Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1508/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 18  ust. 1  pkt 1f w zw. z  art. 22a  ust. 1  pkt 2a
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi [...] Krajowych Przewoźników Pasażerskich ,,P. w I. oraz ze skargi H. K. i J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia dotyczącego zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu 3. oddala skargę H. K. I J. K. 4. zarządza zwrot od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz [...] Stowarzyszenia Krajowych Przewoźników Pasażerskich ,, P." w I. kwotę stu (100) złotych tytułem nadpłaconego wpisu 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz [...]Stowarzyszenia Krajowych Przewoźników Pasażerskich ,, P. w I. kwotę stu (100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1508/10

Uzasadnienie

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołując się na przepisy art. 106 § 1 -6 w związku z art. 123 i 124 kpa, Starosta Ż. postanowieniem nr [...] z dnia [...] uzgodnił planowany przebieg linii komunikacyjnej [...] w związku ze skierowanym do Marszałka Województwa K. przez przewoźnika "[...]" M. P. w P. wnioskiem o zmianę zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wskazując, że zgodnie z sugestią zainteresowanych przewoźników wnioskodawca dokonał zmian w pierwotnym projekcie rozkładu jazdy celem zapobieżenia zatrzymywaniu się dwóch lub trzech autobusów jednocześnie na tym samym przystanku, co mogło stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a nadto podnosząc, iż zmiana rozkładu jazdy będzie służyła dostosowaniu komunikacji do potrzeb pasażerów i przyczyni się do zwiększenia konkurencyjności wykonywanych usług przewozowych mobilizując pozostałych przewoźników do lepszej organizacji pracy, zmodernizowania taboru, obniżenia cen biletów itp. Poza tym organ stwierdził, że nie było potrzeby, przygotowania nowej analizy sytuacji rynkowej w stosunku do wcześniej sporządzonej i omówionej na spotkaniu w dniu 23 marca 2010 r., a także, iż jeśli takowa byłaby konieczna, to winien dokonać jej organ zmieniający zezwolenie.

Powyższe postanowienie organ doręczył, poza wnioskodawcą pełnomocnikowi stowarzyszenia K.-P. w I., jak również przewoźnikom P. w I. oraz H. i J. K. – "[...]".

Pełnomocnik stowarzyszenia K.-P. w I. zaskarżył wymienione wyżej postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnosząc o jego uchylenie oraz zarzucając naruszenie art. 22a ustawy o transporcie drogowym i art. 3 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, naruszenie art. 124 § 2 kpa w związku z art. 107 § 3 -5 kpa i w zawiązku z art. 7, 9, 10, 11 kpa poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia opisu podejmowanych działań bez wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, nie uwzględnienie wytycznych SKO oraz wniosków Stowarzyszenia po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem oraz nie zapoznanie go z całością materiału.

W uzasadnieniu zażalenia podniósł, iż organ opiniujący nie dokonał na potrzeby aktualnego postępowania nowej analizy sytuacji rynkowej, jakkolwiek od przeprowadzenia poprzedniej analizy zmieniła się sytuacja faktyczna, bowiem wydane zostało postanowienie uzgadniające dla innego przewoźnika. Nadto organ opiniujący nie sprawdził i nie wyjaśnił w uzasadnieniu, czy przy minimalnym odstępie między kursami różnych przewoźników istnieje prawdopodobieństwo zatrzymywania się więcej niż jednego autobusu na przystankach w tym samym czasie z zagrożeniem dla ruchu drogowego.

Żalący uznał za gołosłowne stwierdzenie organu dotyczące dostosowania komunikacji do potrzeb pasażerów i zwiększenia konkurencyjności wykonywanych usług przewozowych, skoro zwiększy się tylko liczba kursów w godzinach szczytu, a za mało ich będzie w innym czasie i pasażer będzie musiał skorzystać z taksówki lub iść pieszo oraz skoro nie jest możliwe obniżenie cen biletów i modernizacja taboru przy zmniejszaniu przychodów spowodowanych wprowadzeniem kursów innego przewoźnika. Nie wykonano też zalecenia SKO dot. rozpatrzenia sprawy w aspekcie art. 3 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a w aktach podczas zapoznawania się z nimi nie było zażalenia wniesionego od kwestionowanego postanowienia przez P. oraz pisma tego przewoźnika z 8 września 2010 r.

Żalący się wskazał też na niedołączenie do postanowienia jako załącznika projektu rozkładu jazdy po uwzględnionych zmianach oraz nie opisanie ich w uzasadnieniu postanowienia, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa i oznacza, że uzgodniono bliżej nieokreślone zmiany, a te winny być konkretne.

Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] sygn. [..] orzekło o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy.

Organ II instancji uznał za bezzasadny zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, bowiem sporządzono i wykorzystano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym spełniającą warunki określone w art. 22a ust. 5 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym analizę sytuacji rynkowej, a następnie dokonano w pierwotnym projekcie zmiany rozkładu jazdy – zgodnie z sugestią zainteresowanych przewoźników, w celu likwidacji zagrożeń związanych z zatrzymywaniem się na tym samym przystanku dwóch – trzech autobusów jednocześnie – korekt zwiększających odstęp czasowy między autobusami przewoźników obsługujących trasę [...]. Projekt zmian rozkładu polegających na przesunięciu godzin niektórych kursów oraz dokonaniu kilku nowych kursów uwzględnia potrzeby pasażerów i może przyczynić się do zwiększenia konkurencyjności między poszczególnymi przewoźnikami. Nie można przy tym, według SKO, pominąć okoliczności, że z badań frekwencji podróżnych przeprowadzonych przez Urząd Marszałkowski wynika, iż jest ona największa w autobusach firmy "[...]."

Ustosunkowując się do zarzutu dot. naruszenia art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o nieuczciwej konkurencji SKO stwierdziło, iż przepis ten w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania.

Nadto powołując się na art. 32 Konstytucji RP statuujący równość wszystkich wobec prawa i art. 22 Konstytucji stanowiący o dopuszczalności ograniczenia wolności działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny, organ II instancji wskazał na konieczność ścisłej interpretacji art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym i możliwość odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia tylko w razie udowodnienia rzeczywistych zagrożeń dla istniejących już linii komunikacyjnych, zaś samo zjawisko konkurencji na rynku według organu, nie jest równoznaczne z takim zagrożeniem.

Jak zaznaczyło SKO, organ I instancji trafnie uznał, że znajdująca się w aktach analiza sytuacji rynkowej była wystarczająca do wydania rozstrzygnięcia, zaś gdyby dodatkowa analiza była konieczna, to winien przeprowadzić ją organ zmieniający zezwolenie, zgodnie z art. 22a ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie SKO bezzasadne są też zarzuty sformułowane w punktach od 2 do 5 zażalenia.

Pełnomocnik stowarzyszenia przewoźników K.P. w I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnosząc o jego uchylenie. Jednocześnie wniósł o połączenie do wspólnego rozpoznania skarg na postanowienia SKO nr [...], nr [...] oraz na aktualnie zaskarżane.

Skarżący zarzucił przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego oraz postanowienia organu I instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 i 78 § 1 kpa oraz nie odniesienie się do wskazań SKO zawartych we wcześniejszym postanowieniu tego organu uchylającym postanowienie uzgadniające Starosty Ż. Według skarżącego, mając obowiązek zabezpieczenia, transportu w godzinach zapotrzebowania społecznego Starosta winien ustalić, czy wprowadzenie dodatkowych kursów w godzinach szczytu dla jednego przewoźnika, który nie wykonuje przewozów poza godzinami szczytu nie wpłynie na zlikwidowanie kursów pozaszczytowych przez innych przewoźników. Nadto świadczenie usług przewozowych tylko w godzinach szczytu między godz. 5:00 a 23:00 stanowi przejaw nieuczciwej konkurencji, a ten aspekt nie został wbrew wcześniejszym wytycznym SKO zbadany.

Odrębną skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. złożyli H. i J. K., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Ż. Skarżący podobnie jak Stowarzyszenie zarzucili przeprowadzenie przez obydwa organy postępowania z naruszeniem art. 7, art., 77 i 78 § 1 kpa oraz nie odniesienie się do wskazań SKO zawartych we wcześniejszym postanowieniu tego organu uchylającym postanowienie uzgadniające organu I instancji, a dotyczących rozpatrzenia sprawy w aspekcie art. 3 ustawy o zwalnianiu nieuczciwej konkurencji. Nie zbadano również bezpieczeństwa prowadzenia przewozów pod kątem pojemności zatok autobusowych. Skarżący wskazali nadto na brak opisu w postanowieniu uzgadniającym zmian wprowadzonych w dotychczasowym zezwoleniu na wykonywanie przewozów, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 kpa i umożliwia włączenie do postanowienia wszelkich zmian.

W odpowiedzi na wniesione skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Podstawową przesłankę dopuszczalności wniesienia do sądu administracyjnego skargi stanowi legitymacja, czyli posiadanie uprawnienia do jej złożenia. Stąd też dla dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności decyzji administracyjnej lub postanowienia niezbędne jest uprzednie ustalenie, iż skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Na tle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wymaga zatem w pierwszym rzędzie rozważenia zagadnienie zdolności H. i J. K. świadczących jako firma "[..]" usługi przewozowe osób, do bycia skarżącymi, czyli stronami w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi przyznano dwom kategoriom podmiotów: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich i organizacji społecznej w razie spełnienia pozostałych wymienionych we wskazanym przepisie przesłanek.

Przez podmiot mający interes prawny w powyższym znaczeniu należy rozumieć stronę postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 28 kpa, a także inny podmiot, który wprawdzie nie posiadał statusu strony postępowania administracyjnego, lecz ma interes prawny we wniesieniu skargi.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego przepisu wynika, że stroną jest nie tylko ten kto domaga się czynności organu, ale również i ten, kto o czynności te nie występuje, lecz postępowanie dotyczy także i jego interesu prawnego.

Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie przyjęto, że interes prawny wymagany przepisem art. 50 § 1 ppsa, w tym stanowiący atrybut strony postępowania administracyjnego, musi wynikać z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Jakkolwiek pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ppsa, jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, może obejmować w wyjątkowych sytuacjach uprawnienia i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego, a nawet ustrojowego, to jednak z reguły wywodzi się on z przepisów prawa materialnego, co jest też wyłącznością interesu, o którym mowa w art. 28 kpa, który może znajdować oparcie tylko w prawie materialnym. Zatem należy przyjąć, że zarówno wnoszący skargę do sądu, jak i podmiot chcący uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym pierwszo lub drugoinstancyjnym, względnie je inicjować, musi legitymować się interesem prawnym o charakterze materialnoprawnym. Musi więc istnieć konkretna norma administracyjnego prawa materialnego przewidująca w odniesieniu do danego podmiotu w określonym stanie faktycznym możliwość wydania określonego rozstrzygnięcia w formie decyzji lub postanowienia względnie też podjęcia określonej czynności. Oznacza to, że działający bezpośrednio we własnym imieniu podmiot – strona postępowania administracyjnego lub nie będący nią skarżący, musi mieć wynikające z przepisów prawa materialnego roszczenie w stosunku do organu administracji publicznej o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku, które także uprawniało go będzie do zainicjowania kontroli sądowej. Inaczej mówiąc, chodzi o normę, na podstawie której można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z prawami danego podmiotu (to ostatnie oznacza możliwość rozstrzygnięcia godzącego w jego prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących mu praw).

Podstawą do formułowania roszczeń i wysuwania żądań nie jest natomiast interes faktyczny w załatwianiu jakiejś sprawy, to jest stan, w którym określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania dotyczącego podjęcia przez organ stosownej czynności.

Reasumując rozstrzygnięcie lub czynność organu winny odnosić się do własnego, indywidualnego, aktualnego, istniejącego obiektywnie, opartego na konkretnym przepisie prawa interesu przedmiotu.

Okoliczność, że interes prawny jest kategorią obiektywną oznacza, że o jego istnieniu nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie podmiotu, jak taż zachowanie organu (np. błędne dopuszczenie do udziału w postępowaniu).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że tak rozumianego interesu prawnego skarżący w niniejszej sprawie nie posiadają, w związku z czym nie byli legitymowani do wniesienia skargi.

Zaskarżone postanowienie zapadło w postępowaniu zażaleniowym w sprawie o uzgodnienie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób, w związku z czym normy kwalifikującej skarżących do kręgu stron postępowania należy szukać w rozdziale 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.).

Stroną postępowania w powyższym przedmiocie, jak wynika z art. 18 ust. 1 pkt 1 f i 24 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy, jest niewątpliwie wywodzący z zwartych w nich norm interes prawny podmiot ubiegający się o uzgodnienie zezwolenia.

Z przepisów tych natomiast nie sposób wywieść interes prawny w prowadzonym na skutek wystąpienia Marszałka Województwa postępowaniu uzgodnieniowym związanym z ubieganiem się przez przewoźnika "[..]" M. P. o zmianę posiadanego zezwolenia – dla innych przewoźników, którzy na terenie objętym wnioskiem o zmianę zezwolenia prowadzą działalność gospodarczą w zakresie transportu osób.

Podstawy do przyznania im statusu strony nie zawiera też żaden inny przepis rozdziału 3 ustawy. W rozdziale tym nie można doszukać się żadnego unormowania, które upoważniałoby organ uzgadniający, czy też udzielający zezwolenia do przyznania uprawnień lub nałożenia obiektów na inny podmiot aniżeli wnioskodawca. Tylko sam ubiegający się o zezwolenie, czy też ten czyjego wniosku dotyczy uzgodnienie, może być stroną postępowania prowadzonego na podstawie wskazanego rozdziału ustawy o transporcie drogowym. Sprawa ubiegającego się o uzgodnienie nie jest sprawą innych przewoźników, lecz wyłącznie sprawą wnioskodawcy.

Zatem w nie będącej ich sprawą sprawie "[...]" M. P. skarżącym nie przysługiwał statut strony na etapie postępowania administracyjnego (pierwszo i drugoinstancyjnego), jak też nie przysługuje im w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Zaznaczyć trzeba, że sam fakt doręczenia skarżącym na skutek sugestii SKO w B. (vide pismo z dnia 10 czerwca 2010 r. sygn. [...] Starostwa Powiatowego w Ż. – K. 16 akt I instancji) przez Starostę Ż. postanowienia uzgadniającego nie może stanowić o ich statusie jako stron postępowania w przedmiotowej sprawie. Także rozpatrzenie przez SKO w B. zażalenia skarżących i wydanie w następstwie tego decyzji merytorycznej przez tenże organ pod inną niż w rozpatrywanej sprawie sygnaturą [...] nie powoduje, że skarżący nabyli przymiot strony tegoż postępowania. Jak wyżej wskazano o legitymacji strony decyduje bowiem norma prawa materialnego, a takowej w przypadku skarżących brak.

Należy w tym miejscu przywołać wyrażający ugruntowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. I SA 511/00, iż "dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym, nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywnie przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny."

Tak więc dopuszczenie skarżących do udziału w postępowaniu w rozpatrywanej sprawie, nie rzutuje na aktualną ocenę przez Sąd ich uprawnień, o których mowa w art. 50 § 1 ppsa, która to ocena dokonywana jest na gruncie przepisów prawa materialnego.

Przesądzenie, że skarżący nie byli i nie są stronami postępowania administracyjnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego skutkuje uznaniem ich skargi za niedopuszczalną i stanowi przeszkodę do rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym. Dopiero bowiem w razie uznania, iż skargę złożył podmiot mający statut strony, Sąd mógłby przejść do kolejnego etapu postępowania, tj. merytorycznego zbadania sprawy.

W związku z powyższym, jako wniesiona przez podmioty do tego nie legitymowane skarga H. i J. K. podlega na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddaleniu.

Tego rodzaju negatywna przesłanka do merytorycznego rozpoznania sprawy nie zachodzi w odniesieniu do skargi stowarzyszenia przewoźników K.P. w I. Jak wcześniej wskazano, stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), prawo do złożenia do sądu administracyjnego skargi służy m.in. organizacji społecznej, a taką jest stowarzyszenie K.-P. w razie spełnienia wyszczególnionych w tym przepisie warunków. Warunkami tymi są, by przedmiot sprawy mieścił się w zakresie jej statutowej działalności, sprawa dotyczyła interesu prawnego innych podmiotów (nie jej własnego interesu) oraz by brała udział w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu wymienione wymogi zostały przez skarżące Stowarzyszenie spełnione.

Przystępując do rozpatrywania skargi na wstępie należy wskazać, że stosownie do przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś względy słuszności, sprawiedliwości, czy też uzasadnienia gospodarczego.

Problematyka będąca przedmiotem niniejszej sprawy uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.).

W świetle treści art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f wymienionej ustawy (nazywanej dalej w skrócie u.t.d.) rozpoznanie przez marszałka województwa wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, a taki jest zakres wniosku przewoźnika "[...]" M. P., wymaga uzgodnienia ze starostą właściwym ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej.

Uzgodnienie takie dokonywane jest w trybie art. 106 kpa wskazanego w podstawie prawnej postanowienia Starosty Ż. z dnia [...], to jest w ramach współdziałania organów polegającego na tym, że organ niebędący właściwy do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem celem wyrażenia swego stanowiska, zaś organ do którego kompetencji należy załatwienie sprawy co do istoty (organ decyzyjny), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie, lecz musi czynić to za pomocą innego organu. Nie zwrócenie się przez organ decyzyjny o wymagane uzgodnienie stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, który skład orzekający Sądu podziela, że jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od porozumienia się z innym organem, to stanowisko tego organu (w formie opinii, uzgodnienia) może dotyczyć tylko tych aspektów, które wynikają z ustawy i wiążą się z jego zadaniami. Zatem organ współdziałający nie może wydawać uzgodnienia, czy też opinii odpowiadających na ogół szerszym obowiązkom organu decyzyjnego, wkraczając tym samym w jego kompetencje.

W konsekwencji wprowadzenia obowiązku uzgodnienia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d. i braku w ustawie wyraźnych wskazań co do tego, na podstawie, jakich norm materialnoprawnych uzgodnienie ma być poczynione przyjmuje się, że organ uzgadniający, musi tak jak w przypadku rozstrzygania o udzieleniu lub zmianie zezwolenia – kierować się okolicznościami wymienionymi w art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, stanowiącymi negatywne (obligatoryjne i fakultatywne) przesłanki wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Należy podzielić wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. GKS 351/09 z dnia 20 stycznia 2010 r. (lex 578768) pogląd, że organ uzgadniający zmianę (udzielenie) zezwolenia na wykonywanie przewozów osób jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do oceny, czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 22a ust. 1u.t.d. w świetle warunków na jakich wnioskodawca ubiega się o zmianę (wydanie zezwolenia), wynikających z załączników do wniosku, które to załączniki wyszczególniono w art. 22 ust. 1 u.t.d. Czyli inaczej mówiąc organ uzgadniający ocenia, czy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 22a ust. 1 tylko w odniesieniu do danych zawartych w załącznikach do wniosku.

W konsekwencji idąc za stanowiskiem NSA stwierdzić trzeba, że dokonywanie analizy sytuacji ryzykownej (art. 22a ust. 3 u.t.d.) oraz ocena okoliczności objętych tą analizą należy do wyłączonych uprawnień organu orzekającego decyzją w przedmiocie zezwolenia, w niniejszym przypadku – Marszałka Województwa K. Tym samym uprawnienia te "nie przechodzą" na organ współdziałający – Starostę Ż. Nie jest on zatem władny dokonywać aktualnej analizy sytuacji rynkowej w odniesieniu do terenu, którego dotyczy proponowania zmiana, a której brak (w nawiązaniu do wydanych ostatnio innych zezwoleń) zarzuca skarżące Stowarzyszenie, a następnie - oceniać przy wyrażaniu swego stanowiska, czy wnioskowana zmiana zezwolenia jest uzasadniona w świetle treści art. 22 ust. 5 pkt 1 - 4 u.t.d. Dodatkowo podnieść trzeba, że do uprawnień organu uzgadniającego nie należy też zasięganie opinii organizacji konsumentów w sprawie proponowanych zmian (art. 22 ust. 6 u.t.d.) oraz, że tego rodzaju organizacją nie jest stowarzyszenie przewoźników.

W świetle przedstawionej wyżej interpretacji uprawnień organu uzgadniającego trafne jest negatywne stanowisko SKO w B. w kwestii przeprowadzenia "nowej" analizy sytuacji rynkowej przez Starostę Ż., zajęte w uzasadnieniu wydanego przezeń postanowienia.

Dokonywane w trybie art. 106 kpa uzgodnienie, jako stanowcza forma wyrażania przez organ współdziałający stanowiska, rzutuje na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący, w związku z czym postanowienie w przedmiocie uzgodnienia winno, tak jak w przypadku wydawania decyzji, być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad ogólnych kpa. Zobligowany do tego jest również organ, do którego wniesiono zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Organ odwoławczy rozpatrujący sprawę ponownie w jej całokształcie w szczególności, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa w związku z art. 144 kpa, powinien dokładnie wyjaśnić sprawę, w tym w aspekcie podnoszonych w zażaleniu zarzutów, ocenić należy zgromadzony materiał dowodowy i wyniki oceny uwidocznić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przy zachowaniu wymogów przewidzianych w art. 124 § 2 w związku z art. 126 i art. 107 § 3 kpa. W razie dostrzeżenia uchybień wymienionym przepisom w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i brakiem możliwości wyeliminowania ich we własnym zakresie (z uwagi na ich rozmiar), organ ten uprawniony jest do udzielenia organowi I instancji wskazań co do niezbędnych czynności w rozstrzygnięciu kasacyjnym.

W ocenie Sądu powyższe przepisy administracyjnej procedury zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszone.

Podniesione w zażaleniu Stowarzyszenia na postanowienie uzgadniające Starosty Żnińskiego zarzuty zmierzały do wykazania, iż zaistniała określona w art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy przeszkoda do pozytywnego uzgodnienia zmiany zezwolenia w postaci zagrożenia projektowanej linii dla już istniejących linii regularnych.

Rację ma SKO twierdząc, że istnienie konkurencji na rynku nie może być samo w sobie uznane za zjawisko negatywne, które powinno podlegać administracyjnym ograniczeniom. Wręcz przeciwnie – konkurencja na rynku jest działaniem wskazanym i pożądanym, a nawet wręcz koniecznym, bowiem mobilizuje przewoźników w ramach ich możliwości do lepszej organizacji pracy, lepszego zaspokajania potrzeb społecznych w zakresie komunikacji masowej, co jest celem nadrzędnym.

Ustalając znaczenie pojęcia "zagrożenie" użytego w art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d., należy mieć na uwadze treść art. 22 Konstytucji RP statuującego zasadę wolności działalności gospodarczej, która może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, jak również treść art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807 ze zm.), zgodnie z którym podejmowanie (...) działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. W związku ze sformułowaną w powyższych aktach zasadą, wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej wprowadzone ustawą, muszą być ściśle interpretowane, dlatego też wskazany wyżej przepis u.t.d. może być zastosowany tylko wówczas, gdy wchodzi w grę rzeczywista tzw. niszcząca konkurencja, która może zagrozić pod względem finansowym i organizacyjnym istnieniu innych firm przewozowych obsługujących daną trasę oraz – o ile takie zagrożenie zostanie konkretnie dowiedzione. Do poczynienia prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie i wyczerpującego odniesienia się do nich w uzgodnieniu rozstrzygnięcia obliguje dodatkowo uznaniowy charakter uzgodnienia (adekwatnie do uznaniowego charakteru udzielania lub zmiany zezwolenia, na który wskazuje użyte w art. 22a ust. 1 pkt 2 sformułowanie "organy mogą"), co oznacza, iż nawet w razie stwierdzenia omawianego zagrożenia organ nie musi odmówić uzgodnienia, lecz może go dokonać według własnego uznania, uwzględniając interes społeczny. Jednak zarówno uzgodnienie, jak i odmowa uzgodnienia wymagają rzetelnego umotywowania opartego na dokładnych ustaleniach w odniesieniu do tej ustawowej przesłanki.

Zaskarżone postanowienie, a w szczególności jego uzasadnienie w ocenie Sądu, nie spełnia tych wymogów, zwłaszcza w świetle stawianych w zażaleniu zarzutów.

Uzasadniając wydane postanowienie organ II instancji, podobnie jak w przypadku postanowienia pierwszoinstancyjnego, skupił się na zrelacjonowaniu przebiegu postępowania administracyjnego wskazując jedynie dodatkowo, poza wspomnianym wcześniej brakiem podstaw do dokonywania dodatkowej analizy sytuacji rynkowej, na prawidłowość analizy już sporządzonej, na wprowadzenie korekt w proponowanych zmianach rozkładu jazdy celem likwidacji zagrożeń związanych z zatrzymywaniem się dwóch – trzech autobusów jednocześnie na tym samym przystanku, na brak zastosowania w sprawie art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503) oraz stwierdzając – w ramach reasumpcji swych wywodów – że "brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że przy takim uzgodnieniu należy analizować (...) ewentualne konsekwencje uruchomienia takiej linii na określonej trasie." To ostatnie stwierdzenie jest z gruntu błędne w świetle przedstawionych wyżej obowiązków organów orzekających w przedmiocie uzgodnienia zmiany zezwolenia w aspekcie treści art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d. Efektem takiego stanowiska SKO jest brak odniesienia się przezeń w motywach rozstrzygnięcia do kwestii ewentualnego zagrożenia proponowanej zmiany zezwolenia dla innych przewoźników, jak również nie dokonanie oceny pod tym kątem prawidłowości postanowienia Starosty Ż. i poprzedzającego jego wydanie postępowania administracyjnego w nawiązaniu do zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Jakkolwiek w stosunku do rozstrzygnięć wydawanych w ramach uznania administracyjnego zakres kontroli ich zgodności z prawem dokonywanej przez sąd administracyjny jest ograniczony, to jednak w zakresie uprawnień sądu mieści się badanie kwestii proceduralnych i możliwość interwencji w razie naruszenia przez organ przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału. Uznając, iż tego rodzaju sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie, w związku z czym zaskarżone postanowienie, posiada cechy dowolności, Sąd – uwzględniając skargę stowarzyszenia przewoźników K.P. w I. – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł o jego uchyleniu.

Podkreślić trzeba, że Sąd również uznał za zasadny zarzut dotyczący niedołączenia do postanowienia uzgadniającego Starosty Ż., jako jego integralnej części, załącznika w postaci ujednoliconego tekstu projektu zmiany rozkładu jazdy "[...]" M. P.

Ustosunkowując się do pozostałych podnoszonych w zażaleniu oraz skardze zarzutów, stwierdzić należy, że organ odwoławczy, wbrew twierdzeniu Stowarzyszenia odniósł się do kwestii nieuczciwej konkurencji ze strony przewoźnika ubiegającego się o zmianę zezwolenia zajmując trafnie stanowisko, że art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503) nie ma w rozpatrywanej sprawie zastosowania, a inne zagadnienia wiążące się ze zmianą zezwolenia (możliwość zatrzymywania się jednocześnie na przystanku kilku autobusów, mała liczba kursów poza godzinami szczytu) nie mieszczą się w zakresie badania ustawowej przesłanki, o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 2a u.t.d. przez organ uzgadniający. Natomiast brak w momencie zapoznawania się przez Stowarzyszenie z aktami sprawy przed wydaniem postanowienia w I instancji w tychże aktach zażalenia oraz pisma P. w I. nie miał wpływu na treść tego postanowienia.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy SKO, uwzględniając przedstawione wyżej wywody dotyczące przesłanki zagrożenia, wymienionej w art. 22a ust. 1 pkt 2a u.t.d., oceni, czy załączniki do wniosku przewoźnika "[...]" M. P. o zmianę zezwolenia (po dołączaniu ich kserokopii do akt postępowania II – instancyjnego) wraz ze z zgromadzonym dotychczas pozostałym materiałem dowodowym są wystarczające do ustaleń w zakresie stworzenia zagrożenia dla istnienia innych firm przewozowych uruchomieniem nowych linii połączonego ze zmianą rozkładu jazdy, a jeśli nie są wystarczające, uzupełni je we własnym zakresie, względnie (jeśli postępowanie będzie wymagało uzupełnienia w znacznej części), uchyli postanowienie organ I instancji udzielając mu w tym kierunku potrzebnych wskazówek.

Końcowo Sąd zwraca uwagę, że odrębne zażalenia przewoźników i Stowarzyszenia na postanowienie uzgadniające Starosty Ż. jako dotyczące jednej sprawy administracyjnej (w przedmiocie uzgodnienia zmiany rozkładu jazdy) winny być łącznie rozpoznane pod wspólną sygnaturą SKO przez organ odwoławczy, co wyraźnie wynika z art. 138 § 1 kpa.

Wydanie odrębnych decyzji czy postanowień w powyższej sytuacji można uznać za dopuszczalne tylko w wyjątkowych przypadkach i tylko pod warunkiem, że decyzje podjęte w stosunku do różnych podmiotów w wyniku rozpoznania ich odwołań nie będą się wzajemnie wykluczały. Z uwagi na identyczność rozstrzygnięć organu odwoławczego w trzech sprawach drugoinstancyjnych przy faktycznie jednej sprawie administracyjnej, Sąd uznał, iż naruszenie art. 138 § 1 kpa nie stanowiło uchybienia skutkującego koniecznością dodatkowo z tej przyczyny uchylenia zakażonego postanowienia (vide też wyrok NSA z 24 listopada 2005 r. II OSK 257/05 – lex 203715).

Z przedstawionych wyżej względów orzeczono jak w sentencji.