Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1238/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Szef Służby Cywilnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz Irena Kamińska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 10/06 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na urzędnika służby cywilnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 maja 2006 r. odrzucił skargę R. K. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na urzędnika służby cywilnej. Sąd stwierdził, iż sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie lub też wydaniem innych aktów lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sprawa R. K. dotyczy postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.), w sprawach wynikających ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Przepisy ustawy nie przewidują odrębnego trybu rozstrzygania spraw dotyczących postępowania kwalifikacyjnego i mianowania na stanowisko w służbie cywilnej. Powyższe postępowania kwalifikacyjne, mające na celu wyłonienie kandydatów do mianowania, należy odróżnić od postępowania konkursowego na tzw. wyższe stanowiska w służbie cywilnej, które kończą się wydaniem decyzji administracyjnej, podlegającej kognicji sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła R. K., reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. naruszenia art. 7 ustawy o służbie cywilnej. W opinii autora skargi kasacyjnej, powołany przez Sąd w uzasadnieniu art. 7 ustawy o służbie cywilnej nie dotyczy wszelkich spraw zaistniałych w związku z zatrudnieniem w służbie cywilnej, ale jedynie roszczeń wynikających ze stosunku pracy, do których nie należy postępowanie kwalifikacyjne w sprawie mianowania. Postępowanie to jest wysoce sformalizowane, zaś jego celem jest zapewnienie wysokiego poziomu pracowników. Przebieg postępowania i kryteria weryfikacji kandydatów są ściśle określone w ustawie, co ma służyć budowaniu zaufania obywateli do organów państwa. Należy podkreślić, że uzyskanie w postępowaniu kwalifikacyjnym wyniku uprawniającego do mianowania, rodzi po stronie organu obowiązek mianowania, o ile nie zostanie przekroczony limit mianowań ustalony na dany rok. Zmuszenie organu do wywiązania się z tego obowiązku powinno nastąpić na drodze administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Jedną z podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego jest prawo do sądu, o czym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrywania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd", a gwarancje tego prawa ustanawia art. 77 ust. 1 Konstytucji "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Budując konstytucyjny system wymiaru sprawiedliwości w art. 177 Konstytucja przyjmuje domniemanie właściwości sądów powszechnych, stanowiąc "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Granice tego domniemania wyznacza art. 184 Konstytucji, który reguluje właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Sąd administracyjny, odrzucając skargę z powodu niedopuszczalności, obowiązany jest w sposób szczegółowy wyprowadzić niedopuszczalność drogi sądowej w danej sprawie. Wymaga zatem szczegółowego ustalenia przedmiot zaskarżenia, co daje podstawę do badania właściwości. Ogólnikowość ustalenia przedmiotu zaskarżenia nie może dać tej podstawy. W zaskarżonym postanowieniu nie zostały w uzasadnieniu przedstawione zasadnicze elementy przedmiotu zaskarżenia, zwłaszcza w odniesieniu do odpowiedzi na skargę. To już powoduje, że zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 49, poz. 483 ze zm.) nie było prawidłowe. Zgodnie z art. 5 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowisko lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Oznacza to, że w sprawach skarg dotyczących mianowania, sąd administracyjny, w ramach badania swojej właściwości, powinien rozstrzygnąć, czy z przepisów, na które powołuje się skarżący, wynika obowiązek mianowania. Tylko negatywna odpowiedź na to pytanie uzasadnia odrzucenie skargi.

W rozpatrywanej sprawie R. K. wniosła skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania, po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej. Postępowanie to prowadzone było w oparciu o zasady uregulowane w powołanej ustawie o służbie cywilnej oraz wydanych na jej podstawie aktach wykonawczych. W przypadku uzyskania pozytywnego wyniku w postępowaniu kwalifikacyjnym, z miejscem uprawniającym do mianowania w ramach ustalonego limitu miejsc, kandydat na urzędnika służby cywilnej otrzymuje akt mianowania. Z przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej wynika, że w przypadku spełnienia ustawowych kryteriów, wydanie aktu mianowania nie jest uzależnione od uznania organu, lecz stanowi jego obowiązek. Jednocześnie nie można uznać, że przedmiotowa sprawa jest sprawą wynikającą ze stosunku pracy. Uprawnienie do mianowania nie wynika bowiem ze stosunku pracy, lecz stanowi konsekwencję przeprowadzonego na podstawie ustawy o służbie cywilnej postępowania kwalifikacyjnego. Pozostawanie w stosunku pracy w służbie cywilnej jest jedynie jednym z warunków przystąpienia do tego postępowania.

Według art. 7 ust. 2 powołanej ustawy o służbie cywilnej "Spory o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy, chyba że ustawa stanowi inaczej". Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie nie jest roszczeniem ze stosunku pracy. Takie też stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z 29 czerwca 2006 r. sygn. akt III PZP 1/06 "W sprawach, których przedmiotem jest żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej (art. 41−47 i art. 49 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.)". W zaskarżonym postanowieniu Sąd nie wyjaśnił na jakich podstawach materialnoprawnych należy rozróżnić postępowanie kwalifikacyjne od postępowania konkursowego, które przecież prowadzą do nawiązania stosunku pracy na podstawie mianowania. Istota obu trybów jest taka sama, a jest nią istnienie po stronie organu obowiązku wydania aktu mianowania, w przypadku spełnienia przez kandydata wymogów określonych w ustawie, do których należy uzyskanie określonego wyniku w postępowaniu kwalifikacyjnym (konkursowym).

Należy zważyć też na reguły przyjęte w przepisach przejściowych i końcowych ustawy z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 170, poz. 1218). Według art. 117 tej ustawy "Do postępowań dotyczących naboru kandydatów do korpusu służby cywilnej wszczętych na podstawie dotychczasowych przepisów i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe".

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania na obecnym jego etapie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów powinno zapaść w orzeczeniu rozpoznającym sprawę co do istoty. Koszty poniesione w związku z niniejszym postępowaniem kasacyjnym podlegają zaliczeniu do ogólnych kosztów postępowania ze skargi na bezczynność.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez przyjęcie, że sprawy postępowania kwalifikacyjnego dotyczące mianowania na urzędnika służby cywilnej są sprawami ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, o których mowa w art. 7 ustawy o służbie cywilnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.