Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 299/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 350
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 26 listopada 2020 r. nr XXV/239/2020 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na terenie powiatu łódzkiego wschodniego w 2021 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

26 listopada 2020 r. Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 920), powoływanej dalej jako: "u.s.p.", oraz art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 350 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o bezpieczeństwie wodnym", w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2020 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2021 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających (M. P. poz. 677), podjęła uchwałę nr XXV/239/2020 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na terenie powiatu łódzkiego wschodniego obowiązujących w 2021 r.

W § 1 uchwały ustalono wysokość opłat w roku 2021 za usunięcie statków lub innych obiektów pływających na wyznaczoną przez Starostę Łódzkiego Wschodniego strzeżoną przystań lub parking strzeżony: 1) roweru wodnego lub skutera wodnego – 54 zł; 2) poduszkowca – 105 zł; 3) statku o długości kadłuba do 10 m – 126 zł; 4) statku o długości kadłuba do 20 m – 157 zł; 5) statku o długości kadłuba powyżej 20 m – 208 zł. W § 2 ust. 1 uchwały ustalono wysokość opłat w 2021 r. za przechowywanie statku lub innych obiektów pływających na strzeżonej przystani lub parkingu strzeżonym jako iloczyn ilości dni przechowywania statku lub innego obiektu pływającego na strzeżonej przystani lub parkingu strzeżonym i stawki kwotowej opłaty ustalonej w ust. 2. W § 2 ust. 2 uchwały ustalono następujące wysokości stawek kwotowych opłat w 2021 r. za przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na strzeżonej przystani lub parkingu strzeżonym: 1) roweru wodnego lub skutera wodnego – 18 zł; 2) poduszkowca – 34 zł; 3) statku o długości kadłuba do 10 m – 54 zł; 4) statku o długości kadłuba do 20 m – 105 zł; 5) statku o długości kadłuba powyżej 20 m – 157 zł. W § 3 uchwały określono, że opłatę nalicza się za każdą rozpoczętą dobę przechowywania statków lub innych obiektów pływających na strzeżonej przystani lub parkingu strzeżonym. W § 3 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu Łódzkiego Wschodniego. W § 4 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że Rada Powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadać polegających na usuwaniu statków lub innych obiektów pływających z obszarów wodnych powiatu łódzkiego wschodniego, w przypadku gdy prowadziła go osoba znajdująca się w stanie po ubyciu alkoholu lub podobnie działającego środka oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie oraz przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających. Ustalone opłaty nie mogą być wyższe niż kwoty maksymalnych opłat ogłoszonych w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na każdy rok kalendarzowy. Od dnia wejścia w życie ustawy na terenie powiatu nie wystąpił przypadek skutkujący koniecznością usuwania statku lub innego obiektu pływającego z obszarów wodnych. Zatem brak rzetelnych podstaw ustalenia wysokości opłat za takie czynności w oparciu o realne koszty takich usług. Pracownikom wydziału merytorycznego Starostwa Powiatowego w Łodzi nie udało się ustalić na terenie powiatu żadnego podmiotu gospodarczego świadczącego profesjonalne usługi usuwania statków lub innych obiektów pływających, dlatego zwrócono się do Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim oraz Starostwa Powiatowego w Piotrkowie Trybunalskim, tj. sąsiednich powiatów, na terenie których występują duże obszary wodne, o pomoc w ustaleniu takich podmiotów świadczących usługi na ich terenie. Ustalono, że na terenie powiatu piotrkowskiego zadania usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających zostały powierzone Rejonowemu Wodnemu Ochotniczemu Pogotowiu Ratunkowego w Piotrkowie Trybunalskim. Wiceprezes Rejonowego WOPR w Piotrkowie nie wyraził zainteresowania świadczeniem tego rodzaju usług na obszarach wodnych powiatu łódzkiego wschodniego. Na terenie powiatu tomaszowskiego zadania zostały powierzone Przedsiębiorstwu A – właścicielowi portu jachtowego nad B – S. C. Przedsiębiorca przedstawił ofertę cenową proponowanych usług z jednoczesną informacją, że wobec przewidywanej rocznej skali usług na podstawie danych z ośmiu lat funkcjonowania ustawy, tj. sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością usługi takie nie wystąpią oczekuje w umowie określenie gwarantowanej kwoty należności za tzw. gotowość do świadczenia usług. W tym stanie faktycznym, w którym pomimo dołożenia należytej staranności w zebraniu informacji niezbędnych do skalkulowania kosztów za usługi tego rodzaju świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w sytuacji braku powiatowej jednostki organizacyjnej przygotowanej sprzętowo i personalnie do wykonywania tego zadania, proponuje się utrzymanie w wysokości opłat za usuwanie statków lub innych obiektów pływających z obszarów wodnych powiatu łódzkiego wschodniego w dotychczasowej wysokości, tj. takich jak w 2020 r.

W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że podjęcie zaskarżonej uchwały powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją w zakresie rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Radę Powiatu Łódzkiego Wschodniego w związku z koniecznością usunięcia i przechowywania statków lub innych obiektów pływających. Powyższego nie zmienia fakt, że od dnia wejścia w życie ustawy na terenie powiatu nie wystąpił przypadek skutkujący koniecznością usuwania statku lub innego obiektu pływającego z obszarów wodnych. Ustalenie wysokości opłat nie może bowiem odbywać się w sposób arbitralny. Wskazuje na to także fakt, że wydawane corocznie przez Ministra Finansów obwieszczenie nie wskazuje opłat sztywnych, lecz maksymalne opłaty za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na dany rok. Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego przyjęła w zaskarżonej uchwale wysokości opłat bez precyzyjnego wskazania przyczyn ustalenia właśnie takiej wysokości opłat. Zapisy zaskarżonej uchwały i wyjaśnienia złożone przez Przewodniczącego Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego, jednoznacznie wskazują, że zaskarżona uchwała nie została poprzedzona przeprowadzeniem stosownej kalkulacji wypełniającej wymagania zawarte w art. 31 ust. 4 ustawy o bezpieczeństwie wodnym podobnie jak w przypadku uchwały, która była przedmiotem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Łd 246/20. Niezrozumiałym jest w tym stanie faktycznym stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że na terenie Powiatu Łódzkiego Wschodniego nie ma żadnej powiatowej jednostki organizacyjnej "przygotowanej sprzętowo i personalnie" do wykonania tego zadania. Usuwanie statków lub innych obiektów pływających oraz prowadzenie strzeżonego portu lub przystani należy do zadań własnych powiatu. Ustawodawca jednoznacznie rozstrzyga, że starosta realizuje je przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.). Powyższe oznacza, że dany powiat nie może sobie wybierać realizacji obowiązków jakie ustawodawca na niego nakłada, tylko musi być gotowy do ich spełniania, niezależnie od częstotliwości występowania określonych sytuacji w praktyce. Zdaniem skarżącego, jeśli nie ma możliwości wyłonienia wykonawcy tego zadania zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych, to obowiązkiem danego powiatu jest przygotowanie jednostki organizacyjnej, która wykona to zadanie, a wcześniej przeprowadzi stosowną kalkulację kosztów. Z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały wprost wynika, że do tego nie doszło przed jej podjęciem. Wysokość opłat zawartych w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały została określona arbitralnie. W związku z powyższym zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 31 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie wodnym.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że ocena Wojewody Łódzkiego, że stawki opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających zostały ustalone w sposób arbitralny jest sama w sobie arbitralna i wynika z nieznajomości elementarnych zasad kalkulacji ekonomicznej. Dla potrzeb kalkulacji cen wykorzystuje się takie dane jak: koszty własne, popyt lub ceny konkurencji. Powiat Łódzki Wschodni nie posiada danych dotyczących kosztów własnych usunięcia i przechowywania statków lub innych obiektów pływających, gdyż w przeszłości nie było ani jednego przypadku, w którym byłaby konieczność podejmowania takich działań, czyli po stronie powiatu koszty nigdy nie powstały. Popyt na usługi usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na terenie Powiatu Łódzkiego Wschodniego jest praktycznie zerowy, gdyż na tym obszarze są położone trzy, niewielkie zbiorniki wodne, przy czym tylko na jednym z nich jest teoretycznie możliwa żegluga (w praktyce na zbiorniku tym nie żegluje się, a zatem nie ma statków i innych obiektów, które miałyby być usuwane). W tej sytuacji tworzenie przez Powiat Łódzki Wschodni własnej jednostki organizacyjnej zajmującej się usuwaniem statków i obiektów pływających ze zbiorników wodnych nie tylko jest ekonomicznie nieuzasadnione, ale niezasadność ta jest oczywista. Usuwanie statków i obiektów pływających ze zbiorników wodnych jest na tyle specyficzną działalnością, wymagającą szczególnych kompetencji, że czynności tych nie mogą wykonywać jednostki organizacyjne powiatu utworzone w założeniu do realizacji innych zadań. Usuwanie statków i obiektów pływających ze zbiorników wodnych Powiatu Łódzkiego Wschodniego, gdyby kiedykolwiek konieczność takiej czynności powstała, musiałoby zatem odbywać się w drodze powierzenia tej czynności podmiotowi zewnętrznemu w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Przy ustalaniu opłat należało w tej sytuacji posłużyć się cenami stosowanymi przez podmioty zajmujące się wykonywaniem usług tego rodzaju, z uwzględnieniem faktu, że podmioty takie nie działają na terenie Powiatu Łódzkiego Wschodniego, ale na terenie powiatów ościennych, a ceny stosowane przed te podmioty nie mogą stanowić wprost podstawy do ustalenia cen, z uwagi na nieporównywalność popytu na usługi na obszarze działania tych podmiotów. Niewątpliwie na terenie powiatów sąsiednich: tomaszowskiego i piotrkowskiego, działają podmioty otrzymujące zlecenia od użytkowników B posiadających jednostki pływające, a zatem ilość tych zleceń jest duża (proporcjonalna do wielkości B, jako jedynego tej wielkości zbiornika położonego wyłącznie na terenie województwa łódzkiego – porównywalnej wielkości Zbiornik Jeziorsko jest bowiem położony częściowo w województwie wielkopolskim). Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego ustaliła zatem stawki opłat nie w sposób arbitralny, ale stosując zasady ekonomii – w taki sposób, jaki był możliwy przy bardzo ograniczonych danych ekonomicznych pozwalających na dokonanie kalkulacji. Rada Powiatu Łódzkiego Wschodniego nie jest w stanie, ani zmienić zasad ekonomii (na przykład uznać, że popyt na daną usługę nie kształtuje jej ceny) ani zmienić stosunków wodnych na obszarze Powiatu Łódzkiego Wschodniego (pokryć wodami terenów na tyle dużych, aby atrakcyjna była żegluga po nich, a w konsekwencji powstał rynek usług usuwania statków, dający podstawę do analizy rynku tych usług na potrzeby ustalenia opłaty). Powiat Łódzki Wschodni nie może ustalić wysokości opłat w taki sam sposób jak czynił to na przykład Powiat Pucki czy Powiat Świnoujście, bo jego sytuacja faktyczna jest oczywiście inna, choć obowiązek prawny wprowadzenia opłat uchwałą jest taki sam jak w przypadku wymienionych powiatów. Czynienie zarzutu sprzeczności uchwały z prawem uchwały bez uwzględnienia rzeczywistości, w jakiej uchwała ta ma funkcjonować, jest błędem. Stawiane zarzuty są ogólnikowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 147 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Wedle przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną uchwałę, sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Rada Powiatu dopuściła się bowiem istotnego naruszenia prawa materialnego poprzez ustalenie wysokości opłaty bez dokonania kalkulacji kosztów usunięcia i przechowywania statków lub innych obiektów pływających, a w konsekwencji i wadliwego zastosowania prawa materialnego poprzez arbitralne ustalenie wysokości tych opłat.

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę – sąd zauważa, że na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. judykatura przyjmuje pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.p., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i ust. 4 u.s.p.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (tak, np. prawomocne wyroki WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 213/12 i z 10 lutego 2021 r., II SA/Łd 246/20).

Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do tak pojmowanego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie wodnym "statek lub inny obiekt pływający może być usunięty z obszaru wodnego, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy prowadziła go osoba znajdująca się w stanie po użyciu alkoholu lub podobnie działającego środka"; "usuwanie statków lub innych obiektów pływających oraz prowadzenie strzeżonego portu lub przystani należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1842)", a "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, oraz koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie tych statków lub innych obiektów pływających". Maksymalną wysokość opat określa przy tym art. 31 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie wodnym. Na mocy art. 31 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie wodnym "maksymalne opłaty określone w ust. 2, obowiązujące w danym roku kalendarzowym, podlegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego". Zgodnie z obwieszeniem Ministra Finansów z dnia 29 lipca 2020 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2021 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających stawki te wynoszą w okresie objętym regulacją zaskarżonej uchwały w przypadku: 1) usunięcia roweru wodnego lub skutera wodnego – 62 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania – 22 zł; 2) usunięcia poduszkowca – 116 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania – 39 zł; 3) usunięcia statku o długości kadłuba do 10 m – 141 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania – 62 zł; 4) usunięcia statku o długości kadłuba do 20 m – 173 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania – 116 zł; 5) usunięcia statku o długości kadłuba powyżej 20 m – 229 zł oraz za każdą dobę jego przechowywania – 173 zł.

Zważywszy na regulację prawną kompetencji rad powiatów do corocznego ustalania corocznie wysokości opłat za usunięcie statku lub innego urządzenia ze zbiornika wody nie budzi wątpliwości sądu w składzie orzekającym w tej sprawie, że opłaty te nie mogą być ustalane arbitralnie, tj. w oderwaniu od obowiązujących w danym roku kosztów usunięcia statku lub innego urządzenia ze zbiornika wodnego. Nie bez powodu przecież ustawodawca nakazuje radzie powiatu przy ustalaniu wysokości tych opłat w danym roku brać pod uwagę biorąc nie tylko konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 30 ust. 3, ale i koszty usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających na obszarze danego powiatu oraz określa maksymalna wysokość tych opłat, której to wysokości rady nie mogą przekroczyć ustalając wysokość tych opłat w danym roku. Prowadzi to do wniosku, że rada powiatu – ustalając wysokość opłat za usunięcie statku lub innego urządzenia ze zbiornika wody – obowiązana jest uwzględnić rzeczywiste koszty ich usunięcia, nie przekraczając przy tym normatywnej maksymalnej wysokości opłaty, którą będzie obciążany potencjalny użytkownik urządzenia wodnego w razie zaistnienia zdarzenia skutkującego koniecznością usunięcia tego urządzenia ze zbiornika wodnego. Opłaty muszą być zatem adekwatne do wydatków ponoszonych w związku z usunięciem urządzenia wodnego ze zbiornika wody. Nie ma przy tym kompletnie żadnego znaczenia wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały fakt, że od dnia wejścia w życie ustawy na terenie powiatu nie wystąpił przypadek skutkujący koniecznością usuwania statku lub innego obiektu pływającego z obszarów wodnych i brak jest rzetelnych podstaw ustalenia wysokości opłaty za takie czynności w oparciu o realne koszty takich usług, zaś pracownikom wydziału merytorycznego Starostwa Powiatowego w Łodzi nie udało się ustalić na terenie powiatu żadnego podmiotu gospodarczego świadczącego profesjonalnie usługi usuwania statków lub innych obiektów pływających. Sama bowiem potencjalna możliwość zaistnienia takiego zdarzenia na zbiorniku wodnym rodzi obowiązek rady powiatu ustalenia wysokości spornej opłaty i to z uwzględnieniem upoważnienia ustawowego, w tym kryteriów ustalania wysokości tej opłaty. Zgodzić zatem wypada z prezentowanym dość jednolicie w judykaturze poglądem, że "ustalenie stawek opłat powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją. Powinna ona pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy kalkulacja ta jest odzwierciedleniem rzetelnej analizy, uwzględniającej wytyczne ustawodawcy i nie jest arbitralnym uznaniem ze strony organu, z pominięciem ustawowych kryteriów. Rada powiatu, ustalając wysokość tych stawek, winna mieć na uwadze rzeczywiste koszty, jakie poniesie powiat w konkretnym przypadku, w szczególności – ceny za usługi tego rodzaju, świadczone na terenie powiatu przez inne podmioty, w szczególności podmioty zajmujące się profesjonalnie ich świadczeniem. (...) Powiat może realizować powyższe zadanie nie tylko poprzez podmiot zewnętrzny, wyłoniony w drodze ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W przypadku, gdy przetarg taki nie dojdzie do skutku, powiat może realizować zadanie, o którym mowa w art. 30 ustawy, przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku przeprowadzenia kalkulacji powyższych kosztów w oparciu o kryteria ustawowe. Dopiero w oparciu o taką kalkulację możliwe będzie podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie statku i innych obiektów pływających po obszarze wodnym. Opłaty te winny w szczególności odpowiadać realnym kosztom. Taką analizę winno zawierać uzasadnienie podejmowanej w tym przedmiocie uchwały, co umożliwi jej kontrolę co do zgodności z przesłankami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy" (tak np. prawomocne wyroki: WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2020r., II SA/Łd 213/20; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 listopada 2019 r., II SA/Go 513/19; WSA w Olsztynie z 3 marca 2020 r., II SA/Ol 44/20; z 30 lipca 2020 r., II SA/Ol 84/20; z 6 sierpnia 2020 r., II SA/Ol 63/20; WSA w Poznaniu z 6 sierpnia 2020 r., II SA/Po 362/20).

W ocenie sądu, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia wysokości stawek przyjętych w zaskarżonej uchwale ogólnikowe powołanie się na brak przypadków skutkujących koniecznością usuwania statku lub innego obiektu pływającego z obszarów wodnych z czego ma wynikać brak rzetelnych podstaw ustalenia wysokości opłat za takie czynności w oparciu o realne koszty takich usług, jak również powołanie się na okoliczność nieustalenia przez pracowników wydziału merytorycznego Starostwa Powiatowego w Łodzi na terenie powiatu żadnego podmiotu gospodarczego świadczącego profesjonalne usługi usuwania statków lub innych obiektów pływających oraz brak powiatowej jednostki organizacyjnej przygotowanej sprzętowo i personalnie do wykonywania tego zadania. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że w zaskarżonej uchwale przyjęte zostały stawki w takiej samej wysokości jak w uchwale Rady Powiatu Łódzkiego Wschodniego z 24 października 2019 r. nr XIII/137/2019 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie statków lub innych obiektów pływających na terenie powiatu łódzkiego wschodniego w 2020 roku, której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 10 lutego 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 246/20.

Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały natomiast wynika, że pracownicy starostwa ustalili, że na terenie powiatu piotrkowskiego zadania usuwania i przechowywania statków lub innych obiektów pływających zostały powierzone Rejonowemu Wodnemu Ochotniczemu Pogotowiu Ratunkowego w Piotrkowie Trybunalskim. Wiceprezes Rejonowego WOPR w Piotrkowie nie wyraził zainteresowania świadczeniem tego rodzaju usług na obszarach wodnych powiatu łódzkiego wschodniego. Na terenie powiatu tomaszowskiego wskazane wyżej zadania zostały powierzone Przedsiębiorstwu A – właścicielowi portu jachtowego nad B – S. C. Przedsiębiorca przedstawił ofertę cenową proponowanych usług z jednoczesną informacją, że wobec przewidywanej rocznej skali usług na podstawie danych z ośmiu lat funkcjonowania ustawy, tj. sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością usługi takie nie wystąpią oczekuje w umowie określenie gwarantowanej kwoty należności za tzw. gotowość do świadczenia usług. Szczegółowych wyników tych ustaleń nie przedstawiono jednak ani w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały, ani w odpowiedzi na skargę. Należy zwrócić także uwagę, że skoro ustalono podmioty, jakie świadczą tego rodzaju usługi na terenie powiatu piotrkowskiego oraz tomaszowskiego, to brak było przeszkód, aby skorzystać z doświadczeń tych powiatów przy kalkulacji kosztów usług usuwania statków i innych obiektów pływających oraz ich przechowywania. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby podjęte zostały takie starania. Brak jest też przeszkód, aby dokonując takiej kalkulacji oraz ustalając podmioty świadczące w tym zakresie usługi na terenie województwa łódzkiego skorzystać z doświadczeń innych powiatów, np. poddębickiego czy sieradzkiego, gdzie znajdują się porty jachtowe w W. – P. i O. nad D. Nie jest przy tym wykluczone pozyskanie danych niezbędnych do kalkulacji z powiatów spoza województwa łódzkiego.

Brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, biorąc pod uwagę argumentację odpowiedzi na skargę, z której również nie wynikają przesłanki, w oparciu o które ustalono opłaty, tym bardziej nie pozwala uznać tę uchwałę za odpowiadającą prawu. Nie sposób bowiem w oparciu li tylko o zapisy zaskarżonej uchwały odkodować intencji, jakie przyświecały radzie przy jej podejmowaniu, w tym skąd wynika przyjęta wysokość opłat, jakie elementy składają się na ich wysokość i czy odpowiadają one rzeczywistym kosztom potencjalnego usunięcia statków lub innych obiektów pływających oraz ich przechowywania. Nie sposób ustalić, czy ustalenie wysokości opłat zostało poprzedzone, a jeśli tak to jakimi, ustaleniami.

W ocenie sądu, w § 4 zaskarżonej uchwały rada powiatu naruszyła z kolei art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.o.a.n." W § 4 zaskarżonej uchwały zawarto bowiem sformułowanie, że "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2021 r.". Takie sformułowanie w połączeniu z faktem, że zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego poz. 6478 z 1 grudnia 2020 r. oznacza, że można mieć wątpliwości, co do daty wejścia w życie tego aktu, tj. czy akt prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, wszedł w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. 16 grudnia 2020 r., czy też 1 stycznia 2021 r. Należy wskazać, że początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Taka regulacja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, gdy chodzi przepisy prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia (art. 4 ust. 3 u.o.a.n.). Natomiast art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Nie ulega wątpliwości, że § 4 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z wyżej wymienionymi przepisami.

W myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa u.o.a.n. Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika z kolei, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m. in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Powtórzeniem zapisu konstytucyjnego jest art. 44 u.s.p., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa u.o.a.n.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd stwierdza, że treść § 4 zaskarżonej uchwały jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale narusza istotnie także art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyroki WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2017 r., I SA/Łd 633/17 i I SA/Łd 634/17; z 13 grudnia 2017 r., I SA/Łd 968/17; z 22 lutego 2018 r., I SA/Łd 40/18; z 21 listopada 2019 r., I SA/Łd 675/19; z 30 października 2020 r., I SA/Łd 98/20).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie wodnym i art. 4 ust. 1 u.o.a.n., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. 2018 r., poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym.

dc