Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2949/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. L. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., nr [...] , po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku L. L. (Skarżący) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia

1947 r. nr [...], odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi J.P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , ozn. nr hip.[...] , utrzymanego w mocy decyzją Ministerstwa Odbudowy z [...] marca 1948 r. nr [...] .

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] , ozn. nr hip.[...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października

1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Stanowiła ona własność J. P. , co wynika z zaświadczenia Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 1946 r. nr [...].

Prezydent Miasta [...] ww. orzeczeniem administracyjnym z [...] grudnia 1947 r. odmówił dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu podał, że teren tej nieruchomości został m. in. przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, wobec czego dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu zapisanym w planie.

W wyniku odwołania dotychczasowego właściciela powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Odbudowy z [...] marca 1948 r.

Z wnioskiem z 2 listopada 2017 r. Skarżący – następca prawny byłego właściciela ww. nieruchomości wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia z [...] grudnia 1947 r.

Minister Rozwoju decyzją z [...] marca 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1947 r. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość ta zarówno w dacie wydania orzeczenia Prezydenta [...] z [...] grudnia 1947 r., jak i decyzji Ministerstwa Odbudowy z [...] marca 1948 r. objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenów ograniczonych osiami ulic: [...],[...],[...] i [...], uchwalonym w dniu [...] lipca 1947 r., ogłoszonym w dniu 31 lipca 1947 r. w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...]. Zgodnie z planem nieruchomość ta była położona w granicy terenów przeznaczonych pod zespół budynków jednego zakładu poligraficznego oraz w granicy terenu działki budowlanej wyłączonej spod zabudowy i przeznaczonej na urządzenie ogrodu. Jednocześnie organ podkreślił, że na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. nr 3, poz. 17) Państwo przejęło na własność przedsiębiorstwa poligraficzne i drukarnie, zaś zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 października 1946 r. o trybie udzielania koncesji na zakładanie nowych przedsiębiorstw w gałęziach przemysłu i komunikacji przejętych na własność Państwa (Dz. U. nr 63, poz. 347), w celu założenia zakładu poligraficznego należało uzyskać koncesję.

W wyniku wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że materialnoprawną podstawę kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1947 r. stanowił art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie tego przepisu dekretu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli przeznaczenie gruntu określone na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie dało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Takim planem był w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, dla nieruchomości położonej przy ul. [...] , Plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] terenów ograniczony osiami ulic: [...],[...],[...] i [...], uchwalony w dniu 2 lipca 1947 r. Plan ten został przyjęty oraz opublikowany zgodnie z obowiązującymi przepisami, a późniejsze uchylenie przepisów stanowiących podstawę publikacji planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do wniosku, że wcześniej przyjęty i opublikowany plan traci moc obowiązywania.

Organ nadzoru stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] stanowił spójne założenie urbanistyczne. Na planie wyraźnie oznaczono linie rozgraniczające tereny zależnie od ich przeznaczenia, przy czym - poza okalającymi obszar planu ulicami i zielenią oddzielającą ulice od planowanej inwestycji - teren ten w całości został przeznaczony pod budowę jednego zakładu poligraficznego. Niewątpliwie zatem celem przewodnim planistów było utworzenie na tym terenie obejmującego kilkadziesiąt nieruchomości hipotecznych jednego dużego zakładu poligraficznego, a wokół jego zabudowań stworzenie strefy ochronnej w postaci zieleni, która wyłączona była spod zabudowy, z pozostawieniem dotychczasowych ulic w ich pierwotnym przebiegu wokół zakładu poligraficznego. Plan ten zawierał szczegółowe wskazania świadczące jednoznacznie o rozmiarze przedsięwzięcia utworzenia w tym miejscu zakładu poligraficznego, wyznaczając nawet przebieg tunelu dla dowozu papieru pod ulicą Towarową oraz sposób ogrodzenia terenu. Utworzenie na tak rozległym terenie budynków jednego zakładu poligraficznego oraz stworzenie infrastruktury towarzyszącej z uwagi na jego charakter i rozmiar mogło realizować w ówczesnym systemie wyłącznie Państwo. Z tej tylko przyczyny dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego, prywatnego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania.

Organ nadzoru podkreślił, że w dacie wydania orzeczenia z [...] grudnia 1947 r. obowiązywała ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. W myśl przepisów tej ustawy, przedsiębiorstwa przemysłowe działające w określonych gałęziach gospodarki narodowej, m.in. przemysł poligraficzny i drukarnie (art. 3 ust. 1 lit. a pkt 17 tej ustawy), podlegały przejęciu na własność Państwa. Powyższa regulacja wskazuje, że intencją ustawodawcy było podporządkowanie przemysłu poligraficznego oraz drukarni zarządowi Państwa lub podmiotom przez nie wskazanym, a jednocześnie ograniczenie dostępu do tego typu działalności osobom fizycznym. Przekazanie wielu nieruchomości, w tym nieruchomości przy ul. [...] w zarząd i użytkowanie Spółdzielni Wydawniczej "[...] " stanowiło realizację przepisu art. 5 powołanej ustawy. Spółdzielnia Wydawnicza "[...] " jako podmiot profesjonalnie zajmujący się działalnością wydawniczą gwarantowała realizację głównego celu zapisanego w planie, a co za tym idzie była również zobligowana do zagospodarowania pozostałej części nieruchomości według wskazań planu. Przy dokonywaniu zaś oceny przeznaczenia części nieruchomości położonej przy ul. [...] , na urządzenie ogrodu w części działki wyłączonej spod zabudowy organ uwzględnił to, że cel w postaci urządzenia ogrodu spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół zakładu poligraficznego i jego uciążliwości dla otoczenia należy uznać za integralną część z pozostałymi funkcjami wskazanymi w planie, a możliwymi do zrealizowania wyłącznie przez ściśle określony podmiot.

W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że Prezydent [...] odmawiając przyznania J.P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nie naruszył w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów nadzoru oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całości zebranego materiału dowodowego przez organy obu instancji, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia w zaskarżonej decyzji, że nieruchomość przy ul. [...] została w całości wykorzystana na cel realizacji planowanej inwestycji (ujęty w planie zagospodarowania przestrzennego) polegający na budowie zakładu poligraficznego - w sytuacji gdy w rzeczywistości jedynie niewielki fragment tej nieruchomości (o powierzchni [...] m2) został wykorzystany do realizacji planowanej inwestycji, a większość nieruchomości nie została wykorzystana ani do budowy zakładu poligraficznego, ani nie został zagospodarowany na cele niezbędnej infrastruktury zakładowej - jak błędnie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji;

- art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co w konsekwencji uniemożliwiło realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, jaki negatywny wpływ na otoczenie miał zakład poligraficzny oraz niewyjaśnienie, jakie czynności zostały podjęte przez ówczesne organy administracyjne w celu zredukowania tego negatywnego wpływu;

- przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe uznanie przez organ II instancji, że korzystanie z gruntu przez poprzedników prawnych Skarżącego nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, podczas gdy jedynie niewielka część nieruchomości tj. [...] m2 z całej nieruchomości o powierzchni [...] m2 została wykorzystana na cel realizacji inwestycji w postaci budowy zakładu poligraficznego i jednocześnie niewłaściwe ustalenie przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w zaskarżonej decyzji, że pozostała część nieruchomości została wykorzystana pod budowę niezbędnej infrastruktury w postaci oklejającego pasa zieleni (w postaci ogrodu), niezagospodarowanego terenu i dziko rosnących krzewów w żaden sposób nie można uznać za infrastrukturę niezbędną dla realizacji inwestycji w postaci zakładu poligraficznego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przywołując uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 stwierdził, że nawet uznając, że część działki o powierzchni [...] m2 która została zagospodarowana pod budowę zakładu nie mogła zostać pozostawiona w rękach dotychczasowych właścicieli (z uwagi na brak uprawnień z zakresu poligrafii osób składających wniosek z art. 7 ust. 1 dekretu), to już w odniesieniu do pozostałej część nieruchomości mogło zostać przyznane prawo wieczystej dzierżawy. Ponadto, organ w uzasadnieniu decyzji powinien wykazać, jaki negatywny wpływ na otoczenie miał zakład poligraficzny.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] września 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzje te są zgodne z prawem.

Decyzją z [...] września 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku Skarżącego utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1947 r. nr [...], odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi - J.P. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] , ozn. nr hip.[...] , utrzymanego w mocy decyzją Ministerstwa Odbudowy z [...] marca 1948 r. nr [...] .

Z ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo).

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie spór dotyczył kwestii, czy skoro zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na spornej nieruchomości miał powstać zespół budynków jednego zakładu poligraficznego, a w części – nieruchomość ta – jako działka budowlana, wyłączona została spod zabudowy, gdyż została przeznaczona na urządzenie ogrodu spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół tego zakładu, to odmowa przyznania prawa własności czasowej do tej nieruchomości rażąco naruszała prawo.

Rozstrzygając sporną kwestię należy przypomnieć, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).

Jak na wstępie podkreślono, decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający.

Sąd podziela argumentację organów nadzoru przedstawioną w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji, która doprowadziła organ nadzoru do wniosku, że Prezydent [...] odmawiając przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nie naruszył w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, stanowiącego podstawę prawną odmownego orzeczenia z [...] grudnia 1947 r.

Zgodnie z treścią tego przepisu gmina uwzględni wniosek (złożony przez byłego właściciela w trybie ust. 1 tego artykułu), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej.

W ocenie Sądu, za trafną należy uznać ocenę organu nadzoru, z której wynika, że na podstawie powołanego przepisu istniał obowiązek przyznania prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela będącego osobą fizyczną da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Tym samym odmowa przyznania żądanego prawa była uzasadniona jedynie wówczas, gdy korzystanie z gruntu pozostawało w sprzeczności z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania (zagospodarowania przestrzennego).

W dacie wydania inkryminowanego orzeczenia Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1947 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] Nr [...], uchwalony w dniu [...] lipca 1947 r., ogłoszony w dniu 31 lipca 1947 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 13). Plan ten został ograniczony osiami ulic: [...],[...],[...] i [...] i stanowił spójne założenie urbanistyczne.

W ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo zinterpretował funkcje wynikające z powołanego planu dla obszaru nim objętego, w tym dla spornej nieruchomości. Zasadniczą funkcją terenu objętego powołanym planem była bowiem budowa zakładu poligraficznego, obejmującego wiele nieruchomości, a planowane urządzenie ogrodu wokół zakładu miało pełnić funkcję izolacyjną dla zakładu z powodu jego położenia w centrum miasta.

Na zasadniczą rolę funkcji planu zabudowania przy rozpatrywaniu "wniosków dekretowych" w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej w uzasadnieniu skargi uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08. NSA stwierdził w jej uzasadnieniu, że ogólne określenie przeznaczenia gruntu w ówczesnym planie zabudowy na cele użyteczności publicznej bez bliższego określania zamiarów w tym względzie mogło mieć istotne znaczenie w toku oceny, czy przyznanie prawa własności czasowej da się pogodzić z planem. Cele użyteczności publicznej są pojęciem na tyle ogólnym, że wymagały bliższego określenia, przy czym niekoniecznie chodziło o wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane, ale o funkcję, jaka mogła być na danym obszarze realizowana (ochrona zdrowia, sport i rekreacja itp.). Konkretyzacja ta powinna następować w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w ówczesnym systemie prawnym gospodarki planowej mogła ona mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ani plan zagospodarowania przestrzennego, ani kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne z [...] grudnia 1947 r. nie odwołują się w sposób ogólny do pojęcia użyteczności publicznej, ale do konkretnych funkcji nieruchomości w planie. Nie ma więc potrzeby – wbrew temu, co uczyniono w uzasadnieniu skargi – posiłkowania się wyjaśnieniami zawartymi w powołanej uchwale i jej tezie, co do rozumienia pojęcia użyteczności publicznej, w celu ustalenia możliwości pogodzenia korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela "z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Znaczenie ma bowiem funkcja zapisana w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie wyłącznie wskazanie obiektu czy obiektów, jakie mogły być na tym terenie lokalizowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2510/14).

W rozpoznawanej sprawie teren całej inwestycji został przeznaczony dla Spółdzielni Wydawniczej "[...] ", co stanowiło ową konkretyzację planów, o której mowa w powołanej uchwale NSA, a zatem w zaistniałej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że odmowne orzeczenie administracyjne z 1947 r. rażąco naruszało prawo.

Sąd podziela też ocenę organu nadzoru, zgodnie z którą urządzenie ogrodu spełniającego funkcję strefy ochronnej wokół zakładu poligraficznego, niwelującej jego uciążliwości dla otoczenia, należy oceniać jako funkcję integralną z funkcją podstawową, czyli budową i funkcjonowaniem zakładu poligraficznego. Niewątpliwie bowiem powstanie w tym rejonie obszaru zieleni wiązało się z powstaniem ww. zakładu, gdyż miejsce jego planowanego powstania leżało obok zakładu a jednocześnie w centrum miasta, a zatem obszar zieleni miał w tym wypadku pełnić funkcję strefy ochronnej. Realizacja więc w tym miejscu ogrodu była ściśle powiązana z realizacją inwestycji przemysłowej (por. pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2949/15, dotyczącym innej nieruchomości znajdującej się na terenie ww. zakładu poligraficznego). Dlatego, wbrew zarzutom skargi, pozostawienie w rękach dotychczasowego właściciela części nieruchomości przeznaczonej pod urządzenie ogrodu uniemożliwiłoby realizację ww. planu, spójną i zgodną z jego założeniami.

Za niezasadne Sąd uznał też podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały polegać na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy, lub niewłaściwej ocenie dowodów w niej zgromadzonych. Organ nadzoru prawidłowo przeprowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie naruszył też tym samym wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej.

Reasumując, organ nadzoru prawidłowo w tej sprawie ocenił, że inkryminowane orzeczenie z [...] grudnia 1947 r. odmawiające przyznania poprzednikowi prawnemu Skarżącego prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nie naruszyło w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Nie było więc podstaw do stwierdzenia jego nieważności, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydane w trybie nadzoru kontrolowane decyzje są zgodne z prawem.

Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).