Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1086/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 5, art. 21
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 16 par. 1, art. 28, art. 29, art. 61 par. 1, art. 106, art. 107, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 2 i 4, art. 158 par. 2, art. 159 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2, art. 18
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. N. i B. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących E. N. i B. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 czerwca 2008 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek E. N. i B. R., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., ustalającej na rzecz Z. we W. lokalizację drogi w przedmiocie [...] we W., zatwierdzającej projekty podziału nieruchomości oraz posiadającej rygor natychmiastowej wykonalności.

Dnia [...] października 2008 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie Nr [...], odmawiające wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji Prezydenta W., natomiast w dniu [...] listopada 2008 r. zakończył postępowanie wydaniem decyzji, Nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności ww decyzji Prezydenta W.

Odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Infrastruktury, za pośrednictwem Wojewody [...], złożyli E. N. i B. R.

Odwołujący się zarzucili, iż w decyzji Wojewody [...] nastąpiło naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. 1 "ustawy", w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), w związku z art. 61 § 1 kpa i w związku z art. 28 kpa, poprzez zainicjowanie postępowania w sprawie lokalizacji drogi na wniosek podmiotu nieuprawnionego i ustalenie lokalizacji drogi na rzecz podmiotu niebędącego stroną w sprawie (Z.).

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm., zwanej dalej "ustawą") w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał, iż Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008 r., która została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, znowelizowanej z dniem 10 września 2008 r. mocą przepisów ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958). Zgodnie jednak z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe".

W związku z tym, iż przedmiotowa sprawa została wszczęta przed dniem 10 września 2008 r., wyjaśnić należy, że organ odwoławczy stosuje przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 września 2008 r.

Minister Infrastruktury w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego przeanalizował przekazane mu przez Wojewodę [...] akta sprawy i ponownie rozpatrzył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. i uznał, że decyzja Wojewody [...] nie narusza prawa, a większość zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji jest analogiczna do zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 ust.1 "ustawy", w związku z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i w związku z art. 61 § 1 kpa i w związku z art. 28 kpa, poprzez zainicjowanie postępowania w sprawie lokalizacji drogi na wniosek podmiotu nieuprawnionego i ustalenie lokalizacji drogi na rzecz podmiotu niebędącego stroną w sprawie, podniesionego przez skarżących zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W., jak i w odwołaniu, stwierdzić należy, iż Minister Infrastruktury podziela stanowisko przedstawione w decyzji Wojewody [...].

Powołanie przez zarządcę drogi jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, powoduje, że zadania zarządcy wykonuje ta jednostka organizacyjna, przyjmując jednocześnie kompetencje zarządcy. Jeżeli więc, zgodnie z §2 ust. 1 pkt 1 lit. b Statutu, Z. we W., powierzono funkcję inwestora, to znaczy, że posiadał on kompetencje do złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz kompetencje do jej uzyskania. Ponadto wyjaśnić należy, że w myśl §4 pkt 3 i 4 ww. statutu, w zakresie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta W., Z. zarządza jednoosobowo D., który reprezentuje Z. na zewnątrz i składa oświadczenia woli w zakresie wynikającym z pełnomocnictwa.

W związku z powyższym, nie istnieją podstawy, aby uznać, że decyzja Prezydenta W. Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61 § 1 kpa w związku z art. 2 ust. 1 "ustawy").

Jeżeli chodzi o zarzut braku uzasadnienia w decyzji Prezydenta W. okoliczności usprawiedliwiających nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wyjaśnić należy, iż Wojewoda [...] odniósł się do tego zarzutu na stronie 5 w akapicie 2 decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda objaśnił mianowicie, że podane przez inwestora we wniosku uzasadnienie dla użycia rygoru natychmiastowej wykonalności zostało przez Prezydenta W. uznane za wystarczające. Minister Infrastruktury przychyla się do stwierdzenia Wojewody [...], iż brak uzasadnienia stanowi naruszenie art. 107 kpa, lecz naruszenie to nie ma znamion rażącego naruszenia prawa, w związku z czym nie stanowi przesłanki określonej w art. 156§ 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z przytoczonym powyżej wyjaśnieniem Wojewody [...], uznać należy, że ponowne wniesienie przez skarżących przedmiotowego zarzutu nie ma uzasadnienia.

Odnosząc się do podniesionego w piśmie uzupełniającym odwołanie zarzutu, dotyczącego zajęcia całej powierzchni działek o nr [...] i [...], obręb S., pod planowaną inwestycję drogową wyjaśnić należy, iż kwestia ta nie może być badana w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Jego przedmiotem jest bowiem jedynie ponowne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W., natomiast ponownej ocenie nie może podlegać wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Ponowna ocena merytoryczna tego wniosku mogła mieć miejsce w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta W., prowadzonym przez Wojewodę [...].

Rozpatrując zarzut braku opinii (lub co najmniej wniosków o udzielenie opinii) pochodzących od organów samorządu na poziomie powiatu i gminy, stwierdzić należy, iż On także nie może być uwzględniony. Do wniosku z dnia 14 maja 2007 r. o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji dołączono bowiem pozytywną opinię B. z dnia 22 marca 2007 r., B. jest komórką organizacyjną wchodzącą w skład D. Natomiast, na podstawie przepisu § 3 Zarządzenia Nr [...] Prezydenta W. z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego W., Urząd jest jednostką organizacyjną Miasta, działającą w formie jednostki budżetowej, przy pomocy której Prezydent realizuje gminne powiatowe zadania publiczne, zadania z zakresu administracji rządowej wynikające z ustaw oraz porozumień zawartych z innymi jednostkami administracji publicznej, a także umów z innymi podmiotami.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, iż W. posiada status miasta na prawach powiatu, opinia wydana przez B. czyni zadość przepisowi art. 3 ust. 1 ustawy, w kwestii dotyczącej uzyskania opinii zarządu powiatu oraz opinii Prezydenta Miasta na temat projektu planowanej inwestycji.

Natomiast w związku z tym, że decyzja Prezydenta W. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa, Minister Infrastruktury odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji w odrębnym postanowieniu.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. N. i B. R., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r. mimo wydania jej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a, to jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008r. oraz naruszenia prawa procesowego poprzez niezastosowania art. 159 § 1 k.p.a i nie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta W. mimo uprawdopodobnienia, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżących kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj.:

1. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w zw. z art. 61 § 1 k.p.a, poprzez zainicjowanie postępowania w sprawie na wniosek podmiotu nieuprawnionego.(art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a) a ponadto w zw. z art. 28 k.p.a poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną (art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a).

2. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez wydanie jej bez wymaganych prawnie opinii.

3. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 21 § 1 Konstytucji RP, poprzez objęcie tą decyzją terenu zbędnego dla inwestycji drogowej a tym samym nieuzasadnionego naruszenia prawa własności skarżących.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008r., jak również decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego. Stanowisko swoje strona uzupełniła uszczegółowiła w piśmie z dnia 18 listopada 2009r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury wydana w trybie nieważnościowym.

Dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz uznanie, iż racje ekonomiczne i społeczne skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, w związku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm., zwanej dalej "ustawą") utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r.. W ocenie orzekających w sprawie organów kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w sposób rażący, uzasadniający konieczność stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 k.p.a

Strona skarżąca, tymczasem zarzuca tej decyzji, przede wszystkim, iż obarczona jest ona wadą, o Której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a. tzn. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania na wniosek podmiotu nieuprawnionego oraz skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną tj. Z.

Podstawową kwestią, która wymaga rozważenia w niniejszej sprawie jest zatem określenie statusu prawnego Z.

Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji drogi wydaje wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Pojęcie zarządcy drogi zdefiniowane zostało w art. 19 ustawy o drogach publicznych (Dz. U tj. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym organ administracji publicznej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu i ochrony dróg jest zarządcą drogi. W ustępie 5 tegoż przepisu wskazano zaś, iż w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych jest prezydent miasta.

Zauważyć należy, że W., zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U.98.103.652) jest miastem na prawach powiatu. A zatem zarządcą dróg we W. jest Prezydent miasta.

W art. 20 ustawy o drogach publicznych wymienione zostały kompetencje, uprawnienia jakie w szczególności przysługują zarządcy drogi, do jednych z nich wymienionych w pkt. 3 należy pełnienie funkcji inwestora.

Stosownie do brzmienia art. 2 ust. 1 ustawy, decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji drogi wydaje wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych na wniosek właściwego zarządcy drogi, czyli w rozpoznawanej sprawie Prezydenta W.

Podnieść przy tym należy, iż w art. 21 ustawy o drogach publicznych wskazano, że zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Ponadto może on upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo jednostKi organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Z akt sprawy wynika, iż Rada Miejska we W. powołała Z. Zgodnie z uchwałą z dnia [...] października 2007r. Nr [...] nosi on nazwę Z. i jest jednostką organizacyjną Gminy W. i urzędem Z.

Analiza powołanych przepisów nasuwa wniosek, iż Z. jest jednostką organizacyjną miasta W., przy pomocy którego Prezydent wykonuje swoje zadania jako zarządca wszystkich dróg publicznych na obszarze miasta, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zarząd nie posiada zatem odrębnych, samodzielnych uprawnień.

W ocenie zatem Sądu, słusznie podnoszą strony skarżące, iż nie można utożsamiać funkcji Zarządcy Drogi z Zarządem Drogi. Zarząd jak wskazano powyżej jest jedynie jednostką organizacyjną przy pomocy której Zarządca wykonuje powierzone mu obowiązki. Tym samym w świetle przytoczonych powyżej przepisów prawa, które kreują prawa i obowiązki Zarządcy i Zarządu, nie ulega wątpliwości, iż Zarząd jako jednostka organizacyjna, nie może wystąpić z wnioskiem o wydanie na rzecz Zarządu decyzji ustalającej lokalizację drogi w oparciu o przepisy ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nawet jeżeli z jego statutu wynika, iż pełni on funkcje inwestora. Z wnioskiem takim zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy może bowiem wystąpić jedynie Zarządca Drogi, a tym samym adresatem decyzji wydawanej w oparciu o w/w przepisy mógł być również jedynie Zarządca Drogi, jako strona tegoż postępowania.

Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a, "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zgodnie z art. 29 k.p.a stronami mogą być również jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia jednak sankcję nieważności, za angażowanie do postępowania i w następstwie dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków, jednostki, która nie spełnia przesłanek przyznania w sprawie statusu strony. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została Skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie". Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego można zatem stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie w decyzji omyłkowo określono jako stronę inny podmiot organ mógłby uznać iż , nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Jest to jedynie oczywista omyłka podlegająca sprostowaniu zgodnie z art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego- por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 350/06)

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, iż słuszny jest zarzut stron skarżących, iż stroną kontrolowanej w postępowaniu nieważnosciowym decyzji w świetle przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego mógł być jedynie Zarządca Drogi tj. Prezydent W. Tym samym za błędne należy uznać stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów, iż Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta posiadał kompetencje do złożenia wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz kompetencję do jej uzyskania. Wydanie decyzji na wniosek i rzecz Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, stanowi zatem podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt4k.p.a.

Mając jednak na uwadze przytoczony powyżej Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie w przedmiocie ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008r. winno być jednak zdaniem Sądu poprzedzone przeprowadzeniem dokładnego postępowania w zakresie ustalenia czy:

1. osoba, która podpisała wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie była upoważniona przez Zarządcę Dróg tj. Prezydenta W. do działania w jego imieniu, zgodnie bowiem z art. 21 ustawy o drogach publicznych Zarządca Drogi mógł upoważnić pracownika Zarządu Dróg, do załatwiania sprawy w jego imieniu, w tym również wystąpienia w jego imieniu ze spornym wnioskiem.

2. w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie tj. Zarządcy Dróg. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie w decyzji omyłkowo określono jako stronę Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. organ mógłby uznać iż, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.

W przypadku ustalenia przez organ, iż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło jednak Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, a więc istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2008r. organ winien wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. zmieniającej ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektóre inne ustawy ilekroć w przepisach odrębnych ustaw jest mowa m.in o ustaleniu lokalizacji drogi rozumie się przez to także decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 1 ustawy nie stwierdza się nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 k.p.a stosuje się odpowiednio.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, iż pozostałe zarzuty podniesione w skardze przez stronę skarżącą nie zasługują na uwzględnienie. I tak:

Skarżący wywodzą, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy bowiem nie dołączono do niej stosownych opinii właściwych miejscowo: zarządu województwa, powiatu oraz wójta. W niniejszej sprawie mając na uwadze, iż W. jest miastem na prawach powiatu, a decyzja wydana została przez Prezydenta W., należy wskazać, iż w orzecznictwie w odniesieniu co prawda do uzgodnień dokonywanych w trybie art. 106 k.p.a, ale zdaniem sądu mającym odpowiednie zastosowanie do opinii, utrwalił się pogląd, iż obowiązek uzyskiwania uzgodnień nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Przepis art. 106 k.p.a nie będzie miał zastosowania w sytuacji gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowisk) uprawniony jest ten sam organ, a więc będzie Stosowany wyłącznie w wypadkach gdy organ prowadzący postępowanie będzie zobowiązany lub uprawniony do dokonania uzgodnienia lub zasięgnięcia opinii innego organu, (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007r. sygn. akt II OSK 776/07). Tym samym ewentualny brak spornych opinii w niniejszej sprawie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Na marginesie należy wskazać, iż w ocenie organu do wniosku dołączono wymaganą przepisami prawa opinię z dnia 22 marca 2007r.

Ponadto zdaniem skarżących decyzja Prezydenta W. wydana została z naruszeniem art. 21 ust. 1 Konstytucji z uwagi na to, iż obejmuje ona liniami podziału część dziatek nr [...] i [...], które nie były niezbędne dla planowanych obiektów. W ocenie Sądu okoliczność zasadności objęcia decyzją lokalizacyjną określonych działek, jak słusznie wskazał organ odwoławczy nie może być przedmiotem kontroli organów na etapie postępowania nieważnościowego. Kwestie zaś należnych odszkodowań i zasad ich przyznawania rozstrzygane są w odrębnych decyzjach (art. 18 ustawy).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), co uzasadniało konieczność jej uchylenia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku.