Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 458/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2006 roku sprawy ze skargi L. Ś.-J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], znak: [...], a także decyzję Starosty [...] Nr [...], z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L.Ś.-J. kwotę 500,00 (pięćset) złotych z tytułu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] Wojewoda [...] działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania L.Ś.-J. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. i E. małżonkom A. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku kancelarii adwokackiej, zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny 209/2 w W., przy ulicy A 15 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2005 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1056/04 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. i E. małżonkom A. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku kancelarii adwokackiej zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny 209/2 w W., przy ulicy A 15.

Organ odwoławczy po ponownym przeanalizowaniu całości akt sprawy i przeprowadzeniu dodatkowego postępowania stwierdził, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku kancelarii adwokackiej, zlokalizowanego w W. na działce nr ewidencyjny 209/2, przy ulicy A. Budynek ten usytuowany jest w granicy z działką o nr ewidencyjnym 209/1, która jest własnością L.Ś.-J.. Jak wynika z akt sprawy, projektowane roboty budowlane polegają na rozbudowie poziomej obiektu wzdłuż granicy działki i w granicy z tą działką. Ponadto projektowana jest nadbudowa nad istniejącym budynkiem, który zlokalizowany jest również w granicy działki i dobudowany do istniejącego budynku na działce sąsiedniej.

Organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte z wniosku inwestorów z dnia 25 czerwca 2004 roku, o czym zawiadomiona została właścicielka działki sąsiedniej pismem z dnia 28 czerwca 2004 roku znak: [...] – stosownie do treści art. 61 par. 1 k.p.a..

Organ podniósł, iż mija się z prawdą L.Ś.-J., gdy twierdzi, że toczące się postępowanie jest kontynuacją poprzedniego postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania. Organ wskazał, iż poprzednie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem J. i E.A. z dnia 1 marca 2004 roku, a umorzone decyzją Starosty [...] Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...]. Po wznowieniu tegoż postępowania – na wniosek L.Ś.-J. – organ pierwszej instancji odmówił uchylenia decyzji własnej, a Wojewoda [...] decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. Wniosek taki został złożony przez J. i E. małżonków A. w dniu 2 marca 2004 roku, a pismem z dnia 3 czerwca 2004 roku został wycofany, w związku z czym postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszczęte wnioskiem z dnia 2 marca 2004 roku, zgodnie z przepisem art. 105 par. 1 k.p.a. stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie wszczęte na podstawie nowego wniosku nie jest więc kontynuacją postępowania umorzonego.

Organ odwoławczy podniósł, iż prawdą jest, że w decyzji o pozwoleniu na budowę spornego obiektu Starosta [...] powołał się na nieistniejący zapis w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], znak: [...], jakoby projektowany budynek miał być realizowany w granicy działki. Zdaniem organu odwoławczego nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem w myśl przepisu par. 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej jest dopuszczalne jeżeli:

- wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- nie jest możliwe zachowanie odległości 3 lub 4 m od tej granicy ze względu na rozmiary działki,

- na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, a projektowany budynek usytuowany został bezpośrednio przy tej granicy i przylegał będzie do istniejącej ściany. Powyższy przepis wszedł w życie 27 maja 2004 roku na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156). Konkludując organ wskazał, iż nowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę kancelarii adwokackiej został więc złożony po wejściu w życie powyższego rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż J. i E. małżonkowie A. występując o pozwolenie na budowę spornego garażu wypełnili dyspozycje wynikające z przepisu art. 33 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane dołączając do wniosku:

- cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami oraz zaświadczeniem, o którym mowa w przepisie art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu,

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz "prawomocną" decyzję o warunkach zabudowy.

Analizując akta sprawy, zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy, a projekt zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Zdaniem organu na podstawie wskazanego powyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszcza się lokalizację budynku w granicy działki, jeżeli jej wymiary nie zezwalają na inną lokalizację. Jak natomiast wynika z akt sprawy, szerokość działki J. i E. małżonków A. wynosi 11,57 metrów.

Organ podniósł również, iż w trakcie dodatkowego postępowania administracyjnego ustalono, na podstawie szkicu sporządzonego przez uprawnionego geodetę, że szerokość drogi koniecznej wynosi 3,30 metra, w związku z czym szerokość działki pod zabudowę wynosi 8,27 metra. Zachowując odległość od granicy działki 3,00 lub 4,00 metry, mógłby powstać budynek o szerokości odpowiednio 5,27 lub 4,27 metry, co nie pozwoliłoby na wykonanie zakładanej funkcji budynku, tym bardziej, że od strony zachodniej powierzchnię zabudowy ogranicza droga konieczna. Podobne ograniczenia w możliwości zabudowy dotyczą części nadbudowywanej. Ponadto z analizy materiału dowodowego wynika, że wykonanie rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku można wykonać bez naruszania konstrukcji budynku L.Ś.-J. - co uwzględnia załączony do wniosku projekt budowlany zakładający, iż ściana projektowanego budynku, od strony granicy działki i budynku odwołującej się będzie ścianą pełną, spełniającą wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a projektowany obiekt spełnia wymogi przepisu par. 272 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ podkreślił, iż załączona do akt sprawy opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych jednoznacznie stwierdza, że projektowany budynek spełnia warunki bezpieczeństwa pożarowego, a ściana zewnętrzna w granicy działki zapewnia bezpieczeństwo zabudowaniom na działce sąsiedniej.

Ponadto, na podstawie załączonej do akt sprawy analizy wpływu projektowanej inwestycji na nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku należącym do L.Ś.-J. organ stwierdził, że warunek nasłonecznienia budynku odwołującej się w myśl obowiązujących przepisów został spełniony.

Konkludując organ wskazał, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że projektowany budynek nie koliduje z zabudową na działkach sąsiednich, jego lokalizacja uwzględnia ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto został zaprojektowany w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 ze zm.)

W dniu 27 kwietnia 2006 roku L.Ś.-J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję Wojewody [...] zarzucając:

- naruszenie przepisu art. 10 par. 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie pozbawienie skarżącej czynnego udziału w dodatkowym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza poprzez niedopuszczenie skarżącej do zaznajomienia z materiałami uzupełniającymi i pozbawienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się w zakresie objętym dodatkowym postępowaniem, przed wydaniem decyzji,

- naruszenie przepisu art. 77 par. 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zwłaszcza brak ekspertyzy rzeczoznawcy, dotyczącej dalszej wytrzymałości budynku skarżącej z powodu przecięcia budynku, naruszenia konstrukcji budynku i wybudowania nowego budynku w granicy z budynkiem skarżącej, oraz głębokich wykopów pod budowę,

- naruszenie przepisu art. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez stworzenie nowych, dalszych uciążliwości w użytkowaniu budynku przez skarżącą, a zwłaszcza trudności z ogrzewaniem i tworzeniem "zaspy śnieżnej" na dachu, przy ścianie wybudowanej przez inwestorów.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kwoty 500,00 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi, a także o załączenie w celach dowodowych akt Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 1056/04.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja dotyczy robót budowlanych, już wykonanych wbrew wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2005 roku w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1056/04. Skarżąca podała, iż mimo tego wyroku, wykonanie projektowanych robót nie zostało wstrzymane, a wręcz przeciwnie umożliwiono inwestorom dalszą kontynuację budowy twierdząc, że wstrzymanie nie dotyczy pozwolenia na budowę wydanego przez Starostwo, lecz dotyczy wyłącznie decyzji Wojewody. Skarżąca wskazała, iż z pisma uczestników postępowania z dnia 2 marca 2006 roku, wynika, że budowa trwała, aż do połowy października 2005 roku.

Skarżąca podniosła, iż wydając decyzje organ administracji po raz kolejny zlekceważył ją poprzez nie dopuszczenie do czynnego udziału w dodatkowym postępowaniu administracyjnym, a nawet do zaznajomienia się z materiałami uzupełniającymi. Skarżąca zarzuciła, iż nie miała możności wypowiedzenia się w przedmiocie objętym postępowaniem uzupełniającym. Jest to wada postępowania, gdyż strona ma prawo czynnie uczestniczyć w każdym stadium postępowania administracyjnego. To uchybienie – zdaniem skarżącej – miało wpływ na wynik postępowania, gdyż jako strona nie mogła przedstawić argumentów istotnych dla rozstrzygnięcia, które jedynie zasygnalizowała w piśmie z dnia 27 marca 2006, gdy powzięła wiadomość o przekazaniu przez Starostwo [...] materiałów uzupełniających do Wojewody [...], który jednak już w dniu [...] wydał zaskarżoną decyzję.

Skarżąca zarzuciła organowi mijanie się z prawdą w twierdzeniu zawartym w piśmie z dnia 18 kwietnia 2006, iż skarżąca brała czynny udział w postępowaniu i na bieżąco była informowana o jego przebiegu. Skarżąca podkreśliła, iż dopiero pismem z dnia 27 marca 2006 roku, a więc już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, została poinformowana o tym, że dokumenty dotyczące sprawy znajdują się w Starostwie [...] i może zaznajomić się z ich treścią.

Skarżąca podniosła dalej, iż jak to wynika z uzasadnienia decyzji, do sprawy przedłożono opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, która stwierdza, że projektowany budynek spełnia warunki zabezpieczenia pożarowego, a ściana zewnętrzna w granicy działki zapewnia bezpieczeństwo zabudowaniom na działce sąsiedniej. Po zaznajomieniu się z tą opinią skarżąca ją zakwestionowała z tego powodu, że wybudowana ściana zewnętrzna zagraża bezpieczeństwu ponieważ przewyższa znacznie budynek skarżącej, stanowiąc swojego rodzaju zaporę, z powodu której na dachu skarżącej, przy wybudowanej ścianie, tworzył się "zaspa śnieżna", na skutek czego dach uległ wgłębieniu przy ścianie inwestorów. Skarżąca wskazała, iż przed wybudowaniem ściany takiego niebezpieczeństwa nigdy nie było.

Skarżąca wskazała nadto, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że według analizy sporządzonej przez uprawnioną osobę – spełniony został warunek nasłonecznienia budynku skarżącej. Po zaznajomieniu się z powyższą analizą skarżąca ją zakwestionowała wskazując na brak nasłonecznienia pomieszczenia, dachu i działki, zasłoniętej od strony południowej wysoką ścianą, idącą po skosie w kierunku jej działki, ograniczając dopływ słońca od południa, taki jaki był przed wybudowaniem budynku. Skarżąca wskazała nadto, że opinia nie jest miarodajna, gdyż wydana została przez autora projektu tej inwestycji, w którego interesie leży "dobro" wykonanego projektu. Dodatkowo skarżąca wskazała, że w tylnej elewacji jej budynku, na parterze, jest otwór drzwiowy, zaszklony do połowy, w tym właśnie celu aby pomieszczenie było nasłonecznione, a tymczasem dopływ słońca ograniczony jest wysoką ścianą, aż do godziny 16 – ej.

Skarżąca zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji, zaledwie jednym zdaniem stwierdzono, iż wykonanie rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku, można wykonać bez naruszenia konstrukcji budynku skarżącej. Tymczasem wbrew dokonanej analizie materiału dowodowego, konstrukcja budynku, a zwłaszcza dachu, stropu i bocznych murów nośnych została naruszona. Skarżąca podniosła, iż aby to stwierdzić należy wejść na poddasze jej budynku, czego nie dokonano, a nie opierać się tylko na analizie projektu budowlanego. Dach w budynku skarżącej na skutek przecięcia został znacznie osłabiony. Istnieją dziury na wylot i szpary szerokości 11 cm między ścianą zewnętrzną budynku inwestorów, a ścianą działową budynku skarżącej.

Skarżąca wskazała nadto, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. informowany był podczas prowadzenia przez inwestorów robót budowlanych i rozbiórkowych o naruszeniu bezpieczeństwa konstrukcji budynku. Organ ten twierdził wówczas, że inwestorzy mogą budować, gdyż mają pozwolenie na budowę. Gdy skarżąca zawiadomiła organ o uchyleniu decyzji i wstrzymaniu jej wykonania, wówczas żądano sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2005 roku w sprawie sygn. akt II S.A./Łd 1056/04, a po jego doręczeniu skarżąca otrzymała odpowiedź, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie jest właściwym organem do wstrzymania wykonania decyzji, a ponadto została poinformowana, że decyzja Nr [...] Starosty [...] o pozwoleniu na budowę straci swoją ostateczność z dniem uprawomocnienia tego wyroku i wtedy nie będzie można jej realizować. Skarżąca podniosła, że dniu 24 kwietnia 2006 zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. od przeprowadzenia czynności sprawdzających zarzuty dotyczące naruszenia budynku skarżącej w toku robót budowlanych i rozbiórkowych. Po czym otrzymała do wiadomości pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 25 kwietnia 2006 roku, zgodnie z którym zwrócono jej pismo do Urzędu Wojewódzkiego w [...] – Delegatury w [...], z uwagi na niewłaściwość.

Dalej skarżąca podniosła, iż po zaznajomieniu się z opinią dotyczącą wpływu projektowanych robót budowlanych na bezpieczeństwo konstrukcji budynku skarżącej, kwestionuje ją jako nieobiektywną, wydaną przez osoby, które projektowały budynek. Zarówno więc ta opinia, jak i analiza dotycząca nasłonecznienia budynku skarżącej są bez żadnego znaczenia w tej sprawie, gdyż autorzy tych opinii nie są ekspertami i powinni sami wyłączyć się od opiniowania swojego projektu, a co więcej, uczestnik postępowania, będąc adwokatem nie powinien zwracać się do tych ostatnich o opinie. Dokumenty te – zdaniem skarżącej – nie mają waloru dowodowego i nie zasługują na uwzględnienie.

Skarżąca wskazała, iż prowadzone prace budowlane stworzyły uciążliwości w użytkowaniu budynku przez skarżącą.

Skarżąca podniosła nadto, iż nie sposób pogodzić się z uzasadnieniem decyzji, które uznaje, że budowa wykonana została z poszanowaniem interesów osób trzecich. W ocenie skarżącej uzasadnienie decyzji wskazuje na to, że zadbano przede wszystkim o interes inwestorów, o to mianowicie, aby budynek był odpowiedniej wysokości i szerokości, nie zauważając tego, że budynek skarżącej ma szerokości niewiele ponad 4 metry i musi spełniać funkcję kancelarii adwokackiej z wszystkimi uciążliwościami pozostającymi w związku z tą budową, a w tym wąską drogą konieczną, z której korzystanie ograniczone będzie poprzez kształt budynku. Kolejną uciążliwością jest balkon, ulokowany zaledwie około pół metra od budynku skarżącej, obok jedynego wejścia głównego z ulicy do kancelarii skarżącej, co ograniczać będzie swobodne użytkowanie kancelarii, jako obiektu użyteczności publicznej. W ocenie skarżącej uciążliwością jest również rynna ściekowa, którą z uwagi na kształt dachu inwestorów, założono na granicy budynków, tak aby woda spływała wprost pod schody i ścianę kancelarii skarżącej, na skutek czego już powstała wilgoć w tej części budynku i to w ciągu krótkiego czasu. Kolejną uciążliwością będzie komin wybudowany na połączeniu budynków, tak aby dym przenikał na działkę skarżącej lub do jej lokalu podczas otwierania drzwi do kancelarii. Zdaniem skarżącej konieczne jest wypowiedzenie się rzeczoznawczy, czy komin jest usytuowany prawidłowo, czy nie będzie stanowić zagrożenia dla budynku skarżącej.

W ocenie skarżącej podniesione zarzuty są w pełni zasadne. Nadal brak jest ekspertyzy rzeczoznawcy w kwestii wytrzymałości budynku skarżącej, która budzi obawy także z tego powodu, iż pod budowę czyniono bardzo głębokie wykopy. Sam budynek inwestorów stanowi ogromną bryłę, która będzie z czasem stabilizować się i oddziaływać na budynek skarżącej. Obecnie okazało się, iż głębokie i obszerne piwnice w budynku inwestorów zalane są wodą, co będzie powodować podtapianie działki skarżącej i jej lokalu. Nie jest wykluczone, że na skutek tego doszło do zawilgocenia ściany działowej, którego nie było przed budową. Natomiast twierdzenia inwestorów, iż wybudowany budynek stabilizować będzie budynek skarżącej mijają się z realnością.

W ocenie skarżącej opisanych zagrożeń bezpieczeństwa i uciążliwości w użytkowaniu można uniknąć, przynajmniej częściowo, jeśli wybudowany budynek nie przewyższałby budynku skarżącej, a został obniżony do takiej samej wysokości, jaka była z prostym dachem, balkonem, rynną ściekową i kominem z drugiej strony budynku oraz o mniejszej szerokości w części dobudowanej. Natomiast aby poszanować interesy właścicielki sąsiedniej działki w pełni, konieczne byłoby przewrócenie stanu poprzedniego. Tymczasem okazuje się, że nie było i nadal nie ma w tej sprawie organu właściwego, ani do sprawdzenia naruszeń konstrukcji budynku skarżącej, ani do wykonania wskazanego powyżej wyroku sądowego, a inwestorzy swobodnie kontynuują roboty budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez uchylenie.

Na wstępie wskazać wypada, iż nie budzi wątpliwości teza, że roboty budowlane – z zastrzeżeniem sytuacji, które nie maja zastosowania w niniejszym postępowaniu – można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Ustawa – Prawo budowlane stanowi dalej w przepisie art. 33 ust. 2, iż do wniosku o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, jaka jest przedmiotem niniejszego postępowania należy dołączyć:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, aktualnym na dzień opracowania projektu;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 32 ust. 4 tejże ustawy określa, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złoży:

1) wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz

2) oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dalej przepis art. 34 ust. 1 i 2 omawianej ustawy stanowi, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Ustawa – Prawo budowlane określa szczegółowe wymagania stawiane projektowi budowlanemu. W przepisie art. 35 ust. 1 ustawa z kolei określa, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także posiadanie stosownych zaświadczeń;

4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, albo sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – stosownym zaświadczeniem. Natomiast przepis art. 35 ust. 3 omawianej ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie powyżej określonym właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze tak określone wymagania stawiane postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazać wypada, iż postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie dotknięte jest wadliwością. Nie ulega wątpliwości, iż inwestorzy składając wniosek o pozwolenie na budowę przedłożyli organowi architektoniczno – budowlanemu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] wydaną na skutek wniosku złożonego przez G.K. i K.S. Bez wątpienie nie są to osoby, które złożyły w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie może natomiast być kwestionowana potrzeba tożsamości pomiędzy osobą ubiegającą się o udzielenie pozwolenia na budowę, a tą, na której rzecz wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji oczywistym jest, iż niedopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek podmiotu, który nie dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na rzecz wnioskodawcy. Pozwolenie na budowę wydane podmiotowi, który posłużył się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której adresatem jest inny podmiot powinno być traktowane jako wydane na rzecz podmiotu nie posiadającego w ogóle decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. (vide: wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 1999 roku w sprawie sygn. akt IV SA 536/97, LEX nr 47218). Już tylko powyżej stwierdzona wadliwość prowadzonego postępowania administracyjnego, będąca następstwem naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, która ma istotny wpływ na kwestionowane decyzje, nakazuje wyeliminować je z obroty prawnego.

Niezależnie od powyższego wskazać wypada, iż zasadna jest krytyka skarżącej pod adresem organu odwoławczego w zakresie naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Przepis ten w par. 1 wyraźnie stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast określając wyjątki od powyższej zasady ustawodawca wskazuje, iż organy mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 par. 2 k.p.a.). Bez wątpienia żadna z opisanych powyżej wyjątkowych sytuacji nie zachodziła w niniejszej sprawie, a zatem z naruszeniem prawa organ odwoławczy zaniechał zaznajomienia skarżącej z wynikami toczonego postępowania i tym samym bezprawnie odebrał jej możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zachowanie organu odwoławczego jest tym bardziej niezrozumiałe, że dokumenty załączone przez inwestorów dla uzupełnienia materiału dowodowego – w wykonaniu wskazań wyroku sądu administracyjnego – stanowiły jedyny i zasadniczy elementy uzupełnionego postępowania. Udostępnienie tych materiałów skarżącej już po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji mającej walor ostateczności, uznać wypada za przejaw arogancji i braku respektu dla procesowych uprawnień strony postępowania.

Okoliczność, iż skarżąca z winy organu nie miała możliwości zapoznania się z wynikami uzupełnionego postępowania dowodowego i tym samym nie mogła w tym zakresie wypowiedzieć się, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a tym samym przemawia to za wyeliminowaniem z obroty prawnego decyzji organu odwoławczego.

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane postępowanie przeprowadzone w tej sprawie przez organ odwoławczy, po uchyleniu wcześniejszej jego decyzji przez sąd administracyjny, dotknięte jest wadą braku wszechstronnego rozważenia przez ten organ wszystkich okoliczności sprawy poprzez brak możliwości oceny i odniesienia się do ewentualnych zarzutów i wniosków skarżącej. Wszechstronna ocena tych elementów postępowania należy do organu nie zaś do sądu administracyjnego, a zatem uznając uzupełniające postępowanie wyjaśniające za dotknięte wadą braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a.), sąd zwolniony jest z obowiązku oceny tegoż elementu postępowania.

Wskazać natomiast wypada, iż wadliwy jest zarzut skarżącej zmierzający do wykazania, iż niniejsze postępowanie jest niedopuszczalną kontynuacją postępowania już zakończonego. Nie ulega wątpliwości – co przekonująco uzasadnił organ odwoławczy – iż postępowanie umorzone uległo zakończeniu, zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nowym wnioskiem kreującym odrębne postępowanie administracyjne.

Podobnie nietrafne jest stanowisko skarżącej zmierzające do zarzucenia organom administracji architektoniczno – budowlanej bierności wobec prowadzonych prac budowlanych. Kompetencje organów administracji publicznej w postępowaniu regulowanym przepisami ustawy – Prawo budowlane zostały w istocie podzielone pomiędzy organy administracji architektoniczno – budowlanej i organy nadzoru budowlanego (art. 80 – 81 ustawy – Prawo budowlane). Zarzuty formułowane w tym zakresie przez skarżącą w zasadniczej części dotyczą wadliwego prowadzenia prac budowlanych, z zagrożeniem dla mienia skarżącej i z możliwością wyrządzenia jej szkody. Zarzuty te nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu, którego przedmiotem jest wiosek o pozwolenie na budowę, a zatem nie mieszczą się one również w zakresie sądowej kontroli wydanego rozstrzygnięcia.

Na uwagę zasługuje jeszcze jedna kwestia. Starosta [...], jako organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek J. i E. małżonków A. z dnia 29 czerwca 2005 roku o zmianę decyzji o pozwolenie na budowę, w trybie przepisu art. 155 k.p.a., decyzją Nr [...] (znak: [...]), z dnia [...] zmienił "w trybie przepisu art. 155 k.p.a." własną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w ten sposób, iż zamiast słów: "rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku kancelarii adwokackiej" wprowadził zapis: "rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku kancelarii adwokackiej oraz nadbudowę poddasza mieszkalnego". W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał jedynie, iż "o powyższą zmianę wnioskował inwestor". Decyzję tą otrzymali wyłącznie J. i E. małżonkowie A..

Decyzja ta będąc wydaną w ramach niniejszej sprawy podlega kontroli sądu administracyjnego w punktu widzenia tych samych kryteriów co decyzja zaskarżona. Sąd stosuje bowiem przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Analiza powyższej decyzji prowadzi do wniosku, iż zastała ona wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten stanowi nadto, iż stosuje się doń odpowiednio regulacja z art. 154 par. 2 k.p.a., wskazująca, iż w następstwie rozpoznania sprawy, uwzględniając wniosek organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 k.p.a. wyłącznie do skontrolowania istnienia zgody strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym przepisie stanowi naruszenie prawa (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1987 roku w sprawie III SA 1048/86, ONSA 1987/2/50, oraz wyrok NSA z dnia 23 marca 2000 roku w sprawie IV SA 391/98, ONSA 2001/2/93). Podobnie urąga przepisowi art. 155 k.p.a. okoliczność, iż postępowanie zakończone wydaniem omawianej decyzji toczyło się wyłącznie z udziałem inwestorów, w sytuacji gdy prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w przepisie art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2000 roku w sprawie I SA 819/99, LEX nr 55302). Brak po stronie uczestników postępowania L.Ś.-J. stanowi zatem okoliczność uzasadniającą wznowieniu postępowania w tej sprawie (art. 145 par. 1 pkt 4 k.p.a.).

Nadto należy wskazać, iż niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań przepisu art. 107 k.p.a. jest uzasadnienie powyższej decyzji. Ponadto – o czym stanowi przepis art. 155 k.p.a. in fine w związku z art. 154 par. 2 k.p.a. – organ uwzględniając wniosek złożony w powyższym trybie winien wydać decyzję o uchyleniu lub zmianie dotychczasowej decyzji, nie zaś decyzję, której istotą jest zastąpienie słów, właściwe raczej postanowieniu o sprostowaniu błędów pisarskich i rachunkowe oraz innych oczywistych omyłek (art. 113 par. 1 k.p.a.).

Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, natomiast na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "b" i "c" wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...].

O obowiązku zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów należało orzec jak powyżej.