Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 355/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 13, art. 2 par. 1 pkt 10 i 11, art. 5 par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 41 ust. 3 i 4, art. 42 ust. 5,
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 166, art. 167 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Lidia Ciechomska-Florek (sprawozdawca), Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt I SA/Rz 562/11 w sprawie ze skargi S. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia 8 lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w R. na rzecz S. w W. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Dyrektor Izby Skarbowej w R., pismem z 9 grudnia 2011 r., złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z 20 października 2011 r I SA/Rz 562/11. Wyrokiem tym Sąd pierwszej instancji, uwzględnił skargę S. w W. (dalej jako strona lub Ośrodek) uchylając postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego. Wyrok wydany został w oparciu o przyjęty przez Sąd następujący stan faktyczny sprawy:

1. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L., postanowieniem z 20 maja 2011 r., zwrócił tytuł wykonawczy z 18 kwietnia 2011r. nr [...] wystawiony w stosunku do D. P., z tytułu odpłatności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień. Zdaniem Naczelnika Urzędu Skarbowego, wszczęcie egzekucji jest niedopuszczalne, ponieważ nie zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako u.p.e.a.), gdyż wierzycielem należności wskazanych w tytule egzekucyjnym jest Prezydent W., a nie S. Tytuł wykonawczy powinien zawierać odcisk pieczęci urzędowej i podpis wierzyciela - Prezydenta W. Wskazany wyżej tytuł wykonawczy nie zawiera ww. elementów, dlatego nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 oraz 7 u.p.e.a., wobec czego organ egzekucyjny zwrócił przesłany tytuł wykonawczy S.

2. W zażaleniu na to postanowienie, S. zarzucił organowi egzekucyjnemu wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa i niewłaściwym zastosowaniem art. 27 § 1 pkt 1 oraz art. 29 § 2 u.p.e.a. Jego zdaniem, S. posiada uprawnienia wierzyciela w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a., w tym także uprawnienie do wystawiania tytułów egzekucyjnych dotyczących opłat za pobyt w ośrodku. Ośrodek jest bezpośrednio zainteresowany wykonaniem obowiązku, jest więc wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

3. Dyrektor Izby Skarbowej w R., postanowieniem z 8 lipca 2011r., utrzymując w mocy postanowienie z 20 maja 2011 r. w sprawie zwrotu tytułu wykonawczego, przedstawił następujący wywód. Wskazał, że w tytule wykonawczym jako wierzyciela oznaczono S. w W. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Art. 1a pkt 14 u.p.e.a. stanowi, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta) lub marszałka województwa. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminy wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują także sprawy ochrony zdrowia i pomocy społecznej realizowane, m.in., w oparciu o ustawę o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Art. 41 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi wprost, że prowadzenie działań związanych z profilaktyką oraz rozwiązywaniem problemów alkoholowych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w miastach powyżej 100.000 mieszkańców organem wykonawczym jest Prezydent W. Zatem zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 41, poz. 361 ze zm.), stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy, miasto stołeczne Warszawa wykonuje zadania przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i samorządu powiatowego oraz zadania wynikające ze stołecznego charakteru miast. Według Dyrektora Izby Skarbowej, zgodnie ze statutem S., stanowiącym załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXVII/2101/2009 z dnia 26 listopada 2009 r., S. jest jednostką organizacyjną W. nieposiadającą osobowości prawnej. Jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust. 2). Ośrodek pełni funkcję izby wytrzeźwień w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (§ 1 ust. 3). Z tego powodu zadania wynikające z zakresu działania S. należą do zadań własnych W. a dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy i pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy. Uprawnieniem dyrektora izby wytrzeźwień (także Dyrektora S.) jest jedynie pobranie opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie u.p.e.a. Uprawnienia te nie są jednoznaczne z uprawnieniem do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Art. 39 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) stanowi, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wynika, że uprawnionym do żądania wykonania obowiązków określonych w art. 2, w drodze egzekucji administracyjnej, jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. W ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w R., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków o których mowa, jest jednostka bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku. Skoro działania podejmowane w ramach S. należą do zadań własnych W., a opłaty za doprowadzenie i pobyt w Ośrodku pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy, to organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku uiszczenia tej opłaty jest organ wykonawczy W. - Prezydent W. Dlatego na podstawie art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku uiszczenia przedmiotowej opłaty jest Prezydent W., który zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. jest wierzycielem w stosunku do tej opłaty.

4. Dyrektor S., w skardze do WSA na to postanowienie, wniósł o jego uchylenie. W ocenie Dyrektora, wbrew twierdzeniem Dyrektora Izby Skarbowej w R., to Ośrodek a nie Prezydent W. jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w stosunku do wyżej wymienionych należności. W jego ocenie, wynika to z brzmienia samej ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która w art. 41 ust. 3 zawiera upoważnienie dla izb wytrzeźwień do potrącania z depozytów pieniężnych, wierzytelności własnych izb z tytułu opłat za pobyt, a także z treści Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 20 poz. 192).

5. Dyrektor Izby Skarbowej w R., w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę wskazał, że nieprawidłowym było uznanie, że przesłany organowi I instancji tytuł wykonawczy nie zawiera elementów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. Zdaniem Sądu, nadesłane przez skarżącego pełnomocnictwo datowane 3 lutego 2010r. upoważnia D. w punkcie 2 do: reprezentowania W. we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością S. Treść powyższego pełnomocnictwa jednoznacznie wskazuje, że Dyrektor S. uprawniony był również do wystawiania tytułów wykonawczych. Nadesłane organowi I instancji tytuły wykonawcze opatrzone zostały pieczęcią nagłówkową S. w W. oraz pieczęcią okrągłą z orłem w koronie. Wymaganie postawione przez organy aby w tej sytuacji na tytułach wykonawczych umieszczona była pieczęć Prezydenta W. lub w pieczęci zamieszczona była treść:" z upoważnienia Prezydenta W. - Dyrektor S.", było, zdaniem Sądu zbytnią formalnością dlatego do naruszenia art. 29 § 1 i 2 oraz art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a.

7. Dyrektor Izby Skarbowej w W., w skardze kasacyjnej z 9 grudnia 2011 r., zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a., poprzez błędnie dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji, polegającą na uznaniu, iż organ egzekucyjny bezpodstawnie dokonał zwrotu tytułu wykonawczego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez błędną ocenę, iż w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło uchybienie formalnym wymogom co do treści tytułu wykonawczego, w przypadku gdy w tytule wykonawczym jako wierzyciela wskazano S., podczas gdy wierzycielem w przedmiotowej sprawie był Prezydent W.;

3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie funkcji kontrolnej decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w R., i przyjęcie że wymaganie aby na tytułach wykonawczych umieszczona była pieczęć Prezydenta miasta lub w pieczęci zamieszczona była treść "z upoważnienia Prezydenta miasta - Dyrektor Ośrodka (...)", było zbytnią formalnością, co skutkowało w konsekwencji uchyleniem wyroku,

4) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, naruszające istotę instytucji pełnomocnictwa.

Nadto, Dyrektor zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) - dalej zwanej K.c., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu wewnętrznie sprzecznego założenia, że pełnomocnictwo przenosi na pełnomocnika prawa i obowiązki przysługujące mocodawcy.

2) art. 47 ust. 1 w zw. z art. 1 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, polegające na przyjęciu, że udzielone na ich podstawie pełnomocnictwo dla kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej, legitymuje pełnomocnika do wystawienia tytułu wykonawczego we własnym imieniu.

Kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając zaskarżone postanowienia organów obu instancji w sprawie zwrotu tytułów wykonawczych, przesądził o ich wystawieniu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. W swym orzeczeniu potwierdził tezę stanowiącą punkt wyjścia dla oceny poprawności formalnej wystawionego tytułu wykonawczego, a mianowicie, że to Prezydent W., a nie Skarżący, jest wierzycielem egzekwowanych należności za pobyt w Ośrodku. Zdaniem kasatora, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa nie następuje przejęcie (cesja) praw i obowiązków mocodawcy w znaczeniu materialno prawnym, pełnomocnik nie uzyskuje statusu podmiotu przez siebie reprezentowanego. Powyższe potwierdza treść samego pełnomocnictwa z dnia 3 lutego 2010r., na mocy którego Dyrektor S. umocowany został do "składania w imieniu W. oświadczeń woli i zaciągania zobowiązań majątkowych w zakresie działania S., w ramach planu finansowo - rzeczowego kierowanej jednostki" i do "reprezentowania W. przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych związanych z działalnością S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dokonał analizy treści i zakresu pełnomocnictwa, na podstawie którego oparł zaskarżone rozstrzygnięcie. Już ten brak w uzasadnieniu wyroku przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i potwierdza potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez WSA.

W ocenie strony przeciwnej, treść i zakres pełnomocnictwa z dnia 3 lutego 2010r. nie upoważnia Dyrektora Ośrodka do działania we własnym imieniu m. in. poprzez oznaczenie w tytule wykonawczym Ośrodka - jako wierzyciela. Możliwość takiego działania nie wynika nie tylko z pełnomocnictwa, ale również z powołanych postanowień Statutu S. Kasator zaznaczył, że kwestia niewłaściwego zastosowania przepisów dot. pełnomocnictwa została już rozstrzygnięta uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1993 r., sygn. akt III CZP 160/92 (publ. LEX nr 3863), wydaną w związku z wątpliwościami Sądu Wojewódzkiego dotyczącymi legitymacji do wytoczenia powództwa cywilnego - we własnym imieniu - przez kierownika gminnej jednostki organizacyjnej. Sądy orzekające w sprawach dotyczących samorządowych jednostek organizacyjnych stosują tą linię orzeczniczą, czego przykładem jest wyrok Sądu Najwyższego z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt ÜPK 312/04 (LEX Nr 171413), w którym stwierdzono, że kierownik gminnej jednostki organizacyjnej działa w granicach i na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez przełożonego, którym jest burmistrz (wójt).

Kasator wskazał, że spór sprowadza się do oceny, czy organ egzekucyjny uprawniony był do zwrotu tytułu wykonawczego, w trybie art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a. Skoro przedmiotem zaskarżonego postanowienia była ocena prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego, ustalenie, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt. 1 i 7 u.p.e.a., obligowało organ egzekucyjny na mocy art. 29 § 2 u.p.e.a. do jego zwrotu. Dalej wnoszący skargę kasacyjną wywodził, że tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym, stanowiącym niezbędną podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przepisy u.p.e.a. nie przewidują możliwości uzupełnienia czy modyfikacji tytułu wykonawczego w toku badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji (por. wyrok NSA z dnia 29.04.1999 r. sygn. akt I SA/Wr 716/97 niepubl.). Nadto, formalna poprawność tytułu wykonawczego może stać się podstawą zarzutu, o którym mowa w art. 33 pkt 10 u.p.e.a. Niespełnienie wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., stanowić będzie podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ponieważ tytuł zawiera nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela, nie zawiera pieczęci nagłówkowej i urzędowej Prezydenta W., jak i pieczęci osoby upoważnionej do podpisywania tytułu w jego imieniu, zwrot tytułu stał się konieczny i w pełni uzasadniony. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w R., fakt reprezentowania wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym powinien znaleźć odzwierciedlenie w treści tytułu wykonawczego, poprzez dopisek "z upoważnienia". Upoważnienie takie, czy pełnomocnictwo, nie przenosi, jak argumentowano powyżej, na pełnomocnika uprawnień o charakterze materialnoprawnym i nie legitymuje do wystawienia tytułu we własnym imieniu. Kasator powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2011r. sygn. akt II FW 4/11 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym Sąd stwierdził, iż: "Izby wytrzeźwień są jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin, w tym przypadku S.

8. S., odpowiadając na skargę kasacyjną, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

10. Dyrektor Izby Skarbowej w R., pismem z 30 marca 2012 r., zwrócił się o przyśpieszenie rozpoznania sprawy z uwagi na liczne podobne sprawy oczekujące na rozstrzygnięcie.

II. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11. Skargę kasacyjną należało oddalić ponieważ wyrok Sądu pierwszej instancji, pomimo błędnego uzasadnieniu odpowiada prawu.

12. Dyrektor Izby Skarbowej w R. w skardze kasacyjnej kwestionuje uprawnienie Dyrektora S. do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania siebie jako wierzyciela. Źródłem uprawnienia dla Dyrektora do wystawienia tytułów wykonawczych miało być pełnomocnictwo do reprezentowania W. we wszelkich postępowaniach – sądowych, administracyjnych, egzekucyjnych – związanych z działalnością S.

13. Dyrektor Izby Skarbowej zarzuca naruszenie prawa procesowego (art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 29 § 1 i 2 u.p.e.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a.; art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 §1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz naruszenie prawa materialnego (art. 96 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; art. 47 ust. 1 w zw. z art. 1 a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

14. Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym został przez ustawodawcę zdefiniowany jako podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.). Dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu obowiązku (art. 5 § 2 pkt 3 u.p.e.a.). W piśmiennictwie przyjmuje się, że organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu to organ podmiotu prawa, na rzecz którego obowiązek ma być wykonany (Dariusz R. Kijowski, Komentarz do art.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

15. Zdaniem NSA, z treści art. 41 ust 3 i 4 oraz art. 42 ust 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty jest następstwem pobytu w izbie wytrzeźwień. Tak wyrażony obowiązek ponoszenia opłat za "doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień" umożliwia określenie podmiotów, na które został nałożony. Skoro przedmiotem obowiązku w zakresie ponoszenia opłat "za izbę wytrzeźwień" jest skorzystanie z usług oferowanych przez izbę tudzież skorzystanie z doprowadzenia, to obowiązanym do ponoszenia tych opłat jest podmiot korzystający z "doprowadzenia i pobytu". Kryterium podmiotowe i przedmiotowe obowiązku zostało określone wprost w ustawie. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynika bowiem bezpośrednio z przepisów prawa. Kwestia ta jest uregulowana - w sposób spójny z przedstawionym poglądem - w aktach wykonawczych, tj. w §16 i § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4 lutego 2004 r. o trybie doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 20 poz. 192). Ustawodawca wyraźnie, w § 18 powołanego rozporządzenia, nakłada na dyrektora izby względnie kierownika placówki obowiązek wystawienia wezwania do pokrycia kosztów pobytu w terminie siedmiu dni – w przypadku osób nieposiadających w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji, środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu. Stąd pogląd, że ustawa egzekucyjna, ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz akt wykonawczy do niej przydają izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia swych roszczeń (zob. też Krzysztof Sobieralski Wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym w administracji opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień i organ wyższego stopnia nad tym wierzycielem, Nowe Zeszyty Samorządowe, 1/2009, poz 4).

16. Z treści skargi kasacyjnej (i akt administracyjnych sprawy) wynika, iż "S. jest jednostką organizacyjną wykonującą uprawnienia Prezydenta w sferze administracji publicznej związanej z zachowaniem trzeźwości na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości .....". Zgodnie z powołaną ustawą jednostki samorządu terytorialnego mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień, natomiast dyrektor Izby Wytrzeźwień powinien pobierać opłaty i korzystać z nich dla realizacji przewidzianych w ustawie celów.

17. Organy administracji uznają, że zgodnie ze statutem S., stanowiącym załącznik do uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXVII/2101/2009 z dnia 26 listopada 2009 r., S. jest jednostką organizacyjną W. nieposiadającą osobowości prawnej. Ośrodek ten jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust. 2). Ośrodek pełni funkcję izby wytrzeźwień w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (§ 1 ust. 3). W związku z powyższym organ uznał, iż działania wynikające z zakresu działania S. należą do zadań własnych W., a dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy i pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy. Uprawnienia Dyrektora do pobrania opłat za doprowadzenie i pobyt w Izbie lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie ustawy egzekucyjnej nie są jednoznaczne z uprawnieniem do wystawienia tytułów wykonawczych we własnym imieniu. Także w skardze kasacyjnej podniesiono, że treść i zakres pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r. nie upoważnia Dyrektora Ośrodka do działania we własnym imieniu, tj. – m.in. - poprzez oznaczenie w tytule wykonawczym Ośrodka – jako wierzyciela..

17. Wierzyciel, w rozumieniu u.p.e.a., pełni jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, co nie zwalnia go z obowiązków podejmowania działań w celu zaspokojenia należności. Funkcja wierzyciela przysługuje w pierwszej kolejności organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku. Instytucja wierzyciela w ustawie egzekucyjnej nie jest tożsama z instytucją wierzyciela w rozumieniu przepisów postępowania cywilnego (wyrok NSA z 17 kwietnia 2008 r II FSK 338/07 LEX nr 686475).

18. NSA zwraca uwagę na treść art. 5 § 1 pkt 2 in fine, gdzie ustawodawca, definiując wierzyciela używa zwrotu "którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku". Zdaniem NSA, co do zasady podmiotem takim może nie być organ administracji publicznej, gdyż nie ma on "swoich" interesów prawnych (jak też inne organy w państwie). Sąd zwraca uwagę na fakt rozszerzania zakresu przedmiotowego obowiązków egzekwowanych w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: coraz częściej są to obowiązki nawiązujące do stosunków cywilnoprawnych (podobnie Dariusz R. Kijowski, Komentarz do art.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Dlatego konieczne jest miarkowanie podejścia do kwestii typu instytucji i organu, które mają występować w roli żądającego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, przydając główne znaczenie dla interesu w żądaniu wykonania obowiązku.

19. Jeżeli chodzi o pojęcie instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku, należy łączyć je z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, także innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych w trybie administracyjnym świadczeń pieniężnych lub zachowań niemających charakteru pieniężnego, o jakich mowa w art. 2 § 1 pkt 10 i 11 u.p.e.a. (Dariusz R. Kijowski, Komentarz do art.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Tymi przepisami w niniejszej sprawie są regulacje art. 41 i art. 42 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz § 18 rozporządzenia, w którym ustawodawca wprost wskazał na obowiązek dochodzenia przez wybrane podmioty – zaległych opłat – i kompetencje w dochodzeniu tych należności.

20. Trafnie zauważa organ egzekucyjny, że Ośrodek pełni funkcję izby wytrzeźwień w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (§ 1 ust. 3 statutu), a działania wynikające z zakresu działania S. należą do zadań własnych W., dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy i pobierane są w imieniu i na rzecz organów gminy. Uprawnieniem dyrektora izby wytrzeźwień (także Dyrektora S.) jest pobranie opłaty za doprowadzenie i pobyt w izbie lub wezwanie do pokrycia kosztów, które mogą być egzekwowane w trybie u.p.e.a.

21. Jak wspomniano, pobyt w izbie wytrzeźwień jest odpłatny, a koszt ponosi – co do zasady – osoba korzystająca z usług izby (Grażyna Zalas, Komentarz do art.41 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, program Lex). Źródłem finansowania izb wytrzeźwień powinny być, zgodnie z art.42 ust.5 Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, opłaty pobierane od osób zatrzymanych (podobnie Informacja o wynikach kontroli pobierania oraz wykorzystywania przez samorządy województw i gmin opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w latach 2006-2008, LPO-41025-00/08 Nr ewid. 33/2009/P08151/LPO).

22. W istniejącym stanie prawnym i faktycznym wykształciła się praktyka polegająca na dofinansowaniu kosztów funkcjonowania izb wytrzeźwień nie tylko przez podmioty założycielskie, ale i przez gminy położone w pobliżu miasta, w którym taka izba się znajduje. Przykładowo, zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, wyrażonym w piśmie z 24 lutego 1998 r. DGS -455/98/MM, nie ma przeszkód w dofinansowaniu izb wytrzeźwień z budżetów gminnych, w szczególności ze środków finansowych uzyskanych z tytułu opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (podobnie w odpowiedzi z dnia 24 lutego 1998 r. na interpelację nr 130 w sprawie częściowego finansowania izb wytrzeźwień z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych). Zgodnie z art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych, określając jednocześnie tryb ich przekazywania i sposób wykonywania.

23. Z art. 41 ust. 3 oraz z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu ... wynika, że niezbywalnym elementem finansowania Izby są opłaty ze środków podmiotów korzystających z usług Izby. Pobieranie tych opłat odbywa się z wyłączeniem Prezydenta (organów samorządu terytorialnego), co wynika wprost z ustawy i powołanych przepisów rozporządzenia. Nadto, z uwagi na ujmowanie dochodów z tytułu świadczonych usług w budżecie oraz sprawozdaniach finansowych (ogólnie dostępnych, bo zamieszczanych w Internecie) i uwzględnianie ich w procesie planowania gospodarki finansowej, kierownicy izb wytrzeźwień są żywotnie zainteresowani w pełnej realizacji pobierania tych opłat, tj. także w ich egzekucji.

24. Wprawdzie zarówno gminy (stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tj.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), jak i powiaty (stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tj.: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592) wykonują zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność a planując wydatki, zmuszone są uwzględniać możliwości ich finansowania, nie wyklucza to jednak możliwości samodzielnego finansowanie przez Izby działalności ze środków uzyskiwanych przez nie w sposób przewidziany ustawą. Wskazana zasada dotyczy również zadań wykonywanych na mocy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w tym także prowadzenia izb wytrzeźwień. Jednocześnie należy wskazać, iż stosownie do art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przekazanie w drodze ustawy nowych zadań wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego odpowiedniego udziału w dochodach publicznych.

25. Nie rozstrzygając jaka jest istota odpłatności za pobyt w izbie wytrzeźwień należy zwrócić uwagę na fakt, że ma ona charakter opłaty i należy ją zaliczyć do danin publicznych. Stanowi ona dochód publiczny w szerokim rozumieniu (tzn. świadczenie pieniężne pobierane przez podmiot prawa publicznego), jest bezpośrednio powiązana z wzajemnym świadczeniem, pobór wynika z ustawy, ma charakter bezzwrotny i pobór takiej opłaty obwarowany jest przymusem (zob. P. Smoleń, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, komentarz do art. 5, pkt 30 i nast., zob. także L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011; komentarz do art. 5). Zarazem, jak trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną (a co wynika także ze sprawozdań finansowych innych Izb Wytrzeźwień – nie tylko Ośrodka w sprawie - powszechnie dostępnych), wpłaty z tytułu wspomnianych opłat zasilają rachunek bankowy Ośrodka, który, jako jednostka budżetowa samodzielnie gospodarująca środkami budżetowymi, rozlicza się z tych wpłat na podstawie sprawozdań. Truizmem jest stwierdzenie, że od wysokości wpłat uzyskiwanych bezpośrednio z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień zależy tak wielkość środków uzyskiwanych od samorządu terytorialnego, jak kondycja finansowa izby czy sposób gospodarowania środkami, co wyznacza interes Dyrektora we wszczęciu (i skutecznym prowadzeniu) postępowania egzekucyjnego.

26. Wtórne znaczenie dla oceny skargi kasacyjnej mają rozbieżne interpretacje podatkowe, z których wynika, z jednej strony, przymiot izby wytrzeźwień jako podatnika VAT względnie zwolnienie od tego podatku (czyli co do zasady podleganie VAT), z drugiej strony (sporadycznie) – odmowa przymiotu podatnika podatku z uwagi na treść art. 15 ust. 6 ustawy o VAT. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednakże uwagę, że uznanie za podatnika oznacza "podleganie na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu" (art. 7 Ordynacji podatkowej), co pociąga za sobą konieczność uregulowania zobowiązań i istnienie interesu Dyrektora w tym, by inny podmiot dokonał zapłaty. Natomiast odmowa uznania za podatnika na mocy art. 15 ust. 6 ustawy o VAT była spowodowana "realizowaniem zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których podmioty zostały powołane (...)" a nie brakiem możliwości dochodzenia należności. NSA zwraca zarazem uwagę, że przy wyodrębnieniu statusu danego podmiotu tak w rozumieniu zadań i kompetencji, jak zobowiązań podatkowych niewskazane byłoby ograniczanie kompetencji tego podmiotu do podejmowania działań w celu zaspokojenia ciążących na danym podmiocie należności, ponieważ oznaczałoby to obarczanie tego podmiotu (samodzielnymi) obowiązkami bez przydania mu (samodzielnych) uprawnień.

27. Przez pobieranie opłat za korzystanie z Izb Wytrzeźwień, do czego ustawodawca nawiązuje w art. 41 ust. 3 oraz z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu ... oraz § 18 rozporządzenia, należy rozumieć także podjęcie działań w celu egzekwowania opłat – skoro przychody z tych opłat są przeznaczone na finansowanie działalności i uwzględniane w budżecie Izb. Możliwość uzyskania środków na działanie Izby Wytrzeźwień z budżetu jst – lub w pewnym zakresie z budżetu Państwa, co wynika z art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – nie upoważnia S. do zaniechania działań w celu uzyskania należnych mu z mocy prawa świadczeń i rezygnacji z przymiotu wierzyciela, ponieważ oznaczałoby to niezgodne z prawem scedowanie uprawnień finansowych w zakresie, których ustawodawca przyznał Izbom samodzielność.

28. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny stwierdza bezskuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 w zw z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 29 u.p.e.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a., ponieważ S. posiadał przymiot wierzyciela, natomiast zwrot tytułu wykonawczego przez Dyrektora Izby Skarbowej nie miał umocowania w przepisach prawa. Uznanie prawa Dyrektora Ośrodka do występowania w roli wierzyciela jest tożsame z kwalifikacją jako bezskutecznych zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez brak użycia pieczęci Prezydenta W. Z tego powodu też nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadniany przez kasatora "błędnym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, naruszającym istotę instytucji pełnomocnictwa".

29. Zdaniem NSA, zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 96 kodeksu cywilnego oraz art. 47 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą być uwzględnione choćby z tego powodu, że kasator, wnosząc je, pozostaje w mylnym przeświadczeniu, że Dyrektor S. nie może być wierzycielem.

30. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a i art. 203 pkt 1 w zw. z § 14 ust 2 pkt 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).