Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2971/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 2, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 307/13 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 307/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.N. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie doprowadzenia do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego. W punkcie 2 Sąd przyznał od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego T.S. kwotę 295,20 złotych, tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone skarżącemu na zasadzie prawa pomocy.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin nakazał właścicielowi lokalu mieszkalnego, tj. Gminie Miasto Szczecin, reprezentowanej przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie, doprowadzenie do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego – ściany szczytowej budynku przy ul. E. 1 w Szczecinie poprzez trwałe zamurowanie otworu okiennego w lokalu mieszkalnym nr X. Organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek [...] Spółka z o.o. w Szczecinie z dnia 12 września 2012 r., które wniosło do organu o sprawdzenie stanu prawnego okien wykonanych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. E. 1 w Szczecinie. Spółka jest właścicielem działek przy ul. E. 2 i 3 oraz ul. T. w Szczecinie, na której zaprojektowano budynek mieszkalny wielorodzinny. Organ architektoniczno-budowlany uzależniał bowiem wydanie pozwolenia na budowę od zamurowania okien w ścianie istniejącego budynku przy ul. E. 1 w Szczecinie. Spółka zwróciła się w tej sprawie do Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie, lecz spotkała się z odmową zamurowania okien. W toku postępowania, organ pierwszej instancji ustalił, że właścicielem przedmiotowego budynku jest Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. E. 1 w Szczecinie, a zarządcą "[...]" Spółka z o.o. w Szczecinie. Natomiast właścicielem lokalu nr X w wymienionym wyżej budynku mieszkalnym, jest Gmina Miasto Szczecin, w imieniu którego zarząd i reprezentowanie na mocy statutu, sprawuje Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie. Organ ustalił, że w budynku przy ul. E. 1 w Szczecinie, w lokalu nr X znajduje się otwór okienny o wymiarach ok. 80 na 185 cm, wykonany przez uprzedniego najemcę H.G., najprawdopodobniej w latach 70-tych poprzedniego wieku, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Aktualnie najemcą wymienionego lokalu mieszkalnego nr X, jest B.N. Organ stwierdził, że roboty polegające na wykuciu otworu okiennego, w ścianie usytuowanej w granicy działki, zostały wykonane bez pozwolenia na budowę. Prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji rozważył możliwość zastosowania instytucji legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej i uznał, że przepisy obowiązujące od lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku nie dopuszczały lokalizacji otworów okiennych w granicy z nieruchomością sąsiednią. Roboty budowlane, o których mowa w sprawie, zostały wykonane niezgodnie z przepisami prawa i w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin, nie można doprowadzić tych robót do stanu zgodnego z prawem, tj. zachowania okna, a jedyną możliwością usunięcia stanu niezgodnego z prawem, jest przywrócenie stanu poprzedniego. Organ wyjaśnił, że następca prawny inwestora, którym był uprzedni najemca lokalu mieszkalnego, jest właściciel lokalu nr [...], tj. Miasto Szczecin i dlatego obowiązek wynikający z decyzji został nałożony na właściciela lokalu.

Odwołanie od powyższej decyzji skierowane do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł J.N.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania podpisanego przez J.N., zamieszkałego przy ul. E. 1 w Szczecinie, umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu decyzji, organ drugiej instancji wskazał, że z odwołaniem od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., wystąpił J.N., syn B.N., najemcy lokalu nr X. Organ odwoławczy zaznaczył, że istota wniesionego odwołania sprowadza się do ustalenia, czy lokatorowi, będącemu synem najemcy lokalu nr X w budynku przy ul. E. 1 w Szczecinie, przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu, zajmowanym na zasadzie umowy najmu. Rozstrzygając tę kwestię, organ odwoławczy odniósł się do brzmienia art. 28 k.p.a., który określa, kto może być zaliczony do kręgu stron i uczestników postępowania administracyjnego, oraz podał, że pojęcie strony można wyprowadzić tylko z konkretnej normy prawnej, która może posłużyć do sformułowania interesu prawnego danego podmiotu. Organ wskazał, że w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, znajduje się uszczegółowienie pojęcia interesu prawnego, sformułowanego na potrzeby tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę może być inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem postępowania. Z akt sprawy wynika, że J.N. nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr X przy ul. E. w Szczecinie, którego postępowanie administracyjne dotyczy. Lokal ten zajmuje na zasadzie najmu, którego głównym najemcą jest B.N. Organ drugiej instancji uznał, że w świetle art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, J.N. nie był stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w związku z czym osoba ta nie mogła wnieść skutecznie odwołania. W tych warunkach, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie uznał, że postępowanie odwoławcze należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję złożył J.N. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, której zarzucił naruszenie art. 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.; art. 7, art. 8, art. 9, art. 28, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., a także zarzucił naruszenie art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uszczegóławiając wymienione zarzuty, skarżący podał, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji brak było przeprowadzenia w całości postępowania dowodowego, na okoliczność: kto i kiedy wykonał otwory okienne w lokalu nr X oraz kto następnie wykonał i wstawił stolarkę okienną, czy i kiedy były te okna wymieniane, a w szczególności, czy do wymiany okien doszło w czasie trwania stosunku najmu, którego stroną jest J.N.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie udzielając odpowiedzi na skargę J.N. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Wyznaczony na zasadzie prawa pomocy, pełnomocnik skarżącego z urzędu, adw. T.S. w piśmie z dnia 29 lipca 2013 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Precyzując skargę, poprzez swego pełnomocnika, skarżący podał, że doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że odwołanie dotyczy sprawy o pozwolenie na budowę, a tym samym przyjęciu, że nie można skarżącego uznać za stronę postępowania. Nastąpiło również naruszenie art. 28 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżącemu przysługuje status strony postępowania, zgodnie z przedmiotowym opisem. Pełnomocnik podał, że pozostałe zarzuty, wnioski i argumentacja na ich poparcie, wynikające ze skargi, pozostają bez zmian. Skarżący sprostował wskazane w skardze informacje, że najemcą lokalu jest jego matka B.N. Niemniej jednak skarżący pozostaje osobą pełnoletnią uprawnioną do zamieszkiwania w tym lokalu, a więc jest on solidarnie odpowiedzialny za uiszczanie opłat czynszowych z tytułu użytkowania przedmiotowego lokalu. Naruszenie interesu prawnego w tym przypadku polega przede wszystkim na niewątpliwym obniżeniu funkcjonalności zajmowanego przez skarżącego lokalu.

Na rozprawie sądowej, w dniu 22 sierpnia 2013 r., pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko skargi i dodatkowo oświadczył, że w pokoju, w którym ma być zamurowane okno, znajduje się piec kaflowy.

Uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o. w Szczecinie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd wyjaśnił, iż poddając ocenie kwestionowaną przez J.N. decyzję, należy mieć na uwadze, iż podstawą prawną jej wydania był przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zasadność zastosowania powyższego przepisu należy rozważyć przez pryzmat, przyjętej przez organ drugiej instancji bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego (art. 105 § 1 k.p.a.), z uwagi na brak interesu prawnego po stronie J.N. do udziału w postępowaniu administracyjnym, w kontekście zagadnienia, jakie wiąże się ze wskazaniem, kto może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest przepis art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest to, że jest ona podmiotem własnych praw /interesów prawnych/ lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Interesy faktyczne innych podmiotów mogą być chronione tylko do granic kolizji z interesem stron postępowania. Powyższe wywody, doznają dodatkowo modyfikacji, z uwagi na przedmiot sprawy objętej postępowaniem administracyjnym z zakresu prawa budowlanego. Na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego, wyróżnia się pojęcie strony w art. 28 ust. 2 ustawy, w sprawie o pozwolenie na budowę. Przepis ten, nie mógł wprawdzie posłużyć bezpośrednio organowi odwoławczemu do formułowania ocen o braku interesu po stronie J.N. do wniesienia odwołania od decyzji wydanej na art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy. Jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy, biorąc pod uwagę, że wywody organu odwoławczego w kontekście stosunków prawnych jakie łączą skarżącego z właścicielem lokalu, uwzględniały specyfikę postępowania mającego za cel doprowadzenie do stanu zgodności z prawem robót budowlanych, prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia, czy zgłoszenia. Stosownie bowiem do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, podmiotami obowiązanymi do wykonania czynności nakazanych w art. 48 , art. 49 b, art. 50 a raz art. 51 ustawy Prawo budowlane, są: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu. Nie dotyczy to jednak przypadku najemcy obiektu budowlanego lub osób z nim zamieszkujących. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że do podmiotów, których tytuł do korzystania z lokalu wynika z ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest umowa najmu, nie można zaliczyć do kręgu osób wskazanych w art. 52 ustawy Prawo budowlane. Jakkolwiek przepisy prawa cywilnego dają najemcy lokalu szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu lokalu, to nie można z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazów doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja o nakazie rozbiórki, czy też inna decyzja wydana w omawianym trybie ma bowiem na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z okoliczności sprawy, otwór okienny został wykonany w latach 70-tych ubiegłego wieku, przez ówczesnego najemcę H.G., a zatem w czasie, w którym zarówno B.N. jak i członkom jej rodziny, nie przysługiwało prawo do zajmowania pokoju, w którym ów otwór został wykuty. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych kopii dokumentu, którego wiarygodności, jako dowodu, skarżący nie kwestionował, wynika, że dopiero decyzją Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] lutego 1982 r., B.N. oraz członkowie jej rodziny, w tym J.N., nabyli prawo do zajmowania przedmiotowego pokoju. W ocenie Sądu z tych też względów, nie sposób uznać J.N. oraz osób wspólnie z nim zamieszkujących za ewentualnych inwestorów przedmiotowej samowoli. Natomiast powołana przez skarżącego umowa najmu zapewnia najemcy i innym lokatorom uprawnionym mocą wymienionej decyzji z 1982 r. tylko ściśle określony zakres uprawnień względem rzeczy. Nawet gdyby właściciel lokalu przeniósł, w umowie najmu, odpowiedzialność za samowolę budowlaną na najemcę, nie może to wywołać skutków na gruncie przepisów prawa administracyjnego. Sąd podkreślił, iż w sprawie niesporne jest, że określony w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2012 r., obowiązek doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego, dotyczy lokalu mieszkalnego stanowiącego własność Gminy Miasto Szczecin. Z akt sprawy nie wynika, aby to najemcy lokalu nr X przy ul. E. nr 1 w Szczecinie byli zarządcami nieruchomości/lokalu. W takiej zaś sytuacji, organy słusznie uznały, że adresatem decyzji mógł być wyłącznie właściciel lokalu, którym jest Gmina Miasto Szczecin, reprezentowana przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie. Sąd wskazał, że stosownie do art. 61 Prawa budowlanego, to na właścicielu lub zarządcy obiektu spoczywa obowiązek użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymania w stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skargi o naruszeniu wydaną decyzją przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, okazały się nietrafne, gdyż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że J.N. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co też zdeterminowało załatwienie sprawy przez organ drugiej instancji, w sposób określony w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzenia postępowania odwoławczego. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.N. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, pomimo że zebrany przez organy administracyjne materiał dowodowy okazał się niewystarczający i budzący wątpliwości, gdyż został ograniczony wyłącznie do wykazania, że skarżącemu nie przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy, zważywszy chociażby na słuszny interes skarżącego, niewątpliwie zagrożony w wyniku planowanego zamurowania otworu okiennego w zajmowanym przez skarżącego i jego rodzinę lokalu, powinien również zawierać odniesienie do sytuacji faktycznej oraz prawnej skarżącego, a w szczególności do jego praw i obowiązków, wynikających z faktu posiadania statusu osoby uprawnionej do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, co w świetle niżej wskazanych zarzutów miało fundamentalne znaczenie dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w sposób wyczerpujący do wszelkich zarzutów skarżącego oraz niedokonanie wyczerpującej analizy wszelkich przedstawionych w sprawie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym w szczególności brak oceny przepisów prawa materialnego, mających wpływ na ustalenie interesu prawnego przysługującemu skarżącemu;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że odwołanie dotyczy sprawy o pozwolenie na budowę, a tym samym przyjęciu, iż skarżącego nie można uznać za stronę postępowania;

- art. 28 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z ustalonych okoliczności sprawy wynika, że zasadnym było uznanie, iż skarżącemu przysługuje status strony postępowania, zgodnie z przedmiotowym przepisem.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na moją rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu odwoławczym, udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, przy czym oświadczam, że opłata ta nie została zapłacona w żadnej części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżone rozstrzygniecie mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że krąg stron postępowania w sprawie naruszeń prawa, o których mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (tzw. postępowania naprawczego), ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Okoliczność ta wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, w którym na stronie 8 uzasadnienia Sąd wojewódzki wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowanego nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd ocenił, że wada ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Tym samym zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane jest nie tylko nieusprawiedliwiony, ale wręcz niezrozumiały.

Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 10 sierpnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 724/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że J.N. nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy przymiot taki mógłby mu przysługiwać w przypadku wykazania, że jest inwestorem przedmiotowego otworu okiennego, lub też przysługuje mu prawo własności lub ograniczone prawo rzeczowe do lokalu nr [...] (w którym nakazano zamurowanie okna). Nie negując praw skarżącego kasacyjnie do zamieszkiwania w lokalu wskazać należy, że łączy go z właścicielem lokalu jedynie stosunek zobowiązaniowy. Nie jest wszak kwestionowane, że najemcą lokalu jest jego matka B.N., zaś skarżący jest uprawniony jedynie do zamieszkiwania w nim jako członek rodziny. Bez względu zatem na to jaki tytuł prawny przysługuje skarżącemu do lokalu nie wynika on ani z prawa własności, ani z ograniczonego prawa rzeczowego.

Wbrew zarzutom skarżącego nie jest on również inwestorem przedmiotowego okna. Jak bowiem wynika z niewadliwych ustaleń organów administracji zaakceptowanych w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji B.N. oraz członkowie jej rodziny nabyli prawo do zamieszkania w przedmiotowym lokalu na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] lutego 1982 r. (k. 44 akt administracyjnych), natomiast otwór okienny, którego dotyczy nałożony obowiązek został wykonany w latach 70-tych ubiegłego wieku przez ówczesnego najemcę H.G. Ewentualny remont czy wymiana tego okna nie czyni skarżącego inwestorem w zakresie objętym przedmiotową sprawą. Przedmiotem postępowania jest bowiem samowolne wykonanie otworu okiennego, a nie jego remont.

Powyższe uzasadnia twierdzenie, że skarżącemu przysługuje w niniejszej sprawie interes faktyczny, a tym samym zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Natomiast wskazać w tym miejscu należy Sądowi pierwszej instancji, że wbrew wyrażonemu w uzasadnieniu poglądowi stosunek najmu nie jest ograniczonym prawem rzeczowym (str. 8 uzasadnienia).

Nieuprawnione jest również twierdzenie Sądu pierwszej instancji jakoby krąg stron w postępowaniu naprawczym ograniczał się do podmiotów określonych w art. 52 ustawy – Prawo budowlane.

Przepis ten określa podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych w decyzji wydanej w oparciu o art. 48, 49b, 50a lub 51 ustawy - Prawo budowlane. Fakt, że jedynie na te podmioty można nałożyć wskazane w przepisach prawa budowanego obowiązki nie oznacza, że inne podmioty, o ile posiadają cechy, o których mowa w art. 28 k.p.a., nie są stronami tego postępowania.

Powyższe uchybienia pozostają jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia albowiem skarżący, jak zostało wyżej wskazane nie należy do kręgu osób, o których mowa w art. 28 k.p.a.

Nie ma także racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczająco czytelny, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, przedstawił swoje stanowisko co do posiadania (nie posiadania) przez skarżącego interesu prawnego w żądaniu weryfikacji decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Powyższe czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. we wskazanym przez skarżącego kasacyjnie zakresie.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu. Natomiast to należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.