Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2108/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Krajowej Izby [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2411/13 w sprawie ze skargi Krajowej Izby [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Krajowej Izby [...] na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2411/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Krajowej Izby [...] na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że we wniosku z dnia 12 lipca 2012 r., złożonym na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.), Krajowa Izba [...] zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o:

1. udostępnienie wniosku [...] S.A. (dalej Spółka) w zakresie zatwierdzenia Regulaminu promocji "[...]" (dalej regulamin);

2. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, przesyłanych pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a Spółką w przedmiocie regulaminu;

3. udostępnienie pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a Spółką w przedmiocie regulaminu promocji "[...]";

4. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, przesyłanych pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż Spółka podmiotami w przedmiocie regulaminu;

5. udostępnienie pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż Spółka podmiotami w przedmiocie regulaminu;

6. udostępnienie analizy organu dotyczącej regulaminu promocji "[...]";

7. udostępnienie metodologii analizy organu dotyczącej regulaminu;

8. udostępnienie ewentualnego sprzeciwu organu;

9. odpowiedzi na pytanie, czy organ przeprowadził Test MS lub Test PS w odniesieniu do usług świadczonych przez Spółkę w ramach promocji;

10. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie nr 9, odpowiedzi na pytanie czy Test MS lub Test PS był przeprowadzony zgodnie ze Stanowiskiem Prezesa UKE z dnia 24 stycznia 2012 r. "Zmiany w Testach MS/PS";

11. w przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie nr 9, odpowiedzi na pytanie, dlaczego Prezes UKE nie działał zgodnie ze Stanowiskiem Prezesa UKE z dnia 24 stycznia 2012 r. "Zmiany w Testach MS/PS";

12. w przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie nr 9, odpowiedzi na pytanie, dlaczego Prezes UKE nie działał zgodnie z "Ofertą - ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci Spółki, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych", zatwierdzoną decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2010 r., nr [...], zmienioną następnie decyzją Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz Decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2011 r. nr [...] (dalej "Oferta SOK"), w szczególności z Częścią I Rozdział 8 pkt 8.1 ust. 1 do 14 Oferty SOR i nie przeprowadził Testu MS lub Testu PS zgodnie z postanowieniami Oferty SOR.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2001 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171 poz. 1800 ze zm., dalej P.t.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym w pkt 1, pkt 3 i pkt 6 ( w zakresie jakim zawiera ona informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa) wniosku oraz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t. umorzył postępowanie w zakresie żądania zawartego w pkt 2, pkt 4, pkt 5 i pkt 7. Organ ustalił, że materiały określone w pkt 1, 3 i 6 wniosku stanowią informacje publiczną. Jednak ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. niemożliwe jest ich udostępnienie. Ponadto organ wskazał, że materiały określone w pkt 2 i 4 zostały już udostępnione wnioskodawcy, określone w pkt 5 nie są w posiadaniu organu, zaś określone w pkt 7 nie stanowią informacji publicznej udostępnianej na wniosek i zostały już udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej.

Krajowa Izba [...] wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy domagając się uchylenia powyższej decyzji w zakresie, w jakim odmawia ona udostępnienia informacji publicznej oraz udostępnienia żądanej informacji. Skarżąca wskazała, że organ w sposób nieuzasadniony przyjął, iż żądane informacje, stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Według skarżącej odmowa udostępnienia żądanych informacji uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości ustaleń poczynionych przez Spółkę i organ oraz prowadzi do niewypełniania przez organ celów polityki regulacyjnej, w szczególności zapobiegania zniekształcaniu lub ograniczaniu konkurencji na rynku telekomunikacyjnym oraz usuwania istniejących barier rynkowych w zakresie działalności telekomunikacyjnej. Podniosła także, że żądane informacje dotyczą oferty, która nie tylko została wprowadzona na rynek telekomunikacyjny, ale została już wycofana ze sprzedaży, wobec czego niezrozumiałe jest stanowisko organu dotyczące wpływu udostępnienia żądanych materiałów na konkurencyjność oferty, albowiem informacja ta jest już konkurentom Spółki znana.

Zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy P.t. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Według organu żądane dokumenty zawierały tajemnice przedsiębiorstwa, albowiem spełniały wszystkie przesłanki wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej u.z.n.k.) i jako takie, nie mogły być udostępnione stosownie do art. 5 u.d.i.p. Organ podkreślił, że przedkładane przez Spółkę, w ramach oceny cenników i regulaminów, dokumenty zawierają informacje, które Spółka bierze pod uwagę w procesie konstruowania oferty detalicznej. Informacje o usługach jakich dotyczą projekty cenników i regulaminów odnoszą się do przyszłych planów biznesowych w zakresie ofert dla jej klientów, a ich faktyczne wejście w życie jest możliwe, gdy organ nie wniesie wobec nich sprzeciwu. Zatem dostęp konkurencji do informacji objętych dokumentami wskazanymi w pkt I sentencji zaskarżonej decyzji dałby wiedzę o zmianie i kierunku zmian danych usług. W konsekwencji konkurenci Spółki uzyskaliby możliwość pozyskania dodatkowych abonentów, a co się z tym wiąże pozyskania dodatkowych przychodów. Ponadto organ podkreślił, że w ramach podanego do wiadomości publicznej cennika lub regulaminu nie są publikowane informacje, które stanowiły uzasadnienie kształtu oferty i spełnienie przez nią obowiązków regulacyjnych. Wobec występowania takich informacji w dokumentach przedstawionych przez Spółkę, organ uznał, że w sprawie w stosunku do tych materiałów w dalszym ciągu występuje przesłanka nieujawnienia ich do wiadomości publicznej, a w konsekwencji w dalszym ciągu stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa.

Skargę od powyższej decyzji wniosła Krajowa Izba [...] żądając je uchylenia, uchylenia decyzji z dnia 10 maja 2013 r. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez Spółkę, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej nie będącej tajemnicą przedsiębiorstwa, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie sentencji decyzji I instancji przez brak wskazania, których informacji dotyczy i tylko ogólne wskazanie, że odmowa dostępu do informacji publicznej dotyczy informacji nieudostępnionych Izbie, co doprowadziło do odmowy udostępnienia informacji publicznej nie będącej tajemnicą przedsiębiorstwa oraz naruszenie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że informacje dotyczące usługi głosowej Spółki przedstawione organowi w związku z wykonywaniem obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 48 P.t. stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości, iż powyżej wskazana informacja, stanowiąca integralną część postępowania prowadzonego przez organ posiada przymiot informacji publicznej. Sporną kwestią natomiast pozostaje czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, jako informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd zgodził się z organem, że dokumenty żądane w pkt 1, 3 i 6 wniosku posiadają wartość gospodarczą, bowiem zawierają m.in. informacje na temat: ilości abonentów, wielkości ruchu realizowanego w poszczególnych frakcjach ruchowych, średnich efektywnych stawek rozliczeniowych za rozpoczynanie i zakańczanie połączeń w sieci należącej do Spółki, planów biznesowych dotyczących ofert dla klientów Spółki. Oceniając czy wyżej wymienione informacje posiadają wartość gospodarczą, należy dodać, że są one przedkładane w ramach oceny przez organ cenników i regulaminów, które składać się będą na ofertę detaliczną Spółki. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe informacje mają wpływ na proponowaną wysokość ceny detalicznej usługi, jest ona bowiem ustalana przy ich uwzględnianiu. Walka zaś na rynku o klienta polega na wyprzedzeniu konkurencji, poprzez oferowanie m.in. usług po niższych cenach. Wejście w posiadanie przez uczestników rynku informacji odnoszących się do cenników i regulaminów usług (objętych tajemnicą przedsiębiorstwa) może mieć w konsekwencji wpływ na pozycję konkurencyjną Spółki, gdyż może spowodować, że ceny jej usług staną się niekonkurencyjne. Znajomość cenników i regulaminów dałaby konkurentom Spółki możliwość uprzedniego zaproponowania oferty konkurencyjnej. Powyższe daje większe prawdopodobieństwo pozyskania dodatkowych abonentów przez operatorów alternatywnych, a co za tym idzie wiąże się z pozyskaniem dodatkowych przychodów. Jak wynika z materiału dowodowego w zakresie wartości gospodarczej informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, nieudostępnione skarżącej informacje w zakresie danych dotyczących m.in. wysokości średnich efektywnych stawek rozliczeniowych, proponowanych wysokości opłat detalicznych za poszczególne usługi, wielkość ruchu, posiadają wartość gospodarczą dla Spółki umożliwiającą zdobycie przewagi konkurencyjnej operatorów alternatywnych poprzez dokonanie analizy prowadzącej do pozyskania informacji o cenach projektowanych do wejścia w życie, tj. strategii cenowej w zakresie poszczególnych usług. Faktem jest również, że operatorzy alternatywni, zrzeszeni w Krajowej Izbie [...] mogliby zdobyć przewagę konkurencyjną względem Spółki i zwiększyć swoje zyski, poprzez dostęp do szczegółowych informacji odnośnie przypisania szczegółowych kategorii kosztowych do usług objętych projektami zmian cenników i regulaminu. Tak więc informacje zawarte w pismach, których udostępnienia zażądała strona skarżąca w pkt 1 i 3 oraz 6, zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa, posiadają wartość gospodarczą zarówno z punktu widzenia Spółki, jak również z punktu widzenia działalności operatorów alternatywnych, na rynku sprzedaży detalicznej usług telekomunikacyjnych. Dany przedsiębiorca telekomunikacyjny, znający informacje, o których mowa w pkt 1, 3 i 6 wniosku (przy czym w pkt 6 wniosku w zakresie, w jakim analiza promocji zawiera tajemnice przedsiębiorstwa), mógłby w łatwy sposób podjąć działania zmierzające do skonstruowania oferty detalicznej, która będzie bardziej atrakcyjna dla klienta detalicznego niż oferta Spółki. Nieudostępnione zatem informacje posiadają, w zakresie w jakim analiza projektu promocji zawiera tajemnicę przedsiębiorstwa, wartość handlową zarówno dla Spółki, jak również obiektywną wartość dla operatorów alternatywnych, którzy uzyskując informacje, o które wnioskowała strona skarżąca mogliby zdobyć przewagę konkurencyjną za pomocą środków, które ustawodawca ustanowił w celu zapewnienia wyłącznie jawności życia publicznego, w tym działalności organów państwowych, a nie uzyskiwania informacji, które mogłyby posłużyć jako element walki rynkowej i w rezultacie umożliwić uzyskanie przewagi konkurencyjnej. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania zostały przekazane organowi w związku z realizacją jego ustawowych kompetencji, o których mowa w art. 48 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 4 oraz art. 192 ust. 1 pkt 4 P.t. Z charakteru tych danych wynika, że nie mogą one dotrzeć do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony, nie zostały zatem ujawnione do wiadomości publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Krajowa Izba [...] zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Izby podczas gdy organ nie dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji przekazanych przez [...] S.A z siedzibą w Warszawie (dawniej [...] S.A.) i przyjął za własną ocenę dokonaną przez Spółkę co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej skarżącej dostępu do informacji publicznej oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedokonanie analizy przedmiotu żądanej informacji i pominięcie argumentacji Izby przytoczonej w skardze.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że informacja dotycząca regulaminu usługi, która została już zaoferowana na rynku detalicznym oraz informacja dotycząca stawek hurtowych przedstawionych na potrzeby analizy oferty detalicznej, może być uznana za stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że w odniesieniu do kluczowej przesłanki pozwalającej na dokonanie kwalifikacji nieudostępnionych informacji jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, zaskarżona decyzja nie daje podstaw do uznania stanowiska WSA za zasadne. W zaskarżonej decyzji znajduje się jedynie ogólne opisanie przepisów prawa i opisanie możliwego wykorzystania informacji i finalne wskazanie, że wniosek stanowi wartość gospodarczą, oraz ogólne rozważania o możliwym wyprzedzeniu konkurencji, co jest niemożliwe, bowiem oferta została już wprowadzona w życie. Analogiczne stanowisko przyjął WSA, całkowicie pomijając argumenty Izby przedstawione w skardze, w szczególności kwestię wprowadzenia oferty na rynek. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie można również uznać za zasadne przyznawanie atrybutu tajemnicy przedsiębiorstwa danym dotyczącym rozliczeniowych stawek stosowanych przez TP w relacjach międzyoperatorskich z uwagi na treść art. 33 ust. 2 P.t.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Uczestnik postępowania [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi, kasacyjnej podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Istota zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. sprowadza się do stwierdzenia, że zarówno organ, jak i orzekający Sąd pierwszej instancji – wadliwie uznały, że żądane przez KI[...] informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, owa wadliwa kwalifikacja była skutkiem niedostatecznie wszechstronnej oceny i analizy treści żądanych informacji publicznych. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe było oddalenie skargi przez Sąd I instancji, ponieważ organ wydając decyzje, nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem wyjaśnił w sposób wystarczający kwestie wystąpienia negatywnej przesłanki uzasadniającej odmowę udzielenia informacji publicznej tj. tajemnicy przedsiębiorstwa.

Stosownie do art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast zgodnie z treścią art. 11 ust. 4 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak wskazuje się w judykaturze oraz doktrynie, z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz"; LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. I CKN 89/01( LEX nr 583717).

Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13 trafnie stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na powołane wyżej tajemnice konieczne jest zatem badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto podkreślenia wymaga wysoki poziom skomplikowania omawianej materii i stąd konieczności dołożenia należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w ofertach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy.

W analizowanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, można mówić o wyłączeniu dostępności żądanych przez skarżącą informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, tj. TP. Postępowanie wyjaśniające w tym względzie uznać należy za wystarczające. Większość wywodów bardzo obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (17 stron) organ poświęcił właśnie analizie i ocenie żądanej informacji treści informacji przekazanych przez [...] S.A. Prezesowi UKE pod kątem wyżej wskazanych przesłanek, wymaganych do zakwalifikowania ich jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Na tej podstawie Prezes UKE doszedł do wniosku, że żądane informacje z punktu 1, 3 i 6 wniosku Izby z 12 listopada 2012 r. są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Izby, także Sąd pierwszej instancji obszernie na kilku stronach uzasadnienia zaskarżonego wyroku, odniósł się do tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii. Potwierdzeniem tego jest samo uzasadnienie skargi kasacyjnej, której zdecydowana większość, stanowi cytaty stanowiska Sądu, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd ten akceptując stanowisko organu przedstawił własną argumentację i uzupełnił ją wywodami organu przyjmując je za własne. Jest to powszechnie stosowane w praktyce orzeczniczej i nie narusza jakichkolwiek przepisów prawa w tym wskazanych w zarzutach przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela.

Z uwagi na wyczerpujące, wyjątkowo obszerne i trafne wywody organu i Sądu w kwestii zakwalifikowania żądanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa, należy jedynie podkreślić, że nie ulega wątpliwości, iż [...] S.A. wiodący operator telekomunikacyjny, na którego nałożono obowiązki regulacyjne na podstawie art. 48 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 4 P.t., podlegające kontroli przez Prezesa UKE na podstawie art. 192 ust. 1 pkt 4 P.t., działa w warunkach silnej konkurencji firm telekomunikacyjnych i podlega tym samym zasadom wolnego rynku. Większość operatorów alternatywnych, m.in. zrzeszonych w skarżącej kasacyjnie Izbie, takim obowiązkom regulacyjnym nie podlega. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowe informacje mogą mieć wpływ na proponowane warunki i ceny usług proponowanych przez konkurujących operatorów alternatywnych, którzy uwzględniają sposób konstruowania i samą ofertę [...] S.A. Walka na rynku o klienta polega na wyprzedzeniu konkurencji poprzez oferowanie usług po niższych cenach. Aby to uzyskać bardzo pożądane jest uzyskanie informacji o ofercie konkurentów i podstawach jej konstruowania. Zatem żądane przez Izbę informacje (dotyczy to tych nieudzielonych) stanowią strategiczne informacje o usłudze wprowadzanej na rynek i z tego względu, niewątpliwie posiadają wymierną wartość gospodarczą, która podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Powyższa ocena wynika także ze szczególnego uregulowania, które wprowadził ustawodawca, dodatkowo chroniąc przedsiębiorców telekomunikacyjnych podlegających obowiązkom regulacyjnym wynikającym z ustawy Prawo telekomunikacyjne. Tym uregulowaniem jest art. 9 ust. 1 P.t., w myśl którego przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów tej ustawy. Przepis ten ma także za zadanie pogłębić zaufanie w kontaktach przedsiębiorcy telekomunikacyjnego z Prezesem UKE. W pismach z dnia 10 listopada 2011 r., 29 listopada 2011 r., 14 grudnia 2011 r. i 29 grudnia 2011 r. i dołączonych do nich załącznikach, TP przedstawiła Prezesowi UKE dane dotyczące przedsiębiorstwa, związane z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą, mające wartość gospodarczą – gdyż dotyczące kwestii rzutujących na ofertę przedsiębiorcy. W sposób dostateczny zostało to przedstawione chociażby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezesa URE z dnia 5 listopada 2013 r., a zatem uwagi skarżącej kasacyjnie w tym względzie mogą być uznane jedynie za polemiczne. Godzi się zauważyć, że – jak wskazał organ – żądany przez Izbę wniosek [...] opatrzony został klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa [...]". Oznacza to, że przedsiębiorca telekomunikacyjny zastrzegł informacje na podstawie art. 9 ust. 1 cyt. ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a zatem ex lege podlegały one ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak stwierdza bowiem art. 9 ust. 3 P.t., zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej. Może być ono uchylone przez Prezesa UKE na podstawie art. 9 ust. 2 tej ustawy (także na wniosek Izby), co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Z powyższych względów, skoro żądane informacje publiczne były zastrzeżone przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego to ich udostępnienie podlegało ograniczeniu na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne i konieczność wydania decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na względzie powyższe rozważania, należy też stwierdzić, że na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie miało wpływu wprowadzenie oferty przez TP na rynek a nawet jej wycofanie. Przede wszystkim jak to wskazał Prezes UKE w zaskarżonej decyzji, fakt ten nie powoduje automatycznego zniesienia tajemnicy przedsiębiorstwa. Dane które zostały przedstawione Prezesowi UKE, a które zostały określone jako niudostępnione w dalszym ciągu spełniały warunki pozwalające na uznanie ich jako posiadające klauzulę "tajemnica przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dane te mają wartość gospodarczą dla [...] S.A. a ich ujawnienie do publicznej wiadomości mogłoby spowodować naruszenie interesów Spółki. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że żądane informacje nie dotyczą projektu cennika i regulaminu lecz wniosku o zatwierdzenie projektu oferty i całej korespondencji toczącej się pomiędzy organem a [...] oraz analizy dotyczącej tej oferty. Przy czym wniosek i jego uzasadnienie zawierają nie tylko propozycje ceny i regulaminu usługi ale sposób jej tworzenia, założenia co do przewidywanej liczby abonentów, którzy mogą przystąpić do projektowanej przez [...] oferty, dane dotyczące wielkości przewidywanego ruchu generowanego przez przyszłych klientów oferty, dane kosztowe, uzasadnienie kształtu oferty, uzasadnienie spełnienia obowiązków regulacyjnych, tym w zakresie proponowanej wysokości opłat za usługi [...]. Zatem wprowadzenie usługi na rynek nie powodowało automatycznie utraty przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy. Nie bez znaczenia jest też to, że pomimo tego, że ofertę wycofano ze sprzedaży to usługa ta na dzień wydania zaskarżonej decyzji była nadal wykonywana.

Na prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji nie ma także wpływu uregulowanie zawarte w przepisie art. 33 ust. 2 P.t., z którego wynika, że umowy o dostępie telekomunikacyjnym są jawne a Prezes UKE udostępnia je nieodpłatnie zainteresowanym podmiotom na ich wniosek. Z wniosku Izby nie wynika aby żądała udostępnienia tych umów. Natomiast do wniosku [...] złożonego do Prezesa UKE takich umów nie dołączono. We wniosku [...] nie powołano się też na konkretne umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Jeśli nawet w uzasadnieniu kosztowym przedstawiono uśrednione ceny usług rozliczeniowych stosowanych przez TP w relacjach międzyoperatorskich, to nie mogło to prowadzić do częściowego uwzględnienia wniosku Izby, bowiem jak się wydaje, nie tych szczątkowych danych dotyczył wniosek Krajowej Izby, w szczególności w kontekście możliwości ich uzyskania, poprzez żądanie tych umów w oparciu o wskazany przepis art. 33 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że jest on częściowo słuszny, jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, co jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej a co wynika z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rzeczywiście nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze tj. co do wpływu wprowadzenia oferty na rynek na kwalifikacje informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Jednak w kontekście odniesienia się do tej kwestii przez organ i stwierdzonej już wyżej przez NSA, niezasadności stanowiska Krajowej Izby także w tym zakresie, zarzut ten nie mógł być skuteczny.

Z tych względów, Sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji, a zatem odpowiada on prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.