Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1379/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Nowa Sól od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowej Soli na uchwałę Rady Gminy Nowa Sól z dnia 30 marca 2005 r., nr XXVI/135/05 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Nowa Sól oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. II SA/Go 69/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowej Soli na uchwałę Rady Gminy Nowa Sól z 30 marca 2005 r., nr XXVI/135/05 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Nowa Sól (dalej: Regulamin) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 30 marca 2005 r. Rada Gminy Nowa Sól - działając na podstawie art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm., dalej: u.z.z.w.) - podjęła uchwałę nr XXVI/135/05 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków dla Gminy Nowa Sól (Dz. Urz. Woj. Lubuskiego nr 29, poz. 660).

W piśmie z 9 lipca 2018 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim w dniu 28 stycznia 2019 r., Prokurator Rejonowy w Nowej Soli wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przez :

– wskazanie w § 1.I. pkt. 1 i § 2 ust. 4 konkretnego podmiotu, tj. Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. jako przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego;

– zbyt ogólnikowe określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały;

– nieokreślenie w Regulaminie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług;

2. przekroczenie delegacji ustawowej przez nieuprawnione uregulowanie w zaskarżonej uchwale kwestii ograniczenia odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego (§ 40), określenie warunków rozwiązania, wypowiedzenia umowy (§17 ust. 8, § 18 ust. 10), co powinno być zawarte w umowach, a nie w Regulaminie,

3. przekroczenie delegacji ustawowej przez nieuprawnione nałożenie w Regulaminie na odbiorcę przed przystąpieniem do realizacji budowy przyłącza i sieci obowiązku uzyskania pisemnego uzgodnienia przez przedsiębiorstwo dokumentacji technicznej wraz ze sposobem prowadzenia robót i kontroli (§15 ust. 1 pkt. 3);

4. przekroczenie delegacji ustawowej poprzez nieuprawnioną modyfikację przepisów w przypadku odmiennego ustalenia sposobu obliczania ilości pobranej wody w przypadku niesprawności wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego oraz ilości odprowadzanych ścieków w razie braku urządzeń pomiarowych (§18 pkt. 4 i 5);

5. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908, dalej: r.z.t.p.) przez powtórzenie w § 1 uchwały definicji zawartych w art. 2 pkt 3 u.z.z.w., takich jak gmina, odbiorca usług, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, przyłącze wodociągowe, przyłącze kanalizacyjne, sieć, taryfa, wodomierz główny, urządzenie pomiarowe, urządzenie kanalizacyjne, urządzenie wodociągowe;

6. § 121 ust. 1 w zw. z § 143 r.z.t.p. przez zaniechanie powołania w podstawie prawnej uchwały przepisów art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej: u.s.g.) w związku z podjęciem przez radę gminy aktu prawnego mającego charakter prawa miejscowego w formie uchwały na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w u.z.z.w.,

7. art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez naruszenie konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa przez sformułowanie w § 19 ust. 1 przepisu wskazującego na prymat zapisów regulaminowych nad ustawą.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Organ – mimo stosowanego wezwania - nie udzielił odpowiedzi na skargę.

Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze w piśmie 21 lutego 2019 r. oświadczył, że popiera "skargę z tą modyfikacją, że zaskarża § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 3, 4, 6, 7 § 3 z pominięciem ust. 1 oraz § 4 z pominięciem ust. 1, a w zarzucie drugim zamiast § 40, § 15 ust. 3 zamiast ust. 1 pkt 3", cofając "w części dotyczącej § 2 ust. 2, 5, 10-12, 14 uchwały" i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. skarżący oświadczył, że ostatecznie zaskarża następujące przepisy Regulaminu § 1 ust. 1 pkt 1, § 2 pkt 3, 4, 6, 7 i 8, § 3 ust. 3, § 4, § ,15 ust. 3, § 17 ust. 8, § 18 ust. 4, 5 i 10 i § 19 ust. 1 (używając numeracji oraz podziału poszczególnych przepisów na ustępy i punkty wynikające z uchwały w brzmieniu opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Lubuskiego i taka też numeracja będzie używana w dalszej części uzasadnienia), domagając się stwierdzenia nieważności całości, co czyniło – jego zdaniem - wniosek o umorzenie postępowania bezprzedmiotowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że należało uznać za zasadne zarzuty Prokuratora dotyczące § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały wskazujące, że celem Regulaminu jest określenie praw i obowiązków Zakładu Gospodarki Komunalnej w K. oraz, że powyższy Zakład jest przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym. Przepisy art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. nie dają bowiem podstaw do konkretyzowania w regulaminie, ani odbiorców usług, ani przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Ponadto regulamin jest aktem prawa miejscowego, a tym samym powinien zawierać normy o charakterze generalnym, a określanie konkretnych podmiotów do których te normy są skierowane stanowi zaprzeczenie ich generalnego charakteru. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (a tak jest faktycznie w przypadku zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały) jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. Wskazane argumenty powodują konieczność stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały jako podjętej wbrew wymogowi normatywnego charakteru aktu prawa miejscowego jako aktu o skutkach erga omnes.

Jeśli chodzi o pozostałe definicje zawarte § 2 zaskarżonej uchwały, Sąd w pierwszej kolejności podkreślił, że r.z.t.p. nie jest aktem normatywnym, zawiera jedynie zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. Powoływanie się na te zasady może być realizowane zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw.

Dopuszczalne są powtórzenia w akcie prawa miejscowego przepisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny, albo uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji, w orzecznictwie trafnie podkreśla się, że w przypadku aktów prawa miejscowego wprowadzenie postanowień ogólnych jest dopuszczalne. Stąd też możliwe jest wyodrębnienie pewnych zagadnień, w tym o charakterze definicyjnym, jeśli czyni się to konsekwentnie i logicznie.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie definicje zawarte w § 2 pkt 2, 3, 5, 6, 10, 11, 12 i 14 stanowią wierne powtórzenie definicji zawartych odpowiednio w art. 2 pkt 1, 3, 6, 5, 19, 15, 14 i 16 u.z.z.w. Poprawiają one niewątpliwie komunikatywność zaskarżonego aktu, pozwalając na jego zrozumienie bez sięgania do treści samej ustawy. Również użycie w § 2 pkt 7 uchwały określenia "zakład" zamiast "przedsiębiorstwo", nie zmienia istoty rozumienia pojęcia "sieć" zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 u.z.z.w. Mając na względzie wspomnianą argumentację nie sposób uznać, że powyższe przepisy w sposób istotny naruszają prawo. Tego warunku nie spełnia natomiast definicja zawarta w § 2 pkt 8 uchwały, która w sposób odmienny definiuje pojęcie taryfa (zrównując ją z pojęciem opłata) niż to czyni u.z.z.w. w art. 2 pkt 12.

Według Sądu I instancji, trafnie natomiast Prokurator zarzuca, że § 3 zaskarżonej uchwały nie konkretyzuje poziomu usług stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Dostrzec należy, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., zaś ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług określa umowa (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.) to jednak żaden z tych przepisów nie zwalnia rady gminy z wyrażonego konkretnymi danymi określenia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług.

Niezasadne są - w ocenie Sądu I instancji - zarzuty skargi wskazujące, że w zaskarżonej uchwale nie określono sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach oraz sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług. Kwestie te zostały bowiem uregulowane odpowiednio w § 18 oraz § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Nie stanowi również istotnego naruszenia prawa niepowołanie wszystkich przepisów stanowiących podstawę wydania uchwały.

Sąd I instancji wyjaśnił, że trafnie natomiast zakwestionował Prokurator ważność § 4 Regulaminu, stanowiącego, że "zakład zwolniony jest z obowiązków powiadamiania w przypadku przerw wywołanych awarią lub innymi nagłymi nie dającym się przewidzieć zdarzeniami, oraz nie ponosi odpowiedzialności odszkodowawczej za ww. przyczyny wstrzymania lub ograniczenia w dostawach wody lub odbioru ścieków o ile są one niezawinione przez zakład". Ta regulacja stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Kwestie te bowiem powinny być uregulowane w umowie. Jeśli chodzi o § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "warunkiem przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie dokumentacji technicznej z Zakładem", to Sąd I instancji wskazał, że brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego określania trybu wydawania przez przedsiębiorstwo uzgodnień dokumentacji technicznej. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowalne w brzmieniu obowiązującym w chwili podejmowania uchwały. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to wskazanie w zaskarżonym Regulaminie, że warunkiem przystąpienia do prac zmierzających do przyłączenia nieruchomości do sieci, uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac narusza wskazane powyżej przepisy.

Natomiast jeśli chodzi § 17 ust. 8 (określającego na jaki okres może być zawarta umowa oraz termin jego wypowiedzenia) oraz § 18 ust. 8 zaskarżonej uchwały (określającego kiedy można rozwiązać umowę bez wypowiedzenia), to również zostały one wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Sąd I instancji, podkreślił, że z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. wynika, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Według Sądu I instancji, kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Jeśli chodzi o prawo rozwiązania umowy bez okresu wypowiedzenia i zamknięcia przyłącza, przepis art. 8 ust. 1 u.z.z.w. określa przypadki, w których przedsiębiorstwo może odciąć dopływ wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne i jest to katalog zamknięty. Natomiast art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w. stanowi, że umowa zawarta między odbiorcą, a przedsiębiorstwem określać ma m.in. warunki jej wypowiedzenia. Nie jest możliwe, aby w Regulaminie w przypadkach wskazanych w art. 8 ust. 1 u.z.z.w., przyznać uprawnienia dalej idące niż określone w tym przepisie.

W ocenie Sądu I instancji, trafne są zarzuty Prokuratora odnoszące się do § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały, stanowiącego, że "w przypadku przejściowej niesprawności wodomierza nie przekraczającej 3 miesięcy od chwili ujawnienia niesprawności ilości dostarczanej wody, ustala się na podstawie średniego zużycia w ciągu ostatnich 6 miesięcy sprawności wodomierza. W przypadku braku możliwości wymiany niesprawnego wodomierza w ciągu 3 miesięcy po tym okresie, ilość dostarczanej wody będzie ustalana na podstawie średniorocznego zużycia sprzed okresu niesprawności". Przepis ten pozostaje w sprzeczności § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26, poz. 257), zgodnie z którym w przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy niesprawności wodomierza. Natomiast § 18 ust. 5 uchwały dotyczący wstawienia rachunku zaliczkowego w przypadku niemożności odczytania wodomierza pozostają poza powyższą regulacją, jak i pozostałych przepisów rozdziału 5 powołanego rozporządzenia.

Według Sądu I instancji, zasadnie zakwestionował również Prokurator § 19 ust. 1 uchwały, stanowiący, że w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Regulacją powyższą Rada naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. Według Sądu I instancji, z uwagi na powyższe istotne naruszenia prawa, zwłaszcza niewypełnienie delegacji ustawowej w części wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., konieczne było – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72 poz. 747 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w zaskarżonej uchwale nie uregulowano minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, pomimo że stosowane regulacje są zawarte § 3 i 9 zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo że zasadne było, co najwyżej, stwierdzenie nieważności zaskarżaj uchwały w części, to jest w zakresie przepisów których niezgodność z prawem stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2) na podstawie art. 203 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji naruszył art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72 poz. 747 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w zaskarżonej uchwale nie uregulowano minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Tymczasem, "stosowane regulację są zawarte § 3 i 9 zaskarżonej uchwały". Wbrew zarzutom Prokuratora, w zaskarżonej uchwale minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie został określony w sposób ogólnikowy i niepełny.

Według skarżącego kasacyjnie organu, przepisy § 3 i 9 Regulaminu analizowane łącznie tworzą wyczerpującą regulację dotycząca minimalnego poziomu usług. Niezgodne z zasadami techniki prawodawczej byłoby powtarzanie w treści aktu prawa miejscowego brzmienia przepisów aktów wyższego rzędu regulujących minimalne parametry jakościowe wody dostarczanej do odbiorców, np. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Sąd I instancji naruszył art. 147 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, pomimo że zasadne było, co najwyżej, stwierdzenie nieważności zaskarżaj uchwały w części, to jest w zakresie przepisów, których niezgodność z prawem stwierdził Sąd. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wadliwy akt prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji.

W przypadku zaskarżonej uchwały możliwe było wyeliminowanie poszczególnych przepisów prawa uznanych przez Sąd I instancji za niezgodne z prawem, przy jednoczesnym pozostawieniu w mocy przepisów prawa, w stosunku do których nie sformułowano zarzutów. W przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie przepisów prawa, których niezgodność z prawem stwierdził Sąd I instancji, pozostała cześć uchwały mogła nadal funkcjonować w obrocie prawnym.

Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości (ze skutkiem ex tunc), będzie skutkowało poważnym zakłóceniem funkcjonowania przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych na terenie Gminy Nowa Sól. W szczególności, utrudnione lub niemożliwe może być wydawanie dla odbiorców warunków przyłączenia do sieci i rozstrzyganie sporów związanych z rozliczeniem za dostarczoną wodę i odprowadzone ścieki oraz rozpatrzeniem zgłoszonych przez odbiorców reklamacji. Przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące ww. kwestii nie były w większości zakwestionowane przez Prokuratora. W konsekwencji nie ma powodu, by stwierdzać nieważność uchwały w całości i powodować zakłócenia w funkcjonowaniu przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych na terenie Gminy Nowa Sól.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Strony były zgodne co do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a., może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. To, że strona skarżąca kasacyjnie eksponuje, że zasadne było, co najwyżej stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie przepisów, których niezgodność z prawem stwierdził Sąd I instancji nie prowadzi bezpośrednio do wniosku, że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej przez prokuratora uchwały. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W istocie Rada Gminy - Nowa Sól w § 3 i 9 zaskarżonej uchwały nie konkretyzuje poziomu usług stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2001 r. Nr 72 poz. 747 ze zm., dalej: u.z.z.w.). Przepisy powszechnie obowiązujące nie zwalniają Rady z określenia wyrażonymi konkretnymi danymi obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu usług. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który na str. 9-10 uzasadnienia stwierdził, że z uwagi na istotne naruszenia prawa, zwłaszcza niewypełnienie delegacji ustawowej w części wynikającej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., konieczne było – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu dotyczącego bezzasadnego stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały pomimo stwierdzenia wadliwości tylko niektórych jej przepisów.

Zakres istotnych naruszeń prawa stwierdzonych prawidłowo w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, jakimi dotknięta jest zaskarżona uchwała, uprawniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim orzekający w I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia jej nieważności w całości. Sąd, dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej przepisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów, jak również brak obligatoryjnych elementów Regulaminu skutkuje tym, że przedmiotowy Regulamin nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15). W orzecznictwie wskazuje się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby przepisów prawa zaskarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności przedmiotowej uchwały przede wszystkim przesądzała ilość i charakter stwierdzonych przez Sąd I instancji wad, których wyeliminowanie spowodowałoby, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11 i z 18 lutego 2014 r., II OSK 1746/13). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka ma miejsce. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wykazał wystąpienie wyżej opisanej sytuacji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, o czym była mowa wyżej, że przepisy powszechnie obowiązujące nie zwalniają Rady z wyrażonego konkretnymi danymi określenia obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie minimalnego poziomu świadczonych usług. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć m.in. konkretne parametry tych usług. Treść § 3 i 9 przedmiotowego Regulaminu nie reguluje konkretnych parametrów świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinien obejmować m.in. parametry techniczne dotyczące zakresu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinien uwzględniać m.in. problem nierównomierności poboru wody wodociągowej. W orzecznictwie NSA na gruncie art. 19 ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. wyrażono pogląd, według którego skoro z dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy z 7 czerwca 2001 r. wynika, że regulamin w zakresie praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków to ujęcie tej kwestii przez odesłanie wyłącznie do regulacji umownej narusza przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Według NSA, w określonych okolicznościach konieczny może być przepis regulaminu, z którego wynikałby obowiązek dostarczenia wody pod odpowiednim minimalnym ciśnieniem. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2033/06, LEX nr 437507).

Przepis § 3 Regulaminu zawiera ogólne sformułowania, że obowiązkiem zakładu jest zapewnienie zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostawy w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienie należytej jakości dostarczanej wody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść § 3 Regulaminu nie spełnia wymogu z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że regulamin powinien określać m.in. minimalny poziom usług, co oznacza, że z treści regulaminu powinny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. W konsekwencji przyjąć należy, że w regulaminie nie określono parametrów jakościowych, przy czym bez znaczenia jest, że wymagania dotyczące jakości wody uregulowane są odrębnym aktem wykonawczym. Wyliczenie z art. 19 ust. 2 ustawy stanowi konieczne minimum jakie musi się znaleźć w treści uchwalonego aktu, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie. (zob. wyrok NSA z 10 maja 2022, sygn. III OSK 1115/21, LEX nr 3342709).

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.