Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1514/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Z treści art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia na podstawie art. 53

yst. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ocena, czy planowane przedsięwzięcie zlokalizowane na terenie otuliny parku

narodowego może być zrealizowane, mając na uwadze potrzebę ochrony parku oraz, gdy jest to możliwe, czy konieczne jest zachowanie określonych

warunków szczególnych, aby ochronę tą zapewnić.

Zakazy dotyczące realizacji przedsięwzięć na terenie parku narodowego nie odnoszą się wprost do terenu jego otuliny, tworzonej na zasadzie art. 11 ust. 1

ustawy, o ochronie przyrody. Nie wynika stąd, iż realizacja przedsięwzięć na terenie otuliny nie jest objęta określonymi ograniczeniami. Wynikają one z

samego celu ustanowienia otuliny nie są zaś normatywnie skatalogowane.

Dopiero ocena okoliczności faktycznych, w kontekście celów funkcjonowania otuliny, może stanowić uzasadnienie zajetego stanowiska w sprawie

uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia przez dyrektora parku narodowego, na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym.

O ile kwestie warunków realizacji przedsięwzięcia (kubatury, formy architektonicznej itp.) miały znaczenie w sprawie, organ uzgadniający powinien był

wskazać warunki realizacji przedsięwzięcia, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przesztrzennym, a organ orzekający w

sprawie w postępowaniu głównym uwzględnia te warunki w treści decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

TEZY

Z treści art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy o ochronie przyrody wynika, iż przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem postanowienia na podstawie art. 53

yst. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ocena, czy planowane przedsięwzięcie zlokalizowane na terenie otuliny parku

narodowego może być zrealizowane, mając na uwadze potrzebę ochrony parku oraz, gdy jest to możliwe, czy konieczne jest zachowanie określonych

warunków szczególnych, aby ochronę tą zapewnić.

Zakazy dotyczące realizacji przedsięwzięć na terenie parku narodowego nie odnoszą się wprost do terenu jego otuliny, tworzonej na zasadzie art. 11 ust. 1

ustawy, o ochronie przyrody. Nie wynika stąd, iż realizacja przedsięwzięć na terenie otuliny nie jest objęta określonymi ograniczeniami. Wynikają one z

samego celu ustanowienia otuliny nie są zaś normatywnie skatalogowane.

Dopiero ocena okoliczności faktycznych, w kontekście celów funkcjonowania otuliny, może stanowić uzasadnienie zajetego stanowiska w sprawie

uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia przez dyrektora parku narodowego, na zasadzie art. 53 ust. 4 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym.

O ile kwestie warunków realizacji przedsięwzięcia (kubatury, formy architektonicznej itp.) miały znaczenie w sprawie, organ uzgadniający powinien był

wskazać warunki realizacji przedsięwzięcia, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przesztrzennym, a organ orzekający w

sprawie w postępowaniu głównym uwzględnia te warunki w treści decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Miron, asesor WSA Joanna Skiba, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, 2. orzeka, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia (..) maja 2007 r. Minister Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora (...) Parku Narodowego z dnia (...) lutego 2007 r., którym uzgodniono na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), realizację inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami na działce nr ew.(...) w miejscowości F. na terenie otuliny (...) Parku Narodowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż wniosek o uzgodnienie podlegał ocenie ze względu na to, czy charakter inwestycji i jej lokalizacja w otulinie nie zmienia podstawowego celu otuliny w systemie ochrony przyrody, jakim jest zabezpieczenie parku narodowego przed zagrożeniami chronionej w nim przyrody. W dniu 12 stycznia 2007 r. przeprowadzono oględziny działki. Na ich podstawie stwierdzono, iż realizacja i eksploatacja projektowanego budynku nie będzie istotnie negatywnie oddziaływać na substancję przyrodniczą parku. W związku z zarzutami podniesionymi w zażaleniu p. A. K., organ stwierdził, iż poza jego oceną pozostaje kwestia uciążliwości inwestycji dla przyległego ośrodka wypoczynkowego F. (w tym związana z wykorzystaniem ustanowionej drogi koniecznej). Dodatkowo wskazał, iż zakazów dotyczących terenów parku narodowego nie można odnosić bezpośrednio do otuliny parku.

W postanowieniu organu I. instancji przywołano z kolei okoliczności faktyczne a mianowicie, iż teren gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie jest zabudowany - domkami letniskowymi, fundamentami po domkach letniskowych, wiatami o konstrukcji metalowej i drewnianej, smażalnią ryb wraz ze stołówką i basenem. Znajduje się tam także parking dla samochodów i plac zabaw. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się obiekty pod turystykę z miejscami noclegowymi innych właścicieli.

W skardze na postanowienie Ministra Środowiska p. A. K. zarzucił, naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Wskazał, iż nie zgromadzono pełnego materiału dowodowego, w tym nie

Sygn. akt IV SA/Wa 1514/07

przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustalenia w sprawie nie zostały utrwalone w aktach administracyjnych.

Zdaniem skarżącego, w sprawie naruszono treść art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), gdyż nie uwzględniono celów, dla których ustanawia się otulinę. Realizacja przedsięwzięcia może stanowić zagrożenie dla walorów krajobrazowych oraz właściwego stanu ochrony siedliska przyrodniczego. Zawarty w postanowieniu opis stanu faktycznego w rejonie realizowanego przedsięwzięcia jest niezgodny z rzeczywistością.

Podniesiono również, iż realizacja inwestycji będzie stanowić uciążliwość dla gości ośrodka, prowadzonego na działce skarżącego, w związku ze przebiegającą w pobliżu drogą konieczną na działkę, gdzie jest planowane przedsięwzięcie.

Skarżący nadmienił, iż w analogicznym przypadku, gdy chciał zrealizować przedsięwzięcie, nawet w większej odległości od granic parku narodowego, nie uzyskał uzgodnienia.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je orzeczenie organu I. instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia, była ocena, czy planowane przedsięwzięcie, zlokalizowane na terenie otuliny parku narodowego, może być zrealizowane, mając na uwadze potrzebę ochrony parku oraz ewentualnie, czy konieczne jest zachowanie określonych warunków szczególnych aby ochronę tę zapewnić. Taka konstatacja wynika z treści art. 5 pkt 14 i pkt 29 ustawy o ochronie przyrody. Przepisy te, charakteryzujące cele tworzenia otuliny, nie precyzują konkretnego katalogu zakazów na jej terenie. Jednocześnie z treści art. 53 ust. 4 pkt 7

Sygn. akt IV SA/Wa. 1514/07

ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek uzgadniania realizacji przedsięwzięć na terenie otuliny. Przepis ten nie wskazuje bezpośrednio kryteriów dokonywania uzgodnienia. W tej sytuacji trzeba uznać, iż kryteria te wynikają wprost z treści art. 5 pkt 14 i 29 ustawy o ochronie przyrody, w którym wskazano cel tworzenia otuliny. Ma ona służyć zabezpieczeniu określonej formy ochrony przyrody - tu parku narodowego, przed czynnikami mogącymi wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów, i składników chronionej przyrody walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych. Trafnie organ administracji wywodzi, iż zakazy dotyczące realizacji przedsięwzięć na terenie parku narodowego nie odnoszą się wprost do terenu jego otuliny, tworzonej na zasadzie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Jednak nie wynika stąd, iż realizacja przedsięwzięć na terenie otuliny nie jest objęta określonymi ograniczeniami. Wynikają one z samego celu ustanowienia otuliny, nie są zaś normatywnie skatalogowane. Takie uwarunkowania formalnoprawne nakładają na organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie uzgodnienia, obowiązek ustalenia, w konkretnych przypadkach, czy określone przedsięwzięcie może być zrealizowane w proponowanym miejscu i, gdy jest to dopuszczalne, rozważenia, czy nie muszą być zachowane indywidualnie sprecyzowane warunki realizacji tego przedsięwzięcia. Oceniając wskazane kwestie, organ administracji musi się odnieść do okoliczności faktycznych, które mogą być istotne w konkretnym przypadku. Z pewnością w kontekście ochrony walorów krajobrazowych i bezpieczeństwa zasobów objętych ochroną na terenie parku narodowego, istotne znaczenie może mieć zarówno sam rodzaj przedsięwzięcia (budowa obiektu przemysłowego, usługowego, mieszkalnego itp.) i jego cechy indywidualne (kubatura, cechy architektoniczne itp.). Rozważenia wymagają także kwestie wynikające z konkretnej lokalizacji przedsięwzięcia w tym oddalenie od granic parku narodowego czy siedlisk szczególnie istotnych z punktu widzenia ustanowienia parku narodowego (obszary ochrony ścisłej itp.), sposób dotychczasowego zagospodarowania terenu realizacji przedsięwzięcia oraz terenów przyległych w kontekście celu ustanowienia otuliny. Przy ocenie dopuszczalności konkretnej lokalizacji pewną wagę może mieć również znaczenie obszaru otuliny, gdzie planowane jest przedsięwzięcie, z punktu widzenia powiązań przyrodniczych terenu chronionego (tu parku narodowego) z terenami przyległymi, co w wielu

Sygn. akt IV SA/Wa 1514/07

przypadkach może mieć znaczenie dla zapewniania stosownej ochrony określonych zasobów parku narodowego.

Jak wynika z powyższych rozważań, orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia na terenie otuliny ma charakter typowo uznaniowy i wymaga rozważenia szeregu aspektów i uwarunkowań faktycznych sprawy w myśl art. 7 K.p.a.. Uzgodnienie to nie może mieć równocześnie charakteru dowolnego. Z jego treści powinno wprost wynikać, jakimi względami kierował się organ administracji orzekając w sprawie (art. 107 § 1 K.p.a.). Zawarte w uzasadnieniu odniesienia do ustaleń faktycznych powinny być potwierdzone w treści zgromadzonego materiału dowodowego. Dotyczy to zwłaszcza takich wcześniej wskazanych uwarunkowań jak usytuowanie przedsięwzięcia względem granic parku czy zasobów przyrodniczych szczególnie chronionych, sposób zagospodarowania terenów planowanej inwestycji i przyległych, czy innych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę dokonanej oceny.

W przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy, uzasadniając możliwość realizacji przedsięwzięcia w określonym miejscu, wskazał, iż konkretne ustalenia w tym zakresie dokonano w ramach wizji lokalnej, nawiązując w ten sposób prawdopodobnie do treści orzeczenia organu I. instancji. Na wstępie należy zauważyć, iż ustalenia dokonane w terenie mogą służyć przede wszystkim właściwemu określeniu stanu faktycznego. Jednak dopiero ocena okoliczności faktycznych, w kontekście celów funkcjonowania otuliny, może stanowić uzasadnienie zajętego stanowiska w sprawie. Tak więc organ administracji I. instancji, o ile uznał za konieczne zweryfikowanie danych wynikających z określonych dokumentów (np. map geodezyjnych itp.) w ramach wizji w terenie, powinien dokonać opisu stwierdzonego stanu. Nie wyklucza to a priori formułowania na tym etapie określonych konkluzji, nie powinny one jednak zastępować opisu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Z kolei ewentualne sformułowane na etapie postępowania wyjaśniającego konkluzje muszą być ostatecznie zweryfikowane na etapie orzekania w sprawie wraz z pełnym uzasadnieniem zajętego stanowiska. Wynika to z treści art. 107 § 3 K.p.a.

Na marginesie tych rozważań trzeba dodać, iż w aktach sprawy nie ma dokumentacji związanej z przeprowadzeniem powoływanej wizji, natomiast w świetle art. 14, 67 § 1 i art. 72 K.p.a czynności powinny być utrwalone w formie protokołu lub adnotacji. Może mieć to

Sygn. akt IV SA/Wa 1514/07

znaczenie w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza gdy strona skarżąca zarzuca, iż dokonane ustalenia odnośnie zagospodarowania terenów są błędne. Organ administracji powinien wyjaśnić zasadność tego zarzutu, o ile uznaje, iż w rozpatrywanym przypadku właśnie dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów ma istotne znaczenie.

Rozważając zarzuty strony, odnośnie domniemanych zagrożeń zewnętrznych, wynikających z planowanej inwestycji, organ odwoławczy powinien również ocenić, czy istotnie rodzaj przedsięwzięcia, którego cechy zostały opisane w postanowieniu organu I. instancji nie będzie stanowić zewnętrznego zagrożenia dla zasobów tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych w kontekście miejsca jego zlokalizowania (odległość od granic parku, zagospodarowanie terenów przyległych itp.) niezależnie od warunków jego realizacji (kubatury, formy architektonicznej itp.). O ile kwestie te mogłyby jednak mieć znaczenie, organ uzgadniający powinien był wskazać warunki realizacji przedsięwzięcia, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a organ orzekający w sprawie w postępowaniu głównym uwzględni te warunki w treści decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kwestia ta wymaga wyjaśnienia także z tego powodu, iż w aktach sprawy przekazanych Sądowi brak jest wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, lecz znajduje się wyłącznie pismo organu gminy z prośbą o dokonanie uzgodnienia, Nie możliwe jest więc ustalenie, czy organy obu instancji orzekały mając na uwadze treść wniosku inwestora, w tym wszystkie aspekty planowanego przedsięwzięcia w nim wskazane.

Wprawdzie nie trafne są zarzuty skargi odnośnie obowiązku przeprowadzenia przez organ administracji procedury ocen oddziaływania na środowisko. Procedury te, określone w przepisach odrębnych - ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), dotyczą wyłącznie określonych kategorii przedsięwzięć lub przedsięwzięć mogących oddziaływać na obszary szczególnej ochrony "Natura 2000", co w rozpoznawanym przypadku nie jest podnoszone. Jednak brak konieczności sporządzenia konkretnej dokumentacji nie zwalnia organu administracji z obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania (odnośne mapy, plany, protokoły,

Sygn. akt IV SA/Wa 1514/07

itp.). Ocena takiego materiału musi znaleźć odzwierciedlenie w treści orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie w aktach administracyjnych nie zawarto żadnych dokumentów, na których opierał się organ dokonując pozytywnego rozstrzygnięcia. Nie ma w nich przede wszystkim map lub szkiców obrazujących położenie nieruchomości względem samych granic parku narodowego, jak i sposobu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz przyległych co może mieć znaczenie skoro organ I. instancji przywołał w uzasadnieniu swojego orzeczenia te okoliczności - jak więc można wnosić, wywodzi z nich brak zagrożeń zewnętrznych dla ochrony parku narodowego. W tym zakresie trafny jest zarzut skargi odnośnie nie zgromadzenia stosownego materiału dowodowego.

Wskazany przez Sąd brak zachowania reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. prowadził równocześnie do sformułowania przez stronę zarzutu dowolności orzekania - patrz zarzut skargi dotyczący odmowy w przypadku analogicznym.

Natomiast nietrafne są zarzuty skargi dotyczące nie uwzględnienia kwestii uciążliwości planowanej inwestycji w kontekście przebiegającej obok nieruchomości skarżącego drogi koniecznej. Kwestie te wykraczają poza granice orzekania przez organ uzgadniający, z uwagi na cele funkcjonowania otuliny parku narodowego, wskazane w art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody.

Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego Sąd, uwzględniając generalną zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I. instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę Dyrektor (...) Parku Narodowego orzeknie w przedmiocie uzgodnienia, uwzględniając wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku.