Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 137/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 18 pkt 7, art. 20, art. 22 ust. 1 , art. 30 ust. 3, art. 33 ust. 1, 2, 3, i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 617
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki
article: Art. 3 par. 3, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 16 par. 1, art. 32, art. 34, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Janusz Bociąga Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Nauki z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Dyrektor Narodowego Centrum Nauki (dalej "NCN"), na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Nauki (Dz.U. z 2010 r., nr 96, poz. 617 ze zm.), dalej "ustawa o NCN" - odmówił A Sp. z o.o. z/s w K przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. "[...]".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek został złożony do konkursu nr 1, organizowanego przez NCN w ramach finansowania badań podstawowych.

Organ stwierdził, że wniosek spełniał wymagania formalne i został poddany ocenie merytorycznej przez Zespół Ekspertów. W wyniku oceny dokonanej na podstawie kryteriów wskazanych w Regulaminie przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych przedmiotowy projekt badawczy nie został jednak zakwalifikowany do drugiego etapu oceny merytorycznej.

Po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o. z/s w K, Komisja Odwoławcza Rady NCN decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o NCN i art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", uchyliła powyższą decyzję Dyrektora NCN i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Komisja Odwoławcza Rady NCN uznała, że decyzja Dyrektora NCN została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie § 4 ust. 3 trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów, wprowadzonego zarządzeniem Dyrektora NCN z dnia [...] 2011 r. nr [...], z uwagi na brak przeprowadzonej przez Zespół Ekspertów oceny w trybie kolegialnym.

Zdaniem Komisji, trudno za taką uznać obliczoną na spotkaniu panelowym średnią arytmetyczną z dokonanych przez dwóch członków Zespołu Ekspertów indywidualnych ocen. Komisja wskazała, że Zespół Ekspertów podczas oceny wniosków o finansowanie projektów badawczych jest w pełni autonomiczny i nie jest związany ocenami indywidualnymi, które stanowią jedynie punkt wyjścia do dyskusji. W związku z powyższym, nie można, zdaniem Komisji, uznać za rzetelną oceny, polegającej na obliczeniu średniej z dwóch wzajemnie wykluczających się indywidualnych ocen.

Komisja stwierdziła, że wzajemna sprzeczność tych ocen przejawia się zarówno w przyznanej wnioskowi liczbie punktów, jak i w ocenie każdego istotnego dla oceny wniosku kryterium (ocena dorobku naukowego kierownika projektu, zespołu wykonawców, poziom wnioskowanych do finansowania badań, etc). W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek śladu dyskusji i uzasadnienia takiej właśnie oceny wniosku dokonanej przez Zespół Ekspertów. Komisja wyjaśniła, że na pierwszym etapie oceny merytorycznej tryb oceny wymaga uzyskania dwóch niezależnych ocen indywidualnych właśnie ze względu na potrzebę dysponowania podczas spotkania panelowego w miarę szerokim materiałem pod ostateczną dyskusję. W opinii Komisji tak sprzeczne dwie oceny wymagają szczegółowego omówienia wniosku i uzasadnienia rzeczywistych mocnych i słabych stron wnioskowanego projektu.

Komisja Odwoławcza nakazała, by w ramach ponownego postępowania, Dyrektor NCN wyjaśnił, jaka jest rzeczywista wartość przedmiotowego wniosku w oparciu o dwie dokonane dotychczas indywidualne oceny i w miarę potrzeby zlecił ocenę wniosku dodatkowemu zewnętrznemu ekspertowi na okoliczność wyjaśnienia rozbieżności między ocenami indywidualnymi.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku, Dyrektor NCN decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], powołując się na art. 33 ust. 1 ustawy o NCN, odmówił A Sp. z o.o. z/s w K przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. " [...]".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas ponownej oceny przedmiotowego wniosku uznano, iż dorobek kierownika projektu jest wprawdzie znaczący, jednakże w ostatnich latach wskazuje na niską aktywność naukową, gdyż wśród prac, które mają wysoki impact factor, tylko jedna powstała w ciągu ostatnich 10 lat (2003 r.), a ogromna większość pochodzi z lat 80-tych. Także spadła częstotliwość, z jaką cytowane są prace wnioskodawcy.

Znacząca część wniosku ma charakter pozamerytoryczny, bowiem wnioskodawca, zamiast opisać metodykę planowanych badań, odsyła do swoich publikacji, przedstawiając polemikę z edytorami, którzy nie przyjęli jego prac do publikacji.

Nadto Komisja Nauk Ścisłych i Technicznych Rady NCN, po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz przedłożonymi ocenami i wynikami przeprowadzonej dyskusji, zdecydowała nie rekomendować przedmiotowego wniosku do finansowania.

Organ wyjaśnił także, że z uwagi na fakt, iż wniosek był ponownie rozpatrywany, nie było możliwości jego oceny w trybie konkursowym, jaki przewidziany jest do oceny wniosków, zgodnie z obowiązującym Regulaminem przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych oraz staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora. Wniosek był oceniony przez eksperta, a następnie skierowany do zaopiniowania przez właściwą z uwagi na treść wniosku Komisję Rady NCN, tj. Komisję Nauk Ścisłych i Technicznych.

Od powyższej decyzji Dyrektora NCN wniesione zostało odwołanie przez A Sp. z o.o. z/s w K, w którym zarzucono, że organ nie wywiązał się z nałożonego na niego przez Komisję Odwoławczą Rady NCN w decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] obowiązku ustalenia rzeczywistej wartości wniosku w oparciu o dwie dokonane dotychczas oceny i nie zlecił oceny wniosku dodatkowemu zewnętrznemu ekspertowi na okoliczność wyjaśnienia rozbieżności między ocenami indywidualnymi.

Podniesiono, że w motywach decyzji organ I instancji, zamiast wyjaśnić merytoryczne powody odmowy, skoncentrował się na ocenie aktywności naukowej kierownika projektu w ostatnich latach.

Zdaniem strony, grono ekspertów zatrudnianych i opłacanych przez NCN nie jest w stanie dokonać rzeczywistej oceny wartości naukowej wniosku i udzielić odpowiedzi na konkretne naukowe pytania.

Podniesiono także zarzut dotyczący przekroczenia terminu załatwienia odwołania, gdyż zgodnie z treścią art. 33 ust. 3 ww. ustawy o NCN, procedura odwoławcza w sprawie powinna była zakończyć się do dnia 28 listopada 2012 r., a przeciągnęła się do dnia 15 grudnia 2012 r.

Po rozpoznaniu odwołania, Komisja Odwoławcza Rady NCN decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o NCN - odmówiła A Sp. z o.o. z/s w K przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. " [...]".

Komisja Odwoławcza Rady NCN uznała, że decyzja organu I instancji została oparta wyłącznie na przesłankach merytorycznych. Wskazano w niej jednoznacznie, że decydujący wpływ na końcową ocenę wniosku miała ocena dorobku naukowego kierownika projektu oraz ocena merytoryczna wniosku, tj. poziom naukowy badań, nowatorstwo oraz wpływ realizacji projektu na rozwój dyscypliny naukowej.

Wskazano, że dorobek kierownika projektu jest istotny, choć najważniejsze prace naukowe zostały opublikowane wiele lat przed złożeniem przedmiotowego wniosku.

Fakt, że znacząca część wniosku dotyczy kwestii pozamerytorycznych, również miała wpływ na końcową ocenę wniosku.

Organ II instancji podkreślił, że eksperci podczas oceny merytorycznej oceniają projekt wyłącznie na podstawie informacji zawartych we wniosku, toteż nie można uznać, że publikacje kierownika projektu zawierają wystarczająco rozwinięty opis teoretyczny zaproponowanych badań, gdyż powinien on być zamieszczony we wniosku. Organ II instancji dodał, że eksperci NCN podczas oceny wniosków oceniają je zgodnie z kryteriami ustalonymi w Regulaminie przez Radę NCN, a nie na podstawie pytań złożonych przez wnioskodawcę. Ponadto końcowa ocena wniosku dokonywana jest na tle innych złożonych do konkursu wniosków.

Organ II instancji stwierdził, iż wbrew twierdzeniom strony, postępowanie odwoławcze zostało zakończone w terminie. Odwołanie wpłynęło bowiem do NCN w dniu 28 grudnia 2011 r., a decyzja Komisji Odwoławczej została wydana w dniu [...] 2012 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu. Zdaniem organu II instancji, odwołujący się błędnie interpretuje ponowną ocenę wniosku, mylnie łącząc ją z postępowaniem odwoławczym. Natomiast ponowna ocena wniosku trwająca około 8 miesięcy spowodowana była koniecznością znalezienia właściwych ekspertów, którzy nie byliby w żaden sposób zaangażowani w ocenę przedmiotowego wniosku na wcześniejszych etapach. W związku z powyższym, w ocenie Komisji Odwoławczej Rady NCN, brak jest podstaw do postawienia zarzutu bezczynności organowi I instancji.

Zdaniem organu II instancji, z uwagi na brak uchybień formalnych w postępowaniu administracyjnym, stanowisko Zespołu Ekspertów było dla Dyrektora NCN wiążące, ponieważ to Zespołowi Ekspertów prawodawca przyznał prawo do oceny i kwalifikacji projektów badawczych, dlatego nie mógł on wbrew temu stanowisku przyznać wnioskodawcy środków finansowych na realizację projektu badawczego.

Podsumowując, Komisja Odwoławcza Rady NCN stwierdziła, że nie dopatrzyła się uchybień w procedurze konkursowej prowadzonej przez organ I instancji, a w konsekwencji uznała, że brak jest podstaw do przyznania środków na realizację przedmiotowego projektu badawczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Komisji Odwoławczej Rady NCN A Sp. z o.o. z/s w K zarzuciło organowi II instancji naruszenie art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, przez niepodjęcie decyzji w sprawie w terminie 3 miesięcy od daty złożenia odwołania, tj. do dnia 28 marca 2012 r. (odwołanie złożono w dniu 28 grudnia 2011 r.). Zdaniem strony skarżącej, procedura odwoławcza w NCN trwała od dnia 28 grudnia 2011 r. do dnia 15 grudnia 2012 r., czyli prawie 12 miesięcy, zamiast ustawowo wymaganych 3 miesięcy.

Strona podniosła również, iż właściwą stroną postępowania jest NCN, reprezentowane przez Dyrektora, a nie Komisja Odwoławcza.

Zdaniem strony skarżącej, argument organu o pozamerytorycznym charakterze części wniosku jest chybiony, gdyż zgłoszony projekt badawczy jest nowatorski z uwagi na istniejącą kontrowersję naukową w tym przedmiocie.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ze zwróceniem uwagi Dyrektorowi NCN na potrzebę dokładnego badania wniosków projektowych.

Ponadto strona skarżąca wniosła także o zobowiązanie Dyrektora NCN do: 1) objęcia ochroną prawną własności intelektualnej strony skarżącej i prof. R.J. R., naruszonej przez część uzasadnienia oceny eksperta; 2) spowodowania udzielenia odpowiedzi na merytoryczne naukowe pytania (15 pytań w języku angielskim), które były zawarte w pierwotnym wniosku z dnia 19 czerwca 2011 r., a kserokopia tej strony z pytaniami znajduje się w załączniku do odwołania z dnia 2 stycznia 2013 r.; 3) spowodowania udzielenia odpowiedzi na 4 pytania zawarte w piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r.; 4) stworzenia warunków do przeprowadzenia sporu naukowego pomiędzy prof. R. J. R. a ekspertami NCN ze wskazanych w skardze dziedzin.

W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza Rady NCN wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyjaśniła także, że zgodnie z art. 33 ust. 2 i 3 ww. ustawy o NCN, Komisja Odwoławcza jest podmiotem powołanym do wydawania decyzji w II instancji, co w świetle art. 32 i art. 34 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", przemawia za uznaniem jej jako strony niniejszego postępowania.

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. o sygn. akt III SA/Kr 807/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę A Sp. z o.o. z/s w K na decyzję Komisji Odwoławczej Rady NCN z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także decyzję Komisji Odwoławczej Rady NCN z dnia [...] 2012 r. nr [...].

Sąd zwrócił uwagę, że wskazany w podstawie prawnej decyzji przepis art. 33 ust. 3 ustawy o NCN wskazuje na to, że istotą rozstrzygnięcia Komisji Odwoławczej jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie wniosku o przyznanie środków finansowych w następstwie złożonego odwołania. W świetle brzmienia tego przepisu, stosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest zatem wyłączone, gdyż ustawa nie przewiduje rozstrzygnięcia w formie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu, przepis art. 33 ust. 3 ustawy o NCN stanowi w stosunku do art. 138 § 2 K.p.a. przepis szczególny i z tego względu znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, natomiast kontrola postępowania prowadzi do wniosku, że zostało ono przeprowadzone z naruszeniem treści tego przepisu. Mianowicie decyzja będąca przedmiotem skargi wydana została w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania w stosunku do decyzji Dyrektora NCN z dnia [...] 2011 r. nr [...], którą Komisja Odwoławcza Rady NCN uchyliła mocą decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu, tym samym doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 33 ust. 3 ustawy o NCN.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ww. P.p.s.a., podstawę uwzględnienia skargi na decyzję, stanowi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę do stosowania powyższego przepisu stanowi – zdaniem Sądu – takie uchybienie przepisom postępowania, które rodzi prawdopodobieństwo, że bez tego uchybienia wynik sprawy mógłby być inny. Dostrzeżone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w każdym razie – w opinii Sądu – nie jest możliwe stwierdzenie, że wynik tej sprawy byłby taki sam, gdyby do powyższego uchybienia nie doszło.

Dlatego też, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego wydane w ramach kontrolowanego postępowania decyzje, tj. zarówno decyzję dotkniętą bezpośrednio naruszeniem art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, jak i zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą, jako wydane w następstwie tego naruszenia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyła Komisja Odwoławcza Rady NCN.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., przez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie kontrola działalności administracji publicznej odbywa się na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a., a nie w oparciu o art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy;

- art. 1 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 33 ust. 3 ustawy o NCN oraz art. 138 § 2 K.p.a., przez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności administracji publicznej i błędne ustalenie, że art. 33 ust. 3 ustawy o NCN wyłącza stosowanie art. 138 § 2 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia naruszenia przez Komisję Odwoławczą Rady NCN przepisów postępowania i uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku nie uznał za zasadny żadnego innego zarzutu strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A Sp. z o.o. z/s w K wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1831/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

NSA wskazał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty są właściwie sformułowane i trafne.

Rację ma autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 1 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przeprowadził w sprawie kontrolę działalności administracji publicznej, ale nie można zgodzić się, że Sąd ten uchybił treści art. 3 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy. Powołując się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na treść art. 3 § 3 P.p.s.a., WSA w Krakowie stwierdził jedynie, że jest to przepis, który pozwala przyjąć do rozpoznania także i takie decyzje, których osnowa i treść odbiega od tych podejmowanych w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 138 K.p.a., a które z mocy przepisu szczególnego zostały poddane kontroli sądu administracyjnego.

Przepis szczególny może bowiem modyfikować treść rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu odwoławczym, co wcale nie musi oznaczać, że przez to rozstrzygnięcia te tracą swój walor decyzji drugoinstancyjnych. W tym zakresie regulacje szczególne mogą więc wprowadzać rozwiązania, które najczęściej wiążą się ze specyfiką i przedmiotem danej sprawy, a tak właśnie jest w przypadku spraw dotyczących redystrybuowania środków finansowych na realizację projektów naukowo-badawczych. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1-4 ustawy o NCN, środki finansowe na badania zakwalifikowane do finansowania w drodze konkursów, o których mowa w art. 20 ust. 2, przyznaje Dyrektor NCN, w drodze decyzji (ust. 1). Od decyzji Dyrektora wnioskodawcy przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej Rady w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji o wynikach konkursu (ust. 2). Komisja Odwoławcza Rady podejmuje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (ust. 3). Na decyzję Komisji Odwoławczej Rady przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 4).

Z przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o NCN wynika, że decyzja Komisji Odwoławczej Rady NCN, a więc decyzja podejmowana w trybie odwoławczym, ma być w swej osnowie decyzją rozstrzygającą o przyznaniu lub odmowie przyznania środków finansowych. Jest to zatem decyzja odmienna w swej treści od rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 K.p.a., choć ustawa o NCN nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. w procedurze redystrybuowania środków finansowych, przeznaczonych na realizację projektów naukowo-badawczych. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja takiego rozstrzygnięcia ma bowiem służyć ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, co jednak nie odbiera jej waloru decyzji drugoinstancyjnej, zaskarżalnej do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 33 ust. 4 ustawy o NCN. W tym też znaczeniu należy rozumieć wywód Sądu I instancji, odwołujący się do treści art. 3 § 3 P.p.s.a. Sama odmienność osnowy nie odbiera jednak takiemu rozstrzygnięciu waloru decyzyjnego, co wynika wprost z analizowanego przepisu, to natomiast pozwala na wniosek, że decyzja taka, pomimo odmiennej osnowy, może być kwalifikowana jak decyzja administracyjna, podlegająca kontroli sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.

Jak już zostało zaznaczone, WSA w Krakowie wadliwie przeprowadził kontrolę działalności administracji publicznej, bowiem w sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji Komisji Odwoławczej Rady NCN z dnia [...] 2012 r. nr [...], a to z tego względu, że decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i jako taka nie mogła podlegać kontroli Sądu w zwykłym toku instancji (art. 16 § 1 K.p.a. – zasada trwałości decyzji administracyjnych). Decyzja ta, jakkolwiek wadliwa, bo naruszająca w swej osnowie treść art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, spowodowała ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez Dyrektora NCN z dnia [...] 2012 r. nr [...] oraz Komisję Odwoławczą Rady NCN z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...], odmawiających A Sp. z o.o. z/s w K przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. [...]".

Zatem to te decyzje zostały poddane kontroli Sądu I instancji i to one powinny stanowić przedmiot jego kontroli i oceny.

Tymczasem WSA w Krakowie, pomijając fakt, że decyzja Komisji Odwoławczej Rady NCN z dnia [...] 2012 r. nr [...] uzyskała walor ostateczności, przez pryzmat jej wadliwości dokonał oceny decyzji wydanych na nowo, uznając niejako, że one także naruszają treść art. 33 ust. 3 ustawy o NCN. Przepis ten dotyczy jedynie rozstrzygnięć podejmowanych przez Komisję Odwoławczą Rady NCN, a więc w postępowaniu drugoinstancyjnym (w tym zakresie przepis art. 33 ust. 3 ustawy o NCN wyłącza stosowanie art. 138 § 2 K.p.a.), nie dotyczy zaś decyzji wydawanych przez Dyrektora NCN. Podjęta przez Komisję Odwoławczą Rady NCN decyzja z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...] w swej osnowie odpowiada treści art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, wszak odmawia przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego, jak tego wymaga ww. przepis, a zatem powodem wyeliminowania jej z obrotu prawnego nie mogło być stwierdzenie o jego naruszeniu, tym bardziej więc z tej przyczyny nie mogło dojść do uchylenia decyzji Dyrektora NCN z dnia [...] 2012 r. nr [...], jak to uczynił w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji.

Wprawdzie autor skargi kasacyjnej w jej podstawach nie wskazuje wprost na powyższe kwestie, co świadczy o częściowo nieprawidłowym sformułowaniu zarzutów, niemniej jednak, podnosząc zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, poprzez kwestionowanie oceny Sądu I instancji, że wyłącza on stosowanie art. 138 § 2 K.p.a., pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie o wadliwie przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bowiem powód, dla którego Sąd I instancji uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie uprawniał do wydania takiego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zarazem art. 3 w § 3 P.p.s.a. stanowi, że Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych ustawach. Takim przepisem szczególnym jest – zdaniem Sądu, art. 33 ust. 4 ustawy o NCN, którym kognicji sądu administracyjnego, poddano skargi na decyzję Komisji Odwoławczej Rady NCN, wydane w trybie ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 33 ust. 2 i 3 Komisja Odwoławcza Rady NCN rozpoznając odwołanie od decyzji Dyrektora NCN w przedmiocie odmowy przyznania środków, podejmuje decyzję w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Jest to zarazem przepis szczególny względem art. 138 § 1 i 2 K.p.a.

Przepisy ustawy o Narodowym Centrum Nauki nie wskazują innego kryterium kontroli zaskarżonej decyzji Komisji Odwoławczej Rady NCN niż zgodność z prawem. Z tych względów tylko kryterium zgodności z prawem stosownie do art. 3 § 3 P.p.s.a. stanowi wzorzec kontroli zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sprawując tę kontrolę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenie tych zasad kontroli zaskarżonej decyzji jest szczególnie uzasadnione wobec oczekiwań strony skarżącej, że przedmiotem oceny na płaszczyźnie zgodności z prawem będzie także kontrola zasadności ocen przyjętych przez ekspertów w odniesieniu do wniosku strony skarżącej. Oczekiwanie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa, gdyż brak przepisu prawa materialnego, który poddawałby ocenie Komisji Odwoławczej Rady NCN, a wcześniej Dyrektora NCN weryfikację zasadności ocen przyjętych przez ekspertów przy ocenie wniosku.

Z tych samych względów, zdaniem Sądu, kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, nie obejmuje weryfikacji prawidłowości ocen ekspertów oceniających wniosek strony skarżącej złożony do konkursu organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki w ramach finansowania projektu badawczego " [...].".

W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji (postanowień) sąd bada czy zaskarżona decyzja (postanowienie) nie narusza prawa oraz czy zostały wydane w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu.

Ponadto zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna.

Strona skarżąca w skardze: w pkt 1 wniosła o stwierdzenie złamania prawa przez NCN tj. art. 33 ust. 3 ustawy o NCN przez niepodjęcie prawidłowej decyzji w postaci przyznania lub odmowy przyznania finansowania w terminie 3 miesięcy od daty złożenia odwołania tj. do dnia 28 marca 2012 r. (odwołanie złożono 28 grudnia 2011 r.). Zarzut ten i przywołana na jego poparcie argumentacja nie mogły przynieść zamierzonego skutku.

Odwołanie strony skarżącej od pierwszej decyzji Dyrektora NCN z dnia [...] 2011 r. nr [...] wpłynęło do NCN w dniu 28 grudnia 2011 r., a Komisja Odwoławcza podejmuje decyzję w sprawie nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (art. 33 ust. 3 ustawy o NCN). Decyzja Komisji Odwoławczej została wydana w dniu [...] 2012 r., nr [...], a więc z zachowaniem ustawowego terminu.

Po uchyleniu przez Komisję Odwoławczą decyzji Dyrektora NCN nr [...] z [...] 2011 r. i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora NCN zakończyło się postępowanie odwoławcze, a więc strona błędnie identyfikuje ponowną ocenę wniosku z postępowaniem odwoławczym.

Przede wszystkim jednakże należy podkreślić, że powyższy zarzut i argumentacja dotyczą tej części postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji Komisji Odwoławczej Rady NCN z dnia [...] 2012 r. nr [...]. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1831/14 decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i jako taka nie mogła podlegać kontroli Sądu w zwykłym toku instancji (art. 16 § 1 K.p.a. – zasada trwałości decyzji administracyjnych). Decyzja ta, jakkolwiek wadliwa, bo naruszająca w swej osnowie treść art. 33 ust. 3 ustawy o NCN, spowodowała ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez Dyrektora NCN z dnia [...] 2012 r. nr [...] oraz Komisję Odwoławczą Rady NCN z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...], odmawiających A Sp. z o.o. z/s w K przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego pt. [...]". Zatem to te decyzje zostały poddane kontroli Sądu I instancji i to one stanowią przedmiot jego kontroli i oceny.

W konsekwencji należy zauważyć, że zaskarżona decyzja z dnia 10 kwietnia 2013 r. nr [...] została wydana natomiast w wyniku odwołania z dnia 2 stycznia 2013 r. złożonego jak wynika z prezentaty w dniu 4 stycznia 2013 r. od innej decyzji, tj. decyzji Dyrektora NCN [...] z dnia [...] 2012 r., wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zatem zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem 3 miesięcznego terminu określonego w art. 33 ust. 3 ustawy o NCN. Zdaniem Sądu uchybienie to nie mogło mieć i nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie mogły również przynieść zamierzonego skutku pozostałe argumenty w skardze podniesione.

Wbrew twierdzeniom skargi zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w poprzedzającej ją decyzji Dyrektora NCN, wzięto m.in. pod uwagę ocenę dokonaną przez eksperta i opinię (stanowisko) Komisji Nauk Ścisłych i Technicznych (K-2) sporządzone w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czemu dano wyraz w uzasadnieniach decyzji. Nie sposób więc się zgodzić z tezą o tendencyjności uzasadnienia decyzji z uwagi na pominięcie, zdaniem skarżącej przy rozstrzyganiu sprawy wniosku, zdania eksperta przytoczonego w uzasadnieniu skargi.

Sąd w pełni podziela stanowisko, że nawet brak uzasadnienia kwestiach naukowo-merytorycznych w decyzji Dyrektora NCN nie stanowiłby uchybienia proceduralnego w niniejszej sprawie.

Podkreślenia wymaga także, że wyrażone zgodnie z przepisami obowiązującymi NCN, w tym zgodnie z obowiązującym wówczas Zarządzeniem Dyrektora NCN nr [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów, wprowadzonym na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy o NCN, stanowisko Zespołu Ekspertów jest dla Dyrektora NCN wiążące, ponieważ to Zespołowi Ekspertów, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, przyznano prawo do oceny i kwalifikacji projektów badawczych. Dyrektor NCN nie może wbrew temu stanowisku przyznać wnioskodawcy środków finansowych na realizację projektu badawczego. Jak wynika bowiem z art. 18 pkt 7 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o NCN, ocena wniosków złożonych w konkursach przeprowadzanych przez NCN została powierzona Zespołom Ekspertów powołanym przez Dyrektora NCN, na wniosek Rady NCN.

Wniosek o przyznanie finansowania badań naukowych nie jest również miejscem na polemikę między uczonymi, a kwestie te nie mogą być przedmiotem rozważań ani Zespołu Ekspertów, ani Komisji Odwoławczej. Zatem procedura odwoławcza nie służy rozstrzyganiu sporów między uczonymi, a jedynie sprawdzeniu prawidłowości oceny wniosku w konkursach NCN, stąd wydana wcześniej decyzja Komisji Odwoławczej z dnia [...] 2012 r. o uchyleniu decyzji Dyrektora z dnia [...] 2011 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienie proceduralne.

Trafnie zatem Komisja Odwoławcza wydając zaskarżoną decyzję miała powyższe na względzie, nie stwierdzając w niej uchybień decyzji Dyrektora NCN z dnia [...] 2012 r. nr [...].

W konsekwencji powyższego nie są zasadne argumenty skargi dotyczące tendencyjności i chybionej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji albowiem nie zmierzają do jej oceny pod względem zgodności z prawem, a dotyczą kwestii merytorycznych, które zostały powierzone ekspertom z zastosowaniem kryteriów określonych w Regulaminie (uchwała nr [...] z dnia [...] 2011 r. Rady Narodowego Centrum Nauki w sprawie określenia regulaminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez Narodowe Centrum Nauki w zakresie projektów badawczych).

Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja strony skarżącej o nie poinformowaniu jej o istnieniu w aktach sprawy opinii (właściwie: oceny eksperta) i stanowiska Komisji Nauk Ścisłych i Technicznych (K-2). Wbrew twierdzeniom skargi w zaskarżonej decyzji i decyzji Dyrektora NCN z dnia [...] 2012 r. zawarto informacje o ich sporządzeniu. Ponadto stronie przysługuje wgląd do akt, z którego to uprawnienia skorzystała.

Z kolei z uwagi na wnioski wymienione w skardze (pkt 2-5) należy podnieść, że czynności, o które wnosi strona skarżąca nie należą do zadań NCN, o których mowa w art. 20 i art. 33 ust. 1 ustawy o NCN. Stąd brak kompetencji Dyrektora NCN do ich przeprowadzenia. Żądania te nie mogły przynieść zamierzonego skutku procesowego wynikającego z kontroli sądu administracyjnego dotyczącej zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi zarzuca również, że właściwą stroną postępowania w sprawie powinno być NCN reprezentowane przez Dyrektora NCN. Zarzut ten jest niezasadny, z uwagi na fakt, że zgodnie z art. 33 ust. 2 i 3 ustawy o NCN Komisja Odwoławcza jest podmiotem powołanym do wydawania decyzji w II instancji, co w świetle art. 32 i art. 34 P.p.s.a. przemawia za prawidłowym określeniem organu – będącego stroną postępowania sądowo administracyjnego.

Należy także uznać za bezzasadny wniosek zawarty w pkt. 6 skargi w którym strona skarżąca wniosła o ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze zwróceniem uwagi Dyrektorowi NCN na dokładne badanie wniosków projektowych określanych jako nowatorskie w skali międzynarodowej oraz takie, w których zwrócono uwagę na istnienie kontrowersji naukowej w danym przedmiocie. Należy przypomnieć ponownie, że procedura odwoławcza w konkursach organizowanych przez NCN, nie służy rozstrzyganiu sporów między uczonymi, a jedynie sprawdzeniu prawidłowości oceny wniosku zgłoszonych w konkursach organizowanych przez NCN, natomiast Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stosuje konsekwencje procesowe wynikające m. in. z art. 145 § 1 P.p.s.a. lub art. 151 P.p.s.a., a nie merytoryczne.

Z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego – zasadniczo – kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (załatwiania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do oddalenia skargi albo wyeliminowania z obrotu prawnego. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.