Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1526/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: par 3- par 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit . c , art. 200 , art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi L.P. i B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 czerwca 2011 r., nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących L.P. i B.P. kwotę 774,00 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2011r. Nr [...] (znak: [...]) orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce 1 obr. [...] przy ul. [...], z budową dwóch wjazdów z działki nr 2 (ul. [...]) i 3 (ul. [...] ) obr. jw. z budową drogi na działkach nr 3, 4 , 5 obr. jw. oraz budową zjazdu przy ul. P. (dz. nr 6 obr. jw.) i infrastrukturą techniczną na działkach nr 7 , 8 , 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17 obr. jw., przy ul. [...] w K".

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2011r. odwołali się B. i L.P. reprezentowani przez pełnomocnika adwokata Ł.W .

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 marca 2011r.

W uzasadnieniu napisano, że w odniesieniu do zarzutów odwołania, wskazuje się, że istotnie mapy, stanowiące załączniki graficzne decyzji, nie spełniają wymogów formalnych, o których mowa w art. 54 ust. 2 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie posiadają one bowiem adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ przyznał, że jakkolwiek uchybienie to stanowi wadę formalną decyzji, to nie jest wadą uzasadniającą jej uchylenie, ponieważ mapy te pozostają czytelne i zawierają wszystkie te elementy, które dadzą pełny jej obraz w terenie w aspekcie wymogów postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a przez to pozwalają na weryfikację prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ.

Dalej Kolegium wskazało, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń.

Następnie organ odwoławczy odniósł się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy, przyznając, że organ I instancji ustalił ten parametr na podstawie § 4 ust 4 rozporządzenia operując sformułowaniem "nieprzekraczalna linia zabudowy", wbrew treści rozporządzenia i analizy. Kolegium jednakże stwierdziło że "obowiązująca linia zabudowy" oznacza tyle, co nieprzekraczalna.

SKO wypowiedziało się też odnośnie kwestii szerokości elewacji frontowej zabudowy, zarzucono bowiem organowi I instancji bezpodstawne zaokrąglenie wielkości z poziomu 12,7 m do 13 m – organ odwoławczy przyznaje, że nie znajduje to oparcia w przepisach, jednakże ze względu na niewielki rozmiar tego uogólnienia nie prowadzi to do zakłócenia zastanego już ładu przestrzennego, w stopniu, który uzasadniałby kwestionowanie ustaleń w tym zakresie. Zdaniem organu za chybiony należy również uznać zarzut dotyczący wyznaczenia parametru szerokości elewacji z "tolerancją 20%" a nie wskazania jaka konkretnie powinna być jej szerokość.

W dalszej kolejności odniesiono się do zarzutu braku uzasadnienia dla ustalonego sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchniowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Mianowicie wskazano, iż możliwość ustalenia tego parametru na poziomie 25 % uzasadniają wyniki analizy przeprowadzonej w oparciu o bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji.

Nie zgodzono się także z zarzutem nie uwzględnienia przez organ I instancji wniosków opinii Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 13 września 2010r. w zakresie ustalonego poziomu powierzchni biologicznie czynnej i odstępstwo od proponowanego tam w oparciu o zapisy studium zagospodarowania przestrzennego – minimum 70 % na rzecz 60 % - zdaniem organu opinia taka nie ma charakteru wiążącego organ administracji.

Kolegium nie miało również zastrzeżeń co do prawidłowości sposobu wyznaczania pozostałych parametrów nowej zabudowy. Ustalone w decyzji WZ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, oraz geometria dachu znajdują odzwierciedlenie w wynikach analizy.

Kolegium nie podzieliło także podnoszonego w odwołaniu zarzutu braku dostępu do drogi publicznej poprzez ul.[...]. Organ wyjaśnił w tym miejscu, że istnienie drogi wewnętrznej uprawnia wnioskodawcę do wskazania jej jako zapewniającej dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.

Z powyższą decyzją SKO w K. z dnia [...]czerwca 2011r. nie zgodzili się B. i L.P. reprezentowani przez Ł.W., i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

W uzasadnieniu zarzucono:

- naruszenie przepisu art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy w zw. z § 3 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w zw. z art. 2 pkt. 7 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez brak określenia granic terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej, zaskarżona decyzja zawiera, bowiem wyłącznie kopię mapy ewidencyjnej, która nie może stanowić załącznika do decyzji o warunkach zabudowy.

- nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy, polegające na posługiwaniu się przez organ parametrem "nieprzekraczalna linia zabudowy", oraz brak wskazania zasad, na podstawie, których organ wyznaczył "nieprzekraczalną linię zabudowy"; analiza architektoniczno-urbanistyczna wskazuje wyłącznie na odległości budynków zlokalizowanych przy ul. [...], a nawet ul. [...]

- nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, poprzez niewyznaczenie jej w sposób konkretny tj. bez powtarzania treści przepisu, tj. z tolerancją 20 %, lecz wskazanie, jaka konkretnie powinna być szerokość, oraz dopuszczenie się sprzeczności pomiędzy analizą a treścią decyzji,

- w zakresie powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, sprzeczność decyzji z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska odnośnie poziomu zachowania minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz sprzeczność z analizą w zakresie ustalonego średniego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki,

-naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art.2 pkt. 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, iż istnieje dostęp do drogi publicznej również poprzez ul . [...], w sytuacji, kiedy droga ta nie ma charakteru drogi wewnętrznej, oraz ustanowieniu służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez teren działki nr 8 (ul. [...], sprzeciwiają się Strony odwołujące oraz pozostali właściciel tej drogi,

* naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 2 w. zw. z art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą) poprzez błędne uznanie, iż planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, o jakim mowa w art. 14 tej. Ustawy,

* naruszenie art. 2 pkt. 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "dostęp do drogi publicznej" i uznanie iż bez ustanowionej służebności, względnie innej podstawy prawnej lub faktycznej umożliwiającej legalne korzystanie z działek AGH, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez szlaki, błędnie uznane przez skarżone organy jako "drogi", w tym drogi wewnętrzne,

* naruszenie art. 107 § 1-3 oraz art. 7, i 77 k.p.a, w zw. z faktem, iż sprawa nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy była już przedmiotem kilku postępowań przed organami I i II instancji oraz była kontrolowana przez WSA w Krakowie, który dwukrotnie uchylił decyzje organów obydwu instancji, wskazując uchybienia , które zostały obecnie zignorowane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wskazano jednak przy tym, że SKO w K. uznało zarzut co do braku precyzyjności w wyznaczeniu poszczególnych wskaźników i pozostawiło go pod rozwagę Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja narusza przepis art.61 ust.1, 6 i 7 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z §§ 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Zdaniem składu orzekającego podzielić należy w szczególności zarzut dotyczący braku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej. Zgodnie z przytoczonym wyżej unormowaniem ustawowym warunki zabudowy można ustalić wyłącznie dla terenu, który ma dostęp do drogi publicznej. Jednocześnie ustawodawca definiuje pojęcie dostępu do drogi publicznej, przez które rozumie bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art.2 pkt 14 u.p.z.p.).

Przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zmianami), zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu (por. art. 29 i nast. ustawy o drogach publicznych). O bezpośrednim dostępie do drogi publicznej nie przesądza, zatem bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może zaś nastąpić dwoma sposobami, albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Źródłem powstania służebności gruntowej może być umowa (kodeks cywilny wymaga formy aktu notarialnego dla oświadczenia właściciela nieruchomości służebnej, który ustanawia służebność- art. 245 par. 2 kc), orzeczenie sądu, nabycie przez upływ czasu (zasiedzenie art. 292 kc), a także wyjątkowo i wyraźnie w wypadkach w ustawie przewidzianych decyzja administracyjna. Drogami wewnętrznymi są drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe (vide: art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji). Zewnętrznym wyrazem przynależności jakiegoś obszaru do użytku gruntowego o nazwie "drogi" jest oznaczenie go na mapie przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego symbolem "dr" (vide: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków" – t.j. Dz. U. z 2001r, Nr 38, poz. 454).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowane zostało stanowisko, iż dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany (vide: między innymi: wyrok WSA w Gliwicach z 9.01.2008r. sygn. IISA/GL 522/08, wyrok NSA z dnia 9.07.2009r. sygn. IIOSK 1116/08, wyrok WSA w Białymstoku z 23.09.2010r., sygn. IISA/Bk 426/10, wyrok WSA w Warszawie z 8.05.2009r., sygn. IISA/Wa 157/09, wyrok NSA z 8.07.2009r., sygn. IIOSK 1102/08), co oznacza, że musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w punkcie 2- gim ust. 1- go art. 61 na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej", co wyraźnie wskazuje, iż dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości.

"W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną. Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej." - wyrok NSA z 12.01.2011, sygn. II OSK 9/10.

"Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotne jest aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z drogi wewnętrznej." – wyrok NSA z 3.11.2010r., sygn. II OSK 1625/09.

W rozpatrywanej sprawie konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy uznać można, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod przedmiotową inwestycję jest spełniony. Zaznaczyć należy jednak, że wystarczające jest, iż dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Sądu podziela wyżej wskazane poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu (zarządcy drogi wewnętrznej), z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie drugi z warunków, przynajmniej na tę chwilę, nie został spełniony (np. współwłaściciele działki nr 2, określanej jako droga wewnętrzna, nie zgadzają się na to), na co zasadnie zwraca uwagę strona skarżąca. Co więcej w załączniku nr 1 do warunków zabudowy jednoznacznie stwierdzone zostało, że dostęp do drogi publicznej ulicy [...] umożliwia droga wewnętrzna ulica Nasza przebiegająca po terenie działek nr 12,13 , 5 obr. [...], o ile inwestor uzyska tytuł prawny do dysponowania w/w działkami na potrzeby obsługi komunikacyjnej. Zatem na chwilę orzekania przez organy administracyjne inwestor nie miał zgody na korzystanie z drogi wewnętrznej. W ocenie Sądu powyższe pozostaje w sprzeczności z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne, by na etapie ustalania warunków zabudowy, dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej było określane w sposób warunkowy.

Uzasadnione są również pozostałe z zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą. Stosownie do art. 61 ust. 7 u.p.z.p. wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie np. z § 6 cyt. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

Dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2011r. Nr [...] nie określa prawidłowo szerokości elewacji frontowej, gdyż ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny, a nie jak w nin. decyzji - "z tolerancją do 20 %". To organ ma jednoznacznie określić szerokość elewacji frontowej na podstawie analizy urbanistycznej wskazującej średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem owej tolerancji do 20%. Szerokość elewacji musi być wskazana w decyzji (w warunkach zabudowy) w sposób konkretny a wynika ona wprost ze średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym lub ewentualnie skorygowanej do 20% w stosunku do wartości wynikającej ze średniej albo wyznaczyć inną szerokość elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy i jest uzasadnione. Co więcej z treści analizy jednoznacznie wynika, że "szerokość elewacji frontowej wyznaczono dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%." Zatem już w analizie wskazane zostało, iż szerokość elewacji frontowej wyznaczona na 13 m uwzględnia ową, określoną prawem, tolerancję 20%. Potwierdza to również okoliczność, podnoszona także przez skarżących, że z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowej dla analizowanego obszaru wynosi 12,7 m. W konsekwencji określona w analizie i w decyzji organu I instancji szerokość 13 m niewątpliwie musi już uwzględniać korektę tej wielkości w ramach 20% tolerancji przewidzianej prawem dla wyznaczania tego elementu warunków zabudowy. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych do podwójnego stosowania "20% tolerancji" dla wskaźnika szerokości elewacji frontowej – raz w analizie urbanistycznej dla wyznaczenia współczynnika, a później ponownie w decyzji.

Sąd rozważając zarzut dotyczący braku precyzyjności przy zastosowaniu przedziału poszczególnych wskaźników w pełni podziela zdanie strony skarżącej. Organy powinny używać sformułowań określających wskaźniki warunków zabudowy w sposób nie budzący jakiejkolwiek wątpliwości. Tymczasem zwroty np. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie do 10 m do kalenicy, do 6 m do okapu wprowadzają właśnie taką niepewność co do warunków zabudowy przyszłej inwestycji. Wyznaczenie w taki sposób wskaźników zabudowy oznacza, że architekt może zaprojektować obiekt o dowolnej wysokości np. 5 m do kalenicy byle nie przekroczyć podanych wyżej wartości. W konsekwencji takie rozstrzygnięcie co do granicznych parametrów przyszłego obiektu może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego, zamiast go przestrzegać i utrwalać - poprzez jednoznaczne określenie warunków zabudowy, które później będą musiały być dochowane przez projektanta obiektu budowlanego.

Zdaniem składu orzekającego zachodzą również poważne wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wymaganej analizy urbanistycznej. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi:

§ 3. 1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczony wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie odpowiada wymogom formalnym – obejmuje on obszar w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i większej niż 50 metrów. Z analizy urbanistycznej nie wynika jednak dlaczego wyznaczono większy obszar analizy niż wynika to z granicznych parametrów ustalonych w obowiązującym prawie.

W ocenie Sądu organ błędnie określił linie nowej zabudowy. Zgodnie z treścią § 4 cyt. rozporządzenia następuje wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy a nie "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Pojęcia te różnią się od siebie zasadniczo. Pierwsze z nich, zgodne z brzmieniem przepisu jest podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4, wynikający z istniejących w obszarze analizowanym warunków. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. - por. wyrok NSA z 2.07.2009r., sygn. akt II OSK 1864/08

Celem ustawodawcy nie było przecież ustanowienie dla parametrów nowej zabudowy tylko wielkości granicznych, nieprzekraczalnych, poniżej których inwestor może dowolnie zagospodarować teren nie objęty planem, ale ustalenie konkretnych wymagań, którym musi odpowiadać nowa zabudowa, aby zrealizowana była zasada dobrego sąsiedztwa. W przeciwnym razie przepisy rozporządzenia byłyby sformułowane w sposób odmienny od aktualnie obowiązujących.

Odnosząc się zaś do zarzutu ustalenia powierzchni biologicznie czynnej stwierdzić należy, iż jest on tylko częściowo zasadny. Rację ma wprawdzie strona skarżąca wskazując, że zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 13 września 2010r. w zakresie ochrony środowiska, która mówi, że istnieje konieczność zachowania minimum powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 70 %, co zostało stwierdzone w oparciu o studium. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy ustala tę wartość na poziomie nie mniejszym niż 60 %. Jednak jest to tylko opinia (a nie uzgodnienie) jednej z wewnętrznych jednostek organizacyjnych organu i nie ma ona charakteru wiążącego. Zatem w treści decyzji organu mogą znaleźć się inne parametry od tych, które wskazane zostały w opinii. Niewątpliwie jednak takie odstępstwo musi być uzasadnione i wynikać z treści analizy urbanistycznej - co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Podobnie ocenić należy ustalenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla analizowanego terenu na 25 % - zostało to uzasadnione w treści analizy urbanistycznej.

Wreszcie na koniec podzielić należy zarzut skargi odnoszący się do braku jednolitości orzecznictwa SKO w K. odnośnie rozpatrywania podobnych spraw (podobnych ze względu na obowiązujący stan prawny, stan faktyczny oraz przedmiot postępowania). Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu skargi, że "niebywałą rzeczą z punktu widzenia decyzji wydawanych przez SKO, jest fakt, iż w tym samym czasie, organ orzeka w sprawie identycznych wniosków, opartych na tych samych dokumentach (szczególnie analiza), odnośnie działek sąsiadujących ze sobą i wydaje diametralnie różniące się decyzje – w dwóch przypadkach uchyla decyzje organu I instancji, afirmując zasadnicze zarzuty odwołujących, a w dwóch przypadkach uchyla te decyzje, wskazując na nieprawidłowość zarzutów – tych samych zarzutów, które miesiąc wcześniej uznał za słuszne! (...) Taka rozbieżność w orzecznictwie (...) jest oburzająca i podważa zaufanie obywateli do organów administracji, które w obrębie własnego organu nie potrafią wypracować jednolitej linii orzeczniczej." Na tle przedmiotowej sprawy wskazać można decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...][.05.2011r. nr [...] i z dnia 13.06.2011r., nr [...]. Pewność prawa wyrażająca się m.in. przez jednolitość prawa jest "istotną wartością społeczną, ponieważ pozostaje w ścisłym związku z przestrzeganiem fundamentalnej i powszechnie uznanej zasady równości obywateli wobec prawa. Ta równość nie może być zagwarantowana, jeżeli w konkretnych postępowaniach przed różnymi sądami i innymi organami państwowymi prawo nie jest interpretowane jednolicie." Tym samym ma to istotne znaczenie dla wartości, jaką jest dla obywateli pewność prawa. "Znając interpretację, obywatel może przewidzieć, jakie skutki prawne będą miały jego działania. Zapewnia mu to tak ważną dla praworządności przewidywalność decyzji sądowych." – zob. "Rozważania. L.Gardocki, pierwszy prezes Sądu Najwyższego. Jednolita interpretacja prawa a niezawisłość sędziowska", Rzeczpospolita z 2000r., nr 248, s.C1

Adresat normy prawnej powinien mieć pewność, że w takich samych stanach faktycznych i prawnych organy administracji publicznej, a także sądy podejmą podobne rozstrzygnięcia. Nie powinien on bowiem ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z rozbieżności orzecznictwa powstałego wskutek odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów. Oczywiście tak, jak i w przypadku innych elementów pewności prawa, także jednolitości orzecznictwa nie można absolutyzować. Każda dokonywana przez organ administracyjny bądź sąd interpretacja może potwierdzać wcześniejszą, ale może być też impulsem do zmiany dotychczasowej linii orzeczniczej. W szczególności musi być też uwzględniany ad casum stan faktyczny sprawy, który nawet w bliskich sytuacjach może być odmienny. Jeżeli jednak w stosunku do tego samego wnioskodawcy zachodzi daleko zbieżny (wręcz tożsamy) stan faktyczny i stan prawny, to brak jakichkolwiek podstaw do różnicowania jego sytuacji prawnej w poszczególnych postępowaniach administracyjnych i wydawania przez organ odwoławczy całkowicie odmiennych rozstrzygnięć (utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji – uchylenie decyzji organu I instancji). Tego typu działania wprost naruszają zasadę wyrażoną w art.8 k.p.a. – nakazująca by organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zaskarżoną decyzję za niezgodną z prawem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.