Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1807/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1-3, art. 11, art. 12 § 1 pkt 3, art. 1 § 1, art. 2 § 1 w zw. z art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 10 i 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku I. w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku E. K. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Z., przy udziale I. w K., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2015 r. o powołaniu E. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w Z. ( [...] )

W dniu [...] października 2014 r. E. K. – M. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Z.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Sprawiedliwości powołał E. K. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w Z.

W uzasadnieniu wskazał, że I. w K. podjęła uchwałę w przedmiocie wniosku E. K. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Z. po upływie 60 - dniowego terminu, przewidzianego w art. 10 § 2 ustawy - Prawo o notariacie. A zatem wobec niewyrażenia przez I. w K. opinii w ustawowym terminie przyjął, że wyraziła ona opinię pozytywną. Dlatego też wobec spełnienia przez E. K. wszystkich przesłanek powołania na stanowisko notariusza, określonych w art. 11 pkt 1-3, 7 i art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie, organ wydał decyzję o powołaniu skarżącej na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w Z.

I. w K. dnia [...] marca 2015 r. (data nadania pisma w placówce pocztowej) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się uchylenia powyższej decyzji w całości. Zarzuciła jej naruszenie art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena realizacji przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie obejmuje oceny merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza oraz jego błędne zastosowanie, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego.

W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister uznał, że decyzja z dnia [...] marca 2015 r. została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Przywołując art. 10 § 3 i art. 11-13 ustawy Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości przypomniał, że nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Organ wskazał, że E. K. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] lipca 2011 r. o wpisaniu wnioskodawczyni na listę radców prawnych tej Izby, opinia Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. D.K.-C.z dnia [...] października 2014 r.

.

Minister Sprawiedliwości wywodził, że w ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie dokonano oceny osoby kandydata pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zdaniem organu przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza należy rozumieć, oprócz wiedzy zweryfikowanej w prawem przewidziany sposób, taki zespół cech charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej, które składają się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Wiedza i doświadczenie wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze, odbyła aplikację radcowską, złożyła egzamin radcowski z wynikiem pozytywnym i od dnia[...] września 2011 r. wykonuje zawód radcy prawnego, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem.

W tej sytuacji Minister Sprawiedliwości uznał, że z uwagi na fakt wykonywania od [...] września 2011 r. zawodu radcy prawnego, kandydatka spełnia wymagania określone w art. 11 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie. Zwolnienie to jest jednoznaczne i nie zostało obwarowane żadnymi wyjątkami ani jakimikolwiek procedurami weryfikacyjnymi. Dalej organ wywodził, że w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie, nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy, istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wskazywał, że obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy, dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że dana osoba gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji prawniczej. Minister stwierdził zatem, że nie znajduje żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym zarzut Izby, że wnioskodawczyni nie spełniała warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, z uwagi na brak doświadczenia zawodowego właściwego dla notariusza.

Organ podniósł, że Izba nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałyby okoliczności podważające przekonanie co do wiarygodności wnioskodawczyni. Zdaniem organu, brak było podstaw do twierdzenia, by istniały jakiekolwiek okoliczności, które podważyłyby wiarygodność wnioskodawczyni w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W ocenie organu przeciwne stanowisko Izby stanowi jedynie wyraz niczym nieuzasadnionej polemiki z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2014 r.

Następnie Minister Sprawiedliwości za nieuzasadniony uznał również zarzut łączenia przez wnioskodawczynię zawodu notariusza z innym zawodem prawniczym. Powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepisy regulujące wykonywanie innych zawodów prawniczych, w przeciwieństwie do prawa o ustroju sądów powszechnych, wyraźnie normują kwestie związane z powołaniem na stanowisko notariusza oraz konsekwencje takiego powołania w odniesieniu do poprzednio wykonywanego zawodu. Art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, stwierdza z mocy prawa zawieszenie prawa wykonywania zawodu radcy prawnego w wypadku podjęcia pracy w kancelarii notarialnej. Ustawodawca, dopuszczając powołanie radcy prawnego na stanowisko notariusza, przyjął rozwiązanie, które zapobiega jednoczesnemu wykonywaniu obu zawodów.

Dokonując analizy przepisów ustawy - Prawo o notariacie, Minister wywiódł, że nie może też być mowy o pełnieniu przez taką osobę obowiązków notariusza i to takich, dla których przeszkodą byłoby świadczenie pomocy prawnej w charakterze radcy prawnego. Wykonywanie zawodu radcy prawnego do czasu uruchomienia kancelarii notarialnej, nie stanowi w jego ocenie zajęcia uchybiającego powadze zawodu notariusza. Zawieszenie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego w razie podjęcia pracy w kancelarii notarialnej następuje z mocy prawa, stanowi tak art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 507). Minister Sprawiedliwości nie może zatem żądać od kandydata na notariusza, przed powołaniem go na stanowisko (jak i w akcie powołania), rezygnacji z dotychczas wykonywanego zawodu prawniczego. Art. 11 i art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie określają przesłanki, jakie musi spełniać kandydat, aby mógł być powołany na stanowisko notariusza. Katalog tych przesłanek jest zamknięty, a zatem organ nie może generować dodatkowych jeszcze wymogów kwalifikacyjnych do powołania na stanowisko notariusza. Z uwagi na fakt, że E. K. nie uruchomiła kancelarii notarialnej i nie wykonywała zawodu notariusza, organ uznał, że nie zachodzi sytuacja łączenia przez nią wykonywania zawodu notariusza i radcy prawnego. Za bezprzedmiotowy uznał zatem wniosek Izby o zbadanie czy i kiedy E. K. zaprzestała wykonywania zawodu radcy prawnego.

Organ zauważył, że na uwzględnienie nie zasługują argumenty, wskazane przez I. w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w Z. oraz dokonał ich oceny prawnej. Podkreślił też, że to kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru drogi życiowej i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku. Organ wskazał również, że obecnie w Z. działalność prowadzi 1 notariusz. Poza mieszkańcami Z. z usług kancelarii notarialnej skorzystają również mieszkańcy okolicznych miejscowości, co pozwala w lepszym stopniu zaspokoić zapotrzebowanie na usługi notarialne w całej gminie. Organ uznał, że za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w Z. przemawiał zarówno interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny.

Minister podkreślił, że zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy dotyczy również notariusza. Niecelowym i zarazem sprzecznym z zasadą równości wobec prawa - wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, byłoby różnicowanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie.

Organ wskazał także, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem, organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę.

W ocenie organu żadne okoliczności faktyczne, ani też inny prawnie chroniony interes, w tym interes społeczny, nie przełamały domniemania pozytywnego (zgodnego z wnioskiem strony) rozstrzygnięcia sprawy, zarówno co do osoby wnioskodawcy, jak i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej.

Od wymienionej na wstępie decyzji I. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając ww. decyzję w całości i wnosząc o uchylenie jej Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

• art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

• art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

• art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w Z. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

Zarzucono też naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

• art. 10 § ustawy Prawo o notariacie poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza,

• art. 11 pkt. 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

• art. 1 § 1 oraz 2 § 1 w zw. z art. 10 § 1 i art. 12 § 1 pkt 3 Prawo o notariacie poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby wykonującej inny zawód prawniczy, a w konsekwencji naruszenie zasady niepołączalności zawodu notariusza z innymi zawodami prawniczymi oraz zasady bezstronności notariusza.

W uzasadnieniu skargi rozbudowując przytoczone zarzuty podnoszono m.in., że rozluźnienie, czy to w drodze praktyki organów administracji publicznej, czy też orzecznictwa sądowego, wysokich standardów odnośnie kwalifikacji osób mających wykonywać zawód notariusza, uczyni iluzoryczną ochronę interesów jednostek, statuowaną przez regulację konstytucyjną. Natomiast rolą izb notarialnych jest stanie na straży najwyższych standardów w zawodzie notariusza. W rezultacie, opinie rad izb notarialnych w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, winny być traktowane jako istotny dowód w sprawie (co najmniej na równi z innymi dowodami).

W ocenie skarżącej organ rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem E. K. dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, a w konsekwencji pozbawił normatywnej treści przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W ocenie skarżącej organ nie prowadził postępowania w zakresie ustalenia przesłanek dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz nieskazitelnego charakteru kandydata.

Skarżąca wskazywała na niemożność stwierdzenia, czy dotychczasowe zachowanie oraz postawa wnioskodawczyni pozwalają na powołanie jej na stanowisko notariusza. W ocenie skarżącej zebrany przez Ministra Sprawiedliwości materiał dowodowy służy wyłącznie ustaleniu, czy zachodzą przesłanki pozytywne powołania na stanowisko notariusza. Tym samym organ nie dokonał w jej ocenie analizy w zakresie wszystkich koniecznych do ustalenia kwestii.

Izba wskazała, że wnioskodawczyni do dnia wniesienia skargi wykonywała zawód radcy prawnego. W ocenie skarżącej sytuacja, w której kandydat na stanowisko notariusza wykonuje inny zawód prawniczy w momencie swojego powołania i nie zaprzestaje jego wykonywania w okresie czasu następującym po powołaniu jest niedopuszczalna zarówno z punktu widzenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, jak i z punktu widzenia etyki zawodowej. Skarżąca przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała na analogiczne traktowanie sędziów, których powołanie na stanowisko notariusza nie jest możliwe, chyba że sędzia uprzednio zrzekł się wykonywanego stanowiska. Dlatego też powołanie radcy prawnego wykonującego zawód na stanowisko notariusza w ocenie skarżącej było wadliwe. Wykonywanie przez Wnioskodawczynię zawodu po doręczeniu decyzji Ministra Sprawiedliwości w tej sprawie powoduje, zdaniem Izby, sytuację, w której ta sama osoba z jednej strony ma status notariusza, osoby "zaufania publicznego", a z drugiej przedsiębiorcy, reprezentującego interesy konkretnych osób.

W ocenie Izby wnioskodawczyni nie spełnia wymogów zwartych w dyspozycji przepisu art. 11 pkt 2 Ustawy Prawo o notariacie. Skarżąca podkreślała, iż brak doświadczenia w zakresie samodzielnego wykonywania usług notarialnych nie pozwala na weryfikowanie i wyjaśnienie tego, czy Wnioskodawczyni zdołała poznać schematy działania charakteryzujące zawód notariusza. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie dawania przez E. K. rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest notariusz, co zostało całkowicie pominięte przez Ministra Sprawiedliwości.

Dalej skarżąca odnosząc się do zagadnienia wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w Z. wskazywała, że Minister w swojej decyzji wymijająco powołał się na zasadę wolności wykonywania zawodu wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, pomijając podnoszone przez Izbę ustrojowe aspekty statusu prawnego notariusza, które eliminują możliwość zastosowania tej zasady w stosunku do notariuszy. Podkreśliła przy tym, że miejsce, w którym Minister wyznaczy siedzibę kancelarii notarialnej będzie oddziaływało na całą dalszą praktykę zawodową danego notariusza, dlatego tak istotne jest dokonanie przez organ wnikliwej i rzetelnej analizy wszystkich okoliczności związanych z wydaniem decyzji w tym zakresie. W związku z tym Minister naruszył zdaniem Izby art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2015 r. skarżąca uzupełniła skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

• art. 10 ustawy Prawo o Notariacie poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w niewłaściwy sposób niezgodny z ustawowym celem;

• prawa materialnego ustawy Prawo o Notariacie poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza (art. 11 ustawy Prawo o Notariacie w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów) - oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją.

Skarżąca wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją dopuszczalności regulacji intertemporalnej polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy dla osób, które rozpoczęły jej odbywanie przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku - wyrażoną w art. 32 ust. 1 Ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącej się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu - samodzielnej pracy notariusza i wyeliminowanie jej tym samym dla osób, które rozpoczęły aplikację przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 roku, jako przesłanki powołania na notariusza, czyli tym samym poddania przygotowania do zawodu bezpośrednio działaniom nowego prawa - nabycie kwalifikacji praktycznych wyłącznie poprzez odbycie aplikacji, przy równoczesnym nałożeniu na odbywających aplikację według nowej regulacji (czyli rozpoczynających ją po wejściu w życie ustawy deregulacyjnej), odbywania jej w wymiarze dłuższym o jeden rok (czyli o 2/5 w stosunku do dawnego okresu trwania aplikacji), większym wymiarze godzin (ilość godzin uległa prawie dwukrotnemu zwiększeniu z 1152 w czasie dawnej aplikacji, do 2112 według nowej aplikacji) i obostrzeniach w zakresie jej przebiegu (wymogi określone przez Ustawodawcę co do ilości projektów aktów notarialnych i innych czynności przygotowywanych w trakcie aplikacji, art. 71 § 11 Ustawy Prawo o Notariacie). Na rozprawie skarżąca zmodyfikowała złożony wniosek przez odniesienie go do osób, które nie odbywały aplikacji notarialnej, a wykonywały inny zawód prawniczy.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania E. K. w piśmie procesowym z [...] listopada 2015 r. i na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepis art. 10 ww. ustawy – Prawo o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy tym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego Państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to jednak wymogi zawarte w art. 11-13 ww. ustawy – Prawo o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych w tych przepisach kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo ich nie spełnia.

W rozpoznawanej sprawie I. w K., zaopiniowała negatywnie wniosek E. K. zarówno co do osoby kandydatki jak i co do siedziby kancelarii w Z.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. Jedna polega na odbyciu aplikacji notarialnej i zdaniu egzaminu notarialnego. Natomiast drugą drogą jest przejście z innego zawodu prawniczego, jak np. sędziego, prokuratora, adwokata i radcy prawnego, którzy wykonywali ten zawód przez okres co najmniej 3 lat oraz radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, którzy zajmowali to stanowisko przez co najmniej 3 lata. Wymóg odbycia aplikacji notarialnej oraz złożenia egzaminu notarialnego nie dotyczy także profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych.

Zastrzec przy tym należy, że przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakikolwiek sposób lub formie, przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza przez osobę spełniającą warunki określone w ustawie, co wielokrotnie podkreślał w swym dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. wyrok z dnia 10 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1488/00, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie E. K. skorzystała z drogi dostępu do zawodu notariusza poprzez praktykę zawodową w innym zawodzie prawniczym – w charakterze radcy prawnego. Kandydatka spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza, określone w art. 11 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Spełnia przesłankę wieku, posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych, nie figuruje w rejestrze skazanych. W [...] r. ukończyła z wynikiem dobrym studia na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Jagiellońskiego i uzyskała tytuł magistra prawa. W latach 2007-2011 odbywał aplikację radcowską w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w K., w dniu [...] września 2011 r. została wpisana na listę radców prawnych i złożyła ślubowanie.

Kwestią, pozostającą do oceny i rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny jest ocena stanowisk stron postępowania dotyczących przesłanki nieskazitelności charakteru oraz rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza przez kandydatkę oraz naruszenia zasady niepołączalności zawodu notariusza z zawodem radcy prawnego.

Odnosząc się do pojęcia "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o których stanowi art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie, należy zauważyć, że nie są one zdefiniowane w tej ustawie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi, i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Natomiast ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż na podstawie prezentowanej przez niego postawy etycznej i moralnej, a także w oparciu o dotychczasowy sposób jego postępowania. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy, a zatem ani Minister Sprawiedliwości, ani Izba nie mogą dokonywać oceny merytorycznej pod kątem zdolności intelektualnych i zdobytej wiedzy oraz doświadczenia kandydatów na notariuszy, a tym bardziej nie mogą ich bezzasadnie podważać.

W powyższym kontekście za niezrozumiałe należy więc uznać stanowisko I. w K., która w skardze stwierdza, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do nieskazitelnego charakteru zainteresowanej i dawania przez nią rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć Izba nie wskazała jednocześnie ani żadnej okoliczności faktycznej, ani też żadnego dowodu, który podważałby dotychczasowe ustalenia Ministra Sprawiedliwości. Zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa izba notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym, a nie na sugestiach wywodzonych jedynie z przypuszczeń, jakoby dotychczasowa praktyka zawodowa kandydatki była niewystarczająca i nie dawała ona rękojmi należytego wykonywania przez nią zawodu notariusza, a tym samym wpływała także na nieskazitelność jej charakteru. I. w K. nie wskazała żadnych dowodów uzasadniających negatywne stanowisko w zakresie zarówno rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, jak i nieskazitelnego charakteru kandydatki. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym opinia Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. zaświadczającą, że wobec kandydatki nie toczyły się postępowania dyscyplinarne, a także że regularnie opłacała składki członkowskie i ubezpieczeniowe, wykluczają istnienie wątpliwości zgłoszonych przez stronę skarżącą. Wręcz przeciwnie – dowody te potwierdzają nie tylko nienaganne wykonywanie przez E. K. obowiązków radcy prawnego, jak również i właściwe przygotowanie zawodowe. Skarżąca pracując jako radca prawny ciągle podnosiła swoje kwalifikacje zawodowe zajmując się sprawami z kilku dziedzin prawa. Nie bez znaczenia dla oceny jej kwalifikacji ma też fakt ukończenia przez skarżącą studiów podyplomowych z zakresu "wyceny nieruchomości" oraz "europeistyki", co wskazuje jednocześnie na jej szerokie zainteresowania jak i chęć dalszego samodoskonalenia się. Słusznie zauważył też Minister Sprawiedliwości, że zawód radcy prawnego jest podobnie jak zawód notariusza zawodem prestiżowym korzystającym w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia czy prokurator. Ze specyfiki zawodu radcy prawnego, jako polegającego na świadczeniu pomocy prawnej, wynika, że osoba która odbyła aplikację radcowską i wykonywała zawód radcy prawnego przez okres ponad 3 lat posiada wymagane zarówno przepisami prawa jak i faktyczne kwalifikacje do wykonywania zawodu notariusza.

W takiej sytuacji trudno zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już zostało zaznaczone, zgodnie z art. 10 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pełni zasadnie uznał, że po stronie E. K. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy – Prawo o notariacie.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut I. w K. równoległego wykonywania przez kandydata dwóch zawodów prawniczych (radcy prawnego oraz notariusza, tj. naruszenia art. 1 § 1 oraz 2 § 1 w zw. z art. 10 § 1 i art. 12 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o notariacie. Należy w tym miejscu wskazać, iż w myśl art. 28 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o Radcach Prawnych (Dz. U. 2010 r. Nr 10, poz. 65) w brzmieniu obowiązującym od 9 czerwca 2007 r., w wypadku podjęcia pracy w kancelarii notarialnej następuje skutek w postaci zawieszenia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. W ocenie Sądu przywołana powyżej regulacja zapobiega powstaniu oczywiście niedopuszczalnej z punktu widzenia prawa i etyki sytuacji, w której osoba powołana na stanowisko notariusza nadal wykonywałaby zawód radcy prawnego. W obowiązującym stanie prawnym Sąd nie stwierdza zatem przeszkód do kontynuowania wykonywania zawodu radcy prawnego w dacie wydania decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza. Skarżąca mogła zostać zatem skutecznie powołana przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko notariusza i organ ten mógł wyznaczyć siedzibę jej kancelarii. Dopiero po jej otwarciu i rozpoczęciu wykonywania w niej pracy w charakterze notariusza, z mocy prawa zawieszeniu uległyby jej uprawnienia jako radcy prawnego.

Sąd uznał za nieuzasadniony wniosek skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, zmodyfikowany na rozprawie przez odniesienie do osób, które nie odbywały aplikacji notarialnej, a wykonywały inny zawód prawniczy. Należy w tym miejscu wskazać, że określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie formułuje bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego doświadczenia i przygotowania do wykonywania zawodu. Do kompetencji ustawodawcy należy ustalanie zasad dotyczących poziomu przygotowania do zawodu notariusza oraz zasad dochodzenia do tego zawodu. W zakresie kompetencji ustawodawcy mieściło się zatem ustalenie jako etapu dochodzenia do zawodu notariusza zarówno odbycia aplikacji notarialnej i zdania egzaminu notarialnego oraz przejścia z innego zawodu prawniczego osoby, która wykonywała ten zawód przez okres co najmniej 3 lat lub z zawodu radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, która zajmowała to stanowisko przez co najmniej 3 lata.

Natomiast, odnosząc się do kwestii wyznaczenia siedziby Kancelarii Notarialnej w Z., zauważyć należy, że I. w K. również negatywnie zaopiniowała wniosek w tym zakresie. Jednakże z całokształtu sprawy wynika, że za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra Sprawiedliwości, który wskazał, że Z. stanowi siedzibę gminy miejsko-wiejskiej liczącej ok. 9.225 mieszkańców. Na terenie gminy działalność prowadzi tylko 1 notariusz, a zatem bez wątpienia wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Z. ułatwi dostęp do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym jak i prawnym, nie tylko z miejscowości Z, ale również z obszaru całej gminy. Osoby te w przypadku braku możliwości załatwienia sprawy u urzędującego obecnie notariusza nie będą zmuszone do wyprawy do większych ośrodków miejskich znajdujących się w okolicy takich jak O. czy W. lub odleglejszy K. Ponieważ art. 7 k.p.a. obliguje do uwzględnienia przez organ administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to niewątpliwie w interesie społecznym leży, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w jak najszerszym zakresie także na trenie gminy Z. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyroków wyraża stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności do usług notarialnych. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

Warto zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 491/12 (publ. LEX nr 1354013) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy – Prawo o notariacie.

Uzasadniając podjęte w sprawie decyzje, Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu E. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jej Kancelarii Notarialnej w Z. Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej w K. opiniującej kandydatkę. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Strona skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, zmodyfikowanego przez odniesienie do osób, które nie odbywały aplikacji notarialnej, a wykonywały inny zawód prawniczy, Sąd uznał go za nieuzasadniony. Należy w tym miejscu wskazać, że określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie formułuje bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego doświadczenia i przygotowania do wykonywania zawodu. Do kompetencji ustawodawcy należy ustalanie zasad dotyczących poziomu przygotowania do zawodu notariusza oraz zasad dochodzenia do tego zawodu. W zakresie kompetencji ustawodawcy mieściło się zatem ustalenie jako etapu dochodzenia do zawodu notariusza zarówno odbycia aplikacji notarialnej i zdania egzaminu notarialnego oraz przejścia z innego zawodu prawniczego osoby, która wykonywała ten zawód przez okres co najmniej 3 lat lub z zawodu radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, która zajmowała to stanowisko przez co najmniej 3 lata.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.