Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 566/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 roku sprawy ze skargi B. F. i J. F. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 19 października 2016 r. nr XXXVI/938/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej teren Lasu Łagiewnickiego w rejonie ulic Okólnej i Wycieczkowej - oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

W dniu 19 października 2016 r. Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 i 1579) oraz art. 14 ust. 8 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, 904, 961 i 1250) w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. poz. 774 i 1688), podjęła uchwałę nr XXXVI/938/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej teren Lasu Łagiewnickiego w rejonie ulic Okólnej i Wycieczkowej.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. F. i J. F., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając zaskarżonej w całości uchwale sprzeczność z prawem, polegającą na naruszeniu następujących przepisów:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p."., poprzez wadliwe ustalenie wskaźników zagospodarowania terenu (wskaźnik powierzchni zabudowy działki budowlanej - maksimum 16%, intensywność zabudowy działki budowlanej - minimum 0,3, maksimum 0,4, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej - minimum 40%) dla terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1ZP/U, co narusza obowiązujące w planowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, prowadzi do pominięcia walorów ekonomicznych przestrzeni działki, a także narusza zasadę uwzględniania przy planowaniu prawa własności,

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z pkt 9 u.p.z.p. poprzez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności poprzez faktyczne wyłączenie z zabudowy znacznej części ww. obszaru w wyniku wyznaczenia opisanych powyżej wskaźników oraz przedłożenie przez organy planistyczne dobra publicznego polegającego na możliwie szybkim uchwaleniu i wprowadzeniu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżących,

3. art. 17 pkt 12 i pkt 13 oraz art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 8 u.p.z.p. polegające na istotnym naruszeniu procedury planistycznej w wyniku braku merytorycznego rozpoznania uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą dotyczących wskaźników zagospodarowania terenu w powołanym powyżej zakresie, na co wskazuje treść uzasadnienia odmowy uwzględnienia wyżej wymienionych uwag i zaniechania zmian projektu planu w odpowiednim zakresie wyłącznie z powodu niechęci organów planistycznych do powtórzenia czynności planistycznych, które byłyby konieczne w przypadku uwzględnienia uwag, a nadto na braku uprzedniej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do planu;

4. art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 6 u.p.z.p. polegające na nadużyciu władztwa planistycznego poprzez określenie wskaźników zagospodarowania terenu dla nieruchomości skarżących, pozbawiając ich możliwości uzasadnionej potrzeby zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że zaskarżona uchwała w § 24 wprowadza dla terenu, oznaczonego na rysunku planu symbolem 1ZP/U, m.in. następujące ustalenia:

- przeznaczenie terenu pod teren - zieleni urządzonej oraz zabudowę usługową - usługi hotelowe i gastronomiczne,

- wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) wskaźnik powierzchni zabudowy działki budowlanej - maksimum 16%,

b) intensywność zabudowy działki budowlanej - minimum 0,3, maksimum 0,4,

c) wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej - minimum 40%;

- parametry kształtowania zabudowy:

a) wysokość zabudowy - maksimum 21 m,

b) dachy dwuspadowe, wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych wynoszącym do 80°;

- dla zabudowy istniejącej w dniu wejścia w życie planu, niespełniającej wyznaczonych wskaźników i parametrów, dopuszcza się wyłącznie: remont, przebudowę oraz prowadzenie innych robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa budowlanego, a także odbudowę zabytków.

Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. A. 2/4 (nr działki 13/1 obr. [...]), a jednocześnie starają się od wielu lat o wykup sąsiedniej działki (nr 6/7). Na przedmiotowej nieruchomości posadowiona są willa "L." i zabudowania gospodarcze dawniej należące do L. H., a obecnie mieści się tam obiekt mieszkalno-pensjnatowy pod nazwą "D.", wpisane do rejestru zabytków województwa łódzkiego pod nr [...] decyzją z dnia [...]. - na wniosek skarżących.

Pełnomocnik skarżących podkreślił, że przyjęty plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia jakąkolwiek uzasadnioną rozbudowę posadowionego na ich działce obiektu poprzez wprowadzenie wskaźników zagospodarowania terenu, które po pierwsze: wykluczają możliwość rozbudowy, a po drugie: pozostają wewnętrznie sprzeczne.

Jednocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że w związku z rosnącymi kosztami utrzymania obiektów zabytkowych i brakiem środków dofinansowania z budżetu Państwa dla właścicieli małych kubaturowo zabytków architektury skarżący stanęli przed koniecznością poszukiwania rozwiązań ekonomicznych umożliwiających zabezpieczenie środków pieniężnych na remonty i bieżące utrzymanie struktury technicznej. Równocześnie w okresie przeszło trzydziestu pięciu lat działalności skarżących sytuacja na rynku hotelowym w Łodzi uległa istotnym zmianom. Powstało więcej niż 60 nowych obiektów noclegowych. Zmiana parametrów dotyczących wielkości pokoi hotelowych, ich wyposażenia "oraz niezbędnych urządzeń jak windy, podjazdy dla niepełnosprawnych itp., wynikająca z unijnych regulacji, czyni mały obiekt mieszkalny-pensjonatowy, jakim jest Hotel A, obiektem nierentownym. Obiekt ten jest za duży na wyłącznie prywatne użytkowanie, a w obecnej kubaturze za mały na komercyjną działalność przynoszącą zysk możliwy dla zapewnienia niezbędnych remontów i bieżącego utrzymania. Jedyną zatem możliwością pozyskania środków na zabezpieczenie utrzymania budynków jest rozbudowa istniejących obiektów i ich modernizacja. Skarżący uzyskali zgody zmierzające do podjęcia takich działań - budowy na nieruchomości nowego obiektu, "którego architektura musi współgrać z formą istniejącą". Takie rozwiązanie zostało wstępnie zaakceptowane przez Urząd Konserwatorski.

Pełnomocnik skarżących podniósł przy tym, że z ustaleń skarżących (potwierdzonych bankową analizą opłacalności) poczynionych dla osiągnięcia rentowności obiektu wynika, że niezbędna jest dodatkowa powierzchnia użytkowa minimum 1200 m2 w 4 kondygnacjach (wysokość jest ograniczona wysokością istniejącej zabytkowej zabudowy). Stanowi to ok 350 m2 powierzchni zabudowy. Tymczasem przyjęty w planie wskaźnik daje możliwość zabudowy jedynie powierzchni 150 m2, co przy dopuszczalnej wysokości zabudowy - 21 m, oznaczałoby możliwość posadowienia 7-opiętrowego budynku, niewspółgrającego z istniejącą zabudową. Co więcej, ponieważ w nowo projektowanym obiekcie należy zgodnie z europejskimi normami stosować wyższe parametry niezbędnych powierzchni, zatem tak w hotelu, jak i ewentualnie domu rencisty, domu pobytu dla chorych wraz z opieką medyczną lub z inną podobną funkcją, którą obiekt mógłby pełnić, brak jest możliwości zabudowy zgodnie ze wskazanymi w planie zagospodarowania wskaźnikami, które wzajemnie się wykluczają. Intensywność zieleni na działce (nie jest planowana wycinka drzewostanu) oraz w otaczającym terenie, daje natomiast podstawy do zmiany wskaźników (ich urealnienia), przy jednoczesnym zachowaniu ogólnych zasad ochrony naturalnych warunków przyrodniczych. Teren "zielony" przyległy do działki nie jest przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego do zmiany użytkowania, a więc pozostanie "zieloną" otuliną. Co więcej, skarżący uzyskali zgodę Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł. na zmianę wskaźników zabudowy.

Pełnomocnik wskazał także, że skarżący zwrócili się wcześniej do Rady Miejskiej z wnioskiem o zmianę planu. Stanowiąca reakcję Rady na ww. wniosek decyzja nr [...] o niepodjęciu uchwały, pozwalająca Miejskiej Pracowni Urbanistycznej na przystąpienie do prac dotyczących wprowadzenia bardzo niewielkiej korekty wskaźników zabudowy w planie zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obszaru 1ZP/U, spowodowała konieczność skierowania skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nie uwzględniła uwag skarżących wniesionych zgodnie z procedurą do projektu założeń planu zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentacji z przebiegu sesji, na której podjęto powyższą uchwałę, wynika, że Rada Miejska nie poddała prawidłowej ocenie i głosowaniu uwag, jakie skarżący złożyli w trakcie trwania procedury planistycznej na ręce Prezydenta Miasta. Zaniechanie podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie zgłoszonych uwag stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej skutkujące stwierdzeniem nieważności planu w całości. Pełnomocnik skarżący wskazał przy tym, że z protokołu posiedzenia Rady nie wynika w żaden sposób, aby uwagi były jej przedstawione i poddane indywidualnemu głosowaniu. Załącznikiem do uchwały w przedmiocie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania było bowiem stanowisko Prezydenta Miasta w przedmiocie uwag nieuwzględnionych, a nie uchwała Rady Miejskiej.

Jednocześnie pełnomocnik skarżący podniósł, że rozważenia wymagają uwagi skarżących do prawidłowości działania Komisji Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, której skład, w ich ocenie, nie odpowiadał wymogom stawianym przez przepisy art. 8 u.p.z.p. Jest to szczególnie istotne w kontekście zarówno zgłoszonych wcześniej przez skarżących uwag, jak i obecnego sposobu ich rozpatrzenia. Skarżący pozostają przy tym w przekonaniu, że zgłoszone przez nich merytoryczne uwagi do planu nie zostały rozpatrzone w sposób prawidłowy, tj. poprzedzony analizą opartą na niezbędnych wiadomościach specjalnych (fachowych), co w ich ocenie znajduje potwierdzenie w załączonym do skargi zestawieniu, wskazującym na zawody wykonywane przez członków tej Komisji.

Dodatkowo pełnomocnik skarżący podniósł, że skarżący wskazali w swoim wezwaniu na pominięcie szeregu decyzji dotyczących ich nieruchomości, a także nieruchomości sąsiedniej. Jego zdaniem rozważanie wadliwości omawianej uchwały nie polega na ustaleniu jej zgodności ze stanem wiedzy organu, a okolicznościami obiektywnymi. W ocenie pełnomocnika skarżących powoływanie się obecnie na niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, po to aby uzasadnić prawidłowość podjętej uchwały, nie może zostać uznane za przekonywujące. Świadczy to bowiem w sposób jednoznaczny o podjęciu uchwały nieopartej na obiektywnie prawdziwych okolicznościach, a takich, które ustalone zostały w sposób błędny. Sama powyższa argumentacja świadcząca o podjęciu uchwały w oparciu o nieaktualne przesłanki, postanowi o jej wadliwości. Powyższe w ocenie pełnomocnika skarżących odnosi się do niezwykle istotnych kwestii, a mianowicie:

- skarżący posiadają zgodę Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł. na zmianę wskaźników zabudowy - decyzja [...] oraz zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na działania inwestycyjne (decyzje [...] oraz [...]),

- grunt przylegający do nieruchomości był w toku postępowania w przedmiocie wykupu przedmiotowej nieruchomości kwalifikowany w toku wyceny w sposób analogiczny jak działka skarżących, tj. jako: "Bi" (budowlano inwestycyjny),

- od ponad 20 lat skarżący czynią starania o wykup działki sąsiadującej z ich nieruchomością i procedura ta doprowadziła już do scalenia działek; w toku przywołanej procedury zostało ustalone, że przyłączenie działki 6/7 do działki 13/1 jest jak najbardziej wskazane, a dodatkowo, że owe działki funkcjonują już we wspólnym ogrodzeniu,

- plan sporządzony został w oparciu o mapy, na których granice działek zachodzą na siebie (co sprawia, że wyznaczone wskaźniki zabudowy pozostają nieprawidłowe). Tymczasem procedura uchwalania planu winna być oparta na pełnej wiedzy o wcześniejszych postępowaniach dotyczących przedmiotowych nieruchomości.

Jednocześnie pełnomocnik skarżących podkreślił, że argumenty, które legły u podstaw odmowy zmiany plany (a wcześniej jego uchwalenia) - odnoszące się m.in. do zabezpieczenia istniejących terenów zielonych i drzew, pozostają nieprawdziwe. W ramach planowanej rozbudowy nie założono wycinki jakichkolwiek drzew, zaś grunt nie ma charakteru leśnego. Wiele przykładów podobnych inwestycji z innych części Polski dowodzi, że istnieje możliwość takiej rozbudowy w zgodzie z otaczającą zielenią (która stanowi także o wartości planowanego obiektu). Pełnomocnik zaznaczył przy tym, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość, jest rekreacyjną strefą parkową (a nie lasem). Teren jest w pełni uzbrojony miejską infrastrukturą, skanalizowany siecią miejską i jego ewentualne rozbudowanie nie będzie łączyło się z jakąkolwiek koniecznością rozbudowy sieci lub budowy nowych urządzeń. W tym kontekście, według pełnomocnika skarżących, nie bez znaczenia powinny pozostać również argumenty, iż:

1. w przypadku rozbudowy obiekt zyska możliwość samofinansowania - tj. pozwoli na uzyskanie środków na zachowanie jego charakteru i dalsze renowacje (zaś w przypadku jej braku nie będzie takiej możliwości, co naraża zabytek na pogorszenie jego stanu),

2. stworzenie atrakcyjnego kompleksu przyczyni się do rozwoju regionu,

3. zwiększenie obiektu nie będzie niosło ze sobą zagrożenia dla okolicy, nie dojdzie do powstania z jego strony jakichkolwiek niepożądanych oddziaływań),

4. próby pozyskania inwestora (nabywcy) nieruchomości z przyczyn przywołanych powyżej nie przynoszą efektu - brak jest zainteresowania nabyciem nieruchomości o obecnie ukształtowanych (skarżoną uchwałą) parametrach.

Pełnomocnik podkreślił przy tym, że szczególnej uwagi wymaga uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, którą uznano za niezasadne wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz wcześniejszej - nr [...] o odmowie podjęcia uchwały pozwalającej na przystąpienie do prac zmierzających do zmiany wskaźników zabudowy w odniesieniu do nieruchomości skarżących, z publicznymi wypowiedziami Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Ł.. Z uzasadnienia uchwał wynika, że nieuwzględnienie uwag skarżących nie wynikało z niechęci do powtórzenia (ponowienia) procedury planistycznej. Z wypowiedzi przywołanego powyżej Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej (wydruk z gazety Dziennik Ł. w załączeniu) wynika wniosek przeciwny, jako uzasadnienie uwzględnienia innej skargi wskazano bowiem właśnie złożoność oraz długotrwałość niezbędnej, w przypadku wprowadzenia zmian, procedury.

Ponadto w dalszej części skargi pełnomocnik, odwołując się do poglądów orzecznictwa NSA na uzasadnienie trzeciego z zarzutów skargi, tj. istotnego naruszenia procedury planistycznej (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), wskazał na brak rozpatrzenia przez Radę Miejską uwag skarżących w kwestii wskaźników zagospodarowania terenu wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.

Podsumowując, pełnomocnik skarżących podniósł, że sposób działania organu, ignorującego ich obiektywnie uzasadnione oczekiwania zgłaszane w toku postępowania, w sposób rażący narusza zasadę pogłębiania zaufania obywatela do Państwa. Podkreślił przy tym, że od ponad 20 lat skarżący czynią starania o utrzymanie, zachowanie i modernizację zabytku. Łączyli i starają się łączyć z przedmiotową nieruchomością swoje plany życiowe i czynią starania w celu stworzenia rentownego przedsięwzięcia. Obecnie wszelkie ich wysiłki zostają przekreślone, a oni sami stają w perspektywie utraty źródła utrzymania, co przełoży się nie tylko na ich funkcjonowanie, ale również brak możliwości utrzymania zabytkowego obiektu.

Ponadto w końcowej części skargi pełnomocnik wskazał na okoliczności potwierdzające legitymację skargową skarżących w niniejszej sprawie, podkreślając, że zaskarżona uchwała istotnie zawęża sferę wolności skarżących związaną z ich prawem własności. Wskazał także, iż przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali tryb wezwania Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, negatywną odpowiedź otrzymali w dniu [...].

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniosła o jej oddalenie, argumentując, że wystosowane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było przedmiotem pogłębionych analiz, a następnie obrad Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 29 marca 2018 r., która uchwałą LXIX/1781/18 uznała je za niezasadne. Jednocześnie pełnomocnik organu podniosła, że skarga jest niezasadna i powinna zostać oddalona. Podkreśliła przy tym, że dla nieruchomości skarżących przyjęte zostały ustalenia zgodne z zapisami Studium i według ustaleń planu - działka nr 13/1 (obręb [...]) przeznaczona jest pod zieleń urządzoną oraz zabudowę usługową - usługi hotelowe i gastronomiczne. Wskazała także, iż nie jest prawdą, iż nieuwzględnienie uwagi złożonej do projektu planu przez skarżących nastąpiło z niechęci do ponowienia procedury planistycznej. W jej ocenie, aby skarga na plan miejscowy, czy też uwaga złożona do projektu planu, mogły być uwzględnione pod względem merytorycznym, powinny być spełnione następujące warunki:

nieruchomość, na której zaproponowano budowę nowego obiektu wskazanego zarówno w uwadze jak i w skardze, powinna stanowić własność tego samego właściciela, co działka na której zlokalizowany jest Hotel D., zaś działka nr 6/7, obręb [...] przylegająca od zachodu do nieruchomości wzywających należy do Gminy Miasto Ł.; stąd brak interesu prawnego i legitymacji procesowej do kwestionowania przez skarżących zapisów planu dotyczących innych działek niż ta będąca ich własnością;

w granicach działki o nr ew. 13/1 należącej do skarżących znajdują się wyłącznie budynki chronione przez wpis do rejestru zabytków (Willa "L." L. H. wraz z zabudowaniami gospodarczymi), a wobec powyższego warunki lokalizacji budowy nowego obiektu w sąsiedztwie budynków wpisanych do rejestru zabytków oraz sposób zagospodarowania przyległego terenu wskazuje Ł. Wojewódzki Konserwator Zabytków, który uzgodnił projekt planu, bez możliwości budowy nowego obiektu na terenie oznaczonym w planie symbolem 1ZP/U;

uwzględnienie uwagi, a tym samym niniejszej skargi, stałoby w opozycji do ustaleń planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł. ustanowionego rozporządzeniem Nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 231, poz. 2162), które są wiążące dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (§ 1 ust. 3 ww. rozporządzenia), zaś Załącznik Nr 1 do ww. rozporządzenia - "Synteza planu ochrony" (§ 68 ust. 3 pkt 3) dla strefy S-III - zespół rekreacyjny Arturówek, ustala:

"a) zakazy i ograniczenia obowiązujące w strefie:

- wznoszenia nowych budynków po stronie północnej rzeki,

- tworzenia nowych, stałych obiektów przeznaczonych na działalność handlową i usługową (z wyłączeniem niewielkich obiektów obsługi sanitarnej),

- działalność inwestycyjna ograniczona do działań służących zachowaniu i rewaloryzacji, w uzasadnionych przypadkach modernizacji, obiektów wchodzących w skład zespołu,

b) warunki lokalizacji budynków i budowli, wytyczne urbanistyczne i architektoniczne: ograniczanie powierzchni sztucznie utwardzonych z preferencją dla powierzchni biologicznie czynnych lub utwardzonych materiałami naturalnymi";

4) dopuszczenie nowej zabudowy usługowej wymagałoby, zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu budownictwa, odpowiedniego zagospodarowania działki budowlanej poprzez m.in. zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc do parkowania oraz wyznaczenie dojść, dojazdów i placu do zawracania służących prawidłowej obsłudze tego terenu.

Dodatkowo pełnomocnik podniosła, że w ramach przeprowadzanej procedury sporządzania planu miejscowego wynikającej z art. 17 u.p.z.p. projekt planu był kilkakrotnie przesyłany do Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Ł.. Ustalenia dotyczące terenu, gdzie w granicach Parku Krajobrazowego Wzniesień Ł. zlokalizowane są obiekty chronione przez wpis do rejestru zabytków (Willa "L." L. H. i zabudowania gospodarcze przy ul. A. 2/4) nie budziły zastrzeżeń organów ochrony zabytków i przyrody. Projekt planu został ostatecznie uzgodniony przez Ł. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...] oraz przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowieniem z [...]. W momencie, w którym rozpatrywano uwagi i uchwalano plan, nie były znane inne stanowiska dotyczące nieruchomości przy ul. A. 2/4 niż postanowienia, którymi uzgodniono projekt miejscowego planu. Ponadto przy wyznaczaniu terenu oznaczonego symbolem 1ZP/U w trakcie prac nad projektem planu kierowano się aktualną strukturą własności działek, obowiązującym Studium oraz faktycznym użytkowaniem gruntów. Wszystkie wspomniane uwarunkowania pozwoliły wnioskować, iż grunt przylegający od zachodu do działki o nr ew. 13/1 w obrębie [...] będącej własnością skarżących, jest gruntem leśnym (Ls).

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik wskazała, że wskaźniki zagospodarowania terenu dla nieruchomości będącej własnością skarżących zostały ustalone prawidłowo, w tym, przy uwzględnieniu standardów urbanistycznych, zasad ładu przestrzennego jak i zabytkowego charakteru budynków znajdujących się na działce skarżących. Podniosła również, że wyznaczono m.in. maksymalną wysokość zabudowy, mając na względzie maksymalną wysokość wież jednego zabytków posadowionych na działce skarżących. Ponadto podniosła, że skarżący, nie będąc właścicielami ani użytkownikami wieczystymi działki nr 6/7, obręb [...], nie mają w istocie interesu prawnego, a w konsekwencji legitymacji procesowej do kwestionowania ustaleń planu w zakresie tej nieruchomości w aspekcie możliwości jej zagospodarowania, w tym wskaźników zagospodarowania.

Jednocześnie pełnomocnik zwróciła uwagę, że kwestionowane przez skarżących ustalenia planu stanowią regulację, która poddana została w ramach procedury planistycznej zarówno opiniowaniu i uzgadnianiu przez organy podmioty biorące w niej udział, jak i upublicznieniu poprzez wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu. Stwierdziła ponadto, że oceniając wzajemne relacje wskazanych przez skarżących przepisów dotyczących terenu oznaczonego w kwestionowanym planie miejscowym symbolem 1ZP/U, nie sposób dopatrzeć się przywołanych w skardze wad czy też sprzeczności.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik stwierdziła, że kwestionowane przez skarżących ustalenia planu miejscowego są zgodne z prawem i mieszczą się w granicach uprawnień tego organu, nie stanowiąc nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. "władztwa planistycznego"). Ponadto podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodna jest z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Ponadto przed podjęciem uchwały - w trakcie procedury planistycznej - przeprowadzono niezbędne analizy inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów.

Jednocześnie jako bezzasadne pełnomocnik uznała twierdzenia strony skarżącej odnoszące się m.in. do naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie przez Radę Miejską w Ł. uwag skarżących wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. W tym względzie podniosła, że Rada Miejska w Ł., co wynika z protokołu obrad z dnia [...], oceniła zasadność każdej wniesionej uwagi, czego efektem było głosowanie nad poszczególnymi uwagami z osobna w zakresie ich uwzględnienia albo odrzucenia. Radni Rady Miejskiej zapoznali się wcześniej z treścią wszystkich uwag wniesionych do planu miejscowego przedmiotem obrad, nadto plan miejscowy wraz z uwagami złożonymi do planu był też procedowany w ramach Komisji Planu Przestrzennego, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Bezzasadnym, w ocenie pełnomocnik, jest także kwestionowany przez skarżących brak spełnienia przez członków Komisji Planu Przestrzennego wymogów wynikających z art. 8 u.p.z.p. Przepis ten odnosi się bowiem do gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, jako składającej się z osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżących poparł skargę, obecny wraz z nim skarżący wniósł przy tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu, na którym znajduje się działka stanowiąca jego własność. Z kolei pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawach tych sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Jednocześnie podkreślić należy, że stosownie do regulacji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W świetle powołanej regulacji, aby skutecznie wnieść skargę na przedmiotową uchwałę trzeba zatem wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Jeżeli wnoszący skargę nie wykaże owego naruszenia, a tym bardziej nie wykaże, że w ogóle ma interes prawny w skarżeniu kwestionowanej uchwały, to sąd nie może badać zasadności zgłoszonych w skardze zarzutów. Sentencja działań sądu w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy, w tym uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest uregulowana przez ustawodawcę jednoznacznie. W pierwszym etapie sąd bada legitymację do wniesienia skargi i dopiero wówczas gdy stwierdzi, że interes prawny skarżącego został naruszony, może przejść do drugiego etapu – oceny zasadności zarzucanych naruszeń prawa zaskarżoną uchwałą.

W niniejszej sprawie Sąd, kierując się powyższymi względami, podzielił stanowisko skarżących w kwestii wykazanego przez nich jako właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 2/4 (działka nr 13/1, obręb [...]) naruszenia owego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia dokonanie jej kontroli z punktu widzenia podniesionych w skardze naruszeń prawa.

Przechodząc zatem do drugiego etapu dla przejrzystości rozważań należy przypomnieć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, jak wskazano na wstępie, jest uchwała nr XXXVI /938/16 z dnia 19 października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi obejmującej teren Lasu Łagiewnickiego w rejonie ulic Okólnej i Wycieczkowej.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, Sąd nie podzielił stanowiska skarżących w kwestii zasadności zarzutów podniesionych w skardze, a ponadto wychodząc poza granice skargi (stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie dopatrzył się naruszeń prawa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w trybie powołanego art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tym względzie należy podkreślić, że w ocenie Sądu ustalone w § 24 kwestionowanego planu wskaźniki zagospodarowania terenu przyjęte dla terenu 1ZP/U – wbrew zarzutom skargi wyrażonym w pkt 1 - nie pomijają ani walorów ekonomicznych przedmiotowej działki, skoro pozwala się tam na zabudowę, ani nie naruszają prawa własności, skoro tej własności w dotychczasowym kształcie zabudowy nie kwestionują, dozwalając nadto na: remont, przebudowę (...), a także odbudowę zabytków. To zaś, że zaskarżona uchwała wprowadza w tym zakresie ograniczenia narzucone stosownymi wskaźnikami kształtowania ładu przestrzennego, mieści się w uprawnieniach planistycznych Gminy (Miasta Ł.), doktrynalnie nazywanych "władztwem planistycznym".

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że zamierzonego skutku nie mógł odnieść także podniesiony w skardze w pkt 2 zarzut naruszenia zasady proporcjonalności przy uwzględnianiu interesu publicznego i prywatnego. Trzeba bowiem zauważyć, że przedmiotowe wskaźniki zagospodarowania terenu powstały po to, aby respektować dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności na działce skarżących (dotychczasowy obiekt z możliwością jego zabudowy), jednocześnie dawały możliwość zapewnienia ładu przestrzennego na całym obszarze z przedmiotową funkcją terenu. Innymi słowy, w ocenie Sądu, w kwestionowanym planie – wbrew twierdzeniom skarżących - doszło do wyważenia interesu indywidualnego i publicznego, co oczywiście jako wyraz kompromisu może nie zadowalać skarżących. Za nietrafny należy więc uznać zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z pkt 9 u.z.p.z.

Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżących, przy uchwalaniu spornego planu nie doszło do naruszenia procedury planistycznej. Analiza akt sprawy, w tym protokołu obrad z dnia [...]. bezspornie dowodzi, że Rada Miejska procedowała kwestionowany plan zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zarzut, że czyniła to w sposób pośpieszny, ma charakter jedynie subiektywny. Nie można przy tym pomijać argumentu, że sprawne procedowanie jest również wartością w procesie planistycznym.

Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd podzielił w pełni stanowisko organu w kwestii niezasadności zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie uwag skarżących wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu (pkt 3 skargi). Niewątpliwie ze wskazanego protokołu obrad z dnia [...]. wynika, że Rada oceniła zasadność każdej wniesionej uwagi, czego efektem było głosowanie nad poszczególnymi uwagami z osobna w zakresie ich uwzględnienia lub odrzucenia. W rozważanym kontekście Sąd nie podzielił także zasadności zarzutu skargi dotyczącego braku spełnienia przez członków Komisji Planu Przestrzennego wymogów wynikających z art. 8 u.z.p. Rację ma bowiem organ, że przepis ten odnosi się do gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, jako składającej się z osób o wykształceniu i przygotowaniu fachowym związanym bezpośrednio z teorią i praktyką planowania przestrzennego.

W świetle powyższych okoliczności na znaczeniu traci zarzut nadużycia władztwa planistycznego (pkt 4 skargi). W ocenie Sądu Rada Miejska w Ł. uchwaliła kwestionowany przez skarżących plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie obowiązującego prawa, respektując zarówno przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Wojewody Ł. z dnia 31 lipca 2003 r. (Dz.U. Woj. Łódz. Nr 231, poz. 2162), dotyczącego obszaru objętego planem, jak i procesowego (ustawową procedurę planistyczną), w tym dochowała obowiązku indywidualnego rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, nieuwzględnionych przez organ sporządzjący projekt planu.

W ocenie Sądu, w rozważanym zakresie podkreślić należy, iż nie można zakładać, że każde oczekiwanie (zamierzenie) w kwestii rozbudowy obiektu zostanie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym pozwoli na realizację planów ekonomicznych zainteresowanego tym uwzględnieniem podmiotu. Zwrócić należy przy tym uwagę, że przywołane przez stronę skarżącą uzgodnienia – błędnie nazywane "decyzjami" (pismo [...], [...] i [...]) to w istocie korespondencja w sprawie bez skutków prawnych dla kształtu kwestionowanego planu, zresztą po części prowadzona już po jego uchwaleniu. Konstatacja ta czyni zatem niezasadnym także ostatni z zarzutów skargi dotyczący naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 u.p.z.p.

Ponadto wobec wykazania, iż działania Gminy (Miasta Ł.) były zgodne z ustawowo ukształtowanymi zasadami sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trudno podzielić zarzut skargi o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa.

Mając to wszystko na uwadze, stwierdzić należy, że skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Sąd nie można natomiast tego uczynić, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011, sygn. akt II OSK 355/11 – Lex nr 920623). Taka zaś sytuacja, jak wykazano powyżej, wystąpiła w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

MR