Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 916/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6374 Uprawnienia doradców w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.149 par.1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: Postępowanie administracyjne mające za swój przedmiot nałożenie sankcji (w tym przypadku w postaci skreślenia z listy maklerów inwestycyjnych) nie może być prowadzone przewlekle. Postępowanie to, zważywszy na jego przedmiot i charakter, stygmatyzuje jego stronę, co może rodzić konsekwencje niedające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Dlatego też działania organu administracji powinny być ukierunkowane na jak najszybsze i zgodne z prawem jego zakończenie poprzez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, bowiem pomiędzy kodeksowymi zasadami szybkości postępowania i działania organu na podstawie i w granicach prawa nie ma kolizji.

TEZY

Postępowanie administracyjne mające za swój przedmiot nałożenie sankcji (w tym przypadku w postaci skreślenia z listy maklerów inwestycyjnych) nie może być prowadzone przewlekle. Postępowanie to, zważywszy na jego przedmiot i charakter, stygmatyzuje jego stronę, co może rodzić konsekwencje niedające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Dlatego też działania organu administracji powinny być ukierunkowane na jak najszybsze i zgodne z prawem jego zakończenie poprzez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, bowiem pomiędzy kodeksowymi zasadami szybkości postępowania i działania organu na podstawie i w granicach prawa nie ma kolizji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SAB/Wa 57/14 w sprawie ze skargi Roberta B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Roberta B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych, stwierdził przewlekłość prowadzonego postępowania oraz, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, odstąpił od wymierzenia Komisji Nadzoru Finansowego grzywny, umorzył postępowanie w sprawie o bezczynność i zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego koszty postępowania.

Powyższy wyrok wydany został po ponownym rozpoznania sprawy ze skargi Roberta B. w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 57/13 pierwotnie wydanego w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 25 września 2012 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Komisja Nadzoru Finansowego skreśliła Roberta B. z listy doradców inwestycyjnych na skutek naruszenia przez niego art.156 ust.1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz.U. z 2005 r. nr 183, poz. 1538 ze zm.) w związku z wykonywaniem zawodu w okresie zatrudnienia w [...] S.A.

W dnia [...] października 2010 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania w sprawie ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] września 2010 r. z uwagi brak podjęcia przez KNF jakiejkolwiek czynności w terminie o którym mowa w art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.".

W odpowiedzi na skargę, KNF wnosiła o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2000 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", z uwagi na wydanie przez nią decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., będącej następstwem rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 września 2012 r., skarżący sprecyzował swoje żądanie i wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania w wydaniu decyzji z [...] grudnia 2011 r.

Wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę strony. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 57/13.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ocenie czy w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania nie stoi na przeszkodzie wydanie przez organ decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2011 r.

Sąd podkreślił, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa wskazał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności wynikające z akt administracyjnych świadczą o dopuszczeniu się przez KNF przewlekłości w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Sąd podał, że od terminu rozprawy odbytej w dniu 5 września 2011 r. do czasu wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2011 r., czyli przez okres prawie czterech miesięcy, z niewyjaśnionych powodów organ bezpodstawnie wstrzymywał się z wydaniem decyzji ostatecznej. W tym też czasie organ trzykrotnie przedłużał zakończenie sprawy (tj. do dnia [...]2011 r., do dnia [...] 2011 r. oraz do dnia [...] 2011 r.). W uzasadnieniu postanowień o przedłużeniu zakończenia postępowania organ przytaczał ogólnikowe formułki dotyczące konieczności analizy materiału dowodowego zabranego w sprawie, nie wskazując jednocześnie konkretnych powodów, które uniemożliwiały wydanie decyzji ostatecznej. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby organ w tym czasie podejmował jakiekolwiek czynności dowodowe służące wyjaśnieniu sprawy. Zdaniem Sądu przewlekłość miała zatem charakter rażący. W okresie od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. organ zaniechał jakichkolwiek dalszych czynności i nie prowadził ich do dnia wydania decyzji ostatecznej. Zdaniem Sądu tego rodzaju procedowanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego i to w stopniu rażącym. Przyjmując nawet, że sprawa ze względów merytorycznych mogła mieć dla organu skomplikowany charakter, to nie zmienia to faktu, że organ nie podjął decyzji w rozsądnym terminie po odbyciu rozprawy administracyjnej z dnia [...] września 2011 r., co świadczy o kwalifikowanej zwłoce organu w podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w części (w pkt 1 i w pkt 2 dotyczących stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w pkt 5), Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego:

2) art.149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując prawidłowość prowadzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego postępowania w sprawie skreślenia strony skarżącej z listy doradców inwestycyjnych stwierdził, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że postępowanie to - w okresie, poczynając od wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2010 r. do dnia jego zakończenia ostateczną decyzją organu z dnia [...] grudnia 2011 r., a w tym zakresie, zwłaszcza w okresie od dnia [...] września 2011 r. (to jest daty przeprowadzenia rozprawy administracyjnej) do dnia wydania wymienionej decyzji ostatecznej - prowadzone było przewlekle, a przewlekłość ta miała charakter rażący.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., nie są usprawiedliwione, a przekonują o tym następujące argumenty.

O skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., nie mogły odnieść oczekiwanego skutku.

Analiza argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zarzutów nie daje podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wadliwie uwzględnił skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego w sprawie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych.

Jakkolwiek faktem jest, że na gruncie obowiązującej regulacji prawnej (art. 37 § 1 k.p.a.; art. 3 § 2 i art. 149 p.p.s.a.) ustawodawca nie zdefiniował pojęcia (terminu) "przewlekłego prowadzenia postępowania", ani też "rażącego" charakteru tej przewlekłości, co ma ten skutek, że to każdorazowo sąd administracyjny w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania jest zobowiązany ad casum ustalić istnienie okoliczności uzasadniających kwalifikowanie prowadzonego przez organ administracji postępowania, jako przewlekłego oraz dokonać oceny tej przewlekłości, a mianowicie czy miała ona charakter "zwykły", czy też " przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa" i ocenę tę uzasadnić - o czym w kontekście argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych będzie jeszcze mowa - to jednak tezy o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji o wadliwości zaskarżonego wyroku nie sposób budować w oparciu o argumenty przedstawione przez skarżący kasacyjnie organ.

Zwłaszcza gdy podkreślić, że wymienione pojęcia mają już przecież swoje ustalone znaczenie, zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., w sprawie sygn. akt II GSK 57/13, którym uchylono pierwotnie wydany w sprawie wyrok wyjaśnił, że "[...] przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. [...] przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy [...]. Nawet po wydaniu przez organ aktu lub dokonaniu czynności sąd administracyjny powinien zbadać, czy postępowania administracyjne było dotknięte przewlekłością (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 389)." Ze stanowiskiem tym koresponduje afirmowany przez skład Sądu orzekający w sprawie pogląd, do którego w rekapitulacji przedstawionego powyżej stanowiska również należy się odwołać. Mianowicie, przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, gdyż wyznaczają nowe terminy ich załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje bowiem "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze (por. W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).

Gdy chodzi natomiast o kwalifikowaną formę przewlekłości, a mianowicie prowadzenie postępowania z rażącą przewlekłością podnieść należy, że ocena takiego właśnie kwalifikowanego charakteru tej przewlekłości - jak trafnie podkreśla się w doktrynie prawa (por. W. Chróścielewski, op. cit.) - nie może pomijać potrzeby przeprowadzenia oceny działań organu administracji publicznej w danej sprawie w ich całokształcie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę niewątpliwie składają się takie elementy, jak liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. W tej mierze, nie można tracić z pola widzenia i tego, że ocena odnośnie do kwalifikowanej formy przewlekłego prowadzenia postępowania, a mianowicie z rażącym naruszeniem prawa, z oczywistych względów musi zakładać koniunkcję dwóch przesłanek, to jest naruszenie normatywnego wzorca działania oraz brak realizacji wartości prawem chronionych (por. Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995, nr 2, s. 5 i n.), co w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania należałoby odpowiednio odnosić do oceny naruszenia określonego w art. 12 k.p.a. normatywnego wzorca działania organu w relacji do wynikającego z tego naruszenia stopnia naruszenia takiej wartości prawem chronionej, jaką jest chociażby zasada zaufania do państwa i jego organów.

Afirmując przedstawione powyżej podejście do rekonstrukcji znaczenia wymienionych na wstępie pojęć (terminów), w sytuacji gdy jego refleks wyraźnie i jednoznacznie eksponował i akcentował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdzić należy, że zarzuty kasacyjne zmierzające do zakwestionowania zgodności z prawem stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 149 § 1 p.p.s.a., nie mogą być uznane za usprawiedliwione.

Nie podważając prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, a mianowicie, że - pomijając okres od wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych ([...] czerwca 2009 r.) do czasu wydania decyzji z dnia [...] września 2010 r. postępowanie w tym czasie przedłużane było 9 razy - w okresie od wystąpienia z wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wymienioną decyzją, przedmiotowe postępowanie, do czasu jego definitywnego zakończenia decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2011 r. przedłużane było jeszcze 10 razy, w tym w okresie od dnia [...] września 2011 r. - to jest przeprowadzenia w tym dniu rozprawy administracyjnej, co poprzedzone było odwołaniem przez organ rozprawy administracyjnej wyznaczonej pierwotnie na dzień [...] czerwca 2011 r. - do czasu wydania przywołanej decyzji ostatecznej trzykrotnie, czemu towarzyszyło "standardowe" wyjaśnienie stronie postępowania przyczyn jego przedłużenia oraz niepodejmowanie w tym okresie przez organ czynności wyjaśniających i dowodowych - skarżący kasacyjnie organ nie może skutecznie odwoływać się do argumentu o nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji istnienia swoistego rodzaju przyczyn egzoneracyjnych, bo tak właśnie ocenić należałoby stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Upatrywanie istnienia tych przyczyn w: kolegialnym charakterze organu, jakim jest Komisja Nadzoru Finansowego; trybie jego działania determinowanym zasadą kolegialności; zmianach składu personalnego organu - nota bene bez odwołania się w tym względzie do jakichkolwiek konkretów; stopniu skomplikowania sprawy - również bez przedstawienia jakichkolwiek argumentów, na podstawie których istotnie można byłoby wnioskować o skomplikowanym charakterze sprawy pod względem faktycznym, jak i prawnym; gdy uwzględnić przywołane okoliczności stanu faktycznego sprawy, a w tym kontekście przedstawiony powyżej sposób rozumienia spornych w sprawie pojęć (terminów), nie może być uznane za wystarczające, ani też za przydatne dla oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji dla oceny zasadności stanowiska tego Sądu, że w sprawie skreślenia z listy doradców inwestycyjnych Komisja Nadzoru Finansowego przewlekle prowadziła postępowanie oraz, że przewlekłość tego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stanowisko organu, ograniczając się do przedstawionych powyżej argumentów nie podejmuje bowiem żadnej merytorycznej polemiki z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenami, które według Naczelnego Sądu Administracyjnego mają ten istotny walor, że nie dość, że korespondują z przedstawionym powyżej podejściem do rozumienia pojęć (terminów) "przewlekłości postępowania" oraz jej "rażącego" charakteru, to również formułowane są - przy uwzględnieniu koniecznego stopnia ich szczegółowości - w kontekście odnoszącym się do całokształtu działania organu w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy maklerów inwestycyjnych, w tym w szczególności w okresie od wystąpienia z wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2010 r. do czasu jego definitywnego zakończenia decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2011 r., a w tym okresie w przedziale czasu od dnia [...] września 2011 r. do dnia wydania decyzji ostatecznej ([...] grudnia 2011 r.). Ocenom tym, odwołującym się do konkretnych faktów obrazujących całokształt działań organu, Komisja Nadzoru Finansowego nie przeciwstawiła - poza wymienionymi powyżej - żadnych przekonujących argumentów, z których istotnie mogłoby wynikać, że stanowisko Sądu i instancji jest wadliwe, albowiem postępowanie w sprawie skreślenia z listy maklerów inwestycyjnych - w tym w okresie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - nie było opieszałe, gdy chodzi o wyznaczanie i przeprowadzanie czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie towarzyszyło mu mnożenie czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie w sprawie, ani też nieuzasadnione, gdy chodzi o wielokrotność, przedłużanie terminów załatwienia sprawy.

Wbrew stanowisku Komisji Nadzoru Finansowego, istnienia przyczyny egzoneracyjnej nie sposób również upatrywać w argumencie odwołującym się do przedmiotu prowadzonego postępowania i sankcyjnego charakteru tego postępowania. Odwoływanie się do wskazanego argumentu i budowanie na jego podstawie tezy o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie skreślenia z listy maklerów inwestycyjnych oraz rażącego charakteru tej przewlekłości, a także prezentowane w jej uzasadnieniu stanowisko, że przedmiot postępowania oraz jego charakter usprawiedliwiały czas jego trwania, w którym to czasie strona nie doznała - według organu - uszczerbku, albowiem mogła dalej wykonywać zawód w związku z czym nie doszło do pogorszenia jej sytuacji prawnej i życiowej, musi budzić zdecydowany sprzeciw.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, to właśnie przedmiot oraz charakter wymienionego postępowania wymagał podjęcie przez organ administracji działań, które ukierunkowane być powinny na jak najszybsze i zgodne z prawem jego zakończenie, poprzez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnego podlegającej kontroli sądu administracyjnego przeprowadzanej z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania i działania organu na podstawie i w granicach prawa nie ma bowiem kolizji, której istnienie sugeruje skarżący kasacyjnie organ - zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wymienione dyrektywy powinny być więc uwzględniane w równym stopniu, a realizacja jednej z nich nie może skutkować nieuzasadnionym uszczerbkiem dla drugiej. Zwłaszcza gdy podkreślić, że utrzymywanie strony postępowania administracyjnego przez długi czas w niepewności odnośnie jej sytuacji prawnej, w tym potencjalnej jej zmiany, z całą pewnością nie służy ochronie i gwarancji przysługujących jej konkretnych praw, z którymi - co należy podkreślić - skorelowane są przecież konkretne obowiązki organu administracji orzekającego o tych prawach. W tej mierze, nie sposób pominąć i tego aspektu analizowanego zagadnienia - który pomija Komisja Nadzoru Finansowego - że wymienione postępowanie, zważywszy na jego przedmiot i charakter, niewątpliwie stygmatyzuje jego stronę, co może mieć daleko idące i zróżnicowane konsekwencje, również w tym ich wymiarze, który byłby do nie pogodzenia z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Stąd też, prowadzenie postępowania mającego za swój przedmiot nałożenie sankcji w żadnym razie nie może być przewlekłe.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że o wadliwości zaskarżonego wyroku nie można wnioskować na tej podstawie, że według skarżącego kasacyjnie organu, jego uzasadnienie zawiera deficyty w zakresie odnoszącym się do wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym względzie podnieść należy, że - niezależnie od tego, iż wbrew stanowisku organu tak jednak nie jest - ocena zasadności tego argumentu mogłaby być dokonana jedynie w sytuacji postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wymienionego obligatoryjnego elementu, a wadliwość ta nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie dość, że zarzut taki nie został jednak w skardze kasacyjnej postawiony, to ocena skuteczności zarzucanego uzasadnieniu zaskarżonego wyroku deficytu i tak nie mogłaby pomijać konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a.

Ponadto, w kontekście prezentowanej w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji (por. s. 4), która miałaby przekonywać o wadliwym zrekonstruowaniu przez Sąd I instancji znaczenia pojęcia (terminu) "rażącej przewlekłości postępowania" należy podnieść, że sposób, w jaki Sąd ten odniósł się do analizowanej kwestii nie jest wadliwy. Stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku koresponduje z tym, które odwołując się do afirmowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu prezentowanego w doktrynie, przedstawione zostało powyżej. W tym względzie, dla oceny czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, za nieprzydatne uznać należy bowiem argumenty odwołujące się do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", którym ustawodawca operuje, czy to na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czy też na gruncie art. 139 k.p.a. Uwzględniając treść tych przepisów oraz ich funkcje w relacji treści i funkcji art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.p.s.a. należy przyjąć, że nie są to - jak mogło by się wydawać w odniesieniu do ich zakresu znaczeniowego - pojęcia w pełnym tego słowa znaczeniu tożsame (por. w tej mierze W. Chruścielewski, op. cit.).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

12