Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2750/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i pkt 5, art. 148, art 149
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...]kwietnia 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Z. S. (dalej: "skarżąca", "strona")

o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją znak [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Organ I instancji podał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., działając na wniosek E. Spółka z o. o. z siedzibą w P. (dalej: "wnioskodawca"), wydał zezwolenie na lokalizację przyłącza telekomunikacyjnego w drogach gminnych, położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...] i [...] w miejscowości W., gm. [...].

W dniu [...] marca 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony dotyczący wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną. We wniosku strona podniosła, iż nie została uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym wydania spornej decyzji. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. twierdząc, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję

w tym: 1) sporna jest granica pomiędzy działką [...] i [...]; 2) z drogi oznaczonej nr [...] strona posiada wjazd na działkę nr [...] w jej części północnej umożliwiający dostęp do budynku gospodarczego, który po stronie działki nr [...] planuje utwardzić do głębokości 0,5 m, ale będzie to kolidowało z posadowionym kablem przyłącza telekomunikacyjnego; 3) zgodnie z opinią inżyniera budownictwa wykonanie wykopu na głębokości 0,7 m w odległości ok. 0,5 m od budynku gospodarczego spowoduje jego uszkodzenie, co może doprowadzić do zawalenia ściany wschodniej tego budynku, a co za tym idzie wystąpi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego;

4) zaplanowanie lokalizacji przyłącza w minimalnej odległości od rosnących tam 3 szt. drzew rodzaju tuja będzie zagrażało ich funkcjonowaniu; 5) realizacja przedmiotowego przyłącza spowoduje nieuzasadnioną dewastację drogi oraz zniszczenie drzew.

Wójt wskazał, iż [...] marca 2014 r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia, czy wniosek skarżącej pochodzi od osoby uprawnionej, tzn. będącej stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną znak [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

W wyniku powyższego ustalono, że zarzut dotyczący spornej granicy pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność strony a działką nr [...] stanowiącą własność Gminy [...] (dalej: "Gmina") jest bezpodstawny, gdyż Starostwo Powiatowe w [...] pismem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wyjaśniło, że wyżej wymienione granice są obowiązujące na podstawie operatu geodezyjnego [...] oraz pracy prawnej regulacji pasa gruntu w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz w trybie art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Granica pomiędzy działką nr [...] a działkami o numerach: [...] i [...], położonymi w obrębie W., w gminie [...], nie podlega ustaleniom w trybie modernizacji ewidencji gruntów i budynków z uwagi na to, że została już wcześniej ustalona w trybie wymienionych wyżej prac geodezyjnych.

Podał, iż sporna decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. została wydana na wniosek wnioskodawcy na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Rozstrzygnięcie to nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a zatem skarżąca, nie jest stroną w sprawie.

Wójt wywiódł, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc się do wniosku strony Wójt, wskazując na specyfikę postępowania wznowieniowego podał, że rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania organ administracji musi ustalić, czy pochodzi on od osoby uprawnionej, tzn. będącej stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przedmiotem postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji ostatecznej, była lokalizacja przyłącza telekomunikacyjnego

w działce nr [...], stanowiącej własność Gminy. Skarżąca, jako właścicielka działki nr [...], nie posiada przymiotu strony i nie ma interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2013 r. jest bezprzedmiotowe także z uwagi na fakt, że w wyniku tego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ostatecznie Wójt uznał, iż wobec braku legitymacji procesowej do udziału w sprawie, należy odmówić wszczęcia postępowania.

Zażalenie na powołane postanowienie złożyła skarżąca podnosząc, iż wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Wójt dopuścił się rażącego naruszenia m.in. następujących przepisów:

1. art. 28 w związku z art. 7 k.p.a. przez błędne ustalenie, że zaprojektowana inwestycja nie dotyczy i nie narusza interesu prawnego i faktycznego strony, mimo wykazania we wniosku o wznowienie postępowania, że przedmiotowa inwestycja godzi bezpośrednio w prawo własności skarżącej;

2. art. 149 § 1, § 2 i § 3, art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 28 k.p.a. przez wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2013 r., zamiast wydania postanowienia o wznowieniu tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4

i pkt 5 k.p.a.;

3. art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a także brak dbałości, aby strony

i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa;

4. art 8 w związku z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odpowiednio wskazanych we wniosku, co narusza zasadę równości wobec prawa i nie pozwala skarżącej na poznanie stanowiska organu w tym zakresie;

5. art. 10 § 1 k.p.a. w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału

w postępowaniu, bowiem organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w toku postępowania [...], nie przesyłając jej zawiadomienia, w związku z czym pozbawiona została prawa przeglądania akt i wniesienia uwag, nadto o wszczęciu tego postępowania Wójt nie zawiadomił pozostałych stron postępowania;

6. art. 81 k.p.a., do którego naruszenia doszło w wyniku uznania za udowodnione okoliczności faktycznych, mimo że strona nie miała możliwości wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów;

7. art. 40 § 1 i § 2 w związku art. 125 § 1, art. 126, art. 109 § 1 i art. 110 w związku z art. 32 i art. 61 § 4 k.p.a. przez brak doręczenia zaskarżonego postanowienia oraz niezawiadomienie o wszczęciu postępowania nr [...]

w sprawie ustalenia stron postępowania dotyczącego lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego z dnia [...] marca 2014 r. strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta nr [...], tj. inwestora P. S.A. oraz jego pełnomocnika;

8. art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, dlaczego jest nią art. 61a § 1 k.p.a., pomimo iż skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania, wskazując jego podstawę;

9. art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a. przez przytoczenie przesłanki, która mogłaby dopiero znaleźć zastosowanie po wznowieniu postępowania i wyjaśnieniu sprawy.

Postanowieniem znak [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podało, iż na gruncie ustawy o drogach publicznych atrybut strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ustawodawca przyznaje inwestorowi, który w trybie wniosku inicjuje postępowanie

w przedmiotowej sprawie, jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji oraz zawartych w niej pouczeń odnośnie konkretnych i jasno sprecyzowanych zobowiązań, których zrealizowanie stanowi warunek konieczny rozpoczęcia robót budowlanych.

Z regulacji art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2013, poz. 260 ze zm., zwana dalej: "u.d.p.") nie wynika, aby przymiot strony był przyznany jakiemukolwiek innemu podmiotowi, niż inwestor.

Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O ile źródłem interesu prawnego inwestora do wydania

w rezultacie rozpoznania jego wniosku decyzji lokalizacyjnej jest konkretny przepis prawa materialnego (art. 39 ust. 3 u.d.p.), którego zastosowanie bezpośrednio kształtuje sytuację prawną tego podmiotu, to tego rodzaju źródło interesu prawnego w odniesieniu do innych, potencjalnych, podmiotów postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie istnieje. Powyższe wynika z faktu, że postępowanie w sprawie umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter złożony i składa się z kilku etapów. Możliwość zaistnienia podmiotu trzeciego, jako strony postępowania w złożonej, kilkuetapowej procedurze umieszczenia w pasie drogowym obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi zachodzić może wyłącznie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo rozpoczęcia robót budowlanych.

Kolegium uznało zatem, że źródłem interesu prawnego do udziału

w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym nie jest prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której został urządzony pas drogowy, w odniesieniu do którego, na wniosek inwestora, podejmowana jest decyzja

o zlokalizowaniu w nim obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W sytuacji gdy podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest zatem legitymowany do żądania wszczęcia postępowania.

Kolegium oceniło, iż organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania, którego wznowienie obejmuje żądanie, a więc zasadne było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Wyjaśniło przy tym, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia, ewentualnie o uchylenie w całości obu postanowień, zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przez utrzymanie w mocy postanowienia Wójta w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku strony

o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., gdy organ I instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia

w trybie art. 61a k.p.a., bowiem skarżąca spełniła wszystkie przesłanki wymagane ustawą, na podstawie których organ winien wszcząć postępowanie wznowieniowe;

2. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, pomimo iż organ I instancji wydał postanowienie z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

3. art. 149 § 1, art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 w związku z art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sprawie, a w szczególności przez brak formalnej decyzji organu w przedmiocie wszczęcia postępowania, do wydania której organ I instancji był obowiązany na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., zgodnie z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. wniesionego przez skarżącą, będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.;

4. art. 61a k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, która doprowadziła do błędnego przyjęcia przez organy obu instancji, iż zachodziły przesłanki przewidziane w treści tego przepisu, uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy tymczasem orzekające w sprawie organy nie były uprawnione do zastosowania tego przepisu (tj. do badania sprawy pod kątem przesłanek wskazanych w treści przepisu art. 61 a k.p.a. i wydania w tym trybie zaskarżonego postanowienia), biorąc pod uwagę podstawę wniosku skarżącej opartego na art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a.;

5. art. 77 w związku z art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie,

w szczególności przez wydanie zaskarżonego postanowienia bez wcześniejszego rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego;

6. art. 15 k.p.a. przez pozbawienie strony dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy;

7. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a. przez naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co uniemożliwiło stronom wypowiedzenie się odnośnie zebranych w sprawie materiałów, jak również zgłoszenie ewentualnych żądań;

8. przepisów rozdziału 4 u.d.p., w tym art. 34 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 przez zezwolenie na lokalizację przyłącza nie w pasie drogowym, tylko na działce [...], będącej działką rolną.

Uzasadniając szeroko złożony środek zaskarżenia skarżąca podała, iż organ był związany wnioskiem strony o wznowienie postępowania, w szczególności oparciem wniosku o przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Do powyższego organ w ogóle się nie odniósł.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną

w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Kluczowym do rozpoznania niniejszej sprawy jest rozważenie prawidłowości podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. (data wpływu do organu I instancji) o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego w drogach gminnych w miejscowości W., gmina [...].

W odniesieniu do ww. wniosku Wójt zawiadomieniem z dnia [...] marca 2014 r. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a.

w sprawie ustalenia stron postępowania administracyjnego dotyczącego lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego.

Badając legalność zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia Sąd uznał, że takie działanie organu I instancji było oczywiście nieprawidłowe, skoro skarżąca wniosła

o wznowienie postępowania, wskazując jako podstawę wniosku przesłanki określone

w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu oraz wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję), to oczywistym jest, że analiza tego wniosku powinna odbywać się na podstawie przepisów art. 145 k.p.a. – 152 k.p.a. regulujących wznowienie postępowania.

Stanowiący podstawę działań i czynności organu I instancji przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, w której strona wniosła

o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, zakończonego ostateczną decyzją, tj.

o wznowienie postępowania.

Wznowienie postępowania jest instytucją prawną mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego

i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości, ustalenie, czy

i w jakim zakresie ta wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia

i wydania nowej merytorycznej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 149 k.p.a., złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) lub odmową wznowienia postępowania (§ 3). Natomiast zgodnie z § 2, postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał

w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a zgodnie z § 2 art. 148 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału

w postępowaniu) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ustawodawca określił w art. 151 § 1 k.p.a., że stwierdzenie jednej z podstaw wznowienia postępowania, określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a., może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w trybie art. 149 § 1 i § 2 k.p.a.

Formalną przesłanką o charakterze podmiotowym, która uzasadnia wydanie

w obecnym stanie prawnym postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Oznacza to jednak, że odmowa wznowienia postępowania z tej przyczyny podmiotowej następuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy jednoznacznie

i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego. Wymaga podkreślenia, że we wstępnej fazie tego postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego podania

o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak

i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie w tej kolejnej fazie postępowania, że

z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmową uchylenia decyzji ostatecznej.

Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy

w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Jeśli zaś istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie postanowienia winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.

Uszło uwadze organów rozstrzygających przedmiotowy wniosek, że

z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i poglądów doktryny prawa wynika, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (brak interesu prawnego wnioskodawcy) zajdzie jedynie w tym przypadku, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpi podmiot, który nie będzie w ogóle powoływał się na interes prawny. W sytuacji natomiast, kiedy będzie zachodziła potrzeba ustalania, czy sprawa dotyczy interesu prawnego wnioskodawcy, tego rodzaju ustalenia mogą być przez organ czynione, ale dopiero po wznowieniu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 575; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., I SA/Wa 1400/10, Lex nr 991510, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., I OSK 246/11, Lex nr 1103996, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r., II SA/Gd 882/13, Lex nr 1471187, wyrok nSA z dnia 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06, Lex nr 510752).

W świetle powyższych wywodów należy uznać, że postanowienia orzekających

w niniejszej sprawie organów są niezgodne z ww. przepisami k.p.a., ponieważ podstawą ich wydania był przepis art. 61a § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy wniosek strony dotyczył wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a nie zwykłego. Organy nie rozpoznały więc istoty sprawy, bowiem skarżąca nie żądała wszczęcia postępowania, tylko wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, wskazując przyczyny wznowienia oraz powołując się na własny interes prawny. Takie sformułowanie wniosku wymagało od organu I instancji w pierwszej kolejności zbadania z urzędu, czy podanie o wznowienie zostało złożone w ustawowym terminie, wynikającym z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., II OSK 2043/12, Lex nr 1450858).

Jeśli termin jest zachowany, to organ winien wydać postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a., który jest podstawą do przeprowadzenia postępowania co do wskazanych we wniosku przyczyn wznowienia. Dopiero na tym etapie organ może analizować, czy skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną.

Jeśli zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania nie został przez skarżącą zachowany (tego organy w żaden sposób nie ustalały), to wówczas jest podstawa do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W żadnym wypadku organy w tej sprawie nie były władne do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania.

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego

i poprzedzającego je postanowienia (punkt 1 wyroku). O wstrzymaniu wykonania uchylonych postanowień orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku), zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na względzie przedstawione wyżej rozważania Sądu. Z uwagi na stwierdzenie formalnych uchybień organów wobec kontrolowanych postanowień (naruszenie przepisów dotyczących wznowienia postępowania), przedwczesne jest na tym etapie rozpoznania sprawy badanie innych zarzutów wskazywanych przez skarżącą w skardze.