Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2950/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 §1 pkt 1 lit c, art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia nieruchomości wspólnotą gruntową 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] rzecz E. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017r. NR [...] wojewoda [...] (dalej organ) po rozpatrzeniu odwołania p. E. P. (dalej skarżąca) od decyzji Starosty [...]. dnia [...] lipca 2017r. znak: [...] odmawiającej ustalenia "Wspólnotą gruntową wsi [...]" nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]o pow. 0,18 ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...] oraz umarzającej postępowanie w zakresie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Stan sprawy był następujący:

Na wniosek E. P. z dnia 28.12.2015r w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę wiejską [...] oraz o ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w ww. sprawie.

Decyzją znak: [...] z dn. [...].12.2016r. Starosta [...] odmówił ustalenia wspólnotą gruntową nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,18 ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...] oraz odmówił ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie

Od tej decyzji odwołała się E. P., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji.

Organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na uchybienia polegające na odmowie umożliwienia kilku stronom postępowania zapoznania się z materiałem dowodowym, jak też braku zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją znak: [...] z dn. [...].07.2017r. Starosta [...] odmówił ustalenia "Wspólnotą gruntową wsi [...]" nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,18 ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...] oraz umorzył postępowanie w zakresie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

Od tej decyzji ponownie odwołała się E. P., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez nieuznanie przedmiotowej nieruchomości za wspólnotę oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77, 80, 107 kpa – przez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności faktycznych oraz art. 9, 10 i 79 kpa – przez niezapewnienie czynnego udziału stronom w prowadzonym postępowaniu, a także art. 78 Kpa - nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez strony.

Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Starosta [...] obwieszczeniem z dn. [...].02.2016r. zawiadomił o wszczęciu postępowania z dniem [...].12.2015r. z wniosku E. P. o ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.

Organ I instancji, działając na podstawie przepisów ustawy z dn. 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zobligowany był do ustalenia stanu prawnego przedmiotowej działki (art. 1) oraz stanu faktycznego korzystania z ww. działki (art. 6). Starosta [...] na podstawie zebranego materiału dowodowego, pozyskanego m.in. z Archiwum Państwowego w [...] oraz z państwowego powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w [...], ustalił co następuje:

W ewidencji gruntów i budynków - w dacie złożenia wniosku - jako właściciel działki nr [...] o pow. 0,18 ha położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w gminie [...] figurowała wspólnota wiejska. Z ustaleń i wyjaśnień Starostwa Powiatowego w [...] wynika, że wpis wspólnoty wsi powstał podczas założenia ewidencji gruntów. W opisie użytku ujawniony jest zapis: grunt o pow. 0,02 ha stanowi inne tereny budowlane, a grunt o pow. 0,16 ha stanowi nieużytki. W wypisie z kartoteki budynków jako rodzaj budynku wpisano budynek handlowo - usługowy (rok budowy - 1974).

Starosta [...] przeprowadził w 2015r. postępowanie podziałowe dotyczące działki nr [...], które zostało wznowione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Decyzja podziałowa została jednak wstrzymana. Obecnie w ewidencji gruntów i budynków ujawniona jest działka nr [...] o pow. 0,18 ha będąca we władaniu "wspólnoty wsi".

W celu dokładnego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości organ I instancji zlecił sporządzenie dokumentacji geodezyjno - prawnej w celu zbadania i ustalenia pochodzenia i stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości - działki nr [...]. W wyniku przeprowadzonej analizy dokumentacji wykonawca zlecenia, p.T. G., - Usługi geodezyjne i kartograficzne z siedzibą w [...], stwierdziła, że brak jest w aktach Hipoteki [...] wzmianki dotyczącej własności gruntów na rzecz "Wspólnoty wiejskiej" w [...]. Biorąc pod uwagę historyczny punkt widzenia działka nr [...] wg stanu z 1873r. pochodzi z "osady [...]" folwarku [...].

W tej sytuacji organ stwierdził, że nie ustalono dla działki nr [...] tytułu stanowiącego źródło prawa własności na rzecz "Wspólnoty gruntowej wsi [...]".

Jak wynika bowiem z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie brak jest dowodów potwierdzających, że działka nr [...] położona w [...] została nadana w wyniku uwłaszczenia włościan na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania, wydzielona tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności wynikające z urządzenia ziemskiego włościan, powstała w wyniku podziału pomiędzy mieszkańców wsi gruntów, które nadane zostały przy uwłaszczeniu włościan, użytkowana była wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków, otrzymana przez grupę mieszkańców wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyta w takim celu, zapisana w księdze wieczystej (gruntowej) jako własność gminy (gromady) z wpisem o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości.

Działając na podstawie art. 6 ustawy z dn. 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych organ I instancji przyjął oświadczenia zainteresowanych stron - w celu ustalenia sposobu użytkowania działki nr [...] w [...] w okresie roku poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy z dn. 29 czerwca 1963r.

Oświadczenia te z jednej strony wskazują na fakt niezagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, która stanowiła nieużytek (oświadczenie A. M., M. O. i Z. A.), a z drugiej strony wskazują na fakt zagospodarowania działki poprzez wypas bydła, zabudowę części działki dla potrzeb zlewni mleka (informacje E. P. w złożonych pismach oraz oświadczenia A. M., B. M., D. B., M. O. J. R., R. S. i A. O.).

Stanowiska ww. stron w zakresie oceny sposobu użytkowania działki w okresie roku poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy z dn. 29 czerwca 1963r., są zatem rozbieżne.

Organ I instancji wskazał na fakt, że wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, a brak jest w przepisach cyt. ustawy wskazania dotyczącego nieużytków, które w jego ocenie nie są nieruchomościami rolnymi.

Zdaniem organu wskazanie odwołującej na zapis art. 6 ust. 2 - jakoby w ustawie uwzględniono nieużytki - odnosi się wyłącznie do lasów, gruntów leśnych albo nieużytków przeznaczonych do zalesienia oraz osób uprawnionych do korzystania z gruntów wspólnoty, a wywodzenie z tego tytułu uprawnienia jest bezzasadne, nie można bowiem rozszerzająco interpretować przepisów prawa materialnego.

Organ I instancji umorzył postępowanie w zakresie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie z uwagi na bezprzedmiotowość takiego postępowania, skoro odmówił ustalenia "Wspólnotą gruntową wsi [...]" nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położonej w [...]. W ocenie organu odwoławczego powyższe daje ten sam skutek co odmowa ustalenia, jednak odmowa jest właściwym rozstrzygnięciem w przedmiotowej kwestii. Podjęte rozstrzygnięcie organu I instancji nie ma zatem wpływu na rozstrzygnięcie w trybie odwoławczym.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodów, zawnioskowanych przez strony, tj. przesłuchania jako świadków: E. P. oraz osób, które to żądanie złożyły, należy stwierdzić, że to organ prowadzący postępowanie ustala, których świadków przesłucha w sytuacji, gdy brak jest dowodów do ustalenia stanu faktycznego. Organ I instancji umożliwił wszystkim stronom postępowania udział w niniejszym postępowaniu, w tym złożenie stosownych oświadczeń. Organ nie jest zobligowany do przesłuchania wszystkich osób zgłoszonych przez strony w charakterze świadków. Organ uznał, że złożone oświadczenia wyczerpują postępowanie dowodowe związane ze stronami postępowania, okoliczności faktyczne opisane zostały bowiem w tych oświadczeniach. Organ odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu wydanej decyzji, a kwestia stronniczości w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jest subiektywną opinią odwołującej i nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Wbrew zarzutowi odwołującej nie można stwierdzić, że organ I instancji nie rozpatrzył całego możliwego do przeanalizowania materiału dowodowego, a w zatem instancji nie naruszył art. 7 , 77, 80 i 107 Kpa. Nie naruszył również art. 9, 10 i 79 zapewniając czynny udział stronom w prowadzonym postępowaniu (informował strony o kolejnych etapach postępowania w formie ogłoszeń wywieszanych na tablicach ogłoszeń, w tym wezwał do złożenia materiału dowodowego, zawiadomił o możliwości zapoznania z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się), a także art. 78 Kpa - nieprzeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez strony (strony złożyły swoje oświadczenia, a kwestię przesłuchania organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji).

W konkluzji zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, iż oceniana sprawa została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...].

Z takim stanowiskiem nie zgodziła się skarżąca, zaskarżając w całości decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2017 r. i zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 703) poprzez nieuznanie nieruchomości za wspólnotę gruntową, pomimo:

a) zaistnienia przesłanek niezbędnych do dokonania takiej kwalifikacji, w szczególności określonych brzmieniem pkt 4 tego artykułu, tj. użytkowania przedmiotowych gruntów wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków;

b) pozostawania nieruchomości w dacie wejścia w życie stawy we wspólnym posiadaniu osób uprawnionych i faktycznego przez nie jej użytkowana;

2) art. 1 ust. 1 u.z.w.g. w zw. z § 68 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034) polegające na uznaniu, że ustalenie dla Nieruchomości rodzaju użytku gruntowego w postaci "nieużytków" uniemożliwia uznanie jej za wspólnotę gruntową podlegającą zagospodarowaniu w trybie u.z.w.g., albowiem przepis ten stanowi wyłącznie o nieruchomościach rolnych, leśnych i obszarach wodnych, gdy tymczasem, zgodnie z brzmieniem przywołanej normy w/w aktu wykonawczego, sprecyzowanej w poz. 9 Załącznika nr 6 do tegoż, nieużytki jednoznacznie zalicza się właśnie do gruntów rolnych, definiując je jako grunty rolne nienadające się bez znacznych nakładów do działalności wytwórczej w rolnictwie;

3) art. 6 u.z.w.g. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz przysługujących im udziałów we wspólnocie, gdy tymczasem materia! dowodowy zgromadzony w sprawie oraz objęty wnioskami dowodowymi z dnia 9 grudnia 2016 r. oraz z czerwca br. niewątpliwie możliwość taką w pełni stwarzał;

4) art. 8 w zw. z art. 1 ust. 2 u.z.w.g. polegające na jego niezastosowaniu, na skutek zaniechania jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia, czy Nieruchomość stanowi mienie gromadzkie w rozumieniu § 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. z 1962 r., Nr 64, poz. 303 ze zm.), a w konsekwencji, czy podlega zagospodarowaniu w trybie Ustawy;

5) art. 8a ust. 4 u.z.w.g. poprzez zamknięcie postępowania administracyjnego i nierozpoznanie istoty sprawy (skoro Nieruchomość była przedmiotem wspólnego użytkowania - to czy jest wspólnotą gruntową, czy mieniem gromadzkim);

2. przepisów postępowania, tj.

1) art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności faktycznych i uznanie, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia oraz niewyczerpujące uzasadnienie Decyzji;

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, nieuwzględnienie interesu społecznego oraz brak rzeczowego odniesienia się do znacznej części zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej;

3) art. 75 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności pominiętych przez organ I instancji;

4) art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądań stron co do przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków na okoliczności mające znaczenia dla sprawy, a tym samym - zaniechanie poszerzenia materiału dowodowego, pomimo dostrzegalnych w nim przez Wojewodę [...] rozbieżności oraz niewyjaśnienie przyczyn przesłuchania przez organ I instancji jednych świadków, przy jednoczesnej odmowie przeprowadzenia takiego dowodu w odniesieniu do innych osób;

5) art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności - zmarginalizowanie zarzutów formułowanych przez Skarżącą w odniesieniu do zeznań świadków przesłuchiwanych przed organem I instancji i uznaniu ich za wiarygodne;

6) art. 138 § 1 pkt l k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo dotknięcia jej uchybieniami wyspecyfikowanymi w odwołaniu od niej.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia wszelkich niezbędnych dowodów. Według art. 77 k.p.a organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 k.p.a.).

Ma rację skarżąca zarzucając, że postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie wykazuje istotne braki. W ocenie Sądu tak organ II instancji jak i organ I instancji nie uczynił zadość obowiązkowi ustalenia stanu faktycznego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, który wyznaczała dyspozycja art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (j.t. Dz.U z 2016r. poz. 703).

Przedmiotem rozstrzygnięcia organów obu instancji winno być ustalenie, spełnione zostały przesłanki wskazane w w/w przepisie stanowiącym, że wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne:

1) nadane w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan - rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej lub kilku wsi,

2) wydzielone tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan rolników, na wspólna własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności,

3) powstałe w wyniku podziału pomiędzy mieszkańców poszczególnych wsi gruntów, które nadane zostały przy uwłaszczeniu włościan i mieszczan - rolników mieszkańcom kilku wsi na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania,

4) użytkowane wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków oraz należące do wspólnot urbarialnych i spółek szałaśniczych,

5) otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu,

6) zapisane w księgach wieczystych (gruntowych) jako własność gminy (gromady), jeżeli w księgach tych istnieje wpis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości,

7) stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województwa rzeszowskiego, krakowskiego oraz powiatu cieszyńskiego województwa katowickiego.

Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej ( art. 6 ust. 1 ustawy) są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty, a jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały (art. 6 ust. 2). Zgodnie z art. 8a ww. ustawy ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego.

Ma rację skarżąca wskazując, że Wojewoda nie odmówił nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] statusu wspólnoty gruntowej, ale ograniczył się do stwierdzenia, że brak jest dokumentów potwierdzających, że jest jedną z tych, o których mowa w art. 1 ust. 1 Ustawy. W takiej sytuacji należy oczekiwać od organu podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu ustalenia w istocie stanu faktycznego sprawy.

Organ nie dość, że takich czynności nie podjął, to rozpatrując materiał dowodowy pominął dokumenty dotyczące rodowodu wsi [...] oraz zaniechał skorzystania z innych niż dokumenty źródeł dowodowych.

Ma rację skarżąca wskazując na art. 1 ust. 1 pkt 4 u.z.w.g, z którego treści - użytkowane wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków oraz należące do wspólnot urbarialnych i spółek szałaśniczych – wbrew stanowisku organów, nie wynika obowiązek wykazania tytułu prawnego władania daną nieruchomością. Do zakwalifikowania na tej podstawie nieruchomości do wspólnot gruntowych wystarczające było ustalenie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego - następujących okoliczności faktycznych:

- wspólne użytkowanie przedmiotowych gruntów,

- realizowanie tegoż przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków.

Stwierdzenie zaistnienia drugiej z nich wymagało ustalenia genezy wsi [...] oraz zakresu przedmiotowego pojęć "dawna okolica" i "dawny zaścianek". Starosta [...] zlecił sporządzenie dokumentacji geodezyjno-prawnej w celu zbadania i ustalenia m.in. pochodzenia przedmiotowych gruntów, w wyniku której stwierdzono, że działka nr [...] pochodzi z "osady karczmarskiej" folwarku [...]. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r, o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2003 r., Nr 166, poz. 1612) osada to niewielka jednostka osadnicza na terenie wiejskim o odmiennym (wyróżniającym się) charakterze zabudowy albo zamieszkana przez ludność związaną z określonym miejscem łub rodzajem pracy, w szczególności: osada młyńska, osada leśna, osada rybacka, osada kolejowa, osada po byłym państwowym gospodarstwie rolnym. Osada może być samodzielna lub może stanowić część innej jednostki osadniczej. Przekonujący jest wywód skarżącej, dotyczących kwestii pominiętych przez organ, że [...] to dawna okolica szlachecka historycznie charakterystyczna dla ziem [...], w odniesieniu do której posługiwano się nazwą [...] nastawiona w przeszłości na produkcję rolną na zbyt, przy wykorzystaniu pracy miejscowych chłopów, w ramach której wyspecjalizowała się działalność karczmarska. Poczynione przez Starostę [...] ustalenia – co jest niewątpliwe - nie zostały z niewyjaśnionych przyczyn poddane subsumpcji.

Słuszne są również wywody skarżącej dotyczące oceny przez organ treści zapisów w ewidencji gruntów, dotyczących związku działki nr [...] z lokalną zbiorowością. Zapisy stanowiące o formie władania zmieniają się - od posiadania w 1961 r. do prawa własności - począwszy od 22 kwietnia 1991 r. do końca 2015 r. Jakkolwiek ów stan prawny nie jest rozstrzygający przy zakwalifikowaniu przedmiotowego gruntu jako wspólnoty, zwłaszcza w oparciu o treść art. 1 ust. 1 pkt 4 Ustawy, nie można zaakceptować jego kwestionowania przez organ. Działań organu nie może usprawiedliwiać i uzasadniać okoliczność nieodnalezienia dokumentów stanowiących podstawę ujawnienia Wspólnoty w ewidencji gruntów i budynków.

W świetle zgromadzonego przez organy i przedstawianego przez skarżącą w toku postępowania materiału nie powinno budzić wątpliwości wspólne użytkowanie działki ewid. nr [...] przez lokalną społeczność, czego przejawem jest:

> wspólne działania mieszkańców wsi [...] w stosunku do przedmiotowego gruntu (np. wyrównanie terenu w 2015 r. dla potrzeb zamierzonego urządzenia na nim placu zabaw służącego obecnie ogółowi dzieci wiejskich, wzniesienie na niej w tzw. czynie społecznym budynku zlewni mleka, a następnie - użytkowanie go przez wiele lat w celu odstawiania mleka, wykorzystywanie biegnącej przez działkę drogi jako skrótu do przystanku autobusowego oraz przez zaprzęgi konne do omijania stromego zjazdu z drogi powiatowej, powszechne wypasanie na tym terenie krów i koni; wzniesienie na nieruchomości wspólnymi siłami mieszkańców budynku sklepu istniejącego do chwili obecnej oraz dysponowanie na ten cel środkami z funduszu sołeckiego;

> uzależnianie przez władze samorządowe podejmowania określonych działań, czy to prawnych, czy też faktycznych, w stosunku do działki ewid. nr [...], od uprzedniego wyrażenia na nie zgody przez mieszkańców wsi [...].

Okoliczność faktycznego użytkowania działki ewid. nr [...] przez lokalną społeczność i pozostawania przez nią tym samym we wspólnym posiadaniu osób uprawnionych w okresie poprzedzającym wejście w życie Ustawy oraz w latach kolejnych miała znaleźć potwierdzenie w dowodach zawnioskowanych w pismach z dnia 9 grudnia 2016 r. i czerwca br., których przeprowadzenia organ I zaniechał – czym zdaniem Sądu naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego. .

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że wobec - podniesionych w odwołaniu – zarzutów, dotyczących pominięcia części wniosków dowodowych, Wojewoda [...] powinien poddać tę kwestię szczegółowej analizie, czego ewentualnym skutkiem byłoby uzupełnienie materiału dowodowego. Brak takiej analizy - wobec dostrzeżonej przez niego rozbieżności materiału dowodowego – stanowi w ocenie Sądu naruszenie art. 7, 77 § 1, 8 § 1, 75, 78, 80 i 136 kpa, co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, bowiem przyczyniło się do zaniechania prawidłowego i pełnego ustalenia jej stanu faktycznego.

Słuszny jest również zarzut skarżącej dotyczący niewłaściwego przyjęcia przez organ pojęcia "nieużytek", co w świetle art. 1 u.z.w.g. stanowiącym, iż wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w Ustawie są m.in. nieruchomości rolne, jest kluczowym zagadnieniem. O zaliczeniu do gruntów rolnych również nieużytków przesądza brzmienie § 68 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1034), zgodnie z którym grunty rolne dzielą się na: (i) użytki rolne, wyspecyfikowane w pkt 1 tegoż przepisu oraz (ii) nieużytki, oznaczone symbolem - N. Zakwalifikowanie działki ewid. Nr [...] do gruntów rolnych mogłoby nastąpić również - biorąc pod uwagę rekreacyjny sposób jej wykorzystywania, zarówno w przeszłości, jak i obecnie, oraz pokrycie jej dużą ilością flory - w oparciu o brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), zgodnie z którym takimi są m.in. grunty parków wiejskich.

Sąd nie znalazł również uzasadnienia dla wywodów organu, w świetle których nieużytki nie są terenem przeznaczonym do wypasu bydła.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że wobec stwierdzenia przez organ, że działka ewid. nr [...] nie jest jedną z nieruchomości wymienionych w art. 1 ust. 1 u.z.w.g., organ winien był rozważyć, czy nie podlega ona zagospodarowaniu w trybie ust. 2 tego artykułu, tj. czy stanowi ona mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 u.z.w.g., za mienie gromadzkie można uznać jedynie te nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne położone na terenach wiejskich, które stanowią mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie Ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Z przepisu tego wynika, że definicji mienia gromadzkiego, którego dotyczy u.z.w.g., należy poszukiwać w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. z 1964 r., Nr 64, poz, 303 ze zm.). W § 1 tego rozporządzenia znajduje się definicja zarówno mienia gromadzkiego, jak i dawnych gromad, zgodnie z którą przez mienie gromadzkie, rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. z 1954 r., Nr 43, poz. 191), stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe (pkt 1), a przez dawne gromady - rozumieć należy gromady istniejące do dnia wejścia w życie wskazanej ustawy z dnia 25 września 1954 r. (pkt 3).

Tym samym, dla ustalenia czy działka ewid. nr [...] była w dniu 5 lipca 1963 r., tj. w dniu wejścia w życie Ustawy, mieniem gromadzkim, istotny jest stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę, a w szczególności to, czy należała ona do istniejących w okresie od 1933 do 1954 r. gromad jako jednostek samorządu terytorialnego, mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków. Po ustaleniu tej przesłanki pozytywnej, do zaliczenia nieruchomości w poczet mienia gromadzkiego w rozumieniu art, 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, niezbędne jest ustalenie, czy przed dniem wejścia w życie ustawy była ona faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi [...] (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 621/10).

Już dla porządku należy podnieść, że odmowa uznania przez Starostę [...] działki ewid.nr [...] za wspólnotę gruntową oraz niepodjęcie jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia, czy stanowi ona mienie gromadzkie, skutkowała zaniechaniem podjęcia przez ten organ dalszych czynności wnioskowanych przez skarżącą tj. ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz przysługujących im udziałów we wspólnocie i umorzeniem postępowania w tym zakresie. Zgodnie z art. 8e omawianej ustawy, w przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej starosta wydaje decyzję o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie. Wojewoda [...] mimo dostrzeżenia uchybienia formalnego sposobu rozstrzygnięcia, nie uznał tego za naruszenie art. 105 § 1 kpa.

Reasumując, Sąd podziela zarzut skarżącej, że zbierając materiał dowodowy w sprawie, organy nie zrobiły tego w sposób wyczerpujący, a także nie wyjaśniły zawartych w nim sprzeczności. Organy obu instancji nie dokonały oceny diametralnie rozbieżnych treści wynikających z zeznań świadków i dowodów wnioskowanych przez skarżącą. Wiarygodność zawartych w dokumentach prywatnych oświadczeń winna być oceniana tak samo, jak innych dokumentów w sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Po 1065/12 )

Powyższe naruszenia znajdują odzwierciedlenie także w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przepis art. 107 § 3 kpa stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia bowiem organ ograniczył się wyłącznie do wniosków dotyczących dowodów dopuszczonych i ocenionych przez Starostę [...], pomijając pozostały zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Wykazane powyższej naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zdaniem Sądu, nie dały organom należytych podstaw do stwierdzenia, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (j.t. Dz.U z 2016r. poz. 703).

W przedstawionych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mając na względzie stanowisko Sądu.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz § 14 ust.1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U.poz.1804 ze zm.).