Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 82/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. i P. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ch. z dnia 26 września 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących J. Z. i P. Z. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Z. i J. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB") z dnia 26 listopada 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") z dnia 26 września 2019 r., nakazującą dokonanie przeróbek w rozbudowanej części budynku.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

PINB prowadził postępowanie w sprawie rozbudowanej części budynku mieszkalnego pełniącej funkcję garażowo-gospodarczą, o powierzchni zabudowy 39,62 m2, wykonanej na działce [..] w miejscowości C., przy ul. [..], bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r. WINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą brak podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 ustawy dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane z 1974 r., wskazując, że skoro PINB stwierdził naruszenie przepisu § 158 ust. 1 Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), dalej jako rozporządzenie, to winien dążyć do usunięcia tego naruszenia i rozpatrzyć sprawę w trybie art. 40 Prawa budowalnego z 1974 r.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB decyzją z dnia 26 września 2019 r., na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał R. i K. G. dokonanie przeróbek w rozbudowanej części budynku mieszkalnego, pełniącego funkcję garażowo-gospodarczą, usytuowanego na terenie działki nr [..] w miejscowości C., przy ul. [..], polegających na wykonaniu w tej części budynku wentylacji naturalnej nawiewno-wywiewnej z kanałami wywiewnymi, wyprowadzonymi nad dach budynku lub nad dach wyższego budynku do którego garaż jest przybudowany (przy czym otwory nawiewne powinny być umieszczone w dolnej części wrót lub ściany zewnętrznej), w terminie do 31 grudnia 2019 r.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez małżonków Z., WINB decyzją z dnia 26 listopada 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że małżonkowie G. są aktualnymi właścicielami działki nr [..], na której znajduje się przedmiotowy budynek. Ze względu na to, że kwestią sporną była data jego budowy, w toku postępowania organ odebrał oświadczenia byłych właścicieli i dając im wiarę ustalił, iż budowa nastąpiła w latach 1980-1989. Ponadto w toku postępowania nie odnaleziono dokumentacji związanej z przedmiotową budową, wobec czego stwierdzono, że została ona zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi zaś na to, że działania inwestycyjne miały miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r. zasadnym było procedowanie w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy art. 37 bądź art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W związku z tym, w celu legalizacji obiektu, organy dokonały oceny skutków samowoli w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, które obowiązywały w dacie wydawania decyzji. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej pomiędzy ulicami I., C.i G. w C., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej nr VI/75/11 z dnia 22 kwietnia 2011 r., przedmiotowa działka położona jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem III.15.MN, na którym nie przewidziano zakazu lokalizacji garaży. Zatem sporny budynek gospodarczo-garażowy jest zgodny z ustaleniami obecnie obowiązujących regulacji z zakresu planowania przestrzennego.

Dalej organy ustaliły, że budowa nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. w zakresie bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również jego wybudowanie nie spowodowało pogorszenia warunków zdrowotnych czy użytkowych otoczenia. Niemniej jednak, budowa narusza § 158 ust. 1 tego rozporządzenia, który stanowi, że pomieszczenie garażu indywidualnego lub zbiorowego do 3 stanowisk powinno mieć wentylację naturalną nawiewno-wywiewną z kanałami wywiewnymi, wyprowadzonymi nad dach budynku lub nad dach wyższego budynku, jeżeli garaż jest do niego przybudowany albo wbudowany. Otwory nawiewne powinny być umieszczone w dolnej części wrót lub ściany zewnętrzne. W ocenie organu, naruszenia we wskazanym zakresie są łatwe do naprawienia i nie świadczą o niebezpieczeństwie dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniu warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, stanowiących przesłankę do wydania decyzji o rozbiórce zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem WINB przedmiotowa część budynku jest w dobrym stanie technicznym i choć stwierdzone zostały zacieki na ścianie garażu od strony budynku mieszkalnego oraz spękania betonowej posadzki, to zaakceptował stanowisko PINB, że stan techniczny obiektu może być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania.

W tym stanie rzeczy uznał organ odwoławczy, że w celu usunięcia naruszenia § 158 ust. 1 rozporządzenia i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązującej właścicieli do dokonania przeróbek budynku.

W skardze do sądu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy arbitralnym daniu wiary wyłącznie dowodom przedstawionym przez byłych właścicieli działki i nieuwzględnieniu dowodów przedkładanych przez stronę.

W szczególności, organy ustalając datę budowy obiektu oparły się wyłącznie na zeznaniach i zdjęciach przedłożonych przez E. F., pomijając wskazane przez skarżących decyzje Burmistrza Miasta z 8 marca 1996 r. i z 28 czerwca 1996 r. dotyczące budowy na działce. Niewyjaśnienie zaś czy i w jakim zakresie elementy konstrukcyjne dachu garażu są oparte na ścianie konstrukcyjnej pokoju letniego objętego pozwoleniem na budowę z 28 czerwca 1996 r, skutkowało błędnym przyjęciem, że budowa garażu zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. Organ też nie wyjaśnił, czy nie zachodziły w sprawie podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 wobec wzniesienia garażu na terenie, który zgodnie z planem przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Organ bowiem całkowicie pominął treść § 8 ust. 3 planu miejscowego, zgodnie z którym na terenach zabudowy mieszkaniowej nie dopuszcza się dachów o niesymetrycznym nachyleniu, a taki niewątpliwie dach ma przedmiotowy garaż. Organ też nie prowadził postępowania w zakresie przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, mimo że na skutek wadliwego wykonania konstrukcji stropodachu garażu oraz nieznanego sposobu podparcia tego elementu konstrukcyjnego następuje zalewanie wodami opadowymi ściany budynku mieszkalnego w części stanowiącej lokal mieszkalny skarżących, co z kolei powoduje zawilgocenie ściany graniczącej z garażem. Na skutki te wielokrotnie skarżący zwracali uwagę w toku postępowania, jak również sam organ dostrzegł zacieki i pęknięcia, lecz mimo to nie przeprowadził dodatkowych dowodów.

W szczególności organ nie powołał biegłego na okoliczność ustalenia, jaki wpływ na konstrukcję budynku mieszkalnego może mieć oparcie stropodachu garażu na ścianie tego budynku, projektowanego wyłącznie dla obciążeń zebranych z budynku pokoju letniego. Ponadto organ nie przeprowadził dowodów ze spraw o podanych przez skarżących sygnaturach, prowadzonych przez PINB, a dotyczących m.in. zalewania pomieszczeń skarżących z tarasu małżonków G., który graniczy z dachem garażu oraz naprawianych ścian piwnic, które są zalewane z uszkodzonej kanalizacji sanitarnej układanych na styk do garażu, naprawianych ścian sypialni i przedpokoju skażonych, które graniczą ze ścianą garażu od strony zachodniej.

Ustaleń w powyższych kwestiach nie prowadził także organ odwoławczy, powielając treści uzasadnienia organu pierwszej instancji i nie odnosząc się do zarzutów odwołania. W konsekwencji skarżący choć otrzymali rozstrzygnięcie w zainicjowanej przez nich sprawie, to nie pokrywa się ono z ich żądaniem – zlikwidowaniem przyczyny i skutków nawracających zawilgoceń pokoi mieszkalnych. Z uwagi na to i na sposób prowadzenia postępowania, utracili oni zaufanie do organów władzy publicznej, które powinno cechować postępowanie administracyjne zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a.

Skarżący zwrócili też uwagę, że organy nadzoru budowalnego powinny były także rozważyć przesłankę rozbiórki określoną w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. z uwagi na zaistnienie ważnych przyczyn. Jak bowiem wskazali, z mapki z 1991 r. działki nr [..], podzielonej aktualnie m.in. na działkę [..], wynika, że na nieruchomości znajdowały się dwa niezależne, niezwiązane z budynkiem mieszkalnym budynki oznaczone na mapce symbolem "g". Jeżeli zaś przyjąć koncepcję organów o istnieniu przedmiotowej samowoli od lat 80-tych ubiegłego wieku, to samowola ta nie może zostać uznana za "rozbudowę budynku mieszkalnego", gdyż na mapce została uwidoczniona jako obiekt wolnostojący, niezwiązany w żaden sposób z lokalem mieszkalnym. W takim wypadku obiekt powinien spełnić określone wymogi rozporządzenia z 1980 r. w zakresie odległości, a ich niezachowanie jeśli nie zostanie uznane za przesłankę art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, powinno być rozważone w kontekście ust. 2 tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 9 października 2020 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci projektu budowanego budynku mieszkalnego z 1966 r. bez planowanego w nim garażu, projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z 28 czerwca 1996 r. na okoliczność samowoli budowlanej w postaci garażu dwustanowiskowego sąsiadującego bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym, a mającym na ten budynek wieloletni i odczuwalny negatywny wpływ. Do pisma dołączono dokumentację, w tym fotografie. Ponadto strona zarzuciła, że przedmiotowy budynek do garaż dwustanowiskowy bez wydzielonej części gospodarczej, zatem wydane decyzje są niezgodne ze stanem faktycznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych, niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Ponadto, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uzasadnia uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części.

Przedmiotem skargi jest decyzja WINB, którą utrzymano w mocy decyzję PINB z 26 września 2019 r. nakazującą współwłaścicielom działki nr [..] dokonanie przeróbek w rozbudowanej części budynku mieszkalnego, pełniącej funkcję garażowo-gospodarczą, polegających na wykonaniu w tej części budynku wentylacji naturalnej nawiewno-wywiewnej z kanałami wywiewnymi, wyprowadzonymi nad dach budynku lub nad dach wyższego budynku, do którego garaż jest przybudowany (przy czym otwory nawiewne powinny być umieszczone w dolnej części wrót lub ściany zewnętrznej).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Powyższy przepis pozwala zatem inwestorom w sytuacji, w której obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, ale w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r., na skorzystanie z mniej restrykcyjnych przepisów dotychczas obowiązującego prawa budowlanego normujących warunki legalizacji takich obiektów. Odesłanie w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r.

Zgodnie z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z kolei w myśl art. 40 omawianej ustawy w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że nakaz rozbiórki na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. jest możliwy wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37. Natomiast jeżeli opisane w tym przepisie okoliczności nie zachodzą, ale obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami, właściwym trybem jest nakazanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy w drodze decyzji administracyjnej wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie reżimu prawnego, który będzie miał zastosowanie w sprawie legalizacji, tj. ustalenie kiedy sporny obiekt powstał. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie, ustalenia organów nadzoru budowlanego były prawidłowe, choć kwestia ta była przedmiotem sporu.

Jak bowiem przyjęły orzekające w sprawie organy, budowa spornego garażu miała zostać zrealizowana w latach 1980-1989 przez ojca poprzedniej właścicielki nieruchomości, E.F. – Z. G. Ustalenia te organ oparł na zeznaniach E. F.i przedłożonych przez nią fotografii oraz analizy samej budowy – stylu architektonicznego i użytych materiałów. Z wnioskami takimi nie zgodzili się jednak skarżący twierdząc, że budowa została zakończona już po 1 stycznia 1995 r., a zatem legalizacji należało dokonywać w oparciu o regulacje Prawa budowlanego z 1994 r.

Zdaniem sądu ustalenia organów należy uznać za prawidłowe i oceny tej nie zmienia podnoszony w skardze zarzut dokonania ustaleń w zakresie daty budowy wyłącznie w oparciu o zeznania i dokumenty przedłożone przez E. F., która jako córka osoby, która dokonała samowoli, może mieć interes w określonym przedstawieniu stanu faktycznego i nieuwzględnienie dowodów wskazywanych przez stronę.

Odnosząc się do tej kwestii wskazać trzeba, że choć rzeczywiście w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż ustalając datę samowoli dał wiarę zeznaniom E. F., to jednak sam fakt posłużenia się danym dowodem – zeznaniami świadka, nie przesądza o wadliwości działań organu administracji. Każdy bowiem dowód podlega w postępowaniu wszechstronnej ocenie, dokonywanej również w kontekście innych dowodów tak, aby ustalić fakty wynikające z poszczególnych dowodów i skonfrontować je ze sobą. W niniejszej zaś sprawie ustalenia wynikające z zeznań E. F. korespondowała z faktami ustalonymi na podstawie innych dostępnych dowodów, także dokumentacji projektowej z roku 1996 dotyczącej dobudowy pokoju letniego do budynku mieszkalnego na działce nr [..] (przed podziałem). Poddając zaś ocenie zebrany materiał dowodowy organ uznał, że wiarygodnym przedziałem czasowym dokonania budowy są lata 1980-1989 i zdaniem sądu wnioski te są trafne.

W szczególności należy wskazać, że powoływane przez stronę decyzje z roku 1996 r. o: ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie basenu, rozbudowie budynku gospodarczego, przebudowie istniejącego budynku pralni gospodarczej na garaż, na samochód osobowych i wykonaniu urządzeń budowalnych (decyzja z 8 marca 1996 r.); o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę pokoju letniego/altany/ oraz przebudowę pralni z przystosowaniem na garaż, przebudowę przyłącza nn (decyzja z 28 czerwca 1996 r.), jedynie potwierdzają, że przedmiotowy budynek istniał już na działce w dacie wydania tych decyzji. Na mapach załączonych do ww. rozstrzygnięć ujawniony jest bowiem budynek, oznaczony na mapie z roku 1991 r. jako "5. istn.b.gosp.", którego lokalizacja odpowiada przedmiotowi niniejszego postępowania, a na mapie z 1996 r. jako "2. istn. budynek". Przy czym podnoszony przez stronę fakt, iż na mapce z 1991 r. budynek ten nie przylega do budynku mieszkalnego, lecz jest wolnostojący, co przeczy tezie organu o rozbudowie budynku mieszkalnego o ten garaż, nie ma istotnego dla sprawy znaczenia, gdyż jak wynika z pozostałych mapek, w tym mapki z 1996 r., nieprzyleganie budynku garażowo-gospodarczego do budynku mieszkalnego jest błędem wyłącznie rysunkowym i niedokładnością dokumentacji mapowej z 1991 r.

Nie budziło natomiast wątpliwości, że sporna rozbudowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Wątpliwości w tym zakresie nie powziął też sąd, gdyż zebrany materiał dowodowy ujawnił, że nie istnieje dokumentacja związana z pozwoleniem na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [..].

W związku z tym w sprawie legalizacji ww. zabudowy zostały spełnione wymogi do procedowania w oparciu o art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Należy jednak zauważyć, że na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć dwojaki charakter. Mianowicie samowola formalna miała miejsce, gdy obiekt został zrealizowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów takich nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Jeżeli więc inwestor zrealizował budowę bez stosownego pozwolenia, ale na terenie, na którym dopuszczalna była budowa tego rodzaju (art. 37 ust. 1 pkt 1), to nie było przesłanek do rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Przy czym, co do zasady, rozważając kwestię zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. należy mieć na uwadze przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Dopiero sytuacja, w której organ stwierdziłby naruszenie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym, mogące skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce, wymaga sięgnięcia również do przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), byłoby bowiem orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (publ. ONSAiWSA z 2014 r., nr 6, poz. 89).

Powyższe oznacza więc, że samo stwierdzenie niezgodności zabudowy z planem miejscowym obowiązującym w dacie orzekania nie uzasadnia nakazania rozbiórki z uwagi na spełnienie się przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. bez odniesienia się również do regulacji uprzednio obowiązujących, gdyż mogłoby dojść do sytuacji naruszenia interesu prawnego inwestora, dla którego uprzednio istniejący stan planowania przestrzennego mógł być korzystniejszy. Natomiast ocena, że kontrolowany obiekt nie jest sprzeczny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ocenie sądu nie wymaga od organu dalszej analizy historycznych uregulowań planowania przestrzennego danego terenu.

W związku z tym rozważaniom organu w sprawie legalizacji podlegało w pierwszej kolejności, czy sporny obiekt został wybudowany zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w przedstawionym wyżej rozumieniu. W tym celu analizie poddano zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej i usługowej pomiędzy ulicami I., C. i G. w C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr VI/75/11 z dnia 22 kwietnia 2011 r. Zgodnie z tą uchwałą działka inwestora znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem III.15.MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i w ocenie sądu, dokonana przez organy analiza treści planu w odniesieniu do tego terenu jest prawidłowa. Trafnie bowiem wywiedziono, że plan nie przewidywał zakazu lokalizacji garaży, jak również budynków gospodarczych, w związku z czym jego realizacja na tym terenie nie naruszała przepisów o planowaniu przestrzennym. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez skarżących okoliczność, iż zgodnie z zapisem § 8 pkt 3 planu na terenach zabudowy mieszkaniowej, m.in. MN, nie dopuszcza się dachów o niesymetrycznym nachyleniu głównych połaci dachowych.

Zdaniem sądu, wskazany zapis odnosi się do dachów, które posiadają kilka połaci dachowych o określonym nachyleniu. Jego celem jest uniknięcie sytuacji., gdy budynek będzie posiadał dach o dwóch lub więcej połaciach, których nachylenia będą miały różne kąty. Tymczasem zebrana dokumentacja fotograficzna wskazuje, że analizowany budynek nie spełnia ww. wymogu, tj. nie posiada połaci o różnych kątach nachylenia, co mogłoby zostać uznane za dach niesymetryczny, niedozwolony na całym obszarze planu.

W dalszej kolejności badaniu podlegała przesłanka wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i w tym zakresie organy również prawidłowo uznały, że kontrolowana zabudowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Trzeba zauważyć, że o ile oceny ww. przesłanki należy dokonywać w punktu widzenia przepisów prawa, w szczególności warunków technicznych, to jednak nie każde naruszenie tych regulacji stanowi o konieczności rozbiórki obiektu. Z naruszeniem warunków technicznych powinno bowiem wiązać się powstanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W niniejszej zaś sprawie, organ wprawdzie stwierdził naruszenie § 158 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych z 1980 r., jednakże w jego ocenie naruszenie to nie stanowiło okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Zdaniem sądu stanowisko organów jest trafne. Nie może budzić wątpliwości, że sporny budynek garażowo-gospodarczy nie został wyposażony w odpowiednią wentylację, której wymagały przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r., tj. wentylacji naturalnej nawiewno-wywiewnej z kanałami wywiewnymi. Prawidłowo też stwierdzono, że uchybienia w tym zakresie nie stanowią zagrożenia dla ludzi lub mienia, ani nie powodują pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych, a jednocześnie możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami w trybie art. 40 ustawy. W szczególności trafnie organy uznały, że stwierdzone zacieki na ścianie garaży od strony budynku mieszkalnego i spękania betonowej posadzki nie stanowią o spełnieniu przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Okoliczności te, choć niewątpliwie wpływają na estetykę zarówno spornego obiektu jak i sąsiadującego z nim budynku mieszkalnego, to nie powodują zagrożeń i pogorszeń, o których mowa w ww. przepisie. Natomiast subiektywne odczucia skarżących w omawianym zakresie nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka do rozbiórki obiektu budowlanego, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, aby w ciągu 30 lat istnienia budynku miało miejsce zdarzenie wskazujące, że istotnie stwarza on określone zagrożenia.

Niezależnie jednak od oceny w zakresie prawidłowości zastosowania przez organy trybu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. sąd stwierdził, że wydając decyzję w oparciu o ww. przepis organ błędnie określił akt prawny, z którym zgodność ma zostać osiągnięta na skutek nakazanych przeróbek, a tym samym nieprawidłowo określono, jakie roboty ma przeprowadzić inwestor w celu doprowadzenia inwestycji do zgodności z prawem.

Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. ma zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym, w tym z przepisami dotyczącymi warunków technicznych. W konsekwencji, w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie przed 1 stycznia 1995 r. konieczne jest ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z normami techniczno-budowlanymi uprzednio obowiązującymi. W orzecznictwie wskazuje się, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy również dotychczasowych przepisów wykonawczych. Także w kontekście art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowanego z 1994 r. uznaje się za zasadne, aby przez "przepisy dotychczasowe" rozmieć zarówno przepisy ustawy Prawa budowalnego z 1974 r., jak też ówczesne przepisy wykonawcze. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę. Natomiast stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17; z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1057/15; z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2155/11, dostępne w CBOSA).

W związku z tym, organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., w ramach przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 ocenia zgodność spornego obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie jego realizacji, w tym m.in. z rozporządzeniem z 1980 r. Dopiero w razie stwierdzenia, że inwestycja nie została dokonana zgodnie z ówczesnymi przepisami, organ może rozważać wydanie nakazu rozbiórki lub nakazanie dokonania w niej zmian i przeróbek (art. 40), przy czym wymagania określone w art. 40 co do zasady powinny odnosić się do przepisów obowiązującego prawa. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma bowiem przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno natomiast zgodzić się z poglądem, aby nielegalnie wybudowany obiekt budowlany lub wykonany z istotnymi odstępstwami w dacie jego realizacji miał być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt

II SA/Kr 266/18, dostępny w CBOSA).

Zastosowanie w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. uprzednio obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych będzie zatem zasadne wyłącznie, gdy w trakcie budowy przepisy te nie zostały naruszone. W przeciwnym zaś wypadku, tj. naruszenia warunków technicznych w dacie dokonania samowoli, doprowadzenie zabudowy do stanu zgodnego z prawem musi odbywać się w oparciu o regulacje obowiązujące w zakresie warunków technicznych w dacie legalizacji. Z taką sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z dokonanych przez organ ustaleń wynika bowiem, że budowa garażu nastąpiła z naruszeniem rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r., tj. § 158 ust. 1 tego rozporządzenia. Przepis ten wymagał, aby pomieszczenie garażu indywidualnego lub zbiorowego do 3 stanowisk posiadało wentylację naturalną nawiewno-wywiewną z kanałami wywiewnymi, wyprowadzonymi nad dach budynku lub nad dach wyższego budynku, jeżeli garaż jest do niego przybudowany albo wbudowany. Otwory nawiewne powinny być umieszczone w dolnej części wrót lub ściany zewnętrznej. Tymczasem sporny garaż takiej wentylacji nie posiada. O ile jednak orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oceniły, że budowa narusza warunki techniczne niepowodujące zagrożeń dla ludzi lub mienia, ani nie pogarszające warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, które są możliwe do usunięcia w trybie art. 40, o tyle wskazując przeróbki, których wykonanie doprowadzi budowę do stanu zgodnego z prawem błędnie uznały konieczność dostosowania budowy do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r.

Skoro bowiem kontrolowany budynek już dacie realizacji naruszał przepisy techniczno-budowlane, to zgodnie z powyższymi rozważaniami organ określając zakres robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem winien uwzględnić wymagania aktualnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, tj. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) i rozważyć nałożenie takich robót, które będą zgodne z przepisami rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, w jakim budynek garażowo-gospodarczy był niezgodny w dacie jego realizacji, tj. wentylacji. Kwestia ta jest natomiast uregulowana w § 108 rozporządzenia z 2002 r., który przewiduje wymóg stosowania w garaży wentylacji naturalnej, grawitacyjnej lub mechanicznej, w zależności od charakterystyki garażu.

Tymczasem PINB w wydanej decyzji nakazał inwestorowi wykonanie takich przeróbek, które doprowadzą do wykonania w garażu wentylacji naturalnej nawiewno-wywiewnej z kanałami wywiewnymi, a więc zgodnych z wymogami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. Ustalenia te zaakceptował także WINB utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe świadczy o nienależytym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, bez uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i błędnym dokonaniu wykładni przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w związku

z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowalnego z 1994 r.

Odnosząc się do wniosków dowodowych powołanych w piśmie skarżącej z dnia 9 października 2020 r. sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił tego wniosku, albowiem przedmiotowa dokumentacja znajduje się w aktach sprawy i była już przedmiotem rozważań zarówno orzekających organów, jak i sądu kontrolującego wydane w sprawie decyzje. Sąd nie podzielił też zarzutu, że przedmiotowy budynek został przez organy błędnie zakwalifikowany jako garażowo-gospodarczy, gdy w rzeczywistości jest wyłącznie budynkiem garażowym, dwustanowiskowym bez wydzielonej części gospodarczej. W tym zakresie należy wskazać, że przepisy prawa nie wymagają, aby budynek garażowo-gospodarczy posiadał wydzielenie stref garażowej i gospodarczej. Realizacja funkcji zarówno garażowej jak i gospodarczej może odbywać się w jednej przestrzeni. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 8 rozporządzania w sprawie warunków technicznych z 2002 r. budynek gospodarczym to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Natomiast garaż to, zgodnie z § 102 ww. rozporządzenia, budynek służący do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych, stanowiący samodzielny obiekt budowlany lub część innego obiektu. Jak wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez organ podczas oględzin z 17 maja 2017 r. oraz fotografii przekazywanych przez skarżących, w budynku tym zarówno parkują samochody, jak i znajdują się narzędzia, sprzęty i materiały, służące mieszkańcom budynku mieszkalnego, do którego sporny obiekt przylega. Zatem kwalifikacja organów, w ocenie sądu, była prawidłowa.

Mając na uwadze te uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w wyroku, w szczególności nakładając obowiązek wykonania zmian lub przeróbek doprowadzających budowę do stanu zgodnego z prawem, prawidłowo ustali reżim prawny, którego zgodność ma zostać przywrócony na skutek tych prac i rozważy zastosowanie w tym zakresie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r.

O kosztach sąd orzekł w pkt 2 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając solidarnie na rzecz skarżących od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrot kwoty 1014 zł, na którą oprócz wpisu w wysokości 500 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictw – 34 zł.