Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 313/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.10,  art.  28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 1,  art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wójta Gminy G. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji), działając na podstawie: art. 50 ust. 1 w związku z art.

4 ust. 2 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: k.p.a.), ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu radiokomunikacyjnego [...] sieci łączności bezprzewodowej [...] dla obsługi linii kolejowej nr [...] – wieży z antenami i odgromnikiem o wysokości do 47 m, kontenera technologicznego, przyłącza energetycznego, ogrodzenia, utwardzenia terenu, na terenie działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], stanowiącej teren zamknięty (PKP S.A.).

Z decyzji wynika, że działka nr [...], będąca własnością Skarbu Państwa, pozostaje we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A. w W. i została zaliczona decyzją Nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. do terenów zamkniętych. Decyzja przewiduje następujące parametry inwestycji: wysokość zabudowy – wieża do 47 m n.p.t., kontener do 3,5 m n.p.t., wysokość zawieszenia anten – 35 m n.p.t., teren inwestycji usytuowany jest na obszarze kolejowym. Planowane zamierzenie nie zalicza się do przedsięwzięć wymagających decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach. Z analizy mocy wynika, że anteny emitować będą pole elektromagnetyczne o częstotliwości 900 MHz, w których równoważna moc promieniowania wynosić będzie 1000 W, zaś anteny zawieszone zostaną na wysokości 35 m. Miejsca dostępne dla ludności znajdują się wówczas w odległościach większych niż 70 m, liczonych wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania dla każdej anteny.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w toku postępowania gmina [...] wniosła sprzeciw do realizacji planowanej inwestycji, zarzucając negatywny jej wpływ na ład przestrzenny oraz objęte ochroną prawną tereny cenne przyrodniczo. Organ nie przychylił się do argumentów gminy, podniósł w tym zakresie, że linia kolejowa nr [...], przebiegająca przez teren gminy, wymaga prac modernizacyjnych. Nie wprowadza nowego sposobu zagospodarowania terenu, a jedynie jest wyposażona w nową infrastrukturę kolejową, poprawiającą zarówno jakość świadczonych przez przewoźnika usług, jak i podnosząc bezpieczeństwo przejazdów. Przedmiotowa inwestycja nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny, ponieważ działka inwestycyjna była i jest przeznaczona oraz użytkowana na potrzeby transportu szynowego. Poza tym istniejąca linia kolejowa znacznie poprawia dostępność tego terenu, a więc zwiększa atrakcyjność turystyczną, którą gmina uznaje za swój największy atut. Planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, mającą na celu poprawienie jakości i bezpieczeństwa przewozu osób i mienia.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła gmina [...], reprezentowana przez Wójta, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, tj.:

- art. 10 k.p.a. przez brak powiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) przez brak zamieszczenia w części graficznej decyzji objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń (brak objaśnień do wrysowanej linii rozgraniczającej teren planowanej inwestycji),

- § 2 punkt 3 ww. rozporządzenia przez niedotrzymanie zasad w zakresie sposobu zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej (brak informacji na temat linii zabudowy

w związku z przyleganiem terenu inwestycji do drogi publicznej, a ponadto w treści decyzji nie podano wszystkich parametrów kontenera wchodzącego w skład planowanego przedsięwzięcia),

- art. 53 ust. 1 u.p.z.p. przez brak zawiadomienia stron postępowania (poza inwestorem) o uzyskanych uzgodnieniach projektu decyzji lokalizacyjnej’

- art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez brak sporządzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizy stanu faktycznego

i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W dalszej części odwołania Wójt podniósł, że usytuowanie planowanej wieży

o wysokości do 47 m w centrum miejscowości, wśród terenów zurbanizowanych

i cennych przyrodniczo, stanowi ogromny dysonans przestrzenny. Realizacja inwestycji jest sprzeczna z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, bowiem wiodącą funkcją gminy jest turystyka i wypoczynek. Poza tym, w ocenie Wójta, oddziaływanie inwestycji ma negatywny wpływ na nieruchomości położone

w sąsiedztwie, narusza ochronę prawa własności, wpływa na możliwość korzystania

z nieruchomości dla właścicieli posesji, których domy mieszkalne znajdujące się

w odległości około 40 m od planowanej wieży o wysokości 47 m, a także na wartość przedmiotowych nieruchomości. Realizacja inwestycji spotkała się ze sprzeciwem mieszkańców gminy [...]. Wójt powołał się również na zadania własne wynikające z ustawy o samorządzie gminnym, obejmujące sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.

Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego w zakresie odwołania złożonego przez Wójta gminy [...] (dalej: wnioskodawca, skarżący, strona).

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że na podstawie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. stronami postępowania lokalizacyjnego są inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Dlatego stronami przedmiotowego postępowania są: PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.(wnioskodawca), Skarb Państwa (właściciel działki nr [...]) oraz PKP S.A (użytkownik wieczysty działki nr [...]). Zdaniem Wojewody, stronami postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a także właściciele i użytkownicy wieczyści niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji oraz stopień jej uciążliwości dla otoczenia. Do kręgu stron postępowania lokalizacyjne należą więc podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ odwoławczy zauważył, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem katalog stron ustalany jest w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 19 marca 2015 r. do Wojewody wpłynęło pismo gminy o uznanie jej za stronę postępowania lokalizacyjnego. Wnioskodawca wskazał, że działka objęta inwestycją graniczy bezpośrednio z działką nr [...], stanowiącą własność gminy oraz działką nr [...], użytkowaną przez gminę (droga gminna). Wyjaśnił także, że teren przewidziany pod inwestycję położony jest na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...] oraz w odległości około 0,5 km od specjalnego terenu ochrony siedlisk Natura 2000 [...] w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, a także w otulinie Rezerwatu Przyrody [...]. Funkcja gminy w zakresie turystyki i wypoczynku ma odzwierciedlenie w dokumentach planistycznych na szczeblu wojewódzkim, tj. w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] oraz Strategii Rozwoju Województwa [...] do roku 2030 r., a także w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W piśmie z dnia 9 kwietnia 2015 r. skarżący wywiódł swój interes prawny

w przedmiotowym postępowaniu z przepisów:

- art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, określający zadania własne gminy,

- art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie ładu przestrzennego, uwzględnianego w planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 140 i art. 144 k.c., dotyczących ochrony prawa własności,

- art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych przez przepisy u.p.z.p. do zagospodarowania terenu, do którego ma interes prawny oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób.

W dalszej części pisma wnioskodawca podkreślił, iż oddziaływanie inwestycji ma negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie i narusza prawo do tych nieruchomości.

W konsekwencji organ I instancji uznał gminę [...] za stronę postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie obiektu radiokomunikacyjnego na terenie działki nr [...].

W ocenie Ministra, skarżący nie wykazał w piśmie z dnia 19 marca 2015 r.

i z dnia 9 kwietnia 2015 r., aby wnioskodawcy przysługiwał interes prawny w sprawie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, a tym samym błędne było uznanie przez Wojewodę, że gmina posiada przymiot strony w prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym.

Minister uznał, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji mieści się

w granicach działki nr [...], na której przewiduje się realizację przedsięwzięcia, stąd działki nr [...] i nr [...] nie znajdują się w zasięgu jej oddziaływania. Sam fakt sąsiedztwa ww. działek z działką inwestycyjną, na który powołuje się skarżący, nie przesądza o interesie prawnym przysługującym gminie w prowadzonym postępowaniu. Dla wykazania przez określony podmiot interesu prawnego nie wystarczy wskazanie normy prawa materialnego, z której podmiot ten wywodzi swoje uprawnienia lub obowiązki, ale niezbędne jest wskazanie, w jaki sposób decyzja w konkretnej sprawie narusza lub ogranicza prawa tego podmiotu chronione tą normą. W ocenie Ministra, podmiot ma interes prawny w danym postępowaniu, jeśli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu

i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Organ odwoławczy wskazał dalej, że o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony można mówić jedynie w przypadku istnienia indywidualnego, aktualnego, konkretnego

i obiektywnie sprawdzalnego interesu prawnego, który musi znajdować potwierdzenie

w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Ewentualne zdarzenia przyszłe, niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Ministra, zacytowane przez skarżącego w piśmie z dnia 9 kwietnia 2015 r. ogólne przepisy dotyczące szeroko rozumianego ładu przestrzennego, zasady ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych czy ochrony prawa własności, nie zostały

w żadnym stopniu powiązane z działkami będącymi własnością bądź w użytkowaniu wieczystym gminy, sąsiadującymi z planowaną inwestycją. Skarżący nie wskazał, jakie ograniczenia w swobodnym korzystaniu z ww. nieruchomości spowoduje realizacja przedmiotowej inwestycji. Informacji na temat możliwych ograniczeń w korzystaniu przez gminę z nieruchomości nr [...] i nr [...] brak jest również w piśmie z dnia 19 marca 2015 r.

Argument strony dotyczący negatywnego wpływu planowanego obiektu na wartość nieruchomości sąsiednich może stanowić co najwyżej podstawę do ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi. W żadnym jednak razie nie jest podstawą do uznania, że gmina posiada interes prawny w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto przedstawienie przez skarżącego charakterystyki gminy

z zaznaczeniem wiodącej funkcji, jaką jest turystyka i wypoczynek, znajdującej odzwierciedlenie w dokumentach planistycznych, powołanie się na art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz podkreślenie, iż gmina jako faktyczny "gospodarz terenu" odpowiada za lokalny rozwój, nie przesądza o posiadanym interesie prawnym

w prowadzonym postępowaniu lokalizacyjnym. Okoliczność, że sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego należą do właściwości gmin wcale nie oznacza, że gmina z tej racji powinna brać udział w sprawie jako strona postępowania. Skarżący, powołując się na przepis art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie sprecyzował, w jakim zakresie decyzja Wojewody uniemożliwia mu wykonywanie zadań wskazanych w tym przepisie.

Zdaniem Ministra, błędne uznanie danego podmiotu za stronę postępowania przez organ I instancji nie powoduje, że taka osoba nabywa prawo do występowania

w danym postępowaniu w charakterze strony, bowiem kategoria interesu prawnego jest pojęciem obiektywnym, ustalanym w oparciu o właściwy przepis prawa, a błędne jego uznanie przez organ nie może skutkować jego nabyciem wbrew obowiązującym przepisom. Prawo do wniesienia odwołania nie jest zatem zależne od tego, czy strona brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, ani od tego, kogo wskazano jako adresata tej decyzji.

W związku z powyższym, organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie przedmiotowego odwołania, bowiem uznał, że skarżący nie może być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stąd Minister umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie odwoławcze wywołane wniesieniem odwołania przez gminę.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

1) art. 52 ust. 1 u.p.z.p. dotyczącego pojęcia strony w postępowaniu o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, mając na względzie słuszny interes obywateli, przeprowadzenie postępowania

w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżący nadmienił, że gmina występuje w przedmiotowej sprawie w podwójnej roli: z jednej strony jako podmiot posiadający osobowość prawną, będący uczestnikiem stosunków prawnych związanych z własnością, a z drugiej strony jako podmiot publiczny, na który nałożone są obowiązki ustawowe. Stanowisko Wójta jest nie tylko jego stanowiskiem, ale również stanowiskiem licznych mieszkańców gminy, których sprawa bezpośrednio dotyczy. Zdaniem Wójta, to właśnie oni wnosili petycję o zmianę lokalizacji masztu, a negowanie przez Ministra prawa gminy do reprezentowania jej mieszkańców jest naruszeniem przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a.

Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie zbadał, czy planowana inwestycja nie narusza praw gminy, czy wywiera jakikolwiek wpływ na swobodę podejmowania decyzji w zakresie planowania przestrzennego oraz czy nie koliduje z już uchwalonymi planami częściowymi zagospodarowania przestrzennego gminy.

W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja narusza art. 8 k.p.a., bo podważa zaufanie do organów państwa. Ocena organu odwoławczego, który stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na sąsiednie działki, jest nieuprawniona, ponieważ nie przeprowadzono w tym zakresie żadnych analiz. Powstanie w bliskiej odległości (około 40 m) budowli znacznie przewyższającej (do 47 m) zabudowania wokół nie może być uznane jako niemające wpływu na działki sąsiednie. Usytuowanie konstrukcji

o takich parametrach technicznych spowoduje obniżenie wartości nieruchomości zarówno budowanych, jak i niezabudowanych.

Skarżący wskazał również w skardze na zaburzenie ładu przestrzennego

w gminie w związku z powstaniem tak wysokiego masztu. Poza tym w przypadku zawalenia wieży istnieje możliwość katastrofy budowlanej, co realnie zagrozi życiu

i zdrowiu oraz mieniu mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie o tyle, że skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednak nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, podobnie jak decyzji o warunkach zabudowy, toczy się według przepisów k.p.a.

W niniejszej sprawie niesporne jest, iż działka nr [...] w [...] leży na terenach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor przed realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia, stanowiącego inwestycję celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., musi uzyskać decyzję

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (umorzenie postępowania odwoławczego), wskutek uznania przez organ odwoławczy braku interesu prawnego po stronie skarżącego kwestionującego decyzję Wojewody. Rozważenia zatem wymaga jedynie kwestia, czy skarżący ma interes prawny

w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków lokalizacji celu publicznego na działce nr [...] w [...], a w konsekwencji, czy był on uprawniony do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania służy tylko stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., stosownie do którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zatem pierwszą czynnością organu w takim postępowaniu jest ustalenie kręgu stron postępowania oraz zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania. Jeżeli postępowanie dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. zawiadamia się strony w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Ustawa wymienia wąską kategorię podmiotów, których zawiadomienie o wszczęciu postępowania powinno nastąpić na piśmie, czyli w sposób zindywidualizowany. Są to: inwestor, właściciele oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Przepis art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje tylko uprawnionych do nieruchomości położonych na obszarach realizacji inwestycji, nie zaś w kręgu oddziaływania inwestycji (a zatem sąsiedztwa).

W toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ winien ustalić również podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich, bowiem ugruntowana już linia orzecznictwa w tym zakresie wskazuje, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (które poprzez analogię należy stosować również do decyzji lokalizacyjnych) mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, Lex Omega nr nr 10650; z dnia 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA 20/95, Lex Omega nr 23844; wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex Omega nr 54166; z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1618/04, Lex Omega nr 168098; z dnia 19 lutego 2008 r., II OSK 31/07, Lex nr 466378, z dnia 24 stycznia 2012, II OSK 2105/10, Lex nr 1121203, z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071).

Z kolei w piśmiennictwie opowiedziano się za nadaniem szerokiego ujęcia pojęciu "sąsiedztwa" podkreślając, że zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s.494-498).

W przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji o interesie prawnym ich właścicieli decydował będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1224/13, Lex nr 1493081).

Skarżący w piśmie z dnia 11 marca 2015 r., domagając się uznania gminy za stronę w postępowaniu lokalizacyjnym, wskazał, że gmina jest właścicielem działki nr [...] oraz użytkuje jako drogę (ulica H.) działkę nr [...], graniczących bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...]. W związku z powyższym, organ I instancji uznał skarżącego za stronę, co zostało zakwestionowane przez Ministra.

W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda błędnie przyznał skarżącemu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, dlatego jej odwołanie nie zostało rozpoznane, postępowanie odwoławcze umorzone.

Zdaniem Sądu, takie działanie Ministra nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem gmina [...] jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wynika z samego bezpośredniego sąsiedztwa działki stanowiącej jej własność – nr [...] z terenem inwestycji. Ten interes skarżący może poprzeć przepisami prawa cywilnego dotyczącymi prawa własności, tj. art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., II OSK 861/14, Lex nr 1989257).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o interesie prawnym podmiotu świadczy m.in. prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi, zakłócającymi korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę). Oba powołane przepisy należy uwzględnić przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja – ze względu na rozmiar, charakter – stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich (por. wyrok WSA w Krakowie

z dnia 30 sierpnia 2016 r., II SA/Kr 554/16, publ. cbosa), przy czym nie musi to być oddziaływanie przekraczające ustalone normy. Dla uznania za stronę wystarczy jedynie sam fakt oddziaływania inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gd 339/14, Lex nr 1503798).

W orzecznictwie wskazuje się nadto słusznie, że na problem ustalenia stron postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (również decyzji lokalizacyjnych przez analogię) należy spojrzeć z perspektywy art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Stosownie do tego przepisu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 837/12, Lex Omega nr 1242242).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w skardze skarżący zarzucił organowi odwoławczemu przedwczesny wniosek, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na sąsiednie działki w sytuacji braku przeprowadzenia analizy w zakresie jej oddziaływania. Jak wynika z charakterystyki inwestycji załączonej do wniosku, potencjalnym zagrożeniem dla środowiska i zdrowia ludzi jest elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące emitowane przez anteny, które występuje w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, a potencjalne obszary, gdzie przekroczy jej dopuszczalny poziom natężenia pola elektromagnetycznego znajduje się na znacznej wysokości i nie powoduje narażenia ludzi na działalnie pól elektromagnetycznych. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie wykazał, na jakiej podstawie wnioskuje, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamyka się tylko

w zakresie działki inwestycyjnej.

W związku z powyższym, w kontekście braku ustaleń na tym etapie postępowania oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie oraz mając na uwadze szczególne położenie działki nr [...], będącej własnością skarżącej, która z 3 stron sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, w ocenie Sądu, należało uznać skarżącą za stronę przedmiotowego postępowania. Jak wskazano wyżej, dla uznania za stronę wystarczy jedynie sam fakt oddziaływania inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości. Nie jest zatem konieczne, jak utrzymuje Minister, wykazywanie przez skarżącą konkretnych ograniczeń w korzystaniu z jej własności spowodowanych realizacją przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Sądu, pozostałe argumenty skarżącego zawarte w skardze, wskazywane na okoliczność uznania gminy za stronę postępowania, nie zasługują na uwzględnienie. Minister prawidłowo ocenił, że okoliczność, iż sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego należą do właściwości gmin nie oznacza, że gmina z tej racji powinna brać udział w sprawie jako strona. Interesu prawnego nie można w niniejszej sprawie wywodzić z obaw dotyczących ewentualnych zagrożeń związanych z katastrofą budowlaną spowodowaną zamachem terrorystycznym. Tak samo za uznaniem interesu prawnego skarżącego nie przemawia argument dotyczący negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na wartość nieruchomości sąsiadujących z inwestycją.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni powyższe wytyczne Sądu i rozpozna merytorycznie odwołanie skarżącej.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a., nie dopuszczając gminy do przedmiotowego postępowania w charakterze strony, art. 10 k.p.a. (zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu) oraz art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do organów władzy publicznej), które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak

w sentencji wyroku.