Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3325/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,77,80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188,151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie oraz M. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1248/18 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M. B. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od M. B. na rzecz M. W. i M. W. solidarnie kwotę 830 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Rz 1248/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej zwany PWINB) z dnia [...] września 2018 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w postępowaniu o wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W ocenie Sądu, umorzenie w całości postępowania wobec uznania, że podwyższenie terenu działki nr [...] w L. było przewidziane w pozwoleniu budowlanym, a mur ogrodzeniowy spełnia założenia przewidziane w projekcie budowlanym, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego była nieprawidłowa. Sąd zauważył, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3, do której ma zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego jest funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że wzniesiony mur jest wyłącznie częścią ogrodzenia, nie zaś murem oporowym. Funkcja obiektu, który oddziela teren działek [...] i [...] wynika ze stanu faktycznego – ukształtowania terenu i wykonanych robót, które polegały na znacznym podwyższeniu terenu działki inwestorów. Znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy (protokoły oględzin, mapy, szkice, fotografie) – ustalenia wskazują, że maksymalna wysokość cokołu wynosi 1,54 m. Funkcja oporowa wynika też wprost z ekspertyzy technicznej, która została włączona w poczet materiału dowodowego – biegły wskazał na taki charakter muru podkreślając, że podwyższony teren działki inwestora tworzy skarpę w stosunku do terenu działki sąsiedniej.

Wszystkie te okoliczności przesądzają zdaniem Sądu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z murem, który stanowi konstrukcję oporową, bowiem wspiera powierzchnię terenu podwyższoną znacznie w stosunku do poziomu pozostałego gruntu.

Sąd nie zgodził się z poglądem, że podwyższenie terenu w granicy działek [...] i [...] wynika z projektu zagospodarowania działki. Mowa jest w nim jedynie o podwyższeniu cokołu ogrodzenia ponad poziom terenu, tak by ograniczyć spływ wód na działkę [...], natomiast wysokość maksymalna podniesienia terenu – 1 m nie ma odniesienia do terenu w granicy działek. Wręcz przeciwnie – z dokumentu tego wynika, że podniesiony teren należy ukształtować poprzez spadek w kierunku granicy działek [...] i [...] ("Teren pomiędzy projektowanym budynkiem a granicą z działką sąsiednią (nr ewid. [...]) uformować w spadku w kierunku północno – zachodnim (w głąb swojej działki)".).

Wskazuje to zdaniem Sądu na naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę przedmiotowego muru oporowego, a zatem organy winny zastosować przepisy art. 48 Prawa budowlanego i wdrożyć procedurę legalizacyjną.

Wyjaśnienia też w ocenie Sądu I instancji, wymagała kwestia prowadzonego postępowania – wszczęto je pierwotnie w zakresie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, muru oporowego oraz budynku garażu z wiatą na działce [...], natomiast po uchyleniu rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2017 r. przez PWINB w Rzeszowie decyzją kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2018 r., wydawane decyzje dotyczyły już wyłącznie muru oporowego, choć w aktach sprawy brak jest adnotacji, że pozostałe kwestie zostały wyłączone do odrębnych postępowań.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli:

1. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego

2. M. W. i M. W., reprezentowani przez radcę prawnego.

PWINB jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa), art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 105 § 1 kpa poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją dokonano wadliwej oceny materiału dowodowego oraz uznanie, że nie było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie muru oporowego i ogrodzenia na działce nr ewid. [...] w L.

PWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że stanowisko WSA w Rzeszowie w aspekcie uznania, że zasadniczą funkcją przedmiotowego ogrodzenia jest funkcja oporowa, a co za tym idzie uznanie, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej pomimo, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty L. z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...] uprawniał ich do podniesienia terenu własnej działki oraz podwyższenia cokołu ogrodzenia usytuowanego w granicy pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] w L., jest wadliwe.

Zdaniem organu nie ma racji WSA w Rzeszowie wskazując, że inwestorzy nie mieli prawa do podniesienia terenu. Uprawnienie inwestorów do podniesienia własnej działki wynika z części opisowej projektu budowlanego. Inwestorzy nie otrzymali pozwolenia wyłącznie na podwyższenie cokołu, ale uzyskali pozwolenie na podwyższenie terenu własnej działki maksymalnie o 1m. Prawo do podwyższenia terenu nie wynika z projektu zagospodarowania działki, ale z części opisowej projektu budowlanego. Z analizy mapy do celów projektowych wynika natomiast, że teren w obrębie obu działek ukształtowany był ze spadkiem w kierunku północnozachodnim jeszcze przed wykonaniem robót budowlanych - przed rozpoczęciem inwestycji istniała różnica terenu pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] w L..

Projekt budowlany przewidywał podniesienie terenu - maksymalnie o 1 m w kierunku północnozachodnim - co oznacza, że różnica wysokości pomiędzy działką inwestorów a działką skarżącej ulegnie zwiększeniu z powodu podniesienia terenu działki nr ewid. [...], podczas gdy druga działka nr ewid. [...] w L. pozostanie bez zmian. Zdaniem organu jest też kwestią oczywistą, że skoro inwestorzy nabyli uprawnienie do podniesienia terenu własnej działki maksymalnie o 1m oraz zobowiązani byli do podwyższenia ponad poziom terenu istniejącego cokołu ogrodzenia od strony działki sąsiedniej (nr ewid. [...]), a następnie zgodnie z projektem budowlanym, podniesiony teren należało uformować w spadku w głąb własnej działki - to może to tylko oznaczać, że inwestorzy nabyli prawo, aby podnieść teren w granicy własnej działki. Dokonując analizy projektu zagospodarowania z częścią opisową zatwierdzonego projektu budowlanego nie można więc stwierdzić, że podniesienie terenu, na które inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę stanowi samowolę budowlaną ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym koniecznością uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Skoro projekt budowlany zatwierdzony pozwoleniem na budowę z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...] wydanym przez Starostę L. nie przewidywał w jaki sposób należy wykonać podwyższenie terenu działki nr ewid. [...], to nie można zarzucić inwestorom, że wykonanie podwyższenia terenu w granicy tej działki narusza warunki pozwolenia na budowę, a tym bardziej, że wykonali obiekt budowlany, który powinien podlegać procedurze przewidzianej w art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, takie stanowisko podważa skutki prawne wynikające z decyzji ostatecznej - pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę L. z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...]. Ponadto zarzucono, że skoro WSA w Rzeszowie uznaje, że inwestorzy nie nabyli prawa do podwyższenia terenu w granicy działek, to w takim razie Sąd winien wskazać, w jaki sposób inwestorzy mogli dokonać podwyższenia terenu, aby ukształtować go ze spadkiem w kierunku północnozachodnim w głąb własnej działki, podwyższając jednocześnie cokół ogrodzenia własnej działki ponad poziom terenu, aby ograniczać spływ wód z działki nr ewid. [...] na sąsiednią działkę.

Opierając się o wykonane po zakończeniu budowy opracowanie uprawnionego geodety z dnia [...] października 2017 r., który dokonał pomiaru oraz zaktualizował bazę o rzędne wysokości gruntu na działce [...] w L., organ dokonał analizy zmierzonych rzędnych terenu naniesionych na kopii wyrysu mapy zasadniczej (skala 1:500) z rzędnymi terenu odczytanymi w tych samych punktach z mapy projektu zagospodarowania. Stwierdzono, że wykonane przez inwestorów podniesienie terenu przedmiotowej działki mieści się w granicach przewidzianych w projekcie, tj. nie przekracza 1m.

Wykonany mur ogrodzeniowy, podwyższony w stosunku do istniejącego pierwotnie cokołu ogrodzenia, spełnia założenia przewidziane w projekcie budowlanym. Z uwagi na zaprojektowane podwyższenie terenu działki nr ewid. [...] wykonany mur ogrodzeniowy, stanowiący cokół pod ogrodzenie z siatki metalowej, może przenosić dodatkowo napór nawiezionej na działkę inwestorów ziemi, co jest funkcją wtórną, wynikającą jednakowoż z zatwierdzonego projektu budowlanego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy szczegółowo i dogłębnie przeanalizował stan faktyczny sprawy oraz dokonał analizy szeregu dokumentów, w tym projektu budowlanego oraz dokumentacji powykonawczej.

M. W. i M. W. we wniesionej skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane - przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż roboty budowlane wykonane w zakresie cokołu i ogrodzenia na działce nr ew. [...] w L. wymagały uzyskania odrębnej decyzji w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę i obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wdrożenie procedury legalizacyjnej.

Podnosząc powyższy zarzut, wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podali, że rzeczowa analiza problemu w zakresie oceny zasadności wydanego w sprawie wyroku sprowadza się do oceny postanowień projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. z dnia [...] czerwca 2012 r. przewidującego realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i przyłączeniami na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w L.. Zatem pod względem usytuowania inwestycji, zakres przedsięwzięcia obejmuje działkę nr ew. [...]. Założenie projektowe przez podwyższenie terenu działki nr ew. [...] o jeden metr bez ingerencji w teren działki sąsiedniej nr [...] - determinuje podwyższenie cokołu ogrodzenia maksymalnie o 1 metr. Z logiki tego rozwiązania - podwyższenie terenu skutkowało będzie umieszczeniem dodatkowych mas ziemnych, których utrzymanie na terenie działki wymaga wykonania cokołu. Co oczywiste cokół ten przejmuje na siebie utrzymanie tych mas na terenie działki nr ew. [...] - wobec braku podniesienia żadnej terenu działki sąsiedniej.

Istotne na gruncie prowadzonego postępowania jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane na terenie objętej inwestycją zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym. W świetle postanowień projektu, istotą realizacji tego cokołu było wykonanie ogrodzenia (gdyż nie było możliwe jego umieszczenie w terenie w związku z podwyższeniem terenu działki), a fakt iż cokół przejmie dodatkowo napór nawiezionej ziemi stało się jego funkcją wtórną - a co najważniejsze - postanowienia te zostały zaakceptowane w wydanej w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie jest zadaniem strony zabieganie w szczegółowe zapisy i to w formacie technicznym, kiedy zapisy całego projektu jednoznacznie wskazują na sposób zagospodarowania terenu budowy - w szczególności przez podwyższenie terenu, skutkującego de facto ochroną działek sąsiednich przez podwyższenie cokołu ogrodzenia.

Organy administracji dwóch instancji dokonały kompleksowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Mając na uwadze zawodowy charakter organów nadzoru budowlanego, zarówno zastosowane rozwiązania projektowe, jak i faktycznie wykonanie robót budowlanych w ramach realizacji inwestycji - nie budzą wątpliwości osób z wykształceniem technicznym, co do poprawności wykonania postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę.

Całokształt przywołanych zapisów zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę i stanowiących jej integralną część w projekcie budowlanym, pozwala dokonać logicznej wykładni co do zakresu zamierzenia inwestycyjnego inwestora - obejmującego podwyższenie cokołu ogrodzenia i części terenu o nie więcej niż 1 metr - tak projekt zagospodarowania działki i strona 12 projektu. Prawo budowlane nie zawiera wprost definicji muru oporowego - zatem dopuszczalne jest kreowanie innych wyrażeń, które odzwierciedlają zakres funkcji pełnionej przez budowlę. W tym zakresie "cokół", czy też podwyższenie ziemi - jednoznacznie wskazuje na zamiar inwestycyjny dotyczący zabezpieczenia ziemi na działce. W tym zakresie dokonanie przewidzenia takiej zabudowy, a na skutek wykładni pod względem prawnym; zaprojektowanie cokołu w takich realiach; stanowi faktycznie pozwolenie na wybudowanie budowli o parametrach muru oporowego.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne M. B. wniosła o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne zostały oparte na uzasadnionych podstawach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skargach kasacyjnych.

W skargach kasacyjnych podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślić należy, że w sprawie objętej skargą kasacyjną organy wydały już kilka rozstrzygnięć, a w całym postępowaniu przeprowadzono kilkukrotnie oględziny, przeprowadzono rozprawę administracyjną, przesłuchano świadków, przedłożono ekspertyzę ogrodzenia (muru), wobec tego istnieje pełny materiał dowodowy, pozwalający właściwie ocenić konieczność przeprowadzenia postępowania co do ewentualnych nieprawidłowości podczas budowy domu, garażu czy zagospodarowania terenu na działce nr ewid. [...] w L.. Wątpliwości w zasadzie budzi zakres udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę.

Co prawda we wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. M. B. wnosiła o wstrzymanie robót i kontrolę na działce nr [...] przy ul. S. w L., w zakresie usytuowania budynku garażowego wraz z wiatą garażową, wysokości posadowienia tego budynku oraz budynku mieszkalnego, a także podwyższenia poziomu działki i budowę muru w granicach działek [...] i [...], jednak jak wynika z akt sprawy, postępowaniem objętym zaskarżonym wyrokiem objęto jedynie podwyższenia poziomu działki i budowę muru w granicach działek. Z wyjaśnień organu zawartych w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2017 nr [...] oraz decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. wynika, że pozostałe kwestie dotyczące ewentualnych nieprawidłowości w procesie budowlanym zostały wyłączone do odrębnego postępowania. Wobec tego ani Sąd I instancji ani NSA nie mogli wyjść poza zakres tak ukształtowanego przedmiotu sprawy.

Zasadny okazał się zarzut kasacyjny PWINB dotyczący naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 105 § 1 kpa poprzez wadliwe uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją dokonano nieprawidłowej oceny materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż nie było podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w sprawie muru oporowego i ogrodzenia na działce nr ewid. [...] w L..

Z ustalonego i niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] udzielono M. i M. W. pozwolenia na budowę i zatwierdzono projekt budowlany dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami. Załącznikiem do tej decyzji jest projekt budowlany. Wynika z niego, że zaplanowano podwyższenie istniejącego cokołu ogrodzenia od strony działki nr ew. [...] ponad poziom terenu, aby ograniczyć spływ wód z działki inwestora tj. [...] na działkę sąsiednią tj. [...]. Wskazano też, by teren pomiędzy projektowanym budynkiem a granicą z działką sąsiednią (nr [...]) uformować w spadku w kierunku północno – zachodnim (w głąb działki). Przewidywalne maksymalne podniesienie terenu określono na 1m.

Rację ma PWINB wnoszący skargę kasacyjną, że na skutek zatwierdzonego projektu budowlanego (zmienionego co prawda następnie ale wyłącznie co do instalacji gazowej) inwestorzy uzyskali uprawnienie do podwyższenia terenu swojej nieruchomości. Przesądza o tym zatwierdzony projekt zagospodarowania działki. Skoro dopuszczono w nim możliwość uformowania terenu pomiędzy działką sąsiednią a budynkiem inwestorów przy równoczesnym określeniu maksymalnego podniesienia terenu o 1 metr to bezspornym jest, że tak ukształtowany zapis upoważniał inwestorów do przeprowadzenia prac ziemnych, jednak ograniczonych możliwością zmiany rzędnych terenu do 1 metra od stanu istniejącego. Logiczne zatem jest, że podwyższenie cokołu ogrodzenia mogło nastąpić w związku z wykonanymi pracami ziemnymi a zwrot "ponad poziom terenu" dotyczył już nowych rzędnych powstałych w związku z niwelacją i podniesieniem terenu. Pierwotnym celem podniesienia cokołu ogrodzenia miało bowiem być zabezpieczenie działki sąsiedniej przed zalewaniem. To nowe ukształtowanie działki dokonane podczas prac ziemnych stanowiło punkt odniesienia do podwyższenia istniejącego cokołu ogrodzenia ponad poziom terenu. C

Dlatego też NSA uznał za usprawiedliwiony zarzut kasacyjny dotyczący błędnej oceny Sądu I instancji, że podwyższenie terenu w granicy działek [...] i [...] nie wynika z projektu zagospodarowania działki.

Z akt sprawy wynika, że w projekcie budowlanym nie określono technicznych kwestii co do sposobu wykonania cokołu, zatem kwestia ta należała do wykonawcy i kierownika budowy. Cokół został wykonany na zbrojonym fundamencie żelbetowym, o szerokości ok. 30 cm. Na fundamencie wymurowano mur z bloczków betonowych na zaprawie betonowej. Tak wykonana budowla stała się również zaporą dla mas ziemnych, które zostały wykorzystane jako podwyższenie terenu działki nr [...].

Wobec tego do rozstrzygnięcia pozostaje, czy tak powstałą budowlę należy uznać za mur oporowy, jak to uczynił Sąd I instancji, a jeżeli tak czy była ta budowla zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, czy też decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, choć nie wprost, zezwalała na powstanie tej budowli. W rozstrzygnięciach, jakie zapadały w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie raz wskazywano, że powstała w miejsce poprzedniego ogrodzenia budowla jest w dalszym ciągu ogrodzeniem z podwyższonym cokołem, innym razem że jest murem ogrodzeniowym a innym, że jest murem oporowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powstała budowla w pierwotnym założeniu jest murem ogrodzeniowym, który jednak na skutek podniesienia terenu posiada cechy muru oporowego, bowiem jego zadaniem jest m.in. powstrzymywanie mas ziemnych przed osuwaniem się na działkę sąsiednią. Pełni wobec tego funkcję ogrodzenia, zabezpiecza masy ziemne przed osuwaniem a także również chroni sąsiednią działkę przed zalewaniem przez wody opadowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie, że z samego założenia podniesienia poziomu terenu działki nr [...] bez ingerencji w teren działki nr [...] wynika, iż realizacja projektowanego podwyższenia cokołu stanowi wykonanie muru, pomimo braku użycia tego określenia w projekcie budowlanym. Zauważyć ponownie należy, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym inwestorzy mogli podnieść teren o maksymalnie 1 metr – z zachowaniem spadku w głąb działki. Projekt ten nie wskazywał jednak szczegółowo w którym miejscu nieruchomości i o ile teren mógł zostać podniesiony. Jedynie w przypadku lokalizacji samego budynku ustalono rzędną parteru 209,48 npm. Skoro podniesiono rzędną posadowienia projektowanego domu a także nakazano zachowanie spadku terenu w głąb działki, podniesienie terenu musiało nastąpić również przy granicy z działką nr [...]. Inwestor mógł podnieść teren jedynie w granicy swojej działki, ponieważ tylko do niej posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podniesienie terenu mogło nastąpić już w granicy z działką sąsiednią. Mając jednak na uwadze, że zaprojektowany budynek znajduje się w odległości ok. 4,2 metra o granicy z działką nr [...] (co wynika ze szkicu do protokołu z [...] września 2016 r.) niezbędnym było wykonanie konstrukcji mającej również na celu powstrzymanie mas ziemi przed osuwaniem się. Dlatego zaplanowano podwyższenie istniejącego cokołu ogrodzenia od strony działki nr ew. [...] ponad poziom terenu, aby ograniczyć spływ wód z działki inwestora tj. [...] na działkę sąsiednią tj. [...]. Funkcja oporowa zrealizowanej konstrukcji nie występuje jednak na całej długości z działką sąsiednią. Z załączonej dokumentacji wynika, że w początkowym fragmencie mur ten zachowuje swoją pierwotną funkcję czyli zabezpiecza przed spływem wód opadowych, stanowiąc przy tym fragment ogrodzenia.

Co istotne, z akt sprawy wynika również, że sam kierownik budowy (oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2018 r.) nie miał wówczas wątpliwości, że z samego projektu zagospodarowania działki wynikała wówczas możliwość wykonania muru, jako rozgraniczający teren nasypowy, a budowa ta została określona jako podwyższenie cokołu ogrodzenia.

Tym samym NSA nie podzielił stanowiska Sądu wojewódzkiego, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie bezprzedmiotowości postepowania w sytuacji, gdy inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę przedmiotowego muru. Uznać należało, że przedmiotowy mur został wykonany legalnie – nie został wymieniony wprost w treści decyzji o udzielenia pozwolenia na budowę, nie został również jasno i precyzyjnie wymieniony w projekcie budowlanym, jednak w związku z zapisem projektu umożliwiającym podniesienia terenu a także podniesienia cokołu istniejącego ogrodzenia, mieści się w granicach dzielonego inwestorom pozwolenia na budowę.

Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy muru oporowego zlokalizowanego na działce. Postanowienie to zostało uchylone, jednak inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną w której wskazano, że stan techniczny muru jest bardzo dobry, konstrukcja jest stabilna i nie wykazuje odchyleń od pionu. Stwierdzono w niej również, że oceniany odcinek ogrodzenia tj. fundamenty i cokół mogą pełnić funkcję ściany oporowej bez konieczności przebudowy i wzmocnień. Podkreślono również, iż ściana oporowa zabezpiecza również działkę sąsiednią przez spływem wód opadowych z terenu działki inwestora.

Skoro w świetle powyższych wywodów należało uznać, że podwyższenie terenu działki [...] oraz budowa muru o cechach muru oporowego mieściły się w ramach decyzji Starosty L. z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...] o zatwierdzeniu pozwolenia na budowę to wykonany obiekt budowlany, nie może podlegać procedurze przewidzianej w art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane. Zasady jest zatem zarzut kasacyjny podniesiony przez M. i M. W. Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że przesłanką wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy z art. 48 ust. 1 pkt 1 pozostaje stwierdzenie, że obiekt budowlany lub jego część wykonano bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym postanowienie takie wydaje się zarówno w przypadku obiektu będącego w budowie, jak również do obiektu już wybudowanego.

W niniejszej sprawie, co już wyjaśniono, taka sytuacja nie zachodziła. Zatem brak jest podstaw do zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala z kolei rozpoznać skargę (art. 188 P.p.s.a). Mając na uwadze powyższe wywody należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że sporna konstrukcja stanowiła mur ogrodzeniowy, który może przenosić dodatkowo napór nawiezionej na działkę inwestorów ziemi. Jak słusznie zauważył PWINB powstanie różnicy w wysokości terenu po obu stronach muru przewidziane było bowiem w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym.

Wobec stwierdzenia, że obiekt ten nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną a ekspertyza wykazała, że jest w odpowiednim stanie technicznym, słusznie organy uznał, że prowadzone postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych podlega umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę.

Orzekając o kosztach w pkt 2 i 3 orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Na koszty składały się wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), wynagrodzenie dla profesjonalnych pełnomocników (480 zł) a także w przypadku M. i M. W. koszty postępowania zażaleniowego (100 zł).