Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 68/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 189f par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. kwotę 570 zł (pięćset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok 2019 po terminie wskazanym w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9 n ust. 1, ust. 6, ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm., zwanej dalej także "u.c.p.g.").

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] marca 2021 r. (k. 1 akt adm.)Wójt Gminy R. - w związku ze złożeniem w dniu [...] marca 2021 r. sprawozdania za rok 2019 - wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec P. ul. [...], [...], w sprawie naliczenia kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za rok 2019, po terminie wskazanym w art. 12a ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 5 akt adm.) P. O., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. (zwany dalej także "Skarżącym") wskazał, że w jego ocenie wszczęte postępowanie administracyjne jest nieuzasadnione, gdyż na Skarżącym nie ciążył obowiązek składania sprawozdania zerowego, albowiem nigdy nie odbierał odpadów komunalnych na terenie przedmiotowej gminy. W konsekwencji nie może być na niego nałożona sankcja za delikt administracyjny określony w art. 9x ust. 1 pkt. 5 u.c.p.g. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej Skarżący podniósł, że jeżeli uznać należałoby, iż Skarżący powinien był złożyć stosowne sprawozdanie i organ nałożyłby na Skarżącego karę administracyjną, to najbardziej adekwatnym byłoby odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1) k.p.a. Dodatkowo Skarżący sformułował wniosek o umorzenie w całości ewentualnie nałożonej kary administracyjnej na podstawie art. 9zf u.u.c.i.p.w.g. w zw. z art. 67a § 1 pkt 3) ustawy Ordynacja podatkowa. Skarżący zwrócił także uwagę na przepisy szczególe wprowadzone na czas trwania stanu epidemicznego na terytorium RP w ustawie z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875).

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], Wójt Gminy R. (zwany także "Wójtem") wymierzył firmie P. ul. [...], [...], administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych [...]) za przekazanie sprawozdania za rok 2019, o którym mowa w art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.), po terminie wskazanym w art. 12a ust.1 wyżej powołanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W podstawie rozstrzygnięcia przywołano art. 104 § 1 i § 2 oraz 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej także jako "k.p.a.") w związku z art. 9x ust. 1 pkt 5 oraz art. 9zb ust. 1, art. 9 zd ust. 1 i art. 9 zf ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm., zwanej dalej także "u.u.c.i.p.w.g.").

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. P. O., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. (zwany dalej także "Skarżącym") wniósł odwołanie od decyzji Wójta z dnia [...] maja 2021 r., zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., art. 67a § 1 pkt 3 ustawy - Ordynacja podatkowa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 1 pkt 5 oraz art 9n ust. 6 u.c.p.g. oraz art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255).

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i w tym zakresie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej także "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] maja 2021 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, cytując art. 9n ust. 1, art. 9n ust. 6, art. 9n ust. 7, art. 9x ust. 1 pkt 5 u.u.c.i.p.w.g., że jedyną przesłanką nałożenia kary jest złożenie sprawozdania po terminie (niezależnie od powodów), przy czym wielkość opóźnienia decyduje o wysokości kary, a w analizowanym przypadku sam fakt złożenia sprawozdania z opóźnieniem podobnie jak wielkość opóźnienia są w zasadzie niesporne. Za chybione Kolegium uznało także zarzuty dotyczące nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ocenie Kolegium, stan faktyczny sprawy jest jasny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a tak samo nie budziło wątpliwości uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnoszące się do istotnych faktów. Dodano, że organ ma prawo opierać się na faktach znanych mu z urzędu (a takim jest złożenie sprawozdania z określoną datą) i nie musi się w takim wypadku powoływać na konkretne dowody ani dokonywać ich oceny. Zauważono, że możliwości miarkowania kary nie można także wywieść z przepisów działu IVA k.p.a., gdyż zadaniem Kolegium uregulowanie w ustawie szczególnej przesłanki wymiaru analizowanej kary wyklucza możliwość sięgnięcia po dyrektywy z art. 189d k.p.a. Kolegium uznało także, że brak było podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Organ wyjaśnił, że w świetle przepisu art. 189 f §1 pkt 1 k.p.a. byłoby to możliwe w razie jednoczesnego spełnienia dwóch warunków, tj.: znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa przez stronę. Tymczasem, w ocenie Kolegium, po pierwsze, trudno byłoby uznać, że spóźnione złożenie wymaganego sprawozdania (stanowiącego podstawę późniejszego sprawozdania zbiorczego, składanego przez Gminę) ma znikomą wagę, a po drugie - niewykonalne jest naprawienie uchybienia polegającego na spóźnionym dokonaniu jakiejś czynności "(nie sposób cofnąć czasu)".

Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. P. O., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. , wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9x ust. 1 pkt 5 oraz art. 9n ust. 6 u.c.p.g. oraz art. 15zzzzzn2 ust 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255);.

W skardze podniesiono tez zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art 80 k.p.a. i art 107 § 3 k.p.a.;art. 7a § 1 k.p.a, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastawanie, mimo złożenia takiego wniosku przez Skarżącego i spełnienia ustawowych przesłanek do jego zastosowania, a tym samym nie odstąpienia od wymierzania kary administracyjnej; oraz art. 67a § 1 pkt 3 ustawy – Ordynacja podatkowa poprzez jego niezastawanie, mimo złożenia takiego wniosku przez Skarżącego i spełnienia ustawowych przesłanek do jego zastosowania, a tym samym nie umorzenia w całości wymierzonej kary administracyjnej;

Żądaniem skargi objęto uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także uzupełniająco wskazując, że w rozpatrywanym stanie faktycznym nie będzie miał również zastosowania art. 15 zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej k.p.a.) oraz ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U.z 2021 r. poz. 888 - dalej u.c.p.g.).

Na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Stosownie bowiem do art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania rocznych sprawozdań, które – na podstawie art. 9n ust. 7 u.c.p.g. - przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1 i art. 9nb ust. 1, przekazać należało w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. (art. 12a ust. 1 u.c.p.g.).

Jak wynika z akt sprawy Skarżący sprawozdanie, o którym mowa powyżej, w złożył w dniu [...] marca 2021 r., a więc [...] dni po terminie, o którym mowa w art. 12a ust. 1 u.c.p.g. Przy czym Skarżący po upływie terminu złożył sprawozdanie zerowe akcentując, że nigdy nie odbierał odpadów komunalnych na terenie gminy R., i jedynie z daleko posuniętej ostrożności złożył sprawozdanie zerowe, wskazując, że brak złożenia w terminie sprawozdania zerowego nie miał żadnego wpływu na funkcjonowanie organu.

W ocenie Sądu, rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji całkowicie pominął, a organ II instancji w istocie a priori odrzucił możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w rozpatrywanym przypadku. W tej sytuacji decyzje obydwu instancji jako wydane z naruszeniem przepisów prawa należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi I instancji, bowiem stanowisko organów nie wyczerpywało ich obowiązków jurysdykcyjnych wynikających z istoty administracyjnych kar pieniężnych, uregulowanych zasadniczo w przepisach k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, gdy Skarżący samodzielnie wystąpił z wnioskiem o odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, opowiada się za stosowaniem przepisów k.p.a. dotyczących administracyjnych kar pieniężnych w wypadku, gdy przepisy u.c.p.g. oraz przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają regulacji znajdujących się w dziale IVa k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 10 czerwca 2020 r. II OSK 3509/19, z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 943/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., II SA/Kr 791/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 2261/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 stycznia 2022 r., II SA/Gd 549/21, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zagadnienie regulacji kodeksowej dotyczącej administracyjnych kar pieniężnych było przedmiotem analizy judykatury, co przejrzyście przedstawiono w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r. sygn. II SA/Gd 717/21. Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym stanowisko to podziela i przyjmuje za swoje wskazując, że regulacja kodeksowa dotycząca administracyjnych kar pieniężnych ma charakter subsydiarny względem przepisów szczególnych niezawierających regulacji objętych zakresem art. 189a § 2 k.p.a., w tym m.in. dotyczących odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenia pouczenia.

W odniesieniu do orzeczonej w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, wskazać należy, że przepis ten w sposób wyraźny unormował wyłącznie wysokość kary określając jej wymiar za każdy dzień opóźnienia oraz górną jej granicę. Analiza całokształtu przepisów u.c.p.g. odnoszących się do tego rodzaju kar nie pozwala na stwierdzenie, aby kwestia odstąpienia od nałożenia tej kary została przez ustawodawcę w jakikolwiek sposób uregulowana. Dział III Ordynacji podatkowej również nie zawiera uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Brak wskazania przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. w hipotezie normy zawartej w art. 9zc ust. 1 u.c.p.g. nie świadczy także o braku woli ustawodawcy stosowania instytucji odstąpienia do wskazanego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej. Podobnie charakter kary administracyjnej z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. jako kary stałej, o wysokości określonej za każdy dzień opóźnienia, nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu instytucji odstąpienia z art. 189f § 1 k.p.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że odstąpienie od nałożenia kary znajduje zastosowanie nie tylko do kar względnie oznaczonych, ale również do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych, stanowiąc dla nich jedyny środek łagodzący odpowiedzialność administracyjną o charakterze sankcyjnym. Nie wyklucza się również uwzględnienia okoliczności zaprzestania naruszenia w odniesieniu do tzw. deliktów wieloczynowych, deliktów trwałych oraz deliktów popełnianych z zaniechania (zob. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018, s. 56).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie organy miały obowiązek zweryfikowania przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary zawartych w art. 189f § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że organ administracji nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym i jest zobligowany do weryfikacji okoliczności sprawy pod kątem zastosowania powyższych przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Organ winien działać w tym zakresie z urzędu, nie czekając na wniosek strony. Zobowiązanie organu do poczynienia ustaleń istotnych z punktu widzenia normy art. 189f § 1 k.p.a. i rozpoznania sprawy kary administracyjnej co istoty jest tym większe, gdy z wnioskiem o odstąpienie od wymierzenia kary występuje podmiot zobowiązany do terminowego złożenia sprawozdania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Okoliczności wskazywane przez Skarżącego winny były stanowić impuls dla organu do poczynienia szczegółowych ustaleń w zakresie okoliczności umożliwiających zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. Temu obowiązkowi orzekające w sprawie organy uchybiły.

Pomimo złożonego, w reakcji na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wniosku o odstąpienie od wymierzenia kary (pismo z dnia [...] kwietnia 2021 r. – k. 8 akt adm.) w żaden sposób ocenie zasadności odstąpienia od wymierzenia kary wyrazu nie dał organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej brak jakiegokolwiek odniesienia do treści tego wniosku. Z kolegi organ II instancji, jakkolwiek formalnie dał wyraz swoim rozważaniom w tym zakresie, to w istocie odrzucił możliwość odstąpienia od wymierzenia kary wskazując, że "nie sposób cofnąć czasu", a sprawozdanie Skarżącego stanowiło podstawę późniejszego zbiorczego sprawozdania składanego przez Gminę.

Akceptacja uzasadnienia Kolegium oznaczałaby, że odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. byłoby w istocie regulacją martwą. Niezależnie bowiem od skali naruszenia, (czy było ono jednorazowe, strona nie uzyskała z tego tytułu żadnych korzyści i sama, bez wezwania, dopełniła obowiązku w późniejszym) przypisywana takiemu naruszeniu przez Kolegium waga, zawsze wyższa od znikomej, w każdym przypadku wykluczałaby możliwość zastosowania. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Ustawodawca nie określił wyraźnie, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie "wagi naruszenia prawa". Zagadnienie to było jednak przedmiotem analizy judykatury i doktryny, co przejrzyście przedstawił WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] marca 2022 r. sygn. III SA/Po [...]. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela i przyjmuje za swoje stwierdzając, że stosownych wskazówek dostarcza regulacja art. 189d pkt 1 k.p.a., w myśl której wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę "wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia". Na tle tej regulacji w doktrynie trafnie zauważa się, że uwzględnienie przez organ wagi i okoliczności naruszenia prawa przez stronę, wymaga ustalenia istoty i specyfiki obowiązku, który został naruszony, a także sposobu i zakresu oraz warunków, w których doszło do jego naruszenia. Organ powinien więc dokonywać swoistej "wyceny" stopnia ingerencji w określone dobro (lub dobra) chronione, która musi uwzględniać: 1) charakter dobra chronionego; 2) zakres i dolegliwość wprowadzonych ograniczeń w korzystaniu z niego, a na końcu 3) sposób i zakres ingerencji w dobro chronione przez adresata obowiązku polegającego na działaniu bądź powstrzymaniu się od określonych działań. Ten ostatni element wymaga dodatkowo dokonania przez organ wszechstronnej oceny okoliczności, w jakich doszło do naruszenia prawa przez stronę. Zarazem organ zobowiązany jest dokonać tej oceny w kontekście wartości wskazanych przez szczegółowe dyrektywy określone w art. 189d pkt 1 k.p.a., do których ustawodawca zalicza obowiązki działania bądź zaniechania, realizujące potrzebę ochrony: 1) życia lub zdrowia, 2) mienia w znacznych rozmiarach, 3) ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz 4) czas trwania tego naruszenia (por. R. Suwaj, Zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, Warszawa 2021, ss. 182-184). Nie ulega przy tym wątpliwości, że wspomniany wyżej "ważny interes publiczny" należy każdorazowo identyfikować przede wszystkim w oparciu o odnośne regulacje prawa materialnego (choć w nich interes ten nie zawsze jest wyrażany przez ustawodawcę wprost).

Przyjmuje się też, że oceniając, czy w danej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem o znikomej wadze, można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji k.p.a., "Samorząd Terytorialny" 2018, nr 6, ss. 23-32). Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2021 r. poz. 2345, z późn. zm.) przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, a także postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia. W piśmiennictwie wskazuje się również, że oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego", należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 k.p.a. (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska i in., Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, uw. 5 do art. 189d). Jeszcze inny pogląd nakazuje przy ocenie wagi naruszenia prawa kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując, że jeżeli konkretne naruszenie prawa:

– wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych – to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna;

– wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych – to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna;

– wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło – to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. A. Cebera i G.J. Firlus [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, uw. 4a do art. 189f).

W badanej sprawie zabrakło jakichkolwiek ustaleń i rozważań w tym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że na podstawie akt sprawy można wnioskować, że to złożenie przez Skarżącego w dniu [...] marca 2021 r. spóźnionego sprawozdania stanowiło impuls do wszczęcia w dniu [...] marca 2021 r. postępowania w sprawie wymierzenia mu kary. Organ I instancji nie wskazał, na żadne okoliczności, które wykluczałyby odstąpienie od wymierzenia kary, natomiast organ II instancji powołał się na fakty charakteryzujące każdy przypadek przekazania po terminie sprawozdania przez podmiot odbierający odpady komunalne (spóźnione złożenie sprawozdania stanowiącego podstawę późniejszego sprawozdania zbiorczego składanego przez Gminę oraz "brak możliwości cofnięcia czasu").

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że organy obu instancji nie rozpoznały istoty sprawy i nie poczyniły ustaleń niezbędnych do weryfikacji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, w myśl art. 189f k.p.a., co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie istnienia przesłanek zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i nie rozstrzygnęły o istocie sprawy przedwcześnie stosując przepisy u.c.p.g. umożliwiające wymierzenie kary administracyjnej.

W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] maja 2021 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu, stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności organy zobowiązane będą do poczynienia ustaleń faktycznych umożliwiających weryfikację przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189f k.p.a., uwzględniając, przy ocenie wagi naruszenia, rodzaj i charakter naruszonego dobra, cel obowiązków sprawozdawczych podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, rozmiar wyrządzonej lub grożącej szkody, okoliczności popełnienia czynu, a także okoliczności związane z zaprzestaniem naruszenia prawa przez Skarżącego. Poczynione ustalenia i wnioski organy odzwierciedlą w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe zabiegi są niezbędne do tego, aby zrealizować założony przez ustawodawcę cel wprowadzenia ogólnych przepisów dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, którym było złagodzenie automatyzmu nakładania kar oraz uwzględnienie okoliczności danej sprawy, po to, aby kary były sprawiedliwe, adekwatne do wagi naruszenia i odpowiadające celom, dla których są stosowane.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wpis sądowy od skargi.