Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 159/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [..] w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda [..] przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [..] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody [..] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody [..] na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze z dnia [..] r. obywatelka [..] T. K. (dalej: skarżąca, strona) zarzuciła Wojewodzie [..] przewlekłość w załatwieniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu [..] r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody [..], ze względu na wykonywanie pracy.

Pismem z dnia [..] r. strona została wezwana do uiszczenia opłaty skarbowej tytułem zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Opłata został uiszczona w wyznaczonym terminie.

W dniu [..] r. do organu wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które organ pismem z dnia [..] r. przesłał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Pismem z dnia [..] r. organ poinformował skarżącą o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień [..] r., a także wezwał do uzupełnienia brakującej dokumentacji w sprawie. Jednocześnie strona została poinformowana o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku.

Pismem z dnia [..] r. organ wystąpił na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094) do właściwych organów o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Dnia [..] lutego i [..] października 2018 r. strona uzupełniła materiał dowodowy.

Decyzją z dnia [..] 2019 r. Wojewoda [..] udzielił skarżącej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do dnia [..] 2020 r.

W skardze z dnia [..] r. na przewlekłość postępowania organu strona zarzuciła naruszenie art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do wydania niezwłocznie decyzji, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Skarżąca podkreśliła, że upłynęło ponad 24 miesięcy od dnia złożenia wniosku o pobyt czasowy i pracę przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie.

Organ podkreślił, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ powołał się na bardzo trudną sytuację, jaka ma miejsce w Urzędzie, związana z intensywną fluktuacją pracowników, a także duża ilość wniosków, jakie wpływają do organu, nie pozostają bez wpływu na tempo prowadzonych postępowań. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego [..] oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie.

Dodatkowo wskazał, że decyzją z dnia [..] r. Wojewoda [..] udzielił skarżącej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do dnia [..] 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Odnosząc się do kwestii spornej wskazać należy, że zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą [..], toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że przez okres przekraczający wyznaczony przepisem art. 35 k.p.a. czas na załatwienie sprawy organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Aktywność ze strony tego organu polegała na poinformowaniu skarżącej (dopiero po złożeniu ponaglenia) w dniu [..] r. o toczącym się postępowaniu oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień [..] r., a także wezwaniu do uzupełnienia brakującej dokumentacji w sprawie. Jednocześnie strona została poinformowana o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku.

Ponadto pismem z dnia [..] r. organ wystąpił na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094) do właściwych organów o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt Cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Od dnia [..] r. tj. wezwaniu skarżącej o opłatę do chwili kolejnego wezwania o uzupełnienie materiału dowodowego w dniu [..] r. żadne czynności nie były przez organ podejmowane.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji, podejmuje kolejną w sprawie czynność w terminie 12 miesięcy od dnia poprzedniej czynności (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 kp.a.).

Sąd uznał zatem, mając na uwadze okoliczności sprawy, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak już zaznaczono na wstępie, oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem przewlekłości należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska.

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny stopnia przewlekłości postępowania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania (od [..]. tj. wezwania o opłatę do wezwania strony o uzupełnienie materiału dowodowego w dniu [..] r.). Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, co do której – według wiedzy Sądu – podjęte zostały już działania zmierzające do usunięcia tych trudności poprzez zwiększenie zatrudnienia. Jednakże, o ile niewątpliwie można zarzucić organowi niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej przez okres 12 miesięcy. W ocenie Sądu jest to jawny brak woli do załatwienia sprawy.

Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą kwota jest zbyt wygórowana.

W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki;

z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie

i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania.

W tym stanie rzeczy na podstawie regulacji zawartej w art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach I, II i IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej, której skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy bowiem organ w dniu [...] r. wydał decyzję (pkt III wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.