Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 487/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6374 Uprawnienia doradców w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art. 130 ust. 1, art. 220
journal: Dz.U. 2005 nr 183 poz 1538
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 369/07 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień doradcy inwestycyjnego i maklera papierów wartościowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 369/07 uwzględnił skargę M. A. i uchylił decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] , w której organ ten zawiesił uprawnienia skarżącego do wykonywania licencji doradcy inwestycyjnego oraz maklera papierów wartościowych z powodu stwierdzenia naruszenia przepisów regulaminu w związku z wykonywaniem przez skarżącego zawodu w P. P. I. M. S. A.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych i Giełd postanowieniem z dnia 7 lipca 2005 r. wszczął postępowanie przeciwko M. A. posiadającemu uprawnienia maklera papierów wartościowych o numerze licencji 464 i doradcy inwestycyjnego o numerze licencji 63 w celu ustalenia, czy M. A. należycie wykonywał zawód i czy przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie naruszył przepisów prawa. Podstawą wszczęcia postępowania były ustalenia Komisji Papierów Wartościowych i Giełd, później Komisji Nadzoru Finansowego, związane z podejrzeniem ujawnienia tajemnicy zawodowej przez M. A., zatrudnionego na stanowisku Dyrektora Departamentu Zarządzania Aktywami w P. P. I. M. S.A., dalej P.P.I.M. S.A. polegającej na przekazaniu J. B. - pracownikowi P.T.E. PZU S.A. i wiadomości elektronicznej z dnia 2 września 2003 r. na temat planowanej transakcji kupna akcji spółki S. S. S.A. na rachunek funduszy zarządzanych przez P.P.I.M S.A. w wysokości 103 zł za akcję. Ponadto organ zaznaczył, że w wiadomości elektronicznej z dnia 10 kwietnia 2003 r. M. A. przekazał informację dotyczącą zakupionych akcji spółki S. O. S.A. w okresie od 15 marca 2003 r. do 8 kwietnia 2003 r. na rachunek funduszy P. Z. P. O. F. I. oraz P. F. E. C.D.M. P. S.A. Na te okoliczności przeprowadzono przed Komisją Papierów Wartościowych i Giełd rozprawę administracyjną, w której zeznania złożyli M. A. i osoby reprezentujące Związek Maklerów i Doradców oraz powołani przez organ świadkowie reprezentujący P.P.I.M S.A.

Na podstawie zebranych materiałów dowodowych Komisja Papierów Wartościowych i Giełd wydała w dniu 25 lipca 2006 r. decyzję o zawieszeniu M. A. uprawnień doradcy inwestycyjnego oraz maklera papierów wartościowych na okres 3 miesięcy. Ponadto organ nadzoru stwierdził naruszenie

art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937) i odstąpił od wymierzenia sankcji administracyjnej określonej w art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz.1538).

Komisja Nadzoru Finansowego w decyzji z dnia 11 grudnia 2006 r., dalej Komisja, utrzymała w mocy decyzję wydaną w I instancji. Komisja uznała, że przekazanie przez M. A. informacji dotyczących szczegółów transakcji kupna akcji S. S. S.A. pracownikowi innej instytucji finansowej stanowiło naruszenie tajemnicy zawodowej. Udostępnienie takich danych J. B. - pracownikowi PTE PZU S.A. zgłaszającej popyt na te akcje mogło spowodować naruszenie interesów uczestników publicznego obrotu papierami wartościowymi. J. B. nie posiadał pełnomocnictwa od E. I. – podmiotu bezpośrednio sprzedającego akcje spółki S. S. S.A. do pośredniczenia w tej transakcji między zainteresowanymi podmiotami. Komisja ustaliła, że informacje przesłane J. B. nie były publicznie dostępne, ponieważ raport, który został przekazany przez P.P.I.M. S.A. do Komisji w dniu 4 kwietnia 2003 r. zawierał bardziej ogólne informacje w tej kwestii. Organ podkreślił, że w celu zakwalifikowania określonej informacji jako tajemnicy zawodowej, o której mowa w art. 4 pkt 18 ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi, dalej u.p.o.p.w. , nie jest konieczne wykazanie rzeczywistego naruszenia interesu konkretnych podmiotów działających na rynku papierów wartościowych, lecz wystarczy jedynie stwierdzenie, że istniała możliwość naruszenia interesów tych podmiotów. Zdaniem organu zachowanie M. A. naruszało przepisy § 4 pkt 3 rozdziału 4 zatytułowanego "Zasady przekazywania informacji niejawnych" regulaminu ochrony przepływu informacji poufnych obowiązującego w P.P.I.M. S.A., a które zakazywały przekazywania informacji niejawnych komukolwiek, z wyjątkiem osób zatrudnionych w P.P.I.M. S.A., o ile były one niezbędne do wykonywania obowiązków służbowych. Organ podniósł także, że M. A. złożył w dniu 2 lipca 2001 r. oświadczenie pisemne, w którym zobowiązał się do "przestrzegania tajemnicy informacji niejawnych, zasad ich przekazywania oraz zabezpieczenia." Rozstrzygnięcie o zawieszeniu uprawnień maklera oraz doradcy finansowego organ oparł na przepisach dwóch ustaw tj. ustawy o z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. Nr 111 poz. 937) oraz ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183 poz. 1538). Organ podkreślił, że przepisy ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz przepisy aktualnej ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (art. 159 u.p.o.p.w oraz art. 148 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi) nakładają na doradcę inwestycyjnego i maklera prawny obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej. Według Komisji M. A. miał bowiem obowiązek wykonywać swój zawód w sposób należyty (art. 27 ust. 1 u.p.o.p.w.), czyli zgodnie z przepisami regulaminu normującymi przepływ informacji niejawnych w instytucji, w której był zatrudniony oraz z innymi przepisami wewnętrznymi i nie stwarzając tym samym zagrożenia dla interesów finansowych klientów. (art. 27 ust. 1 i art. 28 u.p.o.p.w.). Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania należytego wywiązywania się z obowiązków służbowych w sytuacji, gdy pracownik instytucji finansowej narusza procedury wewnętrzne będące odpowiednikiem norm ustawowych. Konsekwencją naruszenia tego obowiązku określonego w u.p.o.p.w. było zastosowanie przez organ nadzoru sankcji administracyjnej wymienionej w art. 130 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi. Podstawę prawną zastosowania art.130 nowej ustawy stanowił art. 220 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy nowej ustawy.

M. A. wniósł skargę od decyzji Komisji Nadzoru Finansowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił obydwie decyzje organu nadzoru. Sąd I instancji zauważył, że podstawę prawną rozstrzygnięcia decyzji stanowiły przepisy ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz regulacje prawne zawarte w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, które zaczęły obowiązywać od dnia 1 stycznia 2006 r. Sąd I instancji zgodził się z zarzutem skarżącego, że organ nadzoru przy zastosowaniu sankcji określonej w art. 130 nowej ustawy zawieszając uprawnienia M. A. związane z licencją maklera i doradcy inwestycyjnego, w sytuacji gdy skarżący uchybił obowiązkom istniejącym pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, naruszył zasadę nieretroaktywnosci działania prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP. Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. uchwałę z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt OPS 1/06) stwierdził, że nowa ustawa miałaby zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie lecz nadal trwających w czasie jej obowiązywania. W świetle tych rozważań Sąd uznał, że art. 220 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi nie mógł być podstawą zastosowania sankcji administracyjnej wymienionej art. 130 tej ustawy tj. "penalizacji" zachowań skarżącego zaistniałych pod rządami dawnej ustawy. Przepis ten jest normą proceduralną, a nie normą prawa materialnego. Naruszenie obowiązku tajemnicy zawodowej przez skarżącego nastąpiło w 2003 r. dlatego, zdaniem Sądu I instancji, należało zastosować przepisy ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi.

Sąd I instancji zarzucił Komisji także naruszenie art. 27 ust. 1 u.p.o.p.w. W ocenie Sądu I instancji przepis ten nie mógł być podstawą zawieszenia skarżącemu praw do wykonywania zawodu maklera i doradcy inwestycyjnego na skutek naruszenia przepisów regulaminu wewnętrznego. Naruszenie postanowień regulaminu – jako przesłanka nałożenia sankcji została określona w art. 130 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, który z przyczyn wyżej wymienionych, nie mógł być zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie znalazł również podstaw do zawieszenia skarżącego do wykonywania uprawnień zawodowych maklera papierów wartościowych. Komisja oceniając zachowanie M. A. nie mogła bowiem stwierdzić, że skarżący pracując w 2003 r. jako doradca inwestycyjny naruszył jednocześnie prawo związane z wykonywaniem zawodu maklera lub wykonywał ten zawód nienależycie, gdyż w tym czasie nie realizował uprawnień maklera papierów wartościowych. Sąd I instancji podkreślił, że doradca inwestycyjny oraz makler papierów wartościowych są odrębnymi zawodami, dla których prowadzone są odrębne wpisy przez Komisję, odrębne listy uprawnionych oraz istnieje oddzielny egzamin (art.22 ust.1, art. 23 ust.1 i art. 24 ust.1 pkt 1 ustawy). Tym samym Sąd stwierdził, że organ nadzoru naruszył art. 27 u.p.o.p.w.

Sąd I instancji uznał za niezgodne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a) rozważania Komisji odnoszące się do możliwości naruszenia interesu uczestników obrotu finansowego w związku z przekazaniem informacji dotyczącej transakcji S. S. S.A. oraz funduszy zarządzanych przez P.P.I.M. S.A. J. B. - pracownikowi innej instytucji finansowej. Według Sądu organ nadzoru nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie interesu uczestników obrotu finansowego oraz jakich konkretnie uczestników obrotu organ miał na uwadze. W tej sytuacji organ naruszył art. 4 pkt 18 u.p.o.p.w., gdyż niekompletne ustalenia faktyczne w tej kwestii nie pozwalają jednoznacznie stwierdzić, czy skarżący naruszył tajemnicę zawodową, której istotnym elementem jest możliwość naruszenia interesów innych uczestników obrotu finansowego.

Komisja Nadzoru Finansowego wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. organ skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego :

1. art. 220 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten ma charakter normy prawa procesowego a nie normy prawa materialnego i tym samym nie mógł być podstawą do oceny, które przepisy należy stosować do stanów faktycznych zaszłych przed dniem wejścia w życie tej ustawy;

2. art. 130 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi przez błędne uznanie, że na podstawie art. 130 ustawy organ administracji publicznej nie mógł zawiesić uprawnień M. A. do wykonywania zawodu doradcy inwestycyjnego i maklera papierów wartościowych;

3. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten nie uprawniał organu administracji publicznej do zawieszenia uprawnień M. A. do wykonywania zawodu doradcy inwestycyjnego i maklera papierów wartościowych na skutek naruszenia przepisów regulaminu;

4. art. 4 pkt 18 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, polegające na błędnym uznaniu, że w ustalonym przez organ administracji publicznej stanie faktycznym M. A. nie można przypisać naruszenia tajemnicy zawodowej w związku z wykonywaniem przez niego uprawnień doradcy inwestycyjnego i maklera papierów wartościowych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego podniosła, że literalna wykładnia przepisu art. 220 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi prowadzi do wniosku, że jest to norma prawa materialnego. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że do oceny zachowań zaistniałych w dacie nieobowiązującej już ustawy o publicznym obrocie papierami wartościowymi należy stosować przepisy zawarte w nowej regulacji prawnej. Według skarżącego za sprawę, o której mowa w art. 220 ustawy należy bowiem uznać każde zagadnienie objęte przepisami prawa materialnego, które zostało przekazane do rozstrzygnięcia Komisji Nadzoru Finansowego.

Zdaniem organu skarżącego przepisy art. 27 ust 1 u.p.o.p.w. oraz art.130 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi mają charakter sankcyjny. Przepisy te uprawniają organ nadzoru do skreślenia maklerów lub doradców inwestycyjnych z listy lub zawieszenia uprawnień do wykonywania tych zawodów. Charakter penalizujący tych przepisów przesądza o tym, że organ nadzoru (Komisja) wydając decyzję o zawieszeniu wymienionych uprawnień może dokonać wyboru łagodniejszej sankcji. Organ podkreślił, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – orzeczenie z 29 stycznia 1992 r. sygn. akt K. 15/91 zakazuje się jedynie stosowania nowych norm prawnych do zdarzeń mających miejsce przed ich wejściem w życie, jeżeli nowe prawo wiązałoby się z ujemnymi skutkami dla adresata normy. Według organu, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok nie rozważył, który z przepisów tj. art. 27 ust. 1 u.p.o.p.w. czy art. 130 nowej ustawy uprawniał organ do zastosowania łagodniejszej sankcji wobec skarżącego.

Nieuzasadniony jest także zarzut Sądu I instancji dotyczący błędnej wykładni art. 27 ust. 1 u.p.o.p.w. Zdaniem organu zakres treści art. 27 ust. 1 u.p.o.p.w. pokrywa się z regulacją zawartą w art. 130 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Tworzenie i wdrażanie, a następnie przestrzeganie regulaminów wewnętrznych jest obowiązkiem ustawowym domów maklerskich, decydującym o jakości świadczonych usług przez domy maklerskie na rzecz ich zleceniodawców. Przepisy tych regulaminów wyznaczają sposób prowadzenia działalności przez domy maklerskie i zatrudnionych w nich doradców inwestycyjnych oraz maklerów. Zatem nienależyte wykonywanie zawodu, o którym mowa w art. 27 ust 1 u.p.o.p.w. należy utożsamiać z nieprzestrzeganiem zakazów i nakazów wynikających z regulaminu obowiązującego w instytucji finansowej, czyli również w P.P.I.M. S.A.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 4 pkt 18 u.p.o.p.w. organ skarżący podniósł, że transakcja ujawniona przez M. A. dotyczyła akcji S.S. S.A., które zostały wprowadzone do publicznego obrotu. Wobec tego każda informacja związana z tą transakcja musiała zostać zakwalifikowana jako informacja dotycząca publicznego obrotu, czyli powinna była być uznana za tajemnicę zawodową.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. A. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 stycznia 2008 r. o sygn. akt II GSK 311/07 zawiesił z urzędu postępowanie kasacyjne w tej sprawie w związku z wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W.

z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego następującej treści.: "czy art. 220

ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi w zakresie, w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP". Sąd zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego, gdyż przepis art. 220 ust. 1 wymienionej ustawy stanowi podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. o sygn. akt P 66/07 udzielił odpowiedzi na postawione pytanie prawne i orzekł, że "art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. Nr 183, poz. 1538, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i Nr 157, poz. 1119 oraz z 2008 r. Nr 171, poz. 1056) w zakresie w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. z 2005 r. Nr 111, poz. 937, Nr 132, poz. 1108, Nr 143, poz. 1199, Nr 163, poz. 1362 i Nr 183, poz. 1538) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W związku z tym, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 czerwca 2009 r. podjął z urzędu, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zawieszone postępowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały wniesione na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a zatem dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego i sprowadzają się do błędnej wykładni art. 130 i art. 220 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi oraz art. 4 pkt 18 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Istota zarzutów naruszenia art. 130 ust. 1 i art. 220 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi sprowadza się do tego, że zdaniem Komisji Nadzoru Finansowego, art. 220 wspomnianej ustawy uprawniał organ do zastosowania wobec M. A. sankcji administracyjnej za naruszenie przepisów regulaminu wewnętrznego dotyczących zachowania tajemnicy zawodowej na podstawie art. 130 tej ustawy w związku z art. 27 ust. 1 ustawy prawo publicznym obrocie papierami wartościowymi, gdyż przepis ten obowiązywał w momencie wydawania decyzji administracyjnej. W ocenie Komisji Nadzoru Finansowego organ mógł z mocy art. 220 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi zastosować środek prawny przewidziany w art. 130 ust. 1 tej ustawy do zdarzenia faktycznego, które miało miejsce pod rządami wcześniejszej ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, pomimo, że przepisy ówczesnej ustawy nie przewidywały w art. 27 ust. 1 sankcji za naruszenie wewnętrznych regulacji instytucji finansowych. Zarzut ten jest bezzasadny w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2009 r. o sygn. akt P 66/09, który jest w związku z rozpoznawaną przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawą. Trybunał Konstytucyjny udzielił odpowiedzi na pytanie prawne wniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w takiej samej sprawie i orzekł, że art. 220 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w zakresie, w jakim stanowi podstawę do zastosowania art. 130 ust. 1 tej ustawy do stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania wcześniejszej ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi jest niezgodny z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie przepisów nowej ustawy o obrocie instrumentami finansowymi do sytuacji, które miały miejsce jeszcze pod rządami poprzedniej ustawy, jeżeli są to przepisy o charakterze penalizującym Oznacza to, że następstwa prawne zdarzeń, z którymi związana jest dolegliwość karna, mających miejsce pod rządami dawnych norm prawnych, należy oceniać według tych norm nawet, gdy w chwili dokonywania oceny obowiązują już nowe przepisy prawne. W badanej sprawie czyn związany z podejrzeniem ujawnienia przez M. A. tajemnicy zawodowej J. B. pracownikowi P.T.E. PZU S.A. odnośnie planowanej transakcji kupna akcji spółki S. S. S.A. nastąpił w dniu 2 września 2003 r. Postępowanie przeciwko M. A. zostało wszczęte przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd postanowieniem z dnia 7 lipca 2005 r., czyli jeszcze w okresie obowiązywania ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, ale decyzje w I i w II instancji zostały wydane już pod rządami nowej ustawy. Czyn M. A. należało zatem oceniać w oparciu o art. 27 ust. 1 ustawy Prawo o publicznym obrocie instrumentami finansowymi. Naczelny Sąd Administracyjny, podziela pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że przepis art. 27 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi oraz będący jego odpowiednikiem przepis art. 130 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi są regulacjami o charakterze represyjnym. Przepis art. 130 ust. 1 nowej ustawy przewiduje stosowanie specyficznego rodzaju sankcji administracyjnych, polegających na czasowym lub trwałym zakazie wykonywania zawodu przez doradców inwestycyjnych i maklerów. Nadawanie mocy wstecznej takim przepisom jest więc niedopuszczalne. Po pierwsze zastosowanie tych sankcji jest formą nadzoru administracyjnego nad wykonywaniem tej profesji, a więc sferą podporządkowania jednostek władzy państwowej. Po drugie postępowanie administracyjne w sprawie odpowiedzialności doradców inwestycyjnych ma charakter represyjny, skoro utrata lub zawieszenie prawa do wykonywania zawodu niewątpliwie stanowią dolegliwość dla osób wykonujących ten zawód. Trybunał podkreślił, że zakaz stosowania retroaktywnego przepisów ma zastosowanie w postępowaniach karnych sensu stricte ale także w postępowaniach administracyjnych dotyczących odpowiedzialności zawodowej osób wykonujących funkcje zaufania publicznego, w tym doradców inwestycyjnych. Komisja Papierów Wartościowych i Giełd w decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. a następnie Komisja Nadzoru Finansowego w decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nie mogła więc orzec wobec uczestnika postępowania sankcji na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Czyn M. A. polegający na przesłaniu informacji na temat kupna akcji spółki S.S S.A. pracownikowi innej instytucji finansowej, w chwili jego popełnienia nie był deliktem administracyjnym, ponieważ naruszenie przepisów wewnętrznych regulaminów instytucji finansowych, w tym przypadku P. P. I. M. S.A., nie stanowiło podstawy pozbawienia lub zawieszenia uprawnień M. A. do wykonywania zawodu doradcy inwestycyjnego i maklera. Obowiązujący w tym czasie art. 27 ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi nie zawierał takiej przesłanki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut Komisji Nadzoru Finansowego mówiący o tym, że zachowanie uczestnika postępowania zakwalifikowane w decyzjach o zawieszeniu go w obowiązkach jako nienależyte wykonywanie zawodu mieści się w dyspozycji art. 130 ust.1 nowej ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, przewidującego zastosowanie takiej sankcji za m.in. naruszenie regulaminów i innych przepisów wewnętrznych. Zarzut ten nie może być uwzględniony przede wszystkim dlatego, że organ podjął decyzję na podstawie art. 27 ust.1 ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, a więc traktował zachowanie się uczestnika postępowania wyłącznie w kategoriach nienależytego wykonywania zawodu a nie jako naruszenie przepisów regulaminu. Nie badał więc związku zakresowego pomiędzy art. 27 ust.1 "starej ustawy" a art. 130 ust. 1 "nowej ustawy". Argument ten pojawił się dopiero na etapie skargi kasacyjnej.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Komisji Nadzoru Finansowego, że dopuszczalne było zawieszenie wykonywania łącznie uprawnień doradcy inwestycyjnego i uprawnień maklera giełdowego. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami stanowi, że Komisja może skreślić maklera lub doradcę z listy albo zawiesić jego uprawnienia do wykonywania zawodu na okres od 3 do 6 miesięcy na skutek nienależytego wykonywania zawodu lub naruszenia prawa w związku z wykonywaniem zawodu. Oznacza to że organ nadzoru może zastosować środek prawny określony w tym przepisie, jeżeli owo naruszenie przepisów prawa przez doradcę lub maklera nastąpiło podczas i w związku z wykonywaniem jednego z tych zawodów. Nie można tutaj mówić, jak twierdzi Komisja Nadzoru Finansowego o uznaniowości organu co do zakresu sankcji. Brak takiego związku przesądza bowiem o tym, że nie ma podstawy do pozbawienia lub zawieszenia prawa do wykonywania zawodu doradcy lub maklera giełdowego. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 października 2009 r. pełnomocnik organu nie był stanie wyjaśnić, czy zadania i obowiązki M. A. związane ze stanowiskiem Dyrektora Departamentu Zarządzania Aktywami w P.P.I.M. SA odpowiadały zadaniom i obowiązkom doradcy inwestycyjnego czy maklera giełdowego. Pełnomocnik uczestnika postępowania wyjaśnił, że M. A. wykonywał zadania zarządzania funduszami inwestycyjnymi, a więc wykonywał zawód doradcy inwestycyjnego. Natomiast nie realizował w tym czasie jakichkolwiek czynności maklera giełdy papierów wartościowych, gdyż P.P.I.M nie zajmuje się pośredniczeniem w transakcjach giełdowych, a więc tym co jest właściwe wykonywaniu zawodu maklera. Co więcej, w myśl powołanego w skardze kasacyjnej art. 4 pkt 18 ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi przez tajemnicę zawodową należy rozumieć informację uzyskaną przez osobę zobowiązaną do jej zachowania w związku z podejmowanymi czynnościami służbowymi w ramach zatrudnienia, stosunku zlecenia lub innego stosunku prawnego o podobnym charakterze (...). Skoro M. A. nie wykonywał czynności maklera, to przekazanie przez niego informacji pracownikowi innej instytucji finansowej nie mogło być w jakimkolwiek związku z tą funkcją. W tej sytuacji organ nie mógł wydać decyzji o zawieszeniu M. A. uprawnień maklera giełdowego. Wobec tego orzeczenie Sądu I instancji w tej kwestii należy uznać za prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.