Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1070/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Starosta Powiatu W. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za opisaną wyżej nieruchomość, zobowiązując Burmistrza W. do jego wypłaty na rzecz B. S.

Od decyzji tej odwołanie złożył Burmistrz W., kwestionując prawidłowość sporządzenia przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego przyjętego przez organ pierwszej instancji do ustalenia i wypłacenia odszkodowania, a B. S. wniosła o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy, stwierdził, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z ustaleń organu wynika, że ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę Miasto – W., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - ulicę [...] w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...].

Zdaniem Wojewody [...] bezsporne jest, że B. S., była właścicielka nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, była uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie i wniosek ten złożyła w terminie ustawowym. Kwestią sporną, zdaniem organu, jest jedynie prawidłowość ustalenia przez organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności.

Wojewoda [...] stwierdził, że z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wynika, że odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a wiec przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu z dnia 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

Na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 tego rozporządzenia, przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionego § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.

W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego A. Z., legitymującego się uprawnieniami zawodowymi do szacowania nieruchomościami. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2008 r., z uwagi na brak transakcji gruntami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne określił wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w oparciu o ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. stosując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań nieruchomości budowlane przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, położone na terenie Miasta W. objęte transakcjami kupna - sprzedaży w okresie czerwiec 2007 - marzec 2008 r.

Zdaniem Wojewody [...], tak przyjęte stanowisko narusza treść § 36 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 wyżej wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, które to przepisy znajdują zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Powołane przepisy określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Analiza § 36 ust. 1 rozporządzenia i użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie spójnika "lub" przemawia za tym, że rzeczoznawca majątkowy, szacując nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może przyjąć do porównań zarówno ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych jak i zajętych po drogi publiczne, jeżeli tych ostatnich brak lub ich liczba na rynku lokalnym jest niewystarczająca.

Zatem po ustaleniu, że nie występują na analizowanym obszarze transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych pod bądź przeznaczonych drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Takich ustaleń w badanym operacie zabrakło.

Przejście zatem w niniejszej sprawie przez biegłego do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1 należało uznać jako przedwczesne i niezgodne z obowiązującymi zasadami prawa, tym bardziej, że strona skarżąca wskazuje w odwołaniu oraz piśmie z dnia 5 listopada 2008 r., iż w latach 2007-2008 miały miejsce transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne.

Na stronie 6 operatu biegły stwierdził, że ,,z uwagi na brak transakcji rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, zgodnie z przepisami par. 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wartość 1 m² wydzielanej pod drogą działki tak, jak wartość 1 m² gruntu, z którego działka ta została wydzielona (...)". To twierdzenie pozwala na przyjęcie, że biegły obliczał wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w sposób przewidziany w § 36 ust. 2 pkt 1, a wiec sprzecznie z wymogami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przypadku braku cen transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi publiczne wartość tych gruntów należy obliczać stosując się do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez ustalenie przeznaczenia gruntów przyległych i wskazanie wśród tych gruntów przeważającego przeznaczenia. Oznacza to, że w operacie powinny zostać zindywidualizowane grunty przyległe i ich przeznaczenie, bowiem wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² tych gruntów i ich powierzchni. Z operatu wynika natomiast, tak jak wskazano wcześniej, iż dla obliczenia wartości rynkowej spornego gruntu biegły przyjął transakcje dokonane w okresie czerwiec 2007 - marzec 2008 r. na terenie Miasta W., a dotyczące gruntów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Skoro więc biegły nie ustalił na rynku lokalnym transakcji dotyczących sprzedaży gruntów zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne, a w związku z tym możliwości określenia wartości rynkowej działki nr [...] w oparciu o § 36 ust. 1 rozporządzenia, co stanowi zasadę, winien wykazać elementy faktyczne, to jest przeznaczenie przeważające gruntów przyległych i ich ceny transakcyjne, niezbędne do obliczenia wartości spornego gruntu w sposób przewidziany w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Nie można się zgodzić również ze stanowiskiem rzeczoznawcy, że przyjął do porównania nieruchomości podobne do działki będącej przedmiotem wyceny. Podobieństwo nieruchomości to nie tylko przeznaczenie w planie, zagospodarowanie, położenie, dostępność mediów itp., lecz także jej powierzchnia. Przedstawione do analizy działki ewidencyjne są kilka lub kilkanaście razy większe od działki wycenianej. Nie sposób więc przyjąć, że są to nieruchomości podobne.

Dodatkowo należy wskazać, co słusznie zauważyła strona skarżąca, na przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który wymaga aby przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie do analizy wzięto tylko dziewięć nieruchomości, a wiec również w tym względzie operat nie opowiada ściśle regulacji zawartej w wyżej przytoczonym przepisie.

Wojewoda [...] stwierdził, iż wprawdzie w świetle art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, to jednak organ administracji publicznej zobligowany jest do rozważenia, czy w operacie szacunkowym biegły uzasadnił wybór przyjętej metody. Dokonany przez biegłego wybór metody szacowania nieruchomości nie może być bowiem dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania nieruchomości, określonymi obowiązującymi wyżej cyt. przepisami prawa.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Ta forma ustalania i dowodzenia istotnej okoliczności sprawy nie jest jednak wiążąca dla organów orzekających i nie wyłącza ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Wojewoda [...] stwierdził więc, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, tak więc zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu W. należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 kpa, bowiem rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. S.; zarzucając naruszenie:

(1) przepisów prawa materialnego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w postaci art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

(2) prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż organ administracji jest uprawniony do samodzielnej oceny merytorycznej poprawności operatu szacunkowego i prawidłowości przyjętych w niej zasad i kryteriów wyceny, podczas gdy do badania tych okoliczności powołane są organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych, co miało wpływ na wynik sprawy;

(3) przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 kpa poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego rozważenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii biegłego oraz argumentacji w niej powołanej, jak również bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego jako obywatela - skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji albo też o stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] listopada 2008 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną - ulicę [...] w W., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] - i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

3. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

4. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.).

5. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa.

Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji.

6. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy - Wojewoda [...] - stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, m. in., że "sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia."

Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. Tak więc rolą organu odwoławczego nie jest polemika ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

Podobnie nie jest zasadne stwierdzenie Wojewody [...], iż "Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia przez orzekający w sprawie organ wysokości należnego odszkodowania za utratę prawa własności.". Stanowi ono również wyłącznie polemikę ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, a nie jest ponownym rozpoznaniem sprawy administracyjnej.

7. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o czym stanowi art. 136 kpa.

Z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa wynika zatem, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone ale rażąco zostały naruszone przepisy procesowe. Taka decyzja może zostać podjęta wyjątkowo, stanowiąc wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu. Oznacza to, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się do kwestionowania wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, co należy do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

8. Organ ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni powyższe okoliczności.

9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.