Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 960/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 4, art. 12, art. 2 pkt 1, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 2 (pkt 2), art. 31 ust. 2, art. 46 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 7 ust. 1, par. 2 pkt 4, par. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 78 poz 837
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac  geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych  warunków umów o udostępnianie tych baz
article: par. 19 (pkt 7), par. 24
journal: Dz.U. 1999 nr 45 poz 453
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.
article: art. 146 par. 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 210 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi P. J. na akt Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej; I. uchyla zaskarżony akt, II. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany.


UZASADNIENIE

W zgłoszeniu z dnia 28 stycznia 2014 r. (data wpływu do organu: 19 lutego 2014 r.) "nr zam. [...]" (nr [...]) uprawniony geodeta P. J. zwrócił się do Starosty [...] o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z rozgraniczenia stanowiącej własność P. T. działki nr [...] położonej w [...] (obręb [...]), arkusz mapy [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] z działką nr [...] położoną w [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa - w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] (obydwie księgi wieczyste prowadzone przez Sąd Rejonowy w S.), przeprowadzonego w ramach postępowania rozgraniczeniowego wszczętego przez Wójta Gminy R. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. znak [...] wydanego na podstawie art. 30 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, z późn. zm.) i na podstawie upoważnienia udzielonego geodecie jako wykonawcy operatu przez Wójta Gminy R. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. w tej samej sprawie.

Wśród dokumentów składających się na operat techniczny przedstawiony Staroście przez geodetę m.in. znalazł się protokół graniczny z dnia 3 grudnia 2013 r. oraz ugoda [co do przebiegu granicy] z dnia 4 lutego 2014 r. zawarta pomiędzy P. [...] T. - właścicielem działki nr [...], a Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], w którego zarządzie znajduje się należąca do Skarbu Państwa działka nr [...].

W protokole kontroli z dnia 2 kwietnia 2014 r. Starosta [...] (upoważniony pracownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. - dalej: PODGiK lub: PODGiK w P.) stwierdził, że działka nr [...] cyt. "posiada granice prawne powstałe w wyniku podziału zaakceptowanego przez Urząd Gminy w R. w 1982 r., zaś "operat pomiarowy został przyjęty do Ośrodka pod numerem [...]".

W odpowiedzi na stanowisko organu zajęte w przedmiotowym protokole kontroli, geodeta P. J. w piśmie z dnia 7 maja 2014 r. ([...]) stwierdził, że podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] (obręb [...] gmina [...]) z 1982 r. (znak wykonawcy :[...]) przyjęty do PODGiK pod numerem [...] nie posiada granic prawnych. W uzasadnieniu stwierdził, że wykonawca nie ustalił prawidłowo stron postępowania w postępowaniu podziałowym, a żaden z wymienionych operatów pomiarowych, na które powołuje się wykonawca, nie zawiera informacji o użytkowaniu jakiegokolwiek gruntu przez A. Wyjaśnił, że grunt pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] "stanowiącą drogę publiczną został okazany jako użytek "Ł" na szkicu polowym nr [...] z operatu OPGK P. z dnia [...]1974 r. Podniósł, że szkic ten nie zawiera żadnych informacji o użytkowniku ani danych pomiarowych pozwalających na skartowanie użytku; przedmiotowy teren nie stanowi łąki, lecz nieużytkowaną skarpę; wykonawca nie wezwał na grunt przedstawiciela A w celu okazania i przyjęcia granicy. Dalej wyjaśnił, że szkic podziału nieruchomości nie zawiera numeru działki ewidencyjnej mającej według wykonawcy stanowić grunt użytkowany przez A i nie może tego numeru zawierać, ponieważ taka działka nie istniała i nie istnieje. Następnie podniósł, że wykonawca przyjął, iż dla działek nr [...], [...] "stronę stanowi Skarb Państwa w trwałym użytkowaniu przez Lasy Państwowe", jednakże nie powiadomił strony o okazaniu i przyjęciu granic; wykonawca nieprawidłowo dokonał przyjęcia granicy w odniesieniu do działki [...], podstawą przyjęcia granicy czyniąc szkic pomiaru granic z 1960 r. (wykonanego przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Miernicze). Argumentował, że nie został wzięty pod uwagę szkic nr [...] z pomiaru przebiegu granic i ciągów poligonowych Nadleśnictwa [...], które to szkice sporządziło "Biuro Urządzania Lasu i G.L. w P. z 1976 r.", jak również "nie wezwano w celu okazania i przyjęcia granic przedstawiciela Lasów Państwowych".

Dalej P. J. podniósł, że nowo wydzielona działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej (w tym przypadku drogi gminnej - dz. nr [...]); podział nie został w żaden sposób zatwierdzony przez Urząd Gminy R.; przedstawiony projekt podziału jest wprawdzie opatrzony pieczęcią ogólną Urzędu Gminy R. z nieczytelnym podpisem, jednakże nie zawiera on pieczęci okrągłej z godłem państwowym, brak sygnatury akt sprawy i postępowania, brak podpisu naczelnika Gminy lub osoby upoważnionej; brak wydanej decyzji administracyjnej w sprawie; ponadto w protokole granicznym brak jest odniesienia do numeru decyzji wydanej w sprawie oraz podpisów imiennych osób upoważnionych w sprawie; projekt podziału nie zawiera podstawowych danych ewidencyjnych, takich jak numery ksiąg wieczystych, rozliczenia powierzchni działek istniejących i projektowanych, określenia właściciela gruntu; projekt podziału nie odnosi się w żaden sposób do granicy pomiędzy nowo projektowaną działką [...] a drogą publiczną dz. nr [...]. Zdaniem geodety P. J. efektem tak wykonanego podziału nieruchomości stał się: brak dostępu do drogi publicznej dla działki [...]; powstanie zamkniętego obszaru gruntu pomiędzy dz. nr [...] a drogą publiczną dz. nr [...], o nieodpowiadającym stanowi faktycznemu określeniu użytku jako "[...]"; wymieniony teren nie posiadał numeru ewidencyjnego, powierzchni, księgi wieczystej; wymieniony teren został dołączony do gruntów Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych w nieznanych okolicznościach; według oświadczenia przedstawiciela Lasów Państwowych z Nadleśnictwa [...] teren ten nie wchodzi w skład PGL Lasy Państwowe i nie jest przez nie użytkowany, a fakt przeniesienia przedmiotowego obszaru do dz. nr [...] nie był PGL Lasy Państwowe znany.

Podsumowując, geodeta uznał, że wydzielenie działki nr [...] odbyło się z rażącym naruszeniem obowiązującego wówczas prawa, tj. dekretu Prezydenta Krajowej Rady Narodowej z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 53, poz. 298), dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 21 września 1950 r. o rozgraniczaniu nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości nabywanych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. nr 44, poz. 398), rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 242), jak również nie dopełniono należytej staranności przy wykonywanych czynnościach. Wobec tego, zdaniem geodety tak sporządzony operat geodezyjny podziału nieruchomości nie powinien zostać przyjęty do zasobu.

Nadto P. J. wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym aktualnie prawodawstwem, tj. ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzeniem Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości, dopuszczalne jest rozgraniczenie wszystkich nieruchomości; wymienione akty prawne w żadnym stopniu nie określają dopuszczalności lub niedopuszczalności prowadzonego postępowania o rozgraniczenie w odniesieniu do nieruchomości posiadających granice w całości lub w części prawne. Zaznaczył, że przedmiotowe rozgraniczenie dz. nr [...] ma na celu usunięcie wad prawnych powstałych w wyniku wcześniejszych czynności ustalenia granicy oraz usunięcie sporu pomiędzy stronami. Stwierdził, że z uwagi na fakt zawarcia ugody przed geodetą wykonującym czynności z upoważnienia Wójta Gminy R. rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy dz. nr [...] a [...] stało się faktem prawnym.

Przy tak przedawnionej argumentacji geodeta wniósł o niezwłoczne wprowadzenie powstałej dokumentacji do zasobu PODGiK.

Starosta [...] w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] (doręczonym geodecie w dniu 2 czerwca 2014 r.), na podstawie art. 7d pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 11 ust. 1 pkt 7b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. nr 78, poz. 837) – po rozpatrzeniu wniosku P. J. - geodety uprawnionego (z siedzibą w [...]) z dnia 19 lutego 2014 r. uzupełnionego pismem z dnia 7 maja 2014 r. – odmówił włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z pracy geodezyjnej wykonanej na podstawie zgłoszenia zarejestrowanego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...], dotyczącego rozgraniczenia działki położonej w [...] gmina [...], oznaczonej numerem [...].

W uzasadnieniu swojego pisma Starosta przedstawił poczynione ustalenia faktyczne, wskazując, że dniu 15 czerwca 2013 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie pracy geodezyjnej wykonanej przez P. J., zarejestrowane w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...], zaś w dniu 19 lutego 2014 r. wykonawca tej pracy złożył wniosek o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z rozgraniczenia działki położonej w [...], gmina [...], oznaczonej numerem [...]. Wskazał na to, że przedmiotowy operat zawiera m.in. akt ugody z dnia 4 lutego 2014 r. "zawarty przed geodetą uprawnionym P. J. pomiędzy właścicielem działki oznaczonej numerem [...] – P. [...] T., a właścicielem działki oznaczonej numerem [...] - Skarbem Państwa w zarządzie Lasów Państwowych, Państwowym Gospodarstwem Leśnym, Nadleśnictwem [...]" oraz szkic polowy stanowiący nieodłączną część tego aktu. Podniósł, że na przedmiotowym szkicu polowym kolorem żółtym oznaczono granice działki oznaczonej numerem [...] określone w postępowaniu podziałowym dotyczącym działki oznaczonej numerem [...]. Dalej wyjaśnił, że na okoliczność postępowania podziałowego w dniu [...] 1982 r. został spisany protokół graniczny, którego nieodłączną część stanowi szkic polowy i zgodnie z protokołem z dnia [...] 1982 r. oraz dołączonym do niego szkicem polowym działka oznaczona numerem [...] (w wyniku podziału której powstała m.in. działka oznaczona numerem [...]) w chwili podziału stanowiła własność Skarbu Państwa, zaś wydzielenie odbyło się dla B ([...]). Podniósł, że przedmiotowy szkic z dnia [...] 1982 r. na odcinku granicy podlegającemu rozgraniczeniu pozwala jednoznacznie określić położenie punktów granicznych oraz przebieg granicy działki oznaczonej numerem [...] i podkreślił, że pomiar z 1982 r. spełnia obowiązujące nawet obecnie standardy określone w § 34 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572). Ponadto stwierdził, że przedmiotowy operat z 1982 r. zawiera również obliczenie powierzchni działki oznaczonej numerem [...], wykonane na podstawie współrzędnych punktów granicznych określonych na szkicu podziałowym i to opierając się właśnie na tym operacie dla przedmiotowej działki do rejestru gruntów wpisana została powierzchnia 2.02 ha, i taka też jest wskazana powierzchnia przedmiotowej działki w akcie notarialnym rep. [...] z dnia [...] 1984 r. sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym w [...], na podstawie którego A. W., działająca w imieniu Skarbu Państwa jako przedstawicielka c zbyła prawo własności m.in. działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 2.02 ha na rzecz osób fizycznych. Organ podniósł, że od czasu wydzielenia działki oznaczonej numerem [...] w 1982 r. oraz jej zbycia przez Skarb Państwa na rzecz osób fizycznych w 1984 r. nie miały miejsca żadne zmiany dotyczące przebiegu granic i powierzchni przedmiotowej działki.

W części prawnej uzasadnienia Starosta odwołał się do treści § 3, § 4, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. nr 45, poz. 453) i stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dokument stwierdzający stan prawny nieruchomości (akt notarialny rep. [...]) oraz dokumenty określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości (protokół graniczny i szkic polowy stanowiący załącznik do tego protokołu z dnia [...] 1982 r.) są w pełni zgodne i pozwalają w sposób jednoznaczny określić położenie punktów granicznych oraz przebieg granic na odcinku stanowiącym przedmiot opracowania geodezyjnego zarejestrowanego pod numerem [...]. Jednocześnie przywołał treść § 11 i § 12 przedmiotowego rozporządzenia wykonawczego oraz wybrane orzecznictwo i stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby wykonawca pracy geodezyjnej ustalił przebieg granicy w kształcie określonym w dokumencie, który powołał w pkt 4.3 aktu ugody z dnia 4 lutego 2014 r., tj. szkicu nr 4 z dnia [...] 1982 r. Zdaniem Starosty do podpisania aktu ugody doszło z naruszeniem art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 3, § 4, § 5 ust. 1, § 11 i § 12 wyżej przywołanego rozporządzenia wykonawczego. W ocenie organu, w stwierdzonej sytuacji rozszerzenie prawa własności właściciela działki oznaczonej numerem [...] (dla której położenie punktów granicznych oraz przebieg granic zostały jednoznacznie określone) na grunt, który nigdy nie znajdował się w granicach tej działki, poprzez zawarcie aktu ugody w trybie rozgraniczenia nieruchomości jest niezgodne z prawem.

W dniu 13 czerwca 2014 r. (data nadania pocztowego pisma z dnia 12 czerwca 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 16 czerwca 2014 r.) P. J. wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa w postaci odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z pracy geodezyjnej wykonanej na podstawie zgłoszenia, zarejestrowanego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...], dotyczącego rozgraniczenia działki położonej w [...], gmina [...], oznaczonej wg. ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Podniósł, że pismo Starosty z dnia [...] maja 2014 r., którym Kierownik PODGiK w P. odmówił włączenia wymienionej dokumentacji technicznej do zasobu, nie odnosi się w żadnym stopniu do merytorycznie wskazanych poważnych uchybień jednostki wykonawstwa geodezyjnego w trakcie czynności podziału działki nr [...] w 1982 r., co zostało wyszczególnione w punktach 1-5 odpowiedzi geodety z dnia 7 maja 2014 r. na protokół kontroli z dnia 2 kwietnia 2014 r.

Odnosząc się do argumentacji Kierownika PODGiK w P., podkreślił, że jest ona rozbieżna i nie odnosi się w najmniejszym stopniu do podstawowych wad prawnych operatu z 1982 r., tj. braku podstawowych czynności, jakie powinien wykonać geodeta podejmując czynności przyjęcia granic.

Przywołując brzmienie art. 31 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podkreślił, że w sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, jak objęta dyspozycją tego przepisu. Istnieją bowiem dwa sprzeczne ze sobą dokumenty geodezyjne określające przebieg granicy. Charakteryzując przedmiotowe dokumenty, stwierdził, że w pierwszym z nich i podstawowym jest operat geodezyjny z pomiaru przebiegu granic sporządzony przez Biuro Urządzania Lasu i Gospodarki Leśnej w P. z 1976 r., a zawarte w tym operacie szkice pomiarowe nr [...] ukazują granicę pomiędzy gruntami Lasów Państwowych a gruntem Skarbu Państwa w obszarze objętym niniejszym postępowaniem w sposób przejrzysty i poprawny technicznie; natomiast drugi dokument geodezyjny, tj. szkic podziału działki [...] nie uwzględnia w swojej treści granicy określonej w dokumentach wymienionych powyżej i prowadza nowy, inny przebieg linii granicznych, nowe znaki graniczne, odcina dostęp do drogi publicznej dla nowo tworzonej działki nr [...] oraz tworzy nową nieruchomość o nieustalonym numerze ewidencyjnym, nieustalonym właścicielu, nieustalonej księdze wieczystej. Zdaniem strony rozliczne wady zawiera również protokół graniczny, jak choćby: brak określenia legitymacji prawnej do uczestnictwa w postępowaniu osób fizycznych w nim wymienionych; brak wykazu stron postępowania prawidłowo zawiadomionych o terminie przyjęcia granic; brak wykazu stron postępowania, które nie stawiły się na gruncie pomimo prawidłowego zawiadomienia; brak jakiejkolwiek informacji, czy takie zawiadomienia zostały wysłane i prawidłowo (z zachowaniem terminu) doręczone.

Z powyższego, zdaniem wzywającego, wynika, że wbrew twierdzeniom Kierownika PODGiK, również i dziś dokumentacja ta nie spełnia standardów wykonywania robót geodezyjnych określonych w przepisach. Szkic podziału nie zawiera wymaganych (na podstawie § 21 pkt. 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r.) podstawowych danych, jak: wszystkie numery działek, wszystkie oznaczenia ksiąg wieczystych, dane osobowe wszystkich właścicieli lub użytkowników Skarbu Państwa w trwałym zarządzie. Nadto P. J. podniósł, że przywołany akt prawny [rozporządzenie wykonawcze] stanowi również o czynnościach, jakie zobowiązany jest dokonać geodeta w toku prac przygotowawczych. Odwołując się do brzmienia § 8 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, stwierdził, że to właśnie geodeta, upoważniony przez organ administracji, obowiązany jest do zebrania pełnej dokumentacji, i to zarówno zawartej w państwowym zasobie, jak i okazanej przez strony, temu też właśnie służy właściwe określenie stron postępowania, jak również prawidłowe powiadomienie o czynnościach na gruncie. Na potwierdzenie trafności ujęcia tego aspektu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości strona odwołała się do poglądów literatury przedmiotu. Podniósł, że przystępując do wykonywania czynności rozgraniczenia przeprowadził dogłębną analizę przekazanych mu przez PODGiK w P. materiałów i w wyniku analizy stwierdził, że dokonany w 1982 r. podział nieruchomości dz. nr. [...] z obrębu [...] (gmina [...]) przeprowadzony został z rażącym naruszeniem prawa na odcinku granicy pomiędzy dz. nr. [...] i [...] stanowiącymi przedmiot zarządu trwałego Państwowego Gospodarstwa Leśnego [...], a działką [...] i gruntem okazanym na szkicu podziałowym jako we władaniu A. Wskazując na powyższe P. J. stwierdził, że granica pomiędzy wymienionymi nieruchomościami nie stanowi w jego opinii granicy prawnej w rozumieniu przepisów prawa.

Ponadto P. J. stwierdził, że przywołany przez organ § 34 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. nr 263, poz. 1572) odnosi się stricte do poprawności samego pomiaru sytuacyjnego metodą ortogonalną, tymczasem wady dotyczą podstawowych czynności prawnych, poczynając choćby od poprawnej analizy materiałów przekazanych wykonawcy robót geodezyjnych z ówczesnej składnicy materiałów geodezyjnych i kartograficznych.

Odnosząc się do zawartej pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego ugody w sprawie przebiegu granicy, stwierdził, że jest ona zgodna z § 14 pkt 2 przywołanego wcześniej rozporządzenia wykonawczego w sprawie rozgraniczania nieruchomości, tj. nie wykracza poza przedmiot związany z rozgraniczeniem. Ponadto podniósł, że ugoda nie narusza interesu prawnego osób trzecich i rozwiązuje w sposób rozjemczy spory, likwiduje skutki uchybień i błędów popełnionych w postępowaniu o podział nieruchomości dz. nr [...] z 1982 r. Ugoda ta stanowi ewenement na tle podobnych postępowań, jako że zawarta została pomiędzy osobą fizyczną, a Skarbem Państwa reprezentowanym przez Lasy Państwowe, które to Lasy Państwowe "odstępują" niejako część swojej nieruchomości na rzecz osoby fizycznej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszania prawa Starosta [...] w piśmie z dnia 23 czerwca 2014 r. (doręczonym wzywającemu w dniu 4 lipca 2014 r.) poinformował stronę, że w ocenie organu przy odmowie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z pracy geodezyjnej wykonanej na podstawie zgłoszenia zarejestrowanego pod numerem [...], dotyczącego rozgraniczenia działki położonej w [...] gmina [...], oznaczonej numerem [...] nie miało miejsca naruszenie prawa.

W złożonej do organu w dniu 29 lipca 2014 r. skardze na akt Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. w postaci odmowy przyjęcia do zasobu PODGiK dokumentacji z przeprowadzonych czynności rozgraniczenia geodeta P. J. podniósł, że organ uchylił się od rozpatrzenia zarzutów, które wielokrotnie już w prowadzonej pomiędzy stronami korespondencji podnosił skarżący w stosunku do dokumentacji geodezyjno-pomiarowej sporządzonej w 1982 r., co jest o tyle zrozumiałe, że Starosta dysponujący państwowym zasobem geodezyjnym i kartograficznym jest kontynuatorem wszystkich poprzednich instytucji, jakie zarządzały tym zasobem przed reformą samorządową tworzącą instytucję powiatów. Podniósł, że w wyniku tej reformy Starosta [...] przejął całkowicie odpowiedzialność za wszystkie wynikające z mocy prawa konsekwencje dotyczące jakości oraz poprawności prawnej i technicznej zarządzanego przez podległe sobie jednostki (PODGiK w P.) zbioru dokumentów geodezyjnych i kartograficznych, zwanych potocznie zasobem. Tym samym, w ocenie strony, rozpatrując zasadność przedstawianych operatowi geodezyjnemu z 1982 r. zarzutów, uchybień i wad prawnych organ stał się niejako "sędzią we własnej sprawie" i zgodnie z dobrą praktyką w postępowaniach administracyjnych powinien wyłączyć się z postępowania w sprawie, w którym de facto jest stroną postępowania.

Odnosząc się bezpośrednio do odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do zasobu, skarżący zwrócił uwagę na to, że geodeta przed przystąpieniem do czynności wynikających z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne musi uzyskać legitymacją prawną w postaci postanowienia o wszczęciu postępowania oraz o wyznaczeniu samego geodety do wykonania ustawowych czynności ze strony właściwego organu administracji publicznej i to organ administracji samorządowej stopnia podstawowego dokonuje analizy i badania przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W tym celu właściwy organ występuje osobiście do PODGiK z zapytaniem o informację w sprawie stanu prawnego granic, bądź zobowiązuje wnioskodawcę do dostarczenia dokumentów uzasadniających wszczęcie postępowania o rozgraniczenie nieruchomości w trybie administracyjnym. Skarżący podkreślił, że podstawowym celem badania wymienionych przesłanek jest ustalenie, czy w sprawie przedmiotowej nieruchomości nie toczyło się już kiedykolwiek zakończone prawomocną decyzją postępowanie administracyjne związane z ustaleniem granic bądź, czy takie postępowanie w trybie administracyjnym lub sądowym nie toczy się obecnie (art. 36 powołanej ustawy). W jego ocenie jest to tym bardziej uzasadnione, że według obowiązującego do 1989 r. stanu prawnego, zgodnie z art. 2.2. pkt 3 i 6 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości - każda nieruchomość poddana parcelacji związanej z przebudową ustroju rolnego bądź urządzaniu gospodarstwa leśnego podlegała rozgraniczeniu z urzędu. Stwierdził, że nieruchomość, której dotyczy niniejsza skarga, wypełniała wówczas wszystkie znamiona nieruchomości poddanej przebudowie ustroju rolnego, a tym samym, już niejako z mocy ustawy, dokonujący czynności geodeta, zobowiązany był do przeprowadzenia pełnego postępowania rozgraniczeniowego stanowiącego integralną część dalszego postępowania o podział nieruchomości. Dalej argumentował, że z uwagi na fakt, iż takie postępowanie nie zostało przeprowadzone, a tym samym nie zaistniała prawomocna decyzją administracyjna bądź inny akt prawny stanowiący o statusie prawnym granic nieruchomości, organ administracji nie znalazł przeciwwskazań do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, co też okazał, wydając postanowienie w sprawie; i to organ administracji, w tym przypadku Wójt Gminy R., jest jedynym upoważnionym do decydowania o zasadności wszczęcia postępowania. W ocenie skarżącego, reprezentujący Starostę [...] Kierownik PODGiK może wprawdzie określić warunki i wytyczne techniczne do wykonania określonej pracy geodezyjnej przed wydaniem geodecie dokumentów niezbędnych do wykonania roboty geodezyjnej, jednakże w tym przypadku Kierownik PODGiK, wydając wymienione dokumenty, nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń do zasadności podjęcia czynności rozgraniczeniowych. Wobec tego, w ocenie strony, podnoszenie zastrzeżeń i odmowa przyjęcia dokumentacji do zasobu po zakończeniu czynności jest niezrozumiała i nie posiada umocowania w przepisach. Na uzasadnienie swojego stanowiska w tym względzie skarżący przywołał literaturę przedmiotu, podnosząc, że w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości to na geodecie spoczywa wynikający z ustawy - art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 8 zarządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 (Dz. U. 50, poz. 469), obowiązek dogłębnej i rzetelnej oceny zgromadzonych materiałów technicznych i prawnych, jak również geodeta nie może zarówno w trakcie postępowania jak i w akcie ugody wykroczyć poza dowody określone w ustawie oraz w rozporządzeniu w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Dalej stwierdził, że w żadnym z aktów prawnych regulujących i wyznaczających zasady postępowania rozgraniczeniowego nie jest wymieniony organ starostwa bądź instytucje staroście podległe, zaś PODGiK nie posiada umocowania prawnego do oceny poprawności postępowania rozgraniczeniowego, a tym bardziej zawartej pomiędzy stronami ugody.

P. J. podniósł także, że zgodnie z art. 31 ust. 4 powołanej ustawy ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej, a co za tym idzie - nie jest ugodą administracyjną i nie może być zatwierdzana bądź oceniana przez organ administracji, w tym przypadku Starostę [...].

W ocenie strony skarżącej, w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu rozgraniczeniowym zachowane zostały wszelkie zasady rzetelności i bezstronności zarówno w ocenie zgromadzonych dokumentów, jak i czynności ustalenia rzeczywistych i zgodnych ze zgromadzonym materiałem granic nieruchomości. Skarżący podkreślił wyjątkowość zawartej ugody, jako że stronami postępowania był Skarb Państwa reprezentowany przez PGL Lasy Państwowe oraz z drugiej strony osoba fizyczna, a strona reprezentująca Skarb Państwa dobrowolnie poczyniła ustępstwo na rzecz osoby fizycznej.

Dalej wskazał, iż Starosta [...], odmawiając przyjęcia operatu rozgraniczeniowego do zasobu PODGiK, powołuje się wyłącznie na fakt posiadania przez przedmiotową nieruchomość (dz. nr [...]) granic prawnych oraz niedopuszczalność rozszerzenia prawa własności poza wymienione granice, a zatem Starosta nie poddaje w wątpliwość poprawności technicznej i proceduralnej przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący podkreślił, że powodem wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości był właśnie udowodniony i zgodnie uznany przez strony fakt rażącego naruszenia granic, niedopełnienia obowiązków proceduralnych i prawnych przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego, co spowodowało bezprawne przesunięcie granic zarówno działki nr [...], jak i gruntów Lasów Państwowych. Argumentował, że szczególnie w odniesieniu do tych ostatnich gruntów nastąpiło bezprawne i znaczne przesunięcie granic, powodujące nieuprawnione zwiększenie ich areału, w czym czynny udział wziął Starosta [...] zarządzający podległym sobie zasobem geodezyjnym i kartograficznym. Wyjaśnił, że to właśnie ten obszar gruntu przed podziałem nieruchomości dokonanym w 1982 r. przylegał bezpośrednio do drogi publicznej - dz. nr [...], i w wyniku tegoż podziału został od tej drogi odsunięty.

W ocenie skarżącego, odmawiając przyjęcia operatu rozgraniczeniowego do zasobu, Starosta [...] legitymizuje bezprawie, jakie dokonało się przy podziale nieruchomości rolnej dz. ewid. [...] w 1982 r.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] (reprezentowany przez upoważnionego Dyrektora PODGiK w P.), podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonym akcie z dnia 26 maja 2014 r., wniósł o jej oddalenie w całości.

Ponadto podniósł, ze protokół kontroli oraz odmowa włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z pracy geodezyjnej dotyczącej rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości, wykonanej na podstawie zgłoszenia zarejestrowanego w tym zasobie pod numerem [...], zostały sporządzone na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r. nr 78, poz. 837), które zostało uchylone z dniem 12 lipca 2014 r. przez art. 1 pkt 16a ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897).

Na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i podkreślił, że od 1946 r. regulacje dotyczące podziałów nie zmieniły się i gdyby w 1982 r. geodeta prawidłowo uwzględnił, ustalił i powiadomił strony ówczesnego postępowania podziałowego, to niniejszej sprawy by nie było. Nadto podniósł, że Starosta nie posiada kompetencji do oceniania zgodności z prawem czynności geodety, a w szczególności ugody, którą oceniać może tylko sąd.

Uczestnik postępowania P. T. oświadczył, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [w Poznaniu], zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podkreślić należy, iż sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną orzeczenie, akt lub czynność z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie podjęcia tego rozstrzygnięcia przez organ administracji. Powyższe jest o tyle istotne w realiach niniejszej sprawy, że w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonego aktu, a rozpoznaniem sprawy przez Sąd doszło do zasadniczej zmiany stanu prawnego wprowadzonej ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz, 897), która weszła w życie z dniem 12 lipca 2014 r. Pamiętać zatem należy, iż wszelkie odwołania do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm., dalej Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie zawarte w niniejszym uzasadnieniu dotyczą brzmienia tych przepisów w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości aktu (rozstrzygnięcia) Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] o odmowie włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z pracy geodezyjnej wykonanej na podstawie zgłoszenia zarejestrowanego w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym pod numerem [...], dotyczącego rozgraniczenia działki położonej w [...] gmina [...], oznaczonej numerem [...].

Zasadniczą przesłanką rozstrzygnięcia organu administracji było stwierdzenie, iż realizujący swoje czynności w ramach postępowania rozgraniczeniowego uprawniony geodeta z naruszeniem przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego doprowadził do zawarcia przed nim przez strony ugody sądowej o jakiej mowa w art. 31 ust. 4 tej ustawy. Organ podniósł, iż ustalenie przebiegu granicy w drodze zawartej przed geodetą ugody nie jest dopuszczalne w sytuacji gdy nieruchomość posiada tzw. granicę prawną, to jest gdy przebieg granicy da się ustalić w oparciu o stan prawny nieruchomości wynikający z tytułów prawa własności oraz w oparciu o istniejące na tą okoliczność dokumenty odpowiadające standardom geodezyjno-kartograficznym.

Ze stanowiskiem Starosty Powiatowego nie sposób się zgodzić, bowiem stanowiło ono następstwo nieuprawnionego przyjęcia, iż organ właściwy do gromadzenia i prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontroli opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępniania tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym jest uprawniony do kontroli zgodności z prawem ugody zawartej przed upoważnionym przez wójta geodetą.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych był obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przez prace geodezyjne rozumieć należało projektowanie i wykonywanie pomiarów geodezyjnych, wykonywanie zdjęć lotniczych, dokonywanie obliczeń, sporządzanie i przetwarzanie dokumentacji geodezyjnej, a także zakładanie i aktualizację baz danych, pomiary i opracowania fotogrametryczne, grawimetryczne, magnetyczne i astronomiczne związane z realizacją zadań w dziedzinie geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (art. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Szczegółowy tryb postępowania w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych regulowało rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunkowa umów o udostępnianie tych baz ( Dz. U Nr 78, poz. 837 ze zm.).

W § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia wskazano, iż po zakończeniu pracy wykonawca przekazuje dokumentację do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie.

Dokonując wykładni tego przepisu stwierdzić należy, iż użyty w § 7 ust. 1 rozporządzenia termin dokumentacja, dotyczył dokumentacji technicznej.

Za taką wykładnią przemawiają następujące argumenty. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na treść pojęcia dokumentacja, które występuje w rozporządzeniu w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, mianowicie w § 2 pkt 4 zawarta jest następująca definicja pojęcia dokumentacji - to materiały i informacje powstałe w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, opracowane zgodnie ze standardami technicznymi dotyczące geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Skoro w § 2 pkt 4 mowa jest o dokumentacji opracowanej zgodnie ze standardami technicznymi, a w § 7 ust. 1 o przekazaniu dokumentacji do zasobu w formie i zakresie przewidzianych w standardach technicznych, to pojęcie dokumentacji jest w sposób bezpośredni powiązane z pojęciem standardów technicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2013 r., sygn. I OSK 2058/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dalej przypomnieć trzeba, iż w niniejszej sprawie przedmiotem przekazania do zasobu była dokumentacja powstała w związku z rozgraniczeniem nieruchomości, stąd też dla ustalenia zakresu pojęcia dokumentacja, koniecznym jest sięgnięcie do przepisów dotyczących rozgraniczenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, celem rozgraniczenia jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest istnienie sporu co do przebiegu granic nieruchomości, a więc sporu odnoszącego się do elementów służących ustaleniu tego przebiegu w postaci położenia punktów granicznych, determinujących linie graniczne. Jednocześnie rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym, wyczerpująco określają przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 powyższej ustawy. Sprawa rozgraniczenie może zatem w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), decyzją organu o rozgraniczeniu, jeżeli mimo nie zawarcia ugody, zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody pozwalają na ustalenie przebiegu granicy (art. 33 ust. 1 powyższej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) oraz decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), wówczas gdy nie tylko, że nie doszło do ugody, ale nadto zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy w drodze decyzji.

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje w myśl przepisu art. 31 ust. 1 ustawy geodeta upoważniony przez wójta.

W przypadku zaistnienia sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony, zgodnie z przepisem art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, do zawarcia ugody, która ma moc ugody sądowej. W przypadku zawarcia ugody przed geodetą spór o rozgraniczenie kończy się z chwilą zawarcia ugody, a tylko postępowanie rozgraniczeniowe administracyjne ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Natomiast w wypadku gdy do ugody przed upoważnionym geodetą nie dojdzie, sprawa o rozgraniczenie zakończyć się może dwoma rodzajami decyzji wydanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta): decyzją o rozgraniczeniu nieruchomości oraz decyzją o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzje o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W myśl ust. 2 wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika, że w przypadku zakończenia rozgraniczenia decyzją administracyjną włączeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego podlega dokumentacja techniczna, a brak jest racjonalnych przesłanek by odmienna sytuacja wystąpić w przypadku zakończenia rozgraniczenia w drodze ugody zawartej przed upoważnionym geodetą.

Zauważyć nadto trzeba, iż również w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999.45.453) prawodawca wyraźnie rozgraniczył pojęcia dokumentacji rozgraniczenia i dokumentacji technicznej, wskazując w. § 19 co obejmuje dokumentacja rozgraniczeniowa, a § 24 co zawiera dokumentacja techniczna.

Reasumując uznać należy, iż ugoda zawarta przez upoważnionym geodetą w toku postępowania rozgraniczeniowego nie stanowiła części dokumentacji technicznej, lecz dokumentacji rozgraniczeniowej (§ 19 pkt 7 rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia w sprawie rozgraniczania nieruchomości) i jako taka nie mogła stanowić przedmiotu kontroli organu odpowiedzialnego za gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Za powyższą wykładnia przemawia także treść § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych [...], który stanowił, iż dokumentacja przekazywana do zasobu podlegała kontroli w zakresie: przestrzegania zasad wykonywania prac, osiągnięcia wymaganych dokładności, zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5, spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy, kompletności przekazywanych materiałów oraz treść ust. 2 tegoż § stanowiącego, że w przypadku prac w wyniku wykonania których nastąpić miała zmiana treści mapy zasadniczej kontrola obejmowała także sprawdzenie prawidłowości wykonania kartowania i prac kreślarskich na mapie zasadniczej.

Wskazane w tym przepisie kryteria kontroli dokumentacji przekazywanej do zasobu wyraźnie wskazują bowiem, iż kontrola ta dotyczyć może wyłącznie dokumentacji technicznej. Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga, iż w żadnym wskazanych powyżej kryteriów dokonywania kontroli nie mieści się dokonana przez Starostę [...] ocena do dopuszczalności zawarcia przez strony ugody przed geodetą stanowiąca podstawę dla odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu.

Podkreślić także należy, iż przyjęcie odmiennej wykładni przepisu § 7 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych, nie tylko pozostawałoby w sprzeczności z wykładnią językową jak i wykładnią systemową wskazanych wyżej przepisów dotyczących rozgraniczenia, lecz także prowadziłoby do wkraczania w zakres kompetencji organu rozgraniczeniowego przez organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny.

Powyższa okoliczność jest szczególnie wyraźnie widoczna w realiach niniejszej sprawy, gdzie organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny dokonał oceny zgodności z prawem ugody zawartej przed geodetą i z tego tylko powodu odmówił włączenia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przekazanej przez wykonawcę prac dokumentacji. Biorąc pod uwagę, iż jak wskazano powyżej, ugoda zawarta przez strony przed upoważnionym geodetą w toku postępowania rozgraniczeniowego ma moc ugody sądowej, takie działanie organu prowadzącego zasób geodezyjny i kartograficzny jest tożsame z odmową honorowania innych rozstrzygnięć kończących merytorycznie sprawę rozgraniczenia takich jak ostateczna decyzja organu rozgraniczeniowego, ugoda sądowa, czy tez prawomocne postanowienie sądu powszechnego orzekającego w przedmiocie rozgraniczenia.

Reasumując uznać należy, iż zaskarżony akt wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uzasadniało jego uchylenie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić pogląd prawny wyrażony w niniejszym orzeczeniu, w tym w szczególności ograniczyć czynności kontrolne wyłącznie do dokumentacji technicznej. Organ winien także pamiętać, iż wobec braku w ustawie z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisów przejściowych dotyczących postępowania z materiałami stanowiącymi wyniki prac geodezyjnych przekazanymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien procedować w oparciu o przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego w ich aktualnym brzmieniu.

Wobec wskazanych wyżej powodów uchylenia zaskarżonego aktu brak jest podstaw do odnoszenia się przez Sąd do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących odmiennej niż przedstawiona przez organ oceny prawidłowości prac geodezyjnych przeprowadzonych w roku 1982 r. i dopuszczalności zawarcia w dniu 4 lutego 2014 r. w toku postępowania rozgraniczeniowego przez strony ugody przed upoważnionym geodetą. Skoro bowiem przedmiotowa ugoda nie stanowiła elementu dokumentacji technicznej i co za tym idzie do dokonania kontroli tej ugody Starosta [...] nie był uprawniony, to merytoryczne badanie tych okoliczności pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego orzekającego w sprawie skargi na akt odmowy włączenia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej z pracy geodezyjnej.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć w tym miejscu należy, iż o ile zdaniem Starosty [...] geodeta uprawniony P. J. dopuszczając do zawarcia ugody z dnia 4 lutego 2014 r. naruszył obowiązujące przepisy prawa poprzez dopuszczenie do zawarcia ugody pomimo możliwości ustalenia przebiegu granicy w oparciu o środki dowodowe o jakich mowa w art. 31 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, to jedynym uprawnionym sposobem reakcji organu na to naruszenie mogło być wystąpienie do właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego z prośbą o zainicjowanie postępowania o jakim mowa w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd określił w wyroku iż zaskarżony akt nie może być wykonany.

Sąd nie orzekł o kosztach postępowania albowiem strona skarżąca, pomimo pouczenia zawartego w zawiadomieniu o terminie rozprawy, nie złożyła do chwili zamknięcia rozprawy żądania zwrotu kosztów (art. 210 § 1 p.p.s.a.).