Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 458/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148, art. 149, art. 150, art. 162 § 1, § 2, § 3, art. 228 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 43, art. 44
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Grzegorz Panek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 425/16 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Kielcach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 425/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę M. S. prowadzącego działalność pod firmą S. z siedzibą w C. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Kielcach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wskazany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]Naczelnik Urzędu Celnego w Kielcach wymierzył M. S. (dalej: strona, skarżący) karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry.

Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżący, działając przez pełnomocnika, złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że o decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. dowiedział się w dniu [...] lutego 2016 r. tj. w momencie otrzymania upomnienia dotyczącego kary pieniężnej wymierzonej ww. decyzją. Wcześniej nie zdawał sobie sprawy z jej wydania, w związku z tym nie miał możliwości wniesienia odwołania. Jego zdaniem decyzja została wadliwie doręczona na adres domowy, nie zaś adres wykonywania działalności gospodarczej, jak to miało miejsce na wcześniejszym etapie postępowania. Podkreślił, że przyczyną uchybienia terminowi do wniesienia odwołania była niewiedza o otrzymaniu przedmiotowej decyzji, gdyż korespondencja nie była awizowana.

Dyrektor Izby Celnej w Kielcach postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., opisanym na wstępie, odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Organ uzasadniając odmowę przywrócenia terminu powołał treść art. 162 i art. 163 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej Ordynacja podatkowa), a następnie stwierdził, że strona nie spełniła wszystkich przesłanek, od których zależy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Przede wszystkim jako nieprawdziwe organ uznał twierdzenia strony, że w trakcie postępowania korespondencję kierowano na adres prowadzenia działalności, albowiem z materiału dowodowego wynika, że wszelka korespondencja kierowana była na adres domowy strony, tj. [...].

Organ podkreślił, że począwszy od postanowienia o wszczęciu postępowania do postanowienia o wyznaczeniu terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, każdorazowo korespondencja była odbierana przez stronę lub pełnoletniego domownika, co znajduje potwierdzenie na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pism, znajdujących się w aktach sprawy. Organ wskazał, że z chwilą odebrania tego ostatniego postanowienia, strona zaprzestała odbioru korespondencji. Postanowienie z dnia [...] października 2015 r. o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania, a następnie decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. nie zostały odebrane.

Organ wyjaśnił, że wprawdzie na dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji adresat został oznaczony jako: M. S., [...] (bez nazwy miejscowości), jednakże na terenie gminy S. ul. W. znajduje się tylko w miejscowości Z. (dowód: mapa ze strony internetowej [...]).

W ocenie organu nie można zatem uznać, że korespondencja nie była awizowana. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma w UP N. (decyzji z dnia [...] listopada 2015 r.) umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata w dniu [...] listopada 2015 r., a kolejne zawiadomienie w dniu [...] listopada 2015r. Adresat awizowanej przesyłki nie podjął.

Zdaniem organu przesłanka uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, nie została spełniona.

Za spełnione organ uznał pozostałe przesłanki tj. wniesienie wniosku przez uprawniony podmiot, zachowanie 7 dniowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie odwołania oraz złożenie odwołania.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

WSA uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Ke 425/16 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten podkreślił że podstawowym sposobem doręczenia pism w postępowaniu podatkowym w odniesieniu do osoby fizycznej, jest miejsce zamieszkania. Sąd wskazał, że skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod firmą S. w C., w obrocie prawnym występuje jako osoba fizyczna. Próba doręczenia skarżącemu decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Kielcach z dnia [...] listopada 2015 r. na adres miejsca zamieszkania była więc zgodna z art. 148 § 1 Ordynacji podatkowej.

Zdaniem Sądu doręczenie na adres miejsca zamieszkania skarżącego należy uznać za skuteczne, bez względu na to, czy na wcześniejszym etapie postępowania organ dokonywał doręczeń jak twierdzi skarżący - na adres wykonywania przez niego działalności gospodarczej.

Sąd I instancji podkreślił, że okoliczności sprawy wskazują, że wobec nieobecności adresata w miejscu zamieszkania operator pocztowy pozostawił przesyłkę na okres 14 dni w Urzędzie Pocztowym w N. w dniu [...] listopada 2015 r., o czym zawiadomienie pozostawiono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Stosowna adnotacja znajduje się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki. Przesyłka była ponownie awizowana w dniu [...] listopada 2015 r., a zwrot do nadawcy nastąpił w dniu [...] grudnia 2015 r., czyli po upływie 14 dniowego terminu przewidzianego w art. 150 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

W ocenie Sądu dla skuteczności doręczenia nie ma znaczenia pominięcie w adresie miejscowości "Z.", skoro jak wyjaśnił organ, na terenie gminy S. [...], ul. W. znajduje się wyłącznie w miejscowości Z., czego dowodem jest stosowna mapa na stronie internetowej [...]).

Zdaniem Sądu wobec zaistniałych okoliczności same twierdzenia skarżącego kwestionujące sposób doręczenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Kielcach z [...] listopada 2015 r. nie uzasadniają przyjęcia, że kierowana do niego korespondencja nie była awizowana. Wskazane przez skarżącego okoliczności nie mogą świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Bezsporne bowiem jest, że decyzja z dnia [...] listopada 2015 r. została doręczona na prawidłowy adres. W konsekwencji twierdzenia skarżącego, że przyczyną niezachowania terminu do wniesienia odwołania była niewiedza o otrzymaniu przedmiotowej decyzji, gdyż korespondencja nie była awizowana, nie uprawdopodobniają wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej złożenie odwołania w terminie.

M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się:

1) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Celnej w Kielcach z dnia z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] oraz przywrócenie terminu przysługującego do wniesienia odwołania,

a w każdym przypadku

2) o zasądzenie od Dyrektora Izby Celnej w Kielcach na rzecz skarżącego, kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa procesowego w postaci przepisu art. 150 Ordynacji podatkowej polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, za Dyrektorem Izby Celnej w Kielcach, że decyzja wymierzająca skarżącemu karę pieniężną została mu skutecznie doręczona w trybie art. 150 Ordynacji podatkowej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego wynikające z powyższego artykułu. Przedmiotowa korespondencja nie była bowiem awizowana w ten sposób, aby strona miała możliwość zapoznania się z zawiadomieniami o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej, ponieważ żadne z rzekomo pozostawionych awizo nie dotarło do rąk skarżącego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem skutkowało odmową przywrócenia terminu i w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi na postanowienie organu w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu przysługującego do złożenia odwołania;

II. naruszenie prawa procesowego w postaci przepisu art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem doprowadziło do oddalenia zasadnej skargi, w sytuacji gdy nie ziściły się przesłanki do jego zastosowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że uchybienie terminowi do złożenia odwołania nie było zawinione, gdyż decyzja wymierzająca karę nie była skutecznie doręczona, zatem nie powinna w ogóle wejść do obrotu prawnego i w związku z tym nie powinna wywołać żadnych skutków prawnych wobec strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Należy na wstępie zaznaczyć, że w sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną zgłosił tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy, że powołując się na naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa, w ramach podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kasator winien wykazać, że naruszenie tych przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy skarżący uprawdopodobnił brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, a tym samym, czy zachodziły przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu na podstawie art. 162 § 1 Ordynacji podatkowej.

W tym miejscu należy podkreślić, że z treści skargi kasacyjnej wynika, że kasator jako okoliczność uzasadniającą przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., wskazał wadliwie jej doręczenie.

Zgodnie z art. 162 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej podanie o przywrócenie terminu składa się po jego uchybieniu (ustaniu przyczyny uchybienia), przy czym takie przywrócenie następuje "w razie uchybienia terminu" (o ile zainteresowany uprawdopodobni brak winy w uchybieniu). Instytucja przywrócenia terminu została zatem przewidziana do takich sytuacji, w których już doszło do uchybienia terminu. Właśnie bowiem to uchybienie daje możliwość zawnioskowania o przywrócenie terminu. Jeśli zatem na tak postrzeganą instytucję prawną nałoży się, powszechnie akceptowany w orzecznictwie, obowiązek orzekania w sprawie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania (wniosek taki płynie wystarczająco jednoznacznie z brzmienia art. 228 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, aczkolwiek pojawiają się też wyroki czyniące odstępstwa w tym względzie), to nie powinno budzić większych i uzasadnionych wątpliwości, która ze spraw powinna obejmować badanie kwestii prawidłowości doręczenia, ustalenia daty początku biegu i końca terminu odwoławczego oraz ustalenia daty wniesienia odwołania, a następnie przełożenia tych ustaleń na odpowiedni do nich język procesowy.

Wyniki takiego badania stanowią o dochowaniu lub przekroczeniu terminu, co w tym ostatnim przypadku skutkować powinno (w znaczeniu - musi) stwierdzeniem uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Natomiast inną sprawą jest, aczkolwiek także mającą rację bytu i związek z tą pierwszą, dalsze procedowanie nad wnioskiem o przywrócenie terminu w płaszczyźnie dla niego kluczowej, a mianowicie z punktu widzenia oceny braku zawinienia w zakresie uchybienia terminu, którego wniosek dotyczy, oczywiście przy spełnieniu wymogów formalnych oraz co do właściwego czasu jego złożenia. Te właśnie zagadnienia są istotne dla przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej z punktu widzenia art. 162 § 1 i § 2 w związku z § 3 Ordynacji podatkowej.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się przywrócenia terminu podnosząc zarzuty związane z prawidłowością uznania za skuteczne doręczenia adresowanej do niego decyzji. W jego ocenie decyzja została wadliwie doręczona na adres domowy, nie zaś na adres wykonywania działalności gospodarczej, jak to miało miejsce na wcześniejszym etapie postepowania. Decyzja nie została więc odebrana, a korespondencja nie została awizowana w ten sposób, że w skrzynce odbiorczej pozostawiono awizo. W konsekwencji skarżący nie zdawał sobie sprawy z wydania decyzji, w związku z tym nie miał możliwości wniesienia odwołania, co w jego ocenie jest podstawą do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wskazane zarzuty związane z prawidłowością doręczenia decyzji winny być przez skarżącego kwestionowanie i podnoszone w skardze na postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania - które jak wynika z akt sprawy było w sprawie wydawane. To w trakcie wydawania tego postanowienia bada się i ocenia czy i kiedy decyzja została doręczona i czy w związku z tym został zachowany termin do wniesienia odwołania. Oceniając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania kwesta ta nie podlega już badaniu bowiem została przesądzona w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.

Innymi słowy rzecz ujmując kwestionowanie postanowienia w sprawie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania polega na tym, że strona zarzuca wadliwość doręczenia decyzji. Twierdzi bowiem, że nie uchybiła terminowi, który nie rozpoczął swojego biegu na skutek nie prawidłowego doręczenia. Natomiast w ramach wniosku o przywrócenie terminu strona zgadza się z tym, że uchybiła terminowi, jednakże wywodzi, że uchybienie to nastąpiło bez jej winy. Powyższe tryby postępowania, w sytuacji gdy oparte są na tej samej podstawie faktycznej, są w istocie wzajemnie sprzeczne i wykluczające. Nie można bowiem wnosić o przywrócenie terminu twierdząc jednocześnie, że nie został ten termin naruszony przez stronę bo nie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji.

Zatem wykazywanie okoliczności związanych z doręczaniem decyzji może mieć miejsce w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia, że uchybiono terminowi do wniesienia odwołania.

Domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 150 Ordynacji podatkowej, czy też w art. 44 k.p.a. ma charakter niewzruszalny, skoro przepisy nie regulują trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 150 Ordynacji podatkowej (w postępowaniu administracyjnym art. 43 lub 44 k.p.a.) nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach (zob. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 257-258; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2009 r., II FSK 748/08, CBOSA). Zatem to w postępowaniu o stwierdzenie uchybienia terminu strona władna była wykazywać, że błędnie zastosowano przepisy art. 148, 149 i 150 Ordynacji podatkowej, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że nie można uznać, że nastąpiła fikcja doręczenia zastępczego decyzji, co powoduje, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął swojego biegu.

Na marginesie można jeszcze tutaj wskazać, przepisy przewidujące doręczenie zastępcze pism sądowych oraz innych pism procesowych obowiązują w wielu krajach. W Polsce uregulowane są w każdej ustawie procesowej. Unormowania te są potrzebne i niezbędne dla sprawnego przeprowadzenia każdego postępowania. Kilkakrotnie unormowania te były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Należy tu przykładowo wskazać na wyrok z dnia 15 października 2002 r., SK 6/02, OTK-A 2002, nr 5, poz. 65; wyrok z dnia 17 września 2002 r., SK 35/01, OTK-A 2002, nr 5, poz. 60. Wprawdzie te orzeczenia zapadły na gruncie procedury cywilnej, jednakże regulacje prawne są obecnie niemal tożsame. W wyrokach tych Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wszędzie, gdzie w systemie prawnym przewiduje się instytucje doręczania zastępczego (a jest ona powszechnie znana na świecie jako konieczna i pożyteczna instytucja państwa prawa), w zakresie stosowania tego mechanizmu sądy i administracja wykazywać muszą daleko posuniętą ostrożność. Na gruncie Ordynacji podatkowej oznacza to ścisłe przestrzeganie obowiązujących unormowań. Wszelkie czynności doręczyciela powinny być ściśle udokumentowane po to, aby można było wiernie odtworzyć sposób doręczenia. O prawidłowości doręczenia przesyłki w trybie art. 150 Ordynacji podatkowej można mówić wówczas, gdy z dowodu doręczenia wynika przyczyna niedoręczenia pisma i sposób zawiadomienia adresata o jego pozostawieniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 1032/12, CBOSA). Wszelkie adnotacje na zwróconej przesyłce (zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru) opatrzone stosownymi pieczątkami i podpisami mają walor dokumentu urzędowego i mogą stanowić dowód tego, co zostało w nich stwierdzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2012 r., II FSK 864/11, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.