Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1630/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.207 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art.56 ust.2, art. 70, art. 98
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca Joanna Zabłocka Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Bd 723/13 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Zarządu Województwa K. z dnia 26 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 stycznia 2014 r. oddalił skargę Gminy K. na decyzję Zarządu Województwa [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania na realizację projektu.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Decyzją z dnia 11 [...] 2013 r. Zarząd Województwa [...] określił wysokość dofinansowania podlegającego zwrotowi przez Gminę K. wykorzystanego z naruszeniem procedur, przyznanego na podstawie umowy zawartej w dniu 12 [...] 2009 r. na realizację projektu pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w mieście K. etapy III, IV, IV A, VII i VIII"

Po ponownym rozpoznaniu sprawy instytucja zarządzająca utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Zarząd Województwa wskazał, że założenie beneficjenta o priorytecie postępowania cywilnego w sprawach dotyczących zwrotu środków dofinansowania nie jest prawidłowe i stoi w sprzeczności z zapisami Umowy o dofinansowanie. Podał, że przesłanki zastosowania trybu administracyjnoprawnego wskazane zostały wyraźnie w § 9 pkt 1 i 2 umowy o dofinansowanie projektu.

Instytucja zarządzająca podkreśliła, że sprawa o zwrot dofinansowania udzielonego na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 12 [...] 2009 r. powinna podlegać rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 249, poz. 2104) w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 1557, poz. 1241) , a nie na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240).

Odnosząc się do zarzutu beneficjenta odnośnie do nie uwzględniania "jakichkolwiek (choćby najmniejszych odstępstw), których na etapie podpisywania umowy nie można było przewidzieć", Zarząd Województwa podał, że stanowisko strony nie znajduje uzasadnienia w treści umowy. Postanowienia jej § 15 ust. 3 dopuszczają bowiem uzgodnienie zmian niezbędnych dla prawidłowej realizacji projektu w przypadku wystąpienia niezależnych od beneficjenta okoliczności. Zgodnie z umową, IZ może zmienić, w tym przedłużyć terminy rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu na uzasadniony wniosek beneficjenta przy zapewnieniu, iż beneficjent zgłosi w formie pisemnej zmiany dotyczące realizacji projektu przed ich wprowadzeniem, nie później niż na 30 dni przed planowanym zakończeniem realizacji projektu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach IZ może odstąpić od owego 30-dniowego terminu, tj. może wyrazić zgodę na zmiany w Projekcie do momentu jego zakończenia (§ 4 ust. 2 oraz § 15 ust. 1 umowy). Warunkiem jest zgłoszenie przez beneficjenta planowanych zmian przed ich wprowadzeniem; ponadto w przypadku, gdy przekroczą one 15% wartości wskaźników produktów realizacji projektu, beneficjent zobowiązany jest uprzednio uzyskać zgodę instytucji zarządzającej na ich wprowadzenie (§ 15 ust. 8 umowy w jej pierwotnym brzmieniu).

Zarząd podał, że zgodnie z oceną beneficjenta ujętą w wyjaśnieniach do informacji pokontrolnej, przekazanych do IZ w dniu 27 [...] 2011 r., wprowadzone zmiany stanowiły około 20% zakresu zrealizowanej inwestycji. Zdaniem Zarządu beneficjent miał zatem obowiązek uzyskania zgody IZ RPO na planowane zmiany.

Jednocześnie Zarząd Województwa podał, że wyjaśnienia beneficjenta do informacji pokontrolnej potwierdzają, że wyszczególnione w niej odcinki i elementy sieci kanalizacyjnej nie zostały umieszczone w lokalizacji przewidzianej w dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do wniosku o dofinansowanie projektu lub też nie zostały wykonane w ogóle. Dodatkowo projekt zamienny z [...] 2010 r. nie stanowił części dokumentacji projektowej, co więcej - beneficjent zataił przed IZ jego istnienie ani nie włączył go do dokumentacji. Tym samym beneficjent realizując inwestycję na podstawie dokumentów, które nie stanowiły części dokumentacji projektowej, doprowadził do sfinansowania przez IZ zadania będącego poza zakresem rzeczowym projektu wyznaczonym wnioskiem o dofinansowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca powołała się na protokół kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w którym potwierdził on, że inwestycję wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co jest równoznaczne z faktem, iż dokonane zmiany w projekcie budowlanym nie były istotne i nie wymagały zmiany pozwolenia na budowę. Podała, że art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane potwierdza jej argumentację, iż dla obrotu liniowego cechą charakterystyczną jest długość, a nie lokalizacja. Zdaniem skarżącej wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania, inne niż te, na które środki były przyznane. Inne, a więc odmienne, a nie zmodyfikowane. Jednocześnie fakt powstania szkody lub jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie został wskazany. Według skarżącej oczywistym jest, że brzmienie § 9 pkt 1 i 2 umowy o dofinansowanie projektu oznacza, iż w przypadku wątpliwości co do zasadności wydania przedmiotowej decyzji przenosi się na płaszczyznę cywilną rozpoznawaną przez sądy powszechne - zgodnie z treścią § 20 pkt 3 tej umowy.

Gmina podniosła także, że do dotacji udzielonych po dniu 1 stycznia 2010 r. nie stosuje się przepisów dotychczasowych, lecz przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych, albowiem momentem czasowym "udzielenia" dotacji (o którym stanowi art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych) nie jest data zawarcia umowy przez beneficjenta z Instytucją Zarządzająca, lecz moment czasowy fizycznego udzielania dotacji. Umowa o dofinansowanie jest bowiem jedynie ekspektatywą dotacji, która ziści się w przypadku zajścia wskazanych w niej warunków i obligacji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał, że nie narusza ona prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo zastosował art. 211 ustawy o finansach publicznych z 2005r., a nie 207 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Zdaniem Sądu, do rozliczenia przedmiotowej umowy, ma zastosowanie ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, a w szczególności art. 211, który obowiązywał w dniu 12 sierpnia 2009 r., czyli w dacie zawarcia umowy pomiędzy IZ a beneficjentem. O kluczowym charakterze daty zawarcia umowy świadczy zdaniem Sądu I instancji art. 209 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że szczegółowe warunki przekazywania i wykorzystania dotacji rozwojowej, określa umowa zawarta przez dysponenta środków z beneficjentem dotacji. Odpowiada mu art. 30 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika że podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą (...). Umowa określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (ust. 2). To, że umowa ta nie jest tylko wstępem do udzielenia dotacji, świadczy także art. 30a przywołanej ustawy. Poprzedza ją sformalizowana weryfikacja wyłaniająca beneficjenta, wymóg pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny projektu oraz wymóg zakwalifikowania tego projektu do dofinansowania. Prawo do dofinansowania beneficjent uzyska więc wraz z zawarciem umowy o dofinansowanie i jest to zdaniem Sądu moment kotwiczący ją w prawie. Ustawodawca rozróżnia też pojęcie dotacji udzielonej i wykorzystanej (art. 113 ust. 1 i 2), co dodatkowo potwierdza prawidłowość twierdzenia o wiążącej mocy dla ustalenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wg stanu prawnego z daty umowy a w konsekwencji ustawy o finansach publicznych z 2005 r.

Odnosząc się do zarzutu cywilnego charakteru sprawy Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 211 ust. 4 i nast. ustawy o finansach publicznych, w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Ustawodawca zarówno wydanie decyzji jak i stwierdzenie przesłanek do jej wydania pozostawił zatem instytucji, która działa władczo. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie innym niż wynikający z art. 3 § 2 p.p.s.a. musi wynikać z ustawy szczególnej. Taką ustawą szczególną jest przepisy u.z.p.p.r., która poddaje kontroli sądowoadministracyjnej określone w niej działania podejmowane w ramach realizacji programów operacyjnych. Decyzja o zwrocie dotacji związana z treścią ustawy z.p.p.r., ma charakter władczy i to w sferze nie tylko zadecydowania o zwrocie, ale również co do oceny przesłanek. Tym samym, zdaniem WSA daje to sądowi administracyjnemu prawo do zastosowania art. 3 ust. 3 p.p.s.a. i jednocześnie nie pozwala zarówno beneficjentowi jak i instytucji na poddanie sporu pod rygory przypisane sprawie cywilnoprawnej.

Sąd I instancji podkreślił, że przyznanie dofinansowania projektu nastąpiło na podstawie złożonego wniosku o dofinansowanie, którego załączniki stanowią jego integralną część i precyzują zakres projektu. Projekt zamienny z lipca 2010 r. nie stanowił części dokumentacji projektowej, co więcej - beneficjent zataił przed IZ RPO WK-P jego istnienie ani nie włączył go do tejże dokumentacji. Beneficjent nie udokumentował także realizacji wskaźnika rezultatu założonego projektu, jakim było podłączenie do wybudowanej sieci kanalizacji sanitarnej, co zdaniem Sądu pozostaje w sprzeczności z zasadami RPO WK-P, dotyczącymi refundowania wydatków w systemie płatności pośrednich, z którego beneficjent korzysta w toku realizacji przedmiotowej inwestycji, jak i z samym brzmieniem umowy o dofinansowanie projektu. Tym samym zaistniała przesłanka wystąpienia potencjalnej szkody finansowej dla budżetu ogólnego Unii Europejskiej, ponieważ IZ RPO WK-P na podstawie dokumentów przedłożonych przez beneficjenta, stwierdzających stan faktyczny niezgodny z rzeczywiście wykonanymi pracami budowlanymi, sfinansowała nieuzasadniony wydatek, którego beneficjent nie założył we wniosku o dofinansowanie.

Sąd I instancji podkreślił, że uwzględniając okoliczności stanu faktycznego sprawy - projekt realizowano i finansowano w ramach Osi priorytetowej 2 – istotne znaczenie miało to, aby inwestycja nie pozostawiała wątpliwości co do jej zgodności z prawem ochrony środowiska i w tej sprawie powinny wypowiedzieć się właściwe organy, jednak beneficjent nie zainicjował takiego postępowania. Dla przedsięwzięcia wprawdzie wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 14 [...] 2008 r., jednakże zmiany usytuowania przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko powodują konieczność uzyskania nowej lub zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący odstępując od zatwierdzonego projektu budowlanego zrealizował inwestycję, pozostającą poza wymogami ochrony środowiska, gdyż nie wiedząc de facto co buduje (w jakiej lokalizacji) nie poddał jej wymaganym ocenom. Post factum usiłuje dowieść, że, cechą charakterystyczną nie jest lokalizacja, ale długość, która została wymieniona w art. 72 ust. 2 pkt 1a lit. a ustawy, niewykonanie odcinków nie spowodowało zmiany parametrów wpływających na środowisko.

Sąd I instancji za prawidłową uznał ocenę wyrażoną przez organ odnośnie do umieszczenia odcinków sieci kanalizacyjnej na działkach budowlanych nie wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę co powodowało konieczność uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Twierdzenie beneficjenta, iż zmiany uznane zostały za nieistotne, pozostaje w sprzeczności z tym, iż w lipcu 2010 r. został opracowany projekt zamienny na budowę kanalizacji etap [...] co świadczy o tym, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były liczne i znaczące. Jeżeli projekt zamienny nie został zatwierdzony we właściwym organie administracji architektoniczno - budowlanej, to wykonanie kolektorów w innych trasach niż były zaplanowane, zrealizowano bez wymaganej zgody, czyli bez decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi realizację inwestycji prowadzonej poza wymogami Prawa Budowlanego.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że biorąc pod uwagę skład liczebny zarządu województwa (pięć osób) oraz zasady podejmowania uchwał, nie ma możliwości, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej przez zarząd województwa rozpatrywany był przez zupełnie inny skład osobowy tego organu. Charakter ustrojowy organu samorządu województwa sprawia, że nie jest możliwe powołanie kolejnego składu, w którym uczestniczyłyby zupełnie inne osoby. Odnosząc się do zarzutu dot. art. 75 § 1 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że organ może opierać się na opiniach i ekspertyzach jeżeli w wyniku tego dokona samodzielnych ocen i podejmie rozstrzygnięcie, tym samym zarzut uznał za bezzasadny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina K., zaskarżając ten wyrok w całości wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za postępowanie kasacyjne (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego) wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia 26 [...] 2013 r. nr [...] oparta została o obrazę przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieuwzględnienie treści § 18 i § 20 pkt 3 umowy z dnia 12 [...] 2009r. o dofinansowanie w formie refundacji Projektu pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w mieście K. etapy: III, IV, IVA, VII i VIII nr [...] i nieuwzględnienie porozumienia stron zawartego w umowie o dofinansowanie - zapisu na sąd powszechny, jako właściwy do rozstrzygania sporów wynikających z realizacji umowy, co czyni zaskarżoną decyzję wydaną bez podstawy prawnej, albowiem wydana została w sferze, którą strony poddały regulacji prawa cywilnego, a nie administracyjnego, a konsekwencji wadliwe uznanie podstaw swojej kognicji w sprawie,

b) art. 113 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych i art. 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 209 ust. 1 ustawy z 2005 r. o finansach publicznych, poprzez uznanie, że podpisanie przez beneficjenta umowy o finansowanie jest równoznaczne z udzieleniem dotacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zawarcie umowy o finansowanie jest jedynie "promessą" ( przyrzeczeniem) udzielenia środków, a w konsekwencji do ich zwrotu należy stawać przepisy ustawy o finansach publicznych z dnia 29 sierpnia 2009 r., a nie ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. a w konsekwencji art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe powołanie podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji,

c) naruszenie prawa materialnego, a to art. 211 ust.1 ustawy z 2005 r. o finansach publicznych poprzez zakwalifikowanie przeznaczenia otrzymanych środków przez ich Beneficjenta - Gminę K. nienależnie oraz z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, a w konsekwencji art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie postawy faktycznej i prawnej, na której została oparta.

II. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niedostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia, a to poprzez :

a) zakwalifikowanie przeznaczenia otrzymanych środków przez ich Beneficjenta - Gminę K. nienależnie oraz z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu,

b) akceptację wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 24 §1 pkt 5) k.p.a. przez pracowników organu administracji publicznej biorących udział w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia 11 [...] 2013r., a w konsekwencji do naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, co polegało w szczególności na: poszukiwaniu przy ponownym rozpoznaniu sprawy nowych argumentów na rzecz stanowiska zajętego w pierwszej decyzji, a przez to jedynie powielenie argumentacji dla uzasadnienia zajętego wcześniej stanowiska w sytuacji, gdy poprzednia okazała się wadliwa; przyjęciu biernej postawy, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę zajmowanego przez nią stanowiska,

c) niewskazanie w zaskarżonym wyroku, która ze skarg do WSA stanowiła podstawę rozstrzygnięcia, czy skarga z 31 lipca 2013 r., czy ta z 6 września 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji stwierdził, że organ bez naruszenia prawa ustalił i ocenił, że realizując na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 12 [...] 2009 r., współfinansowany ze środków europejskich, projekt pn. "Budowa sieci kanalizacyjnej w mieście K. etapy III, IV, IV A, VII i VIII", Gmina K. środki na realizację tego przedsięwzięcia uzyskała nienależnie, a ponadto, że wykorzystała je z naruszeniem procedur. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji miały te ustalenia faktyczne – uznane przez Sąd I instancji za prawidłowo przeprowadzone przez organ, jak i prawidłowo ocenione z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa – z których najogólniej rzecz ujmując wynika, że między zamierzoną i opisaną w dokumentacji wniosku o dofinansowanie przez Gminę K. inwestycją, a inwestycją przez nią zrealizowaną nie ma korespondencji, albowiem nie są to inwestycje tożsame. Powyższe stanowiło konsekwencję ustalenia, że Gmin K. nie informując o tym instytucji zarządzającej, ani też nie uzyskując jej zgody, a tym samym działając wbrew postanowieniom § 15 umowy o dofinansowanie, do stosowania i przestrzegania której się zobowiązała, dokonała istotnych zmian realizacyjnych projektowanej i opisanej we wniosku o dofinansowanie inwestycji, poprzez między innymi jej zmiany, w tym zmiany jej biegu oraz objęcie jej zakresem działek ewidencyjnych nie wymienionych pierwotnie w decyzji środowiskowej, a tak zmienione przedsięwzięcie zrealizowała na podstawie projektu zamiennego, bez uzyskania decyzji właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej o zmianie pozwolenia na budowę, która jest wymagana w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiany lokalizacji inwestycji), a także bez uzyskania, wymaganej w związku z zaistniałą sytuacją, decyzji środowiskowej.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.

Przede wszystkim, za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, a tym samym i za nieskuteczny uznać należało zarzut z pkt I. a) petitum skargi kasacyjnej, poprzez który strona skarżąca kasacyjnie zmierzała do wykazania braku kognicji sądu administracyjnego do orzekania w rozpatrywanej sprawie. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest zasadne. Pomija ona bowiem tę istotną okoliczność, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia 26 [...] 2013 r. w sprawie zwrotu dofinansowania na realizację projektu wydana została na podstawie ustawy o finansach publicznych, co z punktu widzenia treści art. 1 i art. 3 § 2 pkt) 1 p.p.s.a. oraz wszystkich konsekwencji wynikających z tej regulacji, nie może pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do braku podstaw do formułowania tezy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w sprawie ze skargi na zgodność z prawem tej decyzji. Podnoszona przez stronę skarżącą kasacyjnie, jako sporna w rozpatrywanej sprawie kwestia, wielokrotnie stanowiła już przedmiot wypowiedzi judykatury, a w ich świetle brak jest podstaw, aby za uzasadnioną i trafną można było uznać ocenę o braku kognicji sądów administracyjnych w sprawach kontroli zgodności z prawem decyzji podejmowanych w przedmiocie zwrotu dofinansowań uzyskanych lub wykorzystanych nieprawidłowo (por. np.: orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II CSK 545/11 oraz z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 9/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 613/14).

Podobnie, za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut z pkt I. b) petitum skargi kasacyjnej, poprzez który strona skarżąca kasacyjnie zmierzała do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja została prawidłowo wydana na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 r. Według bowiem strony skarżącej kasacyjnie, z uwagi na treść art. 113 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, w rozpatrywanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r.

Zarzut ten nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie z następujących powodów.

W punkcie wyjścia podkreślić należy, że zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotę zwrotu "udzielenia dotacji" a tym samym istotę pojęcia "dotacji udzielonych" łączyć należy, nie tyle z umową, czy decyzją przyznającą te dotacje – w tym przypadku, środki przeznaczone na realizacje programów finansowanych z funduszy europejskich – co z ich rzeczywistym przekazaniem, tj. innymi słowy z ich wypłatą beneficjentowi. Z tego mianowicie powodu, że zwrotowi - jak stanowi art. 211 ust. 1 ustawy z 2005 r., a także i art. 207 ust. 1 ustawy z 2009 r. - podlegają dotacje (środki) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo z naruszeniem procedur albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Tym samym, obowiązek zwrotu dotyczyć może tylko środków, które znajdując się - po ich przekazaniu - w dyspozycji beneficjenta zostały przez niego następnie pobrane lub wykorzystane niezgodnie z prawem, nie zaś środków, które jakkolwiek zostały przyznane, to jednak nie zostały jeszcze przekazane beneficjentowi. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić i to, że przyznaniu tych środków na podstawie umowy, czy też decyzji, nie zawsze musi towarzyszyć ich automatyczne przekazanie. To bowiem, determinowane jest spełnieniem określonych i konkretnych warunków. Wobec tego, z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie o reżim prawny stosowany dla potrzeb orzekania w drodze decyzji administracyjnej o zwrocie środków, zasadnicze znaczenie przyznać należy temu kryterium jego ustalania, którym jest data przekazania dotacji (środków), a nie data zawarcia umowy lub wydania decyzji o ich przyznaniu. Skoro więc z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że środki na realizację projektu zostały przekazane (wypłacone) Gminie K. po dniu 1 stycznia 2010 r., a więc po wejściu życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r., to w postępowaniu o ich zwrot zastosowanie miały przepisy tej właśnie ustawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku o zasadności stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie w omawianej kwestii spornej. Nie mniej jednak, nie może to uzasadniać tezy, że w związku z powyższą oceną wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu (por. art. 184 p.p.s.a. in fine). Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej, nie wskazał, ani też nie wyjaśnił jakiego rodzaju konsekwencje wiązać należałoby z zarzucanym naruszeniem prawa, to jednak z całą pewnością nie ma podstaw, aby twierdzić, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a to w związku z niewłaściwym (wadliwym) jej wskazaniem. Niewskazanie albo wskazanie niewłaściwej (błędnej) podstawy prawnej decyzji administracyjnej, w sytuacji istnienia w prawie powszechnie obowiązującym prawnej podstawy jej wydania, nie uzasadnia stanowiska o obarczeniu jej kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jakkolwiek jednocześnie nie wyklucza oceny o jej wadliwości w zakresie odnoszącym się formy decyzji, a więc z punktu widzenia naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Tym samym, wydanie decyzji bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1369/06). W konsekwencji stwierdzić należy więc, że we wskazanych okolicznościach nie można pomijać tej istotnej okoliczności, że prawną podstawę działania organu w sprawie o zwrot środków oraz przesłanki aktualizujące obowiązek jego podjęcia, a także i formę, jaką działanie to powinno przybrać, określał i określa jasny i wyraźny przepis prawa powszechnie obowiązującego, co odnieść należy tak do ustawy o finansach publicznych z 2005 r., jak i do ustawy o finansach publicznych z roku 2009. Tym samym, nawet gdyby uznać, że w rozpatrywanej sprawie miałby mieć zastosowanie art. 207 ust. 1 ustawy z 2009 r., a nie art. 211 ust. 1 ustawy z 2005 r., to jednak w żadnym stopniu nie uzasadnia to stanowiska o wydaniu kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji bez podstawy prawnej. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić również i to, że normy prawne rekonstruowane z przywołanych przepisów, w zakresie odnoszącym się do przesłanek wydania decyzji o zwrocie środków, mają tożsamy charakter (zob. również dla porównania wyrok NSA z dnia 25 października 1984 r., sygn. akt III SA 671/84). Innymi słowy, podstawa prawa wydania decyzji o zwrocie środków wynikała i wynika z aktu prawa powszechnie obowiązującego.

Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszeni art. 211 ust. 1 ustawy finansach publicznych z 2005 r. (pkt I. c) petitum skargi kasacyjnej), a także pozostający z nim w korespondencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim odnosi się on do wadliwego – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – "zakwalifikowania przeznaczenia otrzymanych środków, jako środki nienależne oraz wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu."

Uwzględniając sposób, w jaki omawiane zarzuty zostały skonstruowane oraz uzasadnione w punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że z zarzutów tych, ani z zarzutów dotychczas omówionych nie wynika, aby strona skarżąca kasacyjnie kwestionowała prawidłowość ustaleń faktycznych, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie, co gdyby miało nastąpić, musiałoby przybrać formę opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. i właściwie uzasadnionych (art. 176 p.p.s.a.) zarzutów naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a więc zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami k.p.a. W rozpatrywanej sprawie tak się jednak nie stało. Skoro tak, brak jest podstaw, aby uznać, że sporną w rozpatrywanej sprawie kwestię stanowią ustalenia faktyczne, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie. Omawiany zarzut nie może być uznany za skuteczny również i z tego powodu, że nie można i nie należy mylić ustaleń faktycznych z prawną ich oceną, a taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do omawianych zarzutów kasacyjnych (por. również wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1666/06). Jeżeli bowiem, za fakt należałoby uznać zdarzenie, zjawisko lub sytuację, które zaistniały i miały miejsce, to gdy chodzi o rozpatrywaną sprawę oraz jej stan faktyczny, który przyjęty został przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, za "fakt" w przywołanym tego słowa rozumieniu, uznać należałoby na wstępie już przywołane fakty i okoliczności, które Sąd I instancji uznał za prawidłowo ustalone przez organ, a których strona skarżąca kasacyjnie w żadnym stopniu, ani też w żadnym zakresie nie podważała. Inną natomiast i sporną w rozpatrywanej sprawie kwestią jest to, czy w świetle przepisów obowiązującego prawa, tj. w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych, wymienione powyżej okoliczności i fakty wiążące się ze sposobem wykonania i finansowania z przyznanych na ten cel środków finansowych realizowanej przez Gminę K. inwestycji można i należało kwalifikować, jako sytuację świadczącą o uzyskaniu tych środków nienależnie, a ponadto o wykorzystaniu ich z naruszeniem procedur – jak przyjął to Sąd I instancji uznając stanowisko organu za prawidłowe – czy też nie, jak twierdzić strona skarżąca kasacyjnie. Stanowi to już więc ocenę formułowaną na tym etapie procesu stosowania prawa, który wiąże się z kwalifikowaniem danego faktu z punktu widzenia konkretnej normy prawnej, co innymi słowy oznacza, że ocena, czy w sprawie załatwionej kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją istniały podstawy do żądania zwrotu środków, jako uzyskanych nienależnie i wykorzystanych z naruszeniem procedur, czy też nie, jest już elementem procesu subsumcji stanu faktycznego pod konkretny przepis prawa. Rysująca się na tle omawianych zarzutów kwestia sporna, nie odnosiła się więc do zagadnienia niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy też deficytu ustaleń stanu faktycznego, który przyjęty został za podstawę wyrokowania w sprawie, czego potwierdzeniem – jak wyżej już to pokreślono jest okoliczność braku postawienia zarzutów adresowanych wobec fatycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia - lecz do prawnej oceny tego stanu faktycznego.

Odnosząc się więc do zagadnienia nieprawidłowego – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – zakwalifikowania, z punktu widzenia art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. (art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.) środków publicznych, jako uzyskanych przez Gminę K. nienależnie oraz również wykorzystanych z naruszeniem procedur, co bezpośrednio zmierza do wykazania naruszenia przywołanego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, przypomnieć należy, że zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być on jednak zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Podkreślenia wymaga również, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z przepisem prawa materialnego – z czym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie - to nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozpatrzenie tego zarzutu nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

W sytuacji więc, gdy - jak wielokrotnie już to powyżej podkreślano - strona skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia w uzasadnieniu omawianych zarzutów na czym dokładnie, w relacji do poszczególnych elementów stanu faktycznego, które uznane zostały za istotne i przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie, miałoby polegać niewłaściwe zastosowanie art. 211 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., czy też jego odpowiednika z ustawy ustawy o finansach publicznych z 2009 r, to zarzuty te nie mogły być uznane za skuteczne.

Niezależnie od powyższego, stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do omawianej kwestii spornej przeciwstawić należy następujące argumenty.

W punkcie wyjścia podkreślić należy znaczenie tej zasadniczej w rozpatrywanej sprawie okoliczności, że przyznawaniu, udzielaniu, przekazywaniu i rozliczaniu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, które są środkami publicznymi, towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Okoliczność ich przekazania na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie projektu nie powoduje, że tracą one swój publiczny charakter i nie podlegają żadnej kontroli związanej z prawidłowością ich wydatkowania, a w konsekwencji, że stwierdzonym nieprawidłowościom nie będą towarzyszyły żadne konsekwencje. Wydaje się to być oczywiste, zwłaszcza, że z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż zarząd województwa, jako instytucja zarządzająca, jest w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego odpowiedzialny za jego przygotowanie i realizację (art. 25), a do jego zadań należy między innymi, jak stanowi art. 26 tej ustawy, nie tylko zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o których mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5) i dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11) – co nie ma charakteru bezwarunkowego - ale również prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (pkt 15a). W katalogu tych zadań mieści się, przede wszystkim, wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 przywołanego rozporządzenia (pkt 1), zgodnie z którym instytucja zarządzająca odpowiadając za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zobowiązana jest do uwzględniania zasad należytego zarządzania finansami, w tym szczególności, jak wynika z pkt a) przywołanej regulacji unijnej, zapewnienia, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz, że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. W kontekście istoty sporu prawnego, który zarysował się w rozpatrywanej sprawie, nie można tracić z pola widzenia i tego, że zgodnie z art. 56 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, wydatki o których mowa w tym przepisie, muszą spełniać określone prawem warunki, w tym między innymi warunek, że zasady kwalifikowalności ustanowione na podstawie ust. 4 przewidują kwalifikowalność takich wydatków, a zgodnie z ust. 4 tego przepisu, zasady kwalifikowalności wydatków ustanawia się na poziomie krajowym (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w rozporządzeniach szczególnych dotyczących poszczególnych funduszy) i obejmują one całość wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego. Ponadto, z art. 70 ust. 1 przywołanego rozporządzenia unijnego wynika, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę m.in. przez zapobieganie, wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości oraz odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach, a państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych. Z treści przytoczonej regulacji wynika, że odróżnia ona korygowanie nieprawidłowości od odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami. Jednocześnie, określony w art. 4 rozporządzenia nr 2988/95 wymóg zobowiązywania do zwrotu kwot bezprawnie uzyskanych i wynikający z art. 70 rozporządzenia nr 1083/2006 obowiązek odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych realizowany jest na podstawie przepisów ustaw o finansach publicznych. Jakikolwiek korekty, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz decyzje wydawane na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych są instytucjami odrębnymi, co wynika również z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (por. art. 26 pkt 15 i 15a), to jednak odrębność tych instytucji nie podważa faktu, że i korekty i decyzje określające kwoty do zwrotu wymagają spełnienia przewidzianej prawem unijnym przesłanki nieprawidłowości.

Z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 definiującego pojęcie "nieprawidłowości" wynika, że chodzi naruszenie prawa unijnego lub krajowego skutkujące szkodą dla budżetu UE i wiążące się z wydatkową stroną tego budżetu, a mianowicie ze sfinansowaniem lub ryzykiem sfinansowania nieuzasadnionego wydatku. W sytuacji więc, gdy z punktu widzenia przywołanego przepisu istota nieprawidłowości, o której w nim mowa, wiąże się z bezprawnym działaniem lub zaniechaniem (podjęcia nakazanego prawem działania) skutkującym naruszeniem norm prawa unijnego lub krajowego, to za oczywiste uznać należy, że obowiązkiem organu krajowego jest (powinno być) skonfrontowanie wskazanego działania lub zaniechania z punktu widzenia jego zgodności z konkretnym wzorcem zachowania w celu ustalenia, czy doszło do jego naruszenia, a następnie, w razie ustalenia i potwierdzenia tego naruszenia, zastosowanie odpowiedniej normy konsekwencyjnej. W związku z tym również, że na gruncie przywołanego przepisu, prawodawca unijny operuje pojęciem "działania lub zaniechania powodującego lub mogącego spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego", nie może budzić wątpliwość, że szkoda o której mowa w tym przepisie, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 51/13). Ponadto, z orzecznictwa europejskiego wynika, że beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi (por. np. wyrok SPI z dnia 22 maja 2007 r., C-500/04; wyrok TS z dnia 19 stycznia 2006 r., C-240/03 P).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag i argumentów, nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji nie jest prawidłowe. Zwłaszcza, gdy w tym względzie podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie, praktyczny wymiar stosowania przywołanych regulacji znajdował swoje odzwierciedlenie w treści postanowień umowy o dofinansowanie realizacji projektu (por. zwłaszcza § 1 pkt 1, 12, 20; § 2; § 4; § 6; § 8 pkt 2 i 9; § 9 pkt 1 i 2; § 12 pkt 1; § 15; § 18), którą Gmina K. zawarła z Zarządem Województwa [...], które to postanowienia umowne wraz z postanowieniami aktów do których odsyłają, uznać należało za "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (art. 211 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 208 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.) Ponadto, co do zasady – a potwierdzają to okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, które nie zostały w żaden sposób zakwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie – nie ma podstaw, aby można było wykluczyć to, że obok przesłanki nienależnego pobrania środków może jednocześnie i samodzielnie wystąpić przesłanka wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym jego zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zmierzała na jego gruncie do podjęcia polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie do przyjętego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kierunku wykładni i zastosowania przepisów prawa, a mianowicie wskazanych przepisów k.p.a. Z punktu widzenia określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji im uchybił, co oznacza, że zarzut naruszenia wymienionego przepisu nie jest zasadny.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego keirunku wykładni i zastosowania prawa, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymagała postawienia innych zupełnie zarzutów kasacyjnych, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia. W związku z tym podkreślenia wymaga, że fakt, iż stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.