Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 489/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 145a, art 151 § 1 pkt 1, art 156 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 5
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2015 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z [...] października 2013 r. nr [...] utrzymanej w mocy decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1996 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka [...], w części działek aktualnie oznaczonych nr [...] i [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 1996 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...].

Minister Administracji i Cyfryzacji, na skutek wniosku J. P., decyzją z [...] października 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] stycznia 2014 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 1996 r. w części działek aktualnie oznaczonych nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 925/14 oddalił skargę Gminy K. na decyzję z [...] stycznia 2014 r.

W związku ze złożonym przez Gminę K. wnioskiem o wznowienie postępowania, Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 145a i art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wznowił postępowanie zakończone decyzją z [...] października 2013 r.

Następnie Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] października 2015 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] października 2013 r. Organ wskazał, że powoływany przez wnioskodawcę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (Dz.U. z 2015 r. poz. 702), orzekający o niekonstytucyjności przepisu art. 156 § 2 K.p.a., który to przepis stanowił podstawę prawną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i nie eliminuje art. 156 § 2 K.p.a., jak i nie zmienia jego treści, ale nakłada na ustawodawcę obowiązek uzupełnienia tego unormowania ograniczającego stwierdzanie nieważności. W wyroku tym Trybunał użył pojęcia nieostrego, odwołując się do przesłanki znacznego upływu czasu od wydania decyzji, nie przesądził jednak, jaki termin ma być brany pod uwagę. Obowiązujący art. 156 § 2 K.p.a. nie upoważnia natomiast organu do dokonania oceny według kryterium upływu czasu, aby stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wobec tego w aktualnym stanie prawnym brak jest przesłanek uzasadniających uchylenie, na skutek wznowienia postępowania, decyzji stwierdzającej nieważność decyzji, mocą której strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Gmina K. zarzuciła organowi zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. w sposób sprzeczny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2015 r. Organ podał, że choć kwestionowana decyzja z [...] października 2013 r. wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z jednoczesnym wykluczeniem przesłanek negatywnych wymienionych w art. 156 § 2 K.p.a., to postępowanie zakończone tą decyzją nie było dotknięte wadą określoną w art. 145a K.p.a. Powoływany przez Gminę K. wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zapadły na skutek pytania prawnego zadanego przez sąd na tle konkretnej sprawy, ma bowiem charakter zakresowy o pominięciu ustawodawczym, nie powoduje zaś zmiany normatywnej i derogacji przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia tego unormowania, przewidującego ograniczenie możliwości stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na znaczny upływ czasu od jej wydania, jeżeli decyzja ta była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał nie przesądził natomiast, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest obowiązujący obecnie termin 10-letni ograniczający możliwość stwierdzania nieważności decyzji obarczonych niektórymi wadami. Z kolei obecnie obowiązujący art. 156 § 2 K.p.a. nie zawiera żadnych wskazówek dla organu, co do sposobu oceny kryterium upływu czasu. W tej sytuacji, wobec nie wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145a K.p.a., brak było podstaw do uchylenia decyzji z [...] października 2013 r.

Odnosząc się do argumentacji Gminy K., organ wskazał, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny i nie kreowała prawa dla ww. gminy. Gdyby nawet uznać, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjno-konstytutywny, to i tak orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie mogło stanowić przesłanki wznowieniowej, ponieważ Trybunał nie dał organom wskazówek, jaki termin brać pod uwagę w zakresie przesłanki znacznego upływu czasu i nie przesądził, czy właściwie realizuje ten postulat aktualny termin 10-letni. W tej sytuacji upływ czasu, jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia decyzji komunalizacyjnej z [...] września 1996 r., nie wyłączał dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności. Dla oceny tego zagadnienia istotne znaczenie miała jedynie okoliczność, czy prawidłowe było domniemanie przejęcia na własność Skarbu Państwa, na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. z 1945 r. Nr 3 poz. 13), nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji. Domniemanie to stanowiło bowiem podstawę dla przyjęcia, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, a zatem podlegała komunalizacji. Minister wskazał, że A. P. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. Nr 10, poz. 51) decyzji stwierdzającej, że m.in. sporna nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W następstwie tego wniosku Wojewoda [...] prawomocną decyzją z [...] września 2008 r. potwierdził okoliczność niepodpadania spornej nieruchomości pod reżim reformy rolnej. Uwzględniając powyższe, a także konieczność porządkowania i stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych (co miał na względzie Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku) nie znalezionoby i wówczas żadnych podstaw do wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. W takiej sytuacji, skoro w postępowaniu wznowieniowym miałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji nieważnościowej, to również sprowadzałaby się ona wyłącznie do odmowy uchylenia, tak jak to ma miejsce w decyzji z [...] października 2015 r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję z [...] lutego 2016 r. Gmina K. wniosła o jej uchylenie, zarzucając obrazę:

1) przepisów postępowania, tj.

a) art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145a § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, a to z uwagi na charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r.,

b) art. 156 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie z uwzględnieniem interpretacji zawartej w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego,

c) art. 158 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

d) art. 146 § 2 K.p.a. poprzez wskazanie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej,

2) przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 18 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości nie może być uznana za decyzję, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r.

b) art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie,

c) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozstrzygnięciem opartym na niekonstytucyjnym przepisie, niezależnie od charakteru orzeczenia. Minister nie posiada natomiast kompetencji do oceny mocy wiążącej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w zależności od charakteru rozstrzygnięcia. Zgodnie ponadto z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony. Skoro zatem w postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ przesądził, że w sprawie zachodziła przesłanka wznowieniowa, to zmiana tego stanowiska mogłaby być dopuszczalna wyłącznie w przypadku naruszenia interesu społecznego, na co organ odwoławczy nie wskazał. Również w doktrynie wskazuje się, że także orzeczenia interpretacyjne i o zaniechaniu ustawodawczym mogą być kwalifikowane jako orzeczenia uzasadniające żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 Kpa. W konsekwencji brak jest podstaw do odmawiania wyrokom stwierdzającym pominięcie prawodawcze przymiotu rozstrzygnięć, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W tej sytuacji w sprawie zachodziły podstawy do pozytywnego rozstrzygnięcia co do wystąpienia przyczyny wznowienia postępowania na podstawie art. 145a K.p.a. Zdaniem skarżącej Minister, z uwagi na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powinien zbadać, czy w konkretnych okolicznościach sprawy nie zaszły negatywne przesłanki uniemożliwiające wydanie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc powinien ustalić, czy na podstawie poddanej kontroli decyzji Wojewody [...] strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, a nadto czy od wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu, biorąc pod uwagę treść art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej, Minister nieprawidłowo uznał również, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na deklaratoryjno-konstytutywny jej charakter, bowiem dopiero wydanie tej decyzji przesądza, że objęta nią nieruchomość stała się składnikiem mienia komunalnego. W tej sytuacji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. obejmuje swą treścią także sytuacje i stany prawne objęte konstytutywną decyzją komunalizacyjną, która przesądzała o nabyciu przez Gminę K. własności nieruchomości. Skarżąca zarzuciła też organowi, że dokonał oceny stanu prawnego w odniesieniu do decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy zobligowany był zbadać jedynie, czy w sprawie nadzorczej prawidłowo zastosowano przepis art. 156 § 2 K.p.a. w aspekcie przesłanki znacznego upływu czasu. W ocenie skarżącej, zanim dojdzie do zmiany legislacyjnej, najwłaściwszym rozwiązaniem wydaje się zastosowanie 10-letniego terminu prekluzyjnego, o którym mowa w art. 156 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Gmina K. w piśmie z 10 maja 2016 r. wskazała, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o charakterze zakresowym, ustalającym zakres treściowy przepisu, w jakim popada on w kolizję z Konstytucją RP, jest bezwzględna utrata domniemania konstytucyjności przepisu, z chwilą wejścia w życie wyroku. W tym zakresie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter konstytutywny i normatywny. W tej sytuacji wyrok z 12 maja 2015 r. ma także charakter retroaktywny. Stan ten powinien być uwzględniany przez sądy i organy administracji. Gmina wskazała też na proponowaną zmianę art. 156 K.p.a. (druk nr 154 z 22 kwietnia 2016 r.), podającą, że upływ 10 lat stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

J. P. w piśmie z 19 lipca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że aby skutecznie wznowić postępowanie administracyjne wyrok Trybunału Konstytucyjnego musi odnosić się do przepisu stanowiącego podstawę prawną kwestionowanej decyzji. Wynika to z przepisów art. 145a K.p.a. i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wyrok z 12 maja 2015 r. odnosił się natomiast do oceny konstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a., podczas gdy podstawę prawną decyzji nadzorczej z 2013 r. stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a. Wobec tego powołany wyrok nie mógł stanowić podstawy uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej. J.P. nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że wyrok zakresowy stanowi rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zawarte w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego dyrektywy dotyczące konieczności dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w aspekcie zasad z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP adresowane są do ustawodawcy, który będzie nowelizował przepis, a nie do organów administracji. Uczestnik wskazał, że czas jaki upłynął pomiędzy wydaniem decyzji komunalizacyjnej, to około 20 lat, a nie 63 lata, jak to miało miejsce w sprawie P 46/13. Okres ten w znacznej części wynikał przy tym z czasu trwania sprawy o stwierdzenie niepodpadania przedmiotowych nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wniosek A. P. w tej sprawie złożony w 2001 r., rozpoznany został dopiero ostateczną decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2009 r. Podmiotem nabywającym prawo własności ex lege była ponadto osoba prawa publicznego, a nie obywatel. Jednostka samorządu terytorialnego realizuje zadania publiczne w oparciu o publiczny zasób nieruchomości więc ma pole manewru w zapewnieniu realizacji zadań w przypadku utraty własności. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie pogarsza sytuacji prawnej obywatela, a decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, nie przyznaje konkretnego uprawnienia lub prawa. Uczestnik stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie prymat należy dać zasadzie legalizmu z art. 7 Konstytucji RP, dlatego utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uchylenia decyzji nieważnościowej było uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania nadzorczego, zakończonego ostateczną decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2013 r., w trybie art. 145a § 1 K.p.a., umożliwiającym uchylenie kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i ponowną ocenę legalności decyzji komunalizacyjnej, z uwzględnieniem ww. wyroku i stanowiska zaprezentowanego w jego uzasadnieniu.

Odnosząc się do tego zagadnienia, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, jaką naturę ma instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana w Dziale II Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe składa się trzech faz. W przypadku wznowienia na podstawie art. 145a § 1 K.p.a., w pierwszej fazie organ bada dopuszczalność wszczęcia tego postępowania, tj. czy wniosek o wznowienie postępowania formalnie powołuje się na podstawę wznowienia opartą o art. 145a § 1 K.p.a. i czy został złożony w ustawowym terminie (art. 145a § 2 K.p.a.). Jeżeli wymogi te są spełnione organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.). W drugiej fazie postępowania bada się, czy są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji, tzn. czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a. (art. 149 § 2 K.p.a.), tj. czy wskazywane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma w ogóle związek z podstawą prawną kwestionowanej decyzji, a jeżeli tak, czy ma istotne znaczenie w tym zakresie. Jeżeli w tej fazie organ dojdzie do wniosku, że powołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego "pasuje" do sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, to uznaje, że żądanie wznowienia postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia i w konsekwencji uchyla decyzję dotychczasową, jeżeli nie występują przeszkody z art. 146 K.p.a. W trzeciej fazie postępowania organ przeprowadza nowe postępowanie administracyjne i orzeka, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie nie jest kwestionowane to, że wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., dotyczący pominięcia prawodawczego w treści art. 156 § 2 K.p.a., mógł być podstawą do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Przepis art. 145a K.p.a. nie wskazuje bowiem, o jaki wyrok Trybunału chodzi. Wobec tego, mając na uwadze przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, wyrok zakresowy umożliwiał wydanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji postanowienia o wznowieniu postępowania i procedowanie w fazie drugiej, co do przyczyn wznowienia.

Spór pomiędzy stronami dotyczył natomiast drugiej fazy postępowania wznowieniowego, ponieważ Minister Administracji i Cyfryzacji w decyzji z [...] października 2015 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji z [...] października 2013 r.

Trafnie wskazał Minister Administracji i Cyfryzacji, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. nie uchylił art. 156 § 2 K.p.a., a zatem wyrok ten nie powoduje zmiany stanu prawnego w zakresie treści tego przepisu i nie eliminuje go z porządku prawnego. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w art. 156 § 2 K.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.) po znacznym upływie czasu od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wyrok ten został wydany na skutek pytania prawego zadanego przez sąd administracyjny na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego, w jakim zapadła kontrolowana przez ten sąd decyzja administracyjna. Skoro zatem ww. wyrok ma charakter zakresowy i dotyczy pominięcia prawodawczego w konkretnej sprawie, to nie ma on charakteru uniwersalnego, tak jak typowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający w całości niezgodność przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji z konkretnymi przepisami Konstytucji RP. Skoro tak, to Minister w drugiej fazie postępowania wznowieniowego zobligowany był zbadać, czy powyższy wyrok zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego wydany w innej sprawie "pasuje" do sprawy niniejszej.

Zdaniem Sądu, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił argumenty przemawiające za tym, że wskazany we wniosku o wznowienie postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. nie mógł stanowić podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2013 r.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. orzekł, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Rację ma zatem Minister, że wyrok ten może mieć istotne znaczenie dla spraw, w których wydana została decyzja konstytutywna przyznająca obywatelowi prawo lub ekspektatywę nabycia prawa. Kontrolowana natomiast w postępowaniu nadzorczym decyzja komunalizacyjna z [...] września 1996 r. stwierdzała nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności do konkretnego mienia. Słusznie w tej sytuacji wskazał organ odwoławczy, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny. Sąd nie podziela stanowiska Gminy K., że decyzja tego typu ma charakter mieszany deklaratoryjno-konstytutywny. Charakter prawny decyzji administracyjnej wynika bowiem z jej rozstrzygnięcia (osnowy). Decyzja komunalizacyjna stwierdza jedynie wystąpienie określonego zdarzenia prawnego (nabycia mienia ogólnonarodowego), jakie miało miejsce z dniem wejścia w życie ustawy. Rozstrzygnięcie tej decyzji nie kreuje żadnych praw dla jej adresata – gminy, w szczególności nie ustala żadnych warunków, czy terminów związanych z nabyciem lub późniejszym wykonywaniem prawa własności do określonego mienia. To zaś, że dana gmina może skutecznie powoływać się na nabycie konkretnego mienia po uzyskaniu ostatecznej decyzji komunalizacyjnej nie świadczy o tym, że decyzja ta ma w części charakter konstytutywny. Czym innym jest bowiem legitymowanie się przez określoną gminę, dla celów dowodowych, ostateczną decyzją komunalizacyjną, a więc dokumentem urzędowym wymaganym dla wykazania na zewnątrz nabycia mienia w tym trybie, a czym innym jest skutek tej decyzji, który wynika z jej rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o to zagadnienie, w orzecznictwie sądowym zakwestionowano wykorzystywanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 jako orzeczenia mającego istotne znaczenie dla spraw o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tego typu decyzje nie są podstawą nabycia prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasad z art. 2 Konstytucji RP (por. wyroki z 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1148/15, z 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2878/15, z 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3042/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie, nie można pominąć tego, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył sprawy, w której stwierdzono nieważność decyzji przywracającej obywatelowi termin do złożenia wniosku dekretowego, a więc przyznającej obywatelowi ekspektatywę nabycia prawa do nieruchomości w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Tymczasem kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja komunalizacyjna (której dotyczy wniosek o wznowienie) stwierdzała nabycie z mocy prawa mienia na rzecz podmiotu publicznoprawnego – Gminy K. W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku stanowiska, legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwił się wykorzystywaniu ww. zakresowego orzeczenia, nie w celu ochrony praw obywatela, ale w interesie państwowej osoby prawnej (por. wyrok z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2138/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co prawda sprawa ta dotyczyła decyzji uwłaszczeniowej, niemniej jednak z uwagi na podobny charakter tej decyzji do decyzji komunalizacyjnej i podobieństwo tych spraw (w obu sprawach osoby prawne domagały się ponownej weryfikacji decyzji nadzorczej w kierunku uniemożliwienia odzyskania mienia w naturze przez obywateli), wskazane stanowisko jest aktualne także w realiach niniejszej sprawy.

Po trzecie, istotne znaczenie ma to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. zapadł na tle sprawy, w której po upływie kilkudziesięciu lat (w latach 90-tych XX w.), ukształtowało się i utrwaliło odmienne niż dotychczas stanowisko judykatury na temat charakteru terminu z art. 7 ust. 1 ww. dekretu. W latach 40-tych organ dekretowy nierzadko traktował ten termin jako termin procesowy - przywracalny i tak też orzekł w 1948 r. w swej decyzji. Z kolei podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji przywracającej termin z art. 7 ust. 1 dekretu było to, że w momencie orzekania przez organ nadzoru, w orzecznictwie termin ten był już traktowany jako termin prawa materialnego - nieprzywracalny. Mając powyższe na uwadze Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku stwierdził, że danie prymatu zasadzie praworządności (art. 7 Konstytucji RP) celem stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, jest wyłączone m.in. w przypadku, gdy przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji.

Tymczasem w niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności wynikało z tego, że decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała przepis art. 5 ust. 1 ustawy, który był jasny w swej treści, ponieważ dotyczył komunalizacji wyłącznie mienia ogólnonarodowego (państwowego) w dacie 27 maja 1990 r. W niniejszej sprawie Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymował się natomiast tytułem własności mienia, którego dotyczyła decyzja komunalizacyjna, ponieważ mienie to nie podpadało pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, który to przepis był podstawą nabycia prawa do ww. mienia przez Skarb Państwa. Wobec tego w niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja pozbawiająca obywatela prawa lub ekspektatywy na skutek wykładni ukształtowanej na długo po wydaniu konstytutywnej decyzji.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie mógł znaleźć zastosowania w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawie, a w konsekwencji za trafne uznać należało stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok ten nie mógł skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji z [...] października 2013 r. Wskazywana przez Gminę K. podstawa wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a. nie potwierdziła się bowiem na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ wyrok o sygn. akt P 46/13 zapadł w zupełnie innych realiach.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie podzielił stanowiska Gminy K., że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył art. 139 K.p.a. Sąd zwraca uwagę, że aby ocenić, czy organ odwoławczy naruszył ww. przepis należy porównać rozstrzygnięcia organów orzekających w administracyjnym toku instancji. Obie wydane w postępowaniu wznowieniowym decyzje są niekorzystne dla skarżącej. Pierwsza odmawia uchylenia kwestionowanej decyzji nadzorczej, druga utrzymuje tę decyzję w mocy. Wobec tego organ odwoławczy nie wydał decyzji na niekorzyść strony. Sąd zwraca uwagę, że decyzja pierwszoinstancyjna zawiera krótsze uzasadnienie, sprowadzające się do tego, że powodem odmowy uchylenia decyzji nadzorczej jest zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak w tym orzeczeniu wytycznych dla organów w zakresie oceny przesłanki "znacznego upływu czasu" i brak w aktualnej treści art. 156 § 2 K.p.a. takiej przesłanki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ odwoławczy podzielił ww. stanowisko organu pierwszej instancji, a jedynie dodatkowo wskazał argumenty przemawiające za niezasadnością wniosku wznowieniowego Gminy K., tj. 1) deklaratoryjny charakter decyzji komunalizacyjnej, 2) dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej wobec braku znacznego upływu czasu od wydania tej decyzji, skoro zainicjowanie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej zależało od czasu, przez jaki trwała sprawa z wniosku spadkobierców dawnego właściciela nieruchomości o stwierdzenie niepodpadania spornego mienia pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, 3) wystąpienie sytuacji z art. 146 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu to, że organ odwoławczy przedstawił bardziej szczegółowe uzasadnienie swego stanowiska, nie świadczy o tym, że orzekł na niekorzyść odwołującej się strony, a w konsekwencji o naruszeniu art. 139 K.p.a.

Jeżeli chodzi natomiast o kwestię dokonania przez Ministra oceny skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w celu ponownej weryfikacji możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na znaczny upływ czasu, Sąd zwraca uwagę, że taki obowiązek miałby Minister, gdyby niniejsza sprawa była adekwatna do sprawy, w której zapadł przedmiotowy wyrok. Organ byłby wówczas zobligowany do uchylenia decyzji dotychczasowej i rozpatrzenia sprawy na nowo, w szczególności musiałby rozstrzygnąć, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest adresowany do organu administracji, a jeżeli tak, to czy umożliwia dokonanie prokonstytucyjnej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwzględnieniem ważenia zasad z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i zrekonstruowanie na tle sprawy administracyjnej przesłanki znacznego upływu czasu. Jedynie ubocznie Sąd zwraca uwagę, że ta ostatnia kwestia jest dyskusyjna. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) ww. wyrok Trybunału adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosownych zmian w prawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

Skoro w niniejszej sprawie Minister zasadnie uznał, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie uzasadnia uchylenia decyzji nadzorczej, to nie miał podstaw do badania, czy można byłoby zastosować przesłankę znacznego upływu czasu, a jeżeli tak to, czy w tej konkretnej sprawie taki znaczny upływ czasu wystąpił, w szczególności, czy dla oceny tej przesłanki w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej znaczenie miał czas trwania sprawy o stwierdzenie niepodpadania skomunalizowanej nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazane wyżej rozważania organu nie miały jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd podziela natomiast stanowisko Gminy K., że w niniejszej sprawie Minister Administracji i Cyfryzacji wadliwie odniósł się do przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a. Skoro bowiem organ odwoławczy uznał, że nie ma podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji nieważnościowej w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., to tym samym uznał, że w sprawie nie potwierdziła się podstawa wznowienia z art. 145a § 1 K.p.a. wskazywana przez Gminę K. we wniosku o wznowienie. Zdaniem Sądu, zastosowanie przepisu art. 146 § 2 K.p.a. może wchodzić w grę w sprawach, w których są podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji w drugiej fazie postępowania wznowieniowego, z uwagi na potwierdzenie się podstawy wznowienia (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wówczas to organ musi wyjaśnić, czy mimo że potwierdziła się ustawowa podstawa wznowienia postępowania i zaistniały warunki do przejścia do trzeciej fazy postępowania wznowieniowego (merytorycznej), to czy rozpoznawaniu sprawy na nowo nie stoją na przeszkodzie okoliczności wskazane w art. 146 K.p.a. Jeżeli takie przeszkody nie występują, organ wznowieniowy rozpoznaje sprawę wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Jeżeli natomiast przeszkody z art. 146 K.p.a. występują, to organ wznowieniowy nie może wyeliminować decyzji dotychczasowej, dlatego też wydaje nową decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 2 K.p.a. Skoro więc Minister Administracji i Cyfryzacji w niniejszej sprawie orzekł w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmawiając uchylenia kwestionowanej decyzji nieważnościowej, to nie miał podstaw do oceny możliwości uchylenia tej decyzji w oparciu o art. 146 § 2 K.p.a. Przedwczesne rozważania organu wznowieniowego w tym zakresie nie miały jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił stanowiska Gminy K., że w niniejszej sprawie Minister, działając na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, winien zastosować bezpośrednio przepis art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dokonać oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, z uwagi na znaczny upływ czasu. Uszło uwadze skarżącej, że w niniejszej sprawie organy obu instancji nie orzekały w postępowaniu nieważnościowym, lecz w postępowaniu wznowieniowym. Wobec tego Minister oceniał zasadność żądania o wznowienie postępowania w granicach, jakie zakreślała wskazywana we wniosku podstawa jego wznowienia (art. 145a § 1 K.p.a.). Skoro więc organ słusznie uznał, że powoływana podstawa wznowieniowa nie potwierdziła się, to nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. celem ponownej oceny zasadności stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, ponieważ zagadnienie to wykraczało poza zakres rozstrzygnięcia organu wznowieniowego.

Sąd nie dostrzegł również potrzeby kierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP, w zakresie wskazanym w skardze, ponieważ nie dostrzegł zasadniczych wątpliwości natury konstytucyjnej w możliwości stwierdzenia, po kilkudziesięciu latach, nieważności decyzji deklaratoryjnej, której adresatem jest podmiot publicznoprawny, dysponujący pewnym zasobem nieruchomości celem wykonywania zadań publicznych w sytuacji, gdy wydana decyzja komunalizacyjna stoi na przeszkodzie w odzyskaniu przez obywatela praw do nieruchomości przejętej przez Państwo z rażącym naruszeniem prawa, a gmina, jako sukcesor Skarbu Państwa, nabyła nieruchomość nieodpłatnie.

Mając to wszystko na uwadze i wobec niezasadności zarzutów skargi, Sąd podzielił stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie i wobec tego organ zasadnie zastosował art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmówił uchylenia decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] października 2013 r.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.