Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 386/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 2019 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność § 5, § 9, § 12 ust. 2, § 13 ust. 1 zdanie 2, ust. 3, § 15 Załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr XIV/128/2019 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy– w części, to jest w zakresie § 5 ust. 1 i 3, § 9, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1 zd. 2 i ust. 3 oraz § 15 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Wniesiono przy tym o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych przepisów Załącznika do uchwały.

Skarżący zarzucił rażące naruszenia przepisów art. 7, 31 ust. 3 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz d, a także art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwanej dalej u.c.p.g.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez:

1. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i wprowadzenie w § 5 ust. 1 Załącznika do uchwały ograniczenia możliwości mycia pojazdów samochodowych poza myjniami do własnej posesji oraz wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdu,

2. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uchwalenie w § 5 ust. 3 Załącznika do uchwały ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami wyłącznie do drobnych napraw własnych samochodów,

3. przekroczenie delegacji ustawowej, wkroczenie w materię uregulowaną w ustawie i określenie w § 9 Załącznika do uchwały sposobu postępowania z padłymi zwierzętami,

4. przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 12 ust. 2 Załącznika do uchwały obowiązków polegających na 1) opróżnianiu opakowania z pozostałości produktu przed umieszczeniem w pojemniku na odpady zbierane selektywnie, 2) redukowaniu objętości odpadów zbieranych selektywnie poprzez zgniatanie plastikowych butelek, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed umieszczeniem ich w pojemniku na odpady, 3) gromadzeniu popiołu i żużlu z urządzeń grzewczych wyłącznie w przeznaczonych dla tego odpadu pojemnikach,

5. przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 13 ust. 1 zd. 2 Załącznika do uchwały właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe do umieszczania tabliczki przy wejściu na nieruchomość informującej o obecności psa,

6. przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 13 ust. 3 Załącznika do uchwały nakazu wyprowadzanie psów poza teren własnej posesji na smyczy, a psów razy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu,

7. przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 15 Załącznika do uchwały, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do: 1) niewprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw, siłowni plenerowych przez cały rok oraz na plaże i kąpieliska w okresie od 1 maja do 30 września, za wyjątkiem oznakowanych plaż dopuszczonych do wprowadzania psów przez cały rok, 2) niekąpania zwierząt w fontannach miejskich.

Odnosząc się do zarzutu z punktu 1 i 2 podkreślono, że podstawą dla uchwalenia powyższych zasad w zakresie mycia i naprawy pojazdów jest art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., który nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wskazania miejsc, w których można myć i naprawiać pojazdy poza myjniami i warsztatami samochodowymi, wprowadzania ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw, a nadto do wkraczania w kwestię prawa własności i wskazywania, że mycie może nastąpić wyłącznie na własnej posesji - kwestia prawa własności należy do zagadnień prawa cywilnego.

Odnosząc się do zarzutu z punktu 3 wskazano, że na mocy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminom przyznano kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów - przeznaczonych do wspólnego użytku. Opisane w punkcie 3 kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.) - art. 22 ust. 1, który stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higienicznosanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Wobec tego w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami.

Odnosząc się do zarzutu z punktu 4 wskazano, że zapisy w nim ujęte mogą stanowić jedynie postulat i wskazówkę interpretacyjną, a nałożenie takich obowiązków w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 5 wskazano, że obowiązku umieszczania tabliczki informującej o obecności psa na prywatnej posesji nie przewidują żadne przepisy prawa. Rada nie ma kompetencji do ingerencji w miejsca niebędące miejscami publicznymi.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 6 stwierdzono, że wprowadzenie w paragrafie 13 ust. 3 Załącznika generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną lub mieszańców tych ras, na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) przekracza upoważnienie ustawowe i narusza przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 7 stwierdzono, że ustawodawca nie upoważnił rady do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, czyli w zakresie § 5 ust. 1 i 3, § 9, § 12 ust. 2 pkt 1-3, § 13 ust. 1 zd. 2 i ust. 3 oraz § 15 pkt 1 i 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stanowiącego Załącznik do uchwały nr XIV/128/2019 Rady Miejskiej z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. W myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. (zd. 2). Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała Rady Miejskiej nr XIV/128/2019 z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy (Dz.Urz. Woj. z 2019 r., poz. 5964), wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2010), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W odniesieniu do kwestionowanego regulaminu zakres jego regulacji wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkową materię przekazaną do fakultatywnego uregulowania organowi uchwałodawczemu gminy określono art. 4 ust. 2a u.c.p.g.,

Wskazane elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016).

Podkreślić zatem należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W orzecznictwie przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia bądź też kiedy uchwałodawca gminny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Zauważyć należy, że pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, co do których nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne (tak Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36).

Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł, określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały z.t.p. powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem z.t.p. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

Jednym ze wskazanych "kanonów" tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta nawiązuje do przepisu art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadą taką jest również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit. s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany, może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia i uznał, że kwestionowane postanowienia załącznika do uchwały obejmujące § 5, § 9, § 12 ust. 2, § 13 ust. 1 zd. 2 i ust. 3 oraz § 15 Załącznika do zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają przepisy prawa. Przy tym wyjaśnić należy, z treści uzasadnienia skargi wynika, że według Prokuratora wadliwościami powodującymi nieważność dotknięty jest cały § 5 Załącznika do zaskarżonej uchwały, a nie tylko jego ust. 1 i 3, co potwierdza wolę Prokuratora objęcia zakresem zaskarżenia całej wskazanej jednostki redakcyjnej.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w pierwszej kolejności wskazać należy, że w § 5 podjęto próbę uregulowania wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. W § 5 ust. 1 i ust. 2 wskazano, że mycie pojazdów poza myjniami może odbywać się wyłącznie na własnej posesji przy użyciu środków ulegających biodegradacji lub czystej wody bez detergentów pod warunkiem, że powstające ścieki odprowadzone będą do kanalizacji sanitarnej oraz wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdów. W § 5 ust. 3 Załącznika wskazano, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu lub spalin (pkt 1), gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych (pkt 2) oraz zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów eksploatacyjnych z samochodowych do środowiska (pkt 3).

W ocenie Sądu, zarzuty Prokuratora w odniesieniu do wyżej wskazanej regulacji okazały się zasadne. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d) u.c.p.g. wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powołany przepis nie upoważnia natomiast organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia), a naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzając takie ograniczenia Rada Gminy przekroczyła ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Nic nie uzasadnia ograniczenia możliwości mycia pojazdów tylko do określonych w regulaminie części pojazdów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 869/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., II SA/Gd 80/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie, poza zakresem upoważnienia ustawowego jest ograniczenie możliwości mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami tylko do terenu własnej posesji. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Natomiast ustanowienie wymogu dokonywania naprawy samochodów, w tym drobnych napraw, w sposób "niepowodujący uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości" stanowi pojęcie niedookreślone i przeczy zasadzie pewności i określoności prawa, wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 Kodeksu cywilnego. Rada gminy nie posiada uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego stanowiącej, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a tak można odczytywać zakwestionowane rozwiązania normatywne ujęte w § 5 Załącznika do uchwały.

Redakcja przepisów § 5 regulaminu doprowadziła Sąd do wniosku, że zakres zastosowania sformułowanych w nich obowiązków ogólnych (m.in. np. mycia i napraw pojazdów samochodowych w sposób nie stwarzający uciążliwości) ograniczono w sposób niedopuszczalny wyłącznie do mycia nadwozi i dokonywania tylko drobnych napraw wyłącznie na własnej nieruchomości, co przesądziło o konieczności pozbawienia mocy obowiązującej postanowień § 5 w całości.

Sąd przychylił się również do stanowiska Prokuratora, że istnieją podstawy do pozbawienia mocy obowiązującej § 9 regulaminu, który określa obowiązki właścicieli nieruchomości w kwestii pozbywania się zwłok padłych zwierząt. Zasadnie zauważył Prokurator, że kwestia pozbywania się zwłok padłych zwierząt została już uregulowana w aktach wyższego rzędu, w tym w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1937 ze zm.) oraz art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.), gdzie wskazano expressis verbis, że obowiązek usunięcia padłych zwierząt z nieruchomości należy do jej właściciela. Zwrócić należy uwagę również na to, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.c.p.g. zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Na uwadze również należy mieć, że z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. wynika obowiązek zarządcy drogi do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, w którym to pojęciu mieści się, jak można wywodzić, również usuwanie zwłok padłych zwierząt (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2014 r. IV SA/Po 646/14 i z dnia 7 października 2015 r. IV SA/Po 576/15, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r. II SA/Gd 553/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem brak było podstaw do tego, aby w akcie prawa miejscowego powtarzać obowiązki określone w aktach rangi ustawowej i w konsekwencji należało pozbawić mocy obowiązującej § 9 Załącznika do zaskarżonej uchwały.

Sąd podzielił również zarzuty Prokuratora co do naruszenia w § 12 ust. 2 regulaminu delegacji ustawowej. W § 12 ust. 2 regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości wymóg ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszenia ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji poprzez: opróżnianie opakowania z pozostałości produktu przed umieszczeniem w pojemniku na odpady zbierane selektywnie (pkt 1), redukowanie objętości odpadów zbieranych selektywnie poprzez zgniatanie plastikowych butelek, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed umieszczeniem ich w pojemniku na odpady (pkt 2) i gromadzenie popiołu i żużlu z urządzeń grzewczych wyłącznie w przeznaczonych dla tego odpadu pojemnikach (pkt 3). Słusznie uznał Prokurator, że powyższe przepisy naruszają granice upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju regulacje bowiem mogą mieć walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat możliwości ograniczania powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich konkretnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może bowiem narzucać obywatelom, żeby w określony sposób umieszczali odpady w pojemnikach. Wskazane postanowienia regulaminu niewątpliwie więc wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g., który wprawdzie upoważnia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, mogą one jednak obejmować jedynie wymagania w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.

Dodatkowo, postanowienia § 12 ust. 2 regulaminu powtarzają przepisy art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 797) modyfikując je jednocześnie, co stanowi istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej uzasadniające wyeliminowanie takich postanowień z systemu prawnego.

Sąd przychylił się do stanowiska Prokuratora, że istnieją podstawy do pozbawienia mocy prawnej postanowień § 13 ust. 1 zdanie 2, § 13 ust. 3 oraz § 15 regulaminu, które określają obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe w sposób naruszający upoważnienie określone w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten daje podstawę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W § 13 ust. 1 zdanie 2 regulaminu przewidziano, że gdy na terenie nieruchomości przebywają swobodnie psy, wówczas właściciel nieruchomości ma obowiązek umieszczenia przy wejściu na teren nieruchomości tabliczki informującej o obecności psa. Ze względu na to, że ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta domowe, nałożenie obowiązku umieszczania tabliczki informującej o obecności psa nie jest zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem wykracza poza zakres udzielonego w tym przepisie upoważnienia. Przepis ten uprawnia radę gminy do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, a zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 r., II SA/Bd 1273/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, w § 13 ust. 3 regulaminu nałożono na osoby utrzymujące psy obowiązek wyprowadzania ich poza terenem własnej posesji na smyczy, a psy należące do ras uznawanych za agresywne lub mieszańców tych ras – w kagańcu.

W ocenie Sądu, powyższe przepisy naruszają delegację ustawową art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by osiągnąć cele wyznaczone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wynikający ze wskazanych przepisów generalny nakaz prowadzenia psów na smyczy, z wyjątkiem co do prywatnych posesji, zdaniem Sądu, został sformułowany w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 122), zwanej dalej u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zauważyć bowiem należy, że brak uwzględnienia wyjątków pozbawia zaskarżony przepis cechy proporcjonalności w ograniczaniu wolności i stanowi obciążenie, na które sam ustawodawca nie zdecydował się redagując przepisy art. 10a ust. 3 u.o.z. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017, s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje.

Ponadto, dodać należy, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Przy czym w doktrynie przyjmuje się, że chodzi w tym wypadku o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, a więc w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Co więcej, prowadzenie w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (tak: W. Kotowski, Komentarz do art. 77 Kodeksu wykroczeń, Lex/el.). Nie powinno też budzić wątpliwości, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów uznanych za agresywne, a wykazujące agresywność, należałoby prowadzić w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane wyłącznie na smyczy, bez konieczności stosowania kagańca dla osiągniecia celu jakim jest bezpieczeństwo ludzi i ochrona przed uciążliwością ze strony zwierzęcia. Wobec powyższego kategoryczny nakaz wyrażony w zaskarżonym § 13 ust. 3 regulaminu jako nieprawidłowy podlega eliminacji z obrotu prawnego.

Słusznie zaskarżył Prokurator § 15 załącznika, który zobowiązuje osoby utrzymujące zwierzęta domowe do niewprowadzania ich na tereny placów zabaw, siłowni plenerowych (przez cały rok) oraz na plaże i kąpieliska (w okresie od 1 maja do 30 września), za wyjątkiem oznakowanych plaż dopuszczonych do wprowadzania psów przez cały rok (pkt 1) oraz do niekąpania zwierząt w fontannach miejskich (pkt 2). Zdaniem Sądu, przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określenia zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc w ramach terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, tj. na określone tereny, czy do określonych obiektów, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt tam nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ograniczenia takie uznać należy za środki nadmiernie ograniczające swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 5, § 9, § 12 ust. 2, § 13 ust. 1 zdanie 2 i ust. 3 oraz § 15 Załącznika do zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przepisy uchwały naruszające prawo nie mają istotnego wpływu na pozostałą regulację zawartą w kontrolowanym akcie, a ich eliminacja pozwala na spełnienie celu kontroli sądowej jakim jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).