Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1226/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].03.2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2017 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, miejscami postojowymi zewnętrznymi, infrastrukturą techniczną oraz wjazdem wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i części działki nr [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek z [...] października 2015 r., [...] sp. z o.o. w [...].

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2016 r., Prezydent [...] orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Postanowieniem Nr [...] z dnia[...] kwietnia 2016 r. Prezydent [...] na wniosek inwestora uzupełnił powyższą decyzję.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...].

Decyzją z [...] września 2016 r. znak: [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że obliczenia wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym nie są prawidłowe .

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] decyzją z [...] października 2017 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, miejscami postojowymi zewnętrznymi, infrastrukturą techniczną oraz wjazdem wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i części działki nr [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła Wspólnota [...] w [...] zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i błędne ustalenie, że inwestor spełni nakazane warunku obsługi w zakresie komunikacji, a także oparcie decyzji na ustaleniach sprzecznych z rzeczywistym stanem faktycznym poprzez nieprawdziwe twierdzenie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego i brak wnikliwej oceny przepustowości komunikacyjnej w rejonie planowanej inwestycji.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez błędną wykładnię "ładu przestrzennego" i "interesu publicznego".

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zobligowanie organu do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność faktycznej szerokości drogi wewnętrznej do planowanej inwestycji oraz jej przebiegu; a także dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania dróg celem wykonania prognozy ruchu.

Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium przywołało brzmienie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i wskazało, że sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury ,z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1 : 500 lub 1: 1 000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku.

Z wyników analizy wynika, że dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, a uzupełniają ją funkcje: biurowo-administracyjna, oświaty i usług. Przeważającą część obszaru analizowanego stanowi położony w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji - teren zamknięty. Tym samym planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację występującej w obszarze zabudowy.

Z uwagi na to, że działka nie przylega do drogi publicznej w sprawie nie ustalono linii zabudowy.

Ustalając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w przedziale 0,3 - 0,33, organ pierwszej instancji stwierdził, że w ramach intensyfikacji osiedla nowymi inwestycjami położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie rozległego terenu zamkniętego dla projektowanego przedsięwzięcia wyznacza się taki wskaźnik, który nie przekracza średniego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej w obszarze. W wynikach analiz wskazano, że w obrębie analizowanego obszaru wyznaczono w sumie 5 terenów ograniczonych liniami rozgraniczającymi ulic, bądź ciągów pieszo - jezdnych, zróżnicowanych funkcjonalnie, dla których wyliczono wskaźniki zabudowy. Średni wskaźnik zabudowy dla wszystkich występujących funkcji w obrębie analizowanego obszaru wynosi 0,25; przy czym wartości dla poszczególnych wskaźników w obszarze wahają się pomiędzy 0,11 do 0,43. Średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obrębie analizowanego obszaru wynosi 0,3, a wskaźniki wahają się w granicach 0,17 - 0,33.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W ocenie składu orzekającego organ pierwszej' Instancji uzasadnił zastosowanie § 5 ·ust. 2 rozporządzenia: mimo błędnego wskazania, że ustalenie tego parametru następuje na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia.

W ocenie SKO prawidłowo organ pierwszej instancji nie ustalił szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji, bowiem działka [...] nie przylega do drogi.

Odnosząc się do wysokości zabudowy oraz geometrii dachu organ wskazał, iż stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od max 25,5 m (VIII kondygnacji) dla skrzydła północnego w zabudowie tarasowej, będącego równocześnie lokalną zwyżką zamykającą oś widokową, poprzez max 23,5 m (VII kondygnacji), max 20 m (VI kondygnacji), max 17 m (V kondygnacji), do max 13,5 m (IV kondygnacje), dla południowozachodniego skrzydła zabudowy w nawiązaniu do wysokości IV kondygnacji w bezpośrednim sąsiedztwie z tolerancją ±0,5 m. Dla planowanej inwestycji ustalony został dach płaski ze spadkiem technicznym z możliwością realizacji zielonych tarasów.

W ocenie SKO powyższe ustalenia nie naruszają § 7 i § 8 rozporządzenia. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], która według informacji z ewidencji gruntów stanowi użytek drogowy i jest własnością [...]. Skład orzekający wziął pod uwagę fakt urządzenia drogi wewnętrznej zarówno na działce nr [...] (o aktualnej szerokości jezdni - 4,5 m), jak i na częściach działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Powyższa okoliczność nie jest sporna. Organ pierwszej instancji stwierdził, że działki, na których obecnie znajduje się chodnik dla pieszych (będące w użytkowaniu wieczystym), nie są objęte wnioskiem, a teren ten nie jest potrzebny do prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Jednak urządzenie drogi wewnętrznej na działce nr [...] i na częściach działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], oznacza, że realizując dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem tejże drogi wewnętrznej będzie ona wykorzystana na całej szerokości (6 m).

Podkreślono, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, iż na etapie postępowania w sprawie udzielenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się więc stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, która podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób (por. min. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2199/13, LEX nr 2089926).

Zaznaczono, że na tym etapie postępowania ważna jest jedynie okoliczność, że droga w istocie istnieje, a w konsekwencji, że inwestycja posiada tym samym dostęp do drogi publicznej. Droga zapewnia powszechny dostęp, gdyż okoliczni mieszkańcy z niej korzystają, została pokryta asfaltem, a więc urządzona, dotyczy to także części spornej, która znajduje się w użytkowaniu wieczystym. Tym samym organ uznał, że nie budzi wątpliwości użytkowanie części działki nr [...] w charakterze drogi. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się parametrów tej drogi ani też spełnienia wymagań z zakresu warunków technicznych jakim powinny one odpowiadać.

Ponadto SKO wyjaśniło, że w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2246/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu, i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wpływa na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej (opubl. Lex nr 1982787).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ wskazał, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2075/1 O, LEX nr 1138058). Celem więc decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 251/07, Lex nr 504825, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2151/12, z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2640/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1190/13 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę na powyższą decyzję, jak również decyzję organu I instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota [...] w [...], zarzucając jej naruszenie w szczególności:

I. przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy w tym:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie przez organ administracji wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne ustalenie, że inwestor w całości spełnił lub ew. spełni nakazane prawem warunki w zakresie obsługi w zakresie komunikacji (podpunkt 1.5 sentencji decyzji nr [...] Prezydenta [...] z dn. [...].10.2017 r.

b) art. 80 k.p.a. przez wybiórczą ocenę przez organ administracji materiału dowodowego, z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji w tym również całkowite pominięcie istniejącego stanu faktycznego - tj. zastanego w danym obszarze, gdzie ma dojść do procesu inwestycyjnego. Nadto powierzchowne rozpoznanie problemu komunikacyjnego - kołowego tj. zapewnienia odpowiedniej infrastruktury drogowej dla zastanej jak i wznoszonej inwestycji w obszarze ul. [...], brak wnikliwej oceny przepustowości komunikacyjnej obecnie, jak i przewidywalnej w chwili rozpoczęcia i zakończenia robót skutkował wydaniem decyzji, która w przyszłości będzie miała negatywne i nieodwracalne skutki dla społeczności zamieszkującej przy ul. [...], jak i jej okolicy.

Ponadto, zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że "na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej". Naruszenie to w ocenie skarżącej ostatecznie doprowadziło organ odwoławczy do stwierdzenia, że działka wnioskodawcy ma dostęp do drogi publicznej w sytuacji, gdy dostęp ten ma się odbywać za pośrednictwem drogi wewnętrznej biegnącej częściowo po terenie pozostającym w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty, wbrew jej wyraźnemu sprzeciwowi.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie Skarżącej organ odwoławczy nie ustosunkował się argumentów podnoszonych przez Wspólnotę [...], opierając się na błędnym przekonaniu, że "na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany drogi publicznej". W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium jednoznacznie potwierdziło, że droga wewnętrzna, przez którą ma być dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej, przebiega częściowo po znajdującym się w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty. Organ uznał jednak, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zagospodarowania terenu i całkowicie zignorował pozostałe okoliczności przez Skarżącą.

Tymczasem jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11, pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. II OSK 2078/11 a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. IV SA/Wa 2374/16, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. II SA/Po 1009/15 oraz WSA w Krakowie w wyrokach z dnia 4 października 2017 r. II SA/Kr 230/17 oraz z dnia 11 lutego 2014 r. II SA/Kr 988/13).

Ponadto, w szeregu orzeczeniach podniesiono, że inwestor (wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy) musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10, z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08, wyrok WSA w Krakowie z 6 maca 2018r. II SA/Kr 1502/17).

W niniejszej sprawie wnioskodawca zamierza komunikować się do drogi publicznej po drodze wewnętrznej i chodniku biegnących po terenie Wspólnoty, wbrew jej wyraźnemu sprzeciwowi. W sytuacji tej stwierdzenie, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia, że planowana inwestycja "ma dostęp do drogi publicznej", stanowi ewidentne naruszeni art. 61 ust. 1 pkt 2) w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

To podstawowe, błędne założenie skutkowało naruszeniem przez organy szeregu przepisów postępowania mających istoty wpływ na wynik sprawy, prowadząc ostatecznie do uchylenia się przez organy od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W ocenie Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w rażący sposób naruszyło art. 80 kpa poprzez pominięcie istotnych podnoszonych przez stronę okoliczności faktycznych jakie mają miejsce na terenie nieruchomości, przez które realizowany będzie dostęp inwestycji do drogi publicznej.

Podkreślono, że zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., organ prowadzący postępowanie zobligowany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), natomiast poczynione w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. Wyrok WSA w Szczecinie z dn. 27 lipca 2017 roku, II SA/Sz 585/17).

W ocenie skarżącej organ I instancji, jak i organ odwoławczy powierzchownie potraktował ochronę praw osób trzecich w czasie wznoszenia inwestycji, wbrew treści pkt. 2 sentencji decyzji organu I instancji. Organy nie zbadały, czy w czasie procesu inwestycyjnego i tuż po nim prawa osób trzecich zostaną zachowane. W szczególności nie przeanalizowały, czy rozpoczęcie procesu zw. z wznoszeniem budynku tj. z wzmożonym ruchem pojazdów ciężkich może skutkować i negatywnie oddziaływać na prawa społeczności sąsiadującej z obszarem inwestycyjnym. Koniecznie wskazania wymaga fakt, iż elementy związane z uciążliwością samego procesu inwestycyjnego Wspólnota niejednokrotnie podnosiła w całym postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca wskazała również, że w obrębie w jakim znajduje się nieruchomość Wspólnoty jak i planowana inwestycja, z akt postępowania wynika, że szerokość drogi dojazdowej do nieruchomości skarżącej będzie wynosić 5 m., gdy obecnie ma ona 6 m szerokości. Już obecnie droga ta z trudem obsługuje komunikację istniejącej zabudowy. Natomiast po jej zwężeniu i znacznemu zwiększeniu obciążenia ruchem z planowaną inwestycją (wzniesienie nieruchomości mającej przeznaczanie wielorodzinne) społeczność zamieszkująca obszar ul. [...], jak i sąsiednich nieruchomości, korzystających z w/w drogi będzie narażona na szereg niebezpiecznych sytuacji (które były szerzej wskazywane w dotychczasowych pismach Wspólnoty składanych w postępowaniu administracyjnym). Organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzje nie wziął pod uwagę realiów jakie mają miejsce obecnie w obszarze sąsiadującym do danej inwestycji. W tym w szczególności wydając przedmiotową decyzją nie zabezpieczył praw nabytych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, poprzez zabezpieczenie przed pogorszeniem przysługującego im prawa do korzystania z ich własności. Bez wątpienia przewidywana inwestycja pogorszy prawo korzystania z nieruchomości członków Wspólnoty. Tymczasem organy stojąc na straży praworządności winny w chwili wydawania decyzji administracyjnych kierować się zasadą zmierzającą do niepogarszania prawa nabytego, a wręcz do pozyskiwania narzędzi zmierzających do polepszenia prawa już posiadanego.

Wskazano, że art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuuje zasadę "dobrego sąsiedztwa". Odnosi się ona do nowych inwestycji, uzależniając zmianę dotychczasowego zagospodarowania terenu od istniejących warunków - cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem przedmiotowej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, zasady współżycia społecznego oraz kompozycyjno - estetyczne.

Przedstawiona na str. 7 uzasadnienia decyzji analiza materiału dowodowego zdaniem strony skarżącej wskazuje na wybiórczość postępowania organu procedującego. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że planowana obsługa komunikacyjna terenu inwestycji nie jest prawidłowa. Mimo zauważenia przez organ zwiększonego ruchu samochodowego (pkt. 3 analizy tj. str. 7 uzasadnienia) organ wskazał za niezbędne jedynie wybudowanie chodnika - pomijając całkowicie konieczność polepszenia sytuacji drogowej na danym obszarze.

Skarżąca zarzuca więc organowi II instancji, że w zupełności pominął zasadę dobra sąsiedniego w chwili wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie. Nadto w ocenie strony organ odwoławczy pominął zasadę, iż podstawowym celem ustalania warunków zabudowy jest zachowanie ładu przestrzennego dla danego obszaru. Owo zachowanie ładu przestrzennego może polegać zarówno na niezakłócaniu istniejącego ładu przestrzennego, jak i wprowadzaniu takiego ładu w obszarze, w którym taki ład nie istnieje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Rozpoznając niniejszą sprawę w oparciu o wskazane powyżej kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z [...].03.2018 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] października 2017 r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, miejscami postojowymi zewnętrznymi, infrastrukturą techniczną oraz wjazdem wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] i części działki nr [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na terenie [...].

Podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów".

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1 :500 lub 1: 1 000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Na podstawie wyników analizy organy ustaliły, że dominującą funkcją obszaru jest funkcja mieszkaniowa wielorodzinna, a uzupełniają ją funkcje: biurowo-administracyjna, oświaty i usług. Przeważającą część obszaru analizowanego stanowi położony w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji - teren zamknięty. Tym samym planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację występującej w obszarze zabudowy. W oparciu o analizę organ określił również wynikające z niej wielkość tj. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, uzasadniając w ocenie Sądu właściwie przyjęte wielkość. Przy czym na marginesie należy wskazać, że Sąd nie podzielił stanowiska organów co do możliwości odstąpienia od określenia w sprawie szerokości elewacji frontowej budynku, z uwagi na to , jak określiły to organy, iż działka nie przylega do drogi. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby kwestia szerokości uzależniona była od przylegania działki do drogi. Tym samym, organy mają obowiązek określić w decyzji ten wskaźnik. W okolicznościach niniejszej sprawy, wyjątkowo tj. mając na uwadze sposób położenia działki inwestycyjnej w stosunku do głównego wjazdu, jej powierzchnię, szerokość budynków w obszarze analizowanym, oraz fakt, że dla działki, został określony wskaźnik powierzchni zabudowy, w ocenie Sądu powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Spór w sprawie sprowadza się jednak do tego, czy działka zapewniony ma dostęp do drogi publicznej.

Jak wynika bowiem z akt sprawy organy uznały, że nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], która według informacji z ewidencji gruntów stanowi użytek drogowy i jest własnością [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wziął pod uwagę fakt urządzenia drogi wewnętrznej zarówno na działce nr [...] (o aktualnej szerokości jezdni - 4,5 m), jak i na częściach działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Powyższa okoliczność nie jest sporna. Organ pierwszej instancji stwierdził, że działki, na których obecnie znajduje się chodnik dla pieszych (będące w użytkowaniu wieczystym), nie są objęte wnioskiem, a teren ten nie jest potrzebny do prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Z kolei organ odwoławczy w ocenie Sądu zasadnie uznał, że urządzenie drogi wewnętrznej na działce nr [...] i na częściach działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], oznacza, że realizując dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem tejże drogi wewnętrznej będzie ona wykorzystana na całej szerokości (6 m). W tym miejscu strona skarżąca, jako wieczysty użytkownik jednej z ww. działek wskazuje, że sprzeciwia się planowanej inwestycji, która w jej ocenie doprowadzi do znacznego pogorszenia sytuacji jej członków ( tak już trudnej z uwagi na lokalizację bazaru), w zakresie dostępu do drogi publicznej, przepustowości drogi wewnętrznej, co przełoży się na zasady współżycia społecznego, relacje społeczno-gospodarcze. Zarzuca więc organom, iż przy jej wydaniu nie uwzględniły zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie m.in. tych zasad. Nie uwzględniły również interesu osób trzecich.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie uwzględnił jednak powyższych zarzutów skargi. W sprawie nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, urządzoną, istniejącą drogą wewnętrzną. Co więcej z akt sprawy wynika, że gmina (właściciel działki nr [...]), wyraża zgodę na jej ewentualną przebudowę na potrzeby planowanej inwestycji. Wprawdzie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, urządzenie drogi wewnętrznej na działce nr [...] i na częściach działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], oznacza, że realizując dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem tejże drogi wewnętrznej będzie ona wykorzystana na całej szerokości (6 m), niemniej jednak, wbrew zarzutom skargi Sąd podzielił pogląd reprezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie udzielenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się zaś stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, która podlegają ocenie i badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w zakresie, jak wyżej, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście, czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób (por. min. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2199/13, LEX nr 2089926).

Zaznaczyć należy, że na tym etapie postępowania ważna jest jedynie okoliczność, że droga w istocie istnieje, a w konsekwencji, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Co więcej sporna droga zapewnia powszechny dostęp, gdyż okoliczni mieszkańcy z niej korzystają, została pokryta asfaltem, a więc jest urządzona, dotyczy to także części spornej, która znajduje się w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Tym samym w ocenie Sądu słusznie organy uznały, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, poprzez sporną drogę. Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze kwestii, przepustowości, zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w związku z planowaną inwestycją, wskazać należy, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się parametrów dróg ani też spełnienia wymagań z zakresu warunków technicznych jakim powinny one odpowiadać. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy powołując się na wyrok z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2246/13, Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niedopuszczalne jest twierdzenie, że teren mający dostęp do drogi publicznej, czyli powszechnie dostępnej na równych zasadach, jednocześnie uznawany jest, ze względu na parametry drogi, za nie posiadający dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji, czyli możliwości zapewnienia dojazdu, i to ze wskazaniem na ograniczenia wynikające z już istniejącego ruchu na drodze. Oznaczałoby to w konsekwencji sytuację, gdy kolejność zagospodarowywania terenów ma wpływ na możliwość zagospodarowania. Tymczasem niewłaściwy stan techniczny drogi publicznej w każdym przypadku w takim samym stopniu wpływa na możliwość komfortowego i bezpiecznego korzystania z niej (opubl. Lex nr 1982787).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącej w sprawie nie można również uznać, że organy nie rozważyły zasady dobrego sąsiedztwa poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich.

Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch etapach (decyzja o warunkach zabudowy i decyzja o pozwoleniu na budowę), w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji. Jednak ochrona interesów osób trzecich nie może polegać na tym, że organ definitywnie odmówi właścicielowi nieruchomości prawa zabudowy ze względu na niezadowolenie, obawy sąsiadów. Rzeczą organów jest aby planowana inwestycja powstała w takim kształcie, na jaki zezwalają przepisy prawa.

Stosownie zaś do art. 1 ust. 4 ustawy zasadą, którą winny kierować się organy jest: w przypadku sytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, która następuje poprzez:

1) kształtowanie struktur przestrzennych przy uwzględnieniu dążenia do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego;

2) lokalizowanie nowej zabudowy mieszkaniowej w sposób umożliwiający mieszkańcom maksymalne wykorzystanie publicznego transportu zbiorowego jako podstawowego środka transportu;

3) zapewnianie rozwiązań przestrzennych, ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów;

4) dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy:

a) na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. poz. 1612 oraz z 2005 r. poz. 141), w szczególności poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, (..)

Tym samym planowana inwestycja spełnia powyższe uwarunkowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ma ona zostać zlokalizowana w mieście ([...]) na obszarze o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej i stanowić będzie uzupełnienie istniejącej tam funkcji.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Wskazać tutaj należy, iż postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a strona miała możliwość brania udziału w postępowaniu. Ponadto organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Podkreślić także należy, iż wbrew twierdzeniu strony Skarżącej organy w ocenie Sądu wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wyciągnęły właściwe wnioski .

Reasumując należy wskazać, iż dokonując kontroli zgodności zaskarżonej decyzji zarówno w zakresie podniesionych zarzutów, jak również z urzędu, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i w tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a ustawy, orzekł jak w sentencji.