Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 42/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 2021
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 376/21 w sprawie ze skargi Spółki A na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie informacji o wyniku postępowania wyjaśniającego czy suplement diety nie spełnia wymagań produktu leczniczego postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 30 czerwca 2021 r. (sygn. akt V SA/Wa 376/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), odrzucił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą") na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej zwanego "GIS") z [...] października 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie informacji o wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie produktu leczniczego. Ponadto WSA na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa zwrócił Skarżącej wpis od skargi uiszczony w wysokości 200 zł.

WSA wskazał, że Skarżąca wystąpiła do GIS z powiadomieniem o zamiarze wprowadzenia po raz pierwszy do obrotu na terytorium Polski suplementu diety o nazwie "[...]". Następnie GIS zawiadomił Skarżącą o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2021 ze zm.). W toku tego postępowania Skarżąca została zobowiązana do przedłożenia opinii Urzędu rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej zwanego "Urzędem Rejestracji produktów Leczniczych"), czy objęty powiadomieniem produkt nie spełnia wymagań produktu leczniczego, określonych przepisami prawa farmaceutycznego. Skarżąca przedłożyła następnie opinię Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych z [...] czerwca 2019 r. Z kolei zaskarżonym pismem z [...] października 2020 r. GIS - w wykonaniu obowiązku określonego w art. 30 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - poinformował Skarżącą o wyniku postępowania wyjaśniającego, wskazując m.in., że z opinii Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych z [...] czerwca 2019 r. wynika, że objęty powiadomieniem produkt spełnia definicję produktu leczniczego w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 944; dalej zwanej "Pf"). GIS dodał, że zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia opinia wskazanego Urzędu jest dla niego wiążąca w prowadzonym postępowania. W konsekwencji GIS stwierdził, że produkt o nazwie "[...]" nie może znajdować się w obrocie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplement diety.

Zdaniem WSA, skarga na pismo GIS z [...] października 2020 r. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, ponieważ pismo to nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ppsa kategorii spraw należących do właściwości sądów administracyjnych. WSA uznał, że zaskarżone pismo nie jest w szczególności "innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej" o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, bowiem nie nakłada na Skarżącą jakichkolwiek obowiązków, ani nie nadaje jej jakichkolwiek uprawnień, a zatem nie można uznać go za władczą formę działania z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającą w sposób jednostronny o prawach i obowiązkach zgłaszającego. W ocenie WSA, pismo to ma charakter informacyjny i jedynie relacjonuje rezultaty przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i dlatego należy do czynności charakterze materialno-technicznym, natomiast w jego wyniku nie konkretyzują się żadne uprawnienia czy obowiązki Skarżącej.

WSA zauważył, że prowadzone przez GIS postępowanie wyjaśniające (w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia) może powodować dwojakie skutki: 1) po wszczęciu postępowania może stanowić podstawę do wydania decyzji w trybie art. 32 wskazanej ustawy o czasowym wstrzymaniu wprowadzania środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania wyjaśniającego, 2) po zakończeniu postępowania - może doprowadzić do wydania decyzji określonej w art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie definitywnego zakazu wprowadzania lub nakazu wycofania produktu z obrotu. WSA podkreślił, że w obu przypadkach właściwym organem nie jest GIS, lecz państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny. WSA zauważył, że wobec Skarżącej została wydana na podstawie art. 32 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia prawomocna decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z [...] maja 2019 r., która przestała obowiązywać z uwagi na zakończenie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS (stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy). Natomiast w razie wydania decyzji, o której mowa w art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (w przedmiocie trwałego zakazu wprowadzania lub nakazu wycofania z obrotu produktu o nazwie [...]) Skarżącej będą przysługiwały środki odwoławcze, w tym skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem WSA, to w postępowaniu zakończonym tego rodzaju decyzją - jako aktem o charakterze władczym, rodzącym dla Skarżącej negatywne skutki prawne - ocenie będzie podlegać wynik postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS. W ocenie WSA, zawarte w zaskarżonym piśmie in fine stwierdzenie, że objęty powiadomieniem produkt nie może znajdować się w obrocie na terytorium RP jako suplement diety nie ma żadnego skutku prawnego dla Skarżącej, bowiem GIS nie ma kompetencji do wstrzymania, wycofania czy zakazu obrotem środkami spożywczymi.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od postanowienia WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt 6 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na powiadomienie GIS z [...] października 2020 r. w przedmiocie poinformowania Skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz zakazu znajdowania się w obrocie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktu Skarżącej jako suplementu diety (czynności z zakresu administracji publicznej) z powołaniem się na brak kognicji sądu administracyjnego w zw. z tym, że powiadomienie GIS nie stanowi "innego aktu administracyjnego", w sytuacji, gdy o kwalifikacji aktu nie decyduje forma, lecz jego merytoryczna treść, a ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie określa formy prawnej zakończenia postępowania wyjaśniającego;

2) art. 3 § 2 pkt 4 ppsa przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że powiadomienie GIS z [...] października 2020 r. w przedmiocie poinformowania Skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz zakazu znajdowania się w obrocie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplement diety produktu nie stanowi innego aktu administracyjnego, o którym mowa w ww. przepisie, co w konsekwencji skutkowało odrzuceniem skargi i pozbawieniem Skarżącej możliwości odwołania się od rozstrzygnięcia GIS w przedmiocie zakończenia postępowania wyjaśniającego i obrony swoich praw;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 42 Konstytucji RP przez naruszenie w toku prowadzonego postępowania podstawowego prawa Skarżącej do obrony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIS wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w przypadku braku jej konwalidacji na zasadzie art. 177a ppsa, przez błędne wskazanie sygnatury zaskarżonego postanowienia WSA, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości - w przypadku konwalidacji, o której mowa wyżej, ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia.

W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną Skarżąca podtrzymała w całości żądania i twierdzenia zgłoszone w skardze kasacyjnej. Podniosła też, że w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazała nieprawidłową sygnaturę akt orzeczenia, od którego wniosła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona od postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 ppsa i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej z powodu wskazanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Omyłkowe wskazanie sygnatury zaskarżonego postanowienia WSA nie uniemożliwiło nadania sprawie biegu.

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie postawione w niej zarzuty są trafne.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 42 Konstytucji RP. Po pierwsze, przepis ten dzieli się na trzy ustępy, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał, który z nich miał zostać naruszony przez WSA, a przez to nie jest możliwe ustalenie granic skargi kasacyjnej, w ramach których może operować Naczelny Sąd Administracyjny. Po drugie zaś, cały art. 42 Konstytucji RP odnosi się do kwestii odpowiedzialności karnej, a w jej ramach do prawa do obrony i domniemania niewinności. Nie ulega wątpliwości, że pismo, którego kontroli sądowoadministracyjnej domaga się Skarżąca, nie zostało wydane w toku postępowania karnego.

Pozostałe zarzuty postawione w skardze kasacyjnej (wskazujące na naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, w tym w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa) zmierzają do wykazania, że WSA błędnie odrzucił skargę, w sytuacji gdy zaskarżone pismo jest podlegającym kognicji sądów administracyjnych aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zarzuty te są zasadne.

W sprawie niesporne jest, że przedmiotowe postępowanie zakończone pismem GIS z [...] października 2020 r. toczyło się w na podstawie przepisów rozdziału 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, dotyczących żywności wprowadzanej po raz pierwszy do obrotu. Zaskarżonym pismem GIS - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - poinformował Skarżącą, że produkt, którego dotyczyło powiadomienie, nie może znajdować się w obrocie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako suplement diety. Formułując takie stanowisko GIS powołał się na wiążącą go (na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia) opinię Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych z 12 czerwca 2019 r. (gdzie stwierdzono, że "skład oraz działania i przeznaczenie wskazują, że produkty posiadają właściwości zapobiegania i leczenia chorób występujących u ludzi, przez co spełniają one definicję produktu leczniczego, o której mowa w art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne") oraz na art. 3a Pf (z którego wynika, że "do produktu spełniającego jednocześnie kryteria produktu leczniczego oraz kryteria innego rodzaju produktu, w szczególności suplementu diety, produktu kosmetycznego lub wyrobu medycznego, określone odrębnymi przepisami, stosuje się przepisy niniejszej ustawy").

Z przepisów art. 29 i następnych ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu wskazane w art. 29 ust. 1 produkty, jest obowiązany powiadomić o tym GIS. Powyższe dokonywane jest w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, organ może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 30 ust. 1. Natomiast z art. 30 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, jest powiadamiany pisemnie o wynikach przeprowadzonego postępowania, o którym mowa w ust. 1.

Przepisy omawianego rozdziału ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia nie określają kompetencji GIS do wydania decyzji administracyjnej, która kończyłaby wskazane postępowanie wyjaśniające. Natomiast w art. 32 ust. 1 i 2 ww. ustawy określona została kompetencja właściwego państwowego powiatowego lub granicznego inspektora sanitarnego do wydania, w przypadku spełnienia ku temu warunków, decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu tego środka z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 (prowadzonego przez GIS). Z kolei w art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przyznaje się właściwemu państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu kompetencję do wydania decyzji zakazującej wprowadzania do obrotu lub nakazującej wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale.

Fakt, że pismo GIS z [...] października 2020 r. nie jest decyzją administracyjną nie oznacza, że nie może ono podlegać kontroli sądowoadministracyjnej jako inna niż decyzja administracyjna forma działalności administracji publicznej określona w art. 3 § 2 ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane pismo jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a przez to podlega kognicji sądów administracyjnych.

Przepis art. 3 § 2 pkt 4 ppsa stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi na podstawie tego przepisu mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia (bo te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa); 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06). Co się tyczy ostatniej ze wskazanych przesłanek, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa "należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia" (B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 12). W orzecznictwie przyjmuje się, że musi istnieć ścisły związek pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06).

W niniejszej sprawie taki związek zachodzi. Podkreślenia bowiem wymaga, że zaskarżone pismo GIS - w związku z ustaleniem, że produkt, który był przedmiotem powiadomienia złożonego przez Skarżącą na podstawie art. 29 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia - potwierdza obowiązek Skarżącej wynikający z art. 3a Pf, a polegający na konieczności stosowania wymagań i procedur określonych w Pf, aby dopuszczalne było wprowadzenie przedmiotowego produktu do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W takiej sytuacji Skarżąca musi mieć możliwość poddania sądowej kontroli stanowiska przyjętego jako podstawa faktyczna pisma GIS z [...] października 2020 r., gdyż prowadzi ono do określonych skutków przewidzianych wprost w przepisie prawa.

Wprawdzie rację ma WSA, że Skarżąca mogłaby kwestionować wskazane stanowisko w przypadku wydania przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jednak umknęło uwadze WSA, że wynik postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez GIS nie został przez przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia skorelowany z kompetencję państwowego powiatowego inspektora sanitarnego określoną w art. 8 tej ustawy w ten sposób, aby państwowy powiatowy inspektor sanitarny miał obowiązek wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji na przywołanej podstawie tylko z tego powodu, że zakończone zostało postępowanie wyjaśniające prowadzone przez GIS. Zatem jeśli takie postępowanie administracyjne nie zostanie wszczęte, to Skarżąca nie będzie mieć możliwości zakwestionowania stanowiska, że jej produkt spełnia przesłanki do uznania go za produkt leczniczy.

Skoro zaskarżone pismo jest aktem z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to WSA nie miał podstaw do uznania, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych i odrzucenia skargi na to pismo. Skarga będzie zatem podlegała ocenie WSA.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa postanowił jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku Skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 ppsa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, koszty poniesione w związku z niniejszym postępowaniem kasacyjnym mogą być natomiast Skarżącej zwrócone w przypadku uwzględnienia przez WSA skargi - jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw, o jakich mowa w art. 200 ppsa.

PG