Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2662/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 3, 4 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 220/16 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Sygn. I OSK 2662/16

U Z A S AD N I E N I E

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 220/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent [...] ostateczną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uznał P.Z. (dalej skarżący, strona) z dniem 10 września 2015 r. za osobę bezrobotną i odmówił stronie przyznania prawa do zasiłku.

Termin wizyty w Urzędzie Pracy [...] wyznaczono stronie na dzień 24 września 2015 r. Skarżący nie stawił się w Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i w terminie do 7 dni od wyznaczonej wizyty nie powiadomił Urzędu o przyczynie niestawiennictwa.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2015 r.) orzekł o utracie przez P.Z. statusu osoby bezrobotnej z dniem 24 września 2015 r.

Skarżący złożył odwołanie do Wojewody [...], wnosząc o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu podniósł, że od połowy września 2015 r. nasiliły się u niego objawy choroby, co miało wpływ na codzienne funkcjonowanie. Wskazał, że jego stan psychiczny uniemożliwiał mu zarówno pójście do lekarza (co implikowałoby rozpoczęcie leczenia i dostarczenie stosownych dokumentów potwierdzających chorobę), jak i wizytę w Urzędzie Pracy, czy wysłanie dokumentów usprawiedliwiających nieobecność w Urzędzie w dniu 24 września 2015. Do odwołania załączył zaświadczenie lekarskie z dnia 16 października 2015 r., z którego wynika, że od dnia wystawienia tego zaświadczenia jest pod opieką lekarza.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2015 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2015 r. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149, ze zm., dalej upz bądź ustawa o promocji zatrudnienia). Wskazał, że skarżący zapoznał się z terminem obowiązkowej wizyty, wyznaczonym na dzień 24 września 2015 r. Świadczy o tym własnoręczny podpis złożony przy ww. dacie w Karcie Wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej.

W sytuacji niestawienia się osoby bezrobotnej na obowiązkową wizytę w urzędzie pracy, muszą zaistnieć dwie przesłanki, by osoba taka mogła zachować status bezrobotnego. Pierwszym warunkiem jest powiadomienie urzędu pracy przez bezrobotnego o uzasadnionej przyczynie niestawienia się na obowiązkową wizytę. Drugim warunkiem jaki musi być spełniony jest zachowanie terminu przewidzianego przepisami ustawy o promocji zatrudnienia, w którym to terminie bezrobotny ma obowiązek usprawiedliwienia swojej nieobecności.

Organ podał, że o ile choroba bądź inne problemy zdrowotne w dniu wizyty, w przypadku ich udokumentowania, mogą zostać uznane za usprawiedliwioną przyczynę absencji w urzędzie pracy, to niespełnienie przez bezrobotnego drugiej z wymienionych przesłanek nie daje podstaw do zachowania statusu osoby bezrobotnej. Załączone przez skarżącego zaświadczenie lekarskie nie stanowi potwierdzenia niemożności stawienia się na wizytę w Urzędzie Pracy w dniu 24 września 2015 r. W celu udokumentowania przyczyny niestawiennictwa strona winna przedstawić stosowne zaświadczenie, potwierdzające niezdolność do pracy w dniu 24 września 2015 r. Za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa może zostać uznana tylko taka przyczyna, która poddaje się weryfikacji. Skarżący nie przedstawił takiego zaświadczenia. Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji I instancji i przywrócenia statusu osoby bezrobotnej.

Skarżącego pouczono o obowiązku zgłaszania się do urzędu pracy jak również o tym, że zgodnie z art. 33 ust. 4 upz utrata statusu osoby bezrobotnej następuje w przypadku niestawienia się w Urzędzie Pracy w dniu obowiązkowej wizyty i niepowiadomienia w terminie do 7 dni od tej daty o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. Potwierdzeniem tego faktu jest własnoręczny podpis złożony przez skarżącego dnia 10 września 2015 r. na dokumencie "Informacja dla osób zgłaszających się w celu rejestracji jako osoba bezrobotna".

Każdy kto zdecydował się na rejestrację jako osoba bezrobotna i został zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy musi mieć świadomość, że status bezrobotnego wiąże się z przyznaniem pewnych uprawnień ale i z nałożeniem na taką osobę obowiązków. Zaniedbywanie ciążących na bezrobotnym obowiązków skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego oraz utratą wiążących się z tym statusem uprawnień.

Na decyzję z [...] listopada 2015 r. P.Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej niezgodnie z prawem podniósł, że nie zgadza się z wykładnią art. 33 ust. 3 i 4 upz dokonaną przez organ. Taka wykładnia jest niedopuszczalna, gdyż oznacza ona utratę świadczeń przez osoby, które z przyczyn niezawinionych przez siebie nie były w stanie w terminie 7 dni poinformować o przyczynie nieobecności. Jako przykład wskazał zdarzenie jakim jest śpiączka podczas pobytu w szpitalu. Za taką niezawinioną przyczynę uznać należy także (co jak podał skarżący wystąpiło w jego przypadku) - nasilenie depresji, na którą cierpi. Skarżący powołał się na wyrok WSA w: Gdańsku z 29.1.2015 r., III SA/Gd 958/14; Warszawie z 3.12.2009 r., II SA/Wa 1180/09, w których Sąd stwierdził, że uzasadnione jest przyjęcie, że 7-dniowy termin określony w art. 33 ust. 4 pkt 4 upz rozpoczyna swój bieg od dnia ustania przyczyny niestawiennictwa, skarżący stwierdził, że przy takim rozumieniu wymienionego terminu należało uznać, że zachował 7 dniowy termin.

Skarżący wskazał, że zdaniem Wojewody winien był przedstawić zaświadczenie potwierdzające niezdolność do pracy w dniu 24 września 2015 r. W swej decyzji Wojewoda nie wskazał jednak, na podstawie jakiego przepisu prawa ciążyć miał na nim taki obowiązek. Takiego wymogu na osobę bezrobotną nie nakłada żaden przepis prawa. NSA w wyroku z 16.3.2011 r., I OSK 2001/10 stwierdził, że wymóg udokumentowania niezdolności do pracy zaświadczeniem lekarskim w wymaganej formie nie dotyczy bezrobotnych nie pobierających zasiłku lub stypendium. Mogą oni usprawiedliwić swe niestawiennictwo w sposób mniej sformalizowany. Z tego względu uznać należy zdaniem skarżącego, że dopełnił tego obowiązku, gdyż przedstawione przez niego zaświadczenie lekarskie z października 2015 r. w wystarczający sposób uprawdopodabnia niemożność stawiennictwa dnia 24 września 2015 r. z powodu choroby.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. Podkreślił, że choroba w dniu wizyty może stanowić uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa, jednakże fakt ten musi zostać udokumentowany. Zaświadczenie lekarskie złożone wraz z odwołaniem potwierdza, że od dnia jego wystawienia, tj. 16 października 2015 r. skarżący jest pod opieką lekarza; nie potwierdza niemożności stawienia się wymienionego na wizytę dnia 24 września 2015 r. Organ powołał wyrok WSA w Gliwicach z 14.5.2008 r., IV SA/Gl 28/08, w którym stwierdzono, że obok oświadczenia bezrobotnego muszą jeszcze znajdować się dodatkowe dowody, które uwiarygodnią jego twierdzenia. Organ nie podzielił poglądu, zgodnie z którym bieg 7-dniowego terminu należy liczyć od dnia ustania obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej wcześniejsze powiadomienie UP. Przywołał wyrok NSA z 5.12.2007 r., I OSK 245/07 i wyrok WSA w Warszawie z 19.3. 2015 r., II SA/Wa 1708/14, wskazując że termin winien być liczony od dnia nieobecności. W innym przypadku art. 33 ust. 4 pkt 4 upz traciłby swój sens.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja z [...] października 2015 r. odpowiadają prawu. Organom nie można zarzucić ani naruszenia prawa materialnego, ani prawa procesowego, w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione.

Starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy odpowiednio na okres wskazany w pkt 3, w zależności od liczby niestawiennictw (art. 33 ust. 4 pkt 4 upz).

W sprawie jest bezsporne, że skarżącemu wyznaczono termin stawiennictwa w Urzędzie Pracy na dzień 24 września 2015 r. Bezsporne jest także, że wiedział on o wyznaczonym terminie stawiennictwa w Urzędzie Pracy w dniu 24 września 2015 r. (poświadczenie własnoręcznym podpisem, Karta Wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej). Skarżący wiedział o skutkach niestawiennictwa w wyznaczonym terminie i skutkach niepowiadomienia w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa (wynika to z podpisanej w dniu 10 września 2015 r. informacji dla osób zgłaszających się w celu zarejestrowania się).

Skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w terminie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa, co byłoby podstawą dokonania przez organ oceny, czy przyczyna jest uzasadniona (usprawiedliwiona). Dopiero w odwołaniu od decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej wskazał, że jego stan psychiczny uniemożliwiał pójście do lekarza i stawienie się w UP, jak też wysłanie dokumentów usprawiedliwiających nieobecność w dniu 24 września 2015 r. Skarżący powyższego oświadczenia nie uprawdopodobnił jednak w żaden sposób.

Przedłożone zaświadczenie lekarskie z 16 października 2015 r. nie pozwala przyjąć, że skarżący tak w dniu 24 września 2015 r., jak i przez następne 7 dni, a także kolejne dni aż do czasu wizyty u lekarza mającej miejsce 16 października 2015 r., nie był w stanie dokonać najmniejszej czynności, jak choćby wykonanie połączenia telefonicznego do UP, czy wysłanie e-maila z informacją o przyczynie niestawienia się w dniu 24 września 2015 r. Zaświadczenie lekarskie z 16 października 2015 r. nie wskazuje, że objawy, na które strona powołuje się w odwołaniu, mogły pojawić się już w połowie września 2015 r., a zatem zaledwie kilka dni po uzyskaniu statusu osoby bezrobotnej. Przedłożone zaświadczenie nie uprawdopodabnia niemożności podjęcia przez skarżącego choćby najmniejszej czynności przed dniem wizyty lekarskiej 16 października 2015 r.

Skarżący dnia 6 października 2015 r. był w stanie odebrać od listonosza przesyłkę z Urzędu Pracy zawierającą decyzję organu I instancji (na druku zpo był w stanie złożyć swój podpis i wpisać datę odbioru). Już zatem w tym dniu skarżący mógł zadzwonić do UP lub wysłać e-maila wskazując dlaczego nie stawił się w dniu 24 września 2015 r. na wyznaczoną wizytę i wyjaśnić dlaczego w terminie 7 dni nie zawiadomił o tej przyczynie.

Organy prawidłowo przyjęły, że niepowiadomienie w terminie 7 dni od dnia wyznaczonej wizyty o przyczynie niestawiennictwa stanowiło o konieczności stwierdzenia utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 upz.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że termin do podania uzasadnionej przyczyny nieobecności ze swej istoty powiązania go z dniem obowiązkowego stawiennictwa, wymaga by był liczony od dnia tej nieobecności. W innym przypadku art. 33 ust. 4 pkt 4 upz traciłby swój sens (wyrok NSA z 5.12.2007 r., I OSK 245/07). Sąd I instancji, rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podzielił.

Wobec tego, że skarżący nie stawił się w UP w dniu wyznaczonej wizyty i nie zawiadomił w terminie do 7 dni od tego dnia o przyczynie niestawienia się, organ prawidłowo zastosował art. 33 ust. 4 pkt 4 upz.

Uzyskanie i utrzymanie statusu bezrobotnego daje określone prawa, jednakże uprawnieniom tym odpowiadają przewidziane w ustawie powinności, między innymi określony w art. 33 ust. 3 upz obowiązek zgłaszania się do urzędu pracy celem potwierdzania gotowości i przede wszystkim zdolności do podjęcia zatrudnienia. Art. 1 ust. 2 pkt 2 upz definiuje bezrobotnego jako osobę zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej. O obowiązkach wynikających z art. 33 ust. 3 upz i skutkach ich niedochowania skarżący został prawidłowo pouczony.

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Wa 220/16 wywiódł P.Z., reprezentowany przez r. pr. L. P., który zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 33 ust. 3 i 4 upz w zw. z art. 2 i 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przekroczenie określonego w tym przepisie terminu na poinformowanie o przyczynie niestawiennictwa w każdej sytuacji skutkuje obligatoryjnym orzeczeniem o utracie statusu osoby bezrobotnej w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, uwzględniająca uregulowania konstytucyjne dotyczące zasady proporcjonalności oraz prawa do zabezpieczenia społecznego, winna doprowadzić Sąd do wniosku, że odebranie statusu osoby bezrobotnej nie jest możliwe w sytuacji, gdy przyczyna niepoinformowania o powodzie niestawiennictwa jest od takiej osoby niezależna;

2. [przepisów] prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc przez oparcie wyroku o błędnie ustalony przez Wojewodę stan faktyczny oraz nieodniesienie się do przytoczonych przez skarżącego argumentów i orzecznictwa, zgodnie z którym w sytuacji, gdy przyczyna niepoinformowania o powodzie niestawiennictwa jest niezależna od osoby bezrobotnej, nie jest dopuszczalne odebranie jej statusu osoby bezrobotnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, w tym zakresie wnosząc o stwierdzenie, że zaskarżona czynność Wojewody utrzymująca w mocy decyzję z [...] października 2015 r. stwierdzająca utratę przez skarżącego z dniem 24 września 2015 r. statusu osoby bezrobotnej jest niezgodna z prawem. W związku z powyższym na podstawie art. 146 § 2 ppsa wniósł o uznanie uprawnienia skarżącego wynikającego z przepisów prawa, tj. uznania, ze skarżący nie utracił statusu osoby bezrobotnej z dniem 24 września 2015 r.; ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz by wydając wyrok zgodnie z żądaniem wskazanym powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną, która wykluczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przyjęcie takiej wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia, która prowadziłaby do pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Strona zrzekła się rozpoznawania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4 upz. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że przeprowadzając interpretację określonej normy prawnej, należy pamiętać o obowiązku przeprowadzenia wykładni w związku z całym przepisem prawa oraz całością rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie. Nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu w oderwaniu od kontekstu rozwiązań przyjętych w ustawie (wyrok NSA z: 26.10.2010 r., I OSK 942/10; 17.2.2011 r., I OSK 1780/10; 29.9.2015 r., I OSK 734/14; 30.12.2016 r., I OSK 2509/16, cbosa).

Zgodnie z art. 33 ust. 3 upz, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy.

Art. 33 ust. 4 pkt 4 upz przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw – in casu na okres 120 dni (tj. na okres wskazany w pkt 3 lit. a ust. 4 art. 33 upz).

Art. 33 ust. 4 pkt 4 upz nie odwołuje się do jakichkolwiek wyjaśnień co do przyczyny absencji w urzędzie pracy. Tym samym nie może ulegać wątpliwości, że nie każdy podany przez bezrobotnego powód może być uznany za "uzasadnioną przyczynę" niezgłoszenia się do organu zatrudnienia. Ustawa o promocji zatrudnienia nie definiuje wskazanego zwrotu; nie zawiera wskazań dotyczących sposobu interpretacji tego pojęcia. Treść tego niedookreślonego pojęcia musi ustalić organ stosujący prawo w oparciu o konkretny stan faktyczny danej sprawy. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że za uzasadnione przyczyny mogą być uznane tylko okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu i którym nie mógł zapobiec nawet przy dołożeniu należytej staranności. Brak jest podstaw do takiej kwalifikacji w przypadku okoliczności powstałych na skutek lekkomyślności czy niedbalstwa zainteresowanego.

Wykładnia powyższych przepisów ustawy, w tym art. 33 ust. 4 pkt 4 upz, który w niniejszym stanie faktycznym miał zastosowanie, nie może nie uwzględniać charakteru czynności, jaką jest stawiennictwo w urzędzie pracy w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy przez bezrobotnego. Organ musi odpowiedzieć sobie na pytanie, przy spełnieniu się hipotezy art. 33 ust. 4 pkt 4 upz, czy bezrobotny dokonuje czynności potwierdzenia swej gotowości do podjęcia pracy w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a jeżeli tak, to w jakim przedmiocie prowadzonym, czy też dopiero brak potwierdzenia tej gotowości przez bezrobotnego otwiera możliwość uruchomienia wskazanego w tym przepisie odrębnego postępowania przez organ zatrudnienia.

Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie bezrobotnemu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy na podstawie art. 33 ust. 3 upz dokonywane jest w związku z rejestracją bezrobotnego, kończącego się wydaniem decyzji o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i o prawie do zasiłku dla bezrobotnego, lecz nie jest to czynność procesowa dokonywana w ramach tego postępowania administracyjnego. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że nie mamy do czynienia z sytuacją, w której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 1 pkt 1 kpa). Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy, lecz dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia na określony okres statusu bezrobotnego. Z przywołanych regulacji wynika, że by zaistniały podstawy do pozbawienia bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 upz, właściwy organ musi ustalić, że osoba ta nie stawiła się w wyznaczonym terminie i, że w terminie 7 dni, liczonym od dnia, w którym osoba bezrobotna miała się stawić w urzędzie pracy, nie powiadomiła o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Koniecznym warunkiem stwierdzenia, że dana osoba nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jest jednoznaczne, nie budzące żadnych wątpliwości ustalenie, że została ona prawidłowo powiadomiona o terminie jej obowiązkowego stawiennictwa w urzędzie pracy, co w kontrolowanej sprawie bezspornie miało miejsce (podpis skarżącego na Karcie Wizyt w Centrum Aktywizacji Zawodowej).

Skarżący ostateczną decyzją z [...] września 2015 r. został uznany z dniem 10 września 2015 r. za osobę bezrobotną i odmówiono mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych (k. 5 akt administracyjnych). Status skarżącego odpowiadał warunkom określonym w art. 2 ust. 1 pkt 2 upz, definiującym bezrobotnego, jako osobę niezatrudnioną i niewykonującą pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu obowiązującego w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowaną w urzędzie pracy. Ze statusem bezrobotnego wiążą się szczególne obowiązki, o których osoba zarejestrowana w Urzędzie Pracy zostaje pouczona, podpisując stosowne oświadczenie. Ponieważ uznanie za osobę bezrobotną uzależnione jest od warunku pozostawania bez pracy oraz od zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia, ten ostatni warunek podlega okresowej weryfikacji przez organ. Art. 33 ust. 3 upz stanowi podstawę nałożenia na bezrobotnego obowiązku zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy.

Niestawiennictwo w wyznaczonym terminie i brak powiadomienia w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa w myśl art. 33 ust. 4 pkt 4 upz, skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego. Przepis ów nie określa w sposób szczegółowy o jakiego rodzaju przyczyny niestawiennictwa chodzi, zatem w każdym przypadku organ ocenia, czy podana przez bezrobotnego przyczyna niestawiennictwa może być uznana za usprawiedliwioną. Jeśli przyczyną niestawiennictwa osoby bezrobotnej w wyznaczonym terminie jest choroba, wówczas osoba ta obowiązana jest przedstawić stosowne zaświadczenie lekarskie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalonym jest pogląd, że do stanu hipotetycznego zapisanego w przepisie art. 33 pkt 4 upz należy zaliczyć zdarzenia nagłe, których bezrobotny nie mógł przewidzieć. Do takich okoliczności nie można zaliczyć długotrwałej choroby, bo nie jest to zdarzenie nagłe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko, że choroba musi mieć charakter niespodziewany, a strona winna uprawdopodobnić, że w danym okresie stan zdrowia uniemożliwiał jej prowadzenie swoich spraw i dokonywanie czynności. Długotrwałe leczenie choroby związanej z zaburzeniami psychicznymi (w tym depresji) samo w sobie nie przesądza o istnieniu usprawiedliwionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy, chyba że w tym czasie nastąpiło nagłe pogorszenie stanu zdrowia w związku z zaostrzeniem się objawów choroby. Skarżący jako powód swej nieobecności dnia 24 września 2015 r. w Urzędzie Pracy wskazał depresję, której "od połowy września 2015 r.... nasiliły się u mnie objawy depresji" (odwołanie z 18 października 2015 r.; k. 9 akt administracyjnych), a której leczenie podjął dnia 16 października 2015 r. Z załączonego do odwołania zaświadczenia lekarza W.B. z 16 października 2015 r. wynika, że skarżący dopiero "od dzisiaj pozostaje pod moją opieką psychiatryczną. Zgłosił się z objawami na podstawie których rozpoznałem Epizod depresji umiarkowany F32.1. Rozpoczął leczenie" (k. 8 akt administracyjnych). Zaświadczenie to nie wskazuje, by skarżący przed 16 października 2015 r. leczył się psychiatrycznie; by w dniu 24 września 2015 r. bądź w kolejnych 7 dniach (od 25 września do 1 października 2015 r.) nastąpiło nasilenie się choroby, a zwłaszcza w stopniu, który uniemożliwiłby skarżącemu stawienie się dnia 24 września 2015 r. w Urzędzie Pracy bądź usprawiedliwienie w tym okresie nieobecności w wyznaczonym terminie w Urzędzie Pracy. Ani twierdzenia o faktach, zawarte w odwołaniu, ani zaświadczenie lekarskie z 16 października 2015 r., nie uprawdopodobniają, by zachodziła uzasadniona przyczyna niestawiennictwa w urzędzie pracy. Za taką oceną twierdzeń o faktach, zawartych w odwołaniu strony, jak i zaświadczenia lekarskiego z 16 października 2015 r. przemawia to, że dnia 10 września 2015 r. (czternaście dni przed wyznaczoną wizytą w Urzędzie Pracy), skarżący skutecznie zarejestrował się jako bezrobotny w Urzędzie Pracy, deklarując gotowość do podjęcia pracy); podpisanie odbioru przesyłki i wpisanie daty 6 października 2015 r.; brak leczenia depresji przed 16 października 2015 r.; aktywny udział w postępowaniu odwoławczym, począwszy od dnia 18 października 2015 r.; wskazanie w zaświadczeniu z 16 października 2015 r. umiarkowanego epizodu depresji, nie zaś jej nasilenia. Ocena owego zaświadczenia mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), co Sąd I instancji trafnie aprobował.

Czyni to zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4 upz nieuspawiedliwionym. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, wykładnia na której oparty został zaskarżony wyrok, nie narusza art. 2 ani art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. 2001 nr 28 poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, 2009 nr 114 poz. 946) obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ust. 2 art. 67 Konstytucji ustrojodawca określił, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Podobnie jak to określono w art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 67 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. Art. 67 Konstytucji mówi ogólnie o zabezpieczeniu społecznym, co - zgodnie z ustabilizowaną terminologią - obejmuje całokształt świadczeń, jakie - ze środków publicznych są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie (wyrok TK z 20.11.2001, K 15/01, OTK 2001/8/252 s. 1280). Zabezpieczenie społeczne ujęto w kategoriach prawa podmiotowego, a rangę tego prawa dodatkowo zaznaczono, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter. Ograniczenie zakresu dochodzenia niektórych praw socjalnych, przewidziane w art. 81 Konstytucji, nie odnoszą się do prawa zabezpieczenia społecznego (wyrok TK z 8.5.2000, SK 22/99, OTK 2000/4/107 s. 513). Art. 67 Konstytucji, mówiąc o zabezpieczeniu społecznym i nadając mu powszechny charakter, wyraża nakaz ustanowienia systemu tego zabezpieczenia i określenia systemu jego finansowania. System zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadzie różnego rodzaju obciążeń, nakładanych zarówno na pracodawców, jak i na osoby zatrudnione, a obciążenia te częściowo ujmowane są jako swego rodzaju zaliczka na poczet przyszłych świadczeń indywidualnych, a w pozostałym zakresie - postrzegać je należy jako przejaw solidaryzmu społecznego. Art. 67 ust. 2 ogranicza prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania. Z art. 67 Konstytucji wynika obowiązek ustawodawcy do sprecyzowania pojęć choroby, inwalidztwa i wieku emerytalnego, a więc stworzenia prawnej infrastruktury dla systemu zabezpieczenia społecznego. Art. 67 ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne - takie jak np. równowaga budżetowa (SK 22/99 s. 513).

W przepisach art. 67 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert - Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r. s. 108, 111-113). Ustawodawca w sposób prawidłowy uregulował w art. 33 ust. 3 i 4 upz prawo osoby bezrobotnej do zabezpieczenia społecznego. W szczególności prawidłowo wyważył prawa i obowiązki osoby bezrobotnej – skoro osoba taka chce korzystać z uprawnień osoby bezrobotnej zarejestrowanej, musi spełniać minimum obowiązków nałożonych ustawą – w szczególności stawiać się na spotkania we właściwym urzędzie pracy, w wyznaczonych terminach. Jeśli osoba taka nie stawi się w umówionym terminie, obowiązana jest w terminie 7 dni od dnia wyznaczonego terminu, powiadomić ów urząd o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa.

Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP jako zasady złożonej, ani wyinterpretowanych z tej zasady – zasady proporcjonalności. Nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności w żadnym z dwu ujęć, w jakich postrzega tę zasadę orzecznictwo i piśmiennictwo, przy czym autor skargi kasacyjnej zarzutu tego nie precyzuje w sposób dostateczny. Jako wzorca kontroli autor skargi kasacyjnej nie wskazuje art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyjąć zatem należy, że w sposób domyślny ma na uwadze drugie ujęcie, zgodnie z którym ustawodawca winien zachować wymóg proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 26.4.1995 r., K 11/94, OTK 1995/I/12, aprobowane przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 35-36, nb 9 pkt 8). Ani regulacja art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4 upz, ani wykładnia wskazanych przepisów, leżąca u podstaw zaskarżonego wyroku, zasady proporcjonalności nie narusza. Nie stanowi bowiem nadmiernej niedogodności dla obywatela, który pragnie korzystać ze środków publicznych na koszt podatników, by stawiał się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, bądź powiadomił organ o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa w terminie 7 dni od dnia niestawienia się w urzędzie w dowolnej formie – w tym telefonicznie bądź mailowo (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 220/16). Obowiązek uproszczonej formy zawiadomienia urzędu pracy jest porównywalny z obowiązkiem pracownika (np. dla uzyskania dnia wolnego "na żądanie"), przy czym organy nie wymagały od skarżącego przedłożenia zaświadczenia lekarskiego na druku ZUS ZLA, bowiem skarżący nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych (wyrok NSA z 16.3.2011 r., I OSK 2100/10, Lex 1079730).

Wykładnia na której opiera się zaskarżony wyrok spełnia wymogi prokonstytucyjnej. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, organy trafnie uznały, że stan zdrowia skarżącego nie uniemożliwił stronie stawienia się w wyznaczonym terminie w Urzędzie Pracy ani powiadomienia w terminie 7 dni od dnia wyznaczonego terminu o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni aprobuje utrwalony pogląd Sądów administracyjnych, że omawiany termin jest liczony od dnia, w którym bezrobotny powinien stawić się w urzędzie. Aby zaistniały obie podstawy do pozbawienia osoby bezrobotnej statusu z art. 33 ust. 4 pkt 4, to musi taka osoba nie stawić się w wyznaczonym terminie oraz w terminie 7 dni liczonym od dnia, w którym miała się stawić w organie administracji, nie powiadomić o przyczynie tego niestawiennictwa (wyrok NSA z 5.12.2007 r., I OSK 245/07; wyrok WSA w: Gorzowie Wlkp. Z 15.1.2015 r., II SA/Go 871/14; Szczecinie z 14.8.2013 r., II SA/Sz 1269/12, aprobowane przez Z. Górala w: w: Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, uw. 6.5 do art. 33). Orzeczenia, wskazujące na możliwość późniejszego powiadomienia, zapadały w szczególnych stanach faktycznych (np. gdy matka opiekująca się ciężko chorym dzieckiem do lat 7, powiadomiła o owej przyczynie w terminie 7 dni od ustania choroby dziecka; Z. Góral – tamże). W kontrolowanej sprawie żadna z takich szczególnych sytuacji nie miała miejsca.

Z powyższych względów i z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 33 ust. 4 pkt upz nie może budzić wątpliwości, że jedyną możliwą reakcją organu w zaistniałej sytuacji było pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa może być skutecznie postawiony w dwu przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała NSA z 15.2.2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, z aprobującą glosą M. Kiełbowskiego, Przegląd Podatkowy 2011/11/51-56; wyrok NSA z 20.8.2009 r., II FSK 568/08, Lex 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Art. 141 § 4 ppsa jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W omawianej sprawie Sąd I instancji zaprezentował stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia; Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisu, w związku z tym zarzut podniesiony przez stronę okazał się nieuzasadniony.

Art. 233 § 1 kpc zawiera uregulowania w zakresie oceny dowodów oraz postępowania dowodowego w procesie cywilnym, dokonywanym przez Sąd powszechny. Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadziły jakiegokolwiek dowodu, w związku z czym nie stosowały art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 ppsa. Ocena dowodów w postępowaniu administracyjnym dokonywana była na podstawie art. 80 kpa, lecz autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 80 kpa, co byłoby niezbędne, by podważyć ustalenia faktyczne Wojewody, które Sąd I instancji słusznie aprobował.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.