Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 781/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 77
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi U. R., Z. R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia zakresu i terminu prac związanych z konserwacją urządzeń melioracji wodnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. dnia (...) r. nr (...); 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na rzecz skarżących U. R. i Z. R. kwotę 300 złotych (trzysta zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z (...) r. nr (...) Starosta P. (dalej też jako: "Starosta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 77 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.wod.") oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (Dz. U. Nr 226, poz. 1652, dalej jako: "rozporządzenie MRiRW z 22.11.2006 r.") w związku z art. 83 ust. 6 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.) – orzekł:

I. Ustalić zakres prac związanych z konserwacją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych – rów LC-7 w hm 00+000-0+662 obręb W. i Dź. M., gmina Ł., powiat p., stanowiący załącznik nr 1 z zachowaniem parametrów określonych w załączniku nr 2 do decyzji.

II. Wykaz zainteresowanych właścicieli gruntów zobowiązanych do konserwacji rowów melioracji wodnej szczegółowej LC-7 łącznie z zakresem prac przypadającym na każdego z nich, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści (udział określony w metrach bieżących rowu LC-7 z wyznaczonym miejscem koniecznych do wykonania prac w hm oraz udział procentowy w kosztach konserwacji rowów), przedstawia załącznik nr 1.

III. Termin wykonania konserwacji rowów melioracji wodnej szczegółowej nr LC-7 w hm 00+00-0+662 do dnia (...) r.

IV. Dalszą konserwację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (ich utrzymanie w stanie umożliwiającym spełnianie przez nich funkcji, do której zostały przeznaczone) należy prowadzić na bieżąco, przez czas nieokreślony, przez zainteresowanych właścicieli gruntów odnoszących z ww. rowów melioracji wodnych szczegółowych korzyści lub przez spółkę wodną, jeżeli urządzenia to objęte zostaną działalnością spółki;

V. Decyzja niniejsza nie zwalnia zainteresowanych właścicieli gruntów zobowiązanych do konserwacji rowów melioracji szczegółowych LC-7 z konieczności uzyskania innych, wymaganych prawem decyzji administracyjnych.

VI. Załączniki nr 1 i nr 2 stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ I instancji zreferował szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał m.in., że dane techniczne dotyczące przedmiotowego rowu wraz z obszarami korzystnego oddziaływania oraz wykazem zainteresowanych właścicieli gruntów zobowiązanych do ich konserwacji uzyskano z ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych prowadzonej przez Marszałka Województwa (...) (dalej też jako: "Marszałek"), a w jego imieniu przez (...) i Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Oddział P. (dalej w skrócie: "WZMiUW"). Starosta podkreślił, że jego rozstrzygnięcie zostało oparte na danych pochodzących z tej ewidencji, w które nie ma on możliwości ingerować. Ponadto organ I instancji zaznaczył, że nie przychylił się do prośby pełnomocnika strony postępowania U. R. o wyznaczenie nowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy po upływie (kolejnego) zwolnienia lekarskiego tego pełnomocnika, ponieważ, w ocenie organu I instancji, zapewniono stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a z akt sprawy wynika, że pełnomocnik nie był obecny ani razu na planowanych oględzinach. Ponadto nowe materiały dowodowe były rozsyłane wszystkim stronom postępowania bądź też przesyłano je na prośbę stron i pomimo ich otrzymania, pełnomocnik nie wnosił do nich uwag.

Od opisanej decyzji Starosty wpłynęły dwa odwołania: Z.R. (zwanego też dalej "Odwołującym" lub "Skarżącym") oraz U. R. (zwanej też dalej "Odwołującą" lub "Skarżącą").

Z. R. w swym odwołaniu – powołując się na zarzuty "obrazy przepisów postępowania, a w szczególności": (1) art. 79 § 2 w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Odwołującemu udziału w czynnościach lustracyjnych w dniu (...) r. z racji jego absencji udokumentowanej zwolnieniem lekarskim – czym odmówiono Odwołującemu czynnego udziału w oględzinach, a w konsekwencji spowodowano, że ów dowód nie ma żadnego znaczenia; (2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że nie odniesiono się do argumentacji zawartej w piśmie Odwołującego z (...) r., w którym odniesiono się do nielegalnie posadowionych wylotów drenarskich z działki nr (...) i zmian w parametrach ich położenia; (3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że pominięto wnioski z ww. pisma o przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego, a także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej; (4) art. 107 § 1 k.p.a. przez to, że parametry określone w załączniku nr 2 do decyzji są trudne do zweryfikowania, gdyż nie zawierają żadnych konkretnych odcinków i wskazań spadków na urządzeniu melioracyjnym, jakim jest rów LC-7. Tak szerokość dna rowu (od 0,30 do 1,30 m), jak i nachylenie skarp (od 1:1 do 1:2) w zakresie przyjętych parametrów są nieprecyzyjne, albowiem nie określają, jakich odcinków rowu LC-7 dotyczą, ani nie określają spadków, jakie rów prawidłowo odprowadzający wodę winien posiadać; (5) art. 107 § 3 k.p.a. przez to, że decyzja nie zawiera żadnych wyszczególnionych konkretnych dowodów, na których organ się oparł, zwłaszcza wskazania tych, na podstawie których podjęto zaskarżoną decyzję – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dotyczy U. R. oraz Z. R. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście.

Taki sam wniosek został sformułowany w odwołaniu wniesionym przez U.R., reprezentowaną przez dotychczasowego pełnomocnika, K.Z., która zaskarżonej decyzji Starosty zarzuciła: (1) obrazę przepisów art. 10 i art. 79 § 2 k.p.a. poprzez nieumożliwienie pełnomocnikowi aktywnego udziału w toczącym się postępowaniu, a mianowicie uczestnictwa w dniu (...) r. w lustracji rowu LC-7, pomimo tego, że Odwołująca 4 dni wcześniej przesłała zwolnienie lekarskie, oraz zapoznania się przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym pomimo tego, że organ został powiadomiony o chorobie i zwolnieniu lekarskim, a także braku sporządzenia adnotacji w trybie art. 10 § 3 k.p.a. – co skutkuje tym, iż stosownie do art. 81 k.p.a. żadna okoliczność faktyczna nie może być uznana za udowodnioną (art. 10 § 2 nie miał w tym przypadku zastosowania); (2) naruszenie art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez to, że uzasadnienie decyzji ogranicza się jedynie do przedstawienia przebiegu dotychczasowego postępowania, zaś pomija ustosunkowanie się do rozbieżnych stanowisk stron oraz ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym wskazanie, dlaczego dowodom złożonym przed Odwołujących odmówiono wiarygodności; (3) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które jest zupełnie dowolne. Starosta określił w załączniku nr 2 np. szerokość dna rowu LC-7 w przedziale od 0,3 do 1,3 m, ale nie wskazał, jakie to mają być szerokości na działkach, których właścicielami są odwołujący. To samo dotyczy nachylenia skarp. Ponadto pełnomocnik Odwołującej zawnioskowała w trybie art. 73 k.p.a. o wykonanie i przesłanie na jej adres uwierzytelnionych kserokopii akt administracyjnych, celem uzupełnienia wniesionego odwołania, argumentując ten wniosek brakiem możliwości przyjazdu do P. bądź P. z uwagi na swój stan – zaawansowanej ciąży.

Decyzją z (...) r. nr (...) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej też jako: "Dyrektor RZGW" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił na wstępie, że zaniechano wykonania i przesłania uwierzytelnionych kopii akt administracyjnych na żądanie Odwołującej, ponieważ ta nie uiściła stosownej opłaty skarbowej. Następnie, opisując stan faktyczny sprawy i dotychczasowy przebieg postępowania organ ten wskazał m.in., że na skutek odwołania wniesionego przez U. R., Dyrektor RZGW decyzją z (...) r., znak: (...), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z (...) r., znak: (...), w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zlecając ustalenie katalogu stron postępowania, a więc kręgu osób, które odnoszą korzyści z przedmiotowego rowu. W związku z tym Starosta zwrócił się do Marszałka o uzupełnienie ewidencji urządzeń melioracji szczegółowych w zakresie obszaru korzystnego oddziaływania m.in. na przedmiotowym rowie melioracyjnym LC-7, a następnie postanowieniem z (...) r. zawiesił postępowanie. Postanowieniem z (...) r. Starosta podjął zawieszone postępowanie w związku z ustaleniem przez Marszałka obszaru korzystnego oddziaływania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych rowu melioracyjnego LC-7, położonego na działkach nr ewid.: (...), (...), (...) i (...) w miejscowości Dź. M., gmina Ł. W dniu (...) r. przeprowadzono oględziny tego rowu, na początku których U. R. oświadczyła, że zgodnie z art. 79 k.p.a. nie wyraża zgody na oględziny bez udziału swojego pełnomocnika, i nie wzięła w nich udziału. Wobec tego oględziny odbyły się z pozostałymi przybyłymi stronami postępowania, a w ich trakcie ustalono, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia konserwacji przedmiotowego rowu LC-7 w zakresie jego odmulenia na całej długości do głębokości 40 cm, wykoszenia dna i skarp rowu.

W dniu (...) r. przeprowadzono kolejne oględziny przedmiotowego rowu. Tym razem U. R. przedstawiła kserokopię zwolnienia lekarskiego Z. R. i oświadczyła, że z mężem nie wezmą udziału w oględzinach. Wobec tego oględziny odbyły się tylko w obecności pp. B., podczas których ustalono m.in., że: (1) dno rowu na bocznym rowie LC-7 pomiędzy działkami nr (...) i (...) jest usytuowane 20,0 cm poniżej dna rowu; (2) dno rowu na końcówce usytuowane jest 25,0 cm od strony działki nr (....), zaś od działki nr (...) na 65,0 cm; (3) drugi wylot drenarski na rogu rowu LC-7 usytuowany jest 80,0 cm od brzegu rowu przy działce nr (...) i (...) cm poniżej dna rowu między działkami nr (...) i (...); (4) rów na działce nr (...) na odcinku od granicy do przepustu śródpolnego wymaga gruntownej konserwacji w zakresie odmulenia dna rowu i wyprofilowania skarp rowu; wysokość dna rowu przed przepustem śródpolnym usytuowana jest 10,0 cm powyżej dna przepustu; w środkowym jego odcinku usypany jest zator z ziemi; (5) rów na działce nr (...) na odcinku od przepustu śródpolnego do końca rozlewiska wodnego wymaga konserwacji poprzez odmulenie dna oraz wyhakowanie i wykoszenie roślinności; (6) rów na odcinku od rozlewiska wodnego do przepustu gminnego wymaga konserwacji; (7) przepust gminny pod drogą gminną jest drożny i nie wymaga czyszczenia; (9) na całym odcinku rowu LC-7 nie stwierdzono stagnacji wody.

Dalej Dyrektor RZGW wskazał, że w świetle art. 64 ust. 1 i art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. a pr.wod. zasadność rozstrzygnięcia procesowego w rozpoznawanej sprawie zależała m.in. od ustalenia przez organ I Instancji, że istniejący rów jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 73 ust. 1 pr.wod., którego może dotyczyć określony w art. 77 ust. 1 pr.wod. obowiązek utrzymania urządzeń tego rodzaju przez zainteresowanych właścicieli gruntów albo spółkę wodną, jak i ewentualna ingerencja organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu II instancji, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż ponownie przeprowadzając postępowanie Starosta podjął prawidłowo działania celem uzyskania dokumentacji z ewidencji urządzeń melioracyjnych prowadzonej w imieniu Marszałka przez WZMiUW, zawierającej dane techniczne dotyczące przedmiotowego rowu wraz z obszarami korzystnego oddziaływania oraz wykazem zainteresowanych właścicieli gruntów zobowiązanych do konserwacji rowu LC-7. Z analizy materiału dowodowego wynika, że rów ten stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych w rozumieniu art. 70 ust. 1 pr.wod. i znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, o której mowa w art. 70 ust. 3 pr.wod. Figurowanie rowu w tej ewidencji uprawniało zaś właściwy organ do rozważenia, czy w sprawie ziszczone są przesłanki określone w art. 77 pr.wod., a więc do ustalenia, czy możliwe jest nałożenie nakazu wykonania konserwacji urządzeń. Dyrektor RZGW podkreślił, że wynikający z art. 77 pr.wod. obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dotyczy wszystkich właścicieli zmeliorowanych gruntów i nie jest uzależniony od formy własności i sposobu użytkowania tych gruntów.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w załączniku nr 1 do zaskarżonej decyzji Starosty, organ I instancji określił udział procentowy i długość rowu w mb, którą wskazani właściciele gruntów winni wykonserwować. Zakres obowiązków utrzymywania rowu LC-7 ustalony został proporcjonalnie do odnoszonych korzyści, czyli odpowiednio do powierzchni terenów odwadnianych przez ten rów. Natomiast w załączniku nr 2 do decyzji wskazano: nazwę rowu (LC-7), szerokość dna (0,30 m–1,30 m), nachylenie skarp (1:1–1:2), długość rowu (662 m), powierzchnię skarp (1654 m2). Zakres korzystnego oddziaływania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych został określony przez (...) Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. Rejonowy Oddział w P. (w załączniku nr 2 do pisma WZMiUW z (...) r.).

W ocenie Dyrektora RZGW, organ I instancji ustalając proporcjonalny udział poszczególnych właścicieli gruntów w konserwacji przedmiotowego rowu oparł swoje rozstrzygnięcie na danych pochodzących z ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Ewidencja ta prowadzona jest przez organ administracji publicznej –marszałka województwa (art. 70 ust. 3 pr.wod.). Czynności ewidencyjne mają charakter czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, i jako takie podlegają odrębnej skardze do sądu administracyjnego. Dlatego, zdaniem organu II instancji, nie można postawić organom administracji rozstrzygającym przedmiotową sprawę zarzutu działania niezgodnego z prawem w sytuacji, gdy oparły one swoje rozstrzygnięcia na danych pochodzących z ewidencji urządzeń melioracji wodnych. Dane te nie podlegają bowiem weryfikacji przez organ administracji rozstrzygający sprawę administracyjną w trybie art. 77 pr.wod.

W świetle powyższego, w ocenie Dyrektora RZGW, zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące zakresu prac są niezasadne.

Jednocześnie organ II instancji ocenił, że Starosta "dokonał wszelkiej staranności", aby umożliwić stronom zapoznanie się z aktami sprawy. Nie sposób uznać, aby Odwołujący pozbawieni zostali prawa do udziału w wizji lokalnej oraz zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne wielokrotnie informował strony o przysługującym im prawie wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję Dyrektora RZGW, U. R. i Z. R. zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) obrazę art. 10 i art. 79 § 2 k.p.a., poprzez nieumożliwienie Skarżącemu uczestnictwa w toczącym się postępowaniu, a mianowicie wzięcia udziału w dniu (...) r. w lustracji rowu LC-7, pomimo tego, że z uwagi na złamaną nogę przedłożono przed dokonaniem tej czynności zwolnienie lekarskie – co stanowiło rażące naruszenie prawa, albowiem nie skorzystano z instytucji odroczenia lustracji i możliwości jej przeprowadzenia w nowym terminie;

2) obrazę art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie oceny argumentacji podniesionych w odwołaniach, albowiem tego wymogu nie spełnia jednozdaniowa ocena wyrażona na str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji: "W świetle powyższego w ocenie organu wyższego stopnia zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące zakresu prac są nieuzasadnione" – co oznacza: (a) przez użycie liczby pojedynczej, iż dokonano oceny tylko jednego odwołania (nie wskazując którego), (b) brak, de facto, uzasadnienia czyni kontrolę drugoinstancyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym nieweryfikowalną;

3) obrazę art. 10, art. 77, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a., poprzez brak oceny treści pisma Skarżącego z (...) r., które zawierało istotne zarzuty i postulaty dowodowe, w tym m.in. wnioski o: wyznaczenie nowego terminu oględzin; przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem stron, a zwłaszcza wszystkich biegłych, którzy dokonywali pomiarów; dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego, który dokona obiektywnych pomiarów na gruncie; dokonanie pomiarów niwelacyjnych także na działce nr (...); przesłuchanie J. i A. K. w trybie art. 79 § 1 k.p.a.; włączenie do niniejszych akt, akt sprawy dotyczącej nielegalnego wykonania na działce nr [...] rurociągu drenarskiego; zawieszenie postępowania; zwrócenie się przez organ II instancji do KRUS w celu udostępnienia zwolnień lekarskich Skarżącego;

4) obrazę art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez brak oceny zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu;

5) obrazę art. 10, art. 79 § 2 i art. 138 § 1 k.p.a., poprzez poczynienie po raz pierwszy elementarnych ustaleń faktycznych dopiero w motywach decyzji organu II instancji (np. w zakresie ustaleń co do stanu rowu LC-7 w dniu (...) r., a także innych istotnych kwestii zwłaszcza treści pisma WZMiUW z (...) r.), co uniemożliwiło zanegowanie tych ustaleń w trybie odwoławczym;

6) obrazę art. 10 i art. 73 k.p.a. poprzez brak doręczenia pełnomocnikowi Skarżącej żądanych dokumentów z akt sprawy, za które nie żądano opłaty skarbowej;

7) obrazę Konstytucji RP – w szczególności zasady praworządności – poprzez brak doręczenia pełnomocnikowi Skarżącej dokumentów, co do których żądano uiszczenia w postępowaniu przed organem I instancji kwoty [...] zł, w sytuacji, gdy to ten organ bezprawnie naruszył prawo pełnomocnika (a w konsekwencji samej Skarżącej) do skorzystania z treści art. 10 k.p.a., ignorując bezprawnie zwolnienia lekarskie pełnomocnika;

8) obrazę art. 10 i art. 79 § 2 k.p.a. poprzez nieumożliwienie pełnomocnikowi Skarżącej aktywnego uczestnictwa w toczącym się postępowaniu;

9) naruszenie art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie decyzji organu I instancji ogranicza się jedynie do przedstawienia przebiegu dotychczasowego postępowania, zaś pomija ustosunkowanie się do rozbieżnych stanowisk stron i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. To samo dotyczy rozstrzygnięcia organu II instancji, który "uzupełnił" jedynie rozważania o ustalenia ostatniej lustracji i podstawę prawną rozstrzygnięcia;

10) naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które jest zupełnie dowolne, gdyż nie określa konkretnie parametrów (szerokości dna rowu, nachylenia skarp), jakie przedmiotowy rów powinien spełniać na działkach Skarżących. W efekcie, jak zaznaczyli Skarżący, przy interpretacji tych parametrów – stosując rozumowanie reductio ad absurdum – przyjąć byłoby można te parametry (z zakresu podanych "widełek"), które są dla Skarżących najkorzystniejsze, wymagające najmniejszego nakładu pracy przy konserwacji;

11) obrazę art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak powiązania wyników lustracji rowu LC-7 z (...) r. z rozstrzygnięciem wydanym przez organ I instancji w zakresie zalecanych prac;

12) obrazę art. 107 § 3 k.p.a. polegającą na tym, że w aktach sprawy znajdują się inne decyzje (następnie uchylone przez organ II instancji), z których wynikają inne parametry rowu, a nie wyjaśniono w uzasadnieniu, dlaczego różnią się one tak istotnie od parametrów określonych decyzją organu I instancji.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wnieśli alternatywnie o: (a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji albo (b) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z organu I instancji – w zakresie, w jakim dotyczy Skarżących i nakłada na nich wskazane obowiązki. Ponadto wnieśli o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności podkreślił, że ujęte w decyzji dane techniczne przedmiotowego rowu melioracyjnego nie są dowolnie przyjęte, ale wynikają wprost z dokumentacji sporządzonej przez WZMiUW.

Postanowieniem z 20 października 2015 r. o sygn. akt IV SA/Po 781/15 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wniesione przez Skarżących zażalenie na to postanowienie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z 24 lutego 2016 r. o sygn. akt II OZ 193/16.

Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. uczestnik postępowania M. B. wniósł o oddalenie skargi. Ponadto wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie została dotychczas wykonana. W jego ocenie, właściwe stała się ona już nieaktualna, gdyż ekspertyza sporządzona w grudniu 2015 r. przez biegłego powołanego przez Starostę stwierdziła, że przedmiotowy rów został zasypany do wysokości 1 metra, więc przeprowadzenie konserwacji do głębokości 40 cm byłoby tylko symboliczne. Przez to uległ zmianie też kierunek spływu wód. Obecnie w Starostwie toczy się 9 spraw związanych z tym rowem i, zdaniem uczestnika, "szkoda, że niniejsza sprawa się z nimi minęła, ponieważ byłoby dobrze, żeby niniejsza sprawa została rozpatrzona z nimi razem".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Starosty, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, choć większość jej zarzutów okazała się nietrafna.

Zasadny okazał się jednak zarzut dotyczący niedość precyzyjnego określenia w decyzji organu I instancji zakresu nakazanych prac konserwacyjnych, z uwagi na brak konkretnego określenia wymaganych parametrów ("danych technicznych") rowu – takich zwłaszcza jak szerokość dna rowu, nachylenie skarp oraz spadek dna rowu – na poszczególnych jego odcinkach, w tym na działkach należących do Skarżących. Dane te (z wyłączeniem spadku rowu, którego nie określono w ogóle) zostały określone w decyzji Starosty (w jej załączniku nr 2) jedynie poprzez podanie wielkości granicznych ("widełek": od–do). Prawidłowość takiego sposobu określenia parametrów rowu, jakie należy osiągnąć lub zachować w wyniku nakazanych prac konserwacyjnych, budzi istotne wątpliwości w świetle art. 77 pr.wod., który skądinąd zasadnie stanowił materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji.

W myśl art. 77 ust. 1 pr.wod. utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Jeżeli obowiązek, o którym mowa w ust. 1, nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 ust. 2 pr.wod.).

W ocenie Sądu wymagany sposób, w tym stopień szczegółowości określenia wzmiankowanych "zakresów" obowiązków nakładanych decyzją wydawaną na podstawie art. 77 ust. 2 pr.wod. musi być rozpatrywany w szczególności w kontekście przymiotu wykonalności takiej decyzji. Obowiązki te muszą być mianowicie określone na tyle precyzyjnie i jednoznacznie, aby nadawały się one do wykonania – w ostateczności: w trybie wykonania zastępczego przewidzianego w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.). Jeśli celem nałożenia ww. obowiązków jest – tak jak w rozpoznawanej sprawie – osiągnięcie lub utrzymanie określonego stanu rzeczy (tu: określonego stanu technicznego i funkcjonalności rowu melioracyjnego), to wymagana konkretyzacja treści takich obowiązków powinna obejmować dostatecznie ścisłe i jednoznaczne określenie owego pożądanego, docelowego stanu (jego istotnych parametrów).

Trudno uznać, że w rozpoznawanej sprawie wymaganiom tym czyni zadość określenie w decyzji jedynie ogólnego zakresu ("od–do") niektórych spośród istotnych parametrów rowu melioracyjnego (szerokość dna rowu, nachylenie skarp), jakie ten powinien spełniać po wykonaniu nałożonych obowiązków konserwacyjnych; nie mówiąc już o całkowitym pominięciu określenia innych parametrów, jak głębokość czy spadek dna rowu. Takie określenie rodzi bowiem niepożądaną uznaniowość po stronie zobowiązanego, formalnie pozostawiając jemu wybór np. co do konkretnej szerokości "wykonserwowanego" rowu (tu: z zakresu od 0,30 do 1,30 m), nachylenia skarp (tu: z zakresu od 1:1 do 1:2) czy głębokości rowu. To z kolei może rodzić pokusę realizacji nałożonych obowiązków w sposób jak najbardziej "wygodny" dla zobowiązanego, wymagający odeń jak najmniejszego nakładu sił i środków – co zostało już zresztą zasygnalizowane w treści skargi, a wcześniej w odwołaniu Skarżącej – a nie w sposób obiektywnie niezbędny dla zapewnienia optymalnego spełniania funkcji przez przedmiotowe urządzenie melioracyjne (nie mówiąc już o wiążącym się potencjalnie z takim sposobem określenia obowiązków, zwiększonym ryzykiem wykonywania ich w złej wierze, czego także w rozpoznawanej sprawie, choćby z uwagi na występujący pomiędzy stronami postępowania konflikt sąsiedzki, nie można wykluczyć).

Nie sposób przyjąć, że dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowego rowu melioracyjnego nie ma istotnego znaczenia, czy na poszczególnych jego odcinkach, przykładowo, szerokość dna rowu będzie wynosić 0,3 m czy 1,30 m, ani np. jaka będzie jego konkretna głębokość. Zresztą ten ostatni parametr został wskazany przez organy jedynie pośrednio i bardzo niekonkretnie – poprzez nałożony w załączniku nr 1 do decyzji Starosty obowiązek odmulenia dna rowu "warstwą do 40 cm". Nieoperatywność, a przez to i wadliwość takiego sposobu określenia wymaganej głębokości rowu melioracyjnego, potwierdził w istocie uczestnik postępowania M.B., wskazując na rozprawie przed tut. Sądem, że ten (tak określony) parametr "zdezaktualizował" się, z uwagi na to, że tymczasem "rów został zasypany do wysokości 1 metra, więc przeprowadzenie konserwacji do głębokości 40 cm byłoby tylko symboliczne" (k. 176 akt sądowych).

Wydaje się wątpliwe, aby pozostawienie takiej uznaniowości w realizacji nałożonych obowiązków konserwacyjnych było rzeczywiście intencją organów.

Na wadliwość ("dowolność") określenia parametrów rowu wskazywali już Skarżący w swych odwołaniach, mimo to organ II instancji nie odniósł się należycie do tej kwestii i nie wyjaśnił jej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; ani nawet później: w odpowiedzi na skargę. Wymaganego ustosunkowania się nie stanowi bowiem jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że określone w załączniku nr 2 do decyzji Starosty "Dane techniczne (...)" przedmiotowego rowu opierają na danych z ewidencji urządzeń szczegółowych prowadzonej przez Marszałka (działający w jego imieniu WZMiUW), które nie podlegają weryfikacji przez organ wydający decyzję na podstawie art. 77 pr.wod.

To ostatnie stwierdzenie jest oczywiście jak najbardziej prawidłowe – w związku z czym wszelkie zarzuty Skarżących dotyczące prawidłowości wpisów w tej ewidencji lub dokumentacji sporządzonej na jej potrzeby nie mogły odnieść zamierzonego skutku w niniejszej sprawie. Należy jednak należy zwrócić uwagę, że w przekazanej Sądowi wraz z aktami administracyjnymi sprawy teczce zawierającej opracowanie zatytułowane "Ewidencja wód, urządzeń melioracyjnych oraz gruntów zmeliorowanych" dot. rowu L-C-7 z dopływami znajduje się dokument, który daleko bardziej szczegółowo i precyzyjnie, niż załącznik nr 2 do decyzji Starosty, określa parametry techniczne przedmiotowego rowu na poszczególnych jego odcinkach. Chodzi tu o rysunek: "Profil podłużny rowu LC-7" wraz z powiązaną z nim tabelą: "Parametry techniczne rowu LC-7". Nie wiadomo, dlaczego organy nie oparły się na tych danych przy określaniu zakresów nakładanych obowiązków w części dotyczącej pożądanych (docelowych) parametrów rowu.

Brak odniesienia się przez organy do powyższych kwestii – a w szczególności niewyjaśnienie, czy tak niepełne i ogólnikowe określenie parametrów technicznych rowu, jak uczyniono to w załączniku nr 2 do decyzji Starosty, jest, przy uwzględnieniu zasad wiedzy technicznej i sztuki melioracyjnej, wystarczające do prawidłowego i efektywnego wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją – sprawił, że w niniejszej sprawie nieusunięte pozostały istotne wątpliwości co do prawidłowości (dostatecznej precyzji i jednoznaczności) określenia ww. obowiązków.

W świetle powyższego oraz zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) uzasadnione było uchylenie decyzji organów obu instancji, aby ta podstawowa kwestia – jaką w rozpoznawanej sprawie jest treść nakładanych na podstawie art. 77 pr.wod. obowiązków – została przez organy administracji raz jeszcze wnikliwie rozważona i rozstrzygnięta, a sam sposób określenia tych obowiązków poddany weryfikacji i, o ile okaże się to niezbędne, ewentualnej korekcie (doprecyzowaniu).

Wobec takiego rozstrzygnięcia pozostałe zarzuty skargi straciły na prawnej relewancji. Dlatego jedynie dla uniknięcia ich powielania w przyszłości godzi się stwierdzić, że w ocenie Sądu okazały się one niezasadne.

W szczególności nie można podzielić zarzutu co do naruszenia przez organy przepisów art. 10 i art. 79 ust. 2 k.p.a. W tym kontekście należy podkreślić, że udział strony w postępowaniu administracyjnym jest niewątpliwie jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem. To od samej strony zależy, czy i w jakim zakresie z tego uprawnienia zechce skorzystać, i czy uczyni to w sposób efektywny. Rolą organu administracji jest jedynie zapewnienie legitymowanym podmiotom możliwości udziału w postępowaniu tak, aby ze strony organu nie powstała w tym zakresie żadna przeszkoda. Natomiast ewentualne przeszkody wynikłe z przyczyn leżących po stronie ww. podmiotów (jak np. choroba, urlop, ograniczona dyspozycyjność z innych powodów), zasadniczo obciążają same te podmioty. Tym bardziej, że zgodnie z zasadą ogólną szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.) organ winien zarazem dbać o to, aby postępowanie toczyło się sprawnie – co w szczególności nakłada na organy obowiązek przeciwdziałania przewlekaniu postępowania przez którąkolwiek ze stron i zwalczania wszelkich przejawów procesowej obstrukcji. A właśnie w tych kategoriach – obstrukcji procesowej – należy, zdaniem Sądu, w świetle całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, przebiegu kontrolowanego postępowania administracyjnego oraz doświadczenia życiowego, oceniać zachowania Skarżących zmierzające w szczególności do odraczania kolejnych terminów planowanych oględzin tudzież prolongowanie terminów wyznaczanych przez organ do wypowiedzenia się odnośnie do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dość powiedzieć, że w odniesieniu do każdego z kilku wyznaczonych przez organ I instancji terminów oględzin ("lustracji") Skarżący, Skarżąca lub jej pełnomocnik podejmowali próby uniemożliwienia ich dojścia do skutku. Zresztą już sam fakt przybrania sobie przez Skarżącą za pełnomocnika osobę o mocno ograniczonej dyspozycyjności w zakresie toczącego się postępowania (choćby z uwagi na odległe miejsce zamieszkania pełnomocnika – w B. – oraz jego ówczesną sytuację zdrowotną i rodzinną) wydaje się wielce wymowny. Należy przy tym podkreślić, że w świetle art. 73 k.p.a. organ nie ma bezwzględnego obowiązku sporządzać i przesyłać stronie (jej pełnomocnikowi), na każde jej (jego) żądanie, uwierzytelnionych odpisów lub kopii z akt sprawy. Zgodnie z art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Takim "ważnym interesem" nie jest na pewno ograniczona mobilność pełnomocnika strony. Z kolei gwarantowane stronie w art. 73 § 1 k.p.a. prawo sporządzania z akt sprawy notatek, kopii lub odpisów, powinno być, co do zasady, realizowane przez stronę we własnym zakresie (przez samodzielne sporządzenie notatek, kopii lub odpisów). Ewentualne zaś sporządzenie odpisów lub kopii dokumentów z akt sprawy przez pracownika organu wiąże się z uprawnieniem organu do żądania od strony, odpowiednio, uiszczenia należnej opłaty skarbowej lub zwrotu niezbędnych kosztów z tym związanych.

Mając wszystko to na uwadze należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że w toku kontrolowanego postępowania prawa Skarżących do czynnego udziału w postępowaniu nie doznały istotnego uszczerbku. Zresztą sami Skarżący nie wykazali, aby podnoszone przez nich uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu, w wysokości 300 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej uwagi, wytyczne i oceny prawne – jak tego wymaga art. 153 p.p.s.a.