Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 357/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006r. sygn. akt II SA/Gd 379/06 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego P. S. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 219,60 (dwieście dziewiętnaście i 60/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 379/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent G., na podstawie art. 3 pkt 23, art. 4, art. 5 ust.2 i 3, art. 6 ust.1, art. 8 pkt 4a, 5 i 6, art. 12a, art. 13, art. 14, art. 20, art. 23 ust.1 oraz art. 49 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz.881 ze zm.), odmówił M. N. przyznania na dziecko - K. N. - zasiłku rodzinnego z dodatkami z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, przyznania na dziecko - B. N. - zasiłku rodzinnego z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz przyznania na dziecko - E. N. - zasiłku rodzinnego z dodatkami z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Organ ustalił, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł netto i przekracza kwotę 583 zł, tj. określone w art. 5 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodowe, uprawniające do zasiłku rodzinnego w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Organ dodał, że nie zachodzą także przesłanki do zastosowania art. 5 ust.3 ustawy, ponieważ miesięczny dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego o kwotę wyższą od kwoty odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, tj. [...] zł.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że wzięto pod uwagę zaświadczenie Urzędu Skarbowego o dochodach, a nie potraktowano wynagrodzenia jej męża uzyskanego dzięki egzekucji komorniczej, za okres od sierpnia 2002 r. do września 2002 r., jako dochodu utraconego.

Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją nr [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., z dnia [...].

Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało przepisy art. 3 pkt 1a i 2, art. 4, art. 5 ust.1 i 3, art. 12a, art. 13 oraz art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.).

Zdaniem organu odwoławczego, uzyskany w 2004 r. przez męża wnioskodawczyni dochód będący wypłatą zaległego wynagrodzenia nie może być uznany za utracony dochód i odliczony od dochodu uzyskanego przez rodzinę w 2004 r. Nie doszło do utraty zatrudnienia. Nie miały miejsca także inne okoliczności powodujące utratę dochodu, wymagane przepisem art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z wyroku Sądu Okręgowego Sądu Pracy w G., z dnia 21 września 2004 r., sygn. akt [...], wynika, że od dnia 12 lipca 2002 r. powód P. N. oraz pozwany Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. pozostają w stosunku pracy na czas nieokreślony. W wyroku tym nie tylko ustalono, że mąż odwołującej się pozostaje w stosunku pracy, ale także zasądzono od pozwanego na rzecz powoda kwoty zaległych wynagrodzeń z ustawowymi odsetkami. Z uwagi na uzyskanie przez rodzinę dochodu przekraczającego kryterium dochodowe o kwotę wyższą od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, nie ma podstaw prawnych do przyznania zasiłku rodzinnego oraz wnioskowanych dodatków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. N. określiła zaskarżoną decyzję jako błędną, przyjmującą złą interpretację pojęcia dochodu i utraty zatrudnienia, a tym samym jako niezgodną z prawem. Podniosła, że uzyskane dzięki egzekucji zaległe wynagrodzenie jej męża zaliczono do dochodu uzyskanego w 2004 r., chociaż dotyczy okresu trzech lat. Inaczej rozliczył dochody ZUS, dla potrzeb rentowych oraz Uniwersytet [...] w postępowaniu stypendialnym dotyczącym syna skarżącej. Zarzuciła, iż Kolegium oparło się na nieprawomocnym wyroku, od którego Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy wniósł kasację do Sądu Najwyższego. Klauzula natychmiastowej wykonalności odnosiła się tylko do zaległego wynagrodzenia do września 2004 r. Według skarżącej, świadczy to o faktycznej utracie zatrudnienia i braku miesięcznego wynagrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaakcentował pogląd, według którego przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazują, iż podstawą do ustalenia dochodu na jednego członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji przytoczył przepis art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo zaliczyły do dochodu rodziny uzyskane w 2004 r. zaległe wynagrodzenie otrzymane przez męża skarżącej. Kwoty otrzymane z tego tytułu nie stanowią utraconego dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie została spełniona przesłanka utraty zatrudnienia. Nie można więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, odliczyć przedmiotowego wynagrodzenia, w myśl art. 5 ust.4 ustawy, od dochodu uzyskanego przez rodzinę w 2004 r.

W skardze kasacyjnej M. N. zaskarżyła wyrok w całości oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Jako podstawę kasacyjną wskazała naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że zgodnie z definicją legalną zawartą w tym przepisie, "dochodem rodziny" jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co należy rozumieć w ten sposób, iż do tego dochodu wlicza się także wypłacone w tymże roku członkom rodziny wynagrodzenia za pracę przysługujące im za lata poprzednie (przed rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy), podczas gdy wykładnia systemowa i funkcjonalna tego przepisu prowadzi do wniosku, iż do dochodu o którym mowa w art. 3 pkt 2 w/w ustawy nie wlicza się wynagrodzeń wypłaconych w tymże roku, lecz przysługujących członkom rodziny za lata poprzednie; wykładnia Sądu I instancji narusza zasady zawarte w art. 18 i art. 71 ust.1 w związku z art. 30 Konstytucji RP, a także w art. 32 i art. 2 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła jednocześnie - w razie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do dochodu rodziny wlicza się także wypłacone w tymże roku członkom rodziny wynagrodzenia za pracę przysługujące im za lata poprzednie - o wystąpienie przed wydaniem wyroku do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 18 i art. 71 ust.1 w związku z art. 30 Konstytucji RP, a także z art. 32 i art. 2 Konstytucji RP oraz wniosła o zawieszenie, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w związku z art. 192 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowania kasacyjnego, do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone.

Prawidłowo skonstruowana podstawa skargi kasacyjnej pozwala na merytoryczne odniesienie się do istoty sporu związanego z wykładnią przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.). Analizie podlegała definicja zawarta w tym przepisie, określająca dochód rodziny, sformułowana jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dokonując wykładni przytoczonej definicji zwrócić należy uwagę na aspekt językowy i systemowy. Nawiązując do definicji zawartej w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (chodzi o wynagrodzenie z pracę), skonstatować należy, iż dochód, o którym mowa w art. 3 pkt 2 jest to przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne. Przepisy o podatku dochodowym od osób fizycznych zawarte są w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz.176 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust.1 tej ustawy, przychodami, z zastrzeżeniem art. 14 - 16, art. 17 ust.1 pkt 6 i 9, art. 19 i art. 20 ust.3, są otrzymane lub postawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń. Zastrzeżenia wymienione powyżej nie dotyczą przychodu w postaci wynagrodzenia za pracę. Odnosząca się zaś m.in. do takiego przychodu, reguła zawarta w art. 11 ust.1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, wyraźnie wiąże uzyskanie przychodu z rokiem kalendarzowym, w którym podatnik otrzymał pieniądze z tytułu wynagrodzenia za pracę, a nie z rokiem w którym powstało prawo do wynagrodzenia za pracę (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1804/93, POP 1996/5/150; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Wr 1757/96, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 31245). Rozumowanie to potwierdza treść przepisu art. 12 ust.1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, zgodnie z którym za przychody ze stosunku pracy uważa się wszelkiego rodzaju wypłaty pieniężne. Tak więc w myśl przywołanych przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanie przychodu ze stosunku pracy następuje w tym roku kalendarzowym, w którym doszło do wypłaty na rzecz pracownika pieniędzy z tytułu wynagrodzenia za pracę. Nie ma podstaw do tego, aby inaczej określać okres uzyskania przychodu, a konsekwencji dochodu ze stosunku pracy, na gruncie przepisów ustawy oświadczeniach rodzinnych. W rezultacie, za przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy rozumieć wypłacone pieniądze z tytułu wynagrodzenia za pracę, nawet wtedy, gdy prawo do tego wynagrodzenia powstało w okresie wcześniejszym, niż rok kalendarzowy poprzedzający okres zasiłkowy.

Rezultat interpretacji przepisu art. 3 pkt 2, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, odpowiada wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nieusprawiedliwiony jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości co do zgodności, tak rozumianego, przepisu art. 3 pkt 2 omawianej ustawy z Konstytucją RP. Po pierwsze, przepis ten nie stoi w opozycji do sformułowanej w art. 18 Konstytucji RP normy gwarantującej rodzinie ochronę i opiekę. Po drugie, przepis art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie niweczy sformułowanego w art. 71 ust.1 Konstytucji RP prawa rodzin znajdujących się trudnej sytuacji materialnej i społecznej, do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W szczególności podkreślić trzeba, iż realizacja konstytucyjnego obowiązku władz publicznych zapewnienia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, zmaterializowana została nie w art. 3 pkt 2, ale w szeregu innych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 4 ust.1, art. 9, art. 10, art.11a, art. 12a, art. 13, art. 14, art. 15, art. 16 i art. 17). Przepis art. 3 pkt 2 nie wprowadza nawet granicy dochodowej dla odróżnienia rodzin wymagających szczególnej pomocy przysługującej na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, od innych rodzin. Kryterium dochodowe umożliwiające takie rozróżnienie wprowadzono w przepisach art. 5 ust.1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 3 pkt 2 jest jednym z unormowań umożliwiających ustalenie sytuacji materialnej rodzin ubiegających o pomoc władz publicznych, na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Unormowanie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie tylko nie narusza wspomnianych wyżej norm konstytucyjnych, ale pozostaje w zgodzie z wymogiem uzależniania pomocy od rzeczywistej sytuacji materialnej rodzin. Rozumowanie przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skutkowałoby zaś ustalaniem dochodu rodzin na podstawie dochodu, który co prawda przysługuje, ale którego rodzina w rzeczywistości nie otrzymała.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równości przypomnieć trzeba, iż z zasady tej wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie jednakowej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Norma zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uchybia tak skonstruowanemu wymogowi konstytucyjnemu. Sposób ustalania dochodu rodziny uregulowany w tym przepisie odnosi się do wszystkich podmiotów starających się o przyznanie pomocy władz publicznych na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku naruszeń przepisów art. art. 32 i art. 71 Konstytucji RP skutkuje konstatacją o niezasadności zarzutu naruszenia art. 30 Konstytucji RP, stanowiącego klauzulę generalną przepisów normujących wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela (por. Aleksandra Kustra, glosa do wyroku TK z dnia 30 października 2006 r., sygn. akt P 10/06 (Państwo i Prawo 2007/5/134).

Zarzut naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej powiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z naruszeniem zasady równości. Niestwierdzenie naruszenia, przepisem art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz dotychczasowe uwagi o zgodności badanej normy ustawowej z regulacjami konstytucyjnymi, odnoszącymi się do badanego przepisu, pozwalają na stwierdzenie, iż nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

W związku z tym nie było podstaw do przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną. Wynagrodzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej z urzędu przyznano na mocy art. 193 w związku z art. 250 P.p.s.a. oraz na podstawie § 15 pkt 1 w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).