Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1487/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 9 , art 15 ust 1 , art 15 ust 2 ojt 6 , art 17 pkt 9 i pkt 13  , art 20 ust 1 , art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi D. sp.j. z siedzibą w K. na uchwałę nr XC/2449/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice-Północ" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga D. Sp. jawna z siedzibą w K. na uchwałę nr XC/2449/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice-Północ".

W skardze zarzucono:

I. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a to:

1. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p ") poprzez uchwalenie Planu naruszającego ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. (dalej: "Studium") z uwagi na:

a) ustalenie przeznaczenia terenu działek nr [...] [...], [...], [...] oraz części działki [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. oznaczonych w Studium symbolem MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) jako teren zieleni urządzonej ZP.1 i ZP.2,

b) ustalenie przeznaczenia terenu działek nr [...],[...],[...],[...] i [...] oraz części działki [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna Nowa Huta oznaczonych w Studium symbolem MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) jako teren zabudowy usługowej z zakresu oświaty, kultury, zdrowia i sportu Uo.1,

2. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i bezzasadne ograniczenie prawa własności Spółki do nieruchomości położonych na terenie objętym Planem, to jest:

a) przeznaczenie działek nr [...] [...], [...], [...], [...] oraz części działki [...], obręb 1 jednostka ewidencyjna N. H. pod tereny zieleni urządzonej przeznaczone pod publiczny park, co wyklucza ich jakąkolwiek zabudowę, mimo iż działki te zgodnie ze Studium są przeznaczone pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną,

b) przeznaczenie działek nr [...],[...],[...] i [...] oraz części działki nr [...] i części działki [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna N. H. pod tereny zabudowy usługowej z zakresu oświaty, kultury, zdrowia i sportu, mimo iż działki te zgodnie ze Studium są przeznaczone pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną.

3. art. 15 ust, 2 pkt. 6 u.p.z.p., § 4 pkt. 7 lit. a oraz § 4 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404, dalej: "Rozporządzenie") w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady przyzwoitej legislacji i sformułowanie w części tekstowej Planu wadliwej definicji wskaźnika powierzchni zabudowy oraz powierzchni całkowitej zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy, a także poprzez brak określenia w planie wskaźnika gabarytów obiektów budowlanych, 4. art. 51 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., dalej: "u.i.ś.") poprzez uchwalenie Planu pomimo braku pełnej informacji co do rzeczywistego oddziaływania ustaleń Planu na środowisko z uwagi na uchybienia w sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko;

II. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a to:

1. art. 15 ust, 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia projektu Planu dopiero przed przekazaniem projektu Planu pod obrady Rady Miasta Krakowa, mimo iż uzasadnienie projektu Planu powinno było zostać sporządzone na etapie wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu oraz wyłożone do publicznego wglądu wraz z projektem Planu;

2. art. 17 pkt, 6 lit. b tiret pierwsze w zw. z art. 17 pkt. 13 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia projektu Planu z Wojewodą Małopolskim przed drugim wyłożeniem do publicznego wglądu;

3. art. 20 ust 1 u.p.z.p. w zw. z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa (tekst jednolity przyjęty uchwałą Nr XXV/570/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr XLVI!l/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa) poprzez uchwalenie Planu po ponowieniu procedury planistycznej w Wydziale Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa, bez przeprowadzenia dwóch czytań zmienionego projektu Planu, mimo iż uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawach dotyczących uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapadają w trybie dwóch czytań.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Natomiast przepis art. 9 ust. 4 u.p.z. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, Zasadą planowania przestrzennego jest zatem wymóg zgodności miejscowego planu z ustaleniami studium, natomiast uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przeznaczenie terenu jest niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest istotnym naruszeniem tej zasady. Zgodnie z załącznikiem do Studium rysunek nr K1 (Struktura przestrzenna - kierunki i zasady rozwoju), nieruchomości Spółki są położone w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr 45 (Mistrzejowice), na obszarze oznaczonym symbolem MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z części tekstowej Studium (tom III, s. 9) wynika, że funkcją podstawową terenów MW jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona). Natomiast funkcją dopuszczalną tych terenów są usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. W tomie III części tekstowej Studium zawarto ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych. Sposób kształtowania funkcji dopuszczalnej w planach miejscowych został określony w podpunktach 6-8 (s. 6 tomu III Studium). Zgodnie z tymi zasadami wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych. Z zacytowanych powyżej ustaleń Studium wynika zatem, że udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej został określony w ustaleniach kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych. W odniesieniu do terenu oznaczonego w Studium symbolem MW, położonego w ramach strukturalnej jednostki urbanistycznej nr [...] (Mistrzejowice), ustalono maksymalny procentowy udział funkcji dopuszczalnej w postaci zabudowy usługowej do 30%, natomiast nie ustalono procentowego udziału innych funkcji dopuszczalnych. Nieruchomości Spółki - działki nr [...], [...], [...], [...] i część działki nr [...] są objęte obszarami oznaczonymi w Planie symbolem ZP.1 i ZP.2 - tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, mimo iż w Studium nieruchomości te są położone na terenie oznaczonym symbolem MW. Zdaniem Spółki we wskazanym zakresie Plan narusza ustalenia Studium. W ocenie Spółki w kontekście nienaruszania przez Plan ustaleń Studium, bez znaczenia jest fakt, że dla terenów oznaczonych w Studium symbolem MW jako funkcję dopuszczalną przewidziano zieleń urządzoną. Nie jest to wystarczający argument, który pozwalałby Radzie Miasta Krakowa na uchwalenie Planu całkowicie wykluczającego na tych terenach funkcję podstawową, czyli MW i zastąpienie jej funkcją dopuszczalną - tereny ZP. Takie stanowisko wielokrotnie zajmował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekając w sprawach skarg na plany miejscowe, które na gruntach wskazanych w Studium jako tereny MW, przewidywały w analogicznych -jak niniejszy- przypadkach zieleń urządzoną. WSA w Krakowie stoi na stanowisku, że przeznaczenie w planie miejscowym pod zieleń prywatnej nieruchomości oznaczonej w Studium symbolem MW, narusza ustalenia Studium. Skoro bowiem w ramach funkcji dopuszczalnej wymieniono w Studium rodzaje zagospodarowania będące w istocie inwestycjami celu publicznego, to oznacza to, że taka funkcja dopuszczalna dotyczy wyłącznie nieruchomości będących własnością publiczną (Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), nie zaś własnością prywatną. W uzasadnieniu skargi przytoczono wyroki WSA w Krakowie na poparcie przedstawionej argumentacji. W ocenie Spółki ten sam argument, który przemawia za niedopuszczalnością określenia w Planie przeznaczenia pod zieleń urządzoną nieruchomości prywatnych położonych w Studium w granicach obszaru MW, przemawia również za niedopuszczalnością przeznaczenia ich pod usługi z zakresu oświaty, kultury, zdrowia i sportu. Wprawdzie w ramach funkcji dopuszczalnej terenu MW przewidziano w Studium usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej, jednak nie oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości Spółki pod teren Uo.1 było dopuszczalne. Skoro bowiem w ramach funkcji dopuszczalnej wymieniono rodzaje zagospodarowania będące w istocie inwestycjami celu publicznego, to oznacza, że funkcja dopuszczalna dotyczy wyłącznie nieruchomości będących własnością publiczną (Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), nie zaś własnością prywatną.

W dalszej części uzasadnienia skargi powołano argumenty wskazujące na naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. W szczególności zarzucono nadużycie władztwa planistycznego. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym plan miejscowy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości -ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Zdaniem Spółki w odniesieniu do nieruchomości Spółki oznaczonych w Planie jako tereny ZP.1 i ZP. 2 organ planistyczny w ogóle nie rozważał, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu, uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności Spółki oraz innych podmiotów będących właścicielami nieruchomości objętych granicami terenów ZP.1 i ZP.1, polegającą na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy tych nieruchomości i przeznaczeniu ich na tereny zieleni urządzonej. Zapewne było tak dlatego, że nie zachodzą jakiekolwiek okoliczności uzasadniające przeznaczenie tych nieruchomości pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oraz wprowadzenia tym samym praktycznego zakazu zabudowy (z ewentualnym dopuszczeniem na terenie ZP.1 lokalizacji obiektów budowlanych obsługujących tereny zieleni, takich jak: budynki toalet, wypożyczalnie sprzętu sportowego, kawiarnie, cukiernie, budynki z pomieszczeniami socjalnymi i biurowymi). Przeznaczenie tych nieruchomości na tereny zieleni ogólnodostępnej byłoby możliwe wyłącznie w przypadku, w którym osiągnięcie zamierzonego celu (np. względy ochrony środowiska) nie mogłoby nastąpić przy zastosowaniu środków mniej ingerujących w prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości objętych granicami terenu ZP.1. Z punktu widzenia ww. celów przeznaczenie tych nieruchomości pod tereny zieleni ogólnodostępnej musiałoby być konieczne. Tylko w takiej sytuacji ograniczenie przysługującego właścicielom tych nieruchomości prawa własności pozostawałoby w odpowiedniej proporcji do zamierzonego celu. Oczywiście jednak nawet wówczas nie zmieniałoby to faktu, iż przeznaczenie tych terenów wyłącznie pod zieleń naruszało ustalenia Studium. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że w tej części miasta, w której położone są nieruchomości Spółki nie ma bezwzględnej konieczności przeznaczenia kolejnych terenów na zieleń ogólnodostępną, kosztem terenów podmiotów prywatnych. Dokonując oceny znaczenia interesu publicznego, którego prymat nad interesem Spółki uzasadniałby przeznaczenie jej nieruchomości pod zieleń ogólnodostępną i tym samym wyłączenie ich spod jakiejkolwiek zabudowy, należy mieć na uwadze, że w bliskim sąsiedztwie nieruchomości objętych granicami terenów ZP.1 i ZP.2 znajdują się Planty [...] oraz Park na Osiedlu [...], natomiast dalej na zachód jest położony Park [...]. Z rysunku nr K1 stanowiącego załącznik do Studium wynika ponadto, że na zachód od terenu oznaczonego w Planie symbolem ZP.1 znajduje się rozległy teren oznaczony symbolem ZU - tereny zieleni urządzonej (o powierzchni 46,4 ha łącznie w strukturalnej jednostce urbanistycznej nr [...] W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i wynikającego z nich przeznaczenia sąsiednich terenów pod zieleń, a w szczególności na: 1) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap A, obszar nr 201, przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr CIX/2894/18 z dnia 12 września 2018 r., który przeznacza obszar położony na zachód od terenu oznaczonego w Planie symbolem ZP.1 pod tereny rolnicze, teren zieleni urządzonej (o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki) oraz tereny ogrodów działkowych, 2) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap A, obszar nr 203, który przeznacza obszar na południowy wschód od terenów oznaczonych w Planie symbolami ZP.1 i ZP.2 pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom fortecznym, 3) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap A, obszar nr 205, który przeznacza obszar na południowy wschód od terenów oznaczonych w Planie symbolami ZP.1 i ZP.2 pod teren zieleni urządzonej, 4) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap A, obszar nr [...], który przeznacza obszar na południowy wschód od terenów oznaczonych w Planie symbolami ZP.1 i ZP.2 pod teren ogrodów działkowych, 5) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych Miasta Krakowa" - etap A, obszar nr [...], który przeznacza obszar na południowy wschód od terenów oznaczonych w Planie symbolami ZP.1 i ZP.2 pod teren ogrodów działkowych, 6) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice - ks. K. J.", przyjęty uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXXXVII/2131/17 z dnia 25 października 2017 r., który przeznacza rozległy obszar położony na południe od terenu oznaczonego w Planie symbolem ZP.1 pod tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park oraz pod zieleń towarzyszącą zabytkowym fortyfikacjom. Analiza ustaleń powołanych wyżej planów oraz aktualne zagospodarowanie terenów znajdujących się w okolicy, w której położone są nieruchomości Spółki wskazuje, że nie istniała bezwzględna konieczność przeznaczenia pod tereny zieleni nieruchomości Spółki znajdujących się obszarze ZP.1 i TechnoloP.2 Planu. Z całą pewnością nie została zatem spełniona przesłanka konieczności wprowadzanego ograniczenia prawa własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości objętych granicami terenów ZP.1 i ZP.2, w tym Spółki. Spółka stoi na stanowisku, że przeznaczenie jej nieruchomości pod tereny ZP.1 i ZP.2 stanowi nieproporcjonalną ingerencję w przysługujące jej prawo własności oraz przekroczenie przez Gminę władztwa planistycznego. Zapewnienie mieszkańcom terenów zielonych może się bowiem odbyć w sposób mniej ingerujący w prawo własności Spółki - w szczególności poprzez ustalenie minimalnego wskaźnika terenu biologicznie czynnego np. na poziomie 70% w ramach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Tak wysoki wskaźnik terenu biologicznie czynnego byłby gwarancją, że w ramach powstającej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie dojdzie do tzw. "zabetonowania" tej części miasta - czego tak bardzo obawiały się podmioty, które na etapie procedowania projektu Planu domagały się przeznaczenia jak największej powierzchni miasta pod tereny zielone. Organ planistyczny z tej możliwości nie skorzystał, co dodatkowo potwierdza zasadność stawianych przez Spółkę zarzutów. Podkreślono, że o zasadności zarzutów Spółki odnośnie do nadużycia władztwa planistycznego świadczy także to, że na brak konieczności ustanawiania na tym obszarze terenu zieleni urządzonej zwracali również uwagę przedstawiciele projektodawcy Planu. Podczas dyskusji publicznej, która miała miejsce w dniu 31 sierpnia 2020 r. w trakcie pierwszego wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu, autorzy projektu Planu przekonywali, dlaczego nie jest możliwe poszerzenie terenów zielonych kosztem wyznaczonych z pierwszej wersji projektu Planu terenów MW.1 i MW.2 (obejmujących m.in. nieruchomości Spółki) i jakie za tym przemawiają argumenty. Działania organu planistycznego były w tym zakresie niekonsekwentne, bowiem z jednej strony ustanowił one na prywatnych nieruchomościach tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, a z drugiej strony wprowadzał zmiany zmniejszające zieleń w innych terenach objętych Planem. Zwrócono uwagę na to, że zmiana przeznaczenia terenów oznaczonych w pierwszym projekcie Planu symbolami MW.1 i MW.2 na tereny zieleni urządzonej nie wynikała zatem z prognozy oddziaływania na środowisko, lecz wyłącznie z kwestii politycznych i chęci zaspokojenia prywatnego interesu "mieszkańców". Jak natomiast wskazał NSA w wyroku z 15 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2811/20: "Interes społeczności lokalnej to jest właścicieli sąsiednich zabudowanych nieruchomości poprzez zapewnienie im terenów zielonych na sąsiedniej prywatnej nieruchomości w sposób oczywisty narusza zasadę proporcjonalności". Wskazano także na brak przyrodniczego uzasadnienia ustanowienia na tych terenach terenów zielonych, a wprowadzenie w tym obszarze terenów zielonych nie miało oparcia także w prognozie oddziaływania na środowisko. Organ planistyczny nie wykazał, że ochrona środowiska, a przede wszystkim utrzymanie rosnących na tym terenie roślin pospolitych powinna mieć prymat nad prawem własności przysługującym Spółce. Odnośnie do przeznaczenia terenów skarżącej na tereny usług publicznych wskazano, że akta planistyczne nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia organu planistycznego dla konieczności przeznaczania kolejnego terenu (a tym bardziej terenu prywatnego) pod tereny usług z zakresu oświaty, kultury, zdrowia i sportu. Potrzeby okolicznych mieszkańców w wystarczający sposób zaspokaja istniejąca zabudowa usługowa. Jednakże nawet gdyby istniała konieczność zapewnienia nowych obiektów oferujących tego rodzaju usługi, to wystarczające byłoby zlokalizowanie ich w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Przeznaczenie nieruchomości Spółki pod teren Uo.1 stanowi zatem nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności Spółki i uzasadnia stwierdzenie nieważności Planu w zakresie obejmującym nr [...], [...], [...] i [...], a także części działek nr [...] i [...].

Wskazano także, uzasadniając kolejne zarzuty, że zawarta w Planie definicja zabudowy jest niespójna (wewnętrznie sprzeczna) z pozostałymi definicjami dotyczącymi parametrów i wskaźników zabudowy, co narusza postanowienia art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p., § 4 pkt. 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasadę prawidłowej legislacji. Brak spójności ww. przepisów Planu będzie skutkował wątpliwościami interpretacyjnymi na etapie wydawania pozwoleń na budowę, w szczególności co do tego, w jaki sposób należy ustalać spełnienie poszczególnych wskaźników. Będzie to miało zatem kluczowe znaczenie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę a po stronie inwestora rodziło wątpliwości, jaka interpretacja jest właściwa. Zgodnie z orzecznictwem, przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego norm niejasnych, nieprecyzyjnych lub wewnętrznie sprzecznych jest nie do pogodzenia z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszeniem Konstytucji jest stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają na przewidzenie konsekwencji prawnych zachowań jednostki (podmiotów podobnych). Należyta poprawność, precyzyjność i jasność przepisów prawnych ma szczególne znaczenie, gdy chodzi o ochronę konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie, i z jakich przyczyn ma znaczenie prawne (zob. wyrok TK z dnia 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK-A 2002 r.. Nr 3, poz. 33). Analizowane ustalenie planistyczne nie spełnia wymogu określoności przepisów prawa, stanowiącego doniosły komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji.

Uzasadniając zarzut nieprawidłowości w zakresie sporządzenia strategicznej oceny odziaływania na środowisko wskazano, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.i.ś. projekt planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Ocena ta jest przeprowadzana poprzez sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, która - w myśl art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz lit. e tiret trzecie u.i.ś. - powinna określać, analizować i oceniać istniejący stan środowiska oraz potencjalne zmiany tego stanu w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu, a także przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko, a w szczególności na rośliny i zwierzęta. Biorąc pod uwagę, że jak wskazano wyżej, w zakresie, w jakim dotyczyło to terenów ZP. 1. i ZP.2 , a więc terenów Spółki prognoza oddziaływania na środowisko została stworzona po to, by organ planistyczny mógł choćby w najmniejszym stopniu znaleźć środowiskowe, a nie wyłącznie polityczne (spełnienie oczekiwań mieszkańców) uzasadnienie dla objęcia nieruchomości Spółki przeznaczeniem pod zieleń publiczną, nie można uznać, że spełnia ona wymogi przewidziane w przytoczonym przepisie. Post factum, czyli po jej sporządzeniu i po dwóch wyłożeniach projektu Planu została ona celowo zmieniona. Już choćby więc z tego powodu, należy uznać, że Plan został uchwalony z naruszeniem zasad sporządzania planu.

W uzasadnieniu zarzutów dotyczących naruszenia trybu sporządzania planu wskazano, że jak wynika z akt planistycznych, przy żadnym wyłożeniu do publicznego wglądu, do projektu Planu nie było dołączone uzasadnienie. Taki dokument został sporządzony dopiero na etapie przed przedłożeniem projektu Planu Radzie Miasta Krakowa pod głosowanie, co potwierdza data sporządzenia uzasadnienia - październik 2021. Brak uzasadnienia na etapie wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu stanowi naruszenie zasad trybu sporządzania planu miejscowego. Uniemożliwienie Spółce oraz innym podmiotom, zwłaszcza tym których nieruchomości zostały przeznaczone na cele publiczne zapoznania się z takim uzasadnieniem na kolejnych etapach wyłożeń projektu Planu do publicznego wglądu stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Planu w całości.

Kolejny zarzut w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu dotyczył naruszenia wymogu uzgodnienia z właściwym organem (Wojewodą Małopolskim) w trakcie procedury planistycznej. Zgodnie z art. 17 pkt. 6 lit. b tiret pierwsze u.p.z.p. projekt planu uzgadnia się z wojewodą w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Projekt Planu przed pierwszym wyłożeniem został uzgodniony z Wojewodą Małopolskim, jednak po pierwszym wyłożeniu Prezydent Miasta Krakowa wprowadził tak wiele zmian, że w dniach od 15 marca do 13 kwietnia 2021 r. ponownie wyłożył do publicznego wglądu projekt Planu w całości. Z uwagi na fakt, iż wprowadzono wiele zmian, które nie pozwalały na wyłożenie projektu Planu tylko w części, tak jak to miało miejsce przy trzecim wyłożeniu. Prezydent Miasta Krakowa przed drugim wyłożeniem zobowiązany był (stosownie do art. 17 pkt. 13 u.p.z.p.) ponowić uzgodnienia. Z dokumentacji planistycznej wynika, że Prezydent Miasta Krakowa wystąpił o uzgodnienie i wydanie opinii do wszystkich podmiotów, do których wystąpił przed pierwszym wyłożeniem, za wyjątkiem Wojewody Małopolskiego. Znamienne jest to, że przy trzecim wyłożeniu do publicznego wglądu, podczas którego wykładany był projekt Planu w części - Prezydent Miasta Krakowa wystąpił do Wojewody Małopolskiego o uzgodnienie. Jednak to uzgodnienie dotyczyło tylko części Planu, a nie jego całości. Projekt Planu w wersji przekazanej Radzie Miasta Krakowa do uchwalenia nie został zatem uzgodniony w całości przez Wojewodę Małopolskiego, a jedynie w jego części. Nie można bowiem uznać, że pierwsze uzgodnienie (dokonane przed pierwszym wyłożeniem) było skuteczne, skoro projekt Planu został zmieniony w tak szerokim zakresie, że Prezydent Miasta Krakowa wyłożył go po raz drugi w całości. Brak uzgodnienia projektu planu stanowi naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniające stwierdzenie jego nieważności.

Z kolei w uzasadnieniu zarzutów dotyczących trybu głosowania nad skarżoną uchwałą wskazano, że zgodnie z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa uchwały Rady Miasta Krakowa zapadają w trybie dwóch czytań w sprawach dotyczących uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z brzmienia § 34 ust. 4 Statutu Miasta Krakowa, tryb dwóch czytań zastrzeżony jest wyłącznie dla spraw mających szczególne znaczenie dla ogółu mieszkańców. Uchwalając przedmiotowy Statut, Rada Miasta Krakowa sama przesądziła, że projekty planów miejscowych z uwagi na swoją doniosłość wymagają szczególnej rozwagi, a tym samym o wymagają więcej czasu dla podjęcia decyzji w procesie uchwałodawczym. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zarządzeniem Nr 3054/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 października 2021 r. projekt Planu został przekazany pod obrady Rady Miasta Krakowa. W dniu 17 listopada 2021 r. odbyło się pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia Planu oraz czytanie i głosowanie nad projektem uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu Planu. Następnie w dniu 1 grudnia 2021 r. odbyło się drugie czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu, na którym Rada przyjęła poprawkę zgłoszoną przez grupę radnych i zadecydowała o ponowieniu procedury planistycznej. W wyniku przyjęcia poprawki zgłoszonej przez grupę radnych projekt Planu został przekazany do projektodawcy. Sporządzono nowy projekt Planu (datowany na styczeń 2022 r.) i przekazano go do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych. Z uwagi na odmowę uzgodnienia projektu planu przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa, sporządzono kolejny projekt Planu (datowany na marzec 2022 r.) i również tę wersję projektu Planu przekazano do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych. W dalszej kolejności projekt Planu w dniach od 28 marca do 26 kwietnia 2022 r. został wyłożony do publicznego wglądu. Natomiast w dniu 29 czerwca 2022 r. odbyło się głosowanie nad uchwałą w sprawie Planu. Plan uchwalony przez Radę Miasta Krakowa nie był zatem tym samym planem, którego projekt był rozpatrywany podczas pierwszego i drugiego czytania, które miały miejsce w dniach 17 listopada i 1 grudnia 2021 r. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa, a więc o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego. Statut Miasta Krakowa stanowi bowiem akt prawa miejscowego, a więc jest aktem powszechnie obowiązującym i jego przepisy powinny być uwzględniane w toku procedury zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego. Skoro Rada Miasta Krakowa zadecydowała o wprowadzeniu do projektu Planu tak daleko idących poprawek, że konieczne było ponowienie procedury planistycznej (ponowne opiniowanie i uzgodnienia, ponowne wyłożenie projektu Planu do publicznego wglądu), to należy uznać, że także procedura w Radzie Miasta Krakowa powinna zostać ponowiona. Natomiast w niniejszym przypadku po ponowieniu procedury planistycznej nie odbyło się żadne czytanie projektu Planu, lecz przystąpiono od razu do głosowania nad uchwałą w sprawie Planu. W ocenie Spółki świadczy to o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności Planu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odwołując się do uzasadnienia rozwiązań zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice - Północ" z czerwca 2022 roku, wskazano, że analizy przeprowadzone przed przystąpieniem do sporządzenia projektu planu wykazały, że głównym jego celem powinno być m. in. wydzielenie terenów przestrzeni publicznych - służących wszystkim mieszkańcom - w tym terenów infrastruktury społecznej, terenów zieleni, sportu i rekreacji. Obszar objęty w Studium terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej został przeznaczony pod tereny obejmujące istniejącą oraz nowoprojektowaną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną stanowiącą część osiedla [...] pomiędzy ul. [...], a linią kolejową oraz częścią osiedla [...] w rejonie Urzędu Skarbowego oznaczone w planie miejscowym symbolami: MW.i - MW.6, MW/ U.1 - MW/ U.3. Pozostała część obszaru objętego w Studium terenami zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej uzyskała przeznaczenie pod tereny zieleni urządzonej (ZP.1, ZP.2, ZP.5, ZP.7) oraz tereny zabudowy usługowej (U.16, U.17, U.18), w tym zabudowy usługowej z zakresu oświaty (Uo.1, U0.2) oraz terenem zabudowy usługowej, obsługi i urządzeń komunikacji U/KU.2 zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym dla przedmiotowych terenów. Teren zieleni urządzonej, wyznaczony po drugim wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, oznaczony symbolem ZP.1, został wyznaczony w ramach przedmiotowego terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) jako przeznaczenie dopuszczalne w Studium. Udział funkcji dopuszczalnej wraz z istniejącymi funkcjami znajdującymi się poza obszarem opracowania projektu planu nie przekracza wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu MW w studium. Zmiana przeznaczenia i wprowadzenie terenu zieleni urządzonej (teren o symbolu ZP.1) w projekcie planu po drugim wyłożeniu ma bezpośredni związek z realizowaną już zabudową mieszkaniową wielorodzinną na zachód od skrzyżowania ul. [...] ul, [...] i ze względu na zwiększającą się powierzchnię intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest uzasadniona. Powyższe świadczy o zachowaniu w trakcie procedury planistycznej zasad niezbędnych dla zapewnienia zgodności projektu planu miejscowego z zapisami Studium gminnego, skoro zgodnie z rozdziałem III.1.2. pkt 7, w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu. Z tego też względu organ nie może zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż takie rozwiązanie doprowadziło do przeznaczenia całego terenu, którego dotyczy skarga, jako przeznaczenia oznaczonego w Studium gminnym jako funkcja dopuszczalna. Podobnie, nie można zgodzić się z zarzutem niedopuszczalności określenia w miejscowym planie obszaru "Mistrzejowice - Północ" przeznaczenia terenów należących do Spółki jako terenów zieleni urządzonej czy terenów zabudowy usługowej z zakresu oświaty, kultury, zdrowia i sportu, ponieważ zgodnie z wyżej przytoczonymi zapisami Studium, takie przeznaczenie było dopuszczalne w ramach funkcji dopuszczalnej w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tym samym konieczne jest wskazanie, iż projekt zaskarżonego planu miejscowego został sporządzony zgodnie z zapisami Studium gminnego, tym samym projektodawca spełnił obowiązki wynikające z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u. p. z, p.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę odniesiono się do przyczyn, dla których w trakcie procedury planistycznej zmieniała się koncepcja przeznaczenia terenów, na których położone są działki skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu nieujęcia w treści planu gabarytów zabudowy, wskazano, że zgodnie z definicją słownikową, gabaryt to w urbanistyce to maksymalna dozwolona wysokość obudowy ulic i placów, mierzona od poziomu ziemi (terenu) na określonym terenie do gzymsu łub wysokości kalenicy. Zatem na to pojęcie składają się parametry takie jak m. in. wysokość zabudowy czy dopuszczalna powierzchnia zabudowy, które zostały określone w planie miejscowym. Zwrócono uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2022 r, do sygn. II OSK 944/ 22, w którym wyrażono akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art 15 ust 2 pkt 6, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK2884/16). Zatem, pomimo braku dosłownego określenia w planie miejscowym sformułowania "gabaryty", plan wyznacza parametry składające się na to pojęcie.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego sporządzenia oceny odziaływania na środowisko organ wskazuje, że projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko podlegał kilkukrotnemu opiniowaniu przez Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Opinie te zostały poprzedzone ustaleniem przez te organy stopnia szczegółowości prognozy środowiskowej. Za każdym razem wyżej przywołane organy wskazywały, iż prognoza oddziaływania na środowisko jest zgodna z wymogami przepisów prawa i została zaopiniowana pozytywnie. Ewentualne uwagi i zalecenia organów ochrony środowiska formułowano wyłącznie do projektu planu miejscowego (także te dotyczące konieczności zapewnienia powiązań przyrodniczych). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie wydał w sumie cztery opinie: z dnia 27 maja 2020 r. do znaku 00, 410. 5.16. 2020. MaS, z dnia 5 lutego 2021 r, do znaku OO. 410. 5. 3. 2021. MaS, z dnia 13 lipca 2021 r, do znaku 00.410. 5. 3. 2021. MaS i z dnia 26 stycznia 2022 r. do znaku OO. 410.5. 1. 2022. MaS).

Odnosząc się do zarzutu braku uzasadnienia projektu planu miejscowego obszaru "Mistrzejowice - Północ", wyłożonego do publicznego wglądu, wskazano, iż uzasadnienie takie zostało sporządzone na etapie przygotowywania projektu planu miejscowego do opiniowania i uzgodnień ustawowych. Podlegało aktualizacji na kolejnych etapach procedury planistycznej, w tym na etapach kolejnych wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu. Dodano, iż przepisy ustawy nie przewidują obowiązku wyłożenia do publicznego wglądu uzasadnienia projektu planu. Taki obowiązek, na gruncie art. 17 pkt 9 u. p, z. p., obejmuje wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Samo uzasadnienie projektu planu miejscowego podlega z kolei udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Ostatecznie treść uzasadnienia została opublikowana na stronach Biuletynu Informacji Publicznej Miasta Krakowa jako jeden z załączników do zarządzenia Nr 3054/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 października 2021 r. w sprawie przekazania projektu uchwały w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice – Północ". Wskazano, że także zarzut braku uzgodnienia z Wojewodą jest chybiony. Uzgodnienia takiego w istocie dokonano także po wprowadzeniu zmian wynikających z przegłosowanych przez Radę Miasta Krakowa poprawek - pismem do znaku BP - 02 - 3. 6721,351. 738. 2021, KKM z dnia 5 stycznia 2022 r., wysyłając projekt do Wojewody.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazuje, że projekt planu miejscowego został przekazany do Rady zarządzeniem Nr 3054/ 2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 października 2021 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice Północ". Pierwsze czytanie projektu uchwały wg druku 2291 odbyło się na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 17 listopada 2021 r., natomiast drugie czytanie odbyło się 1 grudnia 2021 r. Na LXXIV sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 1 grudnia 2021 r. finalne głosowanie nad projektem uchwały uwzględniającym przegłosowane poprawki zostało odroczone do czasu ponowienia czynności planistycznych w zakresie wprowadzanych przez Radę Miasta Krakowa zmian w projekcie planu (na skutek przegłosowanych poprawek). Poprawki te zostały wprowadzone do projektu planu, a następnie zgodnie z art. 19 ust. 1 u. p. z. p. ponowione zostały czynności w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, tj. ustawowe opiniowanie i uzgodnienia oraz wyłożenie części projektu planu do publicznego wglądu. Następnie przekazano ujednolicony tekst projektu uchwały ws. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice - Północ" (druk nr 2291) w celu poddania projektu pod ostateczne glosowanie. Z powyższego wynika zatem, że odbyły się dwa czytania projektu uchwały, a Statut Miasta Krakowa nie wskazuje konieczności odbycia kolejnych dwóch czytań projektu uchwały po ponowieniu procedury planistycznej wynikającym z przegłosowania poprawek przez Radę Miasta Krakowa. Dlatego też w dniu 29 czerwca 2022 r, odbyło się finalne głosowanie nad drukiem 2291, w wyniku którego przyjęto uchwałę Nr XC/ 2449/ 22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice - Północ".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy na rozprawie zdalnej w dniu 2 grudnia 2022 r., zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do kwestii legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie wykazała swoją legitymację do wniesienia skargi wskazując, iż przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości odnośnie do których zaskarżono m.p.z.p. , zaś zarzuty skargi opierają się m.in. na nadmiernej i nieuprawnionej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności. Tym samym skargę należy uznać za dopuszczalną.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

Podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym, spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego prawo własności. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. określono wartości, które organ planistyczny bierze pod uwagę przy zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności w powołanym przepisie wymieniono: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawo własności, potrzeby interesu publicznego. W myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p) w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p). Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W wyroku NSA z dnia 3 października 2019 r. II OSK 27/18, wskazano, że "w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego".

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej: Studium). W skardze powołano liczne orzeczenia tut. Sądu wskazujące, że przeznaczenie w planie miejscowym pod zieleń prywatnej nieruchomości oznaczonej w Studium symbolem MW narusza ustalenia Studium. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela jednak stanowisko, wyrażone w wyroku z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Kr 360/22, zgodnie z którym zapis Studium (tom III Wytyczne do planów miejscowych, pkt 6, s. 6) stanowiący o tym, że w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną, należy rozumieć w ten sposób, że określone w Studium jako dopuszczalne przeznaczenie pod zieleń urządzoną może być samoistnym przeznaczeniem podstawowym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Studium nie będąc aktem prawa miejscowego, pełni istotny punkt odniesienia dla podejmowanej aktywności planistycznej gminy bowiem określa w sposób kompleksowy politykę przestrzenną na poziomie danej gminy, realizowaną następnie przez uchwalanie kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium wytycza cele, które realizują plany. W Studium założono ochronę i rozwój terenów zielonych w Krakowie: istotnym elementem polityki przestrzennej ma być poprawa walorów środowiska, czemu ma służyć intensyfikacja oraz zapewnienie ciągłości systemu zieleni śródmiejskiej, uwzględnianie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego różnych form zieleni (istniejącej i planowanej), system zieleni ma być narzędziem integrowania struktury funkcjonalno-przestrzennej Miasta. Studium przewiduje stworzenie sieci małych parków, placów zabaw i rekreacji z wykorzystaniem terenów niezabudowanych, nakazuje poszczególne place i ulice traktować jako wnętrza urbanistyczne, a wprowadzana i chroniona zieleń ma być istotnym elementem wyposażenia tych wnętrz.

Celem polityki przestrzennej miasta zarysowanej w tomie I Studium jest stworzenie miasta przyjaznego mieszkańcom, atrakcyjnego dla zamieszkania i pobytu. Ma być on osiągnięty m.in. przez ograniczenie niekontrolowanego rozpraszania zabudowy na rzecz wykorzystania istniejących rezerw terenów przeznaczonych do zagospodarowania, a także działania rehabilitacyjne i rewitalizacyjne na terenach zdegradowanych i przekształcanie ich na nowe funkcje. Szczególną troską są objęte wszelkiego rodzaju tereny zielone, umożliwiające publiczne użytkowanie przestrzeni (Tom II s.12). Dokonywanie przez gminę zmian w przeznaczeniu terenów ma prowadzić przede wszystkim do urzeczywistnienia ustalonych w Studium celów i zasad rozwoju. W Studium określono, że ustalone w tym dokumencie linie rozdzielające tereny o różnym przeznaczeniu nie mają charakteru linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu określane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Mają charakter linii oddzielającej tereny o różnej polityce dotyczącej zmian w przeznaczeniu terenów. Służą ustalaniu wytycznych do m.p.z.p i mają być pomocne w sprawdzaniu, czy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszają ustaleń polityki przestrzennej w zakresie kierunków zmian w przeznaczeniu terenów (Tom II str.39). W tomie III punkcie1.1. postanowiono, że ustalenia zmiany Studium, dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego, zawarte w Tomie II i Tomie III wraz z rysunkiem Studium – plansze K1-K6 Studium muszą być przy sporządzaniu planów miejscowych uwzględniane łącznie. W oparciu o indywidualne cechy struktury przestrzennej i zróżnicowane zagospodarowanie obszarów miasta wyodrębniono 63 strukturalne jednostki urbanistyczne. Podział na strukturalne jednostki urbanistyczne ma na uwadze konieczność agregacji dotychczasowych jednostek urbanistycznych w większe zespoły, o zauważalnej jednorodności funkcjonalno-przestrzennej. Ponadto, w wydzielonych strukturalnych jednostkach urbanistycznych wyznaczono obszary o zróżnicowanych głównych kierunkach zagospodarowania, poprzez przypisanie im wiodących funkcji (funkcje terenu). W ramach strukturalnej jednostki urbanistycznej zostały wyznaczone także standardy przestrzenne, wskaźniki zagospodarowania, zasady ochrony środowiska kulturowego i przyrodniczego, zasady kształtowania infrastruktury technicznej i układu komunikacyjnego oraz dopuszczalne zmiany parametrów zabudowy w planach miejscowych. W punkcie III 1.2. przedstawiono ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych. W kontrolowanej sprawie szczególnie istotne są zasady przedstawione w podpunktach 6, 7, 8:

"6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania;

7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu;

8. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych".

Działki skarżącej według Studium znajdują się w jednostce strukturalnej oznaczonej nr 45 "Mistrzejowice" (tom III, s. 249 Studium). Określona dla tej jednostki funkcja terenu obejmuje: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN); tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW); tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW); tereny usług (U); tereny zieleni urządzonej (ZU); tereny zieleni nieurządzonej (ZR); tereny kolejowe (KK); tereny komunikacji (KD). Jednocześnie wskazano, że udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW) do 30%; udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 30%.

W ramach w/w jednostki strukturalnej działki skarżącej znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem MW – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie z postanowieniami Studium dla tego obszaru ustala się następujące zasady zagospodarowania:

1) Funkcja podstawowa - Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona).

2) Funkcja dopuszczalna - Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Zgodnie z wytycznymi Studium dotyczącymi sporządzania planów zawartymi w powołanym powyżej pkt III 1.2.6 (Tom III, s. 9) możliwe jest (dopuszczalne), aby udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej był realizowany przez przeznaczenie terenu jako zgodnego z funkcją dopuszczalną, jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania. Dla przedmiotowej jednostki strukturalnej w odniesieniu do terenów zieleni takiego ograniczenia nie zawarto, natomiast w odniesieniu do usług wyznaczono go na poziomie 30 %.

Następnie ustalenia Studium w odniesieniu do działek skarżącej należy porównać z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice-Północ". W § 3 Planu określono cele, jakie ma on realizować. W myśl przywołanego przepisu celem Planu jest:

1) wydzielenie terenów przestrzeni publicznych – służących wszystkim mieszkańcom – w tym terenów infrastruktury społecznej, terenów zieleni, sportu i rekreacji;

2) wprowadzenie harmonijnych zasad zabudowy pomiędzy terenami o odmiennych kierunkach zagospodarowania, z wykluczeniem zabudowy, która powstaje skutkiem zmniejszenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej określonego w Studium;

3) określenie zasad polityki parkingowej odpowiadającej ustalonemu przeznaczeniu poszczególnych terenów;

4) wytyczenie rezerwy terenowej pod korytarze transportowe na potrzeby budowy dróg publicznych: przedłużenia ul. Powstańców oraz realizacji nowego odcinka drogi łączącej ul. Piasta Kołodzieja z ul. Powstańców.

Poza sporem pozostaje lokalizacja i przeznaczenie nieruchomości skarżącej według Planu. Działki nr [...], [...],[...] i [...] znajdują się w terenie oznaczonym w Planie symbolem ZP.1 tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Działka nr [...] i część działki nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym w Planie symbolem ZP.2. Natomiast działki nr [...], [...], [...], [...] oraz część działki nr [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem Uo.1 - tereny zabudowy usługowej z zakresu oświaty, kultury, zdrowia i sportu o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi z zakresu oświaty, wychowania, kultury, zdrowia i sportu. Z kolei działka nr [...] jest częściowo objęta obszarem oznaczonym symbolem Uo.1, a częściowo obszarem oznaczonym symbolem KDL.4 - tereny dróg publicznych o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy lokalnej.

Z powyższego wynika, że przeznaczenie MW w Studium w ramach danej jednostki strukturalnej nie wyklucza ustanowienia w Planie na tym obszarze jako funkcji podstawowej funkcji ZP (zieleni urządzonej) oraz Uo (terenów usług publicznych) w świetle tomu III pkt 1.2. pkt 6 Studium, Wytyczne do planów bowiem udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych, zgodnie z wytycznymi, poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną.

Tak jak wyżej przytoczono, zasady polityki przestrzennej określone w Studium stanowią nadrzędne zasady interpretacyjne i wytyczne kierunkowe niezbędne do uwzględnienia w przyszłych pracach planistycznych. A w Studium założono ochronę i rozwój terenów zielonych w Krakowie: istotnym elementem polityki przestrzennej ma być poprawa walorów środowiska, czemu ma służyć intensyfikacja oraz zapewnienie ciągłości systemu zieleni śródmiejskiej, uwzględnianie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego różnych form zieleni (istniejącej i planowanej), system zieleni ma być narzędziem integrowania struktury funkcjonalno-przestrzennej Miasta. Studium przewiduje stworzenie sieci małych parków, placów zabaw i rekreacji z wykorzystaniem terenów niezabudowanych, nakazuje poszczególne place i ulice traktować jako wnętrza urbanistyczne, a wprowadzana i chroniona zieleń ma być istotnym elementem wyposażenia tych wnętrz. Tak więc, co do zasady, w kompetencjach planistycznych gminy było przeznaczenie części terenów własności Spółki pod strefę zieleni, jak i strefę usług. Dlatego też działania takiego nie można ocenić jako naruszającego ustalenia Studium. Tym samym w ocenie Sądu nie są zasadne zarzuty opisane w pkt I. 1 lit. a i b. Nie oznacza jeszcze, że jest on zgodny z przepisami prawa. Konieczne jest bowiem zbadanie, czy realizacja powyższych celów polityki planistycznej gminy nie odbyła się z naruszeniem zasady proporcjonalności, t.j. czy nie stanowi nadmiernej ingerencji w sferę prawa własności. W ocenie skarżącej do takiej ingerencji doszło. Sąd jednak tego stanowiska nie podziela. Odnosząc się do zarzutów opisanych w pkt I.2 lit. a i b stwierdzić należy, co następuje.

Na wstępie zauważyć należy, że planowanie przestrzenne z istoty wiąże się z ingerencją w sferę praw jednostek. Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

W przedmiotowej sprawie dochodzi do kolizji, z jednej strony interesu skarżącej, której działki zostały przeznaczone odpowiednio pod zieleń oraz usługi publiczne, ograniczając tym samym możliwość zagospodarowania ich w inny sposób, w szczególności na cele mieszkaniowe, z drugiej zaś strony interes publiczny polegający na zabezpieczeniu terenów zielonych oraz usług publicznych, istotnych z punktu widzenia ogółu mieszkańców. Należy poddać ocenie, czy działania gminy w tym zakresie były uzasadnione, czy też miały charakter arbitralnej i niczym nie uzasadnionej ingerencji w prawa sferę prawa własności.

Dokonując tej oceny należy podkreślić, że z jednej strony plan poddajemy badaniu jako akt prawa miejscowego prezentujący pewna spójną, racjonalną, zgodną z przepisami u.p.z.p. koncepcję planistyczną, a z drugiej strony patrzymy na plan przez pryzmat interesów konkretnego właściciela, którego nieruchomości nadano określone przeznaczenie w tym planie. Jeśli to ostatnie przeznaczenie wpisuje się w spójną, racjonalną i znajdującą oparcie w przepisach prawa koncepcje planistyczną, to takiemu działaniu organu planistycznego nie można postawić zarzutu arbitralnego działania. Dokonując bowiem kontroli sądowej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie można tracić z pola widzenia ich funkcji kształtująco-porządkującej w sferze zagospodarowania przestrzennego.

Jeśli chodzi o przeznaczenie działek [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działki [...] pod tereny zieleni urządzonej ZP.1 i ZP.2 należy zważyć, co następuje. W Studium w części II.5 Ochrona i kształtowanie środowiska wskazano na konieczność zabezpieczenia środowiska przyrodniczego dla przyszłych pokoleń oraz na konieczność zachowania i ochrony wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Wśród kierunków zmian w strukturze przestrzennej dla jednostki rejestrowej nr 45 Mistrzejowice w Studium wskazano ochronę terenów zielonych przed zabudową i zainwestowaniem obniżającym udział powierzchni biologicznie czynnej (Studium, Tom III.2, s. 249). W m.p.z.p. "Mistrzejowice-Północ" w § 3 pkt 1 wśród celów planu wskazano wydzielenie terenów przestrzeni publicznych – służących wszystkim mieszkańcom – w tym terenów infrastruktury społecznej, terenów zieleni, sportu i rekreacji. Tereny przeznaczone w m.p.z.p. "Mistrzejowice-Północ" oznaczone w tym planie symbolem ZP.1 i ZP.2, obejmujące także w/w działki skarżącej, sąsiadują bezpośrednio z obszarami zielonymi wyznaczonymi w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – Etap A – obszar nr 201 zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CIX/2894/18 z dnia 12 września 2018 r. (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2018, poz. 6561). Łącznie tereny te tworzą enklawę zieleni wpisując się w poczynione założenia planistyczne. Pod tereny zielone obok działek skarżącej przeznaczono także inne działki, właśnie dlatego, że wyznaczenie tych terenów jako tereny zielone wpisuje się w szerszą koncepcję planistyczną. W odniesieniu do uwag, jakie skarżąca złożyła w związku ze zmianą przeznaczenia terenów MW.1 i MW.2 na tereny zieleni urządzonej wyjaśniono, że zmiany te zostały "wprowadzone w celu ochrony istniejącej zieleni oraz w celu zapewnienia mieszkańcom odpowiedniej ilości infrastruktury społecznej w bezpośrednim sąsiedztwie intensywnej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Przedmiotowe ustalenia umożliwiają uporządkowanie istniejącej zieleni w ramach publicznie dostępnych parków" (k. 5425 akt administracyjnych).

Odnosząc się do kwestii "dopasowania" prognozy oddziaływania na środowisko do konieczności powiększenia terenów ZP.1 kosztem terenów MW.1 i MW.2 wskazać należy, co następuje. Zmiana prognozy odziaływania na środowisko w istocie pozostaje w związku przyczynowym ze zmianą przeznaczenia terenów MW.1 i MW.2 na tereny zielone. Procedura planistyczna ma charakter dynamiczny ze względu na to, że zainteresowani maja możliwość zgłaszania uwag do projektu planu, które z kolei mogą wpłynąć na treść tego projektu. Taka procedura służy uwzględnieniu w jak największym stopniu interesów indywidualnych. Skoro w wyniku rozpatrzenia uwag wprowadzono do projektu planu pewne zmiany, uprzednio sporządzone dokumenty, jak prognoza odziaływania na środowisko, pozostają nieaktualne. Pierwotna prognoza odziaływania na środowisko została sporządzona w marcu 2020 r., ostatnia aktualizacja miała miejsce w lipcu 2021 r., po czym ta ostatnia wersja została wyłożona wraz z innymi dokumentami do publicznego wglądu w okresie od 12 sierpnia do 20 września 2021 r. Podkreślić należy, że w prognozie oddziaływania na środowisko podkreśla się rolę i znaczenie otwartych terenów niezabudowanych, stanowiących użytki rolne jako istotnych dla środowiska przyrodniczego, a co za tym idzie ze wskazaniem ich zachowania szczególnie wobec intensyfikacji zabudowy, a przy tym tereny te stanowią w sumie niewielki procent powierzchni całego planu (zob. m.in. s. 75 prognozy, według stanu na lipiec 2021 r.), według bilansu terenów zawartego w poniżej wskazanym uzasadnieniu rozwiązań planistycznych to 7, 14 % w skali całego planu. Ponadto w uzasadnieniu rozwiązań planistycznych, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowiących załącznik nr II do zarządzenia nr 3054/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 października 2021 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice-Północ", wskazano, w jaki sposób skarżony plan realizuje wymagania wynikające z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p., w szczególności w zakresie uwzględnienia interesu prywatnego, publicznego oraz wyważenia interesu prywatnego i publicznego (por. pkt 13 uzasadnienia rozwiązań planistycznych). Podkreślenia wymaga, w kontekście zarzutów dotyczących naruszenia trybu sporządzania przedmiotowego planu, że wprowadzone zmiany przeznaczenia terenów MW na tereny ZP były wynikiem rozpatrzenia uwag do projektu planu złożonych w czasie jego wyłożenia do publicznego wglądu w dniach od 15 marca 2021 r. do 5 maja 2021 r. W niezbędnym zakresie ponowiono procedurę i w dniu 30 czerwca 2021 r. ponownie wystąpiono o opinie i uzgodnienia. Po czym dnia 26 lipca 2021 r. otrzymano wszystkie pozytywne opinie i uzgodnienia umożliwiające ponowne wyłożenie części projektu do publicznego wglądu. W dniach 30 lipca 2021 r. i 13 sierpnia 2021 r. ukazały się Obwieszczenia i Ogłoszenia Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu części projektu planu. Drugi termin ogłoszenia informował o przedłużeniu trzeciego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu. Termin ponownego wyłożenia w przedmiotowych Ogłoszeniach i Obwieszczeniach został wyznaczony od dnia 12 sierpnia 2021 r. do dnia 20 września 2021 r. (s. 8 uzasadnienia projektu planu). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej. Odnosząc się do przytoczonego w skardze stanowiska sądów administracyjnych, że zaspokojenie interesu społeczności lokalnej, to jest właścicieli sąsiednich zabudowanych nieruchomości, poprzez zapewnienie im terenów zielonych na sąsiedniej prywatnej nieruchomości w sposób oczywisty narusza zasadę proporcjonalności wskazać należy, że stanowisko takie, co do zasady należy podzielić w sytuacji, gdy jednocześnie brak jest jakichkolwiek innych uwarunkowań planistycznych przemawiających za utworzeniem terenów zielonych. Innymi słowy samo oczekiwanie społeczności lokalnej, żądanie lokalnej społeczności, jeśli nie wpisuje się w kierunki polityki przestrzennej, założenia planistyczne, dokumentację planistyczną, nie może być uzasadnieniem dla prowadzenia określonych rozwiązań. Jak jednak wykazano powyżej, w przedmiotowej sprawie nie miało to miejsca, bowiem niezależnie od oczekiwań społeczności lokalnej, wyznaczenie terenów ZP.1 i ZP.2 w planie znajduje oparcie w Studium, celach planu oraz prognozie oddziaływania na środowisko. W tym ostatnim przypadku podkreślenia wymaga, że wartość tych terenów uzasadniająca wyłączenie ich spod zabudowy zasadza się nie tyle na okoliczności występowania szczególnie chronionych gatunków przyrodniczych, co na tym, że w ogóle są to tereny zielone, wolne od zabudowy, których ilość w obszarze intensywnej zabudowy znacząco maleje i wymaga objęcia ochroną. Raz jeszcze podkreślić należy, że tereny ZP.1 i ZP.2 wraz z innymi aktami prawa miejscowego wyznaczają zielone enklawy w mieście (m.in. wraz z m.p.z.p "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa – Etap A – obszar nr 201 zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CIX/2894/18 z dnia 12 września 2018 r.). W tym stanie rzeczy uznać należy, iż ingerencja organu planistycznego w sferę prawa własności nie ma charakteru arbitralnego i jest konieczna (nadaje się) do osiągnięcia wskazanych w dokumentacji planistycznej celów i nie wykracza poza to, co jest konieczne dla ich realizacji. Dodać należy, że w prognozie skutków finansowych planu wskazano tereny m.in. w obszarze ZP.1 i ZP.2 jako przeznaczone do wykupu przez gminę w związku z realizacją w/w przeznaczenia.

Analogiczne stanowisko należy zająć w odniesieniu do przeznaczenia działek skarżącej pod obszar oznaczony w planie symbolem Uo.1. Analizując ustalenia skarżonego planu jako całości w sposób spójny i czytelny wyznaczono tereny zabudowy usługowej. Z zapisów planu wynika, że można wyróżnić w nim trzy kategorie usług. Pierwsza kategoria to na rysunku planu obszary oznaczone symbolem U.2, U.4, U.7, U.8, U.9, U.10, U.14 - Tereny zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi (w tym: inkubatory przedsiębiorczości, parki technologiczne, centra technologiczne, usługi wysokich technologii) lub zabudowę obiektami przemysłu wysokich technologii albo budynkami wykorzystywanymi na potrzeby rzemiosła. Druga kategoria to obszaru oznaczone na rysunku planu U.1, U.3, U.5, U.6, U.11, U.12, U.13, U.15, U.16, U.17, U.18 - Tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi. Trzecia wreszcie kategoria to obszary Uo.1, Uo.2 – Tereny zabudowy usługowej z zakresu oświaty, kultury, zdrowia i sportu o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi z zakresu oświaty, wychowania, kultury, zdrowia i sportu. Do tej ostatniej kategorii należą działki skarżącej. Ta ostatnia kategoria usług ma charakter komplementarny względem pozostałych kategorii usług, które mają raczej charakter komercyjny i nie gwarantują realizacji celów publicznych. Postawić należy pytanie, czy realizacja zadań publicznych, które ciążą na gminie wyklucza możliwość przeznaczenia terenów prywatnych na ich realizację. W świetle obowiązujących przepisów prawa taka możliwość nie jest wykluczona, choć podlega ona ocenie właśnie z punktu widzenia zgodności ze Studium oraz zasady proporcjonalności. Okoliczność, że w pobliżu terenu oznaczonego symbolem Uo.1 występują szkoły i przedszkola nie stoi sama w sobie na przeszkodzie takiemu przeznaczeniu terenu ponieważ przeznaczenie Uo.1 jest szersze niż tylko usługi z zakresu oświaty. Od samego początku procedury planistycznej działki [...], [...], [...], [...], [...] i część działki [...] były przeznaczone pod tereny zabudowy usługowej Uo.1. Odnosząc się do uwag skarżącej w kwestii takiego przeznaczenia organ planistyczny wskazał, że nie ma możliwości zmiany przeznaczenia tego terenu z uwagi na jego centralne usytuowanie w otoczeniu dużych kompleksów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, która będzie wymagała zaplanowania odpowiednich usług publicznych (k. 5422 administracyjnych akt sprawy, rozpatrzenie uwag w procedurze planistycznej). Patrząc całościowo na plan zabezpieczenie terenów pod usługi publiczne jest racjonalne.

Mając powyższe na uwadze nie stwierdzono takich naruszeń zasad sporządzania planu, którym można byłoby przypisać wagę istotnych naruszeń, to jest mogących mieć wpływ na treść planu.

Odnosząc się do zarzutów w zakresie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzić należy, co następuje.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że w myśl powołanego art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu powinien zawierać uzasadnienie. Nie ulega wątpliwości, że na dzień podjęcia skarżonej uchwały zawierała ona uzasadnienie, stanowiące załącznik nr II do zarządzenia nr 3054/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 października 2021 r. w sprawie przyjęcia i przekazania pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mistrzejowice-Północ". Z kolei zakres wyłożenia projektu planu określa art. 17 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym organ planistyczny wykłada projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, także przez jego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie podmiotowej, na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie co najmniej jedną dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Zatem brak wyłożenia projektu planu wraz z uzasadnieniem, przy jednoczesnej dostępności uzasadnienia, nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

Odnośnie do zarzutu braku uzgodnienia projektu planu z Wojewodą Małopolskim przed drugim wyłożeniem do publicznego wglądu wskazać należy, że jak słusznie wskazuje organ wymóg uzgodnienia jest skorelowany w świetle art. 17 pkt 13 u.p.z.p. z zakresem wprowadzanych zmian. Skoro wprowadzone w drugim wyłożeniu zmiany nie dotyczyły zakresu działania Wojewody Małopolskiego, uzgodnienie w tym zakresie nie było niezbędne. Natomiast w związku z innymi poprawkami wnoszonymi w trakcie procedury planistycznej uzgodnienia z Wojewodą były ponawiane, ostatnio w związku ze zmianami projektu przegłosowanymi na sesji w dniu 1 grudnia 2022 r. (k. 4644-4645 administracyjnych akt sprawy).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust.1 i ust. 2 pkt 2 lit. a i e w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazać należy, że wymóg ten został spełniony. W aktach planistycznych zalega dokument pt. "Prognoza odziaływania na środowisko", który był aktualizowany w związku z kolejnymi zmianami w projekcie planu wynikającymi z jego wyłożeń (prognoza odziaływania na środowisko została opracowana w marcu 2020 r., a kolejne jej aktualizacje miały miejsce w kwietniu 2020 r., sierpniu 2020 r., styczniu 2021 r., marcu 2021 r., lipcu 2021 r., styczniu 2022 r. oraz marcu 2022 r. ). W ostatniej edycji prognozy zawarto informacje na temat fauny obszaru planu (s. 27 -29), w tym uwzględniono wybrane zasoby fauny w bezpośrednim sąsiedztwie granic opracowania – zbiorniki wodne w Zesławicach (s. 28). Uwzględniono powiązania przyrodnicze obszaru z otoczeniem poprzez korytarze ekologiczne, także w kontekście innych regulacji planistycznych. Zawarto postanowienia dotyczące ochrony gatunkowej (s. 79-82), funkcjonowania lokalnych korytarzy ekologicznych w przypadku realizacji ustaleń projektu planu z uwzględnieniem przesądzeń planistycznych poza granicami miasta (s. 82 -88). W ocenie Sądu nie można postawić w tym zakresie zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu z uwagi na treść prognozy odziaływania na środowisko, w szczególności takich braków, które powodowałyby, iżby ustalenia planistyczne były odmienne od przyjętych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 7 lit. a oraz pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez naruszenie zasad prawidłowej legislacji stwierdzić należy, co następuje. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w projekcie planu określa się m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W kwestii wykładni art. 15 ust. 6 pkt 6 u.p.z.p. przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2022 r. sygn. II OSK 944/21, zgodnie z którym "w tym pojęciu [gabarytu] zawiera się więc np. szerokość i długość. Jednak problematyka prawna dotycząca ustalenia gabarytów na potrzeby planu miejscowego jest dość skomplikowana. Ogólnie rzecz biorąc, gabaryty obiektu budowlanego to takie jego parametry, które pozwolą jednoznacznie określić jakiej wielkości obiekt budowlany może powstać na danym terenie. Wielkość obiektu budowlanego określa nie tylko wysokość, ale i powierzchnia tego obiektu (podawana w m2) oraz jego kubatura (objętość). Wielkość ta zależy także od dopuszczalnej powierzchni zabudowy na danym terenie i konieczności zachowania powierzchni biologicznie czynnej. Oznacza to, że nie zawsze gabaryty obiektów powinny być w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określone koniecznie przez podanie wymiarów zewnętrznych ścian obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12). Akceptowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 12 września 2017 r., II OSK 2884/16). W skarżonym planie gabaryty sytuowanych obiektów zostały określone poprzez odwołanie się do powierzchni zabudowy, która jest pochodną takich gabarytów jak szerokość i długość obiektu. Zgodnie bowiem z normą PN-ISO 9836:1997 jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Zatem zarzut braku wskazania bezpośrednio gabarytów jest niezasadny. Natomiast pominięcie w definicji powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy innych niż budynek obiektów budowlanych nie stanowi w ocenie Sądu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Po pierwsze, jak wskazuje skarżąca w pkt 11 § 4 zawarto definicję zabudowy, więc pojęcie to zostało sprecyzowane i w takim rozumieniu należy go używać wykładając plan. Natomiast okolicznością uzasadniającą pominięcie innych niż budynek obiektów budowlanych w definicji całkowitej powierzchni zabudowy może być charakter obiektów budowlanych innych niż budynki, co przekłada się na kształtowanie wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy i jej gabarytów. Sąd dostrzega w tym zakresie pewną niespójność, jednak nie ma ona charakteru niedającej się usunąć wątpliwości, która skutkowałaby stwierdzeniem naruszenia zasady określoności regulacji prawnych. Także uchybienia w tym zakresie nie noszą w ocenie Sądu znamion istotnego naruszenia trybu sporządzania planu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa przez naruszenie trybu dwóch czytań stwierdzić należy, co następuje. Zgodnie z powołanym § 34 ust. 4 pkt 2 Statutu Miasta Krakowa (Uchwała nr XXV/570/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r. w sprawie przyjęcia oraz ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały Nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa) uchwały dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapadają w trybie dwóch czytań. Zgodnie z § 36 ust. 3 Statutu dla uchwał, które zapadają w trybie dwóch czytań procedura obejmuje:

1) w ramach pierwszego czytania projektu uchwały:

a) wprowadzenie projektodawcy,

b) prezentację opinii właściwej komisji Rady,

c) prezentację opinii Prezydenta,

d) zgłaszanie wniosków, uwag, propozycji poprawek,

e) dyskusję nad projektem,

f) ustalenie terminu składania autopoprawek i późniejszego od niego terminu zgłaszania poprawek,

2) w ramach drugiego czytania projektu uchwały:

a) przedstawienie poprawek,

b) dyskusję nad poprawkami.

Stosownie do § 37 Statutu drugie czytanie obejmuje dyskusję nad poprawkami zgłoszonymi w terminie i trybie określonym w § 36. Właściwa komórka organizacyjna Magistratu obsługująca Radę ma obowiązek doręczyć radnym wszystkie poprawki w trybie określonym w § 14 ust. 1. Poprawki zgłoszone do projektu uchwały Rady głosowane są przed głosowaniem nad projektem uchwały. Przewodniczący może odroczyć głosowanie nad całością projektu uchwały na czas potrzebny do stwierdzenia czy wskutek przyjętych poprawek nie zachodzi sprzeczność między poszczególnymi przepisami. W miarę możności głosowanie powinno odbyć się na tym samym posiedzeniu sesji.

Z powyższego wynika bezsprzecznie, jak słusznie wskazuje organ, że nie było konieczne ponowienie tryby dwóch czytań w sytuacji, gdy w ramach drugiego czytania w dniu 1 grudnia 2021 r. wprowadzono poprawki, a głosowanie nad całością projektu uchwały zostało odroczone do czasu ponowienia czynności opiniowania i uzgodnienia. Wprawdzie zgodnie z § 37 Statutu głosowanie nad uchwałą powinno odbyć się w miarę możności na tym samym posiedzeniu sesji, jednak w przypadku m.p.z.p. z uwagi na treść art. 19 ust. 1 u.p.z.p. nie było to możliwe. W tym stanie faktycznym i prawnym nie stwierdzono istotnego naruszenia procedury.

Wobec tego, że nie stwierdzono istotnego naruszenia zasad ani istotnych naruszeń trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarga została na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona.