Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 935/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi I. Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję ; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "I." Sp. z o.o. z/s w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 147.400 zł ograniczonej do kwoty 30.000 zł

1. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych wymienionych naruszeń:

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 11.800 zł,

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 3.650 zł,

- przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 2.500 zł,

- nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu za każdy dzień, z tytułu którego łączna kara wynosi 400 zł,

- wykresówka zapisywana była za długo - za każdą wykresówkę, z którego łączna kara wynosi 800 zł,

- wykresówka nie zawierała przepisowych wpisów:

a) imienia lub nazwiska kierowcy,

b) miejsca lub daty końcowej używania wykresówki,

c) stanu licznika w chwili zakończenia użytkowania pojazdu, z którego łączna kara wynosi 700 zł,

- wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, z tytułu którego łączna kara wynosi 8.000 zł,

2. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń:

- nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, z tytułu którego łączna kara wynosi 30.500 zł,

- samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi, z tytułu którego łączna kara wynosi 10.000 zł,

- nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem), z tytułu którego łączna kara wynosi 6.900 zł,

- okazanie do kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę, z tytułu którego łączna kara wynosi 67.500 zł,

- wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy, z tytułu którego łączna kara wynosi 11.500 zł,

oraz uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 147.400 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 27.850 zł.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5, art. 11, art. 14, art. 391, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 11.4 ust. 1, Ip. 10.2 a i b, lp. 10.3 a i b, lp. 10.4 a i b, lp. 11.1. ust. 2 c, lp. 11.2 ust. 1, lp. 11.2 ust. 2, lp. 11.2. ust. 4, lp. 11.4. ust. 2, lp. 11.4. ust. 7 c, d, f, lp. 1.2, lp. 1.8 ust. 2 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7, art. 9, art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) NR 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. Wspólnoty Europejskiej nr L 370 z 1 grudnia 1985 r. P. 0001-0007), art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985 r., P. 0008 - 00021), art. 4 lit. g, art. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 7, art. 9 Rozporządzenia Rady (EWG) NR 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. Wspólnoty Europejskiej nr L 370 z 1 grudnia 1985 r. P. 0001-0007),

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W toku kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorstwa w dniach od [...] stycznia 2006 r. i [...] lutego 2006 r. do [...] lutego 2006 r. stwierdzono:

1. nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie,

2. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego,

3. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego,

4. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego,

5. samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi,

6. nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu za każdy dzień,

7. wykresówka zapisywana była za długo - za każdą wykresówkę,

8. nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem),

9. okazanie do kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy,

10. wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów:

a) imienia lub nazwiska kierowcy,

b) miejsca lub daty końcowej używania wykresówki,

c) stanu licznika w chwili zakończenia użytkowania pojazdu,

11. wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji,

12. wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy.

Kontrolą objęty był okres od [...] listopada 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. i powyższe udokumentowano protokołem kontroli Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Decyzją organu I instancji nałożono karę w wysokości 147.400 zł, ograniczając ją do kwoty 30.000 zł.

W odwołaniu od niniejszej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym jak również przepisów ustawy o transporcie drogowym polegające na nieuwzględnieniu zarzutów i materiałów dowodowych przedłożonych przez stronę wraz z wyjaśnieniami do protokołu kontroli. Zarzuciła, że organ błędnie przyjął, iż okres kontroli ogranicza się do chwili dokonywania czynności kontrolnych w siedzibie firmy, podczas gdy przez okres kontroli należy rozumieć cały okres pomiędzy rozpoczęciem kontroli a wydaniem decyzji. Wskazała, że naruszenie wynikające z nieprawidłowego prowadzenia dokumentacji w przedsiębiorstwie wynikało z nałożenia kary pieniężnej na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia w sprawie postępowania z dokumentacją związaną z pracą kierowcy. Wnosiła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź o jej zmianę i zmniejszenie wysokości kar.

Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając odwołanie wskazał, że podstawą odpowiedzialności przedsiębiorcy jest art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów:

1) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych,

2) o czasie pracy kierowców,

3) o odpadach,

4) o ochronie zwierząt,

5) o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów,

6) o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia,

7) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych,

8) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych

- podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł.

Zaznaczył przy tym, że stosownie do ust. 2 niniejszego przepisu suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15.000 zł - w odniesieniu do kontroli drogowej i 30.000 zł - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

Wskazał, że konsekwencją powyższego rozwiązania są nałożone kary w związku z naruszonymi przepisami określonymi w załączniku do ustawy o transporcie drogowym:

1) lp. 11.4 pkt 1, który karą w wysokości 500 zł za każdy dzień sankcjonuje nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie;

2) lp. 10.2. zgodnie z którymi skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 100 zł, a za każdą rozpoczętą kolejną godzinę karą w wysokości 200 zł;

3) lp. 10.3., zgodnie z którym przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 150 zł, a za każde następne rozpoczęte 30 minut karą w wysokości 200 zł;

4) lp. 10.4., zgodnie z którym przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 150 zł, a za każdą następną rozpoczętą godzinę w wysokości 200 zł.,

5) lp. 11.1. ust. 2 lit. c, który karą w wysokości 5.000 zł sankcjonuje ingerencję w urządzenie rejestrujące - samowolna ingerencja w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe wskutek, której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi,

6) lp. 11.2. ust. 1, który karą w wysokości od 200 zł do 2.000 zł sankcjonuje nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu za każdy dzień,

7) lp. 11.2 ust. 2, który karą pieniężną sankcjonuje okazanie wykresówki, która była zbyt długo zapisywana - za każdą wykresówkę 200 zł maks. 1.000 zł;

8) lp. 11.2 ust. 4, który karą od 100 zł do 1.000 zł sankcjonuje nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) - za każdą wykresówkę;

9) lp. 11.4 ust. 2, który karą w wysokości 500 zł sankcjonuje okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę;

10) lp. 11.4 ust. 7, który karą od 50 zł do maksymalnie 500 zł, sankcjonuje okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów:

a) imienia lub nazwiska kierowcy,

b) miejsca lub daty końcowej używania wykresówki,

c) stanu licznika w chwili zakończenia użytkowania pojazdu,

11) lp. 1.2, który karą w wysokości 500 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji;

12) lp. 1.8 pkt 2, który karą w wysokości 500 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy.

Odnosząc się do:

1) nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie,

2) skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego,

3) naruszenia przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

4) przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu,

5) samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe wskutek czego nastąpiła zmiana wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy oraz przebytej drogi,

6) nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego: nieuzasadnionego użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu za każdy dzień,

7) wykresówek zapisywanych za długo – za każdą wykresówkę,

8) nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem),

9) okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy za każdą wykresówkę,

10) wykresówek nie zawierających przepisowych wpisów: imienia i nazwiska kierowcy, miejsca lub daty końcowej używania wykresówki, stanu licznika w chwili zakończenia użytkowania pojazdu,

11) wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji,

12) wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenie wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy organ stwierdził, że nie ma możliwości umorzenia postępowania z uwagi na fakt, że kara pieniężna przekracza kwotę 30.000 zł.

- wskazał, że naruszenia te miały miejsce i strona powinna ponieść konsekwencje nieprzestrzegania obowiązujących przepisów, zaś zakresu postępowania w obu instancjach nie determinuje kwota kary, ale ilość i rodzaj stwierdzonych naruszeń.

Organ odwoławczy podkreślił, że niedopuszczalne jest nieuwzględnienie przedłożonych dowodów przez stronę w toku postępowania administracyjnego (przed wydaniem decyzji). Ma ona pełne prawo do składania nowych dowodów w szczególności dowodów z dokumentów, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona przedłożyła dokumenty przed dniem wydania decyzji administracyjnej. Dlatego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej powinien oceniać ma na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji powinien przy ponownym rozpoznaniu sprawy w odniesieniu do omawianych naruszeń uwzględnić fakt, iż zostały one stwierdzone na podstawie nieobowiązującego rozporządzenia w sprawie postępowania z dokumentacją związaną z pracą kierowcy. Stwierdził, że winien przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające i wydać rozstrzygnięcie w powyższym zakresie i w oparciu o całokształt zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego.

Dodatkowo, organ odwoławczy wskazał, że z tytułu ujawnionych nieprawidłowości organ I instancji zobligowany był do wskazania w swojej decyzji wysokości kar jednostkowych oraz kar łącznych w odniesieniu do poszczególnych naruszeń. Wysokość tych kar wynika z uregulowań załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W sentencji decyzji organ I instancji, ze względu na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie może nałożyć kary pieniężnej wyższej niż 30.000 zł. Ponadto wskazał, że przedmiotem późniejszego postępowania egzekucyjnego staje się tylko i wyłącznie kara w wysokości mniejszej lub równej 30.000 zł w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "I." Sp. z o.o. z/s w K. wnosiła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a także poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, w części objętej zaskarżeniem.

Zaskarżając wymienioną wyżej decyzję, "I." Sp. z o.o. wskazała na:

1. naruszenie przepisu art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy o rozpatrzenie materiału dowodowego, a to w kontekście stosowania przepisu art. 97 a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 07.125.874 z poźn. zm.).

2. Naruszenie przepisu art. 97 a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 07.125.874 z poźn. zm.), poprzez jego niewłaściwe stosowanie, przejawiające się bezkrytycznym obciążeniem przedsiębiorcy wykonującego przewóz konsekwencjami błędnego wykonywania obowiązków przez kierowców, z pominięciem wymaganej przez powołany przepis art. 97 a ust. 4 analizy ewentualnego wpływu podmiotu realizującego przewóz na powstałe uchybienia.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej także p.p.s.a.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga "I." Sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, aniżeli przez nią wskazane.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lutego 2008 r. została wydana z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Z kolei zgodnie z § 2 przepisu art. 138 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z poglądami doktryny przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272 i cyt. tam orzecznictwo).

Doktryna wskazuje przykładowo, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, jeżeli zaś uchylił zaskarżoną decyzję w całości, to nie może orzec co do istoty sprawy w części, a w pozostałej przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 802).

Należy zwrócić uwagę, iż w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r., orzekł w części co do istoty sprawy (merytorycznie), utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazane uchybienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego w/w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.

Podnieść należy na marginesie, iż organ odwoławczy, wydając swoje rozstrzygnięcie, może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 811).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo, co prawda, postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (vide: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 361 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA/Po 1237/96).

Dodać należy, iż w piśmiennictwie przyjęty jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 600-601).

Powyższy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1590/06 i został on zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 29/08. Stwierdził, że istota problemu, tak jak i w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem, więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie o transporcie drogowym lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną czy wiele takich spraw. NSA przyjął, iż niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia także art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Zważywszy, że ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Przyjął, że z uwagi na zamknięty katalog rozstrzygnięć w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. prawidłowe jest uchylenie decyzji organu odwoławczego z uwagi na nadanie rozstrzygnięciu treści nie przewidzianej w tej normie. Nadanie mu treści innej niż wynikająca z powołanego przepisu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tym samym przyjąć należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, dopuścił się – zdaniem Sądu – istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Nie uzasadnił bowiem, dlaczego przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Poza arbitralnym stwierdzeniem, że postępowanie wyjaśniające należy przeprowadzić w znacznej części organ nie wykazał, że zakres tego postępowania jest tego rodzaju, że wykracza poza ramy określone w art. 136 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył zatem art. 138 § 2 k.p.a. także w ten sposób, że nie wykazał wystąpienia przesłanek wymienionych w powołanym przepisie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.