Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 603/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 8
law: Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2022 r. spraw ze skarg M. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2022 r. – nr 9009-2022-000753 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2020 rok, – nr 9009-2022-000754 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 rok, – nr 9009-2022-000755 w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PRW 2014-2020) na 2020 rok oddala skargi.


UZASADNIENIE

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołań M. sp. z o.o., z siedzibą w Rzeszowie – zwanej dalej skarżącą, spółką lub wnioskodawczynią, wydał następujące rozstrzygnięcia:

1) decyzją z 22 lipca 2022 r., nr 9009-2022-000753, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana także ARMiR) w R. z 24 marca 2022 r., nr 0183-2022-0047140, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie, płatności redystrybucyjnej) na 2020 r.,

2) decyzją z 22 lipca 2022 r., nr 9009-2022-000754, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z 24 marca 2022 r., nr 0183-2022-004712, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2020 r.,

3) decyzją z 22 lipca 2022 r., nr 9009-2022-000755, utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z 25 marca 2022 r., nr 0183-2022-004724, w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020, na 2020 r.

W stanach faktycznych przedmiotowych spraw skarżąca wystąpił o przyznanie jej płatności do działek rolnych o pow. 275,35 ha, w przypadku płatności bezpośrednich, i płatności ONW, a w przypadku płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej 231,04 ha. Wszystkie zgłoszone przez skarżącą do płatności działki były przez nią dzierżawione od A. O.. Stosowną umowę dzierżawy z A. O., w imieniu skarżącej spółki podpisał M.O.– prezes jej zarządu. Łączna powierzchnia wydzierżawianych gruntów, położonych w miejscowości Starzawa, wyniosła w omawianym przypadku 305 ha, a czynsz dzierżawny z tego tytułu został ustalony przez strony umowy w wysokości [...] zł. na rok.

Rozstrzygające przedmiotowe sprawy organy ustaliły, że udziałowcami skarżącej spółki są A. O. i M. O. (małżonkowie). Powstała ona w 2008 r. Prezesem jej zarządu jest M.O.. On też jest prezesem zarządu spółek: E. sp. z o.o., El. sp. z o.o., G. w S. sp. z o.o. Udziały w pierwszych z dwóch wskazanych podmiotów również należą do A. O.i M. O., a w ostatniej tylko do M. O..

A.O., oprócz skarżącej jest także udziałowcem takich spółek jak:, N. sp. z o.o., E.sp. z o.o., G.w S. sp. z o.o., jak również C. sp. z o.o. i El. sp. z o.o. Jest też głównym udziałowcem i prezesem zarządu B. sp. z o.o., El sp. z o.o. i N. sp. z o.o. Pełni też funkcję prezesa zarządu N.sp. z o.o., B. sp. z o.o. i wiceprezesa zarządu E. sp. z o.o.

Organy ustaliły że skarżąca, E.sp. z o.o. i El. sp. z o.o. uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów rolnych i występują o płatności do gruntów stanowiących własność A. O.. O płatności wystąpiły także inne osoby znajdujące się w zarządzie wskazanych wyżej spółek (W. O., J. O., A. O. M. O. oraz D. D.), które osiągnęły już w swoich wnioskach limity kwotowe i powierzchniowe dla jednego gospodarstwa. Osoby te wydzierżawiają więc grunty spółkom oraz osobom spokrewnionym i spowinowaconym z M. O..

Organ I instancji stwierdził, że w związku z powyższym, na gruncie przedmiotowej sprawy mamy do czynienia z grupą osób fizycznych, które przez ukształtowanie struktury własnościowo-zarządczej w spółkach prawa handlowego, mają rzeczywisty wpływ na kształtowanie przez te podmioty stosunków cywilnoprawnych. W ten właśnie sposób dokonano podziału gospodarstwa będącego w zarządzie wskazanych wyżej osób fizycznych, w celu uniknięcia skutków zasad degresywności płatności.

Dokonując zestawienia kwoty przychodów skarżącej ze sprzedaży płodów rolnych z kwotą uiszczanego czynszu czy też wydatków, organy rozstrzygające przedmiotową sprawę doszły do wniosku, że sam czynsz przewyższa wysokość ewentualnych zysków. Ponadto transakcje zakupu zboża i sprzedaży płodów rolnych, jak wynika z przedłożonych przez skarżącą dokumentów, odbywały się również pomiędzy podmiotami powiązanymi. Za takie uznać należy bowiem skarżącą i G. w S..

Organ I instancji pozyskał także od organu skarbowego zestawienie przychodów spółek powiązanych, w tym także skarżącej. Te kształtowały się na poziomie od [...] zł, w przypadku E. sp. z o.o. do [...] zł w odniesieniu do skarżącej.

Skarżąca, składając analizę finansową swojej działalności za 2020 r. udokumentowała, że jej przychód z podstawowej działalności operacyjnej wyniósł w tym roku [...] zł, natomiast koszty tej działalności [...] zł.

Na tej podstawie organ stwierdził, że od momentu powstania, skarżąca miała na celu uzyskiwanie dochodów jedynie z dopłat. Poza tym nie jest ona samodzielnym podmiotem, jako że motywem jej powołania była jedynie chęć obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy.

Organ odwoławczy podzielił zasadność stanowiska zaprezentowanego przez organ I instancji odnośnie tego, że w sprawie mamy do czynienia z grupą podmiotów, reprezentowanych przez te same osoby i wnioskujących o przyznanie płatności, w celu obejścia zasady degresywności płatności, co stanowi działanie sprzeczne z art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem 1306/2013), który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Zdaniem organu II instancji kwotę tak zmaksymalizowanych płatności należy odnieść do wszystkich ich rodzajów, z uwzględnieniem nie tylko samej skarżącej, ale także innych podmiotów występujących z tego rodzaju wnioskami. Poza tym dokonując stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków nie można ograniczać się jedynie do działań konkretnego beneficjenta, ale odwołać się należy do działań podejmowanych przez inne podmioty, zaangażowane w podobne projekty inwestycyjne. Niezbędna jest tutaj także ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia poszczególnych podmiotów, jak i na etapie występowania przez nie o płatności.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji, ze motywem utworzenia skarżącej spółki była chęć obejścia przepisów, ustanawiających limity płatności. Stany faktyczne niniejszych spraw potwierdzają to, że tego rodzaju zamiary zostały zrealizowane prze powiązane osoby, które samy występowały o podobnego rodzaju płatności. Doszło pomiędzy nimi do koordynacji działań w omawianym zakresie, a właściwie zmowy w celu zrealizowania opisanego wyżej celu. To zaś umożliwiało im rozproszenie gruntów, gdyż areał upraw zgłaszanych przez poszczególnych producentów, pozwalał uniknąć skutków degresywności płatności.

W omawianym przypadku korzyść tego rodzaju osiągnęłaby przede wszystkim A. O., która samodzielnie wystąpiła o przyznanie jej płatności, deklarując w swoich wnioskach dotyczących 2020 r. ponad 300 ha.

Ograniczenia wysokości płatności, do ominięcia których skarżący dążył, wynikały, w zakresie płatności bezpośrednich, z zastosowania współczynnika korygującego, o którym mowa w art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 608 z późn. zm.), obejmującego płatności ponad kwotę 2 000 euro (po przekroczeniu tej wartości wysokość sumy płatności zmniejsza się o wartość współczynnika korygującego, wynoszącego 2,906192 % - zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. c Rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 227, str. 69 z późn. zm.), a także ustawowego limitu płatności dodatkowej, ustanowionego na poziomie 27 ha.

Ograniczenia w zakresie płatności ONW wynikały zaś z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 364 z późn. zm.). Chodzi tu o tzw. warunki modulujące. W myśl tych przepisów płatność ONW jest przyznawana w wysokości 100 % stawki podstawowej, do pow. 25 ha, 50 % stawki podstawowej, w odniesieniu do powierzchni od 25 do 50 ha, a 25 % stawki podstawowej za pow. od 50 do 75 ha. W odniesieniu do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych, zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415 z późn. zm.), stawki płatności ulegają degresywnemu zmniejszeniu i wynoszą 100 % stawki podstawowej za pow., od 0,1 do 50 ha, 75 % stawki podstawowej, za pow. od 50 do 100 ha i 60 % stawki podstawowej za pow. powyżej 100 ha.

W sprawach nastąpiło więc, zdaniem organów, sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co jest sprzeczne z art. 4 ust. 3 art. 4 ust. 3 Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1, zwanym dalej rozporządzeniem nr 2988/95). W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Końcowo w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organ odwoławczy podkreślił, że wprowadzenie mechanizmów modulacji i degresywności płatności ma przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia dochodów pracujących w tych gospodarstwach.

Tak więc, planowany przez skarżącą zakres jej przedsięwzięcia zmierzał do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu.

Wnosząc skargi na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR skarżąca wystąpiła o ich uchylenie, uchylenie poprzedzających je decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania. Ewentualnie skarżąca zwróciła się do Sądu o uchylenie zaskarżonych decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzuciła naruszenie:

1. art. 5, art. 6, art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114, zwanej dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich) w zw. z rozporządzeniem 1306/2013, w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2 i 3 rozporządzenia 640/2014, poprzez ich błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a tym samym uznanie, że jej działanie, w zakresie złożonego przez nią wniosku, miało na celu stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania wsparcia, podczas gdy cały czas w pełni realizowała jedynie swoje uprawnienia, jako rolnik, w zakresie ubiegania się o płatności,

2. art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182, ze zm., zwanej dalej ustawa o wspieraniu) w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w zw. z § 2 oraz § 3 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 364 z późn. zm.), w zw. z rozporządzeniem 1306/2013, w zw. z art. 18 ust. 6 akapit 2 i 3 rozporządzenia 640/2014, poprzez błędne uznanie, że stworzyła sztuczne warunki, w celu uzyskania płatności, podczas gdy jedynie w pełni realizowała ona swoje uprawnienia rolnika, w odniesieniu do płatności,

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania jej płatności, podczas gdy nie stworzyła ona sztucznych warunków do uzyskania płatności, pozostających w sprzeczności z celami systemów wsparcia bezpośredniego,

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 (zarzut alternatywny) poprzez stwierdzenie, w razie przyjęcia zaistnienia sztucznych warunków, że przepis ten może stanowić podstawę do pozbawienia jej całości płatności, podczas gdy przepis ten powinien być wykładany w ten sposób, że może on uzasadniać jedynie zmniejszenie płatności i przyznanie ich w takiej wielkości, w jakiej spółka by je uzyskała, nie tworząc sztucznych warunków.

5. art. 138 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji,

6. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2114, zwanej dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich) w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niedokonanie jego wyczerpującego rozpatrzenia, a więc zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, w związku z przyjęciem stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków,

7. art. 3 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, w celu uzyskania wsparcia,

8. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182, ze zm., zwanej dalej ustawa o wspieraniu) w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niedokonanie jego wyczerpującego rozpatrzenia, a więc zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu strony, w związku z przyjęciem stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków,

9. art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w efekcie przyjęcie stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków, w celu uzyskania wsparcia,

10. art. 107 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez niepodanie w uzasadnienia prawnych i faktycznych podstaw wydania decyzji.

W uzasadnieniach swoich skarg skarżąca podkreśliła, że stanowisko organów w niniejsze sprawie jest kuriozalne, gdyż zasada degresji ma znaczenie jedynie w odniesieniu do gospodarstw o areale do 50 ha. Tylko one uzyskują pełne dopłaty, natomiast skarżąca ma gospodarstwo, którego areał przekracza 275 ha, tak więc degresja obejmuje i tak jego gospodarstwo.

Wnioskodawczyni zaprzeczyła tworzeniu przez siebie sztucznych warunków płatności, co zarzuca jej organ, a tym zakresie zauważyła, że we wszystkich trzech postępowaniach organy nie zadały sobie trudu przesłuchania go. Skarżąca podkreśliła, że organy nie przedstawiły dowodów na to, że jej działanie było przejawem aktywności nakierowanej na uzyskanie płatności. Podobnie nie wykazały, iż jej zamierzeniem było uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemów wsparcia, a w tej sytuacji nie było jakichkolwiek podstaw do wydania zaskarżonych decyzji.

Za irracjonalne uznała skarżąca stanowisko organów w zakresie tego, że organy, poprzez koncepcję tworzenia sztucznych warunków, zaprzeczają prawu właściciela do swobodnego dysponowania przedmiotem swojej własności.

Jako argument przemawiający za koniecznością uznania za niezasadne stanowiska organów skarżąca wskazała fakt prawomocnego umorzenia postępowania karnego, dotyczącego zarzutu tworzenia, między innymi przez osoby, które według organu są powiązane między innymi z nią, sztucznych warunków uzyskania płatności. W tym aspekcie wskazała na postanowienie Sądu Okręgowego w R. z [...] czerwca 2022 r., sygn. [...].

Końcowo skarżąca zwróciła się do Sądu o rozważenie tego, o jakie to rzekomo wielkie gospodarstwo rolne i do kogo należące, miało chodzić organom.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR, w odpowiedziach na skargi, wniósł o ich oddalenie, z uwagi na niezasadność podniesionych w nich zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Spór pomiędzy skarżącą, a Dyrektorem Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMIR koncentruje się w zasadzie wokół jednej, podstawowej na gruncie przedmiotowych spraw kwestii, jaką jest udział skarżącej w stworzeniu sztucznych warunków, mających na celu maksymalizację uzyskanych płatności przez uczestniczące w tym mechanizmie osoby, obejmującym także spółkę.

Zdaniem organów rozstrzygających niniejsze sprawy, w ich stanach faktycznych mamy do czynienia ze spełnieniem obiektywnej i subiektywnej przesłanki warunkującej przyjęcie zaistnienia sztucznych warunków. Ta pierwsza sprowadza się do stworzenia mechanizmu, który obiektywnie rzecz biorąc do uzyskania korzyści (w sposób sprzeczny z założonymi celami płatności) prowadzi, polegającego na odpowiednim rozdysponowaniu (rozproszeniu) gruntów, poprzez zawarcie umów dzierżawy z osobami fizycznymi lub utworzonymi w tym celu spółkami, w warunkach istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi osobami i podmiotami. Druga natomiast oznacza wolę osiągnięcia tego rodzaju korzyści, po stronie podmiotów uczestniczących w tym mechanizmie, której stwierdzenie musi być odpowiednio wykazane.

Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, godzące w cele prawodawstwa regulującego ich przyznawanie, jest działaniem określanym przez unijnego prawodawcę (pkt 39 preambuły rozporządzania 1306/2013) mianem nieprawidłowości, którym państwa członkowskie są zobligowane zapobiegać, wykrywać je, a następnie zwalczać, korzystając z możliwości przewidzianych w rozporządzeniu 2988/95.

W tych ramach normodawca unijny przewiduje, że przypadki naruszenia sektorowego prawodawstwa rolnego winny się spotkać z reakcję w postaci kar administracyjnych, a gdyby takowe nie zostały przewidziane w regulacjach unijnych, państwa członkowskie winny stosować odpowiednie kary krajowe, odpowiednio skuteczne, odstraszające i proporcjonalne.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt f rozporządzenia 1306/2013 sektorowe prawodawstwo rolne" oznacza wszelkie mające zastosowanie akty przyjęte w ramach WPR na podstawie art. 43 TFUE, a także, w stosownych przypadkach, wszelkie akty delegowane lub wykonawcze przyjęte na podstawie takich aktów, oraz część drugą rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 w zakresie, w jakim ma ona zastosowanie do EFRROW;

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 13 września 2022 r., sygn. I GSK 2852/18 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) stworzenie sztucznych warunków zmierzających do uzyskania płatności w sposób sprzeczny z jej celami WPR, zostało ujęte w ramach klauzuli generalnej, pozwalającej organom na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o płatności, wbrew intencjom prawodawcy unijnego, w zakresie celów przedmiotowych płatności.

W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce (jest ustalane) wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym - jak wskazano wyżej - jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami. Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Jak wynika z powyższego stworzenie sztucznych warunków, w obu jej aspektach, tj. obiektywnym i subiektywnym, rozpatrywane winno być w kierunku stwierdzenia podjętych przez grupę podmiotów, powiązanych w różny sposób, pewnych, intencjonalnych i skoordynowanych działań, prowadzących do osiągnięcia przez nie korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego, wśród których szczególne miejsce zajmuje wspieranie konkurencyjności.

Tak więc stworzenia sztucznego mechanizmu nie można rozpatrywać jedynie w odniesieniu do konkretnego rolnika, którego wniosek w danej sprawie jest procedowany, w oderwaniu od kontekstu dotyczącego jego funkcjonowania w ramach stwierdzonych powiązań, ale należy mieć na względzie całokształt okoliczności, w które wpisuje się jego działanie, zarówno z punktu widzenia podejmowania czynności, jak również dystrybuowania korzyści.

Bezpośrednim narzędziem służącym zwalczaniu nieprawidłowości - praktyk przybierających postać stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, jest kompetencja organów wynikająca z art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który stanowi, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W zakresie stosowanych sankcji wobec uczestników sztucznego mechanizmu, prawodawca unijny (w pkt 39 preambuły rozporządzenia 1306/2013) odsyła do rozporządzenia 2988/95, które w art. 4 ust. 3 stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Zacytowany wyżej przepis rozporządzenia 2988/95 również mówi o nieprzyznaniu lub wycofaniu korzyści, będącej efektem działań nakierowanych na ich pozyskanie, w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego.

Konsekwencją stwierdzenia wystąpienia sztucznego mechanizmu jest sankcja w postaci pozbawienia, jak to określa art. 60 rozporządzenia 1306/2013, jakichkolwiek korzyści płynących z sektorowego prawodawstwa rolnego i choć środek ten nie nosi cech kary administracyjnej (art. 4 ust. 4 rozporządzenia 2988/95), to jego sankcjonujący charakter, w odniesieniu do sprecyzowanych w nim okoliczności, nie może budzić wątpliwości.

W stanach faktycznych przedmiotowych spraw rozstrzygające je organy stwierdziły, że skarżąca, jako spółka prawa handlowego, brała udział w stworzeniu sztucznych warunków, wraz z grupą osób fizycznych, zmierzających do pozyskania przez wszystkie współdziałające ze sobą podmioty płatności, niezgodnie z celami sektorowego prawodawstwa rolnego i w konsekwencji pozbawiły ją wnioskowanego wsparcia.

Mając na względzie przytoczone na poparcie tego rodzaju stanowiska argumenty i okoliczności stwierdzić należy, że oceny organów, zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach, są zasadne i brak jest podstaw do ich zakwestionowania. Tym samym podniesione w skargach zarzuty, jako nieuzasadnione, nie zasługują na uwzględnienie.

I tak rozstrzygające sprawy organy w sposób kompleksowy i przekonujący wykazały istnienie powiązań pomiędzy skarżącą spółką i grupą osób fizycznych i prawnych, a zwłaszcza z A. O. i M. O. – udziałowcami skarżącej. Swoje ustalenia poszerzyły w szczególności w odniesieniu do relacji z skarżącej z A. O., od której spółka wydzierżawiła wszystkie działki rolne, jakie zgłosiła do płatności.

W kontekście poczynionych we wszystkich trzech sprawach ustaleń wątpliwości nie budzi nie tylko samo istnienie powiązań, ale także ich charakter, determinowany relacjami rodzinnymi oraz służbowymi poszczególnych osób.

Powiązania, o których wyżej mowa, mające niezaprzeczalny charakter, bez wątpienia odzwierciedlały pewną i niewątpliwą wspólnotę interesów, urzeczywistniającą się w ramach realizowanych przedsięwzięć przez objęte powiązaniami podmioty, podejmowanych zakresie działalności rolniczej, o tożsamym przedmiocie i cechach. W tym aspekcie wskazać należy na to, że profil działalności wszystkich wskazanych w decyzji osób, a także spółek z ich udziałem, czy przez nich zarządzanych, był zbieżny, na co zwróciły uwagę organy obu instancji. Poza tym grunty objęte wnioskami poszczególnych powiązanych osób, w tym A. O., wydzierżawiających skarżącej grunty rolne, znajdowały się na terenie sąsiadujących ze sobą gmin, przez co nie można stwierdzić, iż grunty te cechowały się wyraźną odrębnością, w ujęciu geograficznym, gospodarczym i funkcjonalnym.

W omawianym kontekście Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR zasadnie przyjął, że wydzierżawienie skarżącej, przez niewątpliwie powiązaną z nią osobę, jaką była A. O. (prowadzącą samodzielnie działalność rolną i występującą o płatności) nieruchomości rolnych, a także wystąpienie przez spółkę o przyznanie płatności do nich, było działaniem nakierowanym na maksymalizację korzyści w postaci tychże płatności. Obiektywnie bowiem rzecz biorąc, gdyby wydzierżawiająca nieruchomości rolne skarżącej sama wystąpiła o przyznanie płatności do tych gruntów (objętych wnioskami spółki), to uzyskane przez nią z tego tytułu kwoty byłyby niewątpliwie niższe. Wynika to bowiem z obowiązującej na gruncie przepisów o płatnościach bezpośrednich zasady degresji tychże płatności, a także z warunków modulacji, skutkujących tego samego rodzaju efektem w przypadku dwóch pozostałych płatności. W związku z posiadaniem przez wydzierżawiającą gruntów o areale przekraczającym ten, do którego płatności należne są w maksymalnej wysokości, niewątpliwie uzyskiwane przez nią kwoty byłyby niższe od tych, które do tych samych gruntów mogłaby uzyskać skarżąca, nieposiadająca własnych gruntów i niezgłaszająca do płatności działek dzierżawionych od innych, niepowiązanych podmiotów. Innymi słowy, u skarżącej wydzierżawione od A. O. działki wygenerowałyby wyższe kwoty płatności od tych jakie mogłyby być ewentualnie uzyskane przez ich właścicielkę.

Przedmiotowe korzyści, które organy określiły jako efekt będących udziałem między innymi skarżącej nieprawidłowości, nie przypadały co prawda bezpośrednio i wyłącznie samej spółce, ale przede wszystkim wydzierżawiającej, jednakże z uwagi na fakt, że sztuczność mechanizmu prowadzącego do uzyskania płatności należy oceniać kompleksowo, w kontekście wspólnoty interesów wszystkich tworzących go osób, również w tym aspekcie, jaki stanowi jego finalny efekt, skarżącą również zaliczyć należy do grona podmiotów, taką nieuprawnioną korzyść uzyskujących, jako uczestnika omawianego mechanizmu.

Organy obu instancji wykazały także, że sztuczne rozdzielanie gruntów należących do A. O., nakierowane było wyłącznie na pozyskanie nieuprawnionych korzyści, wynikających z ominięcia mechanizmu degresywności i warunków modulacji. Stwierdzenie tego rodzaju jest uzasadnione nie tylko samym faktem wystąpienia korzyści, o której wyżej mowa, jako efektu omijania ograniczeń, w zakresie wysokości płatności, ale również działaniami prowadzącymi do nich oraz ogółem uwarunkowań temu towarzyszących.

W tym ostatnim aspekcie w zaskarżonych decyzjach słusznie zauważono, że skarżąca spółka w istocie generowała jedynie straty, o czym bezpośrednio świadczy jej wynik finansowy. W 2020 r. odnotowała bowiem przychody z podstawowej działalności operacyjnej na poziomie [...] zł, zaś koszty ich uzyskania zamknęły się kwotą ponad [...] zł, spośród których aż [...] zł stanowią wartość uiszczanego na rzecz A. O. czynszu dzierżawnego. Dodatkowo również zasadnie zwrócono uwagę, że przychody skarżąca uzyskiwała przede wszystkim z dopłat i to ich pobieranie było w rzeczywistości powodem powołania jej do istnienia.

Mając na względzie poczynione w sprawach ustalenia stwierdzić należy, że nie sposób jest dostrzec innych racjonalnych argumentów, które z punktu widzenia celowości podejmowanych działań gospodarczych, uzasadniałyby utworzenie skarżącej spółki, wydzierżawienie przez nią gruntów od jej udziałowca i zgłoszenie ich do płatności.

Obowiązek wykazania, że rozdzielenie gruntów pomiędzy poszczególne powiązane ze sobą osoby i podmioty było motywowane wyłącznie chęcią ominięcia przepisów ograniczających wysokość płatności, jest bezwzględnie zadaniem organu, któremu to obowiązkowi Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARMiR uczynił zadość, to jednak nadmienić należy, że skarżąca w trakcie prowadzonych postępowań nie wskazała w istocie żadnych innych okoliczności, które miałyby przeczyć stanowisku organu. Przy czym nie chodzi tu o ich udowodnienie, ale ich wskazanie, tj. przytoczenie, celem ukierunkowania prowadzonych w tym zakresie ustaleń organów. Za takie nie można bowiem uznać stwierdzeń o dzierżawieniu gruntów i prowadzeniu odrębnej księgowości, jako że te okoliczności odnoszą się do formalnego aspektu funkcjonowania spółki, który nie był w przedmiotowych sprawach kwestionowany i nie ma on decydującego wpływu na kwestię oceny stworzenia sztucznych warunków.

Ogół działań prowadzonych finalnie do wystąpienia przez skarżącą z wnioskami o przyznanie jej płatności należy ocenić jako będących wynikiem co najmniej koordynacji działań przez powiązane osoby, chodzi tu przede wszystkim o M. O. i A. O., prowadzących do uzyskania celów sprzecznych z założeniami sektorowego prawodawstwa rolnego. W związku z tym organy zasadnie odmówiły spółce przyznania wnioskowanych przez nią płatności.

Jeżeli chodzi o podnoszone w skargach argumenty dotyczące umorzenia postępowania karnego, dotyczącego analizowanych na gruncie niniejszych spraw działań to stwierdzić należy, że nie dotyczyło ono A. O.. Poza tym sąd administracyjny jest związany jedynie prawomocnym wyrokiem skazującym, z czym w przytaczanych przez skarżącą okolicznościach nie mamy do czynienia.

Dodatkowo zaznaczyć należy, że postępowanie karne prowadzone było pod kątem stwierdzenia zmaterializowania się przesłanek odpowiedzialności karnej i z tego względu opierało się na innych przesłankach. Jego efekty nie mogą być więc miarodajne na gruncie niniejszych spraw.

Postępowanie karne, na które wskazuje spółka, prowadzone było pod kątem intencjonalnego wprowadzenia w błąd przez objęte nim osoby organu ARMiR, co do rodzaju użytkowanych przez poszczególnych producentów gruntów, stąd zapadłe w nim rozstrzygnięcie nie mogło przesądzać kwestii związanej ze stworzeniem, między innymi przez skarżącą, sztucznych warunków do uzyskania płatności, w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 60 rozporządzenia 1306/2013 (na gruncie wskazanego rozporządzenia, stworzenie sztucznego mechanizmu płatności rozumiane jest jako swoistego rodzaju nadużycie prawa). Ten ostatni element stanowił bowiem jedynie fragment analizowanej przez organy ściągania działalności poszczególnych osób i podmiotów, bynajmniej nie najistotniejszy, stąd nie sposób uznać, że umorzenie postępowania karnego przesądza w jakimkolwiek stopniu rozstrzygnięcie niniejszych spraw.

W kwestii jedności gospodarstwa, podnoszonej przez skarżącą jako nieznajdującej uzasadnienia w okolicznościach spraw stwierdzić należy, że organ wyraził taki pogląd odnośnie modus operandi wszystkich współdziałających ze sobą osób, jednakże chodziło mu o jedno gospodarstwo w znaczeniu funkcjonalnym, a nie formalnym. Niezależnie jednak od tego zaznaczyć należy, że fakt ten miał jedynie subsydiarne znaczenie na gruncie ustalonych stanów faktycznych poszczególnych spraw, jako że ten aspekt sztuczności, który legł u podstaw wydania zaskarżonych decyzji, odnosił się przede wszystkim do relacji skarżącej z A. O. – jej udziałowcem.

Na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy bez wpływu pozostaje także podnoszona przez skarżącą wątpliwość odnośnie właściwego rozumienia terminu korzyści, o pozbawieniu których traktuje przepis art. 60 rozporządzenia 1306/2013. W przedmiotowych sprawach mechanizmem sztuczności objęty został bowiem cały areał zgłoszonych przez spółkę do płatności gruntów, wobec tego brak jest podstaw do przyjęcia, że niezależnie od sztuczności, miała ona prawo do płatności do jakiejkolwiek ich części.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że również one nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dokonały niepełnych ustaleń faktycznych i błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a wydane decyzje nie zostały prawidłowo uzasadnione. W ramach przeprowadzonych postępowań organy zgromadziły bowiem odpowiedni materiał dowodowy, uprawniający do stwierdzenia zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Skarżąca tych twierdzeń skutecznie nie podważyła, nie wskazała także okoliczności, które by na to pozwalały. Spółka nie wyszczególniła także, jakie konkretnie okoliczności poszczególnych spraw pozostały niewyjaśnione i jakie "oczywiste dowody" zostały pominięte.

Prawidłowe ustalenia organów poczynione w przedmiotowych sprawach znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a sporządzone uzasadnienia decyzji są poprawne i odpowiadają ustawowym wymogom w tym zakresie.

W związku z tym nie można stwierdzić, że wydając zaskarżone decyzje organ dopuścił naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), oddalił skargi.