Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1424/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych P. sp. z o.o. z siedzibą w W. i T. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1015/14 w sprawie ze skarg P. sp. z o.o. z siedzibą w W. i T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1015/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. i T. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z wnioskiem Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. (dalej jako Stowarzyszenie), przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim toczyło się postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] położonej w T., przy ul. M. Pierwszą decyzją – z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] - postępowanie to zostało umorzone. W wyniku odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie – Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

PINB w Wodzisławiu Śląskim, po przeprowadzeniu dodatkowych czynności wyjaśniających, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], po raz kolejny umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w 2003 r. dokonano montażu jednej anteny w trzecim sektorze; w 2008 r., w oparciu o dokonane zgłoszenie zamontowano system anten z masztami mocującymi oraz urządzeniami technologicznymi; w oparciu o pozwolenie na budowę z 2009 r. zrealizowano stację bazową na istniejącej wieży natomiast w 2013 r. zdemontowano pięć anten sektorowych zastępując je trzema nowymi antenami. W tym ostatnim przypadku inwestor nie legitymował się jakimkolwiek pozwoleniem ani też zgłoszeniem.

W odwołaniu od tej decyzji Stowarzyszenie zwróciło uwagę, że organ w sposób błędny nie zakwalifikował montażu nowych anten na istniejącej wieży kratownicowej jako rozbudowy lub przebudowy istniejącej stacji bazowej. W toku prowadzonego postępowania zaniechał dokonania ustaleń w wielu kluczowych dla sprawy aspektach, dotyczących zmian parametrów technicznych i użytkowych obiektu, i związanego z tym zakresu oddziaływania na środowisko.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, po rozpatrzeniu powyższego odwołania uwzględnił postawione w nim zarzuty, w konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W jego ocenie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dostatecznie czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Wobec braku tych ustaleń za bezpodstawne uznać należało twierdzenia organu pierwszej instancji dotyczące dokonanych przez inwestora prac. Organ uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie.

Skargi na tę decyzję złożyły P. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. S.A. z siedzibą w W..

P. sp. z o.o. w swojej skardze wskazała na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. Zarzucono też naruszenie szeregu przepisów proceduralnych mających wpływ na dokonane w sprawie ustalenia i wydane rozstrzygnięcie (art. 7 i 77 § 1 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 oraz art. 11 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a., art. 12 K.p.a.). Zdaniem skarżącej organ wykroczył poza granice wyznaczone treścią art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 3 pkt 1 lit.b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane – poprzez uznanie, że instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym w wysokości nieprzekraczającej 3 m wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; naruszenie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju i usług telekomunikacyjnych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w każdym przypadku dokonywania zmian w stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest badanie wpływu tych zmian na porządek planistyczny; naruszenie art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i prowadzenie postępowania w stosunku do inwestycji, która nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko; naruszenie art. 152 w związku z art. 122a Prawa ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktu, że skarżąca zgłosiła emisję do właściwego organu i zgłoszenie to nie zostało zakwestionowane, co oznacza, że przewidziane przepisami normy poziomu pól elektromagnetycznych nie zostały przekroczone.

Z kolei T. S.A. w swojej skardze zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że montaż urządzeń stanowi przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, względnie jej rozbudowę; art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że instalacja anten wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy zdaniem inwestora nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia; art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie kwalifikacji wykonanych prac.

W obu skargach zaakcentowano, że obowiązujące regulacje Prawa budowlanego nie dają podstaw do przyjęcia, iż inwestycja polegająca na montażu anten na istniejącym obiekcie budowlanym wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę. W obu skargach zwrócono również uwagę na zmianę stanu prawnego – a w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego.

W odpowiedziach na te skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargi obu spółek zostały połączone do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2015 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. wniosło o oddalenie skarg podkreślając, że skarżące w sposób niewłaściwy interpretują przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące rozbudowy budowli. Na poparcie tej tezy przywołano aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1015/14, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargi albowiem uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd przywołał treść art. 138 § 2 K.p.a., na podstawie którego zapadło rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji i wskazał, że zasadniczym powodem wydania tego rozstrzygnięcia były braki w zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materialne dowodowym, które uniemożliwiały jednoznaczne zakwalifikowanie prac przeprowadzonych na stacji bazowej telefonii komórkowej położonej na nieruchomości o numerze [...] w T. Sąd podkreślił, że wbrew podnoszonym w obu skargach zarzutom, organ odwoławczy wcale nie przesądził o charakterze prac wykonanych na spornej budowli, a jedynie zwrócił uwagę na fakt, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji nie dawał podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania charakteru przeprowadzonych robót, a w konsekwencji do umorzenia toczącego się postępowania. Wobec tego Sąd stwierdził, że zarzuty obu skarg naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., nie mogły być uznane za zasadne. Za niesporne Sąd uznał, że działania na istniejącym obiekcie budowlanym mogą mieć różnoraki charakter i w zależności od ich zakresu, a także rezultatu, można je zakwalifikować jako remont, bieżącą konserwację, rozbudowę lub przebudowę. To właśnie na organie prowadzącym postępowanie zmierzające do ustalenia charakteru przeprowadzonych prac ciąży obowiązek zgromadzenia i dogłębnego przeanalizowania materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenia stanu faktycznego, który następnie da podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Tymczasem, w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy wszystkie prace wykonywane w spornej stacji bazowej były zgodne z dokonanym zgłoszeniem oraz udzielonym pozwoleniem. Nie wyjaśnił też, na jakiej podstawie uznał, że część wykonanych prac w ogóle nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z tego też powodu stwierdzenie, że zaistniały podstawy do umorzenia postępowania było przedwczesne.

Sąd zaznaczył, że umorzyć postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 K.p.a. można wówczas, gdy okaże się, iż sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, albo też w toku postępowania odpadła przyczyna jego prowadzenia. Zdaniem Sądu I instancji, zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do poczynienia tego rodzaju konstatacji na gruncie niniejszej sprawy. Brak sprzeciwu uprawnionego organu administracji architektoniczno – budowlanej w odniesieniu do zgłoszonych przez inwestora robót nie oznacza jeszcze, że zostały one wykonane zgodnie z tym zgłoszeniem. Również fakt dokonania zgłoszenia właściwemu organowi instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne sam przez się nie przesądza o legalności przeprowadzonych prac, jakkolwiek może niewątpliwie stanowić jeden z dowodów w sprawie. Sąd podkreślił, że to właśnie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji jest zobligowany do oceny m.in. tej okoliczności i rozstrzygnięcia wątpliwości, czego wszakże w sposób dostateczny w niniejszej sprawie nie uczynił. Trafnie tym samym organ odwoławczy wytknął braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, których charakter wykluczał możliwość poczynienia samodzielnych ustaleń w postępowaniu odwoławczym.

Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymogom, jakie w tym zakresie stawia art. 107 § 3 K.p.a. a to z tego względu, że organ ten lakonicznie odniósł się do kwestii będących sednem sporu w niniejszej sprawie, poprzestając właściwie na przytoczeniu stanu faktycznego, odwołaniu się do uzasadnienia poprzedniej decyzji kasatoryjnej oraz przywołaniu treści kilku orzeczeń sądów administracyjnych. Z treści wspomnianego uzasadnienia nie wynika zaś w sposób jednoznaczny jaki jest stan stacji bazowej w dniu wydawania decyzji i czy stan ten odpowiada wymogom stawianym przez prawo budowlane oraz treści uzyskanych przez inwestora pozwoleń i dokonanych przezeń zgłoszeń.

W świetle powołanych wyżej okoliczności, Sąd uznał podnoszone w obu skargach zarzuty za bezzasadne. W jego ocenie, kwestie poruszone przez obie Spółki mogłyby być brane pod uwagę wówczas, gdyby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był kompletny i nie pozostawiał wątpliwości co do stanu faktycznego. Tymczasem ani zakres przeprowadzonych prac ani też ich zgodność z dokonanymi zgłoszeniami oraz uzyskanymi pozwoleniami nie dawały podstawy do poczynienia jednoznacznych ustaleń. Dopiero po rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w zakresie, w jakim wskazał to organ odwoławczy możliwe będzie wydanie rozstrzygnięcia. Sąd nie wykluczył, że decyzja w tym zakresie nie będzie umarzała postępowania administracyjnego ze względu na jego bezprzedmiotowość. Jednak będzie to możliwe tylko wówczas, gdy rozwiane zostaną wszelkie wątpliwości, czego dotychczas organ pierwszej instancji nie uczynił.

W zakresie zarzutu skierowania decyzji organu odwoławczego do niewłaściwego podmiotu, Sąd zauważył, że zarzutu tego skarżąca nie podnosiła w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji, mimo że również i to rozstrzygnięcie było skierowane m.in. do P. sp. z o.o. Sąd zaznaczył, że w toku całego postępowania pisma kierowane były właśnie na ten podmiot, albowiem organy nie dysponowały żadną informacją na temat przekształcenia skarżącej ze spółki akcyjnej w spółkę z o.o., a wobec tego trudno czynić im w tym zakresie zarzut. Skarżąca wbrew sformułowanemu zarzutowi, w istocie uznała doręczenie zaskarżonej decyzji za prawidłowe, skoro w ustawowym terminie wniosła skargę. Sąd przypomniał, że skarżącej Spółce, jako spółce przekształconej, z mocy prawa przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej (art. 553 § 1 k.s.h.).

Nadto Sąd zauważył, że wbrew przekonaniu skarżącej, z zaskarżonej decyzji nie wynika wcale, że ma być ona obciążona jakąkolwiek odpowiedzialnością za wykonanie przez kogoś innego prac na maszcie telefonii komórkowej, skoro zakres tych prac ma być w pierwszej kolejności ustalony, a dopiero później poddany ocenie właściwego organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji.

Sąd stwierdził, że zarzut strony polegający na tym, że art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U nr 106, poz. 675 ze zm.) wyklucza możliwość kontroli zgodności planowanego przez inwestora przedsięwzięcia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przedwczesny na obecnym etapie postępowania. Kwestia ta nie została w kontrolowanym postępowaniu przesądzona. Organ odwoławczy nadmienił jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skutkiem uchybień w postępowaniu przed organem pierwszej instancji jest m.in. brak możliwości ustalenia kwestii zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie organ odwoławczy wskazał na brak możliwości ustalenia wpływu zrealizowanych prac na środowisko. Obie te kwestie mogą mieć istotne znaczenie w ocenie legalności zrealizowanych inwestycji jednakże dopiero po wyjaśnieniu ich zakresu i charakteru.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Spółki P. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

P. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazała na naruszenie:

1. art. 65 § 1 w zw. z art. 67 § 3 P.p.s.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie odpisu pisma procesowego uczestnika postępowania - Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. z dnia [...] stycznia 2015 roku, złożonego w toku postępowania, w którym skarżąca kasacyjnie ma oczywisty interes prawny, a przez to uniemożliwienie skarżącej kasacyjnie odniesienia się do stanowiska ww. uczestnika postępowania, które mogło dotyczyć również interesów skarżącej kasacyjnie, co spowodowało nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach stosownie do przepisu art. 183 § 2 pkt. 5 P.p.s.a.;

2. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie w wyniku:

• niezastosowania art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. i pozostawienia w obrocie prawnym decyzji organu II instancji, która zawiera ocenę prawną prac prowadzonych na przedmiotowej stacji bazowej przez innych niż skarżąca przedsiębiorców telekomunikacyjnych tj. P. sp. z o. o. w 2008 roku oraz P. sp. z o. o. w 2009 roku, które to prace były prowadzone na wyłączną odpowiedzialność tychże i nie mogą stanowić podstawy do orzekania wobec skarżącej kasacyjnie;

• niezastosowania art. 105 § 1 K.p.a., pomimo iż w świetle ustaleń poczynionych przez organ I instancji, z których wynikało, że wskazywana przez wnioskującą o wszczęcie postępowania organizację społeczną nielegalna rozbudowa przedmiotowej stacji bazowej nie miała miejsca, przepis ten stanowił podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego;

• niewłaściwego zastosowania przepisu art. 107 § 1 K.p.a. i w rezultacie błędnego uznania za organem II instancji, iż omyłkowo wskazana w decyzji organu I instancji podstawa prawna do umorzenia postępowania tj. art. 31 § 2 K.p.a. uzasadniała dokonane przez organ II instancji uchylenie tejże decyzji, podczas gdy organ odwoławczy winien skorygować to uchybienie poprzez przywołanie prawidłowej podstawy prawnej tj. art. 105 § 1 K.p.a. na etapie postępowania odwoławczego, jako że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych przez organ I instancji ustaleń, nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy;

• niezastosowania art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu II instancji, w której zaniechano wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności:

a. nie zawarto precyzyjnego wskazania, jakich istotnych dla sprawy okoliczności nie ustalił organ I instancji;

b. niezrozumiale i wybiórczo przywołano orzecznictwo sądowo-administracyjne [wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2010 roku sygn. akt II SA/G1 86/10, jak również orzecznictwo NSA z lat 2008-2009 i zaledwie jeden wyrok z 2012 roku], które w żaden sposób nie odnosi się do przedmiotowej sprawy - jako że:

i. organ I instancji był w stanie ustalić zakres oddziaływania inwestycji na środowisko - w oparciu o przedstawiane przez skarżącą kasacyjnie kwalifikacje środowiskowe, dokonane przez nią zgłoszenie emisji z dnia [...].09.2013 roku i stosowne przepisy prawa - a w oparciu o powyższe organ ów właściwie ustalił, że w żaden sposób zmiany dokonywane w obrębie przedmiotowej stacji bazowej "nie będą wytwarzać promieniowania o dużo większej mocy, emitując szkodliwe promieniowanie" [cytat z przywołanego przez organ wyroku NSA z dnia 19.07.2012 r., sygn. akt II OSK 630/11],

ii. w części przywołującej kwestie porządku planistycznego - pochodzi z okresu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ("Ustawa o wspieraniu"), co w świetle art. 46 tejże ustawy czyni wskazane w ww. orzecznictwie odniesienia do konieczności ustalenia zgodności inwestycji z porządkiem planistycznym bezprzedmiotowymi;

• niezastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., pomimo iż w sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, ustalił wszelkie istotne dla sprawy okoliczności i stwierdził, że wszelkie czynności podejmowane przez skarżącą w związku z budową i eksploatacją ww. stacji bazowej są zgodne z prawem, zasadne było uchylenie decyzji organu II instancji i pozostawienie decyzji organu I instancji w obrocie prawnym;

• powielenia za organem II instancji błędnego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i nakazanie organowi I instancji dalszego prowadzenia postępowania, pomimo jego bezprzedmiotowości;

• niezastosowania art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ("Konstytucja RP") w zw. art. 6 K.p.a., 7 K.p.a., 8 K.p.a. i zaaprobowania niedziałania przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez nakazywanie organowi I instancji czynienia samodzielnych ustaleń odnośnie oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej na środowisko oraz zgodności z porządkiem planistycznym w sytuacji, w której organ I instancji tego - w granicach wymaganych prawem - już dokonał;

• niezastosowania art. 12 K.p.a. i pominięcia, że działanie organu I instancji polegające na umorzeniu postępowania było zasadne również w świetle konieczności działania przez organy administracji w sprawie "wnikliwie i szybko, posługując się najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia";

• art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne wskazanie, jakie ustalenia faktyczne i prawne stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie, z jakich konkretnie przyczyn umorzenie postępowania przez organ I instancji uznano za przedwczesne.

Naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego Spółka upatruje w naruszeniu:

art. 3 pkt. 1 oraz pkt. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że prace wykonane przez skarżącą kasacyjnie polegały na przebudowie obiektu budowlanego, a nie na instalowaniu urządzeń na istniejącym już obiekcie budowlanym;

art. 29 ust. 2 pkt. 15) w związku z art. 3 pkt. 1 lit. b) i pkt. 3) ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i w efekcie uznanie, że instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym o wysokości nie przekraczającej 3 metrów na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy nie wymaga nawet dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;

art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie na skutek pozostawienia w obrocie prawnym decyzji organu II instancji w wyniku uznania, iż dla przedmiotowej stacji bazowej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż chodziło o wykonanie prac związanych z montażem urządzeń nieprzekraczających 3 metrów, zlokalizowanych na istniejącym obiekcie budowlanym;

art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie uznanie, że organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji tak, jakby stanowiła ona przedsięwzięcie zaliczane do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia oraz przedłożonych przez inwestora, a znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji inwestycji oraz dokonanego w dniu [...] września 2013 roku do Starosty Wodzisławskiego zgłoszenia emisji wynika, że przedmiotowa stacja bazowa nie stanowi tego typu przedsięwzięcia, uzyskiwanie przez skarżącą kasacyjnie pozwolenia na budowę w zakresie wymiany urządzeń nie było wymagane, a więc wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego było zasadne, a obecnie pozostawiona w obrocie prawnym skarżonym wyrokiem decyzja organu II jest błędna;

art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w każdym przypadku kontroli dokonywania jakichkolwiek zmian w obrębie przedmiotowej stacji bazowej, konieczne jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego wpływu tychże na porządek planistyczny, co w świetle postanowień ww. przepisu i okoliczności faktycznych sprawy jest bezprzedmiotowe;

art. 152 w zw. z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie pominięcie, że skarżąca kasacyjnie dokonała w trybie wymaganym przez ww. przepisy zgłoszenia emisji do właściwego organu ochrony środowiska i zgłoszenie to nie zostało przez ów organ zakwestionowane, a wynika z niego jednoznacznie, że we wszystkich punktach pomiarowych nie zostały przekroczone dopuszczone prawem normy poziomów pól elektromagnetycznych - co słusznie uznał organ I instancji za przesłankę stwierdzenia, iż przedmiotowa stacja bazowa spełnia wymagania w zakresie przepisów dot. ochrony środowiska.

T. S.A. z siedzibą w W. skarżonemu wyrokowi, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, mając na względzie, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd, że organ administracji ponownie rozpatrujący sprawę powinien dokonać prawidłowych ustaleń w przedmiocie oceny, czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację pola elektromagnetycznego, pomimo braku takiego obowiązku w okolicznościach sprawy na gruncie mających zastosowanie przepisów z zakresu ochrony środowiska.

Z kolei naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.) Spółka upatruje w naruszeniu:

• art. 29 ust. 2 pkt. 15) i art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że instalacja anten wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę,

• art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że montaż anten stanowi przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, względnie jej rozbudowę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżące Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg kasacyjnych przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w nich zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skargi kasacyjne wniesione przez sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz T. S.A. z siedzibą w W. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Kwestią mającą zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy instalowanie anten na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia czy też nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 260 ze zm.) ma miejsce wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów.

Tylko wówczas, gdy umiejscowienie ww. konstrukcji oraz instalacji na obiekcie budowlanym nie prowadzi do rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu może być ono zakwalifikowane jako ich instalowanie.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt. 7a ww. ustawy przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jeśli zdemontowanie części znajdujących się na wieży anten i zamontowanie na niej innych anten skutkowało będzie zmianą parametrów użytkowych stacji bazowej telefonii komórkowej, to działanie takie będzie spełniać wymogi zakwalifikowania go jako przebudowy obiektu budowlanego.

Przebudowa jest jedną z postaci robót budowlanych (art. 3 pkt. 7 ustawy Prawo budowlane), a te zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny inaczej rozstrzyga to zagadnienie. Wyłączenie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę musiałoby jednoznacznie wynikać z takiego przepisu. Przepis musiałby wprost wskazywać, że nie wymaga pozwolenia na budowę przebudowa obiektu budowlanego dokonana na skutek umiejscowienia na nim antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych. Tymczasem z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy wyłącznie działania polegającego na instalowaniu na obiektach budowlanych antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy zasadnie uznał, że istnieje konieczność ustalenia czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tylko wówczas, gdy wymiana anten nie skutkowała zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można będzie uznać, że wymiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i tym samym wszczęte postępowania będzie mogło zostać umorzone.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie P. sp. z o.o. z siedzibą w W. stwierdzić należy, że nie mogły one skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Niedoręczenie Spółce odpisu pisma procesowego uczestnika postępowania nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W piśmie tym przedstawiło własne argumenty przemawiające za tym, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja jest prawidłowa. Argumenty te w istocie są powtórzeniem argumentacji zawartej w decyzji organu odwoławczego. Twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, że skutkowało to niemożnością obrony jej praw i spowodowało nieważność postępowania jest pozbawione podstaw. Spółka przedstawiła bowiem swoje argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonej decyzji w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i po zapoznaniu się z pismem Stowarzyszenia mogłaby co najwyżej argumenty te powtórzyć.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem przepisów skutkujących stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane decyzje, o których mowa w art. 48 lub art. 51 tej ustawy mogą być kierowane nie tylko do inwestora ale również do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Okoliczność, że prace przy stacji bazowej zostały wykonane przez inny podmiot nie oznacza, że decyzja powinna być adresowana do tego podmiotu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. albowiem jak to zostało już wcześniej wskazane aby stwierdzić, czy istnieją przesłanki do umorzenia postępowania konieczne jest poczynienie dodatkowych ustaleń.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. stwierdzić należy, że wskazanie w decyzji organu I instancji niewłaściwej podstawy prawej nie było zasadniczą podstawą jej uchylenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył "Na marginesie zwrócić przyjdzie uwagę, że decyzja organu I instancji z [...] stycznia 2014 r. została oparta na niewłaściwej podstawie prawnej. Umarzając postępowanie organ powołał bowiem art. 31 § 2 K.p.a., podczas gdy przepis ten normuje kwestię dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym." Zasadniczą podstawą uchylenia tej decyzji była konieczność poczynienia przez organ I instancji dodatkowych ustaleń faktycznych i okoliczność ta, jak to zostało wcześniej wskazane uzasadniała wydanie przez organ odwoławczy takiego rozstrzygnięcia.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano powody uchylenia decyzji organu I instancji, to jest konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych. Jak to zostało już wcześniej wskazane poczynienie tych ustaleń jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu.

Nie znajduje też uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 K.p.a., 7 K.p.a. i 8 K.p.a. oraz art. 12 K.p.a. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma podstawę w obowiązujących przepisach prawa i organ ten nie przekroczył swoich kompetencji. Zasada szybkości postępowania nie może prowadzić do utrzymywania w mocy przez organ odwoławczy decyzji, które wydane zostały w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Odnośnie do podniesionych przez Spółkę zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt. 1 oraz pkt. 7a, art. 29 ust. 2 pkt. 15) w związku z art. 3 pkt. 1 lit. b i pkt. 3, art. 28 ust. 1 stwierdzić należy, że zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że wykonane prace związane z wymianą anten nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Pogląd ten jest niezasadny. Argumenty w tej kwestii przedstawione zostały we wstępnej części rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i w rezultacie uznanie, że organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji tak, jakby stanowiła ona przedsięwzięcie zaliczane do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. To czy wymiana anten wymagała uzyskania pozwolenia na budowę będzie bowiem zależało od tego jakie ustalenia faktyczne zostaną poczynione przez organ I instancji.

Także zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych uznać należy za niezasadny. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji kwestia zgodności wykonanych prac z miejscowym planem nie została przesądzona. Jeśli po uzupełnieniu materiału dowodowego okazałoby się, że wymianę anten należy zakwalifikować, jako przebudowę wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, to organ administracji musi również dokonać oceny zgodności tej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przy dokonywaniu tej oceny musi oczywiście uwzględnić treść art. 46 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 152 w zw. z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska ( j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 z zm.) poprzez ich niezastosowanie. Zgłoszenie instalacji, o którym mowa w tych przepisach nie przesądza o tym, że instalacja ta nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. To zaś czy pozwolenie takie było konieczne będzie można stwierdzić po uzupełnieniu materiału dowodowego przez organ I instancji.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 K.p.a. podniesionego prze T. S.A. z siedzibą w W. stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. Argumenty przemawiające za przyjęciem takiego stanowiska są tożsame z argumentami, które zostały wskazane przy dokonywaniu oceny analogicznego zarzutu podniesionego przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. Ponowne powtarzanie tych argumentów jest niecelowe.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione przez spółkę T. z siedzibą w W., tak jak w przypadku zarzutów podniesionych przez P. sp. z o.o. z siedzibą w W. sprowadzają się do twierdzenia, że wykonane prace związane z wymianą anten nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Pogląd ten jest niezasadny zaś argumenty w tej kwestii przedstawione zostały we wstępnej części rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.