Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 77/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 34, art. 52a ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Op 269/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w O. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w O. na rzecz Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego kwotę 6150 (sześć tysięcy sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Op 269/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. w O. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środka zastępczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] marca 2013 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] marca 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., działając na podstawie art. 52a w związku z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124), zwanej dalej u.p.n., wymierzył [...] Sp. z o.o. w O. kary pieniężne po 20000 zł za wprowadzanie do obrotu 3 środków zastępczych o nazwach: [...], [...], [...], łącznie w kwocie 60000 zł (pkt 1). Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2).

Organ podał, że przeprowadzona 20 listopada 2012 r., na skutek zawiadomienia Komendy Powiatowej Policji w K., kontrola w Salonie Gier [...] przy ul. S. [...] w K., potwierdziła wprowadzanie do obrotu produktów o nazwach opisanych wyżej o nieznanym składzie, których oferowana cena oraz ilości produktu w jednostkowym opakowaniu budziły wątpliwości co do ich faktycznego przeznaczenia.

Inspektor Sanitarny wskazał również, że z protokołu badań z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], wykonanych przez Narodowy Instytut Leków w W. wynika, że cztery związki wchodzące w skład przedmiotowych produktów: [...], [...], [...] wykazują działanie psychoaktywne i są analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załączniku do u.p.n.. Substancje te są środkami zastępczymi w rozumieniu u.p.n.. Organ wyjaśnił, że z danych Europejskiego Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii wynika, że substancje te wykazują działanie psychoaktywne i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia. Oddziałują one silnie na ośrodkowy układ nerwowy oraz mogą powodować powstawanie stanów lękowych, depresyjnych, wyzwalać uśpione psychozy i prowadzić do uszkodzeń ośrodkowego układu nerwowego.

Powyższe okoliczności, w ocenie organu, zadecydowały o zastosowaniu wobec Spółki przepisu art. 52a ust. 1 u.p.n. i wymierzeniu kary pieniężnej w łącznej kwocie 60000 zł..

W odwołaniu [...] Sp. z o.o. w O., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji, zarzucając naruszenie art. 4 pkt 27 i art. 52a u.p.n. przez ich błędne zastosowanie, oraz naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nieustalenie, czy Spółka w rzeczywistości wprowadziła opisane w decyzji produkty do obrotu.

W ocenie odwołującej się organy nie ustaliły ilości produktów i okoliczności rzekomego wprowadzenia. Natomiast z samego faktu, że zabezpieczone produkty ujawniono w Salonie Gier nie można wywodzić, że doszło do ich wprowadzenia do obrotu. Spółka nie zajmuje się sprzedażą takich środków, a nadto nie były one eksponowane publicznie, lecz znajdowały się w zamkniętej szafie w pomieszczeniu socjalnym. Odwołująca się zarzuciła także, że nie ustalono do kogo należały przedmiotowe produkty. Tym samym przeprowadzone postępowanie dowodowe było niekompletne i na jego podstawie nie można twierdzić, że zaktualizowały się przesłanki z art. 52a u.p.n.. Brak też podstaw do przyjęcia, że w istocie chodzi o środki zastępcze, skoro produkty te mają zastosowanie w zakresie tzw. chemii gospodarczej. Ponadto na produktach tych znajdują się stosowne ostrzeżenia, że nie nadają się do spożycia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pochodząca od dziennikarza lokalnej gazety informacja o oferowaniu mu do sprzedaży przez pracownicę Salonu Gier przedmiotowych produktów wraz z nagraniem próby tej sprzedaży oraz wyniki kontroli Salonu, w ramach której ujawniono opisane środki zastępcze, a także ogólnodostępny charakter lokalu, przemawiają za stwierdzeniem wprowadzania do obrotu zatrzymanych produktów, czyli udostępniania ich osobom przychodzącym do lokalu.

Wskazał również, że zabezpieczone produkty znajdowały się w otwartym pojemniku, który stał w części zaplecza, a nie, jak twierdzi odwołująca się Spółka, w zamkniętej szafie. Dalej organ dowodziłł, że wykonane przez Narodowy Instytut Leków w W. badania potwierdziły, że zatrzymane produkty są środkami zastępczymi w rozumieniu u.p.n.. Natomiast żaden przepis u.p.n., jak również ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie nakłada na organ obowiązku ustalania ilości wprowadzanych do obrotu środków zastępczych, ani okoliczności, w jakich się to odbywa. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej, w prawidłowo określonej przez organ pierwszej instancji wysokości, uwzględniającej ilość środków wprowadzanych do obrotu.

Reasumując stwierdzono, że skoro zatrzymane środki zastępcze udostępniano osobom trzecim w Salonie Gier, to nałożenie kary było zasadne, a postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji odpowiadało wymogom określonym w art. 7 i art. 77 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Spółka, nadal reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania, względnie uchylenia kwestionowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżąca sformułowała zarzut rażącego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77, polegającego na nierozpoznaniu istoty sprawy i pominięciu ustalenia, czy skarżąca w rzeczywistości wprowadziła opisane w decyzji wyroby do obrotu, oraz naruszenia przepisów art. 4 pkt 27 i art. 52a u.p.n.. Zarzuciła również, że decyzję podjęto w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, niepoparte materiałem dowodowym, a wręcz sprzeczne z tym materiałem, co polegało na przyjęciu, iż przedmiotowe produkty wprowadzane były do obrotu. W motywach skargi Spółka powtórzyła w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę, jednakże z powodów innych niż, podniesione zostały przez skarżącą.

Wskazał Sąd I instancji, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - na mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało ich uchylenie.

WSA w Opolu przypomniał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124). Przepis art. 44b u.p.n. ustanawia zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, przez które należy rozumieć - stosownie do art. 4 pkt 27 u.p.n. - substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei powołany w decyzjach organów obu instancji art. 52a ust. 1 u.p.n. stanowi, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20000 zł do 1000000 zł.

Jednocześnie w art. 4 pkt 34 u.p.n. ustawodawca zawarł definicję legalną pojęcia "wprowadzanie do obrotu", stanowiąc, że pojęcie to oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych, przy czym nie zdefiniowano pojęcia "osoby trzeciej". Odkodowując jego znaczenie Sąd I instancji wskazał na wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. nie jest konsument, a zatem osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument, nie następuje bowiem wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie, które to zachowanie penalizuje art. 58 i art. 59 u.p.n. (por. komentarz do art. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, autorzy: Katarzyna Łucarz, Anna Muszyńska, stan prawny 1 grudnia 2007 r., pkt 30, źródło: System Informacji Prawnej LEX).

Dokonując wykładni art. 4 pkt 34 u.p.n. Sąd Najwyższy stwierdził w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., że "uczestniczenie w obrocie to przyjęcie odpłatnie bądź nieodpłatnie przez osobę nie będącą konsumentem tychże środków lub substancji w celu późniejszego ich przekazania innej osobie, przy czym nabywca nie jest konsumentem" (por. wyrok SN sygn. akt III KK 36/08, LEX nr 448971). Z kolei w orzecznictwie sądów apelacyjnych, odnoszącym się do definicji zawartej w art. 4 pkt 34 u.p.n., ukształtował się pogląd, że pojęcia "wprowadzanie do obrotu", "uczestniczenie w obrocie", "udzielanie narkotyków innej osobie", "udzielanie narkotyków w celu osiągnięcia korzyści" obejmują tożsame zachowania polegające na przekazywaniu innym osobom narkotyków, przy czym może ono być odpłatne albo darmowe, kryterium rozróżniania tych zachowań stanowi natomiast osoba odbiorcy. Uczestniczenie w obrocie, czy wprowadzanie do obrotu w rozumieniu przepisu art. 56 ust. 1 u.p.n. polega na hurtowym uzyskiwaniu narkotyków i takim też przekazywaniu ich kolejnym osobom. Jeśli zaś odbiorcą narkotyków jest ich konsument, czyli osoba nabywająca je dla spożycia przez siebie, zachowanie sprawcy będzie formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 ustawy (por. wyrok SA w Łodzi z dnia 21 lipca 2009 r., sygn. akt II AKa 123/09, LEX nr 794729, podobnie SA w Białymstoku w wyroku z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 106/13, dostępnym na stronie http://orzeczenia.ms.gov.pl).

W świetle powyższych rozważań za trafny uznał Sąd I instancji pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wprowadzenie do obrotu m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 326/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych sprawy, Sąd wojewódzki uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 52a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n., przyjmując, że skarżąca Spółka wprowadzała do obrotu środki zastępcze. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyniki badań Narodowego Instytutu Leków w W., niewątpliwe uprawniał organy do przyjęcia, że zabezpieczone w Salonie Gier produkty są środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n.. Z ustaleń faktycznych sprawy wynika również, że Salon Gier, w którym przeprowadzono w dniu 20 listopada 2012 r. kontrolę ma charakter ogólnodostępny, a środki zastępcze były sprzedawane osobom przychodzącym do tego lokalu, czyli ich konsumentom. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu I instancji, organy błędnie uznały, że sprzedaż środków zastępczych konsumentom Salonu Gier [...] stanowi ich udostępnienie "osobom trzecim", czyli wprowadzanie do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n.. Sprzedaż środka zastępczego konsumentom jest bowiem udzieleniem tego środka innej osobie, a nie wprowadzeniem go do obrotu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał zatem organów do zajęcia stanowiska, że zaktualizowały się przesłanki do wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n..

W ocenie Sądu I instancji stwierdzone uchybienia spowodowały konieczność uchylenia - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a. - wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt 34 w zw. z art.52a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani przez przyjęcie tezy, że nabycie środków zastępczych celem ich sprzedaży na rzecz bezpośredniego konsumenta nie jest wprowadzaniem ich do obrotu, o którym mowa w tych przepisach.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że odpowiedzialność z art. 52a u.p.n. nie jest uzależniona od udokumentowania nabycia stosowną fakturą czy zaksięgowania tej transakcji w księgach handlowych. Jest to logiczny wniosek wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego. Tak więc stosując czystą arytmetyczną wykładnię - osobą pierwszą jest nieustalony zbywca, osobą drugą jest strona, na która nałożono karę jako nabywca, osobą trzecią jest bezpośredni konsument, któremu strona te środki sprzedaje.

Wątpliwości mogłyby powstać jedynie w sytuacji, gdyby jakakolwiek osoba czy to prawna czy fizyczna, prowadząc taki lokal podniosła, że środki takie sama wyprodukowała, czy też miała je na własne potrzeby itd. Strona żadnej takiej okoliczności egzoneracyjnej nie podniosła, pozostaje więc w sprawie zastosowanie podstawowych zasad logiki prawniczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy, dotyczący naruszenia prawa materialnego przewiduje dwie postaci naruszenia, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie Opolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Opolu podniósł wyłącznie zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, wskazując w tym zakresie na błędną wykładnię art. 4 pkt 34 w zw. z art. 52a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm. – dalej "u.p.n."), przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że nabycie środków zastępczych celem ich sprzedaży na rzecz bezpośredniego konsumenta nie jest wprowadzaniem ich do obrotu, o którym mowa w tych przepisach ustawy.

Należy jednak zauważyć, że w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie został powiązany ze wskazaniem przepisów, którym uchybił Sąd I instancji, co oznacza wadliwe jej sformułowanie, albowiem sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, natomiast skarżący kasacyjnie nie wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów materialnych z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 762/09, CBOSA). Jeżeli zarzut naruszenia przepisów przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę NSA przyjął, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego w istocie zawiera zarzut uznania przez Sąd I instancji za nieprawidłowe decyzji wydanych na podstawie prawidłowo wyłożonych przepisów.

Tak rozumiany zarzut należy uznać za usprawiedliwiony.

Zgodnie z przepisem art. 52a ust. 1 u.p.n., kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy podlega karze pieniężnej w wysokości od 20000 zł do 1000000 zł. Przedmiotową karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 52a ust. 2). Ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3). Przepis art. 44b u.p.n. generalnie zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. "Środek zastępczy" jest to, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 27 u.p.n. substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych. Z kolei "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 u.p.n.).

Podkreślić w tym miejscu należy, że przepisy art. 44b i 52a u.p.n. zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396) zmieniającą przedmiotowa ustawę z dniem 27 listopada 2010 r.. Celem zmiany było przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Ustawa wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną uzupełniając pierwotną ustawę o cały nowy rozdział 6a. Ustawodawca uznał, że prócz obowiązujących regulacji penalizujących wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, w celu realizacji podstawowych założeń ustawy, należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie reagowanie na pojawiające się zagrożenia życia i zdrowia jednostki. Dodatkowo przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a ust. 4 wskazują, że do kary, o której mowa w ust. 1 stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a organowi inspekcji sanitarnej przysługują uprawnienia organu podatkowego, a wyegzekwowana kara pieniężna stanowi dochód budżetu państwa.

Zaznaczyć należy, że regulacja art. 52a u.p.n. funkcjonuje aktualnie obok wcześniejszych postanowień ustawy, przewidujących odpowiedzialność karną za wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej lub uczestniczenie w takim obrocie. Ustawodawca odrębnie penalizuje udzielanie innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 u.p.n., że kto, wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 u.p.n. przewiduje środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej.

Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że w razie ustalenia, że wytworzono lub wprowadzono do obrotu na terytorium RP środek zastępczy określony w art. 4 pkt 27 u.p.n. organ inspekcji sanitarnej obowiązany jest nałożyć administracyjną karę pieniężną w wysokości uwzględniającej w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3). Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że na gruncie postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnianie ich odpłatnie lub nieodpłatnie tylko osobom trzecim, które nie są konsumentami tych środków.

W ocenie składu orzekającego NSA pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a ust. 1-3 u.p.n. wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. "dopalacz"). W konsekwencji prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego.

Rozważania powyższe prowadzą do konkluzji, że argumentacja przedstawiona uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, a odwołująca się do orzecznictwa sądów karnych i Sądu Najwyższego odnoszącego się do przestępstw opisanych w rozdziale 7 omawianej ustawy nie może mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Nie ma bowiem podstaw do przenoszenia na grunt rozdziału 6a niedotyczących go orzeczeń odnoszących się do przestępstw i wykroczeń zawartych w rozdziale 7 u.p.n.. Ocena, w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego, jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji ustawy z 2010 r.. Niewątpliwie wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. powinna uwzględniać cel wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c u.p.n.. W konsekwencji w procesie ustalania treści normatywnej art. 52a u.p.n., nie powinno się odwoływać do poglądów doktryny i judykatury ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego, penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków.

W tej sytuacji nie ma także zastosowania zasada interpretacyjna wykluczająca na gruncie jednego aktu prawnego nadawanie takim samym wyrażeniom odmiennego znaczenia. W przekonaniu składu orzekającego NSA wyraźne rozdzielenie przez ustawodawcę części karnej ustawy regulującej zagadnienia związane z popełnianiem przestępstw (z wyłączeniem regulacji odnoszących się do środków zastępczych) od części odnoszącej się do kary administracyjnej, dotyczącej środków zastępczych pozwala na zastosowanie systemowej wykładni dopuszczającej nadanie wyrażeniu "wprowadzanie do obrotu" odmiennego znaczenia, w przypadku stosowania kary administracyjnej, a innego znaczenia, w przypadku stosowania przepisów karnych.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w tezowanym wyroku NSA z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2684/13, a także w wyroku z 8 lipca 2015 r. w sprawie II OSK 2965/13 (dostępne na stronie http://orzeczenia.ms.gov.pl.).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, zarzut skargi kasacyjnej okazał się być usprawiedliwiony, a organy inspekcji sanitarnej orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej wykładni przepisu art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., uznając, że skarżąca Spółka wprowadzała do obrotu środki zastępcze i z tego tytułu wymierzyły jej karę pieniężną w wysokości 60000 zł.

W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, dokonał wadliwej wykładni wskazanych przepisów u.p.n.. Błędnie bowiem stwierdził, że w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że niedopuszczalne było przyjęcie przez organy inspekcji sanitarnej, iż skarżący wprowadzał do obrotu na terytorium RP środek zastępczy tzw. "dopalacz" a w rezultacie brak było podstaw do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 52a ust. 1-3 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, na postawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę [...] sp. z o.o. w O. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a..