Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1956/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S. K., M. K., E. P., E. T.-K., K. B., L. B. oraz H. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez S. K., M. K., E. P., E. T. – K., K. B., L. B., H. A. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] - po rozpatrzeniu wniosku S. K. działającego w imieniu własnym i w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T. – K., K. B. - odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę drogi ekspresowej "[...]" Trasy [...] – od węzła "[...]" do węzła "[...]" – odcinek A – od km 1 + 0,99 do km 7 + 420 (węzeł "[...]" – węzeł "[...]") – wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII, w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję. Zdaniem organu kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad nieważnościowych opisanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1107/10 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Z kolei wyrokiem z 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2062/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...].

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] - po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. K. działającego w imieniu własnym oraz w imieniu E. P., D. P., G. K., E. T. – K., K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009r., znak: [...] - uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] została wydana

z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w pozostałym zakresie utrzymał

w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że obok dotychczasowego wniosku, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 258/09 rozpatrzył również wniosek H. A., M. K. i L. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Powyższym wyrokiem Sąd uchylił decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek tych osób. Organ wskazał, że po uzupełnieniu materiału dowodowego i dokonaniu analizy stosownie do wytycznych Sądu zawartych w wyroku

z dnia 9 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 258/09, stwierdził, że H. A., M. K. oraz L. B. przysługuje przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., nr [...] (znak: [...]). Organ wskazał, że S. K. i M. K. są współwłaścicielami działki nr [...] (odpis z KW nr [...]), na której prowadzą działalność gospodarczą (w aktach sprawy znajduje się kopia decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...].10.1993r., udzielająca S. K. pozwolenia na nadbudowę budynku warsztatowego na w/w działce [...] położonej przy ul. W.). Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], znak: [...] (projekt zagospodarowania terenu - rys 02-05A), wynika że na część inwestycji zaplanowanej przy ul. W. w miejscowości B. składa się droga [...] biegnąca ponad ul. W. wraz z Ł. nr [...] i [...], drogi dojazdowe wzdłuż ul. W. oznaczone jako nr [...] i [...] oraz 4 zbiorniki retencyjne w tym zbiornik nr [...]. Nieruchomość będąca współwłasnością S. K. usytuowana jest wzdłuż zaplanowanej drogi dojazdowej nr [...]. L. B., K. B. i H. A. są współwłaścicielami działek nr ew. [...],[...],[...]. Działki nr ew. [...]i [...] powstały na skutek kolejnych podziałów działki nr ew. [...] na inne działki. Z projektu budowlanego wynika, że w/w działki bezpośrednio graniczą z drogą wojewódzką nr [...] (ul. W.) i znalazły się poza granicami inwestycji. Organ wskazał, że na projekcie zagospodarowania terenu naniesiono oznaczenie bramy wjazdowej na dawnej działce nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]) - stanowiącej współwłasność L. B., K. B. i H. A. oraz na działce nr ew. [...] stanowiącej współwłasność S. K. S. K. nie przedstawił jednak inwestorowi - zarządcy drogi nr [...] - decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu na działce nr ew. [...] (pismo GDDKiA z dnia 6 października 2008 r., znak: [...]), jak również dowodu potwierdzającego, że L. B. posiada zgodę na wybudowanie zjazdu na obecnej działce nr ew. [...]. Organ podkreślił, że czym innym jest zjazd faktyczny i nieformalny, a czym innym zjazd legalny wzniesiony na podstawie zgody właściwego zarządcy drogi. Nieruchomość M.

i S. K. ma dostęp do drogi publicznej - wewnętrznej drogi dojazdowej nr [...] biegnącej częściowo wzdłuż ul. W. i częściowo wzdłuż [...] nr [...]. Natomiast działka należąca do L. B., K. B.j i H. A. przylega bezpośrednio do drogi publicznej nr [...]. Zarzut braku dostępu ww. nieruchomości do drogi publicznej poprzez realizację zaplanowanej inwestycji nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji projektowej, zaś wnioskodawcy nie wykazali, że posiadają decyzję udzielającą pozwolenia na budowę zjazdu, w związku z tym bezpodstawne jest żądanie dokonania przebudowy lub zmiany lokalizacji zjazdu przez zarządcę drogi w ramach spornej inwestycji. Analizując kolejne zarzuty organ wskazał, że G. K. i E. T. – K. są współwłaścicielkami zabudowanej działki o nr ew. [...], położonej przy ul. D. zaś D. P. jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ul. D.,

w miejscowości B.. Od strony zachodniej działka [...] sąsiaduje

z pasem drogi dojazdowej nr [...], a działkę nr ew. [...] oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr [...]) działka nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na w/w nieruchomościach w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze. Od strony południowej działki nr ew. [...] i [...] graniczą z będącym częścią inwestycji zbiornikiem infiltracyjnym nr [...], który został zaplanowany

w odległości ok. 2,5 m od ich granicy. Projekt budowlany (tom pt. Rozbiórka budynków) nie przewiduje rozbiórki obiektów gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...]. Organ wskazał, że zgodnie z § 108 ust. 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odległość od zabudowy zbiorników infiltracyjnych, o których mowa w ust. 4 nie powinna być mniejsza niż 8 m. W związku

z tym zbiornik nr [...] został usytuowany niezgodnie z § 108 w/w rozporządzenia -

w odległości ok. 2,5 m od budynków gospodarczych na działkach nr ew. [...] i [...]. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw.

z § 108 ust. 5 powołanego wyżej rozporządzenia. Jednocześnie stosownie do art. 31 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, organ zobowiązany jest odmówić stwierdzenia nieważności ograniczając się do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa. Dalej organ wskazał, że E. P. jest właścicielką działki nr ew. [...] położonej w miejscowości B. przy ul. D. Nieruchomość ta jest zlokalizowana wzdłuż drogi dojazdowej nr [...] będącej częścią inwestycji. Analizowany projekt zagospodarowania terenu spełnia warunki określone w § 108 ust. 5 wskazanego rozporządzenia

W odniesieniu do żądania wnioskodawców wykupu nieruchomości i ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania organ przytoczył treść art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień 19 października 2006r.) i wskazał, że obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, lub dla zakładów, bądź innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda w drodze rozporządzenia - takim przypadku występujący jako właściwy organ ochrony środowiska - art. 376 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewoda wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w pierwszej instancji występuje jako organ administracji architektoniczno – budowlanej - art. 82 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Inwestycja zatwierdzona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006 r. jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 1 pkt 29 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień 19 października 2006 r.) i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dacie wydania pozwolenia na budowę obowiązywał art. 383 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym wymogu uzgodnienia lub opiniowania przez organ ochrony środowiska nie stosuje się, jeżeli organ właściwy do prowadzenia postępowania

w sprawie jest jednocześnie organem uzgadniającym lub opiniującym. Powyższy warunek został spełniony (art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska). Z Raportu oddziaływania drogi ekspresowej na środowisko wynika przede wszystkim, że projekt budowlany drogi ekspresowej [...] - trasa [...] - na odcinku do węzła "[...]" do węzła "[...]" powinien zawierać rozwiązania termiczne minimalizujące negatywne oddziaływania związane z fazą eksploatacji. Projektowane ekrany akustyczne zapewnią dotrzymanie wymaganych standardów jakości środowiska w zakresie klimatu akustycznego. Wody opadowe przed ich odprowadzeniem do środowiska będą oczyszczane z zanieczyszczeń charakterystycznych dla dróg (str. 91). W celu ograniczenia negatywnego wpływu wód opadowych, będą one na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" odprowadzane do zbiorników infiltracyjnych i rowu melioracyjnego z wykorzystaniem procesów samooczyszczania. Projekt budowlany przewiduje rozwiązania w tym zakresie i tym samym spełnia wymogi określone w Raporcie. Projekt przewiduje także ekrany akustyczne chroniące otoczenie przed nadmiernym hałasem. GINB wskazał, że stanowiące własność wnioskodawców działki nr ew. [...] i [...] zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r., obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę) znajdowały się na obszarze oznaczonym symbolem UM, tj. strefa usług z zabudową mieszkaniową, przeznaczone na usługi rzemiosła, handlu, gastronomii z zabudową mieszkaniową z zasięgiem uciążliwości od tras komunikacyjnych odpowiednio od ul. W. - 40 m od krawędzi jezdni i od projektowanej Trasy [...] i od krawędzi jezdni. Działka nr ew. [...] - obecnie działki nr ew. [...] - [...], znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem 2KUG - teren drogi głównej krajowej nr [...] - ul. W. szerokość w lingach rozgraniczających 37 m. Działki nr ew. [...],[...] i [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem Mu, tj. strefa mieszkaniowo – usługowa, dla której w planie dopuszczono m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz drogi dojazdowe niezbędne do obsługi obszaru. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego

w dacie wydania pozwolenia na budowę. Organ, odnosząc się do argumentów dotyczących ekranów akustycznych, tj. zacieniania przez nie nieruchomości wnioskodawców oraz pogorszenia walorów krajobrazowych, wyjaśnił, że przepisy w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi nie regulują odległości w jakich mają być sytuowane ekrany akustyczne. W ocenie GINB analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2006r., Nr [...], znak: [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004r., nr [...], znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej [...] - [...] - I etap odcinek: węzeł "[...]" - - węzeł : "[...]" - poza niezgodnym z przepisami usytuowaniem zbiornika infiltracyjnego nr [...] - nie wykazała niezgodności pozwolenia na budowę

z decyzją ustalającą lokalizację. Decyzja z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/12 oddalił skargi na powyższą decyzję wniesione przez S. K., M. K., E. P., D. P., E. T.-K., K. B. L. B., H. A. oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 975/13 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. NSA uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej postawiony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w W. Przepis

§ 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wymaga dokonania wykładni, a zatem nie można mówić o jego rażącym naruszeniu prawa. NSA uznał za uzasadnione także zarzuty kasacyjne postawione przez S. K., M. K., E. P., D. P., E. T. – K., K. B., L. B. i H. A. dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 133 §1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1832/13 uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w zakresie lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa oraz oddalił skargi M. K., S. K., E. P., D. P., E. T. – K., K. B., L. B. i H. A.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2244/14 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA w kwestii rozstrzygnięcia w zakresie zjazdu trzeba ustosunkowywać się jednoznacznie do faktu, że postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności decyzji, w którym możliwości prowadzenia postępowania dowodowego sprowadzają się do ocen tego, co znajduje się w aktach sprawy, co oznacza, że nie prowadzi się dodatkowego postępowania dowodowego.

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skarg M. K., S. K., E. P., D.P., E. T.-K., K. B., L. B., H. A. oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w części uchylającej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] w części dotyczącej lokalizacji zbiornika retencyjnego nr [...] zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości B. i w tym zakresie stwierdzającej, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa (pkt I wyroku),

w pozostałej części skargi oddalił (pkt II wyroku).

Wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie II OSK 2859/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt II i w tej części sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a w pozostałej części oddalił skargę kasacyjną.

Sąd II instancji wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w żaden sposób do kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek stanowiących własność E. P. (nr ew. [...])

i D. P. (nr ew. [...]) pomimo że zarzut w tym zakresie został podniesiony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę,

a także w skardze do Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok zalecił, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r.

NSA wskazał, że Skarżący zasadnie powołują się w skardze kasacyjnej na przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślono, iż kwestia dotycząca oświadczenia o posiadaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek stanowiących własność skarżących podnoszona była także w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2244/14. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że w kwestii zjazdów z drogi publicznej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powtórzył za organem, że skarżący nie przedstawili inwestorowi dowodów legalności zjazdów, które faktycznie funkcjonowały na działkach nr ew. [...] oraz na obecnej działce nr ew. [...] i podzielił stanowisko organu, że zjazd faktyczny nie może być źródłem praw tożsamych z tymi, które ma zagwarantowane przy przebudowie drogi właściciel zjazdu legalnego potwierdzonego przez zarządcę drogi.

Sąd II instancji wskazał, że nie rozważono stanowiska, jakie znaczenie mają pisma dla kwestii zjazdów, które Skarżący przedłożyli przed Sądem pierwszej instancji (k. 8-11 akt o sygn. VII SA/Wa 1691/16).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 6 ust. 1, 2 i 7 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, która została ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską na mocy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.

o ratyfikacji konwencji o dostępie do informacji i udziale społeczeństwa

w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska (Dz. U. Nr 89, poz. 970).

Wyrokiem z 31 lipca 2017 r. w sprawie VII SA/Wa 1124/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżona decyzje z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r., znak [...].

Mając na uwadze wytyczne i zalecenia Naczelnego Sadu Administracyjnego wynikające z wyroku II OSK 2859/16, wskazał, iż organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia. Należy zatem dopuścić możliwość weryfikacji oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez organ administracji publicznej. Może ona sprowadzać się do żądania od inwestora, by przedstawił dokumenty potwierdzające prawdziwość złożonego oświadczenia.

W tym kontekście należy rozstrzygnąć, jaki walor ma przedłożenie przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Podkreślił jednocześnie, iż ustalenie, że nie została spełniona podstawowa przesłanka wydania pozwolenia na budowę, wyliczona w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to wydanie pozwolenia na budowę jest dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa - rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności.

Odnosząc się do kwestii zjazdów, wskazał, że niezależnie od tego, że omawiane zjazdy zostały zbudowane w latach 40-tych XX wieku, stąd oczekiwanie posiadania decyzji na ich wykonanie było co najmniej nieuprawnione. Podkreślił, że z pism Gminy S. w związku z przebudową drogi wojewódzkiej - ul. W. z dnia [...] lipca 2004 r. o wyrażenie zgody na projektowaną lokalizację zjazdu do działki nr ew. [...] oraz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. Rejon Drogowy [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., który wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna działek nr [...] i [...] odbywa się przez zjazd włączony do drogi wojewódzkiej nr [...] i zjazd ten został wykonany z kostki brukowej betonowej typu Behaton koloru czerwonego w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku granica W. – L., Etap II w latach 2007 – 2008 wynika, że organy te uznawały zjazdy za legalne a ich przebudowa w nowych procesach inwestycyjnych,

w oparciu o zatwierdzone projekty budowlane uzasadnia twierdzenie, że były legalne.

W tej sytuacji brak zachowania ich w ocenianym projekcie budowy drogi stanowi naruszenie prawa, niemniej stopień tego naruszenia winien być oceniony przez organ

w kontekście istniejących w sprawie okoliczności, w szczególności możliwości realnego skomunikowania się nieruchomości z drogą publiczną oraz znaczenia dla jej funkcjonowania.

Zaznaczył, że w związku z brakiem skargi kasacyjnej co do pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, rozstrzygnięcie w tym zakresie stało się prawomocne.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego

- uchylił decyzję własną (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) z [...] marca 2009 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...], obr. B., położonej w gminie S. i w tym

zakresie stwierdził, że decyzja GINB z [...] marca 2007 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego

i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy

z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg krajowych;

- w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r., znak: [...].

Uzasadniając decyzję, po przypomnieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, GINB wyjaśnił, że S. K. i M. K. są współwłaścicielami działki ew. [...].

Jak wyjaśnił GINB, z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2006 r., Nr [...], znak: [...] (projekt zagospodarowania terenu - rys 02-05A), wynika że na część inwestycji zaplanowanej przy ul. W. w miejscowości B. składa się droga [...] biegnąca ponad ul. W. wraz z Ł. nr [...] i [...], drogi dojazdowe wzdłuż ul. W. oznaczone jako nr [...] i [...] oraz 4 zbiorniki retencyjne w tym zbiornik nr [...]. Nieruchomość będąca współwłasnością S. K. usytuowana jest wzdłuż zaplanowanej drogi dojazdowej nr [...]. Powyższa działka jest oddzielona od elementów infrastruktury składających się na inwestycję (zbiornik retencyjny nr [...], chodnik, ekrany akustyczne oraz wiadukt - obiekt nr [...]) działką o nr ew. [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość od granicy działki nr ew. [...] do najbliżej położonego obiektu ogrodzenia zbiornika retencyjnego nr [...] wynosi ponad 40 m i ok. 75 m od ekranów akustycznych usytuowanych wzdłuż zaplanowanej Ł.

Natomiast L. B., K. B. i H. A. są współwłaścicielami działek nr ew. [...],[...], [...], przy czym działki nr ew. [...]

i [...] powstały na skutek kolejnych podziałów działki nr ew. [...] na inne działki (mapa sytuacyjna sporządzona do celów sądowych — sygn. akt l Ns [...]).

Jak stwierdził organ z projektu budowlanego wynika, że w. działki bezpośrednio graniczą z drogą wojewódzką nr [...] (ul. W.) i znalazły się poza granicami inwestycji.

Dalej zauważył, iż na projekcie zagospodarowania terenu naniesiono oznaczenie bramy wjazdowej na dawnej działce nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]) - stanowiącej współwłasność L. B., K. B. i H. A. oraz na działce nr ew. [...] stanowiącej współwłasność S. K. i M. K. Ponadto powołując się na wyrok WSA w Warszawie (z 31 lipca 2017 r., sygn. VII SA/Wa 1124/17 wskazał "(...) z pism Gminy S. w związku

z przebudową drogi wojewódzkiej - ul. W. z dnia [...] lipca 2004 r. o wyrażenie zgody na projektowaną lokalizację zjazdu do działki nr ew. [...] oraz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. Rejon Drogowy [...] dnia [...] kwietnia 2009 r., który wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna działek nr [...] i [...] odbywa się przez zjazd włączony do drogi wojewódzkiej nr [...] i zjazd ten został wykonany z kostki brukowej betonowej typu Behaton koloru czerwonego w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku granica W. – L., Etap Il w latach 2007 - 2008 wynika, że organy te uznawały zjazdy za legalne, a ich przebudowa w nowych procesach inwestycyjnych, w oparciu o zatwierdzone projekty budowlane uzasadnia twierdzenie, że były legalne. W tej sytuacji brak zachowania ich

w ocenianym projekcie budowy drogi stanowi naruszenie prawa, niemniej stopień tego naruszenia winien być oceniony przez organ w kontekście istniejących w sprawie okoliczności, w szczególności możliwości realnego skomunikowania się nieruchomości z drogą publiczną oraz znaczenia dla jej funkcjonowania".

Mając na uwadze powyższe GINB wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, niemniej powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ww. przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy.

Jak podał GINB - naruszony art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne, niemniej stwierdził, że skutki analizowanego uchybienia, z uwagi na jego charakter, nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia GINB zwrócił uwagę, powołując się na projekt zagospodarowania terenu (Projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 02-05A, str. 18), ze działka należąca do L. B., K. B. i H. A. (działka o nr ew. [...]) oraz działka nr ew. [...], należąca do M. i S. K. znajdują się

w odległości ok. 1,00 m od placu manewrowego stanowiącego zakończenie drogi dojazdowej nr [...], biegnącej częściowo wzdłuż ul. W. i częściowo wzdłuż Ł. nr [...], połączonej z ul. D. Na placu manewrowym przewidziano obniżenie krawężnika na odcinku sąsiadującym z działkami skarżących (zanikający krawężnik analogicznie jak w przypadku zjazdów). Tym samym skarżący nie zostali zupełnie pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Z uwagi na powyższe,

w ocenie GINB, wskazane naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Natomiast E. T. – K. jest właścicielką zabudowanej działki o nr ew. [...] położonej przy ul. D. w miejscowości B., zaś D. P. jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ul. D. Jak wyjaśnił GINB od strony wschodniej działka nr ew. [...] sąsiaduje z pasem drogi dojazdowej nr [...], a działkę nr ew. [...] oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr [...]) działka nr ew. [...]Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na ww. nieruchomościach w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze.

Jednocześnie za nietrafiony GINB uznał zarzut rażącego naruszenia § 108 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), polegające na zlokalizowaniu zbiorników sedymentacyjno - infiltracyjnych w odległości 2 m od zabudowy. Organ przytoczył stanowisko w tej materii wyrażone w wyroku NSA z 20 czerwca 2013 r. w sprawie II OSK 975/13, wskazując w konkluzji, iż ewentualne szkody powstałe w wyniku zalewania piwnic budynków sąsiadujących ze zbiornikiem infiltracyjnym nr [...], mogą być rozpatrywane wyłącznie przez właściwy sąd powszechny.

Odnosząc się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie zawartych w wyroku z 31 lipca 2017 r., sygn. akt Vll SAlWa 1124/17, GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym

w dacie wydania pozwolenia na budowę - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej,

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jak wyjaśnił organ pismem z 9 sierpnia 2006 r. inwestor złożył oświadczenie

o dysponowaniu nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane. W oświadczeniu wskazano również, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania m.in. działkami nr ew. [...] (własność E. P.) i nr ew. [...] (własność D. P.)

w związku z brakiem odpowiedzi na ofertę, która oznaczała brak zgody właściciela działki na czasowe zajęcie nieruchomości pod planowaną inwestycję. Inwestor wskazał, że po uzyskaniu pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych z dnia 10 kwietnia 2003 r. wystąpi do Wojewody [...] z wnioskiem o ograniczenie

w drodze decyzji sposobu korzystania z ww. nieruchomości.

Pismem z 29 marca 2018 r., znak: [...],[...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał inwestora do dostarczenia dokumentów z których wynika, że w dniu wydania w. decyzji o pozwoleniu na budowę bądź obecnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad posiada prawo do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...] i [...], obr. B., gm. S.

W odpowiedzi na powyższą korespondencję, inwestor przesłał decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., Nr [...], znak: [...] (ograniczającą sposób korzystania z działki nr ew. [...], obr. B., położonej w gminie S. poprzez zezwolenie Generalnemu

Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na ww. działce prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej, sieci energetycznej niskiego napięcia (kabel ziemny), wodociągu wP90, kanalizacji sanitarnej i przyłącza gazowego Ga20 oraz dostępu do nich w celu przyszłej eksploatacji. Powyższa decyzja znajduje się w obiegu prawnym) oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2008 r., Nr [...], znak: [...] (ograniczającą sposób korzystania z działki nr ew. [...], obr. B.położonej w gminie S. poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na części w. działki prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej

i przebudową sieci energetycznej niskiego napięcia (kabel ziemny).

Wskazana decyzja z [...] grudnia 2007 r., Nr [...], stała się ostateczna

z dniem [...] lutego 2008 r. i do dnia dzisiejszego znajduje się w obiegu prawnym, zaś

w stosunku do decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2008 r., Nr [...], decyzją z [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury wydał orzeczenie kasatoryjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jak ustalono postępowanie przez Wojewodą [...] w powyższej sprawie nie zostało do dnia dzisiejszego zakończone. Zatem GINB uznał, że decyzja

o pozwoleniu na budowę, w części działek nr ew. [...] i [...], wydana została

z naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, niemniej w części działki nr ew. [...]- doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego

i naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skutki analizowanego uchybienia, z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r., Nr [...], nie mogą być bowiem uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

Jednocześnie, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas

wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, w części działki nr ew. [...] doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem z akt sprawy nie

wynika, by inwestor w dniu wydania w. decyzji o pozwoleniu na budowę bądź obecnie posiadał prawo do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...], obr. B. gm. S.

Podał, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością powinno nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ustalenie, że nie została spełniona podstawowa przesłanka wydania pozwolenia na budowę, wyliczona w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, skutkuje stwierdzeniem, że wydanie pozwolenia na budowę jest dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa - rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności.

Dodatkowo GINB zwrócił uwagę że decyzja Wojewody [...] z [...] października 2006 r. została wydana na podstawie art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie zaś z przepisem art. 31 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę drogi, jeżeli wniosek

o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia,

w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Artykuł 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio.

Końcowo GINB w zaskarżonej decyzji odniósł się jeszcze do pozostałych zarzutów odwołania, tj. kwestii dotyczących braku przeprowadzenia postępowania

w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz braku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, S. K., M. K., E. P., El. T. – K., K. B., L. B., H. A. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając w części decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r., tj. w zakresie utrzymującym w mocy decyzję

Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r., zarzucili jej:

I. obrazę przepisów prawa postepowania, które miało istotny wpływ na wynik

rozstrzygnięcia, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez niestwierdzenie nieważności skarżonej decyzji i przyjęcie, że nie zachodzi w niej rażące naruszenie prawa (a jedynie zwykłe naruszenie prawa) podczas gdy racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, w tym w szczególności z tych przyczyn, że obsługa komunikacyjna działalności gospodarczej skarżących S. K.

i L. B. nie może być zgodnie z przepisami prowadzona poprzez drogę dojazdową nr [...] (niespełnianie kryteriów minimalnej szerokości drogi dojazdowej w myśl § 78 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie);

b) art. 7, 77 5 1 i 80 k.p.a., - poprzez błędne ustalenia jakoby zakończeniem drogi dojazdowej nr [...] był plac manewrowy (z obniżeniem krawężnika) podczas, gdy wskazany "plac" nie jest częścią dróg publicznych, a nadto orzekanie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego (braki w aktach ksiąg wieczystych działek [...],[...] oraz [...] oraz szeregu decyzji i dokumentów korzystnych dla skarżących) oraz powoływanie się na nieistniejący fakt, jakoby działka [...] znajdowała się poza granicami inwestycji, gdy godzi to w treść dokumentu urzędowego w postaci pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych

i Autostrad z 01.10.2012 r.;

c) art. 107 § 1 punkt 6 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie z jakich przyczyn brak oświadczenia o prawie dysponowania działką [...] (dotyczy działki skarżącej E. P.) nie stanowi dla organu rażącego naruszenia prawa podczas, gdy taka sama wada została uznana za rażące naruszenie prawa w wypadku działki [...] (dotyczy działki D. P.);

d) art. 127 § 2 k.p.a. - poprzez orzekanie przez organ poza zakresem zaskarżenia

i ponowne orzekanie w sprawie zbiornika nr [...], jak również poprzez orzekanie poza granicami zaskarżenia w innych kwestiach (np. ekrany akustyczne);

II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

e) § 78 ust. 2 punkt 1 lit. a) Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej "Rozporządzenie") w zw. z § 55 1 punkt 3 Rozporządzenia – poprzez jego niezastosowanie

i przyjęcie, że działalność gospodarcza może być prowadzona w oparciu

o dojazdy do dróg publicznych, które nie spełniają kryterium minimalnej ich szerokości.

Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie; przeprowadzenie rozprawy celem rozpoznania niniejszej skargi; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, jej autor odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł

o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r. w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że organ obowiązany był uwzględnić ocenę prawną i wytyczne zaprezentowane

w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2017 r.

w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1124/17.

W niniejszej sprawie kontroli sądu poddano decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym. W tym wypadku dokonanie oceny wydanej decyzji w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia - czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się zatem w trybie zwykłym, lecz w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przypomnieć, że Sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2018 r., w części tj. w zakresie utrzymującym

w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. znak [...]. Wspomniana decyzja z [...] marca 2009 r. była już wielokrotnie poddawana kontroli Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na względzie stanowisko wyrażone w wyroku NSA w sprawie II OSK 2859/16 (uchylającym wyrok w zakresie punktu II), a następnie wyroku WSA w sprawie VII SA/Wa 1124/17, nie ulega wątpliwości, że ponownie rozpoznając sprawę GINB winien w sposób jednoznaczny wypowiedzieć się i ocenić kwestie zjazdów do działek Skarżących oraz odnieść się do prawa dysponowania określonymi nieruchomościami na cele budowlane. Problem ten dotyczył działek stanowiących własność E. P. (działka ew. [...]) i D. P. (działka nr ew. [...]).

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r. (w części niezaskarżonej) GINB uchylił decyzję własną (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) z [...] marca 2009 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...], obr. B., położonej w gminie S. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja GINB z [...] marca 2007 r., znak: [...], została wydana

z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego

i jednocześnie odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na przepis art. 31 ustawy

z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych.

Natomiast organ odmiennie dokonał oceny w stosunku działki [...] stanowiącej własność E. P.

Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut odnoszący się do art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz.U. nr 156, poz. 1118 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę – pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

To na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania na podstawie przewidzianych prawem dokumentów, przykładowo wpisu do księgi wieczystej, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie inwestora jest skuteczne o tyle, o ile ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika wniosek przeciwny. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ocena, czy przedłożone przez inwestora oświadczenie daje uprawnienie do prowadzenia określonych w podaniu o pozwolenie na budowę robót. Udzielenie pozwolenia na budowę podmiotowi nie mającemu tego prawa, jeśli miało miejsce, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ udzielający pozwolenia na budowę w razie powstania wątpliwości dotyczących prawdziwości oświadczenia ma obowiązek poddać je weryfikacji na podstawie dostępnych środków dowodowych ustanowionych w k.p.a. Nie oznacza to, że organ tym samym wkracza w materię zastrzeżoną dla innego podmiotu władzy publicznej, przykładowo dla sądu wieczystoksięgowego, a zaistniała przed organem sprawa traci administracyjnoprawny charakter. Postępowanie prowadzone

w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę zmierza do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, powstałej na tle przepisów prawa administracyjnego, której celem jest rozstrzygnięcie o prawie zabudowy podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu decyzję. Okoliczności tej w żaden sposób nie przeczy konieczność dokonania przez organ administracji oceny, czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na której chce zrealizować zamierzenie budowlane.

Przy interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane sięgnąć należy do przepisu art. 3 ust. 11 tej ustawy. Niewątpliwie obowiązkiem inwestora było wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wyjaśnić należy, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż inwestor przedłożył do organu decyzje ograniczające sposób korzystania z nieruchomości:

1) decyzję z [...] grudnia 2007 r., Nr [...], wydaną przez Wojewodę [...] i ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości – stanowiącej działkę nr ew. [...], poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na ww. nieruchomości prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej, sieci energetycznej niskiego napięcia (kanał ziemny), wodociągu wP90, kanalizacji sanitarnej i przyłącza gazowego gA20 oraz dostępu do nich w celu przyszłej eksploatacji (i była to decyzja ostateczna);

2) decyzję z [...] lutego 2008 r., Nr [...] wydaną przez Wojewodę [...] i ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości – stanowiącej działkę nr ew. [...] o pow. 0,0780ha, poprzez zezwolenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie na części ww. nieruchomości o pow. 29,7m² prac związanych z przebudową kanalizacji teletechnicznej i przebudową sieci energetycznej niskiego napięcia (kanał ziemny) (decyzja nie miała klauzuli ostateczności).

W oświadczeniu wynikającym z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane, w tym że nie posiadał prawa do dysponowania działkami nr ew. [...] i [...]

w związku z brakiem odpowiedzi na ofertę, która oznaczała brak zgody właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości. Po uzyskaniu pozwolenia inwestor wystąpił do Wojewody z wnioskiem o ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z ww. nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko organu, iż powyższe ustalenia dowodzą, że decyzja

o pozwoleniu na budowę w części dotycząca działek o nr ew. [...] i [...] została wydana z naruszeniem prawa, przy czym jeżeli chodzi o działkę [...] nie jest to naruszenie rażące, wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zauważyć należy, iż decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania

z nieruchomości, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami implikuje wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzja w trybie art. 124 ust. 1a cytowanej wyżej ustawy ma na celu zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji, bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Obie takie decyzje, zarówno na podstawie art. 124 ust. 1 jak i ust. 1a cytowanej wyżej ustawy, stanowią podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędnym elementem procesu budowlanego.

Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę – zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (porównaj wyroki NSA z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 1165/07; z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1903/15; z dnia 15 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1570/16, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Podobnie w przedmiotowej sprawie decyzja z [...] grudnia 2007 r., Nr [...], została wydana na podstawie art. 30 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta zezwala Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na przeprowadzenie prac określonych

w decyzji. Decyzja, o której mowa w art. 30 ust. 1 ustawy jest decyzją wydawaną

w ramach uznania administracyjnego, bowiem do oceny organu pozostawiono możliwość jej wydania. Jednak jeśli dojdzie on do przekonania, że ograniczenie takie jest istotnie konieczne, gdyż musi on zostać wykonany obowiązek nałożony decyzją

o pozwoleniu na budowę drogi, wówczas decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania wydaje, dostosowując je do tego pozwolenia (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 4/13).

Zaznaczenia wymaga, że interpretacja definicji legalnej wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest niejednolita i niekonkretna (por. wyrok II OSK 1628/15, orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Okolicznością niekwestionowaną jest, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr ew. [...], zatem bezspornie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie można jedna tracić z pola widzenia, że dla stwierdzenia nieważności decyzji, a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego od dnia jej wydania nie wystarcza jedynie stwierdzenie bezspornego naruszenia przepisu prawa ani nawet ustalenie wagi naruszonego przepisu, lecz koniecznym jest również wskazanie, że naruszenie to powoduje skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa.

Dla oceny tego skutku istotną okolicznością jest, że inwestor w dniu [...] grudnia 2007 r. uzyskał decyzję Nr [...], wydaną przez Wojewodę [...]

i ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości – stanowiącej działkę nr ew. [...]i decyzja ta stała się ostateczną.

W tej sytuacji naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, wbrew twierdzeniom Skarżących – nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( w zakresie działki nr ew. [...]).

Odmiennie została oceniona sytuacja dotycząca działki ew. [...] – działka D. P. (część decyzji niezaskarżona), z tego względu, że decyzja z [...] lutego 2008 r., Nr [...] wydana przez Wojewodę [...] i ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości – stanowiącej działkę nr ew. [...], nie stała się decyzją ostateczną.

Z tych względów zarzuty skargi odnoszące się do braku oświadczenia o prawie do dysponowania działką nr [...], Sąd uznał za nieuprawnione.

Przechodząc do kolejnego zarzutu – zjazdów, to w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 2859/16 – dając kierunek dla organu dokonania oceny powyższej kwestii. Natomiast w wyroku uchylającym decyzję –

w sprawie VII SA/Wa 1124/17 Sąd wyraźnie wskazał, że organy uznawały zjazdy za legalne a ich przebudowa w nowych procesach inwestycyjnych, w oparciu

o zatwierdzone projekty budowlane uzasadnia twierdzenie, że były legalne.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że brak zachowania zjazdów w projekcie budowy drogi stanowi naruszenie prawa, niemniej stopień tego naruszenia winien być oceniony przez organ w kontekście istniejących w sprawie okoliczności,

w szczególności możliwości realnego skomunikowania się nieruchomości z droga publiczną oraz znaczenia dla jej funkcjonowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy

o drogach publicznych, niemniej w jego ocenie naruszenie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Analizując skutki stwierdzonego uchybienia, organ stwierdził , że z uwagi na jego charakter, nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych stwierdzonego naruszenia GINB zwrócił uwagę, powołując się na projekt zagospodarowania terenu (Projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 02-05A, str. 18), że działka należąca do L. B., K. B.

i H. A. (działka o nr ew. [...]) oraz działka nr ew. [...], należąca do M. i S. K. znajdują się w odległości ok. 1,00 m od placu manewrowego stanowiącego zakończenie drogi dojazdowej nr [...], biegnącej częściowo wzdłuż ul. W. i częściowo wzdłuż Ł. W. nr [...], połączonej

z ul. D. Na placu manewrowym przewidziano obniżenie krawężnika na odcinku sąsiadującym z działkami skarżących (zanikający krawężnik analogicznie jak

w przypadku zjazdów). Tym samym skarżący nie zostali zupełnie pozbawieni dostępu do drogi publicznej. Powyższe skutkuje w ocenie GINB, że wskazane naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania

w praworządnym państwie.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. pełnomocnik Skarżących podał, że małżonkowie K. mają pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę nr [...], przy czym droga nr [...] ma wadliwe parametry co do szerokości – pół metra. Ten pośredni dostęp do drogi zależy od dobrej woli matki S. K., bowiem nie została ustanowiona służebność dojazdu przez działkę R. K..

Natomiast E. T. – K. jest właścicielką zabudowanej działki o nr ew. [...] położonej przy ul. D. w miejscowości B., zaś D. P. jest właścicielem działki nr ew. [...] położonej przy ul. D. Jak wyjaśnił GINB od strony wschodniej działka nr ew. [...] sąsiaduje z pasem drogi dojazdowej nr [...], a działkę nr ew. [...] oddziela od inwestycji (drogi dojazdowej nr [...]) działka nr ew. [...]. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na ww. nieruchomościach w ich południowej części usytuowane są w granicy budynki gospodarcze.

Oceniając Projekt budowlany, Projekt zagospodarowania terenu( rys. nr 02-05A, str. 18), nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem GINB, który stwierdził wprawdzie, że decyzja z [...] marca 2007 r. narusza prawo – art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, to nie można uznać, że naruszenie to ma rażący kwalifikowany charakter w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotyczyła (części)

o doniosłym społecznym znaczeniu drogi expressowej [...] Trasy [...] – od węzła "[...]" do węzła [...], służącej bezpieczeństwu użytkowników dróg, ochronie ich życia i zdrowia, co nie mogło umknąć z pola widzenia Sądu.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt I skargi), Skarżący wywiedli, iż obsługa komunikacyjna działalności gospodarczej S. K.

i L. B. nie może być prowadzona poprzez drogę dojazdową nr [...],

z uwagi na niespełnianie kryteriów minimalnej szerokości drogi dojazdowej w myśl § 78 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Ponadto w pkt II skargi jej autor zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego tj. § 78 ust. 2 pkt 1 lit a powołanego rozporządzenia w związku z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że działalność gospodarcza może być prowadzona w oparciu o dojazdy do dróg publicznych, które nie spełniają kryterium minimalnej szerokości.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, Sąd stwierdza, że są one chybione. Przede wszystkim przypomnienia wymaga stronie skarżącej, że Sąd kontroluje decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Zakres powołanych przez Skarżących przepisów rozporządzenia dotyczy materii związanej z wymaganiami, które należy spełnić projektując zjazd publiczny. W niniejszym postępowaniu kierując się stanowiskiem zawartym w sprawie VII SA/Wa 1124/17, zarówno organ, jak i Sąd ocenia możliwość realnego skomunikowania się nieruchomości stron z drogą publiczną, w kontekście braku zachowania zjazdów w ocenianym projekcie budowy drogi. Nie może zatem odnieść pożądanego przez Skarżących skutków w tym postepowaniu okoliczność, że droga nr [...] jest według danych przyjętych w skardze w nieodpowiedniej szerokości – bowiem nie spełnia wymagań kryteriów szerokości drogi dojazdowej w myśl powołanych przepisów rozporządzenia.

Sąd zaznacza, że nieuprawniony jest zarzut odnoszący się do braków w aktach postępowania administracyjnego: ksiąg wieczystych działek po podziale działki [...] ([...] i [...]). Księgi wieczyste przechowywane są Wydziałach Ksiąg Wieczystych –

w Sądach Rejonowych. W sprawie możemy mówić jedynie o odpisach z ksiąg wieczystych, tu jednak Sąd zwraca uwagę, że badany jest stan prawny z daty wydania decyzji administracyjnej o wydaniu pozwolenia na budowę.

Za zasadny natomiast Sąd uznaje zarzut naruszenia art. 127 § 2 k.p.a., dotyczący orzekania przez organ poza granicami zaskarżenia. Niewątpliwie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosił się w zaskarżonej decyzji do kwestii już przesądzonych (np. zbiornik retencyjny czy ekrany akustyczne) i stanowi to

o uchybieniu decyzji, niemniej w ocenie Sądu uchybienie to nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Końcowo stwierdzić należy, że Sąd uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione.

Przyjmując nawet wadliwość kontrolowanej części decyzji, nie można ocenić, że pozostawienie jej w obrocie prawnym wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania

z punktu widzenia wymagań praworządności. Interes społeczny ma w tym przypadku wyższą rangę nad interesem prywatnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).