Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 252/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.2;
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skarg: Spółka A w K., G. T., Spółka B w B. oraz Spółka C w B. na decyzję Wojewody z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargi.


UZASADNIENIE

II SA/Lu 252/08

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia 2 [...] 2008 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na podstawie odwołania wniesionego przez firmy: P.P.H.U. "A" Sp. z o.o. w K.; "B" A. F. w K.; "C" P. J. w K.; "D" I. A, M. B. Sp. j. w Z.; P.P.H.U. "E" Sp. z o.o. w K.; Firmę Handlowo-Usługową "F" w K. oraz "G" Sp. j. w B. - od decyzji Starosty z dnia 31 [...] 2007 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. "H" SA w P. pozwolenia na budowę stacji paliw.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, iż decyzją z dnia 31 [...] 2007 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił "H" SA w P pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr ewid. 390/8 w K. przy ul. U., obręb geodezyjny Z. II w K.

W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 2 [...] 2008 r. (zaskarżoną niniejszą skargą) umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez firmy: P.P.H.U. "A" Sp. z o.o. w K.; "B" A. F. w K.; "C" P. J w K.; "D" I. A, M. B Sp. j. w Z.; P.P.H.U. "E" Sp. z o.o. w K; Firmę Handlowo-Usługową "F" w K. oraz "G" Sp. j. w B wyjaśniając w uzasadnieniu, iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosły również inne firmy, niewymienione w sentencji decyzji, które nie były jednak brane pod uwagę w postępowaniu odwoławczym z uwagi na nieuzupełnienie przez nie braków formalnych. Organ odwoławczy w toku postępowania zobowiązał bowiem strony odwołujące się do wyjaśnienia, czy ich odwołania zostały podpisane przez osoby upoważnione do występowania w imieniu firmy oraz do złożenia dokumentu potwierdzającego interes prawny w przedmiotowej sprawie. Potwierdzenia upoważnienia do reprezentowania dokonały tylko przedsiębiorstwa wyżej wskazane, jednak i one nie złożyły wymaganych dokumentów świadczących o posiadanym interesie prawnym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw. W związku z tym organ stwierdził, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe z uwagi na wniesienie odwołania przez podmioty nie będące stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie odwoławcze.

Wojewoda, powołując ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, podniósł, iż dokumentem potwierdzającym interes prawny byłby dokument z którego wynikałoby, że firma (właściciel firmy) jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanej stacji paliw, tj. działek o nr ewid. 390/8 lub 390/9. Mógłby to być również, zdaniem organu, akt notarialny, wpis w księdze wieczystej lub wyrok sądowy, ustanawiający prawo do przejazdu po działce inwestora. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, iż dotychczasowe nieformalne korzystanie z przedmiotowej działki stanowi jedynie o interesie faktycznym odwołujących się, lecz nie daje im przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto organ wskazał, że działki, na których odwołujący się prowadzą działalność gospodarczą nie graniczą z działką inwestora, a ponadto mają dostęp do dróg ogólnodostępnych tj. ulicy N. i ulicy K..

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli: Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo - Usługowe "I" Sp. z o.o. w K., G. T., Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "J" Sp. z o.o. w B. oraz "K" K. L., A., L. Sp. j. w B, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, iż Wojewoda nie miał żadnych podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ przedłożyli liczne dowody, których organ nie wziął pod uwagę, a które wskazują na istnienie ich interesu prawnego w przedmiotowej inwestycji. Wskazali na fakt korzystania z działki nr ewid. 390/8, na której znajduje się droga (asfaltowa), służąca im od zawsze jako jedyny dojazd do siedziby ich przedsiębiorstw, a bez której stracą faktyczną możliwość prowadzenia dalszej działalności, z uwagi na brak dojazdu. Zaskarżonej decyzji zarzucają ponadto naruszenie przepisów K.p.a. poprzez niewskazanie konkretnego przepisu powołanej ustawy Prawo budowlane jako podstawy odmowy udzielenia odwołującym się przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę, uniemożliwiając im tym samym możność obrony swych praw. Skarżący podkreślają, że z unormowań K.p.a. jednoznacznie wynika, że są stroną postępowania, a ponadto organ administracji błędnie ustalił obszar oddziaływania projektowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługują na uwzględnienie, gdyż skarżący nie przedłożyli do skargi żadnych nowych dowodów, które stanowiłyby podstawę do zmiany stanowiska Wojewody. Z kolei argument o niewskazaniu konkretnego przepisu prawa budowlanego nie jest istotny, ponieważ organ powołał treść tego przepisu (art. 28 ust. 2).

Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. Sąd postanowił przejąć do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Lu 252/08 – sprawy o sygn. akt II SA/Lu 253/08 i II SA/Lu 258/08.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., powołanej w dalszej części jako "ustawa"), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., który za stronę postępowania administracyjnego uznaje każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Oznacza to, że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przestało być uzależnione od posiadania interesu prawnego w tej sprawie, a kryterium decydującym o uzyskaniu statusu stron w tym postępowaniu jest bycie właścicielem, użytkownikiem wieczystym albo zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

Definicję obszaru oddziaływania obiektu reguluje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W orzecznictwie wskazuje się, że za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Natomiast właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/05, niepubl.).

W wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r. (II OSK 75/20061) Naczelny Sąd Administracyjny Sąd zwrócił uwagę, że modyfikacja pojęcia strony z k.p.a. poprzez wprowadzenie określenia "obszar oddziaływania obiektu" rodzi pewne trudności interpretacyjne. Sąd podkreślił, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r. (II OSK 208/06, opubl. w ONSA 2008, Nr 1, poz.12), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy należą nie tylko przepisy rozporządzeń, określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i inne budowle oraz ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska.

W świetle powyższej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzeniu projektu pozwolenia na budowę. Skarżący, co potwierdzili na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r., nie są ani właścicielami, użytkownikami wieczystymi ani też zarządcami nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, który wyznaczony został w obrębie działek nr ewid. 390/08 i 390/9. Skarżący jako przedsiębiorcy korzystają wprawdzie z nieruchomości inwestora w celu dojazdu do siedziby swoich firm, lecz ta okoliczność nie daje podstaw do uznania ich za stronę na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy. Korzystanie z cudzej nieruchomości bez tytułu prawnego świadczy o istnieniu tylko i wyłącznie interesu faktycznego i nie tworzy uprawnień do bycia stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że skarżący wnoszący odwołanie od decyzji organu I instancji nie są, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy, stronami postępowania, w którym decyzja ta została wydana.

Chybiony jest również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. W sprawie o wydanie pozwolenia na budowę krąg stron postępowania określony został na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do omawianego art. 28 k.p.a. Zasady ogólne wynikające z art. 28 k.p.a. nie mają w tym przypadku zastosowania.

Konsekwencją braku przymiotu strony musiało być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie ukształtowało się bowiem stanowisko, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, Wokanda 1999, nr 11, s. 35 oraz przykładowo: wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 515/05, niepubl., postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, niepubl., wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 50, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., VII SA/Wa 703/06, niepubl.). Przedstawiciele nauki prawa publicznego podkreślają, że w przypadku, gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 597; por. także G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, t. II, s. 229-230).

W tej sytuacji brak podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tych względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.