Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 550/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. we W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia [...]r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W na rzecz strony skarżącej kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W – po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 127 k.p.a. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję tj. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W z dnia [...] r. stwierdzającą nieważność decyzji tego organu z dnia [...] r. w której, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylono w całości decyzję Starosty O o ustaleniu dla A Spółka z o.o. z siedzibą we W, dopuszczanego poziomu hałasu emitowanego do środowiska poza terenem Zakładu Produkcyjnego Nr [...] w T i rozstrzygnięto o nienakładaniu na Spółkę A ww. obowiązku.

Przedmiotowa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] r., Starosta O, na podstawie art. 115 a oraz art. 115 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, ustalił dla A Spółki z o.o z siedzibą we W dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska poza teren Zakładu Produkcyjnego Nr [...] w T, znajdującego się na działce nr [...], do zlokalizowanych najbliżej tego zakładu terenów podlegających ochronie akustycznej, wyrażony wskaźnikami równoważnego poziomu dźwięku dla pory dnia (L AeqD) i dla pory nocy (L AeqN) odpowiednio na poziomie 55 dB w godzinach od 6.00 - 22.00 oraz 45 dB w godzinach od 22.00 do 6.00.

Na skutek odwołania wniesionego przez Spółkę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 115 a ust. 1 i ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska, uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekając co do istoty sprawy:

1/ nie ustaliło dla Spółki A dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska poza teren Zakładu Produkcyjnego Nr [...], wyrażonego wskaźnikami L AeqD i L AeqN oraz

2/ nie nałożyło na Spółkę A wymagań mających na celu nieprzekraczanie poza Zakładem Produkcyjnym Nr [...] dopuszczalnych poziomów hałasu.

Z uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej z tego względu, że ustalono "dopuszczalny poziom hałasu w środowisku dla zlokalizowanych najbliżej zakładu terenów podlegających ochronie akustycznej", co oznacza, że nie dokonano konkretyzacji terenu, tj nie określono rodzajowo terenów objętych negatywnym oddziaływaniem hałasu ani nie określono granic terenu objętego ochroną przed hałasem, a obowiązek nałożono odnośnie wszystkich terenów położonych "najbliżej" i wokół zakładu. Z tego też powodu, wobec braku konkretyzacji terenu do którego miałyby odnosić się ustalenia decyzji, organ drugiej instancji uznał, że jest ona dotknięta wadą niewykonalności. Spółka musiałaby bowiem sama ustalić terytorialny zasięg obowiązków .

Ponadto Kolegium stwierdziło, że objęcie zaskarżonym rozstrzygnięciem "wszystkich terenów lokalizowanych najbliżej zakładu" nastąpiło bez ustalenia istotnej w sprawie okoliczności, tj bez wyjaśnienia, czy wstępujące tam poziomy hałasu przekraczają dopuszczalne prawem normy. Natomiast pomiar hałasu dokonany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W, Kolegium uznało za reprezentatywne jedynie dla części terenu objętego rozstrzygnięciem.

Organ odwoławczy zarzucił również, że sposób wykonania pomiarów nie odpowiada metodyce referencyjnej określonej w załączniku nr 6 do rozporządzenia z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr [...]06, poz. 1291). Po pierwsze - pomiar dokonany w punkcie P1 nie może być uwzględniony, gdyż punkt pomiarowy zlokalizowany został w granicach działki ewidencyjnej oznaczonej jako droga i wydzielonej liniami granicznym pasa drogowego. Teren pasa drogowego pełni funkcję komunikacyjną a nie mieszkaniową i jako taki nie jest objęty ochroną przed hałasem. Wynik pomiaru hałasu dokonany w tym miejscu nie może być zatem brany pod uwagę. Po drugie - organ pierwszej instancji wadliwie zinterpretował wynik pomiaru hałasu dokonany w punkcie P2. Punkt pomiarowy zlokalizowany został w odległości 1,5 m od elewacji budynku przy ul. A, na wysokości 4 m w świetle zamkniętego okna. W takiej sytuacji, zgodnie z przywołanym rozporządzeniem, wynik badania pomniejsza się o 3 dB. Równoważny poziom dźwięku ustalony w porze nocnej wynosił 45,7 dB i według metod referencyjnych odpowiada wskaźnikowi hałasu dla pory nocnej (LAeqN). Po pomniejszeniu, wskaźnik hałasu wynosi zatem 42,7 dB i jest mniejszy niż normatywny dopuszczalny poziom hałasów dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorczego, wynoszący w porze nocnej 45 dB.

Reasumując, organ odwoławczy uznał, że Sprawozdanie nie daje faktycznych podstaw do wydania decyzji nakładającej na Spółkę obowiązków o których mowa w art. 115 a ust. 1 i ust. 4 Prawa ochrony środowiska.

Pismem z dnia 12 lipca 2010 r. D Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska we W, działając na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. Wnioskodawca wskazał, że decyzja ta, stoi w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 115 a ustawy - Prawo ochrony środowiska, według którego, w przypadku stwierdzenia na podstawie pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, właściwy organ, obowiązany jest wydać decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu.

W niniejszej sprawie takie przekroczenie nastąpiło, a Kolegium wadliwie zinterpretowało wyniki pomiaru hałasu w punkcie pomiarowym P2, co skutkowało wadliwym uznaniem, że podczas pracy urządzeń Zakładu Produkcyjnego Nr [...], nie doszło do przekroczenia normatywnie dopuszczalnego poziomu hałasu. W tym względzie wyjaśniono, że pomiary i obliczenia dokonane przez inspektorów WIOŚ uwzględniały zapisy rozporządzenia z dnia 4 listopada 2008 r., w szczególności wymogów pomniejszenia wyników badania uzyskanego na podstawie pomiaru dokonanego w punkcie P2 o 3 dB. Odzwierciedleniem prawidłowo dokonanych obliczeń jest tabela Nr [...] "Obliczone wartości równoważnego poziomu dźwięku z uwzględnieniem czasu pracy źródła" znajdująca się na stronie 2 Sprawozdania. Zmierzony równoważny poziom dźwięku w punkcie P2 wyniósł 48,7 dB – pozycja LAeqtk tabeli, tj. poziom emisji hałasu podczas sytuacji pomiarowej. Wynik badania został pomniejszony o 3 dB, w wyniku czego uzyskano 45,7dB, co uwidacznia pozycja LAeqT tabeli, dla punktu P2 tj. równoważny poziom dźwięku A przenikającego do środowiska z danego obiektu dla czasu normatywnego T.

W tej sytuacji bezsporne i udowodnione jest przekroczenie podczas pracy w porze nocnej, dopuszczalnego poziomu hałasu.

Zawiadomieniem z dnia 20 lipca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W powiadomiło strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji, a następnie decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdziło nieważność tejże decyzji.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Kolegium zgodziło się z organem inspekcji ochrony środowiska, że sporna decyzja obarczona jest wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podzielono przede wszystkim stanowisko, że wynik badania zawarty w sprawozdaniu stanowiący równoważny poziom hałasu dla terenu sąsiadującego i wynoszący 48,7 db został pomniejszony – zgodnie z instrukcją o 3 dB. Niewątpliwe jest zatem, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu.

Powyższa decyzja została zakwestionowana przez Spółkę A przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nazwanego odwołaniem, w którym zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja Kolegium z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nadto naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Spółki należało poddać w wątpliwość wyniki pomiarów uzyskanych przez inspektorów ochrony środowiska, przede wszystkim z tego względu, że wadliwie – niezgodnie z metodami pomiarowymi określonymi rozporządzeniem – zlokalizowano punkt pomiarowy P1 w pasie drogowym a nie na terenie mieszkaniowym. Okoliczność ta podważa również prawidłowość pozostałych pomiarów, gdyż wskazuje na brak znajomości przez inspektorów obowiązujących ich metod i w konsekwencji poddaje w wątpliwość wszystkie uzyskane wyniki.

Kolegium pominęło tę kwestię posługując się tylko tymi wadliwie uzyskanymi wynikami pomiarów, co stanowi naruszenie obowiązku rzetelnego uzasadnienia decyzji.

Odwołujący się podniósł również, że nawet gdyby przyjąć, że w decyzji z dnia [...] r. wadliwie oceniono wartość hałasu, to jest to jedynie naruszenie prawa, które nie wystarcza do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, gdyż nie ma charakteru rażącego. Przywołując orzecznictwo sądowe strona wskazała, że o rażącym naruszeniu prawa decydują występujące łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia konkretnego przepisu; charakter naruszonego przepisu; racje ekonomiczne, społeczne skutki, które wywołała decyzja – niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Te przesłanki nie wystąpiły, bowiem na podstawie wadliwie przeprowadzonego badania, gdy rzekomo doszło do przekroczenia norm hałasu o 0,7 dB, nie można uznać, że zaistniało uzasadnienie ekonomiczne czy społeczne w wydaniu tak dotkliwego dla strony rozstrzygnięcia, jak stwierdzenie nieważności decyzji. Podstawy do unieważnienia nie mogą stanowić przedmiotowe pomiary.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W na skutek przedstawionego wyżej wniosku decyzją z dnia [...] r. (obecnie zaskarżoną) wydaną na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pt 2 oraz art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ wskazał, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa możemy mówić, gdy treść decyzji w sposób wyraźny i oczywisty stoi w sprzeczności z treścią przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych.

W niniejszej sprawie przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę orzekania są przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przytaczając regulacje ustawowe dotyczące ochrony przed hałasem, organ wskazał zwłaszcza na przepis art. 115 a Prawa ochrony środowiska, według którego, w przypadku stwierdzenia na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich przeprowadzenia, stwierdzone zostanie, że poza zakładem w wyniku jego działalności przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, wydaje się decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu, przy czym za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika dla pory dnia i dla pory nocy. Zgodnie z art. 115 a ust.3 ww. ustawy, w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem, przy zastosowaniu wskaźników hałasu w odniesieniu do rodzaju terenów na które oddziałuje zakład. Przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku A wyrażonym w decybelach. Dopuszczalne poziomy hałasu ustalone zostały przez Ministra Środowiska w przywołanym już rozporządzeniu. Kolegium wyjaśniło również, że wobec treści art. 114 przywołanej wcześniej ustawy, różnicowanie terenów w pierwszym rzędzie powinno być dokonane na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - a w przypadku jego braku - różnicowania terenów dokonuje się na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego terenu i terenów sąsiednich. Jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenu o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, dopuszczalne poziomy hałasu, powinny być ustalone dla przeważającego rodzaju terenu.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy wskazano, że ze względu na brak planu miejscowego dla terenu objętego ochroną akustyczną, jego funkcję/przeznaczenie ustalono na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania (zagospodarowania). Po przeprowadzeniu oględzin, organ stwierdził, że teren podlegający ochronie akustycznej to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Wartość poziomu hałasu dla takiego terenu w porze nocnej wynosi 45 dB. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dokonał kontrolnych pomiarów dźwięku umieszczonych w sprawozdaniu z dnia 31 sierpnia 2009 r. Punkt pomiarowy Nr [...] zlokalizowany został w odległości 1,5 m od elewacji budynku mieszkalnego posadowionego na terenie sąsiadującym z Zakładem Produkcyjnym na posesji przy ul. A, w świetle zamkniętego okna. Wartość równoważnego poziomu dźwięku dla pory nocy w punkcie P2 wyniosła 48,7 dB. Stosowanie do instrukcji pomiarowej, w przypadku lokalizacji urządzenia pomiarowego przy elewacji budynku, w odległości od 0,5-2 m od zamkniętego lub uchylonego okna, wynik badania pomniejsza się o 3 dB. Uwzględniając powyższe, wynik pomiaru pomniejszono o 3 dB tj. do wartości 45,7 dB. Zdaniem Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy, niewątpliwie wskazuje na fakt przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu - co w świetle art. 115 a Prawa ochrony środowiska, obligowało organ do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w drodze decyzji administracyjnej mającej charakter decyzji związanej. Ilekroć bowiem ustalone zostanie przekroczenie dopuszczalnej normy poziomu hałasu, niezależnie od wielkości przekroczenia, organ obowiązany jest do wydania omawianej decyzji.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że podjęta w trybie odwoławczym decyzja z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 115 a Prawa ochrony środowiska. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew rozstrzygnięciu i stanowisku Kolegium, uzasadniał ustalenie dla Spółki A dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska poza terenem Zakładu Produkcyjnego Nr [...] w T. Decyzja Kolegium pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz treścią jasnych, precyzyjnych przepisów ustawy. Rażące naruszenie prawa, przy jednoczesnym braku negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 k.p.a. uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A Spółka z o.o. z siedzibą we W w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciła:

naruszenie przepisów postępowania tj.

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] r. w oparciu o błędną ocenę stanu faktycznego sprawy, wyrażającą się w błędnym uznaniu, że decyzja której nieważność stwierdzono, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy nie dają takich podstaw, w szczególności brak jest elementu rażącego naruszenia prawa;

- art. 107 § 1 w związku z § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji merytorycznego ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, nie wskazania i nie odniesienia się, które z nich nie zasługują na uwzględnienie - zwłaszcza niewyjaśnienie dlaczego wskazywane naruszenie prawa uznano za rażące.

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a poprzez uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowody uzasadniał – wbrew rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji z dnia [...] r.- ustalenie dla skarżącego dopuszczalnego poziomu hałasu, podczas, gdy zdaniem skarżącego, materiał zgromadzony w aktach sprawy nie dawał podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowadministracyjnego.

Motywując skargę podkreślono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyłącza jakąkolwiek możliwość merytorycznej polemiki z jej argumentami. Organ nie ustosunkował się w ogóle do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. zawartych w odwołaniu, nie wskazując dlaczego nie zasługują one na uwzględnienie, i pomijając milczeniem argumentację zarzutów odwołania. Skarżący zauważył, że w istocie jego odwołanie nie zostało przez Kolegium merytorycznie rozpoznane. Powyższe wskazuje na wadliwość uzasadnienia decyzji i świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady przekonywania zawarte w art. 11 k.p.a. Na poparcie powyższego stanowiska strona odwołała się do poglądów prezentowanych w orzecznictwe.

Co do braku przesłanki rażącego naruszenia prawa podtrzymano argumentację prezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując dodatkowo, że Kolegium nie porównało okoliczności faktycznych ustalonych na podstawie zgromadzonego materiału z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w aspekcie rażącego naruszenia prawa (nawet gdyby przyjąć, że faktycznie przekroczono dopuszczalny poziom hałasu o 0,7 dB, to wadliwa ocena poziomo hałasu w decyzji z dnia 20 maja 2011r., jest tylko naruszeniem prawa a nie rażącym naruszeniem prawa). Wskazano nadto, że Kolegium nie rozważyło aspektu stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej w kontekście zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważono również, że organ winien ustalić stan faktyczny sprawy nie rozstrzygając na niekorzyść strony wszelkich wątpliwości, czy też niejasności stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Co do zarzutów skargi Kolegium przyznało, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto te zarzuty, które nie miały dla sprawy istotnego znaczenia (np. to, że pomiary w punkcie P1 są niemiarodajne albo, sugestię, że decyzja Kolegium wydawana w trybie nieważnościowym jest decyzją uznaniową). Nie oznacza to jednak, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia standardów art. 107 § 3 k.p.a. Organ zauważył, że Spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniosła istotnych faktów do których Kolegium powinno było się odnieść. Za nieprawdziwy uznano też zarzut nie wyjaśniania, na czym polega rażące naruszenie prawa. W ocenie Kolegium nie naruszono art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż ocena rażącego naruszenia prawa odnosiła się do stanu jaki istniał w dniu wydania decyzji, a Kolegium bazowało na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu zwyczajnym. W sprawie nie było też wątpliwości, czy niejasności, które mogłyby być rozstrzygnięte na korzyść Spółki.

W piśmie procesowym z dnia 12 września 2011 r. strona skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zauważono również, że sam fakt pominięcia w uzasadnieniu decyzji zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (co Kolegium samo przyznało), potwierdza zarzut naruszenia art. 107 § 3, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Podejmując czynności kontrolne, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – dalej zwaną u.p.p.s.a - Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzono, że sądowa kontrola, obejmująca ocenę ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania tej decyzji przepisów prawnych wykazała, że istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dopatrzył się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy przede wszystkim podnieść, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W oraz wcześniejsza decyzja tego organu z dnia [...] r. r. podjęte zostały w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Jak słusznie zauważyło Kolegium, do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi w postępowaniu zwykłym ale w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

Wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji dokonane zostało w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że przesłanki te z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej lecz powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. W orzecznictwie wskazuje się, że "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83).

W rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej obecnie Spółki od decyzji Starosty O ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. W unieważnionej decyzji Kolegium korzystając z przyznanych mu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. kompetencji refermatoryjnych, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło o nieustaleniu dla Spółki A dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oraz o nienałożeniu na tę Spółkę wymagań mających na celu nieprzekraczalnie dopuszczalnych poziomów hałasu.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wywodząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedstawiona wyżej decyzja Kolegium z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym art. 115 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2008 r., Nr [...]5, 150 z późn. zm). Według wskazanego przepisu, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu; za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu L AeqD i L AeqN . W decyzji o której mowa w art. 115 a, określa się dopuszczalne poziomy hałasu L AeqD i L AeqN w odniesieniu do rodzaju terenów o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 na które oddziałuje zakład (art. 115 a ust.3). Przez wskaźniki hałasu należy rozumieć parametry hałasu określone poziomem dźwięku A wyrażonym w decybelach (art. 112). Natomiast dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz.U. Nr 120, poz. 826). Zasady przeprowadzenia pomiaru hałasu uregulowane są w załączniku nr 6 do rozporządzania Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz ilości pobieranej wody (Dz.U. Nr [...]06, poz. 1291).

W świetle przywołanych przepisów stwierdzić należy, że obowiązek wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu powstaje, gdy pomiary przeprowadzone zgodnie z przywołanym załącznikiem nr 6 wykażą przekroczenie poza terenem zakładu dopuszczalnych poziomów hałasu. Organ obowiązany jest zatem ustalić, czy w danej sprawie wystąpił stan faktyczny świadczący o emitowaniu w związku z działalnością zakładu hałasu, który poza jego terenem przekracza poziom hałasu dopuszczalny dla obszaru objętego ochroną prawną.

Analizowane przepisy wskazują więc jednoznacznie, że pomiary hałasu stanową podstawowy dowód dla ustalenia, czy zaistniał stan faktyczny zobowiązujący do zastosowania art. 115 a ustawy - Prawo ochrony środowiska.

W niniejszej sprawie dowodem tym jest sprawozdanie z kontrolnych pomiarów dźwięku przenikającego do środowiska z dnia 30 sierpnia 2009 r. sporządzone przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska we W. W orzecznictwie przyjmuje się, że sprawozdanie z pomiaru poziomów dźwięku w środowisku, jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., który podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie (por. wyrok z dnia 18 sierpnia 2009 r., II SA/Po 27/09 LEX nr 553167). Trzeba bowiem mieć na uwadze, że przepisy Prawa ochrony środowiska oraz przepisy wykonawcze do tego aktu, regulują precyzyjnie i szczegółowo wymagania w zakresie pomiarów emisji hałasu, które to regulacje muszą być uwzględnione przez organ administracji. Naruszenie tych regulacji poprzez wadliwie przeprowadzenie pomiarów, niezgodnie z zasadami przywołanymi w ww. rozporządzeniu z dnia 4 listopada 2008 r. oraz metodyką referencyjną, może doprowadzić do nieprawidłowych ustaleń faktycznych a w konsekwencji do naruszenia przepisów procesowych (por. NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r. II OSK 1099/09, CBOIS nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Kolegium stwierdziło, że decyzja wydana w trybie odwoławczym rażąco narusza art. 115 a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska pomimo, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób niewątpliwy wskazuje na fakt przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Organ dowodził, że w ustalonym stanie faktycznym na terenach objętych emisją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dlatego na podstawie faktycznego sposobu wykorzystania terenu ustalono, że teren objęty ochroną akustyczną, to teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego. Wartość poziomu hałasu dla takiego terenu w porze nocnej wynosi więc 45 dB. Kontrolne pomiary dźwięku wykonane w porze nocnej przez WIOŚ wykazały zaś bezspornie, że równoważny poziom hałasu dla pory nocy, na terenie sąsiadującym z zakładem wynosi 48,7 dB, a po pomniejszeniu - zgodnie z instrukcją pomiarową zawartą w załączniku nr 6 do rozporządzenia z dnia 4 listopada 2008 r. o 3 dB, - wynosi on 45,7 dB.

Z powyższego wynika więc, że Kolegium rażącego naruszenia prawa dopatruje się w orzeczeniu o nieustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu pomimo, że stan faktyczny sprawy odpowiadał hipotezie art. 115 a ust. 1 przywoływanej wcześniej ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym Kolegium wskazuje na rażące naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.

W tym stanie rzeczy godzi się przypomnieć, że rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Trzeba więc wykazać, że naruszenie normy prawa materialnego przez organ było oczywiste lub też dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego było oczywiście sprzeczne ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi faktami. Charakter tego naruszenia musi też powodować, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podzielić przy tym należy pogląd, że o oczywistej sprzeczności z treścią przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy jego treść, bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nadto odróżnić należy rażące naruszenie prawa od nieodpowiedniego jego zastosowania – przy niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy.

Ocena czy zastosowanie przepisu prawa materialnego nie narusza prawa, niewątpliwie zależy od stanu faktycznego sprawy ustalonego w oparciu o przepisy proceduralne. W decyzji z dnia [...] r. skład orzekający Kolegium, na podstawie tych samych dowodów którymi dysponował skład orzekający w zaskarżonej decyzji, ustalił odmiennie stan faktyczny sprawy. Powyższe wynikało z innej oceny podstawowego dla sprawy dowodu jakim jest sprawozdanie WIOŚ z kontrolnych pomiarów dźwięku. W ocenie tej zakwestionowano prawidłowość wyliczeń zawartych w sprawozdaniu, ze względu na nie pomniejszenie wyniku badania hałasu w punkcie pomiarowym P2 o 3 dB, co zgodnie z obowiązującą metodyką wykonania pomiarów, wymagane jest w przypadku lokalizacji punktu pomiarowego przy elewacji budynku w odległości od 0,5 do 2 m od zamkniętego lub uchylonego okna. Kolegium w decyzji z dnia [...] r. zakwestionowało więc stan faktyczny sprawy ustalony przez organ pierwszej instancji w oparciu o powyższe sprawozdanie, inaczej oceniając ten dowód,

W decyzji poddanej obecnie kontroli sądowej, Kolegium ww. dowód również oceniło inaczej przyjmując, że wynik badania został jednak pomniejszony o 3 dB. Nie wypowiedziano się przy tym, czy ocena tego dowodu zwarta w decyzji z dnia [...] r. była prawidłowa, czy też nie, i czy naruszała w sposób rażący przepisy. Uznano tym samym, że w postępowaniu odwoławczym dokonano wadliwej oceny ww. sprawozdania. To z kolei wskazywałaby, że wada decyzji odwoławczej stanowiąca podstawę jej unieważniania, była wadą proceduralną a nie materialną, jak wynikałby to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. O wadzie materialnej orzeczenia z dnia [...] r. można byłoby niewątpliwie mówić, gdyby wydane ono zostało przy tak samo ustalonym jak w postępowaniu nadzwyczajnym i niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy. Chodzi więc o taką sytuację, w której Kolegium, mimo, że nie podważałoby wyniku sprawozdania, nie ustaliłoby dopuszczalnego poziomu hałasu. Tymczasem stan faktyczny przyjęty w decyzji odwoławczej i wynikający z odmiennej oceny dowodu, był inny niż w decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym.

Powyższa okoliczność – istotna dla stwierdzenia nieważności decyzji – nie była rozważana w zaskarżonej decyzji, jak też w poprzedzającej ją decyzji. Tymczasem w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jako rażące naruszenie prawa mogą być kwalifikowane nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego ale i procesowego (por. NSA w wyroku z dnia 16 września 2010 r. I OSK 1514/09, LEX nr 745056). Zwraca się również uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji, jako wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej, wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest wadą określoną przez prawo jako przesłanka tej nieważności, co wymaga rozróżnienia naruszeń prawa dających postawę do wznowienia postępowania lub tylko powodujących uchylenie decyzji w trybie zwykłym. Wymagana jest zatem szczególna staranność w budowaniu tezy o naruszeniu norm proceduralnych jako rażącym naruszeniu prawa.

Zaakceptować należy stanowisko, że ewentualne naruszenie prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie czy też niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Tego typu naruszenia, nie stanowią rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie dają podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem a treścią przepisu.

Zasadnym jest również odwołanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. (II OSK 1358/10, LEX nr 746485), w którym stwierdzono, że "z przepisów regulujących przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.) można wyprowadzić rażące naruszenie prawa ale tylko przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. Podważałby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej która stanowi podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego".

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Kolegium nie wykazało w dostateczny sposób przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie art. 115 a ustawy - Prawo ochrony środowiska wynikało bowiem z odmiennej oceny dowodu stanowiącego podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy, a to – jak wcześniej zauważono - mogło świadczyć o wadzie procesowej tej decyzji. Nadto Kolegium nie wykazało, aby ta odmienna ocena - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - była oczywiście wadliwa, w ogóle kwestii tej nie rozważając. Tymczasem sprawozdanie WIOŚ stanowiące podstawowy dla sprawy dowód, po skonfrontowaniu z treścią załącznika nr 6, mogło rodzić wątpliwości co do tego, czy przy pomiarach uwzględniono wszystkie wynikające z niego wymogi. Według wyjaśnień WIOŚ równoważny poziom dźwięku w punkcie P2 wyniósł 48,7 dB i ujęty został w pozycji LAegtk w tabeli Nr [...].WIOŚ pozycje te określiła jako wynik badania, który pomniejszony został o 3 dB, co z kolei ujęte zostało w tabeli Nr [...] pod pozycją LAeqT. W sprawozdaniu wyjaśniono także, że LAeqT jest to równoważny poziom dźwięku A przenikającego z danego obiektu dla czasu normatywnego T który wyliczony został przy pomocy wzoru Nr [...]. W załączniku nr 6 do rozporządzenia z dnia z dnia 4 listopada 2008 r. ustalono natomiast, że LAeqT stanowi obliczenie poziomu hałasu w punkcie pomiarowym, wyrażonym równoważnym poziomem dźwięku A dla czasu odniesienia T, według wzoru nr 4 (pkt E. II lit f). Według przywołanego aktu, wartość LAeqT odpowiada wartości hałasu LAeqN jeżeli pomiary i obliczenia prowadzone były w porze nocnej. Wartość tego wskaźnika przyjmowana jest jako ostateczny wynik badania hałasu, z wyjątkiem sytuacji, gdy punkt pomiarowy zlokalizowany został w odległości od 0,5 do 2 m od zamkniętego lub uchylonego okna. Wówczas wynik badania – a więc wartość LAeqT – pomniejsza się o 3 dB. Z załączonego do akt administracyjnych sprawozdania nie wynika jednak aby – zgodnie z wyżej przedstawionymi kryteriami normatywnymi - wartość LAeqT pomniejszona została o 3 dB. Natomiast we wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskować należy, że pomniejszeniu poddano pozycje LAeqtk. W takiej sytuacji nie przesądzając kwestii prawidłowości obliczeń pomiarów hałasu zawartych w sprawozdaniu (bez dodatkowych wyjaśnień nie jest to możliwie), Sąd zauważa jednak, że można też przyjąć, jak w istocie uczyniło Kolegium w zaskarżonej decyzji - że ocena sprawozdania dokonana w decyzji odwoławczej tego organu była w sposób oczywisty wadliwa.

Z przestawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134, art. 152 u.p.p.sa. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy.