Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1121/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 3 i 5, art. 13f ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bytomiu na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 czerwca 2021 r. nr XLIV/607/21 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych oraz wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za parkowanie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 8 w zakresie słów " , jednak nie wcześniej niż z dniem 1 lipca 2021 r.", - załącznika nr 4 do uchwały w zakresie § 7 ust. 4, § 13 ust. 6 oraz rozdziału 7.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. Prokurator Rejonowy w Bytomiu (dalej Prokurator, skarżący), wskazując jako podstawę swojego działania art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3, art. 3 § 2 pkt 5 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 329 - dalej p.p.s.a.) zaskarżył uchwałę nr XLIV/607/21 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania oraz określenia sposobu pobierania opłat (Dz. Woj. Śląskiego z 2022 r. poz. 4225), w części, a to w zakresie § 8 uchwały oraz w zakresie załącznika nr 4 do uchwały - Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania (SPP) w części dotyczącej Rozdziału 7 "REKLAMACJE I ODWOŁANIA".

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa:

- art. 2, art. 7, art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461, dalej w skrócie u.o.a.n.) poprzez uregulowanie daty wejścia w życie uchwały w sposób niejednoznaczny i sprzeczny, określający dwa terminy wejścia w życie uchwały, a to datę 1 lipca 2021 r. oraz datę 8 lipca 2021 r.,

- art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (obecnie: t.j. Dz. U. 2022 poz. 1693 - dalej w skrócie u.d.p.) poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i uchwalenie w Rozdziale 7 "Reklamacje i odwołania" Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania (SPP), stanowiącego załącznik nr 4 do wskazanej powyżej uchwały, trybu reklamacyjnego i odwoławczego, mimo, iż przepisy art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 u.d.p. nie zawierają ustawowego upoważnienia do wprowadzenia takiego trybu.

Na podstawie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że znajdujące się w § 8 uchwały wskazanie momentu jej wejścia w życie jest nieprecyzyjne i mylące dla adresatów. Powoduje bowiem uzasadnioną wątpliwość co do daty, od której uchwała obowiązuje. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego pod pozycją 4225 w dniu 23 czerwca 2021 r., a zatem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. weszła w życie 8 lipca 2021 r. Tymczasem zawarte w niej stwierdzenie "jednak nie wcześniej niż z dniem 1 lipca 2021 roku", sugerować może, że to właśnie od tej daty uchwała zaczęła obowiązywać. Zwłaszcza, że uchwała została podjęta w dniu 21 czerwca 2021 r. i gdyby nawet w tym samym dniu została opublikowana, to i tak w myśl art. 4 ust. 1 u.o.a,n, weszłaby w życie z dniem 6 lipca 2021 roku. Tym samym w § 8 zbędną jest regulacja w zakresie słów "jednak nie wcześniej niż z dniem 1 lipca 2021 roku" skoro już w dacie uchwalenia uchwały nie było możliwe jej opublikowanie w taki sposób, aby obowiązywała od dnia 1 lipca 2021 roku. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest sytuacja, w której z treści aktu prawa miejscowego można wyinterpretować dwie daty obowiązywania uchwały. Jednocześnie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2021 roku, sygn. akt III FSK 4359/21 skarżący prokurator wywiódł, że art. 147 § 1 p.p.s.a. nie daje podstawy do unieważnienia części jednostki redakcyjnej. Zarazem pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin jej wejścia w życie nie oznacza unieważnienia całej uchwały, ponieważ w miejsce wyeliminowanego przepisu znajdzie zastosowanie regulacja ustawowa, a to art. 4 ust. 1 u.o.a.n., stanowiący, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia.

W skardze zaakcentowano także, że wedle dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 u.p.d. nie uprawniają rady gminy do określenia procedury reklamacyjnej. Tym samym wprowadzenie do kwestionowanej uchwały procesowego trybu reklamacyjnego odbyło się z przekroczeniem zakresem upoważnienia ustawowego. Ponadto możliwość wniesienia reklamacji nie powinna być obwarowana terminem 7 dniowym i enumeratywnym wskazaniem przypadków, gdy reklamacja zostanie uwzględniona. Zwrócono też uwagę na to, że w pkt 5 § 17 uchwały użyto terminu "odwołanie", co może sugerować, że tryb reklamacyjny toczy się w oparciu przepisy k.p.a. i w ten sposób wprowadzać w błąd adresatów uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bytomiu wniosła o jej oddalenie w zakresie stwierdzenia nieważność § 8 uchwały. Rada nie zgodziła się z zarzutem, że wskazana w uchwale data wejścia w życie jest nieprecyzyjna i myląca dla adresatów, nie wynika bowiem z niej, że datą tą jest 1 lipca 2021 r. Dokładna zaś data wejścia w życie może być bez problemu ustalona przez każdego, kto zechce zapoznać się z treścią uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i wynika z literalnego brzmienia § 8 uchwały.

Z ostrożności na wypadek uznania, że § 8 jednak narusza prawo Rada wskazała na brak konieczności stwierdzenia nieważności całej tej jednostki redakcyjnej. Powołując się na ten sam, co w skardze, wyrok NSA z 30 listopada 2021 r. sygn. III FSK 4359/21, Rada wskazała, że najmniejszą częścią jaką sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. może unieważnić jest samodzielna myśl zawarta w uchwale, stąd nie ma przeszkód, aby za nieważny uznać jedynie zwrot "jednak nie wcześniej niż z dniem 1 lipca 2021 r.".

W dniu 5 września 2022 r. do Sądu wpłynęło pismo Prokuratora opatrzone tytułem "Uzupełnienie zarzutów skargi", w której przedmiotową uchwałę zaskarżył dodatkowo w odniesieniu do jej załącznika nr 4 – Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania SPP w zakresie § 7 pkt 4 oraz § 13 pkt 6. W tym także zakresie wniósł o stwierdzenie nieważności, zaskarżonej uchwale zarzucając istotne naruszenie prawa, a to:

- art. 2, 7, 94 Konstytucji RP oraz art. 13b ust. 4 i art. 13 f ust. 2 u.d.p. poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i uchwalenie w Regulaminie funkcjonowania strefy płatnego parkowania (SPP) stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały nr XLIV/607/2 1 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 czerwca 2021 roku:

a) w § 7 pkt 4, iż abonamenty określone § 3 uchwały nie stanowią podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych,

b) w § 13 pkt 6, iż zajęcie koperty przez pojazd nieuprawniony nie upoważnia do wysuwania z tego tytułu roszczeń w stosunku do MZDiM i operatora SPP,

mimo, iż przepisy art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 2 u.d.p. nie zawierają ustawowego upoważnienia do wyłączenia odpowiedzialności gminy za brak miejsc parkingowych oraz za zajęcie zastrzeżonego stanowiska postojowego.

Prokurator zaakcentował, że przy ponownej analizie uchwały doszedł do wniosku, że także uregulowania zawarte w § 7 pkt 4 i § 13 pkt 6 załącznika nr 4 do uchwały w sposób istotny naruszają prawo. Rada gminy nie posiada bowiem uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w delegacji ustawowej. Żaden z przepisów stanowiących podstawę do podjęcia przez organ gminy uchwały nie zawiera upoważnienia ustawowego do wyłączenia odpowiedzialności gminy bądź innego podmiotu za brak miejsc postojowych lub zajęcie zastrzeżonego miejsca postojowego organ gminy, ustalając strefę płatnego parkowania, władny jest jedynie do określenia opłat, ich wysokości oraz sposobu poboru tych opłat.

Prokurator wskazał ponadto, że ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. skarżący w postępowaniu sądowo-administracyjnym uprawniony jest do przytaczania nowych zarzutów także po wniesieniu skargi.

Na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. strona skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 865).

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Konstytucja RP udziela organom samorządu terytorialnego w art. 94 stosunkowo szerokiego zakresu swobody w stanowieniu prawa miejscowego. Jednak akty te powinny być wydawane "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". W konsekwencji podejmowane w uchwałach rozwiązania nie mogą być dowolne. Nie są one dowolne, gdy mieszczą się w zakresie upoważnienia ustawowego. Zaakcentować przy tym należy, że w sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się zasady, że to co nie jest zabronione jest dozwolone, ale zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1449/17).

W realiach rozpoznawanej sprawy postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny zatem wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa jak również powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały.

Rozpoznawana skarga Prokuratora dotyczy uchwały nr XLIV/607/21 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 21 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w Strefie Płatnego Parkowania oraz określenia sposobu pobierania opłat. Prokurator nie domaga się jednak stwierdzenia całości tej uchwały lecz wskazanych w skardze jednostek redakcyjnych tego aktu prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy § 8 uchwały. Lokalny prawodawca wskazał w tej jednostce redakcyjnej uchwały moment jej wejścia w życie. Zgodnie z § 8 : "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, jednak nie wcześniej niż z dniem 1 lipca 2021 r.". Omawiana tutaj jednostka redakcyjna zaskarżonej uchwały składa się w istocie w dwóch wskazań dotyczących wejścia w życie. Wskazanie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia jest odzwierciedleniem (zdaniem Sądu dopuszczalnym) zasady wynikającej z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Przepis ten stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wynikająca z tego przepisu zasada wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż ustawodawca dopuścił, aby lokalny prawodawca wskazał późniejszą datę wejścia w życie danego aktu prawa miejscowego. W drugiej części § 8 przedmiotowej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie nie wcześniej niż 1 lipca 2021 r., co na pierwszy rzut oka mogłoby wskazywać, że lokalny prawodawca zamierzał skorzystać z dopuszczonej przez art. 4 ust. 1 u.o.a.n. możliwości opóźnienia wejścia w życie uchwały. Jednak jak słusznie zauważył Prokurator dzień 1 lipca 2021 r. jest datą wcześniejszą niż 14 dzień od ogłoszenia uchwały w dzienniku urzędowym, gdyż przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 21 czerwca 2021 r. Zakładając więc nawet najszybsze z możliwych ogłoszenie w dzienniku urzędowym, wskazanie "nie wcześniej niż 1 lipca 2021 r." jest bezprzedmiotowe". Jednocześnie nie sposób odmówić racji stanowisku skargi, że takie sformułowanie może wprowadzać w błąd adresatów zaskarżonej uchwały. Z tych względów Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważności § 8 uchwały w zakresie słów wskazanych w sentencji wyroku. Lokalny prawodawca w przytoczonym powyżej art. 4 ust. 1 u.o.a.n. został wyposażony w kompetencję jedynie do wskazania daty wejścia w życie późniejszej niż data wynikająca z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. Wskazanie daty 1 lipca 2021 r. tymczasem przekracza zakres upoważnienia ustawowego. Naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.a.n. ma w ocenie Sądu charakter istotny. Z tych względów stwierdzeniem nieważności objęto wskazane w sentencji niniejszego wyroku słowa zawarte w § 8 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie przychylił się jednak do dalej idącego żądania skargi, w której Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności całego § 8 uchwały. W ocenie Sądu przedmiotem stwierdzenia nieważności uchwały w części mogą być nie tylko jej poszczególne jednostki redakcyjne ale także jej fragmenty, o ile stanowią one samodzielne myśli, a taka sytuacja ma miejsce w realiach rozpoznawanej sprawy.

Za uzasadnione w całości Sąd uznał natomiast żądanie stwierdzenia nieważności w zakresie Rozdziału 7 "REKLAMACJE I ODWOŁANIA" znajdującego się w załączniku nr 4 do uchwały - Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania (SPP). Określona w tym rozdziale procedura reklamacyjna, zdaniem Sądu, nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do określenia sposobu pobierania opłat dodatkowych i stanowi istotne naruszenie prawa.

Upoważnienie do wydania prawa miejscowego w przypadku strefy płatnego parkowania wynika z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13b ust. 3 -5 oraz art. 13f ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, a rada gminy (rada miasta) określa wysokość tej opłaty, która nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ważności przepisów prawa miejscowego - uchwał w sprawie stref płatnego parkowania, przewidujących postępowanie reklamacyjne w przypadku opłaty wymierzanej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie (opłaty dodatkowej), stanowiła już przedmiot rozstrzygnięć, przy czym za dominujące uznać należy stanowisko o niedopuszczalności takich zapisów uchwał (por. wyroki: NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1978/16, WSA we Wrocławiu z 3 lipca 2020 r. sygn. III SA/Wr 563/19, WSA w Szczecinie z 14 października 2009 r., sygn. II SA/Sz 35/09, NSA z 12 marca 2010 r., sygn. I OSK 1683/09, NSA z 12 listopada 2008 r., sygn. I OSK 918/08, wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2005 r., sygn. VI SA/Wa 550/04). Zgadzając się z powyższym stanowiskiem Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własny pogląd, że z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika wprost, iż za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Przepis ten nie zostawia organowi żadnej dowolności, co do uznania, kiedy pobranie opłaty jest zasadne, a kiedy nie. Źródło powstania obowiązku wynika bezpośrednio z przepisu prawa (ustawy i przepisu prawa miejscowego). Tym samym wprowadzając w Załączniku nr 4 do uchwały regulację zawartą w Rozdziale 7 Rada Miasta wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej zawartej we wskazanych powyżej przepisach u.d.p., co stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym tego rozdziału.

Za zasadny został również uznany zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 13b ust. 4 u.d.p. poprzez ustalenie w załączniku nr 4 do uchwały - w § 7 pkt 4, iż abonamenty określone § 3 ust. 1 – 5 uchwały nie gwarantują stałego miejsca postoju i nie stanowią podstawy do roszczeń w przypadku braku miejsc parkingowych, a ponadto poprzez ustalenie w § 13 pkt 6 załącznika nr 4 do uchwały, iż zajęcie koperty przez pojazd nieuprawniony nie upoważnia do wysuwania z tego tytułu roszczeń w stosunku do MZDiM i operatora SPP. Brzmienie art. 13b ust. 4 u.d.p. zdaniem Sądu nie pozostawia bowiem wątpliwości co o tego, że przepis te nie zawiera ustawowego upoważnienia do regulowania kwestii dotyczących zagwarantowania stałego miejsca postojowego, jak i zagadnień dotyczących odpowiedzialności gminy za brak miejsc parkingowych oraz za zajęcie zastrzeżonego stanowiska postojowego. Upoważnienia takiego nie sposób także wywieść z pozostałych przepisów u.d.p. Na gruncie tej ustawy lokalnemu prawodawcy przydano kompetencję do wprowadzenia opłaty abonamentowej (art. 13b ust. 4 pkt 2 i 3) jako szczególną postać opłaty za postój. Jednak znikąd nie wynika, aby z opłatą taką ustawodawca powiązał uprawnienie do stałego miejsca postojowego. Z tego względu lokalny prawodawca wprowadzając taką opłatę nie został upoważniony ani do tego aby takie stałe miejsce postojowe gwarantować ani też do tego, aby gwarancję takiego stałego miejsca wyłączyć. Dostępność stałego miejsca postojowego jest to materia niezależna od przewidzianej w u.d.p. odpłatności za postój, co dotyczy także opłaty abonamentowej. Z tego względu wyłączenie gwarancji dostępności miejsca postojowego wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisów u.d.p. Zaakcentować przy tym należy, że roszczenia, o których mowa w § 7 pkt 4 oraz w § 13 pkt 6 Załącznika nr 4 do uchwały mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Gl 1604/19). Lokalny prawodawca nie został w żaden sposób upoważniony do tego, aby ingerować w możliwość dochodzenia tych roszczeń. W tym kontekście zauważyć należy, że Konstytucja RP w art. 45 ust. 1 gwarantuje każdej jednostce prawo do sądu. Prawo to oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś strony obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. To oznacza, że nie można z założenia ograniczać obywatelowi dochodzenia jego praw, nawet wtedy gdy związane z tymi prawami roszczenia miałyby okazać się całkowicie bezzasadne. O zasadności roszczeń, których mowa w § 7 pkt 4 oraz w § 13 pkt 6 Załącznika nr 4 powinien rozstrzygać sąd powszechny i tylko wyraźne upoważnienie ustawowe mogłoby dawać podstawy do tego, aby lokalny prawodawca, mógł z góry wykluczyć możliwość dochodzenia ich przed sądem.

W demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Niniejsza zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji RP, statuując zakaz domniemania kompetencji organu oraz jednoczesny nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005r. sygn. WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencje musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Pogląd dotyczący interpretowania w sposób ścisły, literalny norm o charakterze kompetencyjnym został utrwalony w szeroko rozumianym orzecznictwie i doktrynie i również skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela. Dyrektywy wykładni zakazują dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji organów w drodze analogii.

W ocenie Sądu, regulacje zawarte w przepisach ustawy o drogach publicznych, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej uchwały, nie upoważniały rady do uchwalenia zakwestionowanych w skardze postanowień tej uchwały (za wyjątkiem pierwszej części § 8, którą Sąd pozostawił w obrocie). Zważywszy zaś na to, że naruszenie prawa materialnego poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, zawsze ma charakter istotny, z mocy art. 91 ust. 1 u.s.g. skutkować to musiało nieważnością wskazanych w sentencji niniejszego wyroku jednostek redakcyjnych uchwały.

Z tych względów stwierdzając istotne naruszenie prawa materialnego poprzez podjęcie uchwały w zaskarżonej części z przekroczeniem delegacji ustawowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o nieważności aktu prawa miejscowego w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na charakter prawny aktu, upływ roku czasu od jego podjęcia nie stanowi bowiem przeszkody w stwierdzeniu jego nieważności (art. 94 ust. 1 u.s.g.).