Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 894/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 180 ust. 1 i 2,  art. 181 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku J.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] orzekającą o zastosowaniu wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami J.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej, do czasu ponownego zdania egzaminu i orzekł o zastosowaniu w stosunku do J.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z dnia 9 września 2002 r., nr [...], na skutek skargi Stowarzyszenia Pośredników w Obrocie Nieruchomościami [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., skierował przedmiotową sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...] orzekł o udzieleniu J.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej, do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 1976/03 uchylił powyższe decyzje.

Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu sprawy przez Komisję, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] orzekł o udzieleniu J.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej, do czasu ponownego zdania egzaminu z wynikiem pozytywnym.

Od powyższej decyzji J.L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Infrastruktury, po rozpoznaniu sprawy przez Komisję, decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1014/08 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające w oparciu o pismo Ministra Budownictwa z dnia 14 czerwca 2007 r. i załączoną skargę SPON [...], ustaliła, że w okresie objętym skargą pośrednik J.L prowadził działalność zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, będąc Prezesem Zarządu Spółki "[...]" z oddziałami w T., B., G., P., O., G. i I.. Jedyną osobą posiadającą licencję zawodową w tej Spółce był pośrednik J.L.. Pozostali pracownicy zatrudnieni w filiach ukończyli jedynie kursy kwalifikacyjne i dopiero przygotowywali się do zdobycia licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami. Jednocześnie pośrednik J.L. był zatrudniony na 1/3 etatu w konkurencyjnym biurze pośrednictwa w obrocie nieruchomościami "[...]" w B.. Komisja stwierdziła, że pośrednik użyczył właścicielom swojej licencji, która była przez nich wykorzystywana w zewnętrznych działaniach marketingowych. Właściciele firmy "[...]" sami nie posiadali licencji zawodowej, uczestniczyli jedynie w warsztatach dla kandydatów na pośredników.

Na podstawie analizy powyższego stanu faktycznego Komisja Odpowiedzialności Zawodowej uznała, że pośrednik J.L. w swych działaniach dopuścił się naruszenia art. 181 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Komisja stwierdziła, że zasada określona w art. 181 ust. 1 ustawy wymaga od pośrednika przestrzegania przepisów prawa i standardów zawodowych oraz wykonywania czynności pośrednictwa ze szczególną starannością właściwą dla ich zawodowego charakteru. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony osób, na rzecz których wykonuje swoje czynności.

Zdaniem Komisji, pośrednik naruszył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przede wszystkim w ten sposób, że nie był w stanie zapewnić właściwego nadzoru nad czynnościami pośrednictwa wykonywanymi przez osoby wykonujące czynności pomocnicze w oddziałach firmy "[...]". Wszystkie oddziały posługiwały się licencją J.L., a żaden z oddziałów nie był objęty nadzorem innego pośrednika w obrocie nieruchomościami. Komisja uznała za rzecz niemożliwą, aby pośrednik J.L. mógł sprawować właściwy nadzór nad działalnością 7 oddziałów jednocześnie. Tym samym klienci biur pośrednictwa - oddziałów spółki "[...]" - narażeni byli na niefachową obsługę.

Komisja uznała też, że równoległa praca pośrednika na 1/3 etatu w firmie "[...]" była tylko pozorna i miała na celu obejście przepisów ustawy regulujących zasady prowadzenia działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Art. 179 ust. 3 ustawy stanowi bowiem, że przedsiębiorcy mogą prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, jeżeli czynności z tego zakresu będą wykonywane przez pośredników w obrocie nieruchomościami. Dzięki zatrudnianiu pośrednika J.L. właściciele firmy "[...]" chcieli uzyskać możliwość działalności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami bez samodzielnego posiadania licencji zawodowej.

Analizując treść art. 180 ust. 2 ustawy Komisja stwierdziła, że jest to forma co do zasady dopuszczalna. Nie może ona jednak być zastosowana w sytuacji, gdy osobami nadzorowanymi przez pośrednika mieliby być jego pracodawcy. Istotą nadzoru jest bowiem możliwość prowadzenia kontroli, wskazywania uchybień i wydawania władczych poleceń w zakresie ich poprawienia. Tymczasem istota zatrudnienia w ramach umowy o pracę wskazuje wyraźnie, że możliwość wydawania władczych poleceń pracownikowi stanowi wyłączną domenę pracodawcy. W związku z powyższym Komisja uznała, że w rzeczywistości nie istniała żadna możliwość, aby pośrednik mógł nadzorować swoich pracodawców. Zatrudnienie pośrednika przez inną firmę miało stworzyć jedynie pozory, iż w biurze "[...]" nad właściwym wykonywaniem czynności pośrednictwa czuwa pośrednik w obrocie nieruchomościami. Zatrudnienie pośrednika w innej firmie służyło jedynie "udostępnieniu" jego licencji zawodowej osobom, które chciały same prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, a same nie posiadały licencji zawodowej w tym zakresie. Pośrednik poprzez swoją licencję zawodową chronił swych pracodawców przed odpowiedzialnością wynikającą z art. 198 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z opisanymi powyżej uchybieniami w pracy pośrednika Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wniosła o zastosowanie wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami J.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku. Zdaniem Komisji, kara zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku jest karą współmierną do nieprawidłowości, jakich pośrednik dopuścił się wykonując swój zawód. Orzeczenie surowszej kary byłoby w przekonaniu Komisji nieuzasadnione. Komisja wzięła pod uwagę fakt, że pośrednik działa wiele lat na rynku i w związku z tym można wyrazić nadzieję, że dostrzeże nieprawidłowości w swym dotychczasowym postępowaniu i w przyszłości nie będzie dopuszczał się podobnych naruszeń.

Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku J.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. i orzekł o zastosowaniu w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami J.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że bezspornym jest, iż pośrednik w obrocie nieruchomościami J.L. naruszył przepisy art. 181 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej. Naruszenie przepisów prawa polegało na braku nadzoru nad osobami wykonującymi czynności pomocnicze, poprzez równoległe zatrudnienie pośrednika w kilku Biurach i udostępnianie swojej licencji zawodowej innym osobom, które dzięki temu mogły prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Zatrudnienie pośrednika na powyższych zasadach tworzyło stan fikcji, gdyż pośrednik z racji podporządkowania służbowego nie miał żadnych możliwości nadzorowania swoich pracodawców. Pośrednik nie mógł więc zapewnić właściwego nadzoru nad wykonywaniem czynności pośrednictwa w biurze, w którym był zatrudniony. Zdaniem organu, takie działania pośrednika należy uznać za karygodne, gdyż w żaden sposób nie można tolerować udostępniania swej licencji innym podmiotom, w celu umożliwienia im prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Ponadto pośrednik nie zapewnił aby w każdym z oddziałów, w których była prowadzona działalność gospodarcza w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, czynności pośrednictwa wykonywane były wyłącznie przez pośredników w obrocie nieruchomościami.

Minister, mając na uwadze uzasadnienie wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zawarte w protokole końcowym, przychylił się do tego wniosku i uznał za właściwe zastosowanie, na podstawie art. 183 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec pośrednika J.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku.

Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. J.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej orzeczenia o zastosowaniu kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, a zwłaszcza przepisów art. 181 ust. 1 i 3, art. 180 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w okresie przypisywanemu stronie czynu oraz naruszenie prawa procesowego, a zwłaszcza przepisów art. 140, 75 § 1, 77 § 1, 80 Kpa oraz art. 6 i 7 Kpa. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zarzut odnośnie udostępnienia przez J.L. swojej licencji Biuru [...], którego właściciele licencji nie posiadali oraz braku nadzoru nad wykonywanymi czynnościami przez pracowników [...] Sp. z o. o. został przez Ministra w ślad za Komisją Odpowiedzialności Zawodowej bezpodstawnie uznany za udowodniony. W uzasadnieniu swego stanowiska organ nie wskazał na zakaz takich praktyk, lecz argumentował, że skarżący będąc właścicielem dużej firmy pod nazwą [...] funkcjonującej w kilku miastach nie jest w stanie tyle pracować i zatrudnienie w konkurencyjnej firmie jest fikcją. Skarżący zauważył, że inna firma świadcząca taką samą działalność nie koniecznie musi być podmiotem konkurencyjnym, lecz może to być zaprzyjaźniona firma o uzupełniającym działaniu. Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie zamiast spekulować na temat tworzenia fikcji, które są nie do udowodnienia w rzeczywistości należy skupić się nad tym, czy w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów możliwe było wykonywanie działalności własnej oraz praca na rzecz innego podmiotu jak też łączenie więcej miejsc zatrudnienia w charakterze pośrednika w obrocie nieruchomościami. Odnosząc się do kwestii zatrudnienia w firmie [...] s. c. skarżący wskazał, że w myśl ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych taka sytuacja była dozwolona. Dopiero od dnia 22 września 2004 r. w art. 180 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowiono, że pośrednik w obrocie nieruchomościami wykonuje zawód: 1) prowadząc jako przedsiębiorca działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami albo 2) w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej u przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Również w wyniku noweli tej ustawy, od dnia 22 września 2004 r. obowiązuje ust. 8 art. 180 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że pośrednik w obrocie nieruchomościami nie może łączyć wykonywania zawodu w formach wymienionych w ust. 7 art. 180 ustawy. Reasumując, w tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów poprzez wykonywanie pracy w [...] Sp. z o. o: i firmie [...] s. c. nie może się ostać bowiem w 2002 r. nie było zakazu łączenia zatrudnienia.

Skarżący podkreślił, że w prawie obowiązującym obowiązuje zasada, że co nie jest zakazane to jest dozwolone. Z tych też względów skarżący nie uchybił w niczym przepisom prawnym obowiązującym ówcześnie zatrudniając się na 1/3 etatu w firmie [...] s. c. w B. Zaś w przypadku uznawania, że taka sytuacja była fikcją organ ma obowiązek fakt ten bezspornie udowodnić, a nie rozważać tę kwestię w sposób hipotetyczny. W ocenie skarżącego środkiem dowodowym mógłby być np. wynik kontroli potwierdzający fikcję lub fakt długotrwałej nieobecności pośrednika w kraju bądź w rejonie zamieszkania. Skoro takiego dowodu nie ma to zgodnie z art. 80 Kpa nie można tej kwestii uznać za udowodnioną. Z tych też względów ustalenia wpływające na wydanie zaskarżonej decyzji są chybione i świadczą o tym, że decyzja została wydana w tej części z obrazą prawa materialnego. Nadto w trakcie postępowania skarżący wskazywał, że w firmie [...] S. c było niewiele transakcji i dotyczyły one terenów rolnych oraz że działalność tej firmy polegała na skupywaniu uprawnień za tzw. utracone mienie zabużańskie, co stanowiło zupełnie inną branżę, niż działalność Spółki działającej pod firmą [...].

Odnosząc się do zarzutu, że J.L. nie był w stanie sprawować nadzoru pracując w firmie [...] na 1/3 etatu oraz w filiach kierowanego przedsiębiorstwa w różnych miastach, skarżący stwierdził, że ustalenia te są błędne zarówno pod względem faktycznym, jak i oceny prawnej bowiem takie ustalenie nie zostało poparte dowodami przeciwko skarżącemu. Skarżący podniósł, że w okresie działalności skarżącego zarówno w [...] oraz w firmie [...] nie było żadnych skarg klientów tychże firm. Może to świadczyć o tym, że ze swych obowiązków skarżący i osoby mu podlegające wywiązywały się należycie.

Zdaniem skarżącego, zarzut ten nie może się ostać ze względu na obowiązujące ówcześnie przepisy bowiem przepis art. 179 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowił, że przedsiębiorcy mogą prowadzić działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, jeżeli czynności z tego zakresu będą wykonywane przez pośredników w obrocie nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie przedsiębiorcą była osoba prawna i w przypadku stwierdzenia prowadzenia czynności pośrednictwa przez osoby nieuprawnione mogłyby zostać ukarane osoby będące członkami zarządu osoby prawnej jedynie w trybie art. 198 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak dopiero od dnia 22 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 179 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w przypadku wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę w kilku miejscach lub oddziałach, przedsiębiorca powinien w tych miejscach zapewnić, aby czynności pośrednictwa były wykonywane wyłącznie przez pośredników w obrocie nieruchomościami. Z tego wynika wniosek, że w roku 2002 obowiązku takiego nie było. Nadto w roku 2002 obowiązywał zapis art. 180 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewidywał, że pośrednik wykonuje czynności (wskazane w ust. 1) osobiście lub przy pomocy innych osób działających pod jego nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność określoną w ustawie. Ówcześnie obowiązujące przepisy nie wskazywały w jaki sposób powinien być sprawowany nadzór nad osobami, którymi posługuje się pośrednik w obrocie nieruchomościami. W obecnym stanie techniki może przecież być to nadzór sprawowany za pośrednictwem łączności internetowej, faxu, telefonu itp. środków łączności. W takim ujęciu należy stwierdzić, że nadzór był sprawowany należycie, chociażby z tych względów, że brak było skarg na jakość wykonanych usług pośrednictwa. Dopiero nowela ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadziła z mocą obowiązującą od dnia 22 września 2004 r. zapis, że pośrednik wykonuje czynności osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Z tych też względów należy zwrócić uwagę na fakt, że w roku 2002 nie było wymogu bezpośredniego nadzoru, a czynności nie były ograniczone wyłącznie do czynności pomocniczych. Nadto Komisja Odpowiedzialności Zawodowej zupełnie pominęła fakt, że [...] Sp. z o. o. prowadziła, oprócz pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, także inną działalność gospodarczą, jak choćby pośrednictwo kredytowe i finansowe oraz również wydawanie krzyżówek. Do tych innych działalności, jak choćby wykonywanie pośrednictwa kredytowego nie jest potrzebna żadna licencja, a tym bardziej mogły te czynności wykonywać osoby nie posiadające licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami. Z tych też względów nie można uznać, że skarżący naruszył w tym zakresie obowiązujące ówcześnie przepisy. Wobec tego organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo materialne, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym zaskarżona decyzja winna zostać uchylona.

W ocenie J.L., przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz w prowadzonym postępowaniu przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej doszło też do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz przekroczenia swobodnej oceny dowodów. Materiał dowodowy nie został zaś zebrany i rozpatrzony wyczerpująco. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie uwzględniła wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka H.S. na okoliczność zatrudnienia skarżącego w biurze [...] s. c. oraz liczby obsługiwanych transakcji, jak też zakresu działania tegoż biura oraz świadków w osobach: K.C., K.M., M.M., R.S. i M.P. - na okoliczność wykonywania przez skarżącego pracy w [...] Sp. z o.o. i głównego profilu działania poszczególnych filii tej spółki. Nie przeprowadzając zawnioskowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania świadków Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, a tym samym również organ naruszyli przepisy art. 75 §1, 77 § 1 i art. 78 § 1 Kpa. W niniejszej sprawie nie można też mówić o działaniu w zgodzie z art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 Kpa, skoro organ nie zbudował podstawy faktycznej sprawy w oparciu o wszystkie – także te powoływane przez stronę – dowody (świadków) i dokonał subsumcji niepełnego stanu faktycznego sprawy pod określoną normę prawną. Tym samym w świetle powyższego należy uznać, że organ wydając zaskarżoną decyzje w sposób rażący naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego też powodu skarga powinna zostać uwzględniona.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że przesłuchanie świadków nie wniesie niczego nowego do sprawy. Dowód tego rodzaju stanowi zaś próbę nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Minister zaznaczył, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, przeprowadzająca postępowanie wyjaśniające, uznała, że materiał dowodowy jest wystarczający i może przystąpić do sporządzenia protokołu końcowego, a odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony o dopuszczenie dowodu w postaci zeznań świadków, wyczerpująco uzasadniła dlaczego te wnioski nie zostały uwzględnione.

W piśmie z dnia 10 września 2009 r. J.L. podtrzymał argumentację skargi oraz podniósł, że organ w odpowiedzi na skargę nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego odnośnie naruszenia prawa materialnego. J.L. zauważył, że organ usiłuje zastosować do sytuacji w 2002 r. stan prawny, który został wprowadzony we wrześniu 2004 r. Odnosząc się zarzucanych naruszeń przepisów postępowania skarżący wskazał, że postępowanie wobec skarżącego o zastosowanie kary dyscyplinarnej toczy się od początku roku 2002, lecz wyłącznie z winy strony organu którego decyzje były uchylane przez sąd administracyjny. Nie można też uznać, że zgłaszanie środków dowodowych stanowiło nadużycie uprawnień bowiem w postępowaniu dyscyplinarnym osoba, wobec której toczy się takie postępowanie ma prawo do zgłaszania wszelkich środków dowodowych w celu wykazania swojej niewinności. Nie ma też znaczenia fakt, że wniosek dowodowy z przesłuchania świadków został zgłoszony dopiero po 5 latach od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego albowiem w procedurze administracyjnej brak jest tzw. prekluzji dowodowej. Skarżący wskazał też, że organ uznając, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania zawnioskowanych przez skarżącego świadków nic byłoby bezcelowe i nic nowego by do sprawy nie wniosło nie wskazuje zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę na fakty, które uznały by słuszność strony przeciwnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd zauważa, że sprawa o zastosowanie kary dyscyplinarnej w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami J.L. była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokami wydanymi w sprawach o sygn. akt I SA 1976/03 i I SA/Wa 1014/08 uchylił decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast i ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej.

W tej sytuacji należało, wpierw ocenić, czy Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, z uwzględnieniem zaprezentowanych w uzasadnieniach tych orzeczeń ocen prawnych i wskazań, co do dalszego trybu postępowania.

Zdaniem Sądu, decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. i decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. zostały wydane w zgodzie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej Ppsa.

Minister Infrastruktury zastosował się bowiem do zaleceń WSA w Warszawie i przekazał wniosek J.L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która ponownie przeprowadziła postępowanie wyjaśniające zakończone protokołem końcowym z posiedzeń KOZ przeprowadzonych w dniach 22 sierpnia 2007 r. i 23 stycznia 2008 r. Nie ma też wątpliwości, że Minister Budownictwa i Minister Infrastruktury zapewnili skarżącemu jak i jego pełnomocnikowi radcy prawnemu G.K. udział w postępowaniu o zastosowanie kary dyscyplinarnej, co potwierdzają doręczone skarżącemu i jego pełnomocnikowi pisma KOZ z dnia 22 sierpnia 2005 r., pismo Ministra Budownictwa z dnia 11 października 2006 r. (na etapie pierwszoinstancyjnym) oraz pisma KOZ z dnia 5 lipca 2007 r., 31 lipca 2007 r., 28 grudnia 2007 r. i pisma Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2009 r., 12 lutego 2009 r., 30 marca 2009 r. (na etapie ponownego rozpatrywania sprawy). Ponadto Minister Infrastruktury uwzględnił stanowisko Sądu zawarte w drugim z wyroków i merytorycznie rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd zauważa, że istota tej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ naczelny miał podstawy do zastosowania w stosunku do pośrednika w obrocie nieruchomościami J.L. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku za działalność skarżącego, która wynika z ustaleń Komisji poczynionych w toku postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Trzeba wskazać, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zwanej dalej "ugn" (w brzmieniu obowiązującym w 2002 r.) przewidywały wykonywanie tego rodzaju działalności przez osoby posiadające stosowną licencję (art. 179 ust. 2 ugn). Regulacja ta stawiała osobom wykonującym tę profesję, wysokie wymagania w zakresie jakości świadczonych usług, określając przy tym warunki wykonywania tego zawodu, prawa i obowiązki pośrednika, czy zakres jego odpowiedzialności.

Z ówczesnych przepisów art. 179 ust. 1 i art. 180 ust. 1 i 2 ugn wynikało, że pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polegało na zawodowym wykonywaniu przez pośrednika, osobiście lub przez nadzorowaną przez niego osobę, czynności zmierzających do zawarcia przez inne osoby określonych umów mających za przedmiot nieruchomości. Obowiązki pośrednika regulował art. 181 ust. 1 ugn. Przepis ten wymagał, aby pośrednik wykonując czynności zmierzające do zawarcia umowy działał zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi oraz ze szczególną starannością i zasadami etyki zawodowej, a także przestrzegał zasady ochrony interesu osób na rzecz których działa. Przy czym pośrednik niewypełniający obowiązków z art. 181 ugn podlegał odpowiedzialności zawodowej (art. 183 ust. 1 ugn).

W dacie wydania zaskarżonej niniejszą skargą decyzji o zastosowaniu kary dyscyplinarnej w postaci czasowego zawieszenia licencji orzekał w drodze decyzji minister właściwy do spraw budownictwa gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, po przeprowadzeniu przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej postępowania wyjaśniającego z udziałem pośrednika lub jego obrońcy, zakończonego stosownym protokołem (183 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1a i 2, art. 195 ust. 1 i 2, 195a ust. 1 i 2 ugn). Szczegółowy tryb postępowania dyscyplinarnego przez Komisją reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. Sąd nie dopatrzył się naruszeń wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r., czy też powołanych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a także przekroczenia granic "uznania administracyjnego".

Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 ugn. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał zaś okoliczności, z powodu których nałożono na pośrednika w obrocie nieruchomościami J.L. karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres 1 roku oraz wyjaśnił czym kierował się przy wymiarze kary.

Poza sporem jest, że pośrednik w obrocie nieruchomościami J.L. w 2002 r. był Prezesem Zarządu Spółki z o. o. działającej pod firmą "[...]" z siedzibą w B. i zarazem jedyną osobą posiadają w tej Spółce licencję zawodową pośrednika w obrocie nieruchomościami. Pozostali pracownicy zatrudnieni w Spółce ukończyli jedynie kursy kwalifikacyjne i dopiero przygotowywali się do zdobycia licencji pośrednika w obrocie nieruchomościami. Spółka prowadziła działalność m. in. w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Miejscami prowadzenia działalności Spółki, poza siedzibą główną, były też miasta T., G., P., O., G. i I.. Jednocześnie pośrednik J.L. był zatrudniony na 1/3 etatu w firmie "[...]" s. c. w B., którego właścicielami były osoby nie posiadające licencji zawodowej z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, lecz uczestniczące w warsztatach organizowanych dla kandydatów na pośredników (odpis z RHB [...], oświadczenie skarżącego zawarte w protokole KOZ Nr 1 [...] i Nr 1 [...], ogłoszenia prasowe, wydruki z Internetu, pismo Urzędu Miasta w B. z dnia 14 sierpnia 2002 r.).

W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury powołując się na stanowisko Komisji, trafnie uznał, że opisana wyżej działalność J.L. naruszała przepis art. 181 ust. 1 ugn. Rację ma organ, że prowadzenie przez J.L. działalności z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w siedmiu miejscach rozsianych na obszarze czterech województw północnej Polski, pełnienie funkcji Prezesa Spółki z o. o. i jednocześnie zatrudnienie się na część etatu u innego pracodawcy prowadzącego działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami stało w sprzeczności z zasadami: profesjonalizmu, działania w ramach szczególnej staranności i ochrony interesu klientów (art. 181 ust. 1 ugn). Taka działalność skarżącego świadczyła o tym, że jego priorytetem nie była jakość świadczonych usług, lecz ich ilość gwarantująca uzyskanie jak największego zysku oraz umożliwianie innym osobom prowadzenia działalności, do której wymagana jest licencja pośrednika w obrocie nieruchomościami.

Sąd podziela stanowisko Ministra, co do tego, że taki sposób wykonywania pośrednictwa w obrocie nieruchomościami wykluczał sprawowanie przez J.L. nadzoru nad pracownikami, którymi się posługiwał przy wykonywaniu czynności pośrednictwa w Spółce "[...]", czy też nad wspólnikami Spółki [...], którzy w ramach stosunku zatrudnienia winni nadzorować pracę skarżącego.

Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, że skoro żadna ze stron umowy pośrednictwa nie zgłaszała faktu wyrządzenia jej szkody, to wykonywanie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami było zgodne ze standardami wynikającymi z art. 181 ust. 1 ugn. Sąd zauważa, że zastosowanie kary dyscyplinarnej wobec pośrednika nie jest uzależnione od działania skutkowego. Wystarczy że postępowanie pośrednika jest tego rodzaju, że może narazić osoby które korzystają z jego usług na straty wynikające z braku osobistego i bieżącego nadzoru nad czynnościami jego podwładnych (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 1073/08; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1070/08 - opubl. CBOIS NSA). Skarżący zdaje się nie dostrzegać tego, że przewidziana w ugn konstrukcja prawna odpowiedzialności zawodowej pośrednika chroni też jego samego, ponieważ zastosowanie kary dyscyplinarnej ma charakter dyscyplinujący. Zapobiega działaniom pośrednika które mogą narazić go i jego pracowników na utratę zaufania na rynku i w środowisku zawodowym.

Nie ma przy tym znaczenia – jak to sugeruje J.L. - to, że działalność skarżącego nie naruszała konkretnych zakazów ustanowionych w przepisach prawnych, ponieważ ocena działalności pośrednika przez organ administracji dokonywana jest w oparciu o przepis art. 181 (art. 183 ust. 1 ugn), który zawiera zwroty niedookreślone, a wydawana w ramach tego postępowania decyzja nie jest tzw. decyzją związaną, lecz opartą na uznaniu administracyjnym.

Sąd nie podziela też argumentacji skargi, co do tego, że komunikowanie się J.L. z podległymi pracownikami za pomocą takich środków łączności jak telefon, Internet, faks gwarantowało należyte wykonywanie obowiązków z art. 180 ust. 2 ugn (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II GSK 309/08 – opubl. CBOIS NSA). Sąd zauważa, że praca pośrednika w obrocie nieruchomościami ma różnoraki charakter. Pośrednik nie tylko wykonuje w biurze czynności kancelaryjne (sporządza umowy pośrednictwa, gromadzi informacje potrzebne do zawarcia stosownych umów rzeczowych i obligacyjnych, wyszukuje kontrahenta), ale też wchodzi w stosunki interpersonalne (uczestniczy w kojarzeniu stron umowy, udziela im informacji niezbędnych do zawarcia umowy, niekiedy bierze udział w negocjacjach i organizuje finalizację transakcji), korzystając w swych działaniach ze zdobytego doświadczenia i wiedzy z zakresu prawa, ekonomii, czy wiedzy technicznej. Przy tego rodzaju działalności nie jest zatem możliwe fachowe wykonywanie pośrednictwa poprzez pośredni i doraźny nadzór. Nadzór w formule zaproponowanej przez skarżącego jest nie do przyjęcia, z tego względu, że w zasadzie uruchamiany jest z inicjatywy samego pracownika, który wobec braku stosownego przygotowania zawodowego, z reguły dopiero po fakcie zgłasza problem swemu przełożonemu, a ten sprawując nadzór niejako "na odległość", reaguje z pewnym opóźnieniem.

Zdaniem Sądu, trafne jest też stanowisko Ministra, że pominięcie przez KOZ zgłaszanych przez skarżącego wniosków dowodowych nie świadczy o wydaniu decyzji z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 6-8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 Kpa. Skarżący pomija to, że w niniejszej sprawie zasadniczym powodem zastosowania kary dyscyplinarnej było nie tyle wykrycie w toku konkretnej kontroli nieprawidłowości w dokonywanych przez pośrednika czynnościach, ile sposób zorganizowania działalności pośrednictwa w firmie [...] w płaszczyźnie pośrednik – osoby nadzorowane oraz charakter zatrudnienia w firmie [...], które mogły obniżyć jakość świadczonych przez pośrednika usług i narazić strony umowy na szkodę. W tej sytuacji - jak słusznie zauważył Minister - dowód z zeznań świadków nie wnosił niczego istotnego dla sprawy i jedynie przedłużał postępowanie dyscyplinarne. W niniejszej sprawie sposób prowadzenia przez skarżącego działalności pośrednictwa został udowodniony i jest niesporny.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 Ppsa orzekł, jak w sentencji.