Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 662/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2020r. sprawy ze skargi B sp. z o.o. z siedzibą w G na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 i pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 października 2019 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: "wnioskodawca") w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...], z [...]listopada 2017 r., na mocy której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A P występującemu jako firma T , A P z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę hali garażowej na samochody ciężarowe wraz z przyłączem elektroenergetycznym na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...]Miasta [...] . Wnioskodawca wyjaśnił, że jest współużytkownikiem działki nr ew. [...], która graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną. Wskazał, że stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia powinno nastąpić ze względu na to, że:

- decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane i została zrealizowana konstrukcja hali,

- fakt rozpoczęcia robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie był znany w dniu wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]"), zaś uchylenie tej decyzji przez Starostę [...] zostało zrealizowane w wyniku wadliwego trybu naprawczego przez PINB w [...],

- wnioskodawca 16 marca 2019 r. zawiadomił PINB w [...] o tym, że budowa została rozpoczęta przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a dziennik budowy został najprawdopodobniej sfałszowany,

- w dniu 19 maja 2019 r. wnioskodawca przesłał do PINB w [...] uzupełniające dowody i dodatkowe fakty, potwierdzające rozpoczęcie robót budowlanych już pod koniec maja 2017 roku,

- PINB w [...] zawiadomił w tej sprawie Prokuraturę Rejonową w [...] [...] kwietnia 2019 r.,

- PINB w [...] w licznej korespondencji potwierdził, że nie ulega najmniejszej wątpliwości, że budowa hali została rozpoczęta przed datą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

- inwestor wprowadził w błąd organ administracji architektoniczno-budowlanej, składając wniosek o pozwolenie na budowę po rozpoczęciu robót budowlanych, co także powinno zostać zbadane przez organ administracji architektoniczno -budowlanej wraz z ewentualnym zawiadomieniem o popełnieniu przestępstw.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia Starosty [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hali garażowej na samochody ciężarowe.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył wnioskodawca, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego oraz wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania, GINB skarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego wskazując, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Takie postępowanie ma bowiem na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego, nie odpowiada temu prowadzonemu w trybie zwykłym. GINB podniósł, że jedną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazał, że rażące naruszenie prawa to takie, którego charakter powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Co więcej, o tym czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, że roboty budowlane objęte kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2017 r., Nr [...], zostały rozpoczęte przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332- wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), GINB wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisu tego wynika wprost, że proces budowlany poprzedzony być musi wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W myśl natomiast art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po uprzednim stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych, z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jest dotkniętą sankcją nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podkreślił jednak, że w przypadku, gdy organowi administracji architektoniczno-budowlanej w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych, wówczas wskazane jest wznowienie postępowania. GINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie istotna jest kwestia wiedzy Starosty [...] o ewentualnym rozpoczęciu przez inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem GINB, analiza akt sprawy nie dała podstaw do przyjęcia, że Starosta [...] wiedział o tym, że inwestor przystąpił do realizacji robót budowlanych przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2017 r. W aktach organu stopnia powiatowego brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów, które wskazywałyby na tę okoliczność. Ponadto z pisma PINB w [...]z 7 stycznia 2020 r. wynika, że w charakterze świadka przesłuchano w tej sprawie inwestora oraz kierownika budowy, a także inspektora nadzoru inwestorskiego. Oświadczyli oni, że rozpoczęcie budowy nastąpiło po zawiadomieniu w dniu [...] grudnia 2017 r. PINB w [...] . Inwestor zeznał, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, dokonał próbnego montażu stalowej skręcanej konstrukcji hali, a następnie jej rozebrania. Ponadto postępowanie w sprawie przeprowadziła także Prokuratura Rejonowa w [...] , która nie stwierdziła naruszenia prawa i wydała postanowienie o umorzeniu postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, kluczowa dla niniejszego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika aby w dacie wydania ww. decyzji Starosty [...]z [...] listopada 2017 r, Nr [...], znak: [...] , organ stopnia podstawowego posiadał informacje o rozpoczęciu robot budowlanych przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Skoro w analizowanej sprawie Starosta [...] w dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie miał wiedzy o ewentualnym zrealizowaniu czy też rozpoczęciu realizacji spornej inwestycji, to nie można stwierdzić, że ww. decyzja organu stopnia powiatowego, została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Organ II instancji stwierdził, że argumentacja wnioskodawcy opiera się na następujących dowodach: zdjęciach z serwisu google street view z października 2017 roku, piśmie procesowym z [...] maja 2017 r., przedstawionym w postępowaniu toczącym się pod sygnaturą [...], w którym inwestor oświadcza, że wznoszona jest hala garażowa, informacji dotyczącej wpisów w dzienniku budowy hali z [...] grudnia 2017 r., w którym kierownik budowy wpisał, że wykonał wykop pod ławy i słupy, a inspektor odebrał zbrojenia fundamentów, zdjęciach i pismach potwierdzających, że co najmniej w maju 2017 roku, inwestor ustawił tymczasowy obiekt budowlany w postaci blaszanego budynku przy granicy z ówczesną działką nr ew. [...], co do którego nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz nie dokonał jego zgłoszenia, piśmie PINB w [...]z [...] października 2019 r., a także zeznaniach inwestora wskazujących, że sporne roboty budowlane, były zrealizowane już przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy i powyższych dowodów, na które się powołał, wskazał, że organy administracji publicznej, badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji oraz w oparciu o dowody jakimi dysponował w tej dacie organ administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z powyższym GINB stwierdził, że wskazane przez wnioskodawcę dowody, ujawnione już po wydaniu decyzji Starosty [...]z [...] listopada 2017 r., pozostają bez wpływu na jej ocenę w postępowaniu nieważnościowym. Zdaniem organu, okoliczności te mogą stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...]z [...] listopada 2017 r. Jednocześnie organ powołując się na orzecznictwo, podkreślił, że za niedopuszczalne uznaje się badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym. Dodatkowo organ wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Burmistrza [...] z [...] stycznia 2017 r, Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ wskazał również, że analiza akt sprawy nie wykazała, by inwestycja ta naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Burmistrza [...]z [...] stycznia 2017 r. (zmienionej ww. decyzją Burmistrza [...] z [...] lipca 2017 r., znak: [...]). W ocenie organu, inwestorowi nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, wysokości okapu, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu i maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Analiza akt sprawy nie wykazała tez w ocenie GINB, aby sporna inwestycja naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. § 12 ust. 1 w zw. z § 12 ust 2 oraz § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Organ odwoławczy wskazał również, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. GINB odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a. art. 75 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności pominięciu wszystkich istotnych dowodów mających wpływ na wynik sprawy opierając się jedynie na wyjaśnieniach PINB w [...] oraz wyjaśnieniu Prokuratury Rejonowej w [...], stwierdził że powyższy zarzut pozostaje bez wpływu na treść niniejszej decyzji. Ponadto organ wskazał, że nie zachodzą inne wady powodujące nieważność kwestionowanego rozstrzygnięcia Starosty.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , wnosząc o jej uchylenie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 9 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia,

- art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

- art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi, przytoczona została argumentacja na poparcie podniesionych zarzutów. Zdaniem skarżącej, organ rozstrzygając sprawę, powinien ją poinformować , że podniesione przez nią argumenty mogą być podstawą wznowienia, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto w ocenie skarżącej, wystąpiły także w sprawie przesłanki wskazane w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Skarżąca argumentowała również, że fakt rozpoczęcia robót, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie jest przesłanką do wznowienia postępowania ale do stwierdzenia nieważności decyzji. Na ocenę o zaistnieniu wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma zdaniem skarżącej żadnego wpływu to, czy organ wydający pozwolenie na budowę, wiedział o rozpoczęciu robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie, Przesłanka ta ma bowiem charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt wydania decyzji po rozpoczęciu robót budowlanych, co w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza art. 32 ust. 4a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ obie te decyzje nie naruszają prawa.

Tytułem przypomnienia, wskazać należy że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jest postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, umożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania, nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie jej wydania i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie jest to materiał dowodowy jakim dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organy dokonują także oceny zaskarżonej decyzji w kontekście skutków społeczno - gospodarczych ewentualnych naruszeń. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, lub 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez ich proste zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a zatem proces budowlany, musi być poprzedzony wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Bezspornym jest, że inwestycja będąca przedmiotem sprawy, należała do przedsięwzięć wymagających takiego pozwolenia. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Nie ma zatem wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana po uprzednim stwierdzeniu rozpoczęcia robót budowlanych, z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, rażąco narusza prawo. Należy jednak w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że stwierdzenie nieważności takiej decyzji, może nastąpić wyłącznie w sytuacji gdy organowi administracji architektoniczno-budowlanej w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie była znana okoliczność rozpoczęcia robót budowlanych. Analiza akt sprawy, nie dała podstaw do stwierdzenia, że Starosta [...], wydając w dniu [...] listopada 2017 r. decyzję o pozwoleniu na budowę na rzecz inwestora, miał wiedzę o rozpoczęciu przez niego robót budowlanych. Również skarżąca nie kwestionuje braku wiedzy organu w tym zakresie oraz nie wskazuje na okoliczności, które miałyby świadczyć o wiedzy organu na temat rozpoczęcia robót przez inwestora. Wiedza Starosty o prowadzonych robotach budowlanych w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, ma podstawowe znaczenie w kwestii możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji. Trzeba bowiem wskazać, że informacja o zrealizowaniu obiektów budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, mająca wpływ na wydanie pozwolenia na budowę, uzyskana w drodze dowodu przeprowadzonego po wydaniu tej decyzji, stanowi nową okoliczność faktyczną w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 881/16, LEX nr 2170823). Z kolei zgodnie z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej, żadna z przesłanek wznowienia postępowania, nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2013 r., sygn. II OSK 533/12, LEX nr 1408292). Mając zatem na uwadze wiedzę organu, jako kryterium decydujące o trybie postępowania, Sąd nie oceniał, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy, wykazał, że inwestor, rozpoczął roboty budowlane, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Decydujące znaczenie miała bowiem jak już wskazano wiedza organu. Z tego powodu, nie można zaakceptować argumentacji skarżącej, że rozpoczęcie robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, stanowi obiektywną przesłankę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś wiedza organu w tym zakresie, przez wydaniem decyzji, nie ma żadnego znaczenia dla wystąpienia tej przesłanki. Nie można także podzielić argumentacji skarżącej odnośnie do naruszenia zasady wynikającej z art. 9 k.p.a., poprzez to, że organ nie poinformował skarżącej, że rozpoczęcie robót przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, może być przesłanką wznowienia postępowania, co umożliwiłoby skarżącej uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu. Podkreślić należy, że skarżąca w swoim wniosku z dnia 21 października 2019 r., konsekwentnie domagała się stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, przytaczając konkretne przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a.. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również przedmiot postępowania. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie, nie występowały wątpliwości nakazujące organowi zwrócenie się do wnioskodawcy o sprecyzowanie swoich żądań. Nie jest natomiast rzeczą organu administracji publicznej udzielanie pouczeń (porad) prawnych uczestnikom postępowań administracyjnych oraz poszukiwanie optymalnych i adekwatnych dla tych uczestników rozwiązań prawnych ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 511/20, LEX nr 3064462). W realiach rozpoznawanej sprawy instruowanie skarżącej o wyborze optymalnego dla niej sposobu postępowania ( w tym wypadku postępowania wznowieniowego zamiast nieważnościowego ), prowadziłoby do niedopuszczalnego przekształcenia się organu w pełnomocnika strony.

Niezasadny jest także podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, wadą nieważności dotknięta jest decyzja niewykonalna w dniu jej wydania, przy czym niewykonalność ta ma charakter trwały. Decyzja jest niewykonalna gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Podkreślić należy, że niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Tymczasem w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty, nie było żadnych przeszkód uniemożliwiających inwestorowi przystąpienie do wykonywania robót zgodnie z pozwoleniem. Dlatego podniesiona w tym zakresie przez skarżącą argumentacja, nie mogła zostać uwzględniona.

Nie można także zgodzić się ze skarżącą, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., a mianowicie, że w razie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, wywołałaby ona czyn zagrożony karą. Przepis ten, dotyczy sytuacji, gdy karą zagrożony jest nie sam fakt podjęcia rozstrzygnięcia, lecz przystąpienie do jego realizacji. W rozpoznawanej sprawie, nie występowały okoliczności tego rodzaju, że przystąpienie przez inwestora do realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę, wywołałoby czyn zagrożony karą. Warto w tym miejscu podkreślić, że okoliczności takie nie zostały również ustalone w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...]. Ponadto organ odwoławczy ocenił także kwestionowaną decyzję Starosty [...]pod kątem innych przesłanek z art.156 § 1 k.p.a. i zasadnie wskazał, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.