Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 88/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 października 2020 r. nr 09000/1499543/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia 14 lipca 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5.10.2020r. nr 09000/1499543/2020 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję ZUS z 14.07.2020r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego Z. A., prowadzącego działalność gospodarczą jako PPHU "A" z 24.04.2020r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r.

W podstawie prawnej ZUS powołał art. 31zq ust. 8 ustawy z 2.03.2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) – dalej powoływana jako ustawa.

Z akt sprawy wynika, że 24.04.2020r. skarżący zwrócił się do ZUS z wnioskiem o zwolnienie go z obowiązku opłacania składek za osoby ubezpieczone za okres od marca do maja 2020r.

Decyzją z 14.07.2020r. ZUS umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia tego wniosku w stosunku do maja. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy płatnikowi składek przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych należnych za maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych, jeżeli w określonym czasie był zgłoszony jako płatnik składek. Jednym z warunków takiego zwolnienia jest przesłanie dokumentów rozliczeniowych nie później niż do 30.06.2020r. Natomiast skarżący takich dokumentów w tym terminie nie złożył. Zachodzi zatem bezprzedmiotowość postępowania, a w takim razie zasadne jest jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 Kpa.

Pismem z 3.08.2020r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, że dokumenty rozliczeniowe zostały przez niego przygotowane już 5.06.2020r., jednak nie zostały wysłane z powodu błędu w obsłudze systemu. Błąd ten skarżący zauważył dopiero w lipcu, kiedy to nie mógł sporządzić dokumentów rozliczeniowych za czerwiec z powodu braku dokumentów za maj. W rezultacie stwierdzenia tego braku oba zestawy dokumentów rozliczeniowych, tj. za maj i czerwiec zostały wysłane razem 15.07.2020r. Podniósł, że w razie nieprzyznania mu zwolnienia konsekwencje finansowe tego niedopatrzenia byłyby dla niego niewspółmiernie wysokie w porównaniu do przewinienia. Mimo, że jego przychody rok do roku spadły prawie o połowę, to utrzymał zatrudnienie na dotychczasowym poziomie licząc na zwolnienie ze składek. Innej formy pomocy nie może zaś otrzymać, bo zadeklarował, że będzie korzystać ze zwolnienia ze składek ZUS.

Zaskarżoną decyzją Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję o umorzeniu postępowania. Ponownie stwierdził, że warunkiem zwolnienia było złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30.06.2020r., a strona w tym terminie ich nie złożyła. W związku z tym stwierdził, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i jego umorzenie jest zasadne.

W skardze strona zarzuciła naruszenie:

- art. 31zq pkt 7 ustawy o covid, który nakazuje wydanie decyzji, natomiast organ umarzając postępowanie w istocie wydał postanowienie;

- art. 31zq pkt 1 i 2 ustawy poprzez niezastosowanie. Terminy są wyłącznie instrukcyjne, gdyż rozpoznanie wniosku za kwiecień nastąpiło dopiero 15.07.2020r.

- art. 31zq pkt 3 ustawy, gdyż warunek złożenia deklaracji dotyczy zwolnienia z opłacania bieżących należności, a nie dotyczy uprawnienia do uzyskania zwolnienia;

- art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 31zq pkt 7 ustawy, gdyż podjęte rozstrzygnięcie było nieprawidłowe a organ winien orzekać decyzją określoną w ust. 7. Natomiast w niniejszej sprawie zarówno decyzja odmawiająca, jak i postanowienie o umorzeniu byłyby bezzasadne.

Zarzucił też, że decyzja nie została doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Stwierdził, że skoro nie zostały w terminie złożone wymagane prawem dokumenty, to odpadła materialnoprawna przesłanka do rozpoznania wniosku o zwolnienie. W sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, zatem jego umorzenie było prawidłowe. Nie zgodził się, że termin złożenia deklaracji ma charakter instrukcyjny. Zdaniem organu jest to termin materialny, bezwzględnie obowiązujący i nie mają do niego zastosowania przepisy procesowe o przywróceniu terminu. Podkreślił prawidłowe doręczenie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej także: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Spór w niniejszej sprawie koncentruje się na niedopełnieniu przez stronę obowiązku terminowego złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek.

Kodeks postępowania administracyjnego formułuje szereg wymogów, jakim powinno odpowiadać postępowanie administracyjne i wydana po jego przeprowadzeniu decyzja administracyjna. Natomiast procedowanie organu warunkom tym nie odpowiada, podobnie jak zaskarżona decyzja.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że wydane rozstrzygnięcia organów są konsekwencją utożsamienia w skutkach sytuacji bezprzedmiotowości postępowania i przypadku, gdy żądanie strony nie może być uwzględnione z powodu niespełnienia niezbędnych do tego przesłanek ustawowych.

Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Art. 105 § 1 Kpa ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość zachodzi zatem w przypadku braku przedmiotu sprawy administracyjnej i oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, gdyż w takim przypadku występuje trwała przeszkoda uniemożliwiająca merytoryczne załatwienie sprawy. Wystąpi ona np. w przypadku, gdy w danej sprawie zostało podjęte ostateczne rozstrzygnięcie czy też w razie śmierci strony w przypadku uprawnień lub obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego.

Kwestię bezprzedmiotowości wyjaśnił NSA w wyroku z 12.04.2022r. o sygn. akt II GSK 258/22. Stwierdził on, że "Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego może zapaść, jeżeli postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania może zachodzić z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Chodzi zatem o takie okoliczności, które czynią prawnie niemożliwym wydanie decyzji z uwagi na brak przedmiotu sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na mocy przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie wtedy jest/staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty."

Natomiast ewentualny brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone, gdyż dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Wszak w badanej sprawie istnieje wniosek, pochodzi on od strony i nie został rozpoznany wobec wydania rozstrzygnięcia jedynie formalnego, kończącego postępowania bez merytorycznego załatwienia sprawy.

W takim zaś razie organ odwoławczy naruszył prawo utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji.

Po wtóre, podkreślić należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany w oparciu o przepisy Kpa. A skoro tak, to priorytetowe zastosowanie w sprawie winny znaleźć naczelne zasady procesowe.

Z brzmienia art. 7 kpa jednoznacznie wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myl art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Oceniając procedowanie organu rozpoznającego dwukrotnie wniosek strony skonstatować należy, że nie spełnia ono wymogów wynikających z powołanych wyżej przepisów. Nie można bowiem tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID i możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Wielu przedsiębiorców znalazło się w sytuacji dla nich nowej, wymagającej nie tylko zadbania o zaspokojenie środków dla podstawowej egzystencji ich rodzin, ale również dopełnienia formalności dla nich nieznanych, z których uprzednio nie korzystali.

W tych okolicznościach szczególnego znaczenia nabiera wynikający z art. 9 Kpa obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Poza tym ustawodawca jednoznacznie nałożył na organy obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 Kpa).

Tym wymogom organ rozpoznający wniosek strony skarżącej nie sprostał.

Strona składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek zainicjowała postępowanie, które winno być prowadzone z poszanowaniem ww. zasad procesowych. Zatem na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony o warunkach, zasadach i trybie skorzystania z tego zwolnienia; konieczności złożenia stosownych dokumentów w terminie; a także o konsekwencjach prawnych niezłożenia deklaracji, co mogło skutkować odmową zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek. Nie można zapominać także o art. 79a § 1 i 2 Kpa, zgodnie z którymi w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Natomiast organ I instancji – mimo, że był do tego zobligowany powołanymi wyżej przepisami procesowymi - nie poinformował strony, że do jej wniosku nie zostały dołączone konieczne dokumenty rozliczeniowe. Informacja taka była uzasadniona tym bardziej, że za kwiecień zostały one złożone, skoro zwolnienie za ten miesiąc zostało stronie przyznane. Wskazywało to, że zasady zwolnienia są stronie znane, zatem dziwić powinno, że za maj dokumentów nie złożyła. Natomiast organ po wpływie wniosku nie podjął czynności wyjaśniających, a jedynie "odczekał" na upływ terminu 30.06. i wydał decyzję umarzającą postępowanie. W ten sposób organ uchybił także wynikającej z art. 8 Kpa zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu.

Wskazane powyżej uchybienia wymagały więc uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, a to celem ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ zgodnie z wymogami wynikającymi z omówionych wyżej przepisów prawa.

Nie uwzględnił natomiast Sąd zarzutu wadliwego doręczenia decyzji, jako że w aktach sprawy przy obu decyzjach znajdują się potwierdzenia odbioru obu decyzji przez pełnomocniczkę strony.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje zasady ogólne Kpa, w tym nakładającą na organ obowiązek działania z poszanowaniem słusznego interesu strony i czuwania nad tym, aby strony z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody. Uwzględni, że złożenie niekompletnego wniosku nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, lecz rodzi po stronie organu obowiązek wezwania strony do jego uzupełnienia. Składając wniosek strona ujawniła bowiem wolę skorzystania ze zwolnienia, zatem rzeczą organu było czuwanie nad tym, aby było to możliwe i aby strona nie poniosła szkody, a do czego obliguje go art. 7 i 9 Kpa.

Z uwagi na przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. art. 7, 8, 9, 79a i 105 § 1 Kpa Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.