Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1019/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 3 ust. 1, art. 1 ust. 2, art. 66
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 4
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r. nr LXXXVIII/1823/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Stanisława Przybyszewskiego, Kruczej, Zarzewskiej, Łomżyńskiej, gen. Jarosława Dąbrowskiego, Rzgowskiej, Bednarskiej, Wólczańskiej, Sieradzkiej i Piotrkowskiej oraz placu Reymonta 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 8 ust. 10 pkt 1 lit. a nr 1.8 oraz § 8 ust. 12 pkt 1 lit. h; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. w Ł. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Uchwałą nr LXXXVIII/1823/14 z dnia 4 czerwca 2014 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g." oraz art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.z.p." w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Stanisława Przybyszewskiego, Kruczej, Zarzewskiej, Łomżyńskiej, gen. Jarosława Dąbrowskiego, Rzgowskiej, Bednarskiej, Wólczańskiej, Sieradzkiej i Piotrkowskiej oraz placu Reymonta.

W dniu [...] A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. reprezentowana przez adwokata M. W. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę w części obejmującej § 8 ust. 10 pkt 1 lit. a) tiret 8, § 8 ust. 12 pkt 1 lit. h), w której ochroną objęty został obiekt nieistniejący w chwili uchwalania planu, oznaczony w uchwale numerem [...]., wchodzący niegdyś w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...] i który zgodnie z prawem rozebrany został przed uchwaleniem planu, bez obowiązku odtworzenia. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie praw skarżącej, płynących z przysługującego jej prawa własności i ograniczenie zagospodarowania nieruchomości, poprzez nałożenie obowiązku odtworzenia obiektu, który został rozebrany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, przed podjęciem zaskarżonej uchwały;

2. art. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez objęcie ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obiektu nieistniejącego, podczas gdy zabytkami są jedynie obiekty istniejące i tylko takie obiekty podlegają ochronie;

3. art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zastosowanie sposobu ochrony zabytku nieznanego ustawie, tj. objęcie ochroną nieistniejącego obiektu i ustalenie dla niego ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy ochrona dotyczy jedynie obiektów istniejących;

4. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności nieruchomości w zakresie dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania w sposób sprzeczny z prawem oraz niezgodny ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, polegające na objęciu ochroną obiektu nieistniejącego i nakazanie jego odtworzenia, w sytuacji gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających nałożenie takiego ograniczenia;

5. art. 140 K.c., art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ograniczenie wykorzystania nieruchomości na cele zgodne z przewidzianymi w planie, przez zastosowanie nieznanego ustawie obowiązku odtworzenia obiektu nieistniejącego, rozebranego zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną, co godzi w prawnie chroniony interes skarżącej i stanowi nadużycie planistyczne gminy;

6. zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz związanej z nią zasady ochrony zaufania obywatela do państwa poprzez działanie organu samorządu gminnego, tj. Rady Miejskiej w Łodzi wbrew przepisom powszechnie obowiązującego prawa oraz wydanie aktu prawa miejscowego, którym nakazano odtworzenie budynku rozebranego zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną, wydaną w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.

Wobec sformułowanych zarzutów spółka wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 8 ust. 10 pkt 1 lit. a) tiret 8, § 8 ust. 12 pkt 1 lit. h) oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto strona skarżąca na podstawie art. 106 ust. 3 p.p.s.a., wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów: decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] na okoliczność uzyskania przez skarżącą ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przedmiotowego budynku i wobec tego legalności dokonanej rozbiórki; znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...], toczącego się przed Prezydentem Miasta Ł. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...]., wchodzącego w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...], w szczególności opinii organu ochrony zabytków w zakresie zgody na rozbiórkę obiektu i zwrócenia się do Prezydenta Miasta Ł. o załączenie do akt niniejszego postępowania wnioskowanych akt; odpisu z księgi wieczystej nr [...] na okoliczność wykazania interesu prawnego skarżącej i przysługującego skarżącej prawa własności; zobowiązanie Prezydenta Miasta Ł. do przedstawienia akt postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę nr [...] i załączenie żądanych akt do akt niniejszego postępowania.

Motywując skargę Spółka wskazała, że jest właścicielką nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B [...] oznaczonej jako działka nr [...], na której usytuowany jest zespół budynków dawnej Fabryki [...]. W skład tego zespołu wchodził niegdyś obiekt, oznaczony w przedmiotowej uchwale numerem [...]. Wobec powyższego. po stronie skarżącej istnieje interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w dniu 5 sierpnia 2015 r. skarżąca wezwała Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia interesu prawnego, ale wezwanie to pozostało bezskuteczne. Rada Miejska w Łodzi uchwałą z dnia 16 września 2015 r. nr XVI/345/15 uznała za niezasadne wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Uchwała ta została doręczona skarżącej 2 października 2015 r. Wobec tego od dnia 2 października 2015 r. rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skarżąca złożyła skargę dnia 2 listopada 2015 r., więc ustawowy termin został zachowany.

Dalej Spółka podniosła, że w dniu 7 lutego 2008 r., po uzyskaniu pozytywnej opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...], mocą której A Sp. z o.o. w Ł. uzyskała pozwolenie na rozbiórkę budynku nr [...]., wchodzącego w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...], położonej przy ul. B [...]. W/w decyzja stała się ostateczna dnia 6 marca 2008 r. Wskazując na brzmienie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, Spółka podniosła, że organ ochrony zabytków nie zastrzegł również, aby w decyzji znalazł się nakaz odtworzenia budynku. Zgodnie z tą decyzją, niezwłocznie po jej uprawomocnieniu, A Sp. z o.o. w Ł. dokonała rozbiórki przedmiotowego budynku, gdyż działanie takie było dla niej niezbędne z uwagi na pozyskanie dodatkowej powierzchni na nieruchomości. Gdyby na skarżącą w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę nałożono obowiązek odtworzenia budynku, to wówczas zastanowiłaby się nad opłacalnością ponoszenia kosztów związanych z jego rozebraniem, a nie np. remontem czy modernizacją. Jednak obowiązku takiego na skarżącą właściwe organy nie nałożyły, w związku z czym nie może ponosić negatywnych skutków, następczego, dokonanego kilka lat później, objęcia nieistniejącego już budynku ochroną. Dnia 29 kwietnia 2013 r., a więc już po dokonanej zgodnie z prawem rozbiórce budynku, Prezydent Miasta Ł., zarządzeniem nr [...] przyjął gminną ewidencję zabytków i włączył do niej karty adresowe obiektów, wymienionych w wykazie, stanowiącym załącznik do w/w zarządzenia. W założonej w/w zarządzeniem ewidencji umieszczono również, niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, nieistniejący już wówczas obiekt, tj. budynek nr [...]., wchodzący uprzednio w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...].

Dla obszaru, na którym znajdował się budynek nr [...], w dacie w której ten obiekt już nie istniał, rozpoczęto procedurę planistyczną. Efektem było podjęcie dnia 4 czerwca 2014 r. przez Radę Miejską w Łodzi zaskarżonej uchwały. Skarżącą już w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgłaszała uwagi dotyczące objęcia ochroną w planie obiektu nr [...] i wskazywała, że obiekt ten nie istnieje, gdyż zgodnie z prawem został rozebrany (Uwaga nr 5 z dnia 18.02.2014 r., Załącznik nr 2 do uchwały nr LXXXVIII/1823/14 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 04.06.2015 r., str. 27). Uwaga ta nie została uwzględniona z uwagi na rzekome zbyt późne jej złożenie. Uwaga ta nie dotyczyła jednak wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Zgłoszona uwaga wskazywała na błąd w projekcie uchwały dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego, polegający na niezgodności projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym, poprzez objęcie ochroną obiektu nieistniejącego i wykazane uchybienie mogło być skorygowane bez względu na nieuwzględnienie uwagi z powodów proceduralnych. Obecnie doszło do sytuacji, w której na podstawie ostatecznej decyzji jednego organu gminy, tj. Prezydenta Miasta Ł. skarżąca dokonała zgodnie z prawem rozbiórki obiektu, a po kilku latach uchwałą innego organu gminy, tj. Rady Miejskiej w Łodzi uprzednio rozebrany, nieistniejący aktualnie obiekt został objęty ochroną poprzez obowiązek jego odtworzenia. Taka niekonsekwencja i sprzeczność w działaniach organów jednostki samorządu terytorialnego nie mogą powodować negatywnych konsekwencji dla strony, w sytuacji gdy działała ona w oparciu o zgodną z prawem decyzję i w zaufaniu do organu władzy publicznej.

Wobec powyższego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie narusza chronione konstytucyjnie prawo własności oraz ogranicza możliwość swobodnego dysponowania nieruchomością. Ograniczenie takie jest niezgodne z prawem, a nawet nie jest przewidziane przez przepisy prawa. Rada Miejska w Łodzi, ustalając ochronę dla obiektu nieistniejącego nadużyła przyznane jej władztwo planistyczne, poprzez nieuzasadnioną i niezgodną z prawem ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Zdaniem skarżącej w świetle art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytkami są jedynie obiekty istniejące w chwili dokonania wpisu. Ustawa ma na celu ochronę obiektów istniejących poprzez przedsięwzięcie środków ograniczających prawo własności i swobodne dysponowanie takimi obiektami. Nie można zatem objąć ochroną obiektu, który fizycznie i prawnie nie istnieje. W niniejszej sprawie brak podstawy ustawowej, która uzasadniać mogłaby nakazanie odtworzenia budynku nr [...] i ograniczenie w tym zakresie prawa korzystania z nieruchomości poprzez ograniczenie jej zabudowy.

Skarżąca podniosła nadto, że zaskarżona uchwała godzi również w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z którą organy państwa mogą działać tylko na podstawie i w granicach prawa - organy państwa mogą podejmować tylko te działania, które prawo przewiduje, stanowiąc dla nich zadania czy przewidując kompetencje do ich realizacji.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Łodzi wyszła poza prawo, stosując formy ochrony zabytku przez prawo nieprzewidziane - obejmując ochroną obiekt, który nie istnieje, a także ograniczając prawo własności, nie mając ku temu ustawowej podstawy. W tej sprawie naruszona także została zasada ochrony zaufania obywatela do państwa.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Łodzi reprezentowana przez radcę prawnego S. K. wniosła o jej oddalenie i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. W motywach odpowiedzi na skargę organ przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy, a następnie przywołując brzmienie art. 3 u.p.z.p. stwierdził, że podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy u.p.z.p. i zgodna jest z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł.. Przed podjęciem uchwały - w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów.

Zapisy rzeczonego planu dotyczące ochrony obiektów i obszarów posiadających wartość historyczną, w tym zabytków, znajdują umocowanie zarówno w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Są one wynikiem wielu opracowań specjalistycznych, analiz stanu istniejącego, prawnego i stanu wynikającego z dokumentów dotyczących obszaru objętego planem. Na potrzeby przygotowywanego planu wykonane zostało m.in. specjalistyczne opracowanie historyczne obejmujące również nieruchomość skarżącej Spółki. W dokumencie tym pod tytułem "Opracowanie urbanistyczno-historyczne wytyczne konserwatorskie do projektu planu" z marca 2011 r., którego autorem jest autorytet z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego prof. nadzw. dr hab. inż. arch. J. S., dla nieruchomości skarżącej, znajdującej się w obrębie strefy ochrony konserwatorskiej historycznego założenia fabrycznego Fabryki [...] wyznaczono obszary i obiekty posiadające szczególne walory i wartość historyczną. Między innymi w granicach "założenia fabrycznego [...]", jako obiekt do odtworzenia kubaturowego na podstawie obrysu murów zewnętrznych w oparciu o badania konserwatorskie wskazano budynek tkalni szedowej. Budynek ten (a właściwie obszar, na którym się znajdował przed rozbiórką) został w toku procedury planistycznej oznaczony w planie miejscowym numerem [...] i znalazł się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem [...]. Autor opracowania wskazał, iż budynek ten - istotny (dla całego założenia fabrycznego) ze względów konserwatorskich, kompozycyjnych i historycznych - należy odtworzyć w obrysie murów zewnętrznych z zachowaniem pierwotnej wysokości, w celu przywrócenia historycznego układu przestrzennego. Wskazane opracowanie urbanistyczno-historyczne było analizowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł., a następnie regulacja dotycząca budynku nr [...] została wprowadzona do tekstu projektu planu. Projekt planu uzgodniony został następnie ze wszystkimi organami uzgadniającymi, w tym z organem konserwatorskim. Projekt planu był dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu (w styczniu 2013 r., a następnie w styczniu 2014 r.). Przy pierwszym wyłożeniu Spółka wniosła uwagę, która dotyczyła terenu oznaczonego w planie symbolem [...], nie zaś [...]. Drugie wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nie dotyczyło całego obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, zostało bowiem zawężone jedynie do regulacji odnoszących się do nieruchomości, w stosunku do których - na skutek uwzględnienia uwag złożonych w pierwszym wyłożeniu - wprowadzono do projektu planu zmiany. Drugie wyłożenie w szczególności nie dotyczyło terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem [...]. Spółka wniosła między innymi uwagę dotyczącą regulacji z zakresu ochrony dziedzictwa kulturowego w granicach założenia fabrycznego [...] - tj. do terenu oznaczonego symbolem [...]. Ponieważ uwaga ta (oznaczona nr 5 - II wyłożenie), nie dotyczyła obszaru objętego drugim wyłożeniem, została uznana za bezprzedmiotową zarówno przez Prezydenta Miasta Ł., jak i przez Radę Miejską w Łodzi na etapie uchwalania planu.

Niezależnie od powyższych uwarunkowań merytorycznych, Rada stwierdziła, że ochroną w planie miejscowym objęte zostało całe założenie fabryczne znajdujące się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Do gminnej ewidencji zabytków wpisany był (i jest) zespół budynków dawnej Fabryki [...] z końca XIX wieku (ul. B [...]). Regulacja jaka znalazła się w planie w § 8 jest powtórzeniem wpisu ewidencyjnego. Ochrona dawnego założenia fabrycznego [...] jest wprowadzona kompleksowo w § 8 planu miejscowego (por. ust. 3 pkt 1 lit. a, ust. 4, ust. 10 pkt 1 lit. a tiret ósme, ust. 11 i ust 12 pkt 1 lit. h). Wybiórcze interpretowanie kwestionowanego przez Spółkę przepisu § 8 ust. 12 pkt 1 lit h jest błędem. Na rysunku planu w terenie oznaczonym symbolem [...] została oznaczona część nieruchomości, na której - z określonych względów historycznych - ma dojść do odtworzenia budynku oznaczonego nr [...] który został wcześniej rozebrany. Oczywistym jest, że do odtworzenia można przystąpić jedynie w sytuacji uprzedniej rozbiórki lub zniszczenia obiektu. Ochrona założenia fabrycznego [...] jest ochroną całego dawnego układu urbanistycznego i zakłada zachowanie określonej kompozycji zabudowy, w tym poprzez wprowadzenie nowej zabudowy na miejsce dawnej zabudowy już nieistniejącej. Taka jest funkcja odtwarzania układów urbanistycznych.

Według Rady Miejskiej zaprezentowana przez Spółkę A wykładnia, jest niewłaściwa, bowiem opiera się wyłącznie o aspekt językowy, pomijając całkowicie - mający istotne znaczenie - układ całości regulacji przepisu § 8 wprowadzającej ochronę m.in. dla całego terenu oznaczonego symbolem [...]. Norma prawna regulująca możliwości zabudowy terenu [...], a w szczególności jego części oznaczonej jako "budynek nr [...]" jest normą złożoną i rozbudowaną. Względy funkcjonalne wprowadzonej regulacji oraz wymogi stosowania wykładni systemowej nakazują ustalanie treści tej normy w sposób szerszy i bardziej wszechstronny niż to zaprezentowała Spółka. Tylko w ten sposób całość regulacji ochronnej będzie spójna i zgodna z nadrzędnym celem jakim jest ochrona dziedzictwa kulturowego (w tym zabytków), któremu ustawodawca powszechny, a za nim Rada Miejska w Łodzi nadały priorytet nad interesem prywatnym.

W dalszej części rozważań organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]– wbrew zarzutom skargi - nie dotyczyła rozebranego obiektu, którego odtworzenie zostało nakazane kwestionowanym przepisem planu miejscowego. Informację o tym fakcie zamieszczono w końcowej części uzasadnienia uchwały Nr XVI/375/15 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 16 września 2015 r. dotyczącej wezwania Spółki.

Niezrozumiałe jest powoływanie się przez spółkę na nieprawdziwe fakty dotyczące prowadzonej przez nią działalności. Spółka ta była stroną postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę. Pełnomocnik strony skarżącej przedstawił decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] niekompletną - tj. bez załącznika graficznego, na którym uwidoczniono budynek którego dotyczyła. Obszar przeznaczony do odtworzenia obiektu wskazanego w planie miejscowym nr [...] to inny obszar niż miejsce, na którym znajdował się budynek objęty decyzją Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] (obejmującą obiekt ozn. nr [...] na założeniu fabrycznym i na rysunku planu miejscowego).

Według Rady Miejskiej wadliwy jest również wywód pełnomocnika spółki dotyczący przepisu art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, na mocy którego pozwolenie na rozbiórkę w stosunku do określonych obiektów zabytkowych wydaje się po uzgodnieniu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przepis w tym brzmieniu obowiązuje od dnia 5 czerwca 2010 r. (ustalono to brzmienie w art. 3 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. Nr 75 poz. 474) i nie mógł mieć zastosowania w dacie wydawania decyzji nr [...] z dnia [...]. W dniu [...] nieruchomość, na którym znajduje się zabytkowy zespół fabryczny [...] nie była objęta planem miejscowym.

Zdaniem Rady zarzut przekroczenia prawa poprzez nakazanie odtworzenia obiektu nieistniejącego obarczony jest błędem logicznym. Gdyby obiekt istniał w momencie tworzenia planu miejscowego - nie można byłoby nakazać jego odtworzenia, a co najwyżej przywrócenie określonej substancji budowlanej poprzez nakazanie określonych działań przy podejmowaniu przekształceń w odniesieniu do tego obiektu.

Pełnomocnik strony skarżącej pomija fakt, iż ochroną na mocy przepisów planu objęte zostało całe założenie fabryczne, którego cennym aspektem podlegającym ochronie jest określony układ zabudowy i wewnętrzny układ urbanistyczny.

Zarzut naruszenia art. 3 i 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pomija fakt, iż w ustawie tej funkcjonuje obowiązujący przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 zawierający otwarty katalog zabytków nieruchomych. W lit. a i b tego przepisu wskazano, iż zabytkami nieruchomymi są: krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Taki właśnie historyczny zespół budowlany znajdował się na nieruchomości, do której prawo przysługuje stronie skarżącej. Wynika to ewidentnie zarówno z ustaleń planu miejscowego, jak i ze specjalistycznych opracowań historycznych, które były sporządzone w trakcie procedury planistycznej.

Rada odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, poprzez ustalenie obowiązku odtworzenia obiektu nieistniejącego, który został rozebrany zgodnie z prawem stwierdziła, że zarzut tego typu wynika z nieporozumienia jakim jest nierozróżnianie roli i zadań organów administracji architektoniczno-budowlanej realizowanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego w trybie administracyjnym oraz tzw. organów planistycznych (rad gmin, wójtów gmin) działających w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w trybie prawotwórczym. Tworzenie prawa miejscowego uwzględnia szereg aspektów przy kształtowaniu przestrzeni (i wytyczaniu takich kierunków na przyszłość), a jedynie jednym z nich jest stan istniejący przestrzeni. Innym kontekstem jest m.in. kontekst historyczny przestrzeni i zabudowy na niej istniejącej oraz pożądanej. Całość uprawnień organów planistycznych stanowi właśnie tzw. władztwo planistyczne, które - co nieuniknione - godzi z woli ustawodawcy w różne interesy podmiotów funkcjonujących w przestrzeni i w obszarze prawa cywilnego.

Dodatkowo Rada Miejska wskazała na regulację art. 36 u.p.z.p. i przewidziany w nim mechanizm rekompensowania negatywnych skutków wejścia w życie przepisów planu, który w sposób wystarczający zabezpiecza interes prawny oraz ekonomiczny Spółki.

Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i oświadczył, że decyzja z dnia [...], która wpłynęła do sądu przy piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r. nie posiada załącznika obrazującego, którego obiektu dotyczy rozbiórka. Z uwagi na to, że strona nie dysponuje decyzjami w związku z pożarem w roku 2008 lub 2009, w dniu 25 stycznia 2016 r. wystąpiła do Urzędu Miasta Ł. Wydziału Urbanistyki i Architektury z prośbą o wydanie kopii mapy do decyzji nr [...]. Pełnomocnik skarżącej zgodził się ze stanowiskiem organu, że decyzja z 2008 r. dotyczyła innego obiektu niż będący przedmiotem sporu, a oznaczonego [...]. Wobec powyższego sąd postanowił odroczyć rozprawę i udzielić pełnomocnikowi strony skarżącej 30-dniowego terminu do złożenia dokumentów w postaci załącznika do decyzji z dnia [...] obrazującego obiekt, którego decyzja dotyczy wraz z dokumentacją opracowaną przez mgr. inż. J. P., a nadto dokumentów potwierdzających datę rozbiórki spornego obiektu budowlanego.

W dniu 18 lutego 2016 r. wpłynęło do sądu pismo procesowe, w którym pełnomocnik strony skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów:

1. pisma skarżącej do Urzędu Miasta Ł. z 18 stycznia 2015 r. z prośbą odszukanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę z 2007 r. dla wykazania przyczyn powołania błędnej decyzji w treści skargi;

2. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] dla wykazania treści decyzji pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu hali szwedowej [...].;

3. pism skarżącej do Urzędu Miasta Ł. z dnia 25 stycznia 2016 r. i 28 stycznia 2016 r. dla wykazania treści wniosku o wydanie załączników do decyzji nr [...];

4. pisma przewodniego do Urzędu Miasta Ł. z dnia 2 lutego 2016 r. wraz z kompletem załączników do decyzji [...] z [...]., to jest: opisem sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, oświadczeniem A Sp. z o.o. w Ł. z dnia 19 stycznia 2007 r. o posiadanym prawie własności nieruchomości przy ul. B [...] w Ł., projektem rozbiórki budynku magazynowego z grudnia 2006 r., mapą sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500 z rysunkiem "Plan sytuacyjny" z zaznaczonym budynkiem do rozbiórki, rysunkiem "Rzut przyziemia i przekrój" w skali 1:250 – dla wykazania, że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę z [...] obejmowała obiekt nr [...].;

5. dziennika budowy karty 1-3 i oświadczenia kierownika budowy z dnia 22 grudnia 2007 r. o wykonaniu rozbiórki na podstawie decyzji nr [...] z [...] dla wykazania terminu wykonania robót rozbiórkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 w skrócie p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem, przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego.

Na wstępie podkreślić trzeba, że uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza, że stanowi akt prawa miejscowego. Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, ostatnio przywołana norma szczególna ma istotny wpływ na dopuszczalność orzekania o stwierdzeniu nieważności tejże uchwały. W kontekście zapisu zawartego w art. 94 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, określającego zakaz stwierdzania nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia,

z wyjątkiem sytuacji uchybienia obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego, należy stwierdzić, iż zakaz ustanowiony w omawianym przepisie nie ma zastosowania w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca skutecznie wyczerpała tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedziła wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. zachowała termin do wniesienia skargi.

Jeśli chodzi z kolei o naruszenie interesu prawnego, wskazać należy, iż następuje ono wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Osoba legitymująca się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Jak wynika z akt sprawy skarżącej przysługuje interes prawny w zaskarżeniu wymienionej na wstępie uchwały i nie był on kwestionowany przez organ.

Mając powyższe na względzie sąd zobowiązany był ocenić, czy interes prawny strony został naruszony poprzez wydanie zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego, chyba że została naruszona procedura planistyczna. Wówczas, jeżeli sąd stwierdzi uchybienia od strony formalnej podjętej uchwały, zastosowanie ma art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem sądu, procedura planistyczna w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a w szczególności wymogów § 12 tego rozporządzenia, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach akt sprawy. W związku z powyższym, sąd dokonał kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów skargi.

Na wstępie należy wskazać, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 powołanej ustawy gmina nie może jednak wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m. innymi wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości." – ( vide: wyrok NSA z 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1427/07).

W rozpoznawanej sprawie podstawowy zarzut strony skarżącej sprowadzał się w istocie do przekroczenia przez gminę granic tzw. "władztwa planistycznego" poprzez nałożenie obowiązku odtworzenia kubaturowego obiektu oznaczonego nr [...] w sytuacji, kiedy w odniesieniu do tego obiektu przed podjęciem zaskarżonej uchwały Prezydent Miasta Ł. wydał ostateczną decyzję o jego rozbiórce, która została wykonana.

W toku postępowania sądowo-administracyjnego strona skarżąca przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku magazynowego na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. B nr [...], dz. nr [...], obręb [...] wraz z projektem rozbiórki sporządzonym przez mgr inż. J. P., mapą, kserokopią dziennika budowy oraz oświadczeniem kierownika budowy z dnia 22.12.2007 r. o wykonaniu rozbiórki zgodnie z decyzją z dnia [...] nr [...].

Analiza złożonych do akt sprawy dokumentów oraz dokumentacji planistycznej jednoznacznie wskazuje, iż rozbiórka dotyczyła spornego obiektu oznaczonego nr [...].

Zagadnienie, które pojawiło się na gruncie rozpoznawanej sprawy było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych w podobnych stanach faktycznych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 318/14 zakończonej wyrokiem z dnia 17.06.2015r. oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 1950/13 zakończonej wyrokiem z dnia 17.03.2015r. - dostępne https://cbois.nsa.gov.pl.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniach powołanych wyroków, iż opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego właściwy organ gminy winien uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny na terenie objętym planem. Objęcie zatem ochroną konserwatorską obiektu nie istniejącego w dacie uchwalania planu narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Przy uchwalaniu planu nie można bowiem pominąć stanu prawnego i faktycznego nieruchomości objętych planem, istniejącego w dacie jego uchwalania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1950/13), a wynika to z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. ( Dz. U. nr 164, poz. 1587), który stanowi, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Obowiązek ten wynika ponadto z zapisu art. 66 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje, że organy wydające decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które dotyczą zagospodarowania terenu, są obowiązane przesyłać ich odpisy do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 1). Organy, które w terminie 7 dni od dnia wydania decyzji, o których mowa w ust. 1, nie prześlą odpisów tych decyzji, ponoszą na zasadach ogólnych odpowiedzialność za szkodę tym wyrządzoną (ust. 2).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało również w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. 243, poz. 1623 ze z.), zgodnie z którym decyzję o pozwoleniu na budowę właściwy organ przesyła niezwłocznie wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta albo organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Regulacja ta obejmuje również decyzje o rozbiórce, gdyż orzeka o tym właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej udzielając wymaganego pozwolenia.

Organ planistyczny powinien zatem znajdować się w posiadaniu aktualnych informacji dotyczących stanu prawnego nieruchomości na danym terenie w zakresie ich dotychczasowego zagospodarowania i zabudowy, który to stan powinien być wzięty pod uwagę przy uchwalaniu planu (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1597/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, w tym pisma Wiceprezydenta Miasta Ł. W. R. z dnia 2 lutego 2016 r. wynika, że sporny obiekt oznaczony nr [...] w dacie wydania decyzji rozbiórkowej nie był wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ) nałożyła na prezydenta miasta obowiązek prowadzenia gminnej ewidencji zabytków w formie kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, zaś taka karta dla dawnej Fabryki [...] ( dla zespołu, który zachował się do chwili obecnej) została wykonana dopiero w 2010 r. Prezydent Miasta Ł., zarządzeniem nr [...] przyjął gminną ewidencję zabytków i włączył do niej karty adresowe obiektów, wymienionych w wykazie, stanowiącym załącznik do w/w zarządzenia. W założonej powołanym zarządzeniem ewidencji umieszczono również, niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, nieistniejący już wówczas obiekt, tj. budynek nr [...]., wchodzący uprzednio w skład zespołu budynków dawnej Fabryki [...].

Doszło zatem do paradoksalnej sytuacji objęcia ochroną konserwatorską i nałożenia na stronę skarżącą obowiązku odtworzenia obiektu nieistniejącego. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że takiej formy ochrony zabytku, nie przewidzianej w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. plan nie może nakładać na właściciela nieruchomości.

Powołany przez organ przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zawiera otwarty katalog zabytków nieruchomych. W lit. a i b tego przepisu wskazano, iż zabytkami nieruchomymi są: krajobraz kulturowy, układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Taki właśnie historyczny zespół budowlany znajdował się na nieruchomości, do której prawo przysługuje stronie skarżącej. Wynika to ewidentnie zarówno z ustaleń planu miejscowego, jak i ze specjalistycznych opracowań historycznych, które były sporządzone w trakcie procedury planistycznej i obejmuje zespół budynków dawnej Fabryki [...] z końca XIX wieku. Nie ulega również wątpliwości, że intencją planu było zachowanie tego zespołu jako dziedzictwa kulturowego miasta Ł..

Objęcie w zaskarżonej uchwale ochroną wskazanego układu urbanistycznego jako elementu dawnej przemysłowej części miasta, w ocenie sądu nie narusza prawa. Wadliwe jest jednak ujęcie w zapisach planu m. innymi budynku oznaczonego nr [...], który został rozebrany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego rozbiórkę, a następnie nałożenie obowiązku jego odtworzenia, szczegółowo określonego w § 8 ust. 12 pk1 lit. h z uwzględnieniem m. innymi konstrukcji dachu szedowego oraz obowiązkiem zachowania istniejących słupów żeliwnych, których de facto już nie ma.

W zaistniałym stanie rzeczy Rada Miejska w Łodzi przekroczyła kompetencję wynikającą z art. 7 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" nie mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych, w tym ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części zaskarżonej w odniesieniu do obiektu oznaczonego nr [...].

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

B.A.