Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 847/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Dziełak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) stwierdza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 30 kwietnia 2004 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określanego dalej jako "Zakład") wpłynął wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy za okres od lutego 1999 r. do stycznia 2004 r. Podpis pod formularzem wniosku złożyła skarżąca A. R., natomiast podpis pod załączonym do formularza pisemnym uzasadnieniem wniosku złożyła jej matka – T. R.. Do wniosku nie załączono pełnomocnictwa. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się jednakże pełnomocnictwo, opatrzone datą 26 kwietnia 2004 r. (k-36), w którym Skarżąca upoważnia swoją matkę T. R. do reprezentowania jej we wszystkich sprawach dotyczących umorzenia jej należności wobec Zakładu.

W obszernym uzasadnieniu wniosku pełnomocnik przedstawiła szczegółowo sytuację majątkową i życiową Skarżącej, wskazując m.in. na jej problemy ze zdrowiem psychicznym. Stwierdziła, że od 1997 roku Skarżąca świadczyła usługi jako samodzielna księgowa w ramach działalności gospodarczej i z niewyjaśnionych przyczyn zaniedbywała swoje zobowiązania z tytułu ubezpieczeń społecznych. Ponadto pełnomocnik oświadczyła, że w związku z zaleceniem psychiatry Skarżąca skierowana została do leczenia farmakologicznego oraz psychoterapeutycznego, a także podlega stałej opiece matki, ze względu na niebezpieczeństwo targnięcia się na własne życie. Wyjaśniła też, że podjęła się działania zmierzającego do "uregulowania za córkę wszelkich zaległych spraw", z wyjątkiem spłaty zadłużenia, a to z uwagi na brak środków. Ponadto, chcąc zapewnić Skarżącej możliwość skorzystania z porady lekarskiej w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, T. R. z własnych środków pokryła należności z tytułu składek przekazywanych Zakładowi za luty i marzec 2004 r.

W konsekwencji pełnomocnik wniosła o całkowite umorzenie zadłużenia córki, podnosząc, że nie posiada ona żadnych dochodów ani oszczędności, zaś pomocy finansowej może oczekiwać wyłącznie z jej strony. Jedynym zaś jej źródłem dochodu są świadczenia emerytalne, poświęcane na koszty leczenia własnego, leczenia i utrzymania córki, a także na bieżące koszty utrzymania. W skład majątku Skarżącej wchodzi spółdzielcze-własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego w G., odziedziczone w 1993 r. po ojcu. Według opinii psychiatry Skarżąca nie jest zdolna do podjęcia pracy zarobkowej.

Do wniosku załączone zostało podpisane przez Skarżącą oświadczenie, w którym stwierdza ona, że "nie posiada żadnego majątku stałego ani ruchomego" oprócz prawa do opisanego wyżej mieszkania, jest osobą samotną, nie mieszka z nią żaden członek rodziny, nie posiada żadnych dochodów, a utrzymuje się dzięki pomocy matki, u której przebywa. W dniu 27 kwietnia 2004 r. została zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zakład odmówił Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od lutego 1999 r. do stycznia 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że rozpatrując wniosek o udzielenie ulgi poza możliwościami finansowymi płatnika wzięto również pod uwagę uzasadniony interes wierzyciela tj. trudną sytuację finansową ubezpieczeń. W ocenie Zakładu brak majątku lub dochodów dostatecznych do zrealizowania zaległości sam w sobie nie stanowi wystarczającej przesłanki do zastosowania ulgi w postaci umorzenia. Ponadto stwierdzono, że nie zostały udokumentowane okoliczności, które ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie pozwalałyby na spłacenie należności, chociażby w ramach układu ratalnego.

W dniu 28 września 2004 r. pełnomocnik wniosła pismo, określone jako "ponowna prośba o całkowite umorzenie zadłużenia mojej córki A. R.– dodatkowe, uzupełniające uzasadnienie prośby". W treści pisma matka Skarżącej wskazała, że w dniu 30 kwietnia 2004 r. złożyła w Inspektoracie ZUS

w G. prośbę o umorzenie w całości zadłużenia Skarżącej wobec Zakładu. Ze względu na brak informacji o wyniku sprawy pomimo, w dniu 24 września 2004 r. zwróciła się osobiście do Zakładu z zapytaniem o rozstrzygnięcie wniosku. W odpowiedzi powiadomiono ją, że decyzja o odmowie umorzenia należności została przesłana na adres Skarżącej wraz z pouczeniem o przysługującym prawie wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnika wyjaśniła, że w skrzynce pocztowej Skarżącej, opróżnianej regularnie, nie zostało pozostawione awizo przesyłki z przedmiotową decyzją. Wobec powyższego, nie istniała możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie.

W tej sytuacji pełnomocnik wniosła o potraktowanie jej pisma z dnia 28 września 2004 r. jako nowego, samodzielnego wniosku o umorzenie w całości zaległych należności Skarżącej. Uzasadniając wniosek powołała się na argumentację zawartą w poprzednim piśmie. Wskazała dodatkowo na pogorszenie się stanu zdrowia psychicznego córki, a nadto na stwierdzenie u niej choroby [...]. Odnosząc się do sytuacji finansowej Skarżącej pełnomocnik podniosła, że w dniu 26 października 2004 r. kończy się okres pobierania przez nią zasiłku dla bezrobotnych, stanowiącego jedyne źródło utrzymania.

Do pisma załączony został ponownie wypełniony i podpisany przez Skarżącą formularz wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za okres od lutego 1999 r. do stycznia 2001 r.

W dniu 25 października 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Prezes Zakładu"), z upoważnienia którego działał Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powołał się na art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.u.s.", wskazując, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wobec niezaistnienia nowych okoliczności faktycznych, przemawiających za umorzeniem przedmiotowych należności organ II Instancji potrzymał stanowisko, wyrażone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r.

W decyzji nie odniesiono się w żaden sposób do kwestii niedochowania przez pełnomocnika Skarżącej terminu, przewidzianego na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też do jej wniosku o potraktowanie pisma z dnia 28 września 2004 r. jako nowego wniosku o umorzenie należności. Jednocześnie z notatki z dnia 27 października 2004 r., zawartej w aktach sprawy i opatrzonej nieczytelnym podpisem, wynika, że wniosek z dnia 28 września 2004 r. został potraktowany jako odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2004 r..

W dniu 17 listopada 2004 r. na powyższą decyzję T. R. -Puchowska złożyła w imieniu Skarżącej skargę. Wniosła o spowodowanie całkowitego umorzenia należności Skarżącej. W uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, podkreślając okoliczności związane z sytuacją finansową i zdrowotną Skarżącej, omówione w cytowanych pismach kierowanych do Zakładu.

Pełnomocnik wyjaśniła, że nie doręczono jej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., pomimo prośby, aby kierować korespondencję na jej adres. Jej zdaniem nowymi dodatkowymi przesłankami umorzenia były i są brak poprawy w stanie zdrowia córki i jej hospitalizacja w zakładzie psychiatrycznym, objęcie opieką onkologiczną z uwagi na [...], "stwierdzenie przez odpowiednie organa nieściągalności zadłużenia wobec całkowitego braku u córki majątków i dochodów". Pełnomocnik uważa, że zarówno przesłanki wymienione w pierwszym, jak i drugim wniosku, oraz przesłanki znane organowi, a nie wskazane przez nią przy dobrej woli Zakładu przemawiają za całkowitym umorzeniem zaległości w świetle obowiązujących uregulowań prawnych. Poborca skarbowy odstąpił od czynności egzekucyjnej z uwagi na nieściągalność zadłużenia.

Zakład wniósł o oddalenie skargi i zasadniczo podtrzymał stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji, oraz decyzji wydanej w I instancji. Podkreślił uznaniowy charakter podjęcia decyzji o umorzeniu należności ma charakter uznaniowy, co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek przesłanki, wskazanej u.s.u.s. i rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), nie skutkuje automatycznie umorzeniem zadłużenia. W ocenie Zakładu sytuacja materialna Skarżącej i krótkotrwały pobyt w szpitalu, spowodowany zaburzeniami depresyjnymi, nie może stanowić przesłanki decydującej o umorzeniu należności z tytułu składek.

Zarządzeniem z dnia 10 października 2005 r. sprawa została skierowana do rozpatrzenia w trybie uproszczonym z uwagi na wystąpienie przesłanek określonych w art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z 2004 r. Nr 162, poz. 1692; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzeka zatem wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy (zob. Jan Paweł Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004; s. 196).

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ponadto decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania tej ulgi.

Wyjaśnić należy i to, że stosownie do art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a.") jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, kiedy to organ I instancji przesłał pismo na adres Skarżącej, pomimo, że ustanowiła ona pełnomocnika w osobie matki, prawidłowo przyjęto, iż wniosek z dnia 28 września 2004 r. nie mógł być uznany za wniesiony z uchybieniem terminu i rozpatrzono go jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż decyzję w II instancji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.s.u.s. określone tą ustawą zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonuje miedzy innymi Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną (art. 66 ust. 1 u.s.u.s.).

Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi natomiast, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Jednoznacznie określono w nim podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt. 1 u.s.u.s.

Prezes Zakładu jest jednym z organów Zakładu jako osoby prawnej, obok Zarządu Zakładu i Rady Nadzorczej Zakładu. Jego kompetencje określone zostały w art. 73 u.s.u.s. Kieruje on działalnością Zakładu i reprezentuje go na zewnątrz (ust. 1). Zakres jego działania wynika natomiast z ust. 3. Ustawodawca przyznał Prezesowi Zakładu prawo między innymi przyznawania świadczeń w drodze wyjątku i jest to jedyny przedmiot, co do którego wydaje on decyzje w sprawach indywidualnych dotyczących ubezpieczeń społecznych (art. 73 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.).

Jak wynika z powyższego w żadnym razie do jego uprawnień nie należy wydawanie decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż wydana ona została właśnie przez Prezesa Zakładu. Świadczy o tym nie tylko jego wskazanie jako organu orzekającego w pieczęci nagłówkowej, ale przede wszystkim zawarty w sentencji zwrot, że podpisujący Dyrektor Oddziału działał w imieniu właśnie Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Oznacza to, że inne osoby mogą podpisywać decyzje Zakładu tylko z jego upoważnienia. I tak też się stało w niniejszej sprawie. Sformułowanie sentencji decyzji wyraźnie różni się przy tym od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie wprawdzie w nagłówku wskazano Prezesa Zakładu, jednakże w sentencji stwierdzono, że to Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmawia umorzenia należności z tytułu składek. Uwzględnić należało i to, że w decyzji organu I instancji pouczono, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany do Prezesa Zakładu, wskazując go tym samym jako organ orzekający w sprawie.

W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach, wydawanych przez Zakład.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o jego właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s. Zgodnie bowiem z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Wskazanie tego przepisu jest uzasadnione tym, że aczkolwiek Prezes Zakładu nie jest organem administracji publicznej, to w niniejszej sprawie działał jak taki organ w oparciu właśnie o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 dotknięta była tylko decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że decyzja Zakładu, wydana w pierwszej instancji zawierała błędne pouczenie o środkach zaskarżenia.

Powołano się tu na art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Do istoty unormowanego tym przepisem środka zaskarżenia należy przede wszystkim to, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji. Zgodnie zatem z treścią tego przepisu organem ponownie rozpatrującym sprawę powinien być Zakład, a nie jego Prezes.

Zdaniem Sądu jednakże art. 127 § 3 k.p.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wskazując przewidziany w nim tryb jako właściwy do zaskarżenia decyzji Zakładu, pominięto całkowicie unormowania kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące jego zastosowanie. Przepis ten dotyczy bowiem decyzji wydanych w pierwszej instancji przez "ministrów", którymi w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a, tj. rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych oraz wydawania zaświadczeń.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych tu podmiotów. Należą do nich wyłącznie organy jednoosobowe. Zakład jest natomiast jednostką organizacyjną.

O braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 127 § 3 k.p.a. świadczy również porównanie zakresu tego przepisu z art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. I tak, w pkt 3 sformułowano na potrzeby kodeksu postępowania administracyjnego definicję organów administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Osobno natomiast zdefiniowano pojęcie "ministrów" (pkt 4). Zakres definicji organów administracji publicznej jest szerszy niż "ministrów", a jednak ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a. wskazał na decyzje "ministra", a nie np. centralnych i naczelnych organów administracji publicznej, czy też jakichkolwiek innych organów będących "jednostkami organizacyjnymi", o których mowa w pkt. 3.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna nie należy do kategorii organów spersonifikowanych, mieszczących się w pojęciu "ministra".

Zmiany art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 oraz art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzone zostały tym samym art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126; z 2001 r. Nr 81, poz. 875). Świadczy to o celowości ograniczenia zakresu zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji określonej kategorii organów.

Skoro ustawodawca osobno zdefiniował kategorię organów spersonifikowanych i tylko do nich zastosował art. 127 § 3 k.p.a., to zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne dokonanie takiej interpretacji tej definicji, która umożliwiałaby objęcie nią jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Decyzja Prezesa Zakładu wydana została zatem także z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a.

Obowiązkiem Sądu, który stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości jest nie tylko wskazanie dlaczego organ, który ją podjął nie był właściwy w sprawie, ale też określenie organu właściwego. Z tego też względu, a także mając na uwadze art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania, rozważenia wymagała kwestia zaskarżalności decyzji wydawanych przez Zakład.

Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.

Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił jednakże, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.

Decyzje w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku, wydawane przez Prezesa Zakładu nie mieszczą się w granicach niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłączał w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazywał jaki zatem środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.

W ocenie Sądu do decyzji tych nie ma także zastosowania art. 83a u.s.u.s., aczkolwiek wyłączenie takie nie wynika wprost z jego treści. Zważyć należało jednakże, iż ust. 2 i 3 jednoznacznie odnoszą się do tych decyzji Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego. Natomiast w ust. 1 przewidziano instytucję ponownego ustalenia prawa lub zobowiązania stwierdzonego decyzją ostateczną Zakładu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub obowiązek. Przede wszystkim przewidziany tu tryb nie jest trybem odwoławczym, wymagającym chociażby określenia terminu, w jakim odwołanie winno być wniesione. Poza tym decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek nie stwierdzają zobowiązania. Prawo natomiast, gdyby rozumieć je jako prawo do ulgi w spłacie należności, decyzje te przyznają tylko w razie uwzględnienia w całości lub w części wniosku zobowiązanego. Oznaczałoby to, że tak czy inaczej przepis ten nie dotyczyłby decyzji odmawiających udzielenia takiej ulgi, a więc tych, do których zmiany zmierzałby wniosek osoby zainteresowanej. Brak jest przy tym podstaw do odmiennego traktowania decyzji pozytywnych i negatywnych dla zobowiązanego. "Prawo" należy tu rozumieć jako prawo do świadczeń, a to także przemawia za uznaniem, iż art. 83a ust. 1 dotyczy decyzji, od których służy odwołanie do sądu powszechnego.

Z powyższych rozważań wynikałoby, że przedmiotowe decyzje Zakładu były ostateczne, skoro nie służył od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakładu, ani też Zakład nie byli władni ponownie rozpatrzyć sprawy.

W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby jednak prawidłowy. W tym stanie rzeczy odwołać się należało do innych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a to takich z pewnością należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

W odniesieniu do przedmiotowych decyzji ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wyłączała, co wskazano wyżej, jedynie tryb ich zaskarżania do sądu powszechnego. Oznacza to, że decyzje te były zaskarżalne w trybie i na zasadach określonych kodeksem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada ta wyklucza możliwość uznania, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. W wyroku z dnia 8 lutego 2002 r. sygn.akt V SA 1573/01 (Lex 82685) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd: "Postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w instancji drugiej. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa. Dlatego nie jest dopuszczalne używanie wykładni ścieśniającej tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard.". Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.

W rezultacie stwierdzić zatem należy, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).

Ograny wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, określone zostały w art. 17 tego kodeksu. I tak, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest samodzielną państwową jednostką organizacyjną nie stanowiącą elementu administracji państwowej.

Jednakże obowiązek zastosowania do jego działalności przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje, dla celów postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy tego kodeksu, określenie właściwego dla Zakładu organu wyższego stopnia, uprawnionego do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu.

Zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne, a do postępowania przed nimi stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Rzecz w tym, że w żadnych przepisach nie określono wprost organu odwoławczego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek, w szczególności zaś nie uczyniono tego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Ustawa ta nie przewiduje też organów nadrzędnych w stosunku do Zakładu. W art. 66 ust. 1 tejże ustawy określono natomiast organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego.

W art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) wprost postanowiono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej (Dz.U. Nr 265, poz. 2643). Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2005 r. sygn.akt II GSK 110/05 (niepubl.).

Z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszła w życie zmiana art. 83 ust. 4 u.s.u.s., wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 150, poz. 1248). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Skarżącego stosownie do pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji należy ocenić i rozpatrzyć z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim decyzja, której nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Sąd nie zasądził na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w oparciu o art. 210 § 2 p.p.s.a., jako że nie była ona zobowiązana do uiszczenia wpisu, a wobec rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym nie poniosła też kosztów uczestnictwa w rozprawie. Nie reprezentował jej pełnomocnik, z którego udziałem w sprawie łączył się obowiązek poniesienia kosztów zastępstwa procesowego.