Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 816/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 49, art. 145, art. 149
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 74 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu odwołania J. i J. K. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. (dalej "RDOŚ w L.") z [...] lipca 2018 r., nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji RDOŚ w L. z [...] czerwca 2016 r., nr [...], w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji pod nazwą "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od granicy województwa [...] do skrzyżowania z drogą krajową [...] w miejscowości [...], o długości około 35", utrzymał zaskarżoną decyzję RDOŚ w L. w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GDOŚ przedstawiono stan sprawy w następujący sposób.

J. i J. K. (dalej "Wnioskodawcy) wnioskiem z [...] lutego 2018 r. wystąpili do GDOŚ o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją RDOŚ w L. z [...] czerwca 2016 r., nr [...], którą określono środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji pod nazwą "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od granicy województwa [...] do skrzyżowania z drogą krajową [...] w miejscowości [...], o długości około 35 km" oraz uchylenie tej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania.

GDOŚ pismem z [...] lutego 2018 r., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał według właściwości wniosek do RDOŚ w L..

RDOŚ w L. pismem z [...] lutego 2018 r. wezwał Wnioskodawców do wskazania przesłanek wznowieniowych, na które się powołują.

W piśmie z [...] lutego 2018 r. J. i J. K. wskazali na art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 oraz art. 145 § 2 k.p.a., jako podstawę żądanego wznowienia postępowania.

RDOŚ w L. postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] czerwca 2016 r.

Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz zbadaniu wskazanych przesłanek wznowieniowych, decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...], RDOŚ w L. odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] czerwca 2016 r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji pod nazwą "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od granicy województwa [...] do skrzyżowania z drogą krajową [...] w miejscowości [...], o długości około 35".

Odwołanie od tej decyzji RDOŚ w L. wnieśli J. i J. K., zarzucając zaskarżonej decyzji: nieuwzględnienie żadnych argumentów dotyczących środowiska przyrodniczego przedstawionych przez strony, oparcie decyzji na wyjaśnieniach przedstawionych przez inwestora; niezgodność decyzji z [...] lipca 2018 r. ze stanem przyrodniczym w terenie; nieuwzględnienie wniosku o powołanie komisji trójstronnej; brak przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie, która wykazałaby zniszczenie środowiska poprzez wycinkę 50 ha lasu, który w aktach sprawy nadal figuruje jako las oraz o zasypaniu starorzecza [...], gdzie znajdowało się siedlisko rzadkich i chronionych gatunków płazów opisane w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; brak podstaw do ochrony terenu, na którym przeprowadzono wycinkę drzew, bezpodstawne wydłużenie obwodnicy, stworzenie zbędnych łuków drogowych; nieuwzględnienie przez RDOŚ w L. kwestii, że część działki, która zostanie zajęta pod planowaną drogę, stanowi cenne przyrodniczo miejsce - las, sad, park, teren na którym uprawiane są ekologiczne warzywa a na skutek realizacji inwestycji odwołujący się będą mieszkać pomiędzy drogą wojewódzką a projektowanym rondem; nieuwzględnienie wniosku odwołujących się o przesunięcie trasy drogi o 30 m od granicy nieruchomości będącej ich własnością na tereny nieużytków; brak przeprowadzenia konsultacji społecznych odnośnie przebiegu obwodnicy [...] przez RDOŚ w L. oraz władze samorządowe oraz brak przedstawienia trasy drogi na zebraniach wiejskich i w trakcie opracowywania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; brak informacji w zawiadomieniach RDOŚ w L., że inwestycja dotyczy budowy obwodnicy miejscowości S., co wprowadziło w błąd mieszkańców i uniemożliwiło im złożenie uwag i wniosków; bezpodstawne powoływanie się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości S., gdzie działka o nr [...] będąca własnością odwołujących się została zakwalifikowana jako tereny usług uciążliwych, bowiem w momencie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy S., gdzie działka ta posiadała przeznaczenie – urządzenia produkcji i obsługi rolnictwa; brak przeprowadzenia badań dotyczących skumulowanego hałasu i innych uciążliwości przy skrzyżowaniu drogi powiatowej i wojewódzkiej; istniejący rów melioracyjny nie będzie w stanie przejąć zanieczyszczonych wód opadowych spływających z drogi, co spowoduje zalanie terenów rolniczych będących własnością stron; brak zbadania kto wydał zgodę na wycięcie 50 ha lasu na nieruchomości będącej własnością J. P.. W oparciu o tak przedstawione zarzuty odwołania J. i J. K. wnieśli o uchylenie decyzji RDOŚ w L. i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Argumentację odwołania uzupełnili również w piśmie z [...] sierpnia 2018 r., w którym przedstawili kolejne zarzuty, tj. naruszenie art. 149, art. 7, art. 77 oraz art. 80, art. 8, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 85 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 oraz art. 62 ustawy ooś. Następnie pismem z [...] września 2018 r. przedłożyli dodatkowe dokumenty: mapę uzupełniającą wydaną przez Starostę R. [...] sierpnia 2018 r., z której wg stron wynika, że w roku 2006 na działkach gospodarstwa ogrodniczego J. P. została zmieniona klasyfikacja użytkowania z leśnego Ls na Lz RVI z powodu wycinki lasu; zdjęcia wydm piaszczystych po usuniętym lesie oraz kopalni piasku; oświadczenie o zasypaniu starorzecza [...] piaskiem z gospodarstwa J. P. przed sporządzeniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; zdjęcia ogród wraz z rowem oraz naturalnym ekranem z rosnących drzew i krzewów; zdjęcia terenu, po którym powinna przebiegać obwodnica. Ponadto, w piśmie z [...] grudnia 2018 r. J. i J. K. przedłożyli kopię decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] grudnia 2018 r., nr [...], uchylającej decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] września 2018 r. nr [...], udzielającą Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. pozwolenia wodnoprawnego na: likwidację, przebudowę i budowę urządzeń wodnych, regulację - kształtowanie nowego koryta Kanału S., przejście przewodów: technicznego, kanalizacyjnego, gazowego pod dnem Kanału S., a także na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do urządzeń wodnych w ramach realizacji przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od granicy województwa [...] do skrzyżowania z drogą krajową [...] w miejscowości [...] - Etap I budowa obwodnicy m. S., ze względu na brak zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez RDOŚ w L.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], GDOŚ utrzymał zaskarżoną decyzję RDOŚ w L. z [...] lipca 2018 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji GDOŚ wskazał, że kwestie związane z uzyskaniem pozwoleń wodnoprawnych wykraczają poza zakres przedmiotowego postępowania i nie mogą być analizowane w postępowaniu wznowieniowym. Wyjaśnił również, że opinie mieszkańców S. były wzięte pod uwagę w toku postępowania, tym bardziej, że na niezbędność realizacji planowanej inwestycji mieszkańcy wskazywali w piśmie z [...] lipca 2018 r. skierowanym do GDOŚ. Następnie podkreślił, że celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe dotknięte było wadami określonymi w art. 145 § 1 i 2, art. 145a i art. 145b kpa oraz czy wystąpienie wadliwości wpłynęło na byt prawny decyzji. Kontrola decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania z istoty swej powinna zatem odbywać się w stanie faktycznym i prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji. GDOŚ przypomniał, że J. i J. K. oparli wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 oraz art. 145 § 2 kpa. Wnioskodawcy wskazali, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Ponadto bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. GDOŚ zaznaczył, że wniosek złożono z zachowaniem ustawowego terminu, ponieważ Wnioskodawcy dowiedzieli się o postępowaniu [...] stycznia 2018 r., w momencie, gdy pracownicy przedsiębiorstwa projektowego weszli na ich działki w celu wykonania pomiarów i wbicia słupków wyznaczających trasę projektowanej inwestycji. GDOŚ wskazał, że prawidłowo RDOŚ w L. ustalił, że J. i J. K. posiadają przymiot strony w postępowaniu, ponieważ przedmiotowa inwestycja będzie realizowana m.in. na nieruchomościach stanowiących ich własność (na działce o nr [...], obręb [...]). GDOŚ wyjaśnił również, że z uwagi na liczbę stron, która przekroczyła 20, zastosowanie znalazł art. 74 ust. 3 ustawy ooś. Strony o wszelkich czynnościach podejmowanych przez RDOŚ w L. były zatem zawiadamiane przez publiczne obwieszczenie, które były każdorazowo wywieszane na tablicach ogłoszeń Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L., Urzędu Gminy S., Urzędu Gminy P., Urzędu Miasta D., Urzędu Miasta P. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w L.. GDOŚ podkreślił, że weryfikacja terminów wywieszenia zawiadomień RDOŚ w L. wskazuje na prawidłowe zawiadamianie stron oraz zainteresowanego społeczeństwa o podejmowanych czynnościach. W ocenie GDOŚ, strony były zatem prawidłowo informowane o toczącym się postępowaniu, a także miały na każdym z etapów prowadzonego postępowania możliwość zapoznania się z aktami sprawy, złożenia uwag oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W sprawie nie wystąpiła zatem wobec Wnioskodawców przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ jako strony nie zostali oni pozbawieni udziału w postępowaniu. Oceniając kolejne przesłanki wznowienia postępowania, GDOŚ omówił zagadnienie sfałszowania dowodu. Wyjaśnił również, że dla zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. koniecznym jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania. Zdaniem GDOŚ, w sprawie nie zaistniała ta przesłanka wznowienia, ponieważ Wnioskodawcy nie przedstawili na żadnym etapie postępowania stosownego orzeczenia sądu lub innego organu, a ogany obu instancji nie mogły prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia tej przesłanki. GDOŚ wyjaśnił również, że jeżeli chodzi o przesłankę z art. 145 § 2 k.p.a., to dopuszczalność wznowienia przez organ postępowania bez czekania np. na orzeczenie sądu potwierdzające sfałszowanie dokumentów możliwa jest jedynie pod warunkiem kumulatywnego zaistnienia dwóch przesłanek, tj. oczywistości dokonania fałszerstwa istotnego dla sprawy dowodu oraz niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzkiego lub zagrożenia powstaniem poważnej szkody dla interesu społecznego, których to zagrożeń w inny sposób nie da się uniknąć. W ocenie GDOŚ, nie zaistniały łącznie przesłanki określone w art. 145 § 2 k.p.a., ponieważ w sprawie nie zachodziła przesłanka w postaci oczywistości fałszerstwa dowodu. Żaden ze wskazanych przez Wnioskodawców dowodów, w szczególności raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, nie mógł być uznany za fałszywy w stopniu oczywistym, czyli możliwym do zweryfikowania w ramach środków dostępnych w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko podlegał ocenie również innych organów administracji. GDOŚ podkreślił, że sami Wnioskodawcy w piśmie z [...] lutego 2018 r. wskazują, że "istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że treść raportu nie odpowiadała rzeczywistości", co świadczy o tym, że nie mamy do czynienia z oczywistością fałszu. Kontynuując ocenę przesłanek wznowienia, GDOŚ przypomniał, że według Wnioskodawców raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawierał szereg informacji nieodpowiadających stanowi faktycznemu w terenie, które mogły mieć znaczenie przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez RDOŚ w L.. Wariant wskazany do realizacji omijał bowiem gospodarstwo ogrodnicze w miejscowości S. ze względu na mniejszą wycinkę zieleni oraz omijał siedlisko płazów zlokalizowane koło kopalni piasku w starorzeczu [...] w miejscowości S.. W momencie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach siedlisko tych płazów już nie istniało (zostało zasypane), natomiast las na terenie gospodarstwa ogrodniczego (ok. 50 ha) został wykarczowany. Okoliczności te nie były znane RDOŚ w L., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, np. na zmianę wariantu inwestycji wskazanego do realizacji, gdyż nie istniała już konieczność ochrony terenu leśnego. Na potwierdzenie tego Wnioskodawcy przedłożyli m.in. raport z inwentaryzacji przyrodniczej na terenie planowanej obwodnicy S. wykonanej [...] kwietnia 2018 r. przez A. Z., w którym wskazano na niezgodność danych dotyczących stanu faktycznego w terenie z informacjami zawartymi w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tj. zbiornik wodny na działce o numerze [...] wykazany w raporcie jako siedlisko płazów nie istnieje, gdyż został zasypany. W raporcie nie wykazano natomiast dwóch siedlisk rozrodczych płazów: oczka wodnego zlokalizowanego na działce o nr [...] oraz płytkiego rozlewiska na łące na działce [...]. Ponadto Wnioskujący przedłożyli mapę uzupełniającą wydaną przez Starostę R. [...] sierpnia 2018 r., z której wg nich wynika, że w 2006 r. na działkach gospodarstwa ogrodniczego J. P. została zmieniona klasyfikacja użytkowania z leśnego Ls na Lz RVI z powodu wycinki lasu oraz oświadczenie o zasypaniu starorzecza [...] piaskiem z gospodarstwa J. P. przed sporządzeniem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie GDOŚ, przedstawione dowody należało uznać za nowe. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w miejscu wskazanym przez Wnioskodawców stwierdzono występowanie siedliska płazów. W momencie opracowywania raportu nie miała również jeszcze miejsca wycinka drzew na terenie nieruchomości należącej do J. P.. Przedstawione dokumenty oraz wyjaśnienia nie pozwalają jednak ustalić dokładnej daty wyjścia na jaw dowodów, a tym samym nie pozwalają ustalić kiedy miały miejsce wycinka lasu oraz zasypanie siedliska płazów. Co więcej, w stanie sprawy nie można zgodzić się z twierdzeniem, że kwestia wycinki lasu oraz zasypania siedliska płazów miały na tyle istotne znaczenie dla sprawy, że mogły wpłynąć na zmianę wariantu drogi wskazanego do realizacji. O wyborze wariantu wskazanego do realizacji zadecydowało bowiem dostosowanie do istniejących dokumentów planistycznych gminy S., jak i miasta D., tj. trasa wariantu została dostosowana do rezerwy terenu wskazanej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, oraz pozytywny wpływ na bezpieczeństwo zdrowia i życie ludzi, a także minimalizację oddziaływania na elementy środowiska. GDOŚ podkreślił, że wszystkie proponowane przez inwestora warianty omijały tereny gospodarstwa ogrodniczego, a kwestie oddziaływania na środowisko przyrodnicze nie były jedynymi, które zadecydowały o wyborze wariantu wskazanego do realizacji. Nowe dowody, tj. wycinka drzew na terenie gospodarstwa ogrodniczego oraz zlikwidowanie siedliska płazów, nie stanowią więc okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy, która mogłaby mieć wpływ na zmianę wariantu drogi wskazanego do realizacji, czy też wydanie odmiennego rozstrzygnięcia przez RDOŚ w L. w sprawie. W ocenie GDOŚ, w sprawie nie wystąpiły zatem łącznie wszystkie trzy warunki gwarantujące zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W sprawie możemy mówić bowiem o nowych dowodach dla sprawy, które nie były znane organowi wydającemu decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Dowody te nie miały jednak istotnego znaczenia dla sprawy. Ponadto, na podstawie całości materiału dowodowego nie sposób ustalić, czy dowody te istniały w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. GDOŚ podkreślił również, że pozostałe zarzuty przedstawione przez Wnioskodawców odnoszą się przede wszystkim do postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a które nie mogą być rozpatrywane w kontekście zaistnienia przesłanek wznowieniowych. GDOŚ stanowisko w ich zakresie przedstawił w pozostałej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Co więcej, GDOŚ nie podzielił oceny Wnioskujących, że RDOŚ w L. naruszył art. 149 k.p.a. Postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] czerwca 2016 r. Co prawda, przy redagowaniu treści tego postanowienia błędnie użyto zwrotu "wszcząć postępowanie" podczas, gdy właściwą formą było "wznowić postępowanie", to z sentencji postanowienia, jak i z jego uzasadnienia jednoznacznie wynika, że postępowanie dotyczy wznowienia postępowania. Błąd ten nie miał więc wpływu na wynik sprawy. GDOŚ nie dopatrzył się również naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 6 i art. 8 k.p.a. RDOŚ w L. działał w oparciu o obowiązujące w dniu rozstrzygania sprawy przepisy prawa i na ich podstawie podjął czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego sprawy. W decyzji z [...] lipca 2018 r. odniósł się kolejno do poszczególnych przesłanek wznowieniowych, ponadto ustosunkował się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez Wnioskodawców. GDOŚ po rozpatrzeniu sprawy podzielił zaś ocenę, że wskazane przez Wnioskujących przesłanki wznowieniowe nie zaistniały w sprawie. Wnioskodawcy wskazali również na naruszenie art. 85 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 oraz art. 62 ustawy ooś. GDOŚ podkreślił przy tym, że organy obu instancji nie podważyły wiarygodności przedłożonych dowodów. Nie ma więc wątpliwości, że nastąpiła wycinka drzew na terenie gospodarstwa ogrodniczego, a siedlisko płazów zostało zasypane. Tym samym nie zaistniała konieczność przeprowadzenia wizji w terenie na potwierdzenie tych faktów. Niemniej, na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego, nie można stwierdzić terminu, kiedy nastąpiła wycinka zadrzewienia oraz kiedy zostało zasypane siedlisko płazów. Przedstawione dowody nie spowodowałyby zmiany wydanego rozstrzygnięcia, dlatego odstąpiono od dalszego badania tej kwestii, ze względu na brak zaistnienia przesłanek wznowieniowych. RDOŚ w L. podjął więc wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa). Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa, GDOŚ wskazał, że RDOŚ w L. nie powinien wysuwać daleko idących wniosków, że inwestycja przyczyni się do "wzrostu obrotów stacji paliw znajdującej się na działce Wnioskodawców", natomiast w momencie odnoszenia się do przeznaczenia działki [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinien był powołać się na plan obowiązujący w dniu wydania decyzji. W ocenie GDOŚ, nieprawidłowości te nie mają jednak wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w sprawie nie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji RDOŚ w L. z [...] lipca 2018 r., ponieważ w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji spełnia bowiem wymogi przepisów prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2019 r., nr [...], wnieśli J. i J. K. (dalej "Skarżący"), zarzucając zaskarżonej decyzji wydanie z rażącym naruszeniem przepisów prawa polegającym na:

1) wydaniu przez Organ I instancji najpierw postanowienia z [...] marca 2018 r. o wszczęciu postępowania z wniosku Skarżących, a następnie decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji RDOŚ w L. z [...] czerwca 2016 r. w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od granicy województwa [...] do skrzyżowania z drogą krajową [...] w miejscowości [...], o długości około 35", podczas, gdy Skarżący wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją ostateczną i w związku z tym przedmiotem rozstrzygnięcia Organu I instancji winno być w pierwszej kolejności wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia, co oznacza, że Organ I instancji nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, co stanowi rażące naruszenie art. 149 k.p.a.;

2) wydaniu przez Organ II instancji skarżonej decyzji – data decyzji [...] stycznia 2019 r. – jeszcze przed złożeniem przez Skarżących odwołania, co miało miejsce w lipcu 2018 r., oraz naruszenie prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie przez Organ I instancji art. 33 ust. 1 pkt 3 oraz art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia [...] października 2008 r., przez nieprawidłowe określenie przedmiotu decyzji środowiskowej oraz miejsca realizacji inwestycji w sprawie i niedostrzeżenie tych nieprawidłowości przez Organ II instancji,

2) niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy ooś, przez niedokonanie weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz niezapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu,

3) niedoręczenie zaskarżanej decyzji pełnomocnikowi Skarżących, co stanowi naruszenie art. 40 k.p.a., a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że Skarżący nie zostali pozbawieni udziału w postępowaniu o wydanie decyzji RDOŚ w L.. z [...] czerwca 2016 r., gdy z okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że Organ I. instancji podejmował działania zmierzające do pozbawienia Skarżących udziału w postępowaniu,

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że nie zachodzi oczywistość fałszerstwa dowodu podczas, gdy dowody zgromadzone w sprawie jednoznacznie wskazują, że dowody na podstawie, których wydano decyzję środowiskową, mające dla rozstrzygnięcia istotne znaczenie, w sposób oczywisty nie odpowiadają prawdzie,

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., poprzez uznanie, że dowody przedstawione przez Skarżących nie mają istotnego znaczenia dla sprawy, gdy okoliczności w nich wykazane były podstawą do przyjęcia danego wariantu realizacji inwestycji drogowej w decyzji środowiskowej,

4) naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie i oparcie przez GDOŚ rozstrzygnięcia na zasadzie prawdy formalnej, nie zaś prawdy materialnej, opartej na rzeczywistym stanie sprawy,

5) naruszenie art. 7 k.p.a., przez nieuwzględnianie słusznego interesu obywateli w sprawie,

6) naruszenie art. 8 k.p.a., przez naruszenie przez organy obu instancji zasady bezstronności i równego traktowania,

7) naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a., przez niezałatwienie przez GDOŚ sprawy w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz zaniechanie informowania Skarżących w sposób określony prawem,

8) naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy ooś, przez niezapewnienie udziału Skarżących w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej,

9) naruszenie art. 80 k.p.a., przez niewzięcie pod uwagę dowodów przedstawionych przez Skarżących, gdy GDOŚ nie kwestionuje wiarygodności ani prawdziwości informacji zawartych w przedłożonych dowodach.

W odpowiedzi na tą skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko dotychczas zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając to na względzie, Sąd dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – i doszedł do przekonania, że skarga J. i J. K. jest niezasadna. Podniesione w niej argumenty nie zasługiwały bowiem na uwzględnienie, a Sąd, działając z urzędu, nie stwierdził istnienia wad kontrolowanego postępowania administracyjnego, które powinny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sąd przyjął przy tym za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne przytaczanie.

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2019 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z [...] lipca 2018 r., nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji RDOŚ w L. z [...] czerwca 2016 r., nr [...], w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji pod nazwą "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od granicy województwa [...] do skrzyżowania z drogą krajową [...] w miejscowości [...], o długości około 35".

Na wstępie nadmienić należy, że wznowienie postępowania to instytucja mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Potrzeba taka zachodzi, gdy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Wniesienie podania przez stronę nie wszczyna jednak automatycznie postępowania wznowieniowego. Uruchamia ono bowiem jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy nie zachodzą przedmiotowe lub podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia postępowania, oraz zbadanie terminowości wniesienia podania. Jeżeli wstępna weryfikacja wykazała, że warunki formalne wniosku tego rodzaju zostały spełnione, organ wydaje wówczas postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, której wzruszenia domaga się strona. Postanowienie takie skutkuje przejściem do drugiej fazy postępowania, mającej na celu przeprowadzenie przez właściwy organ ustaleń w zakresie przyczyn wznowienia, a następnie wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie.

Według uprzednio przedstawionego stanu fatycznego sprawy, warunek ten został w kontrolowanym postępowaniu spełniony. Sąd zauważa wprawdzie, że nieprecyzyjne sformułowanie sentencji postanowienia RDOŚ w L. z [...] marca 2018 r. nr [...] o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją własną z [...] czerwca 2016 r. świadczy o niestaranności Organu I instancji przy redagowaniu treści tego rozstrzygnięcia i ocenia taką praktykę za błędną, jednak w sentencji tego postanowienia bezpośrednio odwołano się do żądania Skarżących, tj. wniosku z [...] lutego 2018 r., który dotyczył wznowienia postępowania, oraz przywołano właściwą podstawę prawną. Nie można zatem przyjąć, aby spowodowało to wewnętrzną sprzeczność osnowy postanowienia RDOŚ w L. z treścią jego uzasadnienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 149 k.p.a. należało uznać za niezasadny.

Sąd w składzie orzekającym nie podzielił także oceny, że zaskarżona decyzja została wydana przed wniesieniem odwołania przez Skarżących. Błędne ujęcie w decyzji daty jej wydania nie czyni z niej odrębnego aktu prawnego. Decyzja II instancji może być bowiem wydana wyłącznie na skutek zainicjowania postępowania odwoławczego, którego niezbędnym elementem jest wniesienie odwołania. W stanie sprawy błędne oznaczenie daty nastąpiło zaś na skutek oczywistej omyłki, co znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu GDOŚ z [...] marca 2019 r. nr [...], którym sprostowano zaskarżoną decyzję, a które nie zostało zakwestionowane przez Skarżących.

Co więcej, nie można zgodzić się z argumentacją, że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu naruszono uprawnienia procesowe Skarżących. Po pierwsze, choć doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z pominięciem drugiego pełnomocnika ustanowionego w sprawie, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. W przypadkach, gdy na mocy przepisów szczególnych, co ma miejsce w niniejszej sprawie, znajduje zastosowanie przewidziany w art. 49 k.p.a. sposób komunikowania o wydaniu określonej decyzji, czyli publiczne ogłoszenie poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób, to adresat takiego ogłoszenia nie może następnie podnosić zarzutu, że nie został powiadomiony o tej decyzji. Innymi słowy, Skarżący nie mogą skutecznie ponosić, że zaskarżona decyzja nie została doręczona ich pełnomocnikowi, ponieważ doręczenie osobiste nie wyłącza skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Doręczenie decyzji uznaje się zatem za skuteczne z upływem 14 dni od daty publicznego ogłoszenia. Po drugie, zarzut naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu wznowieniowym również nie znalazł oparcia w stanie sprawy. W ocenie Sądu, oprócz licznie składanych przez Skarżących pism, wskazać należy, że w aktach administracyjnych znajduje się m.in. notatka, z której wynika, że Skarżący [...] sierpnia 2018 r. osobiście zapoznali się z aktami sprawy. Ponadto notatka ta opatrzona jest własnoręcznymi podpisami Skarżących.

Co więcej, nie można podzielić oceny, że prawo Skarżących do udziału w postępowaniu zostało naruszone już na etapie wydawania decyzji środowiskowej. Sąd podziela bowiem stanowisko, że naruszenia art. 10 k.p.a. nie ma charakteru automatycznego, dlatego to strona musi wykazać w jaki sposób jej uprawnienia procesowe zostały ograniczone, w szczególności jakich czynności procesowych została pozbawiona przez organ administracji publicznej. Tym bardziej, że przy ocenie takiego naruszenia trzeba uwzględniać także specyfikę postępowania danego rodzaju.

Uprzednio wspomniano, że postępowanie, którego wznowienia domagali się Skarżący, toczyło się z uwzględnieniem art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, a więc strony zawiadamiane były o przebiegu postępowania w drodze obwieszczeń, co ze swej istoty pozwalało większemu gronu odbiorców (a nie tylko stronom) dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu. Ustawa środowiskowa gwarantuje bowiem dostęp do informacji o postępowaniu środowiskowym, w tym informacji o raporcie i jego treści, podmiotom, które nie muszą dysponować ani interesem faktycznym ani też prawnym w postępowaniu. Zastosowanie art. 49 k.p.a. stanowi więc dodatkową formę zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, choć jego głównym celem jest zapewnienie sprawności postępowania toczącego się z udziałem dużego grona stron. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy w zakresie sposób dokonania zawiadomienia o postępowaniu administracyjnym, jak i decyzji środowiskowej, wobec zachowania warunków ustawowych, uzasadniała uznanie jego prawidłowość. Obwieszczenia były bowiem każdorazowo i terminowo wywieszane na tablicach ogłoszeń RDOŚ w L., Urzędu Gminy S., Urzędu Gminy P., Urzędu Miasta D., Urzędu Miasta P. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej RDOŚ w L.. Mieszkańcy S., gdzie znajdują się nieruchomości Skarżących, byli więc informowani o prowadzonym postępowaniu. Na ocenę skuteczności tych zawiadomień nie ma zaś wpływu fakt, że strona tego postępowania nie zapoznała się faktycznie z treścią obwieszczeń i nie skorzystała z przysługujących uprawnień procesowych, w tym m.in. do wniesieniem uwag i wniosków. Brak osobistego doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czy o wydaniu decyzji środowiskowej, wobec prawnie dopuszczonej możliwości zastosowania zawiadomienia w trybie obwieszczenia nie może świadczyć o pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu.

Wbrew zatem twierdzeniom Skarżących zainteresowane podmioty miały szereg możliwości zapoznania się nie tylko z przedmiotem decyzji, ale także ze szczegółową charakterystyką przedsięwzięcia. Przekonanie Skarżących zatem o wprowadzającym w błąd określeniu przedmiotu inwestycji należało uznać za nie znajdujące oparcia w stanie sprawy. W ocenie Sądu, nie należy utożsamiać określenia "przedmiot decyzji" z pełną, dokładną charakterystyką planowana przedsięwzięcia. Chodzi bowiem o ogólne określenie inwestycji, które oczywiście nie może wprowadzać zainteresowanych podmiotów (społeczeństwa) w błąd, ale też często nie może być zbyt szczegółowe, z uwagi na zbyt złożony jest zakres inwestycji tego rodzaju. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Szczegółowe informacje na temat inwestycji muszą znaleźć swoje miejsce w innych dokumentach składanych w postępowaniu przez inwestora, przede wszystkim w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten musi zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania. Co więcej, treść raportu podawana jest natomiast do publicznej wiadomości, przez co należy rozumieć udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie, ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, a także ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa – w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Nie ulega więc wątpliwości, że Skarżący mieli szereg możliwości zapoznania się nie tylko z przedmiotem decyzji, ale też szczegółową charakterystyką przedsięwzięcia, która w załączniku do raportu jest opisana również językiem niefachowym.

W ocenie Sądu, Skarżący wykazali się pewną niestarannością w prowadzeniu swoim spraw. Zasady doświadczenia życiowego wskazują bowiem, że rozbudowa drogi każdorazowo wzbudza szerokie zainteresowanie okolicznych mieszkańców, w szczególności co do lokalizacji nowego odcinka drogi. Twierdzenia Skarżących o braku zainteresowania planowaną inwestycją ze względu na nieprecyzyjne określenie jej przedmiotu wydają się zatem być gołosłowną teorią. Trudno bowiem przyjąć, że organ celowo podejmował działania zmierzające do pozbawienia Skarżących udziału w postępowaniu. Z akta sprawy w żaden sposób nie wynika bowiem, aby RDOŚ w L. podejmował jakiekolwiek działania celem ich ograniczenia, a Skarżący nie wykazali w jaki sposób takie działania miałoby się przejawiać. Powzięcie wiadomości o postępowaniu środowiskowym i jego wyniku wymagało więc jedynie powzięcia aktywności przez strony.

W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że spełniły się przesłanki wznowienia postępowania podnoszone przez Skarżących. Zarzuty, wskazujące na wadliwość postępowania środowiskowego, dotyczą głównie wad raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport jest zaś szczególnego rodzaju dowodem, sporządzanym w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co do zasady, fałsz dowodu powinien być stwierdzony orzeczeniem sądu. Warunek ten uzasadniony jest bowiem ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałszerstwo dowodów. Od zasady, że fałsz dowodu powinien być wykazany orzeczeniem sądu, istnieją jednak wyjątek, gdy kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki – oczywistości dokonania fałszerstwa istotnego dla sprawy dowodu oraz niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia ludzkiego lub zagrożenia powstaniem poważnej szkody dla interesu społecznego, których to zagrożeń w inny sposób nie da się uniknąć. Przy czym korzystanie z tego wyjątku wymaga zachowania dużej ostrożności, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której po zakończeniu postępowania wznowionego zapadnie wyrok sądu wykluczający fałszywość dowodu. Stąd też oczywistość fałszerstwa musi być możliwa do stwierdzenia bez przeprowadzania dodatkowych dowodów. Co więcej, fałszerstwo musi dotyczyć dowodu istotnego, a więc takiego, który miał wpływ na wynik sprawy i musi być na etapie wszczęcia postępowania wznowieniowego oczywiste, a ponadto wznowienie postępowania jest niezbędne w celu ochrony wskazanych dóbr. Nie jest przedmiotem sporu, że Skarżący dotychczas nie przedstawili prawomocnego orzeczenia sądu lub innego właściwego organu, stwierdzającego fałszerstwo dowodów w oparciu, o które wydano decyzję środowiskową. Co więcej, również wątpliwość Sądu budzi data wystąpienia okoliczności, na które powołali się Skarżący. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się również z twierdzeniem, że kwestie wycinki lasu oraz zasypania siedliska płazów miały na tyle istotne znaczenie dla sprawy, że mogły wpłynąć na zmianę wariantu drogi wskazanego do realizacji, skoro o wyborze wariantu wskazanego do realizacji zadecydowało dostosowanie do istniejących dokumentów planistycznych gminy S., jak i miasta D., tj. trasa wariantu została dostosowana do rezerwy terenu wskazanej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, oraz pozytywny wpływ na bezpieczeństwo zdrowia i życie ludzi, a także minimalizacja oddziaływania na elementy środowiska. Kwestie oddziaływania na środowisko przyrodnicze nie były zatem jedynymi, które zadecydowały o wyborze wariantu wskazanego do realizacji. Wbrew zatem twierdzeniom Skarżących, w postępowaniu wznowieniom ponownie przeanalizowano materiał, w oparciu, o który wydano decyzję środowiskową, jak również odniesiono się do powołanych przez nich dowodów. Warunkiem wzruszenia w toku wznowionego postępowania decyzji środowiskowej jest ustalenie – w oparciu o zebrany w sprawie materiał – wystąpienia takich okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby uchylenie ostatecznej decyzji, co w sprawie z przyczyn uprzednio wskazanych nie miało miejsca.

Wyjaśnić również należy, że zasada uwzględniania słusznego interesu stron nie może być rozumiana instrumentalnie, jako załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Zasada prowadzi do wyważenia indywidualnego interesu strony w stosunku do szeroko rozumianego interesu społecznego. Skarżący nie mogą zatem skutecznie podnosi naruszenia zasady bezstronności organu i równości stron, jeżeli nie mają merytorycznego uzasadnienia, a co ważne dla istoty sprawy nie stanowią wad wznowieniowych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.