Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1073/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / WSA Jacek Bursa Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. nr CIII/1385/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 9.06.2010r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę CIII/1385/10 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski".

Skargę na w/w uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H.W. . Skarga została poprzedzona "wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia", skierowanym do Rady Miasta Krakowa pismem z dnia 13 lipca 2010r.

Skarżący zarzucił w skardze:

- naruszenie prawa własności działek [...] poprzez przeznaczenie ich w w/w planie pod tereny zieleni- ogrody (oznaczone symbolem ZPo 10), mimo iż w odniesieniu do wyżej wymienionych działek została wydana decyzja o warunkach zabudowy;

- naruszenie art. 19 ust. 1 obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak ponowienia czynności planistycznych określonych w art. 17 w/w ustawy;

- niezgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

- niezgodność części tekstowej z graficzną oraz grubość skali jaką została zaznaczona granica obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Las Wolski (działki z decyzjami budowy na rysunku graficznym zaznaczono jako działki ZPo);

- negatywne rozpatrzenie wniosków do planu z powodu "pozbawionego mocy prawnej Zwierzynieckiego Parku Kulturowego;

- rażące naruszenie art. 6, 7, 8, 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie procedur sporządzania i uchwalania w/w planu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że tereny oznaczone w planie symbolem ZPo 11, ZPo 10, ZPo 9 nie są już terenami zielonymi jak wynika z mapy rysunku graficznego tego planu, bowiem zostały zabudowane kilkudziesięcioma budynkami. Skarżący bezskutecznie interweniował, aby działki, odnośnie których wydano prawomocne decyzje budowlane zostały zaznaczone na planie. Tak przedstawiona forma graficzna zafałszowała stan faktyczny.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, iż przy rozpatrywaniu wniosków złożonych do w/w planu dot. działek [...]. w planie ZPo 10, Prezydent Miasta Krakowa powołał się na uchwałę w sprawie utworzenia Zwierzynieckiego Parku Kulturowego, która została unieważniona wyrokiem sądu. W ocenie skarżącego organ administracyjny powinien ponownie przystąpić do rozpatrzenia tych wniosków.

Następnie skarżący wskazał, że złożony przez niego ponowny wniosek o wprowadzenie zapisów umożliwiających zabudowanie budynkami jednorodzinnymi wskazanych działek został odrzucony, z powodu niezgodności ze studium zagospodarowania. Zdziwienie skarżącego budzi fakt, że inne zlokalizowane na tym terenie działki zostały dopuszczone do zabudowy, pomimo że są niezgodne ze studium zagospodarowania przestrzennego.

Niezrozumiałe dla skarżącego jest również stanowisko Prezydenta, który wniesione przez radnych poprawki, dotyczące zmiany przeznaczenia działek, zaopiniował negatywnie. W ocenie skarżącego Prezydent wywarł nacisk na radnych, którzy w konsekwencji poprawki te odrzucili. Natomiast inne poprawki, znacząco ingerujące w projekt planu i niezgodne ze studium zagospodarowania przestrzennego, które zdaniem Prezydenta nie wymagały ponownych czynności planistycznych nie zostały odrzucone.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie a zarzuty skargi uznano za bezzasadne.

Zdementowano przedstawione w skardze stanowisko, jakoby prawo do zabudowy stanowiło nieodłączny element prawa własności. Powołując się na art. 140 k.c. organ planistyczny wskazał, że do kategorii norm prawnych wyznaczających granice prawa wolności należą przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem ustalenia planu miejscowego współkształtują granice, w których właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W związku z tym, za uprawniony uznano wniosek, że jeśli obowiązujące normy prawne, w tym przepisy prawa miejscowego dopuszczają realizację zabudowy, to taka zabudowa jest dozwolona, a jeśli nie dopuszczają, to jest ona zakazana.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez dokonanie zmian w projekcie planu miejscowego bez ponowienia czynności określonych w art. 17, wskazano, iż ustawodawca nie wprowadza automatyzmu w zakresie konieczności ponawiania całej procedury lub jej części - w rozumieniu realizacji kolejnych etapów wskazanych w art. 17 ustawy. Norma art. 19 ust. 1 ustawy wyraźnie stanowi o ponowieniu czynności "w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Jakkolwiek użyte sformułowanie "ponawia się" sugeruje konieczność ponowienia czynności, jednak w związku z tym, że owo ponowienie ma nastąpić w niezbędnym zakresie, to sprawa "konieczności" ponowienia nabiera innego wymiaru. Wskazano na rozłożenie akcentów w art. 19 ust. 1 ustawy. Otóż "ponowienie", zawierające w sobie jednocześnie pojęcie "konieczności", jest ściśle skorelowane z dwoma elementami: po pierwsze ze stwierdzeniem przez radę gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu miejscowego, po drugie z zakresem tych zmian, dla których ustawodawca wybrał miarę "niezbędności". Rada gminy powinna dokonać oceny w jakim zakresie procedura powinna zostać powtórzona oraz w odniesieniu do jakiej części projektu planu powinno to nastąpić. Powyższa ocena nie jest jednakże jedyną, której dokonuje rada. W ocenie strony przeciwnej, rada gminy dokonuje jeszcze jednej oceny, a dotyczącej "niezbędności" czy raczej "niezbędnego zakresu" ponawiania czynności.

Ocena jaki jest zakres "niezbędnych" czynności proceduralnych, które należy ponowić jest trudna, a wynika z faktu użycia przez ustawodawcę nieostrego pojęcia. Jakkolwiek nie sposób wskazać w wyczerpujący sposób wszystkich desygnatów tego pojęcia, to trzeba zauważyć, że użyte sformułowanie jak i jego kontekst oddają wskazówkę interpretacyjną, aby owo ponowienie czynności proceduralnych traktować w kategoriach wyjątkowych, a same przesłanki ponowienia procedury sporządzania planu należy rozważać zawężające (por. pod red. Z.Niewiadomskiego, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2004, s. 185). Ponadto organ planistyczny podniósł, że ocena tej kwestii, tzn. konieczności ponawiania czynności proceduralnych, została przez ustawodawcę oddana w ręce rady gminy, która po rozważeniu wszelkich argumentów podejmuje odpowiednie działania. W ocenie organu planistycznego, można podnosić, że podjęta przez radę gminy "decyzja" w tej mierze jest błędna, jednakże jedynym organem do dokonywania takiej oceny jest rada gminy. Dokonana ocena następuje, bowiem w granicach ustawowo przewidzianego "luzu decyzyjnego", w który został zaopatrzony w tym postępowaniu organ stanowiący.

W ocenie organu planistycznego przyjęcie poglądu skarżącego, że konieczne byłoby wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu prowadziłoby z jednej do zmarginalizowania roli rady gminy w procedurze uchwalania planu miejscowego, z drugiej natomiast do faktycznego uniemożliwienia uchwalenia uchwały w sprawie planu miejscowego. Dążąc do uchwalenia planu rada gminy, nie mogłaby podejmować żadnych rozstrzygnięć co do treści przekazanego jej projektu, albowiem skutkowałoby to ponownym wyłożeniem zmienionego przez radę projektu planu. Zdaniem organu tak rygorystyczne rozumienie tych przepisów mija się z intencjami ustawodawcy i wypacza tym samym ich sens.

W przypadku skarżonego planu uznano, że zmiany wprowadzone przez Radę Miasta Krakowa wymagały ponowienia niezbędnych uzgodnień. I tak, zmiany dla terenu Zespołu Klasztoru O.O. Kamedułów na Bielanach zostały wprowadzone przez Radę Miasta Krakowa po uzyskaniu stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wprowadzone do projektu planu zmiany uzyskały uzgodnienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podobnie, zmiana dla terenu KD/D.5 została wprowadzona przez Radę Miasta Krakowa po uzyskaniu stanowiska Zarządu Dróg i Transportu w Krakowie. Wprowadzone do projektu planu zmiany uzyskały uzgodnienie Zarządu Dróg i Transportu w Krakowie.

Wbrew twierdzeniom skarżącego sytuacja przestrzenna jego nieruchomości nie jest tożsama z sytuacją nieruchomości co do których organ stanowiący wprowadził zmiany. Zmiana przeznaczenia na postulowane przez stronę skarżącą, w odróżnieniu od zmian w planie dokonanych z inicjatywy rady gminy, spowodowałaby niezgodność ustaleń planu ze studium.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu podniesiono, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" została zapewniona z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa poprzez zachowanie spójności ustaleń tego planu z zasadami i kierunkami rozwoju określonego w tym studium. W wyznaczonych terenach zabudowy mieszkaniowej, po dokonaniu analizy występujących w obszarze planu uwarunkowań uściślono granicę pomiędzy wyodrębnionymi w studium kategoriami terenów w zgodzie z zasadami racjonalnej gospodarki zasobami środowiska i ochrony walorów przyrodniczych. Przeznaczenie nieruchomości, których współwłaścicielem jest skarżący na tereny pod zabudowę byłoby zbyt daleką ingerencją w teren otwarty ZO, kształtujące system zieleni i parków rzecznych wskazanych w studium oraz naruszałoby zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określone w Studium.

Wskazano, że nieruchomości te są położone w znacznej odległości od granicy terenów przeznaczonych pod zainwestowanie w studium, w związku z powyższym nie ma możliwości zastosowania zasady korekt granic między wyodrębnionymi w Studium kategoriami terenów.

Ustosunkowując się do następnego zarzutu podniesiono, że tekst ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" wraz z wszystkimi załącznikami tworzy spójną całość, która określa przeznaczenie poszczególnych obszarów w sposób zgodny z postanowieniami studium oraz z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia skarżącego, iż w planie miejscowym powinny zostać odzwierciedlone wydane decyzje w przedmiocie pozwoleń na budowę. Niezasadność takiego stanowiska polega m.in. na tym, iż żaden z przepisów ustawy nie przewiduje konieczności uwzględniania w zapisach planu miejscowego treści tego rodzaju decyzji. Nadto, z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że okoliczność wejścia w życie planu miejscowego nie wpływa na moc obowiązującą ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podmiot uzyskujący taką decyzję może realizować objęte nią zamierzenie inwestycyjne niezależnie od ustaleń planu. Zatem przytoczona norma prawna jednoznacznie potwierdza, że uchwalony plan miejscowy może zawierać ustalenia różniące się od wydanych uprzednio w ostatecznych decyzji dotyczących obszaru tego planu.

W kwestii skali mapy przedmiotowego planu, organ planistyczny wyjaśnił, że art.16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż co do zasady plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. Wskazano przy tym, że ustawodawca dopuszcza możliwość projektu planu w skali 1 :500 lub 1 :2000. Również przepisy wykonawcze (§ 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dozwalają na sporządzanie projektu rysunku planu w większej skali. Skala ta może zostać w przypadku sporządzania rysunku planu obejmującego inwestycje liniowe, bądź obszary o znacznej powierzchni.

Wskazano, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni 476 ha. Zdaniem strony przeciwnej wielkość tego obszaru oraz jego charakter (przeważająca część obszaru - 400 ha - to działki leśne należące do Gminy Kraków) wyznaczonego uchwałą o przystąpieniu do skarżonego planu przesądziła o wyborze skali mapy, w której został opracowany projekt rysunku planu. Dodatkowo podniesiono, iż sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 spełniło swoje zadanie regulacyjne, gdyż sprawiło, że zachowana została czytelność przyjętych rozwiązań planistycznych. W związku z powyższym, uznano, że sporządzenie rysunku w/w planu w skali 1 :2000 było działaniem dopuszczalnym.

Wyjaśniono również, że zastosowana na rysunku planu grubość linii jest właściwa i nie zaburza czytelności rysunku tegoż planu.

Odnosząc się do następnego z zarzutów, wskazano, że w czasie rozpatrywania wniosków do zaskarżonego planu, uchwała Rady Miasta Krakowa w sprawie utworzenia Zwierzynieckiego Parku Kulturowego pozostawała jeszcze w obrocie prawnym. Pomimo delegalizacji wspomnianej uchwały nie ustały uwarunkowania przestrzenne, przede wszystkim przestrzenno - kulturowe, które legły u podstaw jej przyjęcia i które zachowały aktualność w odniesieniu do projektowanego na tym obszarze planu miejscowego. W ocenie strony przeciwnej nie można traktować uzasadnienia do rozpatrzenia przedmiotowych wniosków jako wadliwego.

Ponadto wskazano, że powołane w skardze przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta Krakowa nr CIII/1385/10 z dnia 9 czerwca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" w zakresie interesu prawnego skarżącego H.W. tj. współwłaściciela działek nr [...]

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa nr CIII/1385/10 z dnia 9 czerwca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Kontrola zaskarżonej uchwały przez Sąd odnosić się będzie w zakresie interesu prawnego skarżącego H.W. do części dotyczącej ustaleń dotyczących wyznaczenia terenów zielonych ZPo 10, a także w naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skargę wniesiono w trybie art.101 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż interes prawny skarżącego H.W. został naruszony, poprzez postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" z dnia 9 czerwca 2010r., które odnoszą się do na działek będących współwłasnością skarżącego nr [...] Tym samym, wraz w wyczerpaniem stosownej procedury, została spełniona przesłanka do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie wyżej powołanego przepisu. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego stanowi jedynie przesłankę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd, ale nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego aktu. O tym decyduje wyłącznie zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem (obiektywnym porządkiem prawnym). Pomimo zatem naruszenia indywidualnego interesu prawnego obywatela miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być zgodny z obowiązującym prawem. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym prowadzonym na podstawie unormowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to nie tylko postępowanie uchwałodawcze, lecz przede wszystkim postępowanie prawotwórcze, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującym) o charakterze wykonawczym. Procedurę przygotowania, uchwalania i promulgacji aktu prawa miejscowego (a zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) regulują odrębne od kodeksu postępowania administracyjnego przepisy. W konsekwencji całkowicie bezpodstawny jest zarzut skarżącego, iż w sposób rażący naruszone zostały art.6, 7, 8, 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie procedur sporządzania i uchwalania w/w planu. Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądowym por. wyrok NSA z 17.06.2004r., sygn. akt OSK 215/04

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W art.17 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została odnośnie zaskarżonego planu prawidłowo zastosowana i nie została naruszona. Nie sposób zatem w tym zakresie podnieść zarzutów naruszenia trybu sporządzania planu oraz właściwości organów (art.28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zatem zarzuty skarżącego, iż organy gminy naruszyły procedurę planistyczną przy uchwalaniu zaskarżonego planu, w szczególności nie ponowiły czynności planistycznych (zwłaszcza co do wniesionych w toku procedury wniosków współwłaścicieli działek nr [...] są bezzasadne.

Wprawdzie nie do końca można zgodzić się z rozumieniem art. 19 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ujęciu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, to Sąd nie dopatrzył naruszenia trybu uchwalania planu w tym zakresie. Jak należy bowiem prawidłowo rozumieć art. 19 ust. 1 cyt. ustawy zostało w sposób nie budzący wątpliwości wskazane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. w wyroku NSA z 1.07.2010r. sygn. akt II OSK 905/10. Otóż przepis ten adresowany jest do rady gminy i dotyczy momentu, w którym rada ma gotowy projekt przedstawiony do uchwalenia. W sytuacji dokonania zmian w tym projekcie wynikłych z uwzględnienia uwag to zmiany te powodują obowiązek ponowienia czynności z art. 17 w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie. Trafnie również w ramach tej wykładni zauważono, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności.

Zatem nie w każdym przypadku uwzględnienie uwag przez radę gminy musi prowadzić do powtórzenia procedury planistycznej, a jeżeli nawet to następuje, to w niezbędnym zakresie.

Fakt, iż wniesione w toku postępowania wnioski lub uwagi nie zostały uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa, albo iż poprawki radnych zostały przez Prezydenta negatywnie zaopiniowane nie oznacza naruszenia procedury planistycznej. Jak wynika z materiałów planistycznych do projektu uchwały przedstawionego Radzie Gminy (druk 1512) wniesiono 5 poprawek (poprawki wynikające z opinii Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK oraz poprawki wniesione przez poszczególnych radnych). Poprawki wynikające z opinii Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK zostały przez Prezydenta Miasta Krakowa zaopiniowane pozytywnie ze wskazaniem, iż ich przyjęcie skutkuje ponowieniem czynności planistycznych. Natomiast z pozostałych poprawek wniesionych przez radnych (wszystkie dotyczyły zmiany przeznaczenia poszczególnych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) Prezydent zaopiniował pozytywnie zmianę przeznaczenia działek nr [...] i [...] , gdyż działki te przylegały bezpośrednio do terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ze względu na niewielki obszar działek i możliwość korekty określonej w Studium granicy terenów przeznaczonych do zabudowy zmiany te nie wymagały ponowienia czynności planistycznych. W konsekwencji uwzględnionych przez Prezydenta poprawek radnych czynności planistyczne w niezbędnym zakresie zostały powtórzone. I tak, zmiany dla terenu Zespołu Klasztoru O.O. Kamedułów na Bielanach zostały wprowadzone po uzyskaniu uzgodnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismo znak: [...] z dnia 11.05.2010r.). Podobnie, zmiana dla terenu KD/D.5 została wprowadzona po uzyskaniu stanowiska Zarządu Dróg i Transportu w Krakowie (pismo znak [...] z dnia 7.05.2010r.). Zmiany te nie wprowadzały zmian przeznaczenia terenu skutkujące koniecznością podjęcia innych czynności planistycznych. Odnośnie zmian projektu planu dotyczącego OO. Kamedułów, to uszczegółowiały one dotychczasowe zapisy planu (w ogóle nie zmieniały przeznaczenia) zgodnie z treścią pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 13.02.2010r., znak: [...]. Natomiast korekta układu komunikacyjnego odnośnie projektowanej na przedłużeniu ul.Szyszko-Bohusza drogi KD/D.5 spowodowała włączenia tego obszaru do terenu oznaczonego symbolem ZPp.4, który również zapewnia możliwość prowadzenia ciągów pieszych i infrastruktury. Tym samym możliwe jest utrzymanie lub przyszłe urządzenie ciągu pieszego w oparciu o dotychczas funkcjonujące połączenie pomiędzy ul.Szyszko-Bohusza a ul.Księcia Józefa. W konsekwencji zdaniem Sądu te uwzględnione przez organ planistyczny poprawki radnych do projektu planu nie wymagały innych (poza podjętymi) czynności planistycznych. Jak wskazano bowiem wyżej w orzecznictwie jednoznacznie wskazano, że obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje generalnie, tzn. należy go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w projektu planu. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności.

Inne poprawki radnych (dotyczące zresztą nie tylko działek skarżącego) nie zostały pozytywnie zaopiniowane przez Prezydenta Miasta Krakowa, gdyż wiązałoby się to nie tylko z koniecznością powtórzenia czynności planistycznych, lecz byłyby one niezgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. W konsekwencji żadna z uwag wniesionych do projektu planu a nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa, nie została również uwzględniona przez Radę Miasta Krakowa i tym samym projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski" został uchwalony w wersji przedłożonej przez Prezydenta Miasta Krakowa. Zatem stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniem skarżącego Rada Miasta nie dokonała żadnych zmian (w szczególności poprzez uwzględnienie uwag wniesionych do planu) w przedłożonym jej do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, że analiza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa (w szczególności Kierunków Rozwoju Mapa K5 – planowanie miejscowe i programy operacyjne) jednoznacznie wskazuje, iż działki skarżącego nr [...] , [...] ,[...] . [..] w całości objęte są oznaczeniem "grunty rolne i leśne" oraz na Mapie K1 – struktura przestrzenna – kierunki i zasady rozwoju przedmiotowe działki objęte są oznaczeniem tereny otwarte (system zieleni i parków rzecznych) a na Mapie K2 – środowisko przyrodnicze i kulturowe – kierunki i zasady ochrony i rozwoju objęte są oznaczeniem tereny otwarte (zieleń nieurządzona, zieleń częściowo kształtowana).

Podzielić należy opinię organu stanowiącego, iż przeznaczenie nieruchomości, których współwłaścicielem jest skarżący na tereny pod zabudowę mieszkalną byłoby zbyt daleką ingerencją w teren otwarty ZO oraz naruszałoby zasady równoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego określone w Studium. Zatem to właśnie w sytuacji, gdyby organy planistyczne uwzględniłyby wniosek lub uwagę skarżącego i dokonałyby przeznaczenia nieruchomości skarżącego pod zabudowę mieszkaniową niezgodnie z zapisami obowiązującego studium, skutkowałoby to stwierdzeniem nieważności takiego zapisu planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być bowiem zgodny z postanowieniami studium. Wynika to w sposób oczywisty z art.20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodność tą stwierdza rada gminy. Takie rozumienie tego przepisu wykształciło się także na gruncie orzecznictwa sądowego czego najlepszym przykładem jest wyrok NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, gdzie jednoznacznie wskazano, że "w myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) Uchwalenie zatem miejscowego planu z naruszeniem przepisów, które ustalają zasady i tryb sporządzania planu miejscowego (art. 9 ust. 4 , art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 uzpz) prowadzić by musiało do stwierdzenia nieważności planu w zakresie w jakim byłby on niezgodny z ustaleniami studium. W konsekwencji wskazane przez Sąd I instancji przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie uprawnień właścicielskich skarżącej postanowieniami, zgodnego w tym zakresie ze studium, planu miejscowego nie może być uznane za uzasadnione. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych."

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżącego to organ planistyczny prawidłowo wskazał, że art.16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż co do zasady plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000. Jednak ustawodawca dopuścił możliwość sporządzenia części graficznej planu w skali 1:500 lub 1:2000. Również przepisy wykonawcze (§ 6 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) dozwalają na sporządzanie projektu rysunku planu w większej skali. Skala ta może zostać w przypadku sporządzania rysunku planu obejmującego inwestycje liniowe, bądź obszary o znacznej powierzchni.

Wskazano, że przedmiotowy plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni 476 ha. Jako uzasadnioną należy przyjąć okoliczność, iż wielkość tego obszaru oraz jego charakter (przeważająca część obszaru - 400 ha - to działki leśne należące do Gminy Kraków) wyznaczone uchwałą o przystąpieniu do skarżonego planu przesądziły o wyborze skali mapy, w której został opracowany projekt rysunku planu. Podstawowym kryterium oceny prawidłowości wyboru skali jest czytelność graficznej części planu (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 10.02.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08). W wyniku analizy części graficznej zaskarżonego planu Sąd uznał, że jest ona w wysokim stopniu czytelna, a więc sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000 spełnia swoje zadanie regulacyjne i jej zastosowanie było działaniem w pełni dopuszczalnym. Również zastosowana na rysunku planu grubość linii jest właściwa i nie zaburza czytelności rysunku tegoż planu. Co do grubości linii rozgraniczających to są one zgodne z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11.07.2002r.

Odnośnie zarzutu skarżącego co do negatywnego rozpatrzenia jego wniosku, co było uzasadniane postanowieniami Zwierzynieckiego Parku Kulturowego, stwierdzić należy, że okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę prawidłowości podjęcia zaskarżonego planu. Po pierwsze ustawodawca w żaden sposób nie wymaga, aby wszystkie złożone na wstępie procedury planistycznej wnioski zostały uwzględnione przez organ prowadzący procedurę planistyczną. W brzmieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym na dzień uchwalenia zaskarżonego planu ustawodawca wymagał jedynie, aby prezydent miasta rozpatrzył wnioski w terminie 21 dni od dnia upływu terminu do ich składania. Nie ma zatem znaczenia czy wnioski te zostaną wykorzystane w toku prac planistycznych, czy też nie zostaną uwzględnione i z jakich przyczyn. Co więcej ustawodawca jest wskazał w art.7 cyt. ustawy, że na rozstrzygnięcia prezydenta miasta w tym zakresie (nieuwzględnienia wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie służy skarga do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcia prezydenta miasta w tym zakresie nie podlegają kontroli sądu. Dodać informacyjnie jedynie należy, że w czasie rozpatrywania wniosków do zaskarżonego planu (zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nr 732/2007 z 30.03.2007r.), uchwała Rady Miasta Krakowa w sprawie utworzenia Zwierzynieckiego Parku Kulturowego pozostawała jeszcze w obrocie prawnym. Uchwała ta została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego 7.12.2007r. po oddaleniu przez NSA skargi kasacyjnej. Jednocześnie sam fakt stwierdzenia nieważności uchwały o utworzeniu Zwierzynieckiego Parku Kulturowego nie skutkuje koniecznością powtórzenia procedury planistycznej, w szczególności ponownym rozpatrzeniem złożonych wniosków. Jak wskazano wyżej ustawodawca nakazywał jedynie rozpatrzenie wniosków w zakreślonym terminie, a nie ich uwzględnienie. To z jakich przyczyn wniosek nie został uwzględniony nie ma znaczenie i kontekście trybu sporządzania planu (art.17 cyt. ustawy), który wymaga jedynie rozpatrzenia wniosków – co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Jedynie nie rozpatrzenie złożonego wniosku, pominięcie go przy rozpatrywaniu, przez prezydenta miasta skutkowałoby istotnym naruszeniem trybu postępowania planistycznego. Nadto zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że pomimo delegalizacji wspomnianej uchwały nie ustały uwarunkowania przestrzenne, przede wszystkim przestrzenno - kulturowe, które legły u podstaw jej przyjęcia i które zachowały aktualność w odniesieniu do projektowanego na tym obszarze planu miejscowego. Po drugie dodać należy, iż skarżący nie złożył w wyznaczonym terminie stosownego wniosku. Uczynił to w stosunku do działek [...], [...] i [...] obr. [...]– drugi współwłaściciel Ł.N. . Swój wniosek co planu skarżący złożył dopiero w dniu 16.07.2009r., a więc znacznie po terminie, w którym zgodnie z prawem wnioski takie można składać. W konsekwencji wniosek H.W. nie tylko nie musi być uwzględniony, lecz przede wszystkim nie może być rozpatrywany przez Prezydenta Miasta Krakowa, jako wniesiony z uchybieniem terminu (wnioski należało składać do 12.03.2007r.)

Wreszcie nie kwestionując faktu, iż postanowienia planu naruszają interes prawny skarżącego podkreślić należy, że fakt wydania warunków zabudowy na teren obejmujący działki skarżącego [...], [...] i [...] obr.[...] w żaden stopniu nie determinuje postanowień planu, ani tym bardziej nie rodzi dla adresata takiej decyzji stanu praw dobrze nabytych. Wręcz przeciwnie zgodnie z postanowieniami art.65 ust.1 pkt 2 cyt. ustawy właściwy organ stwierdza wygaśniecie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli postanowienia uchwalonego planu są inne niż w wydanej decyzji. Jedynie decyzja o pozwoleniu na budowę tworzy stan praw nabytych i pomimo wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego można na jej podstawie kontynuować realizację zamierzonej inwestycji. "NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.1009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

Na koniec, wobec dodatkowych wątpliwości wyrażanych przez skarżącego na rozprawie w dniu 21.01.2011r., Sąd jednoznacznie stwierdza, że zaskarżony plan uchwalony w granicach wyznaczonych uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 11.10.2006r., nr CXVIII/1265/06 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z brzmieniem art.34 cyt. ustawy wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Tym samym nowo uchwalany plan zagospodarowania przestrzennego może również obejmować część lub całość obszarów objętych innymi planami

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa nr CIII/1385/10 z dnia 9 czerwca 2010r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Las Wolski", które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.