Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 114/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 231 poz 1700
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 563/11 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy akt własności ziemi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 563/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy akt własności ziemi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wnioskiem złożonym w dniu 17 grudnia 2010 r., A.P. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] września 1972 r., wydanego Z.S. przez Dzielnicową Komisję ds. Uwłaszczenia [...] oraz decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z [...] grudnia 1972 r., nr [...], utrzymującej w mocy wyżej opisany akt nadania. W uzasadnieniu podania wskazała, że powołane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej powołanej decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia [...] grudnia 1972 r., podkreślając w uzasadnieniu, ze ustawodawca przepisem szczególnym wprowadził zakaz prowadzenia postępowań nadzwyczajnych – w tym w sprawie stwierdzenia nieważności – w odniesieniu do ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Wnioskiem z dnia 27 lutego 2011 r., [...] wystąpiła do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wskazała, że S.S. był współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, na którym pracował wraz z rodziną. Wyjaśniła, że w 1972 r. sąd orzekł, że gospodarstwo rolne dziedziczą – jako spadkobiercy W.S. i M.S. – S.S., Z.S. oraz M.S. (z domu S.). [...] wskazała, że skoro własność gospodarstwa przypadła dzieciom W.S. i M.S., po 1/3 części, to tym samym nie istniały podstawy prawne do innego regulowania stanu prawnego.

W odrębnym piśmie z dnia 28 lutego 2011 r. skarżąca wskazała, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] września 1972 r., wydanego Z.S. przez Dzielnicową Komisję ds. Uwłaszczenia [...] oraz decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia [...] grudnia 1972 r., Kolegium pominęło fakt, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do wydania aktu własności ziemi na rzecz Z.S. i S.S. Zarzuciła mianowicie, że kwestia własności gospodarstwa rolnego została rozstrzygnięta przez sąd prawomocnymi orzeczeniami z dnia [...] lutego 1972 r. ([...] i [...]), w których stwierdzono nabycie praw do spadku po W.S. i M.S. w częściach równych – po 1/3 przez S.S., Z.S. oraz M.S. Zdaniem Strony nabycie praw do spadku przez 3 osoby wyłączało możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, która miała określony stan prawny, bowiem ani Z.S. ani S.S. nie byli posiadaczami samoistnymi gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem. Z tego powodu, zdaniem Strony, nie istnieją normatywne ograniczenia, które wyłączałyby możliwość wszczęcia postępowania w sprawie.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. przyjmując, że organ administracji publicznej nie jest władny do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...], utrzymującej w mocy akt własności ziemi z dnia [...] września 1972 r. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700, ze zm.), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa było zatem wykluczenie możliwości kwestionowania tego, co zostało rozstrzygnięte mocą decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wymienionych w art. 63 ustawy trybów nadzwyczajnych nie stosuje się, chociażby decyzje ostateczne były dotknięte kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach skutkowałyby stosowaniem tych trybów. A zatem niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym (wyrok NSA z dnia 13 maja 1999 r., II SA 596/99). Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że obowiązujące przepisy dopuszczały możliwość kontrolowania w trybie administracyjnym prawidłowość decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jednak postępowanie w tym przedmiocie mogło być prowadzone tylko do 31 grudnia 1991 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu [...] wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2011 r., zarzucając jej naruszenie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, poprzez jego zastosowanie, podczas gdy – zdaniem skarżącej – nie zachodziły przesłanki do jego zastosowania, a także zarzuciła błędne ustalenia polegające na przyjęciu, iż w sprawie organ nie posiada zdolności prawnej, podczas gdy SKO taką zdolność posiada. W uzasadnieniu skargi powtórzono za wcześniej składanymi wnioskami stanowisko, zgodnie z którym skoro Z.S. nie posiadał samoistnie nieruchomości rolnych, zatem akt własności ziemi nie mógł być wydany na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przy tym podkreślono, że własność gospodarstwa rolnego została prawomocnie rozstrzygnięta przez sąd w ten sposób, że zarówno udział spadkodawcy W.S., jaki spadkodawczyni M.S. w gospodarstwie rolnym położonym we W., przy [...] dziedziczą dzieci Z.S., S.S.i M.S. z domu S. po 1/3 części. Postanowienia te jednoznacznie potwierdzają, że wszyscy spadkobiercy spełniali ustawowe wymogi do dziedziczenia gospodarstwa rolnego, a więc byli jego współposiadaczami i na tym gospodarstwie stale pracowali. Skoro więc własność gospodarstwa rolnego przypadła wszystkim dzieciom po 1/3 części, to tym samym nie istniały żadne podstawy do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, które miałoby zmierzać do uregulowania stanu prawnego nieruchomości, który to stan był wszak wówczas pewny, jako ustalony w/w postanowieniem Sądu.

W odpowiedzi na skargę SKO we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i szeroko je dodatkowo uzasadniając.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r., II SA/Wr 563/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że prawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowi art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.) w zw. z art. 157 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 63 ust. 2 powołanej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., co wynika z jej art. 67. Takie unormowanie oznacza, jak prawidłowo przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., że z woli ustawodawcy trybów nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji, nie stosuje się do aktów własności ziemi wydanych stosownie do unormowań ustawy z dnia 26 października 1971 r. W konsekwencji prawidłowo Kolegium nie dokonując analizy zaistnienia lub nie przesłanek z art. 156 K.p.a. w zakresie wydania aktu własności ziemi, odmówiło na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia [...] grudnia 1972 r.

Obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 powołanej ustawy z 19 października 1991 r. niesie w sobie zakaz prowadzenia jakichkolwiek postępowań administracyjnych w sprawach uprzednio rozstrzygniętych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydane zostały rozstrzygnięcia zwane aktami własności ziemi. W obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do wzruszenia (w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego) ostatecznej decyzji – aktu własności ziemi, dla którego podstawę prawną stanowiły unormowania ustawy z 26 października 1971 r. Z tych samych powodów nie jest także możliwe merytoryczne rozpoznawanie zarzutów podniesionych przez wnioskodawczynię tak w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jak i ostatecznie sądowym.

Sąd I instancji dodał, że Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 22 lutego 2000 r. SK 13/99 i z dnia 15 maja 2000 r. SK 29/99 nie stwierdził niekonstytucyjności przepisu art. 63 ust. 2 ustawy, orzekając, że jest on zgodny z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1, art. 78 oraz art. 64 i art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tych wyroków wskazano, że kwestionowana regulacja zmierzała do nadania ostatecznym decyzjom administracyjnym o nadaniu własności gospodarstwa rolnego podobnego stopnia stabilności – niewzruszalności co orzeczeniom sądowym. W wyniku przejęcia przez sądy w 1982 r. orzekania o nadaniu własności gospodarstw rolnych ich samoistnym posiadaczom zaistniał dualizm stabilności – niewzruszalności tytułów własności nieruchomości rolnych. Wskazano, że nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. Decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 1971 r. mogły być podważane w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia jeszcze po uchyleniu tej ustawy w 1982 r. – do końca 1991 r. Był to, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego wystarczająco długi okres dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjęcie zaskarżonego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z dnia 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami.

Ponadto w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. (I OSK 295/10) NSA wskazał, że "treść przepisu art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest jasna i jednoznaczna i właśnie z tego powodu nie wymaga żadnej wykładni".

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2011 r., II SA/Wr 563/11, wniosła A.P., zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo braku należytego wyjaśnienia oraz rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności faktów: istnienia uprawnień współwłaścicielskich m.in. ojca skarżącej (S.S.) do gospodarstwa rolnego położonego we [...] oraz współposiadania tego gospodarstwa przez niego oraz jego rodzeństwo (Z.S. i M.S. z domu S.) stwierdzonych postanowieniami uzupełniającymi Sądu Powiatowego we W. z dnia [...] lutego 1972 r. o stwierdzeniu nabycia spadku;

2. prawa materialnego – art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Miejskiej Komisji ds. Uwłaszczenia we W. z dnia [...] grudnia 1972 r. utrzymująca w mocy akt własności ziemi wydany przez Dzielnicową Komisję ds. Uwłaszczenia z dnia [...] września 1972 r. stanowi decyzję wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych i co do której naruszony przepis wprowadza zakaz wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz utrzymany przez nią w mocy akt własności ziemi nie jest decyzja wydaną na podstawie przepisów wspomnianej ustawy, albowiem akt własności ziemi a w konsekwencji decyzja utrzymująca go w mocy wydane zostały na rzecz Z.S. i S.S.bez podstawy prawnej,

b) niewłaściwe zastosowanie w wyniku przyjęcia, że organ prawidłowo stwierdził, iż przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wzruszania ostatecznych decyzji nie stosuje się do aktów własności ziemi wydanych stosownie do unormowań ustawy z dnia 26 października 1971 r., w sytuacji gdy zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych obejmuje akty własności nieruchomości należących do Skarbu Państwa, nie zaś do osób prywatnych.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i nakazanie wszczęcia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych wskazano między innymi, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jak też organ w postępowaniu administracyjnym, nie zajął stanowiska w przedmiocie istnienia postanowień Sądu Powiatowego we W. dotyczących stwierdzenia nabycia spadku obejmującego gospodarstwo rolne położone we [...] (sygn. akt [...] oraz [...]). W postanowieniach tych sąd cywilny prawomocnie rozstrzygnął jeszcze przed wydaniem Z. i S.S. aktu własności ziemi, że udziały spadkowe spadkobierców w rzeczonym gospodarstwie rolnym po W. i M. S,. nabyli: Z.S., S.S.(ojciec Skarżącej), M.S. z domu S. – wszyscy po 1/3 części. Postanowienia te w sposób jednoznaczny uregulowały prawo współwłasności, rozstrzygały wszelkie wątpliwości co do faktu współposiadania gospodarstwa. Sąd cywilny wydając postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku musiał przeprowadzić dowody pozwalające na poczynienie ustaleń i stwierdzenie, że wszystkie dzieci spadkodawców, a nie tylko Z.S., pracowały w gospodarstwie rolnym położonym we [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyjaśnił stanu faktycznego oraz nie dokonał należytej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, albowiem pominął powyższe okoliczności, przez co naruszył art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a.

Mimo, że akt własności ziemi z dnia [...] września 1972 r. wydany Z. i S.S., zawierał w swej treści odwołanie do przepisów art. 1, 5 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie mógł zostać wydanym na przywołanej w nim podstawie prawnej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy rolnicy, którzy od dnia jej wejścia w życie posiadają nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stają się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1. Jeżeli jednak uzyskali posiadanie w złej wierze, nabycie własności następuje tylko wtedy, gdy posiadanie trwało co najmniej przez lat dziesięć.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie Z.S. nie posiadał przymiotu samoistnego posiadacza gospodarstwa rolnego o pow. 1.3663 ha położonego we [...], ani w dobrej ani w złej wierze. Uprzednio bowiem Sąd Powiatowy we W. jednoznacznie stwierdził, że spadek nabyli Z.S., S.S. i M.S. z domu S. Tym samym akt własności ziemi oraz utrzymująca w go w mocy decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r. były bezprawne i nie powinny być w ogóle wydane. Z uwagi zatem na to, że decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydane były bez podstawy prawnej, to ograniczenia z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten wprowadza bowiem wyłącznie zakaz prowadzenia administracyjnych postępowań nieważnościowych lub wznowieniowych w przedmiocie decyzji (aktów własności ziemi) wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Skoro zatem decyzje w niniejszej sprawie wydane zostały bez podstawy prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny potwierdzający prawidłowość orzeczenia SKO, w sposób niezasadny zastosował art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Niezależnie od powyższego przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie powinien mieć zastosowania do nieruchomości rolnych innych aniżeli należących do Skarbu Państwa. Zakres przedmiotowy tejże ustawy odnosi się bowiem do mienia należącego do Skarbu Państwa, nie zaś do nieruchomości stanowiących własność prywatną. Tym samym zakaz wszczynania postępowań administracyjnych w stosunku do decyzji (aktów własności ziemi) nie znajduje zastosowania do gospodarstw rolnych, stanowiących mienie prywatne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wyłącza możliwość wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji także względem nieruchomości, które nie należały do zasobu nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, w sytuacji decyzji wydanych na podstawie ustawy z 1971 r. (tak: wyrok NSA z dnia 15.09.2010 r., II OSK 1446/09, LEX nr 746546).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jednak, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, w tym to, że zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazującego na niedostateczne wyjaśnienie sprawy zależy od prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.

Odnosząc się więc w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm. – w dniu rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji i organy, obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze. zm.), zacząć należy od treści przepisu, którego zastosowanie jest kwestionowane. Stanowi on, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

Celem powyższej regulacji, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r., było ostateczne zapewnienie stabilizacji stanów prawnych ukształtowanych w oparciu o decyzje – akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. Przytoczony wyżej przepis zlikwidował możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne w związku z tym uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski, dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania w oparciu o art. 157 § 3 K.p.a. (obecnie art. 61a § 1 K.p.a.). Treść art. 157 § 3 K.p.a. obligowała organy administracji do uprzedniej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pod kątem spełnienia formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność tego rodzaju postępowania. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie ze względu na treść ust. 2 art. 63 cyt. ustawy, badanie we wskazanych w tym przepisie trybach legalności decyzji uwłaszczeniowych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., zostało wykluczone. W takiej sytuacji złożony wniosek należało uznać za niedopuszczalny i na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przyjęcie takiego rozwiązania prawnego uzasadniało dążenie ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z dnia 26 października 1971 r. i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Natomiast czas do końca 1991 r. był – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego kontrolującego zgodność tej regulacji z konstytucją – wystarczająco długi dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych.

Nietrafny jest argument skargi kasacyjnej, że decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz utrzymany przez nią w mocy akt własności ziemi wydane zostały na rzecz Z.S. bez podstawy prawnej i wobec tego nie ma do nich zastosowania art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Po pierwsze, wydanie decyzji bez podstawy prawnej (gdyby tak istotnie było) stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a art. 63 ust. 2 właśnie zabrania prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Po drugie, akt własności ziemi w podstawie prawnej powołuje się na przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, co wyklucza działanie organu bez podstawy prawnej, a co najwyżej z rażącym naruszeniem prawa, jeśli przesłanki do uwłaszczenia nie zostały spełnione, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie. Tego zarzutu (rażącego naruszenia prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) również nie można obecnie zweryfikować, z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r.

Z tego też względu za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania, jako że fakt istnienia uprawnień współwłaścicielskich m.in. ojca skarżącej kasacyjnie do gospodarstwa rolnego położonego we [...] oraz współposiadania tego gospodarstwa przez niego oraz jego rodzeństwo (Z.S. i M.S. z domu S.) – czyli legalność przesłanek uwłaszczenia – nie podlegała badaniu zarówno przez organ administracji jak i przez Sąd I instancji, z uwagi na zakaz prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz utrzymanego nią w mocy aktu własności ziemi.

Bez wpływu na wyrażone wyżej stanowisko pozostaje argumentacja skargi kasacyjnej, która wskazuje na brak możliwości zastosowania w tej sprawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa podnosząc, iż art. 1 tej ustawy reguluje wyłącznie zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zatem art. 63 tej ustawy może mieć zastosowanie wyłącznie do tych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r., które za przedmiot mają nieruchomości Skarbu Państwa. Niewątpliwie zakres przedmiotowy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wskazany w jej art. 1 pkt 1- 3 odnosi się do nieruchomości Skarbu Państwa. Niemniej jednak przepis art. 63 ust. 2 nie został zamieszczony w przepisach merytorycznych odnoszących się do tej ustawy, lecz zawarty został w rozdziale 10 - Przepisy przejściowe i końcowe, którego przedmiotem nie jest sama ustawa ale inne akty prawne. Tym samym art. 63 ust. 2 omawianej ustawy nie odnosi się do samej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, lecz dotyczy innej ustawy, a to ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a przede wszystkim ostatecznych decyzji wydanych w oparciu o tę ustawę.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.