Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 810/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 5 ust.3, art. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 219
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 147, art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g." skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia 12 października 2020 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na działkach nr ew. [...] i [...], obręb ew. 0017 [...] przy ul. [...] oraz inwestycji towarzyszącej polegającej na budowie przyłączy do sieci gazowej na działce nr ew. [...], obręb ew. 0017 [...] i sieci wodociągowej na działce nr ew. [...], obręb ew. 0017 [...].

W uzasadnieniu wskazał, że uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 4 i art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r. poz. 219 ze zm.), dalej jako "u.p.r.i.m.", następnie została ogłoszona w dniu [...]. Urz. Woj. L. . (poz. 5083) i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, tj. z dniem 4 listopada 2020 r.

W ocenie Wojewody uchwała została podjęta z naruszeniem art. 5 ust. 3 u.p.r.i.m., który zezwala co do zasady na realizację inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Zdaniem Wojewody, inwestycja objęta zaskarżoną uchwałą nie spełnia tego warunku.

Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...]/2002 Rady Gminy z dnia 31 grudnia 2002 r. ze zm., teren na którym lokalizowana będzie inwestycja mieszkaniowa znajduje się w obszarze Ośrodka Usługowego Gminy, przy granicy [...] Parku Krajobrazowego, z ustaloną funkcją w ramach ośrodka gminnego - usług publicznych i komercyjnych z dopuszczeniem funkcji sportu i rekreacji, oraz zieleni publicznej.

Ustalenia studium dla terenów usług publicznych i komercyjnych stanowią:

- zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, m.in. w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury oraz obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych. Dopuszcza się funkcję sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej.

Dla terenów usług zakłada się:

- zabudowa kształtowana z uwzględnieniem charakteru miejsca i powiązań z systemem elementów struktury przestrzennej na poziomie lokalnym;

- wysokość zabudowy do 12 m, a w obrębie O. G. do 15 m;

- zapewnienie prawidłowej obsługi komunikacyjnej;

Z kolei ustalenia dla Ośrodka Usługowego Gminy:

- harmonijny, wielofunkcyjny rozwój ośrodka gminnego, z wyprowadzeniem uciążliwego ruchu tranzytowego na obwodnicę komunikacyjną,

- ukształtowanie atrakcyjnego centrum usługowo - turystyczno - administracyjnego w [...], szczególna dbałość o walory przyrodnicze i krajobrazowe miejscowości, jako głównego ośrodka "wejściowego" do parku krajobrazowego,

- ukształtowanie mozaiki terenów rolnych, zieleni leśno-parkowej, usług i mieszkalnictwa. Nie zalecany rozwój składów i przemysłu.

Uchwała została zaopiniowana negatywnie przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w [...] (uchwała tej Komisji z 31 sierpnia 2020r. podjęta zgodnie z art. 7 ust. 12 u.p.r.i.m.) ze względu na to, że jest sprzeczna ze studium, a dodatkowo ze względu na to, że przedstawiona koncepcja architektoniczno-urbanistyczna nie uwzględnia charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której ma być zlokalizowana, do czego obliguje art. 6 ust. 1 u.p.r.i.m., ("biorąc pod uwagę, iż jest to inwestycja na styku z krajobrazem Lasów [...] budynki powinny mieć formę ciekawszą, nawiązującą do naturalnego, malowniczego krajobrazu z którym sąsiadują"). Komisja wskazała, że "przedłożona do opinii koncepcja zespołu zabudowy wielorodzinnej na terenie w miejscowości [...] w pokazanym kształcie nie spełnia wymogów ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, i jako taka nie może stanowić podstawy do sformułowania warunków uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej".

W odpowiedzi na tę opinię, inwestor zwrócił się do tej Komisji o ponowne przeanalizowanie stanowiska, z uwzględnieniem że: "Z zapisów Studium wprost wynika, że na przedmiotowym terenie preferowana jest mozaika zabudowy, również mieszkaniowej, na obszarze Ośrodka Gminnego. Stąd w przedmiotowej sprawie nie można mówić o sprzeczności zamierzonej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ sprzeczność taka zachodzi tylko wówczas, gdy treść Studium wyraźnie i jednoznacznie wyklucza możliwość zrealizowania planowanej zabudowy, tj. gdy Studium zawiera wyraźny zakaz uniemożliwiający realizację określonej inwestycji lub wprowadza ograniczenia co do zabudowy (procent zabudowy) lub np. wysokości budynków, z którymi koncepcja Spółki byłaby sprzeczna. (...) Sytuacja, w której ustawodawca dopuszcza lokalizację inwestycji mieszkaniowej na terenie o innym przeznaczeniu niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wszak nie narusza studium, oznacza prawo do lokalizacji inwestycji także na takim terenie, który w planie, jak i w studium nie jest przeznaczony na ten cel, o ile nie zachodzi sprzeczność ze studium o wyżej opisanej naturze".

Gminna Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna nie podzieliła tej argumentacji, podtrzymując swoją negatywną opinię. Podniosła, że sposób usytuowania poszczególnych funkcji na terenie Ośrodka Usługowego Gminy jest jednoznacznie ustalony i dla działek nr ew. [...] i [...] przewidziana jest funkcja usług publicznych i komercyjnych i brak jest dopuszczenia funkcji mieszanych, w tym mieszkaniowych.

Mając na uwadze powyższe, W. L. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z prośbą o odniesienie się do kwestii ustaleń tej uchwały w kontekście zapisów studium oraz do stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy tj. do przesłanki z art. 7 ust 4 u.p.r.i.m.

W odpowiedzi, Rada Gminy podzieliła argumentację inwestora stwierdzając, że inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy [...]. Wskazała, że wniosek był obszernie analizowany na posiedzeniu Komisji stałych w dniu 5 października 2020 r., podczas którego Radni jednogłośnie wskazywali na zasadność lokalizacji budynków wielorodzinnych na tym obszarze. Argumentowali, że od lat 80-tych w [...] nie powstały nowe budynki wielorodzinne, a popyt na tego typu mieszkania jest bardzo duży. Wskazano również na stale zwiększającą się liczbę mieszkańców gminy [...], tj. o ok. 12% na dekadę przy zachowaniu obecnego trendu, która będzie generować zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową. Prognozuje się również wzrost zapotrzebowania na budownictwo mieszkaniowe w związku z prowadzoną przez gminę polityką związaną ze stopniowym zwiększeniem ilości miejsc pracy.

W ocenie W. L., stanowisko Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Przyjęcie stanowiska, że tylko wyrażony w studium zakaz lokalizacji konkretnego rodzaju zabudowy powodowałby sprzeczność realizowanej w trybie u.p.r.i.m. doprowadziłby do sytuacji, że większość obszaru gminy mogłaby stać się potencjalnym miejscem lokalizowania inwestycji w trybie tej ustawy.

Wojewoda podkreślił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą być sprzeczne z założeniami studium. Uchwała w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może być sprzeczna z obowiązującym studium. W wyroku z 19 marca 2008 r., II OSK [...] NSA wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia planu mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.p.z.p. - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny. Ta ogólność studium oraz jego charakter jako aktu nie mającego charakteru normy prawa powoduje, że ocena niesprzeczności uchwały lokalizacyjnej ze studium nie może polegać na nadaniu studium tożsamego charakteru, jaki ma plan - jako precyzyjnej normy prawa, ustalającej ściśle określone parametry zabudowy, które muszą być przestrzegane przy ustalaniu gabarytów zabudowy. Niemniej jednak, w tym wypadku uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej będzie odpowiednikiem planu miejscowego dla terenu inwestycyjnego, którego kierunek zagospodarowania wskazany został w obowiązującym studium i tak jak plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium, tak lokalizację inwestycji mieszkaniowej ustala się pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium (...).

W rozpatrywanej sprawie - dla terenu planowanej inwestycji studium przewiduje funkcję wyłącznie usługową. Spójne ze studium są więc ustalenia planu miejscowego uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 21 grudnia 2004 r., zgodnie z którym działki objęte inwestycją położone są na terenie usług publicznych - UP i zieleni izolacyjnej - ZI. Usługi publiczne obejmują usługi oświaty, kultury, zdrowia i opieki społecznej, obiekty administracji publicznej, obiekty sakralne i inne usługi publiczne. W ocenie W. L., lokalizacja inwestycji mieszkaniowej możliwa byłaby jedynie w sytuacji, gdyby ustalenia planu dopuszczały funkcję wyłącznie usługową (tak jak w uchwale Nr XXIX/434/04), a jednocześnie studium wskazywałoby mieszkaniowo - usługowy charakter tego obszaru.

Ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że zachowany musi być warunek niesprzeczności inwestycji ze studium: w uzasadnieniu do projektu ustawy u.p.r.i.m. wyraźnie zaznaczono, że "punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. (...)"

W związku z tym, okoliczność, że ustalenia studium nie zawierają bezpośredniego zakazu zabudowy mieszkaniowej na terenie spornej inwestycji, nie może uzasadniać naruszenia przyjętych na terenie gminy podstawowych zasad ładu przestrzennego, wskazujących obszar ten jako ośrodek usługowy gminy i kreujących go na centrum usługowo - turystyczno - administracyjne Gminy [...]. Przepisy u.p.r.i.m. umożliwiają dokonanie "korekt" planów miejscowych bez procedury zmiany planu, jednakże jedynie przy zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium.

Reasumując, w ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 5 ust.3 u.p.r.i.m.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały oraz w piśmie skierowanym do W. L. z 20 listopada 2020r.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała, że uchwała została podjęta na wniosek firmy K. .. z siedzibą w [...] o ustalenie lokalizacji spornej inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wielostanowiskowym garażem podziemnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na wskazanych wyżej nieruchomościach i przedstawiła przebieg postępowania.

Otóż, w pierwszej kolejności Wójt Gminy [...] na podstawie art. 7 ust. 10 u.p.r.i.m. zamieścił wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie BIP Urzędu Gminy [...], podając informację o tym oraz o miejscu, formie i terminie składania uwag na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] oraz na tablicy ogłoszeń w sąsiedztwie inwestycji; zgodnie z art. 7 ust. 12 u.p.r.i.m. powiadomił pisemnie o możliwości przedstawienia opinii właściwe organy oraz stosownie do art. 12 ust. 14 u.p.r.i.m. wystąpił o uzgodnienie wniosku do organów wymienionych w tym przepisie.

W okresie przewidzianym na składanie uwag, opiniowanie i uzgadnianie wniosku do organu nie wpłynęły żadne uwagi (stosownie do art. 7 ust. 11 u.p.r.i.m.).

Wójt Gminy [...] powiadomił 20 instytucji o możliwości przedstawienia opinii do wniosku; otrzymał 6 opinii pozytywnych, 2 neutralne i 2 negatywne (tj. Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej oraz Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L.), zaś w odniesieniu do pozostałych instytucji nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 7 ust. 13 u.p.r.i.m. uznano za brak zastrzeżeń. Wójt Gminy [...] wystąpił także o uzgodnienie wniosku do jednej instytucji (Zarząd Dróg Powiatowych); w związku z brakiem zajęcia stanowiska we wskazanym terminie, zgodnie z art. 7 ust. 15 u.p.r.i.m. wniosek uznał za uzgodniony. Przedłożone opinie zostały niezwłocznie przekazane inwestorowi w celu ewentualnej modyfikacji wniosku.

Rada gminy stwierdziła, że inwestycja spełnia standardy lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych, o których mowa w art. 17 u.p.r.i.m. tj.:

a. inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ulica [...] o szerokości w liniach rozgraniczających 15,0 m;

b. została zlokalizowana na terenie z dostępem do gminnej sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej, znajdujących się w pasie drogowym ulicy [...];

c. została zlokalizowana na terenie z dostępem do sieci elektroenergetycznej, znajdującej się w pasie drogowym ulicy [...];

d. dla inwestycji jest zapewniony dostęp do przystanku komunikacji zbiorowej przy ulicy [...] w odległości 550 m, linii autobusów relacji L. - L. oraz w odległości 850 m do przystanku komunikacji zbiorowej przy ulicy [...] linii autobusów relacji L. - L. (maksymalna odległość wg ustawy 1000 m);

e. odległość inwestycji od szkoły podstawowej wynosi 1100 m, tj. Szkoła Podstawowa im. [...] w [...] (maksymalna odległość wg ustawy 3000 m);

f. inwestor posiada zaświadczenie o możliwości przyjęcia nowych uczniów w szkole podstawowej;

g. dla inwestycji zapewniono dostęp do terenów rekreacji i wypoczynku w odległości 300 m w postaci: boiska typu Orlik, boiska o nawierzchni trawiastej oraz skateparku; w odległości 700 m od inwestycji zlokalizowany jest park z placem zabaw (zgodnie z wymaganiami u.p.r.i.m., inwestycję mieszkaniową wielorodzinną lokalizuje się na terenie zapewniającym dostęp do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu o powierzchni stanowiącej co najmniej iloczyn planowanej liczby mieszkańców oraz wskaźnika wynoszącego 4 m2, w odległości nie większej niż 3000 m);

h. zaprojektowano dwa budynki o czterech kondygnacjach nadziemnych (wg ustawy poza miastami budynki nie mogą być wyższe, niż 4 kondygnacje nadziemne).

Planowana liczba mieszkańców projektowanej inwestycji wyliczona zgodnie z zasadami ustalonymi w ustawie wynosi 126 osób.

Rada Gminy wyjaśniła następnie, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania gminy [...] w obszarze Ośrodka Gminnego uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia 21 grudnia 2004 r., zgodnie z którym działki objęte sporną inwestycją położone są w terenie usług publicznych - UP i zieleni izolacyjnej - ZI. Tereny UP usług publicznych z podstawowym przeznaczeniem pod: usługi oświaty, kultury, a także zdrowia i opieki społecznej, obiekty administracji publicznej, obiekty sakralne, inne usługi publiczne. W koncepcji zabudowy teren działek [...] i [...] przeznaczono wyłącznie pod zabudowę wielorodzinną o wysokości 4 kondygnacji nadziemnych, co nie jest zgodne z ustaleniami planu dla terenów UP. Z kolei dla terenów zieleni izolacyjnej ZI obowiązują ustalenia: nakazuje się nasadzenia zieleni izolacyjnej przed lub jednocześnie z podjęciem budowy sąsiednich obiektów, dopuszcza się prowadzenie ciągów pieszych, zakazuje się lokalizowania budynków. W koncepcji zabudowy spornej inwestycji, teren działek przeznaczonych pod zieleń izolacyjną przeznaczono pod parking wraz z nasadzeniami izolacyjnymi - drzewa między miejscami parkingowymi oraz przy równoległej do ulicy [...] drodze wewnętrznej.

Rada Gminy stwierdziła, że inwestycja nie jest zgodna z planem, natomiast nie jest sprzeczna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], a więc spełniony jest warunek z art. 5 ust. 3 u.p.r.i.m. Tereny objęte inwestycją w tym Studium przeznaczone są pod usługi publiczne i komercyjne, z dopuszczalną funkcją sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej.

Rada Gminy podzieliła stanowisko inwestora, że nie można wobec tego mówić o sprzeczności inwestycji ze studium, ponieważ sprzeczność taka zachodziłaby tylko wówczas, gdy Studium wyraźnie i jednoznacznie wykluczało możliwość zrealizowania planowanej zabudowy, a więc gdyby zawierało wyraźny zakaz uniemożliwiający realizację spornej inwestycji. "Sytuacja, w której ustawodawca dopuszcza lokalizację inwestycji mieszkaniowej na terenie o innym przeznaczeniu, niż zakłada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wszak nie narusza studium, oznacza prawo do lokalizacji inwestycji także na takim terenie, który tak w planie, jak i w studium nie jest przeznaczony na ten cel, o ile nie zachodzi sprzeczność ze studium o wyżej opisanej naturze".

Rada nie uwzględniła odmiennego zdania Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (że inwestycja jest sprzeczna ze studium) i która ponadto odniosła się krytycznie do proponowanej formy architektonicznej budynków: "płaski dach, bryły budynków w kształcie "klocków", nieciekawe rozwiązanie urbanistyczne. Biorąc pod uwagę, iż jest to inwestycja na styku z krajobrazem Lasów [...] budynki powinny mieć formę ciekawszą, nawiązującą do naturalnego, malowniczego krajobrazu, z którym sąsiadują". W tej kwestii inwestor podniósł, że rozwiązania architektoniczne przyjęte zostały z uwzględnieniem istniejącej w miejscowości zabudowy tak, aby inwestycja nie wprowadziła "chaosu" w zabudowie, wpisała się w nią, a nie kłóciła się z nią.

W konsekwencji Rada Gminy przychylając się do stanowiska inwestora, że inwestycja nie jest sprzeczna ze studium oraz biorąc pod uwagę spełnienie pozostałych wymogów określonych w u.p.r.i.m., podjęła zaskarżoną uchwałę.

Następnie w piśmie z 20 listopada 2020r., Rada Gminy odniosła się do zarzutów W. L..

Podniosła, że obszar objęty wnioskiem w Studium określony jest jako teren usług publicznych i komercyjnych i jest położony na terenie Ośrodka Usługowego Gminy, dla którego należy zapewnić ukształtowanie mozaiki terenów rolnych, zieleni leśno-parkowej, usług i mieszkalnictwa. Zdaniem Rady Gminy, ustawodawca w art. 5 ust. 3 u.p.r.i.m. celowo określił, że inwestycja musi "nie być sprzeczna", nie zaś, że musi "być zgodna" lub musi "nie naruszać" studium. "Zgodność" bądź "nienaruszanie" oznacza silniejszy stopień związania z ustaleniami studium, bardziej dokładne, wręcz lustrzane odwzorowanie jego postanowień, zaś sprzeczność ze studium zachodzi tylko wówczas, gdy treść studium wyraźnie i jednoznacznie wyklucza możliwość zrealizowania planowanej zabudowy, tj. gdy zawiera wyraźny zakaz uniemożliwiający realizację określonej inwestycji. Sytuacja, w której ustawodawca dopuszcza lokalizację inwestycji mieszkaniowej na terenie o innym przeznaczeniu, niż przewidziane w planie miejscowym, oznacza prawo do lokalizacji inwestycji także na takim terenie, który tak w planie, jak i w studium nie jest przeznaczony na ten cel, o ile nie zachodzi sprzeczność ze studium o wyżej opisanym charakterze. Stąd też biorąc pod uwagę, że w Studium teren objęty sporną inwestycją przeznaczony został pod zabudowę o funkcji usług publicznych i komercyjnych, to dopuszczenie do zabudowy tych terenów budynkami wielorodzinnymi, co prawda nie jest ze Studium zgodne, ale jednocześnie nie jest z nim sprzeczne.

Rada Gminy podkreśliła ponadto, że opinia Gminnej Komisji Urbanistyczno- Architektonicznej, w odróżnieniu od uzgodnienia, nie miała wiążącego charakteru przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Wyjaśniła także, że uwzględniając wniosek inwestora brała także pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, a także potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Wskazała, że na posiedzeniu komisji stałych radni Gminy jednogłośnie wskazywali na zasadność lokalizacji budynków wielorodzinnych na tym obszarze. Argumentowali, że mieszkania poszukiwane są przez obecnych i przyszłych pracowników nowopowstających firm i obiektów produkcyjnych w miejscowości [...] oraz, że od lat 80-tych w [...] nie powstawały nowe budynki wielorodzinne, a popyt na lokale przystosowane w ostatnim czasie na cele mieszkaniowe w jednym z budynków wskazuje, że właśnie na tego typu mieszkania jest ogromne zapotrzebowanie. Potwierdzenie tego stanowiska odzwierciedlają dane demograficzne. Liczba stałych mieszkańców Gminy [...] na koniec 2019 r. wynosiła 19410, w tym 3736 osób mieszkało w miejscowości [...]. Jest to wzrost w stosunku do lat poprzednich: na koniec 2018 r - 19108 mieszkańców (w tym w miejscowości [...] 3713 osób), na koniec 2017 r. - 1880 mieszkańców (w tym 3702 osoby w miejscowości [...]). Z analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy [...] zawartych w Studium wynika, że od 2006 r. do 2015 r. zaobserwować można stały przyrost liczby mieszkańców, który podyktowany jest zarówno stale dodatnim przyrostem naturalnym wynoszącym ok. 60 osób, jak i stale dodatnim saldem migracji, kształtującym się na poziomie ok. 200-300 osób. Zgodnie z wyliczeniami, przy zachowaniu aktualnego trendu liczba mieszkańców gminy [...] będzie stale wzrastać o ok. 12% na dekadę. Na podstawie prognozowania można przyjąć, że w 2046 r. liczba ludności gminy będzie wynosić ok. 27.600 osób. Prognozowany wzrost liczby mieszkańców gminy jest jednym z głównych czynników wpływających na zapotrzebowanie gminy w zakresie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej. Zapotrzebowanie na budownictwo mieszkaniowe wiąże się również z prowadzoną przez gminę polityką związaną ze stopniowym zwiększaniem ilości nowych miejsc pracy, w tym m.in. poprzez rozwój turystyki oraz terenów pod zabudowę produkcyjno-usługową, stopniowe zwiększanie atrakcyjności gminy w zakresie usług sportu i rekreacji, infrastruktury społecznej i technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, uzasadniającego jej zastosowanie. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102), a więc np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Kontrolując w takim zakresie zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że skarga W. L. nie jest uzasadniona.

Przede wszystkim – wbrew zarzutom skargi - prawidłowo Rada Gminy oceniła, że sporna inwestycja spełnia warunki określone w art. 5 ust. 3 u.p.r.i.m., zgodnie z którym, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego.

Zasadne jest stanowisko Rady Gminy, że przytoczony przepis nie wymaga zgodności, a więc ścisłej spójności inwestycji mieszkaniowej z kierunkami zagospodarowania przestrzeni wyrażonymi przez lokalnego prawodawcę w studium. Ustawodawca wymaga jedynie, by inwestycja nie była sprzeczna ze studium. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego, "sprzeczny" to wykluczający się wzajemnie, a jego synonimy to przeciwstawny, odwrotny, przeciwny, rozbieżny, nieprzystawalny (https://sjp.pwn.pl/slowniki/sprzeczny.html). Inwestycja mieszkaniowa nie może więc wykluczać się z przeznaczeniem w studium kierunków i zagospodarowania przestrzeni, nie może być temu przeznaczeniu przeciwstawna, rozbieżna, odwrotna. Niesprzeczność wyraża się jedynie w spójności, a nie w zgodności, zaś spójny to "logicznie powiązany, harmonijny, konsekwentny". Problemy interpretacyjne pojęcia "zgodności" i "niesprzeczności" były analizowane na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, która pierwotnie (art. 20 ust. 1 w brzmieniu od 21 października 2010r.) wymagała zgodności planu miejscowego ze studium, następnie związek ten został rozluźniony poprzez wprowadzenie jedynie wymogu "nienaruszalności" (art. 20 ust. 1), która znaczeniowo jest tożsama z "niesprzecznością, o której mowa w art. 5 ust. 3 u.p.r.i.m.

W wielu wyrokach sądy administracyjne podkreślały, że związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez dokonaną zmianę przepisów "znacznie rozluźnione (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1475/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2011 r., II SA/Kr 1212/10; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012, II OSK 1108/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 listopada 2014 r., II SA/Ke 509/14). W wyroku z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/15: NSA stwierdził, że "Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek między studium a planem miejscowym (...); zgodność ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy, niż spójność bądź niesprzeczność".

W każdym wypadku ocena tego, jaki jest stopień związania planu (czy też uchwały podejmowanej w trybie u.p.r.i.m.) zależy od konkretnych ustaleń studium.

Trafnie wskazał WSA w Szczecinie w wyroku z 25 lutego 2010 r., II SA/Sz 1401/09, że " Dokonując (...) porównawczej analizy przedmiotowych aktów (studium i planu) pod kątem spełnienia warunku określonego w art. 9 ust.4 u.p.z.p. (wówczas przepis ten wymagał jedynie spójności) nie należy porównywać ich literalnego brzmienia, lecz badać zakres znaczeniowy użytych w nich wyrażeń oraz ocenić czy w ich świetle normatywne regulacje planu miejscowego odpowiadają koncepcji przedstawionej w studium, czy też są z nią niezgodne. Jedynie jednoznaczne ustalenie, iż uregulowanie zawarte w planie miejscowym jest sprzeczne i nie odpowiada koncepcji zagospodarowania określonego obszaru wyrażonej w studium uzasadnia wykorzystanie przyznanych organowi nadzoru uprawnień przewidzianych art. 91 u.s.g.".

"Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy" (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 1107/16).

Zasadnie Rada Gminy oceniła, że sporna inwestycja nie jest sprzeczna, w przedstawionym wyżej rozumieniu, ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...]/2002 Rady Gminy z dnia 31 grudnia 2002 r.

Analiza przepisów Studium, zmienianego kolejnymi uchwałami z 8 lipca 2003r., z 18 stycznia 2007r., z 21 maja 2010r., z 1 grudnia 2011r., 25 stycznia 2013r., 16 lipca 2014r., 19 maja 2017r., 28 września 2018r.) nie daje podstaw do przyjęcia, że na działkach objętych sporną inwestycją niedopuszczalna jest realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Działki te położone są w obszarze Ośrodka Usługowego Gminy [...] z ustaloną funkcją w ramach ośrodka gminnego - usług publicznych i komercyjnych z dopuszczeniem funkcji sportu i rekreacji oraz zieleni publicznej. Ustalenia studium dla terenów usług publicznych i komercyjnych to zabudowa usługowa - obiekty i urządzenia służące realizacji celów publicznych, m.in. w dziedzinie administracji, oświaty, zdrowia, opieki społecznej, kultury oraz obiekty i urządzenia umożliwiające realizację przedsięwzięć komercyjnych. Dopuszcza się funkcję sportu i rekreacji, a także zieleni publicznej.

W tym miejscu należy wskazać, że taka zabudowa mieści się w pojęciu "inwestycji towarzyszącej", zdefiniowanym w art. 2 pkt 3 u.p.r.i.m. przewidzianych również do realizacji niezależnie o ustalań planu miejscowego w trybie u.p.r.i.m. (art. 1 ust. 1). Wprawdzie warunkiem skorzystania z realizacji takiej zabudowy w trybie tej ustawy jest to, by obiekty (użyteczności publicznej, usługowej) służyły obsłudze mieszkańców budynków będących przedmiotem inwestycji mieszkaniowej, to jednak niewątpliwie sam ustawodawca uznaje zabudowę tego typu za dającą się pogodzić z zabudową mieszkaniową (warunek ścisłego związania z konkretną inwestycją mieszkaniową zabudowy usługowej i użyteczności publicznej dotyczy wyłącznie możliwości skorzystania z trybu tej ustawy). Zabudowa usługowa, w tym użyteczności publicznej nie jest więc przez ustawodawcę traktowana jako sprzeczna (wykluczająca się) z zabudową mieszkaniową.

Prowadzi to do przyjęcia, że przeznaczenie objętych sporną inwestycją działek pod usługi publiczne nie wyklucza lokalizacji na nich zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w trybie u.p.r.i.m.

Celem tej ustawy jest odejście od ścisłego związania aktami planistycznymi miejscowego prawodawcy przy realizacji inwestycji mieszkaniowych. Inwestycja mieszkaniowa nie może naruszać kierunków zagospodarowania, jakie miejscowy prawodawca wyznaczył, a w kierunek przewidziany w studium Gminy [...] dla spornego terenu wpisuje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Przewidziane w Studium generalne zasady ochrony walorów oraz kształtowania zagospodarowania przestrzennego tej strefy, tj. Ośrodka Usługowego Gminy to harmonijny, wielofunkcyjny rozwój ośrodka gminnego, ukształtowanie atrakcyjnego centrum usługowo-turystyczno-administracyjnego w [...], ukształtowanie mozaiki terenów rolnych, zieleni leśno-parkowej, usług i mieszkalnictwa. Analizując dokonywane przez Radę Gminy na przestrzeni kilkunastu lat zmiany Studium, Sąd stwierdził, że Rada Gminy w Ośrodku gminnym – [...], obejmującym wymienione miejscowości i wsie, konsekwentnie określa funkcje wiodące tego Ośrodka jako ośrodek usług podstawowych obsługi rolnictwa, ludności i administracji, ośrodek podstawowy mieszkalnictwa, usług i rekreacji, ośrodek lokalizacji przemysłu i rzemiosła, ośrodek rozrządu ruchu turystycznego. Miejscowość [...] zalicza przy tym do ośrodków koncentracji osadnictwa pozarolniczego i ośrodków podstawowych obsługi rolnictwa i ludności.

Mając na uwadze to, że studium nie wiąże ściśle rady gminy przy podejmowaniu uchwały w trybie u.p.r.i.m., określone kierunki rozwoju tej miejscowości pozwalają na realizację spornej inwestycji na wskazanych działkach.

Podkreślić przy tym należy, że odmienne stanowisko w tej kwestii wyrażone w opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia ze względu na niewiążący charakter takiej opinii.

Oddalając skargę W. L. Sąd miał na uwadze również, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę uwzględniała stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, stosownie do art. 7 ust. 4 u.p.r.i.m., a ponadto – jak wynika z akt – inwestycji nie sprzeciwili się mieszkańcy Gminy. Rada wskazała na znaczny wzrost liczby mieszkańców Gminy, co zwiększa zapotrzebowanie na mieszkania, w szczególności w zabudowie wielorodzinnej, która sprzyja ograniczeniu zabudowy jednorodzinnej rozproszonej.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga W. L. nie jest prawnie uzasadniona. Rada gminy podjęła uchwałę podejmując wszystkie formalne czynności przewidziane w u.p.r.i.m., a motywacja jej rozstrzygnięcia i wykładnia zastosowanych przepisów jest prawidłowa, a ponadto także społecznie uzasadniona.

W związku z tym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.