Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1450/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 55 poz 577
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej, del. Sędzia SO Dorota Kozłowska, Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Protokolant specjalista Monika Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Łazy na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 4 października 2012 r. nr 228/XXV/2012 w przedmiocie spraw budżetowych jednostek samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XIX/160/12 podjętą w dniu 31 sierpnia 2012 r. (dalej: "uchwała zmieniająca") Rada Miejska w Łazach (dalej: "Rada Miejska") zmieniła swoją uchwałę z dnia 29 kwietnia 2009 r., nr XXIV/225/09 (dalej: "uchwała z 2009 r."), w sprawie trybu udzielania, rozliczania i kontroli dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych prowadzonych na terenie Gminy Łazy przez podmioty nienależące do sektora finansów publicznych.

Zmiana polegała na:

1. dodaniu mocą § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, § 5a w brzmieniu:

"1. W razie rozpoczęcia działalności przez nową szkołę lub placówkę wskazaną w § 1 uchwały wysokość stawki dotacji w pierwszym roku może zostać podwyższona o 1/3 w stosunku do stawek określonych w § 2-5 uchwały.

2. Jeżeli podmiot uruchamiający nową szkołę lub placówkę prowadził lub prowadzi na terenie Gminy Łazy inne placówki wskazane w § 1, dotacja w wysokości wynikającej z ust. 1 przysługuje wyłącznie na rzecz uczniów uczęszczających do nowej szkoły lub placówki".

2. dodaniu mocą § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej, § 6a w brzmieniu:

"Udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą a podmiotem prowadzącym szkołę lub placówkę".

Uchwała zmieniająca została doręczona Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach (dalej: "RIO" lub "organ nadzoru") w dniu 11 września 2012 r.

Uchwałą z dnia 25 września 2012 r. Kolegium RIO wszczęło postępowanie nadzorcze, o czym pismem z tego samego dnia zostali powiadomieni – Burmistrz Miasta Łazy (dalej: "Burmistrz") oraz Przewodniczący Rady Miejskiej w Łazach.

Uchwałą z dnia 4 października 2012 r., nr 228/XXV/2012 (dalej: "uchwała RIO" lub "zaskarżona uchwała"), Kolegium RIO, działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 55, poz. 577 ze zm.; dalej: "ustawa o RIO") oraz art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdziło nieważność uchwały zmieniającej w części określonej w § 1 pkt 1 - ze względu na istotne naruszenie przepisów art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 254 poz. 2572 ze zm.), dalej "u.s.o.", poprzez dokonanie zróżnicowania stawek dotacji na jednego ucznia ze względu na czas rozpoczęcia działalności oświatowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały RIO stwierdziła, że zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania dotacji uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji. Organ stanowiący uprawniony jest do ustalania stawek dotacji dla poszczególnych rodzajów działalności oświatowej bez możliwości różnicowania stawek dla konkretnych podmiotów otrzymujących dotacje.

RIO wskazała, że Rada Miejska uchwałą z 2009 r., zgodnie z posiadanymi kompetencjami wynikającymi z ustawy o systemie oświaty, ustaliła konkretne stawki dotacji dla niepublicznych przedszkoli, niepublicznych szkół oraz niepublicznych form wychowania przedszkolnego.

Podała, że w art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o. ustawodawca wskazał minimalne stawki dotacji na każdego ucznia uczęszczającego do niepublicznego przedszkola, niepublicznej szkoły podstawowej oraz niepublicznych form wychowania przedszkolnego.

Podkreśliła, że wyżej wymienione przepisy nie dają podstaw dla organu stanowiącego do ustalania różnych stawek dla uczniów uczęszczających do poszczególnych placówek oświatowych tego samego typu. Wprowadzając zatem do uchwały z 2009 r. zapisy różnicujące wysokość stawek ze względu na czas rozpoczęcia działalności, Rada Miejska w sposób istotny przekroczyła posiadane kompetencje określone postanowieniami art. 90 ust. 4 u.s.o.

Uchwałę RIO zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Łazy (dalej: "Gmina"), zarzucając Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Katowicach naruszenie :

1. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu wskazanego w tym przepisie,

2. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia,

3. art. 90 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o. – poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest zróżnicowanie stawek dotacji na jednego ucznia.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia liczony jest od dnia doręczenia uchwały. Termin ten jest terminem prekluzyjnym. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione przez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego gminie, w dniu w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej. Podkreślił, że termin kompetencji nadzorczej w przedmiotowej sprawie upływał w dniu 11 października 2012 r., zaś rozstrzygnięcie to zostało doręczone (w sposób nieprawidłowy) w dniu 18 października 2012 r., a zatem zostało wydane z uchybieniem terminu.

Podniósł także, że pismem z dnia 3 października 2012 r. zgłosił swój udział w sprawie jako pełnomocnik Gminy. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zatem zostać doręczone jemu, a nie bezpośrednio stronie – jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Wskazał również, iż organ nadzoru uzasadnił swoje rozstrzygnięcie w sposób wyjątkowo lakoniczny. Orzekając o niezgodności z prawem organ ten powinien wskazać w jaki sposób, z przywołanych w podstawie prawnej uchwały przepisów prawa, wynika zakaz zróżnicowania stawek dotacji, czego jednak nie uczynił.

W końcowej części uzasadnienia skargi pełnomocnik podkreślił, że żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie zabrania zróżnicowania stawek dotacji dla podmiotów niepublicznych. Jednak swoboda organu stanowiącego nie jest w tym zakresie absolutna i ograniczenia mogą wynikać z innych przepisów prawa. W takim zaś stanie rzeczy uznać trzeba, że organ stanowiący może różnicować stawki dotacji o ile nie posługuje się kryteriami dyskryminującymi. W przedmiotowej sytuacji uzasadnieniem dla różnej stawki dotacji były zwiększone potrzeby finansowe placówek rozpoczynających działalność.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu pełnomocnik organu nadzoru podkreślił, iż chybiony jest zarzut naruszenia 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do tego zarzutu wskazał, że podjęcie uchwały przez Kolegium RIO, a następnie jej ogłoszenie przez przewodniczącego Kolegium oznacza zakończenie postępowania nadzorczego prowadzonego przez Kolegium RIO. Kwestia doręczenia uchwały Kolegium RIO wraz z jej uzasadnieniem nie ma w tym wypadku znaczenia ze względu na uzewnętrznienie uchwały podejmowanej przez organ kolegialny poprzez jej ogłoszenie na posiedzeniu jawnym, które w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu 4 października 2012 r. Nie można zatem z nadania uchwały Kolegium pocztą w dniu 16 października 2012 r. i doręczenia jej stronie skarżącej w dniu 18 października 2012 r. wywodzić naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Również nieobecność pełnomocnika Gminy na posiedzeniu Kolegium RIO i ogłoszeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może prowadzić do zasadności poglądu, iż uchwała Kolegium RIO winna być pełnomocnikowi doręczona przed upływem 30 dni od daty wpłynięcia do RIO uchwały Rady Miejskiej.

Za bezzasadny uznała też RIO zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium bezpośrednio Radzie Miejskiej a nie jej pełnomocnikowi. Wskazała, że pełnomocnik był umocowany do działania w imieniu organu wykonawczego gminy, tj. Burmistrza. Kolegium RIO unieważniło częściowo uchwałę Rady Miejskiej, tj. organu stanowiącego gminy. Tym samym doręczenie uchwały przewodniczącemu Rady Miejskiej czyniło zadość obowiązującym w tej materii przepisom prawa.

Pełnomocnik nie zgodził się też z zarzutem naruszenia przez Kolegium RIO art. 90 ust. 4 w związku z art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o. – poprzez uznanie, że różnicowanie stawek dotacji na jednego ucznia jest niedopuszczalne. Stwierdził, że w powołanych wyżej przepisach ustawodawca wskazał minimalne stawki dotacji na każdego ucznia uczęszczającego do niepublicznej szkoły podstawowej, niepublicznych form wychowania przedszkolnego tego samego typu. Rada Miejska różnicując wysokość stawek ze względu na czas rozpoczęcia działalności w istotny sposób wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego określonego postanowieniami art. 90 ust. 4 u.s.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lutego 2013 r., I SA/Gl 1417/12 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za bezsporne uznał, że uchwała doręczona została RIO w dniu 11 września 2012 r. Wobec tego trzydziestodniowy termin w ciągu, którego organ nadzorczy mógł wydać rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu 11 października 2012 r. Wskazał przy tym, że termin ten miał istotne znaczenie, bowiem jako termin prawa materialnego nie mógł być przez organ prowadzący postępowanie nadzorcze przedłużony zaś jego uchybienie skutkowało bezskutecznością dokonanej czynności. Wywiódł, że uchwała Kolegium RIO z dnia 4 października 2012 r. stwierdzająca częściową nieważność uchwały Rady Miejskiej, wydana została z uchybieniem ustawowego terminu. Uchwała RIO została, bowiem doręczona w dniu 18 października 2012 r. (nadana pocztą w dniu 16 października 2012 r.), a więc po upływie ustawowego terminu.

Skargą kasacyjną RIO zaskarżyła w całości ten wyrok, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o RIO, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Izby zapadło w dniu 18 października 2012 r., czyli po upływie trzydziestodniowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje na dzień 4 października 2012 r. jako pewną datę orzekania przez organ nadzoru w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., II GSK 818/13 uchylił wyrok z dnia 18 lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi.

NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia przez tutejszy Sąd prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 i 3 ustawa o RIO, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO zapadło w dniu 18 października 2012 r., czyli po upływie trzydziestodniowego terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje na dzień 4 października 2012 r. jako pewną datę orzekania przez organ nadzoru w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdził, iż w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego przez kolegium izby nie jest prawidłowa taka wykładnia przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która utożsamia datę orzekania przez regionalną izbę obrachunkową z datą doręczenia tego rozstrzygnięcia nadzorczego stronie. Zauważył, że jest zasadnicza różnica pomiędzy sposobem działania (sposobem procedowania) w postępowaniu nadzorczym przez wojewodę, a przez kolegium izby. Wojewoda jako organ monokratyczny wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze jednoosobowo, na posiedzeniu niejawnym, ("z za biurka") i bez udziału stron, czyli jednostek samorządu terytorialnego. Uzewnętrznienie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody następuje dopiero poprzez doręczenie tego rozstrzygnięcia jednostce samorządu terytorialnego. Inaczej rzecz się ma w przypadku postępowania nadzorczego prowadzonego przez regionalną izbę obrachunkową. Kolegium izby uzewnętrznia swoją uchwałę, zawierającą rozstrzygnięcie nadzorcze, poprzez jej ogłoszenie na posiedzeniu jawnym, w którym ma prawo uczestniczyć jednostka samorządu terytorialnego. NSA stwierdził, że podjęcie uchwały przez kolegium izby, a następnie jej ogłoszenie przez przewodniczącego kolegium jest równoznaczne z podjęciem orzeczenia w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 18 ust. 2 i ust. 3 ustawy o RIO przemawia za tym, że datą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez RIO jest data podjęcia uchwały przez kolegium izby na przewidzianym ustawą o RIO posiedzeniu jawnym z zachowaniem obligatoryjnego czynnego udziału stron.

Reasumując NSA uznał, iż zaskarżona uchwała została wydana z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdził, że w konsekwencji Sąd I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien rozpatrzyć merytoryczne zarzuty zawarte w skardze do tego Sądu.

Na rozprawie pełnomocnik organu nadzoru wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie nadzorcze przesłano na adres Rady Miejskiej, gdyż taka praktyka istniała do czasu rozstrzygnięcia w drodze uchwały siedmiu sędziów NSA, że adresatem rozstrzygnięć nadzorczych może być tylko organ wykonawczy gminy, jako podmiot mający zdolność sądową. Okoliczność powyższa nie miała jednak żadnego wpływu na prawa strony, gdyż pełnomocnik strony skarżącej w terminie złożył skargę. Odnośnie merytorycznej strony skargi wskazał, że wprawdzie uzasadnienie uchwały RIO jest krótkie, ale oddaje ono istotę naruszenia prawa, polegającą na zróżnicowaniu stawek dotacji bez podstawy prawnej. Analogiczne uchybienia były przedmiotem orzekania między innymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 429/13 i WSA w Poznaniu z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Po 151/07. Dodał ponadto, że kwestionowany zapis uchwały nie tylko wprowadza zróżnicowanie nieznajdujące umocowania w przepisach prawa, ale także pozostawia jego zastosowanie uznaniu organu wykonawczego, co wynika z użycia sformułowania "może przyznać dotację". Wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r. , poz. 270), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (148 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały organu stanowiącego gminy ze względu na istotne naruszenie prawa polegające na zróżnicowaniu - bez podstawy prawnej - stawek dotacji oświatowych dla placówek oświatowych tego samego typu.

Zdaniem Gminy nie doszło do naruszenia prawa, bowiem przepisy pozwalają na ustalenie wyższych stawek dotacji niż przewiduje ustawa, a zastosowane kryterium – wyższej stawki dla placówek rozpoczynających działalność, związane z podwyższonymi kosztami funkcjonowania takiej placówki - nie ma charakteru dyskryminującego. Pełnomocnik Gminy akcentował także lakoniczność uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, a nade wszystko wydanie tego rozstrzygnięcia z uchybieniem terminu; przy jednoczesnej wadliwości doręczenia tego rozstrzygnięcia (z pominięciem pełnomocnika organu wykonawczego Gminy).

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o RIO w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do wyłącznej właściwości kolegium izby należy orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Uchwała rady gminy z dnia 31 sierpnia 2012 r., w stosunku do której wydano rozstrzygnięcie nadzorcze jest uchwałą w sprawie zasad i zakresu przyznawania dotacji oświatowych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Dokonując oceny uchwały RIO należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., II GSK 818/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2013 r., I SA/Gl 1417/12 .

Stosownie do treści art. 190 ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy :

a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA,

b) po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny.

W niniejszej sprawie nie zaszła jednak żadna z okoliczności stanowiących podstawę do odstąpienia od wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2014 r. i tutejszy Sąd działa w warunkach związania.

Mając na względzie wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjdzie za tym Sądem stwierdzić, że zaskarżona uchwała została wydana z zachowaniem ustawowego terminu wynikającego z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kolegium izby uzewnętrznia bowiem swoją uchwałę, zawierającą rozstrzygnięcie nadzorcze, poprzez jej ogłoszenie na posiedzeniu jawnym, w którym ma prawo uczestniczyć jednostka samorządu terytorialnego. Podjęcie uchwały przez Kolegium Izby, a następnie jej ogłoszenie przez przewodniczącego Kolegium na posiedzeniu jawnym w dniu 4 października 2012 r. było równoznaczne z podjęciem orzeczenia w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ datą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez RIO jest data podjęcia uchwały przez kolegium izby na posiedzeniu jawnym i jej ogłoszenie na tym posiedzeniu, a nie data doręczenia tej uchwały – co w okolicznościach sprawy nastąpiło w dniu 18 października 2012 r. Uchwała zmieniająca została doręczona RIO w dniu 11 września 2012 r., a więc rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 4 października 2012 r. zostało podjęte przed upływem 30-dniowego ustawowego terminu. Tym samym zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu wskazanego w tym przepisie jest niezasadny.

Sąd stwierdza, że zasadny jest zarzut wadliwego doręczenia uchwały RIO. Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik Gminy zgłosił swój udział w postępowaniu nadzorczym pismem z dnia 3 października 2012 r., przedkładając pełnomocnictwo udzielone przez Burmistrza. Natomiast zaskarżona uchwała została doręczona w dniu 18 października 2012 r. Radzie Miejskiej.

Zgodnie z art. 40 § 1 w związku z § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", pisma doręcza się stronie, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 3/12 (LEX nr 1225396) NSA wskazał, że: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej".

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że uchwałę RIO należało doręczyć pełnomocnikowi Gminy, działającemu w oparciu o pełnomocnictwo udzielone przez Burmistrza, a nie Radzie Miejskiej. Organ naruszył art. 40 § 2 k.p.a., jednakże Sąd kwalifikuje to naruszenie przepisów postępowania jako nie mogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Tak kwalifikowane naruszenie nie może stanowić podstawy zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały i usunięcia jej z obrotu prawnego. Powodem takiej oceny naruszenia jest po pierwsze fakt, że wskazana wadliwość nie miała wpływu na prawa strony i możliwość obrony jej interesów – strona temu nie przeczyła. Gmina, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika terminowo wniosła skargę do Sądu.

Za brakiem podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały z powodu tego naruszenia przemawia jednak przede wszystkim okoliczność, iż Sąd działa w warunkach związania.

Wadliwość doręczenia eksponowano w skardze w związku z podniesionym zarzutem naruszenia terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a wywód opierał się na tezie, że doręczenie było bezskuteczne "co skutkuje uznaniem wydanego rozstrzygnięcia za wydane z uchybieniem terminu gdyż przed jego upływem nie zostało ono nadane w celu prawidłowego doręczenia, a tym samym rozstrzygnięcie nie jest zgodne z prawem".

Sąd stwierdza, że w świetle wykładni prawa zamieszczonej w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2014 r., tak postawiony zarzut nie może odnieść skutku, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie przesądził, że zaskarżona uchwała została wydana z zachowaniem terminu ustawowego. Podkreślić również trzeba, że w dacie wydania orzeczenia przez NSA w obrocie prawnym funkcjonowała już wskazana uchwała siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2010 r. i w analizowanym zakresie nie doszło do zmiany stanu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie zobowiązał tutejszy Sąd do rozpatrzenia merytorycznych zarzutów zawartych w skardze. Zarzuty te dotyczyły bezpodstawności kwestionowania przez organ nadzoru wprowadzenia zróżnicowania stawek dotacji oświatowych, przy jednoczesnym eksponowaniu nienależytego uzasadnienia uchwały RIO ze względu na jego lakoniczność. Formułując w tak kategoryczny zakresowo sposób zalecenie co do ponownego rozpoznania sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył możliwość wydania rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, w związku z podnoszoną bezskutecznością doręczenia.

W celu wypełnienia zalecenia rozpatrzenia merytorycznych zarzutów skargi, konieczne jest odwołanie się do przepisów rangi ustawowej regulujących zasady udzielania dotacji oświatowych.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.o. niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy.

Art. 90 ust. 2a stanowi, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.

W myśl art. 90 ust. 2b u.s.o. dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Art. 90 ust. 2d u.s.o. stanowi, że osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 % wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego.

Stosownie do art. 90 ust. 3 u.s.o. dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W przytoczonych wyżej art. 90 ust. 2a, ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o. ustawodawca wskazał minimalne stawki dotacji na każdego ucznia szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, ucznia uczęszczającego do niepublicznych przedszkoli oraz ucznia korzystającego z wychowania przedszkolnego prowadzonego w formach, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art.14a ust. 7 u.s.o. Natomiast art. 90 ust. 4 u.s.o. zawiera delegację dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b u.s.o. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

Ten ostatni przepis stanowił podstawę wydania zarówno uchwały z 2009 r., jak i uchwały zmieniającej. W uchwale z 2009 r. Rada Miejska w Łazach ustaliła między innymi stawki dotacji oświatowych dla niepublicznych przedszkoli (§ 2), niepublicznych szkół (§ 3 i § 4) oraz niepublicznych form wychowania przedszkolnego (§ 5), w sposób wynikający z upoważnienia ustawowego, który nie został zakwestionowany w ramach nadzoru. Natomiast w § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej zamieszczono dodatkową regulację przewidującą, że w razie rozpoczęcia działalności przez nową szkołę lub placówkę wskazaną w § 1 uchwały z 2009 r. (niepubliczne przedszkole, niepubliczną szkołę, niepubliczną formę wychowania przedszkolnego) wysokość stawki dotacji w pierwszym roku może zostać podwyższona o 1/3 w stosunku do stawek określonych w § 2-5 uchwały z 2009 r.

W uchwale RIO zakwestionowano możliwość zróżnicowania wysokości stawek ze względu na czas rozpoczęcia działalności, jako przekraczającego zakres kompetencji określonych postanowieniami art. 90 ust. 4 u.s.o. Organ stwierdził, że art. 90 u.s.o. nie daje podstaw do ustalania różnych stawek dla uczniów uczęszczających do poszczególnych placówek oświatowych tego samego typu. Natomiast pełnomocnik Gminy wskazał, że ustawa o systemie oświaty nie zabrania stosowania stawek wyższych niż wynikają z jej przepisów. Podkreślił, że żaden przepis ustawy nie zabrania również zróżnicowania stawek dotacji dla podmiotów niepublicznych, pod warunkiem że nie stosuje się kryteriów dyskryminujących - co nie miało miejsca w uchwale zmieniającej, ponieważ uzasadnieniem dla różnej stawki dotacji były zwiększone potrzeby finansowe placówek rozpoczynających działalność.

Sąd stwierdza, że organ nadzoru ma rację. Nie kwestionując uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia stawek wyższych niż wynikające z ustawy wskazać trzeba, że delegacja ustawowa zamieszczona w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie daje podstaw do wprowadzenia kryteriów różnicujących stawkę dotacji dla uczniów uczęszczających do placówek oświatowych tego samego typu zlokalizowanych na terenie skarżącej Gminy.

Jak wynika z tego przepisu, w zakresie mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia, gmina jest uprawniona do ustalenia trybu udzielania dotacji, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji i zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Ani w tym przepisie, ani w żadnym innym przepisie zawartym w systemie obowiązującego prawa, ustawodawca nie upoważnił wprost jednostek samorządu terytorialnego do konstruowania i wprowadzania kryteriów różnicujących stawki dotacji dla uczniów uczęszczających do placówek oświatowych tego samego typu. Używając określenia "w szczególności", co do elementów składających się na tryb udzielania dotacji, ustawodawca zastosował katalog otwarty. Wymienione w tym katalogu elementy mają charakter ewidencyjno-techniczny (zakres danych, które winny być zawarte we wniosku) lub wskaźnikowy (podstawa obliczenia dotacji) – co obejmuje stawkę.

Otwarty charakter katalogu pozwala na ujęcie w nim dodatkowych elementów. Nie są to jednak elementy dowolne; winny spełniać następujące wymogi. Po pierwsze, winny mieścić się w zakresie trybu udzielania dotacji. Po drugie, winny być zbliżone rodzajowo do elementów już wymienionych przez ustawodawcę. Po trzecie, nie mogą ingerować w materię uregulowaną już w ustawie, bez wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy. Zdaniem Sądu wprowadzenie dodatkowego kryterium czasu rozpoczęcia działalności wypełnia wymóg pierwszy, gdyż mieści się w zakresie trybu udzielania dotacji. Spełnia także wymóg drugi, jest elementem zbliżonym rodzajowo do elementów zamieszczonych w katalogu przez ustawodawcę. Nie wypełnia natomiast wymogu trzeciego, ponieważ prowadzi do powstania nowych – nieznanych ustawie – kategorii stawek dotacji oświatowych; co modyfikuje materię ustawową bez przyzwolenia ustawodawcy.

W ramach podstawy obliczenia dotacji punktem wyjścia dla jednostki samorządu terytorialnego – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia - jest regulacja ustawowa wyznaczająca stawkę minimalną odpowiednio dla: niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki (ust. 2a), niepublicznych przedszkoli (ust. 2b), niepublicznych form wychowania przedszkolnego (ust. 2d), niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny ani obowiązek nauki (ust. 3). Ustawodawca w ten sposób zdecydował o podziale stawek na kategorie, odpowiednio połączone z wyodrębnionymi typami placówek oświatowych. W ramach niektórych z tych kategorii ustawodawca wprowadził jeszcze podkategorię stawki dla ucznia niepełnosprawnego. Dla każdej kategorii i podkategorii prawodawca zastosował wskaźnik procentowy (ust. 2a wprowadza wskaźnik pośrednio jako wskaźnik 100 %) i bazę odniesienia dla tego wskaźnika. W ramach każdej z tych kategorii i podkategorii ustawowych jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do przyjęcia stawki minimalnej lub jednolitej stawki podwyższonej. Ustawodawca nie upoważnił natomiast jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzenia dodatkowych kategorii stawek lub różnicowania stawek w ramach danej kategorii ustawowej (wprowadzania dodatkowych podkategorii). Ustalenie kategorii oraz podkategorii stawek zostało potraktowane jako materia ustawowa, czemu prawodawca dał wyraz w przytoczonych wyżej przepisach. Zastosowano kryterium typu placówki oświatowej i kryterium ucznia niepełnosprawnego w placówce danego typu.

Jak wyżej nadmieniono, przy okazji omawiania wymogu trzeciego, w sytuacji, gdy prawodawca określone kwestie reguluje w akcie ustawowym, ich modyfikacja czy uszczegółowienie przez inny podmiot posiadający uprawnienia do stanowienia prawa, jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy delegacja ustawowa wprost na to zezwala. W analizowanym przypadku tak nie jest. Przyjęcie w art. 90 ust. 4 u.s.o katalogu otwartego elementów składających się na tryb udzielania dotacji nie upoważnia do modyfikowania kategorii stawek przewidzianych przez ustawodawcę, poprzez różnicowanie stawek przyporządkowanych do danej kategorii, ze względu na kryterium pozaustawowe. Wprowadzenie w uchwale zmieniającej dodatkowego kryterium – czasu rozpoczęcia działalności przez placówkę oświatową, nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie i stanowi wykroczenie poza granice upoważnienia zawartego w ustawie. Sąd podziela również pogląd organu nadzoru, że delegacja ustawowa zawarta w art. 90 ust. 4 u.s.o. nie daje żadnych podstaw do stosowania przez organ wykonawczy Gminy nieznanej ustawie podkategorii, stawek na zasadach uznaniowych ("stawka dotacji ... może zostać podwyższona"). Również w tym zakresie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej Gminy, że wprowadzenie zróżnicowanych stawek nie ma charakteru dyskryminującego Sąd wskazuje, że przepis ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega wykładni ścisłej. Jego interpretacja nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262; przywołany za wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 429/13; dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawodawca lokalny działający w ramach upoważnienia ustawowego jest obowiązany działać ściśle w graniach tego upoważnienia. Nie jest uprawniony do uregulowania tego, co już zostało ustawowo uregulowane, ani do wychodzenia poza zakres upoważnienia. Nie ma uprawnień – jeśli wyraźnie mu ich ustawodawca nie przyznał – do modyfikowania czy uszczegółowiania regulacji zawartej w ustawie.

Sąd wskazuje, że art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Z powodów wyżej szczegółowo omówionych Sąd stwierdza, że chybiony jest zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 2b, ust. 2d i ust. 3 u.s.o. Rację ma organ nadzoru stwierdzając, że w istotny sposób w części uchwały zmieniającej prawodawca lokalny wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności ww. uchwały w tej części. Sąd nie podzielił także zarzutu nienależytego uzasadnienia uchwały RIO. Jest ono co prawda krótkie i zwięzłe, ale w sposób jednoznaczny identyfikuje stan faktyczny i prawny sprawy oraz wskazuje na czym polegało istotne naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.