Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 144/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 par. 1, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 190. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 50 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 230 poz 1924
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu  sporządzania operatu szacunkowego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi "P." Spółki [...]. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]r. Nr [.., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]-,zł ( [...] złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga /-/ J. Szaniecka


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § [...] uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości J., dla działek położonych przy ul. [...] oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] – powierzchnia zmiany [...] ha z terenów upraw polowych i upraw polowych stanowiących rezerwę dla działalności gospodarczej na tereny aktywizacji gospodarczej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i komunikacji ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m2 oraz w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m2, które położone są w J. gmina S., stanowiące własność firmy "P." Sp. [...], sprzedane firmie I. i K. małżonkom K. oraz T. i I. małżonkom K. (działka [...]) i M. i K. J. (działka [...]).

Decyzja ta wydana została po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r., Nr [...] decyzji Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że Rada Miejska w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania w miejscowości J., dla działek położonych przy ul. [...] oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] – zmiana przeznaczenia terenu z upraw polowych i upraw polowych stanowiących rezerwę dla działalności gospodarczej na tereny aktywizacji gospodarczej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i komunikacji, ustalając jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %.

Zgodnie z wyceną sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego ustalono wartość gruntu przeznaczonego pod uprawy polowe oraz gruntu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne według stanu na dzień sprzedaży działek będących przedmiotem postępowania, to jest na dzień [...] r. Powstała różnica stanowiła podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) uchylono przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który upoważniał do odliczenia od renty planistycznej nakładów poniesionych przez właściciela gruntu. Zatem w obowiązującym stanie prawnym żadne nakłady nie podlegają odliczeniu. Nadto organ wskazał, że powołana ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie przewiduje stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych i nie zakończonych przed jej wejściem w życie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona zarzucając zaskarżanej decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony praw słusznie nabytych i nie działania prawa wstecz, zasady uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kpa), obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 kpa), nieuwzględnienie nakazu załatwiania spraw administracyjnych w określonych terminach (art. 12 i 35 kpa), art. 36 ust 4, 37 ust. 1 i art. 11 ustawy z dnia 23 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 6 kpa organy administracji działają na podstawie przepisów prawa i nie jest możliwym oparcie się na normie prawa nieobowiązującej w dniu wydania decyzji. Skoro zatem w wyniku nowelizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami uchylony został przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 2) mówiący o zaliczeniu nakładów poniesionych przez właściciela to organ I instancji nie mógł uwzględnić żądania odwołującego się w przedmiocie rozliczenia poniesionych przez niego nakładów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa (zasada ochrony praw nabytych) oraz zasady niedziałania prawa wstecz organ II instancji wskazał, że brak przepisów intertemporalnych uznać należy za błąd legislacyjny, nie oznacza to jednak, ze na organy stosujące prawo przesuwa się odpowiedzialność kreowania normy przejściowej, a powołane zasady dotyczą organów stanowiących, a nie stosujących prawo.

Od wskazanego orzeczenia skargę wniosła P. Sp. [...], z siedzibą w Swarzędzu zarzucając zaskarżanemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

1) rażącym naruszeniu przepisu art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady niedziałania prawa wstecz,

2) rażącym naruszeniu przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie, iż przy określeniu wysokości opłaty wynikającej z powołanego artykułu pod uwagę brany jest wzrost wartości nieruchomości, który nastąpił wyłącznie w związku ze zmianą planu miejscowego,

3) rażącym naruszeniu przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie, że powołany przepis w jego brzmieniu obowiązującym po dniu 22 września 2005 r. nie stosuje się do stanów i zdarzeń powstałych w okresie obowiązywania przepisów dotychczasowych, a ponadto poprzez nieuwzględienie, że jedynie kryterium przeznaczenia ma znaczenie przy określaniu wartości nieruchomości stanowiącej podstawę do nałożenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. naruszenie przepisów postępowania polegające na

1) rażącym naruszeniu przepisów art. 7 kpa, art. 8 kpa oraz art 9 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu strony, zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasady obowiązku organów do udzielania informacji faktycznej i prawnej,

2) rażącym naruszeniu przepisu art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu jako strony tego postępowania,

3) rażącym naruszeniu przepisów art. 12 kpa i art. 35 pka poprzez naruszenie nakazy szybkości załatwiania spraw administracyjnych,

4) rażącym naruszeniu przepisu art. 107 kpa, poprzez naruszenie nakazu właściwego uzasadnienia decyzji administracyjnej,

5) rażącym naruszeniu przepisu art. 139 kpa, poprzez naruszenie zasady reformationis in peius.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę organ administracyjny podtrzymał argumenty odniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia sąd wskazał, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego obowiązywał przepis art. 37 ust. 2 powołanej ustawy stanowiący, że jednorazową opłatę pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu, a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. W toku postępowania przed organami administracyjnym, na podstawie art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492), wskazany przepis przestał obowiązywać z dniem 22 września 2004 r.

Zgodnie z dyspozycją art. 6 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także organ I instancji, rozstrzygały sprawę na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania, czyli na podstawie treści art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w znowelizowanym brzmieniu. Podstawowym, bowiem miernikiem zgodności z prawem jest orzekanie na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie, w granicach udzielonego upoważnienia, normatywnych aktach wykonawczych. Zaskarżone decyzje wydane z uwzględnieniem przepisu art. 37 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 22 września 2004 r. nie mogą być więc uznane za niezgodne z prawem materialnym.

Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, a także wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedmiocie zgodności ustawy przejściowej w zakresie, w jakim nie zawiera ona przepisów przejściowych w związku z uchyleniem na mocy art. 10 pkt 4 lit. a/ art. 37 ust. 2 ustawy z art. 2 Konstytucji RP. Ustawa przejściowa wprowadziła bowiem stosunkowo długi okres pomiędzy jej ogłoszeniem w Dzienniku Ustaw, a wejściem w życie. Przewidziany tam trzymiesięczny okres dostosowawczy uznać należy za wystarczający, aby organy w zwykłym trybie mogły zakończyć wszczęte postępowania w sprawie ustalenia tzw. opłaty planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając zaskarżanemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd I instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzając naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa), a tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien zostać zastosowany, a przy tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 12 oraz art. 35 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.), ewentualnie zaskarżoną decyzję uchylić stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 12 oraz art. 35 kpa), a tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być stosowany oraz art. 145 § 1 pkt 2 lub 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak zastosowania tych przepisów;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy sąd I instancji powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (107 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa) ewentualnie zaskarżoną decyzję uchylić stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 107 kpa), a tym samym naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten nie powinien być stosowany i art. 145 § 1 pkt 2 lub 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak zastosowania któregokolwiek z tych przepisów;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wyrażona w tym przepisie zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikająca z niej zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa została w ustawie przejściowej zrealizowana poprzez samo tylko zastosowanie odpowiedniego vacatio legis.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że wyrok został wydany z obrazą prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 2 konstytucji w związku z przyjęciem przez Sąd I instancji, iż wyrażona w tym przepisie zasada demokratycznego państwa prawnego została spełniona w odniesieniu do regulacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych ustaw wobec zastosowania vacatio legis.

NSA podkreślił, że wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa nie niweczy możliwości zmiany prawa lecz wypływa z niej bezwzględny obowiązek, w przypadku zmian w obowiązującym stanie prawnym, uwzględnienia ochrony praw nabytych ukształtowanych pod rządami dotychczasowych przepisów. Zasada pewności prawa ma szczególne znaczenie w zakresie uregulowań dotyczących wszelkiego rodzaju danin publicznych, a więc w tych dziedzinach, gdzie jednostka podporządkowana jest bezpośrednio władzy publicznej. Będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziana w art. 36 ust. 4 ustawy nosi cechy daniny publicznej przypadającej budżetowi gminy, stąd w rozpoznanej sprawie przez pryzmat zasad wynikających z art. 2 Konstytucji przy braku przepisów przejściowych winna być rozstrzygana kwestia stosowania regulacji dotychczasowej, skoro zdarzenie kształtujące obowiązek poniesienia opłaty nastąpiło przed nowelizacją art. 37 ustawy jak też przed zmianą przepisów nastąpiło wszczęcie postępowania. Zatem właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany planu miejscowego, a który poczynił nakłady mające wpływ na wartość tej nieruchomości w okresie obowiązywania art. 37 ust. 2 ustawy nie może być obciążany innym obowiązkami niż te, które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie czynności prawnej w następstwie, której zaistniał obowiązek poniesienia opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.p.s.a. zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 190 ustawy p.p.s.a., sąd któremu, skutkiem uchylenia wyroku, sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając skargę sąd wziął pod uwagę treść powołanych powyżej przepisów.

W rozpoznawanej sprawie nie udało się ustalić dokładnej daty wszczęcia postępowania, bowiem organy pierwszej i drugiej instancji na żądanie sądu nie nadesłały, do chwili ogłoszenia wyroku, całości żądanych akt administracyjnych (k. 124-129 akt sądowych). Można jednak przyjąć, iż wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu sprzedaży przedmiotowych trzech działek, czyli po dniu [...] r., a przed dniem [...] r. W tej ostatniej dacie Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał pierwszą decyzję w sprawie.

Prawo do odliczenia nakładów przyznawał właścicielowi sprzedanej nieruchomości zarówno przepis art. 36 ust. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i przepis art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r., czyli w dniu wszczęcia postępowania i w dniu wydania przez Burmistrza pierwszej decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w omówionym wcześniej wyroku uchylenie z dniem 22 września 2004 r. określonego w przepisie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym uprawnienia do pomniejszenia opłaty planistycznej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, nie może naruszać niewadliwie nabytego przed dniem 22 września 2004 r. prawa do pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sposób obliczenia opłaty planistycznej wskazany został w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 ust. 4. W myśl tych przepisów, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości.

Tak obliczoną opłatę planistyczną zgodnie z przepisem ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym w sprawie zastosowanie z przyczyn wyżej podanych "pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości".

W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości należy sięgać do przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydane na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeszcze pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zmianami), obowiązujące w czasie nabycia przez skarżącą Spółkę prawa do odliczenia poniesionych nakładów, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924) wyjaśnia w § 50 ust. 1 tylko to, że przy określeniu wartości nieruchomości w celu ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, (czyli opłaty planistycznej o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą, oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu względnie zmianie planu.

Skoro jednak w ustępie 2 § 50 omawianego rozporządzenia stwierdza się, że "w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia uchwalenia lub zmiany planu, a ceny z dnia zbycia nieruchomości", to brak podstaw do przyjęcia, że ten sposób szacunku ma zastosowanie także w tym przypadku, gdy właściciel poczynił nakłady na nieruchomość w okresie pomiędzy zmianą planu a dniem sprzedaży nieruchomości (art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004r., a w poprzedniej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym art. 36 ust. 5). W ustępie 1 nie ma bowiem mowy o nakładach.

Wniosek ten dodatkowo potwierdza fakt utrzymania podstawowych regulacji zawartych w § 50 ust. 1 i 2 powołanego ostatnio rozporządzenia również w kolejnym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), mimo że weszło ono w życie już po uchyleniu przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczającego możliwość pomniejszenia opłaty planistycznej o wartość nakładów.

W sytuacji określonej w przepisie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w pierwotnym brzmieniu) należy kierować się wcześniej omówioną zasadą ustanowioną w art. 37 ust. 1 tej ustawy i najpierw określić wartość nieruchomości na dzień sprzedaży, czyli przy uwzględnieniu stanu nieruchomości będącego wynikiem poniesionych nakładów jeżeli miały one wpływ na wzrost wartości nieruchomości w rozumieniu przepisu ust. 2 art. 37 a następnie odliczyć te nakłady od ustalonej opłaty planistycznej.

Wywodząc w skardze, iż wzrost wartości nieruchomości, stanowiący podstawę do nałożenia na skarżącą Spółkę opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "nie może obejmować wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej nakładami dokonanymi przez skarżącego" skarżąca Spółka przeoczyła, że stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży, a zatem z uwzględnieniem poniesionych nakładów.

Nie budzi wątpliwości, że celem uregulowania zawartego w art. 37 ust. 2 było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem uchwalenia (zmiany) planu miejscowego, a nie innych czynników nakładów na nieruchomość. Jeżeli więc dokonane nakłady wpłynęły na wielkość opłaty planistycznej, bo spowodowały wzrost wartości nieruchomości przyjęty dla ustalenia tej opłaty, to należy stosować reguły z art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwotnym brzmieniu.

Natomiast nie do pogodzenia z poczuciem sprawiedliwości rozumianej zgodnie ze standardami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa jest sytuacja, w której jak oczekuje tego skarżąca Spółka opłatę planistyczną ustala się z uwzględnieniem wartości nieruchomości po zmianie planu, ale z pominięciem wzrostu tej wartości w wyniku dokonanych nakładów i równocześnie tak ustaloną opłatę pomniejsza się o dokonane nakłady. Takie założenie oznaczałoby bowiem, że wysokość opłaty planistycznej byłaby jednakowa zarówno w sytuacji, gdy właściciel dokonał nakładów, o których mowa w art. 37 ust. 2, jak i gdy takich nakładów nie poczynił, a mimo tego w pierwszym przypadku opłata podlegałaby pomniejszeniu o wartość nakładów.

Dodać trzeba, że tak ustalona opłata byłaby wyłącznie wynikiem wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu a nie, jak stanowi art. 37 ust. 2 in fine, także poczynionych nakładów.

Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne będzie zatem wyjaśnienie powyższych okoliczności. Ustaleń w tym przedmiocie organy nie poczyniły, naruszając przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W operacie szacunkowym, na którym oparły się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji, w rozdziale II.1 wyraźnie stwierdzono, że grunt po zmianie planu traktowany jest jako grunt nieuzbrojony.

Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. został zgłoszony w skardze, ale nie może być on rozważany w kontekście pozostawienia przez organ odwoławczy "bez rozpoznania zarzutu skarżącego dotyczącego rażącego naruszenia przez Burmistrza Miasta i Gminy S. przepisów art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", lecz w kontekście naruszenia wprowadzonej przez art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością. O tym bowiem, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego można orzec po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Powołanie się na naruszenie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady uwzględnienia "słusznego interesu strony" jest chybione, gdyż ta zasada może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organy administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego, a więc wtedy, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania organu (patrz komentarz do KPA M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2006 wyd. II teza 4 do art. 7). Decyzja ustalająca opłatę planistyczną nie ma takiego charakteru.

Ma natomiast rację skarżący zarzucając, że odmowa odliczenia nakładów o których stanowił przepis art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwotnym brzmieniu i to w dodatku poprzedzona pierwszą decyzją organu odwoławczego uchylającą decyzję Burmistrza i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu ustalenia i odliczenia nakładów narusza nie tylko zasadę wynikającą z art. 2 Konstytucji, co już przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w omówionym wyroku, ale i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę niepogarszania sytuacji strony odwołującej się. Naruszenie tych zasad miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Niedostarczenie przez organy administracji ani wraz ze skargą, ani w czasie trwania postępowania sądowego, całości akt administracyjnych uniemożliwia sprawdzenie trafności zarzutu naruszenia przez organy orzekające zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.). Naruszenie to zdaniem skarżącego polegało na tym, że "skarżący w ogóle nie był informowany ani przez organ I instancji, ani przez organ II instancji, o prawie zapoznania z aktami i złożenia końcowego oświadczenia oraz dlatego, że odmówiono mu doręczenia odpisu operatu szacunkowego uniemożliwiając zapoznanie się z jego treścią. Skarżący nie został też poinformowany o zakończeniu postępowania, przez co nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i złożenia oświadczenia końcowego. Wywody skarżącego nie zawierały jednak wskazania, że uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Tymczasem do strony stawiającej zarzuty należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W wyroku z dnia 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/2005 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienia uniemożliwiły jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (ONSA/WSA z 2006 r. nr 6, poz. 157).

Nie można zarzucić organowi drugiej instancji, że z naruszeniem przepisów art. 107 k.p.a. nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania, gdy zasadniczy problem dotyczył stosowania art. 37 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności należało - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135, art. 152 i art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy powinnością organu orzekającego będzie skompletowanie całości akt administracyjnych. Ustalając wysokość opłaty planistycznej na podstawie wymaganego operatu szacunkowego organ orzekający uwzględni wyżej omówione uwagi i wskazania sądu. W szczególności organ administracyjny zleci uzupełnienie operatu w zakresie niezbędnym do oceny jego prawidłowości.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

O wykonalności zaskarżanej decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

/-/ B. Drzazga /-/ A. Łaskarzewska J. Szaniecka

/-/ B. Drzazga

Brak podpisu sędziego

spowodowany jest jego nieobecnością