Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 401/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 1,  par. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 1034
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o przywrócenie drogi dojazdowej do działki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga G. S. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia drogi dojazdowej do działki nr [...] w A..

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskodawczyni, będąc współwłaścicielką do 1/3 części zabudowanej działki nr [...] o pow. 0,05 ha, położonej w obrębie wsi A., gm. P., wystąpiła do Starosty B. (dalej: Starosta, organ I instancji) z wnioskiem z [...] września 2016 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu przywrócenia drogi dojazdowej do ww. działki. Wskazała na 2 dokumenty, tj. mapę

z 14 czerwca 1971 r. wykonaną na zlecenie Sądu Powiatowego w B.

w sprawie [...], dotyczącą podziału działki nr [...] oraz na mapę z operatu - identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...]. Z treści tych dokumentów miało wynikać, że wzdłuż działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie 002 A., jednostka ewidencyjna [...] P., od strony wschodniej biegnie droga, z napisem "droga do Gór", a na zarysie działki nr [...] jest wpisana A. P.. Ponadto wnioskodawczyni, jako współwłaścicielka działki nr [...], chciała wyjaśnić, dlaczego droga zaznaczona na ww. mapach została przekształcona w część działki nr [...].

Organ I instancji na ten temat udzielał wnioskodawczyni odpowiedzi w pięciu pismach: z dnia 22 grudnia 2014 r., 30 grudnia 2014 r., 28 stycznia 2015 r., 22 maja 2015 r. i 1 września 2016 r. Starosta ustalił, że z treści rejestru gruntów założonego w roku 1965, stanowiącego integralną część operatu nr [...] oraz z treści rejestru gruntów z 1990 r., stanowiącego integralną część operatu z kontroli ewidencji gruntów nr [...], wynika, że działka ewidencyjna nr [...]

o powierzchni 0,05 ha jest własnością osób prywatnych i stanowi tereny zabudowane na gruncie ornym. Własność tej działki została nabyta przez zasiedzenie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. [...] Wydział Cywilny w sprawie o sygnaturze [...] [...] z dnia [...] czerwca 1985 r.

Przebieg granic działki nr [...] w obowiązującej numerycznej bazie danych ewidencji gruntów i budynków nie uległ zmianie i jest zgodny ze stanem prawnym określającym zasięg własności wynikającym z ww. postanowienia. Działka nr [...] uregulowana jest również w księdze wieczystej nr [...]. Z treści mapy ewidencyjnej wsi G. oraz rejestru gruntów założonego w roku 1965, stanowiącego integralną część operatu [...] z dnia [...] września 1965 r., wynika, że działka nr [...] od jej strony wschodniej i częściowo południowej graniczy z działką ewidencyjną nr [...], która jest własnością osób prywatnych i stanowi tereny zabudowane na gruncie ornym. Nabycie własności tej działki w granicach wynikających z samoistnego posiadania na dzień [...] listopada 1971 r. został stwierdzony w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27 poz. 250). Fakt ten potwierdza wydany przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] lipca 1972 r., obejmujący w swej treści m.in. działkę nr [...], położoną w G., powiat B.. Decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2012 r. został zatwierdzony projekt podziału tej działki i aktualnie z działką nr [...] sąsiaduje bezpośrednio działka nr [...]. Sposób użytkowania działki nr [...] nie uległ zmianie w stosunku do stanu sprzed podziału nieruchomości, a przebieg granicy na wspólnym odcinku z działką nr [...] jest zgodny ze stanem prawnym, określającym zasięg własności, wynikający z ww. aktu własności ziemi. Działka ewidencyjna nr [...]uregulowana jest w księdze wieczystej nr [...].

Starosta uznał, że wskazane przez wnioskodawczynię dokumenty geodezyjne nie podważają aktualnie obowiązujących zapisów kartograficznych, dlatego jej żądanie przywrócenia drogi dojazdowej do działki nr [...] nie znajduje potwierdzenia w dokumentach określających stan prawny i faktyczny w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], gdyż nie istniała wydzielona odrębna działka ewidencyjna stanowiąca dojazd do działki nr [...] w A..

Z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. działki ewidencyjnej stanowiącej drogę dojazdową, Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2016 r., poz. 23 ze zm.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia drogi dojazdowej do działki nr [...], położonej w A. jako bezprzedmiotowego.

Od decyzji Starosty wnioskodawczyni wniosła odwołanie, w którym wskazała m.in., że droga dojazdowa do przedmiotowej działki, należącej dawniej do jej przodka A. P., istniała w tym samym miejscu od 1922 r. jako jedyny dojazd i była użytkowana bez ograniczeń do 2015 r., tj. do chwili postawienia bramy przez aktualnych właścicieli działki sąsiedniej nr [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: [...]WINGiK, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ I instancji. Zdaniem [...]WINGiK, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przekracza możliwości kompetencyjne organów administracji w sytuacji, gdy dojazd do działki nr [...] nigdy nie został formalnie wydzielony geodezyjnie i prawnie uregulowany na rzecz osób władających tą działką. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że nie kwestionuje okoliczności, że droga dojazdowa do działki nr [...] od strony drogi publicznej funkcjonuje w terenie i jest potrzebna do użytkowania przedmiotowej nieruchomości, położonej w drugim planie od drogi głównej. Jednak w niniejszej sprawie nieruchomości oznaczone numerami: [...]

i [...] mają uregulowany stan prawny, ich właściciele legitymują się prawnymi dokumentami własności do gruntu i obie nieruchomości są objęte księgami wieczystymi. Nie stwierdzono istnienia w obiegu prawnym żadnych dowodów, które mogłyby świadczyć o formalnym uregulowaniu praw rzeczowych do drogi dojazdowej na rzecz współwłaścicieli działki nr [...], takich jak np. prawo własności lub prawo służebności gruntowej.

Odnośnie do powoływanej w odwołaniu mapy z projektem podziału działki nr [...], wykonanej w 1971 do celów sądowych do sprawy [...] Sądu Powiatowego w B. - nr mapy [...] organ odwoławczy wyjaśnił, że żadna mapa nie ma rangi dokumentu własności (tytułu prawnego) i nie reguluje samoistnie praw do gruntu. Mapy jednostkowe mogą służyć tylko jako "załącznik graficzny" do prawomocnych orzeczeń sądowych lub administracyjnych, wydawanych w formie: wyroków i postanowień sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych. Na podstawie samej mapy (bez orzeczenia właściwego organu) nie jest możliwe nabycie jakichkolwiek praw rzeczowych do gruntu.

[...]WINGiK zauważył, że rozstrzyganie sporów o prawa rzeczowe do gruntu nie może odbywać się w postępowaniu administracyjnym, a ewidencja gruntów

i budynków rejestruje stany prawne zaistniały uprzednio, ale w żadnym wypadku ich nie tworzy. Deklaratoryjny charakter wpisów ewidencyjnych oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów własności.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie o przywrócenie drogi dojazdowej do działki nr [...]. Skarga ma charakter opisowy; skarżąca wyartykułowała, że jej poprzednicy prawni korzystali z działki nr [...] wraz z drogą dojazdową od 1922 r. Do akt sprawy sądowej złożyła m.in. 2 szkice polowe z roku 1965 ([...] dla wsi A. oraz [...] dla wsi G.), które przedstawiają różne sytuacje związane z drogą do działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2017 r. skarżąca ponownie zwróciła uwagę na niezgodności w mapach operatu polowego, co organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach. Skarżąca wskazała, że w dalszym ciągu ze strony organów brak jest odpowiedzi, dlaczego nie uwzględniono szkicu polowego dla wsi A. oraz mapy nr [...], na których wyraźnie jest zaznaczona droga, a nie działka nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje

w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że skarżąca żąda od organów geodezyjnych przywrócenia drogi dojazdowej do działki nr [...] o powierzchni 0,05 ha, położonej we wsi A.. Działka ta jest współwłasnością 5 osób fizycznych, tj. G. S. w 1/3 części, J. C. w 2/9 częściach, M. R. w 1/6 części, M. R. w 1/9 części i M. W. w 1/6 części. Nieruchomość ma założoną księgę wieczystą nr [...], a jej stan prawny jest uregulowany na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G.

z dnia [...] czerwca 1985 r., wydanego w sprawie o sygnaturze [...] [...], stwierdzającego nabycie prawa własności do tej działki przez zasiedzenie.

Działka nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...] o powierzchni 0,2043 ha, stanowiącej własność małżonków A. i J. B., posiadającej również księgę wieczystą nr [...]. Stan prawny działki nr [...] został uregulowany na podstawie aktu własności ziemi w 1972 r. na B. i H. małżonków B.. W granicach działki nr [...] (podział działki nr [...] nastąpił w 2012 r.) znajduje się pas gruntu stanowiący dojazd do drogi publicznej, służący jej właścicielom.

Aktualnie w toku jest sprawa przed Sądem Rejonowym w G. z wniosku J. C. z udziałem wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] o sygnaturze [...] [...] o stwierdzenie nabycia służebności gruntowej przez zasiedzenie lub o ustanowienie drogi koniecznej służącej jako droga dojazdowa do tej działki.

W związku z powyższym, Sąd podziela ocenę organów administracji, że w tej sprawie brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego z uwagi na brak działki stanowiącej odrębny numer ewidencyjny, która miałaby stanowić drogę dojazdową do działki nr [...]. Z tej przyczyny postępowanie stało się zbędne, a więc na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. należało je umorzyć.

Należy powtórzyć za organami, że w gestii organów prowadzących ewidencję gruntów nie leży rozstrzyganie spornych kwestii praw rzeczowych do gruntu czy też ich ustalanie (np. ustalenie drogi koniecznej lub stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej). To należy do kompetencji sądów powszechnych, w tym wypadku do sądu rejonowego wydziału cywilnego. Z akt sprawy wynika, że współwłaściciele działki nr [...] podjęli starania o rozstrzygnięcie tej kwestii w drodze postępowania cywilnego, czego dowodem jest w. cyt. sprawa [...] [...]. W tej chwili to jest jedyna droga prowadząca do "przywrócenia drogi dojazdowej do działki nr [...]", czego niezasadnie skarżąca domaga się w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawczyni do gruntu (por. wyrok WSA

w Krakowie z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1635/15, publ. Lex nr 2056880).

Ewidencja gruntów i budynków nie kształtuje nowego stanu prawnego, tylko potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów własności. Jeśli więc skarżąca złoży w przyszłości do Starosty postanowienie Sądu Rejowego w G.

z tytułem prawnym do drogi dojazdowej do działki nr [...], to wówczas zostanie to zarejestrowane w ewidencji gruntów i budynków. Potwierdzeniem powyższego jest treść przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego

i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. Dz.U. 2016, poz. 1034, zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów), z którego wynika, że prawa osób i jednostek organizacyjnych do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:

1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;

2) prawomocnych orzeczeń sądowych;

3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;

4) ostatecznych decyzji administracyjnych;

5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;

6) umów dzierżawy.

Organ ewidencyjny może więc wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy, wynika z dokumentów wskazanych w ww. rozporządzeniu, nie może zaś takiego prawa ustanowić, ani wyinterpretować, tj. przyjąć, iż wprawdzie danego prawa nie poświadcza w sposób bezpośredni żaden dokument, niemniej jego istnienie można wywieść z przesłanek pośrednich (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1837/10, publ. Lex nr 954372).

Tym samym organy orzekające w tej sprawie nie mogły wyinterpretować prawa do drogi dojazdowej do działki nr [...] z przedstawionych przez skarżącą do odwołania i do skargi map, protokołów i szkiców polowych. Te dokumenty niewątpliwie znajdą zastosowanie przed sądem powszechnym w sprawie [...] [...].

Wobec faktu, że obie działki o numerach: [...] i [...] posiadają uregulowany stan prawny, a ich granice wynikają z postanowienia o zasiedzeniu

i aktu własności, brak jest podstaw do ustalania przebiegu tych granic w inny sposób na podstawie dokumentów przedstawionych przez skarżącą w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Należy pamiętać, że zgodnie z § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczna, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa

z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczanych punktów granicznych.

Żadne z powyższych postępowań na dzień orzekania nie miało miejsca

w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organy orzekające nie naruszyły przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, ani też nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.