Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 766/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 pra. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sekretarz sądowy Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. M.jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r., znak [...], wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie zakończone tą decyzją, wszczęte zostało na wniosek J.M., który w piśmie z 17 lutego 2016 r. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...], podnosząc, że akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa.

Kwestionowaną decyzją, PINB w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, dalej: Prawo budowlane), nałożył na inwestora J. i Z. M., zamieszkałych: Z. ul. [...], obowiązek przedłożenia oceny technicznej dla wykonanego zakresu robót remontowych oraz ekspertyzy technicznej wykonanego komina wraz z oddziaływaniem na elementy konstrukcyjne budynku w bezpośrednim sąsiedztwie komina, w terminie do 15 marca 2008 r. Jak wynika z akt, wydanie tej decyzji poprzedzone zostało postanowieniem z [...] listopada 2007 r. nr [...], którym to PINB w [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót remontowo-budowlanych w budynku przy ul. [...] w Z., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia i zgłoszenia. Postanowieniem z [...] marca 2009 r. [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie, a prawomocnym wyrokiem z 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1046/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę wniesioną na to ostatnie.

Wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] stycznia 2008 r. podniesiono, że przywołany w sentencji tej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy żądania dostarczenia ekspertyz i innych dokumentów; nie można bowiem w tym trybie nakładać obowiązków związanych z przeprowadzeniem czynności badawczych, które mają doprowadzić do ustalenia prawidłowości wykonanych robót. Tego rodzaju zastosowanie ww. przepisu, o charakterze dowodowym, należy uznać za niedopuszczalne. Z tego też powodu zarzucono rażące naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Decyzją z [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzory Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. wniosku, na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2008 r., nr [...]. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności. Odnosząc się do zarzutów stawianych tej decyzji przez wnioskodawcę podał, że za rażące naruszenie przepisów prawa nie może zostać uznany fakt, że weryfikowaną decyzją nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów (a nie np. wykonania określonych robót budowlanych). Wskazał, że kwestia charakteru i zakresu obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, była kwestią rozmaicie interpretowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych; jak podkreślił NSA w uzasadnieniu uchwały z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, pojęcie "wykonanie określonych czynności" budziło wątpliwości i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, i w doktrynie"; przy czym – pojęcie to interpretowano również jako obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Powyższe oznacza, jak stwierdził organ, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że weryfikowana decyzja PINB w [...] z [...] stycznia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego. Zastosowania jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów nie można bowiem uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji; nadto: nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Odwołanie w terminie od ww. decyzji [...] WINB wniosła Z. M., a po jego rozpatrzeniu wydana została wskazana na wstępie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]stycznia 2017 r. znak jw. Orzeczeniem tym organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB z [...] października 2016 r. nr [...], podtrzymując w uzasadnieniu ocenę i argumentację tego organu.

I tak, organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie podjęte zostało wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu prawa nadano uprawnienie lub go odmówiono, albo też gdy wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem czy uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinno zatem dotyczyć tylko

przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwiać. Rażące naruszenie prawa musi być jednoznaczne; a jeżeli coś podlega interpretacji, to nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. W wyroku z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, NSA orzekł, że rażąco naruszony może być wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni. Nie może natomiast stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego odmienna interpretacja przepisu wywodząca się z rozbieżności orzecznictwa sądowo-administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1264/10).

Organ podał następnie, że jak wynika z akt sprawy, podczas czynności kontrolnych budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Z., przeprowadzonych w dniu 20 listopada 2007 r., upoważnieni pracownicy PINB w [...] stwierdzili prowadzenie robót remontowo - budowlanych polegających na: skuciu popękanych tynków i ich uzupełnieniu, rozebraniu instalacji wodno - kanalizacyjnej, skuciu glazury i wykonaniu podłoża pod nową, przygotowaniu podłoża pod posadzki terakotowe. Ponadto stwierdzono wykonanie nowego komina spalinowo - wentylacyjnego z pomieszczeń przyziemia do pomieszczenia na strychu, gdzie komin ten (według oświadczenia inwestora) miał zostać włączony do istniejącego przewodu kominowego. Na prowadzenie robót remontowych inwestor nie posiadał zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, wymaganego art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu wówczas obowiązującym. Sporny komin spalinowo - wentylacyjny (którego realizacja połączona była z wykonaniem przebić w stropach) został natomiast zrealizowany bez pozwolenia na budowę. W takich okolicznościach wydano postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia ww. robót remontowo - budowalnych wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i zgłoszenia oraz nałożono obowiązek zabezpieczenia terenu zgodnie z wymogami BHP, a następnie – kwestionowaną decyzję, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania".

NSA w wyroku z 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 860/12, podniósł, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności "nakładany jest w ramach postępowania legalizacyjnego, postępowania zmierzającego do ustalenia, iż popełniona samowola budowlana jest zgodna z obowiązującymi przepisami budowlanymi, techniczno-budowlanymi. Z pewnością zaś przedłożenie wyłącznie odpowiednich dokumentów dotyczących inwestycji nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem". Odmienny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1497/10, wskazując, że "w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wprost obowiązku uzupełnienia dokumentacji budowy nie przewidziano. Jest to celowy zabieg, zastosowany po to, aby pozostawić organom nadzoru budowlanego większy zakres swobody, w celu dostosowania nakładanych obowiązków do charakteru wykonanych robót budowlanych. Tym samym przyjąć należy, że w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz" (por. także wyrok NSA z 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12 oraz wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 165/10).

Mając na uwadze niejednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ uznał, że w omawianej sprawie ww. rozbieżności interpretacyjne nie pozwalają stwierdzić, że kontrolowana decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu. Podniósł, że nie można jako "rażąco" naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu. Skoro wykładnia ww. przepisu dokonywana przez judykaturę jest niejednolita, to obowiązek nałożony przez organ w decyzji z [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi rażącego naruszenia wskazanego przepisu. Organ dodał przy tym, że wbrew zarzutom skarżącej zawartym w odwołaniu, inkryminowana decyzja PINB w [...], nie została wydana po utracie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót. Z porównania daty wydania postanowienia o wstrzymaniu robót ([...].11.2007 r.) i daty inkryminowanej decyzji PINB w [...] wynika, że decyzja organu powiatowego, której podstawę stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, została wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Podsumowując, GINB podzielił stanowisko [...] WINB, że decyzja PINB w [...] z [...] stycznia 2008 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do stron postępowania, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Ponadto decyzja z [...] stycznia 2008 r. nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] stycznia 2017 r., skarżąca Z.M. wniosła o uchylenie tej decyzji zarzucając naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 156 § 1 w zw. z art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że organy nadzoru budowlanego w przypadku robót budowlanych wykonywanych samowolnie, są zobowiązane do podjęcia stosownych działań, jednak zgodnie z art. 6 k.p.a. działać mogą wyłącznie na podstawie i w granicach prawa powszechne obowiązującego. Ponieważ dokonała naprawy komina bez wymaganego zgłoszenia, zasadne było zastosowanie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego. Postępowanie stało się jednak bezprzedmiotowe, gdyż ww. przepisy można stosować w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż wykonywane lub wykonane roboty budowlane naruszają przepisy techniczno-budowlane lub powodują zagrożenie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego dokonał -w trakcie oględzin- oceny wykonanych robót budowlanych i nie stwierdził, aby roboty wykonane były nieprawidłowo, niezgodnie z przepisami i z zasadami wiedzy technicznej, nie stwierdził też, aby powodowały inne zagrożenia np. dla zdrowia czy życia. Brak było więc przesłanek do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nadto, podniesiono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, był poddawany wielokrotnie nowelizacjom; orzeczenie kwestionowane dotyczy stanu prawnego sprzed nowelizacji, kiedy pkt 2 przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane brzmiał: nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W czasie obowiązywania tego przepisu w takim brzmieniu, sądy administracyjne wskazywały, że nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów takich jak inwentaryzacja powykonawcza, opinia czy ekspertyza techniczna, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu tegoż przepisu. Żądanie przedstawienia takich dokumentów ma bowiem na celu zebranie materiału dowodowego i samo ich przedstawienie nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen, uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego. Na podstawie tego przepisu organ administracji, w drodze postanowienia, może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny mogą stanowić podstawę do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...]. Ta ostatnia wydana została w trybie naprawczym, tj. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; decyzją tą organ nałożył na inwestora J. i Z. M., zamieszkałych: Z. ul. [...], obowiązek przedłożenia oceny technicznej dla wykonanego zakresu robót remontowych oraz ekspertyzy technicznej wykonanego komina wraz z oddziaływaniem na elementy konstrukcyjne budynku w bezpośrednim sąsiedztwie komina, w terminie do 15 marca 2008 r. Weryfikując w trybie stwierdzenia nieważności przywołaną decyzję PINB w [...], w obu decyzjach wydanych w sprawie wskazano, że nie jest ona dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a ocenę tę Sąd w pełni podziela.

I tak, Sąd stwierdza, że organ II instancji, mając na względzie tryb w jakim orzekał, dokonał pełnej weryfikacji kwestionowanej decyzji, uwzględniając wszystkie przesłanki nieważności, nadto – wszystkie te okoliczności faktyczne i prawne, które dla tej oceny mogły mieć znaczenie prawne. Szczególnej analizie poddał kwestie podnoszone przez skarżącą i wnioskodawcę tego postępowania, w kontekście przesłanki uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., kierując się przy tym prawidłową wykładnią tego przepisu i dochodząc do właściwych konkluzji, tj. stwierdzając, że również i ta przesłanka, w tym z przyczyn podniesionych we wniosku, następnie powtórzonych w odwołaniu, nie wystąpiła.

Sąd uznaje rozstrzygnięcie tego organu za prawidłowe; podziela w pełni analizę i argumenty przedstawione w jego uzasadnieniu. Zauważa jednocześnie (wobec treści skargi i zarzutów w niej podniesionych), że organ ten nie naruszył w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, tj.: stwierdzając, że w okolicznościach w niej występujących nie ma miejsca rażące naruszenie tego ostatniego.

Rozwijając tę ocenę zważyć trzeba, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Co istotne, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy czym, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc uznania, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 dostrzegając, że "stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1994 roku (sygn. akt III SA 640/94) i z dnia 28 sierpnia 1996 roku (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji". Powyższe oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Natomiast, w przypadku zastosowania przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2. Podzielić nadto trzeba, wielokrotnie prezentowany też pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za kwalifikowane naruszenie prawa. Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji prawa, uznanej później za wadliwą, nie może być w ten sposób oceniany i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu.

Kierując się powyższym Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia zarzutu skargi, wskazującego na dokonanie wadliwej oceny w sprawie i błędnej weryfikacji kwestionowanej decyzji, zwłaszcza w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ten ostatni, zdaniem skarżącej, nie mógł stanowić podstawy prawnej do nałożenia obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji; to też winno -w jej ocenie- stanowić o eliminacji kwestionowanej decyzji, jako wydanej w ww. przedmiocie na jego podstawie.

Wyjaśnić przy tym należy, że ww. przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wskazać też trzeba, że kwestionowana decyzja została wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Postanowienie to, o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, PINB w [...] wydał bowiem w niniejszej sprawie dniu [...] listopada 2007 r.; natomiast badana decyzja zapadła [...] stycznia 2008 r., a więc z zachowaniem ww. terminu. Podnieść również należy, że ww. postanowienie z [...] listopada 2007 r., wskazujące w efekcie na konieczność kontynuowania postępowania naprawczego (wobec zrealizowania robót bez zgłoszenia, a w części – bez wymaganego pozwolenia na budowę), i wydania następnie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu II instancji, a to – zostało poddane kontroli sądowoadministracyjnej. W konsekwencji, tj. wobec prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1046/09, oddalającego skargę na ww. postanowienie organu II instancji z [...] marca 2009 r., przesądzono w sprawie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego. Te też kwestie, nie mogły więc stanowić o ewentualnym podważeniu prawidłowości badanej decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2008 r. Nie można również, w takich okolicznościach, wskazywać na bezprzedmiotowość postępowania naprawczego (a wobec tego: na brak podstaw prawnych do wydania decyzji na podstawie ww. art. 51 ust. 1); fakt wykonania/wykonywania robót budowlanych, wprawdzie w warunkach samowoli budowlanej (uzasadniającej wszczęcie postępowania naprawczego), ale zgodnie ze sztuką budowlaną i bez spowodowania innych zagrożeń (na co wskazano w skardze), nie świadczy bowiem jeszcze o bezprzedmiotowości postępowania przed organem nadzoru budowlanego, czy inaczej: o niezasadności wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, skoro postępowanie to ma doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie odnosi się zaś wyłącznie do standardów techniczno-budowlanych; uzyskanie tego celu może w praktyce w niektórych sytuacjach oznaczać wyłącznie konieczność przedłożenia dokumentacji budowlanej; nie sposób bowiem przyjąć, aby inwestor działający w warunkach samowoli budowlanej mógł być o wiele łagodniej traktowany od tego, który działa zgodnie z prawem i przedstawia wymaganą dokumentację przed przystąpieniem do robót i w celu uzyskania stosownej zgody właściwego organu (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1497/10).

Natomiast odnośnie zakresu i charakteru obowiązku nałożonego kwestionowaną decyzją, a to na podstawie ww. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że użyte w ww. przepisie pojęcie "wykonania określonych czynności" budzi wątpliwości interpretacyjne zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Przepis ten w brzmieniu, który należało wziąć pod uwagę w niniejszej sprawie, nie był i nie jest nadal jednolicie stosowany; przyjmuje się m. in., że w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (v. wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 165/10; z 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12). Niemniej, w orzecznictwie prezentowane jest także stanowisko odmienne (na które to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Tym samym, zdaniem Sądu, nie można stwierdzić nieważności badanej w niniejszej sprawie decyzji PINB w [...] z [...] stycznia 2008 r., opierając się tylko i wyłącznie o jedną z możliwych i stosowanych wykładni ww. przepisu. Dodać przy tym trzeba, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, przesądzono, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; niemniej w ten sposób odniesiono się tylko do tego jednego dokumentu nie negując w żaden sposób możliwości nałożenia obowiązku przedstawienia innej dokumentacji budowlanej, potwierdzając jednocześnie istnienie rozbieżności w stosowaniu omawianej normy prawnej.

Zatem, art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może być różnie interpretowany, a oparcie się w takiej sytuacji na interpretacji odmiennej od tej przyjętej przez organ podejmujący kwestionowane rozstrzygnięcie z [...] stycznia 2008 r. (czyli: proponowanej przez skarżącą), należy uznać za niewystarczające do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z ww. art. 51 ust. 1 pkt 2, i podważenia na tej podstawie badanego i ostatecznego aktu (tak też NSA w wyroku z 20 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1497/10).

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.