Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 258/88
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1988-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, art. 196 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Teza: 1. Organ samorządu mieszkańców nie może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego na urządzenia placu zabaw.

2. Skarga na uzasadnienie ostatecznej kasacyjnej decyzji administracyjnej, które godzi w interes strony, bądź - przesądzając treść przyszłego orzeczenia, prowadzi do naruszenia prawa w dalszych działaniach organu administracji państwowej, podlega uwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

TEZY

1. Organ samorządu mieszkańców nie może być stroną postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego na urządzenia placu zabaw.

2. Skarga na uzasadnienie ostatecznej kasacyjnej decyzji administracyjnej, które godzi w interes strony, bądź - przesądzając treść przyszłego orzeczenia, prowadzi do naruszenia prawa w dalszych działaniach organu administracji państwowej, podlega uwzględnieniu przez Naczelny Sąd Administracyjny.


SENTENCJA

uchyla częściowo zaskarżoną decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia 16 listopada 1987 r. wydaną na podstawić art. 157 par. 1 i art. 156 par. 1 pkt 4 Kpa stwierdził nieważność decyzji Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 13 października 1986 r. oraz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 12 sierpnia 1986 r. nakładającej na Naczelnika Miasta i Gminy w J. obowiązek uzyskania pozwolenia na czasowe użytkowanie placu zabaw dla dzieci i młodzieży na osiedlu M. w J. po uprzednim przeniesieniu urządzeń zabawowych i zlokalizowania ich wzdłuż północnej granicy placu zabaw.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 listopada 1987 r. Minister podał, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 13 października 1986 r. oraz decyzji Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 sierpnia 1986 r. następuje w wyniku stwierdzenia rażącego naruszenia art. 156 par. 1 pkt 1 i 4 Kpa przez skierowanie tych decyzji do osoby nie będącej stroną oraz naruszenie właściwości przez uznanie Naczelnika Miasta i Gminy w J. jako strony w sprawie, w której Naczelnik Miasta i Gminny jest właściwym organem I instancji do rozstrzygania spraw z zakresu prawa budowlanego. Naruszony również został art. 3 Kpa, wyłączający prowadzenie wobec Naczelnika Miasta i Gminy postępowania administracyjnego, ze względu na stosunek nadrzędności i podległości organizacyjnej i służbowej między organami administracji państwowej. Postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie powinno być prowadzone w stosunku do Komitetu Osiedlowego nr 2 Osiedla M. w J., jako strony w sprawie, który - przy pomocy uzyskanych z Urzędu Miasta i Gminy w J. środków finansowych i materialnych, w ramach popierania czynów społecznych - wykonał w czynie społecznym trwałe ogrodzenie i urządził plac zabaw dla dzieci z naruszeniem przepisów art. 3 prawa budowlanego.

Ta decyzja Ministra została doręczona także Józefowi K., właścicielowi nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, graniczącej z placem zabaw oraz przewodniczącemu Komitetu Osiedlowego w J. Na decyzję powyższą Józef K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej zmianę, ponieważ w wyniku zaskarżonej decyzji Naczelnik Miasta i Gminy w J. przestał być traktowany jako strona w sprawie, natomiast za stronę uznano Komitet Osiedlowy nr 2 Osiedla M. w J. Sprawia to, że realizacja niezbyt skomplikowanej faktycznie sprawy, staje się praktycznie niemożliwa, gdyż nie ulega wątpliwości, że to, co nie było wykonane przez tak długi okres przez Naczelnika Miasta i Gminy w J. i podległej mu służby, tym bardziej nie będzie wykonane przez ciało społeczne, jakim jest Komitet Osiedlowy. Skarżący wskazał, że już od 5 lat trwa spór prawny o to kto ma zlikwidować plac zabaw urządzony niezgodnie z prawem, a stwarzający dla skarżącego i jego rodziny niezwykle uciążliwe warunki bytowania, gdyż plac ten został usytuowany tuż przez oknami i wejściem do jego domu. Skarżący wskazał, że Komitet Osiedlowy nr 2 nie dysponuje środkami dla wykonania prac związanych z usunięciem bądź przeniesieniem urządzeń na inne miejsce. Teren placu zabaw mieści się w osiedlu domów jednorodzinnych i w planie zagospodarowania przestrzennego jest przewidziany pod budowę pawilonu handlowego. Teren przylega do działki skarżącego, ma wymiary 30 x 20 m i zdaniem skarżącego jest wielką złośliwością w stosunku do niego urządzenie na tym skrawku ziemi placu zabaw dla dzieci. Narusza to także prawo budowlane, które nie zezwala na urządzenie w tego rodzaju sytuacji placów zabaw.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji oraz stwierdzając, że postępowanie administracyjne w sprawie powinno być prowadzone w stosunku do Komitetu Osiedlowego nr 2 Osiedla M. w J.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pełnomocnik Komitetu Osiedlowego wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, prawidłowo powiadomiony o rozprawie, nie wziął w niej udziału.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Akta sprawy nie zawierają informacji ani co do tego, kto jest właścicielem nieruchomości, na której urządzono plac zabaw dla dzieci, ani kto był w rzeczywistości inwestorem urządzeń placu zabaw. Ze sprawozdania zespołu złożonego z pracowników Urzędu Wojewódzkiego w K. i w którego pracach brali udział pracownicy Urzędu Miasta i Gminy w J. wynika, że działka na której znajdują się urządzenia zabawowe dla dzieci stanowi teren należący do Budowlanej Mieszkaniowej Spółdzielni Nauczycielskiej "M" w J. Działka ta w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod budowę pawilonu handlowego. Plac zabaw został urządzony i ogrodzony w czynie społecznym w latach 1978-1980 przez Komitet Osiedlowy i z jego środków, przy udziale mieszkańców, bez zgody miejscowego organu administracji państwowej.

W piśmie Z-cy Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia 12 lipca 1986 r. stwierdzono, że do nieruchomości Józefa K. od strony północnej przylega działka będąca własnością Skarbu Państwa. Bezsporne ustalenia, komu służy prawo dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, jest warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia, na kim ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia budowlanego. Jeżeli nawet roboty budowlane na placu zabaw zostały w rzeczywistości wykonane przez Komitet Osiedlowy, nie można twierdzić, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie powinno być prowadzone w stosunku do Komitetu Osiedlowego nr 2 Osiedla M. w J. jako strony w sprawie. Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ nie nadaje organom samorządu mieszkańców osobowości prawnej i - jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 stycznia 1986 r. IV CR 488/85 - samorząd mieszkańców miast, działający przez komitety osiedlowe nie ma zdolności sądowej /Państwo i Prawo 1986 nr 11 str. 151 z glosą J. Łętowskiego/. Teza ta dotyczy wykładni art. 64 par. 2 Kpa w kwestii charakteru organu samorządu mieszkańców w postępowaniu przed sądami powszechnymi, ale jej znaczenie jest szersze, co podkreślił glosator.

Wprawdzie zgodnie z art. 154 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, samorząd mieszkańców w zakresie swoich zadań może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych przez kodeks postępowania administracyjnego, jednakże w myśl art. 31 Kpa nie jest to uczestnictwo we własnej sprawie, lecz uczestnictwo w sprawie dotyczącej innej osoby i tylko na prawach strony. Oznacza to, że na Komitet Osiedlowy nr 2 Osiedla M. w J. nie można nałożyć żadnych obowiązków związanych z wybudowaniem urządzeń placu zabaw dla dzieci. Stroną postępowania w tej sprawie tylko jest ten podmiot, który jest właścicielem nieruchomości, na której urządzono plac zabaw, bądź jej zarządcą lub użytkownikiem w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99 ze zm./. Komitet Osiedlowy może w takim postępowaniu uczestniczyć na zasadach określonych w art. 32 Kpa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że uzasadnienie decyzji organu nadzoru, przesądzające o treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r. I SA 178/83 - Nowe Prawo 1984 nr 5 str. 159 z glosą J. Zimmermanna/. Wobec tego jest dopuszczalne uchylenie decyzji administracyjnej w części dotyczącej uzasadnienia.

Intencję zaskarżonej decyzji należało uznać za zgodną z prawem, trafnie bowiem stwierdzono, że naczelnik Miasta i Gminy w J. - jako organ właściwy do wydania w danej sprawie decyzji w I instancji - nie mógł być w tej sprawie uznany za stronę postępowania. Natomiast uzasadnienie decyzji, wskazujące że za stronę postępowania w sprawie należy potraktować Komitet Osiedlowy, narusza prawo. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny działając zgodnie z zasadą określoną w art. 206 Kpa uwzględnił skargę i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 uchylił zaskarżoną decyzję w części nakazującej prowadzenia postępowania w stosunku do Komitetu Osiedlowego nr 2 Osiedla M. w J. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 208 Kpa.