Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1264/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 2, art. 48 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 183 § 2 pkt 5, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 898/14 w sprawie ze skargi A. B.-C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kanalizacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 898/14 oddalił skargę A. B.-C. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kanalizacji.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa w dniach 11, 12 stycznia 2011 r. i 28 kwietnia 2011 r. przeprowadził kontrolę i oględziny w sprawie kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z 14 budynków mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach nr [...] – [...], do rowu przydrożnego przy ul. [...] w R.. Podczas kontroli stwierdzono, że rury spustowe odprowadzające wody opadowe z dachów budynków zostały przyłączone do samowolnie wybudowanej kanalizacji deszczowej. Kanalizacja deszczowa nie została zinwentaryzowana i nie naniesiono jej na mapy, w związku z czym nie jest znany jej dokładny przebieg. Przeprowadzone oględziny pozwoliły ustalić miejsca włączenia rur spustowych do kanalizacji oraz dwa wyloty kanalizacji w rowie przydrożnym. Ustalono, że projekty budowlane budynków zrealizowanych na wskazanych powyżej nieruchomościach przewidywały odprowadzenie wód opadowych z dachów budynków na teren własnej działki. W oparciu o oświadczenia świadków i stron postępowania ustalono zaś, że kanalizacja ta została zrealizowana w latach 2006 – 2007 i stanowi odrębną inwestycję – budowlę, zrealizowaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy opisanej kanalizacji deszczowej oraz zobowiązał właścicieli ww. nieruchomości do przedłożenia dokumentów wyszczególnionych w sentencji postanowienia, celem ewentualnej legalizacji kanalizacji deszczowej. Termin wykonania zobowiązania określono do dnia 31 grudnia 2013 r.

Po jego bezskutecznym upływie, PINB dla Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nakazał właścicielom poszczególnych działek wykonanie rozbiórki kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z dachów budynków mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] do rowu przydrożnego przy ul. [...] w R. (z wylotem od strony działki nr [...]) oraz wymienionym w pkt. 2 sentencji decyzji właścicielom poszczególnych działek wykonanie rozbiórki kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z dachów budynków mieszkalnych, zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] do rowu przydrożnego przy ul. [...] w R. (z wylotem od strony działki nr [...]).

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, kwestionujących prawidłowość wydanej decyzji w zakresie nałożenia obowiązku rozbiórki kanalizacji nie na inwestorów, lecz na właścicieli nieruchomości oraz samego uznania kanalizacji za obiekt budowlany, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Organ odwoławczy wskazał, że zarówno kwalifikacja robót budowlanych związanych z realizacją kanalizacji deszczowej jako budowa obiektu budowlanego, jak i podstawa prawna rozstrzygnięcia dokonana przez organ pierwszej instancji, są prawidłowe.

Zdaniem organu wbrew twierdzeniom odwołujących się, zrealizowana kanalizacja stanowi sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm.), a zatem w myśl art. 3 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1 i art. 29 – 31 Prawa budowlanego jest budowlą, której realizacja wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Uznał zatem, że organ pierwszej instancji właściwie wdrożył procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 Prawa budowlanego, jednak strony uprawnione do zalegalizowania dokonanej samowoli z możliwości takiej nie skorzystały. Podniósł także, że nakaz rozbiórki kanalizacji skierowano do właścicieli tych budynków i nieruchomości, dla potrzeb których zostały wykonane poszczególne odcinki kanalizacji deszczowej, tj. do osób legitymujących się tytułem prawnym do nieruchomości, umożliwiającym wykonanie decyzji. Ponadto, jak zauważył organ odwoławczy, z akt sprawy wynikało, że właściciele budynków finansowali i ponosili koszty budowy przedmiotowej kanalizacji, czyli również pełnili funkcję inwestora.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. B.-C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji PINB dla Miasta Rzeszowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne.

Zdaniem Sądu organy obu instancji właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy i odniosły go do odpowiednich przepisów prawa materialnego. Sąd wskazał, że zagadnienie warunków technicznych dotyczących odprowadzania wód opadowych z obiektów budowlanych będących budynkami zostało unormowane w przepisach rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego. W myśl § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem) działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Prawodawca dopuszcza alternatywne rozwiązanie dotyczące kanalizacji umożliwiającej odprowadzanie wód opadowych, wówczas gdy teren działki nie ma dostępu do ogólnodostępnej sieci kanalizacji deszczowej i ogólnospławnej. Otóż § 28 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, co wprost wynika z treści § 29 rozporządzenia. Prawo budowlane nie przewiduje innych niż wymienione w § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia sposobów odprowadzania wód opadowych z budynków. Sąd zauważył, że projekt budowlany obejmujący budowę budynków mieszkalnych przewidywał odprowadzanie wód opadowych z dachów tych budynków w sposób naturalny na teren działki. Wydane pozwolenie ustalało więc rozwiązanie dopuszczone przez prawodawcę w wyżej przytoczonym § 28 ust. 2 rozporządzenia, natomiast odstępstwo od tego wiążącego ustalenia organu architektoniczno–budowlanego należało rozpatrywać w kontekście przepisów sankcjonujących samowolę budowlaną. Jak wykazano w toku prowadzonego postępowania wykonane roboty budowlane nie odpowiadały warunkowi pozwolenia, gdyż objęły wykonanie dwóch odrębnych sieci kanalizacyjnych składających się z ruch PCV, których zadaniem jest odprowadzenie do rowu przydrożnego wód opadowych z budynków mieszkalnych należących do uczestników postępowania sądowego, w tym do strony skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji i zastosowania art. 52 Prawa budowlanego, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, Sąd wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem zawartym w orzecznictwie i judykaturze kryterium według którego należy dokonać wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego (art. 48), jest posiadanie tytułu prawnego, który umożliwi skuteczne wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Tym samym, za niezgodne z prawem uznał Sąd nałożenie tego obowiązku na inwestora, czyli podmiot który faktycznie dopuścił się samowoli, jeżeli w czasie wydawania nakazu rozbiórki nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na jego realizację. Organ administracji nie może bowiem narażać się na wydanie decyzji niewykonalnej, a więc istotnie wadliwej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Sąd zauważył, że od powyższej reguły jest dopuszczalne odstępstwo i nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wykonano nielegalny obiekt, ale tylko wówczas gdy ów inwestor wykonał roboty budowlane bez wiedzy i zgody właściciela nieruchomości. Jednak w niniejszej sprawie takie okoliczności, jak wskazał Sąd, nie zachodzą, czego dowodem są w szczególności zeznania wykonawcy sieci kanalizacji deszczowej R. K. złożone w dniu 25 października 2012 r. oraz treść oświadczeń stron z dnia 6 lutego 2011 r. złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, które nie pozostawiają wątpliwości, że skarżąca A. C. miała pełną świadomość, iż przedmiotowe roboty budowlane nie są zgodne z projektem budowlanym. R. K. zeznał m.in., iż dysponentka działki [...] oraz działki [...] (działki należące do strony skarżącej) wraz z nim dokonywała zakupu materiałów potrzebnych do wykonania kanalizacji deszczowej na tych działkach. Natomiast w oświadczeniu z dnia 6 lutego 2011 r. znajduje się stwierdzenie o zaangażowaniu A. C. i pozostałych podpisanych pod nim osób w finansowanie nielegalnych robót budowlanych. Na podstawie wskazanych dowodów Sąd uznał, że skarżąca miała świadomość co do nielegalności realizowanych robót i godziła się na to, wykładając niezbędne do wykonania kanalizacji środki pieniężne, co powoduje, iż organy nadzoru budowlanego zasadnie skierowały do niej nakaz rozbiórki kanalizacji.

Sąd pierwszej instancji podzielił także dokonaną przez organy nadzoru budowlanego kwalifikację nielegalnych obiektów budowlanych, wskazując, że wzniesione obiekty są siecią kanalizacji deszczowej, a tym samym siecią uzbrojenia terenu, bowiem tworzące je elementy stanowią zorganizowaną całość techniczno – użytkową stworzoną w tym celu aby zapewniać właścicielom kilkunastu domów mieszkalnych odprowadzanie wód opadowych i roztopowych poza teren ich nieruchomości. A zatem wbrew twierdzeniom skarżącej nie są to tylko i wyłącznie przyłącza, a tym samym urządzenia budowlane, skoro wchodzące w jej skład rury, są trwale połączone z siecią wewnętrzną budynków mieszkalnych i swym zasięgiem obejmują tereny kilku nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że zaskarżona decyzja zawiera wystarczające ustalenia pozwalające na wykonanie rozbiórki nielegalnych obiektów budowlanych. Na działkach strony skarżącej oraz pozostałych uczestników postępowania nie istnieją bowiem w chwili obecnej inne sieci kanalizacji deszczowej, a więc nie ma zagrożenia rozebrania niewłaściwego obiektu budowlanego. Ponadto decyzja rozbiórkowa nie definiuje sposobu jej wykonania, nie wykluczając tym samym rozwiązania polegającego na zaślepieniu otworów spustowych i doprowadzenie do stanu przewidzianego w ostatecznym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ w sytuacji, gdy zostało ustalone, że właściciele działek, na których znajduje się kanalizacja deszczowa nie wywiązali się z obowiązków nałożonych na nich przez PINB na mocy art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zastosowanie art. 48 ust. 1 – wydanie nakazu rozbiórki - z uwagi na dyspozycję art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, stanowiło dla organów obu instancji prawny obowiązek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. B.-C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiło się w nakazaniu skarżącej, jako właścicielce działek, na których usytuowano kanalizację deszczową, wykonanie rozbiórki kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z dachów budynków mieszkalnych zlokalizowanych m.in. na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...] w R., pomimo, że w niniejszym postępowaniu powinien mieć zastosowanie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, należy wszcząć postępowanie naprawcze prowadzone w fazie czynności kontrolnych po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego zmierzającego do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, nie zaś wydawać decyzję o nakazaniu skarżącej wykonanie rozbiórki kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z dachów budynków mieszkalnych,

b) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki obiektu obecnemu właścicielowi nieruchomości, który nie był inwestorem kwestionowanego obiektu budowlanego, nie zaś inwestorowi, którego powinny obciążać wszelkie konsekwencje wynikające z usunięcia powstałej samowoli,

c) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że decyzja nakazująca skarżącej rozbiórkę kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z dachów budynków mieszkalnych zawiera wystarczające ustalenia pozwalające na wykonanie rozbiórki nielegalnych obiektów budowlanych, pomimo tego, że w decyzji tej nie wskazano, które elementy konstrukcji skarżąca powinna rozebrać, co powoduje, że wykonanie decyzji jest niewykonalne;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 106 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", poprzez pozbawienie skarżącej obrony swoich praw, co przejawiało się w uwzględnieniu zeznań tylko wykonawcy sieci kanalizacyjnej – R. K., który zeznał, że skarżąca wraz z nim dokonywała zakupu materiałów potrzebnych do wykonania kanalizacji deszczowej, co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że skarżąca miała pełną świadomość, iż przedmiotowe roboty budowlane nie są zgodne z projektem budowlanym, z całkowitym pominięciem stanowiska skarżącej w tym zakresie oraz pozbawieniem pełnomocnika skarżącej G. B. na rozprawie przed WSA w Rzeszowie zajęcia stanowiska w sprawie, polegającym na braku możliwości złożenia ustnych wyjaśnień oraz wskazania podstaw faktycznych i prawnych swoich żądań, jak również usunięcia skutków wyżej wskazanych uchybień,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie w uzasadnieniu wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a to art. 75 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co przejawiało się w niedopuszczeniu dowodów przedstawionych przez właściciela budynków w postaci aktów notarialnych sprzedaży dwóch budynków [...] i [...], a także oświadczenia mieszkańców osiedla i pokwitowania odbioru zapłaty za wykonaną kanalizację przez R. K., co miało miejsce przed sprzedażą budynku, które są w posiadaniu PINB, pomimo, że dowody te mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty A. B.-C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, którego uwzględnienie musiałoby prowadzić do stwierdzenia, że postępowanie przed sądem pierwszej instancji dotknięte jest wadą nieważności wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził aby wnosząca skargę kasacyjną pozbawiona była, bez swojej winy, możliwości obrony swoich praw. Wadliwości tej wnosząca skargę kasacyjną upatruje w tym, że uwzględniono tylko zeznania wykonawcy sieci kanalizacyjnej, z całkowitym pominięciem jej stanowiska w tym zakresie, a także, że pełnomocnik skarżącej pozbawiona została na rozprawie przed WSA w Rzeszowie zajęcia stanowiska w sprawie Okoliczności te nie znalazły jednak potwierdzenia w aktach sprawy. Wynika z nich, że skarżąca oraz jej pełnomocnik na każdym etapie postępowania miały zapewniony czynny udział w sprawie. Pełnomocnik skarżącej uczestniczył w rozprawach administracyjnych prowadzonych przed organem nadzoru budowlanego i miał możliwość składania wniosków i pism do akt sprawy. Wszystkie wnioski i pisma składane przez skarżącą oraz jej pełnomocnika zostały uwzględnione przez organy przy wydawaniu kwestionowanych decyzji, a to że wynik rozstrzygnięcia odbiega od oczekiwań skarżącej nie świadczy o tym, że jej wyjaśnienia nie zostały uwzględnione, a tym bardziej, że pozbawiona została możliwości obrony swoich praw. Również na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie skarżąca nie była pozbawiona możliwości obrony swoich praw. W dniu 6 października 2014 r. i 12 stycznia 2015 r. złożyła do akt sprawy liczne pisma procesowe, a obecni na rozprawie pełnomocnicy skarżącej mieli zapewnioną możliwość złożenia wyjaśnień (protokół rozprawy z dnia 14 stycznia 2015 r. – k. 120). Podkreślić należy, że pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych organu bądź sądu administracyjnego lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. W celu ustalenia, czy doszło do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw, należy rozważyć, czy nastąpiło naruszenie przepisów procesowych, następnie ustalić czy uchybienie to miało wpływ na możliwość działania strony w tym postępowaniu, zaś w ostatniej kolejności zbadać, czy pomimo wystąpienia powyższych okoliczności strona miała możliwość obrony swoich praw. W orzecznictwie NSA wyraźnie wskazuje się, że pozbawienie strony możności obrony jej praw będzie miało miejsce jedynie w razie łącznego spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2397/10). Tymczasem z przedstawionych powyżej wyjaśnień jak też ze złożonej w terminie skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca czy też ustanowiony przez nią pełnomocnik pozbawieni byli możliwości działania w postępowaniu i możliwości obrony swoich praw.

Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy wyjaśniły okoliczności sprawy, co ostatecznie pozwoliło na uznanie, że roboty budowlane obejmujące wykonanie dwóch odrębnych sieci kanalizacji deszczowych składających się z rur PCV, których zadaniem jest odprowadzenie do rowu przydrożnego wód opadowych z budynków mieszkalnych należących do uczestników postępowania sądowego, w tym do strony skarżącej, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę a to, w okolicznościach sprawy, prowadziło do zasadności rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę obiektu.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiło się w nakazaniu skarżącej, jako właścicielce działek, na których usytuowano kanalizację deszczową, wykonanie rozbiórki kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z dachów budynków mieszkalnych zlokalizowanych m.in. na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...] w R., pomimo, że w jej ocenie w niniejszym postępowaniu powinien mieć zastosowanie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, należy wszcząć postępowanie naprawcze. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zastosowanie przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli dokonanie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wszczęcie procedury z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, jest możliwe wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Stosowanie tej regulacji nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Jak wynika z akt sprawy zatwierdzone projekty budowlane budynków zlokalizowanych na ww. działkach, stanowiące załączniki pozwoleń na budowę przewidywały rozprowadzenie wód opadowych w sposób naturalny, po terenie działki, co było zgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Pozwolenia na budowę ww. budynków nie obejmowały zatem budowy kanalizacji deszczowej. Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa sieci kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z kilkunastu budynków mieszkalnych, znajdujących się na innych działkach należących do różnych właścicieli, wraz z podłączeniami rur spustowych z poszczególnych budynków do tej sieci, czyli budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową, a tym samym obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Sieć kanalizacji deszczowej stanowi zatem odrębną inwestycję, jest budowlą, wybudowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie można więc przyjąć, że kanalizacja deszczowa została zrealizowana jako odstępstwo w ramach budowy poszczególnych budynków. Słusznie wskazał zatem Sąd pierwszej instancji, że wzniesione obiekty są siecią kanalizacji deszczowej, a tym samym siecią uzbrojenia terenu, gdyż tworzące je elementy stanowią zorganizowaną całość techniczno - użytkową stworzoną w tym celu aby zapewnić właścicielom kilkunastu domów mieszkalnych odprowadzenie wód opadowych i roztopowych poza teren ich nieruchomości. Budowli tej nie można więc uznać tylko za przyłącza, skoro wchodzące w jej skład rury swym zasięgiem obejmują tereny kilku odrębnych nieruchomości.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu rozbiórki obiektu obecnemu właścicielowi nieruchomości, który nie był inwestorem kwestionowanego obiektu budowlanego, nie zaś inwestorowi. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 48. Powyższy przepis określa zatem krąg stron w postępowaniu legalizacyjnym. Wymienienie w przywołanym przepisie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza jednak, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, lex nr 468723). W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki jest obciążany inwestor, jeżeli ma tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd nad obiektem (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, lex nr 339391). Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie. Skoro zatem skarżąca przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie rozbiórki nabyła własność nieruchomości, na której wykonano nielegalny obiekt, to do niej, jako do strony legitymującej się tytułem prawnym do obiektu powinna być skierowana decyzja rozbiórkowa.

Ponadto z akt sprawy wynika, że nielegalne roboty budowlane wykonane zostały przez inwestora za wiedzą i zgodą skarżącej – jako właściciela nieruchomości. Świadczy o tym treść oświadczeń stron z dnia 6 lutego 2011 r. złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, z których wynika, że skarżąca – A. C. miała pełną świadomość, że wykonanie sieci kanalizacji deszczowej było niezgodne z projektem budowlanym, który przewidywał odprowadzenie wód opadowych z dachów budynków w sposób naturalny na teren działki. Z oświadczenia tego wynika również, że skarżąca oraz podpisane pod oświadczeniem osoby finansowały roboty budowlane, uzgadniając z wykonawcą tych robót cenę jednostkową za metr położonej rury PCV oraz opłacając roboty. Treść powyższego oświadczenia potwierdzają również zeznania wykonawcy złożone w dniu 25 października 2012 r., który zeznał, że dysponentka działek [...] i [...] (działki należące do skarżącej) dokonywała wraz z nim zakupu materiałów potrzebnych do wykonania kanalizacji deszczowej na tych działkach. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że skarżąca miała świadomość odstąpienia wykonawcy budynków mieszkalnych od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, co powoduje, że podnoszone kwestie dotyczące dokładnej daty wykonania kanalizacji (tj. przed czy po wykonaniu tarasów), jednocześnie z budową budynku i innego uzbrojenia terenu czy w okresie późniejszym, nie mają istotnego znaczenia w sprawie. Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organy przyjęły, co zaakceptował także Sąd pierwszej instancji, że skoro inwestor przedmiotowych budynków aktualnie nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, to decyzję rozbiórkową skierować należało między innymi do skarżącej jako właścicielki nieruchomości, na której dokonano samowoli. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego.

Za niezasadny w niniejszej sprawie należy uznać również zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że decyzja nakazująca skarżącej rozbiórkę kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z dachów budynków mieszkalnych zawiera wystarczające ustalenia pozwalające na wykonanie rozbiórki nielegalnych obiektów budowlanych, pomimo tego, że w decyzji tej nie wskazano, które elementy konstrukcji skarżąca powinna rozebrać. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje żadnych dodatkowych elementów wydawanej na jego podstawie decyzji nakazowej, a także nie daje organowi orzekającemu kompetencji do określenia terminu rozbiórki. Decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się ostateczna. Nie można również uznać za uzasadniony zarzut zbyt ogólnikowego określenia przedmiotu rozbiórki. Z sentencji decyzji jednoznacznie wynika jakie obiekty są przedmiotem decyzji. Takie określenie obiektów podlegających rozbiórce nie pozostawia żadnych wątpliwości, jaki obiekt i gdzie położony powinien zostać rozebrany. Tym bardziej, że na działkach strony skarżącej oraz pozostałych uczestników postępowania nie istnieją w chwili obecnej inne sieci kanalizacji deszczowej, a więc nie ma zagrożenia rozebrania niewłaściwego obiektu budowlanego. Przy czym jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, odrębną kwestią jest jaki sposób wykonania decyzji i jaki zakres robót będzie wystarczający przy sprawdzaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją.

W świetle powyższego za nietrafny uznać należy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 75 i art. 77 K.p.a. albowiem Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, nie uchybił tym przepisom i dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, w tym z punktu widzenia jej zgodności z ww. normami prawa, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że odrębny obiekt budowlany – kanalizacja deszczowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji, że jej realizacja nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Przy czym przepisy art. 48 ust. 1 – 2 i 4 Prawa budowlanego nakazują rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jak zostało wykazane w postępowaniu administracyjnym, właściciele działek, na których znajduje się kanalizacja deszczowa nie wywiązali się z obowiązków nałożonych na nich przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa, co zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego obligowało organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.