Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 148/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 68 pae. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 761/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 761/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2012 r. poz. 647ze zm. – dalej: u.p.z.p.), uchwały nr CI/1020/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 29 marca 2006 r. Nr 158, poz. 1077 – dalej: plan miejscowy) oraz art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) ustalił jednorazową opłatę w stosunku do [...] spółki z o.o. – zbywcy udziału wynoszącego prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o pow. 0,0069 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej w dniu zbycia KW Nr [...], oraz części nieruchomości gruntowej położonej w Krakowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], o pow. 0,3829 ha, nr [...], o pow. 0,3613 ha, nr [...], o pow. 0,0051 ha, nr [...], o pow. 0,0501 ha, [...], o pow. 0,0032 ha, nr [...], o pow. 0,0686 ha, nr [...], o pow. 0,0210 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętych w dniu zbycia KW Nr [...], jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 795 579,40 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że ww. zbycia dokonano w dniu 8 kwietnia 2008 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego. Przedmiotowe części nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", zatwierdzonego uchwałą nr CI/1020/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2006 r. obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006 r., zgodnie z którym poszczególne działki znajdują się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych (UC) i trasy komunikacyjnej – terenie drogi publicznej (KDD); bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", tzn. przed dniem 29 kwietnia 2006 r., przedmiotowe części nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.z.p. plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.) utraciły moc prawną po 1 stycznia 2003 r. Natomiast z treści § 37 planu miejscowego wynika, że stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi dla terenu U.U1.UC – 30%, MWU – 10%, dla innych – 0%. Organ następnie wyjaśnił zasady i podstawy naliczenia jednorazowej opłaty zawarte w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 4 omawianej ustawy. Podał, że jedną z przesłanek ustalenia renty planistycznej jest zbycie przez dotychczasowego właściciela, przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego, nieruchomości lub jej części, bądź też posiadanego udziału w nieruchomości. Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego opisanej powyżej części nieruchomości nastąpiło w dniu 8 kwietnia 2008 r., a wpis (złożenie wniosku o wpis) do księgi wieczystej nastąpił w dniu 17 kwietnia 2008 r., zatem ten dzień przyjęto za dzień sprzedaży nieruchomości i punkt wyjściowy ustalenia czy zbycie miało miejsce po uchwaleniu planu, i to nie później, niż 5 lat od momentu jego wejścia w życie. Nadto organ pierwszej instancji podkreślił, że w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", nie istniały jeszcze nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne takie jak wymieniono w akcie notarialnym stanowiącym umowę zamiany.

Jak ustalił rzeczoznawca majątkowy, działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2965 ha Kw Nr [...] (zatwierdzonego ostateczną z dniem [...] lipca 2007 r. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...]), działka nr [...] powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,4204 ha Kw Nr [...] (zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2007 r.), działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,8539 ha, Kw Nr [...] (zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa), która to nieruchomość powstała po wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. [...] jedn. ewid. [...], polegających na zmianie powierzchni i oznaczenia bez zmiany konfiguracji m.in. działki nr [...] o powierzchni 0,8598 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...] (zatwierdzonej ww. decyzją Prezydenta Miasta Krakowa), tj. po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka". Według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" – tj. 29 kwietnia 2006 r., istniała zatem nieruchomość gruntowa, położona w Krakowie, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2965 ha obr. [...] jedn. ewid [...], objęta księgą wieczystą Nr [...], nazwana przez rzeczoznawcę nieruchomością 1, nieruchomość gruntowa, położona w Krakowie, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,4204 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objęta księgą wieczystą Nr [...], nazwana nieruchomością 2, oraz nieruchomość gruntowa, położona w Krakowie, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,8598 ha, obr. [...] jedn. ewid. [...] objęta księgą wieczystą Nr [...] nazwana nieruchomością 3.

Od dnia 29 kwietnia 2006 r. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], działkę nr [...] oraz działkę nr [...] podlegały ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", zgodnie z którym nieruchomość 1 (czyli działka nr [...]) znajdowała się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, terenie trasy komunikacyjnej – terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD (ulica klasy D – dojazdową) oraz terenie trasy komunikacyjnej – terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDG (ulica klasy G – główną), nieruchomość 2 (działka nr [...]) znajdowała się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, natomiast nieruchomość 3 (działka nr [...]) znajdowała się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC oraz terenie trasy komunikacyjnej – terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD (ulica klasy D – dojazdową).

Z uwagi na fakt, iż bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości części nieruchomości 1 (działki nr [...]), części nieruchomości 2 (działki nr [...]), części nieruchomości 3 (działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz części nieruchomości 4 (działek nr [...] i nr [...]) dla ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości 1 (działki nr [...]), nieruchomości 2 (działki nr [...]), nieruchomości 3 (działki nr [...]) oraz dla części nieruchomości 4 (działek nr [...] i nr [...]) przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego. Faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości 1 (działki nr [...]), nieruchomości 2 (działki nr [...]), nieruchomości 3 (działki nr [...]) oraz części nieruchomości 4 (działek nr [...] i nr [...]) przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka" jako teren przemysłowy, zabudowany budynkami byłych Zakładów Chemicznych "Bonarka", przeznaczonymi do rozbiórki, rzeczoznawca majątkowy ustalił na podstawie dokonanych w dniu 19 czerwca 2012 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego protokół z oględzin nieruchomości stanowi załącznik do operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy ustalił ponadto, iż do dnia 1 stycznia 2003 r. nieruchomości 1 (działki nr [...]), nieruchomości 2 (działki nr [...]), nieruchomości 3 (działki nr [...]) oraz części nieruchomości 4 (działek nr [...] i nr [...]) podlegały ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą nr VII/ 58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (Dz.Urz. Woj. Krakowskiego z dnia 16 grudnia 1994 r. Nr 24, poz. 108), zmieniającą uchwałę nr XXXVI/229/88 Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 25 kwietnia 1988 r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zgodnie z którym nieruchomość 1 znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem PS 14, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 14, nr 16 i nr 19 oraz w Obszarze Tras Komunikacyjnych – ulic głównych i oznaczonym na rysunku planu symbolem KTG 114, nieruchomość 2 i nieruchomość 3 znajdowały się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem PS 14, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 14, nr 16 i nr 19, działka nr [...] znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem PS 14, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 14, nr 16 i nr 19 i Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP, natomiast działka nr [...] znajdowała się w Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP.

Rzeczoznawca dokonał określenia trzech wartości rynkowych nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 29 kwietnia 2006 r. oraz cen z dnia złożenia wniosków o dokonanie wpisów w księgach wieczystych, tj. 17 kwietnia 2008 r. – pierwszej wartości – przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka", drugiej wartości – przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości 1 (działki nr [...]), nieruchomości 2 (działki nr [...]), nieruchomości 3 (działki nr [...]), oraz części nieruchomości 4 (działek nr [...] i nr [...]) przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego, oraz trzeciej – przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miastu Krakowa. Rzeczoznawca majątkowy zastosował § 29 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z uwagi na brak możliwości zastosowania sposobu wyceny, o którym mowa w ustępie 1 § 29, rzeczoznawca majątkowy zastosował sposób wyceny uregulowany w ustępie 2 i określił wszystkie trzy wartości rynkowe przedmiotowej części nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego – obliczonego na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości – w wysokości 0,75. Dla określenia wszystkich trzech wartości rynkowych wszystkich wskazanych powyżej nieruchomości, jako prawa własności rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Następnie organ opisał sposób doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych, po dokonaniu przez niego analizy rynku nieruchomości gruntowych, które zostały zebrane w zbiór nieruchomości. Analiza ta została przez organ szczegółowo omówiona. Po dokonanej analizie rynku, rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe, mające wpływ na poziom cen na lokalnym rynku nieruchomości, tj. lokalizację, otoczenie, dostępność komunikacyjną i dojazd, uzbrojenie, infrastrukturę, zagospodarowanie, utrudnienie w zagospodarowaniu, możliwości inwestycyjne, przeznaczenie oraz wielkość, kształt i topografię. Na podstawie analizy rynku oraz w wyniku wyselekcjonowania za pomocą cech rynkowych, rzeczoznawca otrzymał bazę kilku transakcji do wyceny części nieruchomości. Z bazy wybrał trzy transakcje nieruchomości, które ze względu na swoje cechy rynkowe, są najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Równocześnie rzeczoznawca dokonał korekty cen nieruchomości porównawczych ze względu na upływ czasu, na datę określenia wartości nieruchomości wycenianych. W taki sam sposób rzeczoznawca majątkowy postępował dokonując wyceny wszystkich nieruchomości w trzech stanach, tj. mając na uwadze ich przeznaczenie zarówno w planie poprzednio obowiązującym, a wygasłym z dniem 31 grudnia 2003 r., w czasie, gdy żaden plan nie obowiązywał, czyli według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, oraz według przeznaczenia w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka".

Prezydent Miasta Krakowa uznał, iż wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości ustalony na podstawie przedłożonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika wyłącznie z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bonarka". Również w świetle powyższego uznał przedłożony operat szacunkowy za dowód w prowadzonym postępowaniu, w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej), na okoliczność wystąpienia trzeciej przesłanki niezbędnej dla ustalenia renty planistycznej, tj. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2012 r. do SKO w Krakowie wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Piasecznie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4 u.p.z.p., art. 151–157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazano, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, E. W., został wykonany według zasad i metod przewidzianych prawem. W operacie wycenę wykonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.

Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 87 ust. 3a, który to ustęp dodano po wydania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2009 r. sygn. akt P 58/08. Ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 87 po ustępie 3 dodano ustęp 3a. Organ przytoczył jego treść i podał, że zgodnie z brzmieniem dodanego przepisu w sytuacji, gdy pomiędzy wygaśnięciem planu uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1994 r., a terminem uchwalenia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieje luka planistyczna, czyli przez jakiś czas brak jest na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie opłaty planistycznej wymaga oszacowania wartości danej nieruchomości przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym w dniu 31 grudnia 2003 r. planie, jak i oszacowanie nieruchomości zarówno mając na uwadze faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości w czasie gdy żadne plan nie obowiązywał, jak i przy uwzględnieniu aktualnego przeznaczenia tej nieruchomości w planie miejscowym. Mając ustalone trzy wyceny tej samej nieruchomości z trzech różnych okresów dotyczących jej przeznaczenia, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości ustaloną w czasie obowiązywania planu wygasłego 31 grudnia 2003 r. i porównuje się ją z wartością ustaloną według aktualnego planu, o ile wartość nieruchomości jaką prezentowała ona w poprzednim planie była wyższa, niż wartość ustalona według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Natomiast w sytuacji, gdy wartość nieruchomości oszacowana według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości jest większa, niż wartość tego gruntu wyceniona według przeznaczenia w wygasłym planie, wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością ustaloną według przeznaczenia w nowym planie, a wartością ustaloną według faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Konsekwencją dodania nowego uregulowania w art. 87 u.p.z.p. jest także zmiana w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W dniu 14 lipca 2011 r. wydano rozporządzenie Rady Ministrów zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które dokonało zmian w brzmieniu niektórych przepisów jak i uchyliło § 50 tego rozporządzenia. W tej sytuacji więc, mając na uwadze przywołaną zmianę przepisów dotyczących i stanowiących podstawę prawną orzekania w przedmiocie jednorazowej opłaty, stwierdzono, że badana decyzja organu pierwszej instancji jak i przeprowadzone przed jej wydaniem postępowania, w pełni mają oparcie w aktualnych przepisach prawnych. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał bowiem wyceny przedmiotowej nieruchomości mając na uwadze trzy jej stany, tj. jej wartość, jaką prezentowała ona w czasie, gdy obowiązywały ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, wygasłego 31 grudnia 2003 r., wartość jaką posiadała, gdy nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania (czyli wg faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości), oraz wartość, jaką posiada ona obecnie, czyli pod rządami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium podkreśliło także, iż stan nieruchomości został oceniony na dzień wejścia w życie planu obecnie obowiązującego, jako że rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości jaka faktycznie istniała na dzień wejście w życie planu.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium nie podzieliło poglądu odwołującej, że przeznaczenie tego terenu w starym planie wyznaczonym jako Obszar Produkcji i Zaplecza Technicznego – PS, wykazujące szeroki zakres możliwości wykorzystania, łącznie z usługami komercyjnymi, nie został przez rzeczoznawcę uwzględniony przy doborze nieruchomości podobnych. Wszelkie różnice pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami wziętymi do porównań zostały niwelowane poprzez zastosowanie współczynników korygujących oraz wyselekcjonowanych cech określających nieruchomości. Nie jest zasadny, zdaniem Kolegium zarzut, że nie wzięto przy szacowaniu pod uwagę ograniczeń inwestycyjnych, jakie wynikają z zapisu w planie miejscowym obszaru "Bonarka", czyli wskazań co do maksymalnego wskaźnika zainwestowania terenu, maksymalnej wysokości itp. Również i wygasły plan zagospodarowania przestrzennego (zwany przez stronę starym planem), takie ograniczenia posiadał, a nadto wymagane było przed realizacją inwestycji wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, która określała w oparciu o ustalenia planu także i poszczególne parametry przyszłej zabudowy. Nie jest również trafny zarzut odwołującej się o rażąco niskiej cenie średniej nieruchomości wg przeznaczenia w starym planie, a ustalonej w operacie. Wyjaśniono, że wyceniana nieruchomość stanowi prawo użytkowania wieczystego, które zgodnie z dokonaną przez rzeczoznawcę analizą, w odniesieniu do gruntów komercyjnych czy przemysłowych jest tańsze od prawa własności średnio o 25%, co skorygowano. Mając na uwadze zapisy na stronie 28-29 operatu i wskazany przez stronę przedział cenowy – wskazano, że dotyczy on średnich cen kwartalnych. Podane średnie ceny, wskazane na przywołanych stronach dotyczą wszystkich gruntów budowlanych odnotowanych na terenie Krakowa, bez rozbicia na poszczególne przeznaczenia, co nie oznacza, że wśród gruntów budowlanych nie ma nieruchomości o cenie jednostkowej mniejszej niż 200 zł/1m2. Co do zarzutu, iż bardzo wysoka wartość nieruchomości na jaką wyceniono nieruchomość po wejściu w życie miejscowego planu "Bonarka", jest wynikiem wzięcia do porównań transakcji nieruchomości z czasu, gdy nastąpił generalny wzrost cen na rynku nieruchomości, to uznano, że również nie jest on zasadny. Kolegium podkreśliło, że ceny gruntów zostały skorygowane za pomocą określonych współczynników zmienności cen w czasie, na dzień zbycia prawa użytkowania nieruchomości. Powyższe powoduje, iż porównywano ceny z jednego poziomu czasowego – dnia zbycia nieruchomości. Taki zabieg niweluje wszystkie różnice cenowe nieruchomości mające miejsce w różnych okresach. Nie można, tak jak to wnioskuje spółka, szacować nieruchomości na dzień wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie. Przedmiotowy teren jest obszarem, którego przeznaczenie do czasu wejścia w życie miejscowego planu – było powszechnie znane, bowiem znajdowały tam się dawne Zakłady Chemiczne Bonarka. Co za tym idzie, był to teren przemysłowy, zabudowany budynkami byłych Zakładów, zdegradowany produkcją, która tam się odbywała. Nadto powyższe potwierdził także rzeczoznawca, który jak podał to w operacie, oparł się także na przedłożonych dokumentach i zebranych informacjach. Za całkowicie chybiony uznano zarzut ustalenia opłaty planistycznej przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] marca 2013 r. wniosła Spółka [...] Sp. z o.o.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 761/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzją oraz decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przypadku, gdy uchwalenie nowego planu nie spowodowało uchylenia poprzednio obowiązującego planu miejscowego dla tego samego obszaru, niezbędnym jest dokonanie oszacowania wartości danej nieruchomości przy uwzględnieniu jej faktycznego wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu miejscowego, a także oszacowanie wartości danej nieruchomości na podstawie planu miejscowego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. – tzw. "starego" planu miejscowego. W tej sprawie tym starym planem miejscowym był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzony uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. (dalej jako "stary" plan miejscowy), obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. Dopiero porównanie wartości danej nieruchomości na podstawie starego planu miejscowego i faktycznego wykorzystywania danej nieruchomości w okresie pomiędzy wygaśnięciem starego planu, a wejściem w życie nowego planu miejscowego, pozwala na ustalenie, czy w ogóle stosuje się art. 37 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p. lub art. 87 ust. 3a u.p.z.p., a więc czy w ogóle ustalana jest jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowana uchwaleniem nowego planu miejscowego.

Jak bowiem wynika z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. w przypadku uchwalenia planu miejscowego po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy obowiązującej starego planu miejscowego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. nie stosuje się w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w starym planie jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy starego planu. W takiej sytuacji w przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu nowego planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w starym planie miejscowym.

Tym samym istotne znaczenie w tej sprawie miało prawidłowe określenie wartości nieruchomości w starym planie miejscowym. Przy czym trafnie organy uznały, że w związku ze zbyciem udziału w prawie użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej, która to nieruchomość po wejściu w życie nowego planu miejscowego ulegała podziałowi należy w pierwszej kolejności oszacować wartość prawa własności całej nieruchomości, po czym ustalić wartość prawa użytkowania wieczystego dla tej działki, a następnie odnieść te wielkości do udziału w prawie użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej. Ten model szacowania wartości części udziału w prawie użytkowania wieczystego nie budzi wątpliwości.

Zdaniem Sądu uzasadnione wątpliwości budzi przyjęcie założeń do szacowania wartości prawa własności działki na podstawie "starego" planu miejscowego. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej: u.g.n., przepisy rozdziału 1 działu IV u.g.n. określające wartość nieruchomości, stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określenia wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Trafnie organy uznały, że operat szacunkowy winien być sporządzony na podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) dalej: rozporządzenie, wydanego na podstawie art. 159 u.g.n. Zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Stosownie zaś do § 29 ust. 2 rozporządzenia jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości.

W tej sprawie organy, na podstawie oceny sporządzonego operatu szacunkowego przyjęły, że były zawierane transakcje sprzedaży prawa własności. Podejście porównawcze, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, wymaga znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W takim podejściu stosuje się jedną z następujących metod: metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku. Wyboru właściwej metody dokonuje, zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Sąd podkreślił, że w tej sprawie rzeczoznawca wybrał metodę porównywania parami, która polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Istotną cechą przedmiotowej nieruchomości w zakresie działek nr 11/63, 11/53, 11/55, 11/57, 11/58, 11/60 było jej przeznaczenie w starym planie zagospodarowania przestrzennego – obszar produkcji i zaplecza technicznego – obszar PS. Podstawowym przeznaczeniem obszaru PS były zakłady przemysłowe, zakłady eksploatacji powierzchniowej, bazy i zaplecza techniczne budownictwa, składy magazyny i hurtownie dla obsługi jednostek produkcyjnych i handlowych, urządzenia produkcji rolnej i hodowlanej, urządzenia obsługi rolnictwa na terenach strefy intensywności miejskiej, inne bazy i zaplecza, obiekty rzemiosła produkcyjnego, inkubatory przedsiębiorczości, parki i centra technologiczne, targi krajowe i zagraniczne (§ 26 ust. 1 pkt 1–6 starego planu). Jako przeznaczenie dopuszczalne przyjęto, między innymi, lokalizację usług komercyjnych (§ 26 ust. 2 pkt 3 starego planu), przy czym obiekty i urządzenia lokalizacji dopuszczalnej miały stanowić uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego, nienaruszania ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej oraz przestrzegania zasady, że takie uzupełniające obiekty lub urządzenia projektowane oraz istniejące nie mogły zajmować więcej niż 40% obszaru PS (§ 26 ust. 3 pkt 1–3 starego planu).

Na podstawie obowiązującego od 29 kwietnia 2006 r. nowego planu miejscowego, teren ten został zaklasyfikowany jako obszar UC – zabudowa usług wielofunkcyjnych (§ 26 nowego planu miejscowego). Podstawowe przeznaczenie tego terenu w nowym planie miejscowym stanowią inwestycje związane z komercyjną działalnością usługową, w tym lokalizowanie samodzielnych obiektów handlowych wielkopowierzchniowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W ramach przeznaczenia podstawowego określono w szczególności: handel detaliczny, handel hurtowy, gastronomię, hotelarstwo, kulturę, ochronę zdrowia (z wyłączeniem szpitali i domów pomocy społecznej), sport i rekreację, usługi biurowe i administracji, instytucje finansowe, biura projektowe i badawczo-rozwojowe. Rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości według "przeznaczenia urbanistycznego" na podstawie starego planu i nowego planu miejscowego. Organy uznały prawidłowość tak przyjętego założenia.

Sąd podniósł, że skoro porównywano daną nieruchomość z innymi nieruchomościami na podstawie nowego planu miejscowego i starego planu miejscowego, to wątpliwości budzi już różnicowanie wag poszczególnych cech przy takim porównaniu. Dotyczy to także wagi cechy różnicującej stanowiącej przeznaczenie (raz jako 10% a raz jako 15%). Przy szacowaniu wartości nieruchomości tą samą metoda i tym samym podejściem należy przyznawać takie sam stosunek procentowy tym samym kryterium modyfikującym (tzw. wagom). Inaczej tak organ, jak i rzeczoznawca naraża się na zarzut dowolnego modyfikowania znaczeniem poszczególnych wag celem uzyskania danego wyniku. Dokonując oceny wagi, jakim jest przeznaczenie terenu, rzeczoznawca ani w odniesieniu do nieruchomości porównywanych na podstawie nowego planu miejscowego, ani nieruchomości porównywanych na podstawie starego planu miejscowego nie wskazał, jakie było przeznaczenie owych przyjętych do porównania nieruchomości.

Dopiero z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, opartych o wcześniejsze wyjaśnienia rzeczoznawcy można wywnioskować, że rzeczoznawca przyjął przeznaczenie porównywalnych nieruchomości w odniesieniu szacowanych na podstawie nowego planu miejscowego przeznaczonych pod usługi komercyjne oraz o przeznaczeniu mieszanym. Natomiast szacowania nieruchomości na podstawie starego planu miejscowego dokonano przyjmując przeznaczenie pod zabudowę przemysłową, przemysłowo-usługową w tym produkcji i zaplecza technologicznego oraz przeznaczenie pod zieleń. Konkludując organy przyjęły, że nieruchomość w starym planie miejscowym była przeznaczona pod zabudowę przemysłową, a w nowym planie pod usługi komercyjne. Przy takich założeniach szacowano wartość przedmiotem nieruchomości, co doprowadziło do ustalenia, że nowy plan miejscowy spowodował znaczący wzrost jej wartości. Sąd tego przekonania nie podzielił. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stary plan miejscowy zawierał także przeznaczenie obszaru PS pod usługi komercyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że sklepy wielkopowierzchniowe stanowiły i stanowią jedną z form usług komercyjnych. Okoliczność, że usługi komercyjne mogły obejmować maksymalnie do 40% obszaru PS (§ 26 ust. 3 pkt 2 starego planu miejscowego) nie oznacza, że działki nr nr [...] nie mogły zostać objęte właśnie takim dopuszczalnym zagospodarowaniem. Przede wszystkim rzeczoznawca nie wykazał, dlaczego uznał, że przeznaczenie dopuszczalne nie może mieć znaczenia przy ocenie, jak zmieniło się przeznaczenie w stosunku do nowego planu miejscowego. Co więcej, w operacie szacunkowym w ogóle kwestię innego przeznaczenia biegły nie porusza, przyjmując założenie, że przeznaczenie tej działki w starym planie jest prawdopodobnie inne niż w nowym planie.

W ocenie Sądu bez uzasadnienia, dlaczego uznano przeznaczenie ww. działek w starym planie jako zabudowa przemysłowa, pomimo możliwości zabudowy obszaru PS do 40% zabudową usług komercyjnych – nie można przyjąć prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W szczególności rzeczoznawca nie wskazał, jaką część obszaru PS stanowiły przedmiotowe działki i czy np. na nich mogły być realizowane usługi komercyjne przy uwzględnieniu dopuszczalnego charakteru zagospodarowania na podstawie postanowień starego planu miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, że podstawą wymierzenia jednorazowej opłaty jest przeznaczenie terenu w planach miejscowych (starym i nowym). Skoro w jednym planie miejscowym przeznaczenie było szerokie (np. tak jak to miało miejsce w tej sprawie w odniesieniu do starego planu miejscowego), a w nowym planie wąskie (stanowiące kontynuację jednego z dopuszczalnym przeznaczeń w stosunku do starego planu miejscowego) to także wymagało wyjaśnienia, dlaczego uznano, że zaistniała zmiana przeznaczenia planistycznego tej działki w oparciu o oba ww. plany. Sama przy tym okoliczność, że nowy plan miejscowy sprecyzował zasady zagospodarowania danego obszaru w stosunku do postanowień starego planu, nie może przesądzać o odmienności samego przeznaczenia. Wynika to bowiem z odrębnych wymagań stawianych przez ustawodawcę wobec starego planu miejscowego (ogólne zapisy, zawsze konkretyzowane w decyzjach ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) i planów uchwalanych po 1 stycznia 1995 r., a w szczególności po 10 lipca 2003 r., które musiałby być na tyle szczegółowe, aby na ich podstawie wydawać pozwolenia na budowę bez potrzeby ustalania warunków zabudowy.

Sąd podniósł, że brak uzasadnienia przyjęcia odmiennego przeznaczenia ww. działek w nowym planie miejscowym w stosunku do starego planu miejscowego stanowi podstawową przesłankę uchylenia wydanych w sprawie decyzji.

Dodatkowo Sąd wskazał, że zasadny jest zarzut nieprawidłowego przyjęcia przez organy, jakoby nie mogły one dokonać oceny zebranego w sprawie dowodu, i to podstawowego, w postaci operatu szacunkowego. Operat ten jest bowiem dowodem na podstawie którego organ dokonuje ustaleń faktycznych i wydaje rozstrzygnięcie. Jak trafnie podnosi się w skardze, to organ administracji publicznej, a nie rzeczoznawca majątkowy decyduje o załatwieniu sprawy, a tym samym operat szacunkowy podlega ocenie jak każdy inny dowód. Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w operacie, a tym bardziej wskazać, że nie ma wiedzy i nie może dokonać oceny tego dowodu, ale ma obowiązek sprawdzić, na jakich przesłankach został on sporządzony i skontrolować prawidłowość rozumowania rzeczoznawcy w danej sprawie. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie i rozważenie, czy materiał porównawczy, zastosowany przez rzeczoznawcę, był odpowiedni i wystarczający do skorzystania np. z metody porównawczej. Tak więc organy administracyjne rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. W razie dostrzeżenia pewnych niejasności czy braków operatu winny żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w art. 67 stanowi, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych ww. ustawą, stosuje się przepisy Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Do spraw dotyczących opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Ordynacji dotyczące terminu płatności, zaległości oraz odsetek za zwłokę, bowiem nie są one regulowane przez k.p.a. Natomiast art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. stanowią, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący. Nie ma zatem podstaw do stosowania w kwestii przedawnienia przepisów Ordynacji podatkowej, skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo regulują ten problem. Przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do przedawnienia dochodzenia roszczeń, są przepisami szczególnymi w stosunku do Ordynacji podatkowej i w związku z tym wyłączają jej stosowanie.

Dlatego też Sąd stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje, tak organu pierwszej instancji, jak i organu drugiej instancji podlegają uchyleniu, jako wydane z naruszeniem prawa, polegającym na błędnym przyjęciu, że sporządzony operat szacunkowy zawiera treść dostatecznie wyjaśniającą przesłanki nałożenia na skarżącą Spółkę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś doprowadziło do przedwczesnego przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 4 ust. 3 i § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a. organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego (mając na uwadze także upływ czasu od daty sporządzenia operatu w tej sprawie), w którym przede wszystkim należy ustalić przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. (miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonym uchwałą nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r.) i ustalenie, czy miała miejsce zmiana tego przeznaczenia w nowym planie miejscowym (planie miejscowym uchwalonym dlatego obszaru uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lutego 2008 r. nr Cl/1020/06).

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1) art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż są one przepisami szczególnymi w stosunku do art. 68 § 1 o.p. wyłączającymi jego zastosowanie w sprawach ustalenia na podstawie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;

2) art. 68 § 1 o.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), polegające na przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy, nie narusza tego przepisu decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nakładająca na Spółkę jednorazową opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, doręczona po upływie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zbycie udziału w prawie wieczystego użytkowania nieruchomości, w odniesieniu do której opłata ta została ustalona.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt 1 w zakresie oceny prawnej Sądu pierwszej instancji wyrażonej w uzasadnieniu wyroku co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 68 § 1 o.p. przez stwierdzenie przez NSA że:

– art. 37 ust. 4 i art. 37 ust. 3 u.p.z.p. nie stanowią przepisów szczególnych w stosunku do art. 68 § 1 o.p., której wyłączałyby jego zastosowanie w sprawach ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.,

– w stanie faktycznym sprawy, z uwagi na art. 68 § 1 o.p., doręczenie przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji nakładającej na Spółkę obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. po upływie 3 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zbycie udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, nie spowodowało skutku w postaci powstania po stronie Spółki obowiązku uiszczenia tej opłaty

oraz niezasądzanie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, które by mogły spowodować zmianę kwestionowanego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a tym samym zmianę poglądu tam wyrażonego.

Ponieważ skarga kasacyjna nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, niezależnie od oceny prawnej podnoszonych zarzutów w stosunku do uzasadnienia tego wyroku, skarga kasacyjna musiała podlegać oddaleniu, mając na uwadze zasadę wynikającą z art. 183 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do przedawnienia dochodzenia roszczeń (art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p.), są przepisami szczególnymi w stosunku do Ordynacji podatkowej i w związku z tym wyłączają jej stosowanie.

W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego:

– art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię,

– art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej (o.p.) przez jego niezastosowanie.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej oprócz odwołania się do ww. przepisów wymienionych w jej petitum, odwołuje się również do art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Niezależnie od intencji autora skargi kasacyjnej, w sumie chodzi tu o wykładnię wszystkich ww. przepisów trzech ustaw. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wykładnia ta powinna prowadzić do wniosku, że w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 o.p. Z poglądem tym nie można się zgodzić w obowiązującym stanie prawnym.

Nie ulega wątpliwości, że pierwszorzędne znaczenie w sprawie powinna mieć wykładnia przepisów art. 36 i art. 37 u.p.z.p., gdyż na podstawie tych przepisów ustalana jest tzw. opłata planistyczna i wydawana decyzja w tej sprawie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy. Jednocześnie art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że przepisów tego Kodeksu nie stosuje się do spraw uregulowanych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Natomiast art. 341 Ordynacji podatkowej (o.p.) stanowi: "Jeżeli obowiązujące przepisy powołują się na ustawę o zobowiązaniach podatkowych lub odsyłają ogólnie do przepisów o zobowiązaniach podatkowych, stosuje się przepisy działu III niniejszej ustawy".

Zgodnie z art. 2 § 2 o.p.: "Jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy".

Przepisy art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. regulują kwestię odszkodowania od gminy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu lub jeżeli w związku z uchwaleniem albo zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (opłata planistyczna) ustaloną w planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy.

Zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Z powyższego można wnosić, że roszczenia o których mowa w powyższych przepisach powstają pod warunkiem, że zbycie nieruchomości ma miejsce w terminie 5 lat od wejścia w życie uchwalonego bądź zmienionego planu miejscowego.

Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 mają prawo dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a.) w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 u.p.z.p.), jest w tym przypadku odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia cywilnoprawnego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p.

Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA 2012, nr 3, poz. 45).

W skardze kasacyjnej obowiązek stosowania do opłaty planistycznej przepisów działu III Ordynacji podatkowej w tym również art. 68 § 1 o.p. wywodzi się z brzemienia art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych.

W art. 60 ustawy o finansach publicznych wymienia się przykładowo niektóre środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Opłata planistyczna z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie została wymieniona w art. 60 ustawy o finansach publicznych.

Powyższy przepis może mieć zastosowanie w tej sprawie pod warunkiem, że opłatę planistyczną będącą dochodem własnym gminy zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zakwalifikuje się jako niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym.

Przyjęcie powyższego poglądu, nie oznacza jednak, że do sprawy tej dotyczącej opłaty planistycznej, zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych przez odpowiednie stosownie przepisów działu III Ordynacji podatkowej ma również zastosowanie art. 68 § 1 o.p., jak wywodzi się w skardze kasacyjnej, skoro kwestię przedawnienia roszczeń (wszczęcia postępowania administracyjnego) reguluje art. 37 ust. 4 u.p.z.p. Jeżeli ustawodawca chciał by oprócz wyznaczenia maksymalnego terminu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej określić termin wydania decyzji w tej sprawie, to mógł to uczuć tak jak w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dotyczącym terminu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Skro tak nie postanowił wprost w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącej podstawę materialno-prawną ustanowienia renty planistycznej, to nie można domniemywać stosowania art. 68 § 1 o.p., wywodząc to z brzmienia art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych. Należy też zauważyć, że wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie zalazło żadnego odzwierciedlenia w tekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Poza tym zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych przepisy działu III o.p. mają odpowiednie zastosowanie do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą. Odpowiednie stosowanie przepisów może oznaczać pełne ich stosowanie (bez zmian i modyfikacji), stosowanie ze zmianami, jak też niestosowanie w ogóle, skoro do spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej przepisów K.p.a. nie stosuje się (art. 3 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Ustawy stanowiące materialnoprawną podstawę dla poszczególnych niepodatkowych należności budżetowych, zawierają zazwyczaj podstawowe regulacje prawne dotyczące tych należności, które będą stanowić lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o finansach publicznych i Ordynacji podatkowej i jako lex specialis będą miały pierwszeństwo przed uregulowaniami ogólnymi wynikającymi z tych ostatnich ustaw (S. Presnarowicz, w: E. Ruśkowski, J. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2010, komentarz do art. 67, M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. LXV, s. 161–162).

W skardze kasacyjne przyjmuje się jako pewnik, założenie wstępne i bezdyskusyjne, że przepisy art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. nie stanowią lex specialis w stosunku do art. 68 § 1 o.p. i w związku z tym nie wyłączają jego zastosowania w sprawach opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., nie przedstawiając żadnych merytorycznych rozważań, jak do tego poglądu się dochodzi.

Tymczasem należy zauważyć, iż w przepisach art. 36 i 37 u.p.z.p. nie ma żadnych odesłań do przepisów Ordynacji podatkowej, co jest powszechnie stosowaną techniką legislacyjną, jeżeli prawodawca chce wskazać przepisy zamieszczone w innej ustawie, które uzupełniają lub odmiennie regulują sprawy normowane ustawą. Zgodnie z § 22 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w odesłaniu takim, jednoznacznie wskazuje się akt normatywny, do którego następuje odesłanie, oraz określa się zakres spraw, dla których następuje to odesłanie (patrz S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997, s. 171–176). Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, zamieszczone w art. 67 ustawy o finansach publicznych też nie spełnia powyżej powołanych zasad techniki prawodawczej, gdyż jest mało precyzyjne i zbyt szerokie bez określenia, które przepisy działu III o.p. mają zastosowanie do poszczególnych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Sam prawodawca powinien te rzeczy określić w tworzonym akcie prawnym, przy założeniu, że mamy do czynienia z racjonalnym prawodawcą, który przestrzega zasady przyzwoitej legislacji (zasada pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa). Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego domniemanie racjonalności prawodawcy, jest wręcz niezbędnym założeniem przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych (orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., K 3/91, OTK 1999, cz. I, s. 34, uchwała TK z 25 stycznia 1995 r., W 14/94, OTK 1995/1/19).

Można wskazać wiele przykładów ustaw administracyjnego prawa materialnego, w których prawodawca wprost zamieścił odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej np. art. 49c, art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego. Również w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został dodany przez art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774) art. 37e, zawierający odesłanie w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. W związku z powyższą zmianą przepisów, która weszła w życie z dniem 11 września 2015 r., kierując się logiką rozumowania przyjętą w skardze kasacyjnej, należałoby odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej do opłaty planistycznej wyprowadzać z brzmienia art. 67 ustawy o finansach publicznych, natomiast podobne odesłanie do przepisów działu III o.p. dotyczące kar pieniężnych, wynika wprost z przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należało by w tym miejscu zadać pytanie, dlaczego w art. 37 u.p.z.p. nie zamieszczono odesłania do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej, co uczyniono w następnym przepisie art. 37e u.p.z.p. Na tę wątpliwość nie zwraca się również uwagi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Trudno przyjąć w tym przypadku domniemanie o racjonalnym prawodawcy, skoro też w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane z dniem 28 czerwca 2015 r. art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) dodano w art. 49c, zawierający w sprawach opłat legalizacyjnych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, co bez wątpienia musi tez mieć wpływ na dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie (wyrok WSA w Poznaniu z 8.09.2012 r., II SA/Po 526/12, wyrok NSA z 19.03.2013 r., II OSK 2193/11, ONSAiWSA 2014, nr 4, poz. 66, wyrok NSA z 23.04.2013 r., II FSK 113/12, wyrok NSA z 21.04.2015 r., II FSK 2146/14).

Trudno znaleźć odpowiedź na pytanie, dlaczego w sprawie opłaty legalizacyjnej przepis o odpowiednim stosowaniu działu III Ordynacji podatkowej został zamieszczony w ustawie Prawo budowlane (art. 49c), a w sprawie opłaty planistycznej odpowiednie stosowanie tych przepisów Ordynacji podatkowej miało by wynikać z art. 67 ustawy o finansach publicznych, chociaż art. 37e u.p.z.p. zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej.

Analizując powyższe zmiany legislacyjne przepisów dwóch tylko ustaw trudno wywnioskować, jaką logiką kieruje się prawodawca, kiedy mają zastosowanie przepisy ustawy o finansach publicznych i jaka jest relacja tej ustawy w stosunku do Ordynacji podatkowej. Niewykluczone też, że sam prawodawca ma problem z tym, co należy zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej i w jakim zakresie w sprawach dotyczących opłaty planistycznej, powinno wynikać wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie z domniemania zastosowania wyprowadzanego za pośrednictwem innej trzeciej ustawy (ustawy o finansach publicznych), która jak wynika z powyższych rozważań, rodzi także wiele wątpliwości i niejasności interpretacyjnych. Poza tym w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok NSA z 8.12.2009 r., II OSK 1110/09).

Wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w sprawach tu omówionych niewiele zmieniło, pozostały więc w dalszym ciągu wątpliwości sygnalizowane wcześniej w orzecznictwie sądowym (wzroki NSA z 3 września 2004 r., II OSK 520/02, 7 października 2005 r. II OSK 93/05, 16 maja 2006 r., II OSK 563/05, 25 marca 2009 r., II OSK 826/08, 18 maja 2010 r., II OSK 1801/09, 4 lutego 2011 r., II OSK 207/10, 16 października 2013 r., II OSK 1156/12, 12 czerwca 2014 r., II OSK 105/13, 26 czerwca 2014 r., II OSK 137/13).

W doktrynie prawa finansowego oraz części orzecznictwa pojawia się tendencja, aby te należności pieniężne o charakterze publicznoprawnym, dla których nie określono właściwych przepisów do stosowania, obejmować reżimem podatkowym. W związku z niejasnością i brakiem precyzji istniejących regulacji prawnych w zakresie niepodatkowych publicznoprawnych należności budżetowych w nauce prawa finansowego i w orzecznictwie wykształciły się niejako trzy podejścia w interpretacji tych przepisów. Pierwszy z poglądów przyjmuje, że istnieje swego rodzaju domniemanie podlegania niepodatkowych publicznoprawnych należności budżetowych przepisom Ordynacji podatkowej, wyłączenie zaś z tego zakresu wymaga odrębnych, szczegółowych regulacji prawnych. Zgodnie z drugim poglądem, zakres stosowania Ordynacji podatkowej powinien jednoznacznie wynikać z obowiązującego prawa, tj. zarówno z przepisów Ordynacji, jak z przepisów innych ustaw, ponieważ zakresu tego nie można domniemywać. Istnieje też trzeci pogląd, przyjmujący domniemanie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na charakter tego aktu kodyfikującego procedurę administracyjną. Tak duża rozbieżność poglądów w interpretacji przepisów prawnych, wynikająca z ich niejasności, jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) tym bardziej, kiedy to dotyczy należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym. Z tego między innymi powodu od prawodawcy wymagana jest szczególna precyzja w normatywnym określaniu obowiązywania i stosowania przepisów Ordynacji podatkowej (L. Lipiec-Warzocha, Lex, Komentarz do art. 60 ustawy o finansach publicznych, M. Ušàk, Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych, "Finanse Komunalne" 2010, nr 4, s. 55–6).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, jednocześnie stwierdzając, że ocena prawna co do niestosowania w niniejszej sprawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, była prawidłowa.