Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 431/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, 3 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia 25 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 4 marca 2014 r. inwestor – A z siedzibą w G. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji: budowa urządzeń rekreacyjnych "B" wraz z instalacją odprowadzenia wód opadowych, instalacją oświetleniową, przyłączem energetycznym oraz murem oporowym zabezpieczającym sieć ciepłowniczą na terenie działek o numerach [...] i [...] KM-[...] przy Alei M. w G.

Decyzją z dnia 19 marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako "ustawa"), Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowalny i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na obszarze, w obrębie którego mieści się teren inwestycji, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G., rejon Skweru P., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 26 marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 18 czerwca 2008 r., nr 54, poz. 1517), a planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami tegoż planu. Nadto projekt budowalny został wykonany przez osoby uprawnione do projektowania, które złożyły oświadczenie o jego zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 ustawy, spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.) i zawiera wymagane uzasadnienia, w tym uzgodnienie z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Podkreślono również, że inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wniósł o jej uchylenie oraz o przeprowadzenie w trybie art. 136 k.p.a. dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że Prezydent Miasta nie ustalił kręgu stron postępowania w sposób, jaki nakazuje art. 28 ust. 2 w związku

z art. 3 pkt 20 ustawy. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji w ogóle nie wziął pod uwagę odrębnych przepisów, na podstawie których należało wyznaczyć obszar oddziaływania planowanej inwestycji, nie uczynił tego również autor projektu budowlanego. Tymczasem, w ocenie skarżącego, obszar oddziaływania planowanego obiektu obejmuje teren dzielnicy W. w promieniu około 500m od miejsca inwestycji. Ustalając ten obszar, organ winien wziąć pod uwagę następujące przepisy: art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 1-3, 4-6 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1232 ze zm.), rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określania rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 589), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 178, poz. 1841), art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c, d i e ustawy.

Skarżący - podnosząc, że planowany obiekt ma powstać w odległości około 35m od budynków wielorodzinnych przy ul. P. , w bezpośrednim sąsiedztwie Liceum Ogólnokształcącego C w G. oraz zabudowy mieszkaniowej wzdłuż Alei M., zauważył, że doświadczenia płynące z innych miast wskazują na wielką uciążliwość tego rodzaju obiektów z uwagi na generowany przez nie hałas, który nakładać się będzie na istniejące już hałasy komunikacyjne. Skarżący zwrócił także uwagę na niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując konkretne zapisy planu oraz wyjaśniając, że zgodnie z obowiązującym "Studium uwarunkowań do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" przewiduje się w tym miejscu zieleń parkową. Stwierdził także, iż teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, a zatem decyzja narusza art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wyjaśnił nadto, że składa odwołanie jako strona, mieszkaniec i obywatel G.

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, w skrócie "k.p.a."), Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie postępowania. Krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy. Organ przytoczył treść art. 3 pkt 20 ustawy i wskazując na przepisy odrębne, o których mowa w tym przepisie, w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne dla różnego rodzaju inwestycji, przepisy dotyczące ochrony środowiska oraz przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, organ zauważył, że skarżący nie wskazał, z jakich przepisów wywodzi swój interes prawny, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony w nieprawidłowy sposób, gdy tymczasem powinien on zawierać się w promieniu około 500m od planowanego obiektu.

Organ - przyjmując, że skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym usytuowanym na działce nr [...] przy ul. L. [...] w G., stwierdził, że budynek ten położony jest w odległości ok. 303m od terenu objętego inwestycją. Przedmiotowa działka nie graniczy bezpośrednio z terenem objętym inwestycją, od którego oddziela ją pas drzew, szereg budynków oraz dwie ulice. W ocenie organu odwoławczego powyższe powoduje, że nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Mając bowiem na uwadze opisane powyżej usytuowanie nieruchomości skarżącego względem działek objętych inwestycją, organ uznał, że w związku z jej realizacją źródłem ograniczenia w zagospodarowaniu należącej do skarżącego nieruchomości nie będą przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

Organ podkreślił przy tym, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny.

Organ zauważył również, że obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie można utożsamiać z obszarem, na którym mogą być odczuwalne skutki spowodowane funkcjonowaniem tego obiektu. Zagrożenia przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska, emisja spalin czy wzmożony ruch samochodów na drodze lokalnej czy dojazdowej stanowią jedynie okoliczności faktyczne mogące powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości, a w przypadku ich wystąpienia

- mogą uzasadniać domaganie się podjęcia działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. - Prawo ochrony środowiska.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie, nie jest uprawniony do złożenia odwołania.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego hałasu, jaki generować będzie projektowany obiekt, organ zauważył, że zarówno znajdujące się w skateparku figury monolityczne jak i sama jego płyta wykonane mają zostać z betonu, co spowoduje, że urządzenia te nie będąc generować uciążliwego hałasu podczas eksploatacji.

Organ nie zgodził się również ze skarżącym, że przedmiotowa inwestycja narusza postanowienia uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 26 marca 2008 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z ustaleniami tego planu, przeznaczenie terenu objętego inwestycją to zieleń urządzona, w ramach której dopuszcza się użytkowanie i zagospodarowanie rekreacyjne, a pod pojęciem tym kryją się obiekty małej architektury, place zabaw dla dzieci oraz urządzenia terenowe dla obsługi rekreacji.

Za bezzasadny organ uznał również podnoszony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przejawiający się w braku dostępu terenu objętego inwestycją do drogi publicznej. Organ argumentował, że z planu miejscowego nie wynika, aby teren objęty inwestycją musiał mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku R. S. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, argumentując, że zaskarżona decyzja została podjęta pośpiesznie, bez przeprowadzenia z należytą starannością postępowania odwoławczego, przez co - podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji, obarczona jest wadami naruszającymi obowiązujące prawo materialne i administracyjne.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty odwołania. Podkreślił, że organy obu instancji przyjęły, że poza inwestorem nie istnieją żadne strony postępowania. Tymczasem sporny obiekt leży na terenie głównej przestrzeni publicznej miasta, a zatem - zdaniem skarżącego - Prezydent Miasta powinien znaleźć formułę aktywnego uczestnictwa mieszkańców, jako pełnoprawnej strony w postępowaniu.

Analizując opis techniczny do projektu budowalnego skarżący wskazał, że z kart opisu technicznego wynika, że inwestycja składa się z 9-ciu budowli żelbetowych "figur żelbetowych" o znacznej różnicy wysokości do prawie 4m, połączonych wspólną posadzką żelbetową. Cała powierzchnia żelbetowej skorupy z wysokiej klasy betonu C25/30 zbrojona stalą A-IIIN ma posiadać powierzchnię około 1450m2. Odwołując się do przepisów prawa budowalnego skarżący stwierdził, że są to budowle, które - jako budowle do uprawiania ekstremalnych sportów na rowerach, deskorolkach lub rolkach powinny posiadać co najmniej "Deklarację Zgodności z normą PN-EN 14974" (Urządzenia dla użytkowników sprzętu rolkowego. Wymagania bezpieczeństwa i metody badań).

W ocenie skarżącego, planowana inwestycja jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z uwagi właśnie na zaplanowanie dziewięciu budowli oraz wiaty rekreacyjnej, podczas gdy plan zakazuje zabudowy tego terenu. Zgodnie bowiem z ustaleniami planu powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić minimum 90%; powierzchnia biologicznie czynna wskazanego terenu obecnie wynosi 77%, natomiast po odliczeniu betonowej powierzchni skateparku wyniosłaby 66%.

Skarżący podniósł również, że w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę inwestor nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami oznaczonymi jako działki o numerach: [...], [...], [...] i [...]. Prezydent Miasta wyraził bowiem zgodę na wybudowanie skateparku i jego prowadzenie na nieruchomości gminnej oznaczonej jako działki [...] i [...], co upoważniło inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania ww. gruntem na cele budowlane i prowadzenie skateparku przez okres pięciu lat. Tymczasem, jak zauważył skarżący, oświadczenie woli nie zaowocowało stosowną umową na wydzierżawienie lub wynajmowanie przedmiotowego terenu, w której upoważnione (w myśl obowiązujących przepisów) strony potwierdziły na piśmie przekazanie i przyjęcie nieruchomości. Ponadto Prezydent nie uzyskał zgody Rady Miasta na wydzierżawienie lub wynajmowanie terenu działek nr [...] i nr [...], a także fragmentu działek nr [...] i nr [...] z prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prowadzenie skateparku.

Skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że obszarem oddziaływania planowanego obiektu jest obszar dzielnicy W. w szacunkowym promieniu około 500m, a zatem organy nieprawidłowo ustaliły strony postępowania, albowiem nie uwzględniły odrębnych przepisów, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy, a mianowicie przepisów art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 2 pkt 1, 2, 4, 6 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem art. 118 ust. 6 ww. ustawy, dotyczącego terenów zagrożonych hałasem. Skarżący wskazał na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zgodnie z którym dopuszczalny długotrwały, średni poziom dźwięku A w dB od dróg dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz dla terenów rekreacyjno-wypoczynkowych wynosi dla LDWN 68dB (w godzinach od 6.00 do 18.00). Skarżący przedstawił sporządzoną przez siebie mapę akustyczną, obejmującą obszar spornej inwestycji, wywodząc, że wynika z niej, iż teren mieszkaniowy sąsiadujący z planowaną inwestycją już obciążany jest hałasem ponad dopuszczalną normę, a projektowana budowa zespołu urządzeń skateparku zwiększyłaby to obciążenie w znaczny sposób.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

A w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Uczestnik postępowania zauważył, że zarzuty sformułowane przez skarżącego koncentrują się w zasadniczej mierze na kwestiach technicznych związanych z zatwierdzonym projektem budowalnym podczas gdy kwestie te nie były przedmiotem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji z uwagi na umorzenie postępowania odwoławczego. Tym samym wyłączną materią podlegającą badaniu przez sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu jest prawidłowość ustaleń organu w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Analizując tę kwestię, uczestnik postępowania stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły obszar oddziaływania inwestycji, a także uznały, że nieruchomość, której właścicielem jest skarżący, na tym obszarze nie leży. Zasadnie zatem Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, że odwołanie wniesione zostało przez podmiot nieposiadający statusu strony.

W piśmie z dnia 16 września 2014 roku skarżący dodatkowo zarzucił, że Wojewoda powinien skontrolować legalność decyzji organu I instancji działając z urzędu. Stwierdził również, że skoro inwestor uzyskał "decyzję środowiskową w zakresie odprowadzania wód opadowych do gruntu" (w rzeczywistości pozwolenie wodnoprawne – przypisek Sądu) zatem w tej sprawie, zgodnie z art. 28 ust. 4 ustawy, powinni wziąć udział mieszkańcy G.

Na rozprawie w dniu 17 września 2014 roku skarżący - odpowiadając na pytanie Przewodniczącej składu orzekającego, dlaczego skarżący uważa, że powinien być uznany za stronę przedmiotowego postępowania, wyjaśnił: "organ I instancji - przesyłając odwołanie do Wojewody, załączył pismo przewodnie, tym samym uznał mnie za stronę postępowania. W piśmie przewodnim organ napisał, że nie uczestniczyłem w postępowaniu, ale nie napisał dlaczego. Dopiero Wojewoda - wydając decyzję - uznał, że nie posiadam przymiotu strony w tej sprawie. Jednocześnie decyzja Wojewody stwierdza na marginesie, że podnoszący przez skarżącego zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Czyli organ II instancji zaczął analizować merytorycznie tę sprawę, ale nie skończył. Jestem współwłaścicielem domu wielorodzinnego i działki, na której dom ten się znajduje, położonej przy ulicy L. [...] w G., w mojej ocenie pomiędzy inwestycją, a moją nieruchomością odległość wynosi 290 metrów. Powinienem być stroną tego postępowania, ponieważ inwestycja ma być zlokalizowana w przestrzeni publicznej i to na terenie, który zgodnie z planem miejscowym jest przeznaczony pod zieleń urządzoną. Przestrzeń publiczna stanowi własność publiczną tj. Gminy G., a więc wszystkim mieszkańców G. i stąd mój wniosek, że nie tylko z powodu ewentualnego hałasu, ale również z powodu charakteru inwestycji i własności terenu, na którym jest ona zrealizowana, wynika, iż powinienem być stroną postępowania." Skarżący oświadczył także, że organ powinien zbadać jak hałas rozchodzi się ze skateparku. Przyznał również, że nie wiadomo czy skatepark będzie akustycznie uciążliwy czy też nie, powinien to zbadać Wydział Środowiska.

Uczestnik postępowania – A, wnosząc o oddalenie skargi - podkreślił, że między nieruchomością skarżącego, a planowaną inwestycją znajduje się wysoka zabudowa wielorodzinna, parkingi, ulica osiedlowa. Skarżący mieszka przy bardzo ruchliwej ulicy L., która - jak wynika z jednej z map przedłożonych przez skarżącego, emituje hałas do 70 decybeli. Kamienica skarżącego nie jest duża i jest zasłonięta od strony skateparku przez zabudowę wielomieszkaniową.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd - uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Wojewoda uznał, że skarżący – R. S. nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dotyczącego opisanej powyżej inwestycji.

W ocenie Sądu stanowisko Wojewody należało uznać za zasadne.

Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowalne (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako "ustawa"), w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten w cytowanym brzmieniu został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.) i obowiązuje od dnia 11 lipca 2003 roku.

Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są m. in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Nie może również ujść uwadze, że terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Regulacja art. 28 ust. 2 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do treści

art. 28 k.p.a., stanowiącego, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być bowiem postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa. Przy czym w sprawach o pozwolenie na budowę kluczowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego danej strony ma zawarte w art. 28 ust. 2 ustawy sformułowanie "obszar oddziaływania obiektu wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych".

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanej inwestycji oraz jej przeznaczenie, a także położenie nieruchomości skarżącego, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Skarżący nie wykazał bowiem aby istniały jakiekolwiek przepisy prawa, które w związku z planowaną inwestycją wprowadzałyby określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z należącej do niego nieruchomości. Także organ odwoławczy istnienia takich przepisów się nie dopatrzył.

Analizując czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego skateparku organ odwoławczy prawidłowo wziął pod uwagę usytuowanie planowanej inwestycji w odniesieniu do działki skarżącego, przeznaczenie oraz konstrukcję projektowanych obiektów, a także sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

Zgodnie z decyzją organu I instancji i zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym, planowana inwestycja polega na budowie obiektu rekreacyjno - sportowego typu skatepark (powierzchnia skateparku – 1438,10 m2) wraz z wiatą rekreacyjną oraz infrastrukturą zewnętrzną (instalacja sanitarna odprowadzenia wód opadowych, instalacja oświetlenia obiektu, stopy fundamentowe prognozowanego zadaszenia), na terenie działek o numerach [...] i [...] KM-[...] przy Alei M. w G., stanowiących teren zielony. Obiekt rekreacyjny typu skatepark został zaprojektowany jako konstrukcja żelbetowa monolityczna, która ma zostać wykonana z betonu (faktyczny wygląd obiektu obrazują zdjęcia k. 72, 76 akt sądowych).

Skarżący jest natomiast właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym usytuowanym na działce nr [...] przy ul. L. [...] w G. Budynek ten położony jest w odległości 290 - 300 metrów od terenu objętego inwestycją. Nieruchomość skarżącego znajduje się zatem nawet nie w sąsiedztwie ale w znacznej odległości od planowanej inwestycji. Najlepiej położenie działki skarżącego względem planowanej inwestycji pokazuje przedłożona przez niego mapa - k. 78 akt sądowych, na której skarżący na rozprawie zaznaczył swoją nieruchomość zakreślając jej granice długopisem. Bezsporne przy tym pozostaje, że nieruchomość skarżącego od terenu objętego inwestycją oddziela szereg nieruchomości, na których znajdują się - pas drzew, budynki wielorodzinne, dwie ulice. Jest również powszechnie wiadome, co potwierdza mapa akustyczna przedłożona przez skarżącego na rozprawie (k. 77 akt sądowych), że ulica, przy której znajduje się nieruchomość skarżącego, generuje znaczny hałas.

W kontekście powyższych ustaleń Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nie sposób bowiem znaleźć przepisów prawa materialnego, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego związane z planowaną inwestycją, a stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę może być tylko ten podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości.

Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, że skarżący nie wykazał, na podstawie jakich konkretnie przepisów prawa należąca do niego nieruchomość miałaby zostać uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Skarżący stwierdził jedynie, że obszar oddziaływania obiektu został wyznaczony w nieprawidłowy sposób, albowiem powinien zawierać się w promieniu około 500metrów. Tymczasem samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, bez powołania się na konkretne normy prawne - wskazujące, że projektowana inwestycja może oddziaływać na sposób zagospodarowania jego nieruchomości, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II SA/Go 708/07, dostępny: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – w skrócie "CBOSA").

W ocenie Sądu przepisów prawa, które pozwalałyby przyjąć, że należąca do skarżącego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, nie stanowią wskazywane przez niego przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), oraz ustawy - Prawo budowlane, a także przepisy nieobowiązujących już rozporządzeń - Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określania rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 589), oraz Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. nr 178, poz. 1841). Nie stanowią ich również przepisy rozporządzeń aktualnie obowiązujących, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko(Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Nie sposób bowiem znaleźć wśród nich przepisy, które wprowadzałyby związane z projektowanymi obiektami ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do skarżącego terenu. W szczególności przepisów odrębnych, wprowadzających związane z planowaną inwestycją ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego, nie stanowią przepisy regulujące dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Z przepisów tych nie można bowiem w kontekście planowanej inwestycji skonstruować jakiejkolwiek normy, która miałaby zastosowanie do regulowania sposobu zagospodarowania należącej do skarżącego nieruchomości. Wojewoda trafnie uznał zatem, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Legitymacji do występowania w niniejszej sprawie nie daje również skarżącemu podnoszona przez niego okoliczność, że inwestycja ma być zlokalizowana w przestrzeni publicznej, na działkach stanowiących własność Gminy G., i to na terenie, który zgodnie z planem miejscowym jest przeznaczony pod zieleń urządzoną. Sam fakt realizowania inwestycji na nieruchomościach gminnych, powszechnie dostępnych, nie czyni bowiem z mieszkańców danej gminy stron postępowań dotyczących tych inwestycji. Wynika to wprost z treści art. 28 ust. 2 ustawy, który inaczej reguluje krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Należy przy tym wyjaśnić skarżącemu, odnosząc się do jego obaw dotyczących ewentualnego generowania przez użytkowników skateparku hałasu, że nie jest tak, iż obszar oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy to teren, w którym da się odczuć jakiekolwiek skutki i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie tego pojęcia odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 171/13, dostępny: "CBOSA"; z dnia 14 marca 2013r., sygn. II OSK 2182/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1340211; z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. II OSK 1772/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1270189). Ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji, takie jak np. hałas, nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 października 2009 r., sygn. II SA/GI 430/09, dostępny: "CBOSA"), a uzasadniają jedynie istnienie po ich stronie interesu faktycznego. Jeżeli rzeczywiście skatepark będzie generował hałas o niedopuszczalnym prawnie nasileniu, możliwe będzie podjęcie działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Unormowania zawarte w tej ustawie przewidują w szczególności środki prawne służące m.in. ochronie przed hałasem. Ochrona taka może być jednak udzielona jedynie w przypadku realnego, a nie potencjalnego zagrożenia ponadnormatywną emisją hałasu. Prawidłowo zatem organ odwoławczy - ustalając czy skarżącemu przysługuje przymiot strony - weryfikował przyjęty w decyzji organu I instancji obszar oddziaływania obiektu w oparciu o paramenty obiektu przedstawione w projekcie budowalnym, nie zaś stan hipotetyczny, który może nastąpić po zrealizowaniu inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. VII SA/Wa 904/08, dostępny: CBOSA).

Trzeba również zwrócić uwagę, że organ odwoławczy odniósł się do obaw skarżącego dotyczących potencjalnej możliwości generowania przez skatepark hałasu wyjaśniając, że zarówno znajdujące się w skateparku figury monolityczne jak i sama jego płyta wykonane mają zostać z betonu, co spowoduje, że urządzenia te nie będąc generować uciążliwego hałasu podczas eksploatacji.

Należy też stwierdzić, że w projektowanym obiekcie nie zaplanowano działalności, która zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska pozwalałaby na zaliczenie inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie było zatem wymagane w tej sprawie zajęcie stanowiska przez właściwe organy ochrony środowiska. Błędnie również skarżący twierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 28 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym przepisów art. 28 ust. 2 i 3 ustawy nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.).

Wbrew oczekiwaniom skarżącego, Sąd nie skontrolował w niniejszym postępowaniu zgodności z prawem decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu art. 135 P.p.s.a. nie znajduje zastosowania w sprawie, w której aktem zaskarżonym jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Ocena zatem prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w ww. przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2014 roku, sygn. II OSK 390/13, dostępny: CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25).

Jedynie na marginesie zauważyć należy, że wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego organ odwoławczy również nie powinien odnosić się do merytorycznych zarzutów odwołania dotyczących decyzji organu pierwszej instancji. Zawarte w zaskarżonej decyzji rozważania Wojewody dotyczące tych kwestii były zatem zbędne. Posiadanie przez skarżącego przymiotu strony postępowania warunkowało bowiem merytoryczne rozpoznanie wniesionego przez niego odwołania.

Błędnie również skarżący uważa, że organ odwoławczy mógł skontrolować decyzję organu I instancji w trybie odwoławczym działając z urzędu. Postępowanie odwoławcze jest bowiem postępowaniem skargowym, które - zgodnie z treścią

art. 127 § 1 k.p.a., może zainicjować tylko strona postępowania. O tym czy odwołanie wniosła strona postępowania decyduje organ odwoławczy, a nie – jak twierdził skarżący, organ I instancji.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż brak jest przesłanek do uznania skarżącego za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie. Postępowanie odwoławcze zostało zatem prawidłowo umorzone. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, następuje bowiem w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - oddalił skargę R. S. jako niezasadną.