Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 220/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta R. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta R. a Wójtem Gminy N. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.L. o pokrycie kosztów pobytu w schronisku postanawia: wskazać Wójta Gminy N. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. L. z dnia [...] września 2018 r. o pokrycie kosztów pobytu w Schronisku "[...]" w [...].

W uzasadnieniu wniosku podał, że w dniu [...] września 2018 r. do pracownika socjalnego Punktu Terenowego nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] zgłosiła się A. G. z prośbą o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla brata – A. L., który od dnia [...] września 2018 r. przebywał w Domu Opieki "[...]" w [...] przy ul. [...]. W/w dom opieki jest placówką prywatną, rodzina umieściła tam A. L. po leczeniu w Wojewódzkim Szpitalu [...] w [...], w porozumieniu z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...], który zdeklarował się ponosić odpłatność za jego pobyt. W związku z koniecznością zabezpieczenia schronienia dla A. L., któremu Gmina [...] zdeklarowała się opłacać koszt pobytu w Domu Opieki "[...]" w [...] tylko przez okres do końca września 2018 r., pracownicy Zespołu ds. Bezdomności OPS w [...] rozpoczęli, w porozumieniu z kierownikiem GOPS w [...], poszukiwania schroniska dla osób bezdomnych prowadzącego usługi opiekuńcze (Miasto [...] takim schroniskiem nie dysponuje). Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. A. L. zwrócił się o pokrycie kosztów jego pobytu w Schronisku "[...]" w [...] od dnia [...] października 2018 r.

Prezydent Miasta [...] podkreślił, że A. L. jest osobą bezdomną. Ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały to: [...],[...] (wymeldowany w dniu [...] czerwca 2007 r.). Wnioskodawca kilka ostatnich lat przebywał na terenie [...], nie korzystał z żadnych form pomocy w tamtejszym ośrodku pomocy społecznej, utrzymywał się z prac dorywczych. Z powodu prawostronnego ropniaka opłucnej leczony był w szpitalu w [...], a następnie w PPZOZ w [...] i [...], skąd przewieziony został do Domu Opieki "[...]" w [...]. Wymaga opieki, leczenia w poradni chirurgicznej i zachowania reżimu higienicznego ze względu na stan zdrowia: [...] po licznych interwencjach chirurgicznych ([...]). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczeń opieki zdrowotnej wydane zostały przez Prezydenta Miasta [...] (na okres od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] września 2018 r.) oraz przez Burmistrza Miasta [...] (na okres od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] września 2018 r.). A. L. nie był nigdy klientem Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] oraz nie był związany z Miastem [...] w jakikolwiek sposób do czasu umieszczenia go w prywatnym domu opieki na terenie Miasta, gdzie przebywał około dwóch tygodni i gdzie nie był meldowany. O jego pobycie Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] został poinformowany dopiero w związku z koniecznością odpłatności i zapewnienia mu miejsca w odpowiednim schronisku dla bezdomnych. Ponieważ Gmina [...] odmówiła przyjęcia A. L. do stosownej placówki na swoim terenie, jedynym rozwiązaniem było znalezienie ośrodka jak najbliżej jego aktualnego miejsca pobytu.

Podał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."), właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2).

Wobec powyższego stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku A. L. jest Wójt Gminy [...].

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek podał, że A. L. nie zamieszkuje na terenie Gminy [...] w miejscowości [...] od 2007 r. Przybył do miejscowości [...] w 1992 r. z [...] wraz z ojcem, który ożenił się z E. R. i zamieszkał pod adresem [...]. Kiedy A. L. ukończył 26 lat wyprowadził się z miejscowości [...], a następnie został przez rodzinę wymeldowany. W dniu 17 grudnia 2009 r. zmarła żona ojca A. L., który również wyprowadził się z miejscowości [...] i powrócił do [...]. Wnioskodawca na terenie w/w miejscowości nie posiada żadnej rodziny i nie ma możliwości powrotu, ponieważ dom, w którym zamieszkiwał był własnością macochy i jej dzieci. Od 2007 r. A. L. nie przebywał na terenie Gminy [...], zaś tutejszy ośrodek pomocy społecznej nie udzielał mu żadnych świadczeń. We wrześniu 2018 r. Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] poinformował tutejszy Ośrodek o potrzebie umieszczenia A. L. w schronisku dla bezdomnych według miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, tj. [...]. Wójt Gminy [...] na podstawie decyzji z dnia [...] października 2018 r. nr [...]pokrył koszt pobytu w Ośrodku za okres od dnia [...] września 2018 r. do dnia [...] września 2018 r.

Niezależnie od powyższego stwierdził, że skoro aktywność życiowa A. L. od urodzenia była związana z okolicami [...], a jego najbliższa rodzina, tj. ojciec i rodzeństwo również zamieszkują w tych okolicach, zaś odległość jaka dzieli miejscowość [...] Gmina [...] a [...] wynosi 220 km, to przyjąć należy, że wnioskodawca nie ma możliwości powrotu do miejscowości [...], a w konsekwencji organem właściwym do pokrycia kosztów pobytu wnioskodawcy w Schronisku "[...]" w [...] jest Prezydent Miasta [...], co wynika z treści art. 101 ust. 3 u.p.s., zgodnie z którym, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki (...), właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Podkreślenia wymaga, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć bowiem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art.15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku A. L. z dnia [...] września 2018 r. o pokrycie kosztów pobytu w Schronisku "[...]" w [...]. Wniosek niniejszy jest dopuszczalny, gdyż organy te nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.

Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do jego treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), zaś w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.), przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 K.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09).

Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy A. L. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną.

Z akt sprawy wynika, że ostatnim miejscem jego zameldowania na pobyt stały jest miejscowość [...],[...] (wymeldowany w dniu [...] czerwca 2007 r.). Wnioskodawca przez kilka ostatnich lat przebywał na terenie [...]. Z powodu złego stanu zdrowia leczony był w szpitalu w [...], a następnie w PPZOZ w [...] oraz Wojewódzkim Szpitalu [...], skąd został przewieziony do Domu Opieki "[...]" w [...]. Należy podkreślić, iż A. L. do czasu umieszczenia go przez rodzinę w w/w prywatnej placówce – nie był nigdy związany z Miastem [...] w jakikolwiek sposób. Należy także zauważyć, iż Schronisko "[...]", w którym pokrycia kosztów pobytu domaga się wnioskodawca, znajduje się w [...], a więc około 70 km od [...]. Pobytu A. L. w w/w placówkach medycznych, czy też w Domu Opieki "[...]" w [...], czy też w Schronisku "[...]" w [...], nie można uznać za pobyt w lokalu mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w szpitalu czy schronisku dla osób bezdomnych prowadzącym usługi opiekuńcze jest bowiem pozbawiony cechy trwałości i nie może prowadzić do uznania, że jest miejscem w którym koncentruje się działalność życiowa i cele przebywających tam osób.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe ustalenia upoważniają do stwierdzenia, że aktualnie A. L. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bowiem osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Z tych względów właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania A. L. jest [...], Gmina [...], to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2018 r. jest Wójt Gminy [...].

Powyższe potwierdza także fakt, iż Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uwzględnił inny wniosek A. L. z dnia [...] października 2018 r. i przyznał mu zasiłek celowy w kwocie 1.620,00 zł na pokrycie kosztów pobytu wyżej wymienionego w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...].

W sprawie natomiast nie mógł zostać zastosowany przepis art. 101 ust. 3 u.p.s., poprzez wskazanie jako organu właściwego Prezydenta Miasta [...], bowiem pomimo trwałej utraty więzi między A. L. – osobą bezdomną a gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (Gminą [...]), we wskazanych okolicznościach faktycznych nie miał miejsca szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Jak już podano, centrum życiowe A. L. nie koncentrowało się na terenie Miasta [...], a na terenie Miasta [...]

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.