Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1925/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 553/13 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 553/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Spółki z o.o. w K., zw. dalej spółką lub skarżącą, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zw. dalej SKO lub Kolegium, z dnia 8 lutego 2013 r., nr ..., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta K., zw. dalej Prezydentem Miasta, decyzją z dnia 18 września 2012 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zw. dalej ustawą lub u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zw. dalej "rozporządzeniem", § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku handlowo-usługowego na działce nr ... obr. ... N. H. oraz infrastruktury technicznej na działkach nr ..., ..., ... i części działek nr ..., ... obr. ... N. H. oraz nr ... i ... obr. ... N. H., w tym także budowy zjazdu z działki nr ... (ul. N.) przez działkę nr ... na działkę nr ... oraz budowy totemu reklamowego i parkingu zewnętrznego wraz z infrastrukturą drogową na działce nr ... obr. ... N. H. w K.

Rozpoznając sprawę Sąd I instancji wywiódł, że sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

Sąd argumentował, że w celu wydania rozstrzygnięcia, co do złożonego przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy prowadzące postępowanie zobowiązane są wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zapewnić stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), a także prawidłowo sformułować uzasadnienie decyzji z uwzględnieniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu zasady te nie zostały naruszone, wszystkie kluczowe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki zostały przez organy zbadane, a uzasadnienia decyzji obu instancji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej umożliwiały stronom zapoznanie się z motywami podjętych przez organy rozstrzygnięć. Strony, w tym też strona skarżąca, miały także możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, składania pism procesowych oraz wnoszenia środków odwoławczych, a więc nie można mówić, że w kontrolowanym postępowaniu zostało naruszone prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto w skardze nie skonkretyzowano, w czym miałoby się przejawiać pozbawienie strony skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu i jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Niezasadne są bowiem, w ocenie Sądu I instancji, zarzuty odnoszące się do uzgodnienia dokonanego z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, zw. dalej Dyrektorem RZGW. W ocenie Sądu, Trafnie organ I instancji wskazał, że po wystąpieniu o uzgodnienie projektu decyzji Dyrektor RZGW w wyznaczonym terminie nie zajął stanowiska. Zatem uzgodnienie zostało dokonane prawidłowo. Skoro zaś miało miejsce tzw. uzgodnienie milczące, niezrozumiałym, zdaniem Sądu, był zarzut skargi, że strona skarżąca nie mogła zapoznać się z treścią postanowienia Dyrektora RZGW.

Sąd uznał za niezasadne również zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia kręgu stron. Argumentował, że z akt administracyjnych wynika, że właścicieli poszczególnych działek ustalono na podstawie wypisów z rejestru gruntów. Sąd zauważył, że wypis dotyczący działki nr ... istotnie wymienia jako współwłaścicieli K. W. i F. B., jednak wskazuje jako właściciela całości działki Skarb Państwa, a Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jako zarządcę. Sąd wywiódł, że bezspornym jest, że działka ta stanowi drogę publiczną (A. P.), zatem zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260) własność nieruchomości, stanowiących drogi publiczne może należeć wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, a więc Skarbu Państwa, właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Dlatego też w ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały za stronę kontrolowanego postępowania zarządcę działki nr ...

Sąd uznał również, że organy prawidłowo wyznaczyły granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Sądu, trafnie przyjęto, że sposób zagospodarowania działek nr ..., ..., ..., ... obr. ... N. H. pozwalał na określenie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu, wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez organ I instancji nie budzą wątpliwości. Analiza uzasadniała wniosek, że zrealizowanie budynku handlowo-usługowego na działce nr ... nie będzie stanowiło istotnego wyjątku od zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Z analizy wynika bowiem, że tego rodzaju zabudowa istnieje już w tym obszarze, np. na działkach nr ... i ... Trafnie zatem organy uznały, że w obszarze analizowanym planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację występującej już funkcji handlowej i usługowej. Sąd podkreślił, że parametry dla nowej zabudowy, takie jak forma architektoniczna, linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu, zostały określone po przeanalizowaniu cech zabudowy występujących w obszarze analizowanym, zaś wnioski zawarte w analizie urbanistyczno-architektonicznej są prawidłowo uzasadnione oraz powiązane z konkretnymi wielkościami poszczególnych wskaźników obliczonych dla obszaru analizowanego. Wskazał, że jeżeli chodzi o spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy, to nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (A. P. oraz ulice N. i G.). Nie budziły też wątpliwości Sądu ustalenia organów dotyczące istniejącego uzbrojenia terenu, a wniosek, że w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zostały spełnione wymogi do ustalenia warunków zabudowy, był uzasadniony. Sąd uznał również, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) nie stosuje się, zgodnie z treścią art. 5b ustawy, do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Sąd nie dopatrzył się także, aby zaskarżona decyzja była sprzeczna z przepisami odrębnymi.

Nietrafny był, zdaniem Sądu I instancji, zarzut skargi dotyczący wadliwego określenia wymaganych ilości miejsc parkingowych. W ocenie Sądu określenie, że inwestor powinien zrealizować miejsca postojowe dla samochodów stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy w granicach terenu inwestycji, na etapie ustalania warunków zabudowy jest w zupełności wystarczające. Sąd uznał, że trudno wymagać, by w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdy znane są jedynie ogólne zarysy inwestycji, szczegółowo określać ilość wymaganych miejsc parkingowych. Z tych samych przyczyn nie można wymagać od inwestora by we wniosku o ustalenie warunków określał skalę zamierzenia, przybliżoną ilość świadczonych usług i biur oraz przewidywał ilość pracowników i klientów. W ocenie Sądu, tego rodzaju zarzuty wynikają z niezrozumienia istoty postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które polega na udzieleniu wnioskodawcy odpowiedzi na pytanie zawarte w jego wniosku o rodzaj inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. W tym właśnie celu zakreśla się granicę terenu inwestycji, bada rodzaj planowanej inwestycji w odniesieniu do już istniejącego zagospodarowania oraz określa kluczowe dla planowanej inwestycji parametry wymienione w ustawie i rozporządzeniu. Dalsze uszczegółowienie kształtu inwestycji następuje w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero w tym postępowaniu bada się, czy zaproponowane przez inwestora rozwiązania mieszczą się w ramach zakreślonych decyzją ustalającą warunki zabudowy i czy są zgodne z innymi przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy określiły wszystkie wymagane prawem elementy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji ustalił wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który, w ocenie Sądu, dawał podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Natomiast organ odwoławczy dokonał ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w odwołaniu i trafnie przyjął, że decyzja organu I instancji była zgodna z prawem.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, poprzez naruszenie § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez doprowadzenie do utrzymania się w obrocie prawnym decyzji bez jakiegokolwiek określenia liczby wymaganej ilości miejsc postojowych oraz 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez doprowadzenie do utrzymania się w obrocie prawnym decyzji z brakami będącymi wynikiem zaniechania uzupełnienia braków wniosku ściśle określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu jakimi był brak szczegółowego określenia inwestycji, poprzez brak określenia we wniosku skali zamierzenia, a to przybliżonej ilości świadczonych usług i biur co ma bezpośredni wpływ na generowanie osób, tj. pracowników i klientów, co uniemożliwia przewidzenie koniecznej a zarazem wystarczającej ilości miejsc parkingowych i innych oraz art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez doprowadzenie do utrzymania się w obrocie prawnym decyzji faktycznie bez warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, bowiem lakoniczne stwierdzenie, iż inwestor w granicach terenu inwestycji powinien zrealizować miejsca postojowe dla samochodów stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy jest niewystarczające. Nie wiadomo bowiem, z uwagi na braki wniosku, ile w przybliżeniu tych miejsc postojowych jest odpowiednią ilością i koniecznością przez co nie wiadomo, czy powierzchnia wskazana we wniosku na parkingi jest powierzchnią wystarczającą. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury ta ilość ma być bowiem dostateczna zatem konkretna dla danej inwestycji obejmująca, art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię uzasadniającą, iż treść wskazanego przepisu określa właścicieli działki stanowiącej A. P. w K., będącej droga publiczną, pomimo innych wskazań w wypisie z ewidencji gruntów,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 §. 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to.: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 oraz 109 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO w mocy decyzji wydanej z pominięciem wszystkich stron postępowania, pomimo obowiązku nałożonego przez ustawodawcę na organ w zakresie badania i czuwania nad prawidłowym określeniem kręgu stron postępowania, art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i 77 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez SKO, że organ I instancji działał w sposób nie budzący zaufania uczestników, postępowania do władzy publicznej, ograniczający zasadę czynnego działania strony na każdym etapie postępowania, pomijania stron poprzez błędne określenie ich kręgu w skutek czego organ I instancji przeprowadził całe postępowanie z pominięciem niektórych stron, bowiem:

- błędnie został ustalony przez organ I instancji krąg stron postępowania, a to z pominięciem właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycja, a także tych, na których będzie ona oddziaływać z pominięciem jako stron współwłaścicieli działki ... obr. ... N. H., a to K. W. i F. B. z błędnym uzasadnieniem, że wystarczającym jest branie udziału w sprawie zarządcy,

- uniemożliwienie przez organ I instancji stronom zapoznania się z postanowieniem Dyrektora RZGW poprzez wystosowanie w jedynym piśmie równocześnie wezwania do Dyrektora RZGW o wydanie postanowienia i dokonanie uzgodnień oraz do stron możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w postępowaniu w terminie 7 dni, co wprost wyklucza stronom możliwość zapoznania się z całości materiału po uzgodnieniach Dyrektora RZGW,

- brak zawiadomienia przez organ I instancji stron o zmianie wniosku w tak newralgicznym miejscu jak zmiana usytuowania wjazdu poprzez odstąpienie od przebudowy istniejącego wjazdu (tak w pierwotnym wniosku) i wskazanie na budowanie całkiem nowego wjazdu zaraz przy granicy z działką skarżącego,

3) oraz art. 106 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO w mocy decyzji bez uzyskania uzgodnienia Dyrektora RZGW, bowiem nie można przyjąć w tym zakresie tzw. milczącego uzgodnienia, bowiem to zostało uzyskane na inne zamierzenie inwestycyjne wskutek pominięcia w odezwie do Dyrektora RZGW działki 372/12, na której planowa jest infrastruktura techniczna polegająca na rozbudowie miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej celem odprowadzenia ścieków bytowych i przemysłowych, po wcześniejszym przeprowadzeniu analizy warunków wysokościowych (tak MPWIK w piśmie z dnia 13 marca 2012 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W przedmiotowej sprawie, w skardze kasacyjnej powołano się na naruszanie przepisów postępowania, tj. art. 145 §. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 oraz 109 § 1 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 10 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. i 77 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO w mocy decyzji wydanej z pominięciem stron postępowania.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji zaakceptował wadliwe stanowisko organu, co do określenia podmiotów, które w tym postępowaniu powinny być traktowane jako strony postępowania.

W orzecznictwie NSA od dawna przyjmuje się, że przez nieruchomości sąsiednie należy rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 467/07). Jest to oczywiste, ponieważ oddziaływanie inwestycji nie dotyczy linii granicznej, a tego co się poza tą linią znajduje. Z tego powodu, rozpatrując przymiot strony, należy odnieść się również do możliwego oddziaływania inwestycji poza granicą działek sąsiadujących bezpośrednio z obszarem inwestycji. Wskazać tu należy na wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1801/10, LEX nr 1152053, w którym stwierdzono, że właściciel działki, który zgłasza się do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną postępowania, przy czym zasadność jego stanowiska będzie weryfikowana w toku postępowania prowadzonego z jego udziałem przez organ i rozstrzygnięta w decyzji kończącej postępowanie w sprawie, także w postępowaniu odwoławczym. Wtedy też organ przesądza o legitymacji danego podmiotu do bycia stroną postępowania (art. 28 k.p.a.) czy też jej braku mając również na uwadze ochronę, jaką zapewniają art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Potencjalne strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy powinny zatem wykazać, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Należy zaznaczyć, że interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest oparty na przepisach prawa materialnego.

Sprawa o warunki zabudowy jest sprawą, w której adresatem decyzji jest wnioskodawca, tj. inwestor. Na organie ciąży obowiązek oceny jego wniosku i ustalenia, czy i które podmioty powinny wziąć udział w takim postępowaniu, co winno skutkować zawiadomieniem tych osób o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.).

Pozostałe osoby uznające, że taka decyzja o warunkach zabudowy może dotyczyć ich interesów prawnych, mogą, pomimo niepowiadomienia ich o wszczęciu postępowania, wziąć udział w takim postępowaniu, jeśli zgłoszą w nim udział przed upływem terminu do złożenia odwołania przysługującego stronie, która została przez organ o postępowaniu zawiadomiona.

Natomiast osoby, które uznają, że zostały przez organ pominięte i nie brały udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym, mogą składać wnioski o wznowienie postępowania, lub występować do sądu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym. Po zamknięciu postępowania administracyjnego złożenie takiego wniosku wymaga zatem inicjatywy ze strony podmiotów zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej i wyłącznie od ich woli zależy to czy chcą przystąpić do postępowania i być jego aktywnymi uczestnikami.

Podsumowując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można zaakceptować sytuacji, w której jeden z uczestników postępowania, w imieniu osób, które nie przystąpiły do postępowania, powołuje się na fakt błędnego ustalenia kręgu stron postępowania i bez przejawienia woli z ich strony żąda od organu aby byli oni traktowani jako strony tegoż postępowania. W związku z powyższym rozpatrywany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit c i d ww. ustawy w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak i art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez brak określenia liczby wymaganych miejsc postojowych wskazać należy, że w decyzji o warunkach zabudowy znajduje się warunek, iż dla przedmiotowej inwestycji na działce należy przeznaczyć ok. 770 m2 pod miejsca postojowe. Jednakże rozporządzenie w § 18 określa tylko, iż przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, a zatem nie tylko nie określa literalnie liczby miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej.

Nawet zatem gdyby zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, rozumieć jako wskazanie, że powinna zostać określona konkretna liczba miejsc parkingowych, to pośredniego określenia liczby miejsc parkingowych, tak jak nastąpiło to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można uznać za naruszenie przepisu.

Ponieważ przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19-21 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Ponieważ przepisy te w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych, a znana jest powierzchnia przewidziana na miejsca parkingowe, wystarczy podzielić przez ten normatyw 770 m2 by uzyskać przewidzianą liczbę miejsc parkingowych. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zarzut ten jest niezasadny a co za tym idzie nie można wywieść, że decyzja z tego powodu została wydana z naruszeniem prawa.

Przechodząc do rozpoznania ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a., poprzez utrzymanie przez SKO w mocy decyzji bez uzyskania uzgodnienia Dyrektora RZGW, stwierdzić trzeba, iż Sąd I instancji zasadnie ocenił, że nastąpiło tzw. uzgodnienie milczące. W przedmiotowej sprawie projekt decyzji był przekazany do uzgodnień, organ właściwy z zakresu gospodarki wodnej nie zgłosił żadnych uwag, co zgodnie z przepisami traktowane jest jako uzgodnienie pozytywne. Doszło więc do tzw. "milczącego uzgodnienia", które przewidziano w art. 53 ust. 5 zdaniu drugim u.p.z.p., przy czym nie miało istotnego znaczenia w tej sprawie, że po takim uzgodnieniu, w projekcie położenia zjazdu nastąpiła drobna korekta, wywołana stanowiskiem innego organu uzgadniającego, ponieważ zmiana ta nie dotyczyła kompetencji Dyrektora RZGW.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.