Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1761/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.138, 156
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W Z na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W Z, zwanego dalej również "skarżącym", od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej także "PINB", decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku pensjonatowego na działce nr ewid. [...] w [...]. Budowa wymienionego budynku była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2009 r. wydanego przez Starostę [...]. W tym pozwoleniu przedmiot inwestycji został określony jako "budynek mieszkalny jednorodzinny z usługami hotelarskimi (pokoje do wynajęcia)".

W uzasadnieniu organ powiatowy wskazał, że M N, zwany dalej także "inwestorem", realizując przedmiotowy obiekt odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę, co zostało stwierdzone w protokole kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2011 r. Odstąpienia te obejmowały m.in. rezygnację z balustrad na balkonach zastąpionych pełną zabudowę, co spowodowało zwiększenie kubatury budynku, zmianę układu i kąta nachylenia połaci dachowej od strony zachodniej, co stanowiło zmianę geometrii dachu, a także zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki. Wymienione odstąpienia zostały stwierdzone ze względu na ocenę kontrolowanego budynku pod kątem jego cech i parametrów wskazanych w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

Opisane wyżej nieprawidłowości, w ocenie organu, były wystarczającą podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie i przesądziły o konieczności przeprowadzenia postępowania administracyjnego "naprawczego" na podstawie art. 51 pr.bud.

Następnie, pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., W Z wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej też "[...] WINB", z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Skarżący zarzucił ww. decyzji, że jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 pr.bud. Wnioskodawca wskazał, że na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz na skutek wpisu w księdze wieczystej w dniu [...] maja 2011 r. skarżący nabył prawo odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wybudowanym na działce ewidencyjnej nr [...] w [...] wraz prawem własności nieruchomości w części [...], a więc przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, podczas gdy organ powiatowy pominął go prowadząc postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie tego budynku.

Ponadto skarżący podniósł, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie miała istotny wpływ na jego sferę praw i obowiązków jako właściciela lokalu, albowiem na skutek tej decyzji wszczęto w dniu [...] października 2011 r. postępowanie naprawcze w trybie art. 51 pr.bud., a następnie w dniu [...] stycznia 2012 r. Starosta [...] wydał decyzję w trybie art. 36a ust. 2 pr.bud., uchylającą własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego na działce nr ewid. [...] w [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego na powyższe postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie organu wojewódzkiego.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt SA/Wa 992/13, oddalił skargę W Z. Sąd uznał, że organ działając na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 pr.bud. nie powinien przyjmować czynności cywilnoprawnej za przesłankę dokonania rozszerzającej wykładni pojęcia inwestora.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 259/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie. Sąd przyjął, że ograniczenie katalogu podmiotów uprawnionych do występowania w roli strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie powinno być przyjmowane tylko w przypadkach inwestycji zrealizowanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. W odmiennych przypadkach zakres podmiotowy postępowania może być szerszy.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, zawiadamiając o tym strony włącznie ze skarżącym. Następnie, po dokonaniu analizy kwestionowanej decyzji oraz rozważeniu argumentów wnioskodawcy (skarżącego), decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Organ wojewódzki, jako organ pierwszej instancji, wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23).

Biorąc pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu NSA, organ ustalił, że wskutek stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 pr.bud., PINB działając na podstawie art. 59f ust. 1 pr.bud., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], prawidłowo wymierzył inwestorowi karę pieniężną.

Ponadto, art. 59f ust. 6 pr.bud. stanowi, że w przypadku wymierzenia kary właściwy organ w drodze decyzji odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza w odpowiednim zakresie postępowanie, o którym mowa w art. 51 pr.bud. W związku z powyższym, organ wojewódzki stwierdził, że kwestionowana decyzja organu powiatowego została wydana zgodnie z przepisami prawa.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dodatkowo, że fakt, iż skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W ocenie organu decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie jest objęta żadną z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu, że zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak udziału strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku nie stanowi rażącego naruszenia prawa i w związku z tym nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego, co skutkowało niezastosowaniem przez [...]WINB art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. Powyższe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Organ drugiej instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Ponadto, prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy (jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego), a jedynie wyjaśnienie, czy wystąpiła kwalifikowana niezgodność z prawem zarzucana przez wnioskodawcę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. została wydana zgodnie z prawem, tj. art. 59 ust. 5 w związku z ust.1 oraz art. 59f ust. 6 pr.bud.

Odnosząc się do zarzutu nieuczestniczenia skarżącego w postępowaniu przed organem powiatowym, mimo że był już właścicielem lokalu, organ odwoławczy stwierdził, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a co najwyżej świadczy o pominięciu skarżącego w tym postępowaniu. Stanowisko takie wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/13. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd wskazał: "Zdaniem Sądu, nic nie wskazuje na to, by skarżący wszedł w uprawnienia inwestora lub by był współinwestorem omawianego przedsięwzięcia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że M N uzyskał pozwolenie na budowę i posiadał uprawnienia do władania obiektem budowlanym; to on finansował i realizował prace budowlane. To, że inwestor przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na użytkowanie obiektu dokonał sprzedaży lokalu nr [...] nie świadczy o tym, że zrezygnował on z funkcji samodzielnego inwestora przedsięwzięcia w rozumieniu rozdziału 45 Prawa budowlanego, bowiem nie zaistniały przesłanki by właściciel lokalu nr [...] wszedł w uprawnienia współinwestora obiektu.". Dla porządku należy dodać, że wskazany wyrok z dnia 8 stycznia 2014 r. został wydany w sprawie ze skargi W Z na decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest zatem dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad wymienionych w tym przepisie.

Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od GINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ust. 7 pr.bud. polegające na jego błędnej wykładni, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem w niniejszej sprawie, poprzez przyjęcie, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku jest wyłącznie inwestor, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy inwestor nie realizuje procesu budowlanego zgodnie z pozwoleniem na budowę i związku z tym przy ustalaniu stron postępowania powinien znaleźć zastosowanie art. 28 k.p.a.;

naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa, podczas gdy zaskarżona decyzja organu powiatowego została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na pozbawienie skarżącego prawa udziału w tymże postępowaniu, a mianowicie wydanie decyzji z naruszeniem art. 10, art. 28 k.p.a., a także art. 7, art. 73 i art. 78 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w rozpatrywanej sprawie odmowa wydania pozwolenia na użytkowanie nastąpiła na skutek odstąpienia przez inwestora od warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę, zatem działania inwestora naruszyły interesy skarżącego jako właściciela wyodrębnionego lokalu znajdującego się w przedmiotowym budynku. W związku z tym należało zapewnić mu gwarancje ochrony jego praw i umożliwić czynny udział w postępowaniu. Z tych też przyczyn twierdzenie organu zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, iż w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stroną może być wyłącznie podmiot mający status dotychczasowego inwestora jest nieprawidłowe.

W odpowiedzi z dnia 3 sierpnia 2016 r. na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji wskazał w jej uzasadnieniu. Natomiast ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ zauważył, iż w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

W związku z powyższym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku niestwierdzenia takich naruszeń prawa przez organ administracji skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału, Sąd stwierdza, że skarga nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Badając stanowiska stron i podniesione przez nie argumenty należy w pierwszej kolejności dostrzec różnicę między niniejszą sprawą, a wcześniejszą sprawą toczącą się ze skargi W Z przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 992/13) i zakończoną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 259/14). Jak wskazano w pierwszej części uzasadnienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie i uznał decyzje organów administracyjnych za zasadne. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie wskazując, że krąg stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jest szerszy. Oba wskazane orzeczenia dotyczyły wszakże wyłącznie kwestii wstępnej – prawa skarżącego do udziału w ww. postępowaniu administracyjnym. Oba orzeczenia nie podejmowały się też oceny legalności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmawiającej wydania pozwolenia na użytkowanie.

Żaden ze wskazanych sądów nie stwierdził wszakże, aby w przypadku wydania zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego wystąpiła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Gdyby tak było, ww. sądy zobowiązane byłyby z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdzić nieważność skarżonego aktu w całości lub w części.

Co więcej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt 1563/13) jednoznacznie uznano brak udziału skarżącego w ww. postępowaniach administracyjnych za naruszenie przepisu prawa, ale za nie mające charakteru "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kwestionuje legalność decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu, w którym skarżący brał już udział jako strona, ale organy administracji oceniały co do meritum, czy w przypadku decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie wystąpiła przesłanka nieważności. Właściwe organy administracji prowadziły zatem postępowanie zgodnie z art. 153 p.p.s.a., kierując się oceną prawną i wskazaniami zawartymi w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r.

Istotą sporu jest oczywiście nadal kwestia, czy brak udziału skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. stanowił podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący ponownie wnosił, że wskazana okoliczność stanowiła postać nie tylko zwykłego pominięcia strony, ale "rażącego naruszenia prawa".

Niniejszy Sąd z co najmniej dwóch istotnych powodów uważa zarzuty i argumenty skarżącego za zdecydowanie nietrafne.

Przede wszystkim, należy przypomnieć zagadnienie wyjaśniane wcześniej przez właściwe w sprawie organy administracji, że postępowanie nieważnościowe jako działanie organu w nadzwyczajnym trybie postępowania ma charakter wyjątkowy i stąd przesłanki nieważności decyzji muszą być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco.

Co do zasady, brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie przesłankę nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Nie można przy tym uznawać wskazanej przesłanki za uniwersalną, czy też użyteczną w każdym z wymienionych trybów nadzwyczajnych. Analizując wskazane przepisy należy przyjąć, że w sensie logicznym mamy do czynienia z alternatywą rozłączną ("albo – albo"), a nie inną relacją, a zwłaszcza nie z koniunkcją ("i tu, i tu").

Już choćby z tego względu właściwe organy administracji prowadzące postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie mogły jej uznać za obarczoną wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto, zarówno nauka prawa (doktryna), jak i orzecznictwo sądów administracyjnych nakazują uznawać za rażące naruszenie prawa wyłącznie takie działania lub zaniechania organów administracji, które są niezgodne z oczywistym, niebudzącym wątpliwości znaczeniem stosowanych przepisów, których treść może być ustalona na podstawie zwykłej analizy języka aktu prawnego (vide: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 [k.p.a.], w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 664-665).

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ocena, czy odmowa uznania skarżącego za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stanowiła rażące naruszenie prawa, wynikała ze stwierdzenia poważnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie było bowiem oczywiste, czy art. 59 ust. 7 pr.bud. ma zastosowanie wyłącznie do inwestora, na co wskazywałaby wykładnia językowa, a w istotnym zakresie wykładnia celowościowa tego przepisu. Takie stanowisko przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny zarówno w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 992/13), jak i w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1562/13). Podkreślmy, oba wyroki zapadły w odniesieniu do faktów rozpatrywanej sprawy. Później, w dniu 6 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pierwsze z powołanych orzeczeń opowiadając się jednym dwóch rozbieżnych stanowisk w orzecznictwie sądów administracyjnych, a mianowicie, że ze względów na wykładnię systemową art. 59 ust. 7 pr.bud. w zw. z art. 36a oraz art. 51 pr.bud. ww. przepisowi należy nadać szerokie znaczenie, obejmujące również nabywcę lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku. Nie sposób jednak stwierdzić, że znaczenie art. 59 ust. 7 pr.bud. jest oczywiste, dostępne w bezpośrednim rozumieniu. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że błędna wykładnia omawianego przepisu przyjęta przez PINB za podstawę wykluczenia skarżącego z postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stanowiła rażące naruszenie prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że główny zarzut skargi jest niezasadny. Nie można bowiem twierdzić, że w sprawie doszło do naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd stwierdza, że również pozostały (chronologicznie pierwszy) zarzut skargi nie może być uwzględniony. Skarżący twierdził bowiem, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji PINB doszło do naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 59 ust. 7 pr.bud. i przyjęcie, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku jest wyłącznie inwestor. W postępowaniu nieważnościowym nie dokonuje się bowiem ponownej oceny prawidłowości działania organów administracji, lecz bada się jedynie, czy wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Skarga jest zatem całkowicie bezzasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.