Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1110/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 182
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. S., W. G. oraz D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1061/12 w sprawie ze skarg T. S., K. P., D. K. oraz W. G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. nr XII/130/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. umarza postępowanie ze skargi kasacyjnej T. S., 3. zwraca T. S. kwotę 500 (pięćset) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie; 4. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz W. G. i D. K. po 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Krakowie wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. oddalił skargi T. S., K. P., D. K. i W. G. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r., nr XII/130/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko" (dalej także "uchwała" lub "MPZP").

W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę T. S. zarzucił naruszenie jego prawa własności, czyli art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: K.c.) przez to, że jego działka nr [...] w [...] została w całości przeznaczona pod zieleń miejską. We wcześniejszych pismach i wnioskach przedstawiał on argumenty przemawiające za zakwalifikowaniem powyższej działki pod budownictwo jednorodzinne, jednak wnioski te nie zostały uwzględnione. W jego ocenie działka ta, wcześniej uprawiana rolniczo, powinna być teraz przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Wyrokiem z 9 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1229/11 skarga T. S. została oddalono, ale w wyniku skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2012 r. II OSK 710/12 powyższy wyrok sądu wojewódzkiego uchylono, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia WSA w Krakowie. W motywach wyroku kasacyjnego wskazano, że orzeczenie sądu I instancji nie zostało prawidłowo uzasadnione, zarzuty rozważenia konfliktu między interesem publicznym a indywidualnym wymagały szczegółowego odniesienia się do realiów sprawy. Zasygnalizowano ponadto zasadność połączenia tej sprawy z postępowaniami zawieszonymi, których przedmiotem jest ten sam MPZP. Ponownie rozpoznając skargę T. S. zarejestrowano ją pod sygn. II SA/Kr 1061/12.

W skardze K. P. podniesiono zarzut nieważności uchwały w zakresie jego § 19 oraz rysunku planu dotyczącego terenów oznaczonych symbolami 1R(Z) w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko". Zaskarżonej uchwale zarzucono: naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej Upzp), art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działki nr [...] obręb [...] zlokalizowanej na obszarze terenów MPZP oznaczonych na rysunku planu pod symbolem 1R(Z). Podniesiono, że w § 19 pkt 1 zaskarżonej uchwały wyznaczono obszar terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 R(Z) do 7 R(Z) określając przeznaczenie tych terenów, jako tereny rolnicze w postaci zieleni stanowiącej zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne oraz trwałych użytków zielonych - wyodrębnione w strukturze gruntów rolnych tereny o małej przydatności dla rolnictwa, lecz pełniące ważną funkcję przyrodniczą i krajobrazową, jako obudowa biologiczna cieków wodnych oraz szata roślinna stromych zboczy, skarp, jarów. Skarżący zarzucił, że określenie w § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały przeznaczenia obszaru terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 R(Z) do 7 R(Z) nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia tych terenów. Z zapisu § 19 ust. 1 uchwały wynika, że przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu pod symbolami 1 R(Z) do 7 R(Z) jest rolnicze, a jednocześnie są to tereny o małej przydatności dla rolnictwa. Takie określenie przeznaczenia tych obszarów w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny. W ocenie skarżącego nie ma żadnych racjonalnych podstaw, by wydzielać tereny oznaczone na rysunku planu pod symbolami 1 R(Z) do 7 R(Z), które ani nie są terenami rolniczymi (R), ani nie są terenami zieleni publicznej urządzonej (ZP).

Dalej zarzucono, że zaskarżony plan nie zawiera linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, a mianowicie nie rozgranicza gruntów rolnych i nierolnych. Ponadto, wzdłuż terenu autostrady A4 położone są tereny oznaczone w planie symbolami [...] i [...], jako tereny zieleni izolacyjnej, z fragmentem ciągu komunikacji publicznej obsługującego grunty. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że zaskarżony plan narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp. Skarżący zarzucił przy tym, że ustalenia planu zostały dokonane wbrew rzeczywistemu zagospodarowaniu tego terenu. Tereny oznaczone symbolem 4R (Z) symbolem 5R (Z) są zabudowane, a organ planistyczny powinien wziąć pod uwagę tę okoliczność i nie blokować ustaleniami planu rozwoju tego terenu.

W skardze D. K. podniesiono zarzuty naruszenia:

- przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399) − poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w braku uwzględnienia przez organ administracyjny, że strona skarżąca nabyła działkę o nr ew. [...] obr. [...], przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, w konsekwencji czego brak jest przesłanek do objęcia nieruchomości strony skarżącej zakazem lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A", a przedmiotowe ograniczenie prawa własności w drodze przepisów statutu uzdrowiska jest niedopuszczalne, z uwagi na brak rangi ustawowej w/w aktu prawnego;

- przepisów postępowania, a to art. 20 ust. 1 Upzp poprzez brak zgodności uchwalonego zaskarżoną uchwałą Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego dnia 16 kwietnia 2003 r.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej jej nieruchomości.

W skardze W. G. zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w braku uwzględnienia przez organ administracyjny, że strona skarżąca nabyła działki o nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...] przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, w konsekwencji czego brak jest przesłanek do objęcia nieruchomości strony skarżącej zakazem lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A", a przedmiotowe ograniczenie prawa własności w drodze przepisów statutu uzdrowiska jest niedopuszczalne uwagi na brak rangi ustawowej ww. aktu prawnego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 pkt 7 Upzp – poprzez nieuwzględnienie przy planowaniu przestrzennym prawa własności strony skarżącej, przejawiające się ograniczeniem tego prawa w sytuacji, kiedy przysługiwała mu ochrona wynikająca z ustawy, a to z art. 61 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 20 ust. 1 Upzp poprzez brak zgodności uchwalonego MPZP ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego dnia 16 kwietnia 2003 r.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej jego nieruchomości (działki o nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...], nr ew. [...] obr. [...]).

WSA w Krakowie zarządzeniem z dnia 30 sierpnia 2012r., na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: Ppsa) połączył sprawy skarżących toczące się dotychczas pod sygn. akt: II SA/Kr 1231/12, II SA/Kr 1232/12, II SA/Kr 1233 /12 do łącznego rozpoznania ze sprawą II SA/Kr 1061/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 9 października 2012 r., II SA/Kr 1061/12 uznał, że skargi są bezzasadne.

W pierwszej kolejności sąd I instancji stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem (T. S. jest właścicielem działki nr [...], K. P. działki [...], D. K. działki [...], a W. G. działek [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – okoliczności są bezsporne i te nie zostały zanegowane przez żadną ze stron). Wszystkie skargi zostały poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesione zostały w terminie przewidzianym przez art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej Usg).

Przechodząc do oceny przebiegu procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu sąd I instancji nie stwierdził żadnej w tej mierze uchybień.

Odnosząc się do zarzutów skargi T. S. i uznając je za bezpodstawne wskazano, że nieruchomość stanowiąca jego własność, zgodnie z zapisami studium znajduje się strefie kształtowania przyrodniczego, w obszarze zaliczonym do kategorii terenów zieleni, wskazanych także jako przestrzeń kształtowania zieleni i parków rzecznych (symbole ZP i ZO). Sąd uznał jednocześnie, że żaden z powołanych w skardze przepisów nie ustanawia prawa własności jako prawa bezwzględnego, nie poddającego się żadnym ograniczeniom. Współkształtowanie przez MPZP wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 K.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Odnosząc się następnie do kwestii naruszenia art. 1 ust. 2 pkt. 6 i 7 Upzp, tj. naruszenia nakazu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, sąd I instancji stwierdził, że przepis ten nakazuje również uwzględniać: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Tak znaczna ilość koniecznych do uwzględnienia dóbr zawsze powodować będzie kolizję czy to interesów indywidualnych czy to interesu publicznego i indywidualnego. Rzecz jednak w tym, aby kolizje te zminimalizować oraz dobra te wyważyć. W ocenie tegoż sądu, przyjmując ustalenia planistyczne wyważono interes prywatny i publiczny w tym zakresie. O przekroczeniu zaś władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.

Odnosząc się następnie do zarzutów K. P., sąd I instancji stwierdził, że nie mogły one zostać uwzględnione. Podkreślono, że w MPZP działka skarżącego znajduje się na obszarze przeznaczonym pod tereny rolnicze - symbol 1R(Z), co jest zgodne z kierunkami określonymi w studium, w którym dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącego jako główną funkcję ustalono tereny zieleni publicznej ZP (wśród głównych kierunków zagospodarowania obszarów o funkcji zieleni publicznej w studium wskazano rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej).

W kwestii zarzutu braku linii rozgraniczających, sąd ten stwierdził, że w całym obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice-Uzdrowisko" zostały wydzielone tereny o odmiennym oznaczeniu i zróżnicowanych warunkach zagospodarowania, które w sposób zostały oddzielone od siebie granicami. W rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są zarówno grunty określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne (art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), jak i parki wiejskie oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Sąd I instancji zgodził się z organem planistycznym, że fakt postępującej naturalnej sukcesji roślinnej na gruntach rolnych nie stanowi automatycznej przesłanki do ustalenia przeznaczenia tych gruntów pod las. W ocenie tegoż sądu, w związku z tymi zapisami planu nie ma mowy o "odrolnieniu" tych gruntów, jak twierdzi skarżący. W MPZP dla gruntów rolnych ustalono przeznaczenie, które zawiera się w ustawowej definicji gruntu rolnego (por. art. 2 ust. 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych) i nie nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu. Gwoli ścisłości sąd I instancji podkreślił, że zmiana przeznaczenia na inne cele gruntów rolnych stanowiących użytki rolne w granicach administracyjnych miasta od 2009 r. nie wymaga zgody innych właściwych organów. Cała zatem argumentacja dotycząca tego zagadnienia, a przywołana w skardze, w świetle obowiązujących już od kilku lat przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bezpodstawna, bezzasadna i nie odwołuje się do obowiązującego prawa.

Następnie sąd I instancji wskazał, że z uwagi na zbieżność zarzutów D. K. i W. G., rozpoznane one zostały łącznie. Uznając je za bezzasadne, sąd wojewódzki uznał za chybiony przede wszystkim zarzut naruszenia powołanych przez skarżących przepisów ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych uznając, że przepisy te, z uwagi na przedmiot sprawy, nie mogły zostać zastosowane w sprawie.

Analizując szczegółowe ustalenia planu dla działek stanowiących własność skarżących sąd I instancji podkreślił, że działki te znajdują się w obszarze oznaczonym na rysunku symbolem [...], przeznaczonym pod lecznictwo uzdrowiskowe, w tym park zdrojowy. Przeznaczenie to jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który dla terenu obejmującego działki skarżących, jako główną funkcję zagospodarowania ustalono tereny zieleni publicznej (ZP). W ocenie WSA w Krakowie ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu zasad postępowania planistycznego.

Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, załącznikach do odpowiedzi na skargę oraz na stronie internetowej (www.bip.krakow.pl) jednoznacznie wynika, że w uchwalonym planie dokonano niemal dokładnego odwzorowania postanowień studium. Zatem nie tylko nie zachodzi sprzeczność pomiędzy studium a zaskarżonym MPZP, ale wręcz przeciwnie, zachodzi w zasadzie pełna zgodność pomiędzy studium a planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Swoszowice Uzdrowisko".

W konsekwencji w ocenie sądu a quo zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. Przeznaczenie w planie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] pod budownictwo mieszkaniowe – jak chcą tego skarżący − byłoby wbrew jasnym postanowieniom obowiązującego studium i to dopiero doprowadziłoby do wadliwości tak uchwalonego planu.

W tym stanie rzeczy sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień w trybie i zasadach sporządzenia zaskarżonej uchwały oraz naruszenia właściwości organów, które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargi oddalił zgodnie z treścią art. 151 Ppsa.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez T. S., reprezentowanego przez adwokata, zarzucono naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 Ppsa w zakresie niepełnego (m. in. w zakresie różnych opinii przyrodniczych i ochrony środowiska) uzasadnienia wyroku. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 6 i art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez niezastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a tym samym niweczenie prawa do zabudowy w wyniku formalistycznej i niewłaściwej interpretacji przepisu jej art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i na zasadzie art. 188 Ppsa rozpoznanie skargi i w tym zakresie wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie uchwały Rady Miasta Krakowa co do nieruchomości oznaczonej jako działka [...] położonej w obr. [...] Kraków-Swoszowice, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez W. G., reprezentowanego przez adwokata, podniesiono zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 Upzp polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie, że umieszczenie działek należących do skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w strefie ochronnej A uzdrowiska "Swoszowice" nie stanowi zapisu naruszającego ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.,

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie,

3) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie,

4) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie w odniesieniu do działek skarżącego o nr ew. [...],[...] i [...].

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie na zasadzie art. 188 Ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa w części dot. nieruchomości skarżącego. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej D. K., reprezentowanej przez adwokata, zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

5) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 Upzp polegające na błędnej wykładni poprzez uznanie, że umieszczenie działki należącej do skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obszarze oznaczonym [...] w strefie ochronnej A uzdrowiska "Swoszowice" z wyłączeniem zabudowy nieruchomości w tym obszarze zlokalizowanych nie stanowi zapisu naruszającego ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.

6) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie,

7) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie,

8) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U Nr 167, poz. 1399 ze zm., dale jako "ustawa uzdrowiskowa") zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich nieuzasadnione niezastosowanie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie na zasadzie art. 188 Ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa w części dot. nieruchomości skarżącej. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W tożsamym w istocie uzasadnieniu skarg kasacyjnych D. K. i W. G. wskazano, że działki skarżących zostały w MPZP zlokalizowane w konturze [...], przeznaczonym pod lecznictwo uzdrowiskowe, w tym park zdrojowy. Jednocześnie teren ten został włączony do strefy ochronnej "A" Uzdrowiska Swoszowice, a obszar ten opatrzono adnotacją "bez prawa zabudowy". W rezultacie, w świetle przepisu art. 38a ust. 1 pkt 1 ustawy uzdrowiskowej wykluczona jest na nim zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W Studium teren ten jest kwalifikowany jako położony w strefie ochrony uzdrowiskowej "B" i przeznaczony pod tereny zieleni publicznej (ZP), co nie wyklucza budowy tam budynków mieszkaniowych jednorodzinnych czy gospodarczych. W tym stanie rzeczy w wyroku WSA w Krakowie dopuszczono się błędnej wykładni przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 Upzp poprzez uznanie, że umieszczenie działek skarżących kasacyjnie w MPZP w strefie ochronnej "A" uzdrowiska "Swoszowice" z wyłączeniem zabudowy nieruchomości w tym obszarze zlokalizowanych nie stanowi zapisu naruszającego ustalenia Studium. Nie miało tu znaczenia przeznaczenie działek w Studium pod zieleń publiczną. Takie, a nie inne przeznaczenie dla działek skarżących radykalnie ogranicza sposób korzystania z własności nieruchomości.

Dodatkowo podkreślono, że prawo zabudowy działek znajduje uzasadnienie w treści art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej. Dla wykazania możliwości zabudowy działki nr [...], z której powstała działka [...] należąca do D. K., zbywca działki udostępnił opinię odnośnie jej zabudowy, pochodzącą z 1991 r. Ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej wywodzi się z ochrony praw nabytych, a wkroczenie w to prawo stanowi naruszenie konstytucyjnych praw jednostki, mających swe źródło w przepisach art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. W. G. jak i D. K. nabyli działki przed wejściem w życie ustawy uzdrowiskowej. Naruszono także normy zawarte w przepisach art. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp. W konsekwencji wyrok oddalający skargi narusza ponadto przepisy art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, do czego przekonuje utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Do ograniczenia prawa własności doszło bez podstawy ustawowej, wbrew wyraźnym regulacjom przepisu posiadającego tę rangę.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne, Miasto Kraków wniosło o ich oddalenie, jako pozbawionych zasadności oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargi kasacyjne D. K. i W. G. wskazano, że ich zarzuty nie znajdują potwierdzenia ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani w zgromadzonej dokumentacji planistycznej. Wyłuszczono, że granice stref ochrony uzdrowiskowej zostają wyznaczone w statucie uzdrowiska w oparciu o zatwierdzony statut uzdrowiskowy. Na planszach do Studium odwzorowano istniejące w dacie jego uchwalenia granice istniejących wówczas granice obszarów ochronnych uzdrowiska "Swoszowice". W MPZP zaś znalazły odzwierciedlenie granice stref ochronnych wyznaczone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LX/784/08 z 17 grudnia 2008 r. w sprawie nadania statutu dla Osiedla Uzdrowisko Swoszowice. Organ uchwalając MPZP winien uwzględnić aktualne granice stref ochrony uzdrowiskowej wyznaczone w statucie uzdrowiska, przeto nie są trafne zarzuty niezgodności ustaleń planistycznych z ustaleniami studium. Przywołując wywody zaskarżonego wyroku podzielono stanowisko sądu wojewódzkiego, gdy chodzi o relacje między przepisami ustawy uzdrowiskowej a przepisami Upzp. Ingerencja w prawo własności nieruchomości skarżących znajdowała podstawę w przysługującym gminie władztwie planistycznym.

Postanowieniem z 11 marca 2013 r., II SA/Kr 1061/12 odrzucono skargę kasacyjną K. P. wobec nieuiszczenia na wezwanie wpisu od niej. Jak wynika z akt sprawy postanowienia powyższego nie zaskarżono.

Pismem z 10 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego T. S. cofnął skargę kasacyjną w związku z podjęciem przez Radę Miasta Krakowa nowej uchwały zmieniającej studium zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Swoszowice Uzdrowisko".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Cofnięcie skargi kasacyjnej przez T. S. uznać należy za dopuszczalne. Z mocy art. 193 Ppsa "Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni". Oznacza to, że odpowiednie zastosowanie do cofnięcia skargi kasacyjnej będzie miał przepis art. 60 Ppsa, wedle którego "Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności". Zdaniem Sądu cofnięcie skargi kasacyjnej jest dopuszczalne, co oznacza, że wiąże Naczelny Sąd Administracyjny. Skuteczne cofnięcie skargi kasacyjnej nakazuje umorzyć w tym zakresie postępowanie kasacyjne (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 Ppsa) oraz zwrócić cały uiszczony wpis. Z mocy art. 232 § 1 w zw. z art. 193 Ppsa sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od "pisma odrzuconego lub cofniętego". Z akt sprawy wynika, że T. S. wniósł od skargi kasacyjnej wpis w wysokości 500 zł (k. 245 i 251 akt sądowych), wpis ten został nadpłacony, albowiem prawidłowa wysokość wpisu od skargi kasacyjnej od wyroku, którego przedmiotem był akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego winien wynosić połowę wpisu od skargi na taki przedmiot (por. § 3 i § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Ponieważ jednak w toku dotychczasowego postępowania sądowego nie zwrócono nadpłaconej części wpisu od skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 3 sentencji wyroku.

Skargi kasacyjne D. K. i W. G. zostaną rozpatrzone łącznie, albowiem zostały oparte na tych samych podstawach i w sposób tożsamy uargumentowane. Zdaniem Sądu w tym składzie zostały one oparte na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 Upzp, mający polegać na błędnej wykładni cyt. przepisów poprzez uznanie, że umieszczenie działek skarżących w MPZP w strefie ochronnej "A" uzdrowiska "Swoszowice" nie stanowi zapisów naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 16 kwietnia 2004 r. (uchwała Nr XII/87/03 z 16 kwietnia 2003 r., dalej: "Studium"). W szczególności D. K. i W. G. w swych skargach kasacyjnych wywodzą, że ich działki w Studium kwalifikowane były, jako obszar strefy ochronnej "B" uzdrowiska Swoszowice. Skoro postanowienia Studium nie zawierały zakazu zabudowy, to przyjęty obecnie plan taki zakaz zabudowy wprowadził. Ta okoliczność prowadzić ma do wniosku, że ustalenia MPZP mają być sprzeczne ze Studium.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 Upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś w myśl art. 20 ust. 1 cyt. ustawy "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały". Z kolei z powołanych w pkt 1. zarzutów skarg kasacyjnych D. K. i W. G. przepisów art. 10 ust. 1 Upzp wynika, że "W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenów,... 8) stanu prawnego gruntów...". Działki skarżących, gdy idzie o ich główną funkcję zagospodarowania, w Studium przeznaczone były pod tereny zieleni publicznej (ZP), wedle ustaleń WSA w Krakowie w niewielkiej części także położone były w konturze ZO – "tereny otwarte", w MPZP przeznaczono je w konturze [...] pod tereny lecznictwa uzdrowiskowego, w tym parku zdrojowego. Ustaleń tych nie kwestionują w skargach kasacyjnych D. K. i W. G., a skoro nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa, przeto pozostają poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bez znaczenia dla oceny trafności podniesionych w pkt. 1 skarg kasacyjnych zarzutów pozostaje regulacja z art. 38 ust. 1 i art. 38a ust. 1 i 2 ustawy uzdrowiskowej, skoro ich naruszenia w tym aspekcie nie podniesiono w petitum tak ujętych zarzutów. Nie ma tu także żadnego znaczenia przywoływana opinia odnośnie dopuszczalności zabudowy działki nr [...] położonej przy ul. [...], sporządzona w 1991 r.

Zgodzić należy się z sądem I instancji, że zastrzeżenie w MPZP w odniesieniu do działek skarżących "bez prawa zabudowy", nie oznacza eo ipso sprzeczności z ustaleniami Studium. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zasada zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie wyrażona wprost w formie przepisu materialnego, jednak wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium. Przyjętego w powszechnym rozumieniu pojęcia "zgodności" danego planu ze studium wynika, że jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r., II OSK 466/11, LEX nr 1081787). Uwidocznione w uchwalonym w 2003 r. Studium strefy ochrony uzdrowiskowej miały charakter informacyjny, granice tych stref określane były w oparciu o ówcześnie obowiązujący statut uzdrowiska (jak wynika z odpowiedzi organu na skargę D. K. – zatwierdzony uchwałą Nr 15/74 Rady Narodowej Miasta Krakowa z 25 kwietnia 1974 r.). Ustalenia MPZP nie prowadziły do modyfikacji zagospodarowania określonego w Studium, ani nie wykluczyły takiego zagospodarowania, gdy idzie o działki skarżących. W studium nie wskazano, aby działki te były przeznaczone pod określonego rodzaju zabudowę, zatem ujęcie w MPZP "bez prawa zabudowy", jak i określenie, że znajdują się w strefie ochrony uzdrowiskowej "A" nie oznacza sprzeczności z ustaleniami Studium, to zaś prowadzi do wniosku, że chybiony jest zarzut ujęty w pkt. 1 skarg kasacyjnych D. K. i W. G.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 38a ustawy uzdrowiskowej, albowiem przepis ten został dodany do tej ustawy na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390, dalej "nowela ustawy uzdrowiskowej z 2011"), która weszła w życie 7 lipca 2011 r. (na mocy art. 14 powyższej ustawy, wedle której wchodziła ona w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, ogłoszono zaś ją w Dzienniku Ustaw z 6 kwietnia 2011 r.). Skoro Rada Miasta Krakowa podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu 13 kwietnia 2011 r., a sąd wojewódzki dokonywał kontroli tej uchwały w zakresie stosowania przepisów obowiązujących w dniu jej podejmowania, to nie można skutecznie zarzucać mu naruszenia przepisu prawa materialnego, który w dniu uchwalania MPZP nie obowiązywał.

Natomiast za uzasadniony wypada uznać zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej wskutek jego niezastosowania. Przekonanie o takim naruszeniu przepisów wymaga uprzedniego zrekapitulowania stanowiska sądu I instancji w powyższym zakresie. Sąd wojewódzki jednoznacznie stwierdził, że przepisy ustawy uzdrowiskowej nie mogły być w sprawie zastosowane, albowiem będący przedmiotem kontroli MPZP sporządzony został w trybie przepisów Upzp, co wykluczać ma zasadność podnoszonych przed sądem wojewódzkim zarzutów naruszenia art. 61 ustawy uzdrowiskowej (s. 16 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1061/12). Analizując stosunek przepisów Upzp do przepisów ustawy uzdrowiskowej sąd I instancji wskazał, że wyraża się on w regule kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, nadto z treści art. 17 pkt 6 lit. b Upzp wynika obowiązek uzgodnienia projektu planu z ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów objętych ochroną uzdrowiskową. Dodatkowo z ustawy uzdrowiskowej wynika obowiązek dla gminy, która uzyskała możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy "A" ochrony uzdrowiskowej (s. 17 uzasadnienia wyroku). WSA w Krakowie podkreślił jednak, że granice stref ochronnych uzdrowiska wraz z ich opisem określa najpierw operat uzdrowiskowy, a następnie statut uzdrowiska, mający także walor przepisów prawa miejscowego. Przywołany przez skarżących przepis art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej odnosić się ma właśnie do tych kwestii, a nie do prowadzenia procedury planistycznej, określenia sposobu przeznaczenia gruntów w planie miejscowym i jego uchwalania. Dla treści planu wiążące są bowiem ustalenia studium, które nie mogą być naruszone przez jego postanowienia, a nie statut uzdrowiska. Zdaniem sądu a quo, czym innym jest określenie statutu uzdrowiska, jego stref ochronnych i wynikających stąd ograniczeń, a czym innym postępowanie planistyczne i uchwalenie MPZP. Oba te akty oddziaływują na siebie, ale nie jest to proste przenikanie umożliwiające odnoszenie postanowień jednej regulacji ustawowej wprost do drugiej – inne bowiem są cele tych aktów. Następuje to w sposób pośredni w drodze opiniowania i uzgadniania aktów planistycznych, w tym MPZP przez ministra zdrowia (s. 18 uzasadnienia wyroku). Przeznaczenie działek skarżących, zlokalizowanych w konturze planu symbolem [...], przeznaczonego m. in. pod lecznictwo uzdrowiskowe, w tym park zdrojowy jest zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, który dla terenu obejmującego działki skarżących jako główną funkcję zagospodarowania przyjął tereny zieleni publicznej (ZP). Przywołując w dalszych wywodach wiążący dla organów gmin charakter Studium, poglądy judykatury w tym aspekcie, WSA w Krakowie doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała w odniesieniu do działek skarżących wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego Studium. Przeznaczenie nieruchomości, których właścicielami są skarżący na tereny pod zabudowę mieszkaniową byłoby zbyt dalece idącą ingerencją np. w teren otwarty ZO oraz naruszałoby zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określonego w Studium. Przywołując argumentację, wedle której zaskarżony plan w znaczącej części obejmuje obszary o wysokich walorach przyrodniczych, nadto odnosząc się do map stanowiących załączniki graficzne do Studium, WSA w Krakowie w konkluzji doszedł do przekonania, że Rada Miasta Krakowa działała w ramach tzw. władztwa planistycznego zawartych w zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i winnych przepisach szczególnych. Nie dopatrzono się przeto uchybień w trybie i zasadach sporządzenia zaskarżonej uchwały oraz naruszenia właściwości organów, co uzasadniać miało oddalenie skarg.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie orzekającym, w realiach kontrolowanej sprawy nie podziela powyższych wywodów sądu I instancji, odnośnie braku możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej w ramach sądowej kontroli MPZP. Cyt. przepis stanowi, że "Przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b odnoszący się do zakazu lokalizacji budownictwa jednorodzinnego w strefie ochronnej "A" nie dotyczy osób, które uzyskały prawo do nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy". Art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej został zamieszczony w jej rozdziale 9 zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe". Obowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy uzdrowiskowej przewidywał m. in., że na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych, oznaczone literami "A", "B" i "C", zaś w strefie ochronnej "A" zabrania się m. in. "lokalizacji budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, z wyjątkiem modernizacji obiektów istniejących, bez możliwości zwiększenia powierzchni ich zabudowy". Działki skarżących – D. K. i W. G., jak to wynikać ma z niezakwestionowanych przez sąd I instancji wywodów skarg, znajdowały się w dacie uchwalenia Studium w strefie "B" ochrony uzdrowiskowej, następnie zostały objęte strefą ochrony "A" (jakby to wynikało z odpowiedzi na skargi oraz z uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1061/12 – najpierw w operacie uzdrowiskowym, a następnie w statucie uzdrowiska), a w konsekwencji takie ustalenia przyjęto także w MPZP, przy czym dla konturu [...] zawarto zastrzeżenie – "bez prawa zabudowy". Zdaniem Sądu w tym składzie, przepis art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej ma zastosowanie w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedwczesne przeto jest stwierdzenie sądu I instancji, wykluczające aby cyt. przepis nie mógł mieć zastosowania w sprawie poddanej kontroli tego sądu.

Z treści art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej wynika, że ma on charakter ustawowego przywileju osobistego, skoro odnosi się do "osób, które uzyskały prawo do nieruchomości" przed dniem wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej. Przywilej ten ma ograniczony zakres, albowiem sprowadza się do wyłączenia zakazu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze strefy ochronnej "A". Na taki charakter cyt. przepisu wskazuje się w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2008 r., II OSK 712/07, LEX nr 488014). Podzielić przeto należy co do zasady te wywody skarg kasacyjnych, w których wskazuje się, że powyższy przepis ma charakter gwarancyjny, a jego ratio legis związane jest z zasadą ochrony praw nabytych. Niesporne przy tym jest, że działki skarżących kasacyjnie zlokalizowane są właśnie w takiej strefie ochrony uzdrowiskowej. Na potrzebę ochrony takiego przywileju ustawowego i jego charakteru wskazuje także wola jego utrzymania przez prawodawcę. Oto nowelizując ustawę uzdrowiskową, w szczególności zmieniając treść jej art. 38 i dodając przepis art. 38a, w art. 11 ust. 2 noweli ustawy uzdrowiskowej z 2011 wyraźnie wskazano, że "Przepisu art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie zakazu budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, nie stosuje się do budowy takich budynków przez osoby, które uzyskały prawo do nieruchomości przed dniem 2 października 2005 r.". Innymi słowy z woli prawodawcy pozostaje nadal, przyznane z mocy art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej, osobiste prawo osób, które uzyskały uprawnienie do nieruchomości objętych strefą ochrony uzdrowiskowej "A", do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenie to umknęło uwadze orzekającego w sprawie sądu.

Nie można zgodzić się z sądem wojewódzkim, że stosowanie przepisów ustawy uzdrowiskowej podczas procesu podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczać się ma wyłącznie do aspektu uzgodnienia projektu tego planu przez ministra właściwego do spraw zdrowia. Nie można także zgodzić się z tymi motywami zaskarżonego wyroku, w którym zastosowanie przepisów ustawy uzdrowiskowej sprowadzać miałoby się do prostego odwzorowania ustaleń zawartych w statucie uzdrowiska i przyjęcia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, ustalonych tym statutem strefach ochrony uzdrowiskowej, z wyłączeniem regulacji z art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej. Nie chodzi przy tym, jak to przyjął WSA w Krakowie, o wyłączenie jednej lub kilku nieruchomości ze strefy uzdrowiskowej "A" i włączenie ich do innej strefy (s. 18 uzasadnienia skarżonego wyroku), ale o to, że ustalenie przeznaczenia terenu przyjęte w MPZP nie może ignorować normy ustawowej przyznającej oznaczonej kategorii podmiotów, mających tytuł prawny do nieruchomości, objętych strefą ochrony uzdrowiskowej "A", przywilej ich zabudowy w oznaczony sposób.

Jak to trafnie wskazano w wyroku II SA/Kr 1061/12 zgodnie z art. 28 ust. 1 Upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9) Upzp w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Skoro zakaz zabudowy został w odniesieniu do działek skarżących uzasadniony faktem zaliczenia ich do strefy ochrony uzdrowiskowej "A", organ planistyczny winien uwzględnić szczególne warunki zagospodarowania tych terenów, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej. Nie może zyskać akceptacji Sądu pogląd pełnomocnika Rady Miasta Krakowa wyrażony w odpowiedzi na skargi D. K. i W. G., wedle którego art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej należy stosować w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne przepisy prawa, "w tym dotyczące zgodności projektu planu ze Studium". Innymi słowy, gdyby zaakceptować ten wywód, znajdujący wsparcie w wyroku oddalającym skargi, stosowanie przepisu ustawy, mającego charakter iuris cogentis, pozostawione byłoby uznaniu organu planistycznego. Jeszcze dobitniej, o tym kiedy stosowana miałaby być konstrukcja z art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej, rozstrzygać miałyby przepisy aktów normatywnych podustawowych. Na to Sąd orzekający w sprawie zgodzić się nie może.

Skoro przepis art. 61 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.) daje oznaczonej kategorii osób mających prawo do nieruchomości położonych w strefie ochrony uzdrowiskowej "A" uprawnienie do ich zabudowy w postaci lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uprawnienie to musi być respektowane przy ocenie legalności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można usprawiedliwiać względami "władztwa planistycznego" gminy pominięcia zastosowania powyższego przepisu przy ocenie legalności tych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wykluczają takie prawo zabudowy. Z tych względów uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej.

Przedwczesne jest za to ustalenie, czy w świetle powyższych wywodów uzasadnione są zarzuty naruszenia pozostałych przepisów, wskazanych w pkt. 2, 3 i 4 skarg kasacyjnych. Wynika to z faktu, że WSA w Krakowie wykluczając dopuszczalność oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia zgodności z normą art. 61 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej nie poczynił ustaleń, czy D. K. i W. G. są osobami, o których mowa w cyt. przepisie, tj. czy są oni osobami, które uzyskały prawo do nieruchomości przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy, tj. przed 2 października 2005 r. W tym aspekcie nie są wystarczające oświadczenia skarżących kasacyjnie, należy w tym względzie przeprowadzić dowód z dokumentów (art. 106 § 3 Ppsa).

Powyższe okoliczności nakazywały na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa uchylić zaskarżony wyrok, a sprawę przekazać WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, uwzględniając uiszczone przez skarżących kasacyjnie wpisy od skarg kasacyjnych oraz koszty zastępstwa procesowego.