Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2061/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z  art. 32 ust. 4 pkt 2 i  pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M J i W J na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. J. i W. J. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 7 kwietnia 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek W.J. i M.J. (dalej: "wnioskodawcy") o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. (dalej: "inwestor") pozwolenia na roboty budowlane polegające na połączeniu lokali mieszkalnych nr 5 i nr 6 wraz z adaptacją i zmianą sposobu użytkowania części korytarza klatki schodowej nr 1 (3 kondygnacja) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. [...] w W., położonym na działce nr ew. [...] oraz części działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] Wojewoda [...] pismem z 7 lipca 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, a następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. ze względu na nieposiadanie przez wnioskodawców przymiotu strony. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez GINB decyzją z dnia 10 czerwca 2018 r., znak [...]. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1968/18, uchylił decyzje obu organów zapadłe w niniejszej sprawie uznając, że skarżący – W. J. i M.J. mają interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r.

Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, po ustaleniu kręgu uczestników postępowania, Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r., odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Prezydenta [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy, którzy swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego wywodzą z tytułu prawa własności lokalu mieszkalnego nr 7 w budynku wielorodzinnym położonym przy ul. T. w W., sąsiadującego bezpośrednio z lokalem nr 5, który powstał w wyniku połączenia lokali nr 5 i 6, zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym sporną decyzją Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r. Potwierdza to treść księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Wnioskodawcy wyjaśnili, że w skardze o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2017 r., wskazali, że kwestionowana decyzja Prezydenta [...] została wydana w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością. Tymczasem Wojewoda [...], pomimo zgłaszanych w tym zakresie zarzutów oraz posiadanych dowodów, w trakcie przedmiotowego postępowania nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych mających na celu wyjaśnienie wątpliwości w tym zakresie i nie ocenił również wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], w kontekście jego wpływu na ocenę oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania GINB decyzją z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną i występuje jedynie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Analizując sporną inwestycję organ odwoławczy stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja polega na połączeniu lokali mieszkalnych nr 5 i nr 6 wraz z adaptacją i zmianą sposobu użytkowania części korytarza klatki schodowej nr 1 (3 kondygnacja) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W wyniku projektowanych zmian część korytarza klatki schodowej ma zostać włączona do podlegających połączeniu lokali nr 5 i 6, przez co, jak wynika z wyliczeń dokonanych przez GINB, korytarz ten zostanie skrócony o około 155 cm (Projekt budowlany, rys. rzut lokali nr 5 i 6 - kondygnacja 3, stan istniejący; rys. rzut lokali nr 5 i 6 - kondygnacja 3, przebudowa; Opis techniczny).

Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działki nr ew. [...], w obrębie [...]) na cele budowlane. Inwestor wskazał przy tym na treść księgi wieczystej Nr [...] oraz uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] z [...] marca 2015, Nr [...], z której wynika zgoda na sprzedaż na rzecz inwestora części nieruchomości wspólnej, tj. korytarza położonego w klatce schodowej nr I na II piętrze budynku o powierzchni około 4 m2, poprzez przyłączenie tej powierzchni do lokalu, który powstanie z połączenia należących do inwestora lokali nr 5 i 6, a także zgoda na połączenie lokali nr 5 i 6 oraz zmianę przeznaczenia części korytarza w celu adaptacji jego powierzchni na lokale mieszkalne oraz na sprzedaż części jego powierzchni i połączenie powyższych lokali. W kontekście zarzutów skarżących GINB podkreślił, że na etapie postępowania zwykłego o udzielenie pozwolenia na budowę, nie poddawano w wątpliwość oświadczenia złożonego przez inwestora. Oświadczenie to jest wypełnione prawidłowo oraz zostało opatrzone datą i własnoręcznym podpisem osób reprezentujących inwestora. Równocześnie przepisy Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Organ II instancji podniósł, że od wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Stąd też fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Organ stopnia podstawowego nie miał więc obowiązku weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skutków prawnych wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], uchylającego uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w [...] Nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że na gruncie art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, uchwały wspólnoty mieszkaniowej sprzeczne z ustawą (czy szerzej niezgodne z przepisami prawa) nie są bezwzględnie nieważne, lecz podlegają unieważnieniu przez sąd, o ile zostaną we właściwym czasie zaskarżone przez uprawnione do tego podmioty. Mimo swej wadliwości uchwała więc obowiązuje dopóty, dopóki sąd wyrokiem konstytutywnym nie orzeknie o jej nieważności. W niniejszej sprawie w dniu wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę uchwała była ważna, a zatem nie można stwierdzić, że decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2015 r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy nie stwierdził również naruszenia art. 35 Prawa budowlanego. Odpowiadając na zarzut naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, organ odwoławczy nie stwierdził jego naruszenia. Zgodnie z tym przepisem opis techniczny powinien zawierać w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego i lokali mieszkalnych - zestawienie powierzchni użytkowych obliczanych według Polskiej Normy. W ocenie GINB nie jest to naruszenie, które można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, skutkujące eliminacją z systemu prawnego decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z kolei w kontekście zarzutu dotyczącego niezapewnienia przez sporną inwestycję warunków niezbędnych do korzystania z przebudowanego korytarza przez osoby niepełnosprawne, organ II instancji wyjaśnił, że nie leży w kompetencjach organu administracji architektoniczno-budowlanej merytoryczne sprawdzenie projektu budowlanego. Ten obowiązek został bowiem nałożony na projektanta w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego odpowiedzialności karnej za składanie nieprawdziwych oświadczeń o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, GINB podniósł, że art. 304 § 1 Kodeksu postępowania karnego, statuuje społeczny obowiązek zawiadomienia prokuratora lub Policji o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu. Obowiązek ten dotyczy każdego posiadającego wiedzę w tym zakresie. Jeżeli więc wnioskodawcy dysponują dokumentami potwierdzającymi popełnienie przestępstwa, mogą złożyć samodzielnie stosowne zawiadomienie.

Na zakończenie swoich rozważań GINB uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda [...] rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy i odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności. W uzasadnieniu decyzji omówił przepisy prawa, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie nieważnościowej. Natomiast brak odniesienia się do skutków prawnych wyroku Sądu Okręgowego w [...] z [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], nie stanowi w ocenie GINB, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. J. i W. J., domagając się jej uchylenia, rozpatrzenia sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący zarzucili kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 35 ust. 4 i art. 32 ust. 4 pkt. 2 w zw. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz §11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), co powinno kwalifikować do stwierdzenia nieważności, z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie do utrzymania jej w mocy na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., czym z kolei naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w okolicznościach, w których nie miał zastosowania,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i wskutek tego oceny całokształtu materiału dowodowego,

- art. 15 k.p.a. poprzez ocenę dowodu, tj. prawomocnego wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt [...], wyłącznie w toku postępowania w II instancji, a tym samym pomięcie okoliczności z niego wynikających przez organ I instancji, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na roboty budowlane polegające na połączeniu lokali mieszkalnych nr 5 i nr 6 wraz z adaptacją i zmianą sposobu użytkowania części korytarza klatki schodowej nr 1 (3 kondygnacja) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], położonym na działce nr ew. [...] oraz części działek nr ew. [...] w obrębie [...].

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji , a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji- przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym - nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. W postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny.

Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) .

Należy podkreślić, że rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.

Podkreślić przy tym trzeba, iż rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dodać także należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na roboty budowlane polegające na połączeniu lokali mieszkalnych nr 5 i nr 6 wraz z adaptacją i zmianą sposobu użytkowania części korytarza klatki schodowej nr 1 (3 kondygnacja) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], położonym na działce nr ew. [...] oraz części działek nr ew. [...] w obrębie [...].

Z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja polega na połączeniu lokali mieszkalnych nr 5 i nr 6 wraz z adaptacją i zmianą sposobu użytkowania części korytarza klatki schodowej nr 1 (3 kondygnacja) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W wyniku projektowanych zmian część korytarza klatki schodowej ma zostać włączona do podlegających połączeniu lokali nr 5 i 6, przez co, skutkować ma skróceniem korytarza o około 155 cm (Projekt budowlany, rys. rzut lokali nr 5 i 6 - kondygnacja 3, stan istniejący; rys. rzut lokali nr 5 i 6 - kondygnacja 3, przebudowa; Opis techniczny).

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obowiązkiem właściwego organu jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jednocześnie w myśl art. 59 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: Dz. U. z 2015r., poz.199 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przypomnieć również trzeba, że przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił wówczas, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.

Przebudowa, co do zasady, nie wymaga decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, chyba że powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz zmienia jego formę architektoniczną, a także jest zaliczona do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W zakresie przebudowy obiektu budowlanego normy art. 59 ust. 1 oraz art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są oczywiste, mogą wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Nie ma zatem podstaw do formułowania zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię tych przepisów w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego ( vide wyrok NSA z dnia 26 marca 2021r., II OSK 1498/18).

Zgodnie z brzmieniem art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego ( Dz.U z 2013r., poz.1409 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć powyższy dokument.

Podkreślenia wymaga, że w stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nastąpiła modyfikacja polegająca na tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor nie musiał wykazywać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego, a więc składając akt notarialny nabycia nieruchomości, lub wypis z księgi wieczystej. Istota nowej regulacji prawnej art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego miała na celu nie tylko ułatwienie dla inwestora, który nie musiał już dołączać dokumentu wykazującego jego prawo do terenu na cele budowlane, lecz także zwolnienie organu orzekającego w zwykłym postępowaniu od wyjaśniania kwestii, czy oświadczenie złożone przez inwestora jest prawdziwe. Oświadczenie takie jest bowiem składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, a złożenie nieprawdziwego oświadczenia rodzi skutek wznowieniowy (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz odpowiedzialność karną. Złożenie oświadczenia stwarza domniemanie, iż składający dysponuje prawem do nieruchomości.

Stosownie zaś do treści art. 3 ust 11 Prawa budowlanego, poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Należy wyraźnie stwierdzić, że ustawowy wymóg złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie był i nie jest wymogiem czysto formalnym; ustawodawca miał bowiem na uwadze konieczność istnienia rzeczywistego i wynikającego z tytułu do nieruchomości uprawnienia inwestora do budowy na określonej nieruchomości, a nie tylko złożenia pisma z takim oświadczeniem.

Zgodzić się należy z twierdzeniem, że jakkolwiek art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie nakłada na inwestora obowiązku udowodnienia zgodności treści złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, to w sytuacjach wątpliwych , prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie można opierać wyłącznie na oświadczeniu inwestora. Co do zasady należy podkreślić, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1863/18 – publ. Cbosa). Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (por. wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 507/11 oraz z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 8/11).

Zgodzić się należy z GINB, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Materiał dokumentacyjny potwierdza, że inwestor P. sp. z o.o. złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że inwestor (na etapie postępowania zwykłego) wypełnił przesłankę z przepisu Prawa budowlanego, nakładającego taki obowiązek. Zasadnie organ odwoławczy podniósł, że skoro na etapie zatwierdzania projektu budowlanego oświadczenie złożone przez inwestora nie budziło wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, Prezydent [...] nie miał obowiązku jego weryfikacji. W sprawie zasadnie podniesiono, że prawo inwestora do dysponowania nieruchomością wynikało z Księgi Wieczystej Nr [...] oraz Uchwały ( w formie aktu notarialnego) Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] z dnia [...] marca 2015, Nr [...], z której wynika zgoda na sprzedaż na rzecz inwestora części nieruchomości wspólnej, tj. korytarza położonego w klatce schodowej nr I na II piętrze budynku o powierzchni około 4 m2, poprzez przyłączenie tej powierzchni do lokalu, który powstanie z połączenia należących do inwestora lokali nr 5 i 6, a także zgoda na połączenie lokali nr 5 i 6 oraz zmianę przeznaczenia części korytarza w celu adaptacji jego powierzchni na lokale mieszkalne oraz na sprzedaż części jego powierzchni i połączenie powyższych lokali.

Z akt sprawy nie wynikają również inne okoliczności, które podważałyby - na etapie postępowania zwykłego - złożone oświadczenie.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2017r. , VII SA/Wa 1058/16, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020r., II OSK 294/18 wyrok NSA z dnia 19 lutego 2019r., II OSK 764/17), prawdziwość oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega weryfikacji w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż pozostawałoby to w całkowitej sprzeczności z istotą obowiązującego uregulowania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (vide wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 631/10).

Jednocześnie odnosząc się do wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2018r., sygn.akt [...], uchylającego uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], Nr [...], wyjaśnienia wymaga, że została ona zaskarżona przez W. J. i M. J. w 2015r., na podstawie art. 25 ust 1 i 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r.o własności lokali. W orzecznictwie sądów powszechnych utrwalony jest pogląd, że wyrok sądu uchylający uchwałę ma charakter konstytutywny, a więc wywołuje skutki prawne na przyszłość, a nie wstecz. Nawet więc gdy doszło do uchylenia przez sąd w dniu 26 lutego 2018r. uchwały nr [...], to nie ma to wpływu na ocenę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2015r., skoro w dacie podejmowania tej decyzji obowiązywało domniemanie prawidłowości uchwały nr [...] ( vide wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia 15 listopada 2013r., sygn.akt [...]).

W tym miejscu wyjaśnić należy, że rozważania organu odwoławczego w odniesieniu do omawianego wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie odnoszą się do rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały, z którym to orzeczeniem nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

W myśl art. 25 ustawy o własności lokali, właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa, a zatem także w razie sprzeczności z ustawą - o czym mówi art. 58 § 1 k.c. Pojęcie "niezgodności z przepisami prawa" obejmuje bowiem pojęcie "sprzeczności z ustawą". Zatem w sytuacji, gdy uchwała wspólnoty mieszkaniowej jest sprzeczna z przepisami ustawy (w tym bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy o własności lokali), właściciel lokalu może wystąpić z powództwem z art. 25 ust. 1 ustawy, w którym zawiera się także powództwo o stwierdzenie nieważności uchwały. W świetle art. 25 ust. 1 uchwały sprzeczne z ustawą (czy szerzej niezgodne z przepisami prawa) nie są więc bezwzględnie nieważne, lecz podlegają unieważnieniu przez Sąd, o ile zostaną we właściwym czasie zaskarżone przez uprawnione do tego podmioty. Ustawodawca zastosował zatem wobec uchwał wspólnoty mieszkaniowej sprzecznych z ustawą łagodniejszy skutek niż nieważność bezwzględna w postaci nieważności względnej (tzw. wzruszalnej), której istota polega na tym, że mimo swej wadliwości uchwała obowiązuje dopóty dopóki sąd wyrokiem konstytutywnym nie orzeknie o jej nieważności.

Kwestia charakteru nieważności uchwał, wspólnoty mieszkaniowej była już przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego między innymi w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie I CK 336/05. (niepublik., LEX nr 424423), w którym przyjęto, że na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali ustawodawca, przedkładając pewność obrotu nad formalną zgodnością uchwał z prawem, zastąpił nieważność bezwzględną, nieważnością względną, wzruszalną.

Należy także pamiętać, że zaskarżona uchwała wspólnoty wiąże od chwili jej podjęcia wszystkich właścicieli lokali oraz zarząd w zakresie w jakim dotyczy zarzadzania nieruchomością wspólną i złożenie pozwu do Sądu o jej uchylenie, nie wstrzymuje jej wykonania. W związku z tym również członek wspólnoty mieszkaniowej, który zaskarżył uchwałę ma obowiązek się do niej stosować.

Także z tych względów należało uznać, że wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2018r., sygn.akt [...] pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu nadzorczym.

Konkludując, Sąd akceptuje stanowisko organów, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015r. Nr [...] nie jest dotknięta rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462)( uchylonym rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego Dz.U z 2020r., poz. 1609), to wyjaśnić należy, że odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję dla inwestora, ale i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlanej ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu przypomnieć należy, że w pierwotnym brzmieniu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten został jednak uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno – budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 ustawy).

Uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno – budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 – Prawa budowlanego). Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 omawianej ustawy oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno – budowlany - art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego), (por. także wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2009r., II OSK 58/08, II OSK 44/12 z 10 maja 2013r., czy II OSK 208/12).

Organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Takie oświadczenie projektanci złożyli ponosząc za projekt pełną odpowiedzialność.

Te same rozważania dotyczą zarzutu skarżących dotyczącego niezapewnienia przez projekt budowlany warunków niezbędnych do korzystania z przebudowanego korytarza przez osoby niepełnosprawne.

Wbrew twierdzeniom skarżących, nie można zatem oczekiwać, że organ będzie weryfikował, mimo że nie jest do tego uprawniony merytorycznej zawartości opracowań, bądź czynił ustaleń we własnym zakresie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SAlWa 936/14).

Tym bardziej nie jest możliwym dokonanie takiej weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, w którym przedmiot ograniczony jest do badania czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad opisanych w art. 156 § 1 kpa.

Na zakończenie powyższych rozważań, należy przywołać stanowisko orzecznictwa sądowoadministracynego, które Sąd orzekający podziela w całości, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. (III AUa 892/13, LEX nr 1483812). Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Konkludując, Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organom naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U 2019r., poz.2325).