Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 681/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. K., J. K. na decyzję [...] [...] Inspektora [...] [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] [...] Inspektora [...] [...] w [...] na rzecz G. K. i J. K. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].04.2019 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. wniósł sprzeciw do zawiadomienia G. i J. K. z dnia [...].11.2018 r. (data wpływu do PINB dnia [...].03.2019 r.) o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w T..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że G. i J. K. w dniu [...].03.2019 r. złożyli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. zawiadomienie (oznaczone datą z dn. [...].11.2018 r.) o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr [...], obręb 28, przy ul. [...] w T., wybudowanego na podstawie decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...].08.2015 r., nr: [...].MS.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. dokonał sprawdzenia przedłożonych dokumentów, w tym porównania z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją z dnia [...].08.2015 r. i stwierdził, że są one niekompletne oraz nieścisłe.

W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego I instancji postanowieniem z dnia [...].03.2019 r., znak: [...] wezwał inwestorów do uzupełnienia wniesionego w dniu [...].03.2019 r. zawiadomienia o zakończeniu budowy, w terminie do [...].04.2019 r., o określone dokumenty:

. protokoły badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej oraz pomiary,

. potwierdzenie wykonania przyłącza wodno-kanalizacyjnego,

. wyjaśnienie rozbieżności w zakresie wprowadzonych zmian w trakcie realizacji inwestycji,

. wyjaśnienie, czy wszystkie roboty zostały wykonane,

mapę inwentaryzacyjną powykonawczą obejmującą swoim zakresem całą inwestycję.

Wobec niedostarczenia ww. dokumentów w wyznaczonym terminie - do [...] kwietnia 2019r., organ wniósł sprzeciw.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. i J. K. zarzucili naruszenie: art. 6, 7, 7a § 1, 8, 9, 13 § 1 pkt 2 i § 2, 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 77 K.p.a.

Jednocześnie, na podstawie art. 142 k.p.a. odwołujący zaskarżyli postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] jako naruszające zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. przez wydanie postanowienia obarczonego wadą nieważności.

Jednocześnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2. k.p.a., ewentualnie o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W treści odwołania inwestorzy podnieśli zarzut wskazujący, iż postanowienie w sprawie uzupełnienia określonych dokumentów otrzymali po upływie wyznaczonego terminu do dokonania tej czynności, jednocześnie negując potrzebę takiego uzupełnienia.

K. - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].06.2019r., znak: [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestorzy załączyli:

. oryginał dziennika budowy nr [...],

. oświadczenie kierownika budowy z dnia [...].11.2018 r., w którym stwierdził, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w T., obejmującego działkę geodezyjną 15/3 z obrębu 28, została wykonana zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami; stwierdził też, iż nie wprowadzono zmian istotnych i nieistotnych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę,

. protokół odbioru robót budowlanych z dnia [...].11.2018 r. sporządzony przez inwestorów oraz kierownika budowy, potwierdzający zakończenie przedmiotowej budowy w całości, zgodnie z pozwoleniem na budowę, bez usterek i bez niezgodności,

. dokumentację geodezyjną zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej ww. budynku posadowionego na działce o nr [...], obręb 28 w T., z dnia [...].03.2019 r. (w skali 1:500), sporządzoną przez uprawnionego geodetę wraz z informacją o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...].08.2015 r., Nr [...].MS,

. rysunki rzutów elewacji z naniesionymi przez kierownika budowy zmianami dokonanymi podczas realizacji rzeczonej inwestycji, obejmującymi: zmianę lokalizacji niektórych okien dachowych, powiększenie dwóch okien oraz wykonanie okna w miejscu drzwi dwuskrzydłowych na poziomie parteru, likwidacji balkonu na I piętrze,

. protokoły z przeprowadzenia próby i odbioru robót dot. wewnętrznej instalacji sanitarnej, c.o. oraz wod. - kan. z dnia [...].03.2017 r., sporządzone przez wykonawcę,

. umowę nr [...] z dnia [...].08.2016 r. zawartą pomiędzy E.-O. S.A. w G. a J. K., dot. sprzedaży energii elektrycznej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się w T. przy ul. [...],

. oświadczenie firmy E.-O. S.A. w G. Oddz. w T. z dnia [...].08.2016r., nr [...] o wykonaniu przyłącza do sieci elektroenergetycznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w T. przy ul. [...], oraz fakturę za wykonanie tego przyłącza,

. fakturę z dnia [...].11.2018 r. wystawioną przez T. W. sp. z o. o. dla J. K. za dostawę wody i odprowadzanie ścieków.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. sprawdził dokumenty i stwierdził, że są one niekompletne oraz nieścisłe, a rozbieżności dotyczą projektu zagospodarowania terenu z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą. Projekt zagospodarowania terenu przedstawia inwestycję na działce o nr geod. 15/3, w obrębie 28, w T. (o powierzchni 3131 m˛), na której zaprojektowano budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach w rzucie poziomym 15,10 x 7,60 m (jako drugi budynek mieszkalny na tej działce), wjazdy od strony drogi - ul. [...] (dz. nr [...]), parking strzeżony 10 stanowiskowy (w tym dwa miejsca dla osób niepełnosprawnych) z wjazdem od ul. [...], natomiast dokumentacja geodezyjna powykonawcza z dnia [...].03.2019 r. przedstawia lokalizację ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr geod. 15/7 w obr. 28 w T., o powierzchni znacznie mniejszej niż działka pierwotna nr [...], na której nie ma wskazanych wjazdów, miejsc parkingowych, ani utwardzeń terenu.

W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego I instancji wezwał inwestorów, tj. G. i J. K. do uzupełnienia wniesionego zawiadomienia o zakończeniu budowy, w terminie do [...].04.2019 r., o określone dokumenty wymienione w decyzji organu I instancji.

Postanowienie to wydane zostało w oparciu o art. 57 ust. 4 ustawy z dnia [...].07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz.1202, z późn. zm.),

W wyznaczonym terminie inwestor nie dostarczył do powiatowego organu nadzoru budowlanego wymaganych dokumentów, przy czym owo postanowienie strony odebrały w dniu [...].04.2019 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji.

Zdaniem organu odwoławczego, braki i nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach, jak również analiza dokumentacji geodezyjnej powykonawczej w stosunku do zatwierdzonego planu zagospodarowania terenu, stanowiły wystarczającą podstawę dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T., do wydania sprzeciwu - decyzją z dnia [...].04.2019 r., znak: [...], do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...].03.2019 r. wniesionego przez G. i J. K., przy czym ww. sprzeciw wydano w ustawowym czasie, tj. przed upływem terminu 14 dni od dnia wniesienia zawiadomienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia [...].07.1994 r. Prawo budowlane. [...] postanowienie organu I instancji z dnia [...].03.2019 r. (oparte o art. 75 ust. 4), spowodowało przerwanie ww. terminu do czasu uzupełnienia dokumentów, bądź upływu czasu wyznaczonego do ich uzupełnienia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji, gdyż zarzut doręczenia stronom postanowienia z dnia [...].03.2019 r. w sprawie uzupełnienia złożonych dokumentów (w dniu [...].04.2019 r.), czyli po wydaniu już decyzji o sprzeciwie, nie ma istotnego znaczenia w badanym przypadku, ponieważ wykazane braki dotyczące nieprawidłowości zgłoszenia zakończenia budowy były na tyle znaczne, że powiatowy organ nadzoru budowlanego był zobligowany wydać sprzeciw w przedmiotowej sprawie.

Wskazano też, że inny zarzut dotyczył inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, która obejmuje działkę nr [...] (a nie nr [...]), co według strony skarżącej nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ owa działka powstała z podziału działki nr [...] na dwie mniejsze, tj. o nr [...], natomiast planowane parkingi nie miały znajdować się na działce nr [...]. Z takim stanowiskiem, zdaniem organu II instancji nie można się zgodzić, ponieważ decyzja Prezydenta M. T. z dnia [...].08.2015 r., nr: [...] nie zatwierdzała planu zagospodarowania działki nr [...], a inwestorzy nie posiadają decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w powyższym zakresie. Zgodnie z ww. decyzją, terenem budowy była działka nr [...], a po zakończeniu inwestycji kierownik budowy powinien oświadczyć o doprowadzeniu terenu budowy do należytego stanu i porządku, zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 ppkt b), co w obecnej sytuacji jest niemożliwe.

Ustosunkowując się do podnoszonej sprawy naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 Kpa, to zdaniem organu odwoławczego w części należy uznać ów zarzut za zasadny, bowiem organ I instancji w zaskarżonej decyzji przywołał odpowiednią podstawę prawną, dokonał właściwego rozstrzygnięcia, lecz w uzasadnieniu nie wyjaśnił dostatecznie przepisów prawa, na których się oparł, ani wszystkich okoliczności mających wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Jednak w myśl art. 15 Kpa - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (w niniejszym przypadku nie stanowi inaczej), zatem organ II instancji rozpatrując daną sprawę, ponownie dokonał jej oceny w całości, szczegółowo opisał przepisy powołane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji jak i inne przepisy prawa, które mają zastosowanie w badanym przypadku oraz fakty i dowody istotne w tej sprawie, wobec czego, zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 Kpa przez organ I instancji, w przekonaniu organu odwoławczego nie miał wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze do Sądu G. i J. K. zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 19, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 80, 81, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 142 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267,) oraz naruszenie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186).

Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, albowiem organ I instancji wniósł sprzeciw w dniu [...] kwietnia 2019 r., a zatem przed wyznaczonym w przywołanym postanowieniu terminem, który przypadał na ten dzień, a K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął w ogóle fakt, że sprzeciw został wydany przedwcześnie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem PINB PG prawidłowo wezwał inwestorów do przedłożenia brakujących dokumentów, wyznaczając termin od dnia otrzymania postanowienia, a ci w tak wyznaczonym terminie uzupełnili zgłoszenie, to PINB PG nie wniósłby sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy.

W ocenie skarżących, K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., ponieważ stwierdził inną podstawę wniesienia sprzeciwu, niż uczynił to organ I instancji. W ocenie organu wojewódzkiego, PINB PG był zobligowany do wydania sprzeciwu bez wzywania inwestorów do uzupełnienia braków zgłoszenia zakończenia budowy, natomiast PINB PG dokonał odmiennych ustaleń. Podstawą wniesienia sprzeciwu było nieuzupełnienie w wyznaczonym przez PINB PG terminie brakujących dokumentów.

W przekonaniu skarżących, K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim postępowaniu dopuścił się błędów w ustaleniach faktycznych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, ponieważ zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić wyłącznie na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane. [...] jednak tryb przewidziany ww. przepisem dotyczy tylko zamierzonych odstępstw, a nie zrealizowanych, przez co niezależnie od kwalifikacji prawnej wskazanej zmiany, zdaniem skarżących przepis ten nie znajdzie zastosowania w analizowanym przypadku, gdyż nie jest możliwe uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę przed wydaniem decyzji właściwego organu, zatwierdzającej podział nieruchomości.

Ponadto skarżący wskazali, że tryb przewidziany w art. 36a ust. 1 prawa budowlanego dotyczy tylko zamierzonych odstępstw, a w analizowanym przypadku omawiany podział już nastąpił (por. wyrok NSA z dnia 22 lipca 2011 r., II OSK 1200/10, CBOSA). Przepis art. 36a ust. 1 prawa budowlanego wprowadza zasadę, zgodnie z którą inwestor realizując inwestycje jest związany treścią decyzji zatwierdzającej konkretny projekt budowlany i nie może w sposób samodzielny realizować istotnie odmiennych rozwiązań projektowych od przewidywanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jeśli wcześniej nie uzyska decyzji administracyjnej w trybie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego. Tymczasem, geodezyjnego wydzielenia działki, w ocenie skarżących nie można w ogóle kwalifikować jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu, skoro nie zmienia zakresu zatwierdzonych robót budowlanych, lecz odnosi się de facto do terenu inwestycji. Prowadzi bowiem tylko do wydzielenia fizycznego działki z nieruchomości inwestora z reguły w drodze postępowania administracyjnego - art. 92 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami, przez co nie zmienia treści zaprojektowanego obiektu, mogąc mieć co najwyżej wpływ na stan prawny nieruchomości inwestora (tj. zachowanie określonych warunków technicznych przez nowo wybudowany obiekt).

W przekonaniu skarżących, usprawiedliwiona jest teza, iż w zależności od wyniku analizy skutków prawnych podziału działki budowlanej, należałoby kwalifikować ww. zdarzenie pod kątem istotnego odstępstwa przyjmując, iż w razie wpływu tej czynności na warunki techniczne usytuowania budynku (np. przez możliwość ich niezachowania), wymagane byłoby uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W niniejszej sytuacji nie doszło do naruszenia warunków technicznych usytuowania budynku. Budynek został usytuowany w przestrzeni zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wobec czego nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym (wyrok WSA w Gliwicach z 24.06.2010 r., II SA/Gl 73/10) wytyczenie nowej granicy i nowe oznaczenia geodezyjne, nie mają wpływu na działania organów nadzoru budowlanego w zakresie przyjęcia obiektu do użytkowania. Powtarzając głos doktryny prawa budowlanego - organ ten zobowiązany jest sprawdzić, czy jest ona zrealizowana zgodnie warunkami będącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego. Inwestor może w oparciu o przedstawione orzecznictwo i analizę wnioskować o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (niezależnie, wymagana jest aktualizacja mapy zasadniczej/mapy ewidencji gruntów, aby odzwierciedlały stan faktyczny przedmiotowego terenu), nie ma również podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 36a ust. 5 pkt 1-6 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Wraz ze zmianą numerów działek nie ulegają zmianie parametry inwestycji (usytuowanie, zagospodarowanie), skoro została zrealizowana w myśl zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w miejscu określonym w przedmiotowym projekcie. Ewentualna zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w związku ze zmianą numeru geodezyjnego działki, mogłaby nastąpić jedynie na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 155 k.p.a.). Wszystkie prace związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostały zakończone, a przedmiotowy budynek może funkcjonować samodzielnie.

Zdaniem skarżących, organ wojewódzki pominął również fakt, że budowa 10 miejsc postojowych, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 10 prawa budowlanego zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz z obowiązku zgłoszenia. Realizacja takiej inwestycji nie wymaga również sporządzenia projektu zagospodarowania terenu. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w ocenie skarżących zdaje się nie zauważać, że w sytuacji gdy dochodzi do podziału nieruchomości nie jest możliwe uzyskanie decyzji określonej w trybie art, 36a prawa budowlanego. Nie jest bowiem możliwe wykonanie projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych, uwzględniającego nowy przebieg granic i numery geodezyjne działek, przed ich podziałem, ponieważ mapa taka nie istnieje do momentu podziału. Wynika z tego konkluzja, że podział nieruchomości w trakcie budowy nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ II instancji nie uzasadnił swojego stanowiska aby doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Brak uzasadnienia dotyczy zarówno uzasadnienia faktycznego jak i prawnego decyzji.

Ponadto wskazano, że K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na stronie 4 swojej decyzji stwierdza, iż "Sprawa ta wymaga wyjaśnienia, czy inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego,..". Nie dokonał jednak żadnych wyjaśnień w tym przedmiocie, ani nie zastosował przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Kolejnym błędnym ustaleniem faktycznym w ocenie skarżących jest stwierdzenie, że nieistotne zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowiące załącznik do zgłoszenia zakończenia budowy, zostały naniesione przez kierownika budowy, w sytuacji gdy faktycznie zostały naniesione przez projektanta, który jest projektantem branży konstrukcyjnej przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz jednocześnie kierownikiem budowy. Wprowadzone zmiany zostały zatem prawidłowo zakwalifikowane, na podstawie art. 36a ust. 6 prawa budowlanego. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął ten fakt i błędnie stwierdził, że wjazd na nieruchomość znajduje się innej lokalizacji, niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Inwestorzy do zgłoszenia zakończenia budowy dołączyli potwierdzenie wykonania przyłącza wodno-kanalizacyjnego jakim była kopia faktury Vat wystawiona przez T. W. Sp. z o.o. za dostarczenie wody i odprowadzenie ścieków, co niewątpliwie w ich ocenie potwierdza fakt istnienia przyłącza wodno-kanalizacyjnego dla nieruchomości. Przepisy odrębne, jakimi jest ustawa z dnia [...] czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 t.j.) nie przewiduje szczególnych form potwierdzania wykonania przyłączy. Uzasadnienia decyzji obu organów nadzoru budowlanego nie wskazują przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej, czym w przekonaniu skarżących, organy te naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Obie instancje nie uzasadniły, dlaczego faktura Vat wystawiona przez T. W. sp. z o.o. za dostarczenie do przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wody i odprowadzenie ścieków, nie stanowi potwierdzenia faktu istnienia przyłącza wodnokanalizacyjnego dla nieruchomości.

Ponadto zwrócono uwagę, że T. W. Sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego i nie mają do niej zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń. Przedmiotowa inwestycja nie zawierała w opracowaniu instalacji (w tym elektrycznej), zatem nieuzasadnionym jest żądanie organów nadzoru budowlanego protokołów badań i sprawdzeń instalacji elektrycznej oraz jej pomiarów.

Kolejnym, nie znajdującym potwierdzenia w ustaleniach faktycznych jest w ocenie skarżących - stwierdzenie organu wojewódzkiego, że przedmiotowa inwestycja wymaga sprawdzenia pod kątem zgodności (lub niezgodności) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy przedmiotowa inwestycja była badana pod tym kątem przed udzieleniem przez organ architektoniczno-budowlany pozwolenia na budowę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uległy zmianie. Zgodność z ustaleniami m.p.z.p. była również kontrolowana przez właściwy organ przed zatwierdzeniem podziału nieruchomości. W ocenie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wtórne podziały działek powodują, że istniejące na nich obiekty budowlane przestają być zgodne z ustaleniami m.p.z.p.

Organ odwoławczy, zdaniem skarżących, w ogóle nie rozpatrzył podniesionych w odwołaniu zarzutów, albowiem nie odniósł się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Zignorował fakt, że na podstawie art. 142 k.p.a. zaskarżono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...] jako naruszające zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. przez wydanie postanowienia obarczonego wadą nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, dalej "pr.bud.").

Zgodnie z art. 54 ust. 1 pr.bud., do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W zdaniu drugim powołanego przepisu, ustawodawca odsyła do stosowania art. 30 ust. 6a. Przepis ten stanowi, że za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188) albo w przypadku, o którym mowa w art. 39ą Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego.

Stosownie do treści art. 57 ust. 1 pr. bud., do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć: oryginał dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy: o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także – w razie korzystania z – drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu; oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania; protokoły badań i sprawdzeń; dokumentację geodezyjną zawierającą wyniki geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz informację o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu lub odstępstwach od tego projektu, sporządzoną przez osobę wykonującą samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii oraz posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe; potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy; zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, potwierdzające spełnienie warunków, o których mowa w art. 37i ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 oraz z 2019 r. poz. 60, 235 i 730), o ile jest wymagane;

Ponadto, w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do powyższego zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Inwestor jest obowiązany także dołączyć do wniosku, o którym mowa w ust. 1, oświadczenia o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 omawianej ustawy.

Artykuł 57 pr.bud. określa zatem dokumenty, jakie należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a nadto nakłada na inwestora obowiązek ich uzupełnienia, jeżeli w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości (ust. 4). Jak wskazuje się w doktrynie, uzupełnienie dokumentów następuje na wezwanie organu w trybie art. 50 k.p.a. Wzywając inwestora postanowieniem do uzupełnienia dokumentacji, organ powinien wyznaczyć termin jej uzupełnienia. Nieuzupełnienie dokumentów przez inwestora, pomimo wezwania organu, nie jest jednak nieusunięciem braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz skutkuje decyzją o sprzeciwie wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy (por. M. Wincenciak, Komentarz do art. 57 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 7).

Termin czternastodniowy przewidziany w art. 54 ust. 1 pr.bud. ma charakter materialnoprawny i prekluzyjny, wobec czego po jego upływie organ nadzoru budowlanego traci uprawnienie do wniesienia sprzeciwu. Ustawodawca nie określa jednak (jak przy okazji sprzeciwu do zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych), że nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, przerywa bieg terminu na zgłoszenie sprzeciwu. Mając na względzie regulację zawartą w art. 57 ust. 4 pr.bud., należy jednak przyjąć, że bieg tego terminu może ulec przerwaniu na skutek wydania postanowienia o wezwaniu inwestora do uzupełnienia dokumentacji także przy zgłoszeniu zakończenia robót – w takim przypadku, termin ten rozpoczyna swój bieg ponownie, przy czym punktem odniesienia staje się dzień, w którym inwestor uczynił zadość wezwaniu, albo dzień, do którego organ zgodnie z treścią wezwania mógł na to oczekiwać. Skutek o którym mowa jest jednak przypisany do odnośnego postanowienia tylko wtedy, gdy ono samo zostało wydane przed upływem owego czternastodniowego terminu (przy odpowiednim zastosowaniu reguły z art. 30 ust. 6a pr.bud.); w przeciwnym razie, żadnych implikacji materialnoprawnych mieć już nie może, gdyż jest to termin prawa materialnego i jego upływ uniemożliwia dokonanie tej czynności. Literalne podejście do stosowania 14dniowgo terminu i nie uwzględnienie przerwy biegu terminu na skutek konieczności uzupełnienia dokumentów w przypadku niekompletności zgłoszenia lub braków czy nieścisłości o których mowa w art. 57 ust. 4 pr.bud prowadziłby w zasadzie do niemożliwości skorzystania z prawa do uzupełnienia dokumentów. Powodem takiego ryzyka jest właśnie niezwykle krótki termin na zgłoszenie sprzeciwu- 14 dni. Skutki takiego stanu rzeczy można zaobserwować w rozpoznawanej sprawie, gdy zgłoszenie zakończenia robót miało miejsce w dniu [...] marca 2019 r. i aby zachować termin organ wyznaczył termin, którego strona nie mogła dochować.

W niniejszej sprawie, zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy nastąpiło w dniu [...] marca 2019 r., postanowienie wzywające inwestora do uzupełnienia dokumentacji zostało sporządzone w dniu [...] marca 2019 r. z terminem na uzupełnienie dokumentów do [...] kwietnia 2019r., przy doręczeniu postanowienia wzywającego w dniu [...] kwietnia 2019 r. i upływem terminu do wniesienia sprzeciwu w dniu [...] kwietnia 2019r. Decyzja organu pierwszej instancji w przedmiocie sprzeciwu została wydana i nadana w dniu [...] kwietnia 2019 r. Inwestor nie miał więc szans na podjęcie czynności zmierzających do uczynienia zadość wezwaniu do uzupełnienia dokumentacji. Organ natomiast dochował terminu na zgłoszenie sprzeciwu. Wprawdzie wydał sprzeciw w dniu upływu terminu na wykonanie obowiązku ale strona z punktu widzenia formalnoprawnego nie wykazała, że akurat to uchybienie miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Nie można zatem organowi I instancji zarzucić spóźnienia zgłoszenia sprzeciwu i naruszenia art. 54 ust. 1 pr.bud., choć naruszono interesy strony co do oceny naruszeń prawa przy zgłoszeniu zakończenia budowy. W tych okolicznościach na organ odwoławczy przeniesiona została ocena zaistniałego stanu faktycznego (w tym ewentualnie uzupełnionych dokumentów).

Organ wnosząc sprzeciw zarzucił, że inwestorzy wykonali obiekt budowlany, niezgodnie z zatwierdzonym decyzją Prezydenta M. T. z dnia [...] sierpnia 2015r., projektem zagospodarowania terenu i projektem budowlanym, a więc z odstępstwem od udzielonego ową decyzją pozwolenia na budowę.

Kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie, z punku widzenia legalności zaskarżonej decyzji jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy powyższe odstępstwa mają charakter istotny, w rozumieniu art. 36a) Prawa budowlanego, czy też są nieistotne.

Wskazany powyżej przepis statuuje generalną zasadę, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Jednocześnie ustawodawca przewidział, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

- zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu;

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji;

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne;

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Z powyżej przytoczonej regulacji, w realiach niniejszej sprawy, wypływa niebudzący wątpliwości wniosek, iż nie może być uznane za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego odstąpienie polegające na zmianie lokalizacji obiektu budowlanego objętego zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki lub terenu. Jeśli inwestorzy wykonali obiekt w miejscu innym niż wynikało to z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, lub na skutek podziału nieruchomości doszło do naruszenia innych przepisów to tym samym dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 36a ust. 1 omawianej ustawy a jeśli skarżący nie legitymują się takową decyzją, to zasadnie organy nadzoru budowlanego wniosłyby sprzeciw wobec zgłoszenia zakończenia robót budowlanych (art. 54 omawianej ustawy).

Takie odstąpienie ma charakter istotny i pociąga za sobą konsekwencje, o których była już mowa powyżej (art. 36a ust. 1 omawianej ustawy).

W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że taka sytuacja wystąpiła wskutek podziału nieruchomości, gdyż budynek po podziale umiejscowiony jest na działce, która nie została ujęta w pozwoleniu na budowę.

Przedstawiony punkt widzenia organu, w ocenie Sądu nie jest bezwarunkowy. Jeśli obiekt pobudowano w miejscu wynikającym z planu zagospodarowania działki, zaakceptowanym w pozwoleniu na budowę, to o istotnym naruszeniu przepisów będzie można mówić wówczas, gdy wskutek podziału dojdzie do naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów. Sam fakt podziału działki objętej pozwoleniem nie stanowi przeszkody do zaakceptowania zgłoszonej budowy. Skutkiem prawnym ostatecznej decyzji podziałowej nie jest dokonanie ustalenia przeznaczenia terenu, lecz jest nim wydzielenie nowych działek. Jeśli natomiast wskutek podziału naruszono np. przepisy techniczno - budowlane, czy warunki określone w innych przepisach w tym przepisach prawa miejscowego lub wskutek podziału doszłoby do obejścia przepisów prawa, zasadny będzie zarzut istotnego naruszenia prawa, uzasadniający wniesienie sprzeciwu. Organ nie dokonał jednak wnikliwej oceny sprawy z przedstawionego punktu widzenia, stosując formalistyczne podejście polegające na bezpośrednim zestawieniu zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę z numeracją działki na której obecnie znajduje się budynek.

Podobnie okoliczność, iż określone roboty budowlane mogły być prowadzone przez inwestorów bez zgłoszenia - budowa parkingów a tym samym nie podlegałyby przewidzianemu przez prawo sformalizowanemu trybowi, nie stanowi dostatecznego wyznacznika interpretacyjnego dla rozumienia pojęcia istotności odstąpienia chyba, że dochodzi w inny sposób do obejścia przepisów prawa.

Skarżący ubiegając się o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego przedłożyli organowi architektoniczno – budowlanemu projekt zagospodarowania działki, który obejmował lokalizację obiektu czy innych elementów przewidzianych do realizacji. Skoro przedłożony przez inwestorów projekt zagospodarowania działki został we wnioskowanym kształcie zatwierdzony przez organ architektoniczno – budowlany, to wypływają z tego faktu istotne konsekwencje na gruncie przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 omawianej ustawy i tym samym każde odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki uznać wypada za istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Takiego skutku nie będzie miał zgłoszony projekt, jeśli realizacja określonego elementu mogłaby nastąpić nawet bez zgłoszenia czy bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. Ujęcie w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany obiektu na który nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę czy zgłoszenia a następnie nie wykonanie tego obiektu nie może stanowić o naruszeniu zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli przepis prawa materialnego nie wymaga takiej formy załatwienia sprawy to nie ma podstaw do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Formalne ujęcie w decyzji zapisu o obiekcie nie wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę nie może kreować skutków dalej idących niż przewidują przepisy prawa materialnego. Można jednak dopatrzeć się istotnego naruszenia prawa gdy wystąpi przypadek obejścia przepisów prawa.

Jedną z przesłanek obligatoryjnego wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy jest ustalenie przez organ, że planowana realizacja budowy będzie naruszała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to oceny wniosku o pozwolenie na budowę, którego dokonuje organ architektoniczno -budowlany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Ustala on m.in. przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania i warunki jego zabudowy, a także kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy). Z uwagi na to, że plan stanowi źródło prawa, przy ocenie zgłoszenia budowy uwzględnianie wszystkich jego zapisów jest obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej. Prima facie można uznać, że skoro takiego badania dokonuje organ architektoniczno -budowlany to nie jest do tego uprawniony inny organ. Należy jednak mieć na uwadze to, że gdy nawet występuje formalna poprawność warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, to jeśli wskutek działań inwestora dojdzie do obejścia np. przepisów prawa miejscowego zasadne byłoby zakwestionowanie zawiadomienie o zakończeniu budowy przez wniesienie sprzeciwu z powodu istotnego naruszenia prawa. Ponadto zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2a pr.bud. musi być potwierdzona zgodność wykonania obiektu nie tylko z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę ale też i innymi przepisami.

W rozpoznawanej sprawie rolą organu będzie zbadanie, czy wskutek podziału nieruchomości doszło do obejścia przepisów prawa miejscowego a więc jaki wpływ miałby podział nieruchomości na decyzję o pozwoleniu na budowę a w konsekwencji należy udzielić odpowiedzi na pytanie jakie znaczenie nadać zaniechaniu budowy parkingów. W tym kontekście organ musi dokonać analizy decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z brakiem możliwości uzupełnienia w zakreślonym terminie żadnych przez organ I instancji dokumentów, organ ponownie oceni ich kompletność ( czy z powodu krótkiego terminu na wykonanie zobowiązania nie przedłożono odbioru przyłączy i protokołów badań i sprawdzeń, czy przedłożone dokumenty potwierdzają spełnienie wymagań ustawy).

Rozpatrując zgłoszenie organ ograniczony jest terminem, zatem ze względu na specyfikę prowadzonego postępowania, uchylono tylko decyzję organu odwoławczego.

Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej wartość uiszczonego wpisu.