Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 472/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1589/09 w sprawie ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1589/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a ponadto zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], odmawiającej wszczęcia na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2006 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem instalacji c.o. i elektrycznej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Lublinie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu, wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 ustawy z dnia 1[...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego. Zauważył, że w niniejszej sprawie skarżący, którzy wywodzą przymiot strony z faktu współwłasności działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w Lublinie, która graniczy ze sporną inwestycją, nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2006 r. Stwierdził, iż z analizy projektu zagospodarowania wynika, że rozbudowę budynku zaprojektowano w odległości 4 m od granicy z sąsiednią, należącą do J. i I. B. oraz J. B., a to spełnia wymóg określony w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej w skrócie rozp. M.I. Ponadto z analizy zacienienia wynika, że projektowana rozbudowa budynku nie będzie miała jakiegokolwiek wpływu na normatywne warunki nasłonecznienia budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyły osoby, które nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

W skardze na powyższą decyzję, skarżący wnieśli o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją, decyzji. Wskazali, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] lipca 2006 r., organ ten przyznał im przymiot strony. Za stronę uznani zostali również w postępowaniu dotyczącym analogicznej inwestycji przy ul. Przejazd 16. Kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zarzucili, że zapadła z naruszeniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie, skarżący dodali, iż inwestycja o długości ponad 20 m od strony ich nieruchomości, niedopuszczalnie wysoka, powoduje istotne zacienienie i utrudnienie w użytkowaniu ich działki oraz domu.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, podnosząc, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem zasad procesowych, zwartych w art. 7 i 77 Kpa, tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a ponadto z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 28 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa poprzez ich wadliwą wykładnię.

Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 1 i 2 kpa, do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa właściwy jest organ wyższego stopnia, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle powyższego, dla oceny dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności niezbędne jest zbadanie, czy wniosek pochodzi od strony. W myśl przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi lex specialis wobec regulacji art. 28 kpa, stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości, pozostającej w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazał, iż za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Uprawnień strony do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę można poszukiwać również w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, przewidującego, iż obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Dodał, iż celem przepisu art. 28 tej ustawy było wprawdzie ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło, co do zasady, z kręgu stron postępowania, właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te, na ogół znajdują się bowiem w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zauważył ponadto, iż określenie w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji obszaru oddziaływania inwestycji nie zamyka drogi do czynienia w tym zakresie ustaleń w toku postępowania nieważnościowego. Dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu, nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego. Do takiego rozumienia pojęcia strony nie upoważnia bowiem brzmienie art. 28 kpa ani też wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że organ nie mógł ograniczyć swoich rozważań tylko do badania zgodności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z przepisami wynikającymi z rozp.M.I, bowiem odległości, o których w nich mowa, są tylko jednym z czynników branych pod uwagę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, skoro nieruchomość skarżących była przedmiotem badania oddziaływania planowanej inwestycji, to nie sposób przyjąć, że nie pozostaje ona w obszarze jej oddziaływania. Nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji tyle, że organ uznał, że to oddziaływanie mieści się w granicach dopuszczonych przez prawo. Taki stan sprawy musi natomiast dawać podstawę właścicielom nieruchomości do polemiki z tą tezą także w toku postępowania nieważnościowego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 28 kpa, polegającą na przyjęciu, że dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, nie jest konieczne naruszenie interesu prawnego i przyjęcie, że skoro nieruchomość skarżących była przedmiotem badania oddziaływania planowanej inwestycji, to pozostaje ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżących należało uznać za stronę postępowania,

2/ mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w związku z art. 7 i 77 kpa, polegające na błędnym uznaniu, że decyzje organów obu instancji zapadły bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji uchyleniu tych decyzji na podstawie tego przepisu, mimo braku przesłanek do jego zastosowania,

– art. 141 § 4 ppsa, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia oraz braku wskazań co do dalszego postępowania.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Po przytoczeniu przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wskazał, iż w sprawie pozwolenia na budowę należy każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu budowlanego. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w tak ustalonym obszarze, posiadają interes prawny i są, oprócz inwestora, stronami w postępowaniu. Dodał, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06). Mając również na uwadze art. 28 kpa, wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano uwagę, że w myśl tego przepisu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której bezpośrednio dotyczy to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). W świetle powyższe organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym dla oceny, kto powinien być stroną w tym postępowaniu nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego. Stwierdził, iż w wyniku błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Sąd uznał, że nieruchomość skarżących pozostawała w obszarze oddziaływania inwestycji, ponieważ była przedmiotem badania oddziaływania planowanej inwestycji. Znaczenie pojęcia oddziaływania obiektu, użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd ustalił więc wbrew brzmieniu art. 3 pkt 20 tej ustawy i w konsekwencji błędnie uznał, że skarżącym powinien przysługiwać przymiot strony w tym postępowaniu.

Wskazał, iż rozpoznając wniesione przez skarżących żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organy administracji przystąpiły do wyjaśnienia istnienia formalnoprawnych przesłanek dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego, w szczególności wyjaśniania kwestii, czy żądanie pochodzi od strony. Ustalono, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2006 r. Z uwagi jednak na to, że stroną postępowania nieważnościwego może być również osoba, która nie była stroną postępowania zwykłego, w celu ustalenia, czy posiadają oni interes prawny określony przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zbadano też, czy nieruchomość będąca ich własnością znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy. Organ odwoławczy ustalił, uwzględniając stan faktyczny sprawy, w szczególności charakter zamierzenia inwestycyjnego, że w przypadku tej inwestycji przepisami odrębnymi, które wyznaczać będą obszar oddziaływania obiektu, będą wyłącznie przepisy rozp. M.I. Nie stwierdził bowiem by z innych przepisów mogły wynikać ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Następnie, dokonano zatem analizy materiału dowodowego stwierdzając, że sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości 4 m od granicy z działką należącą do skarżących, a więc zgodne z przepisami wskazanego rozporządzenia. Zgodność projektowanej inwestycji z warunkami technicznymi potwierdzała także, znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy analiza dotycząca możliwości zacieniania budynku istniejącego na działce nr ew. [...] przez rozbudowę budynków sąsiadujących – na działkach nr ew. [...] i [...]. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że nieruchomość stanowiąca własność skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawo budowlane, a w związku z tym jej właściciele nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] sierpnia 2006 r. Dokonano więc wszelkich koniecznych ustaleń dla zbadania, czy skarżący są stronami tego postępowania. Sąd I instancji, zarzucając organom administracji, że nie mogły ograniczyć swoich rozważań tylko do badania zgodności kontrolowanej decyzji z przepisami rozp. M.I, nie wskazał natomiast jakie przepisy zostały pominięte. W swoich pismach skarżący również nie wskazali przepisów wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, które zostały naruszone, godząc w ich interes prawny.

Organ odwoławczy nie zgodził się ponadto ze stwierdzeniem Sądu, że uprawnień strony do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę można poszukiwać również w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, iż osoby trzecie w rozumieniu tego przepisu mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim to koliduje z ich uzasadnionym interesem.

W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty Sądu I instancji dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy są niezasadne i wynikają z faktu dokonania błędnej wykładni art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa. W sprawie nie było zatem podstaw do uwzględnienia skargi.

Organ odwoławczy zwrócił jednocześnie uwagę na to, że Sąd I instancji nie wyjaśnił swojego rozstrzygnięcia w zakresie, w jakim oparte zostało na podstawie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, która odnosi się do wad kwalifikowanych postępowania, dających podstawy do jego wznowienia. Podstawy takiej nie może stanowić przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 7 i 77 kpa. Dodał, iż Sąd, zarzucając organom brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie wskazał, w jakim zakresie należałoby uzupełnić postępowanie dowodowe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wytycznych dla organu co do dalszego postępowania, a tym samym świadczy o tym, że Sąd naruszył również art. 141 § 4 ppsa, co ma istotne znaczenie dla tego postępowania z uwagi na treść art. 153 ppsa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podnieśli, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przyjmując, że samo wystąpienie interesu prawnego, a nie jego naruszenie, po stronie danej osoby kwalifikuje ją jako stronę postępowania. Za niezasadne skarżący uznali również zarzuty naruszenia prawa procesowego, wskazując, iż Sąd prawidłowo ustalił, że organy administracji naruszyły art. 7 i 77 kpa, pomijając podnoszoną przez nich okoliczność uchybienia zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszącym się do sąsiadujących nieruchomości ich i inwestora, co jest istotne szczególnie w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa, dodali natomiast, iż Sąd określił w sposób nie budzący wątpliwości, że ponowne rozpatrzenie sprawy powinno odbyć się z uwzględnieniem art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, a więc również poprzez odniesienie się do warunków realizacji obiektów, określonych w planie miejscowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna – oparta na obydwu podstawach ustawowych – nie okazała się skuteczna.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 28 kpa poprzez ich błędną wykładnię.

Na wstępie, zauważyć należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W konsekwencji, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji dla oceny dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji niezbędne jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy pochodzi on od strony. Gdy wniosek nie pochodzi od strony, organ administracji publicznej, na podstawie art. 157 § 3 kpa, odmawia wszczęcia tego postępowania w drodze decyzji. Organ nie załatwia wówczas sprawy merytorycznie – co do istoty, ale orzeka w kwestii formalnej – dopuszczalności wszczęcia, a w konsekwencji prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą ze wskazanej wyżej przyczyny wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając to na uwadze, wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1970/08 i z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/09 oraz powołane w ich uzasadnieniach, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, Lex nr 340189), przyjmuje się, że zarówno w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę prowadzonego w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa zostało w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 kpa są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przyjmuje się zatem, że postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Co do zasady strony postępowania zwykłego pokrywają się ze stronami postępowania nadzwyczajnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w jego toku. W określonych okolicznościach faktycznych krąg stron może być jednak różny, co może wynikać chociażby z faktu nieprawidłowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu zwykłym.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mające kardynalne znaczenie dla oceny przymiotu strony tego postępowania, pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 tej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego. Jak słusznie przyznał organ odwoławczy, powyższe oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a tym samym również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej w jego toku, należy każdorazowo ustalić, mając na uwadze rodzaj i charakterystykę planowanego obiektu budowlanego, wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, znajdującego się w jego otoczeniu terenu oraz na ich podstawie wyznaczyć obszar jego oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Poza inwestorem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę będą bowiem jedynie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy, znajdujących się w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, nieruchomości. O interesie prawnym tych osób przesądza zatem zasięg oddziaływania określonej inwestycji. Samo objęcie określonej nieruchomości przedmiotem badania oddziaływania na nią planowanej inwestycji nie może być tym samym uznane, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, podstawą do uznania podmiotu, któremu przysługuje, określony w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tytuł prawny do tej nieruchomości, za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu tego przepisu. Stwierdzony przez organ administracji publicznej w toku tego badania brak oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość uzasadnia stanowisko o braku po stronie tego podmiotu przymiotu strony. Nie pozbawia go jednak prawa do zakwestionowania wadliwego stanowiska organu w tym zakresie.

W nawiązaniu do zasady poszanowania przy projektowaniu i budowaniu obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich podkreślić należy, iż w świetle przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie uzasadniony interes prawny, występujący w obszarze oddziaływania obiektu, i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z tym interesem (zob. Z. Niewiadomski (red.), "Prawo budowlane. Komentarz.", Warszawa 2009, s. 327-328). Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, własny, obiektywny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego.

Wprawdzie z przytoczonych wyżej przepisów nie wynika w sposób bezpośredni, aby dla uznania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę konieczne było stwierdzenie naruszenia interesu prawnego we wskazanym wyżej znaczeniu, lecz nie sposób nie zauważyć, że interes ten łączy się często z naruszeniem, stanowiących jego podstawę przepisów, w tym np. przepisów techniczno-budowlanych. W tym też kontekście, stanowisko Sądu I instancji uznać można nie tyle za błędne, co za nie w pełni rozwinięte. Szczególnie w kontekście wypowiedzi J. B. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu rozpoznawania skargi kasacyjnej, gdy wskazał on, że dobudowa do istniejącego budynku inwestora- na działce nr. [...] przybliża rozbudowywany obiekt z oknami do granicy działki B. na odległość 3,70m, a nie jak podały organy 4,08m.

W dalszej kolejności, odnieść należy się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mimo, że w części zasadne, nie mogą prowadzić do uznania opartej na nich podstawy kasacyjnej za usprawiedliwioną, gdyż w warunkach niniejszej sprawy wskazane przez organ odwoławczy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa oraz art. 141 § 4 ppsa nie ma istotnego wpływu na jej wynik.

Wprawdzie organ odwoławczy trafnie zauważył, że w podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, jednakże w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może budzić wątpliwości, że stanowiło to oczywisty błąd pisarski, gdyż w związku ze stwierdzonym w toku kontroli legalności naruszeniem przez organy administracji publicznej art. 7 i 77 kpa właściwą podstawę prawną stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 ppsa stwierdzić należy, iż zgodnie ze wskazanym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. Zauważyć należy, iż ustawodawca nie wskazał jaką formę przyjąć mają wskazania, o których stanowi art. 141 § 4 ppsa. Z zasady wskazania co do dalszego postępowania, stanowiące konsekwencję zaprezentowanej w uzasadnianiu wyroku oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi publicznej, zamieszcza się zbiorczo w końcowej części uzasadnienia wyroku. Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą być one wplecione w treść rozważań Sądu. Istotne jest, aby wskazania te były konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich wskazanych przez Sąd uchybień prawa. W warunkach niniejszej sprawy, wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści rozważań Sądu i dotyczą konieczności wyznaczenia przez organy administracji publicznej obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i dokonania jego pełniejszej analizy.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji stwierdził bowiem naruszenie przez te organy art. 7 i 77 kpa, polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w konsekwencji którego nie jest możliwe przesądzenie o tym, czy skarżący mogą być uznani, czy też nie, za stronę postępowania, uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] lipca 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem instalacji c.o. i elektrycznej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Lublinie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie uznać należy co do istoty za słuszne. Podkreślić należy, iż w świetle art. 7 i 77 § 1 kpa, organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustalenie stanu faktycznego w drodze całościowego zebrania i oceny materiału dowodowego jest zatem funkcją postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem.

W niniejszej sprawie, Sąd I instancji dokonał właściwej co do istoty oceny tego procesu. W świetle zaprezentowanej wyżej wykładni prawa materialnego, nie może bowiem budzić wątpliwości, że dla ustalenia w sposób prawidłowy, czy skarżący są, czy też nie są, stroną postępowania w niniejszej sprawie konieczne było ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, którego zasięg i podstawy ustalenia powinny być wyraźnie określone w uzasadnieniu podjętych przez organy administracji decyzji, szczególnie w sytuacji, gdy organy te odmawiają skarżącym przymiotu strony. Do ustalenia zasięgu obszaru oddziaływania konieczne było zatem, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, oznaczenie wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów prawa, wprowadzających związane z planowaną inwestycją, określonego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących, w tym z uwzględnieniem przepisów ochrony środowiska, zabezpieczenia przeciwpożarowego jak też prawa miejscowego, i określić zakres ich zastosowania w sprawie. W niniejszej sprawie, z uzasadnienia uchylonych przez Sąd I instancji decyzji, którego uzupełnienia nie może stanowić uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie wynika, aby organy wyznaczyły w ten właśnie sposób obszar oddziaływania planowanej inwestycji i dokonały szczegółowej jego analizy. Skoro zaś w postępowaniu administracyjnym to na organach spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, to uchybienie w tym zakresie skutkować musi uchyleniem podjętych przez te organy decyzji, co nastąpiło też w niniejszej sprawie.

W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, organy administracji powinny wyznaczyć obszar oddziaływania planowanej inwestycji i wskazać wszystkie przepisy odrębne, które ze względu na rodzaj i charakterystykę tej inwestycji, mają w niej zastosowanie. W oparciu o szczegółową analizę tak wyznaczonego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji możliwe będzie dopiero stwierdzenie, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie. Organy powinny odnieść się ponadto do podnoszonej przez skarżących okoliczności związanej z uznaniem ich za strony w sprawie dotyczącej analogicznej inwestycji, realizowanej na działce sąsiedniej.

W świetle powyższego, na podstawie art. 184 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.