Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 53/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80, art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 135, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.28 ust. 1 , ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Marzenna Zielińska, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z [...] grudnia 2006 r. wniesionej przez R. K. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2006 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję ZUS z [...] lipca 2006 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

R. K., pismem z [...] kwietnia 2006 r. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Odział w L. Inspektorat w K. o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Wniosek umotywowała trudną sytuacją finansową, w której się znajduje. Wskazała, że nie pracuje i nie uzyskuje żadnych dochodów, nie posiada gospodarstwa, ani też niczego co mogłaby sprzedać, aby choć częściowo uregulować zadłużenie. Wskazała, że od 12 lat samotnie wychowuje dwie córki, na które otrzymuje zasiłek rodzinny i zasiłek alimentacyjny, w łącznej kwocie 620 zł.

W dniu [...] maja 2006 r. strona uzupełniła swój wniosek o wymagane przez organ dokumenty, z których m.in. wynika, iż w okresie od kwietnia 2002 r. do lutego 2003 r. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży odzieży używanej, przy czym wykreślenie działalności z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło w dniu [...]marca 2006 r. W piśmie z [...] czerwca 2006 r. oświadczyła, iż powodem dla którego ubiega się o umorzenie zadłużenia w ZUS jest byt jej córek. Całą kwotę zasiłku jaki otrzymuje, przeznacza przede wszystkim na zakup żywności, odzież, obuwie oraz wydatki związane ze szkołą.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z [...] lipca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy, w łącznej kwocie 7.633,56 zł. W podstawie prawnej decyzji powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1, 3a oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż podnoszone przez R. K. argumenty dotyczące sytuacji finansowej nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Zasadą jest terminowe regulowanie zobowiązań, natomiast ich umorzenie wyjątkiem. Możliwość umorzenia dotyczy sytuacji szczególnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne wywiązanie się z zobowiązań jest realnie niemożliwe.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zauważyła, iż jej położenie finansowe, materialne i rodzinne oraz fakt, iż jest osobą bezrobotną, stanowi sytuację szczególną.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające w sprawie organ, występując do właściwych organów o udostępnienie danych, uzyskał informacje, z których wynika, iż R. K. nie figuruje w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako właściciel, współwłaściciel lub użytkownik wieczysty dla gruntów położonych na terenie powiatu opolskiego, oraz nie figuruje w centralnej ewidencji pojazdów. Uzyskał również dane o wysokość dochodu jaki zainteresowana uzyskała w okresie od 2002 r. do 2005 r. Zwracając się do Ośrodka Pomocy Społecznej o informacje dotyczące strony w zakresie jej sytuacji ekonomicznej, w odpowiedzi otrzymał kartę informacyjną z [...] października 2006 r. sporządzoną przez pracownika socjalnego, w której m.in. podano, że sytuacja materialno - bytowa rodziny jest bardzo trudno, i w której określono, iż dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi 242,66 zł.

W piśmie z [...] października 2006 r. R. K. przedstawiła swoją sytuację -jak wskazała- majątkową, rodzinną i zdrowotną.

Decyzją z [...] listopada 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, iż w sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność oraz, że strona nie udowodniła, że sytuacja, w której się znajduje ma charakter wyjątkowy. Podniósł, iż pozostawanie bez pracy jest sytuacją przejściową, mogącą w każdej chwili ulec zmianie i nie wyklucza potencjalnych możliwości zarobkowania oraz uzyskiwania dochodów, a także spłaty należności, zwłaszcza, że -jak wskazał organ- strona znajduje się w dobrym zdrowiu i uczęszcza na kurs zorganizowany przez urząd pracy. Następnie, opisując sytuację osobistą, rodzinną i finansową zainteresowanej organ wywiódł, iż nie znajduje się ona w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ZUS R. K. podniosła, iż nie jest w stanie opłacić zaległych należności, gdyż opłacenie ich pozbawiłoby skarżącą oraz jej córki możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zauważyła też, że jej sytuacja nie uległa zmianie, nadal jest bez pracy, a kurs, na który uczęszcza, może przyczynić się do znalezienia pracy, ale tego nie gwarantuje. Wyjaśniła również, iż to nie jest jej pierwszy kurs, na który uczęszcza, a wszystkie poprzednie nie wpłynęły na podjęcie przez nią stałego zatrudnienia. Do chwili obecnej nie otrzymała za pośrednictwem biura pracy żadnej oferty zatrudnienia.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż w sprawie dokonano wszechstronnej oceny sytuacji skarżącej i w sposób obiektywny ustalono brak podstaw do umorzenia należności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji oraz -na podstawie art. 135 p.p.s.a.- również decyzji ją poprzedzającej, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. W ocenie Sądu obie podjęte w sprawie decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi.

W dniu [...] kwietnia 2006 r. R. K. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w L. Inspektorat w K. o umorzenie jej zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, za okres prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Na podstawie ust. 2 powołanego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Natomiast, w myśl ust. 3a art. 28 cyt. ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego.

W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...). Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa." (v. wyrok NSA II SA 742/84 ONSA 1984/2/67).

Kierując się powyższym, należało stwierdzić, iż obie wydane w sprawie decyzje, tj. zaskarżona decyzja, wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jak i decyzja ją poprzedzająca, są wadliwe z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3 i art. 7 , art. 11 oraz art. 80 k.p.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Sąd zauważa, iż po rozpatrzeniu wniosku strony z [...] kwietnia 2006 r. o umorzenie należności z tytułu określonych składek w dniu [...] lipca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję, którą odmówił umorzenia. W uzasadnieniu decyzji, po zwięzłym przedstawieniu podstawy materialno-prawnej mającej w sprawie zastosowanie, organ stwierdził, iż podnoszone przez stronę argumenty nie stanowią wystarczającej przesłanki do umorzenia należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Dalej podał, iż "(...) okoliczności uzasadniające skierowanie należności do umorzenia muszą mieć wyjątkowy charakter, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono." Dlatego też brak jest podstaw -jak stwierdził ZUS- do uwzględnienia prośby strony i umorzenia zadłużenia.

W uzasadnieniu tej decyzji organ nie odniósł się w sposób wyczerpujący do dowodów zgromadzonych w sprawie, nie przeprowadził też żadnej ich analizy, a podstawy faktyczne przedstawił w sposób zbyt ogólny i zwięzły. W tej sytuacji treść uzasadnienia omawianej decyzji nie pozwala -w ocenie Sądu- uznać, iż organ wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Decyzja ta, ze względu na jej ogólnikowe uzasadnienie, bezsprzecznie -w ocenie Sądu- została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. -i w zw. z tym- art. 11 k.p.a, a także z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie. Z akt nie wynika bowiem, aby organ w toku postępowania zgromadził w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który właściwie w sprawie ogranicza się jedynie do dokumentów złożonych przez samą zainteresowaną.

Na marginesie Sąd zaznacza, iż niedopuszczalne jest wzywanie strony do dołączenia dokumentów wykazujących okoliczności uzasadniające wniosek o umorzenie należności pod rygorem pozostawienia pisma zawierającego wniosek bez rozpoznania - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wymieniony przepis służy jedynie usuwaniu braków formalnych podania - wniosku, do których -stosownie do treści art. 63 § 2 i 3 k.p.a.- należą: określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika - dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania wskazane w przepisach szczególnych. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nieusunięcie braków formalnych skutkuje tym, iż podanie nie jest rozpatrywane, nieprzedłożenie dowodów przez stronę prowadzi zaś do podjęcia rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany. Dlatego też w piśmie ZUS z [...] kwietnia 2006 r. skierowanym do strony, wzywającym do uzupełnienia wniosku o stosowne, aktualne informacje, które pozwolą określić, że dłużnik spełnia określone w ustawie wymogi do kwalifikacji jego należności do umorzenia, organ błędnie wskazał rygor wynikający z ww. art. 64 § 2 k.p.a. Ze względu jednak na niezastosowanie tego rygoru, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ale -w ocenie Sądu- wobec jego błędnego zastosowania wymagało zaznaczenia.

Prezes ZUS, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] października 2006 r. wydał decyzję dotkniętą również powyższymi uchybieniami.

Po pierwsze, w ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji powołał się jedynie na te fakty i dowody, które przemawiały za jego rozstrzygnięciem. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby do podjęcia orzeczenia w sprawie posłużył cały zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

W toku postępowania organ uzupełniał zebrane dotychczas dowody. W tym celu zwracał się do Urzędu Skarbowego w O., Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz do Starostwa Powiatowego w O. Uzyskał informacje, o które się zwracał, w tym m.in. ustalił wysokość dochodu (a właściwie jego brak) uzyskiwanego przez skarżącą w okresie od 2002 r. do 2005 r. Na wniosek o udostępnienie danych dotyczących informacji o sytuacji ekonomicznej zainteresowanej, skierowany do Ośrodka Pomocy Społecznej w K., otrzymał kartę informacyjną podpisaną przez pracownika socjalnego, w której podano, iż "Sytuacja materialno bytowa rodziny jest bardzo trudna. (...). Rodzina utrzymuje się z zaliczki alimentacyjnej i zasiłków rodzinnych. Obecnie rodzina funkcjonuje na poziomie ubóstwa. Dochód osiągany przez członków rodziny nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb do życia."

Z decyzji tej nie wynika, aby przy rozstrzyganiu zostały uwzględnione wymienione powyżej dowody. Nie zostały one ocenione, a tym samym nie określono ich znaczenia w sprawie i wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Organ co prawda powołał się na oświadczenie Ośrodka Pomocy Społecznej w K., ale tylko w celu stwierdzenia, iż R. K. nie korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, co w ocenie organu ma dowodzić temu, że nie znajduje się w sytuacji zagrażającej zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych. Podał też, iż pozostawanie zainteresowanej bez pracy jest sytuacją przejściową, mogącą w każdej chwili ulec zmianie. Twierdzenia te zupełnie nie uwzględniają pozostałych informacji wynikających tak z powyżej cytowanego oświadczenia Ośrodka Pomocy Społecznej, jak i z innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, w tym z pisma Urzędu Skarbowego, z którego wynika, że strona od kilku lat pozostaje bez pracy i nie uzyskuje dochodu podlegającego opodatkowaniu.

Powyższe bezspornie -w ocenie Sądu- świadczy o tym, iż ocena materiału dowodowego w sprawie została dokonana z istotnym naruszeniem art. 80 k.p.a., tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Organ nie dokonał bowiem wszechstronnej oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie ocenił niektóre spośród zgromadzonych, pomijając te z nich, które mogły przemawiać w rozpatrywanej sprawie na korzyść strony postępowania.

O błędnej ocenie materiału dowodowego świadczy także to, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wymienił okoliczności, do których zupełnie się nie odniósł. Tak na przykład wskazał, że strona utrzymuje się jedynie z zaliczki alimentacyjnej i zasiłku rodzinnego, nie posiada żadnego majątku ruchomego ani nieruchomości, przy czym w ogóle faktów tych nie ocenił, nie analizował. Z wystąpień strony w toku postępowania wynika zaś, iż były to ważne dla niej okoliczności, świadczące o jej szczególnej sytuacji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, iż pomoc jaką uzyskuje z opieki społecznej przeznaczona jest dla córek, na ich wyżywienie, zakup odzieży, obuwia, artykułów szkolnych i inne podstawowe wydatki. Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast, aby organ -pomimo wymienienia tych okoliczności- dokonał ich oceny w kontekście art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. ustalił jakie znaczenie w sprawie ma źródło uzyskiwanego przez skarżącą jedynego dochodu, jak i jego przeznaczenie oraz wysokość, a przecież okoliczności te świadczą o sytuacji ekonomicznej strony i jej możliwościach finansowych. Trzeba w tym miejscu zauważyć, iż w oświadczeniu Ośrodka Pomocy Społecznej określono wysokość dochodu na osobę w rodzinie w kwocie 242,66 zł, co w sprawie -w świetle uzasadnienia decyzji- również nie zostało dostrzeżone.

W uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia znajduje się też stwierdzenie organu, nie mające oparcia w żadnym ze zgromadzonych dowodów, a wręcz pozostające w sprzeczności z dowodem w sprawie występującym. Zdaniem Prezesa ZUS z akt sprawy nie wynika, aby strona ponosiła wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, o czym ma świadczyć fakt mieszkania zainteresowanej wraz z córkami w domu rodziców. W tym jednak zakresie organ nie prowadził żadnych dodatkowych ustaleń, a wobec tego wnioski w tym zakresie wyciągnięte należy uznać za zbyt pochopne, w efekcie błędne, bo -co istotne- sprzeczne z informacjami wynikającymi z oświadczenia pracownika socjalnego, który wyraźnie w karcie informacyjnej wymienił wydatki ponoszone przez skarżącą na energię elektryczną, gaz i opłatę za internat, wynoszące łącznie 265 zł.

Po drugie, należy stwierdzić, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie odniósł opisanego w decyzji stanu faktycznego (ustalonego błędnie, albowiem -jak powyżej wywiedziono- tylko w oparciu o częściowy materiał dowodowy), do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

W przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 28 ust. 1, ust 2 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ jest obowiązany do przeanalizowania wszystkich przesłanek w nich zawartych w kontekście ustalonego stanu faktycznego. Zadaniem organu jest nie tylko przywołanie powyższych przepisów prawa materialnego, ale także dokonanie ich wykładni i odniesienie tych regulacji prawnych do ustalonych w sprawie faktów, a tego organ w niniejszej sprawie nie uczynił. Choć Prezes Zakładu wskazał w uzasadnieniu prawnym decyzji, iż może umorzyć należności z tytułu zaległych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, to jednak dyspozycji tego przepisu nie odniósł do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Tym samym nie ocenił w sposób dokładny i wnikliwy czy sytuacja majątkowa i rodzinna R. K. jest na tyle szczególna, że uzasadnia zastosowanie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, czy też wręcz przeciwnie. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że R.K. nie udowodniła, iż sytuacja, w której się znajduje ma charakter wyjątkowy. Następnie posłużył się ogólnym sformułowaniem stwierdzając, iż "Podniesiona we wniosku trudna sytuacja finansowa w jakiej się Pani znajduje nie jest przyczyną zasługującą na uwzględnienie ze względu na jej powszechny i skutkowy charakter (...)." Stwierdzenie to zaś -w ocenie Sądu- jest niewystarczające do umotywowania w sposób prawidłowy decyzji opartej na uznaniu administracyjnym.

Reasumując, ogólnikowa treść uzasadnienia skarżonej decyzji sprawia, że przedstawioną w nim ocenę stanu faktycznego sprawy Sąd uznał za dowolną i nie uwzględniającą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Rozstrzygając ponownie ZUS jest obowiązany uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, następnie na jego podstawie dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Winien przy tym uwzględnić również argumentację przedstawianą przez stronę w kierowanej do organu korespondencji. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia, a nie tylko ograniczając się do ich wymienienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni, logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż w trakcie prowadzonego ponownie -na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy- postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 § 1 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast jego § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w § 2 ww. artykułu, pomimo to Prezes ZUS nie umożliwił stronie -po zakończeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego a przed wydaniem decyzji- wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wprawdzie w piśmie z [...] października 2006 r. organ wezwał stronę do udziału w postępowaniu i pouczył o treści omawianej normy prawnej, otrzymując w odpowiedzi pismo zainteresowanej z [...] października 2006 r., jednakże w tym samym dniu, tj. [...] października 2006 r., wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o udostępnienie określonych danych, a to świadczy o tym, iż na ten dzień postępowanie dowodowe było nadal w toku. Odpowiedź w postaci karty informacyjnej pracownika socjalnego wpłynęła do organu w dniu [...] października 2006 r., a więc po wypowiedzeniu się strony w sprawie. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż stosownie do treści art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni więc wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do tego dowodu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 1095/00, LEX nr 53441).

Zatem, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, czego w sprawie -jak wywiedziono- zabrakło, co tym samym uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., albowiem -jak powyżej wskazano- obowiązek ten pismem z [...] października 2006 r. nie został przez organ wypełniony.

Na koniec Sąd dostrzega, iż całkowicie chybione i niepotrzebne jest wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu [...] listopada 2006 r. Nie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał bowiem tą decyzję a Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja winna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał. Również decyzja Prezesa ZUS winna być w taki sposób sformułowana, aby nie budziła żadnych wątpliwości, iż została wydana właśnie przez ten organ, orzekający na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 i art.. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.