Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 622/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących M. K. i A. K. kwotę 250,00 (słownie: dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. przyznaje radcy prawnemu R. R. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżących M. K. i A. K. wykonane na zasadzie prawa pomocy.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 622/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., orzekając na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz.1409), dalej jako p.b. oraz art. 104 k.p.a., odmówił nakazania P. D. czynności faktycznych związanych z wykonanymi pracami remontowo - budowlanymi w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym na działce nr geod. [...] w C. B. przy ul. [...] - stwierdzając wykonanie spornych prac zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało wszczęte po interwencji M. i A. K. W jego trakcie ustalono, że inwestor P. D. od sierpnia 2009 r. jest właścicielem lokalu mieszkalnego wskazanego w rozstrzygnięciu, znajdującego się na drugiej kondygnacji budynku. Lokal składa się z trzech izb (dwa pokoje, kuchnia, łazienka o powierzchni 39,10 m2 oraz bokówka o powierzchni 6,20 m2). W 2010 r. inwestor wykonał w mieszkaniu prace polegające na: wybiciu sufitów i ścian suchym tynkiem, wyłożeniu podłóg panelami, wymianie starej instalacji elektrycznej i instalacji c.o. na nową, wymianie starej stolarki drzwiowej na nową plastikową, rozebraniu ścianki działowej dzielącej pokój z bokówką i powiększeniu w ten sposób powierzchni pokoju. Zgodnie z oświadczeniem inwestora ścianka działowa z obu stron była obita deskami, a wewnątrz ocieplona była trocinami, roboty wykonano systemem gospodarczym bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz nie naruszyły one elementów konstrukcyjnych obiektu. Jak wskazał organ, z uwagi na wątpliwości co do stanu technicznego wykonanych robót – zobowiązano inwestora do przedłożenia ekspertyzy oraz oceny wymienionej w lokalu instalacji, z czego inwestor wywiązał się przedkładając ocenę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. P. D. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Z ekspertyzy wynika, że prace remontowe nie naruszyły konstrukcji nośnej budynku, słupy nośne podpierające połać dachową nie zostały naruszone, wykonane prace remontowe nie budzą zastrzeżeń i nie miały negatywnego wpływu na stan techniczny obiektu oraz nie dają podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i A. K. Zarzucili, że inwestor nie dokonał remontu, ale rozbudowy lokalu nr [...] poprzez usunięcie ściany nośnej i powiększenie lokalu o część strychu stanowiącego przedmiot współwłasności wszystkich właścicieli obiektu, dlatego powinien uzyskać na te ostatnio wskazane prace zgodę wszystkich współwłaścicieli. W ich ocenie, rozebrana ściana dzieliła bokówkę i kuchnię inwestora (ściana główna) oraz pokój inwestora i część strychu (ściana nośna). Nadto wykonane przez niego prace mogą spowodować naruszenie stabilności dachu, bowiem budynek ma ponad 100 lat. Zdaniem odwołujących się, zostali oni pozbawieni udziału w postępowaniu, mimo że są jego stronami. W ich ocenie, również przedłożona ocena techniczna nie odpowiada rzeczywistości i nie wiadomo, na jakiej podstawie została wykonana. Zarzucili, że inwestor nie wygłuszył podłogi, wskutek czego odczuwają stale hałas dochodzący z jego mieszkania. Zakwestionowali sposób przeprowadzenia kontroli, który – w ich ocenie – naruszył dobra osobiste M. K., stąd też wnieśli o wyłączenie Inspektora rozpoznającego sprawę jako osoby nieposiadającej obiektywnego stosunku do sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) uchylił orzeczenie organu I instancji i orzekł merytorycznie odmawiając P. D. nakazania czynności faktycznych związanych z wykonanymi pracami remontowo-budowlanymi w lokalu nr [...] budynku wielorodzinnego, usytuowanego na działce o nr geod. [...] położonej w C. B. przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł na materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji i uzupełnionym w postępowaniu odwoławczym o oględziny (w dniu [...] marca 2014 r.), podczas których do lokalu nie zostali wpuszczeni skarżący), a w trakcie których ustalił, że w lokalu tym wykonane zostały roboty budowlane polegające m.in. na rozebraniu ścianki pomiędzy pokojami i bokówką przynależną do mieszkania, wykonaniu ścianki oddzielającej pozostałą część bokówki (obecnie garderoba-składzik) od pokoju i pomiędzy pokojami, obłożeniu ścian płytami gipsowymi i ułożeniu paneli. Stwierdzono, że po rozebraniu ściany (pomiędzy pokojami i bokówką) pozostały 3 słupy drewniane o wymiarach około 14,5 x 14 cm (co zobrazowano na szkicu załączonym do protokołu oględzin). Jak wskazał organ odwoławczy, inwestor podczas oględzin oświadczył, że nie naruszył konstrukcji nośnej budynku, zaś remont polegał na rozebraniu ścianki działowej obitej deskami i wypełnionej trocinami, "wykręceniu" płyt gipsowych na ściany i sufit, ułożeniu paneli, zlikwidowaniu pieca kaflowego i zamontowaniu pieca c.o., wymianie stolarki okiennej i drzwiowej. Z kolei według oświadczenia interweniujących złożonego podczas oględzin, bokówka była tylko "na przeciw" kuchni oraz była oddzielona od kuchni ścianą nośną, zaś pokoje były oddzielone ścianą nośną od strychu należącego do wspólnoty mieszkaniowej. Jak stwierdzili, lokal nr [...] był wykonany na początku lat 70-tych przez ówczesnego właściciela budynku (zakład pracy) i ich zdaniem nie mógł być poszerzony; wcześniej był tam strych; od 2003 r. zarządcą budynku jest A. K. Interweniujący wskazali także podczas oględzin, że domagają się wygłuszenia lokalu nr [...] i zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania dachu, budynek ma bowiem ponad sto lat, a dach jest bardzo ciężki (eternit).

Jak ocenił organ odwoławczy, Inspektor Powiatowy prawidłowo zastosował w sprawie procedurę z art. 51 p.b., gdyż wykonane roboty odpowiadają definicji remontu, a zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zamiar wykonania remontu podlega zgłoszeniu budowlanemu. Prawidłowo też, jego zdaniem, oceniono w I instancji przedłożoną przez inwestora ekspertyzę. Wyklucza ona naruszenie konstrukcji nośnej budynku, zezwala na jego bezpieczne użytkowanie, została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia z wykorzystaniem "projektu inwentaryzacyjnego budynku" oraz "oględzin i oceny stanu technicznego rozwiązania konstrukcyjnego po wykonaniu prac remontowych". Inspektor Wojewódzki stwierdził także, że prace przy remoncie wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną, zatem należy odmówić nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności. Wyjaśnił jednak, że z uwagi na umieszczenie w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej błędnego numeru geodezyjnego działki ([...] a nie [...]) orzeczono merytorycznie po uchyleniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego dokonując prawidłowego określenia numeru nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej: "ponieważ roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną" - powinno stanowić część uzasadnienia, a nie sentencji decyzji.

Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że co prawda zakres stron postępowania nie obejmował wszystkich współwłaścicieli budynku, jednak na etapie postępowania odwoławczego wpłynęły oświadczenia osób nieujętych wcześniej jako strony, zgodnie z którymi nie chcą one brać udziału w postępowaniu. Jak wskazał PWINB, rozebranie ściany wewnętrznej w budynku nie stanowi jego rozbudowy, a nadto na planach znajdujących się w aktach nie ma uwidocznionej żadnej przegrody świadczącej o tym, że część zajętej powierzchni stanowiła bokówka, a część strych. Jedyny widoczny w aktach dostęp do tej części był z bokówki mieszkania nr [...]. Organ podkreślił także, że kwestie własności należą do zagadnień cywilnoprawnych, do rozpatrywania których właściwe są sądy cywilne, zaś pracownicy PINB posiadają odpowiednie uprawnienia do oceny, czy roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i wiedzą techniczną.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego M. i A. K. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a). art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie w II instancji decyzji, która jest nieznana ustawie;

b). art. 15 w zw. z art. 127 oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania w II instancji decyzji kasatoryjnej zamiast merytorycznej, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania;

c). art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności zobowiązującej organy administracji publicznej do dwukrotnego, wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy. Zdaniem skarżących, organ II instancji w ogóle nie rozpatrzył istoty sprawy ani nie ocenił całokształtu materiału dowodowego, mechanicznie powtórzył ustalenia i rozważania organu I instancji, nie podjął polemiki z zarzutami podniesionymi w odwołaniu;

d). art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, a także zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji prowadziło do sformułowania uzasadnienia decyzji odwoławczej niespełniającego wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.;

e). art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności zdjęciom i planom mieszkania dołączonym do akt przez skarżących, natomiast oparcie rozstrzygnięcia na jednostronnych oświadczeniach inwestora i na tendencyjnie oraz jednostronnie prowadzonym postępowaniu przez pracownika organu I instancji – T. G.;

f). art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W tym zarzucie skarżący wskazali na: skupienie się przez organy obydwu instancji wyłącznie na kwestii niebędącej przedmiotem sporu tj. remoncie lokalu nr [...]; uznaniu, że wyburzenie ściany nośnej to jedynie prace remontowe nienaruszające konstrukcji nośnej budynku i dachu; brak odniesienia się do zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części bez uzyskanego pozwolenia czy zgłoszenia; brak odniesienia się do istoty sprawy, tj. rozbudowy lokalu nr [...] przez wyburzenie ściany nośnej, która jest ścianą nieruchomości wspólnej, co stanowiło samowolę budowlaną zagrażającą bezpieczeństwu mieszkańców; brak polemiki z argumentami odwołania; wydanie decyzji zawierających liczne błędy, wewnętrznie sprzecznych i nielogicznych oraz oparcie ich na wybiórczo i wadliwie ustalonym stanie faktycznym;

g). art. 12 i 35 ust. 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wnikliwości i szybkości postępowania, w szczególności przez przewlekłe działanie organu I instancji;

h). art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji w obydwu instancjach;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a). art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wykonane przez inwestora roboty polegające na wyburzeniu ściany nośnej budynku i usunięciu belek podtrzymujących dach stanowią jedynie prace remontowe niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę;

b). art. 3 pkt 8 p.b. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wykonane przez inwestora roboty polegające na wyburzeniu ściany nośnej budynku i usunięciu belek podtrzymujących dach stanowią remont, a nie prace budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę;

c). art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 pkt 4 p.b. poprzez ich niezastosowanie w sprawie;

d) art. 51 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że roboty polegające na samowolnym wyburzeniu ściany nośnej budynku wraz z usunięciem dwóch słupków podtrzymujących dach oraz belek łączących słupki odpowiadają definicji remontu.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono:

- odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, że w art. 138 k.p.a. nie występują decyzje "uchylające i utrzymujące", zaś w sprawie powinna zostać wydana decyzja kasacyjna na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy w ogóle nie przeprowadził własnej analizy sprawy i nie skupił się na przedmiocie sporu, który skarżący wyjaśniali w piśmie z dnia [...] października 2014 r., oświadczeniach składanych do organu I instancji jak i w odwołaniu. Wskazali, że zaskarżyli rozbudowę lokalu przez rozebranie ściany nieruchomości wspólnej, nośnej, uszkodzenie konstrukcji i pokrycia dachu, powiększenie lokalu nr [...] poprzez adaptację bokówki o powierzchni 6,2 m2 i poprzez włączenie do powierzchni lokalu części poddasza o powierzchni około 7-8 m2 należącego do wspólnoty mieszkaniowej. Zdaniem skarżących, organy bezpodstawnie odmówiły również mocy dowodowej i wiarygodności zdjęciom i planom mieszkania dołączonym przez nich do akt, a oparły się wyłącznie na oświadczeniach inwestora. Wskazali, że przedłożona ekspertyza dotyczy tylko lokalu nr [...], a nie całości budynku, nie opiera się na żadnej dokumentacji, zawiera gołosłowne i niczym niepoparte domysły, iż prace remontowe nie naruszyły konstrukcji nośnej budynku a sam budynek może być użytkowany bezpiecznie. Tymczasem, zdaniem skarżących, już wstępna analiza zdjęć dołączonych przez nich do akt sprawy dowodzi, że ekspertyza została sporządzona jednostronnie i tendencyjnie jedynie na potrzeby inwestora, natomiast wnioski eksperta nie odpowiadają rzeczywistości. Jako jedno z najpoważniejszych uchybień skarżący wskazali naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. Zakwestionowali również stwierdzenie, jakoby brak było wyznaczonej granicy bokówki z poddaszem. Jak wskazali, dla ustalenia czy lokal nr [...] rozbudowano wystarczyło zmierzyć powierzchnię lokalu i porównać z powierzchnią wynikającą z aktu notarialnego, jednakże tych czynności zaniechano;

- odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego: zdaniem skarżących podstawowym uchybieniem organów była błędna wykładnia art. 3 pkt 8 p.b. poprzez nieuzasadnione zakwalifikowanie spornych robót jako remontu a nie robót wymagających pozwolenia na budowę (przebudowy w wyniku usunięcia ściany nośnej obiektu). Skutkowało to zaniechaniem zastosowania art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 pkt 4 p.b. Jak wskazali, inwestor nie dokonał zgłoszenia budowlanego. Tym samym błędnie w sprawie zastosowano art. 51 p.b.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. uczestnik postępowania P. D. ustosunkował się do zarzutów skargi, a w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność uzyskania opinii biegłego dopuszczonej jako dowód w sprawie karnej, na okoliczność bezpieczeństwa dalszego użytkowania budynku po usunięciu ściany nośnej przez inwestora. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania (pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. wraz z wydrukiem zdjęć tekstu przedmiotowej opinii).

Podczas rozprawy w dniu 27 stycznia 2015 r. skarżący wskazali na okazanym rzucie budynku oraz szkicu do protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ II instancji, że przed spornymi pracami budowlanymi garderoba (bokówka) kończyła się na wysokości kuchni, zaś w dalszej części za ścianą był strych należący do wspólnoty. Obecnie cała ta powierzchnia została włączona do powierzchni mieszkania inwestora (zajęto strych na szerokości 1,5 m). Wskazali, że ściany ich mieszkania są popękane i boją się w nim mieszkać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu z powodu trafności niektórych podniesionych w niej zarzutów, jak i z uwagi na uchybienia dostrzeżone przez sąd z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przede wszystkim organy obydwu instancji nie poświęciły należytej uwagi ustaleniu stron przeprowadzonego postępowania, co mogło skutkować niezapewnieniem w nim udziału wszystkim podmiotom posiadającym interes prawny i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a.

Jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach legalizacyjnym oraz naprawczym prowadzonych odpowiednio na podstawie art. 48 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej jako p.b., strony postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (vide wyroki w sprawach II SA/Wr 93/12 z dnia 6 czerwca 2012 r., II SA/Sz 1045/12 z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Lu 229/12 z dnia 29 czerwca 2012 r., II OSK 2111/10 z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 1578/11 z dnia 20 grudnia 2012 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Powyższe oznacza, że ten jest stroną postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, kto może wykazać swój indywidualny, konkretny, bezpośredni interes prawny oparty na normie prawa materialnego, która nie musi być normą administracyjną, a może być normą innej gałęzi prawa np. cywilnego (vide wyrok w sprawie I OSK 1101/13 z dnia 25 lutego 2014 r., CBOSA).

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, czy na działce nr [...] ukonstytuowała się wspólnota mieszkaniowa (z odrębnym prawem własności lokali i z określeniem udziału właściciela odrębnego lokalu w gruncie), czy też może działka i znajdujący się na niej budynek są w całości przedmiotem współwłasności, a każdy lokal zajmuje inny współwłaściciel. Wyjaśnienie to ma istotne znaczenie w sprawie, bowiem decyduje o sposobie ustalenia kręgu stron postępowania.

Spór w sprawie koncentruje się bowiem zasadniczo na dwóch kwestiach: bezpieczeństwie konstrukcji dachu budynku oraz zajęciu przez inwestora części obiektu nazywanej przez skarżących strychem (wskutek zdemontowania ścianki między belkami nośnymi), która jest – w ocenie tychże skarżących – częścią wspólną budynku nienależącą wyłącznie do inwestora. Gdyby zatem okazało się, że budynek jest przedmiotem współwłasności bez wydzielenia poszczególnych lokali na odrębną własność, to skoro postępowanie dotyczy co najmniej we fragmencie tej części obiektu (strych, poddasze), o której prawo decydowania posiadają wszyscy współwłaściciele, a więc co do której podejmowane czynności przekraczają zwykły zarząd obiektem – to stronami postępowania powinni być wszyscy współwłaściciele obiektu. Zgodnie bowiem z art. 199 Kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Każdy zatem ze współwłaścicieli miałby w sprawie niniejszej interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu naprawczym jako jego strona, a organ miałby obowiązek zapewnić im ten udział niezależnie od ich woli. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną a nie subiektywną tzn. istnieje i powinien być respektowany także wówczas, gdy strona uprawniona nie zamierza ze swoich uprawnień korzystać (jak w sprawie niniejszej, w której pozostali współwłaściciele w toku postępowania odwoławczego złożyli oświadczenia o braku zamiaru uczestnictwa w postępowaniu). Stąd też w takiej sytuacji jak wyżej opisana, niezależnie od treści złożonych oświadczeń, pisma procesowe oraz rozstrzygnięcia powinny być doręczane także pozostałym współwłaścicielom obiektu, jak też powinien być im zapewniony udział w innych czynnościach procesowych (oględziny). Gdyby zaś okazało się, że doszło do wydzielenia poszczególnych lokali jako przedmiotów odrębnej własności, to w sytuacji, gdy spór dotyczy części wspólnych obiektu, stroną postępowania byłby inwestor oraz wspólnota mieszkaniowa występująca w imieniu pozostałych mieszkańców (vide wyrok w sprawie II OSK 2483/12 z dnia 12 marca 2014 r. oraz powołane tam orzecznictwo, CBOSA).

Z akt nie wynika jednak w sposób niebudzący wątpliwości, z którą z wyżej opisanych sytuacji mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Co prawda w aktach administracyjnych II instancji znajduje się zawarta w dniu [...] października 2003 r. umowa wskazująca jako przedstawiciela współwłaścicieli A. K., a w aktach administracyjnych I instancji porozumienie z dnia [...] czerwca 2012 r. wskazujące na uzgodnienie wszystkich współwłaścicieli co do remontu dachu, to jednak skarżący używają w swoich pismach procesowych pojęcia "wspólnota" na określenie ogółu mieszkańców budynku. Wobec tych rozbieżności nie można było dokonać jednoznacznego ustalenia z jaką formą prawną władania budynkiem mamy do czynienia, a w konsekwencji czy organy prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania.

Trafnie zarzucono w skardze naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Ustalono bowiem, że inwestor w trakcie prac wykonanych w 2010 r. rozebrał ściankę dzielącą pomieszczenia jego mieszkania z bokówką (sąsiadującą z kuchnią) oraz ściankę dzielącą pomieszczenia jego mieszkania z pomieszczeniem określanym przez skarżących jak i przez organ jako część strychu (sąsiadującym z pokojami mieszkania inwestora), czym powiększył powierzchnię zajmowanego lokalu. Organy przyjęły też, jak w opinii z dnia [...] grudnia 2013 r., że była to ścianka działowa, której rozebranie nie naruszyło konstrukcji dachu podtrzymywanej przez słupy nośne (skarżący konsekwentnie zarzucali, że była to ściana nośna), a zatem nie miało wpływu na inną niż remont kwalifikację robót oraz na końcową pozytywną ocenę przeprowadzonych robót skutkującą odmową nakazania wykonania dodatkowych czynności w lokalu nr [...].

Zdaniem jednak składu orzekającego w sprawie niniejszej, powyższa ocena budzi wątpliwości, gdyż jest niekompletna i nieoparta na wszechstronnie zebranym materiale dowodowym. Przede wszystkim organ I instancji w ogóle nie odniósł się do zarzucanego przez skarżących zajęcia części wspólnych budynku w postaci fragmentu strychu, zaś ocena tej okoliczności dokonana przez organ odwoławczy, zgodnie z którym zajęcie to może być oceniane wyłącznie na drodze cywilnoprawnej - jest zdecydowanie przedwczesna.

Wskazać trzeba, że co prawda w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przepis ten nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, CBOSA), jednakże organ nadzoru budowlanego powinien ustalić (innymi niż oświadczenie dowodami), czy inwestor posiada wymagane ustawą prawo do wykorzystania terenu na cele budowlane. "Stan zgodności z prawem", o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., oznacza bowiem nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zgodność wykonanych robót z zakresem tytułu prawnego do obiektu lub nieruchomości, których te roboty dotyczą. Stąd też nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu uzyskania stanu zgodnego z prawem może również obejmować wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide wyroki w sprawach II SA/Gl 273/14 z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 1313/13 z dnia 30 maja 2014 r., II SA/Gd 790/13 z dnia 16 kwietnia 2014 r., II SA/Rz 77/14 z dnia 18 marca 2014 r., CBOSA).

W konsekwencji organ powinien był jednoznacznie ustalić, czy powierzchnia budynku, o którą inwestor bezspornie powiększył powierzchnię zajmowanego mieszkania (według skarżących stanowiąca część strychu), stanowi część wspólną budynku, a jeśli tak – to powinien był przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie naprawcze zobowiązać go do wykazania się prawem dysponowania tą częścią na cele budowlane. Zauważyć przy tym należy, że w aktach znajdują się rozbieżne informacje co do części powiększonej (tak co do strychu jak i części nazywanej bokówką), bowiem: choć skarżący konsekwentnie podtrzymują stanowisko o zajęciu części wspólnych (na wysokości pokojów) nazywając je fragmentem strychu, to skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. stanowiącym ustosunkowanie się do zarzutów skargi (k. 86) wskazuje, że "strych (z odrębnym wejściem) umiejscowiony jest nad lokalami nr [...] i [...], które znajdują się na drugiej kondygnacji budynku". Z kolei w akcie notarialnym darowizny z dnia [...] sierpnia 2009 r. wskazano, iż jej przedmiotem są (oprócz dwóch pokoi, kuchni i łazienki) bokówka o powierzchni 6, 20 m2 i pomieszczenie przynależne o powierzchni 18, 80 m2, a w dołączonej do akt sądowych opinii z postępowania karnego wskazano (nie wymieniając źródła ustalenia), że "wcześniej bokówka stanowiła część wspólną budynku" (k. 123).

Powyższe rozbieżności co do podmiotu własności powierzchni, o którą powiększono lokal nr [...] (tę wskazywaną przez skarżących jako część strychu oraz tę nazywaną bokówką) wymagają wyjaśnienia dla prawidłowego określenia obowiązków inwestora w postępowaniu naprawczym tj. dla ustalenia, czy należało zobowiązywać go do wykazania się prawem dysponowania tymi częściami na cele budowlane.

Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. przed sądem administracyjnym skarżący okazali na szkicu do protokołu oględzin oraz na rzucie budynku zakres robót wykonanych przez P. D. obejmujący oprócz jego mieszkania także fragmenty strychu, natomiast nie ustosunkował się do tego inwestor nieobecny na rozprawie. Podnieść należy, iż to w stadium administracyjnym musi być ustalony niewątpliwy stan faktyczny, sąd nie jest władny do czynienia ustaleń za organ administracyjny.

W kontekście powyższych rozważań jako przedwczesną, bo nieopartą na kompleksowej ocenie wykonanych robót w rozumieniu art. 3 pkt 7a i pkt 8 p.b. ocenić należy również ich kwalifikację jako remontu. Przypomnieć należy, że remont to zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei przebudowa w myśl art. 3 pkt 7a p.b. to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Definicji rozbudowy, a także nadbudowy, montażu i rozbiórki ustawodawca nie zawarł.

Nie można było dokonać wiążącej oceny wykonanych robót jako remontu w sytuacji pominięcia ustaleń czy doszło do powiększenia powierzchni lokalu nr [...] o części wspólne obiektu, a jeśli tak, to czy zmieniło to parametry użytkowe lub techniczne budynku. Stąd też kwalifikacji robót należało dokonać po wyjaśnieniu powyższej okoliczności, czego nie dostrzegły organy obydwu instancji uchybiając obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w oparciu o kompleksowo zgromadzony materiał dowodowy (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.).

Nadto w sprawie występują jeszcze inne nieścisłości, które wymagają jednoznacznego ustalenia. Przykładowo organ I instancji przyjął, że inwestor wymienił instalację elektryczną, czemu inwestor zaprzeczył w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. Również organy nie dostrzegły, jak trafnie zarzucają skarżący, że ich interwencja była spowodowana poczuciem zagrożenia o konstrukcję dachu (ich zdaniem naruszoną), na co wyraźnie zwracali uwagę w odwołaniu, a do czego organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował stwierdzając jedynie lakonicznie, że opinia specjalisty przedłożona przez inwestora zawiera ocenę wykonania robót zgodnie ze sztuką budowlaną. Co prawda brak naruszenia konstrukcji nośnej budynku, w tym konstrukcji dachu wynika jednoznacznie z opinii sporządzonej do sprawy karnej, jednakże dowód ten powstał po wydaniu zaskarżonej decyzji, zaś ustosunkowanie się do tej kwestii powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a tego zabrakło. Podobnie zabrakło kompleksowego ustosunkowania się organów do zarzutu braku wygłuszenia podłogi mieszkania skarżącego. W szczególności organy nie wykorzystały art. 81c p.b. do wyjaśnienia tej kwestii, mimo że można ją było ująć w postanowieniu zobowiązującym do przedłożenia opinii rzeczoznawcy budowlanego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności ustali krąg stron postępowania uwzględniając ocenę zawartą w niniejszym uzasadnieniu, a następnie zapewni podmiotom uznanym za stronę czynny udział w postępowaniu. Następnie przeprowadzi po raz kolejny postępowanie wyjaśniające, w trakcie którego w sposób precyzyjny ustali zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora oceniając je w przedmiocie zgodności z prawem. Wykorzysta dotychczasowy oraz nowo zebrany materiał dowodowy, w tym m.in. opinię sporządzoną na potrzeby postępowania karnego. Ustali organ również czy zakres robót dla ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wymagał uzyskania od inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokona organ ponownie kwalifikacji spornych robót mając na uwadze treść art. 3 pkt 7, 7a i pkt 8 p.b. Swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo wskazać trzeba, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o zawieszenie postępowania. Ocena legalności postępowania naprawczego możliwa była niezależnie od wyniku postępowania karnego i treści sporządzonej na potrzeby tego postępowania opinii rzeczoznawcy. Wynika to z faktu innych celów tych postępowań (represja w przypadku postępowania karnego, osiągnięcie stanu zgodnego z prawem budowlanym i wymaganiami technicznymi w przypadku postępowania administracyjnego). Skoro jednak przedmiotowa opinia została sporządzona, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym należy ją uwzględnić jako dowód w sprawie, co stanowić będzie zrealizowanie obowiązku zgromadzenia wszechstronnego materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, b i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

O niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W punkcie 3 wyroku orzeczono o zwrocie kosztów od organu na rzecz skarżących na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś w punkcie 4 wyroku orzeczono w przedmiocie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy (na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).