Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1729/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1371
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Czermin z dnia 27 maja 2021r. nr XXXII/151/21 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z nich I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tj. pkt 4 lit. b w zakresie wyrazów "umieszczania bez zgody właściciela lub zarządzającego plakatów, ogłoszeń oraz", pkt 5 lit. b, pkt 6, 8, 9 załącznika nr 2 do uchwały, II. zasądza od Gminy Czermin na rzecz strony skarżącej kwotę 480,- (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na uchwałę nr XXXII/151/21 Rady Gminy Czermin z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Czermin oraz warunków i zasad korzystania z nich (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2021 r., poz. 5017) w części, tj. pkt 4 lit. b w zakresie wyrazów "umieszczania bez zgody właściciela lub zarządzającego plakatów, ogłoszeń oraz", pkt 5 lit. b, pkt 6, pkt 8 i pkt 9 załącznika nr 2 do uchwały.

Skarżący zarzucił istotne naruszenie:

1. odnośnie 4b załącznika nr 2 do uchwały - art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1371), dalej: "ustawa", w zw. z art. 63a § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r., poz. 2008 ze zm.), dalej: "K.w.", przez przekroczenie przyznanej radzie delegacji ustawowej i powielenie zapisów odpowiadających w swej istocie normom zawartym w K. w.; w tym kontekście wskazano, że:

a) zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 ustawy, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego;

b) stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów;

c) pkt 4b załącznika nr 2 do uchwały stanowi: "Na przystankach zabrania się umieszczania bez zgody właściciela lub zarządzającego plakatów, ogłoszeń oraz prowadzenia innej działalności niż przewóz osób";

d) czyny związane z rozmieszczaniem plakatów i ogłoszeń, których dokonywania zabrania cytowany przepis, objęte są sankcją z art. 63a § 1 K.w., zatem ustanowienie przedmiotowych zakazów w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do ich ustalania, przy jednoczesnym uregulowaniu ich w K.w. stanowi istotne naruszenie prawa; w konsekwencji konieczne jest stwierdzenie nieważności pkt 4b załącznika nr 2 do uchwały w zakresie zwrotu: "umieszczania bez zgody właściciela lub zarządzającego plakatów, ogłoszeń oraz";

2. odnośnie pkt 5b i 6 załącznika nr 2 do uchwały - art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 8) w zw. z § 11 ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie rozkładów jazdy (Dz. U. z 2018 r., poz. 202), dalej: "rozporządzenie", przez obarczenie operatora lub przewoźnika obowiązkiem umieszczania informacji z rozkładem jazdy, który to obowiązek jest przypisany właścicielowi lub zarządzającemu przystankiem; w tym kontekście wskazano, że:

a) stosownie do pkt 5 lit. b załącznika nr 2 do uchwały operatorzy i przewoźnicy korzystający z przystanków zobowiązani są do uzyskania od właściciela lub zarządzającego przystankami uzgodnienia w szczególności w zakresie treści, wymiarów, wyglądu, sposobu i miejsca umieszczania informacji z rozkładem jazdy;

b) zgodnie z pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały "umieszczanie informacji z rozkładem jazdy oraz utrzymanie jej w należytym stanie estetycznym i technicznym należy do korzystającego operatora lub przewoźnika";

c) kwestia kto umieszcza na przystankach rozkład jazdy została już uregulowana w rozporządzeniu, wydanym na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe; rozporządzenie reguluje w szczególności sposób i terminy ogłaszania rozkładów jazdy, a także warunki ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz podawaniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości;

d) w myśl § 11 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przewoźnik wykonujący regularny przewóz osób podaje rozkład jazdy do publicznej wiadomości w szczególności przez przekazanie rozkładu jazdy oraz informacji dotyczącej rozkładu jazdy właścicielowi albo zarządzającemu przystankiem komunikacyjnym lub dworcem, celem zamieszczenia informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie - w transporcie drogowym oraz innym szynowym;

e) zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia w transporcie drogowym podawanie rozkładu jazdy do publicznej wiadomości polegające na przekazaniu rozkładu jazdy oraz informacji dotyczącej rozkładu jazdy właścicielowi albo zarządzającemu przystankiem komunikacyjnym lub dworcem, celem zamieszczenia informacji dotyczącej rozkładu jazdy na danym obiekcie - następuje przez przekazanie kopii zatwierdzonego rozkładu jazdy w postaci pliku w formacie PDF oraz w wersji elektronicznej umożliwiającej edycję tekstu;

f) przywołane przepisy stanowią, że obowiązkiem zamieszczenia rozkładów jazdy na przystankach i dworcach obarczono ich właścicieli albo zarządzających przystankami; skoro rozkład jazdy ma być przekazany w formie edytowalnej należy uznać, że ma to na celu dostosowanie przez właściciela lub zarządzającego przystankiem "treści, wymiaru, wyglądu" informacji z rozkładem jazdy do stosowanych przez niego standardów; to również podmiot zobowiązany do umieszczenia rozkładu jazdy będzie decydował o sposobie i miejscu umieszczenia takiej informacji; zatem zapisy pkt 5 lit. b oraz pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały nie znajdują oparcia w prawie;

3. odnośnie pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały - § 17 rozporządzenia przez odgórne ustalenie, że operator lub przewoźnik są zobowiązani do ponoszenia kosztów publikacji i utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym informacji z rozkładem jazdy, gdy kwestia ta winna być regulowana między stronami na podstawie umowy; kwestionowany pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały powoduje, że organizator transportu publicznego przez zobowiązanie przewoźnika do publikacji rozkładu jazdy na przystankach równocześnie przerzucił na niego koszty publikacji i utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym rozkładu jazdy; tymczasem § 17 rozporządzenia stanowi, że ponoszenie kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy na przystanku komunikacyjnym lub dworcu oraz w systemie informacji dla pasażera, w transporcie drogowym oraz innym szynowym, odbywa się na podstawie umowy; w związku z tym treść pkt 6 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały narusza zasadę swobody umów, wyrażoną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego; intencją ustawodawcy było, aby warunki ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy na przystankach komunikacyjnych lub dworcach zostały określone między stronami w drodze umowy; niedopuszczalne było narzucenie tych zasad stronie umowy przez radę w drodze uchwały, która - będąc aktem prawa miejscowego - nie służy kształtowaniu postanowień umowy;

4. odnośnie pkt 8 załącznika nr 2 do uchwały - art. 15 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy przez określenie dokumentów koniecznych do złożenia wniosku o udostępnienie przystanków komunikacyjnych w sposób naruszający art. 32 ust. 2 ustawy, a tym samym przekroczenie przyznanej przez art. 15 ust. 2 ustawy delegacji ustawowej; w tym kontekście wskazano, że:

a) pkt 8 załącznika nr 2 do uchwały "Warunki i zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Czermin udostępnionych operatorom publicznego transportu zbiorowego oraz przewoźnikom uprawnionym do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób", rada określiła wykaz dokumentów, jakie należy dołączyć do wniosku składanego w celu udostępnienia przystanków komunikacyjnych;

b) lokalny prawodawca posługuje się w tym przepisie określeniem "wniosek o udostępnienie przystanków komunikacyjnych", tymczasem ustawa nie przewiduje konieczności złożenia wniosku w celu udostępnienia przystanków komunikacyjnych; przedsiębiorca chcący wykonywać usługę przewozu osób powinien uzgodnić zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych miast i dworców z właścicielem tych obiektów lub ich zarządzającym (art. 32 ust. 1 ustawy), a następnie dokonać zgłoszenia o zamiarze wykonywania takiego przewozu do organizatora właściwego ze względu na obszar lub zasięg przewozów w celu otrzymania od niego potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 30 ust. 1 ustawy);

c) materia uregulowana przez radę gminy w pkt 8 załącznika nr 2 do uchwały nie mieści się w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy; kwestię dokumentacji, którą należy dołączyć do wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków reguluje art. 32 ust. 2 ustawy stanowiąc, że do wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców, o których mowa w ust. 1 przedsiębiorca dołącza w szczególności proponowany rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami komunikacyjnymi;

d) rada, uchwalając pkt 8 załącznika nr 2 do uchwały, wykroczyła poza ramy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 ustawy nakładając nieznany ustawie obowiązek wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie przystanków komunikacyjnych; jeśli zaś intencją rady było określenie dokumentów wymaganych do złożenia wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków, dokonano niedozwolonej modyfikacji art. 32 ust. 2 ustawy i tym samym naruszono prawo w stopniu istotnym;

5. odnośnie pkt 9 załącznika nr 2 do uchwały - art. 15 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy przez ustalenie przesłanek cofnięcia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, co stanowi przekroczenie przyznanej radzie delegacji ustawowej; w tym kontekście wskazano, że:

a) w pkt 9 załącznika nr 2 do uchwały rada określiła w jakich przypadkach Gmina Czermin może cofnąć uzgodnienie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych;

b) powyższą regulację podjęto z naruszeniem art. 15 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy; ten ostatni przepis stanowi, że "Właściciel przystanku komunikacyjnego położonego w granicach administracyjnych miast lub dworca albo zarządzający tymi obiektami, uzgadnia zasady korzystania z tych obiektów w przypadku, gdy proponowany rozkład jazdy: 1) zawiera przystanki komunikacyjne lub dworce: a) o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 7, b) wskazane w uchwale, o której mowa w art. 15 ust. 2; 2) nie ograniczy przepustowości przystanków komunikacyjnych lub dworców; 3) nie spowoduje zagrożenia dla organizacji lub bezpieczeństwa ruchu";

c) to zatem sam ustawodawca określił przypadki, kiedy należy uzgodnić zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych położonych w granicach administracyjnych miast lub dworca; a contrario należy rozumieć, że niewypełnienie przesłanek ustawowych skutkuje brakiem takiego uzgodnienia; Jednocześnie prawodawca miejscowy ani w art. 15 ust. 2 ustawy ani w jej art. 32 nie został upoważniony do modyfikowania ustawowych przesłanek dokonywania uzgodnienia ani ustalania zasad jego cofania; działał on zatem z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego;

d) art. 35 ust. 4 ustawy określa przesłanki cofania potwierdzenia zgłoszenia przewozu w drodze decyzji administracyjnej, a wśród nich wymienia m. in. rażące naruszenie zasad korzystania z przystanków, czy też rażące naruszenia warunków wykonywania przewozu określonych w potwierdzeniu zgłoszenia przewozu, w tym w rozkładzie jazdy; na mocy zaś art. 35 ust. 7 ustawy ustawodawca określił przesłanki wygaśnięcia potwierdzenia zgłoszenia przewozu, a wśród nich wymienił cofnięcie uprawnienia do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie transportu; tym samym większość przesłanek, na które powołał się lokalny prawodawca jest podstawą wszczęcia procedury określonej w innym przepisie, tj. art. 35 ustawy.

Skarżący podniósł, że zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Organ stanowiący gminy jest zobowiązany zarówno do pełnej realizacji upoważnienia zawartego w delegacji ustawowej, jak i do ścisłego przestrzegania zakresu delegacji ustawowej. Zarówno brak pełnej realizacji delegacji ustawowej, jak i jej przekroczenie w uchwale podjętej przez radę gminy stanowi istotne naruszenie prawa.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższej części ze względu na istotne naruszenie prawa;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Czermin podniosła, że uwzględnia w całości zarzuty skargi i wnosi o nieobciążanie jej kosztami postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała w zaskarżonej części (pkt 4 lit. b w zakresie wyrazów "umieszczania bez zgody właściciela lub zarządzającego plakatów, ogłoszeń oraz", pkt 5 lit. b, pkt 6, pkt 8 i pkt 9 załącznika nr 2 do uchwały) narusza wskazane w skardze przepisy, skutkując stwierdzeniem nieważności zaskarżonych zapisów załącznika nr 2 do uchwały.

W związku z obszernym przytoczeniem zarzutów skargi i ich uzasadnienia nie ma potrzeby ich powtarzania w tym miejscu. Sąd w całości podziela stanowisko skarżącego.

Na uwagę zasługuje, że w odpowiedzi na skargę organ zgodził się z zarzutami skargi, uznając je za uzasadnione.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. pkt 4 lit. b w zakresie wyrazów "umieszczania bez zgody właściciela lub zarządzającego plakatów, ogłoszeń oraz", pkt 5 lit. b, pkt 6, pkt 8 i pkt 9 załącznika nr 2 do uchwały, o czym orzeczono w pkt I. sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a.".

Odnośnie zaś kosztów postępowania, o którym orzeczono w pkt II. sentencji należy podnieść, co następuje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowania. Zdaniem Sądu brak jednak podstaw do tego rodzaju orzeczenia.

Wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 209 p.p.s.a.). Skarżący złożył taki wniosek, stąd Sąd miał obowiązek rozstrzygnięcia w tym przedmiocie.

W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach (art. 205 § 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a-c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) stawki minimalne wynoszą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji:

a) w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna - stawkę obliczoną na podstawie § 2,

b) za sporządzenie skargi i udział w rozprawie w sprawie skargi na decyzję lub postanowienie Urzędu Patentowego - 1200 zł,

c) w innej sprawie - 480 zł.

Kontrolowana sprawa należy do spraw, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c powyższego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodzą uzasadnione przypadki umożliwiające odstąpienie od zasądzenia kosztów sądowych (art. 206 p.p.s.a.). Organ zresztą w żaden sposób nie uzasadnił wniosku o nieobciążanie go kosztami postępowania.

O kosztach postępowania orzeczono zatem w pkt II. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c powyższego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Na zasądzone koszty składa kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.