Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2127/02
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2002-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2a, art. 18 ust. 2 pkt 11, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie gminnym.
article: art. 20a ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 85 poz. 539
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach.
Teza: Przejęcie przez gminę zadań z zakresu właściwości powiatu leży w sferze wyłącznej kompetencji rady gminy, o czym rozstrzyga art. 18 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001. nr 142 poz. 1591 ze zm./.

Przepis art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach /Dz.U. nr 85 poz. 539 ze zm./ stanowiący, iż biblioteka publiczna, której organizatorem jest gmina działająca w mieście będącym siedzibą samorządu powiatowego, może wykonywać zadania, o których mowa w ust. 1, na podstawie porozumienia zarządu powiatu z zarządem gminy, nie wyłącza stosowania art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym przy zawieraniu tego typu porozumień. Przepis ten ustala jedynie, jakie organy są właściwe do zawarcia porozumienia, natomiast nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy kompetencji do decydowania o przejęciu określonych zadań od powiatu.

TEZY

Przejęcie przez gminę zadań z zakresu właściwości powiatu leży w sferze wyłącznej kompetencji rady gminy, o czym rozstrzyga art. 18 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001. nr 142 poz. 1591 ze zm./.

Przepis art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach /Dz.U. nr 85 poz. 539 ze zm./ stanowiący, iż biblioteka publiczna, której organizatorem jest gmina działająca w mieście będącym siedzibą samorządu powiatowego, może wykonywać zadania, o których mowa w ust. 1, na podstawie porozumienia zarządu powiatu z zarządem gminy, nie wyłącza stosowania art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym przy zawieraniu tego typu porozumień. Przepis ten ustala jedynie, jakie organy są właściwe do zawarcia porozumienia, natomiast nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy kompetencji do decydowania o przejęciu określonych zadań od powiatu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2002 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 8 sierpnia 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr LII/528/02 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2002 r. w sprawie wyrażenia zgody na przyjęcie prowadzenia zadania publicznego z zakresu powiatowej biblioteki publicznej przez Gminę - L. Bibliotekę Publiczną, uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 200 zł /dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 29 lipca 2002 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr LII/528/02 w sprawie wyrażenia zgody na przyjęcie prowadzenia zadania publicznego z zakresu powiatowej biblioteki publicznej przez Gminę - L. Bibliotekę Publiczną. Jako podstawę prawną powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001. nr 142 poz. 1591 ze zm./. W par. 1 Rada postanowiła wyrazić zgodę na przyjęcie prowadzenia zadania publicznego Powiatu w zakresie powiatowej biblioteki publicznej przez Gminę - L. Bibliotekę Publiczną. Wykonanie tejże uchwały Rada Miejska powierzyła Zarządowi Miasta /par. 2 uchwały/.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 sierpnia 2002 r. (...), wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ Wojewoda stwierdził nieważność ww. uchwały nr LII/528/02 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2002 r. z tej to przyczyny, że została podjęta z istotnym naruszeniem art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach /Dz.U. nr 85 poz. 539 ze zm./.

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że w par. 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska wyraziła zgodę na przyjęcie prowadzenia zadania publicznego Powiatu w zakresie powiatowej biblioteki publicznej przez Gminę poprzez L. Bibliotekę Publiczną.

Zgodnie zaś z art. 19 ustawy biblioteki publiczne są organizowane w sposób zapewniający mieszkańcom dogodny dostęp do materiałów bibliotecznych i informacji. Gmina organizuje i prowadzi co najmniej jedną gminną bibliotekę publiczną wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. Powiat organizuje i prowadzi co najmniej jedną powiatową bibliotekę publiczną. Zadania powiatowej biblioteki publicznej może wykonywać, na podstawie porozumienia, wojewódzka lub gminna biblioteka publiczna działająca i mająca swoją siedzibę na obszarze powiatu. Samorząd województwa organizuje i prowadzi co najmniej jedną wojewódzką bibliotekę publiczną. Biblioteki samorządowe mogą zawierać, za zgodą organizatora, porozumienia z innymi bibliotekami i instytucjami w sprawie wspólnego prowadzenia obsługi bibliotecznej określonych obszarów i środowisk.

Zgodnie z art. 20a ust. 2 ustawy biblioteka publiczna, której organizatorem jest gmina działająca w mieście będącym siedzibą samorządu powiatowego, może wykonywać zadania, o których mowa w ust. l, na podstawie porozumienia zarządu powiatu z zarządem gminy. Porozumienie powinno zawierać ustalenia określone w art. 20 ust. 2.

Cytowane przepisy ustawy zawierają regulację prawną dotyczącą prowadzenia bibliotek publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego zarówno w ramach działań własnych, jak i poprzez zawieranie porozumień w sprawie powierzenia prowadzenia zadań "bibliotecznych" pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

Przepisy ustawy o bibliotekach dotyczące zawierania porozumień w sprawie prowadzenia biblioteki powiatowej przez gminną bibliotekę publiczną, a także przepisy art. 20 ust. 2 dotyczące zawierania porozumień w sprawie wykonywania zadań biblioteki wojewódzkiej przez bibliotekę, dla której organizatorem jest powiat lub miasto na prawach powiatu, są - zdaniem organu nadzoru - przepisami o charakterze szczególnym wobec ogólnej regulacji ustaw samorządowych o zawieraniu porozumień pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego /np. art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.; art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592 ze zm.; art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./.

Dalej organ nadzoru podkreślił, że w przypadku zawierania porozumienia na podstawie ustawy o bibliotekach należy stosować jej regulację, tj. art. 19 ust. 3 oraz art. 20 ust. 2 i art. 20a ust. 2 ustawy. Artykuł 20a ust. 2 ustawy został inaczej skonstruowany niż odpowiednie przepisy ustaw samorządowych. Wskazuje on, w przeciwieństwie do art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, organ właściwy do zawarcia porozumienia.

Należy zatem uznać, w ocenie organu, że przepis art. 20a ust. 2 ustawy zawiera normę kompetencyjną do zawarcia porozumienia w sprawie przejęcia przez gminną bibliotekę publiczną realizacji zadań powiatowej biblioteki publicznej. W zakresie tej kompetencji nie będzie się mieściło tylko techniczne podpisanie porozumienia, ale i podjęcie decyzji w sprawie jego zawarcia. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do utożsamienia normy art. 20a ust. 2 ustawy z normą art. 8 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, co w świetle zasad wykładni prawa jest niedopuszczalne.

W konsekwencji powyższych ustaleń organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska, podejmując przedmiotową uchwałę i wyrażając zgodę na zawarcie porozumienia w sprawie przejęcia zadań powiatowej biblioteki publicznej - zadania Powiatu, naruszyła zakres kompetencji Zarządu Miasta. Tego typu uchybienie prawne zawsze należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak wyżej.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 8 sierpnia 2002 r. (...), stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej nr LII/528/02 z dnia 29 lipca 2002 r. w sprawie wyrażenia zgody na przyjęcie prowadzenia zadania publicznego w zakresie powiatowej biblioteki publicznej przez Gminę - L. Bibliotekę Publiczną oraz o zasądzenie od strony pozwanej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając swe żądanie, Gmina stwierdziła, że stanowisko organu nadzorczego nie jest słuszne. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ ustala, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie przyjęcia zadań z zakresu właściwości powiatu. Natomiast przepis art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach /Dz.U. nr 85 poz. 539 ze zm./ stwierdza, że biblioteka publiczna, której organizatorem jest gmina działająca w mieście będącym siedzibą samorządu powiatowego, może wykonywać zadania na podstawie porozumienia zarządu powiatu z zarządem gminy.

Pogląd organu nadzoru, że przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie znajduje oparcia w brzmieniu tychże przepisów. Zdaniem strony skarżącej przepis ustawy o bibliotekach stwierdzający, że określone zadania można wykonywać na podstawie porozumienia zarządu powiatu i zarządu gminy, należy rozumieć jako określenie, jakie organy są właściwe do zawarcia tego typu porozumienia. Nie można natomiast z treści tego przepisu wysnuć wniosku, że o woli /chęci/ przyjęcia określonych zadań należących do kompetencji innych organów decyduje zarząd gminy. Cytowany przepis art. 18 ust. 2 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jednoznacznie określa, że przyjęcie takich zadań należy do kompetencji rady gminy.

Jednocześnie strona skarżąca kwestionuje podpis na rozstrzygnięciu nadzorczym, który dokonał w zastępstwie wojewody wicewojewoda, co stanowi naruszenie art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /t.j. Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872 ze zm./.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przyjęte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do zarzutu w kwestii podpisu rozstrzygnięcia nadzorczego, organ wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze podpisał I wicewojewoda z upoważnienia wojewody. Zgodnie zaś z art. 27 ustawy o administracji rządowej w województwie wojewoda wykonuje zadania przy pomocy I i II wicewojewody. Artykuł 28 ust. 3 ustawy o administracji rządowej w województwie rozciąga zakres zastępstwa I wicewojewody na wszystkie kompetencje wojewody, jeżeli wojewoda nie pełni obowiązków służbowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności zarówno z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co powoduje, iż rozstrzygnięcie to podlega usunięciu z obrotu prawnego.

Otóż stosownie do art. 7 w związku z art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ jednostki samorządu terytorialnego, realizując zadania administracji publicznej, są obowiązane działać na podstawie i w granicach prawa, jednakże dla zagwarantowania przestrzegania działania na podstawie i w granicach prawa są poddane nadzorowi organów państwowych /art. 171 ust. 1 Konstytucji/.

Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, że sprawowanie nadzoru musi odbywać się w dopuszczalnych przepisami prawa granicach. Przy czym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej /art. 165 ust. 2 Konstytucji/.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje jedynie, w zakresie granic nadzoru, kryterium nadzoru - "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności" /art. 171 ust. 1/ oraz organy powołane do sprawowania nadzoru /art. 171 ust. 2 i 3/.

W pozostałym zakresie granice dopuszczalności ingerencji nadzorczej wyznaczają ustawy samorządowe, w zakresie gminy - ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./.

Zgodnie zatem z art. 91 ww. ustawy o samorządzie gminnym - uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna /ust. 1/. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa /ust. 4/. Należy przy tym podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym nie wylicza rodzajów naruszeń prawa, które są podstawą stwierdzenia nieważności. Nie oznacza to jednak swobody działania organu nadzoru. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, zawierając w tym uzasadnieniu wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy. W toku zaś postępowania nadzorczego organ nadzoru jest związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym/. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało oparte na przyjęciu stanowiska, że Rada Miejska, podejmując przedmiotową uchwałę nr LII/528/02 z dnia 29 lipca 2002 r. w sprawie wyrażenia zgody na przyjęcie prowadzenia zadania publicznego z zakresu powiatowej biblioteki publicznej przez Gminę L. - Bibliotekę Publiczną, naruszyła zakres kompetencji Zarządu Miasta, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem organu nadzoru przepisy o zawieraniu porozumień w sprawie prowadzenia biblioteki powiatowej przez gminną bibliotekę publiczną /art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach - Dz.U. nr 85 poz. 539 ze zm./ są przepisami o charakterze szczególnym wobec ogólnej regulacji ustaw samorządowych o zawieraniu porozumień pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego /np. art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. W ocenie organu nadzoru ww. przepis art. 20a ust. 2 ustawy zawiera normę kompetencyjną do zawarcia porozumienia w sprawie przejęcia przez gminną bibliotekę publiczną realizacji zadań powiatowej biblioteki publicznej, w której zakresie nie będzie się mieściło tylko techniczne podpisanie porozumienia, ale i podjęcie decyzji w sprawie jego zawarcia.

Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że podstawę materialnoprawną podjętej w dniu 29 lipca 2002 r. przez Radę Miejską uchwały nr LII/528/02 w sprawie wyrażenia zgody na przyjęcie prowadzenia zadania publicznego z zakresu powiatowej biblioteki publicznej przez Gminę - L. Bibliotekę Publiczną stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem: "Do wyłącznej /podkr. Sądu/ właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie przejęcia zadań, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 2a".

W myśl zaś ww. art. 8 ust. 2a ustawy gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego.

Powyższa regulacja zawarta w cytowanym wyżej przepisie art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, pozwala na stwierdzenie, że ustawa o samorządzie gminnym, innymi słowy ustawa ustrojowa, przypisuje w sposób jednoznaczny radzie gminy kompetencje w sprawach przejmowania zadań z zakresu właściwości powiatu /podkr. Sądu/.

Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nr LII/528/02 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2002 r. podjęta zaś została w tym tylko zakresie.

W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że przepis art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach jest przepisem szczególnym względem cytowanego wyżej art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Przepis art. 20a ust. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, iż biblioteka publiczna, której organizatorem jest gmina działająca w mieście będącym siedzibą samorządu powiatowego, może wykonywać zadania, o których mowa w ust. 1 na podstawie porozumienia zarządu powiatu z zarządem gminy.

Innymi słowy przepis ten ustala jedynie, jakie organy są właściwe do zawarcia powyższego porozumienia, natomiast nie przyznaje kompetencji zarządowi gminy do przejęcia określonych zadań z powiatu.

Zdaniem Sądu powyższa regulacja w żaden sposób nie wyłącza stosowania cytowanego wyżej przepisu art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a wręcz przeciwnie, zrealizowanie zapisu art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy jest niezbędne, aby można było stosować postanowienia art. 20a ust. 2 ustawy o bibliotekach.

W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, że uchwała nr LII/528/02 Rady Miejskiej z dnia 29 lipca 2002 r. została podjęta z istotnym naruszeniem art. 20a ust. 2 ustawy o bibliotekach, gdy z cytowanego wyżej przepisu art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że przejęcie zadań z zakresu właściwości powiatu leży w wyłącznej kompetencji rady gminy.

Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.