Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 602/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 58 § 1 pkt 5a, art. 119 pkt 2, art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 1 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. R. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta R. w rejonie ulicy [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3KDW w zakresie działki ewidencyjnej nr [...]; 2. w pozostałym zakresie skargę odrzuca; 3. zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącego P. R. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2021 r. P. R. (dalej też jako "Skarżący"), z powołaniem się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g."), złożył skargę "na naruszenie prawa, które powstało w zapisach uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Rogoźnie z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta Rogoźna w rejonie ulicy Długiej" (zwanej dalej "Uchwałą" "MPZP" lub "Planem").

Naruszenie to, zdaniem Skarżącego, polega na wyznaczeniu w MPZP terenu opisanego symbolem 3KDW – w skład którego wchodzi m.in. stanowiąca własność Skarżącego działka nr [...] o powierzchni [...] m2 – i nadanie mu statusu drogi wewnętrznej zamiast publicznej. Zapis ten narusza interes prawny Skarżącego i jego uprawnienie, gdyż jako osoba fizyczna miałby nieodpłatnie wyznaczyć, zbudować i utrzymywać drogę, wykonując zadanie publiczne i zaspokajając jedną z podstawowych potrzeb lokalnej wspólnoty. Dlatego – zarzuciwszy Gminie R. (zwanej też dalej "Gminą") nadużycie władztwa planistycznego przez nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności – Skarżący wniósł "o unieważnienie tych zapisów uchwały nr XXI/194/2016 [...], które w części opisowej i graficznej określają teren 3KDW jako drogę wewnętrzną zamiast publicznej".

W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor uszczegółowił i umotywował podniesione zarzuty i wnioski skargi. W kwestii zaś swej legitymacji skargowej wyjaśnił, że od [...] sierpnia 2020 r. jest właścicielem kilku działek (niemal 1 ha) objętych zapisami MPZP, np. części terenu oznaczonego symbolem 3KDW, całości terenu oznaczonego symbolem [...] Przed podziałem nieruchomości była to działka nr [...], a obecnie działki nr: [...]. Skarżący podkreślił, że sporna droga wewnętrzna została zaplanowana na działkach kilku właścicieli: na jego działce nr [...]; na sąsiedniej działce nr [...] (współwłasność małżeńska; jeden ze współwłaścicieli zmarł i nie przeprowadzono postępowania spadkowego); na działce gminnej nr [...]; na działce prywatnej nr [...] (współwłasność [...] osób, w tym osoby zmarłej przed kilkunastu laty; brak uregulowania spraw spadkowych); na działce gminnej nr [...] oraz na działce prywatnej nr [...] (współwłasność osób zamieszkujących od wielu lat poza R.). W zaistniałym stanie faktycznym trudne więc będzie ustanowienie służebności drogi koniecznej na tych działkach lub dokonanie sprzedaży wydzielonych działek wraz z udziałem w działce stanowiącej drogę wewnętrzną. W ocenie Skarżącego następujące argumenty przemawiają jednoznacznie za tym, że Rada Miejska w Rogoźnie (dalej jako "Rada Miejska") w przypadku drogi 3KDW przekroczyła granice władztwa planistycznego, nadając jej status drogi wewnętrznej zamiast publicznej:

1) w poprzednich planach miejscowych teren ten stanowił drogę publiczną nr 94KD;

2) droga 3KDW (ok. [...] m długości) to część ulicy [...] (ok. [...] m długości); tylko fragment ulicy oznaczony ww. symbolem nie ma charakteru drogi publicznej;

3) gdyby zostawić stan istniejący, kierowca jadący [...] metrów drogą publiczną (ulicą T. lub Średnią) może natknąć się na szlaban (droga wewnętrzna), próbując dojechać do publicznej ulicy [...];

4) droga 3KDW łączy sieć dróg publicznych (ulicę T. z ulicami K. , Średnią, a dalej z ul. [...]);

5) droga 3KDW ma wyznaczoną szerokość według MPZP [...] metrów – jest zatem szersza niż ulica [...] położona równolegle wobec niej;

6) ulicy 3KDW nadano we wcześniejszym planie miejscowym nazwę ulica [...];

7) droga oznaczona od 2016 roku symbolem 3KDW pełni funkcję drogi publicznej dla działek wyznaczonych po budowę w innym planie miejscowym ([...] domy na działce nr [...] w R.); właściciel tych działek może nie uzyskać zgody na przejazd drogą wewnętrzną, co narazi gminę na odszkodowania i skargi;

8) przy ulicy [...] (na terenie przylegającym do 3 KDW) rozpoczęła się budowa kilku domów w zabudowie bliźniaczej; [...] domów –[...] lokali; projektowane są kolejne [...] domy – [...] lokali;

9) na terenie dróg objętych MPZP (czyli także 3KDW) zaplanowano uzbrojenie terenu w media: prąd, wodę, gaz, kanalizację; to oznacza, że gestorzy mediów mają je prowadzić po prywatnej nieruchomości, uzyskując zgody na służebność;

10) według MPZP teren 4 MN/U położony przy drodze 3KDW to teren mieszkaniowo-usługowy; jeśli powstaną tam sklepy i usługi (np. fryzjer, księgowa, gabinet dentystyczny, kosmetyczka), to zwiększy się znacznie ruch pojazdów na ulicy [...], co również wskazuje na publiczny charakter tej drogi; natomiast w przypadku drogi wewnętrznej/prywatnej jej właściciel może np. ustawić szlaban/barierki, co uniemożliwi klientom dojazd do usługodawców;

11) w uzasadnieniu do Uchwały wskazano (s. 3, przedostatni akapit), iż lokalizowanie nowej zabudowy ma umożliwić mieszkańcom maksymalne wykorzystanie transportu publicznego zbiorowego jako podstawowego środka transportu; ten zapis również wskazuje na publiczny charakter drogi, bo jak realizować publiczny transport na prywatnej drodze?

12) w rozstrzygnięciu Rady Miejskiej (załącznik nr [...] do MPZP) mowa o zadaniach własnych Gminy; wśród nich jest budowa dróg na tym terenie, wyłącznie publicznych (łączna powierzchnia planowana do wykupu i przejęcia na cele publiczne wynosi około 11843 m2).

Na zakończenie Skarżący dodał, że nie oczekuje od Gminy odszkodowania za ww. drogę wewnętrzną, bo wie, że samorząd ma wiele ważniejszych potrzeb. Skarżący zaproponował Burmistrzowi w piśmie z [...] marca 2021 r. inne rozwiązanie – nieruchomość zamienną, zaniedbaną działkę gminną nr [...] w zamian (jako rozliczenie łączne z innymi fragmentami dróg objętych MPZP, ale publicznych, które Gmina po podziale geodezyjnym ma mocy ustawy będzie musiała od Skarżącego odkupić).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko w pierwszej kolejności podkreśliła, że kwestionuje legitymację P. R. do wniesienia przedmiotowej skargi – z uwagi na fakt, iż w dacie podjęcia Uchwały nie był on właścicielem nieruchomości objętych przedmiotową uchwałą – szeroko ów zarzut motywując. Niezależnie od tego organ zarzucił, że Skarżący nie wykazał, w jaki sposób Uchwała narusza jego interes prawny jako nabywcy nieruchomości nią objętych. Istota skargi sprowadza się do zmiany kategorii dróg – z publicznych na wewnętrzne – przy czym Skarżący utrzymuje, że przeznaczenie w MPZP nieruchomości pod drogę wewnętrzną prowadzi do quasi wywłaszczenia i w dotkliwy sposób pozbawia go przysługującej własności. W ocenie Rady Miejskiej jest to pogląd dalece wadliwy, albowiem pomija kluczowe uwarunkowania stanowiące podstawę ustanowienia drogi wewnętrznej, w wyniku czego w zasadzie zawsze nieruchomości przyległe i te, z których droga taka jest wyodrębniana, wielokrotnie zyskują na wartości. Co równie istotne, w przypadku drogi wewnętrznej jej właściciel posiada nieograniczoną swobodę dysponowania terenem, który może być również przedmiotem obrotu. Należy zauważyć również, że wartości nieruchomości drogowych nie różnią się ze względu na szczegółowe ich przeznaczenie (wewnętrzne lub publiczne). Zdaniem organu w omawianej sprawie bez wątpienia Skarżący nie posiada legitymacji czynnej, a jego główną intencją skłaniającą go do skarżenia domniemanego naruszenia prawa jest interes faktyczny, polegający na przymuszeniu Gminy do współrealizacji komercyjnego przedsięwzięcia inwestycyjnego Skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na wniosek stron, tj. na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA"), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Rogoźnie nr XXI/194/2016 z dnia 27 stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze miasta Rogoźna w rejonie ulicy Długiej – która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 lutego 2016 r. (poz. 1657) i zgodnie z brzmieniem jej § 23 weszła w życie po upływie 14 dni od tej daty, tj. 15 marca 2016 r., nie była nowelizowana i nadal obowiązuje – w zaskarżonej części, dotyczącej terenu oznaczonego w Planie symbolem 3KDW.

Zaskarżona uchwała, jak każda podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego – o czym expressis verbis stanowi przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – zaskarżalnym do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy stwierdzić, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). Przepis ten w aktualnym brzmieniu ("Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego") – ustalonym od 01 czerwca 2017 r. przez art. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; w skrócie jako "ustawa zmieniająca z 2017 r.") – nie wymaga już uprzedniego (przed wniesieniem skargi) wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zgodnie z przepisem przejściowym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2017 r. tak zmienioną regulację stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. po 01 czerwca 2017 r. Tym samym w odniesieniu do zaskarżonej Uchwały – która, jak to już wyżej wskazano, weszła w życie 15 marca 2016 r. – nadal obowiązuje wymóg uprzedniego, bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, przewidziany w art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. ("Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego").

Skarżący wyczerpał ów tryb, gdyż pismem z [...] kwietnia 2021 r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa.

Odpowiedź Rady Miejskiej z [...] maja 2021 r. na to wezwanie Skarżący otrzymał w dniu [...] maja 2021 r. Natomiast skargę na Uchwałę złożył w dniu [...] czerwca 2021 r. (k. 208 akt sądowych), a więc w terminie, który w tym przypadku wynosił 30 dni od otrzymania odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z 02.04.2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 60).

W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne było jeszcze zbadanie, kwestionowanej przez Radę Miejską, legitymacji Skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi, a więc wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jego interes prawny. Należy podkreślić, że w świetle ww. przepisu – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. nie przysługuje temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; z 20.01.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.03.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17 – dostępne w CBOSA). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.02.2012 r., II OSK 2451/11; z 17.01.2018 r., I OSK 1722/17 – dostępne w CBOSA). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1 poz. 2; z 01.03.2005 r., OSK 1437/04; z 07.03.2018 r., II OSK 1213/16 – dostępne w CBOSA). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak ujął to Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie jest jasne, że zaskarżone ustalenia MPZP odnoszące się do terenu 3KDW – w części obejmującej działkę nr [...] – naruszają w taki sposób interes prawny Skarżącego. Jest on bowiem właścicielem ww. działki. Nie ulega zaś wątpliwości, że wprowadzenie w zaskarżonym Planie ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej działki oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania narusza interes prawny Skarżącego wypływający z przysługującego mu prawa własności, zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.; w skrócie "k.c."). Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 06.07.2021 r., II GZ 400/20 – dostępne w CBOSA). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75).

Oceny co do przysługiwania Skarżącemu legitymacji skargowej nie zmienia podnoszona przez Radę Miejską okoliczność, że nie był on właścicielem nieruchomości objętych Uchwała w dacie jej podjęcia, lecz nabył je (w tym teren wydzielonej następnie działki nr [...]) dopiero w sierpniu 2020 r. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w myśl którego aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) m.p.z.p., która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (dotychczasowi właściciele) nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały. Okoliczność zatem, że uchwała w przedmiocie m.p.z.p. weszła w życie przed nabyciem nieruchomości przez jej aktualnego właściciela, nie stanowi samoistnej przeszkody (przesłanki negatywnej) do wniesienia przez nowego właściciela skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z ww. przepisu, lecz jedynie przejście tych uprawnień w ślad za prawem własności, z tym że warunkiem dopuszczalności takiej skargi jest to, aby dotychczasowy właściciel (poprzedni właściciel) nie "skonsumował" wcześniej uprawnienia z art. 101 ust. 1 u.s.g. w odniesieniu do tej samej uchwały. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności (zob. wyrok NSA z 07.04.2010 r., II OSK 186/10; ONSAiWSA 2011, nr 3, poz. 55; por. też m.in. wyroki NSA: z 10.08.2011 r., II OSK 1093/11; z 05.04.2012 r., II OSK 51/12; z 18.10.2012 r., II OSK 1806/12; z 13.11.2012 r., II OSK 2105/12; z 08.07.2014 r., II OSK 3005/12; z 21.09.2017 r., II OSK 1783/16; z 20.12.2017 r., II OSK 718/16; z 17.01.2019 r., II OSK 467/17; z 23.09.2021 r., II OSK 1399/21 – dostępne w CBOSA).

Okoliczność zatem, że zaskarżona Uchwała weszła w życie przed nabyciem przedmiotowej nieruchomości (terenu działki nr [...]) przez Skarżącego, nie może stanowić samoistnej przeszkody do skutecznego wniesienia przezeń skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., w sytuacji, gdy jego poprzednik – co bezsporne – nie skorzystał z tego środka zaskarżenia.

Należy w tym miejscu wszakże zastrzec, że powyższe stanowisko o posiadaniu przez Skarżącego legitymacji skargowej dotyczy wyłącznie skarżonych ustaleń odnoszących się do terenu 3KDW w części obejmującej należącą do Skarżącego działkę nr [...]. Natomiast w odniesieniu do pozostałych nieruchomości (działek) składających się na ww. szlak komunikacyjny, stanowiących własność innych podmiotów (zarówno publicznych – gminnych, jak i prywatnych), Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego Skarżącego zaskarżonymi ustaleniami Planu. W szczególności, co jasne, w odniesieniu do tych działek nie jest adekwatna podstawowa argumentacja Skarżącego, że "jako osoba fizyczna miałby nieodpłatnie wyznaczyć, zbudować i utrzymywać drogę, wykonując zadanie publiczne i zaspokajając jedną z podstawowych potrzeb lokalnej wspólnoty".

Z tych względów i w ww. zakresie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę P. R. odrzucił (pkt 2 sentencji wyroku).

Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi w części dotyczącej działki Skarżącego nr [...], należy na wstępie podkreślić, że wskazanego naruszenia interesu prawnego Skarżącej przez ww. postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym, jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia skargi. Obowiązek taki powstaje bowiem dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.05.2011 r., II OSK 355/11, CBOSA).

Kluczowe znaczenie ma w tym względzie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym od 18 listopada 2015 r.) "[i]stotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, oraz z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

Skarżący upatruje wadliwości zaskarżonej części Uchwały w, najogólniej rzecz ujmując, "naruszeniu prawa, które polega na wyznaczeniu w MPZP terenu opisanego symbolem 3KDW i nadanie mu statusu drogi wewnętrznej zamiast publicznej". W istocie zarzuca więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w zakresie ustaleń planistycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., tj. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji.

W ocenie Sądu zarzuty skargi są zasadne.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r. o sygn. akt II OSK 3314/14 (CBOSA), że na system komunikacji zapewniający obsługę komunikacyjną działek położonych na terenie objętym m.p.z.p. mogą składać się, obok dróg publicznych, także drogi wewnętrzne – zwłaszcza te już istniejące w dacie uchwalenia danego planu miejscowego – w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (ówcześnie: Dz. U z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p."). Jednak już użyte w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. pojęcie "określania zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" – przynajmniej w zakresie wytyczania nowych lub korekty przebiegu istniejących dróg – ma zasadniczo za swój desygnat władcze kształtowanie sieci dróg publicznych, ewentualnie także dróg wewnętrznych, ale tylko tych zlokalizowanych na nieruchomościach publicznych (przede wszystkim gminnych), a już nie na nieruchomościach prywatnych.

Przemawia za tym, po pierwsze, brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."), z którego wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty – co należy do zadań własnych gminy – obejmuje m.in. sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". W świetle tego przepisu władcze wyznaczenie na działkach prywatnych drogi wewnętrznej oznaczałoby próbę przerzucenia obowiązku gminy, w tym także w zakresie ponoszenia kosztów, zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę, na prywatnych właścicieli tych nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich – co też trafnie wytknięto w skardze, zasadnie uznając takie działanie za nadużycie władztwa planistycznego (podobnie M. Durzyńska, Zasady sporządzania planu [w:] Wybrane zagadnienia modelu prawnego władztwa planistycznego gminy, pod red. P. Korzeniowskiego, I. Wieczorek, Łódź 2018, s. 91).

Po drugie, przeciwko takiemu rozwiązaniu, jakie przyjęto w Planie w odniesieniu do drogi wewnętrznej 3KDW przebiegającej przez nieruchomość Skarżącego (działkę nr [...]), przemawia także wzgląd na konieczność respektowania przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych) zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W rozpatrywanej sprawie jako szczególnie doniosły – a zarazem nie spełniony – jawi się przede wszystkim pierwszy z wymienionych aspektów zasady proporcjonalności, określany mianem kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej – na działkach prywatnych wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ów ciąg przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg nie-publicznych (wewnętrznych). Wynika to jasno z wykładanego a contrario przepisu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, z późn. zm.; w skrócie "u.g.n."), zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego (...)". Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że m.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok NSA z 01.04.2011 r., II OSK 109/11, CBOSA). Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na której ów układ ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok NSA z 25.11.2009 r., II OSK 1347/09, CBOSA; por. też T. Kierzyk, Zadania gmin w zakresie budowy dróg. Drogi wewnętrzne (teoria i praktyka), "Rejent 2007 r, nr 12, s. 140 i n.).

Ponadto kwestionowana regulacja planistyczna budzi istotne zastrzeżenia także w zakresie spełniania trzeciego z ww. aspektów zasady proporcjonalności – kryterium proporcjonalności sensu stricto – gdyż jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy właściciela "obciążonej" nieruchomości, przez którą ma przebiegać wyznaczony w Planie ogólnodostępny, ale nie-publiczny, ciąg komunikacyjny, służący do obsługi także nieruchomości sąsiednich. I to nadmiernie uciążliwa nawet w sytuacji, gdyby ów właściciel był zainteresowany dobrowolnym zbyciem (jak to deklaruje sam Skarżący) lub udostępnieniem swej nieruchomości (jej określonej części) na cele zgodne z ustalonym w m.p.z.p. przeznaczeniem drogowym. Inkryminowana regulacja "rezerwuje" bowiem należącą doń nieruchomość (jej określoną część) na cele drogowe – z czym w sposób oczywisty wiążą się istotne ograniczenia w inwestowaniu (np. niedopuszczalność zabudowy) – bez jakichkolwiek gwarancji, a tym bardziej możliwości wyegzekwowania, że inne, potencjalnie zainteresowane realizacją tego celu podmioty rzeczywiście zechcą go (współ)realizować (tj. wybudować, a następnie utrzymywać ową drogę publiczną) oraz powetować właścicielowi "obciążonej" nieruchomości związany z tym uszczerbek (np. przez zapłatę udziału w kosztach inwestycji lub wynagrodzenia za ustanowienie służebności drogowej).

Po trzecie, zakwestionowane rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki – napiętnowanej m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w przywołanym w skardze wyroku z 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) – wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za, w istocie, faktyczne wywłaszczenie. W tym kontekście jako szczególnie istotna jawi się podniesiona w skardze okoliczność, że projektowana, sporna droga wewnętrzna 3KDW leży w ciągu dróg publicznych, niejako "domykając" zaprojektowany lokalny układ komunikacyjny, współtworzony ponadto przez drogi lokalne 2KD-L i 3KD-L. To tylko potwierdza przypuszczenie, że MPZP zakłada w istocie publiczny charakter (tj. ogólną dostępność) drogi wewnętrznej 3KDW.

W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz wytkniętych wad inkryminowanej regulacji planistycznej, jako pozbawioną doniosłości prawnej, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przyjdzie ocenić argumentację podniesioną przez organ w odpowiedzi na skargę (i to niezależnie od oceny merytorycznej zasadności tej argumentacji), a w szczególności jej spekulatywne rozważania dotyczące wzrostu wartości nieruchomości przylegających do wydzielonych działek drogowych, wartości takich działek, a także możliwości obrotu nimi. Poza zakresem kontroli w niniejszej sprawie, a więc i bez wpływu na jej wynik, pozostają także intencje przypisywane Skarżącemu przez organ ("przymuszenie Gminy do współrealizacji komercyjnego przedsięwzięcia inwestycyjnego Skarżącego").

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku – dotyczącej działki nr [...].

Co do pozostałej zaskarżonej części Uchwały – tj. w zakresie pozostałych działek składających się na projektowaną drogę 3KDW – Sąd, jak to już wyżej wyjaśniono, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skargę odrzucił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł.