Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 257/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym w O., wydaną z upoważnienia Starosty O., odmówiono zmiany decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...], zezwalającej Gminie Miasto O. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o pow. 0,0938 ha w klasie bonitacyjnej RIIIb z działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,1226 ha, położonej w mieście O., obręb O., w związku z aktualizacją oznaczenia użytków gruntowych. W podstawie prawnej decyzji [...] Starosta O. powołał art. 5, art. 11 ust. 1 i 4, art. 12a ust. 1,4,6,7, 13 i 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W odwołaniu, złożonym w ustawowo przewidzianym terminie, Gmina Miasto O. wskazała, że w sprawie nienależycie ustalono stan faktyczny - użytkowanie działki nr [...] do celów komunikacyjnych nastąpiło już bowiem w 2009 r. i z tą datą działka straciła charakter rolniczy (ze względu na wydane decyzje podziałowe, o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę). Odwołująca się wskazała dodatkowo, że w 2009 r. obowiązywał art. 5b ustawy (przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast).

W piśmie z dnia 1 października 2018r., Gmina Miasto O., w odpowiedzi na wezwanie Kolegium z dnia 20 września 2018 r., wyjaśniła, że wniosek o zmianę decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...], dotyczył jej pkt. 1, 2 i 3. W ocenie odwołującej się Starosta O. powinien odmówić wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,0938 ha w klasie bonitacyjnej Rlllb z działki nr [...], obręb O., o łącznej powierzchni 0,1226 ha, położonych w O., z uwagi na użytkowanie działki nr [...] do celów komunikacyjnych od 2009 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto O. od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta O. zezwolił Gminie Miasto O. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,0938 ha, w klasie bonitacyjnej Rlllb z działki nr [...] obręb O., o łącznej powierzchni 0,1226 ha, położonych w O. z przeznaczeniem pod przebudowę drogi wewnętrznej - sięgacza ul. O. w O., wraz z odwodnieniem i oświetleniem oraz pasów zieleni ulicznej (pkt 1), określił Gminie Miastu O. jednorazową należność z tytułu trwałego wyłączenia, o którym mowa w pkt. 1, na kwotę 24 604,21 zł (pkt 2), nałożył na Gminę Miasto O. obowiązek uiszczania stałej opłaty rocznej wynoszącej 10% należności, płatnej w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku przez 10 lat, poczynając od dnia faktycznego wyłączenia (pkt 3), zobowiązał Gminę Miasto O. do pisemnego zawiadomienia o dacie rozpoczęcia i zakończenia inwestycji na gruntach objętych decyzją (pkt 4), nałożył na inwestora obowiązek doporowadzenia ww. gruntów do pierwotnego stanu po wykonaniu robót budowlanych (pkt 5).

Pismem z dnia 21 maja 2018 r. Burmistrz Miasta O. wniósł, na podstawie art. 155 k.p.a. o zmianę decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...], "z uwagi na aktualizację oznaczenia użytków gruntowych w odniesieniu do tej działki" (na "dr" - drogi) przez Starostę O., w wyniku rozpatrzenia wniosku Gminy Miasto O. z dnia 14 marca 2018 r. Decyzją z dnia [...] nr [...], organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmianie decyzji sprzeciwia się art. 12 ust. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), zwanej dalej "ustawą", a ewentualna zmiana decyzji mogłaby doprowadzić do obejścia przepisów ustawy w zakresie wniesienia należności i opłat rocznych.

Samorządowe kolegium odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, że zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest nadzwyczajnym postępowaniem, które nie może prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym zmianie tej (bądź uchyleniu) nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne. Przyjmuje się również, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, ponieważ określone w nim przesłanki nie są zdefiniowane. W literaturze prawniczej wskazuje się, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej, pod warunkiem, że zmienione rozstrzygnięcie nie będzie kolidowało z obowiązującym porządkiem prawnym. Przy czym zmiana (uchylenie) decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie wiąże się z oceną tej decyzji jako nieprawidłowej, a decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Normatywną podstawę wydania decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...], stanowił art. 11 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Pojęcie "wyłączenie gruntów z produkcji" zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączenie z produkcji rolniczej jest zatem czynnością faktyczną, która nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, przy czym obowiązek ten nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego (art. 12 ust. 1 i art. 12a ustawy). Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 19 lipca 2017 r. Gmina Miasto O. wystąpiła o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,0938 ha, w klasie bonitacyjnej Rlllb, w granicach działki nr [...], obręb O., o łącznej powierzchni 0,1226 ha, położonych w O. z przeznaczeniem pod przebudowę drogi wewnętrznej - sięgacza ul. O.w O. Jak już podano, decyzją z dnia [...] nr [...], Starosta O. zezwolił Gminie Miastu O. na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,0938 ha, w klasie bonitacyjnej Rlllb, z działki nr [...], obręb O., o łącznej powierzchni 0,1226 ha, położonych w O., z przeznaczeniem pod przebudowę drogi wewnętrznej - sięgacza ul. O. w O., wraz z odwodnieniem i oświetleniem oraz pasów zieleni ulicznej (pkt 1), określił Gminie Miastu O. jednorazową należność z tytułu trwałego wyłączenia, o którym mowa w pkt. 1 na kwotę 24 604,21 zł (pkt 2), nałożył na Gminę Miasto O. obowiązek uiszczania stałej opłaty rocznej wynoszącej 10% należności, płatnej w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku przez 10 lat, poczynając od dnia faktycznego wyłączenia (pkt 3), zobowiązał Gminę Miasto O. do pisemnego zawiadomienia o dacie rozpoczęcia i zakończenia inwestycji na gruntach objętych decyzją (pkt 4), nałożył na inwestora obowiązek doporowadzenia ww. gruntów do pierwotnego stanu po wykonaniu robót budowlanych (pkt 5).

Z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, datowanego na dzień 26 lipca 2017 r. wynika, że działka nr [...], o powierzchni 0,1226 ha składała się z dwóch użytków: Rlllb, o powierzchni 0,0938 ha i Bp o powierzchni 0,0288 ha. Zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.), symbolem R w ewidencji gruntów oznacza się grunty orne (użytki rolne), a symbolem Bp oznacza się zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Obecnie w ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] oznaczona jest symbolem dr [drogi - zob. § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) powołanego wyżej rozporządzenia], zgodnie ze zmianą dokonaną w dniu 29 marca 2018 r. (aktualizacja danych ewidencyjnych) Z przeprowadzonych w dniu 15 czerwca 2018 r. oględzin działki nr [...] wynika, że jest ona wysypana tłuczniem i stanowi ciąg komunikacyjny do przyległych nieruchomości. Wobec powyższego stanu prawnego i faktycznego Starosta O. zaskarżoną decyzją odmówił zmiany decyzji z dnia [...], wskazując, że na przeszkodzie tej zmianie stoją przepisy ustawy, w szczególności art. 12 ust. 1, ponieważ w związku z faktycznym wyłączeniem działki nr [...] z produkcji rolniczej Gmina Miasto O. jest zobowiązana wnieść należności i opłaty roczne, a zmiana decyzji w żądanym przez Stronę zakresie doprowadziłaby do ominięcia powyższego obowiązku.

Powyższe stanowisko organu pierwszej instancji w całej rozciągłości podziela skład orzekający kolegium.

W skardze na ostateczną decyzję Gmina Miasto O. wskazała na naruszenie przepisów prawa zawartych w art. 7, art. 77, art 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez nienależyte ustalenie stanu faktycznego tj. pominięcie przez organ orzekający działań mających na celu określenie właściwego prawidłowego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w tym brak prześledzenia analizy dokumentacji niezbędnej do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W motywach wskazano, że w sprawie fundamentalne znaczenie ma właściwe określenie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości w odniesieniu do której wydana została decyzja Starosty O. Gmina Miasto O. decyzją nr [...] Starosty O. z dnia [...] uzyskała zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni Mk:S ha w klasie bonitacyjnej Rlllb z działki nr [...] o łącznej powierzchni LCI-

ha, położonej w mieście O., obręb O.. Strona wskazuje, iż działka nr [...], obręb ewidencyjny: O. [0003] pierwotnie stanowiła fragment nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta O. z dnia [...] o zatwierdzeniu podziału (nr [...]) nieruchomość stanowiąca działki nr [...] została geodezyjnie podzielona na działki o nr od [...] do [...]. Z treści tej decyzji wynika iż wyodrębniona działka nr [...] stanowi drogę dojazdową do wydzielonych nieruchomości. Załącznikami do tej decyzji są mapa z projektem podziału nieruchomości wraz z wyrysem zmian gruntowych. Wskazana dokumentacja została opracowana w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę O., w dniu [...] pod identyfikatorem ewidencyjnym [...]. Stosowna treści mapy z projektem podziału nieruchomości oraz wykazu zmian gruntowych ("Stan po podziale"), wydzielone zostają działki ewidencyjne, oznaczone numerami [...] do [...]. W odniesieniu do dostępności komunikacyjnej wydzielonych działek gruntu wsi- należy, iż zgodnie z treścią dokumentacji tj. mapy z projektem podziału nieruchomości i wykazu zmian gruntowych (uwagi pod wykazem) "(...) 5) Dostęp działek nr [...] do drogi publicznej (ul. O.) przez wydzieloną działkę nr [...] ". wyodrębnionej w wyniku podziału działki nr [...] było zapewnienie prawidłowej i bezpośredniej obsługi komunikacyjnej terenu z drogi publicznej (działka nr [...]). Istotne znaczenie przy ustaleniu stanu faktycznego i prawnego działki nr [...] mają również wydane przez Burmistrza Miasta O. m.in.: decyzja nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] (nr [...]) dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w O., przy ul. O. na działce i [...]. Zgodnie z pkt 2 lit d) decyzji ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, "obsługa komunikacyjna z drogi gminnej, ul. O. (dz. Nr [...]) przez działkę [...]. Decyzja nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji w O. na działkach nr [...] (obręb O.), położonych w rejonie ul. O.. Zgodnie z pkt. 2 lit d) decyzji ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, "obsługa komunikacyjna z drogi gminnej - ul. O. (dz. Nr [...]) przez drogę wewnętrzną działkę [...] (obręb O.) oraz wydane przez Starostę O.: dla działki nr [...] - decyzja nr [...] z dnia [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] (nr [...]), dla działki nr [...] - decyzja nr [...] z dnia [...] (nr [...]) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Z treści decyzji Starosty O. wynika, iż inwestycje zgodne były z ww. decyzjami Burmistrza Miasta O. o warunkach zabudowy. Zakończenie wszystkich robót budowlanych nastąpiło: dla działki nr [...] - zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. [...] nr [...], dla działki nr [...] - zaświadczenie o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] nr [...]. Mając powyższe na uwadze, prawne i faktyczne użytkowanie do celów komunikacyjnych działki nr [...] nastąpiło już w 2009 r. Z tą datą działka straciła charakter rolniczy. Brakiem formalnym przedstawionego stanu była niedokonana aktualizacja operatu ewidencyjnego poprzez zastąpienie w bazie danych ewidencyjnych prowadzonej przez Starostę O. użytku działki jako dr - drogi. Wniosek o dokonanie zmiany został złożony w dniu 14 marca 2018 r. i miał na celu aktualizację danych, uwzględniając czynniki o charakterze taktycznym, które wystąpiły w 2009 r. Organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, mimo braku działań inwestycyjnych dotyczących gruntu tj. budowy drogi, nie miał wątpliwości odnośnie danych wprowadzanych do operatu ewidencyjnego i w drodze czynności materialno - technicznych wprowadził aktualne dane ewidencyjne. Według stanu na dzień 4 kwietnia 2018 r. wskazana działka posiada oznaczenie użytków gruntowych "dr-drogi". Aktualizacja operatu ewidencyjnego nastąpiła z uwagi na przedstawiony wyżej stan faktyczny, który nastąpił w okresie braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia, braku wymogu przeprowadzenia zmiany przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz braku wymogu decyzji zezwalających na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Strona skarżąca zaznacza, iż efektem analizy przez Gminę Miasto O. działań inwestycyjnych, •" Te mogą być zrealizowane na terenie miasta O. i dotyczą sfery zadań publicznych są r.westycje dotyczące infrastruktury komunikacyjnej. Mając na celu poprawę dostępności komunikacyjnej, poprawę estetyki, oraz funkcjonalności terenów, podjęto działania w celu uzyskania dokumentacji dotyczącej przebudowy drogi wewnętrznej - sięgacza ul. O. działka nr [...]). Na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, uzyskano decyzję Starosty O. z dnia [...] nr [...] zezwalającą Gminie Miasto O. na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni 0,0938 ha o klasie bonitacyjnej RIIIb z działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,1226 ha, położonej w mieście O., obręb O.. W ocenie Gminy Miasto O. decyzja została wydana bez należytego ustalenia stanu faktycznego tj. z pominięciem oraz brakiem realizacji przez organ orzekający działań mających na celu określenie właściwego i prawidłowego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, w tym brakiem prześledzenia i analizy dokumentacji znajdującej się w zasobach organu. Szczegółowe prześledzenie i udokumentowanie w sposób rzetelny i poprawny stanu tej nieruchomości, stanowić powinno niezbędny element prowadzonego postępowania. W celu właściwego rozstrzygnięcia sprawy, po dokonaniu aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez zastąpienie w bazie danych ewidencyjnych prowadzonej przez Starostę O użytku działki jako dr - drogi, wnioskiem z dnia 21 maja 2018 r. wystąpiono do Starosty O. o zmianę decyzji [...] z [...]. Decyzją nr [...] Starosty O. ([...]) odmówiono zmiany wskazanej decyzji. Od decyzji tej Miasto O. złożyło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. SKO we W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] ([...]). Jednocześnie Starosta O., bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, polegając jedynie na zmianach aktualizacyjnych wprowadzonych w ewidencji gruntów i budynków, decyzją nr [...] z dnia [...] nr [...] postanowił pomniejszyć kwotę 24.604,21 zł wyliczoną jako jednorazową należność z wyłączenie z produkcji rolniczej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpiła w okresie obowiązywania art.5b tej ustawy. Zgodnie z jego treścią, przepisów ustawy nie stosowało się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis tez został wprowadzony ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 237, poz. 1657) i obowiązywał do dnia 4 września 2014 r. (uchylony na mocy art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1101). Zmiana sposobu użytkowania działki nr [...] nastąpiła w okresie braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia, braku wymogu przeprowadzenia zmiany przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego o braku wymogu decyzji zezwalających na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd ten sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t. j.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dalej trzeba powiedzieć, że zastosowane art. 155 k.p.a. jest możliwe jeśli łącznie są spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się weryfikacji decyzji ostatecznej. Ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 697/12 samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Podkreślić w końcu należy, iż możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami.

Badając w tych ramach skarżoną decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie mogła zostać uwzględnienia, bowiem w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

W kontrolowanym postępowaniu Gmina Miasto O. wniosła o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...], "z uwagi na aktualizację oznaczenia użytków gruntowych w odniesieniu do tej działki" (na "dr" - drogi) przez Starostę O. w wyniku rozpatrzenia wniosku Gminy Miasto O. z dnia 14 marca 2018 r. Decyzją z dnia [...] nr [...], organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zmianie decyzji sprzeciwia się art. 12 ust. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), zwanej dalej "ustawą", a ewentualna zmiana decyzji mogłaby do-prowadzić do obejścia przepisów ustawy w zakresie wniesienia należności i opłat rocznych.

Z dotychczasowych uwag wynika zatem, że strona skarżąca pragnie dokonać zmiany decyzji ostatecznej i prawomocnej w trybie extraordynaryjnym. Należy pamiętać, że tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, publ. LEX nr 784233). Zatem uchylenie lub zmiana decyzji w powołaniu się na treść art. 155 k.p.a. może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialno-prawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Natomiast w przypadku, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, nie ma możliwości dokonania zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. (wyroki WSA w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2227/10, publ. LEX nr 996691; z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1735/11, publ. LEX nr 1114318; z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1679/11, publ. LEX nr 1146239). Nadto ważne jest także, że przedmiotem postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. Organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanej decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej ta decyzją (wyrok WSA Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1855/10, publ. LEX nr 1131834, I OSK 1651/1,7 LEX nr 2688682 - wyrok z dnia 10 maja 2019 r.).

Brak tożsamości sprawy rozpatrywanej w postępowaniu pierwotnym i nadzwyczajnym sprawia, że wydanie decyzji reformatoryjnej jest niedopuszczalne, skoro skutkiem zastosowania art. 155 k.p.a. nie doszłoby do zmiany decyzji pierwotnej, lecz do wydania nowej decyzji w innej sprawie administracyjnej (wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 326/10, publ. LEX nr 992355, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. II OSK 1540/17, LEX nr 2671423). Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz weryfikacja wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Dalej trzeba powiedzieć, że w trybie art. 155 k.p.a. można dokonywać zmienian zarówno decyzji wadliwych, jak i decyzji niedotkniętych wadami prawnymi. Kryterium ich wzruszenia jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja omawianego przepisu powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 809/10, publ. LEX nr 993624).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznanej sprawy, należało stwierdzić, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można rozstrzygać sprawy – a tego (w istocie) domaga się skarżąca – innej sprawy niż ta, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a której dotyczy wniosek o zmianę. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 86/11, publ. LEX nr 1138217) "decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych".

W niniejszej sprawie, jak zdaje się wskazywać uzasadnienie skargi wnioskującej, w istocie, chodzi o to, by w trybie art. 155 kpa, dokonać weryfikacji decyzji Starosty O. z dnia [...] nr [...]. Przy czym motywy skargi prowadzą do konkluzji, że złożony w tamtej sprawie wniosek nie powinien zostać uwzględniony, bowiem "aktualizacja operatu ewidencyjnego nastąpiła z uwagi na przedstawiony wyżej stan faktyczny, który nastąpił w okresie braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia, braku wymogu przeprowadzenia zmiany przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz braku wymogu decyzji zezwalających na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej". Czyli strona pragnie wykazać wadliwość decyzji wydanej w trybie "zwykłym". Jak wcześniej szeroko wyjaśniono korekta decyzji wadliwych i ewentualna eliminacja ich z obrotu prawnego może nastąpić w trybie art. 145 lub 156 kpa, a nie w trybie przepisu art. 155 kpa.

Należy również zwrócić uwagę na brzmienie art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2017.1161 z dnia 2017.06.19), stosownie do którego "osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji". Trafnie zatem organy wskazały na ten przepis jako "przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji".

Reasumując, na zasadzie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.