Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 512/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 roku sprawy ze skargi [...] Spółka Europejska Oddział w Polsce z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, złożonych przez zainteresowanych przedsiębiorców, na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 1, art. 12, art. 14 oraz art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 z późn. zm.), § 1, § 2, § 3 i § 4 uchwały Nr 363/93 Rady Miasta [...] z dnia 15 lipca 1993 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...] (zmienionej uchwałami Rady Miasta [...] Nr 276, 277, 278, 279 z dnia 2.01.1996 r., Nr 472 z dnia 20.03.1997 r., Nr 637 z dnia 22.01.1998 r., Nr 819 z dnia 17.06.1998 r., Nr Nr 132 i 133 z dnia 25.03.1999r., Nr 242 z dnia 1.07.1999 r., Nr 1086 z dnia 16.05.2002 r., Nr 900/05 z dnia 24.11.2005 r., Nr 901/05 z dnia 24.11.2005 r., Nr 1035/06 z dnia 8.06.2006r., Nr 160/07 z dnia 27.09.2007r., Nr 365/08 z dnia 24.07.2008r., Nr 106/11 z dnia 12.05.2011 r.), § 1, § 2 i § 3 uchwały Nr 365/08 Rady Miasta [...] z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...], § 1 uchwały nr 461/12 Rady Miasta [...] z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Innych Uzależnień na rok 2013, udzielił zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, na okres do dnia 30 listopada 2016 r. podmiotowi: [...] Sp. z o.o. w [...] - punkt sprzedaży przy ul. [...] i jednocześnie odmówił pozostałym przedsiębiorcom udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, we wskazanych poniżej punktach sprzedaży.

Uzasadniając rozstrzygnięcie podano, iż przedmiotowe postępowanie łączyło się z upływem ważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w punkcie sprzedaży w [...] udzielonego Przedsiębiorstwu "[...]" SA. Zgodnie z wymogami prawa podano ten fakt do publicznej wiadomości, a w dniach od 25 października 2013 r. do dnia 6 listopada 2013 r. przeprowadzono nabór wniosków od przedsiębiorców zainteresowanych uzyskaniem przedmiotowego zezwolenia. W powyższym terminie wpłynęło 12 wniosków i wszystkie one uzyskały pozytywną opinię Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w[...], jednak organ rozstrzygający dysponował wyłącznie jednym punktem sprzedaży napojów alkoholowych, dlatego mógł przyznać przedmiotowe zezwolenie wyłącznie jednemu przedsiębiorcy. Orzekając wzięto pod uwagę następujące kryteria:

• usytuowanie punktów określonych we wnioskach w poszczególnych częściach miasta z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta,

• usytuowanie punktów określonych we wnioskach w poszczególnych częściach miasta w stosunku do obiektów chronionych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwalą nr 365/08 Rady Miasta [...],

• lokalizację punktu sprzedaży (odległość między działającymi aktualnie punktami sprzedaży).

Orzekający organ wskazał, że każdy z wniosków został szczegółowo rozpatrzony z uwzględnieniem przyjętych kryteriów w wyniku czego stwierdzono, iż największa ilość mieszkańców na jeden punkt sprzedaży przypada w części miasta [...] (3.010 mieszkańców na jeden punkt sprzedaży). A zatem - zgodnie z przyjętymi dodatkowymi kryteriami (wymienionymi powyżej) uznano, że należy udzielić zezwolenia jednemu z tych przedsiębiorców, którzy zaproponowali w swoim wniosku sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży usytuowanym w tej części miasta.

O uzyskanie zezwolenia na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży usytuowanym w tej części miasta ubiegało się dwóch wymienionych poniżej przedsiębiorców:

• [...] Oddział w Polsce z/s w [...] - punkt sprzedaży ul. [...],

• [...] Sp. z o.o. w [...] - punkt sprzedaży ul. [...],

Analizując rozmieszczenie wnioskowanych punktów sprzedaży w tej części miasta, wg przyjętych dodatkowych kryteriów, ustalono, że:

• w odległości do 200 m od punktu sprzedaży wskazanego przez [...] Oddział w Polsce z/s w [...] przy ul. [...] nie są usytuowane obiekty chronione ww. ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ww. uchwałą Nr 365/08 Rady Miasta [...] w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...], natomiast w odległości 110 m. od tego (proponowanego) punktu sprzedaży znajduje się inny punkt sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych – sklep[...], przy ul. [...], prowadzony przez [...]Sp. z o.o.,

• w odległości do 200 m. od punktu sprzedaży wskazanego przez [...]Sp. z o.o. -zlokalizowanego przy ul. [...], brak jest obiektów chronionych ww. ustawą i ww. uchwałą. Najbliższy punkt sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych znajduje się w odległości 453 m. - sklep przy ul. [...], prowadzony przez Pana J. K.,

W związku z powyższym - mając na uwadze przyjęte dodatkowe kryteria – udzielono zezwolenia Spółce [...] Sp. z o.o. w [...] na sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży przy ul. [...], ponieważ w odległości do 200 m. od proponowanego przez tego przedsiębiorcę punktu sprzedaży nie są usytuowane obiekty chronione ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałą Nr 365/08 Rady Miasta [...] w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta [...], a najbliższy punkt sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych znajduje się w odległości 453 m. Drugi przedsiębiorca, którego wniosek dotyczy tej części miasta - [...] Oddział w Polsce z/s w [...], wskazał punkt sprzedaży przy ul. [...] - w odległości do 200 m od tego punktu nie ma obiektów chronionych ww. ustawą i ww. uchwałą, podobnie jak w przypadku punktu wskazanego przez Spółkę[...], jednak odległość od tego punktu sprzedaży do najbliższego istniejącego punktu sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych jest mniejsza, niż 453 m, a zatem - mając na uwadze przyjęte dodatkowe kryteria – w ocenie organu należało udzielić zezwolenia Spółce [...] na punkt sprzedaży zlokalizowany przy ul [...].

Orzekający organ powołując wskazane w podstawie prawnej decyzji - akty prawne, stwierdził, iż jako materialnoprawna podstawa tej decyzji, stanowią o sposobie rozstrzygnięcia podjętego w rozpatrywanej sprawie. Stosując zawarte w nich przepisy, organ przyjął dodatkowe kryteria, które jego zdaniem pozwoliły dokonać wyboru przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia w sposób obiektywny, czytelny i możliwy do weryfikacji przez każdą ze stron niniejszego postępowania, przy jednoczesnym zapewnieniu realizacji celów wynikających z ww. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz z Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, co przejawiło się, między innymi, w takim doborze dodatkowych kryteriów, który wykluczył zbytnie nasycenie punktami sprzedaży ww. napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta. Wzięto także pod uwagę wskazania wynikające z orzeczeń sądów administracyjnych, a w szczególności wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zawarte w wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 400/13.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Oddział w Polsce z/s w [...] wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie przez tut. Kolegium co do meritum sprawy w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zgodnie ze złożonym wnioskiem. Ponadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy w postępowaniu odwoławczym. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów: art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.); art. 18 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 70, poz. 473 ze zm.); art. 11, art. 89 i art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem skarżącej spółki uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest nieprawidłowe, ponieważ organ pierwszej instancji nie uwzględnił wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim w ogłoszeniu nie podano kryteriów jakie będą stosowane przy wyborze przedsiębiorcy. Ponadto zarzucono naruszenie konstytucyjnej zasady równości przedsiębiorców, albowiem żaden z wniosków złożony przez przedsiębiorców prowadzących stacje paliw nie został uwzględniony i dotyczy to kilku ostatnich lat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent Miasta [...] wykorzystując władztwo administracyjne, ma uprawnienie do wyboru kryteriów przy udzielaniu zezwoleń w konkretnym postępowaniu administracyjnym, przy czym owe kryteria powinny być obiektywne, czytelne, racjonalne i możliwe do weryfikacji. Nie mogą także naruszać konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak zasada równości.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego kryterium przyjęte przez Prezydenta Miasta [...] podczas udzielania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych spełnia powyższe wymogi. Organ pierwszej instancji uznał bowiem za zasadne wydać zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych podmiotowi, którego punkt sprzedaży napojów alkoholowych zlokalizowany jest w miejscu najpełniej spełniającym przyjęte kryteria.

Biorąc zatem pod uwagę specyfikę socjotopografii[...], w ocenie Kolegium, Prezydent Miasta [...] miał prawo dokonać wstępnej selekcji wniosków o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, poprzez przyjęcie, że przedmiotowe zezwolenie będzie przyznane w tym postępowaniu przedsiębiorcy prowadzącemu punkt sprzedaży alkoholu w tej części miasta w której funkcjonował dotychczasowy punkt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, że organ I instancji zawarł w uzasadnieniu decyzji wszystkie dane, które są konieczne do weryfikacji jego stanowiska. Przede wszystkim ustanowił jasne kryteria i każdy z wniosków wnikliwie ocenił według przyjętych kryteriów, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego przyjęte kryteria spełniają warunek racjonalności, przejrzystości i obiektywizmu.

W zakresie doboru stosowanych kryteriów - o ile spełniają one ww. warunki - w ocenie Kolegium nie może być mowy o naruszeniu zasady równości. Zarówno z zaskarżonej decyzji, jak i z akt sprawy nie wynika, jakoby Prezydent Miasta [...] z kręgu podmiotów, które nie otrzymają zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych automatycznie wyłączył przedsiębiorców prowadzących stacje paliw. Wskazano, że specyfika niniejszego postępowania polega na tym, że zwykle liczba osób fizycznych lub/i prawnych zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przewyższa liczbę punktów, w której możliwa jest sprzedaż alkoholu, a w niniejszym postępowaniu Prezydent Miasta [...] miał do rozdysponowania wyłącznie jeden wolny punkt sprzedaży alkoholu. Dokonanie wyboru jednego przedsiębiorcy i jego umotywowanie powoduje, że nie można mówić o naruszeniu zasady równości, gdyż finalnie wszystkie zainteresowane strony mogły zapoznać się z przesłankami, które legły u podstaw rozstrzygnięcia i skorzystać ze środków zaskarżenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło także pogląd, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości organu administracji publicznej, gdyż organ zezwalający wprost wskazał na przepis art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i zastosował się zarówno do przepisów ustawy, jak i uchwał Rady Miasta [...], nie przekraczając swoich kompetencji w doborze kryteriów uzasadniających udzielenie przedmiotowego zezwolenia konkretnemu przedsiębiorcy.

W skardze do sądu [...] Oddział w Polsce z/s w [...] wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając naruszenie art. 2 i art. 32. ust. 1 Konstytucji RP, art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.w.t.p.a.", art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 z późn. zm.).

Strona skarżąca podniosła, iż Prezydent corocznie wydaje zezwolenia i doskonale z góry wie, że dodatkowe kryteria są potrzebne, gdyż wszyscy, a co najmniej większość wnioskodawców spełnia wymogi ustawowe. Dlatego dbałość o należyte, tj. profesjonalne i bezstronne załatwienie wniosków, wymagała w ocenie skarżącej określenia kryteriów już w momencie ogłaszania naboru wniosków w dniu 24 października 2013 r., by nie powtórzyła się sytuacja, że organ I instancji ustalał kryteria wyborów beneficjenta tej reglamentacji dopiero po zapoznaniu się z treścią wszystkich podań, w tym z proponowanymi lokalizacjami punktów sprzedaży.

Dlatego zdaniem skarżącej uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 u.w.t.p.a. w związku z artykułami 6, 7 i 107 § 3 K.p.a. przez to, że w ogłoszeniu o możliwości ubiegania się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, nie został zamieszczony zamknięty katalog kryteriów przydziału zezwoleń.

Ponadto zarzucono, iż Prezydent Miasta [...] ustalając usytuowanie proponowanych przez wnioskujących przedsiębiorców punktów sprzedaży ww. napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, w stosunku do liczby mieszkańców i już istniejących punktów sprzedaży, przyjął liczbę mieszkańców miasta [...] według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. w wysokości 198 383 osoby, a więc obowiązującą rok przed wydaniem decyzji administracyjnej objętej niniejszą skargą, podczas gdy Prezydent Miasta będący administratorem Systemu Ewidencji Ludności Miasta [...], powinien na potrzeby postępowania w sprawie udzielenia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ustalić stan liczebny mieszkańców [...] na czas bezpośrednio poprzedzający wydanie decyzji w tej sprawie tak, aby opierała się ona na aktualnym stanie faktycznym. Skoro bowiem w okresie od 31 grudnia 2012 r. do 30 września 2013 r. liczba mieszkańców [...] zmniejszyła się o 9 271 osób, zmianie musiały ulec także proporcje co do liczby mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, w konsekwencji czego po zastosowaniu przedmiotowego kryterium w takim stanie rzeczy, mogłaby zostać wybrana inna część miasta, a także całkowicie inny przedsiębiorca niż ten, któremu zostało przyznane ostatecznie zezwolenie.

Zdaniem skarżącej organ I instancji naruszył zasadę równości przedsiębiorców już w momencie pominięcia kryterium, jakie zamierza stosować przy wyborze przedsiębiorców, którym udzieli zezwolenia w ogłoszeniu o wolnych zezwoleniach na sprzedaż napojów alkoholowych. Tak sformułowane ogłoszenie nie zapewnia równych szans przedsiębiorcom starającym się o uzyskanie zezwolenia tym bardziej, że Prezydent Miasta [...] każdorazowo stosuje inne kryterium wyboru. Poprawne ogłoszenie pozwoliłoby przedsiębiorcom na przeanalizowanie, w której lokalizacji istnieje największe prawdopodobieństwo uzyskania zezwolenia, a co za tym idzie, na podjęcie starań np. o uzyskanie lokalu w preferowanym przez organ miejscu i tym samym zwiększenie szansy na uzyskanie zezwolenia. Pominięcie kryterium w ogłoszeniu organu I instancji nie dało w ocenie skarżącej takiej możliwości, a w efekcie nie wszyscy wnioskodawcy mieli równe szanse na uzyskanie zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i nie naruszając procedury administracyjnej.

W niniejszej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję uzasadnił zarówno przyczyny udzielenia zezwolenia na sprzedaż alkoholu jak też odmowę jego udzielenia, w tym m.in. skarżącej spółce. Nie ulega wątpliwości, iż przy wydawaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Prezydent Miasta [...] nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, o jakich mowa w zarzutach skargi.

Decyzja organu I instancji była też zgodna z przepisami materialnymi określonymi w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności w art. 18 ust. 3 "a", ust. 5 i ust. 6, albowiem organ ten w ramach wydawania decyzji uznaniowej miał prawną możliwość wyboru kryteriów odpowiednich w danej sytuacji.

Zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi, z wyjątkiem piwa, są wydawane bardzo często w sytuacji ograniczonej limitem zezwoleń wynikającym z treści odpowiednich uchwał rady gminy (więcej wniosków niż wolnych punktów sprzedaży w limicie) wydawanych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, dlatego też należy wyprowadzić wniosek, że te decyzje są decyzjami o ograniczonym prawem uznaniu administracyjnym, choć ich uznaniowy charakter jest zgodny z zasadami ogólnymi ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Zgodnie z poglądami doktryny, przez uznanie administracyjne rozumie się uprawnienie, ale jednocześnie i obowiązek organu administracyjnego do podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia ze skali rozstrzygnięć możliwych do przyjęcia w świetle prawa.

Granice przysługującego organowi uznania administracyjnego w sprawach udzielania zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, lecz także ogólna zasada materialnoprawna uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 k.p.a.

Wynikające z instytucji uznania administracyjnego władztwo administracyjne (...) organu administracyjnego - sprowadzające się do tego, że na podstawie jednej i tej samej normy prawnej organ może wydać, w zależności od oceny stanu faktycznego, decyzję pozytywną lub negatywną względem oczekiwań strony - podlega kontroli sądowej. Konstrukcja tej sądowej kontroli, wykonywanej pod kątem kryterium legalności, a więc zgodności treści decyzji z treścią norm prawa powszechnie obowiązującego, musi uwzględniać specyfikę działań administracji publicznej.

Także orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza uznaniowy charakter decyzji zezwalającej o sprzedaży alkoholu. W uchwale z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, (ONSA 1995, z. 4, poz. 152), NSA jednoznacznie stwierdził, że: "Decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest decyzją o ograniczonym zakresie uznania administracyjnego. Zawarte w art. 18 ust. 2 i 3 przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję. Nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Natomiast nie ma on obowiązku prawnego wydać zezwolenia tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody."

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanej uchwale stanowi poważny argument dla przyjęcia ograniczonego prawem uznaniowego charakteru zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem tutejszego sądu administracyjnego nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie organ miał możliwość prawną wydania takiej, a nie innej decyzji w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ustalając kryteria do oceny wniosków działał w granicach przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, bowiem w wyniku złożenia w tym samym czasie większej ilości wniosków, niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, ustalony uchwałą Rady Miasta[...], zasadnym było przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru.

Tym dodatkowym kryterium była, przyjęta przez organ I instancji, zasada terytorialnego rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych, albowiem większość wnioskodawców (więcej niż ilość miejsc do rozdysponowania) spełniła warunki podstawowe. Dodatkowe kryterium dotyczące m.in. usytuowania wnioskowanych przez ww. przedsiębiorców punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych w poszczególnych częściach miasta, z uwzględnieniem ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w danej części miasta, pozwoliło na dokonanie rozstrzygnięcia zawartego w niniejszej decyzji w sposób obiektywny, czytelny i możliwy do weryfikacji przez wszystkich zainteresowanych uzyskaniem zezwolenia przedsiębiorców. Kryteria zostały zastosowane wobec wszystkich wnioskodawców i wskazanych przez nich punktów, w których zamierzają prowadzić sprzedaż ww. rodzajów napojów alkoholowych.

Ponadto zastosowanie ww. dodatkowych kryteriów jest realizacją zadań zarówno tych określonych w ww. ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak i tych wynikających z ww. uchwał, mających na celu ograniczenie dostępności do napojów alkoholowych, ponieważ wykluczają one zbytnie nasycenie poszczególnych części miasta punktami sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych. Uzależnienie udzielenia zezwolenia od ilości mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży w poszczególnych częściach miasta, a także od usytuowania w stosunku do obiektów zastrzeżonych i już istniejących punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych sprzyja realizacji zadań dotyczących ograniczania dostępności do alkoholu, ponieważ udzielenie zezwoleń w tych częściach miasta, gdzie już obecnie jest duża liczba punktów sprzedaży ww. rodzajów napojów alkoholowych w stosunku do ilości mieszkańców, powodowała by zbytnią i niewskazaną w świetle powyższych przepisów dostępność tych napojów.

Odnieść się należy również do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez zróżnicowanie sytuacji skarżącego w stosunku do jednego przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Wskazać należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poważne znaczenie nadaje się nakazowi jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii), co powinno być rozumiane w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną), powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. (orzeczenie TK z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87 (OTK z 1988 r., cz. I. pn.1, wyrok TK 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podkreśla się również, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ową cechą relewantną w procesie stosowania art. 18 ust. 1 i 3 omawianej ustawy jest w ocenie organu miejsce położenia punktu, w którym będzie odbywać się sprzedaż alkoholu.

Organ co do zasady miał uprawnienie do przyjęcia dodatkowych kryteriów wyboru z uwagi na złożenie w tym samym czasie większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży alkoholu, ustalony uchwałą rady miasta. Tym dodatkowym kryterium mogła być przyjęta przez organ I instancji, zasada terytorialnego rozmieszczenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych, albowiem większość wnioskodawców (więcej, niż ilość miejsc do rozdysponowania) spełniła podstawowe warunki do otrzymania zezwolenia wynikające z właściwej uchwały rady miasta. W ocenie Sądu wprowadzenie zasady terytorialności jest działaniem w granicach przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Jeśli zaś chodzi o zasadę swobody działalności gospodarczej, to podlega ona ustawowym ograniczeniom (vide: wyrok w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 908/07), a w tym przypadku ograniczenia narzuca ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Decyzja zezwalająca na sprzedaż alkoholu musi zawierać uzasadnione kryteria uznaniowości sprowadzające się do równego traktowania podmiotów gospodarczych. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja takie kryteria zawiera, a w zarzutach skargi nie podważono, by jakiś inny wnioskodawca mający punkt handlowy usytuowany "terytorialnie" tak, jak punkt skarżącej, otrzymał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych.

Sąd podziela stanowisko, wyrażone przez sądy administracyjne w analogicznych sprawach np. w wyrokach WSA w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r. - II SA/BK 891/07, z dn. 28 stycznia 2010 r. - II SA/BK 705/09 i czy w wyroku z dnia 18 maja 2010 r. WSA w Krakowie - II SA/Kr 53/10, odwołujące się do art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w tym kontekście, że każdy podmiot może wykonywać działalność gospodarczą na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Zasada powyższa mogłaby być naruszona, gdyby zaskarżona decyzja została wydana sprzecznie z przepisami ustawy oraz gdyby dyskryminowała skarżącą, a preferowała inne podmioty, znajdujące się w identycznej sytuacji, gdy chodzi o przyjęte kryterium terytorialnego rozdysponowywania punktów sprzedaży napojów alkoholowych.

Taka sytuacja, jednakże nie miała miejsca. Nie można zarzucić organowi, że wydając zezwolenie na sprzedaż alkoholu kierował się dowolnym wyborem przedsiębiorców, a sugerowana konieczność podania stosowanych kryteriów przed złożeniem wniosku nie ma normatywnego umocowania. Wszyscy wnioskodawcy byli w jednakowej sytuacji w momencie składania wniosków, stąd zarzuty o naruszenie konstytucyjnych i procesowych wartości i zasad, nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosi się to również do zarzutu braku uaktualnienia liczby mieszkańców (zmniejszenie liczby mieszkańców) i przyjęcia danych z końca roku poprzedzającego wydanie decyzji, zwłaszcza, że skarżąca na rozprawie przyznała, że nie miała danych, jak to się przekłada na zaludnienie dzielnic miasta.

Reasumując, w ocenie Sądu bezzasadne pozostają zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowych, albowiem organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie zachowały wszelkie zasady wynikające z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).