Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 151/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 , art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg J. H. i Stowarzyszenia Ochrony [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. H. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia Ochrony [...] kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 5 października 2018 r. nr [...] działając na podstawie 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104, art. 105 K.p.a. w związku z art. 25 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców po rozpatrzeniu wniosku Firma A umorzył postepowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę zjazdu ul. [...] na drogę wewnętrzną ul. [...] oraz przebudowę fragmentu ul. [...] oraz ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa układu komunikacyjnego wraz z niezbędnymi robotami towarzyszącymi w zakresie: budowy obustronnych chodników, budowy odcinka układu wewnętrznego (ciąg pieszo - jezdny) wraz z wjazdem na ul. [...] i rozbiórką kulochwytu w miejscu wjazdu, rozebrania kulochwytów historycznych, odbudowy kulochwytów historycznych, budowy konstrukcji oporowych, przebudowy/rozbudowy infrastruktury podziemnej, rozbiórka i budowa ściany hali kortów w nowej lokalizacji, budowa zbiornika p. poż. na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek z dnia 31 stycznia 2018 r. Podkreślono, że spełnione są łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Od tej decyzji odwołanie wniosła J. H. oraz Stowarzyszenie [...] domagając się uchylenia decyzji oraz zarzucając naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 63 § 2 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ze względu na niespełnienie przez wniosek z dnia 31 stycznia 2018 r. wymagań ustawowych, a w szczególności w zakresie objęcia wnioskiem jedynie części działek ewidencyjnych nie stanowiących dodatkowo zwartego obszaru projektowanego, poprzez brak określenia parametrów obiektów budowlanych, które powstaną lub pozostaną po rozbiórce części hali oraz poprzez brak określenia zapotrzebowania na wodę, energię i inne media. Zarzucono naruszenie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z projektem planu miejscowego, który jest na końcowym etapie procedury planistycznej (m.in. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej). Zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. żart. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w związku z § 3 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez arbitralne pomijanie części działek znajdujących się w obszarze analizowanym przy wyznaczeniu wskaźników zabudowy lub tez bezzasadne grupowanie działek i na tej podstawie wyliczenie wskaźników zabudowy, a następnie bezzasadne odstępowanie od ich zastosowania z wyjaśnieniem zabudowy zastanej, a także poprzez nieuwzględnienie przy wyznaczeniu wskaźników zabudowy wytycznych zawartych w opinii UMK Wydziału Kształtowania Środowiska w zakresie obowiązku zachowania 70% powierzchni biologicznie czynnej. Zarzucono także naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mogącej prowadzić do zniszczenia zabytku nieruchomego w sposób niezgodny z celami przewidzianymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków poprzez rozbiórkę znacznej części wału wschodniego z uzasadnieniem pozaustawowym polegającym na nieuwzględnieniu wniosku inwestora planującym jak najmniejszy zakres rozbiórki budynku. W konkluzji odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 listopada 2018 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że w niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Analiza zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Organ zweryfikował warunki oraz zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy. Zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno -estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Zakres inwestycji obejmuje zabudowę usługową (budowa ściany hali kortów w nowej lokalizacji), drogę wewnętrzną, obiekty infrastruktury technicznej). Z punktu widzenia treści wniosku w sprawie (także jego korekty), jak również ustaleń organu I instancji nie budzi wątpliwości przedmiot zamierzenia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w świetle materiału dowodowego, planowany zakres zamierzenia nie pozostaje w związku z postępowaniem legalizacyjnym lub postępowaniem naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Szerokość frontu działki wynosi 24m, a zatem obszar analizowany wyznaczono wokół terenu inwestycji w odległości 75m. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania tak wyznaczonego obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna [...]. Z analizy architektoniczno - urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Nie budzi wątpliwości, że na terenie objętym analizą usytuowana jest zróżnicowana, a wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony. Przechodząc do weryfikacji kolejnych wskaźników architektoniczno - urbanistycznych, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że nie ustalono linii zabudowy z uwagi na zakres przedmiotowego zamierzenia oraz położenie istniejącego budynku znajdującego się na terenie inwestycji w głębi od dróg publicznych. Kolegium nie kwestionuje takiego stanowiska, a odstąpienie od wyznaczenia powyższego parametru jest prawidłowe. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ustalono rozebranie części istniejącego budynku (hali kortów tenisowych) na szerokości min. 2 m wzdłuż całej elewacji od strony ul. [...], tj. zmniejszenie o min. 75 m2 jego powierzchni zabudowy znajdującej się na terenie inwestycji. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 50%, natomiast dla inwestycji położonej od strony ul. [...] na części działek nr [...] i [...] z odbudowanym wałem ziemnym powinna stanowić w 100% powierzchnię biologicznie czynną. Szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] istniejącego budynku (część hali kortów tenisowych) pozostała bez zmian w stosunku do istniejącego. W odniesieniu do wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono odtworzenie wysokości i kształtu elewacji od strony ul. [...] istniejącego budynku (część hali kortów tenisowych) w dostosowaniu do istniejącego kształtu dachu. Geometrię dachu halli kortów tenisowych ustalono bez zmian w stosunku do istniejącego budynku. Ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje zatem w zupełnej zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, realizuje zasadę dobrego sąsiedztwa, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób wyważony. Kolegium nie podzieliło w tym zakresie zarzutów odwołania, szczególnie w zakresie wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Przepisy nie określają jednoznacznie sposobu wyznaczenia przedmiotowego wskaźnika. Organ podzielił żądanie wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na 50% w związku z brakiem możliwości uzyskania wyższego wskaźnika, uwzględniając projektowaną drogę i istniejące utwardzenia na wnioskowanych działkach. Organ stwierdził, że Biuro Planowania Przestrzennego UMK w kontekście procedury planistycznej dokonało analizy tego wskaźnika w zakresie działek [...] i [...]. Z kolei teren inwestycji położony jest jedynie na części w/w działek oraz na działkach [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...], [...], [...], [...] (część) obr. [...] i obejmuje istniejące już przejazdy, miejsca postojowe i fragment zabudowy. Należy jednocześnie zauważyć, że ustawodawca nie wymaga od organu ustalającego warunki zabudowy zachowania pełnej zgodności z parametrami przyszłego planu. Zresztą nie ulega wątpliwości, że charakter inwestycji wpisuje się zarówno w stan istniejący, ale również przeznaczenie wynikające z procedowanego planu miejscowego. Warto jednocześnie zauważyć, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w istocie uległ zmniejszeniu z uwagi na kolizję istniejącego budynku z projektowanym ciągiem komunikacyjnym. Jednocześnie organ stwierdził, że nie kwestionuje okoliczności, że postępowanie przed organem I instancji nie zostało zawieszone w trybie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej że brak było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Weryfikacja braku fakultatywnego zawieszenia postępowania pozostaje natomiast poza zakresem postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy zakończonego decyzją organu I instancji z dnia 5 października 2018 r. Jednocześnie należy zauważyć, że do tego zarzutu - podnoszonego jeszcze na etapie postępowania wyjaśniającego pierwszej instancji, szczegółowo już ustosunkował się Prezydent Miasta K., co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że projekt decyzji o warunkach zabudowy przesłano do uzgodnienia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, a uzgodnienia dokonano w trybie tzw. "milczącej zgody" w oparciu o regulację art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 u.p.z.p. Jednocześnie jeszcze w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Miejski Konserwator Zabytków w K. poinformował, że założenia projektowe przedmiotowej inwestycji zostały wstępnie zaakceptowane przez Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków w K.. Uzgodnienie projektu decyzji z pozostałymi organami uzgadniającymi również odbyło się w trybie tzw. milczącej zgody przewidzianej regulacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. SKO w K. stwierdziło, że analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich. W ocenie organu ustalone parametry architektoniczno - urbanistyczne zasługują na uwzględnienie. Zostały one w sposób szeroki umotywowane, ustalane zostały w nawiązaniu do średnich wskaźników w obszarze analizowanym oraz poprzez nawiązanie do zabudowy bezpośrednio sąsiadującej. Organ I instancji określił wszystkie ustalone w decyzji w sposób prawidłowy. Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zresztą zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Należy zauważyć, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Nie budzi ponadto wątpliwości, że osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów uczestniczyła w procesie orzeczniczym sporządzając analizę architektoniczną -urbanistyczną oraz projekt decyzji. Osoba ta wskazana jest również w samej decyzji kończącej postępowanie. Jednocześnie warto podkreślić, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności, należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Nie bez powodu w rozporządzeniu znajduje się pewien "margines", możliwość odstępstw od generalnych reguł. Gdyby analiza ładu przestrzennego i kontynuacji wszystkich parametrów zabudowy o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu oraz w rozporządzeniu polegała wyłącznie na wyliczaniu średnich arytmetycznych bez żadnych wyjątków, to z pewnością do sporządzenia projektu decyzji nie byłaby konieczna i przewidziana prawem osoba o stosownym wykształceniu i wiedzy. Sytuacje nietypowe pojawiają się bowiem w praktyce równie często jak typowe, a nie jest możliwe ani celowe pojmowanie ładu przestrzennego wyłącznie jako średniej arytmetycznej. Zgodnie z treścią rozporządzenia, jeżeli pewna wyjątkowa okoliczność wynika z analizy urbanistycznej to należy przyjąć, że jest usprawiedliwiona. W tym obszarze w którym ład przestrzenny i architektoniczny dopiero się kształtuje, istnieje usprawiedliwienie dla ustalenia parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu. Organ stwierdził, że zamierzenie posiada dostęp do drogi publicznej, ul. [...] i realizuje również przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J. H. zarzucając naruszenie:

1/ art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 63 § 2 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ustawy ze względu na niespełnienie przez wniosek z dnia 31 stycznia 2018 r. wymagań ustawowych ze względu na brak określenia parametrów obiektów budowalnych, które powstaną lub pozostaną po rozbiórce części hali oraz z uwagi na brak określenia zapotrzebowania inwestycji na wodę, energię i inne media;

2/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11 i 15 K.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności niezgodnego z prawem określenia terenu inwestycji jako fragmentów działek ewidencyjnych oraz niedostatecznego sprecyzowania parametrów planowanych obiektów budowlanych i zapotrzebowania na media;

3/ art. 59 ust. 1 ustawy w związku z art. 64 ustawy poprzez milczące przyjęcie, że teren inwestycji w rozumieniu tych przepisów mogą stanowić niewydzielone geodezyjnie fragmenty działek ewidencyjnych w sytuacji, gdy z tych przepisów wynika obowiązek określenia terenu inwestycji poprzez wskazanie jednej lub kilku działek ewidencyjnych w całości, a nie w niewydzielonych fragmentach i dopuszczenie tym samym do naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 60 ustawy i § 3 ust. 1 pkt 55 i 56 oraz § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieuzyskanie przez inwestora wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia;

4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy w związku z § 3 i następnymi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o analizę architektoniczno – urbanistyczną nie spełniającą wymagań ustawowych i wymagań przewidzianych w rozporządzeniu, a w szczególności bezzasadne odstąpienie od określenia wymaganych wskaźników zabudowy i w zasadzie brak przeprowadzenia analizy dla obiektów kubaturowych pozostałych po wykonaniu planowanych robót budowalnych.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2018 r.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło również Stowarzyszenie [...] podnosząc identyczne treściowo zarzuty. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2018 r.

W odpowiedzi na powyższe skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zwartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie układu komunikacyjnego a także rozbiórki i odbudowy w nowej lokalizacji ścian hali kortów i kulochwytów. W ocenie stron skarżących decyzja jest wadliwa, nieprecyzyjnie bowiem określono przedmiot inwestycji (czego dotyczy), nieprawidłowo określono linie rozgraniczające teren inwestycji (nie po granicach działek inwestycyjnych oraz w dwóch nieprzystających obszarach). Zarzucono także, że organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. W ocenie sądu zarzuty znajdują usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jak wynika z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 wskazanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 59 ust 1 ustawy wskazuje przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, tj. wskazuje, jakie przedsięwzięcie wymaga wydania takiej decyzji. Z kolei art. 61 ust 1 określa warunki, w jakich decyzja ta może być wydana. Przesłanką wydania decyzji jest zmiana zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego warunkiem zaś wydania tej decyzji tj. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, jest spełnienie przez to zamierzenie zasady dobrego sąsiedztwa, tj zasady zgodnie z którą planowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze, w którym co najmniej jedna działka dostępna do tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy przez zabudowę planowaną. Przepis art. 61 ust 1 wprowadza też wymóg, by teren przyszłej inwestycji miał dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie teren było wystarczające dla zamierzenia budowlanego a teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przyjmuje się powszechnie, iż ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy warunków. Niespełnienie zaś choćby jednego z nich musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich planowane przedsięwzięcie może być realizowane, co sprowadza się przede wszystkim do ustalenia parametrów tego przedsięwzięcia tj. linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest jedyną formą, w jakiej organy administracji wyznaczają uwarunkowania urbanistyczne dla przedsięwzięć, które mają być realizowane w obszarach, dla których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie dla zamierzeń inwestycyjnych, które zaliczają się do inwestycji celu publicznego formą, w jakiej organ administracji ustala te uwarunkowania jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest przy tym obojętne, jaka decyzja w stosunku do danego przedsięwzięcia będzie wydana. Zgodnie bowiem z art. 4 ust 2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Inne są przestanki wydania tych decyzji a także sama ich treść – przedmiot ich regulacji, nie pokrywają się w pełni. Jeżeli dana inwestycja jest zaliczana do inwestycji celu publicznego tj. jest działaniem o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, czy krajowym i stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( art. 2 pkt 5 ustawy), zgodnie z reguła, o której mowa w art. 4 ust 2 ustawy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu powinno nastąpić nie na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ale w oparciu o decyzję lokalizacyjną. Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe oraz budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami to cele publiczne. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 4 października 2017 r. II SA/Wr 444/17 "decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem indywidualnego aktu planistycznego, który ustala dla inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego skonkretyzowane warunki i wymagania w zakresie zagospodarowania terenu i zabudowy".

Skoro zatem niniejsze przedsięwzięcie dotyczy przede wszystkim budowy układu komunikacyjnego w terenie ogólnodostępnym (ul. [...] jest drogą publiczną) organ powinien wyjaśnić dlaczego ustala warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia a nie wydaje decyzji lokalizacyjnej. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymaga zachowania zasady dobrego sąsiedztwa a ta zasada dotyczy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, co trudno odnieść do układu komunikacyjnego. Także parametry, jakie kształtuje ta decyzja tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu trudno odnieść do budowy układu komunikacyjnego tj. ciągu pieszo-jezdnego, który zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane jest zaliczony do obiektów liniowych, obiektów, którego głównym parametrem (zgodnie z tą definicją) jest długość a nie te parametry, o których mowa w 61 ust 7 ustawy oraz Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego parametrów tych nie wyznacza.

Rację ma strona skarżąca, że decyzja oraz wniosek o jej wydanie są nieprecyzyjne. Wątpliwości sądu budzi sam przedmiot regulacji określony w tej decyzji. Skarżona decyzja dotyczy bowiem głównie ciągu pieszo-jezdnego i chodników a ponadto rozbiórki i odbudowy kulochwytów (organ nie wyjaśnia co to za obiekty) budowę konstrukcji oporowych (jakich) a także rozbiórkę i budowę ścian hali kortów w nowej lokalizacji. Tak więc, w jednej decyzji organ ustala warunki zabudowy dla obiektu liniowego tj. ciągu pieszo-jezdnego i chodników oraz obiektu budowlanego tj. hali kortów. Co do tego ostatniego, nie wiadomo, co znaczy, że tylko ściany będą rozebrane i wybudowane w nowej lokalizacji. Czy oznacza to, że np. dach oraz inne elementy konstrukcyjne tej hali pozostaną w stanie niezmiennym i w dotychczasowej lokalizacji a jedynie ściany będą zgodnie z zamiarem inwestora rozebrane i wybudowane w innym miejscu. Oczywiście jest praktyką powszechną, że organy ustalają warunki zabudowy za zabudowy kubaturowej (budynków) i towarzyszącemu tej zabudowie układu drogowego, stanowiących komunikację wewnętrzną. Są to jednak przedsięwzięcia powiązane ze sobą. Realizacja np. budynku wielomieszkaniowego musi mieć zapewnioną komunikację wewnętrzną (drogi, parkingi). Nie spotyka się jednak w praktyce ustalania warunków zabudowy dla zamierzeń nie powiązanych ze sobą i do tego o różnych charakterze tj. charakterze drogowym (obiekt liniowy) i kubaturowym (obiekt budowlany). Nie wynika z decyzji, że układ komunikacyjny ma służebną rolę względem projektowanego budynku hali kortów (aczkolwiek organ ustala te warunki tylko dla ścian tych kortów). Ciąg ten wymieniony jest jako pierwszy obiekt, dla którego organ wyznacza się warunki zabudowy, przy czym załącznik nr. 1 żadnych parametrów tej części inwestycji (przede wszystkim jej długości-podstawowego parametru) nie określa.

Z kolei parametry nowej zabudowy dla hali kortu w ocenie sądu wyznaczone są wadliwie. Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki nie został wyznaczony. W tej części decyzji zamiast ustalić wskaźnik organ ustala " rozebranie części istniejącego budynku". Organ nawet nie wskazuje, na jakiej działce ów kort ma być w nowej lokalizacji realizowany i oczywiście nie wskazuje, jaki ma być procentowy udział powierzchni tej zabudowy do powierzchni działki. Organ ustala udział powierzchni biologicznie czynnej na 50 %, ale po pierwsze wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki i udział powierzchni biologicznie czynnej to dwa różne pojęcia. Pierwsze dotyczy decyzji ustalającej warunki zabudowy – jest parametrem, o którym mowa w art. 61 ust 7 ustawy oraz § 5 Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Drugie (udział powierzchni biologicznie czynnej) to parametr określany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 15 ust 1 pkt 6 ustawy jako element obligatoryjny planu. Parametry te są określane w różny sposób np. do powierzchni biologicznie czynnej zalicza się między innymi trawiaste tarasy czy dachy budynków, tj. powierzchnie, które nie są terenem działek. Tylko procentowo określony udział obszar powierzchni działki w stosunku do powierzchni planowanej zabudowy jest parametrem ustalanym w decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć też należy, iż organ nie wskazuje, do jakiej działki "ustala" teren biologicznie czynny, a podając, że działki nr. [...] i nr. [...] mają być objęte powierzchnią biologiczne czynną w 100 % dodaje też, że dotyczy to części tych działek, nie podaje przy tym nawet jakie to części. Nie ma to w sprawie znaczenia, gdyż jak mowa o tym wyżej, w decyzjach o warunkach zabudowy ustala się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki lub terenu a nie udział powierzchni biologicznie czynnej, ale wskazać należy, iż nie można ustalić tego parametru (udziału powierzchni biologicznie czynnej) do części działek. Zawsze parametr ten obejmuje całą działkę budowlaną, co bezpośrednio wynika z art. 15 ust 1 pkt 6 ustawy, gdzie mowa o działce a nie jej części.

Także szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej granicy elewacji frontowej są wadliwie ustalone, gdyż nie podają wartości, w jakich parametr ten jest przez organ jest ustalony. W decyzji (załącznik nr. 1) wskazuje się, że tak szerokość jak i wysokość nowopowstałego obiektu (hali kortu) mają pozostać niezmienne w stosunku do stanu obecnego. Skoro obiekt ten, czy też same jego ściany jak chce organ, mają być wyburzone a nowopowstały obiekt zlokalizowany gdzie indziej, to do jakiej wartości ma się odwoływać projekt budowlany w zakresie wysokości i szerokości projektowanego budynku skoro decyzja nawiązuje do obiektu, który na dzień procedowania o pozwoleniu na budowę może nie istnieć.

Zgodzić należy się także ze stroną skarżącą, iż linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wadliwie naniesione i nie określają faktycznego terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, nie przebiegają bowiem po liniach wyznaczających te działki geodezyjne, które zostały wskazane w wyrzeczeniu decyzji jako objęte zamierzeniem inwestycyjnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2018 r. II OSK 1442/16, iż "sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 z późn. zm.), według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren" (który nie wymaga uzyskania zgody albo jest objęty zgodą), należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, toteż ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2942/15; wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. II OSK 1769/16; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2012/15; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2737/14; wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 1837/14; wyrok NSA z dnia 15 marca 2016 r. sygn. II OSK 1783/14; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 197/13; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1826/08)". Poza argumentacją o której mowa w wyżej cytowanym orzeczeniu dodać należy, iż wyznaczenie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki lub terenu nie może dotyczyć części działki ewidencyjnej z uwagi na brzmienie § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie działki, o jakim mowa w tym przepisie musi być rozumiane jako działki ewidencyjna gdyż inaczej pojęcia tego nie sposób zdefiniować. Także pojęcie "teren" o którym mowa w tym przepisie to teren kilku (więcej niż jednej) działek na której planowana jest inwestycja. Granice tego terenu w sposób oczywisty muszą przebiegać po granicach działek ewidencyjnie wyodrębnionych a nie dowolnie je przecinać tworząc obszar niemożliwy do prawnego wyodrębnienia.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił decyzje organów obu instancji a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.