Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1285/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 28 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2022 roku sprawy ze sprzeciwu M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 lipca 2022 roku znak: SKO-ZP-415-134/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 lipca 2022 roku, znak: SKO-ZP-15-134/22 uchylająca na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 753), w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 i ust 5a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D. U. z 2022r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z §§ 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" decyzję Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 28.03.2022r. znak BUA.6730.85.2021 o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] i [...] oraz części działek nr [...] i [...] w B. T. - na cele realizacji dwóch wolnostojących budynków usługowych z zakresu turystyki i wypoczynku (krótkotrwały wynajem apartamentów), z garażem podziemnym, oraz budynku rekreacyjno-technicznego (SPA z pomieszczeniami technicznymi), wraz z infrastrukturą towarzyszącą, obejmującą budowę murów oporowych, basenu zewnętrznego, instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej, wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2021r. pani M. L. (wnosząca sprzeciw – aktualne nazwisko K. ), zwróciła się do Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...] i części działek [...], [...] i [...] (dla inwestycji liniowych) w obr. B. T., na cele realizacji dwóch budynków usługowych (krótkotrwały wynajem apartamentów) budynku rekreacyjno- technicznego (SPA z pomieszczeniami technicznymi), z garażem podziemnym ok 30 stanowisk, basenem zewnętrznym, murami oporowymi, urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną (przyłącza wody, kanalizacji sanitarnej i opadowej, zbiorniki na ścieki i wody opadowe, zbiornik p. pożarowy, przyłącza energetyczne). Inwestor podał, że zamierza realizować budynki usługowe jako 4-kondygnacyjne (z kondygnacją w kubaturze dachu) po 500m2 i 348m2pow. zabudowy, a budynek rekreacyjno- techniczny jako parterowy z dachem płaskim. Teren inwestycji ma powierzchnię 0,26 ha, z tego powierzchnia biologicznie czynna nie będzie mniejsza niż 35,4%. Dostęp do drogi publicznej zapewnia dojazd przez działkę inwestora [...] i drogę wewnętrzną dz. nr [...].

W toku postępowania sporządzono analizę urbanistyczno- architektoniczną mapę obszaru analizy dalej "OA" zakreślonego w odległości ok. 100 m od terenu inwestycji, której "front" autor analizy określił na 5,5m.

Następnie projekt decyzji przekazany został do uzgodnień, o czym zawiadomiono strony. Następnie inwestor wniósł o zmianę parametrów wyznaczonych w projektowanej decyzji, m.in. - wskaźnika zabudowy do 24% ( z "16,5-19,5"), obniżenia wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do 35% (z "45%"), czy podniesienia szerokości elewacji frontowej do wymiaru 29,0-30,0m (z "10,0-22,0m").

Następnie organ sporządził projekt decyzji "po korekcie" " i zawiadamia strony o zakończeniu postępowania dowodowego.

W dniu 28 marca 2022 roku Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska wydał decyzję o warunkach zabudowy dla wskazanego powyżej zamierzenia.

Od decyzji odwołał się S. R., działający przez pełnomocnika adwokata P. K., podnosząc zarzuty:

- art. 156 §2 k.p.a. wobec uchybienia przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 n.p.z.p., ponieważ teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej,

- art. 145 §1 pkt. 4, w zw. z art. 10 §1 i art. 81, wobec zaniechania ustalenia osób, którym w niniejszej sprawie służy przymiot strony, m.in. na podstawie art. 28 ust. 2 in fine ustawy Prawo budowlane,

- art. art. 7,77 §1, 78 §1, 80, 81 i 107 §3 k.p.a. przez nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy i dowodów w sprawie, oraz radykalną ingerencję w prawo własności.

Odwołujący wskazał, że domaga się ustalenia kręgu stron pominiętych w postępowaniu i wydania nowej decyzji, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Podniesiono także, że teren objęty wnioskiem nie ma dostępu do drogi publicznej.

Rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej Kolegium uznało, że działka dostęp taki w zrozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p.- posiada teren inwestycji posiada pośredni dostęp do wewnętrznej drogi oznaczonej jako działka nr [...], pozostającej w samoistnym władaniu Gminy rozumianej tu jako wspólnota mieszkańców, z których każdy jest uprawniony do jej wykorzystania. Droga ta na odcinku przyległym do terenu inwestycji posiada nawierzchnię i właściwą szerokość. Powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.07.2020r. (sygn. akt II OSK 478/20), wskazano, że "przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przewiduje dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej". I dalej: "na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy jakikolwiek inny sposób". Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji spełnia warunek wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Nieuprawnione są przy tym wywody skarżącego w przedmiocie rzekomego naruszenia prawa własności współwłaścicieli działki nr [...].

Poza zakresem jednak podniesionych zarzutów, Kolegium wskazało jednak, że doszło do naruszenia zasad regulujących ustalenia warunków zabudowy podlegających przepisom rozporządzenia, poprzez ustalenie obszaru analizy (OA) w zasięgu 100m od terenu inwestycji na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów, skoro szerokość frontu przyjęto w wymiarze 5,5m.

Kwestia OA powinna być przedmiotem ponownych ustaleń, bowiem zasięg OA ma bezpośredni wpływ na wyniki analizy.

Parametr szerokości elewacji frontowej w wymiarze 10,0-22,0 ustalony został w nadmiernej, 12-metrowej rozpiętości a przy tym nie zgodnie z wynikiem analizy, bowiem średnia wielkość parametru w OA wynosi 14,6m i pozwala (z zastosowaniem tolerancji 20%) na realizację budynków o szerokości elewacji frontowej od 11,68m do 17,52m.

Parametr szerokości elewacji frontowej budynku rekreacyjno- technicznego określono w sposób niedopuszczalny - ustalając tylko górny zakres parametru ("do 1 lm"). Wysokość elewacji frontowej budynków usługowych w sposób niedopuszczalny rozdzielono wprowadzeniem okapu "pośredniego", niezgodnie z przepisem §7 rozporządzenia.

Wskaźnik zabudowy - wbrew przepisowi §5 rozporządzenia ustalono w wymiarze do 20,5%, tj. z 3-procentowym przekroczeniem wielkości średniej wynikającej z analizy. Nie ponowiono uzgodnień w stosunku do projektu "skorygowanego" (po uwzględnieniu wniosków inwestora).

Sprzeciw od powyższego wniosła M. K., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego - rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa, a Organ winien był zastosować w sprawie art. 138 § 1 pkt. 1) KPA tj. utrzymać ją w mocy.

Z daleko posuniętej ostrożności procesowej wnosząca sprzeciw zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 KPA przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami, które nakazywałyby ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, zaś zakres sprawy który jest konieczny do jej wyjaśnienia i wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji nie ma tak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i może zostać uzupełniony przez organ II instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że powołane przez Kolegium naruszenia pod adresem decyzji organu I instancji są chybione i nie mogą samodzielnie skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W zakresie naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zakresie ustalenia obszaru analizy, wskazano, iż zgodnie z tym przepisem, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy- i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przepis nie wyklucza przy tym zastosowania parametrów większych, podając jedynie wartości minimalne. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (wyrok WSA w Kielcach z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Ke 45/17). W niniejszym przypadku autor analizy urbanistycznej, posiadający stosowne uprawnienia wynikającej z art. 5 u.p.z.p., przyjął iż celem prawidłowego sporządzenia projektu analizy niezbędne jest przyjęcie do analizy terenu w zasięgu 100 m, co zaaprobował organ I instancji.

W zakresie naruszenia § 5 Rozporządzenia zaznaczono, iż zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zwrot na podstawie nie jest tożsamy z użytym przez Organ w wielkości średniej, tj. nie jest koniecznością wyznaczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w wielkości nieprzekraczającej średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego.

W sytuacji gdy średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 17,5% nie sposób przyjąć, iż przyjęta w decyzji górna granica powierzchni nowej zabudów)' na poziomie 20,5 % stanowi naruszenie normy wynikającej z § 5 Rozporządzenia.

W orzecznictwie jednoznacznie dopuszcza się bowiem określanie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w ramach tzw. widełek. Tak samo dopuszczalne są przypadki, w ramach których określony parametr nieco odbiega od średniego parametru, ale co do zasady powiela wartości występujące na danym terenie, mieszcząc się w ich ramach (nie przekraczając wartości minimalnej ani maksymalnej z obszaru analizowanego).

W zakresie naruszenia § 6 Rozporządzenia podniesiono, że nie sposób podzielić poglądu, iż parametry szerokości elewacji podano w niewłaściwej i w orzecznictwie niedopuszczalnej formie, określając tylko ich górny zakres. Zgodzić się należy z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. (II OSK 406/15), gdzie wskazano, że ustalenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej jest okolicznością wystarczającą w decyzji o warunkach zabudów}', gdyż zawsze bardziej istotną okolicznością jest maksymalna szerokość (i wysokość) planowanego budynku, gdyż to te parametr - przede wszystkim mają wpływ na ingerencję nowego potencjalnego budynku w ład przestrzenny. Jeżeli chodzi o zarzut przyjęcia nadmiernej rozpiętości parametru szerokości elewacji frontowej (10,0 — 22,0) tj. w zakresie 12 metrów to brak jest przepisu, który ingerowałby w tenże zakres, a odejście od średniej wielkości pomiaru powyżej 20% jest uzasadnione i dopuszczalne na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia, co winno wynikać z przeprowadzonej analizy.

W zakresie naruszenia § 7 Rozporządzenia wskazano na treść jego ust. 4, który dopuszcza wyznaczenie innej niż średnia, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. Jeżeli zatem, jak w niniejszym przypadku, z analizy terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to dopuszczalne jest określenie innego wskaźnika niż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu - co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie - polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 64d § 1 p.p.s.a.

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Wniesiony sprzeciw okazał się bezzasadny.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2017, s. 728).

Na gruncie niniejszej sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 3 rozporządzenia).

Analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, która pozwala na przeprowadzenie kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Nieprzeprowadzenie analizy lub jej istotna wadliwość oznacza naruszenie przepisów postępowania (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.).

Wyniki analizy przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, dlatego też jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami prawa ma zasadnicze znaczenie.

Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej (terenu inwestycji), której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa m.in. w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 powyższego rozporządzenia).

Dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji zgodnie z powyższym przepisem wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie powyższych warunków.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie zaś do § 2 pkt 5 rozporządzenia front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W niniejszej sprawie wokół działki objętej wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany, którego granice ustalono w odległości ok. 100 m od granicy obszaru planowanego do zainwestowania, czyli w odległości daleko większej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, która – jak wynika z treści analizy urbanistycznej (załącznika nr 2 do decyzji Wójta Gminy Bukowina Tatrzańska z dnia 28 marca 2022 roku, znak: BUA.6730.85.2021 – k. 35 a.a.) – ma szerokość 5,5 metra.

Wyznaczony zatem obszar analizy w promieniu 100 metrów, przenosi szerokość frontu działki ponad 18-krotnie. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1389/19). Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi to być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2650/15).

Takiego uzasadnienia jednak organ nie przedstawił. Brak jest w szczególności rozważań, jakie konkretnie względy, istotne z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego, zadecydowały o tak istotnym poszerzeniu granic obszaru analizowanego. W analizie natomiast oraz w uzasadnieniu do decyzji muszą być wskazane konkretne i poddające się weryfikacji podwody takiego postępowania (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 16 grudnia 2022 roku, sygn. II OSK 2235/21).

Reasumując powyższe należ wskazać, że obszar analizy został wyznaczony w sposób wadliwy, a to skutkowało sporządzeniem wadliwej analizy (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2344/20, NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18, NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09, NSA z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1580/18, oraz NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2719/19).

Powyższe – to jest wadliwość wyznaczenia obszaru analizowanego, co rzutuje na wszelkie ustalenia z niej wynikające – powoduje, że przedwczesne i bezzasadne na tym etapie jest rozważanie dalszych elementów wynikających z samej analizy, to jest ustalonych parametrów zabudowy.

Trafne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że braki, którymi dotknięta była analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu były na tyle istotne, że musiały zostać poprawione. Sporządzona natomiast analiza, w takim kształcie nie mogła stanowić podstawy do ustalania warunków zabudowy. Podkreślić trzeba, że skoro analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy, to uzupełnianie tej analizy w postępowaniu odwoławczym powinno następować z dużą rozwagą i stanowić raczej wyjątek, a to dlatego, że prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego odgrywa kluczową rolę w ocenie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Po pierwsze, determinuje odpowiedź na pytanie, czy planowana zabudowa jest w ogóle możliwa. Po drugie, zabudowa istniejąca na obszarze analizowanym determinuje określenie poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych dla planowanej inwestycji.

Co prawda będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. By naprawić błąd organu I instancji organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1725/10, z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 238/12, z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2958/14, z dnia 24 marca 2022 roku, sygn. II OSK 997/21).

Sporządzenie analizy urbanistycznej, odpowiadającej wymogom ustawowym, dopiero przez organ odwoławczy (przy istotnej wadliwości tej analizy sporządzonej wtoku postępowania przed organem I instancji) wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a. Oznaczałoby to w istocie, że to organ odwoławczy przeprowadziłby faktycznie całe postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. To w konsekwencji prowadzić mogłoby do pozbawienia stron dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy uprawniony jest wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji. Ponadto należy także mieć na uwadze wymóg sporządzenia analizy urbanistycznej przez osobę profesjonalnie przygotowaną do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1184/15, z dnia 28 czerwca 2022 roku, sygn. akt II OSK 1179/22).

Ze względu na powyższe na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw został oddalony.