Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1079/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Stwierdzono, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1  i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi S.. Sp. z o.o. z siedzibą we W. przeciwko Prezydentowi Miasta P. w przedmiocie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 416/13 1. wymierza Prezydentowi Miasta P. grzywnę w kwocie 2000 zł (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącej S. . Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści) złotych tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2013 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta P. postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (data wpływu do organu [...]maja 2013 r.) strona, w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego oraz w związku ze zmianą przepisów w trakcie postępowania, wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, dołączyła wyrok sądu oraz przekazała dane, które wcześniej nie były przedłożone, a których ustawodawca wymaga w obowiązującym stanie prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zwróciło do organu akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta P. podjął zawieszone postępowanie.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. organ wezwał wnioskodawcę o:

- weryfikację zbieranych odpadów (poszerzenie listy o odpady w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, podanie charakterystyki zbieranych odpadów - właściwości chemiczne, skład),

- informacje dot. zbierania odpadów pojazdów wycofanych z eksploatacji (rozładunek, magazynowanie, załadunek) uwzględniające przepisy szczególne (ustawa o pojazdach wycofanych z eksploatacji oraz przepisy wykonawcze dot. punktu zbierania pojazdów),

- nowe informacje dot. prowadzenia działalności, jeśli uległy zmianie w stosunku do warunków określonych we wcześniejszym wniosku,

- listę urządzeń wykorzystywanych do zbierania odpadów,

- decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (z uwagi na zbieranie odpadów metali),

- informacji potwierdzających, że zakład działa zgodnie z przepisami dot. planowania przestrzennego i ustawy Prawo budowlane.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. (data wpływu do organu [...] września 2013 r.) odpowiadając na wezwanie organu strona wyjaśniła, że nie zamierza prowadzić punktów zbierania odpadów wycofanych z eksploatacji oraz że kwestia ta została już wyjaśniona kilkukrotnie w toku postępowania, w pismach z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Odnosząc się do pkt. 2 wezwania strona wskazała, że przekazała już te informacje, a organ posiada je w aktach sprawy (zob. np. pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r. s. 2, pismo z dnia [...] marca 2012 r., s. 2, pismo z [...] października 2012 r. s. 4). Odnośnie obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach strona wyjaśniła, że Sąd przesądził o braku obowiązku przedłożenia decyzji w tej sprawie. Odnosząc się natomiast do wezwania o wskazanie listy urządzeń strona wskazała te urządzenia podkreślając, że zostały one już szczegółowo opisane we wcześniejszych pismach.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. strona wezwała organ do wykonania wyroku i załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. strona złożyła skargę na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 20.000,00 zł.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że sprawa, której dotyczy skarga została wszczęta [...] marca 2012 r., jest więc prowadzona już ponad półtora roku. Przez ten czas zebrano wyczerpujący materiał dowodowy, a strona przedstawiała wiele obszernych wyjaśnień, włącznie ze specjalistycznymi ekspertyzami. Obecnie, po uchylającym wyroku WSA w Poznaniu do rozpatrzenia pozostały w zasadzie jedynie zagadnienia związane z różnicami pomiędzy nowym i starym stanem prawnym (ustawa z 2012 r. o odpadach).

W ocenie strony w tych warunkach organ nie tylko przekroczył termin, ale również prowadzi postępowanie w sposób opieszały podejmując czynności niezmierzające do zakończenia postępowania, niemające uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału sprawy oraz wręcz niezrozumiałe w kontekście prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. (IV SA/Po 416/13).

Skarżąca podniosła, iż pomimo że w ww. wyroku Sąd zawarł konkretne wskazówki, organ w ogóle ich nie uwzględnił. I tak przykładowo wezwał ponownie o dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że Sąd przesądził w wyroku o braku konieczności jej przedłożenia. Ponadto organ wzywał stronę o dane związane ze zbieraniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, pomimo że strona już na wcześniejszym etapie postępowania wyraźnie opowiedziała się, że nie zamierza prowadzić działalności w tym zakresie.

Po raz kolejny też wezwanie dotyczyło zgodności obiektów na bazie S. z przepisami prawa budowlanego. Wezwanie to było niepotrzebne. Wcześniej kwestie te zostały już gruntownie rozpoznane. Przypomnieć trzeba, że w pismach znajdujących się w aktach sprawy strona podkreślała, że ustawodawca nie wymaga załączenia, do wniosku o wydanie decyzji na zbieranie, uzgodnień ani potwierdzeń wynikających z przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ani z przepisów prawa budowlanego. Nowelizacją z dnia 12 marca 2010 r. w uchylono ust. 10 art. 28 ustawy o odpadach, który stanowił, że " Zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli są wymagane". W obecnie obowiązującej ustawie o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. brak jest przepisu będącego odpowiednikiem uchylonego kiedyś ust. 10 art. 28 poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach z 2001 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że po otrzymaniu akt sprawy w dniu [...] sierpnia 2013 r. podjęto niezwłocznie wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a mianowicie dnia [...] sierpnia 2013 r. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r., podjęto zawieszone postępowanie. Postanowienie uprawomocniło się [...] sierpnia 2013 r. Dnia [...] września 2013 r. wezwano pełnomocnika do uzupełnienia wniosku. Dalej organ wskazał, iż mimo konieczności uzyskania od wnioskodawcy informacji niezbędnych do wydania orzeczenia i wymiany korespondencji pomiędzy stroną a organem, dotrzymano terminu przewidzianego w art. 35 § 3 Kpa dla sprawy skomplikowanej (wyrok Sądu z dnia 20. czerwca 2013 r., sygn. akt IV S.A./Po 416/13) Jak wskazano wyżej, w żadnym przypadku nie można organowi zarzucać bezczynności,

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2013 r. strona wskazała, że w sprawie będącej przedmiotem skargi skarżąca prowadzi przed Prezydentem Miasta P. postępowanie elektroniczne w celu skrócenia czasu oczekiwania na korespondencję, a tym samym skrócenia globalnego czasu całego postępowania. Dalej strona podniosła, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. organ posiadał już wniosek S.o podjęcie postępowania wraz z wyjaśnieniami przekazanymi organowi na podstawie wytycznych zawartych w wyroku IV SA/Po 416/13. Dodać należy, że do wniosku S. o podjęcie postępowania dołączony został także wyrok IV SA/Po 416/13. Dopiero postanowieniem datowanym na dzień [...] sierpnia 2013 r., a podpisanym elektronicznie i doręczonym stronie w dniu [...] sierpnia 2013 r. (13 dni od wpływu wniosku o podjęcie postępowania) organ podjął postępowanie zawieszone z powodu toczącego się wcześniej postępowania przed sądem. Co więcej organ w odpowiedzi na skargę podkreśla, że oczekiwał do dnia [...] sierpnia 2013 r. (s. 2 odpowiedzi na skargę; pkt 1 in fine) na uprawomocnienie się postanowienia o podjęciu postępowania. Stanowi to kolejny dowód bezczynności i przewlekłości organu w kontekście art. 101 § 3 w zw. z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej – " Kpa " ) Organ nie podejmował żadnej czynności z powodu oczekiwania na ewentualny środek zaskarżenia, tymczasem w przypadku postanowienia o podjęciu postępowania zawieszonego zażalenie oczywiście nie przysługuje. Następnie w dniu [...]września 2013r. organ wystosował wezwanie, które w ogóle nie koresponduje z wytycznymi Sądu (wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r.; sygn. IV SA/Po 416/13).

Podkreślenia wymaga, że organ już wcześniej, przed wezwaniem otrzymał (w dniu [...] sierpnia 2013 r.) stanowisko strony nawiązujące do wyroku, więc ewentualne wezwanie powinno już tylko dotyczyć kwestii, które organ poczytywał jako nie do końca jasne. W celu przyspieszenia postępowania w dniu [...] sierpnia 2013 r. strona niejako "wyprzedziła" poczynania organu wykonując wytyczne Sądu, a w tych okolicznościach organ wystosował jednak wezwanie z dnia [...]września 2013 r., które praktycznie nic nie wnosiło do sprawy, a wręcz przeczyło wytycznym Sądu (mimo stanowiska Sądu, że decyzja środowiskowa nie jest potrzebna, organ na nowo wzywał o nią, podobnie — mimo stanowiska Strony, że nie będzie zbierała pojazdów wycofanych z eksploatacji - pismo z [...] sierpnia 2013 r.- organ wzywał o dane z tym związane, a w efekcie i tak odmówił decyzji m.in. z powodu braku warunków do zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji).

W ocenie skarżącej organ podejmował działania opieszale (odpowiedź na wezwanie z dnia [...] września 2013 r. została doręczona do organu rano [...] września, a od [...] września do [...] października - 41 dni organ nie podjął żadnej czynności; tak samo od [...] sierpnia do [...] września — w ciągu 24 dni organ podjął jedynie postępowanie), niesprawnie (jeżeli były według organu jakieś niezgodności np. co do kodu pojazdu wycofanego z eksploatacji, dlaczego w wezwaniu z [...] września 201`3 r. nie wezwał strony o sprecyzowanie?) i nieskutecznie (żadna czynność organu po wydaniu wyroku nie zmierzała do jego wykonania zgodnie z wytycznymi), podczas gdy sprawa mogła być załatwiona (nieważne czy pozytywnie, czy negatywnie) w terminie krótszym. Organ nie przeprowadził postępowania w sposób sprawny, a sprawa mogła być załatwiona przynajmniej w ciągu miesiąca (zob. skarga i powołane stanowisko W. Dawidowicza).

Skarżąca podkreśliła, że rażąca bezczynność i przewlekłość organu wyraża się w tym, że skarga została złożona w siedzibie organu w godzinach porannych w dniu [...]października 2013 r. (w godzinach popołudniowych w tym samym dniu skarżąca uzupełniła skargę elektronicznie dołączając dowody dokonania wpisu). Dopiero w reakcji na tę skargę organ zajął się sprawą. Strona wskazała, że decyzja datowana na [...] października 2013 r. jest w istocie, co do swej treści decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. wydaną w tej samej sprawie. Organ dopisał bowiem do swego dotychczasowego rozstrzygnięcia jedną stronę tekstu (dowód: załącznik 2 - kolorem zielonym zaznaczono różnice w stosunku do poprzedniej decyzji; jest to tylko odtworzenie stanu faktycznego bez przytoczenia wyników wyjaśnień). Po drugie, decyzja datowana na [...] października 2013 r. jest całą pewnością decyzją wydaną w dniu [...] października 2013 r. o godz. [...] (dowód: załącznik 3 oraz k. nr 563 akt administracyjnych). Nie jest wiec prawdziwa data wpisana w nagłówku decyzji — tj. [...] października 2013 r. - bo decyzja podpisana została [...] października; ten dzień widnieje też we "właściwościach pliku" jako dzień, w którym pracowano nad decyzję. Zatem decyzja została też antydatowana. Po trzecie, organ nadał decyzję stronie dopiero dzień później, tj. [...] października 2013r., a więc po upływie ponad dwóch miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku IV SA/Po 416/13, do tego prowadząc postępowanie w warunkach przewlekłości.

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wnosząc jak w odpowiedzi na skargę. Ponadto pełnomocnik organu wyjaśnił, iż decyzja została wydana i podpisana w dniu [...] października 2013 r., był to piątek, natomiast wygenerowana i przesłana elektronicznie w dniu [...] października 2013 r. w poniedziałek. Sprawa po wydaniu wyroku nie straciła charakteru sprawy skomplikowanej, bowiem wymagała ponownej analizy dokumentów i odniesienia się do aktualnego stanu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej " Ppsa "), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 Ppsa). Wskazać przy tym należy, że ustawa nie wprowadza ograniczeń temporalnych co do realizacji uprawnienia do wniesienia skargi.

Wszczęcie postępowania sądowego na skutek skargi o wymierzenie grzywny ma na celu ukaranie organu za niewykonanie wyroku oraz jego zdyscyplinowanie. Z powyższego przepisu wynika również, że przesłankę dopuszczalności skargi o wymierzenie grzywny organowi za niewykonanie wyroku stanowi uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy (art. 154 § 1 Ppsa). Poza sporem pozostaje fakt, iż skarżąca dopełniła tego obowiązku, zawierając takie żądanie w piśmie z dnia 11 października 2013r. (wezwanie wykonania wyroku).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że przez niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę rozumieć należy sytuację, gdy zobowiązany organ pozostaje w bezczynności, w szczególności w kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu załatwienie sprawy oraz sytuację w której organ prowadzi postępowanie ale czyni to w sposób przewlekły. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w wypadku wyroku uwzględniającego skargę – wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, termin do jego wykonania mija z upływem terminu wynikającego z art.35 Kpa.

Istnienie bezczynności organu po wydaniu wyroku uchylającego zaskarżony akt musi być oceniane z punktu widzenia dochowania wymogów z art. 35 § 3 i 5 Kpa. A zatem jeżeli sąd nie określił terminu wydania aktu lub podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych – w ciągu dwóch miesięcy). Termin ten jest liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia.

Ponadto wskazać należy, że za niewykonanie wyroku należy uznać również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu. Ponadto, o niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej przez sąd administracyjny.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 153 Ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to więc, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Godzi się jednak wskazać, że niezastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być tylko podstawą uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2001 r., V S.A. 354/01).

Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 Ppsa należy z kolei rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1597/06).

Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami odnośnie dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają zatem kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1377/05).

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, iż w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu strona podniosła zarzut bezczynności Prezydenta Miasta P. jak i zarzut przewlekłego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga okazała się zasadna w części dotyczącej przewlekłości postępowania natomiast sąd uznał skargę za bezzasadną w części dotyczącej bezczynności organu.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do zarzutu przewlekłości postępowania.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumieć bowiem należy sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Obejmować ono będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ wydał już decyzję, co do którego zdaniem skarżącej pozostawał bezczynny. Powyższa okoliczność nie stanowi jednak negatywnej przesłanki do ukarania organu grzywną. Zgodnie z art. 154 § 3 Ppsa wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt sprawy organ I instancji odpis prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi otrzymał dnia [...] sierpnia 2013 r. i w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy, który w niniejszej sprawie, z uwagi na jej skomplikowany charakter, wynosił 2 miesiące. Wbrew stanowisku strony charakter sprawy został przesądzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nie zmienił swojego charakteru.

Wobec powyższego uznać należy, że ostatnim dniem terminu do wydania decyzji przypadał na dzień [...] października 2013 r. Jednakże należy mieć na uwadze, że [...] października 2013 r. był sobotą, co oznacz, że termin załatwienia sprawy upływał w pierwszy dzień przypadający po dniach wolnych od pracy tj. w poniedziałek [...] października 2013 r. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt I OPS 1/11, baza orzeczeń NSA) zgodnie z którą sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 Kpa.

Oceniając zachowanie organu w toku postępowania uznać należy, że organ prowadził całe postępowanie w sposób rażąco przewlekły.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ pierwszy sygnał o prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego otrzymał od strony już w dniu [...]sierpnia 2013 r., która złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Co prawa powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy, to jednakże pozwalała organowi na przygotowanie się do podjęcia czynności procesowych po zwrocie akt.

Jak wskazano już wyżej akta zostały zwrócone do organu w dniu [...] sierpnia 2013 r. Po zwrocie akt organ dopiero po upływie 7 dni tj. [...] sierpnia 2013 r. wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. Z odpowiedzi na skargę można wywnioskować, że w następnym okresie organ oczekiwał na uprawomocnienie się postanowienia o podjęciu postępowania, co nastąpiło w ocenie organu w dniu [...]sierpnia 2013 r. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 144 § 1 Kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

Natomiast w myśl art. 101 § 3 Kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przepis art. 101 § 3 Kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 roku (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 Kpa Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Dokonując wykładni powyższej regulacji odwołać należy się do motywów jakie przyświecały ustawodawcy przy nowelizacji powyższego przepisu.

W uzasadnieniu do projektu tej nowelizacji wskazano, iż "Mając (...) na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie." (zob. druk nr 2987, http://orka.sejm.gov.pl).

Powyższe wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 Kpa, było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Oprócz treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej kodeks, wskazuje na to także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jak tego aktu, na które przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art.103 § 3 Kpa, w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędne byłaby jego nowelizacja.

W doktrynie wskazuje się, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania usprawiedliwia potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Jeżeli okaże się, iż w konkretnym przypadku przedwcześnie zawieszone postępowanie podjęto, to i tak będzie możliwa kontrola działania administracji publicznej w tym zakresie i podjęcia właściwego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, kontrolujący decyzję organu pierwszej instancji lub też przez sąd administracyjny w razie wniesienia skargi przez uprawniony podmiot. zob. Alicja Plucińska-Filipowicz ,Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., Lex 2011).

Wobec powyższego skoro na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, to organ bezzasadnie oczekiwał na uprawomocnienie się powyższego postanowienia. Powyższe w dalszej kolejności spowodowało, że organ przez okres 13 dni niezasadnie nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Organ dopiero pismem z dnia [...] września 2013 r. wezwał stronę o:

- weryfikację zbieranych odpadów (poszerzenie listy o odpady w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, podanie charakterystyki zbieranych odpadów - właściwości chemiczne, skład),

- informacje dot. zbierania odpadów pojazdów wycofanych z eksploatacji (rozładunek, magazynowanie, załadunek) uwzględniające przepisy szczególne (ustawa o pojazdach wycofanych z eksploatacji oraz przepisy wykonawcze dot. punktu zbierania pojazdów),

- nowe informacje dot. prowadzenia działalności, jeśli uległy zmianie w stosunku do warunków określonych we wcześniejszym wniosku,

- listę urządzeń wykorzystywanych do zbierania odpadów,

- decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (z uwagi na zbieranie odpadów metali),

- informacji potwierdzających, że Zakład działa zgodnie z przepisami dot. planowania przestrzennego i ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do powyższego wezwania wskazać należy, że było one niezasadne, a jego celem było jedynie przedłużenie postępowania, a nie wyjaśnienie sprawy.

W tym miejscu w ślad za pełnomocnikiem wskazać należy, że wezwanie w ogóle nie koresponduje z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., a w pewnej części pozostają w całkowitej sprzeczności z tym wyrokiem.

Zauważyć należy, że w wyroku tym Sąd przesądził, iż nie można żądać na tym etapie postępowania od strony decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podniósł, iż rozpatrując w tym kontekście unormowanie art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w zw. z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) należy dojść do wniosku, że obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz dołączenia jej egzemplarza do wniosku wydanie zezwolenia dotyczy tylko zezwoleń wymienionych wyżej w punktach (2) i (3), natomiast nie dotyczy zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów (pkt (1) powyżej). Taka wykładnia, obok uzasadnienia gramatycznego, ma także swoje uzasadnienie celowościowe. Należy bowiem zauważyć, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów (definiowanym jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów – zob. art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach jest, przynajmniej potencjalnie, znacznie mniej uciążliwa dla środowiska niż działalność polegająca na ich przetwarzaniu (rozumianym jako procesy odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym przygotowanie poprzedzające ich odzysk lub unieszkodliwianie – por. art. 3 ust. 1 pkt 21 w zw. z pkt 14 i 30 ustawy o odpadach. Najpewniej dlatego z wydaniem zezwolenia jedynie na ten ostatni rodzaj działalności – przetwarzanie odpadów – ustawodawca powiązał wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji obowiązek dołączenia takiej decyzji dotyczy tylko wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a ponadto wniosku o zezwolenie na (łącznie) zbieranie i przetwarzanie odpadów (zgodnie z ogólną regułą, że do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów – zob. art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Nie dotyczy natomiast wniosku o zezwolenie na (samo) zbieranie odpadów.

Konkludując, należy podzielić stanowisko skarżącej, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu nakazującego przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów. W szczególności takim przepisem nie jest art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który jako przepis ograniczający konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) nie może być interpretowany rozszerzająco.

W świetle powyższego uznać należy, że wzywanie strony po wyroku Sądu do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z wyrokiem sądu.

Ponadto wskazać należy, że oceniając złożony wniosek Sąd uznał, iż podlega on uzupełnieniu stosownie do wymagań wynikających z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach. To w tym zakresie wskazanym przez Sąd powyższy wniosek podlegał uzupełnieniu. Poprzedzając wezwanie organu strona pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zgodnie z wytycznymi Sądu uzupełniła wniosek. Zatem w dniu wpłynięcia do organu akt tj. w dniu [...] sierpnia 2013 r. organ ten dysponował kompletnymi danymi pozwalającymi na rozpoznanie wniosku. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ bezzasadnie wystosował do strony wezwanie o uzupełnienie wniosku. Powyższe niejako potwierdza również zachowanie organu w toku postępowania.

Wezwaniu z dnia [...] września 2013 r. organ nadał rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona w odpowiedzi na powyższe wezwanie zakwestionowała konieczność przedłożenia żądanych dokumentów (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, informacji potwierdzającej, że zakład działa zgodnie z przepisami dotyczącymi planowania przestrzennego oraz prawa budowlanego) jak również oświadczyła, że żądane dane są już w posiadaniu organu (skład chemiczny śmieci, lista urządzeń oraz informacja dotycząca pojazdów wycofanych z eksploatacji).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro organ po analizie akt, pomimo posiadanych dokumentów, uznał, iż wniosek podlega uzupełnienie, to w świetle odpowiedzi strony na wezwanie organu, które stanowiło wyłącznie zakwestionowanie stanowiska organu co do konieczności uzupełnienia tego wniosku, organ ten będąc konsekwentnym winien pozostawić wniosek bez rozpoznania. Wydanie natomiast decyzji merytorycznej potwierdziło niejako słuszność twierdzeń strony o kompletności złożonego wniosku.

Zwrócić również należy uwagę, że żądanie od strony w dniu [...] września 2013 r. przedłożenia informacji dotyczących zbierania odpadów pojazdów wycofanych z eksploatacji w świetle pisma z dnia[...] sierpnia 2013 r. stanowi przejaw lekceważenia oświadczeń strony składanych w toku postępowania administracyjnego. W piśmie tym strona jednoznacznie oświadczyła, że nie zamierza prowadzić punktu zbierania odpadów wycofanych z eksploatacji. Zatem dalsze wzywanie jej w tym zakresie stanowiło zbędne przedłużanie toczącego się postępowania.

Ponadto oceniając charakter przewlekłości postępowania Sąd miał również na uwadze zachowanie organu po wezwaniu go do usunięcia naruszenia prawa, jak i po wniesieniu skargi. W świetle akt zgromadzonych przez organ i ich chronologii budzi poważne wątpliwości stanowisko organu zaprezentowane na rozprawie, że decyzja własnoręcznie została podpisana w dniu [...] października 2013 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że jeżeli organ wydałby decyzję [...] października 2013 r., to decyzja ta winna znaleźć się przed wezwaniem do wykonania wyroku, a tym bardziej przed skargą na niewykonanie wyroku. Natomiast w niniejszej sprawie organ prowadząc akta stosowną decyzję wpiął dopiero za skargą. Ponadto w niniejszej sprawie organ oprócz podpisu własnoręcznego posłużył się również podpisem elektronicznym. W tym zakresie należy odwołać się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz. U. z 2013 r., poz, 262). Zgodnie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o podpisie elektronicznym podpis elektroniczny może być znakowany czasem. Znakowanie czasem przez kwalifikowany podmiot świadczący usługi certyfikacyjne wywołuje w szczególności skutki prawne daty pewnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.

W doktrynie wskazuje się, że wywoływanie skutku daty pewnej przez bezpieczny podpis elektroniczny znakowany czasem przez kwalifikowany podmiot świadczący usługi certyfikacyjne ma kapitalne znaczenie. Pozwala stwierdzić z bardzo dużą dokładnością, kiedy dany dokument elektroniczny rodzący skutki prawne powstał i od kiedy wywołuje skutki prawne (zob. Tomasz Kościelny, Krzysztof Szaniawski Komentarz do art.7 ustawy o podpisie elektronicznym Komentarz Lex).

W przedmiotowej sprawie jak wynika z raportu weryfikacji podpisu podpis pod decyzją został złożony dopiero w dniu [...] października 2013 r. o godz. [...]. Ponadto w aktach znajduje się pismo, którym pełnomocnik strony w ślad za skargę przesłał dowód opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz dowód uiszczenia wpisu od skargi. Jak wynika z wydruku z elektronicznej skrzynki podawczej pismo to wpłynęło do organu przed godziną [...] dnia [...] października 2013 r., co pozwala stwierdzić, że skarga również wpłynęła przed tą datą.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że podpis elektroniczny został złożony pod decyzją dopiero po wpłynięciu skargi do organu. Zatem organ czynności w zakresie opatrzenia decyzji podpisem elektronicznym i jej doręczenia do strony postępowania organ podjął dopiero po wpłynięciu skargi do organu.

Wszystkie powyższe okoliczności pozwalają uznać, że postępowanie organ prowadził w sposób opieszały, a czynności przez niego podejmowane tzn. wezwanie do uzupełnienia braków wniosku były niepotrzebne do załatwienia sprawy. Jeszcze raz należy zaznaczyć, iż w dniu [...] sierpnia 2013 r. organ dysponował wszystkimi niezbędnymi danymi do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Takie zachowanie organu uzasadnia uznanie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący oraz uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2.000,00 zł. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z 154 § Ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2012 r. wyniosło 3.521,67 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r., M.P. z 2013 r. poz. 89). Wobec powyższego maksymalna grzywna jaką mógł wymierzyć Sąd wynosiła 35.216,70 zł. Rozstrzygając o wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że organ w toku postępowania formułował wezwania do stron wbrew wyraźnym wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zakres uzupełnienia wniosku, brak potrzeby dostarczania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji), wbrew oświadczeniu strony (brak zamiaru zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji). Ponadto na wysokość grzywny wpłynęła okoliczność, iż organ nie mając ku temu podstaw oczekiwał na uprawomocnienie się postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Natomiast okolicznością przemawiającą za obniżeniem grzywny przemawiał fakt, że pomimo rażącej opieszałości w załatwieniu sprawy organ wydał decyzję w terminie 2 miesięcy.

Odnosząc się natomiast do bezczynności organu wskazać należy, iż skarga w tym zakresie jest bezzasadna. W przypadku bezczynności organu administracji publicznej po wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając sprawę bezczynności po wyroku sądu administracyjnego, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie i czy nastąpiło to w terminie czy to określonym przez sąd czy przez przepis prawa.

Jak wskazano już wyżej termin do załatwienia sprawy upływał z dniem [...] października 2013 r. Zatem przyjmując, że data podpisania decyzji jest [...] października 2013 r. to organ wydał decyzję w terminie.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 Ppsa orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części sąd orzekł na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.