Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 505/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 68 par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1415/16 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz M. sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 9.200 (dziewięć tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 października 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1415/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej M. Sp. z o.o. kwotę 24.000 (dwadzieścia cztery tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2013 r. wymierzył M. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (zwana dalej także Spółką) za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. karę pieniężną w wysokości 166.993 zł za wprowadzanie ścieków z oczyszczalni zakładowej w J. do środowiska z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym C. Sp. z o. o. decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2004 r., z którego prawa i obowiązki w części dotyczącej odprowadzania ścieków z oczyszczalni korzeniowej zostały przeniesione na M. Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., w zakresie stanu i składu ścieków.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. Sp. z o.o. z siedzibą w J. (zwana dalej także Spółką).

Główny Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GIOŚ) decyzją z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał w szczególności, że obowiązek podatkowy rozumiany na gruncie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., zwana dalej P.o.ś.) oznacza, że wymierzenie kary za dany rok możliwe jest dopiero w roku następującym po upływie całego roku (okresu oceny). Zatem w tej sprawie dopiero po dniu 31 grudnia 2009 r., zaistniała w ogóle możliwość dokonania oceny wszystkich wyników pomiarów wykonanych w całym roku 2009 i stwierdzenia, czy doszło do naruszenia warunków pozwolenia w 2009 r., które skutkuje wymierzeniem kary. Gdyby organ dokonał oceny wyników pomiarów przed upływem całego roku, uniemożliwiłby podmiotowi zobowiązanemu do wykonania pomiarów ich wykonanie w wymaganej liczbie. Stosując więc odpowiednio przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., zwana dalej O.p.) należało przyjąć, że obowiązek podatkowy powstał dopiero w 2010 r. W takim stanie faktycznym, zgodnie z art. 68 § 1 O.p. należy liczyć upływ terminu przedawnienia od końca roku 2010, czyli przedawnienie prawa do wydania decyzji nastąpiłby dopiero po upływie 31 grudnia 2013 r. W tej zaś sprawie decyzja została Spółce doręczona w dniu 4 grudnia 2013 r.

GIOŚ podniósł także, że podstawą prawną wydania pozwolenia wodnoprawnego, z którego wynikające prawa i obowiązki przejęła Spółka, były przepisy obowiązującej w dacie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia, tj. Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. nr 115, poz. 1229 ze zm.), a także przepisy wykonawcze do tej ustawy zawarte w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Środowiska z 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. A zatem, skoro w dacie postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie o wydanie pozwolenia obowiązywało rozporządzenie z 2002 r., którego przepisy uwzględniono w pozwoleniu, to organy Inspekcji są obowiązane dokonywać oceny spełniania warunków pozwolenia w czasie jego obowiązywania (od 2004 r. do 2014 r.), w odniesieniu do stanu prawnego uregulowanego właśnie w przepisach rozporządzenia z 2002 r.

Organ analizując stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. wyniki pomiarów jakości odprowadzanych oczyszczonych ścieków pobranych w dniach: 8 stycznia 2009 r., 11 marca 2009 r., 28 maja 2009 r., 23 lipca 2009 r., 1 grudnia 2009 r. zostały uzyskane z analizy próbek powstałych ze zmieszania trzech próbek (a nie dwunastu), pobranych w ciągu jednej lub półtorej godziny (a nie w ciągu doby), z wyjątkiem próbki pobranej w dniu 1 grudnia 2009 r., gdzie z protokołu pobrania próbek nr 5/2009 wynika, że próbka z II wylotu była pobierana o godz. 8.40, 9.20 i 19.45. Jednocześnie dodał, że stosownie do pozwolenia wodnoprawnego Spółka była zobowiązana do pobierania próbek z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, co daje sześć próbek w ciągu roku. Tymczasem w 2009 r. Spółka przeprowadziła tylko pięć pomiarów, czym również naruszyła warunek pozwolenia wodnoprawnego. GIOŚ stwierdził, że pobranie próbek w sposób niezgodny z zasadami, o których mowa w przepisach Rozporządzenia z 2002 r., tzn. w sposób inny niż pobranie próbek średnio dobowo i proporcjonalnie do przepływu, powoduje, że uzyskane wyniki analiz budzą zastrzeżenia i są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji zanieczyszczeń zawartych w ściekach odprowadzanych do środowiska, w związku z czym nie mogą być uznane za prawidłowe do dokonania merytorycznej oceny jakości odprowadzanych ścieków. Ponadto, dodatkowo pomiar próbek (z wylotu I i II) pobranych 8 stycznia 2009 r. był wykonany w laboratorium niespełniającym wymagań art. 147a P.o.ś., pomimo iż taki obowiązek spoczywa na podmiotach korzystających ze środowiska obowiązanych do wykonywania pomiarów emisji od dnia 29 lipca 2007 r.

GIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 P.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Skoro więc wyniki badań wykonano w próbkach pobranych z naruszeniem zasad ich pobierania, a dodatkowo jedną z próbek zbadało laboratorium nieakredytowane, to takie wyniki budzą zastrzeżenia. W ustalonym stanie znajduje zastosowanie wprost art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś., który stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone - odpowiednio o określony wskaźnik procentowy, wymieniony w lit. a-d tego przepisu (w tej sprawie o 80%). Art. 305a ust. 2 P.o.ś., zobowiązuje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do zastosowania art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś. również w przypadku stwierdzenia, że wyniki pomiarów wykonało laboratorium niespełniające wymagań art. 147a P.o.ś. A zatem, organy Inspekcji Ochrony Środowiska stwierdzając, że pomiary wykonało niekwalifikowane laboratorium lub, że wyniki tych pomiarów nasuwają zastrzeżenia zobowiązane są do przyjęcia, zgodnie z wolą ustawodawcy, że dla każdego wymaganego pomiaru, wystąpiło przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, co zaś skutkuje obowiązkiem wymierzenia kary. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 P.o.ś., warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. Zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 P.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie do art. 305 ust. 1 i ust. 4 P.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli: 1) podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji, 2) spełnione są warunki określone w art. 147a. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy i obowiązujące przepisy, a także ugruntowane w podobnych sprawach orzecznictwo sądów administracyjnych, GIOŚ stwierdził, że w niniejszej sprawie ewidentnie zaistniały przesłanki do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Z powyższą decyzją GIOŚ nie zgodziła się Spółka, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji pomimo tego, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, którego dopatrywać się można co najmniej z trzech względów:

- decyzja została wydana po upływie terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną,

- decyzja została wydana bez podstawy prawnej,

- decyzja została wydana na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego, który zakłada, że uzyskane przez skarżącą pozwolenie wodnoprawne nigdy nie zostało zmienione oraz dostosowane do wytycznych rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pomimo tego, że zaistniały ku temu przesłanki, albowiem decyzja została wydana po upływie terminu, w jakim organy ochrony środowiska mogą wymierzyć administracyjną karę pieniężną, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe,

c) przepisu art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego na skutek złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i ograniczenie aktywności do weryfikacji trafności ocen [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska;

d) przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie, dowolną i wybiórczą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanie decyzji z całkowitym pomięciem dyrektywy nakazującej uwzględnienie słusznego interesu strony;

e) przepisu art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie nieaktualnych przepisów prawa, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, które utraciło moc w dniu 30 czerwca 2004 r. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy prawo wodne, co należy rozumieć jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

f) przepisu art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 P.o.ś. poprzez zaakceptowanie okoliczności związanych z nałożeniem na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, kiedy uprawnienie organu ochrony środowiska do wydania decyzji ustalającej wygasło z końcem roku 2012,

g) przepisu art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 P.o.ś. poprzez ich błędną interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia stanowiska prezentowanego w literaturze przedmiotu, zgodnie z którym decyzja o wymierzeniu kary musi uzyskać przymiot ostateczności najpóźniej 31 grudnia przypadającego po 3 latach od końca roku kalendarzowego, w którym doszło do popełnienia deliktu;

h) przepisu art. 149 P.o.ś. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że właściwy organ ochrony środowiska mógł stwierdzić okoliczność naruszania przez skarżącą warunków pozwolenia wodnoprawnego nie wcześniej niż w roku kalendarzowym 2010;

i) przepisu art. 274 oraz art. 298 P.o.ś. w zw. z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaakceptowanie decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości naruszającej zasadę zrównoważonego rozwoju oraz w sytuacji, kiedy nie doszło do przekroczenie określonych w pozwoleniu wodnoprawnym warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że zasadny jest zarzut Spółki dotyczący przedawnienia w zakresie, w jakim dotyczy on kary wymierzonej za okres od 1 stycznia do 22 kwietnia 2009 r. Podkreślił przy tym, że ustawodawca nie zdecydował się na pełne i odrębne uregulowanie kwestii przedawnienia kar administracyjnych w P.o.ś., a wybrał metodę odesłania systemowego do przepisów dotyczących zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 281 ust. 1 P.o.ś., do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. W myśl zaś art. 68 ust. 1 O.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei obowiązek podatkowy to wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 O.p.). W ocenie Sądu, odpowiednie stosowanie przepisów ordynacji podatkowej do administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków winno uwzględniać okoliczność, że nałożenie tej kary wymaga oceny zachowania strony w określonych okresach obowiązywania tego zezwolenia, zaś kara jest nakłada za przekroczenia stwierdzone w roku kalendarzowym (art. 305 ust. 4 P.o.ś.). Nie chodzi tu zatem o delikt administracyjny polegający na jednorazowym zachowaniu, jak twierdzi to skarżąca, ale zachowanie w pewnym okresie czasu, które musi być następnie ocenione przez organ inspekcji ochrony środowiska. Sąd I instancji zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z dnia 30 stycznia 2015 r. w sprawie II OSK 1596/13; z dnia 22 kwietnia 2015 r. w sprawie II OSK 2241/13; z dnia 13 kwietnia 2016 r. w sprawie II OSK 1872/14) wyjaśniono, że w sytuacji, w której rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (w niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od 23 kwietnia do 22 kwietnia roku następnego) to oceny spełnienia warunków pozwolenia należy dokonać w tych latach, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. Zatem w niniejszej sprawie wymierzając karę za 2009 rok organ winien ocenić czy spełnione zostały warunki pozwolenia wodnoprawnego częściowo w okresie od 23 kwietnia 2008 r. do 22 kwietnia 2009 r. i z tego okresu uwzględnić okres od 1 stycznia 2009 r. oraz częściowo w okresie od 23 kwietnia 2009 r. do 22 kwietnia 2010 r., z tym że z tego okresu winien uwzględnić jedynie czas od 23 kwietnia do 31 grudnia 2010 r. Innymi słowy, ustalenie czy zachowane są warunki pozwolenia wodnoprawnego mogą nastąpić dopiero po upływie pełnego rocznego okresu trwania takiego pozwolenia. Do takiej konstatacji prowadzi również wykładnia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177 ze zm.), gdzie jest mowa o okresie objętym oceną, a także Rozporządzenia z 2002 r. W tym akcie prawnym, do którego odniósł się Starosta [...] udzielając pozwolenia wodnoprawnego, ustawodawca również odwołał się do stężeń i próbek pobieranych w ciągu roku. Analiza przepisów tego rozporządzenia nie pozostawia zatem wątpliwości, że dla ustalenia czy zostały spełnione warunki pozwolenia wodnoprawnego nie wystarczy stwierdzenie jego jednokrotnego przekroczenia. Kompleksowa ocena naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego mogła odbyć się dopiero po upływie relewantnego roku jego obowiązywania. Sąd wskazał również, że równocześnie podziela wykładnię m. in. art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 i 304 ust. 4 P.o.ś. przyjętą w powoływanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r. (II OSK 1872/14). Zgodnie z tą wykładnią, jeżeli przekroczenie warunków zezwolenia w danym roku objętym decyzją nakładającą karę obejmowało dwa roczne okresy obowiązywania pozwolenia, to organ ochrony środowiska mógł stwierdzić przekroczenie warunków pozwolenia już dnia następnego po zakończeniu pierwszego ze wskazanych okresów. W odniesieniu do tego okresu obowiązek powstał zatem z końcem danego roku. Sąd wojewódzki uznał zatem, że obowiązek za okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do dnia 22 kwietnia 2009 r. powstał z końcem roku kalendarzowego 2009. Decyzja wymierzająca karę za ten okres winna być zatem doręczona stronie najpóźniej w dniu 31 grudnia 2012 r. Innymi słowy, WIOŚ nie mógł po tej dacie wymierzyć kary i doręczyć skarżącej decyzji za okres od 1 stycznia 2009 r. do 22 kwietnia 2009 r. Kara za ten okres uległa bowiem przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2012 r. Sąd podkreślił, że z zasady zaufania do działań państwa oraz zasady przyzwoitej legislacji, będących nieodzownym komponentem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wynika zakaz rozstrzygania poważnych wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść jednostki (w niniejszej sprawie takie poważne wątpliwości dotyczą relacji roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do roku kalendarzowego, za który ustalana jest kara administracyjna). Jednostka nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji niejasnego stanu prawnego.

Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że pozostałe zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wskazał mianowicie, że przepisy Rozporządzenia z 2002 r. obowiązywały w chwili wydania pozwolenia wodnoprawnego przez Starostę [...] i pozwolenie to odwoływało się do wprost do tego aktu prawnego. Postanowienia tego rozporządzenia stanowiły zatem o treści obowiązków uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego, którego naruszenia dotyczy niniejsza sprawa. Późniejsze uchylenie Rozporządzenia z 2002 nie powodowało zmiany treści pozwolenia i nałożonego nim obowiązków. Dla wymierzenia przedmiotowej kary administracyjnej wystarczające było także ustalenie, że Spółka nie wykonywała wymaganych prób średnich dobowych, co z kolei wynikało wprost z przedłożonych wyników badań. Spółka w okresach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w okresach kwiecień 2008 – kwiecień 2009 oraz kwiecień 2009 – kwiecień 2010 wykonała tylko po pięć badań (zob. m. in. s. 5 protokołu kontroli oraz s. 3 protokołu z rozprawy z dnia 9 sierpnia 2010 r.), gdy tymczasem pozwolenie wodnoprawne zobowiązywało Spółkę do wykonywania badań nie rzadziej niż raz na dwa miesiące, czyli co najmniej sześć razy w roku. Sąd I instancji nie stwierdził również, aby doszło do naruszenia art. 274 oraz art. 298 P.o.ś. w zw. z art. 5 Konstytucji RP. Wskazał nadto, że w świetle art. 305a P.o.ś. jest oczywiste, że znajduje on zastosowanie m. in. w sytuacji, gdy pomiary nasuwają zastrzeżenia, a także, gdy nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a, w tym pobierania próbek.

Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd wskazał, że na koszty te składa się wpis od skargi (16 800 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 7200 zł.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: skarżący kasacyjnie organ) reprezentowany przez r.pr. J. W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.

a) naruszeniu prawa materialnego - art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 p.o.ś. i art. 305 ust. 4 P.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię i:

- nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do częściowego przedawnienia - za okres od 1 stycznia 2009 r. do 22 kwietnia 2009 r. - kary wymierzonej decyzjami organów obu instancji, w sytuacji gdy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, kara wymierzana jest za cały rok 2009 r., stąd dopiero po upływie 2009 r. możliwe było ustalenie czy doszło do naruszenia warunków pozwolenia w danym okresie, tj. w 2009 r., stąd termin przedawnienia wymierzenia kary administracyjnej za 2009 r. upływał w dniu 31.12.2013 r., stąd nie doszło do przedawnienia kary,

- pominięcie, że w przedmiotowej sprawie momentem powstania zobowiązania podatkowego może być rok 2010, bo dopiero po upływie pełnego okresu tj. roku 2009, możliwe jest określenie czy doszło do naruszenia i możliwe jest określenie wielkości kary za naruszenie, stąd wydanie decyzji ustalającej wielkość zobowiązania możliwe było do 31.12.2013 r., stąd nie doszło do przedawnienia kary w przedmiotowej sprawie.

b) naruszeniu prawa materialnego - art. 68 § 1 O.p., w zw. z art. 281 ust. 1 P.o.ś. i art. 305 ust. 4 P.o.ś. w zw. z art. 149 ust. 1 P.o.ś. oraz w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (§ 7 ust. 1 pkt 4), poprzez błędną ich wykładnię i:

- dopóki nie upłynie cały okres oceny, w którym strona powinna wykonać wymaganą liczbę pomiarów i dopóki strona nie prześle do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyników wykonanych pomiarów, zgodnie z art. 149 ust. 1 P.o.ś., organ nie może dokonać ich oceny pod kątem spełniania warunków pozwolenia w pełnym roku jego obowiązywania, stąd wymierzenia kary możliwe jest dopiero po upływie pełnego ocenianego okresu tj. roku 2009 a więc, dopiero w 2010 r., stąd wymierzenia kary, tak by nie doszło do jej przedawnienia za 2009 r. możliwe było do 31.12.2013 r., jak to zostało uczynione

- nawet stwierdzenie przekroczeń dopuszczalnych norm odprowadzanych ścieków w jednej próbce nie świadczy o niespełnianiu warunków pozwolenia w całym ocenianym okresie, a na podstawie pojedynczego wyniku pomiaru nie można dokonać oceny spełniana warunków pozwolenia w okresie jego obowiązywania, co wynika z przepisów Rozporządzenia stąd wymierzenia kary za cały oceniany okres w przedmiotowej sprawie było możliwe dopiero w 2010 r., a nie po 22 kwietnia 2009 r., stąd przedawnienie zobowiązania nastąpiłoby w przedmiotowej sprawie dopiero 31.12.2013 r.

II. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. tj.

a) naruszeniu przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 230 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.), poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne ustalenie wysokości kosztów postępowania w wysokości 24.000,00 zł, w tym kosztów wpisu od skargi w wysokości 16.800,00 zł, i obciążenie tymi kosztami Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w sytuacji gdy zdaniem organu II instancji błędnie obliczono i uiszczono wysokość wpisu od skargi (kwota 16.800,00 zł) a tym samym organ II instancji nie powinien zostać obciążony opłatą w takiej wysokości.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o:

1. uchylenie wyroku z 28 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1415/16 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, w tym orzeczenia zwrocie kosztów postępowania

ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o:

2. uchylenie wyroku z 28 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1415/16 w całości i rozpoznanie skargi

3. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie GIOŚ niezbędne jest, przy odpowiednim stosowaniu przepisów, uwzględnienie specyfiki przepisów ustawy P.o.ś. i powołanego powyżej rozporządzenia, do których ta odpowiedniość ma być stosowana.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że zgodnie z art. 68 1 O.p., zobowiązanie podatkowe, powstające przez doręczenie decyzji organu podatkowego, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Według skarżącego kasacyjnie organu, stosując przepisy te odpowiednio do kar za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego należy stwierdzić, że ocena czy organ administracji zachował termin do doręczenia decyzji ustalającej taką karę niezbędne jest ustalenie, w jakiej dacie powstał obowiązek uiszczenia kary a zatem, w jakiej dacie nastąpiło naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego za 2009 r.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, ustalenie czy zachowane są warunki pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić dopiero po upływie pełnego rocznego okresu trwania takiego pozwolenia. Do takiej konstatacji prowadzi przede wszystkim wykładnia przepisów ww. rozporządzenia a także treść udzielonego stronie pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, momentem powstania obowiązku podatkowego będzie moment, w którym organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą nie tylko jednoznacznie ustalić, że nastąpiło naruszenie warunków korzystania ze środowiska ale też mogą określić wielkość tego naruszenia aby ocenić czy ta wielkość skutkować będzie obowiązkiem wymierzenia kary i w jakiej wysokości.

Skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że dopóki więc nie upłynie cały okres oceny, w którym strona powinna wykonać wymaganą liczbę pomiarów (i dopóki strona nie prześle do Wojewódzkiego inspektora Ochrony Środowiska wszystkich wyników wykonanych pomiarów oraz danych o ilości ścieków odprowadzonych w całym okresie do środowiska, zgodnie z art. 149 ust. 1 P.o.ś.), to organ nie może dokonać ich oceny pod kątem spełniania warunków pozwolenia. Nie można przyjąć, jak to wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, że kara za okres od 1 stycznia 2009 r. do 22 kwietnia 2009 r. uległa przedawnieniu, gdyż nie było możliwości dokonania oceny naruszenia za ten okres. Wskazać należy, że nawet stwierdzenie przekroczeń dopuszczalnych norm odprowadzanych ścieków w jednej próbce nie świadczy o niespełnianiu warunków pozwolenia w całym ocenianym okresie w stopniu powodującym obowiązek wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary, przed zakończeniem całego okresu oceny.

Według skarżącego kasacyjnie organu, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie mógł na dzień 31 grudnia 2009 r. stwierdzić ile pomiarów ostatecznie wykonała Spółka w 2009 r., jakie były ich wyniki (czy z naruszeniem i w jakim stopniu czy bez) i jaką ilość ścieków odprowadziła Spółka w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r. i jaka będzie wysokość kary (bowiem art. 308 stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska nie wszczyna postępowania w sprawie wymierzenia kary, jeżeli przewidywana jej wysokość nie przekroczy 800 zł). Te wszystkie ustalenia prowadzące do stwierdzenia, że w 2009 r. zaistniało zdarzenie skutkujące naruszeniem kwalifikującym je do wymierzenia kary, mógł organ poczynić dopiero po dniu 31 grudnia 2009 r. czyli w 2010 r. i to właśnie dopiero w 2010 r. mógł powstać obowiązek podatkowy.

Skarżący kasacyjnie organ uważa, że w sprawach z zakresu kar za ścieki to rzeczywiste stwierdzenie naruszenia jest w ogóle możliwe właśnie dopiero w kolejnym roku, następującym po roku, za który wymierzono karę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano ponadto, że niezależnie od powyższych zarzutów, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nieprawidłowo ustalił wysokość kosztów postępowania i obciążył nimi GIOŚ.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, M. Sp. z o.o. z siedzibą w J. reprezentowana przez r. pr. K. G. wniosła o:

- oddalenie skargi kasacyjnej w całości,

- zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie, w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej w części i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w części obejmującej punkt 2 wyroku (w części obejmującej rozstrzygnięcie o kosztach postępowania), o nieobciążanie Spółki obowiązkiem zwrotu skarżącemu kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie, stosownie do przepisu art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczono, że Spółka domaga się przeprowadzenia rozprawy (podobnie jak skarżący kasacyjnie).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II skargi kasacyjnej. Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji naruszył art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 230 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.), poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne ustalenie wysokości kosztów postępowania w wysokości 24 000 zł w tym kosztów wpisu od skargi w wysokości 16.800 zł.

Wysokość kary pieniężnej nałożonej na Spółkę wynosiła 166.993 zł.

W sprawach, w których zaskarżony do Sądu I instancji akt obejmuje należność pieniężną - tak jak ma to miejsce w tej sprawie - stosuje się wpis stosunkowy obliczony na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.). W realiach niniejszej sprawy zastosowanie ma § 1 pkt 4 ww. rozporządzenia – w przypadku należności pieniężnej objętej aktem zaskarżenia wynoszącej ponad 100.000 zł, wpis stosunkowy wynosi 1 % wartości przedmiotu zaskarżenia, nie mniej jednak niż 2.000 zł i nie więcej niż 100.000 zł. Wysokość obliczonego na podstawie ww. paragrafu wpisu sądowego od skargi powinna wynosić 2000 zł, nie zaś jak przyjął to Sąd w zaskarżonym wyroku 16.800 zł. Zarządzeniem z 7 czerwca 2016 r. Spółka została wezwana przez Sąd do uiszczenia wpisu sądowego w kwocie 16.700 zł.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i orzekł o kosztach postępowania sądowego poniesionych przez skarżącą Spółkę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (pkt 1 wyroku). Na kwotę 9.200 zł składa się: należny w sprawie wpis sądowy od skargi w wysokości 2000 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 7.200 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 a) w zw. z § 2 pkt 6 i § 15 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).

Sąd I instancji uwzględniając niniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zwróci M. Sp. z o.o. z siedzibą w J. kwotę 14.800 zł stanowiącą nadpłacony wpis sądowy od skargi.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I skargi kasacyjnej. Istotną w sprawie kwestią, wokół której ogniskuje się skarga kasacyjna, jest dopuszczalność przedawnienia, na podstawie przepisu art. 68 § 1 O.p., kary pieniężnej wymierzonej stronie postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej z tytułu deliktu administracyjnego. Kara pieniężna, o której mowa w sprawie ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa w rozumieniu przepisu art. 2 § 1 pkt 1 O.p., do której stosują się przepisy działu III O.p. Stanowisko to jest utrwalone w piśmiennictwie i orzecznictwie. Przepis art. 68 § 1 O.p. nie został zredagowany, przynajmniej w pierwszej kolejności, dla potrzeb przedawnienia omawianej kategorii należności budżetowych państwa. Dlatego wykładnia tego przepisu dla potrzeb przedawnienia wskazanej kategorii kar pieniężnych może napotykać na trudności, prowadząc w rezultacie do niestosowania tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu I instancji o dopuszczalności przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych.

Podzielając trafność wywodów Sądu I instancji co do wykładni przepisu art. 68 § 1 O.p. i możliwości jego zastosowania do przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej, w realiach sprawy nie można jednakże zaaprobować poglądu skarżącego kasacyjnie organu, że momentem powstania obowiązku podatkowego będzie moment, w którym organy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą nie tylko jednoznacznie ustalić, że nastąpiło naruszenie warunków korzystania ze środowiska ale też mogą określić wielkość tego naruszenia aby ocenić czy ta wielkość skutkować będzie obowiązkiem wymierzenia kary i w jakiej wysokości.

Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie organu, że dopóki nie upłynie cały okres oceny, w którym strona powinna wykonać wymaganą liczbę pomiarów (i dopóki strona nie prześle do Wojewódzkiego inspektora Ochrony Środowiska wszystkich wyników wykonanych pomiarów oraz danych o ilości ścieków odprowadzonych w całym okresie do środowiska, zgodnie z art. 149 ust. 1 P.o.ś.), to organ nie może dokonać ich oceny pod kątem spełniania warunków pozwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z 30 stycznia 2015 r. w sprawie II OSK 1596/13; z 22 kwietnia 2015 r. w sprawie II OSK 2241/13; z 13 kwietnia 2016 r. w sprawie II OSK 1872/14), w których wyjaśniono, że w sytuacji, w której rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (w niniejszej sprawie pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od 23 kwietnia do 22 kwietnia roku następnego) to oceny spełnienia warunków pozwolenia należy dokonać w tych latach, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara.

W niniejszej sprawie wymierzając karę za 2009 rok organ winien ocenić czy spełnione zostały warunki pozwolenia wodnoprawnego częściowo w okresie od 23 kwietnia 2008 r. do 22 kwietnia 2009 r. i z tego okresu uwzględnić okres od 1 stycznia 2009 r. oraz częściowo w okresie od 23 kwietnia 2009 r. do 22 kwietnia 2010 r., z tym że z tego okresu winien uwzględnić jedynie czas od 23 kwietnia do 31 grudnia 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela wykładnię dotyczącą art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 i 304 ust. 4 P.o.ś., którą przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1872/14.

Jeżeli przekroczenie warunków zezwolenia w danym roku objętym decyzją, w której nałożono administracyjną karę pieniężną obejmowało dwa roczne okresy obowiązywania pozwolenia, to brak jest przeszkód prawnych, aby organ ochrony środowiska mógł stwierdzić przekroczenie warunków pozwolenia już dnia następnego po zakończeniu pierwszego ze wskazanych okresów. W odniesieniu do tego okresu obowiązek powstał zatem z końcem danego roku.

Sąd I instancji zasadnie zatem stwierdził, że obowiązek za okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do dnia 22 kwietnia 2009 r. powstał z końcem roku kalendarzowego 2009. Decyzja wymierzająca karę za ten okres winna być w konsekwencji doręczona stronie najpóźniej w dniu 31 grudnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nie mógł po tej dacie wymierzyć kary i doręczyć skarżącej decyzji za okres od 1 stycznia 2009 r. do 22 kwietnia 2009 r. Kara za ten okres uległa bowiem przedawnieniu z dniem 31 grudnia 2012 r.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który uznał, że częściowo uzasadniony okazał się zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 68 § 1 O.p. w zw. z art. 281 ust. 1 i 304 ust. 4 P.o.ś. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd I instancji dostrzega równocześnie wagę argumentów podnoszonych przez GIOŚ, który akcentuje zasadę, że karę wymierza się za przekroczenia stwierdzone w roku kalendarzowym (art. 304 ust. 4 P.o.ś.). Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że za przyjęciem poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1872/14 przemawia wykładnia systemowa, której istotnym elementem jest nakaz wykładni uwzględniającej wartości konstytucyjne.

Z tych względów skarga kasacyjna w pozostałej części została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Orzekając o kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości, która wynika z art. 207 § 2 p.p.s.a. i postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, zarówno na rzecz skarżącego organu, jak i Spółki, z uwagi na fakt, że uwzględniono tylko jeden z zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej, a dotyczący błędnego ustalenia wysokości kosztów postępowania sądowego.