Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2243/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 6 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 196 poz 1631
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 29 poz 154
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Ewa Marcinkowska, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...], o odmowie udostępnienia L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r., L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwana dalej również "Spółką", zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej w postaci raportu Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW) na temat postępowań prowadzonych przez Ministra Środowiska w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra na wniosek L.Sp. z o.o. oraz K. S.A. w obszarach:

"[...]" (nr koncesji: [...]),

"[...]" (nr koncesji: [...]i decyzja o odmowie udzielenia koncesji znak sprawy: [...]),

"[...]" (nr koncesji: [...]),

"[...]" (odmowa udzielenia koncesji - znak sprawy: [...]).

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Prezes Rady Ministrów działając na podstawie art. 5 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p." odmówił Spółce udostępnienia informacji publicznej w postaci wymienionego wyżej raportu, z wyjątkiem części materiałów, do których decyzją Dyrektora Biura Ewidencji i Analiz ABW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. dokonano zniesienia klauzuli tajności "zastrzeżone".

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że udostępniono wnioskodawcy odtajnioną część przedmiotowego raportu. Udostępnienie zaś pozostałej części nie jest możliwe z uwagi na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołany przepis stanowi expressis verbis, że przepisy dotyczące tajemnic ustawowo chronionych, w tym ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228), mają charakter lex specialis i są one stosowane na zasadzie pierwszeństwa. Organ zaznaczył przy tym, że raport, którego udostępnienia domaga się Spółka stanowi informację publiczną.

Organ wskazał również, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych definiuje pojęcie informacji niejawnej jako informacji, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 4 tej ustawy informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Jeżeli więc przedmiotem wniosku jest żądanie udostępnienia informacji, którym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia

2010 r. o ochronie informacji niejawnych nadano klauzulę tajności, to bez względu na stopień utajnienia wnioskowanych informacji, ta postać informacji publicznej nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konkluzji Prezes Rady Ministrów stwierdził, że wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji, która nie podlega udostępnieniu, stanowi bowiem tajemnicę ustawowo chronioną, a zatem, biorąc pod uwagę art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, należy wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Od powyższej decyzji Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym Spółka zarzuciła, że Prezes Rady Ministrów nie zweryfikował zasadności nadania przedmiotowemu raportowi klauzuli tajności. Podniosła przy tym, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o ABW i AW", Szef ABW podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. Oznacza to, że Prezes Rady Ministrów jest upoważniony do kontroli działalności Szefa ABW i tym samym przy rozpatrywaniu wniosku Spółki o udostępnienie raportu miał możliwość weryfikacji zasadności nadania mu klauzuli tajności. Tym bardziej, że Spółka we wniosku wskazała, że była stroną postępowań administracyjnych, które są przedmiotem raportu ABW.

Zarzuciła również, że Prezes Rady Ministrów naruszył art. 5 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione objęcie raportu klauzulą "zastrzeżone". Podniosła, że opatrzenie raportu taką klauzulą oznacza, stosownie do treści art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, że nieuprawnione ujawnienie zawartych w nim informacji może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Spółki trudno uznać, że ujawnienie analizy przebiegu postępowań koncesyjnych, w których ona uczestniczyła, stwarzało zagrożenie dla obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Przebieg postępowania koncesyjnego, w którym podmioty, których dotyczy raport ABW brały udział, nie stanowi informacji niejawnych i może zostać udostępniony, gdyż ich ujawnienie nie może spowodować zagrożenia dla wartości prawnie chronionych.

W tej sytuacji nie można uznać, że raport ABW, o którego udostępnienie zwróciła się Spółka, powinien być objęty ochroną przewidzianą dla wspomnianych informacji merytorycznych, z tego względu, że postępowania, których przedmiotowy raport dotyczył, zawierają wiele elementów jawnych, do których dostęp ma wiele podmiotów. Przemawia za tym to, że sama Spółka miała dostęp do całości akt prowadzonych postępowań koncesyjnych, jako strona tych postępowań. Co więcej, część informacji stanowiąca dokumentację środowiskową podlegała publicznemu udostępnieniu w ramach konsultacji społecznych. Na żadnym etapie postępowania dokumentacji koncesyjnej nie nadano klauzuli tajności, zatem nie stosowano szczególnych środków ochrony tych informacji. Ponadto szereg informacji dotyczących postępowań objętych raportem ABW publikowany jest na stronie Ministerstwa Środowiska w postaci raportów dot. działalności Ministra Środowiska jako organu koncesyjnego.

Spółka podniosła także, że w raporcie ABW brak jest szczególnie chronionych wartości. Wskazała, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.) organ koncesyjny odmawia udzielenia wnioskodawcy koncesji, m.in. jeżeli zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z bezpieczeństwem państwa. Skoro zatem organ koncesyjny przyznał Spółce dwie koncesje ([...]), a w przypadku decyzji odmawiającej przyznania koncesji na obszarze [...] nie wskazał art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jako przyczyny odmownej, to należy uznać, że w związku z przyznaniem koncesji nie istniało ryzyko, iż planowana działalność koncesyjna Spółki będzie przeciwna interesowi publicznemu, w tym będzie zagrażała bezpieczeństwu państwa.

W ocenie Spółki oba przepisy, tj. art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowią o ochronie tych samych wartości. Oznacza to, że jeśli w postępowaniu koncesyjnym organ nie uznał, że istnieje zagrożenie naruszenia tych chronionych wartości, to brak również uzasadnienia, by udostępnienie informacji dotyczących tego postępowania, zebranych przez ABW w przedmiotowym raporcie, doprowadziło do naruszenia wskazanych wartości chronionych. Powyższe przemawia również za tym, iż brak jest podstawy do uznania, że raport ABW powinien był w znacznej części objęty klauzulą tajności. Weryfikacja tej klauzuli przez Prezesa Rady Ministrów na etapie rozpatrywania wniosku Spółki o udostępnienie tego raportu w trybie dostępu do informacji publicznej, powinna skutkować udostępnieniem całości raportu ABW Spółce lub przynajmniej większej jego części. W pozostałym zakresie Prezes Rady Ministrów winien był uzasadnić, dlaczego informacjom zawartym w raporcie ABW nadano klauzulę tajności.

Spółka podniosła również, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., albowiem brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla objęcia raportu klauzulą tajności. Organ nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności, które można byłoby przedstawić jako uzasadnienie odmowy udostępnienia żądanych przez Spółkę informacji. Prezes Rady Ministrów odmawiając udostępnienia raportu ABW nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego postępowania koncesyjne będące przedmiotem raportu ABW dotyczą ochrony bezpieczeństwa państwa i jego porządku konstytucyjnego. Ponieważ przepis art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych posługuje się wyrażeniami stanowiącymi klauzule generalne, na podstawie których następuje nadanie informacjom niejawnym określonego stopnia tajności, Prezes Rady Ministrów wydając decyzję odmowną, powinien był dokonać konkretyzacji tych klauzul i wskazać dlaczego w danym przypadku taką klauzulę nadano i jakie dobra ona chroni.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2014 r.

W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w swojej poprzedniej decyzji.

Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu braku weryfikacji zasadności nadania klauzuli tajności przedmiotowemu raportowi wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału. Z kolei w myśl art. 6 ust. 3 ww. ustawy zniesienie lub zmiana klauzuli tajności są możliwe wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, o której mowa w ust. 1, albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5 ustawy. W przypadku przedmiotowego raportu ABW Prezes Rady Ministrów nie był osobą nadającą klauzulę tajności, nie jest także przełożonym osoby nadającej klauzulę. Nie może zatem jej znieść lub zmienić. Wbrew twierdzeniom Spółki uprawnienia takiego nie można także wyprowadzić z przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o ABW i AW, zgodnie z którym Szef ABW podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. Przepis ten statuuje bowiem podległość formalną Szefa ABW w strukturze administracji rządowej i ma na celu podkreślenie, że nie podlega on żadnemu z ministrów, tylko bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów. Nie czyni on natomiast z Prezesa Rady Ministrów "przełożonego" Szefa ABW, w rozumieniu osoby mającej prawo do bieżącej ingerencji w merytoryczne załatwianie poszczególnych spraw przez ten centralny organ administracji publicznej. Wskazał także, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy, ponieważ to nie Szef ABW był osobą, która nadała klauzulę tajności w odniesieniu do przedmiotowego raportu ABW. Podniósł, że żaden z przepisów ustawy o ABW i AW nie nadaje Prezesowi Rady Ministrów uprawnień do oceny zasadności nadania klauzuli tajności dokumentom, którym ABW taką klauzulę nadała ani też nie znosi postanowień wspomnianego powyżej art. 6 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych względem takich dokumentów.

W dalszej części uzasadnienia decyzji, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione objęcie przedmiotowego raportu klauzulą "zastrzeżone" oraz braku szczególnie chronionych wartości w przedmiocie tego raportu organ podniósł, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem organu, nie można także podzielić poglądu wnioskodawcy, iż Prezes Rady Ministrów powinien wskazać jaką szkodę wyrządziłoby ujawnienie informacji zawartych w raporcie ABW oraz jakiego rodzaju dobra zostałyby przez takie udostępnienie naruszone. To nie Prezes Rady Ministrów podjął bowiem decyzję o objęciu raportu ABW klauzulą tajności, a ponadto postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest postępowaniem właściwym do przeprowadzenia w jego ramach oceny zasadności nadania danej klauzuli tajności. W przypadku, gdy organ jest w posiadaniu informacji stanowiącej informację niejawną, nie może jej udostępnić z uwagi na przepisy o ochronie informacji niejawnych. Nie jest natomiast ani zobowiązany, ani uprawniony do dokonywania własnej, subiektywnej analizy słuszności objęcia danej informacji klauzulą tajności. Szczegółową procedurę w tym zakresie określa ustawa o ochronie informacji niejawnych. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10.

Prezes Rady Ministrów stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, iż Prezes Rady Ministrów, który nie nadał raportowi ABW klauzuli tajności, nie jest władny do oceny słuszności jej nadania. Podniósł, iż taka ocena została de facto przez organ właściwy dokonana - przez osobę, która nadała klauzulę tajności raportowi ABW. W wyniku tej analizy udostępniono wnioskodawcy fragment raportu, co do którego uznano, iż nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Jednocześnie zaś uznano, że w odniesieniu do pozostałych fragmentów raportu ABW przesłanki takie nadal istnieją.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o ABW i AW.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że twierdzenia organu, iż nie jest on przełożonym osoby nadającej klauzulę oraz że art. 3 ust. 2 ustawy o ABW i AW nie czyni go przełożonym Szefa ABW, są sprzeczne z treścią tego przepisu. Przepis ten stanowi, że Szef ABW podlega bezpośrednio prezesowi Rady Ministrów. Użyte w tym przepisie wyrażenie "podlega" nie pozostawia wątpliwości, że Prezes Rady Ministrów jest przełożonym Szefa ABW. Rozważania, czy jest to jedynie podległość formalna nie wnoszą nic do sprawy i nie zmieniają istoty podległości służbowej. Nadrzędność służbowa Prezesa Rady Ministrów wobec Szefa ABW wyrażona jest również w art. 14 ust. 1 ustawy o ABW i AW, który stanowi, iż Szefa ABW powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów. Na poparcie tego stanowiska powołała się na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 554/08, odnoszący się do relacji między starostą a powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego. Z nadrzędności Prezesa Rady Ministrów wobec ABW wynika, że jest on uprawniony do ingerowania w jej działania, zatem także do badania zasadności objęcia raportu klauzulą "zastrzeżone" oraz do zniesienia tej klauzuli. Ponadto Prezes Rady Ministrów jako przełożony Szefa ABW, jest również przełożonym osoby na stanowisku dyrektora w ABW. W niniejszej sprawie zaś Dyrektor Biura Ewidencji i Analiz ABW dokonał zniesienia klauzuli tajności z części przedmiotowego raportu. Tym samym Prezes Rady Ministrów uprawniony jest do badania zasadności nadania oraz zniesienia klauzuli tajności nadanej przez Dyrektora Biura Ewidencji i Analiz ABW.

Jako błędne Spółka uznała stanowisko organu, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie jest postępowaniem właściwym do przeprowadzenia w jego ramach oceny zasadności nadania danej klauzuli tajności. W powołanym przez organ wyroku NSA z dnia 14 września 2010 r. Sąd wskazał na dopuszczalność sądowej kontroli materialnych przesłanek utajnienia informacji w ramach spraw, których przedmiotem są akty będące następstwem przyznania klauzuli tajności. Potwierdza to również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo organ podniósł, że wydając zaskarżoną decyzję jak również utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. nie naruszył art. 3 ust. 2 ustawy o ABW i AW. Przepis ten nie był bowiem stosowany przez organ. Decyzje Prezesa Rady Ministrów zostały wydane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2015 r. Spółka podniosła, że przełożonym Szefa ABW w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest Prezes Rady Ministrów. Uznanie, że Prezes Rady Ministrów nie ma wpływu na zniesienie klauzuli tajności, ponieważ nadała ją ABW, stanowi naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o ABW i AW w związku z art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. W rezultacie naruszenia tych przepisów naruszono art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Odmówiono bowiem dostępu do informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych, bez zbadania, czy dana informacji podlega ochronie, a zatem bez zbadania zasadności ograniczenia dostępu do tej informacji.

Spółka podniosła również, że błędne jest stanowisko Prezesa Rady Ministrów, co do braku możliwości oceny przez Prezesa Rady Ministrów klauzuli nadawanej przez ABW. W ocenie Spółki należy zwrócić uwagę na art. 9 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z tym przepisem odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała albo przełożonego tej osoby, z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany. Zgodnie z argumentacją Prezesa Rady Ministrów, iż jest on jedynie odbiorcą utajnionego dokumentu bez wpływu na klauzulę tajności, w niniejszej sprawie mógłby zwrócić się do osoby, która nadała klauzulę (lub jej przełożonego w ABW) z wnioskiem o dokonanie zmiany klauzuli tajności. Zakładając, że klauzula jest zasadna, ABW powinna odmówić zmiany klauzuli (obniżenia). Wówczas powstaje spór, który ze względu na fakt, że jego stroną jest ABW na mocy art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych rozstrzyga Prezes Rady Ministrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi Spółki jest decyzja o odmowie udostępnienie informacji publicznej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., objęty zaskarżoną decyzją dokument stanowi informację publiczną i wniosek o udostępnienie powyższej informacji został skierowany do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 tej ustawy.

Zatem przedmiot niniejszego postępowania sprowadza się do oceny, czy zawarta w zaskarżonej decyzji odmowa udostępnienia powyższego dokumentu, w oparciu o treść przepisów art. 5 ust. 1 u.d.i.p. jest prawidłowa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Odstępstwo od zasady dostępności informacji publicznej ustawodawca wprowadził w art. 5 u.d.i.p. W myśl ust. 1 powołanego art. 5, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez organ, że raport, którego dotyczył wniosek Spółki, stanowi informację niejawną w myśl przepisów powołanej ustawy o ochronie informacji niejawnych. Przepisy tej ustawy określają zasady ochrony informacji, które wymagają zabezpieczenia przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową. Klasyfikowanie informacji niejawnej oznacza przyznanie tej informacji jednej z klauzul tajności. Informacja, której nadano określoną klauzulę, ma charakter niejawny, co pociąga za sobą skutki w zakresie odpowiedniego z nią postępowania w okresie ochronnym, w szczególności informacja taka może być udostępniona wyłącznie osobie uprawnionej do dostępu do informacji niejawnych. W rozpoznawanej sprawie organ administracji, odmawiając udostępnienia wnioskowanej przez Spółkę informacji, wskazał, że informacja w zakresie raportu ABW na temat postępowań prowadzonych przez Ministra Środowiska w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra na wniosek L. Sp. z o.o. oraz K. S.A. korzysta z ochrony jako informacja niejawna, opatrzona klauzulą "zastrzeżone".

Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnych, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "zastrzeżone", jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Z przepisu tego wynika, że jawność informacji podlega wyłączeniu poprzez nadanie im klauzuli "zastrzeżone", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w określonym powyżej zakresie. Każdorazowo więc podmiot uprawniony do nadania klauzuli tajności winien badać, czy z punktu widzenia celu ochrony informacji niejawnych nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, aktualny w niniejszej sprawie jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 (orzeczenie dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 196, poz. 1631 ze zm.). Zgodnie z tym poglądem to nie podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu niejawnego w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych powinien w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej wyjaśnić powody, dla których żądane informacje zostały zaklasyfikowane jako tajemnica służbowa oraz wykazać, że wskutek ich ujawnienia jakiekolwiek dobro, czy interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli zostałby zagrożony. Taki obowiązek miałby podmiot, który jest uprawniony do przyznania, zmiany lub zniesienia klauzuli tajności i mógłby przedstawić materialnoprawne przesłanki utajnienia oznaczonej informacji, gdyby to do niego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci takiego dokumentu.

W niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów nie jest autorem przedmiotowego raportu i to nie on nadawał temu dokumentowi klauzulę tajności. Dokument ten został sporządzony w strukturach ABW i tam też nadano mu klauzulę "zastrzeżone". Gdyby więc Szef ABW był adresatem wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, to w myśl stanowiska NSA wyrażonego w powołanym wyżej orzeczeniu, w przypadku wydania decyzji odmownej zobowiązany byłby do wyjaśnienia powodów, dla których żądanym informacjom nadano klauzulę "zastrzeżone" oraz wykazania, że jego nieuprawnione ujawnienie mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej.

Niezasadne są również zarzuty skargi zmierzające do wykazania, iż Prezes Rady Ministrów winien doprowadzić do zniesienia klauzuli tajności przedmiotowego dokumentu.

Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych klauzulę tajności nadaje osoba, która jest uprawniona do podpisania dokumentu lub oznaczenia innego niż dokument materiału. Zniesienie lub zmiana klauzuli tajności są możliwe wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, o której mowa w ust. 1, albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5, z zastrzeżeniem ust. 5 (art. 6 ust. 3 tej ustawy).

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż Prezes Rady Ministrów jest przełożonym Szefa ABW w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Szef ABW jest w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o ABW i AW centralnym organem administracji rządowej powołanym do realizacji zadań określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Fakt, iż organ ten podlega Prezesowi Rady Ministrów (art. 3 ust. 2 ustawy o ABW i AW) oraz to, iż jest on powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów (art. 14 ust. 1 ustawy) nie świadczy, zdaniem Sądu, o tym Prezes Rady Ministrów jest przełożonym Szefa ABW w rozumieniu powołanego wyżej przepisu.

Relacje, miedzy tymi dwoma organami określa art. 7 ust. 1 ustawy o ABW i AW, który stanowi, iż Prezes Rady Ministrów określa kierunki działania Agencji w drodze wytycznych. Ponadto art. 13 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, iż Prezes Rady Ministrów w celu koordynacji działań w dziedzinie ochrony bezpieczeństwa i obronności państwa wydaje wiążące wytyczne oraz żąda informacji i opinii od Szefa ABW.

Prezes Rady Ministrów nie wydaje zatem bezpośrednich poleceń co do konkretnych celów i sposobów działania Szefa ABW, co byłoby cechą charakterystyczną stosunku przełożony-podwładny, a jedynie wytyczne. Nie można go zatem uznać za przełożonego Szefa ABW w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Prezes Rady Ministrów nie jest więc podmiotem, który mógłby wydawać pisemną zgodę na zniesienie klauzuli "zastrzeżone" z przedmiotowego raportu.

Ponadto należy zauważyć, że zniesienie klauzuli tajności po wyrażeniu pisemnej zgody przełożonego osoby, która tę klauzulę nadała, może nastąpić w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5. W przypadku dokumentów oznaczonych klauzulą "zastrzeżone" musiałoby zatem dojść do sytuacji, w której dokument przestałby być oceniany jako taki, którego nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. Nie wystarczy zatem sama pisemna zgoda przełożonego osoby, która nadała klauzulę tajności dokumentowi.

Nie można również, w ocenie Sądu, czynić zarzutu Prezesowi Rady Ministrów, iż jako odbiorca przedmiotowego raportu nie skorzystał z trybu przewidzianego w art. 9 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Stosownie do treści art. 9 ust. 1 tej ustawy odbiorca materiału, w przypadku stwierdzenia zawyżenia lub zaniżenia klauzuli tajności, może zwrócić się do osoby, która ją nadała, albo przełożonego tej osoby z wnioskiem o dokonanie stosownej zmiany. W przypadku odmowy dokonania zmiany lub nieudzielenia odpowiedzi w ciągu 30 dni od daty złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, odbiorca materiału może zwrócić się odpowiednio do ABW lub SKW o rozstrzygnięcie sporu (art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy). Jeżeli stroną sporu, o którym mowa w ust. 2, jest ABW albo SKW, to spór rozstrzyga Prezes Rady Ministrów w terminie 30 dni od daty złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu (art. 9 ust. 4 tej ustawy).

Przepis ten ma zatem zastosowanie wyłącznie przypadku, gdy odbiorca materiału dojdzie do przekonania, iż klauzula tajności została zawyżona bądź zaniżona. W niniejszej sprawie strona skarżąca podnosi, że doszło do zawyżenia klauzuli tajności przedmiotowego raportu. Zaznaczyć jednak należy, że opinię taką Spółka wyraża nie znając zawartości tego dokumentu. Aby zaś tryb przewidziany w art. 9 ustawy o ochronie informacji niejawnych mógł mieć zastosowanie to odbiorca materiału, w tym przypadku Prezes Rady Ministrów, winien stwierdzić, że klauzula tajności została zawyżona. Do wniosków takich można dojść wyłącznie w przypadku, gdy zna się treść dokumentu, a także cel i okoliczności jego sporządzenia. Skoro zatem Prezes Rady Ministrów nie doszedł do przekonania, iż klauzula tajności została w przypadku przedmiotowego raportu zawyżona, to trudno z takim stanowiskiem polemizować.

W ocenie Sądu brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości nadania przedmiotowemu raportowi klauzuli "zastrzeżone". Ujawnienie tego raportu mogłoby mieć szkodliwy wpływ na interesy ekonomiczne Rzeczypospolitej Polskiej. Raport odnosi się bowiem do jednej ze strategicznych gałęzi gospodarki Polski, tj. górnictwa miedzi. Dotyczy on postępowania o udzielenie koncesji na wydobywanie tego surowca. Jego nieuprawnione ujawnienie mogło by zaszkodzić interesom ekonomicznym Państwa.

W tej sytuacji organ prawidłowo zastosował art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i odmówił Spółce udostępnienia informacji publicznej w postaci tego raportu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] września 2014 r. odpowiadają prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.