Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 572/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 77 par 1 , art. 124 par 1 , art. 107 par 3 w zw. z art. 126
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: W   postępowaniu   administracyjnym   dotyczącym

zwrotu   wywłaszczonej   nieruchomości,   w   sytuacji   gdy

wnioskowana do zwrotu nieruchomość została sprzedana osobom trzecim, tylko wtedy powstanie zagadnienie

prejudycjalne polegające  na konieczności  uzyskania orzeczenia sądu cywilnego przesądzającego,  czy

nieruchomość ta ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy, jeżeli organ ustali, że jest ona

zbędna w rozumieniu art. 137 omawianej ustawy.

Takie zagadnienie prejudycjalne nie powstanie natomiast w razie ustalenia, że nieruchomość nie spełnia

przesłanki zbędności. W takiej bowiem sytuacji organ orzeka oodmowie zwrotu nieruchomości, a fakt, że

nieruchomość jest własnością osób trzecich w żadnej mierze nieumożliwia wydania decyzji odmownej.

TEZY

W   postępowaniu   administracyjnym   dotyczącym

zwrotu   wywłaszczonej   nieruchomości,   w   sytuacji   gdy

wnioskowana do zwrotu nieruchomość została sprzedana osobom trzecim, tylko wtedy powstanie zagadnienie

prejudycjalne polegające  na konieczności  uzyskania orzeczenia sądu cywilnego przesądzającego,  czy

nieruchomość ta ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy, jeżeli organ ustali, że jest ona

zbędna w rozumieniu art. 137 omawianej ustawy.

Takie zagadnienie prejudycjalne nie powstanie natomiast w razie ustalenia, że nieruchomość nie spełnia

przesłanki zbędności. W takiej bowiem sytuacji organ orzeka oodmowie zwrotu nieruchomości, a fakt, że

nieruchomość jest własnością osób trzecich w żadnej mierze nieumożliwia wydania decyzji odmownej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Wojewody z dnia 22 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 360,00 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta K. , na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 kpa w punkcie 1 zawiesił z urzędu - postępowanie prowadzone z wniosku M.G. w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 28,4896 ha, pół. w M. gm. W. , obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] o pow. 0,2323 ha, b. gm. kat. M. , w części stanowiącej teren rozciągający się od ogrodzenia zewnętrznego kompleksu wojskowego w kierunku południowym - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego polegającego na ustaleniu przez sąd powszechny ważności umów sprzedaży: umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym nr Rep. [...] w dniu 7 grudnia 2005 r. pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą W. oraz umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym nr Rep.[...] w dniu 5 września 2007 r. pomiędzy Gminą W. "A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. . W punkcie 2 organ wezwał M.G. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy do- właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności ww. umów.

W uzasadnieniu organ podał, że na wniosek M.G. z dnia 9 października 2006 r. prowadzi postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działek: nr [...] o pow. 28,4896 ha i nr [...] o pow. 2,6564 ha, pół. w M. gm. W. , objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] , b. gm. kat. M.

Organ ustalił, że na mocy umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym nr Rep. [...] w dniu 12 czerwca 1968 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło odjęcie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat. [...] o pow. 0,2323 ha, b. gm. kat. M, przysługującego J.K. i M.K. , po połowie i przeniesienie go na rzecz Skarbu Państwa, jako niezbędnej pod budowę obiektów położonych w M. , zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 5 sierpnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje obecnie M.G. jako spadkobierczyni poprzednich właścicieli. Przeprowadzone postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie wykazało, że parcela l. kat. [...] przejęta na rzecz Skarbu Państwa w 1968 r., w części stanowiącej teren rozciągający się od ogrodzenia zewnętrznego kompleksu wojskowego w kierunku południowym, stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, a przeszkodą do jej zwrotu na rzecz spadkobiercy poprzednich właścicieli jest stan prawny tej nieruchomości. Na wniosek Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo -Budowlanego w K. , działającego w imieniu Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 1977 r. nr [...] , dla nieruchomości, w skład której wchodziła między innymi parcela l. kat. [...] urządzono księgę wieczystą nr [...] . W dziale II tej księgi, na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 21 lutego 1975 r. oraz protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 31 maja 1975 r., jako właściciela nieruchomości wpisano Skarb Państwa, w zarządzie i użytkowaniu Ministerstwa Obrony Narodowej. Parcele wchodzące w skład obiektu magazynowego określonego jako kompleks wojskowy nr [...] , poł. w m. B. gm. Z. oraz w m. M. gm. W. , w tym również parcela [...] utworzyły działkę ewidencyjną nr [...] opow. 31,25 ha i działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,38 ha - położone w obrębie M. jedn. ewid. W . Powyższa zmiana, w części dotyczącej działek nr [...] obr. M. gm. W. została ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Działka ta następnie ulegała podziałom. Z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów oraz mapą zasadniczą wykonanego przez geodetę uprawnionego wynika, parcela l. kat. [...] o pow. 0,2323 ha b. gm. kat. M. odpowiadała częściom działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...]i nr [...], poł. w obr. M. gm. W. Obiekt magazynowy określony jako kompleks wojskowy nr [...] , pół. w m. B. gm. Z. - działka nr [...] oraz w m. M. gm. W. - działki nr [...] i [...] o których mowa wyżej, pozostawał w trwałym zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej do dnia 8 sierpnia 2005 r. Z tą datą spisany został protokół zdawczo - odbiorczy Nr [...] pomiędzy Rejonowym Zarządem Infrastruktury w K. a Agencją Mienia Wojskowego w W. - Oddziałem Terenowym Biura Agencji Mienia Wojskowego w K. i z tym dniem wszelkie prawa i obowiązki związane z przedmiotową nieruchomością przejęła Agencja Mienia Wojskowego. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] , sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Starosta K. , w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego, orzekł o wygaśnięciu z dniem 8 sierpnia 2005 r. prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej w stosunku do wyżej wymienionych nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Ostateczna decyzja w tej sprawie wraz z protokołem zdawczo -odbiorczym Nr [...] stanowiła podstawę do wykreślenia w księgach wieczystych prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej -Rejonowego Zarządu Infrastruktury oraz ujawnienia Agencji Mienia Wojskowego, jako osoby prawnej, której powierzono wykonywanie praw Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 19 ust. 3a ww. ustawy, nieruchomości przekazane Agencji przez Ministra Obrony Narodowej podlegają wykreśleniu z ewidencji zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z treści powołanej decyzji wynika, że z dniem 8 sierpnia 2005 r. wszelkie prawa i obowiązki związane z opisaną wyżej nieruchomością przejęła Agencja Mienia Wojskowego, w tym również sprawy związane z roszczeniami byłych właścicieli lub ich spadkobierców dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa wojskowego, prowadzone w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Prawo własności działek: nr [...] i nr [...] poł. w M. gm. W. od Agencji Mienia Wojskowego nabyła Gmina W. , w drodze umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym nr Rep. [...] w dniu 7 grudnia 005 r. Prawo własności Gminy W., zostało ujawnione w księdze wieczystej [...] .

Następnie na podstawie umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym nr [...] w dniu 5 września 2007 r. prawo własności nieruchomości składającej się z działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] nr [...] ,[...] ,[...] , [,,...] itd... , obr. M. gm. W,. , od Gminy W. nabyła A. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Z porównania mapy katastralnej z obowiązującą mapą ewidencji gruntów wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] opow. 0,2323 ha, b. gm. kat. M. odpowiada aktualnie częściom działek ewidencyjnych: nr [...] o pow. 28,4896 ha, pół. w M. gm. W. oraz nr [...] o pow. 2,6564 ha poł. w M. gm. W. .

Działki nr [...] o pow. 28,4896 ha, pół. w M. gm. W. oraz nr [...] o pow. 2,6564 ha poł. w M. gm. W. , objęte są księgą wieczystą nr [...], w której dziale II jako właściciela nieruchomości wpisano A., " Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Organ podniósł, że wobec zaistniałej sytuacji zachodzi przeszkoda dla dalszego prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu działek: nr [...] oraz nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli [...] b. gm. kat. M. , w części stanowiącej teren rozciągający się od ogrodzenia zewnętrznego kompleksu wojskowego w kierunku południowym. W stosunku do działki nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], w części stanowiącej grunt wolny od zabudowy, pełniący funkcję ochronną, rozciągający się od ogrodzenia zewnętrznego kompleksu wojskowego w kierunku ogrodzenia ochronnego kompleksu wojskowego tj. w kierunku północnym zostanie wydane odrębne rozstrzygnięcie. Kwestię ustalenia przez sąd powszechny ważności umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym nr Rep. [...] w dniu 7 grudnia 2005 r. pomiędzy Agencją Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą W. oraz umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym nr Rep. [...] w dniu 5 września 2007 r. pomiędzy Gminą W. a "A. " sp. z o.o. z siedzibą w W. - należy, w ocenie organu, zakwalifikować jako zagadnienie wstępne uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania o zwrot ww. nieruchomości, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

M.G. wniosła zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia. Żaląca się zaznaczyła, że wywłaszczona nieruchomość nie została przeznaczona na cel określony w wywłaszczeniu, natomiast postępowanie toczy się już 6 lat. Wskazała że to organie ciąży obowiązek zapytania się poprzedniego właściciela czy nie żąda zwrotu nieruchomości, w sytuacji zamiaru zbycia nieruchomości. Organy nie dopełniły tego obowiązku, a teraz przerzucają na nią ciężar przeprowadzenia postępowania w przedmiocie umów notarialnych, narażając na długotrwały, kosztowny proces.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle ukształtowanego i dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu . przez Starostę K. należy uznać za prawidłowe.

Materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma zatem ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a tym samym czy istnieje (lub nie) ta przesłanka jej zwrotu. Natomiast to, że Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że starosta może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1pkt 4 kpa. W wyniku zawarcia przez Agencję Mienia Wojskowego z siedzibą w W. a Gminą W. umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego w dniu 7 grudnia 2005 r. Rep. [...] a także zawartej następnie w dniu 5 września 2007 r. Rep. A. nr [...] w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży pomiędzy Gminą W. a spółką pod firmą A. " sp. z o.o.. z siedzibą w W. nie ma możliwości orzeczenia o zwrocie zbędnej na cel wywłaszczenia nieruchomości. Aktualnie, w wyniku umowy sprzedaży z dnia 5 września 2007 r. wywłaszczona nieruchomość, wchodząca w skład obecnie oznaczonej działki nr [...] stanowi własność spółki pod firmą "A. sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wojewoda zaznaczył, że w przypadku, gdy do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego właściwy jest jak w niniejszym przypadku sąd, organ administracji publicznej może wystąpić sam na drogę sądową, gdy jest to dopuszczalne w myśl przepisów postępowania sądowego w związku z prawem materialnym cywilnym, ponieważ sama tylko regulacja zawarta w art. 100 § 1 kpa nie uprawnia organu do występowania na drogę sądową. Dopuszczalność natomiast takiego wystąpienia wynikać może z istnienia po stronie organu legitymacji do wystąpienia do sądu cywilnego z określonym powództwem. Kodeks postępowania cywilnego w art. 189 reguluje kwestię legitymacji procesowej w sprawie o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego, przyznając tę legitymację temu, kto ma w tym interes prawny. Takiego interesu prawnego nie posiadają organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie i tym samym nie mają legitymacji do wniesienia powództwa o ustalenie nieważności wskazanych umów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. sp. z o.o. w M. , domagając się uchylenia postanowienia Wojewody i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji , alternatywnie stwierdzenia nieważności postanowień jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Strona skarżąca zarzuciła decyzji organowi l instancji:

- wydanie postanowienia wbrew wiążącej ocenie prawnej przyjętej w wyroku WSA w Krakowie w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 1418/10 oraz pomijając zawarte w nim wiążące wytyczne dotyczące dalszego przebiegu postępowania, tj naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Wskazała, że skoro Sąd stwierdził: "Przyjmując zatem, że wywłaszczenie parceli nr [...] nastąpiło w celu budowy na niej (i pozostałych wywłaszczonych działkach) magazynów na potrzeby wojska rozumianych jako pewna całość (kompleks) w sposób określony w zatwierdzonym wcześniej, bo w 1964 r. Programie Inwestycji Zamiennych (zgodnie z którym teren miał być podzielony na dwie części: teren ścisły, na którym miały być zlokalizowane budynki magazynowe oraz teren gospodarczy, stanowiący zaplecze obiektu) i w związku z tym akceptując, że wywłaszczona parcela położona była na tzw. terenie gospodarczym, w części przeznaczonej pod ogrodzenie terenu wojskowego", to bezprzecznie przyjął, że cel wywłaszczenia został zrealizowany co najmniej na części nieruchomości - rozciągającej się od zewnętrznej linii podwójnego ogrodzenia na południe.

Strona skarżąca zarzuciła również, że organy nie uzupełniły materiału dowodowego w kierunku wskazanym przez Sąd, który w uzasadnieniu cytowanego wyroku stwierdził: "Nie wyjaśniły też, co oznacza "niewielka odległość" północnej granicy parceli od linii ogrodzenia ostrzegawczego, ani też nie przeanalizowały, czy teren pomiędzy podwójnym ogrodzeniem a ogrodzeniem ostrzegawczym był niezbędny dla realizacji celu wywłaszczenia (o ile w ogóle nie znajdował się poza tzw. terenem gospodarczym, np. w strefie ochronnej ustalonej w 1978 r). Zarówno organ l, jak i II instancji nie poczyniły ustaleń, jaka część przedmiotowej parceli znajdowała się na tzw. terenie gospodarczym, a jaka - poza nim". Zdaniem skarżącej "ogrodzeniem zewnętrznym" byłego kompleksu wojskowego było ogrodzenie ostrzegawcze.

- bezpodstawne wezwanie (w punkcie 2 zaskarżonego postanowienia) spadkobierczyni byłych właścicieli do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów sprzedaży co do całości wywłaszczonego obszaru, a nie co do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot, co powoduje, że skarżone postanowienie Starosty dotknięte jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt2 k.p.a.). Umowy te dotyczyły bowiem znacznie większego obszaru niż wnioskowana do zwrotu nieruchomość.

- niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco materiału dowodowego, na podstawie którego powinien rozstrzygnąć, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości, tj. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W skardze zarzucono, że Starosta określając w zaskarżonym postanowieniu zakres zawieszenia postępowania nie odwołał się do żadnego dokumentu pozwalającego na ustalenie lokalizacji "ogrodzenia zewnętrznego".

- bezpodstawne przyjęcie że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, tj. naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 137 cyt. ustawy.

- przedwczesne zawieszenie postępowania, gdyż brak tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości nie jest obecnie jedyną przeszkodą jej (częściowego) zwrotu spadkobiercy byłych właścicieli a rzeczywistą przeszkodą jest pozostająca w obrocie prawnym decyzja o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu Ministerstwa Obrony Narodowej wydana przez Starostę w dniu 15 września 2005 r., sygn. [...] , tj. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 100 §1 k.p.a.;

- brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego okoliczności, na podstawie których uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie, tj. naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. oraz niewyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a tym samym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Strona skarżąca zarzuciła, że Starosta w zaskarżonym postanowieniu ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia, że w części stanowiącej teren rozciągający się od ogrodzenia zewnętrznego kompleksu wojskowego w kierunku południowym stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Nie wyjaśnił jednakże dlaczego odstąpił od ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd i na jakich dowodach oparł to ustalenie.

Zdaniem strony skarżącej decyzja Wojewody podlega uchyleniu ze względu na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Starosty K.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda przytoczył argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie stwierdził, że trudno odmówić racji niektórym zarzutom skargi, stąd rozstrzygnięcie pozostawił do uznania sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia'30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133§1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W;wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Wskazać również należy, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sformułowanie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy (por. wyrok NSA z dnia 6.02.2013 r., sygn. II GSK 2101/11, LEX nr 1277944).

Kontrolując zaskarżone postanowienie według wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów prawa, a to art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 124 § 1 i art. 107 i § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art.153 p.p.s.a., podzielając zarzuty skargi.

Na wstępie stwierdzić należy, że stosownie do treści art.36 ust.3.ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, póz. 651 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl tego ostatniego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z przepisu tego wynika, że materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Takiego materialnoprawnego wymogu nie stanowi zaś kwestia władania nieruchomością. Powyższa okoliczność ma natomiast tylko takie znaczenie, że nie można wydać decyzji pozytywnej o zwrocie nieruchomości do czasu, kiedy Skarb Państwa lub gmina ponownie znajdzie się w jej władaniu. Pogląd ten prawidłowo przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy. Uzupełniająco wskazać należy, że jedyne przesłanki wyłączające zwrot wywłaszczonej nieruchomości wskazane zostały w art.229 ustawy. Zwrócić należy uwagę, że przepis ten jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Charakter prawny przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu ogrodzenia zewnętrznego kompleksu wojskowego w kierunku południowym, stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie". Już to dyskwalifikuje zaskarżone postanowienie. Niedopuszczalnym jest, by takie ustalenie było dokonane bez szczegółowego powołania się na konkretne zgromadzone w sprawie dowody. W kontrolowanej sprawie nie dość, że organ odwoławczy tego zaniechał, to niektóre z zebranym dowodów (dalej przedstawionych), mogą prowadzić do wniosku wręcz przeciwnego.

Postanowienie organu l instancji wydane zostało na podstawie art 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z jego dyspozycją organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu w przypadku, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2003r. sygn. akt l CKN 471/01, OSNC 2004/7-8/126, Biul.SN 2003/12/12, także wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 1200/07, Lex Omega nr 499846). Zgodnie zaś z treścią art. 100 § 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art.97 § 1 pkt 4 kpa, wystąpi do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Rację ma organ odwoławczy, że cytowany przepis nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne byłby zatem zobowiązany do wystąpienia - o którym mowa w art. 100 § 1 kpa - o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny, tylko wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa we wnioskowaniu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z innych przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt l CKN 471/01 stwierdzając, że art. 100 § 1 kpa nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 kpc) ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Samo zatem prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot części nieruchomości niegdyś wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do występowania do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

W nawiązaniu do wcześniejszych uwag pozostaje stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy wnioskowana do zwrotu nieruchomość została sprzedana osobom trzecim, tylko wtedy powstanie zagadnienie prejudycialne polegające na konieczności uzyskania orzeczenia sadu cywilnego przesadzającego, czy nieruchomość ta ponownie znajdzie się we władaniu Skarbu Państwa lub gminy, jeżeli organ ustali, że jest ona zbędna w rozumieniu art. 137 omawianej ustawy.

Takie zagadnienie preiudycjalne nie powstanie natomiast w razie ustalenia, że nieruchomość nie spełnia przesłanki zbędności. W takiej bowiem sytuacji organ orzeka o odmowie zwrotu nieruchomości, a fakt, że nieruchomość jest własnością osób trzecich w żadnej mierze nie uniemożliwia wydania decyzji odmownej.

Dlatego też cytowane wyżej oceny i wskazania Sądu wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24.03.2011 r. do sygn. II SA/Kr 1418/10, poczynione wprawdzie zostały w sprawie ze skargi na decyzję w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości, ale dotyczą tej samej sprawy administracyjnej i mają bezpośredni wpływ dla dokonania oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, istotne jest dokonanie oceny, czy prawidłowe jest ustalenie organu l instancji, że "przeprowadzone postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie wykazało, że parcela I. kat. [...] przejęta na rzecz Skarbu Państwa w 1968 r., w części stanowiącej teren rozciągający się od ogrodzenia zewnętrznego kompleksu wojskowego w kierunku południowym, stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie".

Ustalenie powyższe nie znajduje oparcia w materiale sprawy i jest sprzeczne z wyrażonym przez Sąd poglądem w sprawie II SA/Kr 1418/10, że "wywłaszczona parcela położona była .na tzw. terenie gospodarczym, w części przeznaczonej pod ogrodzenie terenu wojskowego". Organy nie wykonały również wiążących zaleceń Sądu: "nie wyjaśniły, co oznacza "niewielka odległość" północnej granicy parceli od linii ogrodzenia ostrzegawczego, ani też nie przeanalizowały, czy teren pomiędzy podwójnym ogrodzeniem a ogrodzeniem ostrzegawczym był niezbędny dla realizacji celu wywłaszczenia (.....), nie poczyniły ustaleń, jaka część przedmiotowej parceli znajdowała się na tzw. terenie gospodarczym, a jaka - poza nim". Również w tej kwestii Sąd podziela zarzuty skargi.

Po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Kr 1418/10 Starosta K. dołączył do akt jedynie kserokopię mapy ewidencyjnej (k [...] ), przedstawiającą fragment terenu byłego kompleksu wojskowego. Brak na niej oznaczenia działki [...] , znajduje się na niej oznaczenie tylko działki 974/1 (mimo ustalenia, że wnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] opow. 0,2323 ha, b. gm. kat. M. odpowiada aktualnie częściom działek ewidencyjnych: nr [...] o pow. 28,4896 ha, pół. w M. gm. W. oraz nr [...] o pow. 2,6564 ha pół. w M. gm. W). Na mapie tej ręcznie wkreślono ołówkiem prostokąt z opisem "[...] ". Nie wiadomo kto tego dokonał. Nadto, nie zaznaczono na niej obiektów wojskowych, w tym w szczególności ogrodzeń.

Jako nowe materiały dołączono też odpisy z ksiąg wieczystych oraz kserokopię mapy (k.[...] ). Zwrócić należy uwagę, że kserokopia mapy znajdująca się na k.[...] akt administracyjnych jest nieczytelna. Posiada co prawda pieczątkę o potwierdzeniu z oryginałem, ale nie wiadomo co oryginalna mapa miała przedstawiać. Dopiero analiza akt administracyjnych wskazuje, że do sporządzenia tego dokumentu wykorzystano mapę z k. [...] akt (również w kserokopii z zaznaczoną kolorem zielonym granicą działki – o czym świadczy porównanie z mapą znajdującą się na k. [...] i karcie następnej za k. [...] - bez numeru). Legenda mapy z k. [...] wskazuje, że zaznaczono na niej 2 linie ogrodzenia: ogrodzenie z drutu na słupach betonowych oraz ogrodzenie z drutu kolczastego. Na żadnej z map znajdujących się w aktach administracyjnych nie oznaczono trzeciej linii ogrodzenia - ostrzegawczego.

Wskazać również należy, że w dokumencie: "Program inwestycji zamiennych w garnizonie K. - na karcie [...] akt administracyjnych podano, że "z uwagi na charakter obiektu i zgodnie z przepisami obiekt należy podzielić na teren ścisły (techniczny), gdzie będą zlokalizowane budynki magazynowe oraz teren gospodarczy stanowiący zaplecze obiektu". Na terenie gospodarczym należy usytuować rrun. warownię, ustęp suchy, ujęcie wody, drogi, 2 rzędy ogrodzenia oraz ogrodzenie ostrzegawcze. "Należy zaprojektować obwodnicę oświetleniową".

Z kolei w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 6.02.1975 r. (k. [...] akt administracyjnych) opisano ogrodzenie zewnętrzne - drut na słupkach żelbetowych wys.1 m , ogrodzenie wewnętrzne - drut kolczasty na słupkach żelbetowych »wys. 2 m, obwodnice sygnalizacyjno-oświetleniowe, w tym sygnalizacja - przyciski na słupach oświetleniowych po 2 w każdym sektorze. Natomiast w protokole zdawczo-odbiorczym z dnia 29.03.2002 r. (k. [...] ) podano: "Kompleks ogrodzony jest podwójnym ogrodzeniem z siatki i drutu kolczastego (w ogrodzeniu zewnętrznym znajdują się punkty świetlne na słupach), "system alarmowy (wokół ogrodzenia)"

.

Na żadnej z map znajdujących się w aktach nie opisano występujących na nich linii jako ogrodzenia zewnętrznego, ogrodzenia wewnętrznego, ogrodzenia ostrzegawczego, ewentualnie systemu alarmowego wokół ogrodzenia. Stąd też opis części działki zawarty w zaskarżonym postanowieniu jako: "w części stanowiącej teren rozciągający się od ogrodzenia zewnętrznego kompleksu wojskowego w kierunku południowym" nie daje się zidentyfikować.

Zupełnie nie wiadomo co oznacza zapis w protokole oględzin z dnia 18.04.2007 r. (k. [...] ), że "granica północna przebiega w niewielkiej odległości od linii ogrodzenia stanowiącego poprzednio ogrodzenie ostrzegawcze". Protokół ten nie zawiera szkicu, nie wiadomo więc, czy zapis ten oznacza, że w terenie była widoczna trzecia linia ogrodzenia, czy też nie. Na tę okoliczność zwracał już uwagę Sąd w sprawie II SA/Kr 1418/10.

Wreszcie, mając na uwadze oznaczenie kierunku północnego na mapie z k [...] , po przyjęciu założenia, że linia oznaczona na tej mapie przez Sąd "1" stanowi ogrodzenie wewnętrzne, a linia oznaczona na tej mapie przez Sąd "2" stanowi ogrodzenie zewnętrzne, to "teren rozciągający się od ogrodzenia zewnętrznego kompleksu wojskowego w kierunku południowym" położony jest wewnątrz kompleksu wojskowego i zupełnie nie wiadomo dlaczego organ przyjął, że właśnie ta część działki wnioskowanej do zwrotu jest zbędna na cel wywłaszczenia.

Podzielić zatem należy zarzuty skargi odnoszące się do poglądu wyrażonego przez Sąd w sprawie do sygn. II SA/Kr 1436/12, dotyczącego tego samego kompleksu wojskowego, że rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonych postanowieniach są sformułowane w sposób niejednoznaczny, niepozwalający na ustalenie zakresu orzeczenia, a w uzasadnieniach brak jest dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego. Taki opis nieruchomości nie jest wystarczający w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest dokumentów jednoznacznie pokazujących usytuowanie działki względem, w szczególności, ogrodzenia zewnętrznego, wewnętrznego i ewentualnie ogrodzenia ostrzegawczego. Zwrócić nadto należy uwagę, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd przytoczył ustalenia z protokołu rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami z dnia 30 maja 2006 r. (przeprowadzonych w innej sprawie administracyjnej, ale dotyczącej tego samego kompleksu wojskowego), z których wynika, że granice zewnętrzne byłego kompleksu wojskowego wyznaczały betonowe słupki niepołączone siatką, dalej istniało ogrodzenie ze słupków betonowych z rozciągniętą do połowy siatką, a następnie przeprowadzone były dwa rzędy ogrodzenia wewnętrznego wypełnione siatką i zakończone drutem kolczastym.

Jak wynika z powyższego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty K. zostało sformułowane w sposób wadliwy, który uniemożliwia ustalenie, w jakim zakresie postępowanie zostało zawieszone. W ten sposób naruszono art. 124 § 1 k.p.a. Z kolei niewyjaśnienie tej kwestii w uzasadnieniu postanowień l i II instancji narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Zasadny jest również zarzut skargi, że bezpodstawne jest wezwanie (w punkcie 2 zaskarżonego postanowienia) spadkobierczyni byłych właścicieli do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z pozwem o ustalenie ważności umów sprzedaży co do całości wywłaszczonego obszaru, a nie co do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot.

W ponownym postępowaniu rzeczą organu administracji będzie uzupełnienie postępowania w opisanym wyżej zakresie. Będzie to wymagało powtórnego przeprowadzenia oględzin nieruchomości i dokładnego jej opisania w protokole oględzin - w szczególności, jeśli chodzi o usytuowanie na niej ewentualnych ogrodzeń, z dokładnym ich określeniem, umożliwiającym identyfikację na mapie. Należy również sporządzić mapę ukazującą położenie wywłaszczonej parceli l. kat. [...] na aktualnej mapie ewidencyjnej, na której przedstawione zostaną elementy zagospodarowania byłego kompleksu wojskowego, w szczególności ogrodzeń. Ustali organ również, czy ewentualnie istniały we wcześniejszym okresie, między obecnie istniejącym podwójnym ogrodzeniem zaznaczonym na mapie z k. [...] a granicą kompleksu inne jeszcze ogrodzenia, których aktualnie brak. Na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego organ przede wszystkich rozważy, czy i w jakim zakresie wnioskowana do zwrotu działka spełnia przesłankę zbędności.

Dopiero po dokonaniu takiej oceny organ ustali, czy w sprawie występuje zagadnienie prejudycjalne. W razie pozytywnego przesądzenia tej kwestii organ powinien rozważyć dołączenie mapy, o jakiej była mowa wyżej, jako załącznika do postanowienia, aby z jego treści jasno wynikało gdzie przebiega granica terenu, co do którego postępowanie zostało zawieszone.

Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu l instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. póz. 270 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.