Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1031/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 1 lit. b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. G. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony)


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że M.G. (dalej: skarżąca) wywiodła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza z [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M.G.

Wskazana decyzja wydana została na skutek następujących ustaleń faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 18 stycznia 2019r. skarżąca wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem M. wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy na syna. Decyzją zaś z [...] odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na syna. Podstawą było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynikało, że niepełnosprawność syna datuje się od [...] 2011r., przy czym nie powstała ona w trakcie trwania nauki w szkole lub szkole wyższej. Nadto nie spełniony został nadto warunek określony w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o pomocy społecznej, gdyż wnioskodawczyni ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na syna na okres od [...] 2018r. do [...] 2019r.

Na skutek złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach uzasadnienia wskazano m.in., że przy wykładni art. 17 ust. 1lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) uwzględnia się argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, który wszedł w życie z dniem 23 października 2014r. i ma wpływ na sytuację prawną odwołującej się. Podniesiono brak podstaw do odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony jeden z warunków art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r. Nadto podkreślono, że organ I instancji nieprawidłowo także odmówił przyznania ww. świadczenia z uwagi na prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 27 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez uprawnioną osobę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., decyzją z [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M.G. W uzasadnieniu powtórzono wcześniejsze stanowisko, co do braku spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r. oraz przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ww. ustawy, gdyż strona w dacie wystąpienia o świadczenie pielęgnacyjne jest uprawniona do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W dniu 12 lipca 2019r., pełnomocnik skarżącej złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji "Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D." z [...] nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna - powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że zajęte przez wnioskodawczynię stanowisko znajduje oparcie w ustalonym już jednolicie, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r. sygn. akt K 38/13, orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Bydgoszczy z 1.06.2015r. sygn. II SA/Bd 366/15, w Gorzowie Wielkopolskim z 10.12.2014r. sygn. II SA/Go 818/14, w Białymstoku z 2.12.2014r. sygn. II SA/Bk 1022/14 (...). W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, że sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może obowiązywać, w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia, w szczególności zaś nie jest modyfikowalna stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu odnośnie uprawnieniń, jakie po ogłoszeniu wyroku TK będą przysługiwały dorosłym opiekunom osób niepełnosprawnych, w sytuacji, gdy niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Zarzucono, że organ dokonał błędnej wykładni art.17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. i niesłusznie uznał, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego przez skarżącą stanowi negatywne kryterium do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Nadto wskazano, że decyzją organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do jasnej wykładni wskazanych przepisów dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z [...]. Podkreślono nadto, że w przypadku negatoryjnych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowana norma przestaje być regułą powinnego zachowania, gdyż stanowi od dnia wejścia w życie orzeczenia TK, wadliwą podstawę prawną. Przy wyroku negatoryjnym zakresowym wada ta dotyczy fragmentu normy prawnej w zakresie niezgodnym z ustawą zasadniczą. Ponieważ decyzja wydana została w oparciu o przepis, co do którego Trybunał Konstytucyjny orzekł niekonstytucyjność, a decyzja wydana została po takim ogłoszeniu wówczas uznaje się, że wydanie decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej i objęte jest sankcją nieważności. Podano, że decyzja wywołuje dotkliwe skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, SKO) decyzją z [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna. W uzasadnieniu wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyjaśniając, że przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa zaistnieje w wypadku oczywistej i wyraźnej sprzeczności treści decyzji z treścią przepisu prawa, przy założeniu, że znaczenie stosowanej normy prawnej nie wymaga zabiegów interpretacyjnych i można je ustalić w sposób bezsporny, a nadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie organu kwestionowana decyzja organu I instancji nie została wydana w oczywistej sprzeczności z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., bądź innej normy tego aktu. Potwierdzono, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z [...] M.G. został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do [...] 2020r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] 2011r. Niepełnosprawność istnieje zatem od 20-tego roku życia, jednak nie powstała w trakcie trwania nauki w szkole lub w szkole wyższej, co wynika z dokumentacji - zaświadczenia o ukończeniu w [...] Liceum [...]. Nie spełniony został zatem jeden z wymogów aby niepełnosprawność powstała nie później niż do 18 - tego roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Nadto M.G. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na syna na okres od [...] 2018r. do [...] 2019r. Podkreślono, że wyeliminowanie przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego kryterium momentu, w którym powstała niepełnosprawność, nie prowadzi automatycznie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wszystkim opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych. TK nie dokonał precyzyjnego określenia przesłanek, które ustawodawca powinien wziąć pod uwagę dokonują regulacji stanu prawnego uznanego za niekonstytucyjny. Zatem bez wprowadzenia w życie odpowiednich regulacji dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest możliwe przyznanie tego świadczenia wszystkim ubiegającym się o nie w takiej samej wysokości.

Podkreślono, że wyrok wydany przez TK nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności rozpatrywanej decyzji. Kolegium podało, że aprobuje stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z 10 lutego 2015r. (sygn. akt I OSK 2926/14), że wyrok TK, choć orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r., to jednak nie zmienił sytuacji prawnej osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które nie wypełniają przesłanki zawartej we wskazanym przepisie.

Wskazano nadto, że w wyrokach Sądu Najwyższego z 22.10.1987r ( sygn. akt III CRN 314/87, OSP 1989/1/4) oraz z 20.06.1995r. (sygn. akt III ARN 22/95, OSNP 1995/24/297) wskazuje się" iż nie może zachodzić rażące naruszenie prawa wówczas, gdy dokonany wybór znaczenia normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia, wskazuje na możliwość przyjęcia rozwiązania alternatywnego. Oznacza to także, iż jeżeli w orzecznictwie lub w doktrynie wskazuje się na możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści, a dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty, oznacza to w oczywisty sposób, iż żadne z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa".

Skargę na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...], pomimo wydania jej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 210 § 1 p.p.s.a, o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 p.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania organów zainicjowane wnioskiem z 15 stycznia 2019r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie obszernie przedstawiono stanowisko skarżącej, co do obowiązującego stanu prawnego w zakresie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 b) u.ś.r. w wyniku uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014r. doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Podano, że jedyną z podstaw decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na syna było niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., gdyż niepełnosprawność syna powstała po zakończeniu nauki, jak też okoliczność, że wobec konieczności sprawowania opieki nad synem przyznano jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b) u.ś.r. Podano, że w wyroku z 21 października 2014r. (sygn. akt K 38/13, publik. w Dz.U. z 2014r. poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, iż art. 17 ust. 1 lit.b) u.ś.r. - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, skoro organy administracji są uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Na poparcie tego stanowiska przywołano liczne przykłady orzeczeń sądów administracyjnych.

Skarżąca wskazała nadto, że z ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych wynika niezbicie, że w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności norma prawna uznana za niekonstytucyjną stanowi wadliwą podstawę prawną. Wydana na takiej postawie prawnej decyzja administracyjna musi być także uznana za wadliwą, a wadliwość ta może odpowiadać przesłance rażącego naruszenia prawa. Poza tym podano, że organ I instancji wydając decyzję o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rażąco naruszył przepisy także z tego powodu, że skarżąca pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Pominięto w zakresie stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. 1b) u.ś.r. fakt, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego to osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń - por. wyrok NSA z 5 października 2018r. sygn. akt I OSK 2763/17. W wyroku tym wyrażono pogląd, że posiadanie przez osobę wnioskującą uprawnienia do zasiłku dla opiekuna nie może skutkować odmową przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wykładni wskazanego przepisu należy dokonywać z uwzględnieniem treści art. 27 ust. 5 tejże ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Dokonując pod takim kątem kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z [...] w sprawie odmowy przyznania M.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad jej niepełnosprawnym synem M.

Podkreślenia wymaga, że w obecnym porządku prawnym zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. W rzeczonej sprawie skarżąca skorzystała z takiej możliwości zaskarżenia decyzji.

Kontrola Sądu w tej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w nadzwyczajnym trybie wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, tj. w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096, ze zm) dalej: k.p.a. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie uregulowane art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznego sprawy, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się zatem - jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena taka dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest więc ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2015r., sygn. I OSK 1021/13, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy decyzja Burmistrza z [...] o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na syna wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca wskazuje bowiem, że organ opierając decyzję na art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., nie uwzględnił okoliczności, iż przepis ten poddany był kontroli Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK), który w wyroku z 21 października 2014r. (sygn. K 38/13) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nadto skarżąca zarzuciła, że orzekające organy w sposób nieuprawniony, jako podstawę odmowy, uznały treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., podczas gdy całkowicie pominęły fakt, że to skarżącej przysługuje prawo wyboru świadczenia korzystniejszego.

W sprawie tej jednak kwestią pierwszoplanową pozostaje nie tyle ocena czy podstawą prawną decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ust. 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2220, ze zm) dalej jako: u.ś.r. - przepis ten nie został formalnie uchylony i nadal posiada moc obowiązującą - ale czy dokonana przez organ wykładania ww. przepisu nie naruszała granic wyznaczonych wyrokiem TK z 21 października 2014r., w którym określono w jakim zakresie interpretacyjnym przepis art. 17 ust. 1lit. b) u.ś.r. narusza ustawę zasadniczą. W dalszej kolejności, jeśli wada taka zostałaby potwierdzona, konieczna jest ocena czy naruszenie to ma charakter rażący, a więc czy odpowiada przesłance stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Odnosząc się do pierwszej z tych kwestii, wyjaśnić pozostaje, że w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, decyzja organu I instancji będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w istocie opierała się na interpretacji art. 17 ust. 1lit. b) u.ś.r., która została zanegowana orzeczeniem TK. Sąd ten jasno stwierdził w sentencji wyroku z 21 października 2014r., że art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu natomiast wyjaśnił, że skutkiem tego wyroku w odniesieniu do art. 17 ust. 1 lit. b) ww. ustawy jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być przez ustawodawcę traktowani jako podmioty należące do tej samej kategorii. Nie mogą być zatem - co do zasady - traktowani w sposób odmienny. W stanie prawnym sprzed wydania wyroku TK ich sytuacja prawna była zróżnicowana. Zróżnicowanie to było powiązane z określeniem momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jako istotnego kryterium regulacji prawnej. Dalej wyjaśniono, że skutkiem wejścia w życie wyroku TK nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. TK orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r.

W rzeczonej sprawie - w zakresie interpretacji skutków wyroku TK z 21 października 2014r. dotyczących stosowania art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r. - należy mieć nadto na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 10 listopada 2016r. (sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w CBOSA), gdzie wskazano, że przepis ten wyrokiem TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej osób opiekujących się dorosłymi członkami rodziny i ubiegających się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjnego w zależności od tego kiedy powstała niepełnosprawność, jest niezgodne z Konstytucją RP. Z tych przyczyn art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu po wejściu w życie omawianego orzeczenia. Nadto NSA stwierdziło, że odwoływanie się do treści uzasadnienia wyroku TK nie ma znaczenia prawnego, ponieważ uzasadnienie to zawiera jedynie argumentację mającą przemawiać za wydanym rozstrzygnięciem, nie zastępuje jednak samego rozstrzygnięcia, nie jest też jego uzupełnieniem. Skoro zatem sądy są związane orzeczeniem TK w zakresie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawa, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. NSA wskazał również, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją.

Z tego względu Sąd orzekający w tej sprawie podziela pogląd WSA w Poznaniu wyrażony w wyroku z 26 kwietnia 2018r. (sygn. akt II SA/Po 83/18, dostępny CBOSA), zgodnie z którym skoro przepis art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez TK wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014r. pod poz. 1443, to wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego uznać należy, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r. w sytuacji, gdy TK orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2016r. sygn. akt I OSK 923/16 - dostępny CBOSA). Wprawdzie, jak wskazano w tym wyroku, w uzasadnieniu orzeczenia TK wskazał, że skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa, zaś poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że jeśli chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych", to dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie natomiast przeczy sentencji ww. wyroku i przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa. (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2016r. o sygn. akt I OSK 923/16, a także wyroki WSA w Rzeszowie z 21 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Rz 1507/14, wyrok WSA w Gliwicach z 20 kwietnia 2016r., sygn. akt IV SA/Gl 793/15, wyrok WSA w Poznaniu z 22 listopada 2017r. o sygn. akt II SA/Po 930/17 - dostępne w CBOSA).

Przenosząc te rozważania na grunt rzeczonej sprawy wyjaśnić pozostaje, że decyzja organu z [...] objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana została z naruszeniem prawa. Organ ten zastosował bowiem m.in. przepis art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., w sposób oczywiście sprzeczny z wyrokiem TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, a w konsekwencji sprzecznym z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Powyższe naruszenie prawa miało postać wyinterpretowania z przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia normy prawnej o treści zanegowanej wcześniej przez TK. W sposób nie budzący wątpliwości prowadzi to do dyskryminacji osoby opiekującej się dorosłym członkiem rodziny, którego niepełnosprawność powstała w wieku po ukończeniu szkoły i ubiegającej się z tego tytułu o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do opiekunów osób dorosłych, których niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18 roku życia.

Sąd uznał, że wskazane naruszenie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i mieści się w granicach przesłanki określonej w ar. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, zgodnie z którym naruszenie prawa - by mogło być kwalifikowane jako rażące - musi być oczywiste, zaś sam przepis jasny i nie nasuwający wątpliwości, przy czym chodzi o wątpliwości jakich nie można byłoby rozstrzygnąć w drodze prostej wykładni prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2019r. sygn. VII SA/Wa 2893/18, dostępny CBOSA).

Przepis art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., szczególnie wobec orzeczenia TK z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 wymaga oczywiście interpretacji wykraczającej poza zakres wykładni językowej. Zauważyć należy jednak, że jego obecne znaczenie, a właściwie podstawowe konsekwencje wejścia w życie orzeczenia TK dla jego stosowania, zostało już wielokrotnie wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uznać należy zatem, że w zakresie konieczności uwzględnienia zmian wynikających z orzeczenia TK z 21 października 2014r. przepis art. 17 ust.1 lit. b) u.ś.r. nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Organ gminy w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, co wynika m.in. z treści uzasadnienia, nie ograniczył się do przytoczenia jedynie treści przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego rozumienie zostało mu już wyjaśnione wprost w uprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...], w której jednoznacznie wskazano na wpływ wyroku TK z 21 października 2014r. na rozpoznawaną sprawę oraz konieczność przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wobec braku podstaw do odmowy przyznania tego świadczenia, jednakże organ I instancji konsekwentnie stwierdził, że TK nie orzekł o utracie mocy obowiązującej przepisu art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., co oznacza, że nadal on obowiązuje. Wobec stanowiska organu I instancji, co wynika zarówno z samej sentencji decyzji, jak i jej uzasadnienia, przyjąć należało, że organ dokonał zastosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem skutków jakie wywołał powołany wyżej wyrok TK. Oczywistość naruszenia prawa stanowi zatem w tym przypadku nie tyle interpretacja m.in. przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia - art. 17 ust. 1 lit. b) u.ś.r., co brak jego wykładni mimo zaistnienia oczywistej przesłanki przemawiającej za koniecznością jej dokonania.

Na marginesie tylko należy wyjaśnić, że przyjęcie znaczenia normy prawnej najbardziej niekorzystnego dla strony, stanowi również naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa. W procesie stosowania prawa organ winien bowiem uwzględniać, w granicach wyznaczonych brzmieniem przepisu, także społeczno-gospodarcze konsekwencje jego stosowania, a nadto cele samej regulacji i interes strony. Nie do pogodzenia z tymi wartościami jest działanie organu skutkujące przyjęciem znaczenia normy prawnej, które prowadzi do dyskryminacji strony, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę, że celem całej regulacji jest zapewnienie wsparcia państwa dla osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi członkami rodziny. Stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych ma na celu realizacje opiekuńczej funkcji państwa. Przepisy ustawy interpretowane powinny być zatem z uwzględnieniem dyrektyw celowościowych odnoszących się do całego aktu prawnego. Niedopuszczalne wydaje się takie stosowanie przepisów ustawy, które z pośród wielu możliwych interpretacji przepisu preferuje to, które prowadzi do najdalej idącego ograniczenia zakresu pomocy państwa co pozostaje w sprzeczności z celem samej ustawy. W odniesieniu do analizowanej regulacji przyjąć pozostaje, że oczekiwać należy eksponowania opiekuńczej roli państwa względem osób niepełnosprawnych i ich rodzin.

W tym kontekście nadto wskazać należy na obecne w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019r. sygn. VII SA/Wa 38/19, dostępny w CBOSA).

W rzeczonej sprawie brak stwierdzenia nieważności, rozstrzygnięcia organu I instancji jest nie do zaakceptowania również z uwagi na społeczno-gospodarcze skutki takiego działania. Jedną z konsekwencji decyzji organu z [...], objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, jest dyskryminacja skarżącej - całej kategorii podmiotów opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność nastąpiła po ukończeniu 18 roku życia lub 25 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. TK w wyroku z 21 października 2014r. w sposób oczywisty określił, w jakim znaczeniu art. 17 ust.1 lit. b) u.ś.r. jest niezgodny z Konstytucją i wynikającą z niej zasadą równości i zakazem dyskryminacji. Organ tymczasem w sposób sprzeczny z wyrokiem TK przyjął znaczenie przepisu prowadzące do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej w obrębie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych i pogorszenia sytuacji skarżącej. Tym samym akceptacja rozstrzygnięcia organu I instancji byłaby w oczywisty sposób sprzeczna z ww. wyrokiem TK oraz przywoływanym tam art. 32 Konstytucji. Prowadziła by także do powstania skutków społecznych które nie mogą być akceptowane w postaci dyskryminacji opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wystąpiła dopiero w późniejszym okresie życia (po ukończeniu 18 lub 25 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). Takie działanie podważało by zaś społeczne zaufanie do systemu prawnego państwa jako respektującego zasady równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej.

Przywołać pozostaje nadto stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 20 lutego 2019r. (sygn. II OSK 694/17, dostępne CBOSA), w którym sąd wskazał, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP. Choć nie zachodzi oczywiście tożsamość sprawy z analizowaną w przywoływanym wyroku NSA, to w zakresie stanowiska odnoszącego się do samego modelu prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, jest ono na tyle uniwersalne, że może znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wobec tego przyjęto, że nakaz - w przypadku zaistnienia luki prawnej spowodowanej zaniechaniem ustawodawcy - takiego zrekonstruowania normy prawnej które będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem w tym Konstytucją RP pozwala uznać, że decyzja organu I instancji z [...] naruszała w sposób istotny przepisy prawa tj. art. 17 ust. 1lit. b) u.ś.r., w zakresie w jakim został on objęty wyrokiem TK z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13.

Nadto pozostaje wskazać także, że zastosowanie w sprawie przez organ I instancji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w zakresie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - strona posiada specjalny zasiłek opiekuńczy - podczas, gdy pominięto w całości w sposób oczywisty treść art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przewidujący uprawnienie strony do wyboru świadczenia korzystniejszego, pozwala na stwierdzenie istotnego naruszenia prawa przez organ, w efekcie którego doszło do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium natomiast rozpoznając niniejszą sprawę w trybie nadzwyczajnym nie dokonało oceny wskazanego wyżej naruszenia pod katem istotnego naruszenia prawa.

Reasumując ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosuje się do wykładni wskazanej przez skład orzekający Sądu, co do oceny przesłanek rażącego naruszenia prawa, jak też znaczenia orzeczenia TK z dnia 21 października 2014r. sygn. K 38/1 dla oceny naruszenia prawa w zakresie zastosowania art. 17 ust. 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) u.ś.r. w decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania dla skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804, ze zm) oraz art. 206 p.p.s.a.