Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1064/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: ART. 35 UST. 1 I UST. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 122 ust. 1 i ust. 2, art. 123 ust. 3, art. 124
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 659/17 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1.724 (słownie: tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 659/17 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej również: "[...]", "Spółka", "inwestor") na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...], reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z: stalowej wieży kratowej typu NL-1/48 posadowionej na żelbetowej płycie fundamentowej, instalacji 12 anten sektorowych, urządzeń RRU, instalacji 3 anten radioliniowych, urządzeń APM wewnątrz wieży na konstrukcjach wsporczych, ogrodzenia oraz kablowej linii zasilającej na działce nr [...] i [...].

Starosta [...], decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], po sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]

– dalej: "m.p.z.p.", "plan miejscowy") zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił Spółce pozwolenia na budowę zamierzonej inwestycji.

Odwołanie od powołanej decyzji do Wojewody [...] wnieśli - w jednym piśmie: E. B., T. B., W. B., H. S., T. S., S. F., A. N., I. N., M. G., W. G., K. Z., A. Z., A. Z., K. Z., A. L., T. L., D. C., W. W., J. S., A. S., I. W., J. W., M. M. i J. M. Odrębne odwołanie wniósł Wójt Giny [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: "Stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z kablową linią zasilającą".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył treść art. 35 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "P.b."). Następnie wskazał, że rozstrzygając sprawę, organ pierwszej instancji uznał, iż inwestycja Spółki - jako położona w terenie rolniczym R1, w którym dopuszczona została lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 15 pkt 3 ppkt 4 m.p.z.p.) - jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p.

Wojewoda [...] nie zgodził się z tym stanowiskiem. Stwierdził, że analizując kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, nie sposób zignorować określonych w m.p.z.p. zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (rozdział 3 planu). Zauważył bowiem, że § 26 pkt 12 ppkt 1 i 2 planu stanowi: "W zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi ustala się, że poziom pól elektromagnetycznych w środowisku nie może przekraczać dopuszczalnych wartości określonych zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przy czym: 1) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN i UM obowiązują dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, 2) dla wszystkich pozostałych terenów w granicach planu, obowiązują dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych jak dla miejsc dostępnych dla ludności".

Następnie Wojewoda [...] wskazał, że wedle dołączonej do projektu budowlanego Analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, "dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883)". Jednocześnie jednak z opracowania tego wynika, że założona w projekcie konfiguracja anten, w pewnych określonych obszarach będzie generować pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2. Według danych przedstawionych w wyżej wymienionej analizie, zasięg występowania obszaru pola elektromagnetycznego (EM) o poziomie wyższym od 0,1 W/m2 dla wyznaczonych azymutów sięga nawet do 103,4 m od stacji.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, parametr 0,1 W/m2 wyznacza granicę dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Biorąc zaś pod uwagę § 26 pkt 12 m.p.z.p., przyjąć trzeba, że w myśl tego ustalenia na całym obszarze planu poziomy pól elektromagnetycznych nie mogą przekraczać wartości 0,1 W/m2, przy czym dla terenów MN i UM poziomy te powinny być jeszcze niższe - utrzymane w granicach poziomów dopuszczonych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jakie wynikają z przepisów powołanego rozporządzenia.

Tym samym, jak skonstatował organ odwoławczy, obowiązujące zapisy planu miejscowego, które są wiążące dla organów orzekających o pozwoleniu na budowę, wykluczają możliwość lokalizowania w obszarze planu emiterów pola elektromagnetycznego większego niż 0,1 W/m2. W konsekwencji w ocenie Wojewody [...] przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p., ponieważ nie spełnia ustalonych w § 26 pkt 12 planu wymogów w zakresie dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego w obszarze planu.

Organ drugiej instancji zaakcentował jednocześnie, że plan miejscowy, przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...], został uchwalony po wejściu w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o czym w przypadku terenu R1 świadczy dopuszczenie lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jednakże, zgodnie z ustalonymi na obszarze planu zasadami ochrony środowiska w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi, ustalony został obowiązek zachowania dopuszczalnych wyznaczonych poziomów pola, które - jak wynika z materiału dowodowego w sprawie

- projektowana stacja bazowa przekroczy.

Wojewoda [...] stwierdził także, że podpisany na odwołaniu J. W. nie był stroną postępowania, w związku z czym wniesione przez niego odwołanie pozostaje bezskuteczne.

[...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na zastosowanie go w sprawie, podczas gdy nie było przesłanek do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy;

2. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nieprzytoczenie treści podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz niewyjaśnienie, dlaczego będzie ona miała zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy;

3. art. 15 K.p.a. z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po raz pierwszy w postępowaniu odwoławczym, co spowodowało pozbawienie Spółki rzetelnego, dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w kontekście zarzutów podniesionych dopiero w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji;

4. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie znaczenia uregulowań planu miejscowego, a w następstwie wadliwe dokonanie subsumcji normy prawnej do stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłowe ustalenie jego następstw prawnych, a w konsekwencji działanie w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

5. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. z uwagi na błędne zastosowanie poprzez uznanie niezgodności inwestycji z zapisami m.p.z.p., do tego bez wezwania o usunięcie nieprawidłowości,

6. § 26 ust. 12 m.p.z.p. w zw. z art. 122 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej "P.o.ś.") w zw. z tabelą numer 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (dalej "rozporządzenie") poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż na całym terenie objętym planem miejscowym nie ma możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej emitujących pole elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 gdziekolwiek w przestrzeni, co narusza normy prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu,

7. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej "u.w.r.u.t.") poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie go jako reguły interpretacyjnej przy ustalaniu znaczenia m.p.z.p. w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zamierzonej przez Spółkę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik [...] zarzucił dodatkowo, że dostrzegając, iż podpisany na odwołaniu zbiorowym J. W. nie był stroną postępowania, organ ograniczył się do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jego odwołanie jest bezskuteczne, nie wydając w tej mierze stosownego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na pytania Sądu wyjaśnił ponadto, że Spółka nie wnosiła skargi na plan miejscowy, nie sporządziła też nowego projektu o obniżonych parametrach i nie złożyła w oparciu o niego nowego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2017 r. oddalił skargę [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd, przywoławszy treść art. 35 ust. 1 i ust. 4 P.b., stwierdził, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może wydać pozwolenia na budowę, jeżeli wskazane w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b. wymogi nie zostały spełnione. Wydanie wówczas pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji rażąco naruszałoby bowiem prawo. W konsekwencji Sąd skonstatował, że w wyniku wniesionych odwołań Wojewoda [...] zobligowany był zbadać istnienie wskazanych przesłanek i w razie potwierdzenia ich spełnienia utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy, w przeciwnym zaś przypadku uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w pełni przekonująco wykazał, ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów odwołania, że przesłanka z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. nie została w sprawie spełniona, bowiem projektowana inwestycja pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Sąd przypomniał, że inwestycja planowana przez [...] położona ma być na terenie rolniczym R1, na którym co do zasady dopuszczona została lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 15 pkt 3 ppkt 4 planu). Zauważył jednak, że zgodnie z § 26 pkt 12 ppkt 1 i 2 m.p.z.p. "w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi ustala się, że poziom pól elektromagnetycznych w środowisku nie może przekraczać dopuszczalnych wartości określonych zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przy czym: 1) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN i UM obowiązują dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, 2) dla wszystkich pozostałych terenów w granicach planu, obowiązują dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych jak dla miejsc dostępnych dla ludności".

Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] trafnie wskazał, że w dołączonej do projektu budowlanego Analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej podano, iż dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2 nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi (zgodnie z rozporządzeniem). Jednocześnie jednak z opracowania tego wynika, że założona w projekcie konfiguracja anten, w pewnych określonych obszarach będzie generować pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2, tj. przekraczających parametr wyznaczający granicę dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Według danych przedstawionych we wskazanej analizie, zasięg występowania obszaru pola elektromagnetycznego (EM) o poziomie wyższym od 0,1 W/m2 dla wyznaczonych azymutów sięga nawet do 103,4 m od stacji.

Odniósłszy powyższe do przywołanych wyżej zapisów planu miejscowego, Sąd stwierdził, że w świetle § 26 pkt 12 m.p.z.p. należy przyjąć, że w całym obszarze planu poziomy pól elektromagnetycznych nie powinny przekraczać wartości 0,1 W/m2, przy czym dla terenów MN i UM poziomy te powinny być jeszcze niższe - utrzymane w granicach poziomów dopuszczonych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jakie wynikają z przepisów rozporządzenia.

Sąd w pełni zgodził się z organem odwoławczym, że obowiązujące zapisy planu miejscowego, które są wiążące dla organów orzekających o pozwoleniu na budowę, wykluczają możliwość lokalizowania w obszarze planu emiterów pola elektromagnetycznego większego niż 0,1 W/m2. W konsekwencji podzielił także stanowisko Wojewody [...], że przedmiotowa inwestycja nie spełnia ustalonych w § 26 pkt 12 m.p.z.p. wymogów w zakresie dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego w obszarze planu. Jak stwierdził, wbrew wywodom skargi, zarzucającym błędną "interpretację" zapisów planu, ograniczenia co do maksymalnego na obszarze objętym planem miejscowym pola elektromagnetycznego są wyrażone w planie wprost, jednoznacznie i w pełni klarownie. Tym samym skoro projektowana inwestycja parametry te ma przekraczać, to niedopuszczalne jest jej usytuowanie we wnioskowanej lokalizacji.

Sąd podkreślił dalej, że przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony po wejściu w życie u.w.r.u.t. i nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a jedynie nakłada obowiązek zachowania dopuszczalnych wyznaczonych poziomów pola, które - jak wynika z materiału dowodowego w sprawie - projektowana stacja bazowa przekroczyłaby. Przywoływany zatem przez pełnomocnika Spółki art. 46 u.w.r.u.t. nie dotyczy takiej sytuacji. Także przywoływane w skardze orzecznictwo dotyczące pomijania sprzecznych z art. 46 ustawy zapisów planu nie przystaje zdaniem Sądu do realiów sprawy, bowiem odnosi się do kolizji pomiędzy planem już przed wejściem ustawy istniejącym, a ustawą. Ponadto nie dotyczy ustanowionych planem na terenie R1 ograniczeń, co do poziomu emitowanego pola (przy zachowaniu dopuszczalności lokowania stacji nieprzekraczających powyższych parametrów).

Sąd dodał, że kwestia dopuszczalności lub celowości wprowadzenia do planu bardziej rygorystycznych ograniczeń, co do dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, niż ustanowione w przepisach o ochronie środowiska, poprzez potraktowanie całego obszaru, jako miejsc dostępnych dla ludności, nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Sprawa poddana kontroli dotyczy bowiem pozwolenia na budowę, a nie skargi na plan miejscowy.

Sąd nie podzielił również sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności. Zaznaczył, że te same zgromadzone w sprawie dowody muszą podlegać dwukrotnej analizie i stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy może na ich podstawie wysnuć inne wnioski niż uczynił to organ pierwszej instancji, sformułować odmienną ocenę i wydać decyzję reformatoryjną.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia, z powodu braku wezwania do usunięcia nieprawidłowości projektu, art. 35 ust. 3 P.b., Sąd zauważył, że w świetle ustaleń organu drugiej instancji instancji bezcelowym byłoby wzywanie wnioskodawcy do usunięcia niezgodności inwestycji z planem, gdyż wymagałoby to nowego nie tylko projektu lecz całej dokumentacji, która w istocie wskutek zmiany parametrów projektowanej stacji dotyczyłaby już innego przedsięwzięcia niż wnioskowane.

Sąd nie dopatrzył się też w postępowaniu odwoławczym zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Postępowanie drugoinstancyjne, wbrew twierdzeniom skargi, prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, obszernie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Odnośnie zaś do zarzutu, że organ, dostrzegając, iż podpisany na odwołaniu zbiorowym od decyzji pierwszoinstancyjnej J. W. nie był stroną postępowania, ograniczył się do stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jego odwołanie jest bezskuteczne, nie wydając w tej kwestii stosownego postanowienia, Sąd stwierdził, iż ewentualne zarzuty w tej mierze mogłaby składać jedynie osoba, której odwołanie zostało pominięte, co nie miało miejsca.

[...], reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 659/17.

Spółka, zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., została wydana wskutek postępowania odwoławczego, w którym naruszono przepisy art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. oraz § 26 ust. 12 m.p.z.p. w zw. z art. 122 ust. 1 i 2 P.o.ś. w zw. z tabelą numer 2 rozporządzenia oraz art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.t.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu drugiej instancji wydana została wskutek postępowania odwoławczego, w którym naruszono przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 151 P.p.s.a. przez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ drugiej instancji, stosując art. 138 § 2 K.p.a., dokonał nieprawidłowego ustalenia znaczenia uregulowań m.p.z.p., polegającego na uznaniu, że na całym terenie objętym planem miejscowym nie ma możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej emitujących pole elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 gdziekolwiek w przestrzeni, co narusza normy prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z § 26 ust. 12 m.p.z.p. w zw. z art. 122 ust. 1 i 2 P.o.ś. w zw. z tabelą numer 2 rozporządzenia, poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał za prawidłowy wywód organu odwoławczego, z którego wynika, iż orzekając o pozwoleniu na budowę, związany jest on wyłącznie postanowieniami m.p.z.p., z pominięciem przepisów powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, które ten plan miejscowy narusza;

5. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, gdyż pomimo naruszenia w toku odwoławczego postępowania administracyjnego wskazanych przepisów prawa procesowego i materialnego przez Wojewodę [...], Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Spółki;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

6. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 P.b. z uwagi na jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że wydanie postanowienia nakładającego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w sytuacji stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 P.b., należy do dyskrecjonalnej władzy organu w sytuacji, gdy wydanie takiego postanowienia stanowi bezwzględny obowiązek tego organu i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie go w sprawie;

7. § 26 ust. 12 m.p.z.p. w zw. z art. 122 ust. 1 i 2 P.o.ś. w zw. z tabelą numer 2 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż na całym terenie objętym planem miejscowym nie ma możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej emitujących pole elektromagnetyczne o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 gdziekolwiek w przestrzeni, co narusza normy prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu;

8. art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.t. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy przyjęte w m.p.z.p. rozwiązania w istocie uniemożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jak również niedokonanie wykładni zapisów planu miejscowego w świetle wskazanych przepisów stanowiących reguły interpretacyjne przy odkodowywaniu znaczenia zapisów m.p.z.p.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

2. zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł jej oddalenie, wywodząc, że nie zawiera usprawiedliwionych podstaw oraz podzielając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postanowionymi w skardze kasacyjnej.

Trafne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.b."), a także § 26 ust. 12 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w sołectwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.; dalej powoływana jako "m.p.z.p." lub "plan") w zw. z art. 122 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.o.ś.") w zw. z tabelą 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływane jako "rozporządzenie"). Należy nadmienić, że w podstawie kasacyjnej nie podano numeru załącznika do rozporządzenia, jednakże tylko załącznik nr 1 składa się z tabeli, zatem nie ma wątpliwości, co do tego, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie tabeli 2 załącznika nr 1.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 ab initio). Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 3 P.b., w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Przywołane regulacje nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w sytuacji stwierdzenia, że projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w pierwszej kolejności należy wezwać inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, to jest doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z planem (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 2321/28. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z pewnością może się zdarzyć, że doprowadzenie sposobu zainwestowania nieruchomości do zgodności z planem będzie w istocie oznaczać rezygnację z realizacji inwestycji. Będzie tak wtedy, gdy określone zamierzenie inwestycyjne w sposób oczywisty, ze swej istoty, nie będzie możliwe do zrealizowania na danym obszarze planu, a stanu tego nie da się zmienić przez wprowadzenie zmian w projekcie budowlanym (np. w przypadku zaplanowania budynku mieszkalnego w obszarze przeznaczonym pod drogę publiczną) Wtedy, jako że usunięcie stwierdzonej nieprawidłowości (niezgodności z postanowieniami planu miejscowego) będzie niemożliwe, nałożenie obowiązku w trybie art. 35 ust. 3 P.b. trzeba uznać za zbędne, a wydanie decyzji odmownej z pominięciem tego etapu postępowania, za prawidłowe.

Taka sytuacja z pewnością nie wystąpiła jednak w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez Wojewodę [...] i przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Należy podkreślić, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została przewidziana do realizacji na terenie oznaczonym w planie symbolem 1R. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. tereny oznaczone w ten sposób to tereny rolnicze. Stosownie natomiast do treści § 15 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych w planie m.in. symbolem 1R dopuszcza się lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń melioracji wodnych. W świetle natomiast § 26 ust. 5 w zw. z ust. 1 na obszarze objętym planem dopuszcza się realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (do takich należy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej), niezależnie od tego, czy są, czy nie przedsięwzięciami mogącymi zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie ulega zatem wątpliwości, że na terenie, na którym zlokalizowana ma być projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej lokalizowanie tego typu obiektów jest dopuszczalne. Potwierdził to zresztą organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2017 r., a także Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając, że na terenie 1R, co do zasady, dopuszczalna jest realizacja urządzeń infrastruktury technicznej i infrastruktury telekomunikacyjnej.

Powodem uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, było natomiast stwierdzenie, że planowana inwestycja narusza postanowienia planu dotyczące zasad ochrony środowiska, a ściślej § 26 ust. 12 ustalającego zasady ochrony przez polami elektromagnetycznymi. Organ odwoławczy stwierdził mianowicie, a Sąd pierwszej instancji (błędnie – o czym poniżej) zaakceptował to stanowisko, że skoro założona w projekcie konfiguracja anten w pewnych obszarach będzie generować pole elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2, to w świetle wskazanego przepisu m.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia należy uznać przedmiotową inwestycję za niezgodną z planem, ponieważ nie spełnia ustalonych w nim wymogów w zakresie dopuszczalnych poziomów pola elektromagnetycznego.

W opisanych okolicznościach faktycznych i prawnych z pewnością nie można stwierdzić, że realizacja planowanej inwestycji w sposób oczywisty, ze swej istoty, jest niedopuszczalna w świetle postanowień m.p.z.p. obowiązujących na obszarze przewidzianym do jej realizacji. Nie można bowiem wykluczyć, że inwestor, wprowadzając odpowiednie zmiany w projekcie budowalnym (dotyczące parametrów technicznych lub konfiguracji projektowanych anten), usunąłby stwierdzone nieprawidłowości, doprowadzając do zgodności projektu z planem. Nie oznaczałoby to, wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, że poprawiony projekt, z uwagi na konieczność sporządzenia nowej dokumentacji, dotyczyłby innego przedsięwzięcia niż objęte pierwotnym projektem, co z kolei miałoby wymagać złożenia nowego wniosku. Kierując się takim rozumowaniem, trzeba by w istocie przyjąć, że wprowadzenie zmian do projektu techniczno-budowlanego, mających na celu doprowadzenie go do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zawsze skutkowałoby koniecznością ponownego wystąpienia o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Taki wniosek nie daje się natomiast pogodzić z rozwiązaniem przewidzianym w art. 35 ust. 3 P.b., który – w razie stwierdzenia naruszeń – zakłada, że organ administracji techniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości.

W związku z powyższym należało uznać, że (oznaczony numerem 6) zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 P.b. jest oparty na usprawiedliwionych podstawach. Wojewoda [...] błędnie bowiem nie zastosował art. 35 ust. 3 P.b., a Sąd pierwszej instancji wadliwie ten stan rzeczy zaakceptował. Już tylko z tego powodu, zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżona decyzja, podlegały uchyleniu.

Niemniej jednak, zasadny okazał się także - dalej idący (oznaczony numerem 7) - zarzut błędnej wykładni § 26 ust. 12 m.p.z.p. w zw. z art. 122 ust. 1 i ust. 2 P.o.ś w zw. z tabelą 2 załącznika nr 1 rozporządzenia. Uznanie tego zarzutu za trafny powoduje bowiem, że ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...] nie będzie mógł przyjąć takiej wykładni wskazanych przepisów, która doprowadziła do wniosku, iż w obszarze planu całkowicie wykluczone jest lokalizowanie emiterów pola elektromagnetycznego o wartości przekraczającej 0,1 W/m2. W konsekwencji, ewentualne nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p., nie będzie mogło wskazywać, że pole elektromagnetyczne emitowane przez projektowaną stację bazową w żądnym miejscu objętym obszarem planu nie może przekroczyć wartości określonych w obowiązującym akcie wykonawczym.

Należy więc w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z § 26 ust. 12 m.p.z.p. w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi ustala się, że poziom pól elektromagnetycznych w środowisku nie może przekraczać dopuszczalnych wartości określonych zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, przy czym: 1) dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN i UM obowiązują dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych jak dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, 2) dla wszystkich pozostałych terenów w granicach planu, obowiązują dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych jak dla miejsc dostępnych dla ludności.

Dopuszczalne wartości pól elektromagnetycznych określono w rozporządzeniu, w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 122 P.o.ś. W ramach tej delegacji minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, został zobowiązany do określania (ust. 1 i ust. 2 pkt 1) m.in. dopuszczalnych, zróżnicowanych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia określa ono dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla: a) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, b) miejsc dostępnych dla ludności. Dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową zostały ustalone w tabeli 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia, natomiast dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności zostały ustalone w tabeli 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia.

Należy także zauważyć, że w art. 124 ust. 1 P.o.ś. zobowiązano wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do prowadzenia, aktualizowanych corocznie, rejestrów zawierających informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z wyszczególnieniem przekroczeń dotyczących: 1) terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz 2) miejsc dostępnych dla ludności.

Zgodnie z art. 124 ust. 2 P.o.ś. (stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego.

W świetle przywołanych regulacji nie ulega wątpliwości, że pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności" należy wyraźnie odgraniczyć od pojęcia "terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową". Oba te sformułowania są wszakże kwalifikowane przez ustawodawcę odrębnie w świetle art. 122 ust. 2 pkt 1 i art. 124 ust. 1 P.o.ś. Przyjęcie tożsamego zakresu semantycznego tych pojęć w oczywisty sposób naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3017/15 i z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2016 r. sygn. akt [...] z 2016 r., poz. [...]).

Miejsce dostępne dla ludności nie musi zatem być miejscem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże koniecznym - wprost wynikającym z art. 124 ust. 2 P.o.ś. - warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). Dlatego zabudowa mieszkaniowa ze swej istoty będzie miejscem dostępnym – stale - dla ludności. Stąd też wymogi określone w tabeli 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia są bardziej rygorystyczne niż w przypadku miejsc dostępnych dla ludności, do których dostęp człowieka, jakkolwiek jest dopuszczalny i technicznie możliwy, to nie ma stałego charakteru – nie są to miejsca przeznaczone do zamieszkania.

W § 5 pkt 13 m.p.z.p. zawarto definicję "terenu" stanowiąc, że należy przez to rozumieć obszar wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem literowym określającym jego przeznaczenie. Jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 5 m.p.z.p. tereny oznaczone na rysunku planu symbolem MN to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast tereny oznaczone symbolem UM to tereny zabudowy usługowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Są to jedyne tereny przeznaczone w planie pod zabudowę mieszkaniową. Należy więc zakładać, że z tego względu, w § 26 ust. 12 pkt 1 m.p.z.p., lokalny prawodawca przewidział dla tych terenów dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych, jak dla terenów przeznaczonych pod taką właśnie zabudowę, zgodnie z przepisami P.o.ś. Dla wszystkich pozostałych terenów, ponieważ żaden z nich, nie jest terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, przewidział natomiast, że obowiązują dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, jak dla miejsc dostępnych dla ludności - § 26 ust. 12 pkt 2.

Zarówno zatem ustawodawca, w art. 122 i art. 124, jak i prawodawca w akcie wykonawczym, wyraźnie wyodrębnił pojęcia "terenów" i "miejsc". Także prawodawca lokalny posłużył się w planie oboma tymi terminami, przy czy pierwszy z nich ("teren") zdefiniował, jako obszar wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczony symbolem literowym określającym jego przeznaczenie. Dlatego niedopuszczane jest takie rozumienie postanowień m.p.z.p., które w istocie zrównuje te dwa terminy, a do tego sprowadza się wykładnia § 26 ust. 12 pkt 2 m.p.z.p. przyjęta przez Wojewodę [...] i zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Analizowany przepis planu nie oznacza więc, że każe miejsce znajdujące się na terenie nieoznaczonym w planie symbolem MN lub UM, będzie miejscem dostępnym dla ludności, do którego znajdują zastosowanie poziomy pola elektromagnetycznego określone w tabeli 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Regulacja § 26 ust. 12 pkt 2 m.p.z.p. oznacza natomiast, że dla tych terenów dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego określa się na zasadach wynikających z art. 124 ust. 2 P.o.ś. w zw. z tabelą 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia. Najpierw należało zatem ustalić, czy określone miejsce, na terenie niebędącym terenem MN lub UM, jest miejscem dostępnym dla ludności (art. 124 ust. 2 P.o.ś), a jeśli tak, to zweryfikować, czy poziom pola elektromagnetycznego w tym miejscu mieści się w dopuszczalnych granicach (tabela 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia).

W odniesieniu do pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", w stanie prawnym obowiązującym do 25 października 2019 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 1815, która w art. 8 pkt 3 nadała nowe brzmienie art. 124 ust. 2 P.o.ś), w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym, skoro art. 124 ust. 2 P.o.ś. nie określa cezury czasowej, dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ocena ta powinna objąć zarówno aktualną możliwość dostępu ludności, jak i taką możliwość w przyszłości, zgodną z dopuszczalnym zagospodarowaniem, co wymaga analizy obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku brak planu

- pozostających w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o lokalizacji inwestycji publicznego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2338/17, z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 945/17, z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1454/15, z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 323/14. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia istnienia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest bowiem okoliczność, do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej mogą sięgać budynki, a co za tym idzie, na jakiej wysokości, zgodnie z prawem i bez użycia sprzętu technicznego, może znaleźć się człowiek.

W sytuacji, gdy ustawodawca posłużył się w jednym akcie normatywnym, w ramach tego samego działu, a nawet w treści tych samych artykułów, dwoma różnymi pojęciami ("terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową" oraz "miejsc dostępnych dla ludności"), to jak już zaznaczono, zakaz wykładni synonimicznej wyklucza takie samo rozumienie tych pojęć. Skoro zaś w art. 124 ust. 2 P.o.ś., za miejsce dostępne dla ludności uznaje się takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego, to faktyczna możliwość dostępu do tego miejsca (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje - obok dostępności prawnej (braku zakazu)

- jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności. W świetle natomiast zaprezentowanego wyżej stanowiska judykatury, ową faktyczną możliwość należy rozważyć uwzględniając zarówno aktualny stan zagospodarowania terenu, jak i determinowaną normami planistycznymi, możliwość jego zagospodarowania w przyszłości.

Niemiej jednak, dla porządku należy zauważyć, że wedle aktualnego brzmienia art. 124 ust. 2 P.o.ś., dostępność określonych miejsc dla ludności ocenia się według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Niezależnie jednak od tego, czy oceny dostępności dokonywać według istniejącego, czy także dopuszczalnego w przyszłości, stanu zagospodarowania, należy skonstatować, że w przypadku terenu niebędącego terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, miejscem dostępnym dla ludności jest takie, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu.

Uwzględniając powyższe, należy dalej wskazać, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ust. 3 P.o.ś. Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie zakresu i sposobu prowadzenia okresowych badań poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 221, poz. 1645 – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji).

Zgodnie z ust. 1 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia punkty pomiarowe, w których wykonuje się badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, wybiera się w dostępnych dla ludności miejscach usytuowanych na obszarze województwa w: 1) centralnych dzielnicach lub osiedlach miast o liczbie mieszkańców przekraczającej 50 tys.; 2) pozostałych miastach; 3) terenach wiejskich. Stosownie zaś do ust. 3 pkt 1 tego samego załącznika punkty pomiarowe wybiera się w takich miejscach, aby w szczególności sonda pomiarowa przyrządu, którym wykonuje się pomiary, znajdowała się na wysokości 2 m nad poziomem terenu.

W świetle powyższego, zakładając racjonalność prawodawcy, a także kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, trzeba przyjąć, że w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Jeżeli zaś na terenie znajduje się, lub może się znaleźć, zabudowa, to należy zakładać, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek będzie miał dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem stanowiącym (bądź mogącym w przyszłości stanowić – stan prawny obowiązujący do 25 października 2019 r.), taką zabudowę.

Norma prawna właściwie odczytana z § 26 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 122 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 P.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji) w zw. z tabelą 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia) wymagała zatem, po pierwsze ustalenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania i czy na wysokości 2 m nad poziomem terenu lub nad istniejącymi budynkami, nie są przekroczone dopuszczalne wartości pola elektromagnetycznego, a po drugie ustalenia, jaki jest dopuszczony planem sposób zagospodarowania ternu i czy na wysokości 2 ma nad poziomem budynków możliwych do realizacji nie są przekroczone dopuszczalne wartości pola elektromagnetycznego.

Z powyższych względów przedstawione w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. i w pełni zaakceptowane w zaskarżonym wyroku rozumienie § 26 ust. 12 m.p.z.p. należało uznać za nieprawidłowe. Dlatego także zarzut naruszenia § 26 ust. 12 m.p.z.p. w zw. z art. 122 ust. 1 i ust. 2 P.o.ś w zw. z tabelą nr 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię okazał się oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Mając na względzie wzmiankowaną wyżej nowelizację art. 124 ust. 2 P.o.ś. oraz brak w ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw przepisu przejściowego, odnoszącego się do tej zmiany, należy dodać, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, ustalając, czy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej może spowodować przekroczenie dopuszczalnego poziomu pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności - co byłoby równoznaczne z niezgodnością projektu budowlanego z § 26 ust. 12 pkt 2 m.p.z.p. – trzeba będzie uwzględnić wyłącznie istniejący, a nie również dopuszczalny w przyszłości, stan zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

Ponadto trzeba nadmienić, z dniem 1 stycznia 2020 r. utraciło moc rozporządzenie (art. 34 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r.). Zostało ono zastąpione przez rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448), wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 122 ust. 1 P.o.ś. w aktualnym brzmieniu. Zgodnie z tym przepisem, minister właściwy do spraw zdrowia został zobowiązany, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji określić zróżnicowane dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Całość poczynionych wyżej spostrzeżeń odnośnie do wykładni § 26 ust. 12 w zw. z art. 122 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 P.o.ś. w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji Wojewody [...] zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji pozostaje zatem aktualna w obecnym stanie prawnym. Niemniej jednak, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu to normy zawarte w rozporządzeniu z dnia 17 grudnia 2019 r. powinny zostać odniesione do wymogu określonego w § 26 ust. 12 m.p.z.p. Organ odwoławczy rozważy zatem, czy przedstawiona przez inwestora Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej pozwala na dokonanie ustaleń w zakresie zgodności projektu budowlanego z § 26 ust. 12 m.p.z.p. z normami określonymi w rozporządzeniu z dnia 17 grudnia 2019 r., czy konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie.

Obowiązkiem organu będzie także rozważanie, czy planowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należy bowiem zaznaczyć, że jakkolwiek w świetle § 26 ust. 5 w zw. z ust. 1 na obszarze objętym planem dopuszcza się realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, niezależnie od tego, czy zaliczają się, czy nie do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa ocenowa").

Wedle art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl zaś art. 71 ust. 2 ustawy ocenowej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Weryfikacja, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowi zatem istotny element postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ rozstrzyga o tym, czy wnioskodawca zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W związku z powyższym, ponieważ postępowanie w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej zostało wszczęte i nie zostało zakończone przed wejściem w życie powołanego rozporządzenia (11 października 2019 r.), w postępowaniu prowadzonym po uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej powoływane jako "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć").

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Stosownie natomiast do treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Jakkolwiek oba przywołane przepisy zastrzegają, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, to należy zauważyć, że zgodnie z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w: ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż osiąga progi określone w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 1); § 3 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 2).

W myśl z kolei § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone (pkt 2) oraz nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (pkt 2 zd. 1).

Przywołane uregulowania rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć prowadzą do wniosku, że celem prawodawcy było wskazanie inwestycji, które – jako takie – mogą zawsze znacząco lub mogą potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że rolą organów administracji stosujących przepisy rozporządzenia jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja jako całość (a nie poszczególne jej elementy

– np. anteny) wpłynie na środowisko.

Brzmienie § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć potwierdza zatem zasadności wniosku o konieczności sumowania parametrów danego przedsięwzięcia, w tym także mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej. Skoro prawodawca nałożył obowiązek określenia kwalifikacji danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie, bądź przebudowie, jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nie można racjonalnie przyjąć, że w przypadku budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowania izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Należy przy tym wyjaśnić, że pomiędzy powołanymi wyżej § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 nie zachodzi kolizja uzasadniająca zastosowanie reguły lex specialis derogat legi generali. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć ma bowiem charakter normy ogólnej, określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 ma natomiast charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jako całość. Żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten), niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2338/17, z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 243.18, z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2902/16 i z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1570/18. Niepublikowane. Dostępne: http://www.nsa.gov.pl).

Z przywołanych względów, dla prawidłowej oceny przez organ rozpatrujący wniosek o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia, w tym ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny.

Rozpatrując ponownie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] weźmie zatem pod uwagę, że przedstawiony przez inwestora dokument Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie zawiera danych pozwalających na ustalenie, czy realizacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Brak jest w nim bowiem informacji o ewentualnym nakładaniu się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny projektowanej stacji bazowej i ich skumulowanego oddziaływania. Tym samym nie pozwala on na ustalenie, czy planowane przedsięwzięcie, jako całość, może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Także w tym zakresie postępowanie dowodowe będzie wymagało uzupełnienia o dokumenty pozwalające dokonać koniecznych ustaleń.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2410) (zarzut oznaczony numerem 8) nie mogły stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 46 ust. 1 powołanej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Stosownie z kolei do treści art. 46 ust. 2 tej ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Mając na względzie treść powołanych przepisów, w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że odmowa zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nie była spowodowana nieumieszczeniem w m.p.z.p. dopuszczalności lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Taka możliwość jest wprost przewidziana w § 26 ust. 5 planu. W sprawie nie mógł mieć zatem zastosowania art. 46 ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

Jakkolwiek natomiast należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 59/12 (Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że regulacje art. 46 ust. 1 i ust. 2 zawierają swoiste reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu, to jednak skuteczny zarzut nieuwzględnienia tych regulacji powinien polegać na wywiedzeniu błędnej wykładni odpowiedniego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w powiązaniu z art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2013 r. Żaden ze wskazanych przepisów nie stanowi bowiem samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Większość postawionych przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzutów naruszenia przepisów postępowania (oznaczone numerami 1, 3 i 4) w istocie zmierza do wykazania naruszenia prawa materialnego. Do naruszeń tych Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się powyżej, a rozważanie ich w ramach analizy podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a jest niedopuszczalne.

Konsekwencją błędnej wykładni § 26 ust. 12 m.p.z.p. w zw. z art. 122 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 P.o.ś w zw. z tabelą 2 załącznika nr 1 do rozporządzenia było niewyjaśnienie w toku postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. całości okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co z kolei przełożyło się na niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Dlatego za częściowo uzasadniony należało uznać także (oznaczony numerem 2) zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art 107 § 3 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił powyżej, jakie okoliczności powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego.

Chybiony okazał się ostatni z postawionych przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzutów naruszenia przepisów postępowania (oznaczony numerem 5). Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznał sprawę ze skargi na decyzję Wojewody [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że dokonał kontroli legalności jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej w ramach przyznanej mu kognicji.

Wedle z kolei art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane powołanym przepisem.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może natomiast stanowić skutecznego środka do podważenia trafności dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 P.p.s.a.