Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1058/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 64b par. 3, art. 33, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 1 i 2, art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. B. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. na rzecz E. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z 16 listopada 2020 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) po rozpatrzeniu odwołania G. S., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju z 25 czerwca 2019 r., w której nakazano G. S. rozbiórkę rozbudowy budynku inwentarskiego o wym. 6,45 m x 5,05 m usytuowanego na działce o Nr ewid.[...] w miejscowości G., gm. W., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w złożonym od decyzji organu I instancji odwołaniu G. S. podniósł m.in., że organ w sposób niewłaściwy ocenił, że rozbudowa budynku inwentarskiego miała miejsce po 1997 r. Przeczy temu zwłaszcza przedłożony do odwołania szkic sytuacyjny, wykonany w maju 1991 r. przez mgr. inż. Z. W., z którego jednoznacznie wynika, iż w dacie wykonania szkicu na działce skarżącego istniał budynek inwentarski o wymiarach jak obecnie. Wnoszący odwołanie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów: z ww. szkicu, z zeznań świadków J. i K. S. na okoliczność ustalenia czasookresu, w jakim został rozbudowany budynek inwentarski, zwrócenie się do Burmistrza Gminy W. i Burmistrza [...] i Gminy B. - Z. celem ustalenia, czy przed 1995 r. w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę udzielono K. S. pozwolenia na budowę dla budynku inwentarskiego na działce o nr ewid.[...] i o jakich wymiarach, przeprowadzenie oględzin budynku inwentarskiego celem określenia jego położenia względem budynku składowego znajdującego się na działce E. B..

Świętokrzyski Inspektor wskazał, że zasadniczą kwestią wymagającą ustalenia w niniejszej sprawie jest wskazanie prawidłowego czasookresu rozbudowy budynku inwentarskiego, a tym samym zastosowanie w sprawie właściwych przepisów prawa budowlanego.

W zaskarżonej decyzji z dnia 25 czerwca 2019 r. organ I instancji uznał, że samowolna rozbudowa budynku inwentarskiego miała miejsce w czasie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r. tj. po dniu 31 grudnia 1994 r., co poskutkowało wydaniem decyzji w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego.

Natomiast organ odwoławczy, po uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie uznał, że rozbudowa miała miejsce pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., opierając swoje stanowisko w głównej mierze na zdjęciu przesłanym przez Głównego Geodetę Kraju, a wykonanym w dniu 30 czerwca 1987 r. oraz na mapie sytuacyjno - wysokościowej założonej w 1987 r., na których to dowodach widnieje cały przedmiotowy budynek (część "stara" i rozbudowana). Powyższe poskutkowało wydaniem decyzji z dnia 6 lutego 2020 r., którą ŚWINB umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wskazując, że skoro rozbudowa budynku inwentarskiego miała miejsce w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, to w sprawie należy prowadzić postępowanie administracyjne w trybie przepisów Prawa budowlanego z 1974r. obowiązujących do dnia 31 grudnia 1994 r.

Wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt: II SA/Ke [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 6 lutego 2020 r. wskazując, iż zaprezentowane przez ŚWINB stanowisko w sprawie jest przedwczesne. Sąd nie zgodził się z dokonaną przez organ interpretacją mapy sytuacyjno - wysokościowej założonej w 1987 r. wskazując, iż ocena organu co do daty dokonania rozbudowy była nieprawidłowa, a także zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że WSA w Kielcach orzekł, że jeśli organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania w sprawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego, a postępowanie powinno być prowadzone w innym trybie, to należało wskazać podstawę prawną, w oparciu o którą należało prowadzić postępowanie, z podaniem przyczyn jej zastosowania, i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa lub zastosować art. 138 § 2 kpa (uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia), w przypadku uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Natomiast, zdaniem Sądu, nie można było na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umorzyć postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów art. 48 Prawa budowlanego.

Organ podkreślił, że z uwagi na to, że kwestia daty rozbudowy budynku inwentarskiego nie została zdaniem Sądu przesądzona (Sąd widzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie), a także okoliczność złożenia przez stronę odwołującą się wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków (pismo z dnia 3 listopada 2020 r.), postanowił uchylić zaskarżoną decyzję PINB w Busku - Zdroju z dnia 25 czerwca 2019 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który to organ przy ponownym badaniu sprawy zobowiązany będzie do wzięcia pod uwagę przesłanego do ŚWINB pismami z dnia 11 grudnia 2019 r. i 2 stycznia 2020 r. uzupełnionego materiału dowodowego w sprawie, oceny Sądu zaprezentowanej w wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., a także przesłuchania świadków powołanych przez G. S. w piśmie z dnia 3 listopada 2020 r. na okoliczność daty rozbudowy budynku inwentarskiego oraz powzięcia innych możliwych kroków do ustalenia daty rozbudowy budynku inwentarskiego, a następnie podjęcia stosownej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów.

W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie od decyzji ŚWINB z 16 listopada 2020 r., E. B. wniosła o jej uchylenie zarzucając organowi naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Świętokrzyski Inspektor cały czas przedstawia, że budynek został rozbudowany, pomimo zeznań K. S., jakie złożył w "Sądzie Cywilnym w Busku-Zdroju", w których twierdził, że budynek powstał jednolicie. Skarżąca o zeznaniach poinformowała podczas rozprawy przed WSA w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke [...] w dniu 29 lipca 2020 r. Jej zdaniem nie może być tak, że K. S. raz składa takie zeznania, a raz inne oraz, że dostosowuje zeznania do aktualnego materiału dowodowego.

Skarżąca wskazała na jeszcze jedną istotną kwestię w sprawie, która nie została w żaden sposób podważona, lecz ponownie pominięta tj. że budynek w 1977 r. był mniejszy i odsunięty od stodoły skarżącej. Potwierdza to także ŚWINB w postanowieniu z 8 lipca 2019 r. podnosząc, że przedłożyła dokumenty w postaci mapy z 1977 r. potwierdzające fakt, że budynek inwentarski był znacznie mniejszy i odsunięty. W tej chwili budynek znajduje się w gruncie skarżącej około 70 cm. Fakt ten jest potwierdzony przez biegłego geodetę, który dokonał pomiarów w związku z toczącą się sprawą przed sądem cywilnym.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organy rozpatrując sprawę od jej zgłoszenia tj. od 15 listopada 2010 r., nie sprawdziły do dziś dnia, czy w ogóle budynek ma prawo stać w tym miejscu, w którym się znajduje. Skarżąca "nie sądzi", aby obiekt budowlany mógł stać na cudzym gruncie. Dodatkowo obiekt ten nie posiada części ściany wschodniej, lecz wspiera się na stodole skarżącej. Spoglądając na protokoły, jakie wykonał PINB w Busku-Zdroju pod koniec 2019 r., raz ściana wschodnia jest, a po interwencji skarżącej została "usunięta". W związku z tym skarżąca ma poważne wątpliwości co do rzetelności protokołów wykonywanych przez organ I instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy organ administracji zasadnie odstąpił od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK [...]; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr [...]; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przystępując do oceny, czy w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., Sąd wyjaśnia w pierwszej kolejności, że w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, co w razie zaistnienia takiej sytuacji wyłącza dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...]; z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK [...]; dostępne j.w.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał należycie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i co za tym idzie - podjęcia decyzji kasacyjnej.

Kluczowym dla tej oceny jest stanowisko prawne i wskazania dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...].

Dla przejrzystości dalszych rozważań i wykazania słuszności wniosków, które skłoniły Sąd do uwzględnienia sprzeciwu, koniecznym jest przypomnienie przyczyn, dla których decyzja kontrolowana w sprawie II SA/Ke [...] została uchylona.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że skoro organ odwoławczy uznał, że może rozpoznać sprawę w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to umorzenie postępowania w takiej sprawie nie było dopuszczalne. Postępowanie nie stało się bowiem bezprzedmiotowe, skoro jego przedmiot, czyli samowolnie wybudowany obiekt budowlany w dalszym ciągu istnieje, a ustalenia organów obu instancji (choć ze sobą sprzeczne co do istotnej dla rozstrzygnięcia daty dokonania jego rozbudowy) pozwalają na rozpatrzenie sprawy. Ustalenia organu odwoławczego nie mogły więc prowadzić do rozstrzygnięcia opartego na treści art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Spośród trzech dowodów, na których organ odwoławczy oparł decyzję z 6 lutego 2020 r. o umorzeniu postępowania, przyjmując jednocześnie, że rozbudowa została zrealizowana pod rządami ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (czyli przed 1 stycznia 1995 r.), Sąd poddał gruntownej krytyce dwa – co w konsekwencji dorowadziło do oceny, że ustalenia organu II instancji w zakresie daty dokonania rozbudowy nie były oparte na wystarczających podstawach.

Jeśli chodzi o zdjęcie lotnicze z 20 sierpnia 1997 r. Sąd podkreślił, że nie może być wątpliwości, że z racji daty jego wykonania w dniu 20 sierpnia 1997 r., tj. 2 lata i prawie 8 miesięcy po dacie wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., nie może ono być dowodem wykonania rozbudowy przed 1 stycznia 1995 r.

Odnosząc się do mapy sytuacyjno-wysokościowej z roku 1987 Sąd podniósł, że dowód ten został przez organ wadliwie zinterpretowany. Zdaniem Sądu, mapa ta może dowodzić co najwyżej tego, że przedmiotowa rozbudowa budynku inwentarskiego położonego na działce nr [...] w miejscowości G., posiadała wymiary widoczne na tej mapie i identyczne z obecnymi w 2007 r. Mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której zinwentaryzowano kanalizację sanitarną, rzeczywiście została założona w 1987 r., ale nie oznacza to, że wszystkie znajdujące się na niej obiekty budowlane, w tym i przedmiotowy budynek inwentarski, istniały w takim kształcie i lokalizacji już w 1987 r.

Trzecim dowodem, na podstawie którego organ odwoławczy ustalił, że rozbudowa budynku inwentarskiego nastąpiła przed 1 stycznia 1995 r., było zdjęcie lotnicze z 30 czerwca 1987 r. W tym zakresie Sąd uznał, że jakość tego dowodu może nasuwać poważne wątpliwości, które dotyczą kluczowej kwestii, a więc tego, czy niewyraźna biała plama w miejscu, gdzie na kolejnych zdjęciach widoczna jest rozbudowa budynku inwentarskiego, rzeczywiście może być bez wątpliwości odczytywana jako przedmiotowy obiekt o wymiarach takich, jak obecnie. Nie da się bowiem wykluczyć, że zdjęcie to pokazuje coś innego, na przykład utwardzenie terenu wykonane z jasnego materiału. Sąd wyraził pogląd, że prawidłowa interpretacja tego zdjęcia może wymagać wiadomości specjalnych z zakresu fotogrametrii. Dopuszczenie w trybie art. 84 § 1 k.p.a. dowodu z opinii biegłego o takiej specjalności może okazać się w sprawie konieczne w razie braku innych, przekonujących dowodów co do daty wykonania przedmiotowej rozbudowy.

W efekcie Sąd wyraził stanowisko, że organ II instancji nie mógł uznać za udowodnione, że rozbudowa budynku inwentarskiego nastąpiła pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji rozpatrzył odwołanie wniesione przez G. S. eliminując wskazane naruszenia przepisów postępowania. Organ miał rozważyć w szczególności, czy w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego w sposób wyżej wskazany, możliwe będzie dokonanie tego w trybie art. 136 k.p.a.

W decyzji kasacyjnej zaskarżonej w niniejszej sprawie, organ odwoławczy bardzo szeroko opisał stan faktyczny sprawy, nawiązał także do uzasadnienia wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ke [...], jednak z pisemnych motywów decyzji trudno odczytać choćby próbę zmierzenia się z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Po pierwsze, błędnie organ przytoczył stanowisko Sądu, które – wedle zaskarżonej decyzji - miało się znaleźć w omawianym wyroku, że "jeśli organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego, a postępowanie powinno być prowadzone w innym trybie, to należało wskazać podstawę prawną, w oparciu o którą należało prowadzić postępowanie, z podaniem przyczyn jej zastosowania, i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA lub zastosować art. 138 § 2 KPA (uchylić zaskarżaną decyzję organu I instancji przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia), w przypadku uznania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" (str.[...] decyzji). W uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Ke [...] Sąd nie wyraził takiego poglądu, który – jak można domniemywać - organ przytoczył w ramach wykazania trafności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał natomiast na konieczność zbadania, czy uzupełnienie materiału dowodowego możliwe będzie w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Po drugie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, o jaki konkretnie materiał dowodowy postępowanie administracyjne miałoby zostać uzupełnione i dlaczego nie można go przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym. Mowa jest o przesłuchaniu świadków K. M. i E. K., zawnioskowanych przez G. S. w piśmie z 3 listopada 2020 r., co ŚWINB zalecił organowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że G. S. wnosił o przesłuchanie tych świadków przez organ odwoławczy, gdyż ww. pismo wpłynęło do ŚWINB w trakcie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji nie podał jednak powodów, dla których świadków nie przesłuchał ani nie zlecił przeprowadzenia tego dowodu w trybie art. 136 k.p.a. Nie wyjaśnił także, dlaczego nie może sam poddać ocenie materiału dowodowego, o jakim mowa w pismach z 11 grudnia 2019 r. i 2 stycznia 2020 r., do których nawiązuje przedostatni akapit zaskarżonej decyzji. W pismach tych organ I instancji poinformował ŚWINB w K. o przesłaniu dokumentacji związanej z poleceniem uzupełnienia materiału dowodowego. Organ II instancji skorzystał wówczas z dyspozycji art. 136 k.p.a. i w piśmie z 16 sierpnia 2019 r. zwrócił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju akta sprawy celem uzupełnienia materiału dowodowego. Opierając się o przesłane dowody, zawierające m.in. zdjęcia lotnicze i mapę, o których była mowa wyżej, organ odwoławczy wydał w dniu 6 lutego 2020 r. decyzję, uchyloną następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie II SA/Ke [...]. Mimo wiążącego stanowiska Sądu dotyczącego tych właśnie dowodów, organ II instancji nie podjął próby samodzielnej oceny pozostałego materiału dowodowego ani nie wyjaśnił, czy jest on wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że najpoważniejszym do przeprowadzenia dowodem wydaje się być ewentualna opinia biegłego z zakresu fotogrametrii, do której nawiązuje wyrok w sprawie II SA/Ke [...], przy czym należy podkreślić, że możliwość dopuszczenia tego dowodu Sąd uzależnił od braku innych, przekonujących dowodów co do daty wykonania rozbudowy. Ażeby można było stwierdzić, że takich przekonujących dowodów nie ma, a co za tym idzie istnieje potrzeba rozważenia możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego o takiej specjalności, konieczną była ocena przez organ II instancji zebranego dotychczas materiału dowodowego. Do sugestii Sądu zawartej w powyższym wyroku, dotyczącej dowodu z opinii biegłego, organ się jednak w ogóle nie odniósł, nakazując organowi I instancji powzięcie bliżej nieokreślonych "możliwych kroków do ustalenia daty rozbudowy budynku inwentarskiego (...)". Organ odwoławczy nie wskazał także, czy świetle zebranych dowodów uznaje przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego za konieczne już na obecnym etapie postępowania, czy też należy rozważyć taką możliwość dopiero po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, co mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić należy, że uchylając decyzję ŚWINB w K. z 6 lutego 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosił się do całości materiału dowodowego zebranego przez oba organy, a jedynie do dwóch zdjęć lotniczych i mapy z 1987 r. Przyczyną uwzględnienia skargi w sprawie II SA/Ke [...] było bowiem wadliwe procesowo umorzenie postępowania administracyjnego oraz stwierdzenie braku podstaw do ustalenia przez organ odwoławczy, że rozbudowa miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r., z uwagi na brak wiarygodności dowodów przeprowadzonych przez organ II instancji, na których ustalenia takiego nie można było oprzeć. Poza wypowiedzią Sądu znalazły się więc inne dowody zgromadzone w sprawie, a zatem zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z 29 lipca 2020 r., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien był przede wszystkim rozpoznać odwołanie G. S. z uwzględnieniem stanowiska Sądu dotyczącego tego, że nie można skutecznie opierać ustaleń co do daty budowy na mapie sytuacyjno-wysokościowej założonej w 1987 r., oraz mapie z 20 sierpnia 1997 r.; zaś jeśli chodzi o mapę z 30 czerwca 1987 r., może być ona brana pod rozwagę jedynie po ewentualnym przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, i to tylko wówczas, gdy brak będzie innych, przekonujących dowodów co do daty wykonania rozbudowy. Zadaniem organu odwoławczego było więc rozpoznanie sprawy ponownie w warunkach związania stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonym co do przydatności trzech dowodów omówionych w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Stanowisko Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], a także sformułowane w nim wskazania co do dalszego postępowania, nie dawały więc organowi II instancji podstaw do uchylenia się od merytorycznego rozpoznania sprawy i automatycznego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bez poczynienia jakichkolwiek własnych rozważań i ocen co do wszystkich zgromadzonych dowodów, jak uczynił to ŚWINB w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy miał bowiem rozpoznać ponownie sprawę na skutek odwołania G. S. i zbadać, czy istnieją możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać raz jeszcze należy, że z uzasadnienia Sądu nie wynika, jakie konkretnie dowody mają zostać dodatkowo przeprowadzone. Jedyny dowód, o którym mowa uzasadnieniu omawianego wyroku, dotyczył powołania biegłego z zakresu fotogrametrii - w razie braku innych przekonujących dowodów co do daty wykonania rozbudowy. Ocena, jakie to mają być dowody, przy uwzględnieniu i dokonaniu oceny tych, które już zostały przeprowadzone i nie były przedmiotem wypowiedzi Sądu w sprawie II SA/Ke [...], należała do organu II instancji. Dopiero po ustaleniu we wskazany wyżej sposób koniecznego zakresu postępowania dowodowego, organ odwoławczy mógł stwierdzić, czy przeprowadzenie nowych dowodów w postępowaniu odwoławczym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., a co za tym idzie, nie można zastosować art. 136 k.p.a.

Zauważyć należy, że organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a, jeżeli organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. T. koniecznych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił kwestionowaną sprzeciwem decyzję jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w niniejszej sprawie oraz ocenę prawną zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...].