Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 347/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.K-P na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. K.-P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 kwietnia 2021 r. w przedmiocie nakazu wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Z. W., właściciel lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym przy ul. C. w G., poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), że A. K.-P., właścicielka lokalu nr [.] znajdującego się w tym budynku, podłączyła piec gazowy służący do ogrzewania wody do kanału spalinowego przynależnego do lokalu nr 1. Zdaniem właściciela lokalu nr 1, niewłaściwe podłączenie piecyka do przewodu w przypadku ich wspólnego użytkowania, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa życia i zdrowia jego rodziny. Wskazano przy tym, że stan taki trwa co najmniej od 13 lat, a działania podejmowane przez zarządcę budynku nie przynoszą oczekiwanego rezultatu.

W dniu 27 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w lokalu nr [..], w czasie których reprezentująca właścicielkę lokalu nr [..] B. M. — K. oświadczyła, że piec gazowy istniejący w lokalu od 1969 r. został wymieniony w 2019 r. na nowy i podłączony w tym samym

miejscu do przewodów kominowych, a na jego podłączenie nie posiadała zgody kominiarza.

W związku z powyższymi ustaleniami organ pismem z 29 sierpnia 2019 r. wezwał Wspólnotę Mieszkaniową budynku do podjęcia pilnych działań w celu rozwiązania problemu nieprawidłowego podłączenia przewodów odprowadzających spaliny z pieców gazowych w lokalach nr [..] i [..] oraz jak najszybsze wykonanie nowych przewodów kominowych.

Administrator budynku przy ul. C. w G. w piśmie z 24 września 2019 r. wyjaśnił, że przygotowanie rozwiązania mającego na celu wyeliminowanie nieprawidłowości podłączeń zlecono specjalistycznej firmie kominiarskiej.

Stwierdzając brak skutecznych działań w celu rozwiązania problemu nieprawidłowego podłączenia przewodów odprowadzających spaliny z pieców gazowych w lokalu nr [..] i [..] do jednego kanału kominowego PINB przeprowadził w lokalu mieszkalnym nr 1 kontrolę, z udziałem przedstawiciela administratora budynku.

Organ pierwszej instancji pismem z 19 stycznia 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie niewłaściwego stanu technicznego przewodów kominowych, spalinowych i wentylacyjnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. C. w G., po czym decyzją z 22 stycznia 2021 r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej wykonać i przedłożyć w terminie do dnia 31 marca 2021 r. ekspertyzę techniczną oceniającą zgodność z przepisami przewodów kominowych w budynku mieszkalnym przy ul. C. w G. i zawierającą projekt robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia przewodów kominowych do zgodności z przepisami.

Organ analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stwierdził niewłaściwy stan techniczny przewodów kominowych, spalinowych i wentylacyjnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. C. w G. Za niemożliwe uznał jednak jednoznaczne stwierdzenie, kto z właścicieli mieszkań w tym budynku jako pierwszy zamontował wylot spalinowy pieca gazowego do danego przewodu, w związku z czym obowiązek doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami ciąży na całej Wspólnocie Mieszkaniowej.

Organ zauważył, że ekspertyza techniczna powinna zawierać ocenę aktualnego stanu przewodów kominowych. Taką ocenę zawierają już przedłożone opinie kominiarskie. Ostatnia opinia z 4 listopada 2020 r. kominiarza W. L. zawiera tzw. inwentaryzację przewodów, a szczegółowe omówienie nieprawidłowości zostało przedstawione w zaleceniach do protokołu nr [..] z 16 października 2019 r. sporządzonych przez tego samego kominiarza. Oprócz podstawowej nieprawidłowości, czyli podłączenia wylotu spalinowego w lokalach nr [..] i [..] do jednego przewodu kominowego, wskazano szereg innych nieprawidłowości, np. zabudowy kotła c.o. i wentylacji w niektórych lokalach, brak wyłazu na dach oraz ław kominowych do dachu adaptacji, montaż czujników tlenku węgla i inne.

Podsumowując organ stwierdził, że ustalony zgodnie z opiniami kominiarskimi zakres nieprawidłowości (poza lokalami, do których było brak wstępu) wskazuje na konieczność wykonania robót doprowadzających stan przewodów do zgodności z przepisami. Wykonanie projektu i jego realizacja leży po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej i od niej zależy, kiedy prace zostaną wykonane, a o konieczności jak najszybszego wykonania tych robót organ wielokrotnie informował.

W odwołaniu od tej decyzji Z. W., właściciel lokalu nr 1 w przedmiotowym budynku, wskazał, że jego wniosek z 10 czerwca 2019 r. dotyczył sprawy spowodowania przez właścicieli lokalu nr [..] zagrożenia dla zdrowia i życia spowodowanego zatruciem tlenkiem węgla poprzez nielegalne podłączenie piecyka gazowego i zawierał pełną dokumentację. Sprawa rozbudowy instalacji, na której skoncentrował się organ, jest tematem zastępczym, którego rozwiązanie wymaga czasu i wyrażenia zgody przez większość członków Wspólnoty, tymczasem wskazane przez niego zagrożenie wymaga natychmiastowej interwencji.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) postanowieniem z 23 kwietnia 2021 r. uchylił decyzję PINB z 22 stycznia 2021 r. w zakresie terminu sporządzenia ekspertyzy technicznej i wyznaczył nowy termin do 31 lipca 2021 r., a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Organ wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest niewłaściwy stan techniczny przewodów kominowych (spalinowych i wentylacyjnych) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. C. w G. W trakcie postępowania ustalano, że piecyki gazowe służące do ogrzewania wody, zainstalowane w łazience lokalu nr 1 oraz kuchni lokalu nr [..] są podłączone do jednego przewodu spalinowego. Takie rozwiązanie jest nieprawidłowe i bezspornie stwarza bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Stan taki trwa co najmniej od 2006 r., a Wspólnota Mieszkaniowa, mimo wykazanych wielokrotnie w kolejnych protokołach pokontrolnych nieprawidłowości, nie podjęła skutecznych działań w celu ich wyeliminowania. Jako że postępowanie zostało wszczęte w styczniu 2021 r. mają do niego zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji.

Oględziny i kontrole w budynku przy ul. C. w G. wykazały, że oprócz nieprawidłowych podłączeń przewodów odprowadzających spaliny z pieców gazowych w lokalach nr [..] i [..], występując również nieprawidłowości zarówno w innych lokalach mieszkalnych, jak też w częściach wspólnych budynku, takich jak dach, klatka schodowa i pralnia. Organ wskazał, że w łazience lokalu nr [..] zabudowane instalacje uniemożliwiają sprawdzenie i ocenę prawidłowości funkcjonowania takich elementów, jak kocioł gazowy CO, łącznik spalinowy oraz wentylacji, co powoduje konieczność wykonania otworu rewizyjnego oraz połączenia wentylacji z pomieszczeniem łazienki. W kuchni lokalu nr [..] w zabudowie wentylacji kuchni i łącznika spalinowego należy wykonać otwór kontrolny, natomiast w lokalu nr [..] zamurować należy otwory w przewodach kominowych, powstałe podczas remontu. Podczas oględzin stwierdzono brak wyłazu na dach i ław kominiarskich, brak wentylacji klatki schodowej, brak czujników tlenku węgla w pomieszczeniach, w których znajdują się urządzenia grzewcze oraz nieprawidłowo funkcjonującą wentylację pralni.

W związku z tymi nieprawidłowościami oraz ustaleniem, że Wspólnota Mieszkaniowa od kilkunastu lat nie podjęła skutecznych działań, aby nieprawidłowości wyeliminować, w ocenie organu odwoławczego istnieje uzasadnienie do podjęcia przez Wspólnotę Mieszkaniową kompleksowych działań w celu weryfikacji prawidłowości funkcjonowania całego systemu przewodów kominowych, instalacji i urządzeń do niego podłączonych. Oznacza to, że zarówno wszczęcie postępowania przez organ pierwszej instancji, jak i wydanie rozstrzygnięcia zobowiązującego Wspólnotę Mieszkaniową do wykonania ekspertyzy technicznej, mają uzasadnienie.

Niezależnie od tego organ odwoławczy wskazał na pilną konieczność przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji odrębnego postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W postępowaniu tym organ powinien zobowiązać stronę odpowiedzialną za powstały stan do natychmiastowego wyłączenia z eksploatacji pieca gazowego poprzez jego odłączenie od instalacji gazu oraz zamurowanie otworu w kominie wraz z demontażem rury łączącej piec z kominem.

Organ odwoławczy nie uznał przy tym za wiarygodne twierdzeń właścicielki lokalu nr [.], że piec gazowy w jej lokalu został podłączony w roku 1969 r., a więc przed podłączeniem pieca w lokalu nr [.]., co miało miejsce w roku 1978. Strona nie przedstawiła bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego legalność wykonanego podłączenia, natomiast Z. W. przedłożył opinię kominiarską nr [..] z 10 maja 1978 r. z wyników przeprowadzonych oględzin urządzeń ogrzewczo-kominowych lokalu mieszkalnego nr 1. W powyższej opinii, sporządzonej przez uprawnionego mistrza kominiarskiego, znajduje się następujący zapis: "stwierdzam, że znajduje się wolny przewód kominowy do podłączenia piecyka gazowego. W pomieszczeniu łazienki znajduje się przewód wentylacyjny". Z opinii tej wyraźnie zatem, w ocenie organu, wynika, że do kanału wentylacyjnego w lokalu 1 w tym czasie nie były podłączone inne urządzenia grzewcze. W związku z tym organ odwoławczy za udowodniony uznał fakt nielegalnego podłączenia piecyka gazowego w lokalu nr [..] do przewodu kominowego, który był już zajęty przez właściciela lokalu nr 1.

Z dalszej analizy dokumentów archiwalnych wynika, że pierwsza informacja o zainstalowaniu piecyków gazowych w łazience lokalu nr 1 i kuchni lokalu nr [..] do - jednego przewodu oraz braku możliwości rozłączenia pojawiła się w opinii kominiarskiej sporządzonej przez Pana L. z 13 grudnia 2006 r. Późniejsze opinie kominiarskie i zalecenia pokontrolne znajdujące się w aktach sprawy z lat 2010-2020 są spójne i w sposób ewidentny potwierdzają informację o nieprawidłowych podłączeniach piecyków gazowych usytuowanych w lokalach nr 1 i [.], a także o braku możliwości ich rozłączenia ze względu na brak wolnych przewodów kominowych.

W konkluzji organ odwoławczy zauważył, że nałożenie samego obowiązku przedstawienia ekspertyzy, powinno być orzeczone w formie postanowienia dowodowego, wynikającego z art. 81c w związku z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.

A. K.-P., reprezentowana przez pełnomocnika B. M. – K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie WINB z 23 kwietnia 2021 r. w przedmiocie nakazu wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej. Skarżąca wniosła przy tym o zmianę w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia zapisów dotyczących legalności istnienia pieców gazowych w lokalach nr 1 i [..] i związanej z tym decyzji o odłączeniu pieca gazowego w lokalu nr [..].

Powołując się m.in. na załączone do skargi pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego A. z 12 maja 2021 r. skarżąca wskazała, że piec gazowy zainstalowano w lokalu nr [..] w 1972 r. i nie była to samowola budowlana. Podniesiono również, że właściciel lokalu nr 1 nie przedstawił dowodu legalności montażu piecyka gazowego, a opinie kominiarskie sprzed 2010 r. są niekompletne i wybiórczo przedłożone.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i wskazano, że kwestia wyłączenia z eksploatacji pieca gazowego, który został podłączony nielegalnie, nie była przedmiotem postanowienia z 23 kwietnia 2021 r. Zawarto w nim jedynie sugestię o konieczności przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie. Natomiast dołączone do skargi dokumenty, które nie były znane organom nadzoru budowlanego, zostaną przesłane do organu pierwszej instancji w celu ich ewentualnego wykorzystania w tym postępowaniu.

Pismami z 2 sierpnia 2021 r., 14 września 2021 r., 25 października 2021 r. i 20 grudnia 2021 r. uczestnik postępowania Z. W. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Pismami z 30 sierpnia 2021 r., 8 października 2021 r. i 19 listopada 2021 r. skarżąca odniosła się do pism uczestnika. W poszczególnych pismach zarówno skarżąca jak i uczestnik postępowania konsekwentnie podtrzymywali wyrażone przez siebie stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z 23 kwietnia 2021 r., które uchyliło decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z 22 stycznia 2021 r. w zakresie terminu sporządzenia ekspertyzy technicznej i wyznaczenia nowego terminu, natomiast w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Materialnoprawną podstawą decyzji jest art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. W myśl art. 62 ust. 2 ustawy organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Z kolei, zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie (ust. 3 art. 81c).

Przepisy art. 62 Prawa budowlanego regulują system środków kontroli obiektów budowlanych, spoczywających na właścicielu lub zarządcy, których celem jest zapewnienie utrzymania obiektu budowlanego w stanie odpowiadającym wymaganiom przewidzianym w art. 61, a więc realizacja ustawowego obowiązku utrzymywania obiektu budowlanego we właściwym stanie technicznym. Z kolei, art. 81c Prawa budowlanego dotyczy uprawnień organów w ramach realizacji ich ogółu ustawowych funkcji przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego. Przy czym, można przyjąć, że informacji i dokumentów, o których mowa w ww. przepisie, wspomniane organy administracji mogą żądać zarówno wtedy, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania. Rozważając relację pomiędzy ww. podstawami prawnymi, tj. z art. 62 ust. 3 oraz 81c ust. 2 Prawa budowlanego w zakresie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy odwołać należy się do uchwały 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., II OPS 4/15, LEX nr 1982718, w której wyjaśniono, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter szczególny w stosunku do art. 81c ust. 2 tej ustawy. Zakres art. 81c ust. 2 jest szerszy niż art. 62 ust. 3. Od strony podmiotowej dotyczy nie tylko organów nadzoru budowlanego, ale także administracji architektoniczno-budowlanej, oraz nie tylko właściciela i zarządcy obiektu budowlanego, ale także uczestników procesu inwestycyjnego. Obowiązek może dotyczyć przedłożenia oceny i ekspertyzy, a nie tylko przedłożenia ekspertyzy. Oceny i ekspertyzy mogą dotyczyć jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie tylko stanu technicznego obiektu budowlanego. Przesłanką nałożenia obowiązku jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie dopiero stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części mogącego spowodować określone zagrożenie. W końcu wymienione w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedłożenia oceny i ekspertyzy przy wykonywaniu wszystkich zadań określonych przepisami prawa budowlanego, a nie tylko gdy chodzi o zadania związane z utrzymaniem obiektu budowlanego. Relacja pomiędzy wskazanymi przepisami, sprowadzająca się do stosunku przepis szczególny – przepis ogólny, wynika także z tego, że art. 62 ust. 3 znajduje się w rozdziale dotyczącym utrzymania obiektów budowlanych, a więc dotyczącym wycinka zakresu przedmiotowego prawa budowlanego (zgodnie z art. 1, prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych), zaś art. 81c ust. 2 znajduje się w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, a więc może być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji. Zestawiając ze sobą kompetencje organów administracji, wynikające z art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że uregulowanie dotyczące uprawnień wynikających z ostatnio wymienionego przepisu jest prawie zupełne. Ustawodawca określił: formę działania organu administracji (postanowienie), podmiot zobowiązany do ponoszenia kosztów zrealizowania nałożonego obowiązku (osoba zobowiązana do wykonania obowiązku), skutki niezastosowania się do nałożonego obowiązku (w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz, albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia), i także to, że na postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ocen technicznych i ekspertyz służy zażalenie. Natomiast jeżeli chodzi o kompetencje wynikające z art. 62 ust. 3, to ani w art. 62, ani w innych przepisach rozdziału 6 Prawa budowlanego kwestie te nie zostały uregulowane. W takiej sytuacji założenie, że przyznana w art. 62 ust. 3 organom nadzoru budowlanego kompetencja jest całkowicie niezależna od uregulowania zawartego w art. 81c, powoduje, że organ nadzoru budowlanego w art. 62 ust. 3 otrzymałby instrument – mający służyć przeciwdziałaniu, wynikającemu ze złego stanu obiektu budowlanego lub jego części, zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – o małej skuteczności. Wystarczy wskazać, że bez określenia formy, w jakiej organ administracji ma nałożyć obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części i bez wskazania na możliwość, zlecenia przez organ administracji jej wykonania na koszt zobowiązanego (w razie niewykonania tego obowiązku przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego), efektywność przyznanego organom nadzoru budowlanego uprawnienia jest znikoma. W związku z tym, należy przyjąć wykładnię, według której art. 62 ust. 3, w zakresie przewidzianej w nim możliwości zobowiązania właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, nie jest unormowaniem samodzielnym, lecz stosowanym w związku z art. 81c ust. 2–4. Powyższe ma znaczenie dla kwestii przesądzenia o formie prawnej, w jakiej organ powinien skorzystać z kompetencji do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy, bowiem problem ten trafnie dostrzegł organ drugiej instancji, wydając postanowienie oraz doprecyzowując podstawę prawną rozstrzygnięcia, tj wskazując na art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy.

Jak wynika z treści art. 62 ust. 3 ustawy organ nadzoru budowlanego może w określonych przypadkach nakazać przeprowadzenie kontroli, a także żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego. Wobec braku uregulowania przez ustawodawcę, w jakiej formie zapada ww. rozstrzygnięcie/ rozstrzygnięcia, w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym nakazanie przeprowadzenia kontroli powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, natomiast nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części w formie postanowienia. Przy czym, określenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku lub jego części w decyzji jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy decyzja ta jednocześnie rozstrzyga o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016, LEX/el, komentarz do art. 62, nr 9 i przytoczone tam orzecznictwo). Należy mieć na uwadze cel omawianej regulacji – organ przed podjęciem rozstrzygnięcia (przed podjęciem decyzji merytorycznej) musi w drodze postępowania wyjaśniającego ustalić stan techniczny obiektu budowlanego. Dopiero na tej podstawie będzie mógł dokonać oceny, czy ustalony stan techniczny obiektu budowlanego może spowodować zagrożenie dla wszystkich lub niektórych dóbr z wymienionych w art. 62 ust. 3 ustawy. Samo w sobie orzeczenie o obowiązku przedstawienia ekspertyzy nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi ono element - tak jak w niniejszej sprawie - toczącego się postępowania i ma wyłącznie charakter dowodowy. Treść przedłożonej ekspertyzy może następnie stanowić podstawę do podjęcia decyzji, o której mowa w art. 66 lub art. 67 Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2205/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Z kolei, w ramach art. 81c Prawa budowlanego, jak wskazano powyżej, organ nakłada obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, czyniąc to w formie postanowienia. Z powyższego wynika, że wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie w formie decyzji, niezależnie do tego, czy na podstawie art. 62 ust. 3 czy 81c Prawa budowlanego, nie było od strony formalnej prawidłowe, bowiem powinno zapaść w formie postanowienia.

Drugą kwestią, na którą należy zwrócić uwagę w powyższym zakresie jest dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy. W orzecznictwie zarysowały się dwie przeciwstawne linie. W myśl pierwszej z nich postanowienie takie podlega zaskarżeniu dopiero na etapie odwołania od decyzji. Natomiast druga linia odnosi się do wykładni systemowej i art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W wyroku z 22 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 711/09 (CBOSA) NSA wskazał, że zakres normatywny art. 81c ust. 2 jest szerszy niż art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego i doszedł do wniosku, że hipoteza art. 62 ust. 3 zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2. To z kolei doprowadziło ten sąd do wniosku, że skoro nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tego obiektu budowlanego. Wobec tego we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3 są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2, a NSA nie znalazł powodów usprawiedliwiających różnicowanie podmiotów pozostających w podobnej sytuacji, które z kolei uzasadniałyby zrezygnowanie z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego (zob. A. Despot-Mładanowicz, op. cit.). Ponadto odnosząc się do cytowanej wyżej uchwały NSA w składzie 7 sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. II OPS 4/15, zgodnie z którą na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, wydane na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego po wcześniejszym nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli tego obiektu, przysługuje zażalenie. Skład orzekający w niniejszym sprawie w pełni podziela drugą z przedstawionych linii orzeczniczych.

Jak wskazano powyżej, nieprawidłowo organ pierwszej instancji nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek przedłożenia ekspertyzy w formie decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.), zamiast w formie postanowienia (art. 123 k.p.a.), co zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy.

Oceniając opisaną sytuację wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, w której przy braku takiego naruszenia przepisów prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. Zarówno w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego, jak i przepisów postępowania niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II GSK 2234/15, CBOSA). Natomiast jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania wywierającego istotny wpływ na wynik sprawy, to nie może stosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r., II GSK 2511/14, CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się, że decydujące dla zakwalifikowania aktu jest nie jego nazwa, lecz treść. Dodatkowo, podkreślić należy, że co do formy zarówno decyzja administracyjna jak i postanowienie są podobne. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Natomiast w myśl art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Stosownie do art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 107 § 2-5.

Zestawienie powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że pod względem formy decyzja i postanowienie są podobne, natomiast cechą odróżniającą oba akty jest zakres ich zastosowania. Bezspornie bowiem decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Natomiast postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 123 § 2 k.p.a.).

Na gruncie niniejszej sprawy organ pierwszej instancji bezspornie powinien był orzec w formie postanowienia, które – jak wyjaśniono powyżej, w ocenie tutejszego sądu – powinno podlegać zaskarżeniu w drodze zażalenia. PINB wydał jednakże decyzję zawierającą niezbędne element (które zawierałoby postanowienie), a ponadto Z. W. wniósł (zgodnie z pouczeniem) środek zaskarżenia, który otworzył drogę dla postępowania przed organem drugiej instancji. W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że pomimo błędnej formy orzeczenia organu pierwszej instancji, wada ta nie uzasadnia wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego z przyczyn procesowych.

Przechodząc do oceny legalności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, które w istocie zostało utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sąd podziela co do samej zasady stanowisko organów obu instancji o konieczności sporządzenia ekspertyzy w niniejszej sprawie.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter prewencyjny, gdyż stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, o jakim w nim mowa, jest stanem hipotetycznym, na co wyraźnie wskazuje użyty w przepisie termin "mogącego spowodować" a nie "powodującego". Dopiero dalsze ewentualne postępowanie oparte o wiedzę specjalistyczną powinno wykazać, czy takie niebezpieczeństwo faktycznie zachodzi (stanowiłoby to podstawę do zakazu użytkowania obiektu), czy też po wykonaniu określonych prac, obiekt ten może być bezpiecznie użytkowany (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2019 r., sygn. II SA/Gd 628/18, CBOSA). Zastosowanie nakazu z art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c Prawa budowlanego powinno mieć miejsce już w sytuacji potencjalnego zagrożenia dóbr. Siłą rzeczy, zastosowanie powołanego przepisu opiera się zazwyczaj na ocenie wstępnej stanu technicznego budynku, wskazującej na konieczność przeprowadzenia dokładnych ustaleń, czemu docelowo mają służyć dokumenty przedłożone przez stronę (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Wr 139/21, CBOSA). Zlecenie sporządzenia ekspertyzy na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego następować powinno zawsze w związku z ogólną kompetencją dowodową organu wynikającą z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. VII SA/Wa 346/20, CBOSA). Co więcej, nałożony obowiązek przeprowadzenia określonej kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowania egzekucyjnym w administracji.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, a przede wszystkim mając na uwadze nieprawidłowości wykazane w protokołach kontroli przewodów kominowych w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej, dotyczące całego budynku, a nie tylko lokali mieszkalnych nr 1 i [..], sąd podziela stanowisko organów, że konieczne jest jednoznaczne i kompleksowe ustalenie stanu technicznego tych przewodów oraz zaplanowanie stosownych robót mających na celu doprowadzenie wszelkich nieprawidłowości do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami, a więc w całym budynku i we wszystkich jego lokalach, a nie tylko w lokalach nr 1 i [..]. Bowiem oprócz kwestii będącej bezpośrednim powodem zainteresowania organów nadzoru budowlanego budynkiem przy ul. C. w G., tj. kwestii podłączenia do jednego przewodu spalinowego dwóch piecyków gazowych – z łazienki lokalu nr 1 oraz z kuchni lokalu nr [..] – nieprawidłowości polegają również na: zabudowaniu instalacji w łazience lokalu nr [..], co uniemożliwia sprawdzenie i ocenę prawidłowości funkcjonowania takich elementów jak kocioł gazowy CO, łącznik spalinowy oraz wentylacji, więc konieczne jest wykonanie otworu rewizyjnego oraz połączenie wentylacji z pomieszczeniem łazienki; w kuchni lokalu nr [..] należy wykonać otwór kontrolny w zabudowie wentylacji kuchni i łącznika spalinowego; w lokalu nr [..] należy zamurować otwory w przewodach kominowych powstałe podczas remontu; brak jest ponadto wyłazu na dach i ław kominiarskich, wentylacji klatki schodowej, czujników tlenku węgla w pomieszczeniach, w których znajdują się urządzenia grzewcze oraz wentylacja pralni nieprawidłowo funkcjonuje. Wymienione, niesporne okoliczności niewątpliwie wskazują na konieczność zdyscyplinowania Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie uporządkowania kwestii związanych z bezpiecznym użytkowaniem budynku i jego instalacji. Ratio legis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, związanych z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska w związku z użytkowaniem obiektu budowlanego. Niewątpliwie zaś np. możliwość zatrucia ludzi tlenkiem węgla stanowi okoliczność uzasadniającą zastosowanie ww. przepisu.

Jakkolwiek podkreślić należy, że na tym etapie przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową ekspertyzy technicznej w zakresie przewodów kominowych w tym budynku, a także zawierającej projekt robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia tych przewodów kominowych do stanu zgodnego z prawem. Bezsporne bowiem jest, że w budynku przy ul. C. w G. liczne kontrole kominiarskie wykazały nieusuwane przez lata nieprawidłowości. Ekspertyza jest zarazem koniecznym elementem postępowania dowodowego, służącego ustaleniu stanu faktycznego w zakresie zaistniałych nieprawidłowości oraz sposobów ich wyeliminowania. A zatem niewątpliwie kolejnym krokiem mającym na celu doprowadzenie przez Wspólnotę Mieszkaniową przewodów kominowych do właściwego, zgodnego z obowiązującymi przepisami stanu, jest ustalenie zakresu tych nieprawidłowości, a następnie planu ich naprawy. Co istotne, a na co sąd wskazał już powyżej, wykazane w toku postępowania stwierdzone nieprawidłowości nie dotyczą jedynie wspólnego przewodu kominowego dla lokalu nr 1 i nr [..]. Jakkolwiek, wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie było skutkiem zgłoszenia nieprawidłowości w zakresie podłączenia do przewodu kominowego przez właściciela lokalu nr 1 – która to kwestia nie została rozstrzygnięta przez orzekające w sprawie organy - to jednak zauważyć należy, że nieprawidłowości w tym zakresie są częścią ogółu nieprawidłowości, występujących w budynku przy ulicy C. Oczywiście, jak zauważył też organ odwoławczy, nie zwalnia to organu I instancji z obowiązku rozpatrzenia indywidualnie wniosku właściciela lokalu nr 1, czy to w ramach niniejszego postępowania, czy też w ramach odrębnego postępowania, co sugerował organ II instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, kwestionujących wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko organu odwoławczego odnośnie do wiarygodności argumentacji właścicieli lokali nr 1 i [..] w budynku przy ulicy C. wskazać należy, że pozostają one bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości powodujące zagrożenie bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, wieloletni konflikt sąsiedzki, a także brak zgody właścicielki lokalu nr [..] na dobrowolne wyłączenie pieca gazowego z eksploatacji, istnieje pilna konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (s. 5 in fine). Następnie WINB dodał, że PINB powinien "zobowiązać stronę odpowiedzialną za powstały stan do natychmiastowego wyłączenia z eksploatacji pieca gazowego poprzez jego odłączenie od instalacji gazu oraz zamurowanie otworu w kominie wraz z demontażem rury łączącej piec z kominem". Dopiero w dalszej kolejności organ drugiej instancji wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary stanowisku skarżącej, tj. właścicielce lokalu nr [..], oraz z jakiego powodu uznał za udowodniony fakt nielegalnego podłączenia piecyka gazowego w lokalu nr [..] do przewodu kominowego zajętego przez właściciela lokalu nr 1.

Powyższa ocena materiału dowodowego wyraża stanowisko WINB w niespornej kwestii podłączenia dwóch pieców gazowych do jednego przewodu kominowego (co jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami). Na tym etapie postępowania ma ono charakter informacyjny, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie skierowane jest do Wspólnoty, a nie właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. W tym sensie jest ono przedwczesne, gdyż pozostaje poza meritum wydanego rozstrzygnięcia. Ocena ta będzie konieczna i wiążąca w kolejnym etapie postępowania, lub też w ramach odrębnego postępowania dotyczącego wniosku Z. W., które będzie toczyło się przed PINB na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Organ będzie wówczas zobowiązany do oceny stanowisk właścicieli lokali nr 1 i [..], a w jej ramach – oceny przedłożonych dokumentów, bowiem – jak wskazano powyżej – w ramach prawidłowego użytkowania obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne podłączenie dwóch pieców gazowych do tego samego przewodu kominowego. Na tym zaś etapie sformułowana ocena ma charakter przedwczesny, gdyż wykracza poza zakres sprawy, objętej art. 81c ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie stanowi też wiążącego stanowiska w sprawie dotyczącej użytkowania budynku przy ulicy C. w zakresie dotyczącym instalacji spalinowej, wentylacyjnej i sposobów połączenia do nich, która zostanie rozstrzygnięta w kolejnym etapie - w szczególności w oparciu o ekspertyzę przedłożoną na podstawie zaskarżonego postanowienia. Z tych względów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.