Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 233/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3, art. 52 § 1, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1-4, ust. 6-11
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 94, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Mirosław Trzecki Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr XIII/87/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz § 6 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy uchwałą z dnia [...] października 2004 roku, Nr XIII/87/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z zm.) oraz art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) W § 2 ust. 2 postanowiła, że zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez

1 dzień. W § 3 ust. 1 Rada Gminy ustaliła stawki opłat rocznych za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego. W § 3 ust. 2 zawarto zapis, że wymienione wyżej roczne stawki opłat obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia

w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Ustęp 3 stanowi, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek opłat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inżynierskim, natomiast § 3 ust. 4 stanowi, że zajęcie pasa drogowego przez krótszy okres niż 1 miesiąc jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 miesiąc.

W § 6 zaskarżonej uchwały Rada Gminy postanowiła, że za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w § 2, § 3, § 4 oraz § 5 o powierzchni mniejszej niż Im2 pobiera się opłatę jak za 1m2 .

Uchwała powyższa opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] listopada 2004 r. (Dz. U. L. Nr 93, poz. 1408 z 2004 r.).

Prokurator Okręgowy, działając na podstawie art.3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku o prokuraturze (tekst jednolity Dz. U. Nr 21, poz. 206 z 2002 roku ze zm.), zaskarżył powyższą uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie prawa : art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust.

8, ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy w przepisach § 2 ust. 2, § 3 ust.2, ust. 3 i ust. 4 i § 6 zaskarżonej uchwały upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. Z tej racji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 2, § 3 ust.2, ust. 3 i ust. 4

i § 6 uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2004 roku, Nr XIII/87/2004 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudowa, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg.

W ocenie Prokuratora analiza wymienionych przepisów pozwala na stwierdzenie, iż w istotny sposób naruszały one regulacje rangi ustawowej zawarte

w art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 1 - ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, jak również pozostają w sprzeczności z obecnie obowiązującym porządkiem prawnym, to jest art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust.10 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.,

z 2007 roku).

W skardze zwrócono uwagę, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 7 stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego - na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Hierarchia źródeł prawa została wyraźnie określona w art. 87 Konstytucji. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu (Konstytucji, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń) i nie mogą być z nimi sprzeczne. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa

z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity : Dz.U.07.68.449, ze zm.).

Radzie Gminy, działając na podstawie art. 40 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z 2001 r. ze zm.), przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, obowiązującego na obszarze gminy, wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Jednym z zadań własnych gminy są sprawy dotyczące gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1).

Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, Nr 71, poz. 838 ze zm.), zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego,

w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Ustęp 9 tego artykułu enumeratywnie wylicza czynniki, które organ stanowiący powinien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wyliczenie tych czynników oznacza, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat, nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały określone w przepisie.

W ustępie 4 tegoż artykułu określono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego

w celu prowadzenia robót w pasie drogowym i za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.

W ustępie 5 art. 40 ustawy o drogach publicznych określono, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Przepis art. 40 ust. 10 ww. ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego

o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawki takie jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Obowiązująca w obecnym kształcie ustawa z dnia 21 marca 1985 roku

o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm., z 2007 roku) zawiera podobne uregulowania, jak ustawa stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej uchwały, doprecyzowując ponadto przypadki służące ustalaniu stawek za zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny przy zastosowaniu przepisów w art. 40 ust. 4 i ust. 6 ustawy, oraz zajęcia pasa drogowego za niepełny rok przy zastosowaniu art. 40 ust. 5. Artykuł 40 ust. 4 tej ustawy stanowi m.in., że zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień, zaś w art. 40 ust. 5 ustawodawca przyjął, że za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata jest obliczana proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

W ocenie Prokuratora z powyższych regulacji wynika, iż w ramach delegacji ustawowej Rada Gminy uprawniona była wyłącznie do określenia stawki opłat za zajęcie l m pasa drogowego przez jeden dzień lub stawki rocznej pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia, w zależności od celu zajęcia pasa drogowego. Pojęcie "rok", którym posługuje się ustawodawca w ustawie o drogach publicznych nie musi odpowiadać temu kalendarzowemu, który obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia. (np. umieszczenie urządzenia przez rok w okresie od 1 lipca do 30 czerwca roku następnego).

Zdaniem Prokuratora żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie upoważniał organu administracji do ustalania sposobu obliczania opłaty.

W ocenie Prokuratora, zaskarżone przepisy uchwały w rażący sposób naruszają przepisy ustawy o drogach publicznych, przekraczając w swych postanowieniach zakres kompetencji rady gminy, określonej w art. 40 ust. 8 ustawy

o drogach publicznych, jako przepisie rangi wyższego rzędu nad przepisami ustanowionymi w aktach prawa miejscowego.

Wykonanie uchwały Rada Gminy powierzyła Wójtowi Gminy (§7). Przedstawiony przez Wójta, przyjęty do praktycznego zastosowania sposób obliczania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego za okres krótszy niż rok,

w szczególności przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż

1 miesiąc jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego za miesiąc (§ 3 ust. 3 i ust. 4) określa sposób obliczania opłaty – zdaniem Prokuratora wykracz poza ustawowe upoważnienie. Nadto w skardze zwrócono uwagę, że przyjęty w uchwale sposób obliczania stawek pozostaje w sprzeczności z obowiązującym obecnie stanem prawnym, gdzie ustawodawca określa wprost, iż " przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim".

Ponieważ Rada Gminy nie ustrzegła się przed opisanymi błędami, dlatego Prokurator uznał za konieczne wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że Rada Gminy w trybie art. 54 § 23 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, uwzględniła skargę w całości na sesji, która odbędzie się w miesiącu kwietniu 2010 roku podejmie uchwałę o uchyleniu w części zaskarżonej uchwały.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 roku Rada poinformowała Sąd o podjęciu uchwały Nr XXVIII/233/10 w dniu [...] kwietnia 2010 roku w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Jak wynika z treści uchwały której odpis załączono, zaskarżone przez Prokuratora przepisy zostały uchylone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a."

Prokurator Okręgowy wniósł skargę z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), zezwalający prokuratorowi m.in. na wystąpienie do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego. Dodatkowo prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, co wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych, rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. I tak przykładowo zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. Do ustalenia wysokości stawek 1 m2 ustawodawca upoważnił odpowiednio Ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego ) – art. 40 ust. 7 i 8.

Wobec tego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego – wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że o ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych daje upoważnienie ustawowe do wydania uchwały

w omawianym przedmiocie, to w art. 40 ust. 9 ww. ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego

w pasie drogowym.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2004 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Przepis ten od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący Prokurator zakwestionował jako niezgodne z prawem jedynie § 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 , ust. 3 i ust. 4 oraz § 6 zaskarżonej uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Należy zaznaczyć, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Aktem takim jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej

kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Powiat. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania, lecz może lub mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków.

Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002 r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2

z 2002 r. poz.13) i z 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999 r. poz. 4).

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego utrwalił się pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wspomnieć należy więc, że na mocy przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego mają określać wprost przepisy uchwał wydanych przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego a to art. 40 ust. 8, ust. 9 i ust. 6 (wyrok NSA z dnia 14 września 2007 roku w spr. I OSK 928/07).

Zdaniem Sądu orzekającego bez wątpienia opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w myśl art. 217 Ustawy Zasadniczej. Przepis ten ustanawia bezwzględną wyłączność ustawy dla normowania nakładania podatków, innych danin publicznych, określania podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych. W tych materiach konieczne jest więc uregulowanie w samej ustawie wszystkich podstawowych elementów i to w ten sposób, aby unormowanie ustawowe miało cechy kompletności, precyzyjności i jednoznaczności. Nie ulega wątpliwości zdaniem Sądu, że podstawowe elementy opłaty za zajęcie pasa drogowego zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., bowiem

w normie art. 40 określono podmiot opodatkowania, przedmiot opodatkowania oraz sposób wyliczenia tejże opłaty (w tym również określono maksymalne stawki).

Z przepisu art. 40 ust.6 powołanej ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, iż opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn trzech następujących elementów: liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Do ustalenia trzeciego elementu tego iloczynu upoważniony został organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że w myśl art. 40 ust.8 cytowanej ustawy organ ten został upoważniony do ustalenia "wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego", przy czym stawka ta nie może przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa. W przepisie art. 40 ust. 9 określono jednocześnie czynniki, które należy uwzględniać przy ustaleniu wysokości stawki opłaty.

W ocenie Sądu wyliczenie tych czynników jest wyczerpujące i nie można uwzględniać innych elementów niż wymienione w ustępie 9. Wysokości stawki opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 8 nie można różnicować na przykład ze względu na podmiot, który zajął pas drogowy czy też ze względu na treść reklamy, gdyż czynniki te nie są wymienione w art. 40 ust. 9. Organ samorządu terytorialnego może ustalać stawki uwzględniając tylko te czynniki, które określono w art. 40 ust. 9.

Uchwała Rady Gminy została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Ustalono w niej opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jednakże przy ustalaniu stawek, jak to wyżej wywiedziono, już przepis ustawowy wyraźnie wskazywał zasadę jaką należy stosować czy obliczeniu opłaty, a mianowicie jest to iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętego przez reklamę, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W ocenie Sądu zasadny jest zarzut Prokuratora co do sprzeczności przepisu

§ 2 ust. 2 oraz § 3 ust. 2 ust. 3 i ust 4 oraz § 6 omawianej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego z przywołanymi przepisami ustawy o drogach publicznych. Ustawa określiła sposób ustalenia przedmiotowej opłaty jako iloczynu wyżej wymienionych składników. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają, aby w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustalił wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez organ samorządu w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały iż zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny na prawach wyłączności w celach innych niż prowadzenie robót drogowych w pasie drogowym, umieszczania w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, a także w innych celach - jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Aktualne brzmienie ustawy o drogach publicznych, ukształtowane w wyniku jej nowelizacji (t.j. Dz.U. 2007r, Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie zmieniają powyższych wniosków. W zakresie bowiem w jakim zapis § 2 ust. 2 nie narusza ustawy to jednak zapis: "zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień" stanowi powtórzenie noweli uzupełniającej brzmienie przepisu art. 40 ust. 4 omawianej ustawy według stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.

W § 6 zaskarżonej uchwały przyjęto zasadę, że za zajęcie pasa drogowego

o powierzchni mniejszej niż 1 m2 pobiera się opłatę jak za 1 m2. Powyższy zapis stanowi powtórzenie zapisu zawartego w art. 40 ust. 10 omawianej ustawy.

Dodatkowo podnieść należy, iż narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego lub przepisu aktu wykonawczego usytuowanego wyżej w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez akt przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia w tej sprawie jednak brak.

Należy stwierdzić, że zgodnie z treścią § 136 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu, nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. W doktrynie słusznie wskazuje się, że obowiązujący w danym miejscu i czasie porządek prawny powinien być traktowany jako system. System zaś jest zbiorem hierarchicznie uporządkowanych elementów tworzących pewną większą całość. Jedną z głównych cech systemu, a więc i systemu prawa jest jego spójność. Spójność systemu prawa wyraża się m.in. w zgodności treści aktów normatywnych niższego rzędu z aktami normatywnymi usytuowanymi na wyższym szczeblu hierarchii tego systemu. Spójność ta, zwana w doktrynie spójnością pionową, jest pożądana w sposób szczególny w relacji: przepisy stanowiące podstawę prawną dla aktu wykonawczego - akt wykonawczy, co oczywiście nie umniejsza istoty spójności z wszystkimi pozostałymi przepisami przynależnymi do jednego systemu (wyrok WSA W Krakowie z dnia 27 lutego 2007 roku w spr. II SA/Kr 1163/05 wraz z podaną tam literaturą).

Natomiast w § 3 ust. 2 i 3 uchwały Rada nie tylko że zajęła się problematyką, do której nie miała ustawowego upoważnienia, ale nadto zmieniła treść ustawowego uregulowania co do rozumienia terminu "rok" i "rok kalendarzowy" oraz przyjęła niezgodnie z ustawą, iż za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesięcy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, gdy tymczasem ustawa za podstawę w takiej sytuacji przyjmuje dni a nie miesiące.

Powyższe zastrzeżenia dotyczą także regulacji zawartej w § 3 ust. 4 uchwały, w którym ustalono zajęcie pasa drogowego przez krótszy okres niż 1 miesiąc za równoznaczne z zajęciem pasa drogowego przez 1 miesiąc. Ustawa dla obliczenia należnej opłaty ustanawia dwa mierniki czasowe mianowicie rok raz dzień. Wprowadzając miernik czasowy miesiąca, jak wyżej powiedziano, Rada dopuściła się naruszenia upoważnienia ustawowego.

Opłaty za zajęcie pasa drogowego są przekazywane do budżetów jednostek

samorządu terytorialnego. Stanowią więc dochód gminy uwzględniając zasady

samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił rady gmin do określania wysokości stawek opłaty za zjecie pasa drogowego drogigminnej. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie powiatowi realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa.

Sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych: "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wskazuję, że każde zajęcie związane jest

z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Takie uregulowania zawarte w powołanych przepisach prowadzą do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty oraz sposobu jej obliczania powinno nastąpić

z zachowaniem należytej staranności.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości naruszenie w istotny sposób w uchwale Rady Gminy z dnia [...] października 2004 roku. Nr XIII/87/2004 przepisu art. 40 ust. 2 i 4 oraz ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w części zaskarżonej przez Prokuratora. Przewidzianą w przepisie art. 147 § 1 p.p.s.a. konsekwencją istotnego naruszenia prawa przez uchwałę lub akt, jest stwierdzenie przez sąd jej nieważności. Kierując się powyższa dyspozycją, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze.

Odnieść należy się również do wniosku Rady Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę mianowicie o umorzenie postępowania sądowego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Uwzględniając stanowisko Prokuratora Okręgowego w dniu [...] kwietnia 2010 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXVII/233/10 w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, którą uchylono § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 oraz § 6 zaskarżonej uchwały

nr XIII/87/2004 z dnia [...] października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. L. Nr 93, poz. 1408 z 2004 roku).

Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (sygn. akt

W 5/94, opubl. OTK 1994, nr 2, poz. 44), dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przyjął, a pogląd ten podziela Sąd orzekający

w przedmiotowej sprawie, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Z kolei

w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (sygn. akt K 10/93, opubl. OTK 1994, cz. 1 poz. 7) Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. W tym kontekście istotne jest to, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Powyższe rozróżnienie ma zatem niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu, uchylenia uchwały nie można utożsamiać również z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (vide: stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. Samorząd Terytorialny z 2005 r. z. 7-8 poz. 125). Za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego uchylonej po wniesieniu skargi do sądu opowiedział się kilkukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06, LEX nr 327767, wyrok z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291).

W dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, to jest w dniu

26 maja 2010 r. uchwała zmieniająca uchwałę zaskarżoną nie została jeszcze opublikowana, a zatem zmiana nie weszła jeszcze w życie, bowiem jak wynika z jej

§ 3 wejdzie ona w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Kierując się powyższym, Sąd stwierdził brak podstaw dla umorzenia postępowania.