Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 968/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 10, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 775/13 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Lu 775/13) oddalił wniesioną przez M. S. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta C., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], odmówił M. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem K. R.

Na skutek wniesionego przez M. S. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że wnioskodawczyni w dniu [...] maja 2013 r. złożyła do MOPR w C. wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem K. R., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zdaniem organu, przyznanie świadczenia nie było możliwe bowiem wnioskodawczyni posiadała gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, w [...] ha przeliczeniowych oraz udział ½ we współwłasności gospodarstwa o pow. [...] ha tj. [...] ha przeliczeniowych. Powyższa okoliczność stanowiła zaś negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) dalej "U.o.ś.r.".

M. S., w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze, domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego, wskazując, że stan zdrowia jej syna pogarsza się, w związku z czym wymaga stałej opieki. Skarżąca twierdziła też, że nie posiada środków na leczenie i rehabilitację syna, a ze względu na konieczność sprawowania nad nim opieki, nie może podjąć żadnej pracy. Grunty rolne natomiast wydzierżawiła i nie osiąga z nich żadnych dochodów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że fakt posiadania przez M. S. gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha ([...] ha) oraz współwłasności ½ w gospodarstwie o pow. [...] ha ([...] ha przeliczeniowych), uniemożliwiał przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad synem. Wprawdzie bowiem – jak wywodził Sąd - na tle oceny, czy osobie posiadającej gospodarstwo rolne przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r.), poprzednio istniały w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności, jednak zostały one usunięte na skutek podjęcia w dniu 11 grudnia 2011 r. przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały (sygn. akt I OPS 5/12), w której jednoznacznie wykluczono taką możliwość.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki stwierdził, że - będąc związany treścią w/w uchwały - w pełni zaakceptował, wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko. W sytuacji bowiem, występującej w rozpatrywanej sprawie, nie miała znaczenia okoliczność wydzierżawienia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, skoro w dalszym ciągu korzystała ona z ubezpieczenia społecznego rolników. Zawarcie takiej umowy nie świadczyło zatem o tym, że nie osiąga ona dochodów z gospodarstwa rolnego. M.S. – jak akcentował Sąd - nie zawarła umowy dzierżawy, w trybie powołanej wyżej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, dlatego dochód z jej gospodarstwa rolnego podlegał wyliczeniu - zgodnie z art. 5 ust. 8 U.o.ś.r. W rezultacie nie można było przyjąć, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia, co uprawniałoby ją do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.

M. S. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj.:

- art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie rolnym,

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 U.o.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię rozszerzającą, polegającą na wprowadzeniu dodatkowych, negatywnych przesłanek, i w jej wyniku uznanie, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że mógłby i chciałby podjąć zatrudnienie, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 ww. ustawy - ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność sprawowania opieki;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.:

- art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu obu decyzji, na jakich dowodach oparły organy ustalenia faktyczne sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane gospodarstwo i rodzaj upraw pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje lub z niej rezygnuje z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny. Stwierdzono przy tym, że ww. przepis określa przesłanki pozytywne uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (ust. 1 i 1a). Natomiast przesłanki negatywne, określające kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, ustawodawca zamieścił w art. 17 ust. 5 pkt 1-5. Z treści przywołanego wyżej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikało zaś , że przesłanką, warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca zamieścił natomiast w art. 3 pkt 22 omawianej ustawy. Nie wymienia ona pracy we własnym gospodarstwie rolnym, jako zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ustawodawca w przepisie tym, określając pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wymienił pozarolniczą działalność gospodarczą, co wskazuje na celowy zamiar ustawodawcy nie objęcia tym pojęciem pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, praca w gospodarstwie rolnym została zatem w ustawie o świadczeniach rodzinnych zrównana z innymi formami zatrudnienia lub innymi formami aktywności zawodowej.

W rezultacie, organy administracji publicznej, realizujące świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., zobowiązane były działać na podstawie przytoczonych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie kierować się rozstrzygnięciem sądu administracyjnego czy też samorządowego kolegium odwoławczego wydanym w indywidualnej sprawie i tylko w tej sprawie wiążącym.

W jej ocenie, przyjęta przez organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, interpretacja ww. przepisów rozszerzała w sposób nieuprawniony katalog przesłanek negatywnych, enumeratywnie wymienionych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co było sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca kasacyjnie zwracała ponadto uwagę, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż w niniejszym przypadku naruszono art. 7 i art. 10 k.p.a., gdyż nie zapewniono jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu przed organami administracji publicznej. W wyniku naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przy ustalaniu stanu faktycznego organ pominął też szereg okoliczności, świadczących o ciężkiej sytuacji materialnej rodziny i opieki nad jej chorym synem.

W toku postępowania skarżąca dołączyła pisma i decyzje z KRUS-u, z których wynikało, iż od dnia [...] maja 2014 r. przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne oraz, że w związku z faktem wydzierżawienia gospodarstwa rolnego, nie podlega obecnie ubezpieczeniu społecznemu rolników.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które obejmowały zarówno naruszenie przepisu postępowania, jak i prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy stwierdzić, że nie były ona zasadne. Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP w istocie rzeczy zmierzały bowiem do podważenia, dokonanej przez Sąd I instancji, oceny materialnoprawnej kontrolowanej decyzji. Podkreślić także trzeba, że naruszenie przepisów procedury administracyjnego, może stanowić podstawę kasacyjną, jednakże tylko w sytuacji istotnego jej naruszenia. Powyższe oznacza, że jeżeli uchybienia proceduralne nie miały wpływu na wynik rozstrzygnięcia, to tego rodzaju uchybienia nie mogły stanowić skutecznej podstawy zaskarżenia. Istota zaś rozpoznawanej sprawy polegała na tym, że M. S. nie spełniała przesłanek, wynikających z treści art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. (w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ odwoławczy decyzji).

Powyższe prowadzi jednak już do kwestii materialnoprawnych, które w analizowanym stanie faktycznym stanowiły jego kluczowe zagadnienie. Sprowadzało się ono do rozstrzygnięcia, czy w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązujących w dacie wydanej przez Kolegium zaskarżonej decyzji, posiadający i prowadzący gospodarstwo rolne rolnik, ubezpieczony w KRUS, może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad bliską mu osobą niepełnosprawną.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji rozpoznawał skargę w warunkach związania stanowiskiem poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) i uznał, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. W uzasadnieniu w/w uchwały stwierdzono zaś w szczególności, że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje, osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ww. ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 U.o.ś.r., które zastąpiło dodatek stały, regulowany art. 27 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), polega bowiem na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 U.o.ś.r.

W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wprawdzie zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale pojęcia: "rolnik" ustawa ta nie definiuje. Definicję taką zawiera natomiast art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku – rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji rolnikiem jest zatem osoba, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Sąd nadmienił ponadto, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym oznacza to gospodarstwo rolne - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie przy tym z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej.

W sensie ekonomicznym – jak wywodził Sąd w omawianej uchwale - prowadzenie gospodarstwa rolnego różni się zatem od wskazanych w art. 3 pkt 22 U.o.ś.r., form aktywności zawodowej z tym, że rolnik działa na własny rachunek, ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. W rezultacie - na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sąd zaakcentował ponadto, że praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych, a to oznacza, iż nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 U.o.ś.r., w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia więc rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Ponadto, przechodząc do kwestii regulacji prawnej, zawartej w art. 17 ust. 5 U.o.ś.r., który określa katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wprawdzie nie wymieniono w nim osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, ale okoliczność ta niczego nie dowodziła. Wyłączenia zawarte w przepisie art. 17 ust. 5 U.o.ś.r. nie odnoszą się bowiem do określonych grup zawodowych, czy społecznych, lecz ograniczają dostępność świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 U.o.ś.r. Tak więc, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi - po pierwsze, spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 U.o.ś.r., a po drugie - nie może być beneficjentem dochodów, wymienionych w ust. 5 tego przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 17 ust. 5 U.o.ś.r. pozwala więc skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W ww. uchwale Sąd zwrócił także uwagę, że rolnik, spełniający przesłanki określone w art. 7 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), m.in. posiadający w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1 ha, otrzymuje corocznie, ze środków Unii Europejskiej, jednolitą płatność obszarową. Celowe pominięcie przez prawodawcę prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy wymienianiu form aktywności zawodowej w art. 3 pkt 22 U.o.ś.r., nie godziło także w zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zasada ta polega na tym, że równo winny być traktowane wszystkie podmioty prawa, podobne, to jest charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną). W ocenie Sądu zaś rolnicy, prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 U.o.ś.r., formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma więc zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto, wszystkie formy aktywności, wymienione w ww. przepisie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku zaś rolników, ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego, określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenie społeczne rolników, jeżeli nie podlegają oni obowiązkowi ubezpieczeń społecznych na podstawie ustawy systemowej, regulują odrębne przepisy, tj. ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 U.o.ś.r.) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest bowiem formą świadczeń niepieniężnych, które należą do form wsparcia z pomocy społecznej. W myśl zaś art. 16 ust. 6b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne finansuje w całości wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zatem opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Analizując omawiane zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny wziął również pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1 ). Ustalając zaś reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich w tych rozporządzeniach, Rada kierowała się fundamentalną zasadą, wpisaną w materię Traktatu o Unii Europejskiej, według której prawo wspólnotowe musi gwarantować pracownikom przemieszczającym się w obrębie Unii całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń. Powołane rozporządzenia stosuje się natomiast tylko do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub są bezpaństwowcami, bądź uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin. Pod pojęciem pracy najemnej - w ujęciu postanowień rozporządzenia - należy rozumieć wszelkie formy aktywności zawodowej, przy czym należy dodać, że chodzi tu o formy zatrudnienia niesamodzielnego. Pracownikiem – w rozumieniu prawa UE – jest bowiem osoba fizyczna, która świadczy na rzecz innego podmiotu określoną pracę, mającą wymiar ekonomiczny, pozostając pod kierownictwem tego podmiotu i otrzymując w zamian wynagrodzenie.

W związku z powyższym, z punktu widzenia koncepcji zatrudnienia, przyjętej we wspomnianym wyżej rozporządzeniu, za wykonującego pracę najemną należy uznać każdego, kto - z racji podejmowania aktywności zarobkowej - podlega systemowi zabezpieczenia społecznego danego państwa i nie może być uznany za osobę wykonującą pracę na własny rachunek. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne do takiej kategorii zaś nie należy.

Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela, należało wiec uznać, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. (w brzemieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.) prowadzenie gospodarstwa rolnego przez skarżącą stanowiło negatywną przesłankę do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanka ta zaś – jak wyżej to wyjaśniono - nie wynikała z dokonania nieprawidłowej (niezasadnie rozszerzonej) wykładni ww. przepisów. Nie można w związku tym było zatem uznać, że organy obu instancji, odmawiając przyznania M. S. ww. świadczenia, naruszały zasadę legalizmu, wyrażoną zarówno w art. 2 ustawy zasadniczej, jak również w art. 6 k.p.a. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji M. S. była właścicielem gospodarstwa rolnego i z tego tytułu podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, a zatem nie można było jej uznać za osobę rezygnującą z zatrudnienia, czy też nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Bez wpływu na przytoczoną wyżej ocenę pozostawały, przedstawione przez skarżącą pisma i decyzje z KRUS-u, z których wynikało, iż od dnia [...] maja 2014 r. skarżącej przyznano świadczenie pielęgnacyjne oraz, że w związku z wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego nie podlega ona już ubezpieczeniu społecznemu rolników. Fakty te bowiem dotyczyły stanu faktycznego, zaistniałego po wydaniu kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Z uwagi na to, że art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej, działającemu z urzędu, wynagrodzenia. Wynagrodzenie to, jako należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 ww. ustawy.