Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 740/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 715/15 w sprawie ze skargi R. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. B. kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. (dalej również jako "skarżąca") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W związku ze zgłoszeniem wniesionym w dniu [...] lipca 2013 r. do Starostwa Powiatowego w Olkuszu dotyczącym zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu nowych urządzeń oraz demontażu istniejących, zainstalowaniu konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej (3 szt. anten sektorowych) wraz z niezbędną infrastrukturą na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej T. S.A., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. organ I instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"). W uzasadnieniu organ podał, iż planowana inwestycja wymaga pozwolenia na budowę i narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z [...] grudnia 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji oraz orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Organ stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia, a miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten sektorowych. W związku z powyższym inwestycja ta nie wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. B., reprezentowana przez pełnomocnika Z. G., wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem. W uzasadnieniu organ podał, że legitymacja procesowa R. B. do udziału w przedmiotowym postępowaniu powinna być oceniana na podstawie art. 28 k.p.a., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 28 prawa budowlanego. GINB wskazał, że R. B. jest właścicielką działki nr ew. [...], graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną – od strony północnej i północno–wschodniej. Maszt objęty zgłoszeniem oddalony jest od ww. działki na odległość ponad 15 m oraz ponad 17 m i 18 m od znajdujących się na niej budynków mieszkalnych (w kierunku północno–wschodnim). Z tabeli znajdującej się w projekcie budowlanym tego przedsięwzięcia wynika zaś, że projektowane anteny sektorowe, których wartości emitowanego pola elektromagnetycznego wynosić będą 900, 1800 oraz 2100 MHz, przy czym równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosić będzie od 1416 do 5600 W. Z projektu budowlanego wynika, że wysokość środka projektowanych anten wynosić będzie 21 m n.p.t., natomiast radiolinii 23 m n.p.t. Na terenie oznaczonym symbolem MN2 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Bukowna, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Bukownie z dnia 30 marca 2005 r. nr XLV/258/2005, na którym znajduje się nieruchomość skarżącej, przewidziano maksymalną wysokość dopuszczalnej zabudowy 10,5 m. Należy zatem uznać, że nieruchomość R. B. znajduje się poza zasięgiem obszaru o gęstości mocy promieniowania > 0.1 W/m2 od projektowanych anten w płaszczyźnie poziomej i pionowej. Organ podniósł, że skarżąca nie powołuje się na naruszenie jej własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazała, że sporna inwestycja ogranicza lub utrudnia sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność. Subiektywne odczucia i uciążliwości danego podmiotu spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu nie poparte żadnym ograniczeniem prawnym świadczy jedynie o interesie faktycznym a nie prawnym skarżącego podmiotu, a tylko posiadanie interesu prawnego uzasadnia przyznanie przymiotu strony postępowania.

Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisanym wyżej postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., utrzymał w mocy to postanowienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła R. B., reprezentowana przez adw. T. C., zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., który nie może mieć zastosowania w sprawie, w której koniecznym jest dokonanie ustaleń o charakterze merytorycznym co do zasięgu obszaru oddziaływania obiektu; art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niepozwalający na podjęcie z nią polemiki z uwagi na brak określenia w niej mocy anten objętych analizą, podania azymutów, maksymalnych tiltów oraz nie wskazanie, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto oraz z jakich powodów nie uwzględniono zjawiska odbić (kumulacja wtórna); art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż stroną w sprawie o pozwolenie na budowę oraz o stwierdzenie jej nieważności może być tylko osoba, której ograniczono prawo do zagospodarowania jej nieruchomością, a także art. 7, 8, 9, 107 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż skarżąca miała obowiązek wskazać, jaki jej interes prawny naruszono, co jest tożsame z uznaniem, iż musi ona posiadać gruntowną znajomość prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skargi nie są uzasadnione, a zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające odpowiadają przepisom prawa. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy słuszne ustalenie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu objętym jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, nastąpiło bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego. Proste odniesienie parametrów przedmiotowej inwestycji wskazało, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności nie dotyczy interesu prawnego skarżącej. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. Sąd wskazał, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Takim podmiotem, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest w ocenie Sądu skarżąca, która z tytułu własności działki nr [...] nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego w celu wyeliminowania decyzji uchylającej orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszonych robót budowlanych. W związku z realizacją przedmiotowych robót budowlanych nie dojdzie bowiem w szczególności do ograniczenia zagospodarowania ww. działki skarżącej. Wbrew zarzutom skargi istotne w okolicznościach niniejszej sprawy było, że skarżąca nie powołała się na naruszenie jej własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, a w szczególności nie wykazała, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyła R. B., reprezentowana przez adw. T. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

- art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez brak odniesienia się do zarzutów skargi z jednoczesnym stwierdzeniem, że niniejsza sprawa w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania obiektu nie wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek czynności o charakterze merytorycznym;

- art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie istniała konieczność dokonania jakichkolwiek ustaleń o charakterze merytorycznym w zakresie ustalenia interesu prawnego z uwagi na przyjęcie, że decyduje o nim wysokość zawieszenia anteny w odniesieniu do dopuszczalnej zabudowy na danym terenie;

- art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego "w związku 28" k.p.a. w nawiązaniu do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu nie jest ustalany w oparciu o przepisy odrębne, lecz decyduje o nim wysokość zawieszenia anteny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zasługiwała ona na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były trafne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w obu swych postanowieniach zapadłych w rozpoznawanej sprawie przyjął, że legitymacja procesowa R. B. do udziału w przedmiotowym postępowaniu powinna być oceniana na podstawie art. 28 k.p.a., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 28 prawa budowlanego. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, wskutek czego Sąd ten nie rozważał przesłanek wynikających z art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Nie stosował więc tych przepisów.

W ocenie Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy słuszne było ustalenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że R. B. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu objętym jej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji oraz że w tym zakresie nie było potrzeby prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż "Proste odniesienie parametrów przedmiotowej inwestycji wskazało, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności nie dotyczy interesu prawnego skarżącej".

Powyższe stanowisko nie jest prawidłowe.

Mając na uwadze ustalone przez organ parametry inwestycji i odległości od nieruchomości skarżącej kasacyjnie stwierdzić należy, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, w tym szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych. Nadto stosownie do § 314 tego rozporządzenia, budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Oznacza to, że z powołanych przepisów wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu terenów mieszkalnych w związku z oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Tym samym powołane przepisy prawa materialnego świadczą o istnieniu po stronie skarżącej kasacyjnie interesu prawnego, a nie tylko faktycznego.

Nie jest przy tym istotne, że – jak stwierdził organ administracji – to szkodliwe promieniowanie znajduje się wyżej niż budynek skarżącej i wyżej niż dopuszczalna przez plan miejscowy zabudowa mieszkaniowa. W ocenie NSA, ta kwestia nie ma znaczenia dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego w znaczeniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, gdyż nawet jeżeli szkodliwe promieniowanie elektromagnetyczne znajduje się na wysokości, na której w określonym czasie zabudowa jest niedopuszczalna ze względów prawnych (ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), to występuje ograniczenie w zagospodarowaniu na wypadek zmiany tego stanu prawnego. Jest to też ograniczenie realne z uwagi na uwarunkowania faktyczne, bo występujące na wysokości z reguły dostępnej dla budownictwa. Podkreślić należy, że nie można mylić oceny ograniczenia zagospodarowania nieruchomości w celu ustalenia, czy określony podmiot jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, od oceny oddziaływania, które powoduje, że projektowana inwestycja byłaby niedopuszczalna z uwagi na niezgodność z prawem. Fakt, że szkodliwe promieniowanie elektromagnetyczne sięga do nieruchomości skarżącej, nawet na wysokości wyższej od istniejącej czy dopuszczalnej zabudowy, przesądza, że skarżąca powinna być uznana za stronę przedmiotowego postępowania, chociaż nie przesądza, że inwestycja generująca takie promieniowanie będzie niezgodna z prawem. Niezgodna z prawem, w szczególności z § 11 i § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, inwestycja ta byłaby wówczas, gdyby jej projekt przewidywał, iż szkodliwe promieniowanie obejmować będzie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3048/15.

Z uwagi na powyższe uznać należy za uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 61a § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracyjny nie naruszył powyższych przepisów prawa.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.

Uwzględniając normatywną treść art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę, a nawet – jak w niniejszej sprawie – dokonanie błędnej oceny zaskarżonego aktu administracyjnego.

Natomiast przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, a nawet wadliwego (jednak – jak w tej sprawie – mieszczącego się w ramach kontroli działalności administracji publicznej i nie stosującego środków nieznanych ustawie), nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 1694/15 (LEX nr 2309030), fakt nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie przesądza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.

Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. w R. do udziału w postępowaniu przed NSA na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.