Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 978/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 pkt lit a, art 36 a ust 5 pkt 1, art 50, 51, 81 c
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par 12
journal: Dz.U. 2013 poz 1065
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 września 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez  Agencję Rynku Rolnego związanych z wdrożeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej programu "Owoce w szkole"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi B.K. i K.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od organu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących B.K. i K.K. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz., 2351; dalej jako u.p.b.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB, organ I instancji) nakazał B. i K.K. rozbiórkę murowanego garażu dwustanowiskowego znajdującego się na działce nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że garaż dwustanowiskowy został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2002 nr [...] o pozwoleniu na budowę , która jest integralną częścią pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., obejmującą budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego. Z projektu budowlanego wynika, że garaż ten, zlokalizowany na działce nr [...], jest obiektem jednokondygnacyjnym z dachem jednospadowym usytuowanym na granicy działki nr [...] i działki nr [...]. W ocenie PINB przedmiotowy obiekt został wykonany niezgodnie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i w znacznym stopniu odbiega od dokumentacji projektowej. Różnice te polegają na innej konstrukcji dachu (zamiast konstrukcji jednospadowej, jest dach czterospadowy) oraz w szczególności na przekroczeniu granicy nieruchomości o 45 cm na niekorzyść właścicieli działki nr [...]. Przekroczenie granicy zostało udowodnione w innym postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta.

Po analizie materiału dowodowego PINB stwierdził, że nie istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku garażowego do stanu zgodnego

z prawem. Z projektu budowlanego zatwierdzonego w/w decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że murowany garaż dwustanowiskowy znajdujący się na działce numer [...] zlokalizowany powinien być na granicy działki nr [...], a w rzeczywistości budynek ten przekroczył granicę działek o 45 cm w kierunku działki nr [...]. Organ, stosując art. 51 u.p.b., ustalił brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że nie można zaakceptować wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie miała tytułu prawnego. Organ wskazał też, że z dokumentów złożonych przez inwestorów do wniosku o rozszerzenie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. dołączono oświadczenie P.K. z dnia [...] grudnia 2001 r., że zapoznał się z projektem budowlanym i zagospodarowaniem działki nr [...] i nie wniósł zastrzeżeń, co do jego sposobu zagospodarowania. Brak jest natomiast oświadczenia o dysponowaniu działką nr [...] na cele budowlane.

Zdaniem PINB nie istnieje możliwość doprowadzenia danych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Orzeczenie o rozbiórce murowanego garażu dwustanowiskowego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. jest możliwe z uwagi na jego niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XLV.391.2013 Rady Miasta z dnia 26 marca 2013 r.), z którego wynika, że działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Plan ten ustala, że w zakresie usytuowania obiektów budowlanych m.in. dopuszcza się lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działki budowlanej oraz 1,5 m od niej z zachowaniem przepisów odrębnych (§ 7 ust. 2 pkt 3). W świetle powyższych okoliczności PINB uznał, że budynek garażu będący przedmiotem niniejszego postępowania, został zrealizowany niezgodnie z otrzymanym przez inwestora pozwoleniem na budowę. Ponadto, ani w jego treści, ani w przedłożonym projekcie nie uwzględniono rozwiązań technicznych polegających na zmianie konstrukcji dachowej, a przede wszystkim posadowieniu go w części na działce nr [...]. Organ nadzoru musiałby nakazać zupełną przebudowę istniejącego obiektu w postaci m.in. likwidacji 45 cm fundamentów od strony działki nr [...]. Taki zakres robót, w ocenie organu, bezspornie wykracza poza ramy art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

Odwołanie od decyzji PINB wnieśli B. i K.K., działający przez profesjonalnego pełnomocnika. W odwołaniu zarzucono między innymi niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, pominięcie słusznego interesu skarżących przy wydawaniu rozstrzygnięcia, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że budynek garażowy wybudowany na działce nr [...] przekroczył granicę z działką nr [...] o około 45 cm na niekorzyść działki nr [...], podczas gdy budowa garażu odbyła się zgodnie z pomiarami przeprowadzonymi przez geodetę, co zostało potwierdzone wpisem do dziennika budowy w dniu [...] stycznia 2002 r. Zdaniem skarżących z dziennika budowy, z mapy z dnia [...] maja 2017 r. oraz mapy z [...] listopada 2001 r. jednoznacznie wynika, że budowa garażu odbyła się przy uwzględnieniu rzeczywistego przebiegu granicy między działkami. Ponadto w odwołaniu zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. w ten sposób, że organ I instancji nakazał rozbiórkę murowanego garażu dwustanowiskowego znajdującego się na działce nr [...], podczas gdy organ miał możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania poprzez zmianę konstrukcji dachu na jednospadowy oraz zmniejszenie gabarytów o 45 cm, które to zajmują działkę sąsiednią.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) wydał w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję, którą uchylił w całości decyzję PINB oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając decyzję kasacyjną organ odwoławczy stwierdził, że w omawianym przypadku nie było prawidłowe stanowisko organu powiatowego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż ewentualny zakres robót naprawczych (przebudowa istniejącego obiektu w postaci m.in. likwidacji 45 cm ściany konstrukcyjnej i fundamentów od strony działki nr [...] wraz z przebudową dachu) wykracza poza ramy art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., przewidującego możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem WINB ewentualne roboty w tym zakresie stanowić mogłyby obowiązek w decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. obok obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W związku z tym organ odwoławczy zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB ustalił możliwość robót i czynności naprawczych, biorąc pod uwagę aktualny stan budynku garażowego i w tym celu rozważył możliwość skorzystania ze środka dowodowego w postaci ekspertyzy technicznej, na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Go 340/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uwzględnił sprzeciw U. i P.K. i uchylił decyzję WINB z [...] lutego 2021 r. Zdaniem Sądu z akt sprawy wynikało, że materiał dowodowy w większości został już zgromadzony, natomiast wszystkie elementy wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego.

W toku ponownego postępowania odwoławczego WINB wydał w dniu

[...] lipca 2021 r. postanowienie, którym na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. oraz w zw. z art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; określanej dalej jako k.p.a.), nałożył na B. i K.K. obowiązek przedstawienia w terminie 45 dni od daty otrzymania postanowienia ekspertyzy technicznej dotyczącej budowy murowanego garażu dwustanowiskowego znajdującego się na działce nr [...], zrealizowanego z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego zawierającej ocenę, czy

w związku z przekroczeniem przez wyżej wymieniony budynek o odległość 45 cm granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...] możliwe jest dokonanie zmian w budynku,

w ten sposób, aby rozbiórce podlegała część budynku posadowiona na działce sąsiedniej nr ewid. [...], zaś wykonaniu podlegała nowa ściana zewnętrzna od strony tej działki wraz z przebudową konstrukcji dachowej; w tym zakresie należy również ocenić stan techniczno-użytkowy budynku oraz jakość dotychczas wykonanych robót budowlanych w kontekście możliwości powyższych zmian. W przypadku pozytywnej oceny - wyszczególnienie robót budowlanych koniecznych do dokonania zmian

w budynku, w tym określenie parametrów techniczno-metrycznych tych robót (m.in. elementów budowlanych) w części opisowej i rysunkowej.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. do WINB wpłynęło pismo B. i K.K. zawierające żądanie zawieszenia postępowania odwoławczego "do czasu zakończenia się postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w [...] z nieruchomością położoną w [...] (znak sprawy [...])". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. WINB odmówił zawieszenia prowadzonego przez siebie postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania B. i K.K. od decyzji PINB z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji o istotnym odstąpieniu od warunków udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie wystąpiło przy realizacji omawianego przedsięwzięcia budowlanego, w związku z usytuowaniem tego budynku z przekroczeniem granicy działki inwestorów. Organ wskazał, że budynek garażu dwustanowiskowego znajdujący się na działce numer [...] zlokalizowany powinien być na granicy działki nr [...], a w rzeczywistości budynek ten przekroczył granicę tych działek o 45 cm w kierunku działki nr [...]. WINB zwrócił również uwagę na treść decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., którą Prezydent Miasta orzekł o rozgraniczeniu obu działek gruntowych. W uzasadnieniu tej decyzji wprost bowiem stwierdzono, że budynek garażowy wybudowany na działce oznaczonej nr [...] "przekroczył" granicę z działką oznaczoną o wartość ok. 45 cm na niekorzyść właścicieli działki oznaczonej nr [...]. WINB zauważył, że rozgraniczenie jest urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela. Inaczej ujmując, przedmiotem rozgraniczenia jest ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiednich. W takiej zaś sytuacji, zdaniem organu, brak jest jakichkolwiek podstaw do nieuwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2020 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, skoro decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy podkreślił, że do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości. W rezultacie organ uznał, że stanowisko skarżących inwestorów o prawidłowym wytyczeniu rozpatrywanego obiektu jest nieprawidłowe. Co więcej, dotychczasowe ustalenia organu powiatowego powodują, iż uprawniony jest pogląd, iż geodezyjne wytyczenie przedmiotowego obiektu zostało obarczone błędem pomiarowym, którego skutkiem jest lokalizacja obiektu na dwóch działkach budowlanych (z przekroczeniem granicy tych działek).

Następnie WINB powołał się na art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 i pkt 2 u.p.b. wskazując, że nie budzi wątpliwości, iż zmiana dotycząca projektu zagospodarowania działki lub terenu w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, jak i zmiana dotycząca charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, gdyż uznawana jest przez ustawodawcę za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Skoro zaś prawodawca odstępstwo od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu zagospodarowania działki lub terenu uznaje za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, to tym samym odstępstw takich nie można wbrew woli ustawodawcy kwalifikować jako nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem WINB nie ulega wątpliwości, że planowana budowa garażu dwustanowiskowego w całości miała mieścić się na działce nr [...], lecz została ona przeniesiona o ok. 45 cm, zajmując pas działki nr [...]. Odstępstwo to winno być zatem na mocy art. 36a ust. 1 u.p.b. kwalifikowane jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. WINB wskazał też, że w omawianym przypadku mamy również do czynienia ze zmianą powierzchni zabudowy garażu na działce nr [...], skoro część jego długości (długość garażu projektowana: 6,87 m, faktycznie wykonana: 6,32 m) usytuowano na działce sąsiedniej nr [...]. I tak, projektowana powierzchnia zabudowy garażu przewidzianego do realizacji na działce nr [...] wynosiła według zatwierdzonego projektu budowlanego 40,33 m2, zaś faktycznie zrealizowana wynosi (6,32 - 0,45) x 6,77 = 39, 74 m2. O ile zmiana w tym zakresie jest mniejsza niż 5 % (art. 36a ust. 5 pkt 2 lit.a P.b.) to jednak zmianie większej niż 2 % (patrz: art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b) uległa długość garażu na działce nr [...] - projektowana długość wynosi: 6,87 m zaś faktycznie wykonana: 6,32 m - 0,45 m = 5,87 m więc różnica długości wynosi: 6,87 - 5,87 - 1,00 m (procentowa zmiana wynosi 1,00/6,87 = 0,1455 = 14,55 %).

W rezultacie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zasadnie zostało wszczęte postępowanie w trybie art. 51 u.p.b., bowiem powstały podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w związku z zaistnieniem przesłanki wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., dotyczącej istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego w związku z budową rozpatrywanego garażu tym bardziej,

iż o ile budowa tego obiektu została już zakończona, to jednak inwestorzy nie dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy zgodnie z wymaganiem art. 54 ust. 1 u.p.b.

WINB podzielił stanowisko PINB, że nie jest możliwe zaakceptowanie istniejącej sytuacji polegającej na usytuowaniu przedmiotowego garażu na dwóch działkach budowlanych z powodu przekroczenia granicy tych działek przez obiekt. Sprzeciwiają się takiemu rozwiązaniu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji, jak również okoliczność, iż inwestorzy nie dysponują na cele budowlane nieruchomością, tj. zajętą przez ich budynek garażowy częścią działki nr [...]. Organ zauważył też, że w toku postępowania inwestorzy nie wskazali, aby podjęli działania w trybie art. 231 przepisów Kodeksu cywilnego dotyczące roszczenia o własność zajętego gruntu, jednak i tak pozostaje to bez znaczenia dla niniejszej sprawy skoro wybudowany budynek narusza przepisy techniczno- budowlane w taki sposób, że nie może to zostać zaakceptowane przez organy nadzoru budowlanego. Przepisy techniczno-budowlane nie przewidują możliwości sytuowania budynku nawet

z nieznacznym przekroczeniem granicy. W rezultacie ustalone przez organ powiatowy usytuowanie przedmiotowego budynku garażowego, tj. na dwóch działkach budowlanych, jest niezgodne z przepisami § 12 ust. 1 pkt 2, ust 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U.

z 2019 r., poz. 1065; dalej jako r.w.t.)

W świetle tych przepisów dopuszczalne jest usytuowanie ścian budynku bez otworów okiennych w odległości 3 m od granicy, albo też warunkowo bezpośrednio na granicy lub w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Podkreślenie bezpośredniości usytuowania ściany przy granicy wyklucza rozumienie tego przepisu, aby ściana taka mogła być usytuowana w dowolnej odległości od granicy, byleby mieściła się w przedziale od 0-1,5 m.

Zdaniem WINB w omawianym przypadku należało zaakceptować decyzję organu powiatowego o rozbiórce przedmiotowego obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje bowiem na możliwość wykonania ewentualnych robót naprawczych w celu doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Odwołujący nie dostarczyli bowiem żądanej w postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r. ekspertyzy. Jednocześnie organ uznał, że wprawdzie art. 81c ust. 4 u.p.b. upoważnia organ nadzoru budowlanego do zlecenia wykonania ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia, nie jest to jednak obowiązek organu, a inwestor musiał się liczyć z sankcją w postaci nakazu

z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Spełnienie wymagań zawartych w § 12 r.w.t., wiązałoby się z koniecznością częściowej rozbiórki obiektu do wymiarów zapewniających jego usytuowanie zgodnie z przepisami. W ocenie WINB ze względu na zastosowane rozwiązanie konstrukcyjne, ewentualna rozbiórka przegrody zwróconej do granicy

z działką sąsiednią - bez wątpienia spowodowałaby zagrożenie dla pozostałych części obiektu chociażby przez utratę oparcia dla konstrukcji dachu, co wynika wprost z zatwierdzonego projektu budowlanego, znajdującego się w aktach. Jeżeli zaś w okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego uznał, że nie jest realnie możliwe wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego w części bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego (budynku), nawet wykonanej zgodnie z obowiązującymi przepisami, to koniecznym jest w takim przypadku nakazanie jego rozbiórki w całości. Reasumując organ stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB nie narusza prawa, w związku z czym odwołanie wniesione przez adresatów tej decyzji, reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika oraz zawarte w tym odwołaniu argumenty nie mogły zostać uwzględnione.

B.K. i K.K., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję WINB, w której zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, i 107 § 3 k.p.a. przez:

- niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego w sprawie, pominięcie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nieuzasadnioną odmowę przyznania waloru wiarygodności dowodom i twierdzeniom stawianym przez skarżących,

w szczególności w zakresie posiadanych wątpliwości co do granic nieruchomości oraz dobrej wiary posiadaczy nieruchomości, tj. inwestorów, na dzień wznoszenia budynku;

- wyprowadzenie z materiału dowodowego w sprawie wniosków z niego niewynikających i sprzecznych z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego, a mianowicie, iż skrócenie, a nie wydłużenie budynku doprowadziło do przekroczenia granicy, a nadto iż w ogóle można mówić o przekroczeniu granicy przy wznoszeniu budynku, w sytuacji, w której budowa miała miejsce 20 lat temu, gdy wówczas sąsiedzi nie byli w sporze co do granic nieruchomości, nikt nie wniósł sprzeciwu, co do ewentualnego przekroczenia granicy przy wznoszeniu budynku, a inwestorzy postępowali zgodnie z przeprowadzonymi pomiarami geodezyjnymi, zgodnie z prawem i znanym im wówczas stanem faktycznym, co więcej będąc w dobrej wierze, jako posiadacze samoistni;

- sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli rozumowania organu i poddanie decyzji kontroli instancyjnej, w szczególności w zakresie wywodu zawartego na stronie

8 uzasadnienia decyzji w zakresie możliwości sytuowania budynku na dwóch działkach geodezyjnych; co więcej ze wskazanych przez organ przepisów nie sposób wywieść, aby stanowiły one zakaz takiego sytuowania obiektu;

b) art. 8 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej i przekroczenia granic proporcjonalności w stosowaniu sankcji administracyjnych (środków naprawczych) podlegających egzekucji, a to w wyniku utrzymania w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, w sytuacji,

w której organ nie ustalił, czy istnieją możliwości dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem w innym trybie;

c) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiło zwrócenie się do organu z nowymi wnioskami dowodowymi w tym

o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego; a także brak możliwości i zapewnienia czynnego udziału w oględzinach, które miały miejsce w dniu [...] marca 2019 r. o godzinie 10:30, podczas gdy skarżąca odebrała powiadomienie

o oględzinach w dniu [...] marca 2019 r., co uniemożliwiło jej czynny udział w postępowaniu,

d) art. 81 k.p.a. przez odgórne przyjęcie, że brak jest możliwości dostosowania obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, w której organ uniemożliwił skarżącym wypowiedzenie się, co do przeprowadzonych dowodów oraz wniesienia o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego,

a w efekcie uznanie przez organ za udowodnione okoliczności niekorzystnych dla skarżących;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b. przez niewłaściwe jego zastosowanie

i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego w całości, podczas gdy w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy zachodzą okoliczności, które umożliwiają dostosowanie obiektu do stanu zgodnego z prawem, względnie rozbiórkę wyłącznie jego części;

b) art. 231 § 1 k.c. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że brak jest możliwości dostosowania stanu faktycznego sprawy do stanu zgodnego z prawem, pomimo, że przepis ten bezpośrednio przewiduje taką możliwość poprzez żądanie przez inwestora przeniesienia własności fragmentu zajętej nieruchomości przez właściciela nieruchomości sąsiadującej;

c) art. 151 k.c. przez jego niezastosowanie pomimo, iż z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że właściciele nieruchomości sąsiedniej nie wnieśli sprzeciwu przy rzekomym przekroczeniu granicy i nie grozi im niewspółmiernie wielka szkoda, a zatem nie mogą żądać przywrócenia stanu poprzedniego, a jedynie wykupienia zajętej części gruntu;

d) art. 3 pkt 11 w zw. z art. 4 u.p.b. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że skoro na dzień wznoszenia budynku, gdy granice nieruchomości sąsiednich nie były przedmiotem sporu, właściciele nieruchomości sąsiadującej nie wnieśli sprzeciwu, co do rzekomego przekroczenia granicy budynku, a zatem inwestorzy działali

w przekonaniu, że oznaczone prawo do spornego dziś fragmentu nieruchomości im przysługuje, nie można mówić o prawie inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy organ winien przeprowadzić analizę tej okoliczności na dzień wystąpienia przez inwestorów z wnioskiem o pozwolenie na budowę i na moment prowadzenia inwestycji;

e) § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 r.w.t. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie ma możliwości budowy obiektu budowlanego w granicy działek, bądź nawet na dwóch działkach, gdy powszechnie przyjmuje się, że działka budowlana może składać się z więcej niż jednej działki gruntu, a jedynym wymogiem dla inwestora jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

f). art. 81c ust. 4 u.p.b. przez jego niezastosowanie i niesporządzenie przez organ wymaganej ekspertyzy, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i w efekcie do wydania wadliwej decyzji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu

I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnicy postępowania U. i P.K. w piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2021 r. wnieśli o oddalenie skargi, uznając decyzję organów nadzoru za zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą B. i K.K. rozbiórkę murowanego garażu dwustanowiskowego znajdującego się na działce nr [...].

Powyższe decyzje zostały wydane w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 50 i nast. u.p.b., w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., a to w związku z tym, iż kontrolowana sprawa została wszczęta przez tą datą (art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r., poz. 471; dalej jako u.z.u.p.b.). W myśl art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych

w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 u.p.b., właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepisy 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane,

w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 u.p.b.).

Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniał stan zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (por. wyrok WSA

w Gorzowie Wlkp. z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Go 204/12).

W kontrolowanej sprawie organy uznały, że zachodził w odniesieniu do opisanego powyżej garażu przypadek stypizowany w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Przede wszystkim organy stwierdziły, iż zachodziło istotne odstąpienie od projektu zagospodarowania działki w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 u.p.b., w brzmieniu nadanym u.z.u.p.b., a to w związku z treścią art. 28 pkt 1 lit. a tej ustawy. Sąd podziela to stanowisko. Zgodnie z tym przepisem za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu stanowi odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Garaż został bowiem wybudowany z przekroczeniem o 0, 45 m granicy między działką skarżących nr [...] (wskazaną w decyzji o pozwoleniu na budowę) a działką sąsiednią nr [...], stanowiącą własność U. i P.K.. W ocenie Sądu kwestia tego przekroczenia nie może budzić żądnych wątpliwości w świetle powołanej przez organy decyzji Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., którą orzekł o rozgraniczeniu m.in. powyższych działek gruntowych oraz jednoznacznych ustaleń poczynionych w trakcie tego postępowania. Oczywiście zmiana przebiegu granicy po wykonaniu inwestycji, która spowodowała, że jej część znalazła się poza terenem objętym decyzją o pozwoleniu na budowę, nie może świadczyć o jej wykonaniu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń tego pozwolenia lub projektu budowlanego, a w konsekwencji uzasadniać wszczęcia postępowania naprawczego. Oceny prawidłowości robót budowlanych dokonuje się bowiem co do zasady wg stanu obowiązującego w chwili ich wykonania. Jednakże

w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem, gdyż nie doszło do zmiany przebiegu granic. Punkty graniczne na styku działek nr [...] ustalono bowiem na podstawie operatu prawnego z odnowienia ewidencji gruntów i budynków z 1976 r., stwierdzając jednocześnie, iż granica tworzy linię prostą, nie załamując się na żadnym odcinku. W związku z tym, iż powyższa decyzja o rozgraniczeniu była ostateczna, organy nie mogły poczynić odmiennych od niej ustaleń. Jednocześnie skarżący nie doprowadzili do jej wyeliminowania z obrotu prawnego, o czym świadczy treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. , [...], odmawiająca stwierdzenia jej nieważności. Sądowi z urzędu jest wiadome, że skarga na powyższą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 maja 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 153/21. Powyższe ustalenia co do przekroczenia granicy potwierdzają mapy ewidencyjnej z 2018 r. oraz zeznania K.K., geodety wykonującego na zlecenie skarżącego mapę inwentaryzacyjną , który również wskazał, iż ogrodzenie i dochodzący do niego garaż częściowo znajdują się na działce sąsiedniej, co zresztą wywiódł z istniejących uprzednio map. Wyjaśnił przy tym, iż na przygotowanej przez niego mapie linia miedzy działkami między nr [...] oznaczało jedynie ogrodzenie. Powyższe okoliczności świadczą jednoznacznie o błędnym wytyczeniu obiektu przez geodetę na etapie prac inwestycyjnych, co jednak nie uwalnia od odpowiedzialności skarżących, nawet jeśli działali w przekonaniu, że budowa garażu nie przekracza granicy. Nie są bowiem z punktu widzenia przepisów prawa budowalnego istotne subiektywne przekonanie w tym zakresie skarżących, lecz obiektywnie stwierdzony fakt naruszenia prawa właścicieli działki nr [...].

Mając na uwadze powyższe słusznie zatem organy uznały, iż doszło istotnego odstępstwa od projektu zagospodarowania działki. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, iż nawet nieznaczne przekroczenie granicy działki sąsiedniej, chociażby o 10 cm stanowi istotne odstępstwo od projektu zagospodarowania działki (por. wyrok NSA z 12 września 2012 r., II OSK 927/11, wyrok WSA we Wrocławiu

z 29 listopada 2019 r., II SA/Wr 671/19).

Ponadto nie można podzielić poglądu skarżących, iż usytuowanie spornego budynku w części na nieruchomości sąsiedniej tj. działce nr [...], nie stanowiącej ich własności, nie oznacza jednocześnie, że w sprawie został naruszony § 12 r.w.t., regulujący odległość od granicy z działką sąsiednią Przede wszystkim § 12 r.w.t. jest niewątpliwie jest przepisem techniczno-budowlanym, którego postanowienia powinny być respektowane. Określa on ograniczenia w zakresie projektowania i usytuowania budynku ze względu na interes prawny właściciela sąsiedniej działki. Są to typowe warunki techniczne jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, ponieważ ich celem jest ochrona prawa zabudowy działki sąsiedniej oraz korzystania z niej. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżących, stawiałoby inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej w pozycji korzystniejszej od inwestora działającego legalnie, co jest niedopuszczalne w państwie prawa. Podmiot, który wystąpiłby do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla swojego zamierzenia z przekroczeniem granicy nie uzyskałby zgody jako naruszające r.w.t. Ponadto zupełnie nieracjonalne jest rozumowanie sprowadzające się do tego, iż jeżeli przykładowo inwestor przy wykonywaniu obiektu nie zachowałby odległości określonej w § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., tj. odległości 3 metrów od granicy i posadowił budynek w odległości 1 m od granicy lub nawet w granicy (przy braku możliwości zastosowania § 12 ust. 2 r.w.t.) , to miałyby zastosowanie przepisy r.w.t., natomiast gdy inwestor zachował się w sposób bardziej bezprawny i dalej naruszający prawo przez to, że budynek taki zlokalizowałby częściowo poza granicą działki, to powyższe przepisy techniczno-budowlane nie powinny być stosowane. W związku z tym w takim przypadku orzecznictwo dopuszcza ingerencję organów nadzoru budowlanego z powołaniem się na naruszenie § 12 r.w.t. (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., II OSK 1046/18, wyrok NSA z 30 października 2018 r., II OSK 2221/17, wyrok WSA w Lublinie z 28 listopada 2021 r., II SA/Lu 625/21, wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2014 r., VIII SA/Wa 608/14, wyrok WSA w Poznaniu z 28 marca 20189 r., II SA/Po 1090/18).

W związku z powyższym słusznie organy nadzoru budowlanego uznały, że usytuowanie spornego budynku garażowego względem działki nr [...] narusza obowiązujące normy odległościowe określone w § 12 r.w.t., w tym zwłaszcza wskazane ust. 1 pkt 2 (odległość 3 m od granicy) oraz § 12 ust. 2 (odległość 1,5 m od granicy lub bezpośrednio granicy, w związku z tym, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość). Sprzeczne

z hipotezą powyższych przepisów – zdaniem Sądu - jest każde usytuowanie budynku w odległości innej niż wskazana w tych przepisach.

Oczywiście mając na uwadze legalną definicję działki budowlanej wskazaną

w § 3 pkt 1a r.w.t., zgodnie z którym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, dopuszczalne jest budowa obiektu, który będzie usytuowany na dwóch odrębnych (ewidencyjnie) działkach gruntu, warunkiem jest jednak, aby inwestor wykazał się prawem do dysponowania nimi na cele budowlane, a z takim przypadkiem nie mieliśmy jednak do czynienia

w niniejszej sprawie. Skarżący bowiem występując o pozwolenie na budowę wskazali jako teren inwestycji jedynie działkę nr [...]. Stąd też powinni zachować odległość budynku od granicy tej działki z działkami przylegającymi do niej (działkami sąsiednimi) wskazane w § 12 r.w.t., w tym z działką nr [...]. Podkreślić również należy, iż zajmując częściowo powyższa działkę na budowę garażu, skarżący nie wykazali aby posiadali prawo do dysponowania nią na cele budowlane. Oczywiście powołane przez skarżących w skardze przepisy Kodeksu cywilnego rozwiązują sytuacje kolizyjne, kiedy dochodzi na budowy obiektu na gruncie, do którego inwestor nie miał tytułu prawnego. Jednakże nie jest rolą organów nadzoru budowlanego samodzielne przesądzanie, czy inwestor spełnił przesłanki zawarte w tych przepisach i w związku z tym dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości sąsiedniej. Jeśli inwestor nie dojdzie do porozumienia z właścicielem działki na której bez tytułu prawnego wybudował nieruchomość, kwestie te rozstrzyga sąd powszechny. Skarżący nie przedłożyli w toku postępowania administracyjnego ani umowy zawartej z właścicielami działki nr [...], którzy konsekwentnie domagali się rozbiórki garażu, ani też stosownego orzeczenia sądu, co więcej nie wskazali nawet, iż zainicjowali takie postępowanie w celu uzyskanie wspomnianego orzeczenia. Stąd należało uznać, iż część garażu została wybudowana przez skarżących bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i prawem tym nadal nie dysponują, co uniemożliwia legalizację obiektu w części w jakiej znajduje się on na działce nr [...]. Każdy ma bowiem prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 u.p.b.).

Zaznaczyć należy, iż w postępowaniu naprawczym organy obowiązane są do badania czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z art. 51 u.p.b. nie wynika wprawdzie obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Niemniej nie oznacza to, że nie jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. jest bowiem wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak z uzasadnienia uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 wynika, że w postępowaniu naprawczym bada się uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie rozumienie powołanej uchwały przyjęto w licznych orzeczeniach NSA (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2011 r., II OSK 1936/10, wyrok NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14, wyrok NSA z 30 marca 2016 r., II OSK 1865/14, wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 607/17). Niedopuszczalna jest bowiem w państwie prawnym sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa – poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych - powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy – jak to już wyżej zostało wskazane - skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek - to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.b. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby

z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 u.p.b. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16; z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13)..

Niezależnie od faktu wybudowania garażu z przekroczeniem granicy działek WINB stwierdził dalsze odstępstwa od projektu, a mianowicie w zakresie wymiarów obiektu i rodzaju dachu (zmiana jednospadowego na wielospadowy). Z protokołu oględzin wynika, iż garaż ma wymiary 6,77 m x 6,32 m. Przy czym nie wskazano jakie elementy budynku wyznaczały te wymiary, a tym samym nie sposób skontrolować czy porównano je z właściwymi wymiarami z projektu. Dokonując analizy odstępstw WINB odniósł bowiem powyższe rzeczywiste wymiary do wymiarów fundamentów wskazanych w projekcie. Ponadto brak jest szkicu garażu naniesionego na mapę. Nie wskazano również o ile zwiększyła się wysokość budynku w związku ze zmianą konstrukcji dachu. Zwrócić również należy uwagę, iż w protokole z oględzin wymiar 6,77 m dotyczył elewacji z bramami wjazdowymi, czyli tej ściany, która jest położona równolegle do granicy z działką nr [...], od strony podwórza skarżących (w projekcie wymiar fundamentu 6,87 m), natomiast wymiar 6,32 m dotyczył elewacji z oknem, prostopadłej do granicy z działką nr [...],

a równoległej do ulicy (w projekcie wymiar fundamentu 6,12 m). W związku z tym organ odwoławczy przeprowadził wyliczenia wielkości odstępstwa od projektu wybudowanego garażu w zakresie jego długości błędnie, myląc te dwie elewacje. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż organy nie dokonały w tym zakresie wystarczających ustaleń - z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - pozwalających na stwierdzenie, iż doszło do przekroczenia wartości, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 u.p.b., uzasadniających uznanie, że odstępstwa mają charakter istotny.

Zdaniem Sądu decyzja nakazująca rozbiórkę garażu zapadła przedwcześnie. Podzielić bowiem należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie, wedle którego nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a więc powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., II OSK 991/13). Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych. Innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., II OSK 1877/11).

O ile brak legitymowania się przez skarżących tytułem prawnym do działki nr [...] uzasadniał wydanie decyzji nakazującej rozebranie garażu w tej części w jakiej on znajduje się na tej działce, to jednak twierdzenia organów o konieczności nakazania rozbiórki również w części znajdującej na działce nr [...] nie zostały dostatecznie umotywowane, a działania organu odwoławczego w tym zakresie są pozbawione konsekwencji. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż w decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. WINB wskazał, że sporny garaż "nie jest obiektem skomplikowanym technicznie i można przyjąć, iż wykonanie jego częściowej rozbiórki nie spowodowałoby zniszczenia całości obiektu pod warunkiem przeprowadzenia tych robót w sposób ustalony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlanej". W tym celu nałożył postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. na podstawie art. 81c ust. 3 u.p.b. na skarżących obowiązek przedstawienia ekspertyzy zawierającej ocenę, czy "możliwe jest dokonanie zmian w budynku w ten sposób, aby rozbiórce podlegała część budynku posadowionego na działce sąsiedniej nr [...], zaś wykonaniu podlegała nowa ściana zewnętrzna od strony działki z przebudową konstrukcji dachowej". Jednakże w związku z nieprzedstawieniem powyższej ekspertyzy organ zakończył postępowanie. Wydając zaskarżoną decyzję nie miał już powyżej zarysowanych wątpliwości i nie poszukiwał rozwiązania sprawy zasugerowanego we wspomnianej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. oraz postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji WINB stwierdził jedynie lakonicznie, że "ze względu na zastosowane rozwiązania ewentualna rozbiórka przegrody zwróconej do granicy z działką sąsiednią – bez wątpienia spowodowałoby powstanie zagrożenia dla pozostałych części obiektu, chociażby przez utratę oparcia konstrukcji dachu". W konsekwencji organ odwoławczy utrzymał decyzję organu I instancji nakazującą rozebranie garażu, nie zauważając zresztą nieprecyzyjności rozstrzygnięcia, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia. Oczywiście nie sposób zakwestionować twierdzenia, iż samo rozebranie ściany od granicy spowodowałoby zagrożenie dla pozostałej części budynku. W ocenie Sądu organ – wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - nie rozważył jednak możliwości nałożenia na skarżących obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., które pozwalałyby na zachowanie pozostałej substancji budynku na działce nr [...]. Celowym było poszukiwanie takiego rozwiązania, zasugerowanego zresztą wprost w powołanym postanowieniu z dnia [...] lipca 2021 r., w sytuacji, jeśli się uwzględni wymiary budynku (każdy bok obiektu ma ponad 6 m) oraz fakt, iż przekroczenie granicy przez sporny budynek dotyczy jego niewielkiej jej części (szerokości 45 cm), czego zresztą skarżący nie wykluczali w złożonym odwołaniu. Podkreślić przy tym należy, iż niewywiązanie się z obowiązku nałożonego na podstawie art. 81c ust. 1 u.p.b. nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 lipcach 2017 r., II SA/Gl 325/17). W razie bowiem niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, zgodnie z art. 81c. ust. 4 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Sformułowania "może" zawartego w tym przepisie nie można odczytywać jako pozostawienie organowi dowolności, trzeba zawsze mieć na uwadze wspomniany cel postępowania naprawczego, a taki niewątpliwie uzasadniał w niniejszej sprawie podjęcie przez organ dalszych czynności, które pozwoliłby na zachowanie tej części spornego garażu, która znajduje się na działce nr [...].

Zwrócić również należy uwagę, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu

I instancji jest nieprecyzyjne, czego nie dostrzegł organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję. Nakazuje bowiem ona rozebranie garażu znajdującego się działce nr [...], w sytuacji, gdy posadowiony jest on również na działce nr [...]. Takie sformułowanie wywołuje wątpliwości co do zakresu rozbiórki, a mianowicie, czy skarżący obowiązani byli do rozebrania tej części, która znajduje się na działce nr [...]. Rozstrzygnięcie jest obowiązkowym elementem decyzji zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 s. 102-103 ), bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna" (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1996 r., SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086). Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia przy wydawaniu rozstrzygnięć nakładających na stronę obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ze względu na restrykcyjny charakter normy art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Zaznaczyć należy, iż nie może również zakres rozstrzygnięcia pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Warszawa 2000 , s. 446 oraz wyrok NSA z 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7, 8 § 1, 77 § 1 , 80, 107 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 81c ust. 4, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.b., które odpowiednio mogły (w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania) oraz miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W świetle powyżej stwierdzonych naruszeń, które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, poboczne znaczenie mają zarzuty związane z naruszeniem art. 10 § 1, art. 81 k.p.a., które nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania, jeśli uwzględni charakter prowadzonego postępowania i obowiązek działania przez organy nadzoru budowlanego z urzędu oraz braku aktywności ze strony skarżącej

w kwestionowaniu ustaleń z oględzin oraz wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy.

Rzeczą WINB ponownie rozpoznając sprawę będzie kontynuowanie postępowania naprawczego, przy uwzględnieniu zawartej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej oraz wskazań co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie wymiarów garażu w celu porównaniu ich

z tymi w projekcie, w celu ustalenia czy odstępstwa mają charakter istotny

w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 u.p.b., a następnie organ rozważy celowość nałożenia na skarżących obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. w taki sposób, aby zachować tą cześć garażu, która nie przekracza granicy.

Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200, 202 § 2

i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie poniesione przez nich koszty postępowania, które sprowadzają się do:

- wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 500 zł wynikającej z § 2 ust 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.

w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265),

- opłat skarbowych od pełnomocnictw w wysokości 34 zł.