Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1844/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 714/14 w sprawie ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 714/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntu rolnego z produkcji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - po rozpatrzeniu wniosku W. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. zezwalającej A. i D. Ł. na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego o powierzchni 0,0500 ha w klasie bonitacyjnej R-lllb, stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni 0,0383 ha oraz [...] o powierzchni 0,0117 ha, położonych we wsi N., gmina N. z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu z wiatą - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wydane na podstawie art. 61 a § 1 w zw. z art. 157 § 2 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kolegium wskazało, że Starosta [...] powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. zezwolił A. i D. Ł. na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego, stanowiącego część ich działek z przeznaczeniem pod budowę domu i garażu z wiatą. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. zmienił

tę decyzję w trybie art. 155 k.p.a. W. W. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Kolegium powołało się na wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt

II OSK 956/06, że w kwestiach wiążących się z ochroną gruntów należących do określonego właściciela interesu prawnego nie może mieć właściciel nieruchomości sąsiedniej. Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. wyłączony został z rolniczego użytkowania grunt rolny stanowiący część działek nr [...] i [...], będących własnością A. i D. Ł. Natomiast wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, tj. działki nr [...], obciążonej służebnością przejazdu i przechodu na rzecz nieruchomości, którą odbywa się dojazd do działki nr [...]. Zdaniem Kolegium wnioskodawca, nie posiadając przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, nie może być również stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w w/w postępowaniu, gdyż nie posiada interesu prawnego. Służebność ustanowiona na sąsiedniej nieruchomości nie powoduje, że właściciel nieruchomości obciążonej służebnością staje się stroną

w postępowaniu dotyczącym wyłącznie nieruchomości władnącej. Wnioskodawca błędnie utożsamia interes prawny z interesem faktycznym, który nie uzasadnia statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślono także, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, gdyż instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W skardze na powyższe postanowienie W. W. zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 10 § 1, art. 28, art. 40 § 1, art. 61 § 1 i § 4, art. 65 § 1, art. 66 § 1, art. 77 § 1-4, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 107 § 3, art. 111 § 1, art. 156 § 1 pkt 5 i 5, art. 157 § 2 k.p.a. przez odmowę rozpoznania i brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, a także poprzez brak wskazania właściwego organu do rozpatrzenia na wniosek skarżącego sprawy wyłączenia z użytkowania rolniczego niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntu rolnego stanowiącego własność skarżącego;

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1, art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1, 6, 11, 24, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 11 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 2 pkt 12 i 14, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 3 i 8, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., art. 3 pkt 9 ustawy prawo budowlane w zakresie oceny wniosku skarżącego w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że ze względu na fakt, że realizacja na działkach [...] i [...] w N. inwestycji niezwiązanej z produkcją rolną wywołuje jako skutek wyłączenie z użytkowania rolniczego gruntu rolnego działki [...], będącej współwłasnością skarżącego. Tym samym skarżący jako właściciel wyłączanej z użytkowania rolniczego działki gruntu rolnego jest stroną postępowania i jego wniosek powinien być rozpatrzony.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zmiana sposobu użytkowania działki skarżącego stanowiącej grunt rolny powoduje nałożenie na niego nowych obowiązków, jak też utratę pewnych uprawnień, z czego wywodzi posiadanie interesu prawnego. Powołując się na treść art. 140 K.c. skarżący podkreślił, że jako właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący wskazał także, że organy obu instancji nie zauważyły, że skarżący "ma pewne uprawnienia względem gruntu działki [...]" oraz, że działka ta nie ma dostępu do drogi publicznej.

W oparciu o powołane wyżej zarzuty skarżący wniósł o: zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do rozpoznania jego wniosku; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania; ustalenie, czy w związku z udziałem w składzie Kolegium przy wydaniu pierwszego postanowienia z dnia [...] stycznia 2014 r., jak też w trakcie ponownego rozpatrzenia wniosku przy wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. odmawiającego uzupełnienia postanowienia, tego samego członka Kolegium, to jest W. T., zachodzi przesłanka do stwierdzenia nieważności postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym na wstępie wyroku z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 714/14 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uznając, że zaskarżone postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie naruszają przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Sąd stwierdził, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., zezwalającej A. i D. Ł. na trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego, wystąpił W. W., będący właścicielem nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr ewid. [...]. Skarżącemu nie przysługuje żaden tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...] położonych w N., stanowiących własność małżonków Ł. W szczególności nie może wywodzić tego uprawnienia z faktu, że jego nieruchomość jest obciążona służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...]. W świetle przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16 poz. 78 ze zm.), zwanej dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wnioskiem o trwałe wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntu rolnego mógł wystąpić właściciel lub posiadacz gruntu. Innych uczestników postępowania ustawa nie wymienia. Z decyzji ostatecznej Starosty [...] wynika, że stronami postępowania byli właściciele działek nr [...] i [...], tj. A. i D. małżonkowie Ł.. Skarżący nie był w tym postępowaniu stroną, a zatem nie ma legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 157 § 2 k.p.a. uprawnienie to przysługuje tylko stronie postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Sąd uznał za niezasadne zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów k.p.a.

W ocenie Sądu Kolegium w sposób wyczerpujący zebrało materiał dowodowy i prawidłowo dokonało jego oceny, zaś w toku postępowania zapewniło skarżącemu czynny udział umożliwiając składanie pism i dokumentów. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo wskazano także podstawę prawną wydanych postanowień. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący dwukrotnego udziału tego samego członka Kolegium przy orzekaniu z wniosku skarżącego o uzupełnienie postanowienia, gdyż przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mają zastosowania w sprawach dotyczących postanowień niezaskarżalnych.

W skardze kasacyjnej, W. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, 77, 80 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 61a kpa poprzez nieprawidłowe uznanie, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...] ze względu na brak interesu prawnego, w sytuacji, gdy jest on współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości, na której znajduje się ciąg komunikacyjny (droga) niezbędny do korzystania z działki trwale wyłączonej z rolniczego użytkowania gruntu rolnego i skarżący jest zmuszony do znoszenia przejazdu i przechodu przez swoją działkę co wynika z treści ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest służebność drogi koniecznej ustanowiona na rzecz małżonków Ł., co potwierdza jego interes prawny w postępowaniu; droga ta jest funkcjonalnie powiązana z obszarem wyłączonym i jest używana w inny niż rolniczy sposób, a obszar ten nie został wyłączony z użytkowania decyzją mimo, że do wyłączenia gruntu rolnego

z użytkowania niezbędna jest decyzja, o czym stanowi art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z którego to artykułu skarżący wywodzi swój interes prawny;

2. art. 28 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa poprzez automatyczne uznanie, iż skoro skarżący nie był uczestnikiem postępowania o wyłączenie z rolniczego użytkowania gruntów rolnych będących przedmiotem decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., to nie ma on interesu prawnego w sprawie domagania się stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o tym wyłączeniu w sytuacji, gdy stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności może być również podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym oraz bez wyjaśnienia czy sporna decyzja rzeczywiście ma wpływ na prawa lub obowiązki skarżącego jako współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej po której przebiega ciąg komunikacyjny niezbędny do korzystania z działki podlegającej wyłączeniu z rolniczego użytkowania i bez należytego zbadania jego legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były podstawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (z których skarżący wywodzi swój interes prawny) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na:

- nieprawidłowym uznaniu, że z wnioskiem o wyłączenie gruntu rolnego z produkcji może wystąpić tylko właściciel lub posiadacz gruntu przy jednoczesnym pominięciu, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod pojęciem właściciela rozumie także posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę (art. 4 ust. 4 ustawy), a także osobę, której przysługuje prawo władania gruntem, również o charakterze zobowiązaniowym,

- pominięciu okoliczności, iż nawet brak uprawnienia do wszczęcia postępowania (złożenia odpowiedniego wniosku) w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele nierolne sam w sobie nie przesądza o braku przymiotu strony w tym postępowaniu oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji,

- nieprawidłowym uznaniu, iż decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji dla określonego obszaru można wydać z pominięciem części gruntów, które są funkcjonalnie ze sobą powiązane, tj. w okolicznościach niniejszej sprawy, z pominięciem drogi będącej jedynym szlakiem drożnym prowadzącym do nieruchomości wyłączonej, mimo, iż droga ta jest użytkowana w inny niż rolniczy sposób,

- nieprawidłowym uznaniu, iż decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji dla określonego obszaru można wydać bez sprawdzenia, czy wykonanie tej decyzji nie ingeruje w interes prawny innych osób, w tym właścicieli innych nieruchomości naruszając pierwszeństwo w wykonywaniu do nich prawa własności,

- pominięciu okoliczności, iż wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną i już sam fakt wyłączenia gruntów skarżącego, pomimo nieuzyskania wymaganej z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzji zezwalającej na takie wyłączenie prowadzi do wniosku, że strony nie zachowały wymogów ustawowych dopuszczalności wyłączenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], na której jest ustanowiona służebność drogi koniecznej, po której dojeżdżają do swoich nieruchomości małżonkowie A. i D. Ł., a których nieruchomości zostały trwale wyłączone z rolniczego użytkowania pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Skarżący powołał się na treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa gruntów przewidzianych do wyłączenia, z której wynika, że dojazd niezbędny do korzystania przy realizacji inwestycji na działkach [...] i [...] w N. (wyłączonych z produkcji) może się odbywać jedynie po działce nr [...]. Zatem, decyzja o wyłączeniu z użytkowania winna objąć nie tylko nieruchomość Ł., ale także drogę (ciąg komunikacyjny) usytuowaną na nieruchomości skarżącego, która jest jedynym możliwym sposobem dojazdu do nieruchomości wyłączonych. Zdaniem skarżącego w wyniku zmiany użytkowania gruntów Ł. również część ww. nieruchomości skarżącego zaczęła być użytkowana w inny niż rolniczy sposób, co nie znalazło swojego odzwierciedlenia w treści tej decyzji. Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie nieobjęcie gruntów faktycznie wyłączonych w treści decyzji zezwalającej na wyłączenie narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 674/07). Definicja określona w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych również sugeruje, że wyłączenie obejmuje całość terenu użytkowanego w sposób odmienny od rolniczego czy leśnego, co pozwala stwierdzić, że w przypadku wykorzystania gruntów rolnych na cele budownictwa jednorodzinnego wyłączeniu ulegają nie tylko te grunty, na których jest realizowana inwestycja, ale też każda część gruntów, która jest funkcjonalnie z nią powiązana (ciągi komunikacyjne czy inne urządzenia niezbędne do korzystania z obiektów budowlanych). Zdaniem skarżącego Sąd i Kolegium pominęły także kwestię, iż krąg stron biorących udział w postępowaniu nieważnościowym nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Dla wyjaśnienia interesu prawnego skarżącego niezbędne jest jednoznaczne ustalenie, czy sporna decyzja nie ingeruje w jego interes prawny jako właściciela sąsiedniej nieruchomości oraz nie spowodowała wyłączenia z użytkowania bez decyzji uprawnionego organu jego gruntu rolnego, co ma wpływ na uprawienia i obowiązki skarżącego wynikające z prawa własności do działki nr [...]. Podkreślono, że w myśl art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez właściciela rozumie się również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika wieczystego lub dzierżawcę. Wskazano, iż źródłem interesu prawnego, obok przepisów prawa administracyjnego, może być także prawo cywilne, a w szczególności prawa rzeczowe, w tym ograniczone, takie jak służebność. Skarżący podkreślił, że ustanowienie służebności gruntowej nie ma wpływu na charakter gruntu i jeżeli grunt jest użytkowany w inny niż rolniczy sposób, to wyłączenie go z rolniczego użytkowania w dalszym ciągu wymaga decyzji zezwalającej na takie wyłączenie zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zarówno Sąd, jak i Kolegium pominęły okoliczność, że nawet brak uprawnienia do wszczęcia postępowania (złożenia odpowiedniego wniosku) w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na inne cele nierolne nie przesądza o braku przymiotu strony w tym postępowaniu oraz w postępowaniu nieważnościowym. Skarżący nie podzielił poglądu Sądu, iż definicja "właściciela" z art. 4 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi ściśle określony i zamknięty wykaz osób uprawnionych do występowania w sprawach ochrony gruntów rolnych, zarówno w charakterze wnioskującego o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji, jak też uczestnika postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstawy zaskarżenia. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty w istocie sprowadzają się do oceny kwestii, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie wszczętej z wniosku innego podmiotu o wyłączenie z produkcji rolnej gruntów należących do tego podmiotu.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 i art. 61a k.p.a. oraz art. 157 § 2 k.p.a., a to z poniższych względów.

Jak stanowi art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a k.p.a.

Przypomnieć należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, przy czym należy uwzględnić kwestie dotyczące przeniesienia/przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Stronami tego postępowania są podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu zwykłym, jak i podmioty, które powinny uczestniczyć, lecz nie brały w nim udziału.

Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 (publik.

E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kodeks postępowania administracyjnego - Warszawa 1994, s. 109) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby". Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności - wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem.

Decyzja, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, jest wydawana na wniosek osoby zainteresowanej (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 13/96 - ONSA 1997/3/105). Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu.

Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera wyraźnego uregulowania kręgu podmiotów legitymowanych do złożenia wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Jednak nie oznacza to, że krąg osób uprawnionych do wystąpienia z takim wnioskiem jest nieograniczony. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. A zatem, osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o wyłączenie z produkcji użytków rolnych musi mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Interes prawny może być wywodzony z prawa własności, jak i innych praw rzeczowych, ale także ze stosunków obligacyjnych. W tym miejscu wskazać należy na brzmienie art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 12 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji – art. 12 ust. 2 ustawy. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z tej ustawy właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą. Stosownie bowiem do art. 4 pkt 4 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielu rozumie się przez to również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. W tym stanie prawnym należy uznać, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej - tj. żądania o wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 ustawy - jest osoba, o której mowa w art. 4 pkt 4 tej ustawy.

Skoro zaś wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, to należy uznać, że w postępowaniu o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów stanowiących własność określonej osoby interesu prawnego nie ma właściciel nieruchomości sąsiedniej.

Zważywszy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym, to należy uznać, że jeśli właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma przymiotu strony w postępowaniu zwykłym o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów stanowiących własność określonej osoby, to tym samym nie może posiadać statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.

Skarżący nie był i nie mógł być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. zezwalającą A. i D. Ł. na trwałe wyłączenie gruntu z rolniczego użytkowania. W tym stanie rzeczy skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. To zaś oznacza, iż skarżący nie może skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. zezwalającej A. i D. Ł. na trwałe wyłączenie gruntu z rolniczego użytkowania.

Wszystkie okoliczności, jakie powołał skarżący, wskazują wyłącznie na interes faktyczny w sprawie, a te nie dają podstaw do wywiedzenia interesu prawnego. Wbrew stanowisku skarżącego fakt, że jest współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości, na której znajduje się ciąg komunikacyjny (droga) niezbędny do korzystania z działki trwale wyłączonej z rolniczego użytkowania gruntu rolnego i skarżący jest zmuszony do znoszenia przejazdu i przechodu przez swoją działkę - co wynika z ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność drogi koniecznej ustanowiona na rzecz małżonków Ł. - nie daje podstaw do uznania, że skarżący posiada interes prawny w tej sprawie.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że skarżący nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ nie dopuścił się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a.

Z przyczyn wyżej omówionych Sądowi pierwszej instancji nie można też zarzucić naruszenia art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 4 i art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niewłaściwą wykładnię.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.