Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1036/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 pkt 65 lit. f, art. 396 ust. 1, art. 399 ust. 1 pkt 1, 2, ust. 2, art. 400 ust. 8, art. 403 ust. 2 pkt 2, art. 407 ust. 2 pkt 1, art. 409 ust. 1 pkt 7, ust. 2 pkt 1, 2, 4, art. 414 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy M. [...] (Gmina) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ I instancji) z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku Gminy, organ I instancji działając na podstawie art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.), art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił Gminie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem kolektora deszczowego nr [...] zlokalizowanym na działkach o nr ewid. [...] i [...] obr. [...] do potoku [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji streścił dotychczasowy przebieg postępowania po czym stwierdził, że nie znalazł wystarczających podstaw prawnych do przychylenia się do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 399 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 1-8 u.p.w., które obligują organ do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. W szczególności organ I instancji wskazał, że wnioskowane pozwolenie wodnoprawne dotyczy tego rodzaju korzystania z wód, które polega na wprowadzaniu wód - wód opadowych lub roztopowych z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej miasta [...], obejmującej, m. in. parkingi o powierzchni powyżej 0,1 ha. Warunkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z tego rodzaju zlewni jest spełnienie jednocześnie dwóch warunków:

1) konieczność stosowania urządzeń oczyszczających wody opadowe lub roztopowe,

2) nieprzekroczenie dopuszczalnych stężeń charakterystycznych wskaźników zanieczyszczeń zawartych w odprowadzanych wodach opadowych lub roztopowych.

Z tych względów konieczne jest określenie w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnego sekundowego odpływu, a nie tylko podanie średniorocznego wyrażonego w sekundach. Organ I instancji stwierdził, że załączone do operatu wodnoprawnego dwa sprawozdania z badań wód opadowych na wylocie kolektora nr [...] oznaczone Nr [...] i Nr [...] zostały wykonane w niepełnym zakresie, niezgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (dalej w skrócie: "rozporządzenie") i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia (co czyni autor operatu), że wody opadowe odprowadzane z przedmiotowej zlewni po oczyszczeniu, spełniają wymagania zawarte w rozporządzeniu w zakresie zawiesiny i węglowodorów ropopochodnych, co jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym ocenę poprawności działania ww. urządzeń. Ze sprawozdań wynika, że przeprowadzono badania jedynie na zawartość zawiesiny i do badań pobrano jedną próbkę. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodne z § 23 ust. 2 rozporządzenia, badania wykonuje się w zakresie zawiesiny i węglowodorów ropopochodnych w czasie trwania opadu, co najmniej dwa razy w roku, w okresie wiosny i jesieni, a próbkę do badań należy uzyskać przez zmieszanie trzech próbek o jednakowej objętości pobranych w odstępach czasu nie krótszych niż 30 minut. Tymczasem załączone w operacie wyniki badań z wylotu nr [...] nie są miarodajne, gdyż do badań pobrano jedną próbkę. Uzyskano w ten sposób zaniżone wartości, nie obrazujące stanu rzeczywistego. W ocenie organu I instancji tak wykonane badania pobranych próbek odprowadzanych wód nie są wiarygodne, gdyż nie były pobierane w pierwszej fazie deszczu, kiedy to następuje spływ największej ilości zanieczyszczeń i nie wiadomo czy rzeczywiście w odprowadzanych wodach opadowych nie są przekroczone dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń. Dalej organ I instancji wskazał, że załączona do operatu kopia karty ewidencyjnej prac serwisowych separatora z osadnikiem z odnotowanymi czynnościami związanymi z ich eksploatacją również nie pozwala ocenić poprawności działania ww. urządzeń i tym samym stwierdzić, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych przedmiotowym kolektorem nr [...] nie zagraża osiągnięciu celów środowiskowych tj. utrzymaniu dobrego stanu chemicznego wód i dobrego potencjału ekologicznego Jednolitej Części Wód Powierzchniowych w obrębie rozpatrywanej zlewni, gdyż przeglądy ww. urządzeń wykonywano raz w roku, a zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia powinny być one wykonywane min. 2 razy w roku. Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia na podstawie książki eksploatacji tych urządzeń z odnotowanymi przeglądami wykonywanymi min. 2 razy w roku ocenia się czy odprowadzane wody opadowe spełniają warunki o których mowa w § 21 ust. 1. Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego naruszałoby więc wymagania ochrony środowiska - art. 399 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w. Organ I instancji stwierdził również, że ponieważ przedłożony operat nie spełnia wymagań określonych w art. 409 u.p.w. ze względu na braki i nieprawidłowości, nie jest możliwe ustalenie, w jakim zakresie zamierzone korzystanie z wód tj. odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku [...] kolektorem nr [...] wpłynie na nieosiągnięcie celów środowiskowych JCWP określonych w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], zatwierdzonego przez Radę Ministrów w dniu 18 października 2016 r. i tym samym naruszy ustalenia w nim zawarte. Organ wskazał, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza - art. 396 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Organ wskazał również, że na podstawie informacji zawartych w operacie wodnoprawnym ustalił, że zgodnie z ww. Planem teren omawianej zlewni wraz z wylotem wód opadowych nr [...] znajduje się w obszarze Scalonych Części Wód Powierzchniowych o nr [...] [...], o nazwie "[...]" o statusie silnie zmienionych części wód, o zagrożonej ocenie nieosiągnięcia celów środowiskowych. Celem środowiskowym dla ww. JCWP jest dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny wód. Stan chemiczny JCWP oceniany jest na podstawie stężeń substancji priorytetowych oraz innych zanieczyszczeń, dla których zostały określone środowiskowe normy jakości. Dalej organ I instancji wskazał, że w operacie podano nieprawidłową wartość określającą maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód wyrażoną w m3 na sekundę. Przedstawiona wartość określa bowiem de facto ilość roczną wyrażoną w sekundach obliczoną z rocznego opadu. Odnosząc się do twierdzenia Gminy, że ustawodawca nie wskazał sposobu wyliczania ww. przepływu maksymalnego ilości wód w m3/s organ stwierdził, że ustawodawca nie wskazał w ustawie wielu innych obowiązków, warunków czy wymagań dotyczących sposobu opracowania dokumentacji w tym operatów wodnoprawnych. W takich przypadku zastosowanie mają przepisy wykonawcze do ustaw w tym do u.p.w., choćby ww. rozporządzenie, a także normy i wytyczne projektowania. Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 403 ust. 1 pkt 2 u.p.w. decyzja wodnoprawna ma zawierać maksymalną ilość m3/s wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych przez przedmiotowy wylot. Z obliczeń zawartych w operacie wynika, że jako maksymalną ilość wód opadowych podano średnio roczną ilość wód opadowych wyrażoną w m3/s, co jest niewłaściwe i sprzeczne z zasadą, która stanowi, że wykonawca zobowiązany jest stosować zasadę racjonalnego prowadzenia obliczeń hydraulicznych biorąc pod uwagę obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w rozdziale 5 instrumenty ekonomiczne w gospodarowaniu wodami. Maksymalna ilość wód opadowych oznacza ilość wód największą jaka może się pojawić w ciągu roku, a więc powinna to być ilość wyliczona z deszczu miarodajnego (o określonym natężeniu) trwającego 15 minut w ciągu doby, zgodnie z wytycznymi projektowania. Organ I instancji zwrócił również uwagę, że w operacie nie przedstawiono danych o których mowa w art. 409 ust. 1 pkt 7 i 9 u.p.w., co uniemożliwia ocenę wpływu korzystania z wód na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych oraz nie przeprowadzono obliczeń wpływu odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych na odbiornik. Zgodnie z art. 399 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 1 i 8 uniemożliwia to udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Wreszcie organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 2 u.p.w. wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się również w przypadku, gdy zakład planujący (dalsze) korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych albo inne działania wymagające pozwolenia wodnoprawnego nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków. W niniejszym przypadku Gmina nie przedłożyła instrukcji, o której mowa w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], o której uzupełnienie była wzywana pismem z dnia 25 września 2019 r. Gmina w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r. zawarła informację, że posiada dwa opracowania dotyczące: "Programu ochrony odbiorników ścieków opadowych na terenie miasta [...]" oraz "Likwidacji skutków nadzwyczajnych zagrożeń i klęsk żywiołowych", zaś w piśmie z dnia 13 lutego 2019 r. załączyła część opracowanego "Programu ochrony odbiorników ścieków opadowych na terenie miasta [...]", z którego nie wynika, że została opracowana instrukcja obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających tj. separatora substancji ropopochodnych z osadnikiem uwzględniająca sposób postępowania w przypadku wystąpienia stanów awaryjnych, a w szczególności wycieku substancji szkodliwych na terenie zlewni objętej ww. decyzją Prezydenta Miasta [...]. Reasumując organ I instancji stwierdził, że przedstawił szereg argumentów uzasadniających odmowę wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, przy czym zaistnienie choćby jednego z nich również uniemożliwiłoby wydanie jego wydanie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

2) art. 79a § 1 k.p.a. polegające na tym, że pomimo obowiązku ciążącego na organie, w piśmie informacyjnym o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ nie wskazał przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane,

3) art. 409 ust. 1, 2 i 6 u.p.w. poprzez przyjęcie, że operat nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami u.p.w.,

4) § 21 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że Gmina zobowiązana jest do zastosowania urządzeń oczyszczających, pomimo iż stężenia substancji zanieczyszczających w wodach odprowadzanych nie przekraczają wartości 100 mg/l dla zawiesin ogólnych oraz 155 mg/l dla węglowodorów ropopochodnych,

5) art. 399 ust. 1 pkt 1 u.p.w. poprzez niewykazanie na czym miałyby polegać naruszenia ustaleń przywołanych w art. 396 ust. 1 u.p.w.,

6) art. 399 ust. 2 u.p.w. poprzez przyjęcie, że Gmina nie wywiązuje się z wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych obowiązków, przez co wystąpiły okoliczności do odnowy wydania pozwolenia wodnoprawnego,

7) art. 399 ust. 1 pkt 2 u.p.w. poprzez jego zastosowanie.

Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek Gminy dotyczył uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych istniejącym wylotem miejskiego kolektora deszczowego nr [...] do wód potoku [...]. Organ stwierdził, że w stosunku do operatu sporządzanego na potrzeby wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, jako obowiązujące traktować należy wymagania określone w art. 409 ust. 1, 2 i 6 u.p.w. Ponadto należy uwzględnić informacje niezbędne organowi do wydania stosownej decyzji, a wskazane w art. 403 u.p.w. Podczas opracowywania operatu wodnoprawnego najważniejszym jest, aby zawierał on te wszystkie elementy, które rzutują na prawidłowe ustalenie danych w udzielanym pozwoleniu wodnoprawnym. Dalej organ odwoławczy wskazał, że art. 409 ust. 1 u.p.w. określa, jakie informacje powinien zawierać operat wodnoprawny, wyraźnie przy tym stwierdzając, że zawartość ta powinna być dostosowana do rodzaju działalności, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne. W ocenie organu odwoławczego słusznie więc zauważył organ I instancji, że w załączonym do wniosku operacie wodnoprawnym brakuje informacji niezbędnych do prawidłowego sformułowania treści pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny, czy udzielone pozwolenie nie będzie naruszać ustaleń art. 396 ust. 1 u.p.w. Z treści samego przepisu art. 409 ust. 1 u.p.w. nie wynika natomiast, by w operacie wodnoprawnym należało przedstawiać obliczenia prowadzące do ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych z obszaru oddziaływania przedmiotu wniosku. W kwestii sposobu ustalenia tych wartości szczegółową wiedzę na temat zastosowanej metody powinien mieć twórca operatu. Jednakże, w przypadku wątpliwości co do prawidłowości tych wyliczeń, organ może zwrócić się do wnioskodawcy o przedstawienie sposobu obliczenia określonych w operacie wodnoprawnym danych, co też organ I instancji uczynił w toku postępowania. Dodatkowo organ I instancji w wezwaniu wyjaśnił, dlaczego zastosowana metoda przeprowadzenia obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych ze zlewni wylotu nr [...] jest nieprawidłowa oraz wskazał jako źródło do dokonania obliczeń - normy i wytyczne projektowania. Gmina nie zgodziła się z takim stanowiskiem organu i nie dokonała poprawy obliczeń ilości odprowadzanych wód opadowych w operacie wodnoprawnym. Organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca nie narzuca w ww. regulacji odgórnie, które dane mają być uwzględniane dla danego typu pozwolenia wodnoprawnego, jednak konieczność umieszczenia niektórych danych powinna zostać przeanalizowana w kontekście treści samego wniosku. Zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 u.p.w. w pozwoleniu wodnoprawnym powinno się ustalić ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok. Zatem celem prawidłowego określenia zakresu zamierzonego korzystania z wód niezbędnym było, w ocenie organu odwoławczego, określenie wielkości spływu ze zlewni ciążącej do potoku [...] i wykazanie, że przepustowość odbiornika jest wystarczająca, aby bez szkód dla terenów przyległych, możliwe było odprowadzanie do niego wód opadowych. Ustalenie ilości odprowadzanych wód opadowych do odbiornika i przedstawienie tych danych w jednostkach wskazanych w przepisach u.p.w. jest również istotne ze względu na obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne i konieczność prawidłowego wyliczenia tych opłat. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie uzupełniono w sposób prawidłowy danych w tym zakresie, pomimo wezwań organu i wskazówek zawartych w pismach organu co do metodyki dokonania obliczeń. Stąd też zdaniem organu odwoławczego bezpodstawny jest zarzut Gminy, jakoby organ I instancji nie wskazał w toku postępowania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione uniemożliwiając udzielenie pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie. Odnosząc się do wymogu podania wielkości przepływu nienaruszalnego organ odwoławczy wyjaśnił, że informacja ta będzie istotna w przypadku wniosków o udzielenie pozwolenia związanego z działaniami mogącymi przepływ ten naruszyć, np. z poborem wód powierzchniowych. Do działań takich nie będzie natomiast należało odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód płynących, gdyż zrzut tych wód zawsze stanowić będzie dodatkowy dopływ i w tym kontekście - pozytywnie oddziaływać na warunek zachowania w cieku przepływu nienaruszalnego.

Zdaniem organu odwoławczego zasadniczym argumentem uzasadniającym odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego w przedmiotowej sprawie był brak możliwości oceny, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy planowany sposób korzystania z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 pkt 1 - 7 u.p.w., lub nie będzie spełniać wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w. Z tych względów koniecznym było dokonanie oceny w operacie wodnoprawnym czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane do cieku ze zlewni objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego będą wywierać niekorzystny wpływ na ustalenia dla JCWP o nazwie "[...]" przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza i innych dokumentach z zakresu ochrony środowiska, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, decyzjach o warunkach zabudowy i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zamierzony sposób korzystania z wód nie może ponadto naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie informacji zawartych w operacie wodnoprawnym ustalono, że zgodnie z Planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], który został zatwierdzony przez Radę Ministrów w dniu 18 października 2016 r., odbiornikiem wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych ze zlewni wylotu nr [...] jest jednolita część wód powierzchniowych (JCWP) o europejskim kodzie [...] i nazwie "[...]" posiadająca status silnie zmienionej części wód o złym stanie. Omawiana część wód zagrożona jest ryzykiem nieosiągnięcia celów środowiskowych jakimi są, w jej przypadku, dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny wód. Organ wyjaśnił, że stan chemiczny JCWP oceniany jest na podstawie stężeń substancji priorytetowych oraz innych zanieczyszczeń, dla których zostały określone środowiskowe normy jakości. W wodach opadowych trafiających do kanalizacji można stwierdzić takie zanieczyszczenia, jak: zawiesiny, węglowodory, metale ciężkie, środki ochrony roślin, nawozy naturalne i sztuczne oraz wiele innych. Obowiązujące przepisy prawne zawarte w rozporządzeniu limitują w wodach opadowych tylko poziom zawiesiny oraz węglowodorów ropopochodnych. Zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej: terenów przemysłowych, składowych, baz transportowych, portów, lotnisk, miast, dróg zaliczanych do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich lub powiatowych klasy G, a także parkingów o powierzchni powyżej 0,1 ha, w ilości, jaka powstaje z opadów o natężeniu co najmniej 15 I na sekundę na 1 ha, mogą być wprowadzane do wód lub do ziemi, o ile nie zawierają substancji zanieczyszczających w ilościach przekraczających 100 mg/l zawiesin ogólnych oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. W rozpatrywanej sprawie wody opadowe i roztopowe pochodzą z zanieczyszczonej powierzchni miasta [...], gdzie wielkość samej powierzchni szczelnej dróg, parkingów i chodników wynosi powyżej 0,6 ha. Wyliczone w operacie wodnoprawnym natężenie deszczu przekracza wartość 15 I na sekundę i wynosi 81,07 I na sekundę. W związku z tym należy uznać, że w świetle powyższej zasady, odprowadzane wody opadowe nie mogą zawierać zanieczyszczeń w ilościach przekraczających wskazane w rozporządzeniu wartości. Z dokumentacji sprawy wynika, że przed wylotem nr [...] do potoku [...] zastosowano separator substancji ropopochodnych, jednak, jak słusznie zauważył organ I instancji, na podstawie zebranej dokumentacji trudno jednoznacznie stwierdzić, czy wody opadowe lub roztopowe odprowadzane ze zlewni wylotu nr [...] oczyszczane są w stopniu wymaganym przepisami rozporządzenia, a tym samym nie oddziałują negatywnie na stan wód odbiornika. Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia obowiązek zainstalowania na kolektorze kanalizacji deszczowej urządzeń oczyszczających zachodzi w przypadku, gdy odprowadzane wody są na tyle zanieczyszczone, że wskaźniki przekraczają normatywy. Niemniej ocena prawidłowości funkcjonowania urządzeń oczyszczających powinna polegać na prowadzeniu, co najmniej dwa razy w roku, przeglądów eksploatacyjnych tych urządzeń według zasady określonej w § 23 ust. 1 rozporządzenia. Jedynie w przypadku, kiedy urządzenia te charakteryzować się będą przepustowością nominalną większą niż 300 l/s, wymagane będzie także prowadzenie dwa razy w roku badań jakościowych odprowadzanych wód, zgodnie z wymaganiami określonymi w § 23 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego załączona do operatu kopia karty ewidencyjnej prac serwisowych separatora z osadnikiem nie pozwala ocenić poprawności działania ww. urządzeń, gdyż przeglądy były wykonywane niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z § 23 ust. 1 rozporządzenia, tj. tylko raz w roku. Wprawdzie do operatu załączono dwa sprawozdania z badań wód opadowych pobranych na wylocie kolektora [...] w 2017 r., jednak zostały one wykonane w niepełnym zakresie tj. jedynie na zawartość zawiesiny. Natomiast badania jakościowe wód opadowych wymagane są wtedy, gdy na sieci zastosowano urządzenia oczyszczające o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s, tymczasem w omawianym przypadku na kolektorze zainstalowano separator o przepustowości nominalnej 40 l/s. W operacie wodnoprawnym nie wyjaśniono, z jakich przyczyn pobrano próbkę wód opadowych do badań w 2017 r., pomimo braku takiego obowiązku. Metodykę poboru próbek zanieczyszczonych wód opadowych do badań wskazuje szczegółowo § 23 ust. 2 rozporządzenia i wbrew twierdzeniom Gminy w § 25 rozporządzenia nie podano alternatywnego sposobu dla pozyskiwania próbek wód do analiz, a jedynie metodyki referencyjne analizy próbek ścieków. W związku z powyższym wątpliwości budzi wynik oznaczenia stężenia zawiesiny uzyskany w badaniach przedstawionych w dokumentacji sprawy, bowiem do badań pobrano jedną próbkę zamiast trzech (zalecanych w 23 ust. 2 rozporządzenia), co skutkować może zaniżoną wartością takiego oznaczenia, zwłaszcza jeżeli próbki nie pobrano w pierwszej fazie deszczu, kiedy to następuje spływ największej ilości zanieczyszczeń. Podsumowując powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy nie można właściwie ocenić czy odprowadzane wody opadowe ze zlewni wylotu nr [...] nie zagrażają osiągnięciu celów środowiskowych tj. utrzymaniu dobrego stanu chemicznego wód i dobrego potencjału ekologicznego JCWP "[...]".

Odnosząc się do pozostałych argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że brak wywiązywania się przez zakład planujący korzystanie z wód z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych może stanowić, w świetle art. 399 ust. 2 u.p.w., powód do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Biorąc jednak pod uwagę rangę przesłanek wymienionych przez organ I instancji dla uzasadnienia odmowy wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego należy stwierdzić, że nieprzedstawienie przez Gminę w toku postępowania instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających (zleconej do opracowania przez Prezydenta Miasta [...] w decyzji z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...]) należy potraktować jako kolejne, ale nie zasadnicze uchybienie. Przepisy u.p.w. jasno wskazują w art. 407 ust. 2 - 5, jakie dokumenty należy przedłożyć wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i nie należy do nich ww. instrukcja. Ponadto, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego Gmina wyjaśniła, że podmiotem odpowiedzialnym za eksploatację sieci kanalizacji deszczowej jest Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w [...], które posiada dwa dokumenty określające sposób postępowania na wypadek awarii i wycieków substancji szkodliwych na terenie miasta. Ostatecznie Gmina przesłała organowi I instancji do wglądu kopię "Planu likwidacji skutków nadzwyczajnych zagrożeń i klęsk żywiołowych", a w uzasadnieniu odwołania wyjaśniła, że wykonała polecenie opracowania ww. instrukcji i nigdy nie postawiono jej zarzutów w kwestii niewywiązywania się z obowiązków wynikających z udzielonych pozwoleń wodnoprawnych.

Niezależnie od powyższego, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wyczerpujący sposób tłumaczy motywy, jakimi organ I instancji kierował się wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wprawdzie organ odwoławczy dopatrzył się kilku niepotrzebnie podniesionych kwestii oraz nieprecyzyjnie powołanych przepisów u.p.w., niemniej podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie najbardziej istotnych przyczyn, dla których odmówił on Gminie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Nawiązując do zarzutu Gminy dotyczącego naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, organ odwoławczy stwierdził, że kontrola zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uznania, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania. Organ I instancji wnikliwie przeanalizował dokumenty złożone wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i po stwierdzeniu braków w tej dokumentacji wezwał kilkakrotnie Gminę do jej uzupełnienia, jednocześnie wskazując jakie elementy i w jakim zakresie wymagają poprawy. W toku postępowania organ pouczył Gminę o możliwości odmowy wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy na podstawie zebranego materiału dowodowego nie będzie można ustalić, czy planowane korzystanie z wód naruszać będzie ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-8 u.p.w. Przed wydaniem decyzji odmownej organ poinformował Gminę o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednak w wyznaczonym terminie Gmina nie wypowiedziała się co do zgromadzonych w sprawie materiałów i nie zgłosiła uwag do sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz podzielając argumenty przedstawione przez organ I instancji organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym orzekł jak w sentencji.

W ustawowym terminie Gmina wniosła skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2 i 6 u.p.w. poprzez błędne uznanie, że operat wodnoprawny posiada braki, oraz że w oparciu o zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym operat wodnoprawny nie można było dokonać oceny czy odprowadzanie wód opadowych, roztopowych naruszać będzie ustalenia dokumentów wymienionych w art. 396 ust. 1 pkt 1 - 7 u.p.w. oraz wymagań określonych w pkt 8 tego przepisu, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 409 ust. 1, 2 i 6 u.p.w. przez utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji organu I instancji, mimo istnienia uzasadnionych podstaw do zmiany decyzji lub uchylenia tej decyzji,

2) naruszenie art. 399 ust. 1 pkt 1 u.p.w. poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak danych w operacie wodnoprawnym, mimo istnienia materiału dowodowego do wydania pozwolenia wodnoprawnego,

3) naruszenie art. 399 ust. 2 u.p.w. poprzez odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego także z uwagi na niewywiązywanie się przez Gminę z obowiązków wynikających z dotychczas wydanych pozwoleń wodnoprawnych, kiedy to taka sytuacja nie miała miejsca.

W związku z powyższym Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Gmina zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że to art. 409 ust. 1, 2 i 6 u.p.w. określa jakie elementy powinien zawierać operat w przedmiotowej sprawie. Natomiast zdaniem Gminy bezpodstawne jest twierdzenie, że operat powinien zawierać informacje wskazane w art. 403 u.p.w. Zakres dokumentów i informacji, jakie wnioskodawca obowiązany jest przedłożyć organowi do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, został precyzyjnie określony w art. 407 u.p.w. Natomiast art. 403 u.p.w. stanowi, jakie elementy powinna zawierać decyzja pozwolenie wodnoprawne i obowiązek zawarcia tych danych odnosi się do organu a nie wnioskodawcy. Zatem żądanie dodatkowych informacji, dokumentów, wykraczających poza wymagane przepisami prawa, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Gmina stwierdziła, że wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, przedłożony operat wodnoprawny zawiera wszystkie wymagane przez art. 409 u.p.w. elementy. W ocenie Gminy błędne jest stanowisko organu odwoławczego, uznające stanowisko organu I instancji, że obliczenie maksymalnej ilości wód opadowych odprowadzanych do wód powinno się opierać o przepływ miarodajny. Obliczenie przepływu miarodajnego dokonuje się przy założeniu czasu trwania deszczu, prawdopodobieństwa jego wystąpienia, oraz przy jego stałym natężeniu na terenie całej powierzchni zlewni. Zastosowane współczynniki do obliczeń to współczynniki hipotetyczne. Obliczone na ich podstawie wielkości odprowadzanych wód mogą nie wystąpić nigdy, a już z dużą dozą prawdopodobieństwa można założyć, że nie wystąpią w czasie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Przepływ miarodajny wykorzystywany jest do obliczenia ilości wód jakie mogą płynąć w odbiornikach i są pomocne do określenia średnicy kolektorów kanalizacji deszczowej, wysokości wałów przeciwpowodziowych, wyznaczenia terenów zalewowych, minimalnej średnicy przepustów czy wysokości posadowienia mostów, tak więc wielkość dla obiektów inżynierskich mających trwałość większą niż czas obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W żaden sposób zdaniem Gminy nie należy ich wiązać z ilością odprowadzanych wód. W uzupełnieniu do operatu wodnoprawnego z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w pkt 3 została określona maksymalna ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, wyrażona w m3/s, w oparciu o dane: średniej wysokości opadu atmosferycznego dla danego terenu wykorzystując dane statystyczne z wielolecia, a więc dane najbardziej rzeczywiste, powierzchnię zlewni z której są odprowadzane wody z rozróżnieniem powierzchni dachów, chodników i dróg oraz współczynnika zmniejszającego spływ powierzchniowy z danego terenu odpowiedniego dla charakteru zlewni. Obliczona wielkość została następnie przeliczona i podana w jednostce przepływu określonej w ustawie czyli m3/s dla czasu wynoszącego jeden rok. W ocenie Gminy, organ nie może narzucać stronie metody ustalania maksymalnej ilości wód odprowadzanych, wyrażonej w m3/s, gdyż ustawodawca w ustawie nie wskazał sposobu wyliczania ww. przepływu maksymalnego ilości wód w m3/s. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, to twórca operatu ma wiedzę co do sposobu ustalenia tej wielkości. Gmina zgodziła się z organem odwoławczym, że organ właściwy do wydania decyzji ma w pewnych okolicznościach prawo żądać od strony przedstawienia dodatkowych wyjaśnień, pod warunkiem jednak, że rzeczywiście jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i nie powinno obejmować obowiązku przedstawiania wyjaśnień, których konieczność przedstawienia lub złożenia nie wynika wprost z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie skoro operat wodnoprawny zawiera wszystkie dane wymaganie przepisami prawa to brak jest podstaw do żądania wyjaśnień, co do sposobu wyliczeń danych. Zdaniem Gminy, kwestionowanie maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, wyrażonych w m3/s, wyliczonej według metody przedstawionej przez skarżącą, związane jest z zajmowanym dotychczas stanowiskiem organów, co do przeliczania danych z pozwoleń wodnoprawnych wydanych przed wejściem w życie u.p.w. z 2017 r., na potrzeby opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych, roztopowych do wód. Organy dotychczas stały na stanowisku, że należy przeliczać maksymalną godzinową ilość wód opadowych liczonej w m3/h na m3/s. Natomiast Gmina uważała, że do określenia opłaty należy przyjąć maksymalny przepływ roczny, przeliczony na jednostkę m3/s, co zresztą potwierdziło już orzecznictwo sądowe, w którym został utrwalony taki sam pogląd. Gmina przytoczyła następnie treść art. 407 ust. 2 u.p.w. stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, że przedmiotem pozwolenia nie miało być wybudowanie nowych urządzeń wodnych, nie było wymagane ustawą przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz oceny wodnoprawnej. Zatem do wniosku konieczne było przedłożenie operatu wodnoprawnego z oznaczeniem daty jego wykonania wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych. Zdaniem Gminy takie dokumenty zostały przedłożone. Skoro operat wodnoprawny zawierał wszystkie elementy wymagane w art. 409 ust. 1, 2 i 6 u.p.w., to organ w oparciu o ten dokument oraz opis prowadzenia zamierzonej działalności, powinien był przeprowadzić ocenę stosownie do treści art. 396 ust. 1 u.p.w. Z uwagi na to, że wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie były w tym przypadku wymagane, to organ nie był zobowiązany do dokonywania oceny wpływu omawianego korzystania z wód polegającego na kontynuowaniu odprowadzania wód opadowych na ustalenia w nich zawarte. Dalej Gmina wskazała, że nie była zobowiązana do załączenia badań, ponieważ przepis art. 409 u.p.w. nie nakłada takiego obowiązku. Również nieobowiązująca decyzja o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego nie nakładała na Gminę takiego obowiązku. Przepisy prawa nie obligowały Gminy do wykonywania badań jakości wód. Stąd też wyniki tych badań nie mogą stanowić argumentu do odmowy, ponieważ jak wskazano wyżej przepis prawa nie uzależniał wydania decyzji od przedłożenia jakichkolwiek badań, zwłaszcza takich, które potwierdzają, że wprowadzane wody nie zawierają substancji szkodliwych w ilościach przekraczających dopuszczalne wartości. Organ zgodnie z art. 396 ust. 1 u.p.w. powinien dokonać oceny, czy planowany sposób korzystania z wód nie będzie naruszać ustaleń planów, programów, wymagań określonych w tym przepisie, czego nie uczynił. Natomiast na etapie postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego organ nie jest uprawniony do badania czy dotychczas odprowadzane wody oczyszczane są w stopniu wymaganym przepisami ww. rozporządzenia, ponieważ stoi to w sprzeczności z art. 399 ust. 1 u.p.w. Takie badanie może mieć miejsce podczas czynności kontrolnych dotyczących należytego odprowadzania wód zgodnie z obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym. Gmina wyjaśniła, że przedłożone wyniki badań, miały na celu wykazanie, że Gmina odprowadzając wody opadowe, roztopowe, nie narusza wymagań określonych w ww. rozporządzeniu. Wykonanie kontrolnych badań jakości wód zlecono w celu potwierdzenia prawidłowości i skuteczności działania urządzeń oczyszczających oraz wykorzystania ich wyników do opracowania operatu wodnoprawnego, co powinno być pozytywnie odebrane przez organ. Gmina stwierdziła, że wbrew temu, co twierdzi organ, badania zostały wykonane przez akredytowane laboratorium, zgodnie z wytycznymi określonymi w § 25 rozporządzenia. Przywołany w decyzji § 23 ust. 2 rozporządzenia w omawianym przypadku nie ma zastosowania, ponieważ zainstalowany separator substancji ropopochodnych ma przepustowość nominalną 40 l/s. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie ma więc zapis § 23 ust. 1 rozporządzenia w zakresie dotyczącym konieczności wykonywania przez zakład przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających oraz zapis § 25 mówiący o metodykach referencyjnych stosowanych podczas wykonywanej analizy próbek. Przeprowadzane przez akredytowane laboratorium analizy jakości wód opadowych wykonywane były zgodnie z wytycznymi § 25 rozporządzenia, według którego do przeprowadzania badań stosuje się metodyki referencyjne analizy próbek, określone w załączniku nr 12 do rozporządzenia. Przywołana metodyka wykonywanych badań i pobieranych próbek wg obowiązujących norm opisana jest każdorazowo w załączanych sprawozdaniach z wykonanych analiz jakości wód. W ocenie Gminy brak jest podstaw do ich podważania. Niezależnie od powyższego Gmina podniosła, że przez okres 10 lat obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego z dnia 13 maja 2008 r., organ, który wydał pozwolenie wodnoprawne nigdy nie zarzucił Gminie, że nie wykonuje obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Także Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w [....] do czasu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, tj. do dnia 13 maja 2018 r., takiego zarzutu Gminie nie postawił. Gmina wskazała, że uznając za uchybienie nieprzedłożenie instrukcji obsługi i konserwacji urządzeń oczyszczających i zeszytu eksploatacji urządzeń w trakcie toczącego się postępowania o udzielenie pozwolenia wodno prawnego, organ zaprzeczył sam sobie, gdyż jednocześnie stwierdził, że instrukcja nie należy do dokumentów, jakie należy przedłożyć wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W takiej sytuacji trudno przyjąć, iż brak tego dokumentu jest jakimkolwiek uchybieniem mającym wpływ na odmowę udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Gmina podkreśliła, że posłużenie się przez ustawodawcę wyrazami "nie wywiązuje się" oznacza, że pozwolenie wodnoprawne musi obowiązywać, kiedy organ stwierdza fakt niewywiązywania się z jego obowiązków. Natomiast pozwolenie wodnoprawne, z którego rzekomo nie wywiązuje się Gmina wygasło 13 maja 2018 r., zatem organ nie mógł stwierdzić takiego faktu, w czasie kiedy w obrocie prawnym takie pozwolenie już nie istniało. Gmina również podniosła, że co do korzystania z wód na podstawie innych pozwoleń wodno prawnych, nie było nigdy zarzutów co do niewywiązywania się z obowiązków tych decyzji. Gmina wskazała, że żądanie doręczenia instrukcji było bezpodstawne, ponieważ ustawa nie wskazuje obowiązku załączenia takiej instrukcji do wniosku, jako wymogu formalnego do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 999/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 952/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.

Zarządzeniem z dnia 20 listopada 2020 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres powyższego związania rozciąga się jedynie na sposób interpretacji istotnych w sprawie regulacji normatywnych, które stały się przedmiotem oceny i wiążącej wypowiedzi Sądu odwoławczego. Nie obejmuje on natomiast etapu zastosowania prawa w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy (tzw. subsumpcji), jak również ostatecznego ustalenia konsekwencji prawnych z niego wynikających.

W sprawie, której dotyczy skarga, poprzednio orzekający skład Sądu nie rozpoznał istoty sprawy, poprzestając na powtórzeniu argumentacji i wniosków skarżonego organu. Ponowne rozpoznanie sprawy musi zatem polegać na dokonaniu pełnej i własnej oceny legalnościowej zaskarżonej decyzji.

Po przeprowadzeniu weryfikacji legalności decyzji organu odwoławczego Sąd doszedł do przekonania, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego była przedwczesna, a skarżony organ naruszył przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu, który miał lub co najmniej mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadnicze problemy związane z prawidłowością materialnoprawnego i procesowego rozstrzygnięcia sprawy oraz wymagające ponownego rozważenia, końcowej oceny oraz wyczerpującego i szczegółowego jej uzasadnienia przez skarżony organ dotyczą następujący kwestii.

Po pierwsze, należy wskazać, że jakkolwiek operat wodnoprawny stanowi szczególny i wyjściowy dowód w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, to jednak nie może on być uznany za dowód jedyny lub zwalniający orzekające organy z obowiązku szczegółowego wyznaczenia dalszych okoliczności faktycznych lub dowodów, które muszą zostać ustalone lub przedłożone przez stronę ubiegającą się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W tym zakresie organy orzekające w sprawie muszą mieć na względzie, że zgodnie z art. 400 ust. 8 u.p.w. 8. pozwolenia wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji. O ile więc operat powinien dostarczyć organowi podstawowych danych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, o tyle nie jest wystarczające poprzestanie jedynie na jego treści lub na wyjaśnienia strony ubiegającej się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Konieczne jest zatem zgromadzenie przez właściwy organ pełnej dokumentacji (dowodów, dokumentów i informacji), która pozwoli ostatecznie i przede wszystkim na ocenę, czy i w jakim zakresie przesłanki negatywne wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały spełnione (art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1, art. 399 ust. 1 pkt 2, art. 399 ust. 2 u.p.w.).

Ciężar przedłożenia podstawowych dowodów, dokumentów i informacji sprawie obciąża natomiast stronę wnioskującą o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Konstatacja ta wynika nie tylko z samego z samego obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia operatu wodnoprawnego wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych (art. 407 ust. 2 pkt 1 u.p.w.), lecz przede wszystkim z treści części opisowej i graficznej operatu, której szczegółowość powinna umożliwić organowi orzekającemu w sprawie weryfikację istnienia podstaw od odmowy wydania pozwolenia (art. 399 u.p.w.). Strona wnioskująca o wydanie pozwolenia wodnoprawnego mieć jednak zapewnioną możliwość uzupełnienia lub uszczegółowienia nie tylko treści operatu, lecz także przedłożenia wszelkich informacji i dokumentów, które będą wykazywać, że nie zachodzą przesłanki do odmowy wydania pozwolenia, a w szczególności, że projektowany (wnioskowany) sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7 u.p.w. oraz spełnia wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w. W przypadku stwierdzenia braków, niejasności lub wadliwości operatu lub przedłożonych dokumentów lub informacji właściwy organ powinien wezwać stronę wnioskującą w trybie art. 79a § 1 k.p.a. do przedłożenia dodatkowych dowodów, informacji lub wyjaśnień (dokumentów) w wyznaczonym terminie pod rygorem wydania decyzji odmownej, określając szczegółowo i precyzyjnie, jakie dowody, informacje (dane), wyjaśnienia (inne dokumenty) strona powinna przedłożyć oraz jakie treści powyższe dokumenty powinny zawierać. Brak koniecznej szczegółowości lub precyzji wezwania skierowanego na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. nie może obciążać wnioskodawcy.

Po drugie, odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że ocena skarżonego organu w zakresie niewykazania przez wnioskującą stronę nieistnienia podstaw do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego okazała się przedwczesna, niepełna, nieuwzględniająca całego zgromadzonego materiału dowodowego i nieuzasadniona w sposób wystarczający.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że skarżony organ będzie zobowiązany przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uzupełniającego wezwania wnioskodawcy w trybie art. 79a § 1 k.p.a. do przedłożenia dodatkowych dowodów, informacji i innych dokumentów z precyzyjnym i szczegółowym ich wskazaniem. Pismo kierowane w takim wypadku do wnioskodawcy musi być określone mianem "wezwania" oraz zawierać wskazanie podstawy prawnej, jak również być odpowiednio precyzyjne i sformalizowane. Treść wezwania nie może jednak przyjąć formy "dialogicznej" polemiki ze stroną postępowania, lecz musi w sposób władczy, szczegółowy i precyzyjny wskazywać, jakie informacje i dokumenty ma przedłożyć strona. Ze względu na szczegółowość oraz specjalistyczny charakter wymaganych danych uzasadnione jest połączenie wezwania z uzasadnieniem, w którym organ powinien zawrzeć szczegółowe podstawy materialnoprawne konieczności skierowania wezwania oraz ocenę stanowiska wnioskodawcy. Ponadto konieczne jest, aby wezwanie wyznaczało maksymalny termin urzędowy do przedłożenia wymaganych dokumentów oraz zastrzeżenie rygoru ich nieprzedłożenia (odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego).

Po trzecie, dokonując szczegółowej oceny stanowiska skarżonego organu na tle materiału procesowego zgromadzonego w aktach sprawy, należy stwierdzić, że spór miedzy stronami postępowania powinien zostać rozstrzygnięty w następujący sposób.

A. W świetle art. 403 ust. 2 pkt 2 u.p.w. niewątpliwie pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do ziemi powinno ustać w szczególności ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok. Z regulacją tą koresponduje przepisy art. 409 ust. 6 pkt. 1-3) u.p.w., które stanowią, że operat, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ma zawierać: maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód wyrażoną w m3/s; czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód; średnią ilość wód opadowych lub roztopowych wyrażoną w m3/rok.

Przedłożony operat (s. 10-11) nie zawiera określenia maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód wyrażonej w m3/s (wartość została wyrażona w dm3/s). W tym zakresie jednak organ powinien był poddać ocenie informację przedłożoną przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r., w której ujawniono, że maksymalna ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych przez wylot nr [...] wynosi 0,000367 m3/s.

Operat nie wskazał ponadto średniej ilości wód opadowych lub roztopowych wyrażonej w m3/rok, lecz roczną maksymalną ilość tego rodzaju wód (Qr). Okoliczność ta wymaga zatem ponownej analizy.

Skarżony organ miał ponadto prawo do żądania od wnioskodawcy przedstawienia informacji o szczegółowym sposobie wyliczenia wartości wskazanych w pkt. 6.2. operatu (s. 10-11), natomiast nie był uprawniony do narzucania stronie określonej metodyki dokonywania obliczeń. Tego rodzaju metodyka może i powinna być określona w przepisach prawa, jednak skoro prawodawca nie określił jej dotąd, organy nie mogą bez podstawy prawnej zastępować w tym zakresie prawodawcy. Nie wyklucza to natomiast oceny wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionego przez wnioskodawcę sposobu obliczenia (informacji o sposobie obliczenia) jako dowodu w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

B. W sprawie wielkości spływu wód ze zlewni przez wylot kolektora deszczowego nr [...] do potoku [...] w mieście [...] oraz przepustowości powyższego odbiornika, trzeba mieć na uwadze, że o ile sama wartość ilościowa wód odprowadzanych z powierzchni całej zlewni (tzw. zlewni całkowitej) może zostać ustalona (także z uwzględnieniem ewentualnego uszczegółowienia obliczeń przez wnioskodawcę na wezwanie organu) co do zasady na podstawie przedłożonego operatu (s. 10-11), o tyle ustalenie maksymalnej przepustowości odbiornika (potoku) wymaga przedłożenia dalszych dokumentów, albowiem operat nie zawiera w tym przedmiocie bezpośrednich danych. Udzielona przez wnioskodawcę (stronę skarżącą) (pismo z dnia 10 października 2018 r.) odpowiedź na wezwanie organu w tym zakresie nie jest wystarczająca, wymagając przedłożenia szczegółowych danych lub obliczeń. Stwierdzenie wnioskodawcy, że "Gmina Miasto [...] nie jest w posiadaniu danych" w powyższym zakresie, nie może być oczywiście zaakceptowane przez organ. Zawarte w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r. zapewnienie strony skarżącej, że porównanie "podanych powierzchni i przepływów dla całej powierzchni zlewni potoku [...] i zlewni kolektora nr [...] jednoznacznie wskazuje, że" odprowadzanie wody przedmiotowym wylotem "będzie miało niewielki wpływ na napełnienie koryta", wymaga natomiast oceny przez organ. Jeżeli samo zestawienie danych podanych przez stronę nie jest wystarczające do sformułowania przez organ koniecznego wniosku, wtedy uzasadnione będzie wezwanie strony do przedstawienia dalszych dokumentów lub wyjaśnień.

Podstawę do żądania przez organ informacji w powyższym przedmiocie stanowi art. 409 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 400 ust. 8 u.p.w. Operat wodnoprawny w części opisowej powinien bowiem zawierać w szczególności określenie wpływu korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz wody podziemne, w szczególności na stan tych wód i realizację celów środowiskowych dla nich określonych. Oznacza to, że skarżony organ może żądać w trybie art. 79a § 1 k.p.a. w zw. z art. 400 ust. 8 u.p.w. przedłożenia dodatkowych informacji (dokumentów) w celu ustalenia rzeczywistego wpływu korzystania z wód na wody powierzchniowe oraz na stan tych wód. W zakresie tym mieszczą się również zagadnienia możliwości zachowania przez sporny potok parametrów ilościowych związanych z utrzymaniem wód w korycie wodnym odbiornika, po dostarczeniu maksymalnej możliwej ilości wód opadowych i roztopowych. Zagadnienie to jest związane z przepustowością samego odbiornika wodnego, a sama przepustowość odbiornika – o czym organ powinien powiadomić stronę przy ponownym wezwaniu o uzupełnienie dokumentacji – może mieć ponadto znaczenie dla oceny spełnienia warunków, o których mowa w § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego wód opadowych, ewentualnie także warunków określonych w § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (przepustowość urządzeń oczyszczających o przepustowości nominalnej większej niż 300 l/s).

C. Przedłożony przez stronę skarżącą operat wodnoprawny zawiera określone braki formalne, które muszą zostać ostatecznie uzupełnione, po dokonaniu wezwania przez organ w trybie art. 79a § 1 k.p.a. W aktach sprawy brakuje przekroju podłużnego i poprzecznego koryta potoku [...], znajdującego się w zasięgu oddziaływania urządzenia wodnego w postaci wylotu kolektora deszczowego nr [...] (zob. art. 409 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 16 pkt 65) lit. f) u.p.w. – wylot służący do wprowadzania wody do wód). Ponadto trzeba uzupełnić dokumentację o schemat funkcjonalny lub technologiczny wylotu kolektora deszczowego nr [...] jako urządzenia wodnego (art. 409 ust. 2 pkt 4 u.p.w.). Operat w części graficznej nie zawiera również wskazania zasięgu oddziaływania wykonywanego nadal (po wygaśnięciu poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego) korzystania z wód wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości. Przedłożona jako załącznik nr 7 do operatu wodnoprawnego "mapa z zasięgiem omawianej zlewni kolektora deszczowego" z adnotacją "wydruk ma charakter poglądowy i nie jest dokumentem" nie spełnia ustawowego wymogu (art. 409 ust. 2 pkt 1 u.p.w.) graficznego przedstawienia zasięgu oddziaływania korzystania z wód, wraz z jego powierzchnią, naniesionego na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości.

D. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma problem oceny spełnienia przez wnioskodawcę wymagań określonych w uchylonym z dniem 2 lipca 2019 r. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego wód opadowych (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r.).

Ocena skarżonego organu, że warunkiem wydania pozwolenia wodnoprawnego jest stwierdzenie, że ciągle wykonywany (nie tylko projektowany) sposób korzystania z wód – jak w przedmiotowej sprawie wobec wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego w dniu 13 maja 2018 r. i niewystąpienia przez stronę skarżącą na podstawie art. 414 ust. 2 u.p.w., w terminie 90 dni przed upływem okresu, na jaki pozwolenie było wydane, o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń) – spełnia wymagania określone w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w., w tym wymagania w zakresie ochrony środowiska oraz ochrony wód, wynikające z przepisów ustawy p.w. oraz przepisów odrębnych, jest prawidłowa.

Poddając ocenie przedłożony operat wodnoprawny (zob. s. 9-13), należy dojść do wniosku, że nie zawiera on szczegółowych i wiarygodnych informacji w sprawie ilości substancji zanieczyszczających w zakresie zawiesin ogólnych i węglowodorów ropopochodnych (§ 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r.). Zawarte tam stwierdzenie, że z przeprowadzonej "analizy aktualnych badań wód opadowych wynika, iż wprowadzane do odbiornika wody opadowe i roztopowe z omawianej zlewni nie przekraczały dopuszczalnych parametrów zanieczyszczeń, w ilości: zawiesiny ogólne – 100 mg/l, substancje ropopochodne – 15 mg/l" (s. 9), nie jest wystarczające. Również ogólne zapewnienia, że wykonane "badania jakości wód opadowych dla zlewni omawianego kolektora deszczowego wskazują, iż stężenia zanieczyszczeń nie przekraczały dopuszczalnych wskaźników wynoszących 100 mg/l dla zawiesin ogólnych" (s. 12), należy uznać za gołosłowne i dowolne. Nie jest także wystarczające przedłożenie jako załączników do operatu (załączniki nr 5 i 6) sprawozdań z badań z dnia 29 maja 2017 r. oraz z dnia 21 listopada 2017 r. Sprawozdania te powinny zostać uzupełnione o szczegółowe dokumenty (w tym opisy procedury i metodyki badawczej oraz protokoły badań). Wyjaśnienia wymaga również fakt, że badanym parametrem były jedynie zawiesiny ogólne, podczas gdy badaniem należało objąć także obecność substancji ropopochodnych. W tym zakresie skarżony organ musi jednak umożliwić stronie skarżącej przedłożenie będących w jej posiadaniu dokumentów, w odpowiedzi na wezwanie skierowane w trybie art. 79a § 1 k.p.a. Z zapewnień strony skarżącej (zob. m.in. s. 12 operatu) wynika bowiem, że Gmina Miasto [...] przestrzegała i nadal przestrzega obowiązków związanych z dokonywaniem kontroli jakościowej zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych wprowadzanych do wód.

W związku z istotną okolicznością używania w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z obszaru spornej zlewni separatora koalescencyjnego z osadnikiem (s. 9 operatu) konieczne jest również wyjaśnienie znaczenia powyższego separatora jako urządzenia oczyszczającego w świetle treści § 21 ust. 1 albo ust. 3 oraz § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r.

Skarżony organ musi także uwzględnić, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z projektowanym korzystaniem z wód, lecz z ciągle trwającym korzystaniem, które po wygaśnięciu (w dniu 13 maja 2018 r.) poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego utraciło bezpośrednią podstawę prawną (pozwolenie na wykonywanie usług wodnych w postaci odprowadzania do urządzeń wodnych wód opadowych i roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych). Wobec trwania tego stanu, organy orzekające w sprawie mają obowiązek szczególnie wnikliwej kontroli realizacji warunku spełniania przez wykonywany sposób korzystania z wód wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w., w tym wymagań w zakresie ochrony środowiska oraz ochrony wód, wynikające z przepisów ustawy p.w. oraz przepisów odrębnych.

Strona skarżąca w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (do dnia 31 grudnia 2014 r.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego wód opadowych (do dnia 1 lipca 2019 r.), niezależnie od treści obowiązków nałożonych w wygasłym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 13 maja 2008 r., miała obowiązek ciągłego monitorowania (z częstotliwością określoną w cyt. wyżej aktach) stanu jakościowego wód opadowych i roztopowych wprowadzanych do wód. Warunki techniczne, metodyka, częstotliwość oraz sposób dokumentowania badań były określone w okresie do dnia 31 grudnia 2014 r. w § 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. (ust. 1 albo ust. 2 – w zależności od wykazanej przez stronę przepustowości nominalnej urządzeń oczyszczających o większej niż 300 l/s), a następnie w okresie do dnia 1 lipca 2019 r. w § 23 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. (ust. 1 albo ust. 2 – w zależności od wykazanej przez stronę przepustowości nominalnej urządzeń oczyszczających o większej niż 300 l/s). Obowiązkiem organu będzie zatem ponowne wezwanie strony skarżącej w trybie art. 79a § 1 k.p.a. do przedłożenia wyników, opisu procedury i metodyki badawczej oraz protokołów badań wykonywanych zgodnie z obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, a także zgodnie z obowiązującym do dnia 1 lipca 2019 r. rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego wód opadowych.

Dopiero po spełnieniu wszystkich określonych wyżej wskazań co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), oraz po rozważeniu dalszych przesłanek materialnoprawnych, możliwe stanie się ostateczne przesądzanie, czy w sprawie należy odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego, czy też wniosek strony skarżącej należy uwzględnić. Wystarczające w tym zakresie będzie uzupełnienie w trybie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzonego już w znacznym zakresie postępowania dowodowego.

Mając na względzie wszystkie podniesione wyżej argumenty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 8 u.p.w. oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi wyroku).