Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1724/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 141 par. 4 art. 151 i art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniej O. M. reprezentowanej przez M. M. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1015/16 w sprawie ze skarg A. M. oraz małoletniej O. M. reprezentowanej przez M. M. i T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 października 2016 r., VII SA/Wa 1015/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargi A. M. oraz małoletniej O. M. reprezentowanej przez M. M. i T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, powołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2013 r. MWINB, po rozpatrzeniu odwołania małoletniej O. M., reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych T. i M. M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] grudnia 2011 r., nr [...], nakazującej T. i M. M. wykonanie określonych zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym stanowiącym własność O. M., zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa – uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał O. M. wykonanie określonych obowiązków w związku ze znajdującymi się otworami w ścianach elewacji zachodniej, północnej i wschodniej oraz doprowadzenie ściany elewacji zachodniej i północnej do wymogów ścian przeciwpożarowych oraz opracowanie po wykonaniu robót naprawczych i przedłożenie dokumentacji powykonawczej budynku usługowo-mieszkalnego z wewnętrznymi instalacjami – wraz z niezbędnymi uzgodnieniami (opiniami rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych) oraz opinią techniczną wykonanych robót – w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Przywołano dalej, że w sprawie wydawane były decyzje przez organy nadzoru budowlanego obu instancji oraz zapadały wyroki WSA w Warszawie (z 4 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 987/12 i VII SA/Wa 988/12). Przesądzone zostało w tych wyrokach, że zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62, rozp. MAGTiOŚ 1980).

Kolejno wskazano, że inwestycja powstała w 1992 r. niezgodnie z ostateczną decyzją z [...] lutego 1992 r. o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowego na działce o nr [...] (później podzielonej na działki o nr [...] i [...]) w [...]. Jest ulokowana na terenie (działka nr [...]), który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzegowo dla części miejscowości Strzegowo (uchwała Rady Gminy Strzegowo nr XXXVIII/235/2006 z 31 maja 2006 r. – Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 151, poz. 5034) przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdzie dopuszcza się lokalizację usług nieuciążliwych w budynku mieszkalnym lub zabudowie towarzyszącej. Te same ustalenia planu dotyczą sąsiedniej działki nr [...]. Ponadto, inwestycja ta nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z tych względów możliwe jest dokonanie w przedmiotowym budynku przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie zachodzą niedopuszczalne warunki zdrowotne, ani użytkowe dla otoczenia w związku z istnieniem przedmiotowego obiektu budowlanego. Oznacza to, że nie istniały przesłanki z art. 37 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974, Nr 38, poz. 229 ze zm., uPb 1974), a zastosowanie znajdował art. 40 tej ustawy.

W związku z ww. wyrokami określone obowiązki powinny być nałożone w oparciu o rozp. MAGTiOŚ 1980, a nie jak uczynił to organ I instancji – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm., rozp. MI 2002). Dlatego – w ocenie MWINB – decyzja organu I instancji wymagała reformacji.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargi do WSA w Warszawie na powyższe orzeczenie MWINB wnieśli małoletnia O. M., reprezentowana przez T. i M. M., oraz A. M.

O. M. w swojej skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzuciła:

- nierozpoznanie i nieodniesienie się w sposób zgodny z prawem do istoty zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczącej nieuzasadnionego nakazu zmian i przeróbek w budynku usługowo-mieszkalnym;

- błędne orzeczenie w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami, przez co doszło do naruszenia w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, K.p.a.) polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza w kwestii prawidłowego ustalenia zakresu robót budowlanych, które należy wykonać w celu doprowadzenia budynku usługowo-mieszkalnego do zgodności z przepisami prawa;

- naruszenie art. 77 K.p.a. przez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; naruszenie art. 40 uPb 1974 przez przekroczenie zakresu unormowań cyt. przepisu.

A. M. w swojej skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił naruszenie:

- art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 2, art. 35, art. 36 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 1 i 2, art. 40, art. 41 uPb 1974 przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

- art. 9 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm., uPb) oraz ww. przepisów rozp. MAGTiOŚ 1980 poprzez błędną ich wykładnię;

- art. 140 i 143 Kodeksu cywilnego (K.c.);

- art. 7, 13, 77 § 1 i art. 107 K.p.a.;

- art. 32, art. 7 i art. 87 Konstytucji RP.

Skarżący naprowadzał, że w chwili dokonania samowoli jego działka była zabudowana budynkiem mieszkalnym, a żaden obiekt nie powinien być zlokalizowany bliżej niż 8 m od jego budynku. Zaskarżona decyzja ma mieć charakter pozorny, skoro brakuje istotnego składnika, jakim jest data wykonania nakazów. Sporny obiekt został wykonany z naruszeniem granicy skarżącego. Inwestorzy nie uzyskali zgody skarżącego na taką lokalizację budynku, a zalecone w zaskarżonej decyzji roboty budowlane nigdy nie doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, skoro prawo własności skarżącego nie zostanie naprawione.

W odpowiedzi na skargi MWINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W wyroku przytoczono dalej, że w wyniku rozpoznania wskazanych powyżej skarg zapadł wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2014 r., VII SA/Wa 1679/13, uchylający zaskarżoną decyzję, w którym wskazano, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, czym organ II instancji naruszyć miał art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł MWINB.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał niektóre zarzuty w/w skargi kasacyjnej i wyrokiem z 17 lutego 2016 r., II OSK 1475/14, orzekł o uchyleniu wyroku VII SA/Wa 1679/13 oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Sąd Naczelny uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 141 § 4 Ppsa. Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 40 uPb 1974 oceniono jako nie zawierający usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w tym zakresie sąd pierwszej instancji nie wypowiedział żadnej oceny prawnej.

Zdaniem Sądu Naczelnego wyrażonym w wyroku II OSK 1475/14, z akt sprawy wprost wynika, kiedy dokonano podziału działki nr [...], przeprowadzono go już po dokonaniu "samowoli budowlanej", w tym zakresie sprawa nie wymagała wyjaśnienia. Stwierdzono także, iż sąd wojewódzki dokonując oceny daty dokonanego podziału nieruchomości nie wyjaśnił w ramach uzasadnienia prawnego, jaki wpływ może mieć ta data na losy postępowania naprawczego (tzw. "status" samowoli budowlanej). Brak wyjaśnienia motywów takiej oceny sądu administracyjnego oznaczał, że taka ocena nie poddawała się w ogóle instancyjnej kontroli. Uwypuklono, że kwestia podziału działki i pojawienia się nowej granicy dotyczy tylko części zaskarżonej decyzji, tj. tylko w zakresie nałożenia określonych obowiązków w odniesieniu do elewacji północnej i wschodniej obiektu budowlanego na działce nr [...]. Obowiązki te dotyczą wyłącznie kwestii bezpieczeństwa, czyli celu, dla którego powołane zostały przepisy prawa budowlanego. Chodzi tu o zapewnienie porządku publicznego, który to ciężar spoczywa w głównej mierze na organach administracji publicznej, czy to na etapie pozwolenia na budowę, jak i po zrealizowaniu inwestycji w trakcie postępowań legalizacyjnego, naprawczego oraz na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

W aktualnie kontrolowanym wyroku przywołano dalsze motywy wyroku II OSK 1475/14, z których wynikało, że sąd wojewódzki uprzednio nie wyjaśnił, czy kwestie związane z podziałem nieruchomości dokonanej przez dotychczasowych właścicieli będących też inwestorami "samowoli budowlanej" oraz późniejsze ich czynności cywilnoprawne mogą prowadzić do złagodzenia w okolicznościach tej konkretnej sprawy rygorów wynikających z prawa budowlanego, tj. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Sąd Naczelny wywodził w nich, m. in., że dodatkowym zagadnieniem jest to, że obiekt na działce nr [...], który początkowo był realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę powinien mieć mur ogniowy od strony działki A. M. (nr [...]). Z projektu budowlanego wynikało, że budynek ten miał być zrealizowany z wykorzystaniem ścian istniejącego budynku, aktualnie posadowionego na działce nr [...]. Ponadto, zabudowa na działkach nr [...] i nr [...] posiada po dziś dzień ten sam numer porządkowy (ul. [...],[...]). W ocenie składu orzekającego w sprawie II OSK 1475/14, sąd wojewódzki nie wyjaśnił czy późniejsze rozporządzenia majątkiem przez dotychczasowych inwestorów mają wpływ na przebieg postępowania naprawczego w odniesieniu do elewacji północnej i wschodniej przedmiotowej samowoli, która została zrealizowana na długo przed podziałem zabudowanej nieruchomości i zbyciem nowo wydzielonej działki nr [...], czy w takim przypadku uzasadnione jest dać pierwszeństwo stosunkom cywilnym przed kwestiami bezpieczeństwa w odniesieniu do działań, które stanowiły postać "samowoli budowlanej", bo istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę. Brak wyjaśnienia zastosowanej podstawy prawnej we wskazanym powyżej zakresie pozwalał Sądowi Naczelnemu orzekającemu w sprawie II OSK 1475/14 na stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lutego 2016 r. stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy nie chodzi o to, czy podział nieruchomości miał wpływ na zmianę statusu samowoli budowlanej, lecz to, czy do tej samowoli w wyniku późniejszych czynności cywilnoprawnych mogą mieć zastosowanie w pełnym zakresie przepisy rozp. MAGTiOŚ 1980 dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. A więc, czy istnieją podstawy do różnicowania sytuacji prawnej samowoli budowlanej z uwagi na dokonany później podział nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu skarg, wniesionych do WSA, zapadł powołany na wstępie wyrok oddalający te skargi.

W motywach VII SA/Wa 1015/16 sąd wojewódzki w pełni podzielił stanowisko MWINB, że legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej przez wykonanie określonych w zaskarżonej decyzji nakazów, jest dopuszczalna w świetle art. 40 uPb 1974. Zdaniem tegoż sądu zasadnie przyjęto, że prowadzone postępowanie organów nadzoru budowlanego powinno objąć swym zakresem cały budynek, tj. zarówno część handlową, jak i nadbudowaną część mieszkalną. Zarówno poprzedni właściciele, jak i obecny nie dysponują dokumentami, które mogłyby potwierdzać legalność wzniesienia spornego budynku w aktualnym kształcie.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w sprawie wykluczone zostały przesłanki, które wymuszałyby nakaz rozbiórki obiektu.

W ocenie WSA w Warszawie prawidłowo ustalono zakres niezbędnych robót budowlanych, które należy wykonać, w celu doprowadzenia budynku usługowo-mieszkalnego do zgodności z przepisami prawa. Wbrew zarzutom skarg nie doszło do przekroczenia zakresu unormowań przepisu art. 40 uPb 1974.

Sąd pierwszej instancji dalej uzasadnia, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, nie było możliwe badanie stanu realizacji inwestycji na przestrzeni lat. To bowiem było już przesądzone w wyrokach sądów administracyjnych obu instancji zapadłych w tej sprawie. Ustalono nimi kiedy samowola została zrealizowana oraz w trybie jakich przepisów nadzór budowlany ma przeprowadzić postępowanie, badając możliwość i warunki ewentualnej legalizacji obiektu.

Zdaniem sądu a quo nie były też uzasadnione tezy skargi (w wyroku nie sprecyzowano, o którą skargę chodzi – uwaga Sądu), co do wpływu podziału działki na zakres robót, które mają doprowadzić budynek do stanu zgodności z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła O. M., działająca przez przedstawicieli ustawowych – T. i M. M.

Zaskarżonemu wyrokowi w części oddalającemu skargę O. M. zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40 uPb 1974 oraz w zw. z art. 103 ust. 2 uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że elewacja wschodnia i północna budynku stanowi samowolę budowlaną wymagającą legalizacji w oparciu o przepis art. 40 uPb 1974. W ocenie skarżącej kasacyjnie, popełniając samowolę budowlaną inwestor mógł jedynie naruszyć przepisy prawa obowiązujące w chwili budowy (w tym przepisy techniczno-budowlane), czyli w momencie zaistnienia zdarzenia prawnego, natomiast dopiero w przypadku stwierdzenia naruszenia tych przepisów, likwidacja ich skutków powinna się odbyć poprzez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem i to wyłącznie w zakresie, który wówczas został naruszony. Jeżeli otwory okienne w legalizowanym budynku od strony działki wschodniej i północnej, jak również usytuowanie schodów w ścianie wschodniej, były wówczas zgodne z przepisami, to administracyjny nakaz doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem nie znajduje uzasadnienia prawnego;

b) art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nakazanie właścicielowi nieruchomości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy przynajmniej w znacznej części (ściana północna i wschodnia) nie stanowi samowoli budowlanej w ujęciu materialnym, tj. wymagającej zastosowania procedury, o której mowa w art. 40 uPb 1974;

2. na podstawie art. 174 Ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewykazanie przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których "nie są uzasadnione tezy skargi, co do wpływu podziału działki na zakres robót, które mają doprowadzić budynek do stanu zgodności z prawem", jak również niewyjaśnienie twierdzenia: "(...) dla osiągnięcia celu jego legalizacji musi on obecnie odpowiadać przepisom technicznym obowiązującym w dacie samowoli";

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi O. M. w sytuacji, gdy decyzja MWINB z 13 czerwca 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. w zw. z:

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz w szczególności w kwestii dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie samowoli budowlanej, tj. czy na pewno mamy do czynienia z samowolą budowlaną wymagającą wdrożenia procedury z art. 40 uPb 1974 oraz ustalenia zakresu robót, które należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do zgodności z przepisami prawa,

- art. 80 K.p.a. polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że budynek w zakresie elewacji wschodniej i północnej stanowi samowolę budowlaną wymagającą wdrożenia procedury z art. 40 uPb 1974.

Naruszenie ww. przepisów postępowania, doprowadzić miało do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja z art. 174 pkt 2 Ppsa.

Skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w oznaczonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Warszawie powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy obiekt w ogóle stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu materialnym, czy jedynie formalnym i w jakim zakresie. Zdaniem skarżącej powinien dokonać tej oceny w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty dokonanej samowoli. W przypadku stwierdzenia, że obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z obowiązujący wówczas przepisami, to nie powinna – jej zdaniem – mieć wówczas zastosowania procedura z art. 40 uPb 1974.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawało to, że wybudowanie obiektu nastąpiło na długo przed podziałem działki nr [...] na działki o nr [...] i [...]. Zdaniem skarżącej wówczas usytuowanie otworów okiennych i drzwiowych (ściana północna i wschodnia), jak również schodów na ścianie wschodniej było zgodne z obowiązującymi wtedy warunkami technicznymi. Tym samym zalecenia legalizacyjne nałożone na obecną właścicielkę nieruchomości nie powinny obejmować tych części budynku.

Skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę, że nieprawidłowy stan techniczny budynku (ściana północna i wschodnia) nie wynika z jakichkolwiek dalszych modyfikacji istniejącego budynku, a wyłącznie z faktu dokonanego w 2006 r. podziału działki, na której znajduje się przedmiotowy budynek. W ocenie skarżącej nie ma ustawowej podstawy prawnej dopuszczającej administracyjne likwidowanie okien, czy też nakazywanie zabudowy klatki schodowej tylko dlatego, że doszło do podziału nieruchomości wraz z budynkiem na dwie działki, a budynek, a w szczególności jedna ze ścian (zachodnia) stał się zarzewiem sporu sąsiedzkiego pomiędzy aktualnymi właścicielami.

W odpowiedzi A. M. na skargę kasacyjną wniesiono o:

1) odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu "oczywistej wady prawnej" jaką zawiera,

2) ewentualnie, oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż w przypadku uchylenia wyroku WSA w Warszawie jedyną rzeczą jaka będzie wówczas dopuszczalna w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i prawa cywilnego i przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Strzegowo i z przepisami szczególnymi, będzie nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, którego obecną właścicielką – w ocenie odpowiadającego na skargę kasacyjną, wbrew prawu – jest O. M.; tym samym skutki uchylenia wyroku wskutek uznania skargi kasacyjnej mogą być odmienne dla skarżących,

3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie z osobistym udziałem przedstawicieli ustawowych O. M. (szczególnie z udziałem T. M.),

4) uwzględnienie z urzędu i na jego wniosek przez Naczelny Sąd Administracyjny faktu, że w roku 2006 podział nieruchomości zabudowanej nr [...] na dwie działki o nr [...] i [...], i następnie przeniesienie aktem notarialnym własności spornego budynku mieszkalno-usługowego na małoletnią O. M. było i pozostaje sprzeczne z prawem (jest nieważne), co jest uwzględniane z urzędu przez sąd,

5) oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, albowiem wniosek ten jest bezzasadny i oparty na nieprawdziwych twierdzeniach.

W uzasadnieniu wniesionego pisma A. M. podnosi, że pierwotny inwestor, L. M., istotnie odstąpiła od warunków pozwolenia na budowę i wybudowała budynek piętrowy handlowo-mieszkalny o kubaturze 150 m², czyli trzy razy większej niż w pozwoleniu na budowę. Budynek wybudowano na gruncie niezgodnie z planem zagospodarowania terenu. Wskazuje, że przekroczono od 10 do 35 cm granice jego działki oraz o ok. 4,5 m linię zabudowy od strony drogi powiatowej (ul. [...]). Nadto, budynek szpeci swą sylwetką otoczenie (powstał bez nadzoru architekta). Zwraca uwagę, że wzdłuż granicy z jego działką stoi obecnie piętrowa ściana o długości 26 m z siedmioma oknami i częściowym odprowadzeniem wody deszczowej na jego posesję. Roboty przy inwestycji nie zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r. Do użytkowania parteru budynku przystąpiono w roku 1992. Po 1 stycznia 1995 r. nadal wykonywano roboty budowlane (zmieniono funkcję budynku na parterze i adaptowano piętro na mieszkania). Obecnie dokonano po raz kolejny przebudowy budynku pod nową działalność gospodarczą i wynajem.

Zdaniem A. M. przeniesienie własności spornego budynku mieszkalno-usługowego na rzecz małoletniej O. M. jest rażącym naruszeniem przepisu art. 101 § 3 ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, a polega to na dokonaniu czynności prawnej na rzecz małoletniej bez zezwolenia sądu opiekuńczego, w sytuacji gdy nieruchomość ta jest zabudowana niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Postanowieniem z 11 lipca 2018 r. orzeczono o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z 26 października 2020 r., na podstawie § 1 pkt 1 zarządzenia nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy spraw wyznaczonych na rozprawę w dniu 15 grudnia 2020 r. i na podstawie art. 15zzs⁴ ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie poinformował, że podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Kontrola Sądu jest ograniczona wyłącznie do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych.

A. Po pierwsze, nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z cyt. przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu I instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną, która jest na tyle jasno i precyzyjnie sformułowana, że umożliwia poznanie sposobu rozumowania sądu wojewódzkiego. Sąd ten wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, którą był art. 151 Ppsa. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, by następnie stwierdzić o braku zasadności zarzutów skargi, mając przy tym na uwadze wytyczne zawarte w wyrokach uprzednio zapadłych w tej sprawie.

Nietrafne jest podnoszenie w skardze kasacyjnej, jakoby sąd pierwszej instancji miał nie wykazać w uzasadnieniu wyroku przyczyn, dla których, jak wskazał cyt. "nie są uzasadnione tezy skargi, co do wpływu podziału działki na zakres robót, które mają doprowadzić budynek do stanu zgodności z prawem", lektura kwestionowanego wyroku przeczy temu zarzutowi. WSA w Warszawie wyraźnie wszak podkreślił, że "obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, nie chroni go zatem projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Tym samym, dla osiągnięcia celu jego legalizacji musi on obecnie odpowiadać przepisom technicznym obowiązującym w dacie samowoli. I właśnie temu służą nałożone obowiązki" (s. 11 i 12 wyroku). Dalej zaś sąd pierwszej instancji wywodził, że "Nałożenie obowiązku opracowania i przedłożenia dokumentacji powykonawczej będzie elementem umożliwiającym ocenę prawidłowości wykonania nałożonych robót budowlanych i w tym znaczeniu nie stanowi istotnego naruszenia dyspozycji art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w oparciu, o który wydano rozstrzygnięcie". Nadto Sąd ten stwierdził, że w zapadłych uprzednio wyrokach przesądzone zostało już cyt. "(...) kiedy samowola została zrealizowana oraz w trybie jakich przepisów nadzór budowlany ma przeprowadzić postępowanie badając możliwość i warunki ewentualnej legalizacji obiektu". Niezależnie nawet od tego, czy takie motywy sądu a quo znajdowały w realiach sprawy uzasadnienie, to sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa z oznaczoną argumentacją, uznać wypadnie za chybiony. Skarżąca kasacyjnie pomija okoliczność, iż z opracowania pt. "Inwentaryzacja techniczna..." z sierpnia 2011 r. przedłożonego w postępowaniu przed PINB wynika możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a nastąpić to może wskutek likwidacji otworów okiennych i drzwiowych wykonanych w ścianach oddzielenia pożarowego. Organ powiatowy ponadto ocenił, że konieczne jest dokonanie takiego oddzielenia pożarowego w elewacji wschodniej, ten nakaz powtórzono w zaskarżonej decyzji. Na te okoliczności w aspekcie zrealizowania nakazanych robót powołano się w motywach zaskarżonego wyroku. Brak zgadzania się przez stronę skarżącą kasacyjnie na prawidłowość meriti tych wywodów sądu pierwszej instancji, nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

B. Po drugie, zarzuty naruszenia art. 151 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa tylko wówczas okazałyby się skuteczne, gdyby usprawiedliwione okazałaby się zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez skarżony organ – enumeratywnie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa mają naturę wynikową, określając formę orzekania przez sąd administracyjny, który odpowiednio – oddala skargę w całości lub w części, gdy uzna ją za nieuzasadnioną – albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które – nie stanowiąc podstaw do wznowienia postępowania – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, skoro w tej sprawie skargi oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono zaskarżonej decyzji, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów postępowania – nie stanowiąc przesłanek wznowienia postępowania – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będą musiały zostać uznane jako nie oparte na usprawiedliwionej podstawie.

C. Po trzecie, w aspekcie powyższych wywodów za nietrafny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. Co się tyczy art. 77 K.p.a., to nie dostrzeżono, że dzieli się on na cztery paragrafy, a tak sformułowana podstawa kasacyjna w odniesieniu do art. 77 K.p.a., przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia jej, nie pozwala Sądowi na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku w tym aspekcie. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne wskazanie przepisów, których naruszenie podnosi, to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, że nie powinno prowadzić do wątpliwości, o który przepis (przepisy) chodzi stronie korzystającej ze środka odwoławczego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiej precyzji we wskazanym zakresie brak, Naczelny Sąd Administracyjny nie może przeto działać za stronę i dokonywać rekonstrukcji podstawy kasacyjnej.

Słuszne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, wedle którego rozstrzygnięcie MWINB oparte zostało na prawidłowo i dostatecznie wyczerpująco ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, organ ten właściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a także wywiązał się z obowiązków nałożonych nań przepisami art. 7 i 80 K.p.a. W sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, zebrano wszelkie, niezbędne dowody pozwalające wszechstronnie ustalić stan faktyczny sprawy, przeprowadzono oględziny spornego budynku, przesłuchano świadka, odebrano wyjaśnienia od byłych właścicieli przedmiotowego budynku, a także od przedstawicieli ustawowych małoletniej obecnej właścicielki – O. M., organy oceniały na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność jest udowodniona. MWINB rozpatrując niniejszą sprawę zastosował się przy tym do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroków WSA w Warszawie z 4 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 987/12 oraz VII SA/Wa 988/12, które zapadły w ramach postępowania dotyczącego przedmiotu sprawy. Ustalono zakres niezbędnych robót budowlanych, które należy wykonać, w celu doprowadzenia budynku usługowo-mieszkalnego do zgodności z przepisami prawa.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., w zaskarżonej decyzji znajduje się uzasadnienie prawne, MWINB wyjaśnił, z przytoczeniem przepisów prawa materialnego, swą argumentację prawną odnośnie reformacji decyzji organu I instancji, z tych względów ocena sądu wojewódzkiego odnośnie braku naruszenia cyt. przepisu K.p.a. jest prawidłowa.

Podstawa kasacyjna sformułowana w pkt 2 lit. b) wprost nawiązuje do przepisów prawa materialnego, a to art. 40 uPb 1974, nie wskazano ponadto jakich to dowodów zaniechano w sprawie administracyjnej, względnie kwestionuje się w aspekcie treści przepisów prawa materialnego prawidłowość dokonania oceny dowodów na podstawie art. 80 K.p.a. Rzecz w tym, że tak konstruując zarzuty naruszenie przepisów postępowania i zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, skarżąca kasacyjnie w rzeczywistości wywodzi o naruszeniu przepisów prawa materialnego.

D. Po czwarte, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 40 uPb 1974 oraz w zw. z art. 103 ust. 2 uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że elewacja wschodnia i północna budynku stanowi samowolę budowlaną wymagającą legalizacji w oparciu o przepis art. 40 uPb 1974.

Należy zauważyć, że sąd orzekając w niniejszej sprawie musiał brać pod uwagę wykonanie przez organ prawomocnego wyroku, który wiąże organ administracji publicznej, co wynika z art. 153 Ppsa stanowiącego, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie zaskarżono. WSA w Warszawie w prawomocnych wyrokach (z 4 grudnia 2012 r., VII SA/Wa 987/12 i VII SA/Wa 988/12) przesądził, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy uprzednio obowiązującej ustawy, a więc uPb 1974, to tym samym zastosowanie winny mieć przepisy podwykonawcze do tejże ustawy, nie zaś rozp. MI 2002. W wyrokach tych prawomocnie przesądzono również, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 uPb 1974, a zastosowanie ma art. 40 cyt. ustawy. Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała uprzednio skuteczności oceny zawartej w przywołanych wyrokach, przeto tam zawartymi ocenami i wykładnią prawa – przy nie zmienionym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy – był związany sąd pierwszej instancji, jest nimi także związany Sąd Naczelny. W w/w wyrokach za prawidłowe uznano ustalenia organów nadzoru budowlanego, iż wybudowany obiekt został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem dla likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej zastosowanie mają w związku z treścią art. 103 ust. 2 uPb uprzednio obowiązujące przepisy uPb 1974. Podniesienie zatem w ramach skargi kasacyjnej O. M. zarzutów naruszenia przeto art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb 1974 oraz art. 40 uPb 1974 w zw. z art. 103 ust. 2 uPb oznacza w istocie polemikę z prawomocnymi wyrokami VII SA/Wa 987/12 i 988/12, przeto tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie może zostać uznana za usprawiedliwioną.

Słusznie sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że MWINB był związany oceną prawną dokonaną przez WSA w Warszawie w wyrokach z 4 grudnia 2012 r. i nie może dokonywać kolejnych rozstrzygnięć w tym zakresie, gdyż stanowiłyby one niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenia sądu.

E. W pkt 1.b) skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów Konstytucji RP stanowiących o ochronie własności. Zarzut ten jest nieuzasadniony, gdyż własność nie jest prawem absolutnym i może podlegać pewnym ograniczeniom, co wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c.

Poza tym, prawo zabudowy, o którym stanowi art. 4 uPb, przysługuje każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W rozpoznawanej sprawie nie kwestionuje się posiadania przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wymaga wyjaśnienia, czy wykonane roboty budowlane na działkach nr ewid. [...] były zgodne z przepisami prawa budowlanego. W ocenie sądu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego, biorąc pod uwagę końcowy efekt tych robót budowlanych, wymagały one pozwolenia na budowę i z tą oceną należy się zgodzić.

Właściciel obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej musi mieć świadomość możliwych konsekwencji, jakie ta samowola powoduje. Dopuszczalność legalizacji takiego obiektu może być połączona z nakazem wykonania oznaczonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, w tym z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej.

F. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.