Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1807/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Miasta P. i Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] z [...] lipca 2020 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej jako kpa) Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].12.2002 r. nr [...] (dalej jako decyzja z 2002r.) stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].02.1968 r. nr [...], w części dotyczącej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (pkt 1 decyzji), oraz stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa ww. orzeczenia z [...].02.1968 r. w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu decyzji minister podał, że podstawą kontrolowanej w trybie nadzoru nadzorczej decyzji z dnia [...].12.2002 r. było stwierdzenie, że orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...].02.1968 r. nr [...] dotyczące nacjonalizacji ww. nieruchomości zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm., dalej jako ustawa). W myśl ww. przepisu na własność Skarbu Państwa przechodziło inne mienie, którego władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31.12.1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wynikające z dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67).

Wniosek kuratora spółki o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...].02.1968r. opierał się na założeniu, że nacjonalizacji w trybie ww. przepisu ustawy podlegały nieruchomości nie objęte przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. Jak ustalił organ, wg akt archiwalnych państwowa jednostka organizacyjna władała przedmiotową nieruchomością na postawie umowy najmu, a zatem sporna nieruchomość znajdowała się w datach wskazanych w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy we władaniu Skarbu Państwa na podstawie przedłużanej milcząco umowy najmu, a nie bez podstawy prawnej, i to wykluczało jej nacjonalizację w ww. trybie. W konsekwencji ww. ustaleń organ podał, że decyzja z dnia [...].12.2002 r. stwierdzająca wadliwość nacjonalizacji opartej na art. 17 pkt. 2 lit. b ustawy, jako rażąco naruszającej prawo - nie naruszała prawa. Co do głównego zarzutu wnioskodawcy minister podał, że sformułowanie w decyzji z dnia [...].12.2002 r. oceny, iż art. 17 pkt 2 lit. b ustawy dotyczył tylko mienia objętego przymusowym zarządem państwowym ustanowionym w trybie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż miało to oparcie w ówczesnym orzecznictwie (przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) z dnia 10.01.2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1799/11). Zasadnie też zdaniem ministra w pkt 2 decyzji z 2002r. stwierdzono, że w stosunku do działki nr [...] i nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne, gdyż w wyniku zbycia tych nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych nie ma możliwości odwrócenia zaistniałych skutków prawnych w drodze decyzji administracyjnej. Wg ministra w sprawie zakończonej decyzją nadzorczą z [...].12.2002 r. nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Jednocześnie powołując się na zapadłe w niniejszej sprawie orzecznictwo sądów administracyjnych, minister podał, że wadliwości decyzji z 2002r. nie można też upatrywać w tym, że zapadła w wyniku wniosku złożonego przez kuratora spółki [...] S.A. w P. (przywołał wyrok tut. Sądu sygn. akt IV SA/Wa 1799/11). Przesłanie ww. decyzji z 2002 r. do Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., również nie wygenerowało nieważności ww. decyzji gdyż nie skutkowało to określeniem jego praw ani nie nakładało na ten podmiot żadnych obowiązków, a więc nie zaistniały przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 kpa (organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 19.06.2015 r. sygn. akt I OSK 2210/13). Organ nie stwierdził też w decyzji z 2002 r. innych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 5, 6 i 7 kpa.

Miasto P.(dalej jako skarżący/a) w skardze na ww. decyzję zarzuciło ministrowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2020 r. jako niezgodnych z prawem. W ocenie skarżącej organ nie wziął pod uwagę orzecznictwa sądów administracyjnych zapadającego już po dacie wydania decyzji z 2002 r. dotyczącego wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy. Z orzecznictwa tego wynika, że przejęcie mienia w trybie art. 17 pkt 2 lit. b ww. ustawy nie dotyczyło przedsiębiorstw znajdujących się pod przymusowym zarządem państwowym, a więc nie można mówić o oczywistym naruszeniu ww. przepisu (tj. art. 17 pkt 2 lit. b ustawy).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ ustalił, że znacjonalizowana nieruchomość, której dotyczy nadzorcza decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].12.2002 r. nr [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...],[...], obręb: [...], i przyjął, że stronami niniejszego postępowania są:

1. [...] S.A. w likwidacji - były właściciel znacjonalizowanej nieruchomości;

2. podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe o charakterze właścicielskim (własność lub użytkowanie wieczyste), tj.:

- Skarb Państwa - Prezydent Miasta P. - aktualny właściciel działki nr [...] figurujący w dziale [...],

- Miasto P. - właściciel działki nr [...], figurujący w dziale II KW nr [...];

- właściciele lokali w budynkach położonych przy ul. [...] i [...] - jako współwłaściciele gruntu pod tymi budynkami - działki nr [...] i [...] zapisane w KW [...].

Jeśli chodzi o nieruchomość, stanowiącą własność Skarbu Państwa jak i nieruchomości lokalowe czy inne zbyte przez gminę, Miasto P. nie ma interesu prawnego w sprawie, w tym zakresie jej skarga podlegała zatem oddaleniu. W pozostałym zakresie również, zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie, gmina nie ma interesu prawnego, gdyż zaskarżona decyzja ani decyzja nadzorcza z 2002r. kwestionowana w trybie nadzoru nie naruszają jej praw i obowiązków. Przedmiotem ww. decyzji nadzorczych co do zasady była nacjonalizacja prywatnego przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa. Wadliwość nacjonalizacji nie obciąża w żadnej mierze obecnych właścicieli znacjonalizowanych nieruchomości lecz Skarb Państwa. Nie można więc przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości wywodzący swe prawa od Skarbu Państwa legitymującego się tytułem własności na podstawie nacjonalizacji, której nieważność stwierdzono ex post pół wieku później – powinien być stroną postępowania nadzorczego nad tą nacjonalizacją. Aktualny właściciel nieruchomości (nie związany prawem materialnym ze stronami nacjonalizacji bądź z jej przedmiotem) nie ma tytułu do podnoszenia zarzutów ani w imieniu podmiotu znacjonalizowanego ani w imieniu Skarbu Państwa. Nacjonalizacja miała miejsce jedynie pomiędzy Skarbem Państwa a przejmowanym przedsiębiorstwem, osoby trzecie (osoby fizyczne czy osoby prawne w tym podmioty publicznoprawne) jako nie związane ani z działalnością przedsiębiorstwa ani ze Skarbem Państwa nie mają podstaw do zgłaszania zarzutów: ani przeciwko ani za nacjonalizacją. Taka sama zależność występuje w komunalizacji, gdzie jedynie uprawnieni w postępowaniu deklaratoryjnym pozostają Skarb Państwa i gmina; i wyjątkowo osoby, które wykażą, że w dacie mającej miejsce z mocy samego prawa komunalizacji miały prawa do nieruchomości nią objętej. Aby wykazać interes w postępowaniu nacjonalizacyjnym (tak zwykłym jak i nadzorczym) obok Skarbu Państwa i właściciela nacjonalizowanego przedsiębiorstwa udział mogą brać jedynie podmioty, których prawa zostały naruszone orzeczeniem nacjonalizacyjnym, a więc przykładowo następcy prawni właścicieli znacjonalizowanego mienia. Na tej samej zasadzie interesu prawnego nie mają aktualni właściciele gruntów przejętych przez państwo w połowie XX wieku mocą dekretu PKWN o reformie rolnej. Prawa aktualnego właściciela nieruchomości nabytej od gminy, Skarbu Państwa lub od innego podmiotu, a uprzednio wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa (np. w sprawie o jej zwrot) nie są zagrożone. Podmioty te nie są powiązane stosunkiem prawnym ze stronami wywłaszczenia, nacjonalizacji czy komunalizacji a ich sytuacja prawna nie pozostaje w jakimkolwiek związku materialnoprawnym ze stronami tego "przewłaszczenia" (por. wyrok SN z dnia 24 maja 2019 r. I CSK 238/18, LEX nr 2675033). Kontrolowane orzeczenie wiąże się ewentualnie z odpowiedzialnością Skarbu Państwa za bezprawne przejęcie mienia. Nie znajduje zatem uzasadnienia teza, że każdy kto ma obecnie prawa do gruntu objętego nacjonalizacją powinien być stroną postępowania nadzorczego nad orzeczeniem z 1968r. – chyba że zostanie wskazana konkretna norma prawa materialnego potwierdzająca występowanie po jego stronie interesu prawnego rozumianego jako realne zagrożenie dla jego praw i obowiązków. Tym niemniej, Sąd jest związany stanowiskiem wyrażonym dotychczas przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, które nie zakwestionowały legitymacji prawnej gminy, więc zarzuty Miasta P. co do nieruchomości stanowiącej jego własność tj. co do działki nr [...] podlegały merytorycznej ocenie.

We wniosku z 5 lutego 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 2002r. skarżąca zarzuciła ministrowi rażące naruszenie prawa polegające na sformułowaniu tezy (opartej na wyroku NSA z 15 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 2222/96), że art. 17 pkt 2 lit. b ustawy dotyczył tylko mienia objętego przymusowym zarządem państwowym opartym na przepisach dekretu z 1918r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. Nr 21, poz. 6) i art. 7 ustawy z 4 lipca 1947 r. o planowanej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52 poz. 271) - podczas gdy późniejsze orzecznictwo odeszło od tej koncepcji (wskazano na wyrok NSA z 10 października 2006r., sygn. I OSK 1304/06, z 8 maja 2007r., sygn. I OSK 40/07, z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 320/09, z 25 maja 2011 r., sygn. I OSK 1050/10, z 1 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 492/10, wyrok NSA z 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2210/13). Organ natomiast uznał, że późniejsza zmiana linii orzecznictwa nie uprawnia do przyjęcia, że decyzja z 11.12.2002 r. rażąco narusza art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 2 lit. b ustawy, bowiem nie doszło do oczywiście wadliwego zinterpretowania przepisu prawa, niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z decyzją nadzorczą nad decyzją nadzorczą, przy czym jeśli chodzi o pojedyncze aspekty decyzji z 2002r. wielokrotnie wypowiadały się już sądy administracyjne. W tej sprawie zapadły już: wyrok WSA z dnia 15 września 2004 r. sygn. akt IV SA 4502/03, wyrok WSA z 29 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1219/08, wyrok NSA z 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 517/09, wyrok WSA z 24 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 617/10, wyrok NSA z 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1745/10, wyrok WSA z dnia 10.01.2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1799/11, wyrok WSA z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 352/13, wyrok NSA z 19.06.2015 r. sygn. akt I OSK 2210/13.

W ww. wyrokach zostało jednoznacznie wyartykułowane na czym polega rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa a także niejednokrotnie przywołano zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Rażące naruszenie prawa to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W realiach tej sprawy przywoływanie kolejny raz tez prezentowanych już przez Sądy w tej sprawie- pozostaje bezprzedmiotowe. Uzasadnienia sformułowane w ww sprawach są obszerne, przedstawiają stan prawny i stan faktyczny sprawy, odnoszą się też merytorycznie do wielu jej aspektów w kontekście przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, a w szczególności tej zawartej w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Ostatni wyrok, jaki zapadł w tej sprawie, tj. wyrok tut. Sądu z 4 grudnia 2015r. sygn akt I SA/Wa 1620/15, uchylający poprzednią decyzję ministra z 17 grudnia 2012r. nakazywał organowi uwzględnienie tez wyrażonych już przez sądy administracyjne orzekające kolejno w tej sprawie. Zaskarżona obecnie decyzja uwzględnia w trybie art. 153 ppsa ww. wytyczne w pełni opierając się na stanowiskach wyrażonych już przez NSA jak i przez tut. WSA. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że oprócz kwestionowanej przez skarżącą kwestii wykładni art. 17 pkt 2 lit. b ustawy związanej z przymusowym zarządem państwowym, minister podał, że sporna nieruchomość nie mogła być znacjonalizowana w ww. trybie z tego powodu, że pozostawała we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej na podstawie określonego tytułu prawnego tj. na podstawie umowy najmu z [...].03.1946r., a nie "bez tytułu prawnego", jak wymagał tego ww. przepis ustawy.

Poza tym kwestia zmiany orzecznictwa, następującej po dacie wydania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z 2002r. nie może być przedmiotem kontestacji w kontekście rażącego naruszenia prawa. W świetle orzecznictwa, zmiana jakiejkolwiek linii orzecznictwa, rozbieżności w orzecznictwie, skutkujące np. podjęciem przez NSA uchwały, a więc wyrażenie odmiennego poglądu niż ten zawarty w danym orzeczeniu - nie może być uznane za oczywiste i rażące naruszenia prawa przy orzekaniu opartym na jednej z wielu koncepcji. Skarżąca zarzuciła, że już w okresie badania legalności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lutego 1968 r. orzecznictwo nie było jednolite. Istotnie, niejednolite orzecznictwo nie powinno być podstawą do zanegowania orzeczenia z 1968r., jednak ów brak jednolitości dotyczył kwestii pozostawania mienia pod przymusowym zarządem w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i w dacie wejścia w życie ustawy, a sporna nieruchomość, niezależnie od kwestii przymusowego zarządu, jakkolwiek znajdowała się w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych to jednak nie miało to miejsca "bez tytułu prawnego". Słusznie zatem minister przyjął, że uznanie wadliwości orzeczenia z 1968r. w decyzji z 2002r. nie naruszało prawa w postaci art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, a tym bardziej nie naruszało prawa w sposób rażący tj. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa – tj. w sposób kwalifikujący wyeliminowanie decyzji nadzorczej z 2002r. w trybie nadzoru.

Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).