Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1534/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 , art. 151 w zw. z art. 61a par. 1, 7, 77 par. 1, 107 par. 3, art. 80 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 i 71a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 678/12 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz A. S. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 1534/13

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie II SA/Łd 678/12 oddalił skargę A. S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpoznaniu zażalenia A. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił A. S. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr ewid. [...] (obr. W.) w miejscowości W., gmina T., argumentując, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania został wniesiony przez podmiot niebędący stroną postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. S. wniósł o stwierdzenie jego nieważności, podnosząc zarzuty naruszenia art. 6-10, art. 61, art. 77, art. 124, art. 28, 73, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 81 i 81a Prawa budowlanego.

Rozpoznając ww. zażalenie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w dniu 28 kwietnia 2012 r. stawił się A. S., który przedłożył dokumentację fotograficzną, obrazującą działkę nr ewid. [...] (obr. W.) w miejscowości W., na której stoją samochody ciężarowe. Następnie w dniu 29 kwietnia 2012 r. wpłynęło pismo P. S., który zaprzeczył, jakoby budynek zlokalizowany na działce nr [...] został zaprojektowany jako wielostanowiskowy warsztat naprawy samochodów ciężarowych. Wyjaśnił, że nigdy nie miał zamiaru prowadzić tego typu działalności, zajmuje się usługami transportowymi i nie ma czasu na dodatkowe zajęcia. W dniu 11 maja 2012 r. wpłynęło pismo A. S. zawierające wniosek J. S., A. i M. J., M. L. i R. T. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] położonej we wsi W..

Organ II instancji po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie stwierdził, że w dniu 6 marca 2012 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim w obecności P. S. przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie stwierdzenia nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...].

W trakcie kontroli ustalono, że inwestor P. S. wybudował przedmiotowy obiekt na podstawie decyzji Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym obiekt ten miał być przeznaczony do przechowywania narzędzi ogrodniczych oraz jachtu i łódki żeglarskiej. Inwestor przedłożył decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tomaszowie Mazowieckim o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego. W dniu kontroli w budynku gospodarczym znajdowały się dwie łódki żeglarskie, kosiarka do trawy, rekultywator, rusztowanie warszawskie oraz wiele innych narzędzi gospodarczych. Inwestor oświadczył, że nie prowadzi w przedmiotowym budynku żadnych usług typu naprawa samochodów ciężarowych ani innego sprzętu mechanicznego.

Wobec tak ustalonego stanu faktycznego WINB, przywołując brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., wywiódł, że w niniejszej sprawie zaistniały inne uzasadnione przyczyny, o których traktuje przepis, sprowadzające się do uznania, że nie miała miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania, a zatem nie było podstaw do wszczęcia postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając naruszenie przepisów art. 6-10, 11, 73, 77, 78, 80, 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 81 i 81a Prawa budowlanego. Skarżący powtórzył argumenty z zażalenia od postanowienia organu I instancji, dodając, że jeszcze przed dniem 29 marca 2012 r. P. S. wystąpił do Wójta Gminy Tomaszów Mazowiecki z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na dwa stanowiska na samochody osobowe i ciężarowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budową parkingu na sześć stanowisk. Do skargi załączył zdjęcie, na którym widać, że w przedmiotowym budynku gospodarczym znajduje się przyczepa ciężarowa i samochód ciężarowy.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, dodając, iż kopię skargi wraz z dokumentacją fotograficzną przekazano organowi I instancji celem podjęcia stosownych działań.

W piśmie z dnia 5 marca 2013 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi" skarżący reprezentowany przez pełnomocnika podniósł następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niesłusznym uznaniu, iż skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] z dnia [...] lutego 2012 r. jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej oraz odstępstw od warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy zakończonych pozwoleniem na użytkowanie powyższego obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego w dniu [...] lutego 2012 r.,

b) art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nietrafnym i całkowicie niesłusznym uznaniu, że obiekt budowlany na działce o nr [...] w m. W., będący własnością inwestora P. S., nie stanowi istotnego odstąpienia przez tegoż inwestora od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę w obrębie [...] - W., podczas gdy wielkość, kubatura, wysokie wrota garażowe budynku naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588), a zlokalizowane miejsca postojowe zajęte pod pas zieleni wykluczają kontynuację dotychczas istniejących warunków zabudowy na tym terenie,

c) § 19 ust. 1 i § 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie i w istocie przeznaczenie terenu zajętego pod pas zieleni w projekcie budowlanym na powyższej nieruchomości na miejsca parkingowe dla pojazdów ciężarowych,

d) § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach tej sprawy i nieuzasadnione uznanie, że obiekt budowlany wraz z konieczną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. [...], spełnia w istocie cechy budynku gospodarczego i stanowi kontynuację dotychczasowej zastanej funkcji terenu, podczas gdy zlokalizowany na powyższej nieruchomości obiekt budowlany, biorąc pod uwagę jego kształt, gabaryty, powierzchnię - w tym wrota garażowe, przez które możliwy jest wjazd i wyjazd pojazdów ciężarowych oraz zlokalizowane miejsca postojowe dla pojazdów ciężarowych w miejscu przeznaczonym na pas zieleni odbiegają w istocie od cech i właściwości budynku gospodarczego i uniemożliwiają na tejże działce lokalizację budynku mieszkalnego,

e) § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na pominięciu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 p.z.p. i całkowitym nieuwzględnieniu przez organ I instancji rzeczywistych cech i funkcji, jakie ma spełniać budynek gospodarczy na działce o nr ewid. [...],

f) § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie granic obszaru objętego analizą urbanistyczną przy całkowitym pominięciu wskazanych w tymże przepisie parametrów i w konsekwencji wytyczenie granic obszaru analizowanego w odległości niestanowiącej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy,

g) § 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie linii nowej zabudowy budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] przy całkowitym pominięciu linii dotychczas istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bez jednoczesnego określenia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy na tejże działce podstaw do wyznaczenia linii nowej zabudowy z pominięciem linii dotychczas istniejącej na działkach sąsiednich,

h) § 2 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez niesłuszne i całkowite pominięcie w analizie urbanistycznej danych dotyczących wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu i uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego będącego podstawą do ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

i) § 5 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez bezpodstawne przyjęcie w analizie urbanistycznej innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż wynika to z analizy urbanistycznej, a będącego podstawą do ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki,

j) przepisu § 2 pkt. 3 w zw. § 6 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia przez bezpodstawne zaniechanie przez organ I instancji ustalenia i wskazania w analizie urbanistycznej średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a która stanowi podstawę do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy i w konsekwencji wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowych nie wynikającej z powyższej analizy urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 p.z.p.

2. obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie:

a) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. poprzez wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego postanowienia wyrażającą się w braku prawno - relewantnej argumentacji organu II instancji bez przedstawienia pełnego i wyczerpującego pisemnego uzasadnienia, z którego jednoznacznie oraz wyraźnie wynikałoby, w oparciu o jakie kryteria organ II instancji niesłusznie przyjmuje, że zrealizowana inwestycja na działce nr [...] spełnia cechy i właściwości budynku gospodarczego wraz z kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy kształt, gabaryty, powierzchnia powyższego obiektu budowlanego, w tym wrota garażowe, przez które możliwy jest wjazd i wyjazd pojazdów ciężarowych oraz zlokalizowane miejsca postojowe dla pojazdów ciężarowych w miejscu przeznaczonym na pas zieleni, odbiegają w istocie od cech, właściwości i przeznaczenia budynku gospodarczego, stanowiąc bazę transportową dla pojazdów ciężarowych,

b) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zachowania tożsamości przedmiotowej sprawy w zakresie powołania innej podstawy prawnej w osnowie postanowienia organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. oraz w osnowie postanowienia organu II instancji z dnia [...] maja 2012 r., podczas gdy granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie pierwszej instancji,

c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w tej sprawie i w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że planowana inwestycja spełnia w istocie cechy budynku gospodarczego z § 3 pkt 8 rozporządzenia

d) art. 7 i 8 k.p.a. statuujących zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu obywateli, a także zasadę budzenia zaufania do organów administracji publicznej poprzez nie uwzględnienie w okolicznościach tej sprawy rzeczywistego i faktycznego przeznaczenia obiektu budowlanego na działce o nr [...], w sytuacji, gdy decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku była skutkiem legalizacji samowoli budowlanej i odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego.

Wobec podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że pismem z dnia 20 lutego 2012 r. A. S. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego I instancji o przeprowadzenie niezapowiedzianej kontroli na działce nr [...] położonej we wsi W., celem potwierdzenia lub wykluczenia wykorzystywania wspomnianej działki sprzecznie z przeznaczeniem określonym w ogólnych warunkach zabudowy.

W przypadku potwierdzenia się podnoszonych zarzutów skarżący wnosił na podstawie art. 71a Prawa budowlanego o wstrzymanie użytkowania przedmiotowej nieruchomości do chwili zakończenia postępowania wyjaśniającego. W motywach wniosku skarżący argumentował, że budynek gospodarczy na działce nr [...] wykorzystywany jest niezgodnie z przeznaczeniem jako warsztat naprawczy samochodów ciężarowych firmy [...], natomiast sama działka wykorzystywana jest jako baza tej firmy.

W rezultacie PINB w dniu 6 marca 2012 r. w trybie art. 81 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...], zawiadamiając o tym fakcie wyłącznie właściciela nieruchomości P. S., które - co istotne - nie potwierdziły zarzutów skarżącego o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Udzielenie odpowiedzi na sformułowane na wstępie rozważań pytanie wymaga w pierwszej kolejności przeanalizowania charakteru pisma A. S. z dnia 20 lutego 2012 r. skierowanego do organu nadzoru budowlanego oraz charakteru działań podejmowanych przez te organy w kontekście regulacji art. 81 i 81a Prawa budowlanego, które to przepisy precyzują obowiązki organów nadzoru budowlanego, wskazując w pierwszej kolejności na konieczność sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz normują uprawnienia tychże organów w ramach podejmowanych czynności kontrolnych.

Zdaniem Sądu wojewódzkiego o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży, co do zasady, ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.

Sąd wskazał, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia. Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W judykaturze jednolicie przyjmie się, że czynności organów nadzoru budowlanego mają charakter policyjny. Podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów - co do zasady - wszczynane jest z urzędu.

Odpowiadając zatem na pytanie postawione na wstępie należy stwierdzić, że pismo A. S. z dnia 20 lutego 2012 r., w którym zawarto żądanie podjęcia czynności kontrolnych mających na celu zweryfikowanie wykorzystywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w rzeczy samej ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowiło bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodny z prawem - jego zdaniem - sposób użytkowania obiektu budowlanego, z drugiej zaś - informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zatem rzeczone pismo - wbrew przekonaniu skarżącego - nie wszczynało automatycznie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu wojewódzkiego przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu.

Reasumując - w sytuacji, gdy czynności kontrolne przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie potwierdziły samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawczy samochodów ciężarowych, organy obu instancji prawidłowo odmówiły A. S. wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

W rozpoznawanej sprawie ziściły się w istocie dwie przesłanki, które uzasadniały zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., a mianowicie - brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a nadto - jak trafnie wywodził PINB - żądanie wszczęcia tegoż postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

Sąd wyjaśnił, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel obiektu (lub ewentualnie jego zarządca). Z tego też powodu stroną tego postępowania, a co za tym idzie - adresatem rozstrzygnięć podejmowanych w trakcie tego postępowania - jest wyłącznie właściciel (ewentualnie zarządca obiektu). Stroną postępowania nie jest zatem każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, czy też zgłosi taką samowolną zmianę właściwym organom nadzoru budowlanego.

Podsumowując, zaskarżone postanowienie ŁWINB z dnia [...] maja 2012 r. odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi nie jest ono dotknięte kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też żadną inną wadą przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania poprzedzającego jego wydanie organy nadzoru budowanego obu instancji nie naruszyły w sposób istotny przepisów art. 6-10, art. 11, art. 73, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 81 i 81a Prawa budowlanego. Wręcz przeciwnie, zgodnie z ciążącymi na nich obowiązkami podjęły czynności kontrolne, które nie potwierdziły zasadności zarzutów skarżącego.

Wystąpienie przez P. S. do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na dwa stanowiska na samochody osobowe i ciężarowe oraz budowie parkingu na sześć stanowisk pozostaje bez wpływu na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podobnie, bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż do skargi załączono fotografie dokumentujące znajdujące się w budynku gospodarczym samochód ciężarowy oraz przyczepę ciężarową. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia odbywała się wyłącznie w kontekście przepisów prawa materialnego i formalnego obowiązujących w dacie jego podjęcia.

Chybione w przekonaniu Sądu są również zarzuty pełnomocnika skarżącego podniesione w piśmie zatytułowanym "uzupełnienie skargi", które świadczą o nikłym zrozumieniu istoty sprawy, będącej przedmiotem kontroli tutejszego Sądu.

W niniejszej sprawie poza zakresem zainteresowania składu orzekającego była ocena legalności decyzji o warunkach zabudowy dla spornego budynku gospodarczego, decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, czy też decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na garaż dla samochodów ciężarowych i budowie parkingu, o ile taka została podjęta. Wobec tego zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest zupełnie błędny, podobnie jak chybione są zarzuty dotyczące naruszenia § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2, § 2 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 1 i 2, § 2 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Błędne są ponadto zarzuty naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czy też § 19 ust. 1 i 2 oraz § 21, § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które mogłyby być przedmiotem ewentualnego postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego, gdyby oczywiście zachodziły uzasadnione podstawy do jego wszczęcia. Również zarzuty natury procesowej nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi, bowiem postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza norm obowiązującego prawa.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożył A. S..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że nie jest stroną postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściciel nieruchomości sąsiedniej pomimo, iż zmiana ta oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, a tym samym dotyczy jego interesu prawnego;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd przepisów postępowania, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 tej ustawy poprzez niestwierdzenie naruszenia prawa i odmowę uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało przez organ z mającymi istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania: art. 7, 77 i 80 k.p.a. (nie podjęciem niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów), art. 9 (nienależytym i niewyczerpującym informowaniu skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy), art. 10, 73 78 k.p.a. (nie zapewnieniem skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wglądu w akta sprawy, jak też nie uwzględnienie dowodów podnoszonych przez skarżącego), art. 107 § 3 k.p.a. (nie wskazanie przyczyn oparcia rozstrzygnięcia tylko o niektóre dowody, oraz przyczyn odmówienia wiarygodności innym dowodom zgłoszonym przez skarżącego), a w następstwie naruszenia ww. przepisów niezasadnym zastosowaniem art. 61a §1 k.p.a.

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wystarczającego ustosunkowania się, rozważenia i przeanalizowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szeregu konkretnych zarzutów skarżącego co do błędów w ustaleniach stanu faktycznego poczynionych przez organ, lecz bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych przez ten organ, iż nie nastąpiła samowolna zmiana użytkowana przedmiotowego obiektu budowlanego.

W konkluzji skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

2. zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla pełnomocnika według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął za organem I instancji, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, pomimo iż zmiana ta powoduje oddziaływanie na nieruchomość skarżącego i stanowi podstawę do poszerzenia obszaru oddziaływania obiektu poza

granice działki należącej do P. S.. Sąd uznał, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel obiektu (ewentualnie jego zarządca). Mimo że adresatem decyzji w takim postępowania będzie właściciel (zarządca nieruchomości), nie oznacza to, że inne podmioty nie mają interesu prawnego w sprawie. Zmiana sposobu użytkowania obiektu może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie uciążliwości dla terenów sąsiednich. W szczególności niekorzystne skutki dla osób trzecich mogą wystąpić w sferze warunków zabudowy, a także higieniczno-sanitarnych, czy wręcz mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozważając, czy skarżącemu przysługuje status strony takiego postępowania należy rozważyć możliwość zastosowania do rozpoznawanej sprawy art. 28 ust. 2 i 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 28 k.p.a. Cytując treść tych przepisów skarżący stwierdził, że art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera ograniczenia co do stron postępowania, a zatem w toku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania mają zastosowanie zasady ogólne zawarte w art. 28 k.p.a. Przepis art. 71 a ust 1 Prawa budowlanego zawarty jest w innym rozdziale niż art. 59 ust 7 prawa budowlanego i nie zawiera do niego żadnego odesłania (jak to ma miejsce choćby w przypadku opłaty legalizacyjnej - art. 71a ust 3 prawa budowlanego). Wbrew więc twierdzeniu Sądu stroną takiego postępowania jest nie tylko właściciel (zarządca) obiektu, lecz również na zasadach ogólnych (art. 28 k.p.a.) właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt będący przedmiotem takiej sprawy administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że choć organy I i II instancji odmawiały skarżącemu przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie, to jednak w innym toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu należącego tym razem do Skarżącego, jako strony postępowania uznawały właścicieli sąsiadujących z nim nieruchomości (sprawa prowadzona przez PINB w Tomaszowie Mazowieckim zakończona decyzją z dnia [...].12.2010 r. nr [...], a następnie przez ŁWINB w Łodzi zakończona decyzją z dnia [...].01.2011 r. nr [...]).

Niezależnie od powyższego w przypadku stwierdzenia wykorzystywania obiektu budowlanego niezgodnie z jego przeznaczeniem określonym w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę albo w zgłoszeniu organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszcząć z urzędu postępowanie zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Bez względu więc na odmawianie skarżącemu statusu strony postępowania, nabiera znaczenia druga przesłanka będąca podstawą wydania przez organ II instancji postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB w Tomaszowie Mazowieckim oraz przyjęta przez WSA - brak samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, a tym samym podstaw do wszczęcia postępowania. Swoje ustalenia w tym zakresie organy I i II instancji poczyniły na podstawie zapowiedzianej kontroli z dnia 6 marca 2012 r. oraz twierdzeń P. S.. Pozostałe dowody w sprawie nie zostały uwzględnione, a organy nie wskazały przyczyn oparcia rozstrzygnięcia tylko o niektóre dowody, oraz przyczyn odmówienia wiarygodności innym dowodom - zgłoszonym przez skarżącego.

Stanowiło to naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Pomimo braku wyczerpujących ustaleń faktycznych, jak też wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego, Sąd bezkrytycznie przyjął wadliwe ustalenia poczynione przez organy i nie ustosunkował się w zasadzie do konkretnych zarzutów skarżącego. Sąd stwierdził jedynie ogólnie, że "organy nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszyły w sposób istotny przepisów art. 6-10, art. 11, art. 73, art. 78, art. 80, art. 107 §3, 145 §1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 81 i 81a Prawa budowlanego". Sąd nie wyjaśnił, dlaczego nie podziela w tym zakresie zarzutów Skarżącego (czy też podziela, ale uznaje za nieistotne). Sąd uznał również, że nie mają dla rozstrzygnięcia znaczenia załączone do akt fotografie dokumentujące przetrzymywanie na kontrolowanej nieruchomości samochodów ciężarowych i przyczepy, gdyż ocena legalności zaskarżonego postanowienia odbywa się wyłącznie w kontekście przepisów prawa materialnego i formalnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. Jednakże dokumentacja fotograficzna została załączona przez skarżącego również wcześniej na etapie postępowania przed organem (w dniu 28 kwietnia 2012 r.), tyle tylko, iż nie została przez niego uwzględniona i należycie oceniona.

Wbrew ocenie Sądu, nie bez znaczenie jest również fakt wystąpienia przez właściciela kontrolowanej nieruchomości z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na dwa stanowiska na samochody osobowe i ciężarowe oraz budowie parkingu na sześć stanowisk. O ile nie stanowi to dowodu na sam fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowana obiektu, pozwala jednak ocenić wiarygodność twierdzeń skarżącego co do takiej samowolnej zmiany, popartej innymi dowodami nieuwzględnionymi przez organy i Sąd, jak dokumentacji fotograficznej, czy twierdzeń p. J. S., A.i M. J., M. L., R. T.. Organy prowadzące postępowanie nie podjęły działań w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania niebudzących wątpliwości ustaleń, że nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu należącego do P. S.. Ich działania kontrolne ograniczyły się jedynie do zapowiedzianych pobieżnych oględzin przedmiotowej nieruchomości (kontrolujący nie zauważył innej konstrukcji dachu budynku niż w projekcie, oraz stworzenia miejsc parkingowych nie przewidzianych w projekcie). Organ nie przesłuchał jako świadków ww. osób, którym naocznie znany jest rzeczywisty sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Tak prowadzone postępowanie naruszało w sposób istotny szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, czego nie dostrzegł, czy też starał się nie dostrzec Sąd, uznający, że nie są to uchybienia istotne, której to oceny skarżący nie podziela.

Uchybienia powyższe mogły mieć istotny wpływ ma wynik sprawy. Gdyby bowiem Sąd, zamiast bezkrytycznego przyjęcia ustaleń poczynionych przez organy dołożył należytej staranności przy rozważeniu wszystkich zarzutów zawartych w skardze (w tym dot. postępowania dowodowego i oceny materiału dowodowego), doszedłby do przekonania o naruszeniu przy wydawaniu decyzji przepisów postępowania oraz mógłby dojść do odmiennej oceny materiału dowodowego niż poczyniona w postanowieniu, co musiałby skutkować uchyleniem wadliwego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem organy administracji działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. - odmówiły wszczęcia postępowania, z wniosku A. S., w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawczy samochodów ciężarowych. Organy administracji przyjęły, a to stanowisko zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, iż w okolicznościach tej sprawy zaistniały obie przesłanki uzasadniające podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia, albowiem po pierwsze: wnioskujący nie posiada przymiotu strony, gdyż postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma charakter policyjny, co oznacza, że może być wszczęte jedynie z urzędu. Po wtóre: w ocenie Sądu pierwszej instancji prawidłowo również organy nadzoru budowlanego obu instancji ustaliły, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, co oznacza, że prowadzenie postępowania z innych uzasadnionych przyczyn jest niedopuszczalne.

Żaden z przestawionych wyżej argumentów nie mógł, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie.

Nie można wprawdzie odmówić słuszności twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, popartym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że czynności prowadzone przez organy nadzoru budowlanego mają charakter policyjny, co prowadzi do wniosku, że organy te zobligowane są do podejmowana z urzędu czynności, w ramach swoich kompetencji, dla ochrony interesu publicznego, jednakże powyższe nie oznacza, że postępowanie takie może się toczyć jedynie z urzędu.

Zgodnie z zasadą skargowości i oficjalności wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. A zatem ustawodawca wprowadził regułę, że postępowanie prowadzone przez organy administracji może być zainicjowane bądź przez te organy bądź działanie to jest związane z wnioskiem podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie może dotyczyć (art. 28 k.p.a.). Od zasady tej ustawodawca wprowadził pewne wyjątki. Przepisy prawa materialnego zawierają bowiem uregulowania, które wskazują, że wszczęcie niektórych postępowań musi być poprzedzone złożeniem wniosku przez uprawniony podmiot (np. art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, art. 59 ust. 7 tej ustawy, art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2012 r. poz. 647]). Ustawodawca przewidział także sytuacje, w których postępowanie może się toczyć jedynie z urzędu (np. art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz.U. z 2014 r. poz. 518]). Przepisy dotyczące prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlane (za wyjątkiem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) nie zawierają tego rodzaju ograniczeń. Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez te organy może być wszczęte zarówno z urzędu (jeśli wymaga tego ochrona interesu publicznego), jak i na wniosek uprawnionego podmiotu. Takie stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w spełni stanowisko to podziela (m.in. NSA w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1005/06, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi do wniosku, że rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, iż postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania może być wszczęte przez organ nadzoru budowlanego jedynie z urzędu. Takiego ograniczenia nie zawierają wszak przepisy ustawy - Prawo budowlane. Nie może mieć bowiem – co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie - zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który po pierwsze: ma zastosowanie – jako Lex specialis do art. 28 k.p.a. – jedynie do spraw o pozwolenia na budowę, po drugie: jedynie zawęża krąg stron w tym ostatnim postępowaniu do podmiotów w nim wymienionych.

Nie można również określać kręgu podmiotów będących stronami postępowania w niniejszej sprawie w oparciu o art. 59 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Po pierwsze: przepis ten, co trafnie zauważył skarżący kasacyjnie, ma zastosowanie jedynie w sprawie o pozwolenie na użytkowanie (a nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania), po drugie: ograniczenie podmiotów posiadających przymiot strony w takim postępowaniu jedynie do inwestora ma miejsce wówczas, gdy inwestycja jest realizowana zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, a wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika z ustawy. Ograniczenie to nie ma natomiast zastosowania do spraw, w których pozwolenie na użytkowanie jest wynikiem naruszenia przez inwestora przepisów prawa budowlanego. A zatem nie można odmówić słuszności skarżącemu kasacyjnie, iż w sprawie o zmianę sposobu użytkowania obiektu stronami będą podmioty określone w art. 28 k.p.a. i na wniosek podmiotu, który interes prawny określony w tym przepisie posiada postępowanie takie powinno być wszczęte.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie odmówił w sposób kategoryczny prawa żądania wszczęcia takiego postępowania przez podmioty, które mają interes prawny. Sąd przyjął wszak, że postępowanie przed tymi organami "co do zasady" toczy się z urzędu.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia (k. 11) wynika, że Sąd pierwszej instancji utożsamia pojęcie "adresata decyzji", to jest podmiotu, na który organ nadzoru budowlanego winien nałożyć obowiązki, o których mowa w art. 71 ust. 2 lub 71a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, z pojęciem "strony". Taki pogląd nie znajduje oparcia w przepisach prawa. O ile bowiem każdy podmiot, który jest adresatem decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego jest jednocześnie stroną postępowania, o tyle nie każdy podmiot będący stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jednocześnie adresatem decyzji. Innymi o słowy pojęcie strony postępowania jest pojęciem szerszym niż pojęcie "adresata decyzji".

W tym stanie rzeczy rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął za prawidłowe rozstrzygnięcie organów wskazujące, iż A. S. nie posiada przymiotu strony li tylko z tego powodu, że postępowanie, którego domaga się przeprowadzenia może zostać wszczęte jedynie z urzędu.

Należy też zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że żądanie strony nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. w sytuacji, gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący je działa w obronie interesu publicznego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1573/11). Przyjmuje się także, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czynności te mogą być podjęte jedynie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Natomiast w niniejszej sprawie ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie poczyniły żadnych ustaleń, czy skarżący (wnioskujący o wszczęcie postępowania) jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy niniejsze postępowanie. W tym zakresie zatem jakiekolwiek stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego byłoby przedwczesne.

Nieuprawnione jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące twierdzenia organów administracji, iż stwierdzenie podczas czynności kontrolnych, iż nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawy samochodów ciężarowych uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w takiej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., w sprawie I OSK 2159/12, Lex 1497293). A zatem na tym etapie postępowania organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., w sprawie II OSK 1987/12, dostępne http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie zatem przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe stanowiska organu odwoławczego, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania może być stwierdzenie, że nie miała miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Takie twierdzenie organu stanowi bowiem merytoryczną ocenę żądania skarżącego, a taka ocena może być przeprowadzona dopiero po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Analiza akt postępowania prowadzi bowiem do wniosku, że Sąd wojewódzki, zobowiązany przez ustawodawcę do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji pod względem zgodności z przepisami zarówno prawa materialnego i procesowego, uchybił temu obowiązkowi. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie twierdząc, iż postępowanie wyjaśniające w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zostało przez organy administracji przeprowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Należy bowiem, za skarżącym kasacyjnie zauważyć, że organy administracji wbrew obowiązkowi nałożonemu przez ustawodawcę w art. 107 § 3 k.p.a., nie wskazały dowodów (za wyjątkiem protokołu kontroli z dnia 6 marca 2012 r.) w oparciu, o które poczyniły ustalenia faktyczne. W szczególności nie wskazały przyczyn, dla których pozostałym dowodom znajdującym się w aktach sprawy odmówiono wiarygodności. Uszło uwadze organów, że zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Tymczasem w aktach sprawy znajduje się zarówno materiał zdjęciowy złożony do akt sprawy przez A. S. przy piśmie dnia 30 kwietnia 2012 r., jak i wnioski M. L. i R. T. z dnia 9 maja 2012 r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] przez P. S.. Organy nadzoru budowlanego nie oceniły ww. dowodów, a ta wada postępowania uszła uwadze Sądu Wojewódzkiego.

W tej sytuacji jako trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim wskazuje się, iż Sąd wojewódzki bezkrytycznie przyjął za własne poczynione przez organy ustalenia, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

Rację ma skarżący kasacyjnie, iż błędnie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W konsekwencji, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd administracyjny weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 p.p.s.a.