Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 239/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1 art. 151 w zw, z art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.), , Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 80/12 w sprawie ze skargi J.H. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz J.H. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

[...]

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Gd 80/12, oddalił skargę J.H. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Starosta Tczewski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni węglowej o mocy 2 x 1000 MW na działkach o numerach ewidencyjnych: [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], gmina P.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w traktacie prowadzonego postępowania wpłynął wniosek skarżącego J.H. o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu. Organ uznał jednakże, że skarżący nie ma interesu prawnego pozwalającego uznać go za stronę postępowania. Starosta wskazał, że w świetle treści raportu oddziaływania na środowisko i zawartych w nim obliczeń oraz analiz, inwestycja będzie spełniała wymagania dotyczące standardów jakości środowiska i standardów emisyjnych, a w szczególności wymóg, by eksploatacja instalacji, powodująca gromadzenie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych, nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor ma tytuł prawny.

Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący J.H. wskazał na oddziaływanie inwestycji na środowisko naturalne i związane z tym ograniczenia w sprzedaży płodów rolnych i trzody chlewnej, spadek wartości nieruchomości oraz wpływ inwestycji na zdrowie.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że oprócz inwestora i innych osób mogących wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością, na której realizowana ma zostać inwestycja, status strony postępowania mają także "osoby trzecie", o ile wymaga tego ochrona uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. Osoby takie mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem. Tylko wówczas mogą one wykazać w sprawie swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przedmiotowej sprawie inwestycja nie będzie oddziaływać w sposób niezgodny z obowiązującym prawem poza teren, do którego tytuł prawny posiada inwestor, w związku z czym skarżący nie posiada interesu prawnego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. Podniesione w odwołaniu bliżej nieokreślone obawy o zdrowie czy też obawa przed utratą wartości nieruchomości stanowić mogą jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie postępowania. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.H. zarzucił naruszenie art. 28 i 33 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a także art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 20, 60, 64, 68 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i błędne ich zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżącemu brak przymiotu strony w sytuacji, gdy sprawa dotyczy jego interesów. Skarżący wskazał, że będące jego własnością nieruchomości znajdują się 3 km od planowanej inwestycji, dlatego strefa oddziaływania inwestycji obejmuje jego nieruchomość czy to z racji zacienienia, czy to z racji zatrzymywania wiatrów, czy to wreszcie z powodu emisji płynów i osadów i innych zanieczyszczeń wywiewanych z terenu elektrowni, jak również dźwięków wydawanych przez taki obiekt.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie posiada interesu prawnego w spornym postępowaniu. Wobec ostateczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wniosków oceny oddziaływania, brak jest podstaw do uwzględnienia argumentów dotyczących celowości lub doboru lokalizacji przedsięwzięcia.

Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi. W ocenie uczestnika krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo. Powołanie się przez skarżącego na przepisy kodeksu cywilnego nie jest zaś wystarczające do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. oddalającym skargę J.H., wskazał, iż wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy rozstrzygając niniejszą sprawę dokonał prawidłowych ustaleń, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Sąd wojewódzki przywołał treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, którym to jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd I instancji podkreślił, że powyższe unormowanie stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., określającego pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym.

Wedle Sądu I instancji, zgodnie z treścią art. 28 ust. 4, przepisu ust. 2 nie stosuje się postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Sąd wojewódzki wyjaśnił, że chodzi tu o przypadki, kiedy na etapie wydawania pozwolenia na budowę jest prowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko. W takiej sytuacji krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ustala się na zasadach ogólnych, a więc w oparciu o art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu wyroku Sądu wojewódzkiego wskazano, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę została przeprowadzona ponowna ocena oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, pozwolenie na budowę wymagało udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami wskazanej powyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. i dlatego podstawą określenia stron postępowania był art. 28 k.p.a.

Powołując się na treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, Sąd wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w literaturze przeważa zdecydowanie pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji (por. poglądy oraz orzecznictwo przytoczone w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak/J. Borkowski, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., wyd. 6, s. 332 - 333). W ocenie Sądu wojewódzkiego, tylko tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracji uznana za stronę postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie musi być to wyłącznie norma prawa administracyjnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wyprowadzić można także z norm innych gałęzi prawa. W szczególności zaś źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne. Wedle Sądu, istotne jest jedynie, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu, a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 2016/06, LEX nr 505371).

Zgodnie ze zdaniem Sądu wojewódzkiego, w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę stroną będzie zatem podmiot, który wykaże, że jego prawa mogą zostać ograniczone w wyniku zrealizowania zamierzonej inwestycji.

Sąd wojewódzki stwierdził, że z dokonanych przez organ ustaleń w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wynika, aby realizacja przedmiotowej elektrowni węglowej miała wpływ na prawa lub obowiązki skarżącego rozumiane w powyższy sposób. W ocenie Sądu I instancji, także skarżący nie wskazał okoliczności świadczących o jego interesie prawnym w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w odległości 3 km od planowanej inwestycji, co jednak nie wystarczy do uznania go za stronę postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, podnoszone przez skarżącego zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i skardze okoliczności, takie jak utrata wartości nieruchomości, problemy ze sprzedażą płodów i rolnych trzody chlewnej, zacienienie, obawa o zdrowie, wskazują jedynie na interes faktyczny a nie prawny skarżącego. Sąd wojewódzki uznał, że realizacja elektrowni nie pozbawi w sensie prawnym skarżącego możliwości uprawy ziemi ani sprzedaży uzyskanych w ten sposób plonów. Nie ograniczy go także w możliwości dysponowania nieruchomością, w tym jej zbywania. Z tych też względów, według Sądu I instancji, nie jest trafny podniesiony w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 140 i 140 k.c., jak również podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące wpływu inwestycji na środowisko nie mogą doprowadzić do uznania go za stronę postępowania. Ponadto, zdaniem Sądu, z akt administracyjnych, zwłaszcza z decyzji środowiskowej wynika, że wpływ ten ograniczać się będzie do terenu inwestycji.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wojewódzki stwierdził, iż wskazane przez skarżącego przepisy Konstytucji RP nie są źródłem jego indywidualnych i konkretnych praw realizowanych za pomocą aktów stosowania prawa administracyjnego i jako takie nie mogą być podstawą interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, wyrażają one ogólne zasady dotyczące ochrony zdrowia, własności i swobody działalności gospodarczej, których treść konkretyzowana jest w poszczególnych ustawach. Nie jest także, według Sądu, zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Stanowi on bowiem, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie, jak Sąd wojewódzki wskazał, w przepisie tym mowa o uzasadnionych interesach osób trzecich, jednakże nie jest wystarczające odwołanie się do tego pojęcia dla wykazania własnego interesu prawnego w sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na niewykazanie przez skarżącego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, zasadnie organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, bowiem brak przymiotu strony oznacza niemożność rozpoznania merytorycznego złożonego odwołania i dlatego rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w z art. 105 § 1 k.p.a. jest prawidłowe.

Wobec tego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.H.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.,

poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 28 k.p.a. w postaci nieuzasadnionej odmowy skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wskutek uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego, postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a odwołanie skarżącego nie zostało merytorycznie rozpoznane;

b) 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez uznanie, że skarżący nie posiada

interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wskutek uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego - a tym samym nie jest stroną - postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a odwołanie skarżącego nie zostało merytorycznie rozpoznane;

c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. przez

bezpodstawne oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wskutek uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego - a tym samym nie jest stroną – postępowanie zostało umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a odwołanie skarżącego nie zostało merytorycznie rozpoznane;

d) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ustalenie niezgodnie z rzeczywistością, że

oddziaływanie planowanej inwestycji nie wykracza poza nieruchomości, na których ma ona być realizowana pomimo braku zebrania i braku przeprowadzenia w tym zakresie przez organ administracji dowodów co stanowiło naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zbadanie zakresu oddziaływania inwestycji, przeprowadzenie w tym zakresie dowodów i dokonanie ustaleń faktycznych spowodowałoby uznanie, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w zakresie oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji uznanie skarżącego za stronę postępowania;

e) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. przez

bezpodstawne oddalenie skargi, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ administracji art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zbadanie zakresu oddziaływania inwestycji, przeprowadzenie w tym zakresie dowodów i dokonanie ustaleń faktycznych spowodowałoby uznanie, że skarżący jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w zakresie oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji uznanie skarżącego za stronę postępowania;

f) II. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie,

tj. art. 5 ust. 1 pkt. 9 i ust. 2 prawa budowlanego przez przyjęcie, że przepis ten nie stanowi podstawy dla uznania istnienia interesu prawnego skarżącego w niniejszym postępowaniu, a tym samym uznania skarżącego za stronę postępowania;

a) art. 140 k.c. w zw. z art. 143 k.c. oraz 144 k.c. przez ich niezastosowanie i

przyjęcie w konsekwencji, że skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wobec powyższego, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych przy uwzględnieniu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł.

W uzasadnieniu skargi jej autor zgodził się z poglądem Sądu, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu, wobec treści art. 28 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane winien być oceniany w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Mając na względzie powyższe nie można zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że elektrownia węglowa o mocy 2000 MW, zlokalizowana w odległości 3 kilometrów od nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, nie będzie miała wpływu na jego prawa lub obowiązki. Jak dalej wskazał WSA realizacja elektrowni nie pozbawi skarżącego w sensie prawnym możliwości uprawy ziemi ani nie ograniczy możliwości dysponowania nieruchomością przez skarżącego. Z tego powodu nietrafny - zdaniem WSA - jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 140 k.c. Z tym stanowiskiem nie zgodził się skarżący kasacyjnie podkreślając, że jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja będzie miała wpływ na nieruchomość właściciela, który domaga się udziału w sprawie, a przedmiotem tego postępowania jest m.in. ocena tego wpływu i ustalenie zgodności z przepisami prawa, to podmiotowi takiemu należy przyznać prawo do obrony jego interesów i dopuścić do udziału w sprawie. Niezasadne jest w tych okolicznościach przypisywanie znaczenia okoliczności czy wpływ ten jest, czy nie jest zgodny z prawem.

W istocie WSA - wbrew swoim wcześniejszym wywodom - dla ustalenia kręgu stron uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu zastosował wymaganie, aby oddziaływanie planowanego obiektu na nieruchomość było sprzeczne z przepisami. Mówiąc inaczej WSA przyjął, że dla uznania przymiotu skarżącego jako strony postępowania, inwestycja musiałby naruszać jego interesy, tj. na przykład ograniczać lub pozbawiać go możliwości rozporządzania nieruchomością bądź uniemożliwiać uprawę ziemi. Powyższe wywody prowadzą do takiego ograniczenia kręgu stron postępowania, jaki przewiduje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jednak - zdaniem WSA - nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

W dalszej części rozważań skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego, że skoro jego nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną, to nie posiada interesu prawnego w uczestniczeniu w charakterze strony w tym postępowaniu. Skarżący wskazał, że nie ma racji Sąd twierdząc, że przywołane przez niego okoliczności świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego. Nie stanowią, zdaniem skarżącego kasacyjnie, jedynie o interesie faktycznym podniesione przez niego zarzuty, które dotyczą skażenia gleby, zagrożenia hałasem oraz jakości powietrza. Prawo do korzystania z powietrza o określonych parametrach wynika z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm.) - dalej jako p.o.ś., a w szczególności z art. 85 i 86 tej ustawy i wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 47 poz. 281) oraz z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 16 poz. 87). Ochronę przed hałasem i zapewnienie jak najlepszego stanu akustycznego środowiska gwarantuje art. 112 p.o.ś. oraz Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz. U. nr 120 poz. 826). W tym zakresie nie zostały dokonane przez organ drugiej instancji żadne ustalenia, stąd niemożliwe było przyjęcie, że oddziaływanie w zakresie zanieczyszczeń powietrza, gleby i hałasu nie będzie miało miejsca na nieruchomości skarżącego. Podobnie sytuacja przedstawia się z jakością gleby, gdzie skarżący - jako właściciel nieruchomości - ma również prawo do zagwarantowania stanu nieruchomości zgodnego z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione.

Jako uzasadnione należało ocenić te zarzuty skargi, które wskazują na wadliwość rozstrzygnięcia w zakresie, w którym Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: Budowa elektrowni węglowej o mocy 2x1000 MW w R., koło P., na działkach o wskazanym numerach. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie twierdząc, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 w zw. z art. 145 §1 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 3, 105 § 1 i 28 k.p.a. W konsekwencji zasadnie skarżący zarzucił także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż przymiot strony J.H. winien być ustalony w oparciu o art. 28 k.p.a. Wprawdzie ustawa – Prawo budowlane w art. 28 ust 2 wprowadza szczególne rozwiązania co do przymiotu strony w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę (stanowi Lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a.), jednakże zgodnie z art. 28 ust. 4 tej ostatniej ustawy, ustępu tego nie stosuje się w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zatem wymagało również udziału społeczeństwa, co oznacza, jak trafnie wskazał organ administracji oraz zaaprobował to stanowisko Sąd wojewódzki, że przymiot strony odwołującego się winien być oceniony w oparciu o art. 28 k.p.a.

Jednocześnie trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że aby być stroną w postępowaniu administracyjnym wystarczy, że postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu, interes ten nie musi być naruszony. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które aprobują takie stanowisko podkreśla się, że wykładnia art. 28 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym posiadają tylko te podmioty, których interes został naruszony. Jeśli wolą ustawodawcy byłoby wprowadzenie takiego ograniczenia to, biorąc pod uwagę jego racjonalność, zostałoby ono w sposób wyraźny zaznaczone w ustawie tak jak zostało to uczynione w innych aktach prawnych np. w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skoro ustawodawca wskazał, że stroną jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek", to brak jest podstaw do ograniczenia kręgu stron jedynie do podmiotów, których interes został naruszony (tak też NSA m.in. w wyroku z dnia 16 sierpnia 2012 r. II OSK 832/11, Lex 1248472). Dodać także trzeba, że zgodnie z jednolitym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego (tak NSA m.in.. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09, LEX nr 597001 oraz z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 27/12, LEX nr 1334134). Z tych względów należy przyjąć, że już sama możliwość oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość może świadczyć o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przymiot strony w postępowaniu daje wówczas podmiotowi możliwość uczestniczenia w postępowaniu i wpływu na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora.

Postępowanie administracyjne w takim właśnie zakresie, wbrew dokonanej przez Sąd pierwszej instancji ocenie, nie zostało przeprowadzone przez organ administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu wojewódzkiego rozstrzygnięcia nie można doszukać się jakichkolwiek ustaleń dotyczących nieruchomości skarżącego. I tak organ nie ustalił, a wynik tych ustaleń nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu sporządzonym według zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a., właścicielem której działki jest skarżący, jej charakteru oraz w jakiej odległości od granic działki inwestycyjnej oraz od źródeł immisji działka ta pozostaje. Jedynie na marginesie wskazać należy, że nawet twierdzenia samego skarżącego w tym zakresie nie są konsekwentne, albowiem podaje on, że odległość ta wynosi 2 km (w odwołaniu), a w innym, że jego nieruchomość położona jest w odległości 3-4 km od granic nieruchomości inwestycyjnej (odpowiedni: w skardze do Sądu pierwszej instancji oraz w skardze kasacyjnej). Takich ustaleń nie poczynił także Sąd wojewódzki. Wprawdzie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia znalazło się twierdzenie, że nieruchomość skarżącego położona jest w odległości 3 km od planowanej inwestycji, jednakże biorąc pod uwagę wielkości działki inwestycyjnej, takie nieostre twierdzenie nie może być uznane za wystarczające wyjaśnienie omawianej kwestii. Ocena czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony wiąże się w koniecznością ustalenia wpływu inwestycji na jego nieruchomość.

Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie wskazując, że wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, z zapisów Raportu oddziaływania na środowisko wynika, że jej oddziaływanie nie zamknie się w granicach działki inwestycyjnej. I tak m.in. autor Raportu na stronie 48-49 wskazuje, że "mimo stosowania tłumików hałasu, w rejonie wylotu pary przedmuchującej generowany jest hałas o poziomie dźwięku A około 100 dB w odległości 20 m od miejsca wylotu pary. Oznacza to, że poziom mocy akustycznej Lwa zastępczego źródła hałasu podczas przedmuchiwania kotła wyniesie ok. 135 dB, co powoduje, że zasięg hałasu o wartości normatywnej, tj. 55 dB (zabudowa zagrodowa, pora dnia) będzie znaczny i może wynieść ok. 1700 m od źródła dźwięku". Dodatkowo wskazano w Raporcie, że bez tłumika hałas mógłby trwać ok. pół godziny w odległości do kilkuset metrów (nawet 2-4 km) w zależności od sposobu zagospodarowania terenów wokół elektrowni. Również prognozowany poziom hałasu drogowego będzie przekroczony w otoczeniu 11 budynków mieszkalnych, a w celu redukcji tego hałasu konieczne będzie zastosowanie ekranów akustycznych. Z podsumowania oddziaływania elektrowni na środowisko (str. 878) także wynika, że emisja substancji zanieczyszczających przekroczy granice działki inwestycyjnej, a maksymalne wartości tych stężeń wystąpią, m.in. na północny wschód od planowanej lokalizacji pomiędzy miejscowościami G. i S., z tym że na obszarach niezamieszkałych. Już tylko te zapisy Raportu uzasadniają twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji zupełnie bezkrytycznie przyjął, iż wpływ inwestycji na środowisko ograniczać się będzie do terenu inwestycji. Zapisy te wskazują jednoznacznie, że wpływ ten znacznie przekroczy granice terenu inwestycyjnego.

Dla oceny zatem czy skarżący posiada interes prawny, niezbędne jest dokonanie ustaleń faktycznych, co do charakteru nieruchomości skarżącego oraz odległości od źródeł immisji. Rację ma bowiem skarżący kasacyjnie, że skażenie gleby, zagrożenie hałasem oraz jakość powietrza wywołane inwestycją, o ile dotyczy jego nieruchomości, uzasadnia posiadanie interesu prawnego, a nie jedynie faktycznego.

Konkludując, brak takich ustaleń czyni uzasadnionym zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania.

Natomiast nie znajdują uzasadnionych podstaw pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, co do tego, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna, to jest taka, która umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczną ocenę zawartych w niej zarzutów, winna zawierać zarówno powołanie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 r., w sprawie FSK 208/04, Lex 135375).

Skarga kasacyjna będąca przedmiotem rozpoznania nie zawiera uzasadnienia pozostałych zarzutów skargi, które spełniałoby wymogi określone we wskazanych wyżej przepisach. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że żadną miarą nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi podstawę do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. w stosunku do zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji nie wystąpiła. W szczególności nie została spełniona przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazująca, że organ administracji wznawia postępowanie, jeżeli strona nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu. Nie może budzić wątpliwości, że skarżący brał udział w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej do Sądu pierwszej instancji decyzji.

Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu w Gdańsku naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 i 151 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jak przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie legitymacja procesowa wynikająca z art. 50 p.p.s.a. wynikać musi z przepisów prawa, przy czym przepisy te mogą mieć charakter materialny lub procesowy. O ile zatem samo doręczenie decyzji danemu podmiotowi nie skutkuje powstaniem po jego stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., o tyle z pewnością interes taki posiadać będzie podmiot, który jest adresatem decyzji (nawet jeśli adresat został ustalony błędnie). W tym ostatnim przypadku decyzja zawsze kreuje prawa i obowiązki osoby, do której jest skierowana w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem może być od niej wniesiona skarga do sądu administracyjnego przez ten podmiot. Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była wszak decyzja o charakterze procesowym – umarzająca postępowanie odwoławcze w uwagi na brak przymiotu strony podmiotu odwołującego się, to jest J.H. Postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego i jest on również jej adresatem. A zatem nie ulega wątpliwości, że bez względu na prawidłowość ustaleń organu, co do posiadania legitymacji do wniesienia odwołania, J.H. posiadał interes prawny w wywiedzeniu skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.

Powyższe, wbrew sugestii autora skargi kasacyjnej, nie budziło również wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Oddalając skargę Sąd odniósł się wszak do meritum decyzji, to jest przymiotu strony skarżącego w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że nie zastosował art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. Skoro przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to Sąd pierwszej instancji nie mógł również go naruszyć.

W tym stanie rzeczy, uznając skargę kasacyjną za częściowo uzasadnioną Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Sąd oceni zatem, czy w świetle wskazanych wyżej okoliczności organ prawidłowo uznał, że J.H. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji czy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze wywołane jego odwołaniem.

Z tych wszystkich względów – w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 i 205 tej ustawy.