Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1655/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 993
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Iwona Bogucka /spr./ Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 961/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 961/13, w pkt 1. oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, w pkt 2. przyznał adwokatowi A. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku 295,20 zł zawierające należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta L., na podstawie art. 15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz.993 ze zm., dalej ustawa) orzekł o wymeldowaniu J. M. z pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w L. W sprawie ustalono, że prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w L. z dnia 4 września 2012 r., sygn. I C 127/12 orzeczono eksmisję skarżącego z przedmiotowego lokalu, bez uprawnień do lokalu socjalnego. Na wniosek M. M. komornik wykonał eksmisję w dniu 15 marca 2013 r., czego dowodami są zaświadczenie o wykonaniu eksmisji oraz protokół z wykonania czynności. W oparciu o te ustalenia organ I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki wymeldowania określone 2 art. 15 ust. 2 ustawy. Opuszczenie lokalu w wyniku eksmisji należy traktować jako równoznaczne z opuszczeniem lokalu w sposób trwały i dobrowolny.

Odwołanie od decyzji wniósł J. M. Podał, że w lokalu mieszkał od 32 lat, a w wyroku rozwodowym przyznano mu prawo do zamieszkiwania w lokalu wspólnie z byłą żoną. Opisał przebieg konfliktu małżeńskiego i podał, że była żona po wyroku rozwodowym utrudniała mu korzystanie z lokalu. Zarzucił, że czynności komornicze były przeprowadzone nieprawidłowo. Wraz z odwołaniem J. M. złożył wniosek o przydział lokalu socjalnego.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielił ustalenia faktyczne, że strona nie mieszka w miejscu pobytu stałego przynajmniej od dnia wykonania eksmisji komorniczej, co świadczy o trwałym opuszczeniu lokalu.

W skardze do sądu administracyjnego J. M. zakwestionował twierdzenie, jakoby opuścił lokal dobrowolnie. Wskazał, że nie był obecny przy otwarciu lokalu w trakcie wykonywania eksmisji, w wyniku czego utracił wiele rzeczy. Zaznaczył, że nie zamierza się wymeldować, ponieważ do tej pory Miasto nie zwróciło mu wkładu remontowego, ani też nie przyznało lokalu socjalnego. W skardze zawarto skierowane do Sądu wnioski: o przydzielenie skarżącemu lekarza biegłego, o nakazanie Gminie Miasta L. natychmiastowego przyznania skarżącemu lokalu socjalnego oraz o zwolnienie z kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił kryteria i zakres sądowej kontroli administracji, określone w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 53, poz. 1269 ze zm.) oraz w art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd przytoczył brzmienie art. 15 § 2 ustawy i wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Sąd I instancji stwierdził, że organy kwestie związane z opuszczeniem lokalu wyjaśniły w sposób dostateczny w oparciu o wystarczający materiał dowodowy, prawidłowo też materiał ten oceniły.

Jak wynika z akt organu I instancji, prawomocnym wyrokiem z 4 września 2012 r. nakazano pozwanemu J. M. opróżnić, opuścić i wydać powódce M. M. przedmiotowy lokal mieszkalny, bez praw do lokalu socjalnego. Eksmisja została wykonana przez komornika sądowego, o czym świadczą protokół z dokonanych czynności i zaświadczenie o wykonaniu eksmisji.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że orzeczenie o eksmisji z lokalu i jej wykonanie potwierdzają trwałe opuszczenie lokalu. Przyjmuje się również, że wykonanie na podstawie prawomocnego wyroku sądu eksmisji osoby zamieszkującej lokal nie stanowi przeszkody do wymeldowania tej osoby z lokalu ze względu na brak cechy dobrowolności. Można bowiem przyjąć, że dopuszczając do orzeczenia o eksmisji dana osoba godziła się z jej konsekwencjami. W tym sensie opuszczenie lokalu przez skarżącego można uznać za dobrowolne, a w każdym razie za spełniające przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy. Sąd I instancji w tym zakresie powołał się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 19 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1976/11 i 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 526/11. Egzekucja wyroku orzekającego eksmisję skarżącego jest równoznaczna z zakończeniem jego pobytu w tym lokalu. Opuszczenie lokalu mieszkalnego wskutek wykonania wyroku nakazującego eksmisję jest opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, uzasadniającym wydanie decyzji o wymeldowaniu osoby eksmitowanej. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że skarżący zgodził się z konsekwencjami wydanych orzeczeń, skoro już w toku postępowania przed organem I instancji przyznał, że chodzi mu o przyznanie od miasta innego lokalu i w dniu 30 sierpnia 2013 r. złożył wniosek o przydział lokalu socjalnego.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że w postępowaniu o wymeldowanie z lokalu przedmiotem badania nie są kwestie uprawnień do lokalu, w tym do lokalu socjalnego.

W skardze kasacyjnej reprezentowany przez pełnomocnika J. M. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji lub o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przyznanie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono błędną wykładnię przepisów prawa materialnego: art. 15 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że opuszczenie miejsca stałego pobytu w następstwie wykonania wyroku eksmisyjnego oznacza dobrowolność w rozumieniu tych przepisów.

W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:

- art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że opuszczenie przez skarżącego miejsca stałego pobytu miało charakter trwały i dobrowolny,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Pomorskiego została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracyjne stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa oraz doktryną, opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy musi mieć charakter trwały i dobrowolny. Winno ono być zamiarem osoby opuszczającej, przy czym zamiar ten należy pojmować nie wyłącznie jako wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Wymaga wykazania, że nastąpiło zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania i przeniesienia centrum życiowego z inne miejsce. Zwrócono uwagę, że stanowisko Sądu I instancji jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem z jednej strony Sąd wskazuje na brak dobrowolności w opuszczeniu przez stronę lokalu, zaś z drugiej za przesłankę wymeldowania uznaje dobrowolność opuszczenia mieszkania i przyjmuje jej zaistnienie.

Wskazano także, że nawet gdyby przyjąć, iż wykonanie wyroku eksmisyjnego wprowadza w pewnym sensie domniemanie dobrowolności opuszczenia lokalu, to eksmisja winna być przeprowadzona zgodnie z prawem. Zarzucono, że w przypadku strony okoliczności towarzyszące dokonanej w dniu 15 marca 2013 r. przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. eksmisji, budzą zastrzeżenia. Nadto w dniu eksmisji skarżący nie posiadał tytułu prawnego do innego lokalu, w którym mógł zamieszkać, zatem komornik powinien się wstrzymać z opróżnieniem lokalu. W konsekwencji w sprawie organy błędnie ustaliły stan faktyczny przyjmując dobrowolne opuszczenie mieszkania przez stronę, a Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., akceptując decyzje wydane z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08).

W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis ten zawiera dwie normy, odnoszące się do odmiennych kwestii, z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że zarzut odnosi się do pierwszej z nich, dotyczącej materiału, w oparciu o który wydawany jest wyrok sądu. Nie wynika jednak ani z uzasadnienia wyroku, ani z uzasadnienia skargi kasacyjnej, aby Sąd I instancji wykroczył poza materiał akt sprawy lub też pominął jakieś istotne elementy postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy administracji. W szczególności prawidłowe jest stanowisko Sądu, że w postępowaniu z zakresu ewidencji ludności nie ma miejsca ani na uwzględnianie kwestii tytułu do lokalu, ani kwestii legalności przeprowadzenia eksmisji przez komornika. Zarzuty wobec czynności komornika mogły być składane w odpowiednim trybie w postępowaniu egzekucyjnym, a organy administracji i w konsekwencji sąd administracyjny nie mają tytułu do weryfikowania tych zarzutów. Okolicznością istotną dla sprawy jest wyłącznie fakt przeprowadzenia eksmisji i faktycznego usunięcia osoby i jej rzeczy z mieszkania, co nie jest kwestionowane i prawidłowo zostało przyjęte ze element stanu faktycznego. Ustalenia te zostały opisane w uzasadnieniu Sądu I instancji, co czyni zadość wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a.. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera opis i analizę wszystkich istotnych dla przedmiotu sprawy okoliczności. Nie było też wymagane, ze względu na przesłanki wymeldowania, ustalanie, czy strona ma tytuł do innego lokalu i czy w takim lokalu na stale zamieszkała. Warunkiem wymeldowania, jako czynności z zakresu ewidencji ludności, nie jest bowiem jednoczesne zameldowanie na stałe w innym miejscu. Nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Okoliczności, które wedle skarżącego zostały przez organy pominięte, związane z prawidłowością eksmisji i brakiem po stronie skarżącego woli opuszczenia mieszkania, jak wyżej wskazano, nie były dla sprawy przedmiotowo istotne, nadto zostały opisane i ocenione. Nie jest także uzasadniony zarzut, odnoszący się do braku spójności uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i zawartej w nim argumentacji. Kwestia dobrowolności i woli osoby zameldowanej winna być łączona z przesłanką opuszczenia lokalu, zawartą w przepisie prawa materialnego. Z jednej strony związana jest zatem z rozumieniem przesłanki ustawowej "opuszczenia miejsca zameldowania", a z drugiej z oceną okoliczności faktycznych, świadczących o opuszczeniu. Do obu tych aspektów "dobrowolności" Sąd I instancji się odniósł stwierdzając, że ustawowym warunkiem wymeldowania jest dobrowolne opuszczenie lokalu i jednocześnie oceniając, że stan faktyczny (wykonana eksmisja) winien być kwalifikowany jako opuszczenie dobrowolne, a nie przymusowe, skoro eksmisja jest legalnym środkiem wymuszenia wykonania obowiązku. Nie ma zatem żadnej sprzeczności w argumentacji Sądu I instancji, albowiem obie tezy odnoszą się do odmiennych aspektów dobrowolności. Nie naruszył w konsekwencji Sąd I instancji art. 154 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem kontrolowane przez niego postępowanie nie było obarczone naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy w skardze art. 15 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności (...). Określony został jako odnoszący się do błędnej wykładni, w skardze kasacyjnej nie podano jednak żadnych argumentów odnoszących się do zastosowania dyrektyw interpretacyjnych. Z treści tego zarzutu należy natomiast wnosić, że strona skarżąca zarzuca niewłaściwe jego zastosowanie poprzez zakwalifikowanie stwierdzonego stanu faktycznego jako spełniającego przesłankę opuszczenia lokalu.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 mającej w sprawie zastosowanie ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przepis ten nawiązuje do ciążącego na zameldowanym obowiązku ewidencyjnego, polegającego na zgłaszaniu organowi rzeczowo właściwemu zmian w zakresie miejsca pobytu stałego. Obowiązek ten określony został w art. 15 ust. 1 ustawy, osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Obowiązek ten dotyczy pobytu stałego, którego definicję legalną zawiera art. 6 ust. 1 ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w powołanych przepisach nie posługuje się ustawowo wprowadzoną przesłanka dobrowolności opuszczenia lokalu. Łączy natomiast rozumienie stałego pobytu z elementem faktyczności przebywania oraz elementem zamiaru takiego stałego przebywania pod określonym adresem. Jednocześnie w praktyce społecznej nie są rzadkie przypadki, że osoby zameldowane na pobyt stały w różnych względów doznają przeszkód i ograniczeń w faktycznym przebywaniu w lokalu. W orzecznictwie, uwzględniając ten faktyczno-wolicjonalny charakter stałego pobytu podkreśla się wobec tego, że ustanie jednej z przesłanek, związanej z faktycznym zamieszkiwaniem, jeśli nie ma cech dobrowolności, nie może świadczyć o zamiarze, a w konsekwencji o zmianie miejsca pobytu stałego. Chroni to osoby pozbawione faktycznego zamieszkiwania na drodze bezprawnych zachowań osób trzecich. Nie jest jednak tak, że osoba może zachować zamiar stałego przebywania niezależnie od nałożonych na nią prawnie obowiązków czy zakazów, związanych z danym lokalem. Jeżeli zatem do faktycznego opuszczenia lokalu dochodzi na drodze egzekucji obowiązku jego opuszczenia, nie można powoływać się na brak dobrowolności czy utrzymujący się zamiar zamieszkiwania, jako przeszkody do zaewidencjonowania faktu ustania stałego zamieszkiwania pod dotychczasowym adresem zameldowania (por. wyrok NSA z 23 marca 2010 r., sygn. II OSK 579/09, z dnia 26 maja 2015 r., sygn. II OSK 2590/13). Stan taki zaistniał w niniejszej sprawie, zatem Sąd I instancji właściwie zastosował art. 15 ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W konsekwencji oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było uzasadnione.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.