Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2077/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 41 pkt. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2106/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2106/14, w pkt 1. oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego, w pkt 2 przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 7 lutego 2014 r., na podstawie wniosku T. G., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego na kartę telefoniczną w kwocie 50 zł.

Na podstawie przeprowadzonego w dniu 10 marca 2014 r. wywiadu środowiskowego organ ustalono, że wnioskodawczyni mieszka w dwupokojowym lokalu wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Dzielnicy Śródmieście z pełnoletnim synem, prowadzi jednak samodzielne gospodarstwo domowe. W czasie wywiadu syn nie był obecny w mieszkaniu. Nie ustalono, czy wnioskodawczyni może uzyskiwać pomoc od pełnoletniego syna. Mieszkanie posiada kuchnię z dostępem do naturalnego oświetlenia, przedpokój, łazienkę. Lokal wyposażony jest w centralne ogrzewanie, energię elektryczną, gaz ziemny, zimną i centralną ciepłą wodę oraz kanalizację. Dochodem T. G. jest renta wysokości 757,23 zł wypłacana przez ZUS. Wnioskodawczyni jest osobą długotrwale chorą i niepełnosprawną. W czasie wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni nie udzieliła pracownikowi socjalnemu informacji o wysokości opłat za czynsz, energię elektryczną, gaz ziemny oraz dodatku mieszkaniowym. Ponadto, nie wyraziła zgody na wypełnienie oświadczenia o stanie majątkowym. T. G. nie wyraziła zgody na oględziny mieszkania, a drzwi do dwóch pokoi i łazienki były zamknięte. Ustalono, że dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej "u.p.s."), w sprawie nie może zatem znaleźć zastosowania art. 39 u.p.s.

Organ wskazał jednocześnie, że co prawda art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, to jednak – w ocenie organu – okoliczności niniejszej sprawy nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku. W ocenie organu, T. G. dysponuje dochodem, z którego mogła samodzielnie zaspokoić wnioskowaną potrzebę. Ponadto organ podkreślił, że zakup karty do telefonu komórkowego należy do przypadków zwykłych, powszechnych, zazwyczaj występujących i nie mają charakteru nagłego, nieprzewidywalnego.

Wobec powyższego, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2014r., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organom świadomą złą wolę, działanie wbrew prawu i zasadom współżycia społecznego, jak również dyskryminowanie jej jako osoby niepełnosprawnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2106/14, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że dochody skarżącej przekraczają kryterium ustawowe, przewidziane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które na dzień wydawania decyzji przez organy obu instancji wynosiło 542 złote. Organy prawidłowo zatem uznały, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 39 u.p.s., zaś wniosek skarżącej o przyznanie pomocy powinien być rozpoznany z uwzględnieniem brzmienia art. 41 pkt 1 u.p.s.

Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i prawidłowo przyjęły, że sytuacja osobista i życiowa skarżącej nie może być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd podkreślił, że okolicznością niesporną jest niepełnosprawność skarżącej, w tym orzeczenie w stosunku do niej całkowitej niezdolności do pracy na stałe. Tym niemniej, skarżąca posiada stały dochód, korzysta również ze świadczeń z pomocy społecznej takich jak zasiłek mieszkaniowy. W ocenie Sądu nie zaistniały również żadne nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na nagłe pogorszenie sytuacji życiowej skarżącej i na zwiększenie jej potrzeb, które wyczerpywałyby rozumienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd zwrócił przy tym uwagę na fakt, że skarżąca zamieszkuje z dorosłym synem, przy czym skarżąca nie udzieliła informacji, jaka jest jego sytuacja oraz czy w i jakim zakresie może on pomóc skarżącej jak również, czy rzeczywiście prowadzi on odrębne gospodarstwo.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2106/14, skarżąca, reprezentowana przez adwokata z urzędu, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1 (oddalenia skargi).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, tj. :

1) art. 7 i art. 77, art. 80 w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 u.p.s., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organ naruszył w zaskarżonej decyzji wymienione przepisy,

2) art. 134 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej decyzji, skutkującą zaakceptowaniem przez Sąd wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja SKO w Warszawie i w konsekwencji oddalenie skargi.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

1) błędną wykładnię art. 2 ust. 1 u.p.s. wykluczającą zdaniem Sądu przyznanie skarżącej wnioskowanej pomocy, gdyż prowadziłoby to do uczynienia z pomocy społecznej źródła utrzymania,

2) błędną wykładnię art. 41 u.p.s., skutkującą zaakceptowaniem przez Sąd wydania przez organ decyzji z przekroczeniem uznania administracyjnego – tj. decyzji dowolnej, a nie swobodnej,

3) niezastosowanie art. 3 ust. 3 u.p.s., wskazującego na kryteria, jakie musi wykonywać organ administracji wykonując ustawę o pomocy społecznej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ powinien dokładniej zbadać prawdziwość twierdzeń skarżącej co do jej sytuacji materialnej i bytowej. Wskazano, że organ w pierwszej kolejności powinien przesłuchać syna skarżącej na okoliczność, czy prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe. Dopiero, gdyby przeprowadzenie takiego dowodu nie było możliwe, uzasadnione byłoby dokonanie ustaleń faktycznych tylko w oparciu o oświadczenie skarżącej. W ocenie skarżącej dokonanie oceny, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe było przedwczesne w sytuacji, gdy mieszka z nią syn i skutkowało nieuzasadnionym przyjęciem, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe skarżącej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s., w konsekwencji, że nie może ona uzyskać świadczenia, o którym mowa w art. 39 u.p.s.

Wskazano, że pomimo, iż skarżąca posiada stałe źródło dochodu, to okoliczność ta nie pozwala skarżącej na przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej. Natomiast Sąd I instancji nie podał argumentów, z powodu których odmówił przyznania zasiłku celowego. W ocenie skarżącej kasacyjnie nie został uzasadniony powód, dla którego uznano, że w niniejszej sprawie nie występuje przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W niniejszej skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności zakwestionowanej przez skarżącą decyzji, skutkującą zaakceptowaniem wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i oddaleniem w konsekwencji skargi T. G.

W kontekście przedstawionego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowo – procesowy i bezpośrednio wprost nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.(por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 tej ustawy akcentując niezasadne oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi w wyniku zaakceptowania wad prawnych, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I GSK 1151/11, LEX nr 1336157; wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1234/12, LEX nr 1260068; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10, LEX nr 1138160), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11, LEX nr 1367333).

Uchybienia, których w ocenie strony skarżącej nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji zostały wskazane w ramach zarzutu naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Istota stanowiska strony skarżącej kasacyjnie w zakresie wskazywanych uchybień natury proceduralnej sprowadza się do stwierdzenia o nietrafności przyjęcia przez organy, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca – której sytuacja zdrowotna jest organom znana, tak jak i znana jest im nieporadność skarżącej – przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej, czego następstwem było rozpatrywanie sprawy na podstawie art. 41 pkt 1, a nie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kwalifikacja ta – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – nastąpiła w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w którym bezkrytycznie ustalono wyłącznie w oparciu o oświadczenia skarżącej dotkniętej dysfunkcją społeczną i psychiczną, że prowadzi ona odrębne gospodarstwo domowe mimo zamieszkiwania z dorosłym synem, którego nie przesłuchano w charakterze świadka.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych nie potwierdza stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł istotnych braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy. Analiza kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 marca 2014 r. wykazuje, że skarżąca T. G. nie zakwestionowała ustaleń organów, z których wynika, że prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe. Ustaleń tych skarżąca nie zakwestionowała również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżąca nie kwestionuje faktu przekraczania przez nią kryterium dochodowego, a składając wniosek o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wskazała osób, które pozostają z nią we wspólnym gospodarstwie domowym. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy nie daje też podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która nie byłaby w stanie zareagować na nieprawdziwe w jej przekonaniu ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest ponadto wiadome z urzędu – w związku z licznymi skargami kasacyjnymi T. G. – że skarżąca kasacyjnie jest osobą, która od wielu lat występuje z wnioskami o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej, a w sprawach rozpoznawanych na skutek jej wniosków organy obydwu instancji prowadzą postępowania wyjaśniające i wydają decyzje administracyjnie, w motywach których z istoty rzeczy odnoszą się do kwestii kryterium dochodowego i sposobu jego ustalania. Skarżąca kasacyjnie zna zatem mechanizmy prawnoproceduralne dotyczące przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej i ma świadomość konsekwencji, jakie łączą się z faktem samodzielnego prowadzenia gospodarstwa domowego. Wszystkie te okoliczności wskazują, że Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zakwestionował stanowiska organów o tym, że skarżąca kasacyjnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a zwłaszcza nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku weryfikacji ustaleń niekwestionowanych przez skarżącą, w tym przesłuchania syna skarżącej w sytuacji, w której skarżąca kasacyjnie odmówiła dokonania oględzin całego mieszkania uniemożliwiając tym samym poczynienie ustaleń również co do tego, czy prowadzi ona samodzielne gospodarstwo domowe mieszkając razem z synem. W tym stanie rzeczy brak podstaw do zakwestionowania zasadności przyjętego przez organy i Sąd pierwszej instancji stanowiska, że skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7. art. 77, art. 80, art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej okazał się zatem nieuzasadniony, a w konsekwencji brak również podstaw do uwzględnienia w realiach niniejszej sprawy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego trafne było stanowisko organów o braku podstaw do przyznania skarżącej zasiłku celowego w oparciu o przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej i potrzebie rozważenia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi". Wykładnia tego przepisu dokonana przez organy i Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa. Prawidłowo również zastosowano ten przepis w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w normatywnej konstrukcji zasiłku, o jakim stanowi art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej posłużył się dwiema kategoriami tzw. luzu decyzyjnego. Kompetencja do przyznania tego zasiłku jest bowiem kompetencją uznaniową ("może być przyznany specjalny zasiłek celowy"), a jedna z materialnoprawnych przesłanek jego przyznania określona została przy pomocy pojęć nieostrych ("w szczególnie uzasadnionych przypadkach"). Takie uwarunkowania specjalnego zasiłku celowego, który dodatkowo przedstawia się jako świadczenie o charakterze wyjątkowym, bo skierowanym do osób lub rodzin, którym co do zasady nie przysługują świadczenia z pomocy społecznej, tj. osób lub rodzin, których dochody przekraczają kryterium dochodowe - determinują szczególny obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej osób, które ubiegają się o to świadczenie. Z art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Z kolei art. 11 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...)". Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Obowiązek współdziałania przedstawia się różnie w zależności od formy pomocy. Jest niewątpliwie większy, gdy pomoc ta może być przyznana wyjątkowo - "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Skarżąca tego ustawowego obowiązku współdziałania z organami pomocy społecznej nie realizuje skoro sprzeciwia się przeprowadzeniu wywiadu alimentacyjnego z jej synem, odmawia udzielenia informacji o wysokości uzyskanego dodatku mieszkaniowego i okazania decyzji o jego przyznaniu, nie wyraża zgody na dokonanie oględzin całego mieszkania, a tym samym uniemożliwia dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych dla zastosowania względem niej świadczenia przysługującego w wyjątkowych sytuacjach, tj. specjalnego zasiłku celowego. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie wskazuje się, że "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność i nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. "Szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, iż beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Stąd też przez "szczególne przypadki" uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane spłata zadłużenia, zapłacenie rachunku za gaz, prąd, zakup biletów komunikacji miejskiej (por. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2008 r., I OSK 1416/07, z dnia 12 maja 2011 r., I OSK 164/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 kwietnia 2008 r., IV SA/Gl 155/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 stycznia 2012 r., III SA/Kr 401/11, I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Lex 2014 , s. 2012 -213, W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s.188 ).

Wyżej przedstawiona wykładnia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest tożsama z wykładnią przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji. W kontekście tego trafnie Sąd ten ocenił również, że taki szczególnie uzasadniony przypadek nie wystąpił w realiach niniejszej sprawy. Z akt sprawy wynika, że sytuacja bytowa i zdrowotna skarżącej kasacyjnie nie zmienia się od pewnego czasu. Jest ona osobą długotrwale chorą i niepełnosprawną. Nie nastąpiło żadne szczególne nadzwyczajne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie – nie kwestionując jej trudnej sytuacji życiowej, materialnej i zdrowotnej – nie noszą zatem znamion nagłości, jednorazowości, niecodzienności, nadzwyczajności, wymaganej dla przyznania zasiłku określonego w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Ponadto podkreślenia wymaga, że specjalny zasiłek celowy nie może przybierać formy świadczenia cyklicznego, przyznawanego na kolejne pojawiające się przewidywalne bądź nawet oczywiste potrzeby, związane z normalnym, bieżącym korzystaniem z lokalu mieszkalnego, jak uregulowanie opłat za gaz, energię, czynsz, a do tego w istocie dąży skarżąca. Temu służy specjalny zasiłek okresowy, określony w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który jest przyznawany w sytuacji, gdy wyjątkowo niekorzystne konsekwencje rozciągnięte są w czasie, przy czym w tym przypadku musi również zachodzić "szczególnie uzasadniony przypadek" (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, op.cit. s. 190 ). Skarżąca w skardze kasacyjnej nie zarzuciła naruszenia art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto świadczenie z tego przepisu podlega częściowemu albo całkowitemu zwrotowi, a skarżąca niewątpliwie domagała się przyznania świadczenia bezzwrotnego. W realiach niniejszej sprawy skarżąca nie realizując obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej nie wykazała, że poniesione przez nią koszty na leki, których refundacji się domaga, związane są z jej aktualnie nagłą i nadzwyczajną sytuacją.

Skoro trafnie wykluczono w realiach niniejszej sprawy materialną przesłankę przyznania specjalnego zasiłku celowego, tj. przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", organy nie miały podstaw do działania w ramach uznania administracyjnego, które jest realizowane dopiero wtedy, gdy w sprawie spełnione są faktyczne i materialnoprawne przesłanki uzyskania świadczenia. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę w dokonywaniu wyboru rozstrzygnięcia w ramach uznania, znajdują się m.in. kryteria wskazane w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie nie mogło jednakże dojść do naruszenia powyższych przepisów, jak i do przekroczenia granic uznania, bowiem treść rozstrzygnięcia zdeterminowały wcześniejsze ustalenia dotyczące braku wystąpienia w sprawie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Kwestia uznaniowości i rozważania przekroczenia jej granic aktualizuje się dopiero w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", który jest warunkiem sine qua non przyznania świadczeń specjalnych z art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie natomiast Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów, że przypadek taki nie zaistniał.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie skarżąca korzystała ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.