Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1987/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 21, art 22
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 575/19 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od B.M. na rzecz Miasta [...] i Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 575/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] października 1962 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] października 1962 r.) Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urząd Spraw Wewnętrznych (dalej Prezydium RNMP) wywłaszczyło na rzecz Państwa za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na północ od ul. [...], zapisanej w ks.[iędze] wiecz.[ystej] Sądu Powiatowego dla m. [...]:... 2. z ks. wiecz. Kw nr [...], oznaczonej na opisie i mapie nr [...] o powierzchni 8002 m2 i nr [...] o powierzchni 1407 m2..., stanowiącej własność S.C. zam. w [...] ul. [...]... [k. 41-45=72-76 uwierzytelnionego odpisu akt wywłaszczeniowych].

Pismem z 27 marca 2013 r. B.M., działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik H.C., wniosła do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...] o stwierdzenie nieważności punktu 2 orzeczenia z [...] października 1962 r., dotyczącego nieruchomości stanowiącej własność S.C..

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej organ nadzoru bądź Minister) decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2019 r.), po rozpatrzeniu wniosku B.M., działającej w imieniu własnym i jako pełnomocnik H.C., o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1962 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 8002 m2 i nr [...] o powierzchni 1407 m2, stanowiącej własność S.C., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] października 1962 r. (punkt 2 orzeczenia).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że Prezydium RNMP orzeczeniem z [...] października 1962 r. wywłaszczyło za odszkodowaniem m.in. części przedmiotowej nieruchomości położonej w [...], stanowiące własność S.C..

W uzasadnieniu, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Minister wyjaśnił tryb i zasady stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej wynikające z art. 156 § [1 w tym pkt] 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i wyjaśnił znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa". Wywłaszczenia owej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94, dalej ustawa z 1958 r. bądź uztwn), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić kwestionowane orzeczenie. Istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Organ nadzoru przywołał treść art. 3 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 6 pkt 3, art. 15 i 16, art. 21 i art. 22 ust. 1 ustawy z 1958 r. Dokonał szczegółowej analizy powołanych przepisów i ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W wyniku dokonanej analizy Minister stanął na stanowisku, że w kontrolowanym w trybie nadzoru postępowaniu organ wywłaszczeniowy dysponując decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] października 1961 r. Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości m.in. spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wnioskach wywłaszczeniowych, czyli budowy zakładu produkcyjnego Spółdzielni [...] w [...] (dalej Spółdzielnia) i urządzeń jej towarzyszących. Złożony wniosek wywłaszczeniowy zawierał wszystkie wymagane prawem elementy. Na realizację tej inwestycji zabezpieczono odpowiednie środki finansowe. Owa nieruchomość była niezbędna w celu realizacji nałożonych na Spółdzielnię zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Została ona ujęta w 5-letnim planie inwestycyjnym zatwierdzonym przez Komisję Planowania przy Radzie Ministrów. Wywłaszczenie nieruchomości niezbędnej na potrzeby organizacji spółdzielczej uzasadnione było interesem społecznym i państwowym. Pismem z 10 września 1962 r. Spółdzielnia [...] wystąpiła do S.C. właściciela hipotecznego z ofertą dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. Właściciel tej nieruchomości nie odpowiedział na złożoną ofertę, zatem postępowanie ofertowe przeprowadzono zgodnie z przepisami ustawy z 1958 r., a wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego owej nieruchomości było uzasadnione. Zawiadomieniem z 25 września 1962 r. nr [...] Prezydium RNMP poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 16 października 1962 r. W zachowanych aktach wywłaszczeniowych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia podpisane przez właściciela owej nieruchomości S.C. Rozprawa odbyła się w wyznaczonym terminie. Z jej protokołu wynika, że na rozprawę nie stawił się należycie zawiadomiony właściciel owej nieruchomości. W rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły. Mimo że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 uztwn, jednak takie naruszenie, ze względu na sposób ustalania odszkodowania (przemnożenie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości przez ustaloną sztywno stawkę 3,60 zł za 1 m2), nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania. Biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym jedynie przez sporządzenie operatu szacunkowego. Wysokość odszkodowania ustalono zgodnie z obowiązującymi przepisami zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 72 poz. 334, dalej zarządzenie z 1962 r.). Fakt, że w sporządzonej opinii biegły powołał niewłaściwe, uchylone w dacie jej sporządzania zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. (M.P. nr 24, poz. 143, dalej zarządzenie z 1958 r.) w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, nie ma wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania, ponieważ w obu zarządzeniach cena 1 m2 gruntów klasy I położonych w okręgu I strefy miejskiej była taka sama i wynosiła 3,60 zł. Mimo prawidłowego pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych zawartego w orzeczeniu z [...] października 1962 r., S.C. nie odwoływał się od tego orzeczenia, co w ocenie Ministra oznacza, że nie kwestionował on wysokości przyznanego mu odszkodowania. Wydane orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera wszystkie wymagane ustawą z 1958 r. elementy. Organ nadzoru uznał, że w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym nie doszło do naruszenia przepisów ustawy z 1958 r. Przedmiotowa nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Minister wyjaśnił, że w trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdził, by kontrolowane w zaskarżonej części orzeczenie wywłaszczeniowe naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B.M. (jedna z następców prawnych S.C.), zarzucając decyzji z [...] lutego 2019 r. naruszenie:

1. art. 7 w związku z art. 77 kpa, przez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, że w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym doszło do należytego i zgodnego z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94) określenia należnego odszkodowania, w sytuacji gdy: ustawa wywłaszczeniowa wymaga opinii "biegłych", zaś w przedmiotowej sprawie opinię wydała tylko jedna biegła; biegła nie została stosownie do wymogów ustawy wywłaszczeniowej na rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą wezwana, a właściciel nieruchomości wysokość należnego mu odszkodowania poznał dopiero z treści decyzji wywłaszczeniowej; brak było podstaw do tego, by w stosunku do S.C. nie stosować art. 19 ust. 2 uztwn i nie zawiadamiać go o rozprawie. Adres S.C. był znany organowi. Organ nie miał w tym przypadku podstaw do zastosowania art. 17 ust. 2 uztwn, bo tryb ten znacznie ograniczał możliwości zapoznania się z terminem rozprawy. Tym samym właściciele wywłaszczanych nieruchomości (w tym ojciec wnioskodawczyni) nie wiedzieli o wyznaczonej rozprawie wywłaszczeniowej. Z protokołu wynika brak obecności na niej któregokolwiek z nich. Organ na rozprawie wywłaszczeniowej nie zajął się opinią biegłej (nie ma o tym jakiejkolwiek wzmianki w dokumencie rozprawy [k. 3 akt I SA/Wa 575/19]), przyjął ją "wprost", mimo tego, że nie posiadała uzasadnienia. Z opinii biegłej z 2 października 1962 r. nie wynika jakiekolwiek uzasadnienie, a uzasadnienie takie wymagane jest przez ustawę wywłaszczeniową;

2. art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej, wydanie opinii nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, wydanie opinii przez biegłego bez uzasadnienia nie stanowi rażącego naruszenia materii uregulowanej w powołanych przepisach;

3. art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez nieuznanie przez organ, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ wywłaszczeniowy powielił błędną kwalifikację gruntu przyjętą w opinii biegłej, co skutkowało błędnym określeniem odszkodowania i co wbrew twierdzeniom Ministra Inwestycji i Rozwoju nie było błędem niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy, a stanowiło przejaw braku staranności biegłej, co przy braku możliwości konfrontacji właściciela nieruchomości z biegłą stanowi rażące naruszenie prawa;

4. art. 19 ust. 2 uztwn przez nieuznanie, że w przedmiotowej sprawie organ winien zawiadomić S.C. pisemnie o rozprawie, gdyż adres S.C. był znany organowi, gdyż wcześniej z nim korespondował;

5 . art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 8 ust. 6 pkt 1 lit. b uztwn przez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżanej części, podczas gdy w opinii biegłego jako podstawę wyliczenia odszkodowania podano błędną podstawę prawną wyceny, co powielone zostało przez organ wywłaszczeniowy, w związku z czym dokonano w tym zakresie rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;

6. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 i 22 uztwn przez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżanej części, podczas gdy organ wydawał decyzję na podstawie opinii biegłych, zaś w przedmiotowej sprawie opinię wydał tylko jeden biegły powołany ponadto nie przez organ wywłaszczeniowy, a przez wnioskodawcę, biegły był nieobecny na rozprawie administracyjnej, opinia wydana przez biegłego nie miała uzasadnienia, co uniemożliwiło poprzednikowi prawnemu skarżącej skuteczne kwestionowanie sposobu wyliczenia odszkodowania, kwestionowanie kwalifikacji gruntu jako ornego, kwestionowanie samej kwoty odszkodowania, co w konsekwencji skutkowało określeniem przez organ błędnej wysokości odszkodowania;

7. art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 575/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie podstawę wydania kwestionowanego przez skarżącą orzeczenia z [...] października 1962 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94).

Przedmiotem oceny organu nadzoru było wydane na podstawie tej ustawy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...] października 1962 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w [...], w tym m.in. oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...], stanowiącej własność S.C.. Kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne wszczęto na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia wywłaszczeniowego w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność S.C..

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa i czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 [cbosa]; wyrok Sądu Najwyższego z 7.3.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji (art. 16 kpa) i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie oceny legalności kwestionowanego przez skarżącą orzeczenia wywłaszczeniowego z punktu widzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Skoro w rozpatrywanej sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to prawidłowość wydanego orzeczenia należy oceniać w aspekcie przepisów tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 uztwn wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość ta była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Obowiązek ten nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane (art. 6 ust. 1 i 4). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. O wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszany był na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiane były za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Po przeprowadzeniu rozprawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Orzeczenie to zapadało na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządzał odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (art. 20 ust. 1 i 2). Odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie (art. 21).

W odniesieniu do tych przepisów można by mówić o rażącym ich naruszeniu jedynie wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano ich w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego lub zastosowano by je rażąco wadliwie, a wadliwość ta miałaby niewątpliwy i bezpośredni wpływ na prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia zapadłego w konkretnej sprawie. Takie jednak sytuacje nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie.

Skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu nadzoru dotyczących niezbędności i odpowiedniości m.in. spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wnioskach wywłaszczeniowych, czyli budowy zakładu produkcyjnego Spółdzielni [...] w [...] i urządzeń jej towarzyszących. Nie kwestionuje prawidłowości złożonego wniosku wywłaszczeniowego ani formalno-prawnej poprawności wydanego orzeczenia wywłaszczeniowego. Niespornym jest, że wnioskodawca wystąpił do S.C. z ofertą dobrowolnego odstąpienia owej nieruchomości, jednak nie otrzymał żadnej odpowiedzi na swoją ofertę. Skarżąca nie kwestionuje prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości.

Kwestią sporną jest ustalenie przez organ nadzoru faktu prawidłowego poinformowania właściciela owej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy administracyjnej. Głównym zarzutem skarżącej jest stanowisko Ministra, zgodnie z którym fakt, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał udziału biegły, którego opinia stała się podstawą wyliczenia wysokości przyznanego odszkodowania, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w szczególności, że w swej opinii biegły powołał nieaktualne na dzień jej sporządzania zarządzenie Ministra Rolnictwa z 5 kwietnia 1958 r. a w kwestionowanej opinii brak było uzasadnienia. Skarżąca zarzuca, że w postępowaniu brała udział tylko jedna biegła, a nie biegli, jak wymaga tego ustawa wywłaszczeniowa, która zresztą nieprawidłowo nie została powołana przez organ wywłaszczeniowy.

Sąd I instancji uznał postawione w skardze zarzuty za nieskuteczne i podzielił stanowisko organu nadzoru, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestionowane orzeczenie nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) w części orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja i jej zawartość merytoryczna świadczą o tym, że w niniejszej sprawie spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia zawarte w art. 2, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 uztwn, a samo postępowanie wywłaszczeniowe i ustalenie wysokości odszkodowania spełnia podstawowe wymogi procedury wywłaszczeniowej wynikające z art. 16 ust. 1, art. 17 i art. 18-22 uztwn. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 21 uztwn odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Operat szacunkowy sporządzony dnia 2 października 1962 r. przez rzeczoznawcę inż. D.J. rzeczywiście sporządzony został na zlecenie Spółdzielni [...] - podmiotu, który dnia 4 września 1962 r. wniósł o wywłaszczenie nieruchomości. Jednakże, jak wynika z postanowienia Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z [brak daty dziennej] października 1962 r. znajdującego się w archiwalnych aktach administracyjnych (k. 77[=86]), za opinię tę zapłacił biegłej Wydział Przemysłu Prezydium Rady Narodowej miasta [...], a nie Spółdzielnia [...]. Mimo prawidłowego pouczenia (s. 3 orzeczenia), S.C. nie odwołał się od orzeczenia wywłaszczeniowego i stało się ono ostateczne. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie strona po ustaleniu odszkodowania nie zgłaszała do jego wysokości żadnych uwag. W kwestionowanym orzeczeniu przedstawiono zasady i podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy. Nie można uznać, że posłużenie się wyceną sporządzoną za zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia rażąco naruszało prawo w sytuacji, gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez byłego właściciela kwoty przyznanego odszkodowania wynikającej ze sporządzonej opinii.

Sama nieobecność biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii tego biegłego, może być co do zasady oceniana jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania wywłaszczeniowego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa. Nie można przyjąć, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie, która się odbyła, bez wykazania, że fakt ten miał jakikolwiek wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W wielu orzeczeniach NSA stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 21 ustawy z 1958 r., akcentując ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (np. wyroki NSA z: 6.11.2008 r. I OSK 1459/07; 20.11.2009 r. I OSK 195/09; 9.12.2010 r. I OSK 228/10; 10.7.2012 r. I OSK 1219/11 i I OSK 1274/11; 12.2.2014 r. I OSK 1826/12; 25.6.2014 r. I OSK 2879/12). Oznacza to, że sama nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 uztwn, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, można by było uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności winna być kwestia, czy owe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania (w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła). Nie można przyjąć z góry założenia, że naruszenie "jednego z przepisów" [winno być "jakiegokolwiek przepisu"], który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, oznacza, że orzeczenie w takiej sprawie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 21.4.2008 r. I OPS 2/08, [ONSAiWSA 2008/5/76, s. 57-58]).

Biorąc pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy z 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach" (art. 8 ust. "8 pkt 3" [winno być "6 pkt 3"] uztwn) uznać należy, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a przez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie; wyroki NSA: I OSK 1459/07; I OSK 195/09; I OSK 228/10). Za nieskuteczne Sąd uznał zrzuty dotyczące sposobu dokonania wyliczenia przyznanego odszkodowania i roli biegłego w postępowaniu wywłaszczeniowym przeprowadzanym na podstawie ustawy z 1958 r. Rację należy przyznać organowi nadzoru, że zarówno sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłą na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jak i nieuczestniczenie biegłej w rozprawie wywłaszczeniowej jest naruszeniem przepisów ustawy z 1958 r., jednakże naruszeniom tym nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa.

Bez wpływu na ocenę prawidłowości wydanego orzeczenia wywłaszczeniowego pozostaje podniesiony w skardze fakt, że w operacie szacunkowym biegła powołała nieobowiązujące już zarządzenie Ministra Rolnictwa z 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 24 poz. 143). Zarządzenie to rzeczywiście zostało uchylone zarządzeniem Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 72 poz. "334" [winno być "335"]) i nie obowiązywało w dniu sporządzenia przedmiotowego operatu. Jednakże zarówno zarządzenie z 1958 r., jak i z 1962 r. dla przedmiotowej nieruchomości określały taką samą stawkę za 1 m2 czyli 3,60 zł. Wada ta pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na merytoryczną treść orzeczenia wywłaszczeniowego, a przede wszystkim na wysokość ustalonego odszkodowania. Dlatego za nieskuteczne Sąd uznał zrzuty dotyczące sposobu dokonania wyliczenia przyznanego odszkodowania i roli biegłego w kontrolowanym postępowaniu wywłaszczeniowym przeprowadzanym na podstawie przepisów ustawy z 1958 r.

Zgodnie z art. 21 uztwn odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Skoro w niniejszej sprawie powołany został tylko jeden biegły, to tylko jego opinia winna była być wysłuchana. Gdyby było powołanych np. dwu biegłych (np. biegły do szacowania wartości odszkodowania za przejmowane grunty rolne i biegły do szacowania wartości odszkodowania za przejmowane zabudowania), to zasada ta dotyczyłaby dwu opinii. Omawiany przepis nie zawiera obowiązku powoływania więcej niż jednego biegłego, jeśli to nie jest konieczne. Liczba powołanych biegłych zależała jedynie od stanu faktycznego występującego w konkretnej sprawie.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący niezawiadomienia S.C. o planowanej rozprawie i jej terminie. W archiwalnych aktach wywłaszczeniowych znajduje się zawiadomienie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z 25 września 1962 r. nr [...] (k. "117d" [winno być "117-118"]) informujące strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. W zawiadomieniu tym jednocześnie znajduje się informacja o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 16 października 1962 r. W aktach wywłaszczeniowych niniejszej sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tego zawiadomienia podpisane własnoręcznie przez właściciela przedmiotowej nieruchomości S.C. (k. "91" [winno być "100"]). Miał on świadomość faktu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak i terminu rozprawy administracyjnej, która odbyła się w podanej dacie. Zawiadomienie z 25 września 1962 r. zawiera informację, że na podstawie art. 98 kpa Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta [...] umorzył postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte decyzją z [...] sierpnia 1962 r.

Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ nadzoru art. 10 kpa, Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy rzeczywiście Minister powiadomił strony pismem z 22 stycznia 2019 r., że w niniejszej sprawie został zgromadzony niezbędny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, z którym strony mogą się zapoznać w siedzibie organu w terminie 7 dniu od dnia doręczenia zawiadomienia. Pełnomocnik skarżącej otrzymał to zawiadomienie dnia 30 stycznia 2019 r. Wyznaczony przez organ termin upływał zatem w dniu 6 lutego 2019 r. Minister wydał zaskarżoną decyzję już w dniu [...] lutego 2019 r. To niewątpliwe uchybienie nie może wywołać oczekiwanych przez skarżącą skutków prawnych. Wynika to przede wszystkim z faktu, że zawiadomienie z 22 stycznia 2019 r. było zawiadomieniem powtórnym. Jak wynika z akt administracyjnych, po raz pierwszy strony postępowania nadzorczego powiadomiono o zebraniu w sprawie przez organ nadzoru materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim (art. 10 kpa) już pismem z 2 marca 2016 r. Fakt ten potwierdzają zwrotne potwierdzenia odbioru tego pisma znajdujące się w aktach sprawy. Otrzymanie tego zawiadomienia potwierdził pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu złożonego ponaglenia z 11 lipca "2028" [winno być "2018" - tak w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra] r. Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie uznaje się, że uchybienie przez organ obowiązkowi z art. 10 kpa może być uznane za mające wpływ na wynik sprawy jedynie w sytuacji, w której strona uprawdopodobni, że w wyniku tego uchybienia nie miała możliwości przedstawienia istotnych dla rozpatrzenia sprawy, nieznanych organowi dokumentów, wyjaśnień lub argumentów. W niniejszej sprawie po otrzymaniu pisma organu z 2 marca 2016 r. strony nie zgłosiły żadnych dodatkowych wyjaśnień lub wniosków. Na istnienie takich okoliczności nie wskazuje również treść złożonej skargi. Z akt sprawy wynika, że od 2 marca 2016 r. do akt sprawy nie wpłynął żaden dokument, który mógłby mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero wykazanie przez skarżącą, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu przez niezawiadomienie (lub nieprawidłowe zawiadomienie) jej o nowym dowodzie w sprawie lub o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem i o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 10 § 1 kpa. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja organu nadzoru nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa (k. 99-105v akt I SA/Wa 575/19).

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiodła B.M., reprezentowana przez r. pr. M.L., zaskarżając wyrok I SA/Wa 575/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 94), polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, że nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej, wydanie opinii nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego oraz wydanie opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia materii uregulowanej w powołanych przepisach;

2. polegające na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 i 22 uztwn przez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżanej części, podczas gdy: w opinii biegłego jako podstawę wyliczenia odszkodowania podano błędną podstawę prawną wyceny, co powielone zostało przez organ wywłaszczeniowy, w związku z czym dokonano w tym zakresie rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; w przedmiotowej sprawie opinię wydał tylko jeden biegły powołany nie przez organ wywłaszczeniowy (jak tego wymaga ustawa z 1958 r.) a przez wnioskodawcę; biegły był nieobecny na rozprawie administracyjnej, opinia biegłego nie posiadała uzasadnienia, co uniemożliwiło poprzednikowi prawnemu skarżącej skutecznego kwestionowania sposobu wyliczenia odszkodowania, kwestionowania kwalifikacji gruntu jako ornego oraz kwestionowania samej kwoty odszkodowania, co w konsekwencji skutkowało określeniem przez organ błędnej wysokości odszkodowania;

3. art. 19 ust. 2 uztwn przez nieuznanie, że w przedmiotowej sprawie organ winien zawiadomić S.C. pisemnie o rozprawie, gdyż adres S.C. był znany organowi, gdyż wcześnie z nim korespondował;

II. przepisów postępowania:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej ppsa, przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo że argumentacja zaprezentowana przez skarżącego upoważniała Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organu w części dotyczącej odszkodowania;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy:

a. biegli wydali opinię nie na zlecenie organu, a na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie;

b. w opinii biegłego jako podstawę wyliczenia odszkodowania podano błędną podstawę prawną wyceny, co powielone zostało przez organ wywłaszczeniowy, w związku z czym dokonano w tym zakresie rażącego naruszenia prawa, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego określenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;

c. biegli nie zostali na rozprawę wywłaszczeniową wezwani, a właściciel nieruchomości wysokość należnego mu odszkodowania poznał dopiero z treści decyzji wywłaszczeniowej, gdyż nie było ono omawiane na rozprawie wywłaszczeniowej;

d. opinię wydał tylko jeden biegły, zaś ustawa z 1958 r. wymaga opinii "biegłych" a nie "biegłego";

e. biegły w opinii podał błędną podstawę prawną wyceny gruntu podlegającego wywłaszczeniu;

6. art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżona decyzja nie narusza w stopniu rażącym przepisów prawa, mimo prawidłowego stwierdzenia istnienia w nich wad w zakresie sposobu ustalenia i wysokości odszkodowania;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy stronie postępowania uniemożliwiono wypowiedzenie się w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego "postanowienia" [winno być "wyroku"] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 ppsa; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Sądem, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 122-130, 137 akt I SA/Wa 575/19).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] i Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, reprezentowani przez r. pr. B.K., wnieśli o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (k. 157-158 akt I SA/Wa 575/19).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy były zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego były pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego, a w części je powtarzały (zarzuty II.5b. i e. powtarzały zarzut I.2a; zarzut 5.a powtarzał zarzut I.2b).

Zarzuty naruszenia art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 94) i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 i 22 uztwn (punkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej) z uwagi na charakter postępowania nieważnościowego wymagały łącznego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym - nieważnościowym, którego celem jest zweryfikowanie, czy decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się strony, jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wady wyliczone w tym przepisie w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji oraz godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad jest dokonywane na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji, ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie nie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające je postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 983-984, nb 6; B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 49-52).

Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z 21.8.2001 r. II SA 1726/00, Lex 51233; 26.9.2000 r. V SA 2998/99, Lex 51249; 5.10.2000 r. III SA 2244/99, Lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r. III SA/Wa 2210/05, Lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r. VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960/1/118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego, Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie do interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego - kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999 s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017 s. 51-57, nb 88-97).

O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne, gospodarcze lub społeczne - skutki które wywołuje decyzja.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9.2.2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717; odpowiednio - wyrok NSA z 30.9.2010 r. I OSK 1617/09; 18.3.2015 r. II OSK 1954/13, Lex 1654675; Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 1015-1017, nb 61-63).

W doktrynie prawa administracyjnego koncepcję wadliwości decyzji wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej (art. 7 i 2 Konstytucji) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania gradacji wad decyzji, uwzględniającej rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu prawa (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r. I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1 s. 25-28). Sąd I instancji trafnie uznał, że decyzja z [...] października 1962 r. w punkcie 2 nie naruszyła prawa rażąco.

Art. 22 w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94 składał się z 2 ustępów, z których pierwszy dzielił się na 6 punktów, o różnej treści normatywnej. W ustępie pierwszym art. 22 ustawodawca regulował obowiązkowe składniki decyzji wywłaszczeniowej. W ustępie drugim art. 22 ustawodawca upoważnił organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej do odroczenia ustalenia odszkodowania na czas do trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o wywłaszczeniu i wydania odrębnego orzeczenia o odszkodowaniu po przeprowadzeniu osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania.

Ustęp 2 art. 22 uztwn nie znalazł w sprawie zastosowania bowiem w sprawie zakończonej decyzją z [...] października 1962 r. organ wywłaszczeniowy nie skorzystał z możliwości odroczenia ustalenia odszkodowania w sprawie i jedną decyzją orzekł zarówno o wywłaszczeniu, jak i o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość. Orzeczenie z [...] października 1962 r. zawiera wszystkie konieczne składniki, o których mowa w ustępie 1 punktach 1-6 art. 22 uztwn, a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego obligatoryjnego składnika decyzji, którego zabrakło w orzeczeniu z [...] października 1962 r.

Art. 21 ustawy z 1958 r. ustawy z 1958 r. w tym brzmieniu stanowił, że "Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.". Skład orzekający podziela stanowisko utrwalone w ostatnich latach, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 uztwn (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94), jednak naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok NSA z: 6.11.2008 r. I OSK 1459/07; 20.11.2009 r. I OSK 195/09). Opinia biegłego w ówczesnych realiach, gdy podstawą ustalenia odszkodowania był art. 8 ust. 6 uztwn (w brzmieniu j.t. Dz. U. z 1961 r. nr 18 poz. 94) oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 72, poz. 335) sprowadzała się do prostych obliczeń matematycznych. Przy prawidłowym doborze podstaw i parametrów obliczeń, brak zeznań biegłego na rozprawie dnia 16 października 1962 r. nie stanowił rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), wystarczyło bowiem wysłuchanie na rozprawie opinii biegłego - przez jej odczytanie. Ówczesne przepisy nie przewidywały utraty aktualności opinii biegłego.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie dokonuje błędnej wykładni art. 21 uztwn, ograniczając ją jedynie do wykładni językowej. Rezultaty wykładni celowościowej i systemowej nakazują uznać, że zwrot "opinii biegłych" nie oznacza obowiązku prowadzenia dowodu z opinii nie mniej niż dwu biegłych. Wzgląd na racjonalność ustawodawcy nakazuje przyjąć, że organ wywłaszczeniowy winien przeprowadzić dowód z opinii biegłych tylu specjalności, które są w danym stanie faktycznym są konieczne do dostarczenia decydentowi procesowemu koniecznych wiadomości specjalnych. W doktrynie trafnie wskazywano, że w sprawach dotyczących nieruchomości rolnych - jeśli ze względu na określoną już klasę gruntu i jego wartość ustalenie wysokości odszkodowania nie nastręcza trudności - wystarczające jest powołanie jednego biegłego. W innych sprawach, dotyczących w szczególności gruntów leśnych oraz gruntów z budynkami, niezbędne jest powołanie przynajmniej dwu biegłych (W. Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. W. Pr. 1970, s. 133-134, uw. 3). Trafnie Sąd I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki powołania drugiego biegłego (s. 12-13 uzasadnienia I SA/Wa 575/19).

Opinia z 2 października 1962 r. została zredagowana w sposób odpowiadający przyjętym w latach 1958-62 zasadom metodyki sporządzania operatów, zgodnie z którymi w dokumencie uzasadnienie opinii nie stanowi odrębnej części dokumentu, a poszerzony wywód jest w istocie uzasadnieniem opinii. Biegła w operacie szacunkowym z 2 października 1962 r. dostatecznie, w sposób opisowy wskazała na podstawę prawną operatu, przyjęte założenia, podstawę ustalenia parametru i przedstawiła sposób wyliczenia odszkodowania.

Pełnomocnik skarżącej nietrafnie podnosi, że "Organ na rozprawie wywłaszczeniowej nie zajął się opinią biegłej (nie ma o tym jakiejkolwiek wzmianki w dokumencie rozprawy)" (s. 6 pkt 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej; s. 2 pkt 4 skargi do WSA). Stanowisko pełnomocnika skarżącej wynika z tego, że zapewne omyłkowo pełnomocnik załączył do skargi do WSA jedynie odpis fragmentu protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 16 października 1962 r. (s. 1, 2a, 3, 4 protokołu; k. 17-20 akt I SA/Wa 575/19), pomijając istotną z punktu widzenia tego zarzutu s. 2 tego protokołu (k. 68-71 odpisu akt wywłaszczeniowych).

Na s. 2 protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej po słowach "Przewodniczący rozprawy po stwierdzeniu, że formalnym wymogom co do zawiadomienia stron o terminie i miejscu rozprawy stało się zadość, zapoznał obecnych z dotychczasowym przebiegiem sprawy... .

W wyniku przesłuchania stron ustalono, że" (stanowiących stały, wydrukowany powielaczowo tekst druku protokołu), znajduje się rękopiśmienny zapis protokolanta:

"wyżej opisane części nieruch.[omości] są niezbędne Spółdzielni [...] na cele budowy Zakładu Przemysłowo-Produkcyjnego. Przewod.[niczący] rozprawy powołał się na opinię biegłej Ob.[ywatelki] inż. D.J. odnośnie wysokości odszkodowania którą to opinię czyni się częścią składową niniejszego protokołu." (k. 69 odpisu akt wywłaszczeniowych, która znajduje się w naturalnym porządku w tych aktach - po stronie 1 protokołu - k. 68 a przed kolejnymi stronami: 3 i 4 protokołu rozprawy z 16 października 1962 r. - k. 70 i 71 odpisu akt wywłaszczeniowych, przy czym na odwrocie strony 2 znajduje się prawidłowo s. "-2a-" protokołu - k. 69-69v odpisu akt wywłaszczeniowych). Zatem doszło do wysłuchania na rozprawie opinii biegłej przez odczytanie opinii (co było powszechnie przyjętą ówcześnie praktyką). W dalszej części protokołu na s. 2 protokolant rękopiśmiennie utrwalił wnioski "Wnioskodawcy wywłaszczenia... i ustalenie odszkodowania.", a na s. 2a rękopiśmiennie naniesiono szczegółowe informacje dotyczące współwłaścicieli działki nr [...], będące później istotnymi elementami dookreślenia wywłaszczonej nieruchomości opisanej w punkcie 3 decyzji z [...] października 1962 r. (k. 69-69v; k. 41-45 odpisu akt wywłaszczeniowych). Zatem przebieg rozprawy, mimo nieobecności prawidłowo zawiadomionych o terminie właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, służył realizacji celów rozprawy (art. 82 § 1 i 2 kpa; E. Iserzon, w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 181-184, uw. 1-4).

Organ wywłaszczeniowy wszczął postępowanie wywłaszczeniowe przedmiotowej nieruchomości dnia 10 września 1962 r., o czym prawidłowo zawiadomił S.C. zawiadomieniem z 25 września 1962 r. (art. 16 ust. 1 uztwn) doręczonym dnia 26 września 1962 r., wskazując termin rozprawy dnia 16 października 1962 r., co S.C. pokwitował własnym podpisem na dowodzie doręczenia (k. 64-65=117-118, 100 odpisu akt wywłaszczeniowych). Zwrotne potwierdzenie odbioru pisma było w 1962 r. dokumentem publicznym; art. 70 kpa w brzmieniu Dz. U. z 1960 r. nr 30 poz. 168, zm. z 1962 r. nr 33 poz. 156; E. Iserzon - op. cit., s. 160-162, uw. 12, 13. Takie samo zawiadomienie z 25 września 1962 r., ze wskazaniem terminu rozprawy dnia 16 października 1962 r., dnia 26 września 1962 r., za dowodem doręczenia doręczono dnia 26 września 1962 r. także biegłej D.J. (k. 117-118, 99 odpisu akt wywłaszczeniowych). Dowolne jest zatem twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że opinia z 2 października 1962 r., sporządzona przez biegłą 22 dni po wszczęciu postępowania i 6 dni po otrzymaniu zawiadomienia, wydana została "przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego".

Mimo, że Sąd I instancji przyjął, że "Operat szacunkowy sporządzony w dniu 2 października 1962 r. przez rzeczoznawcę inż. D.J. rzeczywiście sporządzony został na zlecenie Spółdzielni", to w istocie brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że opinia z 2 października 1962 r. została wydana "nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego", skoro adresatem opinii (nazwanej przez biegłą "Orzeczeniem"), było "Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Spraw Wewnętrznych [...] (k. 88-88v odpisu akt wywłaszczeniowych) i to organ wywłaszczeniowy postanowieniem z [brak daty dziennej] października 1962 r. nr [...] na podstawie art. 182 kpa (w ówczesnym brzmieniu) "W związku ze złożoną opinią w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone w [...] przy ul. [...] na północ od ul. [...]... przyznaje rzeczoznawcy Ob. inż. D.J.... zgodnie z przedstawionym rachunkiem wynagrodzenie w kwocie 180,- zł" (k. 77=86, 87 odpisu akt wywłaszczeniowych). Mimo, że biegła wystawiła rachunek z 4 października 1962 r. "dla Spółdzielni [...]... za oszacowanie 5 części nieruchomości przy ul. projektowanej [...]", dokonując w części merytorycznej rachunku po słowach "3 działki ryczałt 150,-zł" korekty, przez skreślenie słów "2 działki po 3 godz. a 21,- zł 126 zł", następnie skreślenie kwoty całościowej "306" i nadpisanie kwoty "180"- zł, to przyznanie biegłej wynagrodzenia postanowieniem na podstawie art. 182 kpa i obciążenie tymi kosztami Wydziału Przemysłu Prezydium Rady Narodowej m. [...] (k. 77=86 odpisu akt wywłaszczeniowych) a nie beneficjanta wywłaszczenia przemawia za przyjęciem, że inż. D.J. została ustanowiona biegłą w przedmiotowym postępowaniu przez właściwy organ administracji. W postępowaniu administracyjnym w 1962 r., prowadzonym na podstawie kpa, w przeciwieństwie do postępowania przed sądem powszechnym, prowadzonym na podstawie kpc, organ administracji nie powoływał biegłego postanowieniem. Na zlecenie Spółdzielni opinię sporządził natomiast biegły inż. T.R. (Orzeczenie z czerwca 1961 r. - odnośnie części innej działki nr [...] o pow. 3.910 m2, stanowiącej własność innej osoby i Załącznik z lipca 1962 r. do orzeczenia - odnośnie części przedmiotowej działki nr [...], o pow. 8.008 m2 (k. 13-16, 17-18 odpisu akt wywłaszczeniowych). Za tym, że taka sytuacja nie skutkuje rażącym naruszeniem prawa, opowiedział się NSA w wyroku z 16.1.2010 r. I OSK 1443/18, przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych (cbosa).

Powołanie przez biegłą w opinii z 2 października 1962 r. art. 8 "pkt" [winno być "ust."] 1 i "pkt" [winno być "ust."] 6 "ust." [winno być "pkt"] 3 [ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości] Dz. U. nr 18 z dnia 6 kwietnia 1961 r. po[z]. 94] oraz Monitora Polskiego z dnia 14 kwietnia 1958 r. [zarządzenia Ministra Rolnictwa z 5 kwietnia 1958 r. M.P. nr 24 poz. 143 ze zm.] w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, było prawidłowe, bowiem zarządzenie z 1958 r. zostało uchylone dopiero dnia 4 października 1962 r.

Biegła prawidłowo wskazała, że "Nieruchomości położone są w [...] okręg I, strefa ekonomiczna miejska i stanowią grunt orny" (k. 88 odpisu akt wywłaszczeniowych). W dacie wydania decyzji z [...] października 1962 r. obowiązywały te same przepisy ustawy z 1958 r. a nowe zarządzenie Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 72 poz. 335) zawierało normatywnie tożsame przepisy, ustalające taką samą cenę (3,60 zł za 1 m2 dla gruntów położonych w [...], w okręgu I, strefie ekonomicznej miejskiej, stanowiących grunt orny: § 1 pkt 1 grunty orne, okręg I, strefa miejska, kolumna I zarządzenia z 1962 r.: § 1, I. Grunty orne, strefa miejska, kolumna I zarządzenia z 1958 r.). Brak było przeto podstaw do zakwestionowania owej opinii podczas rozprawy dnia 16 października 1962 r. "odnośnie wysokości odszkodowania" (s. 2 protokołu rozprawy z 16 października 1962 r. - k. 69 odpisu akt wywłaszczeniowych), jak i podczas wydawania decyzji z [...] października 1962 r., zatem trafnie Sąd I instancji uznał, że owa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Godzi się podkreślić, że także w załączniku z lipca 1962 r. do orzeczenia w sprawie wartości terenu (parceli) działki nr [...], biegły do spraw wywłaszczeń Prezydium Rady Narodowej m. [...] inż. T.R. (status biegłego k. 15 odpisu akt wywłaszczeniowych; Dz. Urzęd. Pr.R.N. m. [...] z [...] grudnia 1959 r. poz. [...]) także określił wartość części terenu o pow. 8.008 m2 na kwotę 28.829 zł (przemnożywszy razy 3,60 zł za m2 i zaokrągliwszy w górę do pełnej złotówki - załącznik do orzeczenia; k. 17-18 odpisu akt wywłaszczeniowych). Na tę wartość wywłaszczanej nieruchomości (o pow. 8.008 m2 [działka nr [...]] i o pow. 1407 m2 [nr [...]] - łącznie 9.415 m2), "przyjmując za metr kwadratowy cenę zł. 3,60", wskazała Spółdzielnia w wystąpieniu do właściciela S.C. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z 10 września 1962 r., przesłanym właścicielowi listem poleconym (k. 58 odpisu akt wywłaszczeniowych), co czyni nieusprawiedliwionym zarzut, że "właściciel nieruchomości wysokość należnego mu odszkodowania poznał dopiero z treści decyzji wywłaszczeniowej" (s. 5 p. 2 skargi kasacyjnej), bowiem ówczesny ustawodawca określił wysokość ceny nabycia nieruchomości jako "nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie" (art. 6 ust. 1 uztwn).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że "opinia wydana przez biegłego nie posiadała uzasadnienia" (do czego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej), "co uniemożliwiło poprzednikowi prawnemu skarżącej skutecznego kwestionowania sposobu wyliczenia odszkodowania, kwestionowania kwalifikacji gruntu jako ornego oraz kwestionowania samej kwoty odszkodowania" (zarzut I.2.c petitum skargi kasacyjnej). W istocie sposób wyliczenia odszkodowania okazał się prawidłowy i w pełni odpowiada wymogom ustawy (art. 8 ust. 1 i 6 pkt 3 uztwn) - odsyłającej wprost do cen ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi i nakazującej obliczenie odszkodowania jak za grunt rolny klay I w strefie miejskiej okręgu I. Oba zarządzenia (z 1958 r. - właściwe w dacie sporządzenia opinii i z 1962 r. - właściwe w dacie wydania decyzji 14 dni po uchyleniu zarządzenia z 1958 r.) w normatywnie tożsamy sposób regulowały wysokość odszkodowania. Autor skargi kasacyjnej pomija, że owa stawka była w obu zarządzeniach najkorzystniejsza dla skarżącego (co wynika z porównania kwot w pozostałych okręgach i kolumnach tabel zawartych w paragrafach 1 obu zarządzeń) i nie wskazuje żadnego dowodu ani argumentu, pozwalającego na przyjęcie innej kwalifikacji nieruchomości niż grunt orny. Ówczesny właściciel przedmiotowej nieruchomości mógł swobodnie odwołać się od decyzji z [...] października 1962 r. - choćby wskazując zarzut podnoszony przez właściciela innej nieruchomości, będącej przedmiotem kontrolowanego w niniejszym postępowaniu orzeczenia, który domagał się "cen rynkowych" (a co wykluczał ówczesny ustawodawca).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/ 3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Art. 19 uztwn w brzmieniu Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 stanowił: "Jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia.". Art. 19 uztwn nie dzielił się na ustępy i nie znajdował zastosowania w sprawie, bowiem S.C. był właścicielem hipotecznym i od początku był stroną w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 uztwn nie nadawał się do rozpoznania. Do zagadnienia prawidłowego doręczenia dnia 26 września 1962 r. S.C. zawiadomienia z 25 września 1962 r. informującego strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 16 października 1962 r. za zwrotnym potwierdzenie odbioru (k. 117-118, 100 odpisu akt wywłaszczeniowych) Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej - przy badaniu zarzutów I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej). Niezależnie od skutecznego doręczenia tego zawiadomienia właścicielowi przedmiotowej nieruchomości, odpis zawiadomienia wywieszono prawidłowo na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej Dzielnicy [...] (art. 16 ust. 1 zd. 1 i 2 uztwn; k. 117-118 odpisu akt wywłaszczeniowych).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r. GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza - op. cit., s. 736, nb 5, 6). Autor skargi kasacyjnej skonstruował zarzuty II.5.a (odpowiadający zarzutowi I.2.b); II.5.b. i mieszczący się w nim zarzut II.5.e (odpowiadający zarzutowi I.2.a); II.5.d (odpowiadający w istocie zarzutowi I.2.b), w ramach drugiej (art. 174 pkt 2 ppsa) podstawy kasacyjnej, mimo że zarzuca wyrokowi nieuwzględnienie skargi w wyniku naruszenia przepisów prawa materialnego, co wymagało skonstruowania zarzutu w ramach pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej. W tym zakresie zarzuty te nie nadawały się do rozpoznania w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez oddalenie skargi, gdy biegli nie zostali na rozprawę wywłaszczeniową wezwani, a właściciel nieruchomości wysokość należnego mu odszkodowania poznał dopiero z treści decyzji wywłaszczeniowej, gdyż nie było ono omawiane na rozprawie wywłaszczeniowej (zarzut II.5.c petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy się w tym miejscu odwołać do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionych wyżej przy analizie zarzutów I.1 i I.2 skargi kasacyjnej. W istocie organ miał za zadanie zawiadomić o rozprawie jednego tylko biegłego - inż. D.J. - co też uczynił dnia 26 września 1962 r. (k. 99, 117-118 odpisu akt wywłaszczeniowych) a opinia biegłej była omawiana na rozprawie (k. 69 odpisu akt wywłaszczeniowych). Tylko od woli S.C. zależało, czy stanie na rozprawie, o której został prawidłowo zawiadomiony dnia 26 września 1962 r. (k. 100, 117-118 odpisu akt wywłaszczeniowych), by poznać wysokość odszkodowania i ewentualnie zgłaszać zastrzeżenia do opinii. O wysokości ceny, która nie mogła być wyższa od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r. (art. 6 ust. 1) S.C. został prawidłowo poinformowany pismem Spółdzielni z 10 września 1962 r., doręczonym listem poleconym, przy czym kwota określona w tym piśmie dokładnie odpowiadała kwocie odszkodowania, przyznanego w punkcie 2 s. 2 decyzji z [...] października 1962 r. (k. 41-45, 58 odpisu akt wywłaszczeniowych).

Skoro naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bo prawidłowo zebrane dowody przeczyły założeniom skargi kasacyjnej w tym zakresie, przeto zarzut ów nie mógł być uwzględniony.

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się przy rozpoznania zarzutów I.1 i I.2 skargi kasacyjnej - w szczególności w materii badania sposobu ustalenia i wysokości odszkodowania.

Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżąca nie wykazała, by naruszenie art. 10 § 1 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Także w skardze kasacyjnej nie wskazała, jakich dowodów skarżąca nie mogła przedłożyć bądź jakich czynności procesowych nie mogła podjąć w postępowaniu nadzorczym.

Skoro Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ nadzoru nie naruszył przepisów postępowania w stopniu, gdy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie stwierdził nieważności decyzji wobec braku przesłanek z art. 156 kpa bądź z innych przepisów (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ppsa), to także i zarzut II.4 nie mógł zostać uwzględniony.

Skoro zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa), należało skargę kasacyjną oddalić. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa należało odstąpić od zasądzenia od skarżącej kasacyjnie na rzecz Miasta [...] i Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.