Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4404/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1501/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok w części i stwierdza nieważność: § 2 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu w zakresie pojęcia: "osoby trzecie"; § 4 ust. 2 Regulaminu w zakresie pojęcia: "pojazdy mechaniczne"; 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/20, oddalił skargę Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prokurator Okręgowy [...] w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy [...], w zakresie § 1, § 2 ust. 1 pkt 5-6, § 3, § 4 ust. 2 pkt 2 oraz § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu, zarzucając:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) – dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości", w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.) – dalej: "Zasady techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 1 Regulaminu, treści przepisu zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości;

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości zawierają alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach;

3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu obowiązku utrzymania pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co stanowi dosłowne powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku;

4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 4 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i brak konkretyzacji i uszczegółowienia w Regulaminie obowiązków wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przez nałożenie w § 2 ust. 1 pkt 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uwzględnienia przepisów § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) w zakresie lokalizowania miejsc do gromadzenia odpadów komunalnych;

5. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu obowiązku wydzielenia na nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi stałego miejsca gromadzenia odpadów komunalnych w postaci altany lub pergoli śmietnikowej, niedostępnej dla osób trzecich, podczas gdy postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości pozwalają radzie gminy na określenie warunków rozmieszczenia pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, a nie na określenie konkretnych miejsc, gdzie powinno się gromadzić odpady komunalne;

6. istotne naruszenie prawa, tj. § 6 Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez użycie w § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu pojęcia: "osoby trzecie", co stanowi pojęcie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata;

7. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 Regulaminu obowiązku uprzątania śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń poprzez ich odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń oraz ograniczeń w ruchu pieszych i pojazdów, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;

8. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 4 ust. 1 pkt. 2 Regulaminu uprawnienia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do utwardzonego podłoża, a w § 4 ust. 2 - napraw pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwie dla sąsiednich nieruchomości;

9. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 4 ust. 2 Regulaminu ograniczeń w zakresie napraw pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi, podczas gdy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości upoważnia radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, co jednocześnie jest niespójne z terminologią użytą w § 4 ust. 1 Regulaminu, gdzie już mowa o pojazdach samochodowych, a nie mechanicznych;

10. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej, poprzez nakazanie w § 5 ust. 3 Regulaminu zbierania odpadów komunalnych w workach o ujednoliconych kolorach, podczas gdy kwestia ta została już uregulowana w akcie prawa powszechnie obowiązującego, tj. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, gdzie przepis § 4 tego rozporządzenia określa kolory worków i ich opisy w zależności od rodzaju odpadów;

11. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 11 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, że właściciele utrzymujący zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie utrzymywanych zwierząt, podczas gdy kwestie te uregulowane są w aktach prawa powszechnie obowiązującego m.in. w Kodeksie cywilnym i Kodeksie wykroczeń, a nadto przepis ten stanowi dosłowne powtórzenie treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku;

12. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zezwolenie w § 11 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Regulaminu na zwolnienie psa ze smyczy, z wyłączeniem jednak psów rasowych, uznawanych za agresywne, dodatkowo w nałożonym kagańcu jedynie w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko w sytuacji, gdy posiadacz ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem, a na terenie nieruchomości wyłącznie, kiedy jest ona należycie ogrodzona, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich;

13. istotne naruszenie prawa, tj. § 6 Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a Regulaminu obowiązku sprawowania: "stałego i skutecznego dozoru", co stanowi pojęcie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata;

14. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 11 ust. 2 pkt. 2 lit. e Regulaminu nakazu niepozostawiania bez właściciela psów i innych zwierząt w obrębie nieruchomości niezamieszkałych lub nieużytkowanych;

15. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 11 ust. 2 pkt. 2 lit. d Regulaminu nakazu zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczenia pajęczaków, owadów, gadów, płazów, ptaków i innych zwierząt egzotycznych utrzymywanych na obszarze nieruchomości, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych";

16. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i brak konkretyzacji i uszczegółowienia w Regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a jednocześnie wprowadzenie w § 12 ust. 1 Regulaminu bezwzględnego zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej oznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, jako takie, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyrażonej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy;

17. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z § 4 i § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zbędne wskazanie w § 12 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do hodowli zwierząt spełniających wymogi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), jednocześnie treść § 12 ust. 3 Regulaminu jest sprzeczna z treścią § 12 ust. 1 Regulaminu;

18. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 12 ust. 3 pkt. 2 Regulaminu, że na terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem, że wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska, w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, podczas gdy kwestie te uregulowane są w aktach prawa powszechnie obowiązującego m. in. w kodeksie cywilnym i ustawie Prawo o ochronie środowiska;

19. istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 12 ust. 4 Regulaminu ograniczeń w zakresie prowadzenia chowu zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy upoważnia radę gminy jedynie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gmin w zakresie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej.

W związku z powyższym skarżący na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Gminy [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd ten nie podzielił stanowiska skarżącego, że Rada Gminy [...] naruszyła wskazane w skardze przepisy ustawy, a także rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia ustawy o utrzymaniu czystości, Konstytucji RP oraz Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie i modyfikację w § 1 Regulaminu treści art. 4 ust. 2 Sąd meriti nie dopatrzył się w kontrolowanym przepisie modyfikacji ww. przepisu. Odnośnie zarzutu powtórzenia, Sąd ten podzielił stanowisko organu, że Rada ustalając Regulamin, tj. kompletny zbiór reguł zachowania odnoszących się do kwestii związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminie, przedstawiła adresatom uchwały jasną informację, jakie kwestie są w nim uregulowane. W ocenie Sądu celem Regulaminu jest stworzenie kompendium wiedzy w danej dziedzinie. Nawet, jeżeli uznać, że zaskarżona Uchwała narusza Zasady techniki prawodawczej – przez powielanie regulacji i brak odesłania do innych aktów prawnych - to jednak skala tych naruszeń z całą pewnością nie jest ani rażąca, ani na tyle istotna, aby skutkowała stwierdzeniem nieważności zaskarżonych przepisów.

Zarzut dotyczący nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych - § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu – jest w ocenie Sądu Wojewódzkiego błędny, bowiem w dniu podjęcia uchwały tj. [...] listopada 2015 r., przepisy ustawy wspominały wyłącznie od pojemnikach. Modyfikacja art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości wprowadzająca alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach nastąpiła dopiero przepisami ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2019 r. poz. 15791).

Sąd pierwszej instancji uznał również, że wskazanie w § 2 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, iż pojemniki na odpady winny być utrzymane w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, mimo że jest powtórzeniem części przepisu ustawy, nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Wobec powyższych rozważań za niekonsekwentne uznał Sąd meriti stanowisko skarżącego dotyczące zarzutu naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości, Konstytucji RP oraz Zasad techniki prawodawczej poprzez wskazanie w § 2 ust. 1 pkt 5 oraz pkt 6 Regulaminu, że lokalizując miejsca do gromadzenia odpadów komunalnych należy uwzględnić przepisy § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozwiązanie to jest odmienne od stosowanej przez organ przy tworzeniu Regulaminu zasady integralności informacji dotyczących zasad czystości i porządku w gminie, jednak odesłanie do norm zawartych w innym akcie nie stanowi naruszenia przepisów. Sąd Wojewódzki za wystarczające uznał odesłanie przez Radę do powszechnie obowiązujących przepisów rozporządzenia. Podobnie za wystarczające Sąd uznał postanowienia § 3 Regulaminu, zgodnie z którymi błoto, śnieg, lód i innych zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego, winny być odgarnięte w taki sposób, aby nie zakłócały ruchu pieszych.

Dalej Sąd pierwszej instancji uznał, że postanowienie § 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Regulaminu nakazujące mycie pojazdów na utwardzonym podłożu oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji mieści się w zakresie upoważnienia i nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu czystości, ani też nie stanowi ingerencji w prawo własności. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu z dnia uchwalenia Regulaminu przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku. Zgodnie z tymi wymogami za uprawniony Sąd meriti uznał przepisy Regulaminu, że dozwolone naprawy pojazdów samochodowych to takie, które nie powodują uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, ani nie będą powodowały zanieczyszczenia wód i gleby.

Sąd Wojewódzki nie uznał za istotne naruszenie prawa, zawartego w § 5 ust. 3 Regulaminu powtórzenia regulacji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów, jak również nie podzielił zarzutu skargi, że § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowią powtórzenie norm zawartych w Kodeksie cywilnym i Kodeksie wykroczeń. Za chybiony został uznany także zarzut, jakoby nałożenie w § 11 ust. 2 pkt 1 lit. b na właścicieli psów należących do ras agresywnych obowiązku wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu stanowił naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 § 3 Konstytucji. Również twierdzenie jakoby rada określając obowiązek sprawowania "stałego i skutecznego dozoru" nad zwierzętami posłużyła się pojęciami niedookreślonymi i nieostrymi zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji za bezzasadne, bowiem przepisy jednoznacznie wprowadzają obowiązek nieprzerwanego dozoru nad zwierzęciem, w taki sposób, aby nie dopuścić do jakiejkolwiek sytuacji zagrożenia.

Sąd meriti nie zgodził się również z zarzutem jakoby przepis § 11 ust. 2 pkt 2 lit. e Regulaminu zakazujący pozostawiania zwierząt bez właściciela na nieruchomościach niezamieszkałych lub nieużytkowanych stanowił przekroczenie delegacji ustawowej. W ocenie Sądu, zasługują na akceptację wywody organu, że pozostawianie zwierząt bez dozoru na nieruchomościach gruntowych, takich jak ogólnie dostępne łąki czy nieużytki stanowi sytuację zagrożenia dla ludzi, dlatego też przepis § 11 ust. 2 pkt 2 lit. e Regulaminu stanowi prawidłowe wypełnienie delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości. Za bezzasadne Sąd Wojewódzki uznał również ograniczanie przez skarżącego katalogu zwierząt domowych wyłącznie do ssaków, nie ma bowiem przepisu, który wyłączałby spod regulacji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości inne rodzaje zwierząt trzymanych w domu, takich jak: owady, gady, płazy czy ptaki.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również z zarzutami skargi, że organ nie wypełnił delegacji ustawy w zakresie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, bowiem postanowienia § 12 Regulaminu wystarczająco owe wymagania konkretyzują. Sąd meriti nie zgodził się także z zarzutem, aby postanowienia zabraniające utrzymywania zwierząt na terenach wyłączonych, zgodnie z miejscowymi planami z produkcji rolnej (§ 12 ust. 1) oraz określające dodatkowe wymagania dla osób utrzymujących zwierzęta (§ 12 ust. 4) stanowiły przekroczenie delegacji. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ określił, że na wskazanych w § 12 ust. 1 obszarach obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt takie gospodarskich. Odnośnie pozostałych terenów organ określił wymagania, jakie należy spełnić, aby utrzymywać zwierzęta (§ 12 ust. 3 i 4 Regulaminu), co sprawia, że zarzuty skargi w tym zakresie nie są zasadne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy [...] w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę, w zakresie zarzutów dotyczących pkt: 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9,10,11,12,14 i 15 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (tj. przepisów § 2 ust. 1 pkt. 1, § 2 ust. 1 pkt. 5, § 2 ust. 1 pkt. 6, § 3, § 4 ust. 1 pkt. 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 3, § 11 ust. 1 i 2, § 11 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, § 11 ust. 2 pkt 2 lit. d Regulaminu), na podstawie przepisów art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości w związku z § 118, § 137 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w § 2 ust. 1 pkt. 1, w § 2 ust. 1 pkt. 5, w § 5 ust. 3 oraz w § 11 ust. 1 i ust. 2, Regulaminu nie nastąpiło powtórzenie i nieuprawniona modyfikacja przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w stopniu powodującym nieważność tych norm prawnych;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że upoważnienie ustawowe daje radzie gminy kompetencję do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku wydzielenia na nieruchomościach zabudowanych budynkami wielolokalowymi stałego miejsca gromadzenia odpadów komunalnych w postaci altany lub pergoli śmietnikowej, niedostępnej dla osób trzech;

3. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że stanowią one kompetencję dla rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń poprzez ich odgarnięcie w miejsce, niepowodujące zakłóceń oraz ograniczeń w ruchu pieszych i pojazdów;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że stanowią one kompetencję dla rady gminy do ograniczenia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do utwardzonego podłoża, a napraw pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi wyłącznie w miejscach, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości;

5. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że stanowią one kompetencję dla rady gminy do określenia zasad napraw pojazdów mechanicznych poza warsztatami naprawczymi, a nie pojazdów samochodowych;

6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że stanowią one kompetencję dla rady gminy do nieuzasadnionego nałożenia dla właścicieli psów należących do ras agresywnych, obowiązku wyprowadzania ich na smyczy i w nałożonym kagańcu, a zwolnienie (wszystkich) psów ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich;

7. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że stanowi on kompetencję dla rady gminy do nieuzasadnionego wprowadzenia nakazu zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczenia pajęczaków, owadów, gadów, płazów, ptaków i innych zwierząt egzotycznych utrzymywanych na obszarze nieruchomości, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych";

8. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zawartego w skardze zarzutu istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy [...] (w § 2 ust. 1 pkt. 6 Regulaminu), poprzez użycie pojęcia "osoby trzecie", które jest pojęciem nieostrym, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uznania za nienaruszające rażąco prawo postanowień § 2 ust. 1 pkt. 6 Regulaminu;

9. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zawartego w skardze zarzutu istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy [...] (w § 4 ust. 2 Regulaminu), poprzez nieuprawnione i z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. d ustawy, posłużenie się terminologią "pojazdy mechaniczne", co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uznania za nienaruszające rażąco prawo postanowień § 4 ust. 2 Regulaminu;

10. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zawartego w skardze zarzutu istotnego naruszenia prawa przez Radę Gminy [...] (w § 11 ust. 2 pkt. 1 lit. b Regulaminu), poprzez nieuprawnione i z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości, wprowadzenie ograniczenia w zwolnieniu psów ze smyczy wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uznania za nienaruszające rażąco prawo postanowień § 11 ust. 2 pkt. 1 lit. b Regulaminu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. dotyczącej przepisów: § 2 ust. 1 pkt. 1, § 2 ust. 1 pkt. 5, § 2 ust. 1 pkt. 6, § 3, § 4 ust. 1 pkt. 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 3, § 11 ust. li 2, § 11 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, § 11 ust. 2 pkt 2 lit. d Regulaminu i rozpoznanie skargi. Nadto na podstawie przepisu art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą na podstawie § 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Zgodnie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3. częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4. innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

6. wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

7. wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy jest "szczegółowym" upoważnieniem do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że z woli ustawodawcy wartościami, które regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Oznacza to, że należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Celem i zadaniem regulaminu jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak, aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że posłużył się on w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady sensu largo, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15, LEX nr 2380248).

Skarżący Prokurator podnosi zarzuty naruszenia przepisów Zasad techniki prawodawczej. Trzeba mieć na uwadze, że Zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że zasadniczo nie służą one, jako wzorzec w ocenie ważności (legalności) obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Nie można jednak wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować, jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej. Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z konstytucyjnych zasad tworzenia prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006; por. też T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej, można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Zatem także w odniesieniu do aktu prawa miejscowego naruszenie zasad techniki prawodawczej, skutkujące jednocześnie naruszeniem konstytucyjnych reguł tworzenia prawa, powinno zawsze prowadzić do stwierdzenia jego nieważności (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut skargi istotnego naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 4 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie w § 2 ust. 1 pkt 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uwzględnienia przepisów § 22 i § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie lokalizowania miejsc do gromadzenia odpadów komunalnych. Regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co należy rozumieć jako uszczegółowienie unormowań ustawowych zawartych w art. 4a upoważniających gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania tych zasad (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11, LEX nr 863288). NSA podzielił stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że odwołanie się w Regulaminie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w żaden sposób nie konkretyzuje obowiązków wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości.

Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie jest aktem prawa miejscowego. Jako źródło prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego mają charakter normatywny, co oznacza, że zawierać muszą wypowiedzi dyrektywalne wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Niezbędnymi elementami składowymi norm zawartych w aktach prawa miejscowego są: określenie adresatów normy, okoliczności, w których norma ta znajdzie zastosowanie, oraz nakazywanego lub zakazywanego działania. Wobec powyższego, zgodzić należy się ze skarżącym Prokuratorem, że § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu pojęcie: "osoby trzecie", stanowi pojęcie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności. Naruszeniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) i demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) jest uchwalenie przepisów niejasnych, niejednoznacznych, umożliwiających dowolną interpretację. Tym samym należało wyeliminować ze skutkiem ex tunc zawarte w § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu pojęcie: "osoby trzecie".

Nie są natomiast zasadne zarzuty naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP wadliwego przyjęcia, że rada gminy ma kompetencje do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania śniegu, lodu, błota oraz innych zanieczyszczeń poprzez ich odgarnięcie w miejsce, niepowodujące zakłóceń oraz ograniczeń w ruchu pieszych i pojazdów. Podkreślić należy, że w świetle przepisów ustawy o utrzymaniu czystości rada gminy ma zapewnić czystość i porządek na terenie gminy i w tym celu wyposażona została w konieczne uprawnienia i instrumenty, umożliwiające wykonanie tego obowiązku. Jeżeli ustawa stwarza podstawę do ustalenia warunków, jakim musi sprostać właściciel nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, dopuszczalne jest określenie w Regulaminie generalnie warunku, co do sposobu, w jaki to uprzątnięcie ma nastąpić, czyli w miejsce niepowodujące zakłóceń w poruszaniu się pieszych i pojazdów.

Wbrew zarzutom skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że postanowienie § 4 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 Regulaminu nakazujące mycie pojazdów na utwardzonym podłożu oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji mieści się w zakresie upoważnienia i nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o utrzymaniu porządku, ani też nie stanowi ingerencji w prawo własności. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu z dnia uchwalenia Regulaminu przewiduje, że regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne i nie zagrażały środowisku.

Jak podniesiono wyżej wykonawczy charakter regulaminu, może zaistnieć także wobec norm, które "nakładają się" z przedmiotem regulacji innych ustaw, i do którego w pewien sposób nawiązuje ustawa o utrzymaniu czystości przez pryzmat wartości którym służy. Prawodawca lokalny działając w ramach prawa i w ramach omawianego upoważnienia ustawowego, wskazał adresatowi Regulaminu względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas mycia pojazdów samochodowych poza myjniami. Zdaniem NSA w ramach omawianej podstawy prawnej mieści się doprecyzowanie zachowania dotyczącego regulowanej prawem gospodarki ściekowej w sytuacji mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, a wzór ten nie stanowi zarazem niedopuszczalnego prawem powtórzenia czy też modyfikacji ustawy i przepisów wskazanych przez skarżącego kasacyjnie.

Uprawnione jest też stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że dozwolone naprawy pojazdów to takie, które nie powodują uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, ani nie będą powodowały zanieczyszczenia wód i gleby. W ramach ochrony wartości, jaką jest porządek, także w relacjach międzyludzkich, jako pewien stan niezakłócania posiadanych uprawnień, prawodawca lokalny miał prawo, w ramach ww. upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie nie powodowania przedmiotowymi naprawami uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości w zakresie czystości i porządku.

Nie ulega wątpliwości, że zasadniczo naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m.in. z przepisów kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna, więc mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. Wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, uszczegóławiające warunki wykonywania tych czynności w innych miejscach, nie stanowią nieuprawnionego wkroczenia w sferę prawa cywilnego.

Należy natomiast podzielić zarzut skarżącego Prokuratora istotnego naruszenia art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości poprzez posłużenie się w § 4 ust. 2 Regulaminu pojęciem: "pojazdy mechaniczne" zamiast: "pojazdy samochodowe". Ustawa upoważniała wyłącznie do określenia wymogów mycia poza myjniami pojazdów samochodowych oraz naprawy poza warsztatami pojazdów samochodowych. Pojęcie "pojazdów mechanicznych" jest odmiennym rodzajowo pojęciem niż "pojazdy samochodowe", o czym świadczą definicje tych pojęć zawarte w ustawie z dnia 10 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r.,poz. 450) oraz w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021., poz. 854). Skoro ustawa o utrzymaniu czystości tych pojęć nie definiuje, to zgodnie z systemową wykładnią prawa należy sięgnąć do ich legalnych definicji ustawowych na gruncie innych ustaw obowiązujących w krajowym porządku prawnym. W świetle ustawy Prawo o ruchu drogowym: "pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h, przy czym określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego". Z kolei według ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, "pojazdem mechanicznym jest:

a) pojazd samochodowy, ciągnik rolniczy, motorower i przyczepa określone w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym,

b) pojazd wolnobieżny w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym, z wyłączeniem pojazdów wolnobieżnych będących w posiadaniu rolników posiadających gospodarstwo rolne i użytkowanych w związku z posiadaniem tego gospodarstwa".

W świetle legalnych definicji każdego rodzaju pojazdów, wskazujących na odmienny zakres obu pojęć, posłużenie się w Regulaminie pojęciem zakresowo odbiegającym od zawartego w upoważnieniu ustawy, stanowi niedopuszczaną, w świetle zasady praworządności, modyfikację treści upoważnienia ustawowego stanowiącą istotne naruszenie prawa i z tych przyczyn NSA, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 4 ust. 2 Regulaminu w zakresie pojęcia: "pojazdy mechaniczne".

Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy natomiast zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że nałożenie w § 11 ust. 2 pkt 1 lit. b Regulaminu na właścicieli psów należących do ras agresywnych obowiązku wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu, a zwolnienie (wszystkich) psów ze smyczy jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 § 3 Konstytucji. Zdaniem NSA regulacja ta nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestie związane z nałożeniem w regulaminie utrzymania czystości i porządku tego rodzaju obowiązków budzą istotne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądowym, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2950/19, LEX nr 3047304 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2541/19, LEX nr 3034352, z dnia 25 maja 2021 r., sygn. III OSK 511/21, LEX nr 3197550).

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także tych przewidujących konieczność wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu. Upoważnia między innymi do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Istotą tej regulacji jest zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Zaznaczyć należy, że unormowanie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości ma konstrukcję imperatywną. W pkt 6 nie wymieniono bowiem, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Postanowienia Regulaminu wprowadzające obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu mają niewątpliwie na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, co oznacza, że co do zasady przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości może stanowić podstawę do nałożenia na właścicieli psów tego rodzaju obowiązków. Nie sposób przy tym uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na smyczy lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego.

Tak sformułowany przepis, jak ma to miejsce w § 11 ust. 2 pkt 1 lit. b Regulaminu, nie tylko nie narusza prawa, ale służy osiągnięciu celu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości. Sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje bowiem większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna, czy kontrola gestem, przewidując jednak stosowne wyjątki, do których można zakwalifikować cechy osobnicze psa (mała waga, wielkość) lub stan zdrowia (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. II OSK 618/14, LEX nr 1990891). Zagrożenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości to nie tylko fizyczny atak zwierzęcia, ale także obawa, czy też niedogodność dla osoby trzeciej, spowodowana tym, że pies porusza się obok bez smyczy i kagańca.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby pojęcie zwierzęta domowe nie obejmowało gadów, ptaków i owadów, przez co nałożenie na utrzymujących takie zwierzęta obowiązków wymienionych w § 11 ust. 2 pkt. 2 lit. d Regulaminu stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Rację ma skarżący, że w myśl definicji "zwierząt domowych" zawartej w ustawie o ochronie zwierząt, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, pod pojęciem tym rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17). Będą to zatem tradycyjnie psy, koty, myszki, świnki morskie, chomiki. Jednakże, wobec rozpowszechniającego się zjawiska utrzymywania w domach coraz bardziej oryginalnych gatunków zwierząt, trudno uznać, że ustawodawca chroniąc mieszkańców gminy przez zagrożeniem lub uciążliwościami, objął regulacją wyłącznie zwierzęta domowe w tradycyjnym pojmowaniu zwierząt uznawanych za towarzysza człowieka. Należyta realizacja obowiązku zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przez prawodawcę lokalnego, powinna obejmować – w ramach kategorii zwierząt domowych – wszelkie gatunki, które mogą być potencjalnie utrzymywane w domach i lokalach użytkowych, a nie będące zwierzętami gospodarskimi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2021 r., sygn. IV SA/Wa 2241/20, LEX nr 3170420).

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność wskazanych w pkt 1 sentencji przepisów Regulaminu, zaś na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.