Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 256/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80, art. 107 par. 3, art. 11,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 189 poz 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i  uchylające rozporządzenie (EWG) nr 2092/91

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Jerzy Strzebinczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 5 - Ochrona siedlisk lęgowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, działając m.in. na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 173), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...].09.2014 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości dla skarżącej spółki z o.o. "A" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. orzekł:

1) o uchyleniu zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.2 - Uprawy rolnicze w okresie przestawiania oraz przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji Pakietu 5 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, Wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w kwocie 2000 zł;

2) o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.2 - Uprawy rolnicze w okresie przestawiania oraz o nałożeniu sankcji w wysokości 32 776,80 zł, która to kwota będzie potrącana od płatności pomocowych, do których beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności;

3) o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 z tytułu realizacji Pakietu 5 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, Wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w kwocie 2000 zł oraz orzekł o nałożeniu sankcji w wysokości 12 795,80 zł, która to kwota będzie potrącana od płatności pomocowych, do których beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono, że w dniu [...].05.2013 r. skarżąca we wniosku (skorygowanym) o wymienioną płatność zadeklarowała 27 działek rolnych, na których zgłoszono realizację pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 - Uprawy rolnicze w okresie przestawiania na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 39,02 ha oraz pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 42,20 ha.

W dniu [...].06.2013 roku gospodarstwo rolne skarżącej spółki zostało wytypowane do przeprowadzenia kontroli na miejscu, którą wykonano w dniach [...].09.2013 r. do [...].09.2013 r. (wizytacja terenowa) oraz w dniu [...].12.2013 r. przeprowadzono wizualizację działek na ortofotomapie, a utrwalono je w formie raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni [...]. W wyniku kontroli ustalono co następuje:

dla działek rolnych I. N, O, P, R, S, T i Ł zastosowano kod DR 18 tj. na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Na działkach tych zidentyfikowano nieużytki.

dla działek rolnych AA, B, BB, CC, H, K, U, i W stwierdzono powierzchnie mniejsze niż deklarowane (kod DR 13+), zastosowano także kod DR52 tj. stwierdzono zwiększenie zasięgu pola zagospodarowania.

dla działek rolnych A, B, D, F, U, W, X Y i Z zastosowano kod DR6 tj. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana. Na działce zidentyfikowano ugór.

dla działek rolnych Al, BI, Dl, FI, Ul, Wl, Xl, Y1 i Z1 zastosowano kod DR7 tj. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do innej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana. Na działce zidentyfikowano ugór.

Ponadto w gospodarstwie przeprowadzona została w dniu [...].12.2013 r. kontrola z tytułu przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności utrwalona protokole nr [...]. Kontrola ta stwierdziła nieprawidłowości polegające na braku wykoszenia działki K na pow. 3,82 ha, N na pow. 0,77 ha, o na pow. 0,13 ha, P na pow. 0,66 ha, R na pow. 0,48 ha, S na pow. 2,07 ha, T na pow. 0,94 ha.

W dniu [...].02.2014 roku strona złożyła zastrzeżenia do wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu. W toku postępowania przedłożyła między innymi mapki uzyskane w wyniku ekspertyzy ornitologicznej, wypisy z ewidencji gruntów, kopię rejestru działań rolnośrodowiskowych, informację o powierzchni PEG, opinię specjalisty agronomii i łąkarstwa, umowę o świadczenie usług z dnia [...].04.2013 roku zawartą pomiędzy "A" sp. z o.o. a "B" sp. z o.o.

W odwołaniu ode decyzji pierwszej instancji skarżąca zarzuciła przede wszystkim naruszenie przepisów procedury tj. art. 21 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 11, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na wynik sprawy, podnosząc, że działki wykluczone z płatności w wariancie 5.1 były użytkowane od ponad 5 lat jako łąki utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Podkreśliła, że organ nie dał wiary przedstawionym przez stronę innym dowodom potwierdzającym faktyczne użytkowanie działek. Wniosła o przesłuchanie świadków tj. producenta, który w roku 2012 deklarował działki nr 48, 49 i 50, domagała się uwzględnienia dokumentacji ornitologicznej. Poza powyższym wniosła o przesłuchanie innych świadków na okoliczność występowania na działkach z deklaracją wariantu 2.2 uprawy mieszanki traw z motylkowatymi. Podsumowując zaznaczyła, że przedstawione przez nią dowody (faktura na zakup mieszanki łąkowej wraz z dowodem wpłaty, umowa o świadczenie usług z dnia [...].04.2013 roku wraz z aneksem, opinia mgr inż. M. J., dokumentacja pokontrolną jednostki certyfikującej "C" Sp. z o.o., rejestr inspektorów rolnictwa ekologicznego) poddają w wątpliwość dokonane przez kontrolujących ustalenia zawarte w raporcie z czynności kontrolnych.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego przytoczył materialnoprawne podstawy przyznawania płatności rolnośrodowiskowych a następnie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował obowiązujące przepisy prawa. W odniesieniu do wariantów 2.2 i 5.1 zaistniała jednakże wadliwość rozstrzygnięcia decyzji zwanego także sentencją lub osnową decyzji, polegającą na wewnętrznej sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem w zakresie orzeczenia o sankcjach, co niniejszą decyzją Dyrektor Oddziału jako organ dokonujący powtórnej merytorycznej oceny sprawy był zobowiązany sanować.

Organ odwoławczy zauważył, że znaczenie ma określony stan faktyczny działek rolnych zastany i opisany w dacie dokonywania ich kontroli, a nie w okresie wcześniejszym, czy późniejszym. Kontrolowane działki rolne zostały opisane szczegółowo w raporcie z kontroli, a na odrębnym szkicu zaznaczono miejsca wykonywania fotografii. To na podstawie tych dowodów stwierdzono ostatecznie, że w przypadku działek I, Ł, N, O, P, R, S i T stwierdzono nieużytki. Powyższe wynika z wykrycia na kontrolowanym terenie samosiewów drzew i krzewów co obligowało inspektorów do zastosowania kodu DR18. Z kolei na części działek z deklaracją mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi nie stwierdzono obecności roślin motylkowych, dlatego też płatność w ramach wariantu 2.2 w takim przypadku nie przysługuje zgodnie z cytowanym wyżej § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Materiały dowodowe złożone przez stronę postępowania potwierdzają prawidłowość ustaleń kontroli, iż działki, na których stwierdzono samosiewy drzew i krzewów przez wiele lat nie były użytkowana rolniczo. Na wiosnę 2013 roku podjęto proces rekultywacji działek oczyszczania zadrzewień. Termin na wykonanie tych działań wynikający z aneksu do umowy o świadczeniu usług to [...].05.2013 r. W związku z powyższym zadeklarowane grunty te nie spełniają jednego z warunków wynikających z § 2 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 4 pkt 1 lit. a rozporządzeniu rolnośrodowiskowego oraz w zakresie utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami w ciągu całego roku kalendarzowego. Odnosząc się do kwestii utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy uwzględnieniu dopuszczalnej liczby 50 sztuk drzew na hektar organ wyjaśnił, iż zgodnie § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie norm minimalnych (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.) można uznać, że grunty rolne porośnięte drzewami do 50 sztuk na hektar są utrzymane zgodnie z normami, pod warunkiem gdy występują pojedynczo i nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną.

Odrzucił zarzut strony, iż kontrola wykonana przez wykonawcę zewnętrznego miałaby być przeprowadzona nierzetelnie przez niewykwalifikowane i niedoświadczone osoby. Wskazał, że dla zakwalifikowania danej działki do płatności w ramach wariantu 5.1 jest użytkowanie jej jako trwały użytek zielony, który należy definiować zgodnie z art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 02.12.2009 r., str. 1). Definicja TUZ zawarta w tym przepisie wskazuje, iż są to grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej, z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2078/92 , obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 ; a w tym celu "trawy lub inne pasze z roślin zielonych" oznaczają wszelkie rośliny zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (wykorzystywanych bądź nie do wypasania zwierząt). Zawarte w tej definicji sformułowanie "uprawa traw lub innych pasz zielonych", wyklucza zakwalifikowanie do płatności gruntów, które doprowadzane są dopiero w roku rozpoczęcia realizacji programu do użytkowania rolniczego jako łąki lub pastwiska, a tym bardziej obszary stanowiące nieużytki, obszary, na których występuje liczny samosiew drzew i krzewów, co bezsprzecznie pozwala na stwierdzenie, że grunty te od lat nie stanowią wymienionych upraw.

Na działkach, I, Ł, N, O, P. R, S i T stwierdzono tereny porośnięte samosiejkami drzew, krzewów (brzozy, olszy, wierzby, woskownicy europejskiej) oraz chwastami wieloletnimi, które nie są uprawnione do płatności i nie stwierdzono, aby na terenach tych prowadzone były jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne.

Odnośnie do działek obarczonych kodami DR6 i DR7 nie stwierdzono mieszanki traw z motylkowatymi. Na części gruntów widoczne jest wykarczowanie i podjęcie rekultywacji (działka A, B). Brak jest także śladów wysiewu mieszanki, grunty w znacznej części są porośnięte wybujałymi chwastami, zakrzaczeniami.

Według oceny organu ekspert przyrodniczy, na którego ustalenia powołała się strona w odwołaniu, dokonał kwalifikacji trwałych użytków zielonych ze względu na rodzaj występującego na nim siedliska dotowanego w ramach programu rolnośrodowiskowego, natomiast za prawidłowość deklaracji powierzchni poszczególnych działek odpowiedzialność ponosi wnioskodawca. Zauważył następnie, że obserwacje i oględziny prowadzone przez eksperta zgodnie z treścią odwołania strony były dokonywane na przełomie kwietnia i maja 2013 r., natomiast kontrola na miejscu miała miejsce na rok wcześniej. Ustalenia ornitologa nie mogą zatem stanowić dowodu na stan użytkowania działek nr 48, 49 i 50 na okres lipca 2012 r. i stanowić przeciwdowodu w stosunku do protokołu nr [...]

Uznał również, że brak jest podstaw do przesłuchania świadków. W odniesieniu do argumentów strony, iż powierzchnie działek zadeklarowane we wniosku potwierdziła jednostka certyfikująca (JC), organ zaznaczył, iż przedmiot kontroli wykonywanych przez jednostkę certyfikującą jest odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR lub wykonawców działających na zlecenie Agencji, dlatego też ustalenia kontroli wykonanych przez jednostkę certyfikującą nie mogą stanowić przeciwdowodów dla protokołu nr [...].

W obszernej skardze na to ostateczne rozstrzygnięcie skarżąca spółka domagając się uchylenia decyzji zarzuciła:

1) wydanie decyzji z naruszeniem art. 139 k.p.a., a to z naruszeniem zasady reformationis in peius poprzez wydanie decyzji na niekorzyść odwołującej spółki, tj. z nałożeniem sankcji łącznej kwocie [...] zł poprzez co pogorszona została sytuacja prawna skarżącej, bowiem sankcja ta stanowi dla skarżącej dolegliwość finansową, przy czym organ odwoławczy naruszając zasadę reformationis in peius nie wyjaśnił jednocześnie, czy zostały spełnione przesłanki z art. 139 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów procedury, które miało wpływ na wynik prawy, przede wszystkim poprzez naruszenie art. 21 ust 1-4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 11, art. 75, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze stosowanie przez organ materiału dowodowego (całkowite pominięcie i brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu wydanej decyzji do okoliczności i dowodów wskazanych przez skarżącą spółkę w zastrzeżeniach do raportów z kontroli oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji) oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez brak wzięcia przez organ II instancji przy rozstrzyganiu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego dla uznania danej okoliczności za udowodnioną, a także nieprzesłuchanie świadków.

Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami dokonanymi przez organ na podstawie kontroli z roku 2012, które doprowadziły organ do konstatacji, że sporne działki deklarowane do wariantu 5.1 stanowiły ugór zielony, nie były przedmiotem prac agrotechnicznych, podczas gdy występowały na nich trwałe użytki zielone - łąka, która okresowo podlegała koszeniu, zaś na działkach zgłoszonych w wariancie 2.2. nie było prowadzonej uprawy w postaci mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi drobnonasiennymi i nie stwierdzono na nich obecności roślin motylkowatych, że brak jest śladów wysiewu mieszanki, lecz że na działkach tych występował ugór z samosiejami, podczas gdy skarżąca na tych działkach prowadziła uprawę mieszanki wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, zawarła w tym zakresie umowy na wykonanie usług, poniosła koszty prac rolnych oraz koszty zakupu mieszanek, przedłożyła dokumenty świadczące o wykonaniu prac w 2013 r.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż z powodu naruszenia norm postępowania zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć nie wszystkie z zarzutów skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Za chybiony wypada uznać zarzut rzekomego naruszenia przez Dyrektora ARiMR zakazu reformationis in peius, statuowanego w art. 139 k.p.a., wedle którego to przepisu organ odwoławczy "nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Jak wynika z końcowego fragmentu uzasadnienia skargi, jej autor upatruje złamania cytowanego zakazu w fakcie nałożenia przez organ wyższego stopnia trzyletniej sankcji, czego nie przewidywała sentencja decyzji pierwszoinstancyjnej. Z zapatrywaniem takim nie sposób się zgodzić.

Trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że to organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa, ponieważ o obowiązkowych sankcjach obciążających stronę (określając przy tym ich wysokość) wypowiedział się jedynie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (ogólnikowo oraz w tytule decyzji określając ją jako decyzję "o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości z sankcjami wieloletnimi" , formalnie nie orzekając jednak o ich zastosowaniu wobec spółki w sentencji swojej decyzji. Skład orzekający Sądu w pełni podziela stanowisko organu wyższego stopnia, zgodnie z którym, powstał w ten sposób stan niepewności, co do tego, czy sankcje te obciążają stronę, czy też nie ma ona obowiązku znoszenia ich ciężaru. Stan ten należało bezwzględnie usunąć, właśnie poprzez wydanie w tym zakresie imperatywnego (władczego) rozstrzygnięcia. Tak też postąpił – słusznie – organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną (w trybie nadzoru instancyjnego) decyzję Kierownika Biura Powiatowego, w części dotyczącej odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, Wariant 2.2. – Uprawy rolnicze w okresie przestawiania (punkt 1. decyzji Dyrektora ARiMR poddanej kontroli Sądu), a następnie orzekając o odmowie przyznania płatności w tym zakresie, o nałożeniu sankcji (w kwocie identycznej do tej, o której mowa w uzasadnieniu decyzji Kierownika BP) i o sposobie realizowania tego ciężaru, w formie potrąceń z płatności przypadających beneficjentowi w trzech kolejnych latach realizacji programu rolno środowiskowego (punkty 2 i 3 tej samej decyzji).

Niezwłocznego, dobitnego przy tym zaakcentowania wymaga, że opisany sposób postępowania znajduje oparcie w roli, jaką pełni organ odwoławczy. Otóż praktyczna realizacja zasady dwuinstancyjności zakłada wręcz konieczność ponownego zweryfikowania sprawy, w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Skoro o konieczności zastosowania sankcji wspomniał już organ pierwszej instancji, ustalając także ich wysokość, choć nie nakładając tych sankcji władczym rozstrzygnięciem, nie może być mowy o naruszeniu zakazu z art. 139 k.p.a. w sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie. Dyrektor Agencji miał wręcz obowiązek skorygowania dostrzeżonego błędu, jakiego dopuścił się Kierownik BP, korzystając z uprawnień do ponownego rozpatrzenia całej sprawy w ramach trybu odwoławczego.

Trzeba wreszcie pamiętać, iż reformationis in peius nie jest zakazem bezwzględnym. Jego ewidentne ograniczenia wskazał legislator w końcowym fragmencie art. 139 k.p.a. Biorąc pod uwagę kategoryczny nakaz wynikający z brzmienia art. 16 ust. 5 i ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011, niezastosowanie przewidzianych w tych przepisach sankcji i redukcji należałoby uznać zarówno za rażące (bo jaskrawe) naruszenie wymienionych, bezwzględnie obowiązujących przepisów, jak i za rażące naruszenie interesu społecznego, który wymaga wszak przestrzegania dyscypliny w przyznawaniu pomocy rolnikom, w tym również – płatności rolnośrodowiskowych. Oba kryteria (rażące naruszenie prawa i takież w swoim charakterze naruszenie interesu społecznego), upoważniają zaś organy odwoławcze (tu – Dyrektora ARiMR) – z woli samego prawodawcy – do nierespektowania zakazu sformułowanego w art. 139 k.p.a.

Natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego, wyartykułowane w skardze, są w znacznej mierze uzasadnione.

Jest oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy. Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem spółki, kiedy ta twierdzi, że organy administracji rolnej wydały swoje rozstrzygnięcia, bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza bez szczegółowego odniesienia się do niektórych dowodów zaoferowanych przez stronę.

Dla organów obu instancji podstawowe znaczenie miał dowód z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie strony skarżącej w dniach [...] września 2013 r., której wyniki utrwalono w formie raportu z czynności kontrolnych.

Ważkość i wartość dowodu tego rodzaju trudno oczywiście przecenić. Nie oznacza to jednak dopuszczalności niejako automatycznego potraktowania dowodu tego rodzaju przez organy administracji rolnej, bez odniesienia się do tych przeciwdowodów przedstawionych przez stronę, w świetle których powstaje wątpliwość co do zasadności wykorzystania w sprawie jedynie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzania wspomnianej kontroli na miejscu. Organ zobowiązany jest do dokonania wnikliwej analizy, oceny dowodów, także przeciwstawnych i swoją swobodną ocenę winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami w orzecznictwie i doktrynie, na gruncie art. 80 K.p.a., organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Ocena wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności sprawy, wyjaśnienie dlaczego organ dał wiarę jednym dowodom a innym nie, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jak stanowi norma art. art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustaleń stanu faktycznego organ dokonuje bezpośrednio w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także na podstawie domniemań faktycznych i prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2003, s. 208). Ogólnie ujmując, ocena ta polega na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania, a w szczególności do wszystkich dowodów. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. IV SA/Wr 268/11 z dnia 2012-04-03, LEX nr 1146142).

W tym kontekście należy zauważyć, że organ odniósł się do przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów z faktury dokumentującej zakup mieszanki łąkowej oraz umowy z [...] kwietnia 2013 r. o oświadczenie usług w przedmiocie usługi karczowania drzew i krzewów, talerzowania, siewu nasion mieszanki łąkowej oraz bronowania gruntów.

Generalnie ujmując, sam zakup mieszanki łąkowej nie dowodzi jej zastosowania w gospodarstwie strony skarżącej a umowa o świadczenie usług może być najwyżej uznana za dowód zawarcia takiego kontraktu i nie stanowi jeszcze dowodu realizacji – w stosownym czasie – świadczeń i usług, o których mowa w umowie. Organ poddał ocenie między innymi wielkość zakupionej mieszanki, jednakże wywiedzione wnioski nie mogą być uznane za pewne, a to w kontekście praktycznie pominiętego przez organy kluczowego zdaniem skarżącej dowodu w postaci zdjęć fitosocjologicznych spornych gruntów oraz opinii - sporządzonych przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa, biegłego sądowego), które wprawdzie zostały sporządzone – co podkreślił organ wyższego stopnia i co spowodowało faktycznie pominięcie tych dowodów w jego ocenie – w innej dacie niż wrześniowa kontrola na miejscu. Zdaniem Składu orzekającego jednak nie zachodzi duży odstęp czasowy albowiem w opinii podano, że oględziny działek w kwestii zbadania stopnia zadarnienia działek i ich poszycia roślinnością, poziomu rozwoju roślin oraz ustalenia, czy stanowią deklarowaną we wniosku skarżącej spółki mieszankę traw wieloletnich z wieloletnimi motylkowatymi drobnonasiennymi - miały miejsce w pierwszym tygodniu stycznia 2014 roku, a więc około trzy i pół miesiąca od daty kontroli na miejscu, która odbyła się w końcu września 2013 r. Biegły zaś wyjaśnił powody, dla których było możliwe dokonanie w dacie [...] stycznia 2014 r. (czyli w sezonie zimowym) oceny poprzedniego stanu działek. Skarżąca podnosi, że przedłożyła zdjęcia fitosocjologiczne wykonane przez wymienionego biegłego. W aktach znajdują się jednak wyłącznie opisowe formularze tych zdjęć – prezentujące wszakże precyzyjnie nazwy zastanej roślin, w tym kwestionowane przez organ z gatunku motylkowatych w środowisku przyrodniczym spornych gruntów. Organ winien był odnieść się do tych dowodów, w szczególności stwierdzić czy opinia wraz z załączonymi zdjęciami, jest kompletna, ocenić jej zawartość formalną i merytoryczną, skonfrontować z innymi dowodami w sprawie i przedstawić analizę w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak ten należy uznać za istotny i przez to powodujący nie dające się usunąć wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Podobnie postąpił organ w odniesieniu do pozostałych dwóch dowodów, a to - zaoferowanej przez spółkę dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej, sporządzonej przez eksperta A. C., opracowanej na podstawie jego osobistych obserwacji i oględzin w dacie wcześniejszej (przełom kwietnia, maja 2013 r.), niż aktualna kontrola na miejscu ([...] września 2013 r.) oraz w stosunku do przedstawionego przez skarżącą protokołu kontroli wykonanej przez "C" Sp. z o.o. Kontrola ta – jak twierdzi Dyrektor ARiMR – odnosi się w swojej istocie do spełnienia wymagań w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej dla gospodarstwa ekologicznego, co wynikać miałoby z odmiennego zakresu przedmiotu kontroli dokonywanych przez jednostkę certyfikującą ("JC"), w porównaniu z przedmiotem inspekcji terenowych wykonywanych przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu ARiMR. Kontrole dokonywane przez JC mają stwierdzić, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się wyłącznie do spełnienia/niespełnienia wymagań określonych przepisami: rozporządzenia Rady (WE) Nr 834/2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) Nr 2092/91 (Dz. Urz. WE L Nr 189 z dnia 20 lipca 2007 r. ze zm.), a także przepisami wykonawczymi do tego aktu. Celem tych kontroli nie jest natomiast – jak w przypadku kontroli obszarowych – określenie rośliny uprawianej oraz sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie, w ramach poszczególnych grup płatności.

Należy jednak zauważyć, że w protokole pokontrolnym spółki Biocert znalazły się pewne twierdzenia odnoszące się wprost do konkretnych powierzchni, stwierdzonych przez pracownika tegoż podmiotu w czasie kontroli. Stwierdzono tam mianowicie trwałe użytki zielone (w okresie konwersji). W trakcie kontroli nie zostały zakwestionowane jakiekolwiek uprawy.

Konkludując, trzeba stwierdzić, że w sprawie doszło do zarzuconych w skardze naruszeń proceduralnych, w omówionym wyżej zakresie.

Obligowało to Sąd do wyeliminowania z obrotu drugoinstancyjnej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (punkt I wyroku). Orzeczenie zamieszczone w punkcie II znajduje natomiast oparcie w dyspozycji art. 200 tej samej ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawie organ zastosuje się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku:

1. przeprowadzi ocenę kompletności oraz zawartości merytorycznej opinii sporządzonej przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa) wraz z załączonymi zdjęciami fitosocjologicznymi i formularzami tych zdjęć w zestawieniu z pozostałymi dowodami w sprawie (także o treści przeciwstawnej).

2. dokona oceny (skonfrontowania) znaczenia danych obszarowych zawartych w protokole kontroli JC w świetle ustaleń kontroli na miejscu, przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu w dniach [...] września 2013 r.;

3. rozważy szczegółowo znaczenie, jakie należy w sprawie przypisać dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej, sporządzonej przez eksperta A. C., ze względu na jej rzeczywistą treść, a nie tylko ogólnikowo, włącznie z uwzględnieniem zasad i celów, jakim powinna odpowiadać dokumentacja tego rodzaju;

4. jeśli będzie to konieczne dla realizacji powyższych zaleceń Sądu – przeprowadzi inne dodatkowe dowody, w tym z przesłuchania świadków.