Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 393/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant Starszy specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi [...] "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji oddala skargę całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a), po rozpatrzeniu odwołania A we W. (dalej zwany również jako: skarżący, stowarzyszenie, beneficjent) utrzymało decyzję Marszałka Województwa D. z [...] marca 2018 r., nakazującą skarżącemu zwrot dotacji w kwocie [...] zł pobranej w nadmiernej wysokości udzieloną przez Województwo D. na podstawie umowy nr [...], zawartej [...] czerwca 2015 r. wraz z należnymi odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Marszałek Województwa D. wskazał na znaczne zmniejszenie przez Beneficjenta, w stosunku do zapisów umowy dotacyjnej, całkowitego kosztu zadania - z przyjętych przez strony umowy [...] zł na [...]zł, wykazanych w końcowym sprawozdaniu przez Stowarzyszenie. Wskazano ponadto, że częściowo są to koszty niekwalifikowane, tj.: wypłata gotówkowa nagród, w wysokości [...] zł, koszty przejazdu dwóch wolontariuszy na trasie W.-W., na kwotę [...] zł oraz przekraczające limit 10% kosztów całkowitych zadania koszty osobowe administracji i obsługi w kwocie [...] zł. Całkowity koszt zadania, zdaniem organu, wyniósł zatem [...] zł, w tym ze środków dotacji z budżetu Województwa D. [...] zł, gdyż Beneficjent zwrócił w dniu [...] grudnia 2015 r. na rachunek Dotującego kwotę [...] zł. Zgodnie natomiast z zapisem § 3 ust. 5 umowy dotacyjnej suma środków finansowych własnych organizacji i z innych źródeł nie mogła się zmniejszyć, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce, bez jednoczesnego zawnioskowania przez Beneficjenta o ewentualne odstąpienie od umowy. W związku z tym, w ocenie organu, przyznana przez Województwo kwota dotacji nie była niezbędna na dofinansowanie realizowanego zadania, a Stowarzyszenie było zobowiązane wykonać je ze środków własnych i innych źródeł.

Ponadto, w opinii Marszałka WD, beneficjent nie osiągnął zakładanego celu zadania, które przewidywało udział w dotowanym festiwalu, celem prezentacji dorobku artystycznego, 40 beneficjentów z terenu D. Ś. Z dokumentów przedłożonych przez Stowarzyszenie wynika natomiast, że 30 uczestników festiwalu pochodziło z innych województw. Zadanie nie zostało zatem zrealizowane zgodnie z umową dotacyjną, co uzasadnia żądanie zwrotu przyznanej kwoty dotacji jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ pierwszej instancji, odnosząc się do złożonego w toku postępowania przez Stronę wniosku o jego zawieszenie z uwagi na prowadzone równoległe postępowania przed PFRON, wskazał że okoliczność ta nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odwołaniu z dnia [...] marca 2018 r. od decyzji Marszałka Województwa D. strona wskazała, że rozdysponowanie środków pochodzących z dotacji nastąpiło zgodnie z zawartą umową. Koszty, na które skarżąca potrzebowała środki zostały wskazane na etapie składania oferty, w konsekwencji czego została zawarta umowa. Jednocześnie beneficjenta łączyła umowa o finansowanie z PFRON. W związku z powyższym rozliczenia przedkładane w obu instytucjach musiały być jednolite. Obecnie toczy się postępowanie z udziałem PFRON, zmierzające do wyjaśnienia, czy należy uznać wykazany dodatkowo wkład własny osobowy niefinansowy, co ma zasadniczy wpływ na całkowity koszt realizacji zadania. W ocenie skarżącej kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne dla przedmiotowej sprawy. Jednocześnie skarżąca wskazała, że oferta stanowiąca integralną część umowy, jednoznacznie charakteryzuje grupę adresatów zadania, tj. że są to osoby niewidome i niedowidzące głównie z terenu D. Ś. i okolic. Ponadto oferta zawiera informację, że zadanie jest kierowane do osób, których miejsce zamieszkania lub zameldowania znajduje się na terenie powyżej dwóch powiatów województwa dolnośląskiego. W ocenie stowarzyszenia wszystkie ww. przesłanki zostały spełnione.

Skarżący nie zgodził się również z nieuwzględnieniem kosztu dojazdu wolontariuszy na trasie W.-W. w kwocie [...] zł wskazując, że było to przewidziane w umowie. Natomiast wynagrodzenie beneficjentów-uczestników festiwalu nastąpiło bez udziału środków Województwa D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreśliło, że po szczegółowym przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz rozważeniu argumentów podniesionych w odwołaniu, w świetle przywołanych powyżej przepisów prawa, wskazało, że udzielona A dotacja celowa, na wsparcie realizacji zadania określonego umową z dnia [...] czerwca 2015 r., została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, co obliguje Beneficjenta do jej zwrotu, wraz z odsetkami. Okoliczności faktyczne i prawne rozpatrywanej sprawy świadczą ponadto o jej pobraniu w nadmiernej wysokości, co dodatkowo uzasadnia żądanie zwrotu przyznanej przez Województwo D. kwoty wsparcia. Zdaniem SKO Strona nie wykonała zadania zgodnie z podpisaną umową i stanowiącą jej integralną część własną ofertą. Cel zadania, na które zostały wypłacone środki dotacji z budżetu Województwa D., obejmujący organizację festiwalu "[...] r." dla utalentowanych wokalnie osób niesłyszących lub niedosłyszących zamieszkujących (zameldowanych) co najmniej 2 powiaty województwa dolnośląskiego, nie został tym samym zrealizowany, co stanowiło podstawę przyjęcia, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i jako taka winna zostać zwrócono do budżetu Województwa D. Kolegium nie przychyliło się do podniesionych w odwołaniu w tym aspekcie twierdzeń strony jakoby wszystkie wynikające z umowy przesłanki określające docelową grupę beneficjentów zostały spełnione. Zdaniem SKO żądanie zwrotu dotacji nie wynika z rzekomo ujawnionych na obecnym etapie, co sugeruje odwołująca się strona, rozbieżności pomiędzy zapisami umowy a dokumentacją konkursową, lecz z faktu niewykonania przez beneficjenta dotowanego zadania, zgodnie z jasno określonymi zapisami tejże umowy i celem, któremu miało ono służyć.

Niezależnie od wskazanej powyżej okoliczności rzutującej, w pierwszym rzędzie na zasadność zwrotu pobranej przez Stowarzyszenie dotacji, SKO podkreśliło, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że dotacja została pobrana jednocześnie w nadmiernej wysokości, ze względu na niedopuszczone umową dotacyjną obniżenie przez beneficjenta całkowitych kosztów realizacji dotowanego zadania. Organ odwoławczy wskazał, że dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości, ze względu na niedopuszczone umową dotacyjną obniżenie przez beneficjenta całkowitych kosztów realizacji zadania. Ponadto, jak wskazało Kolegium, nagrody pieniężne zostały w ogłoszeniu o konkursie wprost określone jako koszty niekwalifikowane. Niezależenie czy wydatki na ten cel zostałyby pokryte ze środków własnych, czy z dotacji, to nie mogłyby zostać uznane za kwalifikowane. Jednocześnie organ I instancji zasadnie wyłączył część wydatkowaną na pokrycie kosztów osobowych administracji i obsługi zadania, która przekroczyła zastrzeżony w ogłoszeniu o konkursie limit 10% sumy kosztów poniesionych z dotacji, wkładu własnego finansowego i osobowego. Skoro zaś wykazany przez skarżącą w sprawozdaniu koszt realizacji zadania to kwota [...] zł, a poniesione koszty na wydatki osobowe administracji wyniosły [...] zł to przekroczyły one wskazany limit.

Kolegium przychyliło się jednak do zarzutu o bezpodstawności podważenia poniesionych kosztów przez wolontariuszy na trasie W.-W. w kwocie [...] zł jako niezgodnego z umową. W ocenie Kolegium wydatek związany był z realizowanym zadaniem, był niezbędny do jego wykonania, został uwzględniony w kosztorysie zadania, odzwierciedla koszty rzeczywiste, a cena nie odbiega od warunków rynkowych tego rodzaju usług, został poniesiony w uprawnionym okresie i poparty właściwym dowodem księgowym. W związku z powyższym wydatek ten spełnił zdaniem Kolegium przesłanki do uznania go za koszt kwalifikowany.

Odnosząc się do kwestii odmowy zawieszenia postępowania przez organ I instancji Kolegium wskazało, że toczące się postępowanie z udziałem PFRON w żaden sposób nie warunkuje podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu dotacji ze środków Województwa D. i nie stanowi zagadnienia wstępnego.

Z powyższą decyzją strona nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., zarzucając temu rozstrzygnięciu:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

2. art. 8 k.p.a. poprzez tolerowanie naruszenie przepisów prawa materialnego procesowego, co ma negatywny wpływ na pogłębianie zaufania obywateli do organów,

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji do faktu, że skarżący nie ma możliwości złożenia korekty sprawozdania z wykonania zadania wykazującej, że całkowity koszt zadania nie zmniejszył się, co nie pozostaje bez wpływu na ocenę realizacji zadania pod kątem finansowym,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869, dalej: u.f.p.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący pobrał dotację w nadmiernej wysokości, pobrał ją nienależnie i wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem.

Mając na uwadze powyższe strona wniosła o uchylenie w całości skarżonej decyzji organu II instancji i oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa D.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało stanowisko zawarte w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przedmiotem sprawy jest zwrot dotacji przyznanej w 2015 r. A, na wsparcie realizacji zadania publicznego pn. "[...] r.", uznanych za pobrane nienależnie oraz wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest wyjaśnienie, czy środki przeznaczone na postawie umowy z [...] czerwca 2015 r. zawartej pomiędzy Województwem D., a A zostały wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem, na jakie zostały udzielone oraz , czy zostały wydatkowane w nadmiernej wysokości.

Rozstrzygając zaistniały spór w pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 221 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz.869, dalej u.f.p.) podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Zgodnie zaś z ust. 2 ww. przepisu zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1. Zgodnie z ust. 3 ww. przepisu, umowa, o której mowa w ust. 2, powinna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale.

Tak więc w rozpoznawanej sprawie dotacja została udzielona na podstawie ustawy z 24 kwietnia 20003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z z 2019 r. poz. 688, dalej: ustawa ). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy Organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, ogłasza otwarty konkurs ofert. Termin do składania ofert nie może być krótszy niż 21 dni od dnia ukazania się ostatniego ogłoszenia, o którym mowa w ust. 3. W myśl natomiast ust. 2 art 3 Ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o:

1) rodzaju zadania;

2) wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania;

3) zasadach przyznawania dotacji;

4) terminach i warunkach realizacji zadania;

5) terminie składania ofert;

6) trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert;

7) zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym i podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3. W treści art 14 ust. 1 ustawodawca wskazał, że oferta realizacji zadania publicznego złożona w trybie otwartego konkursu ofert albo w trybach, o których mowa w art. 11a-11c, zawiera w szczególności:

1) szczegółowy zakres rzeczowy zadania publicznego proponowanego do realizacji;

2) termin i miejsce realizacji zadania publicznego;

3) kalkulację przewidywanych kosztów realizacji zadania publicznego;

4) informację o wcześniejszej działalności organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 składających ofertę w zakresie, którego dotyczy zadanie publiczne;

5) informację o posiadanych zasobach rzeczowych i kadrowych zapewniających wykonanie zadania publicznego oraz o planowanej wysokości środków finansowych na realizację danego zadania pochodzących z innych źródeł;

6) deklarację o zamiarze odpłatnego lub nieodpłatnego wykonania zadania publicznego. W oparciu o art 16 ust. ustawy Organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania. Natomiast zgodnie z treścią art 17 ustawy organ administracji publicznej zlecający realizację zadania publicznego może dokonywać kontroli i oceny realizacji zadania, w szczególności:

1) stopnia realizacji zadania;

2) efektywności, rzetelności i jakości realizacji zadania;

3) prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania;

4) prowadzenia dokumentacji związanej z realizowanym zadaniem

Zasady udzielania i zwrotu dotacji reguluje wymieniona wyżej ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa powyżej. Natomiast ust. 3 i 4 cytowanego przepisu stanowią, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa D. w uchwale Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. ogłosił otwarty konkurs ofert na realizację zadań publicznych z zakresu działalności na rzecz osób niepełnosprawnych ze środków budżetu Województwa D. W pkt. II tego ogłoszenia (Cel konkursu) podkreślono: "Celem konkursu ofert jest wyłonienie i wsparcie projektów dotyczących działalności na rzecz osób niepełnosprawnych wraz z udzieleniem dotacji na dofinansowanie ich realizacji. Celem realizowanych zadań jest zaspokojenie potrzeb, poprawa warunków oraz podniesienie poziomu życia osób niepełnosprawnych - mieszkańców województwa d.". W pkt. VI ust. 3 (Termin i miejsce realizacji zadania) zaznaczono: "W ramach konkursu zostaną dofinansowane zadania o charakterze regionalnym tzn. oferent ubiegający się o zlecenie realizacji zadania jest zobowiązany do skierowania zadania do osób - uczestników zadania, których miejsce zamieszkania lub zameldowania znajduje się na terenie co najmniej 2 powiatów województwa dolnośląskiego". Innymi słowy przedmiotowe ogłoszenie o konkursie ofert na realizację zadań publicznych z zakresu działalności na rzecz osób niepełnosprawnych ze środków budżetu Województwa D. wskazało wyraźnie, że celem organizowanego projektu jest jego regionalny charakter.

Strona skarżąca - A w pełni akceptowało cel na jaki dotacja miała być przeznaczona o czym świadczy treść złożonej przez stronę skarżąca oferty, w której przewidziano realizację zadania "[...]", podczas którego osoby niewidzące i niedowidzące miały prezentować swój dorobek artystyczny. W pkt III.1 oferty wskazano, że realizacja obejmie 40 beneficjentów, a zadanie zostanie skierowane do osób, których miejsce zamieszkania lub zameldowania znajduje się na terenie powyżej dwóch powiatów województwa dolnośląskiego, tj. ostrowskiego, trzebnickiego, Legnicy - m. na prawach powiatu, W. - m. na prawach powiatu, głogowskiego, opolskiego, bolesławieckiego, opolskiego, brzeskiego, oleśnickiego, ząbkowickiego. W pkt III.3 oferty określono, że uczestnikami będą osoby niewidome i niedowidzące głównie z D.Ś. i okolic.

W efekcie w wyniku przeprowadzonego konkursu strona skarżąca [...] czerwca 2015 roku zawarła umowę nr [...] z Marszałkiem Województwa D. o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą Promowanie twórczości artystycznej osób niepełnosprawnych, na mocy której zobowiązała się wykonać zadanie publiczne pod tytułem "[...]". W § 2 pkt 2 umowy strona skarżąca zobowiązała się wykonać zadanie publiczne zgodnie z ofertą z uwzględnieniem realizacji kosztorysu. W puncie 3 § 2 umowy z kolej stowarzyszenie zobowiązało się do wykorzystania dotacji zgodnie z celem na jaki ją uzyskało i na warunkach określonych umową.

Sąd wskazując na przedstawione wyżej dokumenty w pełni zgadza się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, które uzasadniając zaskarżoną decyzję podkreśliło, że jednym z obligatoryjnych warunków przyznania przez Województwo D. środków w ramach otwartego konkursu na realizację zadań publicznych było to, aby końcowymi beneficjentami dotowanych zadań byli mieszkańcy województwa dolnośląskiego, co wiąże się z regionalnym źródłem pochodzenia środków dotacji. Konkurs przewidywał dofinansowane wyłącznie zadania o charakterze regionalnym, w ramach którego oferent ubiegający się o zlecenie realizacji zadania skieruje je do osób (uczestników zadania), których miejsce zamieszkania lub zameldowania znajduje się na terenie co najmniej 2. powiatów województwa dolnośląskiego. Oferty niespełniające tego kluczowego warunku nie mogły tym samym otrzymać dofinansowania. Bez wątpienia, ubiegając się o przyznanie z budżetu A miało świadomość regionalnego charakteru dofinansowania, o czym świadczy treść złożonej przez skarżące stowarzyszenie oferty.

Treść umowy nie może tu budzić żadnych wątpliwości. Tym bardziej, że zawarcie umowy dotacyjnej jest poprzedzane ofertą szczegółową wykonania określonego zadania, zawierającą opis projektowanych zadań i harmonogram wydatków i Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że prowadzi to do wniosku, że sama umowa jest sfinalizowaniem wcześniejszych propozycji i ustaleń stron.

Z analizy dokumentacji konkursowej, sformułowanej przez stowarzyszenie oferty oraz zawartej pomiędzy Województwem D. a stowarzyszeniem umowy dotacyjnej, środki z przyznanej dotacji powinny zostać przeznaczone przez Stowarzyszenie na zorganizowanie festiwalu "[...]r.", obejmującego 40 uczestników (jako beneficjentów końcowych) zamieszkałych lub zameldowanych na terenie co najmniej dwóch powiatów województwa dolnośląskiego lub powiatów sąsiadujących, tj. opolskiego, brzeskiego lub ostrowskiego.

Natomiast wskazując na listę beneficjentów (k. 136-139 akt) trzeba zgodzić się z organem II instancji, że beneficjentami tego projektu były osoby zamieszkujące/zameldowane poza województwem dolnośląskim. Tylko bowiem 10 uczestników zamieszkiwało województwo dolnośląskie, a 2 było mieszkańcami odpowiednio powiatu opolskiego i brzeskiego (także przewidzianych w zgłoszonej ofercie). Pozostałe 28 osób, będących końcowymi beneficjentami zadania (tj. 70% uczestników), zamieszkiwało odpowiednio województwa: podkarpackie (2 osoby), mazowieckie (1 osoba), wielkopolskie (4 osoby), zachodnio-pomorskie (6 osób), lubelskie (1 osoba), śląskie (3 osoby), małopolskie (3 osoby), kujawsko-pomorskie (3 osoby), świętokrzyskie (1 osoba), łódzkie (1 osoba), warmińsko-mazurskie (2 osoby) i lubuskie (1 osoba).

Sąd podkreśla, że kwota dotacji może być przeznaczona tylko na cele określone w umowie, gdyż sposób wykorzystania dotacji pochodzących ze środków publicznych jest – co wynika z przedstawionych wyżej przepisów - pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania przyznanych dotacji, a dotowany jest zobowiązany do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko i wyłącznie na zadania określone w umowie o przyznaniu dotacji, co we właściwy sposób powinno też być udokumentowane.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami. Wobec takiego uregulowania omawianej instytucji pierwszorzędne znaczenie w procesie wykładni ma odtworzenie znaczenia pojęcia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Na tej podstawie można określić zakres niezbędnych ustaleń a następnie zastosować przepis. W doktrynie pojęcie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem rozumiane jest wąsko. Polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 777/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" oznacza "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". "Przeznaczeniem" jest z kolei "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1988, t. II, s. 1025, por. L. Lipiec, Komentarz do art. 145 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, LEX/el 2008 oraz wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 455/12, LEX nr 1374782, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 717/14, LEX nr 1654608, jak i wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Łd 1231/10, LEX nr 992022).

Dodać do powyższego należy, że w pojęciu "wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem", którym posłużył się ustawodawca w art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), nie mieści się naruszenie procedur obowiązujących na podstawie umowy o udzielenie dotacji, w tym zasady kasowości, zgodnie z którą dochody i wydatki ujmowane są w terminie ich zapłaty (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II GSK 711/12, ONSAiWSA 2015/3/49).

Z powołanego orzecznictwa i literatury jednoznacznie wynika, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie, ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona. Wprawdzie przedstawione poglądy dotyczą regulacji zawartej w poprzedniej ustawie o finansach publicznych, jednak ze względu na tożsamą treść aktualnego uregulowania art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, są aktualne dla potrzeb ustalenia rozumienia pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem".

W piśmiennictwie wskazuje się, że w przypadku dotacji celowych a taki ma charakter udzielona w rozpoznawanej sprawie, określenie przeznaczenia środków przekazywanych w tej formie stanowi kryterium wyodrębnienia tych dotacji, dlatego najłatwiej można potwierdzić zgodne z przeznaczeniem ich wykorzystanie, co będzie miało miejsce wtedy, gdy środki te posłużą jako zapłata za zrealizowanie zadania, na które dotacja została udzielona. Podkreśla się przy tym, że przeznaczenie dotacji, rozumiane jako określenie celu, któremu mają służyć środki przeznaczone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, powinno być określone w sposób niebudzący wątpliwości (por. Ustawa o finansach publicznych Komentarza, M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofiarski, K. Sawicka - Pressom Sp. z o.o. Wrocław 2010 oraz Ustawa o finansach publicznych Komentarz, Ludmiła Lipiec Warzecha Warszawa 2011).

W przekonaniu Sądu, nie można zatem w okolicznościach faktycznych sprawy zasadnie twierdzić, że dotacja została przeznaczona na cele określone w umowie. Nie da się tej tezy obronić na gruncie stanu faktycznego tej sprawy.

W niniejszej sprawie należy uznać, że środki pochodzące z dotacji zostały przeznaczone na zadanie skierowane tylko w niewielkiej części do osób z terenu województwa dolnośląskiego lub powiatów sąsiadujących, tj. opolskiego, brzeskiego lub ostrowskiego, a zatem niezgodnie z celem udzielonej dotacji

Jednocześnie wskazać należy, że zawarcie umowy nie oznacza, że wszystkie stosunki pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8). W związku z powyższym należy uznać, że cel dotacji ma tutaj nadrzędne znaczenie. Nie sposób uznać interpretacji oferty proponowanej przez skarżącego, z której wynikałoby, że dla wypełnienia zawartej z Marszałkiem umowy wystarczające było uczestnictwo osób z więcej niż dwóch powiatów województwa dolnośląskiego. W tym stanie rzeczy wbrew odmiennym twierdzeniom stowarzyszenia organy rozstrzygając w kwestii zasadności zwrotu środków publicznych do budżetu województwa prawidłowo oparły to rozstrzygnięcie o przepisy wskazanej ustawy o finansach publicznych, które to przepisy tworzą reguły gospodarowania środkami publicznymi.

Powyższa nieprawidłowość doprowadziła zdaniem Sądu do konieczności zwrotu udzielonej dotacji jako wydatkowanej niezgodnie z celem na jaki udostępniono Stowarzyszeniu środki publiczne.

Odnosząc się zaś do kwestii dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości, Sąd podziela stanowisko organu I i II instancji, zgodnie z którym beneficjent dokonał niezgodnie z umową dotacyjną obniżenia całkowitych kosztów realizacji dotowanego zadania.

Zgodnie z wiążącym stronę zapisem umowy dotacyjnej (§ 3 ust. 3) Zleceniobiorca zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania:

1) środków finansowych własnych w wysokości: [...]zł,

2) środków finansowych z innych źródeł w wysokości: [...] zł, tj. środków finansowych z innych źródeł publicznych, przyznanych przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych,

3) wkładu osobowego o wartości [...] zł. Jak przyjęto z kolei w ust. 4, całkowity koszt zadania publicznego stanowi sumę kwot dotacji, środków finansowych własnych, środków finansowych z innych źródeł oraz wkładu osobowego (w tym świadczeń wolontariuszy i pracy społecznej członków), o których mowa w ust. 1 i 3, i wynosi [...] zł. W ust. 5 § 3 umowy zastrzeżono jednocześnie, że wysokość środków ze źródeł, o których mowa w ust. 3 pkt 1, pkt 2 może się zmieniać, o ile nie zmniejszy się ich suma. Zgodnie z kolei z § 15 ust. 1 umowy, jeżeli nie zostaną przyznane finansowe środki z innych źródeł publicznych, o których mowa w § 3 ust. 3 pkt 2, Zleceniobiorca ma obowiązek przekazać Zleceniodawcy informację o tym niezwłocznie, jednakże nie później niż w ciągu 7 dni od stosownego rozstrzygnięcia właściwego organu. Jeśli z informacji, o której mowa w ust. 1 wynika, że zrealizowanie zadania publicznego przez Zleceniobiorcę na warunkach niniejszej umowy nie jest możliwe, każda ze stron może odstąpić od umowy (§ 15 ust. 2). Jeśli z informacji, o której mowa w ust. 1, wynika że zadanie publiczne może być zrealizowane w ograniczonym zakresie, strony mogą dokonać stosownej zmiany treści umowy (§15 ust. 3). W razie nieprzekazania informacji w terminie, o którym mowa w ust. 1, Zleceniobiorca nie może odstąpić od umowy w trybie, o którym mowa w ust. 2 i ma obowiązek zagwarantować na realizację zadania środki w wysokości środków wnioskowanych, które nie zostały Zleceniobiorcy przyznane (§ 15 ust. 4 umowy).

Zgodzić się trzeba z twierdzeniami organu II instancji, że z wiążących strony postanowień umowy dotacyjnej wynika, że Beneficjent zobowiązał się do przeznaczenia na realizację zadania łącznej kwoty [...] zł, z czego części w postaci wkładu osobowego, a także środków finansowych własnych i z innych źródeł (z PFRON). Jak wyraźnie zastrzeżono, łączna kwota przewidzianych na zadania środków finansowych własnych i z PFRON nie mogła ulec zmianie. Dla tak ustalonych kosztów całkowitych z oznaczeniem źródeł ich pokrycia, Województwo D. przyznało dotację na dofinansowanie realizacji zadania w wysokości [...] zł. Taka kwota dotacji, przy podanych zapisach umowy w zakresie źródeł finansowania i ich wysokości, stanowiła kwotę niezbędną na dofinansowanie zadania, którego łączny koszt określono na [...] zł.

Jak wynikało z akt postepowania strona w piśmie z [...] maja 2015 r. zwróciła się z prośbą o zaakceptowanie zmian w kosztorysie dotowanego zadania, nie otrzymawszy zgody (pismo z [...] października 2015 r.) zwróciła sporną w tym czasie kwotę w wysokości [...]zł., tak więc znane jej były zasady wydatkowania środków zgodnie z wskazanym w umowie całkowitym kosztem działania.

Natomiast ze sprawozdania stowarzyszenia wynikało, że całkowity koszt zadania uległ zmniejszeniu z przyjętych przez strony umowy [...] zł na [...] zł. Jednocześnie w wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że stowarzyszenie do kosztów zadania zaliczyło koszty niekwalifikowane, tj. nagrody gotówkowe w wysokości [...] zł oraz obsługa administracji w części przekraczającej limit 10% kosztów całkowitych zadania w kwocie [...] zł, co spowodowało dalsze obniżenie kosztów całkowitych zadania do kwoty [...] zł. Umowa przewidywała, że suma kosztów całkowitych zadania nie może zostać pomniejszona. W sytuacji jednak gdy, do tego dojdzie beneficjent powinien zwrócić się z taką informacją do organu dotującego. Beneficjent zmniejszył wysokość źródeł finansowania z innych źródeł oraz ze środków własnych nie informując o tym organu.

Z przedstawionych powodów Sąd badając prawidłowość ustaleń organu w zakresie określenia wysokości kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, otrzymanej przez stowarzyszenie na podstawie zawartej przez nie umowy z [...] czerwca 2015 r. nie znalazł podstaw do podzielenia argumentacji skarżącej zaprezentowanej w skardze w zakresie naruszenia przez organy art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzyć się naruszenia normy art. 7 k.p.a. Decyzja w sprawie zwrotu dotacji nie ma waloru decyzji podejmowanej w ramach tak zwanego "uznania administracyjnego", stąd kwestia rozważenia interesu publicznego (społecznego) i słusznego interesu strony nie może mieć wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia, nie stanowi bowiem przesłanki prawnej, którą organ byłby zobligowany brać pod uwagę. Wydatkowanie środków publicznych obwarowane jest szczególnym reżimem, na co zwrócił uwagę między innymi Sąd Najwyższy w wyroku z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt III CSK 55/13 formułując tezę następującą: "Rozwiązania przyjęte w systemie finansów publicznych, mające na celu ochronę wydatków budżetowych, stanowią regulację o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a dochodzenie zwrotu niewłaściwie wydatkowanych dotacji nie zostało - tak jak w stosunkach cywilnych bez elementu publicznoprawnego - pozostawione woli stron umowy."

Tym samym nietrafny jest także zarzut skarżącego stowarzyszenia dotyczący naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zakresie w jakim zdaniem skarżącego organy nie odniosły się do toczącego się postępowania wyjaśniającego u drugiego donatora. W tym miejscu wskazać należy, że organ ustalił stan faktyczny sprawy w sposób bezstronny i wyczerpujący. Kwestia toczącego się postępowania wyjaśniającego w PFRON nie miała istotnego znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego. Jak bowiem wynikało z zebranego materiału dowodowego, dotacja podlegałaby zwrotowi także gdyby uznać, że całkowity koszt zadania pozostał na umówionym przez strony poziomie, ze względu na fakt, że dotacja nie została wykorzystana zgodnie z umówionym celem.

Mając na uwadze przedstawione w uzasadnieniu argumenty Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w całości.