Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 20/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4-5
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 18, art. 40, art. 41-42
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 10 czerwca 2019 r. nr X/84/2019 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 10 czerwca 2019 r. Rada Miejska w Ogrodzieńcu przyjęła uchwałę Nr X/84/2019 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Ogrodzieniec. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.s.g."), art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: "ustawa") i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, dalej: "u.o.a.n."). Wskazana uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 13 czerwca 2019 r. pod pozycją 4400 i weszła w życie z dniem 1 września 2019 r. (§ 4), natomiast jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy Ogrodzieniec (§ 4). Sam Regulamin utrzymania czystości i porządku, zwany dalej: "Regulaminem", stanowił załącznik do uchwały.

Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Śląski (dalej: "organ nadzoru"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) i pkt 3 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem organu nadzoru art. 4 ust. 1 i 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) - rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących; a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a: b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków’ osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane organowi stanowiącemu gminy kompetencje ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie ściśle określonym. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest bowiem zamknięty i rada gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOS"). Regulamin stanowi akt prawa miejscowego, więc winien on kompleksowo regulować zawartą w nim materię. Przyjmuje się, iż rada gminy winna ująć w regulaminie uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy wszystkie kwestie wskazane w tym przepisie, a brak któregoś z wyszczególnionych w nim elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 531/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 845/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II OSK 654/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 687/18, CBOS).

Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji RP wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane, jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje. Powyższe stanowisko organu nadzoru, potwierdza uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2000 r. (sygn. akt I SA/Wr 1798/99, CBOS), w którym stwierdzono, iż opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej zasady stanowienia aktów prawa miejscowego oraz wymogi, jakie muszą one spełniać, organu nadzoru uznał, iż zaskarżona uchwała jest w całości niezgodna z prawem, gdyż nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 4 ust. 2 ustawy, oraz nie zawiera minimum jego postanowień, które powinno się uwzględnić przy ustalaniu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W rozdziale 3 uchwały nie uregulowano prawidłowo warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przez co nie doszło do wyczerpania dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Rada wskazała, że: "Właściciel nieruchomości zobowiązany jest dbać o stan sanitarny, porządkowy i techniczny mywanych pojemników. Pojemniki należy poddawać myciu i dezynfekcji nie rzadziej niż raz na rok." oraz "Naprawie i konserwacji pojemniki podlegają w miarę potrzeb." (§ 8 ust. 3 uchwały). Jednakże, była uprawniona do wskazania warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie, a nie podmiotu za to odpowiedzialnego. W związku z tym doszło do przekroczenia delegacji ustawowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 123/19, CBOS). Jednocześnie § 10 Regulaminu nakazuje, aby ustawić pojemniki na równej nawierzchni w miarę możliwości utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota. Z treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy (wg stanu na dzień podjęcia uchwały) jednoznacznie wynika, iż rada gminy posiada kompetencję jedynie do określenia warunków rozmieszczania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych - nie zaś do formułowania wymogów w tym zakresie w odniesieniu do miejsc, w których pojemniki takie są rozmieszczone. Wprowadzenie zatem powyższego postanowienia, oznacza rozszerzenie w sposób nieuprawniony obowiązków właścicieli nieruchomości. Rada nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, bowiem nie określiła prawidłowo częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. W § 12 ust. 1 Regulaminu określiła, że: "Zmieszane odpady komunalne odbierane są z nieruchomości zamieszkałych w pojemniku do zbierania odpadów komunalnych zmieszanych, zgodnie z opublikowanym przez Gminę harmonogramem" (...). Również w § 12 ust. 3 pkt 5 Regulaminu użyto sformułowania: odpady ulegające biodegradacji odbierane bezpośrednio z nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej, natomiast w § 12 ust. 3 pkt 6 uchwały: "Odpady ulegające biodegradacji odbierane bezpośrednio z nieruchomości dla nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej.". Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Natomiast uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Przedmiotem regulacji obu uchwał są zatem dwie zupełnie odrębne kwestie. Jedna z nich będzie normowana z punktu widzenia obowiązków ciążących na właścicielu nieruchomości, druga z kolei z punktu widzenia obowiązków konkretnej gminy. Założywszy racjonalność ustawodawcy, który nie może upoważniać dwukrotnie do regulowania tej samej materii, stwierdzić należy, że zakresy obu upoważnień są rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Tekst prawny należy tłumaczyć w taki sposób, aby żaden z jego elementów nie okazał się zbędny i miał rozsądną treść. Uznanie, że obie delegacje mają element wspólny podważałoby sens tych regulacji i obalało leżący u podstaw reguł wykładni racjonalizm ustawodawcy. Prowadzi to do uznania, że w powyższym zakresie powinny istnieć dwie odrębne regulacje, przy czym jedna z nich powinna zostać ujęta w regulaminie utrzymania czystości i porządku podejmowanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy, a druga w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Obie te regulacje powinny być normowane w sposób kompleksowy i przede wszystkim nie powinny być mieszane i używane zamiennie. Określenie zatem częstotliwości odbierania odpadów komunalnych w Regulaminie jest nie tylko przekroczeniem delegacji ustawowej, ale uregulowaniem materii właściwej dla innego aktu prawnego. Zdaniem organu nadzoru, należy rozróżnić dwa pojęcia: czym innym jest bowiem częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych, a czym innym częstotliwość odbierania odpadów. Kwestie pozbywania się odpadów komunalnych i odbierania tych odpadów można, a wręcz należy ze sobą powiązać, ale nie można tych pojęć używać zamiennie, jak to uczyniono w uchwale. Rada określiła częstotliwość odbierania odpadów komunalnych, a nie częstotliwość ich pozbywania. Częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości stanowi materię właściwą dla aktów prawa miejscowego podejmowanych na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Z tego powodu nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 oraz pkt 3 ustawy związku z art. 7 Konstytucji RP, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto, w Rozdziale 4 Regulaminu określającym częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego w istocie nie określono sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, nie uregulowano także w sposób wyczerpujący kwestii częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych. Rada ograniczyła się w treści § 14 Regulaminu do wskazania, iż: "Zbiorniki bezodpływowe powinny być opróżniane z częstotliwością wynikającą z pojemności zbiornika w sposób gwarantujący, że nie nastąpi jakikolwiek wypływ ze zbiornika (zwłaszcza wynikający z jego przepełnienia), a także zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wód powierzchniowych oraz podziemnych.". Użyte określenia dotyczące częstotliwości opróżniania zbiornika w powiązaniu z niedopuszczeniem do jego przepełnienia nie wyczerpują ustawowego obowiązku określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Prawidłowe wykonanie upoważnienia ustawy wymaga bowiem precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych, tak aby adresat uchwały nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. W tej sytuacji należy uznać, że w powyższym zakresie nie została wypełniona delegacja ustawowa wynikająca z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zdaniem organu nadzoru za niezgodne z prawem należy również uznać ustalenie w § 6 Regulaminu, że właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z chodników położonych wzdłuż nieruchomości poprzez odgarnięcie i spryzmowanie zgarniętego śniegu i lodu w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, gdyż obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i jego zakres nie może być modyfikowany przez akt o charakterze podstawowym. Cytowany § 6 Regulaminu stanowi modyfikację treści § 5 Regulaminu (wypełniającego delegację z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy) będąc jednocześnie powtórzeniem wskazanego wyżej zapisu ustawowego, połączonym z niedopuszczalną jego modyfikacją. Również w § 4 Regulaminu Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe, nakładając na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się tereny służące do użytku publicznego, obowiązek ustawienia na tych terenach pojemników na odpady. Tymczasem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika wprost, że właściciele nieruchomości mają obowiązek wyposażenia "nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych". Z przepisu § 4 Regulaminu wynika, że właściciel powinien wyposażyć swoją nieruchomość w dodatkowe pojemniki - ze względu na to, że znajdują się na niej tereny służące do użytku publicznego, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy. Ponadto, w rozdziale 2 Regulaminu, nie uregulowano w sposób właściwy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 7 ust. 2 Regulaminu wskazała, iż: "Zezwala się na dokonywanie doraźnych napraw pojazdów samochodowych wyłącznie w miejscach do tego wyznaczonych przez właściciela nieruchomości, pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości oraz nie będą powodowały zanieczyszczenia wody lub gleby, a sposób postępowania z odpadami powstającymi w wyniku naprawy będzie zgodny z odpowiednimi przepisami szczególnymi.". Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy upoważnia do określenia w Regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi - na terenie własnej nieruchomości. Rzeczą rady, podejmującej uchwałę w tym zakresie, jest wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Uzależnienie możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych od braku uciążliwości dla innych osób wkracza jednak w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego. W orzecznictwie podkreśla się, że rada gminy musi dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełnienia udzielonej jej delegacji ustawowej. W przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym, rada powinna wypełnić to upoważnienie w całości (określić wszystkie kwestie przekazane do jej kompetencji). Nie może jednak wykraczać poza udzieloną jej delegację. W regulaminie nie wolno zamieszczać regulacji wykraczających poza zagadnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1151/14, CBOS). Niedopuszczalne jest też zdaniem organu nadzoru powtarzanie w regulaminie przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy aktach wykonawczych bądź dostosowywanie ich w celu objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu (wyrok WSA z w Gdańsku z dnia 11 maja 2011r., sygn. II SA/Gd 244/11, CBOS). Również § 7 ust. 2 Regulaminu jest niezgodny z art. 144 Kodeksu cywilnego, który stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Uzależnienie napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo, w Regulaminie istnieje szereg nieprecyzyjnych zapisów stanowiących naruszenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady (klauzuli) demokratycznego państwa prawa i pochodnych od niej zasad poprawnej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. I tak w § 9 ust. 3 Regulaminu posłużono się nieprecyzyjnym pojęciem "urządzeń do zbierania popiołu", podczas gdy z wcześniejszych przepisów regulaminu wynika, że popiół gromadzony jest w szarych pojemnikach, a w tymże § 9 używa się również określenia "pojemnik" bez określania jego koloru. W § 8 znajdują się dwa ustępy oznaczone liczbą "4" zawierające różne regulacje. Z kolei § 8 ust. 5 pkt 1 zawiera odesłanie do ust. 3 pkt 4 a § 8 ust. 5 pkt 2 odesłanie do ust. 3 pkt 5, podczas gdy wskazany przepis nie został w ogóle podzielony na punkty. Ten ostatni przepis posługuje się niejasnym i nieznanym ustawie pojęciem "tereny komunikacji publicznej" nakładając jednocześnie obowiązki na właścicieli i przedsiębiorców użytkujących te tereny. Nie można z niego wywieść, co należy rozumieć pod pojęciem "terenów komunikacji publicznej". Taka regulacja jest sprzeczna z art. 2 Konstytucji RP, gdyż narusza wynikającą z tego przepisu zasadę jasności stanowionego prawa. W uprzednio obowiązującej treści art. 5 ust. 3 ustawy ustawodawca posługiwał się zwrotem "tereny służące komunikacji publicznej", jednakże dotyczył on ściśle określonego przypadku, tj. obowiązków przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej, przy czym dotyczyły one wyłącznie uprzątnięcia i pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych oraz z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych. Jednakże od dnia 1 marca 2011 r. ustawodawca już nie posługuje się takim określeniem zwrotem. Ponadto, w treści § 11 ust. 2 Regulaminu, poprzez użycie słów "jak w szczególności" stworzony został otwarty katalog "miejsc publicznych" (w ustawie wymienianych jedynie w kontekście określenia przez gminę wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe). Nadto, § 11 ust. 2 Regulaminu sprzeczny jest z art. 5 ust. 4 i 5 ustawy, ponieważ utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych (w tym wyposażanie w pojemniki) należy do obowiązków zarządu drogi, a na terenach innych niż wskazanych w ust. 1-4 tego artykułu - do gminy. W § 18 Regulaminu, zezwalającym na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach nieruchomości wyłączonych z produkcji rolnej zawarto odesłanie do § 16, podczas gdy z kontekstu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż odesłanie dotyczy treści § 17 Regulaminu. Wobec wszystkich wymienionych naruszeń Rada Miejska w Ogrodzieńcu nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b), lit. c), lit. d) oraz pkt 2 i 3 ustawy związku z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP, co stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Ogrodzieniec wniósł o umorzenie postępowania, bowiem zarzuty przedstawione w skardze z dnia 3 grudnia 2019 r. zostały uwzględnione i uchwałą nr XX/197/2019 Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu z dnia 27 grudnia 2019 r. zmieniono zaskarżoną uchwałę i wprowadzono następujące zmiany: uchylono § 4 i 6 oraz zmieniono brzmienie § 7 ust. 2, § 8, § 9 ust. 3, § 10, § 11 ust. 2, §12 ust. 1, §12 ust. 3 pkt 5 i 6, § 14, a także § 18 ust. 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, zwanej dalej, jak dotychczas: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia okoliczność podniesiona w odpowiedzi na skargę, że uchwałą Rady Miejskiej w Ogrodzieńcu nr XX/197/2019 z dnia 27 grudnia 2019 r. uwzględniono zarzuty skargi z dnia 3 grudnia 2019 r. i zmieniono brzmienie Regulaminu, bowiem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, który obowiązywał od dnia 1 września 2019 r. do dnia opublikowania nowej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Powyższa zmiana nie może być oceniona jako uczynienie zadość żądaniu organu nadzoru wyrażonemu w skardze. Tym samym nie doszło do uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały nastąpiła bowiem ze skutkiem ex nunc, tj. z momentem wejścia w życie nowej uchwały, dopiero wówczas dokonano eliminacji z obrotu prawnego zakwestionowanych w skardze zapisów Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Tymczasem skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez samą radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2006 r. sygn. II OSK 58/06, z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. II OSK 1046/07, z dnia 24 maja 2007 r. sygn. II OSK 233/07, z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1459/08, z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06, CBOS) oraz Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., K 910/93, OTK 1994r., cz. I, poz. 7). Z tego powodu wszczęte przez organ nadzoru postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i nie mogło być umorzone.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przywołana zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13 (CBOS), stwierdzono, że: "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał".

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała powinna realizować powołaną w jej podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2019 r. poz. 2010 z późn. zm., zwanej dalej, jak dotychczas: "ustawa"), w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Nie ulega wątpliwości, że uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy, charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 ustawy, który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady; b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a), odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży; c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach; b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Dodatkowo zgodnie z ust. 2a wskazanego przepisu regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy. Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 ustawy mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, CBOS oraz W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Niezależnie od wyżej wskazanych obowiązków rady gminy co do meritum uchwały istotne jest także zachowanie wymogów formalnych aktu prawa miejscowego, w tym odnoszących się do techniki legislacyjnej. Podstawowym aktem normującym te zagadnienia jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 283, zwane dalej dotychczas: "u.z.t.p."). W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które co prawda stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., ale nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (por. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Zgodnie z § 115 w związku z § 143 u.z.t.p. w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). To koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, według którego akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Ponadto, w myśl § 118 w związku z § 143 u.z.t.p., w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, które może być traktowane w konkretnych sytuacjach jako rażące naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że organ nadzoru prawidłowo wykazał istotne naruszenie prawa, poszczególnymi zapisami Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Analiza treści przepisu upoważniającego dla rady gminy, tj. art. 4 ust. 2, względnie 2a ustawy, nie uprawnia do tworzenia nowych pojęć i ich definiowania dla potrzeb tworzenia aktu prawa miejscowego. W tej sytuacji, mając na względzie powyższe rozważania dotyczące obowiązku stanowienia aktu prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego, należy uznać zaskarżoną uchwałę za niezgodną w sposób istotny z prawem, jako wykraczającą poza upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 i 2a ustawy.

W odniesieniu do rozdziału 3 Regulaminu nie uregulowano warunków utrzymania pojemników przez co nie doszło do wyczerpania zakresu delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Podkreślić należy, że w art. 5 ust. 1 (w odpowiednich punktach) ustawy ustawodawca stwarza katalog obowiązków, adresowanych do właścicieli nieruchomości w zakresie zapewnienia czystości i porządku, które z mocy prawa ich obciążają. Niedopuszczalne jest zatem ich powtarzanie w akcie podustawowym, niezależnie od tego, że zakresy regulacji art. 4 ust. 2 i art. 5 ust. 1 ustawy są rozbieżne. Obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki/worki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych i utrzymania ich w odpowiednim stanie został wprost wyartykułowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast w odniesieniu do zarządców dróg takie obowiązki wylicza art. 5 ust. 4 ustawy. Ich zawarcie w regulaminie jest zatem niedopuszczalne. Realizacja upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy przez gminę w regulaminie nie może polegać na prostym powtórzeniu obowiązku posiadania (ustawienia) tych pojemników/worków, lecz na doprecyzowaniu tych obowiązków poprzez wskazanie rodzaju pojemników/worków, minimalnej ich pojemności, warunków ich rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie. W tej sytuacji, argumentacja organu nadzoru o istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały okazała się uzasadniona.

W odniesieniu do regulacji regulaminu, dotyczącej prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów (rozdział 3) wskazać należy, że uzasadnione jest zasadnicze stanowisko o istotnym przekroczeniu delegacji ustawowej, według której organ gminy został upoważniony do określenia wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy), a także do częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych w myśl art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ponadto rada gminy mogła uwzględnić dodatkowe wymagania, o których mowa w art. 4 ust. 2a ustawy.

Bez wątpienia formułując katalog obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania porządku i czystości Regulamin przekroczył zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy, w kwestii dbania o stan sanitarny pojemników przez ich właścicieli. Podobnie, w odniesieniu do postanowienia, które dotyczy obowiązków właścicieli nieruchomości w odniesieniu do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, skład orzekający podziela argumentację skargi.

Nałożony na właścicieli nieruchomości obowiązek ustawienia pojemników na równej powierzchni w miarę możliwości utwardzonej i zabezpieczonej przed zbieraniem wody i błota wykracza poza normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy i stanowi jednocześnie niedopuszczalną kompilację treści tego przepisu i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz rozszerza obowiązki właścicieli nieruchomości.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy upoważnił radę gminy do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Co więcej, kwestię usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" reguluje art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie jej art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy.

Wykładnia obu tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy, zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w Regulaminie.

Podzielić również należy zarzut skargi, iż regulacja zawarta w § 12 Regulaminu narusza art. 4 ust. 2 pkt 3 i art. 6r ust. 3 ustawy.

Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) ustawy wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne (por. § 7 Regulaminu). Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, CBOS). W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018r., II SA/Bd 877/18, CBOS).

Podkreślić należy, że w art. 6r ust. 3 ustawy ustawodawca przyznał radzie gminy równoległą kompetencję do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Organ stanowiący gminy jakim, jest rada gminy musi zatem ściśle przestrzegać kompetencji w zakresie realizacji nałożonych na niego zadań związanych z określeniem zasad zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym (wyłącznie) częstotliwości ich pozbywania się (art. 4 ust. 2 ustawy) oraz kwestii realizacji usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6r ust. 3 ustawy). Choć kwestie te niewątpliwie się uzupełniają, gdyż kreują jeden proces gospodarowania odpadami komunalnymi, to jednak zostały wyraźnie rozdzielone (rozróżnione), co niewątpliwie znajduje uzasadnienie w tym, że zbieranie i pozbywanie się odpadów należy do sfery obowiązków wytwórcy odpadów (właściciela nieruchomości), zaś odbieranie ich - do odbierającego, będącego przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą związaną z gospodarowaniem odpadami. Wymieniony zakres obowiązków odbierającego odpady ma zostać unormowany w odrębnym od Regulaminu akcie prawa miejscowego.

Podnieść należy, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, lecz obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Gd 748/18, CBOS). Analizowany zapis § 16 ust. 2 Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach.

Należy zwrócić uwagę na art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1974 r. Kodeks wykroczeń (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 821), zgodnie z którym, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu, Ponadto, chodzi o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Należy przy tym zauważyć, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psa także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia Regulaminu) wprowadzał zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 3039/15 (CBOS), w którym sąd ten wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Ponadto, trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie o ochronie zwierząt czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687).

W ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę.

W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji uznać należy, że postanowienia Regulaminu abstrahujące od uwzględnienia specyficznych sytuacji związanych z osobniczymi cechami, w rezultacie prowadzące do nieuzasadnionych sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami (np. ustawą o ochronie zwierząt) i innymi aktami prawa miejscowego. Z tych przyczyn Sąd uznał § 16 Regulaminu za sprzeczny z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Stopień stwierdzonych w niniejszym postępowaniu wyżej opisanych naruszeń, prowadzący do wyeliminowania postanowień Regulaminu nimi dotkniętych, jest na tyle daleko idący, że wyklucza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko poszczególnych jego postanowień. Pozostałyby w mocy bowiem zaledwie pojedyncze przepisy, wyjęte z kontekstu prawnego i niewątpliwie nie spełniające funkcji kompletnej regulacji prawnej, zawierającej wszystkie obligatoryjne, ustawowe elementy regulaminu, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania w zakresie liczby i charakteru wymienionych naruszeń art. 4 ust. 2 i 2a ustawy, skład orzekający uznał, że na uwzględnienie zasługuje wniosek organu nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jak wskazano na wstępie, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w ramach nakreślonych obligatoryjnie w art. 4 ust. 2 ustawy i fakultatywnie - w art. 4 ust. 2a ustawy. Oznacza to, że regulamin, który nie zawiera obligatoryjnych elementów treści, określonych w art. 4 ust. 2 ustawy jest wadliwy i nie może spełniać swojej funkcji aktu kompleksowo regulującego problematykę utrzymania czystości i porządku w zakresie zbierania i obierania odpadów komunalnych, częstotliwości pozbywania się tych odpadów, obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.