Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1062/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 15 art. 77 par. 1 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 878/12 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od M.K. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu kwotę 6567 (sześć tysięcy pięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 878/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku – uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I), orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) i zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 9.517 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Podczas obowiązkowej kontroli rozbudowanej części budynku przy ul. [...], przeprowadzanej w dniu 4 kwietnia 2012 r. w toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, stwierdzono użytkowanie rozbudowanej części budynku. W protokole kontroli stwierdzono, iż rozbudowana część ww. obiektu budowlanego jest w pełni użytkowana. Na przygotowanych stanowiskach pracy (biurka, krzesła, komputery) w pomieszczeniach znajdujących się na poszczególnych czterech kondygnacjach obiektu wykonywana była praca, zgodna z celem, dla którego wniesiono obiekt. Sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą fakt przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego.

Następnie w dniu 10 kwietnia 2012 r. organ I instancji przeprowadził, w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, kontrolę rozbudowanej części budynku przy ul. [...]. W toku kontroli stwierdzono użytkowanie pomieszczeń znajdujących się na wszystkich kondygnacjach rozbudowanej części budynku oraz parkingu znajdującego się na zapleczu przedmiotowej nieruchomości. W pomieszczeniach (salach) oznaczonych numerami: 22, 28, 123, 130, 223, 230, 323, 330, 401 i 402 obecne były osoby wykonujące pracę biurową, obsługujące komputery, przeprowadzające rozmowy telefoniczne, przygotowujące pisma, korzystające z poczty internetowej, przeprowadzające rozmowy przy stole konferencyjnym. W sali nr 402 pracę wykonywało 9 osób, w sali nr 401 – 6 osób, w sali nr 323 – ponad 20 osób, w sali nr 330 – ponad 20 osób, w sali nr 230 – ponad 30 osób, w sali nr 223 – około 20 osób. Także w salach oznaczonych nr 130, 123, 028, 022 przebywali pracownicy wykonujący pracę biurową. Sale były wyposażone w meble i urządzenia biurowe, osoby w nich przebywające posiadały identyfikatory pracownicze, posługiwały się kodem dostępu do poszczególnych sal z czynnymi stanowiskami pracy. W obrębie pomieszczeń działały urządzenia klimatyzacji i wentylacji. W trakcie kontroli znajdujące się na korytarzach poszczególnych kondygnacji urządzenia ksero były obsługiwane przez pracowników. Użytkowane były także pomieszczenia higieniczno-sanitarne znajdujące się na każdej z kondygnacji rozbudowanej części budynku. Czynny dźwig osobowy transportował osoby na poszczególne kondygnacje budynku. Na parkingu objętym przedmiotową inwestycją, znajdującym się na zapleczu posesji przy ul. [...], znajdowały się samochody osobowe, prawie całkowicie zapełniające dostępne miejsca postojowe. Z dokonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół nr [...].

W świetle dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia bez wymaganego pozwolenia do użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. [...] we Wrocławiu. Do akt postępowania dopuszczone zostały dowody w postaci protokołu z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2012 r. wraz z załącznikami oraz protokół z kontroli z dnia 10 kwietnia 2012 r.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. pełnomocnik inwestora przedstawił organowi l instancji pisemne wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. Wskazał: "Pracownicy, których obecność zauważył PINB w Budynku wykonywali czynności administracyjne i teleinformatyczne, w szczególności ustawiali biurka w salach, podłączali sprzęt komputerowy i biurowy (kserokopiarki na korytarzach itp.), instalowali oprogramowania na komputerach, podłączali telefony, sprawdzali ich funkcjonalność tj. zdatność do użytku, poprawiali łącza telekomunikacyjne, sprawdzali możliwość korzystania z toalet itp.". Dodał, iż opisane czynności wykonywali pracownicy Departamentu IT w ramach rozruchu technologicznego budynku, innymi słowy przygotowywali stanowiska do pracy dla pracowników, którzy mieli przystąpić do pracy po uzyskaniu przez inwestorkę pozwolenia na użytkowanie budynku. Podniesiono ponadto, iż użytkowany był parking należący do pierwotnej, odebranej już wcześniej części budynku, a nie parking przypisany do rozbudowywanej części obiektu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydanym m.in. na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej jako: Prawo budowlane, wymierzył inwestorowi – M. K. karę w wysokości 230.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. [...] we [...].

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. K..

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej jako: k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...].

Organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego, przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego – zaliczonego do kategorii XVI oraz objętego uprzednim obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – możliwe było jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Analiza stanu faktycznego w oparciu zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na jednoznaczność dokonanych ustaleń i prawidłowość przyjętej kwalifikacji stanu faktycznego. Dowodami, na których organ I instancji oparł rozstrzygnięcie, był protokół z obowiązkowej kontroli z dnia 4 kwietnia 2012 r., podczas której jednoznacznie ustalono, że na IV kondygnacji w pomieszczeniu 5.05 (pomieszczenie techniczne) na przygotowanych stanowiskach pracy (biurko, krzesło, komputer) pracuje ok. 10 osób, podobnie w pomieszczeniu nr 5.01. Na pozostałych kondygnacjach wykonywana jest praca na przygotowanych stanowiskach pracy dla celów, dla których wzniesiono przedmiotowy obiekt. W związku z czym organ l instancji zawarł konkluzję, że obiekt jest w pełni użytkowany. W odniesieniu do powyższego inwestor wniósł do protokołu, że na obiekcie trwa rozruch technologiczny budynku biurowego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska inwestora. Stwierdził, iż zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że podjęte przez inwestora czynności wykraczały poza te, których celem byłoby jedynie przygotowanie obiektu do przystąpienia do użytkowania. Nie sposób nadto stwierdzić, że wykonywanie czynności opisanych w protokole miało charakter jedynie incydentalny i ich wykonywanie zmierzało do przygotowania budynku do użytkowania. Treść protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2012 r. oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna nie pozostawiają wątpliwości co do samowolnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania rozbudowanej części przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zdaniem organu argument, że pomieszczenia były jedynie przygotowywane do przyszłego użytkowania, pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez organ l instancji podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 4 i 10 kwietnia 2012 r. Inwestor nie posiadał w tym czasie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest z mocy prawa zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Organ podkreślił także, że obojętna dla kwalifikacji prawnej stanu faktycznego pozostaje okoliczność, czy z rozbudowanej części parkingu korzystał sam inwestor, czy też inne podmioty. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego to na inwestorze ciąży obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W konsekwencji to inwestor odpowiada za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie.

Przechodząc do analizy wysokości wymierzonej kary organ wyjaśnił, że do kary z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W konsekwencji wysokość kary stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W myśl art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku, gdy w skład obiektu budowlanego (z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego) wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Organ I instancji słusznie przyjął, że kubatura rozbudowanej części budynku wynosi 21.776,60 m3, a zatem współczynnik wielkości obiektu (w) jest równy 2,5 (przedział > 10.000 m3). Zgodnie z danymi zawartymi w projekcie budowlanym na wskazaną kubaturę składa się powierzchnia pomieszczeń biurowych i pomocniczych budynku należącego do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne), gdzie współczynnik kategorii obiektu (k) równy jest 12, nie zaś do kategorii XVII, dla której współczynnik ten wynosi 15. Przy obliczaniu wysokości kary organ l instancji zastosował pierwszy współczynnik, korzystniejszy dla inwestora. Powierzchnia dróg dojazdowych, parkingów i ścieżek objętych inwestycją wynosi natomiast 5.074 m2, stąd też współczynnik wielkości obiektu (w) w stosunku do tej części inwestycji wynosi 2,0 (> 5.000 – 10.000 m2). Współczynnik kategorii obiektu (k) dla kategorii XXII (place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi) wynosi 8,0. Ponadto stawka opłaty w wysokości 500 zł, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ulega 10-krotnemu podwyższeniu. Przyjmując zatem kategorię XVI i XXII dla obliczania kary, organ stwierdził również, że prawidłowe są pozostałe przyjęte przez organ l instancji niezbędne dane obliczeniowe , tj. dla kategorii XIV współczynnik kategorii obiektu – 12, współczynnik wielkości obiektu – 2,5 - kubatura 21.776,60 m3, a dla kategorii XXII współczynnik kategorii obiektu – 8, współczynnik wielkości obiektu – 2,0 - powierzchnia 5.074 m2.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom inwestorki, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, nie mają przy tym znaczenia okoliczności podnoszone w zażaleniu, bowiem organ l instancji ponad wszelką wątpliwość dowiódł, iż inwestor samowolnie przystąpił do użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. [...] we [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe postanowienie wniosła M. K..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz w konsekwencji także naruszenie prawa materialnego.

W skardze wskazano na naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. polegające na: niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym zignorowaniu wyjaśnień skarżącej i przedstawionych przez nią wniosków dowodowych, a także na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na podstawie art. 77 k.p.a. w zw. 136 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie. Za nieprawidłowe uznano przyjęcie za "jednoznaczne" i zaniechanie dalszych wyjaśnień, ustaleń w zakresie podstawowych i kwestionowanych przez skarżącą kwestii w toku całego postępowania. Wskazane naruszenie nastąpiło – zdaniem autora skargi – przede wszystkim poprzez pominięcie w całości (brak w aktach) kluczowego pisma skarżącej z dnia 5 września 2012 r., doręczonego organowi dnia 7 września 2012 r. i zawierającego analizę techniczną przedmiotowej inwestycji sporządzoną przez architekta A.K. – potwierdzającą, że parking, którego nielegalne użytkowanie organ rzekomo ustalił w toku sprawy, jest parkingiem "starym", legalnie funkcjonującym i nieobjętym inwestycją.

Zdaniem skarżącej błędne było wybiórcze zebranie dowodów, w tym szczątkowej dokumentacji fotograficznej, bez wskazania przedmiotu tej dokumentacji, całkowite pominięcie innych dowodów, w tym w szczególności zeznań świadków, ewentualnie opinii biegłych w zakresie faktu i sposobu rzekomego nielegalnego użytkowania. Zdaniem skarżącej również nieprawidłowe było wydanie postanowienia w oparciu o postępowanie dowodowe zmierzające wyłącznie do uzasadnienia tez postawionych przez organy obu instancji na początku postępowania, przy jednoczesnym niekwestionowaniu wyjaśnień i twierdzeń, w tym dowodów odnoszących się do formy i zakresu czynności wykonywanych w spornym okresie w części pomieszczeń przez osoby instalujące i sprawdzające działanie urządzeń.

Następnie wskazano na naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, tj. art. 80 k.p.a. przez dokonanie całkowicie dowolnej, nieprawidłowej i wybiórczej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, czyli ustaleniem, że w przedmiotowej sprawie "jednoznacznie" doszło do nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku i parkingu, podczas gdy do nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku i parkingu nie doszło, a cały szereg dowodów i twierdzeń przeciwnych został w zaskarżonym postanowieniu zignorowany (jako pominięty w aktach, nieskomentowany lub niezauważony).

Dalej podniesiono zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.) poprzez niezamieszczenie w aktach sprawy Analizy Technicznej doręczonej organowi przez skarżącą. Wskazano, że przyjęcie przez Kancelarię Ogólną organu pisma skarżącej z dnia 5 września 2012 r. zawierającego Analizę Techniczną nastąpiło dnia 7 września 2012 r., ale dokumentu tego nie dołączono do akt sprawy. O powyższym naruszeniu strona nie została poinformowana przez organ a dowiedziała się dopiero na podczas przeglądania akt sprawy przed wniesieniem skargi.

Zdaniem autora skargi opisane w niej rażące naruszenia prawa procesowego skutkowały błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, tj. zastosowanie tego przepisu, pomimo że nie doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części budynku i parkingu przy ul. [...] we Wrocławiu, co w konsekwencji czyni nieuzasadnionym wymierzenie kary z tego tytułu. Wskazano również na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom strony, zgodnie z którymi osoby przebywające na terenie rozbudowanej części budynku wykonywały jedynie czynności techniczne i nie korzystały z rozbudowanej części budynku zgodnie z przeznaczeniem, natomiast auta zaparkowane były na starszej, nieobjętej rozbudową części parkingu. Zarzucono nadto naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości.

W skardze zawarto także wniosek o przeprowadzenie przez Sąd, na podstawie art. 106 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodów z następujących dokumentów:

a) poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pisma M. K. z dnia 5 września 2012 r., złożonego w organie dnia 7 września 2012 r., załączającego do akt sprawy analizę techniczną sporządzoną przez architekta A.K.,

b) wykonanej przez skarżącą w dniu13 listopada 2012 r. fotokopii znajdującej się w aktach sprawy mapy dot. rozbudowy budynku przy ul. [...] we [...] wraz z infrastrukturą techniczną z uwagami naniesionymi przez skarżącą,

c) poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii mapy przedstawiającej nieruchomość przy ul. [...] we [...] wraz z oznaczonymi rozbudowanymi częściami parkingu wraz z uwagami naniesionymi przez skarżącą,

d) fotografii ponumerowanych kolejno od nr 1 – 5, wykonanych przez skarżącą według stanu na dzień 22 listopada 2012 r., dokumentujących rozbudowaną część parkingu objętą inwestycją z uwagami naniesionymi przez skarżącą.

Podniesiono dalej, że treść protokołów kontroli sporządzonych przez organ I instancji jest lakoniczna, w szczególności brak jakichkolwiek konkretnych odniesień do oznaczenia pomieszczeń, kondygnacji, szczegółowych ustaleń. Treść protokołu została w całości przez skarżącą zakwestionowana. Pomimo tego organy obu instancji nie ustaliły kluczowych okoliczności, tj. jakie pomieszczenia i jaki parking były kontrolowane, kto przebywał w konkretnie wskazanych pomieszczeniach i co w nich robił, w jakim związku są te czynności z przeznaczeniem rozbudowanej części budynku. Zdaniem skarżącej nie sposób ustalić, jakie pomieszczenia znajdują się na fotografiach w aktach sprawy, czy osoby na fotografiach wykonywały czynności przygotowawcze do rozpoczęcia użytkowania rozbudowanej części budynku czy inne, a jeżeli inne - to jakie. Podkreślono, że bez wątpienia sfotografowany parking nie jest parkingiem objętym kontrolą, co zostało wykazane w Analizie technicznej złożonej przez skarżącą w ramach postępowania (której to opinii organ nie uwzględnił nawet w aktach sprawy).

Zdaniem skarżącej nie doszło do nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku, a osoby, których obecność stwierdzono w rozbudowanej części budynku, nie korzystały z budynku w celu zgodnym z jego przeznaczeniem (w celach biurowo-usługowych). Wskazane osoby nie świadczyły usług i nie wykonywały pracy biurowej, lecz byli to pracownicy techniczni dokonujący "rozruchu technologicznego budynku biurowego", a więc wykonujący czynności stanowiące element procesu budowlanego – podłączający komputery do sieci wewnętrznej, do sieci Internet, do drukarek, podłączający telefony itd., co jest uzasadnione tym, że skarżąca przygotowywała się do rozpoczęcia użytkowania rozbudowanej części budynku, na które miała – zgodnie z informacjami uzyskanymi od organu l instancji – uzyskać pozwolenie "na dniach". Skarżąca nie potwierdza tym samym, że fotografie prezentują nową część budynku, bo tego nie da się ustalić. Stwierdziła, że nie doszło do nielegalnego użytkowania parkingu. Parking, którego użytkowanie nastąpiło i którego fotografia znajduje się w aktach sprawy, jest parkingiem, który nie stanowił nowej, rozbudowanej części parkingu w ramach Inwestycji, ale stanowił część parkingu, na którego użytkowanie skarżąca uzyskała pozwolenie lata temu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Ponadto Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia, zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w skardze.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. Sąd dopuścił dowody z dokumentów wnioskowane przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę, uznał, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 k.p.a.. Zdaniem Sądu organ II instancji nieprawidłowo zastosował art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd uwzględnił zarzuty skarżącej, że organ II instancji pominął kwestię zbadania, czy rzeczywiście przystąpiono do użytkowania rozbudowanego parkingu oraz kwestię tego, jaką wartość i moc dowodową ma złożona do akt w dniu 7 września 2012 r. analiza techniczna sporządzona przez uprawnionego architekta. Stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ od kwestii przekonującego ustalenia jakie części obiektów budowlanych były samowolnie użytkowane, zależy wysokość wymierzanej kary, o której mowa w przepisach Prawa budowlanego.

Na podstawie analizy akt administracyjnych i dowodów dopuszczonych na rozprawie Sąd uznał, że na podstawie fotografii, na której oparł się organ I instancji (dołączona do protokołu kontroli z dnia 10 kwietnia 2012 r.), przedstawiającej zaparkowane samochody, nie sposób bezspornie ustalić, że pojazdy znajdują się na rozbudowanej, a nie na "starej", części parkingu. Wątpliwości w tym zakresie skarżąca podnosiła na etapie postępowania zażaleniowego, przedkładając analizę techniczną, z której wynika, że parking na 141 miejsc wzdłuż południowej granicy działki (bliżej alei [...]), nie był objęty rozbudową.

Sąd stwierdził dalej, iż sporna analiza techniczna znajduje się w aktach administracyjnych organu wojewódzkiego doręczonych Sądowi. Podzielił jednak zarzut skarżącej, iż organ II instancji nie rozważył, czy ta analiza techniczna ma dla organu wartość dowodową, a co za tym idzie, czy okoliczności w niej powoływane zasługują na uwzględnienie czy też na dezaprobatę.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skarżącej Sąd wskazał, iż organ II instancji co do zasady odniósł się do nich na etapie postępowania administracyjnego. Podkreślił jednak, że z doświadczenia życiowego wynika, iż "rozruch technologiczny" może odbywać się w budynkach, w których znajdują się instalacje służące do wytwarzania czy przetwarzania dóbr, którego dokonuje się w sposób mechaniczny, czy szerzej fizyczny. Tymczasem faktem powszechnie znanym jest, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą o charakterze biurowo-finansowym, co zaś oznacza, że biurka, kserokopiarki, komputery i telefony – o ile są zainstalowane i podłączone do odpowiednich sieci – służą wykonywaniu tego typu działalności gospodarczej. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych fotografii wynika, iż osoby przebywające w kontrolowanych pomieszczeniach nie były ubrane w odzież roboczą i nie wykonywały czynności konserwacyjno-technicznych dopuszczalnych na terenie budowy, a zatem nie było potrzeby – na etapie postępowania przed organami obu instancji – dalszego roztrząsania (dowodzenia) kwestii charakteru ich obecności w budynku. W ocenie Sądu rolą organu winno być bardziej precyzyjne oznaczenie, w jakim zakresie i które konkretnie pomieszczenia sfotografowano przy dokonywaniu kontroli, co z kolei winno być ujęte w uzasadnieniu postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Sąd wskazał, że w dalszym postępowaniu organ II instancji odniesie się do argumentów zażalenia skarżącej oraz jej wyjaśnień uzupełniających i analizy technicznej sporządzonej przez architekta A.K. Organ ustali ponad wszelką wątpliwość, czy i jaka część rozbudowanego parkingu została objęta nielegalnym użytkowaniem i oceni, czy organ I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowych ustaleń. Organ winien również odnieść się do kwestii, czy materiał fotograficzny organu I instancji jest kompletny i czy istotnie może stanowić dowód w niniejszym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2013 r. wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ zaskarżył wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, iż zachodzą wątpliwości, czy inwestorka dopuściła się samowolnego użytkowania rozbudowanej części parkingu;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż brak odniesienia się przez organ II instancji w sposób bezpośredni do dowodu w postaci analizy technicznej z dnia 7 września 2012 r. stanowi uchybienie procesowe kwalifikowane, tj. takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odnośnie pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, organ wskazał, że już na etapie postępowania przed organem I instancji ustalono w sposób jednoznaczny, iż inwestorka, działająca w sposób nielegalny – poza przystąpieniem do użytkowania rozbudowanej części budynku, dopuściła się również przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części parkingu. Zwrócono uwagę, że wskazywane przez Sąd I instancji, jako niewystarczające do wykazania nielegalnego użytkowania parkingu, dowody w postaci materiału zdjęciowego (nieprecyzyjnego w ocenie Sądu), mają znaczenie wyłącznie pomocnicze. Sąd pominął bowiem kluczowy dla ustalenia powyższej okoliczności dowód w postaci protokołu kontroli z dnia 10 kwietnia 2012 r., podpisanego bez jakichkolwiek uwag przez pełnomocnika inwestorki, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż prawie wszystkie dostępne miejsca postojowe są zapełnione pojazdami. Oznacza to, iż również rozbudowana część parkingu musiała pozostawać w użytkowaniu, mając na uwadze, iż zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym istniejący parking miał ulec rozbudowie o kilkadziesiąt nowych miejsc, a rozbudowa ta – co niesporne, była zakończona. Tym samym nie było potrzeby ani prowadzenia dalszych dowodów na tę okoliczność, ani też rozważania, czy pozostałe dowody w powyższym zakresie są wystarczająco precyzyjne, zwłaszcza, że ustaleniom ze wskazanej kontroli pełnomocnik inwestora, obecny w toku dowodu, się nie sprzeciwił.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, organ wskazał, iż nawet jeśli doszło do uchybienia natury procesowej w postaci braku odniesienia się wprost w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do przedłożonego przez stronę dowodu w postaci analizy technicznej z dnia 7 września 2012 r., to nie oznacza to jeszcze, że organ II instancji dowód ten pominął, nie poddając go jakiejkolwiek analizie przez wydaniem rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego – nawet gdyby uznać, iż organ II instancji faktycznie pominął w ogóle wspomniany dowód, to nie sposób uznać, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie organu wspomniana analiza techniczna stanowi wyłącznie prywatny pogląd projektanta na charakter użytkowania, któremu de facto nie zaprzecza i zmierza wyłącznie do negowania wszelkich ustaleń organów nadzoru budowlanego w kwestii nielegalnego użytkowania. Nawet przy uznaniu, że organ II instancji pominął powyższy materiał dowodowy, czego Sąd również nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, to, zdaniem organu, powstałe w ten sposób uchybienie proceduralne nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy wobec oczywistego braku wartości dowodowej przedstawionej analizy technicznej, zwłaszcza w sytuacji, gdy okoliczności przystąpienia do użytkowania całej inwestycji (w zakresie budynku i parkingu po rozbudowie) zostały już stwierdzone przyjętym przez stronę bez zastrzeżeń protokołem kontroli z dnia 10 kwietnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wymierzające M. K. karę w wysokości 230.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. [...] we Wrocławiu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zarówno kwestia zastosowania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jak też jej wysokość, nie jest pozostawiona uznaniu organu. W przypadku stwierdzenia, iż stan faktyczny danej sprawy odpowiada hipotezie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną było ustalenie, czy w świetle zebranego przez organy materiału dowodowego inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. [...] we Wrocławiu, w tym również rozbudowanej części parkingu od strony ul. [...]. W ocenie Sądu I instancji wątpliwości nie budził fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania rozbudowanej części przedmiotowego budynku. Stwierdzone przez Sąd uchybienia organu, stanowiące przyczynę uchylenia zaskarżonego postanowienia, a zakwestionowane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, dotyczyły ustalenia, czy inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania także rozbudowanej części parkingu.

W niniejszej sprawie dowodami kluczowymi dla stwierdzenia faktu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. [...] we [...] wraz z parkingiem są: protokół kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2012 r. (na podstawie art. 59a Prawa budowlanego) oraz protokół kontroli nr [...] z przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2012 r. kontroli przystąpienia do użytkowania bez wymaganego pozwolenia rozbudowanej części przedmiotowego budynku.

Przystąpienie do użytkowania rozbudowanej części parkingu stwierdzono podczas drugiej kontroli – w dniu 10 kwietnia 2012 r. Kontrola w tym dniu przeprowadzona była w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

Nie budzi wątpliwości, że w świetle przytoczonych wyżej przepisów podstawowym środkiem dowodowym utrwalającym przeprowadzenie kontroli jest protokół, nie zaś dokumentacja fotograficzna. Przepisy Prawa budowlanego nie regulują szczegółowo kwestii technicznych związanych ze sporządzaniem protokołu kontroli przeprowadzanej w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, toteż zastosowanie w tym względzie znajdują odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 68 k.p.a. protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby (§ 1). Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole (§ 2).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2012 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 68 k.p.a., a przede wszystkim z jego treści w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przedmiotem kontroli była rozbudowana część parkingu. W protokole tym precyzyjnie opisano kontrolowany parking, stwierdzając: "Na parkingu objętym przedmiotową inwestycją, znajdującym się na zapleczu posesji przy ul. [...] znajdują się samochody osobowe, prawie całkowicie zapełniające dostępne miejsca postojowe. Widoczne są pojazdy oznaczone symbolem [...].". Zauważyć zaś należy, że "stary", nieobjęty rozbudową parking, zlokalizowany był po przeciwnej stronie budynku – od strony ul. [...]. Opis przedmiotu kontroli jako parkingu objętego przedmiotową inwestycją, na zapleczu posesji przy ul. [...], jednoznacznie wskazuje, iż ustalenia dotyczące użytkowania parkingu odnoszą się do jego rozbudowanej części.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentacja fotograficzna może stanowić uzupełnienie protokołu kontroli, nie może jednak go zastępować ani też być interpretowana w oderwaniu od jego treści. W rozpoznawanej sprawie fotografia parkingu z zaparkowanymi samochodami, załączona do protokołu kontroli z dnia 10 kwietnia 2012 r., nie zawiera opisu potwierdzającego to, której części parkingu dotyczy. Nawet jeśli uznać, że zdjęcie dotyczy "starego" parkingu, to brak należytej staranności organu w tym względzie nie zmienia faktu, iż ustalenia w zakresie użytkowania parkingu, zawarte w opisie słownym protokołu, dotyczyły jego "nowej", rozbudowanej części, na którą inwestor nie posiadał w dacie kontroli pozwolenia na użytkowanie. Dowód z omawianego protokołu kontroli należy zatem uznać za wystarczający do wykazania nielegalnego użytkowania parkingu objętego rozbudową. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej organu, iż w tej sytuacji nie było potrzeby prowadzenia dalszych dowodów na tę okoliczność, ani też rozważania, czy pozostałe dowody we wskazanym zakresie są wystarczająco precyzyjne.

Podkreślenia wymaga, co także nie uszło uwadze skarżącego organu, iż pełnomocnik inwestora obecny w trakcie kontroli w dniu 10 kwietnia 2012 r. nie zgłosił uwag, zastrzeżeń ani wyjaśnień do protokołu. Pełnomocnik wiedział o takiej możliwości, skorzystał bowiem z przysługującego mu prawa i zgłosił uwagi do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2012 r. Brak zaprzeczenia przez stronę ustaleń organu nie oznacza przyznania okoliczności stwierdzonych w protokole kontroli. Niemniej stwierdzić należy, że jeśli organ zgodnie z wymogami art. 68 k.p.a. w przedmiotowym protokole dowiódł nielegalnego użytkowania rozbudowanego parkingu, a strona nie przedstawiła żadnego przeciwdowodu, to ustalenia organu dotyczące istnienia przesłanek nałożenia kary trzeba uznać za prawidłowe.

Skoro protokół kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2012 r., odpowiadający wymogom z art. 68 k.p.a., stanowi wystarczający dowód stwierdzający okoliczność nielegalnego użytkowania rozbudowanego parkingu, to nie było konieczności uzupełniania kompletnego w tym zakresie materiału dowodowego. Słusznie podniósł zatem autor skargi kasacyjnej, że nawet gdyby uznać, iż organ II instancji faktycznie pominął dowód w postaci analizy technicznej z dnia 7 września 2012 r., dopuszczając się tym samym uchybienia procesowego, to w żadnej mierze uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Okoliczność przystąpienia do użytkowania inwestycji została bowiem bezspornie stwierdzona innymi dowodami.

Z powyższych względów trafne są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej organu, iż w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Sąd I instancji nie powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchylać zaskarżonego postanowienia, ale – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – winien oddalić skargę.

Jak stanowi art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem – które w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy skargę należało oddalić (oraz sytuacja odwrotna – oddalenie skargi w sytuacji, gdy na podstawie przyjętego stanu faktycznego skarga powinna być uwzględniona), jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04, z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 70/06, z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1269/09, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 276/10, z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2083/10 i z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2113/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę. Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko organu odwoławczego przyjęte w zaskarżonym postanowieniu nie narusza prawa, skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te w łącznej wysokości 6.567 zł składają się:

– wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 1.150 zł,

– opłata skarbowa za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa w wysokości 17 zł,

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym za udział w postępowaniu przez sądem administracyjnym w drugiej instancji (za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej) w wysokości 5.400 zł, które określono w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 6 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).