Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1597/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Skarbu Państwa, po rozpoznaniu wniosku Starosty [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., nr [...], w pkt 1 decyzji, dotyczącym nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...], stanowiącego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], w części odpowiadającej dawnym parcelom gruntowym pgr. [...], objętych lwh księgi tabularnej gm. kat [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1999 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...], obejmującego nieruchomość zabudowaną, położoną w jednostce ewidencyjnej Miasto [...], w obrębie [...], stanowiącą działkę nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], 2. nieruchomości niezabudowane, stanowiące działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położone w jednostce ewidencyjnej Miasto [...], w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], 3. ruchomości i inne środki trwałe oraz środki finansowe i należności [...], objęte protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] września 1999 r. Decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. A. W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., nr [...], w pkt 1 decyzji, dotyczącym nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...], stanowiącego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], w części odpowiadającej dawnym parcelom gruntowym pgr. [...], objętych lwh księgi tabularnej gm. kat [...].

Minister Skarbu Państwa zawiadomieniem z dnia [...] marca 2015 r. wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., nr [...], w pkt 1 decyzji, dotyczącym nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...], stanowiącego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], w części odpowiadającej dawnym parcelom gruntowym pgr. [...], objętych lwh księgi tabularnej gm. kat [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., nr [...], w pkt 1 decyzji, dotyczącym nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez .Powiat [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...], stanowiącego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], w części odpowiadającej dawnym parcelom gruntowym pgr. [...], objętych lwh księgi tabularnej gm. kat [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że wobec faktu, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] stwierdził w pkt Il, że parcele gruntowe pgr. [...] objęte lwh [...] księgi tabularnej gm. kat. [...], stanowiące [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – zwanego dalej "dekretem", Skarb Państwa nie mógł być uznany za właściciela przedmiotowej działki nr [...], w części odpowiadającej parcelom gruntowym pgr. [...] objętych Iwh [...] księgi tabularnej gm. kat. [...], a co za tym idzie, nie można było jej przekazać Powiatowi [...] w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą". Stąd też należało orzec o stwierdzeniu nieważności części decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., nr [...].

Na powyższą decyzję wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Starosta [...]. Odwołujący się zwrócił uwagę, iż w dacie orzekania przez Wojewodę [...] o nabyciu spornej nieruchomości przez Powiat [...] była ona własnością Skarbu Państwa, a zatem nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę [...].

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...]. W uzasadnieniu organ ponownie zwrócił uwagę, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], stwierdził w pkt Il, że parcele gruntowe pgr[...], objęte Iwh [...] księgi tabularnej gm. kat. [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzja ta stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego, a co za tym idzie wywołała w sferze prawa skutki z mocą wsteczną, a to oznacza, że sporna nieruchomość nie mogła być uznawana jako własność Skarbu Państwa od samego początku. Decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., nr [...] była więc obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa od dnia jej wydania. Skarb Państwa nie mógł być zatem uznany za właściciela działki nr [...], w części odpowiadającej parcelom gruntowym pgr. [...], a co za tym idzie, nie można było jej przekazać Powiatowi [...] w trybie art. 60 ustawy. Minister uznał, że stwierdzenie nabycia przez Powiat [...] nieruchomości w postaci działki nr [...], stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż nie spełniona została podstawowa przesłanka zawarta w w/w artykule, tj. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa.

Powiat [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. znacznego upływu czasu jaki nastąpił od dnia wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...], co w świetle konstytucyjnych zasad praworządności (art. 7 Konstytucji RP), pewności prawa i zaufania obywatela do organów państwa (art. 2 Konstytucji RP) wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r., 2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że Minister Skarbu Państwa nie uwzględnił skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, który został opublikowany w Dzienniku Urzędowym RP w dniu 21 maja 2015 r. We wskazanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny przesądził, że przepis art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wskazał, że u podstaw wydania wskazanego wyroku legło uznanie, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), tj. zasadę pewności prawa oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż przesłanek tych nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia zasady praworządności, która uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji, gdy decyzja ta korzystała przez lata z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, a to nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji. Powyższe znajduje uzasadnienie na gruncie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. Organ, który stwierdził nieważność tej decyzji nie uwzględnił bowiem upływu czasu liczonego od dnia doręczenia tejże decyzji i skutków wynikających z zasady pewności prawa i zasady zaufania do państwa. Zważywszy na treść rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, mając na uwadze lukę prawną, będącą następstwem orzeczenia, per analogiam, należy zastosować przepis art. 156 § 2 Kpa, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący zauważył, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. została doręczona w czasie przekraczającym 10-letni okres wskazany przepisem art. 156 § 2 Kpa. Tym samym upływ czasu wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności tejże decyzji.

Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że w dokonywanej w orzecznictwie wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) można wyodrębnić dwa zasadnicze kierunki. Według pierwszego z nich, przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W tym znaczeniu rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy ponadto uważać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 Kpa, w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia. Drugi sposób interpretacji pojęcia rażące naruszenie prawa kładzie nacisk na ocenę skutków, jakie pociąga za sobą naruszenie prawa. W związku z tym za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W ocenie strony żadna z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. nie zaistniała. W dacie przez Wojewodę [...] tej decyzji działka nr [...] była przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa, a zatem decyzja ta została wydana w sposób odpowiadający prawu. Mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. trzeba stwierdzić, że orzeczenie to zostało wydane w sposób niewadliwy. Powyższe wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Decyzja Wojewody [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skutek prawny tej decyzji co prawda można uznać za zniweczony, z uwagi na następstwa prawe wynikające z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r., lecz nie kwaliﬁkuje się to jako przesłanka z przepisu art. 156 1 pkt 2 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że odmowa unieważnienia decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 156 § 2 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu 7 sierpnia 2015 r. - "nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, czego żąda skarżący, w obecnym stanie prawnym nie jest możliwa. Kwestią kluczową dla uzasadnienia powyższego stanowiska, jest określenie skutków wyroku TK dla stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia. Celem określenia skutków prawnych przedmiotowego wyroku TK, należy określić jego charakter - stanowi on orzeczenie interpretacyjne i zakresowe, w którym Trybunał Konstytucyjny nałożył na ustawodawcę obowiązek uzupełnienia przedmiotowej normy prawnej we wskazanym zakresie, celem doprowadzenia treści przepisu do zgodności z Konstytucją. Wyrokiem TK nie doszło do uzupełnienia art. 156 § 2 Kpa bowiem Trybunał Konstytucyjny, ze swej natury jest ustawodawcą negatywnym - może normy eliminować bądź żądać od ustawodawcy (jak ma to miejsce w przedmiotowym wypadku) ich uzupełnienia. Jak wskazano w uzasadnieniu do wyroku TK "wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej (...). Pierwszą konsekwencją wydania przedmiotowego orzeczenia jest obalenie domniemania zgodności art. 156 § 2 z Konstytucją, w zakresie w jakim pomija on zakaz orzekania o nieważności decyzji o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, po upływnie okresu 10 lat od jej doręczenia. Drugą konsekwencją przedmiotowego wyroku jest nakaz uregulowania przedmiotowego stanu prawnego, tak by był on zgodny z ustawą zasadniczą, skierowany do ustawodawcy. Od ustawodawcy w całości zależy kształt jaki zostanie nadany regulacji - czy zmiana będzie polegała wyłącznie na dopisaniu pkt "2)" do obecnego brzmienia przepisu, czy też zadecyduje o wydłużeniu, bądź skróceniu 10-letniego terminu. Nie można również stwierdzić jak ustawodawca postanowi ukształtować kwestię przepisów przejściowych. Mając na uwadze konsekwencje obalenia domniemania konstytucyjności przedmiotowego przepisu, organ musiał samodzielnie dokonać wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, opierając się na dyrektywach interpretacyjnych zawartych w omawianym wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Trybunał Konstytucyjny w pkt. 10.6 uzasadnienia przedmiotowego orzeczenia zawarł wskazówki w zakresie prawidłowej interpretacji art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Mając na uwadze powyższe, organ musiał kierować się nie tylko zasadą praworządności, interpretując ją jako nakaz działania w granicach prawa i na podstawie przepisów prawa, od której to zasady nie ma wyjątków, ale również musiał w szczególny sposób uwzględnić zasadę pewności prawa, rozumianą jako "gwarancja ochrony praw nabytych, interesów w toku oraz ekspektatyw", jak również zasadę zaufania obywatela do państwa rozumianą jako pewien zespół cech przysługujących prawu, dzięki którym jednostka ma możliwość podejmowania decyzji o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą.

Organ nie był w stanie w sposób zgodny z prawem wyinterpretować, jaki powinien być okres, po którym nie można orzec o nieważności decyzji, która naruszała prawo w sposób rażący. Arbitralne zadecydowanie o takiej dacie wiązałoby się z niedopuszczalnym prawotwórstwem ze strony organu administracji, a konsekwencją przychylenia się do żądania skarżącego byłoby wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o nieistniejącą normę bowiem jak wyraźnie stwierdził TK w pkt 10.6 uzasadnienia, omawiany wyrok nie powoduje zmiany normatywnej. Dlatego też, zgodnie z dyrektywą wynikającą z wyroku TK, organ przeprowadził wykładnię przepisu art. 156 § 2 ważąc zasady praworządności, pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Właściwie dokonana wykładnia przepisów Kpa w oparciu o wyżej wskazane zasady miała doprowadzić do konkluzji, czyje prawa zasługują na ochronę.

W przedmiotowej sprawie doszło do zderzenia interesów prawnych dwóch podmiotów – A. W., następczyni prawnej właścicieli nieruchomości bezprawnie przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz Powiatu [...], który nabył przedmiotową nieruchomość pod tytułem darmym w drodze decyzji komunalizacyjnej rażąco naruszającej prawo.

Na gruncie tej sprawy istotne znaczenie miało to dlaczego A. W. zwróciła się z wnioskiem o unieważnienie decyzji komunalizacyjnej po upływie 16 lat od jej wydania. Poprzedniczka prawna A. W. prawidłowo wszczęła procedurę mającą na celu odzyskanie bezprawnie skomunalizowanego mienia bowiem już w 2001 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie niepodpadania określonych gruntów pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Bez potwierdzenia przysługiwania jej tytułu prawnego do nieruchomości w tym postępowaniu, nie mogłoby zostać wszczęte postępowanie w przedmiocie unieważnienia decyzji komunalizacyjnej. Postępowanie przed Wojewodą [...] zakończyło się po 11 latach. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. w pkt Il Wojewoda stwierdził, że określone w nim nieruchomości nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w konsekwencji czego nigdy nie stały się one przedmiotem własności Skarbu Państwa. Decyzja stała się prawomocna i weszła do obrotu prawnego. Dopiero od tego momentu A. W. mogła wszcząć postępowanie w przedmiocie unieważnienia decyzji komunalizacyjnej. Mając na uwadze powyższe, przyjęcie wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zaproponowanej przez skarżącego wiązałoby się ze znaczącym ograniczeniem dochodzenia swoich praw jednostce, która działała w zaufaniu do prawa. A. W., jak i jej poprzedniczka prawna, miały uzasadnione prawo oczekiwać, że w wyniku przeprowadzenia odpowiednich postępowań, dojdzie do odzyskania bezprawnie przejętej nieruchomości. Odmowa możliwości unieważnienia decyzji komunalizacyjnej ze względu na znaczny upływ czasu, w przedmiotowym stanie faktycznym wiązałaby się de facto z obciążeniem obywatela negatywnymi skutkami trwającego przewlekle postępowania przed Wojewodą [...]. Co więcej, uznanie w takiej sytuacji, że skarżący wykonywał swoje prawo własności w zaufaniu do prawa nie mogło znaleźć uzasadnienia, zważywszy na fakt, że od 2001 r. skarżący miał świadomość, że istnieje duże prawdopodobieństwo unieważnienia przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny, nie można stwierdzić, że decyzja komunalizacyjna korzystała przez kilka lat z domniemania zgodności z prawem bowiem od momentu jej wydania, toczyło się postępowanie mające na celu umożliwienie wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe w tym w szczególności zasadę zaufania obywatela do państwa oraz zasadę pewności prawa, organ uznał, że prawa A. W. w zderzeniu z interesami Powiatu [...] zasługują na silniejsza ochronę. Przez cały okres toczących się przed organami administracji postępowań mających na celu odzyskanie tytułu własności do nieruchomości A. W. działała w zaufaniu do prawa, natomiast skarżący praktycznie od początku władania nieruchomością zdawał sobie sprawę z możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej. W momencie wydawania decyzji w Kpa nie istniała norma prawna, na podstawie której organ mógłby odmówić unieważnienia decyzji komunalizacyjnej i wydanie decyzji o brzmieniu jaki żąda skarżący, stanowiłoby pogwałcenie art. 7 Konstytucji oraz art. 7 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Poza sporem jest to, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., jak i w dniu 1 stycznia 1999 r. Skarb Państwa nie był właścicielem gruntu oznaczonego dawniej jako parcele pgr. [...] objęte lwh [...] księgi tabularnej gm. kat. [...], a obecnie zawierającego się w części działki nr [...], położonej w [...] gm. [...]. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], stwierdził w pkt ll, że parcele gruntowe pgr. [...] objęte lwh księgi tabularnej gm. kat. [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i potwierdza, że wskazane wyżej parcele gruntowe nie przeszły z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie dekretu (13 września 1944 r.).

Skutkiem prawnym ostatecznej decyzji wydanej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.) jest to, że w dacie 1 stycznia 1999 r. nie była spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z przepisu art. 60 ustawy, tj. mienie obejmujące prawo własności do nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] (odpowiadająca parcelom nr [...]) nie przysługiwało Skarbowi Państwa. W konsekwencji decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. w zakresie w jakim stwierdza nabycie przez Powiat [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w części objętej parcelami pgr. [...] została wydana z rażącym (oczywistym) naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tego względu Minister Skarbu Państwa prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. we wskazanej wyżej części. Z akt sprawy nie wynika, że przedmiotowy grunt, po wydaniu tej decyzji, został zbyty osobie trzeciej, a zatem nie było przeszkód do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1999 r. w zakresie wywołania przez ten akt nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 Kpa).

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez nieuwzględnienie przez Ministra Skarbu Państwa negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1999 r. w opisanym wyżej zakresie, odnoszącej się do znacznego – zdaniem strony - upływu czasu jaki wystąpił od daty wydania tej decyzji Sąd zwraca uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie uchylił przepisu art. 156 § 2 Kpa. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 Kpa dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 Kpa ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa), po znacznym upływie czasu (ponad 60 latach) od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia przez pomiot prywatny prawa lub ekspektatywy. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 156 § 2 Kpa rzutuje na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 156 § 2 Kpa na tle konkretnej sprawy. W ramach wykładni tych przepisów istotne znaczenie ma wynik ważenia zasad konstytucyjnych. Zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP (zasady legalizmu) oraz zasad bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa), wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał, że w przypadku, gdy dojdzie do kolizji tych zasad na tle stosowania art. 156 Kpa danie prymatu zasadzie praworządności w konkretnej sprawie uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo nie jest możliwe w każdym przypadku. Wyjątkiem są sprawy nadzorcze, w których doszło do nagromadzenia się następujących okoliczności: 1) decyzja rażąco naruszająca prawo przez wiele lat korzystała z domniemania zgodności z prawem, 2) wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ekspektatywy, 3) przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w tego typu sprawie stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem się na zasadę praworządności naruszałoby przepis art. 2 Konstytucji RP poprzez nadmierne ograniczenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy wątpliwe jest dokonanie wykładni art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 156 § 2 Kpa w kierunku uznania za konieczne wyłączenie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. w kwestionowanym we wniosku nieważnościowym zakresie. Po pierwsze, kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja ma charakter deklaratoryjny – potwierdza nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego mienia z mocy samego prawa. Decyzja tego rodzaju nie przyznaje określonej osobie konkretnego prawa lub ekspektatywy. Po drugie, podmiotem nabywającym prawo ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. jest podmiot publicznoprawny (powiat), a nie obywatel. Jednostka samorządu terytorialnego z natury rzeczy realizuje swe zadania publiczne w oparciu o powiatowy zasób nieruchomości, a więc ma pewne pole manewru w zapewnieniu realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej w razie utraty prawa własności do konkretnego mienia. Inaczej rzecz się ma z obywatelem, który poprzez stwierdzenie nieważności decyzji może utracić swe prawo własności do mienia, często będącego jego jedynym miejscem zamieszkania i przez to zachowanie stabilności jego sytuacji prawnej w okolicznościach konkretnej sprawy może zasługiwać na szczególną ochronę z powołaniem się na zasady konstytucyjne wywodzone z przepisu art. 2 Konstytucji RP. Stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w żądanym zakresie nie pogarsza sytuacji prawnej obywatela, jako że nabywcą spornego mienia z mocy prawa był podmiot publicznoprawny. Po trzecie, w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja stwierdzenia nieważności decyzji w warunkach niedookreśloności prawa i ocenności przesłanek warunkujących nabycie prawa przez Powiat [...]. W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności wynika z tego, że Skarb Państwa nie był właścicielem spornego mienia w dacie 1 stycznia 1999 r. Przepis art. 60 ust. 1 i 3 ustawy umożliwia wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości będącej w dacie komunalizacji mieniem państwowym. Wynika to jednoznacznie z przepisu art. 60 ust. 1 ustawy. Wydanie decyzji komunalizacyjnej w sytuacji braku wystąpienia tej przesłanki (taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie) świadczy o działaniu organu w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nielegalność takiej decyzji komunalizacyjnej ma charakter oczywisty, a ocena tego zagadnienia nie opiera się na wykładni przepisów prawa mających w sprawie istotne znaczenie. Po czwarte, okres czasu jaki upłynął pomiędzy wydaniem kwestionowanej decyzji, a ostatecznym stwierdzeniem jej nieważności to ponad 15 lat, a nie kilkadziesiąt lat. Istotne jest to – na co słusznie zwrócił organ w odpowiedzi na skargę - że wskazany wyżej kilkunastoletni okres w znacznej części wynikał z czasu trwania sprawy o stwierdzenie niepodpadania parcel pgr. [...] pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek w tej sprawie został złożony w 2001 r., natomiast decyzja została wydana w 2012 r. Przygotowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r. w żądanym zakresie uzależnione było od czasu i sposobu załatwienia sprawy przez organ orzekający w sprawie z zakresu reformy rolnej. W ocenie Sądu, te wszystkie okoliczności świadczą o tym, że w niniejszej sprawie pierwszoplanowe znaczenie ma zasada legalizmu wynikająca z przepisu art. 7 Konstytucji RP, nakazująca stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji w żądanym zakresie.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.