Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 166/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-12-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Gronowski Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant: Beata Binkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi [...] Zespołu Parków Krajobrazowych S. Państwowy Zakład Budżetowy na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2003 r.,Nr [...], na podstawie art.35 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603, z późn. zm.) oraz art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wspólnego wniosku [...] Zespołu Parków Krajobrazowych w W. i Państwowego Zakładu Budżetowego "S." w R. w sprawie zgody na zawarcie umowy w przedmiocie przekazania trwałego zarządu nad nieruchomością "S." między [...] Zespołem Parków Krajobrazowych w W. i Zakładem Budżetowym "S." odmówiono wyrażenia zgody na przekazanie nieruchomości "S." w trwały zarząd na podstawie umowy zawartej w dniu [...] grudnia 1999 r. między Państwowym Zakładem Budżetowym "S." w R. a [...] Zespołem Parków Krajobrazowych w W. W krótkim uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że S. stanowią zorganizowany zespół gospodarczy, w skład którego wchodzą, obok nieruchomości, także inne mienie (ryby, maszyny i urządzenia, zapasy itp.),służące prowadzeniu gospodarki rybackiej. W myśl art. 35 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 czerwca 1999 r. w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej, jaką jest Zakład Budżetowy "S.", mogą być przekazane wyłącznie nieruchomości. W tej sytuacji przekazanie w trwały zarząd majątku ruchomego nie jest możliwe. Brak jest także podstawy prawnej do przekazania mienia ruchomego w innej formie. W szczególności mienie nie może być sprzedane Zakładowi, ponieważ, jak zauważyła Najwyższa Izba Kontroli, transakcja taka jest niedopuszczalna z punktu widzenia przepisów prawa cywilnego. Natomiast przekazanie zakładowi budżetowemu wyłącznie nieruchomości bez ryb i innego mienia służącego prowadzeniu działalności gospodarczej, mijałoby się z celem i byłoby pozbawione racjonalności ekonomicznej.

Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji złożyły dwie strony umowy, a mianowicie Państwowy Zakład Budżetowy"S." w R. oraz [...] Zespół Parków Krajobrazowych w W. Zarzuciły one skarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603, z późn. zm.), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz.U. Nr 101, poz. 636); 2) naruszenie postanowień art. 77 § 1 w związku z art. 10 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz naruszenie art. 7, 8 i 107 § 3 Kodeksu, 3) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W związku z powyższym skarżący wnieśli – alternatywnie – o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie umowy zawartej pomiędzy [...] Zespołem Parków Krajobrazowych w W. i Państwowym Zakładem Budżetowym "S." w R. lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. W uzasadnieniu stwierdzono, że zgoda przewidziana w art. 35 ust. 2 powołanej ustawy dotyczy przeniesienia już istniejącego prawa trwałego zarządu. O treści, a więc i o zakresie tego prawa, decyduje ustawodawca. Nie można więc odmówić zgody na jego przeniesienie tylko z tego powodu, że między jego powstaniem a wyrażeniem zgody ustawodawca zawęził zakres składników, których to prawo dotyczy. Zarząd ustanowiony na rzecz [...] Parku Krajobrazowego w S., którego następcą prawnym jest [...] Zespół Parków Krajobrazowych w W., dotyczył mienia. Ustanawiająca go decyzja była ostateczna i została wykonana. To, że ustawodawca powołaną przez organ I instancji nowelą do ustawy ograniczył przedmiot prawa trwałego zarządu do nieruchomości oznacza tylko, że obecnie ustanawiany zarząd mógłby dotyczyć wyłącznie nieruchomości. O tym zaś, co faktycznie ulega przekazaniu decyduje umowa między stronami, która powinna być zgodna z prawomocną decyzją ustanawiającą zarząd. Przekazanie dotyczy przecież już istniejącego prawa. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 2 ustawy przekazanie prawa trwałego zarządu następuje w drodze umowy, której skuteczność zależy od zgody Prezesa AWRSP. Zgoda ta dotyczy przekazania prawa jako takiego, a nie jego substratu majątkowego. Analogicznie wywodzi Najwyższa Izba Kontroli w uchwale Komisji Odwoławczej NIK Delegatura we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2001 r. oraz z dna 17 lipca 2001 r. Zastosowana wykładnia przepisu art. 35 ust. 2 ustawy jest w związku z powyższym błędna. Przy rozpatrywaniu wniosku o przeniesienie w drodze umowy prawa trwałego zarządu do mienia znajdującego się w zarządzie [...] Zespołu Parków Krajobrazowych organ I instancji powinien się również kierować postanowieniami § 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz.U. Nr 101, poz. 636), w myśl którego:

1.Jeżeli przekazanie w zarząd mienia ma nastąpić w drodze umowy, o której mowa w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (..), jednostki przekazująca i przejmująca składają wspólny wniosek o zgodę do Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Do powyższego wniosku jednostki przekazująca i przejmująca dołączają dokumenty, o których mowa w § 1.

2.W umowie należy zamieścić w szczególności dane wymienione w § 2 ust. 1, ponadto sposób zwrotu nakładów poniesionych na budynki i inne części składowe nieruchomości oraz termin przekazania mienia i porządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego.

3.Odpis umowy oraz protokołu zdawczo-odbiorczego strony umowy niezwłocznie przekazują Agencji, gminie i rejonowemu organowi rządowej administracji ogólnej, a w przypadku wpisania obiektu do rejestru zabytków – także wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków.

Jak wynika z przedmiotowej regulacji, przedmiotem przeniesienia prawa trwałego zarządu w drodze umowy zatwierdzanej przez Prezesa AWRSP między jednostkami, o których stanowi art. 35 ust. 2 ustawy, jest mienie. Należy w związku z powyższym wyprowadzić wniosek, iż już raz ustanowiony trwały zarząd co do mienia (ruchomości i nieruchomości) podlegać będzie przeniesieniu na warunkach wynikających z aktu administracyjnego – decyzji z 1996 r., na co wskazują przywołane wyżej regulacje ustawy, jak również przepisów do niej wykonawczych. Regulacje te nie zostały uwzględnione w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Organ ten poprzestał wyłącznie na interpretacji gramatycznej art. 35 ust. 2 ustawy, nie uwzględniając przytoczonych przepisów wykonawczych. Co jest jeszcze bardzo istotne w zakresie prawidłowości powyższego wywodu, ustawa zmieniająca ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie art. 35 nie nakazała dokonania zmiany już istniejących w obrocie prawnym aktów administracyjnych, wydanych przed dniem jej wejścia w życie, tj. od 15 czerwca 1999 r. Skoro po tej dacie nie jest możliwe, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, ustanowienie trwałego zarządu na ruchomości, natomiast art. 35 ust. 2 przewiduje odrębny tryb przenoszenia w drodze umowy zatwierdzonej przez Prezesa AWRSP, prawa trwałego zarządu istniejącego na mocy wcześniej wydanych decyzji, to skutków ograniczających już istniejące prawo nie można rozciągać na istniejące decyzje administracyjne, które są przenoszone w ramach sukcesji prawa. Zaznaczyć należy, że przepis art. 35 ust. 2 ustawy dotyczy przeniesienia prawa trwałego zarządu między już istniejącymi jednostkami organizacyjnymi. W rozpatrywanej sprawie tryb był odmienny. Był to w istocie podział [...] Zespołu Parków Krajobrazowych poprzez wydzielenie części jego majątku, stanowiącego prawo trwałego zarządu i utworzenie na jego bazie w miejsce dotychczasowego gospodarstwa pomocniczego – odrębnego Zakładu Budżetowego. Nowa jednostka, powstała z podziału [...] Zespołu Parków Krajobrazowych powinna więc być uważana za sukcesora uniwersalnego [...] Zespołu Parków Krajobrazowych. Zarówno Wojewoda, [...] Zespół Parków Krajobrazowych, jak i AWRSP zdawali sobie sprawę ze specyfiki zastosowanego trybu. Już samo utworzenie zakładu budżetowego – na bazie prawa zarządu przysługującego [...] Zespołowi Parków Krajobrazowych – Wojewoda negocjował z AWRSP, a Prezes Agencji wyraził na to zgodę, chociaż nie w formie decyzji administracyjnej. Następnie zaś w 2000 r. Agencja przeprowadziła kontrolę właścicielską w zakładzie budżetowym, nadal nie widząc potrzeby wydawania decyzji administracyjnej zezwalającej lub odmawiającej zgody na dokonane przekształcenie. W świetle powyższego wydanie jej po kilku latach, i to odmownej, jest trudne do zrozumienia. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie wniosku organ pierwszej instancji naruszył również powołane w zarzutach przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności nie ustosunkował się do zgłaszanych w sprawie wniosków dotyczących interpretacji przepisów oraz możliwości załatwienia sprawy z uwzględnieniem określonych zdarzeń faktycznych i prawnych. Organ I instancji nie odniósł się merytorycznie do treści zgłoszonych wniosków, jak również w uzasadnieniu decyzji nie ustosunkował się do okoliczności i faktów, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Na poparcie swoich zarzutów proceduralnych skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I. SA 1768/99 (LEX nr 54171).

Decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa stwierdzając, że zarzuty podniesione w odwołaniu są bezzasadne. W uzasadnieniu przypomniano najpierw stan sprawy. Wynika zeń, że Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. przekazał najpierw [...] Parkowi Krajobrazowemu w S. w zarząd mienie wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa: nieruchomości rolne zabudowane i niezabudowane o łącznej powierzchni 7612,1612 ha oraz majątek ruchomy. Mienie to położone jest w znacznej części w granicach Rezerwatu Przyrody "S." oraz Parku Krajobrazowego "D.". Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 1999 r. został utworzony [...] Zespół Parków Krajobrazowych, który jest następcą prawnym [...] Zespołu Parków Krajobrazowych, w granicach i na obszarze którego znajdował się [...] Park Krajobrazowy. Decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r., wydaną na podstawie art. 19 w związku z art. 202 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych oraz § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 maja 1991 r. w sprawie zakładów budżetowych (Dz.U. Nr 42, poz. 183), utworzono z dniem [...] stycznia 2000 r. Państwowy Zakład Budżetowy "S.". Zgodnie z § 4 powyższej decyzji należności i zobowiązania oraz mienie pozostające wdyspozycji Gospodarstwa Pomocniczego "S." - [...] Zespołu Parków Krajobrazowych jako gospodarstwa pomocniczego miały stać się należnościami, zobowiązaniami oraz mieniem "S." jako Zakładu Budżetowego , na podstawie zawartej umowy w trybie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 57, poz. 299, z późn. zm.). Umową nr [...] zawartą dnia [...] grudnia 1999 r. w W. pomiędzy [...] Zespołem Parków Krajobrazowych w [...] a Państwowym Zakładem Budżetowym "S.", [...] Zespół Parków Krajobrazowych przekazał Państwowemu Zakładowi Budżetowemu "S." w trybie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nieruchomości rolne zabudowane i niezabudowane o łącznej powierzchni 7612,1612 ha będące w trwałym zarządzie [...] Zespołu Parków Krajobrazowych (zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r.) i pozostające w dyspozycji Gospodarstwa Pomocniczego "S." w R. W dniu [...] grudnia 1999 r. [...] Zespół Parków Krajobrazowych wraz z Państwowym Zakładem Budżetowym "S.", działając na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybuprzekazywania mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz.U. Nr 101, poz. 636), złożyli wniosek do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa o zgodę Prezesa Agencji na przekazanie w zarząd nieruchomości "S." w drodze umowy pomiędzy [...] Zespołem Parków Krajobrazowych a Państwowym Zakładem Budżetowym "S.". Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa – Oddział Terenowy w [...] pismem z dnia [...] listopada 2001 r. nie wyraziła zgody na przekazanie nieruchomości "S." w zarząd, na podstawie umowy zawartej pomiędzy [...] Zespołem Parków Krajobrazowych a Państwowym Zakładem Budżetowym "S.". Wojewoda [...] pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o dokonanie wykładni przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie uregulowania spraw związanych z trwałym zarządem nieruchomości "S.". Minister Skarbu Państwa pismem z dnia [...] kwietnia 2002 r. dokonał stosownej wykładni przepisów art. 35 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Jednocześnie Minister Skarbu Państwa oddzielnym pismem z dnia [...] kwietnia 2002 r. zobligował Prezesa AWRSP do wydania decyzji administracyjnej i rozstrzygnięcia sporu związanego z trwałym zarządem nieruchomości "S.",ponieważ brak jakiejkolwiek decyzji uniemożliwiał zgłaszającemu wniosek poddanie jej prawidłowości kontroli instancyjnej i sądowej. Jak już wskazano, Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w [...] z upoważnienia Prezesa tej Agencji w dniu [...] czerwca 2003 r. wydał decyzję, w której odmówił wyrażenia zgody na przekazanie nieruchomości "S." w trwały zarząd na podstawie umowy zawartej między Państwowym Zakładem Budżetowym "S." w R. a [...] Zespołem Parków Krajobrazowych w W. Według Ministra podjęta decyzja jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 i 2 w związku z art. 34 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603, z późn. zm.) nieruchomości wchodzące w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa mogą być przekazane państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej w trwały zarząd. Z literalnej wykładni tych przepisów wynika, iż przedmiotem trwałego zarządu mogą być wyłącznie nieruchomości w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że w trwały zarząd nie mogą być przekazywane ani rzeczy ruchome, ani też określone masy majątkowe występujące w obrocie jako pewna całość, w tym przedsiębiorstwa, gospodarstwa rolne czy też rybackie (poza nieruchomościami). Ponadto Minister stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa w sposób wyczerpujący zebrała i rozpatrzyła cały materiał dowodowy, zapewniła stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiła im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Zespół Parków Krajobrazowych w W. zarzucając skarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 57, poz. 603, z późn. zm.), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r.w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz.U. Nr 101, poz. 636); 2) naruszenie postanowień art. 138 § 2 w związku z art. 77 § , 78 i 80 K.p.a. oraz w związku z art. 10 i 15 K.p.a. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji jako niezgodnych z prawem. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy podniesiono w zasadzie argumenty użyte już w odwołaniu, porządkując je jednak i uzupełniając. I tak, stwierdzając że powołane w sprawie przepisy art. 34 oraz 35 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa uzyskały brzmienie obowiązujące w czasie wydania zaskarżonych decyzji w wyniku dwóch nowelizacji: z dnia 15 czerwca 1999 r. – ustawą z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 49, poz. 484) oraz z dnia 6 lutego 2003 r. – ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. nr 6, poz. 64), skarżący uznał jednocześnie, że przepisy obowiązujące po 1999 r. i obecnie różnią się od poprzednio obowiązujących" "...w zasadzie jedynie w zakresie przedmiotu": przepisy obecne pozwalają na oddanie w trwały zarząd (zarząd) jedynie nieruchomości. Tym niemniej skarżący podniósł, iż nadal obowiązuje powołane rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat. Rozporządzenie to nie zostało dostosowane do znowelizowanej ustawy i nadal posługuje się terminem "mienie" zamiast pojęciem "nieruchomości". Nie zmienia to jednak faktu, że jest ono aktem powszechnie obowiązującym, na podstawie którego można dokonać "cesji" praw wynikających z decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Powyższe przepisy powinny zostać uwzględnione w podstawach prawnych obydwu zaskarżonych decyzji. Dalej skarżący wywodzi, powtarzając już w zasadzie swoja argumentację, że zarząd ustanowiony na rzecz [...] Parku Krajobrazowego w S., którego następcą prawnym jest [...] Zespół Parków Krajobrazowych w W., dotyczył mienia. Ustanawiająca go decyzja była ostateczna i została wykonana. Odwołując się do poglądów J. Bocia ("Prawo administracyjne", Warszawa 1993, str. 177) stwierdzono, że decyzja taka korzysta z przymiotu tzw. materialnej i formalnej prawomocności, co oznacza, że: 1) stosunek prawny zawiązany między adresatem decyzji i organem administracji publicznej został w sposób trwały ukształtowany treściowo, 2) decyzja taka stała się niezaskarżalna. To, że ustawodawca powołaną nowelą do ustawy ograniczył przedmiot prawa trwałego zarządu do nieruchomości oznacza tylko, że obecnie ustanawiany zarząd mógłby dotyczyć wyłącznie nieruchomości. O tym zaś, co faktycznie ulega przekazaniu decyduje umowa między stronami, która powinna być zgodna z prawomocną decyzją ustanawiającą zarząd. Przekazanie dotyczy przecież już istniejącego prawa. Ponadto skarżący podniósł, ze decyzja zatwierdzająca umowę o przeniesienie prawa trwałego zarządu ma charakter uznaniowy ("organ może"), a uznanie nie może być utożsamiane z dowolnością. Tymczasem jako jedyną przyczynę odmowy zatwierdzenia umowy ( w drodze decyzji) organ wskazał jedynie wymóg racjonalnej gospodarki i ekonomiki, nie uzasadniając tego szerzej, czym naruszył granice swobodnego uznania. Organy obu instancji nie przeprowadziły również żadnego postępowania dowodowego co do celowości zawartej umowy, a ocenę innych dowodów przeprowadziły w sposób dowolny. Stanowisko organu I instancji było o tyle nieuzasadnione, że wcześniej nie zgłaszał on żadnych uwag do przeniesienia uprawnień wynikających z decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Przeniesienie tych uprawnień było konieczne ze względu na przekształcenia organizacyjne w strukturze [...] Zespołu Parków Krajobrazowych w W. (wydzielenie z jego struktury zakładu budżetowego dla gospodarowania mieniem przekazanym przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa w drodze decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu). Przekształcenia te były negocjowane z Agencją, która przeprowadziła także kontrolę w zakresie gospodarowania tym majątkiem i nie zgłaszała żadnych zastrzeżeń w tej mierze.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie powtarzając w uzasadnieniu w zasadzie w całości argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia..

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z przedstawionym stanem sprawy przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2003 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2003 r., którą odmówiono wyrażenia zgody na przekazanie nieruchomości "S." w trwały zarząd na podstawie umowy zawartej między Państwowym Zakładem Budżetowym "S." w R. a [...] Zespołem Parków Krajobrazowych w W.

Argumentacja obu wymienionych wyżej organów administracji rządowej, zawarta w uzasadnieniach ich decyzji, opiera się na zmienionych przepisach art. 34 oraz 35 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Przepisy te jednoznacznie ograniczyły możliwość przekazywania w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej mienia – rozumianego jako zespół zorganizowanych składników majątkowych, z nieruchomościami włącznie, tylko do samych nieruchomości. A ponieważ S. stanowią zorganizowany zespół gospodarczy, w skład którego wchodzą, obok nieruchomości, także inne mienie (ryby, maszyny i urządzenia, zapasy itp.), służące prowadzeniu gospodarki rybackiej, to jego przekazanie powołanej jednostce budżetowej w całości nie jest możliwe, a przekazanie tylko nieruchomości wchodzących w ich skład – niecelowe z gospodarczego punktu widzenia.

Tej argumentacji skarżący przeciwstawił konstrukcję już istniejącego "prawa trwałego zarządu", ustanowionego na podstawie decyzji z 1996 r., obejmującego właśnie mienie . Z tej racji Prezes Agencji nie miał, zdaniem skarżącego, uprawnień – mimo zmiany powołanych wyżej przepisów ustawy – do zastosowania tych nowych przepisów w rozpatrywanej sprawie i odmowy wyrażenia zgody na przekazanie trwałego zarządu dokonane umową z dnia [...] grudnia 1999 r. Ustanowione raz prawomocną decyzja administracyjną, wydaną na podstawie obowiązującej wówczas ustawy, prawo trwałego zarządu nie może być zmienione (co do przedmiotu, treści i warunków przekazania) – mimo zmiany regulujących te kwestie przepisów ustawy. Nowe przepisy ustawy mają zastosowanie tylko do nowych stanów prawnych – ustanowienia bądź przeniesienia trwałego zarządu – po wejściu w życie nowych przepisów ustawy. Natomiast treść i przedmiot trwałego zarządu , jak również możliwość jego przeniesienia, ustanowionego przed wejściem w życie nowych przepisów,powinny być oceniane na podstawie przepisów obowiązujących w dacie ustanowienia tego prawa. Nie można więc odmówić zgody na jego przeniesienie tylko z tego powodu, że między jego powstaniem a wyrażeniem zgody ustawodawca zawęził zakres składników, których to prawo dotyczy. To, że ustawodawca powołaną przez organ I instancji nowelą do ustawy ograniczył przedmiot prawa trwałego zarządu do nieruchomości oznacza tylko, że obecnie ustanawiany zarząd mógłby dotyczyć wyłącznie nieruchomości. O tym zaś, co faktycznie ulega przekazaniu decyduje umowa między stronami, która powinna być zgodna z prawomocną decyzją ustanawiającą zarząd. Przekazanie dotyczy przecież już istniejącego prawa. Raz ustanowiony trwały zarząd co do mienia (ruchomości i nieruchomości) podlegać będzie przeniesieniu na warunkach wynikających z aktu administracyjnego – decyzji z 1996 r., na co wskazują przywołane wyżej regulacje ustawy, jak również przepisów do niej wykonawczych. Ustawa zmieniająca ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zakresie art. 35 nie nakazała dokonania zmiany już istniejących w obrocie prawnym aktów administracyjnych, wydanych przed dniem jej wejścia w życie, tj. od 15 czerwca 1999 r. Skoro po tej dacie nie jest możliwe, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, ustanowienie trwałego zarządu na ruchomości, natomiast art. 35 ust. 2 przewiduje odrębny tryb przenoszenia w drodze umowy zatwierdzonej przez Prezesa AWRSP, prawa trwałego zarządu istniejącego na mocy wcześniej wydanych decyzji, to skutków ograniczających już istniejące prawo nie można rozciągać na istniejące decyzje administracyjne,które są przenoszone w ramach sukcesji prawa. Zaznaczyć należy, że przepis art. 35 ust. 2 ustawy dotyczy przeniesienia prawa trwałego zarządu między już istniejącymi jednostkami organizacyjnymi. W rozpatrywanej sprawie tryb był odmienny. Był to w istocie podział [...] Zespołu Parków Krajobrazowych poprzez wydzielenie części jego majątku, stanowiącego prawo trwałego zarządu i utworzenie na jego bazie w miejsce dotychczasowego gospodarstwa pomocniczego – odrębnego Zakładu Budżetowego. Nowa jednostka, powstała z podziału [...] Zespołu Parków Krajobrazowych powinna więc być uważana za sukcesora uniwersalnego [...] Zespołu Parków Krajobrazowych.

Sąd nie podziela przedstawionej argumentacji strony skarżącej, a zwłaszcza poczynionych przez nią ustaleń dotyczących bezwzględnej ważności "prawa trwałego zarządu" ustanowionego na podstawie decyzji Prezesa Agencji z 1996 r., a więc dotyczącego mienia, a także samego mechanizmu (sposobu) stosowania nowych przepisów ustawy - głównie w kontekście ich obowiązywania w odniesieniu do prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem w życie nowych przepisów ustawy.

Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa traktuje przekazanie w trwały zarząd jako jedną z form gospodarowania Zasobem. Ustawa nie określa przy tym w sposób odrębny pojęcia trwałego zarządu, a co za tym idzie – przyjmuje to pojęcie w kształcie określonym w obowiązujących przepisach, choć niewątpliwie z pewnymi modyfikacjami.. Samo pojęcie trwałego zarządu zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2000 r. nr 46, poz. 543, z późn. zm.). Jest to prawna forma władania nieruchomością przez określone jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (art. 43 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy). Nie jest to prawo podmiotowe, gdyż trudno przyjąć, aby prawo podmiotowe mogło przysługiwać podmiotowi bez osobowości prawnej. W konsekwencji trwały zarząd to prawna forma posiadania nieruchomości, przy czym ta forma ma określoną treść, wiążącą się przede wszystkim z możliwością korzystania z nieruchomości.(tak "Prawo obrotu nieruchomościami" pod red. St. Rudnickiego, wyd.4, C. H. Beck, Warszawa 2001, str. 191). Art. 50 ustawy stanowi przy tym, że do trwałego zarządu w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. W piśmiennictwie (J. Szachułowicz, " Gospodarka nieruchomościami", Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2001 str.53) wyrażana jest opinia, że na tej podstawie nie można budować poglądu, że ten stosunek stanowi szczególny rodzaj ograniczonych praw rzeczowych, gdyż są one wyczerpująco wyliczone w art. 244 K.c. Inaczej mówiąc, zdaniem Sądu, zarówno ze względów podmiotowych, jak i przedmiotowych nie można traktować trwałego zarządu jako prawa o charakterze szczególnym, zbliżonym do prawa rzeczowego i objętego ochroną zbliżoną do ochrony praw rzeczowych. Jest to prawna forma władania określonymi nieruchomościami przez jednostki niepersonifikowane, w której ustanowieniu podstawową rolę odgrywa decyzja administracyjna właściwego organu, rozstrzygająca również o treści i zakresie przekazanych uprawnień. Przekazanie trwałego zarządu uregulowano w art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak,zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgoda organów nadzorujących te jednostki. Zaś w myśl ust. 2 tego przepisu w decyzji, o której mowa w ust. 1, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. Jak wynika z tego przepisu, ustawa dopuszcza przekazanie trwałego zarządu jedynie w trybie administracyjnym, w drodze decyzji, przy czym jest to decyzja szczególna, gdyż właściwy organ nie wydaje decyzji bezpośrednio przekazującej trwały zarząd, lecz decyzję, w której orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego dotychczas przez określoną jednostkę organizacyjną oraz jego ustanowienia na rzecz innej jednostki organizacyjnej, zainteresowanej przekazaniem. Owo wygaśnięcie i ustanowienie trwałego zarządu zawarte w jednej decyzji nazwano w ustawie "decyzją o przekazaniu trwałego zarządu" (St. Rudnicki, op. cit., str. 198).

W zmienionej powołanymi wyżej przepisami ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przedmiot i podmioty trwałego zarządu są określone podobnie jak w ustawie o gospodarce nieruchomościami – stanowią go nieruchomości (wchodzące w skład Zasobu), które mogą być przekazywane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej. Inny jest natomiast tryb ich przekazywania, gdyż zgodnie z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy przekazanie w zarząd nieruchomości Zasobu następuje(..) w drodze decyzji Prezesa Agencji, zaś zgodnie z ust. 2 tego przepisu w zw. z art. 34 ustawy przekazanie w zarząd nieruchomości może nastąpić również na podstawie umowy, zawartej za zgodą Prezesa Agencji, między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej. W odmienny sposób, uzasadniony specyfiką gospodarowania gruntami o charakterze rolnym, uregulowano też przyczyny powodujące wygaśnięcie zarządu, następujące na podstawie decyzji Prezesa Agencji. Zarząd wygasa zatem : 1) w razie upływu czasu, na jaki został ustanowiony, 2) jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna dotychczasowemu zarządcy, 3) w przypadku wykonywania zarządu niezgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, 4) jeżeli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem.

Na tle przedstawionych przepisów nie ulega wątpliwości, że przedmiotem trwałego zarządu mogą być po zmianie ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, dokonanej powołanymi wyżej ustawami z 1999 i 2003 r., wyłącznie nieruchomości (wchodzące w skład Zasobu). Jest to również zgodne z przepisami ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i przepisami Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że z mocy wspomnianej ustawy wyłączono z trwałego zarządu mienie, rozumiane jako zespół zorganizowanych składników majątkowych, obejmujących zarówno nieruchomości, jak i ruchomości, a także prawa majątkowe. Jest zatem oczywiste, że od dnia 15 czerwca 1999 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1999 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 49, poz. 484) przedmiotem przekazania w trwały zarząd, niezależnie od drogi, w której to ma nastąpić (odrębna decyzja Prezesa Agencji bądź decyzja wyrażająca zgodę na zawarcie umowy) mogą być wyłącznie nieruchomości.

Zarówno wspomniana ustawa z 1999 r., jak i ustawa z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2003 r. Nr 6, poz. 64.), która weszła w życie dnia 6 lutego 2003 r., nie zajmują się decyzjami ustanawiającymi trwały zarząd przed dniem 15 czerwca 1999 r., którymi przekazano w trwały zarząd mienie w przedstawionym wyżej rozumieniu.W szczególności przepisy wspomnianych ustaw nie zawierają żadnych klauzul o utracie mocy obowiązujących takich decyzji, odpowiednich przepisów przejściowych, itp. Wobec braku tych klauzul z zasady trwałości decyzji administracyjnych wynika, że takie decyzje zachował ważność nawet po zmianach ustawowych dotyczących przedmiotu trwałego zarządu, a podmioty uprawnione z tych decyzji mogą nadal sprawować zarząd powierzonym im mieniem. Nie znaczy to jednak, jak twierdzi skarżący, że raz ustanowiony trwały zarząd, którego przedmiotem jest mienie, powinien – mimo zmiany ustawy i przedmiotu zarządu – nadal w każdej sytuacji dotyczyć mienia. Trwały zarząd jest bowiem ustanawiany i przekazywany w drodze lub przy użyciu decyzji administracyjnej Prezesa Agencji, podejmowanej na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy. Jeżeli te przepisy uległy zmianie, to organ ten jest zobowiązany stosować nowe przepisy również w odniesieniu do decyzji, które zostały wydane pod rządami "starych " przepisów, i których przedmiotem przekazania było mienie. Trwały zarząd jest każdorazowo przekazywany (przenoszony) w drodze nowej decyzji, a nie na warunkach i w odniesieniu do przedmiotu określonego "pierwotną" decyzją o jego przekazaniu. Reasumując uznać należy, że ograniczenie przez przepisy ustawy przedmiotu trwałego zarządu do nieruchomości ma znaczenie nie tylko do czynności związanych z jego ustanowieniem niejako na nowo, już na podstawie nowych przepisów, lecz dotyczy również trwałego zarządu ustanowionego lub przekazanego pod rządami starych przepisów o tyle, o ile wymaga to decyzji administracyjnych, które organ jest zobowiązany podjąć na podstawie przepisów aktualnych.

Na podstawie obowiązującego prawa nie można mówić o swoiście rozumianym "prawie trwałego zarządu", którego przedmiot i treść są niezależne od zmian statuującej go ustawy z racji związania go z określoną decyzją administracyjną, podjętą na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Teza ta nie przeczy zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, gdyż jak zauważył sam skarżący decyzja z 1996 r. była ostateczna i została wykonana, a w rozpatrywanej sprawie idzie już o nową decyzję administracyjną, wydaną na podstawie nowych przepisów ustawy.

Konstruując "prawo trwałego zarządu", będące podstawą zgłoszonych zarzutów, skarżący posługuje się pojęciami i instytucjami z zakresu prawa cywilnego, odróżniając m.in. to prawo od jego substratu materialnego, dopuszczając cesję tego prawa na zasadach sukcesji uniwersalnej, a także stwierdzając prymat umowy zgodnej z prawomocną decyzją ustanawiającą zarząd nad kolejnymi decyzjami (zgodami) Prezesa Agencji na przekazanie zarządu. Jak wynika z przedstawionych wyżej przepisów regulujących instytucję trwałego zarządu, są to zabiegi nieuprawnione. Trwały zarząd nie ma bowiem charakteru prawa podmiotowego i nie stanowi szczególnego rodzaju prawa rzeczowego; jest to prawna forma posiadania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej , wiążąca się głównie z możliwością korzystania z nieruchomości, której treść określają powołane ustawy oraz decyzja Prezesa Agencji lub zawarta za jego zgodą umowa. Sama zresztą Agencja jest jedynie powiernikiem a nie właścicielem przejętego mienia. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt IIICZP 189/93 (OSNC 1994/6/121) "...Agencja wykonuje prawo własności i inne prawa rzeczowe na rzecz państwa w stosunku do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; Skarb Państwa jest nadal właścicielem nieruchomości tworzących Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 5, 12 ustawy).Agencja dysponuje Zasobem na zasadach określonych w ustawie (art. 5, 12 ustawy) oraz nim gospodaruje (art. 24 ust. 1). Jest więc jedynie instytucja powierniczą Skarbu Państwa..."Wynika stąd,że w relacjach z Agencją jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd, może przeciwstawić tylko prawa z decyzji administracyjnej ustanawiającej na jej rzecz ten zarząd. W konsekwencji umowa zawarta pomiędzy dwiema państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej o przekazaniu trwałego zarządu sprowadza się w istocie do przekazania, na podstawie protokółu przekazania, posiadania określonych składników majątkowych, gdyż o treści nabywanych w związku z takim przekazaniem uprawnień rozstrzyga każdorazowo decyzja Prezesa Agencji. W tym kontekście mówienie o "sukcesji" trwałego zarządu na rzecz innych państwowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, nawet wyłonionych z jednostki przekazującej, pozostaje w sprzeczności ze statusem prawnym tych jednostek i treścią przekazywanych uprawnień.

Co do zarzutu pominięcia przy rozpatrywaniu sprawy rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r.w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalanie i wnoszenia opłat (Dz.U. Nr 101, poz. 636), którego przepisy – zdaniem skarżącego – pozwalały na pozytywne rozpatrzenie jego wniosku, to należy wyjaśnić, że rozporządzenie to, mimo braku odpowiednich klauzul derogacyjnych w przepisach zmieniających ustawę, straciło moc wiążącą. Dotycząc przekazywania mienia było ono bowiem zasadniczo sprzeczne z nowymi przepisami ustawy, ograniczającymi przedmiot przekazania wyłącznie do nieruchomości. W tej sytuacji, wobec sprzeczności między przepisami ustawy i rozporządzenia wykonawczego, należało zastosować przepisy ustawy.

Nie podzielono również zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 7, 8, 10 § 1, 15 oraz 77 § 1, 78, 80, 107 § 3 oraz 138 § 2 K.p.a. Większość tych przepisów odnosicie do zarzutów niewłaściwego rozpoznania stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także błędów w zakresie oceny dowodów oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stan faktyczny i prawny został w rozpatrywanej sprawie ustalony w wystarczającym stopniu, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wad,które mogły mieć wpływ na wynik postępowania. Trudno też było uznać za taką wadę zarzut zastosowania przy wydawaniu decyzji literalnej wykładni art. 35 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.