Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 141/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. – [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

[...] Konserwator Zabytków, w wyniku przeprowadzonego z urzędu postępowania kontrolnego, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] nakazał P. S. przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu – układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] – poprzez wymianę dwóch okien w ramach z PCV w lokalu nr [...] od strony ulicy w budynku przy ul. [...] w W. na okna drewniane o takich samych podziałach jakie występują w oknach pierwszej kondygnacji elewacji frontowej w tym budynku oraz w drugiej kondygnacji budynku [...] przy ul. [...] w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna. Swoje stanowisko organ argumentował faktem, iż przedmiotowe okna wymienione zostały bez pozwolenia konserwatorskiego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wprowadzenie odmiennych podziałów stolarki okiennej oraz zastosowanie współczesnego materiału, jakim jest PCV zmienia kształt elewacji omawianego budynku, wprowadzając przy tym chaos kompozycyjny. Stołeczny Konserwator Zabytków podkreślił modernistyczne cechy stylowe przedmiotowego budynku oraz stwierdził, że zachowanie wartości historycznych zabytkowego obszaru zależy w dużej mierze od utrzymania poszczególnych obiektów w jak najmniej zmienionej formie, stąd też obniżenie wartości historycznych przedmiotowej nieruchomości wpływa na obniżenie wartości historycznych całego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...].

Od decyzji tej odwołał się P. S., zarzucając brak ustalenia stanu faktycznego oraz błędną ocenę materiału dowodowego poprzez wskazanie budynku [...] dla domu mieszkalnego przy ul. [...] w postaci budynku przy ul. [...]. Skarżący wskazał, iż zarówno okna pierwszej kondygnacji elewacji frontowej budynku przy ul. [...] (które zostały wymienione), jak i stolarka okienna budynku przy ul. [...], nie wykazują zgodności z pierwotnym podziałem okien będących przedmiotem nakazu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, iż [...] Konserwator Zabytków nie ustalił w sposób jasny katalogu stron postępowania, naruszając tym samym art. 7 oraz 77 kpa. Zastrzeżenia Ministra budziła także niejasna, wewnętrznie sprzeczna i niezgodna ze stanem faktycznym sentencja nakazu. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż podział stolarki okiennej drugiej kondygnacji budynku przy ul. [...] nie jest identyczny z podziałem okien pierwszej kondygnacji budynku przy ul. [...], ponadto wskazano, iż wielopodziałowe okno narożne nie może stanowić wzoru dla odtworzenia podziału trójdzielnego okna osadzonego w sposób klasyczny w murze elewacji, zaś stolarka okienna dolnej kondygnacji elewacji frontowej domu mieszkalnego będącego przedmiotem nakazu, mająca charakter wtórny, nie powinna stanowić wzorca dla odtworzenia stanu pierwotnego okien na drugiej kondygnacji Ponadto zarzucono [...] Konserwatorowi Zabytków niejasne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz przekroczenie kompetencji poprzez stosowanie argumentacji z zakresu estetyki miejskiej, zamiast skoncentrowania się wyłącznie na aspektach konserwatorskich sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ konserwatorski pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] nakazał P. S. przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu – układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] - poprzez wymianą dwóch okien w ramach z PCV w lokalu nr [...] od strony ulicy w budynku przy ul. [...] w W., na okna drewniane w kolorze białym, o takich samych podziałach, jakie posiadają okna w elewacji frontowej budynku przy ul. [...]: okno trójdzielne w dolnej kondygnacji i okno dwudzielne w górnej kondygnacji. Niesymetryczne okno dwudzielne należy wymienić na okno trójdzielne o podziałach, jakie posiada okno w dolnej kondygnacji budynku przy ul. [...]. Okno dwudzielne należy wymienić na okno o podziałach odpowiadających podziałom dwudzielnego okna w górnej kondygnacji przy ul. [...]. W decyzji wskazano, iż przedmiotowe prace winny być wykonane w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przywołał ponownie argument o negatywnym wpływie samowolnej wymiany okien na walory zabytkowe chronionego terenu. Uznano, iż wzorzec do nakazanego odtworzenia stanowić muszą okna budynku przy ul. [...]. Spowodowane jest to faktem, iż archiwalna dokumentacja fotograficzna stanu poprzedniego stolarki okiennej ukazuje tylko jedno z okien objętych nakazem, stąd też koniecznym było wskazać jako model do rekonstrukcji rzeczoną stolarkę sąsiedniego budynku. Stanowisko to argumentowano tym, że w budynku przy ul. [...] zastosowano analogiczne podziały stolarki okiennej, jak w budynku sąsiednim. Organ podkreślił również, iż cechy stolarki w elewacji frontowej budynku przy ul. [...] wskazują, iż pochodzi ona z okresu powstania budynku.

Od decyzji tej odwołał się P. S., zarzucając organowi nieuzupełnienie materiału dowodowego i podnosząc, iż argumentacja [...] Konserwatora Zabytków dotycząca wzorców do odtworzenia stolarki okiennej jest niejasna.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu, iż [...] Konserwator Zabytków nie ustalił w sposób jasny katalogu stron postępowania.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] nakazał P. S. przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu – układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...] – poprzez wymianę dwóch okien w ramach z PCV w lokalu nr [...] od strony ulicy w budynku przy ul. [...] w W., na okna drewniane w kolorze białym, o takich samych podziałach, jakie posiadają okna w elewacji frontowej budynku przy ul. [...]: okno trójdzielne w dolnej kondygnacji i okno dwudzielne w górnej kondygnacji, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu organ ponownie podkreślił negatywny samowolnej wymiany okien na walory zabytkowe chronionego układu urbanistycznego i zespołu zabudowy. Wyjaśniono ponownie, iż wzorzec do nakazanego odtworzenia stanowić muszą ww. okna budynku przy ul. [...] oraz że powodowane jest to faktem, iż archiwalna dokumentacja fotograficzna stanu poprzedniego stolarki okiennej ukazuje tylko jedno z okien objętych nakazem, stąd też koniecznym było wskazać jako model do rekonstrukcji rzeczoną stolarkę sąsiedniego budynku. Stanowisko takie argumentowano tym, że w budynku przy ul. [...] zastosowano analogiczne podziały stolarki okiennej, jak w budynku sąsiednim. Organ podkreślił również, iż cechy stolarki w elewacji frontowej budynku przy ul. [...] wskazują, iż pochodzi ona z okresu powstania budynku. Jednocześnie [...] Konserwator Zabytków wyjaśnił, na jakiej podstawie ustalony został katalog stron postępowania.

Z odwołaniem od tej decyzji wystąpił P. S., podnosząc, iż [...] Konserwator Zabytków nie dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego oraz wskazując na przykłady zabytkowych budynków na terenie W., w których zastosowano współczesne materiały oraz niesymetryczne podziały.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania P. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu Minister podał, że dom mieszkalny przy ul. [...] usytuowany jest na terenie układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków W. z dnia [...] września 1980 r. Zatem zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia konserwatorskiego wymaga podejmowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Podstawą materialnoprawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w świetle którego w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Natomiast stosownie do art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 powołanej ustawy, osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji.

Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek, powstały w latach 30. XX w., stanowi część szeregowej zabudowy ul. [...]. Organ odwoławczy podniósł, że załączona dokumentacja fotograficzna ukazująca stolarkę o grubych ramiakach i nieproporcjonalnie cienkich szprosach (w dolnej kondygnacji) świadczy, iż okna elewacji frontowej tego budynku są wtórne. Okna drugiej kondygnacji, będące przedmiotem nakazu, zostały wymienione przez P. S. na okna białe, dwudzielne, wykonane z PCV.

W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie [...] Konserwator Zabytków w sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygnięcie, które nie ma cech dowolności. Nie ulega wątpliwości, iż okna drugiej kondygnacji elewacji frontowej rzeczonego obiektu zostały wymienione przez P. S. samowolnie. Ustalenie wzoru do odtworzenia stolarki, jak również analiza wpływu dokonanej inwestycji na wartości zabytkowe terenu chronionego przez wpis do rejestru zabytków, nie budzi wątpliwości. Minister podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż okna wywierają znaczący wpływ na wyraz architektoniczny i walory zabytkowe chronionego zespołu zabudowy, stąd też, gdy zachodzi konieczność wymiany, bezwzględnie powinny być odtworzone zarówno podziały, jak i materiał pierwotnej stolarki dla zachowania autentyczności i jednorodności rozwiązań architektonicznych występujących na zabytkowym obszarze.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. S., zarzucając zaskarżonym decyzjom:

1) błędną ocenę materiału dowodowego sprawy poprzez uznanie, iż budynek przy ul. [...] może stanowić punkt odniesienia i porównania z budynkiem przy ul. [...],

2) niewyjaśnienie przez [...] Konserwatora Zabytków przyczyn odmiennej oceny dokonanej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.,

3) niewyjaśnienie przez Ministra przyczyn akceptacji odmiennego poglądu [...] Konserwatora Zabytków w zakresie ustalenia punktu odniesienia dla budynku przy ul. [...],

4) naruszenie przez Ministra art. 107 § 3 kpa i nieodniesienie się w sposób szczegółowy do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji [...] Konserwatora Zabytków.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów aniżeli w niej podniesione.

Podnieść należy, iż podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio powołanej ustawy, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, iż co do zasady podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Z przepisu tego wynika zatem zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Wobec tego dokonanie przez Sąd orzekający oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy administracji materiału dowodowego jest możliwe jedynie wówczas, gdy Sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazująca skarżącemu przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu poprzez wymianę dwóch okien w ramach z PCV w lokalu nr [...] od strony ulicy w budynku przy ul. [...] w W., na okna drewniane w kolorze białym, o takich samych podziałach, jakie posiadają okna w elewacji frontowej budynku przy ul. [...]: okno trójdzielne w dolnej kondygnacji i okno dwudzielne w górnej kondygnacji, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków.

Przyczyną nakazu był fakt, że skarżący samowolnie wymienił okna drugiej kondygnacji elewacji frontowej na okna białe, dwudzielne, wykonane z PCV w budynku położonym przy ul. [...] w W., który znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...], wpisanego decyzją z dnia [...] września 1980 r. do rejestru zabytków pod nr [...].

Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak jest przedmiotowej decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków układu urbanistycznego i zespołu budowlanego [...], w skład którego wchodzi budynek usytuowany przy ul. [...].

W aktach administracyjnych organu przedstawionych Sądowi znajdują się jedynie: wypisy z księgi wieczystej, wykazy zmian w rejestrze lokali i budynków, protokół zebrania współwłaścicieli nieruchomości, decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2011 r., decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2011 r. i odwołanie skarżącego od tej decyzji oraz zaskarżona decyzja i zwrotne potwierdzenia odbioru zaskarżonych aktów. Zatem organ przedstawił sądowi niekompletne akta administracyjne dotyczące przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu i rozstrzygał sprawę nie mając całości akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy.

Tym samym organ naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, bowiem nadesłane akta administracyjne nie zawierają podstawowej dokumentacji, na którą powołują się organy obu instancji w zaskarżonych decyzjach. Zatem stan faktyczny, na którym oparły się organy orzekające w sprawie nie dają podstaw do stwierdzenia, że taki stan faktyczny istnieje.

Nie mając kompletnych akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym wymienionej decyzji wpisującej do rejestru zabytków, Sąd nie mógł w sposób wszechstronny rozpatrzyć przedmiotowej sprawy i dokonać merytorycznej kontroli wydanych w sprawie decyzji, gdyż nie jest Sądowi wiadomym, co dokładnie jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej i jaki jest jej zakres, i co w takim układzie podlega ochronie. Sąd nie mógł również ustalić, z czego wynika ochrona budynku położonego przy ul. [...], znajdującego się na terenie objętym ochroną konserwatorską układu urbanistycznego i zespołu budowlanego, tym bardziej, że w aktach brak jest decyzji, z której wynikałoby, że budynek usytuowany przy ul. [...] wpisany jest do rejestru zabytków.

Zatem nadesłane akta administracyjne są niekompletne, w związku z czym uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy.

Ponadto w ocenie Sądu organ drugiej instancji wydając zaskarżoną decyzję uchybił obowiązkowi wynikającemu z treści art. 15 kpa, wyrażającego zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00). Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie dokonano oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego, w sposób rzeczowy, staranny i wszechstronny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Należy wskazać, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie – odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne – w każdej rozpoznanej sprawie – a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważać czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego przywołał fakty, które uznał za udowodnione i wskazał dowody, na których się oparł, jednakże całkowicie zaniechał zgromadzenia tych dowodów w aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy. Z listy zgromadzonych dowodów wynika, co potwierdza zawartość nadesłanych Sądowi akt sprawy, że akta zawierają jedynie zaskarżone decyzje oraz wypisy z księgi wieczystej i wykazy zmian w rejestrze lokali i budynków. Zatem akta administracyjne sprawy nie odzwierciedlają w sposób całościowy i rzeczywisty sytuacji opisanej w uzasadnieniu, co uniemożliwia wiarygodne rozstrzygnięcie sprawy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający, aby można było dokonać merytorycznej oceny prawidłowości wydanych decyzji. Na podstawie przedstawionych akt administracyjnych sprawy stwierdzić należy, że organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego i rozstrzygał sprawę nie mając całości akt administracyjnych sprawy. Zwrócić należy uwagę, że organy orzekające w sprawie w swoich decyzjach stwierdzają, że "wzorzec do nakazanego odtworzenia stanowić muszą okna budynku przy ul. [...] oraz że powodowane jest to faktem, iż archiwalna dokumentacja fotograficzna stanu poprzedniego stolarki okiennej ukazuje tylko jedno z okien objętych nakazem, stąd też koniecznym było wskazać jako model do rekonstrukcji rzeczoną stolarkę sąsiedniego budynku", jednakże brak jest w tym zakresie dokumentacji w aktach sprawy. Dokumentacja akt sprawy nie potwierdza przymusowej konieczności wzorowania się na budynku ul. [...] i że ten budynek musi być punktem odniesienia dla budynku ul. [...].

Zdaniem Sądu w takiej sytuacji, zaskarżona decyzja nie spełnia podstawowego wymogu, wynikającego z art. 107 § 3 kpa. Organy orzekające w sprawie ograniczyły się tylko i wyłącznie do wydania decyzji i stwierdzenia, że w sprawie zachodzą przesłanki przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu, nie wiadomo jednakże, w oparciu o jakie dowody i ustalenia faktyczne organy doszły do tego wniosku. Powyższych ustaleń i dowodów zabrakło w aktach administracyjnych sprawy. Organy skoncentrowały się na wyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej, pomijając całkowicie obowiązek, a zarazem i konieczność zgromadzenia w sposób wyczerpujący w aktach sprawy materiału dowodowego, któryby odzwierciedlał racje decyzyjne organów, bowiem wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne znajdujące oparcie w prawidłowo zebranym materiale dowodowym, wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej zgodnie z treścią art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania wyrażonej w art. 7 kpa. Tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

W związku z tym organy muszą najpierw zgromadzić kompletny materiał dowodowy, a następnie poddać go szczegółowej analizie i ocenie, zaś dokonane ustalenia i rozważania zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, również po to, by sąd administracyjny mógł zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonać kontroli sądowej zaskarżonych decyzji wymienionych w art. 3 § 2 tej ustawy, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie zebrany w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do dokonania przez Sąd oceny wydanych w sprawie decyzji, a w konsekwencji organy też uchybiły obowiązkowi wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, gdyż przedstawione akta administracyjne zawierają jedynie dokumenty wyszczególnione na karcie przeglądowej akt.

W szczególności zaś decyzje negatywne dla skarżącego powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew obowiązującym przepisom prawa, zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zawsze wymaga dołożenia należytej staranności, bowiem zbieranie i ocena dowodów są czynnościami o doniosłym znaczeniu procesowym, albowiem mają one dać rękojmię, że organ wnikliwie i z należytą starannością zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, że dokonał oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i ma umożliwić Sądowi dokonanie kontroli, w oparciu o kryterium zgodności z prawem, czy przesłanki, na których oparł się organ są trafne, a także przekonaniu stron postępowania, co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia.

Wobec uniemożliwienia Sądowi przez organy dokonania oceny zaskarżonych decyzji, czy przesłanki, na których oparły się organy orzekające w sprawie są trafne, albowiem wszystkie oceny zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji uznać należy za przedwczesne z uwagi na niekompletne akta administracyjne sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 powołanej ustawy.