Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 367/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30  ust. 2 pkt 1, art. 25 ust. 1.
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 marca 2011 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 22 września 2010 r., nr [...] ustalająca, że świadczenia rodzinne: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, przyznane A. G. na córkę J. G. decyzjami z dnia 18 września 2008 r., z dnia 27 marca 2009 r. oraz z dnia 24 lipca 2009 r., pobrane przez nią za okres od 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r., w łącznej kwocie 676 zł, są nienależnie pobranymi świadczeniami.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 18 września 2008 r., Prezydent Miasta Kędzierzyna - Koźla, przyznał A. G. zasiłek rodzinny na dziecko – J. G., ur. dnia [...] 1989 r., na okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., w wysokości 68 zł miesięcznie oraz dodatki do zasiłku rodzinnego: z tytułu samotnego wychowywania dziecka - na okres od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. , w kwocie 170 zł miesięcznie, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego - jednorazowo w miesiącu wrześniu 2008 r., w kwocie 100 zł, a także z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania - na okres od 1 września 2008 r. do 30 czerwca 2009 r., w wysokości 50 zł miesięcznie.

Decyzja ta została następnie zmieniona, decyzją z dnia 27 marca 2009 r., w ten sposób, że na okres od 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r. przyznano na J. G.: prawo do zasiłku rodzinnego – w kwocie 68 zł miesięcznie, prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości 170 zł miesięcznie oraz prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, w wysokości 50 zł. W pozostałym zakresie decyzja pozostawiona została bez zmianę. Jako podstawę prawną decyzji zmieniającej powołano art. 2 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) wskazując, że przedłuża on okres zasiłkowy rozpoczęty w dniu 1 września 2008 r., na który ustalono prawo do świadczeń rodzinnych, do dnia 31 października 2009 r.

Kolejną decyzją, z dnia 24 lipca 2009 r., przyznano A. G., na jej córkę J., jednorazowo w miesiącu wrześniu 2009 r., prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości 100 zł.

Decyzją z dnia 3 grudnia 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta Kędzierzyna - Koźla ponownie zmienił decyzję z dnia 18 września 2008 r. w ten sposób, że w miejsce ustalonych dat końcowych przyznanych świadczeń: zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i dodatku z tytuł podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, tj. "31 października 2009 r.", ustalił datę końcową na dzień 30 września 2009 r. W pozostałej części decyzję pozostawił bez zmian. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A. G., decyzją z dnia 29 czerwca 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne.

W dniu 22 września 2010 r., Prezydent Miasta Kędzierzyna - Koźla wydał decyzję nr [...], którą ustalił, że świadczenia rodzinne: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, przyznane A. G. na córkę J. G. opisanymi wyżej decyzjami z dnia 18 września 2008 r., z dnia 27 marca 2009 r. oraz z dnia 24 lipca 2009 r., pobrane przez nią za okres od 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r., w łącznej kwocie 676 zł, są nienależnie pobranymi świadczeniami. Decyzja wydana została na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 18, pkt 19, art. 6, art. 8, art. 11a, art. 14, art. 15, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm.). W uzasadnieniu, co do ustalonego stanu faktycznego, organ wskazał, że w okresie rozpatrywania sprawy o przyznanie świadczeń rodzinnych strona spełniała ustawowe wymogi do ich przyznania na okres zasiłkowy 2008/2009. W decyzjach przyznających świadczenia została przy tym wyraźnie pouczona o obowiązku z art. 25 ust. 1 ustawy, dotyczącym powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na przyznanie świadczenia, a także o tym, że w przypadku dzieci, które w okresie zasiłkowym ukończą 18 rok życia i nie będą kontynuowały nauki w szkole od dnia 1 września 2009 r., należy do dnia 15 września 2009 r. poinformować o tym organ, pod rygorem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Powołując treść art. 6 ust. 1 ustawy oraz definicje pojęć szkoła i szkoła wyższa, określone odpowiednio w art. 3 pkt 18 i pkt 19 ustawy, organ stwierdził, że na podstawie dokumentacji ustalono, iż córka strony nie jest osobą legitymująca się orzeczeniem o umiarkowanym, bądź znacznym stopniu niepełnosprawności, a w swym oświadczeniu z dnia 30 września 2009 r. strona potwierdziła, że córka podjęła studnia od 1 października 2009 r. Jako potwierdzony uznał przy tym fakt, że podczas wizyty strony w organie, w dniu 14 września 2009 r., pracownik przyjmujący od niej dokumenty dotyczące przyznania świadczenia rodzinnego na nowy okres zasiłkowy zauważył, że we wniosku strona jako rodzaj szkoły do której uczęszcza dziecko wskazała Uniwersytet [...]. W związku z tym pracownik poinformował stronę, że nie będzie już osobą uprawnioną do świadczeń rodzinnych na córkę w nowym okresie zasiłkowym oraz o tym, że "powinna ten fakt zgłosić w wówczas trwającym okresie zasiłkowym 2008/2009, celem zaprzestania dalszej wypłaty świadczeń," gdyż prawo do nich utraciła z dniem 31 sierpnia 2009 r. wskutek zaprzestania nauki w szkole przez jej córkę. Organ poinformował również stronę o konieczności złożenia stosowanego oświadczenia lub przedłożenia zaświadczenia z uczelni, potwierdzającego podjęcie na niej nauki przez córkę. W uzasadnieniu podniósł także, że w związku z brakiem zgłoszenia przez stronę zmiany mającej wpływ na prawo do pobierania świadczenia, w miesiącu wrześniu 2009 r. wypłacono skarżącej świadczenie rodzinne w kwocie 388 zł. Ponadto organ odnotował, że pozyskał dowody świadczące o zmianie "podczas ponownej wizyty w dniu 30 września 2009 r., kiedy strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku na nowy okres zasiłkowy 2009/20010." Na żądanie organu strona przedłożyła, w dniu 8 października 2009 r., zaświadczenie z uczelni o podjęciu studiów przez córkę.

Organ i instancji wyjaśnił także, że na skutek uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - decyzji z dnia 3 grudnia 2009 r. zmieniającej datę końcową przyznanych świadczeń i umorzenia postępowania pierwszej instancji - dnia 31 sierpnia 2010 r. dokonano również na rzecz strony wypłaty świadczeń za miesiąc październik w łącznej kwocie 288 zł.

Następnie organ wszczął kolejne postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń, za okres od 1 września do 31 października 2009 r. Argumentując zasadność podjętego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia organ wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, świadczeniami rodzinnymi nienależnie pobranymi są, świadczenia wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenia prawa do świadczeń rodzinnych. W tej sprawie, zdaniem organu, strona pomimo pouczenia we wniosku oraz w decyzjach, a także uzyskania informacji podczas wizyty w organie, nie dopełniła obowiązku zgłoszenia zmiany sytuacji rodzinnej, która miała wpływ na uprawnienia do świadczeń rodzinnych. Dlatego też, należało uznać świadczenia wypłacone za okres od 1 września do 31 października 2010 r., za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne.

W odwołaniu od decyzji A. G. podniosła, że w czerwcu 2009 r., po zdaniu przez córkę matury, osobiści powiadomiła pracownika organu o zakończeniu przez córkę nauki w technikum i zdaniu przez nią matury oraz o tym, że od października 2009 r. ma ona zamiar rozpocząć studia dzienne. Na pytanie o to, kiedy należy dostarczyć zaświadczenie o podjęciu nauki, przy uwzględnieniu, że rok akademicki rozpoczyna się 1 października 2009 r., otrzymała przy tym odpowiedź, że "okres zasiłkowy został przedłużony do końca października, więc świadczenie będzie wypłacane do tego czasu i w związku z tym, nowe wnioski będą składane - przyjmowane dopiero od 1 września 2009 r.". Następnie, jak dalej wyjaśniła odwołująca, w dniu 2 września 2009 r. była razem z córką w urzędzie, aby pobrać wnioski na nowy okres zasiłkowy i na pytanie, czy otrzyma zasiłek w miesiącu wrześniu, skoro córka rozpocznie naukę w październiku, uzyskała odpowiedź, że okres zasiłkowy został przedłużony i wszystko zostaje "po staremu" na wrzesień i październik, a ponadto poinformowano ją , aby nie składała nowego wniosku, gdyż "będzie odmowa", bo córka nie będzie uczyła się w szkole. Podczas kolejnej wizyty w urzędzie w dniu 14 września 2009 r., ponownie poinformowano ją, że dokumenty do nowego wniosku nie zostaną przyjęte, gdyż córka nie uczy się w szkole. Pracownica jednak przyjęła dokumenty, wystawiając 14-dniowe wezwanie do przedłożenia zaświadczenia o podjęciu nauki, które to następnie złożone zostało w dniu 8 października. Wskazując na wydawanie w sprawie kolejnych decyzji i wypłacanie świadczeń rodzinnych, odwołująca zakwestionowała twierdzenie organu, że nie dopełniła obowiązku zgłoszenia zaistniałych zmian podnosząc, że kilkakrotnie informowała o ukończeniu przez córkę nauki w technikum.

Decyzją z dnia 23 marca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstanyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uregulowane zostały w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym uznanie świadczenia za nienależne w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek, tj. świadczenie rodzinne musi być wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, a ponadto osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stwierdzając, że wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy nie można dokonywać w całkowitym oderwaniu od art. 25 ust. 1 tej ustawy, określającego obowiązek informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, Kolegium wyjaśniło, że istotne znaczenie dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane i nakazania jego zwrotu ma zarówno chwila, w której świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, oraz z którą powinien i mógł zawiadomić organ o tej okoliczności. Odnosząc się do obowiązku powiadomienia organu o zaprzestaniu przez dziecko nauki w szkole, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy osoba pobierająca świadczenie tego nie uczyni, stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 2, 7 i 8, świadczenia rodzinne uważane są za nienależne i podlegają zwrotowi. Wyjaśnił, że ustaleniu zaistnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 ustawy służy samodzielne postępowanie, a kwoty świadczeń rodzinnych nienależnie pobranych podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, które są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Dalej skład orzekający przytoczył regulacje art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 6 i 7 ustawy, a także wskazał na ustalone w art. 3 pkt 18 i pkt 19 ustawy pojęcia “szkoła" i “szkoła wyższa" oraz zanznaczył, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, okres zasiłkowy rozpoczęty w dniu 1 września 2008 r., a trwający do dnia 31 sierpnia 2009 r., na który ustalono prawo do świadczeń rodzinnych, przedłużony został do dnia 31 października 2009 r. Następnie, w oparciu o powołane przepisy przyjął, że w sprawie zostały spełnione warunki określone w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. Uzasadniajac dokonaną ocenę podkreślił, że w decyzji przyznającej świadczenia na okres zasiłkowy od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. strona została pouczona o obowiązku z art. 25 ust. 1 ustawy, jak również o tym, że zmianą mającą wpływ na przyznanie świadczeń jest m.in. przerwanie nauki w szkole przez dziecko pełnoletnie, a w przypadku ukończenia przez dziecko 18-tego roku życia, należy niezwłocznie dostarczyć zaświadczenie potwierdzające kontynuowanie nauki w szkole. Ponadto, pouczenie zawierało informację, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy, nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Skoro decyzja ta została przez stronę odebrana, w ocenie organu, należało uznać, że zapoznała się z jej treścią i zawartym w niej pouczeniem. W decyzji zmieniającej z dnia 27 marca 2009 r., a także kolejnej decyzji z dnia 24 sierpnia 2009 r., pouczono natomiast stronę m.in. o tym, że w przypadku dzieci, które w okresie objętym decyzją ukończą lub maja ukończony 18 rok życia i nie będą kontynuowały nauki w szkole od dnia 1 września 2009 r., należy do dnia 15 września 2009 r. poinformować o tym organ pod rygorem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami za okres od 1 września 2009 r. do października 2009 r., jak równiez o tym, że w przypadku dzieci (bez względu a wiek dziecka), które uprawnione są do dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, należy do dnia 15 września 2009 r. poinformować organ o ewentualnym zaprzestaniu nauki w szkole lub innych zmianach mających wpływ na uprawnienie do niniejszego dodatku, pod rygorem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami za okres od 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r. Organ odwoławczy zaakcentował, że decyzja ta również została doręczona stronie, co świadczy o tym, iż zapoznała się z treścią i zawartym pouczeniem. W czasie obowiązywania decyzji przyznających świadczenia, nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, ponieważ córka wnioskodawczyni zakończyła naukę w szkole i rozpoczęła studia na wyższej uczelni, co zostało potwierdzone zaświadczeniem z dnia 6 października 2009 r., wystawionym przez Uniwersyt [...]. W oparciu o te okoliczność, organ odwoławczy uznał, że skoro córka wnioskodawczyni zakończyła naukę w szkole dnia 31 sierpnia 2009 r. i od tego dnia nie była dzieckiem kontynuującym naukę w szkole, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. To z kolei oznacza, że od 1 września 2009 r. nie była uprawniona do zasiłku rodzinnego. Podkreślajac, że strona była pouczona o konieczności zgłaszania wszelkich zmian w sytuacji dochodowej i życiowej, tak w druku wniosku o świadczenia rodzinne jak i we wskazanych decyzjach, organ odowławczy stwierdził, że nie dopełniła tego obowiązku, a organ I instancji dopiero na podstawie analizy wniosku złożonego na okres zasiłkowy 2009/2010 ustalił, że J. G. nie jest uczennicą szkoły, lecz uczy się w szkole wyższej. Stąd orzeczono, że świadczenia rodzinne wypłacone stronie w okresie od 1 września 2009 r. do 31 października 2009 r. są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Odnosząc się do argumentów odwołania, Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, albowiem z akt sprawy wynika, że strona nie dopełniła obowiązków ustawowych, pomimo kilkakrotnego pouczenia o nich. Zdaniem Kolegium, oceny tej nie zmieniają okoliczności wskazane w odwołaniu, dotyczące wizyt strony w urzędzie, ponieważ dopiero dnia 8 października 2009 r., na żądanie organu przedłożone zostało zaświadczenie o podjęciu przez dziecko nauki w szkole wyższej.

Zaskarżając powyższą decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A. G. podniosła w skardze zarzut wydania w tej samej sprawie dwóch różnych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości uzasadnienie zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Podczas rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 27 września 2011 r. skarżąca oświadczyła, że zgłoszeń dotyczących zmiany stanu faktycznego, w tym zgłoszenia, że córka zdała maturę i podejmie studia z dniem 1 października 2009 r., nie dokonywała na piśmie, lecz ustnie. Miało to miejsce w czerwcu, lipcu, sierpniu oraz trzy razy we wrześniu 2009 r., co odnotowała we własnych, prywatnych aktach. Na okoliczność tego, okazała swoją decyzję z dnia 24 lipca 2009 r., na której sama naniosła zapiski o terminach dokonanych wizyt w organie. Stwierdzając, że jej ustne zgłoszenia, powinna odnotować pracownica organu, do której kierowała informacje o podjęciu przez córkę studiów, skarżąca podniosła, że "decyzje są niesłuszne i za stan rzeczy powinni odpowiadać urzędnicy tzn. Wydział Świadczeń Rodzinnych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. W zakresie oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że podjęto ją z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit c P.p.s.a.

Przedstawienie rozważań, jakie doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności rozpocząć należy od wskazania, że materialną podstawę prawną podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o uznaniu świadczeń rodzinnych, pobranych przez skarżącą za okres od 1 września do 31 października 2009 r., za świadczenia nienależnie pobrane, stanowił art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – zwanej dalej ustawą. Wskazana regulacja określa, co właściwie podkreśliły organy orzekające, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, które stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy, podlegają zwrotowi, uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Z brzmienia tej regulacji wynika zatem, że w przypadku zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia można uznać za nienależnie pobrane jedynie w sytuacji, gdy osoba pobierająca te świadczenia była wcześniej pouczona o braku praw do pobierania świadczeń przy zaistnieniu określonych okoliczności. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że bez wątpienia, za okoliczność powodującą ustanie praw do świadczeń, stosownie do art. 6 ustawy, uznać należy, zaprzestanie nauki w szkole przez dziecko, na które pobierane są świadczenia rodzinne, a które to ukończyło 18 lat i nie legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, w tym także w sytuacji, gdy kontynuuje ono naukę w szkole wyższej. Wprowadzając rozróżnienie pojęć "szkoła" i "szkoła wyższa", w art. 3 pkt pkt 18 i 19 ustawy, ustawodawca, w odniesieniu do dzieci które ukończyły 18 lat i nie legitymują się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, przewidział prawo do świadczeń rodzinnych jedynie w sytuacji, gdy dziecko uczy się w szkole, a nie w szkole wyższej.

W przypadku, gdy świadczenia rodzinne pobrane zostały pomimo zaprzestania przez dziecko nauki w szkole, tj. zaistnienia okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń, uznanie świadczeń, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, za świadczenia nienależnie pobrane, jak już wskazano, uzależnione jest od wcześniejszego pouczenia osoby pobierającej świadczenia o braku prawa do ich pobierania w razie zaistnienia takiej okoliczności. Pouczenie takie, aby mogło wyczerpywać przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, powinno być jasne i czytelne oraz wyjaśniać użyte w nim zwroty, tak aby były one dla adresata zrozumiałe. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowym, pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy, bez jego wyjaśnienia. Nie może ono również odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń co oznacza, że pouczenia zamieszczane standartowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za należyte, w szczególności gdy przytaczają one jedynie przepis ustawy, bez nawet jakiejkolwiek próby jego wyjaśnienia. Takie sformułowania są bowiem dla większości osób, nie posiadających wykształcenia prawniczego, zupełnie nieczytelne i nie mogą być traktowane jako pouczenie o tym, kiedy i jakie okoliczności osoba taka winna wziąć pod uwagę w toku pobierania świadczenia. Ponieważ prawidłowe pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku, brak prawidłowego pouczenia powoduje zatem, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu pobranych kwot, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tychże okolicznościach (zob. wyrok z 26 października 2010 r., VIII SA/Wa 540/10 - LEX 760309, wyrok z 24 marca 2010 r., II SA/Bd 130/10 – LEX nr 576229). Celem pouczenia nie jest bowiem tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też, pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Ocena, czy świadczeniobiorca został prawidłowo pouczony wymaga zatem pewnej indywidualizacji. Przyjąć należy, że pouczenie winno dotyczyć tylko świadczenia przyznanego i wypłaconego. Ponadto, zgodnie z wykładnią językową art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy uznać należy, że winno być ono zawarte w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia albo w ulotce wydanej stronie za potwierdzeniem odbioru, czyli w takiej formie, która umożliwia świadczeniobiorcy bezpośredni, wielokrotny dostęp do pouczenia. Pouczenie dotyczy bowiem zmian w stanie faktycznym, w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia. Pobierający świadczenie musi mieć pełną możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia. Dopiero wówczas można uznać, że osoba pobierająca świadczenia została prawidłowo pouczona, ma świadomość i zrozumienie pojęcia nienależnie pobranego świadczenia oraz skutków i przyczyn, a także możliwości powstania takiej sytuacji. Całkowicie niewystarczającym jest jednak w tym zakresie złożenie jedynie podpisu pod wnioskiem, który znajduje się w aktach administracyjnych. W takiej sytuacji świadczeniobiorca nie ma bowiem możliwości skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia (zob. wyroki NSA z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 593/08 i z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2078/10; opublikowane na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Podkreślić jednak przyjdzie, że celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie stronie sytuacji faktycznej i prawnej, uzasadniającej prawo do świadczeń, lecz również zobowiązanie pobierającego świadczenie do zawiadomienia organu o okolicznościach powodujących utratę tego prawa. Z obowiązkiem organu dotyczącym pouczenia ustawodawca wiąże bowiem obowiązek świadczeniobiorcy określony w art. 25 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Świadczeniobiorca może jednak wywiązać się z obowiązku określonego w art. 25 ust. 1 ustawy tylko wtedy, gdy okoliczność powodująca utratę prawa do świadczenia jest mu znana, czyli gdy został o niej prawidłowo pouczony.

Stosownie do powyższego zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy dokonywać należy w powiązaniu z treścią art. 25 ust. 1 ustawy. To z kolei powoduje, że dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest ustalenie, że świadczeniobiorca przemilczał zaistnienie okoliczności mających wpływ na istnienie uprawnienia do przyznanego świadczenia. Słusznie przy tym Kolegium wskazało, że od osoby pobierającej świadczenie rodzinne tylko wówczas organ może wymagać znajomości okoliczności faktycznych rodzących przeszkodę w dalszym pobieraniu świadczenia, a w następstwie obowiązek zawiadomienia o tych okolicznościach organu, jeżeli osoba ta została o każdej z tych okoliczności z osobna i w sposób wyraźny przez organ pouczona, a nadto dowód pisemny treści tego pouczenia znajduje się w aktach sprawy organu. Dlatego też, w świetle przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, nie można osobie uprawnionej czynić zarzutu niepowiadomienia organu i pobierania świadczenia niezgodnie z prawem, jeżeli organ w przekonujący sposób nie wykaże, iż wcześniej osobę pouczył o ciążących na niej obowiązkach informacyjnych, nałożonych przepisem art. 25 ust. 1 ustawy, a osoba ta ich zaniechała.

Mając na uwadze treść art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a także art. 25 ust. 1 ustawy stwierdzić przyjdzie, że wskazane uregulowania dokładnie określają zakres niezbędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę oceny w zakresie zaistnienia okoliczności wyczerpujących przesłanki uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie organy winny ustalić i ocenić, czy w sprawie zaistniała okoliczność powodująca ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty, jak również, czy strona była w sposób prawidłowy pouczona o okolicznościach mających wpływ na brak prawa do pobierania świadczeń i czy świadomie nie powiadomiła organu o tych okolicznościach. Pobranych świadczeń nie można bowiem uznać za nienależne, gdy strona przyjmowała je bez świadomości, że się jej nie należały. Na ustalenie świadomości w tym zakresie ma natomiast wpływ prawidłowość pouczenia. Przyjąć również należy, że strona nie może ponosić negatywnych skutków będących następstwem nieprawidłowych działań organów.

Ustalenia, jak i ocena w zakresie zaistnienia przesłanek uznania świadczeń za nienależnie pobrane, winny być dokonywane przez organy, tak pierwszej jak i drugiej instancji, według zasad określanych przez przepisy regulujące postępowanie administracyjne (w ich brzmieniu na dzień wydania decyzji). Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W tym zakresie przepis art. 7 K.p.a., nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tego obowiązku jest przede wszystkim przepis art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W myśl art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy przy tym dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności, dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Art. 80 K.p.a. nakazuje natomiast dokonywanie oceny, co do udowodnienia poszczególnych okoliczności, na podstawie całego materiału dowodowego. Na mocy art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może z kolei przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające.

Przywołane uregulowania K.p.a. określają obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego w kwestiach mających znaczenie w sprawie, ale także – co należy podkreślić – poddania zgromadzonych dowodów wnikliwej analizie i ocenie. Stwierdzić też trzeba, że materiał dowodowy jest kompletny wówczas, jeżeli dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i pozwala na ich ustalenie. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne dokonane na podstawie niepełnego materiału dowodowego, jeżeli na jego podstawie nie można potwierdzić zaistnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza jeśli organ kwestionuje oświadczenia strony, co do zaistnienia określonej okoliczności, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organy obowiązane są z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Wyrazem podejmowanych przez organy działań, a także dokonanej przez nie oceny, jest natomiast uzasadnienie decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie ustaleń stanu faktycznego powinno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przy tym również ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych w odwołaniu zarzutów oraz dokonanie oceny uzasadniających je okoliczności.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył wskazane powyżej zasady procesowe i przedwcześnie wyraził stanowisko dotyczące ziszczenia się przesłanek uzasadniających uznanie świadczeń pobranych przez skarżącą, za świadczenia pobrane nienależnie. Ocenę organu w tym zakresie trudno uznać za opartą na wszechstronnie zebranym i rozważonym materiale dowodowym. W szczególności, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i akt administracyjnych nie wynika, aby dokonana została wnikliwa analiza w kontekście okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, dotyczących informowania przez nią pracownika organu o zakończeniu przez jej córkę nauki w technikum i rozpoczęciu przez nią, z dniem 1 października 2009 r. nauki w szkole wyższej.

Organ odwoławczy uznał, że skarżąca pomimo pouczania jej w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, oraz kolejnych decyzjach dotyczących tych świadczeń, o obowiązku wynikającym z art. 25 ust. 1 ustawy oraz o konieczności powiadomienia organu do dnia 15 września 2009 r. o zakończeniu nauki w szkole przez dziecko, które w okresie zasiłkowym kończy 18 lat, czy też niezwłocznym dostarczeniu zaświadczenia o kontynuowaniu przez nie nauki, pod rygorem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, nie dopełniła obowiązku w zakresie poinformowania organu do dnia 15 września 2009 r. o zakończeniu nauki w szkole przez jej córkę i rozpoczęciu przez nią nauki w szkole wyższe. Przyjmując przy tym, że pouczenie strony wyczerpywało przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, Kolegium stwierdziło, że skoro dziecko skarżącej zakończyło naukę w szkole i rozpoczęło naukę w szkole wyższej, świadczenia pobrane w okresie od 1 września do 31 października 2009 r., były świadczeniami nienależnie pobranymi. Odnosząc się do dokonanej oceny, zdaniem Sądu, trudno jednak uznać ją za opartą na wszechstronnie zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym. W szczególności dostrzec należy, że nieprawidłowo organ odwoławczy uznał, iż okoliczności wskazane w odwołaniu nie mają znaczenia w sprawie. W świetle przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy, podnoszony przez skarżącą fakt, że przed dniem 15 września 2009 r., podczas wizyt w wydziale świadczeń rodzinnych informowała pracownika o zaprzestaniu przez jej córkę nauki w szkole i planowanym rozpoczęciu studiów, miał bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. W niniejszej sprawie nie może być pominięte, w ocenie stanu faktycznego, stwierdzenie organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji, z którego wynika, że w dniu 14 września 2009 r. miała miejsce wizyta skarżącej w organie. W trakcie tej wizyty, pracownik przyjmujący od skarżącej dokumenty, dotyczące przyznania świadczenia rodzinnego na nowy okres zasiłkowy "zauważył" zmianę rodzaju szkoły od 1 października 2009 r., tj. Uniwersytet [...]. Organ przyznaje też, że "w związku z tym pracownik poinformował stronę, że nie będzie już osobą uprawnioną do świadczeń."

W świetle poczynionych uwag wskazać należy, że w przypadku ustalenia, że skarżąca dopełniła obowiązku wynikającego z art. 25 ust. 1 ustawy, a pomimo to świadczenia rodzinne zostały jej wypłacone, uznać należałoby, że wypłata świadczeń nie nastąpiła z jej winy, a świadczenia nie były nienależenie pobrane. W takiej sytuacji nie można bowiem świadczeniobiorcy przypisać świadomości co do tego, że uprawnienie do otrzymania świadczenia ustało.

Wbrew ocenie organu odwoławczego, bez znaczenia natomiast pozostaje to, kiedy strona przedłożyła zaświadczenie o rozpoczęciu przez córkę nauki w szkole wyższej. W pouczeniach, które zawarte zostały w decyzjach doręczonych skarżącej, na które to powołuje się organ odwoławczy, nie ma mowy o obowiązku przedłożenia takiego zaświadczenia, a obowiązek wynikający z art. 25 ust. 1 ustawy określony został, jako "konieczność poinformowania organu o zaprzestaniu nauki w szkole".

Odnotować też trzeba, że w pouczeniu nie wskazano żadnej szczególnej formy w jakiej strona winna poinformować organ o zaistniałej okoliczności. W szczególności brak wskazania na formę pisemnego oświadczenia, czy też konieczność przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego naukę w szkole wyższej. W świetle tego, za dopuszczalne przyjąć można ustne poinformowanie organu. Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności informowania przez skarżącą pracownika organu o zakończeniu przez jej córkę nauki w technikum, nie można uznać, że nie dopełniła ona obowiązku poinformowania organu o zaistnieniu okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń. Podkreślić trzeba, że w odwołaniu skarżąca wyraźnie podniosła, że o zakończeniu przez córkę nauki w technikum informowała pracownika organu podczas kolejnych wizyt w urzędzie, począwszy od czerwca 2009 r., w tym miedzy innymi przy zasięganiu informacji na temat możliwości przyznania świadczeń rodzinnych na następny okres zasiłkowy. Raz jeszcze zasygnalizować przyjdzie, że w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że skarżąca zgłosiła się do organu w dniu 14 września 2009 r., a pracownik przyjmujący dokumenty złożone przez nią na nowy okres zasiłkowy dostrzegł, iż wskazywały one na zaprzestanie przez córkę skarżącej nauki w szkole. Jednocześnie też w uzasadnieniu decyzji I instancji zaznaczono, że wizyta skarżącej w organie w dniu 30 września 2009r., była jej kolejną wizytą. Organ bowiem odwołał się do "ponownej wizyty" w tym dniu. Na gruncie stanu faktycznego ujawnionego w decyzji pierwszoinstancyjnej mogą zatem powstać wątpliwości co do tego, czy świadczenia za wrzesień i październik 2009r., nie zostały wypłacone skarżącej pomimo posiadania przez organ wiedzy o zaistnieniu przesłanki ustania prawa do świadczeń rodzinnych. W celu rozstrzygnięcia wątpliwości w tym zakresie, konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność poinformowania przez skarżącą organu o zaistnieniu przesłanki ustania uprawnienia. Jak wynika z akt administracyjnych, w tym zakresie nie zostały jednak przeprowadzone żadne dowody, w szczególności, w postaci przesłuchania strony, bądź świadków. Wobec zaś braku wyjaśnienia wskazanej okoliczności trudno uznać, że w sprawie ustalono oraz dokonano prawidłowej oceny, co do zaistnienia przesłanki określonej w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Zwrócić również należy uwagę, że uznając pouczenia zawarte w decyzjach za prawidłowe i spełniające wymogi z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, organ odwoławczy nie ocenił ich czytelności, w tym również tego, czy użyte w nich zwroty należało uznać za zrozumiale dla strony. Dostrzec natomiast trzeba, że w pouczeniach uwzględnionych przez Kolegium posługiwano się jedynie zwrotem "szkoła" i nie wyjaśniono, co na gruncie ustawy należy rozumieć przez pojęcie "szkoła" i "szkoła wyższa". Rozpoczęcia nauki w szkole wyższej nie wskazano ponadto, jako okoliczności podlegającej obowiązkowi zgłoszenia organowi, a określony w pouczeniu obowiązek przedłożenia zaświadczenia dotyczył tylko okoliczności kontynuowania nauki w szkole przez dziecko, które ukończyło 18 lat.

Wskazane powyżej braki postępowania wyjaśniającego, w zakresie ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkowały naruszeniem przy wydaniu decyzji odwoławczej przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak natomiast należytego i pełnego wykazania w uzasadnieniu decyzji spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, w oparciu o ustalone okoliczności faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, spowodował naruszenie art. 107 § 3 K.p.a..

Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do tego, że badając w niniejszej sprawie, czy w stosunku do skarżącej zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, organ winien rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, w tym związane z pouczeniem skarżącej oraz informowaniem przez nią organu o zaistnieniu okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń rodzinnych.