Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 26/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14 , art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi "A. " Spółki z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 listopada 2007 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003/80/717 z późn. zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003/164/1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. 2003/164/1589), "na wniosek A. z dnia 4 lipca 2005 r." ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa 6 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej jako kontynuacja zabudowy osiedla domów mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8,9, 10, 11 obr. [...] przy ul.[...] w K.

Do decyzji zostały dołączone załączniki stanowiące integralną część decyzji określone jako: załącznik Nr 1 – warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej i załącznik Nr 2 – linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:5000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W załączniku nr 1 w punkcie II 4c określono dostęp do drogi publicznej stwierdzając, że "teren planowanej inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...] poprzez drogę dojazdową z działki nr 11 i 12 tj. ul. [...]. Użytkowanie w/w drogi dojazdowej należy zapewnić poprzez uzyskanie tytułu współwłasności lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".

W uzasadnieniu organ podał, że teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dwukrotnie uchylało decyzje wydawane przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie (decyzją z dnia [...] 2006 r. i [...] 2007r.). Obecna decyzja została wydana po usunięciu uchybień wskazanych przez organ odwoławczy w zakresie właściwego ustalenia stron postępowania. Nadto organ wskazał, że mimo, że teren objęty wnioskiem, zgodnie art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi grunt rolny, brak było podstaw do uzyskania uzgodnienia o jakim mowa w art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem organ zobowiązany do wystąpienia o zajęcie stanowiska (Prezydent Miasta) oraz organ właściwy do zajęcia stanowiska są, w świetle powyższych przepisów, tożsame. Dalej organ I instancji podał, że w ramach własnych kompetencji, w toku postępowania, badał zgodność zamierzenia inwestycyjnego z treścią przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności z treścią jego art. 7, a nadto uzyskał opinię Wydziału Geodezji UM z dnia [...] czerwca 2007 r. znak: [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 cyt. ustawy uzyskał uzgodnienie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (postanowienie z dnia [...] października 2005 r.) w zakresie melioracji wodnych oraz opinie: Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia [...] listopada 2005 r. w zakresie komunikacji, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia [...] listopada 2005 r. w zakresie ochrony środowiska, Zarządu Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 2005 r. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego oraz wspomnianą wyżej opinię Wydziału Geodezji UM z dnia [...] czerwca 2007 r. W ocenie organu przesłanki określone w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy zostały spełnione.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł D.A. Decyzji zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż pośredni dostęp do drogi publicznej jest wystarczający w rozumieniu wskazanej ustawy, naruszenie przepisów postępowania: art. 107 kpa poprzez oznaczenie strony niezgodnie z treścią art. 29 kpa, oraz naruszenie art. 10 kpa przez uniemożliwienie stronom zapoznanie się z materiałem i zgłoszenie ew. uwag. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że pod pojęciem dostępu do drogi publicznej, zgodnie z art. 2 pkt 14 cyt. ustawy, należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołując się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. IV SA/Wa 1505/05 stwierdził, że dostęp do drogi nie może być wyłącznie faktyczny, lecz prawo do korzystania z drogi musi wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądu lub organu administracyjnego. Tymczasem z decyzji wynika, że dostęp taki nie jest zapewniony, a jedynie może być w sytuacji spełnienia określonych warunków. Na obecnym etapie nie została wydzielona żadna droga wewnętrzna, ani ustanowiona służebność drogowa. Zaś zgodnie z załącznikiem nr 2 działka 11 nie jest drogą wewnętrzną, zatem nie ma uzasadnienia twierdzenie, że dojazd jest zapewniony przez tę działkę. Dowodząc naruszenia przepisów postępowania, odwołujący się stwierdził, że A. nie jest ani osobą fizyczną ani prawną (art. 30 kpa), zatem nie może być stroną, a co za tym idzie adresatem decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...], na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego "objętego wnioskiem A. sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 4 lipca 2005 r.".

Organ odwoławczy uznał zarzuty odwołującego się za częściowo zasadne. Podniósł, że braki postępowania wskazane w poprzednich decyzjach uchylających zostały przez organ I instancji uzupełnione. W sposób poprawny ustalono krąg stron postępowania oraz wytłumaczono brak uzgodnienia w odniesieniu do gruntów rolnych. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nieprawidłowo pominął w uzasadnieniu decyzji ustalenia zawarte w opinii Wydziału Geodezji UM. Kolegium podzieliło zarzut odwołującego się odnośnie braku odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten, w ocenie organu, nie może bowiem być warunkowy, uzależniony od spełnienia przez inwestora określonych warunków w przyszłości, musi istnieć w dacie wydawania decyzji. Dojazd do inwestycji od ul. [...](droga gminna) ma odbywać się przez działki nr 11 i 12 tj. ul. [...]. Inwestor posiada udział we własności działki 11 , natomiast nie zostały ustalone zasady użytkowania działki nr 12 która, jak wynika z akt sprawy (pismo Wydziału Gospodarki i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2005 r., k.[...] akt) – ma charakter drogi wewnętrznej i jej właścicielem jest Gmina K. Inwestor, mimo zwrócenia przez organ uwagi na konieczność uregulowania tej kwestii nie uczynił nic w tym kierunku. Tym samym, zdaniem organu podzielić należy stanowisko odwołującego się, że "na obecnym etapie nie istnieje żadna wydzielona droga wewnętrzna, a także nie została ustanowiona służebność drogowa". Wobec niespełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy zasadne było wydanie decyzji negatywnej. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 kpa, albowiem A. jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem jest osobą prawną prawidłowo reprezentowaną w postępowaniu. Jako słuszny natomiast ocenił zarzut naruszenia art. 10 kpa wskazując, że organ I instancji nie zawiadomił stron o zebraniu materiału w sprawie i o możliwości zapoznania się z nim.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. spółka z o.o. z siedzibą w K. Decyzji zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej, naruszenie art. 7 i 136 kpa poprzez brak podjęcia odpowiednich kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, naruszenie art. 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób powodujący utratę zaufania wnioskodawcy do organów administracji poprzez uzasadnianie wydawanych w tej samej sprawie orzeczeń w sposób ze sobą sprzeczny, naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w kwestii dowodów i materiałów dotyczących dostępu do drogi publicznej. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu podniosła, że Kolegium w poprzednich decyzjach uchylających z dnia [...] lipca 2006 r. i [...] marca 2007 r. stwierdziło, że warunek dostępu do drogi publicznej został spełniony, gdyż drogę publiczną z terenem planowanej inwestycji łączy droga wewnętrzna ul. [...], przy czym wskazywało jedynie na konieczność uzgodnienia użytkowania działki 12 z jej właścicielem Gminą K. Strona skarżąca podkreśliła, że stan faktyczny dotyczący kwestii dojazdu nie uległ zmianie, brak było zatem podstaw do zmiany stanowiska Kolegium. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji ani wnioskodawca, ani organ I instancji nie mieli świadomości, że istnieje jakikolwiek problem w przedmiotowym zakresie, w czym utwierdzało ich wcześniejsze stanowisko Kolegium. Zgodnie z art. 136 kpa Kolegium w razie powzięcia wątpliwości winno było wezwać wnioskodawcę do złożenia odpowiednich wyjaśnień lub też zlecić rozpoznanie sprawy z tym zakresie organowi I instancji. Załączenie do akt sprawy dokumentu obrazującego status drogi znajdującej się na działce nr 12 nie nastręczało żadnych trudności, gdyż jest to droga gminna ogólnie dostępna. Doszło zatem do naruszenia art. 10 kpa, ponieważ strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w tej kwestii, czy też dołączenia potrzebnych dokumentów. Strona skarżąca przedłożyła, zawartą na okres 3 lat umowę z dnia [...] października 2001 r. między S.L. prowadzącym firmę Remontowo-Budowlaną "A. . " z siedzibą w K. a Urzędem Miasta K. – Wydział Skarbu Państwa dotyczącą użyczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr 12 z przeznaczeniem pod budowę drogi dojazdowej, w której biorący do używania (S.Ł. ) zobowiązał się do korzystania z realizowanej na użyczonym terenie drogi dojazdowej w sposób umożliwiający dostęp do sąsiednich nieruchomości. W ocenie strony skarżącej umowa ta dowodzi, że droga na działce 12 stanowi drogę dojazdową do znajdujących się w sąsiedztwie parcel, ma więc charakter drogi wewnętrznej. Odwołując się do definicji drogi wewnętrznej zawartej w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych strona skarżąca stwierdziła, że są to drogi ogólnodostępne. Skoro zatem dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej przebiega przez drogę wewnętrzną oraz przez drogę, której wnioskodawca jest współwłaścicielem, brak było podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił dodatkowo, że organ I instancji wadliwie określił wymagania uzyskania dostępu, nie zaś jego przebieg, co oznacza, że w dacie wydania decyzji dostęp ten nie był w istocie zapewniony. Wprawdzie działka nr 12 ma charakter drogi wewnętrznej jednak nie oznacza to automatycznie, że inwestor ma zapewniony przez nią dojazd do planowanej inwestycji. Odnosząc się do przedłożonej przez stronę umowy użyczenia działki nr 12 z dnia [...] października 2001 r. organ odwoławczy stwierdził, że umowa ta nie ma znaczenia: została zawarta na okres maksymalnie 3 lat licząc od daty jej podpisania, a zatem wygasła przed datą złożenia przez spółkę A. sp. z o.o. wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. 4 lipca 2005 r., a ponadto została zawarta w konkretnym celu – wybudowania drogi dojazdowej. Umowa ta nie gwarantuje udostępniania przez Miasto drogi do użytkowania jako dojazdu do spornej inwestycji. Organ odwoławczy krytycznie odniósł się do pisma [...] Zarządu Komunalnego z dnia 28 grudnia 2007 r., w którym stwierdzono, że działka nr 12 ma charakter ogólnodostępnej drogi wewnętrznej. W ocenie organu w/w działka "nie stanowi drogi ogólnodostępnej, nawet jeśli jest w taki sposób faktycznie wykorzystywana".

Kolegium wskazało też, że nie jest związane poglądami wyrażanymi w uprzednio wydanych orzeczeniach i zgodnie z przepisami może zmieniać stanowisko odnośnie danych zagadnień prawnych. Podało też, że akta niniejszej sprawy były dostępne w siedzibie Kolegium, zatem nie doszło do naruszenia art. 10, skoro strona miała możliwość wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Oceny tej Sąd dokonuje uwzględniając stan prawny z daty wydania skarżonego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

Wynik sądowej kontroli zaskarżonej decyzji jest negatywny.

Prawdą jest, że przepisy o postępowaniu w sprawach administracyjnych nie przewidują związania organu poprzednio wyrażanymi poglądami, nie sposób jednak nie zauważyć, że kardynalna zmiana tych poglądów nie sprzyja realizacji zasady wyrażonej w art. 8 kpa. Samo jednak naruszenie przez organ odwoławczy zasady zaufania, polegające na przyjęciu innego od formułowanego w poprzednich decyzjach kasacyjnych poglądu, nie przesądza o niezgodności z prawem wydanej decyzji. O ile bowiem ostatecznie przyjęte stanowisko nie jest wadliwe, to opisanego uchybienia nie można określić jako mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie może, wedle przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa), prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie jednak organ odwoławczy odstąpił od dwukrotnie wcześniej prezentowanego i szczegółowo uzasadnianego poglądu o spełnieniu warunku dostępu do drogi publicznej, czyniąc to w niezmienionych okolicznościach sprawy i przede wszystkim bez uprzedniego wezwania inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości. W załącznikach do poprzednio uchylanych przez Kolegium decyzji organu I instancji opis dostępu do drogi publicznej był taki sam jak w załączniku do decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Cytując ten opis poprzednio Kolegium uznało, że warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, choć przecież samo jednocześnie stwierdzało, że "działka nr 12 stanowi własność Gminy K. i użytkowanie tej działki należy uzgodnić w Wydziale Skarbu Miasta UM". Braku tego "uzgodnienia" nie postrzegało jednak jako przeszkody w wydaniu pozytywnej decyzji wz. W opisanej sytuacji kierowana obecnie do inwestora przez SKO uwaga, że "już na początkowym etapie postępowania organ I instancji zwrócił uwagę na konieczność uzgodnienia sposobu użytkowania działki 13 z Wydziałem Skarbu Miasta", a mimo to "zasady użytkowania działki 12 nie zostały ustalone" stanowi niczym nieusprawiedliwioną próbę obciążenia skarżącego skutkami własnego wadliwego działania. Skoro zdaniem organu zachodziła potrzeba wykazania - w inny niż akceptowany dotychczas sposób - uprawnienia do korzystania z drogi wewnętrznej, to stronie należało to umożliwić. Wydanie decyzji odmownej bez zakomunikowania stronie potrzeby wyjaśnienia tej kwestii (poprzez np. przedłożenie stosownych dokumentów) nastąpiło z istotnym naruszeniem art. art. 7 i 77 kpa., oraz art. 10 kpa.

Podzielić należy pogląd Kolegium, że w załączniku do decyzji organu I instancji dostęp do drogi publicznej został wadliwie opisany. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia enumeratywnie wymienionych warunków, z których jeden to dostęp terenu do drogi publicznej. Warunkiem więc wydania decyzji wz jest istnienie dostępu, a nie prognoza co do jego uzyskania. Zastrzeżenie zaś, że "użytkowanie w/w drogi dojazdowej należy zapewnić poprzez uzyskanie tytułu współwłasności lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" wskazuje, że dostęp zapewniony jeszcze nie jest. Zastrzeżenie to ponadto zredagowane zostało tak, że nie wiadomo, czy dotyczy obu działek tworzących "drogę dojazdową" (11, której współwłaścicielem jest skarżący i 12 własności Miasta), czy tylko jednej z nich. Ta ostatnia wątpliwość jest o tyle uzasadniona, że cytowany zapis załącznika sformułowany został w związku z pismem Wydziału Gospodarki i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 2 listopada 2005 r., w którym opisano dostęp do ulicy [...] poprzez "działkę 11 , której użytkowanie należy uzgodnić z właścicielem poprzez uzyskanie tytułu współwłasności lub ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej", oraz "działkę 12 , której użytkowanie należy uzgodnić z Wydziałem Skarbu Miasta". Opisana powyżej wada decyzji organu I instancji mogła być jednak wyeliminowana w inny sposób, niż miało to miejsce w sprawie niniejszej.

Podzielając stanowisko Kolegium co do tego, że w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "dostęp do drogi publicznej" oznacza prawnie i faktycznie zagwarantowaną możliwość komunikacji pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną, Sąd nie dostrzega w rozpatrywanej sprawie tych wątpliwości, które stały się przyczyną odmowy ustalenia warunków.

Według poczynionych przez organy ustaleń drogą publiczną, do której ma być zagwarantowany dostęp jest ul. [...]. Tę ulicę z terenem inwestycji łączy będąca drogą wewnętrzną usytuowaną na działce nr 12 należącej do Gminy Miejskiej K. ulica [...] i dalej, stanowiąca "drogę dojazdową" działka nr 11 , której inwestor jest współwłaścicielem.

Nie ma wątpliwości, że inwestor, jako współwłaściciel, dysponuje prawem dojazdu po działce 11 i w tym zakresie wyrażany przez SKO pogląd, w przeciwieństwie do poglądu dotyczącego ulicy [...], Sąd w całości akceptuje. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej - to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Stosownie zaś do art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Ulica [...] nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, jest więc drogą wewnętrzną. Działka stanowiąca tę drogę jest jednak własnością gminy (Miasta K. ), której organ (Prezydent) wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Wydział Skarbu Miasta nie jest odrębnym od Gminy podmiotem, lecz jedynie komórką organizacyjną Urzędu Miasta o określonym zakresie działania. Określenie, czy i na jakich zasadach droga wewnętrzna stanowiąca własność gminy może być wykorzystywana jako dostęp do drogi publicznej dla terenu nowej inwestycji, jako uprawnienie właścicielskie, należy do gminy. Jeśli więc organ gminy, wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, sam określa dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, to kierowane do inwestora żądanie przedłożenia "uzgodnień" tej kwestii z komórką organizacyjną urzędu gminy nie ma podstaw prawnych. W takiej sytuacji przyjąć należy, że nie istnieją prawne przeszkody w korzystaniu z dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność Miasta.

Wyrażony powyżej pogląd uwzględni organ ponownie rozpoznając sprawę na skutek odwołania inwestora. Zwróci też uwagę organ na treść przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Dokonując bowiem kontroli zaskarżonej decyzji w granicach określonych przepisem art. 134 § 1 ppsa Sąd dostrzega, że decyzja organu I instancji nie zawiera takich załączników, o jakich mowa w w/w przepisie. Ten przepis, w połączeniu z art. 54 u.p.z.p. wskazuje, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy ( zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji ) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Nie ma, zdaniem Sądu przeszkód, aby linie rozgraniczające teren inwestycji i wyniki analizy w części graficznej umieszczone zostały na jednej mapie (spełniającej oczywiście odpowiednie warunki) i stanowiły jeden załącznik do decyzji. Warunkiem jest jednak, aby ów załącznik przedstawiał w sposób czytelny wszystkie wymagane dane. Wśród tych zaś winny znaleźć się, zdaniem Sądu, granice obszaru analizowanego. Przedstawienie w załączniku jedynie linii zabudowy, bez odniesienia jej do terenu analizowanego nie jest przedstawieniem pełnego "wyniku analizy" w części graficznej. Podobnie rzecz ma się z załącznikiem tekstowym: jeżeli ma to być jeden dokument, to wyraźnie w nim muszą być oddzielone wiążące dla organu budowlanego warunki zabudowy i niewiążące wyniki analizy. Nieodpowiadajace opisanym warunkom załączniki do decyzji organu I instancji wymagają więc odpowiedniego uzupełnienia.

Orzeczenie wydano w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.