Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 829/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z [...] lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Wójt Gminy O. odmówił skarżącej D. K. ustalenia warunki zabudowy dla zamiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w Ż. ze względu na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"), wymienionego – jak wynika z uzasadnienia decyzji – w pkt 1 wskazanego artykułu. Organ I instancja stwierdził, że w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w odległości 108m - tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (36m) - od wszystkich granic działki inwestycyjnej, nie występuje funkcja tożsama (funkcja usługowej) z funkcją planowanej inwestycji i jednocześnie nie ma możliwości uznania - ze względu na wnioskowane gabaryty inwestycji (powierzchnia zabudowy ok 650m2, powierzchni sprzedaży 400m2 ) – iż funkcja planowanej inwestycji stanowi uzupełnienie funkcji istniejących w obszarze analizowanym. Ponadto organ wskazał na znaczne przekroczenie w sprawie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym, skoro średni wskaźnik tych wielkości w obszarze analizy wynosi 0,13, a w przypadku planowanego zamierzenia wskaźnik stosunku tych wielskości wynosi 0,21, a także na brak możliwości wyznaczania na podstawie analizy większego wskaźnika tej wielkości.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą spółkę odwołania od ww. decyzji, w którym skarżąca zakwestionowała stanowisko organu I instancji o niespełnieniu w sprawie wymogu kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję oraz wskazała na wadliwość analizy architektoniczno-urbanistycznej i brak podania przez organ I instancji danych potwierdzających prawidłowość wyliczonych średnich wskaźników istniejącej w obszarze analizy zabudowy (m.in. wielkości zabudowy), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. SKO w całości powtórzyło stanowisko organu I instancji o nieistnieniu w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji tożsamej z funkcją planowanej inwestycji oraz o braku możliwości wyznaczenia w oparciu o wyniki analizy parametrów inwestycji żądanych we wniosku skarżącej. W tym kontekście wskazało na znaczne przekroczenie przez wnioskowane parametry inwestycji średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym, a dodatkowo także na znaczne przekroczenie w sprawie wskaźnika średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, wyjaśniając że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 9m, a z tolerancją do 20% od 7,2m do 10,8m, natomiast skarżąca we wniosku wskazała na wymiary tego parametru od 12m do 17m. SKO podkreśliło, że choć pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to jednak w sprawie planowana zabudowa godzi w istniejący w obszarze analizy stan zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na wyraźną sprzeczność pomiędzy parametrami inwestycji zawartymi we wniosku skarżącej, a wskaźnikami wyznaczonymi w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyło również, że w aktach sprawy znajduje się dokument - "Analiza" zawierający zestawienie tabelaryczne działek wziętych pod uwagę przez organ I instancji, co uzasadnia wszystkie wyliczenia organu I instancji.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Sądu. Domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI") poprzez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego oraz niekompletną i błędną analizę w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez wadliwe rozumienie przesłanki kontynuacji funkcji i błędne przyjęcie, że warunek ten nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony;

3) § 5 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez jego niezastosowanie i błędne niedopuszczenie wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy;

4) § 6 ust. 2 rozporządzenia MI poprzez jego niezastosowanie i wadliwe niedopuszczenie wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej,

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa") poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydanej decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy rozpoznawaniu sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz jego prawidłowa ocena powinny doprowadzić do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Skarżąca wskazała, że rozporządzenie MI limituje minimalną odległość, jaką należy wyznaczyć ustalając granice obszaru analizowanego, nie określając przy tym jej górnej granicy oraz, że wyznaczenie obszaru analizy powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko. Podkreśliła przy tym że okolica działki inwestycyjnej nie jest monolitem i, że w niewielkiej odległości od wyznaczonych minimalnych odległości granic obszaru analizowanego znajdują się sklepy spożywcze i szkoła, natomiast w obszarze analizowanym na działce nr [...] znajduje się kwiaciarnia. Podniosła również, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (funkcji mieszkaniowej) i, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie oznacza tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję, a takie stanowi planowana inwestycja tj. budynek handlowo-usługowy, który stanowi naturalne uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Skarżąca zarzuciła także, że wykonana analiza, jak wynika z załącznika graficznego, nie obejmuje całych działek wyodrębnionych geodezyjnie (granica obszaru analizy przecina m.in. zabudowaną działkę nr [...]) oraz, że tej istotnej wadliwości nie koryguje część tekstowa analizy, gdyż organ w jej treści pominął jakiekolwiek rozważania odnośnie występującej w obszarze analizowanym zabudowy i jej parametrów, a w decyzji wskazał jedynie na średnie wskaźniki, nie podając danych na podstawie których je ustalił. Skarżąca stwierdziła, że w sprawie istniały podstawy do zastosowania § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia MI skoro w obszarze analizowanym istnieje zabudowa, która przekracza średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i skoro nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie SKO, że wnioskowany przez skarżącą wskaźnik szerokości elewacji frontowej znacznie przekracza dopuszczalny poziom tego wskaźnika wynikający z analizy. Zaznaczyła przy tym, że prawidłowa analiza powinna zawierać wszystkie parametry całej zabudowy występującej w obszarze analizowanym i, że nie można ustalić wskaźników określonych w § 5 i § 6 rozporządzenia MI bez uwzględnienia – tak jak miało to miejsce w sprawie - kompleksowej oceny istniejącej zabudowy w obszarze analizy. Wskazała też na wpływ analizy na kwestię ustalenia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i podkreślając, że w sprawie nie było podstaw do rozszerzenia obszaru analizowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w Ż. . Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy orzekające organy wskazały na brak kontynuacji istniejącej funkcji w obszarze analizowanym przez planowaną zabudowę, powołując się na nieistnienie w tym obszarze funkcji tożsamej (funkcji usługowej) z funkcją planowanej inwestycji i jednocześnie na brak możliwości uznania - ze względu na gabaryty inwestycji – funkcji planowanej inwestycji za "uzupełniającą" funkcje istniejące w obszarze analizowanym. Odmowę ustalenia warunków zabudowy organy uzasadniły również tym, iż wskaźnik wielkości powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działki znacznie przekracza średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym i, że z analizy nie wynika możliwość wyznaczania większego wskaźnika tej wielkości. SKO dodatkowo wskazało też na znaczne przekroczenie w sprawie wskaźnika średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%.

Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, konstytuującego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest więc dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, objętego wyznaczonym obszarem analizy, a następnie ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony szczegółowo w rozporządzeniu MI, a w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w upzp. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i pozwalającym na stwierdzenie czy zachodzą warunki do ustalania w danej sprawie warunków zabudowy. Brak analizy lub jej istotna wadliwość bądź niejasność oznacza istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa.

Wadliwość analizy niewątpliwie może wynikać z nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizy, gdyż wielkość obszaru analizy warunkuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Dlatego też prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy ma istotne znaczenie dla wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualne przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych lub nie wszystkich nieruchomości analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Odnośnie granic obszaru analizowanego wskazać należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć, zgodnie z definicją tego określenia zawartą w słowniczku pojęć w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowe zatem zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia MI wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego wokół, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, tak by granica wyznaczonego obszaru, z każdej strony tej działki nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki (rozumianego jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę), nie mniej jednak niż 50 metrów, przy czym odległość tę liczy się od granic działki inwestora. Treść przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania w ramach wyznaczania granic obszaru analizowanego wskazanych w tym przepisie norm minimalnych (trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony działki inwestycyjnej, liczona od jej granic), jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości określonymi okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. Taka potrzeba zachodzi, gdy granica obszaru analizowanego biegnie przez teren działki, a nie po jej granicy. W takiej sytuacji występuje potrzeba – co słusznie podniosła skarżąca - włączenia do obszaru analizowanego całych działek geodezyjnych, a nie ich części. Ma to istotne znaczenie dla wyników analizy, gdy granica obszaru analizowanego przebiega przez działki, które są zabudowane, a więc zawierające parametry i funkcje objęte analizą zasady dobrego sąsiedztwa. To natomiast oznacza, że nie zawsze odległość granic wyznaczanego wokół działki inwestycyjnej obszaru, będzie z każdej strony działki taka sama. Niemniej od wymogu zachowania określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI minimalnych odległości od granic działki inwestora ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw.

W treści decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 108m - tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (36m) - od wszystkich granic działki inwestycyjnej oraz, że obszar ten jest wystraczający do przeprowadzenia analizy i w pełni odzwierciedla charakter zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie wnioskowanego terenu. Granice obszaru analizowanego we wskazanych wymiarach zostały zaznaczone w załączonej do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej wyników analizy. Część graficzna wyników analizy obrazuje, że w sprawie wyznaczony został obszar analizowany w kształcie okręgu, przecinającego działki geodezyjne zlokalizowane na granicach okręgu. Co istotne granica obszaru analizowanego przebiega także przez działki, które stanowią teren zabudowany, np. działki nr [...]. Zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w stanowiącej jej załącznik nr 1a części tekstowej wyników analizy oraz w znajdującej się w aktach administracyjnych organu I instancji samej Analizie funkcji oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ("Analiza") nie wyjaśniono i nie omówiono, czy, z jakiej przyczyn i jakie działki, które przecina wyznaczona na załączniku graficznym linia okręgu obszaru analizy, uwzględniono w ramach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedynie z treści znajdującej się w aktach sprawy "Analizy", tj. zamieszczonych w niej tabelek z numerami działek, można domniemywać, że w ramach analizy uwzględnione zostały te działki, które przecina linia okręgu, na których zabudowa znajduje się po wewnętrznej stronie linii okręgu lub na linii okręgu, natomiast nie uwzględniono tych zabudowanych działek, przeciętych linią okręgu, na których zabudowa znajduje się po zewnętrznej linii okręgu. Niemniej kwestia ta, jak podkreślono nie została w żaden sposób wyjaśniona i omówiona, ani przez organ I instancja, ani przez organ II instancji. Nie wskazano też czy, uwzględniając część działek, które przecina linia okręgu, przejęto do analizy całą powierzchnię tych działek, czy jedynie część objętą linią okręgu, jak też czy uwzględniono całą czy część powierzchni zabudowy tych działek i wszystkie występujące na nich obiekty budowlane. Powyższe wątpliwości obrazuje w szczególności działka nr [...], którą przecina linia wyznaczonego na załączniku graficznym okręgu. Na wskazanej działce, jak wynika z załącznika graficznego znajdują się dwa obiekty, w tym jeden bardzo duży. Na podstawie treści decyzji organu I instancji, wyników analizy oraz samej "Analizy" nie da się w sposób jednoznaczny określić czy w sprawie uwzględniono i to w sposób prawidłowy ww. duży obiekt na działce nr [...] znajdujący się po zewnętrznej linii okręgu, skoro w "Analizie", w ramach tabelarycznego określenia parametru szerokości elewacji frontowej dla poszczególnych działek objętych analizą, wskazano dla działki nr [...] dwa zbliżone wielkością parametry szerokości elewacji frontowej znajdujących się na niej obiektów tj. 4,5 i 3,5, co budzi wątpliwości (parametr szerokości elewacji frontowej obiektów występujących na działce nr [...]) biorąc pod uwagę tak różniące się gabaryty obu tych obiektów. Ponadto nawet w znajdującej się w aktach administracyjnych "Analizie" nie wskazano wielkości powierzchni zabudowy działek objętych analizą oraz wielkości ich powierzchni, lecz wyłącznie wskazano wielkość wskaźnika stosunku tych powierzchni, co nie pozwala na weryfikację czy wskaźnik ten został wyliczony prawidłowo. Poza tym, wobec wyznaczenia w sprawie granic obszaru analizowanego w kształcie okręgu, którego linia przecina zabudowane działki geodezyjne, brak wskazania ww. parametrów działek objętych analizą (wielkości powierzchni tych działek oraz wielkości powierzchni zabudowy) tym bardziej czyni niejasną (np. w zakresie zabudowy objętej analizą) i niepoddającą się kontroli sporządzoną w sprawie analizę i jej wyniki. Zauważyć też należy, że uwzględnienie w ramach części tekstowej wyników analizy całych działek, które na załączniku graficznym przecina linia okręgu wyznaczającego obszar analizowany, oznacza że część tekstowa wyników analizy nie odpowiada części graficznej wyników analizy, skoro w części tekstowej uwzględnia się całe działki, a w części graficznej ich części.

Wszystkie wskazane powyżej względy, prowadzą do wniosku, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna ma zasadnicze wady, jest niejasna i nie poddaje się kontroli. Tę istotną wadliwość, jak wyżej wskazano, winno kwalifikować się jako brak dostatecznie ustalonego stanu faktycznego, a więc naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 kpa. Prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie i ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jej sporządzenie co do zasady obciąża organ I instancji. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób niewłaściwy czy niejasny oraz ustalenie parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca funkcja i zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. W związku z powyższym, mając na uwadze zakres i wagę okoliczności faktycznych, które są niejasne w sprawie, koniecznym było, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag dotyczących obowiązku organu wyznaczenia w sposób prawidłowy - a więc zdaniem Sądu obejmujący całe działki ewidencyjne - obszaru analizy oraz sporządzenia poddającej się kontroli, jasnej, nie budzącej wątpliwości co do przyjętych parametrów istniejącej zabudowy i kompletnej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W związku z tym, iż dopiero sporządzenie prawidłowej i niebudzącej wątpliwości analizy urbanistyczno-architektonicznej zarówno w zakresie wyznaczonego i przyjętego obszaru analizy, jak i w efekcie występujących w nim parametrów i funkcji zastanej zabudowy i zagospodarowania terenu, może stanowić podstawę oceny czy w sprawie spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, przedwczesnym w sprawie było – ze względu na wyszczególnione niejasności przyjętego obszaru analizy - odnoszenie się przez Sąd do zarzutów i argumentacji skargi dotyczących kwestii spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji oraz wskaźników zabudowy, o których mowa w § 5 i § 6 rozporządzenia MI.

Ponadto należy podnieść, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy powinna zawierać elementy i załączniki wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia MI. Kontrolując legalność wydanej w sprawie decyzji w tym przedmiocie Sąd dostrzegł również nieprawidłowości w tym zakresie.

W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 upzp właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; e) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Poczynione ustalenia w tym zakresie determinują treści decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp stanowi bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy określa 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji może odbyć się wyłącznie na załączniku graficznym, który musi z decyzją o warunkach zabudowy stanowić całość. Potwierdza to § 9 rozporządzenia MI, w którym również została zawarta norma odnosząca się do treści decyzji o warunkach zabudowy. W ust. 1 mowa jest o tym, że decyzja o warunkach zabudowy ustalająca warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ma zawierać dwie części: "część tekstową i graficzną". Zgodnie natomiast z § 9 ust. 2 rozporządzenia MI wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z ust. 3 wynika zaś, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zaznaczyć też należy, że stosownie do art. 60 ust. 4 upzp projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (wraz z wymaganymi załącznikami) sporządza uprawniony profesjonalista – urbanista, architekt.

Na tle przytoczonych regulacji nie ulega wątpliwości, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny zawierać część tekstową oraz cześć graficzną. Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część opisowa i część graficzna wyników analizy stanowią więc integralne załączniki decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się zarówno projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jak i przedmiotowa decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2021 r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Pod częścią zawierającą pouczenie oba dokumenty wymieniają jako załączniki: Nr [...] Wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu: a) część tekstowa, b) część graficzna. Takie też dokumenty zostały faktyczne dołączone i określone jako załączniki do projektu decyzji oraz decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2021 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, tj. załączniki nr 1a: tekstowy – Wyniki analizy, oraz załącznik nr 1b: Wyniki analizy – część graficzna. Załączniki graficzny nr 1b przedstawia obszar analizowany. Zamieszczono też na nim teren objęty wnioskiem z oznaczeniem literowym A-D. Pomimo, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa załączniki graficzne, tj. część graficzną decyzji o warunkach zabudowy określającą linie rozgraniczające teren inwestycji i część graficzną wyników analizy przedstawiającą obszar analizowany, to jednak w sytuacji gdy na jednej mapie zamieszczono oba te elementy, można uznać za dopuszczalne aby jeden dokument graficzny stanowił jednocześnie załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania jest jednakże wyraźne i jednoznaczne wskazanie w dokumentach opisowych i na mapie, że dokument graficzny stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną wyników analizy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 154/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Tego jednak w sprawie zabrakło, gdyż decyzja Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2021 r. wymienia jako załącznik graficzny wyłącznie część graficzną wyników analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, a zatem nie wskazuje ona, iż integralną częścią decyzji jest stosownie do art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp i § 9 ust. 1 rozporządzenia MI załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy określający linie rozgraniczające teren inwestycji. Stanowi to o naruszeniu w sprawie także wskazanych przepisów art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp i § 9 ust. 1 rozporządzenia MI.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że prawodawca posługuje się w § 9 ust. 2 rozporządzenia MI pojęciem "wyników analizy", a nie "analizy", co oznacza że załączenie do decyzji o warunkach zabudowy wyników analizy odpowiada prawu, niemniej – co należy wyraźnie podkreślić – decyzja o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz ustalenia w nich zawarte muszą poddawać się kontroli (strony, organu II instancji, Sądu), zatem sama analiza zawierająca szczegółowe i niebudzące wątpliwości dane dotyczące funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu musi w takiej sytuacji znajdować się w aktach administracyjnych sprawy.

W tym stanie rzeczy, uwzględniając wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd stwierdzając mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa i art. 140 kpa oraz naruszenie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp i § 9 ust. 1 rozporządzenia MI, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku, w ramach których wskazano na niejasności i wadliwości sporządzonej analizy, które należy wyeliminować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a także na wymagane prawem załączniki decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.

Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.