Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1351/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 3a, art. 28 ust. 3b
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Magdalena Bosakirska (spr.) NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 562/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 562/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ponadto Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] grudnia 2008 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek J. S. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, odsetek za zwłokę oraz kosztów upomnienia dotyczący okresów: sierpień 2003 r., od kwietnia do sierpnia 2004 r., listopad i grudzień 2004 r., od marca do lipca 2005 r., wrzesień 2005 r., od stycznia do maja 2006 r., od września 2006 r. do marca 2007 r., od grudnia 2007 r. do lipca 2008 r. oraz od października do grudnia 2008 r. – w łącznej kwocie: 5.141,37 zł (w tym: z tytułu składek - 4.787,37 zł; z tytułu odsetek - 310,00 zł; z tytułu kosztów upomnienia - 44,00 zł).

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia wskazanych we wniosku należności. Organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że zachodzi całkowita nieściągalność składek, gdyż nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne, zaś wnioskodawca nie uwiarygodnił stwierdzenia, że opłacenie należności skutkowałoby zagrożeniem egzystencji lub pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Organ wskazał, że wnioskodawca posiada stały dochód, który może podlegać egzekucji i który gwarantuje zaspokojenie przynajmniej podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto, mimo orzeczonej w stosunku do wnioskodawcy częściowej niezdolności do pracy, istnieje szansa na podjęcie przez niego zatrudnienia, a tym samym pozyskania środków na spłatę należności.

J. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w szczególności, że obecnie utrzymuje się z renty w wysokości 244 zł oraz z pomocy uzyskanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. G. Dodał, że nie istnieje żadna szansa na pozyskanie środków, które mogłyby doprowadzić do spłaty zadłużenia, ponieważ w dalszym ciągu poddawany jest kolejnym diagnozom i nie ma mowy o podjęciu pracy, a przyszłość nie rokuje żadnej poprawy w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. Organ uznał, że w sprawie nie można stwierdzić stanu całkowitej nieściągalności należności, bowiem nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, ze zm.; dalej powoływana jako "u.s.u.s."). Przedmiotem postępowania egzekucyjnego mógłby stać się (po wykazaniu bezskuteczności innych środków egzekucyjnych) udział J. S. we własności nieruchomości objętej KW nr [...]. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie wystąpiły wprawdzie przesłanki umorzenia należności określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej powoływane jako "rozporządzenie MGPiPS") – co wynika z przestawionej przez stronę dokumentacji lekarskiej – jednak uznaniowy charakter decyzji o umorzeniu oraz odległy termin przedawnienia należności z tytułu dochodzonych składek uprawniają wierzyciela do odmowy umorzenia tych należności nawet w sytuacji stwierdzenia zaistnienia przesłanek umorzeniowych. W sprawie możliwe jest zawarcie dogodnego układu ratalnego, co wstrzymałoby czynności egzekucyjne bez spowodowania negatywnych konsekwencji dla zobowiązanego.

J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję ZUS. Wskazał, że w niniejszej sprawie umorzenie należności jest zasadne z uwagi na nieporadność zdrowotną skarżącego oraz wiek – 60 lat.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oparcie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. Sąd wskazał, że "uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście zupełnej dowolności sposobu rozstrzygnięcia", jednak dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności rozstrzygnięcia wydanego na podstawie tego przepisu jest w tym wypadku ograniczona i sprowadza się w istocie do badania legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowo-wyjaśniającego i poprawności oceny dokonanej na podstawie stanu faktycznego sprawy.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności. Wprawdzie sytuacja skarżącego jest bardzo trudna, jednak skarżący posiada nieruchomość, która może posłużyć zaspokojeniu zaległości względem ZUS. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że wierzycielowi znany jest majątek dłużnika, którego wartość rynkowa z pewnością przekracza kwotę zaległości skarżącego wraz z odsetkami. Okoliczność ta powoduje, że w świetle art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie może być mowy o całkowitej nieściągalności. Niemożliwe było zatem umorzenie należności w oparciu o to kryterium.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pomimo braku zaistnienia stanu całkowitej nieściągalności prawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach, które zostały określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGPiPS. Na podstawie tych przepisów Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ w ramach przysługującego mu uprawnienia doszedł do przekonania, że jakkolwiek sytuacja materialno - bytowa skarżącego jest trudna, to jednak nie uniemożliwia ona spłaty całości zobowiązań, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia, o jakich mowa w § 3 rozporządzenia MGPiPS.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, również pod względem formalnym postępowanie w sprawie umorzenia zaległych składek przebiegło zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a."). Organ administracyjny zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy, a zebrany materiał dowodowy ocenił w sposób wyczerpujący.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja organu ZUS ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu MGPiPS.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył J. S. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Strona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1, art. 3 § 1, art. 113 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), polegające na niedokonaniu pełnej kontroli działalności organu administracji publicznej orzekającego w sprawie i dokonanie sprzecznych ustaleń, niezasadnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, bezkrytycznym przyjęciu ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy były one podważane przez stronę skarżącą, która wykazała, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną, a także względy społeczne nie jest w stanie opłacić zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zaś egzekucja z nieruchomości doprowadziłaby do pozbawienia skarżącego i jego rodziny mieszkania, a tym samym istotnie godziłaby w sytuację życiową zobowiązanego i jego rodziny;

2) naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. – przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że istnieje majątek, z którego można egzekwować należność, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że nie może nim być należąca do skarżącego nieruchomość, a w przypadku prowadzenia egzekucji z tego mieszkania nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, co doprowadziło do uznania za zasadne stanowiska organu, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek;

3) naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 1, ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia MGPiPS – przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że sformułowanie "może" zawarte we wskazanych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i tym samym uznanie decyzji za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z okoliczności powstania należności, sytuacji zdrowotnej skarżącego oraz jego sytuacji materialnej wynika, że w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności, a brak takiej decyzji należy uznać za nadużycie prawa w rozumieniu art. 7 k.p.a.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem raz stwierdza wystąpienie przesłanki umorzenia należności określonej w § 3 rozporządzenia MGPiPS, by w innym miejscu wskazać, że organ wystąpienia takich przesłanek nie stwierdził. Oznacza to, że Sąd nie wyjaśnił sprawy w sposób dostateczny i nie dokonał pełnej kontroli działalności organu administracji.

Skarżący utrzymuje się z renty inwalidzkiej i z zasiłku przyznanego przez pomoc społeczną, które nie podlegają egzekucji. Prowadzenie egzekucji z nieruchomości jest w praktyce niemożliwe, gdyż skarżący jest jedynie jej współwłaścicielem, a przeprowadzenie egzekucji z udziału w nieruchomości będzie nieskuteczne, gdyż udział taki nie znajduje zazwyczaj nabywców. Ponadto nieruchomość ta jest zajmowana przez skarżącego i jego rodzinę na cele mieszkaniowe. Nawet gdyby doszło do sprzedaży udziału w nieruchomości, to uzyskana kwota nie przekroczy wydatków egzekucyjnych w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.

Sformułowanie "może" użyte w § 3 rozporządzenia MGPiPS nie oznacza całkowitej dowolności w podejmowaniu decyzji przez ZUS, który winien rozważyć całokształt sprawy, z uwzględnieniem treści art. 7 k.p.a. (słuszny interes obywatela), a odmowa umorzenia winna nastąpić tylko z uwagi na nadzwyczajne względy. W sytuacji, gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Tymczasem Sąd pierwszej instancji przyznał słuszność argumentacji organu, który nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rzeczywiście, decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Decyzja taka podlega jednak kontroli sądowej, bowiem wbrew poglądom Sądu pierwszej instancji i organu, ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody co do wyboru rozstrzygnięcia, ani też "częściowej dowolności". Swoboda wyboru zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, NSA wyjaśnił, że ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych.

W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. określone są granice przedmiotowe możliwego umorzenia, zaś w ust. 2 i ust. 3 sprecyzowana jest zasadnicza przesłanka umożliwiająca umorzenie. Jest nią nieściągalność należności, która występuje w okolicznościach wymienionych w ustawie.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana jest dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia. Dotyczy ona tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej i zaległe należności mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, w sytuacjach określonych w rozporządzeniu MGPiPS.

Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. W wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06, NSA wyjaśnił, że prymat interesu społecznego nie może zastąpić rozważenia kwestii zastosowania zasady ogólnej postępowania administracyjnego, określonej w art. 7 k.p.a.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia MGPiPS, ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Ustawodawca wymienia przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Są to m.in.: pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) oraz przewlekła choroba zobowiązanego (§ 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Zatem te dwie okoliczności ustawodawca sam wymienił, jako mogące powodować, że dochodzenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Wskazane rozumienie powołanych przepisów prawa materialnego pozwala ocenić właściwie zakres koniecznego postępowania dowodowego i dokonanych w nim ustaleń, a łączne wystąpienie aż dwóch przesłanek umorzenia należności powinno spowodować szczególnie wnikliwe rozważenie całokształtu sytuacji wnioskodawcy.

W wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 631/09, NSA wskazał, że istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 349/09).

Jeżeli w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek organ nie ustali całkowitej nieściągalności, to musi ustalić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz z uwagi na to, że zobowiązany dotknięty jest przewlekłą chorobą. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym.

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji przytoczył przepisy prawa i powołując się na art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz uznaniowy charakter decyzji przyjął, że kontrola zaskarżonej decyzji ogranicza się tyko do zbadania istotnych uchybień proceduralnych, a to ograniczenie usprawiedliwia brak wnikliwej analizy całokształtu sytuacji w świetle przepisów prawa.

W świetle wywodów powyższych należy uznać za usprawiedliwiony pierwszy zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem uznaniowość decyzji nie wyklucza szeroko rozumianej kontroli prawidłowości jej podjęcia. Kontrola ta musi przebiegać z uwzględnieniem prawnych przesłanek określających granice luzu administracyjnego dopuszczalnego przy podjęciu decyzji uznaniowej.

Postępowanie dowodowe, które nie daje podstaw do ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek umorzenia należności prowadzone jest z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji działając zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. ma obowiązek skontrolować zarówno prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak i ocenę zgromadzonych dowodów oraz ustaleń poczynionych na ich podstawie.

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji zaakceptował to, że organ pominął w swoich rozważaniach znajdujące się w aktach dokumenty: opinię sądowo-psychiatryczną z dnia [...] lutego 2009 r., z której wynika, że J. S. jest chory psychicznie na zespół paranoiczny, a dokonane rozpoznanie nie zmieni się w przyszłości (k. 50 akt administracyjnych), informację z Referatu Realizacji Dochodów Oddziału ZUS w G. z dnia [...] marca 2009 r., z której wynika, że saldo zaległych alimentów należnych od J. S., mających pierwszeństwo w postępowaniu egzekucyjnym, wynosi 106.677,66 zł (k. 56 akt administracyjnych), pismo ZUS Oddział w G. z dnia [...] marca 2009 r. rekomendujące rozstrzygnięcie o umorzeniu należności z uwagi na prognozowaną bezskuteczność egzekucji oraz sytuację majątkową i zdrowotną wnioskodawcy (k. 80 akt administracyjnych). W tym stanie rzeczy zarzut niepełnej kontroli zaskarżonej decyzji jest trafny.

Trafny jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że powołany przepis rozporządzenia nie daje podstaw do umorzenia należności, jeżeli dłużnik ma realne możliwości uzyskania dochodów pozwalających na spłatę zadłużenia. Sąd pominął jednak zupełnie, że te realne możliwości muszą zostać przez organ ocenione i wykazane. Organ musi uzasadnić, dlaczego uznał, że nie powinien zostać zastosowany § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MGPiPS. Nie wystarczy wskazać, że zobowiązany ma stałe dochody w wysokości 244,00 zł miesięcznie oraz otrzymuje nieregularną pomoc z opieki społecznej w wysokości 130,00 zł. Należy wyjaśnić jak w takiej sytuacji finansowej zobowiązany (chory psychicznie i po operacji kręgosłupa, bezrobotny, ponad 60-letni) ma realizować swoje zobowiązanie, nawet w sposób ratalny. Dopiero przeprowadzenie wskazanego wywodu pozwala stwierdzić, że powołany przepis trafnie został lub nie został zastosowany. W wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, NSA wskazał, że konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu byłyby wystarczające do pokrycia zadłużenia. Akceptacja przez Sąd pierwszej instancji braku stosownych wywodów organu co do przyczyn niezastosowania prawa materialnego stanowi naruszenie tego prawa. W tym stanie rzeczy trzeci zarzut kasacyjny jest usprawiedliwiony.

Nie jest trafnie sformułowany drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i pkt 6 u.s.u.s. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z jego treści wynika, że kasator w istocie zarzuca akceptację błędnych ustaleń co do ewentualnej skuteczności egzekucji. Błąd w ustaleniach faktycznych stanowi naruszenie prawa procesowego, które nie może być kwestionowane poprzez zarzut błędnej wykładni i stosowania prawa materialnego. Faktem jest, że w sprawie niniejszej organ nie odniósł się do powierzchni nieruchomości będącej współwłasnością zobowiązanego, nie ustalił jego udziału we współwłasności, nie rozważył sposobu jej użytkowania oraz faktu, że jest to dom jednorodzinny, w którym zamieszkuje zobowiązany i jego rodzina, a jedynie uznał, że nie można jednoznacznie ustalić, czy egzekucja będzie nieskuteczna. Wskazanych okoliczności organ nie ocenił pod kątem skutków ewentualnej egzekucji z nieruchomości dla skarżącego i jego rodziny. Działania organu i ich akceptacja przez Sąd mogłyby zostać podważone, jako naruszające prawo procesowe, mogą być jednak skontrolowane przez sąd kasacyjny w ramach pierwszego zarzutu kasacyjnego i ocenione jako naruszające art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niepełną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Wskazane nieprawidłowości powodują konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i ponowną kontrolę sądową zaskarżonych decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Sąd pierwszej instancji, mając na względzie przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego, raz jeszcze oceni czy organ przeprowadził wystarczająco wnikliwe postępowanie dowodowe i czy ustalił okoliczności związane z istnieniem obu przesłanek umorzenia należności. Sąd oceni, w szczególności, czy dokonana przez organ analiza finansów zobowiązanego pozwala na ustalenie, że w jego budżecie pozostaje, po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, jakakolwiek kwota, która mogłaby służyć zaspokojeniu należności ZUS.

Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym przez referendarza sądowego (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i § 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.), zaś Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do kontroli instancyjnej postanowienia sądu pierwszej instancji rozstrzygającego wspomnianą kwestię.