Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 155/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art 35 par   1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi A. B. i D. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości I. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy K. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżących A. B. i D. B. kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. B. i D. B. pismem z dnia 16 października 2014 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy K. w zakresie niewydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżących z dnia 29 stycznia 2014 r. dotyczącym nakazania właścicielowi działki nr [...], położonej w miejscowości S., gmina K. przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania wynikającego z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazali, iż złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r. uznając zażalenie za zasadne i wyznaczyło organowi dodatkowy termin, który nie został dochowany, co jest dodatkową okolicznością uzasadniającą również złożony w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny z racji rażącego naruszenia prawa. Skarżący wnieśli także o zasądzenie kosztów, w tym należnego im zwrotu kosztów w sprawi zakończonej do sygn. II OZ 221/15, w którym NSA nakazał zasądzić koszty wynikłe ze sprawy dotyczącej wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie, przy rozpoznaniu niniejszej skargi na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 3 lutego 2015r. Burmistrz Gminy K. wskazał na wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek skarżących z dnia 29 stycznia 2014r., tj. decyzji z dnia 30 stycznia 2015r. znak: [...] Skarżony organ wskazał także na powody, które doprowadziły do opóźnienia tj. przekazanie wniosku ze względu na podane w nim okoliczności Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, celem zweryfikowania czy nie jest konieczne uzyskanie przez właściciela działki nr [...] pozwolenia na budowę, na przeprowadzenie wizji w terenie, oraz czynności związanych z ponownymi oględzinami, które finalnie się nie odbyły z powodu wniosku pełnomocnika skarżących o jego odroczenie, a nadto konieczność analizy obszernej dokumentacji dotyczącej wykorzystania spornego obszaru na prowadzoną działalność gospodarczą zgromadzonych przez referat zajmujący się tym działem w ramach organizacji działalności w organie I instancji ze względu na trwający od 2007r. konflikt sąsiedzki między skarżącymi a właścicielem działki nr [...]. Nadto wskazano na wątpliwości prawne związane z uchwałą dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na skomplikowanie rozpoznawanego wniosku. Podano także iż wybory samorządowe i zmiana na stanowisku burmistrza miała również wpływ na powstanie zwykłego niedopatrzenia w zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku z dnia 29 stycznia 2014 r.

Wyrokiem z 5 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 104/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku); umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt II); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III) oraz zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżących A. B. i D. B. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że wobec wydania aktu kończącego postępowanie przed skarżonym organem już po wniesieniu skargi, tj. decyzji Burmistrza [...] z dnia 30 stycznia 2015 r., stan bezczynności tego organu już nie występuje, a zatem postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania określonego aktu jest bezprzedmiotowe. Orzekając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Sąd wskazał, że ocena ta wynika z zaistniałych okoliczności po złożeniu wniosku skarżących z dnia 29 stycznia 2014 r., które doprowadziły do opóźnienia i znacznie zmniejszają winę organu w niezachowaniu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Dotyczy to w szczególności ustalenia, że żądanie składane przez wnioskodawców w sprawie prowadzonego i zakończonego wydaniem decyzji z 30 stycznia 2015 r. postępowania były przedmiotem tylko jednego z kilku procedowanych przez wydziały i referaty Urzędu Miejskiego w K. na przestrzeni ostatnich lat postępowań, które zdaniem zarówno organu, innych organów administracji (m.in. postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego), jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 614/11) mają charakter cywilnoprawny, ponieważ dotyczą konfliktu sąsiedzkiego. Zaangażowanie wielu urzędników w ciągle ponawianą tożsamą sprawę w znaczny sposób utrudniło działanie organu. [...] jednak sporne postępowanie było, w ocenie Sądu I instancji, prowadzone z rzetelnością i skrupulatnością mającą na celu wydanie jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości rozstrzygnięcia. O powyższych utrudnieniach i skomplikowaniu świadczą w pełni informacje podane w odpowiedzi na skargę tj. jak wyżej podano przekazanie wniosku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, przeprowadzenie wizji w terenie, konieczność analizy obszernej dokumentacji dotyczącej wykorzystania spornego obszaru na prowadzoną działalność gospodarczą ze względu na trwający od 2007 r. konflikt sąsiedzki między skarżącymi a właścicielem działki nr [...], wątpliwości prawne związane z uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w pozostałym zakresie dotyczącym wniosku o wymierzenie grzywny skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej A. B. i D. B. wnieśli o zmianę pkt I wyroku poprzez stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż "bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skutkiem czego skarga na bezczynność została oddalona w części obejmującej żądanie stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia grzywny". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono czynności podjęte przez organ i podniesiono, że od daty 4 września 2014 r., kiedy to pełnomocnik skarżących złożył pismo procesowe, Burmistrz nie podjął żadnej czynności procesowej, o której strony zostałyby zawiadomione. Zauważono "na marginesie", iż organ nie przekazał także Sądowi I instancji skargi na bezczynność, złożonej przez pełnomocnika skarżących w dniu 17 października 2014 r. Nie uczynił tego, nawet pomimo ukarania go grzywną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarga została przekazana Sądowi dopiero w lipcu 2015 r. Natomiast decyzja rozstrzygająca sprawę wydana została w dniu 30 stycznia 2015 r., bez umożliwienia stronom uprzedniego wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W piśmie datowanym na 9 marca 2017 r. (data wpływu na Biuro Podawcze Naczelnego Sądu Administracyjnego - 15 marca 2017 r.), Burmistrz Gminy K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podnosząc, że stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku jest słuszne.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 568/16 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i przekazał sprawę w tym zakresie WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Sąd stwierdził, że sam fakt zaistnienia w sprawie bezczynności organu jest pomiędzy stronami bezsporny i wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje natomiast przyjętą przez Sąd I instancji ocenę, że bezczynność Burmistrza Gminy K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności Sąd musi także wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że orzekający sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). W niniejszej sprawie trudno dociec, czy Sąd I instancji podejmując rozstrzygnięcie zawarte w pkt I sentencji, uwzględnił i przeanalizował cały tok postępowania w sprawie, poczynając od wniosku złożonego przez skarżących w dniu 29 stycznia 2014 r., a skończywszy na decyzji z 30 stycznia 2015 r. Wnioski, jakie doprowadziły Sąd do przyjęcia oceny, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w załatwieniu sprawy skarżących nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nawiązują bowiem tylko do niektórych czynności podejmowanych przez organ i nie sposób nie zauważyć, że stanowią powtórzenie argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy Sąd I instancji w ramach oceny przewidzianej w art. 149 § 1a P.p.s.a. wziął pod uwagę takie okoliczności, jak to, że po złożeniu przez pełnomocnika skarżących pisma procesowego, które wpłynęło dnia 4 września 2014 r., zawierającego "zastrzeżenia do czynności oględzin działki Nr [...]" oraz wnioski o ponowne ich przeprowadzenie i przesłuchanie świadków zgłoszonych we wniosku z 29 stycznia 2014 r., organ przez prawie 5 miesięcy tj. do dnia wydania decyzji rozstrzygającej sprawę, nie podjął żadnej czynności procesowej (w aktach sprawy znajdują się tylko dwie notatki urzędowe z 8 i 23 października 2014 r. z konsultacji z radcą prawnym). Wcześniej, pismem z 12 sierpnia 2014 r. skierowanym do stron, termin załatwienia sprawy przedłużony został do 15 września 2014 r., a po tej dacie nie wyznaczono nowego terminu załatwienia sprawy. Z akt wynika także, że skarga na bezczynność organu złożona w Urzędzie Miasta w K. 17 października 2014 r., przekazana została Sądowi dopiero 9 lutego 2015 r. (w skardze kasacyjnej błędnie wskazano, że nastąpiło to w lipcu 2015 r.), zaś jeszcze przed przekazaniem skargi, bo postanowieniem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SO/Kr 42/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy grzywnę w kwocie 4.000 zł za nieprzekazanie skargi w terminie (grzywna ta zmniejszona została do kwoty 1000 zł postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 221/15). Odpis wniosku skarżących o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do Sądu wpłynął do organu 8 grudnia 2014 r., a więc półtora miesiąca przed podjęciem decyzji rozstrzygającej sprawę, a na dwa miesiące zanim skarga została przekazana Sądowi. Do wszystkich tych okoliczności Sąd I instancji nie odniósł się uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zawarte w pkt I wyroku (ani nawet ich nie ustalił), mimo, że mają one istotne znaczenie dla oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Taki stan rzeczy uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w części zakreślonej granicami skargi kasacyjnej, gdyż nie sposób zbadać, czy orzekając, że bezczynność Burmistrza Gminy K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod uwagę i przeanalizował gruntownie wszystkie okoliczności wpływające na przedstawioną w motywach tego wyroku ocenę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 wyżej powołanego P.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a.

Omówienie dalszych kwestii wymaga podkreślenia, że niniejsza sprawa kontrolowana jest w warunkach związania orzeczeniem sądu kasacyjnego. Jak bowiem wynika z art. 190 P.p.s.a, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie, o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć jako wiążące wskazanie co do tego, jak w precyzyjny sposób ustalić treść i zakres norm prawnych. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA obejmuje związanie ustaleniami interpretacyjnymi NSA odnośnie do poszczególnych elementów norm prawnych (materialnych, procesowych oraz ustrojowych) znajdujących zastosowanie w danej sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się NSA w wyroku kasacyjnym, przez dokonanie samodzielnej oceny lub wyraźne zaaprobowanie stanowiska sądu pierwszej instancji (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Po 213/17). Jak przy tym zwraca się uwagę w orzecznictwie, na mocy art. 190 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyroki: NSA z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1793/12, z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1427/10 z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I FSK 730/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny ( wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1692/15) jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie w trybie art. 269 P.p.s.a. zawierająca odmienną wykładnię prawa albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych ( por. wyrok NSA z dnia 31maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1814/15). Uchylenie przez Sąd odwoławczy w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oznacza zatem, że Sąd ten ma obowiązek rozpoznać skargę w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd kasacyjny we wskazanym zakresie.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jedynie punkt I wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 104/15 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przypomnieć zatem należy, że w obecnie prowadzonym postępowaniu ponownej ocenie Sądu I instancji będzie podlegał charakter bezczynności, której dopuścił się Burmistrz Miasta i Gminy.

Wyjaśnić przy tym należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast z art. 35 § 3 K.p.a. wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brzmienie tego przepisu oznacza, że ewentualne przedłużenie postępowania spowodowane koniecznością przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego/dowodowego może uwolnić w konkretnym przypadku organ od zarzutu bezczynności, nawet jeśli doszło do przekroczenia terminu określonego w art. 35 K.p.a., ale tylko w sytuacji, jeżeli organ wykaże się określoną aktywnością w zakresie tych uzgodnień. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ustawodawca uznał zatem możliwość powstania sytuacji, w której zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu; w takim jednak wypadku zobowiązał organ do poinformowania stron postępowania o przyczynach zaistniałej zwłoki i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14).

W celu stwierdzenia czy bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy miała charakter rażący należy prześledzić sekwencję podejmowanych przez organ czynności. W dniu 29 stycznia 2014 r. A. i D. B. złożyli wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy o wszczęcie postępowania celem wydania decyzji o nakazaniu właścicielowi działki nr [...] przywrócenia poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. Następnie pismem z dnia 24 marca 2014 r. strony złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2014 r. SKO w K. uznało zażalenie za zasadne i wyznaczyło organowi I instancji dotykowy jedno miesięczny termin załatwienia opisanej wyżej sprawy. Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. Burmistrz K. zawiadomił A. i D. B. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w S. do sposobu wynikającego z zapisów miejscowego planu zagospodarowania. Kolejno w aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia 2014 r. Pismem z dnia 12 sierpnia 2014 r. organ poinformował, ze prowadzone postępowanie administracyjne nie zostanie zakończone w terminie do dnia 15 sierpnia 2014 r. Organ wyznaczył na podstawie art. 36 K.p.a. nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 września 2014 r. Następnie pełnomocnik skarżących w piśmie z dnia 3 września 2014 r. (data wpływu do organu 4 września 2014 r.) zawarł zastrzeżenia do czynności oględzin działki nr [...] oraz wnioski o ponowne ich przeprowadzenie i przesłuchanie świadków zgłoszonych we wniosku z 29 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 16 października 2014 r. strony złożyły skargę na bezczynność organu. Przypomnieć należy, o czyn wspominał również Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzeczeniu, że jeszcze przed przekazaniem skargi, bo postanowieniem z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II SO/Kr 42/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy K. grzywnę w kwocie 4.000 zł za nieprzekazanie skargi w terminie (grzywna ta zmniejszona została do kwoty 1000 zł postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 221/15). Odpis wniosku skarżących o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi do Sądu wpłynął do organu 8 grudnia 2014 r., a więc półtora miesiąca przed podjęciem decyzji rozstrzygającej sprawę, a na dwa miesiące zanim skarga została przekazana Sądowi.

Od momentu złożenia pisma z zastrzeżeniami przez skarżących, czyli dnia 4 września 2014 r. do dnia 30 stycznia 2015 r., czyli chwili wydania decyzji o odmowie nakazania J. i O. C. przywrócenia do poprzedniego stanu zagospodarowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] będącej ich współwłasnością organ nie podejmował żadnych czynności. Z akt wynika także, że skarga na bezczynność organu złożona w Urzędzie Miasta w K. 17 października 2014 r., przekazana została Sądowi dopiero 9 lutego 2015 r. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu.

Taka sytuacja, w ocenie Sądu miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Stwierdzone przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być uznane za znaczące, ewidentnie wskazujące na zaniedbanie organu administracji. Stopień przekroczenia terminu, jak i czynności podjęte przez Burmistrza Miasta i Gminy, świadczą o zaistnieniu w sprawie rażącej bezczynności tym bardziej, że rozpatrywana sprawa nie wymagała podejmowania skomplikowanych i czasochłonnych czynności. Organy powinny tak organizować pracę swoich komórek organizacyjnych, aby należycie wywiązywać się z nałożonych na nie zadań.

Mając na uwadze przepis art. 149 § 1a P.p.s.a. zobowiązujący do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.