Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1904/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 21 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. P. od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej również jako "Minister") decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa – Starosty [...], uchylił decyzję Wojewody [...] (dalej również jako "Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. J.P. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10 poz. 51 ze zm.), decyzji stwierdzającej, że parcele katastralne pb nr [...],[...],[...] oraz pgr nr [...],[...],[...],[...] i [...], ujawnione w Iwh [...] gm. kat. [...], stanowiące przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność A.P., nie podpadały pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Wnioskodawca wskazał, iż ww. parcele stanowiły tereny kompleksu "D." w K. a tego rodzaju nieruchomości nie posiadały charakteru rolnego, ponadto były położone na terenie miasta i były wykorzystywane w celach rekreacyjnych, wobec czego w jego ocenie nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. J.P. zmodyfikował wniosek w taki sposób, że cofnął go w zakresie parceli pb nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], w punkcie 1 stwierdził, że parcele katastralne pb nr [...],[...] oraz pgr nr [...],[...],[...],[...] i [...], objęte lwh [...] gm. kat. K., w granicach aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] obręb [...] K., nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w punkcie 2 umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do parceli katastralnej pb nr [...] objętej lwh [...] K.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że przedmiotem postępowania było zbadanie prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości położonej w K., objętej wykazem hipotecznym lwh [...] gm. kat. K.. Wskazał, że właścicielem majątku "K.", objętego m.in. wykazem hipotecznym lwh [...] gm. kat. K. na dzień 1 września 1939 r. jak i na dzień 13 września 1944 r. był A. P., który oprócz majątku "K.", posiadał także szereg innych gruntów, położonych w przyległych gminach katastralnych (dawnego powiatu [...] i [...]) m. in.: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] jak również grunty zwane kluczem księstwa Z., położone na terenie powiatu [...] i [...].

Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca J.P. swoją legitymację procesową do występowania w niniejszym postępowaniu wykazał w sposób należyty, załączając do akt sprawy stosowne postanowienia spadkowe. Ponadto w toku prowadzonego postępowania sporządzone zostało przez geodetę uprawnionego T. U. opracowanie geodezyjno-prawne, pozwalające na ustalenie jakim działkom ewidencyjnym odpowiadają parcele katastralne objęte przedmiotowym wnioskiem. Na podstawie wykazów zmian parcel katastralnych na działki ewidencyjne znajdujących się w powyższym opracowaniu geodezyjnym ustalono, że: parceli pb [...] o pow. [...] ha odpowiada część działki ewidencyjnej [...] o pow. [...] ha ([...]); parceli pb [...] o pow. [...] ha odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha ([...]); parceli pgr l.kat [...] o pow. [...] ha odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha ([...]); parceli pgr l.kat. [...] o pow. [...] ha odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha ([...]); parceli pgr l.kat. [...] o pow. [...] ha odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha ([...]) oraz działce ewidencyjnej nr [...] ([...]); parceli pgr l.kat. [...] o pow. [...] ha odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha ([...]);parceli pgr l.kat. [...] o pow. [...] ha odpowiada część działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha ([...]). Wobec tego Wojewoda stwierdził, że powyższe ustalenia geodezyjne wskazują, iż przedmiotowe parcele katastralne odpowiadają częściom działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obr. [...] K. Zaznaczył również, że działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. w K. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w K. W dziale II tej księgi prawo własności wpisane jest na rzecz osób fizycznych na podstawie umowy sprzedaży i oświadczenia o zrzeczeniu się służebności. Natomiast dla działki nr [...] prowadzona jest przez ten Sąd księga wieczysta [...] w dziale II tej księgi prawo własności wpisane jest na rzecz Z. w K. na podstawie umowy darowizny Rep. [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., postanowienia Sądu Powiatowego w K. w C. z dnia [...] kwietnia 1963 r., sygn. [...], wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. Wydział III Rewizyjny z dnia [...] listopada 1964 r. sygn.. [...]. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 1963 r. dotyczyło zasiedzenia prawa własności przedmiotowych parcel (1. kat. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) i wydane zostało przez Sąd Powiatowy w C.

Wojewoda podkreślił, iż stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przejęciu podlegały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych i prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych. W sytuacji gdy dana nieruchomość ziemska spełniała przesłanki określone w ww. przepisie przechodziła z mocy samego prawa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa i stosownie do art. 6 omawianego dekretu była obejmowana niezwłocznym zarządem państwowym przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym oraz martwym a także znajdującymi się na tej nieruchomości przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że istotnym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy było ustalenie znaczenia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" użytej w wyżej wymienionym przepisie, bowiem sam dekret nie zawiera jego legalnej definicji. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w § 4 definiuje jedynie pojęcie użytków rolnych, którymi są: grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Natomiast wyjaśnienia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" na potrzeby tego dekretu dokonał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK 1990/1/26), wskazując, iż przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym oraz, że intencją ówczesnego ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Wprawdzie z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc powszechnie obowiązującą, jednak nie pozbawia to tych uchwał zupełnie waloru wykładni, jeżeli są one zgodne z regułami interpretacyjnymi przyjętymi w teorii prawa. Przy czym stanowisko zawarte we wskazanej uchwale TK podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, stwierdzając, iż na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko nieruchomości ziemskie, których charakter czy przydatność odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zatem nie chodzi o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 pkt a-e cytowanego dekretu. Chodzi tu więc o nieruchomości o charakterze rolniczym.

Według Wojewody w omawianej sprawie ocenie podlegała więc okoliczność wykorzystywania gruntów na cele gospodarki rolnej i szerzej jakiegokolwiek związku funkcjonalnego nieruchomości lub jej części z częścią wykorzystywaną do produkcji rolnej. Jednocześnie organ wskazał, że choć przedmiotem niniejszego postępowania jest część majątku ziemskiego "K.", stanowiąca parcele katastralne objęte wykazem hipotecznym lwh [...] księgi realnej (pb nr nr [...],[...] oraz pgr nr nr [...],[...],[...],[...],[...]) to przy rozpatrywaniu sprawy koniecznym było przeprowadzenie rozważań dotyczących kwestii powierzchni ogólnej nieruchomości. Wobec czego Wojewoda podniósł, że z akt znajdujących się przy sprawie [...], obejmujących dokumentację archiwalną uzyskaną m. in. z Archiwum Państwowego w K. oraz Archiwum Akt Nowych w W., wynika, iż powierzchnia ogólna majętności A.P. "K. - T.", położona w powiecie [...], w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. w dniu 13 września 1944 r.) wynosiła [...] ha, w tym użytków rolnych - [...] ha i objęta była różnymi wykazami hipotecznymi. Natomiast wniosek J.P. z dnia [...] grudnia 2011 r. dotyczy części majątku ziemskiego K. objętego wykazem hipotecznym lwh [...] gmina kat. K.. Wojewoda szczegółowo opisując dokumentacje zebraną w sprawie uznał, że pomimo wskazanych rozbieżności w powierzchni ogólnej, jak również powierzchni użytków rolnych, została jednakże spełniona norma określona w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (tj. 50 ha użytków rolnych lub 100 ha powierzchni ogólnej) aby przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie tego dekretu. Ponadto jednoznaczne ustalenie powierzchni nieruchomości ziemskiej "K." nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a rozbieżności w jej powierzchni powołane w zebranych w sprawie dokumentach mogą wynikać z dokładności pomiarów w terenie jak i metod obliczeń powierzchni. Wojewoda zaznaczył, że kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy część nieruchomości ziemskiej w granicach objętych żądaniem wnioskodawcy stanowiła nieruchomość ziemską w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 powołanego dekretu. Nieruchomości, o których mowa w tym dekrecie przechodziły bowiem na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie z mocy samego prawa, a wpis w księdze wieczystej Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowego właściciela następował stosownie do art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233), na podstawie zaświadczeń wydanych przez właściwe organy administracji.

Organ pierwszej instancji podniósł, że parcele katastralne, których dotyczył wniosek J.P., objęte były wykazem hipotecznym lwh [...] gminy katastralnej K. Własność przedmiotowych parcel objętych tym wykazem wpisana była na podstawie deklaracji z dnia 7 grudnia 1884 r. na rzecz A. P. po czym na podstawie dekretu przyznania spadku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] lipca 1919 r. [...] intabulowano prawo własności tej realności dotąd A. P. na rzecz A. P. (po czym wykreślono). Ujawnienie w księgach wieczystych Skarbu Państwa jako właściciela majątku "K." w miejsce A. P., w tym m.in. rzeczonych parcel katastralnych (l.kat. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obj. lwh [...]) nastąpiło na podstawie zaświadczeń wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1968 r. nr [...]. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że pomimo licznych starań nie udało się odnaleźć ww. zaświadczenia. Jednakże mimo jego braku przyjął, iż majątek "K." przeszedł na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Za powyższym stanowiskiem przemawia bowiem szereg dokumentów, m. in. pochodzące z akt sprawy [...] pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z [...] grudnia (prawdopodobnie 1963 r. - data dotycząca roku niewidoczna) znak: [...], ewidencja nieruchomości ziemskich przejętych w trybie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, gdzie w pozycji pn. "podstawa przejęcia" wymiona jest litera "e" art. 2 ust. 1, a także inne dokumenty (głównie archiwalne) znajdujące się w aktach sprawy [...], które wykazują, iż podstawą prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa był art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu.

Wojewoda wskazał, iż przy prowadzeniu postępowań w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do cytowanego dekretu z 1944 r. organ administracyjny ma obowiązek zbadania, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolnym (w części bądź w całości), a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w funkcjonalnej łączności z pozostałymi gruntami nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym. W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją odnoszący się do niej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, iż związek taki zachodzi jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu dworsko - parkowego i odwrotnie. Przy zaistnieniu związku funkcjonalnego mamy do czynienia z silnym, dwustronnym powiązaniem części rolniczej z nierolniczą tak niewątpliwym, że obie części są wzajemnie zdeterminowane i osobno nie mają gospodarczego sensu. Ta zależność pozwala na ustalenie czy grunt pozarolny stanowi część nieruchomości ziemskiej, której całość podlega przejęciu. Jeśli bowiem zachodzi związek funkcjonalny, tj. część rolna i pozarolna majątku nie mogą funkcjonować osobno bez istotnej zmiany ich substancji, to także część poza rolna podlega przejęciu w ramach nieruchomości ziemskiej.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda zbadał okoliczności dotyczące rolnego charakteru nieruchomości objętej wnioskiem oraz ewentualnego występowania związku funkcjonalnego miedzy nieruchomościami nieobjętymi wnioskiem a pozostałą częścią rolną majątku ziemskiego "K." wykorzystywaną do produkcji rolnej. Organ wskazał, że parcele katastralne objęte wnioskiem w dacie przejęcia, tj. 13 września 1944 r. stanowiły własność A.P. i wymienione były na karcie A wykazu hipotecznego Iwh [...] gminy katastralnej K.. Parcele pb nr [...] i [...] stanowiły parcele budowlane, natomiast parcele pb nr: [...],[...],[...] i [...] stanowiły ogród, rolę i pastwisko, a parcela pb nr [...] w wykazie hipotecznym została określona jako park, w innych natomiast dokumentach (protokole parcelowym i arkuszu posiadłości gruntowej prowadzonym m.in. dla księgi gruntowej [...]) jako ogród. Wszystkie te parcele stanowiły zwarty kompleks, związany z prowadzonym na ich terenie domem schronienia dla starców i kalek fundacji Z. P., którego otwarcie nastąpiło w latach 1843-1844. W 1909 r. do ww. budynku przybyły S., w następnych latach założono tam ochronkę i urządzono kaplicę. W dacie 28 czerwca 1939] r. wysiedlono S., a dom zamieszkały został przez [...] zarządcę folwarku K. W 1945 r. nastąpił powrót S. W tym roku miał też miejsce remont domu, w którym prowadzono przedszkole. W okresie 19 stycznia - 30 czerwca 1945 r. część domu zajęta została przez [...]. Około 1950 r. nastąpiło przejecie przedszkola przez "C." (do 1962 r.), a w 1991 r. - nastąpił powrót do pełnego władania budynkiem przez Z. Wobec powyższego Wojewoda podniósł, że nieruchomość ta wykorzystywana była od samego początku jej powstania (XIX w.) i przez późniejszy okres na cele charytatywne, cele kultu religijnego. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż "D." usytuowany jest w południowo - zachodniej części K. (na zach. od zespołu pałacowo – parkowego. Ponadto z pisma Z. w K. z dnia [...] kwietnia 1965 r. znak: [...], adresowanego do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa, wynika, iż w skład nieruchomości Zgromadzenia poł. w K., N. [...] wchodzą parcele budowlane l.kat. [...] i [...], na których znajduje się budynek mieszkalny i gospodarczy oraz ogród na parcelach l.kat. [...],[...],[...]. Również z map katastralnych wynika, iż na pb [...] mieściła się zabudowa i na pb [...] mieściła się zabudowa. Inwentarz częściowy spisany 17 maja 1909 r. pochodzący z Archiwum Narodowego w K. zespół nr [...], CK Sąd Krajowy w K., sygn. [...] - A [...] wymienia, iż w skład realności lwh [...] wchodziły parcele bud. l.kat. [...],[...] tudzież parcele gruntowe l.kat. [...],[...],[...],[...],[...]. W inwentarzu tym wymieniony jest również budynek określany jako "D." murowany, połowa dachu kryta papą, połowa dachówką. Przy domu drewniana szopa gontem kryta. W opisie nieruchomości z 1 maja 1945 r. znajdującym się przy aktach sprawy [...] a pochodzącym z zasobów Archiwum Narodowego w K. sygn. [...] znajduje się analizowany budynek określony jako budynek "ochronki".

Wojewoda poniósł, że funkcjonowanie "D." zwanego także ochronką potwierdzają również opracowania historyczne, w tym "S." , tom I, M.M. K. , K. [...]. Budynek ten wraz z ogrodem i drzewostanem został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 1991 r., l.dz. [...].

Zdaniem Wojewody powyższe ustalenia świadczą, że przedmiotowe parcele katastralne stanowiły jeden zwarty kompleks, który nie był wykorzystywany na cele rolnicze. Faktyczne wykorzystanie powyższych parcel miało charakter charytatywno – oświatowy i religijny. Organ pierwszej instancji stwierdził, iż mimo tego, iż w rejestrach, czy protokołach parcele katastralne pgr nr nr [...],[...],[...],[...],[...] ujęte zostały jako użytki rolne to ich faktyczne wykorzystanie było inne. Stanowiąc jeden kompleks służyły one celom prowadzenia ochronki tudzież D. Ponadto organ pierwszej instancji nie znalazł związku funkcjonalnego pomiędzy D. i jego otoczeniem, a częścią gospodarczą majątku ziemskiego K., który to majątek został przejęty na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda ustalił bowiem, że będące przedmiotem niniejszego postępowania parcele katastralne pb nr nr [...],[...] oraz pgr nr nr [...],[...],[...],[...],[...] ujawnione w wykazie hipotecznym lwh [...] gminy katastralnej K. nie stanowiły nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, gdyż stanowiły nieruchomość na której znajdował się D. przeznaczony na pobyt osób schorowanych, starców i kalek wraz z otoczeniem które temu służyło, a to budynkiem gospodarczym oraz ogrodem. Zabudowa ta stanowiła jeden kompleks i przyczyniała się do prawidłowego funkcjonowania domu schronienia (ochronki). W konsekwencji Wojewoda uznał, że parcele katastralne pb nr [...], [...] oraz parcele gruntowe pgr [...], [...], [...], [...], [...] ujawnione w wykazie hipotecznym lwh [...] gminy katastralnej K. miały charakter i przeznaczenie nie związane z produkcją rolną. Służyły one bowiem celom charytatywno - oświatowym, jak i religijnym. Powyższe, zdaniem organu I instancji, pozwala stwierdzić, że wyżej wymienione parcele prawidłowo funkcjonowały bez gospodarstwa rolnego, a contr ario gospodarstwo prawidłowo funkcjonowało bez tych parcel. Zatem wyżej wymienione działki nie pozostawały w faktycznej funkcjonalnej łączności z pozostałą częścią majątku ziemskiego K., podlegającą przejęciu na cele reformy rolnej. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby pomiędzy domem S., a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części majątku "K." niezależnie od siebie. Kompleks parcel na które składał się D. wraz z budynkiem gospodarczym oraz ogród, niezbędne do prawidłowego funkcjonowania stanowiły terytorialnie wydzieloną część majątku ziemskiego, odrębną od części typowo rolnej. Na mapach katastralnych ta część majątku określana jest jako "L.". Tym samym, według Wojewody, wyżej wymieniona część nieruchomości ziemskiej K. nie mogła być przeznaczona na realizację celów reformy rolnej wyszczególnionych w art. 1 ust. 2 lit. a, b, c, d, e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie Wojewody jednocześnie bez znaczenia jest cel na jaki kompleks nieruchomości po przejęciu na rzecz Skarbu Państwa został wykorzystany, bowiem stosownie do powyższego w ogóle nie powinien on podlegać przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Konkludując organ I instancji stwierdził, że parcele katastralne pb nr [...], [...] oraz parcele gruntowe pgr nr nr [...], [...], [...], [...], [...] ujawnione w wykazie hipotecznym lwh [...] gminy katastralnej K. w granicach działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...] K. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast w stosunku do parceli katastralnej pb nr [...] należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe bowiem wnioskodawca pismem z dnia [...] maja 2013 r. cofnął wniosek w zakresie tej parceli. Wobec czego Wojewoda pismem z dnia [...] października 2018 r. wystąpił do wszystkich stron niniejszego postępowania o zgłoszenie ewentualnego sprzeciwu wobec umorzenia wyznaczając termin 7 dni na dokonanie czynności. W wyznaczonym terminie zadana ze stron nie zgłosiła sprzeciwu, a zatem należało postępowanie umorzyć w zakresie dotyczącym parceli pb nr [...].

Odwołanie od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. złożył Skarb Państwa - Starosta [...], wnosząc o uchylenie decyzji w zakresie tego punktu i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub uchylenie decyzji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] i wskazał, że nie ma dowodu nie tylko na to, iż nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ale również na to, że Skarb Państwa został właścicielem tej nieruchomości. W ocenie odwołującego nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego, że Skarb Państwa przejął przedmiotową nieruchomość. Ponadto Starosta [...] zaznaczył, że wobec braku zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Ch. - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1968 r., mającego stanowić postawę ujawnienia w księgach wieczystych Skarbu Państwa, należy poddać w wątpliwość legalność dokonanego wpisu. Dodatkowo podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewodę w zakresie uznania, iż fakt wchodzenia parcel w skład kompleksu wykorzystywanego na cele inne niż rolne wyłączał je spod działania. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, niezależnie od ich charakteru.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, 77 i 80 kpa nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy, a wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia nie zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone. Motywy podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia nie zostały należycie przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego.

Minister podkreślił, że kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, iż organ pierwszej instancji nie orzekł w zakresie całości wniosku J.P. z dnia [...] grudnia 2011 r. Wniosek ten dotyczył (po jego modyfikacji dokonanej pismem z [...] maja 2013 r.) dawnych parceli katastralnych pb nr [...], [...] oraz pgr nr [...], [...], [...], [...] i [...], objętych lwh [...] gm. kat. K., natomiast Wojewoda orzekł w zakresie tych parceli, jednak jedynie w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...] K. Tymczasem na mapie do celów prawnych, opracowanej przez geodetę uprawnionego mgr inż. T. U., zawierającej porównanie mapy katastralnej z mapą ewidencyjną, widać, że dawne parcele wskazane we wniosku nie pokrywają się całkowicie z granicami działek nr [...] i nr [...]. Dotyczy to parceli pgr nr [...] oraz części parceli pgr nr [...]. Minister podniósł, że chociaż na mapie tej widać, że dawna parcela pgr nr [...] praktycznie w całości znajduje się poza obszarem działek nr [...] i nr [...], została ujęta w pkt 1 rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewodę. Przy czym organ pierwszej instancji nie wskazał, dlaczego rozstrzygnięcie ograniczone zostało jedynie do tej części dawnych parceli katastralnych objętych lwh [...], która znajduje się w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...].

Minister podniósł również, iż przygotowane przez geodetę uprawnionego mgr inż. T. U. opracowanie geodezyjno-prawne budzi poważne wątpliwości, na które organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Mianowicie znajdujący się w tym opracowaniu wykaz zmian parcel katastralnych na działki ewidencyjne nie zawiera informacji o tym, w jakim zakresie dawna parcela katastralna odpowiada obecnej działce ewidencyjnej, przez co nie można stwierdzić m.in. jaka część parceli nr [...] została ujęta w rozstrzygnięciu Wojewody. W sytuacji, gdy granice działek się nie pokrywają, opracowanie powinno zawierać informację, jaka część (powierzchnia) byłej parceli katastralnej znajduje się w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych. Minister podkreślił dodatkowo, że do ww. opracowania załączona została płyta CD, zawierająca mapę ewidencyjną w formie cyfrowej (dxf), która nie odpowiada mapie do celów prawnych, znajdującej się w opracowaniu w wersji papierowej - na cyfrowej wersji mapy parcela katastralna nr [...] znajduje się bowiem w innym miejscu i mieści się w całości w granicach działki nr [...] w całości. Wobec tego Minister stwierdził, że zaistniałe rozbieżności powinny zostać wyjaśnione przez organ zlecający wykonanie opracowania, czyli Wojewodę [...] – czego ten nie zrobił.

Z kolei odnosząc się do podniesionego w odwołaniu przez Starostę [...] zarzutu dotyczącego braku dokumentów potwierdzających przejęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości objętej lwh [...], organ odwoławczy wskazał na jego niezasadność zaznaczając, że z przekazanego przez Sąd Rejonowy dla K. w K. VI Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych przy piśmie z [...] sierpnia 2012 r. zaświadczenia z zamkniętego Lwh [...] K., wynika, iż nieruchomość ta (składająca się z parcel l.kat nr: [...] parcela budowlana, [...] parcela budowlana, [...] park, [...] ogród, [...] rola, [...] pastwisko, [...] droga) została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na wniosek z [...] sierpnia 1968 r. Nr [...], na podstawie zaświadczenia Prezydium Pow. Rady Narodowej w C. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1968 P.B.G. [...]. Treść ww. zaświadczenia z zamkniętego Lwh [...] K. potwierdza przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przy czym - jak podniósł Minister - pomimo wielokrotnych prób podejmowanych przez organ pierwszej instancji, mimo że nie udało się uzyskać zaświadczenia Prezydium Pow. Rady Narodowej w C. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1968 [...], jednak w aktach sprawy prowadzonej przez Wojewodę [...], znak: [...], która dotyczyła innej części majątku K., należącej przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do A.P., znajduje się pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Roln. i Leśn. z dnia [...] sierpnia 1951 r., znak: [...], skierowane do Prezydium PRN. Wydziału Roln. i Leśnictwa w C., o treści: "Prezydium W.R.N. - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa prosi o przejęcie na Skarb Państwa na zasadzie art. 2 pkt e dekretu P.K.W.N. z dnia 6.9.1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.R.P. z 1945) gm. kat. K., b. własność A.P., która wchodzi w skład dóbr K., przejęty już uprzednio na własność Skarbu Państwa na mocy w/w dekretu. Nieruchomość tę należy pozostawić w dalszym ciągu w bezpłatnym użytkowaniu Z. w K.". Zatem, w ocenie organu odwoławczego, wobec całości materiału dowodowego zebranego w aktach spraw dotyczących opisanych nieruchomości, wchodzących w skład majątku K., który przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa należał do A.P., nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto poza dokumentami wymienionymi w decyzji organu pierwszej instancji, przekazanymi przez Archiwum Akt Nowych i dotyczącymi całego majątku K.K.-T., przejętego na rzecz Skarbu Państwa we wskazanym wyżej trybie, wymienić również należy dokumenty potwierdzające, że niniejsza nieruchomość wchodziła w skład tego majątku, czyli opis nieruchomości sporządzony na dzień 1 maja 1945 r., nazwa majątku K., cel gospodarstwa - gospodarstwo hodowlane, czy wykaz budynków należących do Państwowego Majątku Hodowlanego w K. z dnia 10 sierpnia 1945, w których uwzględniono budynek nazywany ochronką o wymiarach 32x12 m, co odpowiada zarówno wymiarom budynku D., znajdującego się na parceli pb [...] i jego przeznaczeniu (na co wskazują z kolei karty ewidencyjne architektury i budownictwa przekazane przez Narodowy Instytut Dziedzictwa przy piśmie z dnia [...] lutego 2013 r.). Minister dodatkowo podkreślił, że w aktach sprawy znak: [...] znajduje się protokół z dnia [...] marca 1945, spisany w sprawie ustalenia stanu powierzchni i rodzaju przeznaczenia parcel położonych w gminie katastralnej K. (opracowany na podstawie materiałów posiadanych przez b. Administrację Dóbr w K.), w którym uwzględniono Fundację O., dla której powierzchnia parceli rolnych wynosi [...] ha.

Minister podzielił natomiast zarzut odwołania dotyczący braku uzasadnienia przez Wojewodę dla uznania, że objęte wnioskiem parcele nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na brak możliwości ich wykorzystania na cele rolne. Zebrane w sprawie dokumenty nie pozostawiają bowiem wątpliwości, co do przeznaczenia działek [...] i [...] (rola i pastwisko). Usytuowanie tych działek także wskazuje na możliwość ich wykorzystania na cele rolnicze. Obrazuje to m.in. znajdująca się w aktach sprawy [...] przekazana na płycie CD przez Archiwum Państwowe w K., mapa, na której wyraźnie widać, że nieruchomości tworzące "L.", w skład którego wchodziły objęte wnioskiem J.P. parcele, znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie parceli o charakterze rolnym. Minister podniósł również, że w dokumentacji przekazanej przez Instytut Dziedzictwa Narodowego, opisanej w uzasadnieniu decyzji Wojewody, wskazano na wykorzystanie części nieruchomości na cele rolne (ogród użytkowy z warzywnikiem i krzewami owocowymi). Jednocześnie, zdaniem Ministra, wobec braku definicji legalnej pojęcia "nieruchomość ziemska" należy odwołać się rozumienia tego pojęcia jakie zaprezentował Trybunał Konstytucyjny m.in. w uzasadnieniu m.in. uchwały z 19 września 1990 r., sygn. akt. W 3/89 (OTK 1990, nr 1, poz. 26), przyjmując, iż reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej.

W konsekwencji przedstawionego stanowiska Minister uznał, że w celu ustalenia sposobu wykorzystania objętych wnioskiem parceli (w szczególności parceli pgr nr [...], która w części dokumentów jest określana jako ogród, zaś w innych jako park), zasadnym jest uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, w tym np. wystąpienie przez organ I instancji do Wojskowego Biura Historycznego, w którego zasobach znajdują się dokumenty kartograficzne, w tym mapy i zdjęcia lotnicze. Wystąpienie powinno dotyczyć materiałów zarówno sprzed wybuchu II wojny światowej (sprzed 1 września 1939 r.), jak również z okresu przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej.

W ocenie Ministra ujawnione w niniejszej sprawie wadliwości skutkowały koniecznością uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., gdyż naruszone zostały przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe i zastosuje się do wytycznych Ministra oraz wyda rozstrzygnięcie w zakresie całokształtu wniosku, czyli w przedmiocie całego obszaru wskazanych w nim parcel katastralnych.

Sprzeciw od decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2021 r. wniósł J.P. (dalej równeiż jako skarżący), zarzucając naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez wydanie orzeczenia kasatoryjnego, w sytuacji, gdy nie wystąpiły wymienione w tym przepisie przesłanki, a tym samym błędne przyjęcie przez organ drugiej instancji, że w sprawie występuje konieczność prowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji, podczas gdy:

1) organ drugiej instancji miał możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 kpa, albowiem jedyne wątpliwości organu drugiej instancji wzbudziło opracowanie geodezyjno - prawne, przy jednoczesnym potwierdzeniu przez ten organ prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, iż parcele pb nr [...], [...] oraz pgr nr [...], [...], [...], [...] i [...], objęte lwh [...] gm. kat. K. nie podpadały pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

2) postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób kompletny i wyczerpujący, ze szczegółowym wykazaniem w uzasadnieniu braku możliwości wykorzystania ww. parcel na cele rolne, stąd też wadliwe jest kasatoryjne wyrzeczenie co do konieczności uzupełnienia postępowania pierwszoinistancyjnego o ustalenie sposobu wykorzystania parcel poprzez wystąpienie o dodatkowe dokumenty kartograficzne, w ty mapy i zdjęcia lotnicze.

Mając na uwadze powyższe J.P. wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2021 r., wymierzenie organowi grzywny w wysokości do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim oraz zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Minister nie kwestionując co do zasady prawidłowości orzeczenia organu pierwszej instancji, iż parcele objęte ww. decyzją nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) powołanego dekretu wskazał na konieczność ponownej oceny opracowania geodezyjno-prawnego oraz konieczność uzupełnienia uzasadnienia co do braku możliwości wykorzystania parceli na cele rolne.

Skarżący podkreślił, że organ drugiej instancji potwierdził własność poprzednika skarżącego, jak również przejęcie własności poprzednika skarżącego przez Skarb Państwa, a zatem potwierdził prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji. Z tym skarżący się zgadza, natomiast kwestionuje dalej idące orzeczenie organu drugiej instancji, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki wydania orzeczenia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zdaniem skarżącego w sprawie nie zachodzi potrzeba prowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających, a ewentualne uzupełnienie postępowania (którą to zasadność uzupełnienia skarżący kwestionuje), powinna zostać przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym.

Skarżący podniósł, że po pierwsze organ drugiej instancji nie wskazał i nie wyjaśnił, dlaczego nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania w trybie art. 136 kpa w zakresie, jakim wątpliwości organu budziło opracowanie geodezyjno-prawne. Zwłaszcza, że uzasadnienie dotyczące wątpliwości organu drugiej instancji zawarte na str. 4 jest niezmiernie lakoniczne, a jeżeli wskazane tam rzekome rozbieżności występują, organ ten miał możliwość samodzielnego uzupełnienia postępowania poprzez zwrócenie się do geodety o wyjaśnienia bądź też - zgodnie z art. 136 § 1 in fine - zlecić organowi pierwszej instancji uzupełnienie powyższej kwestii w ramach działania odwoławczego. Zakres rzekomych wątpliwości organu drugiej instancji nie wpłynie w żaden sposób na merytoryczne rozstrzygnięcie co do zasady o niepodpadaniu ww. parcel pod działanie powołanego dekretu. Według skarżącego powyższe rzekome wątpliwości organu drugiej instancji mogły być wyjaśnione samodzielnie przez ten organ, albowiem podjęcie przywołanych w zdaniu poprzedzającym działań przez Ministra, nie naruszyłoby w żadnej mierze zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 kpa. Nie są to bowiem nowe fakty i dowody, z którymi strony postępowania nie miałyby możliwości się zapoznać, jak również nie wpływają one na zasadę wyrzeczenia. Po drugie, odwołując się do przywołanych orzeczeń skarżący wskazał, że organ drugiej instancji nie zawarł żadnego wyjaśnienia dlaczego nie ma możliwości zastosowania art. 136 § 1 kpa, a jedynie zdawkowo stwierdził, że "rozbieżności te powinny -zostać wyjaśnione przez organ zlecający wykonanie tego opracowania, czyli Wojewodę [...].

W ocenie skarżącego nie można się także zgodzić ze stwierdzeniem organu drugiej instancji, zawartym na str. 5 i 6, iż organ pierwszej instancji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący, że objęte wnioskiem parcele nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na brak możliwości ich wykorzystania na cele rolne. Skarżący podniósł bowiem, że organ drugiej instancji popada w tym zakresie w wewnętrzną sprzeczność, gdy zaledwie kilka zdań powyżej na str. 5 potwierdza, że nieruchomości bezzasadnie zostały przejęte na cele reformy rolnej. Skoro nie było również podstaw do przejęcia ich na cele reformy, brak podstaw do ustalania możliwości ich wykorzystania na cele rolne. Co jednakże najistotniejsze, organ pierwszej instancji na str. 11 decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. szczegółowo wyjaśnił, że "parcele stanowiły jeden zwarty kompleks, który nie był wykorzystywany na cele rolniczy. Faktyczne wykorzystanie powyższych parcel miało charakter charytatywno-oświatowy, religijny. Mimo, iż w rejestrach, czy protokołach parcele katastralne pgr nr [...], [...], [...], [...], [...], ujęte zostały jako użytki rolne to ich faktyczne wykorzystanie było inne. Bowiem stanowiąc jeden kompleks służyły one celom prowadzenia ochronki domu S. Stąd też dywagacje organu drugiej instancji zawarte na str. 6 dotyczące wykorzystania parceli pgr nr [...] i konieczności uzyskania dodatkowego materiału dowodowego jak dokumenty kartograficzne, mapy i zdjęcia lotnicze, są bezzasadne, albowiem sposób wykorzystania został rozstrzygnięty w pełny sposób przez organ pierwszej instancji. Tymczasem organ drugiej instancji zmierza do "wyrywkowej" oceny poszczególnych parcel, kiedy to stanowiły one spójny kompleks, służący jednemu celowi. Skarżący zaznaczył, iż jeżeli organ drugiej instancji uważał za konieczne wyjaśnienie powyższej marginalnej kwestii mógł to zrobić w ramach postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 § 1 kpa. Powyższe jednakże nie tylko nie uczynił organ drugiej instancji, ale nawet nie wskazał dlaczego nie zastosuje art. 136 kpa.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone przez niego w decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. Podkreślił, że organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. nie orzekł w zakresie całości wniosku J.P. z dnia [...] grudnia 2011 r., gdyż wniosek ten dotyczył (po jego modyfikacji dokonanej pismem z dnia [...] maja 2013 r.) dawnych parceli katastralnych pb nr [...], [...] oraz pgr nr [...], [...], [...], [...] i [...], objęte Iwh [...] gm. kat. K.. Wojewoda natomiast orzekł w zakresie tych parceli jedynie w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb [...] K. Jednak na mapie do celów prawnych opracowanej przez geodetę uprawnionego mgr. Inż. T. U., zawierającej porównanie mapy katastralnej z mapą ewidencyjną, widać, że dawne parcele wskazane we wniosku nie pokrywają się całkowicie z granicami działek nr [...] i nr [...]. Dotyczy to parceli pgr. nr [...] oraz części parceli pgr nr [...]. Przy czym dawna parcela pgr nr [...] praktycznie w całości znajduje się poza obszarem działek nr [...] i nr [...], a jednak została ujęta w pkt 1 rozstrzygnięcia Wojewody. Z uwagi na powyższe Minister uznał za konieczne uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ wydanie decyzji merytorycznej przez organ drugiej instancji wiązałoby się z przekroczeniem zakresu przedmiotowego decyzji pierwszej instancji, a tym samym pozbawieniem stron prawa do dwuinstancyjnego postępowania w tym zakresie. Ponadto organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia zaistniałych w sprawie wątpliwości związanych z opracowaniem geodezyjno-prawnym przygotowanym na zlecenie organu pierwszej instancji przez geodetę uprawnionego mgr. Inż. T. U., jak również związanych ze sposobem wykorzystania parceli objętych wnioskiem J.P.. Reasumując, Minister stwierdził, że w sytuacji gdy zachodziła konieczność przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazanie obszarów wymagających dodatkowego wyjaśnienia lub uzupełnienia przez Wojewodę było działaniem prawidłowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność sprzeciwu.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej powoływana jako P.p.s.a. Stosownie do art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III P.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 P.p.s.a.).

Według art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia prawidłowego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie w kwestii sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 kpa, to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Art. 136 kpa uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 kpa wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048) lub prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r. sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2021 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło przede wszystkim z uwagi na na to, że organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. nie orzekł w zakresie całości wniosku J.P. z dnia [...] grudnia 2011 r., co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Przedmiotowy wniosek dotyczył (po jego modyfikacji dokonanej pismem z dnia [...] maja 2013 r.) dawnych parceli katastralnych pb nr [...], [...] oraz pgr nr [...], [...], [...], [...] i [...], objętych Iwh [...] gm. kat. K.. Wojewoda natomiast orzekł w zakresie tych parcel w ich obszarze znajdującym się jedynie częściowo w granicach obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obręb [...] K. Mapa do celów prawnych, opracowana przez geodetę uprawnionego mgr. Inż. T. U., zawierająca porównanie mapy katastralnej z mapą ewidencyjną obrazuje bowiem wyraźnie, że dawne parcele wskazane we wniosku nr [...], [...], [...], [...] i [...] nie pokrywają się całkowicie z granicami działek nr [...] i nr [...] i obejmowały swym zakresem większą powierzchnię niż tylko działek nr [...] i nr [...] – jak to określił Wojewoda w swojej decyzji. Wobec zaistniałej sytuacji organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął zatem co do całości sprawy objętej wskazanym wnioskiem J.P., ponieważ pominął inne działki np. nr: [...],[...],[...], [...],[...],[...] znajdujące się aktualnie w granicach dawnych parcel nr [...] i [...], których to parcel dotyczy m.in. wspomniany wniosek. Przy czym dawna parcela pgr nr [...] praktycznie w całości znajduje się poza obszarem działek nr [...] i nr [...]. Z uwagi na powyższe zasadnie Minister uchylił decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wydanie przez Ministra decyzji merytorycznej w zaistniałej sytuacji wiązałoby się z przekroczeniem zakresu przedmiotowego decyzji pierwszej instancji, a tym samym pozbawieniem stron prawa do dwuinstancyjnego postępowania w tym zakresie.

Ponadto organ odwoławczy słusznie wskazał również na konieczność wyjaśnienia wątpliwości związanych z opracowaniem geodezyjno-prawnym, przygotowanym na zlecenie organu pierwszej instancji przez geodetę uprawnionego mgr. Inż. T. U., jak również wątpliwości związanych ze sposobem wykorzystania parceli objętych wnioskiem J.P. Opracowanie geodezyjno-prawne budzi bowiem poważne wątpliwości, na które organ pierwszej instancji nie zwrócił uwagi przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Znajdujący się w tym opracowaniu wykaz zmian parcel katastralnych na działki ewidencyjne nie zawiera informacji o tym, w jakim zakresie dawna parcela katastralna odpowiada obecnej działce ewidencyjnej, przez co nie sposób bezsprzecznie stwierdzić m.in. jaka część parceli nr [...] została ujęta w rozstrzygnięciu Wojewody. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy granice działek dawnych i obecnych nie pokrywają się opinia ta powinna zatem zawierać informację, jaka część (powierzchnia) byłej parceli katastralnej znajduje się w granicach poszczególnych działek ewidencyjnych. Takiej informacji ww. opracowanie nie zawiera, a mimo to Wojewoda przy wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie skorzystał z niego, czyniąc go jednym z głównych dowodów. Jednocześnie dane zawarte na załączonej do opracowania płycie CD nie odpowiadają danym zawartych w mapie do celów prawnych, znajdującej się w opracowaniu w wersji papierowej, gdyż na cyfrowej wersji mapy parcela katastralna nr [...] znajduje się w innym miejscu i mieści się w granicach działki [...] w całości.

Wobec tego Minister zasadnie uznał, że w takiej sytuacji opisane rozbieżności powinny zostać wyjaśnione przez organ zlecający wykonanie tego opracowania, czyli Wojewodę [...] – czego ten zaniechał. Jednocześnie należy zauważyć, że ewentualne zwrócenie się w zaistniałych okolicznościach do biegłego mija się z celem, gdyż opracowanie geodezyjne wobec tak poważnych jego błędów należy sporządzić na nowo.

Rację także ma Minister twierdząc, że w zakresie dawnych działek nr [...] i nr [...], które według Iwh stanowiły pole i pastwisko, nie sposób z góry i bezsprzecznie przyjąć nierolniczego charakteru tych gruntów. Tym bardziej, że usytuowanie tych działek wskazuje na możliwość ich wykorzystania na cele rolnicze, co obrazuje m.in. znajdująca się w aktach sprawy [...] przekazana na płycie CD przez Archiwum Państwowe w K. (plik [...]), mapa, zgodnie z którą nieruchomości tworzące "L.", w skład którego wchodziły objęte wnioskiem J.P. parcele, znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie parceli o charakterze rolnym. Jednocześnie według ustaleń Wojewody ochroną konserwatorską objęte były tylko dom z ogrodem i drzewostan, a więc nie cały obszar objęty niniejszym postępowaniem z wniosku J.P. Ogród mieścił się bowiem na działce nr [...] (lub w innych źródłach dz. nr [...]) – na co słusznie zwrócił uwagę Minister, a dom znajdował się na działkach nr [...] i nr [...]. Kwestie te wymagają zatem wyjaśnienia, którego to nie dokonał Wojewoda, bazując jedynie na dokumentach z Instytutu Dziedzictwa Narodowego.

Organ pierwszej instancji powinien natomiast uzyskać stosowną decyzję konserwatora z dnia [...] listopada 1991 r. jak też inne dokumenty w tym zakresie, chociażby wskazane przez Ministra z Wojskowego Biura Historycznego w którego zasobach znajdują się dokumenty kartograficzne, w tym mapy i zdjęcia lotnicze. Wystąpienie powinno dotyczyć materiałów zarówno sprzed wybuchu II wojny światowej (sprzed [...] września [...] r.), jak również z okresu przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej. Przy czym zauważyć należy, iż w dokumentacji przekazanej przez Instytut Dziedzictwa Narodowego wskazano na wykorzystanie części nieruchomości na cele rolne (ogród użytkowy z warzywnikiem i krzewami owocowymi).

W konsekwencji Minister słusznie uznał, że w celu ustalenia sposobu wykorzystania objętych wnioskiem parceli (w szczególności parceli pgr nr [...], która w części dokumentów jest określana jako ogród, zaś w innych jako park), zasadnym jest uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie.

Wobec powyższego ujawnione przez Ministra w niniejszej sprawie wadliwości skutkowały koniecznością uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., gdyż naruszone zostały przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie było możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa. W tym jeden z dowodów w sprawie, tj. opracowanie geodezyjne wobec poważnych i dyskwalifikujących go błędów trzeba sporządzić na nowo. Oznacza to, że w dacie orzekania zarówno przez organ pierwszej instancji jak i przez organ odwoławczy sporządzone opracowanie było wadliwe i nie mogło stanowić dowodu w sprawie. Z tego również powodu koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Obowiązek sporządzenia nowego opracowania geodezyjnego leży bowiem wyłącznie w gestii organu pierwszej instancji. Choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, to jednak ponowne przeprowadzenie w całości tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Opracowanie geodezyjne pozwalające na ustalenie jakim działkom ewidencyjnym obecnie odpowiadają parcele katastralne objęte wnioskiem J.P. z 2011 r. wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Sporządzenie nowego opracowania oznacza w istocie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zatem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie było możliwym uzupełnienie go w trybie art. 136 kpa.

Dostrzegając omówioną wcześniej przez Sąd konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, Sąd orzekający stoi na stanowisku, że brak jest podstaw do analizowania i oceniania rażąco wadliwego opracowania geodezyjnego, które nie może stanowić dowodu w rozpatrywanej sprawie jak również bezzasadne jest teraz odnoszenie się do sprzeciwu, w części dotyczącej merytorycznych ustaleń organów w zakresie charakteru nieruchomości. Podniesione w sprzeciwie kwestie i zastrzeżenia strony będą bowiem rozpatrywane przez Wojewodę w ponownie prowadzonym postępowaniu, po uzyskaniu nowego, aktualnego opracowania geodezyjnego, pozwalającego określić aktualne położenie parcel objętych wnioskiem J.P. Z powyższych względów Sąd uznał za przedwczesne merytoryczne odnoszenie się do kwestii spornych, poruszonych w sprzeciwie wniesionym od decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa.

Raz jeszcze wyjaśnić należy, że Sąd badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 kpa (por. art. 64e P.p.s.a.). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.