Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3794/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 157, art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi G. W. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 roku znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania A. W. i G. W. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., orzekającej o ustaleniu od Gminy [...] odszkodowania na rzecz G. i A. małżonków W. w kwocie 6 825,00 zł. za nieruchomość stanowiącą działkę ewid. nr [...] o powierzchni 0,0091 ha, położoną w obrębie [...], gm. [...], wydzieloną pod drogę gminną, będącą własnością Gminy [...]- utrzymał ww decyzję Starosty [...] w mocy.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 22 kwietnia 1998 r., Rep. A nr [...] G. i A. małżonkowie W. nabyli działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], gm. [...], (księga wieczysta Nr nr [...] - Sąd Rejonowy w [...]). W wyniku podziału ww. działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydzielona została działka ewidencyjna [...] o powierzchni 91 m2, przeznaczona pod drogę gminną. Podział ten dokonany został na wniosek właścicieli wymienionej nieruchomości - małżonków W.. Decyzja stała się ostateczna z dniem [...] maja 2014 r. Wnioskiem z dnia 20 listopada 2014 r. małżonkowie W., po bezskutecznych negocjacjach z organem, wystąpili do Starosty [...] o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za ww działkę nr [...].

Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wg stanu na dzień [...] maja 2014 r. (data decyzji podziałowej), działka ewid. nr [...] przeznaczona była pod drogę gminną. Starosta wskazał, że prowadzone rokowania z byłymi właścicielami zakończyły się wynikiem negatywnym, co zostało potwierdzone również przez samych skarżących w treści wniosku o odszkodowanie, w który przyznali, że nie zaakceptowali wysokości odszkodowania zaproponowanego przez Gminę i uznali prowadzone w tym przedmiocie negocjacje za zakończone, i wobec powyższego wszczął postępowanie odszkodowawcze. Starosta postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r. powołał rzeczoznawcę majątkowego E. P., celem sporządzenia operatu szacunkowego dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej działki. Biegła w sporządzonym w kwietniu 2015 roku operacie oszacowała jej wartość na kwotę 6.825,00 zł.

Zawiadomieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznawania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę gruntu, jednocześnie informując, iż w przypadku ewentualnego kwestionowania operatu szacunkowego zostanie przeprowadzona rozprawa administracyjna. Skarżący zakwestionowali sporządzoną wycenę uznając ją za zaniżoną i wnieśli o dokonanie oszacowania wartości nieruchomości z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami budowlanymi. Podnieśli również, iż w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część ich działki którą mogliby wykorzystać na cele budowlane pozostała poza ogrodzeniem ich posesji, uniemożliwiając tym samym jej zagospodarowanie zgodnie z ich zamiarem. Samo przesunięcie ogrodzenia wiązałoby się natomiast z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów.

Biegła składając wyjaśnienia do zastrzeżeń skarżących podniosła, że wycena została dokonana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, nakładające na rzeczoznawcę majątkowego obowiązek przyjęcia do porównania w pierwszej kolejności transakcji nieruchomościami drogowymi. W związku z faktem, iż na lokalnym rynku nieruchomości odnotowano transakcje gruntami drogowymi, wycenę wykonano z ich uwzględnieniem. Po zapoznaniu się z ww wyjaśnieniami małżonkowie W. wystąpili o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 29 czerwca 2015 r. W jej toku skarżący podtrzymali swoje stanowisko odnośnie zaniżonej wysokości odszkodowania wskazując min., iż wycena dokonana przez biegłą nie uwzględniała innych kosztów związanych z wydzieleniem działki przeznaczonej pod drogę. Ponownie podnieśli, iż wydzielenie drogi uniemożliwiło swobodne jej zagospodarowanie. Polepszenie warunków zagospodarowania byłoby możliwe w przypadku przesunięcia ogrodzenia w kierunku drogi publicznej, co wymaga dużych nakładów finansowych. Stąd też zażądali ustalenia słusznego odszkodowania, które gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Podczas rozprawy biegła zaś podtrzymała stanowisko zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2015 r. i wskazała, że główne zarzuty skarżących dotyczą kwestii związanych z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i związanych z tym faktem utraconych przez skarżących korzyści. Zawiadomieniem z dnia 29 czerwca 2015 r. strony ponownie zostały poinformowane o zgromadzeniu przez organ materiału dowodowego w sprawie i o możliwości zapoznania się z nim. Strony nie wniosły uwag.

Starosta [...] rozpoznając ostatecznie wniosek uznał, że powyższa opinia rzeczoznawcy została wykonana prawidłowo. Wycenę przedmiotowej działki gruntu wykonano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne będące przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Biegła dokonała analizy lokalnego rynku nieruchomości z lat 2012-2015, potwierdzając, że wystąpiły transakcje nieruchomościami "drogowymi". Następnie dokonała wyboru transakcji nieruchomościami najbardziej podobnymi do przedmiotu wyceny, podając ich lokalizację i wartość. Biegła wykazała, że ceny 1 m2 powierzchni nieruchomości gruntowych z przeznaczeniem pod drogi kształtowały się od 50 zł do 100 zł. Uwzględniając współczynniki korygujące, wartość rynkową 1 m2 przedmiotowej działki ewid. nr [...]w obr. [...] oszacowała na kwotę 75 zł. Uzyskana cena zatem, zdaniem organu, mieści się w przedziale cen uzyskiwanych na lokalnym rynku tego typu nieruchomości.

Ostatecznie w oparciu o powołany operat szacunkowy decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz G. i A. małżonków W. w kwocie 6 825,00 zł za przedmiotową działkę ewid. nr [...] o powierzchni 0,0091 ha, wydzieloną pod drogę gminną, będącą własnością Gminy [...]. Skarżący pismem z dnia 11 sierpnia 2015 r. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Po jego rozpatrzeniu i analizie materiału dowodowego Wojewoda utrzymał w mocy ww decyzję Starosty. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne które przeszły z mocy prawa, jak w sprawie niniejszej na rzecz gminy, w sytuacji kiedy nie doszło do porozumienia w przedmiocie odszkodowania, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem, albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości. Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie negocjacje prowadzone pomiędzy Gminą [...], a byłymi właścicielami nieruchomości nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania wobec czego słusznie Starosta wszczął postępowanie administracyjne i ustalił odszkodowanie za przedmiotową działkę. Wojewoda [...] podkreślił także, że nie można określić wysokości odszkodowania na podstawie innego dokumentu niż operat szacunkowy, sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek albo braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W odróżnieniu od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ nie może dokonywać merytorycznej oceny takiego dowodu. Wojewoda [...] dokonując analizy operatu szacunkowego, określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z literą prawa, została zastosowana prawidłowa metodologia, w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozrządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a nadto, iż jest on aktualny. Do określenia wartości rynkowej części nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję polegającą na rozbudowie dróg gminnych, rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na terenie gminy odnotowano małą liczbę transakcji tego typu nieruchomościami, wobec czego badany rynek został rozszerzony o sąsiednie gminy powiatu [...]. W świetle powyższego w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia 13 kwietnia 2015 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego E. P. należało dopuścić jako wiarygodny dowód w sprawie. Dlatego też uznał, że organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, rzetelnie i prawidłowo ocenił operat szacunkowy, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję nie naruszając art. 7, 8, 11 i 77, 80 k.p.a.

Skargę na ww decyzję wnieśli małżonkowie W.. W uzasadnieniu skargi skarżący opisali stan sprawy, rozwijając szczegółowo podniesione zarzuty. W szczególności podkreślili, że kwotą adekwatną, tytułem odszkodowania za przejecie z mocy prawa przez Gminę przedmiotowej działki gruntu, jest kwota 29 000,00 zł., w tym kwota 2000,00 zł. tytułem zwrotu kosztów geodezyjnych poniesionych w celu sporządzenia mapy podziałowej. Przyznana przez Starostę kwota w wysokości 6825,00 zł., która po odjęciu poniesionych ww kosztów geodezyjnych stanowi jedynie kwotę 4825,00 zł., nie stanowi realnego stosownego odszkodowania za przejęcie gruntu. W ocenie skarżących kwota ta nie ma żadnego odzwierciedlenia w wolnorynkowych cenach gruntów budowlanych, w zasadzie została narzucona i nie jest wartością ekwiwalentną, odnoszącą się do ceny wolnorynkowej. W skardze wskazali na treść art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podnosząc, iż wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne jedynie za słusznym odszkodowaniem, które zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99), która to zasada znalazła odzwierciedlenie także w treści art. 128 ust.1 i w art. 134 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący nadto podnieśli, że już od 2000 roku tj. w pismach z dnia 10 stycznia 2000 roku oraz z dnia 12 kwietnia 2000 roku, w sposób jednoznaczny podnosili, iż są gotowi przekazać na rzecz Gminy celem przyszłej drogi niezbędny pas ziemi, występując do Gminy, w związku ze zgłoszeniem budowy ogrodzenia, o wskazanie przez Gminę niezbędnego dla inwestycji pasa gruntu, który miałby zostać wydzielony z ich nieruchomości. Na żadne z powyższych pism nie otrzymali odpowiedzi. Po trzynastu latach oczekiwania na wykupienie przez Urząd ww części gruntu, który zgodnie, jak wskazali, z ustaleniami dotyczącymi posadowienia ogrodzenia, znalazł się poza granicą działki, wystąpili do organu z pismem z dnia 3 października 2013 o jego wykupienie określając wysokość odszkodowania na poziomie 300,00 zł za 1 m2. W odpowiedzi z dnia 9 października 2013 roku, organ wyjaśnił, że wypłata odszkodowania nastąpi dopiero po wydzieleniu przez nich działki pod drogę, jednocześnie nie odnosząc się do złożonej propozycji wysokości odszkodowania. Stąd też skarżący uznali, iż zaproponowana przez nich kwota została przez organ zaakceptowana. Podnieśli nadto, że z inicjatywy Gminy został wprowadzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i z inicjatywy Gminy w roku 2000 roku nakazano postawić ogrodzenie przesunięte o dwa metry na niekorzyść skarżących. Przy czym ww plan uchwalono dopiero w roku 2005 roku a zatem na pięć 5 lat przed jego uchwaleniem, miejsce ogrodzenia nieruchomości zostało przez Urząd bezprawnie wymuszone. Jednocześnie wskazali, iż zgodnie z ww planem przejęto pod drogę pas ziemi o szerokości tylko 1,50 m, podczas gdy w 2000 roku nakazano skarżącym posadowienie ogrodzenia cofniętego od granicy o 2,00 m. powodując, iż obecny podział nieruchomości nie pokrywa się z przebiegiem postawionego ogrodzenia. Poza za nim pozostaje bowiem na całej długości nieruchomości pas ziemi skarżących o szerokości 0,5 m, tym samym powodując uszczuplenie ich areału i ewentualny duży nakład finansowy w sytuacji zdecydowania się na przestawienie wybudowanego przed laty ogrodzenia. Niezależnie od powyższych zarzutów skarżący nadto podnieśli kwestię korupcji w Gminie [...], która ich zdaniem ma ścisły związek z niniejszym postępowaniem odszkodowawczym.

W toku postępowania przed tut. sądem skarżącym został przyznany pełnomocnik z urzędu w osobie adwokata H. K.. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia 19 października 2016 roku (data wpływu do Sądu 20 października 2016 roku), złożyła uzupełnienie skargi wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia celem doprowadzenia do ustalenia prawidłowego odszkodowania oraz wniosła o skierowanie przedmiotowego operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zgodnie z treścią art. 157 ugn., celem zbadania prawidłowości ww opinii. W uzasadnieniu uzupełnienia skargi pełnomocnik skarżących zarzuciła, że:

- organ I instancji nie uregulował sprawy nabycia własności zabranego faktycznie pasa gruntu w okresie od 2000 roku do 2014 roku; w tym kontekście zwróciła również uwagę na fakt, iż skarżący zostali postawieni w "sytuacji absolutnie przymusowej", w której organ zobowiązał ich, wymusił dokonanie podziału nieruchomości na koszt skarżących aby rozpocząć procedurę odszkodowawczą. W ocenie pełnomocnika skarżących powyższe stanowi naruszenie prawa własności. Również w ocenie pełnomocnika została wadliwie wskazana przez organ data przejścia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy, przewidziana art. 97 ugn, a nadto postępowanie odszkodowawcze winno zostać wszczęte na wniosek organu, który miał interes prawny aby nabyć grunt na cele publiczne.

- podniosła istnienie wad formalno-prawnych sporządzonego operatu szacunkowego, bez wskazania jakimi rzeczywistymi wadami operat ten jest dotknięty, nie ustosunkowała się do nich merytorycznie z uwagi na brak fachowej wiedzy a nadto wskazała, iż stracił on swoją ważność albowiem został sporządzony w dniu 13 kwietnia 2015 roku. Z faktu tego wywiodła, że jeżeli powyższy operat jest dotknięty ww wadą to tym bardziej może posiadać wady, których nie zauważył Starosta ani nawet Wojewoda; krzywdzącym jest również dla skarżących, że pomimo ograniczenia możliwości korzystania z ich nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to charakter gruntu do wyceny przyjęto według kwalifikacji wskazanej w planie miejscowym kilkanaście lat później (str.10 operatu);

- nadto pełnomocnik wskazała na brak przeprowadzenia między skarżącymi a organem negocjacji, które to uchybienie miało zasadniczy wpływ na zaistnienie sporu prawnego dotyczącego ostatecznego ustalenia kwoty odszkodowania i które wywołało u skarżących poczucie krzywdy; jak również podniosła naruszenie przez Starostę przepisów art. 115 §2 , art.116, art. 119 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych cyt. ustawy i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organowi podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Dokonując tak opisanej weryfikacji, w ocenie Sądu, ustalenia faktyczne i prawne szczegółowo omówione w uzasadnieniach organów obu instancji, nie budzą żadnych wątpliwości.

Organ I instancji zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, przy jej dokonaniu nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych, wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Okoliczność, że strona skarżąca nie została przekonana do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia norm prawnych. Oczywiście strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, jednakże przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009 r., I SA/Łd 1329/08, LEX nr 549458).

Przede wszystkim należy podnieść, iż w świetle artykułu 98 ust. 3 ugn. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli nie dojdzie do takiego uzgodnienia - odszkodowanie ustala się wg zasad i trybu przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z treści ww. przepisu wynika, że warunkiem powstania prawa do odszkodowania jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek. Podział musi być dokonany na wniosek właściciela nieruchomości, a wydzielenie w trakcie takiego podziału działek pod drogi publiczne musi być zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wg stanu na dzień [...] maja 2014 r., działka ewid. nr [...] we wsi [...] przeznaczona była pod drogę gminną. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi również, że odszkodowanie ma być "uzgodnione" między właścicielem a właściwym organem. Oznacza to, że przeprowadzenie rokowań jest obligatoryjne i musi być udokumentowane. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzupełnieniu skargi jak i podniesionym w piśmie organu z dnia 28 listopada 2014 roku, zdaniem Sądu takie negocjacje między byłymi właścicielami a organem miały miejsce co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym. Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, że Burmistrz Miasta i Gminy [...], pismem z dnia 20 czerwca 2014 roku przedstawił skarżącym propozycję odszkodowania na poziomie 60 zł za 1 m.kw., w którym wniósł o pisemne ustosunkowanie się skarżących do złożonej propozycji. W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia 20 sierpnia 2014 roku podtrzymali swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 13 czerwca 2014 roku, nadal żądając kwoty 300 zł. za 1 m.kw. a całą kwotę odszkodowania w wysokości 29 000,00 zł., w tym 2000,00 zł. tytułem zwrotu poniesionych kosztów za prace geodezyjne związane z podziałem nieruchomości. W następstwie powyższego organ ponowił pismem z dnia 20 września 2014 roku propozycję określając kwotę na poziomie 70,00 zł. za 1 m.kw.

Skarżący pismem z dnia 20 listopada 2014 roku, nie zaakceptowali złożonej propozycji i wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w zakresie wysokości odszkodowania. Organ w odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 28 listopada 2014 roku uznał powyższy wniosek za przedwczesny, jako złożony bez przeprowadzenia niezbędnych negocjacji wskazując, że miało miejsce tylko pojedyncze wystąpienie skarżących o odszkodowanie. Skarżący w odpowiedzi na powyższe kolejnym pismem z dnia 5 grudnia 2014 roku wskazali na podjęcie przez nich co najmniej trzech prób porozumienia się w przedmiocie odszkodowania, które to prowadzone negocjacje nie zostały zakończone akceptacją organu co do składanych organowi propozycji. Stąd wniosek o odszkodowanie, poprzedzony bezskutecznymi rokowaniami, jest w pełni uzasadniony.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na wyczerpanie trybu cywilnoprawnego poprzedzającego wszczęcie procedury administracyjnej; należy uznać, że rokowania zostały w pełni przeprowadzone i zakończyły się wynikiem negatywnym; skarżący nie zaakceptowali wysokości odszkodowania zaproponowanego przez Gminę [...], która też nie widziała możliwości podwyższenia kwoty odszkodowania. Należy wskazać, iż żaden przepis, doktryna czy też szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych nie wskazuje na sposób przeprowadzenia negocjacji między byłym właścicielem nieruchomości, a podmiotem publicznoprawnym, który z mocy prawa nabył wydzieloną nieruchomość pod drogę publiczną. W ocenie Sądu w świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie miała miejsce wymiana korespondencji zawierająca propozycje stron i organu, która nie doprowadziła do porozumienia, a zatem ten etap postępowania negocjacyjnego należało uznać za przeprowadzony i definitywnie zakończony. W tym też sensie niezrozumiałe jest i wewnętrznie sprzeczne stanowisko Starosty [...] wyrażone w piśmie z dnia 28 listopada 2014 roku kontestującego fakt prowadzenia rokowań w ogóle, aby niekonsekwentnie pismem z dnia 12 grudnia 2014 roku z kolei zawiadomić strony o podjętej jednak przez organ decyzji w przedmiocie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Reasumując w ocenie Sądu powyższa przesłanka obligatoryjnego przeprowadzenia negocjacji w sprawie niniejszej została spełniona.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi w zakresie "wymuszenia" przez organ działania podziałowego przez skarżących, wypada też wskazać, że inicjatywa wszczęcia rokowań może pochodzić zarówno od byłego właściciela lub użytkownika wieczystego, jak i właściwego organu. Powołany przepis jest tak skonstruowany, że to do strony (właściciela gruntu) należy decyzja czy samodzielnie zamierza podjąć się wydzielenia działki gruntu przeznaczonej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na cel publiczny, czy też czekać na podjęcie takiej inicjatywy przez właściwy organ. Działanie Gminy nie miało żadnych znamion naruszenia prawa - ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustawa ta nie nakłada na organ obowiązku wszczęcia procedury administracyjnej; do daty uostatecznienia się decyzji podziałowej, przewidziany planem grunt pod inwestycję celu publicznego, nadal pozostawał we własności dotychczasowych właścicieli. Skarżący, chcąc uniknąć dla siebie negatywnych konsekwencji powinni byli postawić ogrodzenie dopiero po dokonaniu wiążących z organem ustaleń, w odległości przez organ wskazanej urzędowym pismem, bądź licząc się z ewentualnymi konsekwencjami, postawiać ogrodzenie w dowolnym miejscu na własne ryzyko. Sąd w aktach sprawy administracyjnej nie dopatrzył się żadnej wiążącej skarżących informacji, która nakazywałaby w istocie odsunięcie się od granicy ich nieruchomości o 2 metry. Niezależnie jednak od powyższego, nawet gdyby powyższa okoliczność miała miejsce to i tak postępowanie administracyjne nie przewiduje możliwości dochodzenia tego rodzaju roszczeń odszkodowawczych w trybie rozstrzygnięcia administracyjnego lecz wyłącznie jest możliwe przed sądami powszechnymi.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi i jej uzupełnienia z dnia 19 października 2016 roku, należ wskazać na przepis art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego odszkodowanie za przejęte nieruchomości ustala starosta (prezydent miasta na prawach powiatu), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn. w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, stanowił aktualny na datę rozstrzygania przez oba organy operat szacunkowy z dnia 13 kwietnia 2015 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. P.. Operat szacunkowy jest aktualny w okresie 12 miesięcy licząc od daty jego sporządzenia. I aktualny być musi w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne. W sprawie niniejszej przedmiotowy operat zachował swoją aktualność albowiem decyzja Starosty wydana została w dnia 30 lipca 2015 roku zaś Wojewody [...] w dniu [...] października 2015 roku. Natomiast odnosząc się do podnoszonej przez skarżących wadliwości operatu Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień. Biegła do określenia wartości rynkowej części nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję polegającą na rozbudowie dróg gminnych, rzeczoznawca majątkowy zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na terenie gminy odnotowano małą liczbę transakcji tego typu nieruchomościami, wobec czego badany rynek został rozszerzony o sąsiednie gminy powiatu [...]. W ocenie Sądu powyższy operat szacunkowy stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu, zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe.

Powyższą ocenę przedmiotowego operatu szacunkowego o wartości nieruchomości Sąd dokonał mając na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – tj. § 36 ust. 1,2,3,4 i wobec powyższego, ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem ww przepisów rozporządzenia jest pozytywna, operat ten nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Ponadto powyższy operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust, 1 ugn; w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości.

W ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut dotyczący zaniżenia wartości rynkowej badanej nieruchomości nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, zaś skarżący nie przedstawili dowodów świadczących o wyższych cenach transakcyjnych nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. Wskazać w tym miejscu należy, że subiektywne przekonanie strony o zaniżonej wartości nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. Tym bardziej, że strona w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłej. Nie przedstawiono alternatywnej opinii o wartości nieruchomości aby co najmniej porównać wartości ustalonego odszkodowania jak i, przede wszystkim, nie wystąpiono do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) celem oceny prawidłowości sporządzenia znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego, wykonanego na zlecenie organu. Żądania, przeprowadzenia takich dowodów przez organ administracji publicznej, nie można natomiast podnosić na etapie postępowania skargowego przed sądem administracyjnym. Sąd bada legalność decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności ze stanem prawnym i faktycznym z daty rozstrzygania przez organy a nie na datę rozpoznania sprawy przed sądem. Na marginesie należy podnieść, iż podobnie jak organy, Sąd również nie posiada wiedzy merytorycznej w omawianym zakresie wymagającej wiadomości specjalnej, jednakże poddając przedmiotowy operat analizie pod kątem powołanych wyżej przepisów ustawy i rozporządzenia, w ocenie Sądu zarzuty skargi są oczywiście niezasadne. Należy mieć na uwadze, że wkraczają one w sferę wiadomości specjalnych, zarezerwowanych wyłącznie dla biegłego i z tego też względu nie mogą być podstawą do zakwestionowania wartości dowodowej operatu, na którym swoje rozstrzygnięcie oparł organ I instancji. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w tym min. z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. I SA/Wa 1450/11, "organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Podobne zastrzeżenie należy odnieść również do sądu".

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących nieuwzględnienia w kwocie odszkodowania innych elementów niż wartość rynkowa nieruchomości należy wyjaśnić, iż powołana ustawa wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalenia odszkodowania za inne poniesione koszty jak w sprawie niniejszej - za dokonanie podziału nieruchomości czy też za hipotetyczne przestawienie ogrodzenia w miejsce przebiegu aktualnej granicy nieruchomości, zgodnie z mapą podziałową. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości o czym stanowi ustawa o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość nieruchomości przejętej z mocy prawa na rzecz gminy (...) ustalana została prawidłowo. Zgodnie z art. 130 ustęp 1 ugn. wysokość odszkodowania ustala się w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu nieruchomości, odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Powyższe jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłego właściciela nieruchomości. Należy w tym miejscu ponownie wskazać, iż ewentualne roszczenia skarżących dotyczące uzyskania odszkodowania za poniesione straty spowodowane koniecznością przestawienia ogrodzenia, na skutek wprowadzenia skarżących w błąd przez organ administracji, bądź zwrotu kosztów związanych z wydzieleniem przedmiotowej nieruchomości, skarżący mogą dochodzić wyłącznie na drodze postępowania przed sądami powszechnym. Zgodnie z tym co powyżej wskazano, odszkodowanie nie może zawierać nic ponadto niż to, o czym stanowi ustawa.

Reasumując, podnieść należy, że skarżący po pierwsze w żadnym razie skutecznie nie podważyli ustaleń i prawidłowości ocen i ostatecznych rezultatów wyceny nieruchomości, zawartych w operacie szacunkowym, bowiem ani nie przedstawili w stosownym terminie opinii opracowanej przez zespół ww rzeczoznawców czy też kontr-operatu sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie umiejętności, wiedzę i uprawnienia w tym zakresie, nie wykazali także naruszenia przez biegłą zasad sporządzenia operatu. Wszystkie zarzuty skarżących wobec operatu i opartej na nim decyzji odszkodowawczej mają zatem charakter subiektywny i ogólnikowy. Nie są one oparte na analizie przepisów regulujących proces wyceny nieruchomości. Po drugie natomiast, w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zgodnie z art.106 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, możliwe jest dopuszczenie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to znaczonego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący takiego dowodu nie złożyli, a jedynie w uzupełnieniu skargi wystąpili z wnioskiem o nakazanie organowi przeprowadzenie wskazanego w niej dowodu w trybie art. 157 ugn. i na tej podstawie żądali uchylenia decyzji organów obu instancji. Niezależnie od powyższego, Sąd nie dopatrzył się konieczności nadzwyczajnej weryfikacji sporządzonego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydanej decyzji odszkodowawczej. Ostatecznie w ocenie Sądu, prawidłowo organ odwoławczy, ocenił stan faktyczny sprawy podnosząc w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że Starosta [...] w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził dowody w sprawie i rozpatrzył zebrany materiał dowodowy.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).