Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 754/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia we wznowionym postępowaniu, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydaną po wznowieniu postępowania, stwierdzającą wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]) z naruszeniem prawa.

Decyzja SKO w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Na wniosek H. J. z dnia [...] lipca 2015 r., SKO w B. postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M., z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa po istniejącej trasie linii napowietrznej wysokiego napięcia 110 kV relacji GPZ S. – GPZ A., w miejscowościach M., O., M., M., A., gmina M.".

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], SKO w B. stwierdziło, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz nie uchyliło jej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 150 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a., art. 146 k.p.a. i art. 151 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła H. J.

SKO w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania zarzuciła, że nie brała jako strona, udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy M., a decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Ponadto Wójt Gminy M. dopuścił się naruszenia art. 106 k.p.a., poprzez niezawiadomienie - w oparciu o art. 10 k.p.a. - strony o uzyskanych uzgodnieniach, a także naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 25 i 77 k.p.a. poprzez działanie niepraworządne, bez zachowania zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. W jej ocenie należało także zobowiązać inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ wyjaśnił także m.in., że wskazane argumenty skarżącej nie stanowią podstawy do uchylenia zapadłej w niniejszej sprawie decyzji, gdyż nie można odnaleźć przesłanek na odmowę ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego, a co za tym idzie, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła H. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 301/16, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję SKO w B. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...]. Powyższy wyrok stał się prawomocny.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd m.in. wskazał, że organy nie rozpoznały sprawy co do jej istoty i nie zbadały, czy nie został naruszony interes strony skarżącej. Przedmiotem wznowionego postępowania była bowiem decyzja odwoławcza SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydana po rozpoznaniu odwołania M. W. Aby móc rozstrzygnąć tę sprawę na mocy art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., organy winny najpierw, w ramach niniejszego postępowania, rozpoznać merytorycznie odwołanie M. W. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., a także wszystkie zarzuty skarżącej podniesione w jej odwołaniu (Kolegium stwierdziło jego niedopuszczalność), we wniosku o wznowienie postępowania, a także te, które skarżąca mogła ewentualnie podnieść w ramach toczącego się wznowionego postępowania odwoławczego. Skarżąca bowiem bez swojej winy, nie była także stroną postępowania przed organem I instancji zakończonym decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r. Z mocy zaś art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu, wprawdzie dopuszczalne jest w omawianej sytuacji zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., jednakże rozstrzygnięcie takie musi być poprzedzone merytorycznym zbadaniem sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w B. decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a., wydaną po wznowieniu postępowania, stwierdziło wydanie decyzji SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]) z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania, w tym nawiązał do zaleceń wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 301/16. Realizując je przedstawił zarzuty M. W. z jego odwołania od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., zarzuty skarżącej z jej odwołania od tej decyzji, a także zarzuty skarżącej podniesione w skardze o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez SKO w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Dalej organ wyjaśnił, że skarżącą należało uznać za stronę postępowania, gdyż jest właścicielką nieruchomości, na której ma być lokalizowana przedmiotowa inwestycja celu publicznego. Należało zatem zawiadomić ją na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, o wydanych w sprawie postanowieniach organów współdziałających, a także o decyzji kończącej postępowanie, czego jednak nie uczyniono. Zaistniała więc przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych też przyczyn postępowanie zasadnie zostało wznowione.

W ocenie organu nie można potwierdzić zaistnienia drugiej wskazanej przez skarżącą przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Decyzja organu I instancji została wydana po uzyskaniu przez ten organ szeregu uzgodnień, tj. z: P. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w B., Starostą S., Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, Marszałkiem Województwa P., Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B., P. Zarządem Dróg Wojewódzkich w B., Powiatowym Zarządem Dróg w S., Wojewodą P. oraz Regionalnym Dyrektorem Gospodarki Wodnej w W. Organ zauważył jednak, że zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługuje jedynie inwestorowi, a skarżąca inwestorem nie była i nawet, gdyby doręczono jej treść uzgodnień, nie mogłaby zastosować względem nich żadnych środków zaskarżenia.

Wykonując pozostałe wytyczne WSA w Białymstoku, zawarte w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 r., organ odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącej i wyjaśnił, że projektowane przedsięwzięcie zaliczyć można do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym została wydana decyzja Wójta Gminy M. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]), w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Wskazał też, że żaden przepis ustawy planistycznej nie przewiduje konieczności przeprowadzenia oględzin w trakcie prowadzenia postępowała w zakresie wydana decyzji lokalizacyjnej. Opisał wymogi wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wskazał, ze zostały one spełnione. Odniósł się także do kwestii negocjacji prowadzonych przez inwestora i działających w jego imieniu pełnomocników. Stwierdził, że byli oni umocowani prawidłowo. Jeśli zaś chodzi o możliwość negocjacji warunków finansowych ewentualnego zajęcia nieruchomości, to nie może ona podlegać ocenie na gruncie przepisów związanych z ustaleniem lokalizacji celu publicznego.

Dalej organ wyjaśnił, że skoro zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest niesprzeczne z przepisami odrębnymi, to jedynie stwierdzenie niezgodności wskazanego przez wnioskodawcę zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, stanowi przesłankę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przypadku niestwierdzenia tej niezgodności, organ jest zobligowany do uwzględniania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Żaden zaś przepis nie uzależnia uzyskania lokalizacji celu publicznego, czy to od uzyskania zgody właściciela nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja, czy to od uzgodnienia ewentualnych warunków finansowych zajęcia tejże nieruchomości. Skarżąca może stosownych roszczę dochodzić na drodze cywilnej i wówczas wymagać przedłożenia przez osoby reprezentując inwestora dokumentów potwierdzających ewentualną możliwość zaciągania zobowiązał finansowych.

W ocenie Kolegium nie jest ono także właściwe do oceny prawidłowości prowadzenia postępowania na podstawie art. 124 u.g.n. Przepis ten uzależnia podejmowanie pewnych działań od regulacji przewidzianych decyzją lokalizacyjną, co z kolei oznacza, że działania te są wtórne wobec samej decyzji i na etapie procedowania warunków wydania decyzji lokalizacyjnej nie są one przez organy weryfikowane. Najpierw trzeba wydać decyzję lokalizacyjną, a później prowadzić postępowanie w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - są to dwa odrębne etapy postępowania prowadzone zgodnie z odrębnymi procedurami i przez inne organy administracji publicznej.

Jako niezasadny organ ocenił także zarzut dotyczący braku rozprawy administracyjnej. Na etapie ustalania lokalizacji celu publicznego nie ma również, co do zasady, potrzeby przeprowadzania rozprawy administracyjnej. Bez wpływu na wydaną decyzję pozostają również informacje, jakie można by uzyskać w toku przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Jak zostało bowiem wskazane, decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter związany, nie można odmówić jej wydania, jeśli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami prawa, a żadne zaś normy nie uzależniają możliwości wydana takiej decyzji od obowiązku przeprowadzenia rozprawy.

Organ wyjaśnił też, że w decyzji lokalizacyjnej konieczne jest uwzględnienie interesu osób trzecich, który należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych. Przedmiotowa decyzja bezsprzecznie ten element zawiera. Wskazuje się tam bowiem, że działania dotyczące ochrony interesów osób trzecich polegać mają na: (1) zagospodarowaniu terenu oraz wprowadzana zabudowa nie może pozbawić dostępu do drogi publicznej, (2) zagospodarowaniu terenu oraz wprowadzana zabudowa nie może pozbawić możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, (3) zagospodarowaniu terenu oraz wprowadzana zabudowa nie może spowodować ograniczeń w dostępie do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, (4) zagospodarowaniu terenu oraz wprowadzana zabudowa nie może wiązać się z uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenie elektryczne i promieniowanie, (5) zagospodarowaniu terenu oraz wprowadzana zabudowa nie może wiązać się z zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

Organ realizując wytyczne Sądu odnoszące się do konieczności rozpatrzenia zarzutów podnoszonych przez M. W., szczegółowo je opisał i wyjaśnił, że są one niezasadne. Bez wpływu na toczące się w tej sprawie postępowanie i samą decyzję pozostaje fakt braku uzgodnień pomiędzy M. W. a inwestorem co do zakresu i wypłaty ewentualnego wynagrodzenie za zajęcie nieruchomości. Bez znaczenia także jest kwestia braku nie udostępnienia mu żądanych informacji, które w jego ocenie stanowią informacje publiczną. Niniejsze postępowanie dotyczy przedmiotowej decyzji o lokalizacji celu publicznego, a wszelkie roszczenia związane z brakiem udzielenia informacji publicznej, mogą być zgłaszane w odrębnym postępowaniu.

Dalej organ wyjaśnił, że przechodząc do kwestii uchylenia decyzji i orzeczenia co do istotny, czego domaga się skarżąca, wskazać należy na art. 53 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Nie oznacza to jednak, że stwierdzenie upływu 12 miesięcznego terminu, o którym mowa w tym przepisie skutkuje niemożnością orzekania w sprawie - po wznowieniu postępowania - co do istoty. Upływ terminu jest jedną z negatywnych przesłanek ograniczających jedynie dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej. Ratio legis przepisu art. 53 ust. 8 ustawy wskazuje, że początek biegu terminu ma miejsce w 15-tym dniu po ogłoszeniu decyzji (14 dzień to dzień, w którym uznaje się strony za zawiadomione o treści decyzji - art. 49 k.p.a.) nie zaś w dniu kiedy strona, która wnosi o wznowienie postępowania z powodu niebrania w nim udziału faktycznie o tej decyzji się dowiedziała. W sprawie niniejszej przesłanką wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., decyzja Wójta Gminy M. ogłoszona została [...] marca 2015 r., 14 dni od dnia obwieszczenia upływa w dniu [...] kwietnia 2015 r., uchylenie decyzji możliwe było więc do dnia [...] kwietnia 2016 r., a to oznacza, że aktualnie, w dniu wydania przedmiotowej decyzji, nie ma możliwości uchylenia decyzji o lokalizacji celu publicznego. W takiej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Zdaniem organu decyzja wydana została z naruszeniem prawa, poprzez brak zapewnienia stronie udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy inwestycja będzie lokalizowana na nieruchomości należącej do skarżącej. Analogicznie z naruszeniem prawa wydana został decyzja tut. Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r. Jednocześnie jednak upływ 12 – miesięcznego terminu uniemożliwia uchylenie decyzji Wójta Gminy M., a to oznacza, że nie można również uchylić decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła H. J.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, SKO w B. decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że złożony przez skarżącą wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawiera w sobie dwa żądania - wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak: [...]). Wobec braku stosownego sprecyzowania stanowiska, na żądanie organu, przystąpiono do ponownego rozpatrywania sprawy w ramach wznowionego postępowania administracyjnego w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalej organ szczegółowo opisał przebieg dotychczasowego postępowania oraz przeanalizował argumentację przedstawioną przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wszystkich zarzutów poniesionych przez H. J. oraz M. W. organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wszystkie zastrzeżenia oraz żądania skarżących uznać należy za nieuzasadnione, a argumentacja dokonana przez Kolegium działające w pierwszej instancji, zasadniczo nie budzi zastrzeżeń. Organ dostrzegł tylko dwie kwestie, które powinny być ocenione inaczej niż uczynił to organ I instancji. Wprawdzie faktem jest, że decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawane są w warunkach związania organu właściwego wnioskiem inwestora, to jednak organ taki musi mieć na uwadze, że taka decyzja - odmiennie od decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w oparciu o przepisy art. 59 - 64 ustawy - ma wpływ na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, na których dana inwestycja ma zostać zrealizowana. Przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p., według którego decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, ma zastosowanie wyłącznie do decyzji o warunkach zabudowy. Podczas ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego należy natomiast mieć na uwadze, że takie decyzje rozstrzygają kwestię wstępną mającą istotne znaczenie w sprawach prowadzonych w oparciu o art. 116 - 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynika to wprost z art. 112 ust. 1 i art. 124 ust. 1 tej ustawy. Z tego względu wnioski o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinny być oceniane pod względem tego, czy nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa podmiotowe właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości, na których dane przedsięwzięcie inwestycyjne ma zostać zrealizowane.

Przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego została wydana - jak wskazują uzasadnienia decyzji organów obu instancji - bez rozważenia tej kwestii, co może uzasadniać twierdzenie, że doszło do jej wydania z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednakże w ocenie organu odwoławczego, mimo braku rozważenia powyższej kwestii rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji w taki sposób, jak to uczyniono decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., (nr [...]), nie naruszyło prawa materialnego. Nie sposób bowiem uznać, że istnieje możliwość wyznaczenia mniej uciążliwego przebiegu planowanej inwestycji liniowej niż trasą, jaką przebiega obecna linia napowietrzna 110 kV. Usytuowanie przebiegu inwestycji określone ww. decyzją Wójta Gminy M. jest najmniej ingerującym w prawa właścicieli nieruchomości, przez które przebiegać ma przebudowywana linia i powinna być oceniona jako proporcjonalna, zwłaszcza w kontekście doniosłości celu publicznego, jakim jest zapewnienie przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej niezbędnej do funkcjonowania gospodarki regionu podlaskiego.

Jako drugą kwestią budzącą zastrzeżenia organu odwoławczego jest nietrafność twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ewentualnych roszczeń, związanych z zajęciem nieruchomości M. W. może dochodzić przed sądem powszechnym. Jest ono nieprecyzyjne, gdyż właściwość sądów powszechnych w tego typu sytuacjach wyłączona jest w takim zakresie, w jakim do orzekania o należnym odszkodowaniu za ograniczenie prawa korzystania z własnej nieruchomości, bądź też z tytułu jej wywłaszczenia orzekać mają organy administracji publicznej, zgodnie z przepisami art. 129 u.g.n. Wskazana nieścisłość uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ma jednak istotnego wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, bo nie odnosi się do istoty sprawy lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dalej organ odniósł się do pozostałych zarzutów zgłaszanych przez skarżących i wyjaśnił, że są one niezasadne. Brak dojścia do porozumienia co do finansowych warunków korzystania z nieruchomości należących do H.M. J. oraz M. W. nie ma związku z zakresem przedmiotowym sprawy lokalizacji inwestycji. Jako bezzasadny organ uznał również zarzut pominięcia skarżącej podczas wyrażania stanowisk w sprawie innych organów. Organ I instancji trafnie ocenił, że przepisu art. 106 k.p.a. nie naruszono, w szczególności dostrzegając, że art. 53 ust. 8 ustawy wyklucza niektóre uprawnienia procesowe tych stron postępowań lokalizacyjnych, które nie są inwestorami. Mogą one jedynie wypowiadać się co do wyrażonych stanowisk w ramach postępowania głównego. W przypadku niezapewnienia niektórym stronom czynnego udziału w postępowaniu w ramach zwykłego toku instancji (co w nin. sprawie miało miejsce w stosunku do skarżących), mają one możliwość nadrobienia tego w ramach wznowionego postępowania. Skarżący nie zgłosili tymczasem żadnego zastrzeżenia co do merytorycznej nietrafności stanowisk wyrażonych wprost przez organy współdziałające, ani też nie wskazali żadnego naruszenia prawa, na które winien zwrócić uwagę któryś z organów uprawnionych do zajęcia stanowiska. Tym samym brak udziału skarżących w postępowaniu lokalizacyjnym można uznać za nie mający istotnego znaczenia w takim zakresie, w jakim mógłby być wykorzystany do podważenia merytorycznej poprawności organów "współdziałających" w wydawaniu decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Organ wyjaśnił też, że kolejne zarzuty skarżącej odnoszą się do braku przeprowadzenia oględzin nieruchomości celem ustalenia obecnego usytuowania obiektów, urządzeń i infrastruktury towarzyszącej związanych z lokalizacją przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze brzmienie przepisów ustawy organ uznał, że ustalanie takich faktów nie znajduje uzasadnienia prawnego. Decyzja lokalizacyjna ma określać rodzaj inwestycji, linie rozgraniczające terenu, na którym ma być zrealizowana oraz to, co wynika z przepisów odrębnych i nic więcej. Zdaniem Kolegium nie obowiązuje żaden przepis odrębny, z którego wynikałaby konieczność poprzedzenia wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustaleniem tego, jak są usytuowane obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej związanej z realizacją przedmiotowej inwestycji. Bez znaczenia prawnego są w związku z tym wszelkie inne wnioski dowodowe skarżącej zmierzające do ustalenia tego, w jakim stopniu zrealizowanie inwestycji wpłynie na możliwość wykorzystywania należącej do niej nieruchomości. Skoro inwestor zamierza przeprowadzić przebudowę istniejącej linii energetycznej po dotychczasowej trasie, żadne inne ustalenia faktyczne niż te, które w sprawie przeprowadzono dokonując analizy terenu, nie są już konieczne. Podobnie odnieść się należy do żądania wyjaśnienia, jaki tytuł prawny ma podmiot zarządzający istniejącą siecią energetyczną do jej eksploatowania. Takie ustalenia nie miałyby bowiem żadnego wpływu na wynik postępowania. Obowiązujące prawo uzależnia bowiem uzyskanie uprawnień do korzystania z nieruchomości na cele realizacji inwestycji celu publicznego od dysponowania decyzją o jej lokalizacji, a nie odwrotnie. Ustalenie lokalizacji takiej inwestycji może nastąpić również wówczas, gdy inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego do terenu inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła H. J., w której zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 oraz art. 77 k.p.a.

W oparciu o powyższy zarzut wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji,

2) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO w B. ją poprzedzających,

3) zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zawarła dwa żądania, tj. wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wznowienie postępowania bądź też stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. SKO w B. zażądało wyjaśnień i określiło termin udzielenia odpowiedzi na dzień [...] lipca 2017 r. Przedmiotowe pismo zostało skarżącej doręczone w dniu 1[...]2 lipca 2017 r., czyli dwa dni po wyznaczonym terminie udzielenia odpowiedzi. W związku z powyższym wyznaczony ww. termin był nieuprawniony. W niniejszej sprawie mamy więc do czynienia z permanentnym nieprzestrzeganiem zasady czynnego udziału strony, z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poczynając od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., (nr [...]) i z prowadzeniem postępowań w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zdaniem skarżącej należałoby przeprowadzić postępowanie mediacyjne, gdyż mogłoby ono przyczynić się do rozwiązania sporu. Postępowanie mediacyjne mogłoby pozwolić stronom spojrzeć na ten spór z szerszej perspektywy, a następnie być może dokonać w oparciu o to wszystko, wspólnych ustaleń.

W ocenie skarżącej, zaskarżona ostateczna decyzja SKO w B. z dnia [...] lipca 2017 r. jest nieczytelna. W jej uzasadnieniu doszło do połączenia dwóch postępowań. Nie jest zrozumiałe w jakim zakresie postępowanie w sprawie M. W. jest związane z jej sprawą. Nie jest jasne, w jakim zakresie argumenty podniesione M. W. są istotne dla jej sprawy. Niezrozumiałym jest intencja SKO w B. skierowania zaskarżonej decyzji do większej liczby osób, czy też instytucji, które stały się stronami postępowania wywołanego wyłącznie przez skarżącą.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że istotny w przedmiotowej sprawie jest fakt, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma wpływ na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, na których dana inwestycja ma zostać zrealizowana. Przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpatrzonego w pierwszej instancji decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2017 r. (znak: [...]), została wydana bez rozważenia tej kwestii, co uzasadnia stwierdzenie, że doszło do jej wydania z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Trudno podzielić stanowisko wyrażone przez SKO w B., że mimo braku rozważenia powyższej kwestii rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji w taki sposób, jak to uczyniono decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 ., (Nr [...]), nie naruszyło prawa materialnego. W opinii skarżącej istnieje możliwość wyznaczenia mniej uciążliwego przebiegu planowanej inwestycji liniowej niż trasą, jaką przebiega obecna linia napowietrzna 110 kV. Usytuowanie przebiegu inwestycji określone ww. decyzją Wójta Gminy M. trudno uznać za najmniej ingerującym w prawa właścicieli nieruchomości, przez które przebiegać ma linia napowietrzna (a w zasadzie przebiega, bo już dokonano w końcu sierpnia 2016 r. przebudowy linii napowietrznych znajdujących się na nieruchomości skarżącej linii), co może potwierdzić częsta zmiana przebiegu linii. Do skargi dołączyła zdjęcie, na którym wg. niej widnieją byłe linie napowietrzne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie zbadało stanu faktycznego, pomimo wniosków skarżącej.

Na koniec skarżąca podniosła, że również nieprecyzyjne poinformowanie M. W., że swoich roszczeń może dochodzić przed sądem powszechnym, jest istotne w sprawie, gdyż brak precyzji i nieścisłości w decyzjach prowadzą do utraty zaufania stron postępowania do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania P. S.A. w L. w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wniósł o przyśpieszenie rozpoznania sprawy ze względu na jego ważny interes polegający na konieczności rozliczenia inwestycji do końca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a § 1 k.p.a. lub art. 145b § 1 k.p.a. Stanowi ono odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło, albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Podkreślenia jednak wymaga, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Oznacza to, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie, jak w postępowaniu zwykłym, wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1576/16). Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia, a winno się zawierać w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 236/17).

W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 301/16, uchylił decyzję SKO w B. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję SKO w B. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z mocy art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zdaniem niniejszego składu orzekającego, organy rozpoznając ponownie sprawę, w pełni zastosowały się do wytycznych zawartych w cytowanym orzeczeniu. Przypomnieć należy, że w wyroku tym, z racji na zasadność podstawy wznowieniowej opartej na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd nakazał organom rozpoznanie sprawy co do jej istoty i zbadanie, czy nie został naruszony interes strony skarżącej. Zobowiązał też organy do merytorycznego rozpoznania odwołania M. W. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., a także rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącej podniesionych w jej odwołaniu, we wniosku o wznowienie postępowania, a także tych, które skarżąca mogła ewentualnie podnieść w ramach toczącego się wznowionego postępowania odwoławczego.

W ocenie Sądu, oba organy trafnie przyjęły, że z dwóch podstaw wznowieniowych przywołanych przez skarżącą, tj. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., uzasadniona jest tylko ta pierwsza. W ramach zaś tej podstawy wznowieniowej rozpoznały sprawę merytorycznie w pełnym zakresie. Zastosowana przez organy dokładność, a wręcz drobiazgowość w zakresie analizy zarzutów skarżącej oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu przez M. W., była na tyle szczegółowa, że skarżąca wręcz zarzuciła w skardze, że organ niezasadnie połączył rozpoznawanie tych kwestii w jednym postępowaniu. Tymczasem, w ocenie Sądu, po pierwsze organy były do tego zobowiązane wytycznymi z wyroku w sprawie II SA/Bk 301/16, a ponadto potrzebne to było do jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich kwestii potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi skarżąca, że mamy do czynienia z kilkoma sprawami, tj. sprawą skarżącej, sprawą M. W., czy też sprawą jeszcze innego uczestnika postępowania. Sprawa jest bowiem jedna, której przedmiotem od samego początku było postępowanie o ustalenie lokalizacji celu publicznego. Złożenie przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania także dotyczy tej samej sprawy.

Nie jest, zdaniem Sądu, zasadny zarzut skarżącej odnośnie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca naruszenia tych przepisów upatruje w fakcie braku rozważenia przez organy kwestii, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma wpływ na prawa i obowiązki właścicieli nieruchomości, na których inwestycja ta ma powstać. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że mimo braku szczegółowego rozważenia tej kwestii przez organy orzekające w postępowaniu zwykłym, to jednak rozstrzygnięcie o lokalizacji inwestycji w taki sposób, jak to uczyniono decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., nie naruszyło prawa materialnego. Ma rację organ odwoławczy twierdząc, że wyznaczenie trasy nowej linii po trasie przebiegu obecnej linii, jest sposobem najmniej uciążliwym dla właścicieli nieruchomości, po których linia ta przebiega. Ten sposób usytuowania tej linii najmniej ingeruje w prawa tych właścicieli. Skarżąca zresztą, jak wynika z akt administracyjnych oraz sądowych, nigdzie nie wskazała, jaka inna trasa przebiegu nowej linii byłaby właściwsza. Niczego w powyższej konstatacji nie zmienia fakt stwierdzenia przez skarżącą w skardze, że "występuje częsta zmiana linii", co ma obrazować dołączone zdjęcie. Nie wiadomo bowiem jakiego obszaru i jakich linii energetycznych przedmiotowe zdjęcie dotyczy. Nic też nie wiadomo na temat, czy przedmiotowa linia była kiedykolwiek przebudowywana (poza realizacją inwestycji określonej decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]) i na jakiej podstawie prawnej, a jeśli tak, to jaką nową trasę posiada. Skarżąca w tej mierze pozostaje powściągliwa. Zważywszy więc na fakt, że kwestii tych skarżąca nie podnosiła w postępowaniu administracyjnym, a Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego prowadzenia ustaleń stanu faktycznego w sprawie, zarzuty w tym zakresie należy uznać za nieudowodnione, a zatem pozostające bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. W kontekście powyższego zauważenia tylko wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1711/08, 12-miesięczny termin z art. 53 ust. 8 u.p.z.p. biegnie od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i nie przerywa go złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Upływ 12-miesięcznego terminu do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sanuje rozstrzygnięcie w sprawie, uniemożliwiając jego wzruszenie.

Niezasadny jest także zarzut skarżącej dotyczący pozbawienia jej czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym. Został on podniesiony w związku z wyjaśnianiem przez organ odwoławczy kwestii ustalenia żądania skarżącej zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem Sądu trafnie organ dążył do precyzyjnego uściślenia tego żądania, co potwierdza zresztą sama skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. (k. 7 akt sądowych), wskazując, że jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierał dwa żądania. Niezależnie zatem od drugiego żądania, czyli stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], które nie mogło być przedmiotem niniejszego postępowania, organ trafnie zakwalifikował pierwsze żądanie jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez SKO w B. decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] i w związku z tym je rozpoznał, wydając w efekcie decyzję z dnia [...] lipca 2017 r.

Jako niezasadny należy także uznać zarzut skarżącej dotyczący nieprecyzyjnego informowania M. W.odnośnie przysługujących mu roszczeń w związku z budową przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Kwestia ta pozostaje bowiem bez jakiegokolwiek wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć obu organów w niniejszej sprawie.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej decyzji. Żadna bowiem z przesłanek powodujących jej nieważność, a określonych w art. 156 k.p.a., w ocenie Sądu, w sprawie nie wystąpiła.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.