Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 508/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10b
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 15 c,  art. 16
journal: Dz.U. 2015 poz 2164
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Zespołowi Obsługi Jednostek Oświatowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zespołowi A w części § 1 uchwały w zakresie, w jakim dodaje on w § 3 ust. 2 zmienianej uchwały pkt 6, jako sprzecznej z przepisem z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.- dalej "u.f.p.") w związku z art. 10b ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 dalej u.s.g.) oraz z art. 15c i 16 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm – dalej "P.z.p.").

W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotową uchwałą Rada Miasta R. dokonała zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zespołowi A - jednostki organizacyjnej powołanej do wspólnej obsługi jednostki oświatowych w R. Przepisem § 1 uchwały nowelizującej Rada dodała w § 3 ust. 2 zmienianej uchwały pkt 6. Tym samym do zakresu wspólnej obsługi sprawowanej przez jednostkę obsługującą Rada Miasta R. zaliczyła zadanie polegające na prowadzeniu pomocniczych działań zakupowych w rozumieniu art. 15 ust. 2 P.z.p. w zakresie dotyczącym remontów nieruchomości - na wniosek i w porozumieniu z kierownikami jednostek obsługiwanych.

W ocenie Wojewody uchwała zawiera uchybienia w zakresie realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 2 u.f.p. w związku z art. 10b ust. 2 pkt 3 u.s.g. Nie określa ona w sposób prawidłowy przedmiotu działalności jednostki.

Dalej Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 10 a ust. 1 u.s.g., stanowiącym podstawę prawną przedmiotowej uchwały gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych. Z kolei art. 10 b ust. 1 u.s.g. stanowi, że wspólną obsługę mogą prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego, zwane dalej "jednostkami obsługującymi". Zgodnie z ust. 2 tego przepisu ustawy rada gminy w odniesieniu do jednostek obsługiwanych, o których mowa w art. 10a pkt 1, określa, w drodze uchwały, w szczególności:

1) jednostki obsługujące;

2) jednostki obsługiwane;

3) zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Wojewoda podkreślił, że rada gminy wskazując jednostkę obsługującą dla jednostek organizacyjnych gminy powinna w tej uchwale (podjętej na podstawie art. 10b u.s.g.) wskazać również zakres obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi. Następnie, należy skorelować przedmiot działalności jednostki określony w statucie tej jednostki obsługującej, z uchwałą podjętą na podstawie art. 10b ust. 2 u.s.g.. Stosownie bowiem do treści art. 11 ust. 2 u.s.f. publicznych jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności.

Zdaniem organu nadzoru określenie zakresu obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi powinno zostać dokonane poprzez wymienienie tylko takich zadań, których zakres jest determinowany: "obsługowym" charakterem jednostki obsługującej, zakresem zadań jednostek obsługiwanych, a także treścią przepisów upoważniających art. 10 lit.a, art. 10 lit. b i art. 10 lit. c u.s.g. i innych przepisów szczególnych. Tymczasem, kwestionowana uchwała, w zakresie, w jakim określa obowiązki jednostki obsługującej w ramach wspólnej obsługi, nie spełnia powyższych wymogów. Nie wskazuje ona bowiem w sposób prawidłowy zadań przekazywanych tej jednostce.

Wojewoda zaznaczył ponadto, że Rada Miasta R. w ramach zakresu wspólnej obsługi wskazała zadanie polegające na prowadzeniu pomocniczych działań zakupowych w rozumieniu art. 15 ust. 2 P.z.p. w zakresie dotyczącym remontów nieruchomości - na wniosek i w porozumieniu z kierownikami jednostek obsługiwanych. W opinii organu nadzoru powyższa regulacja stoi w sprzeczności z art. 16 ust. 4 P.z.p., zgodnie z którym to "organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może wyznaczyć spośród podległych samorządowych jednostek organizacyjnych jednostkę organizacyjną właściwą do przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia na rzecz tych jednostek". Stosownie do treści art. 15c powyższej ustawy, Rada Miasta R.a byłaby władna zlecić jednostce obsługującej zadania centralnego zamawiającego, jednakże mogłaby tego dokonać w drodze odrębnej uchwały, uwzględniającej w swej treści przesłanki wynikające z przepisu delegującego. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że przekazanie powyższego zadania Miejskiemu Zespołowi A w R. jako zadania statutowego, mającego wchodzić w zakres jego działalności - w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.s.f. - staje się niemożliwe.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru uznał, że przedmiotowa uchwała w kwestionowanej części zawiera uchybienia w zakresie realizacji delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 2 u.s.f. i z art. 10b ust. 2 pkt 3 u.s.g w związku z art. 15c i 16 ust. 4 P.z.p., a tym samym została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z treścią art. 91 u.s.g.stanowi przesłankę do orzeczenia o jej nieważności w części wskazanej wyżej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Rada Miasta R. domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, któremu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 10b ust. 2 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie stanowi on o możliwości prowadzenia przez Miejski Zespól A (centrum usług wspólnych) pomocniczych działań zakupowych dla obsługiwanych placówek;

2) art. 15c i 16 ust. 4 P.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest ograniczenie prawnych i faktycznych możliwości działania przez Miejski Zespół A (centrum usług wspólnych) w zakresie zamówień publicznych względem obsługiwanych placówek wyłącznie do regulacji w nich opisanych;

3) art. 15 ust. 2 P.z.p. poprzez jego nie zastosowanie i uznanie, że dopuszczalne jest pozbawienie jednostek obsługiwanych możliwości przeprowadzenia przez Zespół A (centrum usług wspólnych) postępowania w zakresie zamówień publicznych w sytuacji uznania przez kierownika jednostki obsługiwanej, że taka potrzeba zachodzi w zakresie przez niego wnioskowanym;

4) art. 11 ust. 2 u.s.f. poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne ujęcie w statucie Miejskiego Zespołu A zapisów w treści zakwestionowanej przez organ nadzoru.

Uzasadniając skargę strona skarżąca podniosła, że przepis art. 15 ust. 2 P.z.p. dopuszcza możliwość powierzenia przygotowania lub przeprowadzenia postepowania o udzielenie zamówienia własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej. W ramach jego dyspozycji możliwe jest zatem powierzenie pełnomocnikowi przygotowania postępowania, przeprowadzenie postępowania, jak też powierzenie wykonania niektórych czynności związanych z przygotowaniem lub przeprowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia. Zakres czynności powierzonych własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej jest uzależniony od decyzji zamawiającego. Tym samym postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego realizowane jest w ramach budżetu zamawiającego, w imieniu i na rzecz zamawiającego.

Strona skarżąca zaznaczyła, że dla jednostki obsługiwanej - zamawiającego - została stworzona możliwość zlecenia, na jej wniosek, prowadzenia tego postępowania w charakterze pełnomocnika kierownikowi jednostki obsługującej- Miejskiemu Zespołowi Obsługi Placówek Oświatowych. Pozwala to zatem w sytuacji, gdy jednostka obsługiwana realizująca swoje zadania statutowe po dokonaniu oceny, że nie dysponuje wykwalifikowaną kadrą, wiedzą oraz doświadczeniem do przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. zlecenia prac remontowych na kwotę przekraczającą 30.000 EURO, zlecić je jednostce obsługującej.Nie zgodziła się z rozwiązaniami zasugerowanymi przez organ nadzoru. W jej ocenie wskazany przepis art, 16 ust. 4 P.z.p. dotyczy zamówień wspólnych realizowanych przez dwóch lub więcej zamawiających, a więc dotyczy przeprowadzenia postępowania i udzielenie zamówienia wspólnie dla kilku zmawiających. Drugim rozwiązaniem, które wskazuje organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu to możliwość zastosowania instytucji centralnego zamawiającego.

Dalej strona skarżąca wskazała, że zastrzeżenia organu nadzoru należy odnieść do ratio legis powstania centrów usług wspólnych, tj. wprowadzenia możliwości zapewnienia samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Stwierdziła, że ustawodawca w dyspozycji art. 10 a ust. 1 u.s.g. użył zwrotu "w szczególności" co oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego mogą w zależności od swoich potrzeb w sposób swobodny dostosowywać zakres wspólnej obsługi. Ponadto ww. regulacja, z uwagi na przykładowy katalog spraw mogących zostać objętych wspólną obsługą, stanowi właśnie z tego powodu odpowiedź na potrzeby jednostek obsługiwanych.

W opinii strony skarżącej podejmując rzeczoną uchwałę organ stanowiący stworzył jednostkom obsługiwanym możliwość "zlecenia" jednostce obsługującej zadania, które z racji wartości prac remontowych i tym samym ich zakresu winno być realizowane w oparciu o osoby posiadające doświadczenie i praktykę w tym zakresie. Równocześnie wybrane rozwiązanie nie pozbawia pozostałych jednostek obsługiwanych, w których wydatki na remonty zaplanowane w skali roku nie przekraczają kwoty 30.000 EURO, samodzielności w dysponowaniu nimi, jak też zlecaniu prac tego rodzaju. Odwrotnie, nie jest celem przyjętej regulacji przejęcie zadań jednostek obsługiwanych, ale stworzenie im, w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, możliwości otrzymania wsparcia do realizowana zadań o szczególnym stopniu trudności i skomplikowania.

Tym samym strona skarżąca nie zgodziła się z organem nadzoru, że w sytuacji funkcjonowania w obowiązującym porządku prawnym trzech możliwych sposobów przekazania przez jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych realizowania zadań związanych z udzielaniem zamówień publicznych do innej jednostki, dopuszczalne jest wyłączenie jednej z wyżej wymienionych możliwości.

Strona skarżąca nie zgodziła się z organem nadzoru, że w sytuacji funkcjonowania w obowiązującym porządku prawnym trzech możliwych sposobów przekazania przez jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych realizowania zadań związanych z udzielaniem zamówień publicznych do innej jednostki, możliwe jest wyłączenie jednej z możliwości. W ocenie strony skarżącej preferowanie przez organ nadzoru rozwiązań stanowiących o centralizacji zamówień publicznych, z równoczesnym eliminowaniem samodzielności jednostek obsługiwanych przy wykonywaniu ich statutowych zadań, nie stanowi przesłanki negatywnej do wyeliminowania rozwiązania przyjętego przez skarżącą w zaskarżonej uchwale.

Powyższe stanowi, zadaniem strony skarżącej, o naruszeniu art. 11 ust. 2 u.s.f. poprzez uznanie, że nie jest dopuszczalne ujęcie przyjętego przez skarżąca zadania w statucie Miejskiego Zespołu A w treści zakwestionowanej przez organ nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych stanowią lex specialis w stosunku do przepisów u.s.g. Analizując bowiem zarówno art. 15 ust. 2 P.z.p., zgodnie z którym "zamawiający może powierzyć pomocnicze działania zakupowe własnej jednostce organizacyjnej lub osobie trzeciej", jak również art. 15c tej ustawy, stanowiący o tym, że: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może, w drodze uchwały wskazać albo powołać podmiot wykonujący zadania centralnego zamawiającego, albo określić sposób powoływania takich podmiotów określić zakres działania tych podmiotów, oznaczyć zamawiających obowiązanych do nabywania określonych rodzajów zamówień od centralnego zamawiającego, udzielania zamówień na podstawie umowy ramowej zawartej przez centralnego zamawiającego lub objętych dynamicznym systemem zakupów obsługiwanym przez centralnego zamawiającego, określić sposób współdziałania z centralnym zamawiającym mając na względzie zapewnienie większej efektywności, profesjonalizacji udzielania zamówień oraz zwiększenie konkurencji" - zwrócić uwagę należy na datę wejścia w życie tych przepisów.

Organ nadzoru zauważył, że wskazane przepisy zostały zmienione (art. 15 ust. 2 P.z.p.) bądź dodane (art. 15c P.z.p.) ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020) i weszły w życie 28 lipca 2016 r. Zatem wprowadzenie tych przepisów powinno wywoływać racjonalne skutki prawne. W momencie dokonywania wyżej wskazanych zmian w ustawie Prawo zamówień publicznych obowiązywała już regulacja art. 10b u.s.g. Ustawodawca znał treść tego przepisu, mimo to wprowadził zmiany do ustawy Prawo zamówień publicznych - w szczególności dotyczące jednostek samorządu terytorialnego. Poprzez wprowadzenie nowych przepisów do ustawy Prawo zamówień publicznych ustawodawca unormował sytuacje, w których zadania dotyczące zamówień publicznych wykonywane będą przez inne podmioty, niż sam zamawiający, a również określił tryb w jakim można powierzyć wykonywanie tych zadań innym podmiotom niż zamawiający, w szczególności wskazał tryb dla jednostek samorządu terytorialnego.

Stąd kierując się zasadą racjonalnego ustawodawcy Wojewoda podkreślił, że jeżeli szczególne przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych przewidują konkretne regulacje dotyczące wyznaczania innego podmiotu do realizacji zadań z zamówień publicznych niż zamawiający, nie istnieje możliwość na podstawie ogólnych norm kompetencyjnych (art. 10 lit. b u.s.g.) przekazania tego zadania innej jednostce organizacyjnej gmin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Po myśli art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wniesiona przez Radę Miasta R.a skarga spełnia powyższe wymagania.

Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Ocena ta musi przede wszystkim uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 85 u.s.g. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 85 u.s.g. ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 91 ust. 1. Naruszałoby tym samym gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Samodzielność ta podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).

Bezspornie samodzielność ta nie jest absolutna, gdyż gmina uprawniona jest do realizacji powierzonych jej zadań w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski , Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Gmina nie może zatem wykraczać poza to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych.

Rozstrzygnięcie nadzorcze, jako konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, pełni jedną z najistotniejszych gwarancji przestrzegania przez samorząd terytorialny zasady legalności. Organ nadzoru może jednak wkraczać wyłącznie tam, gdzie prawotwórcze działanie organu samorządu terytorialnego narusza w sposób istotny obowiązujące prawo. Zobligowany jest przy tym w sposób jednoznaczny określić w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, a przedstawiona przez niego ocena nie może budzić wątpliwości. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcia nadzorcze przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego jak akt naruszający prawo.

Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zainicjowana wskutek złożonej przez Radę Miasta skargi polega natomiast na ocenie, czy w istocie ma miejsce wskazane przez organ nadzoru naruszenie prawa i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego.

Bezspornie wyznacznikiem kryterium legalności jest przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, działającego jako demokratyczne państwo prawa (art. 2 Konstytucji). Podkreślić nadto trzeba, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121). Zasada "niezastępowalności" i rozłączności kompetencji organów stanowiących i wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oznacza, że jeżeli ustawa wyposaża dany organ w kompetencje niezbywalne, to nie może on upoważnić innego organu do ich wykonywania. Oznacza to również, że bez wyraźnego upoważnienia ustawowego organ stanowiący nie może zastępować organu wykonawczego i odwrotnie, organ wykonawczy nie może "wchodzić" w kompetencje organu stanowiącego. Kompetencje organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego są określone w przepisach prawa, w myśl zasady, że w sferze stosunków publiczno-prawnych jest dozwolone tylko to, na co przepis wyraźnie, jednoznacznie pozwala. Kompetencje i zadania organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego wynikają z przepisów ustaw o charakterze "ustrojowym" (np. u.s.g.), innych np. ustawy o finansach publicznych lub też z podjętych na podstawie ustaw uchwał organów stanowiących, upoważniających organ wykonawczy do podejmowania określonych decyzji w sferze zadań publicznych (por. A. Skibiński [w:] Metodyka kompleksowej oceny gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, pod red. Beaty Filipiak, W-wa 2009, s. 54).

W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do tego, czy Rada Miasta R.a była uprawniona do zmiany swej uchwały z dnia 20 października 2016 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zespołowi A w części § 1 uchwały w zakresie, w jakim dodaje on w § 3 ust. 2 zmienianej uchwały pkt 6, wydanej na podstawie art. 10a pkt 1 i art. 10b ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (dotychczas - u.s.g.) poprzez wprowadzenie do niej nowych kompetencji jednostki wykonującej obsługę wynikających z przepisów P.z.p. Zakwestionowana przez organ nadzoru zmiana polegała na powierzeniu jednostce wykonującej wspólną obsługę dla samorządowych jednostek budżetowych zadania polegającego na prowadzeniu pomocniczych zadań zakupowych w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych (dotychczas P.z.p.).

Istotnie, z mocy art. 10b ust. 2 u.s.g. wynika, że do kompetencji rady gminy, należy określenie zakresu obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Przechodząc na grunt przepisów P.z.p. wskazać trzeba, że ustawodawca przyznał do kompetencji organu stanowiącego – "wskazanie albo powołanie podmiotu wykonującego zadania centralnego zamawiającego albo do określenia sposobu powoływania takich podmiotów" Do kompetencji rady gminy należy nadto określenie zakresu działania tych właśnie podmiotów (art. 15c P.z.p.).,

Poszerzenie zadań wykonywanych przez Miejski Zespół A mogłoby zostać dokonane uchwałą Rady Miasta R. gdyby uprzednio jednostka ta została powołana w trybie art. 15c P.z.p. jako centralny zamawiający. Dopóki jednak Miejski Zespół A nie zostanie powołany jako podmiot wykonujący zadania centralnego zamawiającego, dopóty nie jest możliwe przekazanie mu przez Radę Miasta R. określonych kompetencji wynikających z przepisów P.z.p.

Nie można odmówić słuszności twierdzeniu skarżącej, co do tego, że zakres wspólnej obsługi zapewnianej przez samorządowe centra usług wspólnych, określony w art. 10a u.s.g. ma charakter otwarty. Posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem ("w szczególności’) nie wyklucza możliwości powierzenia temu podmiotowi zadań z zakresu zamówień publicznych, a w tym pomocniczych działań zakupowych. Konieczne jest tu jednak rozdzielenie kompetencji "zamawiającego" od kompetencji organu stanowiącego. Możliwość powierzenia wykonywania pomocniczych działań zakupowych własnej jednostce lub osobie trzeciej, o czym mowa w art. 15 ust. 2 P.z.p., jak również przeprowadzenia postępowania i udzielenia zamówienia wspólnie z innymi zamawiającymi na podstawie art. 16 ust. 1 tej ustawy powierzone zostało zamawiającemu. Zgodnie z zasadą zawartą w art. 15 ust. 1 P.z.p., to zamawiający przygotowuje i przeprowadza zamówienie.

Natomiast organ stanowiący uprawniony jest do wskazania albo powołania centralnego zamawiającego. Centralnym zamawiającym może być nowo powołana jednostka, jak też jednostka już istniejąca. W obu przypadkach, jak słusznie stwierdza się w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, organ stanowiący musi wypełnić w drodze uchwały całość delegacji zawartej w art. 15c P.z.p. Przekazanie zadań centralnemu zamawiającemu musi poprzedzać jego wykreowanie. W przypadku powołania do życia centralnego zamawiającego, również do tego podmiotu należeć może powierzenie wykonywania pomocniczych działań zakupowych, opisanych w art. 15 ust. 4 P.z.p. Powyższe stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 507/17, które to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Zauważyć należy również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 865/18 podkreślił, że: "zmiany stanu prawnego wskazują, że wprowadzona w ustawie o samorządzie gminnym prawna możliwość zapewnienia przez gminę wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy, może również obejmować wspólne działania z zakresu postępowania o udzielenie zamówienia, ale wówczas muszą być zachowane zarówno przepisy ustawy o samorządzie gminy jak i przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych."

Z kolei zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (dotychczas u.f.p.) jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Zdaniem Sądu zasadnie zatem organ uznał, że wobec nieprawidłowego przekazania zadań opisanych w art. 15c P.z.p. Miejskiemu Zespołowi A niemożliwym staje się wpisanie tego zadania, jako statutowego mającego wchodzić w zakres działania tejże jednostki.

Sąd nie podzielił zatem stanowiska strony skarżącej co do tego, że organ nadzoru w treści rozstrzygnięcia nadzorczego nie uzasadnił niezgodności z prawem przyjętego w zaskarżonej uchwale rozwiązania.

W tym stanie rzeczy skarga nie mogła zostać uznana za zasadną, wskutek czego orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 151 p.p.s.a.