Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1900/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 140ab ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 41
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej ["A."] Sp. j. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 703/18 w sprawie ze skargi ["A."] Sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego 810 (osiemset dziesięć) złotych na rzecz ["A."] Sp. j. z siedzibą w K. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 703/18 oddalił skargę ["A."] Spółka Jawna z siedzibą w K. (dalej: strona, spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] listopada 2017 r. na drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości K., o wartości dopuszczalnego nacisku na jedną oś napędową do 8 t, został zatrzymany do kontroli pojazd członowy składający się dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez P. P.. Zespołem pojazdów, w imieniu spółki, wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy (przewożono mrożone warzywa w kartonach) z Polski do Czech. Z uwagi na podejrzenie przekroczenia dopuszczalnych parametrów wagowych przez pojazd dokonano jego zważenia na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi, znajdującym się w miejscowości K. przy drodze wojewódzkiej nr [...]. Użyto do ważenia przenośne wagi do pomiarów statycznych typu SAW 10C II o nr fabrycznych: CH 953312 i CH 953127, które posiadały ważne w dniu kontroli świadectwa dopuszczające je do użytkowania. Odczytów wskazań dokonano wspólnie z kierowcą, którego pouczono o przysługujących mu prawach, zapoznano z procedurą kontroli i okazano stosowne dokumenty legalizacyjne. Kierowca nie zgłosił wniosku o ponowne ważenie oraz nie okazał stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kierowca nie wniósł uwag do przeprowadzonej kontroli, w tym uzyskanych wyników pomiarowych. Jednakże odmówił podpisania sporządzonego z kontroli protokołu, co odnotowano ze wskazaniem przyczyny odmowy: "Kierujący pojazdem odmówił podpisania protokołu kontroli z uwagi na to, iż nie uznaje Inspekcji jako organu kontrolnego". W wyniku kontroli ustalono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową pojazdu o 1,6 t., co stanowiło przekroczenie w stosunku do obowiązującej normy 8 t (ustalono nacisk na pojedynczą oś 9,6 t). Co do nacisku pozostałych osi oraz wymiarów zewnętrznych, stwierdzono ich normatywność. Na podstawie ustalonych gabarytów zespołu pojazdów, stwierdzono, że odpowiadał on parametrom wymiarowo – wagowym przewidzianym dla zezwolenia kategorii I.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] stycznia 2018 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: LWITD) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii I.

Wskutek odwołania strony, GITD ww. decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64c,

art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260; dalej: p.r.d.) oraz

art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222; dalej: u.d.p.), utrzymał w mocy decyzję LWITD. Organ odwoławczy nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających uwolnienie przewoźnika od odpowiedzialności, określonych w art. 140aa ust. 4 p.r.d. Wyjaśniając rozumienie wymienionych w tym przepisie przesłanek: dochowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia, GITD odniósł się do uregulowań prawa cywilnego, wskazując także na rozumienie pojęcia "braku wpływu", wyjaśnione w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwrócił też uwagę, że podmiot wykonujący sporny przejazd miał możliwość wystąpienia i uzyskania zezwolenia kategorii I, celem dojazdu do i ze wskazanego w zezwoleniu miejsca, po drodze określonej w zezwoleniu, czego jednak zaniechał.

Powyższą decyzję spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA). Sąd ten, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") uznał, że skarga jest nieuzasadniona, gdyż obie zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu, który nakazywałby ich uchylenie.

Sąd I instancji odwołując się do treści art. 64 ust. 1 p.r.d., określającego warunki, pod jakimi dozwolony jest ruch pojazdu nienormatywnego, art. 2 ust. 35a p.r.d. zawierającego definicję pojazdu nienormatywnego, art. 140aa ust. 1 p.r.d. określającego przesłanki nakładania kary za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia oraz art. 140ab ust. 1 p.r.d., regulującego zasady ustalania tej kary, art. 41 ust. 1 u.d.p., ustalającego wartości dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej dla pojazdów poruszających się po drogach publicznych oraz art. 140aa ust. 4 p.r.d., określającego przypadki wyłączenia odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd, stwierdził, że organy Inspekcji Transportu Drogowego w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe i właściwie zastosowały ww. uregulowania. Z kontroli drogowej sporządzony został protokół, dokumentujący czynności podjęte w jej toku, który nie został podpisany przez kierującego pojazdem, bynajmniej nie z powodu stwierdzonych przez niego uchybień, a na podstawie własnego, błędnego przekonania o braku legitymacji Inspektorów Transportu Drogowego do przeprowadzenia kontroli. Protokół kontroli jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony został w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zdaniem Sądu, organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie dopatrzył się też naruszenia art. 80 k.p.a. Ustaleń dokonanych przez organy w zakresie stanu faktycznego sprawy nie mogły także podważyć dowody przedstawione przez skarżącą na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, ze względu na brak bezpośredniego odniesienia do daty spornego przejazdu oraz ze względu na fakt, że droga wojewódzka 747, po odcinku której poruszał się kontrolowany pojazd, została zakwalifikowana jako droga, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t.

Podnoszona przez spółkę w toku postępowania argumentacja, że kierowca nie miał wyboru i był zmuszony z uwagi na krajową infrastrukturę drogową do wykonania przejazdu drogą wojewódzką nr [...], o wartości dopuszczalnego nacisku do 8 t, w celu dotarcia z miejsca załadunku - Łaziska do miejsca rozładunku - Republika Czeska, w ocenie WSA nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wywiodły organy Inspekcji Transportu Drogowego, zezwolenie kategorii I, stosownie do Ip. 1 załącznika nr 1 do p.r.d., jest wydawane w szczególności na przejazd pojazdów nienormatywnych poruszających się po drogach gminnych, powiatowych, wojewódzkich wskazanych w zezwoleniu: o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej nie większych od dopuszczalnych oraz o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Jest ono wydawane także w celu zorganizowania dojazdu z zakładu produkcyjnego czy magazynu do docelowej drogi o dopuszczalnym nacisku do 11,5 t, po drodze niespełniającej tych wymagań. Skoro strona przewoziła ładunek podzielny, a także w myśl art. 64 ust. 2 p.r.d. mogła uzyskać zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym kategorii I, to znaczyło, że miała możliwości uniknięcia naruszenia obowiązującego prawa. Tymczasem jako profesjonalny przewoźnik skarżąca nie poczyniła niezbędnych w tym przypadku działań, aby nie dopuścić do powstania naruszenia prawa i zachowania należytej staranności przy wykonywaniu przejazdu.

Spółka w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o: jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzanie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy przed NSA. Orzeczeniu zarzuciła w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 76 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez przyjęcie, że dokument urzędowy, którego treść strona kwestionuje, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone, wyłącznie dlatego, iż dokument ten został sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. W ocenie autora skargi kasacyjnej taka interpretacja art. 76 § 1 k.p.a. pozbawia skarżącego możliwości dowodzenia, że okoliczności opisane w dokumencie urzędowym są niezgodne z prawdą obiektywną. Szczególna moc dowodowa, jaką k.p.a. przyznaje dokumentom urzędowym, dotyczy dokumentów, które nie są przedmiotem danego postępowania administracyjnego w tym znaczeniu, że nie są przedmiotem badania w trakcie tego postępowania pod kątem ich prawdziwości lub rzetelności. Tymczasem w niniejszym postępowaniu skarżący kwestionuje prawdziwość dokumentu urzędowego w zakresie ustalenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś na drodze wojewódzkiej nr 747. Przyjęcie w takiej sytuacji domniemania z art. 76 § 1 k.p.a., dotyczącego szczególnej mocy dowodowej dokumentów urzędowych stoi w sprzeczności z ogólną normą wynikającą z art. 7 k.p.a., ustanawiającą pierwszeństwo w postępowaniu administracyjnym prawdy obiektywnej nad prawdą formalną i ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty, którego w jego opinii miały uzasadnić podniesiony zarzut.

W piśmie z [...] kwietnia 2022 r. skarżąca podała, że po 2018 r. wystąpiły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 wydał bowiem wyrok, który tylko potwierdza, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarżąca w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię przez Sąd I instancji art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. W związku z przedstawionym jego sformułowaniem zauważyć trzeba, że zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, co do zasady, powinno nawiązywać do przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego, a w związku z tym konieczne jest powołanie przepisów p.p.s.a., którym uchybił wojewódzki sąd administracyjny.

Mając jednakże na uwadze stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl.: ONSAiWSA z 2010 r. z. 1 poz. 1, że jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, skład orzekający rozpoznał wniesiony środek odwoławczy.

Równocześnie w tej samej uchwale NSA stwierdził, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodać także należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny (por. wyroki NSA z: 11 marca 2014r., sygn. akt II GSK 2103/12, 20 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1933/12; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając powyższe stanowisko trzeba stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie powołała żadnego przepisu p.p.s.a., który miałby naruszyć Sąd I instancji. Jednocześnie uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie wykazało wpływu naruszenia przez WSA wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania (przepisów k.p.a.) na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie spółka nie uzasadniła, dlaczego przedstawione przez nią dopiero na etapie postępowania sądowego dowody, jak wydruki ze stron internetowych co do rozbudowy drogi nr [...] w latach 2007-2013 (bez wskazania, jaki miało to wpływ na wynik sprawy, skoro rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 21 kwietnia 2017 r. zostało wydane już po rozbudowie drogi nr [...] - w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t, opubl. Dz. U. poz. 878) oraz zdjęcia, co do których były wątpliwości, z jakiej daty pochodziły i jakiej drogi dotyczyły w powiązaniu z uregulowaniem art. 40 ust. 3 u.d.p. (drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8t), miałyby być wystarczające do podważenia mocy protokołu kontroli jako dokumentu urzędowego. Podkreślić należy, że w protokole kontroli wpisuje się też kategorię drogi, na której odbyła się kontrola, a kierowca w niniejszej sprawie tego zapisu nie zakwestionował, podobnie jak spółka w postępowaniu administracyjnym, mimo otrzymania wraz z zawiadomieniem o wszczęciu tego postępowania kopii protokołu kontroli.

W ten sposób sformułowany zarzut nie podważył dowodu mającego zasadnicze znaczenia dla udokumentowania przebiegu i wyników kontroli drogowej pojazdu, i jego mocy dowodowej, tj. protokołu kontroli. Dlatego zarzut ten (do tego jedyny w skardze zarzut) należało uznać za niezasadny.

Pomimo braku uzasadnionego zarzutu kasacyjnego, to zaskarżony wyrok WSA i wydane w sprawie decyzje administracyjne należało uchylić, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze kasacyjnej.

Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a, NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Niemniej jednak podkreślenia wymaga, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed WSA oraz kontroli działalności administracji publicznej uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE). W przeciwnym wypadku mogłyby bowiem doznać uszczerbku, wywodzone z przepisów prawa unijnego, zasady: skuteczności, jednolitości oraz pierwszeństwa prawa unijnego.

Z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki nałożone na sądy krajowe w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego. Na sądach, a w szczególności na sądach ostatniej instancji, spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić pełną skuteczność tych norm - nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego.

Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga, aby w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uwzględnić wyrok TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym TSUE stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy 96/53/WE niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. TSUE w przywołanym wyroku stwierdził: "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53".

Przepis art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE stanowi, że "Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania:

- w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów,

- w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów;

pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I.

Niniejszy przepis stosuje się bez względu na fakt, że:

a) wymienione pojazdy nie są zgodne z wymaganiami stawianymi przez to Państwo Członkowskie w odniesieniu do niektórych, nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów;

b) właściwy organ Państwa Członkowskiego, w którym pojazdy są zarejestrowane lub dopuszczone do ruchu, określił limity, nieokreślone w art. 4 ust. 1, przekraczające wartości ustanowione w załączniku I."

Natomiast w myśl art. 7 dyrektywy 96/53/WE nie stanowi ona przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.

Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym."

Ze stanowiska TSUE wynika, że uregulowanie zawarte w art. 7 dyrektywy 96/53/WE, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 tej dyrektywy zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym), podlegać powinno wykładni ścisłej (zawężającej), co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić do sytuacji szczególnych, przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku TSUE).

Za takie szczególne sytuacje nie mogą być uznane przypadki określone w art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p. (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.; dalej:u.d.p.), stanowiące dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów. TSUE podkreślił, że z art. 41 u.d.p. co do zasady wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 u.d.p., zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.d.p. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.

W konsekwencji TSUE uznał, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku TSUE). W świetle wyroku TSUE nie ma zatem podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym - w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi - ograniczeń, które mają charakter dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 562/17).

W konsekwencji nie może być uznane za zgodne z prawem unijnym nakładanie - tak jak w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy - kary pieniężnej w wysokości 1500 zł, o której mowa w art. 140ab ust. 1 pkt 1 p.r.d., wymierzonej za brak zezwolenia kategorii I w związku ze stwierdzeniem przekroczenia o 1,6 t w kontrolowanym pojeździe dopuszczalnego nacisku osi napędowej na drodze wojewódzkiej nr [...], dla której ustanowiony w prawie krajowym dopuszczalny nacisk pojedynczej osi wynosił 8 t. W świetle wyroku TSUE nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jako warunku przemieszczania się po polskich drogach krajowych. Nie zostało zaś wykazane, aby to ograniczenie stanowiło wyjątek, o którym mowa w art. 7 dyrektywy 96/53/WE.

Z uwagi na to organy administracji powinny odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu (9,6 t) do wartości 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś do wartości 8 t, co nieprawidłowo - w świetle postanowień analizowanego wyroku TSUE - zaakceptował WSA. Przyjęcie przez organy Inspekcji Transportu Drogowego wartości 8 t (zamiast 11,5 t) jako punktu odniesienia dla wyliczenia przekroczenia dopuszczalnego nacisku i zaakceptowanie tego stanu przez WSA uzasadnia ocenę, że zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok, rozpoznał skargę. W przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ w wydanych w sprawie decyzjach przyjęto wadliwą wartość dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej na drogach publicznych. Wobec tego wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że w okolicznościach tej sprawy zaszły przesłanki do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a, to jest umorzenia postępowania administracyjnego. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 9,6 t był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy 96/53/WE na poziomie 11,5 t i do tego nie kwestionowany, a zatem – w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów – nie uzasadniał przypisania spółce naruszenia, za które nałożono na stronę karę pieniężną.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia wyroku WSA oddalającego skargę i decyzji obu instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. zasądził od GITD na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku WSA oraz wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje, ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).