Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2616/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 60 pkt 7 i 8 oraz art.67
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO w W., Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1591 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. i R. P. (dalej: skarżący), reprezentowanych przez r. pr. E. P., od decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wydanej przez Starostę L. (dalej: organ I instancji), orzekającej o odmowie zwrotu nadpłaty dla M. P. i R. P., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...], w wysokości [...] zł z tytułu opłat geodezyjnych naliczonych w latach 2010 - 2014 na postawie zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji zgodnie z załącznikiem oraz zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji.

W decyzji z [...] sierpnia 2016 r. SKO w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

M. P. i R. P., reprezentowani przez r. pr. E. P., we wniosku z 15 grudnia 2015 r. wystąpili do organu I instancji o zwrot nadpłaty w wysokości [...] zł z tytułu nienależnie uiszczonych w latach 2010 - 2014 opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne wskazując, że ich naliczenie i pobranie nastąpiło na podstawie dwóch zarządzeń Starosty: zarządzenia nr [...] z [...] listopada 2009 r. oraz zarządzenia nr [...] z [...] grudnia 2010 r., których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na brak podstawy prawnej ich wydania (wyrok w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2375/13 i IV SA/Wa 2376/13). W związku z powyższym pobrana kwota znajduje się w posiadaniu Starosty L., bez tytułu prawnego i powinna być zwrócona jako nadpłata.

Organ I instancji w decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], orzekł o odmowie zwrotu nadpłaty dla M. P. i R. P., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...], w wysokości [...] zł z tytułu opłat geodezyjnych naliczonych w latach 2010 - 2014 na postawie zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji zgodnie z załącznikiem oraz zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia M. P. i R. P., reprezentowani przez r. pr. E. P. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 72 § 1 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w latach 2010-2014 na podstawie ww. zarządzeń Starosty L., prawomocnie uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona, a także

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w sprawie i możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że nakładanie na skarżących, będących wykonawcami prac geodezyjnych, jakichkolwiek obowiązków o charakterze publicznoprawnym na podstawie cenników stosowanych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. było bezprawne. Z taką oceną prawną zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając sporne zarządzenia za nieważne. Podstawy prawnej nakładania ww. opłat, w ocenie skarżących, nie sposób też znaleźć w żadnym z powoływanych przez Starostę L. przepisów prawa. Skarżący zakwestionowali również zasadność stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 707/13. W odwołaniu podniesiono także, że uznanie niekonstytucyjności przepisu zawierającego delegację do wydania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (na podstawie wyroku TK z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12), powoduje utratę mocy obowiązującej przepisu prawnego, który ją konstytuuje. Odwołujący podnieśli także, że nie sposób twierdzić, że wskutek uznania, że opłaty dodatkowe są nadpłatą, skarżący zostaną bezpodstawnie wzbogaceni o wartość nieodpłatnie uzyskanych kopii materiałów geodezyjnych.

W decyzji z [...] sierpnia 2016 r. SKO w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium podniosło, że w okresie wskazanym we wniosku skarżących, istniał ustawowy obowiązek uiszczania opłat za udostępnianie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowisko takie zdaniem organu odwoławczego, potwierdza orzecznictwo. Według Kolegium, nie są zasadne zarzuty odwołania, jakoby brak było w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego.

W skardze skarżący reprezentowani przez r. pr. E. P. zaskarżyli w całości decyzję SKO w W. z [...] sierpnia 2016 r., znak [...], doręczoną pełnomocnikowi skarżących w dniu [...] sierpnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], odmawiającą zwrotu nadpłaty w wysokości [...] zł powstałej z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych, naliczonych względem skarżących w latach 2010-2014 na podstawie zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów w L., w tym także sporządzonych na nośnikach informacji oraz zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji.

Zaskarżonej decyzji SKO w W. zarzucono naruszenie:

- art. 72 § 1 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa, w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych w zw. z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010 r. do dnia 11 lipca 2014 r., poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w latach 2010-2014 na podstawie ww. zarządzeń Starosty L., prawomocnie uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona.

W związku z wyżej przedstawionymi zarzutami naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Nadto, wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz wydatku na opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w okresie relewantnym dla sprawy, tj. latach 2010-2014, wykonawca w pierwszej kolejności obciążany był opłatą administracyjną naliczaną na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Delegację ustawową do wydania tychże przepisów zawierał art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ww. ustawy. W ww. czasie opłaty administracyjne były pobierane na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielenie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333). Poza opłatą naliczaną na podstawie ww. przepisów wykonawczych wykonawcy prac geodezyjnych zgłaszający się do Ośrodka, w tym także skarżący, obligowani byli do uiszczania tzw. dodatkowych opłat geodezyjnych.

Opłaty dodatkowe były pobierane na podstawie obowiązujących "cenników" m. in. za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych, aktualizację mapy zasadniczej oraz inne czynności z tym związane.

Według skarżących w okresie relewantnym dla sprawy obowiązek uiszczania opłat dodatkowych wynikał z zarządzenia nr [...] Starosty L. z [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji oraz zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Okoliczność obciążenia wykonawcy, w tym i skarżących, opłatą rozporządzeniową oraz dodatkową opłatą geodezyjną do dnia 12 lipca 2014 r. każdorazowo dokumentowana była przy pomocy faktury VAT wystawianej przez Starostwo Powiatowe w L.

W latach 2010-2014 skarżący uiścili na rzecz Starosty L. łącznie [...] zł tytułem dodatkowych opłat geodezyjnych. Obciążenie skarżących dodatkowymi opłatami geodezyjnymi w ww. kwocie zostało udokumentowane przy pomocy kilkuset faktur VAT. Na potrzeby niniejszego postępowania skarżący sporządzili zestawienie, w którym szczegółowo przedstawili dane dotyczące wszystkich faktur dokumentujących okoliczność obciążenia ich opłatami dodatkowymi w Ośrodku w L. w ww. czasie (w zestawieniu wyraźnie wskazali również na to, które z pozycji uwzględnionych na fakturze stanowią dodatkowe opłaty geodezyjne). Powyższe zestawienie zostało załączone do wniosku z 15 grudnia 2015 r.

Skarżący przypomnieli, że w wyroku z 18 grudnia 2013 r., sygn. IV SA/Wa 2376/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zarządzenie Starosty L. o nr [...] jest nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej. Tak samo w wyroku z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2375/13, stwierdził względem zarządzenia Starosty L. o numerze [...]. W tych okolicznościach skarżący wystąpili z wnioskiem o zwrot dodatkowych opłat geodezyjnych, nienależnie pobranych przez Starostę L. w latach 2010-2014. W skardze wyrażono pogląd, według którego uiszczone przez skarżących dodatkowe opłaty geodezyjne bez wątpienia stanowią nadpłatę, przez co winny zostać zwrócone, jako, że znajdują się w posiadaniu Starosty L. bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: o.p.), przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.) w zw. z przepisami ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm., dalej: p.g.k.) w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010 r. do 11 lipca 2014 r.

Działania organów obu instancji nie naruszały zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a.

W niniejszej sprawie stosownie do regulacji art. 11 k.p.a. organy administracji wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wynikającej z art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, uzasadnienia decyzji organu I i II instancji są skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniają tok myślenia prowadzący do zastosowania powołanych w decyzjach organu I i II instancji przepisów, które doprowadziły do wydania orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono zwrotu nadpłaty dla skarżących, prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...], w wysokości [...] zł z tytułu opłat geodezyjnych naliczonych w latach 2010 - 2014 na postawie zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji zgodnie z załącznikiem oraz zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji.

Według Sądu, organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. Według Sądu, uzasadnienia kontrolowanych decyzji stanowią uzewnętrznioną motywację podjętych w nich rozstrzygnięć. W uzasadnieniach tych decyzji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, który działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 u.f.p. oraz art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 § 1 o.p. w związku z wnioskiem z 15 grudnia 2015 r. M. P. i R. P., ul. [...], reprezentowanych przez r. pr. E. P., odmówił zwrotu nadpłaty.

W przedmiotowej sprawie Kolegium w decyzji z [...] sierpnia 2016 r. ustosunkowało się także do twierdzeń skarżących zawartych w odwołaniu, a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając decyzję z [...] kwietnia 2016 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej Kolegium z [...] sierpnia 2016 r.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 72 § 1 ust. 1 o.p., w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 67 u.f.p. w zw. z art. 40 ust. 3b i art. 40 ust. 3c p.g.k., w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010 r. do dnia 11 lipca 2014 r., poprzez błędne uznanie, że opłaty geodezyjne uiszczone przez skarżących w latach 2010-2014 na podstawie ww. zarządzeń Starosty L., prawomocnie uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne, nie stanowią nadpłaty, która winna zostać zwrócona.

Zgodnie z art. 71 § 1 pkt 1 o.p., za nadpłatę uważa się kwotę: 1) nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku (opłaty).

Według art. 3 pkt 3 lit. c, o.p., przez podatek rozumie się również "c) opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe". Podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. W obu przypadkach świadczenie podatnika dokonane na rzecz wierzyciela podatkowego przewyższa to, czego wymaga od niego przepis prawa. Ta nadwyżka świadczenia ponad świadczenie obowiązkowe jest nadpłatą. Wskazane wyżej zasady, na podstawie art. 67 u.f.p., mają zastosowanie do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w rozumieniu art. 60 u.f.p.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego "instytucja nadpłaty podatkowej nie jest jedynym istniejącym w systemie prawa polskiego instrumentem służącym uzyskaniu przez podatnika zaspokojenia przysługujących mu roszczeń, które wynikają ze stwierdzenia wadliwości podstawy prawnej zapłaconego podatku. Celem i istotą roszczenia o zwrot nadpłaty nie jest, jak to już wskazano powyżej, pokrycie wszelkiego uszczerbku spowodowanego zapłatą nienależnego podatku, lecz wyłącznie restytucja straty w majątku podatnika wywołanej bezpośrednio zapłatą takiego podatku. Jeżeli zaś do straty takiej nie doszło - np. na skutek przerzucenia kosztów opodatkowania na podmioty trzecie - to istniałoby poważne ryzyko, że uwzględnienie roszczenia o zwrot nadpłaty prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia po stronie podatnika kosztem majątku publicznego. Jeżeli natomiast w konkretnej sytuacji po stronie podatnika wystąpił inny uszczerbek (majątkowy bądź niemajątkowy), pozostający w adekwatnym związku przyczynowym z wadliwością podstawy opodatkowania, to uszczerbek taki może podlegać kompensacji, aczkolwiek nie w postępowaniu podatkowym prowadzonym w trybie art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej, lecz w sądowym postępowaniu odszkodowawczym, toczącym się na podstawie art. 417 i nast. K.c." (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2011 r., sygn. IGPS 1/11).

W skardze skarżący wskazują, że poza opłatą naliczaną na podstawie przepisów wykonawczych, wykonawcy prac geodezyjnych zgłaszający się do Ośrodka, w tym także skarżący, obligowani byli do uiszczania tzw. dodatkowych opłat geodezyjnych. Opłaty dodatkowe były pobierane na podstawie obowiązujących "cenników" m. in. za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych, aktualizację mapy zasadniczej oraz inne czynności z tym związane. Według skarżących, w okresie relewantnym dla sprawy obowiązek uiszczania opłat dodatkowych wynikał z zarządzenia nr [...] Starosty L. z [...] listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji oraz zarządzenia Starosty L. nr [...] z [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w L., w tym także sporządzanych na nośnikach informacji. Okoliczność obciążenia wykonawcy, w tym i skarżących, opłatą rozporządzeniową oraz dodatkową opłatą geodezyjną do dnia 12 lipca 2014 r., każdorazowo dokumentowana była przy pomocy faktury VAT wystawianej przez Starostwo Powiatowe w L. Skarżący podnoszą, że w latach 2010-2014 uiścili na rzecz Starosty L. łącznie [...] zł tytułem dodatkowych opłat geodezyjnych. Obciążenie skarżących dodatkowymi opłatami geodezyjnymi w ww. kwocie zostało udokumentowane przy pomocy kilkuset faktur VAT. Na potrzeby niniejszego postępowania skarżący sporządzili zestawienie, w którym szczegółowo przedstawili dane dotyczące wszystkich faktur dokumentujących okoliczność obciążenia ich opłatami dodatkowymi w Ośrodku w L. w ww. czasie (w zestawieniu wskazali również na to, które z pozycji uwzględnionych na fakturze stanowią dodatkowe opłaty geodezyjne). Powyższe zestawienie zostało załączone do wniosku z 15 grudnia 2015 r.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi, zdaniem Sądu, na gruncie przepisów o.p. nie istnieje możliwość zwrotu nadpłaty, która prowadziłaby do wzbogacenia podmiotu, który żąda jej zwrotu. Jeśli podmiot ten uniknął poniesienia ciężaru ekonomicznego opłaty, to jego wniosek o zwrot nadpłaty nie jest prawnie skuteczny. Kwestie ciężaru ekonomicznego opłaty pozostają w gestii oceny organu rozpoznającego wniosek o zwrot nadpłaty, w tym również w zakresie przedstawionych mu do oceny materiałów dowodowych.

Art. 72 § 1 o.p. należy rozumieć w okolicznościach niniejszej sprawy w ten sposób, że nie jest nadpłatą kwota opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne poniesione przez skarżących prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...], gdyż skarżący, którzy ją uiścili nie ponieśli z tego tytułu bezpośredniego uszczerbku majątkowego.

Uznanie, że dopuszczalny jest zwrot nadpłaty podmiotowi, który nie poniósł zubożenia na skutek zapłaty opłaty, bowiem koszt opłaty odzyskał przez wliczenie jej w cenę usług geodezyjno-kartograficznych obejmujących m. in. sporządzanie: map do celów projektowych, aktualizacji map, przygotowywanie map prawnych, wykonywanie pomiarów realizacyjnych, pomiarów sytuacyjno-wysokościowych, inwentaryzacji, oraz uzgodnienia projektów, prowadziłoby do naruszenia norm konstytucyjnych. Na gruncie Konstytucji RP brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyznania osobie, która poniosła opłatę za czynności geodezyjne i kartograficzne, które nie służyłoby pokryciu uszczerbku w jej dobrach spowodowanego zapłatą takiej opłaty. Konsekwencją uiszczenia opłaty za sprzedaż kopii map i innych dokumentów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie może być doprowadzenie do wzbogacenia po stronie skarżących. Jeżeli świadczenie zostało spełnione na podstawie obowiązującego przepisu prawa, który to przepis okazał się następnie z takich czy innych przyczyn wadliwy (zarządzenia Starosty L., prawomocnie zostały uznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za nieważne), to jest nadpłatą w rozumieniu art. 72 i n. o.p. - o ile zapłata opłat dodatkowych bezpośrednio doprowadziła do powstania uszczerbku w majątku skarżących.

Sąd nie podziela poglądu skarżących, według którego żaden z powołanych przez organ I instancji, a zaakceptowanych przez SKO w W. przepisów prawa nie mógł stanowić podstawy do pobrania spornych opłat.

W niniejszej sprawie osią sporu jest ustalenie czy istniał przepis prawa nakładający obowiązek wniesienia opłaty przez skarżących, czy też, jak podnoszą skarżący, powyższe opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej. W okresie, w którym pobrano opłaty objęte wnioskiem skarżących z 15 grudnia 2015 r. o zwrot nadpłaty z tytułu nienależnie uiszczonych opłat geodezyjnych, obowiązywały: art. 40 ust. 3c p.g.k, a do 6 czerwca 2010 r. art. 40 ust. 3b p.g.k. (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji.

Zagadnienie odpłatności za udostępnianie i eksploatację zasobu geodezyjnego i kartograficznego, także w zakresie sporządzania kopii i aktualizacji treści mapy zasadniczej była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

Na podstawie art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą było odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji.

Zasada odpłatności znajdowała zastosowanie zarówno w przypadku wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, a więc w stosunku do podmiotów posiadających uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, które w ramach posiadanych uprawnień podejmują się wykonywania określonych czynności i prac, jak i w stosunku do innych podmiotów, które w ramach informacji chcą uzyskać na własne potrzeby stosowne dane, wyrysy, wypisy z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Koszty związane ze sporządzeniem kopii udostępnionych dokumentów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowiące w istocie zapłatę za rzeczywiście poniesione koszty ich sporządzenia w formie papierowej albo elektronicznej i nie zostały, tak jak koszty aktualizacji mapy zasadniczej, objęte opłatą wynikającą z wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1b p.g.k. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono także pogląd, według którego "Zgodnie z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie dochodami takimi są właśnie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów prawa, tj. z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.), stanowiącego, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne (...)" (zob. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z 24 września 2013 r., sygn. I OSK 2104/13).

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem, że brak było w przepisach powszechnie obowiązujących podstawy prawnej do pobierania opłat za czynności związane z udostępnianiem materiałów i informacji z zasobu geodezyjnego. Sąd nie podziela poglądu skarżących, że stwierdzenie nieważności zarządzeń Starosty L. nr [...] z [...] listopada 2009 r. i nr [...] z [...] grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za udostępniane dokumenty uzasadnia przyjęcie, że opłaty pobrane zostały bez podstawy prawnej, a tym samym stanowią nadpłatę, która winna podlegać zwrotowi. Należy wskazać, iż zarządzenia te nie stanowiły bezpośredniej podstawy pobrania objętych wnioskiem o zwrot opłat.

Zdaniem Sądu, w okresie objętym wnioskiem skarżących o zwrot nadpłaty istniała podstawa materialnoprawna w aktach powszechnie obowiązujących uprawniających Starostę L. do pobierania opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne. Stwierdzenie nieważności zarządzeń nr [...] i nr [...] nie może uzasadniać "automatycznie" uznania pobranych opłat jako nadpłaty w rozumieniu powołanego art. 72 § 1 o.p.

Wskazać również należy, że powołane zarządzenia, których nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie stanowiły jedynej podstawy poboru opłaty. Starosta L. dokonywał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków skarżących (w rozumieniu art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a.), w postaci wystawiania faktur i zobowiązywania skarżących do uiszczania opłat za udostępnianie materiały.

Do dnia podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 1/14 istniały rozbieżności w orzecznictwie co do formy konkretyzacji obowiązku uiszczenia opłaty za dokumenty i informacje z zasobu, skoro ani p.g.k., ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.), nie określały wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, że opłaty pobrane przed podjęciem ww. uchwały były pobrane bez podstawy prawnej.

Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 1/14 przesądziła, że od dnia 1 stycznia 2011 r. starosta ustalał wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego w drodze decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie obowiązek uiszczenia opłat wynikał zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty geodezyjnej stanowiło czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiona faktura stanowiła jedynie potwierdzenie tego obowiązku. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowane jest także stanowisko, że opłaty te stanowią należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym tzw. daniny publiczne, w rozumieniu art. 217 Konstytucji RP (por. też wyrok TK z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12). Podstawę materialnoprawną do żądania uiszczenia opłaty wywieść należy z art. 40 ust. 3 c, a od 6 czerwca 2010 r. z art. 40 ust. 3b p.g.k. (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.), które przewidywały odpłatność za udostępnianie danych, informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również za czynności związane z udostępnianiem tych informacji.

Uprawnienie starosty do ustalenia zasad pokrywania kosztów sporządzania kopii materiałów geodezyjnych i kartograficznych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów p.g.k potwierdził także Sąd Najwyższy w wyroku z 20 listopada 2015 roku, sygn. I CSK 939/14. Zdaniem Sądu Najwyższego, "Zarówno na podstawie przepisu art. 40 ust. 3c p.g.k., jak i wcześniej obowiązującego art. 40 ust. 3b p.g.k., zasadą jest odpłatne udostępnianie danych informacji, wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji". Wyrok ten dotyczył opłat pobranych przez Starostę L. W ocenie Sądu, stwierdzenie nieważności zarządzeń Starosty L. nr [...] i nr [...] nie może uzasadniać uznania pobranych opłat jako nadpłaty w rozumieniu powołanego art. 72 § 1 o.p.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.