Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4351/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 544/18 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 września 2018 roku (II SA/d 544/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) z [...] marca 2018 roku w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym

Prezydent Miasta [...] (Prezydent) decyzją z [...] stycznia 2018 roku odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], obręb [...], działka nr [...] o pow. 330 m2, posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...], stanowiącej dotychczas własność Gminy Miasta [...] i będącej w użytkowaniu wieczystym w częściach ułamkowych Skarżącej i właścicieli lokali mieszkaniowych.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, SKO decyzją z [...] marca 2018 roku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że na spornej działce nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]) i oddanej w użytkowanie wieczyste Skarżącej na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1997 r. Rep. [...] nr [...] nie było zabudowy mieszkaniowej ani też garaży, działka ta stanowiła drogę wewnętrzną.

Podstawą prawną rozstrzygnięć organów obu instancji były przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 83, dalej "ustawa z 29 lipca 2005 roku").

Organy wyjaśniły, że ustawa z 29 lipca 2005 roku w pierwotnym brzmieniu w art. 1 umożliwiała dokonanie przekształcenia osobom fizycznym, które w dniu jej wejścia w życie były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych (do tych ostatnich przekształcenie było wyłączone, w razie przeznaczenia ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne). Ponadto o przekształcenie mogły wnosić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego, nawet jeżeli udział w użytkowaniu wieczystym nabyły po 13 października 2005 r., oraz spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Ustawa z 29 lipca 2005 roku prawo takie przyznawała również osobom fizycznym i prawnym będącym następcami prawnymi tych podmiotów. Krąg podmiotów mogących żądać przekształcenia został rozszerzony ustawą z dnia 7 września 2007 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371). Kolejne rozszerzenie nastąpiło ustawą nowelizującą z dnia 28 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz.1110), które weszło w życie z dniem 9 października 2011 roku.

Organy obu instancji przywołały wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 roku sygn. akt K 29/13 (Dz. U. z 17 marca 2015 roku, poz. 373) i wyjaśniły, że zgodnie z tym wyrokiem podstawa prawna do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności istnieje, jeżeli prawo to przysługuje (a także przysługiwało w dniu 13 października 2005 roku) co do zasady osobom fizycznym tylko do ściśle określonych rodzajów nieruchomości, wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Osoby prawne mogą żądać przekształcenia na drodze administracyjnej przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do konkretnych rodzajów nieruchomości wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją i w sytuacji, gdy są: 1) właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje udział w prawie użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1), niezależnie od daty nabycia tego udziału (art. 1 ust. 4); 2) spółdzielniami mieszkaniowymi będącymi w dniu 13 października 2005 r. właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2); 3) następcami prawnymi osób, o których mowa powyżej (art. 1 ust. 3). Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, czyli według pierwotnej regulacji ustawy z 29 lipca 2005 roku, uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługiwało osobom fizycznym i prawnym, które były użytkownikami wieczystymi w dniu 13 października 2005 r roku nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę. Spółdzielnie mieszkaniowe, w okresie przed nowelizacją, miały uprawnienie do przekształcenia, ale tylko w sytuacji, gdy były właścicielami budynków lub garaży, Skarżąca nie miała zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Stąd należało uznać, że w obecnym stanie prawnym nie została spełniona ustawowa przesłanka z art. 1 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 lipca 2005 roku.

W skardze wniesionej do sądu pierwszej instancji Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 roku poprzez uznanie, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie.

Dołączyła do skargi wypis z rejestru gruntów nr [...] i 6 zdjęć ciągu komunikacyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że w sprawie sporna jest kwestia, czy przekształcenie użytkowanie wieczystego dz. nr [...] w prawo własności może nastąpić w trybie administracyjnym na podstawie powołanej ustawy, czy tylko w trybie cywilnym, na podstawie uchwały Rady Miasta [...], przewidującej przekształcenie w trybie cywilnym, w drodze umowy notarialnej, zawartej pomiędzy Gminą Miasta [...], jako właścicielem nieruchomości i paruset użytkownikami wieczystymi dz. nr [...], co zdaniem strony jest praktycznie niewykonalne. Skarżąca wskazała, że celem usunięcia wątpliwości co do charakteru nieruchomości, w rejestrze gruntów na jej wniosek dokonano zmiany oznaczenia tej działki zastępując symbol "dr" symbolem "B" - jako tereny mieszkaniowe. Działka ta stanowi ciąg komunikacyjny, z którego wchodzi się wprost do klatek schodowych przy ul. [...],[...] i [...]. Ciąg komunikacyjny i pętlica nie posiadają odrębnego chodnika, ani wydzielonej jezdni. Zdaniem Skarżącej jedyną możliwą opcją przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu, zajętego przez ciąg komunikacyjny w osiedlu mieszkaniowym w prawo własności jest tryb administracyjny w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 roku, który wymaga jedynie wniosku większości współużytkowników wieczystych, według udziałów, a nie wszystkich. Niesłuszne i nieracjonalne, niemożliwe, albo bardzo trudne i uciążliwe do spełnienia jest wymaganie, aby grunty w osiedlu mieszkaniowym były przekształcane z użytkowania wieczystego w prawo własności w drodze aktu notarialnego za zgodą i udziałem wszystkich paruset, kilkuset, czy kilku tysięcy współużytkowników wieczystych nieruchomości w osiedlu mieszkaniowym.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę podzielając w pełni ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonane przez organy obu instancji.

Sąd wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 roku w wersji spowodowanej działaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13. Podniósł, że skutkiem stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z art. 2 Konstytucji RP oraz w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, nie jest możliwe przekształcenie, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacjach, w których, od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 roku, czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia.

Sąd wskazał, że jak wynika z uzasadnienia wyroku TK wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i tych osób prawnych, którym, jako właścicielom lokali – służy związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Ponadto, na skutek wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 roku nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13.

W świetle powyższego sąd uznał, że organy prawidłowo procedowały w sprawie uwzględniając stan prawny pierwotne brzmienie ustawy z 29 lipca 2005 roku z uwzględnieniem nowelizacji z dnia 7 września 2007 roku (Dz. U. nr 191, poz. 1371).

Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że Skarżącej w dniu 13 października 2005 roku przysługiwało prawo użytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej dz. nr [...] (umowa o oddanie w użytkowanie terenu dz. [...], z której w 2003 roku wydzielono dz. nr [...], zawarta została w dniu [...] marca 1997 roku). Przesądzające w sprawie okazało się zatem w ocenie sądu nie przeznaczenie tej działki w umowie o użytkowanie wieczyste, czy też w rejestrze gruntów, lecz ustalenie czy na terenie działki nr [...], objętej wnioskiem, posadowione są budynki mieszkalne lub garaże, stanowiące własność spółdzielni mieszkaniowej. Wynikające z pkt 2 ust. 2 art. 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku uprawnienie spółdzielni mieszkaniowych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, rozciąga się bowiem jedynie na te grunty, które zabudowane są budynkami mieszkalnymi lub garażami, stanowiącymi przedmiot ich własności.

Sąd podkreślił, że już sam pełnomocnik strony skarżącej w toku postępowania pierwotnie podnosił, że dz. nr [...] stanowi - drogę wewnętrzną, osiedlową, przeciwpożarową, a w kolejnych pismach - ciąg pieszo-jezdny, który służy dojazdom i dojściu do budynków na osiedlu. Z decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2003 roku o podziale nieruchomości nr [...] wynika z kolei, że dz. nr [...] stanowić będzie drogę wewnętrzną zapewniającą pozostałym wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej. Ponadto, mapki załączone do akt administracyjnych również potwierdzają, że na dz. [...] brak jest jakichkolwiek zabudowań, w szczególności brak jest budynków mieszkalnych lub garaży, stanowiących własność spółdzielni mieszkaniowej. W konsekwencji za prawidłowe sąd uznał stanowisko organów, że Skarżąca nie spełnia warunków wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie określonych w ustawie.

Sąd nie podzielił ponadto argumentacji Skarżącej, wedle której udziały w ciągu komunikacyjnym jako nieruchomości wspólnej, obejmującej użytkowanie wieczyste, związane z wyodrębnionymi lokalami na sąsiadujących nieruchomościach i samodzielnymi lokalami niewyodrębnionymi, mogłyby stanowić w niniejszej sprawie podstawę do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Działka nr [...] w dniu 13 października 2005 roku nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła skargę kasacyjną jako podstawę kasacyjną wskazując art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to jest naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie.

Skarżąca wyjaśniła, że zarzut ten dotyczy art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku w zw. z art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U.2018.716 t.j., dalej "ustawa o własności lokali") i w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U.2018.845 t.j., dalej :"ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych"). Niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegało w ocenie Skarżącej na uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie podpada pod art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku i zastosowaniu art. 1 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy pomimo, że nie ma zastosowania w tej sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji SKO i zasądzenie kosztów postępowania za postępowanie przed sądami obu instancji w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Skarżąca podkreśliła, że działka [...] jest nieruchomością wspólną w rozumieniu w rozumieniu art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali, jako grunt, w której udziały, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku, posiadają osoby będące właścicielami lokali w budynkach wielolokalowych na sąsiednich działkach (nr [...], KW [...], na której stoją trzy budynki, przy ulicach [...],[...],[...], nr [...], KW [...], na której stoją dwa budynki, przy ul. [...] i [...], nr [...], KW [...], na której stoi budynek przy ul. [...]).

W ocenie Skarżącej, Sąd powinien stanowczo stwierdzić, że nieruchomością wspólną może być nieruchomość, dla której prowadzona jest odrębna księga wieczysta, a nie stwierdzać o tym jedynie przy okazji prezentacji stanowiska, że działka nr [...], pomimo że jest nieruchomością wspólną nie podpada pod ustawę bo jest działką niezabudowaną. Nieruchomość wspólna ma znaczenie funkcjonalne i z tej okoliczności Sąd powinien wywieść i stwierdzić wyraźnie, że nieruchomością wspólną może być również odrębna nieruchomość, dla której jest założona księga wieczysta, jeżeli spełnia przesłankę funkcjonalności, potwierdzoną udziałami w nieruchomości wspólnej, związanymi z własnością lokali na sąsiednich nieruchomościach.

Oznacza to w ocenie Skarżącej, że sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez uznanie, że działka nr [...] nie podpada pod ten przepis (błąd w subsumpcji), skoro uznał, że działka ta jest nieruchomością wspólną, która jest wszak wymieniona w tym przepisie, jako obejmująca udziały w użytkowaniu wieczystym.

Skarżąca podkreśliła, że sprawuje zarząd nad tą działką, będącą osiedlowym ciągiem komunikacyjnym i drogą pożarową, jako nieruchomością wspólną, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Skarżąca jest osobą prawną w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku będącą właścicielem lokali niewyodrębnionych, która wraz z innymi właścicielami lokali złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności w trybie administracyjnym. Skarżąca podniosła, że w sprawie nie ma zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, bowiem dotyczy on budynków, w których są wyłącznie lokale niewyodrębnione. W sytuacji, gdy została wyodrębniona własność niektórych lokali, a spółdzielnia pozostaje właścicielem pozostałych niewyodrębnionych, to zastosowanie ma art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy. W przepisie tym jest mowa o osobie prawnej, przez którą należy rozumieć nie tylko osobę prawną będącą właścicielem lokalu w zasobach spółdzielni mieszkaniowej, ale również spółdzielnię mieszkaniową mającą osobowość prawną, jeżeli jest już wyodrębniona własność niektórych lokali w budynku. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca przywołała postanowienie Sądu Najwyższego z 17 listopada 2011 roku IV CSK 103/11 zgodnie z którym z wnioskiem o dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku mogą wystąpić osoby fizyczne i osoby prawne, będące właścicielami lokali wyodrębnionych lub niewyodrębnionych.

Skarżąca wskazała nadto, że wart. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 roku, w którym jest mowa o spółdzielniach mieszkaniowych, nie ma wzmianki o nieruchomości wspólnej, jak w pkt 1, bowiem jeżeli w budynku są wyłącznie lokale niewyodrębnione to jeszcze nie można mówić o nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna powstaje z chwilą wyodrębnienia własności lokalu. Wówczas określa się również udział spółdzielni w nieruchomości wspólnej, jako właściciela lokali niewyodrębnionych. Skarżąca podkreśliła, że sporna działka, jako osiedlowy ciąg komunikacyjno-pieszy i droga pożarowa klasyfikuje się z jednej strony jako grunt (utwardzony), w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, który definiuje nieruchomość wspólną, a z drugiej strony jest "innym obiektem budowlanym" w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2018.1716).

Skarżąca wskazała, że przywołany przez sąd pierwszej instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 roku, sygn. K 29/13, nie wprowadza w tej sprawie żadnego ograniczenia, skoro jak Sąd przyznaje "nie jest sporne, że Spółdzielni w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...]". Podkreśliła, że z wyroku tego nie można wyprowadzać wniosku, że nieruchomość wspólna musi być zabudowana, by mogła być przekształcona w trybie administracyjnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie winien znaleźć zastosowanie ar.t 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 roku (jak uznał sąd i organy obu instancji), czy też zastosowanie winien znaleźć jak twierdzi Skarżąca, art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 roku, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą wystąpić spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste.

W sprawie nie ma sporu co do tego, że sporna nieruchomość jest niezabudowana. Oczywiste jest zatem, że w świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z 29 lipca 2005 roku Skarżąca nie mogła wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Rozważyć zatem należało, czy zarzuty Skarżącej sprowadzające się do stwierdzenia, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku są uzasadnione.

Odnosząc się do stanowiska Skarżącej wskazać należy w pierwszej kolejności, że w art. 1 ust. 2 ustawy z 29 lipca 2005 roku wymienione zostały podmioty, które mogą wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.. Oznacza to, że art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku określa przedmiotowy zakres ustawy, to jest wskazuje jakiego rodzaju nieruchomości mogą dotyczyć wnioski o przekształcenie prawa użytkowa wieczystego w prawo własności.

Z przepisu tego wynika, że wnioski o przekształcenie mogą dotyczyć wyłącznie nieruchomości, co do których prawo użytkowania wieczystego przysługiwało określonym podmiotom 13 października 2005 roku (z wyjątkami wynikającymi z art. 1 ust. 4 ustawy z 29 lipca 2005 roku które nie mają zastosowania w sprawie). Jednocześnie wnioski te mogą dotyczyć wyłącznie nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych.

W aktach administracyjnych znajduje się wypis z rejestru gruntów z którego wynika, że 13 października 2005 roku sporna nieruchomość stanowiła działkę oznaczoną jak "dr". Rzeczywiście, w trakcie postępowania administracyjnego Skarżąca doprowadziła do zmiany w ewidencji gruntów w ten sposób, że nieruchomość określona zostało jako teren budowlany, jednak zmiana ta nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy. Decydujący jest bowiem stan faktyczny istniejący 13 października 2005 roku.

Powoływany przez Skarżącą art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku przewiduje, że z wnioskiem o przekształcenie nieruchomości mogą wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego.

Skarżąca jako spółdzielnia jest niewątpliwie osobą prawną. Powstaje jednak pytanie, czy prawidłowy jest jej stanowisko, że przedmiotowa nieruchomość może zostać uznana za nieruchomość wspólną o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali.

Sporna nieruchomość objęta jest księgą wieczystą [...]. Analiza treści wpisów w tej księdze wieczystej wskazuje, że udziały w prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości nie są powiązane z przysługiwaniem prawa odrębnej własności lokali. Również przedstawione przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego przykładowe umowy ustanowienia prawa odrębnej własności lokali wskazują, że jednocześnie z ustanowieniem prawa odrębnej własności lokali i przeniesieniem tego prawa, zawierana była umowa o przeniesieniu udziałów w prawie użytkowania wieczystego działki nr [...] to jest działki stanowiącej drogę dojazdową do poszczególnych budynków, w których znajdowały się lokale.

Pojęcie nieruchomości wspólnej nie zostało zdefiniowane w ustawie z 29 lipca 2005 roku. Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzeń które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Skarżąca dąży do wykazania, że sporna nieruchomość stanowi nieruchomość wspólną właścicieli lokali w budynkach wielolokalowych na sąsiednich działkach.

Działki te, jak jednak wskazuje sama Skarżąca w skardze kasacyjnej, objęte są odrębnymi księgami wieczystymi ( dla działki nr [...] na której stoją trzy budynki, przy ulicach [...], [...] i [...] prowadzona jest księga wieczysta KW [...], dla działki nr [...], na której stoją dwa budynki, przy ul. [...] i [...],– księga wieczysta KW [...] i dla działki nr [...] na której stoi budynek przy ul. [...] księga wieczysta - KW [...]).

Zatem budynki wielolokalowe, opisywane przez Skarżącą położone są na działkach stanowiących odrębne nieruchomości w stosunku do spornej nieruchomości. O odrębności wymienionych przez Skarżącą nieruchomości decyduje fakt prowadzenia dla nich odrębnych ksiąg wieczystych. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że to księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość (por. Komentarz do kodeksu cywilnego, Księga pierwsza, część ogólna, S. Dmowski, S. Rudnicki, Warszawa 2004, str. 185). O wyodrębnieniu nieruchomości gruntowej decyduje bowiem objęcie działki gruntu księgą wieczystą - bez względu na to, czy przylegają do tej działki inne grunty będące przedmiotem własności tego samego podmiotu prawa. Działki gruntu, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Dopiero połączenie takich nieruchomości w jednej księdze wieczystej powoduje utratę ich samoistności i powstanie nowej nieruchomości (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 30 maja 2007 roku, IV CSK 56/07).

Zatem sporna nieruchomość nie może być uznana za nieruchomość wspólną w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lica 2005 roku w związku z art.. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o własności lokali. Jest to odrębna nieruchomość. Stanowi ona ciąg komunikacyjny z którego korzystają właścicieli lokali znajdujących się w budynkach posadowionych na odrębnych w sensie prawnym nieruchomościach (to jest na nieruchomościach dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste). Powiązanie funkcjonalne spornej nieruchomości z innymi nieruchomościami nie czyni z niej nieruchomości wspólnej w rozumieniu ustawy o własności lokali. Co za tym idzie ani Skarżącej ani osobom fizycznym będącym właścicielami lokali w budynkach posadowionych na owych odrębnych nieruchomościach nie przysługiwało prawo do złożenie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w prawo własności w trybie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z 29 lipca 2005 roku.

Skarżąca odwoływała się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U.2018.1716). Przepisy tej ustawy nie stanowiły jednak ani podstawy wydania decyzji ani też podstawy orzekania przez sąd pierwszej instancji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną.