Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 324/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska - Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 6 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz K. K. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. K. (zwaną również skarżącą lub inwestorem) jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 6 czerwca 2018 r., nr [...], którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: PINB) z dnia 26 marca 2018 r., nr [...] i nakazano skarżącej przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego oraz utrzymano w mocy postanowienie PINB z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], o odmowie wstrzymania wykonania własnego postanowienia z dnia 26 stycznia 2018 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 października 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w [...], podczas której ustalono, że obiekt , w którym prowadzone są roboty budowlane jest budynkiem mieszkalnym parterowym z poddaszem. Konstrukcja dachu jest drewniana, dwuspadowa, ściany zewnętrzne z cegły pełnej, otynkowane. Podczas kontroli stwierdzono, że w ścianach zewnętrznych wymienione zostały okna na plastikowe, w ilości pięciu sztuk o wymiarach 1,5 x 1,80 m i jedno o wymiarach 0,95 x 1,25 m. Wymieniono poszycie dachu na dachówkę ceramiczną, przedłużając krokwie listwami drewnianymi poza lico ścian zewnętrznych. Wymieniono rynny dachowe i rynny spustowe. Wstawiono trzy okna dachowe nie naruszając konstrukcji dachu. Organ stwierdził, że na parterze wykonane zostały nowe ściany działowe z płyt gipsowo- kartonowych o grubości 10 cm, wyodrębniając łazienki, w których zostały położne płytki podłogowe i ścienne. Każda łazienka posiada otwór wentylacyjny o średnicy 110 cm. Pozostałe ściany gipsowe wykonano także z płyt gipsowo-kartonowych o grubości 10 cm, w których wykonano otwory o wymiarach 0,90 x 2,00 m. Ustalono, że ściany zewnętrzne wykonane są prawdopodobnie z cegły pełnej o grubości 24 i 25 cm, w których wykonano otwory drzwiowe o wymiarach 1,00 x 2,20 m. Ościeża otworów są otynkowane i nie można stwierdzić, czy były poszerzone. We wszystkich pomieszczeniach, oprócz korytarza, położone są płytki podłogowe. Ściany i sufity wykończone są płytami gipsowo-kartonowymi i pomalowane. Wykonano nową instalację elektryczną na parterze i wyprowadzono ją na poddasze. Wykonano instalację centralnego ogrzewania, a w łazienkach i kuchni instalację wodno- kanalizacyjną. Na poddaszu położono folię pod dachówką bez izolacji termicznej i płytę paździerzową na listwach drewnianych opartych na belkach drewnianych, które są elementami konstrukcyjnymi stropu nad parterem. Wykonano również izolację pionową ław fundamentowych. Całość budynku spięto ośmioma kotwami spinającymi. W budynku brak kominów wentylacyjnych i spalinowych, wentylację łazienek i kuchni wyprowadzono za pomocą rur stalowych ocynkowanych i zakończonych na poziomie stropu. Obecna podczas kontroli P. K. (pełnomocnik K. K.) oświadczyła, że instalacja elektryczna została wymieniona częściowo, oraz, że okna dachowe zostały zmienione na nowe wraz z pokryciem.

W dniu 25 października 2017 r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w ww. budynku.

W dniu 11 stycznia 2018 r. (oględziny wyznaczone na dzień 16 listopada 2017 r. i 5 grudnia 2017 r. nie odbyły się) PINB ponownie przeprowadził oględziny budynku stwierdzając, że stan zaawansowania robót nie uległ zmianie w stosunku do wcześniejszych ustaleń kontroli. Dodatkowo organ wykonał pomiary, stwierdzając, że odległość okien połaciowych od budynku mieszkalnego położonego na sąsiedniej działce przy ul. [...] wynosi 9,32 m, a od budynku gospodarczego 8,17 m. Długość wysuniętego okapu dachu w stronę sąsiedniej działki przy ul. [...] wynosi ok. 0,80 m, natomiast odległość pomiędzy budynkami wynosi ok. 6,12 m. Pełnomocnik skarżącej – P. K. oświadczyła, że inwestorem robót jest K. K., ale nie pamięta kiedy zostały wykonane. Ponadto podała, że zgłoszenie było dokonane tylko na roboty budowlane związane z wykonaniem poszycia dachowego.

Następnie postanowieniem z dnia 26 stycznia 2018 r. PINB, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: K.p.a., zobowiązał skarżącą do powstrzymania się od prowadzenia robót budowlanych realizowanych na posesji przy ul. [...] w [...] z naruszeniem przepisów prawa. Jednocześnie organ nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych robót. Organ wskazał też, że wymagana ekspertyza winna być sporządzona w dwóch egzemplarzach "na prawach oryginału" przez osobę (osoby) posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w danej specjalizacji i należącą do właściwej Izby Samorządu Zawodowego. Ponadto wyjaśnił, że w opracowaniu tym należy się odnieść do robót polegających m.in.: na spięciu klamrami przedmiotowego budynku, wydłużeniu drewnianych elementów konstrukcyjnych więźby dachowej, wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w ścianach nośnych, odsłonięciu ław i ścian fundamentowych oraz wykonaniu izolacji, a także zastosowanej wentylacji w budynku. W przypadku zaś stwierdzenia nieprawidłowości, ekspertyza powinna zawierać rozwiązania i zalecenia (ze wskazaniem norm i przepisów prawa będących podstawą ich formułowania), których wykonanie doprowadzi do zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia T. P. i K. K., reprezentowanych przez pełnomocników, OWINB postanowieniem z dnia 13 marca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia 23 marca 2018 r., nr [...], PINB odmówił zmiany terminu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 26 stycznia 2018 r., wyjaśniając, że jest to termin ustawowy (instrukcyjny), którego upływ powinien stanowić dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony, tj. wymaganej ekspertyzy.

Kolejnym postanowieniem z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], PINB odmówił wstrzymania postanowienia z dnia 26 stycznia 2018 r., uznając, że skoro upłynął już termin zakreślony tym aktem, to nie ma podstaw do jego wstrzymania. Ponadto organ wyjaśnił, że postanowienie wydane w postępowaniu legalizacyjnym opartym o art. 50 i 51 Prawa budowlanego, zostało spięte w ustawowo zakreślone ramy czasowe. Trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego wynika wprost z przepisów tej ustawy, natomiast rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego, winno zapaść przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania tego postanowienia.

Następnie decyzją z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej niezwłoczne przywrócenie do stanu poprzedniego: 1) przebudowanego dachu poprzez jego skrócenie do lica ścian zewnętrznych (likwidacja przedłużonych drewnianymi listwami krokwi i skrócenie pokrycia dachu) oraz zdemontowanie i zabudowanie okien połaciowych poprzez przedłużenie ciągłości warstw istniejącego pokrycia dachu, 2) wentylacji łazienek i kuchni. Jednocześnie organ wyznaczył ostateczny termin wykonania obowiązku na dzień 31 maja 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił opisany wyżej przebieg postępowania, a dalej stwierdził, że pomimo upływu w dniu 1 marca 2018 r. zakreślonego postanowieniem nr [...] terminu, skarżąca nie wywiązała się z nałożonego obowiązku. Wprawdzie pełnomocnik inwestora wniósł o wydłużenie terminu do złożenia dokumentów w postaci ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych robót budowlanych, jednak wniosek został złożony po upływie terminu wykonania obowiązku. Organ stwierdził również, odwołując się do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, że upływ 2-miesięcznego terminu obliguje organ do wydania nakazu przewidzianego w tym przepisie. Końcowo PINB wskazał, że nie wszystkie wykonane przez skarżącą roboty budowlane mogły zostać wykonane bez uzyskania przewidzianych prawem budowlanym decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z postanowieniem OWINB nr [...] spośród wykonach przez inwestora robót budowlanych charakter przebudowy miały roboty polegające na wykonaniu okien połaciowych oraz przedłużeniu krokwi dachowych listwami drewnianymi poza lico ścian zewnętrznych. Natomiast wykonanie wentylacji łazienek i kuchni za pomocą rur stalowych ocynkowanych i zakończonych na poziomie stropu, jako niewymienionej w art. 29 ust 1 pkt 27 Prawa budowlanego (zwolnionej z pozwolenia na budowę) wymagało uzyskania tego pozwolenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. K., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest nakazanie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, podczas gdy z analizy akt sprawy nie wynika taki wniosek, co w ostateczności skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu. Ponadto wskazała na naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie z uwagi na nie odniesienie się w zaskarżonej decyzji, czy zostały spełnione wymagane odległości okapu dachu od działki sąsiedniej w konfrontacji z przedłożoną do akt sprawy mapą zasadniczą.

W odwołaniu skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania:

- art. 7, art. 11, art. 76 § 1, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co polegało na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w zaniechaniu przez organ pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający, a nadto na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego i dokładnego gromadzenia środków dowodowych; nieuzasadnionym nieuwzględnieniu twierdzeń skarżącej w zakresie dokonania jedynie konserwacji dachu przy zachowaniu jego konstrukcji i parametrów, a w szczególności wykonania prac polegających na wymianie okien a nie wstawieniu ich od nowości; nieuwzględnieniu wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącą w trakcie prowadzonego postępowania, a tym samym dowolnym uznaniem, że zgłoszony przez stronę środek dowodowy nie ma istotnego znaczenia dla spawy; niepoczynieniu wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie weryfikacji czy okna zostały wstawione czy wymienione jak skarżąca wskazywała przez cały okres trwania postępowania, a także braku ustalenia w jakim czasie przedmiotowe prace zostały wykonane, co ma zasadnicze znaczenie choćby ze względu na ustalenie, kto wówczas był właścicielem nieruchomości oraz jakie przepisy powinny zostać zastosowane; braku wnikliwego rozpoznania sprawy i wydaniu decyzji w oparciu o hipotetyczne założenia, a nie ustalone i podlegające weryfikacji fakty,

- art. 9 K.p.a. poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej obowiązków i praw będących przedmiotem postępowania, a w szczególności brakiem wystosowania do strony zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów i materiałów,

- art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie postępowania wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów, uznaniu okoliczności faktycznych wynikających z przeprowadzonych dowodów za udowodnione - mimo braku podstaw, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanych dowód, a za udowodnione mogą zostać jedynie okoliczności, co do których strona zajęła stanowisko,

- art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, a także pominięcie wskazania w uzasadnieniu decyzji, którym dowodom organ dał wiarę i na których oparł swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyn takiego postępowania,

- art. 107 § 1 K.p.a. przez wadliwe rozstrzygnięcie skarżonej decyzji,

- art. 105 § 1 i 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdzie postępowanie z oczywistych względów stało się bezprzedmiotowe.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie na podstawie art. 142 K.p.a. skarżąca zaskarżyła postanowienie PINB z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], z uwagi na rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia po 2 miesiącach od jego otrzymania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 6 czerwca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 142 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał skarżącej przywrócenie do stanu poprzedniego: 1) przebudowanego dachu poprzez jego skrócenie do lica ścian zewnętrznych (likwidacja przedłużonych drewnianymi listwami krokwi i skrócenie pokrycia dachu) oraz zdemontowanie i zabudowanie okien połaciowych poprzez przedłużenie ciągłości warstw istniejącego przykrycia dachu, 2) wentylacji łazienek i kuchni. Jednocześnie organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia 26 marca 2018 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ przestawił stan faktyczny sprawy, a następnie stwierdził, że z protokołów oględzin i kontroli wynika, iż w przedmiotowym budynku wymieniono okna na plastikowe, wymieniono poszycie dachu na dachówkę ceramiczną przedłużając krokwie listwami drewnianymi poza lico ścian zewnętrznych, wymieniono rynny dachowe i rynny spustowe, wstawiono trzy okna dachowe nie naruszając konstrukcji dachu, na parterze wykonane zostały nowe ściany działowe z płyt gipsowo - kartonowych, położono płytki podłogowe, pomalowano ściany i sufity, wykonano nową instalację elektryczną na parterze i wyprowadzono ją na poddasze, wykonano instalację centralnego ogrzewania, a w łazienkach i kuchni instalację wodno-kanalizacyjną, na poddaszu położono folię pod dachówką bez izolacji termicznej i płytę paździerzową na listwach drewnianych opartych na belkach drewnianych, które są elementami konstrukcyjnymi stropu nad parterem, wykonano izolację pionową ław fundamentowych, budynek spięto ośmioma kotwami spinającymi, wykonano wentylację łazienek i kuchni za pomocą rur stalowych ocynkowanych i zakończonych na poziomie stropu. Powyższe ustalenia organ uznał za niesporne i stwierdził, że zostały dokonane podczas czynności, w których strony brały czynny udział. Organ podniósł również, że inwestorem robót jest K. (winno być K. - dopisek Sądu) K., na co wskazała jej pełnomocnik w protokole oględzin z dnia 11 stycznia 2018 r. Roboty zostały rozpoczęte w lecie 2017 r. i w dacie oględzin nie były skończone. Dalej, dokonując porównania definicji określonych w art. 30 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 1a oraz art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego ze stwierdzonym zakresem robót budowlanych, organ uznał, że wymiana okien na plastikowe, wymiana poszycia dachu, wymiana rynien dachowych i rynien spustowych, położenie płytek podłogowych, pomalowanie ścian i sufitów, położenie folii pod dachówką bez izolacji termicznej i płyty paździerzowej na listwach drewnianych opartych na belkach drewnianych, które są elementami konstrukcyjnymi stropu nad parterem, izolacja pionowa ław fundamentowych, spięcie budynku kotwami spinającymi, stanowi bieżącą konserwację i nie wymaga zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Roboty te pozwalają na utrzymanie obiektu w prawidłowym stanie technicznym i nie wpływają na jego charakterystyczne parametry techniczne. Natomiast pozostałe roboty mają charakter przebudowy i wymagały dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podał, że z internetowej bazy danych wynika, iż w 2012 r., kiedy to popularny serwis mapowy zrobił zdjęcie spornego budynku, dach obiektu nie posiadał żadnych okien, jak też nie wystawał poza lico ściany. Obecnie wygląd dachu w tym zakresie się zmienił, ponieważ stwierdzono, że przedłużono krokwie listwami drewnianymi poza lico ścian zewnętrznych oraz wstawiono okna dachowe. Z kolei wykonanie wentylacji łazienek i kuchni za pomocą rur stalowych ocynkowanych i zakończonych na poziomie stropu, jako niewymienionej w art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego (tj. zwolnionej z pozwolenia na budowę) wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. OWINB zgodził się z odwołującą, że większość wykonywanych robót budowlanych nie wymagała uzyskania zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, jednak wstawienie okien w istniejącym dachu, jego przedłużenie poza lico budynku, a także wykonanie wentylacji - z obowiązku takiego nie było zwolnione. Zmieniły się bowiem parametry użytkowe i techniczne istniejącego obiektu budowlanego, zmierzając do zagospodarowania poddasza jako mieszkalnego i wpływając na stan techniczny obiektu poprzez niezgodne z § 12 ust. 6 pkt 1 warunków technicznych zbliżenie się do sąsiedniej działki na odległość 0,8 m. Organ odwoławczy stwierdził również, że z zestawienia norm zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, zwłaszcza rozdzielenia hipotez i dyspozycji tych przepisów słowem "albo", wynika możliwość nałożenia jednego z dwóch obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Istotą instytucji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest odniesienie się do robót mających dopiero nastąpić. Jakakolwiek zatem decyzja oparta o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego powinna określać zakres wykonanych robót oraz zakres w jakim wykonane roboty są sprzeczne, a w jakim ewentualnie zgodne z prawem. O ile organ ustali niezgodność z prawem wykonanych robót, ma obowiązek określić w jakiej części możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ustalenie natomiast, że roboty budowlane nie odpowiadają obowiązującym przepisom prawa, a to przepisom techniczno-budowlanym, obowiązany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż tylko ten przepis zawiera sankcje adekwatne do stwierdzonych nieprawidłowości. Stosownie do powyższego organ za prawidłowe uznał wydanie przez PINB nakazu przywrócenia stanu poprzedniego obiektu. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że PINB niewłaściwie wyznaczył termin wykonania decyzji, który to element w rozstrzygnięciu wydawanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie występuje. Stąd też zadecydował o zreformowaniu zaskarżonej decyzji w tym zakresie, wskazując, że decyzja nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego podlega wykonaniu w dniu, kiedy stanie się ostateczna. Odnosząc się do zarzutów odwołania OWINB stwierdził, że nieprawdzie są twierdzenia skarżącej o niewykonywaniu innych niż remont robót budowlanych. Zdaniem organu, proste porównanie obecnego stanu budynku z jego wyglądem historycznym, wskazuje, że wykonano przebudowę dachu, a w stosunku do wentylacji - ich budowę. W ocenie organu odwoławczego, zebrany materiał jest kompletny i pozwala na orzeczenie w sprawie. Za nieuzasadniony organ uznał też zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., ponieważ pełnomocnicy stron byli zawiadamiani o każdorazowej czynności organu. Organ odwoławczy zgodził się także ze stanowiskiem PINB odnośnie odmowy wstrzymania postanowienia z dnia 26 stycznia 2018 r., ponieważ jest to postanowienie legalizacyjne, a jego wykonanie stanowiło podstawę do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych.

W skardze sądowoadministracyjnej skarżąca ponowiła zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, dodatkowo formułując zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. poprzez zawarcie błędnego pouczenia co do terminu wzniesienia skargi, konsekwencją czego był brak możliwości ustosunkowania się co do wszystkich naruszeń poczynionych przez organ odwoławczy w terminie przez niego wskazanym. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 81 w zw. z art. 10 K.p.a. skarżąca podniosła, że OWINB usankcjonował działania organu pierwszej instancji polegające na uniemożliwieniu stronie postępowania wypowiedzenia się co do dopuszczonych i przeprowadzonych dowodów oraz uznał okoliczności faktyczne wynikające z przeprowadzonych dowodów za udowodnione, mimo braku podstaw, podczas gdy obowiązkiem organu administracyjnego jest zagwarantowanie stronom możliwości wypowiedzenia się w zakresie przeprowadzanych dowodów, a za udowodnione mogą zostać jedynie okoliczności, co do których strona zajęła stanowisko.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia (winno być decyzji - dopisek Sądu) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz domagała się wstrzymania wykonania decyzji OWINB z dnia 6 czerwca 2018 r. z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Następnie skarżąca wyjaśniła, że złożyła skargę chcąc zachować błędnie wskazany przez organ termin do jej wniesienia. Zastrzegła jednak, że w późniejszym terminie zostanie złożone pismo, stanowiące doprecyzowanie zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację oraz stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2018 r. skarżąca podtrzymała skargę i zarzuty w niej zawarte. W obszernym uzasadnieniu pisma, skarżąca opisała przebieg postępowania i stwierdziła, że w postanowieniu zobowiązującym inwestora do przedłożenia ekspertyzy nie było mowy o wykonanej wentylacji i oknach połaciowych. Tymczasem decyzja nakazująca przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego obejmowała również te roboty. Skarżąca podkreśliła, że niedopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w innym zakresie aniżeli w przedmiocie żądanej ekspertyzy. Ponadto organ nie wyjaśnił, w jaki sposób skarżąca ma wykonać nakaz odnośnie do wentylacji łazienek i kuchni. Zdaniem skarżącej, organ nie wykazał też w sposób dostateczny i wyczerpujący, czy sporne roboty stanowią przebudowę, czy konserwację obiektu. Ponadto skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania złożyła wyjaśnienia, że realizowane prace polegały na wymianie pokrycia dachowego na nowe przy zachowaniu istniejącej konstrukcji dachu. W jej przekonaniu, istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest stanowisko Wojewody Opolskiego, który w decyzji z dnia 3 listopada 2017 r. w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada możliwości władczej ingerencji w zakresie zamierzenia polegającego na bieżącej konserwacji. Skarżąca podniosła że - wbrew twierdzeniom organu - dokonała bieżącej konserwacji, ponieważ poszycie dachowe zostało wymienione przy zachowaniu istniejącej konstrukcji. Wydłużone elementy konstrukcyjne więźby dachowej zostały wymienione na nowe, gdyż elementy z racji upływu czasu były spróchniałe i zagrażały bezpieczeństwu otoczenia. Z uwagi na wymianę - a nie dokonanie nowego, samodzielnego wydłużenia krokwi - należy więc uznać, że w przedmiotowej sprawie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia bądź dokonania zgłoszenia robót. Zdaniem skarżącej, mając na uwadze w szczególności zakres zamierzenia budowlanego, który nie mieści się w definicji remontu - o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego - należy stwierdzić, iż wszelkie realizowane przez inwestora prace są wyłącznie bieżącą konserwacją, które nie podlegają reglamentacji przepisów Prawa budowlanego. Skarżąca podkreśliła, że w trakcie prowadzonego postępowania przesłała do organu mapę usytuowania budynku z której wynika, iż odległość okapu od sąsiedniej działki nie jest mniejsza niż 1,5 m. Organ w zaskarżonej decyzji nie ustosunkował się co do przesłanego przez stronę dowodu, co czyni poczynione ustalenia dowolnymi. Organ oparł się jedynie na ustaleniach protokołu, z którego wynika, że odległość od sąsiedniej działki wynosi 0,8 m. Skarżąca zarzuciła też, że niedopuszczalne było oparcie się przez organ na internetowej bazie danych w zakresie ustaleń dotyczących przedłużenia krokwi poza lico ściany oraz wstawienia okien dachowych. W tej kwestii skarżąca argumentowała, że obecny właściciel nieruchomości, nabył przedmiotowy budynek w 2016 r., a więc 4 lata po wykonaniu przez Google maps zdjęcia, co oznacza, że baza danych nie może stanowić podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Znamiennym jest również to, że nie podjęto żadnych czynności zmierzających do ustalenia, czy w okresie w okresie od 2012 do 2016 r. dokonano jakichkolwiek zmian w nieruchomości. Ponadto, w ocenie skarżącej, stanowisko organów, że wygląd historyczny budynku - utrwalony w 2012 r. - potwierdza wstawienie okien, stoi w jawnej sprzeczności z ustaleniami protokołu, w którym inwestor reprezentowany przez pełnomocnika wskazał, iż okna zostały wymienione, a nie jak twierdzi organ wstawione. Chybione jest również twierdzenie organów, że dokonano budowy instalacji wentylacyjnej w budynku, oparte na podstawie zdjęcia z internetowej bazy. Dokonana wymiana wentylacji mająca na celu zapewnienie prawidłowej cyrkulacji powietrza mieści się bowiem w ramach montażu instalacji klimatyzacyjnej, o której stanowi art. 29 ust. 1 pkt 27 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. Reasumując skarżąca stwierdziła, że wszelkie prace przez nią wykonane były jedynie bieżącą konserwacją i nie mają do nich zastosowania przepisy Prawa budowlanego, a więc inwestor nie musiał uzyskać pozwolenia bądź dokonać zgłoszenia. W dalszej części pisma, odwołując się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych oraz poglądów piśmiennictwa, skarżąca dowodziła, że organ nie wywiązał się z obowiązków, określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W tym zakresie podniosła, że organ: nie zmierzył odległości od okapu do granicy działki - pomimo otrzymania od strony map; nie zbadał, czy wymienione przedłużone krokwie zostały zamontowane przez stronę czy wymienione na nowe; nie ustalił kiedy i przez kogo zostały zamontowane w pokryciu dachowym okna połaciowe; nie wskazał, w jaki sposób wentylacja łazienki i kuchni ma zostać przywrócona do stanu poprzedniego; nie ustosunkował się do twierdzeń strony w przedmiocie wymiany wentylacji; nie zawiadomił strony o przeprowadzeniu dowodu z internetowej bazy danych. Poza tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, jakie okoliczności zostały uznane przez organ za udowodnione, a jakim okolicznościom organ nie dał wiary. Końcowo skarżąca podniosła, że skoro dokonała jedynie konserwacji poszycia dachowego organ winien stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie jak bezprzedmiotowe.

Postanowieniem z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Op 324/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał twierdzenia, wnioski i zarzuty zawarte w skardze i w piśmie procesowym z dnia 12 lipca 2018 r. Zakwestionował precyzyjność nakazu ujętego w pkt 2 decyzji w zakresie wentylacji, ponieważ wentylacja jest taka, jaka była. Podkreślił też, że skarżąca w całości kwestionuje decyzję, czyli również co do punktu pierwszego. Natomiast wykonane prace mieszczą się w zakresie pojęciowym konserwacji bieżącej, a nie przebudowy. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Dodał, że ustalenia w zakresie rodzaju robót i ich kwalifikacji wynikają z materiału dokumentacyjnego sprawy, w tym oględzin. Podniósł też, że w oględzinach tych uczestniczyły strony postępowania i podpisały protokół, w tym również co do wentylacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018r.,poz .2107 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2018r., poz.1302 ze zm.) dalej w skrócie : "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

I. Na wstępie należy wskazać, że sprawa dotycząca spornych robót była już przedmiotem orzekania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Op 199/18 oddalił skargę K. K. na postanowienie OWINB w Opolu z 13 marca 2018 r., nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przepisy Prawa budowlanego nie uległy zmianie, dlatego przywołać należy poprzednio dokonaną ocenę, z tym oczywiście też zastrzeżeniem, iż poprzednia sprawa pomimo, że dotycząca tych samych robót budowlanych oparta była o inne przepisy postępowania naprawczego. Sąd poprzednio orzekający, zważył między innymi, że zgodnie z art. 50 ust. 1ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie natomiast do art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Z kolei przepis art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

Z przedstawionych regulacji wynika, że postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter tymczasowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia o dalszych losach wstrzymanych robót, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W tym kontekście zarzuty skarżącej dotyczące niedostatecznego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy nie są usprawiedliwione. Wstrzymanie robót budowlanych stanowi fazę wstępną postępowania, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w żaden sposób nie rozstrzyga sprawy ani jej nie kończy, ma ono natomiast służyć jej wyjaśnieniu. W tym też celu w niniejszej sprawie organ nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, co było niezbędne dla oceny spornych robót budowlanych oraz wdrożenia właściwego kierunku postępowania naprawczego.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie II SA/Op 199/18, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ odwoławczy dokonał wyraźnej kwalifikacji spornych robót, wyrażając jednoznaczne stanowisko, że wymiana okien na plastikowe, wymiana poszycia dachu, wymiana rynien dachowych i rynien spustowych, położenie płytek podłogowych, pomalowanie ścian i sufitów, położenie folii pod dachówką bez izolacji termicznej i płyty paździerzowej na listwach drewnianych opartych na belkach drewnianych, które są elementami konstrukcyjnymi stropu nad parterem, izolacja pionowa ław fundamentowych, spięcie budynku kotwami spinającymi stanowi bieżącą konserwację i nie wymaga zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Niewątpliwie roboty te pozwalają na utrzymanie obiektu w prawidłowym stanie technicznym i nie wpływają na jego charakterystyczne parametry techniczne. Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że OWINB nie dokonał kwalifikacji pozostałych robót, polegających na przedłużeniu krokwi listwami drewnianymi poza lico ścian zewnętrznych oraz wstawieniu okien dachowych, jak również wykonaniu wentylacji łazienek i kuchni za pomocą rur stalowych ocynkowanych i zakończonych na poziomie stropu. Organ ten w treści zaskarżonego postanowienia jednoznacznie stwierdził, że wskazane ostatnio roboty mają charakter przebudowy i trafnie przyjął, że wymagały dla swej legalności uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku natomiast uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wkroczyć z ingerencją i podjąć odpowiednie działania (obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, ocen technicznych, ekspertyz), które potwierdzą (lub też nie) ziszczenie się przesłanek i doprowadzą do wydania decyzji w następnym etapie postępowania naprawczego.

II. Wobec tego, że wykonane roboty w zakwestionowanej przez organ odwoławczy części nie mieściły się w żadnym ze zwolnień przewidzianych w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, należało uznać, że na ich wykonanie konieczne było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak takiej decyzji właściwego organu oznacza, iż inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej. Biorąc jednak pod uwagę charakter tych prac (stanowiących roboty budowlane, a nie budowę obiektu lub jego części), dla ich legalizacji należało zastosować tryb naprawczy określony w art. 50-51 ustawy art. 48 ustawy obejmuje bowiem budowę w warunkach samowoli obiektu budowlanego lub jego części. Wskazany zaś tryb naprawczy, zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy, ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy, w tym w przypadkach prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) albo w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2). Zatem co najmniej te dwie przywołane przesłanki uzasadniały wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, w trybie uregulowanym w art. 50-51 ustawy. Jak stanowi art. 51 ust. 7 ustawy. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Wskazane przepisy mają więc zastosowanie także w przypadku zakończenia robót budowlanych. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym ( por. wyroki WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2015 r., VII SA/Wa 2690/14, WSA w Gliwicach z 5 lutego 2015 r., II SA/Gl 962/14, WSA w Gorzowie Wlkp. z 21 czerwca 2012 r., II SA/Go 10/12 ).

Za ugruntowany w orzecznictwie uznać też należy pogląd, że istota procedury naprawczej opisanej w przepisach art. 50 i 51 ustawy prowadzić ma do zweryfikowania tego, czy wykonane roboty budowlane odpowiadają prawu – a jeśli tak, to do ich zalegalizowania. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy ( por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r. , II OSK 1877/11).

Należy przy tym wskazać, że w postępowaniu naprawczym owa zgodność z prawem wykonanych robót rozumiana jest szeroko jako zgodność z przepisami Prawa budowlanego, warunkami technicznymi, jak i zapisami prawa miejscowego.

III. Jako prawidłową należy przyjąć ocenę organu odwoławczego co do charakteru wykonanych w obiekcie robót. Z całą pewnością w zakwestionowanej części była to przebudowa obiektu, a nie – jak dowodzi skarżąca – remont i to niewymagający zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Organ prawidłowo powołał przepisy mające zastosowanie w sprawie tak co do remontu jak i przebudowy i na ich tle co do zasady właściwie ocenił poszczególne, wykonane lub wykonywane roboty budowlane, dzieląc je na te które są bieżącą konserwacją i na te które są przebudową. O ile jednak na etapie wydawania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, postępowanie administracyjne, w tym czynności postępowania dowodowego pozostają w toku, o tyle przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 i nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, postępowanie jest zakończone. Decyzja wydana z mocy art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy podlega wykonaniu. Dlatego jej sentencja i uzasadnienie nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a przede wszystkim mieć oparcie w przeprowadzonych dowodach i dokonanych ustaleniach faktycznych.

IV. Wykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego podlega kontroli przez organy nadzoru budowlanego. Tymczasem kontrola taka nie będzie możliwa, jeżeli nie określono jaki był stan poprzedni. W realiach sprawy uzasadnienie decyzji obu instancji nie wymienia i nie opisuje wentylacji łazienek i kuchni. O ile nie da się wykluczyć, że budynek z uwagi na datę jego budowy przed obecną przebudową nie posiadał pomieszczenia łazienki, a w ślad za tym nie istniała jej wentylacja, o tyle z pewnością istniała kuchnia, a w niej jakiś rodzaj wentylacji (grawitacyjnej, wymuszonej). Próżno tymczasem poszukiwać w uzasadnieniu decyzji organu tak I, jak i II instancji, jaki ten stan poprzedni był. Odpowiedzi nie daje także treść postanowienia wydanego 13 marca 2018 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ani protokoły oględzin budynku z dnia 12 października 2017 r. czy z dnia 11 stycznia 2018r.

Z pierwszego protokołu kontroli wynika jedynie, że cyt. "w budynku brak kominów wentylacyjnych i spalinowych. Wentylacja z łazienek i kuchni wyprowadzona jest za pomocą rur stalowych ocynkowanych i zakończonych na poziomie stropu".

Także z żadnych innych dowodów z dokumentów nie wynika stan poprzedni w zakresie wentylacji. Rozebranie rur stalowych służących obecnie wentylacji nie będzie zatem musiało oznaczać wykonania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, skoro nie wiadomo na podstawie akt sprawy jaki ten stan poprzedni był.

Natomiast odnośnie do przywrócenia do stanu poprzedniego dachu (skrócenie do lica ścian zewnętrznych, zdemontowanie okien połaciowych) organ odwoławczy choć prawidłowo zakwalifikował te roboty co do zasady, to nie usunął wątpliwości odnośnie do odległości budynku inwestorki od granicy nieruchomości a w konsekwencji zarzuconego skarżącej naruszenia § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w zakresie braku zachowania odległości 1,5m od granicy działki do okapu lub gzymsu zwróconego w stronie tej granicy.

Przede wszystkim zaś decyzja odwoławcza nie odnosi się do zarzutu odwołania związanego z mapą przedłożoną przez inwestorkę po oględzinach 11 stycznia 2018 r. (k-33-35).

Po wtóre z protokołów oględzin tak z dnia 12 października 2017 r. jak i z dnia 11 stycznia 2018 r. nie wynika, czy pomiary odległości wykonano przy zachowaniu reguł z § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Protokoły oględzin nie zawierają żadnych załączników mapowych, rysunkowych, na których naniesione byłyby zmierzone przez inspektorów odległości.

Taka sytuacja sprawia, że sprawa wymyka się spod kontroli sądowej, gdyż zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy i przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w następstwie braku prawidłowych ustaleń faktycznych w tych dwóch spornych kwestiach nie można zweryfikować na podstawie akt sprawy administracyjnej. Nota bene najistotniejszy fragment wywodów prawnych organu odwoławczego dotyczący odległości, dachu i kwalifikacji robót nie zawiera wskazania normatywnej odległości 1,5m (można się jej domyślać z powołania § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia), za to zawiera błąd części wywodu (strona 5 uzasadnienia decyzji, akapit pierwszy od góry).

Jeżeli zatem kontrola legalności aktu administracyjnego przez Sąd wymaga jednoznacznych ustaleń faktycznych możliwych do weryfikacji na podstawie akt sprawy, to brak takich oznacza naruszenie zasad postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, organ "nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego jest kategorią inną niż rozbiórka. Roboty mające przywrócić obiekt do stanu poprzedniego muszą być przez organ, zarówno co do przedmiotu, jak i zakresu jasno określone. Uzasadniona też musi być potrzeba ich wykonania.

Ostatecznie stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji podjęto z istotnym naruszeniem przepisów o postępowaniu dowodowym. Naruszenie wymienionych wyżej zasad doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przed jej należytym wyjaśnieniem, co stanowi uchybienie przepisom art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W ponownym postępowaniu organ uwzględni wskazania co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego.

V. Ustalenia organu w przedmiocie wyjaśnienia, czy w konkretnej sprawie możliwe jest doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z warunkami techniczno – budowlanymi, przebiegać powinny zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż organ działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) i uwzględniając zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.) powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

VI. Reasumując koniecznym pozostaje wskazanie na wadliwości rozstrzygnięcia organów w odniesieniu do orzeczenia o zakresie nakazanych do wykonania robót, mających doprowadzić do stanu poprzedniego tj. istniejącego przed ich wykonaniem. W tym kontekście zgodzić się należy ze skarżącą, że organy nie ustaliły precyzyjnie jaki w istocie był ten stan poprzedni.

Tym samym orzeczenia PINB i OWINB tworzą w istocie stan nowy naruszając tym samym przepis art. 51 ust.1 pkt 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Sposób sformułowania w decyzji organu odwoławczego nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego w praktyce pozbawia też budynek skarżącej możliwości jakiegokolwiek systemu wentylacji. Stąd również w omawianym zakresie rozstrzygnięcie organu nie prowadzi do skutku w postaci przywrócenia stanu poprzedniego.

VII. Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (odnośnie do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (odnośnie do przepisów prawa procesowego) na rozstrzygnięcie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji ( pkt I wyroku ) .

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia.

Wobec uwzględnienia skargi, należało - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. - zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, które sprowadzają się do wpisu w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz kwoty 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ( pkt II wyroku).