Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 241/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. I SA/Wa 2640/20 w sprawie ze skargi L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz L.R. kwotę 900 (dziewięćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., I SA/Wa 2640/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] czerwca 2020 r. do Burmistrza Miasta W. wpłynął wniosek L.R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem B. R. Do wniosku zostało dołączone: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że mąż wnioskodawczyni został zaliczony do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, decyzja o waloryzacji emerytury wnioskodawczyni oraz dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia B. R. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Burmistrz Miasta W. odmówił przyznania L. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Jako podstawę prawną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał przepisy art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", wyjaśniając, że w przedłożonym orzeczeniu o niepełnosprawności B.R. nie została ustalona data powstania niepełnosprawności, a nadto wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury. Od decyzji tej odwołanie wniosła L. R., zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez nieuwzględnienie, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawna ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Odwołująca się wskazała także, że wydana decyzja organ I instancji jest dla niej niekorzystna, bowiem wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa niż przysługująca jej emerytura. L. R. podniosła także, że w dacie złożenia wniosku mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia, a z treści jej oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość konieczności zaprzestania pobierania dotychczasowego świadczenia emerytalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w następstwie rozpoznania odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium, w kwestii niespełnienia przesłanki, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. przyznało rację L. R., wskazując na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 i stwierdzając, że organ I instancji błędnie uznał niespełnienie przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., skoro przepis ten utracił moc prawną w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na datę powstania niepełnosprawności. Niemiej jednak, Kolegium uznało, mając na uwadze literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Kolegium uznało, że skoro L.R. ma ustalone prawo do emerytury, to stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjnej jej nie przysługuję. Zdaniem Kolegium analizowany przepis jest sformułowany w sposób niebudzący wątpliwości i co istotne nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną, także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Kolegium podniosło, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2020.53 ze zm.), dalej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Powyższy wybór jest realizowany przez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.). Z kolei zawieszenie prawa do emerytury możliwe jest na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. W ocenie Kolegium L. R. nie podjęła przed organem emerytalno-rentowych stosowanych czynności mających na celu zawieszenie prawa do emerytury, a tym samym nie uzyskała decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego i nie dołączyła żadnego dowodu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury oraz decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, które mogłyby potwierdzać, że ustała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Z tych względów Kolegium uznało, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organ I instancji w sposób prawidłowy odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wywiodła L. R. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów tejże ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę jako niezasadną wskazał, iż brak dookreślenia w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności daty jej powstania nie może stanowić, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, przeszkody do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istota sporu sprowadza się jednak do rozstrzygnięcia, czy na przeszkodzie przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia stoi dyspozycja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w szczególności, czy możliwe jest przyznanie wnioskowanego świadczenia w wysokości różnicy pobieranej emerytury i wysokości obecnego świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jako norma bezwzględnie obowiązująca nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą.

Dalej Sąd I instancji wskazał, iż w stanie faktycznym sprawy nie jest kwestionowane, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem oraz równocześnie ma ustalone prawo do emerytury. Ta okoliczność faktyczna stanowi na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tegoż świadczenia nie jest możliwe gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego. Przy czym Sądowi I instancji znane są rozbieżne poglądy wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych co do wykładni powyższego przepisu. Pierwszy z tych poglądów wyraża stanowisko, że ustalenie wobec opiekuna osoby niepełnosprawnej prawa do emerytury, wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, natomiast druga linia orzecznicza opowiada się za tezą, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Sąd I instancji wskazał, iż podziela pogląd, że ustalone dla opiekuna osoby niepełnosprawnej prawo do emerytury, uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek części. Analizowany przepis jest bowiem sformułowany w sposób jasny i nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje wymienionym w tym przepisie podmiotom z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie tym osobom strat finansowych, jakie ponoszą w związku z rezygnacją z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Skarżąca uzyskuje natomiast dochód w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. d) u.ś.r. Tak więc okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe aniżeli emerytura nie oznacza, że zostały naruszone w tym zakresie normy prawne, w tym konstytucyjne. Uzyskiwanie przez skarżącą dochodu, jakim jest emerytura, nie daje możliwości zrównania jej sytuacji z sytuacją osób, które nie otrzymują dochodu. Wsparciem, na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r., ustawodawca objął osoby, które nie uzyskują dochodu. Wskazuje to na rozwiązania systemowe i określony, przyjęty przez ustawodawcę model przyznawania świadczeń rodzinnych. Państwo w swojej polityce społecznej zapewnia osobom niepełnosprawnym pomoc w zabezpieczaniu egzystencji, obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 67, art. 69, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Nie oznacza to jednak, że każda prośba o pomoc powinna być zaspokojona. Państwo może określać warunki udzielania pomocy rodzinom, w tym przesłanki odmowy udzielenia pomocy. Tym bardziej jest to pogląd uzasadniony gdy uwzględni się okoliczność, że środki przeznaczane na ten cel powinny być racjonalnie wydatkowe z uwagi na ich ograniczoną ilość, z reguły mniejszą niż zakres pomocy, o który zwracają się obywatele. Końcowo Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Przeprowadzone w sprawie postępowanie było natomiast zgodne z zasadami określonymi w przepisach k.p.a., a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. R., zaskarżając wyrok w całości iż zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej uzasadniono, wskazując na nieprawidłowość prezentowanego na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowiska Sądu I instancji w zakresie tego, że istnienie uprawnienia opiekuna do otrzymania emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Istota problemu prawnego zaistniałego w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a w razie uznania, że tak nie jest, jaki jest wówczas zakres prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych odpowiedź w powyższej kwestii była już udzielana wielokrotnie. W aktualnym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje pogląd, iż pomijanie w procesie wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. okoliczności faktycznych związanych z wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, w kontekście wysokości świadczeń emerytalno-rentowych uzyskiwanych przez osoby opiekujące się najbliższymi członkami rodziny, dezawuowałoby wyraźną intencję ustawodawcy wyrażającą się w przekonaniu, że uprawniony opiekun nie powinien pobierać świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje już świadczenie wyższe (vide: wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W sytuacji gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jest wyższa niż wysokość świadczenia emerytalno-rentowego, ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów nieakceptowalnych na gruncie konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Z tego też powodu obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest uwzględnianie w procesie wykładni prawa kontekstu konstytucyjnego, tak aby wyniki procesu interpretacji prawa uwzględniały wartości konstytucyjne, zapewniając uzyskanie wewnętrznie niesprzecznych w ramach systemu prawa, wyników owej wykładni. Wzorzec kontrolny skonstruowany w procesie wykładni prawa winien bowiem pozostawać w zgodności z normami konstytucyjnymi jako nadrzędnymi (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Tym samym koniecznym elementem procesu wykładni jest poznanie treści przepisu, także w kontekście norm konstytucyjnych odnoszących się do kwestii uregulowanych interpretowanym przepisem. Powyższe zakłada zbadanie, czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, powinnością organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa.

Przedstawione powyżej uwagi nie doczekały się należytego uwzględnienia w podjętej przez Sąd I instancji próbie zrekonstruowania normy prawnej opierającej się na treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Proces wykładni przepisu prawa zwykle rozpoczyna się od reguł językowych ale nie powinien się do nich ograniczać. Poprzestanie na wynikach wykładni językowej nie jest uprawnionym zabiegiem interpretacyjnym i stanowisko takie odwołuje się do starszych poglądów doktryny i judykatury. Normę prawną rekonstruuje się natomiast z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych, a wykładnia prawa będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych) nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Oczywiste jest, że jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw wzmacniają uzyskany rezultat wykładni, natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (vide: wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91; M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M.Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238 – 239). W najnowszej nauce prawa dominujący jest pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do jednoznacznych rezultatów (vide: M.Zieliński, Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009/6, s. 3; Z.Radwański, M.Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, SPP 2006/15 s. 29; L.Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152; M.Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. C.H.Beck 2015 r., tom 4, s. 204; M.Gutowski, P.Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. C.H.Beck 2017 r., s. 275; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. podkreślano, iż istotną cechą osób będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poprzestanie na wynikach językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., prowadzące do wyeliminowania z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazuje ona, iż wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach, bowiem zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych może mieć miejsce jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnianiu tych zasad i w takiej sytuacji może być uznane za zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 24 lutego 1999 r., I SK 4/98; wyrok TK z dnia 21 czerwca 2001 r., SK 6/01; wyrok TK z dnia 24 października 2005 r., P 13/04). Generalnie zatem adresaci normy prawnej charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, winni być traktowani równo, a więc według jednakowej miary. Jeżeli zatem prawodawca bez odpowiednio przekonywujących argumentów różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą relewantną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości naruszając przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (vide: wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r., U 7/87; wyrok TK z dnia 17 maja 1999 r., P 6/98; wyrok TK z dnia 18 grudnia 2000 r., K 10/00; wyrok TK, z dnia 21 maja 2002 r., K 30/01, wyrok TK z dnia 18 marca 2014 r., SK 53/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Uwzględniając powyższy kontekst należy zwrócić uwagę, iż sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), oraz pkt 1b u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w ww. przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, w szczególności w zakresie możliwości wyboru prawa do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w razie ich zbiegu ze świadczeniem pielęgnacyjnym, brak jest możliwości ustalenia racjonalnych przesłanek takiego zakresu zróżnicowania uprawnień opiekunów. Z kolei sprzeczna z zasadą równości byłaby sytuacja, w której samo przyznanie prawa do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. skutkowałoby odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17). Tym samym wypada uznać, iż brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wykładnia powyższego przepisu odwołująca się wyłącznie do wyników wykładni językowej i wyłączająca generalnie, w sytuacjach opisanych w tym przepisie, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury, w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy winna zatem przyznawać pierwszeństwo funkcjonalnym i systemowym wynikom wykładni, pomijając wyniki wykładni językowej jako prowadzące do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi zatem do uznania, iż osoba pobierająca świadczenie emerytalno-rentowe, sprawująca opiekę w warunkach art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie powinna być pozbawiona prawa wyboru świadczenia, które uważa za korzystniejsze. Powyższe zapatrywanie nie zawiera w sobie elementów różnicujących sytuację prawną emerytów sprawujących opieką w warunkach art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jedynie za nierozsądne wypadałoby uznać wybranie przez rencistę lub emeryta sprawującego ww. opiekę świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy wypłacane świadczenie emerytalno-rentowe jest w wyższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, a dodatkowo pozostaje prawem lepiej chronionym. Tym niemniej, potwierdzenie prawa strony do wyboru jednego z tych świadczeń, nie prowadzi do dyskryminowania osób pobierających świadczenia emerytalne w wysokości wyższej niż świadczenie pielęgnacyjne i nie stanowi naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Powyższe uwagi nie pozwalają potwierdzić prawidłowości wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. W sposób nieuprawniony pomija ona kontekst celowościowy i systemowy, prowadząc do wyników nieakceptowalnych na gruncie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP).

Ugruntowane jest także zapatrywanie, że z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja w ujęciu systemowym przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. u.e.r.f.u.s. Przepis art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.e.r.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wypłacanych na podstawie u.e.r.f.u.s. jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania na gruncie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższego świadczenia z u.e.r.f.u.s. swój wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Świadczenie rentowe jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty wynikająca z powyższego przepisu winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczeń z u.e.r.f.u.s. lecz z ich realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym stanie rzeczy trafny okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez jego błędną wykładnię. Jakkolwiek w samym zarzucie wadliwość zaprezentowanej wykładni prowadzącej do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została połączona z pobieraniem emerytury, to jednak w motywach kasacji wyraźnie wskazano, iż okolicznością, która niezasadnie uznana została za przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi samo uprawnienie do pobierania emerytury. W tym też zakresie zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku wykładnię powyższego przepisu wypada uznać za wadliwą.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.). Jakkolwiek organ odwoławczy wyraźnie zaprezentował pogląd odwołujący się do treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., wskazując na prawo strony do wyboru świadczenia korzystniejszego w razie zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, to jednocześnie uznał, iż L. R. nie podjęła przed organem emerytalno-rentowych stosowanych czynności mających na celu zawieszenie prawa do emerytury, a tym samym nie uzyskała decyzji o zawieszeniu wypłaty świadczenia emerytalnego. Nie została zatem usunięta negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wypada natomiast dostrzec, iż powyższa konstatacja nie został poprzedzona działaniami organów umożliwiającymi stronie usunięcie owej przeszkody. Tym samym zaniechanie przez skarżącą zawieszenia pobierania emerytury ma swe źródło przede wszystkim w naruszeniu przez organy administracji obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązku czuwania aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody (art. 9 k.p.a.). Na organie spoczywa także obowiązek wskazania stronie przesłanek od niej zależnych, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Z kolei należyte wypełnienie przez organy powyższych obowiązków czyni zadość zasadzie procedowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Brak ze strony organów administracji działań w celu umożliwienia stronie zawieszenia pobieranego świadczenia emerytalnego i usunięcia przeszkody do uzyskania wybranego świadczenia pielęgnacyjnego, stanowi o naruszeniu powyższych regulacji prawnych, które Sąd I instancji na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. winien dostrzec niezależnie od zarzutów skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.), umożliwiając w szczególności skarżącej usunięcie przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez zawieszenie pobierania emerytury.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.