Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 380/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 2, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 118
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 35 par. 3, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi W. j. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2013 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu [...] z dnia [...] 2013 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Dyrektor Zarządu A w P. (dalej jako: Dyrektor Zarządu) po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...] ustalił dla W. J. i K. J. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu spowodowanego wybudowaniem tej drogi wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...],. Ponadto organ wskazał obydwu współwłaścicieli jako zobowiązanych do uiszczenia przedmiotowej opłaty, jak również wyjaśnił zasady i sposób wykonania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm., dalej: u.g.n.), a także § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa A w Zarząd A oraz uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. nr 83, poz. 1717).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 13 listopada 2007 r. (protokół nr 49/2007) nastąpił protokolarny odbiór końcowy oraz przekazanie do użytkowania ulic wybudowanych na osiedlu A. (ul. [...] od nr 50 do ul. [...] , ul. H., Ł. nr 5, ul. Z. od nr 6 do ul. D., ul. D. od nr 54 do ul. B.), tj. I i II etap inwestycji wraz z wybudowaniem kanalizacji deszczowej z odwodnieniem i oświetleniem ulicznym. Dalej organ wskazał, że w/w drogi zostały wybudowane w ramach inwestycji, dla której została wydana decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...]2003 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako modernizacja ulic: H., W., [...], S., B., K., D., Z., D., W. i części ul. Z. w P. - wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem ulicznym. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalający warunki zabudowy wyjaśnił, że wymienione ulice, o szerokości pasa drogowego od 5 do 12 m, są nieutwardzone, a na większości z nich brakuje chodników dla pieszych Inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2004 r., nr [...], którą został zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenia na budowę dróg na ulicach: W., B., D., [...], K., S., Z., W., Z., H. i D. - wraz z oświetleniem, odwodnieniem, budową zbiornika retencyjnego i urządzeń oczyszczających ścieki deszczowe, usunięciem kolizji energetycznych i telekomunikacyjnych. Nadto organ I instancji wskazał, że budowa dróg na osiedlu A. zrealizowana została ze środków Miasta P., a w toku prac wykonano kanalizację deszczową, 1 440,4 m² chodnika z kostki brukowej, 726 m krawężnika, 586,5 m opornika, 2 628 m² nawierzchni z kostki brukowej.

Na podstawie wykazu sporządzonego przez inwestora i zarządcę drogi - Zarząd Dróg Miejskich oraz na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu 12 maja 2009 r. na ul. [...] organ ustalił, że W. J. i K. J. jako właścicielom wyżej opisanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] stworzono w dniu 13 listopada 2007 r. warunki do korzystania z drogi. Zarazem organ odnotował, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 15 kwietnia 2009 r. poinformował, że właścicielom nieruchomości podczas wykonywania robót na ul. [...] nie stworzono warunków do podłączenia ich nieruchomości do kanalizacji deszczowej.

Powołując się na art. 144 ust. 1 i art. 143 ust. 2 u.g.n., organ wyjaśnił, co należy rozumieć przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej. Z kolei, odwołując się do definicji drogi zawartej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm. - dalej: u.d.p.), podniósł, że budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie i wskazał, że w ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki i kanalizację deszczową; każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z wyżej powołaną definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Ponadto wyjaśnił, że inwestycja na ul. [...] stanowiła budowę drogi, z godnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), a nie jej przebudowę.

Następnie organ I Instancji wyjaśnił, że w tych warunkach wzrost wartości nieruchomości ustalił na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 29 lipca 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego i decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] ustalił opłatę adiacencką, do wniesienia której zobowiązał W. J. i K. J., jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania zobowiązanych do wniesienia opłaty, decyzją z dnia [...]2011 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazało na wątpliwości co do przyjętej przez ten organ daty stworzenia warunków do korzystania z drogi oraz zakwestionowało prawidłowość doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji przyjętych do porównań.

W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 4/09 trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust., 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto, odwołując się do stanowiska wojewódzkich sądów administracyjnych, stwierdził, że jeżeli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania.

Odwołując się do zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym do pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 5 grudnia 2012 r. i wskazując zakres oraz charakter przeprowadzonych robót, organ stwierdził, że inwestycja drogowa stanowiła budowę drogi zrealizowaną przez właściwą jednostkę organizacyjną - Zarząd Dróg Miejskich, który m.in. pełnieni funkcję inwestora dróg oraz prowadzi ewidencję dróg. Wyjaśnił także, że przed realizacją inwestycji ulice objętą tym przedsięwzięciem nie były obiektami budowlanymi powstałymi na podstawie pozwolenia na budowę (ul. [...] miała nawierzchnię ziemną), a jedynie terenami przeznaczonymi pod budowę dróg; ulice te nie spełniały wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430, z późn. zm.).

Dalej organ podniósł, że o stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi można mówić dopiero z momentem uzyskania możliwości przystąpienia do użytkowania drogi, ustalonej według przepisów ustawy Prawo budowlane, a więc po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na użytkowanie albo po przyjęciu bez sprzeciwu przez organ nadzoru budowlanego zgłoszenia drogi do użytkowania, co z zasady będzie datą późniejszą niż dzień protokolarnego odbioru inwestycji. W tym zakresie organ odwołał się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwa sądów administracyjnych i podniósł, że droga wybudowana na ul. [...] nie została zgłoszona do użytkowania, jak to wynika z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia 22 kwietnia 2013 r., wobec czego należało przyjąć termin wynikający z innego dokumentu oficjalnego potwierdzającego zakończenie inwestycji, którym jest protokół odbioru końcowego z dnia 13 listopada 2007 r., nr [...].

Na tej podstawie organ przyjął, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania obiektu określonego jako budowa ulic na osiedlu A., tj. I i II etap inwestycji wraz z wybudowaniem kanalizacji deszczowej z odwodnieniem i oświetleniem ulicznym. Wskazując na warunki, po spełnieniu których mógł nastąpić komisyjny odbiór końcowy robót i przekazanie drogi do użytkowania, z udziałem przedstawicieli inwestora, wykonawcy oraz inspektora nadzoru i kierownika budowy, organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia innej daty niż dzień podpisania protokołu odbioru robót oraz przekazania drogi do użytkowania, jako określającej moment stworzenia warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...]. Zarazem podniósł, że przed dokonanemu kontroli stanu technicznego i stanu bezpieczeństwa budowali, w tym przypadku przed dniem odbioru końcowego robót i oddania drogi do użytkowania, brak było możliwości legalnego korzystania z wybudowanej drogi.

Odnośnie zarzutu nierównego traktowania mieszkańców osiedla A. polegającego na tym, że niektórzy właściciele nie ponieśli opłat adiacenckich mimo wcześniejszego wybudowania dróg przy ich nieruchomościach, organ I instancji wskazał, że okoliczność ta wynika z etapowej budowy dróg na osiedlu i może stanowić podstawę do umorzenia przez Prezydenta Miasta P. na wniosek zobowiązanych połowy należności z tego tytułu na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Za pozbawione znaczenia dla sprawy organ uznał kwestię poniesienia przez mieszkańców w latach 80-ych ubiegłego wieku nakładów na budowę urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem niniejszej postępowanie dotyczy wyłącznie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto podniósł, odwołując się do art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), że kwestia finansowania oświetlenia ulic, placów i dróg publicznych na terenie gminy należy do jej zadań własnych. Oświetlenie takie jest odrębny urządzeniem infrastruktury technicznej i oświetlenie terenów nie ma samoistnego wpływu na wartość nieruchomości.

Wobec zdezaktualizowania się operatu szacunkowego z dnia 29 lipca 2010 r. (autor operatu odmówił potwierdzenia jego aktualności) organ powołał innego rzeczoznawcę majątkowego i swoje ustalenia co do wartości nieruchomości oparł na operacie szacunkowym z dnia 18 grudnia 2012 r. Przedmiotowy operat został pozytywnie zweryfikowany przez organ pod kątem spójności, logiczności i wiarygodności oraz zgodności z przepisami art. 146 ust. 3 u.g.n. i rozdziału 1 działu IV tej ustawy, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości), jak i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Organ zaaprobował przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami podobnymi oraz zastosowane podejście i metodę szacowania, uznając, że rzeczoznawca zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), uwzględniając jej cel (określenie wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi), stan nieruchomości (nieruchomość gruntowa położona na ternie zurbanizowanym), przeznaczenie w planie miejscowym (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami podstawowymi zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), stan nieruchomości (bez części składowych) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Na podstawie operatu szacunkowego organ ustalił, że wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] 61 przed wybudowaniem drogi wynosiła 307 981 zł, a po jej wybudowaniu wynosi 315 184 zł, wobec czego uznał, że wartość tej nieruchomości wzrosła o 7 203 zł. Wobec tego uznał, że zostały spełnione przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem wybudowanie drogi, do której korzystania stworzono właścicielom omawianej nieruchomości warunki z dniem 13 listopada 2007 r., spowodowało wzrost wartości nieruchomości i obowiązująca w tym dniu uchwała Rady Miasta P. nr [...]z dnia [...] 2004 r. ustalała stawkę procentową tej opłaty na 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W konsekwencji organ ustalił wysokość przedmiotowej opłaty na kwotę 3 601,50 zł jako 50% z kwoty 7 203 zł.

W odwołaniu od decyzji z dnia 25 września 2013 r. W. i K. J. zarzucili, że organ I instancji brnie w sprawie podwójnie przedawnionej i próbuje wymusić na opłatę adiacencką, ignorując ich wniosek z dnia 18 czerwca 2013 r. Zaskarżoną decyzję uznali za bezprawną. Podnieśli, że użytkownika drogi obwiązują znaki drogowe i faktyczne stworzenie warunków do korzystania z niej po wybudowaniu nastąpiło w momencie zdemontowania barier i znaków drogowych zakazujących ruchu oraz wyznaczających objazd, wobec czego wniosek organu, że brak było możliwości legalnego korzystania z wybudowanej drogi do czasu odbioru końcowego inwestycji jest bezprawny. Stwierdzili, że użytkownika dróg nie interesuje, czy właściwy organ został powiadomiony i czy dokonano odbioru.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...]2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 144 ust. 1, art. 145 ust. 1 i art. 148b ust. 1 u.g.n. i odwołał się do definicji drogi oraz budowy drogi zwartych w przepisach ustawy o drogach publicznych. Podniósł, że zgodnie z przepisem art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych; stosownie do treści art. 4 pkt 2 u.d.p. droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym; zgodnie z art. 4 pkt 17 u.d.p. przez budowę drogi należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę. Stwierdził, że z przywołanych przepisów wynika, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej; obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji co do tego, że w sprawie wystąpiły wszystkie wskazane wyżej okoliczności.

Odwołując się do definicji drogi zawartej w art. 4 ust. 2 u.d.p. organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 3 pkt 3a w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego droga jest budowlą należącą do obiektów liniowych. Wyjaśnił znaczenie pojęcia "budowa drogi" w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.d.p. oraz "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i "przebudowa", argumentując, że w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7 i pkt 7a Prawa budowlanego). Podniósł również, że z przepisu art. 4 pkt 18 u.d.p. wynika, że przebudowa drogi, to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Kolegium stwierdziło, że z zestawienia przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż cechą odróżniającą przebudowę od budowy jest to, że przebudowa w każdym przypadku dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś budowa zawsze oznacza wytworzenie nowej substancji budowlanej; dla stwierdzenia czy doszło do przybudowy drogi niezbędne jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania.

W ocenie Kolegium ponieważ na ul. [...] nie istniała uprzednio droga w rozumieniu ustawy o drogach publicznych oraz doszło wykonania ustalonego zakresu robót budowlanych należało podzielić ocenę organu I instancji, że doszło do wybudowania drogi, którego to faktu odwołujący nie kwestionowali. Zdaniem Kolegium organ I instancji, ponownie rozpatrując sprawę, wnikliwie przeanalizował stan spornej ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, wobec czego Kolegium podzieliło ustalenia tego organu, że najwcześniej w dniu 13 listopada 2007 r. stworzono stronom warunki do korzystania z tej drogi.

Ponadto organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia organu I instancji co do tego, że w wyniku stworzenia stronom warunków do korzystania z przedmiotowej drogi, doszło do wzrostu wartości ich nieruchomości. W tym zakresie organ odwołał się do art. art. 146 ust. 1a, art. 153 ust. 1 u.g.n. i § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, organ odwoławczy wyjaśnił na czym polega zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze i metoda korygowania ceny średniej.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że wobec brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Odwołując się w tym zakresie do stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. I OPS 4/09 wyraźnie potwierdził, że trzyletni termin, o którym owa w przywołanym przepisie, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W ocenie Kolegium prezentowany w odwołaniu pogląd jakoby powyższe stanowisko miało zastosowanie wyłącznie w przypadku uchylenia decyzji w trybie kontroli sądowoadministracyjnej nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem z treści przywołanych przez organ orzeczeń wyraźnie wynika, że warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji, zatem bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na organ, który dokonuje uchylenia. Kolegium zaznaczyło również, że jest świadome rozbieżności pojawiających się w orzecznictwie w tym zakresie, jednak podkreśliło, iż przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uchwałą składu 7 sędziów, co nie może pozostać bez wpływu na jej wagę.

Przy tak sformułowanym poglądzie prawnym Kolegium wskazało, że pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora [...] w dniu [...] 2010 r., a doręczona stronom w dniu 21 października 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na dzień 13 listopada 2010 r.

Ponadto organ II instancji przywołał treść art. 148b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie, iż zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót jest najwcześniejszą możliwą, od której należy liczyć wspomniany trzyletni termin, wobec tego niezasadny jest zarzut przekroczenia terminu do wydania decyzji. Podnosząc, że datę stworzenia warunków do rozstania z wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej ustala się zgodnie z przepisami Prawa budowalnego, organ uznał okoliczność wcześniejszego faktycznego użytkowania drogi przez odwołujących za pobawioną znaczenia prawnego i co za tym idzie zarzut pominięcia dowodów wskazanych przez strony na okoliczność, ze mieszkańcy ul. [...] mogli korzystać z drogi przed datą przyjętą przez organ nie mógł odnieść skutku.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] 2013 r. W. i K. J. podnieśli, że sprawa została już załatwiona dla nich pozytywnie w dniu 1 kwietnia 2011 r. z uwagi na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest ze względu na niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazanego w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2010 r. Ponadto podnieśli, że w piśmie z dnia 18 czerwca 2013 r. wnieśli o zakończenie szykan w tej sprawie, jednak administracja, która często powołuje się na Kodeks Postępowania Administracyjnego, nie uznaje zapisanych w nim obowiązków administracji, a tylko uprawnienia wobec petentów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. skarżący K. J. podtrzymał wnioski i argumentację skargi, podnosząc zarazem, ze poza brakiem podstaw do ustalenia opłaty organ nie dochował terminów załatwienia sprawy wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazałą się zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw.

Rozpoznając sprawę w tak określonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga okazała się uzasadniona, gdyż wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć bowiem należy, iż istota występującego w niniejszej sprawie problemu prawnego sprowadza się do dokonania wykładni przepisu art. art. 145 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), celem zweryfikowania stanowiska organów jakoby nie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w tym przepisie.

Zagadnienie to należy rozpoznać w pierwszej kolejności, w tym przed odniesieniem się do zarzutów skargi, albowiem w przypadku ustalenia, że w/w termin prawa materialnego upłynął, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgodnie z art. 145 § 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor [...]w P., który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - zob. § 4 pkt 9 i § 9 uchwały Nr [...]Rady Miejskiej P. z dnia [...]1991 r. w sprawie przekształcenia [...] - na datę wydania decyzji ostatni raz zmienioną uchwałą [...] Rady Miasta P. z dnia [...]2006 r., [...].

Natomiast w myśl art. 145 § 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Przepis art. 148b u.g.n. dodany został do ustawy nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218) i wszedł w życie z dniem 22 października 2007 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu, dodanie tej regulacji było konsekwencją uchylenia art. 148a u.g.n., co nastąpiło ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. nr 220, poz. 1600). W uzasadnieniu projektu wskazano, że uchylenie art. 148a spowodowane było tym, że nie było możliwe ustalenie w drodze rozporządzenia technicznie jednolitych, obiektywnych i sparametryzowanych, uwzględniających w szczególności maksymalną odległość sieci od nieruchomości czy dostępność tej sieci do podłączenia nieruchomości, kryteriów uznawania, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci oraz warunki do korzystania z wybudowanej drogi. Przepisy przywołanego rozporządzenia byłyby zatem powtórzeniem przepisów określonych w innych ustawach oraz rozporządzeniach branżowych, a zatem w tym zakresie rozporządzenie byłoby niezgodne z przepisem § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w rozporządzeniu nie należy powtarzać przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Przepis art.148b u.g.n. niewątpliwie obowiązywał w dacie orzekania przez organy obydwu instancji, co oznacza, że ustalenia organów w odniesieniu do daty stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej są prawidłowe.

Podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom skarżących nie chodzi w tym przypadku o jakąkolwiek możliwość korzystania z drogi, ale o możliwość skorzystania z drogi wybudowanej prawidłowo, tj. przede wszystkim zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W niniejszej sprawie powyższe oznacza, iż za prawidłowe uznać należy przyjęcie przez organy jako daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej ich zdaniem drogi przyjmowały dnia 13 listopada 2007 r., kiedy to sporządzono protokół odbioru końcowego i przekazano do użytkowania wybudowaną drogę.

Powyższe ustalenie prowadzi zatem do wniosku, że w sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 13 listopada 2007 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem 13 listopada 2010 r.

Powyższe ustalenie nie było kwestionowane przez organy, które wprost stwierdziły, iż pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora [...]w dniu [...] 2010 r., a doręczona stronom w dniu 21 października 2010 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego kres przypadał na dzień 13 listopada 2010 r.

Nie sposób natomiast zgodzić się z poglądem prawnym organów jakoby wydanie przed upływem trzyletniego terminu o jakim mowa art. 145 § 2 u.g.n. decyzji organu I instancji następnie uchylonej, przesądzało o zachowaniu tegoż terminu.

Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialno prawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, ze organ "może ustalić opłatę adiacencką" Ustalenie opłaty następuje bez wątpienia z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany.

Stanowisko to byłoby trafne, w przypadku założenia, iż celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień. W takiej sytuacji ustawodawca powiązałby jednakże termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. i co za tym idzie wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję. Przykładowo wskazać należy, iż taki sposób określenia terminów do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę niepodatkowej należności publicznoprawnej został przez ustawodawcę zastosowany w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm., dalej u.p.z.p.) odnośnie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej). Zgodnie z wyżej wskazanymi przepisami wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy zatem rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie, jak ma to miejsce odnośnie terminu do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o jakiej mowa w art. 145 § 1 u.g.n.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest pogląd, że termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności, co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, iż za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że 3 letni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, iż decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko odnośnie wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak wskazano już wyżej, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyć należy, iż ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona.

Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czy też przez sąd administracyjny powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji.

Podkreślić trzeba, że okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu 3 lat.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie 28 września 2013 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej), a więc niemalże sześć lat od oddania drogi na ul. [...] w P. do użytku, skarżący nadal formalnie nie wiedzieli, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom jak ta - w ocenie Sądu - ma przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego 3 letni termin określony w tym przepisie należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. A więc w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty ale również co do jej wysokości.

Reasumując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3- letniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 30/14, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32)

Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić, z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa.

Za odmienną wykładnią nie może również przemawiać fakt, iż kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest uniemożliwienie wydania decyzji określającej wysokość opłaty na skutek upływu terminu. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który - przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. - jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur.

Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu 8 października 2010 r., a więc na około 5 tygodni przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, iż w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty.

Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji z dnia [...] 2010 r., nr [...] . Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie rozstrzygnięcia organu II instancji z dnia 16 grudnia 2013 r., nr SKO.GN.4001.804.2013.

Wobec powyższego uznać należy, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez Dyrektora Zarządu w dniu 29 września 2013 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 u.g.n., a utrzymując w mocy powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. również dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu.

Gwoli odniesienia się do zarzutów skargi wskazać jednakże należy, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem terminy do załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 k.p.a., względnie określone przez organ na podstawie art. 36 1 k.p.a. mają charakter wyłącznie terminów instrukcyjnych, to jest maja na celu wyłącznie dyscyplinowanie organów administracji w sprawnym załatwianiu spraw. Z uchybieniem tym terminom nie wiążą się skutki materialnoprawne polegające na niemożności wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, w tym na przykład wymierzenia opłaty adiacenckiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego o.z. w Katowicach z dnia 7 maja 1998 r., sygn. I SA/Ka 1215/96, dostępny w Lex nr 35938, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. II OSK 2092/11, dostępny w LEX nr 1340185). Niezachowanie terminów procesowych o jakich mowa powyżej może powodować natomiast inne skutki, takie jak: uruchomienie przez uprawnionego środków obrony przez bezczynnością lub przewlekłością w działaniu organów administracji publicznej (art. 37 § 1 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), możliwość zastosowania przez sąd administracyjny środków dyscyplinujących organy administracji (art. 154 § 1 p.p.s.a.), powstanie odpowiedzialności pracownika organu administracji publicznej za niedochowanie terminów (art. 38 k.p.a.), czy też odpowiedzialność odszkodowawczą administracji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.