Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 980/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maksymilian Krzanowski przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście – Zachód D. J. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. kwotę [...]zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

sygn. akt II SA/Kr [...]

UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], znak: [...], z dnia 30 maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.- dalej P.b.), po rozpatrzeniu odwołania R. K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu [...] z dnia 26 kwietnia 2016 r. znak: [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 P.b. nakazano właścicielowi działki nr [...] w [...] - R. K. wykonać rozbiórkę metalowego przęsła mostu drogowego, jednoprzęsłowego, o długości 17,00m, szerokości 2,85 m i wysokości w świetle 2,60 m, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], przy działce nr [...] (droga wewnętrzna stanowiąca własność G. C. prowadząca do mostu), w miejscowości P., gm. C., odbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wskazał, że w dniu 4 września 2015 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, w toku których ustalono, że działce nr [...], w rejonie działki nr [...] istnieje most drogowy posadowiony na przyczółkach betonowych pozostałych po istniejącym w tym miejscu moście, który uległ zawaleniu w listopadzie 2014 r. W dniu 8 września 2015 r., w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Starostwa w N. S. ustalono, że nie wydano pozwolenia na budowę mostu na działce nr [...] w [...] oraz nie zgłoszono budowy mostu tymczasowego. Do akt postępowania włączono książkę obiektu budowlanego drogi wewnętrznej nr [...], [...] w [...]. Zawiadomieniem z dnia 14 września 2015 r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy mostu na terenie działki nr [...], przy działce nr [...], w miejscowości P., gm. C.. W toku postępowania przesłuchano w charakterze świadków okolicznych mieszkańców: J. U., T. Ł., K. C., M. C., Z. M., a także A. B., jako przedstawiciela G. C.. Żadna z tych osób nie wiedziała kto jest inwestorem budowy przedmiotowego mostu. Pozostałe wezwane osoby pisemnie wyjaśniły, że z uwagi na stan zdrowia nie są stanie stawić się w Inspektoracie oraz że nie mają informacji dotyczących budowy mostu na działce nr [...] w [...] Do akt postępowania włączono wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "C. III" w G. C., zatwierdzonego uchwałą rady G. C. Nr XLIV z 20 grudnia 2001 r. Postanowieniem nr [...] z dnia 15 grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji nałożył na R. K., na podstawie art. 48 ust 3 P.b., obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego mostu, w tym oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego, w terminie 3 miesięcy od doręczenia postanowienia. W dniu 17 marca 2016 r. przesłuchano w charakterze świadka B. A. – [...], dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. , która oświadczyła, że nie wie kto jest inwestorem budowy mostu, zabezpieczenia przedmiotowego mostu przed ruchem kołowym w postaci znaków drogowy oraz wygrodzenia taśmą ostrzegawczą są niszczone. W dniu 21 marca 2016 r. wpłynęło pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, który poinformował o zabezpieczeniu mostu przed ruchem kołowym oraz ustawieniu znaków drogowych, z dołączeniem zdjęć obrazującymi to zabezpieczenia. Następnie do akt postępowania włączono uwierzytelnione kserokopie części akt zgromadzonych w sprawie katastrofy budowlanej, tj. zawalenia się mostu w [...] na działce nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 31 marca 2016 r. PINB poinformował w trybie art. 10 k.p.a., że w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia strony mogą zapoznać się z zebranym materiałem oraz złożyć ewentualne wnioski, uwagi lub zastrzeżenia. Po upływie tego terminu organ pierwszej instancji wydał powołaną na wstępie decyzję, od której odwołanie wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przedstawieniu w powyższy sposób przebiegu postępowania wskazał, że za strony prawidłowo zostali uznani G. C., jako właściciel dochodzącej do mostu drogi publicznej na działce [...], w [...] oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, jako posiadający w trwałym zarządzie działkę nr [...] w [...], należącą do Skarbu Państwa. Podstawą materialnoprawną wydanej decyzji jest przepis art. 48 P.b. Zgodnie z art. 26 § 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, tym samym zmieniona został treść przepisu będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Po zacytowaniu art. 48 w nowym brzmieniu [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 2 możliwe jest tylko w sytuacji, gdy przesłanki z pkt 1 i 2 tego przepisu występują kumulatywnie, a nie zaistnienie jednej z nich powoduje konieczność zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 P.b. Organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane, jako wymagające uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Most, jako konstrukcja łącząca przeciwległe brzegi rzeki lub innego cieku wodnego, stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy P.b. Zgodnie z art. 28 § 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ustawy zawarto zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie zostało zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy obiekt nie mieści się w wymienionym katalogu zwolnień. Inwestor zatem był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę.

Ze zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały pomiędzy 27 listopada 2014 r. a 28 maja 2015 r. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, zatem most wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej. Parametry przęsła mostu określone zostały w czasie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 września 2015 r., kiedy to ustalono, że na terenie działki nr [...] w rejonie działki nr [...] istnieje most drogowy posadowiony na przyczółkach betonowych pozostałych po istniejącym w tym miejscu moście, który uległ zawaleniu w listopadzie 2014 r. Pomost obiektu składa się z dwóch belek metalowych. Most ma długość 17,00 m, szerokość 2,85m, wysokość w świetle 2,60m i wyposażony jest w metolowe poręcze o wysokości 1,05 m. Brak znaków drogowych informujących o maksymalnym ciężarze samochodów mogących się poruszać po moście. Z wykonanych w trakcie kontroli zdjęć wynika, że stalowa konstrukcja przęsła mostu mogła zostać przeniesiona na miejsce przy użyciu ciężkiego sprzętu budowlanego.

Dla położonej po drugiej stronie potoku [...] drogi wewnętrznej na działach nr [...] i [...] w [...] prowadzona jest przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej G. C. książka obiektu. Wynika z niej, że droga wewnętrzna ma długość 180 m, szerokość od 3,00 m do 6,50 m, wykonana jest z betonu, z poboczami nieutwardzonymi.

Przesłuchany w charakterze świadka zastępca Wójta A. B. zeznał, że nie wie kto jest inwestorem budowy przedmiotowego mostu, ale na pewno nie G. C..

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego gmina jako jednostka samorządu terytorialnego musi wypełniać obowiązki wynikające z ustawy o funduszach publicznych, tym samym prowadzić księgowość, w której ewidencjonowane są wydatki ponoszone z budżetu i nie jest możliwe, aby poczyniła wydatki nie odnotowane w księgach rachunkowych.

Prowadzone przez policję pod nadzorem prokuratury dochodzenie (syng. akt [...], 2 Ds. [...]), dotyczące przestępstwa z art. 90 P.b., zostało w dniu 11 maja 2016 r. umorzone, wobec nie wykrycia sprawcy przestępstwa.

Z uwagi na nieustalenie inwestora przedmiotowych robót PINB wydał postanowienie w trybie art. 48 ust 3 P.b. skierowane do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako sprawującego stały zarząd działki należącej do Skarbu Państwa. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 P.b., w tym decyzji wydanej na podstawie art. 48 jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości legalnej realizacji przez te podmioty nałożonych na nie obowiązków administracyjnoprawnych w nawiązaniu do prawnego wymogu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że zarówno PINB jak i organom ścigania nie udało się wykryć sprawcy samowoli. W tej sytuacji adresatem decyzji powinien być właściciel gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje, bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Zgodnie z art. 48 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Do ustawowych wyjątków należą między innymi wody płynące. Most, jako urządzenie związane trwale z gruntem, stanowi własność właściciela gruntu, na którym się znajduje. Brak jest podstaw do uznania, że własność mostu, jako części drogi powinna przypadać G. C.. Przedmiotowy most, stanowiący samowolę budowaną, nie znajduje się w zarządzie gminy, jako część drogi gminnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, prawo własności mostu wywiedzione zostało z art. 49 k.c., określającego własność obiektów połączonych trwale z gruntem, a nie z art. 11 ust. 1 i 14 ust. 1 Prawa wodnego, regulujących zagadnienie własności wód płynących. Przęsło przedmiotowego mostu wsparte zostało na działce nr [...] w [...] nie zaś na wodach płynących. Sam most - jak prawidłowo wskazał organ pierwszej instancji - nie jest urządzeniem wodnym.

Podsumowując rozważania organ odwoławczy uznał, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego mostu nałożony został na RZGW jako właściciela działki gruntowej nr [...] w [...] zgodnie z art. 49 k.c., co nie stoi w sprzeczności z przepisami szczegółowymi wynikającymi z Prawa wodnego. Brak jest innego podmiotu uprawnionego do dokonania rozbiórki będącego przedmiotem postępowania mostu, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są natomiast do doprowadzenia do zgodności z prawem istniejących obiektów budowlanych.

R. K. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał naruszenie:

- art. 52 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na nałożeniu nakazu rozbiórki podmiot niebędący inwestorem, właścicielem lub zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego;

- art. 48 k.c. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zasada suprficies solo cedit nie ma tutaj zastosowania, ze względu na odrębne regulacje dotyczące własności, wynikające z ustawy Prawo wodne;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a polegających na nieustaleniu inwestora, właściciela, czy też zarządcy przedmiotowego obiektu budowlanego oraz błędnym przyjęciu, że nakaz rozbiórki powinien być nałożony na stronę skarżącą;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, a postępowanie pierwszej instancji umorzone.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę, z wnioskiem o jej oddalenie, złożyła też uczestniczka G. C..

Również Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Zachód D. J. wnosiła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanych decyzji jest art. 48 ust. 1 i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej oznaczone jako P.b. Procedura legalizacji albo rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, została uregulowana w art. 48 P.b.

W przedmiotowej sprawie nie podnoszono zarzutów dotyczących prawidłowości ustaleń organów nadzoru budowlanego co do faktu odbudowy bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w okresie pomiędzy 27 listopada 2014 r. a 28 maja 2015 r., na terenie zajętej przez wody potoku [...] działki nr [...] w [...], pozostającej w zarządzenie R. K., mostu drogowego posadowionego na przyczółkach betonowych pozostałych po istniejącym w tym miejscu moście, który uległ zawaleniu w listopadzie 2014 r. Bezspornym było, że pomost obiektu składa się z dwóch belek metalowych, most ma długość 17,00 m, szerokość 2,85m, wysokość w świetle 2,60m i wyposażony jest w metolowe poręcze o wysokości 1,05 m, i dochodzi do działki nr [...], która wraz z działką nr [...] i [...] w [...] wewnętrzna będącą własnością G. C. o długość 180 m, szerokość od 3,00 m do 6,50 m, wykonaną jest z betonu, z poboczami nieutwardzonymi.

Powyższe ustalenia pozwalają na akceptację dokonanej w decyzjach kwalifikacji mostu drogowego, jako budowli ( art. 3 pkt 3 P.b.), której budowa - w tym odbudowa - wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 1 P.b. w zw. z art. 3 pkt 3 i 6 ) oraz wyboru podstaw prawnych orzekania o samowoli budowlanej, które stanowią przepisy art. 48 - 49 P.b.

W świetle zarzuty skargi istotnym jest wobec kogo organ nadzory budowlanego winien prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej oraz na kogo powinien zostać nałożony nakaz rozbiórki w wypadku braku możliwości legalizacji.

Z treści art. 48 – 49 P.b. nie wynika wprost, na jaki podmiot lub podmioty organy nadzoru budowlanego mogą nakładać poszczególne obowiązki związane z samowolą budowlaną, w tym rozbiórki obiektu budowlanego w całości lub części.

Słusznie wskazują organu obu instancji, że w tym zakresie należy odwołać się do art. 52 P.b., stosownie do którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis powyższy wylicza krąg podmiotów, które mogą być adresatami różnych obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę.

Zważyć należy, że przepisy nie zawierają definicji legalnych pojęć inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zetem już tych choćby powodów art. 52 P.b. wymaga dalej idącej wykładni, która w specyficzny stanie faktyczny sprawy powinna uwzględniać też systemowo przepisy ustawy Prawo wodne. Taka konieczna wykładnia art. 52 p.b. nie została jednakże zaprezentowane w żadnej z wydanych decyzji. W zakresie, w jakim organy podjęły próbę przedstawienia swych poglądów na temat własności mostu, obie decyzje należy uznać za wewnętrznie sprzeczne. Obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. , a w konsekwencji ich niewykonania nakazem rozbiórki mostu na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. nie został obciążony bowiem Skarbu Państwa, lecz podmiot wykonujący trwały zarząd w stosunku do wód płynących znajdujących się na działce nr [...] zajętej przez wody potoku [...]. Skoro obowiązek rozbiórki został nałożony w decyzji na jednostkę organizacyjną mająca status zarządcy, a obiekt budowlany jest określany w decyzjach jako most drogowy koniecznym było rozważanie obowiązków gminy jako zarządcy dróg lokalnych, należących do kategorii drób publicznych oraz wewnętrznych, ale ogólnie dostępnych.

Braki w zdefiniowaniu określonych pojęć przekładają się też na wadliwości postepowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu zgromadzony dotychczas w jego wyniku materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie rzetelnych ustaleń co do osoby inwestora i osoby zarządcy spornego obiektu budowlanego, stąd nałożenie na R. K. obowiązków z art. 48 P.b. było co najmniej przedwczesne.

W szczególności, zmierzając do ustalenia kto był inwestorem spornego obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przesłuchał świadków. Sposób dokonania tego przesłuchania należy jednakże ocenić jednak jako nieprawidłowy. Świadkowie J. U. (k. 57 akt organu pierwszej instancji), T. Ł. (k. 58 akt organu pierwszej instancji) , Z. C. (k. 96 akt organu pierwszej instancji) oświadczyli że nie wiedzą, kto jest inwestorem mostu. Podobnej treści oświadczenie na piśmie złożyła wezwana na przesłuchanie w charakterze świadka K. B. (k. 61 akt organu pierwszej instancji). Świadek A. B. – zastępca Wójta G. C. – zeznał tak samo, dodając że na pewno inwestorem nie jest Gmina (k. 73 akt organu pierwszej instancji). Również K. C. wskazał że nie wie, kto jest inwestorem, podał dodatkowo że most musiał zostać wykonany w ciągu jednego dnia (k. 94 akt organu pierwszej instancji). M. C. również wskazała, że nie zna inwestora, daty budowy mostu nie pamięta (k. 95 akt organu pierwszej instancji). Ś. B. A. - dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. - oświadczyła, że nie wie kto jest inwestorem, a most był kilkakrotnie zabezpieczany przed ruchem kołowym przez ustawienie znaków drogowych i wygrodzenie taśmą (k. 128 akt organu pierwszej instancji).

Protokoły przesłuchania nie wskazują, jak rozumiane jest przez świadków pojęcie inwestora. Także organy nadzoru budowlanego nie ujawniają w decyzjach , jak rozumieją ten termin, a w szczególności czy jego znaczenie odpowiada występującemu w języku potocznym, czy też wykładnia systemowa, celowościowa lub także historyczna uzasadnia nadanie mu nieco innego znaczenia. Czy można postawić znak równości pomiędzy inwestorem, a sprawca przestępstwa co do organy ścigania wszczęły, a potem umorzyły postepowanie karne. Dodatkowo treść zapisanych zeznań sugeruje wręcz, że większości świadków zapytano jedynie - czy posiadają wiedzę na temat tego, kto jest inwestorem spornego mostu? Ustalenie osoby inwestora może zależeć od szeregu różnych czynników, a osoba nie dysponująca pełną wiedzą o okolicznościach faktycznych i uwarunkowaniach prawnych może takiego podmiotu nie umieć jednoznacznie wskazać, chociaż posiada wiedzą o pewnych faktach. Innymi słowy, o tym kto jest inwestorem rozstrzygać winien organ nadzoru budowlanego na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych, przy czym z szeregu dowodów mogą wynikać jedynie pośrednie wskazówki w tym zakresie. Dopiero pozyskanie wiedzy na temat wszystkich okoliczności, związanych z realizacją inwestycji może pozwolić na udzielenie odpowiedzi na tak zadane pytanie. Zatem to nie świadkowie powinni organowi wskazać inwestora, lecz organ, na podstawie szeregu dowodów i szeregu ustalonych faktów powinien stwierdzić, kto był rzeczywiście tym inwestorem w rozumieniu art. 52 P.b. W związku z tym przynajmniej części świadków – tym, którzy nie wskazywali na zbyt rzadkie przebywanie w pobliżu mostu czy całodzienną pracę – należało postawić szereg pytań o okoliczności, związane z jego wykonaniem. Nie bez znaczenia mogły tu również być okoliczności związane z budowa mosty, który uległ katastrofie budowlanej, a którego przyczółki stanowią element odbudowanej budowli. Istotne mogłoby okazać się wskazanie wszelkich dowodów pośrednich, np. obecności sprzętu budowlanego, pracowników, powiązania ich z konkretną firmą, która mogła most wykonać, pozyskanie wiadomości o dalszych dowodach, w szczególności o kolejnych świadkach, mogących posiadać istotną wiedzę. Takich pytań nie zadano, wobec czego czynności dowodowe nie zostały przeprowadzone dostatecznie wnikliwie, a więc naruszono dyspozycję art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Organy nadzoru budowlanego, pomimo posiadanej wiedzy o prowadzonym w przedmiocie samowoli budowlanej postępowaniu karnym (dochodzeniu) nie podjęły żadnych działań, aby pozyskać dokumentacje zgromadzoną przez organy ścigania. Co prawda, jak wynika z akt sprawy (k. 717 akt organu pierwszej instancji) dochodzenie w sprawie wybudowania(...) mostu na terenie działki nr [...] w miejscowości P. gm. C. bez wymaganego pozwolenia na budowę zostało umorzone wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa. [...] umorzenie postępowania karnego nie jest jednoznaczne z brakiem możliwości ustalenia, kto był inwestorem. Co więcej, to że dowody zgromadzone w postępowaniu karnym mogły nie być wystarczające, aby konkretnej osobie postawić zarzuty i następnie sformułować akt oskarżenia nie oznacza automatycznie, że byłyby nieprzydatne dla ustalenia inwestora albo przynajmniej poszukiwania dalszych środków dowodowych. Zaniedbanie w postaci nieuzyskania tych dokumentów również ocenić trzeba jako naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.

Co najmniej przedwczesne wydaje się stwierdzenie, że nie jest możliwe, by G. C. poczyniła wydatki nie odnotowane w księgach rachunkowych – a taki argument został przez organ odwoławczy przywołany na uzasadnienie tezy, że gmina na pewno inwestorem nie jest. O takich wydatkach nie wspomina przesłuchany jako świadek zastępca wójta (k. 73 akt organu pierwszej instancji), ale nie zeznaje też, że G. C. ich na pewno nie poniosła. Z akt sprawy nie wynika też, by organy nadzoru budowlanego analizowały wydatki gminy w okresie, kiedy dokonano samowoli budowlanej. Taka dowolność ustaleń stanowi o naruszeniu art. 77 §1 i 80 k.p.a.

Zastrzeżenia budzi również dokumentacja, zgromadzona w aktach sprawy. Kopie mapy ewidencyjnej (k. 63-64 akt organu pierwszej instancji) nie pozwalają na ustalenie, gdzie znajdują się działki nr [...] – droga we współwłasności osób fizycznych i nr [...] – droga wewnętrzna, stanowiąca własność G. C.. Wydruk z serwisu "geoportal" (k. 9 akt organu pierwszej instancji) nie jest natomiast dokumentem. "Książka obiektu budowlanego" (k. 17-37 akt organu pierwszej instancji) nie jest datowana i nie pozwala na poczynienie istotnych ustaleń, jedynie załącznik do niej w postaci fotografii (k. 14-16 akt organu pierwszej instancji) daje pewne pojęcie o wyglądzie drogi wewnętrznej na działce nr [...], prowadzącej do spornego mostu. Wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 65 akt organu pierwszej instancji) również nie pozwala na zlokalizowanie działek, stanowiących drogi, prowadzące z dwóch stron do mostu, wobec czego na podstawie dotychczas zgromadzonych dokumentów nie jest możliwe ustalenie przeznaczenie drogi w planie miejscowym. W tej sytuacji uzasadnionym jest ponowne stwierdzenie naruszenia art. 77 § 1 i 80 k.p.a.

Organy nadzoru budowlanego zaniedbały też poczynienie wnikliwych ustaleń w przedmiocie funkcji mostu jako elementu drogi, przez niego przebiegającej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2). Nie rozważono czy na G. C. spoczywa obowiązek zarządu przedmiotową droga lokalną, nawet jeżeli jest ona posadowiona po części na gruntach osób fizycznych. Organ odwoławczy nazywa tę drogę nawet drogą publiczną, co może świadczyć o jej ogólnej dostępności dla społeczności lokalnej, i zarządzie sprawowanym przez G. C.. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na ustalenie, czy droga i wraz z nią sporny most stanowi jedynie ułatwienie komunikacyjne dla właścicieli domów, położonych po wschodniej stronie potoku [...], czy też jest to jedyny dojazd do tych nieruchomości, zapewniający zbiorowe potrzeby części wspólnoty gminnej. Nie wiadomo, kiedy powstały budynki za potokiem i czy ich obsługa komunikacyjna miała być zapewniana właśnie przez ten most.

W aktach sprawy znajdują się natomiast dokumenty, dotyczące katastrofy budowlanej – zawalenia się wcześniejszego mostu, który został następnie samowolnie zrekonstruowany (k. 146 - 156 akt organu pierwszej instancji). Wynika z nich, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego traktował w czasie tych czynności G. C. jako zarządcę drogi (np. protokół z przeprowadzenia czynności sprawdzająco-kontrolnych w terenie, k. 150 akt organu pierwszej instancji), a przedstawiciel gminy poczuwał się do tych obowiązków, m. in. do zabezpieczenia zniszczonego obiektu. Podobne działania gminy podjęte zostały również w sprawie nowego, spornego mostu (zeznania B. A.-L., k. 128 akt organu pierwszej instancji). Sugeruje to podjęcie przez gminę obowiązków zarządcy drogi, wynikających z art. 20 u.d.p. Dodatkowo w kolejnym protokole z czynności sprawdzająco-kontrolnych (k. 153 akt organu pierwszej instancji) odnotowano informacje, podane przez B. S., sołtysa wsi P.. Zgodnie z nimi pierwotny most został zrealizowany w "czynie społecznym" przez okolicznych mieszkańców, wcześniej korzystających z brodu, a gmina w budowie mostu nie chciała pomóc. Te okoliczności należało uwzględnić, ewentualnie rozszerzając materiał dowodowy dotyczący tego wątku. Wskazują bowiem na wykonanie mostu w ramach zaspokojenia potrzeb mieszkańców gminy.

W sprawie nie ustalono też sposobu wykonania drogi po obu stronach mostu. Nie wiadomo na przykład, czy nie została ona wykonana w jednolity sposób, za pomocą tej samej technologii i materiałów, a zatem czy droga na działkach nr [...], nr [...] i sporny most nie stanowią w istocie jedności. Wątpliwości w tej materii zostały podniesione w skardze. Te kwestie również mogłoby być okolicznościami istotną dla ustalenia, kto sprawuje zarząd nad przedmiotowym obiektem budowlanym, a ich nie wyjaśnienie oznacza naruszenie art. 77 §1 k.p.a.

Wszystkie powyższe uchybienia rzutują też negatywna ocenę samych decyzji, które zostały wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 i 8 k.p.a.

Postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone zgodnie z wymogami przepisów procedury administracyjnej. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, a w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zakres postępowania dowodowego zależy jednakże od przedmiotu sprawy administracyjnej.

Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Chociaż ustawodawca nie posłużył się pojęciem "swobodnej oceny dowodów" ani nie wskazał kryteriów takiej oceny, to zarówno orzecznictwo, jak i nauka prawa uznaje ten przepis za wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów. W doktrynie rozumie się ją jako ocenę materiału dowodowego na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA [...], OSP 1994/7-8/131). Podobne kryteria wskazuje orzecznictwo. Podnosi się w nim, że artykuł 80 k.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK [...], Lex Omega nr 2118772 oraz z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK [...], Lex Omega nr 1331838).

Organy nadzoru budowlanego nie dołożyły zatem wszelkich niezbędnych starań, by ustalić inwestora spornego obiektu. Nawet jeżeli byłoby to niemożliwe, to należało przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, w czyim zarządzie pozostaje sporny obiekt z uwagi na funkcję drogi, w obrębie której jak się wydaje most od wielu lat jest wykorzystywany. Jednocześnie nałożenie obowiązków na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej ocenić trzeba, jako przedwczesne. Jak dotąd nie było kwestionowane, że podmiot ten nie zrealizował obecnego lub wcześniejszego mostu, nie utrzymywał ich nie zarządzał nimi, nie wykonywał żadnych uprawnień właścicielskich i mógł praktycznie nie posiadać żadnej wiedzy o istnieniu tego obiektu. W tym stanie rzeczy nałożenie obowiązków – zarówno legalizacyjnych, jak i następnie ewentualnego nakazu rozbiórki – na Zarząd Gospodarki Wodnej możliwe będzie dopiero wówczas, kiedy pomimo wszechstronnego postępowania wyjaśniającego nie uda się ustalić ani inwestora, ani zarządcy samowolnie wykonanego mostu.

Rozpatrując sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego podejmą wszelkie niezbędne działania w celu ustalenia tych okoliczności. Przesłuchają ponownie świadków, dokładając starań, by ujawnić kolejne okoliczności mogące naprowadzać na osobę inwestora. Pozyskają materiały z dochodzenia, prowadzonego przez Policję i przeanalizują wydatki G. C. w okresie, kiedy sporny obiekt mógł zostać zrealizowany, uwzględniając też te wydatki, których cel nie został jednoznacznie sprecyzowany; w razie potrzeby przeprowadzą postępowanie wyjaśniające co do przeznaczenia środków pieniężnych. Uzupełnią dokumentację sprawy o dokumenty, umożliwiające jednoznaczne ustalenie przeznaczenia drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustalą też w myśl powyższych wskazań, jaką funkcję dla społeczności gminnej spełnia droga i most ( także poprzedni, po którym pozostały przyczółki) oraz w jaki sposób zostały one wykonane. Dopiero po wszechstronnym rozważeniu całego dostępnego materiału dowodowego ocenią, kto był inwestorem spornej inwestycji. Jeżeli mimo wyczerpującego zebrania materiału dowodowego możliwości takich ustaleń nie będzie, organy nadzoru budowlanego ustalą, kto jest i był zarządcą spornego mostu. Wszelkie nakazy, związane z legalizacją, wynikające z art. 48 P.b. winny być skierowane najpierw do inwestora, w drugiej zaś kolejności do zarządcy przedmiotowego obiektu budowlanego. Dopiero gdy po wyczerpaniu wszelkich środków dowodowych nie będzie możliwe ustalenie ani inwestora, ani zarządcy, organy nadzoru budowlanego mogą kierować obowiązki do właściciela obiektu albo reprezentująca go jednostkę organizacyjną.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zawartego w pkt II. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony ( art. 205 § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi ( [...] zł), wynagrodzenie adwokata ( [...] zł) i opłaty od pełnomocnictwa ( [...] zł).