Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 97/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 35 par. 3, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5, art. 13 pkt 13 i 16, art. 63 ust. 2, art. 76 ust. 2, art. 82 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt 2, art. 84 ust. 2, art. 88 ust. 3 pkt 3, art. 97 ust. 2 pk t 3, ust. 3 i ust. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 544
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 544 z późn. zm.).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 243/20 w sprawie ze skargi A. S.A. Sp. k. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu oraz nałożenia kar pieniężnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A. S.A. Sp. k. w W. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 3690 (trzy tysiące sześćset dziewięćdziesiąt) zł tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 września 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 243/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. S.A. Sp.k. w W. (dalej "skarżąca"), uchylił decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] listopada 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2019 r. w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu i kary pieniężnej, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W toku kontroli przeprowadzonych przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w [...] oraz inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w [...] stwierdzono w ofercie handlowej m.in. piecyk gazowy [...] kod [...] (dalej "wyrób" lub "urządzenie"), zakupiony przez kontrolowanych przedsiębiorców od spółki.

W wyniku oględzin urządzenia stwierdzono brak na opakowaniu ostrzeżenia dotyczącego konieczności użytkowania wyrobu w pomieszczeniach z odpowiednią wentylacją oraz brak umieszczenia za oznakowaniem CE, numeru identyfikacyjnego jednostki notyfikowanej biorącej udział w etapie kontroli produkcji urządzenia, co naruszało wymagania określone w art. 17 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/426 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie urządzeń spalających paliwa gazowe oraz uchylenia dyrektywy 2009/142/WE (Dz. Urz. UE. L 2016 Nr 81, str. 99; dalej "rozporządzenie").

Ponadto, w toku kontroli przedmiotowy wyrób został poddany badaniom laboratoryjnym w Instytucie Nafty i Gazu – Państwowym Instytucie Badawczym w Krakowie (sprawozdanie Nr [...] z [...] maja 2019 r.) na zgodność z normą PN-EN 449:2002+A1:2007 Wymagania dotyczące urządzeń zasilanych skroplonymi gazami węglowodorowymi (C3-C4) – Domowe ogrzewacze pomieszczeń bez odprowadzenia spalin łącznie z ogrzewaczami o dyfuzyjnym spalaniu katalitycznym, które wykazały, że urządzenie nie spełnia wymagań określonych w pkt 5.17.1 normy w zakresie wymagań dla temperatury powierzchni zewnętrznych części urządzenia. Temperatura ściany przedniej wyniosła 93,7±2 przy dopuszczalnej <80, co naruszało wymagania zasadnicze rozporządzenia określone w pkt 3.6.3 Załącznika I Zasadnicze wymagania do rozporządzenia 2016/426, ze względu na przekroczenie temperatury na powierzchni zewnętrznych części urządzenia, co stanowiło zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa użytkowników.

Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Prezes UOKiK zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego i zwrócił się o przedstawienie w terminie 7 dni wszystkich faktur zakupu wyrobu wraz z oświadczeniem o ilości wyrobów wprowadzonych do obrotu, informacji o aktualnym stanie posiadania wyrobu oraz listy odbiorców sporządzonej w porządku alfabetycznym z danymi adresowymi wraz z ilością wyrobów sprzedanych każdemu kontrahentowi, co spółka uczyniła. Jednocześnie poinformowała, że po kontroli przeprowadzonej przez inspektorów w sklepie [...] w S. zostały rozpoczęte działania naprawcze w celu usunięcia nieprawidłowości w deklaracji zgodności oraz oznakowaniu opakowania i urządzenia, na dowód czego przedstawiła zdjęcia etykiet użytych do naklejania na wyrób oraz zdjęcia etykiet naklejonych na wyrób w sklepach [...].

Następnie postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. organ wyznaczył skarżącej termin 40 dni na przedstawienie dowodów potwierdzających wycofanie wyrobu z obrotu lub usunięcie niezgodności wyrobu z wymaganiami i niezgodności formalnych oraz powiadomienie konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach poprzez zamieszczenie ogłoszenia w dzienniku (gazecie) o zasięgu ogólnopolskim i na stronie internetowej [...], wskazując jednocześnie, że na dowód podjęcia ww. działań w przypadku podjęcia decyzji o usunięciu niezgodności należy przedstawić pisemne oświadczenia wszystkich kontrahentów (sklepów sieci) potwierdzające usunięcie niezgodności, ze wskazaniem ilości wyrobów, w stosunku do których podjęto te działania oraz deklarację zgodności wystawiona przez chińskiego producenta dla wyrobów wprowadzonych do obrotu w 2018 r. i objętych prowadzonym postępowaniem. Termin na wykonanie postanowienia upłynął bezskutecznie [...] lipca 2019 r.

Pismem z [...] września 2019 r. organ poinformował spółkę, że wpłynęły akta kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Warszawie w markecie [...] w Z., w toku której stwierdzono w ofercie handlowej przedmiotowy wyrób. W odpowiedzi na pismo spółka przesłała sprawozdanie Instytutu Nafty i Gazu z [...] lutego 2019 r., nr [...].

Decyzją z [...] września 2019 r. Prezes UOKiK:

1. na podstawie art. 84 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku (Dz. U. z 2019 r. poz. 544; dalej "ustawa o zgodności i nadzoru rynku") nakazał spółce wycofanie z obrotu urządzenia, niespełniającego wymagań zasadniczych określonych w pkt 1.5 lit. c w zw. z pkt 1.6.3 Załącznika I Zasadnicze wymagania do rozporządzenia 2016/426 oraz w pkt 3.6.3 Załącznika I Zasadnicze wymagania do rozporządzenia 2016/426, a także wymagań formalnych ujętych w art. 40 ust. 1 lit. d w zw. z art. 17 ust. 3 rozporządzenia 2016/426 i w art. 40 lit. e rozporządzenia 2016/426 w zw. z art. 15 ust. 1 rozporządzenia 2016/426 i pkt 2.4.2 Załącznika IlI Procedury oceny zgodności urządzeń i osprzętu do rozporządzenia 2016/426;

2. na podstawie art. 84 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku zakazał spółce udostępniania urządzenia;

3. na podstawie art. 84 ust. 2 pkt 6 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku nakazał spółce powiadomienie konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach z wymaganiami wyrobu w gazecie (dzienniku) o zasięgu ogólnopolskim w formie ogłoszenia o wielkości min. 7/7 cm oraz na stronie internetowej [...], o treści: "A. spółka akcyjna spółka komandytowa z siedzibą w W. informuje, że wprowadzony do obrotu piecyk gazowy [...] kod [...] nie spełnia wymagań określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/426 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie urządzeń spalających paliwa gazowe oraz uchylenia dyrektywy 2009/142/WE, ze względu na przekroczenie temperatury na powierzchni zewnętrznych części urządzenia, co stanowi zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa użytkowników oraz brak wskazania na opakowaniu wyrobu ograniczeń użytkowania, w szczególności dotyczących zainstalowania urządzenia wyłącznie w miejscach z odpowiednią wentylacją, nieumieszczenie za oznakowaniem CE numeru identyfikacyjnego jednostki notyfikowanej biorącej udział w etapie kontroli produkcji urządzenia oraz brak deklaracji zgodności UE sporządzonej przez producenta. Ogłoszenie publikuje się w związku z decyzją Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] września 2019 r. znak [...]";

4. na podstawie art. 84 ust. 6 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, zobowiązał spółkę do przedstawienia dowodów wykonania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji;

5. na podstawie art. 84 ust. 7 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, w odniesieniu do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1-3 nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności;

6. na podstawie art. 97 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 3 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 90.000 zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 9 ust. 1 rozporządzenia 2016/426 w zakresie wprowadzania do obrotu wyłącznie urządzeń zgodnych z wymaganiami;

7. na podstawie art. 97 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 9.000 zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2016/426 w zakresie zapewnienia dołączenia do urządzenia informacji na temat bezpiecznego użytkowania, tj. ostrzeżenia o możliwości zainstalowania urządzenia wyłącznie w miejscach z odpowiednią wentylacją.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2019 r. Prezes UOKiK postanowił:

1. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") utrzymać w mocy powyższą decyzję w zakresie pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7;

2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze w zakresie wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w zakresie pkt 3;

3. na podstawie art. 135 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 7 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku odmówić wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięcia, o którym mowa w pkt 1 i pkt 2 decyzji.

W związku z przedstawieniem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez stronę nowych dowodów na okoliczność usunięcia niezgodności, organ wskazał, że dowody te nie pozwalają na wyciągnięcie nowych istotnych wniosków, a tym samym na zmianę rozstrzygnięcia. W ocenie Prezesa UOKiK, wynika z nich, że w wyniku podjęcia działań zmierzających do usunięcia niezgodności z wymaganiami zasadniczymi, o których mowa w pkt 3.6.3 Załącznika I Zasadnicze wymagania do rozporządzenia 2016/426, doprowadzono do usunięcia niezgodności projektu modelu wyrobu z wymaganiami zasadniczymi w tym zakresie, co potwierdzają wyniki badań laboratoryjnych. Z tego względu wszystkie wyroby poddane procesowi usunięcia niezgodności poprzez instalację daszka będą spełniać wymagania zasadnicze, o których mowa w pkt 3.6.3 Załącznika l Zasadnicze wymagania do rozporządzenia 2016/426. Niemniej jednak załączona dokumentacja w postaci wydruków fotografii nie pozwala na uznanie, że usunięto zarówno powyższą niezgodność z zasadniczymi wymaganiami poprzez instalację daszka, jak i pozostałych niezgodności poprzez umieszczenie na opakowaniu wyrobu informacji o ograniczeniach użytkowania (tj. ostrzeżenia o możliwości zainstalowania urządzenia wyłącznie w miejscach z odpowiednią wentylacją) oraz umieszczenie za oznakowaniem CE numeru identyfikacyjnego jednostki notyfikowanej biorącej udział w etapie kontroli produkcji urządzenia. Prezes UOKiK wziął pod uwagę, iż wyłącznie dokumentacja przedstawiona w toku postępowania pierwszej instancji potwierdzona była przez dyrektora sklepu [...] w S., zatem dała podstawy do uznania, iż miało miejsce usunięcie niezgodności egzemplarzy wyrobu udostępnianych w tej placówce dystrybutora.

Organ uznał, że niezgodności usunięte zostały w sklepie w S., albowiem dokumentacja fotograficzna potwierdzona została przez dyrektora tej placówki. Do dnia wydania decyzji pierwszej instancji strona nie przedstawiła zasługujących na uznanie Prezesa UOKiK dowodów na potwierdzenie, że proces usuwania niezgodności został przeprowadzony w pozostałych placówkach sieci [...], jak również w sieciach [...] ([...]) lub [...]. Przedstawione w pierwszej instancji wydruki zdjęć informacji, które miały zostać dołączone do wyrobu, stanowią wyłącznie dowód na fakt, że strona posiadała takie materiały, nie mogły natomiast przemawiać za uznaniem, że faktycznie znalazły się one na wyrobach. Natomiast wydruki zdjęć dołączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obrazowały dołączanie tych informacji do wyrobu, nie dały natomiast możliwości potwierdzenia, gdzie dokładnie takie działania zostały podjęte. Brak było bowiem możliwości ustalenia liczby i położenia placówek, w których je wykonano. Ponadto na podstawie zdjęć nie było możliwe ustalenie, w ilu placówkach wyroby znajdowały się jeszcze w obrocie, a tym samym stwierdzenie, czy działania podjęte zostały wobec wszystkich egzemplarzy, które nie spełniały wymagań. Strona udowodniła zaś, że zamieściła ogłoszenie w prasie ogólnopolskiej.

Zdaniem organu, sprawozdanie z badań Instytutu Nafty i Gazu z [...] lutego 2019 r., nr [...], nie mogło zostać uznane za dowód na okoliczność spełniania wymagań przez kontrolowany wyrób. Badanie przeprowadzone na zlecenie strony w lutym 2019 r. dotyczyło urządzenia, które było wyposażone w "daszek", natomiast przedmiotem kontroli był wyrób o konstrukcji, która nie przewidywała umieszczenia "daszku" nad wylotem spalin z urządzenia. Z tego też względu dokument ten nie mógł zostać uznany za dowód podważający ustalenia kontroli i badań przeprowadzonych na zlecenie Prezesa UOKiK.

Organ uznał, że nie podlegało wątpliwości, że strona wprowadziła do obrotu wyrób niezgodny z wymaganiami, czego strona nie kwestionowała, wskazując na fakt podjęcia próby usunięcia niezgodności. Wymierzając karę pieniężną, organ wziął pod uwagę kryteria określone w art. 97 ust. 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku.

Określając wysokość nałożonej kary pieniężnej, organ podkreślił, że rozważył wszystkie przesłanki wymiaru kary z art. 97 ust. 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku.

WSA w Warszawie uchylił powyższą decyzję i poprzedzającą ją decyzję.

Sąd uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i niezebranie całego materiału dowodowego, brak pełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz zaniechanie obowiązku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przede wszystkim nieuwzględnienia zmian stanu faktycznego, które wystąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji w trakcie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy nie był uprawniony do badania wyłącznie legalności wydanej w sprawie decyzji w pierwszej instancji, ale zobowiązany był do ponownego i pełnego rozpatrzenia merytorycznego sprawy. Z tych względów Prezes UOKiK, mimo że miał prawo zakwestionować skuteczność i moc dowodową dowodów przedstawianych przez stronę, to zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. przed wydaniem decyzji zobowiązany był nie tylko do oceny materiału dowodowego pochodzącego od strony, ale do przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, celem zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie. Sąd podzielił tym samym stanowisko strony, że jeżeli w ocenie organu fakt usunięcia niezgodności mógł być wykazany wyłącznie przez oświadczenia kontrahentów skarżącego, to organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po otrzymaniu wraz z wnioskiem nowych dowodów od strony, jeżeli nawet uznał, są one niepełne i niewystarczające do ustalenia faktów prawotwórczych w sprawie, dających podstawę do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej, nie był zwolniony z nałożonych na niego obowiązków, o których mowa w art. 7 i art. 77 k.p.a.

Strona w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wprost wskazała i oświadczyła, że usunęła nieprawidłowości we wszystkich sklepach w całej Polsce oraz wobec wszystkich produktów. Jeżeli organ w jakikolwiek sposób kwestionował prawdziwość złożonego oświadczenia bądź podawał je w wątpliwość, winien był dokonać weryfikacji jego prawdziwości poprzez dokonanie czynności sprawdzających w poszczególnych, wybranych przez siebie sklepach sieci handlowych.

W ocenie Sądu, błędnie ustalono również stan faktyczny sprawy. W odpowiedzi na skargę organ nie kwestionuje, że skarżąca zamieściła na stronie internetowej firmy A. zawiadomienie konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach, które nie zawierało wszystkich informacji, do zamieszczenia których została zobowiązana przez organ. Organ podniósł również, iż ogłoszenie to nie zostało załączone przez stronę do akt sprawy. W zaskarżonej decyzji natomiast Prezes UOKIK stwierdził, że skarżąca takiego ogłoszenia nie zamieściła. WSA podkreślił, że jeżeli strona nie załączyła do akt wydruku ze strony internetowej, to obowiązkiem organu było wezwać ją do jego przedstawienia, a nie mimo braku jakichkolwiek ustaleń wyciągać negatywne konsekwencje prawne.

W ocenie WSA, okoliczność zawiadomienia konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach powinna być ponownie oceniona przez organ, w tym również przy wymiarze kary.

O istotnej wadliwości zaskarżonej w sprawie decyzji, w ocenie Sądu, świadczyła również i ta okoliczność, że organ uznał, za całkowicie nieistotne zamontowanie daszka na spornym grzejniku i załączone w tym zakresie dowody przez stronę, w tym badania laboratoryjne (sprawozdanie z badań Instytutu Nafty i Gazu z [...] lutego 2019 r.), wskazujące na usunięcie nieprawidłowości przez stronę na dzień wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Organ mimo, że wskazał w treści zaskarżonej decyzji, że taki sposób jest przez niego akceptowalny, pominął je jednak przy podjęciu decyzji. Tym samym nie uwzględnił istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, które powinny mieć wpływ na wymiar nałożonych na stronę kar.

Sąd zakwestionował prawidłowość działania organu, który ograniczył swoje ustalenia jedynie do zakwestionowania mocy dowodowej dokumentów przedstawionych przez stronę, bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, choćby wezwania strony do przedłożenia dodatkowych dowodów i wyjaśnień w tym zakresie.

Zdaniem WSA, organ pominął w swoich rozważaniach działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu usunięcia skutków naruszenia prawa, szeroko opisanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze do Sądu, wymierzając kary w wysokości 90% kary maksymalnej w obu stwierdzonych przez organ deliktach administracyjnych, opierając się na niepełnym materiale dowodowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy.

Na postawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. i stwierdzenie, że organ nie zgromadził pełnego materiału dowodowego oraz uznanie, że organ ma nieograniczony obowiązek poszukiwania dowodów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. na skutek naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, poprzez przerzucenie na organ obowiązku poszukiwania dowodów, w sytuacji kiedy to zgodnie z ustawą o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku ciężar dowodu wycofania wyrobu z obrotu obciąża skarżącą, które to naruszenie mogło mieć Istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., na skutek naruszenia art. 77 i 80 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu przez organ oświadczenia złożonego przez stronę postępowania jako wystarczającego dowodu usunięcia niezgodności wyrobu oraz uznania, że organ ma obowiązek weryfikacji tegoż oświadczenia, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i podjęcie zbyt daleko idącego rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu decyzji pierwszej instancji, w związku ze stwierdzeniem, że organ winien był wskazać na możliwość usunięcia niezgodności, w sytuacji kiedy to strona nie wykazała możliwości usunięcia niezgodności wyrobu w toku postępowania pierwszej instancji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i stwierdzenie, że rozpatrując ponownie sprawę organ powinien dokonać rewizji kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 97 ust. 3 w zw. z art. art. 88 ust. 3 pkt 3 i art. 91 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku w związku z działaniami strony podjętymi po wydaniu tejże decyzji, w sytuacji kiedy to ponowne rozpatrzenie sprawy powinno zostać dokonane w oparciu o dowody istniejące wyłącznie na dzień wydania rozstrzygnięcia pierwszej instancji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia bez uwzględnienia kompletnych akt sprawy oraz pominięcie znajdującego się w tych aktach, a mającego wiążący dla skarżącej i organu charakter postanowienia Prezesa UOKiK z dnia [...] czerwca 2019 r., skutkujące brakiem uznania, że obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających wykonanie wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy obowiązków spoczywa na stronie postępowania, a nie Prezesie UOKiK, co w konsekwencji oznacza, że brak przedstawienia dowodów w wyznaczonym terminie obliguje Prezesa UOKiK do wydania decyzji, o której mowa w art. 84 ust. 2 ustawy, a co jednocześnie doprowadziło do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Wnosząc skargę kasacyjną, organ zażądał rozpoznania tego środka odwoławczego na posiedzeniu niejawnym, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylający zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konsumentów oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku wycofania z obrotu piecyka i wymierzenia kary pieniężnej, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji w całości zaakceptował stanowisko skarżącej, że Prezes UOKiK nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i oparł się na cząstkowym materiale dowodowym (art. 7 i 80 k.p.a.), nie uwzględnił zmian stanu faktycznego, który nastąpił po wydaniu decyzji z [...] września 2019 r., gdyż pominął w swoich rozważaniach działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu usunięcia skutków naruszenia prawa, polegające na: po pierwsze, usunięciu niezgodności produktu poprzez instalację w piecyku daszka oraz umieszczenia na nim stosownych oznaczeń, po drugie, zamieszczenia ogłoszenia o stwierdzonych niegodnościach w prasie i na stronie internetowej skarżącej.

Ponadto, WSA w Warszawie uznał, że Prezes UOKiK zobowiązany był do przeprowadzenia samodzielnie postępowania dowodowego celem zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w sprawie, w tym również na okoliczności podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy związane z podjętymi przez skarżącą dobrowolnymi działaniami w celu usunięcia skutków naruszenia prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zobowiązany był nie tylko do ceny materiału dowodowego pochodzącego od strony, ale do podjęcia działań sprawdzających (organ, kwestionując prawdziwość oświadczenia skarżącej o usunięciu niezgodności we wszystkich sklepach i wobec wszystkich produktów, powinien zweryfikować je poprzez dokonanie czynności sprawdzających w wybranych przez siebie sklepach). Takie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wadliwie przeprowadzone postępowanie doprowadziło też do nieuwzględnienia przesłanek obniżenia kary pieniężnej (art. 97 ust. 3 ustawy) oraz nieuwzględnienia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej (art. 97 ust. 4 ustawy).

Wywiedziona przez Prezesa UOKiK skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania). Treść licznych i rozbudowanych zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazują, że istota skargi kasacyjnej dotyczy w zasadzie trzech kwestii, a mianowicie:

- roli i znaczenia postanowienia wydanego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy dla postępowania w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu i orzeczenia kary pieniężnej;

- zakresu postępowania dowodowego prowadzonego w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu i orzeczenia kary pieniężnej;

- roli Prezesa UOKiK w postępowaniu w przedmiocie nakazu wycofania produktu z obrotu i orzeczenia kary pieniężnej.

Z uwagi na istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzyć je łącznie.

Aby odnieść się szczegółowo do zarzutów kasacyjnych, w pierwszej kolejności należy przedstawić ogólne zasady postępowania w sprawach o nakazanie wycofania produktu z obrotu i wymierzenia kary pieniężnej.

Rozpocząć należy od tego, że zasada swobodnego przepływu towarów gwarantuje, że produkty, które trafiają na rynek wewnętrzny Unii Europejskiej, spełniają wymogi zapewniające wysoki poziom ochrony interesów publicznych, takich jak zdrowie i bezpieczeństwo w ogóle, zdrowie i bezpieczeństwo w miejscu pracy, ochrona konsumentów, ochrona środowiska i bezpieczeństwa. Zasadnicze wymagania dotyczące produktów zostały określone w dyrektywach i rozporządzeniach Parlamentu Europejskiego i Rady. Ogólnie rzecz ujmując, wynika z nich, że produkty wprowadzane na rynek wewnętrzny oprócz oczywiście wysokiego poziomu jakości i ochrony powinny posiadać deklaracje zgodności oraz oznakowanie CE lub inne dodatkowe oznaczenia.

Szczegółowe procedury nadzoru rynku zostały określone w następujących rozporządzeniach UE: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku dotyczące warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1020 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie nadzoru rynku i zgodności produktów oraz zmieniające dyrektywę 2004/42 /WE i rozporządzenia (WE) nr 765/2008 i (UE) nr 305/2011.

W prawie polskim system oceny zgodności i nadzoru rynku regulują ustawy: ustawa z dnia 13 kwietnia 2016 r. o systemach oceny zgodności i systemie nadzoru rynku oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności. Wynika z nich, że organy nadzoru rynku kontrolują, czy produkty spełniają wymagania określone w odpowiednim prawodawstwie harmonizacyjnym UE i czy nie zagrażają zdrowiu, bezpieczeństwu ani żadnemu innemu aspektowi ochrony interesu publicznego. Jeśli produkty nie spełniają wymagań albo zagrażają zdrowiu i bezpieczeństwu, organy nadzoru rynku nakazują przedsiębiorcom usunięcie produktu z rynku lub nawet jego zniszczenie. Dodatkowo na tych przedsiębiorców nakładane są kary pieniężne.

Podmiotami odpowiedzialnymi za zgodność produktu z wymaganiami są: producent, instalator, upoważniony przedstawiciel, importer oraz dystrybutor.

Zgodnie z art. 5 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku wyroby wprowadzone do obrotu lub oddawane do użytku muszą spełniać wymagania. Wymagania dla urządzeń spalających paliwa gazowe określa rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/426 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie urządzeń spalających paliwa gazowe oraz uchylenia dyrektywy 2009/142/WE.

Na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku w przypadku, o którym mowa w art. 74 ust. 2, art. 75 ust. 1, oraz do postępowań, o których mowa w art. 76 ust. 1, art. 85 ust. 1 i art. 87 ust. 3, a także do postępowań w sprawach kar pieniężnych, o których mowa w art. 88-96, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ miał obowiązek stosowania odpowiednio przepisów k.p.a. Na Prezesie UOKiK prowadzącym postępowania na podstawie przepisów ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku ciążył zatem – zgodnie z zasadami oficjalności i prawdy obiektywnej - obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Pamiętać przy tym należy, że z zasadami wskazanymi wyżej koresponduje zasada rozkładu ciężaru dowodowego. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje jednak przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16 ).

W takich przypadkach ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK172/07, wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Powyższe stanowisko potwierdza liczne orzecznictwo, które akcentuje, że obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego (por. np. wyroki NSA z: 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10; 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). W ramach lojalnego współdziałania w celu wyjaśnianiu okoliczności faktycznych strona powinna przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazane wyżej ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym w sprawach z zakresu ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku ulegają pewnej modyfikacji wynikającej z regulacji zawartej w tej ustawie. I tak zgodnie z art. 13 pkt 16 ustawy strona na żądanie Prezesa UOKiK jest zobowiązana współpracować w celu usunięcia zagrożenia, jakie stwarza wyrób wprowadzony przez niego do obrotu. Ponadto, przepisy ustawy nakładają na organ obowiązek szybkiego i sprawnego prowadzenia postępowania, co wydaje się być okolicznością ze wszech miar uzasadnioną. Ustawodawca wprowadził ograniczenia czasowe, w których organ powinien przeprowadzić postępowanie i rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy postępowanie prowadzi się nie dłużej niż 3 miesiące. Do tego należy dodać regulację k.p.a., że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno zostać rozpatrzone zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Dodać też należy, że Prezes UOKiK w sprawach z zakresu ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Wynika to bezpośrednio z treści art. 82 ust. 1 ustawy. Z treści tego przepisu, który zostanie szczegółowo omówiony niżej, wprost wynikają obowiązki nałożone na stronę postępowania do przedłożenia dowodów z rygorem, że w przypadku ich nieprzedłożenie wywoła to określone skutki prawne. Ustawodawca wprost obowiązkiem poszukiwania środków dowodowych mających przemawiać na korzyść strony obciążył same strony.

Celem nadzoru rynku jest zapewnianie wysokiego poziomu ochrony interesów publicznych, takich jak zdrowie i ogólnie rozumiane bezpieczeństwo, bezpieczeństwo i higiena pracy w miejscu pracy, ochrona konsumentów oraz ochrona środowiska naturalnego, po to aby wszystkie wyroby, które znajdują się w obrocie, niezależnie od miejsca (kraju), gdzie zostały wyprodukowane, spełniały obowiązujące wymagania. Producent, importer czy dystrybutor mają obowiązek zapewnić, żeby wyrób został zaprojektowany i wytworzony zgodnie z wymaganiami, mają zapewnić stosowanie procedur mających na celu utrzymanie zgodności produkcji seryjnej z wymaganiami, z uwzględnieniem zmian w projekcie lub cechach charakterystycznych wyrobu oraz w innych dokumentach, w odniesieniu do których jest deklarowana jego zgodność.

Ze względu na cel oraz specyfikę postępowania w przedmiocie nadzoru rynku konieczna jest szybka reakcja organów nadzoru i kontroli, po to aby bez zbędnej zwłoki wyeliminować z rynku wyroby nie spełniające wymagań i dodatkowo stwarzające niebezpieczeństwo nie tylko dla ich bezpośrednich użytkowników, ale ogółu ludności.

Zaznaczyć należy, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK w rozpoznawanej sprawie są wyroby, które trafiły już do obrotu, zatem znajdują się w sprzedaży. Część z nich trafiła już do użytkowników końcowych. Ze tego względu istotne jest, aby współpraca z podmiotami gospodarczymi takimi jak producenci, importerzy czy też dystrybutorzy była właściwa i pozwoliła na szybkie wyeliminowanie z rynku wyrobów niespełniających wymagań, tak aby wyeliminować każdego rodzaju niebezpieczeństwo związane z wyrobami, które na rynku znaleźć się nie powinny.

Wskazane wyżej okoliczności wyjaśniają ratio legis regulacji wprowadzonej w ustawie o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku w zakresie szybkości i sprawności działania organów kontroli i nadzoru. Ustawodawca w art. 82 ust 1 ustawy jeszcze przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę wprowadził obowiązek wydania przez organy nadzoru postanowienia, wzywającego stronę postępowania do:

1) usunięcia niezgodności wyrobu z wymaganiami lub niezgodności formalnych,

2) wycofania wyrobu z obrotu lub użytku,

3) zaprzestania udostępniania wyrobu,

4) odzyskania wyrobu,

5) zniszczenia wyrobu lub

6) powiadomienia konsumentów lub innych użytkowników o stwierdzonych niezgodnościach z wymaganiami, określając termin i sposób powiadomienia

- wyznaczając termin na przedstawienie dowodów potwierdzających wykonanie tego postanowienia.

Postanowienie Prezesa UOKiK wydane w oparciu o przepis art. 82 ust. 1 ustawy ma zasadnicze znaczenia dla dalszego toku postępowania. W przypadku stwierdzenia, że wyrób spełnia wymagania bądź też wszystkie niezgodności wyrobu została usunięte, bądź też wyrób zostanie usunięty z obrotu, odzyskany lub zniszczony bądź też powiadomiono użytkowników o niezgodnościach wyrobu organ zobowiązany jest umorzenia postępowania.

Natomiast w sytuacji stwierdzenia że wyrób nie spełnia wymagań, a także w przypadku gdy stwierdzono niezgodności formalne, a strona postępowania nie przedstawiła dowodów potwierdzających usunięcie niezgodności wyrobu z wymaganiami lub usunięcie niezgodności formalnych, wycofanie wyrobu z obrotu lub użytku, zaprzestanie udostępniania wyrobu, odzyskanie wyrobu, zniszczenie wyrobu lub powiadomienie użytkowników o stwierdzonych niezgodnościach z wymaganiami, organ nadzoru rynku prowadzący postępowanie, w drodze decyzji:

1) nakazuje usunięcie niezgodności wyrobu z wymaganiami lub usunięcie niezgodności formalnych;

2) nakazuje wycofanie wyrobu z obrotu lub użytku;

3) zakazuje udostępniania wyrobu;

4) nakazuje odzyskanie wyrobu;

5) nakazuje zniszczenie wyrobu;

6) nakazuje powiadomienie konsumentów lub innych użytkowników o stwierdzonych niezgodnościach z wymaganiami, określając termin i sposób powiadomienia.

Z treści ww. przepisów wynika, że zastosowanie przepisu art. 84 ust. 2 ustawy jest wprost konsekwencją niewykonania przez stronę obowiązków i nieprzedstawienia dowodów wskazanych w postanowieniu wydanym w trybie art. 82 ust. 1 ustawy. Organ, w przypadku stwierdzenia niezgodności i nieprzedstawienia przez stronę dowodów w terminie lub nieprzedstawienia ich w ogóle, jest zobligowany do nałożenia sankcji administracyjnych wskazanych w art. 84 ust. 2 ustawy. Nałożenie sankcji przez organ nie zależy zatem od jego uznania, lecz wynika ze związania organu ustaleniami faktycznymi dotyczącymi niepodjęcia przez stronę działań, polegających na przedstawieniu dowodów potwierdzających usunięcie niezgodności wyrobu z wymaganiami lub usunięcie niezgodności formalnych, wycofanie wyrobu z obrotu lub użytku, zaprzestanie udostępniania wyrobu, odzyskanie wyrobu, zniszczenie wyrobu lub powiadomienie użytkowników o stwierdzonych niezgodnościach z wymaganiami, które to działania zostają pierwotnie określone przez organ w postanowieniu wydanym właśnie na podstawie art. 82 ust. 1 ww. ustawy, a do powzięcia których Prezes UOKiK wzywa strony postępowania.

To czy organ umarzy postępowanie w sprawie wprowadzenia do obrotu wyrobu niezgodnego z wymaganiami w oparciu o art. 84 ust. 1 ustawy, czy też nałoży na stronę jeden z obowiązków określonych w art. 84 ust. 2 ustawy zależy od poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, od przedstawienia przez stronę we wskazanym przez organ terminie dowodów wykonania postanowienia Prezesa UOKiK lub podjęcia działań określonych w ustawie (usunięcie niezgodności wyrobu z wymaganiami lub usunięcie niezgodności formalnych, wycofanie wyrobu z obrotu lub użytku, zaprzestanie udostępniania wyrobu, odzyskanie wyrobu, zniszczenie wyrobu lub powiadomienie użytkowników o stwierdzonych niezgodnościach z wymaganiami).

Ponadto, przedstawienie dowodów wykonania postanowienia Prezesa UOKiK wydanego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, we wskazanym przez organ terminie, stanowi przesłankę określoną w art. 97 ust. 4 pkt 3 ustawy, której spełnienie obliguje organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że obowiązek organu polegający na nałożeniu na stronę sankcji jest wyłącznie skutkiem niewłaściwego działania w toku postępowania, czy też braku takiego działania przez samą stronę.

Dokonana wykładnia przepisów ustawy była konieczna po to, aby wskazać, że zagadnieniem o zasadniczym znaczeniu dla rozpoznawanej sprawy – wobec tego, że skarżąca nie kwestionowała naruszeń szczegółowo wymienionych w postanowieniu Prezesa UOKiK z [...] czerwca 2019 r. – jest fakt, czy skarżąca wykonała w terminie obowiązki nałożone na nią w tym postanowieniu. Z wykonaniem postanowienia organu wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy wiążą się bowiem daleko idące dla skarżącej konsekwencje.

Jeszcze przed szerszym odniesieniem się do spornego zagadnienia należy zauważyć, że postępowanie organu na początkowym etapie rozpoznawania sprawy polega przede wszystkim na uzyskaniu informacji o wyrobie oraz umożliwieniu stronie podjęcia dobrowolnych działań, które mają doprowadzić do zapewnienia, że wyrób niezgodny zostanie wyeliminowany z rynku czy to poprzez wycofanie go z obrotu, czy też poprzez usunięcie niezgodności.

Należy dodać, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienia związane z niezgodnością wyrobu z wymaganiami zapadły w toku postępowania kontrolnego prowadzonego jeszcze przed wydaniem postanowienia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy.

W toku kontroli stwierdzono w ofercie handlowej jednego z centrum handlowym, że wyrób piecyk gazowy [...] kod [...], którego importerem była skarżąca, nie zawierał na opakowaniu ostrzeżenia dotyczącego konieczności użytkowania wyrobu w pomieszczeniach z odpowiednią wentylacją oraz brak umieszczenia za oznakowaniem CE, numeru identyfikacyjnego jednostki notyfikowanej biorącej udział w etapie kontroli produkcji urządzenia, co naruszało wymagania określone w pkt 1.5 lit. c w związku z pkt 1.6.3 Załącznika I Zasadnicze wymagania i art. 17 ust. 3 rozporządzenia 2016/426. Dla wyrobu nie została również sporządzona deklaracja zgodności, co naruszało art. 15 ust. 1 rozporządzenia i pkt 2.4.2 Załącznika III do rozporządzenia. W toku kontroli przedmiotowy wyrób został poddany badaniom laboratoryjnym w Instytucie Nafty i Gazu – Państwowym Instytucie Badawczym w Krakowie (sprawozdanie Nr [...]z [...] maja 2019 r.) na zgodność z normą PNEN449:2002 A1:2007 Wymagania dotyczące urządzeń zasilanych skroplonymi gazami węglowodorowymi (C3-C4) – Domowe ogrzewacze pomieszczeń bez odprowadzenia spalin łącznie z ogrzewaczami o dyfuzyjnym spalaniu katalitycznym, które wykazały, że urządzenie nie spełniało wymagań określonych w pkt 5.17.1 normy w zakresie wymagań dla temperatury powierzchni zewnętrznych części urządzenia, co naruszało wymagania zasadnicze rozporządzenia określone w pkt 3.6.3 Załącznika I Zasadnicze wymagania do rozporządzenia ze względu na przekroczenie temperatury na powierzchni zewnętrznych części urządzenia, co stanowi zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa użytkowników.

Kierując się stwierdzonymi naruszeniami, w oparciu o przepis art. 82 ust. 1 ustawy, postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Prezes UOKiK wezwał stronę do usunięcia niezgodności wyrobu z wymaganiami i niezgodności formalnych lub wycofania z obrotu wyrobu oraz powiadomienia konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach wyrobu z wymaganiami w formie ogłoszenia; wyznaczył termin 40 dni na przedstawienie dowodów potwierdzających wykonanie tego postanowienia.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w cytowanym postanowieniu w sposób jasny i precyzyjny wskazał, jakich działań oczekiwał od skarżącej i w jakim terminie skarżąca miała obowiązek przedstawienia dowodów potwierdzających podjęcie ww. działań. Jednocześnie Prezes UOKiK wskazał, że dowodami potwierdzającymi podjęcie dobrowolnych działań będą w szczególności:

- w przypadku usuwania niezgodności: pisemne oświadczenia wszystkich kontrahentów (sklepów sieci) potwierdzające usunięcie niezgodności ze wskazaniem ilości wyrobów stosunku, do których podjęto te działania, deklaracja zgodności dla wyrobów wprowadzonych do obrotu w 2018 r. i objętych niniejszym postępowaniem, sporządzona przez chińskiego producenta;

- natomiast w przypadku wycofania wyrobów z obrotu: faktury korygujące bądź oświadczenia odbiorców o nieposiadaniu wyrobu w ofercie handlowej; wydruk komunikatu ze strony internetowej, strona z gazety, zawierająca opublikowane ogłoszenie prasowe, wyjaśnienie rozbieżności między ilością wyrobów zakupionych – 6464 sztuk z ilością wyrobów sprzedanych i znajdujących się na stanie magazynowym – łącznie 6461 sztuk.

Postanowienie zawierało również stosowne pouczenie, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku, w przypadku gdy organ nadzoru rynku prowadzący postępowanie stwierdzi, iż niezgodność wyrobu z wymaganiami lub niezgodność formalna zostały usunięte, wyrób został wycofany z obrotu lub użytku, odzyskany, zniszczony lub powiadomiono użytkowników o stwierdzonych niezgodnościach z wymaganiami, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Zgodzić należy się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji zmarginalizował wagę i znaczenie dla wyniku sprawy postanowienia Prezesa UOKiK z [...] czerwca 2019 r. Tymczasem kwestia jego wykonania bądź niewykonania rzutuje na postępowanie i przesądza o rozstrzygnięciu sprawy.

Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała ani nie żądała zmiany postanowienia z [...] czerwca 2019 r., nie informowała też o zamiarze lub woli przedstawienia innych dowodów podważających wyniki kontroli.

Bezspornym w sprawie jest, że skarżąca zarówno przed wydaniem postanowienia z [...] czerwca 2019 r., jak również przed wydaniem decyzji z [...] września 2019 r. nie tylko nie kwestionowała naruszeń wymienionych w postanowieniu z [...] czerwca 209 r., ale również nie podjęła działań zmierzających do wycofania wyrobu z obrotu lub wstrzymania udostępniania wyrobu i poza sprawozdaniami z badań nie przekazała organowi żadnych innych dowodów lub dokumentów w sprawie. Podnieść należy, że w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2019 r. ani wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie przedłożyła żadnych oświadczeń, faktur oraz nie złożyła wyjaśnień odnośnie do rozbieżności pomiędzy podaną liczbą wyrobów zakupionych, a sprzedanych, co stanowiłoby zrealizowanie obowiązków nałożonych na nią postanowieniem Prezesa UOKiK z [...] czerwca 2019 r.

Tymczasem zgodnie z wcześniejszymi uwagami postępowanie skarżącej we wskazanym wyżej okresie ma zasadnicze znaczenia dla wyniku sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzucające Prezesowi UOKiK naruszenie przepisów postępowania jest całkowicie nieuprawnione.

Z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że Prezes UOKiK rzetelnie zgromadził i rozpatrzył cały materiał dowodowy, który pozwolił mu na stwierdzenie, że skarżąca nie usunęła niezgodności ani nie wycofała wyrobu z obrotu, a ustalenia organu są wynikiem analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do którego zgromadzenia strona przyczyniła się poprzez zaniechanie działania, pomimo wiedzy na temat dowodów, jakie powinna przedstawić oraz terminu do ich złożenia, aby uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie.

Opierając się na wskazanych wyżej ogólnych zasadach k.p.a., które w myśl art. 63 ust. 2 ustawy mają odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oraz na przepisach ustawy, NSA uznał, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów będący gospodarzem postępowania w niniejszej sprawie prowadził je prawidłowo.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd organu, że dowody zgłoszone przez skarżącą dopiero we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie mogą być uznane za dowody wykonania postanowienia z [...] czerwca 2019 r., stąd też Prezes UOKiK słusznie uznał, że nie może oprzeć się na nich.

Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że decyzja w sprawie wprowadzenia do obrotu wyrobu niezgodnego z wymaganiami wydana na podstawie art. 84 ust. 1 i 2 ustawy de facto zależy od wykonania postanowienia Prezesa UOKiK wydanego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy, jest to, że rozstrzygniecie o nałożeniu sankcji opiera się wyłącznie na dowodach, które istniały w dacie wydania decyzji pierwszej instancji. Nie jest możliwe przedstawienie dowodów wykonania postanowienia po rozstrzygnięciu sprawy w formie decyzji, które zostaną przez stronę wytworzone czy też zgromadzone i przedstawione organowi po dacie wydania decyzji pierwszej instancji.

Z tego względu dowodów załączonych do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w postaci kopii ogłoszenia opublikowanego w nr [...] "[...]" z [...] października 2019 r., sprawozdania Nr [...] z badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Instytut Nafty i Gazu z [...] października 2019 r., zestawienia odbiorców piecyka oraz wydruki fotografii opakowań wyrobu w alejach sklepowych w żadnej mierze nie można uznać za dowody świadczące o wykonaniu postanowienia Prezesa UOKiK z [...] czerwca 2019 r., a co najwyżej potwierdzają wykonanie decyzji z [...] września 2019 r. Przypomnieć trzeba, że dowodem świadczącym o wykonaniu postanowienia Prezesa UOKiK z [...] czerwca 2019 r. mógłby być wydruk komunikatu zamieszczonego na stronie internetowej, strona z gazety zawierającej opublikowane ogłoszenie prasowe oraz wyjaśnienie rozbieżności między ilością wyrobów zakupionych a sprzedanych i znajdujących się na stanie magazynowym, a nie wyłącznie oświadczenie skarżącej.

Organ słusznie uznał, że w toku postępowania skarżąca rozpoczęła działania dobrowolne w celu usunięcia skutków naruszenia prawa, jednak nie przedłożyła dowodów na okoliczność ich skuteczności, tj.: oświadczeń odbiorców potwierdzających usunięcie niezgodności ze wskazaniem ilości wyrobów, w stosunku do których te działania podjęto. Brak jest także dowodów powiadomienia konsumentów o stwierdzonych niezgodnościach (komunikat na stronie internetowej). Skarżąca po uzyskaniu informacji o negatywnych wynikach badań laboratoryjnych i stwierdzeniu niezgodności wyrobu stwarzającej poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia użytkowników nie udowodniła podjęcia dobrowolnych działań w celu wycofania z obrotu wyrobu.

Nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, że skarżąca powinna wykazać podjęcie działań naprawczych w stosunku do wszystkich znajdujących się w obrocie sztuk piecyków będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten wynika nie tylko z treści postanowienia Prezesa UOKiK z [...] czerwca 2019 r., ale nade wszystko wprost z art. 13 pkt 13 ustawy, z którego wynika obowiązek niezwłocznego podjęcia działania w celu zapewnienia zgodności wyrobu, jego wycofania z obrotu lub odzyskania – w przypadku zaistnienia uzasadnionego podejrzenia, że jest on niezgodny z wymaganiami, a zgodnie z pkt 16 na żądanie organu nadzoru rynku, o którym mowa w art. 58 ust. 2 i 3, skarżąca miała obowiązek współpracować w celu usunięcia zagrożenia, jakie stwarza wyrób wprowadzony przez nią do obrotu.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca dopiero po wydaniu przez Prezesa UOKiK decyzji z [...] września 2019 r. podjęła działania, informując o tym organ we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Do wniosku załączyła kopię ogłoszenia opublikowanego w nr [...] "[...]" z [...] października 2019 r., sprawozdanie Nr z badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Instytut Nafty i Gazu z [...] października 2019 r., zestawienie odbiorców piecyka oraz wydruki fotografii opakowań wyrobu w alejach sklepowych. Skarżąca do dnia nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej nie wykazała, że podjęła działania mające na celu usuniecie niezgodności z zasadniczymi wymaganiami, co potwierdza fakt, że badania na zgodność z normą PN-EN 449:2002+A1:2007 Wymagania dotyczące urządzeń zasilanych skroplonymi gazami węglowodorowymi (C3-C4) - Domowe ogrzewacze pomieszczeń bez odprowadzenia spalin łącznie z ogrzewaczami o dyfuzyjnym spalaniu katalitycznym projektu wyrobu w "daszek" przedstawiła dopiero wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a sprawozdanie to datowane jest na październik 2019 r., a więc po dniu wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Słusznie zatem organ uznał te działania za niemające cechy dobrowolności czy też wykonania postanowienia Prezesa UOKiK z [...] czerwca 2019 r.

Podkreślenia wymaga, że fakt nieusunięcia tych niezgodności we wskazanym przez skarżącą terminie potwierdziła kontrola przeprowadzona przez inspektorów Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w Warszawie przeprowadzona w styczniu 2019 r.

Stwierdzone przez organ niezgodności, jak wskazano wcześniej, odnoszą się do wymagań zasadniczych, a więc wskazujących na wadliwość projektu wyrobu. W takiej sytuacji, organ ma obowiązek podjąć stosowne dla danej niezgodności działania.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji Prezes UOKiK w związku z biernym postępowaniem skarżącej nie był zobowiązany do poszukiwania dowodów nie tylko w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale przede wszystkim w toku postępowania pierwszej instancji. Jak wynika bowiem z przedstawionego wyżej orzecznictwa NSA, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie oznacza, że cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa wyłącznie na tych organach. Z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. wcale nie wynika, że przy bierności strony organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony. Nałożenie na Prezesa UOKiK prowadzącego postępowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalniało zatem skarżącej od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Nieuzasadnione jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rolą organu było ustalenie, czy skarżąca podjęta stosowne działania w celu wykonania obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Z treści tego postanowienia jak również z jego uzasadnienia wprost wynikało, jakie dowody i w jakim terminie skarżąca ma przedłożyć dokumenty. Twierdzenie, że Prezes UOKiK był zobowiązany do weryfikacji oświadczenia skarżącej o tym, że wyroby znajdujące się na jej stanie magazynowym i zwrócone przez odbiorców nie zostaną udostępnione do sprzedaży wraz ze wskazaniem sposobu ich zagospodarowania jest chybione już tylko z tego powodu, że oświadczenie samej skarżącej, a więc bezpośrednio zainteresowanej korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy, nie może być uznane za wiarygodny dowód podjęcia przez nią wszystkich wskazanych przez organ działań w sytuacji, w której organ określił skarżącej jakich dowodów na wykonanie postanowienia z [...] czerwca 2019 r. oczekuje od skarżącej, tj. faktur korygujących potwierdzających zwrot wyrobów bądź oświadczenia kontrahentów o braku wyrobu w ofercie handlowej. Generalnie należy zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że uznanie dowodu z oświadczenia skarżącej, które to oświadczenie oparte jest na subiektywnym odczuciu, mogłoby doprowadzić do nieobiektywnej oceny działania polegającego na usunięciu niezgodności wyrobu. W konsekwencji uznanie takiego oświadczenia za wiarygodny dowód prowadziłoby do tego, że to sama skarżąca, składając takie oświadczenie, rozstrzygałaby de facto, że usunęła niezgodności wyrobu z wymaganiami.

W świetle powyższych ustaleń, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, że Prezes UOKiK, ponownie rozpatrując sprawę, dokonał niewłaściwej oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów. Prezes UOKiK prawidłowo stwierdził, że zastosowana metoda usunięcia niezgodności poprzez zainstalowanie w piecyku dodatkowego elementu w postaci daszka może spełniać wymagania, tym niemniej przedstawiana przez skarżącą dokumentacja fotograficzna nie pozwalała na stwierdzenie, że usunięto tę niezgodność we wszystkich wyrobach znajdujących się u dystrybutorów. Wbrew stanowisku skarżącej organ wcale nie odrzucił możliwości uznania dokumentacji fotograficznej za dowodu w sprawie, jednakże całkowicie prawidłowo wywiódł, że zdjęcia wyrobów wykonane w bliżej nieokreślonym czasie nieznanych lokalizacjach nie mogą stanowić dowód na usunięcie niezgodności u poszczególnych dystrybutorów. Taka ocena i wnioski z niej wyciągnięte nosiłyby znamiona dowolności i stałyby w sprzeczności z wynikającą z treści art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów.

Wbrew stanowisku skarżącej, w rozpoznawanej sprawie z przyczyn wskazanych wyżej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzą żadne uzasadnione przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem zaskarżonej decyzji nakładającej na skarżącą sankcję administracyjną a także zmianę wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej.

Powtórzyć należy, że skarżąca w toku postępowania przed wydaniem postanowienia z [...] czerwca 2019 r. i decyzji z [...] września 2019 r. wykazała się biernym zachowaniem, a przedstawione wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dowody powstały już po nałożeniu kary, nie są zatem wynikiem działań dobrowolnych i nie mogą przemawiać za zmianą wysokości sankcji. Ewentualna zmiana wysokości kary możliwa byłaby wyłącznie w przypadku przedstawienia przez stronę postępowania dowodów podjęcia dobrowolnych działań, które co prawda zaistniały przed dniem wydania decyzji nakładającej karę, lecz nie były znane organowi, a takie okoliczności w sprawie nie wystąpiły. Zatem jakiekolwiek zachowanie tej samej strony po wydaniu decyzji nie będzie stanowić wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. i to terminie.

Organ wymierzając skarżącej kary pieniężne w wysokości 90.000 zł i 9.000 zł, działał w ramach uznania administracyjnego oraz kryteriami wskazanymi w art. 97 ust. 3 ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezes UOKiK wziął pod uwagę wszystkie przesłanki wymiaru kary określone ww. przepisie, szczegółowo wskazując je w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sankcje pieniężne (kary pieniężne) pełnią wielorakie funkcje tj. prewencyjną, restytucyjną, kompensacyjną, a także represyjną. Ze swej istoty rolą sankcji pieniężnej jest pogorszenie sytuacji prawnej adresata przez nałożenie obowiązku zapłaty określonej kwoty. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08 (OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, ma motywować adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków.

Wysokość wymierzonych skarżącej kar na podstawie art. 88 ust. 3 pkt 3 i 97 ust. 2 pkt 3 ustawy spełnia represyjno-wychowawczy cel tych kar, przyczyniając się do wymuszeniu na profesjonalnym podmiocie w przyszłości przestrzegania przepisów ustawy o systemach oceny zgodności i nadzoru rynku w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony konsumentów.

W świetle powyższych argumentów za uzasadnione należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 1, art. 84 ust. 2 i art. 97 ust. 3 ustawy. Przedstawione powyżej okoliczności podważają w całości ustalenia Sądu pierwszej instancji dotyczące wadliwości przeprowadzonego przez organ w tej sprawie postępowania, stanowią też podstawę do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., który przewiduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty postępowania należne organowi obejmują poniesione przez niego opłaty sądowej, tj. wpis od skargi kasacyjnej (990 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (2700 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika, który reprezentował organ przed Sądem pierwszej instancji).