Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 474/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48  art. 19 ust. 2 i 3
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
article: art. 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (zwany dalej Organem odwoławczym, Organem II instancji lub Dyrektorem Oddziału) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Organu I instancji lub Kierownika Biura) z [...]r., nr [...]. W tym rozstrzygnięciu nieostatecznym Organ I instancji odmówił M. S. (zwanemu dalej Wnioskodawcą, Stroną lub Skarżącym) przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013, a także nałożył na niego sankcję w wysokości [...] zł. Stało się tak na podstawie art. 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., s. 48).

Decyzja ostateczna, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie Organu I instancji zapadły w następującym, nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym. W dniu 15 czerwca 2015 r., Skarżący złożył w Organie I instancji wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Składając to pismo, Wnioskodawca ubiegał się w 2015 r. o przyznanie płatności rolno środowiskowej do działek rolnych A, AA, D, E, F, GG, P. Jednocześnie, zadeklarował on realizację na wspomnianych działkach wariantu 8.2.1 Międzyplon ozimy, na łącznej powierzchni 180,86 ha. W późniejszym czasie strona dokonała modyfikacji wniosku, a także wycofała z niego część działek. Nie dotyczyło to jednak działek rolnych deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej.

W okresie od 19 listopada 2015 r. do 27 listopada 2015 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzono kontrolę w zakresie realizowanego programu rolnośrodowiskowego. Jej celem była weryfikacja zgodności deklaracji Strony ze stanem faktycznym na gruncie, a w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektorzy terenowi stwierdzili nieprawidłowości na działkach rolnych zadeklarowanych do pakietu 8.2.1 Międzyplon ozimy. Przedstawiały się one w następujący sposób. Na działce rolnej:

-) A (11,49 ha) zadeklarowano rzepak ozimy, a kontrola stwierdziła brak poplonu, działka zaorana. W konsekwencji, zastosowano kod nieprawidłowości W 14 (niestwierdzenie zadeklarowanej uprawy w międzyplonie);

-) AA (2,08 ha) zadeklarowano rzepak ozimy, a kontrola stwierdziła brak poplonu, działka zaorana. Dlatego zastosowano kod nieprawidłowości W 14 (niestwierdzenie zadeklarowanej uprawy w międzyplonie);

-) D (11,66 ha) zadeklarowano żyto ozime, tymczasem kontrola stwierdziła pszenżyto. Z tego względu zastosowano kod nieprawidłowości W14 (niestwierdzenie zadeklarowanej uprawy w międzyplonie);

-) E (8,61 ha) zadeklarowano rzepak ozimy, a kontrola stwierdziła pszenżyto. W związku z tym, zastosowano kod nieprawidłowości W14 (niestwierdzenie zadeklarowanej uprawy w międzyplonie);

-) F(137,10 ha) zadeklarowano rzepak ozimy, a kontrola stwierdziła ugór. Dlatego zastosowano kod nieprawidłowości W14 (niestwierdzenie zadeklarowanej uprawy w międzyplonie);

-) GG (12,46 ha) zadeklarowano rzepak ozimy, a kontrola stwierdziła ugór. W związku z tym, zastosowano kod nieprawidłowości W14 (niestwierdzenie zadeklarowanej uprawy w międzyplonie);

-) P (4,66 ha) zadeklarowano rzepak ozimy, a stwierdzono pszenżyto. Dlatego zastosowano kod nieprawidłowości W14 (niestwierdzenie zadeklarowanej uprawy w międzyplonie).

W konsekwencji, Organ I instancji wydał decyzję datowaną na [...] r., nr [...]. W orzeczeniu tym, wspomniany podmiot odmówił Wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2015 rok oraz nałożył na niego sankcję wieloletnią w wysokości [...]zł, (odliczaną przez ARiMR w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych). Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Strona. We wniesionym przez siebie odwołaniu zakwestionowała ona ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczące działek rolnych A, AA, F, GG. Według twierdzeń Wnioskodawcy, na tych gruntach zadeklarowanych do płatności był wysiany międzyplon i realizowano zobowiązanie, tyle że z powodu suszy w 2015 roku, która dotknęła również jego gospodarstwo, międzyplon na wymienionych działkach rolnych nie powschodził. W związku z tym, Skarżący zaorał działkę rolną A oraz AA. Ponadto, Strona wyjaśniła, że powodem braku wschodów były bardzo słabe ziemie (piachy). Dalej wskazała ona, iż na działkach F i GG nie stosuje od kilku lat środków ochrony roślin, w związku z czym chwasty udusiły międzyplon i pole wyglądało jak ugór . Jednocześnie, Wnioskodawca wyartykułował, że wspomniane działki nie zostały zakwalifikowane przez kontrolę jako zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej.

Z kolei, w piśmie z 4 grudnia 2015 r. Wnioskodawca powołał się na przykład rolników - sąsiadów, u których pola z powodu suszy w 2015 roku wyglądały podobnie jak ugory, pomimo, że stosowali środki ochrony roślin. Zamiast wysianych roślin powyrastały u nich liczne chwasty. Strona podniosła, że z powodu suszy nie zostały spełnione wszystkie wymogi, ale poplon był wysiany. Dlatego, nie zgodziła się ona z wykluczeniem z płatności działek ze stwierdzonym międzyplonem, do których zastosowano odmowę płatności i naliczenie sankcji bardzo dotkliwej dla Wnioskodawcy. Skarżący podniósł też, iż przez wszystkie dotychczasowe lata realizował program, posiadał plan działalności rolnośrodowiskowej oraz prowadził rejestr działalności rolnośrodowiskowej, a fakt nie wywiązania się z wymogów w ostatnim roku nie powinien skutkować koniecznością zwrotu wszystkich dotychczas przyznanych płatności rolnośrodowiskowych.

Strona stwierdziła też, że decyzja o nieprzyznaniu dopłaty za 2015 r. powinna ewentualnie zawierać proporcjonalne odliczenie wysokości za udowodnione naruszenia w zakresie niezrealizowania wszystkich wymogów w 2015 roku, z powodu suszy. Jak podkreślił Skarżący, przyczyną naruszenia wymogów w jego gospodarstwie była susza, a organ nie przeprowadził postępowania w zakresie oświadczeń złożonych przez Stronę. Stało się tak, pomimo że fakt suszy był znany organowi z urzędu. Ponadto Wnioskodawca podniósł, że przed wydaniem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów oraz, że nie został pouczony w zakresie dostosowania zobowiązania do nowych ram prawnych następnego okresu programowania, chociaż zobowiązanie rolnośrodowiskowe podejmował na wcześniejszych zasadach prawnych. Dodatkowo, zarzucił on organowi, iż ten nie zbadał niezawinionego przez Skarżącego działania siły wyższej tj. suszy. W konsekwencji, w przekonaniu Wnioskodawcy brak było przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji. Strona twierdziła też, że przesłanką wypełnienia warunków rolnośrodowiskowych w 2015 roku było wysianie międzyplonów, a nie wyhodowanie plonów.

W reakcji na otrzymane odwołanie, Organ II instancji wezwał Stronę do dostarczenia dokumentów potwierdzających wysiew międzyplonu ozimego oraz do ujawnienia wszelkich innych dowodów potwierdzających okoliczności będące przedmiotem odwołania. W odpowiedzi na to, Skarżący dostarczył Protokół z oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanej niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi (suszą), sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia 17 lipca 2015 r. oraz dostarczył Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2011-2016 uwzględniający planowany na 2015 rok wysiew międzyplonów oraz kopię faktury VAT z 27 kwietnia 2015 r., dokumentującej zakup gorczycy białej w ilości 0,4 tony. Jak wynika z wyjaśnienia Skarżącego z dnia 24 stycznia 2017 r., roślina ta uprawiana była w plonie głównym 2015 r. Ponadto, 17 stycznia 2017 r. Organ odwoławczy wystąpił do merytorycznie właściwego Biura Kontroli na Miejscu Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR o ponowną analizę i weryfikację sporządzonego raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz odniesienie się do kwestii podnoszonych przez Stronę w odwołaniu.

W odpowiedzi na powyższe Biuro Kontroli na Miejscu Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśniło, iż na działkach rolnych A oraz AA inspektorzy terenowi stwierdzili brak poplonu - teren zaorany, natomiast na działkach rolnych F oraz GG - ugór. Na działkach F oraz GG inspektorzy odnotowali w raporcie brak uprawy deklarowanej w plonie głównym. Jako uprawę stwierdzoną wpisali oni ugór. Po zakończeniu czynności kontrolnych raport ten został przekazany Stronie do podpisu. W dniu 27 listopada 2015 r. Skarżący złożył swój podpis i otrzymał raport z kontroli. Następnie, dokument ten został poddany kontroli formalnej przeprowadzanej przez pracownika WOPD, której celem była weryfikacja poprawności przeprowadzonej kontroli tj. wypełnienia raportu, wykonania wymaganych przepisami fotografii (dokumentów i działek rolnych), pozostawienia śladów rewizyjnych na dokumentach, oraz w zakresie sporządzonych szkiców polowych. W wyniku kontroli formalnej, Biuro Kontroli na Miejscu stwierdziło konieczność dokonania korekt w raporcie - między innymi w zakresie skorygowania kodów dla działek rolnych, a także korekt na szkicach polowych. Wprowadzone w raporcie zmiany zostały naniesione i zaparafowane przez osobę przeprowadzającą kontrolę formalną dokumentacji pokontrolnej. W związku z dokonanymi zmianami w raporcie, konieczne było przesłanie również Wnioskodawcy raportu uwzględniającego powyższe korekty. Nastąpiło to 5 stycznia 2016 r. Wtedy właśnie wysłano do Strony dwa egzemplarze raportu z kontroli, uwzględniającego dokonane zmiany w trakcie kontroli formalnej, celem podpisania i odesłania jednego egzemplarza do BKM, bądź odesłania niepodpisanego raportu i wniesienia zastrzeżeń do części zmienionych/skorygowanych w podpisanym pierwotnie raporcie. Jednocześnie, w dniu 4 grudnia 2015 r. Wnioskodawca wniósł zastrzeżenia do podpisanego przez siebie raportu, kwestionując ustalenia wyników kontroli działek rolnych A, AA, F oraz GG. W dniu 8 stycznia 2016 r. wysłano do Skarżącego odpowiedź na zastrzeżenia z informacją, że nie zostały one uwzględnione z powodu wniesienia uwag do raportu podpisanego 27 listopada 2015 r. (pismo było datowane na 5 stycznia 2016 r.).

Tym samym, Biuro Kontroli stwierdziło, iż wyniki z kontroli są prawidłowe i stanowią odzwierciedlenie sytuacji zastanej na gruncie w dniu kontroli, a drugi egzemplarz raportu (uwzględniający zmiany dokonane w trakcie kontroli formalnej) powstał zgodnie z procedurami dotyczącymi zasad realizacji czynności kontrolnych w zakresie programów rolnośrodowiskowych PROW 2007-2013. W przekonaniu wspomnianego podmiotu kontrolnego oznacza to, że Wnioskodawca otrzymał odpowiedź na wniesione zastrzeżenia. Było nią pismo z 5 stycznia 2016 r., wysłane 8 stycznia 2016 r.

Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji (por. decyzja nr [...]z [...]r.). Uzasadniając swoje stanowisko, Organ odwoławczy wskazał na pozyskany, nowy dokument w sprawie. Był nim wcześniej już wspomniany protokół z oszacowania szkód w gospodarstwie rolnym, nr [...], sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody Śląskiego. Jednocześnie, Organowi I instancji pozostawiono ocenę tego, czy zaistniały przesłanki do uznania przypadku wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Ponadto, Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Skarżącego z dnia 4 grudnia 2015 r., z którego wynika, iż z powodu suszy nie powschodził międzyplon wysiany na działkach F, GG, A i AA.

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, [...] r. Organ I instancji wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013. W rozstrzygnięciu tym odmówił on Stronie przyznania wspomnianego świadczenia, a także nałożył on na nią sankcję w kwocie [...]zł. Jak już wcześniej wspomniano, stało się tak na podstawie art. 19 ust. 2 i 3 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014 r., s. 48).

Uzasadniając swoje zapatrywanie, Organ I instancji wskazał, że poddał analizie dokumentację włączoną do akt sprawy w postępowaniu odwoławczym. Była nią kopia faktury VAT na zakup gorczycy oraz protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowanych niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi (suszą), sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody Śląskiego Nr [...] z dnia [...] r.). W przekonaniu Kierownika Biura dowody te nie dały podstaw do tego, aby uznać wystąpienie zjawiska suszy za zaistnienie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych. Stało się tak zaś, ponieważ Skarżący nie dopełnił obowiązku poinformowania Organu I instancji o zaistnieniu takich okoliczności, w terminie 10 dni.

W odwołaniu od tej decyzji nieostatecznej, Wnioskodawca wystąpił o jej zmianę poprzez przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Do tego pisma procesowego dołączył on plik dokumentów, które – jak wskazał – są dokumentacją medyczną jego matki. Uzasadniając swoje stanowisko, Strona wyjaśniła, że nie jest winna zaistniałej sytuacji. W jej przekonaniu, wydając swoją decyzję, Organ I instancji naruszył art. 6,7,8,9 i 10 w zw. z art. 77 §1 Kodeksu postepowania administracyjnego. Jednocześnie, Wnioskodawca zarzucił organowi, iż ten oparł się na ustaleniach przyjętych w trakcie oględzin, które nastąpiły 27 listopada 2015 r. Ponadto, wyartykułował on fakt wysiania międzyplonu na działce F i GG oraz A i AA, który jednak nie powschodził w związku z suszą (w tym zakresie Skarżący powołał się na swoje pismo z 4 grudnia 2015 r.). Dlatego, działka A i AA została zaorana, w konsekwencji czego miała ona wygląd ugoru. Strona wyjaśniła też, że nie zgłosiła zmiany rodzaju rośliny uprawianej w międzyplonie gdyż nie wiedziała o tym, że jest to konieczne.

Odnosząc się do zagadnienia stricte procesowego, Skarżący podniósł zarzut obrazy art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W jego przekonaniu stało się tak, ponieważ przed wydaniem decyzji nie miał możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów. Dodatkowo, Wnioskodawca wskazał na naruszenie przepisów poprzez sporządzenie bez jego zgody i wiedzy oraz bez wyjaśnień drugiego raportu, opatrzonego taka samą datą jak raport wcześniejszy, jednakże zawierającego częściowo inną treść. Na koniec, Strona podniosła zarzut braku pouczenia jej o możliwości odstąpienia od programu rolnośrodowiskowego, przy wystąpieniu przesłanek wymienionych w aktach wykonawczych.

Organ II instancji, rozpatrując wniesiony środek zaskarżenia, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając to stanowisko, powołał się on na przepisy prawa polskiego oraz prawa unijnego. W przekonaniu Dyrektora Oddziału, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013,(...) wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, s. 1, z późn. zm.), (...) obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Dodatkowo, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinien przez cały okres 5 letniego zobowiązania do przestrzegania wymagań, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w tym - w myśl pkt. 3 tego przepisu – obowiązany jest przestrzegać innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Należy do nich m.in. powinność honorowania innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1698/2005,wymienionych w załączniku nr 3 do rozporządzenia (por. § 2 ust 1 pkt. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

Jak wyartykułował Organ odwoławczy, dopiero łączne spełnienie wszystkich warunków i wymogów stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Zgodnie zaś z § 12 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przesłanką przyznania płatności w ramach pakietu 8. Ochrona gleb i wód - w przypadku wariantu 8.2.1. - jest między innymi uprawa na gruncie ornym po plonie głównym roślin ozimych jako międzyplonu ozimego.

W dalszej części uzasadnienia decyzji ostatecznej powołano się na wcześniej już omówione wyniki kontroli przeprowadzonej u Wnioskodawcy. W przekonaniu Organu II instancji pozwoliły one na sformułowanie wniosku, że w odniesieniu do każdej działki rolnej deklarowanej do płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 8.2.1 Międzyplon ozimy, na powierzchni 180,86 ha wystąpił błąd W14. Oznacza to, iż nie stwierdzono deklarowanej uprawy w międzyplonie, a – tym samym – Strona nie zrealizowała swojego zobowiązania rolnośrodowiskowego (powierzchnia stwierdzona, uprawniona do płatności wyniosła 0,00 ha.).

Dyrektor Oddziału, w swoim rozstrzygnięciu uwzględnił także kwestię wystąpienia siły wyższej (okoliczności nadzwyczajnej) – suszy. Odwołał się on do treści protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej spowodowany niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi (suszą) sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody Śląskiego z [...] r., nr [...]. Ustaliła ona, że zjawisko suszy miało miejsce w okresie od dnia 20 czerwca 2015 r. do 20 sierpnia 2015 r. Wystąpienie suszy stanowi zaś okoliczność nadzwyczajną. W myśl art. 47 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa jest bowiem jednym z przypadków zaistnienia siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności.

Jednocześnie jednak, Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 47 ust. 2 tego samego aktu prawnego. Wynika z niego, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W przekonaniu Dyrektora Oddziału ten właśnie warunek nie został spełniony, bo nie miało miejsca zawiadomienie właściwego organu, dokonane w przewidzianym prawem terminie. Stało się tak, ponieważ protokół z oszacowania szkód w gospodarstwie sporządzony przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wojewody Śląskiego Nr [...] z [...] r. został przedstawiony Organowi odwoławczemu dopiero w odpowiedzi na wezwanie nr 2/2017 z 12 stycznia 2017 r.

Jak wyjaśnił Dyrektor Oddziału, na fakt wystąpienia suszy Wnioskodawca powołał się w piśmie z 4 grudnia 2015 r., skierowanym do Organu II instancji za pośrednictwem Kierownika Biura. Zawierało ono zastrzeżenia do protokołu z czynności kontrolnych, na które 8 stycznia 2016 r. Biuro Kontroli wysłało odpowiedź. Zdaniem Organu odwoławczego, nawet gdyby nawet uznać (pomimo braku załączonych dowodów siły wyższej) wskazane oświadczenie z 4 grudnia 2015 r., w którym znajduje się wzmianka o wystąpieniu suszy w gospodarstwie za zgłoszenie – jak to ujęto - faktu siły wyższej Kierownikowi Biura, to i tak Skarżący nie dopełnił warunku zgłoszenia tych okoliczności Organowi I instancji w terminie 10 dni roboczych od dnia w którym beneficjent lub osoba przez niego upoważniona są w stanie dokonać tej czynności. Komisja powołana Zarządzeniem Wojewody Śląskiego ustaliła bowiem, że zjawisko suszy miało miejsce od 20 czerwca 2015 r. do dnia 20 sierpnia 2015 r. przy czym zgłoszenie wystąpienia szkody nastąpiło 8 września 2015 r. Dlatego właśnie Organ II instancji doszedł do przekonania, że Skarżący nie złożył w terminie stosownych dokumentów, potwierdzających wystąpienie suszy w jego gospodarstwie, a tym samym nie poinformował Kierownika Biura o zaistniałej sile wyższej.

Organ odwoławczy nie podzielił też zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Wspomniany podmiot raz jeszcze przedstawił wcześniej już opisaną historię dokonywania korekt w raporcie z kontroli (były one związane z badaniem formalnej poprawności tego dokumentu) i powołał się na fakt, że nie zostały uwzględnione zastrzeżenia do raportu wniesione przez Stronę 4 grudnia 2015 r. Stało się tak z powodu wystosowania uwag do raportu podpisanego 27 listopada 2015 r., o czym Wnioskodawca został poinformowany w piśmie wysłanym do niego 8 stycznia 2016 r. W nawiązaniu do tych okoliczności, Dyrektor Oddziału podkreślił, że raport jest dokumentem urzędowym, sporządzanym w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy w zakresie ich działania i jako taki, w myśl art. 76 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Organ II instancji odniósł się też do kwestii dokonywania zmian w międzyplonie ozimym. Wskazał on, że kar administracyjnych (pomniejszenia płatności) nie stosuje się, jeżeli rolnik poinformuje na piśmie Kierownika Biura, że dany wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia (por. art. 15 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014). Zgłoszona zmiana może zaś dotyczyć wyłącznie rośliny zadeklarowanej w międzyplonie. W przekonaniu Dyrektora Oddziału, możliwość dokonywania zmian do wniosków złożonych w 2015 roku z deklaracją Pakietu 8. Ochrona gleb i wód (w ramach zobowiązań rolnośrodowiskowych) w zakresie rośliny uprawnej, może dotyczyć rolników realizujących w swoich gospodarstwach wariant 8.2. Międzyplon ozimy. W przypadku zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych w zakresie Pakietu 8. Ochrona gleb i wód przed dniem 15 marca 2012 roku siew roślin w wariancie 8.2. Międzyplon ozimy można zaś wykonać do 30 września.

W przekonaniu Organu odwoławczego, złożenie formularza zmiany do wniosku powinno być dokonane, nie później niż do 30 września, w przypadku zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych w wariancie 8.2. Międzyplon ozimy przed 15 marca 2012 roku. Termin ten wynika z wymogów, jakie zostały określone dla: wariantu 8.2, w przypadku zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych przed 15 marca 2012 roku, w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 2 czerwca 2015 r. (Dz. U. poz. 908), tzn.: wykonanie po zbiorze plonu głównego siewu roślin ozimych jako międzyplonu ozimego do dnia 30 września, w przypadku wariantu 8.2. Zdaniem Dyrektora Oddziału, Skarżący miał możliwość zgłoszenia zmiany dotyczącej wysiania innej rośliny w międzyplonie, niż początkowo została zadeklarowana we wniosku o płatność na rok 2015. Nie dokonał jednak tej modyfikacji. To zaś oznacza uprawę innych roślin niż deklarowane do płatności, a to jest równoznaczne z nierealizowaniem zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Jak podkreślił Organ II instancji, rolnik jest zobowiązany realizować w odniesieniu do uprawianej rośliny zobowiązanie zgodnie z deklaracją wskazaną we wniosku. Może on to zobowiązanie zmienić w ramach realizowanego wariantu w zakresie uprawianej rośliny, ale taką zmianę powinien zgłosić Kierownikowi Biura, zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wnioskodawca nie dokonał zgłoszenia zmiany uprawianych roślin, a wiec powinien uprawiać je takie, jak zadeklarowane we wniosku. Konsekwencją nierealizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego jest zaś odmowa przyznania płatności, a w przypadku przyznania tej płatności i jej wypłaty - obowiązek zwrotu, wynikający z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Organ II instancji dostrzegł okoliczność, że 7 marca 2017 r. Wnioskodawca złożył dodatkowe wyjaśnienia dotyczące wysiewu innej rośliny w międzyplonie niż pierwotnie była zadeklarowana we wniosku. W jego ocenie nie zmienia to jednak faktu, iż aby takiej zmiany dokonać należało złożyć modyfikację wniosku, uwzględniając inną uprawę w międzyplonie. Realizując zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie można bowiem samodzielnie, bez poinformowania Kierownika Biura, dokonać zmiany rośliny w międzyplonie. Z analizy dokumentacji fotograficznej zgromadzonej podczas kontroli na miejscu w dniach 19 listopada 2015 r. – 27 listopada 2015 r. nie wynika zaś, że na działkach F i GG był przeprowadzony zabieg agrotechniczny polegający na siewie roślin w międzyplonie. Ponadto, oświadczenie z dnia 4 grudnia 2016 r. z informacją o wystąpieniu suszy było złożone po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w gospodarstwie Skarżącego a więc po stwierdzeniu przez organ nieprawidłowości.

Natomiast odnosząc się do artykułowanej w odwołaniu, nieświadomości Skarżącego, Dyrektor Oddziału wskazał, że zgodnie z sekcją IX, str. 4 Wniosku o przyznanie płatności, zatytułowaną "Oświadczenia i zobowiązania", Wnioskodawca, własnoręcznym podpisem zobowiązał się między innymi do niezwłocznego informowania na piśmie organów ARiMR o każdym fakcie który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności a także o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania pomocy finansowej w szczególności gdy zmiana ta dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw czy przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Ponadto, przyjmuje się, iż obowiązujące przepisy prawa, publikowane i dostępne w środkach masowego przekazu są ogólnie znane a – jak to ujął Organ II instancji - brak wiedzy w danym temacie nie może usprawiedliwiać konsekwencji wynikających z nieznajomości tych przepisów. Dodatkowo, Dyrektor Oddziału wskazał, że organy ARiMR są obowiązane dokonywać niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych producentów tylko na wyraźną prośbę Strony (art. 3.2 pkt 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

Organ II instancji nie podzielił też zarzutu obrazy art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego przez Organ I instancji. Jak wskazał, 20 czerwca 2016 r. do Strony wysłano informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Następnie, Dyrektor Oddziału wydał decyzję kasacyjną nr [...]z [...] r., mocą której uchylił decyzję nr [...]z dnia [...]r., co oznacza wycofanie jej z obrotu prawnego. Dlatego rozpatrując wspomniany zarzut, Organ II instancji uznał, że przed wydaniem "ponownej decyzji pierwszoinstancyjnej" (decyzji nr [...]z [...]r.) Strona była zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Uzasadniając swoje stanowisko, Dyrektor Oddziału powołał się ponadto na rygoryzm i dyscyplinujący charakter przepisów dotyczących płatności obszarowych, w tym płatności rolnośrodowiskowych. Mają one skłaniać do zachowania szczególnej ostrożności przy formułowaniu wniosków o płatności. Celem tego jest zaś zapobieganie uzyskiwaniu płatności do powierzchni nieużytkowanych rolniczo i prewencyjne zniechęcanie do prób nieuprawnionego pozyskiwania przedmiotowych płatności. Stronie ten rygoryzm był zaś znany, gdyż jak sama oświadczyła we wniosku o przyznanie płatności, znane są jej zasady przyznawania płatności do gruntów rolnych. Dodatkowo, powołano się art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (zasadę prawdy materialnej) oraz wskazano, że Skarżący nie zastosował się do dyspozycji art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1387). Stanowi on, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Stało się tak, ponieważ odwołanie nie zawiera żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia. Tym samym, nie zasługuje ono na uwzględnienie.

We wniesionej skardze Strona wystąpiła o uchylenie decyzji Organu I i II instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji Organu I i II instancji, poprzez przyznanie przedmiotowej płatności za rok 2015, ewentualnie o stwierdzenie, że Skarżący nie ma prawa do płatności za ostatni rok programu tj. 2015r. jednakże bez obowiązku zwrotu płatności z tytułu zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jednocześnie, zarzucił on zaskarżonej decyzji obrazę art. 6, 7, 8 i 9 w zw. z art. 77 § 1 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Uzasadniając swoje racje, Wnioskodawca wskazał na to, że organy I i II instancji w ogóle nie wzięły pod uwagę i odniosły się w sposób szczątkowy do twierdzeń zawartych w jego piśmie z 4 grudnia 2015 r. W jego ocenie oparto się wyłącznie na ustaleniach przyjętych w trakcie oględzin w dniu 27 listopada 2015 r. Następnie zaś, Skarżący raz jeszcze powołał się na fakt suszy, która uniemożliwiła wzejście międzyplonu. W konsekwencji, zdecydował się on zaorać działkę A i AA. Natomiast, na działkach F i GG Wnioskodawca nic stosował środków ochrony roślin, więc chwasty udusiły międzyplon, a działka miała wygląd ugoru.

Z kolei, brak zgłoszenia zmiany rodzaju uprawianej rośliny w międzyplonie Strona tłumaczyła niewiedzą co do tego, że takie zgłoszenie jest konieczne. W dodatku, we wcześniejszych latach wskazane zmiany nie wymagały zgłoszenia.

Skarżący polemizował też z faktem niezgłoszenia suszy. Jak wyartykułował, suszę zgłosił on na terenie całego swojego gospodarstwa. Jednocześnie wskazano, że wprawdzie Wnioskodawca nie zgłosił jej wystąpienia do organu, jednakże podmiot ten z urzędu musiał wiedzieć o wystąpieniu suszy na terenie całego obszaru gospodarstwa Skarżącego, która została potwierdzona przecież decyzją Wojewody Śląskiego. Także Komisja Kierownika ARiMR, która przeprowadzała kontrolę na przedmiotowych nieruchomościach również winna wiedzieć o suszy. Wreszcie, Strona powołała się na okoliczność informowania gminy o suszy i zażądała przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wskazanych przez siebie pracowników Urzędu Miasta i Gminy w L. oraz zwrócenia się do gminy o przedstawienie dokumentacji rolników, którzy zgłaszali występowanie suszy.

Wnioskodawca podniósł też, że komisja ARMiR w trakcie kontroli nie miała wiadomości specjalnych, które to pozwoliłyby na przyjęcie, że nie spełnił on warunków programu rolnośrodowiskowego, z uwagi na niewysianie międzyplonu czy efektu wystąpienia suszy. Ponadto, powtórzył on zarzut obrazy art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nic miał możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów. Jak podkreślił Skarżący, nie został on prawidłowo pouczony najpierw o terminie zaznajomienia się z aktami sprawy, a następnie nic pouczono go możliwości składania wniosków oraz wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów i materiałów.

Dodatkowo, wskazując przepisy materialnego prawa administracyjnego wymienione w Skardze, Strona zarzuciła, że organ nie wziął pod uwagę, iż realizowała ona program rolnośrodowiskowy przez wszystkie dotychczasowe lata, posiadała plan działalności rolno środowiskowej, rejestr działalności rolnośrodowiskowej, potwierdzenie spełnienia warunków sanitarnych, a fakt niezawinionego niezrealizowania planu w ostatnim roku nie powinien skutkować koniecznością zwrotu za wszystkie okresy. W jej ocenie, decyzja dotycząca nieprzyznania dopłaty powinna natomiast zawierać ewentualne proporcjonalne odliczenie z jej wysokości udowodnionych zawinionych naruszeń przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Skarżący wskazał przy tym, że zmiany dotyczące rodzaju zasiewu i możliwości zmiany roślin zostały wprowadzone w trakcie trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego i nie powinny mieć bezwzględnego charakteru wiążącego w związku z naruszeniem nowych warunków realizacji starego zobowiązania.

Na koniec zaś, uzasadniając swoje racje Skarżący wytknął organowi naruszenie art. 7, art. 9, art. 10 § 1. art. 12, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co – jak to ujęto - w konsekwencji skutkowało obrazą przepisów prawa materialnego, mających bezpośredni wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności niewłaściwe zastosowanie rozporządzenia Komisji (WE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 oraz rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W jego ocenie, miała też miejsce obraza art. 46 i 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 368 z 23 grudnia 2006 z późn. zm.).

Jak wyjawiono, zgodnie z art. 46 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolnv na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 368 z 23.12.2006 z późn. zm.), wszystkie zobowiązania podjęte po 2011 roku będą musiały zostać dostosowane do nowych ram prawnych następnego okresu programowania. W konsekwencji tych zmian rolnik ma prawo odstąpienia od programu rolnośrodowiskowego przy wystąpieniu poszczególnych przesłanek wymienionych w aktach wykonawczych. Skarżący nie został jednak o tym pouczony, a zobowiązanie rolnośrodowiskowe podejmował na wcześniejszych zasadach prawnych.

W ocenie Strony, organ nie zbadał niezawinionego przez nią działania sił wyższych, tj. suszy, a w konsekwencji - braku przesłanek do wydania niniejszej decyzji. O wypełnieniu warunków rolnośrodowiskowych świadczy zaś posianie, a nie wyhodowanie plonów.

Na koniec, Wnioskodawca wskazał na wystąpienie okoliczności nadzwyczajnych, które uzasadniają uwzględnienie przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowych tj. okoliczności szczególnych - śmierci ojca Skarżącego, konieczności opieki nad schorowaną i załamaną matką oraz swojego stanu zdrowia oraz stanów depresyjnych po śmierci ojca. Zaznaczył on przy tym, że ojciec pomagał przez lata w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Na potwierdzenie prawdziwości tych twierdzeń przedłożono dokumentację medyczną.

Organ odwoławczy, odpowiadając na te zarzuty wystąpił o oddalenie skargi. Jednocześnie podkreślił on, że argumentacja zawarta w skardze jest powieleniem zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Skarżący oświadczył, że nie zgłaszał faktu suszy Agencji. Sądził, że jeśli Minister Rolnictwa ogłosił suszę w całej Polsce to on tego robić nie musiał. Wnioskodawca stał bowiem na stanowisku, że powinność zgłoszenia dotyczy wypadków indywidualnych. Z kolei, wyjaśniając kwestię dokonania zasiewu poplonu, Strona wskazała, że wysiewała gorczycę zamiast rzepaku bowiem 5 lat wcześniej korzystała z tego samego programu i wówczas obydwie te rośliny były w tej samej grupie i można je było zamiennie siać, a ponieważ miała gorczycę to ją wysiała. Jednocześnie znaczyła ona, że chwasty mają dłuższe korzenie i czerpią wodę z głębszych pokładów ziemi i dlatego zagłuszają zboże.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wnosząc odwołanie od decyzji nieostatecznej, Wnioskodawca zakwestionował ustalenia Organu I instancji, dotyczące działek rolnych A, AA, F, GG. Okoliczność ta wyznaczyła przestrzeń kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia nieostatecznego, a następnie – po jego utrzymaniu w mocy - zdeterminowała zakres oceny dokonywanej przez Sąd.

W przedmiotowej sprawie ujawniły się dwa zagadnienia sporne, lokujące się w płaszczyźnie prawa materialnego. Należy do nich kwestia oceny tego, czy Skarżący obsiał działki rzepakiem (względnie, czy zamiast rzepakiem legalnie obsiał je gorczycą). Dodatkowo, istotne jest stwierdzenie, czy przez wzgląd na suszę i spowodowaną nią utratę uprawy (niewzejście zasiewu) prawidłowo zawiadomiono kompetentny organ o zaistnieniu siły wyższej. Kwestie te mają znaczenie przez wzgląd na treść przepisów prawa polskiego oraz z uwagi na bezpośrednio stosowane rozporządzenie unijne.

Na te zagadnienia materialnoprawne nakładają się problemy procesowe, podnoszone w skardze oraz ujawniające się w toku postępowania administracyjnego. Należy do nich w szczególności kwestia ciężaru dowodu w specyficznym postępowaniu administracyjnym, którego stroną był Skarżący (specyficznym, bo regulowanym nie tylko w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego), a także problem przestrzegania przez Organ I instancji art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – zwana dalej k.p.a.). Ponadto, ze względów proceduralnych, istotne jest zbadanie, czy organy I i II instancji, ustaliwszy naruszenie prawa przez Wnioskodawcę, mogły swoje decyzje ograniczyć czasowo wyłącznie do tego roku, w którym odkryto nieprawidłowości u Skarżącego.

Odnosząc się do przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że ponad wszelką wątpliwość, we wniosku kontynuacyjnym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej Skarżący zadeklarował obsianie swojego areału rzepakiem ozimym. Tymczasem, w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że nabył on gorczycę białą, którą – jak zapewniał – obsiał swoje działki. Okoliczność tę Wnioskodawca potwierdził podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Już to zachowanie było naruszeniem prawa. W myśl § 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przesłanką korzystania z płatności rolnośrodowiskowej jest realizacja 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, s. 1, z późn. zm.), (...) obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Dodatkowo, Wnioskodawca powinien spełniać warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu (§ 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Ponadto, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe winien przez cały okres 5 letniego zobowiązania do przestrzegania wymagań, o których mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w tym - w myśl pkt. 3 tego przepisu – obowiązany jest przestrzegać innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

W tej sytuacji, zakładając, że pomimo tych jasnych uregulowań zgodne z prawem było obsianie działek gorczycą białą zamiast rzepaku ozimego i przyjmując, iż taki zasiew istotnie miał miejsce, należało zbadać kwestię działania siły wyższej, która zniszczyła zasiewy i uniemożliwiła Stronie wywiązanie się z ciążącego na niej pięcioletniego zobowiązania.

W art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) przykładowo wskazano przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, których zaistnienie skutkuje możliwością odstąpienia od częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Jednym z nich jest katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa (art. 47 ust. 1 lit. d) wspomnianego aktu prawnego). Rzecz jasna, katalog ten jest otwarty, więc można dążyć do uznania za przypadek z art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006 także okoliczności śmierci ojca Skarżącego i negatywnych konsekwencji tego zdarzenia (inna sprawa, że Wnioskodawca podniósł tę okoliczność dopiero w skardze do Sądu). Należy jednak pamiętać o tym, że w myśl art. 47 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Organ odwoławczy w przekonujący sposób wykazał zaś, że nawet gdyby nawet uznać (pomimo braku załączonych dowodów siły wyższej) oświadczenie Strony z 4 grudnia 2015 r., w którym znajduje się wzmianka o wystąpieniu suszy w gospodarstwie za zgłoszenie wystąpienia siły wyższej, to i tak Skarżący nie dopełnił warunku zgłoszenia tych okoliczności Organowi I instancji w terminie zakreślonym w art. 47 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006 (10 dni roboczych od dnia w którym beneficjent lub osoba przez niego upoważniona są w stanie dokonać tej czynności). Ten sam argument należałoby odnieść do artykułowanego dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym zdarzenia w postaci śmierci ojca Skarżącego i negatywnych tego konsekwencji dla Wnioskodawcy.

Wbrew twierdzeniom Strony, nie sposób też jako surogatu zgłoszenia (pomimo braku załączonych dowodów siły wyższej) uznać powszechnie znanego faktu wystąpienia suszy w całej Polsce, poinformowania o tym Kierownika Biura przez innych rolników, czy zgłoszenia dokonanego w gminie. Nie trzeba bowiem przekonywać o odrębności administracji samorządowej i rządowej, a wymóg dokonania zgłoszenia kompetentnemu organowi (popartego załączonym do niego dowodem) jasno wynika z art. 47 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006. Jest to akt prawa unijnego, bezpośrednio stosowany w Polsce na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, nawet fakt występowania suszy w całej Polsce nie jest tożsamy z jej zaistnieniem u konkretnej osoby, np. w przypadku nawadniania określonego areału, pomimo powszechnej klęski suszy, to nadzwyczajne zdarzenie nie występuje u osoby realizującej wspomniane zachowanie.

Na marginesie warto zresztą dodać, że Wnioskodawca nie jest konsekwentny w formułowaniu argumentu dotyczącego wystąpienia suszy (siły wyższej). Raz twierdzi bowiem, że dokonywał zgłoszenia (Organowi I instancji lub gminie), w innym miejscu podnosi natomiast, że o wystąpieniu suszy organ powinien wiedzieć z urzędu. Obydwie te tezy trudno ze sobą pogodzić.

Nie sposób też przyjąć, że okolicznością uzasadniającą bierność Skarżącego w informowaniu o zaistnieniu siły wyższej była jej niewiedza, czy nieświadomość. Akty prawa powszechnie obowiązującego (a do takich należą zarówno ustawy, jak i rozporządzenia Rady Ministrów i rozporządzenia unijne) są publikowane w odpowiednich organach promulgacyjnych i od tego momentu obowiązują. Broniąc swoich racji nie można zaś skutecznie zasłaniać się nieznajomością prawa powszechnie obowiązującego, opublikowanego we właściwy sposób. O powinności zgłaszania wszelkich zaistniałych zmian Skarżący został zresztą pouczony we wniosku o przyznanie płatności. Właśnie w tym dokumencie zobowiązał się on do niezwłocznego informowania na piśmie organów ARiMR o każdym fakcie który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności a także o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania pomocy finansowej.

Nie sposób ustalić, na jakiej podstawie Wnioskodawca w swojej skardze podniósł, że komisja ARiMR, w trakcie kontroli nie miała wiadomości specjalnych, które to pozwoliłyby na przyjęcie, że nie spełnił on warunków programu rolnośrodowiskowego, z uwagi na niewysianie międzyplonu czy efektu wystąpienia suszy. Teza ta nie została bowiem poparta żadnym dowodem. Nawet jednak, gdyby uznać ją za trafną i przyjąć, że kontrolę przeprowadzali ignoranci, to przecież zarówno decyzja nieostateczna, jak i orzeczenie Dyrektora Oddziału zostały wydane przez kompetentne organy administracyjne.

Przechodząc do zarzutu "niemiarkowania sankcji administracyjnej" (braku ograniczenia jej do roku 2015, w którym wykryto nieprawidłowości) należy stwierdzić, że i ten argument nie znajduje uzasadnienia. Na przeszkodzie takiemu ważeniu sankcji stoi bowiem wyraźna treść art. 19 rozporządzenia delegowanego komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L. z 2014 r., nr 181.s. 48). We wspomnianym akcie prawnym, przez wzgląd na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązującym na terenie Polski określono zasady miarkowania sankcji i Organ I instancji, a także Organ odwoławczy w swoich rozstrzygnięciach stosowali się do tych zasad (por w szczególności art. 19 ust. 2 i 3 wspomnianego rozporządzenia). Taka, a nie inna wysokość kary administracyjnej była zaś konsekwencją tego, że cała powierzchnia działek nie była obsiana poplonem zgodzie z deklaracją Wnioskodawcy.

W tym stanie rzeczy, Sąd nie dopatrzył się zarzucanego Organowi II instancji niewłaściwego zastosowania rozporządzeń unijnych wskazanych w skardze, a także rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Powinność pouczania Wnioskodawcy o możliwości odstąpienia od programu, w realiach zaistniałego stanu faktycznego nie wynika zaś z żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

W związku z tym, generalnie, nie sposób też uznać zarzutów procesowych podniesionych w skardze. Organ przestrzegał zasady prawdy obiektywnej (art. 7 oraz art. 77 k.p.a.), a powinność wykazania stanu wyższej konieczności ciążyła na Skarżącym. Trudno też, przez wzgląd na treść art. 9 k.p.a. oczekiwać od Kierownika Biura aby przewidywał, iż być może Wnioskodawca chciałby odstąpić od programu i dlatego należy go poinformować o takiej ewentualności. Taka aktywność organu zdecydowanie wykracza poza zakres wskazanego wcześniej przepisu procesowego.

Ponadto, nie sposób ustalić, co w działaniu organów obydwu instancji miałoby stanowić naruszenie zasady szybkości i prostoty (art. 12 k.p.a.), a i naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) Sąd nie był w stanie się dopatrzeć.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zasługuje natomiast na uznanie tłumaczenie Dyrektora Oddziału co do przestrzegania przez Organ I instancji art. 10 k.p.a. Okoliczność, że w "pierwszym postępowaniu administracyjnym" zastosowano dyspozycję tego przepisu, a następnie nieostateczna decyzja została uchylona nie oznacza bowiem, że w "drugim postepowaniu pierwszoinstancyjnym", przed wydaniem "drugiej decyzji pierwszoinstancyjnej" można odstąpić od umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kasacyjne orzeczenie organu odwoławczego znosi bowiem zapadłe rozstrzygnięcie nieostateczne, a w konsekwencji organ pierwszej instancji ponownie orzekający w sprawie zobowiązany jest przestrzegać wszelkich zasad postępowania administracyjnego.

Obraza art. 10 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym przez Organ I instancji niewątpliwie miała więc miejsce. Sąd nie uznał jednak, że daje to podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura. Pomimo zasygnalizowanego uchybienia Skarżący wypowiadał się bowiem w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji, wspomniane naruszenie przepisu prawa procesowego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ze wszystkich przedstawionych względów należało oddalić skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).