Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 408/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi E. S.A. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej E. S.A. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 stycznia 2022 r. Starosta Olsztyński (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), powołując się na art. 124 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), dalej: "u.g.n.", po rozpoznaniu wniosku [...] (dalej: "skarżąca", "spółka"), odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej - działki [...], stanowiącej współwłasność J.W, przez udzielenie zezwolenia na wykonanie prac polegających na budowie kablowej linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV z posadowieniem stanowiska słupowego.

W uzasadnieniu decyzji Starosta opisał stan faktyczny sprawy i wskazał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że zgodnie z uchwałą [...] (dalej: "uchwała nr XXIX/266/02", "plan miejscowy") oraz wypisu i wyrysu z ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1 lutego 2021 r., ww. działka znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. W § 32 uchwały nr XXIX/266/02 opisane zostały zasady zabudowy, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, w tym prowadzenie infrastruktury- zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu (załączniku nr 9 do uchwały). Rysunek planu wskazuje jedynie przebieg linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV, który nie obejmuje ww. działki. Starosta stwierdził, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje, gdy projektowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a w przypadku braku planu - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skoro plan miejscowy nie przewiduje budowy linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV, to wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stałby w sprzeczności z art. 124 u.g.n. Stwierdził, że brak zgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem potwierdza opinia Wydziału Budownictwa i Infrastruktury Starostwa, wyrażona w piśmie z 5 sierpnia 2021 r. Starosta zaznaczył, że inwestycja polegająca na budowie kablowej linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV należy do katalogu celów publicznych, wymienionych w art. 6 pkt 2 u.g.n. Uznał też, że warunek przeprowadzenia rokowań w sprawie został spełniony.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu spółka zarzuciła, że ww. decyzja narusza:

- art. 124 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego, podczas gdy inwestycja nie uniemożliwia budowy linii kablowej nN 0,4 kV,

a tym samym spełniona została przesłanka zgodności inwestycji z planem;

- § 6 ust. 5 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały nr XXIX/266/02 przez uznanie, że na podstawie planu miejscowego nie jest możliwe przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji, podczas gdy prawidłowa wykładnia językowa i celowościowa winna prowadzić do wniosku, że planowana inwestycja jest zgodna z postanowieniami tego planu miejscowego;

- art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaniechania zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, brak oceny czy dana okoliczność jest udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, brak wyczerpującego uzasadnienia wydanej decyzji, brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz na których się oparł oraz brak wyczerpującego uzasadnienia podstawy prawnej decyzji;

- art. 7 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 5 i § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały nr XXIX/266/02 przez wydanie decyzji nieuwzględniającej interesu właścicieli nieruchomości i interesu społecznego, podczas gdy organ winien stać na straży praworządności, podejmując wszelkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją

z 11 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował treść art. 124 ust. 1 – 3 u.g.n. Zaznaczył, że z pism spółki wynika, że planowana linia kablowa stanowi odcinek linii elektroenergetycznej (składającej się z odcinków napowietrznych i kablowych - podziemnych), który z uwagi na kolizję z linią WN 110 kV relacji [...] wymaga modyfikacji. W przypadku awarii na linii nN 0,4 kV nastąpiłaby konieczność wyłączenia linii WN 110 kV, a awaria linii WN 110 kV determinuje konieczność wyłączenia linii niskiego napięcia. Wojewoda podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja jest celem publicznym o znaczeniu lokalnym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Przyznał też, że jest ona niezbędna w celu usunięcia kolizji z linią WN 110 kV. Zgodził się również z oceną Starosty, że projektowana inwestycja nie jest zgodna z planem miejscowym, co potwierdza opinia Wydziału Budownictwa i Infrastruktury Starostwa.

Wskazał, że zgodnie z zapisami uchwały nr XXIX/266/02 przeznaczenie ww. działki określono jako: MN - teren o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, MU- teren o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wolnostojącą, ZN-1 - teren przeznaczony pod zieleń urządzoną, położony bezpośrednio pod liniami elektroenergetycznymi wysokiego napięcia 110 kV i 220 kV oraz 1 Kw - droga wewnętrzna. Nie dopuszcza się sadzenia drzew, dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej (zob. pismo Wójta Gminy [...] z 17 marca 2022 r.). Wskazał, że w przepisach ogólnych uchwały zapisano, że oznaczenia liniowe urządzeń sieciowych wrysowane na rysunku planu określają ich orientacyjny przebieg, do uściślenia w projektach zagospodarowania terenu. W § 6 pkt 4 uchwały, w zakresie infrastruktury technicznej ustalono, że obowiązuje zaopatrzenie w energię elektryczną z projektowanych i istniejących stacji transformatorowych, zasilanych z GPZ [...], zgodnie z warunkami dysponenta sieci, zaś projekty budowlane dotyczące sieci uzbrojenia technicznego powinny zostać opracowane tak, aby nie powodowały zmniejszenia dopuszczalnych odległości od linii elektroenergetycznych, nie osłabiały fundamentów konstrukcji wsporczych tych linii i zapewniały możliwość dojazdu ciężkim sprzętem do istniejących słupów napowietrznych linii 220 kV, 110 kV i stacji transformatorowych. Trasy przebiegu głównych sieci uzbrojenia technicznego, w tym istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych WN 220 kV, WN 110 kV, istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, projektowanych kablowych linii elektroenergetycznej SN 15 kV, lokalizacje istniejących i projektowanych stacji transformatorowych, pokazano na odrębnym rysunku, nie podlegającym uchwaleniu. Wojewoda stwierdził, że projektowany słup nN nie jest położony na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem ZN-1, tylko na terenie oznaczonym symbolem MN. Planowana inwestycja nie została określona na rysunku planu i wskazana jest jedynie istniejąca linia elektroenergetyczna średniego napięcia do likwidacji. Treść załącznika nr 9 nie wymienia linii niskiego napięcia,

w przeciwieństwie do linii wysokiego napięcia, także jego część graficzna nie określa ani przebiegu istniejącej linii niskiego napięcia, ani przebiegu istniejącej linii nn przeznaczonej do likwidacji. Także zapisy planu oprócz ogólnych zasad nie wskazują, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami, tzn. nie wskazują na możliwość modyfikacji linii niskiego napięcia. Zdaniem organu drugiej instancji, do uznania omawianej przesłanki za spełnioną, konieczne jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na obszarze nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Zgoda na czasowe zajęcie nieruchomości może być bowiem odnoszona jedynie do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym. Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że projektowany odcinek kablowej linii elektroenergetycznej i projektowane stanowisko słupowe nie zostały przewidziane w liniach rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, Wojewoda uznał, że wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie jest zgodne z ustaleniami planu.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody spółka zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co polegało w szczególności na:

- przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z uchwałą nr XXIX/266/02, podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 1 do planu miejscowego działka jest położona na terenie "B", co w świetle § 10 ust. 3 ww. uchwały oznacza, że na tym terenie dopuszczalna jest budowa infrastruktury technicznej, gdyż zgodnie z § 10 ust. 3 ww. uchwały obszar oznaczony jako "B" stanowi "tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową wraz z zielenią i infrastrukturą techniczną, dla których opracowano uszczegółowione rysunki planu w skali 1:1000, posiadające numery od 2 do 10, oraz ustalenia stanowiące treść niniejszej uchwały zawarte w paragrafach od 11 do 46", zaś sieci elektroenergetyczne niewątpliwie stanowią infrastrukturę techniczną; a ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 planu oznaczenia liniowe urządzeń sieciowych wyrysowane na rysunku planu określają ich orientacyjny przebieg do uściślenia w projektach zagospodarowania przestrzennego opracowywanych przez inwestorów zamierzeń inwestycyjnych, zaś część graficzna planu w zakresie rozmieszczenia i oznaczeń na rysunku planu kablowych linii elektroenergetycznych jest jedynie elementem informacyjnym, a nie ustaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi przepis prawa miejscowego;

- poczynieniu ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o pismo Wydziału Budownictwa i Infrastruktury Starostwa z 5 sierpnia 2021 r. i pismo Wójta Gminy z 17 marca 2022 r., podczas gdy przedmiotowe pisma nie stanowią aktów prawa miejscowego bądź aktów administracyjnych rozstrzygających sprawę co do istoty. Organ powinien był przeanalizować wiążące ustalenia planu miejscowego, a następnie dokonać na tej podstawie ustaleń faktycznych w zakresie planowanego zagospodarowania terenu, na którym położona jest działka - co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym przyjęciem przez Wojewodę, że nie została spełniona przesłanka zgodności projektowanej inwestycji

z planem miejscowym;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 1 i 3 u.g.n. przez nierozważenie interesów stron postępowania, nadanie prymatu interesom prywatnym uczestniczek, nie wzięcie pod uwagę obowiązków spoczywających na przedsiębiorstwie energetycznym wynikających z ustawy z 10 kwietnia 1997 r. prawo energetyczne oraz konieczności usunięcia istniejącej kolizji pomiędzy linią energetyczną nN 0,4 kV a linią 110 kV, podczas gdy decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna uwzględniać interes obu stron postępowania, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji nieuwzględniającej interesu inwestora przy jednoczesnym uznaniu przez organ niezbędności wykonania prac objętych projektowaną inwestycją;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie decyzji Starosty w mocy, podczas gdy wskazane w odwołaniu zarzuty były zasadne, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy postępowania i prawa materialnego;

4) art. 124 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że nie ziściła się przesłanka zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, podczas gdy inwestycja jest zgodna

z planem miejscowym, gdyż z załącznika nr 1 do planu miejscowego wynika, że ww. działka jest położona na terenie "B", na którym dopuszczalna jest budowa infrastruktury technicznej, którą stanowi linia elektroenergetyczna nN 0,4 kV i stanowiska słupowe,

a dodatkowo plan wprost wskazuje, że oznaczenia liniowe urządzeń sieciowych wyrysowane na rysunku planu określają ich orientacyjny przebieg i powinny być uściślone w projektach zagospodarowania terenu przygotowywanych przez inwestorów w ramach zamierzeń inwestycyjnych, co oznacza że poza wskazanymi na załącznikach graficznych do planu liniami elektroenergetycznymi możliwa jest budowa nowych, nieujętych wprost

w planie, a ponadto obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu;

5) art. 15 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p.", przez przyjęcie, że zamieszczenie w planie szczegółowych danych co do przebiegu inwestycji jest elementem obowiązkowym planu miejscowego i w konsekwencji nieumieszczenie linii nN 0,4 kV

w części graficznej planu stanowi o niemożliwości wykonania inwestycji na działce, podczas gdy art. 15 ust. 2 u.g.n. w żadnym z punktów nie przewiduje wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej;

6) § 1 ust. 3 w zw. z art. 32 § 10 planu miejscowego w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. przez przyjęcie, że załączniki graficzne, o których mowa w punktach 2 i 3 § 1 ust. 3 ww. uchwały stanowią jego ustalenia i mają walor rozstrzygający w sprawie, podczas gdy rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, gdyż nie spełnia wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja, a treść naruszonego przepisu wprost odróżnia ustalenia stanowiące treść uchwały od załączników graficznych planu miejscowego;

7) § 3 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego przez jego niezastosowanie i uznanie, że plan ten nie przewiduje budowy, rozbudowy bądź przebudowy linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV na działce z uwagi na to, że nie jest ona naniesiona na rysunki graficzne planu, podczas gdy zakres oznaczeń graficznych na rysunkach planu miejscowego może podlegać zmianie w zakresie oznaczeń liniowych urządzeń sieciowych, gdyż oznaczenia liniowe urządzeń sieciowych wyrysowane na rysunku planu miejscowego są określone na rysunku w sposób orientacyjny, a ponadto będą uściślone w projektach zagospodarowania terenu przygotowywanych przez inwestorów, co oznacza że dopuszczalna jest budowa, rozbudowa bądź przebudowa linii elektroenergetycznych poza te, które zostały wskazane w ww. planie, co jest dodatkowo potwierdzone tym, że fakt, iż plan miejscowy w rozdziale II "Przepisy szczegółowe dotyczące całego obszaru objętego planem" uszczegóławia generalną zasadę dopuszczalności budowy na terenie objętym planem miejscowym linii elektroenergetycznych przez wskazanie warunków, jakie powinny spełnić projekty budowlane dotyczące sieci uzbrojenia technicznego, co za tym idzie, tym bardziej dopuszczalna jest przebudowa, tj. modyfikacja, istniejącego stanu technicznego polegająca na odcinkowej zmianie przebiegu oraz przestrzennego sposobu usytuowania linii 0,4 kV z napowietrznej na kablową;

8) § 6 ust. 4 planu miejscowego przez uznanie, że plan ten nie przewiduje budowy, rozbudowy bądź przebudowy linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV na działce, ponieważ nie jest ona naniesiona na rysunki graficzne planu, podczas gdy plan miejscowy przewiduje budowę infrastruktury technicznej przez zaopatrzenie w energię elektryczną z projektowanych i istniejących stacji transformatorowych, zasilanych z Głównego Punktu Zasilania [...], zgodnie z warunkami dysponenta sieci. Przepis ten potwierdza, że inwestycja realizująca ustalenie z § 6 ust. 4 planu miejscowego nie jest niezgodna z tym planem.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów

i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość.

Nie jest sporne, że wnioskowana inwestycja – budowa kablowej linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV z posadowieniem stanowiska słupowego – stanowi inwestycję celu publicznego. Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego, gdyż ma na celu poprawienie bezpieczeństwa energetycznego, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, gdyż budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (zob. wyroki NSA z 20.09.2019 r., I OSK 2713/17 i z 12.10.2016 r., I OSK 3417/15, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organy obu instancji zasadnie podzieliły również stanowisko spółki, że spełniony został warunek przeprowadzenia rokowań. Z art. 124 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n., przewidującego, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, wynika, że ustawodawca nie określił trybu prowadzenia rokowań i strony nie są związane żadnymi regułami w tym zakresie, a zakres, forma i przebieg rokowań pozostawione są woli stron. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżąca zainicjowała rokowania, które nie doprowadziły do udzielenia zgody przez właścicielki nieruchomości na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Spółka zwróciła się do współwłaścicielek nieruchomości z prośbą o wyrażenie zgody na budowę kablowej linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV z posadowieniem stanowiska słupowego, określając jednocześnie warunki uzyskania zgody na wykonanie ww. prac (zob. pisma z: 16 września 2019 r., 23 marca 2020 r., 20 kwietnia 2020 r., 19 października 2020 r., 7 grudnia 2020 r. i 1 marca 2021 r., e-mail z 6 września 2019 r. i notatka z 4 września 2019 r., sporządzona na podstawie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej z jedną ze współwłaścicielek gruntu). Obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska. Brak wypracowania wspólnego stanowiska, np. z uwagi na niereagowanie właścicieli nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie prac na ich gruncie. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6.07.2016 r., I OSK 298/15; z 24.11.2017 r., I OSK 970/17; z 14.12.2017 r., I OSK 1375/17; wyrok WSA w Olsztynie z 14.12.2021 r., II SA/Ol 634/21).

Nie można jednakże podzielić stanowiska organów administracji w odniesieniu do oceny spełnienia przesłanki zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie ww. działki.

W ocenie organów administracji, niezgodność ta wynika z tego, że konkretny przepis planu miejscowego nie przewiduje realizacji przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do powyższego, Sąd podziela stanowisko prawne wyrażone w wyrokach NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 920/21 i z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 831/19, zgodnie z którym nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizację. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci elektroenergetycznej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Określony w art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu. Co do tej kwestii w doktrynie daje się zauważyć pewną rozbieżność stanowisk. Jedni przedstawiciele doktryny uważają, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fakultatywnie określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, co wynika z brzmienia art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. skoro przepis ten stanowi, że "w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się" (vide: A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany lex/El 2021). Inni przedstawiciele doktryny prezentują stanowisko, że art. 15 ust. 3 p.z.p. przewiduje także elementy, które winny zostać określone "w zależności od potrzeb", co jednak nie oznacza, że są to elementy fakultatywne planu (zob.: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 155). Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że z treści art. 15 u.p.z.p. w sposób jednoznaczny wynika, że elementy, które powinny być w planie określone obowiązkowo ustawodawca wymienił w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. stwierdził, że wymienione w tym przepisie elementy planu określa się w zależności od potrzeb. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 i 4a u.p.z.p. do tych elementów planu należy określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym lub o znaczeniu ponadlokalnym.

W przepisie tym mowa o granicach terenów rozmieszczenia inwestycji, nie zaś o oznaczeniu przebiegu danej sieci. W momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. Rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z u.p.z.p. Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna ściśle określać zakres ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości i uwzględniać, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2017 r., I OSK 2043/16). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się w granicach,

w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n., wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości

z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego

w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (zob.: G. Matusik (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 537/13 oraz wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., I OSK 1683/17). Natomiast decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do ograniczenia prawa własności nieruchomości i z tego względu ma charakter wyjątkowy. Musi ona zatem ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności, tj. w sposób jasny musi z tej decyzji wynikać, nie tylko jednoznaczny przebieg inwestycji, ale i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w granicach niezbędnych do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z zał. nr 1 do uchwały nr XXIX/266/02, przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "B". Zgodnie z § 10 pkt 3 uchwały, teren ten przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową i usługową wraz z zielenią i infrastrukturą techniczną, dla których opracowano uszczegółowione rysunki planu w skali 1:1000, posiadające numery od 2 do 10, oraz ustalenia stanowiące treść niniejszej uchwały zawarte w paragrafach od 11 do 46.

Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Jak wynika z § 32 ust. 2 pkt 10, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN (o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą), ustalono zasady prowadzenia infrastruktury technicznej – a więc także sieci elektrycznych - zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu - zał. nr 9. Jednocześnie należy zauważyć, że w § 3 ust. 1 planu ustalono zakres oznaczeń graficznych na rysunkach planu jako ściśle obowiązujący i określony, który dotyczy wyłącznie: granic opracowania; linii rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; nieprzekraczalnej linia zabudowy; obszarów gruntów pochodzenia organicznego; strefy ochrony archeologicznej; oznaczenia przeznaczenia terenu; budynków adaptowanych; granic strefy ochronnej od linii wysokiego napięcia 110 kV; granic strefy ochronnej od linii wysokiego napięcia 220 kV; granic strefy od linii wysokiego napięcia 220 kV, na obszarze której nie zaleca się sytuowania funkcji mieszkalnych. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 zmianom mogą podlegać oznaczenia liniowe urządzeń sieciowych wrysowane na rysunku planu, które określają ich orientacyjny przebieg do uściślenia w projektach zagospodarowania terenu.

Z powyższego wynika, że przedmiotowy plan nie przesądza bezwzględnie o przebiegu infrastruktury technicznej na omawianym terenie. Tym samym, zgodna z ustaleniami planu będzie budowa nowych lub modernizacja istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, niezależnie od ewentualnego ich przebiegu wskazanego na załącznikach graficznych do planu czy też nawet w przypadku niewskazaniu ich wprost w planie miejscowym.

Skoro przedmiotowa działka jest położona na terenie "B" (zob. załącznik nr 1 do planu), na którym dopuszczalna jest budowa infrastruktury technicznej, a bezspornie przedmiotowa inwestycja stanowi infrastrukturę techniczną i dotyczy istniejącej na ww. działce (choć nie wyrysowanej na planie) elektroenergetycznej linii napowietrznej 0,4 kV, to nie można wywodzić niezgodności tej inwestycji celu publicznego z planem tylko powołując się na to, że w planie miejscowym, sporządzonym w 2002 r., nie przewidziano i nie wyrysowano przedmiotowej linii.

W konsekwencji, niezależnie od wskazanych na załącznikach graficznych do planu miejscowego urządzeń przesyłowych, w tym linii elektroenergetycznych, możliwa jest budowa tego typu urządzeń, nie wyrysowanych lub niewpisanych wprost w planie miejscowym.

Nieprawidłowo więc organy administracyjne uznały, że ww. plan miejscowy nie dopuszcza realizacji inwestycji celu publicznego na przedmiotowej działce. Przepisy planu miejscowego nie muszą bowiem szczegółowo określać przebiegu planowanych inwestycji celu publicznego (por. także wyrok NSA z 7.11.2019 r., I OSK 452/18).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią powyższe rozważania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewoda - w odpowiedzi na skargę - złożył wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.