Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 537/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 15, art. 7 ust. 3b, art. 15 ust. 3, art. 37
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] w zakresie – tiret: 1-15 i 17-25; II. oddala skargę w pozostałym zakresie – tiret 16.


UZASADNIENIE

Miasto [...] (dalej jako: "skarżący") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. stwierdzające w części nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wojewoda [...] (dalej jako: "Wojewoda") rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2017 r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...], w części dotyczącej:

- § 6,

- § 7 pkt 1 z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami 1.KD-G, 2.KD-L, 3.KD-L, 13.KD-D, 2.KP-P, 22.KPR, 23.KPR, 24.KP-P,25.KP-P, 26.KP-P, 30.ZP,31.ZP,

- § 7 pkt 2 z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami 1.KD-G, 2.KD-L, 3.KD-L, 13.KD-D, 2.KP-P, 22.KPR, 23.KPR, 24.KP-P, 25.KP-P, 26.KP-P, 30.ZP, 31.ZP,

- § 20 ust. 6 pkt 2,

- § 30 ust. 5 pkt 3 lit. e,

- § 40 ust. 6 pkt 2,

- § 41 ust. 6 pkt 2,

- § 42 ust. 6 pkt 2,

- § 43 ust. 6 pkt 2,

- § 44 ust. 6 pkt 2,

- § 45 ust. 3 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)",

- § 45 ust. 6 pkt 3,

- § 46 ust. 3 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)",

- § 46 ust. 6 pkt 1,

- § 48 ust. 2 pkt 4,

- § 49 ust. 6 pkt 4,

- § 53 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...) 2.KD-L",

- § 54 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)",

- § 55 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)",

- § 56 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)",

- § 57 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)",

- § 58 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)",

- §59 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)",

- § 60 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)",

- § 61 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że na sesji [...] listopada 2017 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę planistyczną - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [(Dz. U. Nr 130, poz. 871) – zwanej dalej: "ustawą zmieniającą z 2010 r."]. Z kolei, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna). Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 u.p.z.p. Ustalenia planu muszą zawierać zasady, o których mowa w art. 15 u.p.z.p., które uwzględniają również wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zakres przedmiotowy władztwa planistycznego gminy, w ramach którego ma ona możliwość wpływu na sposób wykonywania prawa własności, przez właścicieli i użytkowników terenów objętych ustaleniami planu miejscowego, nie jest ograniczony i został szczegółowo określony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wskazanie obowiązkowej i fakultatywnej (dopuszczalnej) treści planu miejscowego (art. 15 ust. 2 i 3) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej: "rozporządzeniem"], w szczególności zaś w jego ustaleniach zawartych w § 3, 4 i 7 oraz w § 8 ust. 2 zd. 1. Do ustaleń planu może być włączone jedynie to co zostało ogólnie wyliczone w art. 15, natomiast rozporządzenie doszczegóławia, jako nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, określone w § 4 rozporządzenia.

Organ nadzoru dokonując oceny prawnej podjętej uchwały stwierdził, że sformułowano w niej ustalenia dotyczące zasad lokalizowania tablic i urządzeń reklamowych, w tym zakazu ich realizacji, jak również ogrodzeń, które wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 15 u.p.z.p. Powyższe dotyczy ustaleń zaskarżonej uchwały wymienionych na wstępie. Stosownie do dyspozycji art. 37a u.p.z.p. zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, mogą być jedynie przedmiotem regulacji w formie oddzielnej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.), przy czym w uchwale tej zgodnie z dyspozycją art. 37a ust. 3 u.p.z.p., rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów. Z dniem 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu [(Dz. U. poz. 774, ze zm.) – zwana dalej: "ustawą zmieniającą z 2015 r."], która zawiera nowe regulacje dotyczące wprowadzania w gminie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, w miejsce obowiązujących dotychczas unormowań zawartych w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., a więc ustaleń o charakterze fakultatywnym zawieranych w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchylenie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., które nastąpiło na mocy art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej z 2015 r. oraz dodanie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nowych rozwiązań prawnych, stosownie do których o tym, czy zostaną wprowadzone zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, rada gminy decyduje odrębną od planu miejscowego uchwałą. W przedmiotowej sprawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p, nie miał jednak zastosowania, bowiem fakultatywna możliwość formułowania ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, możliwa była dla procedur planistycznych rozpoczętych od 21 października 2010 r. do 10 września 2015 r., zaś Rada Miasta [...] proces sporządzania planu miejscowego rozpoczęła na podstawie uchwały Nr [...] z [...]marca 2005 r.

Organ nadzoru wskazał, iż postanowienia uchwały podjętej na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., obowiązują niezależnie od treści uchwały w sprawie planu miejscowego, która też jest aktem prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2015 r. "Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.". Jednocześnie ustawodawca w art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2015 r. wskazał, iż "Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. ". Powyższe oznacza zdaniem Wojewody, iż z chwilą wejścia w życie takiej uchwały przestaną obowiązywać regulacje planów miejscowych w tym zakresie. W tym kontekście organ wskazał, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ww. przepisie przestają obowiązywać jedynie te ustalenia planistyczne, które zostały sformułowane w oparciu o niemożliwy do zastosowania w przedmiotowej sprawie, przepis art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.

Niezależnie od powyższego organ podkreślił, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych;". Konkretyzację przedmiotowego przepisu zawiera § 4 pkt 5 rozporządzenia, w brzmieniu: "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: (...) 5) ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów; ".

Stosownie do ustaleń § 12 pkt 1 uchwały planistycznej, w brzmieniu: "Zasady kształtowania przestrzeni publicznych: 1) ustala się, że przestrzeniami publicznymi są tereny: 1.KD-G, 2.KD-L, 3.KD-L, 13.KD-D, 2.KP-P, 22.KPR, 23.KPR, 24.KP-P, 25.KP-P, 26.KP-P, 30.ZP, 31.ZP;". Oznacza to, że ustalenia dotyczące zasad umieszczania w przestrzeni publicznej nośników reklamowych mogą być formułowane jedynie w odniesieniu do powyższych terenów stanowiących przestrzenie publiczne. Tym samym brak jest podstaw do formułowania ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, w odniesieniu do terenów, które nie stanowią przestrzeni publicznych zawartych w § 7 pkt 1, pkt 2, pkt 3 lit. d,e,f, pkt 4 lit. b,c,d, pkt 5 - pkt 10, § 30 ust. 5 pkt 3 lit. e i zasad realizacji ogrodzeń zawartych w § 6, § 40 ust. 6 pkt 2, § 42 ust. 6 pkt 2, § 43 ust. 6 pkt 2, § 44 ust. 6 pkt 2, § 45 ust. 6 pkt 3, § 46 ust. 6 pkt 1, § 48 ust. 2 pkt 4, § 49 ust. 6 pkt 4. Ustalenia planu w powyższym zakresie wykraczają poza kompetencje określone w art. 15 u.p.z.p.w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Nie można także uznać, że możliwość ustaleń planu dotyczących zasad i warunków sytuowania reklam, urządzeń reklamowych i ogrodzeń, wynika z przepisu 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., odnoszącego się do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w brzmieniu: " Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: (...) 2) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów;", albowiem ustawodawca, z dniem 11 września 2015 r., uregulował kwestie dotyczące m.in. zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń odrębną od planu miejscowego uchwałą, stanowiącą akt prawa miejscowego. Natomiast z rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. wynika, że kwestie dotyczące nośników reklamowych oraz dotyczące wymogów kształtowania ładu przestrzennego uregulowano w jego odrębnych przepisach, tj. odpowiednio w § 4 pkt 5 i § 4 pkt 2, co wskazuje, że nie mogą być stosowane zastępczo.

Organ nadzoru zauważył, że Rada Miasta [...] ma świadomość co do nowych regulacji w tym zakresie, co więcej w dniu [...] września 2015 r., a więc już po 6 dniach od wejścia w życie nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przygotowania projektu uchwały o zasadach i warunkach sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Organ nadzoru wyjaśnił również, że zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.".Zgodnie z:

- § 134 załącznika do rozporządzenia: "Podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który: 1) upoważnia dany podmiot do uregulowania określonego zakresu spraw; 2) wyznacza zadania lub kompetencje danego podmiotu. "; - § 135 załącznika do rozporządzenia: "W uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. ";

- § 137 załącznika do rozporządzenia: "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych ".

Organ nadzoru wskazał, że w tej sytuacji niezbędne jest stwierdzenie nieważności jedynie § 7 pkt 1 i 2 uchwały planistycznej, z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami 1.KD-G, 2.KD-L, 3.KD-L, 13.KD-D, 2.KP-P, 22.KPR, 23.KPR, 24.KP-P, 25.KP-P, 26.KP-P, 30.ZP i 31.ZP, albowiem kolejne jednostki redakcyjne § 7 odwołują się wprost do pkt 2 tego paragrafu. Wojewoda zauważył, że uregulowania dotyczące ogrodzeń nie należą do szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, jak ustalono w§ 20 ust. 6 pkt 2, § 30 ust. 5 pkt 3 lit. e, § 40 ust. 6 pkt 2, § 41 ust. 6 pkt 2, § 42 ust. 6 pkt 2, § 43 ust. 6 pkt 2, § 44 ust. 6 pkt 2, § 45 ust. 6 pkt 3, § 46 ust. 6 pkt 1, § 49 ust. 6 pkt 4 uchwały. Organ nadzoru stwierdził ponadto, że przy podejmowaniu uchwały doszło do wewnętrznie sprzecznych ustaleń jej części tekstowej, dotyczących terenów stanowiących przestrzenie publiczne i lokalizowania ogrodzeń na terenie 31.ZP. Zgodnie ze zdaniem wprowadzającym § 12 uchwały planistycznej zawarte w nim zostały zasady kształtowania przestrzeni publicznych. W § 12 pkt 1 ustalono , że przestrzeniami publicznymi są 1.KD-G, 2.KD-L, 3.KD-L, 13.KD-D, 2.KP-P, 22.KPR, 23.KPR, 24.KP-P, 25.KP-P, 26.KP-P, 30.ZP i 31.ZP. Tymczasem z § 12 pkt 2 wynika, że zawiera on nakazy dotyczące stosowania obiektów małej architektury, nie tylko w przestrzeniach publicznych, ale także dróg publicznych niestanowiących tych przestrzeni. Ponadto ze zdań wprowadzających § 45 ust. 3, § 46 ust. 3, § 53 ust. 4, § 54 ust. 4, § 55 ust. 4, § 56 ust. 4, § 57 ust. 4, § 58 ust. 4, § 59 ust. 4, § 60 ust. 4 i § 61 ust. 4 w brzmieniu "Wymagania wynikające z potrzeb kształtowania polityki przestrzennej (...)" wynika, że tereny 27.KS-P, 28.KS-P, 4.KD-L (błędnie określony w § 53 ust. 4, jako teren 2.KD-L, 5.KD-L, 6.KD-L, 7.KD-L, 8.KD-D, § 9.KD-D, 10.KD-D, 11.KD-D, 12.KD-D również zostały zaliczone do przestrzeni publicznych , co nie jest zgodne z ustaleniami § 12 pkt 1. W § 49 ust. 6 pkt 4 , w ramach szczególnych warunków zagospodarowania oraz ograniczeń w użytkowaniu terenu 31.ZP ustalono, że "zakazuje się sytuowania ogrodzeń". Tymczasem z § 6 pkt 2 uchwały planistycznej wynika, że "2) zakazuje się realizacji ogrodzeń w terenach: 2.KP-P, 22.KPR, 23.KPR, 24.KP-P, 25.KP-P, 26.KP-P, 27.KS-P, 28.KS-P;". Powyższe oznacza, że zakaz realizacji ogrodzeń nie dotyczy terenu 31.ZP. Co więcej z ustaleń § 6 pkt 3 uchwały wynika, że dla sytuowania ogrodzeń w linii rozgraniczającej od strony terenów publicznych, o których mowa w pkt 1, a więc dla terenu 31.ZP, zawarto ustalenia w brzmieniu: "3) dla ogrodzeń realizowanych od strony terenów wymienionych w pkt 1 ustala się: a) maksymalną wysokość 1,8 od poziomu terenu, [...] – 80 % powierzchni na terenie m. in. 31.ZP [...]". Powyższe wskazuje na wzajemną sprzeczność § 49 ust. 6 pkt 4 i § 6 uchwały. W kontekście powyższych naruszeń organ nadzoru wskazał, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza konieczność wyeliminowania części ustaleń uchwały, w zakresie wskazanym w petitum rozstrzygnięcia nadzorczego, z obrotu prawnego.Istotność naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego należy kwalifikować, jako bezwzględny wymóg spełnienia dyspozycji art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zakresie przestrzegania granic kompetencji do formułowania ustaleń w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotność powyższych naruszeń należy również kwalifikować przez pryzmat rozwiązań przestrzennych w nim przyjętych, które byłyby inne gdyby do powyższych naruszeń nie doszło.

Wziąwszy powyższe pod uwagę organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały planistycznej, w zakresie ustaleń, o których mowa w petitum niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego, co na mocy art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skutkuje wstrzymaniem jej wykonania w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia.

Miasto [...] w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r.wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w odniesieniu do części ustaleń (niemniej na rozprawie, która odbyła się [...] maja 2018 r., pełnomocnik skarżącego wskazał, że niezaskarżenie wszystkich postanowień planistycznych, w zakresie których stwierdzono nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym, wynika z faktu oczywistej omyłki).

W motywach skargi wskazano, że organ nadzoru dokonał całkowicie błędnej wykładni a contrario, wyprowadzając wniosek, że skoro do przedmiotowej uchwały planistycznej nie ma zastosowania art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p (gdyż procedura uchwalania planu została rozpoczęta przed [...] października 2010 r.), to w planach miejscowych, do których sporządzania przystąpiono przed tą datą, niedopuszczalne jest określanie zasad sytuowania obiektów reklamowych i ogrodzeń. W niniejszej sprawie podstawą wprowadzenia ustaleń dotyczących szeroko rozumianych elementów reklamowych, ogrodzeń czy też obiektów małej architektury jest obowiązkowy zakres planu miejscowego, określony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie do przedmiotowej procedury. Zgodnie z przepisem tym w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2); zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3) oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4). Elementy obligatoryjne planu określa się wówczas, gdy występują przesłanki do ich wprowadzenia (występuje określona kategoria obiektów lub obszarów). Dlatego to rada gminy każdorazowo obowiązana jest dokonać identyfikacji zagadnień ładu przestrzennego, ochrony przyrody, ochrony krajobrazu kulturowego i zabytków i - w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego wprowadzić odpowiednie ustalenia. Właśnie takie rozumowanie potwierdza odniesienie wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej: "rozporządzeniem"] - w odniesieniu do ustaleń dotyczących przestrzeni publicznych przez określenie w § 4 pkt 5, jakie elementy w szczególności powinny być określane w tym zakresie - ustawodawca dookreślił obowiązki organów gminy w tym względzie. W żadnym zakresie nie oznacza to jednak, aby ustalenia dotyczące obiektów reklamowych, ogrodzeń czy obiektów małej architektury nie mieściły się w pozostałych elementach planu miejscowego. Tym bardziej że samo rozporządzenie bardzo szeroko wskazuje, jakie mają być to elementy. Zgodnie z § 4 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowaniu przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Jest to zakres bardzo szeroki, co wynika z wieloaspektowości planu miejscowego. Organ nadzoru dokonał wybiórczej interpretacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Całkowicie pominął przy tym, że rozporządzenie wykonawcze nie jest całkowicie samodzielnym aktem prawnym - gdyż w ujęciu funkcjonalnym i systemowym dookreśla ono zakres planu miejscowego wynikający z regulacji ustawowych - w tym przypadku art. 15 u.p.z.p. Dokonywanie wykładni a contrario dotyczy sytuacji sprzeczności ustaleń. Natomiast w sytuacji, gdy nowe przepisy stanowią dookreślenie już istniejących, szeroko określonych, elementów planu miejscowego, nie następuje taka sprzeczność. Również zasady wykładni historycznej i autentycznej nie pozwalają na jej dokonywanie ex post - ale według stanu na dzień wprowadzenia przepisu do porządku prawnego. Tak więc wprowadzenie z dniem 21 października 2010 r. art. 15 ust. 3 pkt 9 nie oznacza w żadnym przypadku, że wcześniej nie było możliwe określanie zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń i obiektów małej architektury - konieczne było jednak wykazanie ich powiązań z ogólnie określonymi elementami planu, w szczególności ładem przestrzennym, walorami krajobrazowymi czy ochroną zabytków. Natomiast od chwili wprowadzenia do porządku prawnego art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. ustalenia określone w tym przepisie stały się samodzielnymi, aczkolwiek fakultatywnymi, elementami planu miejscowego. W tym zakresie powołano się również na uregulowania obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała z [...] października 2006 r.).

Dalej wskazano, że główne kierunki zmian i przekształceń układu przestrzeni ich powiązania oraz ciągi wielofunkcyjne wymagają indywidualnego, atrakcyjnego i spójnego urządzenia przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym i ich powiązań oraz ciągów wielofunkcyjnych, wraz z przestrzeniami publicznymi w szczególności poprzez wprowadzanie małej architektury, zieleni, oświetlenia, a tak że komponowanie posadzek placów i chodników, modernizację jezdni, wyznaczenie miejsc sytuowania przystanków, kiosków, reklam i informacji wizualnych, itp. Ulica [...] jest ulicą o szczególnym znaczeniu w układzie przestrzennym [...] i z uwagi zatem na jej charakter reprezentacyjny dla terenu ulicy oraz sąsiadujących z nią obszarów - ulic, placów, ciągów pieszo-rowerowych, parkingów publicznych, zieleni urządzonej, zabudowy usług oświaty i terenów zabudowy usługowej i mieszkaniowej, tj. dla wszystkich terenów znajdujących się w granicach planu miejscowego rejonu ul. [...] niezbędne jest ustalenie zasad realizacji ogrodzeń oraz zasad i warunków sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych.W planie miejscowym określono ogólne zasady realizacji ogrodzeń oraz zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Przyjęte ustalenia dotyczą zasad kształtowania ładu przestrzennego i elementów krajobrazowych mieszczących się w zakresie określonym w art. 15 ust.2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. (zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego). W ustaleniach planu uwzględniono także bezpośrednie sąsiedztwo obiektów i obszarów podlegających ochronie konserwatorskiej: Cmentarza [...] (część historycznej granicy cmentarza w obszarze planu), Cmentarza [...] oraz kościoła p.w. [...] (przy ul. [...]). Zakazano m. in. ogrodzeń na terenach sąsiadujących z zabytkowym Cmentarzem [...] i tworzących strefę wejściową na cmentarz, tj. w terenach 25.KP-P, 28.KS-P, 26.KP-P 24.KP-P, 2.KP-P, 27.KS-P. Zatem według skarżącego nie sposób uznać, aby wspomniany zakaz realizacji ogrodzeń w ww. terenach nie był elementem kształtowania ładu przestrzennego. Zauważono, że linie rozgraniczające tereny na rysunku planu, wyróżniają tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania, nie powodują wydzieleń w fizycznej przestrzeni. Natomiast zgodnie z definicją ładu przestrzennego, jego ochrona i kształtowanie ma dążyć do takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Na tereny wyznaczone w planach jako przestrzenie publiczne niewątpliwie będą oddziaływać elementy zagospodarowania realizowane na terenach w jej bezpośrednim otoczeniu. Stąd określenie zasad kształtowania ładu przestrzennego dla wszystkich terenów w granicach miejscowego planu, przez określenie relacji kompozycyjno-estetycznych oraz zasad i warunków realizacji takich elementów jak tablice i urządzenia reklamowe, ogrodzenia czy obiekty małej architektury w przedmiotowym planie zrealizowane zostało w ujęciu kompleksowym zgodnie z intencją ustawodawcy. Co istotne, według skarżącego, podstawą dokonywania wykładni analizowanych przepisów nie może być art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2015 r. Po pierwsze, byłaby to wykładnia ex post. Po drugie, przepis ten sformułowany jest w sposób dalece nieprawidłowy, prowadzący wręcz do argumentacji ad absurdum - poprzez użycie zwrotu "regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały (...). " Na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. nie były i nie są przecież przyjmowane plany miejscowe ale konkretne regulacje odnoszące się do obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Wejście w życie uchwały reklamowej w żadnym przypadku nie prowadzi więc do całkowitej derogacji obowiązujących planów miejscowych, ale wyłącznie określonych ustaleń. Co więcej, zgodnie z przywołanym przepisem skutek derogacyjny dotyczyłby to wyłącznie regulacji planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej - a więc - a contrario - już nie tych, które zostały uchwalone po wejściu w życie ustawy krajobrazowej. Tymczasem, jeżeli w dacie wejścia w życie ustawy krajobrazowej prowadzone już były procedury planistyczne - to do tych planów stosuje się art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Również ograniczenie derogacji wyłącznie do ustaleń planów miejscowych uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. nie jest właściwe i świadczy o błędnym rozumieniu poprzednio obowiązujących przepisów, co być może pośrednio przyczyniło się do stanowiska zaprezentowanego przez organ nadzoru. Jednak nie można dokonywać wstecznej interpretacji obowiązujących uprzednio przepisów w oparciu o tak wadliwe przepisy przejściowe.

Dopuszczalność określania wymogów dotyczących sytuowania tablic i urządzeń reklamowych została wprost wskazana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, II OSK 1656/15, z 21 marca 2017 r., NSA wskazał, że nie budzi wątpliwości, że Rada Miasta [...] w treści planu miała podstawę do kształtowania ładu przestrzennego poprzez wprowadzenie ograniczeń związanych z sytuowaniem tablic i urządzeń reklamowych. Przystąpienie do sporządzania planu miejscowego w tej sprawie nastąpiło przed październikiem 2010 r — jak wynika z wyroku WSA wnioski do planu składane były wiosną 2010 r. Z kolei zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu, II SA/Po 1278/14, z 6 lutego 2015 r., - okoliczność, iż w następstwie uchwalenia zaskarżonego prawa miejscowego doszło do ograniczenia uprawnień właścicielskich, przede wszystkim w zakresie tymczasowego zagospodarowania nieruchomości, dopuszczalności lokalizowania na nieruchomości wolno stojących urządzeń reklamowych oraz lokalizacji szyldów, tablic informacyjnych, itp. wyłącznie w poziomie pierwszej kondygnacji nie stanowi przy tym sama w sobie o naruszeniu przez podejmującą uchwałę Radę Miasta [...] granic władztwa planistycznego. Władztwo to polega bowiem właśnie nas przyznaniu gminie prawa do kształtowania ładu przestrzennego i zasad ochrony krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.) i gmina może w tym zakresie samodzielnie określać zakres i ingerencji w prawa własności celem ochrony wskazanych wyżej wartości.

Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga w przeważającej części okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części rozstrzyga organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 tej samej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi w sprawach regulowanych tym przepisem uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Według art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzorczego co do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego dotyczących problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, czyli jego zawartością określoną w art. 15 u.p.z.p., a w konsekwencji konieczność stwierdzenia w części nieważności uchwały planistycznej.W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, stwierdzeniem nieważności objęte zostały ustalenia uchwały planistycznej dotyczące zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń poza przestrzeniami publicznymi określonymi w uchwale planistycznej, do zawarcia których w planie miejscowym, według Wojewody - brak było podstaw prawnych. Organ nadzoru stanął na stanowisku, że ustalenia planu w tym zakresie wykraczają poza kompetencje określone w art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Natomiast Sąd podzielił stanowisko skarżącego dotyczące możliwości zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad lokalizowania tablic i urządzeń reklamowych, w tym zakaz ich realizacji, poza przestrzeniami publicznymi, jak również ogrodzeń. Innymi słowy – w ocenie Sądu – dopuszczalne było zamieszczenie w uchwale planistycznej zapisów dotyczących sytuowania urządzeń reklamowych czy realizacji ogrodzeń także na terenach innych niż określone jako przestrzenie publiczne. Zasadne w tym zakresie okazały się zarzuty skargi.

W kontrolowanej sprawie miarodajne znaczenie miała okoliczność zainicjowania procedury planistycznej uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] z przedstawionych niżej względów.

Od wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."] zawartość merytoryczna planu miejscowego określona była uregulowaniami art. 15 u.p.z.p. o charakterze obligatoryjnym (ust. 2 – "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: [...]) i o charakterze fakultatywnym (ust. 3 – "W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: [...]). Od 27 września 2003 r. obowiązuje także, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) – zwanego dalej: "rozporządzeniem o planie"]. Zgodnie z § 4 pkt 2, 3 i 4, a ponadto pkt 5 - ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: 1) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego (przez które – stosownie do § 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia – należy rozumieć w szczególności istniejące i projektowane pierzeje ulic, place miejskie, osie i punkty widokowe, dominanty kompozycji przestrzennej, charakterystyczne obiekty, a także tereny zieleni), które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (przez które – według § 2 pkt 6 cytowanego rozporządzenia – należy rozumieć określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy) – pkt 2;

2) ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z:

a) potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.2)),

b) obowiązujących ustaleń planów ochrony ustanowionych dla parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych, a także dla innych form ochrony przyrody występujących na terenach objętych projektem planu miejscowego – pkt 3;

3) ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów – pkt 4; 4) ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów – pkt 5. Uregulowania tego rozporządzenia od momentu rozpoczęcia jego obowiązywania do momentu uchwalenia zaskarżonej uchwały planistycznej nie ulegały żadnym zmianom.

Natomiast, w momencie podejmowania uchwały intencyjnej ([...] marca 2005 r.) i do 20 października 2010 r. - art. 15 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 5 u.p.z.p. stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), a nadto wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych(pkt 5). W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami [(Dz. U. z 2010r., Nr 130, poz. 871) – zwana dalej: "ustawą zmieniającą z 2010 r."], która art. 1 pkt 4 b w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wprowadziła w art. 15 w ust. 3 zmianę przez dodanie pkt 9 w brzmieniu "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;".Ponadto, w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2010 r. postanowiono, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego [...], w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu [...], a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z kolei ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu [(Dz. U. z 2015 r., poz. 774) – zwana dalej: ustawą zmieniającą z 2015 r.], która weszła w życie 11 września 2015r. - art. 7 pkt 3 b i pkt 5 w ustawie z dnia 25 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 i 443) wprowadzono m. in. w: - art. 15 w ust. 3 zmianę polegającą na uchyleniu "pkt 9;",

- po art. 37 dodano art. 37a-37e w brzmieniu: "Art. 37a.1. Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów malej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Natomiast na mocy art. 12 ustawy zmieniającej z 2015 r.: - ust. 1 postanowiono, że "Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc";

- ust. 2 postanowiono, że "Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennegoobowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą;

- ust. 3 postanowiono, że "Do projektów miejscowych planów zagospodarowania, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Z przytoczonych regulacji prawnych wynikapo pierwsze, że art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., który umożliwiał zawarcie w przedmiotowej uchwale planistycznej zakwestionowanych przez organ nadzoru ustaleń, nie obowiązywał zarówno w dacie rozpoczęcia procedury sporządzania uchwały planistycznej ([...] marca 2005 r.), jak też w dacie jej uchwalenia ([...] listopada 2017 r.); po drugie, że art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. umożliwiał fakultatywne formułowanie ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; po trzecie, że art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. nie miał i nie mógł mieć zastosowania, albowiem fakultatywna możliwość formułowania w planie miejscowym ustaleń dotyczących zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, możliwa była dla procedur planistycznych rozpoczętych od 21 października 2010 r. do 10 września 2015 r., natomiast w przypadku uchwały planistycznej procedura rozpoczęła się przed tą datą ([...] marca 2005 r.), zatem zgodnie z powyższym stosowano przepisy dotychczasowe i w kontekście tych przepisów organ nadzoru dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Z rozstrzygnięcia nadzorczego i odpowiedzi na skargę wynika, że Wojewoda, dokonując oceny prawnej uchwały planistycznej oparł się na art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych i wskazał, że konkretyzację tej normy zawiera cytowany wyżej § 4 pkt 5 rozporządzenia o planie. I z przytoczonych regulacji organ nadzoru wywiódł tezę, że określenie wymagań dotyczących zasad lokalizowania nośników reklamowych może nastąpić w planie miejscowym tylko w odniesieniu do przestrzeni publicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.Tym samym nie zgodził się ze skarżącym, że podstawą wprowadzenia ustaleń dotyczących szeroko rozumianych elementów reklamowych, ogrodzeń czy też obiektów małej architektury jest obowiązkowy zakres planu miejscowego określony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. (w brzmieniu mającym zastosowanie do przedmiotowej procedury planistycznej) oraz § 4 pkt 2, 3 i 4 rozporządzenia o planie.

Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do przekroczenia przez Gminę kompetencji wynikającej z art. 15 u.p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP ze względu na wprowadzenie w uchwale planistycznej ustaleń dotyczących zasad lokalizowania na terenie objętym uchwałą planistyczną reklam, urządzeń i nośników reklamowych oraz ogrodzeń, a także określenie obowiązujących w tym zakresie zakazów. W ocenie Sądu możliwość wprowadzenia kwestionowanych przez organ ustaleń przede wszystkim mieści się, jak uznał skarżący, w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej z 2010 r. oraz § 4 rozporządzenia stanowiącym uszczegółowienie wymogów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ nadzoru uznał, że skoro ustawodawca uregulował kwestie dotyczące wymogów kształtowania ładu przestrzennego i nośników reklamowych w odrębnych przepisach, to nie mogą być one stosowane zastępczo; dopiero przepis dodany przywołaną ustawą zmieniającą z 2010 r., tj. art. 15 ust. 3 pkt 9, który w odniesieniu do przedmiotowej uchwały nie miał zastosowania, przyznał gminie kompetencje do określenia zasad lokalizowania obiektów małej architektury, tablic, urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń poza terenami określonymi w planie jako przestrzenie publiczne. Stanowisko to jednak nie znalazło aprobaty Sądu. Wprawdzie art. 15 ust. 3 u.p.z.p. rzeczywiście dotyczył elementów fakultatywnych planu miejscowego, co oznacza, że gmina uprawniona była do zdiagnozowania potrzeb w tym zakresie i oceny zasadności wprowadzenia dopuszczalnych nim ustaleń. Niemniej nie oznacza to, że gmina wcześniej nie miała kompetencji do ustalania zasad lokalizowania zarówno obiektów małej architektury, reklam, urządzeń reklamowych, jak też ogrodzeń, jako że niewątpliwie są to obiektywidoczne w przestrzeni urbanistycznej, tym samym mające wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego. Ta kompetencja wynikała od początku przede wszystkim z treści art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., a więc obowiązku określenia w planie ochrony i zasad kształtowania ładu przestrzennego i zawierała uszczegółowienie w §4 rozporządzenia. Ustawodawca uporządkował zatem jedynie obszar, który być może budził wątpliwości interpretacyjne oceniając, że gmina powinna uzyskać swobodę oceny w zakresie konieczności kształtowania ładu przestrzennego w tym zakresie. Jeszcze raz w tym miejscu należy podkreślić, że w art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. wskazano na fakultatywną potrzebę określenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W przepisie wymieniono zatem także obiekty małej architektury, które przecież są i były określane obiektami budowlanymi według art. 3 pkt 1 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia niewątpliwie też dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Nie można zatem twierdzić, że w ramach kompetencji do kształtowania ładu przestrzennego nie mieściło się ustalanie zasad lokalizowania takich obiektów, skoro inny przepis tej samej ustawy nakazywał kształtowanie zasad także takiego rodzaju zabudowy. Ogrodzenie z kolei stanowi - zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane - urządzenie budowlane, a więc urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a zatem także ściśle związane jest z kwestią zabudowy. Nie zmienia tej oceny także to, że ustawodawca w odrębnym przepisie rozporządzenia nakazuje wymóg określenia zasad umieszczania obiektów małej architektury i nośników reklamowych w odniesieniu do terenów przestrzeni publicznej. Przepis ten dotyczy niewątpliwie kształtowania przestrzeni publicznej, a zatem ustalenia dotyczące lokalizowania w takim terenie obiektów małej architektury i nośników reklamowych stanowią jedynie przykład tego co między innymi zawiera w sobie obowiązek określenia wymagań wynikających z potrzeby kształtowania przestrzeni publicznej. Z przykładowego więc zakresu obowiązków gminy właściwych dla kształtowania przez nią przestrzeni publicznej nie można wyprowadzać wniosku, o braku kompetencji gminy do wprowadzenia ustaleń dotyczących lokalizowania tych elementów poza przestrzenią publiczną. Ograniczenia tego rodzaju nie wynikały z samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sprzed jej nowelizacji, gdzie zakreślono ogólne postanowienia, co musi i może określać plan (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) oraz wskazano jakie są reguły racjonalnego gospodarowania przestrzenią przez równoważenie ochrony szeregu dóbr (art. 1 ust. 2 wobec art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Podstawa do stanowienia aktów prawa miejscowego nie musi mieć tak szczegółowego charakteru jak upoważnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy. W takiej sytuacji zmiana dokonana nowelą z 2010 r., musi być rozumiana jako służąca wyeliminowaniu wątpliwości w praktyce stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2015 r., w art. 37a ustawy wprowadzono inną zasadę dotyczącą wprowadzania w gminie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych. Rada gminy uzyskała od tego momentu możliwość ustalania tych zasad i warunków w formie uchwały dotyczącej całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu. Celem tej zmiany było przyznanie gminie kompetencji do możliwości kształtowania ładu przestrzennego w tym wąskim zakresie na terenie obszaru całej gminy w oderwaniu od potrzeby opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego. Zaś przepis przejściowy zawarty w ustawie zmieniającej z 2015 r., tj. art. 12 ust. 3 przewiduje, że do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wszystko to oznacza, że ustalenia dotyczące zasad lokalizowania słupów, reklam, urządzeń reklamowych, szyldów, tablic i ogrodzeń zawarte w uchwale planistycznej wprowadzone na podstawie dotychczasowego art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 2 i 5 rozporządzenia są zgodne z prawem. Natomiast przystąpienie przez Radę Miasta [...] do opracowania przewidzianej w art. 37a uchwały powyższemu nie przeczy, a oznacza, że organ zamierza skorzystać z przyznanej kompetencji do opracowania zasad i wymogów dla obszaru całej gminy. Podjęcie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego spowoduje utratę mocy ustaleń obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie ze względu na treść art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2015 r. (w odniesieniu do regulacji przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.). W odniesieniu zaś do ustaleń przyjętych na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, przepisy prawa wynikające z uchwały jako późniejszego aktu prawa miejscowego zyskają pierwszeństwo przed wcześniej ustanowionymi przepisami równorzędnego prawa miejscowego wynikającymi z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się jeszcze do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 422/17) przywołanego przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę na poparcie zajętego stanowiska w rozstrzygnięciu nadzorczym, należy zauważyć, że pogląd zaprezentowany w tym wyroku został oparty na stanie faktycznym, w którym uchwałę intencyjną podjęto [...] czerwca 2016 r., czyli po 11 września 2015 r., tj. po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 2015 r.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzającym nieważność uchwały planistycznej, tj. tiretu 1-15 i 17-25, czyli:

1) § 6;

2) § 7 pkt 1 z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami 1.KD-G, 2.KD-L, 3.KD-L, 13.KD-D, 2.KP-P, 22.KPR, 23.KPR, 24.KP-P, 25.KP-P, 26.KP-P, 30.ZP, 31.ZP;

3) § 7 pkt 2 z wyłączeniem terenów oznaczonych symbolami 1.KD-G, 2.KD-L, 3.KD-L, 13.KD-D, 2.KP-P, 22.KPR, 23.KPR, 24.KP-P, 25.KP-P, 26.KP-P, 30.ZP, 31.ZP:

4) § 20 ust. 6 pkt 2;

5) § 30 ust. 5 pkt 3 lit. e;

6) § 40 ust. 6 pkt 2;

7) § 41 ust. 6 pkt 2;

8) § 42 ust. 6 pkt 2;

9) § 43 ust. 6 pkt 2;

10) § 44 ust. 6 pkt 2;

11) § 45 ust. 3 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)";

12) § 45 ust. 6 pkt 3;

13) § 46 ust. 3 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)";

14) § 46 ust. 6 pkt 1;

15) § 48 ust. 2 pkt 4;

17) § 53 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...) 2.KD-L";

18) § 54 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)";

19) § 55 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)"; 20) § 56 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)";

21) § 57 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)";

22) § 58 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)";

23) § 59 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)";

24) § 60 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)";

25) § 61 ust. 4 w zakresie zdania wprowadzającego, w odniesieniu do sformułowania "(...) wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (...)".

Z kolei, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie II oddalono skargę w zakresie tiretu 16 rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały planistycznej, tj. § 49 ust. 6 pkt 4, wobec wykazanej i wyczerpująco uzasadnionej przez organ nadzoru wzajemnej sprzeczności przedmiotowego postanowienia uchwały planistycznej z jej postanowieniami § 6.