Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 16/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2, art. 41 ust. 1 pkt 1, art. 43 ust. 1, art. 45 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: § 17 i 23
journal: Dz.U. 2002 nr 151 poz 1261
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz  przebiegu służby policjantów
article: art. 108
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 1 ust. 3 pkt 1, § 13 ust. 1 pkt 5, § 14 ust. 2 i 7 23 pkt 1
journal: Dz.U. 1991 nr 79 poz 349
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych.
Teza: przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) może mieć zastosowanie takeże do policjanta, który przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolnośći do służby nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby

TEZY

przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm.) może mieć zastosowanie takeże do policjanta, który przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolnośći do służby nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska (sprawozdawca) Małgorzata Borowiec (współsprawozdawca i autor uzasadnienia) Joanna Banasiewicz Izabella Kulig-Maciszewska Wiesław Morys Włodzimierz Ryms Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej [...] po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 479/12 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 231/13: "Czy przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) ma zastosowanie do zwolnienia policjanta ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, jeżeli funkcjonariusz nie zaprzestał służby z powodu choroby?" podjął następującą uchwałę: Przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) może mieć zastosowanie także do policjanta, który przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 231/13 przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"Czy przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) ma zastosowanie do zwolnienia policjanta ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, jeżeli funkcjonariusz nie zaprzestał służby z powodu choroby?".

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 479/12, oddalającego skargę Z. Z. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Zagadnienie prawne zostało przedstawione na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), zwolnił skarżącego Z. Z. ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2012 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że w okresie od marca 2011 r. do listopada 2011 r., z kilkudniowymi przerwami, skarżący nie pełnił służby, dokumentując swą nieobecność zaświadczeniami lekarskimi o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. W związku z wielokrotnym korzystaniem ze zwolnień lekarskich, we wrześniu 2011 r. skarżący został z urzędu, w trybie art. 40 ustawy o Policji, skierowany do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w G. w celu przeprowadzenia komisyjnych badań i wydania orzeczenia o przydatności do dalszej służby w Policji lub na zajmowanym stanowisku.

W dniu 1 grudnia 2011 r. skarżący stawił się do służby i stosownie do art. 229 Kodeksu pracy został skierowany na kontrolne badania lekarskie w celu ustalenia zdolności do pełnienia służby na dotychczasowym stanowisku. W dniu [...] grudnia 2011 r. otrzymał zaświadczenie nr [...], wystawione przez Zakład Opieki Zdrowotnej MSWiA w G., o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania służby na stanowisku asystenta Zespołu do Walki z Przestępczością Gospodarczą i Korupcją Wydziału Kryminalnego i Dochodzeniowo – Śledczego. Od dnia 3 grudnia 2011 r. do dnia 18 grudnia 2011 r. pełnił służbę na dotychczasowym stanowisku. Następnie w okresie od dnia 19 grudnia 2011 r. do dnia 16 stycznia 2012 r. korzystał z urlopu wypoczynkowego. W dniu [...] stycznia 2012 r. przedstawił orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wydane na skutek skierowania organu z dnia [...] września 2011 r., stwierdzające całkowitą niezdolność skarżącego do służby w Policji, wskazujące, iż schorzenie pozostaje w związku ze służbą oraz zaliczające skarżącego do trzeciej grupy inwalidów. W związku z tym Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wydanym w oparciu o § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261 ze zm.), zwolnił Z. Z. od zajęć służbowych na okres do dnia zwolnienia ze służby. Powyższe orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zostało zatwierdzone przez Okręgową Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] lutego 2012 r.

Następnie Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. przeniósł skarżącego do swojej dyspozycji do czasu zwolnienia ze służby. Zdaniem organu, orzeczenie komisji lekarskiej o trwałej niezdolności skarżącego do służby obligowało do zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W sprawie nie mógł mieć zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, gdyż ochrona prawna przewidziana tym przepisem przysługuje tylko policjantowi, który w dniu wydania przez komisję lekarską orzeczenia stwierdzającego niezdolność do służby nie pełnił służby z powodu choroby. Natomiast Z. Z. ani w okresie bezpośrednio poprzedzającym, ani w dniu wydania takiego orzeczenia, nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby.

Komendant Wojewódzki Policji w G., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. w części dotyczącej daty zwolnienia policjanta ze służby i ustalił tę datę na dzień 11 kwietnia 2012 r., a w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ podał, że z uwagi na orzeczoną wobec skarżącego, przez komisję lekarską trwałą niezdolność do służby, zwolnienie go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji było obligatoryjne. Stwierdził, że organ pierwszej instancji trafnie uznał, że w stosunku do tego policjanta nie miał zastosowania okres ochronny przewidziany w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem tylko do tych policjantów, którzy nie pełnili służby z powodu choroby, a dopiero potem komisja lekarska stwierdziła ich trwałą niezdolność do służby w Policji. Zaprzestanie służby z powodu choroby następuje z dniem wskazanym w zaświadczeniu lekarskim. Stan trwałej niezdolności do służby, stwierdzony orzeczeniem komisji lekarskiej, nie jest tożsamy z zaprzestaniem służby z powodu choroby. Orzeczenie komisji lekarskiej rozstrzyga wyłącznie o przydatności policjanta do służby, a nie o występowaniu choroby. Z. Z. nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby i nie korzystał ze zwolnień lekarskich ani w dniu orzekania przez komisję lekarską, ani też po dniu wydania przez nią orzeczenia. Jedynym dokumentem dotyczącym stanu jego zdrowia jest orzeczenie komisji lekarskiej o jego całkowitej niezdolności do służby w Policji, które nie wystarcza do zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie organu odwoławczego należy odróżnić orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające niezdolność danej osoby do pełnienia służby od zaświadczenia o czasowej niezdolności do służby. Celem komisji lekarskiej nie jest leczenie. Jej orzeczenie ma określać przede wszystkim, czy z uwagi na stan zdrowia dana osoba może pełnić służbę. Orzeczenia komisji lekarskich nie mogą zatem zastępować zwolnień lekarskich stwierdzających czasową niezdolność do służby z powodu choroby.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze zarzucił naruszenie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przewidziany w art. 43 ust. 1 tej ustawy dwunastomiesięczny okres ochronny przed zwolnieniem ze służby nie znajduje zastosowania do policjanta, który przed orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby nie korzystał ze zwolnień lekarskich, podczas gdy taki warunek zastosowania wspomnianej ochrony nie wynika z przepisów ustawy. Do naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o Policji doszło również poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo istnienia okoliczności uzasadniających jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podał, że w jego ocenie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji powinien mieć zastosowanie zawsze, gdy nastąpiło faktyczne zaprzestanie służby z powodu choroby. Dwunastomiesięczny okres ochronny należy zatem uwzględnić w każdym takim przypadku, a jego rozpoczęcie liczyć od dnia, kiedy nastąpiło zaprzestanie służby przez policjanta. W niniejszej sprawie okres ten powinien biec od dnia, w którym po orzeczeniu komisji lekarskiej został on zwolniony z wykonywania obowiązków służbowych.

Komendant Wojewódzki Policji w G. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, przepis art. 43 ust. 1 tej ustawy stosuje się tylko wówczas, gdy przed wydaniem orzeczenia komisji lekarskiej policjant korzystał ze zwolnienia lekarskiego, czyli zaprzestał służby z powodu choroby. Nie można zatem przyjąć, że datą początkową okresu ochronnego, przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jest data wydania orzeczenia komisji lekarskiej. Okres ochronny należy liczyć od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, tj. od daty wskazanej w zwolnieniu lekarskim. Ochrona przewidziana w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji służy wyłącznie tym policjantom, którzy korzystając ze zwolnienia lekarskiego, nie pełnili służby z powodu choroby, a następnie komisja lekarska stwierdziła ich całkowitą niezdolność do służby w Policji. Skoro skarżący przed wydaniem orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającej jego całkowitą niezdolność do służby nie korzystał ze zwolnienia lekarskiego, to organ Policji prawidłowo uznał, że zwolnienie go ze służby na omawianej podstawie nie wymagało zastosowania okresu ochronnego przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ust.1 pkt 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przewidziana w przepisie art. 43 ust. 1 dwunastomiesięczna ochrona przed zwolnieniem policjanta ze służby nie znajduje zastosowania do policjanta, który bezpośrednio przed orzeczeniem przez komisję lekarską o trwałej niezdolności do służby nie przebywał na zwolnieniu lekarskim, podczas gdy taki warunek zastosowania przedmiotowej ochrony nie wynika w żaden sposób z przepisów ustawy o Policji oraz że orzeczenie komisji lekarskiej, w przeciwieństwie do zaświadczenia lekarskiego, nie może stanowić dowodu potwierdzającego występowanie choroby, a w konsekwencji niezastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 43 ust. 1 ustawy, pomimo istnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie tego przepisu.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozkazów personalnych organów obu instancji i orzeczenie, że wskazane rozkazy personalne nie podlegają wykonaniu, ewentualnie poprzez uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. i orzeczenie, że wskazany rozkaz personalny nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie od Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że jego zdaniem Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w rozumowaniu polegający na: 1) uznaniu, że jedynym dokumentem świadczącym o chorobie, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, jest zaświadczenie lekarskie, 2) zastosowaniu rozszerzającej interpretacji, niezgodnej z funkcją ochronną przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, 3) nieuwzględnieniu faktu, że "przedstawiona w wyroku interpretacja swoimi skutkami konsumuje inny przepis ustawy". W ocenie autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie przyjął, że okres ochronny, przewidziany w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, dotyczy tylko takiego policjanta, który z uwagi na udokumentowaną zwolnieniem lekarskim absencję spowodowaną chorobą zostanie skierowany do komisji lekarskiej, która z kolei uzna go za trwale niezdolnego do służby. Powyższy pogląd nie ma oparcia w gramatycznej wykładni tekstu prawnego. Okres 12 miesięcy, w ciągu których nie można zwolnić policjanta ze służby, zgodnie z wolą ustawodawcy, należy liczyć od dnia zaprzestania służby z powodu każdej choroby. Ustawodawca nie precyzuje, jak należy rozumieć pojęcie choroby i jak należy ją wykazać. Orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia osoby stającej przed komisją, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają również kwestie zdolności badanego do służby. Komisja lekarska wydaje orzeczenie na podstawie wykazu chorób i ułomności oraz wyników badań specjalistycznych. Policjant poddawany jest zatem wszechstronnemu badaniu, które ma na celu ocenę jego stanu zdrowia, a w dalszej kolejności ustalenie zdolności do służby. Zakwalifikowanie policjanta jako niezdolnego do służby oznacza stwierdzenie choroby, która uniemożliwia mu pełnienie służby. Wymogi ustawowe co do wykazania stanu choroby nie są jednolite. Dopuszczalne są zatem wszystkie przewidziane prawem formy usprawiedliwiania nieobecności wywołanej chorobą. Nie można twierdzić, że do takich dokumentów nie można zaliczyć orzeczenia komisji lekarskiej. Podstawowym zadaniem komisji lekarskiej jest bowiem ocena stanu zdrowia badanego, a więc uznanie go za chorego bądź zdrowego. W gestii komisji lekarskiej leży również orzekanie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, co dowodzi, że komisja bada stan zdrowia na takich samych zasadach, jak czyni to lekarz. Orzeczenie o trwałej niezdolności do służby ma dalej idące konsekwencje, jednak co do zasady jego istotą jest stwierdzenie choroby i w tym zakresie jego treść pokrywa się z zaświadczeniem lekarskim.

Ponadto skarżący zauważył, iż ustawodawca w żaden sposób nie różnicuje, czy policjant przed wydaniem orzeczenia przez komisję lekarską w sposób nieprzerwany korzysta ze zwolnienia lekarskiego, czy dopiero to orzeczenie stanowi powód zaprzestania przez niego służby. Stanowisko, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji ma zastosowanie wyłącznie w przypadku korzystania przez policjanta ze zwolnienia lekarskiego z powodu choroby, nie znajduje zatem uzasadnienia w treści przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, w którym mowa jest o orzeczeniu przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. Orzeczenie komisji lekarskiej stanowi podstawę do obligatoryjnego zwolnienia ze służby, jednakże w tym przypadku zastosowanie musi znaleźć również przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Zatem, jeżeli nie upłynęło jeszcze 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby, to nie można zwolnić ze służby policjanta i to nie tylko wtedy, gdy korzysta on ze zwolnienia lekarskiego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów art. 43 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji jest oderwana od systemu prawa, w którym przepis ten funkcjonuje. Gdyby zamiarem ustawodawcy rzeczywiście było wydłużenie o 12 miesięcy momentu zwolnienia wyłącznie w stosunku do policjanta, który bezpośrednio przed orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby zaprzestał jej pełnienia z powodu choroby i legitymuje się zwolnieniem lekarskim, to nie ustanawiałby przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Skoro skarżący zaprzestał faktycznie pełnienia służby z dniem [...] stycznia 2012 r., kiedy na skutek orzeczenia komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby został zwolniony z wykonywania obowiązków służbowych i nie zgłosił pisemnego wystąpienia ze służby, to uwzględniając treść art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnienie go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie mogło nastąpić przed upływem 12 miesięcy od wskazanej daty, czyli przed dniem [...] stycznia 2013 r.

Komendant Wojewódzki Policji w G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stwierdził, że skoro zwolnienie skarżącego od zajęć służbowych nastąpiło nie z powodu choroby, lecz z uwagi na trwałą niezdolność do służby stwierdzoną orzeczeniem komisji lekarskiej, to organ, zwalniając go ze służby w Policji, nie powinien stosować funkcji ochronnej wynikającej z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Nie można bowiem przyjąć, że datą początkową okresu ochronnego jest data wydania orzeczenia przez komisję lekarską, czy też odsunięcie go od obowiązków służbowych na skutek stwierdzenia orzeczeniem trwałej niezdolności do służby. Okres ochronny liczony jest bowiem od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, a więc od daty wskazanej w stosownym zaświadczeniu lekarskim. Orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające całkowitą niezdolność do służby nie zastępuje zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby, bowiem celem komisji lekarskiej nie jest ustalenie choroby, lecz stwierdzenie czy funkcjonariusz może dalej pozostawać w służbie, czy też utracił zdolność do jej pełnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, uznał, że w sprawie wystąpiło wskazane w sentencji postanowienia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż relacja art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji oraz art. 43 ust. 1 tej ustawy nasuwa wątpliwości interpretacyjne, co w tym zakresie doprowadziło do istotnych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niejednolite poglądy prezentowane były zarówno w sprawach dotyczących policjantów, jak i funkcjonariuszy niektórych innych służb mundurowych. W części pragmatyk służbowych regulacje prawne w omawianym zakresie są bowiem identyczne jak w przepisach ustawy o Policji.

W pierwszej grupie orzeczeń prezentowano stanowisko, że zaprzestanie służby z powodu choroby co do zasady jest dokumentowane stosownym zwolnieniem lekarskim, ale takie zaświadczenie nie może być uznane za jedyny dowód zaprzestania służby z powodu choroby w rozumieniu art. 43 ust.1 ustawy o Policji. Zaprzestanie służby z powodu choroby może być konsekwencją także samego orzeczenia komisji lekarskiej stwierdzającego trwałą niezdolność policjanta do służby. Nie ma zatem istotnego znaczenia, czy policjant przed orzeczeniem komisji lekarskiej był nieobecny w służbie z powodu choroby, usprawiedliwiając swą nieobecność stosownymi zaświadczeniami lekarskimi, ani czy takim zaświadczeniem lekarskim dysponował dopiero po uznaniu go za trwale niezdolnego do służby lub w ogóle nie przedstawił przedmiotowych dokumentów, ograniczając się do złożenia jedynie orzeczenia komisji lekarskiej. Czasowa ochrona trwałości stosunku służbowego obejmuje całe 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, a okres ten należy liczyć od momentu każdego faktycznego zaprzestania przez policjanta służby ze względów zdrowotnych. Omawiany okres ochronny zaczyna swój bieg od pierwszego dnia wskazanego w zwolnieniu lekarskim, jeżeli policjant jeszcze przed orzeczeniem komisji lekarskiej był nieobecny w służbie z powodu choroby i w taki sposób usprawiedliwiał swą nieobecność . Natomiast w przypadku, gdy policjant został zwolniony od zajęć służbowych dopiero po wydaniu orzeczenia stwierdzającego jego trwałą niezdolność do służby, należy mu również zapewnić ochronę przed niezwłocznym zwolnieniem ze służby, z tym że początek okresu ochronnego trzeba wówczas liczyć od momentu faktycznego zaprzestania służby na skutek obligatoryjnego zwolnienia go przez przełożonego od zajęć służbowych w związku z orzeczeniem o trwałej niezdolności do służby. Podobne wnioski można wyprowadzić między innymi z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1886/11 i z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I OSK 257/09 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej w skrócie CBOSA), z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 999/12 LEX nr 1277669; z dnia 16 maja 2001 r. sygn. akt II SA 704/01 LEX nr 55005; z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 836/05 LEX 194868 oraz wyroków WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 196/11 LEX nr 853004 i WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1782/11 LEX nr 1114043.

Odmienny pogląd prezentowano w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Stwierdzano, że art. 43 ust. 1 ustawy o Policji dotyczy wyłącznie sytuacji, w których policjant przed orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby korzystał ze zwolnień lekarskich. Ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje zatem jedynie policjanta, który od jakiegoś czasu nie pełnił służby z powodu choroby, a dopiero później komisja lekarska stwierdziła jego trwałą niezdolność do służby. Jeżeli policjant orzeczeniem komisji lekarskiej został uznany z określoną w nim datą za trwale niezdolnego do służby – bez wcześniejszego zaprzestania służby z powodu choroby we wskazanym znaczeniu – to zwolnienie go ze służby , na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, nie wymaga zachowania okresu ochronnego przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji (wyrok NSA z dnia 25 października 1993 r. sygn. akt II SA 1459/93). Samo orzeczenie komisji lekarskiej nie oznacza bowiem, że funkcjonariusz zaprzestał służby z powodu choroby, a tym samym takie orzeczenie nie wystarcza do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji (wyroki NSA z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 497/12, z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 617/10, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1107/12 i z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1855/11 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1275/10, z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Wa 1308/06 i z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1305/06, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 września 2009 r sygn. akt II SA/Go 507/09 i WSA w Olsztynie z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 567/06). Tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, usprawiedliwiając swą nieobecność stosownymi zaświadczeniami lekarskimi o czasowej niezdolności do służby, zwolnienie go ze służby w związku z orzeczoną trwałą niezdolnością do służby, staje się możliwe dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Za datę początkową takiego okresu należy przyjąć dzień wskazany w pierwszym zaświadczeniu lekarskim. Ochrona przed rozwiązaniem stosunku służbowego nie zależy przy tym od tego, czy w późniejszym czasie, już po wydaniu orzeczenia komisji lekarskiej, policjant otrzymywał i tym samym przedkładał właściwym przełożonym zaświadczenia lekarskie. Dla zastosowania omawianej instytucji niezbędne jest zaprzestanie służby z powodu choroby i utrzymujący się przez 12 miesięcy stan czasowej a następnie trwałej niezdolności do służby. Nie jest natomiast wymagane by przez cały czas policjant dokumentował brak możliwości pełnienia służby zaświadczeniami lekarskimi (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2753/99 LEX nr 55006 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1338/05).

Naczelny Sąd Administracyjny inne stanowisko zaprezentował w wyrokach, które wprawdzie dotyczyły funkcjonariuszy Straży Granicznej, to jednak powołane w nich przepisy art. 45 ust. 1 pkt 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) w swej treści odpowiadają przepisom art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W wyroku z dnia 15 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 92/00 NSA stwierdził, że ochrona przed rozwiązaniem stosunku służbowego w okresie choroby obejmuje okres niezdolności do służby z tego powodu, nie dłuższy niż 12 miesięcy. Nie oznacza to natomiast uprawnienia do pozostawania w służbie przez taki czas liczony od zachorowania, niezależnie od tego, czy towarzyszą mu ciągłe zwolnienia lekarskie, stwierdzające niezdolność do służby z powodu choroby. Tego tytułu prawnego do korzystania z ochrony nie należy mylić z orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby, uzasadniającym rozwiązanie stosunku służbowego. Skoro prawomocne orzeczenie o trwałej niezdolności do służby nie jest równoznaczne z orzeczeniem lekarskim stwierdzającym niezdolność do służby z powodu choroby, to funkcjonariusz trwale niezdolny do służby może być zwolniony już po upływie okresu objętego zwolnieniem chorobowym. Bardzo podobny pogląd NSA wyraził w wyroku z dnia 15 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 484/00, akcentując, że trwała niezdolność do służby stanowi samodzielną przesłankę uzasadniającą zwolnienie ze służby oraz że organ ma prawo rozwiązać stosunek służbowy z funkcjonariuszem, wobec którego orzeczono trwałą niezdolność do służby po upływie okresu objętego zwolnieniem lekarskim, lecz przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały następującej treści: "Przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ma zastosowanie do zwolnienia policjanta ze służby w przypadku orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby, jeżeli funkcjonariusz nie zaprzestał wcześniej służby z powodu choroby".

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Na wstępie stwierdzić należy, iż przedmiotowe zagadnienie prawne spełnia przesłanki określone w art. 187 § 1 P.p.s.a., uprawniające do podjęcia uchwały, ponieważ budzi poważne wątpliwości. Zostało sformułowane w okolicznościach konkretnej sprawy oraz od jego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie sprawy.

Przedstawiając zagadnienie prawne, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał na różne stanowiska w orzecznictwie sądowym i nie opowiedział się za żadnym z nich, tym samym każde z nich uznał za jednakowo uprawnione i jednocześnie budzące wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie zagadnienie prawne dotyczy wykładni przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z art. 41 ust.1 pkt 1 tej ustawy policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Jednocześnie art. 43 ust. 1 tej ustawy stanowi, że zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby. W sprawie jest niesporne, że skarżący przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o jego całkowitej niezdolności do służby, nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby potwierdzonej stosownym zaświadczeniem o czasowej niezdolności do służby oraz nie zgłosił pisemnego wystąpienia ze służby. W związku z orzeczeniem komisji lekarskiej z dniem [...] stycznia 2012 r. został zwolniony od zajęć służbowych. Ponadto z akt sprawy wynika, że w okresie przed wydaniem rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji przebywał od dnia 6 marca 2012 r. do dnia 3 kwietnia 2012 r. na leczeniu w Szpitalu Specjalistycznym MSWiA w J.

Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne na wstępie należy stwierdzić, iż regulacja prawna zawarta w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji ma charakter ochronny, jej celem jest bowiem zabezpieczenie policjanta, wobec którego komisja lekarska orzekła całkowitą niezdolność do służby, przed możliwością niezwłocznego zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (na skutek orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską), przy czym ochronę tę powiązano z okresem 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby. Jednocześnie uznano, że z tego uprawnienia policjant nie będzie mógł skorzystać w przypadku, gdy zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Przyznane gwarancje mają charakter czasowy i oznaczają, że przed upływem wskazanego okresu choroby policjanta niezdolnego do służby z tego powodu nie można, bez jego zgody, zwolnić ze służby w Policji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji nie powinien być interpretowany zarówno w sposób rozszerzający, jak i ścieśniający (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2001 r. sygn. akt II SA 704/01 LEX nr 55005; z dnia 3 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 836/05; z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1338/05; z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I OSK 257/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – CBOSA). Oznacza to, że przepis ten, mający charakter ochronno – gwarancyjny, musi być interpretowany i stosowany ściśle. Podkreślić należy, iż ustawa o Policji nie definiuje i w żaden sposób nie wyjaśnia pojęcia trwałej niezdolności do służby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, że określenie "całkowita niezdolność do służby" wskazuje na tożsamość znaczeniową tego pojęcia z określeniem "trwała niezdolność do służby". Orzeczenie komisji lekarskiej zawierające rozstrzygnięcie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 ze zm.), czyli stwierdzające całkowitą niezdolność policjanta do służby jest orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt 1 tego rozporządzenia. Stwierdzenie przez komisję lekarską w orzeczeniu całkowitej niezdolności do służby stanowi podstawę do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. I OSK 1338/05; z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. I OSK 605/07; z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 726/07; z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I OSK 258/09; z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 563/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych – CBOSA).

Rozpoznając przedstawione zagadnienie prawne i dokonując analizy art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, należy przyjąć, że zasadnicze znaczenie ma kwestia, czy policjant, który orzeczeniem komisji lekarskiej został uznany za całkowicie niezdolnego do służby, zaprzestał służby z powodu choroby.

Istota tego zagadnienia sprowadza się do wyjaśnienia, czy z zawartego w tym przepisie sformułowania "zaprzestanie służby z powodu choroby" wynika, że dowodem potwierdzającym chorobę policjanta jest wyłącznie zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby wydane na stosownym formularzu (zwolnienie lekarskie), czy jest nim również orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające całkowitą niezdolność do służby. W ocenie Sądu pierwszej instancji, aprobującego stanowisko organów Policji, sformułowanie to oznacza wyłącznie nieobecność policjanta w służbie usprawiedliwioną zaświadczeniem lekarskim, a nie orzeczeniem komisji. Przyjęcie takiego założenia skutkowało stwierdzeniem, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o Policji stosuje się jedynie w przypadku, gdy policjant przed wydaniem orzeczenia przez komisję lekarską o całkowitej niezdolności do służby przebywał na zwolnieniu lekarskim, a więc zaprzestał służby z powodu choroby.

Tymczasem analiza tego przepisu nie wskazuje, aby zawierał warunek różnicujący uprawnienia policjanta do dwunastomiesięcznej ochrony przed zwolnieniem ze służby od tego, czy przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby, nie pełnił służby z powodu choroby i fakt ten udokumentował zwolnieniem lekarskim, czy dopiero to orzeczenie, wydane na skutek skierowania go na badania z urzędu lub na własną prośbę, jest powodem zaprzestania przez niego służby, które następuje na skutek obligatoryjnego zwolnienia go przez przełożonego od zajęć służbowych w związku z tym orzeczeniem. Więcej argumentów przemawia za tym, że przepis ten ma zastosowanie w obu przypadkach.

Zaprzestanie przez policjanta służby jest następstwem stanu jego zdrowia i nie ma znaczenia, przez jaki podmiot ocena stanu zdrowia zostanie dokonana. Dla zastosowania art. 43 ust.1 ustawy o Policji wystarczające jest zatem ustalenie, że u policjanta stwierdzono chorobę, z powodu której zaprzestał on pełnienia służby. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał objąć ochroną z tego przepisu wyłącznie takiego policjanta, który bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby zaprzestał służby z powodu choroby i legitymuje się zwolnieniem lekarskim, to uczyniłby to wprost lub wskazałby przesłanki uzasadniające zróżnicowanie sytuacji takiego policjanta z policjantem, który zaprzestał służby dopiero po wydaniu przez komisję tego rodzaju orzeczenia i z tego powodu został zwolniony przez przełożonego z zajęć służbowych. Uzależnienie uprawnień policjanta, wobec którego komisja lekarska orzekła całkowitą niezdolność do służby, do skorzystania z dwunastomiesięcznego okresu ochronnego od tego, czy uprzednio przebywał na zwolnieniu lekarskim (nawet jeden dzień), nie dałoby się również pogodzić z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości wobec prawa. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, że policjant uznany orzeczeniem komisji lekarskiej za całkowicie niezdolnego do służby, który bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia nie przebywał na zwolnieniu lekarskim, byłby w gorszej sytuacji prawnej (nie mógł skorzystać z okresu ochronnego) niż policjant, także uznany za trwale niezdolnego do służby, który bezpośrednio przed wydaniem orzeczenia przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu jakiejkolwiek, chociażby krótkotrwałej, choroby, która nie była przyczyną stwierdzenia jego trwałej niezdolności do służby.

Podkreślić należy, iż ustawodawca nie definiuje samego pojęcia choroby, zaś formy jej wykazania są różne. Stosownie do treści § 17 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), policjant usprawiedliwia nieobecność w służbie z powodu choroby, przedstawiając bezpośredniemu przełożonemu zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Wydane na podstawie art. 59 ust. 14 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r., Nr 77, poz. 512 ze zm.) rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 27 lipca 1999 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 741 ze zm.) określa szczegółowe zasady i tryb wystawiania zaświadczeń lekarskich oraz wzory zaświadczenia lekarskiego i zaświadczenia lekarskiego wydanego w wyniku kontroli lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zauważyć również należy, iż w ustawie o Policji regulacja dotycząca oceny stanu zdrowia policjanta nie jest jednolita. Z art. 26 ust. 1 tej ustawy wynika, że zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w dwuinstancyjnej procedurze. Inny przepis tej ustawy – art. 40 przewiduje możliwość skierowania policjanta z urzędu lub na jego prośbę do komisji lekarskiej w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą. Z kolei z § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. Nr 81, poz. 740 ze zm.) wynika, że udzielenie policjantowi płatnego urlopu zdrowotnego następuje na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, o którym mowa w art. 26 ustawy o Policji.

Minister Spraw Wewnętrznych w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 26 ust. 2 ustawy o Policji wydał rozporządzenie z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Z § 1 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia wynika, że komisje lekarskie orzekają także o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Stosownie do § 12 ust. 1 tego rozporządzenia, w stosunku do policjantów orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba – po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Wykaz ten zawiera tabelę z listą ok. 450 jednostek chorobowych i ułomności (niekiedy z wyszczególnieniem, czy chodzi o lekką, ciężką lub przewlekłą postać choroby albo czy "upośledza ona czynność ustroju"). Są one usystematyzowane w działy, paragrafy i punkty, którym przyporządkowane są literowe oznaczenia kategorii zdrowia i stopnia zdolności do służby (Z - zdolny, N - niezdolny lub A, C i D), oznaczane oddzielnie dla ośmiu kategorii osób badanych. Wprawdzie powołany wykaz chorób i ułomności nie jest tożsamy z wykazem chorób zawartym w Międzynarodowej Statystycznej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych, na podstawie której do zaświadczenia lekarskiego wpisuje się numery statystyczne chorób w niej ustalonych, to jednak w znacznej mierze te wykazy pokrywają się.

Zgodnie z § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać:

- określenie "zdolny do służby" – jeżeli po przeprowadzeniu podstawowego badania lekarskiego oraz ewentualnych badań specjalistycznych i dodatkowych nie stwierdzono żadnych schorzeń,

- określenie "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego,

- określenie "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; przy określaniu powyższego komisja wyznacza termin powtórnego badania i wydania ostatecznego orzeczenia o zdolności badanego do służby na zajmowanym stanowisku,

- określenie "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku,

- określenie "całkowicie niezdolny do służby" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby.

Orzeczenie komisji lekarskiej powinno również zawierać wyszczególnienie wszystkich schorzeń i ułomności fizycznych lub psychicznych, w tym również tych, które nie obniżają zdolności do służby, w tym do służby kandydackiej. Rozpoznania pisze się w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia choroby oraz powołaniem się na paragrafy i punkty wykazu (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). O istotnym pogorszeniu schorzeń komisja lekarska orzeka niezależnie od tego, czy schorzenie pozostaje, czy nie pozostaje w związku ze służbą (§ 14 ust. 1 cyt. rozporządzenia).

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że komisje lekarskie – posługując się wiedzą medyczną – oceniają przede wszystkim stan zdrowia policjanta i stwierdzają występowanie konkretnych chorób, które w konsekwencji powodują niezdolność do służby. Orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się jedynie do ustalenia zdolności badanego do służby i zaliczenia do kategorii jednej z nich, lecz przede wszystkim zawierają ocenę stanu zdrowia osoby stającej przed komisją, a więc uznanie go za chorego bądź zdrowego. W tym ostatnim zakresie pełnią one zatem taką funkcję, jak zaświadczenie lekarskie uprawniające do zaprzestania służby z powodu choroby. Uznanie policjanta za całkowicie niezdolnego do służby jest przeważnie niczym innym, jak następstwem stwierdzenia u niego choroby podczas badań przeprowadzanych przez komisję lekarską i z tego powodu policjant może zaprzestać służby.

Zasadniczy sens unormowania przyjętego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji jest taki, że policjant, pomimo orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, nie może być zwolniony ze służby, jeżeli zaprzestał służby z powodu choroby i od dnia zaprzestania służby nie upłynęło 12 miesięcy, co oznacza, że stan zaprzestania służby z powodu choroby trwa po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską. W takiej sytuacji, stan zaprzestania służby z powodu choroby, po wydaniu orzeczenia o trwałej niezdolności do służby z powodu choroby przez komisję lekarską, nie musi być dokumentowany zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do służby z powodu choroby, skoro już orzeczenie komisji lekarskiej stwierdza, że policjant jest niezdolny do służby z powodu choroby. Orzeczenie komisji lekarskiej jest bowiem nie tylko rodzajem rozstrzygnięcia administracyjnego, ale też oświadczeniem wiedzy co do stanu zdrowia policjanta, które obejmuje stwierdzenie określonej choroby u policjanta, z powodu której policjant jest niezdolny do służby. Tak więc orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające u policjanta chorobę, z powodu której policjant jest w stanie niezdolności do służby, dotyczy tego co zaświadczenie lekarskie o niezdolności do służby z powodu choroby, której skutkiem jest zaprzestanie służby. Jeżeli zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby stanowi podstawę zaprzestania służby z powodu choroby, to nie sposób przyjąć, że orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające trwałą niezdolność do służby z powodu choroby nie może stanowić podstawy zaprzestania służby z powodu choroby, w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o Policji i w takiej sytuacji nie sposób także przyjąć, że po wydaniu orzeczenia przez komisję lekarską, konieczne jest przedstawianie zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby.

Wskazane rozwiązania prawne prowadzą do wniosku, że zaprzestanie służby z powodu choroby może wynikać zarówno z zaświadczenia lekarskiego, jak i orzeczenia komisji lekarskiej o całkowitej niezdolności do służby z powodu choroby. Jeżeli policjant przed wydaniem orzeczenia o trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, okres ochronny, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, rozpoczyna się od dnia zaprzestania służby z tego powodu, zaś w przypadku, gdy policjant nie zaprzestał służby przed wydaniem orzeczenia, okres ochronny rozpoczyna się od dnia, w którym policjant zaprzestał służby z powodu choroby stwierdzonej w orzeczeniu o trwałej niezdolności do służby.

Z powyższych względów należało przyjąć, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji może mieć zastosowanie także do policjanta, który nie zaprzestał pełnienia służby z powodu choroby, przed wydaniem przez komisję lekarską orzeczenia o trwałej niezdolności do służby.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. podjął uchwałę, jak w sentencji.