Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 39/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 7, 77 i 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 608/19 w sprawie ze skargi M.C. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 608/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M.C. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia 8 kwietnia 2019 r. Komendant Powiatowy Policji w [...], działając na podstawie art. 6f, art. 32 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161), z dniem 30 kwietnia 2019 r. zwolnił skarżącego - referenta Referatu Ruchu Drogowego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...], pełniącego obowiązki referenta Referatu Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] z dotychczas zajmowanego stanowiska oraz pełnienia ww. obowiązków i z dniem 1 maja 2019 r. mianował na stanowisko referenta Referatu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...]. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano m. in., że bezpośredni przełożony skarżącego, tj. kierownik Referatu Patrolowo – Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego wystąpił z wnioskiem o mianowanie ww. funkcjonariusza na stanowisko referenta ww. referatu. Stwierdzono, iż z analizy efektów i osiągniętych wyników policjantów Referatu Ruchu Drogowego wynika, że skarżący w każdym z analizowanych mierników oceny pracy osiągnął jeden z najniższych wskaźników efektywności w służbie.

Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniósł skarżący domagając się jego uchylenia w całości.

Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i powierzonych obowiązków oraz mianowania na stanowisko referenta Referatu Patrolowo – lnterwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego, określił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska i powierzonych obowiązków na dzień 18 czerwca 2019 r. oraz mianowania na stanowisko referenta Referatu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego na dzień 19 czerwca 2019 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty sporządzone przez Kierownika Referatu Ruchu Drogowego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego, tj. pismo z dnia 25 marca 2019 r. oraz analiza efektywności pracy policjantów Referatu Ruchu Drogowego KPP w [...] za okres od 1.01.2018 r. do 14.12.2018 r. Z ww. dokumentów wynika, że skarżący nie przejawia chęci do podwyższenia kwalifikacji zawodowych jako policjant komórki ruchu drogowego. Ponadto, w miernikach wskazanych w ww. analizie oznaczonych cyframi 1,3,4,5,6 jest kwalifikowany do grupy o najniższym zaangażowaniu w służbie, przy mierniku oznaczonym cyfrą 2 jest na poziomie średnim, a w najwyższym poziomie utrzymuje się jedynie przy mierniku nr 7. Ponadto w ww. piśmie stwierdzono, że ww. jako policjant Referatu Ruchu Drogowego wykazuje największą absencję w służbie poprzez zwolnienia lekarskie. Odnosząc się do zarzutów odwołania podał, iż bezpodstawny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem w omawianym postępowaniu nie miał on zastosowania. Podniósł, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", choć często się nim posługuje i wiąże z nim określone konsekwencje. Stanowiska równorzędne w Policji to stanowiska, które charakteryzuje taki sam rodzaj wypełnianych zadań ustrojowych oraz taka sama wartość uzyskiwanych na nich składników uposażenia o charakterze stałym. Pierwszy z warunków w ramach struktur Policji spełniony jest zawsze, ex lege, gdyż wszystkie czynności służbowe każdego z funkcjonariuszy są rodzajowo (z punktu widzenia rodzaju zajęć) tożsame i służą realizacji ustrojowych zadań Policji związanych z bezpieczeństwem ludzi oraz bezpieczeństwem i porządkiem publicznym. Wartość uposażenia na stanowiskach równorzędnych będzie taka sama nie tylko wtedy, gdy poszczególne składniki determinujące wysokość uposażenia (nazwa stanowiska, grupa zaszeregowania, kwota bazowa, mnożnik, rodzaje i wielkość dodatków) będą identyczne, ale również, gdy niektóre, a nawet wszystkie te składniki uposażenia będą odmienne (np. niższa grupa zaszeregowania wraz z wyższym dodatkiem służbowym kompensującym niedobór w zakresie uposażenia zasadniczego), jednak obliczona za ich pomocą wysokość miesięcznego uposażenia w dniu wydawania decyzji przenoszącej na inne stanowisko będzie taka sama. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wskazał, że stanowisko referenta Referatu Ruchu Drogowego oraz referenta Referatu Patrolowo – Interwencyjnego zasadniczego są zaszeregowane do tej samej - 3 grupy zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym z mnożnikiem 1,811 kwoty bazowej oraz odpowiada im jednakowy stopień etatowy - sierżanta sztabowego. Organ I instancji mianując funkcjonariusza na równorzędne stanowisko referenta Referatu Patrolowo-Interwencyjnego, działał zgodnie z obowiązującymi przepisami i w granicach prawa. Analizując równorzędność porównywanych stanowisk wziął pod uwagę kilka elementów w tym: parametry uposażenia (Komendant Powiatowy nie dokonywał skarżącemu zmian składników uposażenia zasadniczego, dodatkowo podwyższył dodatek służbowy), stopień etatowy, określone w karcie opisu stanowiska warunki służby, wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby. Z uwagi na trudną sytuacją kadrową Referatu Patrolowo - Interwencyjnego miał na uwadze również potrzeby służby związane z utrzymaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego na terenie mu podległym, m.in. poprzez zwiększenie liczby patroli, a w konsekwencji wzmocnienie działania prewencyjnego, a także zmniejszenia czasu reakcji na zdarzenie. Organ podniósł, że mianowanie skarżącego na stanowisko referenta Referatu Patrolowo-Interwencyjnego nie jest degradacją służbową, wynikającą z negatywnego nastawienia przełożonego do jego osoby. Wskazał, iż służbowa degradacja jest oczywiście możliwa, ale tylko w sytuacjach określonych wprost w art. 38 ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Z analizowanej sprawy wynika wprost, iż nowe stanowisko jest równorzędne do wcześniej zajmowanego.

Skargę na powyższy rozkaz personalny wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 32 ustawy o Policji Zgodnie z jego brzmieniem (w ustępie 1), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, Komendant BSWP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (ustęp 2).

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy materialnoprawne. Sąd wskazał, że przepis art. 32 ustawy o Policji, który pomimo tego, że jest normą o charakterze kompetencyjnym, albowiem określa wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wymienionych, to jednak - stosując reguły wykładni systemowej i celowościowej - na jego podstawie może nastąpić zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na stanowisko równorzędne z uprzednio zajmowanym.

W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie wymienionego art. 32 ust. 1 powołanej ustawy do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja podejmowana w ramach instytucji tak zwanego uznania administracyjnego, której granice wyznacza norma procesowa wyrażona w art. 7 k.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju decyzji (rozkazów personalnych) zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa jej wydanie było dopuszczalne, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie w stopniu dostatecznym, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Dla oceny legalności takiej decyzji (rozkazu personalnego) niezwykle istotne jest jej uzasadnienie, w którym organ powinien w sposób właściwy wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 436/07; z 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01; z 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 77/09).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w sposób przekonujący i w zgodzie z przywołanymi standardami wyczerpująco przedstawił przesłanki jakimi się kierował w uzasadnieniu decyzji ostatecznej oraz odniósł się do zagadnienia równorzędności stanowisk na gruncie art. 32 ustawy o Policji, wobec czego nie można stwierdzić, że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż istotą służby w Policji jest m.in. dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, a granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w związku z tym przełożony, w sprawach osobowych, jednostronnie i władczo kształtuje jego istotne elementy. Zatem również decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego, przy czym "stanowisko równorzędne" oznacza stanowisko, które musi charakteryzować się: takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym rodzajem, dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2414/11). Wobec tego zwolnienie funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska służbowego w jednostce organizacyjnej Policji i mianowanie go do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku jest dozwolone zawsze, o ile mianowanie następuje na równorzędne stanowisko służbowe. Polityka kadrowa w formacjach Policji należy do jej kierownictwa, które w tym zakresie jest ograniczone jedynie zakazem mianowania funkcjonariusza na niższe stanowisko od tego, które do tej pory zajmował, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 38 ustawy pragmatycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1225/11).

Dalej Sąd I instancji stwierdził, iż analizując kwestię równorzędności stanowisk, organ odwoławczy trafnie dostrzegł, że równorzędność stanowisk nie oznacza ich tożsamości. W odniesieniu do obydwu stanowisk skarżącego (poprzednio zajmowanego oraz nowego) zachodzi identyczność tych elementów, które decydują o ich równorzędności, a chodzi tu o to samo stanowisko (referent w obu przypadkach), niezmienioną grupę zaszeregowania i zachowanie tych samych składników uposażenia. Ponadto Sąd zauważył, że doszło jedynie do zmiany rodzaju służby, albowiem ze służby w Referacie Ruchu Drogowego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego strona skarżąca została przeniesiona na adekwatne stanowisko służbowe - według parametrów, o których wyżej mowa – do Referatu Patrolowo - Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego. Z istoty rzeczy równorzędność stanowiska nie oznacza identyczności z dotychczasowym stanowiskiem, czyli mogą się one różnić rodzajem obowiązków funkcjonariusza, jeżeli jest to determinowane rodzajem służby – wskutek zmiany komórki wewnątrzorganizacyjnej w tej samej jednostce Policji. Oczywiste jest, że inna jest charakterystyka pracy w referacie ruchu drogowego, a inny rodzaj czynności jest wykonywany w ogniwie patrolowo - interwencyjnym Policji. Równorzędność stanowisk nie oznacza jednak tego samego charakteru obowiązków, tudzież miejsca i czasu pełnienia służby. Z tego względu, zdaniem Sądu, nie mógł się ostać zarzut skargi o braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w tym analizy porównawczej charakterystyk obu stanowisk, gdyż rozumie się samo przez się, że zachodzą między nimi różnice, co czyni dokonywanie takiego porównania zbędnym. Odmienny rodzaj czynności w tych komórkach Policji jawi się jako oczywisty, zważywszy na inne zadania, ale w żadnym wypadku nie stanowi przeszkody do uznania, że piastowane w nich stanowiska referenta nie są równorzędne pod względem usytuowania hierarchicznego, tym bardziej, że z zachowaniem takiego samego uposażenia.

W kontekście zarzutów skargi Sąd I instancji zauważył ponadto, że w orzecznictwie trafnie akcentuje się, na tle komentowanego rodzaju aktu wydawanego na podstawie art. 32 ustawy o Policji, że sąd administracyjny nie jest władny do oceny celowości zmian strukturalnych i organizacyjnych w policji, jak również nie może ingerować w prowadzoną przez policję politykę kadrową, a także w kryteria typowania funkcjonariuszy do przeniesienia służbowego. Skoro stosując przepis art. 32 ustawy o Policji organ działa w granicach uznania administracyjnego - między innymi na gruncie art. 7 k.p.a. nakazującym ważenie interesu społecznego ze słusznym interesem strony postępowania – to powodem przeniesienia na inne, równorzędne stanowisko może być także wyłącznie przesłanka istnienia w konkretnym przypadku interesu społecznego związana z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb personalnych w określonej, wewnętrznej jednostce organizacyjnej Policji. Przejawem interesu społecznego niewątpliwie jest bowiem interes Policji by realizować potrzeby tej służby zapewniając jej optymalne wykonywanie powierzonych tej formacji zadań. Z tego względu trafne jest uzasadnienie rozkazu personalnego pierwszej instancji wskazujące, że przeniesienie skarżącego następuje w związku z koniecznością zapewnienia ciągłości służby i prawidłowego funkcjonowania ogniwa patrolowo-interwencyjnego, kiedy lektura akt administracyjnych dowodzi, że są tam wakaty.

W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów art. 32 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 1 i 2 a contrario ustawy o Policji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, stosownie do którego policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Przeniesienie bowiem strony skarżącej na nowe stanowisko nastąpiło w ramach tej samej jednostki organizacyjnej Policji (w tym samym komisariacie), wobec czego nie doszło do zastosowania normy art. 36 ust. 1 ustawy o Policji.

Ponadto, w ocenie Sądu, argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wystarczająca i spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianowania go na równorzędne stanowisko służbowe, jak i podał przepisy prawa, które były podstawą podjętej decyzji, nie orzekł arbitralnie i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który wymagałby eliminacji zaskarżonego rozkazu personalnego z porządku prawnego.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie wniosków dowodowych o: zwrócenie się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o przesłanie Regulaminu Komendy Powiatowej Policji w [...] bądź innego dokumentu, z którego będzie wynikała struktura organizacyjna Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] z uwzględnieniem stanowisk, grup zaszeregowania i uposażeń, udzielenie informacji ile średniomiesięcznie służb w porze nocnej (uwzględniając okres od 01.01.2019 r. do 31.08.2019 r.) mieli funkcjonariusze Referatu Patrolowo - Interwencyjnego i Referatu Ruchu Drogowego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...], zwrócenie się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o udzielenie informacji czy w okresie od 1.03.2019 r. do 30.06.2019 r. w Wydziale Prewencji Policji i Ruchu Drogowego w [...] były wnioski o mianowanie funkcjonariusza(y) na stanowisko referenta Referatu Ruchu Drogowego oraz czy w ww. okresie mianowano innych funkcjonariuszy bądź powierzono im pełnienie obowiązków na stanowisku referenta Referatu Ruchu Drogowego, z ewentualnym wskazaniem konkretnych dat mianowania i personaliów osób mianowanych oraz czy w okresie od 1.03.2019 r. do 30.06.2019 r. w Wydziale Prewencji Policji i Ruchu Drogowego w [...] zwalniano funkcjonariusza(y) ze stanowiska referenta Referatu Patrolowo - Interwencyjnego z ewentualnym wskazaniem konkretnych dat zwolnienia i personaliów osób zwalnianych, podczas gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w kontekście oceny równorzędności stanowisk oraz rozważenia interesu społecznego;

2) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji w/w przepisów, a mianowicie:

- zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego,

- przekroczeniu granic uznania administracyjnego i błędne uznanie, że interes służby (tożsamy z interesem społecznym) wymaga zwolnienia skarżącego ze stanowiska referenta Referatu Ruchu Drogowego i mianowania na stanowisko referenta Referatu Patrolowo - Interwencyjnego oraz że stanowiska referenta referatu Patrolowo - Interwencyjnego i referenta Referatu Ruchu Drogowego są równorzędne,

- nieuwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego,

- dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego w kontekście równorzędności stanowisk oraz interesu społecznego;

3) art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i z art. 78 k.p.a. i art. 10 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organ II instancji w/w przepisów, a mianowicie dokonania niewłaściwej kontroli decyzji organu I instancji, a w szczególności nieuwzględnienie żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodów, nieustosunkowanie się do odmowy uwzględnienia przeprowadzenia dowodów przez organ I instancji, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu;

4) art. 145 §1 lit a) P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 a contrario ustawy o Policji polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organy obu instancji w/w przepisu, a mianowicie jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że skarżący został przeniesiony na stanowisko równorzędne, podczas gdy stanowiska referenta Referatu Patrolowo - Interwencyjnego i referenta Referatu Ruchu Drogowego nie są równorzędne i nie istniały rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 a contrario ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku uznania, że skarżący został przeniesiony na stanowisko równorzędne, podczas gdy stanowiska referenta Referatu Patrolowo - Interwencyjnego i referenta Referatu Ruchu Drogowego nie są równorzędne i nie istniały rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, o których przeprowadzenie skarżący zwracał się do Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji jednak, gdy zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego determinuje zakres wyjaśnienia sprawy, jak to mam miejsce w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoczesnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe, może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z art. 38 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 36 ust. 1 tej ustawy. Ustawa nie definiuje pojęcia przeniesienia, to w określeniu tym mieści się niewątpliwie sytuacja występująca w niniejszej sprawie, tj. zwolnienie z dotychczas zajmowanego stanowiska z jednoczesnym mianowaniem na stanowisko równorzędne.

Wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozkazów personalnych stanowił art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Powołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, określającym organ właściwy m.in. do mianowania, przenoszenia i zwalniania policjanta ze stanowiska służbowego. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek przesłanek uzasadniających wydanie rozkazu personalnego w tym przedmiocie oraz nie precyzuje kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy ocenie równorzędności stanowisk służbowych. Decyzja dotycząca mianowania policjanta na stanowisko służbowe ma charakter fakultatywny i jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności tego rodzaju decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa jej wydanie było dopuszczalne, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega również zawarta w art. 7 K.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Poza granicami kontroli sądowej pozostaje wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości.

W niniejszej sprawie, istota sporu między stronami sprowadza się do ustalenia, czy stanowisko służbowe, na które mianowano skarżącego, było stanowiskiem równorzędnym z poprzednio zajmowanym.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, w sprawie prawidłowo przyjęto, że zaskarżonym rozkazem personalnym mianowano skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe. Ustawa o Policji nie precyzuje pojęcia "stanowisko równorzędne". Z ugruntowanego w tym względzie orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że pojęcie "stanowisko równorzędne" oznacza takie stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego oraz wykazywać zasadność i celowość przeniesienia. Przy dokonywaniu analizy równorzędności stanowisk uwzględnić należy jak najwięcej elementów pozwalających na ocenę równoważności, w tym warunki służby. Niemniej, stanowisko równorzędne nie oznacza stanowiska takiego samego lub identycznego. Nie oznacza również takich samych obowiązków czy też czasu służby. Stanowiska równorzędne mogą się więc różnić. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza tożsamości ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym.

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że stanowisko, na które został mianowany policjant, charakteryzuje się takim samymi parametrami jak stanowisko dotychczas zajmowane. Dotyczy to rodzaju samego stanowiska, stopnia służbowego, uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego (dodatkowo organ podwyższył skarżącemu dodatek służbowy). Nie jest więc kwestią sporną, że nowe stanowisko służbowe w zakresie zaszeregowania, mnożnika kwoty bazowej i dodatku służbowego nie różni się od dotychczas zajmowanego. Dokumentem, na podstawie którego można dokonać ustalenia wszystkich cech stanowiska służbowego policjanta jest karta opisu stanowiska pracy, o jakiej mowa w § 2 pkt 14 Zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 r. poz. 50). Zgodnie z owym przepisem prawa karta opisu stanowiska pracy jest dokumentem określającym: a) miejsce występowania oraz cel stanowiska, b) zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku, c) wymagania w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, stażu służby lub pracy, doświadczenia zawodowego i umiejętności koniecznych do prawidłowej realizacji zadań, d) warunki służby lub pracy na stanowisku oraz e) kryteria oceny realizacji zadań. Z karty opisu dotychczasowego stanowiska pracy skarżącego wynikają następujące warunki pracy: "praca w systemie zmianowym, w tym w porze nocnej, praca poza budynkiem", natomiast w karcie opisu stanowiska pracy, na które skarżący kasacyjnie został mianowany wskazano m. in.: "praca w systemie zmianowym, w tym w porze nocnej, w terenie, w różnych warunkach atmosferycznych". Odnośnie natomiast zadań i obowiązków skarżącego, to na poprzednim stanowisku do jego zadań należało m.in.: aktywne pełnienie służb patrolowych na drodze, ujawnianie i represjonowanie wykroczeń w ruchu drogowym, zaś na obecnym stanowisku do obowiązków skarżącego należy zapobieganie naruszeniom prawa w czasie i miejscu pełnienia służby patrolowej, w szczególności niedopuszczanie do popełnienia przestępstw i wykroczeń oraz zatrzymywanie ich sprawców.

Z powyższego wynika, że skarżący obecnie wykonuje inne obowiązki w ramach istniejącego stosunku służbowego. Należy jednak zauważyć, iż tak jak poprzednio wykonuje on pracę w terenie oraz systemie zmianowym. Nie można jednak uznać w świetle tego, co powiedziano wyżej, że stanowisko służbowe, na które skarżący kasacyjnie został mianowany, nie jest równorzędne z dotychczas przez niego zajmowanym. Równorzędność stanowiska służbowego nie oznacza konieczności zachowania wszelkich elementów określonych w karcie opisu stanowiska pracy. Taka interpretacja pojęcia równorzędności stanowiska służbowego byłaby nie tylko sprzeczna z pojęciem "równorzędności" ustalonym w drodze wykładni, ale także z zasadą jednostronnego i władczego kształtowania stosunku służbowego, dopuszczalnością zmian tego stosunku w zakresie warunków służby z uwzględnieniem kryteriów zobiektywizowanych uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, czemu z drugiej strony ma odpowiadać zasada dyspozycyjności i podporządkowania funkcjonariusza.

W świetle powyższego należy przyjąć, że przy ocenie równorzędności stanowisk nie jest konieczne zachowanie identyczności wszelkich elementów określonych w karcie opisu stanowiska pracy takich jak: zakres zadań i obowiązków, rozkład czasu pracy oraz warunki pracy. Nie mógł w tej sytuacji odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 1 i 2 a contrario ustawy o Policji. Z tych samych względów za niezasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 4 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. ze wskazanymi powyżej przepisami ustawy o Policji.

W rozpoznawanej sprawie zauważyć ponadto należy, że decyzja o przeniesieniu skarżącego na stanowisko służbowe referenta Referatu Patrolowo- Interwencyjnego w tej samej jednostki Policji była następstwem konieczności uzupełnienia braków kadrowych tej komórki. Zwolnienie zatem skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianowanie na inne, znajduje swoje uzasadnienie faktyczne i prawne, a nadto pozostaje w interesie społecznym (służby). Na gruncie art. 32 ustawy o Policji z interesem społecznym niewątpliwie utożsamiać należy interes Policji, którego atrybutami są potrzeby służby i konieczność zapewnienia optymalnego wykonywania podstawowych zadań Policji, jako formacji (art. 1 ust. 2 ww. ustawy), natomiast interesem indywidualnym będzie kształtowanie sytuacji prawnej i faktycznej (w tym przypadku zawodowej) poszczególnych funkcjonariuszy. Właściwy przełożony w sprawach osobowych musi kierować się ważnym interesem służby (społecznym), polegającym na obowiązku zapewnienia właściwego funkcjonowania jednostki Policji, przeważającym nad indywidualnym interesem policjanta. Te kryteria w rozpoznawanej sprawie zostały zastosowane, co w sposób jednoznaczny wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W decyzji tej przeanalizowano szczegółowo powody mianowania skarżącego na nowe stanowisko służbowe. Wyniki tej analizy nie pozwalają na uznanie, że decyzja ta była dowolna.

Mając na uwadze powyższe wywody, nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Wbrew odmiennym w tym względzie twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności działań organu. Nie uchylił wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów, prawidłowo bowiem uznał, że organy obu instancji należycie wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy oraz, że w uzasadnieniu wydanych w sprawie rozstrzygnięć wskazały w sposób dostateczny, jakie argumenty wzięły za podstawę przyjętych ustaleń faktycznych i prawidłowo Sąd ten uznał, że organy rozpoznające sprawę w sposób pełny wyjaśniły wszystkie istotne jej okoliczności.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a., art. 75 § 1, art. 78 i art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem NSA, w postępowaniu administracyjnym organy respektowały wszystkie uprawnienia procesowe skarżącego, co jednoznacznie wynika z akt administracyjnych sprawy. Przepis art. 10 k.p.a. daje stronie możliwość skorzystania z uprawnienia do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jednak nie nakłada na nią takiego obowiązku. Wskazać należy, iż Komendant Powiatowy Policji zawiadomił skarżącego o toczącym się postępowaniu i o przysługującym skarżącemu zgodnie z art. 10 k.p.a. prawie czynnego udziału w postępowaniu w sprawie mianowania na inne stanowisko służbowe. Zatem organ zagwarantował skarżącemu możliwość obrony swoich interesów. Ponadto z akt administracyjnych wynika, iż skarżący skorzystał z przysługującego mu uprawnienia: złożył bowiem odwołanie od rozkazu personalnego organu I instancji jak również składał wnioski dowodowe. W aktach administracyjnych znajdują się również protokoły z zapoznania skarżącego z materiałem dowodowym sprawy (protokół z dnia 12 marca 2019 r. oraz 2 kwietnia 2019 r.). Z treści drugiego protokołu wynika, iż skarżący nie wnosił uwag co do prowadzącego postępowanie administracyjne jak i do zgromadzonego materiału dowodowego. Dodać należy, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie był oczywisty. Organy w swych rozstrzygnięciach powołały się wyłącznie na fakty, które powinny być stronie znane. Nie przesłuchiwały świadków i nie dokonywały czynności procesowych, z którymi należało zapoznać stronę i umożliwić jej złożenie wyjaśnień.

Za nieuzasadniony uznać również należało zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15, publ. CBOSA). Możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowo-administracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W sprawie niniejszej sytuacja taka natomiast nie wystąpiła. Wskazać bowiem należy, że zgłoszone wnioski dowodowe zmierzały do wykazania, iż stanowisko skarżącego na które został mianowany, nie jest równorzędne z poprzednio zajmowanym. Jak już wyżej wskazano, materiał dowodowy w sprawie był wystraczający do podjęcia przez organy rozstrzygnięcia w sprawie, a zatem nieuwzględnienie przez Sąd I instancji wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. uzasadniony jest w sytuacji, gdy sąd niezasadnie nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, bądź przeprowadził je w sposób wadliwy, błędnie oceniając okoliczności faktyczne i prawne wynikające z tych dokumentów. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wnioski dowodowe nie mogły być uwzględnione, gdyż nie mają one wpływu na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie wskazanych dowodów jest niezasadny. Pomijając, że dotyczy on okoliczności niemających relewantnego prawnie znaczenia – to podnieść również trzeba, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 P.p.s.a. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 P.p.s.a. (tak np. wyrok NSA z 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 170/16).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.