Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 117/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust.,2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: oraz art. 145 par 1 pkt 1 lit c i art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej K. C. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 3 kwietnia 2013 r. K.C. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. wniosek o zalegalizowanie budynku gospodarczego posadowionego na działce budowlanej nr [...] w B. istniejącego od roku 1986.

Następstwem wniosku o legalizację budynku było wszczęcie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w sprawie budowy budynku gospodarczego posadowionego na działce nr [...] w m. B. , gmina D. , przez inwestora K.C. , bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją Powiatowego Inspektora Budowlanego w M. , z dnia 8 maja 2015 r., [...] w związku z art. 48 ust. 4, oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 123 kpa, nakazano K.C. wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego budynku garażowo - gospodarczego o wymiarach 7,05m x 4,05 m o konstrukcji murowanej, krytego dachem jednospadowym, posadowionego na działce nr [...] w miejscowości B. , gm. D.

W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 15 maja 2013 r. ustalono, że na działce nr [...] w miejscowości B. , gmina D. , posadowiony jest budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej z pustaka żużlobetonowego pokryty dachem jednospadowym z blachy trapezowej. Budynek posiada wymiary zewn. 4,05 x 7,05m, z dobudowaną wolnostojącą wiatą od strony wschodniej. Przedmiotowy budynek posadowiony jest w odległości od 1,4 do ok. 1,20m od istniejącego ogrodzenia z działką nr [...] , na której znajduje się budynek mieszkalny oznaczony nr [...] .

Według oświadczenia inwestora budynek powstał w roku 1986 i został wybudowany bez pozwolenia na budowę. Istnieje on co prawda na przedłożonym przez inwestora planie realizacyjnym budynku mieszkalnego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w D. znak: [...] z dnia 12.12.1981 r., jednak jako projektowany w 2 etapie, a według oświadczenia inwestora później nie występował on o pozwolenie na jego budowę.

Ponieważ organ powziął wątpliwości co do daty wybudowania budynku a także, czy został on wzniesiony zgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej postanowieniem z dnia 16.01.2014 r. znak: [...] zobowiązał K.C. do przedłożenia w określonym terminie inwentaryzacji architektonicznej wraz z oceną techniczną zrealizowanego budynku, który pierwotnie był określany jako gospodarczy.

K.C. przedłożyła opracowanie ,,Inwentaryzacja architektoniczna oraz ekspertyza budynku gospodarczego’’, z którego wynika, że obiekt wykonany został w sposób prawidłowy, zgodnie ze sztuką budowlaną, z użyciem materiałów o odpowiedniej jakości. W przedłożonym opracowaniu wykonanym przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności stwierdzono, że budynek został wybudowany w roku 1987, a także, że parter budynku przeznaczony jest na garaż dla samochodu osobowego.

Po zapoznaniu się z aktami postępowania W.S., - strona postępowania, w piśmie z dnia 25.02.2014 r., zawiadomił organ o wątpliwościach co do daty wybudowania przedmiotowego budynku, który też określa jako ‘’garaż’’, bowiem wedle posiadanej przez niego mapy z roku 1989 budynku jeszcze wówczas nie było. Organ uznał, że dla przedmiotowego postępowania istotne znaczenie ma dalsza część pisma W.S. w którym stwierdził, że w kwietniu 2008 r. na budynku zostało wymienione pokrycie dachowe, na poparcie czego dołączył zdjęcia.

Pismem z dnia 10.03.2014 r. K.C. na podstawie relacji świadków określiła rok budowy przedmiotowego budynku jako 1992. W piśmie tym inwestor potwierdziła, że w roku 2008 wymienione zostało na budynku pokrycie dachowe ze starej dachówki na blachę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zważył, co następuje: Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ,,roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę’’, natomiast zgodnie z treścią obowiązującego w dacie budowy § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego ( Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48) pozwolenia na budowę wymagało ,,wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków’’. Oznacza to, że do budowy przedmiotowego budynku konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia. Dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy istotna jest data powstania przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego, co przesądziłoby o zastosowaniu w niniejszej sprawie przepisów właściwej ustawy Prawo budowlane. Gdyby przyjąć, że zakończenie budowy miało miejsce w roku 1992 (a nie w roku 1986 czy też 1987) sprawa rozpatrywana wg przepisów dotychczasowych czyli przepisów ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. Jednak zgodnie z wyrokiem NSA w Krakowie z dnia 31.10.1996 r., sygn. akt SA/Kr 2859/95: ,,Przez pojęcie obiektu którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca z 1994 r.- Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono.’’

Organ stwierdził, że ustalono, ponad wszelką wątpliwość, iż na budynku zostało wymienione pokrycie dachowe, a zatem należy uznać, iż wykonano roboty budowlane polegające na remoncie, zgodnie z definicją zawartą w ustawie Prawo budowlane w art. 3 ust. 8. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie na budynku zostało wymienione pokrycie dachowe, to stosowanie do art. 30 ust. 1 pkt 2, roboty te wymagały dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a w konsekwencji – do rozpatrzenia sprawy samowolnie wybudowanego budynku, zastosowanie będą miały przepisy ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994. Zgodnie z art. 29. ust. 1 tej ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz, przydomowych oranżerii, o powierzchni zabudowy do 25 m²., przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, z kolei art. 30 ustawy Prawo Budowlane stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa, o której mowa w art.29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19, 20a-21. W przedmiotowej sprawie ustalono, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi: 28,55 m², zatem inwestor, przystępując do budowy, winien uzyskać pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, czego nie uczynił. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ponieważ na przedmiotowej działce, oprócz budynku będącego przedmiotem postępowania znajduje się tylko budynek mieszkalny, brak jest natomiast jakichkolwiek zabudowań związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, to zgodnie z pismem z dnia 7.04.2014 r. Burmistrza Gminy Miasta D. , K.C,. takiego gospodarstwa nie prowadzi, nie można więc uznać przedmiotowego budynku jako uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym przyjąć trybu legalizacji określonego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Skoro inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego, stwierdzić należy, iż dokonał samowoli budowlanej. Do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 48 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Natomiast art. 48 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane stanowi, że jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego, lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nie może nakazać rozbiórki takiego obiektu budowlanego, lub jego części, lecz powinien dążyć do doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z zaświadczeniem z dnia 30.04.2014 r. znak [...] wydanym przez Burmistrza Gminy i Miasta D. zrealizowany budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy D. - Sołectwo B. przeznaczony jest pod tego rodzaju zabudowę. Wobec powyższego stosowanie do art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Budowlany w M. wydał w dniu 16 czerwca 2014 r. postanowienie w którym nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31.12.2014 r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, celem legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Za pismem pełnomocnika z dnia 12 sierpnia 2014 r. załączono oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak do dnia wydawania decyzji inwestor nie dostarczył pozostałych dokumentów do których przedstawienia zobowiązany został postanowieniem z dnia 15.06.2014 r.:

1. zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta D. o zgodności obiektu budowlanego - posadowionego na działce nr [...] w miejscowości B. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego

2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 , aktualnym na dzień opracowania projektu.

Ostatecznie organ stwierdził, że stosownie do art. 48 ust. 4 w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów zastosowanie ma art. 48 ust. 1 Prawa Budowlanego, a organ nadzoru budowlanego ma obowiązek orzec decyzję o rozbiórce takiego obiektu budowlanego. W związku z powyższym wskazano, iż ww. obiekt zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego podlega rozbiórce.

W odwołaniu od decyzji PINB K.C. zaskarżyła w całości:

1. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 8 maja 2015 r.,

2. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 16 czerwca 2014 r., niepodlegające osobnemu zaskarżeniu.

Zarzuciła decyzji oraz postanowieniu naruszenie:

- prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust 4. Prawa budowlanego z 1994 r. podczas gdy wobec brzmienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.: a więc przepisu intertemporalnego, w zw. ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie - zakończenia budowy obiektu najpóźniej do roku 1992, stan faktyczny podlega rozstrzyganiu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku;

-art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. polegające na pominięciu tego przepisu przy rozpatrywaniu sprawy, a w konsekwencji uznania, iż w odniesieniu do wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego nie może zostać zastosowany tryb legalizacji samowoli budowlanej określony w art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r.;

-art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 roku polegające na wstrzymaniu robót budowlanych zaskarżonym postępowaniem w sytuacji gdy prace polegające na wymianie pokrycia dachowego zostały zakończone w 2008 r.;

- art. 48 ust. 3 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. polegające na jego zastosowaniu i wezwaniu strony do przedłożenia dokumentów wymienionych w zaskarżonym postanowieniu;

- art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 roku, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z tym przepisem w przypadku takim jak niniejszy organ powinien stwierdzić zdatność obiektu do użytkowania i wydać w tym przedmiocie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie;

- art. 6, 7 i 8 kpa poprzez stwierdzenie na stronie 4 zaskarżonej decyzji, iż inwestor nie przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy sam organ w tym samym zdaniu stwierdza, iż inwestor przedłożył takie oświadczenie;

- art. 6, 7 i 8 kpa poprzez stwierdzenie na stronie 4 zaskarżonej decyzji, iż inwestor mimo wezwania przez organ do przedłożenia takiego dokumentu postanowieniem z dnia 16 czerwca 2014 r. nie przedłożył zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta D. o zgodności obiektu budowlanego posadowionego na działce nr [...] w miejscowości B. z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania, podczas gdy w zaskarżonym postanowieniu organ wezwał inwestora do przedłożenia zaświadczenia dotyczącego działki nr [...] położonej w miejscowości B. , i nigdy nie wezwał do przedłożenia zaświadczenia, o którym mówi w zaskarżonej decyzji;

- art. 6, 7, i 8 kpa poprzez wezwanie inwestora zaskarżonym postanowieniem do przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta D. o zgodności obiektu budowlanego posadowionego na działce nr [...] położonej w miejscowości B. z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania, podczas gdy organ dysponuje stosownymi dokumentami:

1. zaświadczeniem Burmistrza Miasta Gminy D. z dnia 14 października 2013 roku, zgodnie z którym budynek gospodarczy zlokalizowany jest na działce nr [...] w B. położony jest w terenach zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem MR dla których, jako użytkowanie podstawowe ustala się funkcję mieszkaniową obejmującą istniejącą i nowowprowadzoną zabudowę wraz z zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi i produkcji rolniczej oraz gospodarstwa agroturystyczne,

2. wydanym przez burmistrza Miasta i Gminy D. , wypisem i wyrysem z planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] z dnia 30 kwietnia 2014 roku, znak: [....] zgodnie z którymi działka ta znajduje się w terenach zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem MR; które to dokumenty potwierdzają, iż zrealizowana budowa znajduje się w terenie, który zgodnie z obowiązującym planem znajduje się w terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę- tym samym organ jest w posiadaniu dokumentów potwierdzającego zgodność samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji oraz zaskarżanego postanowienia w całości. Wniosła też o wydanie na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego, posadowionego na działce nr [...] , w miejscowości B. , gm. D . ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

[...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 5 listopada 2015 roku decyzją nr [...] utrzymał decyzję z dnia 8 maja 2015 r. w mocy.

W uzasadnieniu poinformował, że jak wynika z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, a w szczególności z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w D. z dnia 12 grudnia 1981 r. znak [...] K.C. otrzymała pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wraz z szambem. Analiza planu realizacyjnego zatwierdzonego ww. decyzją wskazuje, że w części południowej działki zaznaczono budynek opatrzony numerem 8 i opisany jako: ,, Proj. Bud. gospod. W II etapie’’, zatem jedynym obiektem objętym pozwoleniem na budowę wydanym przez Naczelnika Miasta i Gminy D. z dnia 12 grudnia 1981 r. był budynek mieszkalny, natomiast budynek gospodarczy miał być realizowany na etapie późniejszym. W toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w 1992 r. Ponadto z analizy akt sprawy wynika, że w 2008 r. K.C. wymieniła w całości pokrycie dachu na przedmiotowym budynku. Potwierdzają to zdjęcia stanowiące załącznik do pisma przesłanego do organu I instancji w dniu 26 lutego 2014 r. przez W.S. ( k. [...] akt PINB). Inwestor K.C. w piśmie z dnia 10.03.2013 r., które wpłynęło na dziennik podawczy PINB w dniu 10.03.2014 r., wskazała ,, Zgadza się też, że w 2008 r. zmienialiśmy pokrycie dachu’’ (k. [...][ akt PINB). Ponadto inwestor zamurował okna od strony działki sąsiedniej, tj. działki o numerze ewidencyjnym [...]. Okoliczność ta wynika z powołanego powyżej pisma K.C. w którym wskazano: ‘’okna zamurowaliśmy to też fakt, bo to piwnica, i stwierdziliśmy, że są zbyteczne, bo i tak były zatkane’’ ( k.[...] akt PINB). O zamurowaniu okien wspomina także W.S. w piśmie z dnia 25 lutego 2014 r. (karta [...] akt PINB). Zatem organ stwierdził, że zakres prac wykonanych przez inwestora wskazuje, że w przedmiotowym budynku gospodarczym została wykonana przebudowa, zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 marca 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr/20/13, LEX nr 1305723) wskazując na konieczność zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Powołał także art. 6 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane i innych ustaw z dnia 20.02.2015 r. (Dz. U. z dnia 27 marca 2015 r.)., wskazując, że do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w wersji sprzed nowelizacji ustawy z dnia 28 czerwca 2015 r.: Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31".’ W art. 29 ww. ustawy ustawodawca dokonał wyłączeń od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów budowlanych i na wykonanie robót budowlanych, przy czym zauważono, że wyliczenie tych wyłączeń ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że tylko takie obiekty i roboty budowlane i o takich parametrach technicznych i uwarunkowaniach lokalizacyjnych, jak wymienione w tych przepisach zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stosowanie w tych sytuacjach wykładni rozszerzającej jest niedopuszczalne. Według analizy treści art. 29 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 30 ustawy Prawo budowlane stwierdzono, że z uwagi na powierzchnię zabudowy przekraczającą 25 m², przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano, iż zgodnie z treścią pisma Burmistrza Gminy i Miasta D. z dnia 7 kwietnia 2014 r., znak [...] przedmiotowa działka o nr. ewid. [...] w miejscowości B. , gm. D. , nie stanowi gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Zatem nie można było do przedmiotowego stanu faktycznego zastosować normy prawnej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1a) ustawy Prawo budowlane. Powołano się również na pismo inwestora z dnia 27 marca 2014 r. które wpłynęło na dziennik podawczy PINB w dniu 28 marca 2014 r., z którego wynika, że K.C. obecnie nie prowadzi produkcji rolnej a w przedmiotowym budynku przechowuje w górnej części grabie, sekatory itd. a w dolnej części przechowywane są m.in. owoce i przetwory, a także sporadycznie był tam przechowywany samochód (k. [...]).

Ponieważ K.C. nie posiadała pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, to na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 16 czerwca 2014 r., znak [...] organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowej inwestycji budowlanej w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r., ale inwestor nie skorzystał z prawa do legalizacji, które mu przysługiwało, bowiem nie przedłożył kompletu dokumentów wymaganych ww. postanowieniem. W przypadku niespełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ obowiązkowo musi wydać decyzję nakazującą rozbiórkę. Potwierdzenie tej tezy według organu odwoławczego ma odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie administracyjnej. Zatem organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji o rozbiórce budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 7,05m x 4,05m położonego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości B. , była prawidłowa.

Odnosząc się do odwołania, WINB wskazał, że ze względu na zakres robót budowlanych, które stanowią przebudowę, oraz okoliczność, że budowa miała miejsce w 2008 r. konieczne jest zastosowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., ponadto stwierdził, że uzasadnienie decyzji stanowi odpowiedź na pozostałe zarzuty.

W związku z tym działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z 8 maja 2015 r. K.C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

- prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust 4. Prawa budowlanego z 1994 r. podczas gdy wobec brzmienia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przepisu intertemporalnego, w zw. ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie - zakończenia budowy obiektu najpóźniej do roku 1992, stan faktyczny podlega rozstrzyganiu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.;

- art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego z 1994 r. polegające niezastosowania tego przepisu przy rozpatrywaniu sprawy, a w konsekwencji uznania, iż w odniesieniu do wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku garażowo - gospodarczego nie może zostać zastosowany tryb legalizacji samowoli budowlanej określony w art. 37, 40 i 42, Prawa budowlanego z 1974 r;

- art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem w przypadku takim jak niniejszy organ powinien stwierdzić zdatność obiektu do użytkowania i wydać w tym przedmiocie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie;

- art. 6,7,8 oraz 77 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie, że przebudowa spornego budynku w postaci zamurowania otworów okiennych oraz wymiany pokrycia dachowego miała miejsce w 2008 r;

- art. 6,7,8 oraz 77 kpa poprzez pominięcie w podstawie rozstrzygnięcia treści dokumentów, którymi dysponował zarówno organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy w postaci:

1. zaświadczenia Burmistrza Miasta Gminy D. z dnia 14 października 2013 roku, zgodnie z którym budynek gospodarczy zlokalizowany jest na działce nr [...] w B. położony jest w terenach zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem MR dla których, jako użytkowanie podstawowe ustala się funkcję mieszkaniową obejmującą istniejącą i nowowprowadzoną zabudowę wraz z zabudowaniami gospodarczymi, hodowlanymi i produkcji rolniczej oraz gospodarstwa agroturystyczne

2. wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] z dnia 30 kwietnia 2014 r. (znak [...] wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy D. , zgodnie z którymi działka ta znajduje się w terenach zabudowy zagrodowej oznaczonej symbolem MR

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w M. z dnia 8 maja 2015 r., oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie uczestnik postępowania W.S. wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że okna w budynku zostały zamurowane w dniu 6 czerwca 2013 r. wymiana pokrycia dachu miała miejsce w 2008 r., a granice miedzy działkami uległy zmianie i obecnie budynek jest oddalony ok. 1,10-1,20 m od granicy działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W świetle powyższych zasad skarga jest uzasadniona.

Zasadnym bowiem okazał się zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Brak ustalenia stanu faktycznego nie pozwala natomiast na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ustalenie daty budowy spornego budynku oraz daty jego przebudowy, przy czym nie są w tym zakresie wystarczające zmieniające się oświadczenia inwestora. Organ powinien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe zgodnie z regułami kpa (np. dowody z dokumentów m.in. map, zeznań świadków, czy zeznań stron).

Data budowy i data przebudowy obiektu ma istotne znaczenie dla ustalenia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy. Jest to bowiem przepis o charakterze intertemporalnym, odnoszący się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., nie zaś art. 48 obecnie obowiązującej ustawy. Prawidłowo jednak organy przyjęły, że nawet po ustaleniu, że budynek został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. to przepisy ustawy z 1974 r. nie będą miały zastosowania jeżeli podlegał on, po tej dacie kolejnym samowolom budowlanym np. był przebudowany. Dlatego jeżeli organ ustali w sposób nie budzący wątpliwości, że budynek gospodarczo-garażowy powstał przed 1 stycznia 1995 r., to konieczne będzie ustalenie daty jego przebudowy (zamurowania okien).

Obiekt będący przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego został wybudowany w warunkach samowoli, bo bez wymaganego pozwolenia na budowę (skarżąca takiego pozwolenia nie przedłożyła pomimo kwestionowania ustaleń organów w tym zakresie). Nie ma wątpliwości, że zarówno pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., jak i przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., na jego budowę wymagane było pozwolenie na budowę. Analiza przepisów prawa budowlanego dokonana przez organy jest prawidłowa.

Podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem będzie jednak uzależnione od ustalenia ww. dat - budowy i przebudowy obiektu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni pogląd zaakceptowany w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, w myśl którego jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, również bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie.

W niniejszej sprawie może zachodzić powyższa sytuacja prawna, ponieważ z oświadczeń stron wynika, że po 1995 r. na budynku były prowadzone w 2008 r. nieustalone co do ich szczegółowego zakresu i charakteru roboty budowlane związane z dachem budynku, które organ I instancji uznał za remont oraz w nieustalonym przez organy czasie budynek został przebudowany poprzez zamurowanie okien .

Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że organy obu instancji naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym (6,7,8 oraz 77 kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego też w obecnym stanie sprawy - wobec stwierdzonych nieprawidłowości w ustaleniu stanu faktycznego, Sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowanych przez organy obu instancji przepisów Prawa budowlanego.

Jak podniesiono w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 10 czerwca 1996 r. sygn. akt OPS 3/96 z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy stosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku. W przedmiotowej sprawie problem polega jednak, jak wskazano wyżej, na tym, że organy ustaliły samowolę budowlaną dokonaną przed 1 stycznia 1995 r. (wybudowanie obiektu) oraz po tej dacie - remont dachu samowolnie wybudowanego budynku i bez ustalenia daty – przebudowę obiektu (zamurowanie okien).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru budowlanego obowiązane są przeprowadzić postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad, w szczególności zadbać o należyte wyjaśnienie sprawy, tak aby poczynione ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy sprawy, pozwoliły na prawidłową subsumcję, czyli właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Organy winny zatem jednoznacznie ustalić datę wybudowania budynku gospodarczo-garażowego oraz zakres prowadzonych po 1 stycznia 1995 r. prac budowlanych dotyczących spornego obiektu. Prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, co do zakresu samowoli budowlanej i terminu/ - ów jej dokonania, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego, zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Następnie w oparciu o właściwe przepisy materialne organy administracyjne winny określić charakter wykonywanych samowolnie robót budowlanych, ich zgodność z warunkami technicznymi, w tym także w zakresie ich usytuowania. Dopiero ustalenie zakresu wykonanych robót pozwoli wdrożyć odpowiednią z procedur przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Podkreślenia też wymaga, że organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jak słusznie zauważyła skarżąca uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zawiera sprzeczności do co braku zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem. Ponadto organy obowiązane są do ustosunkowania się do twierdzeń i zarzutów stron dotyczących faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ich oceny prawnej.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie determinującym zakres kolejnych czynności organów, które nie mogą być przeprowadzane po raz pierwszy w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ II instancyjny, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.