Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 319/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36(6) ust. 2, art. 36(4) ust. 1, art 36(5)
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
Teza: Kontrolując uchwałę komisji egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, o której mowa w art. 36(6) ust. 2 w związku z art. 36(4) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.), sąd administracyjny czyni to według kryterium zgodności z prawem, kwalifikując tę uchwałę do grupy decyzji związanych, nie zaś według uznania administracyjnego.

TEZY

Kontrolując uchwałę komisji egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, o której mowa w art. 36(6) ust. 2 w związku z art. 36(4) ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.), sąd administracyjny czyni to według kryterium zgodności z prawem, kwalifikując tę uchwałę do grupy decyzji związanych, nie zaś według uznania administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie Stanisław Gronowski (spr.) NSA Henryk Wach Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1367/11 w sprawie ze skargi M. D. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od M. D. na rzecz Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1367/11, wydanym w sprawie ze skargi M. D. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, uchylono zaskarżoną uchwałę.

Sąd pierwszej instancji dokonał następujących ustaleń:

Komisja Egzaminacyjna nr 2 do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., działając na podstawie art. 366 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) stwierdziła, że skarżący M. D. uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego. Skarżący z części pierwszej egzaminu (zestaw pytań testowych) otrzymał ocenę dostateczną, z drugiej części egzaminu (prawo karne) ocenę dostateczną, z trzeciej części (prawo cywilne) ocenę niedostateczną, z czwartej części (prawo gospodarcze) ocenę dobrą oraz z piątej części (prawo administracyjne) ocenę niedostateczną, co w świetle art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych przesądza o negatywnym wyniku z egzaminu radcowskiego.

W następstwie wniesionego odwołania Komisja Egzaminacyjna II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego, zwana dalej "komisją odwoławczą", uznała za zasadne zarzuty skarżącego dotyczące egzaminu z prawa administracyjnego, podnosząc tym samym ocenę z tego egzaminu na ocenę dostateczną.

Natomiast komisja odwoławcza nie znalazła podstaw do uwzględnienia odwołania w części dotyczącej oceny z prawa cywilnego. Uzasadniając stanowisko w tym zakresie, zdaniem komisji odwoławczej, wymogi formalne apelacji, zarówno wynikające z art. 126 k.p.c. (wymogi pisma procesowego), jak i oraz art. 368 k.p.c. (wymogi formalne apelacji), nie zostały w pełni zachowane. Poprawnie skonstruowany wniosek apelacyjny, na podstawie art. 386 § 1 k.p.c., winien zawierać żądanie zmiany wyroku i zasądzenie dochodzonych roszczeń, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Projektując apelację skarżący nie uczynił zadość temu wymogowi. W niejednoznaczny sposób skonstruował wniosek, w którym wniósł o "zmianę zaskarżonego wyroku Sądu (...) w zakresie zaskarżenia oraz uwzględnienie powództwa w całości, w szczególności poprzez ustalenie, iż powodowi przysługują odsetki od kwoty 260 tys. zł (...)". Taka konstrukcja żądania uwzględnienia roszczenia o odsetki, sugerująca powództwo o ustalenie stosunku prawnego lub prawa z art. 189 k.p.c., jest nieprawidłowa.

Ponadto w ocenie komisji odwoławczej w sprawie objętej kazusem egzaminacyjnym brak było podstaw do skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia art. 233 k.p.c. Wszelkie kwestie dotyczące niewykazania przez stronę określonych faktów i twierdzeń w trakcie postępowania przed sądem pierwszej instancji winny być zawarte w zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 k.c. (dotyczącego kwestii ciężaru dowodu).

Za słuszne uznano zastrzeżenia egzaminatorów dotyczące wielokrotnego posługiwania się przez skarżącego terminem "zachowek" zamiast "zadatek", choć faktycznie (na co zwraca uwagę skarżący w odwołaniu) w powiązaniu z cytowaniem przepisu art. 394 k.c. może stanowić to o jego błędzie językowym. Niemniej, trudno przyjąć, iż zdający, posługując się kilkanaście razy w apelacji terminem kodeksowym, jakim jest "zadatek", dopuścił się jedynie omyłki pisarskiej.

Według komisji odwoławczej brak było podstaw do dochodzenia przez powodów odszkodowania z tytułu utraty ulgi podatkowej, w związku z niezawarciem umowy rozporządzającej prawem własności lokalu. Z treści zadania wynika jednoznacznie, że powodowie nie wykazali żadnej aktywności dowodowej w tym kierunku przed sądem pierwszej instancji, poza podniesionym twierdzeniem. Nie przedstawili żadnego dowodu na poparcie swojego roszczenia, a w szczególności dowodu zbycia lokalu mieszkalnego (na co uwagę zwracał również jeden z egzaminatorów), a zatem nie wykazali tej okoliczności (art. 6 k.c.).

Nie było również podstaw do zgłaszania wniosków dowodowych przed sądem drugiej instancji, gdyż wniosek taki zostałby uznany za spóźniony na podstawie art. 381 k.p.c.

Zbędny był także sformułowany w apelacji wniosek o przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność powodów oraz ich pełnomocnika, albowiem w myśl przepisu art. 376 k.p.c. rozprawa przed sądem drugiej instancji odbywa się bez względu na niestawiennictwo jednej lub obu stron, a wydany wyrok nie jest zaoczny.

Natomiast co do zasady podzielono zarzut skarżącego, co do braku podstaw dla kategorycznego przyjęcia stanowiska o zawarciu umowy developerskiej, w miejsce umowy przedwstępnej. Według organu, odpowiednio przeprowadzona argumentacja pozwala zatem na obronę poglądu, iż zadanie egzaminacyjne dotyczyło umowy przedwstępnej. Niemniej, przyjęcie koncepcji umowy developerskiej dawało szersze możliwości zabezpieczenia interesu powodów, niż przy umowie przedwstępnej. Zaskarżenie rozstrzygnięcia co do kwoty 150.000 zł tytułem utraconych przez powodów korzyści, nawet w sytuacji rozbieżności poglądów doktryny i orzecznictwa sądowego w omawianym zakresie, zabezpieczało interes powodów.

W ocenie komisji odwoławczej, kierując się celem i istotą egzaminu radcowskiego, jakim jest sprawdzenie należytego przygotowania kandydata pod względem merytorycznym, jak również pod względem umiejętności prawidłowego sporządzania pism procesowych, analiza pracy skarżącego nie pozwala na przyjęcie pozytywnych wniosków w tym zakresie. Zarzuty i wnioski apelacyjne nie zostały poprawnie skonstruowane, zaś zdający zdaje się nie rozróżniać rodzajów powództw (o świadczenie, o ustalenie), jak również wprowadza wnioski procesowe zbędne z punktu widzenia biegu postępowania apelacyjnego, co świadczy o braku znajomości przepisów postępowania, a co za tym idzie nie wykazuje dostatecznego opanowania warsztatu radcy prawnego.

Z powyższych względów komisja odwoławcza, działając na podstawie art. 368 ust. 1, ust. 9 i ust. 12 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymała w mocy uchwałę komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego skarżącego.

Rozpoznając skargę na uchwałę komisji odwoławczej Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił tę uchwałę, o czym była mowa na wstępie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji komisja odwoławcza dopuściła się, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. W konsekwencji powyższych uchybień organ odwoławczy nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, polegającego na zaniechaniu obiektywnej oceny zastosowanych przez skarżącego w rozwiązaniu trzeciej części egzaminu radcowskiego przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji oraz poprawności zaproponowanego przez niego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zdający miał reprezentować, sporządzając projekt apelacji. Tym samym organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak przypomniał Sąd pierwszej instancji, w myśl art. 366 ustawy o radcach prawnych, pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. Komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu radcowskiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji. W razie odwołania się zdającego od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenie końcowego wyniku egzaminu radcowskiego ustawa o radcach prawnych nakazała komisji odwoławczej, stosownie do art. 368 ust. 12 ustawy stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym komisja odwoławcza podejmuje uchwałę ostateczną, biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym opinie wyrażone przez egzaminatorów.

W świetle wymienionych przepisów, w tym określających charakter i warunki zdania egzaminu radcowskiego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, komisja odwoławcza jest uprawniona do dokonania samodzielnej oceny pracy pisemnej zdającego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Czyni to w warunkach swoistego luzu decyzyjnego, który jest związany z oceną stanu faktycznego i zasadą swobodnej oceny dowodów stan ten wyczerpujących. W tym sensie rozstrzygnięcie tego organu w kwestii ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego należy postrzegać w kategoriach charakterystycznych dla administracyjnego uznania. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma wprawdzie prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednakże wybór taki nie może być dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141).

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnego z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Sąd pierwszej instancji powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994, Nr 9, poz. 181), w myśl którego w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, jak podkreślił Sąd Najwyższy, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.

Skoro, jak wywodził Sąd pierwszej instancji, przepis prawa daje organowi administracji możliwość wyboru rozwiązania, to każdy wybór mieszczący się w ustawowych granicach jest zgodny z prawem i on sam nie może zostać zakwestionowany co do zasady przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, do których zaliczyć trzeba uchwały komisji egzaminacyjnych ustalające wynik egzaminu radcowskiego, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygnięcie nie było dowolne. Sądowa kontrola uchwał ustalających wynik egzaminu radcowskiego polega na zbadaniu, czy organy nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponowały niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonały wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie uchwały i jego zgodności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sądowa kontrola decyzji administracyjnej, podjętej w ramach uznania administracyjnego, ma zatem zakres ograniczony co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi (zob. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 1227/97, czy też wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r. I SA/Gd 1507/00), zaś orzeczenia sądu winny opierać się jedynie na kryterium legalności (A. Habuda, Uznanie administracyjne - zmierzch czy renesans pojęcia; Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000, s. 117). Sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu, lecz powinien wyłącznie ocenić, czy w sprawie zachodzą warunki materialno-prawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie rozstrzygnięcia przez ten organ zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 852/07).

Uznanie administracyjne w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, wyposaża komisje egzaminacyjne w prawo wyboru konsekwencji prawnych. Innymi słowy, komisje egzaminacyjne mają prawo, po dokonaniu subsumcji, do wybrania rozwiązania optymalnego ze względu na przyjęty przez siebie punkt widzenia (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 364). Wybór danego rozwiązania, które jest równowartościowe prawnie wobec innych dopuszczalnych przez ustawę, nie jest zupełnie dowolny i swobodny. Ograniczony jest on przez przepisy prawa materialnego (w tym wypadku przez przepisy ustawy o radcach prawnych, zwłaszcza art. 364 ust. 1 oraz art. 365 ust. 2 tego aktu normatywnego) oraz przepisy proceduralne (zgodnie z art. 368 ust. 12 ustawy o radcach prawnych odpowiednio stosowane przez komisję odwoławczą).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu pierwszej instancji, materiał dowodowy sprawy (projekt apelacji cywilnej), oceniony w świetle mających zastosowanie do objętych nią kwestii faktyczno-prawnych przepisów prawa oraz poglądów orzecznictwa i doktryny, nie został w pełni prawidłowo rozpatrzony przez organ odwoławczy, przez co organ ten dopuścił się obrazy reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na uchybienia projektu apelacji (zakwestionowanie poprawności z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 126 k.p.c.) komisja odwoławcza nie wskazała, na czym konkretnie miałoby polegać zaniechanie skarżącego skutkujące stwierdzeniem wystąpienia braku formalnego apelacji na podstawie tego przepisu. Powyższy zarzut organu odwoławczego stoi w sprzeczności ze stwierdzeniem egzaminatora (radcy prawnego T. D.), według której wymogi formalne spornej apelacji zostały zachowane, a także opinii drugiego egzaminatora (SSA S. C.), według którego formalna konstrukcja apelacji jest dostateczna. Komisja Odwoławcza, pomimo tej różnicy, nie wyjaśniła jednak bliżej swojego stanowiska.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, o ile zgodzić się można w dużym stopniu z komisją odwoławczą, że wnioski zawarte przez skarżącego w projekcie apelacji rzeczywiście są nieprecyzyjnie sformułowane, o tyle komisja odwoławcza nie wyjaśniła, jakie może mieć to istotne znaczenie dla oceny sporządzonego projektu apelacji, skoro jednocześnie na stronie 10 spornej uchwały z dnia 6 kwietnia 2011 r. stwierdza się, że "zakres zaskarżenia wyroku sądu I instancji wskazany przez autora apelacji jest poprawny i pozwala na uzyskanie korzystnego dla powodów rozstrzygnięcia przed sądem II instancji". Toteż, komisja odwoławcza nie wykazała w sposób należyty, iż sporządzony przez skarżącego projekt apelacji cywilnej nie zachował wymogów formalnych tego pisma procesowego w zakresie wniosków i zarzutów apelacyjnych, a w konsekwencji, nie wyjaśniła jednoznacznie, dlaczego sposób stosowania przez skarżącego przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji i poprawności zaproponowanego przez niego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentował, nie dało wystarczających podstaw do przyjęcia pozytywnej oceny z części trzeciej egzaminu radcowskiego.

Komisja odwoławcza wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż komisja odwoławcza w sposób nienależyty ustaliła stan faktyczny sprawy, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zgromadził i rozważył całokształt materiału dowodowego,

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 364 ust. 1 i art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że uchylona uchwała komisji odwoławczej została wydana z przekroczeniem granic tzw. luzu decyzyjnego, podczas gdy ocena wszystkich prac egzaminacyjnych skarżącego, w tym również ocena jego pracy z zakresu prawa cywilnego, została dokonana w oparciu o ustawowe kryteria oceny i w sposób z nimi zgodny.

Jak podnosi komisja odwoławcza błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji jakoby uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy był brak odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od uchwały komisji egzaminacyjnej, skoro istota dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa niezależne organy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95). Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji komisja odwoławcza dokonała również przez pryzmat argumentacji zawartej w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej, samodzielnej, ponownej oceny wszystkich prac skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem jego pracy z zakresu prawa cywilnego. Przesłanki podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia zostały w sposób jasny, precyzyjny i wyczerpujący wskazane w uzasadnieniu uchylonej uchwały. Uchwała komisji odwoławczej zawiera wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie mankamentów pracy skarżącego z części trzeciej egzaminu w kontekście ustawowych kryteriów oceny. Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Sąd pierwszej instancji.

Nietrafny jest także zarzut Sądu pierwszej instancji o przekroczeniu granic tzw. luzu decyzyjnego przez organ odwoławczy. Uznanie administracyjne, w indywidualnej sprawie dotyczącej ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, wyposaża komisje egzaminacyjne w prawo wyboru konsekwencji prawnych. Innymi słowy, komisje egzaminacyjne mają prawo, po dokonaniu subsumcji, do wybrania rozwiązania optymalnego ze względu na przyjęty przez siebie punkt widzenia (J. Zimmermann. Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, s. 364). Skoro przepis prawa daje organowi administracji możliwość wyboru rozwiązania, to każdy wybór mieszczący się w ustawowych granicach jest zgodny z prawem i on sam nie może zostać zakwestionowany co do zasady przez sąd administracyjny.

W ocenie komisji odwoławczej nie naruszono zasad przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, a wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, w tym zwłaszcza treść prac egzaminacyjnych zdającego, zostały przez organ dokładnie i wszechstronnie rozważone. Sądowoadministracyjna kontrola uchwał ustalających wynik egzaminu radcowskiego polega na zbadaniu, czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym, uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie komisja drugiego stopnia prawidłowo przeprowadziła postępowanie dowodowe, zaś wydana uchwała pozostaje w graniach tzw. luzu decyzyjnego, o którym mowa w przepisie art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, albowiem ocena pracy skarżącego została wystawiona według ustawowych kryteriów i mieści się ona w ustawowej skali ocen.

Według komisji odwoławczej, w postępowaniu dotyczącym ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego obowiązkiem organów administracyjnych jest ochrona interesu publicznego, który w tym wypadku należy rozumieć jako zapewnienie możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego przez osoby do tego należycie przygotowane. Ocena pracy egzaminacyjnej musi zatem uwzględniać poziom wiedzy, jakiego można wymagać od profesjonalnego pełnomocnika, wykonującego zawód zaufania publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej przedstawione zasługują na aprobatę.

Zasadniczą w sprawie kwestią, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest przesądzenie charakteru decyzji w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego (art. 366 ust. 2 w związku z art. 364 ust. 1 ustawy o radcach prawnych). W myśl art. 366 ust. 2 zd. pierwsze ustawy, komisja egzaminacyjna podejmuje uchwałę o wyniku egzaminu radcowskiego większością głosów w obecności wszystkich członków komisji egzaminacyjnej. Stosownie do przepisu art. 364 ust. 1 ustawy, egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu materialnego i procesowego prawa karnego, materialnego i procesowego prawa wykroczeń, prawa karnego skarbowego, materialnego i procesowego prawa cywilnego, prawa rodzinnego i opiekuńczego, prawa gospodarczego, spółek prawa handlowego, prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, materialnego i procesowego prawa administracyjnego, postępowania sądowoadministracyjnego, prawa Unii Europejskiej, prawa konstytucyjnego oraz prawa o ustroju sądów i prokuratur, samorządu radcowskiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej oraz warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu.

Według Sądu pierwszej instancji, do czego zdaje się przychylać również skarga kasacyjna, decyzja w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego jest rozstrzygnięciem wydanym według uznania administracyjnego. Z tym stanowiskiem trudno się zgodzić.

Jak podnosi się w piśmiennictwie decyzje administracyjne są poddawane klasyfikacji według różnych, nie zawsze rozłącznych kryteriów. Dokonywana jest także ich typologia praktyczna. Funkcjonuje m.in. podział decyzji administracyjnych dokonany z uwagi na zasady rozstrzygania o sprawie, wyodrębniający grupy decyzji związanych oraz wydawanych według uznania organu administracyjnego, do czego przychylił się Sąd pierwszej instancji, uznając za taką uchwałę w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego.

Uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia (B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 8 wydanie str. 471). Taka zaś sytuacja nie zachodzi w odniesieniu do egzaminu radcowskiego. W szczególności nie wchodzi tutaj w grę swoboda (możliwość) podjęcia przez komisję egzaminacyjną rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu, lecz obligatoryjność takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do osoby przystępującej do wspomnianego egzamin. Posługiwanie się przez ustawę o radcach prawnych pojęciami niedookreślonymi, jakimi przykładowo może być choćby katalog ocen, nie daje podstaw dla przyjęcia uznania administracyjnego. W świetle piśmiennictwa uznanie administracyjne nie jest wprowadzane w przypadku występowania w przepisie ogólnych stwierdzeń (pojęć niedookreślonych, klauzul generalnych), bo trzeba ich znaczenie ustalić w toku wykładni w odniesieniu do konkretnej indywidualnej sprawy (por. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 55 i nast.).

Na gruncie ustawy o radcach prawnych nie sposób byłoby też zaakceptować konsekwencji wynikających z przyjęcia koncepcji uznania administracyjnego, na które wskazał Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że wówczas organ miałby możliwość wyboru rozwiązania, i każdy wybór mieszczący się w ustawowych granicach byłby zgodny z prawem, nie mogąc tym samym być zakwestionowany, co do zasady, przez sąd administracyjny. Przy takim założeniu, będąc konsekwentnym, można by dopuścić zaistnienie jaskrawo różnych ocen wyniku egzaminu radcowskiego w odniesieniu do osób przystępujących do tego egzaminu, posiadających takie samo lub podobne przygotowanie do wykonywania wspomnianego zawodu zaufania publicznego, z czym trudno byłoby się zgodzić. Zresztą, takim sytuacjom przeciwdziała procedura normująca przebieg egzaminu radcowskiego, o której mowa w art. 365 ustawy o radcach prawnych, mająca na celu zobiektywizowanie wyniku egzaminu, stosownie do stopnia przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu. Toteż, w odniesieniu do egzaminu radcowskiego nie można zasadnie twierdzić, wychodząc z nietrafnej koncepcji uznania administracyjnego, że komisja egzaminacyjna ma możliwość wyboru każdego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wyniku egzaminu. Wręcz przeciwnie. Zasadniczo wynik egzaminu, w zależności od stopnia przygotowania do wykonywania omawianego zawodu przez osobę przystępującą do egzaminu, powinien być jeden, pozytywny albo negatywny, przy czym w odniesieniu do wyniku pozytywnego powinien on uwzględniać ocenę od celującej do dostatecznej.

Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia wyniku egzaminu prezentowana przez Sąd pierwszej instancji koncepcja uznania administracyjnego jest mało przydatna również i z tego względu, że uznanie administracyjnej, w świetle orzecznictwa i piśmiennictwa, przywiązuje istotne znaczenie ochronie interesu strony. Tę okoliczność brał zresztą pod uwagę Sąd pierwszej instancji, czyniąc zarzut komisji odwoławczej, że nie wyjaśniła jednoznacznie, dlaczego sposób stosowania przez skarżącego przepisów prawa, umiejętności ich interpretacji i poprawności zaproponowanego przez niego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, nie dawał wystarczających podstaw do przyjęcia pozytywnej oceny z części trzeciej egzaminu radcowskiego. Jednakże, wychodząc z założeń aksjologicznych ustawy o radcach prawnych, normującą ten zawód zaufania publicznego, niewątpliwie znacznie wyższą wartością, która powinna być braną pod uwagę w pierwszej kolejności przez komisję egzaminacyjną, jest wzgląd, aby wynik egzaminu radcowskiego odpowiadał poziomowi przygotowania prawniczego do wykonywania wspomnianego zawodu, nie zaś, co ma drugorzędne znaczenie, interesowi osoby przystępującej do tego egzaminu, zainteresowanej uzyskaniem wyniku pozytywnego. Trudno odmówić trafności stanowisku prezentowanemu w orzecznictwie, że postępowanie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego ma szczególny, swoisty charakter, i nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Celem tego postępowania jest przede wszystkim sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu pod względem zdolności do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. W postępowaniu dotyczącym ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego obowiązkiem organów administracyjnych jest ochrona interesu publicznego, który w tym wypadku należy rozumieć jako zapewnienie możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego przez osoby do tego należycie przygotowane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 225/11).

Wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonym wyroku decyzję w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego należałoby zakwalifikować do grupy decyzji związanych. Decyzja określana jest jako związana, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa. Wprawdzie norma prawna może dopuszczać ograniczony luz decyzyjny, gdy organ dokonuje wyboru konsekwencji (z kilku przypadków, w granicach rozpiętości tzw. widełek), ale jest związany normatywnymi dyrektywami wyboru konsekwencji, co stanowi nadal postać decyzji związanej.

Niezależnie od powyższego, jak podkreśla się w doktrynie, w przypadku decyzji wydanej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracyjny nie korzysta ze swobodnego uznania administracyjnego, lecz z luzu decyzyjnego wyboru konsekwencji prawnych o zakresie zróżnicowanym charakterem dyrektyw wyboru konsekwencji. Owe dyrektywy mogą być określone w normie prawnej wąsko albo szeroko (np. porządek publiczny). Mogą też wynikać z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak/J. Borkowski, tamże, str. 470-471). Jednakże, o czym była już mowa, korzystanie przez organ z luzu decyzyjnego, w tym m.in. dla ustalenia treści nieostrych sformułowań treści przepisów prawnych, co ma również miejsce na gruncie ustawy o radcach prawnych przy ustalaniu wyniku egzaminu, nie daje podstaw dla stwierdzenia, iż wydana w tym przedmiocie decyzja ma charakter rozstrzygnięcia według uznania administracyjnego.

Reasumując, kontrolując uchwałę komisji egzaminacyjnej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, o której mowa w art. 366 ust. 2 w związku z art. 364 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, sąd administracyjny czyni to według kryterium zgodności z prawem, kwalifikując tę uchwałę do grupy decyzji związanych, nie zaś według uznania administracyjnego.

Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji błędnego stanowiska, iż ustalenie wyniku egzaminu radcowskiego ma charakter decyzji wydanej według uznania organu administracyjnego, mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodzić się też należy ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, trafnie kwestionującym ustalenie zaskarżonego wyroku, jakoby komisja odwoławcza w sposób nienależyty ustaliła stan faktyczny sprawy, czym naruszyła przepisy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy. Ponadto w zaskarżonej uchwale komisja odwoławcza wyczerpująco zrelacjonowała przebieg egzaminu radcowskiego skarżącego, co odnosi się również do spornego egzaminu z części dotyczącej prawa cywilnego, wskazując na liczne mankamenty sporządzonej przez skarżącego apelacji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.

Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona ponownej kontroli zaskarżonej uchwały, kierując się wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.