Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1098/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10  par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 131 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 32 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 383/12 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 383/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wybudowany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.J. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i dobudowie szybu windowego do budynku przy [...] w G. Organ uznał bowiem, że inwestor spełnił wszelkie wymagania określone przepisami prawa. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany inwestycji wykonany został przez osoby uprawnione do projektowania, które oświadczyły o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt inwestycji został wykonany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r. Inwestor uzyskał pozwolenie konserwatorskie na prowadzenie robót (decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.). Inwestor załączył do wniosku pisemne oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane, z którego wynika, że posiada on prawo własności znajdujących się na piątej kondygnacji lokali mieszkalnych, ujawnione w księdze wieczystej nr [...] (lokal nr [...]) i [...] (lokal nr [...]) oraz uchwałę nr [...] podjętą przez współwłaścicieli budynku Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w dniu [...] lipca 2007 r. wyrażającą zgodę na przedmiotową inwestycję. Uchwała ta została podjęta przy sprzeciwie H.K., który jest właścicielem lokalu nr [...] położonego na 3 piętrze. Ponadto inwestor uzyskał zgodę właścicieli budynków sąsiadujących w pierzei ([...] i [...]) na nadbudowę kominów związaną z planowaną nadbudową.

Na skutek wniesionego przez H.K. odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Pomorski umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że stroną w sprawie jest jedynie Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w G., a poszczególnym właścicielom lokali nie przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 531/09, oddalił skargę H.K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1204/09, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 673/10, uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albowiem stwierdził, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożyli A. W. i T.J., a oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożył wyłącznie T.J. W ocenie Wojewody, w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 587/11, uchylona, albowiem Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wykazał potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] lutego 2008 r.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że H.K. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu. Organ stwierdził również, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a inwestor dopełnił wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 tej ustawy i dlatego nie można było odmówić wydania w tej sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Projektowana inwestycja jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalającą warunki zabudowy. Spełnione zostały warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu, tj. zachowano istniejącą linię zabudowy wyznaczoną przez lico elewacji istniejących na poziomie 5 kondygnacji oraz 4 m od istniejącej zabudowy dla zabudowy na poziomie 6 kondygnacji, zachowano istniejącą szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona do jej gzymsu lub attyki – wynosi około 15,5 m (max 18 m) w linii zabudowy ulicy i ok. 18 m w linii odsuniętej o 4 m od istniejącej linii zabudowy (max 21 m). Zastosowano dach płaski o spadku 15 % oraz uzgodniono w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Projekt budowlany został opracowany i uzgodniony przez osoby do tego uprawnione, posiada wszelkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Projekt ten spełnia ponadto wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu znajdująca się w aktach sprawy analiza nasłonecznienia budynków istniejących wykazała, że projektowana nadbudowa nie narusza wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach istniejących i nie powoduje przesłaniania w budynkach istniejących. Z kolei znajdujące się w projekcie budowlanym sprawozdanie z badania podłoża gruntowego dla rozbudowy domu wielorodzinnego na działce nr [...] przy [...] w G. oraz orzeczenie techniczne budynku w aspekcie zamierzonej inwestycji wykazało, że na podstawie przeprowadzonej analizy wytrzymałości elementów konstrukcyjnych biorących udział w pracy konstrukcji stropu oraz dachu, projektowana nadbudowa jest możliwa i bezpieczna. Dalej organ wskazał, że analiza obliczeniowa wykazała także, że możliwa jest projektowana nadbudowa pod względem przyrostu naprężeń na grunt bez konieczności poszerzania ław fundamentowych. Nadto analizując złożony wniosek pod kątem art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ wyjaśnił, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożyli A.W. i T.J., a oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożył wyłącznie T.J., który wraz ze skargą z dnia 14 czerwca 2011 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożył oświadczenie A.W., w którym napisano, że jako współmałżonka inwestora T.J. nie kwestionuje udzielonego pozwolenia na nadbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz dobudowę zewnętrznego szybu windowego od strony podwórza i jednocześnie nie podnosi zarzutu o uniemożliwieniu jej udziału w niniejszym postępowaniu. Oświadczyła również, że wszystkie podjęte czynności i działania przez małżonka są zgodne z ich wspólną wolą i w żaden sposób nie naruszają jej praw. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że wcześniejsze postępowanie dotyczące nadbudowy nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie, gdyż inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. uchwałę właścicieli lokali wspólnoty mieszkaniowej przy [...] w G. z dnia [...] lipca 2007r. nr [...], wyrażającą zgodę na przedmiotową inwestycję (przeciwny był jedynie H.K.). Natomiast kwestia realizacji i oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji należy do kompetencji nadzoru budowlanego i nie ma wpływu na wydane pozwolenie na budowę.

Na powyższą decyzję Wojewody Pomorskiego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł H.K., domagając się uchylenia zarówno tej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:

- art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 i art. 81 K.p.a. – poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o wszczęciu, prowadzeniu i zakończeniu postępowania w sprawie, zaniechanie umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, faktyczne pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a nadto z uwagi na przyjęcie za udowodnione okoliczności faktycznych, co do których skarżący jako strona postępowania, nie miał możliwości wypowiedzenia się, co podważa zaufanie skarżącego do władzy publicznej;

- art. 6 K.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 3 ust 3 i ust. 7, art. 6, art. 21 ust. 3 i art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, poprzez przyjęcie, że inwestor dysponuje prawem do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane oraz że zamierzenie budowlane inwestora spełnia wymogi techniczno – budowlane i nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi;

- art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że nie dopatrzył się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, jak i art. 81 K.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i podniósł, że okoliczności w nim wskazane zostały wyjaśnione w sposób prawidłowy przez organ odwoławczy, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności zaś organ odwoławczy stwierdził zgodność projektu z decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] sierpnia 2007 r. ustalającą warunki zabudowy, utrzymaną w mocy przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nadto ustalił na podstawie znajdującej się w aktach sprawy analizy nasłonecznienia budynków, że projektowana nadbudowa nie narusza wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach istniejących i nie powoduje przesłaniania w budynkach istniejących. Następnie Sąd powołał się na treść § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a następnie podniósł, że w jego ocenie, prawidłowo również organ odwoławczy ustalił, iż znajdujące się w projekcie budowlanym sprawozdanie z badania podłoża gruntowego dla rozbudowy domu wielorodzinnego na działce nr [...] oraz orzeczenie techniczne budynku w aspekcie zamierzonej inwestycji wykazało, że na podstawie przeprowadzonej analizy wytrzymałości elementów konstrukcyjnych biorących udział w pracy konstrukcji stropu oraz dachu, projektowana nadbudowa jest możliwa i bezpieczna. Analiza obliczeniowa wykazała także, że możliwa jest projektowana nadbudowa pod względem przyrostu naprężeń na grunt bez konieczności poszerzania ław fundamentowych.

Dalej Sąd podniósł, że w skardze skarżący stwierdził, iż podtrzymuje swoje zastrzeżenia co do bezpieczeństwa budowy oraz jej wpływu na budynek i odwołał się do sporządzonej na jego zlecenie opinii K.A., a następnie wskazał, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych opinii z dnia 25 maja 2008r. wynika jedynie, iż projekt niesie zagrożenia wynikające z dodatkowego wzrostu nierównomiernego osiadania ław fundamentowych, możliwość spękań murów i zagrożenie stateczności całego budynku. Wyjaśnił także, że właśnie dlatego przy sporządzaniu projektu budowlanego przeprowadzono ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, jak wymaga tego cytowany wyżej § 206 ust. 2 rozporządzenia. Ekspertyzy tej, zdaniem Sądu, nie podważa przedłożona przez skarżącego opinia, ograniczająca się do wyliczenia możliwych zagrożeń. Stąd też brak jest podstaw do twierdzenia, że konieczne było wykonanie dodatkowych ekspertyz. W tej sytuacji Sąd uznał, że zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu nie może również odnieść skutku zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Wojewodę Pomorskiego art. 10 § 1 K.p.a. w toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż Wojewoda Pomorski wprawdzie nie wyznaczył terminu zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., jednakże nie przeprowadził na podstawie art. 136 K.p.a. dodatkowego postępowania wyjaśniającego odnośnie meritum sprawy. W zasadzie organ odwoławczy orzekł w niniejszej sprawie na podstawie akt organu pierwszej instancji. Rozstrzygnął nadto jedynie kwestię związaną z udzieleniem pozwolenia na budowę tylko T.J. Dokonane w tym zakresie ustalenia nie stanowiły, wbrew twierdzeniom skarżącego, dodatkowego postępowania wyjaśniającego, lecz dotyczyły stanu rozstrzyganej sprawy administracyjnej, a dokładnie skuteczności udzielenia jednemu z małżonków pozwolenia na budowę w sytuacji gdy wniosek został złożony przez oboje. Nadto skarżący nie wykazał jakich dowodów lub czynności których nie mógł w związku z tym podjąć, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że nie miał możliwości wypowiedzenia się co do materiału zgromadzonego w sprawie. Co więcej, skarżący w związku z tym zarzutem podniósł, że materiał zgromadzony w sprawie był niekompletny i nie wystarczał do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w tym zakresie, którego jednakże w skardze nie sprecyzowano, organ winien był skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 136 K.p.a. i przeprowadzić dodatkowe postępowanie z urzędu. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że naruszenie art. 10 K.p.a. miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu nie jest także zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 6 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wątpliwości odnośnie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowane, a dotyczących uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w G. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. Kontrola uchwał wspólnot mieszkaniowych nie mieści się bowiem w kognicji organów administracji ani też sądów administracyjnych, a kwestionować prawidłowość ich podjęcia można jedynie w drodze stosownego powództwa. Tymczasem bezsporne jest, że przedmiotowa uchwała nie została zaskarżona do sądu powszechnego. Uchwała ta była wiążącą dla orzekających w niniejszej sprawie organów administracji i jest również wiążąca dla Sądu rozpoznającego skargę na decyzję udzielającą pozwolenia na budowę.

Jednocześnie Sąd zauważył, iż H.K. podtrzymał w skardze swoją tezę, iż inwestor faktycznie rozpoczął budowę jeszcze przed otrzymaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona przez organ. Z akt administracyjnych nie wynika jednakże, aby kwestia ta była przez skarżącego podnoszona. W toku postępowania administracyjnego skarżący sprzeciwiał się co zasady samej budowie, twierdząc, że ma ona negatywny wpływ na konstrukcję budynku. Nadto wskazano, że twierdzenia skarżącego w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi dowodami. Nie jest zasadny w związku z tym zarzut dotyczący braku działania organu z urzędu. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym zasadniczo ciężar dowodu spoczywa na organie, który obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących wyjaśnieniu sprawy, jednakże nie oznacza to, że strona jest pozbawiona inicjatywy dowodowej.

Konkludując Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji uzasadniających wydanie decyzji odmownej. W tym stanie rzeczy, wobec ustalenia, że decyzja wydana zgodnie z wymogami ustawy Prawo budowlane, a jej treść odpowiada przepisom prawa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę jako bezzasadną oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący H. K. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 15, 75 § 1 i 2, 77, 78, 80 i 81 K.p.a. m.in. ze względu na pominięcie okoliczności, że organy administracyjne nie zapewniły skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, przyjęły za udowodnione okoliczności faktyczne, pomimo że skarżący nie miał możności wypowiedzenia się co przeprowadzonych dowodów, przemilczały wniosek złożony przez skarżącego, zaniechały czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaniechały udzielania informacji, faktycznie pozbawiły skarżącego udziału w postępowaniu przez organem pierwszej instancji, nie wyjaśniły wątpliwości związanych ze złożonym przez inwestora oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością, nieprawidłowo oceniły materiał dowodowy w zakresie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i inne;

2/ naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 23 oraz art. 3 ust. 3 i 7, art. 21 ust. 3 i art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm., ewentualnie w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali oraz art. 89 Kodeksu cywilnego, gdyż przedłożona przez inwestora uchwała właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej przy "[...]" w G. nr [...], nie została podjęta jednomyślnie przez wszystkich właścicieli lokali, a ponadto nie była bezwarunkowa, a zatem nie może stanowić przesłanki do przyjęcia, że inwestor rzeczywiście posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 b i 1c, art. 82 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 206 ust. 2 oraz § 203 pkt 1, 2, 3, 4, § 204 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), ze względu na przyjęcie, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno - budowlanego ponosi wyłącznie projektant i sprawdzający, a organy administracji nie są zobowiązane do sprawdzenia poprawności i zgodności przedłożonego projektu z przepisami prawa oraz warunkami technicznymi, pomimo że w ocenie skarżącego nadbudowa potencjalnie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji budynku i budynków sąsiednich, a nadto poważne wątpliwości budzą dołączone do projektu ekspertyzy techniczne stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego, w szczególności z uwagi na brak w aktach sprawy danych uzyskanych w wyniku przeprowadzonych badań, co uniemożliwia weryfikację ekspertyz;

4/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1b i 1c, art. 82 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 54 ust. 3 i § 194 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na przyjęcie, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno - budowlanego ponosi wyłącznie projektant i sprawdzający, a organy administracji nie są zobowiązane do sprawdzenia poprawności i zgodności przedłożonego projektu z przepisami prawa oraz warunkami technicznymi, pomimo że w ocenie skarżącego przewidziana w projekcie architektoniczno - budowlanym konstrukcja dźwigu może nie spełniać warunków technicznych określonych w obowiązujących przepisach;

5/ naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 i 4, art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 20 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ze względu na ewentualny brak sprawdzenia projektu przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych oraz w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych;

6/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ze względu na nieuwzględnienie z urzędu opisanych powyżej naruszeń prawa i wad zaskarżonej decyzji oraz postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i odpowiednie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz odpowiednie rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Pismem z dnia 23 października 2014 r. skarżący uzupełnił i rozszerzył argumentację wniesionej w jego imieniu skargi kasacyjnej. Do pisma skarżący załączył kopię ekspertyzy w sprawie stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości sporządzoną przez dr inż. K.A. Zaś na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego złożył aneks do opisanej wyżej ekspertyzy technicznej.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, wyjaśniając, iż wbrew twierdzeniom skarżącego nie rozpoczął budowy przedmiotowej inwestycji przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz podjął prace na podstawie zgłoszenia z dnia 1 kwietnia 2008 r. – na okoliczność czego przedstawił zawiadomienie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 2 kwietnia 2008 r. o przyjęciu do wiadomości zgłoszenia robót budowlanych odpowiadających kryteriom z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wyjaśnił również, iż projekt budowlany nie zawiera rozwiązań dotyczących sieci, natomiast odrębną decyzją uzyskał pozwolenie na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej - na okoliczność czego przedstawił decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a., gdy tymczasem analiza motywów kwestionowanego wyroku wraz z aktami przedmiotowej sprawy pozwala uznać, iż prawidłowo, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zastosowano konstrukcję prawną oddalenia skargi w trybie art. 151 P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Z kolei stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Jedynie w tych wypadkach możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy stwierdzone naruszenie mogło albo nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA - por. uchwała składu 7 sędziów z dnia 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04, publikowana ONSA i WSA 2005, nr 4, poz. 66.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest więc nie tylko wskazanie przepisu, czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącego w konfrontacji z uzasadnieniem wyroku Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że do wskazywanych przez skarżącego naruszeń prawa doszło, by skutkowało to zastosowaniem którejś z ww. podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego określonego w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, które z uwagi na rodzaj zarzucanego naruszenia prawa winny być rozpoznane w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie nie można skutecznie mówić o błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 81 ust. 1 pkt 1b i 1c, art. 82 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 54 ust. 3 i § 194 ust. 1 oraz w zw. z § 206 ust. 2 oraz § 203 pkt 1, 2, 3, 4, § 204 ust. 3 pkt 1 i 2 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zw. z § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Przepis art. 35 ust. 1 oraz ust. 3-5 ustawy Prawo budowlane określa zakres merytoryczny oceny wniosku o pozwolenie na budowę. W tej sprawie inwestor w grudniu 2007 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę obejmującej nadbudowę budynku mieszkalnego o jedną kondygnację, w celu powiększenia istniejących lokali mieszkalnych nr [...] i [...] oraz dobudowy zewnętrznego szybu windowego od strony podwórza do budynku przy [...] w G. Norma art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa dopuszczalne ramy oceny projektu budowlanego, stanowiącego podstawowy załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Projekt składa się z dwóch części, a to projektu zagospodarowania działki lub terenu, jak też z projektu architektoniczno- budowlanego. Zróżnicowany jest zakres badania przez organ każdej z tych części projektu. Pierwsza z nich (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. ustawy) podlega ocenie pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z wymaganiami ochrony środowiska w szczególności wskazaniami decyzji środowiskowej, jak też przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, określonymi aktualnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Natomiast badanie drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego, zostało znacznie ograniczone. Organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia go wyłącznie pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy). Ograniczenie zakresu oceny projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło w rezultacie uchylenia przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) ust. 2 art. 35, który uprawniał (a nie zobowiązywał) organ do badania projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 ustawy Prawo budowlane – porównaj Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją A. Glinieckiego, LexisNexis, Wydanie 2 Warszawa 2014 r. str. 471-472.

Jednocześnie przypomnieć w tym miejscu należy, że na mocy art. 1 pkt 28 lit. b powołanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r., do ustawy Prawo budowlane wprowadzono zasadę, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant, oraz w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Przepis mówiący o tym, że projektant i sporządzający projekt, mają obowiązek dołączyć wskazane wyżej oświadczenie został dodany do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Natomiast za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia zawinienia albo odpowiedzialność dyscyplinarną (ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 41 pkt 1) albo zawodową (art. 45 ust. 2 wskazanej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. w zw. z art. 95 ustawy Prawo budowlane). Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych art. 5 omawianego Prawa budowlanego stanowi ponadto wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

Jednocześnie zarówno w przypadku projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego, organ bada ich kompletność i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, o czym stanowi wskazany w skardze kasacyjnej art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Takie badanie zostało w tej sprawie przeprowadzone, albowiem przedstawiony projekt zawiera wymagane opinie, uzgodnienia czy też sprawdzenia konieczne przy udzieleniu pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie. W tym więc zakresie nie można mówić o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Jednakże niezależnie od powyższego uznać należy, iż mimo wyłączenia w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane możliwości badania projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy architektoniczno-budowlane podjęły w ramach obowiązków tych organów - nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności badania zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane), niezbędne badanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi.

Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika efekt takiego badania, albowiem w rozstrzygnięciu tym wykazano, że projekt ten spełnia ponadto wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaznaczono, iż znajdująca się w aktach sprawy analiza nasłonecznienia budynków istniejących wykazała, że projektowana nadbudowa nie narusza wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach istniejących i nie powoduje przesłaniania w budynkach istniejących. Z kolei znajdujące się w projekcie budowlanym sprawozdanie z badania podłoża gruntowego dla rozbudowy domu wielorodzinnego na działce nr [...] przy [...] w G. oraz orzeczenie techniczne budynku w aspekcie zamierzonej inwestycji wykazało, że na podstawie przeprowadzonej analizy wytrzymałości elementów konstrukcyjnych biorących udział w pracy konstrukcji stropu oraz dachu, projektowana nadbudowa jest możliwa i bezpieczna. Analiza obliczeniowa wykazała także, że możliwa jest projektowana nadbudowa pod względem przyrostu naprężeń na grunt bez konieczności poszerzania ław fundamentowych. Stanowisko to właściwie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, trafnie uznając, iż brak jest, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, podstaw do przyjęcia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia § 206 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącego, iż rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Takie badanie zostało przeprowadzone i stanowi, co jest niesporne, element projektu architektoniczno-budowlanego, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż wymagane badanie zostało wykonane i brak jest podstaw do twierdzenia, że konieczne jest wykonanie dodatkowych ekspertyz. Tym samym podnoszone w dalszym ciągu w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące wadliwości dotyczących stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego z powołaniem się na obrazę § 206 ust. 2 oraz § 203 pkt 1, 2, 3, 4, § 204 ust. 3 pkt 1 i 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, nie zasługują na uwzględnienie. Podobnie jak kwestie dotyczące zgodności projektu architektoniczno- budowlanego z przepisami technicznymi w odniesieniu do projektowanego dźwigu (§ 194 ust. 1 warunków technicznych). Generalnie skoro uznano, iż cały projekt architektoniczno-budowlany, którego przecież elementem jest również i przedmiotowy zewnętrzny szyb windowy (dźwig), spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to nie można przyjąć, by dźwig nie spełniał warunków technicznych określonych w obowiązujących przepisach. Poza tym przedmiotowy projekt, co już wyżej zauważono, zawiera oświadczenie projektanta i sprawdzającego projekt o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Poza tym skarżący dopiero na etapie skargi kasacyjnej podnosi zarzut, cytat: "że w ocenie skarżącego przewidziana w projekcie architektoniczno-budowlanym konstrukcja dźwigu może nie spełniać warunków technicznych określonych w obowiązujących przepisach", lecz przede wszystkim nie zawarto w skardze kasacyjnej takiej argumentacji, która uzasadniałaby odmienne stanowisko od tego jakie zajęły organy orzekające w sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji.

Ponadto nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej ujęty w jej pkt 5, a dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 3 i 4, art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 20 ust. 2, art. 14 ust. 1 pkt 4 i 5, art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane ze względu na ewentualny brak sprawdzenia projektu przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych oraz w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych.

Przede wszystkim analizując przedmiot postępowania administracyjnego oznaczony zakresem żądania strony, co determinuje zakres pozwolenia na budowę wskazać należy, że dotyczy on nadbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego i dobudowy szybu windowego do budynku przy [...] w G. nr działki [...],[...] przy [...] i [...], przy ul. [...]. Zatwierdzony projekt, jak wynika z decyzji pierwszoinstancyjnej, nie obejmuje przebudowy sieci w istniejącym budynku, stąd też z uwagi na tak opracowany projekt architektoniczno-budowlany nie było wymagane sprawdzenie projektu przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych oraz w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Poza tym, jak wykazała rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, inwestor w odrębnej decyzji uzyskał zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskał pozwolenie na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w budynku przy [...] w G. (decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]), co dodatkowo potwierdza wyżej przedstawione stanowisko.

Tym samym nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 35 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane. Tylko bowiem w razie naruszeń o jakich mowa w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakład postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3 art. 35 omawianej ustawy). Takich naruszeń prawa nie ujawnił organ pierwszej instancji, zatem nie było uzasadnionych prawnie przesłanek do wydania w efekcie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym bardziej, że inwestor wbrew stanowisku skarżącego spełnił również przesłankę posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o jakiej mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego przedłożona przez inwestora uchwała właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w G. nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. nie została podjęta jednomyślnie przez wszystkich właścicieli lokali, a ponadto nie była bezwarunkowa, a zatem nie może stanowić przesłanki do przyjęcia, że inwestor rzeczywiście posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z treści tej uchwały, oprotestowanej na zebraniu przez skarżącego, wynika, że właściciele lokali Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w G. wyrazili inwestorowi zgodę na rozbudowę i nadbudowę w opisanym zakresie we wstępnej koncepcji architektonicznej i pod warunkiem pokrycia przez inwestora kosztów. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, kontrola uchwał wspólnot mieszkaniowych nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych, a skoro uchwała ta nie została zaskarżona do sądu powszechnego, to tym samym wiąże organy jak i sąd co do prawa dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, w odniesieniu do części wspólnych. Z tym stanowiskiem w pełni należy się zgodzić, dlatego też zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w jej pkt 2, a dotyczący naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 23 oraz art.3 ust. 3 i 7, art. 21 ust. 3 i art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5a ustawy o własności lokali, ewentualnie w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali oraz art. 89 Kodeksu cywilnego, gdyż przedłożona przez inwestora uchwała właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej przy "ul. [...]" w G. nr [...], nie została podjęta jednomyślnie przez wszystkich właścicieli lokali, a ponadto nie była bezwarunkowa, a zatem nie może stanowić przesłanki do przyjęcia, że inwestor rzeczywiście posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozostaje całkowicie chybiony.

Wyjaśnić należy skarżącemu, iż przepisy ustawy Prawo budowlane w oparciu o które orzekano w tej sprawie, nie pozwalają na weryfikowanie przez prowadzące postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę organy administracji zgodności przedłożonej przez inwestora uchwały wspólnoty mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na rozbudowę budynku z przepisami regulującymi tryb podejmowania tego typu uchwał i innymi przepisami prawa cywilnego. Tryb podważania tego rodzaju uchwał określa przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z którym właściciel lokalu może zaskarżyć uchwałę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali, albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy.

Taka uchwała właścicieli lokali Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w G. nr [...], jak trafnie konstatował Sąd pierwszej instancji, nie została zaskarżona do sądu powszechnego, tym samym wiązała zarówno organy architektoniczno-budowlane, jak i Sąd pierwszej instancji. Dopiero po ewentualnym zaskarżeniu takiej uchwały do sądu cywilnego oraz wydanie przez ten sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały do czasu zakończenia sprawy uzasadniałoby, co najwyżej, zawieszenie postępowania o pozwolenie na budowę przed organem administracji. Lecz z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Dlatego też powyższy zarzut pozostaje nieusprawiedliwiony, albowiem w trybie publicznoprawnym sądy administracyjne nie mają kognicji do badania uchwał wspólnot mieszkaniowych.

Nie jest również uzasadniony zarzut oznaczony jako pierwszy w skardze kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10, 15, 75 § 1 i 2, 77, 78, 80 i 81 K.p.a. m.in. ze względu na pominięcie okoliczności, że organy administracyjne nie zapewniły skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, przyjęły za udowodnione okoliczności faktyczne, pomimo że skarżący nie miał możności wypowiedzenia się co przeprowadzonych dowodów, przemilczały wniosek złożony przez skarżącego, zaniechały czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaniechały udzielania informacji, faktycznie pozbawiły skarżącego udziału w postępowaniu przez organem pierwszej instancji, nie wyjaśniły wątpliwości związanych ze złożonym przez inwestora oświadczeniem o prawie dysponowania nieruchomością, nieprawidłowo oceniły materiał dowodowy w zakresie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i inne.

Przede wszystkim organy architektoniczno-budowlane przeprowadziły prawidłowe postępowanie wyjaśniające i w efekcie wydały w ramach takiego postępowania, wbrew stanowisku skarżącego, prawidłową decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, albowiem spełnione zostały przesłanki z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co nie pozwalało z kolei odmówić, tak jak to sugeruje skarżący, wnioskowi inwestora (art. 35 ust. 4 omawianej ustawy). Tym samym nie zaniechały organy czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie naruszono wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 6, 7, 8, 9, 15, 75 § 1 i 2, 77, 78, 80 i 81 K.p.a. w stopniu uzasadniającym eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Odrębnego omówienia wymaga zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu sformułowana została w art. 10 § 1 K.p.a. stanowiącym, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie obowiązane są zapewnić wszystkim podmiotom, którym przysługuje status strony, czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na zakres obowiązków organów administracji publicznej związanych z realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu dostrzec można, iż zasada ta skonkretyzowana została w innych przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Stosownie do zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, na organie prowadzącym postępowanie ciąży bowiem obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), umożliwienia im aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, tj. m.in. umożliwienia im dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74 K.p.a.) oraz zgłoszenia dowodów (art. 78 K.p.a.), zawiadomienia o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu (art. 79 § 1 K.p.a.), jak również umożliwienia wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skarżący - co wynika z akt sprawy - po przyznaniu mu przymiotu strony realizował swoje uprawnienia jako strona, miał umożliwiony dostęp do akt sprawy, mógł skutecznie zgłaszać wnioski dowodowe, czego jednak nie czynił. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że strona była w postępowaniu administracyjnym reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego), a mimo to nie skorzystała z prawa składania wniosków dowodowych. W aktach sprawy zalega pismo strony opracowane przez pełnomocnika z dnia 15 lutego 2012 r., na które powołuje się skarga kasacyjna, w którym złożono wniosek o szczegółowe zawiadamianie o przeprowadzonych dowodach. Gdy tymczasem organ odwoławczy nie przeprowadzał już czynności procesowych wymagających udziału stron, albowiem orzekał na materiale zgromadzonym przed organem pierwszej instancji. Niemniej jednak przed wydaniem decyzji ostatecznej nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami i nie umożliwił stronie wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego. Jednakże, w okolicznościach tej sprawy, to naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przypomnieć zatem należy, iż w orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, LEX nr 746442). Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że skarżący nie wskazał w skardze żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organami administracji, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, dlatego też zasadnie Sąd pierwszej instancji wykazał tę okoliczność. Wprawdzie na etapie skargi kasacyjnej strona powołuje już takie czynności, lecz w istocie nie są to czynności, które w kontekście poczynionych ustaleń wskazywałyby na choćby niewielką potrzebę ich przeprowadzenia, w szczególności np. powołania biegłych, którzy dokonaliby dodatkowej oceny wpływu nadbudowy na bezpieczeństwo budynku, gdy uznano, że nie ma potrzeby powoływania dodatkowych biegłych czy też przesłuchania świadków na okoliczność, że budowa została faktycznie wcześniej rozpoczęta, gdy - co już wyżej wykazano - prace budowlane nie objęte przedmiotowym pozwoleniem inwestor wykonywał na podstawie zgłoszenia. Skoro to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, to uznać należy w okolicznościach tej sprawy, iż skarżący nie wykazał takiego związku przyczynowego. Dlatego też nie można uznać naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. wyłącznie w opisanym zakresie jako naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, w tych okolicznościach, nie zaistniała żadna z przesłanek art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c P.p.s.a. konieczna do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stąd też, co już wyżej zaznaczono, zastosowano właściwie konstrukcję oddalenia skargi z art. 151 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola legalności zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w sposób właściwy, a to przy oddaleniu skargi nie pozwalało na zastosowanie wskazanego w skardze kasacyjnej art. 135 P.p.s.a., który stosowany jest jedynie przy uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, z czym nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z analizy zaskarżonego orzeczenia norma ta powołana we wstępnej części rozważań Sądu pierwszej instancji była niewątpliwie uwzględniona przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Jedynie informacyjnie na koniec zauważyć należy, iż dołączone do skargi kasacyjnej ekspertyza w sprawie stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości wraz z aneksem sporządzonymi przez dr inż. K.A., zostały opracowane już po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie mogły być wzięte pod uwagę przy ocenie prawidłowości wydanego w sprawie wyroku. Sądy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji ostatecznej. Zmiana stanu faktycznego i prawnego po tej dacie nie może wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonych aktów.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.