Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 342/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 17 , art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Jan Zimmermann Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 9 marca 2010 r. Nr XXXII/355/2010 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zarzyce Małe stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 9 marca 2010 r. Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej uchwaliła uchwałą Nr XXXII/355/2010 zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zarzyce Małe.

Skargę na powyższą uchwalę złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Wojewoda wskazał, że organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie wydać w odniesieniu do zaskarżonej uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na złożoność zakresu zaskarżenia oraz konieczność gruntownej analizy dokumentacji planistycznej, skutkującej niemożnością wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w ustawowo określonym terminie.

Zdaniem skarżącego organu przedmiotowa uchwała, z uwagi na istotne naruszenie trybu jej sporządzenia oraz zasad sporządzania zmiany planu miejscowego, jest niezgodna z obowiązującym porządkiem prawnym.

Organ wskazał, że przy uchwalaniu planu nie spełniono wymogu wystąpienia do właściwych organów o uzyskanie wymaganych prawem opinii i uzgodnień.

W dniu 1 kwietnia 2010 r. organ nadzoru, w ramach oceny nadzorczej zaskarżonej uchwały, wystąpił pismem znak: WI.IV.7041-3-32-43-10 do Burmistrza Miasta w Kalwarii Zebrzydowskiej o uzupełnienie przedłożonej przy uchwale dokumentacji prac planistycznych. W ww. piśmie wskazano miedzy innymi, na brak przedstawienia organowi nadzoru wymaganych na mocy art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w obecnym stanie prawnym obowiązek ten ujęty jest art. 17 pkt 6 ww. ustawy) uzgodnień i opinii do projektu planu wyrażanych przez właściwe organy. Burmistrz Miasta Kalwarii Zebrzydowskiej na powyższą prośbę udzielił odpowiedzi pismem znak: Ar7322/Zm.pl./09 z dnia 14 kwietnia 2010 r. jednakże nie przedstawił poświadczeń wykonania czynności, o których mowa w art. 53 i 54 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności cytowany wyżej przepis art. 53 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wymaga, aby organ opracowujący projekt planu uzgodnił z właściwymi organami (regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz państwowym inspektorem sanitarnym) zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Z kolei przepis art. 54 ust. 1 ww. ustawy nakłada na burmistrza obowiązek poddania projektu planu wraz z prognozą opiniowaniu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

Tym samym Wojewoda stwierdził, że przedłożona wraz z uchwałą do oceny nadzorczej dokumentacja nie zawiera żadnych dowodów wykonania czynności dotyczących uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień, tj. brak jest zarówno wystąpień Burmistrza o uzyskanie uzgodnień i opinii, brak jest także zwrotnych potwierdzeń odbioru projektu planu przez właściwe organy jak i samych uzgodnień i opinii. Oznacza to, że nie zostały spełnione wymogi § 12 pkt 9, 10 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym należy wykonanie czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odpowiednio udokumentować.

Ponadto zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Burmistrz miał obowiązek zawiadomić na piśmie Wojewodę, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a następnie wystąpić do Wojewody o uzgodnienie projektu planu w zakresie jego zgodności z ustaleniami programów zawierających zadania rządowe o których mowa w art. 48 ust. 1 ww. ustawy. (Wymóg ten wynikał z treści obowiązującego wówczas art. 17 pkt 7, a obecnie z treści art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Burmistrz nie wystąpił do Wojewody o uzgodnienie projektu przedmiotowej zmiany planu, w zakresie ww. programów, do czego zobowiązywał ww. art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej wskazano, że zmiana planu objęta zaskarżoną uchwałą dotyczy obszarów, których część położona jest, miedzy innymi, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr 52 relacji: Bielsko-Biała - Kęty -Wadowice - Głogoczów, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów kolejowych, w obszarze zewnętrznej strefy ochrony pośredniej ujęcia wody "Skawinka".

Wskazano również na projektowany, na terenie wsi Zarzyce Małe, specjalny obszar ochrony środowiska NATURA 2000-Cedron PLH 120060.

Powyższe uwarunkowania winny skutkować uzyskaniem przez Burmistrza uzgodnień projektu zmiany planu, miedzy innymi, z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i autostrad - na podstawie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - na podstawie art. 17 pkt 7 lit. c ww. ustawy w związku z art. 4a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (w obecnym stanie prawnym obowiązki te wynikają z art. 17 pkt 6 ustawy) oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska na podstawie art. 17 pkt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

Wojewoda podniósł, że nie spełniono również wymogu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ sporządzający projekt planu uzyskuje zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (obowiązek ten wynikał z art. 17 pkt 8 ustawy obowiązującego w dacie podejmowania uchwały, obecnie zaś ujęty jest on w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy). Przedmiotową zmianą planu objęto:

a) działkę nr 285, którą w zmienionym planie przeznaczono na cele nieleśne - na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem MN 1. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów ww. działka jest gruntem leśnym oznaczonym symbolem Ls IV;

b) działki nr 295, 296, 299/2, 300/2, które w zmienionym planie przeznaczono na cele nierolnicze - tereny zabudowy mieszkalnej, oznaczone symbolem MN. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, ww. działki są gruntami rolnymi (ornymi i łąkami trwałymi), oznaczonymi symbolami RU1 oraz LIII o łącznej powierzchni 0,5632 ha.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, jeżeli ich zwarty obszar przekracza 0,5 ha, natomiast przeznaczenie gruntów leśnych, będących własnością osób prywatnych na cele nieleśne wymaga zgody marszałka województwa (bez względu na ich powierzchnię). W świetle ww. przepisu prawa stwierdzono więc, że wyżej wymienione zmiany planu miejscowego w zakresie wyżej opisanym wymagały uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (wbrew twierdzeniom Burmistrza, który oświadczył w piśmie z dnia 2 marca 2010 r., że zgoda taka nie była wymagana).

Kolejny zarzut skargi dotyczy nie wyznaczenia na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zgodnie z § 4 pkt 2 lit. b tekstu uchwały, rysunek planu miejscowego winien zawierać nieprzekraczalne linie zabudowy. Z kolei w § 11 ust. 3 tekstu uchwały zapisano, iż jedną z zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego jest, miedzy innymi, utrzymanie nieprzekraczalnych linii zabudowy. Z analizy załącznika nr 1 do ww. uchwały wynika jednakże, że nieprzekraczalne linie zabudowy nie zostały wyznaczone na rysunku planu. Potwierdza to, miedzy innymi, zapis § 20 ust. 3 pkt 7 tekstu uchwały: "nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi o drogach publicznych". Wyżej wskazana nieprawidłowość stanowi naruszenie przepisów prawa zarówno w zakresie braku wymaganych elementów rysunku planu, jak i w zakresie niezgodności części tekstowej planu z rysunkiem, a w szczególności stanowi to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te wymagają, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów będące obligatoryjnym elementem uchwały planistycznej zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania. W planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy .

Dalej wskazano, że zgodnie z § 7 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać, miedzy innymi, wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego, określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej, linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.

Rysunek przedmiotowej zmiany planu jest Załącznikiem Nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej Nr XXXII/348/2010 z dnia 9 marca 2010 r. i składa się z dwóch części. Stwierdzono, że na rysunku nie wskazano w jakiej skali jest on sporządzony, nie zamieszczono także legendy z objaśnieniem użytych oznaczeń. Rysunek nie zawiera ponadto wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z oznaczeniem granic obszarów objętych zmianą planu.

Powyższe uchybienie skutkowało ponadto tym, że organ nadzoru nie mógł dokonać oceny zgodności przedmiotowej zmiany planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyżej opisane uchybienia stanowią naruszenie zasad sporządzania zmiany planu miejscowego, o których mowa w § 7 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano również na naruszenie przepisu art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się dla całego obszaru, którego zakres został wskazany uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu.

W dniu 29 maja 2008 r. Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej przystąpiła uchwałą Nr XV/173/2008 do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zarzyce Małe. Zgodnie z § 1 ust. 2 ww. uchwały wymieniono działki będące przedmiotem zmiany planu, dodatkowo wskazując je na załączniku graficznym do uchwały. Po porównaniu załączników graficznych do uchwał Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej: Nr XV/173/2008 z dnia 29 maja 2008 r. oraz Nr XXXII/355/2010 z dnia 9 marca 2010 r. stwierdzono, że obszar objęty ustaleniami zmiany planu nie jest tożsamy z obszarem wskazanym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu, a mianowicie:

a) w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu wymieniono działkę nr 378, jako przedmiot zmiany planu, działkę powyższą uwzględniono w przedmiotowej zmianie jedynie w części;

b) w § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu wymieniono działkę o numerze ewidencyjnym 76/3, jako przedmiot zmiany planu. Działka ta została również wymieniona w § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały Nr XXXII/355/2010, jednakże nie wskazano jej na rysunku zmiany planu;

c) na rysunku zmiany planu (załącznik nr 1 do uchwały Nr XXXII/355/2010), na stronie 11/14 objęto granicami opracowania działkę numer ewidencyjny 76, która nie była przedmiotem uchwały o przystąpieniu Nr XV/173/2008, jak i nie została wymieniona w § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały Nr XXXII/355/2010 jako przedmiot zmiany planu.

Powyższe powoduje ponadto naruszenie wymogu § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gmina miała prawo odstąpić od sporządzenia planu dla wyżej opisanych obszarów lub wyłączyć je z procedowania, jednakże działania takie winny zostać udokumentowane poprzez podjęcie przez Radę Miejską stosownej uchwały w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowej zmiany planu miejscowego, w zakresie korekty granic obszaru objętego opracowaniem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej wniosła o jej oddalenie.

Podniesiono, że w trakcie prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego postępowania nadzorczego, w którym wskazano na błędy w przeprowadzonej procedurze planistycznej Burmistrz Kalwarii Zebrzydowskiej wystąpił pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r. do organów, o których mowa w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym celem uzgodnienia i zaopiniowania projektów planów. W odpowiedzi na wystąpienie Burmistrza otrzymano następujące uzgodnienia i opinie:

1) postanowienie Zarządu Powiatu Wadowickiego znak: NZD.RP.7320-12/10 z dnia 2 września 2010 r., uzgadniające projekty zmiany planów zagospodarowania przestrzennego;

2) postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie znak: NU-5060-K-72-3999/10 z dnia 21 września 2010 r., uzgadniające projekty zmiany planów zagospodarowania przestrzennego wsi Brody, Bugaj, Kalwaria Zebrzydowska, Leńcze, Podolany, Przytkowice, Stanisław Dolny, Zarzyce Małe, Zarzyce Wielkie i Zebrzydowice;

3) pismo znak: NZD.RP.7320-13/10 z dnia 6 września 2010 r. Zarządu Powiatu w Wadowicach, informujące, że zmiana Studium nie wymaga opinii zarządcy Drogi;

4) opinię znak: WB.7041/25/10 z dnia 8 września 2010 r. Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego opiniujące pozytywnie zmianę Studium;

5) opinię znak: KA-GU/2936/10 z dnia 6 września 2010 r. Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej w Nowym Sączu opiniujące pozytywnie zmianę Studium;

6) uzgodnienie znak: WI.IV.7041-6-19/10 z dnia 3 września 2010 r. Wojewody Małopolskiego uzgadniające projekt zmiany Studium;

7) postanowienie Nr 1/2010 z dnia 17 września 2010 r. Starosty Wadowickiego uzgadniające projekt zmiany Studium;

8) pismo znak: ZDW/PW/2010/2624/DI-6/EG z dnia 17 września 2010 r. Zarządu Dróg Wojewódzkich uzgadniające projekt zmiany Studium;

9) pismo znak: PSE/NS/NZ/437/13/4128/10 z dnia 23 września 2010 r. Państwowego Inspektora Sanitarnego w Wadowicach uzgadniające zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowiska;

10) pismo znak: 110/PI.Rz/2010 z dnia 22 września 2010 r. Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Krakowie uzgadniające zmianę Studium;

11) opinię sanitarną znak: PSE/NS/ZN/437/13/4128/10 z dnia 23 września 2010 r. uzgadniającą projekt zmiany Studium wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Zatem uzyskane opinie i uzgodnienia stanowią wypełnienie wymogów określonych w art. 17 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Postanowienia i opinie zostały przekazane Wojewodzie Małopolskiemu pismem z dnia 29 września 2010 r. znak: Ar 7322/zm.stud.zm.pl/09/10.

Burmistrz Kalwarii Zebrzydowskiej uzyskał również uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko do zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kalwaria Zebrzydowska organów, o których mowa w art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), a to Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie znak: OO.MZi.7041-13-17/10 z dnia 29 października 2010 r. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wadowicach znak: PSE/NS/NZ/437/16/4644/10 z dnia 14 października 2010 r.

Biorąc pod uwagę powyższe pisma wypełnione zostały wymagania, o których mowa w art. 53 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W ocenie organu w związku z dokonaniem czynności, o których mowa powyższej spełnione zostały wymogi § 13 pkt 9, 10 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym należy wykonać czynności, o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Burmistrza Kalwarii Zebrzydowskiej nie było wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z zapisami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zabudowy mieszkaniowej ustalony został wskaźnik powierzchni zabudowy w wysokości do 50 % powierzchni działki, natomiast dla terenów usług wskaźnik zabudowy ustalony został do wysokości 60% powierzchni działki, w związku z tym przewidziana do zabudowy powierzchnia działki w żadnym przypadku nie przekracza 0,5 ha użytków rolnych. W związku z tym uznano, że w takim przypadku, nie jest wymagane uzyskanie zgodny na zmianę przeznaczenia i nie wystąpiono ze stosownym wnioskiem do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Dalej wyjaśniono, że brak na rysunku zmiany planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, wyrysu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Kalwaria Zebrzydowska, skali w jakiej sporządzony jest rysunek zmiany planu (w formie cyfrowej i linowej), legendy, a także brak wskaźnika powierzchni zabudowy działki budowlanej oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej stanowi błąd techniczny, który zostanie wyeliminowany w drodze zmiany uchwały. Gmina podjęła działania zmierzające do jego wyeliminowania poprzez podjęcie uchwały Nr IV/22/2010 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie: przystąpienia do sporządzenia zmiany Uchwały Nr XXXII/355/2010 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zarzyce Małe na terenie gminy Kalwaria Zebrzydowska. Procedura zmiany planu została rozpoczęta w dniu 18 stycznia 2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle zaś art. 1 § 2 tejże ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.").

Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie powinna dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ograniczać się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

W tej sprawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 9 marca 2010 r. Nr XXXII/355/2010 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Zarzyce Małe na terenie gminy Kalwaria Zebrzydowska, zwanej dalej w skrócie "planem miejscowym", wniósł Wojewoda Małopolski.

Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g.", po upływie terminu 30 dni od otrzymania uchwały celem przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarga wniesiona przez stronę skarżącą jest w pełni zasadna.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego powoduje obowiązek stwierdzenia jego nieważności i takie istotne naruszenie trybu procedury ma miejsce w tej sprawie.

Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 17 u.p.z.p. tryb uchwalenia planu miejscowego, a także tryb zmiany już wcześniej uchwalonego planu miejscowego wymaga podjęcia następujących czynności:

1) podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego;

2) ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

3) zawiadomienia na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

4) rozpatrzenia wniosków, o których mowa w ww. pkt 2, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

5) sporządzenia projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

6) sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 u.p.z.p.;

7) uzyskania opinii o projekcie planu:

a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8 u.p.z.p., komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

c) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;

8) uzgodnienia projektu planu z:

a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej;

9) uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

10) wprowadzeniem zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

11) ogłoszeniem, w sposób określony w ww. pkt 2, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

12) wyznaczeniem w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt ww. 11, terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

13) rozpatrzeniem uwag, o których mowa w ww. pkt 12, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

14) wprowadzeniem zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w ww. pkt 12, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnienia;

15) przedstawienie radzie gminy projektu planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w ww. pkt 12.

Sąd celowo przedstawił procedurę planistyczną, ponieważ w tej sprawie w istocie organy planistyczne procedurę tą zastosowały tylko w bardzo fragmentarycznym zakresie.

Uchwałą z dnia 29 maja 2008 r. Nr XV/173/2008 Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej przystąpiła do sporządzenia zmiany planu miejscowego wsi Zarzyce Małe. Uchwała ta określa, że przedmiotem zmiany planu miejscowego będą działki nr nr: 163, 166, 167, 171, 295, 296, 299/2, 300/2, 285, 531/2, 413/2, 408/2, 409/4, 409/6, 532/2, 292/2, 563/2, 76/3, 381/2 oraz 378.

Uchwała ta, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.,p.z.p. musi zawierać, jako integralną część, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwała ta zawiera 2 załączniki graficzne i na żadnych z nich nie określono obszaru objętego procedurą planistyczną. Działkę nr 76/3 w ogóle nie objęto załącznikiem graficznym a zamiast niej objęto działkę nr 76.

Już to uchybienie, polegające na nieprecyzyjnym a wręcz sprzecznym objęciem obszaru podlegającego procedurze zmiany planu miejscowego uzasadnia postawienie radzie gminy zarzutu istotnego naruszenia procedury planistycznej.

Następnie, zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz Kalwarii Zebrzydowskiej ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. organ wykonawczy Gminy zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Zawiadomienie to skierowano do Wojewody Małopolskiego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Zarządu Województwa Małopolskiego, Zarządu Powiaty Wadowickiego, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządu Dróg Powiatowych, Starosty Wadowickiego oraz do gmin sąsiednich.

Wnioski do uwzględnienia w projekcie planu miejscowego zgłosili Wojewoda Małopolski, Zarząd Powiatu Wadowickiego oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej.

Następnie sporządzona została prognoza skutków finansowych uchwalenia zmiany planu miejscowego, z której jednak wynika, że zmiana planu w żadnej mierze nie wpłynie ani na wydatki, ani na dochody Gminy kalwaria Zebrzydowska. Prognoza ta – wbrew art. 17 pkt 5 u.p.z.p. – pomija kwestię pobierania opłaty tzw. "planistycznej".

Sporządzono prognozę oddziaływania zmiany planu miejscowego na środowisko przyrodnicze.

Sporządzono projekt planu miejscowego i z akt wynika, że z żadnym organem ani nie opiniowano projekt planu miejscowego, ani też nie uzgadniano.

Całkowicie pominięto art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p.

W aktach sporawy znajduje się oświadczeni Burmistrza Kalwarii Zebrzydowskiej o braku podstaw uzyskiwania zgody na zmianę gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Następnie wyłożono sporządzony projekt polanu miejscowego do publicznego wglądu na okres od 16 listopada 2009 r. do 15 grudnia 2009 r. Nikt nie wniósł żadnej uwagi. Dnia 9 marca 2010 r. uchwalono plan miejscowy.

Z akt sprawy wynika również, że w dniu 25 sierpnia 2010 r. Burmistrz Kalwarii Zebrzydowskiej zwrócił się o zaopiniowanie lub uzgodnienie szeregu projektów planów miejscowych do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Zarządu Dróg Powiatowych, Małopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz Wójta Gminy Stryszów.

Pismem z dnia 29 września 2010 r. Burmistrz Kalwarii Zebrzydowskiej zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko do zmian planów miejscowych.

Z akt sprawy wynika (karta nr 48 akt sądowych), że np. działka nr 285 o powierzchni 0,0651 lasów i gruntów leśnych została przeznaczona w planie miejscowym po zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. Podobnie działka nr 699/2 o powierzchni lasów i gruntów leśnych 0,2270 również została przeznaczona pod obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN1), tak jak i działka ne 698/2 o powierzchni lasów i gruntów leśnych 0,0751 została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowa i w żadnych z tych przypadków nie uzyskano zgody marszałka województwa, o którą w tej procedurze nawet nie wystąpiono. Działki nr 295, 296, 299/2 i 300/2 tworzący zwarty teren gruntów rolnych o łącznej powierzchni 0,5632 ha klasy bonitacyjnej III b zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe bez uzyskiwania jakiejkolwiek zgody.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgody wymaga taka zmiana przeznaczenia gruntów, które spełniają następujące warunki:

1) jeżeli są to grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wówczas wymaga jest zgoda ministra właściwego do spraw rolnictwa;

2) jeżeli są to grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa – wymagana jest zgoda ministra właściwego do sprawy ochrony środowiska;

3) jeżeli są to pozostałe grunty leśne – wymagana jest zgoda marszałka województwa wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W tej sprawie w odniesieniu do zaskarżonego planu miejscowego mimo, że obszar objęty zmiana przeznaczenia z terenu rolnego na nierolny przekraczał powierzchnię 0,5 ha – organy planistyczne Gminy Kalwaria Zebrzydowska nie uzyskały żądnej zgody na taką zmianę przeznaczenia. Nietrafny jest zarzut Rady Miejskiej, jakoby zgoda była wymagana tylko wówczas, gdy na tak przekwalifikowanym terenie obszar zabudowy wynosił ponad 0,5 ha. Powołany przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się już do samej zmiany sposobu zagospodarowania i nie ma znaczenia, czy na obszarze np. MN1 (zabudowy mieszkaniowej) powierzchnia zabudowy będzie wynosiła więcej niż 5000 m2 lub mniej. Istotny jest tylko to, że teren objęty przez zmianą planu miejscowego jako grunt rolny o powierzchni ponad 0,5 ha klasy bonitacyjnej I-III jest przeznaczony na cele nierolne i nieleśne.

Rekapitulując, naruszenie art. 17 pkt 6, 7 i 8 u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania (chociażby przez miejską komisję urbanistyczno-architektoniczną), jakiegokolwiek uzgodnienia i braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze – stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego. Próby uzyskania opinii lub uzgodnień po uchwaleniu planu miejscowego nie mają już żadnego znaczenia dla oceny zachowania procedury planistycznej.

Zasadnie strona skarżąca wskazuje również na istotne wady w samej treści zaskarżonej uchwały, a dotyczącej braku określenia wskaźników i parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu (naruszono tym samym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), braku wyznaczenia linii zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), nie wskazano skali części graficznych zaskarżonej uchwały, nie zamieszczono legendy z objaśnieniami użytych skrótów, brak podpisania części graficznych zaskarżonej uchwały.

Sąd w tej sprawie nie dokonywał oceny zaskarżonej uchwały ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tak na wniosek Wojewody Gmina Kalwaria Zebrzydowska studium nie przedłożyła do oceny, jak i na wniosek Sądu studium obowiązującego w procedurze podjęcia zaskarżonej uchwały nie przedłożono. Z uwagi jednak na tak daleko idące wady, mające oczywiście istotny charakter – ewentualna ocena zgodności ze studium nie ma w tej sprawie istotnego znaczenia. Nawet gdyby zaskarżony plan miejscowy był zgodny ze studium, to ww. wady dyskwalifikują go jako prawidłowo podjęty akt prawa miejscowego.

Jak wynika z powyższej analizy Sąd po wnikliwym zbadaniu sprawy stwierdził, że zakwestionowana uchwała narusza w sposób istotny przepisy prawa. W związku z powyższym na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd jedynie informuje, że w tej sprawie już uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego została podjęta z wadami prawnymi, tym samym Rada Miejska powinna rozważyć, czy ewentualne "poprawienie" procedury nie powinno polegać na całościowym przeprowadzeniu ponownego postępowania planistycznego.

Sąd uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ plan ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 u.s.g.

Sąd, mając w tej sprawie powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.