Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 752/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 134 par 1, art 174, art 183, art 185 par 1, art 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 51 ust 1 pkt 1 i ust 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 28
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par 44
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: par 166, par 167, par 185
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par 4 ust. 1 pkt 16 lit. f
journal: Dz.U. 2006 nr 80 poz 563
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony  przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 531/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz skarżącej J. W. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 531/09, oddalił skargę A. W. i J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., decyzją z dnia[...]kwietnia 2009 r. nr [...]nakazał P. i L. S. oraz J. i A. W. rozbiórkę dwóch ścian stanowiących zabudowę części korytarza (podestu klatki schodowej) na pierwszym piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (bloku) przy ul. M. nr [...] w R., na potrzeby lokali nr [...] i [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w toku oględzin ustalono, iż część korytarza na pierwszym piętrze została zabudowana przez właścicieli lokali nr [...] i [...] i włączona do tych lokali przez co zmniejszyła się powierzchnia korytarza o 8,21 m². W zabudowanej części korytarza pozostały liczniki: w części przyłączonej do lokalu nr [...] – dwa gazomierze do pomiaru zużycia gazu w lokalach nr [...] i [...], w części przyłączonej do lokalu nr [...] – dwa gazomierze do pomiaru zużycia gazu w lokalach nr [...] i [...] oraz cztery liczniki do pomiaru energii elektrycznej w mieszkaniach nr [...],[...],[...] i [...]. Ww. zabudowę wykonali B. i A. C. oraz P. S. w 1993 r., a zgodę na nią uzyskali od Spółdzielni Mieszkaniowej "M." pod warunkiem uzyskania stosownej zgody Rejonu Gazowniczego i Zakładu Energetycznego w R. J. W. i P. S. złożyli w dniu 26 lutego 2009 r. pismo informujące o uzgodnieniach co do dostępu do liczników wraz z inwentaryzacją rozbudowanej części lokali, decyzją KM PSP w R. z dnia [...] października 2008 r. nakazującą ww. Spółdzielni zapewnienie dostępu do wyłączników i tablic rozdzielczych prądu elektrycznego oraz zaworów odcinających instalacji gazowej obejmującej lokale mieszkalne nr [...],[...],[...] i [...], pismem Rejonu Zakładu Energetycznego z dnia 14 kwietnia 2008 r. i pismem Mazowieckiego Operatora Sytemu Dystrybucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r.

Zdaniem organu inwestorzy nie posiadali pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, które należało zakwalifikować jako przebudowę obiektu określoną w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ponadto nie posiadali oni stosownej zgody Rejonu Gazowniczego i Rejonu Energetycznego. Wykonane roboty podlegają rozstrzygnięciu w oparciu o art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przez ich wykonanie naruszono § 166, 167 i 185 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przepisy przeciwpożarowe i pogorszono bezpieczeństwo pożarowe w obiekcie. Organ wskazał również, że zgoda zarządcy nie zwalniała inwestorów od uzyskania pozwolenia na budowę, a poza tym doszło do zmiany sposobu użytkowania zabudowanej części.

W odwołaniach od powyższej decyzji, wniesionych przez J. W. oraz P. i L. S. podniesiono, że zabudowy dokonano w 1993 r. co w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje stosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Poza tym zaskarżona decyzja została wydana w stosunku do niewłaściwego podmiotu, gdyż inwestorem była Spółdzielnia i to na niej spoczywał obowiązek zgłoszenia robót.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że skoro inwestor nie uzyskał zgody właściwego organu na wykonanie robót budowlanych to przedmiotowe roboty należy uznać za samowolę budowlaną. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do stanów faktycznych określonych w art. 48 tej ustawy i nie może być stosowana wykładnia rozszerzająca oraz że nie ma w niniejszej sprawie najmniejszych wątpliwości, kto jest inwestorem, gdyż roboty były realizowane przez B. i A. C. oraz P. i L. S. i to do nich powinna być skierowana decyzja. W przypadku zbycia lokalu w prawa i obowiązki zbywców weszli ich następcy prawni. Zdaniem organu odwoławczego zasadne jest twierdzenie organu I instancji, iż przedmiotowymi robotami naruszono przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto organ ten zauważył, że w myśl § 4 ust. 1 pkt 16 lit. f rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, uniemożliwienie lub ograniczenie dostępu do urządzeń zabezpieczających prądu elektrycznego i gazu stanowi czynność zabronioną. Odnośnie kwestii przeniesienia stosownych urządzeń elektrycznych i gazowniczych organ uznał, że stosownych wniosek może złożyć tylko Spółdzielnia, co uniemożliwia inwestorom spełnienie wymogów stawianych przez Mazowieckiego Operatora Systemu Dystrybucyjnego i Rejonowy Zakład Energetyczny R.

W skargach od powyższej decyzji J. i A. W. oraz L. i P. S. podnieśli, iż w niniejszej sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W konsekwencji wykonane roboty należy oceniać w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Ponadto przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewidywały konieczność rozbiórki tylko w wyjątkowych wypadkach, a z taką sytuacją nie mamy doczynienia w niniejszej sprawie. Przebudowa została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną w oparciu o profesjonalny projekt. Odnośnie natomiast decyzji Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej wskazano, że to urządzenia pomiarowe stanowią zagrożenie a nie wybudowana ściana oraz że decyzja ta nie nakazuje jej rozbiórki a przeniesienie liczników. Skarżący wskazali ponadto, że przysługuje im tylko własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu, zaś właścicielem budynku jest Spółdzielnia Mieszkaniowa i to wobec niej winny kierowane być wszelkie decyzje.

W konsekwencji w skargach stwierdzono, że decyzja nakazująca rozbiórkę stanowi naruszenie prawa skutkujące jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany własnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego następie wyroku podzielił stanowisko organów, że do przedmiotowej inwestycji zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wskazał, że roboty wykonane przez skarżących bądź ich poprzedników nie należą do kategorii określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Inwestycja ta winna być traktowana jako roboty budowlane określone w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego, czyli roboty budowlane polegające na przebudowie. Roboty te nie zostały natomiast zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd oceniając zachowanie inwestorów w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy również stwierdził, że wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę – z § 44 ust. 1 pkt 4d ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wynika, iż na wykonywanie inwestycji budowlanych mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi i mienia potrzebne jest pozwolenie na budowę. O tym, że wymurowanie przedmiotowej ściany pogorszyło bezpieczeństwo ludzi i mienia świadczy decyzja Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej. Okoliczność tę zauważa również Spółdzielnia Mieszkaniowa czego przejawem jest wyrażenie zgody na roboty budowlane pod warunkiem uzyskania stosownych zgód. Wynika to również z pism informujących o możliwości przeniesienia stosownych liczników. Powołany przez skarżących § 44 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd podkreślił również, że warunkowa zgoda Spółdzielni nie jest wystarczająca do rozpoczęcia robót. W przedmiotowej sprawie zresztą, wobec nie spełnienia warunków w niej zawartych, nie została ona udzielona. Poza tym jej uzyskanie nie zwalniało od uzyskania stosownego pozwolenia. Wykonane roboty stanowiły więc samowolę budowlaną.

Sąd podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonane roboty nie stanowią budowy nowego obiektu budowlanego, zatem sprawa podlega rozstrzygnięciu w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 tej ustawy. Nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem skarżących, że przepis art. 51 ww. ustawy może być stosowany jedynie do robót będących w toku – z ustępu 7 ww. przepisu wynika, że ma on zastosowanie do robót budowlanych, które już zostały wykonane. Powoływane orzecznictwo sądowe dotyczy innych stanów faktycznych i nie może być przenoszone na grunt sprawy niniejszej. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie kwestii do kogo powinna być kierowana decyzja organu nadzoru budowlanego oraz że przedmiotowa zabudowa narusza przepisy warunków technicznych określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów.

Skargą kasacyjną J. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez:

- zastosowanie w sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 7 w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 tej ustawy do robót budowlanych wykonanych i zakończonych w 1993 r., poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do uznania, iż regulują one również roboty budowlane wykonane i zakończone z okresu przez 1 stycznia 1995 r. to jest wejściem w życie tej ustawy, a zarazem niezastosowanie przepisów ustawy uchylonej – Prawo budowlane z 1974 r., co do oceny legalności wykonanej zabudowy w ówczesnym stanie prawnym – określonym ta ustawą – w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, co do konieczności nakazania rozbiórki oraz niezastosowanie przepisów wydanych na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy uchylonej Prawo budowlane w zakresie oceny, czy dokonana zabudowa wymagała pozwolenia na budowę;

- naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wywodzonej z niej konstytucyjnej zasady nie działania prawa wstecz, poprzez przyjęcie, iż do oceny legalności prac budowlanych wykonanych i zakończonych w 1993 r. zastosowanie mają przepisy wyżej wymienionej ustawy obowiązującej Prawo budowlane,

- błędną wykładnię art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez uznanie, iż ma zastosowanie nie tylko do spraw wszczętych – postępowań niezakończonych decyzją ostateczną – ale również do wszystkich stanów faktycznych (wykonanych robót) w czasie obowiązywania ustawy uchylonej (Prawo budowlane z 1974 r.),

- błędną wykładnię § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1974 r., w szczególności ust. 1 pkt 2 tego paragrafu w zakresie katalogu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, poprzez uznanie, iż wykonanie ściany działowej nie mającej charakteru konstrukcyjnej ściany nośnej wymagało według treści tego przepisu uzyskania decyzji pozwolenia na budowę,

2) naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, czy wykonana dobudowa ściany stanowi zagrożenie dla ludzi i czy ściana oraz podest klatki schodowej spełniają normy techniczne w budownictwie.

Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przyznanie skarżącej zwrotu kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych, ewentualnie zmianę wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pominął całkowicie wykładnię art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jako przepisu intertemporalnego, mającego zastosowanie tylko do spraw niezakończonych decyzją ostateczną, a nie do stanów faktycznych zaistniałych przed datą obowiązywania ww. ustawy. Żaden przepis ww. ustawy nie nakazuje stosowania jej przepisów do oceny legalności wykonanych przed momentem jej obowiązywania robót budowlanych według przepisów obecnie obowiązujących, z wyjątkiem art. 103 ust. 1. Wywodzenie z art. 103 ust. 1 i 3 ww. ustawy obowiązku stosowania przepisów nowej ustawy do zdarzeń zaistniałych pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. rażąco narusza konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz.

Wnosząca skargę kasacyjną wskazała również, że nie można zgodzić się z Sądem, iż stroną postępowania powinna być skarżąca, bowiem zgoda Spółdzielni jako właściciela budynku oznacza, iż poprzedni lokator lokalu nr [...] dokonywał tych czynności nie we własnym imieniu lecz właściciela budynku. Ponadto Sąd nie miał żadnych dostatecznych przesłanek do stwierdzenia, iż zabudowa zagraża bezpieczeństwu ludzi – z materiału dowodowego nie wynika żadne zagrożenie wywołane przedmiotową zabudową. Skarżąca podkreśliła również, że pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. dokonywanie zmian w budynkach, bez naruszania ścian konstrukcyjnych i fundamentów, nie wymagało pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 p.p.s.a., która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a. w związku z czym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten należało uznać za usprawiedliwiony, bowiem z naruszeniem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekając w granicach sprawy Sąd pierwszej instancji nie zbadał okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a przede wszystkim charakteru wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1994r. nakazująca P. i L. S. i J. i A. W. rozbiórkę dwóch ścian stanowiących zabudowę części korytarza (podestu klatki schodowej) na pierwszym piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (bloku) przy ul. M. nr [...] w R., na potrzeby lokali nr [...] i [...].

Art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. odnosi się do sytuacji, w której samowolnie prowadzonych robót budowlanych nie można zalegalizować i w konsekwencji niezbędne jest zastosowanie sankcji polegającej na nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub zaniechaniu robót budowlanych.

Podstawową kwestią, która powinna podlegać ocenie organów i Sądu I instancji było więc ustalenie, czy przedmiotowe ściany stanowiące zabudowę korytarza zostały wykonane legalnie czy też w warunkach samowoli budowlanej, co dopiero mogłoby stanowić podstawę prowadzonego postępowania naprawczego.

Nakaz rozbiórki stanowi sankcję mającą zastosowanie w razie samowoli budowlanej. Wobec tego, aby sankcja ta mogła być zastosowana, konieczne jest stwierdzenie naruszenia prawa obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych ( por. wyrok NSA z 19 grudnia 2006r., sygn. akt II OSK 119/06).

W niniejszej sprawie niesporne jest, że przedmiotowe roboty budowlane polegające na zabudowie części korytarza (podestu klatki schodowej) na pierwszym piętrze w budynku mieszkalnym wielorodzinnym (bloku) przy ul. M. nr [...] w R., na potrzeby lokali nr [...] i [...] zostały wykonane w 1993 roku, a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Dla oceny legalności (zgodności z przepisami) wykonanych w 1993 r. robót budowlanych mają więc zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i przepisów wykonawczych do tego aktu. Również w oparciu o te przepisy należało ocenić charakter wykonanych robót, bowiem od tego zależy ustalenie, czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ustawy z 1974 r. i wydanego na podstawie przepisu art. 28 ust. 4 tej ustawy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru budowlanego ( Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).

Trafnie zatem zarzuca skarżący, że Wojewódzki Sąd Administracyjny i organy orzekające dokonały wadliwie ustaleń co do charakteru wykonanych robót na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., nie odnosząc się do unormowań ustawy z 1974 r. Brak tych ustaleń spowodował niemożność prawidłowego ustalenia czy wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę w świetle przepisu art. 28 ustawy - Prawo budowlane z 1974 roku w zw. z przepisem § 44 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. Nie ustalono także jakie przepisy techniczne obowiązujące w 1993 roku zostały naruszone przy wykonywaniu przedmiotowej zabudowy części korytarza.

Nie zasługuje na aprobatę i nie może stanowić podstawy stwierdzenia istnienia samowoli budowlanej uznanie przez organy orzekające ( a w ślad za nimi przez Sąd I instancji ), że przez wykonanie w 1993 roku robót budowlanych naruszono § 166, 167 i 185 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i przepis § 4 ust. 1 pkt 16 lit. f rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, co stanowiło z kolei podstawę wydania decyzji o rozbiórce na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 roku. Jak bowiem wskazano wyżej i co trafnie podnosi skarżący w skardze kasacyjnej, dla ustalenia istnienia samowoli budowlanej musi być stwierdzone naruszenie prawa obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych, a takich ustaleń w sprawie nie dokonano. Nie wskazano bowiem jakie konkretnie przepisy, w tym przeciwpożarowe obowiązujące w 1993r. (data wykonania robót) zostały naruszone przez inwestora przy wykonywaniu przedmiotowych robót.

Ogólnikowe powołanie przez Sąd I instancji przepisu § 44 ust. 1 pkt 4d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 1975 r. z którego wynika, iż na wykonywanie inwestycji budowlanych mogących wprowadzić lub zwiększyć uciążliwości pogarszające warunki sanitarne, bezpieczeństwa ludzi i mienia potrzebne jest pozwolenie na budowę nie może być uznane za wykazanie, że inwestor naruszył ten właśnie przepis. Ponadto przepis ten nie został powołany w zaskarżonych decyzjach i nie odnosi się do wykonywania robót budowlanych w istniejącym budynku, a takie zostały wykonane.

Powyższe czyni uzasadnionym zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do podniesionych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że z uwagi na wadliwie przyjęty stan faktyczny sprawy, ocena jakie przepisy Prawa budowlanego powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia byłaby przedwczesna. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji, w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy organy wyjaśniły istotne okoliczności sprawy, (a przede wszystkim czy wykonane roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną w świetle przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania) w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie. Dodać również należy, że nawet w przypadku ustalenia, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, należy mieć na uwadze, że zasadą obowiązującą w prawie budowlanym jest legalizacja samowoli, a dopiero w przypadku stwierdzenia braku możliwości takiej legalizacji może nastąpić zastosowanie sankcji polegającej na nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.