Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2691/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. T., D. M., Z. K. i A. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] kwietnia 1974 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz spadkobierców J. T. za przejętą nieruchomość położoną w S., oznaczoną jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano następujące uwarunkowania faktyczne i prawne sprawy.

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...][...] października 1973 r. podjęło uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gminy [...] w powiecie [...] (Dz. Urz. WRN w G. z 28 grudnia 1973 r. Nr 21, poz. 177). W załączniku do tej uchwały w wykazie gruntów we wsi [...] przejmowanych na własność Państwa, przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego, pod poz. 6 wymieniono przedmiotową nieruchomość.

Decyzją z [...] kwietnia 1974 r. Naczelnik Powiatu w [...] ustalił odszkodowanie dla spadkobierców J. T. za przejętą nieruchomość w wysokości [...] zł za grunt oraz [...] zł za inne składniki nieruchomości.

Pismem z 19 marca 2015 r. S. T,, D, M,, Z, K. i A. T. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, zwanej dalej "decyzją z 1974 r.". W uzasadnieniu wniosku wskazano na brak rozprawy, brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania, brak przedstawienia opinii biegłego, niewysłuchanie biegłego na rozprawie i niewskazanie podmiotu uprawnionego do wypłaty odszkodowania.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły osoby żądające stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje.

W postępowaniu prowadzonym z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ rozpatruje sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Nie rozpatruje jej co do istoty, ale jedynie ustala, czy orzeczenie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka nie może ona być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia, prowadzące do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu.

Przedmiotową nieruchomość objęto uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1973 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gminy [...] w powiecie [...]. Podstawę tej uchwały stanowił art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216), zwanej dalej "ustawą z 1961 r.".

Decyzję z 1974 r. wydano na podstawie art. 10 ustawy z 1961 r., stąd Wojewoda [...] winien był ocenić to orzeczenie pod kątem zgodności z przepisami tej ustawy.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 1961 r. za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zwanej dalej "ustawą z 1958 r.", z uwzględnieniem przepisów ustawy z 1961 r. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyższą jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości.

Art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Przepisy ustawy z 1961 r. ani przepisy wykonawcze do tej ustawy nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości, zawartych w ustawie z 1958 r.

Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty, o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54). Właściciele nieruchomości otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości.

Zgodnie z § 1 uchwały nr 26/VI/71 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 26 marca 1971 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu [...] (Dz. Urz. z 1971 r. Nr 8, poz. 41) stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty przeznaczone pod budownictwo we wsi [...] została podniesiona do 200%, a załącznik do tej uchwały wskazywał na stawkę odszkodowania za 1 m2 w konkretnej klasie.

Wojewoda [...] pozyskał ze Starostwa [...] informację pochodzącą z operatu technicznego ([...]) pomiaru sytuacyjno-wysokościowego terenów budowlanych wsi [...] wniesionego do rejestru gruntów i naniesionego na mapę ewidencyjną z [...] września 1973 r., że przedmiotowa nieruchomość posiadała następujące klasy użytków: RV - 2 000 m2 i LIV - 2 370 m2 (łącznie przejęto 4 370 m2).

Z załącznika do uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 26 marca 1971 r. wynika, że stawka za grunty rolne klasy V we wsi [...] wynosiła 1,30 zł za 1 m2, a za łąkę klasy IV - 1,70 zł za 1 m2. Tym samym w oparciu o przeszacowanie powierzchni przejętej nieruchomości, tj. 1,30 x 2 000 + 1,70 x 2 370 = 2 600 + 4 029 = 6 629. Kwota [...] zł została przyznana za przejęty grunt decyzją z 1974 r., stąd brak podstaw do stwierdzenia, że odszkodowanie za grunt zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości.

Odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie sztywnej stawki ustalonej przez Naczelnika Powiatu w [...]. W kontekście zebranego materiału nie jest więc zasadne twierdzenie, aby przyznane odszkodowanie za grunt zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości, co przemawia za odmową stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r.

Ponadto odszkodowanie zostało także przyznane za inne składniki nieruchomości w kwocie [...] zł.

Nie udało się pozyskać akt archiwalnych związanych z postępowaniem odszkodowawczym w związku z przejęciem przedmiotowej nieruchomości. Skierowane wystąpienia do Archiwum Państwowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Gminy [...] i Archiwum Państwowego w [...] z siedzibą w [...] oraz do Wnioskodawców nie przyniosły rezultatów. Nie można więc ocenić przyznanego odszkodowania za inne składniki nieruchomości. Szczątkowy materiał dowodowy nie może przesądzać, że decyzję z 1974 r. wydano z naruszeniem procedury lub prawa materialnego. Brak kompletnych akt archiwalnych skutkuje niemożnością ustalenia, czy postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzono prawidłowo. Nie można więc stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż nie funkcjonował on w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Wbrew twierdzeniom Wnioskodawców przed wydaniem decyzji z 1974 r. organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z 1961 r., a - jak wskazano wyżej - obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu naliczenia odszkodowania. Przepisy ustawy z 1961 r. stanowiły, że do ustalenia i wypłaty odszkodowania miały zastosowanie przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, tj. ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 "Odszkodowanie", natomiast obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynikał z rozdziału 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa z 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie są podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Kwestia, czy organ ma obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywana była w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192), zwanej dalej "ustawą z 1972 r.", która zawierała podobne rozwiązania prawne, co ustawa z 1961 r. W orzecznictwie uznano, że na gruncie ustawy z 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu nie było konieczne przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z 1972 r.

Odnosząc się do zarzutu przyznania odszkodowania na rzecz spadkobierców J. T., podczas gdy stroną decyzji organ uczynił M. T. - żonę nieżyjącego J. T. - wskazano, że postępowanie o stwierdzeniu nabycia spadku po J. T. przeprowadzono w 1982 r., a zatem 8 lat po wydaniu decyzji o odszkodowaniu. Brak udziału spadkobierców w postępowaniu odszkodowawczym może stanowić przesłankę wznowieniową. Z postanowienia Sądu Rejonowego w E. z [...] marca 1982 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. T. zmarłym [...] lutego 1972 r. wynika jednak, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne położone w [...] o łącznej powierzchni [...] dziedziczy jego żona M. T. w całości. Oznacza to, że decyzja nie została wydana z pominięciem spadkobierców. Organ co prawda nie dysponował dokumentem wskazującym na spadkobierców J. T., jednakże decyzja została skierowana do M. T., która jako jedyna dziedziczyła gospodarstwo rolne.

Brak podstaw do stwierdzenia, aby decyzja z 1974 r. wypełniała pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji, gdy korzystała ona przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt P 46/13).

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2016 r. wnieśli S. T., D. M., Z. K. i A. T. zarzucając naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. nie zobowiązywał organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy z 1958 r., lecz jedynie jej rozdziału 2 ("Odszkodowanie"), gdyż rozdział 2 ustawy zawiera jedynie zasady obliczania wysokości odszkodowania, natomiast dopiero w rozdziale 3 zawarto zasady ustalania i wypłacania odszkodowania (np. formę oceny wartości nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, zasady doręczania decyzji); zawarty w art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. zwrot "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" nie wyłącza stosowania ustawy z 1958 r., a jedynie je uzupełnia;

- art. 7 i 77 K.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że przed wydaniem decyzji z 1974 r. być może:

- sporządzono opinię biegłego w przedmiocie oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości i

- przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której zapoznano strony z powyższą opinią,

mimo iż żadne dokumenty zgromadzone w postępowaniu nie potwierdzają powyższych okoliczności; właściciel nieruchomości nie wiedział więc o toczącym się postępowaniu i o tym, jak ustalono odszkodowanie, stąd nie mógł wnieść uwag (np. że na nieruchomości znajdują się nasadzenia), co skutkowało niezasadną odmową stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r.

Skarżący zarzucił również, że organ błędnie:

- nie rozróżnia przepisów ustawy z 1961 r. i ustawy z 1972 r., ponieważ pierwsza z nich wskazywała, że odszkodowanie ustala się i wypłaca na podstawie ustawy z 1958 r. (art. 9 ust. 1), a druga - że jedynie wypłaca na podstawie tej ustawy (art. 5 ust. 2);

- uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji z 1974 r. podważyłoby zaufanie obywateli do Państwa; jest odwrotnie, gdyż poza Skarżącymi nie ma innych osób, które mogłyby być dotknięte orzeczeniem organu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Minister trafnie, co do zasady, przywołał uwarunkowania sprawy - przesłanki orzekania w przedmiocie nieważności oraz regulacje dotyczące ustalania odszkodowania za przejęte na rzecz Państwa nieruchomości, mogące mieć istotne znaczenie w sprawie.

Organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r. uznając, że nie jest ona dotknięta żadną z wad skutkujących nieważnością, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności że nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ponowne przytaczanie argumentacji organu, z uwagi na uprzednie szczegółowe jej zreferowanie, byłoby bezzasadne. Sąd podziela ją, z poniższym zastrzeżeniem.

Minister przyjął, że w celu ustalenia odszkodowania na podstawie ustawy z 1961 r. nie stosowano przepisów rozdziału 3 ustawy z 1958 r., dotyczących m. in. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, przeprowadzeniu rozprawy, sporządzenia opinii biegłego i wysłuchanie jej na rozprawie. Zarzuty skargi skoncentrowały się z kolei na próbie wykazania, że powyższe czynności były konieczne.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że powyższe czynności (określone w rozdziale 3 ustawy z 1958 r.) nie mają zasadniczego znaczenia w sprawie. Innymi słowy, nawet gdyby - wbrew ustaleniom organu - ich nie dokonano, to i tak nie można byłoby uznać, że decyzja z 1974 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z aprobowanym przez Sąd w niniejszym składzie orzecznictwem (wyrok SN o sygn. akt III ARN 13/94, opubl. w OSN 1994/3/36; wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) rażące naruszenie prawa występuje, gdy równocześnie spełnione są trzy przesłanki:

1) oczywistość naruszenia przepisu prawa,

2) jednoznaczność wykładni naruszonego przepisu prawa,

3) skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa - tzn. charakter stwierdzonego naruszenia ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego aktu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Skarżący nie wykazali ani Sąd z urzędu nie dostrzegł, aby ewentualny brak dokonania czynności, o których mowa w rozdziale 3 ustawy z 1958 r., spowodował skutki wskazane w pkt 3.

Po pierwsze, brak przedmiotowych czynności nie pozostaje w związku z materialną zasadnością przejęcia nieruchomości, ponieważ kwestionowaną decyzją z 1974 r. nie przejęto własności przedmiotowej nieruchomości, lecz jedynie ustalono z tego tytułu odszkodowanie.

Po drugie, i co bardzo istotne - ich brak nie musiał mieć także wpływu na wysokość odszkodowania, do którego otrzymania byłby uprawniony właściciel nieruchomości. Nawet bowiem w przypadku nieprzeprowadzenia tych czynności, w szczególności niesporządzenia opinii biegłego i braku rozprawy, odszkodowanie za grunty rolne - stosownie do art. 8 ust. 1 zawartym w rozdziale 2 ustawy z 1958 r. - ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Odszkodowanie za tego rodzaju grunty było ustalane w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1974 r. Nr 7, poz. 54). Słusznie więc zauważył organ, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane przez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości, z uwzględnieniem możliwości jego powiększenia (uchwała z 26 marca 1971 r.). Przepisy określały więc wysokość odszkodowania za 1 m² gruntu w sposób sztywny. Nie przewidywano odszkodowania odpowiadającego cenie rynkowej nieruchomości.

Niezależnie więc od tego, czy dokonano czynności z rozdziału 3 ustawy z 1958 r., przedmiotowa nieruchomość uprzednio została przejęta (zachodziły przesłanki materialne do jej przejęcia), a odszkodowanie, które mogłoby być za nią uzyskane, nie byłoby ustalane w odniesieniu do rynkowej wartości nieruchomości (jak to jest, co do zasady, obecnie), lecz jej wartości obliczonej zgodnie z wyżej wskazanymi, sztywnymi wskaźnikami. Przy tym - jak już wspomniano - odszkodowanie, jakie mogła uzyskać strona, gdyby w istocie dokonano czynności z rozdziału 3 ustawy z 1958 r., odpowiadałoby wysokości odszkodowania ustalonego kwestionowaną decyzją z 1974 r.

Brak z kolei podstaw do przyjęcia (nie uprawdopodobniono tego nawet na etapie skargi), aby wadliwie ustalono odszkodowanie za pozostałe składniki nieruchomości. Wobec niezachowania dokumentów odzwierciedlających dokonane szacunki, nie sposób po upływie tak znacznego okresu czasu uznać, że doszło w tym zakresie do oczywistych naruszeń prawa. Nie pozwala o tym wnosić w szczególności okoliczność, że osoby ówcześnie zainteresowane w sprawie (wdowa po byłym właścicielu) nie kwestionowały orzeczenia, w tym - wysokości przyznanego odszkodowania. Nie sposób wobec tego przyjąć a priori, że ówczesny szacunek był wadliwy.

W świetle powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest:

- okoliczność, że żadne dokumenty zgromadzone w postępowaniu nie potwierdzają dokonania czynności określonych w rozdziale 3 ustawy z 1958 r.; niezależnie od tego należy wskazać, że z niemożności odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie można wywodzić, aby taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym; jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie 40 lat od jej wydania, to nie można zasadnie przyjąć, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał; konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić; z samego uzasadnienia decyzji z 1974 r., choć jest ona zdawkowa, wynika m. in., że na etapie przyjęcia nieruchomości sporządzono protokół, którego treść odzwierciedlała inne niż grunt składniki nieruchomości; oznacza to, że musiała istnieć pewna dokumentacja sprawy, której jednak nie udało się odnaleźć; samo założenie, że zawiera ona braki, nie może być podstawą podważenia ostatecznego orzeczenia;

- powołanie się przez organ na przepisy ustawy z 1972 r., przewidującej jedynie wypłatę odszkodowania w trybie ustawy z 1958 r., w kontekście uregulowania ustawy z 1961 r., zgodnie z którą nie tylko wypłata, ale i ustalenie odszkodowania następuje na podstawie ustawy z 1958 r., ponieważ - jak już wyżej wskazano - nawet jeżeli uznać, że przepisy rozdziału 3 ustawy z 1958 r. (przewidujące konieczność zawiadomienia stron, sporządzenia opinii biegłego i przeprowadzenia rozprawy) miały zastosowanie w postępowaniu zakończonym decyzją z 1974 r. i czynności te rzeczywiście zostały dokonane, to i tak brak podstaw do uznania jakoby wysokość odszkodowania została ustalona w kwocie oczywiście zaniżonej; ewentualne niedokonanie tych czynności nie jest wobec tego przesłanką stwierdzenia nieważności.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), gdzie orzeczono, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, wskazał m. in., że zasada trwałości orzeczenia administracyjnego oraz wynikające z niej domniemanie jego legalności, mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a reguła trwałości aktów administracyjnych służy realizacji istotnych wartości, jakimi są ochrona porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, zaufania do organów państwa i samego prawa oraz ochrona praw nabytych. Oddziaływanie upływu czasu na orzeczenie administracyjne ma istotne znaczenie praktyczne, a stabilizacja stanów faktycznych ukształtowanych przez długi czas leży w interesie porządku publicznego (pkt 10.3). Zwrócono też uwagę (pkt 10.5 akapit 1), że z powyższych względów działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji.

Przenosząc rozważania zawarte w powyższym wyroku ma uwarunkowania niniejszej sprawy należy wskazać, że od wydania kwestionowanej decyzji z 1974 r. nastąpił znaczny upływ czasu (ponad 40 lat). Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skargi, że podmiotem, który nabył prawo na podstawie decyzji z 1974 r. jest wyłącznie spadkobierca właściciela (prawo do odszkodowania). Jest nim również Skarb Państwa, a nabyte przez niego prawo polega na ustaleniu konkretnej, ale nie większej niż określonej w decyzji z 1974 r., wysokości odszkodowania do wypłaty. Podmiot ten (Skarb Państwa) ma się zatem prawo spodziewać, że spadkobiercy byłego właściciela nie będą się od niego domagać zapłaty odszkodowania w innej, większej wysokości.

Uchybienie (o ile do niego doszło) w niezastosowaniu reguł wynikających z rozdziału 3 ustawy z 1958 r. nie skutkowało oczywistym brakiem możliwości uzyskania słusznego odszkodowania w granicach przewidzianych ówczesnymi regułami. Nie można też uznać, aby pociągało skutki społeczne czy ekonomiczne, które byłyby nie do zaakceptowania w praworządnym państwie. Instytucja stwierdzenia nieważności nie może stanowić instrumentu, który obecnie, po wielu latach, różnicowałby sytuacje osób ówcześnie wywłaszczonych, gdy odszkodowania, co do zasady, nie odpowiadały wartości rynkowej nieruchomości. O ile określone uchybienia byłyby kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w takich przypadkach określone osoby mogłyby uzyskać pełne odszkodowanie, rekompensujące w pełni uszczerbek powstały w następstwie przejęcia nieruchomości. Natomiast osoby, w przypadku których do żadnych uchybień nie doszło, musiałyby zadowolić się ówcześnie uzyskanym, odszkodowaniem kompensującym jedynie częściowo szkody, pomimo okoliczności, że - z punktu widzenia dopuszczalności wyzbycia z własności (w kontekście celu przejęcia nieruchomości) - sytuacja tych osób jest analogiczne.

Powyższe przesądza, że nie doszło naruszenia powołanych w skardze przepisów, a organ - odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 1974 r. - nie naruszył prawa.

Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).