Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 575/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 18 ust. 2, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Marii Białek sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 12 listopada 2001 r., Nr XXV/204/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w dniu 14 września 2007 r. w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest uchwała Rady Gminy w Komprachcicach Nr XXV/204/2001 z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wsi: Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś, Wawelno.

Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedziły następujące czynności:

Uchwałą Nr VIII/74/99 z dnia 27 sierpnia 1999 r. Rada Gminy Komprachcice, działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, obejmującego obszary zurbanizowane we wsiach Komprachcice, Polska Nowa Wieś, Ochodze, Wawelno, Osiny, Chmielowice, Żerkowice, Dziekaństwo i Domecko, zgodnie z załącznikiem graficznym. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy.

Zarząd Gminy Komprachcice, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obwieszczeniem z dnia 15 lutego 2000r. zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o możliwości składania wniosków do planów w terminie do dnia 15 marca 2000r. w Urzędzie Gminy, powiadamiając odrębnym pismem z dnia 15 lutego 2000r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Zarząd Województwa, Zarząd Powiatu, Wojewodę Opolskiego, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Miejskiego Inspektora Sanitarnego w Opolu, Wojewódzki Sztab Wojskowy, Urząd Ochrony Państwa, Zarząd Dróg Powiatowych w Opolu i Zarząd Miasta Opola. Komunikat o powyższym zamieścił w dzienniku "Nowa Trybuna Opolska" z dnia 21 lutego 2000r.

W okresie od lutego do marca 2000r. Wojewoda Opolski, Dowództwo Śląskiego Okręgu Wojskowego, Urząd Ochrony Państwa oświadczyli o niewnoszeniu wniosków, natomiast Miejski Inspektor Sanitarny zalecił przewidzieć prawidłowe i proporcjonalne wykorzystanie terenu w celu zachowania właściwych warunków życia i równowagi przyrodniczej, uwzględnić kompleksowe rozwiązania zagadnień terenów przewidzianych pod zabudowę ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodno-ściekowej, składowaniem i utylizacją odpadów, kształtowaniem i urządzaniem terenów zielonych oraz ochroną powietrza, określić sposoby zagospodarowania terenów objętych szkodliwym oddziaływaniem na środowisko, a spowodowanym działalnością gospodarczą oraz zapewnienie mieszkańcom dostępu do usług centrotwórczych, w tym opieki medycznej, oświaty i kultury. Z kolei Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Opolu określił zakres problematyki, jaka winna zostać uwzględniona w opracowaniach, wskazując, że warunkiem uzgodnienia winno być "Studium ochrony zabytkowego krajobrazu w/w wsi" wykonane przez uprawnioną osobę. Ponadto przez mieszkańców zostało złożonych 15 wniosków, dotyczących zmiany przeznaczenia nieruchomości, z których - jak wynika z wykazu wniosków – uwzględniono 2, zaś 5 z nich oceniono jako niedotyczące terenu objętego planem, natomiast nie zostały uwzględnione 3 wnioski: Z. P. z miejscowości Dziekaństwo, a także B. D. i M. O. z miejscowości Ochodze. Ponadto 5 wniosków z terenu wsi Wawelno (J. S. i M. P.) oraz Polska Nowa Wieś (U. i T. M., T. i J. P., S. P.), dotyczących zmiany przeznaczenia działek na budowlane, uwzględniono w części przylegającej do drogi.

Następnie Zarząd Gminy Komprachcice, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zamieścił w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 26 października 2000r. komunikat o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego w Urzędzie Gminy w Komprachcicach od 2 listopada 2000 r. do 24 listopada 2000 r., a w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 18-19 listopada 2000 r. o przedłużeniu okresu wyłożenia planu do 30 grudnia 2000 r., zawiadamiając o tym również w obwieszczeniach. Pismami z dnia 22 listopada 2000r. Zarząd Gminy powiadomił mieszkańców terenów objętych planem o wyłożeniu planów w okresie od 2 listopada 2000r. do 31 grudnia 2000r. Powyższe pisma wysłane zostały pocztą w dniach 28-29 listopada 2000r. do mieszkańców Dziekaństwa, w dniach 30 listopada - 6 grudnia 2000r. do mieszkańców Polskiej Nowej Wsi, w dniach 4-7 grudnia 2000r. do mieszkańców Wawelna i Domecka oraz w dniach 1 i 4 grudnia 2000r. do mieszkańców miejscowości Ochodze, o czym świadczą daty stempla pocztowego uwidocznione na kopertach przesyłek i daty potwierdzenia odbioru pism. W związku z wyłożeniem projektów planów zostały wniesione pisma, zakwalifikowane jako zarzuty i protesty, których wykaz sporządzono. Na posiedzeniu Zarządu Gminy Komprachcice w dniu 28-29 marca 2001r. rozpatrzono wniesione protesty, kwalifikując niektóre z nich jako zarzuty, w tym wniosek L. W. z miejscowości Ochodze, który jako zarzut rozpatrzono negatywnie. Wykaz rozpatrywanych protestów oraz sposób ich rozpatrzenia zawiera protokół z posiedzenia Zarządu. Poza tym nie uwzględniono 2 zarzutów z Wawelna, wniesionych przez A. i E. W. oraz Z. i M. K., co wynika z wykazu zarzutów.

Pismem z dnia 21 maja 2001 r., Zarząd Gminy Komprachcice zawiadomił o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu na okres od 25 maja do 25 czerwca 2001r. projektów planów zagospodarowania przestrzennego wsi gminy Komprachcice po wprowadzeniu zmian uwzględniających przyjęte przez Zarząd protesty oraz zarzuty, wnioski wynikające z prognozy oddziaływania na środowisko i ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną wskazano przepis 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pismo to zostało przesłane imiennie do wszystkich osób, które wcześniej wniosły protesty rozpatrzone przez Zarząd oraz według rozdzielnika dodatkowo do 19 innych osób, w tym 3 z Dziekaństwa, 8 z Domecka i 8 z Wawelna wraz z informacją o możliwości wnoszenia zarzutów i protestów. Komunikat o wyłożeniu projektu planu w dniach od 25 maja do 25 czerwca 2001r., z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zamieszczono w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 15 maja 2001r., a także powiadomiono o tym w obwieszczeniach.

Po ponownym wyłożeniu projektu planu wniesione zostały 2 zarzuty i 5 protestów z Polskiej Nowej Wsi oraz 2 protesty z Dziekaństwa, 1 z Domecka i 4 z Wawelna przez osoby, które wcześniej wniosły protesty i zarzuty, za wyjątkiem H. L. z Dziekaństwa. Powyższe protesty i zarzuty Zarząd Gminy Komprachcice rozpatrzył na posiedzeniu w dniu 25 lipca 2001r., co wynika z protokołu nr 108/2001.

Za pismem z dnia 25 czerwca 2001r. Zarząd Gminy Komprachcice, powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 3 oraz art. 19 i art. 22 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożył projekty miejscowych planów zagospodarowania wraz z rysunkami i prognozą oddziaływania na środowisko w celu zaopiniowania: Wojewodzie Opolskiemu, Zarządowi Województwa, Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, Zarządowi Dróg Powiatowych w Opolu, doręczając je w dniu 26 czerwca 2001r., o czym świadczy data prezentaty na każdym z nich. Ponadto, za tym samym pismem zawiadomił Wojewódzki Sztab Wojskowy i Urząd Ochrony Państwa, co wynika z rozdzielnika pisma, a nadto Miejskiego Inspektora Sanitarnego w Opolu i Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Opolu (doręczenie w dniu 15 lipca 2001r.) a także Zarządy Gmin Proszków i Dąbrowa, zakreślając termin 21 dni. W odpowiedzi powyższe organy, za wyjątkiem Miejskiego Inspektora Sanitarnego w Opolu, pismami z lipca i sierpnia 2001r. uzgodniły pozytywnie projekt planu, z tym że Zarząd Dróg Powiatowych w piśmie z dnia 6 lipca 2001r. uzgodnienia dokonał z uwagami dotyczącymi § 33 pkt 1 i 2, § 35 pkt 2 projektu planu, wnioskując o uzupełnienie zapisów. Tak samo Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Opolu w piśmie z dnia 10 sierpnia 2001r. wniósł o uzupełnienie zapisu o dopuszczalności lokalizowania w pasie drogowym obiektów wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, a także zapisów o dostępności komunikacyjnej nieruchomości z dróg kategorii KZ. Miejski Inspektor Sanitarny w Opolu w piśmie z dnia 6 sierpnia 2001r. wniósł natomiast o wyjaśnienia zapisów § 15 ust. 2 pkt 2 lit. a oraz § 36 ust. 1i o wyeliminowanie zapisu § 7 ust. 1 pkt 3 projektu planu. Pozytywne zaopiniowanie projektu planu przez ten organ na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a nastąpiło w piśmie z dnia 25 października 2001r.

Obwieszczeniem z dnia 3 sierpnia 2001r. Zarząd Gminy Komprachcice na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podał do publicznej wiadomości termin sesji Rady Gminy Komprachcice w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych zarzutów i protestów, zgłoszonych do projektu planów zagospodarowania przestrzennego zmieniających miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Komprachcice, zamieszczając komunikat w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 4-5 sierpnia 2001 r.

W wyznaczonym terminie, tj. 28 sierpnia 2001 r., Rada Gminy w Komprachcicach podjęła uchwały w sprawie rozpatrzenia nieuwzględnionych protestów, odrzucając protesty z miejscowości: Dziekaństwo, Domecko i Ochodze - uchwała Nr XXIII/189/2001, z miejscowości Wawelno - uchwała Nr XXIII/196/2001, oraz z miejscowości Polska Nowa Wieś - uchwała Nr XXIII/197/2001, w tym protesty m.in. B. i J. K. oraz E. P., dotyczące lokalizacji w projekcie planu istniejących obiektów tj. odpowiednio: zakładu drzewnego (tartaku) na działkach nr A, B, C, D, E, F w Polskiej Nowej Wsi, obejmujących na planie teren oznaczony symbolem 1P/S/UK oraz stacji paliw na działce nr G w tej samej miejscowości, oznaczonej na planie symbolem IKS. Ponadto Rada podjęła uchwały Nr XXIII/194/2001 i Nr XXIII/195/2001 o odrzuceniu zarzutów z Wawelna, wniesionych przez A. i E. W. oraz Z. i M. K.

Na posiedzeniu w dniu 25 października 2001r. Zarząd Gminy Komprachcice postanowił skierować do Rady Gminy wnioski o podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miejscowości: Wawelno, Polska Nowa Wieś, Ochodze, Domecko i Dziekaństwo.

Pismami z dnia 29 października 2001 r. Zarząd Gminy Komprachcice powiadomił Radę Gminy Komprachcice w oparciu o przepis art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji o środowisku informację o uwagach i wnioskach społeczeństwa oraz w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a oraz 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o wyniku badania spójności rozwiązań przyjętych w projektach planów z polityką przestrzenną gminy określoną w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy", stwierdzając, że rozwiązania przyjęte w projektach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów zurbanizowanych wsi: Domecko, Dziekaństwo, Ochodze, Polska Nowa Wieś i Wawelno są spójne z polityką przestrzenną gminy określoną w studium.

Zarząd Gminy Komprachcice, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zamieścił w "Nowej Trybunie Opolskiej" z dnia 20-21 października 2001r. komunikat o rozpatrywaniu przez Radę Gminy Komprachcice projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących tereny zurbanizowane wsi: Polska Nowa Wieś, Ochodze, Domecko, i Dziekaństwo w dniu 12 listopada 2001 r. O terminie sesji rady w sprawie rozpatrywania projektów planów wsi: Polska Nowa Wieś, Ochodze, Domecko, i Dziekaństwo ogłoszono również w obwieszczeniu.

W dniu 12 listopada 2001 r., Rada Gminy w Komprachcicach podjęła uchwałę Nr XXV/204/2001 w sprawie uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wsi: Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś i Wawelno.

Zaskarżając powyższą uchwałę Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności "w części dotyczącej trybu postępowania wymaganego ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.)". W uzasadnieniu wskazał na naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ust. 4 tejże ustawy, wywodząc, że poprzez wyłączenie procedury wymaganej tą ustawą, zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, tj. naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18, powodujące nieważność przedmiotowej uchwały. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Wojewoda podniósł, że nieważna jest uchwała podjęta przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu. Dodał także, że błędne zakwalifikowanie środka wniesionego przeciwko projektowi planu należy do oceny naruszenia prawa. Podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpatrując skargę B. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice Nr XXIII/197/2001 z dnia 28 sierpnia 2001 r., w wyroku z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2795/2001, stwierdził nieważność tej uchwały w części odrzucającej protest skarżących, wskazując – poza brakiem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz faktem niedoręczenia tej uchwały – na błędne zaliczenie pisma skarżących do protestów zamiast do zarzutów, co skutkowało niezastosowaniem właściwego trybu, przewidzianego w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Wojewoda wskazał, że w wyniku skargi wniesionej przez B. i J. K. na podjętą następnie przez Radę Gminy Komprachcice uchwałę Nr XVII/121/04 z dnia 23 września 2004 r. o odrzuceniu zarzutu skarżących na projekt planu miejscowego, w wyroku z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Op 415/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność i tej uchwały. W ocenie Wojewody Opolskiego doszło do naruszenia trybu postępowania, tj. art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną kwalifikację środka prawnego wniesionego do projektu planu miejscowego a tym samym wyłączenie części procedury, o której mowa w art. 24 ust. 4 tej ustawy tj. możliwości wyczerpania przez skarżących - przed uchwaleniem planu - drogi postępowania przed sądem administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Gmina Komprachcice wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Ponadto, z ostrożności procesowej wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tj. § 1 ust. 2 w zakresie jakim obejmuje działki nr A, B, C, D, E, F, położone w Polskiej Nowej Wsi. W uzasadnieniu Gmina podniosła, że wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej "trybu postępowania" wymaganego ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym jest bezprzedmiotowy, gdyż zaskarżona uchwała nie reguluje takiej materii. Jej przedmiotem jest natomiast plan zagospodarowania przestrzennego pięciu wsi: Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś, Wawelno. Gmina zasygnalizowała, iż w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, tj. w dniu 12 listopada 2001 r., nie posiadała wiedzy o zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwały Nr XXIII/189/2001 z dnia 28 sierpnia 2001 r., odrzucającej protesty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wiedzę tę powzięła dopiero w dniu 20 grudnia 2001 r. tj. w dacie doręczenia Radzie odpisu skargi B. i J. K. przez Sąd. Poza tym Gmina podkreśliła, iż niezwłocznie po uchwaleniu zaskarżona uchwała z dnia 12 listopada 2001 r. została przekazana do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i stała się prawem miejscowym z dniem 4 stycznia 2002 r. Zaakcentowała, że zaskarżona uchwała wraz z pełną dokumentacją planistyczną była przedmiotem oceny organu nadzoru, czyli Wojewody Opolskiego, który nie dopatrzył się sprzeczności z prawem, uznając, że procedura planistyczna została zakończona. Gmina wywiodła również, iż wbrew zarzutom Wojewody, B. i J. K. nie zostali pozbawieni możliwości wyczerpania drogi postępowania przed sądem administracyjnym, gdyż w wyniku wniesionych skarg na uchwały Rady z dnia 28 sierpnia 2001r. oraz z dnia 23 września 2004r. uzyskali korzystne wyroki Sądu. W ocenie Gminy, powyższe skutkuje związaniem Rady Gminy wymienionymi wyrokami przy uchwalaniu planu w części objętej skargami B. i J. K., czyli obszaru zurbanizowanego wsi Polska Nowa Wieś, a dotyczącego przeznaczenia działek nr A, B, C, D i E położonych w tej miejscowości na tereny nieuciążliwej działalności gospodarczej, oznaczonego symbolem 1P/S/UK, co uzasadnia wnioskowane przez Gminę stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu poparł skargę Wojewody Opolskiego i wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 529/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Komprachcice Nr XXV/204/2001 z dnia 12 listopada 2001 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z załącznikami w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1 P/S/UK, obejmującego działki nr A , B, C, D, E, F i H, położonego w Polskiej Nowej Wsi. W uzasadnieniu Sąd wskazał na wynikający z treści przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek bezwzględnego przestrzegania procedury poprzedzającej uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a określonej w art. 18 tej ustawy, zagrożony sankcją w postaci nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Mając na względzie okoliczność, iż zaskarżona uchwała o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyła pięciu miejscowości: Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś oraz Wawelno i uznając, że wskazane w skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu odnoszą się do uchwał w sprawie zarzutów co do wskazanego w projekcie planu terenu, obejmującego konkretne działki w Polskiej Nowej Wsi, natomiast przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje alternatywne sankcje w postaci stwierdzenia nieważności całości bądź części uchwały, Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę w odniesieniu do obszaru objętego zarzutem, bez odczekania na sądowe rozstrzygnięcie wniesionej skargi, plan został przyjęty z naruszeniem procedury planistycznej, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tylko w tym zakresie obszarowym. W pozostałej części plan, jako uchwała stanowiąca przepisy gminne, może natomiast funkcjonować w obiegu prawnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Opolu, który zakwestionował rozstrzygnięcie o częściowym wyeliminowaniu zaskarżonej uchwały zamiast stwierdzenia jej nieważności w całości i argumentował, iż nierozpatrzone zarzuty zostały potraktowane jako wada procedowania, podczas gdy kwestionuje się w nich lokalizację i umiejscowienia w projekcie istniejącego zakładu drzewnego. Poza tym wskazał, że w innej sprawie, dotyczącej terenu objętego zaskarżonym planem, która była również przedmiotem oceny Sądu, kwestionowane było umiejscowienie w planie stacji benzynowej. Podniósł, że poprzez błędne kwalifikowanie środka prawnego wniesionego do projektu planu miejscowego wyłączona została część procedury, o której mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało pozbawieniem skarżących możliwości wyczerpania - przed uchwaleniem planu - drogi sądowoadministracyjnej.

W wyniku rozpoznania powyższej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 499/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Oceniając zaskarżony wyrok, Sąd stwierdził nieprawidłowość polegającą na ograniczeniu się przez Sąd I instancji do oceny tylko części uchwały w sytuacji, gdy skarga inicjująca postępowanie sądowoadministracyjne zawierała żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały, a sąd nie dysponował przekonującymi argumentami, że naruszenie procedury planistycznej określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym było jednostkowe, dotyczące wyłącznie obszaru, w odniesieniu do którego zaskarżonym wyrokiem stwierdzono nieważność uchwały. Dalej Sąd zarzucił brak kontroli procedury planistycznej, poprzez nieskontrolowanie sekwencji kolejnych czynności procedury planistycznej ustalonej w tym przepisie, a nadto oparcie rozstrzygnięcia na niepełnej dokumentacji i pomijanie innych orzeczeń sądowych w sprawie tej samej procedury planistycznej i stawianych tam zarzutów. Sąd drugiej instancji stwierdził ponadto, że wynikający z art. 147 P.p.s.a skargowy tryb wszczynania postępowania sądowego i brak obowiązku Sądu orzekania ponad żądanie skargi nie możne zwalniać z dokonywania kontroli przestrzegania najbardziej elementarnych wymogów procedury planistycznej. Za trafny uznał Sąd argument zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Rada nie może się tłumaczyć późnym terminem powzięcia wiadomości o wniesieniu skarg na uchwały w sprawie zarzutów i protestów, jednocześnie wskazał, że w opozycji do tej uwagi pozostaje fakt oddalenia skargi w zasadniczej części, w jakiej plan nie dotyczył terenu wskazanego w sentencji wyroku i brak odpowiedzi na pytanie, czy wada procedury planistycznej stwierdzona w sprawie ze skargi B. i J. K. była jednostkowa, czy też przeciwnie - była znacznie poważniejsza i szersza, tj. będąca konsekwencją generalnego zignorowania przez Radę Gminy art.18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów Sąd uznał za zasadny zarzut proceduralny skargi kasacyjnej w tym zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu swego wyroku powodów oddalenia skargi, w tym części dotyczącej ustaleń planu odnośnie terenów Gminy innych, aniżeli wskazany w wyroku. W zaleceniach do dalszego postępowania nakazano skontrolowanie przestrzegania procedury, jaka w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała na mocy art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Po uzupełnieniu przez Gminę, na wezwanie Sądu, dokumentacji związanej z uchwaleniem planu wsi Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś, Wawelno, na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009 r. pełnomocnik organu - r. pr. A. P. przedstawiła pisemne stanowisko, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1P/S/UK (działek A, B, C, D, E oraz F) oraz oznaczonego symbolem IKS, obejmującego działkę nr G w Polskiej Nowej Wsi. Podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Gminy wskazał na wynikającą z art. 147 § 1 P.p.s.a. możliwość częściowego stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego, podając, że jedyne uchybienia w procedurze planistycznej polegające na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed rozpoznaniem zarzutów wniesionych przez B. i J. K. i E. P., dotyczących lokalizacji w projekcie istniejącego zakładu drzewnego i stacji paliw dotyczą wyżej wymienionych terenów w Polskiej Nowej Wsi. Poza tym stwierdził, że wyeliminowanie powyższych postanowień uchwały nie doprowadzi do sprzeczności z prawem pozostałej jej części. Pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, natomiast Prokurator Prokuratury Okręgowej, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, podniósł, że wadliwe kwalifikowanie zarzutów jako protestów pozbawiło część osób możliwości zaskarżenia. Ponadto zwrócił uwagę, iż wadliwa była procedura doręczeń zawiadomień o wyłożeniu planu, w której nie ponawiano zawiadomień dla następców osób zmarłych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na gruncie niniejszej sprawy, rozważania w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Komprachcicach Nr XXV/204/2001 z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego wsi: Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś i Wawelno, poprzedzić należy dwiema istotnymi uwagami. Po pierwsze - zaskarżona uchwała podjęta została pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) i na podstawie art. 26 tejże ustawy. Po wtóre - zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym zakresie wiążące jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 499/08, obligujące do dokonania kontroli przestrzegania procedury wynikającej z art. 18 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały.

W świetle omówionej wyżej zasady wynikającej z art. 190 P.p.s.a. oraz określonej w art. 134 ust. 1 P.p.s.a. zasady niezwiązania Sądu granicami skargi, podniesiona przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczność, iż w poprzednim postępowaniu tut. Sąd poprzestał na ocenie tylko części uchwały i odniósł stwierdzone uchybienia tylko do tej części, z pominięciem badania przestrzegania procedury planistycznej określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obligowała, w ocenie składu orzekającego, do zgromadzenia tego rodzaju dokumentacji, która umożliwiłaby dokonanie powyższej oceny. Jednocześnie, wobec wskazań zawartych w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., przeprowadzona w niniejszym postępowaniu kontrola nie mogła ograniczać się wyłącznie do oceny zakresu wpływu uchybienia polegającego na nieodczekaniu przez Radę Gminy na rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi B. i J. K. na uchwałę Nr XXIII/189/2001 z dnia 28 sierpnia 2001r. Sądowi wiadomym jest ponadto z urzędu, że równolegle toczyło się również postępowanie sądowoadministracyjne we wskazywanej w skardze kasacyjnej sprawie o sygn. akt II SA/Wr 2794/2001 ze skargi E. P. na tę samą uchwałę Rady Gminy Komprachcice Nr XXIII/189/2001 z dnia 28 sierpnia 2001r., którą odrzucono jej pismo uznane za protest, a dotyczące lokalizacji w projekcie planu istniejącej na działce nr G w Polskiej Nowej Wsi stacji paliw. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2004 r. tut. Sąd stwierdził nieważność powyższej uchwały w części odrzucającej protest E. P., uznając, że wniesiony środek nosił znamiona zarzutu. Następnie, w wyniku rozpoznania skargi E. P. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice Nr XVII/121/04 z dnia 23 września 2004r. w sprawie odrzucenia nieuwzględnionego zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zurbanizowanego miejscowości Polska Nowa Wieś, tut. Sąd wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 224/06, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Konkludując, dokonywana w niniejszym postępowaniu przez Sąd kontrola nie mogła ograniczać się wyłącznie do rozważenia wpływu na całość planu uchybień dotyczących błędnej kwalifikacji przez Zarząd Gminy oraz Radę Gminy wniesionych zarzutów oraz nieodczekania na rozpoznanie przez Sąd wniesionych skarg, dotyczących miejscowości Polska Nowa Wieś, ale musiała mieć zakres znacznie szerszy, polegający na przeprowadzeniu analizy całej procedury poprzedzającej uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego pięciu miejscowości wymienionych w tytule zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, przystępując do ponownego rozpatrywania skargi, wezwał Gminę do przedłożenia całości dokumentacji związanej z uchwaleniem planu wsi Dziekaństwo, Domecko, Ochodze, Polska Nowa Wieś i Wawelno. W toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumentacja związana z podjęciem zaskarżonej uchwały była jeszcze czterokrotnie uzupełniana na wezwanie Sądu, który w tym celu odroczył rozprawę w dniu 24 lutego 2009 r. Ostatecznie dokumentacja przedłożona przez Gminę może stanowić podstawę przeprowadzenia oceny prawidłowości procedury planistycznej w zakresie wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały w granicach kognicji sądu administracyjnego i w ramach wyznaczonych oceną prawną zawartą w wyroku Sądu drugiej instancji, od razu podkreślić przyjdzie, że zgodnie z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, co oznacza, że stanowi akt prawa miejscowego. Z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, ostatnio przywołana norma szczególna ma istotny wpływ na dopuszczalność orzekania o stwierdzeniu nieważności tejże uchwały. W kontekście zapisu zawartego w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), określającego zakaz stwierdzania nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, z wyjątkiem sytuacji uchybienia obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego, należy stwierdzić, iż zakaz ustanowiony w omawianym przepisie nie ma zastosowania w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Nie budzi też wątpliwości dopuszczalność i skuteczność wniesienia przez organ nadzoru skargi sądowoadministracyjnej po upływie 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, określonego w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Rozważania o charakterze merytorycznym - w oparciu o dokumentację przedłożoną przez Gminę - należy przeprowadzić na tle przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określającego szczegółowo kolejne etapy postępowania poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym przepisem "Zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:

1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni, składania wniosków do planu,

2) zawiadamia na piśmie o przystąpieniu do sporządzania planu organy właściwe do uzgadniania projektu planu oraz zarząd województwa i powiatu,

2a) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6,

3) występuje o opinie właściwych organów administracji rządowej, stosownie do przedmiotu planu,

4) uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z:

a) organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych,

b) wojewodą, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami rządowymi wpisanymi do wojewódzkiego rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

b1) zarządem województwa, w zakresie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zadaniami samorządu województwa wpisanymi do rejestru, o którym mowa w art. 61 ust. 1,

c) zarządami gmin sąsiednich, jeżeli obszar objęty projektem planu przylega do granic tych gmin lub gdy ustalenia planu mogą naruszać ich interes prawny,

d) zarządem miasta, będącego obowiązkowym związkiem gmin, gdy plan dotyczy gminy położonej na jego obszarze, w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego tego miasta,

e) właściwymi terytorialnie organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, w zakresie ich właściwości,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym zarządem drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu może mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów,

7) przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1, i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1,

8) po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu,

9) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nie uwzględnione protesty i zarzuty, zawiadamiając o tym imiennie zainteresowanych,

10) doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego,

11) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a,

12) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o terminie sesji, na której będzie rozpatrywany projekt planu,

13) przedstawia wojewodzie uchwałę rady gminy wraz z dokumentacją planistyczną w celu oceny zgodności z prawem,

14) kieruje, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, uchwałę rady gminy do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

W tym miejscu należy zaakcentować, że naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia gramatyczna cytowanego zapisu prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. W orzecznictwie oraz doktrynie na tle ostatnio przywołanego przepisu ugruntowany został pogląd, że zapisy dotyczące procedury sporządzania planu są kategoryczne, a klauzula w nim zawarta ma na celu zapewnienie ich bezwzględnego przestrzegania przez organy samorządu lokalnego. Podkreślano, że skoro plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, to obowiązek ścisłego przestrzegania rygorów jego stanowienia jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Ponadto ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania własności, a w rezultacie niejednokrotnie ograniczają prawo własności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1997 r., sygn. akt III RN 21/97, OSNP 1997 nr 22, poz. 492 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 229/05, niepubl.; R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1995, s. 73).

Z przedłożonych w sprawie dowodów wynika, iż o przystąpieniu do sporządzania planu ogłoszono w prasie w dniu 21 lutego 2000r., zakreślając termin składania wniosków do dnia 15 marca 200r. Określony ustawowo w art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym termin 21 dni, liczony z uwzględnieniem dni roboczych, gdyż wyłącznie w takich dniach jest możliwe skorzystanie z uprawnienia przeglądania projektu planu oraz zgłoszenia wniosku w miejscu wskazanym w obwieszczeniu, tj. w siedzibie Gminy, upływał natomiast dopiero w dniu 21 marca 2000r. Odmienna sytuacja zachodzi w odniesieniu do zawiadomienia organów, którym pisma przesłano w dniu 15 lutego 2000r., zachowując wymagany termin. Skrócenie ustawowego terminu stanowi niewątpliwie naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o jakim mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy.

Kolejnym etapem, wynikającym z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jest zawiadomienie na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (lit. a) oraz osób, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu wraz z uzasadnieniem odmowy uwzględnienia wniosku (lit. c). W art. 18 ust. 2 pkt 6 określono z kolei termin wyłożenia projektu planu i prognozy na okres co najmniej 21 dni i ogłoszenie o tym co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem. Taka redakcja unormowań art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 omawianej ustawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustawodawca wyraźnie rozdzielił trzy zasadnicze czynności zarządu gminy. Pierwszą z nich jest imienne zawiadomienie o terminie wyłożenia planu właścicieli i osób, które złożyły nieuwzględnione wnioski do projektu, natomiast kolejną – możliwą do podjęcia dopiero po uzyskaniu zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień – ogłoszenie o terminie wyłożenia planu na co najmniej 7 dni przed wyłożeniem, a następną - wyłożenie planu. Przeprowadzenie powyższych czynności powinno się odbyć w podanej kolejności, zgodnej z art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 2350/00, opubl. OSS 2001, nr 4, poz. 122).Z dokumentacji planistycznej przedłożonej przez Gminę nie wynika, po pierwsze, aby Zarząd wywiązał się z obowiązku określonego w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i by do osób wymienionych w części wstępnej wyroku, które zgłosiły nieuwzględnione bądź częściowo nieuwzględnione wnioski, zostały przesłane imienne zawiadomienia z uzasadnieniem przyczyn nieuwzględnienia wniosku w całości bądź w części. Wprawdzie w aktach znajdują się 4 egzemplarze jednobrzmiących zawiadomień, brak jest jednak dowodów, aby te właśnie pisma zostały w ogóle wysłane i jakim konkretnie osobom, gdyż pisma nie zawierają adresata i brak jest przy nich zwrotnych potwierdzeń odbioru. Z kolei zwrotne potwierdzenia odbioru pism zawiadamiających o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, skierowanych do właścicieli nieruchomości oraz osób, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, datowane są na 22 listopada 2000r., jednak zostały one wysyłane znacznie później, bo w dniach od 28 listopada do 6 grudnia 2000r., co wynika z daty stempla pocztowego. Natomiast termin wyłożenia planu określony został na okres od 2 listopada 2000r. do 31 grudnia 2000r.

W tych warunkach nie może być wątpliwości, że doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 18 ust. 2 pkt. 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro – jak wskazano wyżej – Zarząd powinien najpierw zawiadomić podmioty wymienione w pkt 5 o terminie wyłożenia projektu planu, a następnie, po uzyskaniu zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień, wykonać dyspozycję zawartą w pkt. 6, tzn. ogłosić o terminie wyłożenia i wyłożyć go do publicznego wglądu na 21 dni. Z tego względu skuteczne zawiadomienie o terminie wyłożenia planu nastąpiło nie tylko w trakcie biegu terminu wyłożenia projektu planu, gdyż doręczenia powyższych pism adresatom w poszczególnych miejscowościach miały miejsce w dniach 5-13 grudnia w Wawelnie, w dniach 1-11 grudnia w Polskiej Nowej Wsi, w dniach 4-14 grudnia w Ochodzach, w dniach 30 listopada - 8 grudnia w Dziekaństwie i w dniach 4-18 grudnia w Domecku, na co wskazują daty na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism. Doszło ponadto do naruszenia przewidzianej i sankcjonowanej przez ustawodawcę kolejności procedowania, którym to czynnościom ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przypisała podstawowe znaczenie. Nie można przy tym nie dostrzec, że pierwotne wyłożenie projektu planu miało miejsce w dniach 2-24 listopada 2000r., o czym ogłoszono w prasie w dniu 26 października 2000r., jednak bez wcześniejszego powiadamiania osób uprawnionych, co stanowiło naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarząd Gminy widocznie dążył do sanowania tego błędu, ogłaszając w prasie w dniu 18 listopada 2000r. o przedłużeniu wyłożenia projektu planu do dnia 30 grudnia 2000r. Działanie to należy uznać jednak za nieskuteczne, skoro imienne zawiadomienia do osób zainteresowanych przesłane zostały znacznie później i doręczone już w trakcie biegu terminu wyłożenia projektu planu. Taka praktyka, dotycząca wszystkich miejscowości objętych zaskarżoną uchwałą, narusza niewątpliwie nie tylko literalną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale również wykładnię celowościową tego przepisu, uwzględniającą prawo stron do zapoznania się z treścią projektu planu w okresie 21 dni od dnia jego wyłożenia. Konsekwencją tego jest z kolei zawężenie uprawnienia, jakie w świetle przepisów obowiązującej do dnia 11 lipca 2003 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przysługiwało osobom władającym nieruchomościami objętymi projektem planu, w postaci wniesienia zarzutów i protestów w terminie 14 dni od upływu terminu wyłożenia (art. 18 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1). Powyższe naruszenia procedury planistycznej, ich zakres, mający charakter powszechny, rozciągający się na wszystkie miejscowości oraz skutki, jakie należy im przypisać z mocy art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przesadzają o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie można pominąć również kwestii prawidłowego ustalenia kręgu adresatów zawiadomień o wyłożeniu projektu planu. Z lektury akt wynika, iż pisma w tym przedmiocie zostały skierowane przez Zarząd do osób figurujących w rejestrze gruntów. Wiele z tych pism, na co zwrócił uwagę Prokurator Okręgowy, powróciło z adnotacją poczty o śmierci adresata. Zauważyć należy ponadto, iż niektóre z nich zostały zwrócone z informacją o nowym miejscu zamieszkania adresata, z adnotacją "przebywa w domu opieki" bądź "adresat nieznany" lub "dom niezamieszkały" albo "nie ma takiego numeru". Stwierdzić przyjdzie, że niewątpliwie na etapie uchwalania planu organ prowadzący winien dołożyć wszelkich starań, by wywiązać się z nałożonych nań obowiązków, do jakich należy imienne zawiadomienie osób wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle zaistniałej sytuacji nie sposób nie dostrzec racjonalności ustawodawcy, który nakazał poprzedzić ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu wcześniejszym zawiadomieniem na piśmie określonych podmiotów. Gdyby wszystkie czynności dokonywane były przez Zarząd w przepisanej kolejności, wówczas z treści adnotacji uczynionych przez pocztę organ powziąłby wiadomość o wszelkich wadliwościach zawiadomienia i ewentualnie mógłby je usunąć we własnym zakresie jeszcze przed terminem wyłożenia projektu planu. Zawiadomienia mogłyby również być dostarczane przez pracownika Gminy, co niewątpliwie wpłynęłoby na prawidłowość doręczeń.

Rozpatrzenie wniesionych protestów i zarzutów nastąpiło na posiedzeniu Zarządu Gminy Komprachcice w dniach 28 i 29 marca 2001r., a zatem z uchybieniem określonego w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym 1-miesięcznego terminu biegnącego od upływu terminów na wnoszenie zarzutów i protestów, wynoszących 14 dni od wyłożenia projektu planu. Wskazany 1-miesięczny termin należy uznać za instrukcyjny, którego uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. W aktach będących w posiadaniu Sądu brak jest natomiast kompletu pism zawierających protesty i zarzuty rozpatrywane przez Zarząd na tym posiedzeniu.

Po rozpatrzeniu protestów i zarzutów do projektu planu Zarząd pismami z dnia 21 maja 2001r. poinformował osoby, które wniosły zarzuty i protesty o swoim stanowisku w tym zakresie i o ponownym wyłożeniu projektów planów w nowej edycji na okres od 25 maja do 25 czerwca 2001r. Komunikat prasowy zamieszczono w dniu 15 maja 2001r. W aktach przedłożonych Sądowi brak jest dowodów doręczeń adresatom pism z dnia 21 maja 2001r. Poza tym, działanie Zarządu Gminy sugeruje, iż po uwzględnieniu wniesionych protestów i zarzutów organ gminy zmierzał do powtórzenia procedury wyłożenia projektu planu w nowym kształcie. Powtórzono jednak wyłącznie procedurę określoną w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i to w odniesieniu do wybranej, wąskiej grupy osób, bezpodstawnie pomijając obowiązek wynikający z pkt 3-5 tego przepisu, poprzez niezawiadomienie wszystkich podmiotów tam wymienionych, a w szczególności wszystkich pozostałych właścicieli władających nieruchomościami objętymi projektem planu, jak również niewystąpienie o uzgodnienie i opinie do organów i jednostek określonych w art. 18 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy. Zwrócić trzeba w tym miejscu uwagę, że użyty w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "zawiadamia na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wymogu tego nie spełnia ogłoszenie w miejscowej prasie oraz obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż stanowi to kolejną z czynności wymienionych w powołanym przepisie, które muszą być dokonywane ściśle według określonej tą regulacją chronologii. Brak zawiadomienia stron o wyłożeniu projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego pozbawia natomiast właściwe podmioty pełnej możliwości obrony swoich praw, co nie może być w żadnym wypadku akceptowane z punktu widzenia praworządności. W związku ze wskazywanym już wielokrotnie obowiązkiem zachowania kolejności czynności określonych w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oczywistym jest, że wystąpienie o opinie i uzgodnienia do organów wymienionych w pkt 3 i 4 tego przepisu winno nastąpić przed wyłożeniem projektu planu. Wskazać przyjdzie również, że zgodnie z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w razie stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności o których mowa w art. 18 ust. 2 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zgodzić należy się z poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przepis ten ma zastosowanie również do zarządu gminy, jeśli to ten organ dokonuje zmian w projekcie planu przed przedstawieniem do uchwalenia radzie, a wprowadzenie zmian w projekcie planu miejscowego po jego wyłożeniu do publicznego wglądu i uchwalenie planu miejscowego w nowym kształcie, bez ponowienia etapów postępowania planistycznego w niezbędnym zakresie (art. 18 ust. 2 pkt 3-6), jest jednoznaczne z niedopuszczalnym zakwestionowaniem wcześniejszych ustaleń i wyeliminowaniem z tej procedury uprawnionych podmiotów, które prowadzi do kwalifikowanego naruszenia określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym trybu postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 6/07, System Informacji Prawnej Lex nr 297191). Jak wynika z przedłożonych dowodów, Zarząd Gminy Komprachcice przedłożył wprawdzie projekty miejscowych planów do zaopiniowania organom, jednak uczynił to już po upływie terminu wyłożenia projektu planu określonego w komunikacie prasowym, a nie przed jego wyłożeniem, o czym świadczą daty prezentaty na poszczególnych pismach, potwierdzone również w treści pism tych organów, zawierających stanowisko w sprawie uzgodnienia i opinii. Uzgodnienia dokonane zostały zatem już po wyłożeniu planu. Ta zmiana kolejności, tak samo jak i pominięcie obowiązku pisemnego zawiadomienia wszystkich osób władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, stanowią niedopuszczalne naruszenie trybu postępowania, będąc wadą kwalifikowaną w świetle art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W dokumentacji będącej w dyspozycji Sądu brak jest pisemnych zawiadomień o terminie sesji Rady Gminy w sprawie rozpatrywania nieuwzględnionych zarzutów i protestów. W aktach zalega natomiast projekt zawiadomienia o sesji w dniu 27 i 28 sierpnia 2001r. wraz z wykazem wniesionych protestów i zarzutów z poszczególnych miejscowości wymagających rozpatrzenia przez Radę. Wykaz ten nie uwzględnia jednak wszystkich osób, których protesty, złożono po pierwszym wyłożeniu projektu planu, a które zostały rozpatrzone negatywnie przez Zarząd na posiedzeniu w dniach 28-29 marca 2001r., co wynika z protokołu nr 95-96/2001. Dotyczy to protestów K. Ś. i P. K. z miejscowości Domecko, J. G. z miejscowości Ochodze, G. M. z miejscowości Dziekaństwo, M. i D. G. z Wawelna, A. D., P. i H. G., R. i A. K. oraz R. K. z Polskiej Nowej Wsi, a także L. W. z miejscowości Ochodze, którego protest rozpatrzony został negatywnie przez Zarząd jako zarzut. Brak jest jakichkolwiek zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień. Obowiązek imiennego zawiadamiania zainteresowanych o terminie sesji, na której rada gminy rozpatrzy nieuwzględnione protesty i zarzuty, istnieje niezależnie od tego, że o fakcie tym informuje się przez ogłoszenia w miejscowej prasie, obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Zawiadomienie zainteresowanych winno nastąpić co najmniej na 7 dni przed sesją (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1998, sygn. akt IV SA 1268/98 oraz z dnia 6 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2236/97, opubl. Lex nr 43678 i nr 43840). Nawet gdyby przyjąć, że o sesji Rady Gminy w dniach 27 i 28 sierpnia 2001r. zawiadomiono osoby wskazane w wykazie, to jednak nie zawiadomiono wymienionych wyżej osób, których zarzuty i protesty zostały negatywnie rozpatrzone przez Zarząd po pierwszym wyłożeniu projektu planu, co stanowi naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawierającym wyraźny zapis o obowiązku imiennego zawiadomienia zainteresowanych o terminie sesji rady, poza ogłoszeniem w sposób określony w pkt 1, tj. w drodze komunikatu prasowego, przez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Na sesji Rady Gminy w dniu 28 sierpnia 2001r. rozpatrzono nieuwzględnione protesty i zarzuty z poszczególnych miejscowości, z tym, że nie rozpatrzono protestów oraz zarzutu wniesionych po pierwszym wyłożeniu projektu planu wymienionych wyżej osób, które zostały przez Zarząd rozpatrzone negatywnie, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego przepisu obowiązkiem zarządu gminy było rozpatrzenie zgłoszonych protestów i zarzutów i następnie przedstawienie do rozstrzygnięcia radzie gminy tych spośród nich, które nie zostały uwzględnione. Ostatecznie o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów i protestów decyduje rada gminy. Z uwagi na fakt dwukrotnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu należy przyjąć, że po pierwszym wyłożeniu dokonano zmian w projekcie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 4194/01, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), istotne znaczenie ma w tym przypadku zarzut wniesiony po ostatnim wyłożeniu, gdyż dotyczy on projektu planu w ostatecznej wersji. Jeżeli jednak pomiędzy pierwszym a drugim wyłożeniem projektu planu w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie dokonano w projekcie istotnych zmian, poprzedni zarzut może być nadal aktualny.

Kolejną dostrzeżoną przez Sąd istotną wadą procedury planistycznej, zakończonej zaskarżoną uchwałą, jest podjęcie jej przed rozpatrzeniem skutecznie wniesionych skarg sądowoadministracyjnych odrzucających zarzuty. Zauważyć należy, iż w świetle przepisów art. 35 ust. 1 i 38 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej uchwały, skarga wnoszona była bezpośrednio do sądu, który następnie przesyłał jej odpis organowi. Z tego względu Gmina mogła powziąć wiadomość o wniesionych skargach dopiero po otrzymaniu odpisów skarg, co miało miejsce już po podjęciu zaskarżonej uchwały. Opisany wyżej bezpośredni tryb wnoszenia skarg do sądu niewątpliwie przedłużał postępowanie, stąd aktualnie został zastąpiony trybem pośrednim. Ta okoliczność nie może mieć jednak wpływu na ocenę, że do podjęcia zaskarżonej uchwały doszło z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obligującego zarząd do przedstawienie radzie gminy projektu planu uwzględniającego orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Podkreślić należy, że w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, w której zarzuty wniesione przez B. i J. K. oraz przez E. P. wadliwie zakwalifikowane zostały zarówno przez Zarząd Gminy jak i przez Radę jako protesty, które odrzucono uchwałą Nr XXIII/189/2001 z dnia 28 sierpnia 2001r., natomiast w wyniku wniesionych skarg tut. Sąd wyrokami z dnia 6 kwietnia 2004 r. uznał, iż zaskarżona uchwała, pomimo użycia w niej sformułowania wskazującego na odrzucenie protestów, zawierała w istocie rozstrzygnięcia o zarzutach, czyli o odrzuceniu tych zarzutów, niedopuszczalne było podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia planu przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skarg na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutów. W tych okolicznościach odmienne działanie Rady nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co z mocy art. 27 ust. 1 tej ustawy skutkuje nieważnością uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko w tej kwestii jest utrwalone w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 1999, sygn. akt II SA/Gd 1627/98, opubl. ONSA 2000, nr 4, poz. 144 oraz z dnia 17 grudnia 2001, sygn. akt II SA/Kr 2335/01).

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności oraz rozważania faktyczne i prawne, w ocenie składu orzekającego, w toku procedury planistycznej zakończonej zaskarżoną uchwałą doszło do wielu istotnych uchybień, którym nie można jednak przypisać charakteru jednostkowego, odnoszącego się jedynie do niektórych nieruchomości, jak to wywodzi Rada, ale należy uznać, iż mają one charakter generalny, dotyczący wszystkich miejscowości objętych uchwalonym planem. Ponadto były to tego typu naruszenia procedury planistycznej określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które wyczerpywały normę z art. 27 ust. 1 tej ustawy. W tym miejscu zaznaczyć należy, że na tle ostatnio przywołanego przepisu w orzecznictwie wskazuje się wprost, iż wynikające z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązanie nie pozostawia ani organom nadzorczym ani sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest stwierdzenie istnienia naruszenia, by uchwała bądź odpowiednia jej część stawała się w odpowiednim zakresie nieważna z mocy prawa. Żadne względy celowościowe nie mogą zatem naruszać wykładni gramatycznej oraz systemowej przepisu art. 18 ust. 2 i art. 27 ust. 1 (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1997 r., sygn. akt III RN 21/97, OSNP 1997 nr 22, poz. 492 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 229/05, niepubl.).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, stąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.