Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1896/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2015 r. sprawy ze skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] i nr [...], z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 1440 (tysiąc czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] kolejnymi decyzjami:

1. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], orzekł w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 140 327.00 zł na rzecz M. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0674 ha;

2. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], orzekł w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 98 062.00 zł na rzecz M. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0471 ha;

3. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], orzekł w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 189 046,00 zł na rzecz M. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0908 ha;

4. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], orzekł w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 161 563,00 zł na rzecz M. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0776 ha;

5. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], orzekł w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 2 166 737,00 zł na rzecz M. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0407 ha;

6. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], orzekł w pkt. 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 221 108,00 zł na rzecz M. J. z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1062 ha.

We wszystkich ww. decyzjach Wojewoda [...] orzekł także w pkt. 2 o powiększeniu ustalonego w pkt. 1 odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5% wartości nieruchomości, w pkt. 3 o odmowie ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz Z. K., w pkt. 4 o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z tytułu wygaśnięcia hipoteki umownej kaucyjnej ustanowionej na nieruchomości oraz w pkt. 5 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W toku postępowania ustalono, że opisane wyżej nieruchomości decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013r., znak: [...] zostały przeznaczone pod budowę drogi ekspresowej [...] wraz z powiązaniem z drogą krajową nr [...], Etap I - budowa drogi ekspresowej [...] węzeł [...] (z węzłem) - węzeł [...] (bez węzła) - węzeł [...] (bez węzła), część I - odcinek zlokalizowany poza granicami [...]

Powyższe decyzje Wojewody [...] zostały wydane na podstawie operatów szacunkowych przeznaczonych dla poszczególnych działek, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego E. W.

W toku postępowania przed organem I instancji M. J. złożył kontroperaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. na jego zlecenie, jednak wojewoda odmówił uznania ich za dowód w sprawie wskazując, że zostały sporządzone na prywatne zlecenie strony.

M. J. w odwołaniach od powyższych decyzji Wojewody [...] zarzucił organowi I instancji m.in. naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako kpa) poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego zgromadzonego w ww sprawach w szczególności poprzez uznanie operatów szacunkowych sporządzonych dla przedmiotowych działek przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. za dokumenty prywatne.

Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ/minister) kolejnymi decyzjami:

1. [...] (z dnia [...] kwietnia 2015 r.);

2. [...] (z dnia [...] kwietnia 2015 r.);

3. [...] (z dnia [...] kwietnia 2015 r.);

4. [...] (z dnia [...] kwietnia 2015 r.);

5. [...] (z dnia [...] kwietnia 2015 r.);

6. [...] (z dnia [...] kwietnia 2015 r.);

działając na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości wszystkie opisane wyżej decyzje Wojewody [...] i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 – dalej jako ustawa) wysokość odszkodowania za przejętą w trybie ww. ustawy nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przy czym odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie (...) wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Dalej, powołując się na z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 – dalej jako: ugn), organ stwierdził, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Minister wyjaśnił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn), w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a w razie braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i 3 ugn).

Organ przywołał także § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., poz. 2109 ze zm. dalej jako rozporządzenie), zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej według ww. zasad, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Jeżeli natomiast na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Minister wyjaśnił dalej, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowań stanowią sporządzone przez rzeczoznawcę E. W. operaty szacunkowe, które jak każdy inny dowód, podlegają ocenie stosownie do art. 77 i art. 80 kpa.

Wskazał następnie w odniesieniu do poszczególnych działek, że:

1. działka nr [...] położona w miejscowości [...], gmina [...], stanowi w przybliżeniu równoległobok ułożony skośnie do drogi publicznej asfaltowej. W odległości poniżej 50 m sąsiaduje z działką z zabudową usługową. Pozostałe sąsiedztwo stanowią działki niezabudowane. Zabudowa przy ulicy wskazuje na możliwość podłączenia do mediów. Posiada sąsiedztwo działki zabudowanej, ma dostęp do drogi publicznej i możliwość uzbrojenia, niemniej jednak jest bardzo wąska (poniżej 10 m), co zdaniem biegłej oznacza, że działka posiada niski potencjał inwestycyjny;

2. działka nr [...] położona w miejscowości [...], gmina [...], stanowi w przybliżeniu trapez ułożony skośnie do drogi publicznej asfaltowej, najbliższa zabudowa znajduje się po drugiej stronie ulicy w odległości ponad 40 m. Działka ma dostęp do drogi publicznej i możliwość uzbrojenia, ponadto jest wąska (ok. 11 m) a zatem wg biegłej działka posiada niski potencjał inwestycyjny;

3. działka nr [...] położona jw miejscowości [...], gmina [...], stanowi w przybliżeniu trapez ułożony skośnie do drogi publicznej asfaltowej. Najbliższa zabudowa znajduje się po drugiej stronie ulicy w odległości ponad 50 m. Nie posiada sąsiedztwa działki zabudowanej, ma dostęp do drogi publicznej i możliwość uzbrojenia, ponadto jest wąska (ok. 10 m) więc posiada niski potencjał inwestycyjny;

4. działka nr [...] położona w miejscowości [...], gmina [...] również stanowi wąski grunt (poniżej 10 m), położona jest przy asfaltowej drodze gminnej, najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ponad 50 m, nie posiada sąsiedztwa działki zabudowanej.

5. działka nr [...] położona w miejscowości [...], gmina [...], stanowi w przybliżeniu trapez ułożony skośnie do drogi publicznej asfaltowej; posiada możliwość uzbrojenia, wymiar: szerokość ok. 30 m, długość ok. 400 m. W bezpośrednim sąsiedztwie nie występuje jakakolwiek zabudowa, najbliższa znajduje się po drugiej stronie ulicy w odległości ponad 50 m. Zdaniem biegłej, działka posiada niski potencjał inwestycyjny i na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, nie miała możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy;

6. działka nr [...] położona w miejscowości [...], gmina [...], stanowi wąski grunt (poniżej 10 m) przy asfaltowej drodze gminnej, posiada możliwość uzbrojenia, najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ponad 50 m.

Minister zaznaczył również, że wszystkie te działki położone są na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. poszczególne działki położone są na obszarach o wiodącej funkcji usługowo-magazynowej, rekreacyjnej lub mieszkaniowej.

Organ wskazał, że w myśl przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji, a także cechy tych nieruchomości.

W celu zbadania czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie ich wartości, dokonano analizy rynku gruntów budowlanych podobnych do gruntów działek wycenianych oraz rynku nieruchomości nabywanych pod drogi. W wyniku analizy lokalnego rynku nieruchomości budowlanych o podobnych do gruntów działek wycenianych, obejmujących teren gminy [...], w latach [...], biegła odnotowała 3 transakcje, które przedstawiła w tabeli na stronie 10 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe w utworzonym przez nią zbiorze zawierały się w przedziale od 100,00 zł/m2 do 200,00 zł/m2. Ponadto biegła wskazała, że powyższe transakcje dotyczą działek o możliwościach inwestycyjnych większych od działek wycenianych, atrakcyjniejszych rynkowo, mających znacznie korzystniejszy kształt oraz posiadających zabudowę sąsiednią.

Według opinii analizą objęto także lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele drogowe z terenu powiatu pruszkowskiego w okresie [...]. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 7 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 8 operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 153,85 zł/m2 do 278,26 zł/m2. Ze względu na stabilizację powyższych cen nie dokonano ich aktualizacji za względu na upływ czasu.

Jak wykazała biegła, na stronie 10 operatu szacunkowego, na rynku lokalnym występuje zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane przeznaczeniem na cel publiczny czyli pod drogę i w związku z powyższym wycenę przeprowadzono na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Dla potrzeb wyceny dokonano oceny wpływu poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencje nabywców. Biegła ustaliła, że na badanym rynku zasadniczy wpływ na wysokość ceny jednostkowej mają takie cechy, jak: lokalizacja względem tras komunikacyjnych (waga 60,51%), intensywność zabudowy sąsiedniej (waga 16.46%) oraz funkcje terenów przyległych (waga 23,02%).

Do ostatecznej analizy porównawczej przyjęto 7 nieruchomości w największym stopniu spełniających kryteria podobieństwa. Biegła określiła wartość 1 m2 powierzchni przedmiotowych nieruchomości, jako średnią arytmetyczną skorygowanych cen nieruchomości porównawczych na kwotę 208,20 zł.

Zatem jako wartość prawa własności nieruchomości przyjęto następujące wartości:

1. działka nr [...]- 140 327,00 zł;

2. działka nr [...]- 98 062.00 zł;

3. działka nr [...] - 189 046.00 zł;

4. działka nr [...]- 161 563,00 zł;

5. działka nr [...]- 2 166 737,00 zł;

6. działka nr [...]- 161 563,00 zł.

Łącznie dało to prawie 3 mln złotych za 10-metrowe "paski" gruntów rolnych położonych na terenie, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Organ II instancji uznał jednak, że operaty szacunkowe zawierają nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze ich wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowań i uchylił wszystkie zaskarżone decyzje do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swoich decyzji w pierwszej kolejności zarzucił, że jako bazę transakcji porównawczych dla wartości zgodnej z przeznaczeniem szacowanych nieruchomości, przyjęto szeroko rozumiany rynek gruntów budowlanych, przy czym na żadnej ze stron operatów biegła nie wskazała, że badany był rynek gruntów charakterystycznych dla zabudowy handlowo-usługowej, magazynowej, produkcyjnej, mieszkaniowej (jedno lub wielorodzinnej) lub zagrodowej. Podniósł, że pojęcie "gruntów budowlanych" jest zbiorcze, a na rynku transakcyjnym istnieje zróżnicowanie cenowe w obrębie wskazanej grupy i wskazał, że od rzeczoznawcy majątkowego jako profesjonalisty wymagane jest posługiwanie terminami precyzyjnymi, zwłaszcza jeśli wskazane okoliczności mogą wpłynąć na oszacowaną wartość gruntu.

Minister zaznaczył, że analizą objęte zostały nieruchomości budowlane, z terenu obejmującego gminę [...], w latach [...] przy czym biegła odnotowała jedynie 3 transakcje nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu z wycenianymi nieruchomościami a to stoi w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w kontroperatach sporządzonych na zlecenie M. J., przez rzeczoznawcę majątkowego A. K. Ów rzeczoznawca odnotował aż 25 transakcji nieruchomościami budowlanymi a ceny jednostkowe w utworzonym przez niego zbiorze zawierały się w przedziale od 200,00 zł/m2 do 371.43 zł/m2, przy cenie średniej 286.76 zł/m2, a zatem wyższej niż średnia cena nieruchomości drogowych przyjętych do porównań przez rzeczoznawcę E. W. (a w konsekwencji wycenił ww działki na kwoty niemalże dwukrotnie wyższe niż organ I instancji). W ocenie ministra poczynione ustalenia pozwalają poddać w wątpliwość twierdzenia biegłej, iż cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości tych nieruchomości. Zdaniem organu II instancji przedstawione rozbieżności w analizie rynku nieruchomości pomiędzy rzeczoznawcami majątkowymi wymagają przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji.

Kolejne wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło określenie rynku nieruchomości budowlanych jako teren gminy [...] przy jednoczesnym rozszerzeniu rynku nieruchomości drogowych na powiat [...]. Dodatkowe zastrzeżenia organu II instancji wzbudził także sposób, w jaki biegła oceniła potencjał inwestycyjny wycenianych nieruchomości. W konsekwencji, zdaniem organu, sporządzone w sprawie operaty szacunkowe nie mogą stanowić podstawy do ustalenia odszkodowań za przedmiotowe nieruchomości.

Organ zalecił, aby rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji szczegółowo wyjaśnił przedstawione uchybienia, a także wziął pod uwagę wniosek M. J. o przeprowadzenie dowodu z zaktualizowanych operatów szacunkowych sporządzonych dla poszczególnych działek przez rzeczoznawcę majątkowego A. K.

Minister podkreślił, że organ administracji publicznej ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Wskazał, iż fakt, że organ nie posiada wiedzy specjalistycznej w zakresie szacowania wartości nieruchomości, nie prowadzi automatycznie do obowiązku bezkrytycznego akceptowania konkluzji biegłego.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów wskazanych w odwołaniu organ stwierdził, że nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych na rozprawę nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia; wskazał ponadto, że w sprawie odbyły się kolejne rozprawy administracyjne, na które stawił się M. J. wraz z rzeczoznawcą majątkowym A. K.

Skargi na powyższe decyzje złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając im naruszenie art. 7 i 77 kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości skarżonych decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju, utrzymanie w mocy poprzedzających ich decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ppsa).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przywołanym przepisem zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych powodów niż te wyartykułowane uzasadnieniu skargi. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a zatem z naruszeniem określonych w art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 przepisów kpa a ponadto z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.

|W kwestii formalnej trzeba zaznaczyć, że w oparciu o art. 111 § 2 ppsa Sąd połączył wszystkie opisane wyżej sprawy do wspólnego rozpoznania| |

|i rozstrzygnięcia. Takie połączenie kilku oddzielnych spraw ma charakter techniczny (organizacyjny) i należy do pojęć z zakresu tzw. | |

|ekonomii procesowej. Nie powoduje powstania jednej nowej sprawy. Połączone sprawy zachowują nadal swoją odrębność i samodzielność. | |

|Połączenie spraw także do łącznego rozstrzygnięcia oznacza, że Sąd wydaje wprawdzie jeden wyrok, ale jest to jeden wyrok w znaczeniu | |

|formalnoprawnym w rozumieniu art. 132 ppsa co do formy orzeczenia, natomiast w znaczeniu materialnym zawiera on oddzielne orzeczenia, co do| |

|każdej z połączonych spraw (skarg). | |

Przechodząc do meritum, w pierwszej kolejności należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 kpa. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Możliwość wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy. Oznacza to, że organ odwoławczy może go zastosować tylko wówczas, gdy na skutek wniesionego odwołania nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 kpa przy zastosowaniu art 136 kpa i tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki wyrażone w art. 138 § 2 kpa. Innymi słowy organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Tymczasem organ II instancji nie podjął niezbędnych kroków do merytorycznego załatwienia sprawy. Aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa spełnione muszą zostać dwie przesłanki: organ odwoławczy musi stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ważne jest przy tym, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" oznacza w istocie nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A zatem przy ocenie decyzji kasacyjnej każdorazowo należy rozgraniczyć sytuacje, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 kpa). Różnica między przepisami art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W przedmiotowej sprawie organ dokonał częściowej oceny materiału dowodowego i przedstawił organowi I instancji odpowiednie wskazówki co do dalszego zakresu procedowania, ale w ocenie Sądu wskazówki te mogły prowadzić do wydania błędnej decyzji merytorycznej.

Trzeba podkreślić, że rację ma organ II instancji podnosząc, że wojewoda niezasadnie odmówił dopuszczenia jako dowodu w sprawie i oceny operatu sporządzonego na prywatne zlecenie strony. Organ administracji, jak zasadnie poniesiono, ma obowiązek dopuścić jako dowód wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. Zasadnie też organ II instancji wskazał, że operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie podlega merytorycznej ocenie organu. Na organie, stosownie do art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa, ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i merytorycznej poprawności sporządzonej opinii. Oznacza to, że organ ma obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego a ocena ta winna obejmować zarówno podejście, jak i metodę oraz technikę szacowania przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ winien zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny i zupełny, nadto czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. W przypadku zaistnienia wątpliwości lub niejasności, organ winien zażądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10). W powyższym zakresie stanowisko organu II instancji było zatem zasadne. Nie można jednak zaakceptować sytuacji, w której organ II instancji arbitralnie kwestionuje oparte na opinii biegłego ustalenia organu I instancji – bez przedstawienia rzeczowego i opartego na przepisach ustawy (w tym zwłaszcza przepisach ugn i rozporządzenia) argumentów przeciwnych.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji zlecił biegłej sporządzenie operatu szacunkowego. Operat ten jest obszerny, zawiera konkretne dane transakcyjne, wskazanie sposobu i metody wyceny, podstawę prawną i uzasadnienie. Do wyceny biegła przyjęła transakcje nieruchomościami "drogowymi" uznając, że ceny transakcyjne są w tym wypadku wyższe niż ceny transakcyjne okolicznych "nieruchomości budowlanych" a przy tym liczba tych ostatnich transakcji jest niewielka. Oceniając negatywnie stanowisko biegłej (i organu I instancji) minister uznał, że biegła nie wyjaśniła o jaki rodzaj nieruchomości "budowlanych" chodzi i powołał się na prywatny operat rzeczoznawcy K., który wycenił np. działkę nr [...] o pow. 1,0407 ha na niemalże 4 mln zł, i który zresztą także nie wskazał o jakie nieruchomości "budowlane" w jego operacie chodzi. Z akt sprawy wynika jednak jednoznacznie (nie z operatu), iż poszczególne transakcje, na których p. K. oparł swoją wycenę dotyczą regularnych działek budowlanych z innej miejscowości, o optymalnym kształcie i powierzchni od 800 do 1200 mkw, z mediami oraz na terenie, dla którego został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (mpzp). (vide pismo z [...] stycznia 2014r. w aktach adm). W tej sytuacji, powołując się na operat prywatny i negując operat biegłej W., minister (odwołując się do określonych w ugn definicji "nieruchomości podobnej" i "stanu nieruchomości"), winien wskazać na jakiej podstawie prawnej twierdzi, że długie i wąskie działki rolne (o szerokości 10 m) i pow. np. 0,0800 ha, bez doprowadzonych urządzeń infrastruktury technicznej, położone na terenie dla którego nie został uchwalony mpzp winny być wyceniane na podstawie transakcji dotyczących regularnych zbliżonych do kwadratu i objętych mpzp działek budowlanych o pow. 0,1000 ha. Dalej negując określony przez organ I instancji potencjał inwestycyjny ww działek, minister winien wskazać jakie, w tych konkretnych warunkach, widzi możliwości inwestycyjne na wyżej opisanych 10-metrowych działkach rolnych bez dostępu do mediów. Trzeba przy tym zaznaczyć, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji obszerne uwagi organu na temat podstaw prawnych i warunków dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy - w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy są całkowicie bezprzedmiotowe. Z akt nie wynika bowiem aby właściciel ww nieruchomości uzyskał dla nich decyzje o warunkach zabudowy bądź aby kiedykolwiek o decyzje takie wystąpił.

Wymaga podkreślenia, że przepisy ugn jednoznacznie określają na jaką datę i wg jakiego stanu nieruchomości należy dokonywać wyceny nieruchomości. Możliwości inwestycyjne danego terenu bada się na datę wydawania decyzji ( tu decyzji lokalizacyjnej) a nie jako możliwości potencjalne możliwe do osiągnięcia w przyszłości, np. w przypadku uchwalenia mpzp czy uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Pod uwagę trzeba brać także kształt nieruchomości (w określonej przepisami dacie), a także doświadczenie życiowe i zasady logiki. Uwzględnienia wymaga także i to, że jakkolwiek wg art. 154 § 2 ugn - w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) to jednocześnie wg art. 134 ugn – wycena powinna prowadzić do ustalenia najbardziej prawdopodobnej ceny rynkowej.

|W przedmiotowej sprawie zasadnicza kwestia sprowadza się do ustalenia - jakiego rodzaju nieruchomości powinny być uznawane za podobne do |

|wycenianych nieruchomości tj. czy odpowiadające ich aktualnemu sposobowi użytkowania czy też odpowiadające przeznaczeniu określonemu w |

|studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Relacje zachodzące pomiędzy art. 134 ugn a art. 154 ugn oraz § 36 |

|rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego były przedmiotem |

|szczegółowej analizy Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (publ. OTK-A z 2012 Nr 9, |

|poz. 106 orazpod nr 1220282). Wg Trybunału podstawowa zasada wynikająca art. 128 ugn mówi, iż odszkodowanie ma odpowiadać wartości prawa, |

|którego uprawniony jest pozbawiony decyzją wywłaszczeniową przy czym niezmienne jest zawarte w art. 134 ust. 1 ugn postanowienie, że chodzi o|

|"wartość rynkową nieruchomości". Stanowi ją najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen |

|transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ugn). Ponadto jako czynniki, które należy uwzględnić przy szacowaniu nieruchomości ustawodawca wskazał: " cel|

|wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i |

|cechach nieruchomości podobnych." Regulacja zawarta w przywołanych przepisach ustawy jest niespójna i nie pozwala na precyzyjne ustalenie |

|zakresu znaczeniowego poszczególnych sformułowań, którymi ustawodawca posługuje się w kilku artykułach dotyczących tej samej kwestii. W |

|szczególności nie jest jasny sens "przeznaczenia" nieruchomości (bez odesłania do mpzp), zwłaszcza gdy - tak jak w art. 134 ust. 2 ugn - jest|

|ono przeciwstawione "sposobowi użytkowania" (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2011, s. |

|715 oraz wyrok WSA z 4 marca 2014r. w sprawie II Wa/Bd 1157/13). |

Jedyne kryterium, które powtarza się we wszystkich przepisach dotyczących określania wysokości odszkodowań, to "stan nieruchomości" przez który należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona i stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej " (art. 4 pkt. 17 ugn) Trybunał podkreślił, że "stan nieruchomości" to niewątpliwie najszersze pojęcie, jakim posługuje się ustawodawca, opisując nieruchomość. Obejmuje ono trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny, stan prawny i stan otoczenia nieruchomości. "Słuszne odszkodowanie" z art. 21 ust. 2 Konstytucji winno być przy tym w sposób racjonalny "związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, przy uwzględnieniu konieczności wyważenia interesu prywatnego i interesu publicznego wyrażającego się w możliwościach finansowych budżetu państwa. W konsekwencji przy wycenie nie można kierować się wyłącznie literalnym brzmieniem art. 134, art. 154 i § 36 ust. 1 rozporządzenia a badanie wartości nieruchomości musi uwzględniać nie tylko stan prawny, ale także stan faktyczny i stan otoczenia nieruchomości a więc "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona". W tej definicji ustawodawca nie przyznał pierwszeństwa żadnej z wymienionych cech określających "stan nieruchomości", w szczególności nie wskazał, aby pierwszeństwo należało przyznać "stanowi prawnemu" bądź "stanowi faktycznemu". A zatem, w przekonaniu Sądu, przy wycenie opisanych na wstępie nieruchomości winny być analizowane w pierwszej kolejności transakcje nieruchomościami podobnymi a więc nieruchomościami rolnymi, dla których studium określa (w zależności od działki) raz przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe a raz tereny magazynowe.

Przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy określa się, przyjmując "stan nieruchomości" z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku braku mpzp przeznaczenie nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednak zdefiniowany w art. 4 pkt 17 ugn "stan nieruchomości" obejmuje na równi "stan faktyczny" istniejący na nieruchomości (tj. "aktualny sposób użytkowania" czy "faktyczny sposób użytkowania") jak też "stan prawny". Jak wyjaśnił WSA w Bydgoszczy w przywołanym wyżej wyroku z 4 marca 2014r., wskazanie w § 36 ust. 1 rozporządzenia, że przy określaniu wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę, oprócz "stanu nieruchomości", dodatkowo "przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn – należy uznać za superfluum, czyli powtórzenie tego, co zostało powiedziane w pierwszej części przepisu (por. też część IV pkt 6.3 uzasadnienia wyroku TK).

Te same zasady (gdy chodzi o stan nieruchomości i nieruchomości podobne) należy stosować przy porównywaniu tzw. transakcji "drogowych".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując oceny sporządzonego w sprawie na zlecenie wojewody operatu jak i operatu sporządzonego na zlecenie strony, organ winien kierować się ww wskazówkami. Dopiero przeprowadzenie zdecydowanie negatywnej oceny operatu sporządzonego przez biegłą dałoby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu nie stanowi jednak ku temu podstawy zaistnienie wątpliwości w zakresie tego co miała na myśli biegła wpisując w operacie nieruchomości "budowlane". Uzupełnienie powyższych danych organ mógł bowiem przeprowadzić we własnym zakresie – kierując stosowne pytanie do biegłej. Tymczasem wbrew zasadom wynikającym z art. 138 § 2 kpa organ nie wykazał dlaczego nie był w stanie przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. Nie jest też zasadne uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania celem dopuszczenia przez ten organ dowodu z uzupełniającej opinii prywatnej (zaktualizowanego operatu p. K.) skoro jest on w aktach sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ II instancji prowadzi postępowanie od początku, analizuje postępowanie przed organem I instancji ale jednocześnie działa samodzielnie. Ocena dowodu, który jest w aktach sprawy, jest możliwa do przeprowadzenia we własnym zakresie; przekazanie zaś sprawy do ponownego rozpoznania musi wiązać się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego od początku bądź w znacznej części. Uchylenie decyzji I instancji po to tylko aby organ dokonał ceny materiału, który jest w aktach sprawy, nie znajduje uzasadnienia.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na prywatny operat złożony przez stronę było przy tym o tyle bezprzedmiotowe, że operat ten został sporządzony w oparciu o transakcje nieruchomościami niepodobnymi do nieruchomości wycenianej, co organ mógł uwzględnić z urzędu dokonując stosownej jego analizy. Nie można bowiem przyjąć, niezależnie od przytoczonych wyżej uwag natury normatywnej, iż ceny rynkowe nieruchomości dla których nie uchwalono mpzp, użytkowanych jako rolne ze wskazaniem w studium na funkcję mieszkaniową są tożsame z cenami nieruchomości przeznaczonych w obowiązującym mpzp pod zabudowę mieszkaniową. Żeby wykazać, że na danym terenie nieruchomości położone na terenie gdzie nie obowiązuje mpzp osiągają identyczne ceny jak te położone na terenie tej samej gminy, dla których uchwalono mpzp – należałoby dokonać w operacie odpowiedniego zestawienia i stanowisko swoje odpowiednio uzasadnić.

Stąd, ponownie rozpoznając sprawę, w oparciu o podane wyżej wskazówki, organ winien dokonać merytorycznej oceny obu sporządzonych w każdej sprawie operatów; w razie wątpliwości zwrócić się do bieglej bądź strony (w przypadku operatu prywatnego) o ich wyjaśnienie (art. 7, 77, 80 i art. 136 kpa), a ewentualne zastosowanie art. 138 § 2 kpa winien uzasadnić rzeczowo stosownie do przesłanek ustawowych. Konfrontacja dwóch operatów przy różnicy w wycenie sięgającej kilkudziesięciu bądź niemalże 100 % wartości winna w pierwszej kolejności opierać się na podstawach normatywnych ww operatów a więc na porównaniu zasad i metody wyceny. Ponadto kwestionowanie, jak w sprawie niniejszej, ilości zaistniałych na danym rynku transakcji (gdy jeden rzeczoznawca odnalazł tylko 3 a inny aż 25 w tym samym czasokresie) winno skłonić organ do analizy tychże transakcji pod kątem definicji ustawowych – określonych w pkt. 16 i 17 art. 4 ugn. Przy tak daleko idących rozbieżnościach zaistniałych w dwóch operatach organ winien w pierwszej kolejności ustalić, czy chodzi o ten sam rodzaj transakcji w kontekście definicji nieruchomości podobnych. Pominięcie analizy tych podstawowych elementów prowadzi do wniosku o przedwczesności zastosowania art. 138 § 2 kpa, co skutkowało uchyleniem wszystkich zaskarżonych przez GDDKiA decyzji.