Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 876/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prorektora Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 836/15 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prorektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. prostuje rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że słowa "Rektora Uniwersytetu [...] w K." zastępuje słowami "Prorektora Uniwersytetu [...]", 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 3. zasądza od B. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie na rzecz Prorektora Uniwersytetu [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 876/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 836/15 uchylił decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...]w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i parawany sprawy:

Prorektor Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 w związku z art. 17 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i art. 107 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Biura Konsultingowego [...] o udostępnienie umowy z dnia [...] stycznia 2015 r., zawartej z wykonawcą inwestycji "[...]", odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podniósł, że procedura udzielenia zamówienia publicznego prowadzona była w trybie dialogu konkurencyjnego, podczas którego SIWZ oraz projekt umowy były przekazywane jedynie uczestnikom tego postępowania, albowiem postanowienia w nich zawarte zostały wypracowane w ramach dialogu z wykonawcami, którzy dzielili się swoim doświadczeniem oraz wiedzą (know-how). W związku z tym przeprowadzony dialog miał, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 60d ust. 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 907, zwanej dalej p.z.p.), charakter poufny, a poufność ta dotyczyła wszelkich aspektów zamówienia żadna ze stron nie mogła ujawnić bez zgody drugiej strony informacji technicznych i handlowych związanych z dialogiem i taki obowiązek w zakresie zachowania poufności spoczywał i spoczywa nadal na U[...], jako zamawiającym. Co więcej, zawarte w treści umowy warunki, będące wynikiem negocjacji pomiędzy stronami, posiadają wartość gospodarczą i mogą stanowić źródło informacji dla konkurencji. Konsorcjum [...] oraz [...] S.A. - wykonawca umowy, w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., tj. już następnego dnia po jej podpisaniu, zwrócił się do zamawiającego z wnioskiem o uznanie umowy wraz z załącznikami za informację poufną, zawierającą tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zamawiający uznał przedmiotowy wniosek wykonawcy za uzasadniony. W związku z zaistniałą sytuacją, zamawiający ograniczył się do podania do publicznej wiadomości, zgodnie z art. 92 ust. 2 p.z.p., firm, siedzib i adresów członków konsorcjum wykonawcy, a także informacji dotyczących ceny, terminu wykonania zamówienia oraz innych ogólnych kwestii związanych z umową, bowiem pozostałe informacje zawarte w umowie zostały zastrzeżone jako poufne. Organ wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma zatem charakteru absolutnego. Nadto uczelnia publiczna, jaką jest Uniwersytet [...], zgodnie z art. 9 pkt 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, należy do sektora finansów publicznych. Na mocy wskazanej wyżej ustawy uczelnia również może podjąć działania w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Klauzule umowne wyłączające zasadę jawności określone art. 35 ustawy to klauzule dotyczące: informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Strony umowy przewidziały zaś w artykule 24 umowy ("Prawa własności intelektualnej") zamknięty katalog celów, dla których wykonawca udziela U[...] licencji na korzystanie z istotnej części umowy. W skład tego katalogu nie wchodzi możliwość ujawnienia stosownych postanowień umownych osobom trzecim dla celów innych niż realizacja umowy w określonym zakresie, co potwierdzają dalsze postanowienia umowy. W przypadku umowy pomiędzy U[...] oraz wykonawcą wyłączenie zasady jawności nastąpiło także z uwagi na istotny interes publiczny. Umowa zawiera dane prywatne osób fizycznych powołanych przez strony do wykonywania czynności o fundamentalnym znaczeniu w zakresie wykonania umowy. Ujawnienie wspomnianych danych byłoby sprzeczne z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie ochrony prywatności osób fizycznych. Ponadto w razie ujawnienia rzeczonych danych podmioty prowadzące działalność konkurencyjną w zakresie objętym umową mogłyby uzyskać możliwość popełniania czynów niedozwolonej konkurencji.

Od tej decyzji Biuro Konsultingowe [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prorektor Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, że zawarte w treści umowy warunki, będące wynikiem negocjacji pomiędzy stronami posiadają wartość gospodarczą i mogą stanowić źródło informacji dla konkurencji. W umowie znajdują się takie elementy zastrzeżone jak, między innymi: podział ryzyk, czy wysokość kar umownych. Organ w tej decyzji powtórzył całość argumentacji zawartej w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. Szczególnie nacisk został położony na to, że Konsorcjum [...].,[...] oraz [...]S. A.- generalny wykonawca umowy, w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., tj. już następnego dnia po jej podpisaniu, zwrócił się do zamawiającego z wnioskiem o uznanie umowy wraz z załącznikami za informację poufną, zawierającą tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zamawiający uznał przedmiotowy wniosek za uzasadniony. W związku z zaistniałą sytuacją, zamawiający ograniczył się do podania do publicznej wiadomości, zgodnie z art. 92 ust. 2 p.z.p., firm, siedzib i adresów członków konsorcjum wykonawcy, a także informacji dotyczących ceny, terminu wykonania zamówienia oraz innych ogólnych kwestii związanych z umową, bowiem pozostałe informacje zawarte w umowie zostały zastrzeżone jako poufne. Wobec powyższego Uniwersytet [...] oraz generalny wykonawca dopełnili należytej staranności w zastrzeżeniu poufności informacji, a także podjęli niezbędne działania zmierzające do ich zabezpieczenia, działając zgodnie z przepisami prawa, w tym m.in. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Biuro Konsultingowe [...].

W odpowiedzi na skargę Uniwersytet [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, jest zobowiązany do jej udzielenia, a skarżąca spółka była uprawniona do złożenia wniosku. Również zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że żądane informacje stanowią informację publiczną, o której mowa wart 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Rozważenia w ocenie Sądu wymagało, czy w sprawie uzasadniona jest odmowa udostępnienia żądanych informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wykładnia pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być dokonana w oderwaniu od rozumienia pojęcia przedsiębiorcy przyjętego w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), według której przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą rozumianą jako zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły (art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa, zawarta w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj.: Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), wskazuje, iż przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tego podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Do ochrony określonych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty, dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. Z cytowanego unormowania wynika, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Zdaniem Sądu, informacje dotyczące umów przewidujących sposób wykonania inwestycji nie są informacjami technicznymi, technologicznymi, organizacyjnymi. Z okoliczności sprawy nie wynika także by mogły one mieścić się w pojęciu informacji posiadających wartość gospodarczą.

Sąd wskazał, że z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wynika, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Z przepisu tego wynika zasada domniemania nie zastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/12). Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem po pierwsze zawarła ją państwowa osoba prawa w postaci uczelni publicznej, a po drugie wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych przekazanych uczelni do jej dyspozycji. W takiej sytuacji prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 3 p.z.p., istnieje określona procedura, która może doprowadzić do nieujawnienia informacji publicznej stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl tego przepisu nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Z tego przepisu wynika obowiązek badania przez zamawiającego, czy informacje zastrzeżone przez wykonawcę jako tajemnica przedsiębiorstwa rzeczywiście tę tajemnicę stanowią w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zawarte w art. 8 ust. 3 p.z.p. odstępstwo od zasady jawności jest traktowane przez ustawodawcę rygorystycznie. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wykonawca nie zastrzegł skutecznie informacji, które nie podlegają udostępnieniu. Sam organ przyznaje i jednoznacznie określa, że wniosek wykonawcy został złożony dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r., czyli już po zawarciu umowy, będącej przedmiotem postępowania. Tym samym wykonawca nie wypełnił ustawowych przesłanek wskazanych w art. 8 ust. 3 p.z.p., których spełnienie umożliwiłoby wprowadzenie wyjątku i potraktowanie niektórych informacji, jako tajemnicy przedsiębiorcy. Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie można powoływać się na ochronę danych osobowych, o której mówi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych, zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, dane osobowe w zakresie imienia i nazwiska zawarte w umowach nie podlegają ograniczeniu jawności, ponieważ każdy kto korzysta z przywileju czerpania z zasobów publicznych musi liczyć się z udostępnieniem danych osobowych. Podniósł nadto, że skarżąca spółka nigdy nie domagała się udostępnienia danych osobowych, a umowę w tym zakresie można zanonimizować.

Sąd stwierdził, że tajemnica przedsiębiorstwa, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach władzy publicznej, organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które to prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zdaniem WSA w Krakowie, naruszenia prawa skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W dniu [...] lutego 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prorektor Uniwersytetu [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił on Sądowi I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a to:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., poprzez niepełne przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej oceny prawnej, a przede wszystkim brak precyzyjnych wskazań, co do dalszego postępowania oraz niewyjaśnienia w treści uzasadnienia podstaw naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.;

2. art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez niedopuszczenie przez Sąd jako dowodów załączonych do odpowiedzi na skargę pism z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz dnia [...] stycznia 2015 r. i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a to w szczególności, że przedsiębiorca nie zastrzegł skutecznie tajemnicy przedsiębiorstwa;

3. błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że umowa nie zawierała informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji a nie oddalenia skargi.

II. naruszenie prawa materialnego, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a to:

1. art. 8 ust 3 p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zastosowanie znajduje art. 139 ust 3 p.z.p.;

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art 11 ust. 4 u.z.n.k., przez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, że brak jest przesłanek do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a także uznanie, że przepis nakłada na podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej obowiązek weryfikowania w sposób sformalizowany zasadności zastrzeżenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa;

3. art. 35 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Biuro Konsultingowe [...] wniosło o jej oddalenie wskazując, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszania art. 141 § 4 w zw. z art 153 P.p.s.a., należy uznać za usprawiedliwiony. Przypomnieć bowiem należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 P.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki, stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 1032/05, za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, podniesiono w niej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r.,sygn. akt I OSK 1323/10.

Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takie wadliwości znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ nie zawiera ono wszystkich obligatoryjnych elementów treści uzasadnienia wymienionych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a przede wszystkim zawarty w nim wywód prawny nie pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej zawartej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, WSA w Krakowie przypisuje dla określenia, czy dane w treści umowy z dnia [...] stycznia 2015 r. zawartej z wykonawcom inwestycji "[...]".

Uwagi podniesione w zaskarżonym wyroku posiadają charakter ogólny, polegający na przedstawieniu brzmienia regulacji prawnych, które zdaniem WSA w Krakowie, mają znaczenie w sprawie. Natomiast tego rodzaju generalne rozważania nie pozwalają na określenie, jak odnoszą się one do realiów rozpoznawanej sprawy, a szczególnie w jaki sposób organ, do którego wróci sprawa po uchyleniu zaskarżonej decyzji, ma wykonać czynności zgodne z wykładaną przepisów prawa dokonaną przez sąd administracyjny. Z treści uzasadnienia Sądu I instancji nie wynika również, aby Sąd odniósł się do dowodów doręczonych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę, co oznacza, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez WSA w Krakowie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Zasadny jest również zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, ponieważ jak wynika z akt sprawy, Sąd I instancji nie zapoznał się z treścią umowy. Tymczasem należy przypomnieć, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Na definicję tajemnicy przedsiębiorcy składają się dwie przesłanki: materialna i formalna. Przesłanka materialna dotyczy danych o charakterze technicznych lub handlowym, których ujawnienie mogłoby pogorszyć położenie przedsiębiorcy na rynku. Z kolei przesłanka formalna oznacza, że przedsiębiorca w sposób niebudzący wątpliwości wyraził wolę utajnienia danych technicznych lub handlowych, ponieważ "w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na powołane wyżej tajemnice konieczne jest zatem badanie przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto podkreślenia wymaga wysoki poziom skomplikowania omawianej materii i stąd konieczność dołożenia należytej staranności przy ocenie, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, iż dane zawarte w ofertach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy" (wyrok z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2631/13, podobnie wyrok z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3076/12).

Sąd administracyjny jest zatem zobowiązany do kontroli istnienia obu przesłanek tajemnicy przedsiębiorcy, oceniając, czy informacje objęte klauzulą "tajemnicy przedsiębiorcy" zawierają się w tym zakresie. Sąd nie może się jedynie ograniczyć do stwierdzenia, że utajnienie informacji powoduje sam w sobie brak możliwości jej udostępnienia. W ramach kontroli sąd powinien posiadać całość dokumentacji, pozwalającej na rzeczywiste zbadanie przesłanek objęcia danej informacji klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy (por. wyroki z dnia 5 kwietnia 2013 r., o sygn. akt: I OSK 193/13 oraz I OSK 195/13 tak też M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA Nr 1/2014, s. 23).

Uprawniony jest zarzut błędnej interpretacji przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm., dalej P.z.p.). Wskazany przepis statuuje uprawnienie wykonawcy do zastrzeżenia, że złożone dokumenty zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Zastrzeżenie to jest skuteczne, jeżeli przedsiębiorca złoży je nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Powyższy przepis stanowi wyjątek od określonej w art. 8 ust. 1 P.z.p. zasady jawności postępowania. Nie mniej jednak dotyczy on zasad postępowania podczas wyboru najlepszej oferty. Zastrzeżenie to dotyczy bowiem dokumentów złożonych w trakcie procedury zamówienia, które dopiero może zakończyć się zawarciem umowy na zakup usługi, dostawy lub roboty budowlanej. Nie dotyczy on zastrzeżenia treści umowy, zawartej w wyniku postępowania prowadzonego na podstawie ww. ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Jawność umów o zamówienie publiczne jest bowiem regulowana w art. 139 ust. 3 P.z.p. wedle którego umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Treść art. 139 ust. 3 P.z.p. nie wskazuje tutaj konkretnie żadnego aktu prawnego na podstawie, którego należy ujawniać umowy. Jednak w tym zakresie stan prawny jest o tyle przejrzysty, że gdy chodzi o ujawnienie informacji publicznej w tej chwili obowiązuje jeden akt prawny, tj. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że umowy o zamówienie publiczne są udostępniane na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednocześnie wskazuje, że w stosunku do umów o zamówienia publiczne stosuje się art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc możliwe jest ograniczenie ich jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tak więc, określona w art. 139 ust. 3 P.z.p. zasada jawności umów o zamówienie, nie posiada charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a które odsyłają do innych ustaw w zakresie ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Stąd też Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę ograniczenia, które w zakresie udostępnienia umów o zamówienie publiczne wynikają z art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął w pkt 3 sentencji, zgodnie z art. 209 w zw. z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.