Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 592/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101c ust. 3 pkt 1 i art. 101d ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia środowiska do stanu właściwego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w części dotyczącej działek o nr geod. [...] w obrębie K., w związku z zanieczyszczeniem substancjami ropopochodnymi wód podziemnych w okolicy obiektu serwisowego lokomotyw w miejscowości K., zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] w obrębie miejscowości K., gm. K., pow. S., jako bezprzedmiotowego względem art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.).

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Starosta S. decyzją dnia [...] października 2017 r., znak: [...] nałożył na P. S.A. w W. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w obrębie działek o nr geod. [...] obręb miejscowości K., ale SKO w B. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], uchylił tę decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie orzekając, Starosta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], nałożył na P. S.A. w W. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego dla przedmiotowych działek, ale znów SKO w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Orzekając po raz trzeci, Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne, ale i ta decyzja decyzją SKO w B. z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]), została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozstrzygając po raz czwarty, Starosta S., decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w części dotyczącej przedmiotowych działek.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pismem z dnia 11 marca 2019 r., na podstawie art. 101d P.o.ś. przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na terenie powiatu s. Powyższe postępowanie podyktowane było ustaleniem, że zanieczyszczenie ziemi i gleby na działce o nr geod. [...] miało miejsce na przełomie lat 1989/1990 wskutek wycieku dużej ilości oleju napędowego i miało to prawdopodobnie związek z wypadkiem kolejowym i rozszczelnieniem cystern przewożących paliwa ropopochodne. Ustaleń tych nie kwestionowała Spółka P. C.. - obecny dzierżawca działki [...] od użytkownika wieczystego – P. S.A. (pismo z dnia 24 października 2014 r., znak: [...]). Warunki geologiczne i hydrogeologiczne powyższej działki spowodowały, że zanieczyszczenia ropopochodne rozprzestrzeniły się na sąsiednie działki o nr. geod. [...], zgodnie z kierunkiem przepływu wód podziemnych w kierunku rzeki Ł. Spostrzeżenia te znajdują się w raporcie z grudnia 2018 r., opracowanym na zlecenie P. S.A. w W. przez uprawnionego geologa P. M. pn. "Ocena jakości wód podziemnych w rejonie obiektu serwisowego lokomotyw na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb K. w miejscowości K. B".

Dalej organ ten przyjął, że funkcja magazynowania, filtrowania i przekształcania składników wody w przypadku wód gruntowych na przedmiotowych działkach została naruszona. W przypadku zanieczyszczeń gleby i ziemi powstałych po 30 kwietnia 2007 r. zastosowanie ma ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2018 r., poz. 954 z późn. zm.). Ustalenie więc, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r., skutkowało zastosowaniem w sprawie P.o.ś. i uznaniem zdarzenia za historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Należało więc stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś., a co za tym idzie brak podstaw do nałożenia na P. S.A. w Warszawie obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego.

Odwołanie od powyżej decyzji wnieśli A. M. B., P. M. M., W. M. K. i M. W. M., w którym zarzucili organowi wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego i niewyjaśnienie okoliczności istotnych oraz koniecznych dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy oraz bezzasadne i pozbawione podstaw faktycznych i prawnych uznanie, że prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu odwołania, SKO w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że niniejsze postępowanie prowadzone było przez Starostę S. w kierunku ewentualnego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. Zdaniem organu niewątpliwie doszło do zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi wód podziemnych w okolicy obiektu serwisowego lokomotyw w miejscowości K., zlokalizowanego na działce o nr., geod. [...]. Starosta S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w części dotyczącej działek o nr. geod.[...] . Organ ten dokonał wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi zanieczyszczenie substancjami ropopochodnymi wód podziemnych na przedmiotowych działkach, a następnie przekazał pismem z dnia 11 marca 2019 r. wykaz dla RDOŚ na podstawie art. 101d P.o.ś., celem wdrożenia dalszego etapu postępowania. Powyższe działanie podyktowane było ustaleniem, że zanieczyszczenie ziemi i gleby na działce o nr geod. [...] miało miejsce na przełomie lat 1989/1990, wskutek wycieku dużej ilości oleju napędowego i miało to prawdopodobnie związek z wypadkiem kolejowym i rozszczelnieniem cystern przewożących paliwa ropopochodne. Warunki geologiczne i hydrogeologiczne powyższej działki spowodowały, że zanieczyszczenia ropopochodne rozprzestrzeniły się na sąsiednie nieruchomości.

Dalej organ wyjaśnił, że ustalenie przez Starostę, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r., skutkowało skorzystaniem przez ten organ z regulacji zawartej w art. 101d ust. 1 P.o.ś., w myśl którego starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi poprzez: (1) ustalenie działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która była prowadzona na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; (2) ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane ze względu na działalność, o której mowa w pkt 1; (3) analizę dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi; (4) w razie potrzeby - wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a. Powyższe działania w efekcie prowadzą do nałożenia na władającego powierzchnią ziemi, na której występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, obowiązku przeprowadzenia remediacji, tj. m.in. poddaniu gleby, ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości substancji powodujących ryzyko, ich kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i, o ile jest to możliwe, planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu ( art. 101h ust.1 P.o.ś.).

Zdaniem więc organu odwoławczego wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne stało się konieczne, gdyż przepisy Działu IV - Ochrona powierzchni ziemi (art. 101-101q), mieszczące się w Tytule II - Ochrona zasobów środowiska – P.o.ś., wyłączają stosowanie art. 362 tejże ustawy. Nie mają więc racji skarżący, że jedynie zastosowanie art. 362 ust. 1 P.o.ś. spełni swoje zadanie dotyczące wymagań ochrony środowiska i nie pozwoli na uniknięcie odpowiedzialności za negatywne skutki w środowisku. Art. 362 P.o.ś. dotyczy każdego negatywnego oddziaływania na środowisko, natomiast Dział IV - zawiera szczególne regulacje dotyczące ochrony powierzchni ziemi w sytuacji, gdy doszło do historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Organem właściwym w zakresie remediacji jest RDOŚ. Rola starosty ogranicza się jedynie do działań określonych w art. 101d P.o.ś.

Dalej organ zauważył, że w piśmie z dnia 27 marca 2018 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w S. – P. S.A. Odział G. N. w W. zwrócił się o udostępnienie wszelkich opracowań, ekspertyz, badań dotyczących zanieczyszczenia przedmiotowych działek w związku z realizacją decyzji z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], wydanej przez RDOŚ w przedmiocie prac remediacyjnych. Z powyższego wynika więc, że P. S.A., następca prawny Przedsiębiorstwa Państwowego P., nie uchyla się od działań mających na celu doprowadzenie do takiego stanu, aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska.

Organ odniósł się też do wszystkich zarzutów z odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. W sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności i dało to podstawę do zastosowania innych przepisów, w konsekwencji umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 P.o.ś., było zasadne. Nie było też konieczne ustalenie przez organ I instancji stopnia zanieczyszczenia i stanu zanieczyszczenia wód gruntowych na przedmiotowych działkach w sytuacji, gdy organ ten zidentyfikował historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Prowadzenie postępowania remediacyjnego nie należy bowiem do starosty, a do RDOŚ.

Jako niezrozumiałe przyjęto stwierdzenie skarżących, że organ I instancji dokonał dowolnych ustaleń dotyczących stanu zanieczyszczenia wód gruntowych na działkach objętych postępowaniem, a opinie specjalistyczne, na które powołał się organ I instancji stanowią poszlakę zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi działek objętych postępowaniem. W zaskarżonej decyzji organ I instancji wprost bowiem wskazał, że doszło do zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi wód podziemnych przedmiotowych działek.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego, podjęcie przez organ I instancji działań polegających na wpisie do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w celu podjęcia remediacji, jest nową okolicznością, która niewątpliwie ma wpływ na prowadzone postępowanie i sposób jego zakończenia. Stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania powoduje, że wytyczne sformułowane w poprzednio wydanej decyzji Kolegium straciły aktualność. Także decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego jest decyzją formalną i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przesłanką do jej wydania było stwierdzenie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi i w związku z tym zmiana kwalifikacji prawnej rozpatrywanej sprawy i zmiana organu właściwego do wydania decyzji.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła A. M. B., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie prawa procesowego polegające na bezpodstawnym i nienależycie umotywowanym zastosowaniu art. 105 § 1 k.p.a., skutkującym umorzeniem postępowania prowadzonego przez Starostę S. na podstawie art. 362 ust. 1 P.o.ś., do którego doszło w wyniku niewłaściwej i dowolnej interpretacji przepisów działu IV tytułu II P.o.ś., a w szczególności oceny, że przepisy te wyłączają stosowanie art. 362 ust. 1 P.o.ś., co doprowadziło do wadliwego wniosku o bezprzedmiotowości w/w postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśniła, że nie ma sporu co do tych ustaleń. W jej ocenie art. 362 P.o.ś. został umiejscowiony w dziale III tytułu IV P.o.ś., zatytułowanym: Odpowiedzialność w ochronie środowiska. Postępowanie prowadzone w trybie art. 362 P.o.ś. zmierza w kierunku nałożenia obowiązków mających doprowadzić do usunięcia stwierdzonego, negatywnego oddziaływania na środowisko. Przepis ten może zostać zastosowany wówczas, gdy wobec danego stanu rzeczy, negatywnie oddziaływującego na określone elementy środowiska, nie zastosowano regulacji szczególnych, adekwatnych do tego stanu rzeczy.

Tymczasem, zdaniem skarżącej, w odniesieniu do zanieczyszczenia wód podziemnych na przedmiotowych działkach prywatnych, nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie z zakresu ochrony środowiska. Postępowanie z art. 362 ust. 1 P.o.ś. jest obecnie jedynym prowadzonym postępowaniem, które zmierza do przywrócenia środowiska wód gruntowych na w/w obszarze do stanu właściwego. Dokonanie przez starostę wpisu stwierdzonego zanieczyszczenia do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi (rejestr), a także przekazanie tego wykazu do RDOŚ, samo w sobie nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania, a w konsekwencji jego umorzenia, tym bardziej, że stan faktyczny wskazuje na wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji z art. 362 P.o.ś.

Po pierwsze wskutek w/w czynności nie dochodzi do wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru, lecz jedynie do przekazania informacji mogących stanowić podstawę do jego wszczęcia. Takie postępowanie zaś do tej pory nie zostało wszczęte przez RDOŚ, nie mówiąc już o wydaniu przez ten organ decyzji o wpisie zanieczyszczenia do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, o której mowa w art. 101c ust. 3 P.o.ś. Na dokonanie takiego wpisu RDOŚ ma 6 miesięcy od dnia otrzymania od Starosty wykazu potencjalnych zanieczyszczeń. Nie jest przy tym pewne, że postępowanie w tym przedmiocie w ogóle zostanie wszczęte, a tym bardziej, że zostanie wydana przez RDOŚ w/w decyzja. W związku z tym, na chwilę obecną, nie można stwierdzić jakiejkolwiek konkurencyjności obu postępowań. W związku z tym, skarżąca uważa, że wniosek o bezprzedmiotowości prowadzonego dotychczas postępowania jest stanowczo przedwczesny.

Pod drugie zdaniem skarżącej, nawet w przypadku wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisu zanieczyszczenia do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, przepisy działu IV tytułu II P.o.ś., co do zasady nie wykluczają, ani tym bardziej nie wyłączają możliwości jednoczesnego prowadzenia postępowania z art. 362 ust. 1 P.o.ś. Jedynie art. 101m ust. 4 P.o.ś. wyraźnie wyłącza stosowanie przepisów art. 362 P.o.ś., jednakże wyłącznie przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia remediacji, o której mowa w art. 101m ust. 1 pkt 2 P.o.ś. Jest to regulacja szczególna, dotycząca określonej w tym przepisie sytuacji i nie wyłącza generalnego stosowania art. 362 ust. 1 P.o.ś. w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Skoro jedynie w tym jednym przypadku wyłączono stosowanie art. 362 P.o.ś., uznać należy, że brak jest podstaw aby wnioskować, że przepisy działu IV w tytule II P.o.ś. wyłączają w ogóle możliwość jego stosowania.

Zdaniem więc skarżącej, skoro w przepisach działu IV w tytule II P.o.ś. brak jest przepisu wyłączającego w sposób generalny stosowanie art. 362 P.o.ś., w sytuacji prowadzenia postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, uznać należy, że oba te postępowania są od siebie niezależne i mogą być prowadzone jednocześnie, z wyłączeniem wyjątku, o którym mowa w art. 101m ust. 4 P.o.ś.

Na koniec skarżąca wskazała, że SKO niedostatecznie wyjaśniło podstawy umorzenia postępowania, gdyż nie wskazało na jakiej podstawie prawnej uznało, że przepisy tytułu II działu IV P.o.ś. (art. 101-101q) wyłączają stosowanie art. 362 P.o.ś. A takiego przepisu, zdaniem skarżącej, nie ma.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w części dotyczącej działek o nr geod. [...] w obrębie K., w związku z zanieczyszczeniem substancjami ropopochodnymi wód podziemnych w okolicy obiektu serwisowego lokomotyw w miejscowości K., zlokalizowanego na działce o nr geod. [...] w obrębie miejscowości K., gm. K., pow. S., jako bezprzedmiotowego względem art. 362 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 799 z późn. zm.; dalej: P.o.ś.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako bezsporne pozostaje, że zanieczyszczenie ziemi i gleby na działce o nr geod. [...] miało miejsce na przełomie lat 1989/1990 wskutek wycieku dużej ilości oleju napędowego i miało to prawdopodobnie związek z wypadkiem kolejowym i rozszczelnieniem cystern przewożących paliwa ropopochodne. Ustaleń tych nie kwestionowała Spółka P. C. S.A. - obecny dzierżawca działki [...] – dzierżawi ją od użytkownika wieczystego P. A. w W. (pismo z dnia [...] października 2014 r., znak: [...]), ani skarżąca. Warunki geologiczne i hydrogeologiczne powyższej działki spowodowały, że zanieczyszczenia ropopochodne rozprzestrzeniły się na sąsiednie działki o nr. geod. [...], zgodnie z kierunkiem przepływu wód podziemnych w kierunku rzeki Łosośna.

Poza sporem pozostaje także, że Starosta S. dwukrotnie, tj. decyzją z dnia [...] października 2017 r., znak:[...], oraz decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [[...], na mocy art. 362 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Poś, nałożył na P. S.A. w W. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w obrębie działek o nr geod. [...] obręb miejscowości K. Obie te decyzje zostały jednak uchylone przez SKO w B.

Kolejne dwie decyzje Starosty S., tj. decyzja z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], oraz decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] umarzały postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w części dotyczącej przedmiotowych działek.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy w sytuacji ustalenia przez Starostę S., że zanieczyszczenie ziemi i gleby na działce o nr geod. [...] miało miejsce na przełomie lat 1989/1990, a następnie dokonaniu przez ten organ wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi wód podziemnych na przedmiotowych działkach, i na koniec przekazaniu pismem z dnia 11 marca 2019 r. wykazu dla RDOŚ w B., zachodziła potrzeba dalszego prowadzenia postępowania przez Starostę S., czy też organ ten winien umorzyć postępowanie.

Zdaniem Sądu rację mają organy.

Zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 101d ust. 1 pkt 1 P.o.ś. starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, poprzez ustalenie działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która była prowadzona na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Z kolei zgodnie z ust. 6 wskazanego przepisu starosta sporządza wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, dokonuje jego aktualizacji raz na 2 lata (ust. 8) i przekazuje go oraz - raz na 2 lata - jego aktualizację regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej lub na informatycznych nośnikach danych (ust. 9).

Jak z powyższego zatem widać, Starosta S. dopełnił wszystkich wymaganych prawem czynności. Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżąca. Problem sprowadza się więc tylko do tego, czy w sytuacji dokonania tych czynności organ mógł umorzyć postępowanie na mocy art. 105 k.p.a., czy też winien nadal prowadzić postępowanie na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś.

Z art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. wynika, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: (1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; (2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Jak trafnie podnosi się w judykaturze i doktrynie, zakres przedmiotowy obowiązywania rozwiązań zawartych w tym przepisie może znajdować zastosowanie w przypadku wszelkich postaci negatywnego oddziaływania na środowisko, tj. niezgodnych z prawem, jak i legalnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 749/09). Przy czym jednoznacznie przyjmuje się, że dobrem chronionym w tym przepisie jest środowisko, czyli interes społeczny a nie indywidualny. Natomiast z punktu widzenia zasad odpowiedzialności przepis ten ma charakter uzupełniający i powinien być stosowany wówczas, gdy inne normy nie przewidują bardziej szczegółowych rozwiązań nakładających obowiązki bezpośrednio z mocy prawa lub pozwalających na nałożenie obowiązków dalej idących (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 758/14).

W sprawie niniejszej mamy do czynienia z takim przypadkiem. Zgodnie bowiem z art. 101c ust. 1 P.o.ś. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi rejestr historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. RDOŚ w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania odpowiednio (1) wykazu, o którym mowa w art. 101d ust. 6 (art. 101c ust. 3 P.o.ś.). Zauważenia przy tym wymaga, że także władający powierzchnią ziemi (podobnie jak starosta), który stwierdził historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie będącym w jego władaniu, jest obowiązany niezwłocznie zgłosić ten fakt RDOŚ a nie staroście (por. art. 101e ust. 1 P.o.ś.).

Dalsze postępowanie przed RDOŚ jest szczegółowo uregulowane i tak, zgodnie z art. 101f ust. 1 P.o.ś., na terenie, na którym była prowadzona przed dniem 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz istnieją przesłanki wskazujące na występowanie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, takie jak umieszczenie terenu w wykazie, o którym mowa w art. 101d ust. 6, lub zgłoszenie, o którym mowa w art. 101e ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na władającego powierzchnią ziemi będącego podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązek wykonania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi oraz wyznaczyć termin przedłożenia wyników tych badań. Dodać do tego należy, że Minister Środowiska w rozporządzeniu z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1395), szczegółowo określił sposób prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Ponadto na mocy art. 101g ust. 1 P.o.ś. RDOŚ może wykonywać badania zanieczyszczenia gleby i ziemi w celu potwierdzenia występowania historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi lub w celu opracowania planu remediacji, w przypadku innym niż wskazany w art. 101f ust. 1. Z kolei władający powierzchnią ziemi, na której występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, jest obowiązany do przeprowadzenia remediacji (art. 101h ust. 1 P.o.ś.). W określonych zaś przypadkach, to RDOŚ w sytuacji historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, przeprowadza remediację (art. 101i P.o.ś.). Pozostałe przepisy regulujące kwestie dotyczące remediacji, tj. art. 101j – 101r P.o.ś., jednoznacznie wskazują na właściwość RDOŚ, nie zaś starosty.

Jak z powyższego zatem widać, kwestia remediacji, przez którą zgodnie z art. 3 pkt 31b P.o.ś., rozumie się poddanie gleby, ziemi i wód gruntowych działaniom mającym na celu usunięcie lub zmniejszenie ilości substancji powodujących ryzyko, ich kontrolowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się, tak aby teren zanieczyszczony przestał stwarzać zagrożenie dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, z uwzględnieniem obecnego i, o ile jest to możliwe, planowanego w przyszłości sposobu użytkowania terenu, została oddana w całości do właściwości RDOŚ. Przepisy regulujące omawianą materię bardziej szczegółowo regulują omawianą materię i mają charakter szczególny względem przepisu art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. Oznacza to, że postępowanie w zakresie remediacji nie może być prowadzone równocześnie przez RDOŚ w trybie przepisów art. 101 – 101r P.o.ś. i przez starostę w trybie art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. Potwierdzeniem tego jest brzmienie przepisu art. 101m ust. 4 P.o.ś., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie stosuje się przepisów art. 362. W ocenie Sądu art. 101m ust. 1 pkt 2 P.o.ś. musi być odczytywany łącznie z ust. 1 pkt 1 tego przepisu w brzmieniu: w przypadku gdy władający powierzchnią ziemi lub inny sprawca nie przeprowadza remediacji, pomimo że zgodnie z art. 101h jest do tego obowiązany, regionalny dyrektor ochrony środowiska: (1) wzywa go do przedłożenia wniosku, o którym mowa w art. 101l ust. 2, w wyznaczonym terminie; (2)jeżeli nie przedłożył wniosku zgodnie z wezwaniem - nakłada na władającego powierzchnią ziemi lub innego sprawcę, w drodze decyzji, obowiązek przeprowadzenia remediacji na podstawie ustalonego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska planu remediacji.

Zdaniem Sądu wskazane przepisy należy interpretować w ten sposób, że ustawodawca w celu wyłączenia konkurencyjnego stosowania środków określił, że w omawianej kategorii spraw nie stosuje się art. 362 P.o.ś., pozwalającego staroście na nałożenie obowiązków mających doprowadzić do ograniczenia uciążliwości dla środowiska (por. K. Gruszecki – Komentarz do art. 101m ustawy Prawo ochrony środowiska). Przy czym wykładnia celowościowa i systemowa art. 101m ust. 4 P.o.ś. prowadzi do wniosku, że chodzi o wyłączenie stosowania art. 362 P.o.ś. we wszystkich kwestiach związanych z remediacją, a nie tylko w zakresie nałożenia przez RDOŚ w drodze decyzji, obowiązku przeprowadzenia remediacji na podstawie ustalonego przez ten organ planu remediacji. Zauważenia bowiem wymaga, że powyższa decyzja ma zastosowanie dopiero wtedy, gdy podmiot zobowiązany do remediacji nie podejmuje ustawowych obowiązków w celu przeprowadzenia remediacji (art. 101l ust. 2 P.o.ś.). Gdy zaś obowiązki te podejmuje, nie występuje potrzeba wydawania przez RDOŚ decyzji, o której mowa w art. 101m ust. 4 P.o.ś., a zatem nie ma w ogóle mowy o kolizji z przepisem art. 362 P.o.ś. Usytuowanie zatem normy kolizyjnej w art.101m ust. 4 P.o.ś. jest zatem nieprzypadkowe, gdyż jednoznacznie przesądza o niedopuszczalności nakładania na podmiot zobowiązany do remediacji obowiązków z art. 362 P.o.ś., a to oznacza, że starosta jest wyłączony od prowadzenia spraw dotyczących remediacji.

Zdaniem Sądu można by ewentualnie mówić o możliwości jednoczesnego prowadzenia przez RDOŚ postępowania dotyczącego remediacji i przez starostę postępowania we wskazanym trybie z art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś., gdyby stan faktyczny był taki, że oprócz zanieczyszczeń historycznych powierzchni ziemi występowałyby równocześnie na tym samym obszarze jakieś inne zanieczyszczenia, ale w stanie faktycznym niniejszej sprawy sytuacja taka nie ma miejsca.

Sąd nie podziela także zarzutu skargi, że organy nie wskazały podstawy prawnej do umorzenia postępowania. Organy wskazały bowiem art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie umarza się w całości lub części gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części. W stanie faktycznym sprawy, skoro w zakresie zanieczyszczeń historycznych powierzchni ziemi wyłącznie właściwym do prowadzenia postępowania jest RDOŚ, postępowanie przed Starostą S. stało się bezprzedmiotowe i wobec tego organ ten prawidłowo je umorzył.

Jako niezasadny należy uznać zarzut skargi, że umorzenie postępowania nastąpiło przedwcześnie z uwagi na fakt, że nie wiadomo czy RDOŚ będzie prowadził postępowanie. W tej mierze zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 101c ust. 3 pkt 1 P.o.ś. RDOŚ, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania odpowiednio wykazu, o którym mowa w art. 101d ust. 6. Powyższa czynność jest obowiązkiem tego organu i wywołuje ona dalsze konsekwencje w postaci obowiązku prowadzenia stosownego postępowania przez ten organ, w tym wydania decyzji nakładającej obowiązek na odpowiednie podmioty do przeprowadzenia remediacji (por. art. 101h P.o.ś.) lub przeprowadzenie remediacji przez sam RDOŚ (por. 101i P.o.ś.). W sprawie nie zachodziła zatem podstawa do oczekiwania przez Starostę S. na to co zrobi RDOŚ, gdyż podmiot ten jest zobowiązany do podjęcia stosownych działań nałożonych przez ustawę. Omawianych powyżej przepisów nie można też interpretować w ten sposób, że nawet gdyby RDOŚ z jakichś względów nie podjął nałożonych na niego obowiązków, to właściwym do przeprowadzenia postępowania związanego z remediacją stałby się Starosta S. Kwestia remediacji należy bowiem do wyłącznej właściwości RDOŚ.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.