Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 820/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. (dalej jako: "Spółka"), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2013 roku, znak: [...], orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł., przy ul. B 25, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 85/15 85/23 i 85/24 o łącznej powierzchni 3,5397 ha, na rzecz użytkownika wieczystego – A Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł., a także o ustaleniu opłaty z tytułu przekształcenia oraz o zobowiązaniu Spółki do zapłaty ustalonej opłaty w ratach przez okres 20 lat.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 roku, znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Ł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 25 lipca 2014 roku, sygn. akt II SA/Łd 391/14, po rozpoznaniu skargi Spółki, uchylił ww. decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2016 roku, sygn. akt OSK 2735/14, oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...] od powyższego wyroku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł., przy ul. B 25, obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 85/15, 85/23 i 85/24 o łącznej powierzchni 3,5397 ha (KW Nr [...]). Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 83 ze zm., dalej jako: "ustawa").

Kwestionując powyższą decyzję Spółka wniosła odwołanie wskazując na naruszenie art. 7 art. 8, art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 oraz art. 12 w zw. z art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Wojewoda [...] przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zasady przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uregulowane zostały w ustawie, której przepisy weszły w życie w dniu 13 października 2005 roku. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 10 marca 2015 roku, sygn. akt. K 29/13, osoby fizyczne i prawne (oraz ich następcy prawni) będące w dniu 13 października 2005 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Jednakże jak wskazał Wojewoda, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 roku (sprostowanym postanowieniem TK z dnia 25 marca 2015 roku) orzekł m.in. że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok TK z dnia 10 marca 2015 roku obowiązuje i wywołuje skutki prawne od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw tj. od dnia 17 marca 2015 roku w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed opublikowaniem tego wyroku.

Jak podkreślił Wojewoda, orzeczenie to skutkuje odebraniem roszczenia o przekształcenie osobom prawnym z wyłączeniem spółdzielni mieszkaniowych oraz osobom fizycznym, które uzyskały użytkowanie wieczyste na inne cele niż mieszkalne, rolne lub pod garaże, w tym na cele prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Od dnia ogłoszenia ww. wyroku TK brak jest podstaw do realizacji roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na gruncie ustawy, w odniesieniu do nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste np. na cele prowadzenia działalności handlowej, usługowej lub produkcyjnej.

Jeżeli zatem sprawa o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w oparciu o przepisy ustawy, nie została rozstrzygnięta decyzją ostateczną przed opublikowaniem ww. wyroku (jak w sprawie), wówczas organy rozpoznające sprawę w toku instancji związane są orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to obowiązek stosowania przy rozpatrywaniu wniosków przepisów o przekształceniu rozstrzygających o zakresie podmiotowym i przedmiotowym w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 roku.

Skoro zatem będąca przedmiotem postępowania decyzja Prezydenta Miasta Ł., wydana została już po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ ten zobowiązany był wziąć pod uwagę jego skutki prawne i orzekać w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 roku, osoby fizyczne (oraz ich następcy prawni) będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie zacytowanego przepisu uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek łącznie tj.:

1) posiadanie przez osoby fizyczne (lub ich następców prawnych) prawa użytkowania wieczystego w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 13 października 2005 roku,

2) nieruchomość objęta prawem użytkowania wieczystego powinna w dniu 13 października 2005 roku być zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę lub stanowić nieruchomość rolną.

Spółka – w ocenie Wojewody – nie mieści się w kręgu podmiotów, którym stosownie do treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego pozostawiono uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i tych osób prawnych, którym jako właścicielom lokali – służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu).

Jak wynika z treści zebranych dokumentów, Spółka prawo użytkowania wieczystego omawianego gruntu nabyła na podstawie umowy przeniesienia przedsiębiorstwa w wykonaniu umowy o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania z dnia 10 października 2001 roku, Rep. [...].

Na dzień 13 października 2005 roku użytkownikiem wieczystym nieruchomości była spółka akcyjna (osoba prawna), co skutkuje brakiem spełnienia jednej z przesłanek, określonych w ww. przepisie, w zakresie dotyczącym podmiotu, który może ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że w odwołaniu jego autor zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez:

- działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania, przez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, w której w dacie złożenia wniosku w tej sprawie, przekształcenie było dopuszczalne, zaś decyzja wydana została po wielu latach, wyłącznie z uwagi na uprzednie niezgodne z prawem działanie organów obu instancji, potwierdzone w wyrokach WSA w Łodzi oraz NSA (art. 8 i 9 K.p.a.);

- wydanie decyzji odmawiającej ochrony słusznego interesu strony (art. 7 K.p.a.);

- niepoinformowanie pełnomocnika strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a.),

- poprzez zwłokę w załatwieniu sprawy, tj. naruszenie ustawowych terminów na wydanie decyzji, powodujące przewlekłość postępowania i mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji (art. 12 w zw. z art. 35 i art. 36 K.p.a.);

- naruszenie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niesłuszne przekonanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bezwzględnie i w każdym przypadku wywiera skutek ex tunc, w sytuacji, gdy w sprawie czas jej załatwienia został znacząco wydłużony wyłącznie powodu naruszeń prawa przez organy administracji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2016 roku przyjął odmienne od organów stanowisko w sprawie. Jednak zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem ponownie rozpatrując sprawę organ zobowiązany był wydać decyzję w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, gdyż w przeciwnym przypadku decyzja taka jest nieważna, pomimo, iż w ocenie strony wydane rozstrzygnięcie jest dla niej niekorzystne. Jeżeli w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie rozstrzygnięcie w przedmiocie niekonstytucyjności normy, w oparciu o którą wydano decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.), zgodnie z treścią którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z opisanych powodów, jak wskazał Wojewoda, jeżeli zapadnie wyrok Trybunału Konstrukcyjnego po uchyleniu decyzji pierwszej instancji, lecz przed ponownym wydaniem nowej decyzji, jak to ma miejsce w sprawie, koniecznym jest, wydając ponownie decyzję, orzekanie w oparciu o obowiązujący stan prawny, a zatem z uwzględnieniem wyroku TK. W przeciwnym przypadku decyzja taka będzie nieważna.

Odpowiadając na zarzut ewentualnego przewlekłego prowadzenia postępowania Wojewoda wyjaśnił, że na przewlekłość postępowania przysługują środki zaskarżenia (o których mowa w art. 37 § 1 K.p.a.) w trakcie jego prowadzenia. Wobec tego przewlekłość postępowania nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu odwoławczym, co czyni niezasadnym zarzut odwołania wskazujący na naruszenie ustawowych terminów na wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowo z akt wynika, że pisma organu pierwszej instancji przedłużające termin rozpatrzenia ponowionego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wystosowane zostały na wyraźne żądania odwołującego zawarte w pismach z dnia 16 grudnia 2016 roku i 31 stycznia 2017 roku.

Nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym fakt naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., bowiem zawiadomienie takie zostało wystosowane w piśmie Prezydenta Miasta Ł. z dnia 16 listopada 2016 roku, znak: [...]. W sprawie nie podjęto nowych czynności, ani nie zgromadzono nowych dokumentów, a jedynie informowano pełnomocnika strony o przedłużeniach terminu na jego wyraźne w tej sprawie żądania. Zatem organ pierwszej instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a.

Konkludując Wojewoda napisał, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów Konstytucji, które sprowadzają się jedynie do polemiki ze zgromadzonymi dokumentami, jak i z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 roku. Ustalenia faktyczne i ich ocena stanowiące podstawę wydanej decyzji nie budzą wątpliwości, zatem w świetle obecnie obowiązującego stanu prawnego, będącego konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 roku, Wojewoda utrzymał w mocy kwestionowaną w odwołaniu decyzję.

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze A Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 8 i 9 K.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania, przejawiające się w utrzymaniu w mocy odmownej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której w dacie złożenia przez Spółkę stosownego wniosku, przekształcenie było prawnie dopuszczalne, zaś decyzja z dnia [...] została wydana dopiero po wielu latach, co nastąpiło wyłącznie z uwagi na uprzednie niezgodne z prawem działanie organów administracji, która to niezgodność potwierdzona została w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego;

2. art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej ochrony słusznego interesu strony;

3. art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezydenta Miasta Ł.

Autor skargi ponadto wskazał na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez:

- niesłuszne przekonanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego bezwzględnie i w każdym przypadku wywiera skutek ex tunc, podczas gdy wskazane przepisy tak nie stanowią, zaś w sprawie trwający blisko pięć lat czas załatwienia sprawy został tak znacząco wydłużony wyłącznie z powodu naruszeń prawa przez organy, a orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na które powołuje się Prezydent Miasta Ł. wydane zostało dopiero blisko 3 lata po wszczęciu postępowania i pozostawałoby całkowicie irrelewantne prawnie, gdyby organy administracji działały zgodnie z prawem;

- pozbawione podstawy prawnej stwierdzenie, że wyrok TK z dnia 10 marca 2015 roku wywołuje skutki prawne w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed jego opublikowaniem.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania, poprzez wydanie skarżonej decyzji przez działającego z upoważnienia Wojewody [...] Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w osobie P. K., który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 §1 pkt 5 K.p.a., bowiem uprzednio brał udział w wydaniu decyzji, która to decyzja była następnie skarżona, zaś niniejsza sprawa pozostaje jej kontynuacją.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o zmianę kontestowanej decyzji poprzez orzeczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie skarżącej Spółce przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości Skarbu Państwa.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżona decyzja z dnia [...] została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2014 r., II SA/Łd 390/14, uchylającym decyzje organów obu instancji, od którego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2016 r., I OSK 2734/14, oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...], potwierdzając tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że zastosowanie przez organy orzekające w sprawie podwójnej stopy redyskonta weksli wobec rozłożonej na raty niespłaconej przez skarżącą części opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było nieuzasadnione. Przy czym, mimo że stwierdzone naruszenie prawa dotyczyło tylko części zaskarżonej decyzji, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości, przyjmując, że bez określenia stopy procentowej dla nieuiszczonych rat opłaty decyzja samodzielnie nie może funkcjonować.

Przystępując do kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Wojewody [...] przede wszystkich należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność, lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądowym na tle tego przepisu sformułowano pogląd, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego oceną prawną w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12, a także wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, a także wyrok WSA w Łodzi z 24 kwietnia 2015 r., II SA/Łd 1182/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia ze wskazanych sytuacji powodująca konieczność odstąpienia organów administracji prowadzących ponownie postępowanie administracyjne w tej sprawie, i zarazem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, od oceny prawnej zawartej w powołanym wyżej prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, Trybunał Konstytucyjny, orzekł bowiem, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym wyrokiem art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy utracił moc obowiązującą w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego obowiązuje i wywołuje skutki prawne od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. od dnia 17 marca 2015 r., w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed jego opublikowaniem. Podkreślić przy tym należy, że w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, a zatem powinny być przez nich respektowane. Analiza przepisów Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że wykonywanie orzeczeń Trybunału jest zarówno obowiązkiem prawodawcy, jak i organów stosujących prawo, a zatem zarówno organów administracji prowadzących postępowanie administracyjne, jak i sądów, w tym sądów administracyjnych. Źródłem zaś tego obowiązku jest moc powszechnie obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) w związku z zasadami państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), legalizmu (art. 7 ustawy zasadniczej) i nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Jednocześnie przy rozstrzygnięciach orzekających o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu dotychczasowa norma prawa (w rozpoznawanej sprawie - w zakresie wskazanym w powołanym wyroku Trybunału) przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. W orzecznictwie sądowym w ślad za poglądami doktryny, podnosi się przy tym, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku orzekającego o niekonstytucyjności – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art.190 ust. 3 ab initio Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny (przepis prawny) jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy (vide: np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2017r., IV SA/Gl 552/17, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Taki stan rzeczy wyłączył zatem obowiązek organów prowadzących ponownie postępowanie z wniosku skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zastosowania się do oceny prawnej i wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 25 lipca 2014 r., II SA/Łd 390/14, uwzględniającym skargę Spółki na wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i zarazem obowiązek dokonania przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie kontroli zastosowania się organów do wcześniej wyrażonej oceny prawnej zawartej we wskazanym prawomocnym wyroku sądu administracyjnego.

Jednocześnie zgodnie z uregulowaną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, zakotwiczoną w art. 7 Konstytucji RP, organy orzekające w sprawie w swym działaniu zobowiązane były zastosować obowiązującą w tej materii regulację prawną, będącą wynikiem wejścia w życie wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie do treści art. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 lipca 2011 r., osoby fizyczne (oraz ich następcy prawni) będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.

W świetle powołanej regulacji przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek łącznie, tj.:

1) posiadanie przez osoby fizyczne (lub ich następców prawnych) prawa użytkowania wieczystego w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r.,

2) nieruchomość objęta prawem użytkowania wieczystego powinna w dniu 13 października 2005 r. być zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę lub stanowić nieruchomość rolną.

Mając na względzie powyższą regulację organy trafnie wywiodły, że Spółka, będąca wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie, nie mieści się w kręgu podmiotów, którym stosownie do treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego pozostawiono uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tj. spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i tych osób prawnych, którym jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu). Analiza akt sprawy wskazuje bowiem, że A S.A. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu nabyła na podstawie umowy przeniesienia przedsiębiorstwa w wykonaniu umowy o oddanie mienia Skarbu Państwa do odpłatnego korzystania z dnia 10 października 2001 r., Rep. [...]. Na dzień 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była zatem spółka akcyjna (osoba prawna), co niewątpliwie skutkuje brakiem spełnienia jednej z przesłanek, określonych w powołanym przepisie, w zakresie dotyczącym podmiotu, który może ubiegać się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zasadnie zatem organy uznały, że w związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego Spółka utraciła roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ustaleniach dotyczących tych kwestii Sąd nie dopatrzył się uchybień natury procesowej. Dokonana ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie została przeprowadzona prawidłowo, z zachowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Znajduje ona także należyty wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które odpowiada wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie w ocenie Sądu bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostaje wskazany w skardze fakt wydłużającego się postępowania, będący efektem wadliwych decyzji organów orzekających w sprawie, co znajdowało potwierdzenie w przywołanych powyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd podziela w tej kwestii prezentowany w orzecznictwie pogląd, że "przewlekłe rozpatrywanie sprawy przez organ nie stanowi podstawy do podjęcia decyzji na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego. Domaganie się wydania decyzji na podstawie przepisów, co do których Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że są one niezgodne z Konstytucją, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Nie można mówić o radykalnej zmianie stanu prawnego w sytuacji, gdy poprzedni stan prawny nie był zgodny z Konstytucją. Taka "zmiana" przez Trybunał Konstytucyjny stanu prawnego w istocie stanowi "naprawienie" wadliwych regulacji ustawowych, polega bowiem na przywróceniu zgodności z Konstytucją obowiązujących unormowań" (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2016 r., II SA/Wr 96/16, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). I taka niewątpliwie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W kontekście powyższych rozważań Sąd nie podziela również stanowiska pełnomocnika skarżącej w kwestii naruszenia powołanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. Niewątpliwie we wskazanych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy organy zasadnie przyznały prymat zasadzie praworządności nad zasadami wynikającymi z tych przepisów, tj. zasadą uwzględnienia słusznego interesu strony i zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wydana zgodnie z oczekiwaniem skarżącej pozytywna dla niej decyzja w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w istocie byłaby bowiem decyzją obarczoną wadą nieważności (decyzją wydaną bez podstawy prawnej).

Ponadto Sąd za niezasadny uznaje wskazany w skardze zarzut naruszenia art.24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegający na wydaniu zaskarżonej decyzji przez działającego z upoważnienia Wojewody [...] Dyrektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w osobie P.K. W ocenie Sądu, wskazany przepis wiąże przesłankę wyłączenia pracownika organu bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w I instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016r., II OSK 392/15, a także wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1993/14, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Ponadto nie dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a..

k.ż.