Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 412/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 185 par 1, art. 207 par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. oraz E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 409/21 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 409/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2016 r., nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wojewódzki wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. od 2013 r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku gospodarczego z wiatą, zlokalizowanego na działkach o nr [...],[...] i [...], położonych w miejscowości C. przy ul. [...], którego inwestorem był H. S.

W sprawie zapadło już kilka rozstrzygnięć organów administracji. Ostatecznie PINB decyzją z [...] lipca 2016 r. nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworu okiennego w ścianie południowej (otwór przy granicy z działką nr [...]), rozebraniu części budynku gospodarczego znajdującej się na drodze gminnej (działka nr [...]) na szerokości 1,14 m i długości 6,40 m, wykonaniu nowej ściany przy granicy z działką nr [...], wykonaniu okapu równo z dachem, w terminie do [...] grudnia 2016 r.; w pkt 2 nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego przedmiotowego budynku gospodarczego z wiatą, uwzględniającego stan po wykonaniu robót budowlanych określonych w pkt 1 oraz w sposób zgodny z przepisami, w tym o planowaniu przestrzennym, w terminie do [...] stycznia 2017 r.

Na skutek odwołania wniesionego przez H. S. WINB decyzją z [...] listopada 2017 r. zaskarżoną decyzję uchylił w części dotyczącej pkt 1, w tym zakresie orzekając co do istoty poprzez nałożenie na inwestora określonych robót budowlanych oraz wyznaczając termin ich wykonania. Uchylił również zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i określił nowy termin, w pozostałym zakresie decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z [...] października 1994 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. udzielił H. S. pozwolenia na budowę wiaty i budynku gospodarczego na terenie działek nr [...] i [...] w C. Według zatwierdzonego projektu budowlanego, w tym planu zagospodarowania działek, narożnik obiektu miał przylegać do granicy z działką nr [...] (drogową). Z kolei według szkicu sytuacyjnego wykonanego na kopii mapy inwentaryzacji powykonawczej, załączonego do protokołu kontroli z [...] listopada 2013 r., budynek gospodarczy wraz wiatą ma wymiary 16,00 m x 22,70 m; na terenie działki nr [...] (droga) usytuowana jest część obiektu – narożnik, o wymiarach: od strony południowej 6,40, od strony zachodniej 1,14 m.

Organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie budynek gospodarczy wraz z wiatą powstał niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zarówno bowiem wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i zatwierdzony projekt budowlany (w tym projekt zagospodarowania działki), nie przewidywały, aby jakakolwiek część tego obiektu miała zostać usytuowana na terenie działki nr [...] (droga), w tym również, aby narożnik zrealizowanego obiektu przekraczał granicę tej działki.

W tej sytuacji organ uznał, że konieczne było przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W sprawie doszło bowiem do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, określonego w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. z odstępstwem w zakresie projektu zagospodarowania działki.

Organ za niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2202 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uznał zlokalizowanie jednego otworu okiennego w południowej ścianie budynku – otwór przy granicy z działką nr [...], już poza granicą z działką nr [...] (droga). Część ściany, w której znajduje się ten otwór, jest zlokalizowana bezpośrednio na granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Jednocześnie uznał, że z powodu braku wskazania w zatwierdzonym projekcie budowlanym usytuowania przedmiotowego budynku względem granicy (obecnie istniejącej) działki nr [...], nie było podstaw do stwierdzenia faktu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki w odniesieniu również do tej nieruchomości (nr [...]).

Wobec tego, przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego ustalonego na podstawie kontroli z [...] kwietnia 2015 r., organ odwoławczy uznał za zasadne nałożenie na inwestora – w celu doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego w związku z budową przedmiotowego budynku gospodarczego z odstępstwem dotyczącym zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a także zamurowania otworu okiennego w ścianie południowej przy granicy z działką nr [...], rozebraniu części budynku gospodarczego, znajdującej się na drodze gminnej (działka nr [...]) i wykonaniu nowej ściany przy granicy z ww. działką oraz wykonaniu okapu równo z dachem. Określenia zakresu rozbiórki części budynku gospodarczego, znajdującej się na drodze gminnej, łącznie z obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego organ dokonał na podstawie uzupełnionych na etapie postępowania odwoławczego informacji z numerycznej mapy katastralnej dotyczących odległości budynku od granic z sąsiednimi działkami.

W skardze E. S. zarzuciła ww. decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 70/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z uwagi na naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien wskazać czynności, które strona powinna wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem zawsze, gdy wykonane już prace są niezgodne z obowiązującymi przepisami,

2) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego może jedynie zatwierdzać wykonane już prace, ale nie może zawierać rozwiązania mającego na celu ingerencję w już dokonane roboty budowlane celem doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła też E. S., zaskarżająco go w zakresie poczynionych przez sąd w uzasadnieniu wyroku ustaleń co do wskazania, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zakończonej inwestycji powinno polegać także na rozbiórce takiej części budynku, która spowodowałaby jego odsunięcie w głąb działki nr [...] i [...] na odległość 5 m od granicy z działką nr [...]. Ponadto, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącej.

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. II OSK 2404/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem. W konsekwencji, trafny jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie uznano, że w stanie faktycznym sprawy organ już na tym etapie postępowania powinien wprost wskazać konkretne czynności, jakie inwestor powinien wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zasadnie bowiem przyjął WINB, że zamienny projekt budowlany przedkładany przez inwestora w wykonaniu zobowiązania wynikającego z decyzji, może zawierać rozwiązania mające na celu ingerencję w już wykonane roboty budowlane celem ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ponownie rozpoznając sprawę, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z powodów w niej wskazanych.

Sąd wojewódzki przypomniał, że rozpoznając skargę działał w warunkach wynikającego z art. 190 p.p.s.a. związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2404/18. W związku z tym, Sąd wojewódzki uznał, że skarga E. S. zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotowe postępowanie prowadzone było w trybie nadzoru budowlanego, a podstawą prawną wydanych decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jak podkreślił Sąd wojewódzki, celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, tj. tzw. postępowania naprawczego, jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zastosowały w sprawie tryb naprawczy. Jednak wskazując roboty, jakie należy wykonać, aby sporny obiekt (jego części) wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego doprowadzić do zgodności z prawem, w zakresie części budynku gospodarczego przekraczającej granicę z działką nr [...] i w odległości 0,24 od granicy z działką nr [...] (w punkcie znajdującym się już poza granicą z działką nr [...]), organ odwoławczy zmierzał wyłącznie do osiągnięcia stanu zgodności tego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz prawami i interesami osób trzecich, tj. ustalonymi przez niego na podstawie posiadanych dowodów granicami ww. działek. Zgodność z prawem w tym zakresie obejmuje więc aspekt cywilistyczny, ale abstrahuje od wytycznej, wynikającej z art. 51 ust. 1pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem, z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że ma on na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym – niewątpliwie – prawa miejscowego. W ocenie Sądu, przedmiotem analizy organów na żadnym etapie postępowania nie była ocena zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami kreującymi porządek planistyczny.

Sąd stwierdził, że bez wątpienia to przepisy prawa miejscowego powinny podlegać badaniu przez organ nadzoru w pierwszej kolejności i do zgodności przede wszystkim z nimi powinien zmierzać organ, nakładając obowiązki, zaś dopiero w dalszej kolejności rozważaniom powinny podlegać inne przepisy, w szczególności rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak i przepisów prawa budowlanego oraz prawa cywilnego dotyczących poszanowania prawa osób trzecich przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych. W rozważanym wypadku organy procedurę tę odwróciły, nakładając obowiązek dokonania rozbiórki części budynku wykonanej z przekroczeniem granic działek pomijając, że takie usytuowanie obiektu być może narusza nieprzekraczalną linię zabudowy ustaloną w planie miejscowym. Nieprawidłowo więc organ w pierwszej kolejności dążył do zapewnienia zgodności inwestycji z prawami inwestora, wynikającymi z zatwierdzonego projektu budowlanego, z pominięciem interesów osób trzecich – właścicieli działek sąsiednich – gminy, będącej właścicielem działki drogowej oraz uczestniczki postępowania – E. W., będącej właścicielką działki nr [...], a to w szczególności pomijając treść obowiązujących przepisów prawa miejscowego.

Jednocześnie, Sąd, będąc zobowiązanym do uwzględnienia oceny prawem wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2021 r., ocenił, czy konieczność zbadania zgodności zabudowy z planem miejscowym i odpowiedniego określenia obowiązków w zakresie robót doprowadzających obiekt do zgodności z przepisami miejscowymi, nie będzie stanowiła naruszenia zakazu orzekania przez sąd na niekorzyść strony skarżącej. Zastosowanie się bowiem do dokonanej przez Sąd wojewódzki oceny może doprowadzić organy nadzoru do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązki w większym zakresie, niż uczyniono to w zaskarżonej decyzji. Rozważając tę kwestię, Sąd doszedł do przekonania, że ewentualna zmiana zakresu obowiązków rozbiórkowych w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem konieczności doprowadzenia zgodności inwestycji również z prawem miejscowym, choć może stanowić o naruszeniu art. 134 § 2 p.p.s.a., tj. może potencjalnie doprowadzić do pogorszenia sytuacji skarżącej, jak to przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2021 r., jednocześnie wpisuje się w zakres wyjątku, który uzasadnia odstąpienie od zasady reformationis in peius ze względu na stwierdzenie naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności wydanych aktów. W omawianym przypadku, zdaniem Sądu wojewódzkiego, w grę wchodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Sąd wojewódzki stwierdził więc, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien przede wszystkim dokonać oceny rzeczywistego stanu robót budowlanych wykonanych przez inwestora w świetle całokształtu aktualnie obowiązujących przepisów prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prawa budowlanego oraz przepisów techniczno-budowlanych, a następnie ocenić, czy istnieje możliwość doprowadzenia dotychczas wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ uzna, że istnieje możliwość osiągnięcia takiej zgodności, zobowiązany będzie do określenia zakresu robót niezbędnych do tego, aby tą zgodność z prawem przywrócić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E .S. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

E. S. zaskarżyła ww. wyrok w części, tj. w zakresie poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku ustaleń w zakresie wskazania, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka odstąpienia od zasady zakazu reformationis in peius ze względu na stwierdzenie naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności wydanych aktów na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na treść zapadłego orzeczenia na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1) art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącej poprzez ustalenie, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka odstąpienia od zasady zakazu reformationis in peius ze względu na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności wydanych aktów, co w konsekwencji prowadzi do wskazania, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem zakończonej inwestycji polegać powinno nie tylko na rozbiórce części obiektu znajdującego się na działce nr [...], doprowadzając w gruncie rzeczy do usytuowania go w granicy z tą działką, ale na rozbiórce takiej części budynku, która spowodowałaby jego odsunięcie w głąb działki nr [...] i [...] na odległość 5 m od granicy z działką nr [...], podczas gdy nie miało miejsca rażące naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanych aktów, a dotychczasowa decyzja organu zalecała rozbiórkę inwestycji jedynie do granic działki [...], czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doprowadził do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącej;

2) art. 190 p.p.s.a. oraz art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez zignorowanie oceny prawnej dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2404/18, w którym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącej, a więc pogorszył jej sytuację w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez usunięcie z uzasadnienia przedmiotowego wyroku wskazania, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka odstąpienia od zasady zakazu reformationis in peius ze względu na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności wydanych aktów, co w konsekwencji prowadzi do wskazania, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem powinno polegać także na rozbiórce takiej części budynku, która spowodowałaby jego odsunięcie w głąb działki nr [...] i [...] na odległość 5 m od granicy z działką nr [...] oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa w wysokości prawem przepisanej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że pomimo uchylenia obu decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w części uzasadnienia sformułował organom administracyjnym wskazówki, w jaki sposób należy rozumieć doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w niniejszej sprawie. Ustalenia te są sprzeczne z dotychczasowymi decyzjami, w których tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji zalecał rozbiórkę jedynie do granic działki nr [...], a nie jak to podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – takiej części budynku, która leży poza obszarem wytyczonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obrębu C., co spowodowałaby odsunięcie części budynku w głąb działki nr [...] i [...] na odległość 5 m od granicy z działką nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie "w zw. z art. 190 p.p.s.a." poprzez wydanie wyroku z pominięciem wykładni prawa dokonanej w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2404/18.

Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że Sąd pierwszej instancji pominął wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zawartą w wiążącym ten Sąd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku tym NSA wskazał, że dopiero po przedłożeniu zamiennego projektu budowlanego organy nadzoru budowlanego dokonają oceny zawartych w tym projekcie rozwiązań z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, wbrew tej wykładni, wskazał, że już przy nakładaniu obowiązku przedstawienia zamiennego projektu budowlanego organy nadzoru budowlanego powinny wydać określone nakazy w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z wszelkimi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne są zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Strona może też przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Zasadny był jedyny zarzut, podniesiony przez skarżący kasacyjnie organ, polegający na naruszeniu art. 190 p.p.s.a.

Zgodnie z przywołanym przepisem, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie, rozumieć należy ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, ustalanie właściwego ich rozumienia, przypisywanie im odpowiedniego znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1360/20, LEX nr 3163691). Związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.), i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II GSK 244/20, LEX nr 3082003).

W niniejszej sprawie, skarżący kasacyjnie organ słusznie wskazał, że Sąd wojewódzki pominął w swoim rozstrzygnięciu wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zawartą w poprzednio wydanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2404/18. W wyroku tym Sąd wyraźnie wskazał, że dopiero po przedłożeniu projektu budowlanego zamiennego organy nadzoru budowalnego będą mogły ocenić zawarte w projekcie rozwiązania w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wcześniej przeprowadzenie takiej oceny jest niemożliwe. Natomiast jeśli inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu.

Mimo to, Sąd wojewódzki ponownie uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję i nakazał organom nadzoru budowlanego, by nakładając obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wydały określone nakazy w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami planu miejscowego.

Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a. z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1581/21, LEX nr 3267824).

Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Podkreślić natomiast należy, że rolą sądu pierwszej instancji jest podporządkowanie się orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego – sąd wojewódzki nie może formułować nowych ocen prawnych skoro wcześniej został w tym zakresie wyrażony pogląd prawny sądu drugiej instancji i nie ma podstaw, by od niego odstąpić.

W związku z powyższym za zasadną w części, tj. co do uzasadnienia, należało uznać też skargę kasacyjną E. S.

Na marginesie podkreślić należy, na co też wskazała E. S. w swojej skardze kasacyjnej, że stanowisko Sądu wojewódzkiego, przedstawione w uzasadnieniu wyroku, jest sprzeczne z treścią wyroku. Z jednej bowiem strony, Sąd wojewódzki uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), z drugiej jednak stwierdza, że w sprawie "w grę wchodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (k. 20 uzasadnienia). Sąd wojewódzki jest więc niekonsekwentny w ocenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna E. S. została uwzględniona w części, co do uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 wyroku).