Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2165/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Legionowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 164/13 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną,


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 164/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej Legionowo na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 listopada 2012 r., nr [...], wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Legionowski decyzją z dnia 5 października 2012 r. ustalił odszkodowanie za działkę zajętą pod drogę publiczną gminną – ulicę A. w Legionowie, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 72 m² , w obrębie ewidencyjnym 33, w wysokości 21.632 zł na rzecz D. M. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), a decyzję oparto na podstawie operatu szacunkowego z dnia 7 marca 2012 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Legionowa, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 20 listopada 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy wspomnianą decyzję Starosty Legionowskiego z dnia 5 października 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Kwestia sporna sprowadzała się jedynie do prawidłowości ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca, według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm. [obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.] – dalej zwana u.g.n.). W przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm. – dalej zwane rozporządzeniem z 2004 r.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz zgodnie ze standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Odnosząc się do oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 21 marca 2012 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych w operacie szacunkowym zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 4 znowelizowanego rozporządzenia z 2004 r., przyjmując podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej i biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta Legionowa, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, objętych transakcjami sprzedaży w okresie od maja 2010 r. do listopada 2011 r. Wobec tego, że na analizowanym rynku lokalnym obejmującym miasto Legionowo nie odnotowano transakcji sprzedaży działek przeznaczonych bądź zajętych pod drogi, spełniających warunek podobieństwa, które mogłyby posłużyć jako materiał porównawczy, rzeczoznawca majątkowy zobligowany był do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości według wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca ze zbioru dostępnych transakcji wybrał próbkę 14 transakcji umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zastosował przy tym właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat jest spójny, prawidłowo uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Miejska Legionowo zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 153 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 2 pkt 2 oraz z § 36 ust. 5 rozporządzenia z 2004 r. poprzez oparcie się na sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołał znajdujące zastosowanie w sprawie regulacje prawne oraz podniósł, że z analizy operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia wartości zajętej pod drogę nieruchomości wynika, iż do wyceny rzeczoznawca zastosowała przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r., przyjmując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań 14 transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych na obszarze miasta Legionowa, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2010 – 2011. Brak bowiem było na analizowanym rynku lokalnym obejmujący teren powiatu legionowskiego transakcji na nieruchomościach przeznaczonych pod drogi spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. Kryterium wyboru przez rzeczoznawcę tych transakcji z bazy danych stanowiło podobieństwo podlegających obrotowi nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem położenia (strefy) lokalizacji, sąsiedztwa, jakości drogi dojazdowej i uzbrojenia. W ocenie Sądu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia z 2004 r., a organy prawidłowo uznały, że został on prawidłowo uzasadniony. Jak wynika z treści operatu został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych, określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacji, sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, a także przeznaczenia nieruchomości), jak i samej wyceny (wybór podejścia, metody i techniki wyceny, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, określenie wagi i ocenę cech rynkowych, określenie sumy współczynników korygujących oraz wartość przedmiotu wyceny). Nie zawiera niejasności, nielogiczności, sprzeczności czy braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dodatkowo Sąd zauważył, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania swojej wiedzy specjalistycznej oraz dołożenia należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości ściśle specjalnych. Sąd nie podzielił także zarzutu niezebrania materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej Gminy Miejskiej Legionowo zarzucono naruszenie prawa materialnego na skutek błędnego zastosowania przepisu art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 6 oraz ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. i uznania operatu szacunkowego z dnia 17 marca 2012 r. za prawidłowy w sytuacji, gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości ocenianej i do zawyżenia orzeczonego odszkodowania. Zarzucono też naruszenie przepisu art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2004 r. na skutek uznania, że wspomniany operat spełnia wymogi określone w tych przepisach, podczas, gdy jego autor zastosował niewłaściwe współczynniki korygujące. Zarzucono ponadto naruszenie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej w skrócie: "P.p.s.a.", w zw. z art. 7, 77, 80 i art. 107 K.p.a. na skutek nie dostrzeżenia przez Sąd I instancji braku wnikliwej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego.

W oparciu o powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównania transakcje, do jakich doszło w odstępie dwóch lat od daty wykonania operatu, co w powiązaniu z powszechnie znanym kryzysem na rynku nieruchomości, jaki wystąpił w latach późniejszych, nie pozwala na przyjęcie, że istotnie odszkodowanie zostało ustalone na dzień wydania decyzji. Podkreślono, że podejście porównawcze stosuje się tylko wtedy, gdy znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, a w przedmiotowej sprawie nieruchomości te różniły się znacznie wielkością. Nieruchomość wyceniana jest znacznie mniejsza od nieruchomości wziętych do porównań i nie mogła być wykorzystana do innych celów niż budowa drogi. W operacie zabrakło zastosowania korekty tej cechy wyróżniającej. Nielogiczne jest zatem przyjęcie, że nabywca takiej specyficznej nieruchomości kupiłby ją na wolnym rynku po cenach zbliżonych do nieruchomości przeznaczonych na cele budowlane. Metoda przyjęta przez rzeczoznawcę, która nie uwzględniała transakcji związanych z przeznaczeniem nieruchomości pod drogi publiczne, doprowadziła do zawyżenia wartości wycenianego gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia, bowiem zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego nie są zasadne.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dotyczą one braku wnikliwego rozpatrzenia wszelkich dowodów, a w szczególności operatu szacunkowego. Stanowisko Sądu I instancji, że wydane decyzje nie naruszają art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. nie jest jednak wadliwe i pozbawione podstaw. Zarówno wydane decyzje, jak i uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odnoszą się merytorycznie do operatu, dokonując jego ceny jako dowodu w sprawie. Zawarte w nich stwierdzenia, że za wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących odpowiada rzeczoznawca, a kwestie te należą do sfery jego wiedzy fachowej, nie oznacza odstąpienia od oceny operatu i bezkrytycznego przyjęcia. Nadto stwierdzenia te nie są bezpodstawne, albowiem w istocie przeprowadzenie szacunku jest sprawą zastosowania wiedzy fachowej.

Organy uwzględniły całokształt materiału dowodowego, w tym zastrzeżenia Gminy, które zostały wyjaśnione przez rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej przepis art. 156 ust. 3 u.g.n., wprowadzający domniemanie aktualności operatu przez 12 miesięcy, nie ogranicza doboru transakcji nieruchomościami podobnymi do analogicznego okresu. W operacie przyjęto transakcje z lat 2010-2012, jednocześnie podając ceny nieruchomości są stabilne i nie zaobserwowano ich zmian w tym czasie. Tej tezy rzeczoznawcy strona skarżąca w żadne sposób nie podważyła, nie stanowi bowiem takiego podważenia stanowiska rzeczoznawcy stawianie tezy przeciwnej, że kryzys gospodarczy generuje spadek cen nieruchomości. Nie znajduje także potwierdzenia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zarzut, że zaakceptowany operat nie bazuje na nieruchomościach podobnych. Z opisu ustalonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w operacie zastosowano współczynniki korygujące dotyczące cech mających wpływ na wartość. Doboru tych cech i wartości współczynników skutecznie nie podważono. Nie świadczy o wadliwości wyliczeń dokonanych w operacie także zarzut, że do porównania przyjęto nieruchomości większe, niż wyceniana. Rzeczoznawca każdorazowo wyliczał bowiem cenę 1 m2 gruntu, wskazując nadto, że za nieruchomości większe uzyskuje się niższe ceny. Ustalenie ceny 1 m2, a następnie zastosowanie współczynników korygujących nie potwierdza zarzutu, że wielkość nieruchomości przyjętych do porównania jest cechą podważającą rzetelność operatu. Z akt sprawy nadto wynika, że strony brały czynny udział w postępowaniu, miały możliwość wypowiedzenia się co do dowodów, brały udział w rozprawie. Gmina nie zwróciła się o ocenę operatu na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Nie wykazała także, aby na terenie gminy były przeprowadzone transakcje działkami drogowymi, chociaż dysponuje rozeznaniem co do transakcji prowadzonych na jej terenie. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający, został prawidłowo oceniony i daje podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w ustalonej operatem wysokości.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi, że rzeczoznawca sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, co w sprawie miało miejsce. Przepis art. 129 ust. 3 u.g.n. odnosi się natomiast do przyznania w ramach odszkodowania nieruchomości zamiennej, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Wobec powyższego zarzuty naruszenia powołanych przepisów poprzez ich błędne zastosowanie są bezzasadne.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zarzut naruszenia tego przepisu zawarty w skardze kasacyjnej bazuje na twierdzeniu, że naruszenie jest skutkiem wadliwego zastosowania współczynników korygujących cechy nieruchomości wycenianej, wadliwego doboru nieruchomości podobnych, łączy się zatem z zarzutami naruszenia prawa procesowego. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Wobec uprzedniego rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zgłoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione, nie mógł odnieść skutku zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, bazujący na założeniu, że stan faktyczny sprawy jest odmienny od przyjętego przez Sąd I instancji.

Stawiając zarzut naruszenia § 36 ust. 1, 4 i 6 rozporządzenia strona skarżąca kasacyjnie stwierdza, że rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny nie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, ale transakcje nieruchomościami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, a w tym celu winien wziąć pod uwagę także transakcje na rynku regionalnym. Ponieważ sprawa niewątpliwie dotyczyła ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., zatem zarzut naruszenia § 36 ust. 6 rozporządzenia nie jest trafny, albowiem stanowi on podstawę do odpowiedniego zastosowania przepisów § 36 ust. 1-4, co nie jest kwestionowane. Wadliwe jest jednak stanowisko skarżącej kasacyjnie, że stosując podejście porównawcze w pierwszej kolejności rzeczoznawca i organy winny wziąć pod uwagę transakcje gruntami odpowiednio przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne, poszukując ich także na rynku regionalnym, a dopiero w drugiej kolejności uwzględnić przeznaczenie gruntów przyległych. Zwraca uwagę, że w skardze kasacyjnej strona posługuje się terminologią znaną rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., czyli do dnia wejścia w życie zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lica 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). W ówczesnym brzmieniu § 36 ust. 1 rozporządzenia przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Aktualne brzmienie przepisów § 36 rozporządzenia nie posługuje się rozróżnieniem na grunty zajęte i przeznaczone pod drogi, zmieniając zasady ustalania odszkodowania w analizowanym zakresie, wobec czego utraciły na znaczeniu stanowiska judykatury formułowane w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego.

Mające odpowiednie zastosowanie w sprawie przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia jako zasadę wprowadzają ustalenie wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na cele drogowe. Zasady ustalania wartości rynkowej określają przepisy § 36 ust. 1, 3 i 4, odnoszące się do różnych stanów faktycznych. Dopiero, gdy ustalenie wartości rynkowej nie jest możliwe, albowiem dane z rynku lokalnego i regionalnego są niewystarczające, wartość określa się w podejściu kosztowym, które służy określeniu wartości odtworzeniowej (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia, mający zastosowanie w stwierdzonym stanie faktycznym, jako zasadę wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie gruntów przeważające wśród gruntów przyległych, co służy realizacji ekwiwalentności odszkodowania, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Rzeczoznawca w operacie wykluczyła możliwość ustalenia ceny rynkowej w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, ze względu na ich brak. Stwierdzono, że na terenie powiatu legionowskiego występują jedynie transakcje drogami wewnętrznymi, na terenie wiejskim, brak jest transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, spełniającymi warunek podobieństwa. Należy pamiętać, że przepisy § 36 ust. 1 i 4 dotyczą ustalenia wartości rynkowej, zatem zastosowanie znajdują zarówno przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. wykluczający z ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, które nie mogą być przedmiotem obrotu (do jakich należą drogi publiczne) oraz przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określający kryteria wartości rynkowej. Wykluczając istnienie w powiecie legionowskim rynku nieruchomości drogowych, mogącego służyć określeniu wartości rynkowej, organy nie miały podstaw do stosowania przepisu § 36 ust. 2 rozporządzenia, albowiem dotyczy on już kolejnego etapu, gdy nie jest możliwe określenie wartości rynkowej. Natomiast brak transakcji nieruchomościami drogowymi nie czyni niemożliwym ustalenia wartości rynkowej na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten bowiem jako zasadę przyjmuje określanie wartości rynkowej w oparciu o grunty przyległe. Teza, że szacowanie w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych prowadzi do zawyżenia wartości jest przy tym zupełnie chybiona, albowiem to sam ustawodawca dla określenia wartości rynkowej działek wywłaszczonych lub przejętych pod drogi przewiduje w pierwszej kolejności taki mechanizm, jako ewentualność traktując uwzględnienie cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. W pierwszej kolejności przedmiotem analiz winien być przy tym rynek lokalny, a dopiero w następnej kolejności rynek regionalny, taką kolejność analizy uzasadnia przepis § 26 ust. 1 rozporządzenia. Brak transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku, albowiem prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Brak takich transakcji dopiero uzasadnia rozszerzanie badania na rynek regionalny, a następnie ustalenie wartości nie rynkowej, ale odtworzeniowej, zgodnie z § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zarzuty wadliwego zastosowania przepisów prawa materialnego - § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia nie są wobec powyższego uzasadnione. Sąd I instancji w zgodzie z tymi przepisami ocenił prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji, w tym dokonaną przez nie weryfikację operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.