Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 706/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7,  art. 8,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi W. N., L. N. i H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza zwrot kosztów postępowania od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących w kwocie 500 (pięćset) zł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa ustalił na rzecz K. D. i Z. D. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (w miejscu po wyburzeniu istniejącej zabudowy), przewidzianej do realizacji we W. przy ul. J.[...], obręb P., AM-[...], działka nr[...].

W odwołaniu złożonym od powyższej decyzji W. N., L. N. i H.N. wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Odwołujący się podali, że rozpatrując wniosek inwestorów organ I instancji ograniczył się jedynie do rozpatrzenia kwestii frontowej części planowanej inwestycji, bagatelizując jej wysokość (8,30 m) i pomijając zagadnienia dotyczące rozbudowy w głąb działki. Podkreślili, że wszystkie domy w zabudowie bliźniaczej mają identyczną długość w głąb działek i różnią się jedynie zabudowaniami gospodarczymi "doklejonymi" do tych budynków, które nie stanowią części budynków mieszkalnych, mają płaskie dachy, a ich wysokość nie przekracza 3 m. Zarzucili ponadto, że dane zawarte w tabeli ujętej w pkt 1 części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym stoją w sprzeczności z zapisami zawartymi w pkt 1 oraz pkt 2a kwestionowanej decyzji. Wywodzili, że sposób rozbudowy budynku inwestorów bez analogicznej rozbudowy budynku skarżących całkowicie zniekształci bliźniaczy charakter bryły całego obiektu, naruszając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, przywołując art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 oraz art. 56 w związku art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywodził, że wszystkie warunki wymienione w art. 61 ustawy zostały spełnione oraz że z analizy przeprowadzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że parametry planowanej inwestycji nie naruszają zastanego ładu przestrzennego otoczenia.

W ocenie Kolegium, w sposób prawidłowy określono wielkość obszaru analizowanego. Stosownie do § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia wyznaczono granice obszaru analizowanego. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia ustalono obowiązującą linię zabudowy. Po myśli § 5 ust. 1 rozporządzenia określono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku ustalono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy podzielił przy tym pogląd organu I instancji, że zwiększenie o 2 m typowej przy ul. J. elewacji nie wpłynie na ład przestrzenny, gdyż przy tej ulicy tworzą go przede wszystkim linia zabudowy, wysokość okapów, wysokość kalenic i kąty połaci dachowych. Samorządowe Kolegium podało, że wysokość górnej krawędzi gzymsu lub attyki ustalono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, a geometrię dachu ustalono w myśl § 8.

Nawiązując do zarzutów odwołania organ II instancji uznał za nieuzasadnione obawy skarżących, że wysokość planowanej zabudowy wyniesie aż 8,30 m, ponieważ w kwestionowanej decyzji parametr maksymalnej wysokości kalenicy ustalono na takim samym poziomie jaki występuje w budynku skarżących, to jest około 7 m.

Odnosząc się do kwestii parametrów zabudowy w głąb działki, a w szczególności wysokości tej zabudowy we fragmencie, gdzie przylega do granicy działki, Kolegium wyjaśniło, że w decyzji o warunkach zabudowy – oprócz wskazanych parametrów – nie określa się finałowego szczegółowego kształtu budynku. Organ podkreślił, że dopiero w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę będą miały zastosowanie uregulowania wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja nie wymagała przeprowadzenia uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 ustawy, a jej projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów albo architektów i zawierała wszystkie obligatoryjne elementy wskazane w art. 54 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, co oznacza, że w myśl art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można było odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie dopatrzył się też żadnych uchybień procesowych.

Na powyższą decyzję W. N., L. N. i H. N. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.

Skarżący decyzji tej zarzucili:

1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja obejmująca budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej (w miejscu po wyburzeniu istniejącej zabudowy), przewidzianej do realizacji we W. przy ul. J.[...], spełnia warunek, jakim jest zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1,

b) art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji na skutek błędnego przyjęcia, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

c) art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez ustalenie w zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji warunków zabudowy inwestycji w sposób naruszający interesy osób trzecich,

d) § 12 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 2, § 13 ust. 1 i 2 oraz § 204 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że powyższe przepisy nie mają zastosowania w niniejszej sprawie;

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa – poprzez sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, polegającą na błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja stanowi budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej,

b) art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 kpa – poprzez nie wyjaśnienie przyczyn nie uwzględnienia okoliczności faktycznych i dowodów zgłaszanych przez skarżących.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, rozwijając przytoczone wyżej zarzuty i przywołując treść wymienionych wyżej przepisów prawa, skarżący w szczególności wywodzili, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest zasady dobrego sąsiedztwa. Wszystkie bowiem budynki przy ul. J. znajdują się w zabudowie bliźniaczej i są wybudowane według jednego projektu, dlatego proponowany sposób rozbudowy budynku będzie naruszał ład architektoniczny i przestrzenny całej zabudowy ulicy. Zdaniem skarżących, wysokość planowanego budynku jest wyższa od ich budynku o 1,5 m, a więc prawie o jedną kondygnację, gdyż zaproponowana tolerancja 5 % przy wysokości 8 m, to aż 0,4 m. W ich opinii, projektowany dom z dwoma garażami i częścią mieszkalną nad nimi stanowi jedną całość architektoniczną tylko z perspektywy posesji inwestorów. Skarżący stwierdzili, że projektowany sposób rozbudowy, symetrycznej do tej pory części budynku inwestorów, bez analogicznej rozbudowy domu skarżących, całkowicie zniekształci bliźniaczy charakter bryły całego budynku. Podkreślili, że inwestycja obejmująca budowę muru ogniowego i za nim budynku przekraczającego o 5 m wysokość istniejących zabudowań gospodarczych, narusza art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem narusza chroniony prawem interes osób trzecich. Wzrost wysokości zabudowań z 2,5 m do 8,3 m spowoduje, że skarżący będą widzieć jedynie mur o pięciometrowej wysokości, ograniczający dostęp do słońca i powietrza, co wpłynie niekorzystnie na warunki przyrodnicze ich działki.

W. N., L. N. i H. N. wywodzili następnie, że – wbrew stanowisku organu II instancji – organ lokalizacyjny winien mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 pkt 2, § 13 ust. 1 i 2 oraz § 204 ust. 1 i 5 tego rozporządzenia.

Zdaniem skarżących, organ II instancji błędnie przyjął za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie jest to budowa budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z garażami na tyłach domu, ale budowa odrębnego budynku jednorodzinnego z garażami w obrębie domu.

W opinii skarżących, organ I instancji rozpatrując wniosek inwestorów ograniczył się jedynie do rozpatrzenia kwestii frontowej części planowanej inwestycji, bagatelizując sprawę jej wysokości (8,30 m) i pomijając zagadnienia dotyczące rozbudowy w głąb działki. Skarżący zaznaczyli, że wszystkie 12 domów przy ul. J. mają identyczną długość w głąb działek (około 16 m) i różnią się jedynie zabudowaniami gospodarczymi "doklejonymi" do budynków. Zabudowania gospodarcze nie stanowią części budynków mieszkalnych, mają płaskie dachy, a maksymalna ich wysokość nie przekracza 3 m.

W. N., L. N. i H.N. zarzucili ponadto, że organy obu instancji w ogóle nie ustosunkowały się do okoliczności faktycznych i dowodów zgłaszanych w pismach w toku postępowania przez skarżących, co stanowi naruszenie art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a także wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W myśl ust. 4 tego artykułu, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 cytowanej wyżej ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano, że pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 196/06 – LEX nr 289275; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1440/05 – "Wspólnota" 2007/35/46; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 551/05 – LEX nr 194346).

Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 482/06 – LEX nr 284499).

Podzielając w pełni powyższe stanowiska wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzić trzeba, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do tego, czy w sprawie tej spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący uważają, że głównie z uwagi na gabaryty nowej zabudowy warunki te nie są spełnione.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie można pominąć części graficznej decyzji lokalizacyjnej oraz wniosku inwestorów wraz z jego uzupełnieniem i dołączonego do uzupełnionego wniosku szkicu przedstawiającego "nową koncepcję budynku wolnostojącego w zabudowie bliźniaczej". Dopiero bowiem analiza części graficznej i przedstawionego szkicu daje obraz rzeczywistego charakteru planowanej inwestycji.

Organ nie rozważył w sposób należyty, czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza ładu architektonicznego i przestrzennego ul. J., bowiem – jak wynika z części graficznej decyzji – przy tej ulicy na żadnej z działek w jej części usytuowanej za budynkiem mieszkalnym nie znajduje się zabudowa o wysokości równej wysokości budynku mieszkalnego, przylegająca do granicy działki. Do innych budynków wzniesionych w zabudowie bliźniaczej przy ul. J. dobudowane są jedynie garaże oraz niskie budynki gospodarcze, przy czym na granicy żadnej z działek nie usytuowano budynku wznoszącego się kilka metrów powyżej obiektu istniejącego na działce sąsiedniej i graniczącego z tym obiektem.

Zauważyć wypada, że stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w decyzji o warunkach zabudowy ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że wymagania wskazane w tym przepisie (dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy itd.), chociaż obligatoryjne, nie są jedynymi wymaganiami, jakie musi ustalić organ lokalizacyjny. Wskazuje na to zapis: "w tym wymagania dotyczące". To, czy inne wymagania winny zostać określone, wynika z konkretnych okoliczności danej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja polegać ma na realizacji budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, w miejscu po wyburzeniu istniejącej zabudowy, jednak z wniosku inwestorów wynika, że ma to być obiekt o wymiarach znacznie większych od budynku dotychczas istniejącego. W szczególności zauważyć wypada, co już wyżej wskazano, że planowany budynek ma obejmować część usytuowaną za dotychczasowym budynkiem mieszkalnym, w miejscu, w którym uprzednio znajdował się garaż i niski budynek gospodarczy. Planowana część nowego budynku, mająca obejmować 2 garaże wbudowane w budynek mieszkalny oraz znajdującą się nad garażami część mieszkalną, ma być zlokalizowana na granicy działki inwestorów z działką skarżących na długości ok. 10 m. Z treści decyzji lokalizacyjnej wynika, że ta część budynku, podobnie jak jego część zlokalizowana od strony ulicy, w miejscu dotychczasowego budynku mieszkalnego, ma mieć wysokość do 7 m. Graniczyć ma z garażem i budynkiem gospodarczym skarżących. Obiekt skarżących ma wysokość ok. 2,5 m. Planowany budynek ma zatem być wyższy o ok. 4,5 m od zabudowań skarżących. Zgodnie z wnioskiem skarżących, od posesji skarżących planowana zabudowa ma być oddzielona murem ogniowym. Tej części planowanego zamierzenia inwestycyjnego organ lokalizacyjny nie poświęcił większej uwagi, chociaż z pism skarżących wynikało, że właśnie ta część planowanej inwestycji budzi ich wątpliwości. Odnośnie do tej części inwestycji organ lokalizacyjny podał jedynie: "wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...] – do 0,20"; "dla pozostałych części budynku – geometria dachu dowolna z maksymalną wysokością obiektu nie przekraczającą wysokości kalenicy równoległej do ulicy w budynkach nr [...] i [...] (tj. ok. 7m)" oraz ogólne uwagi dotyczące całości planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do omawianej części planowanej inwestycji podano: "Wszystkie domy w zabudowie bliźniaczej są rozbudowane w różnym stopniu w głąb działek, jednak w żadnym wypadku nie przekroczono wysokości kalenicy głównej budynku (czyli kalenicy równoległej do ulicy)" (s. 4).

Zarówno w decyzjach organów obu instancji, jak i w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, bliżej nie zajęto się zabudową istniejącą w głębi działek, co sprawia, że nie można mówić o wystarczającym wyjaśnieniu tej kwestii przez organy administracyjne. Kwestia ta ma w rozpatrywanej sprawie tym większe znaczenie, że w istocie do niej sprowadzają się argumenty i zarzuty skarżących, którzy przecież nie negują prawa inwestorów do zabudowy stanowiącej ich własność działki, a jedynie kwestionują niektóre gabaryty planowanej inwestycji, które – w ich ocenie – naruszają bądź mogą naruszać ich prawa.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że odnosząc się do kwestii parametrów zabudowy w głąb działki, a w szczególności wysokości tej zabudowy we fragmencie, gdzie przylega do granicy działki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało jedynie, że w decyzji o warunkach zabudowy – oprócz wskazanych parametrów – nie określa się finałowego szczegółowego kształtu budynku oraz że dopiero w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę będą miały zastosowanie uregulowania wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgadzając się co do zasady z powyższym stwierdzić jednak trzeba, że w sytuacji, gdy chodzi o lokalizowanie budynku na granicy działek nie można poprzestać na parametrach wyraźnie wymienionych w § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając niemal całkowicie parametry obiektu sytuowanego na granicy działki dotyczące jego gabarytów w części, w której nie przylega do budynku, z którym tworzyć ma zabudowę bliźniaczą. Jak już wyżej zaznaczono, ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy konieczne jest wśród nich ustalenie wymagań wyraźnie wskazanych w przywołanym przepisie § 1 rozporządzenia, ale nie są to wszystkie wymagania, które muszą zostać ustalone, gdyż – w zależności od okoliczności konkretnej sprawy – konieczne może być ustalenie również innych wymagań, na co wyraźnie wskazuje ujęty w § 1 rozporządzenia zapis: "w tym...".

Ponadto, w świetle zmodyfikowanego wniosku inwestorów, wątpliwości budzi zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r. nr [...](s. 5) o brzmieniu: "(...) przyjęte wartości pozwalają na realizację projektowanej inwestycji, tj. budowy dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej", zdający się sugerować, że organ lokalizacyjny dopuścił realizację inwestycji objętej wcześniejszym wnioskiem inwestorów z dnia 15 maja 2009 r., a nie określonej w zmodyfikowanym i uzupełnionym wniosku z dnia 3 grudnia 2009 r.

Jak trafnie podkreślono w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1603/07 (LEX nr 518222), w świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ma wątpliwości, że gabaryty obiektu budowlanego, o których mowa w przywołanych przepisach powinny być jednoznacznie określone w stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu i że gabarytów tych nie można domniemywać. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie nie wszystkie gabaryty planowanego obiektu budowlanego zostały w sposób jednoznaczny określone.

Pomimo że na etapie ustalania warunków zabudowy – co do zasady – nie mają zastosowania przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak w decyzji o warunkach zabudowy nie mogą znajdować się zapisy w sposób oczywisty wskazujące, że dostosowana do nich zabudowa niewątpliwie będzie naruszać warunki techniczne. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono usytuowanie na granicy działki obiektu o takich parametrach, że dostosowanie projektu tego obiektu do obowiązujących warunków technicznych w żaden sposób nie byłoby możliwe. Konsekwencją powyższego byłaby niemożność zrealizowania planowanej inwestycji pomimo uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W takiej zaś sytuacji decyzja o warunkach zabudowy tylko pozornie umożliwiałaby inwestorom realizację planowanego przez nich zamierzenia inwestycyjnego, bowiem w rzeczywistości jego realizacja nie byłaby możliwa. Ustalając zatem warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji organ lokalizacyjny – chociaż nie bada planowanego zamierzenia pod kątem jego zgodności ze szczegółowymi zapisami przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – winien mieć jednak na uwadze, czy w ogóle jest możliwe zgodne z prawem zrealizowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Stosownie do art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Po myśli art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów procedury administracyjnej oraz poczynione wyżej uwagi odnoszące się do podjętych w kontrolowanym postępowaniu decyzji konieczne jest ponowne przeprowadzenie przez organy administracyjne postępowania wyjaśniającego znacznie dokładniej i wnikliwiej niż uczyniono to dotychczas, opierając się na prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonych dowodach oraz na analizie obejmującej wszystkie gabaryty planowanego obiektu budowlanego, w szczególności uwzględniając zagadnienia dotyczące planowanej rozbudowy obiektu w głąb działki, na granicy działki inwestorów z działką skarżących, a rezultaty należycie przeprowadzonego postępowania winny znaleźć odpowiedni wyraz w uzasadnieniu podejmowanej po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzji lokalizacyjnej. Stwierdzone naruszenie przywołanych wyżej przepisów proceduralnych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie można wykluczyć, że gdyby nie dopuszczono się tych uchybień, treść rozstrzygnięcia byłaby inna.

Wobec braku wystarczających ustaleń dotyczących gabarytów planowanego zamierzenia inwestycyjnego w części mającej powstać w głębi działki inwestorów na granicy z działką skarżących i poprzestaniu przez organ lokalizacyjny na ogólnym odesłaniu do rozstrzygnięcia tej kwestii dopiero w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie jest możliwa ocena, czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też z naruszeniem tego przepisu. Ocena taka możliwa będzie dopiero po uzupełnieniu przez organ lokalizacyjny ustaleń dotyczących tego zagadnienia.

Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że niektóre obawy skarżących nie są uzasadnione.

W szczególności nie znajduje uzasadnienia obawa, że nowo powstały budynek mógłby mieć wysokość 8,3 m, chociaż taka wysokość głównej kalenicy została podana w części tekstowej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym, bowiem w decyzji lokalizacyjnej wyraźnie określono maksymalną wysokość jako nie przekraczającą wysokości kalenicy, to jest ok. 7 m (pkt 1 lit. a/ decyzji nr[...]). Planowana inwestycja musi uwzględniać ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy, a nie przedstawione w wynikach analizy.

W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.