Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 48/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 35 par. 1 i 3, art. 36 par. 1, art. 12 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1a, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Sygn. [...] II SAB/Lu 48/22 [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy Wojciechów w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. zobowiązuje Wójta Gminy Wojciechów do załatwienia wniosku K. W. z 27 sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Wojciechów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy Wojciechów na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SAB/Lu [...]

UZASADNIENIE

W dniu 30 sierpnia 2021 r. K. W. złożył do Wójta Gminy datowany na 27 sierpnia 2021 r. wniosek o wydanie warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] w miejscowości M.. Z uwagi na brak załącznika graficznego został wezwany do uzupełniania wniosku, czego dokonał w dniu 13 września 2021 r. W dniu 20 września 2021 r. akta sprawy zostały przekazane do uprawnionego urbanisty, zgodnie z art. 5 i art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.) celem sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Projekt decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...] wpłynął do urzędu gminy W. w dniu 29 grudnia 2021 r.

W dniu 3 stycznia 2022 r. wysłano projekt decyzji do uzgodnienia ze Starostą Lubelskim, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

Wnioskodawca złożył w sprawie ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na niezałatwienie przez Wójta Gminy sprawy w terminie. W dniu 12 stycznia 2022 r. Kolegium uwzględniło ponaglenie i wyznaczyło Wójtowi dodatkowy 14-dniowy termin załatwienia sprawy, uznając bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta za rażącą.

W dniu 14 stycznia 2022 r. Starosta Lubelski wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia dla działek nr [...] oraz [...]. W dniu 17 stycznia 2022 r. Wójt Gminy wysłał pismo do uprawnionego urbanisty, informując o odmowie uzgodnienia projektu decyzji i prosząc o pilne przygotowanie kolejnego projektu decyzji z uwzględnieniem uwag zawartych w postanowieniu Starosty Lubelskiego.

Wójt Gminy otrzymał projekt decyzji od urbanisty w dniu 16 marca 2022 r., a w dniu 17 marca 2022 r. przekazał ten projekt do ponownego uzgodnienia ze Starostą Lubelskim. Powyższy projekt decyzji został negatywnie uzgodniony w dniu 5 kwietnia 2022 r.

W dniu 13 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy wysłał do stron informację o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji.

Skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gmina wniósł K. W., zarzucając naruszenie:

1) art. 37 § 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewydanie decyzji o warunkach zabudowy w terminie określonym przez Kolegium;

2) art. 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieprzekazanie wniosku do urbanisty bez zbędnej zwłoki;

3) art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz brak odpowiedzi na wnioski z 19 i 23 stycznia 2022 r.;

4) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak sporządzania i wysyłania zawiadomień o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z informacją o jego przyczynach, czym pozbawiono skarżącego możliwości bieżącego i systematycznego uzyskiwania informacji o stanie sprawy, przyczynach zwłoki i przede wszystkim samego prawa do wniesienia ponaglenia;

5) art. 37 § 4 k.p.a. poprzez nieprzekazanie ponaglenia bez zbędnej zwłoki oraz niewłaściwe i niepełne ustosunkowanie się do stawianych w nim zarzutów i powoływanie się na braki kadrowe;

6) art. 6 k.p.a. poprzez złamanie zasady praworządności z uwagi na systematyczne nieprzestrzeganie terminów i zasad narzuconych przepisami prawa;

7) art. 7 k.p.a. poprzez nieprzestrzeganie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzenie postępowania w sposób powodujący utratę zaufania do państwa poprzez brak należytego informowania o stanie sprawy i podawanie fałszywych wiadomości dotyczących interpretacji przepisów;

8) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania przez przewlekłe prowadzenie postępowania w stosunku do innych, którzy decyzję o warunkach zabudowy uzyskali w terminie lub z niewielką zwłoką, liczenie terminów procesowych na niekorzyść strony i wydanie decyzji pozytywnych na rzecz sąsiadów w identycznych warunkach, jak skarżącego;

9) art. 10 k.p.a. poprzez brak odpowiedzi na pisma z dnia 19 i 23 stycznia 2022 r.

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości postępowania Wójta, zobowiązanie organu do wydania pozytywnej dla niego decyzji z podaniem konkretnego terminu na dokonanie tej czynności, nałożenie na organ grzywny z tytułu rażącej bezczynności i przewlekłości postępowania, wskazanie osób odpowiedzialnych za bezczynność i przewlekłość oraz przyznanie odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości 50.000 zł jako rekompensaty za poniesioną szkodę, przyznanie odszkodowania za straty moralne, nerwy i stres w wysokości 10.000 zł i przekazanie tej kwoty na rzecz Polskiej Akcji Humanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, twierdząc, że nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna. Wójt Gminy dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania w sprawie z wniosku K. W. o wydanie warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] w miejscowości M..

Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Stosownie zaś do treści art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Stan bezczynności ma miejsce wówczas, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Z kolei o przewlekłym prowadzeniu przez organ administracji postępowania można mówić wówczas, gdy podejmowane czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania, jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

W okolicznościach niniejszej sprawy postawiony organowi I instancji zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania jest zasadny. Należy bowiem wskazać, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu 30 sierpnia 2021 r., a w dacie orzekania przez Sąd, tj. po upływie dziewięciu miesięcy, organ nadal nie wydał decyzji w sprawie. Co więcej, organ nie wydał decyzji w sprawie w czternastodniowym terminie wyznaczonym przez Kolegium w dniu 12 stycznia 2022 r. na skutek uwzględnienia ponaglenia. Jak zasadnie wskazał skarżący, Wójt nie informował go również o terminie załatwienia sprawy i ewentualnym jego przedłużeniu.

Wskazać w tym miejscu należy, że dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. W szczególności dla stwierdzenia, że organ był bezczynny bądź opieszale prowadził postępowanie nie mają znaczenia braki kadrowe, na które powołał się Wójt, czy wzrost ilości wpływających spraw (por. m.in. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16). Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone ustawą zadania Tym samym okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę nie mogły zmienić stwierdzenia przez Sąd zaistnienia stanu bezczynności i przewlekłości postępowania.

Przyczyny zwłoki oraz stopień przekroczenia terminów mają istotne znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Ponieważ, jak wyżej wskazano, na dzień wniesienia skargi sprawa nie została rozstrzygnięta decyzją administracyjną, zasadnym było zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 sierpnia 2021 r., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Sąd, wbrew żądaniu skarżącego, nie może w okolicznościach niniejszej sprawy narzucić organowi sposobu rozstrzygnięcia, tj. nakazać wydania korzystnej dla skarżącego decyzji. Istotą skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania jest co do zasady zdyscyplinowanie organu poprzez zobligowanie go do wydania w określonym w wyroku terminie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Możliwość orzeczenia o istnieniu bądź nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku występuje wyjątkowo - tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz nie budzące wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Charakter sprawy, w której zadaniem organu jest ustalenie konkretnych parametrów lokalizacyjnych inwestycji budowlanej, niewątpliwie nie pozwala na zastosowanie powyższego rozwiązania przez Sąd. Ponadto nie sposób uznać, aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiły niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności i przewlekłości postępowania, należy wskazać, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA).

W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłość postępowania organu I instancji nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem pominąć okoliczności, że decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana dopiero po uzgodnieniu jej projektu przez właściwy organ, w tym wypadku przez starostę. Organ ten wypowiada się w ramach swoich kompetencji o tym, czy realizacja danego przedsięwzięcia, stosownie do proponowanych warunków zabudowy, nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży w kompetencji organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy.

Ustawodawca w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. używa zwrotu "decyzję wydaje się po uzgodnieniu", co oznacza, że wydanie decyzji bez uzgodnienia stanowiłoby istotne naruszenie prawa. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., II OSK 638/06). W orzecznictwie wskazuje się, że stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia (zob. wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2008 r., II SA/Łd 251/08).

W dniu 14 stycznia 2022 r. Starosta negatywnie uzgodnił wysłany przez Wójta w dniu 3 stycznia 2022 r. projekt decyzji, wobec czego w dniu 17 stycznia 2022 r. Wójt wysłał pismo do uprawnionego urbanisty, informując o odmowie uzgodnienia projektu decyzji i prosząc o przygotowanie kolejnego projektu decyzji z uwzględnieniem uwag zawartych w postanowieniu Starosty Lubelskiego. Wójt Gminy otrzymał projekt decyzji od urbanisty w dniu 16 marca 2022 r., a już 17 marca 2022 r. przekazał ten projekt do ponownego uzgodnienia ze Starostą Lubelskim. Powyższy projekt decyzji również został negatywnie uzgodniony w dniu 5 kwietnia 2022 r. Nie można powyższych zachowań Wójta, zmierzających do uzyskania uzgodnienia zawartych w projekcie decyzji ustaleń, uznać za lekceważenie nałożonych prawem obowiązków czy podejmowanie świadomie pozornych czy opieszałych działań.

Z tych też względów Sąd oddalił skargę zarówno w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny, jak i w zakresie zasądzenia na rzecz skarżącego odszkodowania i zadośćuczynienia (pkt III wyroku).

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej, obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt IV wyroku).