Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1081/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 ust. 1 pkt 4; § 6 ust.1; § 6 ust. 3 w zakresie wyrażenia "nie stwarzają uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a"; § 7 ust. 5; § 14 ust. 2 pkt 3-5 oraz § 15 ust. 1 i 3 załącznika do tej uchwały. 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2018 r. Rada Gminy w D. (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. (zwaną dalej "Uchwałą"). Regulamin ten (zwany dalej "Regulaminem") stanowi załącznik do Uchwały, zgodnie z jej § 1.

Pismem z [...] listopada 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. W. (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 5-8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454; dalej jako "u.c.p.g.") oraz § 118 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej jako "ZTP") przez określenie w § 1 ust. 3-7 załącznika do Uchwały szczegółowych zasad w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D. (zwanej dalej "Gminą") w sposób będący powtórzeniem zapisów ustawy;

- art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. oraz § 118 i § 143 ZTP przez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 2 ust. 4 załącznika do Uchwały obowiązków w zakresie utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym, i przez powtórzenie zapisów art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

- art. 4 ust. 2 pkt 1d u.c.p.g. oraz § 6 w zw. z § 143 ZTP przez wprowadzenie bez podstawy prawnej w § 6 ust. 1 i ust. 3 nakazu mycia pojazdów samochodowych oraz dokonywania ich napraw poza myjniami i warsztatami naprawczymi w sposób "nieuciążliwy";

- art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez przekroczenie wynikającego z niego ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 7 ust. 5 Regulaminu obowiązku kompleksowego mycia i dezynfekcji pojemników i kontenerów na odpady;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wprowadzenie w § 14 ust. 2 pkt 3 i 4 obowiązku utrzymania obejść gospodarskich w odpowiednich warunkach oraz stworzenia zwierzętom właściwych warunków bytowania;

- art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g przez przekroczenie ustawowego upoważnienia i wskazanie w § 14 ust. 5 sposobów postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi;

- art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. przez nie wyczerpanie zakresu przedmiotowego ustawowego upoważnienia i nie wskazanie prawidłowo w § 15 obszarów objętych przymusową deratyzacją, jak również jej terminów.

Wskazując na powyższe uchybienia, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3-7, § 2 ust. 4, § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust. 5, § 14 ust. 2 pkt 3 i 4, § 14 ust. 5 i § 15 załącznika [do] zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż w nim wskazane. Ponadto akty te nie mogą powtarzać zapisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Tymczasem:

- w § 1 ust. 3-7 załącznika do Uchwały zakres Regulaminu określono przez powtórzenie zapisów ustawy – tj. art. 4 ust. 2 pkt 3 oraz pkt 5-8 – co stanowi rażące naruszenie prawa;

- w § 2 ust. 4 załącznika do Uchwały, Rada Gminy D. wprowadziła obowiązek utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym, co stanowi powtórzenie zapisów art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Taki sposób redagowania norm prawnych jest nieprawidłowy i sprzeczny z regulacją § 118 w zw. z § 143 ZTP;

- w § 6 ust. 1 i 3 Regulaminu, Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 1 d u.c.p.g., wprowadzając ograniczenie w myciu i naprawie pojazdu samochodowego poza myjniami i warsztatami naprawczymi do "nieuciążliwych". Użycie takiego nieostrego sformułowania przeczy zasadzie pewności i określoności prawa. Zgodnie z § 6 w zw. z § 143 ZTP akty prawa miejscowego winny być formułowane dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów. Posługiwanie się pojęciami nieostrymi narusza wskazane zasady tworzenia aktów prawnych. Zakwestionowana regulacja ogranicza zakres przedmiotowy dozwolonych zachowań w nieuzasadniony sposób; mogą one być ograniczane jedynie przepisami o randze ustawowej. Takim ograniczeniem jest w szczególności art. 144 k.c., natomiast nie może nim być przepis regulaminowy, w dodatku posługujący się niedookreślonym pojęciem;

- bez należytego ustawowego upoważnienia Rada Gminy w § 17 [powinno być "§ 7" – uw. Sądu] ust. 5 Regulaminu wprowadziła obowiązek kompleksowego mycia i dezynfekcji przez właścicieli nieruchomości pojemników i kontenerów na odpady. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nie daje Radzie uprawnienia do rozszerzania już określonych obowiązków. Zakres obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości w odniesieniu do stanu pojemników na odpady został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zapis § 7 ust. 5 wykracza poza upoważnienie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

- wprowadzając w § 14 ust. 2 pkt 3 i 4 Regulaminu obowiązek utrzymywania zwierząt domowych we właściwych warunkach bytowania, a także utrzymywania obejść gospodarskich w odpowiednich warunkach, Rada Gminy przekroczyła ustawowe upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 7. Regulamin może regulować jedynie kwestie dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Rada gminy nie ma kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na tym terenie, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt, co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji. Ustawowe upoważnienie nie daje uprawnienia Radzie do wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony, a do tego sprowadza się regulacja § 14 ust. 2 i 3 Regulaminu;

- przekroczenie ustawowej delegacji ma miejsce również w przypadku § 14 ust. 5 Regulaminu, wskazującym na obowiązek określonego postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi. Materia ta jest uregulowana w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967). Powielanie już istniejących uregulowań rangi ustawowej w regulaminie stanowi istotne naruszenie prawa;

- innego typu nieprawidłowość ma miejsce w § 15 Regulaminu. Wbrew upoważnieniu ustawowemu z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., Rada nie wyznaczyła obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, jak również jej terminów. Zdaniem Skarżącego nie spełnia ustawowych wymagań posłużenie się nieostrymi pojęciami "pogorszenie sytuacji epidemiologicznej", "wystąpienie zagrożenia". Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. było zobowiązanie gmin do wskazania konkretnych obiektów, które ze względu na realizowane w nich funkcje, bądź inne okoliczności wymagają poddania ich deratyzacji. Zaskarżone przepisy nie wypełniają więc ustawowego upoważnienia i winny być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. (dalej też jako "Wójt") wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, odnosząc się kolejno do zarzutów skargi, wskazał, że:

- nie ulega wątpliwości, iż powtarzanie zapisów ustawowych lub zapisów aktów wyższego rzędu narusza prawo materialne. Jednakże zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady, o ile powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych będą powtórzeniami dosłownymi, bez zmian i opuszczeń. W związku z tym Wójt zwrócił uwagę na to, że powtórzenia występujące w Regulaminie dotyczą przede wszystkim postanowień ogólnych, określających przedmiot jaki reguluje ten akt prawny, oraz zawierają powtórzenie z § 2 ust 1 pkt 4 [w skardze wskazywany jako § 2 ust. 4]. Podkreślił, że są to powtórzenia dosłowne, bez opuszczeń, a ich zastosowanie wpływa na dobrą komunikatywność aktu. Podobna sytuacja ma miejsce w zakresie powtórzenia dotyczącego utrzymywania pojemników na odpady w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym;

- nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że naruszeniem zasad techniki prawodawczej jest posłużenie się w Regulaminie sformułowaniem "nieuciążliwy" jako pojęciem niedookreślonym. Za dopuszczalnością posługiwania się takim pojęciem, jak "działalność nieuciążliwa" opowiedział się np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z [...] marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]). Wprawdzie orzeczenie to zapadło na tle stanu faktycznego związanego z planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże podkreśla ono możliwość posłużenia się w procedurze administracyjnej tego typu określeniami. Ponadto Wójt podkreślił, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. upoważnia Radę Gminy do określenia wymagań obejmujących mycie pojazdów poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Rada posiada w tym zakresie swobodę, a zarzuty podniesione w skardze Prokuratora w istocie kwestionują nie legalność, ale celowość przyjętych rozwiązań i użycie w tym zakresie określonych sformułowań. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny celowości przyjętego rozwiązania, jeżeli przepisy prawa nie wprowadzają w tym zakresie jakichś kryteriów. Ponadto organ wskazał, iż zagrożenie zanieczyszczeniem pochodzącym z mycia pojazdów niosą nie tylko detergenty używane do mycia, ale także takie środki, jak smary i oleje, które przy myciu mogą być wypłukiwane. A temu właśnie ma zapobiec kwestionowany w sprawie przedmiotowej skardze zapis o nieuciążliwości;

- nie można się zgodzić ze stanowiskiem Prokuratora odnośnie do przekroczenia w § 7 ust. 5 Regulaminu zakresu upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie obowiązku kompleksowego mycia i dezynfekcji pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. W ustawie nie dookreślono, co kryje się pod użytym w art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. pojęciem "odpowiedni stan sanitarny". Dlatego, zdaniem organu, uznać należy, że Regulamin uchwalony przez Radę Gminy może w tym zakresie precyzować obowiązki właściciela, nie stanowiąc przekroczenia upoważnienia ustawowego;

- za nieuzasadniony uznać należy zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego przez wprowadzenie uregulowania dotyczącego utrzymania obejść gospodarczych w należytej czystości i stworzenia w obiektach gospodarskich właściwych warunków bytowania dla zwierząt. Zgodnie z zapisem ustawowym, regulamin może ustanawiać wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zdaniem Wójta zapisy regulaminu w świetle uregulowań ustawowych nie ingerują w wykonywanie prawa własności. Nakaz utrzymywania obejścia w czystości oraz stworzenia właściwych warunków bytowania jest właśnie ustanowieniem wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt;

- zgodnie z art. 42 ust. 1a ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, posiadacz zwierząt gospodarskich zobowiązany jest niezwłocznie powiadomić powiatowego lekarza weterynarii, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania, o każdym przypadku padnięcia bydła, owiec lub kóz. Jednocześnie padłe świnie, konie czy drób posiadacz zwierzęcia zgłasza bezpośrednio do zakładu utylizacyjnego. Zaskarżone zapisy Regulaminu przypominają jedynie o obowiązku przekazywania zwłok tych, jak i innych zwierząt gospodarskich, odpowiednim podmiotom zajmującym się utylizacją i nie stanowią powielania zapisów ustawowych;

- jak wynika z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin jako akt prawa miejscowego może wyznaczać obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. W tym zakresie zaskarżona uchwała wprowadziła zapisy, zgodnie z którymi dodatkowa deratyzacja może zostać przeprowadzona w momencie pogorszenia sytuacji epidemiologicznej. Uregulowanie to wskazuje obszar w obrębie właściwości gminy, który ze względu na realizowane tam funkcje, bądź inne okoliczności wymaga podania obowiązkowi deratyzacji (obszar, na którym występuje pogorszenie sytuacji epidemiologicznej). Zakwestionowany zapis regulaminu nie wprowadza deratyzacji dla wszystkich nieruchomości zamieszkałych i w których prowadzony jest chów zwierząt, i tym samym nie narusza postanowień ustawy.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2020 r. Prokuratur podtrzymał wnioski i wywody skargi, z tym że, prostując oznaczenia niektórych spośród zaskarżonych przepisów, podał, że przedmiotem zaskarżenia objęte są m.in.: § 1 ust. 1 pkt 3-7, a nie ust. 3-7; § 2 ust. 1 pkt 4, a nie ust. 4; § 14 ust. 2 pkt 5, a nie ust. 5 oraz § 15 ust. 1 i 3, a nie § 15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy w D. wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w O. W., na podstawie przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność takiej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

3. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] października 2018 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy D..

1. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z [...] października 2018 r. (poz. 7884) i zgodnie z jej § 4 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od [...] stycznia 2019 r.

2. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z [...] listopada 2018 r. (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 9353) Wojewoda W. orzekł nieważność § 13 ust. 2 pkt 1 i 2, § 14 ust. 2 pkt 1, § 15 ust. 2 i § 16 załącznika do Uchwały. W związku z tym Uchwała zaczęła obowiązywać (z dniem [...] stycznia 2019 r.) już bez tych przepisów.

3. Zaskarżona uchwała nie była nowelizowana, ani nie została uchylona.

4. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454; w skrócie "u.c.p.g."). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

4. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora z [...] listopada 2019 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 5 poniżej) oraz własnej kognicji.

5. W petitum skargi nie wskazano wyraźnie, czy Uchwała została zaskarżona przez Prokuratora w całości, czy jedynie w części. Jednakże z treści zarzutów oraz wniosków skargi, doprecyzowanych na rozprawie, jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte jedynie wybrane części Regulaminu, a mianowicie: § 1 ust. 1 pkt 3-7, § 2 ust. 1 pkt 4; § 6 ust. 1 i 3, § 7 ust. 5, § 14 ust. 2 pkt 3, 4 i 5 oraz § 15 ust. 1 i 3 załącznika do Uchwały.

Mając powyższe na względzie, Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

6. Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

1. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g., który według – relewantnego w tej sprawie – stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały (tj. [...] października 2018 r.), stanowił, że:

"1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu."

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. wyrok NSA z [...].02.2015 r., II OSK [...], CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z [...].01.2009 r., III SA/Kr [...]; z [...].12.2009 r., II SA/Wr [...]; z [...].08.2018 r., IV SA/Po [...] – CBOSA).

2. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

3. W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 205–206).

1. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

2. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z [...].10.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

3. Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, T. 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

4. Należy jeszcze zaznaczyć, że akt prawa miejscowego – jak każdy akt normatywny – ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (apeli, postulatów, informacji, itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów. Mówi o tym – znajdująca odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do aktów prawa miejscowego (na mocy odesłania z § 143 ZTP) – dyrektywa z § 11 ZTP, w myśl której w ustawie [tu odpowiednio: w akcie prawa miejscowego] nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Godzi się zauważyć, że przeciwne założenie nie tylko, że nie odpowiadałoby normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, ale też byłoby nie do pogodzenia z zasadą racjonalnego prawodawcy. Albowiem racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni językowej, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia (tzw. zakaz wykładni per non est). W rezultacie wynik interpretacji tekstu prawnego zawierającego "dodatkowe" wypowiedzi może być rażąco nieadekwatny do zamiaru prawodawcy (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, uw. 1 do § 11, s. 50–51)

7. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych lub o nich "przypominać", ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z [...].09.2009 r., II OSK [...]; CBOSA).

8. W świetle powyższych uwag Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi wytykające wadliwość następujących postanowień Regulaminu: § 2 ust. 1 pkt 4; § 6 ust. 1; § 6 ust. 3 w zakresie wyrażenia "nie stwarzają uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a"; § 7 ust. 5; § 14 ust. 2 pkt 3-5 oraz § 15 ust. 1 i 3. Natomiast w pozostałym zakresie – tj. co do również zaskarżonych postanowień Regulaminu: § 1 ust. 1 pkt 3-7 oraz § 6 ust. 3 w pozostałym zakresie – skarga, zdaniem Sądu, zasługiwała na oddalenie. Odnosząc się bardziej szczegółowo do poszczególnych zarzutów skargi, należy wskazać, co następuje:

1. Ad § 1 ust. 1 pkt 3-7 Regulaminu

W myśl § 1 ust. 1 Regulaminu:

"Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie D. określa:

1) wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości położonych na terenie Gminy D.;

2) rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

3) częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6) wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej;

7) wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania."

Nie ulega wątpliwości, że cytowany § 1 ust. 1 Regulaminu w zaskarżonych punktach: 3, 4, 5, 6 i 7 zawiera postanowienia równobrzmiące lub niemal równobrzmiące z wyrażeniami użytymi, odpowiednio, w art. 4 ust. 2 pkt 3, 5, 6, 7 i 8. Wbrew twierdzeniom skargi, nie oznacza to jednak, że doszło w tym przypadku do powtórzenia regulacji ustawowej. O ile bowiem wyrażenia te w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. stanowią substrat normy kompetencyjnej – określającej zakres upoważnienia, jakim dysponuje rada gminy przy uchwalaniu regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie – o tyle te same wyrażenia użyte w § 1 ust. 1 Regulaminu składają się na określenie zakresu przedmiotowego przyjętego Regulaminu.

Na dopuszczalność, a niekiedy wręcz celowość zamieszczania w akcie prawa miejscowego przepisu określającego zakres przedmiotowy tego aktu, wskazuje odpowiednio stosowany (na podstawie § 143 ZTP) przepis § 125 ust. 1 pkt 1 ZTP. Zgodnie z nim: "W przepisach ogólnych rozporządzenia [tu odpowiednio: aktu prawa miejscowego – uw. Sądu]: 1) określa się jego przedmiot, jeżeli nie jest on określony w tytule rozporządzenia w sposób szczegółowy i wyczerpujący, rozpoczynając przepis od wyrazów: «Rozporządzenie określa ...»".

Jest przy tym oczywiste, że zwięzłe określenie zakresu przedmiotowego Regulaminu musiało swym brzmieniem wprost nawiązywać do sposobu określenia zakresu przedmiotowego upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W tym zakresie skarga okazała się więc niezasadna.

2. Ad § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu

W myśl tego postanowienia Regulaminu:

"Właściciele nieruchomości położonych na terenie Gminy D. zobowiązani są do utrzymania na ich terenie czystości i porządku poprzez: [...] utrzymanie ww. pojemników [tj. pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych – uw. Sądu] w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym".

Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, powtórzenie w cytowanym § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu fragmentu unormowania z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie jest powtórzeniem dosłownym. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w analizowanym fragmencie nakłada bowiem na właścicieli nieruchomości obwiązek utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych "w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym". Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Regulaminu mowa jedynie o odpowiednim stanie "sanitarnym i technicznym", a już nie "porządkowym". To z kolei rodzi istotną wątpliwość co do normatywnego znaczenia i skutku owego pominięcia.

Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu.

3. Ad § 6 ust. 1 Regulaminu

Zgodnie z tym postanowieniem: "Mycie pojazdów samochodowych [poza myjniami i warsztatami samochodowymi – uw. Sądu] należy przeprowadzać w sposób nieuciążliwy dla posesji sąsiednich".

Sąd podzielił zarzuty i argumentację Prokuratora w kwestii niezgodności z prawem tego postanowienia (a nie, jak sugeruje się w odpowiedzi na skargę: ewentualnej "niecelowości" przyjętych w nim rozwiązań i użytych sformułowań).

Na wstępie należy podkreślić, że cytowany § 6 ust. 1 Regulaminu dotyczy – lege non distinguente – wszystkich nieruchomości zlokalizowanych poza myjniami i warsztatami samochodowymi, a więc także nieruchomości prywatnych.

W związku z tym wadliwość analizowanego postanowienia Regulaminu wynika z co najmniej dwóch przyczyn.

Po pierwsze, z niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego. W świetle zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzenia do wyliczenia, określane w regulaminie zasady mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi powinny być "szczegółowe". Tymczasem omawiane ustalenie Regulaminu – mówiące ogólnikowo o niestwarzaniu "uciążliwości" dla posesji sąsiednich – tego wymogu z pewnością nie spełnia. Wniosku tego nie może zmienić powołanie się w odpowiedzi na skargę na fakt dopuszczenia w orzecznictwie posługiwania się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") wyrażeniem "działalność nieuciążliwa" – a to już z uwagi na odmienny przedmiot regulacji oraz treść i zakres ustawowego upoważnienia oraz związany z tym, różny wymagany stopień szczegółowości obu rodzajów aktów prawa miejscowego (tj. regulaminu oraz m.p.z.p.).

Po drugie, należy zgodzić się z autorem skargi, że § 6 ust. 1 Regulaminu przez swoje brzmienie wkracza w materię unormowaną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), zgodnie z którym "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Zarazem, zauważmy, że statuowane w Regulaminie ograniczenia są w istocie dalej idące niż te wynikające z art. 144 k.c., gdyż § 6 ust. 1 Regulaminu de facto zakazuje działań (związanych z myciem pojazdów), które powodowałyby powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną (według art. 144 k.c.: przeciętną) miarę.

W ocenie Sądu jest to nadmierne i nie dość uzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości, zwłaszcza nieruchomości prywatnych, dysponentów pojazdów.

W świetle kardynalnej, konstytucyjnej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie takich ograniczeń należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z [...].04.1995 r., K [...], OTK 1995, nr [...], poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 18): (i) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (ii) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (iii) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W ocenie Sądu, przynajmniej dwóch ostatnich kryteriów (niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto) nie spełnia analizowany przepis § 6 ust. 1 Regulaminu. Nie sposób bowiem wskazać racji, które w dostatecznym stopniu uzasadniałyby tego rodzaju ograniczenie prawa własności nieruchomości niestanowiącej myjni lub warsztatu samochodowego, zgodnie z którym korzystanie z takiej nieruchomości w celu umycia pojazdu byłoby ograniczone jedynie do sposobów całkowicie nieuciążliwych dla posesji sąsiednich. I to w sytuacji, gdy zgodnie z następującym po nim, niezaskarżonym przepisem § 6 ust. 2 Regulaminu "ścieki powstające podczas mycia pojazdu należy odprowadzić do kanalizacji sanitarnej bądź zbiorników bezodpływowych. Niedopuszczalne jest odprowadzanie przedmiotowych ścieków bezpośrednio do kanalizacji deszczowej, cieków i zbiorników wodnych".

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność § 6 ust. 1 Regulaminu.

4. Ad § 6 ust. 3 Regulaminu

W myśl tego postanowienia "naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie stwarzają uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a powstające odpady będą gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami".

Analizowany art. 6 ust. 3 Regulaminu budzi analogiczne zastrzeżenia co do jego zgodności z prawem (i z podobnym uzasadnieniem), jak wyżej omówiony art. 6 ust. 1 Regulaminu – z tym że jedynie w tej jego części, w której mowa o "niestwarzaniu uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich".

Natomiast co do pozostałej części art. 6 ust. 3 Regulaminu, dotyczącej obowiązku "gromadzenia odpadów w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami", uzasadnienie skargi nie naprowadza żadnych zarzutów.

Również Sąd nie dopatrzył się jego niezgodności z prawem, dlatego w tym zakresie skargę oddalił, ograniczając stwierdzenie nieważności art. 6 ust. 3 Regulaminu jedynie do wyrażenia "nie stwarzają uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a".

5. Ad § 7 ust. 5 Regulaminu

Przepis ten stanowi, że: "Właściciel nieruchomości zapewnia utrzymanie w czystości pojemników i kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych poprzez dokonywanie ich kompleksowego mycia i dezynfekcji".

Jak to już wyżej wskazano, określane w regulaminie obowiązki (verba legis: "zasady", "wymagania", "warunki") – w tym także dotyczące utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.) – powinny mieścić się w upoważnieniu ustawowym, być szczegółowe, czyli dostatecznie konkretne, a poza tym jasne (zrozumiałe).

W ocenie Sądu tych wymogów nie spełnia § 7 ust. 5 Regulaminu, i to nawet jeśli przyjąć, że – jak argumentuje autor odpowiedzi na skargę – obowiązek "kompleksowego mycia i dezynfekcji" pojemników na odpady mieści się w pojęciu ich utrzymywania w "odpowiednim stanie sanitarnym" (co nie jest w orzecznictwie powszechnie akceptowane).

Po pierwsze, nie do końca wiadomo, co rozumieć przez "kompleksowe" mycie pojemników; a w szczególności, czym miałoby się ono różnić od mycia po prostu (zwykłego, "niekompleksowego"). Po drugie, w analizowanym postanowieniu Regulaminu nie sprecyzowano sytuacji lub okresów, w jakich należy dokonywać tych zabiegów. W konsekwencji, na tle jego aktualnego brzmienia, uprawnionym jawi się wniosek, że owego "kompleksowego mycia i dezynfekcji" pojemników należy dokonywać po każdym ich użyciu (opróżnieniu) – co wydaje się już wymogiem nadmiernym, nie dość uzasadnionym i nieproporcjonalnie dolegliwym (zwłaszcza w przypadku obowiązku dezynfekcji pojemników).

Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 7 ust. 5 Regulaminu.

Ubocznie godzi się zauważyć, że w wyroku z [...] stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke [...] (CBOSA), WSA w Kielcach zaakceptował ustanowiony w regulaminie obowiązek mycia i dezynfekcji pojemników na odpady, jako mieszczący się w zakresie upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Jednak w tamtym przypadku ów obowiązek brzmiał: "mycie i dezynfekcja pojemników w miarę potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz do roku" – a więc był sformułowany jaśniej (nie było mowy o myciu "kompleksowym") i w sposób mniej dolegliwy, a zarazem bardziej precyzyjny ("w miarę potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz do roku"), niż obowiązek z § 7 ust. 5 Regulaminu.

6. Ad § 14 ust. 2 pkt 3 Regulaminu

W ocenie Sądu przepis ten – statuujący, jako jeden z warunków utrzymania zwierząt gospodarskich na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej (poza terenami wymienionymi w § 14 ust. 1, na których utrzymanie takich zwierząt zostało całkowicie zabronione), iż: "właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymania obejść gospodarczych w należytej czystości i porządku oraz w odpowiednim stanie sanitarnym" – w istotnym stopniu narusza prawo, gdyż wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Ten ostatni przepis uprawnia bowiem radę gminy do określenia w regulaminie "wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach". Tymczasem analizowany § 14 ust. 2 pkt 3 Regulaminu w istocie normuje "wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" (wyżej wymienionych) – na co zezwalał wprawdzie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), ale tylko w określonym w tym przepisie zakresie, który nie obejmował z pewnością regulowania stanu czystości oraz sanitarnego "obejść gospodarczych".

7. Ad § 14 ust. 2 pkt 4 Regulaminu

Zdaniem Sądu przepis ten – ustanawiający, jako kolejny z warunków utrzymania zwierząt gospodarskich na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej, iż: "dla zwierząt będą stworzone właściwe warunki bytowania w obiektach gospodarskich, spełniających wymogi ustawy o ochronie zwierząt, a odpady zwierzęce gromadzone zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami" – również jest sprzeczny z prawem.

W tym jednak przypadku istotna wadliwość analizowanego przepisu polega na powtórzeniu unormowań ustawowych – a mianowicie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z."), w myśl którego "Kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania" – i to z niedozwolonymi modyfikacjami (pominięcie wymogu zapewnienia zwierzętom gospodarskim opieki).

8. Ad § 14 ust. 2 pkt 5 Regulaminu

W przepisie tym zawarto kolejny z warunków utrzymania zwierząt gospodarskich na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej – w myśl którego "padłe zwierzęta gospodarskie należy przekazywać odpowiednim podmiotom zajmującym się utylizacją zwłok zwierzęcych".

Wadliwość tego przepisu wynika już z... odpowiedzi na skargę. Wskazano w niej bowiem, że te "[z]askarżone zapisy Regulaminu p r z y p o m i n a j ą jedynie o obowiązku przekazywania zwłok (...)" [podkr. Sądu]. Tymczasem, jak to już wyżej wskazano (zob. pkt 6.3.4.), w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów.

Poza tym w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie sposób wywieść, aby ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do normowania w regulaminie zasad postępowania ze zwierzętami padłymi. Problematyka usuwania padłych zwierząt została bowiem wyczerpująco uregulowana w aktach prawnych wyższej rangi, przede wszystkim ustawowej. I to nie tylko we wzmiankowanej w odpowiedzi na skargę ustawie z dnia 11 marca 2014 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1855, z późn zm.), ale także w wielu innych aktach prawnych. Przykładowo, w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Ponadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Z kolei z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ówcześnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 151, z późn. zm.) wynika wprost obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu tej nieruchomości. Dalsze cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z [...].11.2009, str. 1, z późn. zm.), a także przepisy ww. ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w tym jej art. 42 ust. 1a (por. wyrok NSA z [...].05.2017 r., II OSK [...], CBOSA; por. też wyroki WSA: z [...].09.2019 r. II SA/Bd [...]; z [...].03.2019 r., II SA/Gd [...]; z [...].12.2016 r. II SA/Kr [...]; z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...]; z [...].10.2015 r., IV SA/Po [...]; z [...].11.2014 r., IV SA/Po [...]; z [...].11.2013 r., II SA/Gd [...] – CBOSA).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność omówionych wyżej przepisów § 14 ust. 2 pkt 3–5 Regulaminu.

9. Ad § 15 ust. 1 i 3 Regulaminu.

W myśl § 15 Regulaminu:

"1. W przypadku wystąpienia zagrożenia wprowadza się obowiązek przeprowadzenia na terenie obowiązkowej deratyzacji.

2. [stwierdzono nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym – zob. wyżej pkt 3.2.]

3. W przypadku pogorszenia sytuacji epidemiologicznej na terenie gminy, bądź w określonych obszarach mogą być ustalone dodatkowe terminy przeprowadzenia akcji deratyzacji."

W ocenie Sądu cytowane przepisy § 15 ust. 1 i 3 Regulaminu dotknięte są nieważnością. Sąd podziela bowiem stanowisko Prokuratora, iż ww. unormowania nie wyczerpują normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nakazującej wyznaczenie w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Jak bowiem słusznie wskazuje się w orzecznictwie, zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia zawartego w ww. przepisie u.c.p.g. było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok WSA z [...].12.2013 r., II SA/Po [...], CBOSA).

W zaskarżonym Regulaminie Rada Gminy nie wywiązała się z powyższego obowiązku, ustanawiając regulację w istocie hipotetyczną i nie do końca jasną. Uzależniona bowiem od "przypadku wystąpienia zagrożenia" lub "pogorszenia sytuacji epidemiologicznej", przy czym nie wiadomo, kto miałby o wystąpieniu takich właśnie sytuacji wiążąco rozstrzygać, aby zaktualizować ustanowione w Regulaminie ww. warunkowe obowiązki.

Zarazem, w ocenie Sądu, nawet całkowite wyeliminowanie § 15 Regulaminu (ust. 3 – ww. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, a ust. 1 i 3 – nin. wyrokiem) nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości (o co zresztą Prokurator nie wnioskował). I to nawet abstrahując od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. wyroki NSA: z [...].11.2005 r., I OSK [...]; z [...].03.2017 r., II FSK [...]; a także wyroki WSA: z [...].10.2007 r., II SA/Go [...]; z [...].12.2012 r., IV SA/Gl [...]; z [...].09.2016 r., I SA/Ol [...] – CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, G. 2008, s. 198–200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 317).

Godzi się bowiem zauważyć, że materia z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ma charakter względnie obligatoryjny w tym sensie, iż potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi tylko wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które – jak to już wyżej wskazano – ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok WSA z [...].06.2018 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Analiza § 15 Regulaminu dowodzi zaś, że takie obszary na terenie Gminy D. najpewniej nie występują, skoro w świetle kontrolowanych tu ust. 1 i 3 deratyzacja ma być przeprowadzana jedynie "w przypadku wystąpienia zagrożenia" tudzież "pogorszenia sytuacji epidemiologicznej", a zarazem Rada Gminy nie uznała za konieczne zastąpienia wcześniej wyeliminowanego przez Wojewodę ust. 2 nową, niewadliwą regulacją. Wobec tego wyeliminowanie inkryminowanego paragrafu Regulaminu nie pociąga za sobą konieczności stwierdzenia nieważności całej Uchwały.

9. Mając wszystko to uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność Regulaminu (tj. załącznika do zaskarżonej uchwały) w części obejmującej jego przepisy:§ 2 ust. 1 pkt 4; § 6 ust. 1; § 6 ust. 3 w zakresie wyrażenia "nie stwarzają uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a"; § 7 ust. 5; § 14 ust. 2 pkt 3-5 oraz § 15 ust. 1 i 3 (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałej części – tj. co do przepisów Regulaminu: § 1 ust. 1 pkt 3-7 oraz § 6 ust. 3 w pozostałym (wyżej nie wymienionym) zakresie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).