Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 433/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151, 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.101 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi T.G. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] listopada 2010r. Rady Gminy podjęła uchwałę Nr LI/266/2010 w sprawie aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jako podstawy prawne uchwały organ wskazał przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. powoływanej jako: ustawa o sg), art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm. – powoływanej jako: ustawa o pizp). W uchwale wskazano, iż aktualizacja studium obejmuje obszar gminy, o którym mowa w uchwale Nr XIX/97/2008 Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zmieniony w trakcie trwania prac aktualizacyjnych Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadanie miejscowościom statusu miasta (Dz.U. Nr 137 poz. 860 z 2008r.). Jako integralne załączniki do niniejszej uchwały wskazano:

1. część tekstową – ujednolicony tekst "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" oraz syntezę ustaleń aktualizacji studium i uzasadnienie przyjętych rozwiązań, stanowiący załącznik Nr 1,

2. część graficzną obejmującą:

1) planszę "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Uwarunkowania", sporządzoną na kopii mapy topograficznej w skali 1:15000, stanowiącą załącznik nr 2,

2) planszę "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Kierunki", sporządzoną na kopii mapy topograficznej w skali 1:15000, stanowiącą załącznik Nr 3.

3. rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu aktualizacji studium, stanowiące załącznik Nr 4.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. T.G., wskazując, iż jako współwłaściciel działki nr [...] oraz dzierżawca działki nr [...], dysponujący do niej ograniczonym prawem rzeczowym – prawem jej pierwokupu – obu położonych na terenie objętym tym Studium - jest stroną postępowania, wniósł skargę na powyższą uchwałę. Domagając się jej uchylenia zarzucał, iż Studium jest aktem sprzecznym z prawem, tj. z art. 10, ust. 1, punkt 1), 3), 9) i 11) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu wywodził, że zaskarżona uchwała narusza art. 10 ust. 1, punkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie uwzględnia uwarunkowań wynikających z dotychczasowego rolniczego przeznaczenia terenu działek rolnych na gruntach torfowych. Narusza także przepis art. 10 ust. 1 punkt 2) tej ustawy, ponieważ nie uwzględnia uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej przestrzeni

produkcyjnej oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego.

Zdaniem skarżącego, bezpodstawne wprowadzenie w Studium zapisu o rzekomych "złożach torfu" ma umożliwić wprowadzenie takich zapisów w planie i umożliwić zniszczenie cennego przyrodniczo środowiska naturalnego poprzez tworzenie kopalni torfu na obszarach NATURA 2000, na których znajdują się siedliska ptaków chronionych. Zarzucał, iż Studium nie uwzględnia także uwarunkowań wynikających z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych - obszaru chronionego NATURA 2000. Narusza ono również punkt 11) ust. 1 art. 10 ustawy pizp, ponieważ nie uwzględnia uwarunkowań wynikających z występowania udokumentowanych złóż kopalin, uwzględniając za to złoża "nieudokumentowane" czyli nieistniejące. Wskazywał, iż w części II tekstowej części Studium wskazano : 2.11 uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych, 2.12 uwarunkowania wynikające z występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych, zatem w sprzeczności z tym zapisem w Studium wskazano na pewne obszary terenu Gminy ( w tym na jego działki ), jako na "tereny złóż torfu", czyli tereny potencjalnych kopalni torfu, pomimo braku udokumentowania takich złóż na tym terenie. Dowodzi tego stanowisko Geologa Wojewódzkiego, który na jego wniosek wypowiadał się w tej sprawie. Zdaniem skarżącego, gruntów rolnych na glebach torfowych nie można nazywać "złożami" w dokumentach urzędowych bez wskazania prawnego i faktycznego uzasadnienia takiego twierdzenia i w sprzeczności z oficjalnym stanowiskiem Geologa Wojewódzkiego. Zdaniem skarżącego, zapisy w studium powinny być jednoznaczne i wskazywać stan istniejący oraz na możliwe kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy i w przeznaczeniu terenów. W przedmiotowym studium nie można wyróżnić zaproponowanych kierunków zmian, bo nie sposób odróżnić stref przeznaczonych na cele kopalni torfu, od stref rolniczej przestrzeni produkcyjnej, na gruntach torfowych. Grunty rolnicze na glebach torfowych nie są złożami torfu w rozumieniu prawa górniczego, tak jak grunty gliniaste nie są złożami gliny, a grunty piaszczyste VI klasy nie są złożami piasku chyba, że Gmina wyraźnie przeznaczy te tereny do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Różnica pomiędzy zapisem "złoża torfu" i zapisem "grunty rolne na glebach torfowych" polega na docelowym przeznaczeniu terenu na cele kopalniane lub rolnicze. Jego zdaniem zapisy Studium wskazują , iż Gmina przeznaczyła torfowe łąki w strefie NATURA 2000, z siedliskami chronionych ptaków, na cele kopalniane. Wprawdzie zgodnie z pkt 11) ust. 1 art.10 ustawy w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z "występowania udokumentowanych złóż kopalin", to nie są nimi gleby torfowe. Opisanie gruntów rolnych na glebach torfowych, jako "tereny złóż torfu", które zgodnie z zapisem tekstowym Studium mają być złożami "udokumentowanymi", uniemożliwia sprzedaż tych gruntów rolnych przez Agencję Nieruchomości Rolnych uprawnionym dzierżawcom, jako gruntów rolnych. Taki zapis, w ocenie skarżącego, ingeruje wprost w jego prawo pierwokupu działki nr [...]. Za oczywiście fałszywą uznał, wynikającą z uzasadnienia uchwały Rady Gminy nr VIII/37/2011, tezę, iż zapisy studium nie powinny mieć żadnego znaczenia dla zamiaru zbycia przez ANR przedmiotowej nieruchomości. Wywodził, iż ANR, reprezentująca rząd polski, działa z dbałością gospodarczą o powierzony jej majątek publiczny. Grunty, dla których w studium wskazano inne niż rolnicze przeznaczenie zostały wykluczone ze sprzedaży rolnikom-dzierżawcom, w oczekiwaniu na wzrost ich ceny po uchwaleniu planu miejscowego. Zapisy Studium dowodzą, iż Gmina ma zamiar przeznaczyć wskazane tereny pod budowę kopalni torfu, a takie przeznaczenie zwiększy wartość nieruchomości. Samo Studium nie może być podstawą wyższego oszacowania wartości działek, dlatego ANR wstrzymuje się ze sprzedażą takich działek. Za błędną uznał tezę uzasadnienia uchwały Rady Gminy nr VIII/37/2011, iż prawo pierwszeństwa może powstać w dopiero w przypadku zamiaru sprzedaży nieruchomości. Zdaniem skarżącego prawo pierwokupu powstaje już opływie 3 lat od chwili zawarcia umowy dzierżawy. On zaś dzierżawi działkę nr [...] od 2006 r., a zatem nabył już do niej ograniczone prawo rzeczowe - prawo pierwokupu i ma interes prawny w występowaniu w sprawach dotyczących tej nieruchomości, które mogą w to jego prawo ingerować. Gmina myli prawo powstające z upływem czasu dzierżawy z ewentualnym wykonaniem tego prawa. To wykonanie prawa pierwokupu uzależnione jest od woli sprzedaży, a nie powstanie tego prawa. Skarżący już teraz ma prawo pierwokupu i to czyni go stroną postępowania w zakresie działki nr [...]. Nie zgodził się też ze stwierdzeniem uzasadnienia uchwały Rady Gminy nr VIII/37/2011, iż istotą spornej kwestii jest cena nieruchomości. Zapisy Studium nie wpływają na przeznaczenie działki w rozumieniu zasad ich wyceny, ale są przyczyną zablokowania sprzedaży, zgodnie z decyzją Prezesa ARiMR. Uchwalenie Studium z zapisem "złoża torfu" dla obszaru, gdzie udokumentowane złoża torfu nie występują, jest poświadczeniem nieprawdy w dokumencie urzędowym, dlatego taki dokument należy wyeliminować z obiegu prawnego. Studium wiąże organa gminy przy sporządzaniu planu, dlatego nie można pozwolić, aby organa gminy związane były dokumentem zawierającym dane nieprawdziwe.

W skardze wnosił także o włączenie do akt sprawy pism Geologa Wojewódzkiego, dotyczących tego Studium, skierowanych do Gminy oraz o wystąpienie przez sąd do tegoż organu o opinię rzeczoznawcy dla ustalenia czy zapisy Studium zgodne są ze stanem faktycznym, wynikającym z danych urzędowych.

Wniesienie (wpływ) skargi w dniu [...] maja 2011r. zostało przez skarżącego poprzedzone wezwaniem Rady Gminy w dniu [...] kwietnia 2011r. (pismo skarżącego z dnia [...] marca 2011r.) do usunięcia naruszenia prawa, w którym skarżący podniósł zarzuty analogiczne jak w późniejszej skardze.

Odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy udzieliła skarżącemu uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr VIII/37/2011.

W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia [...] czerwca 2011r.) Wójt Gminy, działający z upoważnienia Rady Gminy, wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wywodził, iż zdaniem organu, interes prawny skarżącego nie został przez podjęcie kwestionowanej uchwały naruszony. Wywodził w szczególności, iż pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości dzierżawionej od ANR należy odróżnić od prawa pierwokupu. Nie jest też ono wbrew stanowisku skarżącego ograniczonym prawem rzeczowym. Posiadane przez dzierżawcę prawo pierwszeństwa nie jest źródłem roszczenia o wykup od ANR nieruchomości. Dzierżawca nie może żądać od Agencji zbycia na jego rzecz dzierżawionej nieruchomości. Jedynie w sytuacji gdy Agencja jako właściciel poweźmie zamiar jej sprzedaży aktualizuje się prawo dzierżawcy do nabycia dzierżawionej nieruchomości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, to w zakresie zarzutu 1 Wójt podniósł, iż skarżący nie sprecyzował, który konkretnie zapis Studium narusza przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o pizp. Wywodził, iż odnoszący się do dzierżawionej przez skarżącego działki nr [...], zapis Studium wskazuje, iż teren na którym jest ona położona to "teren pastwisk, tereny łąk, tereny złóż torfu" , a więc uwzględnia on dotychczasowe rolnicze przeznaczenie terenu. Odnosząc się do zarzutu 2 skargi podnosił, iż jest on niezrozumiały skoro w Studium wskazuje się tereny objęte siecią Natura 2000 oraz, że w dolinie Noteci występują złoża torfów, jednak bez perspektywy ich eksploatacji ponieważ zachwiałoby to cennym ekosystemem. Za niezrozumiały Wójt uznał również zarzut 3 skargi. Co do zarzutu 4 organ wskazał, iż z uwagi na otwarty katalog uwarunkowań ( art. 10 ust. 1 ustawy o pizp ), które uwzględnia się w studium Rada mogła w skarżonej uchwale uwzględnić złoża nieudokumentowane prócz, obligatoryjnych do uwzględnienia zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 11 ustawy o pizp, złóż udokumentowanych.

Odnosząc do stanowiska zajętego przez organ w odpowiedzi na skargę, skarżący, pismem procesowym z dnia [...] lipca 2011 r., podniósł, że wprowadzenie do Studium zapisów o złożach kopalin oznacza, iż polityka przestrzenna Gminy przewiduje możliwość ich górniczego eksploatowania na terenach objętych takim zapisem. Takie plany są sprzeczne zasadami ochrony cennych gruntów rolnych na glebach torfowych, w strefie NATURA 2000. Na przedmiotowych działkach występują cenne przyrodniczo i rolniczo grunty rolne na glebach torfowych, nie występują tam natomiast żadne "złoża torfu". Pojęcie "złoża" użyte w procedurze planistycznej to "złoże kopalin", co z definicji oznaczać musi "złoże udokumentowane", bowiem nie istnieje coś takiego jak "złoże nieudokumentowane". Takie nieistniejące lub domniemane obiekty jak "złoże nieudokumentowane" nie powinny być, w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o pizp, uwzględniane w Studium. W zaskarżonej uchwale naruszono ten przepis ponieważ dla terenu, objętego prawną ochroną ze względu na stan środowiska, wprowadzono zapis mający umożliwić bezpodstawne przekwalifikowanie tych terenów na obszary eksploatacji górniczej. Skoro więc ustawodawca przewidział uwzględnienie w studium "udokumentowanych złóż kopalin", to uwzględnienie w Studium nieistniejących złóż torfu jest rażącym naruszeniem prawa. Studium powinno zawierać inwentaryzację stanu istniejącego i projektowane zmiany tego stanu. W zakresie inwentaryzacji stanu istniejącego studium musi być oparte na faktach. Tak zwane "złoże nieudokumentowane" z punktu widzenia prawa nie istnieje. Zarzucał, iż w Studium umieszczono zawiłe linie, mające jakoby dokumentować stan istniejący i wyznaczać obszary "nieudokumentowanych złóż torfu". Tymczasem nie istnieje żadna materialna podstawa dla takiego wyznaczenia tych obszarów. Uwarunkowania o jakich mowa w art. 10 ustawy mogą dotyczyć tylko faktycznie istniejących, udokumentowanych złóż kopalin. Tak zwane "nieudokumentowane złoża torfu" nie są "uwarunkowaniem" w rozumieniu tej ustawy i nie mogą być podstawą do opracowania Studium. Powoływał się też na wyrok z 14 lutego 2003 r., w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że dzierżawca ma gwarantowane przez art. 695 Kc ustawowe prawo pierwokupu na wypadek sprzedaży nieruchomości, ale tylko jeśli dzierżawa dotyczy nieruchomości rolnej i była zawarta na okres dłuższy niż trzy lata lub trwała faktycznie 10 lat. W związku z tym wywodził, iż ma też własny, indywidualny interes prawny w ochronie poprawnego uchwalania Studium, skoro jego uchwalone zapisy determinują możliwość wykupu przez niego działki nr [...] przez od ANR. Agencja bowiem sprzedaje działki rolne wszystkim chętnym na to dzierżawcom z prawem pierwokupu, z wyłączeniem jednakże działek przewidzianych w studium na cele inne niż rolnicze. Wprowadzenie do Studium wymyślonych przez urbanistę "nieudokumentowanych złóż torfu" odebrało mu możliwość wykupienia działki od ANR. Skarżący stwierdził nadto, iż ma też własny, indywidualny interes prawny w ochronie poprawnego uchwalania Studium dla działki nr [...], której jest współwłaścicielem.

Na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. pełnomocnicy organu podtrzymali stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz wnieśli o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Przedłożyli też kopie map obrazujących położenie działki nr [...] i [...]. Wskazywali też, iż podstawą do umieszczenia w Studium zapisów o złożach torfu były wyniki, wykonanych na zlecenie Gminy, badań i opinia uprawionego geologa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Skarga okazała się nieuzasadniona.

1. Podstawę wniesienia skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., Nr 141, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z nim każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

2. Powołany przepis warunkuje legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy od wykazania przez wnoszącego skargę, iż zaskarżona uchwała narusza jego indywidualny interes prawny. Tym samym obowiązkiem sądu, w sprawie w której przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy jest w pierwszej kolejności dokonanie oceny, czy warunki formalne skargi (termin jej wniesienia, złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa) zostały spełnione (co w niniejszej sprawie nastąpiło), a w następnej kolejności, czy zapisy zaskarżonego studium naruszają interes prawny strony skarżącej. Dopiero wówczas gdy zostanie ustalone, że zachodzą podstawy do przyjęcia, iż zapisy studium powodują naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę, zadaniem sądu administracyjnego jest merytoryczne rozpoznanie sprawy tj. rozważenie i ocena czy naruszenie tegoż interesu ma charakter legalny tj. czy nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo, czy też narusza obowiązujący porządek prawny. Oznacza to, w konsekwencji, że samo stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego może prowadzić do oddalenia skargi, gdy zostanie ustalone, iż naruszenie to pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem.

3. Naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o sg, aktem z zakresu administracji publicznej (np. uchwałą rady gminy) rozumieć należy jako sytuację w której akt taki godzi w sferę prawną strony wnoszącej skargę tj. wywołuje dla niej niekorzystne konsekwencje prawne. Skutek w postaci naruszenia interesu prawnego podjęciem aktu przez organ gminy może polegać na zniesieniu, ograniczeniu czy uniemożliwieniu realizacji uprawnienia skarżącego wywodzonego z określonej normy prawa materialnego. O uznaniu istnienia legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o sg przesadza zatem wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, iż kwestionowanym aktem doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego gwarantującego stronie dotychczas (tj. do czasu podjęcia kwestionowanego aktu) konkretne uprawnie czy prawo. Tym samym omawiane naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter realny i bezpośredni. Niewystarczający jest zatem, dla uznania legitymacji skargowej, jedynie, wywołany podjętym aktem, stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego. Legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o sg nie daje natomiast naruszenie kwestionowanym aktem interesu faktycznego podmiotu wnoszącego skargę. Wyjaśnić należy, iż interes faktyczny występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem w jaki dana kwestia zostanie uregulowana w akcie (np. uchwale) organu gminy, jednakże w wyniku takiej regulacji nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego regulującego dotychczas sferę praną skarżącego .

4. W kontekście wywodów dotyczących legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o sg należy też odnieść się do charakteru prawnego uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Stanowi go uchwała rady gminy w przedmiocie aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80 , poz. 717 ze zm.) studium nie jest aktem prawa miejscowego. Akt ten określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (ust. 1 art. 9 ustawy). W studium określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Zważywszy na wskazany charakter studium potencjalna możliwość naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości przez uchwałę w sprawie uchwalenia (zmiany czy aktualizacji) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wywołuje rozbieżności interpretacyjne. Wskazać jednakże należy, iż stosownie do przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o pizp studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Uwzględniając zatem znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych przychylić się należy do poglądu, który dopuszcza potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Naruszenie tego interesu lub uprawnienia można w szczególności upatrywać w tym, że w interesie właściciela nieruchomości leży korzystanie z należących do niego nieruchomości w dotychczasowy sposób (vide: wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010r., II OSK 1203/10). Wskazany charakter uchwały wprowadzającej, zmieniającej czy aktualizującej studium determinuje w sposób szczególny obowiązek podmiotu wnoszącego skargę wykazania się zaistniałym w dniu jej wniesienia, a nie w przyszłości naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia.

5. W przedmiotowej sprawie skarżący T.G. swą legitymację skargową (określoną przez niego w skardze jako posiadanie przymiotu "strony postępowania") do zakwestionowania zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w przedmiocie aktualizacji studium wywodził z faktu prawa współwłasności działki [...] i umowy dzierżawy działki nr [...], zawartej z ANR SP w dniu [...] czerwca 2006 r. i trwającej już ponad 3 lata, co daje mu prawo jej pierwokupu. Poza sporem pozostawała przy tym okoliczność, iż obie te działki położone są na terenie Gminy, objętym aktualizacją studium. Jak przy tym wynika z map przedłożonych na rozprawie obie działki - dzierżawiona i stanowiąca przedmiot współwłasności położone są w na obszarze oznaczonym na planszy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Uwarunkowania", jako strefa "F", a na planszy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Kierunki", jako grupa 5. Zważywszy na zasadniczo odmienny charakter prawny tytułów skarżącego do obu wskazanych działek i argumentację skargi kwestia legitymacji T.G. do zaskarżenia uchwały z dnia [...] listopada 2010 r. wymagała odrębnego omówienia w stosunku do każdej z działek.

6. Jak wynika z treści skargi i pisma procesowego skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r. w odniesieniu do działki nr [...] uchwałę aktualizującą Studium kwestionuje on pozostając w przekonaniu, iż studium wprowadziło zapisy umożliwiające w przyszłym planie miejscowym zmianę dotychczasowego sposobu przeznaczenia terenu na którym położona jest dzierżawiona nieruchomość (grunty rolne, położone na glebach torfowych), w konsekwencji umożliwiając przeznaczenie jej na cele kopalni torfu. Zdaniem skarżącego, wskazanie w Studium, iż na tym terenie występują złoża torfu pozbawiło go tym samym prawa pierwszeństwa nabycia dzierżawionej od ANR działki, w sytuacji gdy już upłynął czas dzierżawy od którego uwarunkowane jest "prawo pierwokupu". Tym samym stanowisko skarżącego sprowadza się do tezy, iż zapisy zaskarżonej uchwały w sprawie aktualizacji Studium naruszają jego uprawienie wynikające z - obowiązującego w dacie podejmowania uchwały i nadal przepisu art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz.U. Nr 231 z 2007 r., poz. 1700 ze zm.).

7. Charakter uprawnienia wynikającego z powołanego przepisu był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 21 października 2010 r. w sprawie II OSK 1536/10 i to właśnie w kontekście istnienia po stronie dzierżawcy legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o sg. Podzielając wywody prawne NSA w tym zakresie przytoczyć należy w całości powołaną przez ten sąd argumentację: "Zgodnie z powołanym przepisem dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat, przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa po cenie ustalonej w sposób określony w powołanej ustawie. Zatem, uprawnienie to powstaje w razie zbywania nieruchomości Zasobu. Zbycie nieruchomości Zasobu, jak wynika z art. 24 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jest jednym ze sposobów gospodarowania tym Zasobem. Poza tym nieruchomości Zasobu mogą być m.in. oddawane na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym, wnoszone do spółki, oddawane na czas oznaczony administratorowi, przekazywane w zarząd, zamieniane, odłogowane, przekazywane nieodpłatnie Lasom Państwowym lub jednostkom samorządu terytorialnego. Wybór sposobu gospodarowania nieruchomością Zasobu pozostawiony został Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Powstanie prawa pierwszeństwa, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o własności rolnej Skarbu Państwa, zależy więc od okoliczności faktycznej, polegającej na tym, czy Agencja wybierając sposób gospodarowania nieruchomością Zasobu, zdecyduje się na jej sprzedaż. To zaś czy taką decyzję przyjmie może zależeć od wielu innych czynników faktycznych (ekonomicznych, społecznych itp., bądź, jak wskazuje sam skarżący w skardze, < ze względu na interes Skarbu Państwa>. Nie można wykluczyć, że Agencja, decydując o sprzedaży nieruchomości, będzie uwzględniać także jej przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednakże taka ewentualna zależność pomiędzy studium a przeznaczeniem nieruchomości Zasobu do sprzedaży nie będzie miała charakteru prawnego. Brak bowiem podstawy w powszechnie obowiązujących przepisach prawa do przyjęcia wiążącego charakteru tej relacji. Nie jest w szczególności tak, jak twierdzi skarżący, że na skutek przeznaczenia w zaskarżonym studium nieruchomości, którą dzierżawi, na działalność inną niż rolną została ona wyłączona ze sprzedaży. Wiążący charakter relacji pomiędzy przeznaczeniem nieruchomości w studium, a przeznaczeniem jej do sprzedaży nie wynika też, jak zdaje się sugerować skarżący, który naruszenie swego interesu prawnego lub uprawnienia dodatkowo opiera na art. 1 pkt 1 ustawy o własności rolnej Skarbu Państwa, z tego przepisu. Powołany przepis stanowi, że ustawa ta reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych i w cale nie oznacza, że nie mogą być sprzedawane nieruchomości, które w planie miejscowym nie są przeznaczone na cele gospodarki rolnej. Przepis ten określa bowiem zakres stosowania ustawy, a więc także to, które nieruchomości weszły do Zasobu, zaś sprzedawane mogą być nieruchomości Zasobu bez względu na co są w planie miejscowym przeznaczone. Ograniczenie sprzedaży nieruchomości Zasobu tylko do tych, które są przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne nie wynika z przepisów powołanej ustawy. Nadto z innych jej przepisów wynika, że rozróżnia się sprzedaż nieruchomości oraz sprzedaż nieruchomości rolnej (art. 28a, art. 30 ust. 1 i 2), co jednoznacznie świadczy, ze przeznaczona do sprzedaży może być też nieruchomość, która nie jest nieruchomością rolną. Tym bardziej zatem powołany przez skarżącego art. 1 pkt 1 ustawy o własności rolnej Skarbu Państwa nie oznacza, że nie mogą być sprzedawane nieruchomości nie przeznaczone na cele gospodarki rolnej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy."

7. Przytoczone wywody prawne odnieść można bezpośrednio do sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie. Prowadzą one do wniosku, iż interes prawny lub uprawnienie skarżącego, wywodzone z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o własności rolnej Skarbu Państwa nie zostało zaskarżoną uchwałą naruszone. Nie ma on bowiem prawnie zagwarantowanego normą prawa materialnego uprawnienia do nabycia od ANR dzierżawionej działki jako gruntu o charakterze rolnym. Oceny tej nie zmienia także wzgląd na różnice między dzierżawą gruntów rolnych od Agencji Nieruchomości Rolnych a umową dzierżawy zawartą na zasadach ogólnych (art. 693 i n. Kodeksu cywilnego). Odnosząc się natomiast do powoływania się przez skarżącego na wynikające z art. 495 Kodeksu cywilnego ustawowe prawo pierwokupu dzierżawionej nieruchomości (działki nr [...]) i powoływany przez niego wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego 2003 roku, wskazać należy, iż przewidujący takie uprawnienie dzierżawcy przepis § 2 art. 495 Kc uchylony został z dniem 16 lipca 2003r. z mocy przepisu art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003r., Nr 64, poz. 592).

8. W kontekście legitymacji skargowej wywodzonej przez T.G. z tytułu zobowiązaniowego (umowy dzierżawy) do położonej na terenie objętym Studium działki nr [...], wskazać też należy na ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż naruszenie interesu prawnego w postępowaniu planistycznym może wykazywać niewątpliwie właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym (studium) lub podmiot dysponujący w stosunku do niej prawem rzeczowym, a nie jej dzierżawca. Zatem interesu prawnego nie może naruszać uchwała w sprawie studium w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje zmianę przeznaczenia działek do których nie wykazał praw właścicielskich ani innych praw rzeczowych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1468/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 lutego 2008r. II SA/Gd 706/07, wyroki WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008r., II SA/Kr 1284/07 i z dnia 17 grudnia 2007r., II SA/ Kr 1037/07). Nie ma też interesu prawnego w postępowaniu planistycznym ten, komu przysługuje jedynie roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu, ponieważ w postępowaniu planistycznym roszczenie, to nie jest chronione żadnym przepisem prawa materialnego.

9. Natomiast rozważając kwestię legitymacji skargowej T.G. wyprowadzanej z prawa współwłasności nieruchomości, oznaczonej jako działka gruntu nr [...], wskazać należy, iż w skardze jak i piśmie procesowym skarżący nie wskazał na czym ma polegać naruszenie przez Studium jego indywidualnego interesu prawnego przez zapisy Studium, zaktualizowanego zaskarżoną uchwałą Rady Gminy. Tymczasem obowiązek wykazania, iż takie naruszenie w odniesieniu do prawa współwłasności działki nr [...] nastąpiło i w czym się przejawia obciąża podmiot wnoszący skargę. Skarżący w tej kwestii nie przedstawił swego stanowiska ani w skardze, ani w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2011 r. złożonym w odpowiedzi na zobowiązanie sądu do wykazania interesu prawnego, naruszonego zaskarżoną uchwałą. Stanowisko skarżącego w tym zakresie sprowadza się zatem jedynie do udokumentowania prawa współwłasności wskazanej działki i stwierdzenia w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2011 r., że posiada "własny, indywidualny interes prawny w ochronie poprawnego uchwalenia studium dla działki [...], której jest współwłaścicielem". oraz zarzutów do zapisów w Studiom odnośnie "złóż torfu".

10. Uwzględniając wskazane już uprzednio znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o pizp) za dopuszczalną uznać należy potencjalną możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej. Naruszenie tego interesu lub uprawnienia można w szczególności upatrywać w tym, że w interesie właściciela (współwłaściciela) nieruchomości leży korzystanie z należących do niego nieruchomości, położonych na terenie objętym studium, w dotychczasowy sposób.

11. Jak wynika z kopii nadesłanego przez skarżącego aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2007 r. Rep A nr [...], dotyczącego umowy kupna działki nr [...] oraz wypisu z ewidencji gruntów dla wskazanej działki, znajdującego się w sprawie II SA/Go 50/10, nieruchomość gruntowa o powierzchni 29,64 ha, obejmuje łąki trwałe oraz 0,81 ha rowów i 5,05 ha nieużytków. Działka ta, podobnie zresztą jak dzierżawiona działka [...] położone są w wyznaczonej na planszy "Uwarunkowania" strefie "F". Dla tej strefy zapis w części II Studium pt "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" brzmi: "Funkcja ekologiczna, intensywne użytkowanie biologiczne - strefa intensywnego użytkowania biologicznego: trzcinowiska, turzycowiska, tereny zagrożone zalaniem wodami N, zarośla i zadrzewienia, tereny leśne, doliny cieków. Tereny położone w granicach tej funkcji są nieprzydatne do gospodarki rolnej zarówno intensywnej, jak i ekstensywnej. Są to obszary o bardzo płytko zalegających wodach gruntowych z trzcinowiskami oraz gęstymi zaroślami. Do strefy tej należą również rejony występowania siedlisk chronionych – m. in. łęgów jesionowo-olchowych. W całości do tej funkcji należą tereny cyklicznie zalewane przez N. Pod względem ekologicznym obszary wchodzące w skład tej funkcji są elementami zapewniającymi równowagę biologiczną w granicach doliny N oraz dolin erozyjnych. Są to obszary w całości objęte ochroną jako: NATURA 2000 i obszar chronionego krajobrazu". W tej części Studium w jednostce redakcyjnej 2.3.4. Uwarunkowania wynikające z ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w części dotyczącej złóż kopalin podstawowych i pospolitych wskazano, iż "w dolinie N występują złoża torfów, jednak bez perspektywy ich eksploatacji, ponieważ zachwiałoby to cenny ekosystem". Nadto, iż "według aktualnego rozpoznania na terenie gminy (...) występują torfy i gytie" oraz "W obrębie doliny rzeki N po prawej stronie jej koryta w obrębie terasy zalewowej na odcinku [...] - [...] mogą występować również większe złoża surowców organicznych ( gytie-torfy) przydatne do celów rolniczych. Złoża te występowałyby przy powierzchni terenu, miąższość ich jednak prawdopodobnie nie przekracza 2,0 - 3,0 m". Natomiast w części graficznej Uwarunkowań tj. na planszy pt "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Uwarunkowania", sporządzonej na kopii mapy topograficznej w skali 1:15000, stanowiącej załącznik nr 2 uchwały, w strefie F linią brązową zaznaczono "występujące złoża torfu".

Z kolei położenie działki [...], podobnie zresztą jak dzierżawionej działki [...] sprawia iż znajdują się one w wyznaczonej na planszy " Kierunki grupie 5. Zaś w opisowej części III Studium pt "Cele i kierunku rozwoju" w jednostce 2.2 Kierunki rozwoju gminy w zakres pozyskiwania kopalin, wskazano jedynie eksploatację żwiru (str. 49 Studium). Z kolei z uwagi na zapisy zawarte w części IV Studium pt "Ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy" oraz w jej jednostkach redakcyjnych: 1 Kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, 1.1 Struktura funkcjonalno-przestrzenna, 1.2 Strefy funkcjonalno-krajobrazowe położenie działki skarżącego nr [...] (jak i działki nr [...]) położenie działki nr [...] sytuuje ją w obszarze "strefy Doliny", w obszarze oznaczonym jako grupa 5. Wskazana grupa opisana jest jako: podstrefa ekologiczna, intensywne użytkowanie biologiczne. W jednostce redakcyjnej 1.2.2. Obszar Doliny, dla grupy 4 (podstrefa rolna z preferencją gruntów rolnych) i wskazanej grupy 5 jako kierunki zagospodarowania tych stref wskazano wykorzystanie użytków zielonych dla:

- terenów śródleśnych użytkowanych rolniczo i nie podlegających zalesieniom (na zachód od [...] – potencjalne tereny górnicze); funkcja rolna rozwija się tu w kierunku upraw rolnych lub sadowniczych,

- produkcji surowców bioenergetycznych (plantacje wierzby) wraz z ich przetworzeniem,

- hodowli wypasowej bydła.

Wskazano też w omawianym fragmencie Studium ( str. 53-54 ), iż m.in. obszar podstrefy ekologicznej, intensywnego użytkowania biologicznego powinien stanowić obszar wyłączony z zabudowy, z wyjątkiem możliwości lokalizacji zabudowy dopuszczonej przepisami odrębnymi. Stwierdza się też, że dla obszaru PLB080002 Doliny, zmiana sposobu upraw, szeroko rozumiana gospodarka leśna, polowania czy modyfikowanie przebiegu wód mają zdecydowanie wpływ negatywny (podstawa prawna: Rozporządzenie Nr 3 Wojewody z dnia [...] lutego 2005 określa obszary chronionego krajobrazu na terenie województwa - Dz. U. Województwa Nr 47, poz. 820) . Jako ustalenia dla tych obszarów studium wskazuje zakaz (str. 54)

- lokalizacji budownictwa letniskowego poza miejscami wyznaczonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

- zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej,

- zakaz likwidowania małych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodnobłotnych,

- zakaz wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych,

- zakaz lokalizacji ośrodków chowu, hodowli posługujących się metodą bezściółkową,

- zakaz umyślnego zabijania dziko żyjących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych, tarlisk i złożonej ikry, ptasich gniazd oraz wybierania jaj,

- zakaz wypalania roślinności i pozostałości roślinnych, wydobywania skał, minerałów, torfu oraz niszczenia gleby.

Nadto Studium wskazuje, że granice obszarów chronionego krajobrazu, przyrody zostały przedstawione na załączniku nr 1 – Uwarunkowania i załączniku Nr 2 – Kierunki. Mając na uwadze przytoczone zapisy Studium i jego rysunek stwierdzić należy, iż nie wpływają one modyfikująco na dotychczasowy sposób wykonywania przez skarżącego prawa współwłasności działki nr [...], dotychczas wykorzystywanej rolniczo (na co wskazuje wypis z ewidencji gruntów). Wynikające z powołanych zapisów Studium, możliwe do określenia w przyszłym planie miejscowym przeznaczenie terenów na których leży działka skarżącego, nie odbiega też istotnie od zapisów poprzedniego studium, które było przedmiotem zaskarżenia przez T.G. w sprawie II SA/Go 50/10.

12. Mając na uwadze przytoczone zapisy aktu kierownictwa wewnętrznego, jakim jest studium, uznać należało, iż pozbawione podstaw okazały się wywody skarżącego zmierzające do wykazania, iż jego aktualizacja dokonana skarżoną uchwałą stworzyła możliwość przeznaczenia terenów gruntów rolnych na glebach torfowych, na których znajduje jego działka, docelowo na tereny "kopalniane", służące pozyskiwaniu złóż torfu. Jak bowiem wskazano już uprzednio, Studium nie tylko nie wskazuje możliwych zmian przeznaczenia opisanych obszarów na "tereny kopalni torfu", ale też wprost zakazuje eksploatacji tego surowca na obszarach na których znajduje się działka [...]. Dodać też należy, iż funkcja pozyskiwania surowców naturalnych (eksploatacja złóż żwiru) zastrzeżona została dla grupy 6 oznaczonej jako podstrefa górnicza (k – 54 Studium). Tym samym uznać należało, iż skarżący nie wykazał legitymacji skargowej o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o sg.

13. Zważywszy na podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez Studium wymogów związanych z ochroną przyrody przez stworzenie możliwości pozyskiwania torfu na chronionych obszarach Natura 2000 wyjaśnić jeszcze należy, iż skarga z art. 101 ust. 1 nie ma charakteru actio popularis. Tym samym wyrażana przez skarżącego troska o zachowanie walorów przyrodniczych występujących na terenie gminy może być zakwalifikowana jako obrona interesu ogólnego społecznego, a nie indywidualnego i nie stwarza po jego stronie legitymacji skargowej z art. 101 ust. 1 ustawy o sg.

14. Mając na uwadze wykazany brak legitymacji skargowej skarga T.G. podlegała oddaleniu (art. 151 ppsa), bez potrzeby odnoszenia się w takiej sytuacji do kwestii merytorycznych czyli podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia powołanych w niej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych .

15. Wyjaśnić końcowo należy, iż w toku procedowania nad zasadnością skargi Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego w niej zawarte. Wniosek o wystąpienie o opinię rzeczoznawcy był niedopuszczalny z mocy ustawy, bowiem przepis art. 106 § 3 ppsa dopuszcza ze środków dowodowych przez sądem administracyjnym jedynie dowód uzupełniający z dokumentu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Zatem nie ma możliwości prowadzenia dowodu z opinii biegłego (rzeczoznawcy). Co do dowodu z pism Geologa Wojewódzkiego to zajęte przez niego stanowisko w toku prac nad uchwaleniem Studium zawarte jest w dokumentacji planistycznej przedstawionej przez organ (pismo Geologa Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r.) . Za uzasadnione Sąd uznał natomiast przeprowadzenie dowodu z kopii map i wypisu z rejestru gruntów dla jednoznacznego ustalenia miejsca położenia działek wskazywanych przez skarżącego.

16. Wniosek pełnomocników organu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego nie mógł zostać uwzględniony. Zgodnie bowiem z przepisem 199 ppsa strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie we własnym zakresie chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie zaś z takim przepisem tj. art. 200 ppsa ustawodawca przyznał prawo do uzyskania zwrotu kosztów postępowania sądowego jedynie przez skarżącego w przypadku uwzględnienia skargi.