Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2868/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 oraz 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 21
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 503/14 w sprawie ze skargi W. B. i R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. J. na rzecz skarżących W. B. i R. B. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. B. i R. B. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: SKO w Elblągu, SKO, Kolegium) z [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] lutego 2014 r.; 2) zasądził od SKO w Elblągu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 440 złotych (słownie: czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

We wniosku z 8 maja 2013 r. R. B. wystąpił do Burmistrza [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr[...] , obręb[...] . Do wniosku załączył kopię mapy zasadniczej z ewidencji gruntów w skali 1:500 z oznaczeniem działki nr [...] oraz znajdujących się na niej zabudowań, poświadczoną za zgodność z oryginałem przez Inspektora Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w[...] .

W decyzji z [...] czerwca 2013r., Nr [...] Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr[...] , obręb[...] .

We wniosku z 12 sierpnia 2013 r. R. J. wystąpił do SKO w Elblągu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Wyjaśnił, że nieruchomość, której dotyczy decyzja została wydzielona z działki nr [...] o powierzchni 9,64 ha, stanowiącej własność K. J., na podstawie decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 1985 r. Zgodnie z tą decyzją wydzielone zostały działki: nr [...] o powierzchni 0,36 ha na rzecz K. J. jako siedlisko, nr [...] o powierzchni 0,29 ha na rzecz K. J. w dożywotnie użytkowanie oraz działka nr [...] o powierzchni 8,99 ha na rzecz Skarbu Państwa. Podał, że decyzją z [...] lipca 2010r. SKO w Elblągu stwierdziło nieważność decyzji podziałowej na wniosek L. J. Podkreślił, że taki stan prawny jest znany zarówno Burmistrzowi [...] jak i Staroście[...] , gdyż organy te były powiadomione o decyzji SKO. Podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej spowodowało przywrócenie poprzedniego stanu prawnego nieruchomości, a dotychczas nie dokonano nowego podziału działki nr[...] .

Nie są więc znane granice działki nr[...] . Ponadto zaznaczył, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pominięto jako strony postępowania R. J. i P.J.

W postanowieniu z [...] września 2013 r. SKO w Elblągu wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji o warunkach zabudowy, zawiadamiając strony o możliwości zgłaszania uwag i zastrzeżeń.

W piśmie z 22 października 2013r. W. i R. B. udokumentowali, że są właścicielami działki nr [...] od 4 stycznia 2013 r. Zgodnie z przedłożonym aktem notarialnym nieruchomość tę, zabudowaną budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr[...] , zakupili od J. i B. S., którzy pozostawali jej właścicielami od 18 listopada 1988 r. Wyjaśnili, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wynikał z potrzeby rozbudowy budynku mieszkalnego z powodu braku wystarczającego pomieszczenia gospodarczego oraz nieprzystosowania urządzeń sanitarnych dla osób niepełnosprawnych.

W toku postępowania SKO w Elblągu wystąpiło do Starostwa Powiatowego w [...] o przesłanie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów oraz aktualnej kopii mapy ewidencyjnej dotyczącej działki nr[...] , obręb[...]. Kolegium wystąpiło też do Burmistrza [...] z zapytaniem, czy po stwierdzeniu nieważności wskazanej decyzji podziałowej wydana została decyzja o podziale działki nr[...] .

W odpowiedzi Burmistrz [...] poinformował Kolegium, że nie wydawał decyzji o podziale działki nr[...]. Natomiast Starosta [...] przesłał żądane dokumenty, z których wynika, że na dzień 22 listopada 2013 r. działka nr [...] o powierzchni 0,36 ha i urządzonej księdze wieczystej Nr [...] jest terenem mieszkalnym i stanowi własność R. i W. B.

W decyzji z [...] lutego 2014r., nr [...] SKO w Elblągu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z [...] czerwca 2013 r. ustalającej warunki zabudowy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podało, że decyzją z [...] lipca 2010 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej z 1985 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr[...] . Zaznaczono, że w decyzji stwierdzającej nieważność wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że sprawa zakończona decyzją uznaną za nieważną wraca do stanu w jakim się znajdowała przed wydaniem decyzji, tak jakby decyzja w ogóle nie została podjęta. Zaznaczono, że decyzja Kolegium została doręczona Burmistrzowi [...] i Staroście[...] . Zdaniem Kolegium, oznaczało to, że Burmistrz [...] winien był rozpoznać wniosek o dokonanie podziału działki nr[...] , a Starosta [...] powinien był wprowadzić stosowną zmianę w ewidencji gruntów w oparciu o decyzję Kolegium z [...] lipca 2010 r. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza [...] Nr [...] rażąco narusza art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), gdyż ustaliła warunki zabudowy dla nieistniejącego terenu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji w związku z naruszeniem:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że działka nr [...] obręb[...] , gmina [...] nie funkcjonuje w obrocie prawnym, w sytuacji kiedy nieruchomość ta stanowi odrębny przedmiot własności uwidoczniony w treści księgi wieczystej numer[...] , prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]Wydział Ksiąg Wieczystych.

2. art. 6 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie oraz

3. art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 707 ze zm.).

Skarżący nie zgodzili się z twierdzeniem organu, że działka nr [...] nie istnieje w sensie prawnym. Powołali się na zasadę rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej, podkreślając, że są właścicielami wskazanej nieruchomości, co zostało uwidocznione w księdze wieczystej. Stwierdzili, że zgodnie z art. 140 k.c., mają prawo rozporządzać swoją własnością w granicach określonych przez ustawy, w tym zgodnie z art. 6 u.p.z.p.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2014r., nr [...] SKO w Elblągu utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lutego 2014r., [...], podzielając w całości stanowisko i argumenty wyrażone w tej decyzji. Skład orzekający potwierdził, że Burmistrz [...] naruszył w sposób rażący art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 i art. 61 u.p.z.p., gdyż ustalił warunki zagospodarowania działki, co do której miał informację, że jej nie ma.

Zarzucono, że w dacie orzekania Burmistrz [...] nie podjął działań mających na celu ostateczne ustalenie kwestii podziału działki nr[...] . Natomiast przytoczone przepisy u.p.z.p. jednoznacznie wskazują, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla konkretnego terenu, oznaczonego prawidłowo w ewidencji gruntów i budynków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podnieśli zarzuty i argumenty na ich poparcie takie same, jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnieśli o uchylenie obu decyzji SKO i w konsekwencji umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazują, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla konkretnego terenu oznaczonego prawidłowo w ewidencji gruntów i budynków. Fakt nieprawidłowego oznaczenia w ewidencji, to jest zamieszczenia w niej działki nr[...] , nie powinien sankcjonować wadliwie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr[...] .

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżących wniósł i wywiódł jak w skardze. Podał, że poprzednicy prawni państwa B. – państwo S. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją SKO w Elblągu z [...] lipca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Postępowanie to jest w toku. Wskazał, że skarżący dowiedzieli się o decyzji z 2010 r. dopiero z decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył, że dotychczas nie zostały wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów i zdaniem Starosty nie ma podstaw do ich wprowadzenia, bo decyzja jest niewykonalna.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy decyzja Burmistrza[...] , ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr[...] , obręb[...] , została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc czy istnieje podstawa do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), w związku z przyjęciem przez SKO w Elblągu, że działka nr [...] nie stanowi konkretnego terenu, gdyż nie istnieje w sensie prawnym na skutek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, na podstawie której została wyodrębniona i ustalenie warunków zabudowy dla tej działki rażąco narusza art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p.

Sąd I instancji wyjaśnił istotę postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wskazując, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nierozszerzająca

Sąd I instancji, za nieusprawiedliwiony uznał stawiany w zaskarżonej decyzji zarzut, że rozstrzygnięcie Burmistrza [...] rażąco narusza art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p. Zdaniem Sądu I instancji, dwa pierwsze z wymienionych artykułów odnoszą się ogólnie do możliwości ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 61 u.p.z.p. precyzuje zaś przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego terenu. W ocenie Sądu I instancji, z unormowań tych w ogóle nie wynika, jak należy rozumieć użyte w nich pojęcie terenu. Interpretacja tego sformułowania wymaga analizy innych przepisów u.p.z.p. oraz ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, dalej: p.g.k.). Tym samym według Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, aby decyzja, która ustaliła warunki zabudowy dla określonego terenu rażąco naruszyła wskazane przepisy u.p.z.p.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniowane zostało pojęcie "działki budowlanej", przez które należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Według Sądu I instancji, z zapisu tego wynika, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy może być nieruchomość gruntowa składająca się z jednej lub kilku wydzielonych geodezyjnie działek. Dalej z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że granice działek objętych wnioskiem muszą być określone i przedstawione na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem Sądu I instancji, R. B. prawidłowo złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], przedkładając kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, która dokumentuje fakt jej geodezyjnego wydzielenia i ustalenia granic. W ocenie Sądu I instancji, stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, na podstawie której dokonano jej wydzielenia, nie mogło spowodować zniesienia tej działki i zmiany mapy ewidencyjnej, skoro rzeczywiście działka ta stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 46 kodeksu cywilnego, została wydzielona, ma ustalone granice, stanowi odrębny przedmiot własności, stanowiła przedmiot obrotu prawnego i posiada urządzoną księgę wieczystą. Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyraził pogląd, według którego wbrew twierdzeniom Kolegium nie można objąć jedną działką ewidencyjną terenu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym. Dlatego zdaniem Sądu I instancji, nie można mówić, że wnioskowany teren to działka nr [...] sprzed decyzji podziałowej. Takie działanie naruszałoby zasady i cele, którym służyć ma ewidencja gruntów. Regulacja art. 20 ust. 1 i 2 ustawy p.g.k., wymaga ujawnienia w ewidencji gruntów prawa własności w stosunku do konkretnej działki. Dlatego oznaczenie działki nr [...] pozostaje aktualne pomimo stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Sąd I instancji powołał się na treść art. 21 ust. 1 p.g.k. oraz art. 26 ust.1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.).

Sąd I instancji uznał, że w zakwestionowanej decyzji Burmistrz [...] w oparciu o posiadane dokumenty (w tym dane z ewidencji) i stosując przepisy u.p.z.p. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Nie było więc podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji z podanych w zaskarżonej decyzji przyczyn, gdyż nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji niemal w całości oparte jest o analizę skutków, jakie w ocenie organu wywołało stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, prowadząc organ do nieuprawnionej w ocenie Sądu I instancji konkluzji co do "nieruchomości nieistniejącej w sensie prawnym".

Dodatkowo Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił uwagę, że co prawda decyzja SKO w Elblągu z [...] lipca 2010 r., stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1985 r. w sprawie zezwolenia na podział i zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] jako działka nr [...] pozostaje w obrocie prawnym i nie mogła być przedmiotem badania pod kątem legalności w niniejszym postępowaniu sądowym z uwagi na granice orzekania wskazane w art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., to jednak zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie, decyzja ta może być wadliwa, gdyż nie uwzględnia ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych decyzji podziałowej, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, ponieważ skutki decyzji nieważnościowej z [...] lipca 2010 r., stanowiły podstawę orzekania przez organy w niniejszym postępowaniu, Sąd dokonał oceny tej decyzji. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że w przypadku ustalenia, że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ może wszcząć z urzędu lub na wniosek strony postępowanie mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym wadliwej decyzji SKO z [...] lipca 2010 r.

W skardze kasacyjnej R. J. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r., Nr 19, poz. 147, ze zm., dalej: ukwih) poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że domniemanie prawa z księgi wieczystej przysługują w sytuacji, kiedy organ wydający decyzję posiada wiedzę o niezgodności treści księgi wieczystej ze stanem prawnym;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja Burmistrza[...] z [...] czerwca 2013 r. została wydana bez rażącego naruszenia prawa;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja podziałowa Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1985 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy w zakresie orzekania o decyzji SKO z [...] lipca 2010 r.[...].

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego jej rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzut naruszenie prawa materialnego (art. 3 ust. 1 ukwih) skarżący kasacyjnie powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego podniósł, że domniemanie, o którym mowa w art. 3 ust 1 ukwih, jest domniemaniem wzruszalnym, którego obalenie może nastąpić w sprawie o uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawdziwości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w rozpatrywanym przypadku domniemanie z art. 3 ust. 1 ukhiw, nie mogło zostać zastosowane przez Burmistrza [...] w decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2013 r., jako że w tej dacie Burmistrz posiadał już wiedzę o wydaniu przez SKO decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] sierpnia 1985 r. (decyzji podziałowej), gdyż została mu ona doręczona do wiadomości.

Według skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sytuacji Burmistrz[...] , będąc świadomym stanu prawnego dotyczącego działki nr[...] , powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy do czasu rozpoznania wniosku o dokonanie podziału nieruchomości uregulowanej w[...] , obręb [...], z której została wydzielona działka nr[...] , czego następstwem byłoby wprowadzenie stosownej zmiany w ewidencji gruntów przez Starostę[...] . W związku z posiadaniem przez Burmistrza [...] wiedzy o stanie prawnym działki nr[...] , nie można w przedmiotowej sytuacji zdaniem skarżącego kasacyjnie, stosować domniemania z art. 3 ust. 1 ukwih, jak to zrobił Sąd I instancji.

Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenie prawa procesowego w postaci art. 156 §1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku błędnie stwierdził, że decyzja Burmistrza [...] była prawidłowa, ponieważ nadal fizycznie istnieje teren, na którym znajduje się działka nr[...] . Działka taka, o wyznaczonych wcześniej granicach, przestała istnieć wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji podziałowej. W dacie wydawania decyzji Burmistrza granice tej działki nie były bowiem określone, pomimo fizycznego istnienia samego terenu. Niesłusznie uznał więc Sąd I instancji, że wskazana decyzja Burmistrza [...] wydana została bez rażącego naruszenia prawa. W tym aspekcie błędne jest w ocenie skarżącego kasacyjnie, odwołanie się przez Sąd I instancji do art. 46 k.c. i twierdzenie, że co do działki nr [...] mogła być prawomocnie wydana decyzja o warunkach zabudowy, jako że działka ta rzekomo posiadała cechy, które czyniły ją pełnoprawną nieruchomością na gruncie ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: kc). Według skarżącego kasacyjnie, nieruchomości gruntowe, takie, jak działka nr [...] , nie powstają więc przez samo istnienie gruntu, ale są formalizowane legalnym wyznaczeniem ich granic. Podstawą wyznaczenia granic działki nr [...] była decyzja podziałowa z [...] sierpnia 1985 r., której nieważność w dniu [...] lipca 2010 r. orzekło SKO. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w stanie prawnym aktualnym dla wydzielania działki nr[...] , na podstawie dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, decyzję taką wydawała powiatowa władza miernicza. Podstawą do wytyczenia granic działki nr [...] stanowiła więc decyzja podziałowa z [...] sierpnia 1985 r. W związku z powyższym, z momentem stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w sensie prawnym, zatarły się granice działki nr[...] . Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaprezentowane przez Sąd I instancji, odmienne stanowisko w tej kwestii prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z [...] sierpnia 1985 r., nie wywołuje żadnych skutków prawnych, skoro oznaczenie działki [...] oraz jej granice, zdaniem Sądu I instancji, pozostają aktualne. Tymczasem w ocenie skarżącego kasacyjnie, wspomniana decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego co oznacza, że zniesione zostały skutki prawne, które ona wywołała. W związku z wydaniem decyzji z [...] sierpnia 1985r. także informacje zawarte w księdze wieczystej nieruchomości są niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym.

Według skarżącego kasacyjnie, Burmistrz[...] , będąc świadomym stanu prawnego dotyczącego działki nr [...] , powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy do czasu rozpoznania wniosku o dokonanie podziału nieruchomości, uregulowanej w[...] , obręb[...], z której została wydzielona działka nr[...] , czego następstwem byłoby wprowadzenie stosownej zmiany w ewidencji gruntów przez Starostę [...] . Dlatego też zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, oznaczenie działki [...] nie pozostaje aktualne, zaś granice tej działki zatarły się w dacie wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej. Skarżący kasacyjnie uważa, że granice tej nieruchomości muszą więc zostać wytyczone na nowo, ze względu na objęcie działki nr [...] skutkami decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej.

Skarżący kasacyjnie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawił także swoje stanowisko na temat nieodwracalnych skutków prawnych decyzji podziałowej. Według skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie skutki uznania decyzji z [...] września 1985r. za nieważną byłyby w pełni odwracalne. Jedyną konsekwencję takiego działania stanowiłby zwrot kwoty wypłaconej emerytury oraz zaprzestanie dalszego jej wypłacania. Rozwiązanie takie, w postaci unieważnienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznaniu świadczeń emerytalnych jest prawnie dopuszczalne, a więc nie można mówić dalej o nieodwracalności skutków prawnych uznania decyzji za nieważną. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nieodwracalność skutków decyzji prawnej nie zachodzi - stan prawny sprzed wydania decyzji z [...] września 1985 r. może zostać przywrócony, ponieważ nadal istnieje nieruchomość objęta powyższą decyzją, choć kwestią wymagającą doprecyzowania w sprawie jest podział tej nieruchomości.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 134 §1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie podniósł, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji przekroczył wskazane granice orzekania, orzekając co do decyzji SKO z [...] lipca 2010 r. [...] Zaskarżoną decyzją była wyłącznie decyzja SKO z [...] marca 2014 r., będąca przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji. Pomimo to, Sąd ten wypowiedział się co do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej, która znajdowała się poza granicami rozpatrywania sprawy ze skargi uczestników postępowania. Tym samym w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wzrusza decyzję, która nie stanowiła w postępowaniu przedmiotu zaskarżenia. Sąd I instancji wykroczył więc poza granice rozstrzygania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozstrzygając o decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej, Sąd I instancji wykroczył poza ramy granic sprawy, a tym samym naruszył przepis art. 134 §1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący: W. B.i R. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie do R. J. na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W takiej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Po pierwsze odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy obejmujących art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty dotyczący naruszenia: art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja Burmistrza [...] z [...] czerwca 2013 r. została wydana bez rażącego naruszenia prawa. Prawidłowe jest założenie Sądu I instancji, który zwraca uwagę na istotę postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Rolą tego postępowania nie jest bowiem ponowne rozpoznanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną.

Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji posiada odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego.

Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nierozszerzająca, albowiem usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania mogą prowadzić do jego wzruszenia.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. W niniejszej sprawie trzy łącznie wyżej wymienione przesłanki nie wystąpiły.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji, takich przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2013 r., Nr [...] o warunkach zabudowy nie znalazł.

Należy także zgodzić się z Sądem I instancji, który wskazuje, że w świetle powyższego za nieusprawiedliwiony należało uznać stawiany w zaskarżonej decyzji zarzut, że rozstrzygnięcie Burmistrza [...] rażąco narusza art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p.

W decyzji o warunkach zabudowy ustala się sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla danej inwestycji. Decyzja ta "zastępuje" ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter indywidualny i określa sposób zabudowy oznaczonej nieruchomości, dla której została wydana. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla określonej inwestycji powinna chronić interesy osób trzecich. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu nie może być jednak oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym pozwolenie na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny i realny kształt.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wystąpiły przyczyny wskazujące na rażące naruszenie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa" (zob. wyrok NSA z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14, LEX nr 1640565).

W art. 61 u.p.z.p. ustawodawca określił przesłanki, których łączne spełnienie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego terenu. Ustawodawca uzależnienia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

W kontekście niniejszej sprawy podkreślenia wymaga również to, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest powiązane z koniecznością wylegitymowania się przed organem wydającym decyzję prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konsekwencją tego założenia jest uznanie, że w tym samym czasie może toczyć się wiele postępowań w przedmiocie określenia warunków zabudowy, bez gwarancji dla wnioskodawców, że ich inwestycja będzie zrealizowana.

Zasadnie podnosi Sąd I instancji, że dwa pierwsze z wymienionych wyżej artykułów odnoszą się ogólnie do możliwości ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast art. 61 u.p.z.p precyzuje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że błędne było stanowisko Kolegium, według którego doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów prawa.

Odnosząc się do uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa procesowego, nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego kasacyjnie, że z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowej z [...] sierpnia 1985 r., Burmistrz [...] powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy do czasu rozpoznania wniosku o dokonanie podziału nieruchomości uregulowanej w[...] , obręb[...] , z której została wydzielona działka nr[...] , czego następstwem byłoby wprowadzenie stosownej zmiany w ewidencji gruntów przez Starostę[...] .

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm., dalej: p.g.k.), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Kwestionowanie danych dotyczących przebiegu granic własności, wynikających z ewidencji gruntów i budynków, może odbywać się tylko i wyłącznie w odrębnym postępowaniu i dopóki to nie nastąpi, dopóty nie można skutecznie zarzucać Burmistrzowi [...] wydającemu decyzję o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2013 r., błędnych ustaleń co do aktualności oznaczenia działki i przebiegu jej granic.

Podkreślić należy, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Dopóki zatem w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...] (co potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych wypisy z rejestru gruntów) zawarte będą dane dotyczące działki[...] , których właścicielem są skarżący, to - niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej - taka działka istnieje w sensie prawnym. Wskazać bowiem należy, że z akt sprawy wynika, że Starosta [...] w dniu [...] listopada 2013 r. (data wpływu do Kolegium) przedłożył aktualny wypis i aktualną kopię mapy ewidencyjnej działki nr [...] w obrębie[...], z której wynika, że w ewidencji gruntów nie figuruje działka nr[...] , lecz m. in. działki nr[...] . Skarżący przedłożyli akt notarialny Rep. [...] z [...] stycznia 2013 r., z którego wynika, że nabyli nieruchomość oznaczoną nr działki [...] w obrocie wtórnym od osób fizycznych. Zasadnie zatem Sąd I instancji zakwestionował pogląd Kolegium, według którego działka nr [...] figuruje de facto w obrocie, ale w sensie prawnym działka ta nie istnieje. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21, 64 Konstytucji RP) i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Powyższa zasada została uwzględniona przez ustawodawcę w art. 140 k.c. Nie ulga wątpliwości, że u.p.z.p. jest jedną z szeregu ustaw, które ograniczają prawo własności, chociaż jak wynika z jej art. 63 ust. 2, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Należy również stwierdzić, że granice prawa własności nie wyznaczają poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa, a więc zarówno przepisy prawa cywilnego, jak i przepisy prawa administracyjnego materialnego. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), stanowią element prawa własności. Jeżeli unormowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy jest elementem prawa własności nieruchomości, w które to prawo ingerencje stanowią wyjątek, to zawarte w ustawie niejasne, niejednoznaczne sformułowania należy interpretować na korzyść uprawnień właścicielskich (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, LEX nr 1216331).

Ponadto dyspozycja art. 21 ust. 1 p.g.k., nie wymaga dalszej wykładni stanowiąc wprost o tym, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę planowania przestrzennego, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych. Nie można, w sposób zasadny, dokonywać wykładni art. 21 ust. 1 p.g.k. w oderwaniu przede wszystkim od aktualnego wypisu i aktualnej kopii mapy ewidencyjnej działki nr [...] w obrębie [...] oraz treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, potrzeba wytyczenia na nowo granic działki nr [...], jako konsekwencja stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z [...] sierpnia 1985 r., nie może ograniczać skarżących w prawie do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., wskazać należy, że skarżący kasacyjnie zarzuca błędne zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. i przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja podziałowa Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1985 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć wyłącznie przepisy p.p.s.a., gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Wskazane w powyższym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania Sądu I instancji, a nie do dokonanej przez ten Sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ. Aby zatem poprawnie sformułować zarzut w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej, skarżący musi bezwzględnie powołać stosowne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, a nie sam przepis k.p.a., która to ustawa reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej, a nie procedury sądowej.

Niezależnie od błędnie sformułowanego zarzutu kasacyjnego wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że decyzja SKO w Elblągu z [...] lipca 2010 r., stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1985 r. w sprawie zezwolenia na podział i zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] jako działka nr [...] pozostaje w obrocie prawnym i nie mogła być przedmiotem badania pod kątem legalności w niniejszym postępowaniu sądowym z uwagi na granice orzekania wskazane w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a..

Zasadnie również zwraca uwagę Sąd I instancji, że decyzja ta może być wadliwa, gdyż nie uwzględnia ewentualnych nieodwracalnych skutków prawnych decyzji podziałowej, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia przekraczającego granice sprawy w zakresie orzekania o decyzji SKO z [...] lipca 2010 r. O naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić w sytuacji, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona albo gdy - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wychodzi poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdy wydaje orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności.

Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyraźnie stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] sierpnia 1985r. w sprawie zezwolenia na podział i zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] jako działka nr [...] nie mogła być przedmiotem badania pod kątem legalności w niniejszym postępowaniu sądowym z uwagi na granice orzekania wskazane w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Tym samym Sąd I instancji nie naruszył tych przepisów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego obejmującego art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h., wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z treścią tego przepisu, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Burmistrz [...] wydając decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2013 r. nie zastosował art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., dalej: u.k.w.i.h. Również Burmistrz [...] wydający decyzję o warunkach z [...] czerwca 2013 r., nie miał także podstaw do stosowania ww. przepisu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował, albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zgodnie z art. 107 §1 k.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w jej uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.

Rozpoznając skargę na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono, jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to, albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Należy wyraźnie podkreślić, że art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h. nie stanowił podstawy orzekania w niniejszej sprawie. Pondto podkreślić należy, że art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h. nie został powołany, ani w treści decyzji Burmistrza [...] Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2013 r., ani w uzasadnieniu wyroku z 26 czerwca 2014.

Sąd I instancji wyjaśnił jedynie, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania przestrzennego i oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Stanowi o tym wprost art. 21 ust. 1 ustawy p.g.k. oraz art. 26 ust.1 ustawy z 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), zgodnie z którym podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (obecnie ewidencji gruntów i budynków).

W konsekwencji, skoro adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji, to wymienienie przepisów, które nie były stosowane przez organ administracyjny - w tym przypadku art. 3 ust. 1 u.k.w.i.h. - nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych, właśnie dlatego, że przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. wyr. NSA z 19 maja 2004 r., FSK 80/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 12; także wyr. NSA z dnia 31 maja 2004 r., FSK 103/04, POP 2005, nr 3 poz. 57). Nie pozwala to na uznanie tego zarzutu, albowiem wskazany przepis nie był przez Sąd I instancji stosowany.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.