Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1526/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 17, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1 pkt 4, art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14, art. 12, art. 18 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Teza: Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, iż umowa konsorcjum jest to umowa cywilna z zakresu prawa prywatnego, w której strony mogą ułożyć stosunek prawny według własnego uznania. Natomiast obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz obowiązek posiadania odpowiedniego zezwolenia wynikają wprost z ustawy o transporcie drogowym mającej charakter publicznoprawny. Należy zatem uznać, iż umowy cywilnoprawne mające charakter prywatnoprawny nie mogą znosić obowiązków wynikających z aktów o charakterze publicznoprawnym, powszechnym.

TEZY

Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, iż umowa konsorcjum jest to umowa cywilna z zakresu prawa prywatnego, w której strony mogą ułożyć stosunek prawny według własnego uznania. Natomiast obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz obowiązek posiadania odpowiedniego zezwolenia wynikają wprost z ustawy o transporcie drogowym mającej charakter publicznoprawny. Należy zatem uznać, iż umowy cywilnoprawne mające charakter prywatnoprawny nie mogą znosić obowiązków wynikających z aktów o charakterze publicznoprawnym, powszechnym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2009 r. na przystanku autobusowym na ul. [...] w K. został zatrzymany do kontroli autobus marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kierowca Pan Z. R. okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej przedsiębiorcy "[...]" J. K. z siedzibą przy ul. [...],[...] Z. (dalej: strona, skarżąca) oraz wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym udzielonego przedsiębiorcy A. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "P. " z siedzibą przy ul. [...],[...] Z. Kierowca nie posiadał natomiast i nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym dla przedsiębiorcy J. K. Z kontroli został sporządzony protokół nr [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wezwał do nadesłania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wraz z aktualnym rozkładem jazdy dla linii nr[...], przesłania wypisu z ewidencji działalności gospodarczej jak i złożenia wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli.

W odpowiedzi strona nadesłała pierwszą stronę umowy konsorcjum zawartej dnia [...] września 2008 r. między przedsiębiorcą J. K. a przedsiębiorcą A. K., wskazując, iż jako strona konsorcjum ma pełne prawo korzystać z zezwolenia wydanego dla lidera konsorcjum, tj. przedsiębiorcy A. K., oraz umowę zawartą w dniu [...] października 2008 r. między Komunikacyjnym Związkiem Komunalnym [...] Okręgu Przemysłowego w K. (dalej K.) a A. K. występującym jako lider ww. konsorcjum, której przedmiotem było wykonywanie usług autobusowego transportu publicznego na linii komunikacji miejskiej nr [...]. Jednocześnie strona wskazała, iż linia nr [...] jest obsługiwana przez przedsiębiorców działających w ramach tego konsorcjum. Dlatego też należy oceniać posiadanie zezwolenia w związku z umową konsorcjum w taki sposób, że uzyskanie zezwolenia przez lidera konsorcjum obsługującego jedną linię autobusową wypełnia obowiązek uzyskania zezwolenia przez pozostałych członków konsorcjum. Następnie strona pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. przesłała aktualny rozkład jazdy dla linii nr [...] oraz zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

Organ I instancji, pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. wystąpił do Urzędu Miasta [...] z pytaniem, czy przedsiębiorca J. K. zgłosiła kontrolowany pojazd do licencji nr [...] oraz przesłanie aktualnego wniosku o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W odpowiedzi Urząd Miasta poinformował, iż strona nie składała wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, lecz jedynie wniosek o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, oraz że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] nie został zgłoszony do licencji nr [...].

Następnie organ pismem z dnia [...] maja 2009 r. zwrócił się do Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego z pytaniem, czy strona posiada licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób oraz czy kontrolowany pojazd został zgłoszony do tej licencji. W odpowiedzi organ uzyskał informację, iż w bazie Biura obsługi Transportu Międzynarodowego na dzień [...] maja 2009 r. nie został zarejestrowany przedsiębiorca Pani J. K. oraz pojazd o nr rej. [...].

W dniu 10 czerwca 2009 r. przesłuchano w charakterze świadka kierowcę kontrolowanego autobusu, który zeznał, iż w dniu [...] kwietnia 2009 r. był zatrudniony w przedsiębiorstwie "[...]" J. K. na stanowisku kierowcy na podstawie umowy zlecenia. Wszystkie przewozy jakie wykonywał podczas zatrudnienia były to przewozy na linii nr [...] i był to okres od [...] listopada 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r., a wynagrodzenie otrzymywał wyłącznie od przedsiębiorcy J. K.

Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. strona wyjaśniła, iż w dniu [...] kwietnia 2009 r. kierowca Z. R. wykonywał obsługę linii nr [...] autobusem marki [...], zgłoszonym do licencji przez stronę, lecz autobus ten miał awarię. Chcąc wykonywać kurs zgodnie z rozkładem jazdy kierowca zmuszony był do wymiany zepsutego pojazdu na autobus marki [...] o nr rej. [...]. Był to autobus zapasowy, z którego strona zwyczajowo nie korzysta. W ocenie strony organ powinien wziąć pod uwagę fakt, iż kierowała się ona interesem społecznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 14000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia oraz za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.

Od powyższej decyzji strona dnia [...] września 2009 r. wniosła odwołanie i decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie pismem z dnia [...] lutego 2010 r. wystąpił do Urzędu Miasta [...] z prośbą o udzielenie informacji czy przedsiębiorcy J. K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą w Z., udzielono zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na linii nr [...], której trasa przebiega przez teren miasta K. W odpowiedzi organ I instancji uzyskał informację, iż wskazany przedsiębiorca nie złożył wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii nr [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 14000 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia oraz za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji, a wypisy licencji są wydawane w takiej samej liczbie, jak liczba pojazdów samochodowych określonych we wniosku. Konsekwencją tego naruszenia jest kara pieniężna.

Wykonywanie zaś przewozów regularnych i regularnych specjalnych wymaga zezwolenia i podczas wykonywania przewozu kierowca ma obowiązek mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m.in. odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Naruszenie tego obowiązku również skutkuje nałożeniem kary pieniężnej.

Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ uznał, iż strona wykonywała transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia w ramach linii regularnej nr [...] oraz bez wymaganej licencji. Z dokumentów wynika bowiem, iż strona nie zgłosiła kontrolowanego pojazdu do posiadanej licencji, jak również nie jest zarejestrowane w bazie Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego.

Jednocześnie organ wskazał, iż umowa konsorcjum, na którą powołuje się strona, jest umową cywilną nienazwaną, a zatem nie będąc przedsiębiorcą nie może uzyskać zezwolenia. Dlatego też wszystkie podmioty wchodzące w skład konsorcjum powinny wystąpić o osobne zezwolenia.

Na powyższą decyzję strona złożyła odwołanie, w którym wskazała, iż organ błędnie uznał, że strona nie posiadała zezwolenia na transport drogowy osób w ramach linii regularnej [...]. Należy bowiem zauważyć, iż między stroną a przedsiębiorcą A. K. została zawarta umowa konsorcjum, której A. K. jest liderem i on to posiada zezwolenie na transport drogowy osób. Dlatego też należało uznać, iż odwołująca się nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Świadczenie usług przewozowych w ramach konsorcjum przez większą liczbę przedsiębiorców cechuje się tym, iż zawsze jeden z przedsiębiorców występuje wobec zamawiającego jako przedstawiciel pozostałych członków konsorcjum. Ma to za zadanie ułatwienie komunikowania się i rozliczania pomiędzy zamawiającym a pozostałymi członkami konsorcjum. Dlatego też okoliczność wystawienia faktur VAT oraz rozliczania się przez odwołującą z zamawiającym nie przesądza o legitymacji odwołującej jako strony postępowania. Jednocześnie członkowie konsorcjum są zobowiązani na podstawie umowy zawartej z K. do świadczenia usług komunikacji miejskiej. Obsługą linii 23 zajmują się wszyscy członkowie konsorcjum, nie zaś tylko odwołująca. Natomiast umowa zawarta z K., która jest podstawą świadczenia usług transportowych przez odwołującą nie wskazuje, że umowę świadczy odwołująca jako jednoosobowy przedsiębiorca, lecz członkowie konsorcjum na podstawie umowy konsorcjum solidarnie i łącznie. A zatem należy uznać, iż organ popełnił błąd w ustaleniach faktycznych traktując odwołującą tak, jakby świadczyła usługi w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej poza umową z konsorcjum, jedynie na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z K.

Strona wskazała również, iż umowa konsorcjum jest jedną z umów nienazwanych, i najbliżej jej do umowy spółki cywilnej, zaś różnica polega na tym, że umowa spółki cywilnej może określać katalog celów oraz, że członkowie konsorcjum nie wnoszą wkładów, tylko są zobowiązani do solidarnego świadczenia w oparciu o zawartą umowę. Wystarczające jest więc, aby jeden z członków konsorcjum legitymował się zezwoleniem na wykonywanie przewozów, natomiast drugi członek konsorcjum może w ramach tego zezwolenia wykonywać wspólne zobowiązanie.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż kontrolowany w dniu [...] kwietnia 2009 r. pojazd nie został zgłoszony do licencji nr [...] na wykonywanie krajowej transportu drogowego osób. Należy również uznać, iż bez znaczenia jest fakt, że miał to być autobus zapasowy, gdyż nic nie stoi na przeszkodzie, aby pojazd ten zgłosić do posiadanej licencji. Należy bowiem uznać, iż wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę, który posiada licencję jest dopuszczalne tylko przy użyciu pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielenia licencji. Natomiast wypis z licencji jest wydawany indywidualnie dla każdego pojazdu, nawet pomimo zmiany numeru rejestracyjnego. Przedsiębiorca nie może zatem wykonywać transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji. Przedsiębiorca jest również zobowiązany do zgłoszenia pojazdu do licencji przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego.

Odnośnie zaś kary za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia organ uznał, iż zebrane w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają brak przedmiotowego zezwolenia. Kierowca nie okazał bowiem takiego zezwolenia w czasie kontroli, jak również z informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta [...] wynika, iż strona nie złożyła wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii nr [...]. Dlatego też, jako profesjonalny podmiot, powinien powstrzymać się od wykonywania tego rodzaju działalności do czasu uzyskania stosownego zezwolenia.

Za nietrafne uznał również organ zarzuty strony odnośnie naruszenia art. 28 i 29 k.p.a. W ocenie organu z zebranych w sprawie dowodów tj. protokołu kontroli i zeznań kierowcy wynika wprost, iż stroną przedmiotowego postępowania jest przedsiębiorca J. K. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" z siedzibą przy ul. [...] w Z.

Organ II instancji wskazał również, iż konsorcjum jest umową cywilną nienazwaną, a zatem nie może uzyskać zezwolenia jako przedsiębiorca, gdyż nie jest przedsiębiorcą. Dlatego też wszystkie podmioty wchodzące w skład konsorcjum powinny wystąpić o osobne zezwolenia. Jednocześnie przedsiębiorca powinien zachować należytą staranność przy wykonywaniu swojej działalności i zapewnić, w przypadku awarii, zastępczy pojazd spełniający wszelkie przepisy prawa. W przeciwnym razie narusza obowiązujące przepisy. Natomiast zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób udzielane jest konkretnemu podmiotowi. Nie można zatem uznać, iż zezwolenie udzielone przedsiębiorcy A. K. pozwala na jego używanie przez innych przedsiębiorców.

W ocenie organu II instancji nie doszło również do naruszenia art. 107 k.p.a., gdyż decyzja I – instancyjna zawiera wszystkie elementy wymagane. Błędne są twierdzenia skarżącej, iż nie zostało jej doręczone upoważnienie do podpisania decyzji przez Naczelnika Wydziału Prawnego [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego, a zatem doszło do naruszenia zasady jawności postępowania administracyjnego. Należy bowiem zauważyć, iż właściwe upoważnienie jest dostępne w siedzibie [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego i na żądanie strony może być jej przedstawione.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę, w której zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz lp. 1.2 załącznika do tej ustawy poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie skutkujące nałożeniem kary pieniężnej, podczas gdy ustalony stan faktyczny wskazuje, iż do powyższych naruszeń nie doszło z uwagi na fakt wykonywania przez skarżącą praw i obowiązków w ramach istnienia konsorcjum transportowego, które zostało zobowiązane jako całość do świadczenia usług transportowych na rzecz K.;

2. naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 29 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ, iż przewóz drogowy w dniu 7 kwietnia 2009 r. był wykonywany w imieniu przedsiębiorcy J. K., podczas gdy wykonywany był w ramach konsorcjum na zlecenie K., z którym członkowie konsorcjum wspólnie zawarli umowę o świadczenie usług transportowych, zaś błędne ustalenie spowodowało nałożenie kary na podmiot, który faktycznie nie wykonywał transportu drogowego objętego kontrolą;

3. błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący uznaniem, że dla sprawy nie ma znaczenia zawarcie umowy konsorcjum, w ramach której członkowie działają solidarnie i łącznie, zaś kierowanie pojazdem na rzecz dwóch członków konsorcjum jest stwierdzone w umowie;

4. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne przyjęcie, iż pracownik [...] Inspektoratu Transportu Drogowego może wydawać decyzje administracyjne w imieniu tego organu, podczas gdy ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje takiej delegacji, oraz przez błędne przyjęcie, że decyzję I instancji wydała osoba uprawniona;

5. naruszenie art. 268a k.p.a. przez przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie do delegacji uprawnień w zakresie nakładania kar pieniężnych, podczas gdy ustawa o transporcie drogowym takiej możliwości nie przewiduje;

6. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie kontroli i postępowań kończących się wymierzeniem znaczących kar pieniężnych bez ich miarkowania co do stopnia przewinienia;

7. naruszenie art. 76 § 3 k.p.a poprzez przyjęcie za dowód w sprawie protokołu przesłuchania w charakterze świadka kierowcy kontrolowanego pojazdu, w sytuacji gdy strona nie miała faktycznej możliwości i nie zgłosiła swoich zastrzeżeń w odpowiednim terminie; należało bowiem zauważyć, że w czynności sporządzania dokumentu uczestniczył jedynie kierowca pojazdu nie będący stroną w sprawie i nie legitymujący się odpowiednim upoważnieniem do reprezentacji strony; jednocześnie nie wzięcie przez organy pod uwagę, że kierowca świadczył usługi na rzecz dwóch członków konsorcjum, a zatem bez znaczenia jest, który z członków konsorcjum wypłacał kierowcy wynagrodzenie;

8. naruszenie przepisów postępowania przez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem czy art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.2 załącznika do ustawy jest zgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją argumentację zawartą w odwołaniu wskazując jednocześnie, iż organ wadliwie ustalił stronę przedmiotowego postępowania. Z załączonych bowiem do akt administracyjnych umowy konsorcjum i umowy z K. wynika, iż skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego, zaś błąd organu w tej kwestii wynika z nieuwzględnienia przez niego specyfiki świadczenia usług przewozowych w ramach konsorcjum, w skład którego wchodzi skarżąca. Należy uznać, iż umowa konsorcjum charakteryzuje się tym, iż jeden z przedsiębiorców występuje wobec zamawiającego jako przedstawiciel pozostałych członków konsorcjum (tzw. lider konsorcjum), co ma ułatwić pozostałym członkom komunikowanie się i rozliczanie pomiędzy zamawiającym a pozostałymi członkami konsorcjum. Członkowie ci zaś są jednocześnie zobowiązani na postawie umowy zawartej z K. do świadczenia usług komunikacji miejskiej wspólnie i solidarnie.

Należy również zauważyć, iż transport wykonywany był nie przez skarżącą działającą jako jednoosobowy przedsiębiorca, lecz przez członków konsorcjum. Dlatego organ popełnił błąd w ustaleniach faktycznych traktując skarżącą tak, jakby świadczyła usługi w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej poza umową konsorcjum, jedynie na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z K.

Strona ponownie podkreśliła, iż umowa konsorcjum jest jedną z umów nienazwanych, i najbliżej jej do umowy spółki cywilnej, zaś różnica polega na tym, że umowa spółki cywilnej może określać katalog celów oraz, że członkowie konsorcjum nie wnoszą wkładów, tylko są zobowiązani do solidarnego świadczenia w oparciu o zawartą umowę. Wystarczające jest więc, aby jeden z członków konsorcjum legitymował się zezwoleniem na wykonywanie przewozów, natomiast drugi członek konsorcjum może w ramach tego zezwolenia wykonywać wspólne zobowiązanie. Dlatego też, zdaniem skarżącej, nie może ona ponosić odpowiedzialności w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż nie jest stroną tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stroną postępowania jest skarżąca, a nie konsorcjum, gdyż nie może ono uzyskać zezwolenia.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego wymierzania znaczących kar pieniężnych bez ich miarkowania co do stopnia przewinienia sprawcy naruszenia organ wskazał, iż kary te zostały określone w sposób sztywny i ustawodawca nie przewidział miarkowania ich wysokości biorąc pod uwagę przyczynienie się sprawcy do stwierdzonego naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do złożonego wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, co do zgodności art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 u.t.d. w zw. z lp. 1.2 załącznika do ustawy jest zgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP, Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji RP uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości, co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął natomiast wątpliwości co do zgodności wskazanego przez skarżącą przepisu, stąd też uznał za niezasadne kierowanie pytania prawnego we wspomnianym zakresie do Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie wskazać jedynie można, że odmowa zwrócenia się przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje pozbawienia stron postępowania możliwości obrony swoich praw w przypadku ewentualnego późniejszego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP przepisu, na podstawie którego wydano zaskarżony akt, bądź zaskarżone orzeczenie sądu. Zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują w takich sytuacjach możliwość wznowienia postępowania.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu wydane w sprawie decyzje nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy, jak również przepisów procedury administracyjnej.

Należy zauważyć, iż w myśl art. 4 pkt 17 u.t.d. licencja jest decyzją administracyjną wydaną przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. uzyskania odpowiedniej licencji wymaga podjęcie i wykonywanie transportu drogowego. Licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać między innymi rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca (art. 8 ust. 1 pkt 4 u.t.d.). Ponadto wnioskodawca obowiązany jest dołączyć do wniosku między innymi wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami dowodów rejestracyjnych, a w przypadku, gdy nie jest właścicielem pojazdu, również dokument potwierdzający prawo do dysponowania nim (art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d.). Organ udzielający licencji określa w niej dane wymienione w art. 11 ust. 1 u.t.d. (w tym m.in. przedsiębiorcę, jego siedzibę i adres) oraz wydaje wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji (art. 11 ust. 3 u.t.d.). Jednocześnie w myśl art. 13 ust. 1 tej ustawy licencji nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w ust. 2 tego artykułu. Na przewoźniku drogowym spoczywa obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania (art. 14 ust. 1 u.t.d.). Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d).

Z przytoczonych uregulowań wynika, że wykonywanie uprawnień wynikających z licencji wiąże się z korzystaniem z konkretnego pojazdu samochodowego, wymienionego we wniosku o udzielenie licencji. Liczba wypisów z licencji powinna odpowiadać liczbie pojazdów samochodowych, którymi przedsiębiorca wykonuje transport drogowy. Oznacza to, że na każdy pojazd powinien być wydany jeden wypis z licencji. Treść wypisu z licencji nie zawiera jednak oznaczenia pojazdu samochodowego, a zatem nie ma znaczenia, który wypis z licencji zostanie przypisany do określonego pojazdu. Istotne jest natomiast, aby przewoźnik wykonywał transport drogowy tylko tymi pojazdami samochodowymi, które znajdują się w wykazie pojazdów zgłoszonych do licencji, w przeciwnym razie organ może nałożyć na kontrolowanego karę pieniężną w wysokości 8000 złotych, zgodnie z lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (zob. Renata Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym, Komentarz, ABC Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010, s. 81-82).

Należy również zauważyć, że licencja na wykonywanie transportu drogowego jest uprawnieniem o charakterze osobistym, a zatem może się nią legitymować wyłącznie przedsiębiorca, któremu ta licencja została udzielona (zob. Renata Strachowska, Ustawa..., s. 60).

W przedmiotowej sprawie, jak słusznie zostało to wskazane przez organy I i II instancji, kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do licencji. Skarżąca, w piśmie z dnia [...] czerwca 2009 r. wyjaśniła, iż autobus zgłoszony do licencji, którym był wykonywany przewóz miał awarię i został zastąpiony innym pojazdem. Pojazd ten nie został wymieniony we wniosku o udzielenie licencji. Organ I instancji uzyskał bowiem od Urzędu Miasta w [...] informację, iż kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do posiadanej przez przedsiębiorcę licencji, jak również skarżąca nie posiadała licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób. A zatem organy prawidłowo uznały, iż doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 u.t.d. i prawidłowo nałożyły karę pieniężna w wysokości 8000 złotych, zgodnie z załącznikiem lp. 1.2 tej ustawy. Jak słusznie wskazał organ II instacji kontrolowany pojazd również powinien być zgłoszony do licencji, niezależnie od tego, iż stanowił on autobus zapasowy, z którego strona zwyczajowo nie korzystała.

Należy bowiem zauważyć, iż wykonywanie uprawnień wynikających z licencji wiąże się z korzystaniem z konkretnego pojazdu samochodowego wymienionego we wniosku o udzielenie licencji. W przypadku wykonywania tych uprawnień przy użyciu pojazdu, który nie został zgłoszony we wniosku o udzielenie licencji, dochodzi do naruszenia obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 859/08).

Odnośnie natomiast nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia należy zauważyć, iż art. 12 ust. 3 u.t.d. wskazuje, iż licencja nie zastępuje zezwoleń wymaganych przepisami ustawy lub umów międzynarodowych. Zatem licencja ma charakter uprawnienia ogólnego, pozwalającego przedsiębiorcy prowadzić działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, natomiast określone rodzaje przewozów drogowych wykonywanych w ramach transportu drogowego wymagają dodatkowo legitymowania się odpowiednim zezwoleniem. Zezwolenie jest to decyzja administracyjna wydana przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego (art. 4 pkt 18 u.t.d.). W myśl art. 18 ust. 1 tej ustawy. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia właściwego organu.

W myśl natomiast art. 18 ust. 4 u.t.d. organ wydający zezwolenia wydaje przedsiębiorcy wypis lub wypisy z zezwoleń w liczbie określonej we wniosku przedsiębiorcy.

W zezwoleniu określa się w szczególności warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów i miejscowości, w których znajdują się przystanki – przy przewozach regularnych osób (art. 20 ust. 1 u.t.d.). Załącznikiem do zezwolenia jest zaś obowiązujący rozkład jazdy.

Zezwolenie wydawane jest na wniosek przedsiębiorcy i do wniosku dołącza się kserokopię licencji oraz odpowiednich dokumentów wskazanych w art. 22 u.t.d., w tym m.in. wykaz pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy.

Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d. podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, przy wykonywaniu przewozów regularnych odpowiednie zezwolenie.

W skardze J. K. zarzuciła organowi naruszenie art. 28 i 29 k.p.a. poprzez błędne wskazanie skarżącej jako strony niniejszego postępowania. W ocenie skarżącej fakt zawarcia umowy konsorcjum z przedsiębiorcą A. K. powoduje, iż konsorcjum jako całość jest zobowiązane do wypełniania obowiązków, zaś spełnienie wymaganych warunków przez jednego członka konsorcjum (w tym przypadku posiadanie przez jednego członka konsorcjum zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym) pozwala uznać, iż wszyscy członkowie konsorcjum spełniają wymagania określone w ustawie o transporcie drogowym.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącej jest błędne. Należy zauważyć, iż umowa konsorcjum jest jedną z umów nienazwanych. Dopuszczalność tego typu umów wynika z obowiązującej zasady swobody umów, wyrażonej w art. 3531 k.c., zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania tak, aby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Ich treść może być konstruowana przez strony w dowolny sposób, byleby nie naruszała przepisów obowiązującego prawa. Do umów nienazwanych zastosowanie mają zatem, co do zasady, ogólne normy prawa cywilnego dotyczące czynności prawnych i umów oraz, odpowiednio analogiczne przepisy regulujące najbardziej zbliżony (podobny) typ umowy nazwanej, zawarte w k.c. W umowie konsorcjum przedsiębiorcy zobowiązują się do wspólnego działania w celu realizacji określonego przedsięwzięcia gospodarczego, na zasadzie wspólnego odnoszenia korzyści i wspólnego ponoszenia ryzyka.

W niniejszej sprawie transport drogowy, którego dotyczyła kontrola wykonywany był w ramach umowy konsorcjum, zawartej między skarżącą a przedsiębiorcą A. K., w celu realizacji umowy z dnia [...] października 2008 r. na świadczenie usług autobusowego transportu publicznego, podjętej między K. w K. (zleceniodawcą), a A. K. występującym jako lider wskazanego wyżej konsorcjum (zleceniobiorcą). Należy zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy każdy z przedsiębiorców wchodzących w skład konsorcjum ma obowiązek dysponowania stosownym zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych, czy też wystarczające jest, aby jeden z nich ten warunek spełniał. Należy zauważyć, iż podczas kontroli kierowca okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej skarżącej oraz wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przewozów udzielonego przedsiębiorcy A. K. Jednocześnie, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, kierowca wykonywał przewóz na rzecz skarżącej – przedsiębiorcy J. K. W dniu kontroli podmiotami wykonującymi regularne przewozy byli zatem przedsiębiorcy, tj. skarżąca oraz A. K. działający wspólnie w ramach umowy konsorcjum, przy czym zezwolenie na wykonywanie tych przewozów uzyskał wyłącznie wspólnik skarżącej. Zawarta umowa konsorcjum miała za zadanie przedstawienie zleceniodawcy wspólnej oferty na świadczenie usług przewozu osób oraz wspólną realizację tych usług przez dwóch niezależnych od siebie przedsiębiorców. W ocenie Sądu, charakter zawartej umowy przemawia więc za tym, by traktować ją w sposób podobny do umowy spółki cywilnej.

Należy zauważyć, iż uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 5/08 zapoczątkowała obecnie obowiązującą linię orzeczniczą sądów administracyjnych wskazując, iż licencji udzielonej jednemu ze wspólników spółki cywilnej nie można traktować jako udzielonej spółce. Licencja ta nie jest składnikiem wspólnego majątku spółki ani też przedsiębiorstwa wchodzącego w skład tego majątku. Nie może więc być wykorzystywana przez wspólników nielegitymujących się uprawnieniami z licencji. Dlatego też świadczenie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej, zgodnie z udzieloną mu licencją, usług transportowych nie stwarza po stronie pozostałych wspólników uprawnienia do wykonywania transportu drogowego samodzielnie lub wspólnie z licencjobiorcą.

Dlatego też Sąd stoi na stanowisku, iż zarówno licencje, jak i zezwolenia, są uprawnieniami o charakterze osobistym i samodzielny przedsiębiorca nie może wykonywać określonej działalności posługując się zezwoleniem bądź licencją wydaną innemu podmiotowi. Zezwolenie na przewóz osób jest bowiem uprawnieniem szczególnym i przysługuje wyłącznie przewoźnikowi drogowemu, czyli przedsiębiorcy posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego. Każdy z przedsiębiorców wchodzących w skład konsorcjum powinien zatem spełniać wymogi określone w ustawie o transporcie drogowym i przestrzeganie obowiązków nałożonych przez ustawodawcę powinno być egzekwowane przez każdego z przedsiębiorców, zaś ich niewypełnienie należy oceniać w odniesieniu do każdego z nich, bez względu na to, czy ze sobą współpracują przy wykonywaniu przewozów, czy też wykonują je samodzielnie. Jednocześnie należy uznać, iż wykonywanie tych obowiązków przez jednego przewoźnika nie zwalnia z nich innego przewoźnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 920/10).

Ponadto, jak słusznie zauważył organ II instancji, konsorcjum nie jest przedsiębiorcą, a zatem nie może zostać mu udzielona licencja ani zezwolenie. Natomiast przedsiębiorcy wchodzący w skład konsorcjum powinni posiadać osobne zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, gdyż, jak wskazano powyżej, zezwolenie takie jest udzielane konkretnemu podmiotowi.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, iż umowa konsorcjum jest to umowa cywilna z zakresu prawa prywatnego, w której strony mogą ułożyć stosunek prawny według własnego uznania. Natomiast obowiązek posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz obowiązek posiadania odpowiedniego zezwolenia wynikają wprost z ustawy o transporcie drogowym mającej charakter publicznoprawny. Należy zatem uznać, iż umowy cywilnoprawne mające charakter prywatnoprawny nie mogą znosić obowiązków wynikających z aktów o charakterze publicznoprawnym, powszechnym.

W ocenie Sądu, organy wyczerpująco zebrały cały materiał dowodowy w sprawie, dokonały jego wszechstronnej analizy, jak również szczegółowo uzasadniły wydane decyzje. Wysokość kary została ustalona w prawidłowy sposób na podstawie właściwego przepisu.

W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na charakter decyzji związanych z przekroczeniem przepisów o transporcie drogowym. Są to decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje więc właściwy organ do wymierzenia kary (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 720/07).

Ponadto, z uwagi na fakt, iż skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu administracyjnym i miała możliwość wypowiadania się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie zarzut braku możliwości zgłaszania zastrzeżeń co do przesłuchania świadka.

Za niezasadny należy uznać również zarzut wydania decyzji organu I instancji przez nieuprawnioną osobę, z uwagi na fakt, iż art. 268a k.p.a. przewiduje możliwość upoważnienia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej organu administracji publicznej do załatwiania spraw w imieniu organu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Przepis ten pozwala zatem również upoważnić pracownika, w tym przypadku [...] Inspektoratu Transportu Drogowego, do wydawania decyzji, co w niniejszym postępowaniu miało miejsce. Jednocześnie należy zauważyć, iż organ nie ma obowiązku z urzędu każdorazowego doręczania stronie tego rodzaju upoważnienia.

Ponadto oceniając zaskarżona decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.