Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 416/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 170, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. P. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 października 2012 r., wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 i art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., nr 36, poz. 161 ze zm.), nałożył na M. P. grzywnę w wysokości 39.388,80 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu budowlanego o funkcji letniskowej, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w B.

Organ ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 1 czerwca 2000 r. podjętą na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał M. P. rozebrać samowolnie wykonany budynek letniskowy znajdujący się na działce nr [...] w B. W wyniku odwołania zobowiązanej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 września 2000 r. uchylił tę decyzję i nakazał M. P. rozebrać samowolnie wykonany obiekt budowlany o funkcji letniskowej znajdujący się na działce nr [...] w B., w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 2721/00, oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2000 r. Następnie Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego, działając na wniosek M. P., przeprowadził postępowanie wznowieniowe i decyzją z dnia 15 lutego 2005 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 26 września 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 maja 2005 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 961/05, oddalił skargę M. P. na decyzję z dnia 20 maja 2005 r.

Wobec niewykonania przez M. P. nałożonego obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dwukrotnie przesłał zobowiązanej upomnienie. Pierwsze - pismem z dnia 25 września 2006 r., które zostało doręczone zobowiązanej w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 24 października 2006 r., a drugie pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r., po ustaleniu przez organ prawidłowego adresu zobowiązanej, które również zostało doręczone zobowiązanej w trybie art. 44 kpa. Tytułem wykonawczym z dnia 17 października 2011 r. organ wszczął postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia 14 listopada 2011 r. M. P. wniosła zarzut do wystawionego tytułu wykonawczego, który postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r. został oddalony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Z uwagi na dalsze niewykonanie obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia. Organ wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest wybranym środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanej, ponieważ w przypadku wykonania nakazu rozbiórki będzie podlegała umorzeniu. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ ustalił na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyliczając na kwotę 39.388,80 zł. Organ zaznaczył, że grzywna jest środkiem przymusu i wykonując nałożony obowiązek rozbiórki, zobowiązana uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny.

Na opisane postanowienie M. P. wniosła zażalenie, domagając się stwierdzenia jego nieważności z uwagi na to, że wydane zostało na błędnej podstawie prawnej tj. art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zamiast art. 121 § 2 i 4 tej ustawy. Obiekt budowlany usytuowany na działce [...] w B. nie jest budynkiem w myśl ustawy Prawo budowlane, lecz obiektem tymczasowym wolnostojącym i nie podlega regulacji art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto odwołująca zarzuciła organowi, że nie otrzymała upomnienia.

W kolejnym piśmie, z dnia 1 grudnia 2012 r., skarżąca dodała, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem art. 7 § 2 i art. 15 § 1 i art. 121 § 2 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich błędne zastosowanie. Uzasadnienie wyboru środka egzekucyjnego jest bardzo lakoniczne a ponieważ obiekt, wobec którego orzeczono nakaz rozbiórki, nie posiada fundamentów, ewentualny koszt rozbiórki byłby wielokrotnie niższy niż orzeczona grzywna. Żaląca się ponowiła zarzut, że nie otrzymała upomnienia, a przesłanką wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest doręczenie zobowiązanemu upomnienia.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 31 grudnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ drugiej instancji uznał, że wysokość grzywny ustalona została prawidłowo na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem obiekt budowlany usytuowany na działce nr [...] w B. o wymiarach 6,0 m x 8,0 m, z uwagi na jego posadowienie na fundamentach słupowych trwale związanych z gruntem jest budynkiem, o którym mowa w tym przepisie. Cecha trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu nie była do tej pory kwestionowana ani przez zobowiązaną ani w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w stosunku do tego obiektu. Organ odwoławczy stwierdził jednocześnie, że jedynym środkiem przymusu, który organ może zastosować na etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest właśnie nałożenie grzywny, a w razie wykonania obowiązku rozbiórki nieziszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu odnoszącego się do nieotrzymania upomnienia, które pozostawiono w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia w trybie art. 44 k.p.a.

Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. P., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwagi na wszczęcie postępowania egzekucyjnego pomimo braku skutecznego doręczenia upomnienia; art. 121 § 2 i 5 tej ustawy – poprzez arbitralne uznanie, że domek letniskowy skarżącej jest trwale związany z gruntem, a obiekt ten leży na słupkach, na których położone są drewniane belki i na tych belkach postawione są ściany oraz art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej w postaci art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 109/13 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2012 r.

Sąd odniósł się do art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., nr 36, poz. 161 ze zm.), znajdującego zastosowanie jedynie do budynków, w stosunku do których nakazano rozbiórkę. Na podstawie art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem nie może być uznawany za budynek. W stosunku do takich obiektów zastosowanie znajduje art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2 i 4 tej ustawy.

Sąd ocenił kwestię trwałości związania obiektu z gruntem, która może być oceniana w odmienny sposób na tle różnych unormowań prawnych, z uwagi na cel tych unormowań. Na gruncie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ocena trwałości związania obiektu z gruntem winna uwzględniać przyczynę zróżnicowania wysokości grzywny orzekanej w odniesieniu do budynków, a więc obiektów trwale związanych z gruntem, oraz obiektów nietrwale z wiązanych z gruntem. Przyczyną tą jest zróżnicowany stopień trudności i kosztowność wykonania nakazu rozbiórki. Niższy wymiar grzywny, w przypadku obiektów nietrwale z wiązanych z gruntem, związany jest z łatwością usunięcia obiektu z terenu nieruchomości. Przez trwałe związanie obiektu z gruntem należy zatem na gruncie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozumieć związanie z gruntem w postaci fundamentu. Sąd odwołał się do art. 47 § 2 k.c., według którego częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Budynki trwale związane gruntem, w przeciwieństwie do obiektów nietrwale z gruntem zawiązanych stanowią część składową nieruchomości, z wyjątkiem wskazanym w art. 46 § 1 k.c. Jedynie trwałe związanie gruntem w postaci fundamentu skutkuje w przypadku odłączenia uszkodzeniem lub istotną zmianą przedmiotu odłączonego. Jak wskazał sąd, organy obu instancji wymierzyły skarżącej grzywnę na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustalając, że obiekt budowlany o funkcji letniskowej znajdujący się na działce nr 268 w Borsku jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd zauważył, że w protokole oględzin przeprowadzonych na działce nr [...] w B. i w wydanej na jego podstawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 1 czerwca 2000 r. stwierdzono, że obiekt jest "posadowiony na fundamentach słupowych trwale związanych z gruntem". Skarżąca we wniesionym odwołaniu zakwestionowała fakt związania obiektu z gruntem. W decyzji uchylającej, z dnia 26 września 2000 r., organ odwoławczy, w przeciwieństwie do decyzji organu pierwszej instancji, nakazał rozebrać nie budynek lecz "samowolnie wykonany obiekt budowlany". Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazano w uzasadnieniu, że wzniesiony samowolnie obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę "niezależnie od faktu nietrwałego związania z gruntem". Sąd uznał, że niewątpliwie z treści tej decyzji nie wynika, by podlegający rozbiórce obiekt był budynkiem, przeciwnie - treść tej decyzji wskazuje, że organ potraktował domek letniskowy jako obiekt budowlany nietrwale z gruntem związany. Określenie to zawarte w tytule wykonawczym jest dla organu egzekucyjnego wiążące, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych przyczyn zaskarżone postanowienie zostało uchylone. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnośnie wadliwości doręczenia skarżącej upomnienia przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wytyczył organowi, że w toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w wydanym wyroku.

Ponownie rozpatrujący zażalenie skarżącej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 maja 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji (z dnia 9 października 2012 r.) i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenie. Postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczono też fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 109/13.

Organ drugiej instancji powołał się następnie na uzupełnienie materiału dowodowego, zlecone organowi pierwszej instancji w trybie art. 136 k.p.a., w celu jednoznacznego zweryfikowania zapisu zawartego w protokole oględzin, że przedmiotowy obiekt jest posadowiony na fundamentach słupowych, trwale związanych z gruntem. Przywołując ustalenia wynikające z protokołów oględzin z dnia 17 września 2013 r. oraz z dnia 18 grudnia 2013 r. organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt istniejący od 1983 r., usytuowany na fundamentach słupowych, spełnia przesłanki do uznania go za obiekt trwale związany z gruntem, poprzez murowane słupy. Organ przytoczył treść art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oceniając, że przedmiotowy obiekt spełnia kryteria budynku. Ponieważ obiekt ten prawidłowo został uznany za budynek, wysokość grzywny ustalona została przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Następnie organ odwoławczy wskazał, przytaczając treść omawianego przepisu, że w chwili ustalania przez organ pierwszej instancji wysokości grzywny w celu przymuszenia - w II kwartale 2012 r. cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustalona przez Prezesa GUS wynosiła 4.103,00 zł, obecnie wynosi 4.228,00 zł. Oznacza to, że kwota grzywny powinna być wyższa, według wyliczenia 48 m2 powierzchni x 1/5 x 4.228 daje kwotę 40.558,80 zł. Z tych względów, powołując się na treść art.139 k.p.a. organ wyjaśnił, że zmuszony jest uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia odnośnie wadliwości doręczenia upomnienia organ nie podzielił stanowiska żalącej się, przywołał na poparcie swego stanowiska ocenę dokonaną przez sąd w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. nadto argumentował, że grzywna nie jest karą, zobowiązana może uwolnić się od zapłacenia grzywny wykonując ciążący na niej obowiązek. Wskazał, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, niż ewentualne wykonanie zastępcze. Organ podkreślił, że podstawę prawną rozbiórki stanowi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2000 r., której prawidłowość również została potwierdzona przez sąd administracyjny.

W skardze na opisane postanowienie M. P. domaga się jego uchylenia w części dotyczącej uzasadnienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuca organowi naruszenie: art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieuwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 109/13; art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na merytorycznym zbadaniu przez organ egzekucyjny decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2000 r., będącej podstawą egzekucji, poprzez podjęcie odmiennych i samodzielnych ustaleń faktycznych co do charakteru obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki.

W uzasadnieniu skargi szerzej rozwinięto przywołane zarzuty, przytaczając stanowisko doktryny oraz orzecznictwa w odniesieniu do zakresu związania, o którym mowa w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca przytoczyła fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. twierdząc, że organ mimo związania oceną prawną, bezpodstawnie uznał, że przedmiotowy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem i jest budynkiem, do którego zastosowanie ma art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca przywołała treść decyzji o rozbiórce z dnia 26 września 2000 r. twierdząc, że wynika z niej w sposób jasny kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego, a organ egzekucyjny nie był uprawniony do podejmowania odmiennych i samodzielnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Wobec tego w niniejszej sprawie podstawę prawną do określenia kwoty grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki może stanowić wyłącznie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże w szczególności strony i sąd, który je wydał. Ponadto, zgodnie z art. 153 tej ustawy, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia sąd uwzględnił skargę, gdyż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ egzekucyjny drugiej instancji, naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez co postanowienie z dnia 6 maja 2014 r. podlega uchyleniu.

Rozważając w pierwszej kolejności obowiązek wynikający z przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zauważyć, że obejmuje on sytuację, w której w sprawie orzekał już poprzednio sąd administracyjny, dokonując określonej oceny prawnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia na tle kontrolowanej obecnie sprawy. Z normy art.153 wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (LEX nr 1081014), a sąd orzekający w niniejszym składzie pogląd ten podziela, organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

Jak przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne (zob. też Andrzej Kabat, Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Jako ocenę prawną przyjmuje się zatem osąd o prawnej wartości sprawy. W wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1261/10 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 1, poz. 7) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Z kolei wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy. Ponieważ, co jest istotne na tle wykładni art. 153, ocena prawna wyrażona w wyroku wiążąca jest także dla sądu, który go wydał, sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania.

W kontekście przedstawionych rozważań wadliwość zaskarżonego postanowienia, upatrywana w naruszeniu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika z błędnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ egzekucyjny drugiej instancji. Skutkiem tego zaś było ponowne, w kontrolowanym postępowaniu niedopuszczalne, badanie treści decyzji z dnia 26 września 2000 r., stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego. Organ naruszył w konsekwencji art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na podstawie którego organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego, w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r. sąd jednoznacznie ocenił treść decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2000 r., jako nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem. Dla niniejszego postępowania egzekucyjnego oznaczało to zastosowanie przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazania sądu, ograniczające się do zastosowania przez organ egzekucyjny drugiej instancji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd, nie nakazywały, ani też nie pozwalały organowi na uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, w celu weryfikacji treści ostatecznej i prawomocnej decyzji o rozbiórce.

W niniejszej sprawie istotne jest to, że treść decyzji stanowiącej podstawę wydanego tytułu wykonawczego nie może być obecnie kwestionowana, a do takich wniosków prowadzi uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, w którym czyni się ustalenia sprzeczne z dotychczasowym przebiegiem postępowania i nieuprawnione w świetle wyroku sądu z dnia 12 czerwca 2013 r.

Tym samym zaskarżone postanowienie narusza prawo, a zarzuty skargi należało ocenić jako zasadne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny nie zastosował się bowiem do oceny prawnej i wskazań sądu zawartych w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., dokonując w zamian odmiennej i nieuprawnionej oceny treści decyzji rozbiórkowej, będącej podstawą dla wystawienia tytułu wykonawczego. Poza naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ odwoławczy naruszył przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 29 § 1 i art. 121, co miało wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, zważywszy że zaskarżone postanowienie podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (w związku z art. 144 k.p.a.), organ wydając postanowienie kasacyjne naruszył wskazany przepis postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i rozstrzygnąć sprawę bądź merytorycznie, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.).

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na podstawie art. 144 k.p.a. do zażaleń (taki środek zaskarżenia przysługiwał stronie w niniejszej sprawie egzekucyjnej) mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Poza zasadą dwuinstancyjności musi również uwzględnić zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Jeśli zatem wady postępowania przed organem pierwszej instancji dają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy w ogóle nie wymaga uzupełnienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jak wynika to z oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., właściwą podstawę prawną dla wydania postanowienia wskutek zażalenia skarżącej stanowił przepis art. 138 § 1 k.p.a.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżone postanowienie uchylił. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy ustalając, że na zasądzone na rzecz skarżącej M. P. koszty postępowania składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł, wraz z opłatą od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Ponownie rozpatrując sprawę wskutek zażalenia zobowiązanej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dostosuje się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 1098/13.