Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 104/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art.148, art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk-Wiśniewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Związku Celowego Gmin [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych 1. Uchyla zaskarżoną uchwałę w części stwierdzającej nieważność załącznika nr 1 do uchwały Zgromadzenia Związku Celowego [...] Nr [...] z dnia [...] r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych (Dz. Urz. Woj. z 2020 r. poz. 2931) w zakresie dotyczącym części A Deklaracji "Obowiązek złożenia deklaracji" (tiret pierwsze rozstrzygnięcia zaskarżonej uchwały). 2. Oddala skargę w pozostałym zakresie. 3. Zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz Związku Celowego Gmin [...] kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] stycznia 2021 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: organ), działając na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. - dalej: u.s.g.) stwierdziło nieważność części uchwały Nr XIV/71/2020 Zgromadzenia Związku [...] (dalej: organ stanowiący związku) z dnia 11 grudnia 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych w zakresie:

- części A Deklaracji "Obowiązek złożenia deklaracji", " 4. Okoliczności powodujące powstanie obowiązku złożenia deklaracji(zaznaczyć właściwy kwadrat)" - w zakresie dotyczącym pola cyt.: "ustanie obowiązku uiszczania opłaty data ustania obowiązku uiszczania opłaty od dnia.... - " - z powodu istotnego naruszenia art. 6m ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 - dalej: u.u.c.p.g.) w związku z art. 81 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 - dalej: o.p.),

- części G Deklaracji "Obliczenie wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w zakresie indeksu 3 cyt.: "Liczba pojemników/kontenerów z odpadami komunalnymi powstającymi w ciągu miesiąca na nieruchomości" - z powodu istotnego naruszenia art. 6j ust. 3, art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.,

- części G Deklaracji "Obliczenie wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nagłówka tabeli na s. 2 i 3 Deklaracji o treści cyt:." Liczba pojemników /kontenerów z odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości w miesiącu" - w zakresie sformułowań: "powstającymi"; " w miesiącu" - z powodu istotnego naruszenia art. art. 6j ust. 3, art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.

Z uzasadnienia aktu nadzoru wynikało, co następuje:

Działając na podstawie art. 6n u.u.c.p.g. Zgromadzenie Związku [...] w dniu 11 grudnia 2020 r. podjęło uchwałę zmieniającą uchwałę w sprawie określenia wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych.

Kolegium RIO dokonując analizy badanej uchwały uznało, że w załączniku nr 1 do ww. uchwały, w części A Deklaracji "Obowiązek złożenia deklaracji", " 4. Okoliczności powodujące powstanie obowiązku złożenia deklaracji (zaznaczyć właściwy kwadrat)" w zakresie dotyczącym pola cyt.: "ustanie obowiązku uiszczania opłaty data ustania obowiązku uiszczania opłaty od dnia.... -" Zgromadzenie Związku w sposób istotny naruszyło art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g. w zw. z art. 81 o.p., ponieważ przepisy nie przewidywały konieczności wskazywania przez osobę składającą deklarację ustania obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tym bardziej ze wskazaniem od kiedy ustanie obowiązku ma miejsce w trakcie roku, lecz jedynie złożenie nowej deklaracji w sytuacjach w tym przepisie przez ustawodawcę wskazanych. Zdaniem organu znowelizowana u.u.c.p.g. wykluczyła w tym zakresie możliwość żądania przez zgromadzenie związku deklaracji dotyczących wskazania daty ustania obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w trakcie roku. Zgodnie z art. 6m ust. 2 u.c.p.g., w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości opłaty podatnik winien złożyć nową deklarację, natomiast dla innych sytuacji niż wskazane w art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g., deklaracja powinna przewidywać wyłącznie dopuszczalność jej korekty, zgodnie z art. 81 o.p.

Kolegium Izby zakwestionowało również uchwalony zapis w części G wzoru deklaracji "Obliczenie wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w zakresie zapisu o treści: " Liczba pojemników/kontenerów z odpadami komunalnymi powstającymi w ciągu miesiąca na nieruchomości", co w ocenie Kolegium Izby w sposób istotny naruszać miał art. 6j ust. 3 oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.

Wskazano w tym zakresie, że na posiedzeniu Kolegium Izby w dniu [...] stycznia 2021 roku poddano badaniu nadzorczemu również uchwałę Nr XIV/70/2020 Zgromadzenia Związku z dnia 11 grudnia 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. Kolegium Izby uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 roku stwierdziło nieważność badanej uchwały w części -w zakresie w jakim § 1 badanej uchwały dokonuje zmiany w uchwale nr IV/17/2015 Zgromadzenia Związku [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. z 2015 r. poz. 667) poprzez ustalenie nowej treści §3 uchwały o brzmieniu cyt.:" "§3. 1. Dla nieruchomości niezamieszkałych, na których prowadzona jest selektywna zbiórka odpadów komunalnych, ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za jednokrotny odbiór odpadów z pojemnika o określonej pojemności w wysokości (...)"- w zakresie sformułowania cyt.: "za jednokrotny odbiór odpadów" - z powodu istotnego naruszenia art. 6j ust. 3, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium RIO wskazało, że cyt.:" Po dokonanej analizie § 1 uchwały objętej postępowaniem nadzorczym, Kolegium RIO stwierdziło, że nowe brzmienie § 3 nadane powołanej wyżej uchwale Nr IV/17/2015 Zgromadzenia Związku - w zakresie sformułowania cyt.: "za jednokrotny odbiór odpadów" - w sposób istotny narusza art. 6j ust. 3 oraz art. 61c ust. 1 pkt 2, art. 6r ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zgodnie z art. 6j ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Przepis ten upoważnia Zgromadzenie Związku do ustalenia, w drodze uchwały, stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na danej nieruchomości.

Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu wyrażona w badanej uchwale Związku jako cyt.:" za jednokrotny odbiór odpadów" z pojemnika o określonej pojemności - nie jest elementem kształtującym miesięczną wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości niezamieszkałych. O wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponoszonej przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne przesądza stawka za pojemnik lub worek o określonej pojemności ustalona przez organ stanowiący i zadeklarowana przez właściciela nieruchomości liczba pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Właściciel takiej nieruchomości składając deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma obowiązek oszacować ilość odpadów powstających na nieruchomości w ciągu miesiąca wyrażoną w liczbie pojemników lub worków o określonej pojemności, a w przypadku zmiany ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości zobowiązany jest w myśl art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g. złożyć nową deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi".

Przechodząc do analizy części G Deklaracji "Obliczenie wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym", w zakresie indeksu 3 cyt.: "Liczba pojemników/kontenerów z odpadami komunalnymi powstającymi w ciągu miesiąca na nieruchomości" stwierdzić należy, że pomimo, że z załącznika nr 1 części G Deklaracji nie wynika wprost, że częstotliwość odbioru odpadów jest elementem kalkulacji stawki ponoszonej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to jednak uwzględniając zakwestionowane w dniu [...] stycznia 2021 r. przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej zapisy uchwały Nr XIV/70/2020 Zgromadzenia Związku [...] z dnia 11 grudnia 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty stwierdzić należy, że wskazana w indeksie 3 części G Deklaracji "Liczba pojemników/kontenerów z odpadami komunalnymi powstającymi w ciągu miesiąca na nieruchomości" stanowi podstawę do przemnożenia tej liczby przez ilość odbiorów pojemników/kontenerów w miesiącu zadeklarowaną w kolumnie d części G Deklaracji, zgodnie z indeksem 2. Dopiero wynik tego działania byłby mnożony przez stawkę opłaty za pojemnik lub kontener zgodnie z kolumną f części G Deklaracji. Zatem w ocenie Kolegium Izby sformułowanie w kolumnie g (exf) jest prawdziwe jedynie wówczas gdy wyeliminowany zostanie z obrotu prawnego indeks 3 w części G Deklaracji. Ponadto Kolegium Izby wskazuje, że zawarta w części G Deklaracji kolumna d "Częstotliwość odbioru odpadów" - w ocenie Kolegium Izby nie ma charakteru informacyjnego, zgodnie z art. 6m ust. 1aa u.u.c.p.g., pomimo odwołania się przez Zgromadzenie Związku w tej kolumnie do indeksu 2, który w zakresie częstotliwości odnosi się do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach i uchwały z art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g., bowiem kwestia częstotliwości odbioru odpadów została przez Zgromadzenie Związku uregulowana w części G Deklaracji dotyczącej obliczenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W ocenie Kolegium Izby działanie takie wynika z woli włączenia przez Zgromadzenie Związku również w uchwale dotyczącej deklaracji (w załączniku nr 1) częstotliwości jako elementu kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie Kolegium Izby działanie takie narusza w sposób istotny art. 6j ust. 3 oraz art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Z przywołanych powyżej przepisów wynika, że częstotliwość odbioru odpadów w miesiącu nie jest elementem kształtującym miesięczną wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. O wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponoszonej przez właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy przesądza stawka za pojemnik lub worek o określonej pojemności ustalona przez organ stanowiący i zadeklarowana przez właściciela nieruchomości liczba pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości. Właściciel takiej nieruchomości składając deklarację ma obowiązek oszacować ilość odpadów powstających na nieruchomości w ciągu miesiąca wyrażoną w liczbie pojemników lub worków o określonej pojemności, a w przypadku zmiany ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości zobowiązany jest w myśl art. 6m ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach złożyć nową deklarację. Zatem zagadnienie częstotliwości odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych nie powinno mieć żadnego związku z wyliczeniem wysokości opłaty, gdyż zgodnie z art. 6m ust. 1aa u.u.c.p.g. ma wyłącznie informacyjny charakter.

Kolegium Izby dokonując analizy przedmiotowej uchwały stwierdziło również, że w części G Deklaracji "Obliczenie wysokości miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w nagłówku tabeli na s. 2 i 3 Deklaracji zawarto sformułowanie o treści cyt.:" Liczba pojemników /kontenerów z odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości w miesiącu", co w ocenie Kolegium Izby w zakresie sformułowań: cyt.: "powstającymi", " w miesiącu" - w sposób istotny narusza art. art. 6j ust. 3, art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Kolegium Izby wskazało, że zgodnie z art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zatem ustawodawca w tym przepisie odnosi się do sposobu wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości niezamieszkałych, który zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 2 i art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. stanowić ma wyłącznie wynik pomnożenia zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawodawca na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani na gruncie ustawy o odpadach nie posługuje się pojęciem cyt.: "Liczba pojemników/kontenerów z odpadami komunalnymi powstającymi na nieruchomości w miesiącu", bowiem założeniem ustawowym przyjętym dla prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dla nieruchomości niezamieszkałych jest deklarowana liczba pojemników powstających na nieruchomości przemnożona przez stawkę za pojemnik lub worek o określonej pojemności.

Pismem z [...] stycznia 2021 r. Związek Celowy [...] (dalej: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego K.Z., wniósł do WSA w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. akt nadzoru i żądając jego uchylenia zarzucił organowi:

1) art. 6k ust 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust 3 u.u.c.p.g. poprzez przyjęcie, że stawka opłaty za pojemnik lub worek [dalej: pojemnik] o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, dotyczy ilości pojemników zlokalizowanych na danej nieruchomości (ilości pojemników, w które wyposażona jest dana nieruchomość), a nie pojemników zadeklarowanych do odebrania z danej nieruchomości, a tym samym że nie stanowi opłaty za jednokrotny odbiór pojemnika

2) art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g. w związku z art. 81 o.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten wyklucza możliwość ujęcia w treści wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazania daty ustania obowiązku uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w trakcie roku i tym samym żądania deklaracji w związku z ustaniem obowiązku uiszczania opłaty, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie nieważności Uchwały w zakresie części A Deklaracji "Obowiązek złożenia deklaracji", "4. Okoliczności powodujące powstanie obowiązku złożenia deklaracji (zaznaczyć właściwy kwadrat)" w zakresie dotyczącym pola cyt.: "ustanie obowiązku uiszczania opłaty data ustania obowiązku uiszczania opłaty od dnia

3) art. 91 ust. 1 Usg w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 z późn.zm.) poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr XIV/70/2020 Zgromadzenia Związku pomimo jej zgodności z prawem.

Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie nadzoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), do których to aktów zaliczają się bez wątpienia rozstrzygnięcia nadzorcze wydawane przez kolegia regionalnych izb obrachunkowych.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.).

Przechodząc do kontroli merytorycznej zaskarżonego aktu nadzoru, który tu - wobec faktu, iż wydawało go Kolegium RIO - miał prawną formę uchwały (dla jasności w dalszej części uzasadnienia będzie ona określana jako zaskarżony akt nadzoru, zaś objęta nim uchwała Zgromadzenia Związku jako uchwała), należy na wstępie zauważyć, że przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu organu jednostki samorządu terytorialnego., obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu (uchwały), a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por. np.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; wyrok NSA z 05.12.1995 r., SA/Rz 1109/95; wyrok NSA z 27.11.2018 II OSK 2406/18). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu terytorialnego, istota kontroli sądowej jest tożsama jak w sprawach ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – sąd administracyjny kontroluje, w tym przypadku: bezpośrednio, legalność danego aktu (por. wyroki NSA: z 04.08.2011 r., II OSK 168/11; z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18).

Po rozpoznaniu sprawy w tak zakreślonych granicach kognicji i tak opisanej metodzie kontroli, Sąd uznał, że uchwała zgromadzenia związku, a ściśle: załącznik do niej, naruszała prawo co do części zapisów zakwestionowanych w zaskarżonym akcie nadzoru.

W ocenie Sądu nie naruszał jednak prawa zapis zakwestionowany w tiret pierwszym rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu nadzoru. Stwierdzono tam nieważność zapisu w części "A" deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, w zakresie, w jakim przewidywał on opcję wskazania jako przyczyny złożenia deklaracji fakt ustania obowiązku uiszczania opłaty, ze wskazaniem daty dziennej, wyznaczającej wygaśnięcie owego obowiązku. W ocenie Sądu zapis ten nie naruszał ani art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g. ani art. 81 o.p.

Jak trafnie wskazano w skardze, przepisy u.u.c.p.g. nie dają czytelnej odpowiedzi na pytanie o powinne postępowanie podmiotów - właścicieli (w rozumieniu u.u.c.p.g.) nieruchomości niezamieszkałych – których obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustał wskutek odpadnięcia okoliczności powodujących obowiązek jej uiszczania.

Zgodnie z art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g.: "[w] przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana[.]"

Z przepisu tego nie można wywieść w sposób niewątpliwy, czy obowiązek złożenia nowej deklaracji dotyczy również tych podmiotów, których obowiązek uiszczania opłaty wygasł. Brzmienie pierwszego i drugiego zdania przepisu może sugerować, że obowiązek złożenia nowej deklaracji występuje wyłącznie w przypadku zaistnienia okoliczności skutkujących inną (lecz wyłącznie pozytywną) treścią obowiązku w zakresie opłaty ("[o]płatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana"). Dodatkowo sama ustawa w art. 6m ust. 3 nową deklarację, obowiązek złożenia której wynika z art. 6m ust. 2, określa jako "deklarację zmniejszającą wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi".

Wątpliwości co do objęcia hipotezą art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g. także sytuacji ustania obowiązku w zakresie opłaty płyną również z porównania jego brzmienia z innymi regulacjami. Przepis ten, jako że dotyczy deklaracji "na przyszłość", co do hipotezy wynikającej z niego normy prawnej, zbliżony jest do art. 6 ust. 6 ustawy z 12 stycznia 1991 r. r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm. dalej: u.p.o.l.). Wedle tego zapisu ustawy podatkowej: "[o]soby fizyczne (...) są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych (...), w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo (sic!:) wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości (...)". U.p.o.l. obowiązek złożenia informacji przewiduje zatem wprost również w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących ustanie obowiązku podatkowego. U.u.c.p.g. takiego zapisu nie zawiera, pomimo, iż okoliczności powodujące ustanie obowiązku podatkowego w podatku od nieruchomości oraz obowiązku w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi - z zastrzeżeniem oczywistych różnic w sposobie powstania zobowiązania w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi (z mocy prawa - deklaracja) i zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości w przypadku osób fizycznych (decyzja ustalająca) - mogą być tożsame.

Te niejasności mogą powodować u właścicieli nieruchomości (w rozumieniu u.u.c.p.g.), których obarcza obowiązek w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wątpliwości co do prawidłowego postępowania w przypadku wygaśnięcia obowiązku. Ponieważ jednak u.u.c.p.g. jako jedyną formę oświadczenia wiedzy w zakresie podstaw istnienia obowiązku przewiduje nową deklarację (wzgl. jej korektę w przypadku "wstecznego" deklarowania), przyjąć należy, że także wygaśnięcie obowiązku nakłada na osoby (podmioty) zobowiązane "poinformowanie" właśnie w tej formie również o ustaniu obowiązku. W ocenie Sądu zatem wprowadzenie we wzorze deklaracji, jako jednej z podstaw złożenia deklaracji, właśnie informacji o ustaniu obowiązku, czyni wzór deklaracji czytelnym.

Nadto, zachowanie podmiotu, który wskaże na takie okoliczności, czyni zadość obowiązkom ustawowym wynikającym z art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g. oraz art. 81 o.p. W istocie bowiem złożenie deklaracji z zaznaczeniem daty ustania obowiązku jest równoznaczne w skutkach prawnych z zaznaczeniem, iż składana jest nowa ("zerowa") deklaracją, o której mowa w art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g., wzgl. korekta deklaracji, wskazująca na ustanie obowiązku (art. 81 § 1 o.p.). Wniosek stąd, że wprowadzenie takiego zapisu nie modyfikuje treści ani u.u.c.p.g. ani o.p. w zakresie okoliczności aktualizujących obowiązek (odpowiednio): złożenia nowej deklaracji (art. 6m ust. 2 u.u.c.p.g.), skorygowania deklaracji (art. 81 § 1 o.p.).

Naruszały natomiast prawo zapisy załącznika do Uchwały w zakresie zakwestionowanym w tiret drugim i trzecim rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu nadzoru, czyli w zakresie, w jakim przewidywał on, jako element kalkulacyjny opłaty, liczbę pojemników/kontenerów z odpadami powstającymi na nieruchomości w ciągu miesiąca, stanowiącą z kolei iloczyn liczby pojemników/kontenerów, w które wyposażona jest nieruchomość i liczby dokonanych odbiorów odpadów (poprzez uwzględnienie w kalkulacji dyspozytywnej częstotliwości odbioru odpadów).

Zgodnie z art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g.: w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 tejże ustawy.

Na podstawie art. 6c ust. 1 u.u.c.p.g., gminy zobowiązane zostały do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy. Z kolei art. 6c ust. 2 ww. ustawy upoważnił radę gminy, by w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego rozstrzygnęła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Unormowanie to zatem dało podstawę radzie gminy do podjęcia uchwały, której zgodność z prawem kwestionuje skarżący. Art. 6h oraz art. 6i ww. ustawy nakłada na właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, za każdy miesiąc, w którym powstały odpady na danej nieruchomości. Przepisy te zatem określają jednoznacznie, iż podmiotem zobowiązanym do ponoszenia przedmiotowych opłat są właściciele nieruchomości a nadto wskazują iż opłaty te będą uiszczane w systemie miesięcznym. Ani art. 6j ust. 3 ani art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. nie dają organom stanowiącym gmin (związków międzygminnych) kompetencji do rozszerzania w akcie prawa miejscowego zawierającego wzór deklaracji ustawowego algorytmu obliczenia opłaty o dodatkowy czynnik jakim jest częstotliwość odbioru odpadów.

W ocenie Sądu, zawarta we wzorze formularza stanowiącego załącznik do inkryminowanej Uchwały, przy sposobie w jaki to uczyniono, informacja o deklarowanej częstotliwości odbioru w istocie oznacza wprowadzenie parametru częstotliwości odbioru pojemnika jako elementu kalkulacyjnego stawki, co narusza art. 6j. ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż ustawodawca w art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. uregulował jednoznacznie jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, mianowicie są to liczba pojemników oraz stawka opłaty. Nie uwzględnił w kalkulacji opłaty czynnika częstotliwości odbierania odpadów (por. wyroki WSA: z 4.10.2017 r., I SA/Wr 699/17; z 24.06.2021 r. I SA/Ol 126/20, wyrok NSA z 11.09.2018 r., II FSK 2307/18).

W ocenie Sądu wadliwa była wykładnia legła u podstaw inkryminowanych zapisów wzoru deklaracji. Zgromadzenie Związku wadliwie przyjęło, że określenie "zadeklarowana liczba pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów powstających na danej nieruchomości" powinno odnosić się do liczby pojemników rzeczywiście odebranych z nieruchomości w ciągu miesiąca, a nie zadeklarowanej liczby pojemników w które nieruchomość wyposażono. Skarżąca, łącząc to z możliwością różnicowania częstotliwości odbierania odpadów (art. 6m ust. 1aa u.u.c.p.g.), lecz broniąc inkryminowanych tu zapisów, błędnie interpretuje art. 6j. ust. 3 u.u.c.p.g. Uznaje mianowicie, że obowiązujący od 6 września 2019 r. art. 6m ust. 1aa u.u.c.p.g. w istocie modyfikuje ustawowy charakter stawki oraz zasady kalkulacji indywidualnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, lecz na których powstają odpady komunalne.

Zgodnie z przywołanym już art. 6m ust. 1aa u.u.c.p.g.: "[w] przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, rada gminy może wprowadzić możliwość wskazania w deklaracji częstotliwości odbioru odpadów komunalnych poszczególnych frakcji, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż określona w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, a w przypadku jej nieokreślenia w uchwale - nie rzadsza niż raz na 2 tygodnie."

Zdaniem Sądu jednak, dopuszczalność indywidualnego (według dyspozycji właścicieli nieruchomości) różnicowania częstotliwości odbioru odpadów przez zgromadzenie związku, nie oznacza, że ten czynnik może mieć wpływ na wysokość opłaty (por. wyrok WSA z 21.10.2020 r., I SA/Bk 607/20). Na tę bowiem wpływ mają jedynie liczba zadeklarowanych pojemników oraz stawka opłaty. Przy czym, przez zadeklarowanie należy rozumieć liczbę pojemników ujętych w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś - jak to przyjął skarżący - liczbę pojemników faktycznie odbieranych z nieruchomości, uwzględniającą nie zadeklarowaną liczbę pojemników (worków) służących do gromadzenia odpadów komunalnych, ale wartość tę pomnożoną przez miesięczną liczbę czynności odbioru odpadów.

Choć po nowelizacji u.u.c.p.g., która weszła w życie 6 września 2019 r., w świetle art. 6m ust. 1aa właściciel nieruchomości niezamieszkałej – w granicach ustalonych przez zgromadzenie związku – może samodzielnie kształtować częstotliwość odbioru odpadów, lecz czynnik ten nie może mieć wpływu na wysokość opłaty. Zdaniem Sądu, zwiększenie lub zmniejszenie częstotliwości odbioru odpadów, mocą dyspozycji właściciela nieruchomości, de lege lata pozostaje bez wpływu na ustawowy (wynikający z art. 6j ust. 3 u.c.p.g.) sposób kalkulacji indywidualnej opłaty za gospodarowanie odpadami, uwzględniający - jak wspomniano - wyłącznie dwa czynniki: zadeklarowaną liczbę pojemników (worków) oraz stawkę opłaty ustaloną odrębną uchwałą. W odniesieniu do możliwości indywidualnej regulacji częstotliwości odbioru odpadów opłata pozostaje w istocie ryczałtowa. W ocenie Sądu art. 6m ust. 1aa u.u.c.p.g. nie zmodyfikował normatywnej treści art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. i nie mógł przełamać również jego ugruntowanej wykładni, odmawiającej uwzględniania w kalkulacji indywidualnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w przypadku nieruchomości niezamieszkałych) również czynnika krotności odbioru odpadów.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zapisy zakwestionowane w tiret dugim i trzecim rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu nadzoru w sposób istotny naruszały art. 6j ust. 3 i art. 6k ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g.

Sąd nie podziela stanowiska strony, że potwierdzeniem prawidłowości jej wykładni jest dodatkowo uzasadnienie projektu ustawy o zmianie u.u.c.p.g. oraz niektóry innych ustaw przygotowany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska. W uzasadnieniu tym (druk UD-163) wskazano, że: "W art. 6j ust. 3 doprecyzowano sposób naliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Wynika to z możliwości kilkukrotnego odbierania odpadów z tego samego pojemnika na odpady komunalne w ciągu miesiąca. Dlatego konieczne było doprecyzowanie podstawy naliczenia opłaty poprzez dodanie dodatkowego czynnika, jakim jest liczba opróżnień danego pojemnika w ciągu miesiąca". Ww. projekt nowelizacji potwierdza zdaniem Sądu, że w obecnym stanie prawnym, kwestia ilości obioru odpadów z nieruchomości, nie może stanowić elementu kalkulacyjnego służącego do obliczenia należnej opłaty. Gdyby było inaczej, podważałoby to sens proponowanej zmiany. Poza tym, należy pamiętać, że treść uzasadnienia projektu ustawy nie ma waloru wykładni autentycznej (por. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11), a już tym bardziej - wykładni oficjalnej (wiążącej). Podkreśla to także Trybunał Konstytucyjny, który wskazuje, że "uzasadnienie projektu ustawy nie jest częścią tego aktu normatywnego. Może ono pomocniczo stać się źródłem dyrektyw wykładni funkcjonalnej, ale wyłącznie dyrektyw niesprzecznych z wykładnią językową i wykładnią systemową" (zob. wyrok TK z 15 października 2008 r., P 32/06, OTK-A 2008, nr 8, poz. 138). Stąd projektowana dopiero na etapie ministerialnym nowelizacja u.u.c.p.g., o ile "przejdzie" ścieżkę legislacyjną, będzie mogła być uznana za zmianę normatywną, a jej istotą będzie, jak wynika z ww. uzasadnienia "dodanie dodatkowego czynnika". Nie ulega jednak wątpliwości, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonego aktu, częstotliwość odbioru odpadów, nie mogła stanowi elementu składowego opłaty.

Z ww. powodów, Sąd za chybiony uznał zarzut naruszenia przez RIO

art. 6k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g.

Ostatecznie Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu nadzoru w części opisanej w pkt 1 wyroku (art. 148 p.p.s.a.) oraz oddaleniu skargi w pozostałej części (art. 151 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 497 zł złożyły się: opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).