Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 684/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 10 par. 1, art. 79a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 1, ust. 3, ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. i S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. M. i S. S. (dalej jako: "Inwestorzy", "Wnioskodawcy", "Skarżący") wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r. wystąpili do Starosty [...] (dalej jako: "Organ I instancji") o udzielenie pozwolenia na budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniami przychodni na parterze wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w M. obr. M. 2, gm. D..

2. Organ I instancji stwierdził braki w załączonym do wniosku projekcie i postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] nałożył na Inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości, z pouczeniem, że nieuzupełnienie wniosku w terminie do 35 dni od dnia doręczenia postanowienia spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu.

3. W dniu 18 marca 2022 r. wnioskodawcy uzupełnili projekt, jednakże po analizie przedłożonych dokumentów, Organ I instancji w zawiadomieniu z 24 marca 2022 r. wskazał, że ww. projekt nie został uzupełniony w zakresie:

- wykazania zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi, obowiązującego na terenie przedmiotowej działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy D., obrębie geod. M. (Dz. Urzęd. Woj. Z. z 6 lipca 2001 r., nr [...] poz. [...], zwany dalej "mpzp") dla terenu elementarnego 1a MJ/U, w którym znajduje się przedmiotowa działka, pod względem zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem Organu I instancji koniecznym jest wykazanie przez wnioskodawcę, że przedmiotowe zamierzenie budowlane spełnia wymogi mpzp w zakresie podstawowego przeznaczenia funkcjonalnego, tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem realizacji usług (wbudowanych w obiekty mieszkalne), jednocześnie wykazując zgodność z przepisami aktualnie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwana dalej "P.b.", w zakresie kryteriów określonych w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pkt 5 ppkt a postanowienia z 3 lutego 2022 r.);

- załączenia zgodnie z art. 34b ustawy Prawo budowlane mapy do celów projektowych wykorzystywanej w procesie budowlanym, którą należy opatrzyć klauzulą urzędową, określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji (pkt 11 postanowienia z dnia [...] lutego 2022 r.);

- dostarczenia zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych (art. 407 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) na wprowadzenie ścieków (pkt 12 postanowienia z dnia 3 lutego 2022 r.).

4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...] Organ I instancji na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.- dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu ww. wniosku Inwestorów odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniami przychodni na parterze wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w M. , obr. M. 2, gm. D..

W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że Wnioskodawcy nie usunęli nieprawidłowości wskazanych w punkcie 5 ppkt a postanowienia z dnia [...] lutego 2022 r., tj. nie wykazali zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami ogólnymi i szczegółowymi obowiązującego na terenie działki nr ewid. [...] obręb M. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu elementarnego 1a MJ/U, w którym znajduje się ww. działka, pod względem podstawowej funkcji zabudowy - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

5. W odwołaniu od powyższej decyzji Inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji Organu I instancji i o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. W ich ocenie, zapisy mpzp na terenie elementarnym 1aMJ/U dopuszczają realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, także w budynkach bliźniaczych oraz w budynkach czterorodzinnych, zatem w obecnym stanie prawnym mpzp dopuszcza w tym miejscu zabudowę o charakterze wielorodzinnym.

Ponadto, według Skarżących, w mpzp następuje nawiązanie do obowiązującej w czasie uchwalania mpzp definicji zabudowy jednorodzinnej (§ 3 pkt 4 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), zgodnie z którą ilekroć mowa o zabudowie jednorodzinnej, należy przez to rozumieć: budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Na działce inwestycyjnej możliwa jest zatem lokalizacja zabudowy, którą będzie tworzyć np. 1-4 lokali (na piętrze) z usługami w parterze, czyli zabudowa mieszkalno-usługowa, bez spełnienia jakichkolwiek wskaźników procentowych poszczególnych funkcji w przypadku łączenia funkcji mieszkaniowej i usługowej w granicach jednej zabudowy, a w projektowanym budynku udział dominującej powierzchni mieszkaniowej wynosi powyżej 50% powierzchni całkowitej budynku.

6. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda (dalej jako: "Organ II instancji, "Organ odwoławczy") w dniu [...] czerwca 2022 r. wydał decyzję nr [...], w której - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, w tym treść odwołania i podkreślił, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym położona jest na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Gminy w D. z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy D., obręb geod. M.

Organ II instancji wyjaśnił nadto, że przedmiotem zmiany - jak wynika z treści § 2 zapisów ogólnych mpzp - jest przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi lub o uciążliwości zamykającej się w granicach własnej działki. Działka inwestycyjna leży na terenie elementarnym o symbolu 1a MJ/U, określonym w mpzp jako tereny z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą (§ 4 ust. 1 mpzp).

Z kolei, z ust. 2 tego paragrafu wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 1a MJ/U dopuszcza się, poza zabudową wolnostojącą, realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w budynkach bliźniaczych oraz w budynkach czterorodzinnych.

Natomiast zgodnie z ust. 4 na terenach 1 MJ/U, 1a MJ/U dopuszcza się realizację usług (wbudowanych w obiekty mieszkalne) nieuciążliwych lub o uciążliwości zamykającej się w granicach własnej działki, związanych z obsługą ludności (...) Dla usług konieczne jest wydzielenie na terenie własnej działki miejsc postojowych w zależności od potrzeb.

Zdaniem Organu, z mpzp wynika, że na terenie działki nr [...] obr. M. 2, podstawową funkcją zabudowy jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Kwestia ta nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jednocześnie interpretacji mpzp należy dokonywać na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, w tej sprawie - art. 3 pkt 2a ustawy (definicja budynku jednorodzinnego), zgodnie z którym budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Natomiast § 4 ust. 4 mpzp, dopuszcza realizację usług (wbudowanych w obiekty mieszkalne) nieuciążliwych lub o uciążliwości zamykającej się w granicach własnej działki, związanych z obsługą ludności (...).

Według Organu II instancji, po zestawieniu i analizie wszystkich zapisów dotyczących terenu elementarnego 1a MJ/U, zapisy mpzp w tym zakresie dopuszczają realizację zabudowy jednorodzinnej, a w sytuacji skorzystania z dopuszczenia realizacji usług w budynku jednorodzinnym, koniecznym jest wykazanie w projekcie wynikającej z ustawy Prawo budowlane (art. 3 pkt 2a ) 30% powierzchni lokalu użytkowego w stosunku do powierzchni całkowitej budynku, dla każdego lokalu mieszkalnego.

Podsumowując, Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie, koniecznym jest wykazanie, że projektowany budynek wraz z gabinetami przychodni weterynaryjnej spełnia kryteria zawarte w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w powyższym zakresie. Przedmiotem wniosku i projektu jest budowa wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniami przychodni weterynaryjnej (na parterze) na dz. nr ewid. [...], obr. M. 2, gm. D.. Jak wynika z projektu architektoniczno-budowlanego, w budynku wydzielono dwie strefy - część usługową - gabinety przychodni weterynaryjnej - na parterze budynku oraz część mieszkalną na 1 piętrze budynku. Brak wskazania przez projektanta jaką część powierzchni całkowitej projektowanego budynku stanowi część usługowa, spowodował nałożenie takiego obowiązku przez Organ I instancji, jednakże Inwestorzy nie wywiązali się z tego obowiązku.

7. Na powyższą decyzję Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że przedłożony przez nich projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami § 4 ust. 1, 2 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy D., obręb geod. M. - dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, podczas gdy w ich ocenie projekt budowlany został sporządzony zgodnie z ustaleniami mpzp, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w wyniku jego zastosowania i uznania, że w zaprojektowanym budynku mieszkalnym, który położony jest w terenie elementarnym 1a MJ/U mpzp powierzchnia usług wbudowanych powinna wynosić do 30%, a w konsekwencji utrzymanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.

Nadto, Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez niezawiadomienie ich o zakończeniu postępowania i przez to uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i przedstawienie argumentacji uzasadniającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, przed wydaniem negatywnej dla nich decyzji;

- art. 80 k.p.a. w wyniku dokonania dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż inwestycja jest niezgodna z ustaleniami § 4 ust. 1 i 4 mpzp i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę;

- art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w wyniku wydania decyzji nieposiadającej uzasadnienia, co do oceny stanu faktycznego, prawnego oraz przedstawionych przez nich zarzutów. W ocenie Skarżących, Organ nie wskazał i nie wytłumaczył przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. Powyższe doprowadziło do wydania negatywnego dla nich rozstrzygnięcia;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wnieśli: o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, o zobowiązanie skarżonego Organu do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniami przychodni na parterze wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w M. , obręb M. 2, gmina D. oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że oznaczenie terenu symbolem MJ, U oznacza możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej z tym, że to mpzp reguluje w ustaleniach szczegółowych w jaki sposób ma być realizowana zabudowa (funkcja usług). Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do zastępowania ustaleń mpzp w tym zakresie własnymi ustaleniami.

Zdaniem Skarżących, Organ w rozpatrywanej sprawie zastąpił w sposób nieuprawniony ustalenia szczegółowe mpzp własnymi ustaleniami. Organ bezpodstawnie zastąpił ustalenie mpzp stanowiące, że przeważającą funkcją na obszarze 1a MJ, U jest funkcja mieszkaniowa, ustaleniem, że udział usług na terenie MJ, U może wynieść maksymalnie 30% w stosunku do powierzchni mieszkalnej. Powyższe oznacza, że zapisy mpzp, co do rodzaju zabudowy nie mogą być realizowane. Przyjmując stanowisko Organu na ww. terenie elementarnym może wyłącznie powstać budynek mieszkalny jednolokalowy z częścią usługową do 30%. Powyższe niweczy całkowicie intencje uchwałodawcy co do możliwości realizacji zabudowy mieszanej (mieszkalno-usługowej), mpzp wyraźnie stanowi, że na terenie oznaczonym symbolem 1aMJ/U (mieszkalno-usługowa) dopuszcza się, poza zabudową wolnostojącą, realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w budynkach bliźniaczych oraz w budynkach czterorodzinnych - § 4 ust. 2 mpzp.

W ocenie Skarżących, w tej sprawie Organ dokonał skrajnie niekorzystnej dla nich - jako inwestorów interpretacji zapisów planu miejscowego, bez dokonania wykładni celowościowej zapisów mpzp. Nie można nie brać pod uwagę tego, że w dacie uchwalania planu miejscowego obowiązywała następująca definicja zabudowy jednorodzinnej, a mianowicie, że przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć: budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż cztery mieszkania lub zespół takich budynków. Organ, pomimo treści odwołania, w ogóle nie podjął rozważań dotyczących tej kwestii. Przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego dopuszcza wprost możliwość sytuowania lokalu użytkowego w ramach budynku mieszkalnego jednorodzinnego, po spełnieniu przewidzianych w tym przepisie warunków, niezależnie od zapisów planu miejscowego w zabudowie mieszkaniowej.

Skarżący podnieśli nadto, że w niniejszej sprawie to ustalenia mpzp wskazują bezpośrednio na rodzaj zabudowy MJ/U - mieszkalno-usługowa. Skarżący jako inwestorzy tego rodzaju zabudowę zamierzają właśnie realizować. Przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego nie znajduje zatem zastosowania w przedmiotowej sprawie. Zasadność ustaleń miejscowego planu nie może być zaś przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

8. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

9. Na rozprawie w dniu 5 stycznia 2023 r. Skarżący S. S. podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona.

10. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu jawnym w trybie art. 15 zzs? ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.

11. Sądowej kontroli w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2022 r. odmawiającą Skarżącym zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniami przychodni na parterze wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w M. , obr. M. 2, gm. D..

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i z rozstrzygnięcia Organu I instancji przyczyną odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę było stwierdzenie przez Organy, że Skarżący nie wykazali, że ww. inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w zakresie przeznaczenia podstawowego zabudowy, określonego dla terenu elementarnego 1a MJ/U- zgodnie z postanowieniem Organu I instancji z dnia [...] lutego 2022 r.

Zdaniem Skarżących, zasadność ustaleń miejscowego planu nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto, ustalenia mpzp wskazują bezpośrednio na rodzaj zabudowy dla ww. terenu elementarnego, tj. mieszkalno-usługową, a tego rodzaju zabudowę zamierzają właśnie realizować.

12. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy.

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 P.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. stanowi natomiast, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

Powyższe przepisy wskazują zatem po pierwsze na przesłanki, od których uzależnione jest wydanie pozwolenia na budowę, wśród których należy wymienić przede wszystkim zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami odrębnymi, zaś po drugie, na charakter prawny decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak spełnienia choćby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestycyjnym, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. Stwierdzenie przez właściwy organ naruszeń w określonym zakresie, które nie zostały na wezwanie usunięte, obliguje go do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

13. Zdaniem Sądu, dla rozstrzygnięcia spornej kwestii w tej sprawie istotne są ustalenia Organów orzekających w sprawie, z których wynika, że działka inwestycyjna Skarżących leży na terenie elementarnym o symbolu 1a MJ/U, określonym w mpzp gminy D., w obrębie ewidencyjnym M. (Dz.U. Woj. Z. z 2001 r., Nr [...], poz. [...]) jako tereny z przeznaczeniem podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą (§ 4 ust. 1 mpzp). Z kolei, z ust. 2 tego paragrafu wynika, że na tym terenie dopuszcza się, poza zabudową wolnostojącą, realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w budynkach bliźniaczych oraz w budynkach czterorodzinnych.

Natomiast zgodnie z ust. 4 na terenach 1 MJ/U, 1a MJ/U dopuszcza się realizację usług (wbudowanych w obiekty mieszkalne) nieuciążliwych lub o uciążliwości zamykającej się w granicach własnej działki, związanych z obsługą ludności: handel, gastronomia, drobne rzemiosło oraz usługi niematerialne typu: gabinety, pracownie kancelarie (...). Dla usług konieczne jest wydzielenie na terenie własnej działki miejsc postojowych w zależności od potrzeb.

Ze względu na brak definicji pojęcia "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" w mpzp należało odwołać się do przepisów obecnie obowiązującego prawa, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) oraz przepisów P.b.

Zgodnie z treścią § 3 pkt 2 rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie jednorodzinnej – należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast według definicji zawartej w art. 3 pkt 2a P.b. budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

W sprawie bezsporne jest, że przedmiotem wniosku Skarżących jest budowa wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z pomieszczeniami przychodni weterynaryjnej (na parterze) na terenie działki nr ewid. [...], obręb M. 2, gm. D.. Zgodnie z załączonym do wniosku projektem architektoniczno-budowlanym, w projektowanym budynku wydzielono dwie odrębne, mogące funkcjonować niezależnie od siebie, części o różnym przeznaczeniu funkcyjnym: część mieszkalną i część usługową (gabinety przychodni weterynaryjnej).

Jednakże, jak słusznie zauważył Organ I instancji, w przedłożonym projekcie inwestycji nie zostało określone, jaką część powierzchni całkowitej projektowanego budynku stanowi ww. część usługowa. W tej sytuacji Organ I instancji nałożył na Skarżących obowiązek wykazania, że przedmiotowe zamierzenie budowlane jest zgodne z zapisami ww. mpzp w zakresie przeznaczenia podstawowego - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a tym samym, że projektowany budynek mieszkalny z gabinetami przychodni weterynaryjnej mieści się w kryteriach definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego stosownie do treści art. 3 pkt 2a P.b.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej.

Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Z zasady praworządności wynika bowiem, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji.

Natomiast odnosząc się do stanowiska Skarżących, że w sprawie winny mieć zastosowanie definicje obowiązujące w dacie uchwalenia m.p.z.p., wyjaśnienia wymaga, że w sytuacji istnienia aktualnego zapisu ustawowego w P.b. definiującego budynek mieszkalny jednorodzinny, zastosowanie przez organy nieobowiązujących już przepisów wypaczyłoby sens tejże regulacji, niwecząc tym samym racjonalność ustawodawcy oraz zaistniałe nowelizacje prawa tak, jakby ich nie było. Spowodowałoby to niezgodność z ustanowionymi normami, a w rezultacie dopuszczalność różnego rozumienia powyższego pojęcia poprzez akceptację istnienia więcej niż jednej jego definicji wbrew zasadzie, iż tworząc w ramach prawodawstwa konstrukcje określonych znaczeń prawnych istotnym jest dążenie do zachowania jednolitości w rozumieniu definiowanych terminów, tak by zachowana została spójność i kompleksowość ustanawianego prawa.

Z powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.

14. Z kolei, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 79a k.p.a. dostrzec należy, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Organ odwoławczy zignorował obowiązek wynikający z tych przepisów.

Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3).

Stosownie natomiast do treści art. 79a § 1 k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Wyjaśnić jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednolity pogląd, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1691/18; z 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17, z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2908/17).

W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Przedmiotem sporu w tej sprawie jest kwestia materialnoprawna, dotycząca wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W sporze tym Skarżący prezentują konsekwentnie stanowisko przeciwne do stanowiska orzekających w sprawie Organów. Jednocześnie cały materiał dowodowy w sprawie zgromadzony został na etapie postępowania przed Organem I instancji, a na etapie postępowania odwoławczego nie przeprowadzano dowodów. Natomiast swoje stanowisko co do wykładni przepisów prawa w tej sprawie Skarżący przedstawili zarówno w odwołaniu, jak i następnie w skardze do sądu.

Sąd pragnie jednak podkreślić, że mimo iż wskazane naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy, to jednak sposób procedowania z naruszeniem prawa strony do tzw. ostatniego słowa ocenić należy jako naganny, nie odpowiadający zasadom rzetelności i profesjonalizmu, jakimi powinny kierować się instytucje publiczne w wykonywaniu nałożonych na nie zadań.

15. Wbrew zarzutom skargi Organ II instancji wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia spornej kwestii okoliczności, o których Sąd wskazał powyżej i właściwie je ocenił. Decyzje Organów obu instancji zostały wydane z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z treści art. 80 k.p.a. Organ I instancji czytelnie określił Skarżącym obowiązki jakie muszą spełnić, aby uzyskać wnioskowane pozwolenie (vide: postanowienie z dnia [...] lutego 2022 r.).

16. W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.