Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3295/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, art. 28, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 94a ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1 pkt 2, pkt 5, art. 2a ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi Ś. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] marca 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej Ś. w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], którym odmówiono S. w K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia przez "C." S.A. z siedzibą w L. reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w J. przy ul. W. [...]. Jako podstawę organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej cyt. jako "p.f.") oraz art. 144 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

S. w K. (dalej zwana "skarżącą", "stroną skarżącą") pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem postępowania "C." S.A. z siedzibą w L. w aptece ogólnodostępnej położonej w J. przy ul. W. [...]. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 29 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 6 i pkt 9, ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o Izbach Aptekarskich (t.j. Dz. U. z 2008 r., nr 136, poz. 856 ze zm.), art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 94a, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b p.f.

Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego podniosła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie ww. postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Jako ważny interes społeczny wskazała, że postępowanie, które dotyczy łamania obowiązującego wszystkich farmaceutów zakazu reklamy dotyczy całej grupy zawodowej farmaceutów, a także konkretnego kierownika apteki, do którego obowiązków należy prawidłowe wykonywanie zawodu farmaceuty, w tym przestrzeganie prawa w tym zakresie. Farmaceuta, który zgadza się i toleruje łamanie prawa w postaci zakazu określonego w art. 94a p.f. nie wypełnia prawidłowo zadań nałożonych na niego w ustawie o izbach aptekarskich, co uzasadnia potrzebę szybkiej reakcji ze strony władz samorządu.

Uzasadniając wniosek wskazała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że "C." S.A. z siedziba w L. w aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w J. przy ul. W. [...] prowadzi działalność polegającą na prowadzeniu "Programu [...]", którego organizator wraz z B. S.A. obiecuje korzyści w postaci tańszych leków oraz innych leków w ww. aptece, nie precyzując jakich leków dotyczy program. Do wniosku dołączono wydruki ze stron internetowych: www. [...].pl, www. [...].pl, zawierające m. in. regulamin programu "[...]" oraz fragment listy aptek z uczestniczących w programie z adresem ww. apteki.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził, że organizacja społeczna musi wykazać, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi owej organizacji oraz, że przemawia za tym interes społeczny. Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek przemawiających za wszczęciem na wniosek skarżącej - organizacji społecznej, postępowania, tj. istnienie interesu społecznego i celów statutowych organizacji. Organ wskazał, że [...] nie wykazała powiązania swoich statutowych zadań z konkretną sprawą o naruszenie art. 94a p.f. Nie wykazała także, w jaki sposób prowadzenie reklamy przez apteki w sposób oczywisty podważa zaufanie pacjentów do świadczącej usługi palcówki farmaceutycznej oraz zatrudnionych w niej osób. Nie wykazano związku przedmiotu postępowania z podstawowymi zadaniami farmaceutów pracujących w aptece w zakresie udzielania rzetelnych informacji i porad odnośnie działania produktów leczniczych i stosowania wyrobów medycznych. Powoływanie się na ogólne wartości, takie jak przestrzeganie prawa, dbałość om pacjenta czy ochrona zdrowia publicznego, nie dają podstaw wyprowadzenia wniosku o istnieniu interesu społecznego.

Ponadto wskazano, że w wyniku działań wyjaśniających ustalono, że przedmiotowa apteka z dniem 31 grudnia 2013 r. zrezygnowała z uczestnictwa w "Programie [...]".

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie oraz wydanie postanowienia o wszczęciu postepowania administracyjnego w sprawie z przedmiotowego wniosku. Zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca wskazała, że w dniu złożenia przez stronę skarżącą przedmiotowego wniosku o wszczęcie postępowania, trwało jeszcze postępowanie, którego przedmiotem było zbadanie zgodności z prawem postępowania ww. podmiotu w zakresie przestrzegania art. 94a p.f. Ponadto ostatnie przeczenia sądów administracyjnych wskazują jednoznacznie, że strona skarżąca ze względu na swoje statutowe cele wynikające z ustawy o izbach aptekarskich, w szczególności z art. 7 ust. 1 pkt 6, jest zainteresowana udziałem w postępowaniach dotyczących przestrzegania zakazu wynikającego z art. 94a p.f. i przemawia za tym interes społeczny.

Skarżąca podkreśliła, że wszczęcie postepowania z inicjatywy [...] dotyczącego zakazu reklamy aptek uzasadnione jest jej celami statutowymi zdefiniowanymi w Konstytucji RP oraz w ustawie o izbach aptekarskich. Skarżąca chce ochronić interesy swoich członków prowadzących apteki, którzy nie prowadzą zakazanej reklamy. Zjawiskiem normalnym jest, że w niektórych sytuacjach organizacja społeczna będzie mogła występować w obronie interesu publicznego i takie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski w przedmiotowym postepowaniu jest interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji RP, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego – zawodu farmaceuty.

Ponadto strona skarżąca podkreśliła, że niezrozumiałe jest podkreślenie przez organ zakończenia "Programu [...]" z dniem 31 stycznia 2014 r. Naruszenie zakazu reklamy apteki wynikającego z art. 94a p.f. stanowi delikt administracyjny, gdyż jest zagrożony karą pieniężna wynikająca z art. 129b p.f. Delikt administracyjny nie ulega przedawnieniu, dlatego też fakt zakończenia programu w trakcie postepowania administracyjnego nie powinien mieć znaczenia dla stwierdzenia, czy zakończony program prawo naruszał i dla ewentualnego ukarania sprawcy naruszenia zakazu reklamy aptek wynikającego z art. 94a p.f.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny w zakresie art. 31 § 1 k.p.a. podnosząc, że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych.

Organ odwoławczy wskazał, że nie ma trwałej definicji interesu społecznego, a jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie.

Podniósł, że skarżąca, poza ogólnym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie sprecyzowała, jaką formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego strona jest podmiot niebędący farmaceutą. Celem postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy jest zdyscyplinowanie i ukaranie podmiotu dopuszczającego się zakazu reklamy, czego nie można utożsamiać z dyscyplinowaniem farmaceutów do wykonywania zawodu aptekarza zgodnie z zasadami etyki zawodowej.

Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że strona skarżąca nie wykazała związku pomiędzy przedmiotem wnioskowanego postępowania (wydanie decyzji nakazującej zaprzestanie prowadzenia reklamy apteki) a deklarowanym przez nią interesem społecznym – ochroną zdrowia publicznego, zagrożonego przez potencjalnie nieprawidłowe wykonywanie obowiązków należących do farmaceutów. Z przepisów ustawy – prawo farmaceutyczne nie wynika, że odpowiedzialność za prowadzenie apteki, ciążąca na jej kierowniku (a więc farmaceucie) obejmuje swoim zakresem działalność reklamową prowadzoną przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na prowadzenie apteki. Kierownik apteki (nie będący jej właścicielem) nie ponosi odpowiedzialności za decyzje podejmowane przez samego zezwoleniobiorcę. Powyższe prowadzi do wniosku, że przedmiotem postepowania wszczętego na podstawie art. 94a ust. 1 p.f. nie jest ocena sposobu wykonywania przez farmaceutę jego zawodu, ale badanie działalności podmiotów gospodarczych prowadzących reklamę aptek.

Ponadto organ wskazał, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie postępowania, a następnie dopuszczenie skarżącej do tego postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dlatego też w ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego dopuszczenie skarżącej do ww. postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, mogłoby poważnie zagrozić interesom tego przedsiębiorcy.

Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny podjął działania wyjaśniające w sprawie podejrzenia naruszenia zakazu reklamy, o którym mowa w art. 94a ust. 1 p.f., tym samym nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego, a jedynie prowadził ustalenia czy wszczęcie takiego postepowania jest konieczne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie i uznanie, że nie wykazała interesu społecznego i celu statutowego, by skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, podczas gdy jej zadaniem statutowym jest obrona indywidualnych i zbiorowych interesów członków [...]. Ponadto, podniosła także zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 i art. 126 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz całkowite pominięcie meritum sprawy, bez wskazania w uzasadnieniach wydanych w sprawie postanowień konkretnych i rzeczywistych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Formułując przedstawione zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień, o stwierdzenie, że nie podlegają one wykonaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a.")

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując w powyższy sposób zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej skargi było postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K., którym odmówiono S. w K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia przez "C." S.A. z siedziba w L. reklamy apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w J. przy ul. W. [...].

Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że chociaż S. w K. jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20).

Zasadne jest zatem, w ocenie Sądu, zarówno niekwestionowane przez organ twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym [...] jest organizacją społeczną, jak i pogląd, iż meritum postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej należy do jej celów statutowych.

Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej (w tym wypadku S. w K.), lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania.

Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów “innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 p.f., w myśl którego "Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego".

W ocenie Sądu organ w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie na wniosek skarżącej, uznając, iż interes społeczny wskazywany przez S. jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego.

Do takiego stwierdzenia, zdaniem Sądu, brak było podstaw.

Wyrażenie “cele statutowe", unormowane jest w akcie rangi ustawowej dotyczącej danej organizacji społecznej.

Szczególnego podkreślenia wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego, w tym S., jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowana w ustawie o izbach aptekarskich. Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestnicząca w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17).

Przedmiotem wnioskowanego przez skarżącą postępowania administracyjnego ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.f. w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (vide: art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu, aby uczestniczyć w procesie mającym za zadanie rozgraniczenie dwóch powyżej wskazanych dziedzin.

Tak więc, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi [...], bowiem to [...], jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zarazem w zakresie działań samorządu. W szczególności chodzi o sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej, obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich).

Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej, np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy. Kierownik apteki będący farmaceutą oraz pozostali farmaceuci mają gwarantować, że apteka nie utraci swojego charakteru, nie będzie stanowiła sklepu z lekami nastawionego na maksymalny zysk.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, w tym S., jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich).

Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "reklamy" sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest [...], był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą.

Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym S. musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek lub przystąpienia do nich.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia strony skarżącej do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

Skarżąca zasadnie wskazała, iż jej interes społeczny w niniejszej sprawie polega na:

1) ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty będącego zawodem zaufania publicznego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa;

2) ochronie zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów;

3) możliwości wypełniania przez S. swoich statutowych i ustawowych uprawnień wobec członków;

4) możliwości podejmowania przez S. działań w celu ochrony praw swoich członków;

5) możliwości korzystania przez organ administracji publicznej z pomocy organizacji społecznej, która jednoznacznie deklaruje konieczność ścisłego i rygorystycznego przestrzegania zakazu reklamy aptek i ich działalności, czym stawia się w opozycji do podmiotu, którego postępowanie ma dotyczyć.

Sąd doszedł do przekonania, iż w istniejącym stanie prawnym interes społeczny przemawia za dopuszczeniem do postępowania [...] jako organizacji samorządowej.

Nie może zmienić poglądów Sądu twierdzenie organu, zgodnie z którym udział [...] w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Po pierwsze, powyższy argument ma charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, po drugie – w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu - przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania.

Reasumując, w ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym nie została w sprawie wykazana przesłanka interesu społecznego.

S. w K. wskazała, że domagając się wszczęcia postępowania w sprawie w sprawie prowadzenia reklamy apteki czyni to w interesie społecznym, który to interes jest określony jako “interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty". Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie S. istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to, zdaniem Sądu okoliczność, która uzasadniałaby odmowę [...] jako organizacji samorządowej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Wskazać bowiem należy, że uznając – wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną S. w K. do żądania wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie, organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, tj. jeżeli z samej treści wniosku o wszczęcia postępowania wynika jego bezzasadność, czy też wszczęte postępowanie umorzyć, jeśli stanie się ono bezprzedmiotowe.

Tymczasem w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku [...], chociaż prowadził postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalił, że apteka objęta wnioskiem nie bierze udziału w "Programie [...]", nie honoruje legitymacji tego programu, nie uczestniczyła i nie uczestniczy w programie "[...]", a także nie jest stroną jakiejkolwiek umowy z B. S.A. Organ wyjaśnił też, że do pisma przedsiębiorcy z dnia [...] lutego 2014 r. dołączono kserokopię dokumentu o rezygnacji z uczestnictwa w "Programie [...]", obsługiwanego na mocy umowy z e-PRUF, w którym dzień 31 grudnia 2013 r. został określony jako dzień wyłączenia apteki z uczestnictwa w tym programie. Organ wskazał przy tym, że na stronie internetowej www. [...].pl dostępna była "Lista aptek uczestniczących w Programie [...] stan na dzień 4 października 2013 r.", która następnie została usunięta. Podjęte w dniu [...] lutego 2014 r. czynności sprawdzające wykazały – zgodnie z informacją zamieszczoną na stronie www. [...].pl, że program "[...]" z dniem 31 stycznia 2014 r. został zakończony. W sposobie procedowania widoczna jest zatem niekonsekwencja organu, która ma także odzwierciedlenie w przedstawianiu swoich racji, zważywszy że postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ zawiadomił [...] o przedłużeniu prowadzonego postępowania do dnia 27 marca 2014 r., co w istocie świadczy o traktowaniu skarżącej przez organ jako legitymowanej, a mimo tego następnie odmówił jej wszczęcia postępowania administracyjnego. Istotne przy tym jest, że żadne z wydanych w sprawie postanowień nie zostało doręczone przedsiębiorcy prowadzącemu aptekę, a zgodnie z art. 28 k.p.a. ma on interes prawny, bowiem to jego praw i obowiązków dotyczy wniosek strony skarżącej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne dla jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony.

Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2009 r. II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24 czerwca 2009 r. II OSK 1038/08 i R. Suwaja – op. cit. s. 51).". Powyższe poglądy NSA znajdują w pełni odniesienie do okoliczności sprawy niniejszej.

Reasumując, Sąd uznał, że skarżąca wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek. Skarżąca powołana jest bowiem do wskazywania organowi zauważonych, z racji pełnienia funkcji statutowych, przypadków naruszenia prawa. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej [...] jako organizacji samorządu aptekarskiego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.