Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1785/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 § 1, 105 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 37
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] marca 2015 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] (Stowarzyszenie, skarżący, strona skarżąca) od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. (dalej: RDOŚ w R., organ I instancji) z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], w której umorzono postępowanie w przedmiocie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie działalności polegającej na pozyskiwaniu zwierząt kopytnych w drodze polowania oraz odstrzałów redukcyjnych wykonywanych jako zabiegi z zakresu ochrony czynnej na terenie obszaru mającego znaczenie dla [...] i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu ww. obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków.

W decyzji z [...] marca 2015 r. GDOŚ utrzymał w mocy decyzję RDOŚ w R. z [...] czerwca 2014 r.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

We wniosku z 21 stycznia 2011 r., Stowarzyszenie, zwróciło się do RDOŚ w R. o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 37 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm., dalej: u.o.p.) w sprawie wstrzymania działań polegających na prowadzeniu gospodarki łowieckiej na terenie obszaru mającego znaczenie dla [...] (dalej: [...]). W przedmiotowym wniosku Stowarzyszenie wskazało, że trwający odstrzał zwierząt kopytnych w tym obszarze może spowodować znacząco negatywne oddziaływanie na przedmioty ochrony tego obszaru - zwłaszcza wilka, rysia i niedźwiedzia, w związku z ograniczeniem ich bazy pokarmowej. Odstrzał nie został poprzedzony oceną oddziaływania na obszar Natura 2000.

RDOŚ w R. w postanowieniu z [...] lutego 2011 r., wszczął postępowanie administracyjne zgodnie z żądaniem wniosku Stowarzyszenia, a następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w decyzji z [...] października 2011 r., odmówił wydania decyzji wstrzymującej działalność polegającą na prowadzeniu gospodarki łowieckiej na terenie [...]. Od powyższej decyzji Stowarzyszenie złożyło odwołanie.

W decyzji z [...] sierpnia 2012 r., GDOŚ uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. GDOŚ wskazał, że należy precyzyjnie ustalić przedmiot postępowania, a następnie przeprowadzić postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy określone działania mogą znacząco negatywne oddziaływać na cele ochrony obszaru mającego znaczenie dla wspólnoty [...].

W decyzji z [...] czerwca 20114 r., RDOŚ w R. umorzył postępowanie w przedmiocie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie działalności polegającej na pozyskiwaniu zwierząt kopytnych w drodze polowania oraz odstrzałów redukcyjnych wykonywanych jako zabiegi z zakresu ochrony czynnej na terenie obszaru mającego znaczenie dla [...] i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu ww. obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków.

Na wyżej wymienioną decyzję, w piśmie z 7 lipca 2014 r., Stowarzyszenie wniosło odwołanie, zarzucając rażące naruszenie prawa oraz wnosząc o jej uchylenie w całości. W ocenie Stowarzyszenia, organ I instancji w całym postępowaniu dowodowym nie przedstawił dowodów pozwalających wykluczyć możliwość negatywnego oddziaływania odstrzału jelenia i sarny na właściwy stan ochrony wilka i rysia w [...]. Ponadto w uzasadnieniu decyzji RDOŚ w R. powołuje się na fakt, że w przewodniku metodycznym wskazano, że właściwy stan ochrony wilka (FV) wyznacza biomasa bazy pokarmowej przekraczająca 100kg/km2, podczas gdy biomasa ofiar w [...] przekracza 760 kg/km2. Zapis o 100kg/km2 jako "progu stanu FV zdaniem strony skarżącej jest rażąco odstający od tego, co opisują publikacje naukowe dotyczące zależności pomiędzy liczebnością ofiar, a liczebnością wilka (lub rysia). Stowarzyszenie podniosło także, że w toku postępowania nie zakwestionowano analizy statystycznej wykonanej przez Stowarzyszenie, dowodzącej, że oceny liczebności jelenia i sarny uzyskiwane dla [...] są obarczone ogromnym błędem i jako takie są niewiarygodne. Strona skarżąca stwierdza, że przy technikach oceny i analizy liczebności zwierząt kopytnych stosowanych od kilkunastu lat w [...], jedna trzecia raportowanych ocen liczebności jest rażąco fałszywa, gdyż prawdziwa liczebność jest wyższa lub niższa niż raportowany margines błędu.

Ponadto zdaniem strony skarżącej, stwierdzenie przez organ l instancji w uzasadnieniu decyzji "Odnosząc się do konieczności stosowania modeli demograficznych, bezsprzecznym jest, iż takie rozwiązanie byłoby bardzo pożądane, z tym, że dla jeleniowatych w górach brak jest dostatecznych danych wyjściowych by taki model zastosować" oznacza potwierdzenie zarzutów Stowarzyszenia, że wiedza o populacji jelenia w [...] jest ograniczona, że nie można w żaden sposób wykluczyć, że stosowane poziomy pozyskania mogą grozić właściwemu stanowi ochrony lokalnych populacji wilka i rysia.

W podsumowaniu swojego odwołania Stowarzyszenie wskazało, że oceny liczebności [...] populacji jeleniowatych są bardzo nieprecyzyjne, co uniemożliwia ich zastosowanie do ocen proponowanych kwot pozyskania łowieckiego na dalszą dynamikę lokalnych populacji, a proponowane limity odstrzału nie opierają się na żadnym przedstawionym do wiadomości publicznej modelu demograficznym lokalnej populacji jelenia względnie sarny. Stowarzyszenie uważa, że wnioskowana kontynuacja pozyskania łowieckiego jest sprzeczna z wcześniejszymi postulatami, że odstrzał powinien być kontynuowany do czasu, gdy populacja jelenia spadnie do poziomu 900 osobników, a populacja sarny do 1500 osobników. Stowarzyszenie wskazuje, że kontynuacja pozyskania łowieckiego jeleniowatych w [...] może stanowić znaczące zagrożenie dla utrzymania właściwego stanu ochrony lokalnej populacji wilka i rysia, a organ nie przeprowadził merytorycznej, prawidłowej analizy zagadnienia i nie wykluczył braku możliwości znaczącego negatywnego oddziaływania prowadzonych działań na obszar Natura 2000 [...].

GDOŚ w decyzji z [...] marca 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

W piśmie z 29 czerwca 2014 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie błędnych ustaleń w sprawie, w szczególności przez określenie liczebności [...] populacji zwierząt kopytnych niezgodnie z rzeczywistością; art. 80 k.p.a. przez wybiórcze potraktowanie stanowisk ekspertów w sprawie oraz brak uzasadnienia w zaskarżonej decyzji dla odmowy wiarygodności analizie statystycznej wykonanej przez skarżącego, a w konsekwencji dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w sprawie.

Skarżący wnosi o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, w piśmie z 9 września 2013 r. dowiedziono, że zastosowanie przez pełnomocników Uniwersytetu Rolniczego w K. (prof. A. T. i prof. G. J.) dla potrzeb odstrzałów redukcyjnych metody szacowania liczebności jelenia i sarny w [...] obarczone były ogromnym marginesem błędu i nie pozwalały na wiarygodną ocenę liczebności tych zwierząt.

Skarżący podniósł, że organ II instancji nie odniósł się do istoty wskazanego w odwołaniu problemu. Strona skarżąca bowiem nie krytykowała w odwołaniu zastosowanej metody inwentaryzacyjnej (która może być dobrym narzędziem badawczym przy spełnieniu określonych warunków i skarżący z tym nie dyskutuje), ale statystyczną ocenę i analizę liczebności zwierząt kopytnych z uzyskanych tą droga danych.

Skarżący podnosi, że GDOŚ wydając decyzją z [...] marca 2015 r., działał wbrew wskazaniom ekspertów (dr hab. K. S., prof. O.) i ukrywał ich finalne konkluzje. W ocenie Stowarzyszenia, materiał dowodowy zebrany w sprawie za wyjątkiem opinii prof. S. z [...] maja 2013 r. i opinii prof. O. z [...] września 2013 r. jest nieprzydatny w sprawie.

Według skarżącego, opinie ekspertów (tj. prof. S., prof. O.) potwierdzają konieczność zaniechania dalszej redukcji jeleni i saren na terenie Natura 2000 [...]. Ponadto Stowarzyszenie podnosi, że prawie dwustronicowy wywód organu dotyczący różnic w kondycji jeleni w zależności od ekotypu jest bez znaczenia dla sprawy. Zdaniem strony skarżącej, cechy morfologiczne jeleni nie rzutują na zapotrzebowanie pokarmowe wilków liczone biomasą zabijanych zwierząt. Skarżący zarzuca, że proponowane limity odstrzału nie opierają się na żadnym modelu demograficznym lokalnej populacji jelenia i sarny, który symulowałby zmiany w czasie liczebności populacji ofiar, drapieżników i rozmiary pozyskania łowieckiego/odstrzałów redukcyjnych. Pomimo osiągnięcia w 2012 r. poziomu liczebności sarny uznany za bezpieczny, odstrzał tego gatunku nie został odwołany. Prowadzony był dalej w sposób uznaniowy, bowiem nie określono miejsca wykonywania odstrzałów oraz dopuszczalnej wielkości redukcji. Redukcję jelenia i sarny prowadzi się od 1996 r., natomiast od 2000 r. nie ocenia się poziomu uszkodzeń drzewek ważnych gatunków lasotwórczych, co w rezultacie powoduje to, że nie wiadomo, jak zmniejszenie liczebności obu gatunków wpływa na odnowienie, co oznacza, że przez 15 lat odstrzał prowadzono bez żadnej oceny celowości podjętych działań. Skarżący ponadto wskazał, że opieszałość organu w ustaleniu stanu faktycznego doprowadziła do znaczącego negatywnego oddziaływania na wilka i rysia m. in. poprzez spadek dostępności bazy żerowej - populacja jeleniowatych osiągnęła liczebności zbyt niskie dla podtrzymania żywotnej populacji dużych drapieżników.

Skarżący uważa, że w analizie RDOŚ i GDOŚ w ogóle nie uwzględniono także czynników niepokojenia i przepłaszania zwierząt przez odstrzał redukcyjny, w ocenie pominięto także niedźwiedzia - przedmiot ochrony w [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi oraz odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 37 ust. 1 u.o.p., według którego jeżeli działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zostały podjęte bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 34, lub uzgodnienia lub decyzji, o których mowa w art. 35a, regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, wydaje decyzję, w której nakazuje, w zależności od potrzeb, ich natychmiastowe wstrzymanie lub podjęcie niezbędnych działań zapobiegawczych lub działań naprawczych.

Wskazać należy, że art. 37 u.o.p., został zmieniony przez art. 7 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014 poz. 1101) zmieniającej nin. ustawę z dniem 5 września 2014 r. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. wprowadzenie zmian w treści art. 37 u.o.p. wynikało z tego, że w tym samym stanie faktycznym, mogły istnieć przesłanki do wszczęcia dwóch postępowań administracyjnych, czyli postępowania z art. 37 u.o.p. oraz postępowania na podstawie ustawy szkodowej, dotyczyło to np. sytuacji szkody w siedliskach/gatunkach będących przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000 dokonanej przez podmiot korzystający ze środowiska - wówczas organ powinien wszcząć oba postępowania. W ocenie autorów projektowanych zmian, zasadne było, aby w takich sytuacjach prowadzić jedno postępowanie. Mając przy tym na uwadze, iż przepisy ustawy szkodowej mają szersze zastosowanie, postępowaniem tym powinno być właśnie postępowanie prowadzone na zasadach określonych w ustawie szkodowej - w przypadku postępowania w trybie ustawy o ochronie przyrody organ bierze pod uwagę jedynie oddziaływanie/szkodę w przedmiotach ochrony danego obszaru Natura 2000, natomiast w przypadku postępowania w trybie ustawy szkodowej postępowanie obejmuje szkodę we wszystkich gatunkach i siedliskach chronionych w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody. Jednocześnie w przypadku pozostałych działań szkodzących dla celów ochrony obszarów Natura 2000 będzie prowadzone postępowanie w trybie u.o.p.

W stanie prawnym przed zmianami, przepis art. 37 ust. 1 miał charakter bardzo ogólny, w przeciwieństwie do rozwiązań, jakie znajdują się w ustawie szkodowej, dlatego też zaproponowano, zmianę zakresu przepisów dotyczących zasad prowadzonego postępowania, w tym zakresu wydawanej decyzji. Przy tworzeniu propozycji przepisów posiłkowano się konstrukcjami zaczerpniętymi z ustawy szkodowej. Z uzasadnienia zmian w art. 37 u.o.p. wynika, że ustawodawca chciał zawęzić stosowanie tego przepisu i wyłączyć ewentualną kolizję z przepisami ustawy ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 ze zm., dalej: ustawa szkodowa).

Organ II instancji w zaskarżonej decyzji odniósł się do zmienionej treści art. 37 ust. 1 u.o.p. i wskazał, że jeżeli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji przez organ I instancji, a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy, zachowując tożsamość sprawy, obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ ten orzeka bowiem w sposób merytoryczny. Należy podzielić stanowisko GDOŚ, że wyżej opisana zmiana nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej przedstawionym w skardze, że organ II instancji nie odniósł się do istoty wskazanego w odwołaniu problemu, gdyż skarżący nie krytykował w odwołaniu zastosowanej metody inwentaryzacyjnej (która może być dobrym narzędziem badawczym przy spełnieniu określonych warunków i skarżący z tym nie dyskutuje), ale statystyczną ocenę i analizę liczebności zwierząt kopytnych z uzyskanych tą drogą danych.

W zaskarżonej decyzji organ odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że celem prowadzonego postępowania było stwierdzenie, czy działalność polegająca na pozyskaniu zwierząt kopytnych w drodze polowania oraz odstrzałów redukcyjnych wykonanych jako zabiegi ochrony czynnej na terenie [...] mogła wpłynąć znacząco na cele ochrony obszaru Natura 2000. Zdaniem GDOŚ, organ I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz przeprowadził czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie, opierając swoje rozstrzygnięcie o braku znaczącego negatywnego oddziaływania na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 na podstawie zgromadzonych dowodów.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, że RDOŚ w R. ustalając stan faktyczny i oceniając obszar, na którym prowadzona jest działalność łowiecka pod kątem występowania na niej przedmiotów ochrony oraz zachowania ich właściwego stanu wziął pod uwagę wszystkie informacje i dane dotyczące uwarunkowań ekologicznych chronionych w granicach obszaru Natura 2000 siedlisk przyrodniczych i gatunków roślin i zwierząt, wyniki zleconych opinii, uwag Stowarzyszenia jak i wszelkich danych od instytucji prowadzących działalność gospodarczą na analizowanym terenie.

Odnosząc się do głównych zarzutów strony skarżącej w zakresie nieprecyzyjnej oceny liczebności [...] populacji jeleniowatych, organ II instancji wyjaśnił, że z raportów monitoringu prowadzonego w [...] pod kierownictwem prof. G. J. i dr hab. A. T., wynika, że dokonano wszelkich starań, aby zapewnić najwyższą wiarygodność oceny liczebności zwierząt. Organ II [...] przyjęto i stosowano przez wiele lat najbardziej wiarygodną metodę szacowania liczebności kopytnych – pędzeń próbnych. Metoda pędzeń próbnych stosowana jest do określenia liczebności i zagęszczenia dużych ssaków, zwłaszcza kopytnych w kompleksach leśnych. Wyniki uzyskane w tej metodzie stanowią punkt wyjścia dla oceny innych sposobów szacowania liczebności, a w niektórych krajach europejskich są podstawą planowania łowieckiego.

Sąd podziela ocenę organu II instancji, według której pomimo możliwości wystąpienia błędów, czym jest obarczona każda metoda badawcza, w wykonanej inwentaryzacji zwierzyny płowej, należało uznać, że ww. błędy nie mają istotnego wpływu na opracowanie wyników wskazujące tendencje panujące w liczebności populacji kopytnych. Odnośnie kwestii dokładności (wielkości błędu) organ II instancji podkreślił, że metoda próbnych pędzeń zalecana jest do określenia liczebności i zagęszczania dużych ssaków, zwłaszcza kopytnych w kompleksach leśnych.

Odnosząc się do zarzutu, że proponowane limity odstrzału nie opierają się na żadnym przedstawionym do wiadomości publicznej modelu demograficznym lokalnej populacji jelenia względnie sarny, zdaniem Sądu organ II instancji zasadnie wskazał, że struktura płci jest wynikiem wielu dynamicznych zmian zachodzących w populacjach, dlatego nie można jednoznacznie uznać istnienia jednej "prawidłowej" struktury płci w populacjach kopytnych. Zasady selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych wskazują określone wartości do których należy dążyć przy zarządzaniu populacją. Wartości te stanowią pewne uśrednienie, mające pozwolić na funkcjonowanie populacji przy założeniu podnoszenia kondycji osobniczej zwierząt oraz umożliwić w pełni kontrolowane sterowanie dynamiką liczebności.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, że pomimo osiągnięcia w 2012 r. poziomu liczebności sarny uznanego za bezpieczny, odstrzał tego gatunku nie został odwołany i prowadzony był dalej w sposób uznaniowy, bowiem nie określono miejsca wykonywania odstrzałów oraz dopuszczalnej wielkości redukcji organ wskazał, że zgodnie z danymi przedstawionymi przez Dyrektora [...] w piśmie z 8 maja 2013 r., w latach 2004-2013 liczba redukowanych saren zmniejszyła się z 98 osobników w 2004 r. do 22 osobników w 2011 r., aż do całkowitego zaniechania ich odstrzału od 2012 r. Zdaniem Sądu, nie można zatem uznać, że od 2012 r. odstrzał saren w dalszym ciągu był kontynuowany, gdyż zgodnie z danymi został on od tego roku wstrzymany.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Stowarzyszenia, że GDOŚ w decyzji z [...] marca 2015 r., działał wbrew wskazaniom ekspertów (dr hab. K. S. i prof. O.) i ukrywał ich finalne konkluzje. W piśmie z 6 maja 2013 r., dr hab. K. S. wskazał, że zgadza się z większością wniosków i z ostateczną konkluzją Stowarzyszenia, zwrócił jednak uwagę na kilka nieścisłości.

Nie można podzielić stanowiska stowarzyszenia, że GDOŚ w zaskarżonej decyzji wskazał że opinia z [...] września 2013 r. prof. O. wskazuje, że należy wstrzymać pozyskanie jeleniowatych. Podnieść natomiast należy, że prof. O. w opinii wskazuje, że w świetle powyższego faktu, że liczebność jeleniowatych stanowiących bazę pokarmową wilków ciągle wzrasta. Pozbawionym podstaw jest zatem pogląd Stowarzyszenia, że pozyskanie łowieckie jeleniowatych jest czynnikiem ograniczającym wzrost populacji dużych drapieżników.

Podzielić należy stanowisko organu II instancji, że takie rozumowanie byłoby bowiem zasadne, nawet bez znajomości faktycznego zagęszczenia drapieżników i zagęszczenia jeleniowatych, gdyby liczebność jeleniowatych malała lub utrzymywała się na niezmienionym poziomie. Oznaczałoby to, że różne przyczyny śmiertelności (drapieżnictwo, polowania, wypadki komunikacyjne, kłusownictwo, choroby itp.) są większe, niż przyrost populacji i ograniczenie choćby jednego z nich (polowania) może spowodować wzrost liczebności danego gatunku lub zespołu gatunków, lub też zwiększyć udział innego czynnika śmiertelności (np. drapieżnictwa - przyczyny powodujące śmiertelność mają bowiem charakter kompensacyjny). Wskazać także należy, że organ odwoławczy miał obowiązek i przeanalizował całość zgromadzonego materiału dowodowego, a nie wyżej wymienionych, wybranych opinii.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że materiał dowodowy zebrany w sprawie za wyjątkiem opinii dr hab. S. z [...] maja 2013 r. i opinii prof. dr hab. O. z [...] września 2013 r. jest nieprzydatny, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w niniejszej sprawie został zgromadzony obszerny materiał dowodowy w tym: opinie dr hab. K. S. z [...] lutego 2013 r., a także z [...] maja 2013 r., opinia dr hab. G. J., opinia dr hab. A. T., opinia dr hab. H. O., opinia dr P. B., dr Z. K., dr M. W. - reprezentujących szereg instytucji naukowych. Wszystkie opinie dotyczyły wpływu wstrzymania działalności polegającej na pozyskaniu zwierząt kopytnych na terenie obszaru Natura 2000 [...] na populacje wilka i rysia, merytorycznie odnoszą się do problemu, będącego przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania. W niniejszej sprawie uwagi zostały także zgłoszone przez Okręgową Radę Łowiecką w K., Radę Gminy K., Koło Łowieckie [...],[...] Izbę Rolniczą Radę Gminy N., Polski Związek Łowiecki, Stowarzyszenie [...], Regionalne Dyrekcje Lasów Państwowych w K. i w K., Dyrektora [...], Nadleśnictwo D., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.

Organ I instancji zwracając się o wyrażenie opinii i uwag przez poszczególne strony postępowania, a także niezależnych ekspertów prosił o ustosunkowanie się do pism składanych przez Stowarzyszenie. RDOŚ w R. zawiadamiając na podstawie art. 10 § 1 ustawy k.p.a. o zgromadzonym materiale dowodowym pismami z 20 lutego 2013 r., a także z 17 grudnia 2013 r. umożliwił stronom wypowiedzenie się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego (większa część uwag została złożona na skutek ww. zawiadomień).

Wszystkie opinie i uwagi zgromadzone w sprawie odnosiły się do kwestii wstrzymania odstrzału jeleniowatych na terenie obszaru Natura 2000 [...]. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zebrały dowody w sprawie. Nie można podzielić zarzutu, że poza dwoma opiniami w sprawie materiał dowodowy zgromadzony przez RDOŚ w R. jest bezużyteczny. Przedstawiony materiał dowodowy zawiera uwagi i wnioski stron postępowania w sprawie.

Odnosząc się do twierdzenia Skarżącego, że w analizie RDOŚ w R. i GDOŚ w ogóle nie uwzględniono czynników niepokojenia i przepłaszania zwierząt przez odstrzał redukcyjny, w ocenie pominięto także niedźwiedzia - przedmiot ochrony w [...], Sąd podziela pogląd organu II instancji, na temat warunków egzystencji gatunku niedźwiedzia brunatnego Ursus arctos.

Odnosząc się do twierdzenia strony skarżącej, że ocenić należałoby wypadkową szeregu czynników tj. niepokojenie w ostojach, odstrzały drapieżników (wilków i niedźwiedzi) na [...], inne czynniki limitujące występowanie drapieżników (choroby wypadki komunikacyjne, nielegalne zabijanie) Sąd podziela pogląd organu znajdujący oparcie w opinii dr S. z [...] maja 2013 r., że nie ma obecnie sposobu na skwantyfikowanie wpływu takich czynników jak niepokojenie, choroby, wypadki komunikacyjne itp. razem z odstrzałami kopytnych na populacje drapieżnika.

Podkreślić należy również, że przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania było wyłącznie ustalenie, czy działania polegające na pozyskaniu zwierząt kopytnych w obecnym zakresie, prowadzone na terenie obszaru Natura 2000 [...] mogą w sposób znacząco negatywny wpłynąć na chronione w ramach tego obszaru duże ssaki drapieżne. Oznacza to, że ocenie podlegał wyłącznie wpływ odstrzału jeleniowatych, nie pozostałe czynniki mające wpływ na stan ochrony drapieżników istniejące niezależnie od prowadzonych w [...] redukcji jeleniowatych.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że redukcję jelenia i sarny prowadzi się od 1996 r., natomiast od 2000 r. nie ocenia się poziomu uszkodzeń drzewek ważnych gatunków lasotwórczych, co w rezultacie powoduje, to że nie wiadomo, jak zmniejszenie liczebności obu gatunków wpływa na odnowienie, co oznacza, że przez 15 lat odstrzał prowadzono bez żadnej oceny celowości podjętych działań, należy podnieść, że przedmiotem tego postępowania było wyłącznie ustalenie, czy działania polegające na pozyskaniu zwierząt kopytnych, w obecnym zakresie na terenie obszaru Natura 2000 [...] mogą w sposób znacząco negatywny wpłynąć na chronione w ramach tego obszaru duże ssaki drapieżne.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że nie mogło być przedmiotem tego postępowania rozważenie zasadności i słuszności ww. działań w kontekście statusu i funkcjonowania [...], jak również badanie wpływu redukcji kopytnych, bądź jej ewentualnego zaniechania na gospodarkę leśną, w szczególności w aspekcie szkód wyrządzonych w uprawach leśnych, zwłaszcza w odnowieniach jodły przez jeleniowate. Takie ramy postępowania wyznacza bowiem treść art. 37 u.o.p. Omawiany przepis ma zastosowanie już wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000, a nie jego pewność, co wynika z zasady przezorności określonej przepisie art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2004 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.).

Zakres zasady przezorności należy rozpatrywać z punktu widzenia podmiotu, który podejmuje się określonego działania oraz organu administracji. W przypadku, kiedy pewne jest, na podstawie aktualnej wiedzy i naukowych dowodów, iż przy wykorzystaniu najlepszych i najnowocześniejszych rozwiązań oraz dostępnej wiedzy naukowej, nie uniknie się potencjalnych zagrożeń wobec środowiska, wynikających z planowanej działalności, podmiot, który taką działalność chce rozpocząć powinien we własnym zakresie podjąć decyzję o tym, aby z tego działania zrezygnować. Zasada przezorności jest powiązana z zasadą prewencji.

Prewencja wymaga szacowania ryzyka negatywnych oddziaływań opartego na istniejącej wiedzy i doświadczeniu, stosowania optymalnych rozwiązań niezależnie od stopnia zagrożenia środowiska, wiąże się z zakazem pogarszania stanu środowiska. Zasada prewencji uzupełniana jest zasadą przezorności, zgodnie z którą dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować szkody środowiskowe także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni naukowymi metodami dowiedziona. Zasada przezorności podnosi znacznie poprzeczkę wymagań prawnych w stosunku do ograniczeń wynikających z zasady prewencji. W określeniu "przezorność" mieści się większy stopień zapobiegliwości niż przewidziany dla zasady prewencji.

Zasada przezorności nie oznacza jednak w każdym przypadku bezwzględnego nakazu wyeliminowania działalności, która może wywołać negatywny wpływ na zasoby przyrody. Działania mogące znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszaru znajdującego się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 u.o.p. powinny być każdorazowo ocenione zgodnie z treścią wszystkich zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a w szczególności z zasadą zrównoważonego rozwoju.

Nie można dokonywać takiej wykładni prawa ochrony środowiska, która by oznaczała wyeliminowanie stosowania którejkolwiek z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska lub nakazywałaby stosowanie tylko jednej z nich w danym stanie faktycznym i prawnym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że prawie dwustronicowy wywód organu dotyczący różnic w kondycji jeleni w zależności od ekotypu jest bez znaczenia dla sprawy, a cechy morfologiczne jeleni nie rzutują na zapotrzebowanie pokarmowe wilków liczone biomasą zabijanych zwierząt należy stwierdzić, że wywód organu odwoławczego w którym umieszczono również krótką wzmiankę odnośnie różnic w kondycji jeleni w zależności od ekotypu stanowił uzasadnienie stanowiska organu, że wyniku badań przeprowadzonych na populacji wilków z [...], z których skarżący wyliczył, że wartość wskaźnika dostępności bazy pokarmowej Fv dla wilka i rysia powinna wynosić 1300 kg/km2. Nie można tego odnosić do sytuacji populacji wilków z obszaru Natura 2000 [...], w związku z tym, że na tych dwóch obszarach czynniki środowiskowe znacząco różnią się dla populacji rysia i wilka.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że dane z publikacji Jędrzejowskiej i Jędrzejowskiego na których oparł się skarżący dotyczą populacji wilka w [...], a więc terenu nizinnego o specyficznych uwarunkowaniach tj. obecności dobrze wykształconych drzewostanów głównie liściastych o charakterze naturalnym, w tym dużym udziale starych drzew. Obszar Natura 2000 [...] charakteryzuje się odmienną specyfiką siedlisk dla drapieżników i ich ofiar.

Zasadnie zatem uznano, że dane dotyczące populacji wilka i rysia, a także jeleniowatych zebrane z terenu [...] nie będą reprezentatywne dla terenu obszaru Natura 2000 [...] z uwagi na odmienność warunków siedliskowych tych dwóch obszarów zarówno pod kątem dostępności bazy pokarmowej jak i warunków klimatycznych.

Organ II instancji wyjaśnił, że odmienność warunków siedliskowych przekłada się również na odmienność populacji jeleniowatych występujących w [...], co z kolei ma wpływ na różnice pomiędzy populacjami górskimi (z [...]) i nizinnymi (z [...]) wilków.

Sąd nie znalazł podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i dokonały prawidłowych ustaleń w sprawie dotyczących liczebności [...] populacji zwierząt kopytnych. Nie można także zgodzić się zarzutem, że organy obu instancji w sposób wybiórczy potraktowały stanowiska ekspertów w sprawie oraz, że dokonały dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów w kontrolowanej przez Sąd sprawie. W ocenie Sądu, nie można także stwierdzić naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., przez brak powołania biegłego. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo sprawdziły poprawność formalną i prawną opinii w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, opinie przedłożone w sprawie podlegały ocenie obu organów z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Powołanie biegłego z danej dziedziny wiedzy służyć ma pozyskaniu wiadomości specjalnych, których strony lub organ nie posiadają lub nie mogą samodzielnie uzyskać.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można stanowisku organu odwoławczego odmówić słuszności, przy czym należy zauważyć, że RDOŚ w R. i GDOŚ są organami wyspecjalizowanym w zakresie ochrony przyrody w szerokim jej ujęciu. W ocenie Sądu, z analizy akt administracyjnych wynika, że stan faktyczny sprawy został przez organy należycie wyjaśniony - w zgodzie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., i dokonano jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przedstawił motywy jakimi kierował się, podejmując kwestionowane przez stronę skarżącą stanowisko.

Podniesione w skardze zarzuty stanowią w istocie polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego, który zasadnie w realiach rozpoznawanej sprawie prawidłowo uznał, że należy utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, który umorzył postępowanie w przedmiocie wydania decyzji nakazującej natychmiastowe wstrzymanie działalności polegającej na pozyskiwaniu zwierząt kopytnych w drodze polowania oraz odstrzałów redukcyjnych wykonywanych jako zabiegi z zakresu ochrony czynnej na terenie obszaru mającego znaczenie dla [...] i podjęcie w wyznaczonym terminie niezbędnych czynności w celu przywrócenia poprzedniego stanu ww. obszaru, jego części lub chronionych na nim gatunków. Prawidłowo również organ odwoławczy uznał, iż w świetle warunków niniejszej sprawy decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania była zasadna.

Według Sądu, uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy administracji obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, w świetle której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy danego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Natomiast zasada oficjalności wymaga, żeby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., wskazać należy, że nie zawiera on zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. Strona skarżąca miała pełną możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności różnymi dowodami i z tego uprawnienia skorzystała. Organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względzie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem.

Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły zarzucane w skardze wady (braki) postępowania dowodowego przed organem I instancji. Sąd nie stwierdził braków w zakresie postępowania dowodowego stanowiące w istocie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organy obu instancji. Należyte dokonywanie czynności dowodowych winno koncentrować się na okolicznościach istotnych dla sprawy. Przepis art. 136 k.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej.

Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego".

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.