Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 210/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność załącznika do uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Miejskiej w Mogilnie z dnia 10 października 2018 r. nr LI/517/18 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mogilno 1. stwierdza nieważność § 3, § 17, § 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 210/20

UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Mogilnie, działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018 r., 1302 j.t. ze zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę Rady Miejskiej w Mogilnie Nr LI/517/18 z dnia 10 października 2018 roku w sprawie w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mogilno, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez:

1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 3 załącznika do uchwały sposobu uprzątnięcia zanieczyszczeń (błota, śniegu, lodu) - w sytuacji kiedy rada przekroczyła upoważnienie ustawowe, albowiem ustawa nie zezwala na regulowanie takiego sposobu, a jedynie określa zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości należących do użytku publicznego,

2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w przepisie § 4 załącznika do uchwały zakazu wrzucania do pojemników gorącego żużla paleniskowego, substancji o właściwościach żrących i wybuchowych oraz zagęszczania odpadów komunalnych uniemożliwiających ich usunięcie z pojemnika lub kontenera - kiedy regulacja taka stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego,

3. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może dotyczyć jedynie napraw związanych z bieżącą eksploatacją tych pojazdów i pod warunkiem gromadzenia i pozbywania się odpadów zgodnie z przepisami - kiedy to tego rodzaju unormowanie przekracza upoważnienie ustawowe,

4. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 17 załącznika do uchwały, że właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstaniu odpadów i ograniczać ich ilość, a także podjąć działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszej uchwale - kiedy to tego rodzaju unormowanie przekracza upoważnienie ustawowe,

5. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 18 ust. 1-5 załącznika do uchwały, że do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy w szczególności: wyprowadzanie psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną, psa niebezpiecznego oraz agresywnego - na smyczy i z nałożonym kagańcem; natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń (odchodów i innych nieczystości) pozostawionych przez zwierzęta domowe z terenu klatek schodowych, pomieszczeń wspólnego użytku, placów, ulic i chodników; wymóg wyprowadzania psa na smyczy nie dotyczy psów znajdujących się na terenach niepublicznych, w szczególności ogrodzonych nieruchomościach, pod warunkiem, że ogrodzenie jest szczelne, uniemożliwiające samowolne wydostanie się zwierzęcia na zewnątrz; zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe na warunkach określonych w odrębnych przepisach, a także w miejscach mało uczęszczanych przy spełnieniu jednocześnie innych wymogów; właściciel nieruchomości może wyznaczyć miejsce do wyprowadzania psów i kotów oraz innych zwierząt domowych poprzez oznakowanie terenu stosowną tablicą i zapewnia utrzymywanie w czystości wyznaczonego miejsca – albowiem tego rodzaju unormowanie przekracza upoważnienie ustawowe,

6. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie w § 20 ust. 1 załącznika do uchwały, że przeprowadzenie deratyzacji następuje na obszarze zabudowanym znajdującym się na terenie Gminy Mogilno - kiedy to tego rodzaju unormowanie przekracza upoważnienie ustawowe.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 j.t. ze zm.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3, § 4, § 5 ust. 1 i 2, § 17, § 18 ust. 1-5, § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator podniósł, iż w myśl art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada uprawniona jest do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, natomiast w przepisie § 3 załącznika do uchwały, Rada Miejska w Mogilnie zamiast określenia zgodnie z delegacją ustawową wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego uregulowała w istocie w jakim miejscu można gromadzić zabrudzenia powstałe ze śniegu, lodu i błota, a wobec tego wbrew delegacji ustawowej określono, że usunięcie zanieczyszczeń może nastąpić tylko w ściśle określony sposób i w ściśle określone miejsce.

Do ustanowienia zakazu gromadzenia w pojemnikach gorącego żużla paleniskowego, substancji o właściwościach żrących i wybuchowych oraz zagęszczania odpadów komunalnych uniemożliwiających ich usunięcie z pojemnika lub kontenera zdaniem skarżącego Prokuratora nie upoważniają również art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ponieważ przepisy ustawy uprawniają m.in. do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Wyżej wymienione odpady nie są odpadami komunalnymi i nieczystościami ciekłymi, o których mowa w tych przepisach.

Zasadny w ocenie skarżącego jest zarzut skargi dotyczący przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 1 Regulaminu ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych wyłącznie przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz wprowadzenia w § 5 ust. 2 tego aktu ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie w zakresie ich bieżącej eksploatacji, a także pod warunkiem gromadzenia i pozbywania się odpadów zgodnie z przepisami, gdyż treść § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu jako ingerująca bez odpowiedniego upoważnienia w prawa podmiotowe jednostki, w tym w prawo własności, wychodzi tym samym poza zakres upoważnienia ustawowego. W ramach postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do regulacji w sposób w jaki dokonała tego Rada Miasta w Mogilnie.

W myśl art. 4 ust 2 pkt 1 a - b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada uprawniona jest do określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych. Zdaniem Prokuratora w zaskarżonej uchwale doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w przepisie § 17 załącznika do uchwały, zaleceń wobec właścicieli nieruchomości w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczania ich wytwarzania jak również podejmowania działań zmierzających do selektywnej zbiórki odpadów, ponieważ zalecenia i powinności tego rodzaju ograniczają swobodę wyboru właścicieli nieruchomości w zakupie produktów konsumpcyjnych poprzez zakup np. produktów biodegradowalnych, w szklanych opakowaniach.

Za zasadny w ocenie Prokuratora należy uznać zarzut skargi odnoszący się do § 18 ust. 1 pkt. 2 załącznika do uchwały, gdyż regulamin w tej części nakłada obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzę domowe z terenu klatek schodowych, pomieszczeń wspólnego użytku, placów, ulic i chodników. Wprowadzony w tym przepisie nakaz unormowany jest przepisami ustawowymi i mieści się w dyspozycji czynów zakazanych, wynikających z aktów prawa powszechnie obowiązującego - tj. art. 91 k.w. oraz 145 k.w. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co już zawarte jest w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawa, jest nieważna.

Zdaniem Prokuratora poza zakres upoważnienia określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. organ wykroczył również w przypadku nałożenia na właścicieli zwierząt domowych obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psy rasy agresywnej dodatkowo w kagańcu. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, czy w kagańcu. Ogólny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi i w kagańcu może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia.

Ponadto skarżący stwierdził, że w § 18 ust. 2 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, lokalny prawodawca wkroczył w prawa jednostki, a w szczególności w prawo własności, gdyż rada gminy wkracza na nieruchomości prywatnych właścicieli np. poprzez ingerencje w tworzenie miejsc do wyprowadzania zwierząt domowych.

Skarżący podniósł również, iż rada gminy zobowiązana jest do wskazania w Regulaminie konkretnych obszarów w obrębie gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji, natomiast objęcie obowiązkiem deratyzacji całego obszaru zabudowanego znajdującego się na terenie Gminy Mogilno jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., bowiem przepis ten zobowiązuje do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mogilnie wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Argumentując swoje stanowisko procesowe Rada Miejska w Mogilnie podniosła, że jako wadę przepisu § 3 uchwały wskazano: zamiast ustawowej potrzeby "określania wymagań w zakresie uprzątnięcia błota,... i innych zanieczyszczeń", określono, że "usunięcie zanieczyszczeń może nastąpić tylko w ściśle określony sposób", ponieważ zgodnie z podstawą prawną (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy), istotą regulacji uchwały jest oznaczenie "wymagań" (zasad postępowania (nakazów/zakazów)), które odnoszą się do "uprzątania" "zanieczyszczeń". Dlatego zapisy, które wskazują zasadę postępowania prowadzącą do "uprzątania" są legalne, czyli jak w uchwale: zgromadzenia zanieczyszczeń na skraju chodnika oraz usunięcia pozostałych zanieczyszczeń w workach/pojemnikach po to aby, zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy "pozbył się" ich zarządca drogi. Rozwiązanie to koresponduje i służy celowi realizacji dalszych przepisów ustawy jak przywołany art. 5 ust. 4 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 11 oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy.

W § 4 uchwały jest ustalenie w przepisie dotyczącym warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników, zasady postępowania - powstrzymania się od wrzucania gorącego żużla paleniskowego, substancji żrących oraz zagęszczania odpadów w sposób, który uniemożliwia usunięcie ich z pojemnika. W ocenie organu gminy zapis uchwały zgodnie z wyartykułowanym celem - wytycznymi podstawy pewnej, ustala niepożądane zachowania, które prowadzą do uszkodzenia pojemników na odpady i zagrażają zdrowiu oraz z tych względów mogą rodzić zagrożenie sanitarne. Podkreślono, że są to okoliczności notoryjne, które realizują dyspozycję przepisu ustawy. Są to "warunki" wpływające na utrzymanie pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym.

W kolejnym zarzucie skargi dotyczącym § 5 ust. 1 uchwały zakwestionowano jako "wyłączne" wymagania dotyczące mycia pojazdów poza myjniami: przy użyciu środków ulegających biodegradacji, jednakże zdaniem organu administracji w skardze nie argumentowano, że zaskarżone - ustalone wymaganie nie mieści się w podstawie prawnej. Tylko gołosłownie uznano je za zbyt restrykcyjne. W ocenie organu gminy rozwiązanie to mieści się w podstawie prawnej - pozwala na szeroką możliwość mycia, ale z podstawową ochroną przed ingerencją w środowisko i zdrowie. Rozwiązanie to jako mieszczące się w podstawie prawnej jest umotywowane samodzielnością decyzji uprawnionego organu.

Natomiast odnosząc się do § 5 ust. 2 uchwały strona przeciwna podkreśliła, że redakcja przepisu nie ustala wymagania - ograniczenia do napraw bieżących, tylko zdanie to jest redakcyjnym przywołaniem przedmiotu ustawowej kompetencji - regulowania wymagań dotyczących naprawy pojazdów samochodowych, czyli związanych z ich bieżącą eksploatacją (sformułowanie regulaminu w żaden sposób nie zawęża dyspozycji przepisu ustawy, a w razie wątpliwości wykładnia daje wynik zgodny z przepisem ustawy). Natomiast wymaganie gromadzenia odpadów z napraw pojazdu zgodnie z odrębnymi przepisami, zdaniem organu jest działaniem właściwym, dzięki któremu nie jest potrzebne powtarzanie szczegółowych regulacji.

Ponadto strona przeciwna zwróciła uwagę, że kwestionując zapis § 17 skarżący jako wzorzec kontroli powołał art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy i stwierdził przekroczenie zakresu upoważnienia. Natomiast w uchwale, literalnie oznaczeniem tytułu rozdziału wskazuje na "inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami" (art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy), które w systemowej wykładni mają mieścić się w zasadach utrzymania czystości i porządku z zakresu gospodarki odpadami, ale będące innymi wymaganiami, niż określone powyżej w przepisie i w uchwale. Ponadto wskazano na specyfikę użytych w przepisie sformułowań - w wykonaniu tego zakresu upoważnienia regulamin określa "wymagania", które mają "wynikać" ("1. powstać jako rezultat czegoś", 2. «wypłynąć jako wniosek" słownik j. pol. PWN, on line). Dlatego w ocenie strony przeciwnej nie można wymagać, aby były to obowiązki już formalnie "ustalone", ale mają one "wynikać" - jako wniosek z treści wojewódzkiego dokumentu programowego, i jeżeli mieszczą się w zakresie skonstruowanego upoważnienia rada gminy może je zaimplementować do treści regulaminu jeżeli uzna je jako niezbędne dopełnienie systemu gospodarowania odpadami.

W § 18 skarżący zakwestionował ustalenia dotyczące niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe i zdaniem rady miejskiej wydaje się, że zasadą jest niezwłoczne realizowanie każdego obowiązku - realizacji normy postępowania, do której jest się zobowiązanym, dlatego wprost ustalenie (wyartykułowane) tego warunku nie jest nieuprawnione - mieści się w podstawie prawnej (formułowaniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe), bowiem trudno wyobrazić sobie inną reakcję, niż niezwłoczne uprzątanie takich zanieczyszczeń z przestrzeni wspólnych - "terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" i "miejsc publicznych" (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy).

Nawiązując do szczegółowych zarzutów skargi wskazano również, że analizowana regulacja uchwały ma odmienny, w tym szerszy zakres zastosowania, niż szczególe przepisy art. 91 Kodeksu wykroczeń (zanieczyszczenie dróg publicznych) i art. 145 Kodeksu wykroczeń (miejsca dostępne dla publiczności) -i nie wyklucza częstego i dopuszczalnego w systemie zbiegu przepisów - art. 9 w zw. z art. 48 Kodeksu wykroczeń).

Natomiast w przedmiocie prowadzenia psów na smyczy lub w kagańcu w uchwale, to w przekonaniu strony przeciwnej, wbrew zarzutom skargi zróżnicowano te obowiązki z uwagi na cechy zwierząt ("budowa ciała" , "względy zdrowotne" - § 18 ust. 3 regulaminu. Tym samym lokalny ustawodawca nie ustalił generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi. Ponadto podkreślono, że szczególny, odrębny przepis art. 10a ustawy o ochronie zwierząt reguluje tylko sytuacje, w którym właściciel jest w stanie sprawować pełną kontrolę nad psem przy zachowaniu dalszych warunków. Wobec tego pozostałe stany faktyczne (w tym zwierzęta domowe) nie są regulowane tym przepisem, a mogą być uregulowane mocą art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Ewentualne możliwe nakładanie się norm prawnych w danej sprawie jest usuwane w procesie wykładni z zastosowaniem reguł kolizyjnych, w tym reguły hierarchicznej i specialis. W ustawie o ochronie zwierząt określono warunki, po spełnieniu których można nie stosować środków ochrony przed niebezpieczeństwem i uciążliwością (zwykłych lub ustalonych).

Jednocześnie organ gminy podniósł, że wbrew zarzutom skargi redagując §18 ust. 3 uchwały, Rada nie ingerowała w prawo własności tylko wskazując na istniejącą możliwość zorganizowania miejsc wspólnego użytku - przeznaczonych jako tereny dla zwierząt, uregulowano obowiązek sprzątania takich miejsc i oznaczenia takiego miejsca tablicą informacyjną, aby chronić innych przed oczywistą uciążliwością miejsc związanych z pobytem zwierząt.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego oznaczenia w § 20 uchwały obszaru obowiązkowej deratyzacji wskazano, że przepis § 20 regulaminu zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy wyznaczył konkretnie zdefiniowany obszar gminy - obszar zabudowany oraz oznaczył terminy deratyzacji z podziałem na rodzaj zabudowy w związku z czym z decyzji Rady Miejskiej wynika, że żaden bardziej szczegółowy rodzaj zabudowy lub obszar na terenie Gminy nie wyróżnia się szczególnym występowaniem gryzoni. Jednocześnie, również w skardze nie przywołano okoliczności, które świadczyłyby o arbitralności tej decyzji. Tym samym w ocenie strony przeciwnej jest to rozstrzygnięcie mieszczące się w podstawie prawnej i dostatecznie, konkretnie zdefiniowane dla adresatów (zasada określoności przepisów prawa), a odmienna interpretacja przepisu ustawy, w tego typu sytuacjach w gminie, wskazywałaby na brak możliwości regulowania tych obowiązków w regulaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in.: orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy należy stosować wraz z art. 91 ust. 1 ustawy samorządowej, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano niezgodnie z prawem.

Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorie naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, która wymaga, by materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki upoważnienia z tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Rady Miejskiej w Mogilnie Nr LI/517/18 z dnia 10 października 2018 roku w sprawie w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Mogilno

Delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określania szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis ten również nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w sposób inny, niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Określa bowiem zakres obowiązków, jakim podlegają mieszkańcy gminy. Dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a jej adresatami są osoby określone generalnie. Kontrolowana zatem uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie.

Pierwszy zarzut dotyczył przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez określenie w przepisie § 3 załącznika do uchwały sposobu uprzątnięcia zanieczyszczeń (błota, śniegu, lodu) - w sytuacji gdy ustawa nie zezwala na regulowanie takiego sposobu, a jedynie określa zasady uprzątania błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości należących do użytku publicznego.

Z treści zaskarżonego § 3 załącznika do uchwały wnika, że właściciele nieruchomości położonych na terenie Gminy Mogilno obowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez gromadzenie ich na skraju chodnika, oraz innych zanieczyszczeń poprzez gromadzenie ich w workach lub pojemnikach na odpady na tej nieruchomości w sposób niepowodujący utrudnień dla osób korzystających z chodnika.

Przede wszystkim zauważyć należy, że brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli, przez zobowiązanie ich do uprzątania zanieczyszczeń w sposób niepowodujący utrudnień dla osób korzystających z chodnika (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 marca 2020r., sygn. akt II SA/Łd 17/20, publ. Lex nr 2945459; wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 490/19, publ. CBOSA). Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. wynika, że regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. zobowiązuje właścicieli wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ponadto przepis art. 5 u.p.c.g. precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku. Wśród nich brak jest jakichkolwiek, poza wskazanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., odesłań do obowiązków dotyczących utrzymania czystości na terenach publicznych. Przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie upoważniają również Rady do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie. Słusznie zatem reasumuje Prokurator, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie upoważnia do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie i miejsca gromadzenia uprzątniętych zanieczyszczeń (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 372/15, publ. Lex nr 1933074; wyrok WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 637/15, publ. Lex nr 1930294; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 572/15, publ. Lex nr 1812703; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 991/17, publ. Lex nr 2352608).

W ocenie Sądu określenie w przepisie § 4 załącznika do uchwały zakazu wrzucania do pojemników gorącego żużla paleniskowego, substancji o właściwościach żrących i wybuchowych oraz zagęszczania odpadów komunalnych uniemożliwiających ich usunięcie z pojemnika lub kontenera – nie stanowi, wbrew stanowisku skarżącego, przekroczenia upoważnienia ustawowego. Przywołany przepis nie ma na celu kategoryzowania odpadów i oceny ich charakteru lecz służy i wpisuje się w funkcjonalnie określone zasady utrzymania porządku przez zapewnienie utrzymania pojemników w odpowiednim stanie porządkowym i technicznym co pozwoli na właściwe wykonanie zadań wynikających z istoty omawianej regulacji .

W art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważniono radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co do zasady powołany przepis nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do indywidualizowania rodzaju napraw pojazdów poza warsztatami lecz wprowadzone w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały dopuszczenie napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami do napraw pojazdów samochodowych związanych z bieżącą eksploatacją tych pojazdów wpływa na wagę skutków środowiskowo - porządkowych a ponadto główny akcent postawiono na zasady gromadzenia i pozbywania się odpadów a nie prawa właścicielskie, które zostały wyeksponowane przez skarżącego. W ocenie Sądu nie stanowi to dostatecznej podstawy do postawienia zarzutu przekroczenia kompetencji ustawowych rady wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g.

Sąd nie podziela też stanowiska Prokuratora, że niezgodny z prawem jest przepis § 5 ust. 1 załącznika do uchwały, zgodnie z którym dopuszcza się mycie pojazdów samochodowych poza myjniami przy użyciu środków ulegających biodegradacji. Zaznaczyć trzeba, że celem regulaminu jest wykreowanie pewnych powtarzalnych, komunikatywnych, jasnych wzorów powinnego zachowania się służących zachowaniu czystości i porządku oraz mieszczących się w ramach prawa i granic upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Mając na uwadze treść przytoczonego upoważnienia ustawowego, wymagania wprowadzone w treści § 5 ust. 1 regulaminu zawierają normę kierunkową wskazującą wymóg działania polegający na niezanieczyszczaniu środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku. Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazał adresatom uchwały względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas wykonywania przedmiotowych czynności (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, publ. CBOSA; wyrok WSA w Kielcach z 22 września 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 647/15, publ. Lex nr 1812759; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 834/18, publ. CBOSA).

Poza zakres upoważnienia ustawowego Rada Miejska wykroczyła natomiast zapisem zawartym w § 17 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości winni zapobiegać powstaniu odpadów i ograniczać ich ilość, a także podjąć działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszej uchwale.

W ocenie Sądu przywołany przepis może mieć pewien walor edukacyjny, poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, posiada on jednak charakter wyłącznie postulatu i nie rodzi po stronie mieszkańców gminy żadnych obowiązków oraz nie może być w żaden sposób wyegzekwowany. Jeżeli intencją Rady Gminy było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach ograniczania ilości wytwarzanych odpadów, to zaznaczyć należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA z 10 czerwca 2014 r., II SA/Wr 153/14, dostępny CBOSA). Podkreślić trzeba, że norma prawna stanowi wypowiedź, która zawiera żądanie, uprawnionej do tego władzy państwowej, określonego zachowania się w oznaczonych okolicznościach faktycznych. Rolą przepisów prawa (w tym prawa miejscowego) nie jest natomiast formułowanie postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań. Analiza treści § 17 zaskarżonej uchwały wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania właścicieli nieruchomości Wskazana regulacja nie znajduje zatem oparcia w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. Jej podstawą nie jest również art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że z naruszeniem prawa Rada Miejska nałożyła w § 18 ust. 1 pk 2 Regulaminu obowiązek natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń (odchodów i innych nieczystości) pozostawionych przez zwierzęta domowe z terenu klatek schodowych, pomieszczeń wspólnego użytku, placów, ulic i chodników. Po pierwsze, regulacja w tym zakresie znajduje umocowanie w delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. – określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe a po drugie, określone w kodeksie wykroczeń czyny zakazane tj. art. 91 k.w. oraz 145 k.w. ukierunkowane są przede wszystkim na zanieczyszczające sferę publiczną podmioty prawa a nie zwierzęta, (choć niewątpliwie ponoszą one odpowiedzialność za zachowanie zwierząt), to jednak następczo implikuje to wykonanie obowiązku lub inicjuje wykonanie obowiązku w innym natomiast aspekcie - powodowania niebezpieczeństwa lub utrudnienia w ruchu drogowym a nie w aspekcie porządkowym. Nie ma zatem w ocenie Sądu podstaw do postawienia kategorycznej tezy, że doszło do ponownej regulacji jeszcze raz tego, co już zostało zawarte w obowiązującej ustawie.

W ocenie Sądu, poza zakres upoważnienia określony w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada Miejska wykroczyła jednak w przepisie § 18 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały, w ramach których nałożono na właścicieli zwierząt domowych obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną, psa niebezpiecznego oraz agresywnego - na smyczy i z nałożonym kagańcem. W pkt 2 § 18 ust. 1 uregulowano jednak, że wymóg wyprowadzania psa na smyczy nie dotyczy psów znajdujących się na terenach niepublicznych, w szczególności ogrodzonych nieruchomościach, pod warunkiem, że ogrodzenie jest szczelne, uniemożliwiające samowolne wydostanie się zwierzęcia na zewnątrz. W § 18 ust. 3 przewidziano zaś, że zwolnienie psa ze smyczy jest możliwe na warunkach określonych w odrębnych przepisach, a także w miejscach mało uczęszczanych przy spełnieniu jednocześnie następujących wymogów:

. posiadacz psa sprawuje kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia;

. pies jest w kagańcu, za wyjątkiem tych psów, którym niemożliwe jest założenie kagańca ze względu na budowę ciała (np. pekińczyk) lub niewskazane ze względów zdrowotnych, potwierdzone zaświadczeniem lekarza weterynarii.

Jest to niewątpliwie właściwy kierunek regulacji. Należy jednak podkreślić, że orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że nałożenie na właścicieli zwierząt domowych obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną, psa niebezpiecznego oraz agresywnego - na smyczy i z nałożonym kagańcem jest zapisem naruszającym delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zostały osiągnięte skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku lecz zasadne są uwagi Prokuratora, że umożliwienie właścicielom (opiekunom) psów wszystkich ras spuszczenia ich ze smyczy na terenie mało uczęszczanym tylko wtedy, kiedy będą miały założony kaganiec z nielicznymi wyjątkami oraz obciążenie właścicieli (opiekunów) utrzymujących psy ras uznanych za agresywne i innych psów mogących stanowić zagrożenie bezwzględnym obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku tylko na smyczy i w kagańcu zostało sformułowane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto odwołać należy się do komentarza W. Kotowskiego, do art. 77 kodeksu wykroczeń, który to przepis stanowi - kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. W komentarzu tym W. Kotowski stwierdza m. in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie bezwzględnego posłuszeństwa". Komentator dodaje przy tym, że nawet prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras, może nie zapewniać bezpieczeństwa. Poza tym, trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (por. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009).

Wobec tego, należy zgodzić się z Prokuratorem, że sformułowany w sposób rygorystyczny obowiązek prowadzania wszystkich psów na uwięzi, jak też uprawnienie do zwalniania z uwięzi psa w kagańcu z pewnymi wyjątkami (jednak bardzo nieprecyzyjnie określonymi), w pewnych sytuacjach może prowadzić do działań niehumanitarnych. Tak jednolite i sztywne regulacje nie uwzględniają cech zwierząt i innych uwarunkowań (w tym stanu zdrowia, wieku, rozmiaru psów), i są przy tym bardziej rygorystyczne, niż przepisy rangi ustawowej. Art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt zabrania bowiem puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W tym zatem zakresie zapisy objętego skargą aktu prawa miejscowego nie czynią zadość wymogowi hierarchicznej budowy źródeł prawa, nakazującemu zgodność aktów niższej rangi z ustawą. Uzasadnia to – jak słusznie zauważył Prokurator - twierdzenie o istotnym naruszeniu prawa i wyjściu poza granice delegacji ustawowej. Należy zaznaczyć, że brzmienie § 18 ust. 31 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały odnosi się do konieczności kumulatywnego wystąpienia wymienionych tam warunków.

Ponadto Rada gminy naruszyła nakaz tworzenia przepisów w sposób zrozumiały i jasny dla adresatów, przy użyciu jednakowych określeń do oznaczenia jednakowych pojęć. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 roku w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. z 2003 roku nr 77, poz. 687). Organ natomiast posłużył się pojęciem "psa agresywnego oraz niebezpiecznego", które jest pojęciem niedookreślonym i może być interpretowane w wieloraki sposób. Taka redakcja przepisu prawa miejscowego, nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu, nie pozwala na jasne i niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy tego przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza natomiast konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Podobnie rzecz się ma z pojęciem nieostrym "tereny mało uczęszczane", które zostało użyte w § 18 ust. 3 Regulaminu. Poza wskazanymi naruszeniami dostrzec także należy powtórzenie w § 18 ust. 3 Regulaminu ograniczeń w zakresie możliwości zwolnienia psa ze smyczy, zawartych w art. 10a ust. 3 u.o.z., co też stanowi wyjście poza ustawowe ramy delegacji z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Z art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika, że zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a zatem Regulamin wprowadzony zaskarżoną uchwałą w cytowanym wyżej zakresie zawarł nieprawidłowe częściowe powtórzenie regulacji zawartej w ustawie o ochronie zwierząt, a więc dokonał jej modyfikacji.

Zarzut Prokuratora skierowany zatem pod adresem § 18 ust. 1 i 3 regulaminu okazał się zasadny, co uprawniało sąd do jego eliminacji z obrotu prawnego.

W ocenie sądu, w opisanym zakresie, przepis regulaminu nie może stanowić realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który uprawnia organ gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść tego przepisu wskazuje bowiem, że rada miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, dlatego też wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Tymczasem § 18 ust. 2 regulaminu wprawdzie ustalono, że wymóg wyprowadzania psa na smyczy nie dotyczy psów znajdujących się na terenach niepublicznych, w szczególności ogrodzonych nieruchomościach, pod warunkiem, że ogrodzenie jest szczelne, uniemożliwiające samowolne wydostanie się zwierzęcia na zewnątrz, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku to jednak zaniedbania w tym zakresie mogą oddziaływać na sferę publiczną, stąd Sąd nie uznał, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej przez organ uchwałodawczy gminy.

Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 20 Regulaminu. I tak, w ramach przyjętych rozwiązań Rada Miejska wskazała w ust. 1, że wprowadza się obowiązek przeprowadzania deratyzacji na obszarze zabudowanym, znajdującym się na terenie Gminy Mogilno, a w ust. 2 określiła terminy przeprowadzania deratyzacji tj.

. w budynkach jednorodzinnych raz do roku, w terminie od 1 kwietnia do 30 kwietnia;

. w pozostałych obiektach, dwukrotnie w ciągu roku, w terminie od 1 kwietnia do 30 kwietnia i od 1 października do 31 października.

Art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis ten wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Wyznaczenie takich miejsc może mieć charakter opisowy i temu sprostał zapis o terenach zabudowanych, które terytorialnie zakreślają dany obszar jak uczyniono to w § 20 ust. 1 Regulaminu

Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 20 ust. 1 Regulaminu nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji nie stwierdził jego nieważności.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że przepisy § 3, § 17, § 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały - jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej oraz powtarzające i modyfikujące przepisy ustawowe, a tym samym istotnie naruszające prawo - dotknięte są wadą nieważności. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności.

Natomiast w odniesieniu do § 4, § 5 ust. 2, § 18 (w pozostałym zakresie) i § 20 ust. 1, skargę oddalił