Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1642/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1949/17 w sprawie ze skargi M.S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.S. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1949/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), Wojewoda Mazowiecki stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] M.S.

W uzasadnieniu organ ten wyjaśnił, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. M.S. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...] Następnie organ wskazał, że uzyskał zestawienia obejmujące osiemdziesiąt dwie pozycje dotyczące przewozu osób, robót ziemnych, remontów oraz usunięć awarii. Podmioty wystawiające ww. faktury to jednostki organizacyjne Gminy [...] – Urząd Gminy oraz Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] (samorządowy zakład budżetowy, działający na podstawie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r.). Obie jednostki nie posiadają statusu odrębnej gminnej osoby prawnej, a mienie jakim dysponują, jest mieniem komunalnym gminy, o którym mowa w art. 27f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie organu, uzyskanie przez M.S. wynagrodzenia za usługi świadczone na rzecz gminy [...] oznaczało prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy [...], co oznacza, że wypełnione zostały okoliczności określone w art. 24f ust. 1 ww. ustawy. Jednocześnie, w ocenie organu, nie sposób uznać, aby korzystanie przez radnego z mienia gminy nastąpiło na zasadach powszechnej dostępności.

Pomimo wezwania Rady Gminy [...] przez organ nadzoru do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Gminy [...] M.S., uchwała taka nie została podjęta.

Skargę na ww. zarządzenie zastępcze wniósł radny M.S., zarzucając organowi naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że w świadczeniu przez niego usług nie było żadnego uprzywilejowania. Każdy mógł ubiegać się o ich realizację.

Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zarządzeniu zastępczym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zarządzenie zastępcze, jak zaznaczono, jest bowiem zgodne z prawem. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Jak podkreśla się w orzecznictwie, omawiany zakaz z art. 24f ww. ustawy statuujący ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu.

Zdaniem Sądu prawidłowo ustalony przez Wojewodę stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 383 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą [...]. Równocześnie będąc radnym Gminy [...] w latach 2016-2017 wykonywał usługi w postaci przewozu osób, robót ziemnych, remontów oraz usuwania awarii na rzecz Gminy [...] i Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Obie jednostki nie posiadają statusu odrębnej gminnej osoby prawnej, a mienie jakim dysponują stanowi mienie gminne, o którym mowa w art. 27f ust. 1 ww. ustawy. Fakt wykonania takich usług potwierdzają 82 faktury wystawione przez wskazane jednostki. Wypłacone wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy i pochodzi z majątku gminy. Oznacza to, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Taka sytuacja wyczerpuje przesłanki z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie zatem wykonanie odpłatnej usługi na rzecz gminy stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w ujęciu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829). Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami "z wykorzystaniem mienia komunalnego".

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zarządzenie zastępcze Wojewody odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzez nieodniesienie się do podnoszonego przez skarżącego braku uprzywilejowania w realizacji usługi na rzecz Gminy, a równoważenie powyższego skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

2/ prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący wykonując swoje usługi w ramach prowadzonej działalności gospodarczej na rzecz Gminy [...] wykorzystywał mienie komunalne gminy, skutkujące nieprawidłowym zastosowaniem art. 24f ust. 1 ww. ustawy i niezasadnym wygaszeniem mandatu radnego.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wnioski te zostały poparte również w trakcie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu.

Wyjaśniając przesłanki nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż nie jest sporne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że skarżący będąc radnym Rady Gminy [...] prowadził jednocześnie działalność gospodarczą jako przedsiębiorca będący osobą fizyczną pod firmą [...]. Równocześnie będąc radnym Gminy [...] w latach 2016-2017, co nie jest także kwestionowane, wykonywał liczne usługi w postaci przewozu osób, robót ziemnych, remontów oraz usuwania awarii na rzecz Gminy [...] oraz Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Obie jednostki, jak trafnie zaznaczono w zaskarżonym wyroku, nie posiadają statusu odrębnej gminnej osoby prawnej, a mienie jakim dysponują stanowi mienie gminne, o którym mowa w art. 27f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Fakt wykonania takich usług potwierdzają 82 faktury wystawione przez wskazane jednostki, co obrazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Skoro, jak ustalono wypłacone wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy i pochodzi z majątku gminy, to skarżący jako radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Taka sytuacja wyczerpuje przesłanki z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bowiem wykonanie odpłatnej usługi na rzecz gminy stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w ujęciu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Generalnie uznano, iż wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami "z wykorzystaniem mienia komunalnego". Dlatego też w konsekwencji niewygaszenia mandatu radnego skarżącemu przez Radę Gminy [...], uczynił to organ nadzoru zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2017 r.

Skarżący generalnie we wniesiony środku odwoławczym kwestionuje, iż otrzymywane wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy nie było prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a poza tym wskazuje, że wykonywał usługi na rzecz gminy nie będąc osobą uprzywilejowaną.

Tym samym przedmiotem sporu wymagającym rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy działalność gospodarcza skarżącego prowadzona była z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynagrodzenie za tego typu działalność gospodarczą o jakiej wyżej mowa i wykonywane usług na rzecz gminy, od której wypłacane było wynagrodzenie dla radnego, mieści się w dyspozycji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że mienie komunalne obejmuje zarówno aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale i środki pieniężne. Skoro w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Taka definicja mienia komunalnego odpowiada też definicji mienia zawartej w art. 44 Kodeks cywilny Zatem w tej sprawie, skarżący w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, przez sam fakt "pobrania" wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy, której wysokość uzależniona jest od wartości zawartych umów, opłaconych z budżetu gminy, korzysta z mienia gminnego. Jest to zatem działalność prowadzona z wykorzystaniem mienia komunalnego. Takim sytuacjom ma zapobiegać wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz. Skoro użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot normatywny "z wykorzystaniem" odnosić należy do wszelkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności, to nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie, sprawując mandat, radny wykorzystywał mienie gminne – wynagrodzenie – w celu prowadzenia działalności gospodarczej (podobnie w wyroku NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2120/17, publikowany w CBOSA orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro więc w tej sprawie, skarżący z tytułu licznych umów wykonywał działalność usługową na rzecz Gminy [...], otrzymując za te usługi wynagrodzenie, to w sposób oczywisty czynił to z wykorzystaniem mienia gminy i nie jest istotne, że radny nie korzystał z żadnych nieruchomości i ruchomości stanowiących własność gminy. Korzystanie przez radnego z mienia komunalnego przy prowadzonej działalności gospodarczej polegało na tym, że otrzymywał wynagrodzenie za wykonanie umowy z budżetu gminy.

Tym samym mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że doszło w tej sprawie do złamania przez skarżącego zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc zachodziła wymagana przepisem art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego. Dlatego też Wojewoda Mazowiecki podjął prawidłowe zarządzenie zastępcze. Kwestionowanie zatem skargą kasacyjną błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania, art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozbawione jest uzasadnionych podstaw. Zarzut ten jest całkowicie nieusprawiedliwiony.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., pozostaje on również nieusprawiedliwiony. Kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie – patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, publikowany w zbiorze LEX nr 2390436

W konsekwencji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się ten Sąd przy wydawaniu przedmiotowego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 998/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2786/14, publikowane CBOSA – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy w tym miejscu dodatkowo wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd pierwszej instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 1511/08). Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, co nie jest sporne, wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazując na istotne elementy stanu faktycznego pozwalające na podjęcie przez organ nadzoru zgodnego z prawem zarządzenia zastępczego z dnia [...] września 2017 r. To, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonego zarzutu skargi, a to braku uprzywilejowania skarżącego w realizacji usług na rzecz Gminy, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, skoro co do zasady doszło w tej sprawie do złamania przez skarżącego zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Reasumując, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.