Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1892/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106 póz. 1126 ze zm.) nakazał W.K. doprowadzić do stanu poprzedniego przebudowany samowolnie budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr A k.m. [...] w M. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że skarżąca dokonała samowolnej przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Roboty budowlane były prowadzone w 1997r. i polegały na zamurowaniu w elewacji frontowej całkowicie dwóch okien oraz pomniejszeniu jednego okna, a w elewacji od podwórza całkowitym zamurowaniu dwóch okien. Organ podkreślił, że na powyższe roboty budowlane skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę. Ponadto organ zasygnalizował, że wcześniejszą decyzją nr [...] z dnia 2.04.2004 r. (utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 13.05.2003r., nr [...] ) nakazał wykonać W. K., w terminie do dnia 10.06.2003r. wymienionych w przywołanej decyzji czynności, jednakże nie wykonała ich w podanym terminie, wobec czego, organ stwierdził, iż zaszła konieczność wydania przedmiotowego nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego przebudowanego budynku mieszkalnego.

Od powyższej decyzji odwołała się W. K., podnosząc, że nakazanych czynności, w terminie do 10.06.2003r., nie wykonała ze względów finansowych. Zawarła polemikę, w zakresie stosowania do mieszkań prywatnych rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie doświetlenia. Wskazała, że w pokojach posiada wystarczające doświetlenie, a w razie konieczności możliwe jest doświetlenie światłem elektrycznym. Zarzuciła, że przepisy powyższego rozporządzenia dotyczące doświetlenia, organy stosują do małych domów jednorodzinnych, a nie stosuje się ich w dużych budynkach mieszkalnych i użyteczności publicznej. Podniosła również, że organ ignoruje zgłoszoną przez nią sprawę komina, a wyszukuje przepisów na zajęcie się oknami.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że W. K. zamurowała okna bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie (tj. samowolnego prowadzenia robót budowlanych w przypadku innym niż określony w art. 48 Prawa budowlanego) zastosowanie znajduje procedura określona w art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazał, że w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego bada możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Gdy takiej możliwości brak - nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części lub też zaniechanie robót budowlanych (art. 51 ust. l pkt l Prawa budowlanego). Widząc natomiast możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót - nakazuje wykonanie określonych czynności w doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określa termin wykonania tych czynności (art. 51 ust. l pkt 2 - Prawa budowlanego). W sprawie samowolnych robót wykonanych przez W. K. organ widział możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem i dlatego wydał decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności, przy czym organ samodzielnie ocenił stan faktyczny i ustalił, jakie czynności bezpośrednio doprowadzą przebudowany obiekt do stanu zgodnego z prawem. Dzięki temu nie było konieczności nakazywania skarżącej uprzedniego wykonania kosztownej dokumentacji budowlanej. Organ stwierdził, że skarżąca nie wykonała nałożonych obowiązków, a podnoszona okoliczność braku środków na ten cel nie uzależnia rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, w przedmiotowej sprawie tj. samowolnie przebudowanego budynku poprzez zamurowanie i pomniejszenie okien. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji zastosował art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu po dniu 10 lipca 2003r. (tj. po znowelizowaniu ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. Nr 80, póz. 718), i nakazał doprowadzenie przebudowanego budynku do stanu poprzedniego, gdy tymczasem zgodnie z art. 7 ust. l przywołanej ustawy zmieniającej Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji winien zastosować art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 roku. Ponadto wskazał, że skarżąca – skoro podjęła się przebudowy budynku (chociażby samowolnej), musi stosować aktualnie obowiązujące przepisy techniczno - budowlane (vide § 2 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690, a także § 2 ust. l poprzednio obowiązujących "Warunków technicznych...." - rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 roku - Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.).

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, W. K. oświadczyła, że nie wiedziała, iż na "wymianę okien" winna uzyskać pozwolenie na budowę a ponadto zgodę konserwatora zabytków, gdyż pomimo, że budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków, to stanowi zabytek regionalny, bowiem był wybudowany ponad 100 lat temu. Dodała, że wykonując remont budynku (zamurowania okien i wymurowania okna), nie popełniła przestępstwa, lecz doprowadziła do lepszego jego wyglądu i w związku z tym nie przywróci do stanu poprzedniego budynku, a ponadto nie wykonana czynności nakazanych przez organy z uwagi na wiek, chorobę i brak środków finansowych. Uważa, że organ nadużywa swojej pozycji w przedmiocie okien, gdyż nie zajął się kominem, o co wnosiła i nie otrzymała żadnej decyzji. Ponadto zaakcentowała, że wystarcza jej światła dziennego w mieszkaniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy odnotować, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Na zasadzie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 powyższej ustawy obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) lub w innych przepisach. Sąd administracyjny zatem ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu (...), sąd nie jest związany granicami skargi.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z powodu okoliczności podnoszonych przez skarżącą.

Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie nakazania skarżącej doprowadzić do stanu poprzedniego przebudowanego samowolnie budynku mieszkalnego są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z treścią art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego: "Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.", a zatem przepis ten przesądza o tym, iż nie może on być zastosowany wówczas, gdy zachodzi okoliczność z art. 48 tj. wskazana w nim samowola budowlana. Jednakże mając na uwadze stan faktyczny ustalony przez organy orzekające, który nie był kwestionowany przez skarżącą, wynika, że dokonała ona przebudowy budynku mieszkalnego nr [...] położonego w M. dwóch okien od strony podwórka oraz wykonanie w miejsce dwóch innych okien w elewacji frontowej jednego okna, stąd zgodnie z art. 3 pkt. 6 ustawy, przedmiotowa budowa polegała na przebudowie spornego obiektu. Podkreślenia wymaga potwierdzony stan rzeczy, iż skarżąca opisaną wyżej przebudowę przeprowadziła po 1 stycznia 1995r. i bez wymaganego pozwolenia na budowę, co akcentowały organy obu instancji. Stąd wynika jednoznacznie, iż część obiektu budowlanego, należącego do skarżącej, poprzez zamurowanie okien winno podlegać ocenie i ewentualnemu rozstrzygnięciu w trybie art. 48 Prawa budowlanego, co wyklucza stosowanie art. 51 ustawy. W tym stanie rzeczy, organy zobowiązane były do należytej oceny istoty samowoli budowlanej jakiej dopuściła się skarżąca, bowiem tylko w sytuacji innej niż w art. 48, organ mógł zastosować art. 51 Prawa budowlanego. Skoro organy w postępowaniu administracyjnym wykazały, że zamurowanie okien na ścianie budynku mieszkalnego stanowi przebudowę obiektu, a zatem konsekwentnie należało w rozpoznawanej sprawie zastosować dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego. (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1994r., sygn. akt IV S.A. 175/97, LEX nr 47177).

Ponadto, dodatkowo podnieść należy, że legalizacja samowoli budowlanej określonej w art. 48 Prawa budowlanego, nie była możliwa w obowiązującym stanie prawnym, na dzień orzekania przez organy obu instancji. (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999r., sygn. akt P 2/98, OTK 1999/1/2). W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, organy błędnie przyjęły art. 51 Prawa budowlanego, jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem przepis ten wskazywał, na możliwość jego zastosowania, ale w przypadkach innych niż z art. 48, a dokonanej przez skarżącą przebudowy obiektu budowlanego bez pozwolenia nie można uznać za przypadek inny, niż określony w art. 48. Stąd uchybienie w rozpoznawanej sprawie polegało nie tylko na błędnym odczytaniu przez organy inspekcji I i II instancji pojęcia "przypadku innego, niż określony w art. 48.", ale również doszło do rażącej rozbieżności między ustaleniami faktycznymi i ich kwalifikacją prawną. W konsekwencji organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały przepis art. 51 Prawa budowlanego, powodując rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Sąd zwraca uwagę, że decyzje wydane w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w przedmiocie nakazu przywrócenia do stanu poprzedniego, stanowiące przedmiot niniejszego postępowania były poprzedzone decyzjami, które wyrokiem tut. Sadu uznane zostały za nieważne, co niewątpliwie miało istotny wpływ w rozpoznawanej sprawie, bowiem były one dotknięte istotną wadą prawną.

Mając na uwadze podane okoliczności w zakresie uchybienia przepisom prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie, wskazania do dalszego postępowania dla organów wynikają z wyżej przedstawionych rozważań, przy uwzględnieniu nowelizacji przepisów Prawa budowlanego.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. Orzeczenie w przedmiocie wykonania decyzji oparto o art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania wynika z art. 200 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.