Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 644/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 5, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski (spr.),, Sędzia WSA Anna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 18 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu z siedzibą w Z. z dnia 26 listopada 2015 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej J. R. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. R. od decyzji Kierownika Biura Powiatu D. ARiMR z siedzibą w Z. nr [...] z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej nr [...]

z dnia [...] r. oraz odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 wraz z sankcjami - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego i z akt sprawy wynika, że w dniu 15 marca 2011 r. do Biura Powiatu D. ARiMR z siedzibą w Z. wpłynął wniosek J. R. o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. We wniosku zadeklarowano do płatności [...] działek rolnych znajdujących się na [...] działkach ewidencyjnych położonych w powiecie d., gminie C., obręb ewidencyjny M. o nr: [...]. W części VIII wniosku, dotyczącej oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, w kolumnie odnoszącej się do grup upraw zadeklarowano do jednolitej płatności obszarowej (JPO) powierzchnię [...] ha a do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) powierzchnię [...] ha.

Podczas weryfikacji wniosku stwierdzono, że ww. działki ewidencyjne zostały zadeklarowane również przez innego producenta, w związku z tym organ ARiMR pismem z 30 czerwca 2011 r. wezwał Wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień dotyczących działek ewidencyjnych nr [...]. Podobne wezwanie przekazano drugiej stronie konfliktu kontroli krzyżowej, tj. [...] Sp. z o.o. w N.

Pełnomocnik Wnioskodawczyni A. R. złożył szereg dokumentów, w tym umowę dzierżawy ww. działek ewidencyjnych (wraz z 3 aneksami), zawartą na okres 15 lat w dniu [...] r. pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz A. R. i A. G. W aneksie z [...] r. A. G. zrezygnował z dzierżawy a całość praw i obowiązków wynikających z umowy przejął A. R.

Reprezentant spółki [...] złożył oświadczenie, iż to właśnie spółka użytkuje sporne grunty.

W dniu 17 sierpnia 2011 r. pełnomocnik Strony A.R. złożył pisemne wyjaśnienia, wskazując że spółka [...] "wtargnęła i obsiała działki nr [...] bez zgody obecnego dzierżawcy". Wskazał też, że w ramach nadzoru właścicielskiego ANR w dniu [...] r. przeprowadziła kontrolę realizacji warunków umowy, stwierdzając na gruncie trawy z wsiewką roślin motylkowych kośnych w uprawie polowej (do pisma załączył kopię sprawozdania). Ponadto przedłożył dowody dokonywania opłat z tytułu podatku rolnego oraz dzierżawy. Oświadczył ponadto, że w dniach 18-19 marca 2011 r. przeprowadził bronowanie kretowisk "w celu poprawy wzrostu trawy i wykonywania zabiegu koszenia" a 7 sierpnia 2011 r. wykonał koszenia pozostałych użytków zielonych. Wyraził jednocześnie "swoje niezadowolenie z faktu wejścia i uprawy przez spółkę [...] w/w działek bez posiadania tytułu prawnego", co uważa za "niezgodne z prawem i dobrą praktyką rolniczą i domaganie się płatności z ARiMR".

A.R. przedłożył także dwa oświadczenia Z.H.:

z 19 marca 2011 r. o wykonaniu w dniach [...] r. na zlecenie A. R. bronowania kretowisk na ww. działkach nr [...] "obsianych trawą z mieszanką roślin motylkowych (działka [...], część [...], część działki [...] i działka [...] to trwałe użytki zielone", oraz z 7 sierpnia 2011 r. o treści: "oświadczam że wykonałem koszenie użytków zielonych na działkach nr [...] obręb M. w dniu 7.VIII.2011 r. na zlecenie p. A. R.", oraz ponadto podanie skierowane do ANR dotyczące dalszego samodzielnego dzierżawienia nieruchomości z [...] r. i decyzję z [...] r.

w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2011.

Nadto, 12 września 2011 r. pełnomocnik Strony dostarczył kolejne dokumenty:

– fakturę VAT z [...] r. dotyczącą raty dzierżawy za okres od 01.01.2011 r. do 30.06.2011 r. wystawioną przez ANR, wraz z dowodem zapłaty,

– pismo informujące o wtargnięciu na działkę nr [...] w dniu 11 września 2011 r. S. K. który wykonywał prace polowe na zlecenie spółki [...],

– oświadczenie R. Z. z 2 września 2011 r. o treści: "oświadczam że byłem świadkiem że w m-cu marcu na działkach nr [...] wykonano bronowanie kretowisk obsianych trawą z wsiewką roślin motylkowych oraz koszenia użytków zielonych na początku m-ca sierpnia na działkach nr [...] w części. W czasie wykonywania w/w zabiegów był obecny p. A. R., który jest dzierżawcą w/w gruntów".

W dniu 22 września 2011 r. reprezentant spółki [...] złożył w Biurze Powiatu G. ARiMR w N. informację, że w 2007 r. Państwo G. i R. sprzedali gospodarstwo w M. spółce [...] oraz oddali w użytkowanie działki nr [...] i od tego czasu spółka uprawiała te grunty.

W odpowiedzi na wezwanie organu ARiMR o wyjaśnienie kwestii przekazania spółce [...] w użytkowanie działek nr [...], pełnomocnik Strony w piśmie

z 3 listopada 2011 r. wskazał, że grunty nie zostały oddane w użytkowanie, gdyż nie posiadał zgody ANR na poddzierżawienie, a "jedynie płatności były przekazywane na konto Pana I. Z. (działający w imieniu spółki "[...]"), które to pełnomocnictwo do pobierania środków w dniu 17 marca 2011 r. zostało wycofane".

Spółka [...] w dniu 3 listopada 2011 r. dostarczyła do Biura Powiatowego w N. załącznik do aktu notarialnego repetytorium "A" Numer [...] z [...] r. podpisane przez ww. dzierżawców gruntów ANR, poświadczające iż z uwagi na sprzedaż gospodarstwa rolnego spółce [...] "przekazują również do użytkowania w/w spółce dzierżawioną przez nich od ANR ziemię rolną przyległą do tego gospodarstwa".

W piśmie z 4 listopada 2011 r. wspólnik spółki [...] I. Z. potwierdził fakt nabycia gruntów rolnych od małżonków R. i G. oraz wyjaśnił, że "w momencie zbycia gospodarstwo objęte było programem rolnośrodowiskowym, i aby nie przerywać programu dopłaty bezpośrednie kierowane były na współwłaściciela spółki, natomiast po zakończeniu programu dopłaty przekazywane są bezpośrednio na konto spółki [...].

W wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatu D. ARiMR przyznał J. R. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pełnej wysokości, w tym JPO w kwocie [...] zł oraz UPO w kwocie [...] zł, uznając Wnioskodawczynię za posiadacza gruntów rolnych w myśl art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 170 poz. 1051 ze zm.) – dalej: "ustawa o płatnościach". Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 21 marca 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki [...]

o wznowienie postępowania w ww. sprawie, do którego załączono akt notarialny "[...]" z dnia [...] r., potwierdzający fakt nabycia przez spółkę [...] od małżonków R. i G. gospodarstwa rolnego wraz z trzodą chlewną, zasiewami zbóż oraz maszynami i urządzeniami.

W dniu 25 kwietnia 2012 r. organ I instancji otrzymał dokumenty

z postępowania prowadzonego przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR

w N. z wniosku [...] sp. z o.o. o przyznanie płatności na rok 2011,

tj. protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 4 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia posiadania działek ewidencyjnych nr [...] w roku 2011 oraz protokół z przesłuchania reprezentanta [...] sp. z o.o. I. Z.

W trakcie przesłuchania A. R., reprezentujący J. R. zeznał, że na części działki [...] i na działkach [...] wykonał bronowanie kretowisk, koszenie trawy w miesiącu sierpniu, zaś skoszoną trawę zmulczował. Na działkach [...] i części działki [...], będąc pracownikiem spółki [...], zasiał trawę z motylkowatymi w 2010 r., natomiast w 2011 r. nie był w stanie użytkować tych gruntów, ponieważ zostały one obsiane owsem przez innego pracownika spółki [...].

W dniu 15 września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej: "k.p.a." - wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną z dnia [...] r., wskazując na nową okoliczność nieznaną uprzednio organowi, tj. na ww. fakt, że "Pan A. R. będący pełnomocnikiem Pani J. R. w trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 04-04-2012 r. w Biurze Powiatu D. ARiMR zeznał, że na działce nr [...], nr [...] i części działki nr [...] obręb M. nie dokonano zabiegu koszenia i usunięcia okrywy roślinnej w terminie do 31 lipca".

W wydanej w dniu [...] r. decyzji Kierownik Biura Powiatu D. ARiMR z siedzibą w Z. orzekł o uchyleniu decyzji dotychczasowej z dnia [...] r. oraz o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 wraz z sankcjami.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał jako podstawę wznowienia postępowania, nową, istotną okoliczność w postaci protokołu z przesłuchania w charakterze świadka A. R. będącego reprezentantem J. R., z którego wynika, iż na obszarze deklarowanych do płatności działek nr [...] i części działki nr [...], nie wykonano w terminie koszenia oraz zbioru okrywy roślinnej w terminie do dnia 31 lipca. Jako podstawę odmowy przyznania płatności organ I instancji wskazał brak posiadania na dzień 31 maja 2011 r. wszystkich deklarowanych działek ewidencyjnych tj., nr [...], stwierdzając przy tym różnicę między powierzchnią deklarowaną do płatności JPO – [...] ha i UPO – [...] ha a stwierdzoną dla JPO i UPO – [...] ha, która stanowiła procentową różnicę powyżej 50 %.

W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów:

– art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną pomimo, iż nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne ani nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

– art. 10 w zw. z art. 75 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie z zeznań świadka przeprowadzonym w innym postępowaniu administracyjnym czym zastąpiono dokonane w postępowaniu wyjaśnienia strony, co uniemożliwiło stronie czynny udział podczas przeprowadzania dowodu oraz pozbawiło organ możliwości bezpośredniego zapoznania się z dowodem;

– art. 77 § 1 w zw. z art.. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak całościowego rozważenia materiału dowodowego oraz szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, czy i ewentualnie w oparciu o jakie kryteria organ odmówił wiarygodności wyjaśnieniom i innym przedłożonym przez Stronę dowodom dotyczącym posiadania spornych działek w 2011 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w sprawie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARIMR przytoczył brzmienie przepisów art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 151 k.p.a. i stwierdził, że wskazana przez organ I instancji okoliczność mulczowania trawy, nieznana organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] r., jest istotna dla sprawy i ma w konsekwencji wpływ na rozstrzygnięcie decyzji. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 1 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 39 poz. 211) – dalej: "rozporządzenie w sprawie minimalnych norm" – grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, w przypadku łąk i pastwisk – gdy okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku do 31 lipca. Spełnienie tej normy ma istotne znaczenie przy przyznawaniu płatności obszarowej (zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach). W związku z tym, Wnioskodawczyni wykonując zabieg mulczowania, czyli pozostawienia na gruncie rozdrobnionej trawy, nie utrzymywała trwałych użytków zielonych zgodnie z normami, co w konsekwencji wpływa na zmniejszenie płatności do gruntów rolnych.

Organ przytoczył art. 7 ustawy o płatnościach, z którego wynika, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa jeżeli spełnia określone w tym artykule warunki, w tym m.in., gdy wszystkie grunty rolne utrzymuje zgodnie z normami i przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (pkt 2 i 3). Natomiast zgodnie § 1 pkt 1 ust. 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, w przypadku łąk i pastwisk - okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku do 31 lipca.

Brak zbioru skoszonej trawy stanowi więc nieprzestrzeganie norm oraz wymogów, o których mowa w ww. rozporządzeniu oraz w obwieszczeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie wykazu wymogów określonych w przepisach Unii Europejskiej z uwzględnieniem przepisów krajowych wdrażających te przepisy (M.P. Nr 17, poz. 224 ze zm.). Konsekwencją tego winno być zastosowanie przepisów art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników [...] (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm.) oraz w związku z art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego [...] (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1 ze zm.), poprzez zmniejszenie całkowitej kwoty płatności, która została przyznana w danym roku kalendarzowym, w którym doszło do wystąpienia nieprawidłowości.

Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. Nr 67, poz. 434 ze zm.) oraz art. 70 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 należało zastosować procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, wynoszącą - co do zasady - 3,00%. Zatem płatność bezpośrednia w łącznej wysokości [...] zł winna zostać pomniejszona o 3 %, tj. o kwotę [...] zł.

Organ odwoławczy uznał przy tym, że pozostawienie na gruncie rozdrobnionej masy trawy ma charakter trwały niedający możliwości zastosowania działań naprawczych w tym zakresie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można zatem skutecznie podważać zasadności wystąpienia podstaw do wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. ujawnienia się istotnej dla sprawy, nowej okoliczności stanu faktycznego. Tą nową okolicznością jest brak utrzymywania gruntów zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wiosek o przyznanie tej płatności. Okoliczność ta nie była więc znana organowi w dniu wydania decyzji z [...] r., jest ona istotna dla sprawy i ma w konsekwencji wpływ na rozstrzygnięcie decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, twierdzenie Strony, że ustalenie braku posiadania gruntów na wszystkich deklarowanych działkach nie stanowiło przesłanki do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jest bezzasadne, gdyż te okoliczności nie były przedmiotem oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 145 k.p.a. Okoliczności te stały się przedmiotem oceny organu I instancji z powodu konieczności wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, po wystąpieniu przesłanki wznowieniowej opisanej wyżej, uzasadniającej zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w części dotyczącej uchylenia decyzji dotychczasowej, przy uzasadnionym stwierdzeniu istnienia podstaw do jej uchylenia. Nie usuwając skoszonej okrywy w wyniku dokonania mulczowania, czyli pozostawienia na gruncie rozdrobnionej trawy, Wnioskodawczyni nie utrzymywała trwałych użytków zielonych oraz mieszanek traw zgodnie z normami, co w konsekwencji wpływa na zmniejszenie płatności do gruntów rolnych. Oznacza to, że nowe okoliczności są istotne dla rozstrzyganej sprawy, istniały w dniu wydania decyzji, a o których organ I instancji dowiedział się dopiero po wydaniu decyzji w sprawie.

Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że w doktrynie i judykaturze utrwalony jest pogląd, że decyzja wydawana w ramach wznowionego postępowania, rozstrzygająca o istocie sprawy jest wydawana tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji w ogóle rozstrzygnięta. Zasadnie zatem organ I instancji orzekając o przyznaniu płatności, po rozpatrzeniu całego zgromadzonego materiału dowodowego ustalił, że Wnioskodawczyni nie była posiadaczem deklarowanych do płatności gruntów na dzień 31 maja 2011 r., tj. ww. działek ewidencyjnych. Spełnienie kryterium posiadania gruntów rolnych jest jednym z podstawowych kryteriów ubiegania się o płatności bezpośrednie. Wobec tego, że ustawa o płatnościach nie definiuje bliżej posiadania, stosuje się tu pomocniczo przepisy Kodeksu cywilnego (art. 336). Dla przymiotu posiadania istotne jest więc faktyczne władanie rzeczą, a ponadto istnienie prawa do władania rzeczą.

ARiMR zobowiązana jest do wyjaśnienia w postępowaniu, kto użytkuje działki rolne objęte dwoma lub większą ilością wniosków, nie rozstrzyga natomiast sporu o bezprawne użytkowanie działek ewidencyjnych. Sprawa bezprawnego użytkowania spornych działek może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, dochodzonych przed sądami powszechnymi.

W ocenie organu odwoławczego, z dowodów zebranych w sprawie wynika, że mąż Wnioskodawczyni przekazał ww. grunty fizycznie we władanie spółki [...], co wynikało z faktu przekazania na jej rzecz całego gospodarstwa wraz z inwentarzem i sprzętem rolniczym. Wnioskodawczyni składała wnioski o przyznanie płatności do 2009 r. Od 2010 r. działki nr [...] były deklarowane do płatności jedynie przez spółkę [...], natomiast w 2011 r. na sporne grunty złożone zostały dwa wnioski, jeden przez Wnioskodawczynię, drugi przez spółkę [...]. Posiadaczem gruntów od 2010 r. była więc spółka [...], która prowadziła na spornych działkach działalność rolniczą, którą - w imieniu i na rzecz spółki - prowadził A. R. Działki nr [...] i cz. [...] były obsiane mieszanką wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, na części działki nr [...] oraz działce nr [...] znajdowały się trwałe użytki zielone. Prowadzone uprawy na spornych gruntach nie były więc w posiadaniu małżonków R. przynajmniej od 2010 r. Natomiast w 2011 r. mąż Wnioskodawczyni - będąc jednocześnie jej pełnomocnikiem - zamierzał prowadzić działalność na spornych gruntach, dlatego J. R. złożyła w dniu 15 marca 2011 r. wniosek o przyznanie płatności.

Zdaniem organu odwoławczego, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż Wnioskodawczyni nie była posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych na działce ewidencyjnej nr [...] i cz. działki nr [...] zarówno w 2010 r. jak i 2011 r. – co w istocie potwierdził w swoich oświadczeniach A. R. Strona natomiast w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że była ich posiadaczem na dzień 31 maja 2011 r. oraz utrzymywała grunt w dobrej kulturze rolnej przez cały rok kalendarzowy. Te stwierdzenia odnoszą się również do zadeklarowanych działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr [...] i części działki nr [...]. Organ uznał więc, że A. R. wchodząc po raz kolejny na te grunty, dokonując koszenia, a następnie mulczowania, przejął skutecznie posiadanie tych gruntów, jednak uczynił to dopiero po 31 maja 2011 r.

Mając takie ustalenia na względzie organ odwoławczy stwierdził, że Wnioskodawczyni nie spełniła jednego z podstawowych warunków ubiegania się o płatności, zawartych w art. 7 ustawy o płatnościach, zasadnie więc odmówiono przyznania jednolitej oraz uzupełniającej płatności obszarowej na 2011 r., wykluczając z płatności wszystkie deklarowane działki rolne.

Organ odwoławczy – powołując się na art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 przedstawił następnie sposób wyliczenia sankcji w kwocie [...] zł (dla JPO) i w kwocie [...] zł (dla UPO).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J. R. – reprezentowana przez radcę prawnego – wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, względnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:

– art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez jego zastosowanie i wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną pomimo, że nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne ani nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzje;

– art. 10 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niczym nie uzasadnione oparcie rozstrzygnięcia na dowodzie z zeznań świadka przeprowadzonym w innym postępowaniu administracyjnym czym zastąpiono dokonane w postępowaniu wyjaśnienia strony, co uniemożliwiło stronie czynny udział podczas przeprowadzania dowodu oraz pozbawiło organ możliwości bezpośredniego zapoznania się

z dowodem;

– 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak całościowego rozważenia materiału dowodowego oraz szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonej decyzji, czy i ewentualnie w oparciu o jakie kryteria organ odmówił wiarygodności wyjaśnieniom i innym przedłożonym przez stronę dowodom dotyczącym posiadania przez skarżącą spornych działek w 2011 r.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że w sprawie brak było przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jedyną okolicznością, która nie była znana organowi przy rozpatrywaniu sprawy w 2011 r. był fakt mulczowania skoszonej trawy przez A. R. w sierpniu 2011 r., co z kolei nie może zostać uznane za okoliczność istotną dla sprawy. Ponadto, rozważania organów są sprzeczne i nielogiczne, bowiem wskazując na istotną okoliczność jaką jest fakt mulczowania trawy, organ powinien dokonać zmniejszenia przyznanej płatności jedynie z uwagi na jej zaniedbania w uprawie. Jednak organ odmówił Skarżącej przyznania dopłaty

z uwagi na stwierdzenie, że nie była posiadaczem przedmiotowych gruntów, co czyni całkowicie bezprzedmiotowymi rozważania nad jej ewentualnymi zaniedbaniami w uprawie, której - przy przyjęciu takiej oceny - w ogóle nie prowadziła.

W ocenie Skarżącej fakt mulczowania trawy w sierpniu 2011 r. jest irrelewantny w niniejszej sprawie. Jednak nawet gdyby okoliczność ta została uznana za istotną dla sprawy i, jak wskazuje organ, świadczyłaby o nieprzestrzeganiu norm oraz wymogów, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie minimalnych norm oraz w obwieszczeniu MRiRW - to mogłaby być jedyne podstawą do wznowienia postępowania i zmiany decyzji z dnia [...] r. wyłączne w zakresie wysokości środków przyznanych skarżącej, a w żadnym razie nie w przedmiocie odmowy przyznania tychże środków. Potwierdził to organ w zaskarżonej decyzji, wskazując, że z tego powodu należało zastosować procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, wynoszącą, co do zasady, 3%.

Nadto Skarżąca zauważyła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na dokumentację zgromadzoną w toku postępowania prowadzonego w 2011 r., tj. m.in. na wyjaśnienia składane przez A. R. oraz przedkładane przez niego oświadczenia, z których wynika, że koszenie użytków zielonych miało miejsce 7 sierpnia 2011 r. Tym samym, należy uznać, że w dniu wydawania decyzji, organ posiadał już informację, że koszenie miało miejsce po 31 lipca, a zatem wiedział, że nie zaistniały przesłanki do przyznania płatności.

Skarżąca podkreśliła ponownie, że organ nie wskazał żadnej istotnej okoliczności faktycznej, która istniała na dzień 30 listopada 2011 r. i nie była znana organowi wydającemu decyzję o przyznaniu płatności, a która miałaby wskazywać na nieprawidłowość ustaleń w zakresie posiadania ww. gruntów przez Skarżącą na dzień 31 maja 2011 r., gdyż na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej 4 kwietnia 2012 r. A. R. przedstawił dokładnie te same okoliczności faktyczne, które przedstawiał w trakcie postępowania przed organ I instancji zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] r. Nadto, organ I instancji przed wydaniem decyzji z [...] r. przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku, co skutkowało prowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, który z wnioskodawców jest uprawniony do otrzymania płatności za 2011 r. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że Skarżąca spełnia warunki przyznania płatności do działek objętych wnioskiem. Tym samym ustalenie faktycznego posiadacza nieruchomości położonych na spornych działkach ewidencyjnych nr [...] dzień [...] r. było przedmiotem badania organu, w tym w oparciu o pisemne oświadczenia A. R., pełnomocnika Skarżącej.

Skarżąca wskazała ponadto, że organ podejmował próby wzruszenia decyzji

z dnia [...] r., stwierdzając jej nieważność decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] r. Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. II GSK1986/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prezesa ARiMR w powyższym zakresie. W uchylonej decyzji organ wskazywał na okoliczność nieposiadania przez Skarżącą działek zgłoszonych do płatności za 2011 r.

W ocenie Skarżącej, w zaskarżonej decyzji organ wykorzystując jako pretekst nieistotne informacje o których rzekomo nie posiadał wiedzy podczas wydawania decyzji ostatecznej, w istocie dokonuje jedynie zmiany oceny prawnej stanu faktycznego, który w momencie wydawania decyzji z dnia 30 listopada 2011 r. był organowi znany - co jest niedopuszczalne i godzi w podstawowe zasady pewności prawa i trwałości decyzji administracyjnej. Strona zaznaczyła też, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż przyczyną zmiany decyzji były ustalenia dotyczące obsiania w 2011 r. działek nr [...] przez spółkę [...] (co miałoby potwierdzać, że to spółka była posiadaczem spornych nieruchomości na dzień 31 maja 2011 r.), tymczasem okoliczność ta była znana organowi, w szczególności z treści pisma A. R. z 17 sierpnia 2011 r.

Ponadto Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony i bezpośredniości w przeprowadzaniu dowodów. Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organ oparł się w głównej mierze na protokole zeznań świadka, które przeprowadzono w innym postępowaniu administracyjnym. Podczas rozprawy

przeprowadzonej 4 kwietnia 2012 r. A. R. był bowiem przesłuchiwany w charakterze świadka, a jego wniosek - jako pełnomocnika Skarżącej - o dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w charakterze Strony, został uwzględniony dopiero po przeprowadzeniu przesłuchania. W ocenie Skarżącej, powyższe ma istotne znaczenie w sprawie, gdyż inny jest charakter dowodu

z przesłuchania świadka, a inny z zeznań złożonych przez stronę postępowania. Wcześniejsze rozstrzygnięcie wniosku o dopuszczenie Skarżącej do udziału w postępowaniu przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w N.

w charakterze strony (który został złożony przed przesłuchaniem) umożliwiłby A. R. odmowę składania zeznań jako małżonkowi strony, na podstawie art. 83 § 1 k.p.a. Skarżąca, działając przez swojego pełnomocnika, w sposób wyczerpujący wyjaśniła wszelkie okoliczności dotyczące posiadania działek ewidencyjnych nr [...] w 2011 r., zatem - w jej ocenie - zastępowanie tego bezpośredniego dowodu protokołem przesłuchania pełnomocnika Skarżącej jako świadka w odrębnym postępowaniu w sposób drastyczny narusza zasadę bezpośredniości oraz zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie ma sprzeczności pomiędzy zeznaniami A. R. z 4 kwietnia 2012 r. a wyjaśnieniami jakich udzielał w sprawie toczącej się w 2011 r. przed organem I instancji, zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] r.

Skarżąca podniosła również, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odniósł się do zarzutu błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz istotnych braków w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W decyzji z [...] r. organ I instancji w prawidłowy sposób odniósł się do wszystkich zgromadzonych w toku postępowania dowodów przedłożonych przez strony o sprzecznych interesach oraz podnoszących przeciwstawne twierdzenia, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do okoliczności i dowodów przemawiających za uznaniem, że to Skarżąca była posiadaczem gruntów na dzień 31 maja 2011 r. W sytuacji gdy wydając poprzednią decyzję organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że materiał ten wskazuje na posiadanie na dzień 31 maja 2011 r. ww. gruntów przez Skarżącą, to powinien szczegółowo wyjaśnić dlaczego po ponownym rozpoznaniu sprawy tym samym dokumentom odmówił waloru wiarygodności w tym samym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a z y ł, co następuje:

Po dokonanej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, bowiem decyzja ta narusza prawo.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a.: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.".

Z przepisu tego wynika więc zasada trwałości decyzji ostatecznych, a zatem wykładnia przesłanek pozwalających na ich zmianę lub wyeliminowanie z obrotu prawnego powinna mieć charakter zwężający.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia [...] r., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli "wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję". W uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego organ wskazał na nową okoliczność nieznaną uprzednio organowi, tj. na fakt, że A.R. będący pełnomocnikiem Wnioskodawczyni w trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 4 kwietnia 2012 r. zeznał, "że na działce nr [...], nr [...] i części działki nr [...] obręb M. nie dokonano zabiegu koszenia i usunięcia okrywy roślinnej w terminie do 31 lipca".

Wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie natomiast z art. 151 § 1 organ po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Z powyższych przepisów wynika, że uchylenie decyzji dotychczasowej może nastąpić jedynie po uprzednim stwierdzeniu istnienia podstaw (przesłanek) do jej uchylenia, określonych m.in. w art. 145 § 1 k.p.a., w tym np. – jak w rozpoznawanej sprawie – w punkcie 5 tego przepisu. Merytoryczna ocena dotychczasowej decyzji jest więc możliwa dopiero po stwierdzeniu, że wystąpiła w sprawie przesłanka wznowienia, wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania.

Odnosząc się więc do ww. przesłanki faktycznej wznowienia postępowania przyjętej przez organ I instancji stwierdzić należy, że okoliczność iż na ww. działkach rolnych "nie dokonano zabiegu koszenia i usunięcia okrywy roślinnej w terminie do 31 lipca" nie spełnia wszystkich warunków do uznania jej za przesłankę wznowienia określoną w art. 145 § 1pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu wydanej po wznowieniu postępowania decyzji organ skupił się na (zeznanym przez pełnomocnika Skarżącej) fakcie "mulczowania",

tj. rozdrobnienia i pozostawienia okrywy roślinnej na działkach, przyjmując, że była to nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję, mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, pomijając przy tym fakt braku zabiegu koszenia w ww. terminie. Takie ograniczenie przez organ ww. przesłanki wznowienia jest zrozumiałe, bowiem brak zabiegu koszenia do 31 lipca 2011 r. był organowi znany w postępowaniu o przyznanie płatności, skoro pełnomocnik Wnioskodawczyni przedstawił organowi dowody potwierdzające fakt koszenia trawy w dniu 7 sierpnia 2011 r. (a więc po 31 lipca tego roku).

Ujawniony natomiast w dniu 4 kwietnia 2012 r. fakt "nieusunięcia okrywy roślinnej w terminie do 31 lipca" (2011 r.) uznać więc należy za nową okoliczność faktyczną istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję.

W ocenie Sądu, okoliczność ta nie miała jednak istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem nie zostały spełnione wszystkie warunki pozwalające na stwierdzenie, ze w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że okoliczność mulczowania trawy jest istotna dla sprawy, bowiem zgodnie z § 1 pkt 1 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie minimalnych norm, grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, "w przypadku łąk i pastwisk" – gdy okrywa roślinna jest na nich "koszona i usuwana co najmniej raz w roku do 31 lipca", a spełnienie tej normy ma istotne znaczenie przy przyznawaniu płatności obszarowej (zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach).

Zauważyć więc należy, że przepis ten określający tzw. minimalne normy utrzymania gruntów rolnych (wydany na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o płatnościach i określający szczegółowo wymogi zawarte w art. 7 pkt 2 i 3 tej ustawy - z których wynika, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa jeżeli spełnia określone w tym artykule warunki, w tym m.in., gdy wszystkie grunty rolne utrzymuje zgodnie z normami i przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności), w odniesieniu do łąk i pastwisk ustanawia łączny wymóg "koszenia i usuwania" okrywy roślinnej co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca.

Również w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia w sprawie liczby punktów w identyczny (łączny) sposób określono niezgodność z normami, a naruszenie norm występuje, gdy "stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie (...)".

Skoro zatem organowi I instancji znany był fakt niedokonania przez Skarżącą koszenia w terminie do 31 lipca 2011 r., to zarazem oznacza, że organowi znany był fakt, że nie spełniła normy określonej w przepisach. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma więc istotnego znaczenia fakt, że Skarżąca w 2011 r. nie tylko nie skosiła w terminie okrywy roślinnej (co było znane organowi) ale również nie zebrała tej okrywy w terminie – co logicznie byłoby nawet niemożliwe, bez uprzedniego skoszenia trawy. W takiej sytuacji, ujawnienie w 2012 r. tej dodatkowej okoliczności (niezebrania trawy) nie mogło być uznane w zaskarżonej decyzji za przesłankę wznowienia postępowania w sprawie. Taka okoliczność miałaby natomiast istotne znaczenie dla sprawy, gdyby trawa została skoszona do 31 lipca 2011 r. lecz nie została w ogóle zebrana albo została zebrana po tym terminie.

Wykładnia ww. przepisów nie pozwala więc na stwierdzenie – jak w istocie uczyniły to organy ARiMR – że ujawnienie faktu niespełnienia normy w "większym zakresie" lub w "większej części" oznacza, iż przy znajomości tego faktu w chwili wydawania decyzji z [...] r. decyzja powinna być inna, niż wydana przez organ, a więc zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania w celu jej zmiany albo uchylenia.

Wobec niezaistnienia przesłanki wznowienia wskazanej w postanowieniu o wznowienie postępowania organ nie mógł więc przystąpić do drugiego etapu postępowania wznowieniowego wskazanego w art. 149 § 2 k.p.a., tj. do prowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i zakwestionowania ustaleń dokonanych w decyzji z [...] r., przez przyjęcie, że Skarżąca nie była posiadaczem gruntów rolnych w dniu 31 maja 2011 r., a więc nie przysługiwały jej płatności.

Podkreślić tu należy, że skoro rozstrzygnięcie sprawy wznowieniowej oparte zostało na stwierdzeniu braku posiadania przez Skarżącą przedmiotowych gruntów w dniu 31 maja 2011 r., to tym bardziej widoczne jest to, że fakt nieusunięcia okrywy roślinnej do 31 lipca 2011 r. nie miał istotnego znaczenia dla sprawy. Również organ to potwierdził, wskazując, że taki fakt prowadził by jedynie do pomniejszenia płatności o 3%.

Zauważyć przy tym należy, że kwestię posiadania tych gruntów przez Skarżącą w ww. dniu organy ARiMR nieskutecznie usiłowały podważyć już uprzednio, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. Zarówno więc to postępowanie jak i postępowanie wznowieniowe miało zatem - w zamiarze organów ARiMR - wykazać brak posiadania gruntów przez Skarżącą, co dodatkowo podważa argumentację organu o istotności dla tej sprawy faktu nieusunięcia pokrywy roślinnej (jej mulczowania) przed 31 lipca 2011 r.

Wprawdzie bowiem nadzwyczajne tryby stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i wznowienia postępowania nie są konkurencyjne i mogą być wszczynane odrębne postępowania w tych trybach, jednak ponownie podkreślić należy, że przesłanki wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej muszą być interpretowane ściśle. Zasada trwałości decyzji ostatecznej oznacza bowiem, że mając na względzie inne ważne wartości, np. zasadę ochrony praw nabytych, trwałości stosunków gospodarczych, zaufania do organów władzy publicznej, ustawodawca dopuszcza możliwość pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej z naruszeniem prawa, pozwalając na jej weryfikację tylko w ściśle określonych sytuacjach.

Uznając zatem, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała wskazana przez organ przesłanka wznowienia postępowania, wobec czego zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów prawa procesowego, Sąd uwzględniając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy Sąd, uznając wznowieniowe postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe, umorzył to postępowanie, a na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tejże ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2015.1804), orzekł o kosztach postępowania sądowego, na które składają się: wpis od skargi w wysokości [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, łącznie [...]zł. Sąd wskazuje przy tym, że w pkt. 3 sentencji wyroku omyłkowo określono zwrot kosztów "postępowania sądowego" jako zwrot kosztów "zastępstwa procesowego".