Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 668/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: Art. 134, art. 153, art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 26 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 30c, art. 30e, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
article: Art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. B. na akt Zarządu Województwa z dnia 25 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu ze środków Unii Europejskiej I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa, II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego B. B. kwotę 487,00 (słownie: czterysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012r.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011r., sygn. akt II GSK 675/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2010r., sygn. akt I SA/Kr 672/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został wydany w następującym stanie faktycznym.

W dniu 15 października 2009r. do Centrum Przedsiębiorczości wpłynął wniosek B. B. o dofinansowanie realizacji projektu "Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa [...] poprzez zakup oprogramowania i urządzeń do świadczonych usług internetowych" ze środków dotacji rozwojowej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013.

Pismem z dnia 11 lutego 2010r. Nr [...] Dyrektor Centrum Przedsiębiorczości poinformował B. B., iż jego wniosek został poddany ocenie merytorycznej i odrzucony. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, odrzuceniu na etapie oceny merytorycznej podlegają wnioski o dofinansowanie, których końcowa (średnia) ocena punktowa stanowi poniżej 60% maksymalnej liczby punktów, tj. 76. Warunkiem pozytywnej oceny wniosku na etapie oceny merytorycznej jest więc uzyskanie co najmniej 46 pkt. Natomiast projekt B. B. uzyskał 36,5 punktów, co stanowi 48,03 % maksymalnej ich liczby możliwej do uzyskania.

Pismem z dnia 25 lutego 2010r. B. B. wniósł protest od powyższej oceny wniosku, podając, że dotyczy on następujących jej kryteriów: nr 1 – potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu, nr 3 – zakres korzyści osiągniętych w wyniku realizacji projektu, nr 4 – innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów", nr 5 – realizacja polityk horyzontalnych UE. Podniesione przez stronę zastrzeżenia dotyczyły kwestii proceduralnych i błędu w trakcie dokonywania oceny, mającego wpływ na wynik przeprowadzonej oceny.

W odniesieniu do kryterium nr 1 B. B. wskazał, iż odjęto mu punkty w związku z wątpliwościami asesorów co do jego kondycji finansowej, która może stanowić zagrożenie dla trwałości projektu. B. B. wyjaśnił, iż jednoosobowa działalność charakteryzuje się odpowiedzialnością za zobowiązania całym majątkiem przedsiębiorcy. Oznacza to, że w każdym momencie przedsiębiorca może wprowadzić do przedsiębiorstwa dowolną ilość środków pieniężnych przeznaczonych na prowadzoną przez siebie działalność. B. B. stwierdził, iż ponieważ nie ma żadnej wytycznej, obowiązku czy praktyki, że projekt musi być realizowany wyłącznie z zysku z prowadzonej działalności, przeznaczył i zabezpieczył na jego realizację prywatne środki. Podał również, iż gwarancją utrzymania trwałości projektu jest wskazany we wniosku fakt, że wnioskodawca ma zawartych ponad 50 umów z klientami gwarantujących stałe przychody. Zwrócił także uwagę na swoje duże doświadczenie w realizacji projektów. Ponadto B. B. zakwestionował również zarzut zagrożenia dla trwałości projektu. Jego zdaniem, odnoszenie kwot zarezerwowanych na 6 miesięcy przed ewentualnym rozpoczęciem realizacji projektu do sytuacji sięgającej 4,5 roku później jest głęboko naciągane i kompletnie nieracjonalne. Poza tym asesorzy nie wskazali na czym ma polegać to zagrożenie skoro w ocenie kryterium nr 3 przyznali, że zostanie osiągnięty wzrost przychodów i nie budziło to ich wątpliwości.

W odniesieniu do kryterium nr 3, B. B. podał, że zgodnie z wytycznymi asesorzy powinni wziąć pod uwagę przede wszystkim, czy efekty finansowe i ekonomiczne inwestycji zostały przedstawione w postaci wskaźników oraz czy są możliwe do osiągnięcia. Asesorzy nie wskazali jednak zarzutów w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu, że realizacja projektu ma mało istotny wpływ na jego dalsze funkcjonowanie B. B. zaznaczył, że działalność objęta projektem jest jego jedyną działalnością, która obejmuje 100% przychodów. Nie można więc, jego zdaniem, stwierdzić, że projekt dotyczy mało znaczącego obszaru działalności firmy pośród innych działań mających znaczenie dominujące. Zdaniem B. B., brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla twierdzenia asesora, iż o efektywności finansowej projektu świadczy różnica między przychodami po jego realizacji a przychodami sprzed jego realizacji w poszczególnych latach w okresie trwałości projektu. Zarówno dokumentacja projektowa, jak i wytyczne nie wymagają bowiem zwrotu nakładów poniesionych na realizację inwestycji do końca okresu utrzymania trwałości. B. B. uważa również, iż podejście zaprezentowane przez asesora nie ma żadnego ekonomicznego uzasadnienia. Wnioskodawca podkreślił także, że realizacja projektu umożliwi świadczenie usług kilkudziesięciu nowym klientom, których nie można obecnie obsługiwać ze względu na niedostosowane oprogramowanie do świadczenia usług na taką skalę. Jego zdaniem właściwym jest uznanie korzyści osiągniętej w wyniku realizacji projektu na poziomie znaczącym. Wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki wskazane w Zasadach oceny wniosków dla tego poziomu oceny. Zaznaczył, że świadczy usługi na terenie całego kraju. Ponadto wykazuje uzasadniony, znaczący w skali prowadzonej działalności wzrost przychodów w związku z realizacją projektu, tj. średnio ponad 26% rocznie. Wnioskodawca zakwestionował ponadto poprawność odnoszenia się do geograficznego obszaru rynku jako determinanty wpływu na konkurencyjność wnioskodawcy na rynku jego działania. W przypadku konkurencyjności nie można bowiem mówić o obszarze terytorialnym działania. Zgodnie z zapisami kryteriów Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego ("URPO") konkurencyjność badana jest w odniesieniu do rynku, na którym działa wnioskodawca. B. B. zakwestionował prawidłowość procedury oceny tego kryterium dokonywanej przez Centrum Przedsiębiorczości, które w części powiela zakres oceniany w kryterium innowacyjności, nie posiada precyzyjnych, skwantyfikowanych, jednoznacznych kryteriów oceny i odbiega od założeń wskazanych w kryteriach oceny projektu URPO, wypaczając w sposób znaczący i decydujący ostateczne wyniki konkursu. Wnioskodawca zarzucił także, że ocena kryterium nr 3 zawiera w sobie element subiektywnej oceny nie gwarantującej przeprowadzenia naboru w sposób obiektywy. Wskazał, że ma uzasadnione, głębokie przekonanie, że w przypadku oceny jego wniosku nie zastosowano poprawnej definicji wpływu na wzmocnienie konkurencyjności na jego rynku, a przez to źle określono zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu.

Wnioskodawca wniósł także o ponowną ocenę kryterium nr 4 – innowacyjność projektu. Wskazał, że pojęcie innowacyjności nie jest zdefiniowane, co otwiera możliwości nierzetelnej, subiektywnej oceny na etapie oceny merytorycznej, zróżnicowania oceny wniosków przez różnych oceniających pojmujących znaczenie innowacji w zróżnicowany sposób. Podał on także, że przedstawił planowany innowacyjny sposób świadczenia usług. Przedstawił także uzasadnienie, że sposób świadczenia usługi, czyli połączenie niskiej ceny, standardowego rozwiązania, masowego zarządzania i skierowanie oferty do wzajemnie konkurencyjnych podmiotów działających w ramach grupy zakupowej branży budowlanej jest rozwiązaniem innowacyjnym w skali kraju. Zdaniem B. B., realizacja projektu poprzez wdrożenie innowacji produktowej i procesowej spowoduje podniesienie pozycji konkurencyjnej. Rozwiązanie objęte wnioskiem (know – how) jest innowacyjne w skali ponadregionalnej, gdyż planowany sposób świadczenia usługi jest nowatorskim i nowoczesnym rozwiązaniem, którego nie stosuje dotychczas żaden inny podmiot w kraju.

Wnioskodawca domaga się także doliczenia 1 punktu za pozytywny wpływ na politykę zrównoważonego rozwoju – ochrona i poprawa jakości stanu środowiska. Asesor nie wskazał bowiem w ocenie, że nie dostrzega pozytywnego wpływu w spadku zużycia energii, co wnioskodawca interpretuje jako uznanie pozytywnego wpływu. B. B. szczegółowo przedstawił w jaki sposób jego projekt przyczyni się do oszczędności energii i odwołał się do zapisów URPO, które określają jako pozytywny wpływ na politykę horyzontalną – możliwości korzystania z odnawialnych źródeł energii i/lub poprawę efektywności energetycznej.

Pismem z dnia 25 marca 2010r. Nr [...], Zarząd Województwa poinformował B. B., iż w wyniku rozpatrzenia na podstawie art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. nr 84, poz. 712 z późn. zm.), zapisów Podręcznika Instytucji Zarządzającej RPO na lata 2007-2013, przyjętego uchwałą Zarządu Województwa z dnia [...] 2010r. Nr [...] w sprawie przyjęcia "Podręcznika Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007-2013 – wersja nr 5" oraz Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorców ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP", stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] 2009r. Nr [...], protestu nie uwzględniono.

W uzasadnieniu wskazano, że nie uchybiono żadnym wymogom formalnym w toku dokonywania oceny wniosku. Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych stwierdzono, że sam fakt przyznania przez oceniających różnych ocen za określone kryterium (subkryterium) nie może być samodzielną podstawą do uznania oceny za błędną, gdyż ocena końcowa jest oceną średnią z 2 wyników, będących pochodną wiedzy i doświadczenia niezależnych ekspertów. Zarząd Województwa zaznaczył przy tym, iż nie wyklucza to badania czy ocena będąca ostatecznym wynikiem, jak i każda z ocen cząstkowych nie narusza zapisów dokumentów wchodzących w skład systemu realizacji RPO. Organ rozpatrujący protest wskazał także, powołując się na właściwe przepisy, że wnioskodawca przystępując do konkursu w sposób dorozumiany akceptuje jego zasady i w szczególności godzi się na określony w dokumentach wchodzących w skład systemu realizacji programu operacyjnego sposób oceny projektów. Powyższe obejmuje m.in. pozostawienie pewnego "luzu decyzyjnego" oceniającym, co wynika z jednej strony z ich eksperckiej wiedzy i doświadczenia, z drugiej zaś z niemożności przewidzenia na etapie formułowania kryteriów, wszystkich możliwych przypadków i przypisania im z góry ściśle określonej liczby punktów.

Odnosząc się do kryterium "Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu" organ wskazał, że istotne jest, aby wnioskodawca posiadał wystarczające do realizacji projektu środki własne lub zewnętrzne (np. pochodzące z kredytu, pożyczki, funduszu inwestycyjnego lub leasingu). Natomiast w przedmiotowej sprawie wnioskodawca zagwarantował nie więcej niż 51.792,89 zł, co stanowi jedynie 42,3% wartości kosztów kwalifikowanych, które wynoszą 122.740 zł. Zdaniem Zarządu Województwa, bez znaczenia dla prawidłowości oceny pozostaje fakt, że przedsiębiorca prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą odpowiada całym swoim majątkiem za zobowiązania. Podczas oceny tego kryterium badane jest w jakim stopniu posiadane (i udokumentowane) przez wnioskodawcę zasoby finansowe pozwalają na realizację inwestycji, nie zaś to, czy posiadany przez wnioskodawcę majątek jest wystarczający np. do egzekucji ewentualnych zobowiązań, które mogą wyniknąć z nieprawidłowej realizacji projektu. Organ stwierdził, iż większą wagę mają przy tym weryfikowalne informacje pochodzące z zewnętrznych godnych zaufania źródeł (np. banków), niższą zaś oświadczenia, a zwłaszcza prognozy wnioskodawcy. Te ostatnie, z racji swojej silnej subiektywności, powinny być traktowane ze szczególną ostrożnością. Podkreślono, że mimo iż nie ma określonego wprost wymogu zabezpieczenia na moment składania wniosku środków na pokrycie 100% wydatków przewidzianych w ramach projektu, to nie wyklucza to wzięcia pod uwagę tej kwestii przy ocenie potencjału wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu podczas oceny merytorycznej. Zabezpieczenie środków na realizację projektu w sposób oczywisty jest jednym z ważniejszych czynników determinujących potencjał wnioskodawcy. Wskazano także, że wnioskodawca pracując w Zespole Monitoringu i Kontroli zetknął się z kwestiami związanymi z realizacją projektów, niemniej jednak, w ocenie organu, nie można uznać, że jest to równoważne z doświadczeniem zdobytym bezpośrednio przy realizacji całego projektu.

W zakresie oceny kryterium "Zakres korzyści osiągniętych w wyniku realizacji projektu" Zarząd Województwa wskazał, że wnioskodawca stawiając zarzuty dokonanej ocenie mija się z twierdzeniami, które sam zawarł w dokumentacji projektowej. W proteście podniósł bowiem, że działalność objęta projektem jest jego jedyną działalnością i obejmuje 100% przychodów, natomiast we wniosku określa ją jako działalność dostarczającą 50% przychodów z ogólnej wartości sprzedaży. W konsekwencji, zdaniem Zarządu, asesorzy prawidłowo oparli ocenę na tak ustalonym stanie faktycznym. Odnosząc się do generowanego przez projekt wzrostu dochodów Zarząd podzielił opinię asesorów, że będzie on nieadekwatny do poczynionych nakładów. Organ stwierdził, iż nie budzi wątpliwości, że na wyższą ocenę zasługuje projekt, którego realizacja zwróci się przed upływem okresu trwałości (3 lata), niż ten, który zwróci się w dłuższym okresie czasu, oczywiście, przy uwzględnieniu specyfiki branży. W niniejszej sprawie jednak ta specyfika, w szczególności szybkość rozwoju, a co za tym idzie starzenia się rozwiązań technicznych i programistycznych działa na niekorzyść wnioskodawcy, gdyż uzasadnia stosowanie zaostrzonych wymagań odnośnie stopy (a co za tym idzie okresu) zwrotu inwestycji. Odpowiadając z kolei na zarzuty dotyczące uwzględnienia obszaru rynku w ocenie w/w kryterium Zarząd Województwa zwrócił uwagę na jego uzasadnienie zawarte w załączniku nr 4 do URPO, gdzie podano, że oceniany będzie wpływ na zmianę pozycji konkurencyjnej oraz rozwój w skali lokalnej, regionalnej, krajowej i ponadkrajowej. W ramach tego kryterium oceniany jest nie tylko wpływ na konkurencyjność, ale i na rozwój przedsiębiorstwa.

Odnosząc się natomiast do kryterium nr 4 Zarząd Województwa wskazał, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy w załączniku 6 do URPO jest określona definicja innowacji. Organ rozpatrujący protest przedstawił co należy rozumieć pod tym pojęciem i wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił wymaganych analiz, ani nawet nie przedstawił żadnych podstaw na jakich oparł swoje twierdzenia w zakresie innowacyjności rozwiązania. Ponadto zdaniem organu, rozwiązanie będące przedmiotem projektu nie jest tak innowacyjnej, jak określa to wnioskodawca i w gruncie rzeczy oferuje funkcjonalności już dostępne w innych, często darmowych produktach. Podstawowym argumentem było jednak nieoparcie "analizy" na żadnych podstawach określonych w części C.5 Biznes Planu.

Odnosząc się natomiast do oceny kryterium "Realizacja polityk horyzontalnych UE" Zarząd Województwa wskazał, że aby wpływ jakiegoś projektu można było uznać na pozytywny musi się on wykazywać pewnym minimalnym natężeniem, poniżej którego, choć projekt wciąż będzie oddziaływał pozytywnie na w/w politykę, to jednak przyznanie mu dodatkowych punktów w tym zakresie byłoby nieusprawiedliwione. Próg ten nie został jednoznacznie określony przez Komitet Monitorujący, co oznacza pozostawienie go do rozpoznania przez oceniających przez pryzmat ich fachowej wiedzy i doświadczenia, a przy uwzględnieniu specyfiki projektu. Asesorzy ocenili, że projekt nie posiada wystarczającego poziomu rozwiązań prośrodowiskowych, aby uznać jego wpływ na w/w politykę za pozytywny. Uzasadniają to brakiem elementu wartości dodanej mającej wpływ na środowisko naturalne oraz trudnościami z weryfikacją (wielkości) tego wpływu. Wnioskodawca kwestionuje w/w ocenę, ale nie jest w stanie określić tego wpływu podając np. ilość zaoszczędzonych kWh. Zdaniem Zarządu wnioskodawca oczekuje przyznania "awansem" punktów za rozwiązanie prośrodowiskowe, którego efektywności póki co sam nie jest w stanie określić, a zatem nie ma podstaw do podważenia oceny dokonanej przez asesorów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w informację pełnomocnik B. B. wniósł o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przy uwzględnieniu wytycznych Sądu. W ramach kryterium nr 1 – potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu – skarżący zarzucił, iż ocena została przeprowadzona w sposób naruszających prawo, w tym naruszono zapisy Załącznika nr 4 do URPO. Wskazał, że posiada pełną wiedzę merytoryczną konieczną do realizacji projektu, obsługuje ponad 50 klientów (50 serwisów internetowych). Posiada także zasoby techniczne, ludzkie i doświadczenie by zrealizować projekt. Odnosząc się do tzw. trwałości projektu podniósł, że na etapie składania wniosku dysponował kwotą 50 tys. zł, a znając swoje możliwości finansowe prognozował, że jest w stanie utrzymać inwestycje przez wymagany okres. Zabezpieczył prywatne środki na realizację projektu. Obecnie dysponuje kwotą 102 tys. zł, przy czym poczynił już niezbędne inwestycje objęte projektem. Podał także, że przewidywał, iż przez okres realizacji projektu zdobędzie kolejnych klientów. Wskazał, że od momentu złożenia wniosku wzrost liczby klientów sięga 20%. Prognozy co do jego możliwości finansowych były więc oparte na rzetelnych wyliczeniach, które się sprawdziły. Wskazał także, że powszechną praktyką jest opis źródeł finansowania jedynie we wniosku i biznes planie bez załączania jakichkolwiek dokumentów. Zdaniem skarżącego, warunkowanie przyznania punktów od załączenia promesy kredytowej jest pozbawione podstawy prawnej, jeżeli jest możliwość sfinansowania projektu ze środków zabezpieczonych oraz pochodzących z bieżącej działalności. Skarżący stwierdził również, iż z doświadczenia życiowego wynika, że uzyskanie promesy kredytowej nie jest żadną gwarancją uzyskania kredytu, a koszt jej uzyskania, to około 2% wnioskowanej kwoty. Skarżący uważa, iż stawianie wymogu posiadania na dzień składania wniosku całej kwoty koniecznej na realizacje projektu jest sprzeczne z Regulaminem konkursu, a w szczególności z dokumentacją konkursową, jaką jest zobowiązany złożyć wnioskodawca. Ponadto jeszcze raz wskazał na swoje duże doświadczenie w realizacji projektów. Zakwestionował także zarzut asesora dotyczący zagrożenia dla trwałości projektu.

W ramach kryterium nr 3 – zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu – skarżący zarzucił, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w tym naruszono zapisy załącznika nr 4 do URPO. Skarżący podał, że konkurs był przeznaczony dla mikroprzedsiębiorców, dlatego zastosowanie kryteriów przeznaczonych dla małych i średnich przedsiębiorstw było pozbawione podstawy prawnej. Asesorzy nie wskazali zarzutów, że efekty finansowe i ekonomiczne inwestycji zostały przedstawione w postaci wskaźników oraz że są możliwe do osiągnięcia. Nie wskazali również zarzutów co do założenia do prognoz finansowych i ekonomicznych i tym samym uznali, że są to dane wiarygodne, realistyczne oraz mają jasne i szczegółowe objaśnienia. Skarżący nie zgodził się z oceną, że projekt ma mało istotny wpływ na dalsze funkcjonowanie wnioskodawcy. Odnosząc się do twierdzeń Zarządu Województwa, iż mija się z prawdą twierdząc, że działalność objęta projektem obejmuje 100% przychodów firmy, gdyż z wniosku wynika, że dotyczy działalności, która dostarcza 50% przychodu z ogólnej wartości sprzedaży, skarżący wskazał, że udział 50% w przychodach dla większości przedsiębiorstw jest bardzo istotny. Podtrzymuje on jednak stanowisko, że jest to udział 100%, co wynika z zapisów wniosku, a w szczególności z prognoz dotyczących sprzedaży i opisu świadczonych produktów i usług. Zarzucił ponadto, że podstawą oceny merytorycznej staje się wewnętrzna Instrukcja, która nie jest dostępna na stronach internetowych CP, a zatem nie zapewniono wnioskodawcom dostępu do informacji o kryteriach oceny wniosków, jak stanowi art. 28 ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Skarżący zakwestionował także negatywny wpływ na ocenę wniosku przez asesora prognozowany spadek przychodów w 2012r. Wskazał, iż powody tego zjawiska zostały jasno opisane i wynikają z przyjętego przez niego spadku ilości nowych klientów (zbiór członków grup zakupowych jest ograniczony). Podał także, że aby projekt mógł być uznany za mało istotny dla dalszego funkcjonowania przedsiębiorcy, w dużej części musi zawierać elementy dotyczące polepszenia warunków produkcji, świadczenia usług lub projekt dotyczy niewielkiego zakresu działalności firmy (Zasady Oceny Merytorycznej). Żadna z tych przesłanek nie odnosi się do wnioskodawcy. Skarżący podniósł także, że w dokumentacji, na której bazują przedsiębiorcy ubiegający się o dotację, nie określono znaczenia terminu "wpływ na konkurencyjność", a brak definicji powoduje zbyt daleko idącą dowolność oceny asesorów. Skarżący zarzucił również, że organ podzielił opinię asesorów, iż wzrost dochodów w wyniku realizacji projektu będzie nieadekwatny do poczynionych nakładów. Organ przyznaje przy tym, że nigdzie nie ma narzuconego obowiązku, a nawet sugestii, że lepiej oceniony zostanie wniosek, którego efekty przyniosą zwrot poniesionych nakładów w okresie 3 lat od zakończenia realizacji. Skarżący uważa, iż w ten sposób zostało stworzone, na potrzeby oceny jego wniosku, dodatkowe kryterium. Jest to naruszenie URPO, które przewiduje w sposób jednoznaczny elementy oceny merytorycznej wniosku. Stosowanie niejasnych, a wręcz wymyślonych kryteriów, wybiórczo do wybranych wniosków, świadczy, w ocenie skarżącego, o nierównym traktowaniu podmiotów w konkursie, a tym samym o nieprawidłowym przeprowadzeniu konkursu.

W zakresie kryterium nr 4 skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Zarządu Województwa, że wnioskodawca nie podał jakichkolwiek weryfikowalnych, zewnętrznych źródeł mogących potwierdzić, że jego projekt jest innowacyjny. Wskazał, iż innowacyjność winna być oceniana ze względu na definicję zawartą w Załączniku 6 do URPO. Asesorzy powinni wziąć także pod uwagę to, że w określonym zamkniętym zbiorze działających na polskim rynku grup zakupowych nie ma podobnego rozwiązania do oferowanego przez wnioskodawcę. Uznali oni projekt za innowacyjny tylko na skalę lokalną, mimo że wszyscy klienci wnioskodawcy są spoza K, w tym większość spoza województwa. Skarżący opisał także przewidywane działanie oprogramowania.

Odnosząc się do kryterium nr 5 skarżący jeszcze raz wskazał, że pozytywnym efektem jego projektu będzie ograniczenie zużycia energii. Podał mierzalne i możliwe do zweryfikowania metody kontroli jej zużycia. Zadeklarował także przygotowanie odpowiedniego zestawienia po uruchomieniu nowego oprogramowania, gdyż rzeczywisty czas wykonywania zadań zlecanych przez komputer do serwera musi zostać określony empirycznie.

Skarżący zauważył także, że Centrum Przedsiębiorczości przygotowało dokument Zasady oceny wniosków (Interpretacja kryteriów wyboru projektów) stanowiący załącznik do Protokołu z przebiegu oceny merytorycznej, w którym nakreślono co należy rozumieć pod poszczególnymi kryteriami wskazanymi w URPO. Zdaniem skarżącego, jest to dokument wewnętrzny, który nie został ujawniony w dokumentacji konkursowej przez co nie zapewniono wnioskodawcom należytej informacji o kryteriach oceny wniosków, zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Stwierdził przy tym, iż nawet jednak i w tym dokumencie nie ma dodatkowych kryteriów i sposobów oceny wniosków. Zarzucił także, że Dyrektor CP odmówił mu udostępnienia pełnej zawartości kart oceny merytorycznej dotyczących jego wniosku. Ukryto na nich dane osób oceniających wniosek, nie dając możliwości oceny czy osoby te dokonały jej w sposób bezstronny. Nie przedstawiono także czy osoby te złożyły podpis pod deklaracją bezstronności i nie ma żadnych relacji między nimi a wnioskodawcą. Z tego względu wnioskodawca wniósł o zwrócenie się przez Sąd do CP o oryginały kart oceny merytorycznej. Zarzucił także, że jego wniosek został inaczej oceniony przez asesorów niż inne wnioski. Skarżący nie mógł jednak przytoczyć numerów projektów oraz powołać jako dowód dokumentacji konkursowej i projektowej z rozpoznanych przez CP. Dyrektor CP nie udostępnił skarżącemu dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mimo, że jest to sprzeczne z zapisami art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Reasumując skarżący zarzucił naruszenie powołanego Uszczegółowienia RPO oraz art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, tj. naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosków.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa podał, że ocena projektu została dokonana w oparciu o kryteria wyboru projektów dla poszczególnych etapów oceny, stanowiące załącznik nr 4 do URPO na lata 2007-2013. Zostały one opublikowane na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej, zgodnie z wymogiem określonym w art. 28 ust. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co tym samym dało możliwość każdemu potencjalnemu wnioskodawcy zapoznania się z podstawami i zakresem oceny. Odnosząc się do zarzutu skarżącego oparcia oceny projektu na dodatkowych kryteriach określonych w Instrukcji wypełniania wniosku, wskazano, że kryteria oceny projektów są zawarte wyłącznie w załączniku nr 4 do UPRO i tylko z nich korzystano w toku postępowania. Podkreślono, że dla rzetelnej oceny w ramach kryterium nr 1 – Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu – niezbędne jest sięgnięcie do danych przedstawionych we wniosku o dofinansowanie, który ma być uzupełniony zgodnie z instrukcją jego wypełniania. Przedmiotowa instrukcja stanowi integralną część regulaminu konkursu (załącznik nr 2). Zarząd Województwa stwierdził, iż skarżący przystępując do konkursu zaakceptował jego reguły wynikające z regulaminu, a więc również wymogi wynikające z w/w instrukcji. Nie zastosował się jednak do wynikających z niej wymogów, co spowodowało, że jego wniosek o dofinansowanie posiadał braki. Miało to wpływ na całokształt oceny eksperckiej w ramach kryterium nr 1. Reasumując organ stwierdził, że podstawą do przyznania określonej liczby punktów przez ekspertów była nie instrukcja wypełniania wniosku, lecz kryteria oceny zawarte w URPO, co jest zgodne z przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu rozszerzenia podstaw oceny merytorycznej o kryteria zawarte w Zasadach Oceny Wniosków (interpretacji kryteriów wyboru projektów), Zarząd Województwa stwierdził, iż jest to akt wewnętrzny, który nie wiąże ekspertów przy ocenie projektów. Są to bowiem tylko pewne niewiążące wytyczne, mające na celu wyłącznie ujednolicenie oceny dokonywanej przez poszczególnych ekspertów. Nie wprowadza on żadnych dodatkowych kryteriów oceny, jest jedynie wykładnią kryteriów zawartych w UPRO i nie prowadzi do ich rozszerzenia. W związku z tym, zdaniem Zarządu, nie można uznać zasad interpretacji za dokument stanowiący system realizacji programu operacyjnego, co powoduje, że nie wymaga on publikacji na stronach internetowych. Podkreślił także, że samo subiektywne przekonanie skarżącego o błędnej ocenie dokonanej przez ekspertów nie jest podstawą do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na informację o negatywnym rozstrzygnięciu protestu w ramach regionalnego programu operacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie kwestia dokonania oceny projektu zgodnie z przepisami prawa (kryterium legalności). Za chybiony organ uznał także zarzut dowolności ocen ekspertów. Wskazał, że dopóki ocena ekspertów mieście się w ramach limitów punktowych przewidzianych w URPO oraz jest należycie uzasadniona nie ma podstaw, aby twierdzić, że została dokonana niezgodnie z prawem. Każdy z ekspertów dokonuje bowiem oceny w sposób swobodny, zgodnie ze swoją wiedzą i doświadczeniem życiowym. Zarząd stwierdził, iż swobody decyzyjnej nie należy mylić z dowolnością oceny, nie znajdującej uzasadnienia w kryteriach oceny oraz obiektywnych regułach wiedzy. Odnosząc się do zarzutu, że inne projekty prezentujące podobny lub gorszy poziom uzyskiwały w ramach poszczególnych kryteriów większą liczbę punktów, organ wskazał, że ocenę poszczególnych projektów dokonują różni eksperci. Kierują się oni własnym uznaniem, ale istotne jest, że dokonują oceny w oparciu o jasne kryteria określone w URPO. Poza tym zdaniem Zarządu, skarżący w żaden sposób nie udokumentował swoich twierdzeń o niesprawiedliwości w ocenianiu przez ekspertów, dlatego też przedmiotowe zarzuty należy uznać za bezpodstawne. Odnosząc się do kwestii odmowy udostępnienia danych osób oceniających wniosek wskazano, że wraz z pismem Dyrektora CP z dnia 23 kwietnia 2010r. przekazano skarżącemu żądane dokumenty.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2010r., sygn. akt I SA/Kr 672/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. B. Zdaniem Sądu negatywna ocena merytoryczna wniosku skarżącego dokonana została w oparciu o zapisy Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi Priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A: "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP" oraz zapisy kryteriów wyboru projektów, stanowiące załącznik nr 4 do Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (Uszczegółowienie RPO). Sąd stwierdził, iż kryteria te zostały opublikowane wraz z ogłoszeniem o konkursie na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej, w związku z czym były one powszechnie dostępne dla wszystkich uczestników konkursu, tak więc mieli oni możliwość zapoznania się z podstawami i zakresem oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił zarzutów skarżącego o niezapewnieniu w trakcie przeprowadzenia konkursu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz przyjęcia dowolnej oceny kryteriów merytorycznych. Sąd wskazał, że w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 w/w ustawy. Zdaniem WSA w Krakowie, nie ulega wątpliwości, iż merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały, oraz w jakim stopniu, o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Sąd podkreślił przy tym, iż kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez ekspertów w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny.

Sąd nie stwierdził zarzucanych przez skarżącego nieprawidłowości w zakresie dokonanej oceny merytorycznej w ramach kryterium nr 1, 3, 4 i 5. Zdaniem Sądu, Zarząd Województwa należycie wyjaśnił, jak należy rozumieć poszczególne kryteria z odwołaniem się do wskazań wiedzy oraz zapisów biznes planu, stanowiących doprecyzowanie kryteriów. Argumentacja dotycząca ilości przyznanych punktów w ramach powyższych kryteriów wskazana przez ekspertów wchodzących w skład Komisji Oceny Projektów została szeroko rozwinięta i uzupełniona przez Instytucję Rozpatrującą Protest, która szczegółowo ustosunkowała się do zarzutów skarżącego podniesionych w proteście oraz wyjaśniła w sposób wyczerpujący okoliczności, które zadecydowały o ilości przyznanych punktów oraz przyczyn, dla których niemożliwe było przyznanie żądanej przez wnioskodawcę ilości punktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutów dotyczących kryterium nr 1 projektu wskazał, że nie można ocen co do powyższego kryterium budować na zdarzeniach przyszłych i niepewnych, a do tego właśnie dąży skarżący. Te same uwagi należy odnieść, zdaniem Sądu, do oceny kryterium nr 3. WSA w Krakowie stwierdził, iż słusznie zwrócono uwagę, że sam skarżący podał, iż działalność objęta projektem dostarcza 50% przychodu z ogólnej wartości sprzedaży, co skutkowało przyjęciem takiej wartości przez asesorów. Sąd podkreślił, iż nie można również czynić zarzutu ekspertom, że wyżej oceniają projekty, których realizacja zwróci się przed upływem okresu trwałości (3 lata), niż te, które zwrócą się w okresie dłuższym. Zastrzeżeń Sądu nie wzbudziła również dokonana ocena kryterium "Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów". Sąd stwierdził, iż skoro wnioskodawca nie dołączył pożądanych i wskazanych w projekcie biznes planu informacji źródłowych co do innowacyjności projektu (C.5.I – np. dokumenty patentowe, dokumenty określające standardy i normy, publikacje naukowe, dostępne badania, literatura fachowa, raporty, opinie jednostek naukowo-badawczych), skutkowało to obniżeniem oceny w zakresie tego kryterium. Zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko, że aby otrzymać maksymalną ilość punktów wnioskodawca powinien podać wszystkie wymagane przez biznes plan informacje. Sąd podkreślił zatem, iż nie ma podstaw do podważenia oceny tego kryterium dokonanej przez asesorów. Również ocena innych kryteriów została przeprowadzona w prawidłowy sposób, a stanowisko organu w tym zakresie uzasadniono wyczerpująco.

Zdaniem WSA w Krakowie, nie są także zasadne zarzuty dotyczące nieujawnienia danych osobowych ekspertów. Sąd stwierdził, iż instytucja zarządzająca może tworzyć i prowadzić bazę ekspertów jednak jest zobowiązana udostępnić ją na swojej stronie internetowej oraz przekazać ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego dane w niej zawarte (art. 31 ust. 1, 5 i 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Sąd wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącego oceniali eksperci z jawnej listy utworzonej i dostępnej dla stron zgodnie z w/w przepisami. W opinii Sądu, przekazywanie kopii kart ocen sporządzonych przez ekspertów po wcześniejszym zasłonięciu ich danych osobowych jest właśnie przejawem zapewnienia bezstronności oceny wniosków. Służy bowiem ograniczeniu do minimum możliwości wpływania, czy nacisków pod adresem osób oceniających. Dlatego też fakt, że nie wskazano danych osób oceniających wniosek, nie może oznaczać, iż ocena ta nie była bezstronna. Jeżeli na liście ekspertów znajdowały się osoby, które zdaniem skarżącego powinny były podlegać wyłączeniu z oceny jego wniosku, mógł on osoby te wskazać w proteście, domagając się wyjaśnienia czy oceniały one jego wniosek. Zarzut taki nie został jednak sformułowany podniesiony. Poza tym z pisma procesowego z dnia 12 maja 2010r. wynika, że Instytucja Zarządzająca żądane dokumenty skarżącemu przekazała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż oddalił na rozprawie w dniu 17 grudnia 2010r. zgłoszony przez skarżącego w piśmie z dnia 25 listopada 2010r. wniosek dowodowy, w którym domagał się przedstawienia przez Urząd Marszałkowski na rozprawie wniosku o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu firmy "A" A. K. na okoliczność naruszenia w toku oceny wniosku skarżącego zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu. Sąd zauważył, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, co uzasadniało oddalenie wniosku dowodowego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. B., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011r., sygn. akt II GSK 675/11 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, iż skarga kasacyjna B. B. znajduje usprawiedliwione podstawy, mimo że nie wszystkie przedstawione w niej zarzuty są zasadne. Za częściowo zasadny NSA uznał zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ogóle nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących kryterium nr 5 (Realizacja polityk horyzontalnych). Odnosząc się natomiast do zarzutów w części dotyczącej kryterium nr 3 (Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu) pominięto kwestię zastosowania przepisów URPO dotyczących małych i średnich przedsiębiorstw do mikroprzedsiębiorstwa. NSA stwierdził, iż zastosowanie niewłaściwych przepisów ma istotne znaczenie jeśli zważyć, że art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie uzależnia stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo od wagi tych naruszeń. Nie odniesiono się również do podnoszonej przez skarżącego kwestii, iż działalność objęta projektem w istocie przynosi 100% przychodu, a wskazanie jednego z numerów działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności wymuszone zostało konstrukcją formularza biznesplanu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, iż w tym zakresie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało na braku stanowiska co do przyjętego we wskazanym zakresie stanu faktycznego.

NSA stwierdził również, iż co do kryterium nr 4 (Innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu "ginących zawodów") Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do argumentacji skarżącego opartej na definicji "innowacyjności" zawartej w Załączniku 6 do URPO, co ma istotne znaczenie w sprawie, jeśli zważyć, że rozpatrując protest inaczej niż skarżący interpretowano tę definicję.

Co do pozostałych kwestii podnoszonych w uzasadnieniu tego zarzutu, takich jak: brak odniesień do wyliczeń dotyczących finansowania projektu, pominięcie wywodów dotyczących wymagań co do wysokości środków, braku podstaw do wyższej punktacji zwrotu inwestycji w okresie trzech lat; NSA wskazał, iż Sąd I instancji albo odniósł się do nich wprost albo też pominięcie tych kwestii było konsekwencją ogólniejszych, przyjętych przez Sąd założeń, zwłaszcza co do daleko idącej swobody asesorów w zakresie oceny wniosku. Odnośnie argumentu, iż Sąd I instancji pominął kwestię oceny w ramach kryterium nr 1 (Potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu) zdolności finansowej po realizacji projektu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż nie był on podnoszony w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie założeniem, że w zakresie oceny projektów oceniającym asesorom przysługiwała daleko idąca swoboda. Zdaniem NSA, uszczegółowienie Regionalnego Programu Operacyjnego na Lata 2007-2013 skonstruowane jest w ten sposób, że jako efekt oceny spełniania poszczególnych kryteriów przewidziano przyznawanie punktów w określonych przedziałach (np. 0-4), równocześnie jednak komentarz/uzasadnienie stanowiące integralną część aktu w miarę precyzyjnie określono przesłanki punktacji w sytuacjach spełniania szczegółowych przesłanek (np. liczba punktów od 0 do 4 w zależności od stopnia wpływu na konkurencyjność na rynku opisanego od braku wpływu do bardzo dużego wpływu i bardzo znaczącego zwiększenia konkurencyjności – kryterium nr 3). Wobec tego sądowa kontrola zgodności oceny projektu z prawem może odnosić się do szczegółowo opisanych przesłanek nie stanowiąc swego rodzaju zastępowania uprawnionego podmiotu w zakresie oceny projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącemu, iż z § 19 ust. 16, 19 i 21 Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów mikroprzedsiębiorstw ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 w ramach II Osi priorytetowej "Gospodarka regionalnej szansy", Działanie 2.1 "Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw", Schemat A "Bezpośrednie wsparcie inwestycji w MŚP" KONKURS NR: [...] oraz zapisów na stronach 206 i 207 URPO wynika, że ocena merytoryczna składa się z dwóch części: oceny technicznej i właściwej oceny merytorycznej. Pozytywny wynik oceny technicznej, prowadzonej według punktacji 0/1, jest warunkiem dopuszczenia projektu do etapu właściwej oceny merytorycznej. Kryteria oceny technicznej są odmienne od kryteriów właściwej oceny merytorycznej i nie mogą być podstawą oceny na drugim etapie oceny merytorycznej.

Kryterium techniczne nr 1 stanowi kwalifikowalność kosztów. Jak wynika z komentarza/uzasadnienia (str. 206 – 207 URPO) na tym etapie badane są okoliczności dotyczące kosztów w okresie poprzedzającym realizację projektu. Kryterium nr 1 właściwej oceny merytorycznej to potencjał i doświadczenie wnioskodawcy na rzecz realizacji projektu. Jak wynika z komentarza/uzasadnienia omawiane kryterium w części dotyczącej potencjału merytorycznego oraz organizacyjnego oraz posiadanych zasobów w ogóle nie może być łączony z wysokością posiadanych lub możliwych do uzyskania zasobów pieniężnych. W pozostałej części punktowana jest trwałość projektu rozumiana jako efekty projektu po jego realizacji. Pojęcie trwałości projektu odnosi się do przewidywanego stanu rzeczy po realizacji projektu, a nie do dysponowania środkami finansowymi przed realizacją projektu. Zdaniem NSA, dalsze szczegółowe przesłanki oceny nie wykluczają możliwości odniesienia się do uzyskania trwałości zrealizowanego projektu poprzez wpływ środków skutkiem realizacji projektu. W każdym bądź razie brak podstaw do odmowy uznania za dopuszczalne oparcia efektu trwałości projektu na wskaźnikach jakie ma przynieść realizacja projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż nie jest uzasadnione preferowanie przez wyższą ocenę pozyskiwania środków finansowych ze źródeł zewnętrznych kosztem środków własnych, gdyż nie wynika w najmniejszym stopniu ani z samego kryterium ani z jego komentarza/uzasadnienie. Brak również podstaw do odmowy zastosowania preferencji związanych z udokumentowaniem posiadania odpowiednich środków tylko dlatego, że są to środki własne. Zdaniem NSA, podobne argumenty wskazują na zasadność podniesionego w ramach drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego twierdzenia, że w ramach stosowania kryterium nr 1 nie jest oceniane posiadanie środków finansowych przed przystąpieniem do realizacji projektu, zwłaszcza w wysokości pozwalającej na sfinansowanie całości projektu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący kryterium nr 3 (zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu) jest niezasadny, jeśli zważyć, że według komentarza/uzasadnienia do tego kryterium przedmiotem oceny jest wzmocnienie konkurencyjności oceniane przez pryzmat trzech elementów: wpływu na konkurencyjność na rynku, zwiększenie potencjału wewnętrznego oraz obecną i prognozowaną sytuację finansową przedsiębiorcy. Z tego punktu widzenia nie jest obojętne kiedy zwróci się realizacja inwestycji.

Odnośnie zarzutu dotyczącego stosowania kryterium nr 4 (innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w komentarzu/uzasadnieniu do tego kryterium wskazano skalę punktacji od 1 do 4 i przesłanki przyznawania punktów. NSA podniósł, iż uszło uwadze Sądu I instancji, że w informacji o sposobie rozpatrzenia protestu zacytowano przesłanki wymienione na str. 213 URPO dotyczące zasad punktacji analogicznego kryterium w odniesieniu do małych i średnich przedsiębiorstw. NSA wyjaśnił, iż różnią się one od przesłanek wymienionych na str. 208 UMRPO i odnoszących się do mikroprzedsiębiorców o tyle, że wymóg przedstawiania jakichkolwiek analiz pojawia się już na poziomie innowacyjności w skali lokalnej. Zapisy na str. 208 URPO wskazują na możliwość oparcia się przy wyższej punktacji na analizach pochodzących wyłącznie od wnioskodawcy, co stanowiłoby jedyny możliwy przedmiot oceny jeżeli wnioskodawca zamierza wdrożyć unikalne, dotąd nie stosowane i nie omawiane rozwiązanie. Występowanie takiej sytuacji powinno być zatem rozważone przy ocenie wniosku.

Odnośnie ostatniego zarzutu – naruszenia art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz w związku z art. 60 pkt a rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.25) – NSA stwierdził, iż został on sformułowany w sposób bardzo ogólny, a jego uzasadnienie nie pozwala odtworzyć na czym miałyby konkretnie polegać naruszenia wskazanych przepisów.

W piśmie z dnia 11 października 2011r. pełnomocnik skarżącego, podniósł, iż w ramach kryterium nr 1 asesorzy nie przedstawili oddzielnej punktacji tzw. subkryteriów. Z komentarza (uzasadnienia) dla tego kryterium zawartego w Uszczegółowieniu do Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2012 wynika, iż w istocie obejmuje ono dwa subkryteria, w ramach których możliwe jest przyznanie do 2 punktów w każdym z nich. Oddzielna punktacja tzw. subkryteriów, z których suma tworzy maksymalną możliwą do uzyskania w ramach kryterium głównego liczbę punktów oznacza, że na etapie oceny merytorycznej wyniki oceny w ramach danego subkryterium winny być punktowane oddzielnie w ramach ustalonej dla nich skali ocen. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, tylko zachowanie takich reguł oceny zapewnia zachowanie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Pełnomocnik skarżącego uważa, iż biorąc pod uwagę, że właściwie jedynym zarzutem obu asesorów był brak wystarczających środków finansowych na realizację, a czynnik ten – zdaniem NSA – nie powinien zostać wzięty pod uwagę, to podczas oceny asesorzy powinni przyznać maksymalną ilość punktów za kryterium nr 1.

Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż odnośnie kryterium nr 3 – Zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu – w przyjętym przez asesorów okresie rozliczeniowym (określonym tylko na potrzeby oceny tego wniosku na 3 lata), większość środków się zwróci (niemal 88%), a prognozowane zrównanie nakładów z przychodami nastąpi zaledwie 5 miesięcy później. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, okres 3 lat zupełnie nie współgra z tabelami amortyzacyjnymi stosowanymi w rachunkowości, a określonymi w załączniku nr 1 do ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, które ma obowiązek stosować wnioskodawca jako przedsiębiorca. Zdaniem skarżącego, w przypadku powołania kryterium okresu zwrotu inwestycji asesorzy dokonali zbyt swobodnej oceny, która nie zapewnia równości w ocenie różnych wniosków. W przypadku Regionalnego Programu Operacyjnego zasada równego dostępu znalazła bowiem wyraz przede wszystkim w formie jego uszczegółowienia, który to akt – jak podkreślił NSA – pozostawia asesorom oceniającym wnioski dalece ograniczoną swobodę w zakresie oceny wyrażanej w punktacji.

W ramach kryterium nr 4 pełnomocnik skarżącego podniósł, iż zapisy na str. 208 URPO wskazują, zdaniem NSA, na możliwość oparcia się przy wyższej punktacji na analizach pochodzących wyłącznie od wnioskodawcy.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w świetle celu głównego Działania 2.1 jakim jest Rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstw, ocena czy zmiana produkcji, procesu produkcyjnego, wyrobu, usługi czy sposobu jej świadczenia – wpływa na charakter innowacyjny projektu, polega przede wszystkim na ocenie, czy dany element projektu ma wpływ na rozwój i podniesienie konkurencyjności przedsiębiorstwa wnioskodawcy zgłaszającego projekt do konkursu. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zastosowanie innowacyjnego sposobu realizacji usług ma podstawowe znaczenia dla wnioskodawcy, gdyż pozwala mu na obsługę znacznie szerszego grona klientów, co przy obecnym oprogramowaniu i stosowanych funkcjonalnościach już nie było możliwe (poz. C.5. biznes planu – Innowacyjność projektu). Pełnomocnik skarżącego uważa, iż nie można analizować konkurencji skoro nie istnieje podobne rozwiązanie, a skoro tak, to jest ono innowacyjne i nie można tego kwestionować podając jako przyczynę – brak konkurencji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolę sądowo-administracyjną w niniejszej sprawie zainicjowała skarga B. B. na pismo Zarządu Województwa w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

Zgodnie z art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U Nr 227, poz. 1658 z późn. zm.) wniesiona skarga na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej dotyczącej rozstrzygnięcia w przedmiocie oceny projektu podlega kontroli sądu administracyjnego sprawowanej w trybie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.), który stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Powołana powyżej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, będąc jedną z ustaw szczególnych do których odsyła cytowany powyżej art. 3 §3 p.p.s.a., zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego (art. 30c ust. 3 i 5), a także wskazuje (w art.30e), że zaskarżona do sądu administracyjnego informacja o negatywnym wyniku procedury odwoławczej jest traktowana jako akt nie będący decyzją lub postanowieniem administracyjnym ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym stosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

Tak ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego oznacza, że rozpatrujący sprawę Sąd, po wstępnej kontroli skuteczności wniesienia skargi (skarga wniesiona w terminie, prawidłowo opłacona, zawierająca wymagane w sprawie załączniki), na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc może badać zgodność z prawem zaskarżonej informacji o negatywnym wyniku rozpatrzenia protestu. Sąd nie jest przy tym związany granicami skargi, w sprawie znajduje bowiem zastosowanie również art. 134 § 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zastosowanie znajduje także ogólna zasada zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że Sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 §2 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddali, a w razie jej uwzględnienia, sąd stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekaże jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W razie zatem stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd może zobowiązać instytucję zarządzającą lub pośredniczącą do ponownej oceny wniosku na takim etapie, na jakim złożono skargę, przy czym instytucja ta będzie związana oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku (art.153 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

Mając powyższe na względzie oraz kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż wniesiona w tej sprawie skarga B. B. zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony akt Zarządu Województwa narusza prawo materialne. Jako wzorzec kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął w niniejszej sprawie treść ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W ustawie tej przewidziano wymóg równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Ustawa wprowadza też wymóg zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów o dofinansowanie, co gwarantować ma udział ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę (art. 31 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu była ocena merytoryczna wniosku złożonego przez skarżącego. Zdaniem Sądu dokonana przez organ ocena, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie spełnia wskazanych kryteriów, była niezgodna z prawem.

Odnosząc się, zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do poszczególnych zarzutów skarżącego, rozpocząć należy od zarzutu skargi dotyczącego kryterium nr 3. Skarżący trafnie wskazuje, że konkurs był przeznaczony dla mikroprzedsiębiorców, dlatego zastosowanie kryteriów przeznaczonych dla małych i średnich przedsiębiorstw było niezgodne z prawem. Zastosowanie niewłaściwych przepisów stanowi naruszenie prawa w świetle art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, powodując konieczność uwzględnienia skargi.

Nieuzasadniony jest natomiast, co należy powtórzyć w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący kryterium nr 3 (zakres korzyści osiągnięty w wyniku realizacji projektu) w zakresie okresu zwrotu inwestycji, biorąc pod uwagę przewidziane w komentarzu/uzasadnieniu do tego kryterium wskazanie, że przedmiotem oceny jest wzmocnienie konkurencyjności oceniane przez pryzmat trzech elementów: wpływu na konkurencyjność na rynku, zwiększenie potencjału wewnętrznego oraz obecną i prognozowaną sytuację finansową przedsiębiorcy. Z tego punktu widzenia nie jest obojętne kiedy zwróci się realizacja inwestycji.

Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego wadliwości dokonanego przez organ zakwestionowania informacji skarżącego, że działalność objęta projektem obejmuje 100% przychodów firmy, organ winien szczegółowo tę przesłankę ocenić, opierając się nie tylko na treści wniosku, ale i biorąc pod uwagę, że planowana działalność jest jedyną działalnością skarżącego. Ocena musi zatem być oparta na należycie ustalonym stanie faktycznym i wyczerpująco uzasadniona. Ocena musi być także ograniczona do tych jedynie przesłanek, które dotyczą konkretnego wnioskodawcy.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących kryterium nr 4 (innowacyjny charakter projektu lub projekt z zakresu ginących zawodów) Sąd, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, zauważa że w informacji o sposobie rozpatrzenia protestu zacytowano przesłanki wymienione na str. 213 URPO dotyczące zasad punktacji analogicznego kryterium w odniesieniu do małych i średnich przedsiębiorstw, które różnią się od przesłanek wymienionych na str. 208 URPO i odnoszących się do mikroprzedsiębiorców o tyle, że wymóg przedstawiania jakichkolwiek analiz pojawia się już na poziomie innowacyjności w skali lokalnej. Zapisy na str. 208 URPO wskazują na możliwość oparcia się przy wyższej punktacji na analizach pochodzących wyłącznie od wnioskodawcy, co stanowiłoby jedyny możliwy przedmiot oceny jeżeli wnioskodawca zamierza wdrożyć unikalne, dotąd nie stosowane i nie omawiane rozwiązanie. Występowanie takiej sytuacji powinno być zatem rozważone przy ocenie wniosku. Organ w ponownie prowadzonym postępowaniu winien zatem to uwzględnić oraz szczegółowo odnieść się do wskazywanej przez skarżącego interpretacji definicji "innowacyjności".

Uzasadniony jest także zarzut skargi, że z uwagi na odrębność kryteriów oceny technicznej oraz właściwej oceny merytorycznej, w ramach kryterium nr 1 właściwej oceny merytorycznej nie można brać pod uwagę wysokości posiadanych lub możliwych do uzyskania zasobów pieniężnych, a pojęcie trwałości projektu odnosi się do przewidywanego stanu rzeczy po realizacji projektu, a nie dysponowania środkami finansowymi przed realizacją projektu. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy podnieść, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do odmowy uznania za dopuszczalne oparcia efektu trwałości projektu na wskaźnikach jakie ma przynieść realizacja projektu. Nie jest też uzasadnione preferowanie pozyskiwania środków finansowych ze źródeł zewnętrznych kosztem środków własnych. Brak również podstaw do odmowy zastosowania preferencji związanych z udokumentowaniem posiadania odpowiednich środków tylko dlatego, że są to środki własne. W ramach kryterium nr 1 nie może być oceniane posiadanie przed przystąpieniem do realizacji projektu środków finansowych w wysokości pozwalającej na sfinansowanie całości projektu. W tym zatem zakresie dokonaną przez organ ocenę wniosku należy uznać za wadliwą, naruszającą wynikającą z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów.

Należy także podkreślić, że w ramach oceny tego kryterium nie przedstawiono oddzielnej punktacji tzw. subkryteriów. Trafnie zarzuca skarżący, że niezastosowanie oddzielnej punktacji naruszyło zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu.

Odnosząc się, zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do zarzutów skarżącego dotyczących kryterium nr 5 należy stwierdzić, że trafny jest zarzut skargi w tym zakresie. Organ w toku postępowania nie odniósł się szczegółowo do wskazywanych przez skarżącego efektów jego projektu w postaci ograniczenia zużycia energii. Wnioskodawca wskazał na planowane rozwiązania prośrodowiskowe w zakresie oszczędności energii, oceniający zakwestionowali ich efektywność, ale nie wskazali dlaczego uważają, że te rozwiązania nie będą efektywne. W tym zakresie ocenić należy, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu nie jest wystarczające.

Podsumowując, ze szczególną mocą należy w niniejszej sprawie podkreślić, że rozstrzygnięcia organu winny być należycie uzasadnione, tylko bowiem wtedy w rzeczywistości zagwarantowana zostanie realizacja ustawowych wymogów równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), jak również rzetelności i bezstronności oceny projektów (art. 31 ust. 1). Formułowane przez organ zarzuty, na których opiera on negatywną ocenę projektu, muszą być szczegółowo, w sposób nie budzący wątpliwości, wyczerpująco uzasadnione zwłaszcza w tych przypadkach, gdy dotyczą one kryteriów sformułowanych w sposób ogólny, pozostawiający organowi stosukowo duży zakres dyskrecjonalności.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie trafne są zarzuty strony skarżącej naruszenia prawa z powodu wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienia organu dotyczące zakwestionowanych w niniejszej sprawie kryteriów miały ogólny charakter i przy stosunkowo dużej rozpiętości punktacji nie precyzowały w sposób szczegółowy metody oceny i sposobu punktacji poszczególnych ocenianych elementów. Nie jest możliwe zapewnienie ustawowych wymogów równości, przejrzystości, rzetelności i bezstronności oceny bez dokonania jasnego, wyczerpującego uzasadnienia ilości przyznawanych punktów za poszczególne kryteria z dokładnym wyjaśnieniem jakie braki dostrzega organ w ramach danego kryterium i dlaczego z powodu tych braków odejmuje akurat taką, a nie inną ilość punktów.

Zdaniem Sądu uzasadnienia przydzielenia określonej ilości punktów w ramach danego kryterium w niniejszej sprawie tych wymogów nie spełniają. Są one nadmiernie ogólne. Ograniczają się właściwie jedynie do stwierdzenia o niezrealizowaniu poszczególnych kryteriów i przyznania danej liczby punktów, bez precyzyjnego wskazania na czym to niespełnianie wymogów przez skarżącego polega, co mógłby ewentualnie w ramach danego kryterium zrobić więcej, a zwłaszcza – dlaczego za dostrzegane braki odejmowana jest akurat taka a nie inna liczba punktów.

Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W ocenie Sądu organ naruszył art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przewidujący równość wobec prawa poprzez nałożenie powinności uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a także art. 31 ust. 1 ustawy wprowadzający wymóg rzetelności i bezstronności dokonywanej przez organ oceny projektu. Z tego powodu Sąd uwzględniając skargę, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien swoje rozstrzygnięcie precyzyjnie, w sposób przekonujący uzasadnić, szczegółowo wyjaśniając dlaczego za dane kryterium przyznaje określoną liczbę punktów.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na koszty składają się: wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240zł, koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, zwrot wpisu od skargi w kwocie 200zł oraz wydatków na sporządzenie kopii dokumentów w kwocie 30zł.