Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 640/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Anna Łuczaj, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 885/04 w sprawie ze skargi A. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. zasądza od A. i A,. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 250 zł ( dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 885/04, uchylający decyzję tego Kolegium z dnia [...] września 2004 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ż. z dnia 6 sierpnia 2004 r. ustalającą na wniosek M. i Z. J. warunki zabudowy nieruchomości położonej przy ul. E. w Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie:

W związku ze złożonym w dniu 7 kwietnia 2004 r. wnioskiem M. i Z. J. Prezydent Ż., wymienioną wyżej decyzję z dnia 6 sierpnia 2004 r. ustalił dla działki gruntu wnioskodawców położonej w Ż. przy ul. E. warunki zabudowy obejmujące inwestycję polegającą na nadbudowie nad istniejącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym poddasza użytkowego, budowie klatki schodowej na to poddasze i wiatrołapu oraz zmianie lokalizacji bramy wjazdowej. Od decyzji tej wnieśli odwołanie właściciele sąsiadującej nieruchomości A. i A. K., nie wyrażając zgody na planowaną inwestycję, która – ich zdaniem – zasłoni dostęp światła do ich domu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania A. i A. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ż. z dnia 6 sierpnia 2004 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie nad istniejącym budynkiem mieszkalnym poddasza użytkowego, budowie klatki schodowej na poddasze i wiatrołapu oraz zmianie lokalizacji bramy wjazdowej na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. E. w Ż. W uzasadnieniu organ podał, że ze względu na brak planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu inwestycji polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy terenu wymaga przeprowadzenia analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu dla obszaru wyznaczonego według zasad wynikających z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza dla obszaru wyznaczonego dla trzech działek sąsiadujących z działką objętą wnioskiem inwestorów – M. i Z. J. wykazała, że sąsiednie budynki są piętrowe i określiła parametry zabudowy dla planowanej inwestycji. Ustalenia te nie były kwestionowane. Projekt decyzji uzyskał wymagane przepisem art. 60 ust. 2 tej ustawy uzgodnienia Wojewody Mazowieckiego, Zarządu Województwa Mazowieckiego i Zarządu Powiatu Ż. Organ odwoławczy podniósł, iż zarzuty odwołania dotyczące odległości zabudowy od granicy działki sąsiedniej oraz pozbawienia światła dziennego pomieszczeń na parterze budynku nie mogą stanowić podstawy uchylenia ani zmiany decyzji. Okoliczności te mogą być podnoszone na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję A. i A. K. powtórzyli dokładnie zarzuty podniesione w odwołaniu, dodając, iż nie zgadzają się na nadbudowę budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznający tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. i A. K. 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd powołał się na zasadę braku związania zarzutami i granicami skargi (art. 134 ustawy z 30 sierpnia 20002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i zgodnie z tą zasadą stwierdził naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten wymaga, aby decyzja o warunkach zabudowy była wydana po uzgodnieniu z wojewodą, zarządem województwa oraz zarządem powiatu w zakresie zadań samorządowych i rządowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 i art. 48 wymienionej ustawy. Uzgodnienie to, zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a., następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Mimo stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż projekt warunków zabudowy nieruchomości małżonków J. został uzgodniony z właściwymi organami tylko uzgodnienie z Wojewodą Mazowieckim i Zarządem Powiatu Ż. posiada formę postanowienia z art. 106 § 1 k.p.a. i art. 124 k.p.a. Natomiast nie odpowiada tej formie pismo Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 13 sierpnia 2004 r. potwierdzające uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa. Pismo to nie ma bowiem formy postanowienia, nie określa składu organu kolegialnego, który je wydał i nie zostało podpisane – jak tego wymagają przepisy – przez Marszałka Województwa. Stwierdzone wady, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie tej wady uzasadnia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej a także poprzedzającej ją decyzji administracyjnej.

Wymieniony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisu art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez uznanie, iż organy administracyjne wydały decyzję o warunkach zabudowy bez uzyskania wymaganych tym przepisem uzgodnień, mimo iż w dacie wydania decyzji odwoławczej przepis ten nie obowiązywał, gdyż został uchylony art. 10 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). W tej sytuacji nie znajduje podstaw materialnoprawnych przywoływanie w uzasadnieniu wyroku przepisów odnoszących się do możliwości wznowienia postępowania, gdyż obecnie brak byłoby podstaw do takiego wznowienia. Mając to na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. i A. K.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) uchylony został przepis art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nastąpiło to na podstawie przepisu art. 10 pkt 8 wymienionej ustawy, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. (art. 19 ustawy). W dniu 24 września 2004 r., to jest w dacie rozpoznawania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, nie obowiązywał już więc przepis art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i organ odwoławczy stosujący prawo obowiązujące w dacie wydania swojej decyzji nie mógł już prowadzić postępowania zmierzającego do uzgodnienia warunków zabudowy z Zarządem Województwa Mazowieckiego w formie postanowienia wskazanego w art. 106 § 1 k.p.a. czy w jakiejkolwiek innej. Nie mógł też – oczywiście – żądać tego od organu I instancji. W tej sytuacji wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek trafne co do zasady, były w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe i nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej a także poprzedzającej ją decyzji administracyjnej. Brak uzgodnienia warunków zabudowy nie stanowił bowiem w dacie wydania tego wyroku podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd I instancji wyraził w uzasadnieniu wyroku trafny pogląd, iż szczegółowe warunki techniczne planowanej budowy, w tym problem ochrony interesów osób trzecich, w szczególności ograniczenia dostępu światła dziennego do budynków A. i A. K., będą przedmiotem postępowania o zatwierdzenie projektu budowy i udzielenie pozwolenia na budowę. Kwestie te nie są istotne w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem decyzja o warunkach zabudowy określa wprawdzie warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. d/ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), lecz tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego (wyrok NSA z 7 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1584/96 – publ. w ONSA 2000/1/15). Skoro więc ustalenie warunków technicznych projektowanej rozbudowy budynku mieszkalnego małżonków J. nastąpi w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowy i udzielenie pozwolenia na budowę, to również w tym postępowaniu będzie rozstrzygany problem ochrony prawnych interesów osób trzecich przed ujemnymi wpływami tej inwestycji, w tym przez nadmiernym zacienieniem ich posesji.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. O kosztach postępowania za instancję kasacyjną orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.