Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1561/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 17 PKT 6 LIT B
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: ART. 23 UST 5; ART. 30 UST 3 ART. 17 PKT 6 B ART. 24 UST 1 I UST 2; ART. 33 UST 1 I UST 3
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie: sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] działający w imieniu Gminy [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2018 r. uchylające w części postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] listopada 2017 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębach ewidencyjnych [...] i [...] "na mierzei" i orzekające co do istoty oraz utrzymujące w mocy w pozostałej części.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Burmistrz [...] wniósł do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w obrębach ewidencyjnych [...] i [...] "na mierzei" zainicjowanego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2009 r. (zwanego dalej: "planem").

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej: Regionalny Dyrektor", "organ pierwszej instancji") postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nie uzgodnił przedłożonego projektu planu i jednocześnie wskazał warunki, których uwzględnienie mogłoby umożliwić uzgodnienie projektu planu:

1) dostosować projekt planu do obowiązujących zakazów w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]", a także do celów ochrony i działań ochronnych dla siedlisk i gatunków będących przedmiotami ochrony w obszarze Natura 2000 [...];

2) dla terenów elementarnych 33 ZE/U i 43 ZE/U - na rysunku planu należy dokładnie wskazać i sprecyzować miejsce lokalizacji obiektów komunikacji wodnej i rekreacji wodnej z obiektami obsługi przystani komunikacji pasażerskiej, jak również miejsca dojść do pomostów z kładek na palach przy uwzględnieniu konieczności zachowania zadrzewień nadwodnych oraz w ustaleniach szczegółowych uchwały w sprawie planu należy wykreślić zapis o lokalizacji podziemnych urządzeń technicznych wzdłuż ścieżek spacerowych; 3) dla terenu elementarnego 46 Zn - w ustaleniach szczegółowych uchwały w sprawie projektu planu należy wykreślić zapis mówiący o wprowadzeniu roślinności właściwej dla miejscowego ekosystemu oraz o dopuszczeniu plenerowych urządzeń;

4) dla terenów elementarnych 15 Zn, 16 Zn, 28 Zn, 58Zn, 59Zn, 66Zn i 77Zn - należy pozostawić przeznaczenie jako teren zieleni naturalnej, bez wprowadzania zapisów o realizacji zieleni naturalnej z zachowaniem charakteru krajobrazu naturalnego i wprowadzeniem roślinności właściwej dla miejscowego ekosystemu; wykreślić z ustaleń szczegółowych zapisy mówiące o dopuszczeniu zabudowy przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także o dopuszczeniu realizacji ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej oraz lokalizacji podziemnych urządzeń technicznych, jak również bez wprowadzania funkcji uzupełniającej w formie usług rekreacyjno - sportowych (dla terenu 77Zn);

5) dla terenów elementarnych 47ZLO, 56ZLO i 74ZLO - w ustaleniach szczegółowych należy wykreślić zapis mówiący o dopuszczeniu realizacji ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej oraz lokalizacji podziemnych urządzeń technicznych wzdłuż ścieżek spacerowych;

6) dla terenów 48PL i 55PL - w ustaleniach szczegółowych należy wykreślić zapisy mówiące o dopuszczeniu lokalizacji obiektów sezonowych związanych z obsługą plaży, rekreacyjnych, gastronomicznych i handlu detalicznego oraz zejść na plażę i zjazdów technicznych;

7) dla terenu elementarnego 53KW - w ustaleniach szczegółowych należy wykreślić zapis mówiący o dopuszczeniu możliwości połączeń kanałami wodnymi z terenami przyległymi;

8) dla terenów elementarnych: 10U/MN, 22U/MN, 29U/MN, 32U/MN, 37MN/U, 38U45MW/U 50IT, 52U/MW, 60U/MW, 61MW/U, 62U/MW, 63U, 64U/MW, 65MW/U, 67MW/U, 68U/MW, 69MW/U, 70Zu/U, 71U/MW, 72U/MW, 73UO/US, a także 014KDW, 015KP, 016KDW, 017KDW i 018KDW(infrastruktury drogowej) - należy odstąpić od zmiany przeznaczenia tych terenów i pozostawić dotychczasowy sposób użytkowania i zagospodarowania.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Burmistrz [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] marca 2018 r. uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora w części wskazującej zmiany, po wprowadzeniu których możliwe będzie uzgodnienie projektu i w tym zakresie orzekł: wskazać, iż uzgodnienie projektu możliwe będzie po wprowadzeniu do uchwały w sprawie planu następujących zmian:

1) dla terenów elementarnych: 33 ZE/U i 43 ZE/U:

- jednoznacznie określić na rysunku planu lokalizację obiektów komunikacji wodnej i rekreacji wodnej z obiektami obsługi przystani komunikacji pasażerskiej, jak również miejsca dojść do pomostów z kładek na palach przy uwzględnieniu konieczności zachowania zadrzewień nadwodnych,

- usunąć zapis dopuszczający lokalizację podziemnych urządzeń technicznych wzdłuż ścieżek spacerowych z ustaleń szczegółowych uchwały w sprawie planu;

2) dla terenu elementarnego 46 Zn:

- usunąć zapis dopuszczający wprowadzenie roślinności właściwej dla miejscowego ekosystemu oraz realizację plenerowych urządzeń z ustaleń szczegółowych uchwały w sprawie planu;

3) dla terenów elementarnych: 15 Zn, 16 Zn, 28 Zn, 58 Zn, 59 Zn, 66 Zn i 77 Zn:

- określić przeznaczenie terenu jako teren zieleni naturalnej,

- usunąć zapis dopuszczający realizację zieleni naturalnej z zachowaniem charakteru krajobrazu naturalnego oraz wprowadzenie roślinności właściwej dla miejscowego ekosystemu z ustaleń szczegółowych uchwały w sprawie planu,

- usunąć zapisy dopuszczające realizację zabudowy przewidzianej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych z ustaleń szczegółowych uchwały w sprawie planu,

- usunąć zapisy dopuszczające realizację ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej oraz lokalizację podziemnych urządzeń technicznych z ustaleń szczegółowych uchwały w sprawie planu, usunąć zapisy dotyczące funkcji uzupełniającej w formie usług rekreacyjno – sportowych (dotyczy terenu 77 Zn) z ustaleń szczegółowych uchwały w sprawie planu;

3) dla terenów elementarnych 47 ZLO, 56 ZLO, 74 ZLO, 49 Zo i 57 Zo:

- usunąć zapis dopuszczający realizację ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej oraz lokalizację podziemnych urządzeń technicznych wzdłuż ścieżek spacerowych z ustaleń szczegółowych uchwały w sprawie planu;

4) dla terenów elementarnych: 48 PL i 55 PL:

- usunąć zapisy dopuszczające lokalizację obiektów sezonowych związanych z obsługą plaży, rekreacyjnych, gastronomicznych i handlu detalicznego oraz zejść na plażę i zjazdów technicznych z ustaleń szczegółowych uchwały w sprawie planu;

5) dla terenu elementarnego 53 KW:

- usunąć zapis dopuszczający możliwość połączeń kanałami wodnymi z terenami przyległymi z ustaleń szczegółowych uchwały w sprawie planu;

6) dla terenów elementarnych: 10 U/MN, 22 U/MN, 29 U/MN, 32 U/MN, 38 U, 45 MW/U, 50 IT, 52 U/MW, BOPU/MW, 61MW/U, 62U/MW, 63U, 64U/MW, 65MW/U, 67 MW/U, 68 U/MW, 69 MW/U, 70 Zu/U, 71 U/MW, 72 U/MW, 73UO/US, 014 KDW, 015 KP, 016 KDW, 017 KDW i 018 KDW: ustalić przeznaczenie zapewniające zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych tych terenów (np. ZN - tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody) oraz utrzymał w mocy w pozostałej części.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia jego projekt z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Przepisami odrębnymi w przedmiotowym przypadku są: art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym projekty m. in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu, oraz art. 30 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym projekty m. in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Zatem Regionalny Dyrektor był organem właściwym do uzgodnienia przedłożonego planu w części dotyczącej Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" (w zakresie ustaleń planu mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody ww. obszaru) oraz obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty [...] (PL[...]) (w zakresie ustaleń planu mogących znacząco negatywnie oddziaływać na ww. obszar Natura 2000).

Przedłożony projekt planu obejmuje fragmenty obrębów ewidencyjnych [...] i [...], gmina [...], zajmujące powierzchnię 178,62 ha i określa przeznaczenie wydzielonych terenów elementarnych:

- teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z możliwością realizacji zabudowy usługowej (MW/U),

- teren zabudowy usługowej z możliwością realizacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (U/MW),

- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością realizacji zabudowy usługowej (MN/U),

- teren zabudowy usługowej z możliwością realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (U/MN),

- teren zabudowy usługowej (U

- teren zabudowy oświatowej z możliwością realizacji usług sportu i rekreacji (UO/US),

- teren zieleni naturalnej nieleśnej z możliwością realizacji zabudowy usługowej (ZE/U),

- teren kanału [...] i wód jeziora [...] (KW), teren zieleni ochronnej z zakazem lokalizacji zabudowy (Zo),

- teren lasów ochronnych pasa technicznego (ZLO),

- teren zieleni urządzonej (Zu),

- teren zieleni naturalnej z zakazem lokalizacji zabudowy (Zn),

- teren zieleni urządzonej z dopuszczeniem zabudowy usługowej (Zu/U

- teren plaży nadmorskiej i wydm stanowiący część pasa technicznego (PL),

- teren obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej istniejącej i projektowanej (IT),

- teren korytarzy infrastruktury technicznej (KI),

- teren ogólnodostępnego parkingu wraz z zielenią urządzoną (KP/Zu

- teren drogi publicznej - ulica zbiorcza (KD.Z),

- teren drogi publicznej - ulica dojazdowa (KD.D),

- teren drogi wewnętrznej (KDW),

- teren ciągu pieszo-jezdnego (KPj),

- teren ciągu pieszego (KX),

- główny ciąg komunikacyjny dwupoziomowy prowadzący do zejścia na plażę (KP).

Zaznaczono, że największe powierzchniowo tereny elementarne określone w planie to: U/MN (niemal 40 ha), U (ok. 18 ha), KW (ok. 17 ha), Zn (ok. 15 ha), MW/U (ok. 11 ha) i U/MW (ok. 11 ha).

W ramach wypełnienia dyspozycji art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody Regionalny Dyrektor był obowiązany do ustalenia, czy realizacja ustaleń planu może mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody OCHK "[...]". W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji winien wyjaśnić, czy realizacja ustaleń przedłożonego planu nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia rzeczonego obszaru chronionego, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody, wymienionych enumeratywnie w § 3 ust. 1 pkt 1 - 9 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu [(Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...], z późn. zm.) – dalej w skrócie: "uchwała w sprawie OCHK"]. W przypadku sprzeczności ustaleń planu z którymkolwiek z zakazów, o których mowa powyżej, organ pierwszej instancji winien zbadać, czy zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw od zakazów, o których mowa w § 3 ust. 1 (wynikających bezpośrednio z treści poszczególnych zakazów) oraz § 4 ww. uchwały, a także w art. 24 ust. 2, 3 i 3a ustawy o ochronie przyrody. Ponadto, odnosząc się do kwestii uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy podkreślił, że - jak wskazano wcześniej - zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Zatem organ ochrony przyrody, uzgadniając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winien wziąć pod uwagę wszelkie możliwe aspekty planu w celu oceny projektowanych rozwiązań pod kątem ich negatywnego wpływu na obszar chronionego krajobrazu oraz przewidywane skutki dla przyrody omawianego obszaru chronionego. Mając na uwadze powyższe organy ochrony przyrody w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się m. in. na naruszenie ustaleń ochrony czynnej ekosystemów oraz na cele utworzenia (cele ochrony) danej formy ochrony przyrody (wyrok WSA z 31 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 893/15).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu zakończonym spornym postanowieniem organ pierwszej instancji dokonał analizy ustaleń planu w powyższym zakresie.

W ramach ustalenia czy postanowienia planu są zgodne z zakazami obowiązującymi w granicach OCHK "[...]", enumeratywnie wymienionymi w § 3 ust. 1 pkt 1-9 uchwały w sprawie OCHK, Generalny Dyrektor uznał stanowisko organu pierwszej instancji, że ustalenia planu dla terenów elementarnych: 33 ZE/U, 43 ZE/U, 46 Zn, 58 Zn, 015 KP, 77 Zn, 63 U oraz 70 Zu/U stoją w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie OCHK, zgodnie z którym na terenie obszaru chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, za uzasadnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tereny ww. jednostek planistycznych, położnych wzdłuż jeziora [...], porastają zadrzewienia nadwodne, zaś realizacja ustaleń planu dla tych terenów (obejmująca m. in. realizację obsługi komunikacji i rekreacji wodnej (w tym budowę obiektów obsługi przystani komunikacji pasażerskiej), lokalizację podziemnych urządzeń technicznych oraz ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej, budowę dwupoziomowego ciągu komunikacyjnego oraz tymczasowych obiektów usługowych, budowę obiektów budowlanych służących prowadzeniu gospodarki leśnej, budowę urządzeń służących turystyce oraz realizację zabudowy usługowej o maksymalnej wysokości zabudowy do trzech kondygnacji nadziemnych (tj. do 12 metrów) oraz budowę urządzeń wodnych, takich jak pomosty, przystanie i kąpieliska) bezspornie będzie wymagała uprzedniej wycinki drzew i krzewów.

W odniesieniu do działań i obiektów planowanych do realizacji w granicach ww. terenów elementarnych (oprócz urządzeń wodnych), zastosowania nie ma odstępstwo wynikające z treści § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie OCHK, zgodnie z którym przedmiotowy zakaz nie dotyczy realizacji inwestycji wynikających z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Ze względu na fakt, że zadrzewienia nadwodne, o których mowa powyżej, stanowią łęgi olszowe oraz zbiorowiska olszowe i wierzbowe (na które składają się rodzime gatunki drzew i krzewów), zastosowania nie ma również odstępstwo, o którym mowa w art. 24 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym przedmiotowy zakaz nie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu w obrębie zadrzewienia, należących do gatunków obcych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 120 ust. 2f ww. ustawy. Nie ulega również wątpliwości, że ze względu na charakter ww. inwestycji, nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazu określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, stanowiących odpowiednio, iż zakazy obowiązujące w granicach obszaru chronionego krajobrazu nie dotyczą: 1) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, 2) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, 3) realizacji inwestycji celu publicznego, 4) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. Z uwagi na powyższe uzgodnienie planu w zakresie ustaleń dotyczących terenów elementarnych: 33 ZE/U, 43 ZE/U, 46 Zn, 58 Zn, 015 KP, 77 Zn, 63 U oraz 70 Zu/U nie jest możliwe. Niemniej uzgodnienie byłoby możliwe po wprowadzeniu zmian w ustaleniach dla ww. terenów elementarnych, określonych w pkt 1, 2, 3 i 7 sentencji niniejszego postanowienia.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, że realizacja ustaleń planu dla terenów elementarnych: 29 U/MN, 32 UMN, 38 U, 33 ZE/U, 43 ZE/U, 45 MW/U, 50 IT, 58 ZN, 63 U, 66 Zn, 70 Zu/U, 77 Zn, 47 ZLO, 52 U/MW,56 ZLO, 59 Zn, 60 MW/U, 61 U//MW, 62 U/MW, 64 U/MW, 65 MW/U, 014KDW i 015KP naruszyłaby zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały w sprawie OCHK, zgodnie z którym w granicach OCHK "[...]" zakazuje się dokonywania zmian stosunków wodnych. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że obszar objęty planem cechuje się specyficznymi uwarunkowaniami hydrogeologicznymi. Mierzeja [...] jest mierzeją słabo wykształconą, o niewielkiej szerokości (od 250 do 700 m) i wysokości n .p. m. (od 1 do 4 m, a w pasie wydm nadmorskich sięga od 8,4 do 10,2 m). Jak wynika z opracowania pn. "Opinia geologiczna na temat warunków gruntowo-wodnych [...]" (Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut badawczy, [...], 2017 r.), warunki gruntowo - wodne na znacznej części omawianego obszaru należą do niekorzystnych dla budowy i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych. Powyższe wynika przede wszystkim z faktu, że obszar objęty planem w przeważającej mierze jest pokryty mierzejowymi oraz eolicznymi piaskami drobnoziarnistymi i średnioziarnistymi tworzącymi wały wydmowe oraz pokrywy eoliczne, przy czym południowa część sąsiadująca z jeziorem [...] jest pokryta osadami organicznymi, a nośne podłoże budowlane (grunty spoiste) występuje na głębokości kilku metrów poniżej poziomu morza, jak i płytkiego zalegania wód gruntowych (o sezonowych wahaniach poziomu zwierciadła wody 0,5 - 1,0 m), które dodatkowo wykazują agresywność w stosunku do stali i betonu (ze względu na ich zasolenie, obniżone pH oraz zawartość siarczanów). Nie bez znaczenia jest również odnotowany w ostatnim 50-leciu wzrost częstości występowania w rejonie obszaru objętego planem bardzo wysokich wezbrań sztormowych, jak również intensywna abrazja występująca na całym odcinku wybrzeża Mierzei [...].

Niekorzystne warunki gruntowo-wodne, głównie ze względu na położenie w strefie podtopień i zasięgu zagrożenia powodziowego, cechują południową część terenów objętych planem (tereny przyjeziorne), tj. tereny elementarne: 29 U/MN (część), 32 U/MN (część), 38 U (część), 33 ZE/U, 43 ZE/U, 45MW/U (część), 50 IT, 58 Zn, 63 U, 66 Zn, 70 Zu/U oraz 77 Zn, jak również (z uwagi na wynikające z budowy geologicznej niskie parametry nośności) tereny elementarne położone w sąsiedztwie Kanału [...], tj. 47 ZLO, 52 U/MW, 51 IT, 49 Zo, 56 ZLO i 57 Zo, oraz zlokalizowane we wschodniej części MPZP, tj. 60 U/MW, 61 U/MW, 62 U/MW, 64 U/MW, 65 MW/U, a także 014 KDW i 015 KDW. Realizacja obiektów budowlanych na obszarze o ww. uwarunkowaniach wymagałaby zastosowania rozwiązań inżynierskich niwelujących ryzyko wystąpienia znacznych i nierównomiernych osiadań budowli, nagłego wzrostu poziomu wód gruntowych, możliwości podmycia obiektów budowlanych przez zalewy morskie czy stopień agresywności wód gruntowych. Powyższe oznacza w praktyce, iż lokalizacja obiektów o znacznych rozmiarach na omawianym terenie wymagałaby posadowienie pośredniego (palowanie, wanny fundamentowe) przy jednoczesnym odwodnieniu i drenażu rejonu inwestycji, zaś realizacja obiektów małokubaturowych wymagałaby uprzedniej wymiany gruntów. Dodatkowo fundamenty obiektów budowlanych wymagałyby izolacji przed niszczącym działaniem wód gruntowych. Elementy inżynieryjne związane z głębokim fundamentowaniem tym bardziej ingerują w grunt, im większe są parametry samego obiektu budowlanego. Zaś z ustaleń dla tych z ww. terenów elementarnych, które dotyczą realizacji obiektów budowlanych, wynika, iż w ich granicach planuje się budowę budynków znaczących rozmiarach, tj. budynków o wysokości maksymalnej: do trzech kondygnacji, tj. maksymalnie do 12 metrów (29 U/MN, 32 U/MN, 38 U, 63 U, 70 Zu/U), do czterech kondygnacji, tj. maksymalnie do 15 metrów (45 MW/U), do 5 lub 6 kondygnacji, tj. maksymalnie do 22 metrów (61 MW/U, 65 MW/U) oraz do siedmiu kondygnacji, tj. maksymalnie do 26 metrów (52 U/MW, 60 MW/U, 64 U/MW). Budowa obiektów budowlanych o ww. parametrach wysokościowych na terenie analizowanych terenów elementarnych wymagałaby wykonania działań, o których mowa powyżej (związanych z posadowieniem pośrednim tych obiektów), które, ingerując w głąb gruntu, doprowadziłyby do blokowania strumieni przepływu wód gruntowych oraz do spiętrzeń zwierciadła wód gruntowych na linii fundamentów, jak również zaburzenia wymiany wód gruntowych na linii jezioro - morze. Planowana intensywna zabudowa przedmiotowego terenu istotnie zaburzyłaby stosunki wodne nie tylko w poziomie wód gruntowych (znaczące wahania zwierciadła wód gruntowych), ale również w poziomie wód powierzchniowych (podtopienia, podsiąkania, zalewy powierzchniowe). Z powyższego wynika bezspornie, że realizacja ustaleń planu określonych dla terenów elementarnych: 29 U/MN, 32 UMN, 38 U, 33 ZE/U, 43 ZE/U, 45 MW/U, 50 IT, 58 ZN, 63 U, 66 Zn, 70 Zu/U, 77 Zn, 47 ZLO, 52 U/MW,56 ZLO, 59 Zn, 60 MW/U, 61 U//MW, 62 U/MW, 64 U/MW, 65 MW/U, 014KDW i 015KP, naruszyłaby obowiązujący w granicach OCHK "[...]" zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych. Organ też zaznaczył, że ze względu na charakter działań i obiektów planowanych do realizacji w granicach ww. terenów elementarnych, zastosowania nie ma odstępstwo wynikające z treści § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały w sprawie OCHK (które umożliwia dokonywanie zmian stosunków wodnych w celu ochrony przyrody, zrównoważonego wykorzystania użytków rolnych i leśnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki wodnej lub rybackiej) oraz odstępstwa określone w art. 24 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o ochronie przyrody. Z uwagi na powyższe uzgodnienie planu w zakresie ustaleń dotyczących ww. terenów elementarnych nie jest możliwe. Niemniej uzgodnienie planu w powyższym zakresie byłoby możliwe po wprowadzeniu zmian w ustaleniach dla ww. terenów elementarnych, określonych w pkt 1, 3, 4 i 7 sentencji postanowienia.

Organ odwoławczy uznaje również za prawidłowe stanowisko organu pierwszej instancji, że realizacja ustaleń planu dla terenów elementarnych 32 U/MN oraz 38 U stałaby w sprzeczności z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały w sprawie OCHK, zgodnie z którym w granicach OCHK "[...]" zakazuje się likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, część ww. terenów elementarnych zajmuje zwarty obszar wodno - błotny o powierzchni ok. 5 ha o bardzo wysokim poziomie wód gruntowych, z rozległym szuwarem trzcinowym oraz zaroślami łozowymi. Realizacja ustaleń planu dla ww. terenów elementarnych (tj. wprowadzenie zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej o maksymalnej wysokości do trzech kondygnacji) spowodowałaby zniszczenie tego obszaru, poprzez oddziaływanie bezpośrednie (zajęcie fizyczne terenu) oraz pośrednie (odwodnienie terenu). Ze względu na charakter planowanych w granicach terenów elementarnych 32 U/MN oraz 38 U inwestycji również w przypadku przedmiotowego zakazu zastosowania nie mają odstępstwa określone w art. 24 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o ochronie przyrody. Z uwagi na powyższe uzgodnienie planu w zakresie ustaleń dotyczących ww. terenów elementarnych nie jest możliwe. Niemniej uzgodnienie planu w powyższym zakresie byłoby możliwe po wprowadzeniu zmian w ustaleniach dla ww. terenów elementarnych, określonych w pkt 7 sentencji postanowienia.

Zdaniem organu odwoławczego realizacja ustaleń planu związanych z zabudową usługową i mieszkaniową oraz infrastrukturą turystyczną spowodowałaby nieodwracalną utratę walorów krajobrazowych i przyrodniczych tej części OCHK "[...]", co jest równoznaczne z negatywnym wpływem na ochronę przyrody rzeczonego obszaru chronionego.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Zgodnie z art. 5 pkt 8 ww. ustawy, ochrona krajobrazowa to zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu, zaś zgodnie z art. 5 pkt 23 tejże ustawy - walory krajobrazowe to wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z nim rzeźba terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. OCHK "[...]" ze względu na specyficzne położenie geograficzne, wyróżnia się niezwykłymi walorami krajobrazowymi. Jako zajmujący powierzchnię ok. 36 tys. ha został wyznaczony przed niemal półwieczem w celu ochrony krajobrazu i naturalnych walorów środowiska przyrodniczego w szczególności pobrzeża [...] wraz z pasem wydm oraz największymi w województwie [...] przymorskimi jeziorami: [...],[...] i [...]. W pasie nadmorskim znajdują się obszary klifowe, nadmorskie wydmy szare, inicjalne stadia nadmorskich wydm białych, siedliska leśne oraz łąkowe. Obszar objęty planem obejmuje część mierzei położonej pomiędzy morzem a jeziorem [...] wraz z kanałem i fragmentem rzeczonego jeziora. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, na wysokie walory krajobrazowe omawianego obszaru wpływa pasmowo - równoleżnikowy układ morfologiczny rzeźby (brzeg morski, plaża, wydmy białe, wydmy szare, obniżenia przyjeziorne) oraz różnorodność biologiczna występującej na tym terenie roślinności porastającej wydmy, nadmorskich lasów ochronnych, zbiorowisk krzewów czy szuwarów nadbrzeżnych. Mierzeja [...] stanowi wąski pas terenu (od 250 do 700 m) cechujący się wysokim poziomem wód gruntowych. Powyższe uwarunkowania mają wpływ na unikatowe walory krajobrazowe i przyrodnicze omawianego terenu, których przykładem jest występowanie na tak niewielkim obszarze z jednej strony terenów podmokłych - kompleksów lasów i bagiennych łąk przylegających do jeziora [...], z drugiej zaś - wydm o różnym stopniu wykształcenia z typową dla nich roślinnością. Obszar objęty planem jest terenem w przeważającej części otwartym i niezbudowanym - istniejąca zabudowa skupia się w jego północno-zachodniej części. Niemal całkowicie wolne od zabudowy są tereny zlokalizowane po wschodniej stronie Kanału [...] (zabudowa występuje na skrajnym fragmencie obszaru objętego planem - w granicach terenu elementarnego 76 U). Powyższe wynika w dużej mierze z okoliczności, iż fragment mierzei położony na wschód od kanału w przeszłości wykorzystywany był przez wojsko jako poligon, co w istocie uchroniło go przez presją urbanistyczną. Należy przy tym podkreślić, iż niski stopień zabudowy omawianego terenu powoduje, iż stanowi on korytarz migracyjny dla gatunków roślin i zwierząt charakterystycznych dla obszarów wydmowych. Nie ulega wątpliwości, że przedłożony plan zakłada znaczące przekształcenie omawianego obszaru, obejmujące zarówno tereny podmokłe, jak i wydmy. Należy przy tym zauważyć, że w planie pod różnego rodzaju zabudowę (i towarzyszącą jej infrastrukturę) przeznacza się łącznie ok. 90 ha, co stanowi ok. 50% powierzchni objętej planem, a pod infrastrukturę techniczną (w tym drogi) - ok. 25 ha, co stanowi ok. 14 % powierzchni planu. Powyższe oznacza, iż pod zabudowę oraz urządzenia infrastruktury technicznej przeznacza się 115 ha, co stanowi ok. 65% powierzchni planu, jednakże przekształceniu ulegnie w istocie cały obszar mierzei objętej planem. Wynika to bowiem z faktu, iż tak znaczący stopień zabudowy przy uwzględnieniu koniecznych zabezpieczeń wynikających z wcześniej omówionych trudnych warunków posadowienia obiektów budowlanych spowoduje zmianę stosunków wodnych nie tylko na terenach przeznaczonych pod zabudowę, ale również na obszarach położonych w ich sąsiedztwie. Nadto przewidywane intensywne zagospodarowanie tego terenu, zwłaszcza wielopiętrowa (do 7 kondygnacji) zabudowa usługowa (której przykładem mogą być hotele i inne ośrodki wypoczynkowe) planowana do realizacji w granicach terenów elementarnych położonych w rejonie Kanału [...] i na wschód od niego, spowoduje znaczący wzrost antropopresji w tej części mierzei. Przy czym poziom antropopresji będzie znaczący ze względu na wrażliwość zarówno siedlisk wydmowych, jak i siedlisk podmokłych (zlokalizowanych wzdłuż jeziora [...]). Znaczący negatywny wpływ na wydmy, które są charakterystycznym elementem krajobrazu omawianego obszaru chronionego, mają obiekty budowlane, jednakże nie można przy tym pominąć okoliczności, iż omawiane siedliska są wrażliwe na jakąkolwiek ingerencję. Występujące na analizowanym odcinku mierzei siedliska wydmowe są znacząco narażone na erozję, zaś przez wydeptywanie roślinności wydmowej, nasadzanie inwazyjnych gatunków roślin oraz przekształcanie związane z zagospodarowaniem rekreacyjnym (zabudowa, ciągi komunikacyjne, ruch poza wyznaczonymi szlakami) dochodzi do niszczenia specyficznego dla wybrzeża wydmowego układu ekologicznego i zaburzenia naturalnej dynamiki wydm. Lokowanie jakiejkolwiek infrastruktury komunikacyjnej (np. planowane ścieżki spacerowe na palach), jak również elementów infrastruktury podziemnej, na dynamicznym podłożu wydmowym ma negatywny wpływ na strukturę wydm, bowiem w wyniku budowy ciągów komunikacyjnych podłoże wydm jest niszczone, a siedliska rozdzielane.

W ocenie organu odwoławczego negatywny wpływ na walory przyrodnicze i krajobrazowe OCHK "[...]" miałaby również realizacja ustaleń planu dla terenów elementarnych położonych wzdłuż jeziora [...], która doprowadziłaby do ich znaczącego przekształcenia i wzrostu antropopresji. Przedmiotowe tereny, obecnie w znacznej mierze zadrzewione i zakrzewione, stanowią strefę ekotonową między lądem a wodą (tj. między obszarem mierzei a jeziorem [...]). Dobrze wykształcone strefy ekotonowe, przez zachodzące w nich procesy, między innymi transformację pierwiastków biogennych (azotu i fosforu) w biomasę roślin i tym samym ograniczenie recyrkulacji biogenów w ekosystemie, stanowią skuteczną barierę chroniącą ekosystemy wodne przed zanieczyszczeniami obszarowymi. Na istotną rolę przedmiotowych terenów w powyższym kontekście zwrócił również uwagę uchwałodawca, wskazując w ustaleniach dotyczących czynnej ochrony ekosystemów wodnych w OCHK na konieczność zachowania i ochrony nie tylko zbiorników wodnych, ale i pasa roślinności je okalającej (pkt 2 w załączniku nr 2 do uchwały sprawie OCHK). Nie ulega również wątpliwości, że realizacja ustaleń planu przez zdominowanie przestrzeni wysokimi obiektami budowlanymi (zwłaszcza 7-kondygnacyjnymi budynkami przewidzianymi do realizacji na terenach położonych w części wschodniej obszaru objętego planem), pozbawiłaby dotychczasowych walorów krajobrazowych nie tylko tę część mierzei [...], ale znaczną część OCHK "[...]". Organ drugiej instancji wskazał, że realizacja ustaleń planu dla terenów elementarnych zlokalizowanych w rejonie Kanału [...] oraz na wschód od niego, jak również położonych wzdłuż jeziora [...], spowodowałaby negatywny wpływ na ochronę przyrody OCHK "[...]" (przez zniszczenie części jego zasobów przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych). Uzgodnienie planu w powyższym zakresie jest niemożliwe. Niemniej jednocześnie wskazano, że uzgodnienie planu w powyższym zakresie byłoby możliwe po wprowadzeniu zmian w ustaleniach dla ww. terenów elementarnych, określonych w pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 7 sentencji postanowienia.

Jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji był również obowiązany do ustalenia, czy realizacja ustaleń przedłożonego planu może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 [...] (art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody), tj. czy, zgodnie z art. 33 ust. 1 ww. ustawy, może pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono ww. obszary Natura 2000 lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony obszary te zostały wyznaczone lub pogorszyć integralność omawianych obszarów lub ich powiązania z innymi obszarami. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, działania podejmowane w granicach obszaru Natura 2000 co do zasady nie mogą być sprzeczne z ustaleniami planu zadań ochronnych, zaś brak możliwości osiągnięcia ustalonych w planie celów ochrony w odniesieniu do danego przedmiotu ochrony obszaru Natura 2000 wynikający z realizacji określonej inwestycji oznacza, iż realizacja tej inwestycji stoi w sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Uzgodnienie w powyższym zakresie dotyczy części terenu objętego planem, który zlokalizowany jest w granicach ww. obszaru Natura 2000, tj. obszaru obejmującego rejon Kanału [...] oraz tereny położone na wschód od niego.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny wpływu realizacji ustaleń planu na obszar Natura 2000 [...]. Obszar Natura 2000 [...] jest to niewielki obszar o powierzchni ok. 3,2 tys. ha, obejmujący duże jezioro przymorskie ([...]) wraz z mierzejami jeziora [...] i jeziora [...] oraz dwa duże, dobrze zachowane kompleksy leśne (Las [...] i Las [...]). Obszar ten cechuje się występowaniem rozległych płatów wydm białych oraz wydm szarych ze stanowiskami rzadkich gatunków roślin (m. in. lnica wonna, mikołajek nadmorski), dobrze wykształconych żyznych lasów (buczyn, grądów i łęgów) ze stanowiskami rzadkich gatunków storczyków, rozległych kompleksów lasów bagiennych (brzezin, borów, olsów) oraz typowych pomorskich lasów brzozowo-dębowych. Przedmioty ochrony omawianego obszaru Natura 2000 stanowi 15 siedlisk przyrodniczych, w tym siedliska typowo nadmorskie, takie jak: ujścia rzek (1130), zalewy i jeziora przymorskie (1150), nadmorskie wydmy białe (2120), nadmorskie wydmy szare (2130), siedliska leśne, w tym lasy mieszane i bory na wydmach nadmorskich (2180), kwaśne buczyny (9110), kwaśne dąbrowy (9190), bory i lasy bagienne (91 DO), łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe (91E0) oraz siedliska torfowe, w tym torfowiska przejściowe i trzęsawiska (7140). Nadto przedmiotem ochrony ww. obszaru jest lnica wonna (Linaria loeselii) - endemit regionu [...] porastający wydmy, występujący na mierzei jeziora [...]. Do podstawowych zagrożeń dla obszaru Natura 2000 Jezioro [...] zaliczono procesy naturalne (abrazje, ingresję morską) oraz nadmierną presję turystyczną, zabudowę i nadmierną penetrację terenu).

Obszar znajdujący się w granicach terenów elementarnych 47 ZLO, 48 PL, 55 PL, 56 ZLO, 58 Zn, 49 Zo, 57 Zo, 59 Zn, 66 Zn stanowią tereny w całości lub w znacznej części pokryte przez wydmowe siedliska przyrodnicze będące przedmiotami ochrony obszaru Natura 2000 Jezioro [...], tj.: nadmorskie wydmy białe (2120), nadmorskie wydmy szare (2130) oraz lasy mieszane i bory na wydmach nadmorskich (2180). Niewielki fragment siedliska nadmorskie wydmy szare (2130) występuje również w granicach terenu elementarnego 53 KW. Powierzchnia ww. siedlisk w obszarze Natura 2000 Jezioro [...] jest niewielka i wynosi odpowiednio: 11 ha, 48 ha i 150 ha, dlatego też negatywne oddziaływanie nawet na niewielkie fragmenty tych siedlisk należy uznać za oddziaływanie znaczące. W granicach ww. terenów elementarnych plan dopuszcza m. in. lokalizację urządzeń służących turystyce, budowę ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej, budowę podziemnych urządzeń technicznych, jak również lokalizację sezonowych obiektów rekreacyjnych, gastronomicznych, handlu detalicznego oraz związanych z obsługą plaży. Zapis w ustaleniach dotyczących terenu elementarnego 53 KW (obejmującego Kanał [...]), dopuszczający "możliwość połączeń kanałami wodnymi z terenami przyległym umożliwia realizację kanałów (połączonych z Kanałem [...]) w granicach terenów elementarnych: 48 PL, 55 PL, 56 ZLO i 49 Zo. Mając na uwadze powyższe, Generalny Dyrektor wskazał, że ww. siedliska przyrodnicze należą do kategorii siedlisk rzadkich i silnie zagrożonych, głównie wskutek stosowania różnych form technicznej i biologicznej ochrony brzegu oraz nasilającej się presji turystycznej i urbanistycznej. Są to siedliska niezwykle wrażliwe na tak z pozoru nieznaczące oddziaływania, jak zadeptywanie czy wszelkiego rodzaju nasadzenia, a także zanieczyszczanie podłoża. Fizyczna ingerencja w głąb siedlisk wydmowych negatywnie wpływa na stabilność ich struktury i procesy wydmotwórcze. Niewątpliwie zatem działania planowane do realizacji w granicach ww. terenów elementarnych mogą znacząco negatywnie oddziaływać na chronione w obszarze Natura 2000 Jezioro [...] siedliska nadmorskich wydm białych (2120), nadmorskich wydm szarych (2130) oraz lasów mieszanych i borów na wydmach nadmorskich (2180). Nie chodzi tu tylko o te inwestycje, które są planowane do realizacji w granicach ww. siedlisk przyrodniczych, ale również o te działania, które dopuszcza się do realizacji w ich sąsiedztwie (a które będą pośrednio oddziaływać na przedmiotowe siedliska, np. przez zmianę warunków środowiskowych, spowodowanie większej dostępności tego terenu czy też izolację siedlisk wydmowych). Powyższe ustalenia są zbieżne z działaniami ochronnymi mającymi na celu utrzymanie ww. siedlisk przyrodniczych we właściwym stanie ochrony, określonymi w załączniku nr 5 do zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] PL[...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...]), uwzględniającymi m. in. konieczność zapobiegania nadmiernej presji turystycznej oraz ochronę siedlisk wydmowych przed zanieczyszczeniem i zadeptywaniem.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że w granicach terenu elementarnego 58 Zn znajduje się stanowisko lnicy wonnej. Mając na uwadze, że ustalenia planu dopuszczają na omawianym terenie realizację zabudowy, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, "wprowadzanie roślinności właściwej dla miejscowego ekosystemu", budowę ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej oraz budowę podziemnych urządzeń technicznych, a na rysunku planu nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy w stosunku do omawianego stanowiska lnicy wonnej, to uznano, że realizacja ustaleń planu na omawianym terenie może znacząco negatywnie oddziaływać na ww. gatunek.

Generalny Dyrektor zwrócił też uwagę na fakt, że obszar Natura 2000 Jezioro [...] zajmuje niewielką powierzchnię, przy czym na omawianym terenie objętym planem stanowi wąski pas terenu o szerokości ok. 400-450 metrów (z jednej strony ograniczony morzem, z drugiej - jeziorem [...]). Na tak wąskim, dotychczas niezbudowanym fragmencie mierzei, w jej środkowej części (tereny elementarne: 60 U/MW, 61 MW/U, 62 U/MW, 63 U, 64 U/MW, 65 MW/U, 67 MW/U, 68 U/MW, 69 MW/U, 71 U/MW, 72 U/MW, 73 U/OS), plan dopuszcza realizację intensywnej, wielopiętrowej (w większości do 7 kondygnacji) wielofunkcyjnej zabudowy. Realizacja ustaleń planu dla ww. terenów elementarnych spowodowałaby istotną fragmentację obszaru Natura 2000 Jezioro [...] na omawianym odcinku. Powyższe stanowiłoby znacząco negatywny wpływ na integralność przedmiotowego obszaru Natura 2000. W związku z powyższym realizacja ustaleń dla terenów elementarnych: 47 ZLO, 48 PL, 55 PL, 56 ZLO, 58 Zn, 49 Zo, 57 Zo, 59 Zn, 66 Zn, 53 KW, 60 U/MW, 61 MW/U, 62 U/MW, 63 U, 64 U/MW, 65 MW/U, 67 MW/U, 68 U/MW, 69 MW/U, 71 U/MW, 72 U/MW, 73 U/OS stałaby w sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zatem uzgodnienie planu w powyższym zakresie nie jest możliwe. Niemniej jednocześnie uzgodnienie planu w odniesieniu do ww. terenów elementarnych byłoby możliwe po wprowadzeniu zmian w ustaleniach planu określonych w pkt 3, 4, 5, 6 i 7 sentencji postanowienia.

Organ odwoławczy stwierdził, iż dokonane w toku postępowania zakończonego spornym rozstrzygnięciem ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące zgodności przedłożonego planu z przepisami dotyczącymi OCHK "[...]" oraz obszaru Natura 2000 "[...]", wbrew twierdzeniom żalącego się, są prawidłowe.

Generalny Dyrektor nie podzielił natomiast poglądu organu pierwszej instancji w odniesieniu do części określonych w rozstrzygnięciu postanowienia z [...] marca 2018 r. warunków, których wypełnienie doprowadziłoby do zgodności ustaleń planu z przepisami o ochronie przyrody. Odnosząc się do uchylonej części ww. postanowienia, organ wskazał, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ właściwy w przedmiocie uzgodnienia, odnosząc się do przedłożonego projektu planu, może: dokonać uzgodnienia, odmówić uzgodnienia z przywołaniem konkretnych podstaw prawnych w tym względzie albo odmówić uzgodnienia z równoczesnym wskazaniem warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, powołując przy tym podstawę prawną tych uwarunkowań. Zatem organ wydając postanowienie odmawiające uzgodnienia przedłożonego planu był obowiązany do wskazania w postanowieniu, pod jakimi warunkami uzgodnienie planu byłoby możliwe. Uchylenie części rozstrzygnięcia w powyższym zakresie wynikało z jednej strony - z konieczności usunięcia części zapisów, z drugiej zaś - z konieczności ich uzupełnienia, co zostanie wyjaśnione poniżej (w części niniejszego postanowienia odnoszącej się do zarzutów). W powyższym zakresie organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy, określając warunki dotyczące ustaleń dla poszczególnych terenów elementarnych, po spełnieniu których uzgodnienie planu byłoby możliwe.

Odnosząc się do zarzutu, że organ pierwszej instancji wykroczył poza swoje kompetencje przez brak uzasadnienia warunku określonego w pkt 8. sentencji zaskarżonego postanowienia (określającego tereny elementarne, które winny pozostać w dotychczasowym użytkowaniu), organ odwoławczy wyjaśnił, że wymieniony zarzut jest słuszny jedynie w odniesieniu do terenu elementarnego 37 planu, o którym nie ma mowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Po analizie ustaleń planu dla ww. terenu elementarnego w kontekście przepisów dotyczących OCHK "[...]" organ drugiej instancji uznał, że realizacja ustaleń planu w powyższym zakresie nie stoi z nimi w sprzeczności. Powyższe uchybienie organu pierwszej instancji zostało wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego, przez usunięcie terenu 37 MN/U z warunku 7 rozstrzygnięcia (określającego tereny, które winny pozostać w dotychczasowym użytkowaniu). W odniesieniu do pozostałych terenów elementarnych wymienionych w pkt 8 zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu spornego rozstrzygnięcia Regionalny Dyrektor wyjaśnił, na czym polega ich sprzeczność z przepisami dotyczącymi obszarów chronionych. Niemniej jednak należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie ma jednoznacznego odniesienia do poszczególnych warunków sentencji, co istotnie może budzić wątpliwości w kontekście ich zasadności. Mając na uwadze powyższe, organ drugiej instancji dołożył starań, by w uzasadnieniu niniejszego postanowienia zawrzeć jednoznaczne odniesienia do poszczególnych warunków określonych w sentencji. Na marginesie organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu spornego aktu administracyjnego, że realizacja ustaleń planu dla terenów elementarnych 49 Zo i 57 Zo może znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony obszaru Natura 2000 Jezioro [...], nie uwzględnił (zapewne omyłkowo) ww. terenów elementarnych w części sentencji określającej warunki, po spełnieniu których uzgodnienie planu byłoby możliwe. Powyższe uchybienie organu pierwszej instancji zostało wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego przez uwzględnienie ww. terenów elementarnych w warunku 4 rozstrzygnięcia postanowienia. Organ odwoławczy uznał, ze względu na ogólnikowość zapisu, za bezcelowy i wymagający usunięcia warunek określony w pkt 1 sentencji zaskarżonego postanowienia.

Za niemający znaczenia w sprawie organ drugiej instancji uznał argument, że dla działek ewidencyjnych położonych w granicach części terenów elementarnych zakwestionowanych w warunku 8 zaskarżonego postanowienia Regionalny Dyrektor uzgodnił (w okresie poprzedzającym uzgodnienie planu) projekty decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania zakończonego spornym rozstrzygnięciem organ pierwszej instancji był obowiązany wyłącznie do oceny zgodności ustaleń planu z przepisami wynikającymi z ustawy o ochronie przyrody (a nie do analizy ustaleń planu pod kątem ich zgodności z wcześniej wydanymi decyzjami o warunkami o zabudowy). Na marginesie tylko organ odwoławczy wyjaśnił, że okoliczność, że Regionalny Dyrektor w przeszłości uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego planem, którego ustalenia zakwestionował w spornym rozstrzygnięciu, nie świadczy o niekonsekwencji tego organu. Rozstrzygnięcia Regionalnego Dyrektora w zakresie uzgodnień konkretnych projektów decyzji o warunkach zabudowy, zapadały w odmiennych niż w przypadku postępowania w sprawie uzgodnienia planu uwarunkowaniach faktycznych i prawnych (inny zakres i charakter postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a inny - procedury planistycznej dotyczącej uchwalania planu, inny stan prawny - np. nowe akty prawa miejscowego dotyczące obszarów chronionych, inne okoliczności faktyczne wynikające np. z charakteru planowanych inwestycji).

Ze względu na określony wyżej zakres uzgodnienia, również podniesione przez odwołującą się argumenty, że dla części terenów, które w ocenie organu pierwszej instancji winny pozostać w dotychczasowym użytkowaniu, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (przyjęty Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r.), którego ustalenia w przeważającej części pokrywają się z ustaleniami planu, zgodnymi również z aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nie mają znaczenia w sprawie. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania zakończonego spornym rozstrzygnięciem było uzgodnienie przedłożonego planu (a nie projektu studium, czy indywidualnych projektów decyzji o warunkach zabudowy) w zakresie ustaleń w nim zawartych mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody OCHK "[...]" oraz mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Jezioro [...] (nie zaś w zakresie analizy porównawczej ustaleń aktualnie obowiązującego planu, studium czy indywidualnych decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami zawartymi w planie). Co więcej, dokonując powyższych czynności, organ pierwszej instancji wykroczyłby poza zakres wymaganego art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody uzgodnienia, czym przekroczyłby granice swojej właściwości rzeczowej, co stanowiłoby naruszenie art. 19 K.p.a. Jednocześnie organ drugiej instancji, odnosząc się do wątpliwości odwołującego się co do użytego w pkt 8 sentencji zaskarżonego postanowienia sformułowania, że "należy odstąpić od zmiany przeznaczenia tych terenów i pozostawić dotychczasowy sposób użytkowania zagospodarowania", organ odwoławczy stwierdził, iż powyższe określenie jest jednoznaczne i wskazuje, że uzgodnienie planu byłoby możliwe w przypadku pozostawienia dotychczasowej formy faktycznego (a nie planowanego) użytkowania omawianego terenu). Jednakże zaznaczono, że Regionalny Dyrektor nie jest właściwy do określania konkretnego przeznaczenia terenu w planie, a jedynie do określenia warunków, na jakich uzgodnienie planu może nastąpić (wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2621/14).

Również zarzut, że organ pierwszej instancji "w dalszym ciągu [...] nakazuje dostosować projekt planu do obowiązujących zakazów w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]" nie wskazując przy tym wprost, które zapisy planu naruszają przepisy wynikające z Uchwały w sprawie uchwalenia obszaru" organ uznał za nieuzasadniony. Jak już zauważono wcześniej, w uzasadnieniu spornego rozstrzygnięcia wskazano, realizacja których ustaleń terenów elementarnych byłaby sprzeczna z przepisami dotyczącymi OCHK "[...]" oraz obszaru Natura 2000 Jezioro [...], a w jego sentencji określono warunki, po spełnieniu których uzgodnienie planu byłoby możliwe.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezzasadności stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie konieczności usunięcia ustaleń planu dopuszczających lokalizację ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej, podziemnej infrastruktury technicznej, zejść oraz zjazdów technicznych, organ odwoławczy uznał za pozbawiony zasadności. Niemniej wskazał, że istotnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji niedostatecznie wyjaśnił kwestię negatywnego wpływu przedmiotowych działań na ww. obszary chronione. Powyższe nie stanowi jednakże uchybienia, które musiałoby skutkować wyeliminowaniem spornego postanowienia z obrotu prawnego. Nadto organ odwoławczy, mając na uwadze wątpliwości odwołującego się w tym zakresie, dokonał szerszego wyjaśnienia przedmiotowej kwestii w uzasadnieniu niniejszego postanowienia.

Również zarzut, że organ pierwszej instancji w istocie "dokonał już uzgodnienia przedmiotowego projektu planu miejscowego", bowiem Burmistrz [...], przedkładając Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] projekt planu, ustalił 14-dniowy termin na jego uzgodnienie, natomiast Regionalny Dyrektor w [...] rozpatrując ponownie sprawę wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia dopiero po upływie około 52 dni od dnia otrzymania postanowienia Generalnego Dyrektora - organ odwoławczy uznał za pozbawiony zasadności. Wyjaśnił, że akta sprawy zakończonej postanowieniem Generalnego Dyrektora z [...] września 2017 r. zostały przekazane Regionalnemu Dyrektorowi przy piśmie z 2 listopada 2017 r. (tj. po upływie 30-dniowego terminu na wniesienie skargi na postanowienie organu drugiej instancji do- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego- w Warszawie). Wyżej oznaczone pismo wpłynęło do Regionalnej Dyrekcji 6 listopada 2017 r., a zaskarżone postanowienie zostało wydane (i nadane do adresata) 20 listopada 2017 r., tj. 14 dnia od otrzymania akt sprawy. Na marginesie tylko organ odwoławczy wskazuje, że w kwestii obowiązywania terminu, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku ponownego rozpatrzenia sprawy orzecznictwo sądowoadministracyjne nie jest jednoznaczne.

Argumenty odwołującego się, że ustalenia przedłożonego planu "w pełni uwzględniają zakazy wynikające z przepisów prawa, dotyczące ochrony obszarów objętych planem", "projekt planu zapewnia ochronę siedlisk", a "na etapie mpzp projektanci planu zadbali o zawarcie w planie zakazów wynikających z OCHK, w tym zakazu wycinki zadrzewień nadwodnych oraz zmiany stosunków wodnych", nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach planu określających faktyczne przeznaczenie terenu. Paragraf 6 rozdziału 2 projektu uchwały w sprawie planu zawiera ustalenia ogólne dotyczące ochrony środowiska, mające charakter generalnych stwierdzeń i założeń, na których podstawie nie można z góry przyjąć, iż pozostałe ustalenia planu zawierające konkretne ustalenia dla poszczególnych terenów elementarnych) są zgodne z przepisami o ochronie przyrody. Powyższego nie zapewnia również lakoniczny, automatyczny zapis znajdujący się na końcu każdej z części uchwały dotyczących ustaleń dla konkretnych terenów elementarnych, który stanowi, iż "zasady ochrony środowiska" ustala się "zgodnie z Rozdziałem 2 niniejszej uchwały". Organ drugiej instancji wyjaśnił, że nie jest konieczne przytaczanie treści art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody czy przepisów uchwały w sprawie OCHK (lub poszczególnych zakazów w niej określonych) w ustaleniach dla poszczególnych terenów elementarnych, kluczowe jest natomiast przyjęcie takich ustaleń dotyczących przeznaczenia obszarów wchodzących w skład wyznaczonych jednostek, które będą zgodne z tymi przepisami (wyrok WSA z 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2175/12; wyrok z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2132/12). Natomiast z ustaleń organów ochrony środowiska obu instancji wynika bezspornie, iż realizacja zakwestionowanych ustaleń planu spowodowałaby w istocie całkowitą dewastację (utratę) unikatowych walorów przyrodniczych i krajobrazowych części OCHK "[...]", jak również zniszczenie fragmentu obszaru Natura 2000 Jezioro [...], co organy odpowiedzialne za planowanie przestrzenne oraz zrównoważony rozwój gminy [...] winny mieć na uwadze (zwłaszcza przy uwzględnieniu faktu, iż skutki realizacji przedmiotowych ustaleń planu w odniesieniu do ww. obszarów chronionych, będą nieodwracalne). Fakt lokalizacji analizowanego terenu w granicach obszaru chronionego krajobrazu oraz obszaru Natura 2000 nie wyklucza co do zasady możliwości podejmowania działań inwestycyjnych na tym terenie, jednakże kształtowanie gospodarki przestrzennej w tym zakresie winno odbywać się w warunkach zrównoważonego rozwoju. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/12, "ochrona przyrody musi się także odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, a zatem nie wykluczać jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie, urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom." Należy również podkreślić, iż z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, iż w planowaniu przestrzennym, obok uwarunkowań ekonomicznych na równi uwzględnia się także m. in. wymagania ładu przestrzennego (rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne), walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 i 2 ww. ustawy). Również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, z póżn. zm.) stanowią, iż miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i inne dokumenty planistyczne sporządza się zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska (art. 71 i 72 tej ustawy). Z powyższego wynika, iż w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej, co w opinii organu odwoławczego oznacza, że pod zabudowę nie powinno się przeznaczać terenów cennych przyrodniczo, jeżeli nie jest to rzeczywiście konieczne i nie wynika jedynie z uwarunkowań ekonomicznych.

Podsumowując Generalny Dyrektor wskazuje, iż uzgodnienie przedłożonego planu jest niemożliwe ze względu na sprzeczność ustaleń planu z zakazami obowiązującymi w granicach OCHK "[...]", określonymi w § 3 ust. 1 pkt 3, 6, i 7 uchwały w sprawie OCHK, jak również negatywny wpływ ustaleń planu na ochronę przyrody rzeczonego obszaru, jak również ze względu na sprzeczność ustaleń planu z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do obszaru Natura 2000 Jezioro [...].

Gmina [...] w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art, 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności, nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanie jego oceny w sposób dowolny i wybiórczy, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w obrębach ewidencyjnych [...] i [...] "na mierzei" nie zachowują przewidzianych przepisami wymogów niezbędnych dla ochrony obszaru Natura 2000 i obszaru chronionego krajobrazu [...], podczas gdy, wszechstronna i wyczerpująca, oparta na zasadach logicznego rozumowania, wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzi do wniosku, że w ustaleniach planu nie doszło do naruszenia wynikających z przepisów prawa zakazów dotyczących obszarów chronionych, a zatem projekt tego planu powinien zostać uzgodniony przez organ;

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 17 pkt 6) lit b) w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w obrębach ewidencyjnych [...] i [...] "na mierzei" dla terenów elementarnych: 33, ZE/U, 43 ZE/U, 46 Zn, 58 Zn, 015 KP, 77 Zn, 63 U oraz 70 Zu/U, stoją w sprzeczności z ww. przepisami i nie uwzględniają zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy uzgodnienia przez Organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w proponowanym kształcie i wskazania zmian, po których wprowadzeniu możliwe będzie zdaniem Organu uzgodnienie projektu planu, podczas gdy, w treści projektu planu wprowadzono zakazy i ograniczenia w zakresie likwidowania i niszczenia zadrzewień przydrożnych i nadwodnych (§ 6 ust. 4 pkt 3 projektu planuj, w związku z czym, nie doszło do naruszenia wynikających z przepisów prawa zakazów dotyczących obszaru chronionego, a proponowane przez Organ zmiany do projektu uchwały, dotyczące ww. terenów elementarnych są bezpodstawne,

- art. 17 pkt 6 lit. b) w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w obrębach ewidencyjnych [...] i [...] "na mierzei" dla terenów elementarnych: 29 U/MN, 32 UMN, 38 U, 33ZE/U, 43 ZE/U, 45 MW/U, 50 IT, 58 ZN, 63 U, 66Zn, 70 Zu/U, 77 Zn, 47 ZLO, 52 U/MW, 56 ZLO, 59 Zn, 60 MW/U, 61 U/MW, 62 U/MW, 64 U/MW, 65 MW/U, 014KDW i 015 KP, stoją w sprzeczności z ww. przepisami i nie uwzględniają zakazu dokonywania na Obszarze Chronionego Krajobrazu, zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy uzgodnienia przez Organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w proponowanym kształcie i wskazania zmian, po których wprowadzeniu możliwe będzie zdaniem Organu uzgodnienie projektu planu, podczas gdy, w treści projektu planu wprowadzono stosowne zakazy zmiany stosunków wodnych w szczególności w treści § 6 ust. 4 pkt 5, 6 i 7 projektu planu, w związku z czym, nie doszło do naruszenia wynikających z przepisów prawa zakazów dotyczących obszaru chronionego, w konsekwencji czego, odmowa uzgodnienia przez Organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadniona, a proponowane przez Organ zmiany do projektu uchwały, dotyczące ww. terenów elementarnych są bezpodstawne,

- art. 17 pkt 6) lit. b) w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 23 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w obrębach ewidencyjnych [...] i [...] "na mierzei" dla terenów elementarnych: 32 U/MN oraz 38 U stoją w sprzeczności z ww. przepisami i nie uwzględniają zakazu .likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy uzgodnienia przez Organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w proponowanym kształcie i wskazania zmian, po których wprowadzeniu możliwe będzie zdaniem Organu uzgodnienie projektu planu, podczas gdy, w treści projektu planu rozpatrywany obszar został wskazany w planie jako siedlisko chronione i ustalenia planu dla obu terenów elementarnych zapewniają ochronę tego terenu wyłączając je z terenów możliwych do zabudowy i odnosząc się do wszelkich ustaleń z § 6 projektu planu, w konsekwencji czego, odmowa uzgodnienia przez Organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieuzasadniona, a proponowane przez Organ zmiany do projektu uchwały, dotyczące ww. terenów elementarnych są bezpodstawne,

- art. 17 pkt 6) lit. b) w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 30 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy ochronie przyrody poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że realizacja ustaleń przedłożonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 jezioro [...], podczas gdy, ustalenia planu stanowią odzwierciedlenie zakazów przewidzianych przepisami prawa dla tego obszaru chronionego [w szczególności ochronę tego obszaru zapewniają § 71 i 72, § 6 ust. 2 i 3 planu), co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy uzgodnienia przez Organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz bezzasadnego wskazania zmian do projektu uchwały, dotyczących terenów elementarnych przewidzianych w planie,

- art. 17 pkt 6) lit. b) w zw. z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że zachodzą podstawy do wskazania warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, tj. po wprowadzeniu do projektu planu zmian wskazanych enumeratywnie w sentencji zaskarżonego postanowienia, podczas gdy, nie zachodziły podstawy do wskazania przez organ warunków, na jakich uzgodnienie planu może nastąpić, albowiem w treści projektu planu zapewniono ochronę terenów elementarnych wskazanych w sentencji zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy uzgodnienia przez Organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz bezzasadnego wskazania zmian do projektu uchwały, dotyczących terenów elementarnych przewidzianych w planie.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2018 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionego postanowienia – Sąd nie stwierdził przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a nadto i naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."] - wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia jego projekt z organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych. Przepisami odrębnymi w przedmiotowym przypadku są:

1) art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 142) – dalej w skrócie: "u.o.p."], zgodnie z którym projekty m. in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu;

2) art. 30 ust. 3 u.o.p., zgodnie z którym projekty m. in. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Teren objęty projektem planu wymagał przedmiotowego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] z racji położenia w części dotyczącej:

1) Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" uchwalonego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu [(Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...], z późn. zm.) – dalej w skrócie: "OCHK"] w zakresie ustaleń tego planu mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody wymienionego Obszaru. W granicach OCHK jest cały teren objęty planem

2) obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Jezioro [...] (PL[...]) w zakresie ustaleń tego planu mogących znacząco negatywnie oddziaływać na wymieniony obszar Natura 2000. W granicach obszaru Natura 2000 jest część terenu objęta planem.

Z przedstawionego stanu sprawy i akt sprawy wynika, że ostatecznie postępowanie uzgodnieniowe zakończyło się wydaniem postanowienia odmawiającego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy [...] w obrębach ewidencyjnych [...] i [...] "na mierzei", z jednoczesnym wskazaniem kierunków zmian postanowień projektu planu, po wprowadzeniu których będzie możliwe uzgodnienie. W takim kształcie postanowienie zostało zaskarżone do Sądu.

Sąd – w wyniku kontroli legalności zaskarżonego postanowienia - nie stwierdził zarzucanych w skardze naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 pkt 6 b w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zakresie uznania, że w sprawie zachodzą podstawy do odmowy uzgodnienia przedłożonego projektu planu; art. 17 pkt 6 b w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. i art. 23 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 3, pkt 6, pkt 7 u.o.p. oraz § 3 ust. 1 pkt 3, pkt 6, pkt 7 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w zakresie uznania, że ustalenia projektu planu dla terenów elementarnych szczegółowo wymienionych w wyżej przedstawionym w stanie sprawy, w zaskarżonym postanowieniu i w zarzutach skargi, stoją w sprzeczności z wymienionymi regulacjami prawnymi, nie uwzględniają wynikających z nich zakazów; art. 17 pkt 6 b w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. i art. 30 ust. 3, art. 33 ust. 1 i ust. 3 u.o.p. w zakresie uznania, że ustalenia projektu planu również dla terenów elementarnych szczegółowo wymienionych m. in. w zaskarżonym postanowieniu, są niezgodne wymienionymi regulacjami prawnymi.

Organ odwoławczy zakwestionował ustalenia projektu planu. Stwierdził, że:

1) ustalenia planu dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami: 33 ZE/U, 43 ZE/U, 46 Zn, 58 Zn, 015 KP, 77 Zn, 63 U i 70 Zu/U naruszają zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych ustanowiony § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, a i nie ma do nich zastosowania odstępstwo ustanowione w § 3 ust. 1 pkt 3 i art. 24 ust. 3a i ust. 2 u.o.p.;

2) ustalenia planu dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami: 29 U/MN, 32 UMN, 38 U, 33ZE/U, 43 ZE/U, 45 MW/U, 50 IT, 58 ZN, 63 U, 66Zn, 70 Zu/U, 77 Zn, 47 ZLO, 52 U/MW, 56 ZLO, 59 Zn, 60 MW/U, 61 U/MW, 62 U/MW, 64 U/MW, 65 MW/U, 014KDW i 015 KP naruszają zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych ustanowiony § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, a i nie ma do nich zastosowania odstępstwo ustanowione w § 3 ust. 1 pkt 6 i art. 24 ust. 2 pkt 1-4 u.o.p.;

3) ustalenia planu dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami: 32 U/MN oraz 38 U naruszają zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych ustanowiony § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu;

4) ustalenia planu dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami: 47 ZLO, 48 PL, 53 KW, 55 PL, 56 ZLO, 58 Zn, 49 Zo, 57 Zo, 59 Zn, 66 Zn; 60 U/MW, 61 MW/U, 62 U/MW, 63 U, 64 U/MW, 65 MW/U, 67 MW/U, 68 U/MW, 69 MW/U, 71 U/MW, 72 U/MW, 73 U/OS w granicach obszaru Natura 2000 Jezioro [...] obejmującego rejon Kanału [...] i tereny położone na wschód od niego przeczą treści art. 33 ust. 1 u.o.p.

Z kolei skarżący wywiódł, że w § 6 ust. 4 pkt 3 projektu planu wprowadzono stosowne zakazy i ograniczenia w zakresie likwidowania i niszczenia zadrzewień przydrożnych i nadwodnych; w § 6 ust. 4 pkt 5 – pkt 7 projektu planu wprowadzono stosowne zakazy zmiany stosunków wodnych; § 6 projektu planu wprowadzono stosowne postanowienia przez wskazanie w planie danego obszaru jako siedliska chronionego i ustalenia planu dla terenów o symbolach 32U/MN i 38U zapewniają ochronę tego terenu; również ustalenia w § 71 i § 72 oraz § 6 ust. 2 i 3 projektu planu stanowią odzwierciedlenie zakazów przewidzianych przepisami prawa dla chronionego obszaru Natura 2000. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, doszło do nieuzasadnionej odmowy uzgodnienia projektu planu zaskarżonym postanowieniem, a proponowane przez organ zmiany do projektu planu w punktach od 1 do 7 rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia są bezpodstawne.

Sąd mając za podstawę tak przedstawiające się stanowiska stron, tj. organu w zaskarżonym postanowieniu i skarżącego w skardze, podzielił stanowisko Generalnego Dyrektora, uznając je za w pełni legalne.

Po pierwsze, trudno odmówić racji uznaniu organu odwoławczego, że ustalenia planu dla terenów elementarnych: 33 ZE/U, 43 ZE/U, 46 Zn, 58 Zn, 015 KP, 77 Zn, 63 U i 70 Zu/U (tereny położone wzdłuż jeziora [...]) są sprzeczne z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu i w odniesieniu do obiektów planowanych do realizacji w granicach wymienionych terenów (oprócz urządzeń wodnych) i zastosowania nie znajdują odstępstwa wynikające z treści § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu oraz art. 24 ust. 3a i ust. 2 u.o.p. Zgodnie z regulacją § 3 ust. 2 pkt 3 ww. uchwały - na terenie obszaru chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych. Organ wykazał, że tereny ww. jednostek planistycznych porastają zadrzewienia nadwodne. Bezwzględnie realizacja ustaleń planu dla tych terenów, obejmująca m. in.: realizację obsługi komunikacji i rekreacji wodnej (w tym budowę obiektów obsługi przystani komunikacji pasażerskiej), lokalizację podziemnych urządzeń technicznych oraz ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej, budowę dwupoziomowego ciągu komunikacyjnego oraz tymczasowych obiektów usługowych, budowę obiektów budowlanych służących prowadzeniu gospodarki leśnej, budowę urządzeń służących turystyce oraz realizację zabudowy usługowej o maksymalnej wysokości zabudowy do trzech kondygnacji nadziemnych (tj. do 12 metrów) oraz budowę urządzeń wodnych, takich jak pomosty, przystanie i kąpieliska bezspornie będzie wymagała uprzedniej wycinki drzew i krzewów. Zachowaniu tego zakazu, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie czyni zadość zapis § 6 ust. 4 pkt 3 Rozdziału 2 zatytułowanego "Ustalenia ogólne" planu, stanowiący dosłowne powtórzenie treści zapisu § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, a dalej i jednobrzmiący zapis w Rozdziale 3 zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe" zawarty w ostatnich ustępach paragrafów dotyczących ww. terenów elementarnych o brzmieniu, że ustala się "[...], zasady ochrony środowiska i zasady ochrony ustalonej na podstawie innych przepisów odrębnych zgodnie z Rozdziałem 2 niniejszej uchwały". To doprowadziło organ odwoławczy do słusznego uznania co do niemożliwości uzgodnienia planu w powyższym zakresie i sprecyzowania w punktach 1, 2, 3 i 7 rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia warunków uzyskania pozytywnego uzgodnienia.

Po drugie, zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że ustalenia planu dla terenów elementarnych: 29 U/MN, 32 UMN, 38 U, 33 ZE/U, 43 ZE/U, 45 MW/U, 50 IT, 58 ZN, 63 U, 66 Zn, 70 Zu/U, 77 Zn, 47 ZLO, 52 U/MW,56 ZLO, 59 Zn, 60 MW/U, 61 U//MW, 62 U/MW, 64 U/MW, 65 MW/U, 014KDW i 015KP (tereny przyjezierne) są sprzeczne § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, zgodnie z którym w granicach OCHK zakazuje się dokonywania zmian stosunków wodnych oraz w odniesieniu do charakteru działań i obiektów planowanych do realizacji w granicach wymienionych terenów i zastosowania nie znajdują odstępstwa wynikające z treści § 3 ust. 1 pkt 6 ww. uchwały i odstępstwa określone w art. 24 ust. 2 pkt 1 – pkt 4 u.o.p. Organ podkreślił, że obszar objęty planem cechuje się specyficznymi uwarunkowaniami hydrogeologicznymi. Mierzeja [...] jest mierzeją słabo wykształconą, o niewielkiej szerokości (od 250 do 700 m) i wysokości n .p. m. (od 1 do 4 m, a w pasie wydm nadmorskich sięga od 8,4 do 10,2 m). Warunki gruntowo - wodne to warunki niekorzystne dla budowy i późniejszej eksploatacji obiektów budowlanych ze względu na położenie w strefie podtopień i zasięgu zagrożenia powodziowego, wzrost częstości bardzo wysokich wezbrań sztormowych i intensywną abrazję występującą na całym odcinku wybrzeża Mierzei [...]. Zaś z ustaleń dla ww. terenów wynika, że w ich granicach planuje się budowę budynków o znaczących rozmiarach, to jest w granicach od trzech (max 12 m) do siedmiu kondygnacji (max 26). Budowa obiektów budowlanych o ww. parametrach wysokościowych na terenie analizowanych, według organu, wymagałaby wykonania działań związanych z posadowieniem pośrednim tych obiektów, które ingerując w głąb gruntu, doprowadziłyby do blokowania strumieni przepływu wód gruntowych oraz do spiętrzeń zwierciadła wód gruntowych na linii fundamentów, jak również zaburzenia wymiany wód gruntowych na linii jezioro - morze. Planowana intensywna zabudowa zaburzyłaby stosunki wodne nie tylko w poziomie wód gruntowych (znaczące wahania zwierciadła wód gruntowych), ale również w poziomie wód powierzchniowych (podtopienia, podsiąkania, zalewy powierzchniowe). Zachowaniu tego zakazu, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie czyni zadość zapis § 6 ust. 4 pkt 5-7 Rozdziału 2 planu, stanowiący w pkt 5 dosłowne powtórzenie treści zapisu § 3 ust. 1 pkt 6 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, ani pozostałe dwa punkty i wyżej przytoczony jednobrzmiący zapis w Rozdziale 3 zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe" zawarty w ostatnich ustępach paragrafów dotyczących ww. terenów elementarnych. To doprowadziło organ odwoławczy do słusznego uznania co do niemożliwości uzgodnienia planu w powyższym zakresie i sprecyzowania w punktach 1, 2, 4 i 7 rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia warunków uzyskania pozytywnego uzgodnienia.

Po trzecie, w sprawie zostało przekonywująco wykazane, że ustalenia planu dla terenów elementarnych 32U/MN i 38U są sprzeczne z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, czyli zakazem likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych i w odniesieniu do charakteru planowanych w granicach wymienionych terenów inwestycji zastosowania nie znajdują odstępstwa określone w art. 24 ust. 2 pkt 1-4 u.o.p. Część ww. terenów zajmuje zwarty obszar wodno - błotny o powierzchni ok. 5 ha o bardzo wysokim poziomie wód gruntowych, z rozległym szuwarem trzcinowym oraz zaroślami łozowymi. Realizacja ustaleń planu przez wprowadzenie zabudowy usługowej i mieszkaniowej o maksymalnej wysokości do trzech kondygnacji spowodowałaby zniszczenie tego obszaru, przez oddziaływanie bezpośrednie (zajęcie fizyczne terenu) oraz pośrednie (odwodnienie terenu). Natomiast zachowaniu tego zakazu, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie czyni zadość całościowy zapis § 6 Rozdziału 2 planu, w tym i powtórzenie treści zapisu § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, ani przytoczony we wcześniejszych rozważaniach Sądu, jednobrzmiący zapis w Rozdziale 3 zawarty w ostatnich ustępach paragrafów dotyczących ww. terenów elementarnych. To doprowadziło organ odwoławczy do słusznego uznania co do niemożliwości uzgodnienia planu w powyższym zakresie i sprecyzowania w punkcie 7 rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia warunku uzyskania pozytywnego uzgodnienia.

Po czwarte, organ odwoławczy, wbrew twierdzeniu skarżącego, także przekonywująco wykazał, że realizacja ustaleń przedłożonego projektu planu może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Jezioro [...]. Uzgodnienie w powyższym zakresie dotyczyło części terenu objętego planem, zlokalizowanego w granicach ww. obszaru Natura 2000, obejmującego rejon Kanału [...] i tereny położone na wschód od niego. Obszar Natura 2000 Jezioro [...] jest to niewielki obszar o powierzchni ok. 3,2 tys. ha, obejmujący duże jezioro przymorskie ([...]) wraz z mierzejami jeziora [...] i jeziora [...] oraz dwa duże, dobrze zachowane kompleksy leśne (Las [...] i Las [...]). Zaś na terenie objętym planem stanowi wąski pas terenu o szerokości ok. 400-450 metrów (z jednej strony ograniczony morzem, z drugiej - jeziorem [...]). Przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 stanowi 15 siedlisk przyrodniczych, tj. ujścia rzek, zalewy i jeziora przymorskie, nadmorskie wydmy białe i szare, siedliska leśne, kwaśne buczyny, kwaśne dąbrowy, bory i lasy bagienne, łęgi wierzbowe, topolowe, olszowe i jesionowe oraz siedliska torfowe, w tym torfowiska przejściowe i trzęsawiska, w tym lnica wonna (endemit regionu [...] porastający wydmy, występujący na mierzei jeziora [...]). Do podstawowych zagrożeń dla przedmiotowego obszaru Natura 2000 zaliczono procesy naturalne (abrazje, ingresję morską) oraz nadmierną presję turystyczną, zabudowę i nadmierną penetrację terenu). Siedliska przyrodnicze należą do kategorii siedlisk rzadkich i silnie zagrożonych, głównie wskutek stosowania różnych form technicznej i biologicznej ochrony brzegu oraz nasilającej się presji turystycznej i urbanistycznej (zadeptywanie, wszelkiego rodzaju naniesienia, nasadzenia, zanieczyszczanie podłoża). Fizyczna ingerencja w głąb siedlisk wydmowych negatywnie wpływa na stabilność ich struktury i procesy wydmotwórcze. Obszar znajdujący się w granicach terenów elementarnych 47 ZLO, 48 PL, 53 KW (obejmujący Kanał [...]), 55 PL, 56 ZLO, 58 Zn, 49 Zo, 57 Zo, 59 Zn, 66 Zn; 60 U/MW, 61 MW/U, 62 U/MW, 63 U, 64 U/MW, 65 MW/U, 67 MW/U, 68 U/MW, 69 MW/U, 71 U/MW, 72 U/MW, 73 U/OS (niezbudowany, wąski fragment mierzei, w jej środkowej części), stanowią tereny w całości lub w znacznej części pokryte przez wydmowe siedliska przyrodnicze (nadmorskie wydmy białe i szare oraz lasy mieszane i bory na wydmach nadmorskich). Powierzchnia ww. siedlisk w obszarze Natura 2000 jest niewielka i wynosi odpowiednio: 11 ha, 48 ha i 150 ha, dlatego też negatywne oddziaływanie nawet na niewielkie fragmenty tych siedlisk należy uznać za oddziaływanie znaczące. W granicach ww. terenów elementarnych plan dopuszcza m. in.: lokalizację urządzeń służących turystyce, budowę ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej, budowę podziemnych urządzeń technicznych, lokalizację sezonowych obiektów rekreacyjnych, gastronomicznych, handlu detalicznego oraz związanych z obsługą plaży, możliwość połączeń kanałami wodnymi z terenami przyległym umożliwia realizację kanałów (połączonych z Kanałem [...]), realizację intensywnej, wielopiętrowej (w większości do 7 kondygnacji) wielofunkcyjnej zabudowy. Niewątpliwie zatem działania planowane do realizacji w granicach ww. terenów elementarnych mogą znacząco negatywnie oddziaływać na chronione w obszarze Natura 2000 Jezioro [...] siedliska. I to chodzi nie tylko o te inwestycje, które są planowane do realizacji w granicach ww. siedlisk przyrodniczych, ale również o te działania, które dopuszcza się do realizacji w ich sąsiedztwie (a które będą pośrednio oddziaływać na przedmiotowe siedliska, np. przez zmianę warunków środowiskowych, spowodowanie większej dostępności tego terenu czy też izolację siedlisk wydmowych). Podkreślić należy, że ustalenia organu są zbieżne z działaniami ochronnymi mającymi na celu utrzymanie ww. siedlisk przyrodniczych we właściwym stanie ochrony, określonymi w załączniku nr [...] do zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Jezioro [...] PL[...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...]), uwzględniającymi m. in. konieczność zapobiegania nadmiernej presji turystycznej oraz ochronę siedlisk wydmowych przed zanieczyszczeniem i zadeptywaniem. W sposób szczególny podkreślono, że w granicach terenu elementarnego 58 Zn znajduje się stanowisko lnicy wonnej i plan dopuszcza realizację zabudowy, wprowadzanie roślinności właściwej dla miejscowego ekosystemu, budowę ścieżek spacerowych na konstrukcji palowej oraz budowę podziemnych urządzeń technicznych, tymczasem na rysunku planu nawet nie wyznaczono nieprzekraczalnych linii zabudowy w stosunku do tego stanowiska. Realizacja poszczególnych ustaleń planu dla ww. terenów elementarnych spowodowałaby istotną fragmentację obszaru Natura 2000 Jezioro [...] na omawianym odcinku, co stanowiłoby znacząco negatywny wpływ na integralność przedmiotowego obszaru Natura 2000. Tymczasem, stosownie do treści art. 33 ust. 1 u.o.p. zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34 (zezwolenie na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000), podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Działania podejmowane w granicach obszaru Natura 2000 - zgodnie z art. 37 ust. 2 u.o.p. - co do zasady nie mogą być sprzeczne z ustaleniami planu zadań ochronnych, zaś brak możliwości osiągnięcia ustalonych w planie celów ochrony w odniesieniu do danego przedmiotu ochrony obszaru Natura 2000 wynikający z realizacji określonej inwestycji oznacza, iż realizacja tej inwestycji stoi w sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Realizacja stałaby w sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zatem uzgodnienie planu w powyższym zakresie nie jest możliwe.

Z powyższych wywodów, jak i z pozostałej argumentacji szczegółowo zaprezentowanej przez Generalnego Dyrektora w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wynika, że postępowanie uzgodnieniowe dotyczące projektu planu zostało przeprowadzone prawidłowo w zakresie ustaleń planu ocenianych jako mogące mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody OCHK "[...]" i mogące znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 Jezioro [...]. Organ doszedł do słusznego przekonania, że realizacja ustaleń planu dla ww. terenów elementarnych spowodowałaby negatywny wpływ na ochronę przyrody OCHK i obszaru Natura 2000 przez zniszczenie części ich zasobów. Rozpoznając sprawę organ kierował się słusznym założeniem, prezentowanym w orzeczeniach sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z 7 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2175/12; wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2132/12), że ustalenie planu nie może polegać na przytoczeniu treści np. art. 33 ust. 1 u.o.p. czy przepisów uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, w tym poszczególnych zakazów w niej określonych, natomiast kluczowe jest przyjęcie takich ustaleń, które będą zgodne z tymi przepisami. Tymczasem organ uchwałodawczy w ustaleniach planu zawarł lakoniczny, automatyczny zapis znajdujący się w zasadzie na końcu każdego z paragrafów regulujących ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów elementarnych, stanowiący że "zasady ochrony środowiska" ustala się "zgodnie z Rozdziałem 2 niniejszej uchwały". Z kolei w Rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenia ogólne", w § 6 (przywoływanym przez skarżącego), obejmującym swoją treścią ustalenia z zakresu ochrony środowiska względem OCHK i obszaru Natura 2000, sformułowano ustalenia dotyczące ww. obszarów, mające charakter generalnych stwierdzeń i założeń, na których podstawie nie można było przyjmować, że pozostałe ustalenia planu o charakterze szczegółowym sformułowane względem poszczególnych terenów elementarnych, są zgodne z przepisami o ochronie przyrody. Zatem twierdzenia skarżącej, że ustalenia przedłożonego planu w pełni uwzględniają wymogi wynikające z przepisów prawa dotyczących ochrony obszarów objętych planem, zapewniając stosowną ich ochronę, nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach planu określających faktyczne przeznaczenie poszczególnych terenów.

Natomiast z ustaleń organu wynika bezspornie, że realizacja zakwestionowanych ustaleń planu spowodowałaby w istocie całkowitą dewastację (utratę) unikatowych walorów przyrodniczych i krajobrazowych części OCHK "[...]", jak również zniszczenie fragmentu obszaru Natura 2000 Jezioro [...], co organy odpowiedzialne za planowanie przestrzenne oraz zrównoważony rozwój gminy [...] winny mieć na uwadze, mając pełną świadomość, że skutki realizacji przedmiotowych ustaleń planu w odniesieniu do ww. obszarów chronionych, będą nieodwracalne. Oczywisty przy tym jest fakt, że lokalizacja analizowanego terenu w granicach obszaru chronionego krajobrazu oraz obszaru Natura 2000 nie wyklucza co do zasady możliwości podejmowania działań inwestycyjnych na tym terenie, jednakże kształtowanie gospodarki przestrzennej w tym zakresie winno odbywać się w warunkach zrównoważonego rozwoju. I tutaj należy przytoczyć za organem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 29 marca 2012 r. (sygn. akt IV SA/Wa 372/12), że "ochrona przyrody musi się także odbywać w warunkach zrównoważonego rozwoju, a zatem nie wykluczać jakichkolwiek zmian. Zmiany te nie mogą jednak niszczyć cech charakterystycznych dla danego krajobrazu i muszą odbywać się w ramach obowiązujących przepisów prawa. Podstawowym celem zrównoważonego rozwoju jest opracowanie, urzeczywistnienie takiego modelu gospodarki, w którym zaspokajanie aktualnych potrzeb społeczeństwa nie umniejszy możliwości użytkowania zasobów środowiska przyrodniczego przyszłym pokoleniom." Nadto z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost, że w planowaniu przestrzennym, obok uwarunkowań ekonomicznych na równi uwzględnia się także m. in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej, co według organu odwoławczego oznacza, że pod zabudowę nie powinno się przeznaczać terenów cennych przyrodniczo, jeżeli nie jest to rzeczywiście konieczne i nie wynika jedynie z uwarunkowań ekonomicznych.

Podsumowując, Sąd przyznał rację organowi, że realizacja ustaleń planu w przedstawionym kształcie, związanych z zabudową usługową i mieszkaniową oraz infrastrukturą turystyczną spowodowałaby nieodwracalną utratę walorów krajobrazowych i przyrodniczych tej części OCHK "[...]" i siedlisk przyrodniczych obszaru Natura 2000, co jest równoznaczne z negatywnym wpływem na ochronę przyrody rzeczonych obszarów chronionych. Obszar objęty planem obejmuje część mierzei położonej pomiędzy morzem a jeziorem [...] wraz z kanałem i fragmentem rzeczonego jeziora. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji odznacza się wysokimi walorami krajobrazowymi, różnorodnością biologiczną występującej na tym terenie roślinności, charakterystyczną mierzeją, ukształtowaniem terenu, kompleksami lasów i bagiennych łąk, wydmami o różnym stopniu wykształcenia z charakterystyczną dla nich roślinnością. Obszar objęty planem jest terenem w przeważającej części otwartym i niezbudowanym - istniejąca zabudowa skupia się w jego północno-zachodniej części, zaś całkowicie wolne od zabudowy są tereny zlokalizowane po wschodniej stronie Kanału [...] (zabudowa występuje na skrajnym fragmencie obszaru objętego planem - w granicach terenu elementarnego 76 U). Niski stopień zabudowy terenu powoduje, że stanowi on korytarz migracyjny dla gatunków roślin i zwierząt charakterystycznych dla obszarów wydmowych. Tymczasem plan zakłada znaczące przekształcenie, obejmujące zarówno tereny podmokłe, jak i wydmy. W świetle ustaleń organu, w planie pod różnego rodzaju zabudowę (i towarzyszącą jej infrastrukturę) przeznacza się łącznie ok. 90 ha, co stanowi ok. 50 % powierzchni objętej planem, a pod infrastrukturę techniczną, w tym drogi - ok. 25 ha, co stanowi ok. 14 % powierzchni planu. Powyższe oznacza, że pod zabudowę oraz urządzenia infrastruktury technicznej przeznacza się 115 ha, co stanowi ok. 65 % powierzchni planu, jednakże przekształceniu ulegnie w istocie cały obszar mierzei objętej planem.

Wobec zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.