Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1303/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2 art. 154 Í 6 art. 182 § 2 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 29 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Kr 131/18 w sprawie ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę M. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na terytorium RP na czas oznaczony oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt III SAB/Kr 131/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. (dalej jako skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z zm., dalej jako P.p.s.a.) przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 200 złotych oraz zasądził pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie za sporządzenie skargi kasacyjnej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie z jego wniosku z [...] października 2013 r. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony. Domagał się stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zażądał zasądzenia od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 maja 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 91/16, stwierdził, że postępowanie administracyjne prowadzone było przewlekle, jednak przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w wyniku czego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie odnosi się do tej części wyroku, która dotyczy oddalenia skargi w pozostałym zakresie. W ocenie NSA, rozstrzygnięcie to prawdopodobnie odnosi się do zawartego w skardze żądania zasądzenia od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Jednakże w uzasadnieniu wyroku ani nie wyjaśniono, w jakiej części skarga została oddalona, ani nie przedstawiono motywów takiego rozstrzygnięcia, bowiem w ostatnim zdaniu uzasadnienia Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że Na podstawie art. 151 ww. ustawy oddalono skargę w pozostałym zakresie". NSA wskazał, że umożliwienie sądowi administracyjnemu przyznania skarżącemu od organu administracji określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Podkreślono, że środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być swego rodzaju zadośćuczynieniem za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. NSA zauważył, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi, ale nie wyłącznie w przypadku stwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa. Ma ono charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Zdaniem NSA, wysokość sumy pieniężnej należy miarkować w zależności od okoliczności sprawy, to jest rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego, stopnia jej skomplikowania, stopnia zawinienia organu, długotrwałości postępowania itp. NSA zaznaczył, że nie bez znaczenia pozostaje aktywność strony, która powinna należycie uzasadnić wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, wykazując, że w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania doznała krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Za każdym razem gdy skarżący żąda przyznania mu od organu określonej sumy pieniężnej, sąd ma obowiązek rozstrzygnąć o zasadności tego żądania, a w motywach zawartych w uzasadnieniu wyjaśnić, czym kierował się orzekając w tym zakresie, to jest dlaczego uznał przyznanie tej sumy za zasadne bądź niezasadne i jeśli przyznał ją – dlaczego w takiej a nie innej wysokości. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji powinien w sposób czytelny wyjaśnić, w jakim dokładnie zakresie oddalił skargę – w szczególności, czy dotyczyło to żądania opartego o art. 149 § 2 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze NSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd pierwszej instancji m.in. rozstrzygnął w zakresie zawartego w skardze wniosku o zasądzenie od organu określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a motywy tego orzeczenia przedstawił w uzasadnieniu wyroku.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 131/18, uwzględnił skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony. Stwierdził, że Wojewoda Małopolski przewlekle prowadził postępowanie oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej od Wojewody [...]. Uzasadniając to ostatnie rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że żądanie to było nieuzasadnione. Pomimo wezwania skarżący nie wskazał i nie uzasadnił konkretnej kwoty, o zasądzenie której wnosił. Nie wskazał też jakichkolwiek dolegliwości i niedogodności, jakich miał doznać na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania sprawy przez organ, ani nie wskazał krzywdy, jakiej miał doznać w związku z przewlekłością postępowania, którą należałoby zrekompensować. Sąd pierwszej instancji za Naczelnym Sądem Administracyjnym stwierdził, że dla zasądzenia sumy pieniężnej nie bez znaczenia jest aktywność samego skarżącego w zakresie wykazania krzywd i dolegliwości związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Z uwagi na brak aktywności skarżącego w tym zakresie Sąd pierwszej instancji uznał, że żądanie skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej było nieuzasadnione.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postawa skarżącego nie ułatwiała organowi prowadzenia postępowania w sposób prawidłowy. Postawa skarżącego, niejasne i mało wiarygodne wyjaśnienia co do źródeł utrzymania, mało wiarygodne wyjaśnienia co do celu pobytu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, zwłaszcza w kontekście zeznań M. C., budziła poważne wątpliwości organu, prowadząc do koncentrowania się organu na wyjaśnieniu merytorycznej strony złożonego wniosku i w konsekwencji odmów udzielenia zezwolenia. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy organ mógł mieć wątpliwości co do tego czy pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mógł stanowić zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zaznaczył, że organ czynił starania mające na celu szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii.

Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że okoliczności sprawy nie wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy. Sąd uznał ponadto, że zasądzenie takiego zadośćuczynienia byłoby sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym, w szczególności z oczekiwaniem przez społeczeństwo od organów administracji działania mającego na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 27 grudnia 2018 r., zaskarżając go w części oddalającej żądanie zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. Skarżący domagając się przyznania sumy pieniężnej w wysokości 350.000 zł, wskazał, że spełnił przesłanki do przyznania mu takiego zadośćuczynienia od organu. Skarżący twierdził, że w związku z opieszałością organu poniósł straty finansowe oraz moralne związane z brakiem legalizacji pobytu (wypowiedziano mu stosunek pracy, nie miał możliwości zatrudnienia się w innym miejscu, nie mógł ubiegać się o status osoby bezrobotnej, o przyznanie jakiegokolwiek zasiłku, nie mógł korzystać ze świadczeń przysługujących osobie ubezpieczonej). Brak środków do życia wpłynął na jego życie rodzinne i jego stan psychiczny. Zarzucił, że Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się do przedstawionych przez niego okoliczności odnośnie do krzywd, niedogodności i strat jakie poniósł w wyniku przewlekłości postępowania organu. Sąd nie wyjaśnił dlaczego suma pieniężna nie jest mu należna w jakiejkolwiek wysokości. Skarżący stwierdził, że wbrew temu co twierdził Sąd podał kwotę jakiej żądał, określając ją jako połowę kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Sąd zaniechał ustalenia faktów powszechnie znanych tj. że skarżący doznał negatywnych odczuć psychicznych i moralnych wywołanych bezczynnością organu (strach, poczucie krzywdy). Z doświadczenia życiowego wynika, że ww. odczucia towarzyszą okolicznościom opisanym przez skarżącego. Sąd nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego, który był podstawą dla oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/19, uwzględnił skargę kasacyjną skarżącego i uchylił punkt trzeci zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 i art. 149 § 2 P.p.s.a. bowiem Sąd pierwszej instancji oddalił żądanie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej wadliwie uzasadniając takie rozstrzygnięcie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił jednak zarzutów sprowadzających się do stanowiska, że po pierwsze okoliczności sprawy uzasadniały przyznanie skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej, a po drugie, że suma pieniężna powinna być przyznana w wysokości 350.000 zł. W ocenie NSA, istota sprawy w zakresie żądania przyznania od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej nie została rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji w takim zakresie, aby można było przesądzić czy żądanie to jest co do zasady zasadne.

Jednocześnie NSA zauważył, że żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 350.000 zł jest sprzeczne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., gdyż z tych przepisów oraz z obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2017 r. i w drugim półroczu 2017 r. (M.P. z 2018 r., poz. 197) wynikało, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., mogła być przyznana w wysokości do 18.655,65 zł.

NSA stwierdził, że w świetle pism procesowych skarżącego wskazanych w skardze kasacyjnej, stanowisko Sądu pierwszej instancji o tym, że skarżący nie wskazał i nie uzasadnił konkretnej kwoty, o zasądzenie której wniósł od organu oraz nie wskazał jakichkolwiek dolegliwości i niedogodności związanych z opieszałym i przewlekłym rozpoznawaniem sprawy przez organ, krzywd jakich miał doznać w związku z przewlekłością postępowania, jest niezasadne. Z pism tych bowiem wynika na czym zdaniem skarżącego miałyby polegać niekorzystne dla skarżącego konsekwencje przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie NSA, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, skarżący był aktywny w zakresie wykazania doznanych krzywd i dolegliwości związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania. NSA zauważył, że do Sądu pierwszej instancji należała ocena czy twierdzenia skarżącego w ogóle uzasadniają przyznanie sumy pieniężnej od organu administracji, a jeżeli tak to, czy uzasadniają one przyznanie tej sumy w wysokości, którą wskazał skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niejasne co było powodem oddalenia przez Sąd pierwszej instancji żądania skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej od organu. Czy według tego Sądu powodem tego rozstrzygnięcia było niewskazanie konkretnej liczby zamiast tego skarżący posłużył się sformułowaniem nawiązującym do ustawowego określenia maksymalnej wysokości tej sumy pieniężnej ("w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takie określenie wysokości żądania jest dopuszczalne, gdyż nie ulega wątpliwości, że skarżący domagał się przyznania sumy pieniężnej w najwyższej dopuszczalnej przez prawo wysokości.

Dalej NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił postawę skarżącego w postępowaniu administracyjnym przy ocenie zasadności i wysokości żądania przyznania od organu sumy pieniężnej. Ustalenie, iż strona postępowania zachowywała się wobec organu nieuczciwie i nielojalnie może być podstawą do zmniejszenia przyznanej sumy pieniężnej, ale także odmowy jej przyznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie wpływu postawy skarżącego na postępowanie organu administracji było niejasne. Okoliczność stwierdzenia przez Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w piśmie z [...] kwietnia 2015 r., że pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, według NSA, mogła spowodować przyspieszenie załatwienia sprawy, gdyż taka okoliczność, jak wynika z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) jest podstawą odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Za niejasne NSA uznał także uwzględnienie przez Sąd powyższego pisma i wynikających z niego okoliczności a pominięcie m.in. pisma ABW z [...] maja 2015 r., Służby Kontrwywiadu Wojskowego z [...] czerwca 2015 r. i Komendy Głównej Policji z [...] czerwca 2015 r., w których stwierdza się, że brak informacji, aby pobyt skarżącego w Polsce stanowił zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że argument Sądu pierwszej instancji o braku zgody skarżącego na przeprowadzenie oględzin lokalu w dniu [...] września 2015 r. jest nieprzekonujący bowiem jak uznał ten Sąd brak takiej zgody stanowi samodzielną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec tego, zdaniem NSA, organ administracji mógł zakończyć przewlekle prowadzone postępowanie przez wydanie decyzji. Argument ten nie mógł mieć istotnego znaczenia dla orzeczenia o odmowie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu.

Za niezrozumiałe NSA uznał stwierdzenie Sądu pierwszej instancji jakoby przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu z powodu przewlekłego postępowania "byłoby sprzeczne z szeroko pojętym interesem społecznym, w szczególności z oczekiwaniem przez społeczeństwo od organów administracji działania mającego na celu zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom". Zdaniem NSA, Sąd nie wyjaśnił o co dokładnie chodzi, a oczywiste jest, że w interesie społecznym jest to, aby organy administracji działały sprawnie, w tym także w sprawach, które mają związek z zapewnieniem obywatelom bezpieczeństwa. Przyznanie sumy pieniężnej w razie bezczynności od organów na rzecz skarżących jest instrumentem, który według ustawodawcy ma poprawić sprawność działania administracji.

Uchylając wyrok w zaskarżonym zakresie NSA zalecił, aby Sąd pierwszej instancji ponownie ocenił zasadność żądania skarżącego przyznania mu od organu administracji sumy pieniężnej, co do zasady oraz ewentualnie co do wysokości.

W zaskarżonym wyroku z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 131/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kolejny raz rozpoznając sprawę ze skargi A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas oznaczony, orzekając jedynie w zakresie przyznania sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a., na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie za sporządzenie skargi kasacyjnej.

Na wstępie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że orzeka stosownie do art. 190 P.p.s.a. będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Sąd pierwszej instancji mając na uwadze treść art. 149 § 2 P.p.s.a. stwierdził, że z przepisu tego wynika, iż fakt przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie, o czym świadczy użyte w art. 149 § 2 P.p.s.a. słowo "może". Ustawodawca pozostawił zatem sądowi ocenę, nie precyzując jednocześnie przesłanek w ustawie, czy konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy, przemawiają za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej.

Sąd zauważył, że przyznanie tej sumy powinno być ograniczone do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zrekompensowanie skarżącemu uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu poprzez przyznanie sumy pieniężnej, w kontekście art. 149 § 2 P.p.s.a. pozostawiającego sądowi pełną dyskrecjonalność w tej sferze, wymaga aby skarżący uzasadnił swoje żądanie w tym zakresie.

Sąd zauważył, że w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2019 r. (k. 307 akt sądowych, Tom II) pełnomocnik skarżącego z urzędu wskazał, że skarżący w wyniku przewlekłego prowadzenia sprawy doznał niedogodności i dolegliwości oraz krzywdy, które należałoby zrekompensować. Stwierdzono tam, że z powodu prowadzonego postępowania w sposób rażąco przewlekły skarżący nie był w stanie w żaden sposób korzystać z prawa, które przysługują cudzoziemcom. Wskutek braku uregulowania jego statusu, był w szczególności pozbawiony możliwości pracy, a co za tym idzie możliwości utrzymania się, pobierania jakichkolwiek świadczeń socjalnych oraz innych. Nie mógł zarejestrować się nawet jako osoba bezrobotna i otrzymać status osoby bezrobotnej. Został też pobity na tle rasistowskim. Miał zablokowaną możliwość uzyskania wizy Schengen, która umożliwiałaby mu wjazd do państwa rodzinnego – L. Przedłużające się postępowanie, ryzyko deportacji oraz niepewność i stres z tym związany odcisnęły negatywne piętno na życiu rodzinnym, w tym małżeńskim skarżącego. Nie mógł także ukończyć studiów z uwagi na niemożność otrzymania stypendium i odbycia wymaganych do ukończenia praktyk. Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wskazał, że kwota adekwatna do rozmiaru jego krzywdy to trzysta pięćdziesiąt tysięcy złotych.

Sąd pierwszej instancji z uwagi na powyższe uznał za zasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 200 zł. Kwotę tą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez skarżącego krzywdy, stopnia przewlekłości postępowania a zwłaszcza postawy skarżącego przy wypełnianiu wezwania Sądu do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do argumentacji pełnomocnika skarżącego zawartej w piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2019 r. przytoczył pogląd WSA w Gorzowie Wielkopolskim z wyroku z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, gdzie stwierdzono, że "Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania." Sąd wziął pod uwagę wskazywane przez organ okoliczności, takie jak wprowadzanie w błąd przez skarżącego organu odnośnie miejsca zamieszkiwania małżonki oraz świadome wprowadzanie w błąd odnośnie wspólnego zamieszkiwania z małżonką.

Mając na uwadze dolegliwości i niedogodności wynikające dla skarżącego z przewlekłego postępowania, na które wskazywał pełnomocnik skarżącego, odwołując się do poszczególnych dokumentów i przesłuchania skarżącego, Sąd uznał żądaną przez pełnomocnika skarżącego z urzędu sumę pieniężną w wysokości 350 000 zł za rażąco wygórowaną.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że przyznanie wyższej kwoty niż orzeczona, nie mówiąc już o żądanej, wobec postawy skarżącego podczas trwania postępowania administracyjnego, stałoby w jawnej sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Zauważył, że skarżący w żaden sposób nie wykazał prawdziwości swych twierdzeń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego między przewlekłością postępowania a utratą zatrudnienia, czy też problemami w życiu rodzinnym, w tym małżeńskim, skoro już w chwili sporządzania wniosku inicjującego niniejsze postępowanie administracyjne przed organami ([...] października 2013 r.), fakt wydania decyzji odmawiającej zezwolenia skarżącego na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej miał już miejsce.

Utrata przez skarżącego możliwości zatrudnienia nie miała zatem związku z prowadzonym postępowaniem, w którym stwierdzono przewlekłość, skoro w dniu [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) Wojewoda wydał decyzję odmawiającą udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Polski, a decyzja ta została utrzymana w mocy przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] września 2013 r. (nr [...]). Decyzja ta jest ostateczna. Skarżący próbował podważyć tę decyzję w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, w którym argumentował m.in., że na skutek powyższej decyzji utracił prawo do pracy w Polsce, w związku z czym została z nim rozwiązana przez pracodawcę umowa o pracę.

Sąd wskazał, że w prowadzonych z udziałem skarżącego postępowaniach administracyjnych organy ustaliły, że skarżący nie mieszkał z żoną, zatem argument o rozpadzie pożycia małżeńskiego z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania, niemożności utrzymywania więzów rodzinnych z pozostałymi członkami rodziny, w tym z rodzicami skarżącego, nie może się ostać.

Sąd wyraził przekonanie, że zasądzona kwota 200 zł będzie stanowiła adekwatną sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, co zostało przesądzone w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Kr 131/18, od którego skarga kasacyjna w powyższym zakresie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/19.

Sąd stwierdził, że argumenty powoływane przez skarżącego i jego pełnomocnika nie są jednak zasadne, dlatego też przyznanie kwoty wyższej nie byłoby uzasadnione.

Sąd podkreślił, że przyznawana suma pieniężna, choć ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Dla oceny Sądu w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę, czy jej pełnomocnika, żądanie. Sąd nie jest bowiem związany wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.), uzupełnianej żądaniami, zawartymi w pismach procesowych. Stosownej ocenie podlegają jedynie okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem kompensacyjnego charakteru przedmiotowego uprawnienia, które ma przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie w pewnej mierze wadliwe działanie organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

– art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, niewnikliwe przeanalizowanie materiału dowodowego, co skutkowało przyznaniem skarżącemu kwoty rażąco niskiej, a przez to nie realizującej funkcji kompensacyjnej, jaką powinno stanowić świadczenie przyznawane na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.;

– art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu kwoty rażąco niskiej, nieadekwatnej i nieproporcjonalnej do doznanych krzywd, dolegliwości oraz niedogodności, które miały związek z prowadzeniem postępowania przez Wojewodę [...] zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2013 r. w sposób przewlekły, gdzie przewlekłość miała charakter rażący; poprzez pominięcie przy ustalaniu wysokości sumy pieniężnej krzywdy jakiej doznał skarżący w związku z lekceważącym działaniem organu administracji publicznej przejawiającym się w rażąco przewlekle prowadzonym postępowaniu;

– art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez pominięcie i nieodniesienie się w ogóle lub w wystarczającym zakresie do okoliczności przedstawionych przez skarżącego co do krzywd, niedogodności i strat jakich doznał w wyniku przewlekłości postępowania oraz niewskazanie dlaczego Sąd pozostaje na stanowisku, iż kwota 200 zł jest wystarczająca do zrekompensowania skarżącemu negatywnych następstw opieszale prowadzonego postępowania, co znacznie utrudnia kontrolę kasacyjną wyroku;

– art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nieprzyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 350 000 zł na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. pomimo iż skarżący wykazał, że spełnił przesłanki do uzyskania rekompensaty w tej wysokości od organu oraz że w związku z opieszałością organu poniósł szereg strat zarówno finansowych jak i moralnych, w tym – w związku z brakiem legalizacji pobytu – w szczególności pracodawca wypowiedział mu stosunek pracy oraz nie miał możliwości zatrudnienia się gdzieindziej, nie mógł ubiegać się o status osoby bezrobotnej oraz przyznanie jakiegokolwiek zasiłku, korzystać ze świadczeń przysługujących osobie ubezpieczonej; w związku z brakiem środków do życia znacznie ucierpiało jego życie rodzinne, on sam zaś stał się osobą nerwową, obawiającą się o własną przyszłość, pełną lęku wywołanego niepewnością co do uregulowania jego sytuacji prawnej;

– art. 250 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu poprzez nieprawidłowe zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów udzielonej pomocy prawnej, podczas gdy w związku z tym, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna koszty te należało obliczyć przy zastosowaniu § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 8 pkt 7 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia.

Na podstawie tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 350 000 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie domagał się przyznania pełnomocnikowi z urzędu 3600 zł tytułem wynagrodzenia za sporządzenie skargi kasacyjnej, podwyższonej o obowiązującą stawkę podatku od towarów i usług. Ewentualnie strona na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedstawił argumentację, która w jego ocenie czyni zasadnymi zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. , poz. 2325 zm.) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. C. jest pozbawiona podstaw i jako taka podlega oddaleniu.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 poprzez nieprzyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 350 000 zł na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a., pomimo ze skarżący wskazał przesłanki do uzyskania rekompensaty w tej wysokości.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy i stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Art. 154 § 6 P.p.s.a. stanowi zaś, że grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem Sąd stwierdzając, że miała miejsce przewlekłość postępowania w sprawie prowadzonej przez organ administracji publicznej może z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości wskazanej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Dodatkowo może przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie w chwili orzekania przez Sąd tj. 20 stycznia 2020 r. maksymalna wysokość sumy pieniężnej, którą można było zasądzić od organu na rzecz skarżącego z uwagi na stwierdzoną przewlekłość postępowania mogła wynosić, zgodnie z wysokością przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego – Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r., które w 2019 r. wynosiło 4918,17 zł (M.P. z 2020 r. poz. 174), połowę 10-krotności tej kwoty tj. 24 590,85 zł. Z kolei zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r., w 2018 r. wynosiło wynagrodzenie to wynosiło 4585,03 zł (M.P. z 2019 r. poz. 154), zaś połowa dziesięciokrotności tej kwoty to 22 925,15 zł).

Zatem skarżący nie miał żadnych podstaw aby domagać się przyznania sumy pieniężnej w kwocie 350 000 zł bowiem przewyższa ona maksymalnie ustaloną ustawowo wartość tj. 24 590,85 zł (22 925,15 zł). Niezasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nieprzyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 350 000 zł na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. pomimo że skarżący wskazał na przesłanki uzyskania rekompensaty w tej wysokości.

Wskazać należy, że funkcja kompensacyjna sumy pieniężnej nie jest tożsama z funkcją odszkodowawczą. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między toczącym się przewlekle postępowaniem a powstałą krzywdą czy stratą. W niniejszym postępowaniu okoliczności wskazane przez skarżącego nie wykazują na istnienie takiej zależności, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 P.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania, a nie za skutki innych, zakończonych już decyzją ostateczną postępowań.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, niewnikliwe przeanalizowanie materiału dowodowego, co skutkowało przyznaniem skarżącemu rażąco niskiej sumy pieniężnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że obowiązkiem żądającego przyznania sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uzasadnienie swego żądania w tym zakresie. Sąd wziął pod uwagę okoliczności wskazane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z 14 stycznia 2019 r. i uznał, że zasadne będzie przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 200 zł. W ocenie Sądu pierwszej instancji, kwota ta spełni funkcję dyscyplinującą organ, będzie adekwatna i proporcjonalna do doznanej przez skarżącego krzywdy i stopnia przewlekłości postępowania, a w szczególności do postawy skarżącego przy wypełnianiu wezwania Sądu do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że przyznana suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi rekompensatę za negatywne przeżycia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie ma zatem racji skarżący zarzucając Sądowi brak ustalenia stanu faktycznego sprawy pod kątem możliwości i zasadności zasądzenia sumy pieniężnej. Sąd poczynił takie ustalenia i według własnego uznania, do czego art. 149 § 2 P.p.s.a. nadał mu kompetencje, przyjął, że w okolicznościach sprawy przyznanie sumy pieniężnej po pierwsze było zasadne z racji stwierdzonej rażącej przewlekłości, a po drugie uznał, że zadośćuczynienie od organu w wysokości 200 zł, spełni funkcję kompensującą niedogodności, których skarżący doznał takim wadliwym działaniem organu. Sąd uznał także, że taka kwota spowoduje zaniechanie prowadzenia przez organ spraw w sposób przewlekły. Odnośnie do ustalenia wysokości sumy pieniężnej Sąd działa także według własnego uznania i może ją swobodnie kształtować. Suma pieniężna poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Wyszczególnienie przez skarżącego wartości doznanych krzywd i niedogodności nie mogło mieć bezpośredniego przełożenia na wysokość przyznanej sumy pieniężnej bo suma ta nie jest odszkodowaniem. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 k.c.

Z powyższej argumentacji wynika niezasadność kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej j. naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, z jakich powodów przyznał sumę pieniężną w takiej wysokości. W jego ocenie spełniała ona funkcję represyjną i kompensacyjną. Takiej oceny Sąd dokonał w ramach swobodnego uznania, do czego uprawniał go art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd wskazał, że dolegliwości opisane w piśmie skarżącego z 14 stycznia 2019 r. nie były związane bezpośrednio z prowadzeniem postępowania przez organ w sposób przewlekły ale miały związek z innymi decyzjami jakie wcześniej zapadły względem skarżącego. Tak było z utratą pracy, która była skutkiem wydania decyzji odmawiającej skarżącemu udzielenia zezwolenia na zamieszkanie – ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. Słusznie Sąd zauważył, że przewlekłość postępowania nie przyczyniła się do rozpadu życia rodzinnego skarżącego, skoro z ustaleń dokonanych przez organy wynika, że skarżący nie mieszkał z żoną. Zdaniem NSA, przewlekłość nie uniemożliwiła skarżącemu utrzymywania więzów rodzinnych z pozostałymi członkami rodziny, w tym z rodzicami skarżącego. Brak legalizacji pobytu w Polsce prowadził do zaprzestania tego pobytu a więc skłaniał do powrotu do kraju pochodzenia. W żaden więc sposób brak legalizacji nie uniemożliwiał kontaktu z rodzicami.

Sąd pierwszej instancji nie zasądził wyższej sumy pieniężnej bowiem uznał, że argumentacja skarżącego w zakresie krzywd i niedogodności spowodowanych przedłużającym się postępowaniem była niezasadna. Zdaniem NSA, pogląd ten jest prawidłowy. Utrata zatrudnienia wynikała z wcześniejszej decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie. Pobyt skarżącego w Polsce od chwili wydania tej decyzji był nielegalny a zatem nie mógł otrzymywać świadczeń socjalnych, zarejestrować się jako bezrobotny i nabyć status bezrobotnego. Nieotrzymanie wizy Schengen też było pokłosiem braku legalizacji pobytu w Polsce. Bez tej wizy skarżący miał możliwość powrotu do L.. Od 2013 r. skarżący przebywał w Polsce nielegalnie i choć podejmował starania by uzyskać zmianę tego statusu to starania te okazały się nieskuteczne. Przewlekłość postępowania o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony doprowadziła do utrzymywania się stanu niepewności odnośnie doprowadzenia do zmiany nielegalnego statusu jednak sama nie stanowiła o nielegalności pobytu. To decyzja z [...] czerwca 2013 r. o odmowie udzielania zezwolenia na zamieszkanie doprowadziła do skutków jakie skarżący mylnie wiąże z przewlekłością w niniejszym postępowaniu.

Także twierdzenia skarżącego o braku możliwości studiowania w Polsce i ukończenia studiów z uwagi na brak legalizacji pobytu okazały się bezpodstawne. Jak wynika z akt sprawy skarżący pomimo braku zezwolenia na pobyt w Polsce w celu odbycia studiów podjął w 2015 r. studia płatne w [...] w K. na kierunkach [...] oraz [...], a następnie ukończył je w dniach [...] stycznia 2019 r. oraz [...] lutego 2019 r. i obronił prace licencjackie. Zaświadczenia z uczelni dotyczące ukończenia studiów skarżący przedłożył do akt niniejszej sprawy przy piśmie procesowym swojego pełnomocnika.

Wobec powyższego nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczności wskazywane przez skarżącego jako potwierdzenie doznanych krzywd, niedogodności i strat. Sąd dokonał oceny tej argumentacji i uznał ją za niezasadną bowiem nie wiąże się ona wprost z przewlekłością postępowania w niniejszej sprawie. Jedynie krzywdy, niedogodności i straty będące skutkiem badanej przez Sąd przewlekłości mogły kształtować orzeczenie o sumie pieniężnej i jej wysokości.

O ile w rozpoznawanej sprawie przesądzone zostało, że przewlekłość postępowania miała rażący charakter, to dla zapobieżenia takim sytuacjom w przyszłości wystarczające było przyznanie od organu kwoty 200 zł. Organ ponosząc odpowiedzialność za złe zorganizowanie podejmowanych działań został skarcony obowiązkiem zapłaty sumy pieniężnej. Domaganie się przez skarżącego wyższej kwoty nie znajduje uzasadnienia bowiem to do uznania Sądu pozostawiono określenie wysokości tej sumy. Sąd w zaskarżonym wyroku uzasadnił jakie były powody przyznania sumy pieniężnej w takiej wysokości, a zatem nie było to dowolne. Wyraził też przekonanie, że poprzez zasądzenie kwoty 200 zł cel prewencyjny wobec organu zostanie osiągnięty.

Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Skarżący powinien jednak wskazać w uzasadnieniu swojego żądania przyznania sumy pieniężnej argumenty, które będą świadczyły, że uszczerbek powstał i ma on związek przyczynowy z przewlekłością postępowania organu w przedmiotowej sprawie. Argumentacja skarżącego przedstawiona na potrzeby niniejszej sprawy była chybiona bowiem wskazane okoliczności nie miały związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ.

W ocenie NSA, pominięte przez Sąd a podnoszone przez skarżącego krzywdy w postaci odmowy rejestracji w urzędzie pracy, niemożliwość korzystania z usług bankowych w Polsce co doprowadziło do popadnięcia w długi, niemożność ubezpieczenia zdrowotnego i ponoszenie wysokich kosztów leczenia z tym związanych, uniemożliwienie uzyskania wizy Schengen nie są okolicznościami wynikającymi bezpośrednio z faktu prowadzenia postępowania o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w sposób przewlekły. Jak już była mowa skarżący uzyskał prawomocną decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie (2013 r.). Wszczynane kolejne postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy czy kolejne zezwolenie na zamieszkanie, które prowadzono w sposób przewlekły nie miały znaczenia dla funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o odmowie zezwolenia na zamieszkanie. To skutkiem tej właśnie decyzji były wskazywane przez skarżącego okoliczności. Skarżący miał już określony status pobytowy a raczej jego brak i to powodowało niekorzystne dla niego skutki na jakie wskazywał. Przewlekłość postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt przedłużała moment ewentualnej zmiany dotychczasowego statusu.

Kwestia adekwatności wysokości sumy pieniężnej do doznanych krzywd, niedogodności, strat jest również oceniana przez Sąd i zawiera się w przyznanym sądowi uznaniu. Sąd uzasadnił dlaczego kwotę 200 zł uznaje za zasadną. Można się z tą oceną nie zgadzać ze względów słuszności ale nie można zarzucić jej niezgodności z prawem i naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., co było przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.

Uprawnienie sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem NSA, zasądzenie sumy pieniężnej przez Sąd od organu w kwocie 200 zł wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną oraz kompensacyjną – odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Nie rekompensuje wszelkich strat i krzywd w pełnym ich zakresie bo nie taka jest jego rola. Jak już była mowa powyższe uprawnienie sądu z art. 149 § 2 P.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę.

Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 250 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu poprzez nieprawidłowe zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów udzielonej pomocy prawnej, podczas gdy w związku z tym, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna koszty te należało obliczyć przy zastosowaniu § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 8 pkt 7 w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 lit. b tego rozporządzenia. Sąd w zaskarżonym wyroku prawidłowo ustalił wysokość kosztów za udzieloną pomoc prawną świadczoną przez adwokata z urzędu za sporządzenie skargi kasacyjnej bowiem przedmiotowa sprawa nie dotyczyła należności pieniężnych a jedynie przewlekłości postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie. Przyznanie sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a. nie zmienia przedmiotu sprawy, którym było stwierdzenie przewlekłości postępowania. Przyznanie sumy pieniężnej jest świadczeniem dodatkowym w ramach głównego postępowania, które dotyczy stwierdzenia przewlekłości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.