Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2052/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. L., J. P. i I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1955 r., po rozpatrzeniu wniosku L. T. złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret), odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (obecnie [...] ) nr hip. [...] stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki i fragmenty budynków położonych na ww. gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2003 r., w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu, stwierdziło nieważność "decyzji" Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1955 r. Kolegium wskazało, że w dniu 29 października 1948 r. do Zarządu Miejskiego w [...] dawni współwłaściciele nieruchomości położonej przy Al. [...] złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości w trybie art. 7 dekretu. Wniosek został rozpatrzony przy uwzględnieniu, że decyzją administracyjną z [...] października 1948 r. przywrócono byłym właścicielom przedmiotowej nieruchomości termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do wymienionego gruntu (objęcie ww. gruntu nastąpiło Dz. U. Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z 1947 r. Nr 7). Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1955 r. odmówiło ustanowienia na rzecz M. T., R. P. i K. T. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy Al. [...] , nr hip. [...] . Kolegium zauważyło, że w uzasadnieniu orzeczenia podano, iż "zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy Al. [...] jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe społeczne", w aktach sprawy brak jest jednak planu, który mógłby stanowić podstawę odmowy i który przewidywałby, że ww. teren jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe społeczne.

Z ustaleń Kolegium w tym zakresie wynika, iż dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał w dalszym ciągu Ogólny Plan Zabudowania [...] z 1931 r., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Z ww. planu wynika, iż nieruchomość położona w [...] przy Al. [...] położona była w strefie IV, dla której Plan przewidywał sposób zabudowy zwarty (ilość kondygnacji 4, pow. zabudowy 70%). Tym samym Kolegium uznało, że nieuzasadnione jest stwierdzenie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu, iż nie było możliwe pogodzenie korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z planem zabudowy. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] listopada 1955. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu, zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2020 r. po rozpatrzeniu wniosku M. N. , B. K. i "[...] " Sp. z o.o. – właścicieli wyodrębnionych lokali i współużytkowników wieczystych gruntu, o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] lipca 2003 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] .

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że powyższa nieruchomość została objęta w posiadanie przez gminę w dniu 14 lipca 1947 r., zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał 14 stycznia 1948 r. W dniu 20 lipca 1948 r. M. T. wniosła o przyznanie jej prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu w oparciu o treść art. 7 dekretu, zwracając się jednocześnie z prośbą o przywrócenie terminu na złożenie stosownego wniosku. Decyzją z [...] października 1948 r. Prezydent [...] przywrócił termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu, działając w oparciu o treść art. 1 i 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. R.P. Nr 78, poz. 443).

W dniu 19 sierpnia 2004 r. pełnomocnik Spółki "[...] " (właściciela lokalu nr [...] położonego w budynku przy Al. [...] i współużytkownika wieczystego gruntu) i E. L. (właścicielki lokalu numer [...] w ww. budynku i współużytkownika wieczystego gruntu), wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Decyzją z [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] listopada 2011 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z [...] maja 2011 r.

Decyzja z [...] listopada 2011 r. podlegała kontroli sądowoadministracyjnej w toku której z pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1150/15 uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i zobowiązał Kolegium do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. o przywróceniu terminu do złożenia wniosku.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3519/15 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 361/18 oddalił skargę M. L., J. P. i I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 361/18. Wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3832/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wywiedzioną od tego wyroku. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w pełni podziela prezentowane od szeregu lat w orzecznictwie stanowisko, że przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu sześciomiesięczny termin był terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlegał przywróceniu. Pogląd o braku możliwości przywrócenia tego terminu został zaprezentowany w szeregu orzeczeń między innymi w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r, sygn. akt OPK 19/96 (ONSA nr 2/1997). Kwestia charakteru prawnego terminu określonego w art. 7 dekretu, a w konsekwencji niemożliwość jego przywrócenia i skutki jakie z tego wynikają nie jest zagadnieniem, które pojawiło się dopiero w czasach współczesnych, a wręcz odwrotnie, już w latach 50-tych, 60-tych reprezentowane było takie stanowisko. Tak więc decyzja Prezydenta [...] z [...] października 1948 r. o przywróceniu terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu położonego przy Al. [...], dawniej [...], obecnie [...], została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W powyższych uwarunkowaniach Kolegium dokonując rozważań, czy orzeczenie administracyjne z [...] listopada 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] wydane zostało zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, czy też w warunkach ich rażącego naruszenia, stwierdziło, że wniosek M. T. o przyznanie prawa własności czasowej złożony został z uchybieniem terminu do jego złożenia, co powoduje że nie mógł i nie może on być rozpatrzony pozytywnie. W Dzienniku Urzędowym Rady Miejskiej i Zarządu Miasta [...] z 14 lipca 1947 r. Nr 12 na stronie 12 pod pozycją 133 zamieszczono informację o objęciu w posiadanie ww. gruntu. Termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał zatem z dniem 14 stycznia 1948 r. Termin ten jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...] lipca 2020 r. uznało, że niezasadnie decyzją z [...] lipca 2003 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] listopada 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu nieruchomości warszawskiej przyjmując, że nie było podstaw do odmowy ustanowienia tego prawa. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że orzeczenie to odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia: rozstrzygnięcie (sentencja) jest prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. W sytuacji, gdy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożony został po terminie, prawidłowe i zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu było wydanie orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli: M. L., J. P. i I. T., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) błędną wykładnię art. 7 ust. 1 w zw. z art. 4 dekretu i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę [...] (Dz. U. Nr 16, poz. 112), polegającą na wadliwym przyjęciu, że wniosek dekretowy M. T. z 20 lipca 1948 r. został złożony po upływie 6-miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego sprawy prowadzi do wniosku, że najwcześniej objęcie nieruchomości przy Al. [...] w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło dopiero 25 listopada 1948 r., a więc termin do złożenia wniosku upływał dopiero 25 maja 1949 r.;

2/ naruszenie art. 1 dekretu poprzez pominięcie okoliczności, że dekret ten nie służył celom ekspropriacyjnym, a jedynie celom planistycznym (zob. wyrok NSA z 4.I.1999 r., IV SA 135/98), a w konsekwencji, że kamienica przy Al. [...] (poprzednio przy Al. [...] ) jako nieuszkodzona w czasie działań wojennych i zamieszkała przez lokatorów, w tym przez dwie współwłaścicielki (M. T. i L. T.) nie mogła służyć celom planistycznym, albowiem przeznaczenie tej nieruchomości w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego (wcześniej "planach zabudowania") nie uległo zmianie od XIX wieku do chwili obecnej, a zatem wyjątkowo niesprawiedliwe i naruszające podstawowe prawa człowieka (w tym prawo własności), a zarazem sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego byłoby pozbawienie rodziny T. i P. prawa własności ich rodzinnej kamienicy;

3/ błędne i sprzeczne z orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z: 26 XI 2008, I OSK 1622/07 i 18 IV 2012 r., I OSK 617/11 oraz wyrok WSA z 25 V 2009 r., I SA/Wa 156/09) oraz materiałem dowodowym ustalenie, że gmina [...] rzekomo skutecznie objęła nieruchomość skarżących w posiadanie z dniem 14 stycznia 1948 r. (a nie dopiero 25 maja 1949 r.), podczas, gdy szczegółowa analiza treści § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę [...] prowadzi do wniosku, że to "pierwotne" objęcie było od samego początku wadliwe, albowiem:

a) współwłaścicielki nieruchomości - tj. siostry M. T. i L. T. , które mieszkały nieprzerwanie od okresu przedwojennego w przedmiotowej kamienicy (mieszkanie nr [...] zajmowała aż do swej śmierci w dniu [...] IX 1985 r. M. T. , a mieszkanie nr [...] — jej siostra L. T. , która zmarła [...] VI 1977 r.), a Zarząd Miejski w latach 1947-1948 posiadał o nich stosowne dane, w tym ich dane adresowe, a mimo to nie zostały one nigdy formalnie i pisemnie powiadomione o zamiarze objęcia gruntu i kamienicy w posiadanie gminy [...] i o rozpoczęciu biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego — co naruszało obowiązek organu określony § 5 ust. 1 i ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r.

b) wskazywane przez SKO ogłoszenie zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Nr 12 z 1947 r. na str. 12, pod poz. 133 nie zawierało, wbrew treści § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. dokładnego oznaczenia przedmiotowej nieruchomości (pomylono zarówno jej adres tj. tzw. Numer policyjny - w ogłoszeniu tym jest bowiem mowa o nieruchomości przy Al. [...] nr [...], podczas gdy nieruchomość skarżących miała wtedy i ma nadal numer policyjny (porządkowy) -[...];

c) ogłoszenie zamieszczone w Dzienniku Urzędowym Nr 12 Rady Miejskiej i Zarządu Miasta [...] z daty 14 lipca 1947 r. na str. 12, pod poz. 133 nie dotyczyło przedmiotowej nieruchomości (tj. oznaczonej jako Aleja [...] dla której prowadzona była księga hipoteczna Nr [...] ), lecz innej nieruchomości, a położonej przy Alei [...] i objętej inną księgą hipoteczną o numerze hip. Nr [...] , w każdym razie omyłka ta była na tyle istotna, że w sytuacji, gdy konsekwencją takiego ogłoszenia miała być utrata chronionego Konstytucją prawa własności (nieruchomości rodzinnej wielkiej wartości), to ogłoszenie takie nie mogło wywołać żadnych skutków prawnych wobec właścicieli, albowiem dla swej skuteczności nie powinno zawierać żadnych błędów (a tym bardziej tak podstawowych tj. adresowych i związanych z oznaczeniem właściwej księgi hipotecznej);

d) jak wyjaśnił NSA w swoim orzecznictwie (zob. wyroki z 26 listopada 2008 r., I OSK 1622/07 i 18 kwietnia 2012 r., I OSK 617/11), jeżeli objęcie gruntu na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. "było wadliwe, to nie było ono skuteczne" i wtedy przyjmuje się, iż "nie nastąpiło to objęcie". W takiej sytuacji 6-miesięczny terminy do złożenia wniosku upływał dopiero w dniu 25 maja 1949 r., jeśli przyjąć, że skuteczne było późniejsze objęcie na podstawie ogłoszenia ogólnego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Nr 27 z dnia 25 listopada 1948 r., co w realiach tej konkretnej sprawy oznacza, że wniosek M. T. został złożony w terminie, albowiem jak wyjaśnił NSA w uchwale 7 sędziów z 8 IX 2003 r., OPS 3/03, skuteczne jest także złożenie wniosku przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę;

e) przedmiotowa nieruchomość nigdy nie nadawała się do przejęcia w ramach dekretu o gruntach warszawskich, albowiem przetrwała całą okupację praktycznie nie uszkodzona, a jej przeznaczenie nie zmieniło się od czasu wybudowania kamienicy w XIX wieku do chwili obecnej.

4/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że orzeczenie administracyjne (dekretowe) Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1955 r. o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu [...] jest zgodne z prawem i nie narusza prawa w sposób kwalifikowany "rażący" skutkujący jego nieważnością (ex tunc), podczas gdy:

(i) wszelkie orzeczenia organów administracji powinny uwzględniać porządek prawny i słuszny interes obywatela, jego konstytucyjnie chronione prawo własności i być w ogólnym poczuciu słuszne i sprawiedliwe, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy powoduje, że jedynie pierwszoinstancyjna decyzja SKO z [...] lipca 2003 r. odpowiadała prawu i czyniła zadość poczuciu powszechnej sprawiedliwości, eliminując z obrotu prawnego nieważne orzeczenie dekretowe z 1955 r.;

(ii) nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego byłaby sytuacja, gdyby obecne organy demokratycznego państwa prawnego akceptowały pozbawienie rodziny ofiary Zbrodni Katyńskiej (tj. R./J. P. i I. L. z d. P.) i zasłużonej dla Polski rodziny znanego dyplomaty II Rzeczypospolitej - konsula polskiego w Genewie i przy Lidze Narodów i członka rządu emigracyjnego w Londynie – K.T.) ich rodzinnego majątku o znacznej wartości (kamienicy) i to w sytuacji, gdy stanowiąca ich własność kamienica nie została uszkodzona w czasie wojny i zamieszkana była przez dwie ich współwłaścicielki - siostry M. b i L. T.;

(iii) M. T. i jej rodzeństwo, a następnie ich spadkobiercy (w tym skarżący) wskutek złożenia w 1947 r. wniosku dekretowego przez M.T. nabyli w pełni ukształtowaną ekspektatywę ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu;

(iv) orzeczenie dekretowe wydane zostało sprzecznie z obowiązującym wtedy planem zagospodarowania przestrzennego, tj. Ogólnym Planem Zabudowania [...] z 1931 r. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych, a żaden późniejszy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał zmiany przeznaczenia tej nieruchomości, która uniemożliwiałaby zwrot kamienicy jej byłym właścicielom, gdyż "korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania", a to zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu;

5/ naruszenie art. 61 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezzasadne zaniechanie przez SKO działania z "urzędu" i utrzymania w mocy decyzji SKO (pierwszoinstancyjnej) z [...] lipca 2003 r., która w rzeczywistości odpowiadała prawu przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy wadliwego orzeczenia dekretowego z [...] listopada 1955 r., które w sposób oczywisty i "rażący" narusza prawo, co szczegółowo i prawidłowo wyjaśniło SKO w swej decyzji z 2003 r., a w konsekwencji, co obligowało każdy organ demokratycznego państwa prawnego do działania "z urzędu" (art. 61 § 1 k.p.a.) w celu jak najszybszego wyeliminowania z obrotu prawnego naruszającego prawo orzeczenia administracyjnego;

6/ błędną wykładnię pojęcia "objęcia gruntu w posiadanie" polegającą na przyjęciu, że możliwe było to bez zaistnienia po stronie ówczesnej gminy [...] faktycznego fizycznego władania przedmiotową nieruchomością (bez istnienia łac. corpus possesionis) oraz bez jakiegokolwiek zamanifestowania woli faktycznego i fizycznego władania nieruchomością wobec mieszkających i wciąż władających swoją własnością sióstr M. i L.T.;

7/ naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem przy tym przede wszystkim słusznego interesu obywateli (dzieci ofiary "Zbrodni katyńskiej" oraz dyplomaty polskiego i członka Rządu RP na Uchodźstwie), w tym w szczególności poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia, czy w świetle § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. termin do złożenia wniosku dekretowego odnośnie przedmiotowej nieruchomości warszawskiej rozpoczął swój bieg, a jeśli tak, to kiedy (czy np. nie dopiero 25 maja 1949 r.);

8/ naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 dekretu i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę [...] (Dz.U. Nr 16, poz. 112), poprzez zaniechanie ustalenia przez SKO, czy Zarząd Miejski w latach 1947-1949 wykazał stosownymi dokumentami zawartymi w aktach sprawy dekretowej, iż miał trudności w znalezieniu danych adresowych M. T. i L. T. i podjął niezbędne czynności w celu ustalenia możliwości ich zawiadomienia o zamiarze objęcia w posiadanie będącej ich własnością nieruchomości, i to w sytuacji, gdy nieprzerwanie od okresu przedwojennego obie siostry T. mieszkały w swojej kamienicy przy Al. [...] ;

9/ naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe i bezzasadne zastosowanie, a w konsekwencji błędne uchylenie decyzji SKO z dnia [...] lipca 2003 r. i jednoczesne utrzymanie w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1955 r. które to orzeczenie dekretowe w sposób oczywisty rażąco narusza prawo, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawie organ winien był zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać decyzję SKO w mocy, jako odpowiadającą prawu;

10/ naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (konstytucyjna ochrona własności) poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 156 § 1 k.p.a., która prowadzi do uznania za dopuszczalne pozbawienie skarżących własności ich nieruchomości rodzinnej o wielkiej wartości (kamienicy w centrum Warszawy) bez jakiegokolwiek odszkodowania, podczas gdy ingerencja państwa w konstytucyjnie chronione prawo własności jest dopuszczalna jedynie w przypadkach określonych w ustawie i za słusznym odszkodowaniem;

11/ naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i wydanie zaskarżonej decyzji wyłącznie w oparciu o wykładnię przepisów proceduralnych de facto prowadzącą w swoich skutkach do nieproporcjonalnej ingerencji Państwa w prawo własności skarżących do ich rodzinnej kamienicy;

12/ naruszenie art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 roku Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 roku (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 toku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego niezastosowania, a przez to pozbawienie skarżących prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność (por. uzasadnienie decyzji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 27 stycznia 2000 r., nr 33752!96, orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2000 r. w sprawie nr 25701194 — Case of the Former King of Greece and Others vs. Greece, w którym Trybunał stwierdził, że dokonane w latach 60-tych XX wieku wywłaszczenie byłego króla Grecji z jego majątku prywatnego bez odszkodowania jest niezgodne z normami międzynarodowymi i narusza podstawowe prawa obywatelskie; tak samo Trybunał w Strasburgu w orzeczeniu z lutego 2001 roku w sprawie Dan Brumarescu vs. Rumunia).

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do stanowiska skarżących, że nieruchomość nie została objęta w posiadanie na podstawie ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z 14 lipca 1947 r., bowiem w ogłoszeniu podano nieprawidłowy numer policyjny nieruchomości, Kolegium zauważyło, że adres nieruchomości brzmiał: Al. [...] - A. [...] - Al. [...] - [...] . Sama M. T. , składając wniosek dekretowy oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku jako swój adres podała Al. [...] dawniejszy nr [...]. W zaświadczeniu hipotecznym figuruje adres Al. [...] (k. 13). Wreszcie na mapie historycznej znajdującej się na stronie nieruchomość opatrzona jest adresem Al. [...] . Dalej, w odniesieniu do terminu złożenia przez M. T. wniosku dekretowego, Kolegium wskazało, że wniosek został złożony w 1948 r. Odnosząc się natomiast do zarzutu niepowiadomienia M. T. o terminie przystąpienia do objęcia gruntu Kolegium wskazało, że w aktach istotnie brak dowodu powiadomienia M. T. ani L. T. o terminie oględzin nieruchomości, ale brak nie oznacza, że takiego zawiadomienia nie było. Pozostałe zarzuty skargi, w tym niepolegające na prawdzie stwierdzenie, że budynek był nieuszkodzony, podczas gdy z zaświadczenia z 26 czerwca 1946 r. wynika, że budynek został "całkowicie wypalony wraz ze stropami i dachem", nie mają znaczenia w sprawie. Kolegium w całości podtrzymało swoje rozstrzygnięcie, stojąc na stanowisku, że objęcie gruntu było prawidłowe, a wniosek dekretowy został złożony po terminie. W tej sytuacji Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia lub zmiany własnego orzeczenia i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wypada przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W doktrynie zauważa się, że sąd będąc związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś – przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. (J.P. Tarno w: Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Art. 134 Sądowa Kontrola Administracji Publicznej. System Prawa Administracyjnego T. 10 red. R. Hauser 2016). Podkreśla się również, że niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności (za: Art. 134 PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021, wyd. 7/Jagielska/Jagielski/Stankiewicz/Grzywacz. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. prof. dr hab. R. Hauser, prof. dr hab. M. Wierzbowski, 2021, wraz z przywołanym tam orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Powyższe uwagi pozostają istotne przede wszystkim przez wzgląd na podniesione w skardze liczne i obszerne w swej argumentacji zarzuty, które w części odbiegały od istoty sprawy, której przedmiotem jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca decyzję tego organu z [...] lipca 2003 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] listopada 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i orzekająca w tym zakresie o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] listopada 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] . U podstaw powyższego rozstrzygnięcia legła kwestia związana z terminem złożenia przez byłego właściciela nieruchomości dekretowej wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Organ przyjął, że wniosek dekretowy wpłynął po terminie uprawniającym do jego złożenia, a zatem organ obowiązany był do wydania orzeczenia odmownego, gdyż upływ terminu powodował bezskuteczność wniosku. Z tego też względu Kolegium uznało, że orzeczenie administracyjne z [...] listopada 1955 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , choć z innych względów, jest prawidłowe, a zatem wyeliminowaniu podlegała decyzja Kolegium z [...] lipca 2003 r. stwierdzająca nieważność tego orzeczenia.

Zauważyć zatem przyjdzie, że kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia determinowana jest przede wszystkim trybem, w jakim podjęto zaskarżoną decyzję. Na gruncie art. 156 k.p.a., który ustala przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wskazuje się, że organ administracji publicznej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny (parz: art. 156 k.p.a. w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Adamiak 2021, wyd. 17/Borkowski/Adamiak). W związku z tym w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14.8.1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258). Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracji publicznej staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji.

Dla rozważenia występującej w niniejszej sprawie kwestii prawnej istotne jest przypomnienie, że termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu jest terminem prawa materialnego uznawanym za termin zawity. Dlatego też niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 dekretu powoduje wygaśnięcia roszczenia (uprawnienia). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu wniosek taki winien być złożony w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie reprezentowane jest jednolite stanowisko, że stosunek prawny polegający na objęciu danego gruntu w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu następował z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego (por. m.in. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 32/99 opubl. ONSA 2000 z. 4, poz. 142 i wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 3/01 opubl. ONSA 2001 z. 4, poz. 144). A więc ten dzień wywołuje skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czadowej. Takie ogłoszenie w niniejszej sprawie zostało dokonane w Dzienniku Urzędowym Nr 12, datowane na dzień 14 lipca 1947 r. Tak więc sześciomiesięczny ustawowy termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 14 stycznia 1948 r.

Na tym tle, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, istotne jest dalsze spostrzeżenie, że zarówno organ jak i Sąd przy jej rozstrzyganiu podlegają związaniu na zasadzie art. 153 p.p.s.a. wyrokami, jakie zostały wydane na gruncie tej sprawy. W myśl tego przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dla pełnego obrazu zakresu związania istotne jest też wskazanie, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie oceną prawną powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co oznacza zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie danej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Przy tym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania (por. wyr. NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2003/14; post. NSA z 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II FZ 630/07, za: Art. 153 PrPostSAdm red. Wierzbowski 2021, wyd. 7/Jagielska/Jagielski/Stankiewicz/Grzywacz). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należało zatem uwzględnić, że zaskarżona decyzja jest wydana w warunkach uprzedniej wypowiedzi sądów administracyjnych w zakresie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości dekretowej. Kwestia ta rozważana była w aspekcie nieważności decyzji o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. U podstaw bowiem sprawy o przywrócenie terminu leży ustalenie jego uchybienia. Przywrócenie terminu jest instytucją o charakterze proceduralnym mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminowi dla podjęcia czynności proceduralnej przez stronę lub uczestników postępowania. W postępowaniu administracyjnym nie przywraca się terminu z urzędu (A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2012, s. 75). Z punktu widzenia proceduralnego, instytucja przywrócenia terminu stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności proceduralnej przez dany podmiot, jeżeli określony termin już upłynął (zob. wyr. NSA z 24.11.1994 r.,SA/Ka 1230/94, Legalis; zob. także A. Matan, w: Łaszczyca, Martysz, Matan, KPA. Komentarz, t. 1, 2005, s. 571).

Uwzględnić zatem należy, że w wyroku z 17 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 361/18, od którego wywiedziona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2832/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaakceptował ustalenia faktyczne organu, podstawą zaś zaskarżonej wówczas decyzji było przyjęcie ustalonej uprzednio daty złożenia wniosku dekretowego, który okazał się być spóźniony. Z ustaleń dokonanych w toku prowadzonego wówczas postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku o przywrócenie terminu wynikało, że termin do złożenia wniosku przez byłych właścicieli zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] (obecnie [...] ) o przyznanie prawa własności czasowej upływał 14 stycznia 1948 r. Nieważność decyzji o przywróceniu tego terminu na wniosek M. T. podyktowana była natomiast przyjęciem, że termin ustanowiony w art. 7 dekretu jest terminem prawa materialnego, o charakterze prekluzyjnym, co oznacza, że po jego bezskutecznym upływie przewidziane dekretem uprawnienie byłego właściciela nieruchomości warszawskiej do uzyskania prawa własności czasowej wygasa. Kwestia wadliwości przyjętych przez organ oraz sądy dat istotnych z punktu widzenia skuteczności złożenia przez byłych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie była przez skarżących kwestionowana.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że aktualnemu poglądowi skargi o braku rozpoczęcia biegu ustawowego terminu, a tym samym nieprawidłowym ustaleniu, że do uchybienia terminu w ogóle doszło, przeczy przyznawany uprzednio przez samych zainteresowanych fakt uchybienia terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej, co wynika wprost z wniosku o przywrócenie tego terminu. Ustalenia wówczas poczynione podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z [...] listopada 2011 r., która poddana była kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Przywoływane zatem w skardze argumenty o innej dacie złożenia wniosku, czy też braku precyzji w zakresie oznaczenia przedmiotowej nieruchomości w ogłoszeniu o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę [...] , nie mogły wywołać spodziewanego przez pełnomocnika skarżących skutku w postaci uznania wadliwości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2020 r. Zaznaczyć dodatkowo trzeba, że treścią przedmiotem ustaleń dokonywanych przez organ w trybie nieważnościowym nie mogły stać się kwestie ze sfery faktów ustalone i przyjęte w postępowaniu zwykłym. W wyroku z 22 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1650/06 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Tym samym kwestia ustalenia rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu, nie mogła być przedmiotem ponownych ustaleń w postępowaniu nieważnościowym obejmującym orzeczenie administracyjne wydane w odpowiedzi na wniosek złożony z uchybieniem terminu.

W świetle powyższego jako niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty nakierowane na wyprowadzenie wadliwości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organ, uwzględniając wydane w sprawie wyroki, mając na uwadze charakter prowadzonego postępowania, prawidłowo stwierdził, że wniosek dekretowy złożony po terminie do jego złożenia, determinował wydanie orzeczenia odmownego, albowiem upływ terminu powodował bezskuteczność wniosku.

Odnosząc się kolejno do dalej podniesionych zarzutów skargi uznać należy, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie, nie naruszało w sposób istotny przepisów postępowania. Reguły postępowania w trybie nieważnościowym, jak wskazano powyżej, nie obligowały organu do ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy i dowodzenia zaistnienia określonych okoliczności. W świetle powyższego nie są trafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, jak również art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił stanowisko i wyjaśnił powody, dla których uchylił wydaną w dniu [...] lipca 2003 r. decyzję własną i w tym zakresie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. Kolegium odniosło się do wszystkich istotnych kwestii z punktu widzenia norm materialnoprawnych, uwzględniając wydane uprzednio co do tej nieruchomości wyroki sądów.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).