Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 652/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3,  art. 138 par. 2,  art. 149 par. 1 i 2,  art. 145 par. 1,  art. 148,  art. 147,   art. 6,  art. 7,  art. 8,  art. 9,  art. 77 par. 1,  art. 61 par. 1,  art. 64 par. 2,  art. 63 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia WSA – Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA – Olga Białek Protokolant: Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego O w Ś., S. D., S. K., K. M., L. M., S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. D. /dz. [...]/ w Ś. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz S. K. kwotę 100,00zł / sto złotych/, zaś na rzecz L. M. kwotę 200,00zł /dwieście złotych/ tytułem zwrotu uiszczonych wpisów od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...], podjętą na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 31 § 1 i art. 148 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Ekologicznego O w Ś. z dnia [...], Prezydent Miasta Ś. odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie stacji "trafo" przy ul. D. /dz. [...]/, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, w terminie w jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 31 § 1 organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W związku z faktem, że Stowarzyszenie Ekologiczne O rozpoczęło swoją działalność statutową w dniu 8 lutego 2006 r., organ przyjął, że na dzień wydania skarżonej decyzji, tj. [...], organizacja ta nie uzyskała w trybie art. 31 § 2 i § 3 statusu strony. Zatem wniosek Stowarzyszenia o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wobec braku toczącego się z urzędu postępowania, organ I instancji uznał jako niedopuszczalny z przyczyn formalnych.

Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Przytoczony brak ogólnej wiedzy lub szczegółowej o zakresie skażenia terenu "trafo" indukcją magnetyczną /wnioskodawca nie określił kto posiadał braki wiedzy/, nie należy – zdaniem organu – do przesłanek wznowienia nazwanych "ujawnieniem nowych okoliczności i dowodów w sprawie". Załączone dokumenty, tj. ekspertyza geobiologiczna - raport z badania rozkładu przestrzennego pól magnetycznych niskich częstotliwości na obszarze zabudowy mieszkaniowej w rejonie stacji bazowej telefonii komórkowej ERA-GSM, posadowionej w Ś. przy ul. P., oraz opinia Stowarzyszenia przeciwdziałania elektroskażeniom w sprawie dokumentacji pt. "Ocena oddziaływania na środowisko stacji bazowej Polskiej Telefonii Cyfrowej A GSM-bts [...] w Ś.", zostały sporządzone odpowiednio w 2001 r. oraz w czerwcu 2005 r. i znane obecnemu prezesowi Stowarzyszenia O – Lucjanowi Momotowi - w datach ich sporządzenia. Przywołanie pisma z dnia 24 lutego 2006 r. Ministerstwa Środowiska, skierowanego do S. K., będącego odpowiedzią na wniosek w sprawie zmiany ustawy – Prawo ochrony środowiska, w którym Dyrektor Generalny informuje o obowiązujących przepisach w zakresie kontroli prawidłowości decyzji administracyjnych i o środkach zaskarżenia, określonych w przepisach k.p.a. /obowiązujących ze zmianami od 1960 r./ jako dnia, od którego strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, mając na względzie ustalone w pkt. 2 daty, organ nie uznał za spełnienie wymogu określonego art. 148 § 1 k.p.a. Wobec powyższego z uwagi na zaistnienie jednocześnie dwóch formalnych przyczyn warunkujących wydanie odmowy o wszczęciu postępowania, tj. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez Stowarzyszenie nie będące stroną w rozumieniu przepisów k.p.a. oraz wniesione zostało po upływie terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a., postanowiono jak wyżej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne O w Ś., S. D., W. H., S. K., F. L., K. M., L. M., S. M. i W. S., domagając się jej uchylenia. Strony zarzuciły w nim, iż zapis decyzji, że domagały się wznowienia postępowania w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie stacji "trafo" przy ul. P. /dz. 1/6/, jest w odniesieniu do merytorycznej treści i sentencji skargi z dnia 6 marca 2006 r. tendencyjny i fałszywy, podważający obiektywność i wiarygodność decyzji.

Odwołujący uznali za bezzasadny zarzut, iż Stowarzyszenie Ekologiczne O na dzień wydania skarżonej decyzji nie uzyskało w trybie art. 31 § 2 i § 3 k.p.a. statusu strony. Skarga została bowiem złożona nie tylko przez Stowarzyszenie, lecz również przez osiem poszkodowanych stron /osób/, które zamieszkiwały /i zamieszkując do dziś/ w pobliżu bezprawnie zlokalizowanej i zbudowanej stacji bazowej nr [...] /art. 28 i 29 k.p.a./.

Skarga dotyczy uchylenia wadliwej prawnie decyzji lokalizacyjnej, budowlanej i rozbiórki stacji bazowej nr 49521, a nie wniosku o wszczęcie ponownego postępowania, sankcjonującego stwierdzone w skardze bezprawie i dalszą eksploatację stacji. Ponadto strona podniosła, iż art. 28, 29, art. 31 § 1-3 k.p.a. oraz art. 323 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie zawierają żadnych klauzul ograniczających stowarzyszeniu ekologicznemu prawo strony w zależności od terminu podjęcia statutowej działalności, złożenia skargi i terminu wydania przez organ administracyjny decyzji lokalizacyjnej lub budowlanej. Klauzule takie stworzył organ przez przyjęcie fałszywych założeń do decyzji i luźną interpretację obowiązującego prawa.

Odwołujący uznali również za bezzasadny formalny zarzut niespełnienia przez dwa dowody załączone do skargi wymagań z art. 148 § 1 k.p.a. Zgodnie z punktem 2 pisma z dnia 6 marca 2006 r. strony skarżącej bazową datą, od której zaczęło się ujawnianie okoliczności i dowodów na wady prawne decyzji lokalizacyjnej nr [...] jest data 24 lutego 2006 r., figurująca na piśmie Ministerstwa Środowiska. Pismo to zostało przywołane jako wykładania prawna w punkcie 2.8 skargi. Samo powzięcie wiedzy o danej okoliczności bez wiedzy prawniczej dla sformułowania kolizji z konkretnym postanowieniem prawa jest wiedzą martwą, nieprzydatną do wzruszenia decyzji administracyjnej, obciążonej wadą prawną. Wszystkie strony skarżące nie posiadają wykształcenia prawniczego i nie miały przed 24 lutego 2006 r. wiedzy prawnej do wykazania m.in. na podstawie dwóch dowodów, że decyzja lokalizacyjna nr [...] jest obarczona wadami prawnymi. Dopiero pomoc prawna udzielona stronom skarżącym przez Ministerstwo Środowiska pismem z dnia 24 lutego 2006 r. spowodowała intensywną analizę k.p.a. i obowiązującego w 1999 r. prawa, doprowadzając do ujawnienia dowodów i okoliczności dla sformułowania skargi.

Jako trzeci zarzut odwołujący wskazali przyjęcie, iż datę pisma Ministerstwa Środowiska, tj. 24 lutego 2006 r., nie można uznać w myśl art. 148 § 1 k.p.a. za początek ujawnienia dwóch dowodów z 2001 i 2005 r.

W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję Nr [...], którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w myśl postanowień kodeksu postępowania administracyjnego wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja zapadła, było dotknięte wadą procesową przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a. W art. 149 stwierdzono, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia /§ 1/, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /§ 2/. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji /§ 3/. Następnie w art. 151 § 1 postanowiono, że organ administracji po przeprowadzeniu postępowania wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygająca o istocie sprawy. Jak wskazał organ odwoławczy, w nauce utrwalił się pogląd, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić z trzech powodów: podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., podanie wniesiono po upływie terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., w podaniu nie powołano żadnej przyczyny wznowienia postępowania. Natomiast badanie sprawy wznowienia postępowania może nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania /art. 149 § 2/. Po stwierdzeniu, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wznowienia postępowania.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu II instancji, zostały naruszone wymienione przepisy k.p.a. Nie kwestionując prawidłowości dokonanych ustaleń dotyczących, iż Stowarzyszenie Ekologiczne O w Ś. nie było stroną postępowania w roku 1999 i nie mogło skutecznie domagać się wzruszenia ostatecznej decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Ś., organowi I instancji umknęło, że wniosek o wznowienie postępowania, obok w/w Stowarzyszenia, wniosło także osiem osób podnoszących, że zaskarżona decyzja naruszyła ich interes prawny – prawo do ochrony zdrowia. Ponadto wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Oznacza to, że czynności merytoryczne i rozważania podjęte przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a. są niedopuszczalne. Do czasu podjęcia takiego postanowienia organ administracji państwowej może rozważać zasadność wniosku jedynie w kategoriach art. 145 § 1 k.p.a. W niniejszej przypadku, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Prezydent Miasta Ś. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania dokonał merytorycznych rozważań w zakresie określonym w art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ I instancji ponownie badając sprawę winien w pierwszej kolejności zbadać czy zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania, w szczególności przez ustalenie statusu osób wnoszących wniosek z dnia 6 marca 2006 r., a następnie w zależności od dokonanych ustaleń odmówić wznowienia postępowania lub wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i rozstrzygnąć stosownie do art. 151 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Stowarzyszenie Ekologiczne O w Ś., S. D., S. K., K. M., L. M. i S. Ł., zarzucając rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 35 § 3 i art. 223 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów, faktów i dowodów odwołania, jak i w skardze z dnia 6 marca 2006 r., obrazujących drastyczne naruszenia prawa i zagrożenie przez sporną inwestycję zdrowia i życia pokrzywdzonych stron. Organ II instancji odmówił mocy dowodowej zgłoszonym przez skarżące strony faktom i dowodom, bez uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Pominięcie przez Kolegium przedstawionych dowodów oraz nie podjęcie niezbędnych czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, stanowi – zdaniem skarżących - naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80.

W związku z tym strony wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wnikliwe i merytoryczne rozpatrzenie skargi z dnia 10 marca 2006 r. /nr [...]/ i odwołania z dnia 26 czerwca 2006 r. /nr [...]/ wraz z dowodami, ze szczególnym zwróceniem uwagi na dowód dotyczący planu zagospodarowania przestrzennego Ś. z 1994 r. oraz opinii z czerwca 2005 r., opracowanej przez radioelektronika. Nadto skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ś. Nr [...] z dnia [...] oraz decyzji Starosty Ś. nr [...] z dnia [...], w sprawie bezprawnej lokalizacji stacji bazowej telefonii cyfrowej nr [...] obok mieszkań pokrzywdzonych stron.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, iż skarga wniesiona przez Stowarzyszenie Ekologiczne O w Ś., S. D., S. K., K. M., L. M. i S. M. została uwzględniona.

Trzeba zauważyć, iż w niniejszej sprawie badane decyzje zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym tj. w sprawie wznowienia postępowania, uregulowanym przepisami rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w tym postępowaniu Sąd uprawniony był do objęcia kontrolą jedynie opisanych wyżej decyzji podjętych w tym nadzwyczajnym trybie.

Niesporne jest w sprawie, że podstawę prawną podjęcia decyzji przez organ I instancji stanowił przepis art. 149 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekło natomiast na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję Prezydenta Miasta Ś. Nr [...] z dnia [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż wprawdzie organ II instancji uchylając decyzję Prezydenta Miasta Ś. Nr [...] z dnia [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazał jakie uchybienia popełnił ten organ, jednakże Sąd doszedł do przekonania, iż należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Naruszają bowiem one obie przepisy procedury administracyjnej /o czym poniżej/.

Stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy /§ 2/. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Natomiast, jeśli przekroczono termin do jego złożenia lub wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania, organ administracji wyda, na podstawie § 3 art. 149 k.p.a., decyzję odmawiającą wznowienia postępowania.

Zgodnie zaś z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.

Jak wynika z akt sprawy, w żądaniu z dnia 6 marca 2006 r., skierowanym do Wojewody D., Stowarzyszenie Ekologiczne O w Ś., S. D., W. H., S. K., F. L., K. M., L. M., S. M. i W. S. wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ś. Nr [...] z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz C Sp. z o. o. w W. dla inwestycji p.n. budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie stacji trafo przy ul. D. /dz. [...]/ w Ś., powołując się przy tym na przepis art. 145 § 1 ust. 5 k.p.a.

Jednakże w końcowych wnioskach zawarto m.in. zarzuty, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] została wydana w sposób nieuprawniony i z rażącym naruszeniem postanowień planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /w pkt. 2.4 pisma/. Decyzja ta – zdaniem wnioskodawców - rażącą narusza również przepisy ochrony środowiska i jest od początku nieważna /w pkt. 2.7/.

W punkcie 2.8 w/w pisma z dnia 6 marca 2006 r. skarżący wnieśli o uchylenie w całości wadliwej prawnie decyzji Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ś. oraz decyzji budowlanych wydanych dla stacji bazowej nr [...] przez Starostę powiatu Ś.

W ocenie Sądu, tak nieprecyzyjnie sformułowane żądanie nie pozwalało przyjąć, że jest to wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Tym większe wątpliwości, czy pismo z dnia 6 marca 2006 r. należało potraktować właśnie jako wniosek o wznowienie postępowania, wzbudziła treść odwołania, w którym strony podniosły, iż w żądaniu skierowanym do Wojewody D. z dnia 6 marca 2006 r. nie ma wzmianki o wznowieniu postępowania, gdy zaś wnosili o uchylenie w całości wadliwej decyzji, a nie o wznowienie.

Ponadto w odwołaniu został powołany nie tylko przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ale i art. 145 § 1 pkt 4. Zgodnie z tymi przepisami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję /pkt 5/, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu /pkt 4/.

Mimo powyższego organ I instancji wydał w dniu [...] decyzję, którą odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie stacji T przy ul. D. /dz. [...]/, zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] Nr [...].

Zdaniem Sądu wydanie takiej decyzji, bez wyjaśnienia treści żądania skarżących, było co najmniej przedwczesne. Stanowi to zatem naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, jak również art. 149 k.p.a..

Zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa /zasada praworządności/. Zasada praworządności powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Podmioty postępowania oraz w ograniczonym zakresie uczestnicy postępowania mają zdolność prawną do podejmowania czynności procesowych, np. strona ma zdolność prawną do żądania wszczęcia postępowania /art. 61 § 1 k.p.a./ składając podanie. Organ kontroluje przestrzeganie przez stronę w tym zakresie przepisów prawa i w razie ich naruszenia może nakazać ich usunięcie pod określonymi sankcjami prawnymi – bezskuteczność procesowej - art. 64 § 2 k.p.a. /B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Beck Warszawa 2004 r., s. 64/.

Zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. żądanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast po myśli art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Natomiast zasada zawarta w art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego /art. 80 k.p.a./, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący /powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a./, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

Uwzględniając powyższe przepisy należało stwierdzić, iż podjęcie w rozpatrywanej sprawie decyzji o odmowie wznowienia postępowania zostało dokonane z ich naruszeniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków /zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r., SA/KA 22/86, GAP 1988, nr 11, s. 45/.

Organ odwoławczy w/w uchybień, poczynionych przez organ I instancji, nie dostrzegł. Świadczy to o tym, iż również ten organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje art. 77 § 1 k.p.a., jak też nie wykazał należytej dbałości i staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych, aby skarżący nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielono jemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 k.p.a. To musiało natomiast skutkować uchyleniem również decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale /a za takie Sąd uznał pismo stron skarżących z dnia 6 marca 2006 r./ to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska /zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741/.

Wskazać przy tym należy, iż wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym /instancyjnym/, którego datę określa się na zasadzie art. 61 k.p.a. /por. uchwała SN z dnia 19 lipca 1991 r., III AZP 4/91, publ. LEX nr 10904/. Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji.

W razie wszczęcia postępowania na wniosek, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu administracji było dokładne ustalenie treści żądania strony, które to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony /zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924/.

Należy podkreślić przy tym, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności.

Wyjaśnienie treści żądania zawartego w piśmie z dnia 6 marca 2006 r. i udzielenie przez organ informacji o okolicznościach prawnych sprawy było istotne również ze względu na określenie organu właściwego do jego rozpoznania, zwłaszcza że skarżący podnieśli w nim m.in. że decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] Nr [...] rażąco narusza prawo.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Ś. dnia [...] Nr [...] naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a to obliguje do ich uchylenia. Sąd opierając się zatem na przepisie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.