Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 5/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Teza: Ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty uzasadnia tezę, że zastosowanie trybu odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, jako trybu nadzwyczajnego, uzasadnionego wystąpieniem "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno przebiegać w relatywnie krótkim przedziale czasowym od momentu wystąpienia okoliczności mających uzasadniać ich kwalifikację jako przypadku szczególnie uzasadnionego. A zatem powinien zachodzić związek czasowy między przyczynami odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a faktem odwołania dyrektora szkoły z tych powodów.

TEZY

Ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty uzasadnia tezę, że zastosowanie trybu odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, jako trybu nadzwyczajnego, uzasadnionego wystąpieniem "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno przebiegać w relatywnie krótkim przedziale czasowym od momentu wystąpienia okoliczności mających uzasadniać ich kwalifikację jako przypadku szczególnie uzasadnionego. A zatem powinien zachodzić związek czasowy między przyczynami odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a faktem odwołania dyrektora szkoły z tych powodów.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi Burmistrza S. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 29 października 2010 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza S. P. w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej Nr ... w S. P.. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 24 sierpnia 2010 r. nr ... wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Burmistrz S.P. odwołał bez wypowiedzenia z dniem 31 sierpnia 2010 r. E. M. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej Nr ... im. w S.P.. W uzasadnieniu zarządzenia stwierdzono, że odwołanie dyrektora szkoły jest podyktowane wystąpieniem zagrożenia dobra uczniów, nieprawidłowościami w funkcjonowaniu placówki, zaniedbaniami w prowadzeniu dokumentacji nauczania, nieprawidłowościami w prowadzeniu rachunkowości szkoły i spraw finansowych, nadużyciami finansowymi w celu uzyskania własnych korzyści materialnych, szkodą dla finansów publicznych oraz patologicznymi relacjami z organem prowadzącym szkołę. Wskazano , że dyrektor - nauczyciel informatyki często pozostawiał uczniów na lekcjach informatyki bez opieki. Natomiast brak nadzoru i należytej opieki spowodował - według organu - wejścia przez uczniów na niepożądane strony internetowe, w tym m.in. na stronę pornograficzną. Ponadto stwierdzono, że dyrektor bezprawnie wpisał na dokumencie zawierającym wykaz osób uprawnionych do otrzymania nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej w pozycji "Nagroda Burmistrza" swoje imię i nazwisko. Wykaz ten stanowił jednocześnie polecenie wypłaty przez księgową nagrody. Zdaniem organu odwołującego E. M. przerobiła list gratulacyjny Burmistrza z okazji Dnia Edukacji Narodowej, w wyniku czego zleciła wypłatę sobie nagrody pieniężnej. Następnie organ wskazał, że dyrektorka naruszyła przepisy uchwały Rady Miejskiej w S.P. z dnia 30 marca 2009 r. Nr XXXIII/388/09 w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagradzania za pracę oraz przyznawania dodatków do wynagrodzenia w 2009 r. nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach organizacyjnych prowadzonych przez Miasto S.P. poprzez przyznanie sobie dodatku za warunki pracy. Według ustaleń organu dyrektor jednocześnie naruszył przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) poprzez brak w księgach rachunkowych listu gratulacyjnego Burmistrza o przyznaniu nagrody pieniężnej. Ponadto pod adresem dyrektora organ wyartykułował zarzut unikania współpracy z organem prowadzącym szkołę poprzez nie przyjmowanie korespondencji kierowanej do niego , nie przekazywanie rzetelnej informacji o najważniejszych sprawach organizacyjnych szkoły -Radzie Rodziców w zakresie arkuszy organizacyjnych, nienależnie pobieranie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, nierzetelne prowadzenie dokumentacji nauczania (brak dziennika nauczania indywidualnego ucznia) oraz brak należytej staranności w zlecaniu wyjazdów służbowych i nieprawidłowe rozliczanie kosztów podróży służbowych. Dodatkowo wskazał, że w stosunku do E. M. toczą się postępowania karne oraz postępowanie sprawdzające w postępowaniu dyscyplinarnym.

W ocenie prowadzącego szkołę powyższe sytuacje wyczerpują przesłanki określone w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a w szczególności zagrożenie dobra ucznia rozumianego jako zagrożenie interesu publicznego i uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie placówki i pełnienie przez E. M. funkcji kierowniczej . Końcowo Burmistrz S. P. wskazał ,że pismem z dniem 23 lipca 2010 r. nr ... wystąpił do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty we W. o wydanie opinii w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr .. w S.P. - E. M. i uzyskał odpowiedź w tej sprawie.

Wojewoda D. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 października 2010 r. nr .. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza S.P. w sprawie odwołania Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr .. im. w S.P., uznając ,że narusza ono przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W motywach rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru przytoczył brzmienie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i stwierdził , że odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Dalej wskazał, że zgodnie z pkt 2 ust. 1 art. 38 ustawy o systemie oświaty, organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis ten pozwala odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, ale tylko, jeżeli zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione i organ wystąpił o opinię kuratora oświaty. Ustawodawca zatem zamieścił w nim dwie przesłanki, jedną o charakterze materialnym -istnienie szczególnie uzasadnionej przyczyny oraz drugą proceduralną - zasięgnięcie opinii kuratora oświaty, których łączne wystąpienie determinuje możliwość podjęcia rozstrzygnięcia, o jakim mowa w powołanym przepisie. Z treści tego przepisu wynika również, że decyzja o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole w trybie wskazanym w przepisie podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jednakże zakres swobody przy odwołaniu z funkcji kierowniczej dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami, a sfera uznania organu odwołującego jest co prawda znaczna, ale niepełna, bo musi on uwzględniać między innymi ograniczenia wyraźnie ustanowione w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Kontynuując organ nadzoru podkreślił, że pojęcie przypadki szczególnie uzasadnione jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż te okoliczności zostały unormowane w innym przepisie tj. art. 38 ust. 1 pkt 1b ustawy o systemie oświaty. Odwołał się do niekwestionowanego w judykaturze poglądu, według którego w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków, stanowiących podstawę do odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora, nie mieści się każde naruszenie prawa przez tę osobę, a organ odwołujący dyrektora w tym trybie winien kierować się przesłankami określonymi w art. 52 Kodeksu pracy. A zatem organ winien przeprowadzić analizę zachowania dyrektora i rozważyć czy działanie to było dotknięte bezprawnością działania rozumianą jako naruszenie jego obowiązków wynikających z pełnionego stanowiska, a także czy było nacechowane jakakolwiek postacią winy mieszczącej siew kategorii naruszenia obowiązków pracowniczych. Według organu nadzoru w uzasadnieniu burmistrza brak oceny dyrektora pod tym kątem, co nie pozwala na uznanie, że E. M. dopuściła się wyjątkowo ciężkich uchybień w sprawowaniu obowiązków kierowniczych. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków kierowniczych. W tym zakresie powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w orzeczeniu z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08 , według którego użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły.

W ocenie organu nadzoru materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala na uznanie, że zachowanie Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr ... w S.P. zakwalifikować można jako "szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż organ prowadzący podjął decyzję o odwołaniu E. M. ze stanowiska z uwagi na okoliczności, które dotyczyły przede wszystkim nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej i organizacji pracy szkoły. Według Wojewody D. Burmistrz S.P. nie przedstawił żadnych dowodów, potwierdzających pozostawianie bez opieki uczniów przez E. M. na lekcjach informatyki, poza informacją, że do Burmistrza S.P. wpływały liczne zgłoszenia telefoniczne rodziców, które uczęszczały na lekcje informatyki o przypadkach wielokrotnego pozostawiania dzieci bez opieki. Organ poza wyrażeniem wielokrotnie nie określił jak często i w jakim odstępie czasu miały miejsce takie przypadki. Zdaniem organu nadzoru za dowód powyższych twierdzeń nie można uznać stwierdzonego podczas kontroli w szkole podstawowej w dniu 15 kwietnia 2010 r. wejścia przez uczniów na stronę pornograficzną. Kontrola ujawniła tylko fakt wejścia na strony pornograficzne (pojedynczy przypadek), ale nie zostało dowiedzione, kto na te niepożądane strony wchodził (czy uczeń, nauczyciel czy inny pracownik szkoły) oraz, że odbyło się to na lekach prowadzonych przez E. M. bądź podczas jej nieobecności na tych lekcjach. Natomiast Prokuratura Rejonowa w J. G. postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2010 roku umorzyła śledztwo w sprawie udostępniania pornografii przez Internet w Szkole Podstawowej w S.P.. Według organu nadzoru pojedynczej sytuacji nie można utożsamiać z ciężkim naruszeniem przez pracownika podstawowych obowiązków pracowniczych. Okoliczność ta nie stanowi podstawy do zwolnienia w trybie natychmiastowym. Okoliczności "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie uprawnia również zarzutu bezprawnego wpisania przez E. M. na dokumencie zawierającym wykaz osób ujawnionych do otrzymania nagród z okazji Dnia Edukacji Narodowej swojego imienia i nazwiska i wypłacenie na tej podstawie nagrody dla niej. Zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, uchybienia w zakresie rachunkowości, a także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły, nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W odniesieniu do zarzutu przerobienia dokumentu - listu gratulującego Burmistrza i wypłaty na tej podstawie nagrody, organ zaznaczył, że ewentualna wina E. M. musi zostać stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu karnego, a do tego momentu należy uznawać ją za niewinną. Zarzut ten również traktuje o naruszeniu przepisów o rachunkowości i nie sposób przyjąć, że jest to szczególny przepadek stanowiący podstawę dokonanego w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty odwołania z funkcji dyrektora szkoły. Dalej organ nadzoru stwierdził, że kolejne zarzuty również dotyczą uchybień w obszarze rachunkowości i gospodarowaniu środkami finansowymi, wskazując, że przestrzeganie przepisów o rachunkowości i gospodarowanie środkami finansowymi są przede wszystkim zadaniem księgowego. A więc zarzuty w tym przedmiocie nie dotyczą bezpośrednio dyrektora szkoły, który jako kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność z zakresu gospodarki finansowej z racji nadzoru nad pionem gospodarczo-finansowym w szkole, ale okoliczność ta stanowić może przesłankę do dokonania oceny pracy dyrektora i ewentualnego odwołania go w innym trybie tj. przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty.

Wojewoda D. zwrócił uwagę na to, że w uzasadnieniu zakwestionowanego przez niego zarządzenia brak informacji o tym , aby w stosunku do E. M. prowadzone było jakiekolwiek postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przy czym również pojedyncze przypadki nie wykonania poleceń służbowych nie potwierdzają zasadności wydania przedmiotowego zarządzenia. Także nie przyjmowanie korespondencji przez E. M. nie przesądza - w ocenie organu nadzoru - o konieczności nagłego odwołania jej z funkcji dyrektora. Również zaniedbania odnoszące się do spraw organizacyjnych szkoły, nie są przesłankami na tyle istotnymi, które nie pozwalałyby na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Dalej organ wskazał, że Komisja Dyscyplinarna dla nauczycieli przy Wojewodzie D. we W. uchyliła decyzje Burmistrza S.P. z dnia 11 czerwca 2010 r. w przedmiocie zawieszenia E. M. w pełnieniu obowiązków dyrektora, zatem trudno przyjąć, że te same nieprawidłowości wypełniają dyspozycję przepisu o konieczności nagłego odwołania z funkcji dyrektora.

W ocenie Wojewody D. , organ wydający zarządzenie ocenił dowolnie zaistniałe okoliczności i zastosował nieprawidłowe konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Zarzuty sformułowane pod adresem E. M. nie pozwalają przyjąć, że niemożliwe jest dalsze sprawowanie przez nią funkcji kierowniczej z przyczyn leżących po jej stronie, co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodziła, a organ odwołujący nie wykazał w sposób wyczerpujący i wyrazisty, że zaistniała konieczność takiego nadzwyczajnego i natychmiastowego odwołania dyrektora z pełnionej przez niego funkcji. Ponadto, organ gminy nie wykazał, aby stwierdzone nieprawidłowości z zakresu gospodarki finansowej miały charakter powtarzający się, tzn. były już przedmiotem wcześniejszych kontroli i ustaleń organu. Wówczas bowiem zasadnym stawałby się zarzut permanentnego naruszania przepisów prawa bądź też utraty zaufania, który przejawiałby się nierespektowaniem przez Dyrektora zaleceń organu, pomimo uprzedniego wytknięcia już nieprawidłowości w tym zakresie.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Burmistrza S.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto skarżący podniósł zarzut błędnych ustaleń faktycznych poprzez uznanie, że nie zostało dowiedzione , że wchodzenie na strony pornograficzne odbyło się na lekcjach prowadzonych przez dyrektora szkoły bądź podczas jej nieobecności na tych lekcjach, bowiem wyłącznie dyrektor szkoły posiadała klucze do klasy pracowni komputerowej. Dodatkowo wskazał, że Prokuratura Rejonowa w J.P skierowała do sądu akt oskarżenia przeciwko E. M. o popełnienie przestępstwa z art. 286 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 270 § 1 k.k. w związku z art. 11 § 2 k.k., i w tej sprawie został już wyznaczony termin rozprawy w Sądzie Rejonowym w J.P. W ocenie Burmistrza fakt prowadzenia postępowania karnego przeciwko dyrektorowi szkoły uzasadnia przyjęcie , że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo wywiodła, że fakt wniesienia aktu oskarżenia przeciwko E. M. do sądu pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zarządzenia Burmistrza.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 2 marca 2011 r. pełnomocnik organu nadzoru zwrócił uwagę na fakt , że zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, jak również o skierowaniu aktu oskarżenia do sądu , Burmistrz S.P. otrzymał odpowiednio w dniach 21 września 2010 r. i 19 października 2010 r., a więc po dacie wydania zakwestionowanego przez Wojewodę D. zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga jedynie przypomnienia, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Natomiast w odniesieniu do zaskarżonego aktu nadzoru zarówno przepis art.148 p.p.s.a. jak również ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) (zwana dalej ustawą o samorządzie gminnym) nie określają podstaw jego uchylenia przez sąd administracyjny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się ,że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa , bez względu na jego materialno-prawny lub procesowy charakter.

Analizując zatem pod takim kątem będące przedmiotem sporu rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził , że nie narusza ono przepisów prawa. W punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi wypada przytoczyć brzmienie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Ocena zasadności skargi wymaga zatem udzielania odpowiedzi na pytanie , czy w realiach badanej sprawy Wojewoda D. miał podstawy do skorzystania ze swoich uprawnień nadzorczych. Stwierdzenie powyższego wymagało jednak zbadania w pierwszej kolejności zgodności z prawem zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia Burmistrza S.P. Nr ... z dnia 24 sierpnia 2010 r. w przedmiocie natychmiastowego odwołania E. M. ze stanowiska dyrektora szkoły przez organ prowadzący szkołę, Burmistrza S.P.. Tryb i przesłanki odwołania uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) (zwanej dalej ustawą o systemie oświaty), której art. 38 ust. 1 przewiduje , że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a. Z kolei punkt 2 ust.1 tego przepisu stanowi dalej ,że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Cytowany wyżej przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowił materialno-prawną podstawę zakwestionowanego przez organ nadzoru zarządzenia burmistrza. Ma rację organ nadzoru , kiedy wywodzi , że we wskazanej regulacji ustawodawca zamieścił dwie przesłanki, jedną o charakterze materialnym – istnienie szczególnie uzasadnionej przyczyny – oraz drugą proceduralną – uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty, których łączne wystąpienie determinuje możliwość podjęcia rozstrzygnięcia, o jakim mowa we komentowanym przepisie. Druga z wymienionych przesłanek nie budzi większych wątpliwości, pozostaje bowiem poza sporem fakt jej zaistnienia. Natomiast przesłanka materialno-prawna wymaga głębszej analizy, koniecznej z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem niedookreślonym. Niewątpliwie – o czym była już mowa powyżej - odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły należy traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań, zaś akt podjęty przez organ prowadzący szkołę, podjęty w tym przedmiocie dotyka interesu prawnego odwołanego dyrektora szkoły rozumianego jako zobiektywizowana, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Taka konstrukcja prawodawcza wymaga, aby organ podejmujący rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty uzasadnił w sposób wystarczający podjęte rozstrzygnięcie. Trzeba jednak wskazać, że brak bezpośrednich uregulowań normujących obowiązek uzasadniania takiego rozstrzygnięcia, nie stanowi przeszkody do wywiedzenia tego obowiązku z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ samorządu podejmując uchwałę podlegającą kontroli. Wymóg uzasadniania rozstrzygnięć przez administrację publiczną zaliczany jest do standardów dobrej administracji i prawa do sprawiedliwego procesu i można go wyprowadzić z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych np. zasady zaufania do państwa (por. Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, M. Stahl, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 6 (9)/2006, pkt 16). Na ten temat jednoznacznie wypowiadał się również Sąd Najwyższy, który w wielu orzeczeniach wyraził pogląd, sprowadzający się do tezy, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (uchwały), zaś wywód ów i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru jak i sądu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., III RN 3/97 OSNP 1997/19/369), wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2008 r. III PK 69/07 system Informacji Lex nr 452411). Innymi słowy to bezpośrednio z aktu odwołania – jego uzasadnienia – powinno wynikać, na czym polega szczególne uzasadnienie danego przypadku. Również samo rozumienie nieostrego, niedookreślonego pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazło swój wyraz w orzecznictwie, w którym prezentowany jest pogląd, wedle którego w pojęciu "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowiący podstawę odwołania dyrektora na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie mieści się każde naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2001 r. sygn. akt II SA 3293/00 – Prawo Pracy nr 9 z 2001 r., poz. 41). Pojęcie to powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, ze analiza zachowania dyrektora dokonana przez organ wymaga rozważenia czy działanie to było dotknięte bezprawnością działania rozumianą jako naruszenie jego obowiązków wynikających z pełnionego stanowiska., a także czy było nacechowane jakąkolwiek postacią winy w postaci lekkomyślności, niedbalstwa, czy też wręcz rażącego niedbalstwa, mieszczących się w kategorii naruszenia obowiązków pracowniczych.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności rozpatrywanej sprawy w pierwszej kolejności należy odwołać się do treści uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, bowiem to z niego wynikać ma zasadność podjętego rozstrzygnięcia w kontekście przesłanki określonej w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a co za tym idzie jego zgodność z prawem. Jak wynika z uzasadnienia zakwestionowanego zarządzenia Burmistrza S.P., okoliczności stanowiące podstawę odwołania dyrektora szkoły można podzielić na cztery grupy, a mianowicie:

- po pierwsze, okoliczności dotyczące gospodarki finansowej szkoły - przejawiające się w naruszeniu przepisów uchwały Nr XXXIII/388/09 Rady Miejskiej w S.P. z dnia 30 marca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego niektóre zasady wynagrodzenia za pracę oraz przyznawania dodatków do wynagrodzenia w 2009 r. nauczycielom zatrudnionym w oświatowych jednostkach prowadzonych prze Miasto S.P., poprzez przyznanie przez dyrektora szkoły dodatku za warunki pracy w wysokości 20% godzinnej stawki wynagrodzenia zasadniczego proporcjonalnie do realizowanego wymiaru, naruszenie ustawy o rachunkowości, nieumieszczeniu w ewidencji księgowej szkoły przerobionego listu gratulacyjnego, na podstawie którego doszło do dyspozycji wypłaty środków pieniężnych dla dyrektora szkoły z tytułu nagrody pieniężnej, nieprawidłowym rozliczanie kosztów podróży służbowych;

- po drugie, okoliczności dotyczące wykonywania obowiązków dydaktycznych i organizacji pracy placówki, w tym pozostawianie uczniów bez opieki, skutkujące w ocenie organu wejściem przez uczniów na stronę pornograficzną, nierzetelne prowadzenie dokumentacji nauczania, brak rzetelnej informacji o najważniejszych sprawach organizacyjnych szkoły Rady Rodziców;

- po trzecie , okoliczności związane z niewłaściwym wykonywaniem obowiązków dyrektora szkoły względem organu prowadzącego szkołę, przejawiające się w niewykonywaniu poleceń służbowych Burmistrza S.P. i nieprzyjmowaniu korespondencji od organu prowadzącego szkołę;

- po czwarte, okoliczności związane ze złożeniem przez Burmistrza S. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przerobienia dokumentu przez Dyrektora szkoły.

W ocenie organu prowadzącego szkołę wskazane okoliczności zostały uznane za szczególnie uzasadnione przypadki, uzasadniające odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zarządzenia i zawarte w niej twierdzenia w kontekście materiału aktowego badanej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że zaistniała konieczność natychmiastowego przerwania czynności dyrektora szkoły z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. W odniesieniu do okoliczności wymienionych w pierwszej grupie – dotyczącej nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej szkoły- w wskazać należy, że kwestie związane z przestrzeganiem przepisów o rachunkowości i gospodarowaniu środkami finansowymi są przede wszystkim zadaniem księgowego, a więc zarzuty w tym zakresie nie mogą odnosić się bezpośrednio do dyrektora szkoły, który może ponosić pośrednią odpowiedzialność w tym zakresie, jednakże odpowiedzialność ta ewentualne i wynikające z niej konsekwencje mogą zostać ustalone w drodze odpowiedniego trybu nadzorczego, który może zakończyć się odwołaniem ze stanowiska w związku z negatywną oceną pracy dyrektora, bądź negatywną oceną wykonywanych przez niego zadań. Kwestie te regulowane są przepisem art. 34 a ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów (ust. 1) W zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki (ust.2).

W tym zakresie odwołanie Dyrektora szkoły powinno być poprzedzone dokonaniem

ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywanych zadań , co

wynika z przepisu art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o systemie oświaty, a co w

niniejszej sprawie nie miało miejsca. Powyższe uwagi należy również odnieść do

okoliczności związanych z obowiązkami dydaktycznymi i organizacją pracy placówki, bowiem podlegają one ocenie w ramach oceny pracy i oceny wykonywanych zadań. Wprawdzie tego rodzaju okoliczności mogłyby być potencjalnie ocenione przez organ jako szczególnie uzasadniony przypadek, jednakże materiał dowodowy przedstawiony przez organ prowadzący szkołę, nie pozwala na przyjęcie, że rodzaj i charakter nieprawidłowości w tym zakresie pozwala na kwalifikację tych okoliczności jako szczególnie uzasadnionego przypadku. W aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza S.P. dnia 22 października 2010 r., nr ... kierowane do Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli D. Urzędu Wojewódzkiego we W., w którym organ – na wcześniejsze żądanie organu nadzoru o przesłanie dowodów potwierdzających pozostawianie bez opieki uczniów przez Dyrektora Szkoły – wyjaśnia , że odnotowano w tym zakresie liczne zgłoszenia telefoniczne rodziców dzieci, które uczęszczały na lekcje informatyki. Jest to jedyna informacja jaka wynika z akt sprawy w tym zakresie, lecz nie wskazuje ona , kiedy i ile razy takie przypadki miały miejsce W ocenie Burmistrza ta okoliczność ma potwierdzać fakt wejścia na strony pornograficzne. Ma zatem rację organ nadzoru, kiedy wywodzi ,że w żaden sposób nie udokumentowano okoliczności pozostawiania dzieci bez opieki i jego ocena w tym zakresie jest w pełni uprawniona .Stanowisko to zdaje się potwierdzać również fakt , o którym Sądowi wiadomo z urzędu z akt sprawy o sygn. akt IV SA/Wr 710/10 , a mianowicie umorzenie przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli przy Wojewodzie Dolnośląskim postanowieniem z dnia 8 września 2010 r. nr ... postępowania wyjaśniającego wszczętego w związku z obwinieniem E. M. o popełnienie między innymi czynu polegającego na dopuszczeniu do korzystania przez uczniów Szkoły Podstawowej Nr ... w S.P. ze stron internetowych zawierających treści, które mogą stanowić zagrożenie dla ich prawidłowego rozwoju (pornografia) z tym uzasadnieniem , że w tym zakresie istnieją niedające się usunąć wątpliwości w zakresie czasu i okoliczności wyświetlenia na szkolnym komputerze strony pornograficznej. Brak jest również w aktach sprawy dowodów potwierdzających brak należytej współpracy z organem społecznym jakim jest Radą Rodziców, czy też nierzetelnego prowadzenia dokumentacji nauczania.

Z kolei odnosząc się do zarzutu szeroko pojętej niesubordynacji dyrektora szkoły w stosunku do organu prowadzącego szkołę, przejawiającej się - w ocenie Burmistrza S. P. - w nieodebraniu dwóch pism kierowanych do dyrektora szkoły oraz nieudostępnieniu oryginału listu gratulacyjnego , należy także zgodzić się z organem nadzoru, że wskazane okoliczności nie można zakwalifikować jako szczególnie uzasadniony przypadek, który uzasadniałby natychmiastowe przerwanie czynności Dyrektora szkoły z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego.

Na aprobatę Sądu zasługuje również stanowisko organu nadzoru w zakresie oceny zarzutu związanego z zawiadomieniem przez organ prowadzący szkołę o popełnieniu przestępstwa przerobienia dokumentu przez dyrektora szkoły. Złożenie takiego zawiadomienia do oraz wszczęcie postępowania karnego w wyniku tego zawiadomienia, nie może być automatycznie traktowane jako okoliczność pozwalająca na natychmiastowe odwołanie ze stanowiska. W tym kontekście nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi, że organ nadzoru nie uwzględnił faktu skierowania aktu oskarżenia przeciwko E. M. do Sądu Rejonowego w J.P, wobec czego naruszył przepis art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, bowiem wskazane powyżej okoliczności, w realiach rozpatrywanej sprawy pozostają neutralne względem przesłanek wskazanych w wymienionym przepisie i nie mogą wywierać wpływu na ocenę legalności zarządzenia Burmistrza. W tym zakresie wskazać należy, że dopiero skazanie prawomocnym wyrokiem sądu mogłoby stanowić okoliczność stanowiącą szczególnie uzasadniony przypadek. Zważywszy , że na dzień wydania zarządzenia Burmistrza S.P. postępowanie karne zainicjowane wymienionym wyżej zawiadomieniem toczyło się wyłącznie w sprawie, a nie przeciwko konkretnej osobie.

Spajając całość powyższych rozważań nie można też pominąć okoliczności, że w analizowanej sprawie wydana została – wymagana przepisem art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty – opinia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, który negatywnie ocenił zamiar odwołania dyrektora szkoły w trybie wskazanego wyżej przepisu, wskazując, że okoliczności mające stanowić podstawę odwołania nie stanowią - w jego ocenie - szczególnie uzasadnionego przypadku. Również Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. postanowieniem z dnia 14 lipca 2010 r. nr ... uchyliła decyzję Burmistrza z dnia 11 czerwca 2010 r. nr ... w sprawie zawieszenia E. M. w pełnieniu obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr... w S.P., która została wydana w oparciu o okoliczności analogiczne do podanych w uzasadnieniu zarządzenia w sprawie odwołania.

W tym miejscu wymaga podkreślenia , że gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania(por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK831/09 Lex nr 595564). W tym kontekście zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ratio legis przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty uzasadnia tezę , że zastosowanie trybu odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia, jako trybu nadzwyczajnego uzasadnionego wystąpieniem "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno przebiegać w relatywnie krótkim przedziale czasowym od momentu wystąpienia okoliczności mających uzasadniać ich kwalifikację jako przypadku szczególnie uzasadnionego . Innymi słowy musi zachodzić związek czasowy między przyczynami odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego , a faktem odwołania dyrektora szkoły z tych powodów. Przemawia za tym również treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty , zgodnie z którym kurator oświaty wydaje opinię , o której mowa w ust. 1 pkt 2 art. 38 tej ustawy w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu [...], zaś niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Wskazana konstrukcja niewątpliwie potwierdza sposób interpretacji pojęcia szczególnie uzasadniony przypadek, jako wystąpienie okoliczności wyjątkowych, uniemożliwiających prawidłowe funkcjonowanie szkoły, zezwalając faktycznie na dokonanie odwołania po upływie krótkiego 5-ciodniowego terminu przewidzianego na wydanie opinii przez kuratora oświaty. W tym kontekście stwierdzić należy, ze prowadzone przez Burmistrza postępowanie nie wpisuje się w ramy czasowe, które uzasadniałyby zastosowanie trybu określonego w przepisie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Powyższe wynika z faktu, że okoliczności uznane przez niego jako szczególnie uzasadniony przypadek ustalane były sukcesywnie od dnia 15 kwietnia 2010 r., a więc daty przeprowadzenia kontroli wydatków na wynagrodzenia osobowe w tym nagrody oraz wydatki na podróże służbowe IV kwartał 2009 r. do dnia 18 czerwca 2010 r., tj. dnia próby doręczenia korespondencji , co dokumentuje notatka służbowa nr ..., a zarządzenie wydane zostało dopiero w dniu 24 sierpnia 2010 r. Ciąg podejmowanych przez organ prowadzący działań i ich dokumentacja, a w konsekwencji wydanie zarządzenia dopiero po upływie kilku miesięcy od wystąpienie pierwszej okoliczności zakwalifikowanej przez organ jako szczególnie uzasadniony przypadek, wskazuje wprost, że okoliczności stanowiące uzasadnienie tego aktu powinny być traktowane jako okoliczności mogące ewentualnie stanowić przedmiot oceny pracy lub oceny wykonywanych zadań, o których mowa w przepisie art. 38 ust. 1 lit. b ustawy o systemie oświaty.

W świetle powyższego zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru , że zarządzenia Burmistrza S.P. z dnia 24 sierpnia 2010 r. nr ... w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej Nr .im. w S.P. Pani E. M. wydane zostało z istotnym naruszeniem art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, co po myśli art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uzasadniało stwierdzenie jego nieważności przez Wojewodę D. Tym samym uznać należało, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi .