Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 856/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 50a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. w W. - Okręg [...] w K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 12 maja 2022 r. nr WINB-WOA.7721.55.2022.AS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy obiektu gospodarczego znajdującego się na terenie R przy ul. [...] w D, na parceli nr 1, na działce nr 2 (poprzednio działka nr 3, k.m. [...]). Stronami postępowania byli B. i A. B. jako użytkownicy parceli nr 1 i inwestorzy przedmiotowej rozbudowy, Gmina D. jako właściciel działki nr 3 oraz P, Okręg [...] w K..

Działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane PINB postanowieniem nr [...] z dnia 4 września 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przez inwestorów oraz nakazał wykonać niezbędne zabezpieczenia dotychczas wykonanych elementów budynku gospodarczego przed opadami atmosferycznymi, wichurami, huraganem i dostępem osób trzecich, a także zobowiązał do przedłożenia; zaświadczenia Prezydenta Miasta D. o zgodności budowy budynku gospodarczego z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 punkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane - tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnymi na dzień opracowania projektu, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do 30 listopada 2009 r.

Decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji wydał decyzję nr [...], nakładającą na B. i A. B. obowiązek rozbiórki nielegalnie rozbudowanego obiektu gospodarczego użytkowanego jako budynek mieszkalny usytuowany na parceli nr 1 w rodzinnych ogrodach działkowych przy ul. [...] w D., na działce nr 3, k.m. [...].

W wyniku wniesionego odwołania sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 27 stycznia 2012 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że PINB w D. powinien najpierw przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestii legalności budynku gospodarczego wybudowanego w latach 80 ubiegłego wieku, a następnie zająć się rozbudowaną częścią budynku, poprzez zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z zaleceniem ŚWINB wskazanym w decyzji z dnia 27 stycznia 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. wszczął odrębne postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego w latach 80 XX w. budynku przystosowanego do stałego zamieszkania na parceli nr 1 w rodzinnych ogrodach działkowych przy ul. [...] w D., na działce nr 3, k.m. [...] Zostało ono jednak umorzone, gdyż zgodnie z art. 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. Jednocześnie w uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że w stosunku do nowej części budynku prowadzone jest odrębne postępowanie administracyjne. Użytkownik parceli nr 1 oświadczył, że nowopowstały obiekt zostanie doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, poprzez podzielenie budynku na dwie niezależne części powierzchni mniejszej niż 35 m2, zlokalizowane na dwóch niezależnych parcelach ogrodowych.

Postanowieniem nr [...] z dnia 12 września 2018 r., organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie rozbudowanego obiektu gospodarczego użytkowanego jako budynek mieszkalny na parceli nr 20 na terenie R. usytuowanych przy ul. [...] w D. do czasu realizacji podjętego przez inwestorów zobowiązania podziału działki. Jednakże w związku z tym, iż do powyższego podziału nie doszło, postanowieniem z dnia 5 stycznia 2021 r. nr [...] postępowanie podjęto z urzędu.

W dniu 20 kwietnia 2021 r. inwestorzy przedstawili umowę zbycia parceli nr 1, w wyniku której nowym użytkownikiem ww. parceli został A.B. Ten jednak oświadczył, że nie jest właścicielem przedmiotowej parceli od około dwóch lat. Przedłożył umowę przeniesienia praw działki z dnia 27 marca 2020 r. z której wynika, że nowymi użytkownikami parceli nr 1 zostały M.H. i S.H..

W dniu 8 września 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne na parceli nr 1 na terenie R. Stwierdzono, że na przedmiotowej parceli usytuowany jest budynek wraz z rozbudowaną częścią. Obiekt jest wykończony i użytkowany. Stara cześć budynku jest jednokondygnacyjna, podpiwniczona, z dachem płaskim jednospadowym. Z kolei rozbudowana część budynku jest dwukondygnacyjna, niepodpiwniczona, z dachem dwuspadowym stromym. Wykonano pomiary, z których wynika, że wybudowana w drugim kwartale 2009 r. część budynku jest wysokości 5,6 m od poziomu terenu, a powierzchnia jej zabudowy wynosi 6,6 m x 5,6 m = 36,96 m2. Jednocześnie powierzchnia zabudowy całego budynku wraz z rozbudowaną częścią ma 6,6 m x 5,6 m + 4,35 m x 5,92 m i wynosi 62,7 m2. Wysokość pomieszczenia na parterze w rozbudowanej części budynku wynosi 2,36 m. Stwierdzono, ze budynek wraz z rozbudowaną częścią znajduje się w stabilnym stanie technicznym i nie zagraża zdrowiu i życiu. W dniu 26 października 2021 r. S.H. oraz A.B. stawili się w siedzibie PINB i oświadczyli, że są w stanie dokonać podziału parceli oraz doprowadzić budynek do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Jednocześnie poinformowano, że zmarła M.H., na dowód czego przedłożono akt zgonu. Postanowieniem nr [...] z dnia 8 listopada 2021 r. zawieszono postępowanie administracyjne do czasu uregulowania stanu prawnego parceli. Ponownie zostało ono podjęte 24 listopada 2021 r.

Dnia 8 grudnia 2021 roku Pani S.H. zwróciła się do PINB z prośbą o "dostosowanie wysokości budynku do 5 m, podział działki i budynku na dwie niezależne oraz demontaż antresoli".

Decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. nakazał S.H., jako użytkownikowi parceli nr 1 na terenie R." usytuowanych przy ul. [...] w D., na działce nr 2 - rozbiórkę rozbudowanej w drugim kwartale 2009 r. części obiektu gospodarczego.

Odwołanie od tej decyzji złożyła jej adresatka. Podniosła, iż w 2020 roku kupiła działkę nr 1 (obecnie nr 3) od A.B., który zataił, iż altana została samowolnie rozbudowana, oraz że PINB wydał już w tej sprawie nakaz rozbiórki.

Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa decyzja została wydana przedwcześnie. ŚWINB wrócił uwagę, że dnia 17 czerwca 2009 roku PINB podczas czynności kontrolnych na działce nr 1 przy ulicy [...] w D. ustalił, iż wybudowany został obiekt budowlany składający się z istniejącego pomieszczenia garażowo - gospodarczego, tarasu betonowego, kuchni, łazienki, a także rozbudowanej części będącej w stanie surowym z zamontowaną stolarką okienną i drzwiową, więźbą dachową bez pokrycia. W trakcie kontroli nie były prowadzone roboty budowlane. Oświadczono, że istniejąca część budynku została wybudowana w latach 80 XX wieku. Jednocześnie ówczesna inwestorka B.B. poinformowała, że część rozbudowana wraz z konstrukcją na tarasie były wybudowane systemem gospodarczym w drugim kwartale 2009 r. Ponadto inspektorzy PINB stwierdzili, że stan techniczny obiektu nie budzi zastrzeżeń.

Następnie PINB postanowieniem nr [...] z dnia 4 września 2009r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał wykonać niezbędne zabezpieczenia dotychczas wykonanych elementów budynku gospodarczego przed opadami atmosferycznymi, wichurami, huraganem i dostępem osób trzecich, a także zobowiązał do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji samowoli budowlanej.

Jak podkreślił organ odwoławczy, od stwierdzenia stanu zaawansowania robót budowlanych podczas oględzin w dniu 17 czerwca 2009 r. do wydania postanowienia z dnia 4 września 2009 r. minęło 79 dni. Zdaniem organu odwoławczego jest to wystarczający okres na dokończenie budowy, gdyż z powyższego wynika, że do wykonania zostały proste prace wykończeniowe - takie jak: pokrycie dachu, stolarka okienna, tynki, gładzie czy podłoga. Z powyższego wynika, że jest duże prawdopodobieństwo, iż przedmiotowa inwestycja została zakończona przed wstrzymaniem robót budowlanych, a po dniu 4 września 2009 r. nie wykonano żadnych robót budowlanych, zwłaszcza że PINB nie przeprowadził w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, że na obecnym etapie postępowania wydanie decyzji w trybie art. 50a ustawy Prawo budowlane jest co najmniej przedwczesne.

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, przedmiotową decyzję należało uchylić i przekazać organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. PINB powinien dokładnie określić kiedy zakończono roboty budowlane wykonywane w przedmiotowym obiekcie, oraz w szczególności PINB powinien ustalić czy ww. roboty nie zostały zakończone pomiędzy czerwcem 2009 roku a wrześniem 2009 roku, kiedy to PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych. W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego PINB powinien wydać decyzję albo na podstawie art. 50a, albo w oparciu o art. 48 ustawy.

Sprzeciw od tej decyzji złożył P. w W. - Okręg [...] w K.. Domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Katowicach naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że pomimo wstrzymania przedmiotowych robót budowlanych inwestor dokończył rozbudowę spornego budynku. W związku z powyższym, brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na zakończenie robót budowlanych pomimo ich wstrzymania. Jednakże PINB zweryfikował ewentualną możliwość legalizacji rozbudowanej części budynku gospodarczego.

Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej jako - "p.p.s.a.").

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 IX 2020 r., I GSK 1170/20 - CBOSA).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś - nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

W rozstrzyganej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał nakaz rozbiórki rozbudowanej w drugim kwartale 2009 r. części obiektu gospodarczego przy czym jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). Przepis powyższy znajduje zastosowanie w szczególnym przypadku, jakim jest realizacja robót wykonanych po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W rozstrzyganej sprawie nie ustalono w sposób jednoznaczny, czy w okresie pomiędzy ujawnieniem samowoli budowlanej a doręczeniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych były prowadzone prace przy spornym obiekcie. Jeśli taka sytuacja miała by miejsce, podstawą rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego musiałby być wspomniany wyżej przepis. W przeciwnym razie podstawą nakazania rozbiórki winien być art. 48 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli Prawa budowlanego, która nastąpiła na mocy ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 471). Zgodnie z przepisami intertemporalnymi tego aktu do spraw rozpoznawanych na podstawie Prawa budowlanego, wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej - wskazane w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. w ustalonym stanie faktycznym sprawy przepisy Prawa budowlanego.

Jak się wydaje, sprzeciw wynika z pewnego niezrozumienia powyższych przepisów. Artykuł 48 ustawy Prawo budowlane, przed wspomnianą nowelizacją, stanowił o rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 1 "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę". I w tym brzmieniu art. 48 w rozpatrywanej sprawie mógłby być ewentualnie zastosowany. Obecne brzmienie przepisu art. 48 ustawy faktycznie odnosi się do legalizacji samowoli. Ale organ odwoławczy wyraźnie wskazał na przepisy, które w analizowanym przypadku mogą znaleźć zastosowanie (strona 6 uzasadnienia decyzji ŚWINB, pierwszy akapit od góry).

Reasumując należy stwierdzić, że wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 50a ustawy Prawo budowlane było przedwczesne. Aby zastosować powyższy przepis należy bowiem bezspornie wykazać, że roboty budowlane były wykonywane po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W przeciwnym razie nakaz rozbiórki należało wydać na podstawie art. 48, ale w brzmieniu tego przepisu przed wejściem w życie wspomnianej noweli ustawy. W konsekwencji Sąd uznaje, że zastosowanie przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a.