Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 278/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. w sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz P. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 I. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie w jakim utrzymano nią w mocy decyzję organu I instancji, co do działek o numerach ewidencyjnych przed podziałem [...] i [...], została wydana z naruszeniem prawa; II. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej P. S. A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r., Nr 26, poz. 133 tj. ze zm.), zwanej dalej "ustawą o EURO 2012" uchylił na stronie 6 w części oznaczonej pkt VIII.10 zapis:

"wszelkie kolizje z istniejącą infrastrukturą należy usunąć w porozumieniu z właściwymi gestorami sieci" i orzekł w tym zakresie:

"należy zachować warunki i normy wynikające z przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zapewnić stronom oraz osobom trzecim dostęp do drogi publicznej oraz możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej. W przypadku kolizji z istniejącą infrastrukturą techniczną, sposób jej usunięcia należy uzgodnić z właściwym zarządcą sieci."

zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. ustalającą lokalizację przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji pod nazwą "[...] w [...]".

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że Miasto [...] wystąpiło do Wojewody o wydanie w trybie ustawy o EURO 2012 decyzji o ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla [...] w [...]. Przedmiotowe przedsięwzięcia jest pod pozycją nr [...] załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r., Nr 8, poz. 53).

Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie, następnie je przeprowadził i dnia [...] lipca 2010 r. wydał decyzję ustalającą lokalizację przedsięwzięcia Euro 2012.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła T. Sp. z o.o. (na skutek zmiany umowy spółki obecnie pod nazwą T. Sp. z o.o.), zwana dalej "Spółką". Spółka zaskarżyła przedmiotową decyzję w części w jakiej zatwierdza ona przejęcie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki (działka nr ew. [...]), oraz zatwierdza podział nieruchomości znajdującej w się w użytkowaniu wieczystym skarżącej (działka nr ew. [...]). Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako "ugn", w zw. z art. 24a ust. 1 ustawy o EURO 2012, poprzez zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości, który nie jest dopuszczalny, gdyż pozostawiona odwołującemu działka nie ma dostępu do drogi publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 64 § 2 K.p.a., w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o EURO 2012, poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro, pomimo iż był on obciążony brakami, polegającymi na załączeniu do wniosku map zawierających projekty podziału nieruchomości, sporządzonych niezgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami;

3. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji;

4. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 10 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Ponadto Minister potraktował pismo P. S.A., a podpisane przez p. K. M. - Dyrektora Oddziału Regionalnego w P. (wniesione w terminie przewidzianym do wniesienia odwołania) w którym to wyrażono niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia Wojewody (brak zachowania funkcjonalności pozostałej po rozbiórce części budynku znajdującego się działce ew. nr [...]), za odwołanie od decyzji organu I instancji.

Analizując sprawę Minister stwierdził, że złożony przez inwestora wniosek jest kompletny i wypełnia dyspozycję art. 23 ust. 2 ustawy o EURO 2012 (wniosek zawiera mapę w skali 1:500, decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wypisy z rejestru gruntów, opinie o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy o EURO 2012). Wojewoda poinformował o wszczęciu postępowania wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji (wysyłając zawiadomienia na adres z katastru) zaś pozostałe strony w drodze obwieszczenia. W treści obwieszczenia poinformowano strony o miejscu i czasie w którym można zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji, a także składać ewentualne wnioski i uwagi. W sprawie wpłynęły uwagi na które inwestor udzielił odpowiedzi. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda ustalił lokalizację planowanej inwestycji, określając w treści linie rozgraniczające teren, warunki techniczne realizacji inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektem podziału nieruchomości stanowią złącznik nr 2 do decyzji). W aktach znajdują się potwierdzenia właściwych organów, świadczące o prawidłowości dokonanych w sprawie obwieszczeń.

Uchylenie pkt VIII.10 decyzji organu I instancji podyktowane było koniecznością ochrony interesów osób trzecich. W ocenie Ministra, nowe rozstrzygnięcie czyni zadość konieczności wskazania w decyzji, w myśl przepisu art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o EURO 2012, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a przy tym nie narusza zasady wynikającej z art. 15 K.p.a. gdyż, zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji organu I instancji było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I sentencji niniejszej decyzji.

Minister przed przystąpieniem do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu przez Spółkę wezwał inwestora do wypowiedzenia się w ich przedmiocie. Spółce przedstawiono stanowisko inwestora, po zapoznaniu się z którym podtrzymała wnioski i twierdzenia zawarte w odwołaniu. Minister podzielając w części argumentację odwołującej się Spółki, uznał (w świetle wyjaśnień inwestora), że przemawiają one za zmianą decyzji organu pierwszej instancji w zakresie określonym w pkt I decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister stwierdził:

- zapis art. 24f ustawy o EURO 2012 nie przewiduje odesłania do procedury podziałowej uregulowanej w ugn (z uwagi na uproszczenie i przyśpieszenie procedur uzyskiwania decyzji administracyjnej);

- bezpośrednie odesłanie do ugn znajduje się w art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o EURO 2012 regulującym obowiązek załączenia do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej map zawierających projekty podziału nieruchomości, sporządzonych zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami i przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego;

- obowiązek zastosowania ugn dotyczy wyłącznie sporządzenia map podziałowych, a nie dotyczy dopuszczalności dokonania podziału, o którym mowa w art. 93 ust. 3 ugn (kwestia dokonania podziału została bowiem uregulowana w art. 24a ustawy o EURO 2012 - jedynym kryterium poprawności dokonania podziału jest zatem zgodność przebiegu linii podziału z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji);

- decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 nie rozstrzyga o sposobie dojazdu do działki pozostającej po podziale w przypadku, gdy działka ta przylega do linii rozgraniczającej teren inwestycji; natomiast szczegółowe rozwiązania techniczne przedstawione zostaną w projekcie budowlanym, przygotowywanym na kolejnym - po wydaniu decyzji lokalizacyjnej - etapie przygotowania inwestycji (tam też zostanie przesądzona kwestia będąca przedmiotem negocjacji na linii inwestor Spółka - umożliwienie dojazdu do działki Spółki przez pętlę tramwajową);

- wniosek spełniał wymogi określone w art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o EURO 2012 (w szczególności załączona do niego mapa przedstawiająca projekt podziału nieruchomości została sporządzona przez podmioty posiadające w tym zakresie stosowne uprawnienia, jak również zawierała niezbędne elementy, o których mowa w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości - Dz. U. Nr 268, poz. 2663), zwanego dalej "rozp.";

- w toku postępowania w sprawie nie naruszono art. 7, art. 10 § 1 i art. 77 K.p.a., gdyż organ I instancji w prawidłowy sposób zawiadomił strony o wszczęciu postępowania o wydanie przedmiotowej decyzji poprzez publikację obwieszczenia oraz doręczenia zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W treści zarówno obwieszczenia, jak i zawiadomienia, zawarto informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy oraz pouczono o możliwości składania uwag. Spółka wystąpiła do Wojewody pismem z dnia 21 czerwca 2010 r., w którym przedstawiła uwagi dotyczące planowanego przedsięwzięcia. Powyższe pismo zostało przez organ I instancji przekazane inwestorowi wraz z wezwaniem do ustosunkowania się i złożenia wyjaśnień. Inwestor, wypełniając powyższe zobowiązanie, w piśmie z dnia 6 lipca 2010 r. przedstawił swoje stanowisko odnośnie kwestii poruszonych przez Spółkę. W dniu [...] lipca 2010 roku Wojewoda, uznając że strona przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wydał decyzję ustalającą lokalizację przedmiotowego przedsięwzięcia Euro 2012, w uzasadnieniu której na stronie 10 odniósł się do zastrzeżeń podniesionych przez Spółkę w toku postępowania. Zatem Wojewoda w sposób dostateczny zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, oraz że nie doszło do naruszenia ww. przepisów K.p.a., w zakresie w jakim miałoby to wpływ na wynik postępowania;

- odnosząc się do kwestii rozbiórki budynku pocztowo-celnego podniesionej przez P. S.A. stwierdzono, że wykracza ona poza zakres przedmiotowy rozstrzygany w postępowaniu o ustalenie lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 (kwestie te będą rozpatrywane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę).

Skargi na powyższą decyzją złożyła Spółka oraz P. S.A.

Spółka zaskarżyła decyzję w części w jakiej decyzja zatwierdza przejęcie nieruchomości znajdującej się w wieczystym użytkowaniu Skarżącego, stanowiącej działkę o nr ew. [...] oraz zatwierdza podział nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Spółki, stanowiącej działkę o nr ew. [...] Decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 93 ust. 3 ugn w zw. z art. 24a ust. 1 i art. 24f ustawy o EURO 2012 poprzez uznanie, że art. 93 ust. 3 ugn nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie dopuszczalne jest zatwierdzenie podziału działek Spółki z pominięciem tego przepisu, to jest w sytuacji w której pozostała po podziale w gestii Spółki działka gruntu nie ma dostępu do drogi publicznej, a w decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 nie znalazło się zastrzeżenie o konieczności ustanowienia odpowiedniej służebności drogi koniecznej;

2) przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do:

- pominięcia ustalenia, że w wyniku dokonanego podziału Spółka została pozbawiona dostępu do drogi publicznej,

- uznania, że organ I instancji nie naruszył art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o EURO 2012 poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie wniosku inwestora, mimo, iż był on obciążony brakami, polegającymi na załączeniu map zawierających projekty podziału nieruchomości, sporządzonych niezgodnie z przepisami ugn,

- uznania, że organ I instancji nie naruszył przepisu art. 10 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji;

b) art. 34 ust. 3 ustawy o EURO 2012 w zw. z art. 12 i 36 K.p.a. poprzez nie rozpoznanie sprawy w ustawowym terminie.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Wojewody w zakresie zatwierdzenia podziału działek znajdujących się w wieczystym użytkowaniu Spółki, a także o uchylenie w powyższym zakresie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzuty przywołano następujące okoliczności:

- ustawa o EURO 2012 odsyła do przepisów ugn w art. 24f

- art. 1 ugn stanowi, że przedmiotem regulacji są między innymi zasady podziału nieruchomości,

- w art. 2 ugn wskazano, że ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, a skoro w ustawie o EURO 2012 nie przewidziano odmiennych zasad dokonywania podziałów nieruchomości, to przepisy ugn w zakresie nie uregulowanym ustawą o EURO 2012 będą znajdowały zastosowanie w postępowaniu o wydanie decyzji o lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012,

- ugn przewiduje w jakich okolicznościach dopuszczalny jest podział nieruchomości, a co za tym idzie wskazuje na cechy działki gruntu powstałe po podziale (art. 93 ust. 3),

- organ nie dostrzegł skutków jakie dla Spółki wywołała decyzja lokalizacyjna (jednoczesne dokonanie podziału ewidencyjnego nieruchomości - z jednej działki utworzono dwie nowe oraz podziału prawnego - działka na której przewidziano inwestycję stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego, przy czym na żadnym etapie nie uwzględniono interesu Spółki polegającego na zapewnieniu dostępu do drogi publicznej),

- zgodnie z art. 93 ust. 3 ugn decyzja którą dokonywany jest podział powinna (na etapie ewidencyjnym) określać faktyczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej (poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej lub ustanowienia służebności drogi koniecznej), zastrzeżeń tych dokonuje się w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (art. 99 ugn oraz § 13 rozp),

- na etapie podziału prawnego dochodzić powinno do dokonania ustaleń w zakresie faktycznego zapewnienia nieruchomości pozbawionej w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej,

- nie jest trafny pogląd organu, że jedynym kryterium poprawności dokonania podziału jest zgodność przebiegu linii podziału z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (na co przywołano stanowisko orzecznictwa i piśmiennictwa),

- składane przez inwestora propozycje przebiegu przyszłej służebności nie stanowią zapewnienia dostępu do drogi publicznej,

- w żadnym miejscu wniosku inwestora nie wskazano, jak przebiegać miałby po podziale działek Spółki dojazd do nieruchomości,

- Spółka została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także uniemożliwiono jej wystąpienie z oficjalnymi zastrzeżeniami co do treści wniosku (Spółka otrzymała od pełnomocnika inwestora odpowiedzi na zadane pytania z dnia 21 czerwca 2010 r. dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji),

- organ uchybił przepisom dotyczącym szybkości rozpoznawania sprawy gdyż zakończył postępowanie w II instancji po prawie pięciu miesiącach procedowania.

P. S.A. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w części w jakiej zatwierdza podział nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], jako naruszającej prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 9, art. 10 i art. 77 K.p.a. oraz prawa materialnego – art. 93 ust. 3b ugn w zw. z art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o EURO 2012.

W uzasadnieniu podniesiono następujące kwestie:

- pismo z dnia 23 lipca 2010 r. potraktowano jako odwołanie, pomimo nie podjęcia jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenia zarówno intencji jak i zakresu żądania P. S.A., organ nie poinformował podmiotu o byciu stroną postępowania, nie poinformował o czynnościach postępowania, uniemożliwił zapoznanie się ze stanowiskiem inwestora co do zarzutu wadliwości sporządzenia map podziałowych (organ ograniczył się do uzyskania stanowiska inwestora jedynie w odniesieniu do stanowiska drugiej Spółki),

- zatwierdzenie podziału nieruchomości P. S.A. nastąpiło w oparciu o mapy zawierające projekt podziału nieruchomości sporządzony niezgodnie z przepisami ugn,

- w sprawie nie zastosowano przepisów art. 93 ust. 3 b ugn i art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o EURO 2012 doprowadzając do wadliwego podziału działki o nr ew. [...],

- budynek znajdujący się na działce podzielono nie wiadomo w oparciu o jakie zasady,

- o prawidłowości mapy podziałowej nie decyduje fakt sporządzenia jej przez podmiot posiadający stosowne uprawnienia, gdyż posiadanie uprawnień nie eliminuje błędów w działaniu podmiotów.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2011 r. uczestnik postępowania – inwestor Miasto [...] wniosło o oddalenie skarg. Wskazano w nim, że procedura podziału nieruchomości objęta jest w całości uregulowaniami ustawy o EURO 2012. Wobec powyższego brak jest podstaw do stosowania przepisów ugn w tym zakresie. Procedura podziałowa w ustawie o EURO 2012 stanowi bowiem znaczne uproszczenie procedury podziałowej z ugn. Podział nieruchomości będący wynikiem wydania decyzji lokalizacyjnej i zatwierdzenia podziału nieruchomości wg załączonych do wniosku map i projektu podziału w gruncie rzeczy uregulowany jest wart. 23 i art. 24 ustawy o EURO 2012. Projekt podziału stanowi opracowanie graficzne, przy czym wyłącznie mapy sporządzane są zgodnie z przepisami ugn i prawa geodezyjnego i kartograficznego. W kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej działki utworzonej z podzielenia działki o nr ew. [...] wskazano, że organ niejako uwzględnił stanowisko Spółki, albowiem Minister uchylił zapis pkt VIII.10 decyzji organu I instancji i orzekł co do istoty w tej części. Podniesiono również, że na etapie wydawania decyzji o lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 nie ma obowiązku ustawowego ustanawiania służebności w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Następnie wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda dokonał zmiany swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę poprzez zatwierdzenie zmian w projekcie budowlanym polegającym na budowie przejazdu przez pętlę tramwajową, a skutkiem czego zagwarantowano Spółce dojazd do swej nieruchomości. Wskazano, że pismem z dnia 25 lutego 2011 r. Spółka zaakceptowała dojazd do działki.

W kwestii niezasadności skargi P. S.A. uczestnik postępowania powtórzył argumentację podniesioną w stosunku do zarzutów skargi Spółki w zakresie braku podstaw do stosowania ugn. Dodatkowo wskazano, że kwestia dotycząca podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem, w linii prostej przecinającej budynek – została uregulowana w decyzji Wojewody [...] o pozwoleniu na budowę przewidującej rozbiórkę owego budynku.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. Pełnomocnik Spółki popierając skargę wyjaśnił, iż do dnia rozprawy możliwość korzystania z drogi w celu skomunikowania nowopowstałej działki nie została zagwarantowana w drodze zawarcia stosownej umowy, bądź wydania orzeczenia administracyjnego. Podniósł, że w jego ocenie naruszenie przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze ma charakter rażący.

Pełnomocnik P. S.A. popierając skargę oświadczył, że istniały wątpliwości czy Pani M. była umocowana do reprezentowania P. S.A. (wniesienia odwołania), niemniej jednak pełnomocnik oświadczył, że odwołanie zostało skutecznie wniesione. Ponadto oświadczył, że jego zdaniem możliwe było przeprowadzenie podziału budynku według zasad wynikających z ugn, wzdłuż stosownych ścian budynku, bądź przeprowadzenie linii podziału tak, aby nie przecinały one budynku np. poprzez objęcie wywłaszczeniem większej części działki.

Pełnomocnik Miasta [...] oświadczył, że w jego ocenie zawieranie w decyzji lokalizacyjnej zapisów dotyczących zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest przedwczesne i powinno się to czynić na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wobec pozostających w dyspozycji Sądu dokumentów (k. 99-103) niekwestionowanych przez Strony skarżące, w sprawie znalazł zastosowanie art. 36 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy o EURO 2012. Sąd nie mógł więc uwzględnić skargi poprzez uchylenie zaskarżonego aktu, a przy orzekaniu o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa, mógł mieć na względzie jedynie wadliwości decyzji stanowiące podstawę wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (wskazane w art. 145 § 1, art. 145a, art. 156 § 1 K.p.a.).

Skargi, wniesione przez podmioty dysponujące tytułem prawnym do działek ew. nr [...] i [...] zasługiwały na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy rozpatrując sprawę w wyniku złożenia odwołań przez Strony skarżące, w wyniku zastosowania oczywiście wadliwej wykładni regulacji ustawy o EURO 2012 nie dokonał stosownej oceny legalności decyzji w przedmiocie lokalizacji, w świetle stosownych wymagań wynikających z ugn.

Sąd, miał na uwadze następujące uwarunkowania formalnoprawne sprawy.

Podstawą materialnoprawną procedowania przez organy obu instancji w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji przedsięwzięcia był art. 23 ust. 1 ustawy o EURO 2012. Trafnie zauważa organ odwoławczy, iż przesłanką przyjęcia tej regulacji przez ustawodawcę była chęć przyspieszenia procesu inwestycyjnego. Służyć temu miało m.in. wprowadzenie uproszczonej procedury wywłaszczania nieruchomości, generalnie regulowanej w ugn. Mianowicie wywłaszczenie następuje na skutek wydania decyzji o lokalizacji przedsięwzięcia (art. 24a ust. 3 ustawy o EURO 2012) według linii rozgraniczających wyznaczonych na stosownych mapach podziałowych, które mają być jednak sporządzone zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, co wynika expressis verbis z art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o EURO 2012, przy czym wydanie decyzji o lokalizacji skutkuje równocześnie dokonaniem podziału nieruchomości, gdy linie rozgraniczające przedsięwzięcia obejmują jedynie część działki (art. 24a ust. 1). Na mocy ustawy o EURO 2012 określono również szczególny tryb zaspokajania roszczeń z tytułu wywłaszczenia (art. 24e). Reasumując należy odnotować, iż z woli prawodawcy ogólne zasady wywłaszczenia zostały zmodyfikowane w następującym zakresie:

- określono dodatkową grupę przedsięwzięć, w związku z realizacją których może być dokonane wywłaszczenie (przedsięwzięcia objęte ustawą o EURO 2012 nie w pełnym zakresie pokrywają się z celami publicznymi egzemplifikowanymi w art. 6 pkt 1-9b ugn),

- wskazano niejako dodatkowy rodzaj aktu bądź orzeczenia, które może stanowić podstawę dla dokonania wywłaszczenia – decyzję o lokalizacji, która równocześnie stanowi o wywłaszczeniu (modyfikacja w stosunku do art. 112 ust. 1 ugn), co należy kwalifikować, jako modyfikację kwestii wyłącznie proceduralnych,

- zrezygnowano z poprzedzania wywłaszczenia części nieruchomości decyzją w przedmiocie podziału (wymaganie z art. 116 ust. 2 pkt 3 ugn)

- wprowadzono odrębny tryb zaspokajania roszczeń z tego wywłaszczenia.

Jednocześnie w pozostałym zakresie prawodawca przesądził o obowiązku stosowania przepisów ugn (art. 24f ustawy o EURO 2012).

W tak zarysowanym stanie prawnym oczywistym wnioskiem jest stwierdzenie, iż prawodawca, poza dokonaniem modyfikacji procedury i celów wywłaszczania, nie zmodyfikował materialnoprawnych reguł wywłaszczenia nieruchomośc,i w tym zasad podziałów działek ewidencyjnych, gdy wywłaszczenie miałoby obejmować część działki. Zasady te muszą być uwzględniane w tej sytuacji na etapie określania linii podziału nieruchomości, które z mocy ustawy są tożsame z linią rozgraniczającą przedsięwzięcie (art. 24a ust. 2 ustawy o EURO 2012).

Powyższa rekonstrukcja stanu prawnego nie wymaga zastosowania złożonych reguł wykładni.

W tym kontekście trafnie podniesiono w skardze P. S.A., iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ odwoławczy winien był on ustalić, czy skoro linia podziału przebiegała przez nieruchomość zabudowaną, zachowano zasadę wynikającą z art. 93 ust. 3b ugn w zw. z art. 24f ustawy o EURO 2012. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi, w ocenie Sądu, o rażącym, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszeniu przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, tj. art. 7 i 77 Kodeksu. Uchybienie to mogło prowadzić do wydania decyzji z naruszaniem wskazanej normy materialnoprawnej. Obecny na rozprawie Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, iż w ocenie jego mocodawcy, w przypadku właściwego wyjaśnienia sprawy, było możliwe przeprowadzenie linii podziału przez budynek z zachowaniem wskazanej zasady (k-120).

Mylnie wywodzi organ administracji - wobec zarzutów odwołania, iż P. S.A. nie jest zainteresowany rozbiórką całego budynku - jakoby kwestia ta miała być ostrzygana na dalszym etapie procedury inwestycyjnej tj. przy wydaniu pozwolenia na budowę. Konkretny przebieg linii rozgraniczających, gdy w sposób przypadkowy przecinają budynek, musi w większości przypadków mieć znaczenie przesądzające o konieczności jego rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie z pisma procesowego inwestora wynika, iż faktycznie na etapie wydania pozwolenia na budowę nakazano rozbiórkę obiektu. Nie zgromadzenie przez organ administracji stosownego materiału dowodowego odnoszącego się do kwestii ewentualnej możliwości przeprowadzenia linii rozgraniczającej tak, aby nie była konieczna rozbiórka całego obiektu wyklucza na tym etapie przesądzenie, czy wynikało to z obiektywnych uwarunkowań czy też było to następstwem wadliwie sporządzonego projektu podziału.

Analogicznie rażąco uchybił organ odwoławczy wymaganiu art. 7 i 77 K.p.a. w kontekście właściwego wyjaśnienia sprawy, gdy chodzi o kwestie rozważenia możliwości zapewnienia drogi koniecznej do nieruchomości, powstałej po podziale działki ew. nr [...] (przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Bezpodstawne są wywody organu, jakoby przepisy ustawy o EURO 2012 wyłączały obowiązek opracowywania projektu podziałów z uwzględnieniem zapewnienia, aby powstające działki miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Wymaganie to, zawarte w art. 93 ust. 3 ugn, ma charakter materialnoprawny a jak wskazano, w tym zakresie ustawa o EURO 2012 nie wprowadza żadnych modyfikacji. Dodatkowo w myśl ugn, o ile na dzień wydzielenia działka nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, w decyzji o podziale należy zamieścić warunek, co do obowiązku jej zapewnienia poprzez ustanowienie stosownej służebności (art. 99).

Wskazane reguły odnoszą się bezpośrednio do podziałów nieruchomości dokonanej na podstawie regulacji szczególnej – ustawy o EURO 2012. O ile w toku postępowania zostanie ustalone, iż zapewnienie dojazdu do nieruchomości, powstałej w wyniku podziału, ma nastąpić w następstwie podjęcia określonych czynności przez inwestora, na rzecz którego wydawana jest decyzja lokalizacyjna, w orzeczeniu w ramach obowiązku określenia wymagań, co do ochrony interesów osób trzecich (art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o EURO 2012), powinien zostać nałożony na niego stosowny obowiązek. Zadość temu wymaganiu nie czyni w oczywisty sposób ogólny zapis, wprowadzony do decyzji lokalizacyjnej przez organ odwoławczy (zmiana pkt VIII.10), o obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Powinność ta, sformułowana w decyzji w sposób abstrakcyjny, wynika wszak z mocy prawa i jej powtórzenie w orzeczeniu administracyjnym nie powoduje żadnych skutków prawnych, w szczególności nie kreuje żadnych dodatkowych praw czy obowiązków po stronie uczestników postępowania. O ile obowiązek zapewnienia dostępu do drogi koniecznej miał, w ocenie organu, obciążać inwestora (w uzasadnieniu wskazywano alternatywnie dwie możliwości – także komunikacje z ul. [...] - przez działki, do których inwestor nie miał tytułu prawnego) wymaganie w tym zakresie należało sformułować w sposób konkretny. Rolą decyzji administracyjnej - orzeczenia w sprawie indywidualnej - jest konkretyzacja sytuacji prawnej stron poprzez wskazanie ich praw i obowiązków, wobec ustalonych uwarunkowań faktycznych. Trzeba zważyć, iż o ile komunikacja nieruchomości powstałej po podziale działki ew. nr [...] miała być gwarantowana za pośrednictwem nieruchomości inwestora, konieczne było uwzględnienie tej okoliczności poprzez przyjęcie stosownych rozwiązań projektowych w ramach danego przedsięwzięcia (tu realizacja pętli tramwajowej). Zamieszczenie stosownych zapisów w decyzji lokalizacyjnej pociągałoby automatycznie obowiązek uwzględnienia wskazanych wymagań na etapie sporządzania projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, mając na uwadze art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 tj. ze zm.) w zw. art. 25 ust. 1 o EURO 2012. W rozpoznawanej sprawie, wobec nie rozstrzygnięcia kwestii zapewnienia komunikacji działki Strony skarżącej (jak wskazano w uzasadnieniu decyzji organ odnotowuje alternatywne możliwości rozwiązania tej kwestii - poprzez zapewnienie dostępu do ul. [...] bądź ustanowienie służebności przez działki z dojazdem do ul. [...]), ostatecznie dla zapewnienia technicznej możliwości komunikacji z ul. [...], była konieczna zmiana projektu oraz pozwolenia na budowę (patrz pismo inwestora – k 77). Wobec tej okoliczności faktycznej można zauważyć na marginesie, iż zaniechanie organu poprzez uchylenie się od kwestii rozważenia możliwości skomunikowania działki powstającej w wyniku podziału, stanowiąc naruszanie prawa, było jednocześnie nieracjonalne i skutkowało zbędnymi kosztami w ramach opracowania dokumentacji przedsięwzięcia. W tym świetle chybiona jest również argumentacja organu administracji, jakoby przyjęta przez organ wykładnia przepisów ustawy o EURO 2012, oparta na wyłączeniu stosowania w sprawie art. 93 ust. 3 ugn., mogła służyć celowościowo przyspieszeniu procesu realizacji przedsięwzięcia. Przeciwnie, to właśnie wyjaśnienie kwestii zapewnienia możliwości komunikacyjnych działek powstających wyniku podziału w kontekście ustalenia przypadków, gdy zasadne będzie ich skomunikowanie poprzez teren realizowanej inwestycji, służy przyspieszeniu procesu inwestycyjnego.

Bezzasadne są wywody organu administracji, iż kwestia skomunikowania działek powstałych w wyniku podziału zostanie rozwiązana na etapie wydania pozwolenia na budowę. Przedmiotem tego postępowania, o ile obowiązek zastosowania określonych rozwiązań nie wynika z decyzji lokalizacyjnej, nie jest, co do zasady ustalenie koncepcji dostępu do drogi publicznej dla działek przyległych do miejsca realizacji przedsięwzięcia. W przedmiotowym przypadku utrata dostępu do drogi publicznej nie jest stricte następstwem realizacji określonego zamierzenia budowlanego (wykonania robót objętych pozwoleniem na budowę), lecz wcześniejszego wywłaszczenia, przy braku uprawnień wywłaszczonego do korzystania z gruntu inwestora w celu komunikacji z drogą publiczną.

Oczywiste naruszenie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawie w kontekście podziału wywłaszczonej zabudowanej działki, zgodnie z zasadą wskazaną w art. 93 ust. 3b ugn jak i zapewnienia powstałym w wyniku podziału działkom dostępu do drogi publicznej, w myśl art. 93 ust. 3 ugn w związku z treścią art. 24f ustawy o EURO 2012, ma charakter rażący, skoro orzeczenie dotyczy ingerencji w chronione na szczeblu regulacji konstytucyjnych prawo własności, a niewyjaśnione kwestie wiążą się faktycznie ze stopniem dokuczliwości wywłaszczenia dla podmiotów, w których prawa następuje ingerencja. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla oceny, iż decyzja wydana z oczywistym naruszeniem przepisów nie powinna pozostać w obiegu, z punktu widzenia reguł funkcjonowania państwa praworządnego. Jednocześnie, jak wskazano, stwierdzeniu jej nieważności stoi na przeszkodzie norma art. 36 ust. 1 i 3 ustawy o EURO 2012.

Zbyt daleko idące są z kolei zarzuty Strony skarżącej, jakoby wydanie decyzji lokalizacyjnej musiało poprzedzać ustanowienie stosownej służebności – przesłanką jej ustalenia, jako czynności prawnej jest dopiero podział nieruchomości będący następstwem wydania decyzji lokalizacyjnej. O ile działką obciążaną miałaby być działka inwestora obowiązek ustanowienia służebności winien być wskazany w decyzji. Natomiast w innych wypadkach, gdy służebności miałyby obciążać działki osób trzecich, organ administracji powinien ograniczyć się do ustalenia, iż ich ustanowienie jest obiektywnie możliwe (co jest warunkiem dopuszczalności podziału działki, w myśl art. 93 ust. 3 ugn). W każdym jednak przypadku wobec podnoszonych zarzutów organ administracji, orzekający w przedmiocie lokalizacji, obowiązany był do wyjaśnienia kwestii docelowego skomunikowania działki

Bez znaczenia jest natomiast w sprawie, przywoływana przez organ administracji, kwestia przyjęcia map podziałowych do zasobu geodezyjnego przez właściwy ośrodek dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Czynność przyjęcia potwierdza jedynie, iż w ocenie organu prowadzącego ośrodek dokumentacji zostały spełnione wymagania dotyczące sporządzania opracowań geodezyjnych z punktu widzenia przepisów o geodezji i kartografii, a w tym zakresie odwołujący się nie formułowali zarzutów. Jedynie na marginesie należy odnotować, iż sama czynność materialnotechniczna przyjęcia dokumentacji, nie wiąże organu orzekającego w sprawie o lokalizację i w zakresie, w jakim mogłoby to mieć znaczenie dla meritum orzeczenia, jest on zobligowany do samodzielnej oceny, czy dokumentacja spełnia określone wymagania o charakterze materialnoprawnym.

Natomiast bezzasadne, w szczególności w kontekście ram kontroli niniejszej decyzji (dotknięcie wadą nieważności lub podstaw wznowienia postępowania) są pozostałe zarzuty skarg z następujących przyczyn:

- bez znaczenia dla wyniku sprawy jest kwestia nie wyjaśnienia, jaka była intencja osoby wnoszącej pisma z dnia 23 i 28 lipca 2010 r., skoro jak wskazał pełnomocnik intencją P. S.A. było w istocie złożenie odwołania; w tej sytuacji, mając na uwadze zasadę odformalizowania postępowania administracyjnego, brak w aktach sprawy pełnomocnictwa do reprezentowania P. S.A. przez p. K. M. został konwalidowany, natomiast intencja wnoszącego odwołanie była dla organu jasna, czemu dał wyraz w orzeczeniu (kwestia ewentualnej rozbiórki budynku),

- nie są istotne podnoszone kwestie braku możliwości wypowiedzenia się przez Strony w kwestiach zawartych w stanowisku Inwestora – nie wykazano nawet, aby mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy,

- nie ma znaczenia dla sprawy uchybienie terminom wydania orzeczeń, wskazanym w ustawie o EURO 2012; nie wykazano, aby mogło mieć to wpływ na wynik sprawy a co do zasady zwalczaniu bezczynności organu administracji służą inne środki prawne (skarga na bezczynność),

- nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a., bowiem sam wniosek, gdy chodzi o jego zakres, spełniał wymagania formalne (czego strona nie kwestionuje), ewentualne uwagi mogły dotyczyć prawidłowości jego sporządzenia, co wykracza poza kwestie ujęte w hipotezie przedmiotowej regulacji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzekając o zwrocie kosztów Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 2 ppsa zasądzono na rzecz skarżących Spółki i P. S.A. koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis sądowy od skargi – 500 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenie dla radców prawnych reprezentujących skarżących – 240 zł. Wysokość wynagrodzenia dla pełnomocników ustalono zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).