Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 149/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.48a ust. 1 pkt 3, art. 48a ust. 3 pkt 1, art. 46b, art. 46a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. sp. z o.o. [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] października 2021 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez H. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: spółka H. ; skarżąca; strona) decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: Inspektor powiatowy; organ I instancji) z dnia [...] października 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie kary pieniężnej.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Inspektor powiatowy wymierzył spółce H. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do ograniczenia zakresu działalności przedsiębiorców, polegającego na zakazie prowadzenia do dnia [...] czerwca 2021 r. przez przedsiębiorców, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.

Przedmiotowa kara została wymierzona na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) - dalej również: u.z.z.z. i w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.). Nastąpiło to w związku z ustaleniem, że w dniu [...] maja 2021 r. (data kontroli w zakresie przestrzegania przepisów związanych z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii) w Klubie Muzycznym (lokal dolny) ul. [...] (wejście od ulicy [...]) w P., prowadzonym przez H. , została zorganizowana impreza taneczna (przebywali w nim klienci pijący napoje, rozmawiający i tańczący), co świadczy o nieprzestrzeganiu przez stronę przepisów § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.).

W odwołaniu od decyzji Inspektora powiatowego spółka H. zarzuciła naruszenie art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej mogło nastąpić w drodze rozporządzenia.

Inspektor wojewódzki, motywując swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] podtrzymał stanowisko organu I instancji co do zaistnienia podstaw do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie obowiązującego prawa w związku ze stwierdzonym stanem faktycznym.

Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z ogłoszonym stanem epidemii na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.); stan epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów prawa, który powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów, związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa; w tym kontekście nieodpowiedzialne i wymagające szybkiej oraz skutecznej reakcji zachowania skutkują koniecznością takiej wykładni przepisów, aby zapobiec powtarzaniu takich samych sytuacji w przypadku podmiotów, które już naruszyły obowiązujące przepisy, jak i osiągnąć efekt odstraszający wobec innych podmiotów.

W ocenie organu odwoławczego ustalony przez Inspektora powiatowego stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Jego zdaniem doszło do ewidentnego naruszenia zakazu wynikającego z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.), co szczegółowo opisane zostało w protokole kontroli z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Dodano, że rozporządzenie to obwiązywało w dacie stwierdzenia naruszeń, na dzień orzekania przez organ II instancji, co uzasadniało wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącą kary administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że w przypadku ograniczenia określonego zakresu działalności przedsiębiorców w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. znajduje się upoważnienie do zdefiniowania w drodze rozporządzenia stosownych ograniczeń, dotyczących sposobu prowadzenia przez przedsiębiorców ich działalności. Stwierdził też, że do ustawowych zadań organów państwowej inspekcji sanitarnej nie należy dokonywanie oceny zgodności ustaw z Konstytucją.

Zdaniem organu odwoławczego w pełni uzasadnione są argumenty organu I instancji o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary; Inspektor powiatowy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f k.p.a. poprzez brak uznania, że waga naruszenia prawa zachowaniem stron postępowania jest znikoma; skarżąca swoim działaniem stworzyła potencjalne ryzyko rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, gdyż prowadząc klub nocny w okresie, w którym był ogłoszony stan epidemii, spowodowała zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

W skardze na decyzję Inspektora wojewódzkiego spółka H. , reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zarzuciła naruszenie:

1. art. 46b pkt 2 u.z.z.z. poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. wydane zostało w ramach delegacji ustawowej zawartej w przepisach tej ustawy,

2. art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej mogło nastąpić w drodze rozporządzenia,

3. art. 92 ust. 1 Konstytucji poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. wydane zostało na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji Inspektora powiatowego z dnia [...] października 2021 r.; ewentualnie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto skarżąca domagała się zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Inspektor wojewódzki w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że podjął wszelkie czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i szczegółowo wyłożył wszystkie okoliczności sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Inspektor wojewódzki wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (k. 30). Taki sam wniosek złożył pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2022 r. (k. 37).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., uwzględniając zgodne wnioski stron postępowania.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.).

Nałożenie kary pieniężnej stanowiło następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2021 r. (protokół kontroli nr [...]) i stwierdzenia w jej trakcie naruszenia § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.) - dalej również: rozporządzenie z dnia [...] maja 2021 r.

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł, którą wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. Natomiast stosownie do upoważnienia zawartego w art. 46b pkt 1 i 2 tej ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a: ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (art. 46b pkt 1 u.z.z.z.) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 2 u.z.z.z.).

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. zostało wydane wyżej przywołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.), które w brzmieniu pierwotnym stanowiło, że do dnia [...] czerwca 2021 r. [termin następnie zmieniony na [...] czerwca 2021 r. – § 9 ust. 5 zmieniony przez § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 czerwca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1013) zmieniającego min. rozporządzenie z dniem 6 czerwca 2021 r.] ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych. Przepis ten obowiązywał w dacie ujawnienia czynu (w dniu kontroli z dnia [...] maja 2021 r.), jak i w czasie orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

W tym miejscu należy również przypomnieć, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 u.z.z.z., w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Mając na uwadze podstawę prawną zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), Sąd stwierdza, że w świetle zarzutów skargi istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu rangi podustawowej, tj. rozporządzenia wykonawczego do wyżej wskazanej ustawy.

Z przepisu art. 46a u.z.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z [...] maja 2021 r., stanowiącego wraz z art. 46b tej ustawy podstawę do wydania tego aktu wykonawczego, wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei przepis art. 46b u.z.z.z. stanowił, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że konsekwencje zachowań niezgodnych z tymi obowiązkami określa art. 48a u.z.z.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł (ust. 1 pkt 3).

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Wobec tego, to nie treść ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustanowione nią wymogi muszą się bowiem ziścić łącznie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r. w sprawie o sygn. akt U 5/97 [OTK 1998/4/46]). W konsekwencji nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21; podob. NSA w wyrokach z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 996/21 sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając powyższe stanowisko, wskazuje na ten podstawowy argument, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji nie ulega wątpliwości, iż wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 Konstytucji, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym wyłącznie w ustawie. Znajduje to swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98 i 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Kwestia ta została w sposób szczegółowy omówiona w wyroku NSA z dnia [...] października 2021 r. sygn. akt II GSK [...] (dostępnym jw.). Za wyrokiem tym powtórzyć należy, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy (zob. wyrok z dnia 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97; również np. wyroki z dnia: 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 34/99, 6 marca 2000 r. sygn. akt P 10/99, 7 listopada 2000 r. sygn. akt K 16/00 i 19 lipca 2011 r. sygn. akt P 9/09). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] maja 1998 r. sygn. akt U [...], odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, iż wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał również, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Z kolei w wyroku z [...] września 2021 r. sygn. akt II GSK [...] zwrócono uwagę na to, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji – w art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji, który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (patrz: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r. sygn. akt K 33/00, OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podziela zajmowane o orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21 i wyroki z dnia 19 października 2021 r. sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21 – dostępne jw.).

Wszystko powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do takiej sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu, ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia.

Ustalenie przez sąd administracyjny, że decyzja została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, zobowiązuje sąd do uchylenia takiej decyzji. Przywołane przez organ II instancji stanowisko orzecznictwa (m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt II GSK 673/21) uznać należy aktualnie za odosobnione, a przy tym wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] został uchylny wyrokiem NSA z dnia [...] marca 2022 r. sygn. akt II GSK [...].

Wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku, bezprzedmiotowe stało się badanie innych aspektów sprawy dotyczących przeprowadzenia postępowania czy też zachowania dyrektyw nakładania administracyjnej kary pieniężnej (art. 189a K.p.a. i nast.).

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd miał na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie. Z powyższych względów, w szczególności jeżeli pod uwagę weźmiemy art. 68 ust. 1 Konstytucji (każdy ma prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji (władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych) i powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należało dokonywać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. Jednakże powyższe działania można było uznać za usprawiedliwienie dla odstępstwa od konstytucyjnej zasad wyłączności ustawy na początku epidemii, kiedy to system prawny, z uwagi na fakt nie występowania do tej pory w najnowszej historii Polski tak powszechnego i poważnego zagrożenie epidemicznego, nie był dostosowany do jej skutecznego zwalczania. Niemniej jednak, mając na uwadze znaczny upływ czasu od dnia [...] marca 2020 r., tj. od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania rozporządzenia z marca 2021 r., nie uzasadnia obecnie ignorowania podstawowych zasad konstytucyjnych.

Należy podkreślić, że prawodawca w tym okresie miał możliwość – na co też wskazują liczne nowelizacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – podjąć stosowne działania legislacyjne aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony aby następowało to z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora powiatowego (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego (pkt II sentencji).

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200, 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego łączną kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).