Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 306/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 18, art. 26 § 1, 4 i 6, art. 27 § 1 pkt 3, art. 33 § 1 pkt 5 i 10, art. 34 § 4, art. 35, art. 59 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 123 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 144
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASADNINIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. (znak: [...]) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "WWINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postepowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm. - dalej: "u.p.e.a.") – po rozpatrzeniu zażalenia Gminy P. z dnia 26 kwietnia 2013 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej również: "PINB w S.") nr [...] z dnia [...] 2013 r. znak [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, którym PINB w S. odmówił uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczącego wykonania obowiązku rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Organ II instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

PINB w S. decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r. ([...]; dalej również: decyzja rozbiórkowa) nakazał inwestorowi - Gminie P. doprowadzenie kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego, tj. zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1994 r. ([...]) wydaną przez Urząd Rejonowy w S., poprzez wykonanie kanalizacji sanitarnej zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę oraz poprzez rozbiórkę odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

Wobec niewykonania obowiązku przez Gminę P. PINB w S. upomnieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wezwał Gminę do jego wykonania, a następnie w dniu [...] lipca 2010 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie organ egzekucyjny postanowieniem z dnia [...] z dnia 23 sierpnia 2010 r. nałożył na Gminę P. grzywnę w celu przymuszenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) WWINB – w wyniku wszczęcia postepowania na wniosek Gminy P. z dnia 30 października 2012 r. (data wpływu do organu: 2 listopada 2012 r.) o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w S. nr [...] z dnia [...] 2010 r. ([...]) – stwierdził nieważność decyzji PINB w S. nr [...] z dnia [...] 2010 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) uchylił decyzję WWINB w części stwierdzającej nieważność decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r. w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki odcinak kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję WWINB z dnia [...] stycznia 2013 r.

PINB w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., a następnie skierował do Gminy P. upomnienie z dnia [...] marca 2013 r., a w dniu [...] kwietnia 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...].

W piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. Gmina P. zgłosiła na podstawie art. 33 pkt 5 i 10 u.p.e.a. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, domagając się umorzenia postępowania egzekucyjnego i wskazując, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny oraz że doręczony jej tytuł wykonawczy nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. z uwagi na wadliwe wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku.

PINB w S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2013 r. odmówił uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. dotyczącego wykonania obowiązku rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ uznał, że nie można mówić o niewykonalności obowiązku tylko z tego powodu, że na zobowiązanym ciąży ustawowe zadanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zaś pod względem technicznym rozbiórka odcinka kanalizacji jest w pełni wykonalna, a zobowiązana może ten obowiązek wykonać bez dłuższych przerw w odprowadzaniu ścieków poprzez wykonanie obejścia działki nr [...]; ponadto podniósł, że o konieczności usunięcia kanalizacji z przedmiotowej działki zobowiązana wiedziała od kilku lat, a pomimo to nie poczyniła jakichkolwiek działań w celu wykonania tego obowiązku. Ponadto wyjaśnił, że do zobowiązanej został skierowany tytuł wykonawczy wypełniony według wzoru wynikającego z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2001 r. nr 137, poz. 1541) – dalej: rozporządzenie wykonawcze z dnia 22 listopada 2001 r.; w pozycji 23 został wskazany akt stanowiący podstawę prawną wydania decyzji stanowiącej podstawę egzekucji, a w pozycji 24 została wskazana sama decyzja, tj. decyzja PINB w S. z dnia lutego 2010 r. nr [...] (znak [...]). Organ wyjaśnił również, że decyzja WWINB z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) oraz decyzja GINB z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) nie nakładają obowiązku na zobowiązanego i dlatego też nie są wskazane jako podstawa egzekucji, a poza tym ustawowy wzór nie przewiduje możliwości wpisania kilku aktów administracyjnych, zaś sam wzór zawiera stwierdzenie, że obowiązek jest wykonalny.

Gmina P. wniosła zażalenie na postanowienie PINB w S. z dnia [...] 2013 r., z zachowaniem terminu ustawowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 33 pkt 5 u.p.e.a. poprzez stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi niewykonalność obowiązku niepieniężnego, wobec czego egzekucja może być prowadzona, jak i art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy będący podstawą egzekucji został wystawiony w sposób prawidłowy. jest niewykonalny oraz że doręczony jej tytuł wykonawczy nie spełnia wymogu określonego w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. z uwagi na wadliwe wskazanie podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku.

W rozważaniach prawnych postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. WWINB przywołał brzmienie art. 33 u.p.e.a. i wyjaśnił, że podstawą zarzutów w niniejszej sprawie były przepisy art. 33 pkt 5 i pkt 10 u.p.e.a., a zatem zarzut niewykonalności obowiązku oraz niespełnienie wymogów określających zawartość tytułu wykonawczego (art. 27 u.p.e.a.).

Dalej, odwołując się do stanowiska orzecznictwa, wyjaśnił, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi wtedy, gdy niewykonalność ta ma charakter obiektywny i jest następstwem nieusuwalnych przyczyn o charakterze technicznym lub prawnym. Podniósł, że dla uznania niewykonalności obowiązku konieczne jest obiektywne stwierdzenie, na podstawie zebranego materiału dowodowego, że obowiązek, którego wykonanie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego, jest niemożliwy do zrealizowania z uwagi na tego rodzaju przeszkody; obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, a bez znaczenia są w tym wypadku ewentualne utrudnienia oraz koszty. Organ stwierdził, że powyższe okoliczności nie powinny budzić żadnych wątpliwości, bowiem trudności techniczne czy też ekonomiczne w wyegzekwowaniu decyzji nie stanowią o jej niewykonalności.

W ocenie organu rozbiórka części odcinka kanalizacji sanitarnej jest wykonalna w sensie technicznym. Organ zwrócił uwagę na to, że nie kwestionuje tego sama skarżąca Gmina, która w zażaleniu na stronie 4 podniosła, że "wykonanie zaskarżonej decyzji będzie się wiązało z tak dużymi trudnościami, a może to spowodować zakłócenia odprowadzania ścieków, (...). Wiązałoby się to również z koniecznością dopełnienia procedur administracyjnoprawnych związanych z alternatywnym przebiegiem kanalizacji, ...". Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca wskazuje w ten sposób na trudności i konieczność dochowania pewnych formalności i zwrócił uwagę na to, że zakłócenia odprowadzania ścieków mogą wystąpić także ze względu na awarię sieci kanalizacyjnej, a zarządca sieci musi dokonać także niezbędnej konserwacji i napraw w taki sposób, aby zapewnić odprowadzanie ścieków. Wobec tego organ uznał, że owe "duże trudności" oraz "konieczność dopełnienia procedur" nie stanowią nieusuwalnych przyczyn powodujących niewykonalność egzekwowanego obowiązku. Zdaniem organu odwoławczego Gmina powinna w miejsce odcinka na działce nr ewid. [...] wykonać nowy odcinek kanalizacji, co pozwoli zapewnić odprowadzanie ścieków, a ponadto wskazał, że egzekwowany obowiązek wynika z decyzji z dnia [...] 2010 r., wobec czego Gmina dysponowała czasem na przygotowanie się do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto WWINB podkreślił, że organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

Ponadto WWINB wyjaśnił kwestie dotyczące wzoru i wystawienia tytułu wykonawczego w niniejszej sprawie. Odwołując się do rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 2001 r. stwierdził, że nawet pomijając fakt, iż wzór wskazuje jedno miejsce na wpisanie aktu prawnego podkreślić należy, że pomimo decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2013 r. i decyzji GINB z dnia [...] lutego 2013 r. podstawą egzekwowanego obowiązku jest nadal decyzja PINB z dnia [...] 2010 r. nr [...], a treść obowiązku sprecyzowano w pozycji 25 tytułu wykonawczego jako: "obowiązek rozbiórki odcinak kanalizacji sanitarnej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]". W konsekwencji WWINB stwierdził, że z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika podstawa prawna obowiązku i jego treść, tytuł wykonawczy nie budzi wątpliwości co do rzeczywistego zakresu obowiązku, gdyż decyzja GINB z dnia [...] lutego 2013 r. nie modyfikowała obowiązku rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], dotyczyła bowiem kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie postępowania o stwierdzenie jej nieważności, w którym to postępowaniu organ nie dokonuje nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym.

W skardze na postanowienie WWINB z dnia [...] maja 2013 r. Gmina P. – zarzucając temu postanowieniu naruszenie przepisu art. 35 pkt 5 poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, a co za tym idzie nie zachodzi przesłanka pozwalająca na umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez uznanie, że tytuł wykonawczym będący podstawą egzekucji został wstawiony w sposób prawidłowy – wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub też o uchylenie tego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji - w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia odpowiednio organowi II lub I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca Gmina podniosła, że nie można się zgodzić z organem II instancji co do tego, że o niewykonalności obowiązku tylko dlatego, że na zobowiązanym ciąży ustawowe zadanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zdaniem Gminy organ myli obowiązek wykonania inwestycji zamiennej z obowiązkiem rozbiórki, bowiem przełożenie odcinka kanalizacji mogłoby nastąpić w ramach uzgodnienia alternatywnego sposobu jej poprowadzenia, rozbiórka zaś dotyczy fizycznego usunięcia wszelkich urządzeń kanalizacyjnych z działki nr [...], co oznacza brak możliwości odprowadzania ścieków w ogólności i pozbawia okolicznych mieszkańców dostępu do wody, z uwagi na niemożność jej dalszego odpływu do oczyszczalni. W ocenie strony organ nie wziął pod uwagę, że ze względu na istniejący konflikt własnościowy jakiekolwiek przełożenie kanalizacji wiązałoby się z koniecznością pozyskania na ten cel gruntu - czy to całego, czy to poprzez ustanowienie służebności, czego z kolei nie da się wykonać w krótkim czasie, wobec czego powodowałoby długotrwałe zaprzestanie realizacji obowiązków wynikających z odprowadzania ścieków i ze szkodą dla całej społeczności lokalnej. Zdaniem skarżącej, gdyby obowiązek ten można było wykonać bez szkody dla interesu społecznego w krótkim czasie, zapewne Gmina dawno by go wykonała, a skoro do tej pory kwestia ta nie została rozwiązana, to tym bardziej świadczy o niezależnej od zobowiązanej Gminy przeszkodzie w wykonaniu obowiązku. To wszystko w ocenie skarżącej wskazuje, że w przedmiotowej sprawie zachodzi – długotrwała już – sytuacja, która uniemożliwia wykonanie obowiązku bez szkody dla interesu społecznego, a konieczność realizacji zadań zbiorowego odprowadzania ścieków może stanowić przyczynę niewykonalności obowiązku; w tym zakresie Gmina powołała się na art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. nr 45, poz. 236). Podniosła, że ze względu na kwestie własnościowe i inne problemy natury cywilnoprawnej wykonanie decyzji rozbiórkowej będzie wiązało się z tak dużymi trudnościami, że może to spowodować zakłócenie odprowadzania ścieków, a więc realizacji zadania o charakterze elementarnym dla życia ludzkiego, na nieokreślony czas, który aktualnie trudno przewidzieć. Ponadto skarżąca wskazała, że przepis art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. nr 1213, poz. 858) określa obowiązek świadczenia usług wodno-kanalizacyjnych w sposób ciągły i niezawodny.

Skarżąca zarzuciła, że organ całkowicie pominął, iż wykonanie obowiązku wiązałoby się z koniecznością dopełnienia stosownych procedur administracyjnoprawnych związanych z alternatywnym przebiegiem kanalizacji, która to kwestia jest przyczyną niezależną od skarżącej. Stwierdzenie organu, że Gmina może bez większych trudności przełożyć sporny odcinek kanalizacji skarżąca uznała za enigmatyczny i gołosłowny. W jej ocenie trwałą niewykonalność egzekwowanego obowiązku wynika również z braku możliwości dostępu do nieruchomości przy ul. [...] 1 w [...], bowiem właściciel działki nr ewid. [...] z jednej strony zgłasza żądanie usunięcia wszelkich urządzeń i części składowych posadowionego tam odcinka kanalizacji. Ponadto podniosła, że wielokrotnie zwracała się do właściciela przedmiotowej nieruchomości z propozycją jej odkupienia w celu przywrócenia działki do stanu poprzedniego, co jednak nie przyniosło pożądanego rezultatu.

Na uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. podniosła, że wskazanie w tytule wykonawczym jednie decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] jest nieprawidłowe, bowiem treść tej decyzji została zmieniona na skutek wydania ostatecznej decyzji GINB z dnia [...] lutego 2013 r. uchylającej decyzję WWINB z dnia [...] stycznia 2013 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji PINB w S. z dnia [...] [2010] r. w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] w [...] i w tej części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2010 r. W konsekwencji skarżąca podniosła, że ciąży na niej jedynie obowiązek rozbiórki odcinka kanalizacji na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], co jednak nie wynika z treści tytułu wykonawczego.

W odpowiedzi na skargę WWINB, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. podtrzymał stanowisko strony wyrażone w skardze.

Postanowieniem z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt 761/13 Sąd zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania ze skargi Gminy P. zarejestrowaną pod sygn. akt VII SA/Wa 859/13 w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, wyjaśniając, co następuje: decyzja rozbiórkowa z dnia [...] 2010 r. była przedmiotem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności - WWINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] stwierdził jej nieważność w całości; następnie GINB decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...] uchylił decyzję WWINB z dnia [...] stycznia 2013 r. w części stwierdzającej nieważność decyzji PINB w S. nr [...] z dnia [...] 2012 r. w zakresie dotyczącym nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr [...] przy ul. [...] w [...] i w tej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej z dnia [...] 2012 r., natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję WWINB z dnia [...] stycznia 2013 r.; decyzja GINB z dnia [...] lutego 2013 r. została zaskarżona do WSA w Warszawie przez Gminę P. w części, w jakiej uchyla decyzję WWINB z dnia [...] stycznia 2013 r. i odmawia stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 859/13, uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...] lutego 2013 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w zakresie nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o nr ewid. [...] w [...].

Postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie, a sprawa była dalej prowadzona pod sygn. akt II SA/Po 306/14.

Na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie WWINB z dnia [..] maja 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] 2013 r. nr 35/2013 w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Stosownie do art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Innymi słowy, dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków, zaś ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 643/12, LEX nr 1235475).

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 15 u.p.e.a. powinno być poprzedzone wezwaniem zobowiązanego (upomnienie) do wykonania obowiązku. Doręczenie upomnienia jest czynnością poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które może mieć miejsce po upływie 7 dniu od doręczenia upomnienia i wymaga wystawienia przez wierzyciela tytułu wykonawczego spełniającego wymogi określone w art. 27 u.p.e.a. (w tym podanie treści podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny – art. 27 § 1 pkt 3 u.p.z.e.a.), według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 2001 r. oraz doręczenia go zobowiązanemu, stosownie do art. 26 § 5 u.p.e.a.

Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in.: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1), określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z odpowiedniego orzeczenia (pkt 4), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (pkt 7) i niespełnienie w tytule wykonawczym określonych w art. 27 wymogów formalnych (pkt 10).

Jak wynika zarazem z art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Ponadto przepis art. 59 § 1 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się m.in. jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał (pkt 1); jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny (pkt 5); jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu (pkt 7); w innych przypadkach przewidzianych w ustawach (pkt 10).

Odnosząc treść przywołanych przepisów do realiów przedmiotowej rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że zobowiązana Gmina nie zaprzeczyła, iż przed wszczęciem egzekucji administracyjnej zostało jej – jak to wynika z akt sprawy – w dniu 19 marca 2013 r. doręczone pisemne upomnienie PINB w S. z dnia [...] marca 2013 r. (wymóg z art. 15 § 1 u.p.e.a.), a następnie w dniu [...] kwietnia 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (wymóg z art. 26 § 1 i 4 u.p.e.a.). Z tytułu wykonawczego wystawionego przez PINB w S. wynika, że obowiązek dotyczy rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], zaś w upomnieniu organ wskazał, że obowiązek ten wynika z decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] znak [...], "w brzmieniu ustalonym decyzją" WWINB z dnia [...] stycznia 2013 r. ([...]) oraz decyzją GINB z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]). Tym samym istnienie i treść obowiązku nałożonego na skarżącą w czasie, w jakim było prowadzone postępowanie egzekucyjne i zostały wydane rozstrzygnięcia organów obydwu instancji w przedmiocie zgłoszonych zarzutów należy uznać za bezsporne, gdyż nie jest kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Niemniej jednak strona skarżąca kwestionuje prawidłowość wystawionego tytułu wykonawczego w zakresie określenia podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku, uznając za błędne wskazanie jedynie decyzji PINB w S. z dnia [...] 2010 r., co jej zdaniem stanowi naruszenie art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Wobec tego rozstrzygnięcia wymaga, czy zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej są zasadne, a odmowa uwzględnienia zarzutów prawidłowa.

Trzeba zatem zaznaczyć, że niewykonalność obowiązku (niepieniężnego), o jakiej mowa w art. 33 § 1 pkt 5 i art. 59 § pkt 5 u.p.e.a., musi mieć – jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie) – charakter obiektywny i weryfikowalny (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07, LEX nr 532603). Zachodzi ona w razie wystąpienia trwałych i niezależnych od zobowiązanego przyczyn wykluczających zrealizowanie nałożonego obowiązku. Dotyczy to w szczególności przypadku, gdy podjęcie działań, będących przedmiotem obowiązku jest niemożliwe w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można bowiem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała (nieusuwalna) niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, ani ewentualne negatywne dla takich podmiotów następstwa wykonania nakazu rozbiórki nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne utrudniające wykonanie decyzji nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności obowiązku. Ciężar dowodu co do tego, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 lub odpowiednio art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. obciąża stronę, która podnosi tego rodzaju zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (por. "Komentarz, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", C. Kulesza, LEX, komentarz do art. 33; "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz" R. Hauser i A. Skoczylas, C.H. Beck 2012, wyd. 6 komentarz do art. 33).

Skarżąca Gmina wprawdzie wskazała na swoje obowiązki wynikające z ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jednak okoliczności te ze swej istoty nie mogą świadczyć o trwałej technicznej lub prawnej niewykonalności decyzji rozbiórkowej. Określone urządzenie techniczne (odcinek kanalizacji) może bowiem zostać fizycznie usunięte z terenu działki, gdyż jest to technicznie wykonalne według aktualnego stanu wiedzy i techniki. Z kolei fakt, że na Gminie ciążą konkretne obowiązki w zakresie nieprzerwanego zaopatrywania mieszkańców w wodę oraz odprowadzania ścieków ma jedynie takie znaczenie, że zobowiązana powinna, przy realizacji obowiązku rozbiórki, zarazem zabezpieczyć możliwość nieprzerwanego świadczenia usług komunalnych na rzecz mieszkańców. Niewątpliwie tego rodzaju działania służące realizacji obowiązków ustawowych Gminy w zakresie zaopatrzenia mieszkańców w wodę i odprowadzania ścieków, powiązane z koniecznością wyłączenia części kanalizacji z użytkowania, stanowi dodatkowe utrudnienie, jednak nie uniemożliwiają wykonania obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego i decyzji.

Konieczność poniesienia określonych, nawet wysokich, nakładów materialnych i organizacyjnych na ten cel nie może uzasadniać twierdzenia o niewykonalności obowiązku. Innymi słowy, to, w jaki sposób Gmina taki stan rzeczy spowoduje pozostaje w jej w gestii, zaś organy nadzoru budowlanego, jako organy egzekucyjne nie są zobowiązane do uwzględniania tych okoliczności w postępowaniu egzekucyjnym. W sprawie nie zachodzą jakiekolwiek okoliczności przemawiające za stwierdzeniem niewykonalności obowiązku rozbiórki w świetle aktualnego stanu wiedzy i techniki. Z tej perspektywy zasadne jest przyjęcie, że rozbiórka przedmiotowego obiektu budowlanego – odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] w [...] w myśl tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. – jest co do zasady możliwa, a zastosowanie odpowiednich środków technicznych spoczywa na zobowiązanej.

Należy przy tym podkreślić, że przedstawione przez skarżącą trudności faktyczne lub ekonomiczne, związane z realizacją nałożonego obowiązku, nie świadczą o jego niewykonalności. Z tej perspektywy nie można było zatem uwzględnić w ramach art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. argumentów zobowiązanej. Podobnie, jak o niewykonalności nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionej części obiektu budowlanego nie może decydować brak środków finansowych na przeprowadzenie niezbędnych prac, a tym bardziej innych jeszcze prac, których wykonanie byłoby związane z koniecznością utrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków wynikającą z zadań ustawowych gminy. Okoliczności te nie dotyczą bowiem w ogóle kwestii obiektywnej, technicznej możliwości zrealizowania nałożonego obowiązku, a tylko to zagadnienie może przesądzać o skuteczności zarzutu dotyczącego wystąpienia przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Podobne stanowisko w odniesieniu do rozumienia pojęcia niewykonalności obowiązku można również uznać za przeważające w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2006 r. sygn. akt; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 561/08; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 351/12 - dostępne w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również powoływany przez skarżącą argument na uzasadnienie tezy o trwałej niewykonalności egzekwowanego obowiązku, która wywodzona miałaby być z domniemanego braku możliwości dostępu do nieruchomości przy ul. [...] w [...], nie znalazł przekonującego uzasadnienia w samej skardze ani w aktach postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, właściciel przedmiotowej nieruchomości co najmniej od maja 2012 r., po zakończeniu negocjacji w sprawie nabycia części tej nieruchomości przez Gminę, domaga się wykonania obowiązku rozbiórki odcinka sieci kanalizacyjnej, a Gmina nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że podjęła działania faktyczne lub prawne w celu wykonania obowiązku po zakończeniu negocjacji z właścicielem nieruchomości. Co więcej, warto ponadto zasygnalizować, że w określonych okolicznościach – których tutaj Sąd bliżej jednak nie rozważa, gdyż nie ma takiej potrzeby – podmiot świadczący usługi komunalne (przedsiębiorstwo wykonujące zadania z zakresu gospodarki komunalnej) może być posiadaczem służebności (w szczególności służebności przesyłu, o której mowa w art. 305¹ Kodeksu cywilnego) i korzystać z uprawnień związanych z wykonywaniem i ochroną posiadania. Przepis art. 352 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi bowiem, że kto faktycznie korzysta z cudzej nieruchomości w zakresie odpowiadającym treści służebności, jest posiadaczem służebności. Natomiast zgodnie z § 2 tego przepisu do posiadania służebności stosuje się odpowiednio przepisy o posiadaniu rzeczy. Posiadaczem rzeczy – jak to wynika z art. 336 Kodeksu cywilnego – jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Z kolei, jak stanowi art. 342 Kodeksu cywilnego, nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze. Wobec tego kwestią otwartą pozostaje możliwość wykonania przez skarżącą obowiązku rozbiórki, jak i wywiedzenie jej uprawnienia do korzystania z gruntu, na którym znajduje się sporny odcinek kanalizacji - czy to w ramach w ramach ewentualnego posiadania służebności, czy to w wyniku uzyskania zgody właściciela na wykonanie robót rozbiórkowych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. stwierdzić należy, że ostatni z powołanych przepisów wymaga, aby tytuł wykonawczy w odniesieniu do obowiązku niepieniężnego zawierał treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny. Doręczony stronie tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. spełnia wymogi powołanego przepisu, a został wystawiony na wzorze wynikającym z obowiązującego w dacie jego wystawienia rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 listopada 2001 r. Podstawa prawna obowiązku, tj. akt administracyjny, została wskazana prawidłowo w pozycji 24 części D. Istotnie, we wzorze tym – jak wskazał organ egzekucyjny – przewidziano jedno miejsce na wskazanie aktu administracyjnego. Nade wszystko jednak to decyzja PINB w S. z dnia [...] 2010 r. nr [...], stanowi podstawę prawną obowiązku, skoro funkcjonowała w obrocie prawnym. Określona w pozycji 25 treść obowiązku (rozbiórka odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...]) dotyczy tej części decyzji PINB w S., co do której nie została stwierdzona jej nieważność i nie miało miejsca żadne zmodyfikowanie tego obowiązku przez WWINB w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. i decyzji GINB z dnia [...] lutego 2013 r. W postepowaniu nieważnościom nie byłoby to zresztą możliwe, jak trafnie zauważył skarżony organ egzekucyjny II instancji. W konsekwencji należy podzielić stanowisko WWINB, że z tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika podstawa prawna obowiązku i jego treść, a tytuł wykonawczy nie budzi wątpliwości co do rzeczywistego zakresu obowiązku. Nadto warto wspomnieć, że powstanie rozbieżności między treścią obowiązku opisanego w tytule, a treścią obowiązku określonego orzeczeniem stanowiącym podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, jest możliwe na skutek tego, że tytuł wykonawczy jest nowym dokumentem. Zatem nie jest jego wadą, że wskazuje egzekwowany obowiązek w zakresie węższym niż decyzja, która określony obowiązek stwierdza, skoro w wyniku weryfikacji takiej decyzji w jednym z nadzwyczajnych trybów dochodzi do zmiany lub uchylenia części decyzji pierwotnej. Kwestia opisania samego obowiązku może być jednak przedmiotem wniesienia odrębnego zarzutu na podstawie art. 33 pkt 3 u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 738/07, LEX nr 501576).

Reasumując wszystko powyższe Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała, aby niewykonalność nałożonego na nią obowiązku miała charakter obiektywny, trwały i nieusuwalny. Ponadto jej zarzuty dotyczące wad wystawionego (i doręczonego stronie) tytułu wykonawczego okazały się niezasadne. W konsekwencji nie było podstaw do uwzględniania zgłoszonych na podstawie art. 33 § 1 pkt 5 i art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej; w szczególności nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Z akt postępowania wynika, że strona zobowiązana podejmuje działania prawne zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji rozbiórkowej PINB w S. z dnia [...] 2010 r. nr [...] również w zakresie nakazu rozbiórki odcinka kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] w [...], jednak działania te nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, skoro decyzja rozbiórkowa w zakresie obowiązku egzekwowanego w przedmiotowym postępowaniu pozostawała w obrocie prawnym w trakcie podejmowania przez organy egzekucyjne obydwu instancji rozstrzygnięć w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Wobec tego skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.).