Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 972/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w postępowaniu nieważnościowym I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), po rozpatrzeniu odwołania [...] Stowarzyszenia [...] (dalej: "Stowarzyszenie") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, umorzył postępowanie odwoławcze.

Decyzja z dnia [...] marca 2017 r., została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Ww. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...], zmieniającej decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] _[...] na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...]. Decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do: [...] Sp. z o.o., J. P., C. P., D. A., M. A., Starosty [...] oraz [...] Stowarzyszenia [...] (jako wnioskującego – pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. - o wszczęcie postępowania z urzędu w przedmiotowym zakresie).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2017 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Stowarzyszenie nie jest uprawnione do skutecznego domagania się weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji albowiem prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie podmiotom na prawach strony, a takim podmiotem (w jego ocenie) nie jest Stowarzyszenie. Tym samym organ odwoławczy pozostawił merytoryczne zarzuty odwołania bez rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że jeżeli organ odwoławczy ustali, iż podmiot wnoszący odwołanie nie jest stroną na prawach strony, obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyć postępowanie odwoławcze. Następnie przywołał treść art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazał także na przepis art. 31 § 2 k.p.a., z którego wynika, iż organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. GINB wyjaśnił, że pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Stowarzyszenie złożyło do organu pierwszej instancji wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda [...], zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r., wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe. Pomimo, iż postanowienie w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do wszczętego z urzędu postępowania Wojewoda nie wydał, zarówno zawiadomienie z dnia [...] września 2016 r. jak i decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2016 r., zostały Stowarzyszeniu doręczone. Zdaniem organu odwoławczego samo doręczenie zawiadomienia oraz decyzji, tj. faktyczne dopuszczenie organizacji społecznej do wszczętego z urzędu postępowania, pozostaje jednak bez wpływu na ocenę jego legitymacji procesowej. Na poparcie swojego stanowiska GINP przywołał liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stanowisko judykatury, z których wynika, "iż sam fakt, że dana organizacja wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie skutkuje uzyskaniem przez organizację statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki powstaje dopiero z chwilą wydania, a właściwie - z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu." Według GINB, nie do przyjęcia jest pogląd, iż do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, nie jest konieczne wydanie przez organ postanowienia o dopuszczeniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Nie ma możliwości istnienia dorozumianego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania w sytuacji przyjmowania jej oświadczeń i doręczania jej decyzji i postanowień, bez formalnego postanowienia. Zdaniem GINB powyższe stanowisko znajduje zastosowanie również w sytuacji, gdy nie zostało wydane postanowienie o wszczęciu z urzędu na wniosek organizacji społecznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu stopnia podstawowego. Tym samym, w ocenie GINB, mając na uwadze, iż w przedmiotowym postępowaniu nie wydano postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a. w przedmiocie wszczęcia z urzędu na wniosek organizacji społecznej postępowania lub dopuszczenia organizacji społecznej do wszczętego postępowania, brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, że Stowarzyszenie jest podmiotem, któremu przysługują prawa strony.

Jednocześnie GINB podkreślił, że nawet, gdyby [...] Stowarzyszenie [...] zostało formalnie dopuszczone do udziału w postępowaniu, albo organ wojewódzki wszcząłby postępowanie w drodze postanowienia, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., z urzędu na wniosek organizacji, to organ odwoławczy nie jest związany stanowiskiem organu pierwszej instancji zawartym w postanowieniu o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oraz w postanowieniu o wszczęciu postępowania na żądanie organizacji społecznej (wyrok NSA z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 469/14). Rozpoznając bowiem odwołanie organizacji społecznej, z inicjatywy której toczyło się postępowanie administracyjne, lub która została dopuszczona do udziału w sprawie organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien ocenić czy postanowienie wydane w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. jest zgodne z prawem (wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt ll OSK 2310/11).

Dalej GINB wskazał, że do oceny, czy dopuszczalne jest wniesienie przez Stowarzyszenie odwołania od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. konieczne jest zbadanie, czy decyzja Starosty [...] z dnia[...] października 2015 r. dotyczy inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.) organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. GINB przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 132/10, w którym stwierdzono, że "przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, iż art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis ten ma zastosowanie także w postępowaniach nadzwyczajnych, których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem mieć na względzie, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym jest decyzja, która zapadła w postępowaniu zwykłym." Powyższy pogląd został przyjęty także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 292/09. Zdaniem GINB, powyższe stanowisko znajduje zastosowanie również w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podniósł, że wyłączenia o jakim mowa wyżej, zgodnie z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. W takim przypadku należy stosować przywołany wyżej art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W konsekwencji, według GINB, w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę (zmiany pozwolenia na budowę), na prawach strony, występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 10 tej ustawy przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Jak wynika z analizy akt sprawy jednym z celów Stowarzyszenia [...] jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, wspieranie działań proekologicznych - przeciwdziałanie zagrożeniom skażenia i zanieczyszczania środowiska naturalnego (§ 7 ust. 1 i 2 regulaminu Stowarzyszenia). W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Tym samym może ono uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Organ wyjaśnił, że z przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1562/11). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Organ wyjaśnił, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Ma to miejsce: 1) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia października 2008 r.); 2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw.z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.); 3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.); 4) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

Zdaniem GINB, katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę), jest katalogiem zamkniętym. Tym samym zamknięty jest również katalog przypadków, w których postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) wymaga udziału społeczeństwa. Organ podniósł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż w przedmiotowej sprawie w ramach postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro zaś postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa, to tym bardziej postępowanie nadzwyczajne względem ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r.

W konsekwencji, w ocenie organu drugiej instancji, Stowarzyszenie nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z:

1) art. 6, w związku z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez działanie bez podstawy prawnej albowiem ustawodawca nie przewidział możliwości negatywnego rozpatrzenia wniosku organizacji decyzją oraz badanie przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. po wszczęciu z urzędu postępowania. Ponadto nie istnieje możliwość uznania, iż w obiegu prawnym pozostaje decyzja merytoryczna organu I instancji, pomimo że postępowanie z urzędu nie mogło zostać rzekomo wszczęte;

2) art. 12 Konstytucji RP w związku z art. 31 § 1 pkt 1 oraz 2 k.p.a. poprzez uniemożliwianie organizacji działania w zakresie jej statutowej działalności poprzez przyjęcie, że decyzje o pozwoleniu na budowę nie mogą podlegać nadzorowi społecznemu i to nawet, jeżeli są one wadliwe i wywołały bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia, życia oraz mienia.

3) art. 231 § 1 kodeksu karnego w związku z art. 7 oraz 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zarzucanie Sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 386/14 (wyrok z dnia 23 października 2015 r.) oraz w sprawie II OSK 2301/14 (wyrok z dnia 31 maja 2016 r.) popełnienie przestępstwa poprzez bezpodstawne uznanie skargi kasacyjnej organizacji oraz oddalenie skargi organu w analogicznych sprawach co winna zbadać Prokuratura Generalna.

4) art., 7, 8, 9 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w sposób nieprzewidziany w przepisach, który nie pozwalał na odczytanie literalnego brzmienia przepisów prawa, które nie dopuszczają możliwość negatywnego rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej decyzją.

Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2018 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, przedstawiając dodatkową argumentację popartą orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz judykaturą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] _[...] na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...].

Organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przyjął, że rozpoznając odwołanie organizacji społecznej, z inicjatywy której toczyło się postępowanie nadzorcze przed organem pierwszej instancji, w pierwszej kolejności powinien ocenić czy pochodzi ono od osoby uprawnionej bez względu na ocenę jaką dokonał w tej sprawie Wojewoda [...], faktycznie dopuszczając [...] Stowarzyszenie [...] do uczestnictwa w postępowaniu - poprzez doręczenie zawiadomienia z dnia [...] września 2016 r. oraz decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.

I tak rację należy przyznać GINB, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że sam fakt, iż organizacja społeczna wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie skutkuje uzyskaniem przez nią statusu uczestnika postępowania na prawach strony, albowiem skutek taki powstaje dopiero z chwilą wydania, a właściwie - z chwilą doręczenia lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 k.p.a.).

Należy jednak zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie, pomimo iż Stowarzyszenie inicjując postępowanie nadzorcze - pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. - powołało się w nim także na przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] takiego postanowienia (na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.) nie wydał. Wprawdzie odrębny wniosek w tej sprawie nie został złożony, jednakże jak przyjmuje się w doktrynie organizacja społeczna składając wniosek o wszczęcie postępowania w cudzej sprawie (wskazując na art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie musi dodatkowo wnosić o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2005, s. 307–308; R.Z. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, s. 235–236).

Wobec powyższego, pomimo że obowiązkiem organu pierwszej instancji było wydanie postanowienia na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., nie mniej jednak skoro Wojewoda [...] na skutek wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2016 r. wszczął postępowanie nieważnościowe dotyczące oceny decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. i zawiadomieniem z dnia [...] września 2016 r. poinformował o tym wnioskodawcę, należy uznać, że zbędne było wydawanie dodatkowo postanowienia w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Tym bardziej, że organ administracji zakończył postępowanie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., doręczając ją organizacji. W konsekwencji, pomimo braku postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu, Stowarzyszenie uzyskało status uczestnika na prawach strony. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1639/14, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Powyższy wyrok przywołała także strona skarżąca.

Skoro więc GINB doszedł do wniosku, że jako organ odwoławczy zobowiązany jest (pomimo takiego stanu faktycznego sprawy) do ponownej weryfikacji uprawnień organizacji, tj. dokonania oceny możliwości zainicjowania przez nią postępowania odwoławczego, rolą Sądu była kontrola tego czy ta ocena jest prawidłowa.

I tak w pierwszej kolejności należy wskazać, że nowelizacją, dokonaną ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która obowiązuje od dnia 28 czerwca 2015 r., skreślono zdanie drugie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do udziału organizacji w postępowaniach, o których mowa w tym przepisie stosuje się przepisy art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Aktualnie art. 28 ust. 4 powołanej ustawy przewiduje, że przepisów ust. 2 i 3 art. 28 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, ze zm.).

Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa. Organizacje ekologiczne, powołując się na swoje cele statutowe, mogą bowiem w każdym czasie zgłosić chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2580/11). Przyjmuje się zatem, że aby w sprawie dotyczącej postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę udział organizacji ekologicznej móc uznać za dopuszczalny, należy wykazać, że to postępowanie wymaga udziału społeczeństwa w świetle ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. O tym, czy postępowanie tego rodzaju wymaga udziału społeczeństwa decyduje konkretny przepis prawa. Niezbędne jest więc odwołanie się do przepisów prawa materialnego, zawartych w powołanej ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (por. wyroki NSA z dnia: 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2890/13, 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2394/15, 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3283/14, 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 508/15). Dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa nie będzie miał zatem zastosowania przepis szczególny jakim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tylko przepis o charakterze ogólnym, jakim jest art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1164/13). Podkreślono, że fakt, iż udział społeczeństwa zapewniony został na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji - nie przesądza automatycznie, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę dla tej samej inwestycji, także będzie postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Są to bowiem dwa odrębne, autonomiczne postępowania o różnym zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Także fakt, że dla danego przedsięwzięcia, wymagane było przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie spowodował, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Podobnie, zawarty w decyzji o warunkach zabudowy, wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie skutkował nadaniem postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę charakteru postępowania z udziałem społeczeństwa (por. wyroki NSA z dnia: 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 943/15, 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 508/15).

Sąd zauważa, że rozważania powyższe dotyczą zasad uczestnictwa organizacji społecznej w postępowaniu zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę. Takie stanowisko przedstawił także GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oceniając zaś jej status w postępowaniu nieważnościowym, organ odwoławczy podniósł, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, iż w przedmiotowej sprawie w ramach postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tak więc, w jego ocenie, skoro postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę spornej inwestycji nie wymagało udziału społeczeństwa, to tym bardziej postępowanie nadzwyczajne względem ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r., a tym samym Stowarzyszenie nie jest podmiotem legitymowanym do inicjowania postępowania w żądanym zakresie.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że znane jest mu orzecznictwo, w którym wyrażono pogląd, że "stowarzyszenie nie mogło skutecznie wywołać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ postępowanie o udzielenie tego pozwolenia nie wymagało udziału społeczeństwa z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1085/11). Ponadto znane jest mu także orzecznictwo, w którym wyrażono pogląd, że postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż ogranicza się do zbadania istnienia wad materialnoprawnych samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie przeprowadza się również nowych dowodów, w tym tych dotyczących udziału społeczeństwa (por. wyroki NSA z dnia: 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 908/10, 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1400/10).

Zauważyć jednak należy, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono także pogląd odmienny. Dopuszcza on możliwość stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu w sprawie pozwolenia na budowę. Stwierdzono bowiem, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza zastosowanie art. 31 k.p.a. jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym. Nie ma żadnych racji przemawiających za niedopuszczalnością stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu. Przede wszystkim wskazano, że celem wprowadzenia art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego było przeciwdziałanie zjawiskom związanym z nadużywaniem przez organizacje społeczne prawa do udziału w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę w celu ich przedłużania. Przepis ten w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym ogranicza wyłącznie prawo organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, gdyż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w trybie zwykłym nie może być wszczęte z urzędu. Takiego niebezpieczeństwa polegającego na przystępowaniu organizacji społecznych do udziału w sprawie pozwolenia na budowę w celu jego przedłużenia (zdaniem NSA) nie ma w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych wszczynanych z urzędu, w których rola organizacji społecznej w istocie sprowadza się do zasygnalizowania organowi istnienia kwalifikowanej wady prawnej zaistniałej w postępowaniu zwykłym.

Za dodatkowy argument przemawiający za niedopuszczalnością wyłączenia stosowania art. 31 k.p.a. w trybach nadzwyczajnych w sprawach pozwoleń na budowę uznano także to, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, jako przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie powinien być wykładany w sposób poszerzający zakres jego stosowania. Uznano zatem, że w sprawie, w której przedmiotem było żądanie organizacji wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, art. 31 k.p.a. mógł być stosowany (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2301/14).

Tym samym, biorąc pod uwagę najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kwestii możliwości uczestnictwa organizacji społecznych w takich sprawach jak ta, Sąd orzekający doszedł do wniosku, że stanowisko GINB w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego jest nieprawidłowe. Wydając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy uchylił się od merytorycznej oceny decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r.

Ponadto, nawet gdyby przyznać rację organowi odwoławczemu, decyzja ta zawiera w sobie wewnętrzną sprzeczność. Z jednej bowiem strony GINB uznaje (ponownie oceniając status Stowarzyszenia na etapie postępowania odwoławczego), że Stowarzyszenie nie może zainicjować postępowania nieważnościowego w zakresie jakim domagało się, a tym samym i odwoławczego – a pomimo tego umarza postępowanie odwoławcze pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu pierwszej instancji, gdzie Wojewoda status uczestnika postępowania na prawach strony Stowarzyszeniu przyznał (poprzez doręczenie mu zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania i decyzji z dnia [...] listopada 2016 r.).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zarzuty skargi okazały się skuteczne.

Nie podzielił natomiast Sąd, zarzutu zaprezentowanego w pkt 3 skargi. W tym miejscu przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę wszystkich żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art.145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Rolą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było zatem - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Wobec tego, Sąd dopatrzywszy się naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę, GINB przeprowadzi postępowanie mające na celu ocenę decyzji organu pierwszej instancji, a swoje stanowisko - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - przekonująco uzasadni w wydanej decyzji. Jednocześnie organ orzekający prawidłowo wyjaśni podstawy prawne wydanej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.