Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1129/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14, art. 15, art. 17, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 25 lutego 2015 r. nr IV/27/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Siwej Polany we wsi Witów skargę oddala.


UZASADNIENIE

A. B. wniósł w dniu 11 sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Kościelisko

z dnia 25 luty 2015 r., Nr IV/27/15 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego Siwej Polany w Witowie, zarzucając rażące naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także istotne naruszenie trybu sporządzania planu, "co z mocy prawa skutkuje nieważnością przedmiotowej uchwały, a przy tym w istotnym stopniu narusza prawa i interesy skarżącego". Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że postanowienia miejscowego planu są sprzeczne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko, co narusza dyspozycję art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut I). Zgodnie z postanowieniami studium dopuszczalne jest wykorzystanie przedmiotowego terenu na cele związane z gospodarką hodowlaną, z możliwością zabudowy związanej z działalnością rolniczą, a przede wszystkim zabudowy pasterskiej. Ponadto z treści studium wynika, że istniejące (w dacie jego uchwalenia, tj. w 2010 roku) obiekty budowlane w rozproszeniu mogą być utrzymane z dopuszczeniem remontów i modernizacji. Natomiast wprowadzone do planu postanowienia wykluczają jakąkolwiek zabudowę, w tym również pasterską. Z punktu widzenia interesów skarżącego, tak daleko idące ograniczenia w prawie własności nieruchomości, nie znajdują żadnego uzasadnienia w świetle przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie prawa własności polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Skarżący w praktyce nie jest w stanie wykonywać jakichkolwiek uprawnień właścicielskich w obrębie nieruchomości, albowiem uchwała zakazuje jakiegokolwiek zagospodarowania terenu działek ewid. nr [...], nr [...] i nr [...].

Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Co więcej ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzania planów miejscowych. Podkreślił przy tym, że postanowienia miejscowego planu Siwa Polana są wewnętrznie sprzeczne, albowiem dla terenów, oznaczonych symbolem 1RZ - 6RZ przewidują przeznaczenie jako tereny rolnicze o istotnych funkcjach ekologicznych, przy jednoczesnym całkowitym wyłączeniu możliwości zabudowy pasterskiej - charakterystycznej dla tego terenu i wręcz niezbędnej dla utrzymania tradycyjnego, historycznie i kulturowo ugruntowanego sposobu użytkowania polany.

Zdaniem skarżącego, postanowienia przedmiotowego planu miejscowego naruszają dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem przewidują utworzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem KDL, bez jednoczesnego określenia zasad budowy, rozbudowy i modernizacji przedmiotowego ciągu komunikacyjnego (zarzut II). Przepis ten należy bowiem interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu. Zasady te muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla drogi KDL nie przewidziano żadnych zasad, o których mowa w powołanym przepisie, pomimo, że w chwili obecnej nie jest to w ogóle droga publiczna, ale prywatna droga wewnętrzna, utworzona z gruntów, będących własnością właścicieli nieruchomości wzdłuż tej drogi usytuowanych. Ponadto połączenia drogi KDL z zewnętrzną siecią komunikacyjną, w tym zwłaszcza z drogą wojewódzką, nie zostały uzgodnione z właściwym zarządcą drogi.

Skarżący zarzucił, że inwestycje związane z modernizacją oraz przebudową drogi oznaczonej symbolem KDL, a przede wszystkim z uregulowaniem stanu prawnego nieruchomości, przez które przebiega - co wymagać będzie wywłaszczenia - nie zostały w ogóle uwzględnione w analizie finansowej - prognozie skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, stosownie do treści art. 17 pkt. 5 w związku z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut III). Okolicznością bezsporną jest, że na dzień uchwalenia planu przedmiotowa droga nie jest w ogóle drogą publiczną. Mając na uwadze, jak znaczny obszar gruntu został przeznaczony pod przedmiotową drogę KDL, nie ulega wątpliwości, że koszty z tego wynikające (tj. zarówno wydatki na obsługę geodezyjną jak i odszkodowania na rzecz właścicieli tych gruntów) będą bardzo wysokie i jest mało prawdopodobne, aby gmina była w stanie to zrealizować.

Skarżący zarzucił również naruszenie dyspozycji art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że wszystkie wniesione przez niego uwagi były głosowane w sposób zbiorczy, a nie indywidualnie (zarzut IV). W szczególności lista uwag, zawartych w kolejnych pismach została potraktowana jako jedna uwaga nr 7 (pismo z dnia 28 czerwca 2014 roku) oraz uwaga nr 8 (pismo z dnia 12 listopada 2014 roku). Jest to niedopuszczalne uchybienie, albowiem - zgodnie z powszechnie aprobowanymi poglądami orzecznictwa sądowego - każda jedna uwaga, zawarta w wymienionych pismach, powinna zostać rozpatrzona indywidualnie. Oznacza to, że odrębnie należało rozpatrzeć uwagi dotyczące wyłączenia jakiejkolwiek możliwości zabudowy, w tym pasterskiej, na terenie Siwej Polany, odrębnie zastrzeżenia odnoszące się stricte do działki ewid. nr [...] i odrębnie zarzuty dotyczące utworzenia i realizacji pasa drogowego oznaczonego symbolem KDL.

Ponadto w § 12 ust 7 miejscowego planu dla terenu oznaczonego symbolem 7. R/Z dla nowego budynku -szałasu pasterskiego nie zostały w ogóle ustalone takie parametry jak: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej - co narusza dyspozycję art. 15 ust 2 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zarzut V).

Kolejnym naruszeniem procedury planistycznej było zaniechanie dokonania

ponownych uzgodnień z odpowiednimi organami oraz instytucjami – po wprowadzeniu przez Wójta Gminy zmian do projektu planu (zarzut VI). Projekt planu ze zmianami, o których mowa, został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 6 października 2014 roku do 3 listopada 2014 roku, ale nie przeprowadzono w dostatecznym zakresie czynności, o których mowa w art. 17

pkt 6 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku uwzględnienia uwag do projektu planu przez organ wykonawczy gminy należy ponowić procedurę planistyczną w niezbędnym dla dokonanej w projekcie zmiany zakresie, a nie tylko w zakresie uzgodnień, czy samego wyłożenia do wglądu.

Na etapie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu doszło również do naruszenia art. 14 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem granice obszaru objętego projektem planu zostały zaznaczone nie na mapie ewidencyjnej, ale na "wydruku ze strony internetowej geoportal", który nie spełnia wymogu precyzyjnego oznaczenia gruntów, będących przedmiotem procedury planistycznej (zarzut VII).

W sposób wadliwy, tj. naruszający dyspozycję art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 6 lit. c) tej ustawy w związku z art. 7 ust 2 pkt. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonano zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (zarzut VIII). Nie zostały w tym zakresie przeprowadzone czynności wymagane przez wymienione przepisy.

Wreszcie w sposób całkowicie nieuprawniony wyłączno w ramach sporządzonego planu możliwość zabudowy pasterskiej dla działki ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], w sytuacji, gdy tereny te historycznie i kulturowo były użytkowane na cele związane z hodowlą owiec i inwentarza żywego (zarzut IX). Zgodnie z zapisami dawnych map katastralnych nieruchomość, odpowiadająca aktualnie działce ewid. nr [...] stanowiła zawsze parcelę budowlaną, co wynika z dokumentacji, złożonej do uwag i zarzutów składanych w toku procedury planistycznej. Rada gminy w najmniejszym nawet stopniu nie odniosła się do powyższej kwestii i w sposób całkowicie bezkrytyczny wyłączyła możliwość zabudowy działki, która od co najmniej początków XX wieku była budowlana. W księdze wieczystej nadal figuruje parcela budowlana oznaczona numerem l.kat. [...] gmina katastralna Witów - odpowiadająca aktualnej działce ewid. nr [...] - zgodnie z wykazem zmian gruntowych, sporządzonym przez uprawnionego geodetę.

Skarżący nadmienił, że wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem Rady Gminy Kościelisko do usunięcia naruszenia prawa oraz interesu prawnego z dnia 11 czerwca 2015 r. Wezwanie zostało odebrane w dniu 12 czerwca 2015 roku i do dnia wniesienia skargi organ nie ustosunkował się do przedmiotowego wezwania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Kościelisko wniósł o oddalenie skargi, wnioskując o przeprowadzenie dowodu z wyszczególnionych w piśmie dokumentów.

Organ wskazał, że procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z trybem określonym w art. 17 i kolejnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a plan miejscowy został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 2 i 3 wyżej cytowanej ustawy oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przy uwzględnieniu przepisów odrębnych. Powyższe zostało potwierdzone legalizacją uchwały po przeprowadzeniu przez Wojewodę Małopolskiego oceny zgodności z prawem uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych.

Organ zakwestionował legitymację skarżącego zakresie zarzutów podniesionych w punktach II - VIII. Wskazał, że interes prawny, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Skarżący nie wskazał w jaki sposób rzekome uchybienia uchwały oraz procedury planistycznej naruszają jego interes prawny.

Niezależnie od powyższego organ szczegółowo opisał procedurę uchwalania miejscowego planu, a następnie odniósł się do zarzutów skargi, uznając je za bezzasadne.

Podał, że zarzut o braku zastosowania procedury wynikającej z art. 7 ust. 2 pkt. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest słuszny, bowiem przeprowadzona została stosowna procedura i dnia 13 maja 2014 roku uzyskano decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego wyrażającą zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 0,1135 ha na dz. ew. [...], [...] w Witowie, położonych w terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego sporządzanego dla Siwej Polany. Art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko Siwa Polana w Witowie (uchwała Nr W48/11 Rady Gminy Kościelisko z dnia 11 maja 2011 roku), w całości stanowi obszar zieleni nieleśnej, o wysokim stopniu ochrony oznaczony symbolem ZE. Takie też przyjęto granice opracowania planu zagospodarowania - zgodnie z uchwalą Nr XIX/151/12 Rady Gminy Kościelisko z dnia 29 października 2012 roku.

Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia procedury planistycznej o której mowa w art. 17 pkt. 6 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że przepis ten odnosi się do etapu uzgadniania projektu planu zagospodarowania przed jego pierwszym wyłożeniem do publicznego wglądu, a nie do etapu po rozpatrzeniu uwag przez wójta czyli po wyłożeniu projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu. Wszystkie uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Siwej Polany na podstawie art. 17 pkt. 6 lit. b) zostały przez organ sporządzający plan uzyskane w marcu 2014 roku. Natomiast na podstawie art. 17 pkt 13 wójt wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag złożonych w trakcie wyłożenia projektu planu i prognozy do publicznego wglądu, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. I taka procedura została przeprowadzona. Pozytywne rozpatrzenie przez wójta w całości i w części złożonych uwag spowodowało konieczność uzgodnienia zmian projektu planu zagospodarowania i zmian prognozy oddziaływania na środowisko w określonym zakresie, wynikającym z treści uwzględnionych uwag. Adekwatnie do zakresu i treści wprowadzonych zmian Wójt Gminy Kościelisko wystąpił do: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. , Tatrzańskiego Parku Narodowego i uzyskał pisemne stanowiska, pozytywną opinię i uzgodnienia. Po ponownym wyłożeniu projektu planu zagospodarowania i prognozy oddziaływania na środowisko planu w dniach 6 października 2014 – 3 listopada 2014 roku uwaga, która wpłynęła nie została uwzględniona przez wójta i wyłożone dokumenty planistyczne pozostały bez zmian, a zatem nie zachodziła potrzeba kolejnego ich uzgadniania przed podjęciem uchwały przez radę gminy.

Zgodnie z praktyką stosowaną w urzędzie Gminy Kościelisko projekt planu przygotowany do uchwalenia wraz ze wszystkimi wniesionymi uwagami i z rozpatrzeniem przez Wójta Gminy Kościelisko został przedstawiony oraz szczegółowo omówiony w czasie posiedzenia Komisji Planu Zagospodarowania Przestrzennego i Inwentaryzacji Mienia Komunalnego, które odbyło się w dniu 17 lutego 2015 roku, w którym również udział brał projektant planu. Radni w sposób szczegółowy zostali zapoznani z projektami dokumentów przygotowywanych do uchwalenia na sesji, długo i wyczerpująco dyskutowali na ich temat. Dnia 25 lutego 2015 roku odbyła sesja Rady Gminy Kościelisko, w czasie której, w pkt 5 porządku obrad, przewidziano uchwalenie planu zagospodarowania dla obszaru Siwej Polany.

W kwestii zgodności postanowień planu ze studium organ wskazał, Gmina Kościelisko posiada obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko - uchwała Nr VI/48/11 Rady Gminy Kościelisko z dnia 11 maja 2011 roku. Na rysunku studium Siwa Polana oznaczona została symbolem ZE - t.j. obszar zieleni nieleśnej, o wysokim stopniu ochrony, dla których obowiązują zapisy § 21 (tereny otwarte nieleśne, w tym: polany

śródleśne, tereny łąk w otoczeniu lasów i cieków itp., pełnią istotne funkcje ekologiczne). W ust. 2 ustalono zasady zagospodarowania przestrzennego obszarów ZE. Zarzuty skarżącego dotyczące studium są nietrafne, ponieważ uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Siwej Polany, wyżej przywołanego art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza, ani też nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko, a także poprzez ustalenia planu nie zostało naruszone prawo własności. W studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego dla obszaru Siwej Polany honorują treści obowiązującego studium Gminy Kościelisko i pozostają z nim w ścisłym związku, bowiem tereny Siwej Polany oznaczone w studium symbolem ZE w planie zagospodarowania oznaczono symbolem 1 .R/Z - 7.R/Z jako tereny rolnicze o istotnych funkcjach ekologicznych, dla których podstawowym przeznaczeniem są użytki rolne, łąki i pastwiska, pełniące funkcje ekologiczne, ochronne, w których obowiązuje zakaz zabudowy i zmiany tradycyjnego, historycznie i kulturowo ugruntowanego sposobu użytkowania. W uchwalonym planie zagospodarowania, w obrębie terenów 1.R/Z i 5.R/Z utrzymuje się istniejące budynki o funkcji inwentarsko-mieszkalnej, oznaczone na rysunku planu 1.Rmp – 4.Rmp, 5.1.Rmp, 5.2.Rmp i szałasy o funkcji inwentarskiej oznaczone na rysunku planu 1.Rsp, 2.Rsp, dla których ustala zasady zagospodarowania tj:

zakaz rozbudowy i nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków i szałasów,

istniejące budynki i szałasy mogą być przebudowywane i odbudowywane w obecnym obrysie, z zachowaniem materiału i istniejącej formy architektonicznej, nawiązującej do historycznych szałasów inwentarsko-mieszkalnych, a w szczególności z zachowaniem konstrukcji, gabarytów, proporcji poszczególnych części budynku, ich podziałów i wykończenia.

Zasadę planu zagospodarowania stanowi:

zakaz zmiany obecnego tradycyjnego, historycznie i kulturowo ugruntowanego sposobu użytkowania polany (pasterstwo, rolnictwo) w celu utrzymania dotychczasowego charakteru obszaru

ochrona zabudowy pasterskiej, szałasów pasterskich poprzez zachowanie funkcji oraz historycznej formy i architektury budynków.

Obszary o symbolu ZE, w tym Siwa Polana, w studium uznane zostały za pełniące istotne funkcje ekologiczne dla których założono funkcje ochronne, a ochronie podlegają przyrodnicze i krajobrazowe wartości tych obszarów, w tym zieleń niska, średnia i wysoka. Tereny zieleni niskiej mogą być wykorzystane do celów gospodarki rolnej, jako użytki zielone - łąki i pastwiska. Utrzymuje się istniejącą zabudowę nie oznaczoną na rysunku studium, w tym zabudowę mieszkaniową zagrodową pensjonatową i usługową oraz szałasy pasterskie, z możliwością przeprowadzania niezbędnych prac budowlanych mających na celu poprawę standardów użytkowania obiektów, a także uzupełnień zabudowy na istniejących działkach budowlanych; przy budowie nowych obiektów oraz remontach, przebudowie, rozbudowie, nadbudowie i odbudowie obiektów istniejących, należy - w miarę możliwości - stosować zasady określone dla terenów MN2 w § 14, ale zasada utrzymania istniejącej zabudowy nie dotyczy obiektów nowych, zrealizowanych z pominięciem obowiązujących przepisów.

Porównanie ustaleń studium i planu zagospodarowania pozwala na stwierdzenie, że plan zagospodarowania dla Siwej Polany nie jest niezgodny ze studium i że nie uniemożliwia skarżącemu prowadzenie gospodarki rolnej ograniczając w tym zakresie jego prawo własności. Organ dodał, że w studium, jako zasadę, przyjęto utrzymanie istniejącej zabudowy, lecz nie dotyczy ona obiektów nowych, zrealizowanych z pominięciem obowiązujących przepisów. Weryfikując ten zapis studium, w trakcie sporządzania planu zagospodarowania, badano zgodność istniejących na Siwej Polanie nowych obiektów z przepisami budowlanymi. W tym celu wójt wystąpił do organu nadzoru budowlanego z zapytaniem o legalność budynków, które wybudowano w ostatnich latach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w piśmie z dnia 5 czerwca 2013 roku odpowiedział, że prowadzone są postępowania w odniesieniu do następujących obiektów: budynku drewnianego A. B. , dwóch budynków drewnianych H. i W. L. , budynku drewnianego M. i W. K., budynku drewnianego Z. i J. M., drewnianego obiektu gastronomicznego J. K.. Organ właściwy podkreślił, że są one traktowane jako samowole budowlane. Wobec powyższego, zachowując zasadę zgodności zapisów planu z ustaleniami studium, w planie zagospodarowania dla tych obiektów wprowadzony został zakaz wykonywania wszelkich robót budowlanych za wyjątkiem rozbiórki.

Konkludując wójt wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania, skarżący może prowadzić gospodarkę rolną na użytkach zielonych polany, a niezbędne obiekty kubaturowe zapewniają w tym zakresie istniejące i należące do niego zabudowania mieszkalno - gospodarcze oznaczone na rysunku planu symbolami 5.1.Rmp i 5.2.Rmp, które mogą być remontowane, przebudowywane i odbudowywane w obecnym zarysie. Wybudowanego w trybie samowoli budowlanej szałasu dotyczy zakaz wykonywania wszelkich robót budowlanych za wyjątkiem rozbiórki.

Zarzut, że postanowienia planu zagospodarowania obszaru Siwej Polany wykluczają jakąkolwiek zabudowę, w tym również pasterską, mija się z prawdą bowiem planem zachowuje się istniejącą pasterską i rolniczą zabudowę, dopuszczając jej utrzymanie poprzez możliwość prowadzenia robót budowlanych. A nawet umożliwiono odbudowę jednego szałasu (w trybie rozpatrzenia uwagi ze względu na użytek geodezyjny gruntu B-Ł) oraz przebudowę budynku mieszkalno gospodarczego z okresu międzywojennego, w którym aktualnie prowadzona jest działalność rolnicza - hodowla owiec i kóz (w trybie rozpatrzenia uwagi i dowodów na prowadzenie gospodarki rolnej na polanie). Skarżący nie złożył do planu zagospodarowania ani wniosku ani uwagi o budowę/odbudowę szałasu pasterskiego w celu prowadzenia działalności rolniczej, natomiast istniejący obiekt takiej funkcji nie pełni, co zostało szczegółowo przebadane.

Ponadto wójt uzyskał szczegółową, specjalistyczną opinię konserwatorską w zakresie sugerowanej przez skarżącego rzekomej rekonstrukcji szałasu pasterskiego - pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w N. z dnia 30 września 2014 roku. Z jego treści, wynikającej z weryfikacji materiałów archiwalnych, jednoznacznie wynika, że skarżący wybudował nowy budynek o formie szałasu przeznaczony na cele inne niż związane z działalnością rolniczą (rekreacyjne). Konserwator zabytków stwierdził również, że istniejący obiekt nie posiada cech zabytku, ani nie jest jego rekonstrukcją.

W istniejącym obiekcie nie jest i nie była prowadzona działalność rolnicza, a więc nie następuje ograniczenie prawa własności. Wobec braku klarownej deklaracji skarżącego co do sposobu użytkowania obiektu i z tego również względu, nie można mówić o rażącym i bezprawnym ograniczeniu prawa własności skarżącego i sposobu jego wykonywania.

Podniesiona wewnętrzna sprzeczność ustaleń planu mająca polegać na tym, że dla terenów oznaczonych symbolem 1.RZ - 6.RZ przewiduje się przeznaczenie jako tereny rolnicze o istotnych funkcjach ekologicznych, przy jednoczesnym całkowitym wyłączeniu możliwości zabudowy pasterskiej - charakterystycznej dla tego terenu i wręcz niezbędnej do utrzymania tradycyjnego historycznie i kulturowo ugruntowanego sposobu użytkowania polany, nie zachodzi. Plan zagospodarowania na Siwej Polanie wyznacza liniami rozgraniczającymi tereny rolnicze, a w ich obrębie utrzymuje budynki związane z prowadzeniem gospodarki rolnej, pasterskiej. Ponieważ jest to z założenia plan ochronny, o charakterze konserwatorskim, poprzez jego ustalenia zachowuje się dotychczasowy stan rolnictwa i pasterstwa na polanie.

Jest to też zgodne z wnioskami złożonymi do planu przez właściwe organy i instytucje (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., Dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego, Wojewódzki Konserwator Zabytków, Stowarzyszenie Pracownia na Rzecz Wszystkich Istot), a także uzgodnieniami. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Siwa Polana pozostaje w rolniczym - pasterskim użytkowaniu, wyznaczone są tereny rolnicze i zachowane obiekty związane z wykonywaniem tej działalności.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące drogi 1.KDL organ wyjaśnił, że przez teren Siwej Polany przebiega droga obciążona bardzo dużym ruchem turystycznym, która prowadzi do jednej z najliczniej odwiedzanych dolin tatrzańskich - Doliny Chochołowskiej w Tatrach Zachodnich. Jest to droga historyczna, która obecnie jest szlakiem turystycznym prowadzącym do schroniska i dalej w góry. Jest to wąska droga asfaltowa z nieutwardzonym poboczem, która jest wyłączona obecnie z publicznego ruchu komunikacyjnego (zakaz wjazdu). Odbywa się na niej ruch pieszy oraz rowerowy, a w ograniczonym zakresie kołowy - jeździ kolejka turystyczna [...] oraz samochody właścicieli nieruchomości położonych na polanie, pracowników Wspólnoty 8 Uprawnionych Wsi, czy Tatrzańskiego Parku Narodowego i PTTK i służb ratowniczych i porządkowych. Stan prawny drogi jest nieuregulowany. Drogę w obrębie polany utrzymuje Wspólnota 8 Uprawnionych Wsi, prowadząc bieżące remonty i odśnieżając. Nie było przeprowadzone geodezyjne rozgraniczenie drogi. Asfalt położony został na tej drodze w latach w końcu lat 60-tych i poprawiony na przełomie lat 80-tych i 90-tych. Droga łączy się z drogą wojewódzką nr [...] w [...], położonych kilka kilometrów poza granicami przedmiotowego planu zagospodarowana przestrzennego. Dochowując zgodności ze studium, uchwalony plan zagospodarowania wyznacza linie rozgraniczające dla tej dróg (oznaczonej symbolem 1.KDL) o szerokości 12 m. Wartość ta wynika z klasy tej drogi określonej w obowiązującym studium (droga KDL) oraz przepisów ustawy o drogach publicznych, które dla dróg lokalnych przewidują szerokość od 10-12m. Takie parametry drogi, powiązanie z układem zewnętrznym oraz ustalenia planu w zakresie terenów komunikacji uzgodnione zostały przez organ właściwy Zarząd Dróg Wojewódzkich w K..

Plan zagospodarowania w § 10 ust. 1 ustala, że ta droga stanowi podstawowy układ komunikacyjny połączony z zewnętrznym układem komunikacyjnym (czyli drogą wojewódzką nr [...]), natomiast w § 15 ust. 1-5 określone zostały zasady zagospodarowania tej drogi. W liniach rozgraniczających teren 1.KDL podstawowym przeznaczeniem jest lokalizacja drogi wraz z obiektami inżynierskimi. Jako przeznaczenie uzupełniające dopuszczono urządzenia towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu, pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymogów przeznaczenia podstawowego i bezpieczeństwa ruchu oraz zachowania wymogów wynikających z przepisów odrębnych. A zatem w planie określone zostały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, adekwatnie do charakteru tej drogi. Organ podkreślił zakaz utwardzania terenu asfaltem, kostką brukową, betonem.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie nieprawidłowości w prognozie skutków finansowych wójt wyjaśnił, że zgodnie z wymogami ustawowymi prognoza skutków finansowych ma na celu określenie przewidywanych konsekwencji finansowych uchwalenia miejscowego planu. Jednak dokument ten nie ma charakteru normatywnego, jest jedynie częścią dokumentacji planistycznej o niewiążącym charakterze. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej. Prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2007 roku, IV SA/Wa 2064/06), tym samym ewentualne uchybienia prognozy nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Należy jednak wskazać, iż w przedmiotowej prognozie skutków finansowych nie zostały określone koszty budowy czy remontów tej drogi umyślnie, gdyż, podnoszenie standardu i wyposażenia byłoby niecelowe z uwagi na jej charakter i przeznaczenie oraz nieuzasadnione merytorycznie i ekonomicznie. Gmina obecnie nie zamierza przeznaczać drogi dla publicznego ruchu kołowego. Jej charakter jest zupełnie inny. Jest to biegnąca przez polanę, na której zachowały się dawne szałasy, droga w górach. Nie został zmieniony jej przebieg i nie planuje się też żadnych remontów ani modernizacji.

Odnośnie naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że wszystkie uwagi wniesione przez A. B. , były głosowane w sposób zbiorczy, a nie indywidualnie, organ wskazał, że w czasie sesji Rada Gminy Kościelisko głosowała nad każdą z uwag oddzielnie. Świadczy o tym protokół z sesji, gdzie widać, że każda uwaga została odrębnie zidentyfikowana i opisana z wyszczególnieniem treści jakie zawiera. Najpierw odczytywano dane identyfikujące uwagę (datę wpływu, nieruchomości, których dotyczy itp.) a następnie projektant planu przedstawiał treści uwagi, z wyodrębnieniem poszczególnych jej wątków. Były one szczegółowo omawiane i dyskutowane. Po zamknięciu dyskusji nad poszczególnymi wątkami, przewodniczący rady poddawał pod głosowanie uwagę w całości. Gdyby któryś z radnych nie zgadzał się z negatywnym rozpatrzeniem choćby jednego wątku uwagi miał prawo głosować przeciw jej nieuwzględnieniu. Każdą z wniesionych uwag przegłosowano oddzielnie. Rada podtrzymała w tej kwestii stanowisko wójta, przy czym uwaga nr 7 została nieuwzględniona przy jednym głosie wstrzymującym się, uwaga nr 8 przy jednym głosie przeciwnym, pozostałe jednogłośnie.

Skarżący złożył trzy uwagi, dwie na etapie pierwszego wyłożenia i jedną na etapie drugiego wyłożenia do publicznego wglądu, jest też podpisany pod uwagą zbiorową. Wszystkie wniesione uwagi były wielowątkowe, a ich treść została szczegółowo i precyzyjnie przedstawiona zarówno w czasie posiedzeń Komisji Planu Zagospodarowania Przestrzennego Rady Gminy Kościelisko, jak i ponownie w czasie sesji.

W kontekście zarzutu naruszenia dyspozycji art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ podał, że skarżący nie ma interesu prawnego zaskarżenia planu w zakresie ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 7. R/Z, ponieważ nie jest jego właścicielem. Niemniej jednak organ wskazał, że w § 12 ust 1 zapisano, że wyznacza się tereny rolnicze o istotnych funkcjach ekologicznych, oznaczone na Rysunku Planu symbolem 1. R/Z - 7. R/Z, a zgodnie z ust. 2 podstawowym przeznaczeniem terenów są użytki rolne, łąki i pastwiska, pełniące funkcje ekologiczne, ochronne. W wyznaczonym liniami rozgraniczającymi terenie 7.R/Z tekstem planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczono możliwość realizacji jednego szałasu pasterskiego i określono warunki jego realizacji. Teren 7.R/Z jest terenem rolniczym, a nie terenem budowlanym, którego dotyczy pkt 6 art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W planie zagospodarowania Siwej Polany, ze względu na ochronny charakter planu (§ 4 pkt 1), nie zostały wyznaczone tereny przeznaczone pod zabudowę (tereny budowlane), dla których obowiązkowo ustalić należy zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu.

Wreszcie odnosząc się do zarzutu o nieuprawnionym wykluczeniu zabudowy pasterskiej dla dz. ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], w sytuacji, gdy tereny te historycznie i kulturowo były użytkowane na cele związane z hodowlą owiec i inwentarza żywego, organ wyjaśnił, że w trakcie procedury planistycznej zasięgał 2 opinii specjalistycznych w sprawie historycznego zagospodarowania Siwej Polany i pozyskał dodatkowe materiały (mapa katastralna z 1846 roku, zdjęcia lotnicze z 1953, sprzed 1970 roku, z 1977 roku, 1994 roku), korzystał z nich i przedstawiał radnym. Nie było i nie ma wątpliwości, że Siwa Polana była polaną pasterską, a nawet letnią wsią zabudowaną budynkami mieszkalno-gospodarczymi i budynkami gospodarczymi, szałasami pasterskimi. Taki rodzaj zagospodarowania jest poprzez uchwalony plan zagospodarowania utrzymywany. Historyczna zabudowa pasterska polany została opisana w kilku opracowaniach naukowych oraz w rzetelnej opinii państwowej służby konserwatorskiej z dnia 30 września 2014 roku. Opinia ta w całości odczytana została w czasie sesji uchwalającej plan zagospodarowania w dniu 25 lutego 2015 roku, a wcześniej omawiana była w czasie posiedzenia komisji planu w dniu 17 lutego 2015 roku. W materiałach wyjściowych do planu posługiwano się zamówionymi zdjęciami lotniczymi. Na najstarszym zdjęciu lotniczym jakie pozyskano (z 1953 roku) na terenie odpowiadającym dz. ewid. nr [...], nr [...] i nr [...] żaden budynek nie jest widoczny. Nie jest on również widoczny na zdjęciach lotniczych z lat następnych. Faktem jest, że na mapie katastralnej w obrębie nieruchomości [...] widoczna jest parcela nr [...] lub [...]. W obrębie Siwej Polany jest jednak więcej takich przypadków - tzn. widoczne są parcele, na których prawdopodobnie w czasie opracowywania mapy stały budynki, a obecnie ich nie ma; np. parcela [...],[...].

Plan zagospodarowania sporządzony dla Siwej Polany ma charakter ochronny, konserwatorski. Polega on między innymi na tym, że utrzymuje się zachowane obiekty historyczne, pełniące pierwotne funkcje -rolnicze i pasterskie. Wartość tej polany polega właśnie na tym, że część obiektów i charakter użytkowania zostały zachowane. Przyjęto też, że najdawniejsze zdjęcie lotnicze będzie dokumentem wyjściowym dla rozwiązań planu zagospodarowania. Na żadnym zdjęciu lotniczym od 1953 - 1994 roku nie widnieje jakikolwiek obiekt na nieruchomości stanowiącej obecnie własność skarżącego. Obecny obiekt istnieje od 2009 roku i powstał w trybie samowoli budowlanej. Działalność rolniczą skarżący prowadzi na Siwej Polanie w istniejących budynkach na dawnej parceli nr [...] (według odczytu z mapy katastralnej) na nieruchomości [...] poprzez ich wydzierżawienie rolnikom z D. oraz na swoich użytkach zielonych. Żadna działalność rolnicza nie jest prowadzona w szałasie, ani jego bezpośrednim otoczeniu. Teren została ogrodzony i obsadzony sadzonkami świerków. Organ podkreślił, że skarżący w trakcie planu nie wniósł jednoznacznie o odbudowę szałasu na dawnej parceli katastralnej położonej w obrębie nieruchomości nr [...]. Wobec powyższego, nie można zgodzić się z twierdzeniami co do nieuprawnionego wykluczenia zabudowy pasterskiej na jego nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Na wstępie ocenić zatem należy dopuszczalność skargi.

Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem Rady Gminy Kościelisko do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 czerwca 2015 r.

Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) nie ma wyłącznie charakteru formalnego, lecz ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Czynność wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie może mieć jedynie charakteru formalnego, a musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. Dlatego też zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien pokrywać się z zakresem późniejszej skargi na uchwałę. Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie (zob. wyroki NSA: z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1082/11, z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 117/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wezwanie z dnia 11 czerwca 2015 r. zawierało wszystkie zarzuty przedstawione następnie w skardze. Skarga wniesiona została w terminie.

Skarżący jest właścicielem nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obszarze planu.

Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.z.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norma prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania do usunięcia zarzuconego naruszenia nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy" (zob. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 808).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że skarga złożona trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (wyrok NSA z 1 marca 2005 roku OSK 1437/2004).

Przepis art. 101 ust. 1 usg nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z 7 marca 2003, III RN 42/02 OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych wynika, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem.

W świetle powyższych uwag uprawnione jest wnioskowanie, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Zasadniczo rozstrzyganie przez sąd dotyczy tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.

Nadto, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu, dotyczącej tej nieruchomości. Stwierdzone naruszenia przy procedowaniu uchwały planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny podmiotu skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254).

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto bowiem obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest tym zakresem. Mając zatem na względzie, że przepis art. 15 ust. 2 stanowi normę o charakterze ius cogens, organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 -12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (art.17 ustawy). Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą sankcji. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 27 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednakże nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru urbanistycznego Siwej Polany w Witowie.

Procedura planistyczna przebiegała następująco:

Uchwałą Rady Gminy Kościelisko z dnia 29 października 2012 r. nr XIX/151/12 przystąpiono – zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. - do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Siwej Polany we wsi Witów, w granicach analogicznych jak plan miejscowy. O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o możliwości składania wniosków do planu w terminie 21 dni od dnia ukazania się ogłoszenia Wójt Gminy Kościelisko ogłosił w Gazecie Krakowskiej z dnia 14 marca 2013 r., w drodze obwieszczenia z dnia 6 marca 2013 r. (wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Kościelisko w dniach 6 marca 2013 do 5 kwietnia 2013 r.) oraz Biuletynie Informacji Publicznej na stronach Urzędu Gminy Kościelisko. Ponadto w pismach z dnia 6 marca 2013 r. zawiadomił właściwe organy do uzgadniania i opiniowania planu miejscowego o przystąpieniu do jego sporządzania (zawiadomienie zostało skierowane do: Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Wójta Gminy C. , [...] SA, [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, [...] Sp. z o.o., [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. , Agencji Wywiadu, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , Wojewody Małopolskiego, Marszałka Województwa Małopolskiego, Wójta Gminy P. , [...] Oddziału Straży Granicznej, Zarządu Powiatu T. , Zarządu Województwa [...], Starosty Powiatu w Z. , Tatrzańskiego Parku Narodowy, [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Regionalnego Dyrektora Ochronny Środowiska w K. , Komendy Powiatowej Straży Pożarnej w Z. , Okręgowego Urzędu Górniczego w K. , Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Burmistrza Miasta Z. ).

Powyższe stanowi o zadośćuczynieniu przez organ obowiązkom wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W wyniku opisanych wyżej ogłoszeń i zawiadomień do organu wpłynęło 5 wniosków osób fizycznych i 14 wniosków organów i instytucji.

Zgodnie z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. sporządzony został następnie projekt planu miejscowego.

Na podstawie art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.), w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, dnia 6.03.2013 roku Wójt Gminy Kościelisko wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko dla projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Siwej Polany. Stosowne odpowiedzi organów wpłynęły odpowiednio w dniach 25 marca 2013 r. i 8 kwietnia 2013 r. Uwzględniając powyższe stanowiska, w lutym 2014 r. została sporządzona Prognoza oddziaływania na środowisko dla projektowanego planu miejscowego. Ponadto dodatkowo wykonane zostało specjalistyczne opracowanie przyrodnicze: "Przyroda Siwej Polany we wsi Witów" autorstwa dr. hab. Józefa Mitka, Kraków 2013 r., a także opracowanie ekofizjograficzne autorstwa dr Liliany Skubnickiej, mgr Antoniego Matuszko i dr hab. Józefa Mitka z lipca 2013 r.

Stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. sporządzono również prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (Kraków 2013 r. ).

Na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a) u.p.z.p. uzyskano opinię o projekcie planu miejscowego od Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (opinia końcowa z dnia 4 lutego 2014 r. ).

Organ w pismach z dnia 19 lutego 2014 r. - zgodnie z art. 17 pkt 6 a) i b) u.p.z.p. - wystąpił o zaopiniowanie projektu planu do następujących organów: Starosty Powiatu T. , Starosty Powiatu T. - Geologa Powiatowego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. , Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Tatrzańskiego Parku Narodowego, jak również wystąpił do Wojewody Małopolskiego, Zarządu Województwa Małopolskiego, Zarządu Powiatu T. , Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytów w K. Delegatura w N. , Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. , Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w K. , Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Zakopanem, [...] Oddziału Straży Granicznej, Agencji Wywiadu, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o uzgodnienie projektu planu miejscowego. Z uwagi na brak kompletności przesłanych organom akt planistycznych, wójt ponownie przesłał materiały w piśmie z dnia 28 lutego 2014 r. Do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. materiały planistyczne zostały dodatkowo wysłane w dniu 6 marca 2014 r.

W wyniku powyższego wystąpienia, Wójt Gminy Kościelisko uzyskał uzgodnienia projektu planu miejscowego z następującymi organami: Wojewodą Małopolskim (uzgodnienie z dnia 28 lutego 2014 r. i 6 marca 2014 r.), Zarządem Województwa Małopolskiego (uzgodnienie z dnia 13 marca 2014 r.), Zarządem Powiatu T. (uzgodnienie z dnia 7 marca 2014 r.), Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. (uzgodnienie z dnia 14 marca 2014 r.) [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (uzgodnienie z dnia 27 marca 2014 r.), Szefem Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K. (uzgodnienie z dnia 14 marca 2014 r.).

Uzyskano również następujące opinie: opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia 26 marca 2014 r., opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 12 marca 2014 r., opinię [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 21 marca 2014 r. oraz Tatrzańskiego Parku Narodowego z dnia 24 marca 2014 r.

Mimo prawidłowego skierowania projektu planu wraz z prognozą nie wpłynęły stanowiska następujących organów: Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Komendanta Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Z. , Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w K. , Agencji Wywiadu, [...] Oddziału Straży Granicznej w N. , Geologa Powiatowego, Tatrzańskiego Parku Narodowego w Zakopanem. Stosownie do treści art. 25 ust. 2 u.p.z.p. uznano, że uzgodnienie/zaopiniowanie projektu miało miejsce bez zastrzeżeń.

Ze względu na fakt, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego wraz prognozą oddziaływania na środowisko został przez właściwe organy zaopiniowany i uzgodniony bez uwag, nie zachodziła konieczność ponawiania uzgodnień na tym etapie procedury planistycznej.

Stosownie do treści art. 17 pkt 6) lit. c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt gminy powinien wystąpić o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagały tego przepisy odrębne. W dniu 13 maja 2014 r. Wójt Gminy Kościelisko uzyskał decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego znak [...] wyrażającą zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 0,1135 ha dla dz. ew. [...], [...] położonych w terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego sporządzanego dla Siwej Polany.

Spełniając wymogi określone w art. 17 pkt 9 i 11 u.p.z.p. Wójt Gminy Kościelisko ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach: od 28 maja 2014 r. do 26 czerwca 2014 r. Termin dyskusji publicznej został wyznaczony na dzień 9 czerwca 2014 r., godz. 14.00. Uwagi do projektu można było wnosić do 10 lipca 2014 r. Powyższe ogłoszenie zastało zamieszczone na tablicy ogłoszeń urzędu gminy w dniach: od 20 maja 2014 r. do 16 lipca 2014 r., Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Gazecie Krakowskiej z dnia 20 maja 2014 r.

W dniu 9 czerwca 2014 r. w siedzibie Urzędu Gminy Kościelisko została przeprowadzona dyskusja publiczna nad projektem miejscowego planu zagospodarowania. Stosowny protokół wraz z listą obecności został dołączony do akt planistycznych.

W zakreślonym terminie wpłynęło 8 uwag (w tym jedna uwaga zbiorowa), które w dniu 4 sierpnia 2014 r. zostały rozpatrzone przez Wójta Gminy Kościelisko. Na skutek uwzględnienia części uwag, Wójt Gminy Kościelsko wprowadził zmiany do projektu planu miejscowego, w związku z powyższym uzupełniono również Prognozę oddziaływania na środowisko (Kraków 2014 r.)

Ponawiając w niezbędnym zakresie procedurę planistyczną organ wystąpił w piśmie z dnia 11 sierpnia 2014 r. o ponowne uzgodnienie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. , Delegatura w N. . Obydwa organy uzgodniły projekt pozytywnie (odpowiednio postanowienie z dnia 21 sierpnia 2014 r. i z 8 września 2014 r.). W wyniku skierowania przez wójta wniosku o ponowne zaopiniowanie do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Tatrzańskiego Parku Narodowego, uzyskano również pozytywne opinie tych organów (odpowiednio w pismach z dnia 21 sierpnia 2014 r. i z dnia 12 września 2014 r.)

Niezależnie od powyższego organ pozyskał również informacje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie legalności obiektów budowlanych znajdujących się na działkach objętych planem miejscowym, stanu spraw toczących się przed tym organem nadzoru budowlanego odnośnie ww. obiektów; opinię konserwatorską z dnia 28 marca 2008 r. autorstwa dr. Zbigniewa Moździerza, opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (opinia w sprawie rekonstrukcji dawnego szałasu pasterskiego na Siwej Polanie w Witowie dz. nr [...]), jak również zdjęcia lotnicze Siwej Polany od 1953 roku do 1994 w celu zweryfikowania dawnej zabudowy.

Wójt Gminy Kościelisko w dniu 26 września 2014 r. ponownie ogłosił o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach: od 6 października 2014 r. do 3 listopada 2014 r. w siedzibie Urzędu Gminy Kościelisko. Termin dyskusji publicznej został wyznaczony na dzień 13 października 2014 r., godz. 14.00. Uwagi do projektu można było wnosić do 17 listopada 2014 r. Powyższe ogłoszenie zastało zamieszczone na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy w dniach: od 26 września 2014 r. do 18 listopada 2014 r., Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Gazecie Krakowskiej z dnia 26 września 2014 r.

W dniu 13 października 2014 r. w siedzibie Urzędu Gminy Kościelisko została przeprowadzona dyskusja publiczna nad projektem miejscowego planu zagospodarowania. Stosowny protokół wraz z listą obecności został dołączony do akt planistycznych.

W dniu 12 listopada 2014 r. wpłynęła jedyna uwaga do projektu - skarżącego A. B. . Uwaga nie została uwzględniona przez Wójta Gminy Kościelisko.

Po przedstawieniu radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (uwaga skarżącego) Rada Gminy Kościelisko podjęła w dniu 25 lutego 2015 r. uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Siwej Polany we wsi Witów. Integralną częścią uchwały stanowiły załączniki: "Rysunek Planu" (zał. nr 1), "Rozstrzygnięcie o sposobie nieuwzględnionych uwag nie będące ustaleniami planu" (zał. nr 2) oraz "Rozstrzygniecie o sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, nie będące ustaleniami planu" (zał. nr 3).

Analiza akt planistycznych prowadzi do wniosku, że postanowienia miejscowego planu nie naruszają ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko.

Dlatego też za niezasadny należało uznać zarzut skargi, że postanowienia miejscowego planu naruszają dyspozycję art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z § 3 ust.4 pkt 9) i 10) 5 Studium ustalenia odnoszące się do obszarów funkcjonalnych wyróżnionych stosownie do zróżnicowania cech poszczególnych fragmentów terenu, dotyczą ZL - obszarów lasów, o wysokim stopniu ochrony i ZE - obszarów zieleni nieleśnej, o wysokim stopniu ochrony.

Zgodnie z § 5 ust.2 pkt 3, 5, 8 i 9 działania prowadzące do osiągnięcia celów ekologicznych, polegają na ochronie szczególnych i wybitnych w skali kraju, wartości przyrodniczych, a w szczególności na ochronie węzłów i korytarzy ekologicznych, w tym korytarza ekologicznego doliny rzeki Czarny Dunajec, bioróżnorodności flory i fauny oraz tworzeniu warunków przestrzennych dla zapewnienia ochrony prawnej unikatowych i wybitnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych, zahamowaniu procesów niszczących, rehabilitacji i wzbogacaniu środowiska.

W myśl § 6 ust.1 pkt 2 a) w podtatrzańskiej części gminy wyróżnia się podstawową strefę polityki przestrzennej B1 – obejmującą m.in. Polanę Siwą (stanowiącą korytarz ekologiczny o znaczeniu międzynarodowym).

Stosownie do § 7 ust.3 pkt 1, pkt 4 i 6, m.in. w strefie B1- o wysokich wartościach przyrodniczych i nadrzędności funkcji ochronnej w stosunku do funkcji turystyczno – rekreacyjnej, obowiązują następujące kierunki polityki przestrzennej - ochrona korytarzy ekologicznych oraz ekosystemów mających wpływ na funkcjonowanie przyrody i odtwarzanie jej zasobów, dopuszczenie użytkowania turystycznego jako terenów wycieczkowo – spacerowych turystyki pieszej, rowerowej, narciarskiej i konnej z wykluczeniem pojazdów motorowych, przy prowadzeniu ruchu na wyznaczonych trasach, głównie z wykorzystaniem istniejących dróg i ścieżek oraz z możliwością urządzania punktów widokowych i miejsc odpoczynku, utrzymanie, modernizowanie i uzupełnianie wyposażenia w komunikację i infrastrukturę techniczną istniejącej zabudowy i ochrona terenów przed nową, z wyjątkiem uzupełnienia zespołów zabudowy wyznaczonych w studium, przy wyłącznym stosowaniu zabudowy nawiązującej do tradycji regionalnych.

Przy ustalaniu zasięgu terenów przeznaczanych do zabudowy w toku sporządzania planów miejscowych i wyznaczaniu nowych działek budowlanych, powinno być spełnione wymaganie braku istotnych przeciwwskazań ekofizjograficznych (( 12 ust. 3 pkt 6, ( 13 ust. 3 pkt 6 i ( 14 ust. 3 pkt 6 , dotyczących obszarów przeznaczonych do zabudowy - UM, MN1, MN2).

Obszar objęty kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego położony jest w terenach oznaczonych w studium symbolem ZL i ZE.

W myśl § 21 Studium obszary oznaczone na rysunku studium symbolem ZE obejmujące tereny otwarte nieleśne, w tym: polany śródleśne, tereny łąk w otoczeniu lasów i cieków itp., pełnią istotne funkcje ekologiczne. Ochronie podlegają przyrodnicze i krajobrazowe wartości tych obszarów, w tym zieleń niska, średnia i wysoka. Zgodnie z § 21 ust.2 pkt 2 tereny zieleni niskiej mogą być wykorzystane do celów gospodarki rolnej, jako użytki zielone - łąki i pastwiska, z możliwością częściowego ich zalesienia. Stosownie do § 21 ust.2 punktu 3 lit. a) utrzymuje się istniejącą zabudowę nie oznaczoną na rysunku studium, w tym zabudowę mieszkaniową, zagrodową, pensjonatową i usługową oraz szałasy pasterskie, z możliwością przeprowadzania niezbędnych prac budowlanych mających na celu poprawę standardów użytkowania obiektów, a także uzupełnień zabudowy na istniejących działkach budowlanych. Zasada utrzymania istniejącej zabudowy nie dotyczy obiektów nowych, zrealizowanych z pominięciem obowiązujących przepisów.

Stosownie do § 21 ust.2 punktu 5 (obszar ZE) wyklucza się sytuowanie nowej zabudowy z wyjątkiem: a) sytuacji, o których mowa w pkt 7 lit d) i e) , b) szałasów pasterskich związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, z wykluczeniem funkcji mieszkaniowej, c) możliwości poszerzania terenów budowlanych na działkach sąsiadujących z terenami przeznaczonymi do zabudowy wskazanymi w studium, stosownie do ustaleń zawartych w ( 12 ust. 3 pkt 6 oraz w ( 13 ust. 3 pkt 6 i ( 14 ust. 3 pkt 6; na obszarach objętych planami miejscowymi wymaga to zmiany obowiązującego planu.

Zgodnie z pkt 7 tereny mogą być wykorzystane dla turystyki i wypoczynku.

Zgodnie z pkt 8 utrzymuje się istniejące trasy komunikacyjne i ciągi infrastruktury technicznej, z dopuszczeniem ich modernizacji i uzupełnień.

Z kolei w myśl § 20 studium obszary oznaczone na rysunku studium symbolem ZL obejmują tereny lasów , stanowiących istotne elementy systemu przyrodniczego gminy. Ochronie podlegają przyrodnicze i krajobrazowe walory tych terenów. Wyklucza się sytuowanie nowej zabudowy, w tym skansenów. Tereny mogą być wykorzystane dla turystyki i wypoczynku.

Powyższe, szczegółowe regulacje w sposób ewidentny wskazują na przeznaczenie w studium Siwej Polany do obszaru o wysokim stopniu ochrony, nadrzędności funkcji ochronnej w stosunku do funkcji turystyczno – rekreacyjnej, ochrony terenów przed nową zabudową, wprowadzenie zasady, że utrzymanie istniejącej zabudowy nie dotyczy obiektów nowych, zrealizowanych z pominięciem obowiązujących przepisów. Na obszarze ZE wykluczono sytuowanie nowej zabudowy z wyjątkiem szałasów pasterskich, ale jedynie związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, z wykluczeniem funkcji mieszkaniowej.

Z kolei w § 4 pkt 1) zaskarżonej uchwały z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Siwej Polany we wsi Witów, w § 4 pkt 1) ustalono, że w planie nie określa się terenów przeznaczonych pod zabudowę, ze względu na ochronny charakter planu.

W planie w § 12 wyznaczono tereny rolnicze o istotnych funkcjach ekologicznych, oznaczone na Rysunku Planu symbolem 1. R/Z - 7. R/Z . Podstawowym przeznaczeniem tych terenów są użytki rolne, łąki i pastwiska, pełniące funkcje ekologiczne, ochronne. Ustalono: zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń związanych z melioracją wodną, urządzeń przeciwpowodziowych, przeciwpożarowych i infrastruktury technicznej, zakaz zmiany tradycyjnego, historycznie i kulturowo ugruntowanego sposobu użytkowania polany, zakaz utwardzania powierzchni terenu, zakaz realizacji parkingów i miejsc postojowych, zakaz budowy ogrodzeń, poza tymczasowymi ażurowymi drewnianymi ogrodzeniami nawiązującymi podziałami do historycznych ogrodzeń do koszarowania zwierząt".

W obrębie terenów rolniczych o istotnych funkcjach ekologicznych 1.R/Z i 5.R/Z utrzymano istniejące budynki o funkcji inwentarsko-mieszkalnej, oznaczone na Rysunku planu 1.Rmp - 4.Rmp, 5.1.Rmp, 5.2.Rmp i szałasy o funkcji inwentarskiej oznaczone na Rysunku planu 1.Rsp, 2.Rsp. Dla obiektów tych obowiązuje zakaz rozbudowy i nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków i szałasów oraz zasada, że istniejące budynki i szałasy mogą być przebudowywane i odbudowywane w obecnym obrysie, z zachowaniem materiału i istniejącej formy architektonicznej.

Z § 12 ust.5 tekstu planu wynika, że w obrębie terenów rolniczych o istotnych funkcjach ekologicznych 1.R/Z i 5.R/Z, dla istniejących budynków o funkcjach rekreacyjnych oznaczonych na Rysunku Planu 1. Rr - 4.Rr, dla budynku o funkcjach handlowo-gastronomicznych oznaczonego na Rysunku Planu 1.Rhg oraz dla budynku o funkcjach handlowych oznaczonego na Rysunku Planu 1.Rh, obowiązuje zakaz wykonywania wszelkich robót budowlanych za wyjątkiem rozbiórki.

Jak wynika z ustępu 7 tego przepisu, w obrębie terenów rolniczych o istotnych funkcjach ekologicznych 7.R/Z, ustalono możliwość realizacji jednego szałasu pasterskiego, pod określonymi w planie warunkami.

Podkreślić również należy, że organ szczegółowo wyjaśnił, że w trakcie procedury planistycznej zasięgał opinii specjalistycznych w sprawie historycznego zagospodarowania Siwej Polany, korzystał z map katastralnych i zdjęć lotniczych oraz opracowań dotyczących zabudowy Polany Siwej. Przyjęcie, że na tym obszarze znajdować się może 9 szałasów, gdyż tyle było widocznych na zdjęciach z 1953 r. nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że również one są bezpodstawne.

Nie jest zasadny zarzut, że postanowienia przedmiotowego planu miejscowego naruszają art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidując utworzenie drogi publicznej oznaczonej symbolem KDL, bez jednoczesnego określenia zasad budowy, rozbudowy i modernizacji przedmiotowego ciągu komunikacyjnego. Przepis ten należy bowiem interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie miejscowym przewiduje się tereny pod drogi tworzące system komunikacji, to obowiązkowo należy określić zasady modernizacji, rozbudowy i budowy tego systemu. Plan nie przewiduje się takich terenów.

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut wadliwości analizy finansowej.

W istocie wyznaczenie obszaru 1 KDL, jak się wydaje, nie będzie generować kosztów. W § 25 ust.3 pkt 3) w związku z ust. 4 studium podano, że dla ważniejszych dróg gminnych klasy L, w większości po istniejących trasach, należy rezerwować pas terenu o szerokości w liniach rozgraniczających zgodnej z wymaganiami przepisów odrębnych. Na rysunku studium droga do doliny Chochołowskiej oznaczona jest symbolem KDL. Dlatego też w rysunku planu należało zaznaczyć linie rozgraniczające tej drogi. Jak już wcześniej wskazano, zgodnie z § 1 ust.5 studium przy ocenie zgodności planu z ustaleniami studium, należy brać pod uwagę zastrzeżenie zawarte w ( 3 ust. 8, a także zasady ustalone w ( 12 ust. 3 pkt 6, ( 13 ust. 3 pkt 6 i ( 14 ust. 3 pkt 6. W myśl tych unormowań przy ustalaniu zasięgu terenów przeznaczanych do zabudowy w toku sporządzania planów, powinno być spełnione wymaganie braku istotnych przeciwwskazań ekofizjograficznych. W strefie B1, w której położona jest Polana Siwa przewidziano nadrzędność funkcji ochronnej w stosunku do funkcji turystyczno – rekreacyjnej. W strefie tej obowiązują następujące kierunki polityki przestrzennej: ochrona korytarzy ekologicznych oraz ekosystemów mających wpływ na funkcjonowanie przyrody i odtwarzanie jej zasobów, dopuszczenie użytkowania turystycznego jako terenów wycieczkowo – spacerowych turystyki pieszej, rowerowej, narciarskiej i konnej z wykluczeniem pojazdów motorowych, przy prowadzeniu ruchu na wyznaczonych trasach, głównie z wykorzystaniem istniejących dróg i ścieżek oraz z możliwością urządzania punktów widokowych i miejsc odpoczynku, utrzymanie i modernizacja istniejących oraz – w niezbędnym zakresie - dopuszczenie nowych, niezbędnych tras i urządzeń drogowych. Zgodnie zaś z § 21 ust.2 pkt 8) studium utrzymuje się istniejące trasy komunikacyjne i ciągi infrastruktury technicznej, z dopuszczeniem ich modernizacji i uzupełnień.Zgodnie z § 1 ust.3 zaskarżonej uchwały celem planu jest zachowanie i ochrona śródleśnej, podreglowej polany u wylotu Doliny Chochołowskiej, charakterystycznej dla tradycyjnej gospodarki łąkowej i pasterskiej, zlokalizowanej na przedpolu Tatrzańskiego Parku Narodowego. Stosownie zaś do § 10 planu ustalono zasady obsługi komunikacyjnej: 1) podstawowy układ komunikacyjny, który udostępnia połączenie obszaru z zewnętrznym układem komunikacyjnym stanowi wyznaczona na Rysunku Planu droga publiczna klasy lokalnej - 1. KDL, 2) droga publiczna klasy lokalnej 1. KDL, w przypadku zagrożenia pożarowego, może być wykorzystywana jako droga pożarowa oraz na potrzeby obsługi komunalnej, 3)ścieżki i trasy rowerowe prowadzić należy jako: a) wydzielone ścieżki rowerowe i ciągi pieszo-rowerowe, b) oznakowane trasy rowerowe, prowadzone w obrębie linii rozgraniczających drogi publicznej. W myśl zaś § 15 planu dla terenów komunikacji - droga publiczna klasy lokalnej, oznaczona na Rysunku Planu symbolem 1. KDL - ustala się szerokość 12 m w liniach rozgraniczających. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest lokalizacja dróg wraz z obiektami inżynierskimi. Jako przeznaczenie uzupełniające ustala się urządzenia towarzyszące przeznaczeniu podstawowemu, pod warunkiem dostosowania do charakteru i wymogów przeznaczenia podstawowego i bezpieczeństwa ruchu oraz zachowania wymogów wynikających z przepisów odrębnych:

1) urządzenia i sieci infrastruktury technicznej,

2) ciągi piesze i ścieżki rowerowe (zakaz utwardzania terenu asfaltem, kostką brukową, betonem),

3) odwodnienie korpusu drogi, przepusty.

Nadto, zauważyć należy, że stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych trzeba wykazać, iż taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu, a gdyby była rzetelna analiza ekonomiczna, do uchwalenia planu by nie doszło(wyrok NSA W-wa z dnia 23.01.2013 r., sygn. II OSK 2348/12). Okoliczność, że prognoza finansowa była błędna, nie stanowi kategorycznej przesłanki do stwierdzenia z tego tytułu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prognoza skutków finansowych pełni funkcję informacyjną i nie przesądza o ograniczeniu wysokości odszkodowania w przyszłości, o które wnioskowałby uprawniony podmiot w trybie art. 36 u.p.z.p. Nawet błędne wyliczenie w prognozie skutków finansowych, dotyczące odszkodowań, nie stanowi okoliczności dyskwalifikującej uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyliczenia hipotetyczne wartości przedstawione w prognozie, nie stanowią elementu objętego zasadą procedury planistycznej.

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego naruszenia dyspozycji art. 20 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że wszystkie wniesione przez niego uwagi były głosowane w sposób zbiorczy, a nie indywidualnie.

Stwierdzić należy, że określony w art. 20 ust. 1 wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu miejscowego i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść planu. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt planu - wójt, burmistrz, prezydent (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.) a następnie rada gminy uchwala plan miejscowy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu planu musi mieć charakter merytoryczny, a więc rada gminy musi ocenić zasadność wniesionej uwagi, czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również planu, czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie planu - rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie. Z powyższego wynika też, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu miejscowego, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz rozpatrzyć odrębnie poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy. Nadto aby rozpatrzyć uwagi, czy zająć stanowisko co do tego, że się je podziela (lub nie) należy najpierw je wnikliwie rozważyć, w tym w szczególności dokonać oceny, czy doszło do naruszenia interesu prawnego lub prawa osoby wnoszącej uwagi, a czyniąc to rada gminy winna skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. 1 ust. 1 u.p.z.p., w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia (por. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 337/10 i z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 467/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione, co wynika z protokołu z sesji Rady Gminy Kościelisko odbytej w dniu 25.02.2015 r. Pełnomocnik skarżącego, obecny w czasie obrad organu, zadawał pytania dotyczące zgłoszonych uwag i uzyskiwał na nie odpowiedzi, szczegółowo dyskutowano i głosowano odrębnie wszystkie nieuwzględnione uwagi.

Nie został również uwzględniony zarzut, że dla terenu oznaczonego symbolem 7. R/Z dla nowego budynku -szałasu pasterskiego nie zostały w ogóle ustalone takie parametry jak: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej - co narusza dyspozycję art. 15 ust 2 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do § 15 ust. 2. pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zgodnie zaś z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Ustosunkowując się do tego zarzutu wskazać należy, że w § 12 ust 7 miejscowego planu dla terenu oznaczonego symbolem 7. R/Z ustalono następujące zasady zagospodarowania:

1) możliwość realizacji jednego szałasu pasterskiego, zgodnie z określonymi poniżej zasadami:

a) maksymalna wysokość kalenicy nie może przekraczać 7 m,

b) maksymalna wysokość okapu nie może przekraczać 2,5 m,

c) liczba kondygnacji nadziemnych nie może przekraczać jednej kondygnacji,

d) poddasze wyłącznie na cele gospodarskie,

e) obowiązuje dostosowanie architektury budynku do lokalnej tradycji architektonicznej i charakterystycznego detalu architektonicznego, budynki wyłącznie drewniane, konstrukcji zrębowej,

f) dach budynku powinien być dwuspadowy półszczytowy, o jednakowym kącie nachylenia głównych połaci dachu 50-52ş,

g) do pokrycia dachu należy stosować deski lub gont,

h) podmurówka z kamienia łamanego lub na "peckach".

Jak natomiast wynika z rysunku planu, symbolem 7.R/Z oznaczono ściśle określony teren – niewielką część działki nr [...].

Zważywszy, co już wcześniej podkreślono, że celem planu jest zachowanie i ochrona śródleśnej, podreglowej polany u wylotu Doliny Chochołowskiej, charakterystycznej dla tradycyjnej gospodarki łąkowej i pasterskiej, zlokalizowanej na przedpolu Tatrzańskiego Parku Narodowego, a zgodnie z § 4 pkt 1) tekstu planu w planie nie określa się terenów przeznaczonych pod zabudowę, ze względu na ochronny charakter planu, zbędne było w planie określanie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu). Nie jest konieczne określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli i tak z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć (wyrok NSA W-wa z dnia 6.09.2012 r. sygn.II OSK 1343/12, cbois).

Nadto, podkreślić należy, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego

Ponieważ skarżący nie wykazał, aby miał tytuł prawny do nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym symbolem 7.R/Z na rysunku planu, zarzut ten również z tego względu nie mógł okazać się skuteczny.

Także zarzut zaniechania dokonania ponownych uzgodnień z odpowiednimi organami oraz instytucjami – po wprowadzeniu przez Wójta Gminy zmian do projektu planu - okazał się niezasadny. Jak wynika z przedłożonych akt planistycznych po wprowadzeniu przez Wójta Gminy zmian do projektu planu uzupełniono prognozę oddziaływania na środowisko (egzemplarz oznaczony K., 2014) Wójt Gminy Kościelisko wystąpił w dniu 11.08.2014 r. o dokonanie uzgodnień: do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (uzgodnienie z dnia 21.08.2014 r.), do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. (uzgodnienie z dnia 6.09.2014 r.) oraz o zaopiniowanie do Tatrzańskiego Parku Narodowego (opinia z dnia 12.09.29014 r.) oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (opinia z dnia 21.08.2014 r.). Po ponownym wyłożeniu projektu planu zagospodarowania i prognozy oddziaływania na środowisko planu w dniach 6 października 2014 – 3 listopada 2014 roku uwaga, która wpłynęła nie została uwzględniona przez wójta i wyłożone dokumenty planistyczne pozostały bez zmian, a zatem nie zachodziła potrzeba kolejnego ich uzgadniania przed podjęciem uchwały przez radę gminy.

W wyniku rozpatrzenia uwag, na części działki nr [...], położonej w obszarze terenów rolniczych o funkcjach ekologicznych wyznaczono obszar 7.R/Z, w którym przewidziano możliwość budowy szałasu pasterskiego o parametrach określonych w planie, na działce nr [...] przewidziano możliwość zmiany funkcji istniejącego budynku mieszkalnego na inwentarsko-mieszkalny – 6.R mp, nieznacznie zmieniono przebieg drogi oznaczonej symbolem 1.KDL w ten sposób, aby jej linie rozgraniczające nie kolidowały z istniejącym budynkiem inwentarsko-mieszkalnym oznaczonym symbolem 5.2 R mp.

W związku z tym zakres dokonanych uzgodnień był wystarczający.

Nie był zasadny także zarzut, że granice obszaru objętego projektem planu zostały zaznaczone nie na mapie ewidencyjnej, ale na "wydruku ze strony internetowej geoportal", który nie spełnia wymogu precyzyjnego oznaczenia gruntów, będących przedmiotem procedury planistycznej.

Treść uchwały organu stanowiącego gminy o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Jest to uchwała o charakterze intencyjnym w zakresie w jakim wyraża wolę organu stanowiącego gminy co do wszczęcia procedury planistycznej. Jej drugim elementem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem (zmianą planu). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa skali mapy w jakiej rada gminy ma sprecyzować w uchwale intencyjnej obszar objęty uchwałą intencyjną. Oczywiste jest jednakże, że skala mapy musi być dostosowana do potrzeb procedury planistycznej. Brak regulacji w tej mierze nie zwalnia organu stanowiącego z obowiązku jednoznacznego i precyzyjnego określenia obszaru objętego opracowaniem.

Z uwagi na niewielki obszar objęty uchwałą oraz fakt, że rysunek jest czytelny, formę załącznika do uchwały należy uznać za nienaruszającą procedury planistycznej.

Sąd nie podzielił również zarzutu, że w sposób wadliwy, tj. naruszający dyspozycję art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 6 lit. c) tej ustawy w związku z art. 7 ust 2 pkt. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonano zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Stosownie do treści art.17 pkt 6 lit. c) wójt występuje o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zgodnie zaś z art.2 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1)określone jako lasy w przepisach o lasach; 2)zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3)pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach, za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej.

Jak wynika z przedłożonych akt planistycznych na znajdujących się w nich mapach ewidencyjnych działki nr ew. [...] i [...] oznaczone są symbolem Ls – lasy. Z pisma z dnia 7.02.2014 r. wynika, że według rozeznania Nadleśnictwa w N. na w/w działkach nie było drzewostanu. Zauważyć zatem należy, że dla dokonania oceny, czy na danej działce znajduje się las, nie mają znaczenia dane ujęte w ewidencji gruntów. Ewidencja ta ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów. Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). wynika obowiązek zgłaszania zmian wszelkich danych objętych ewidencją gruntów (dane te określone są w art. 20 ust. 1 ustawy). Wskazuje to jednoznacznie na charakter informacyjny, a nie normatywny ewidencji gruntów. Nie można zatem wywodzić przeznaczenia swojej nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów. Skoro jednak w cytowanym piśmie mowa była jedynie o drzewostanie, organ wszczął procedurę przewidzianą w art.17 ust.6 pkt c) ustawy.

W myśl art.7 ust. 1 ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, a pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Do wniosku dotyczącego gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wójt (burmistrz, prezydent miasta) dołącza opinię dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, a w odniesieniu do gruntów parków narodowych - opinię dyrektora parku. (tekst jednolity: Dz.U.2013.1205).

Zgodnie z tymi wymogami wójt wymogami uzyskał opinię [...] Izby Rolniczej z dnia 11.04.2014 r., a następnie decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 13 maja 2014 r. wyrażającą zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa o pow. 0,1135 ha na dz. ew. [...], [...] w Witowie, położonych w terenie objętym projektem planu zagospodarowania przestrzennego sporządzanego dla Siwej Polany.

Z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje określony obszar gminy wyznaczony granicami uchwały o przystąpieniu do jego sporządzenia (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego wyznaczonego w studium obszaru (art. 14 ust. 3 ustawy) wymagającego zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Celem powołanego przepisu ustawy jest zapewnienie ochrony gruntów rolnych i leśnych przed przeznaczaniem ich na inne cele, co następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody odpowiedniego organu udzielanej w toku procedury planistycznej. Przeznaczanie oznaczonego w studium zwartego obszaru gruntów rolnych i leśnych na inne cele w kilku miejscowych planach mogłoby prowadzić do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie konieczności uzyskania pozwoleń odpowiednich organów, czemu zapobiega właśnie przepis art. 14 ust. 3 ustawy. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościelisko Siwa Polana w Witowie (uchwała Nr W48/11 Rady Gminy Kościelisko z dnia 11 maja 2011 roku) obszar ten w całości stanowi obszar zieleni nieleśnej, o wysokim stopniu ochrony oznaczony symbolem ZE. Oznacza to, przepis art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został naruszony.

Za niezasadny uznał również sąd zarzut, że w sposób całkowicie nieuprawniony wyłączono w ramach sporządzonego planu możliwość zabudowy pasterskiej dla działki ewid. nr [...], nr [...] i nr [...], w sytuacji, gdy tereny te historycznie i kulturowo były użytkowane na cele związane z hodowlą owiec i inwentarza żywego, a zgodnie z zapisami dawnych map katastralnych nieruchomość, odpowiadająca aktualnie działce ewid. nr [...] stanowiła zawsze parcelę budowlaną.

Ustosunkowując się do tego zarzutu powtórzyć należy, że ewidencja ta ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów. Z przepisu art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) wynika obowiązek zgłaszania zmian wszelkich danych objętych ewidencją gruntów (dane te określone są w art. 20 ust. 1 ustawy). Wskazuje to jednoznacznie na charakter informacyjny, a nie normatywny ewidencji gruntów. Nie można zatem wywodzić przeznaczenia swojej nieruchomości z danych zawartych w ewidencji gruntów.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Przeprowadzona wyżej analiza zapisów Studium i kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala uznać, że prawidłowe jest stanowisko organu, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego sporządzonego dla obszaru Siwej Polany honorują postanowienia obowiązującego studium Gminy Kościelisko. Obszary o symbolu ZE, w tym Siwa Polana, w studium uznane zostały za pełniące istotne funkcje ekologiczne dla których założono funkcje ochronne, a ochronie podlegają przyrodnicze i krajobrazowe wartości tych obszarów, w tym zieleń niska, średnia i wysoka. Tereny zieleni niskiej mogą być wykorzystane do celów gospodarki rolnej, jako użytki zielone - łąki i pastwiska. W studium, jako zasadę, przyjęto utrzymanie istniejącej zabudowy, lecz nie dotyczy ona obiektów nowych, zrealizowanych z pominięciem obowiązujących przepisów. Weryfikując ten zapis studium, w trakcie sporządzania planu zagospodarowania, badano zgodność istniejących na Siwej Polanie nowych obiektów z przepisami budowlanymi. W tym celu wójt wystąpił do organu nadzoru budowlanego z zapytaniem o legalność budynków, które wybudowano w ostatnich latach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w piśmie z dnia 5 czerwca 2013 roku odpowiedział, że prowadzone są postępowania w odniesieniu do następujących obiektów: budynku drewnianego A. B. , dwóch budynków drewnianych H. i W. L., budynku drewnianego M. i W. K., budynku drewnianego Z. i J. M., drewnianego obiektu gastronomicznego J. K.. Organ właściwy podkreślił, że są one traktowane jako samowole budowlane. Wobec powyższego, zachowując zasadę zgodności zapisów planu z ustaleniami studium, w planie zagospodarowania dla tych obiektów wprowadzony został zakaz wykonywania wszelkich robót budowlanych za wyjątkiem rozbiórki.

Tereny Siwej Polany oznaczone w studium symbolem ZE w planie zagospodarowania oznaczono symbolem 1 .R/Z - 7.R/Z jako tereny rolnicze o istotnych funkcjach ekologicznych, dla których podstawowym przeznaczeniem są użytki rolne, łąki i pastwiska, pełniące funkcje ekologiczne, ochronne, w których obowiązuje zakaz zabudowy i zmiany tradycyjnego, historycznie i kulturowo ugruntowanego sposobu użytkowania. Zgodnie z planem zagospodarowania, skarżący może prowadzić gospodarkę rolną na użytkach zielonych polany, a niezbędne obiekty kubaturowe zapewniają w tym zakresie istniejące i należące do niego zabudowania mieszkalno - gospodarcze oznaczone na rysunku planu symbolami 5.1.Rmp i 5.2.Rmp, które mogą być remontowane, przebudowywane i odbudowywane w obecnym zarysie. Wybudowanego w trybie samowoli budowlanej szałasu dotyczy zakaz wykonywania wszelkich robót budowlanych za wyjątkiem rozbiórki.

Nie można zatem uznać, że Rada Gminy nadużyła władztwa planistycznego.

Wobec powyższego, na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.