Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 813/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par.5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 1 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 roku sprawy ze skargi P. I. i A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz P. I. i A. I. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a.", art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 199) – powoływanej także jako: "u.p.z.p." – uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, w części dotyczącej określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej i w tym zakresie orzekło co do istoty poprzez określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr 263/1 - od 0,20 do 0,26, natomiast wskaźnik szerokość elewacji frontowej - od 16,0 m do 20,0 m. W pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, iż decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku E. S. i P. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku usługowego (w zakresie artykułów cukierniczych) z częścią handlowo-magazynową, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 278 (działka nr 263/1 w obrębie [...] oraz fragmenty działek drogowych nr 1/24 i 118 w obrębie [...]). Organ wskazał, że przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwala na uznanie, że projektowana inwestycja spełnia warunki dobrego sąsiedztwa. Wniosek dotyczy budowy budynku o charakterze usługowym, w analizowanym terenie zaś występuje zabudowa mieszkaniowa i usługowa. Parametry, gabaryty i inne cechy planowanego obiektu zostały określone w decyzji organu I instancji na podstawie parametrów, gabarytów i cech obiektów występujących w obszarze analizowanym. Linię zabudowy wyznaczono wzdłuż granicy działki nr ewid. 263/1 z uwagi na brak zabudowy działki bezpośrednio sąsiedniej. Granica tej działki przebiega w odległości 14 m od krawędzi jezdni, co oznacza, że linia zabudowy (określona jako nieprzekraczalna) będzie także zgodna z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Podstawę takiego ustalenia stanowi przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy, jej gzymsu lub attyki, uzasadnione było na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. W sąsiedztwie terenu inwestycji zlokalizowane są budynki o wysokości tego parametru od I do III kondygnacji, średnio II kondygnacje. Planowana przez inwestora wysokość (II kondygnacje nadziemne) nie będzie więc odbiegać od średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze analizowanym i tym samym nie naruszy ładu przestrzennego. Z tego też względu w decyzji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - II kondygnacje nadziemne; w przypadku zaś zastosowania dachu spadzistego - II-ga kondygnacja w poddaszu użytkowym. Natomiast geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. W obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy analogicznych do określonych w zaskarżonej decyzji. Wskaźnik powierzchnie zabudowy ustalono na 0,32 zgodnie z wnioskiem, odwołując się do faktu, iż takie parametry występują również w terenie analizowanym. Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 20 m, to jest na poziomie wielkość maksymalnej w obszarze analizowanym.

Na skutek odwołania złożonego od tej decyzji przez A. I. i P. I., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ł. Organ odwoławczy przyjął ż planowana inwestycja stanowi kontynuację zastanej funkcji, nie narusza też ładu przestrzennego, spełniając tym samym warunek dobrego sąsiedztwa, ustalenie parametrów nowej zabudowy z odstępstwem od średnich wielkości zostało uzasadnione z powołaniem przepisów, zezwalających na zastosowanie rozwiązań odmiennych nich średnie wielkości dla danego terenu.

A. I. i P. I. złożyli skargę do sądu na powyższą decyzję, zarzucając, iż planowana inwestycja zaburzy ład przestrzenny, nie stanowi kontynuacji funkcji, wskaźniki zabudowy przyjęte przez organ nie odpowiadają średnim wartościom w badanym obszarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 5 lipca 2013r. sygn. akt II SA/Łd 265/13 uchylił ww. decyzję Kolegium. Sąd zakwestionował sposób ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, który został dla przedmiotowej inwestycji określony jako maksymalny - 0,32, zgodnie z wnioskiem na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie sądu zarówno w analizie urbanistycznej, jak i samej decyzji o warunkach zabudowy nie sposób znaleźć uzasadnienia dla odstąpienia przez organ I instancji od ustalenia rozważanego parametru zgodnie z brzmieniem § 5 ust. 1 rozporządzenia na poziomie średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym. Argumentem przemawiającym za zastosowaniem regulacji § 5 ust. 2 nie może być natomiast okoliczność, że inwestor określił maksymalną powierzchnię zabudowy (1250m2), skoro z załączonej do akt sprawy tabeli (k. 179) wynika, że w obszarze analizowanym tylko jeden spośród piętnastu obiektów posiada wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie 0,38 (działki nr 261/6 i 261/4). W ocenie Sądu także określenie w decyzji szerokości elewacji frontowej poprzez wskazanie tylko jej maksymalnej wielkości (20 m), bez sprecyzowania wartości minimalnej owego parametru, uzasadnia uchylenie decyzji. Pozwala to bowiem inwestorom w zasadzie wznieść obiekt o szerokości przykładowo 1 m. Dlatego też w celu uniknięcia takich właśnie absurdalnych i niejednoznacznych sytuacji konieczne jest precyzyjne wskazanie parametrów nowej zabudowy.

Natomiast prawidłowość ustalenia pozostałych parametrów w decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 4), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 ust. 4), czy też geometrii dachu (§ 8 ust. 1) nie budziło w ocenie sądu uzasadnionych wątpliwości, bowiem znajduje pełne odzwierciedlenie w analizie urbanistycznej. W uzasadnieniu wyroku sąd uznał także za trafną konkluzję organów administracji o spełnieniu zasady "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. l pkt l ustawy. Mianowicie z części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru analizowanego wyznaczonych z zachowaniem reguł wynikających z § 3 ust. 2 rozporządzenia (w odległości 99m od granic przedmiotowej nieruchomości) wraz z zabudową mieszkaniową występuje zabudowa usługowa (hurtownia artykułów spożywczych, mechanika samochodowa i hurtownia części samochodowych). Sąd wskazał, że chodzi tu o nieruchomości nr ewid. 261/6 i 261/4, 258/11 i 258/12, 15 i 17, 24, 28. Skoro więc w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa to zasadny jest wniosek, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację występującej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy.

Sąd uznał także, że zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy okazał się chybiony. Wspomniana norma prawna nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nadto przepis art. 62 ust. 1 wprowadza ograniczenie czasowe, wskazując, iż postępowanie można zwiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy mniejszej wynika natomiast, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w dniu 22 listopada 2010r., wobec czego brak jest obecnie podstaw do zawieszenia spornego postępowania. Błędne w ocenie sądu były również argumenty skargi, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winno zostać poprzedzone konsultacjami z Miejskim Biurem Urbanistycznym w zakresie zgodności wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 265/13, był przedmiotem skargi kasacyjnej A. I. i P. I. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 maja 2015r., sygn. akt II OSK 2441/13, oddalił skargę kasacyjną.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium podniosło, że na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związane jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 265/13.

Dokonując ponownej oceny zakwestionowanych przez sad wskaźników tj. wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej Kolegium podniosło, że sposób ich ustalenia odbiegał od wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Jednakże wobec prawidłowych ustaleń zawartych w sporządzonej w sprawie analizie, możliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.

W decyzji organu I instancji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jak bowiem wynika z analizy wskaźnik wielkości dla całej zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od 0,06 do 0,38; średnio dla wszystkich nieruchomości w obszarze - 0,16, dla nieruchomości, na których realizowana jest również funkcja usługowa - 0,20. W ocenie Kolegium, dla działki nr 263/1 zasadnym było określenie tego parametru w przedziale od 0,20 do 0,26, przy czym minimalną jego granicę stanowi średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym dla nieruchomości realizujących obok funkcji mieszkaniowej także funkcję usługową. Maksymalna zaś wielkość tego parametru, zważywszy powierzchnię przewidzianej pod zabudowę działki nr 263/1, będzie stanowiła gwarancję realizacji obiektu, którego powierzchnia w stosunku do powierzchni terenu nie będzie dominująca w obszarze analizowanym, de facto nawiąże bowiem do intensywności zagospodarowania nieruchomości położonej w sąsiedztwie terenu inwestycji, a oznaczonej jako działki nr 261/4 i 261/6. Ograniczenie to, w stosunku do wniosku inwestora, zdaniem Kolegium, było konieczne z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym tylko jedna spośród piętnastu nieruchomości posiada wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki na poziomie 0,38, przy czym jej powierzchnia jest mniejsza od powierzchni terenu inwestycji i wynosi 2.719 m . W tym stanie rzeczy zastosowanie tego wskaźnika czy też nawet, jak to miało miejsce w decyzji organu I instancji, wskaźnika na poziomie - 0,32 do terenu opisanego we wniosku inwestora o pow. 4.024 m2 nie znajduje uzasadnienia. Pozwoliłoby bowiem na realizację obiektu o powierzchni zabudowy znacznie większej niż powierzchnia każdej zabudowy w obszarze analizowanym. Kolegium wyjaśniło, że organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem ustalenie warunków zabudowy co do rodzaju inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Parametry te będą mogły być dokładnie ustalone dla danej inwestycji dopiero w decyzji o warunkach zabudowy, niekiedy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero bowiem sporządzona analiza zasad i warunków zabudowy i zagospodarowania terenu według warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia daje podstawę do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści analizy urbanistycznej wynika, że szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym kształtują się w przedziale od 8,0 do 20,0 m; średnio 12,44 m, co z tolerancją 20% daje wielkość od 9,95 m do 14,93 m. W rozpatrywanej sprawie Kolegium uznało za zasadne ustalenie tego parametru dla planowanego budynku od 16,0 do 20,0 m, bowiem po pierwsze wielkość ta zawiera się w przedziale szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym, a po wtóre każda z tych wielkości (zarówno maksymalna, jak też minimalna) odpowiada szerokości elewacji frontowych dwóch budynków w obszarze analizowanym. Tym samym nie można twierdzić, że nawiązuje wyłącznie do jednostkowej wielkości tego parametru w obszarze. Organ II instancji uznał, że taki sposób wyznaczenia omawianego parametru pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia oraz umożliwia zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, a także realizację zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy. Ponadto wskazanie wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć stanowi określenie parametru przyszłej zabudowy w sposób jednoznaczny, uniemożliwiający jego zmianę na plus lub minus.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli A. I. i P. I. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w sytuacji braku spełnienia ww. przesłanki.

Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak konkretnego określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz nieuzasadnione odstąpienie od średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej na nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja.

Skarżący zarzucili również naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co do obecności w obszarze analizowanym zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a ponadto naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez sporządzenie decyzji administracyjnej pozbawionej należytego uzasadnienia.

W ocenie skarżących w granicach obszaru analizowanego nie ma żadnej nieruchomości dostępnej z tej samej drogi publicznej, która pozwalałaby na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Skarżący zakwestionowali twierdzenie, iż na działkach ew. nr 261/4, 261/6, 258/11 prowadzona jest działalność usługowa, jako hurtownia artykułów spożywczych i hurtownia części samochodowych, bowiem nieruchomość nr 258/11 jest działką niezabudowaną. Ponadto trudno jest z kilku względów zgodzić się z twierdzeniem, iż na działkach nr 15 i 17, 24, 28 również prowadzona jest działalność o charakterze usługowym, bowiem działki o ww. numerach nie funkcjonują na ww. obszarze. W konsekwencji skarżący nie są w stanie zweryfikować poprawności rozumowania SKO w Ł. w powyższym zakresie z uwagi na ww. nieścisłości, jednakże niewątpliwie w analizowanym obszarze nie funkcjonują nieruchomości o wskazanych przez SKO w Ł. numerach ewidencyjnych. Ponadto na nieruchomościach oznaczonych nr ew. 261/4 i 261/6 (ul. A 274) - nigdy żadna działalność usługowa ani gospodarcza nie była zarejestrowana ani prowadzona, co potwierdza załączony wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. W konsekwencji skarżący nie są w stanie wskazać, do jakiej zabudowy usługowej, tj. hurtowni artykułów spożywczych i hurtowni części samochodowych w treści uzasadnienia skarżonej decyzji odnosi się SKO w Ł., jednakże powyższa kwestia budzi poważne wątpliwości tak pod względem merytorycznym, jak i pod względem zgodności z przepisami obowiązującego prawa.

Powyższe rozważania zdaniem skarżącego prowadzą do konstatacji, iż organy winny ponownie przeprowadzić analizę urbanistyczną z uwagi na znaczny upływ czasu.

Zdaniem skarżących należy ponownie zweryfikować w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pozwalające na wydanie stosownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, szczególnie w kontekście wniosku inwestora, który ma służyć przesunięciu usługowej funkcji zabudowy i zagospodarowania na tereny wypoczynkowo - turystyczne w obrębie Lasu [...]. Okolicznością, na którą winien zostać położony nacisk, jest charakter przedmiotowej inwestycji, który ogranicza się jedynie do funkcji usługowej - Inwestor nie zamierza wznosić na ww. terenie zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej zabudową usługową.

Skarżący zakwestionowali sposób ustalenia wskaźnika zabudowy, a także sposób ustalenia szerokości elewacji frontowej dla zamierzenia inwestycyjnego, bowiem przepisy § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia tych wskaźników w inny sposób niż wartość średnia, jednakże musi to być podyktowane uzasadniona koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej, co zdaniem skarżących nie wynika z decyzji SKO z dnia [...]. Odmienna interpretacja tego przepisu, skutkowałaby przyjęciem, iż przepisy określające parametry dla nowej inwestycji nie mają praktycznego zastosowania, gdyż parametry te organ zawsze możne wyznaczyć dowolnie. W konsekwencji takie rozstrzygnięcie co do granicznych parametrów przyszłego obiektu może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego, zamiast go przestrzegać i utrwalać. Wskazane przez SKO wielkości w nieuzasadniony sposób odbiegają od ustalonej przez organ średniej co może doprowadzić do zaburzenia ładu architektoniczno-urbanistycznego na terenie bezpośrednio przylegającym do Lasu [...].

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], a ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej określanej jako p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny w zakresie dokonywanej kontroli administracji publicznej zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej w skrócie "u.p.z.p.".

W rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest zbadanie, czy planowana inwestycja spełnia wszystkie wskazane w przywołanym przepisie warunki.

Co istotne w rozpoznawanej sprawie, przyjęte przez organy administracji warunki zabudowy dla spornej inwestycji zostały już zweryfikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2013 roku w sprawie II SA/Łd 256/13 zaaprobował ustalenia organów, iż planowana inwestycja pod względem funkcji (o charakterze usługowym) stanowi kontynuację funkcji występującej w danym terenie. Sąd stwierdził też, że zgodnie z prawem określono gabaryty nowej zabudowy i wymagane wskaźniki dla nowej inwestycji za wyjątkiem określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 10/11- Lex nr 1145557).

Zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. przy ponownym rozpoznaniu sprawy zarówno organy administracji jak i sąd są związane wyrażoną w ww wyroku oceną prawną. Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nie miały podstaw do odmiennych wniosków i ustaleń w zakresie wszystkich parametrów za wyjątkiem wskazanych wcześniej, zakwestionowanych przez sąd wskaźnika powierzchni zabudowy i wielkości szerokości elewacji frontowej. Ponownym ustaleniom i weryfikacji podlegały jedynie owe dwa wskaźniki.

Norma zawarta w cytowanym art. 153 p.p.s.a. oznacza, że bezskuteczne są zarzuty skargi odnoszące się ponownie do niezachowania przez planowaną inwestycję zasad ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa przez niezachowanie wymogu kontynuacji funkcji oraz zarzut dotyczący konieczności ponownego weryfikowania wszelkich wymogów nałożonych przepisem art. 61 u.p.z.p.. Takie ustalenia byłyby nie tylko zbędne, ale też sprzeczne z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. Nietrafne wobec tego jest stanowisko, że organ ponownie prowadząc sprawę winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości i dokonać nowych ustaleń także w zakresie tych cech i wskaźników nowej zabudowy, których prawidłowość została potwierdzona w przytoczonym wcześniej wyroku WSA w Łodzi.

Skarżący dla uzasadnienia swego stanowiska podnoszą zarzut, że ponowne warunki zabudowy zostały wydane na podstawie nieaktualnej analizy urbanistycznej, sporządzonej trzy lata wcześniej. Taki zarzut byłby uzasadniony jedynie wówczas, gdyby skarżący wykazali, czy choćby uprawdopodobnili, że od czasu sporządzenia analizy urbanistycznej zaszły takie zmiany sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, które mogłyby mieć wpływ na ustalenia w tejże analizie zawarte.. Wówczas należałoby rzeczywiście rozważyć konieczność ponowienia analizy urbanistycznej i ponownego opracowania parametrów nowej zabudowy. Tymczasem w skardze postawiono jedynie zarzut nieaktualności analizy, bez głębszego uzasadnienia, które pozwoliłoby na weryfikację jego trafności, kontestując też niezakwestionowane przez sąd w sprawie II SA/Łd 265/13 ustalenia organów. W takiej sytuacji zaś, gdy zarzut pozostaje gołosłowny, nie może odnieść skutku.

Wobec powyższego za trafne należy uznać stanowisko organów, iż budowa zakładu o charakterze usługowym z przeznaczeniem na usługi cukiernicze z zapleczem magazynowym, o powierzchni zabudowy 70m2 stanowi kontynuację zastanej funkcji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, linia zabudowy, geometria i kąt nachylenia połaci dachowych ustalone zostały zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, dala powoływanym jako rozporządzenie), są to bowiem ustalenia organów ocenione jako trafne w cytowanym wyroku WSA.

Nie jest też trafny zarzut błędnego wskazania działek w decyzji, gdyż wszystkie działki wskazane w zaskarżonej decyzji istnieją i mają takie numery, jak podał organ.

Jak wyjaśnił WSA w wyroku z dnia 5 lipca 2013r. decyzja była obarczona wadami jedynie w ustaleniu wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Dlatego też tylko te elementy wymagały ponownego ustalenia. Sąd uznał, że stosownej korekty tych parametrów może uczynić organ II instancji, stąd uchylona została wyłącznie decyzja Kolegium.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium ustaliło wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie od 0,20 do 0,26, zaś szerokość elewacji frontowej w granicach 16-20.

W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Poza sporem jest, że średnia wielkość wskaźnika zabudowy na analizowanym terenie wynosi 0,16. Tymczasem wskaźnik ten ponownie ustalony został na poziomie odbiegającym od średnich wielkości w analizowanym obszarze, ponownie też, w ocenie sądu odstępstwo to nie zostało przez SKO należycie wytłumaczone. Kolegium argumentuje, że podobnie intensywna zabudowa występuje na sąsiednich działkach. Organ wskazał przy tym wskaźniki zabudowy na działkach: dz. 261/4 i 261/6 = 0,38; d. 14 = 0,17; dz. 15 i 17 = 0,24; dz. 20 = 0,21; dz. 21 = 0,22, dz. 24 = 18, dz. 28 = 17. Ta okoliczność nie uzasadnia jednak w pełni przyjętego wskaźnika. Trafnie skarżący podnoszą, że planowana jest inwestycja o charakterze usługowym, ta zaś występuje w terenie w mniejszym zakresie niż zabudowa jednorodzinna, jest odstępstwem od dominującej funkcji mieszkaniowej w tym terenie. Co więcej, zwiększona ( w stosunku do średniej) gęstość zabudowy dotyczy nieruchomości, na których wstępuje zabudowa i mieszkaniowa i usługowa łącznie. Zatem nie są to działki, gdzie o intensywności zabudowy stanowiłaby wyłącznie zabudowa usługowa. Tymczasem inną jakość przestrzenną, inny ład przestrzenny tworzy zabudowa o charakterze usługowym, która towarzyszy zabudowie mieszkaniowej, inną zaś zabudowa wyłącznie usługowa.

W okolicy, w której dominuje mieszkaniowy charakter zabudowy, zaś zakłady usługowe stanowią jej uzupełnienie jest to element istotny, wpływający na konieczność ostrożnego i wnikliwego badania gabarytów kolejnego zamierzenia inwestycyjnego, które wpłynąć może na zachwianie proporcji poszczególnych funkcji terenu. Wydaje się niewystarczające samo powołanie się na występujące w sąsiedztwie działki o zbliżonej gęstości zabudowy, skoro intensywności owej nie generuje wyłącznie zabudowa usługowa. Bardziej usprawiedliwione danymi wynikającymi z analizy, uwzględniające powyższe uwagi związane z charakterystyką zabudowy w terenie analizowanym wydaje się chociażby rozważenie ustalenia wskaźnika zabudowy oscylującego między dwiema średnimi wielkościami – średniej dla całego terenu, tj 0,16 a średnią dla nieruchomości z zabudową usługowa, tj 0,20. Takie granice intensywności zabudowy w ocenie sądu uwzględniałyby wymogi zastanego ładu przestrzennego przez odwołanie się do wartości średnich w ogólności, jak i do wartości średnich dla nieruchomości zabudowanych w sposób podobny dla planowanej.

W tym znaczeniu zaskarżona decyzja nie uwzględnia wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w powołanym wcześniej wyroku w tej sprawie.

Podobnie jest z ponownym ustaleniem szerokości elewacji frontowej. Ustalono ją w granicach 16 do 20 metrów. W rozumieniu § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.2). Z treści analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji frontowej zabudowy obszaru analizy zawiera się w przedziale od 7 do 20 m (średnio 12,44 m). Z analizy wynika, że tylko 2 działki zabudowane są budynkami o szerokości elewacji 20m, tylko dwie mają szerokość elew. 16 metrów, a pozostałe mieszczą się w średnim przedziale. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniona tak znacznego odstępstwa od średnich wielkości, nawet od dopuszczonej tolerancji 20%. Należy w tym miejscu odwołać się do wyrażanych przez skarżących obaw, iż przyjęcie tak szerokiej elewacji frontowej budynku nie stanowi kontynuacji cech zabudowy istniejącej, nie zostało też w sposób przekonujący wywiedzione z analizy urbanistycznej.

Reasumując, w ocenie sądu takie ustalenie kwestionowanych wskaźników nie stanowi prawidłowego wykonania wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Łd 265/13 i nie wynika z prawidłowej weryfikacji danych zawartych w analizie urbanistycznej. Ponownie należy postawić organowi odwoławczemu zarzut naruszyło przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co doprowadziło do ustalenia spornych parametrów zabudowy z naruszeniem brzmienia § 5 i § 6 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy.

Z tych wszystkich względów Sąd w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania należnych skarżącym od organu.

Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium zobowiązane jest uwzględnić oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa.

LS