Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 663/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Anna Lech, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2751/03 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2751/03 oddalił skargę A. Z. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przebieg postępowania nadzorczego w tej sprawie, którą prowadzono na wniosek A. Z., następcy prawnego dawnych właścicieli nieruchomości [...], położonej przy ul.[...] ozn. nr hip. 2905.

Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 29 listopada 2000 r. odmówiono A. Z. przyznania odszkodowania w trybie art. 160 kpa za szkodę poniesioną w związku z decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 13 stycznia 1955 r., utrzymującą w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z 7 października 1954 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości. Uprzednio Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 26 maja 1997 r. stwierdził nieważność obu decyzji w części, zaś w części odnoszącej się do sprzedanych (10) lokali stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Odmawiając przyznania odszkodowania organ centralny uznał, że pomiędzy odmową przyznania własności czasowej a poniesioną szkodą w postaci niemożności odzyskania lokali nie istnieje normalny związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 Kc. Dopiero decyzje o sprzedaży lokali wykreowały prawa osób trzecich, które uniemożliwiają odzyskanie własności. Sprzedaż lokali, która spowodowała szkodę nie była normalnym następstwem decyzji o odmowie przyznania własności czasowej. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego w odniesieniu do decyzji o sprzedaży lokali może być zgłoszone roszczenie w trybie art. 160 kpa. Organ powołał się w tym względzie na wyrok Sądu Apelacyjnego I ACa 126/00 z 8.06.2000 r.

Nie jest też dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 160 kpa. Występując o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 listopada 2000 r. strona powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I CKN 117/00, w którym Sąd ten uznał, iż ustalenie przez organ nadzorczy, że decyzja dotknięta wadą nieważności wywołała nieodwracalne skutki prawne wiąże sąd orzekający o odszkodowaniu z art. 160 kpa w zakresie stwierdzenia istnienia normalnego związku przyczynowego między doznaną przez stronę szkodą a wydaniem decyzji w warunkach art. 156 § 1 kpa.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 29 sierpnia 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania odszkodowania argumentując, iż zmiana interpretacji prawa w kwestii istnienia związku przyczynowego pomiędzy orzeczeniem o odmowie przyznania prawa własności czasowej a szkodą, wyrażona w wyroku SN z dnia 10.01.2001 r., a więc po wydaniu decyzji, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniosku strony organ decyzją z dnia [...] utrzymał swą poprzednią decyzję uznając, iż została wydana z zachowaniem zasad, wyrażonych w art. 6 i 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa. Nie naruszono także art. 104 § 2 i 107 § 3 kpa, gdyż organ rozstrzygnął sprawę co do istoty, a decyzję uzasadnił w sposób wyczerpujący.

Skargę na decyzję z dnia 30 października wniosła A. Z., zarzucając decyzjom naruszenie prawa materialnego – art. 361 kc w zw. z art. 160 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 , 77 § 1, 104 § 2, 107 § 3, 156 i nast. oraz 160 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy i wniosła o ich uchylenie w całości. Skarżąca zarzuciła, że argumentacja organu administracji zawarta w zaskarżanych decyzjach, tak w zakresie merytorycznym jak i proceduralnym, nie może się ostać, jako naruszająca powołane na wstępie przepisy obowiązującego prawa.

Błędne jest twierdzenie Prezesa Urzędu jakoby decyzja o odmowie przyznania odszkodowania, wydana w trybie art. 160 kpa, nie podlegała kontroli w trybie nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania nie jest przyznanie odszkodowania, ale formalna kontrola legalności i prawidłowości decyzji administracyjnej, Decyzja o odmowie przyznania odszkodowania podlega badaniu w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Wynika to z faktu, iż wniosek o stwierdzenie nieważności takiej decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie prowadzonej na podstawie art. 156 kpa, nie zaś na podstawie art. 160 kpa, jak i z zasady praworządności (art. 6 kpa) wskazującej, iż wszelkie decyzje administracyjne winny być wydawane w granicach i na podstawie prawa, zaś kwalifikowane wady tych decyzji muszą być usuwane w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia. W przeciwnym bowiem razie organ administracyjny, wydający decyzję w trybie art. 160 kpa, byłby całkowicie pozbawiony kontroli i nadzoru swych działań, a tym samym wszelkie jego dowolne, sprzeczne z prawem działania byłyby pozbawione możliwości weryfikacji. Taki wniosek nie może się ostać w świetle powyżej powołanych zasad procedury administracyjnej. Zdaniem strony decyzja o odmowie przyznania odszkodowania została wydana z rażącym naruszeniem art. 160 kpa i 361 kc. Z art. 361 kc wynika, że odpowiedzialność odszkodowawcza zachodzi gdy ustalone zostaną określone zachowania się zobowiązanego (noszące cechy bezprawności), szkoda będąca wynikiem tego zachowania oraz normalny związek przyczynowy łączący te zdarzenia. Organ nie neguje wystąpienia dwóch przesłanek, natomiast podważa istnienie trzeciej, tj. związku przyczynowego między zachowaniem się organu administracji a powstałą szkodą, wskazując w tym zakresie, iż szkoda nie wynika tu bezpośrednio z wydanej decyzji administracyjnej (co do której stwierdzono nieważność), ale z późniejszych decyzji o sprzedaży lokali, które to stanowisko uznać należy za bezzasadne, ponieważ pomiędzy szkodą po stronie byłego właściciela (jego następców prawnych) a wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej istnieje normalny, adekwatny związek przyczynowy, w rozumieniu art. 361 kc; gdyby bowiem przedmiotowa decyzja nie zapadła, własność budynku pozostałaby przy dotychczasowym właścicielu, a z czasem przeszłaby na jego następców prawnych.

Nie budzi wątpliwości, iż normalny związek przyczynowy zachodzi nie tylko pomiędzy bezpośrednią przyczyną a szkodą, ale także pomiędzy przyczynami pośrednimi a badanym skutkiem Powyższe stanowisko potwierdził Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 4 listopada 1974 r. (II CR 355/77, OSN 1978, Nr 11, poz. 205).

W niniejszej sprawie nie może ostać się twierdzenie Prezesa Urzędu, prezentowane w kolejnych decyzjach administracyjnych, jakoby nie istniał związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 kc pomiędzy wydaniem decyzji o odmowie prawa własności czasowej (wskutek czego nastąpiła utrata własności) z rażącym naruszeniem prawa a szkodą w postaci utraty własności budynku przy ul. Solec 101 – z tego względu, iż w późniejszym okresie wydawane były odrębne decyzje administracyjne o sprzedaży lokali w tym budynku na rzecz osób trzecich. Decyzje o sprzedaży lokali skutkują jedynie niemożnością zwrotu byłemu właścicielowi (jego następcom prawnym) lokali w naturze. Fakt utraty ich własności wynika natomiast wprost z decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej a nie z późniejszych decyzji o sprzedaży lokali.

Rozstrzygnięcie organu w kwestii braku podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej, a zwłaszcza prezentowana wykładnia art. 160 kpa i 361 kc stanowi rażące naruszenie prawa i prowadzi do rozstrzygnięcia stanowiącego zaprzeczenie stanu prawnego. Organ nie rozstrzygnął o całości żądania koncentrując się tylko na części dot. sprzedanych lokali, jak również naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa nie wyjaśniając sprawy i pomijając istotne elementy uzasadnienia decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa nie podlega zaskarżeniu w toku instancji. Decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony upoważnia stronę wyłącznie do zgłoszenia powództwa do sadu powszechnego w terminie określonym w art. 160 § 5 kpa. Z tego stanowiska organ wyprowadził nieprawidłowy wniosek, że odnosi się to również do kontroli decyzji w trybie stwierdzenia nieważności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że taka decyzja podlega weryfikacji w trybie nadzorczym (wyrok NSA z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt IV SAB 84/96 niepublikowany, według którego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności takiej decyzji z powodu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa; wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996 r. sygn. akt IV SA 781/95 – niepublikowany, zgodnie z którym, nie jest wyłączona droga postępowania przewidzianego w art. 156-159 kpa również w odniesieniu do tych decyzji, dla których nie przewiduje się trybu postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, jak to ma miejsce w przypadku decyzji określonych w art. 160 kpa.).

Jednakże, to nieprawidłowe stanowisko organu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, ponieważ odmowa stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania w trybie art. 160 kpa nastąpiła z innych przyczyn, i organ sprawę rozstrzygnął merytorycznie.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić tylko z przyczyn wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie czy wręcz ścieśniająco (wyrok NSA z 22 września 1999 r. IV SSA 1380/97 – LEX nr 47894). Jedną z tych przyczyn, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym lub gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa; nie chodzi przy tym o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Skarżąca powołuje się na rażące naruszenie prawa, ale w istocie podnosi kwestie zmiany interpretacji prawa. Zdaniem Sądu również w tym zakresie można mówić o utrwalonym już w orzecznictwie poglądzie, z którego wynika, że zmiana interpretacji prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a więc nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu nie można traktować jako rażąco naruszającego prawo, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe.

Zdaniem Sądu w nadzwyczajnym trybie, odmiennie niż w zwykłym, interpretacja przepisu nie ma znaczenia.

Sąd podzielił stanowisko organu, że sprawa została rozpatrzona co do jej istoty. Jeśli zaś skarżąca twierdzi, że decyzja nie rozstrzygała o wszelkich jej żądaniach, to w takiej sytuacji stronie przysługuje skarga na bezczynność organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. Z., reprezentowana przez radcę prawnego D. D. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie art. 3 § 1, 133 § 1 i 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ich niezastosowanie, art. 135 tej ustawy w zw. z art. 160, 156 § 1, 104 § 2, art. 6 i 7 kpa przez błędną wykładnię i niezastosowanie.

Skarga domaga się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W obszernym uzasadnieniu strona podnosi, że zarówno Sąd jak i organ przyznają, że decyzja o odmowie odszkodowania została wydana z naruszeniem art. 361 kc, a w związku z tym także art., 160 kpa, oceniając jednakże, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego. U podstaw takiej oceny leży przekonanie, że błędna wykładnia lub zmiana interpretacji prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony jest ona błędna, gdyż ocena naruszenia prawa powinna być przeprowadzona nie na płaszczyźnie takiej czy innej interpretacji prawa, lecz z punktu widzenia samej normy prawnej, jej zastosowania i skutków tego zastosowania.

W niniejszej sprawie aktualne skutki prawne konkretyzacji przez organ norm prawnych, zawartych w art. 361 kc w zw. z art. 160 kpa, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Organ w postępowaniu nadzorczym potwierdził błąd w ocenie normy prawnej zawartej w art. 361 kc i w konsekwencji zastosował błędnie zarówno ten przepis jak i art. 160 kpa. A więc według stanu prawnego istnieją wszelkie przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej w tym także związek przyczynowy i organ zgodnie z art. 160 kpa winien orzec o odszkodowaniu. Odmienne orzeczenie w myśl poglądu doktryny stanowi rażące naruszenie prawa. Zachodzi także oczywista sprzeczność pomiędzy art., 361 kc, a jego interpretacją i zastosowaniem przez organ. Nie trzeba być teoretykiem cywilistą aby wiedzieć, iż normalny związek przyczynowy zachodzi nie tylko między bezpośrednimi przyczynami a szkodą, lecz także pomiędzy przyczynami pośrednimi, a badanym skutkiem. Nieporozumieniem jest powoływanie się przez organ na błędną interpretację prawa przez Sąd Apelacyjny, co było przyczyną odmowy przyznania odszkodowania. Błąd Sądu Apelacyjnego uległ sanacji w orzeczeniu SN, a zatem skoro prawo i płynące z niego nakazy pozostały niezmienne to podlegało ocenie prawo a nie interpretacja dokonana w wyrokach sądu powszechnego. Błąd ten nie został uwzględniony przez Sąd stąd sformułowanie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy z uwagi na wadliwe rozstrzygnięcie z naruszeniem tego ostatniego przepisu.

Odnosząc się do twierdzenia organu, że nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w trybie art. 160 kpa skarga kasacyjna wywodzi, iż WSA nie odniósł się do tej kwestii stwierdzając, że nieprawidłowe stanowisko organu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem odmowne stwierdzenie nastąpiło z innych przyczyn.

W tej sytuacji nie wiadomo na ile to błędne stanowisko organu wpłynęło na orzeczenie Sądu I instancji i wynik spraw. Tym samym należało przyjąć, że stanowisko Sądu zostało oparte na wyobrażeniach Sądu lub jego przekonaniach a nie na zgromadzonej dokumentacji. Tego typu wnioskowanie i rozstrzyganie sprawy jest niedopuszczalne w świetle art. 133 § 1 powołanej ustawy. Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 135 ustawy w zw. z art. 156 kpa. Skarżący stwierdza, że znaczna część uzasadnienia wyroku poświęcona jest niedopuszczalności odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 160 kpa, chociaż okoliczności te nie budziły wątpliwości organu, ani skarżącej.

Ponadto strona zarzuca, iż dochodziła odszkodowania za sprzedane lokale, zużycie techniczne budynku w części lokali niesprzedanych, utratę korzyści z tytułu pobierania czynszu, zaś przyczyną odmowy odszkodowania było tylko nieuznanie istnienia związku przyczynowego co do sprzedanych lokali. Zatem organ nie orzekł o całości żądania, czym rażąco naruszył art. 104 § 2 kpa, a jeżeli – jak twierdzi orzekł o całości – to odmowa przyznania odszkodowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 160 kpa w zw. z art. 361 kc w części dotyczącej szkody za zużycie techniczne budynku w odniesieniu do niesprzedanych lokali i za utratę prawa do pobierania czynszu. Sąd nie dostrzegając uchybień organu wypaczył wynik postępowania sądowoadministracyjnego naruszając art. 145 § 1 pkt 1 ustawy ppsa, który powinien mieć zastosowanie w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta druga podstawa, oprócz naruszonych przepisów prawa i wskazania na czym ono polegało, winna również zawierać wywód co do istotnego wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Związanie sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 powołanej ustawy) oraz wprowadzony przymus adwokacko-radcowski wywołują konieczność prawidłowego formułowania podstaw skargi, w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli instancyjnej.

Wprawdzie sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie odpowiadają ściśle powyższym wymaganiom, gdyż zarzuty naruszenia przepisów materialnoprawnych połączono z przepisami postępowania w jednym zarzucie, lecz ten mankament skargi nie jest tego rodzaju, aby uniemożliwić rozpoznanie skargi kasacyjnej.

Rozpoznając tę skargę w jej granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednakże, iż podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i postępowania nie są trafne.

Jako podstawowe zarzuty – jak to wynika głównie z uzasadnienia skargi strona wysuwa zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 361 kc, 160 kpa przez błędne uznanie, że naruszenie tych przepisów aczkolwiek miało miejsce w tej sprawie, co przyznał organ, lecz błędnie uznał on, a następnie ocenę tę podzielił Sąd, iż nie miało ono charakteru rażącego, co doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a w dalszej konsekwencji także wskazanych w skardze przepisów postępowania.

Z prezentowaną w skardze kasacyjnej oceną w tym zakresie nie można się zgodzić

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż błąd organu centralnego w zakresie stosowania art. 361 § 1 kc (strona pomija to, iż przepis ten zawiera dwa paragrafy) nie miał charakteru rażącego.

Podstawa orzekania przez organ o odszkodowaniu na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, zamieszczona w art. 160 § 1-4 kpa ma charakter wyjątkowy. Z woli ustawodawcy organ administracji uprawniony został do prowadzenia postępowania z natury rzeczy uwzględniającego elementy cywilnoprawne i do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Właśnie z tych względów z uwagi na specyfikę sprawy i jej czysto cywilnoprawny charakter ustawa wyłączyła możliwość poddania jej kontroli instancyjnej.

W przypadku błędnego rozstrzygnięcia, w tym także decyzji odmawiającej odszkodowania, a więc naruszającej przepisy prawa materialnego strona uzyskała prawo do wniesienia powództwa do sądu powszechnego (§ 5). Tryb przewidziany w omawianym przepisie uniemożliwia w ramach instancyjnego postępowania administracyjnego naprawienie ewentualnych błędów organu. Możliwa jest wprawdzie weryfikacja takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym, lecz odnosić się ona może tylko do takich przypadków, gdy w sposób ewidentny występują przesłanki z art. 156 § 1 kpa.

W przedmiotowej sprawie istota błędu organu co do istnienia normalnego związku przyczynowego między zaistniałą szkodą, a wydaniem decyzji sprowadzała się do wadliwej oceny, że nieprzeprowadzenie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o sprzedaży 10 lokali i stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 kpa uniemożliwia przyjęcie wymaganej z art. 361 § 1 kc przesłanki. Przy czym podkreślić należy, iż organ powołał się w tym względzie na wykładnię tego przepisu dokonaną w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy istniejącej rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego w zakresie występowania przesłanki z art. 156 § 2 kpa w postaci nieodwracalnych skutków prawnych nie sposób przyjąć, iż organ centralny w tej sprawie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

O takim naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy stan prawny sprawy jest możliwy do ustalenia na podstawie przepisów prawa i bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych.

Na powyższy aspekt sprawy zwrócono uwagę w Komentarzu do KPA autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego – Wyd. CH Beck W-wa 1996 str. 720, stwierdzając nadto, iż konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.

W tym zaś zakresie w orzecznictwie sądowym przyjmowano różnorodne stanowiska. Nie można zatem skutecznie postawić sądowi zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1, 133 i 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwalczając stanowisko Sądu I instancji, jak również podnosząc niekompletność jego ocen należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna pomija istotny w takim przypadku – jako naruszony przepis art. 141 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy takiej konstrukcji zarzutów przepis ten nabierał szczególnego znaczenia. Wobec związania sądu odwoławczego podstawami skargi kasacyjnej nie można przyjąć, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 133 § 1 tej ustawy nakazujący wydanie wyroku na podstawie akt sprawy oraz art. 135 nakazujący stosowanie środków w celu usunięcia naruszenia prawa.

Całkowicie chybionym jest powiązanie art. 135 ustawy ppsa z przepisami art. 104 § 2 i 6 i 7 kpa przez ich błędną interpretację i niezastosowanie. Oceniając legalność decyzji wydanej w postępowaniu nadzorczym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 104 § 2 kpa, gdyż nierozpatrzenie żądania w całości nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W sprawie o odszkodowanie z art. 160 kpa nieorzeczenie bądź nierozpatrzenie części żądania strony nie daje podstaw do formułowania takiego zarzutu. Naruszenie przepisu art. 104 § 2 kpa ma charakter wyłącznie procesowy, a w przedmiotowej sprawie stwarzało dla strony tylko możliwość dochodzenia pominiętego roszczenia przed sądem powszechnym. W postępowaniu nadzorczym, którego przedmiotem była decyzja o odmowie przyznania odszkodowania zarzut naruszenia art. 6 kpa a zwłaszcza 7 kpa w ogóle nie został uzasadniony, przy czym w okolicznościach tej sprawy, w której przed organem centralnym toczyło się postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania odszkodowania, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni oraz nie stosował przepisów art. 6 i 7 kpa.

Nie można natomiast przypisać Sądowi wadliwej oceny kontrolowanych decyzji w aspekcie stosowania zasad postępowania przez organ administracji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego został on sformułowany w sposób niekompletny. Pkt 1, na który powołuje się skarga kasacyjna składa się z trzech podpunktów, przewidujących trzy odrębne podstawy do uchylenia decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Brak konkretyzacji, na który z przepisów powołuje się strona uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Obowiązująca w postępowaniu odwoławczym zasada związania granicami skargi nie pozwala Sądowi na badanie, której z podstaw uchylenia decyzji – zdaniem strony – nie zastosował Sąd Wojewódzki.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie powołuje usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.