Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 15/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 3a, art. 64a,e, art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej: "K.p.a." oraz art. 59

ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. - Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm.) dalej: "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. zs. w K. i J. A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza G. Nr [...] z [...] r. (znak: [...]) odmawiającej [...] S.A. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym murami oporowymi, na terenie działki nr [...] obręb [...] G. oraz zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej ul. [...] dz. nr [...] i zwróciło sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż wnioskiem z 28 czerwca 2018 r. [...] S.A. zs. w K. zwróciła się do Burmistrza G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Do wniosku załączono dwie kopie mapy zasadniczej, charakterystykę inwestycji, pismo [...] z 30 maja 2017r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz pismo Zakładu Usług Publicznych w G. z 10.05.2017r. informujące o zapewnieniu dostaw wody oraz odbioru ścieków sanitarnych.

Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej oraz przygotowaniu projektu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, Burmistrz G. decyzją Nr [...]

z [...]. (znak: [...]) odmówił [...] S.A. zs.

w K. ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej w jej wniosku inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż w sprawie nie został spełniony podstawowy wymóg umożliwiający ustalenie warunków zabudowy, wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. wymóg kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, natomiast brak jest zabudowy handlowo-usługowej.

Od powyższej decyzji J. A. oraz [...] S.A. wnieśli odwołanie, zarzucając organowi I instancji nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej poprzez pominięcie istniejących obiektów handlowo-usługowych

w niewielkiej odległości od granic terenu analizy urbanistycznej. Podnieśli również,

że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi, że w obszarze analizowanym musi występować dokładnie taki sam obiekt jak planowany; ważne tylko aby planowany obiekt był do pogodzenia z istniejącym w sąsiedztwie zagospodarowaniem terenu. Zdaniem odwołujących się, analiza urbanistyczna została sporządzona pobieżnie, nie przeanalizowano w niej poszczególnych wskaźników zabudowy, przez co nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zaskarżoną decyzję należy uchylić, a sprawę zwrócić do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii, zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest - wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, a ponadto

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Natomiast kwestie dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r, Nr 164, poz. 1588) dalej: "rozporządzenie". Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu odbywa się poprzez wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W niniejszej sprawie analizę urbanistyczną oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia urbanistyczne. Badana decyzja posiada dwa załączniki: tekstowy, zawierający wyniki analizy urbanistycznej, oraz mapowy. W załączniku tekstowym wskazano, że obszar analizowany wyznaczono w odległości 75 m dookoła terenu inwestycji argumentując, że szerokość frontu działki mierzy 25 m. Obszar analizowany został zatem wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Planowana inwestycja polegać ma na budowie obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami, niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym murami oporowymi na terenie działki nr [...] obręb [...] G. oraz zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej ul. [...] dz. nr [...]. W wynikach z analizy urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast brak jest zabudowy handlowo-usługowej. Rację mają odwołujący się, podnosząc, że w wynikach z analizy urbanistycznej brak jest dostatecznych informacji pozwalających potwierdzić to ustalenie. Brak jest bowiem prostego wyliczenia działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego z podaniem ich funkcji. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, przyjętym w wyroku z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt:IV SA/Po 1110/16, niewskazanie w analizie jakie konkretnie działki znajdują się w obszarze analizowanym, uniemożliwia jej prawidłowe przeprowadzenie a także weryfikację sporządzonej analizy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 28 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 1039/17 - analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Innymi słowy, sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej p perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Brak podstawowych informacji w wynikach z analizy urbanistycznej uniemożliwia zweryfikowanie, czy istotnie w obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza wymogu, aby co najmniej jedna działka w obszarze analizowanym miała dokładnie taką samą funkcję jak wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Istnieje bowiem taka ewentualność, że planowana inwestycja będzie odmienna od funkcji istniejącej

w obszarze analizowanym, jednakże będzie stanowiła funkcję uzupełniającą

i wówczas wymóg kontynuacji funkcji będzie uznany I za spełniony. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 18.10.2018r. sygn. akt

IV SA/Po 700/18, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właścicielskich inwestora, po to, by mogła zostać zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Sprzeczność tę organ powinien racjonalnie wykazać

w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 9 marca 2018r.

(sygn. akt II SA/Sz 909/17) wskazał, iż na terenach miejskich zabudowa siłą rzeczy ma zróżnicowany charakter, co wynika z konieczności zaspokojenia różnych potrzeb mieszkańców, zapewnienia dostępności usług, zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych itp. Na takich terenach sąsiedztwo zabudowy różnego typu jest koniecznością, przy czym wraz z rozwojem miast, poszerzaniem się stref mieszkaniowych, przemysłowych i usługowych, niezbędnym jest takie kształtowanie przestrzeni, które nie zaburzy dotychczasowego ładu. Dopuszczalne jest zatem sąsiedztwo obszarów o różnorodnej zabudowie i różnych funkcjach. Wskazać również należy, że § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia, określający sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego, pozwala na wyznaczanie granic tego obszaru w odległości większej niż trzykrotność frontu działki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 779/17) wskazał, że przepis 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z przepisu prawa materialnego. Jeśli zatem istnieją ku temu podstawy, np. mamy do czynienia z bardzo dużymi powierzchniami działek, znacznym rozproszeniem zabudowy, albo istnieniem tzw. urbanistycznej całości rozciągniętej na większym obszarze, wówczas dopuszczalne jest poszerzenie granic obszaru analizowanego. Z takim przypadkiem będziemy mieli do czynienia zwłaszcza w sytuacji, w której podobne obiekty jak obiekt planowany występują w nieznacznej odległości od granicy obszaru analizowanego.

W świetle powyższego, w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia wyników z analizy urbanistycznej o zestawienie działek objętych obszarem analizowanym i co najmniej wskazaniem funkcji występującej na niej zabudowy. Wyniki z analizy urbanistycznej stanowią główny dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 listopada 2018 r., sygn. akt: II SA/Ol 664/18). Konieczność ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej albo jej uzupełnienia w znacznej części stanowić będzie uzupełnienie materiału dowodowego w istotnym zakresie. Uzupełnienia takiego nie można przeprowadzić w toku postępowania odwoławczego, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a., zgodnie z która każdy ma prawo oczekiwać rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego przez dwa różne organy. Z tej przyczyny konieczne jest uchylenie badanej decyzji Burmistrza G. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zwrócenie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W podsumowaniu swego stanowiska SKO wskazało, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji zleci uzupełnienie wyników z analizy urbanistycznej we wskazanym zakresie. Nadto organ I instancji rozważy, czy w sprawie nie zachodzi konieczność poszerzenia granic obszaru analizy urbanistycznej ponad trzykrotność frontu działki, a także czy funkcja planowanej zabudowy nie ma charakteru funkcji uzupełniającej w stosunku do funkcji istniejącej w stosunku do zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej.

Od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. w G., reprezentowana przez

r. pr. G. W. wniosła sprzeciw, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie.

W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, iż na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w przypadku gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania.

Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika wprost, że jest to decyzja merytoryczna, nie wskazano natomiast żadnych przepisów postępowania, które w ocenie organu odwoławczego zostały naruszone. Do tożsamych wniosków prowadzi też analiza treści tej decyzji.

W ocenie wnoszącego sprzeciw decyzja organu I instancji nie zawiera przesłanek pozwalających na jej uchylenie w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Wydanie tej wadliwe decyzji w toku postępowania narusza prawo oraz interes prawny strony skarżącej.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej powoływana jako: "P.p.s.a.") ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r.

Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3a p.p.s.a. (art. 64 a – 64 e). W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z kolei według art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd, oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Z powyższych przepisów wynika wprost, że kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zatem odstąpienia przez organ od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie może odnosić się do meritum sprawy czy też innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym stanowi zatem wyjątek od zasady rozstrzygnięcia sprawy co do istoty i jej ostatecznego załatwienia. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego - celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozpoznania sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny ocenia z kolei, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który – z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury procesowej, które można określić jako istotne. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 K.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury proceduralnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko w przypadku, gdy organ pierwszej instancji, przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

W związku z tym kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga ustalenia,

czy w rozpoznawanej sprawie organ II instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Wprawdzie organ ten nie wyszczególnił i nie podkreślił w treści decyzji naruszeń organu I instancji w zakresie przepisów postępowania, których naruszenie powoduje konieczność zastosowania wskazanego wyżej przepisu, to z jej treści jednoznacznie kwestia ta wynika.

Podstawą odmowy wydania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mającej stanowić obiekt handlowy (sklep) było zawarte w analizie architektonicznej stwierdzenie, iż w obszarze analizowanym stwierdzono istnienie zabudowy o funkcji mieszkaniowej, nie stwierdzono natomiast funkcji, jaką ma pełnić obiekt, będący przedmiotem wniosku, tj. obiektu o funkcji handlowej, zatem – zdaniem organu – nie został spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie sądu, takie podejście nie zasługuje na akceptację.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2018 r. sygn. akt

II OSK 2491/16 wskazał, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji

z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw’ do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmienna interpretacja omawianego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której w zabudowie mieszkaniowej nie byłoby możliwe uzyskanie warunków zabudowy na takie obiekty, jak sklepy, kioski czy zakłady kosmetyczne.

Organ II instancji trafnie zatem zauważył, iż obiekty o funkcji handlowej bądź usługowej, służące zaspokajaniu codziennych potrzeb bytowych mieszkańców

nie są sprzeczne z funkcją mieszkaniową, lecz ją uzupełniają. Należy wręcz uznać,

iż obiekty o takim charakterze winny stanowić niezbędny element zabudowy mieszkaniowej gdyż są z nią ściśle zespolone. Zatem stwierdzenie w analizie,

iż w obszarze analizowanym, gdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa, brak obiektów

o funkcji handlowej bądź usługowej służących obsłudze mieszkańców nie może stanowić przeszkody dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla takiego obiektu.

Słuszne są też zastrzeżenia Kolegium co do tego, czy w niniejszej sprawie prawidłowo został określony obszar analizowany, albowiem 3-krotna szerokość frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. jest wielkością minimalną. Organ I instancji, przy rozpatrywaniu takiej sprawy powinien wyjaśni, dlaczego ograniczył się do tak określonego obszaru.

W szczególności wskazane jest wyjaśnienie tej kwestii w szerszym zakresie i kontekście urbanistyczno-architektonicznym.

Przyjmując, iż funkcja handlowa obiektu nie pozostaje w sprzeczności z ustaloną w analizie funkcją mieszkaniową a stanowi jej kontynuację i rozwinięcie, uznać należy, iż brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji z tego tylko powodu.

Natomiast wydanie decyzji pozytywnej w zakresie złożonego wniosku wymagało ustalenia szczegółowych parametrów działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynikających z wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także wyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co wymaga szczegółowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, której w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, poprzestając na stwierdzeniu braku kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy. Brak stosownych ustaleń w tym zakresie należy uznać za naruszenie przepisów postępowania nakazujących organowi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) w zakresie umożliwiającym rozstrzygnięcie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.

To wskazuje, że zostaje spełniona przesłanka uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. przeprowadzenie ponownej, prawidłowej i pełnej analizy architektoniczno-urbanistycznej, która umożliwi ocenę wniosku pod kątem wymogów, o których mowa

w ww. rozporządzeniu, wymaga wykonania nowej analizy architektoniczno-urbanistycznej. Na tę okoliczność zwrócił uwagę organ odwoławczy i przedstawił odpowiednie wskazania. Braków tych organ odwoławczy nie mógł uzupełnić

w trybie art. 136 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy sprzeciw, nie zawierający zresztą rozwiniętych umotywowanych zarzutów (poza stwierdzeniem, że SKO nie wykazało naruszenia przepisów postępowania a wskazało na naruszenie przepisów prawa materialnego), uznać należało za niezasadny, wobec czego Sąd, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. sprzeciw oddalił.