Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 81/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2,  art. 79  ust. 1,  ust. 4,  art. 12 pkt 11,  art. 54 par. 3,  art. 31 ust. 3,  art. 85 ust. 3,  art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1445
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Małgorzata Malinowska - Grakowicz, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Powiatu T. z dnia [...] r. w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Powiatu T.(dalej: "Rada" lub "Rada Powiatu") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. (w osobie W.W.). Wojewoda D. (dalej: "Wojewoda" lub "organ nadzoru") nie podważył legalności tej uchwały, w ramach swoich kompetencji nadzorczych.

Pismem datowanym na dzień [...] r., konkurent wybranego Starosty (R. A.) wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa – poprzez uchylenie uchwały opisanej w pkt I niniejszego uzasadnienia. Wzywający zarzucił, iż akt ten został wydany z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz. U. z 2015 r., poz. 1445) i § 10 ust. 1 Statutu Powiatu T.. Organ – w terminie 30-dniowym – nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

W związku z brakiem odpowiedzi na swoje wezwanie, konkurent wybranego Starosty wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. ze skargą i żądaniem stwierdzenia bezskuteczności (względnie uchylenia) uchwały opisanej na wstępie. Na poparcie skargi – z powołaniem się na wyniki ekspertyzy grafologicznej załączonej do skargi – starano się wykazać wadliwość wyboru Starosty Powiatu (W. W.) w związku ze sfałszowaniem jednego z głosów ("przez jego przerobienie: wymazanie głosu oddanego na skarżącego i zakreślenie głosu na drugiego z kandydatów"). Autor skargi podkreślał, że na karcie głosowania widnieje jednoznaczna instrukcja następującej treści: "Postawić jeden znak x. Postawienie znaku x w kratce obok nazwiska więcej niż jednego kandydata powoduje nieważność głosu". Podczas sesji w dniu [...] r. obecnych było 21 radnych Rady Powiatu, którzy wzięli udział w głosowaniu, a następnie – w przyjęciu zaskarżonej uchwały. Gdyby nawet przyjąć, że samo głosowanie w przedmiocie wyboru Starosty było ważne, to – nie licząc wspomnianego, nieważnego (w ocenie strony skarżącej) głosu, każdy z kandydatów otrzymał po 10 głosów na swoją rzecz. Tym samym żaden z kandydatów nie uzyskał bezwzględnej większości głosów.

Przesyłając skargę do Sądu (zarejestrowaną pod sygnaturą [...]), Rada poinformowała jednocześnie o podjęciu uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]), w której organ ten uwzględnił w całości skargę R.A. i stwierdził nieważność uchwały, w trybie autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej – "p.p.s.a.").

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. (Nr [...]) Wojewoda D.stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]), w której Rada stwierdziła nieważność swojej wcześniejszej uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]) w sprawie wyboru W.W.na Starostę Powiatu T.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda D. poinformował, że na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, postanowieniem z dnia [...] r., wstrzymał wykonanie przedmiotowej uchwały. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oraz art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

Zdaniem Wojewody po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący powiatu nie może w ramach instytucji autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., podjąć uchwały o stwierdzeniu nieważności własnej uchwały.

Organ wywodził między innymi, ze wskazaniem na poglądy orzecznictwa i doktryny, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Dokonując analizy normatywnej postanowień ustępu 3 w kontekście całej jednostki redakcyjnej art. 54 p.p.s.a., należy dojść do przekonania, że instytucja autokontroli odnosi się do spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji, postanowienia, bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, bezczynności lub przewlekłości wnoszonych do sądu za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Relewantną przesłanką, ograniczającą możliwość skorzystania z uprawnienia do autokontroli, jest posiadanie przez organ, w czasie korzystania z tej instytucji, kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych.

Zawarty w art. 54 § 3 zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosując obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia spraw". Zawsze bowiem forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić.

Konieczność działania w ramach właściwości oznacza, że instytucja autokontroli nie stanowi nowego, samodzielnego upoważnienia organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Norma art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może być potraktowana, jak samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy umieszczony w rozdziale 2 p.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej (por. J. B., Glosa do wyrok;. NSA z dnia 24 lutego 1995 r., III SA 19/94, OSP 1997, z. 6, s. 294; K. Sobieralski. Uprawnienia samokontrolne, op. cit., s. 60-61). Przepisy procesowe nie mogą bowiem stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia (por. B. A.[w:] B. A., J. B., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2011, s.108).

Na tle powyższych rozważań Wojewoda D. podzielił stanowisko, zgodnie z którym uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 54 § 3 p.p.s.a., nie stanowią samoistnej podstawy do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Nadto podnosił, iż z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jak również zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o normę proceduralną, przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Zasada, według której wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, zawsze oznacza konieczność istnienia wyraźnej podstawy prawnej dla jakiejkolwiek działalności organu państwa. Organy władzy publicznej mogą działać tylko wtedy, gdy jest do tego podstawa prawna i tylko w tych wypadkach, gdy prawo im na to zezwala. Natomiast na podstawie postanowień art. 54 § 3 p.p.s.a., nie można kreować norm kompetencji prawodawczej.

Dodatkowo organ nadzoru podnosił, że do zmiany lub uchylenia uchwały rady powiatu może dojść do skutku wyłącznie wtedy, gdy podstawa prawna uchwały zmieniającej lub uchylającej jest tożsama z podstawą prawną uchwały pierwotnej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie podstawą prawną do podjęcia uchwały w sprawie wyboru starosty jest art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Stanowi on, że rada powiatu wybiera starostę bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Z kolei podstawą prawną do podjęcia uchwały w sprawie odwołania starosty jest art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym odwołanie starosty następuje większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym Głosowanie w sprawie odwołania rada powiatu przeprowadza po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej na następnej sesji po tej, na której zgłoszono wniosek o odwołanie, nie wcześniej jednak niż po upływie 1 miesiąca od dnia zgłoszenia wniosku. Jeżeli wniosek o odwołanie starosty nie uzyskał wymaganej większości głosów, kolejny wniosek o odwołanie może być zgłoszony nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od poprzedniego głosowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda przyjął, że nie istnieje podstawa prawna dla Rady Powiatu do podjęcia uchwały uchylającej uchwałę w sprawie wyboru starosty. Jedyną prawną możliwością wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały o wyborze starosty jest zatem uchwała w sprawie odwołania starosty, podjęta na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym lub orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność takiego aktu.

W takim świetle, zdaniem organu nadzoru, Rada Powiatu T., podejmując przedmiotową uchwałę, naruszyła w sposób istotny art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 31 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, w związku z art. 7 Konstytucji RP, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Od opisanego rozstrzygnięcia Powiat T. - na podstawie uchwały nowego Zarządu o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do Sądu oraz reprezentowany przez konkurencyjnego Starostę w osobie M. L. - złożył skargę zarzucając istotne naruszenie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sytuacji, gdy nie jest ona sprzeczna z żadnym przepisem prawa. Zarzucono nadto brak uzasadnienia faktycznego, błędną wykładnię art. 54 § 3 p.p.s.a., jak również uchybienia art. 9 ust 1, art. 31 ust. 3, 4 i 5 oraz art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, naruszenie artykułów 7, 10 i 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia mimo nieistnienia przepisów prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności uchwały. W ocenie autora skargi wadliwe było wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w trakcie trwającej procedury sądowoadministracyjnej w sprawie o sygnaturze akt III SA/Wr 1266/15. Dalej dopatrzono się także naruszenia art. 6, 7, 8 i 10, 61 § 4 k.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o wszczętym postępowaniu nadzorczym oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W konsekwencji tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o wystąpienie do Prokuratury Rejonowej w M. o udostępnienie odpisu opinii biegłego grafologa i przeprowadzenie dowodu z tej opinii na okoliczności wskazane w niniejszej skardze.

W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 85 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym podstawą wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest uchwała organu, który podjął zaskarżoną uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze i w tej mierze antycypując ewentualny zarzut organu nadzoru, podano, że Rada Powiatu T. na gruncie tej konkretnej sprawy, nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez pełniącego funkcję dotychczasowego starostę, który ma sprzeczny interes prawny Zatem to Zarząd Powiatu T. wybrany w dniu [...] r. będzie organem reprezentującym powiat.

Przywołując okoliczności faktyczne dotyczące wyboru starosty Powiatu T.o w dniu [...] r. oraz sfałszowania karty wyborczej, poprzez przerobienie głosu, wskazywano na opinię biegłego grafologa uzyskaną w postępowaniu karnym.

Stwierdzono następnie, że w doktrynie prawa administracyjnego oraz orzecznictwie przeważa pogląd, iż przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego. Powołany przepis ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Przyjąć więc należy, że odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady powiatu, stanowiących akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Jedynym ograniczeniem zastosowania przez organ art. 54 § 3 p.p.s.a. jest to, aby organ, uwzględniając skargę, działał "w zakresie swojej właściwości". Właściwość organu to zdolność prawna do rozstrzygania określonego rodzaju spraw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "właściwości" w rozumieniu art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno być rozumiane podobnie jak na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku art. 54 § 3 p.p.s.a. chodzi więc o zachowanie właściwości rzeczowej i miejscowej organu. Do zakresu pojęcia właściwości rzeczowej organu nie należy forma ani rodzaj podjętego rozstrzygnięcia. W tej sprawie nie ulega wątpliwości, że rada powiatu posiada kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie wyboru władz swoich organów statutowych, w tym zarządu powiatu. Stanowi o tym art. 12 pkt 11 ustawy ustrojowej.

W dalszych wywodach argumentowano, iż po wniesieniu skargi zastosowanie mają przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem również art. 54 § 3 p.p.s.a. To, że przepisy ustawy o samorządzie powiatowym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady powiatu wyłącznie organowi nadzoru, nie wyklucza możliwości stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Czym innym jest bowiem postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 79-82 ustawy o samorządzie powiatowym, a czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą.

Przedstawiona argumentacja przemawia zdaniem Powiatu za przyjęciem stanowiska, iż rada, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę i stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, a więc także uchwała stwierdzająca wybór członków organów powiatu. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

W ocenie Wojewody osoby wchodzące w skład Zarządu Powiatu (podpisane pod uchwałą Zarządu nr [...]) nie posiadały kompetencji do skutecznego podjęcia uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, zaś Starosta M. L. nie miał czynnej legitymacji do podpisania skargi w przedmiotowej sprawie. Kompetencje te ma wyłącznie dotychczasowy Zarząd Powiatu i dotychczasowy Starosta. Odnosząc się do meritum skargi Wojewoda podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2015, poz. 1445; w skrócie "u.s.p."), według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć dopuszczenie się przez organ jednostki samorządu terytorialnego podejmującego uchwałę uchybienia w zakresie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej lub z naruszeniem procedury podejmowania uchwały, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Każdorazowo charakter naruszenia prawa, którego ujawnienie w postępowaniu nadzorczym stanowiło asumpt do stwierdzenia z tego powodu nieważności uchwały przez wojewodę jako organ nadzoru - podlega ocenie na tle występujących w sprawie okoliczności faktycznych danego przypadku, mających walor prawotwórczy, wyznaczony hipotezą znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

W rozpatrywanym przypadku wniesiona skarga dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu T. z dnia [...] r. Nr [...] podjętej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 12 pkt 11 ustawy u.s.p., mocą której Rada uwzględniła w trybie tzw. autokontroli uprzednio wniesioną przez R. A. skargę (sprawa o sygnaturze akt III SA/Wr 1266/15) na podjętą w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru Starosty Powiatu T. (w osobie W. W.) poprzez stwierdzenie w paragrafie 1 nieważności tej uchwały w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu nadzoru uchwała narusza art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 31 ust. 3 u.s.p. albowiem generalnie rada powiatu nie posiada - w ramach instytucji autokontroli przewidzianej we wskazanym przepisie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uprawnienia do stwierdzenia nieważności własnej uchwały.

Przed zbadaniem przez Sąd legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należało najpierw rozważyć, czy zachodziły zarzucane przez organ nadzoru przesłanki niedopuszczalności dokonywania oceny merytorycznej, a przez to ustalić, czy skarga powinna zostać odrzucona.

Po myśli art. 85 ust. 3 u.s.p. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniony jest powiat, którego interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął zaskarżoną uchwałę lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W tej materii zważywszy na okoliczność, iż wskutek uchwał Rady Powiatu doszło do sytuacji wybrania nowego, funkcjonującego w innym składzie Zarządu Powiatu w tym powołania nowego Starosty (w osobie M.L) oraz do powstania konfliktu między dotychczasowym organem wykonawczym Powiatu a nowo wyłonionym w sferze rozstrzygnięcia, który z Zarządów jest legalnie działającym organem wykonawczym Powiatu (art. 26 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 1 u.s.p.) oraz który ze Starostów jest uprawniony do skutecznej reprezentacji Powiatu T. (art. 34 ust.1 u.s.p.), czego wyrazem były kolejne rozstrzygnięcia nadzorcze oraz wniesione do tutejszego Sądu skargi dotyczące uchwał konstytuujących skład organu wykonawczego Powiatu – Sąd uznał, że kwestionowanie zdolności procesowej Zarządu Powiatu w składzie personalnym, który podjął uchwałę o zaskarżeniu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz podważanie czynnej legitymacji procesowej Starosty M.L do podpisania skargi w imieniu Powiatu, byłoby działaniem stojącym w sprzeczności z zasadą prawa do sądu. Na tle argumentacji organu nadzoru podkreślającej, że wobec wstrzymania wykonania podjętych uchwał (dotyczących składu Zarządu Powiatu) kompetencje do skutecznego podjęcia uchwały o zaskarżeniu do Sądu komentowanego rozstrzygnięcia nadzorczego posiada wyłącznie dotychczasowy Zarząd Powiatu oraz dotychczasowy Starosta (W. W.) należy zauważyć, że w orzecznictwie trafnie podnosi się, i Sąd ten pogląd popiera, że wykładnia art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym nie powinna prowadzić do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sądowej i zaskarżania aktów nadzoru (por. postanowienie NSA O/Z w Łodzi z 9 marca 1999 r., sygn. akt. II SA/Łd 2532/98, a także wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 marca 2011 r. sygn. II SA/Sz 155/11), co należy także rozumieć jako możliwość objęcia ochroną sądową organu wykonawczego powiatu w takim kształcie osobowym, jaki został zakwestionowany w pozasądowym trybie nadzorczym. W sprawie występują przeciwstawne interesy prawne członków dotychczasowego i nowego Zarządu Powiatu. Tym samym trzeba przyjąć, że podjęcie przez Wojewodę postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały, a następnie stwierdzenie jej nieważności, nie pozbawia nowo wybranego Zarządu Powiatu kompetencji do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o wyborze starosty.

W powyższym świetle uznając, że nie zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi, Sąd dokonał oceny merytorycznej legalności zaskarżonego aktu nadzorczego i w jej wyniku stwierdził, ze nie narusza ono prawa.

Podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia zasadności skargi jest kwestia zastosowania przez Radę Powiatu jako podstawy prawnej zakwestionowanej w trybie nadzoru uchwały o wyborze starosty przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. Inaczej ujmując chodzi o rozważenie, czy zakres przedmiotowy tego przepisu stwarza możliwość organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego (tu: samorządu powiatowego) w tym trybie tak zwanej autokontroli – do stwierdzenia nieważności własnej uchwały uprzednio podjętej. Trzeba przyznać, że jest to zagadnienie budzące spór w doktrynie i orzecznictwie.

Analizując tę problematykę należy w pierwszym rzędzie przywołać brzmienie wskazanego przepisu: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. (...)."

Jak cytowany przepis stanowi – organ może w ramach instytucji autokontroli uwzględnić skargę w całości tylko "w zakresie swojej właściwości". Ustawodawca konstruując tę normę prawną nie sprecyzował formy prawnej "uwzględnienia skargi" ani rodzaju właściwości, wobec czego trzeba przyjąć, że chodzi tu o właściwość (poza miejscową, co oczywiste) rzeczową szeroko pojętą, a zatem zdolność prawną do załatwiania konkretnych spraw, kształtowaną między innymi prawną możliwością powołania się przez wymieniony organ na daną podstawę prawną, posiadaniem przez ten organ uprawnienia do zastosowania określonej sankcji (uchylenia, zmiany, stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu). Wyrażenie - "w zakresie swojej właściwości" oznacza zatem skorzystanie z tych kompetencji jakie przysługują na mocy aktu prawnego regulującego tryb postępowania i zakres oraz formy działania organu. Ta część wypowiedzi ustawodawcy oznacza zatem konieczność zbadania, czy rada jest umocowana do podejmowania danego rodzaju działania. Tymczasem z ustawy ustrojowej jaką jest ustawa o samorządzie powiatowym taki środek prawny jaki zastosowała Rada Powiatu w uchwale Nr [...], to znaczy stwierdzenie nieważności uprzednio podjętej uchwały, radzie powiatu nie przysługuje. Organ stanowiący powiatu nie ma bowiem kompetencji do takiej formy działania. Organ stanowiący samorządu terytorialnego może własną uchwałę zmienić, uchylić, w przepisanym prawem trybie, lecz unormowania ustawy ustrojowej nie dają umocowania dla rady do stwierdzania nieważności aktów podejmowanych w procedurze uchwałodawczej. Nie ma odpowiedniej normy kompetencyjnej, w szczególności taką normą nie jest przepis art. 12 pkt 11 u.s.p. o treści: "Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych do kompetencji rady powiatu". Przepis ten odsyła wyraźnie do innych uregulowań wprost dających podstawę prawną in concreto do procedowania w danej materii, czyli jeżeli wynika to z przepisów ustawowych, przy czym niekoniecznie z ustawy o samorządzie powiatowym. Upoważnienie jednak do podjęcia uchwały przez radę powiatu w danej sprawie, zawarte czy w ustawach szczególnych, czy w ustawie regulującej ustrój powiatu, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Podstawa prawna do podjęcia uchwały musi być skonstruowana w sposób jasny, a nie domniemany. Z zacytowanego przepisu nie wynika zaś samodzielna delegacja dla rady do stwierdzania nieważności własnych uchwał.

Godzi się zauważyć, że instytucja stwierdzania nieważności dotyczy wyłącznie wad kwalifikowanych, istotnych naruszeń prawa, związana jest zatem z gradacją wad. Trzeba mieć przy tym na uwadze zróżnicowanie skutków prawnych, gdyż zmiana bądź uchylenie aktu, a tym samym jego modyfikacja lub wyeliminowanie w porządku prawnym następuje z mocą ex nunc, czyli ze skutkiem konstytutywnym, od daty wejścia w życie określonej w akcie zmieniającym, uchylającym, natomiast usunięcie aktu w drodze zastosowania sankcji stwierdzenia nieważności ma charakter zawsze deklaratoryjny, z mocą ex tunc, czyli następuje z datą wsteczną znosząc funkcjonowanie wadliwego aktu od samego początku jego obowiązywania. Skutki prawne są wobec tego odmienne i zasadniczo inaczej wpływają na sytuację prawną podmiotów, których takie akty dotyczą. Jak trafnie zaznacza Wojewoda, ustawodawca kompetencję do stwierdzania nieważności uchwał przypisał wyłącznie do właściwości wojewodów jako organów nadzoru (art. 79 u.s.p.) oraz sądom administracyjnym (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Ponadto wypada podnieść, że tryb autokontroli na gruncie art. 54 § 3 p.p.s.a. zastosowany w niniejszej sprawie należy zakwalifikować jako obejście ustrojowych regulacji materialnoprawnych w zakresie odwołania oraz wyboru starosty, przyjętych w art. 27 i art. 31 ustawy o samorządzie powiatowym, a wręcz jako naruszenie obowiązującej procedury i choćby z tej zatem racji nie może być akceptowany. Gwarantowana ustawą zdolność rady do wyboru i odwołania zarządu (o czym mowa w ogólnej regulacji art. 12 pkt 2 u.s.p.) nie oznacza bynajmniej prawa rady do działania wbrew szczegółowym przepisom normującym zasady i tryb postępowania w takim wypadku, czyli wbrew ustanowionym demokratycznym mechanizmom wyłaniania oraz odwoływania osób wchodzących w skład zarządu, określonych między innymi w art. 27 i art. 31 u.s.p., wymagających zachowania określonego reżimu dla ważności aktów wyboru bądź odwołania.

W omawianej materii Sąd zatem opowiada się za stanowiskiem organu nadzoru akceptując argumentację przezeń przytoczoną, a także aprobuje poglądy doktryny i orzecznictwa sformułowane przez: Z. K. w glosie do wyroku WSA w G. z dnia [...] r., II SA/Gl 385/06, OSP 2008, z. 4 s. 250 i n.; A. K. w komentarzu do art. 54 (pkt 12) - B.D. B. G.M. N."Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. V, Lex 2013; B. J.w glosie do wyroku NSA z dnia [...] r. II OSK 2377/14; K. S. w artykule [...], teza 4; M. M.w zdaniu odrębnym do tego wyroku oraz w wyrokach WSA w G. II SA/Gl 348/14 z [...] r. i I SA/Gl 18/14 [...] r., w wyroku WSA w L z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Łd 1069/12.

Reasumując, w tym stanie rzeczy należy skonstatować, że dokonanie przez radę powiatu w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. autokontroli poprzez stwierdzenie nieważności własnej uchwały w sprawie wyboru starosty jest sprzeczne z prawem.

Gdyby nawet nie podzielić poglądu wyżej wyrażonego na tle wykładni art. 54 § 3 p.p.s.a., to trzeba podkreślić (aczkolwiek organ nadzoru nie rozpatrywał tego zagadnienia) - że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze usuwające z obrotu prawnego uchwałę wydaną na mocy art. 54 § 3 p.p.s.a. jest zgodne z prawem i z tej przyczyny, iż uchwała ta nie opiera się na materialnoprawnej przesłance nieważności, co jest niezbędne do orzeczenia stwierdzenia z tego względu nieważności. Brak bowiem było w dacie podjęcia uchwały stosownego prejudykatu w postaci prawomocnego orzeczenia, na mocy którego można by było stwierdzić fakt sfałszowania karty wyborczej. Uzasadnienie uchwały odnosi się wyłącznie do dowodu biegłego grafologa w postępowaniu karnym przygotowawczym. Jednakże doktryna i judykatura są zgodne co do tego, że aby stwierdzać wiążąco o sfałszowaniu dokumentu, trzeba wykazać się prawomocnym orzeczeniem sądowym w tej mierze. Jest to uwarunkowane ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych a w konsekwencji wyłączona została możliwość orzekania przez organ administracji, w tym organ jednostki samorządu terytorialnego, o fałszerstwie. Organy te nie posiadają funkcji orzeczniczych w omawianej materii i nie mogą samodzielnie, we własnym zakresie autorytatywnie i ze skutkiem prawnym przesądzać o istnieniu fałszu w dokumencie - karcie wyborczej. Nie są powołane by wkraczać w kompetencje sądu karnego. Fakt ten musi być dowiedziony i wynikać z prawomocnego wyroku sądu karnego, a takowym Rada nie dysponowała w dacie podjęcia uchwały skontrolowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. W uzasadnieniu uchwały Rada nie wskazała na stosowny prejudykat, z którego wynikałoby sfałszowanie karty wyborczej, czy też popełnienie innego przestępstwa wpływającego na ważność aktu wyboru dotychczasowego Starosty. Opinia biegłego grafologa nie stanowi prejudykatu. Jakkolwiek toczyło się w tej sprawie postępowanie karne, zostało jednak umorzone. Tymczasem ustalenia ewentualnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, wiązałyby Sąd w rozpoznawanej sprawie, stosownie do treści art. 11 p.p.s.a.

Ustaleń w tym zakresie nie może zaś dokonywać samodzielnie Sąd, w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na ograniczone w praktyce do minimum ramy postępowania dowodowego sądów administracyjnych (por. art. 106 § 3 p.p.s.a.).

W tej kwestii zresztą skarga została przez Sąd oddalona z obszernymi wywodami zaprezentowanymi w pisemnych motywach wyroku z dnia [...] r. o sygnaturze III SA/Wr 1266/15.

Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń prawa przez organ nadzoru, który działał w granicach i na podstawie kompetencji zakreślonych w art. 79 ust. 1-2 u.s.p., a więc w granicach i na podstawie prawa. Tym samym nie doszło także do uchybienia normom konstytucyjnym.

Do postępowania nadzorczego przepisy k.p.a. mają tylko odpowiednie zastosowanie. Sąd nie stwierdził naruszenia norm postępowania, Powiat wiedział o toczącym się postępowaniu nadzorczym w stosunku do wszystkich podjętych uchwał, w opisie stanu faktycznego sprawy ujęto w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia wszystkie te elementy, które miały znaczenie dla wydania prawidłowego orzeczenia. Okoliczność zaś braku rozważenia nieistnienia materialnoprawnej przesłanki nieważności nie miała wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia, to znaczy na konieczność stwierdzenia nieważności uchwały.

Z przedstawionych powodów skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.