Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 155/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1417
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sławomir Antoniuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2015 r. 1. zobowiązuje Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku T. S. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa na rzecz T. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. S. w skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze zarzucił Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o:

1) zobowiązanie Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa do rozpoznania powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i udostępnienia żądanej informacji;

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] października 2015 r. zwrócił się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o udostępnienie kopii opinii prawnej, sporządzonej w marcu 2015 r. w sprawie finansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego ze środków własnych. Nadmienił, że o opinii tej była mowa przez w artykule pt. "[...]", opublikowanym w Dzienniku [...] z dnia [...] września 2015 r. Skarżący wskazał, że pismem z dnia [...] października 2015 r. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa udzielił wzajemnie sprzecznych odpowiedzi. Z jednej strony organ wskazał, że Prokuratoria sporządziła taką opinię na wniosek Wojewody [...] i została ona przekazana Wojewodzie, który w chwili obecnej jest jej dysponentem i do tego organu należy zwracać się o jej udostępnienie. Jednocześnie podał, że opinie prawne nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie skarżącego opinia sporządzona przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa na wniosek organu administracji publicznej nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego lecz jest oficjalnym stanowiskiem Prokuratorii w ważnej sprawie publicznej, sporządzonym dla potrzeb innego organu państwa i jako taka jest informacją publiczną.

W odpowiedzi na skargę Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Żądanie odrzucenia skargi organ argumentował tym, iż wbrew dyspozycji art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej P.p.s.a.) skarżący wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego bez poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Natomiast uzasadniając żądanie oddalenia skargi organ podał, że żądany dokument stanowi kategorię dokumentów wewnętrznych, które nie zawierają stanowiska organu, lecz służą do przygotowania tego stanowiska, z tych też przyczyn żądana opinia nie mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 – dalej u.d.i.p.), albowiem nie stanowi wyrazu stanowiska organu w sprawach publicznych. Podkreślono, że zakres działań Prokuratorii obejmuje wykonywanie zastępstwa procesowego, tym samym za finalne dokumenty wytwarzane przez Prokuratorię należy uznać pisma procesowe składane we właściwych postępowaniach. Korespondencja służąca do przygotowania stanowiska procesowego musi być traktowana jako dokumenty wewnętrzne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1064/15 oddalił skargę T. S.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a., co oznacza, że żądanie Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o odrzucenie skargi jest niezasadne.

Oceniając merytoryczną zasadność skargi Sąd wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zastosowanie wyłącznie do informacji publicznych w rozumieniu tej ustawy. Istota zagadnienia sprowadza się zatem do ustalenia, czym jest żądana opinia: czy nosi ona cechy opinii, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., czy też stanowi pogląd odnoszący się do wykładni określonych przepisów, lub też stanowi dokument sporządzony w ramach konkretnego postępowania związanego z zastępstwem procesowym. Sąd wskazał przy tym, że wydawanie opinii, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 1150 ze zm., dalej ustawa o Prokuratorii), należy do zadań Prokuratorii.

Rozstrzygając o charakterze objętej wnioskiem opinii, Sąd dokonał jej opisu. Stwierdził, że stanowi ona pobieżną (z uwagi na szczupły rozmiar, zaledwie kilka stron) wykładnię przepisów prawnych z zakresu ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie wojewódzkim, w kontekście finansowania zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego, będącymi zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, ze środków własnych tych jednostek. Nie odnosi się do konkretnej sprawy, a jedynie komentuje przepisy, nawiązując do treści art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 129 i art. 216 ustawy o finansach publicznych. Została podpisana przez starszego radcę Prokuratorii Generalnej SK, nie jest sporządzona na oficjalnym druku Prokuratorii Generalnej SK, w jej nagłówku nie umieszczono pieczęci firmowej Prokuratorii, nie wskazano też na adresata opinii. Z jej treści nie wynika, aby została ona sporządzona na potrzeby ewentualnego procesu legislacyjnego, przeprowadzona wykładnia przepisów nie nawiązuj także do konkretnych stanów faktycznych czy konkretnego postępowania, nie jest zatem opinią wydaną w ramach prowadzenia przez Prokuratorię Generalną konkretnej sprawy.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że opinia stanowi wykładnię prawa i zawiera jedynie pogląd jej autora – konkretnie wskazanego starszego radcy Prokuratorii Generalnej S.P. Nie wynika z opinii, aby poglądy w niej ujawnione były poglądami organu jakim jest Prokuratoria Generalna SP. Za takim stwierdzeniem przemawia brak sporządzenia opinii na druku firmowym, brak opatrzenia jej numerem porządkowym i pieczęciami firmowymi. Do takiej opinii nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Objęta wnioskiem opinia nie jest zatem informacją publiczną, nie dotyczy bowiem faktów, lecz wykładni prawa, zawiera jedynie treści intelektualne nie powiązane wprost z żadnymi stanami faktycznymi, zaś takie formy jak recenzje, polemiki, glosy z rożnych dziedzin prawa, niedotyczące sfery danych i faktów publicznych, nie mają waloru informacji publicznych. W tym zakresie Sąd powołał się na wyroki NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 724/14 i z 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z 22 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 712/06.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego T. S. zarzucił wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej i okoliczności faktycznych, których dotyczą zarzuty podniesione w skardze, w oparciu o które Sąd uznał, że informacje będące przedmiotem skargi, wytworzone w ramach działalności organu władzy publicznej, nie są informacją publiczną;

2. przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że informacje wytworzone w ramach działania organu władzy publicznej nie stanowią informacji związanej z jego działalnością i nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej,

- art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że informacja, o której udostępnienie wnioskował skarżący nie stanowi informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1730/16 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

NSA za uzasadniony uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w powiązaniu z przepisami art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o Prokuratorii. Jako nieuprawniony NSA ocenił argument Sądu I instancji, że w sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, albowiem ze względu na charakter opinii, która nie dotyczy faktów, jej stosowanie jest wyłączone na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a dostęp do treści aktów prawnych reguluje ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

NSA wskazał, iż brak jest podstaw, aby kwalifikować przedmiotową opinię, nawet jeśli dotyczy wykładni przepisów, jako akt prawny, podlegający ogłoszeniu. Taki wniosek uzasadnienia Sądu I instancji nie koreluje w ustaleniami faktycznymi co do treści opinii i nie uzasadnia oddalenia skargi.

Nie jest także prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że opinia stanowi jedynie wyraz poglądów jej autora i nie jest wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie zawiera informacji publicznej. Sporządzenie dokumentu urzędowego na formularzu opatrzonym firmowym nadrukiem, opatrzenie pieczęcią organu nie są bowiem elementami koniecznymi. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Rozważając zatem, czy przedmiotowa opinia jest dokumentem urzędowy w rozumieniu ustawy, Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę wskazane w art. 6 ust. 2 u.i.d.p. elementy, wśród których nie wymienia się takich cech jak obszerność, czy sporządzenie na oficjalnym druku. Sąd I instancji pominął przy tym zgłaszaną przez skarżącego kwestię, że opinia została przygotowana na zlecenie organu administracji rządowej i temu organowi przekazana. Do tej kwestii w uzasadnieniu wyroku w ogóle się nie odniesiono, mimo że skarżący wskazywał na informację o przekazanie opinii wojewodzie. W tym kontekście traci na znaczeniu twierdzenie, że w opinii nie określono jej adresata, skoro Sąd I instancji nie zweryfikował trybu jej sporządzenia i przekazania. Nie został zatem potwierdzony argument, że opinia jest dokumentem wewnętrznym, przygotowanym przez pracownika organu w ramach prowadzonej procedury przygotowywania ostatecznego stanowiska organu, skoro opinia w sporządzonej formie została wydana na zewnątrz. Dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej i nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko takie podzielił także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12.

NSA zarzucił, że rozważając charakter opinii Sąd I instancji zupełnie pominął przepisy regulujące działanie organu, którego pracownik ją sporządził. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o Prokuratorii, do jej zadań jako organu służącego zapewnieniu ochrony prawnej praw i interesów Skarbu Państwa, należy wydawanie opinii prawnych. Natomiast przepis art. 10 ust. 1 ustawy o Prokuratorii stanowi, że w sprawach dotyczących ważnych praw lub interesów Skarbu Państwa, Prokuratoria, na wniosek podmiotu reprezentującego Skarb Państwa, wydaje opinie prawne. Wydawanie opinii prawnych jest zatem jedną z ustawowych form wykonywania przez organ jego zadań i w tym kontekście powinno być przeprowadzone badanie przedmiotowej opinii jako ewentualnego dokumentu urzędowego zawierającego informację publiczną.

NSA podkreślił przy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokument urzędowy zawierać może oświadczenie wiedzy, co w przypadku organu wyznaczonego do zapewnienia ochrony prawnej, może dotyczyć wiedzy o prawie, a takich kwestii zwykle dotyczą opinie prawne. Nie jest zatem także przekonujący argument, że opinia nie zawiera informacji publicznej, bo nie dotyczy faktów, a jedynie wykładni prawa. Do opinii prawnej sporządzanej przez Prokuratorię Generalną SP w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o Prokuratorii i stanowiącej formę działania tego organu, o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, nie znajdują też zastosowania wnioski formułowane w orzecznictwie odnośnie takich form wyrażania stanowiska, jak glosy, polemiki, recenzje. Jednocześnie NSA zastrzegł, że uznanie opinii za dokument zawierający informację publiczną nie zwalnia tej informacji z możliwości ochrony ze względu na poufność wynikającą z innych przepisów prawa lub też z obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej przez radcę Prokuratorii, o czym stanowi art. 34 ust. 3 i art. 37 ustawy o Prokuratorii. Kwestie te nie mają jednak znaczenia w związku z przedmiotem postępowania, nie doszło bowiem do odmowy udzielenia informacji ze względu na obowiązek zachowania poufności.

W konsekwencji za uzasadniony NSA uznał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wskazując, iż w przedstawieniu okoliczności faktycznych pominięto istotą dla charakterystyki opinii kwestię trybu jej sporządzenia i wydania, eksponując nieistotne cechy związane z jej formą, z równoczesnym pominięciem w stanie prawnym przepisów regulujących taką formę działania Prokuratorii Generalnej SP jak sporządzanie opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Zgodnie z kolei z art. 190 ww. ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1730/16 jako błędne ocenił stanowisko WSA w Warszawie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie nie podzielił stanowiska WSA w Warszawie, że żądana przez skarżącego opinia stanowi jedynie wyraz poglądów jej autora i nie jest wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie zawiera informacji publicznej, a także, że żądana opinia jest dokumentem wewnętrznym, przygotowanym przez pracownika organu w ramach prowadzonej procedury przygotowywania ostatecznego stanowiska organu, skoro opinia w sporządzonej formie została wydana na zewnątrz.

Obowiązkiem Sądu I instancji rozpoznającego ponownie sprawę była zatem ocena, czy żądane przez skarżącego opinia stanowi informację publiczną.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że T. S. we wniosku z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej zwrócił się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o udostępnienie kopii opinii prawnej, sporządzonej w marcu 2015 r. przez Prokuratorię w sprawie finansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego ze środków własnych.

Stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie, jaka informacja posiada walor informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165). Zwraca się też uwagę, że informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest natomiast treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę żądana przez skarżącego opinia prawna sporządzona przez Prokuratorię Generalną SP mieści się w pojęciu dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Z wyjaśnień przekazanych skarżącemu przez Prezesa Prokuratorii Generalnej SP w piśmie z dnia [...] października 2015 r. wynika, że przedmiotowa opinia została sporządzona przez Prokuratorię Generalną SP na wniosek Wojewody [...] i przekazana temu Wojewodzie.

Z powyższego można wywieść iż opinia ta została sporządzona w ramach ustawowych zadań Prokuratorii Generalnej SP. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 (obowiązującej w dacie wydawania tej opinii) ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 1150 zez m.), do jej zadań jako organu służącego zapewnieniu ochrony prawnej praw i interesów Skarbu Państwa, należało m. in. wydawanie opinii prawnych. Natomiast przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy stanowił, że w sprawach dotyczących ważnych praw lub interesów Skarbu Państwa, Prokuratoria Generalna, na wniosek podmiotu reprezentującego Skarb Państwa, wydaje opinie prawne.

Opinia ta stanowi zatem dokument urzędowy w rozumieniu z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż jest oświadczeniem wiedzy o obowiązującym prawie sporządzonym na piśmie przez funkcjonariusza publicznego w osobie starszego radcy Prokuratorii Generalnej SP w ramach jego kompetencji, skierowanym do innego podmiotu tj. Wojewody [...]. Jak wynika z pisma przewodniego załączonego do tej opinii została ona przekazana Wojewodzie [...] przez Prezesa Prokuratorii Generalnej SP jako oficjalne stanowisko Prokuratorii w kwestii wykładni przepisów dotyczących zasad finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego. Opinia ta mieści się zatem w pojęciu informacji publicznej o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.

W świetle powyższych ustaleń skargę na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej SP w rozpoznaniu wniosku T. S. z dnia [...] października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej należy uznać za uzasadnioną.

Skoro bowiem Prezes Prokuratorii Generalnej SP dysponuje żądaną informacją publiczną w postaci opinii w sprawie finansowania zadań zleconych przez jednostki samorządu terytorialnego ze środków własnych, a opinia ta stanowi informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej.

Rozpatrując zatem przedmiotowy wniosek Prezes Prokuratorii Generalnej SP mógł albo udostępnić żądaną informację lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówić w drodze decyzji jej udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych lub o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że Prezes Prokuratorii Generalnej SP pozostaje w bezczynności.

Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej SP, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie spostrzega się, że przy ocenie charakteru bezczynności kluczowa jest długość okresu tej bezczynności (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Podkreślenia nadto wymaga, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała z błędnego przeświadczenia, że żądana opinia nie stanowi informacji publicznej. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.