydana byłaby po wejściu w życie uchwały nowelizującej oraz poprzez naruszenie zasady zaufania przedsiębiorców do władzy publicznej;

c. art. 14 Prawa przedsiębiorców poprzez naruszenie zasady pewności prawa przejawiającej się odstąpieniem od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym;

d. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie zasady równości przejawiącej się dykstryminacyjnym traktowaniem Skarżącej względem innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych z uwagi na zastosowanie wobec niej wyższej stawki opłaty za zajęcia pasa drogowego niż wobec przedsiębiorców telekomunikacyjnych w stosunku do których decyzja o wyrażeniu zgodny na zajęcie pasa drogowego wydana byłaby po wejściu w życie uchwały nowelizującej;

2. naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji odmawiającej zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pomimo zaistnienia wszystkich przesłanek do zmiany decyzji na podstawie przywołanego przepisu, co doprowadziło w rezultacie do naruszenia art. 6 k.p.a. oraz wyrażonej w nim zasady legalizmu i art. 8 § 1 k.p.a., wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Jednocześnie, sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem Skarżącej (na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a.) oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 753 – dalej jako: "k.p.a.").

Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia wskazać należy, że poza sporem pozostaje, że pismem z dnia 10 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu: 30 kwietnia 2020 r. – k. 13/20 akt adm.) Skarżąca zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatowych w S. >o wszczęcie postępowania< w sprawie zmiany decyzji znak:

[...] z dnia [...] czerwca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] września 2014 r.;

[...] z dnia [...] października 2014 r.;

[...] z dnia [...] czerwca 2016 r.;

[...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

[...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

[...] z dnia [...] marca 2014 r.;

[...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

[...] z dnia [...] września 2015 r.;

[...] z dnia [...] września 2015 r.

Kwestią bezsporną pozostaje, że w odpowiedzi na ten wniosek, w dniu 20 maja 2020 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. >odmówił wszczęcia postępowania< w sprawie zmiany wyżej wymienionych decyzji (k. 11/20 akt adm.).

Organ odmawiając Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zmiany wyżej wymienionych decyzji nie wskazał podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Jednak, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Pismo Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia 20 maja 2020 r. nr [...] zawierało oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Te ustalenia prowadzą do wniosku, że stanowiło ono w istocie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wbrew wymogom prawa określonym w art. 124 § 1 k.p.a. postanowienie to nie zawierało powołania podstawy prawnej, ani pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.

Podkreślić należy, że to wadliwe postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. pociągnęło za sobą określone konsekwencje, które finalnie przesądziły o wadliwości całego postępowania. Organ bowiem, działając bez wskazania podstawy prawnej oraz nie pouczając Skarżącej o przysługujących jej środkach zaskarżenia (zażalenie - art. 61a § 2 k.p.a.) doszedł do przekonania, że wniosek Skarżącej z dnia 10 kwietnia 2020 r. został załatwiony. Tymczasem, Skarżąca której nie doręczono rozstrzygnięcia sporządzonego w prawem formie przewidzianej, ani nie pouczono o środkach zaskarżenia, pozostawała nadal w oczekiwaniu na rozpoznanie jej wniosku z dnia 10 kwietnia 2020 r.

W tej sytuacji Skarżąca pismem z dnia 24 maja 2021 r. pozostając w przekonaniu, że jej wniosek z dnia 10 kwietnia 2020 r.o zmianę decyzji ostatecznych, pozostaje niezałatwiony, w dniu 22 czerwca 2021 r. wniosła za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego >ponaglenie< podnosząc, że niezałatwiony pozostaje jej wniosek o zmianę decyzji statecznych w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Tymczasem, Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S., nie podejmując jakichkolwiek działań w celu ewentualnego wyjaśnienia intencji złożonego >ponaglenie< potraktował je jako kolejny "wniosek w sprawie zmiany decyzji znak:

[...] z dnia [...] czerwca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] września 2014 r.;

[...] z dnia [...] października 2014 r.;

[...] z dnia [...] czerwca 2016 r.;

[...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

[...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

[...] z dnia [...] marca 2014 r.;

[...] z dnia [...] grudnia 2014 r.;

[...] z dnia [...] września 2015 r.;

[...] z dnia [...] września 2015 r."

Wyraz swoim ustaleniom co do treści żądania pisma z dnia 22 czerwca 2021 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. dał w treści decyzji wskazując, że rozpatrzeniu podlega wniosek "wniesiony dnia [...].06.2021r. (..) w sprawie zmiany decyzji znak:[...] z dnia [...] czerwca 2014 r.; [...] z dnia [...] lipca 2014 r.; [...] z dnia [...] lipca 2014 r.;

[...] z dnia [...] lipca 2014 r.; [...] z dnia [...] lipca 2014 r.; [...] z dnia [...] września 2014 r.; [...] z dnia [...] października 2014 r.;[...].2016 z dnia [...] czerwca 2016 r.;

[...] z dnia [...] grudnia 2014 r.; [...] z dnia [...] grudnia 2014 r[...] z dnia [...] marca 2014 r.; [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.; [...] z dnia [...] września 2015 r.;[...] z dnia [...] września 2015 r." (k. [...] akt adm.)

Jednocześnie, jednak działając na podstawie art. 155 k.p.a. decyzją z dnia 22 czerwca 2021 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. "odmówił zmiany (innej – uw. Sądu) decyzji znak: [...] z dnia 20 maja 2020 roku dotyczącej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego".

Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że za "decyzję" znak: [...] z dnia 20 maja 2020 roku Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. uznał swoje wadliwe >postanowienie< z dnia 20 maja 2020 r., którym odmówił Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zmiany wyżej wymienionych decyzji. W istocie rzeczy zatem odmówiono zmiany "decyzji" z dnia 20 maja 2020 r., podczas gdy "wniosek" (ponaglenie) z 22 czerwca 2021 r. dotyczyło bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącej z 10 kwietnia 2020 r., którym domagała się ona zmiany decyzji ostatecznych. Natomiast postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia 20 maja 2020 r. (nazwane w rozstrzygnięciu decyzji z 22 czerwca 2021 r. "decyzją") dotyczyło odmowy wszczęcia postępowania, a nie - jak wskazano w tej decyzji - "opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego".

Podkreślić trzeba, że już rozstrzygnięcie decyzji z dnia 22 czerwca 2021 r. nr [...] jest wewnętrznie sprzeczne. Tak przedstawiające się rozstrzygnięcie z całą pewnością nie zostało sformułowane jasno i precyzyjnie, ani w sposób zrozumiały dla stron, czego wymagają zasady praworządności i budowania zaufania do organów władzy publicznej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 648). Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jednoznaczny i zupełny i nie może ono wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z dnia 26 października 1995 r. sygn. akt SA/Po 1024/95 oraz wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r. sygn. akt III SA 1225/94). Nie budzi wątpliwości Sądu, że z woli ustawodawcy, rozstrzygnięcie decyzji musi być jednoznaczne i komunikatywne. Tym wymogom decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia 22 czerwca 2021r. nie odpowiada i już tego powodu musiała ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Co więcej, brak również związku pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji z dnia 22 czerwca 2021 r. a jej uzasadnieniem. Co znamienne, w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2021 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w S. w ogóle nie odnosi się do "decyzji" z 20 maja 2020 r. odmawiającej wszczęcia postępowania, ale wyjaśnia dlaczego w jego ocenie "zmiana stawki opłaty nie powinna stanowić podstawy do zmiany zezwolenia wydanego w oparciu o dotychczas obowiązującą stawkę", dokonując merytorycznej oceny wniosku z dnia 10 kwietnia 2020 r. o zmianę ostatecznych decyzji w sprawie opłat.

Na skutek odwołania Skarżącej, decyzją z dnia 13 września 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium badało zaistnienie przesłanek zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji "wydawanej na podstawie art. 39 ust. 3 i 5 , art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – wskazując, że są to decyzje związane, a w odniesieniu do takich decyzji zastosowanie art. 155 k.p.a. jest wykluczone. Nie ulega zatem wątpliwości, że pomimo odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji wskazanych we wniosku z dnia 10 kwietnia 2020 r. (wadliwe postanowienie organu I instancji z dnia 20 maja 2020 r.), Kolegium merytorycznie rozpoznało, w istocie ten właśnie wniosek.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji należy wskazać, że kwestia zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawach zmian decyzji dotyczących zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była przedmiotem analizy NSA, który wskazał, że żaden przepis ustawy o drogach publicznych ani ustawy zmieniającej nie zawiera regulacji prawnych wyłączających stosowanie regulacji z art. 155 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. II GSK 2660/21 zwrócił uwagę, że jakkolwiek zawarte w decyzji zarządcy drogi rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym, nosi cechy związania, to jednocześnie - jak wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. - stanowi ono konieczny element samej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która oparta jest na konstrukcji uznania. Rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego nie może więc istnieć bez uprzedniego w relacji do niego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uznać należy za oczywiste i logiczne. Skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty ma charakter uzupełniający w relacji do - zasadniczego - rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie może bez niego istnieć, stanowiąc konieczne jego dopełnienie, to suma tych rozstrzygnięć kształtuje treść decyzji podejmowanej w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, która ma przez to charakter decyzji uprawniająco zobowiązującej i nie traci jednocześnie charakteru decyzji opartej na konstrukcji uznania administracyjnego (tak też NSA w wyrokach z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. II GSK 181/21, II GSK 182/21, II GSK 183/21 i II GSK 184/21).

Jak opisano to w uzasadnieniu niniejszego wyroku, organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wydano obarczone wadami postanowienie z dnia 20 maja 2020 r., a Skarżącej nie pouczono o możliwości zaskarżenia go. Następnie, pomimo (wadliwej) odmowy wszczęcia postępowania, organ I instancji przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia 10 kwietnia 2020 r., wskazując jednocześnie, (również wadliwie), że rozstrzygnięcie dotyczy "decyzji" z dnia 20 maja 2020 r. Wadliwą decyzję z 22 czerwca 2021 r. w mocy utrzymało Kolegium, nie tylko nie dostrzegając rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S., ale odrzucając a priori możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji objętych żądaniem wniosku z dnia 10 kwietnia 2020 r.

To wszystko powoduje, że w sprawie doszło do naruszenia art.6, art. 7, art. 8, art. 61a § 1, art. 107 § 3 oraz art. 155 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając zatem na uwadze wszystkie opisane powyżej nieprawidłowości Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c a także art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej (pkt 1 sentencji wyroku) oraz poprzedzającego te decyzje postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w S. z dnia 20 maja 2020 r. nr [...] (pkt 2 sentencji wyroku)

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018, poz. 1667 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie załatwienie wniosku Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2020 r. z uwzględnieniem oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Podkreślić trzeba, że do akt sprawy muszą zostać włączone decyzje, których dotyczy wniosek Skarżącej z dnia [...] kwietnia 2020 r., a które nie zostały Sądowi przekazane wraz z aktami sprawy.