Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 453/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2017 r. sprawy ze skargi "C" spółki z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją (w skrócie: "WITD") nr [...] z [...] stycznia 2014 roku, działając na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2016r., poz. 1907 ze zm. - w skrócie: "u.t.d."), nałożył na C Sp. z o.o. (skarżącą) karę pieniężną w wysokości: 20.000 zł.

Organ wskazał, że wprawdzie suma kar jednostkowych za poszczególne naruszenia wyniosła 816.600,00 zł, lecz uwzględniając art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. karę ograniczono do 20.000 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w dniach od [...] września do [...] października 2013 roku przeprowadzono kontrolę działalności skarżącej spółki, obejmującą swoim zakresem sposób wykonywania przewozów drogowych oraz przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku. Kontroli poddano okres od dnia [...] kwietnia 2013 roku do dnia [...] czerwca 2013 roku. W okresie objętym kontrolą zatrudnionych było 53 pracowników, w tym 48 kierowców na podstawie umowy o pracę, a w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli 43 kierowców. Firma w dniu przeprowadzenia kontroli była w dyspozycji 24 pojazdów do przewozu rzeczy o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej powyżej 3,5 t.

WIDT ustalił, iż skarżąca spółka dopuściła się licznych naruszeń polegających na:

1. skróceniu dziennego czasu odpoczynku za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika do u.t.d. wyniosła 27.500 zł

2. przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 5.2.1 i 5.2.2 załącznika do u.t.d. wyniosła 9.150 zł,

3. przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 5.1.1 i 5.1.2 załącznika do u.t.d. wyniosła 14.200 zł,

4. skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 5.4.1 i 5.4.2 załącznika do u.t.d. wyniosła 150 zł,

5. przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 5.6.1 i 5.6.2 załącznika do u.t.d. wyniosła 2.800 zł,

6. przekroczeniu tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 5.5.1 i 5.5.2 załącznika do u.t.d. wyniosła 300 zł,

7. niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub licencji, zmiany danych o których mowa w art.7 a i art. 8 w wymaganym terminie, za które to naruszenia kara zgodnie z poz. l.p. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. wyniosła 800 zł,

8. posiadaniu wypisów z zezwolenia na wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i wypisów z licencji wspólnotowej w łącznej liczbie przekraczającej liczbę pojazdów, zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. wyniosła 3.500 zł,

9. naruszeniu obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego, za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d. wyniosła 1.000 zł,

10. nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 6.3.7 załącznika nr 3 do u.t.d. wyniosła 752.000 zł,

11. nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 6.2.1. załącznika nr 3 do u.t.d. wyniosła 5.000 zł,

12. braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci miejsca lub daty końcowej używania wykresówki, za które to naruszenia suma jednostkowych kar zgodnie z poz. l.p. 6.3.6. załącznika do u.t.d. wyniosła 150 zł,

13. braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci stanu licznika w chwili końcowego używania wykresówki, za które to naruszenie kara wyniosła 50 zł.

Suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia wyniosła 816.600 zł. Z uwagi na dyspozycję art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, organ I instancji karę pieniężną ograniczył do wysokości 20.000 złotych.

Od powyższej decyzji pełnomocnik strony pismem z [...] lutego 2014 roku złożył odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. - w skrócie: "k.p.a.", , przez niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a przez to oparcie decyzji na niekompletnym materiale dowodowym, podczas gdy organ bezpodstawnie zaniechał przesłuchania spedytora, jak również kierowców.

Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: "GITD") decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 roku, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nałożył karę pieniężną w wysokości 20.000 złotych.

GITD w pierwszej części uzasadnienia przeanalizował i odniósł się do każdego z naruszeń jakie zostało ujawnione podczas kontroli przeprowadzonej w Spółce. Oceniając ujęte w grupy naruszenia polegające na: skróceniu dziennego czasu odpoczynku kierowców, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni oraz tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu, w podsumowaniu stwierdził, odnośnie każdej z tych grup, że organ pierwszej instancji dokonał poprawnych wyliczeń stwierdzonych naruszeń, a nałożone kary były słuszne.

W odniesieniu do kwestii naruszenia polegającego na skróceniu tygodniowego czasy wypoczynku, organ odwoławczy ustalił, że w jednym przypadku dotyczącym naruszenia popełnionego przez kierowcę M.R. organ pierwszej instancji oparł się na błędnych ustaleniach i nieprawidłowo wymierzył karę pieniężną za jednostkowe naruszenie i w tym zakresie uznał za zasadne uznanie, że kara winna wynieść mniej: 450 zł (str. 54-55 decyzji GITD).

Odnosząc się do argumentów Spółki podniesionych w odwołaniu GITD uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

W ocenie organu w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92c u.t.d. mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, a okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Podkreślił dalej, iż stwierdzone naruszenia dotyczą de facto braku nadzoru nad podstawową dokumentacją czasu pracy kierowcy w postaci wykresówek.

Organ odwoławczy uznał także, że organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzonych naruszeń oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem.

Organ II instancji podkreślił, iż podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków oraz warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 22 u.t.d., obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające m.in. z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących, rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a także ustawy o czasie pracy kierowców. Powyższe oznacza, iż przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowców w taki sposób, aby zadania przewozowe im powierzone nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy. Wskazał, iż skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiono dowodów potwierdzających, że każdorazowo kontrolowano czas pracy kierowców wykonujących na rzecz Spółki zadania transportowe.

Z tych względów wyłączenie odpowiedzialności ujawnionych sytuacji godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przepisów, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę. Przedsiębiorca powinien wykazać się dbałością o osiągnięcie zamierzonego celu i sprawdzać, czy kierowcy przestrzegają przepisów prawa. Z kolei w trakcie wykonywania zadania przewozowego strona winna skutecznie nadzorować kierowców, w tym obmyślać rozwiązania organizacyjne zapewniające przestrzeganie obowiązujących przepisów.

GITD wskazał, że przeprowadzona kontrola dokumentów dotyczących czasu pracy kierowców wykazała, że kierowcy rażąco i wielokrotnie naruszali normy czasu pracy (łączna kwota stwierdzonych naruszeń z czasu pracy podczas przedmiotowej kontroli wyniosła 54.400 zł). Skarżący jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie tylko nie kontrolował swoich kierowców, ale także - co zostało wykazane w zaskarżonej decyzji - lekceważył obowiązki na nim ciążące względem organu licencyjnego. Nie informował o fakcie zbycia pojazdów, czy zmianie numerów rejestracyjnych. Powyższe świadczy o nieprawidłowej organizacji czasu pracy, a co za tym idzie jego nieprawidłowej kontroli.

Organ drugiej instancji wskazał, iż do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego działalność związaną z transportem drogowym należy m.in. obowiązek terminowego wczytywania danych zarówno z kart kierowców, jak i tachografów cyfrowych. Nadto powyższe dane trzeba wczytywać nie tylko dla potrzeb kontroli przeprowadzonej przez organy kontrolne, ale - co najistotniejsze - dla potrzeb kontroli dokonywanej przez pracodawcę. Dane cyfrowe po ich wczytaniu należy sprawdzić, przeanalizować i właściwie przechowywać. Na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy, w tym również obowiązek kontroli kierowcy.

Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, albowiem strona nie sprecyzowała faktów podlegających dowodzeniu, ograniczając się jedynie do ogólnego powołania się na ich istotność.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do tut. sądu, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisu art. 9 k.p.a. (zasada informowania) poprzez nieudzielenie stronie należytej i wyczerpującej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a to brak pouczenia strony o potrzebie przedłożenia przez stronę informacji obrazujących ustalenia w zakresie umówionego czasu odbioru i dostawy transportu, jako okoliczności istotnych dla ustalenia praw i obowiązków strony z art. 92b ust. 1 u.t.d.;

2. naruszenie przepisu art. 7 i 77 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) poprzez rozstrzyganie w sprawie kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorcę wykonującego przewozy drogowe w oparciu o niepełny i tym samym niemiarodajny materiał dowodowy poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania kierowców na okoliczność szkolenia z zasad czasu pracy kierowców i konsekwencji naruszeń, a także praktyki przedsiębiorcy co do kontroli przestrzegania zasad czasu pracy;

3. naruszenie przepisu art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) w zw. z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) poprzez rozstrzyganie przez organ II instancji jedynie iluzorycznie z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i prowadzących do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji organ odwoławczy orzekając co do istoty ponownie nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 20.000 zł nie wyjaśniając dostatecznie przesłanek takiej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy w toku postępowania odwoławczego nie informowali - wbrew swemu obowiązkowi - o tym, że indywidualne okoliczności tego rodzaju, poparte określonymi dokumentami dotyczącymi poszczególnych przewozów objętych kontrolą, będą miały znaczenie dla oceny spełnienia przesłanek z art. 92b ust. 1 u.t.d. Skarżąca Spółka odwoływała się w swych wyjaśnieniach i informacjach do właściwego w jej ocenie sposobu organizacji przewozów, tak aby nie dochodziło do naruszeń stwierdzonych w toku kontroli oraz pozostając na stanowisku, że naruszenia wymykały się kontroli przedsiębiorcy, pomimo prawidłowej organizacji i systemowych rozwiązań stosowanych u przedsiębiorcy. Zatem skarżąca skupiła się w toku postępowania na okolicznościach dotyczących systemu i organizacji, a nie na wykazywaniu okoliczności towarzyszących poszczególnym transportom.

Zdaniem skarżącej, nie można Spółce zasadnie zarzucać lekceważenia przepisów o czasie pracy kierowców oraz niewprowadzenia procedur kontrolnych, czy braku przeszkolenia kierowców. Zignorowane zostały dokumenty poświadczające, że w ramach procedury przyjmowania do pracy kierowcy zostali zaznajomieni z organizacją i porządkiem pracy w przedsiębiorstwie skarżącej, zaś szkolenie to obejmowało także przepisy o czasie pracy kierowców. Reguły kontrolne i prewencyjne stosowane przez skarżącą spółkę należy uznać za spełniające wymagany standard. Dla pełnego i rzetelnego zebrania materiału dowodowego mogącego być podstawą niewadliwego rozstrzygania o prawach i obowiązkach skarżącej, organy obydwu instancji miały obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy dostępny w sprawie, w tym przesłuchać kierowców będących uczestnikami przewozów drogowych objętych kontrolą i w ramach których stwierdzono naruszenia. Strona nie miała prawnego obowiązku podejmowania inicjatywy dowodowej w sposób, jaki przypisuje stronie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, a mianowicie określać konkretne okoliczności, które miałyby być wykazywane zeznaniami świadków.

Zdaniem skarżącej w sposób nie dający się logicznie uzasadnić, w zaskarżonej decyzji uchylono decyzję organu I instancji i orzeczono co do istoty sprawy, jednakże ponownie nakładając karę pieniężną w tej samej, maksymalnej dopuszczalnej, wysokości. Przywołanie przez organ ograniczenia wysokości kary określonego w art. 92a ust. 3 u.t.d. nie jest wystarczające dla uznania, że z poszanowaniem zasady przekonywania organ II instancji rozpatrzył i uwzględnił zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącej, w szczególności te zarzuty, które dotyczyły naruszeń zasadniczych przepisów postępowania. Lakoniczne stwierdzenie GITD w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że podczas przedmiotowej kontroli stwierdzono naruszenia, których suma kar pieniężnych wyniosła 816.600 zł, jednakże z uwagi na art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy, kara pieniężna została ograniczona do wysokości 20.000 zł, nie przekonuje o zasadności przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i na nowo wymierzając karę w najwyższym możliwym wymiarze.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 26 marca 2015 r. w sprawie II SA/Go 78/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") uchylił ww. decyzję GITD. W ocenie WSA bowiem uzasadnienie decyzji nie wskazywało motywów uchylenia decyzji WITD, gdyż wynikało z niego, iż organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji organu pierwszej instancji. WSA wytknął organowi, iż ten stwierdziwszy naruszenie prawa polegające na w rozliczeniu odebranego wypoczynku przez jednego z kierowców, uchylił decyzję pomimo, iż uchybienie to nie rzutowało na treść rozstrzygnięcia ponieważ nie miało wpływu na wysokość wymierzonej skarżącej spółce kary pieniężnej. Tym samym, zdaniem WSA zachodziła sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a jej uzasadnieniem.

GITD wywiódł skargę kasacyjną od wyroku WSA, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, iż decyzja GITD nie naruszała art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdził, że decyzja wymierzająca karę pieniężną za naruszenie przepisów u.t.d. jest decyzją jednolitą nawet w przypadku wymierzenia kary za liczne naruszenia, a stwierdzenie przez organ odwoławczy wadliwości stanowiska przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji co do przypisania odpowiedzialności za jedno z naruszeń musi skutkować uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie, gdy suma kar jednostkowych przewidzianych za przypisane przewoźnikowi przez organ odwoławczy naruszenia również przewyższała górną granicę wynikającą z przepisów u.t.d. organ odwoławczy nie naruszył prawa poprzez uchylenie decyzji GITD i określenie kary pieniężnej w tej samej wysokości. NSA nakazał uwzględnienie tego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, w pierwszej kolejności, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, jest związany wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. Należy przy tym zaznaczyć, iż związanie wynikające z art. 190 p.p.s.a. ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd pierwszej instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej W niniejszej sprawie nie zaszła żadna z takich przesłanek uzasadniających pominięcie wykładni przepisów opisanej w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie II GSK 1516/15.

Obok związania wynikającego z art. 190 p.p.s.a. wyroki NSA objęte są dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Na mocy tego przepisu sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że "ocena prawna" o której mowa w art. 153 p.p.s.a. ma szerszy zakres niż "wykładnia prawa", gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W świetle przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 p.p.s.a. Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią i oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie wyroku NSA w sprawie II GSK 1516/15.

Z uzasadnienia tego wyroku wynikało, iż Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż decyzja wymierzająca karę pieniężną jest decyzją jednolitą, ponieważ pomimo objęcia nią licznych cząstkowych naruszeń prawa określa jedną, niepodzielną karę pieniężną. Dalej NSA przyjął, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uzna, iż decyzja wymierzająca karę w pierwszej instancji była błędna co do przypisania odpowiedzialności za jednostkowe, lecz objęte jednolitą decyzją naruszenie przepisów dotyczących transportu drogowego, obowiązkiem organu odwoławczego pozostaje orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli uchylenie zaskarżonej doń decyzji i ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, choćby nawet rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywało się z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym co do kwoty wymierzanej kary pieniężnej w sytuacji gdy jest ona wymierzana w maksymalnej dopuszczalnej wysokości wynikającej z art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d.

Tym samym wiążące dla Sądu w składzie ponownie rozpoznającym niniejszą sprawę była wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. dotycząca dopuszczalności rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu w opisanych powyżej warunkach.

NSA nie sformułował oceny prawnej dotyczącej meritum sprawy, tzn. w zakresie podstawy faktycznej jak i wykładni oraz zastosowania prawa materialnego. Wyrok NSA nie zawęził zatem tut. Sądowi zakresu kontroli zaskarżonej decyzji co do oceny jej zgodności z prawem w niemal pełnym zakresie wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd związany był jedynie o wadliwości stanowiska WSA o tym jaki formalny wyraz winno przyjąć rozstrzygnięcie w przypadku stwierdzenia uchybienia co do jednej z kar za jednostkowe naruszenie, a suma kar po weryfikacji instancyjnej i tak przekracza dopuszczalną górną granicę kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 92 ust. 3 pkt 2 u.t.d.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach, z uwzględnieniem wiążącej wykładni oraz wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w ww. wyroku NSA, WSA w składzie ponownie rozpoznającym sprawę uznał, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.

Jej przedmiotem była odpowiedzialność karnoadministracyjna za naruszenia przepisów regulujących czas pracy kierowców, przestrzegania przepisów u.t.d. oraz regulacji w zakresie wykonywania przewozów.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć stanowił art. 92a ust. 1 u.t.d. zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł za każde naruszenie.

U.t.d. sankcjonuje naruszenie przepisów tej ustawy oraz przepisów aktów prawa wspólnotowego. W niniejszej sprawie obowiązki, których naruszenie objęto karą wynikały z:

- art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE L z 2006 r. nr 102 poz. 1, w skrócie: "rozp. nr 561/2006) w odniesieniu do obowiązku polegającego na przestrzeganiu odpowiednio długiego dziennego czasu odpoczynku

- art. 7 rozp. 561/2006 w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przerw w prowadzeniu pojazdów,

- art. 6 ust. 1 rozp. 561/2006 w odniesieniu do zakazu przekraczania wyznaczonego łącznego czasu dziennego prowadzenia pojazdu,

- art. 8 rozp. 561/2006 w zakresie zachowywania minimalnego łącznego tygodniowego czasu wypoczynku kierowcy,

- art. 6 ust. 3 rozp. 561/2006 co do obowiązku nieprzekraczania oznaczonego łącznego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu kolejnych dwóch tygodni,

- art. 6 ust. 2 rozp. 561/2006 co do obowiązku nieprzekraczania oznaczonego łącznego tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu

- art. 14 ust. 1 u.t.d. w zakresie zmiany danych objętych organowi, który udzielił licencji

- art. 11a ust. 1 u.t.d. przewidującego zakaz wypisów z licencji w liczbie łącznej przekraczającej liczbę pojazdów, dla których został udokumentowany wymóg zdolności finansowej

- art. 10 ust. 5 rozp. 561/2006 w zakresie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego,

- art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L z 1985 r. nr 370 str. 8 - w skrócie: " rozp. 3821/85 ") w zakresie przechowywania wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachgrafu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu

- art. 14 ust. 2 rozp. 3821/85 i art. 33 ust. 2 rozp. 165/2014 w odniesieniu do obowiązku przechowywania wydruków i wykresówek

- art. 15 ust. 2 rozp. 3821/85 w zakresie obowiązku rejestrowania za pomocą urządzeń rejestrujących prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi

- art. 15 ust. 5 rozp. 3821/85 w zakresie obowiązkowych danych podlegających rejestrowaniu na wykresówkach

Zasadnicze zarzuty spółki oraz ich uzasadnienie wskazuje, że skarżąca nie kwestionowała ustaleń co do obiektywnego zaistnienia stwierdzonych przez organy uchybień. Kwestionowała tylko ich karnoadministracyjną ocenę, dowodząc, że m. in. na skutek zaniechania poinformowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, Spółka pozbawiona została możliwości złożenia dokumentów, a w konsekwencji ich braku organy wadliwe wymierzyły karę pieniężną nie uwzględniając przesłanek wynikających z art. 92b ust. 1 i 2 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W ocenie Sądu jednak ustalenia faktyczne dotyczące zaistnienia naruszeń były prawidłowe. Organy poczyniły je na podstawie zgromadzonych dokumentów oraz danych zgromadzonych na nośnikach elektronicznych w siedzibie Spółki.

Mowa tu o ustaleniach dotyczących:

1. skrócenia dziennego czasu odpoczynku,

2. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

3. przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu,

4. skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku,

5. przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni,

6. przekroczenia tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu,

7. niezgłoszenia na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub licencji, zmiany danych o których mowa w art.7 a i art. 8 w wymaganym terminie,

8. posiadania wypisów z zezwolenia na wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i wypisów z licencji wspólnotowej w łącznej liczbie przekraczającej liczbę pojazdów, zgodnie z art. 7 rozp. (WE) nr 1071/2009,

9. naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego,

10. nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu,

11. nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi,

12. braku w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci miejsca lub daty końcowej używania wykresówki,

13. brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów w postaci stanu licznika w chwili końcowego używania wykresówki.

Sąd oceniając podstawę faktyczną rozstrzygnięcia GITD, uznał, że organ zgromadził niezbędne dowody oraz prawidłowo je ocenił. Ustalenia poczynił w oparciu o zapisy urządzeń rejestrujących oraz dokumentów udostępnionych przez skarżącą spółkę. Nie budzi również zastrzeżeń sposób ustalenia o nieprzedstawieniu w czasie kontroli danych z karty kierowcy, tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Ponieważ skarżąca nie kwestionowała stanu faktycznego w powyższym zakresie, Sąd poprzestanie na stwierdzeniu, że ustalenia powyższe w całej rozciągłości podziela czyniąc je integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Sąd za trafne uznał jednak również ustalenie o braku przesłanek do zastosowania art. 92c ust. 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d.

Skarżąca w skardze nie wyraziła wprost poglądu o istnieniu przesłanek wynikających z tych przepisów. Postawiła jedynie zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. które miało polegać na niepoinformowaniu skarżącej o sposobie wykazania istnienia okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność za przypisane naruszenia przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego. Taki obowiązek skarżąca wywodziła z treści art. 9 k.p.a. W ocenie sądu błędnie.

Z art. 9 k.p.a. wynika bowiem wprawdzie obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich obowiązków i praw, lecz przepis ten nie nadkłada na organ powinności udzielania informacji w zakresie o jakim mowa w skardze. Obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. nie dotyczy porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania czy informowania strony o powszechnie obowiązujących publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów, ani też z też zastępowaniem jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (tak NSA w wyr.: z dnia 30 lipca 2015 r. II GSK 1475/14; z dnia 8 stycznia 2014 r. II GSK 1507/12 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"). Zdaniem Sądu postępowanie organu polegające na szczegółowym instruowaniu co do sposobu udokumentowania okoliczności o których mowa w art. 92b i art. 92c u.t.d., stanowiłoby pomoc prawną wykraczającą poza granice obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a., tym bardziej, że ciężar wykazania tych przesłanek obciąża stronę - przewoźnika. Zatem to prowadzący przedsiębiorstwo transportowe jest zobowiązany do wykazania, że dołożył należytej staranności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenia prawa przez kierowców (zob. np. wyr. NSA z 7 marca 2017 r. II GSK 1590/15, LEX 2283862).

Należy też zauważyć, że skarżąca spółka prowadzi znacznych rozmiarów przedsiębiorstwo transportowe i z tego choćby tytułu muszą być jej znane zasady dokumentowania okoliczności wyłączających odpowiedzialność administracyjną za naruszenia przepisów regulujących zasady wykonywania transportu drogowego. Mowa tu w szczególności o dokumentowaniu dopuszczalnych odstępstw od stosowania się do obowiązków dotyczących czasu pracy kierowców, wskazanym w art. 12 rozp. 561/2006. Skarżąca koniecznych dowodów nie przedłożyła ani w toku kontroli prowadzonej przez WITD jak również w postępowaniu administracyjnym i to zarówno w pierwszej instancji jak i w postępowaniu odwoławczym.

Zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów (pkt 1), a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów (pkt 2).

Cyt. art. 92b u.t.d. odnosi się jedynie do naruszeń przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, tj. naruszeń przewidzianych w lp. 5.1. – 5.6.2. załącznika nr 3 do ustawy. Ma charakter wyjątku od zasady odpowiedzialności za obiektywnie stwierdzone naruszenia i stąd podlega ścisłej interpretacji. W orzecznictwie wskazuje się wprost, że ciężar wykazania okoliczności wynikających z art. 92b ust. 1 u.t.d. spoczywa na przewoźniku. Dlatego to prowadzący przedsiębiorstwo transportowe winien udowodnić, że dołożył należytej staranności organizując pracę i nie miał wpływu na naruszenia prawa przez kierowców. Przez należytą staranność należy rozumieć uczynienie wszystkiego, czego można rozsądnie wymagać od przewoźnika organizującego przewóz w celu wyeliminowania naruszeń prawa (zob. np. wyr. NSA: z 18 października 2016 r. II GSK 685/15, z 3 listopada 2016 r. II GSK 974/15, z 7 marca 2017 r. II GSK 1590/15, opubl. CBOSA).

Jak wskazano powyżej spółka nie przedstawiła w toku postępowania dokumentów wskazującą na organizację i dyscyplinę pracy umożliwiające przestrzeganie przepisów rozp. 561/2006 i rozp. 3821/85 oraz ukształtowanie systemu wynagradzania w sposób niestwarzający zachęty działań zagrażających bezpieczeństwu drogowemu. Istnieniu takich skutecznych mechanizmów przeczy również liczba stwierdzonych naruszeń w trakcie kontroli naruszeń. Dowodzi ona wręcz, iż procedury służące egzekwowaniu przestrzegania norm czasu pracy wynikających z przepisów rozp. 561/2006, nie były efektywne. Ustalone przez organ przypadki naruszeń tych norm nie miały bowiem charakteru incydentalnego. Łącznie stwierdzono bowiem np. ponad 90 naruszeń polegających na skróceniu dziennego czasu odpoczynku podlegających karze w rocznym okresie objętym kontrolą (wrzesień 2012 r. - wrzesień 2013 r.). By móc uchylić się od odpowiedzialności, przewoźnik winien był wykazać, że do naruszeń doszło pomimo sprawowania stałego i wnikliwego nadzoru nad zatrudnionymi przez siebie pracownikami, a ich wykrywanie wiązało się ze stosowaniem środków dyscyplinujących przewidzianych w przepisach prawa pracy (zob. wyr. WSA w Gliwicach z 8 czerwca 2017 r. II SA/Gl 290/17). Dokumentów potwierdzających taki nadzór Spółka nie przedstawiła. Nie wykazała, by stworzono mechanizm stałej kontroli pracowników oraz w sposób kategoryczny egzekwowano przestrzeganie norm czasu pracy kierowców.

Podzielić przy tym należy stanowisko GITD, iż wymogu wykazania powyższych okoliczności nie wyczerpywał wniosek o przesłuchanie kierowców zatrudnionych przez skarżącą spółkę, ponieważ wniosek ten - jak zasadnie uznał organ - nie był wystarczająco skonkretyzowany. Nie wskazano konkretnych okoliczności, których ustaleniu miałoby służyć przesłuchanie kierowców.

Należy zresztą przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 marca 2017 r. (II GSK 1590/15 opubl. w CBOSA) "skoro w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a.". Brak stosownych oświadczeń okazanych podczas kontroli uniemożliwiał zastosowanie art. 92b u.t.d.

Art. 92c u.t.d., czyli drugi z przepisów mogący stanowić podstawę prawną w odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej, odnosi się z kolei do wszystkich naruszeń, za które grozi odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wprowadza zatem wymogi bardziej rygorystyczne niż art. 92b ust. 1 u.t.d. Dla zastosowania tego przepisu, przewoźnik musi dodatkowo dowieść istnienia okoliczności wskazujących na to, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, zaś naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Tylko wówczas postępowania w sprawie nałożenia kary nie wszczyna się, a wszczęte umarza.

Skarżąca spółka nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów ani choćby nie wskazała na okoliczności, które mogły wskazywać, iż naruszenia przepisów powstały z przyczyn od spółki niezależnych.

Z powyższych przyczyn Sąd uznał, iż organy dokonały trafnych ustaleń w zakresie wszystkich przesłanek wymierzenia kary pieniężnej. W postępowaniu nie naruszono wskazanych w podstawach odwoławczych przepisów art. 7, art. 77 , art. 15 oraz art. 9 k.p.a.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zawierała wszystkie elementy narzucane przez art. 107 § 1 k.p.a.

Organy nie naruszyły również przepisów prawa materialnego. Oparły się bowiem na prawidłowej wykładni przepisów u.t.d. oraz rozp. 651/2006 i rozp. 3821/85. Jednocześnie w sposób prawidłowy zakwalifikowały stwierdzone uchybienia i zgodnie z taryfikatorem zawartym w załączniku nr 3 do u.t.d. wymierzyły karę za poszczególne naruszenia. Ponieważ suma kar jednostkowych wykraczała poza górną granicę określoną w art. 92a ust. 3 pkt 2 u.t.d. prawidłowo wymierzono karę w wysokości 20.000 zł.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.