Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 856/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 i art. 200 i 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 149, art. 150, art. 156 par 1 pkt 1 i 2, art. 24 par 1 pkt 5, art. 145 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 roku sprawy ze skargi K.P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr [...] i postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] nr dokumentu [...]; 2. zarządza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K. P. kwotę 1361,20 (tysiąc trzysta sześćdziesiąt jeden 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z [...], wydaną m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako: "k.p.a."), art. 6, art. 8, art. 14, art. 36 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1312; dalej jako: "Ustawa"), art. 2 ust. 1. art. 5 ust. 1. art. 13 ust. 1, art. 19a, art. 23 ust 2, art. 30 ust 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., Nr L 181. str. 48 - zwanego dalej Rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 640/2014), art. 64 ust. 2 i art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm. - zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1306/2013), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości dotychczasowej decyzji tego organu z dnia [...] nr [...] o przyznaniu K. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 w łącznej wysokości 2.727,01 zł oraz orzeczenia o odmowie przyznania K. P. płatności redystrybucyjnej na rok 2016 i o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. w łącznej kwocie 2.034,67 zł.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 16 czerwca 2016 r. K. P. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wraz z załącznikami graficznymi.

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 2 727,01 zł.

Postanowieniem z [...] Kierownik BP ARiMR w [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 1, art. 147 i art. 150 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją tego organu z dnia [...] w sprawie przyznania K. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. W uzasadnieniu organ wskazał, że wznowienie uzasadnione jest pozyskaniem nowych informacji dotyczących powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, dla działek ewidencyjnych nr: 281903_5.0008.90/16, 281903_5.0008.91/10, deklarowanych przez stronę do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016.

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o uchyleniu w całości własnej decyzji z [...] numer [...] oraz odmówił K. P. przyznania płatności redystrybucyjnej na rok 2016 i przyznał jednolitą płatność obszarową na rok 2016 w wysokości 1024,64 zł, a także płatność za zazielenienie na rok 2016 w wysokości 1 010,03 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w związku z pozyskaniem nowych informacji dotyczących powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG), określonego w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności dla działek ewidencyjnych nr 90/16, 90/17, 91/10 położonych w woj. Warmińsko – mazurskie, powiat [...], gmina [...], obręb [...], deklarowanych przez stronę do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2016. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Dla działki ewidencyjnej o numerze 281903_50008.90/16, na której zadeklarowano działkę rolną F do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 0,22 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,00 ha. Zatem dla tej działki ewidencyjnej wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG 0,22 ha. Dla działki ewidencyjnej o numerze 281903 50008.90/17, na której zadeklarowano działkę rolną F do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 0,35 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,00 ha. Wobec tego dla ww. działki ewidencyjnej wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG 0,35 ha. Dla działki ewidencyjnej o numerze 281903 50008.91/10, na której zadeklarowano działkę rolną F do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 0,13 ha stwierdzono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wynosi 0,00 ha. Zatem dla tej działki ewidencyjnej wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni PEG 0,13 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wyniosła 0,70 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania stanowi 21,28 %.

Mając na uwadze powyższe, po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania, organ I instancji wskazał, że powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 2,24 ha. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2016 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2016 r. (Dz. U. poz. 1702) i wynosi 462,05 zł. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi 1 034,99 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na złożenie wniosku po wyznaczonym terminie, tj. w dniu 16 czerwca 2016 roku, w sytuacji gdy wnioski te należało złożyć do dnia 15 czerwca 2016 roku. Tym samym organ I instancji ustalił, że kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o 1%, co stanowi pomniejszenie o kwotę w wysokości 10,35 zł. Kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi 1 024,64 zł.

W zakresie wniosku strony o przyznanie płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) organ I instancji powołując treść art. 23 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r, uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), wskazał, że stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 3,29 ha, a zatem powierzchnia ta stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Stawka płatności za zazielenienie do 1 ha w 2016 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2016 r. (Dz. U. poz. 1707) i wynosi 310,10 zł. Początkowa kwota płatności za zazielenienie wynosi 1 020,23 zł. Kwota ta została pomniejszona o 1% ze względu na złożenie wniosku po wyznaczonym terminie, co stanowi pomniejszenie o kwotę w wysokości 10,20 zł. Tym samym organ I instancji ustalił, że kwota przyznanej płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi 1 010,03 zł.

W zakresie wniosku strony o przyznanie płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) organ I instancji wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 3,99 ha, natomiast powierzchnia deklarowana kwalifikowana do tej płatności 3,99 ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 3,29 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Mając na uwadze powyższe powierzchnia stwierdzona dla jednolitej płatności obszarowej wynosi 3,29 ha. Ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, powierzchnię tą pomniejszono o 3 ha i powierzchnia kwalifikowana do płatności dodatkowej wynosi 0,29 ha.

Organ cytując treść art. 19a ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 21,28%. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,70 ha. Mając na uwadze powyższe po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wynosi 2,24 ha. W związku z powyższym nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu tego rolnika jest większa niż 3 ha). Mając na uwadze powyższe odmówiono przyznania płatności dodatkowej.

W dniu 27 lutego 2019 r. K. P. złożył odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...], zaskarżając jednocześnie postanowienie o wznowieniu postępowania. Jako przyczynę zażalenia na postanowienie z [...] oraz odwołania od decyzji z [...] podał rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wobec błędnego przyjęcia, iż wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję, co stanowi brak legitymacji do wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że w jego ocenie nie ma żadnej przesłanki ani dowodów, by pojawiały się "istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi" który wydał decyzję [...]. Strona zaznaczyła przy tym, że omawiana regulacja ma bogaty dorobek orzeczniczy, w którym wskazuje się, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, iż organ ich wcześniej po prostu nie analizował, bądź analizował, ale błędnie). Zdaniem strony w niniejszej sprawie nie znalazły się żadne informacje oraz dowody m.in.: jakie nowe informacje organ pozyskał, skąd, kiedy, dlaczego nie były znane organowi w momencie wydania decyzji [...]. Ochrona trwałości decyzji ostatecznej powoduje, że istnienie przyczyny wznowieniowej musi zostać w postępowaniu wykazane w sposób niebudzący żadnych wątpliwości. Dopiero jednoznaczne wykazanie występowania w sprawie przyczyny wznowieniowej upoważnia i zobowiązuje organ do ponownego hipotetycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bez wątpienia w ww. postanowieniu przyczyny wznowienia postępowania nie wykazano "w sposób nie budzący żadnych wątpliwości" co m.in. upoważnia do złożenia zaskarżenia tego postanowienia.

Dyrektor [...]Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, jakim jest m.in. wznowienie postępowania. Opisując następnie wskazaną instytucje procesową podniósł, że podstawę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że po wydaniu decyzji nr [...] z [...] wyszły na jaw okoliczności, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Podczas przeprowadzonej oceny wstecznej wniosku w oparciu o zdjęcie ortofotomapy z dnia 7 maja 2016 r., które zostało zaimportowane do systemu IACSplus w dniu 26.02.2017 r., został zaktualizowany PEG dla działek ewidencyjnych nr 90/16 i 91/10, który wynosi 0.00 ha. Na podstawie tego zdjęcia można zaobserwować to, że strona nie prowadziła w 2016 r. działalności rolniczej na ww. działkach ewidencyjnych. Wynika z niego również, że zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej miało charakter wieloletni, o czym świadczą wyrośnięte drzewa na całej powierzchni działki rolnej F. Okoliczność nieużytkowania działki rolnej F ma istotne znaczenie dla sprawy, bowiem płatności przysługują wyłącznie do działek rolnych użytkowanych rolniczo, utrzymanych zgodnie z normami.

Organ odwoławczy powołał następnie treść art. 6, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1 ustawy - Płatności bezpośrednie, art. 2 ust. 1 pkt 23 oraz art. 13 ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, art. 12 ust. 2 rozporządzenia Nr 809/2014, art. 78 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Odnosząc się do wniosku strony o przyznanie jednolitej płatność obszarowej (JPO) na rok 2016 organ II instancji wskazał, że powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych to 3,99 ha. Powierzchnia stwierdzona w toku postępowania wynosiła 3,29 ha. Różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 0,70 ha, co stanowi 21,28% powierzchni stwierdzonej. Tym samym kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi 1 024,64 zł (1 034,99 zł początkowa kwota JPO - 10,35 zł pomniejszenia z uwagi na termin).

W zakresie wniosku strony o przyznanie płatności za zazielenienie na rok 2016 organ odwoławczy powołując art. 7 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013 i art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Nr 640/2014 wskazał, że stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do płatności za zazielenienie wynosiła 3,29 ha, a zatem powierzchnia ta stanowi podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Kwota przyznanej płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wynosi 1 010,03 zł (1 020,23 zł początkowa kwota płatności za zazielenienie 10,20 zł pomniejszenia z uwagi na termin).

Odnośnie do wniosku strony o płatność dodatkową (redystrybucyjna) na rok 2016 organ odwoławczy wskazał, że płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej, będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha. Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha. Jak wskazano w zaskarżonej decyzji powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2016 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 3,99 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wynosiła 3,29 ha. Organ ustalił następnie, że różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wynosi 0,70 ha, co stanowi 21,28% powierzchni stwierdzonej. Powołując kolejno treść art 19 a Rozporządzenia Nr 640/2014 stwierdził, że powierzchnia zakwalifikowana do przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosi 2,24 ha. W związku z tym nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, tj. płatność dodatkowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika jest większa niż 3 ha. Na podstawie powyższych ustaleń odmówiono stronie przyznania płatności redystrybucyjnej.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, iż wykryte w toku ponownej kontroli administracyjnej nieprawidłowości dotyczące powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnością obszarową obligowały organ I instancji do zastosowania zapisów art. 19a ust. 1 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia nr 640/2014 i w konsekwencji zastosowania kary administracyjnej.

Dyrektor OR ARiMR odnosząc się do zaskarżonego w odwołaniu postanowienia z dnia [...] o wznowieniu postępowania z urzędu, wskazał, że postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego ma charakter ściśle procesowy. Jedynie wszczyna ono postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem podstawy wznowienia oraz oznaczeniem decyzji rozstrzygającej sprawę, w której zostaje wznowione postępowanie. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie spełnia te warunki, natomiast skarżąc to rozstrzygnięcie K. P. powielił zarzuty formułowane w odniesieniu do decyzji nr [...] z [...].

Organ odwoławczy wskazał, że Kierownik BP ARiMR wydając [...] decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przeprowadził kontrolę administracyjną w systemie IACSplus na podstawie zdjęcia ortofotomapy z dnia 06.05.2013 r. Organowi z urzędu wiadome jest, że w 2017 r. dla działek wskazanych we wniosku tj. 90/16 i 91/10 dokonano aktualizacji PEG, stwierdzając przy tym jednocześnie, że aktualizacja PEG prowadzona w kontekście pojedynczej działki ewidencyjnej ma zapewnić jej aktualność co najmniej w okresie 3 lat, tzn. do momentu wymiany danych dotyczących ortofotomapy (ortofotomapy są wymieniane w cyklu 3-letnim) lub do momentu otrzymania bardziej aktualnych danych, np. wyników kontroli na miejscu lub zmian dotyczących sposobu użytkowania wynikających z rejestru ewidencji gruntów i budynków. W związku z przeprowadzoną aktualizacją PEG, zdjęcie ortofotomapy wykonane zostało w dniu 07.05.2016 r. ale data implementacji zaktualizowanej ortofotomapy do systemu miała miejsce w dniu 26.02.2017 r., a więc po wydaniu decyzji. W przypadku, gdy data implementacji jest wcześniejsza, niż data wydania decyzji ostatecznej, wówczas nie ma podstawy do wznowienia postępowania, jednak w analizowanej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, tj. nowy PEG, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, znane organowi dopiero w dniu 26.02.2017 r., w związku z czym zostały spełnione przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a.

W skardze do Sądu K. P. zaskarżył powyższą decyzję organu w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie instytucji nieznanej prawu tj. technicznego unieważnienia sprawy skarżącego podczas gdy nie ma podstawy do stosowania tego typu instytucji przed zakończeniem postępowania, a instytucja unieważnienia zastosowana zostać może tylko w sytuacji, gdy wystąpią określone w przepisach przesłanki, których wystąpienia na żadnym etapie postępowania nie wykazano;

2. art. 8 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania po kilkunastu miesiącach od daty, w której organ posiadał wiedzę o istnieniu aktualnej ortofotomapy i posiadał - jeszcze przed wszczęciem postępowania pierwotnego - zdjęcia satelitarne na podstawie których mógł uwzględnić ortofotomapę już w pierwotnym postępowaniu, co podważyło zasadę zaufania skarżącego do organów władzy publicznej;

3. art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez: niepoinformowanie skarżącego o przedmiocie i przyczynie wznowienia postępowania, niewyjaśnienie skarżącemu, na czym polega czynność technicznego unieważnienia jego sprawy, co uniemożliwiło skarżącemu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu od samego początku i stanowiło naruszenie zasady informowania strony postępowania oraz czynnego udziału strony w postępowaniu;

4. art. 66a k.p.a. poprzez brak prowadzenia w należyty sposób metryki w przedmiotowej sprawie, w której jej prowadzenie jest obowiązkowe i konieczne, które to uchybienie polegało na braku wpisywania w metrykę wszystkich czynności podejmowanych w sprawie, co doprowadziło do nieprawidłowego prowadzenia akt sprawy i braku rozeznania organu co do zakresu posiadanych dokumentów i tym samym wydania błędnego rozstrzygnięcia w sprawie;

5. art. 124 § 2 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia o wznowieniu postępowania wydanego w dniu [...] polegające na braku uzasadnienia zarówno faktycznego jak i prawnego tego postanowienia, co uniemożliwiło skarżącemu weryfikację wystąpienia przesłanki wznowieniowej oraz prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organ;

6. art. 149 § 1 i 2 k.p.a. i art. 150 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z [...] o wznowieniu postępowania z urzędu przez organ, który nie był do wydania tego postanowienia właściwy i wszczęciu postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy organ wyższego stopnia nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia;

7. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawierającego nieścisłości w zakresie stanu faktycznego oraz ustaleń czynionych przez organ, a także niewskazującego należytego uzasadnienia prawnego, co podważyło zasadę przekonywania;

8. art. 7, 77, 80,107 § 3 k.p.a. poprzez: brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz błędne i dowolne uznanie, że dowód na którym oparto wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie był znany organowi w dniu wydania decyzji pierwotnej tylko, dlatego że implementacja ortofotomapy z przyczyn niezależnych od skarżącego, a leżących po stronie organu nastąpiła później niż wydanie decyzji pierwotnej a także oparcie decyzji o dowód, który nie znajduje się w aktach sprawy, co w konsekwencji spowodowało wydanie niewłaściwej decyzji o wznowieniu postępowania; art. 16 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania, które doprowadziło do uchylenia decyzji ostatecznej w sytuacji braku przesłanki wznowienia postępowania, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji;

9. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania, w sytuacji gdy nie zaistniały podstawy wznowieniowe, w szczególności polegające na błędnym przyjęciu, że wyszły na jaw nowe okoliczności oraz dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi wydającemu decyzję, w sytuacji gdy dowód mający stanowić podstawę wznowienia postępowania znajdował się w posiadaniu organu jeszcze przed wydaniem pierwotnej decyzji, a więc organ miał możliwość zapoznania się z tym dowodem przed wydaniem decyzji pierwotnej, co stanowiło rażące naruszenie prawa.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w całości wobec naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Badając sprawę w tak zakreślonych granicach kompetencji Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania ostatecznej decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] w sprawie przyznania K. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 w łącznej wysokości 2 727,01 zł. oraz przyznania K. P. tej płatności na 2016 r. w łącznej kwocie 2.034,67 zł. i odmowie przyznania płatności redystrybucyjnej na rok 2016, zostały wydane z naruszeniem prawa. Wadliwość decyzji organu I i II instancji przesądza konieczność wyeliminowaniem z obrotu prawnego również postanowienia z [...] o wznowieniu postępowania.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Skarżący podniósł bowiem, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 1 i 2 k.p.a. i art. 150 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z [...] o wznowieniu postępowania z urzędu przez organ, który nie był do wydania tego postanowienia właściwy i wszczęciu postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy organ wyższego stopnia nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie, nie było podstaw do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a., a właściwym do wznowienia postępowania był Kierownik BP ARiMR w [...], który wydał decyzję w przedmiocie przyznania na rok 2016 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ostatniej instancji. Jak stanowi bowiem art. 150 § 1 k.p.a., organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Obowiązek dewolucji z art. 150 § 2 k.p.a. wymaga zaistnienia związku pomiędzy którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania a działaniem lub zaniechaniem organu wymienionego w § 1 art. 150 k.p.a. Pojęcie "działalności", zawarte w art. 150 § 2 k.p.a. obejmuje bowiem tylko takie działanie lub zaniechanie organu, które doprowadziło do zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania określonej w k.p.a. Przez działalność organu, o której mowa w przepisie art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć zatem takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie mamy z taką sytuacją do czynienia. Sąd nie dopatrzył się również w działaniu organów naruszenia przepisów prawa w stopniu rażącym.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji, jak wyżej zaznaczono, zostały wydane w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, unormowanym w art. 145 i nast. k.p.a. Postępowanie prowadzone w tym trybie jest szczególnym i samodzielnym postępowaniem, mającym na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli postępowanie przed organem było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi, wyliczonymi wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. i art. 145b § 1 k.p.a.

Stosownie do treści 149 § 1 k.p.a., w razie dopuszczalności wznowienia postępowania organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu, postanowienie takie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W pierwszej kolejności skład orzekający dokonując sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stwierdził, iż w wydaniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...], uchylającej po wznowieniu postępowania ostateczną decyzję z [...] nr [...] w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 2 727,01 zł., brał udział pracownik, który wydał ostateczną decyzję z [...], tj. D. K. - p.o. Naczelnika Wydziału Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich, działający z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...].

Jak wynika z akt sprawy D. K. – p.o. Naczelnika Wydziału Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich, działający z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję z [...] nr [...] w sprawie przyznania K. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 2 727,01 zł, a następnie w dniu 3 stycznia 2019 r. wydał postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania, zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...]. W wyniku wznowienia postępowania, wydana została zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości dotychczasowej decyzji tego organu z dnia [...] nr [...] o przyznaniu K. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 w łącznej wysokości 2.727,01 zł oraz orzeczenia o przyznaniu K. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r. w łącznej kwocie 2.034,67 zł. Zatem zarówno przy wydawaniu decyzji ostatecznej w trybie zwykłego postępowania administracyjnego, jak i decyzji w trybie nadzwyczajnym w I instancji, brał udział ten sam pracownik Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]: D. K. - p.o. Naczelnika Wydziału Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich, działający z upoważnienia Kierownika BP ARiMR w [...].

W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu, wykładania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, iż D. K. - p.o. Naczelnika Wydziału Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich, działający z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], biorąc udział w wydaniu decyzji z dnia [...] w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 2 727,01 zł, podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego tą właśnie decyzją wydaną w postępowaniu "zwykłym". Pod pojęciem: "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć również sytuacje, w których pracownik organu kontroluje w trybie nadzwyczajnym, prawidłowość decyzji wydanej z jego udziałem w trybie zwykłym, pomimo że kontrola decyzji przeprowadzana w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest tylko do określonych przesłanek.

Zaskarżona decyzja, w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to taka decyzja, która została objęta środkiem zaskarżenia. Kodeks postępowania administracyjnego normuje system weryfikacji rozstrzygnięć w toku instancji oraz weryfikację poza tokiem instancji, w trybach nadzwyczajnych. W ten system weryfikacji rozstrzygnięć organów administracji wpisane są środki zaskarżenia. Środki zaskarżenia są to instytucje procesowe, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć, co może doprowadzić do ich wzruszenia. Nadzwyczajnym trybem wzruszania decyzji ostatecznych jest tryb wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia decyzją sprawy, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania, jeżeli decyzja taka zawiera wadę określoną w art. 145 § 1 k.p.a. (240 § 1 O.p. - v. WSA w Lublinie w wyroku z 18 listopada 2016 r., I SA/Lu 329/16).

Stwierdzić należy, że kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym, ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Wymaga więc oceny tych samych okoliczności i dowodów, a czasami nawet ustosunkowania się do tych samych zarzutów, choć stawianych w innych celach. Konsekwentnie, przesłanki obligatoryjnego wyłączenia pracownika mają zastosowanie także we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Celem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest bowiem uniknięcie sytuacji, w której ten sam pracownik orzekałby w sprawie i rozpoznawał środek zaskarżenia od decyzji, w wydaniu której brał udział, nawet jeśli zarzut wyłączenia dotyczy decyzji wydanych w dwóch różnych trybach postępowania administracyjnego. Instytucja uregulowane w art. 24 k.p.a. ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Dom Wydawniczy ABC, s.12, oraz glosa do uchwały składu 7 sędziów NSA z 22.02.2007 r. sygn. lI GPS 2/08, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Admin." 2007, nr 3, s. 137).

Sąd podziela zatem pogląd, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy również udziału pracownika w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak wznowienie postępowania. Istotą instytucji wznowienia postępowania jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną, w sytuacji gdy zaistniały podstawy wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania należy zatem uznać za środek zaskarżenia, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. także wyroki NSA z 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2078/14; z 3 lutego 2016 r., II GSK 1825/14 oraz z 27 października 2015 r., I FSK 1133/14). Również w wyroku z 28 listopada 2017 r., II FSK 2954/15 NSA przyjął, że omawiany przepis stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z 23.08.2016 r., II FSK 2078/14). Słusznie wskazuje się w doktrynie, że "ustawodawca nie ogranicza się (...) wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania o charakterze ogólnym. Chodzi tu zatem o środki zaskarżenia zwyczajne, jak również nadzwyczajne" (J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, C. Kosikowski, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX 2013).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 lipca 2017 r. (II FSK 506/17) podkreślił, że dla dokonania prawidłowej wykładni art. 130 § 1 pkt 6 O.p. (odpowiednio art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.), należy mieć na uwadze cel wprowadzenia przesłanki wyłączenia pracownika organu. Jak przy tym zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22.07.2007 r. sygn. II GPS 2/06, na tle regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki z dnia: 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 19/02 i 13 grudnia 2005 r. sygn. akt SK 53/04). Orzekając o zgodności art. 24 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w wyroku z 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 Trybunał podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantuje stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 24 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ.

Uznanie, że w przypadku nadzwyczajnego środka zaskarżenia jakim jest wznowienie postępowania, nie ma zastosowania instytucja wyłączenia pracownika unormowana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. może zatem prowadzić, tak jak w niniejszej do sytuacji, w której ten sam pracownik dokonuje w istocie oceny własnego rozstrzygnięcia, zawartego w zaskarżonej decyzji ostatecznej. Z punktu widzenia obiektywizmu i bezstronności w relacjach z jednostką, której gwarancją są przepisy o wyłączeniu pracownika jest to nie do przyjęcia.

Zdaniem Sądu nie ulega również wątpliwości, iż wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje nie tylko samo wydanie decyzji, ale też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11 oraz przywołane tam orzecznictwo). D. K. - p.o. Naczelnika Wydziału Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich, działający z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z całą pewnością aktywnie uczestniczył w czynnościach procesowych podejmowanych przez organ I instancji w toku postępowania wznowieniowego, bowiem nie tylko wydał postanowienie z [...] o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] (którą podpisał w imieniu Kierownika BP ARiMR w [...]), ale również skierował do skarżącego - w trybie art. 10 § 1 oraz art. 81 k.p.a. - zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego w sprawie toczącej się w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2016 oraz pouczenie o możliwości wypowiedzenia się lub uzupełnienia zebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia (k. 31 akt admin.).

W świetle przedstawionej argumentacji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaszła konieczności uchylenia decyzji z [...] (utrzymującej w mocy decyzję wydaną z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], jak również postanowienia z dnia [...] o wznowieniu postępowania wobec naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż zarówno decyzja ostateczna z 1 lutego 2017 r. podjęta w trybie zwykłym, jak i decyzja 12 lutego 2019 r. wydana w sprawie niniejszej, tj. w postępowaniu wznowieniowym, zostały wydane z udziałem tego samego pracownika organu I instancji tj. D. K. - p.o. Naczelnika Wydziału Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich, działającego z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Stanowi to naruszenie prawa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego Sąd dokonał również oceny, czy w sprawie zaistniała wskazana przez organ przesłanka wznowienia postępowania. Brak takiej przesłanki wskazywałby bowiem, że w spawie niezasadnie wszczęto z urzędu postępowanie wznowieniowe.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] uchylona decyzją tego organu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. była decyzją ostateczną, kończącą sprawę o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Została doręczona skarżącemu 15 lutego 2017 r., który nie wniósł od niej odwołania.

Jako przyczynę wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. stwierdził, że wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz nowe dowody istniejące, ale nieznane organowi w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Organ powołał się na uzyskane nowe informacje dotyczące przedeklarowania zgłoszonych do płatności powierzchni działek ewidencyjnych nr: 281903_5.0008.90/16, 281903_5. 0008.90/17 i 281903_5.0008.91/10, położonych na działce rolnej F, która na powierzchni 0,70 ha nie była użytkowana rolniczo i nie była utrzymana zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Okoliczność powyższa, w ocenie organu, wynikała z ortofotomapy sporządzonej w dniu 07.05.2016 r.

Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W taki sposób bowiem art. 149 § 2 k.p.a. wyznacza granice postępowania rozpoznawczego wznowionego postępowania. Jego przedmiotem jest ustalenie czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wadliwości wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej.

Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków:

1/ ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy;

2/ okoliczności faktyczne lub dowody są nowe;

3/ okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej;

4/ okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej.

W niniejszej sprawie jako nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy istniejącą w dacie wydania decyzji z [...] a nieznaną organowi, wskazano przedeklarowanie powierzchni działki rolnej F, która na powierzchni 0,70 ha nie była użytkowana rolniczo i nie była utrzymana zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, co wynikać ma ze zdjęć lotniczych wykonanych 7 maja 2016 r. Nowy dowód w sprawie, czyli ortofotomapa na podstawie której określono powierzchnię ewidencyjno-gospodarczą dla działek ewidencyjnych 90/17, 90/16 i 91/10 na rok 2016 istniała zatem w dacie wydania decyzji ostatecznej ale organ I instancji podnosi, iż nie była mu znana w dniu wydania decyzji z [...] albowiem wiedzę o niej powziął po implementacji mapy do swojego systemu tj. 26 lutego 2017 r.

Nie ulega wątpliwości, że ta okoliczność mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a więc byłaby okolicznością istotną. Z uzasadnienia decyzji ani z akt sprawy nie wynika jednak w sposób nie budzący wątpliwości od kiedy organ - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] dysponował przedmiotowymi zdjęciami i czy w związku z tym można uznać, że jest to rzeczywiście nowa dla sprawy okoliczność faktyczna nieznana organowi w dacie wydawania decyzji z [...] Rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 16 czerwca 2016 r. o przyznanie płatności na rok 2016 organ przeprowadził kontrolę administracyjna wniosku i zgłoszonych powierzchni w oparciu o ortofotomapę z 6 maja 2013 r., co skutkowało wykluczeniem z dopłat części działki rolnej F położonej na działce ewidencyjnej 90/17 o powierzchni 0,35 ha. Zdjęcia lotnicze wykonane 7 maja 2016 r. zgłoszonych do płatności działek rolnych istniały już przed złożeniem wniosku i w dacie wydania decyzji z [...]. Nowa ortofotomapa została udostępniona organowi po implemantacji do systemu. Ponowna weryfikacja powierzchni działki rolnej F w oparciu o zdjęcia z 7 maja 2016 r. wykazała przedeklarowanie powierzchni tej działki, co skutkowało wznowieniem postępowania w 2019 r.

Budzi wątpliwości Sądu orzekającego, czy opisany w uzasadnieniu decyzji stan uzasadniał przyjęcie istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był znany organowi. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się co prawda, że nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Inaczej jednak należy, w ocenie Sądu, traktować przeoczenie i nieuwzględnienie w stanie faktycznym sprawy określonej okoliczności znanej organowi z urzędu, wynikającej z dokumentów (dowodów), którymi organ dysponował. Takie przeoczenie nie stanowi już podstawy do wznowienia postępowania – nie jest to okoliczność nowa dla organu wydającego decyzję. Nie można bowiem przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Jeżeli organ jest w posiadaniu określonych danych, to oznacza, że okoliczności te są organowi znane. Fakt, że np. urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności wcześniej i jej nie uwzględnił, nie może uzasadnić wznowienia postępowania (p. wyrok NSA z 10 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 5019/98 – ONSA 2000, nr 2 poz. 62). Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien wyjaśnić powyższe wątpliwości i wykazać, dlaczego ortofotomapy wykonane 7 maja 2016 r. nie zostały wykorzystane do kontroli wniosku skarżącego z 16 czerwca 2016 r., zakończonej wydaniem decyzji w dniu [...]. Powyżej wskazanych wątpliwości nie można rozstrzygnąć w oparciu o załączone akta administracyjne.

Słusznie podnosi skarżący, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów, które wskazywałyby, że Kierownik BP ARiMR weryfikując w lutym 2017 r. wniosek strony z czerwca 2016 r., zwracał się do wykonawcy ortofotomapy o stosowne informacje, co do aktualności posiadanych przez organ zdjęć z 06.05.2013 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż to na organie spoczywa obowiązek przedłożenia aktualnej ortofotomapy, co pozwala rolnikowi na zweryfikowanie poprawności powierzchni działki. Weryfikowanie wniosku w oparciu o ortofotomapę z 2013 r., a następnie kwestionowanie wysokości płatności z uwagi na zauważenie przez organ - po upływie blisko 2 lat - nowych zdjęć z 7 maja 2016 r., wykonanych przed datą wydania decyzji ostatecznej może być interpretowane jako zaniedbanie organu i nie powinno pociągać jakichkolwiek konsekwencji dla rolnika.

Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że agencja dokonuje aktualizacji ortofotomap w cyklu 3-letnim (dorocznie wymianie podlega ok. 1/3 działek ewidencyjnych). W uzasadnieniu decyzji organy nie wyjaśniły więc dlaczego dokonując kontroli administracyjnej wniosku skarżącego z 16.06.2016 r. na podstawie zdjęć z 6 maja 2013 r. i wydając decyzję [...] o przyznaniu płatności na rok 2016, nie podjęły kroków do ustalenia aktualizacji ortofotomapy, skoro jak twierdzą wymiana ortofotomap dokonuje się w cyklu 3-letnim, a nowe zdjęcia lotnicze z 7 maja 2016 r. istniały i dlaczego wiedzę o nowej ortofotomapie, z której wynika, że powierzchnia stwierdzona działki rolnej F, do której przyznano płatność jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) powzięły dopiero 26 lutego 2017 r., skoro systemem informatyczny był przez organ I instancji przez cały ten czas wykorzystywany.

Należy zauważyć ponownie, iż z punktu widzenia istotnych okoliczności sprawy prowadzonej w trybie wznowienia postępowania, ważne jest to, jakimi dowodami organ mógł dysponować i jakie okoliczności znał, bądź z łatwością mógł poznać, prowadząc postępowanie zakończone wydaniem decyzji z [...] do momentu wydania decyzji z dnia [...] (w następstwie wznowienia postępowania). Przypomnieć bowiem należy, że wznowienie postępowania administracyjnego dopuszczalne jest na warunkach ściśle określonych w k.p.a. i ewentualnych przepisach szczególnych. Niezbędną przesłanką zastosowania tego trybu jest więc ustalenie istnienia, co najmniej jednej z przyczyn określonych w art. 145-145b k.p.a. i braku przesłanek negatywnych. Postępowania wznowieniowego nie można jednak w sposób bezpośredni utożsamiać z uprawnieniem do prowadzenia od nowa postępowania w sprawie bez jakichkolwiek ograniczeń (tak jakby badano ją po raz pierwszy). Organ zobowiązany jest bowiem poruszać się w takich granicach, jakie wyznaczają przyczyny wznowienia, w szczególności ustalić i potwierdzić ich istnienie i wpływ na wydaną decyzję. Wznowienie polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy celem ustalenia, czy kwalifikowana wada postępowania nie wpłynęła na treść aktu administracyjnego.

Zwrócić przy tym uwagę należy, iż organy ARiMR dysponują bardzo szerokimi uprawnieniami i środkami kontrolnymi, w szczególności zaś - co same podkreślają w licznych sprawach sądowych prowadzonych z ich udziałem - systemem teleinformatycznym umożliwiającym bardzo precyzyjną weryfikację kwalifikowalności zgłaszanych do płatności gruntów na podstawie szczegółowych ortofotomap.

Z twierdzeń organu wynika, iż zdjęcia wykorzystane do przygotowania ortofotomap, które mają wskazywać na brak rolniczego wykorzystania przez skarżącego działki rolnej F, zostały wykonane 7 maja 2016 r. Tym samym w dacie wydawania decyzji z [...], zdjęcia te (wykorzystane przecież do przygotowania ortofotomap) powinny być organom ARiMR znane, skoro - jak same podkreślają - system teleinformatyczny zapewnia duże możliwości kontroli gruntów zgłaszanych do płatności i jest dla nich dostępny bez ograniczeń.

Zdaniem Sądu, nie zostało przez organy ARiMR wyjaśnione, w jaki sposób dysponują one wskazanym systemem informatycznym i przez kogo oraz w jakich terminach jest on aktualizowany. Wyjaśnienia w tym zakresie nie zawiera uzasadnienie decyzji, nie udziela ono ponadto w sposób niebudzący wątpliwości odpowiedzi, czy i kiedy Kierownik BP ARiMR wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowych ortofotomapach, które stanowiły później podstawę do wznowienia w styczniu 2019 r. postępowania administracyjnego, a w dniu [...] do uchylenia własnej decyzji z [...] i przyznania płatności w pomniejszonej wysokości.

Na tle niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga, aby na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, jednakże nieznane organowi, który ją wydał. W zasadzie jest niesporne, że zdjęcia lotnicze istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej z [...]. Sporne jest jednak to, czy były organom znane. Nie wyjaśnia tych okoliczności lakoniczne wskazanie przez organ odwoławczy, że: "zdjęcie ortofotomapy wykonane zostało w dniu 07.05.2016 r., ale data implementacji zaktualizowanej ortofotomapy do systemu miała miejsce w dniu 26.02.2017 r., a więc po wydaniu decyzji".

Niewyjaśnienie, czy wiedza płynąca ze zdjęć ortofotomapy wykonanych w dniu 7 maja 2016 r. była (lub powinna być) organom znana czy też nie, w ocenie Sądu stanowi także podstawę uchylenia zaskarżonych decyzji. Przyjęcie, że organy ARiMR, dysponujące w zasadzie dowolnie konfigurowalnym systemem teleinformatycznym, z łatwością mogły ustalić kwestię kwalifikowalności działek zgłoszonych przez skarżącego, niewątpliwie ma wpływ na ocenę, czy zaszły przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego i wzruszenia decyzji z dnia [...]. W aktach administracyjnych brak jest jednak dowodów na to, czy okoliczności te były w ogóle przedmiotem zainteresowania organu, w szczególności brak jest wiarygodnych wydruków ze wskazanego systemu, które przesądzałyby o braku wiedzy organu na ten temat, a więc uzasadniały dokonane wznowienie postępowania w roku 2019. Organ będzie zatem zobowiązany ustalić i wykazać, z jaką datą i dlaczego z tą datą, nowe zdjęcia ortofotomapy, wykonane 7 maja 2016 r., trafiły do systemu, którym posługuje się ARiMR.

Sąd nie podziela zapatrywania prezentowanego w doktrynie, iż zawinione bądź niezawinione powody braku wiedzy o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji, nie mogą uniemożliwić późniejszego ich wykorzystania w trybie wznowieniowym. Zdaniem Sądu nie jest tak, iż organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia co się w rzeczonej bazie informatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie. Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. Skoro organ dysponuje wysokospecjalistycznym narzędziem kontroli, to ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego korzystać (wyrok WSA we Wrocławiu z 23.02.2016 r. w spr. o sygn. IIISA/WR 848/15).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29.04.2015 r. ( sygn. akt II GSK 595/14) zwrócił uwagę, iż system teleinformatyczny, wykorzystywany do kontroli wniosków o płatności, jest w pewnym sensie podobny (w sferze wykorzystania) do innych rejestrów państwowych np. Krajowego Rejestru Sądowego, ksiąg wieczystych. Trudno jest więc pogodzić się z założeniem, iż nieskorzystanie z tego rejestru w sprawie i nie pozyskanie konkretnych zasobów w nim zgromadzonych, może w późniejszym terminie stanowić podstawę do wznowienia postępowania z motywacją, iż organ nie wiedział, jak dana okoliczność rzeczywiście się kształtuje, bo nie sprawdził tego w bazie. Dlatego więc istotne w tej konkretnie sprawie jest ustalenie, czy organ mógł posiadać wiedzę na temat stanu działek skarżącego poprzez wgląd do systemu informatycznego, z którego na bieżąco korzysta. Od ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana - jak wskazano - wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.

Dwuetapowość wznowienia postępowania polega na tym, iż w pierwszej jego fazie bada się kwestie formalnej dopuszczalności takiego działania np. podane przez przesłanki wznowienia, możliwość wznowienia z urzędu, dopiero zaś w drugiej fazie, potwierdza się rzeczywiste występowanie tych przesłanek i ocenia wpływ wad postępowania na wydaną decyzję. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu należy zakwestionować decyzje wydane w następstwie przeprowadzenia trybu nadzwyczajnego, które doprowadziły do uchylenia decyzji z [...] i przyznania płatności w pomniejszonej wysokości. W sprawie nie jest bowiem dostatecznie jasne, czy organ miał prawo wznowić postępowanie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Reasumując, w sprawie należało przede wszystkim uznać, że zaszła konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...], jak również postanowienia z [...] o wznowieniu postępowania wobec naruszenia przez organ I instancji art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Brak było ponadto podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem bezspornie nie wykazano w postępowaniu zaistnienia wymienionej w tym przepisie przesłanki wznowienia postępowania. Organ I instancji nie przeprowadził, zdaniem Sądu, wystarczającego postępowania wyjaśniającego, na okoliczność, czy rzeczywiście wystąpiła w sprawie wskazana przyczyna wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., a obejmują one uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie adwokata według złożonego na rozprawie zestawienia w kwocie 1144,20 zł oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa - 17 zł.

R.T.