Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1057/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona hip. Nr [...] stanowiła własność S. J. i na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przeszła z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, na własność gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. W dniu 12 października 1948 r. S. J. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1958 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], a Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] kwietnia 1966 r. nr [...] utrzymał to orzeczenie w mocy.

Decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. w części dotyczącej gruntu, który według "Perspektywicznego Planu Ogólnego W." przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną, a stanowiącej 1/3 nieruchomości hipotecznej oznaczonej hip. Nr [...], wykazanej na szkicu graficznym ww. Planu, a w pozostałym zakresie - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzję z dnia [...] lutego 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...], zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 1999 r. sygn. akt IV SA 934/97 oddalił skargę spadkobierczyni byłego właściciela wniesioną na ww. decyzję ostateczną.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku dekretowego Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówił T. B. (spadkobierczyni byłego właściciela) przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z nieruchomości hip. Nr [...], stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], natomiast wniosek w stosunku do części nieruchomości hip. Nr [...], stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] postanowił rozpoznać odrębną decyzją.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] uregulowana jest w księdze wieczystej KW nr [...]. W dniu [...] lipca 2005 r. Komisja [...], w postępowaniu o sygn. akt [...] toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 41, poz. 251 ze zm.) wydała orzeczenie, sprostowane postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., o przekazaniu przedmiotowej działki na własność Gminy [...] w W. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] omawiana nieruchomość stanowi aktualnie własność "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w S., na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. od orzeczenia Komisji [...] nie przysługuje odwołanie. Orzeczenia Komisji nie podlegają kontroli organów administracji publicznej, zaś dalsze dysponowanie prawem własności nieruchomości, następujące w drodze cywilnoprawnych oświadczeń woli i czynności cywilnoprawnych, uniemożliwiają dokonanie zmiany stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Prawo własności nieruchomości, wykazane jawnym wpisem w księdze wieczystej na rzecz Spółki, chronione jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Wobec tego, że przedmiotowa nieruchomość została rozdysponowana w sposób trwały na rzecz osób trzecich, brak jest możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz spadkobiercy byłego właściciela, a tym samym pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego z dnia 12 października 1948r.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. B. wskazała, że fakt niezgodnej z prawem sprzedaży działki, nie może stanowić podstawy do odmowy przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał, iż jest oczywistym, że realizacja uprawnienia byłego właściciela lub jego następców prawnych jest uzależniona od istnienia możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wobec rozdysponowania całego obszaru działki o nr ewid. [...], oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz T. B. nie jest możliwe. Nie można bowiem ustanowić prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność osoby prawnej, w tym wypadku "[...]" Sp. z o.o. w S.

W skardze na ww. decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. B. podniosła, że z całości dokumentacji jasno wynika, iż nic nie stało na przeszkodzie i nadal nie stoi, aby dawnym dziedzicznym właścicielom przyznać prawo wieczystej dzierżawy do ich gruntu, a fakt bezprawnego jego zadysponowania przez Prezydenta W. na rzecz osoby trzeciej winien być niezwłocznie skorygowany.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28.08.2008 r. sygn. akt I SA/Wa 609/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...].12.2007 r. odmawiająca przyznania użytkowania wieczystego do części działki nr [...]. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zostały naruszone przepisy prawa ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku S. J. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości jest art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Konstrukcja tego przepis, zawarta w sformułowaniu "gmina uwzględni wniosek" wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną w tym przepisie. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Tymczasem wniosek S. J. został załatwiony odmownie z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość została rozdysponowana w sposób trwały na rzecz osób trzecich i obecnie stanowi własność "[...]" Sp. z o.o., wobec czego oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz T. B. nie jest możliwe. Tak więc decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej nie została oparta na przesłance z art. 7 ust. 2 dekretu.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie rozpoznały w sposób prawidłowy wniosku, nie zbadały przesłanek, o których mowa w powołanym przepisie. Nie przeanalizowały, czy korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez byłego właściciela da się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu uczyniły okoliczność nie mającą doniosłości prawnej w rozumieniu tego przepisu, tj. przekazanie przedmiotowej działki na własność osobie trzeciej - Gminie [...] w W., ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej oraz zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powyższe wskazuje, iż organy uznały, że stan jaki zaistniał na nieruchomości, wywołał nieodwracalne skutki prawne. Problematyka nieodwracalnych skutków prawnych jest przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, jak w niniejszej sprawie. Fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność innej osoby, nie ma znaczenia przy badaniu spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu, gdyż jedynym kryterium rozpoznania wniosku dekretowego jest możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że decyzja orzekająca o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nie określa dokładnie, jakiej części działki ewidencyjnej nr [...] dotyczy, nie wskazuje nawet powierzchni tej części nieruchomości. Zdaniem Sądu wymaga też podkreślenia, że przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości orzeczeniem z dnia [...] lipca 2005 r. nastąpiło po kilku latach od wydania decyzji (w dniu [...] lutego 1997 r.) stwierdzającej nieważność (w części) decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., a nawet po oddaleniu skargi na tę decyzję wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 1999 r., co dowodzi działania w złej wierze.

Reasumując Sąd stwierdził, że decyzja odmawiająca T. B. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości [...] została wydana z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. Sąd wskazał, iż zaprezentowany w sprawie pogląd jest zgodny z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w podobnej sprawie sygnaturze akt I SA/Wa 1005/06 również uchylił obie decyzje, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07 oddalił skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, iż zdaje sobie sprawę z faktu, że na nieruchomości należącej do osoby trzeciej Prezydent W. nie może ustanowić prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela. Jednakże Sąd uchylił obie decyzje mając na uwadze, że w sytuacji, gdyby okazało się, że przedmiotowy wniosek spełnia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. - to Gmina winna podjąć działania w sferze prawa cywilnego lub karnego - tak, aby można było wniosek ten uwzględnić. Akceptowanie bowiem działań sprzecznych z przepisami prawa i co za tym idzie, akceptowanie decyzji rażąco naruszających prawo godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Gmina W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 232 § 1 i 2 k.c. przez błędną jego wykładnię, polegającą na uznaniu, że nie jest możliwa odmowa ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wyłącznie z tej przyczyny, że grunt, na którym miałoby zostać ustanowione takie prawo, nie stanowi własności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub ich związków, lecz osoby trzeciej;

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji SKO;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie niniejszej w toku postępowania poprzedzającego wydanie uchylonej decyzji, Kolegium dopuściło się naruszenia wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji SKO;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wskazania co do dalszego toku postępowania w zależności od wyników ustaleń, dokonanie których WSA uznał za konieczne.

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że oczywistym jest, że nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność osoby trzeciej.

Nawet gdyby zarzut naruszenia przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu uznać za uzasadniony, to i tak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem mogła się ona zakończyć jedynie decyzją odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykazał, że w sprawie tej możliwe jest odmienne rozstrzygnięcie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło także, że uzasadnienie nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania. WSA ograniczył się jedynie do wskazania, iż konieczna jest ocena istnienia przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu. Nie wyjaśnił jednak, na czym miałoby polegać dalsze działanie organów administracji w razie uznania, że przesłanki takie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Lakoniczne stwierdzenie, iż "Gmina winna podjąć działania w sferze prawa cywilnego lub karnego - tak, aby można było wniosek ten uwzględnić", bez wskazania, jakie konkretnie "działania w sferze prawa cywilnego lub karnego" należy przedsięwziąć oraz z jakich konkretnie przepisów prawa wynika obowiązek podjęcia takich działań.

Gmina W. w skardze kasacyjnej zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.

1) art. 7 ust, 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż dopuszczalne jest merytoryczne rozpatrzenie wniosku dawnego właściciela nieruchomości objętej działaniem dekretu o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) i ewentualne wydanie pozytywnej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy nieruchomość stanowi własność osoby trzeciej;

2) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) przez jego niezastosowanie, co doprowadziło do zajęcia stanowiska przez Sąd I instancji, że przyznanie przedmiotowej działki (jako nieruchomości zamiennej) na własność Gminie [...] w W. orzeczeniem Komisji [...] w W. z dnia [...] lipca 2005 r., a następnie ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej i sprzedaż przedmiotowej działki na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. w S. chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych nie ma doniosłości prawnej w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 dekretu;

3) art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie, co doprowadziło Sąd do zajęcia stanowiska, iż fakt, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność innej osoby nie ma znaczenia przy badaniu spełnienia przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu;

II. prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi T. B. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. była zgodna z prawem materialnym i procesowym;

2) art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. była zgodna z prawem materialnym i procesowym;

3) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. przez ocenę, iż doszło do naruszenia ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organy orzekające w sprawie;

4) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez wskazywanie na obowiązek organów administracji wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego własność osoby trzeciej,

5) art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. przez wskazywanie na obowiązek organów administracji wydania decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego, która będzie trwale niewykonalna;

6) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wyjście przez Sąd I instancji poza granice przedmiotowej sprawy przez:

a) nałożenie na Gminę W. obowiązków w zakresie podjęcia "działań w sferze prawa cywilnego i karnego", których celem ma być stworzenie możliwości pozytywnego załatwienia sprawy z wniosku złożonego w trybie art. 7 dekretu;

b) dokonanie oceny orzeczenia Komisji [...] w W. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie przyznania na własność Gminie [...] w W. przedmiotowej działki jako "działania w złej wierze":

7) art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia na Gminę W. obowiązku "działania w sferze prawa cywilnego lub karnego - tak, aby można było wniosek ten uwzględnić";

8) art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. przez przekroczenie kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, które mogą jedynie dotyczyć ponownego postępowania administracyjnego oraz powinny być skierowane do organu administracji, który będzie obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę, nie mogą zaś dotyczyć "działań w sferze prawa cywilnego lub karnego" oraz być skierowane do osoby prawnej jaką jest Gmina W., która jedynie uczestniczy w postępowaniu;

9) art. 153 P.p.s.a. przez objęcie wskazaniami co do dalszego postępowania Gminy W. tj. uczestnika tego postępowania zamiast organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.),

10) art. 3 § 1 P.p.s.a. przez zastosowanie w toku sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej środka nieznanego ustawie w postaci orzeczenia nakazu podjęcia działań w sferze prawa cywilnego lub karnego, którego wykonanie ma zmierzać do usunięcia przeszkód prawnych aktualnie uniemożliwiających organowi administracji pozytywne załatwienie sprawy, co w dalszej perspektywie ma umożliwić pozytywne załatwienie sprawy administracyjnej (przy spełnieniu pozostałych przesłanek);

11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez rozpoznanie skargi T. B. z uwzględnieniem innych kryteriów niż zgodność z prawem zaskarżonej decyzji;

12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) przez naruszenie samodzielności Gminy W., podlegającej ochronie sądowej, orzeczonym nakazem podjęcia działań w sferze prawa cywilnego lub karnego, nie znajdującym podstaw prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12.03.2010 r. sygn. akt I OSK 1428/08 odrzucił skargę kasacyjną Gminy W. oraz uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że powierzenie organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, co czyniło skargę kasacyjną gminy niedopuszczalną.

Natomiast na uwzględnienie zasługiwała, zdaniem NSA, skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Istota zaskarżenia sprowadzała się do zakwestionowania przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy prowadzącej do stwierdzenia, iż okoliczność, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku byłego właściciela nie stanowi własności W., a stanowi własność osoby trzeciej, nie zwalnia Prezydenta W. z obowiązku rozpatrzenia tego wniosku w oparciu o przesłanki określone w art. 7 dekretu. Konsekwencją takiej wykładni było uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że orzekające w sprawie organy naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu odmawiając przyznania T. B., jako następczyni prawnej poprzedniego właściciela, prawa użytkowania wieczystego, bez zbadania określonej w tym przepisie jedynej przesłanki, jaka może przesądzić o przyznaniu bądź odmowie przyznania tego prawa, a mianowicie - czy korzystanie przez nią z przedmiotowej nieruchomości daje się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego.

Przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie można zaakceptować. Zasady wykładni prawa nie ograniczają organów stosujących prawo do skorzystania wyłącznie z wykładni dosłownej (językowej). W doktrynie i judykaturze przyjęte zostało, że oprócz wykładni językowej w następnej kolejności zastosowanie mają wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W niniejszej sprawie Sąd orzekający w I instancji złamał tę zasadę, nadając priorytetowe znaczenie językowej wykładni art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, przez uznanie, że przepis ten należało zastosować w niniejszej sprawie zgodnie z jego dosłownym brzmieniem poprzez zbadanie, czy zachodzi przesłanka zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, przesądzająca o przyznaniu przez użytkowania wieczystego na rzecz następczyni prawnej poprzedniego właściciela. Sąd wojewódzki nie dostrzegł znaczenia koniecznej w okolicznościach niniejszej sprawy wykładni systemowej i podstawowej dyrektywy tej wykładni, która zakazuje wykładni prowadzącej do sprzeczności norm wewnątrz systemu prawa. Zważyć zaś należy, że zgodnie z art. 232 k.c. prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa albo własność jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja przepisu kreującego prawo użytkowania wieczystego (art. 7 ust. 2 dekretu) pozostaje w sprzeczności z treścią art. 232 k.c.; jest więc wykładnią contra legem. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie art. 7 ust. 2 dekretu w jego dosłownym rozumieniu oznaczałoby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu ani nie będącego własnością Skarbu Państwa ani własnością jednostki samorządu terytorialnego. Organy stosujące prawo są obowiązane do dokonywania wykładni tekstu prawnego w taki sposób i z takim skutkiem, aby przyjęty przez nie sposób rozumienia normy prawnej nie prowadził do sprzeczności systemowej. Należy pamiętać, że ustalona przez sąd wykładnia przepisu prawa mającego zastosowanie w danej sprawie, bezwzględnie wiąże organ przy jej rozstrzyganiu. Nie można też pominąć precedensowej roli takiego orzeczenia w innych sprawach, w których rozstrzygnięcie interpretacyjne nie byłoby wprawdzie wiążące, ale do ewentualnego przyjęcia zawartej w nim wykładni mogłyby skłaniać względy jednolitości orzecznictwa.

W tej sytuacji za pozbawiony racji NSA uznał zaprezentowany w zaskarżonym wyroku pogląd, że przekazanie nieruchomości na własność Gminie [...] jest okolicznością nie mającą prawnej doniosłości, w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu, przy rozpoznaniu wniosku poprzedniego właściciela. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, bezprzedmiotowe jest w tym stanie sprawy badanie wymaganej przepisem art. 7 ust. 2 dekretu przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nawet w przypadku stwierdzenia istnienia tej przesłanki nie mogłaby być wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. decyzja uwzględniająca prawidłowo złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości.

Chybiona jest ponadto argumentacja WSA odwołująca się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 111/07, gdyż nie bierze pod uwagę, że powołanym wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1005/06 w sprawie o zasadniczo odmiennych okolicznościach prawnych. W sprawie rozstrzygniętej tym wyrokiem W. "było i jest właścicielem spornego gruntu i tego nikt nie kwestionował.", co Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w uzasadnieniu swojego wyroku. Wyklucza to jakąkolwiek analogię do okoliczności niniejszej sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". W wyroku z dnia 12.03.2010 r. I OSK 1428/08 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że "bezprzedmiotowe jest w tym stanie sprawy badanie wymaganej przepisem art. 7 ust. 2 dekretu przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nawet w przypadku stwierdzenia istnienia tej przesłanki nie mogłaby być wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, tj. decyzja uwzględniająca prawidłowo złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości." NSA uzasadnił to treścią art. 232 K.c., zgodnie z którym prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa albo własność jednostki samorządu terytorialnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, tym bardziej, że nieruchomość, która jest przedmiotem rozstrzygnięcia, została już po raz kolejny zbyta, tym razem na rzecz [...] sp. z o.o., która stała się uczestnikiem postępowania (zob. postanowienie z dnia [...].08.2010 r., k. 161). Nieruchomość nie stanowi więc własności publicznej, a jej aktualny właściciel jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Sąd nie dostrzega więc żadnych realnych działań, jakie mogłyby podjąć organy orzekające w sprawie wniosku dekretowego, w celu przywrócenia władztwa publicznego nad sporną nieruchomością. Nie może udzielić więc tego typu wytycznych organom, gdyż w ich kompetencji nie leży ani uchylenie skutków orzeczenia Komisji [...] z dnia [...] lipca 2005 r., ani uchylenie skutków późniejszego nabycia nieruchomości przez podmioty prywatne. Osobnym zagadnieniem, które nie podlega ocenie w niniejszej sprawie, jest ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza podmiotów publicznych, za skutki zbycia nieruchomości przed rozpoznaniem wniosku, w oparciu o art. 7 ust. 2 "dekretu o gruntach warszawskich".

Sąd w obecnym składzie nie podziela też zarzutu podniesionego przez skarżącą na rozprawie w dniu 19.08.2010 r., który jest powtórzeniem stwierdzenia sądu zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 28.08.2008 r., iż decyzja orzekająca o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nie określa precyzyjnie, jakiej części działki nr [...] dotyczy. Decyzja organu I instancji odmawia ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu pochodzącego z nieruchomości hipotecznej nr [...], stanowiącego obecnie część działki ewidencyjnej [...]. Jaka jest to część działki [...] jest możliwe do ustalenia poprzez geodezyjne "nałożenie na siebie" położenia dawnej nieruchomości hipotecznej i obecnego zakresu przestrzennego działki nr [...]. Podział geodezyjny działki nr [...] dla dokładnego określenia przedmiotu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, nie był ani możliwy, ani potrzebny, z uwagi właśnie na odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego, z powodów powołanych wyżej. Przedmiotem zbycia była bowiem cała działka nr [...].

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.