Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2144/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 71 ust. 1,2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 528/10 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 528/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zmiany sposobu użytkowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Prezydent Miasta Krakowa po rozpatrzeniu zgłoszenia W. Ś. z dnia [...] listopada 2004 r., wniósł sprzeciw wobec zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy w budynku przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] w Krakowie. Jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 r. z późn. zm. – dalej Prawo budowlane), oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Postanowienie to odebrał on w dniu 7 grudnia 2004 r. W wyznaczonym do 21 dni terminie, inwestor nie uzupełnił zgłoszenia o żądane dokumenty. W związku z tym, mając na względzie treść art. 71 ust. 3 Prawa Budowlanego, organ wniósł sprzeciw.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. Ś. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że w lokalu nastąpi podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego i warunki pracy. Z opisu obiektu budowlanego załączonego do zgłoszenia zmiany sposobu korzystania z lokalu w sposób jednoznaczny wynika, że lokal biurowy ma służyć, jako pomieszczenie do przyjęć klientów bez tworzenia archiwum dla przechowywania akt, co nie zmieni w/w warunków użytkowania. Podniósł również, że zbędne jest przedstawienie ekspertyzy technicznej i decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli w przedmiotowym lokalu, pomimo zmiany jego sposobu użytkowania, nie były przeprowadzane roboty budowlane, gdyż nie zaistniała taka konieczność oraz faktycznie nie uległy zmianie warunki użytkowania lokalu.

Decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2005 r. uchylona została do ponownego rozpatrzenia w/w decyzja Prezydenta Miasta Krakowa.

Następnie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt: II SA/Kr 579/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2005 r. zarzucając, że organ odwoławczy nie wypełnił dyspozycji wynikającej z art. 138 § 1 k.p.a. nie orzekając, co do meritum. Zarzucono także brak odniesienia się do charakteru terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego tzn., czy jest to termin zawity czy instrukcyjny, od kiedy należy go liczyć jak również czy postanowienie wzywające do uzupełnienia zgłoszenia przerywa jego bieg.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Małopolski, ponownie rozpatrując odwołanie W. Ś., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania jest szczególnym trybem przewidzianym w prawie budowlanym, na podstawie którego inwestor może dokonać czynności budowlanej w wyniku, której następuje zmiana przeznaczenia obiektu lub jego części. Czynności podejmowane przez organ administracji nie są typowymi działaniami wynikającymi z k.p.a. Na podstawie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego organ ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu, w przypadku złożenia kompletnego zgłoszenia. Zgodnie z przyjętą praktyką termin 30 dniowy liczony jest od daty złożenia zgłoszenia, a w przypadku konieczności jego uzupełnienia, od daty tego uzupełnienia lub upływu terminu wskazanego w postanowieniu o uzupełnieniu zgłoszenia. W niniejszej sprawie termin wskazany w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2004 r. o uzupełnienie braków, upływał 21 dni po jego otrzymaniu tj. w dniu 28 grudnia 2004 r. Od tej daty rozpoczął się bieg 30 dniowego terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu. Decyzję o sprzeciwie doręczono w dniu 12 stycznia 2005 r. Oznacza to, że organ l instancji dochował terminu do wniesienia sprzeciwu.

Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W. Ś. zarzucając naruszenie:

- art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a, wskutek nie wyjaśnienia jej podstawy prawnej, a tym samym niezastosowanie się do wskazań uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 19 czerwca 2007 r. sygn. akt: II SA/Kr 579/05: tj. nie wyjaśnienia czy termin z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania mieszkania jest "zawity, instrukcyjny dla organu na załatwienie sprawy" i niedokonanie wnikliwej oceny prawnej tych kwestii w uzasadnieniu decyzji;

- art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego wskutek nie umorzenia postępowania mimo, że stało się ono bezprzedmiotowe wobec nie wniesienia przez Prezydenta Miasta Krakowa sprzeciwu w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania lokalu, a także naruszenie art. 6-8 o art. 12 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że 30 – dniowy termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter instrukcyjny, podczas, gdy jest terminem prawa materialnego (zawitym) i wobec tego niedopuszczalne jest wniesienie sprzeciwu po jego upływie;

- art. 71 ust. 2 i Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 2 pkt. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię wskutek przyjęcia, że do zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, niezwiązanego z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia budowlanego, należy przedłożyć ostateczną decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przepisy nie nakładają takiego obowiązku, w związku z tym spełnił warunki przewidziane prawem budowlanym.

Uzasadniając powyższe skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji. Zdaniem Sądu organ wniósł sprzeciw po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 71 ust 4 Prawa budowlanego.

Organ II instancji od powyższego wyroku złożył skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie art. 71 ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że 30 - dniowy termin na wniesienie sprzeciwu należy liczyć od dnia dokonania zgłoszenia, a nie od dnia uzupełnienia zgłoszenia lub upływu terminu na jego uzupełnienie i w oparciu o powyższe uznanie, że organ przekroczył ustawowy termin do wniesienia sprzeciwu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 645/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. U uzasadnieniu NSA wskazał, że regulacja prawna trybu wniesienia sprzeciwu do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania jest "analogiczna do regulacji zawartej w art. 30 ust. 2 i 5 ustawy Prawo Budowlane a dotyczącej sprzeciwu do zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. W związku z powyższym w sprawie niniejszej należy uwzględnić orzecznictwo powstałe na tle przepisu art. 30 ust. 2 i 5 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym orzecznictwem, termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia".

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w doktrynie wyrażany jest pogląd, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezwiązana z wykonywaniem robót budowlanych nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz C.H. BECK Warszawa 2006 r. s. 470). Pogląd ten był podzielany przez orzecznictwo, jednak nie zgadza się z nim Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (stan prawny na dzień dokonania zgłoszenia) - przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu, które uprzednio miało inne przeznaczenie. Z kolei przepis art. 71 ust. 2 stanowi, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi (pkt 2), zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 4).

W ocenie Sądu pierwszej instancji przepisy Prawa budowlanego nie zawierają żadnych zwolnień z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do nieruchomości położonych na terenach gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji ubiegania się przez inwestora o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Zgodnie z § 9 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1131), do wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy załączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 72 ust 1 ustawy Prawo budowlane, która stanowi, że minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, warunki i tryb postępowania w sprawach rozbiórek, o których mowa w art. 67, oraz udzielania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Rozporządzenie nie mogło wykraczać poza delegacje określoną przez ustawę, w zakresie zwolnień z obowiązku przedłożenia wraz z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części decyzji, dokumentów, oświadczeń, pozwoleń lub uzgodnień wymaganych ustawą, w tym decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlega jakiemukolwiek zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Przepisem normującym kwestie wymagań w zakresie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 59 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepis ten wskazuje na trzy różne sytuacje, w których inwestor przy braku planu miejscowego, ma obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze jest to budowa obiektu budowlanego, po drugie wykonanie innych (niż budowa obiektu) prac budowlanych i po trzecie zmiana sposobu użytkowania obiektu. Ustawodawca w drugim zdaniu tego przepisu w postępowaniu przy zmianie zagospodarowania terenu, nakazuje odpowiednie stosowanie art. 50 ust 2 ustawy. Przepis ten z kolei mówi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Odpowiednie stosowanie tego przepisu nakazuje takie jego zastosowanie w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, aby nie kolidowały z brzmieniem art. 59 ust 1. Z kolei art. 50 ust 2 mówi tylko o jednej sytuacji, kiedy ustawa nie wymaga ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - a stosując odpowiednio - decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie zwolnieniem tym objęte są jedynie niektóre roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagające pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust 2 do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zdaniem Sądu pierwszej instancji polega na wykładni, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy tj. wykonywanie innych prac budowlanych w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust 2, polegających na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagaiacych pozwolenia na budowę. Ponieważ w art. 50 ust 2 nie wymienione są pozostałe dwa przypadki, o których mowa w art. 59 ust 1 tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, nie obejmuje ich zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy, o którym mowa w tym przepisie. Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można podzielić poglądu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu, niepołączona z wykonywaniem robót budowlanych jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku W. Ś., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej P.p.s.a.), podniósł zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niewskazanie przyczyny odrzucenia jednolitego poglądu orzecznictwa i literatury prawniczej, że w świetle art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), zmiana użytkowania części obiektu niewiążąca się z wykonywaniem robót budowlanych nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku;

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1, 2 u.p.z.p. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu niewiążąca się z wykonywaniem robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że uzasadnienie winno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło do odrzucenia poglądu prawnego doktryny i judykatury. Skarżący winien po jego lekturze mieć pewność, że Sąd pierwszej instancji przeanalizował i skonfrontował odrzucony pogląd ze swoim poglądem.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, dlaczego nie zgada się z tym poglądem. Nie przytoczył odmiennych poglądów, co powoduje, że nie zostały spełnione wymogi z art. 141 § 4 P.p.s.a jakim winno odpowiadać uzasadnienie. Wymogu tego nie spełnia lakonicznie stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że nie zgadza się z poglądami doktryny i orzecznictwa, bez jakiegokolwiek odniesienia się do nich, co stanowi istotę naruszenia w/w przepisu. Uniemożliwia to kontrolę kasacyjną orzeczenia i już z tej przyczyny wyrok winien być uchylony.

Interpretowanie przez Sąd przepisu ust. 1 art. 59 w zw. z pkt 1 ust.2 art. 50 u.p.z.p., wbrew literalnemu brzmieniu oraz z pominięciem wykładni celowościowej, należy uznać za błędne. Przepis ten określa przypadki wydawania decyzji o warunkach zabudowy zaś art. 50 ust. 2 u.p.z.p. ustala wyjątki od tych przypadków i dlatego należy uznać za błędny logicznie argument sądu, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają zwolnień z obowiązku uzyskania decyzji, gdyż w ogóle nie regulują tej kwestii, a czyni to samodzielnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu i nie można przepisów obu ustaw oddzielać, gdyż wspólnie normują cały proces inwestycyjny.

Zdaniem skarżącego wskutek naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nastąpiło naruszenie również art. 71 ust.2 pkt 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu zgłoszenia zmiany użytkowania, bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego wymaga przedstawienia przez inwestora decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Trzeba również mieć na uwadze konstytucyjną ochronę prawa własności, które jest ukształtowane w kodeksie cywilnym, jako najszersze prawo do rzeczy. Dlatego też, w razie wątpliwości, należy tak interpretować w/w przepisy prawa budowlanego oraz przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby poszerzać swobodę korzystania z nieruchomości przez uprawnionego, nie wolno zaś domniemywać zawężenia jego uprawnień.

Zdaniem autora skargi zmiana sposobu użytkowania obiektu również jest powiązana z wykonywaniem robót budowlanych, gdyż wskazuje na to odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przepis ten ma zastosowanie wobec zmiany sposobu użytkowania obiektu związanej z wykonaniem robót budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie. Oznacza to, że w takiej sytuacji nie ma obowiązku ubiegania się o warunki zabudowy.

Niezastosowanie przez Sąd wykładni celowościowej, której podstawą jest dyrektywa odwołująca się do celu regulacji prawnej (ratio legis) skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd, że w każdym przypadku niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. zarówno w przypadku budowy obiektu, jego remontu czy zmiany sposobu używania. Jednakowe potraktowanie tych przypadków niezależnie od rozmiaru robót budowlanych i skutków, jakie wywołują jest niezasadne. Taka interpretacja spowodowałaby, że zarówno w przypadku wybudowania dużego obiektu budowlanego, jak i w przypadku zmiany sposobu użytkowania jednego lokalu mieszkalnego, bez prowadzenia prac budowlanych konieczne byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, co stoi w rażącej sprzeczności z zasadami racjonalności, sprawiedliwości i słuszności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Zauważyć należy, że treść tego przepisu określa składniki, jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku, to jest zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Przedstawiono bowiem zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy, jak i merytoryczne stanowisko Sądu, które wskazuje z jakich przyczyn Sąd wydał rozstrzygnięcie. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy, również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania.

Wykładnia sądowa mająca charakter wykładni operatywnej, powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego koherentność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Przede wszystkim jest zobligowany do dokonywania wykładni prawa kierując się regułą, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). W realiach sprawy Sąd dokonał wykładni przepisów art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, póz. 2016 z 2003 r. z późn. zm.- dalej Prawo budowlane) oraz art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) w celu skonkretyzowania uprawnień i obowiązków skarżącego. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, którego etapami są: ustalenie jak norma obowiązuje oraz ustalenie jej rozumienia w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia (por. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972).

Orzecznictwo oraz poglądy literatury oczywiście stanowią materiał interpretacyjny relewantny dla ustalenia sensu interpretowanego przepisu prawnego. Jednakże argument z orzecznictwa bądź doktryny ma silną moc uzasadniającą, gdy jest ono jednolite, natomiast ich rola słabnie, gdy w danej materii obserwujemy zróżnicowane poglądy jurysprudencji.

Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że nie jest on zasadny, albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej egzegezy norm prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadmnistracyjnym jest decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję, wydaną w oparciu o art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, wnoszącą sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy.

Kwestię zmiany sposobu użytkowania w Prawie budowlanym reguluje art. 71 ust. 1, który stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 71 ust. 2 w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć w szczególności: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zależności od potrzeb.

Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje, jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki i rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. Zatem mieścić się będzie w tej normie także i inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W każdym przypadku należy jednak dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz, czy utrzymywany będzie w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dojdzie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1. Nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 337/96, "Przegląd Gospodarczy" 1997, nr 7, s. 39).

Odnosząc się do kwestii zasadności nałożonych postanowieniem obowiązków, wskazać należy, że miały one oparcie w prawie, wynikały mianowicie z przepisu art. 71 ust. 2 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego. Każda zmiana sposobu użytkowania budynku podlega zatwierdzeniu przez organ, w przewidzianej przez prawo formie.

Rację ma Sąd pierwszej instancji przyjmując, że na podstawie przepisów u.p.z.p. brak podstaw do przyjęcia, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podlega jakiemukolwiek zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (oczywiście w przypadku nieobowiązywania planu miejscowego).

Norma prawa materialnego jednoznacznie wskazuje, że zagospodarowanie przestrzeni poprzez budowę obiektu lub wykonanie robót budowlanych, które spowoduje zmianę zagospodarowania terenu albo zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Ograniczenie w tym zakresie wynika z art. 59 ust. 1 zdanie drugie, który to przepis nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 ustawy. W tym ostatnim przepisie wymienione zostały przypadki, w których nie jest wymagane wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z treści art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są inwestycje, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; zwolnieniem tym objęte są jedynie niektóre roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie i niewymagające pozwolenia na budowę.

Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Językowo-funkcjonalne dyrektywy wykładni prowadzą do rezultatu, że odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w art. 50 ust 2 nie wymienione są tylko dwa przypadki o których mowa w art. 59 ust. 1 tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, to przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym nie można podzielić poglądu, że zmiana sposobu użytkowania obiektu, niepołączona z wykonywaniem robót budowlanych jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 13 lipca 2007 r., II OSK 1069/06, LEX nr 355485; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2011 r., s. 484).

Każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego podlega zatwierdzeniu przez organ, w przewidzianej przez prawo formie. Przy czym dla żądania przedłożenia do wniosku określonych dokumentów nie jest decydujący fakt, czy zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z wykonywaniem prac budowlanych, czy też nie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego jest prawidłowa, uwzględniająca w pełni kontekst normatywny sprawy. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone rozstrzygnięcie nie stanowi nadmiernej ingerencji w sferę prawa własności. Nie niweczy bowiem podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść tego prawa, takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania obiektu.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.