Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 462/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, 2 i 3, 7, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: par.  2 pkt 3 i pkt 5
journal: Dz.U. 2005 nr 189 poz 1598
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych
article: art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: par. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 140 poz 1145
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej
article: par. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2009 nr 140 poz 1147
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i  opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak(spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...) zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt. 3, art. 50 ust. 1 – 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Polityku Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm,) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) orzekł o odmowie przyznania Z. B. pomocy dla [...] W. w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania przez opiekuna Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych z siedzibą w K.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podniesiono, iż uprzednią decyzją z dnia [...] 2011 r. organ odmówił wnioskodawcy przyznania wnioskowanej pomocy. Decyzja ta została jednakże uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. z wskazaniem uzupełnienia materiału dowodowego.

Następnie organ wskazał, iż Z. B. wystąpił w dniu [..] października 2011 r. z wnioskiem o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami [...] w wymiarze 10 godzin tygodniowo, przedkładając zaświadczenie lekarskie z dnia [...] października 2011 r. wydane przez lekarza [...] – [...]. Wskazano, że [...] [dziecko] wnioskodawcy posiada orzeczenie o niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia rehabilitacji i edukacji.

Prowadząc przedmiotowe postępowanie organ ustalił, iż W. B. uczęszcza do [...] [placówki edukacyjnej] nr [...] z oddziałami integracyjnymi, gdzie przebywa 8 godzin dziennie i gdzie jest objęty pomocą psychologiczno – pedagogiczną w wymiarze: zajęcia rewalidacyjne z psychologiem 0,5 godz. Tygodniowo oraz z logopedą - 1 godzina tygodniowo. Dodatkowo uczestniczy w zajęciach zespołowych (3 dzieci) w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka – 6 godzin w miesiącu, w tym zajęcia indywidualne - 1 godzina z pedagogiem, 2 godziny z logopedą, 1 godzina z rehabilitantem oraz zajęcia grupowe z psychologiem 1 godzina oraz zajęcia grupowe z pedagogiem – 1 godzina. Ustalono również, iż [...] [dziecko] wnioskodawcy [...] [[...] [korzystało]o] od stycznia do grudnia 2011 r. z usług logopedycznych oraz od stycznia do sierpnia 2011 r. z usług rehabilitacyjnych finansowanych w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: NFZ), przy czym na chwilę obecną niemożliwe było ustalenie, czy [..] [dziecko] wnioskodawcy [...] [...] [korzystało] z usług rehabilitacyjnych na początku 2012 r. Wskazano również, że rodzina wnioskodawcy korzysta z pomocy Fundacji A oraz z prywatnych, płatnych usług logopedy i fizjoterapeuty. Organ I instancji szczegółowo wymienił również świadczenia, jakie są wypłacane rodzinie wnioskodawcy (w tym zasiłki celowe, zasiłek pielęgnacyjny, świadczenie pielęgnacyjne, zasiłki rodzinne wraz z dodatkami).

W dalszej kolejności organ wskazał, iż zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują przy tym pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem, natomiast specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Polityku Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Jednym z rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych jest wymieniona w § 2 pkt 3 powyższego rozporządzenia rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu, o przyznanie których wnioskował Z. B. Wskazano, że przyznanie powyższej pomocy jest możliwe, zgodnie z powołanym powyżej przepisem rozporządzenia, wyłącznie w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. A więc jeżeli określone świadczenie jest dostępne w ramach usług świadczonych przez NFZ, w większym lub mniejszym zakresie, to nie ma możliwości jego zapewnienia w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych. Tożsame stanowisko zajmuje Departament Pracy i Integracji Społecznej (pismo z dnia 13 października 2011 r.). W konsekwencji, skoro rodzina wnioskodawcy ma zapewnione usługi logopedyczne i rehabilitacyjne w ramach NFZ brak było możliwości zapewnienia powyższych usług w ramach specjalistycznych usług opiekuńczych. Organ ponadto poczynił ustalenia na okoliczność sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawcy, wielkości wsparcia udzielanego ze środków pomocy społecznej w ramach zasiłków celowych oraz świadczeń rodzinnych Ustalono, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku rodzina uzyskała dochód w wysokości [...] zł. Wskazano, że kryterium dochodowe uprawniające rodzinę do świadczeń z pomocy społecznej wynosi 1755 zł. Ustalono, że rodzina odpłatnie korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych i rewalidacyjnych dla [...] W., na co [...] [po] przedłożeniu rachunków przyznawane były zasiłki celowe specjalne. .

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. B. W jego uzasadnieniu odwołujący przedstawił obszernie dotychczasowy przebieg postępowania dotyczącego wniosku o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla [...] W., sytuację zdrowotną [...] [dziecka], historię jego leczenia oraz ponoszonych w związku z tym kosztów. Podniósł, że wraz z żoną dążą do stałej rehabilitacji dziecka, którego stan tego wymaga, a świadczenia z NFZ nie pokrywają potrzeb w tym zakresie. Podniósł, że organ wadliwie ustalił, że [...] [dziecko] w ramach NFZ usługami rehabilitacyjnymi był objęty wymiarze 10 godzin na miesiąc, bowiem było to 10 godzin na rok. Również zajęcia w przedszkolu rzeczywistości nie odbywały się wymiarze wskazanym w decyzji. Nie uwzględniono przerw z racji świąt, zajęć odwołanych z przyczyn obiektywnych. Wskazał, że w okresie od lipca do października 2011 r. rodzina dla [...] W. [...] [korzystała z prywatnych usług logopedycznych i rehabilitacyjnych na łączną kwotę [...] zł, na co przedłożył rachunki, tymczasem zwrotem ze środków MOPR w K. objęto kwotę [...] zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść przepisów dotyczących zasady i tryb przyznawania pomocy w zakresie pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych. Wskazano, że § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityku Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych ustala rodzaje specjalistycznych usług dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności, a świadczonych przez osoby ze specjalistycznych przygotowaniem zawodowym: rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210 poz. 2135 ze zm.): zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej lub fizjoterapii, współpraca ze specjalistami w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego. Oceniając ustalony przez organ I instancji stan faktyczny Kolegium podzieliło stanowisko, iż nie ma możliwości objęcia osób specjalistycznymi usługami opiekuńczymi (świadczonymi na podstawie ustawy o pomocy społecznej), których zakres byłby uzupełnieniem usług świadczonych z ramach NFZ. Wskazano, że strona wniosła o przyznanie dla [...] specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami [...], tj. zwróciła się o terapię rewalidacyjno-pedagogiczną i terapię rehabilitacyjną. Ponieważ W. B. korzysta z usług logopedycznych i rehabilitacyjnych w ramach NFZ brak było możliwości przyznania wnioskowanej pomocy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 50 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, jak również zarzut naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8 oraz 77 kpa.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi, z zebranych w sprawie materiałów wynika w sposób bezsporny, iż [...] [dziecko] wnioskodawcy spełnia przesłanki określone w art. 50 ustawy o pomocy społecznej uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy. Pomimo, że pomoc powyższa ma charakter uznaniowy, to jednak jej przyznanie nie może mieć charakteru dowolnego, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Wskazano również, że zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych pomoc w zakresie rehabilitacji fizycznej może być przyznana w zakresie nieobjętym przepisami o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tym samym możliwe jest jej przyznanie, jeżeli określone świadczenia są dostępne w mniejszym stopniu w ramach NFZ, co też ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zastosowana przez organy wykładnia omawianego przepisu rozporządzenia jest tym samym sprzeczna z wykładnią językową i systemową § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. W dalszej części skargi zarzucono Kolegium naruszenie art. 77 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie w decyzji okoliczności, iż w momencie złożenia wniosku (październik 2011 r.) [...] [dziecko] skarżącego nie [...] [korzystało] ze świadczeń rehabilitacyjnych. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia art. 6 kpa poprzez oparcie decyzji na wytycznych zawartych w piśmie Departamentu Pracy i Integracji Społecznej (pismo z dnia 13 października 2011 r., które to pismo nie stanowi źródła prawa) oraz zarzut naruszenia art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania. W szczególności podniesiono, iż decyzją z dnia [...] 2011 r. skarżący uzyskał pozytywną decyzję w przedmiocie przyznania dla [...] W. pomocy w formie usług specjalistycznych – zajęć rehabilitacyjnych oraz nauki i zajęć rewalidacyjno – wychowawczych. Skarżący, za namową pracownika organu, zrzekł się uprawnień przyznanych powyższą decyzją, gdyż poinformowano go, że kolejna decyzja będzie dla niego korzystniejsza. Jednakże pomimo legitymowania się przez skarżącego tymi samymi dokumentami obecnie odmówiono mu przyznania wnioskowanej pomocy. Działanie powyższe, w opinii skarżącego, narusza również art. 7 kpa gdyż wskazuje, że organy nie podjęły działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie uwzględniły przy wydawaniu decyzji słusznego interesu obywateli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji odmawiającej przyznania Z. B. pomocy dla [...] W. w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania przez opiekuna Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych z siedzibą w K., zgodnie z określeniem przedmiotu sprawy przyjętym przez organ I instancji. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga również, że przedmiotem postępowania jest sprawa administracyjna zainicjowana wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2011 r. Tym samym podnoszona przez skarżącego kwestia wcześniejszego przyznania wnioskowanej pomocy (decyzją z dnia [...] 2011 r.) nie może być przedmiotem sądowej kontroli. Podobnie okoliczność powyższa nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rolą sądu administracyjnego rozstrzygającego przedmiotową sprawę jest bowiem kwestia oceny, czy organy administracji publicznej prawidłowo uznały, iż brak było podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy, a więc zgodnie z wnioskiem z dnia [...] października 2011 r.

Na mocy art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie natomiast do przepisu art. 50 ust. 2 usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3). Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, gdyż nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych i w tym przypadku przyznanie pomocy jest obligatoryjne. Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Z brzmienia powołanego przepisu, a zwłaszcza użycia zwrotu "może", wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Niemniej jednak podstawowym kryterium uzyskania wnioskowanej pomocy pozostaje w pierwszej kolejności spełnienie warunków określonych w ustawie oraz w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zawartych w ustawie o pomocy społecznej.

Rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Polityku Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Jednym z rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych, o które wnioskował skarżący, stanowi wymieniona, w § 2 pkt 3 powyższego rozporządzenia, rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu. Zdaniem organu z redakcji powyższego przepisu, wskazującego, iż do usług opiekuńczych zalicza się rehabilitację fizyczną oraz usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, iż skarżącemu nie mogła zostać przyznana wnioskowana pomoc. Jak bowiem ustalono w toku postępowania [...] [dziecko] skarżącego korzysta z usług logopedycznych oraz rehabilitacyjnych finansowanych w ramach NFZ. Stanowisko powyższe w realiach przedmiotowej sprawy uznać należy za błędne.

Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, iż rozpoznając przedmiotową sprawę organ I instancji ograniczył się do oceny możliwości przyznania wnioskowanej pomocy w oparciu o § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityku Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, a więc do oceny, czy w sprawie zostały spełnione warunki przyznania pomocy w zakresie rehabilitacji fizycznej i usprawnianiu zaburzonych funkcji organizmu. Jednakże w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarskie [...] D. [...] z dnia [...] października 2011 r., w którym wskazała ona na potrzebę zapewnienia W. B. specjalistycznych usług opiekuńczych (k. 26 akt administracyjnych). W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że § 2 pkt 5 powołanego powyżej rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. wskazuje, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą też obejmować zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami [...] dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno-wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze natomiast podało, jaki był zakres wniosku z dnia [...] października 2011r. i oceniło, iż zakres żądanych usług pokrywa się z tymi, które są finansowane w ramach NFZ w oparciu o § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. Ocena ta jednakże oparta została wyłącznie na analizie materiału zgromadzonego w aktach sprawy, z pominięciem ustalenia, czy i w jakim stopniu świadczenia z § 2 pkt 3 rozporządzenia pokrywają się (są tożsame) ze świadczeniami które można uzyskać na podstawie § 2 pkt 5. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji nie prowadził postępowania w tym zakresie, w tym przede wszystkim nie ustalał, potrzebę jakich świadczeń przewiduje wypisujący zaświadczenie lekarz [...]. W ocenie Sądu za wadliwe uznać należało ograniczenie przedmiotowego postępowania wyłącznie do oceny zaistnienia przesłanek, o jakich mowa w § 2 pkt 3 rozporządzenia, bez rozważenia, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przyznanie wnioskowanej pomocy w oparciu o inny, niż powyżej wymieniony, przepis rozporządzenia. Jest to o tyle istotne, iż postępowanie toczyło się w sprawie udzielenie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, których rodzaj i charakter winien być precyzowany w oparciu o potrzeby osób wymagających pomocy, nie zaś opierać się na uznaniu organu administracji prowadzącego postępowanie.

Sąd nie podziela również argumentacji dotyczącej niemożności udzielenia wnioskowanej pomocy z uwagi na fakt korzystania przez skarżącego ze świadczeń rehabilitacyjnych w zakresie objętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Jedną z nadrzędnych zasad administracji publicznej stanowi zasada subsydiarności (pomocniczości), zgodnie z którą organy administracji publicznej, wykonując zadania z zakresu administracji, powinny być zlokalizowane jak najbliżej obywatela. Jak wskazuje się w doktrynie zasada powyższa oznacza, iż na organy został nałożony obowiązek pomocy obywatelom przez państwo (por. J.Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 98). Zasada powyższa ma szczególne znaczenie przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. Mieć bowiem należy na względzie, iż art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż jej celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tym samym, choć osoby wnioskujące o przyznanie pomocy zobligowane są w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, to jednakże zasada powyższa nie oznacza, iż nałożony na nich zostaje ciężar samodzielnego zmagania się z trudnymi sytuacjami życiowymi, w jakich się znaleźli. Obowiązkiem państwa, a co za tym idzie organów administracji publicznej jest więc ingerowanie w tych wszystkich przypadkach, gdy nie może budzić wątpliwości, że przyznanie pomocy jest nie tylko koniecznej, ale wręcz niezbędne z uwagi na szczególnie trudne położenie życiowe osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. W powyższym zakresie niedopuszczalna jest więc stosowanie wykładni zawężającej, skutkującej ograniczeniem możliwości przyznania świadczeń przewidzianych ustawą o pomocy społecznej.

Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 416/11 (dostępny na stronie internetowej NSA: Baza orzeczeń) gdzie wskazano, iż samo wymienienie określonych świadczeń z zakresu rehabilitacji w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej nie uniemożliwia przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych z zakresu rehabilitacji. Z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych wynika jedynie, że zakres specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w formie rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu nie może pokrywać się z zakresem świadczeń objętych przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie może bowiem świadczeń tych zastępować. Niewątpliwie w świetle powyższego przepisu zasadą jest, iż świadczenia w postaci rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu na podstawie ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Redakcja powyższego artykułu nie przesądza jednakże o niemożności ich uzyskania w sytuacji, w której pomimo korzystania ze świadczeń objętych przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r., o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie zostały zrealizowane wszystkie niezbędne potrzeby wnioskującego.

Świadczenia opieki zdrowotnej stanowią podstawowy system, w którym osoby wymagające rehabilitacji mogą uzyskać pomoc. W art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazuje się, że świadczeniobiorcy mają, na zasadach określonych w ustawie, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, której celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. W myśl art. 15 ust. 2 powyższej ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane m.in. z zakresu: rehabilitacji leczniczej (pkt 6) oraz świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (pkt 7). W rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2009 r. Nr 140, poz. 1145 ze zm.), jako świadczenia gwarantowane wskazano m.in. świadczenia realizowane w warunkach ambulatoryjnych i domowych, obejmujące poradę lekarską rehabilitacyjną oraz fizjoterapię realizowaną przez wizytę i zabieg fizjoterapeutyczny, a ponadto realizowane w warunkach ośrodka lub oddziału dziennego świadczenia obejmujące rehabilitację ogólnoustrojową, rehabilitację słuchu i mowy oraz realizowane w warunkach stacjonarnych świadczenie obejmujące rehabilitację ogólnoustrojową (§ 4). Natomiast w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 140, poz. 1147 ze zm.) jako świadczenia gwarantowane wskazano m.in. rehabilitację ogólną w podstawowym zakresie, prowadzoną w celu zmniejszenia skutków upośledzenia ruchowego oraz usprawnienia ruchowego, a także świadczenia psychologa, przy czym wymienione świadczenia udzielane są w warunkach stacjonarnych i realizowane w zakładach opiekuńczych (§ 4 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4).

Porównanie zakresu opisanych wyżej świadczeń opieki zdrowotnej oraz zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych wskazanego w § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych wynika, że nie są to zakresy rozłączne. Rozporządzenie Ministra Polityku Społecznej z dnia 22 września 2005 r. posługuje się ogólnymi pojęciami rehabilitacji fizycznej oraz usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu. Z kolei użyte w przepisach ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych pojęcia rehabilitacji leczniczej oraz świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych znajdują swoją definicję i uszczegółowienie w przepisach rozporządzeń wykonawczych dotyczących świadczeń gwarantowanych. Zakresy świadczeń opieki zdrowotnej oraz specjalistycznych usług opiekuńczych z zakresu szeroko pojętej rehabilitacji częściowo się pokrywają. Brak jest zatem podstaw do wywodzenia z treści powołanych wyżej regulacji prawnych wniosku, że świadczenia opieki zdrowotnej nie mogą mieć cech specjalistycznych usług opiekuńczych, jak również, że wykonywanie specjalistycznych usług opiekuńczych nie może mieć charakteru świadczenia opieki zdrowotnej. Wskazuje na to również § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, zgodnie z którym specjalistyczne usługi opiekuńcze są świadczone przez osoby posiadające kwalifikacje do wykonywania zawodu m. in.: psychologa, logopedy, specjalisty w zakresie rehabilitacji medycznej, fizjoterapeuty lub innego zawodu dającego wiedzę i umiejętności pozwalające świadczyć określone specjalistyczne usługi. Objęcie pomocą społeczną w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji leczniczej i usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu ma zatem charakter świadczeń uzupełniających w stosunku do świadczeń o podobnym charakterze, lecz gwarantowanych przez system opieki zdrowotnej. Szerokie ujęcie zakresu specjalistycznych usług opiekuńczych w § 2 pkt 3 powołanego powyżej rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. pozwala przy tym przyjąć, że pomoc w tej formie może polegać zarówno na objęciu innymi formami rehabilitacji, niż oferowane i uzyskane w ramach systemu opieki zdrowotnej, jak również na przyznaniu usługi w formach rehabilitacji takich samych lub zbliżonych do gwarantowanych w systemie opieki zdrowotnej, jeżeli świadczenia gwarantowane nie zaspokajają wszystkich uzasadnionych potrzeb wnioskodawcy.

Argumenty powyższe wskazują, iż rozpatrując możliwość przyznania pomocy polegającej na objęciu specjalistyczną usługą rehabilitacji i jej zakres, organ pomocy społecznej nie może poprzestać na ustaleniu, czy rehabilitacja objęta wnioskiem jest wymieniona w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jest obowiązany ustalić czy wnioskodawca ma możliwość uzyskania takich świadczeń z systemu opieki zdrowotnej oraz stwierdzić czy świadczenia te zostały uzyskane w wystarczającym zakresie, zaspokajającym uzasadnione potrzeby osoby uprawnionej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 roku, sygn. akt II SA/Lu 505/10, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniem organu rozpoznającego sprawy dotyczące przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych jest bowiem precyzyjne ustalenie czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług, oraz wyjaśnienie, czy osoba wnioskująca korzysta z nich w ramach systemu opieki zdrowotnej, w stopniu umożliwiającym zaspokojenie niezbędnych potrzeby wnioskującego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należało, że skarżący domagał się przyznania jego [...] [dziecko]owi specjalistycznych usług opiekuńczych w postaci terapii pedagogiczno – logopedycznej oraz rehabilitacyjnej. Równocześnie z zebranych przez organy administracji wynika, iż [...] [dziecko] skarżącego uczęszcza do [...] [placówki edukacyjnej] nr [...] z oddziałami integracyjnymi gdzie przebywa 8 godzin dziennie i gdzie jest objęty pomocą psychologiczno – pedagogiczną. Dodatkowo uczestniczy on w zajęciach zespołowych w ramach wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. Ustalono również, iż [...] [dziecko] wnioskodawcy [...] [[...] [korzystało]o] od stycznia do grudnia 2011 r. z usług logopedycznych oraz od stycznia do sierpnia 2011 r. z usług rehabilitacyjnych finansowanych w ramach NFZ, przy czym nie udało się ustalić, czy [...] [dziecko] wnioskodawcy [...] [[...] [korzystało] z usług rehabilitacyjnych na początku 2012 r. Wskazano również, że rodzina wnioskodawcy korzysta z pomocy Fundacji A oraz z prywatnych, płatnych usług logopedy i fizjoterapeuty. Organy ograniczyły się więc wyłącznie do ustalenia, czy [...] [dziecko] skarżącego korzysta ze specjalistycznych usług opiekuńczych. Zaniechano tym samym podjęcia ustaleń, czy terapia, której jest on poddawany zaspokaja w całości jego uzasadnione potrzeby. W szczególności organy nie ustaliły zakresu terapii w szkole (co jest o tyle istotne, iż w świetle oświadczeń skarżącego jest ona nieefektywna) oraz nie wyjaśniły, jaki ma ona charakter (rodzaj rehabilitacji oraz ilość godzin rehabilitacyjnych w których uczestniczy [...] [dziecko] skarżącego). Nie wyjaśniono również z jakich usług prywatnych korzystano oraz jaka była ilość godzin powyższej rehabilitacji. Organ II instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność, czy w 2012 r. strona uzyskała świadczenia z NFZ dla [...](decyzję w trybie odwoławczym wydano już po spływie informacji od świadczeniodawców do oddziału NFZ). Podkreślenia przy tym wymaga, iż sam fakt korzystania z rehabilitacji prywatnej może wskazywać, iż w ocenie skarżącego zapewnione usługi nie wyczerpują wszystkich potrzeb jego [...] [dziecka].

Najistotniejszym zarzutem, jaki można postawić organom administracji publicznej, jest jednakże brak wyjaśnienia, czy istniały jakiekolwiek ograniczenia w zakresie uzyskanie świadczeń z NFZ. W szczególności wyjaśnienia wymagało jaki był zakres rehabilitacji finansowany ze środków publicznych. Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji organy obu instancji, błędnie interpretując § 2 pkt 3 rozporządzenia o specjalistycznych usługach opiekuńczych, poprzestały wyłącznie na ustaleniu, że skarżący korzystał ze świadczeń oferowanych przez NFZ. Nie wyjaśniono więc, jakie rodzaje świadczeń zostały zagwarantowane w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając się w istocie od dokonania oceny istniejących potrzeb podopiecznego skarżącego, zbadania czy i w jakim zakresie potrzeby te zostały zaspokojone w ramach realizacji świadczeń opieki zdrowotnej, a w jakim zakresie mogłyby zostać zaspokojone z systemu pomocy społecznej w drodze przyznania, odpowiednich do rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, specjalistycznych usług opiekuńczych. Okoliczność powyższa ma bowiem kluczowe znaczenie, gdyż w razie ustalenia, że zakres potrzeb wnioskodawcy jest większy niż pomoc uzyskana w ramach systemu opieki zdrowotnej, organy zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania wyjaśniające na okoliczność wymiaru istniejących potrzeb i rozważenia możliwość ich zaspokojenia poprzez przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, iż organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, polegające na jego błędnej wykładni, jak również § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie powyższe skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji nie przeprowadziły bowiem postępowania wyjaśniającego w opisanym wyżej zakresie. Brak ustalenia istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznych dotyczących rzeczywistych potrzeb podopiecznego wnioskodawcy, zbadania czy i w jakim zakresie potrzeby te zostały zrealizowane w ramach systemu opieki zdrowotnej oraz w jakim wymiarze mogłyby zostać zaspokojone w drodze przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, stanowi naruszenie art. 7 kpa, który wymaga dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organy, oraz art. 77 § 1 kpa, nakazującego organom administracji publicznej zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy będą zobowiązane do uwzględnienia treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnienia będzie wymagało, czy możliwe jest przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w oparciu o treść § 2 ust 5 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz wyjaśnienia zakresu potrzeb wnioskodawcy i porównania ich ze świadczeniami, jakie obecnie strona otrzymuje. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.