Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 292/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, 2 i 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7 ust. 2, art. 15 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia odpłatności za ksero i faks I. stwierdza wydanie z naruszeniem prawa § 3 zarządzenia "[...]"Wójta Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia odpłatności za ksero i faks; II. orzeka, że zarządzenie w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Wydminy zarządzeniem z dnia 29 listopada 2011 r. Nr 106/2011 ustalił odpłatności za ksero i fax, wskazując jako podstawę swojego działania art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm). W § 1 wskazano, że interesanci Urzędu Gminy Wydminy mogą korzystać z wykonania kserokopii i wydruku dokumentów za odpłatnością, przy czym w pkt od a) do d) enumeratywnie określono stawki za poszczególne ksero dokumentów, sporządzenie kopii na nośniku CD, za nadanie fax-u oraz przesłanie informacji e’meilem. W § 2 zastrzeżono doliczenia podatku VAT do obowiązujących stawek, natomiast w § 3 wskazano, że powyższe stawki dotyczą również pobierania opłat od informacji udostępnianych zgodnie z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 28 grudnia 2012 r. A.B. wystąpiła do Wójta Gminy Wydminy z wezwaniem, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa w postaci ponoszenia kosztów udostępniania informacji publicznej określonych w zarządzeniu nr 106/2011 z dnia 2011 r. w sprawie ustalania odpłatności za ksero i fax, w części w jakiej odnosi się ono do udostępniania informacji publicznej. Wskazała, że pismem z dnia 14 grudnia 2012 r. zażądano od niej opłaty w wysokości 29,28 zł za udostępnienie kopii dokumentów złożonych Wójtowi Gminy i Radzie Gminy podczas [...] Sesji Rady z dnia [...] 2012 r., przy czym podstawą do ustalenia tej odpłatności były stawki określone we wskazanym zarządzeniu Wójta. Wyznaczenie kosztów udostępniania informacji publicznej w określony sposób nastąpiło zatem z naruszeniem art. 7 ust. 2 w związku z art. 15 ustawy o udostępnianiu informacji publicznej. Tym samym postępowanie Wójta we wskazanym zakresie stanowi rażące naruszenie prawa.

Pismem z dnia 26 lutego 2013 r. Wójt Gminy wyjaśnił stronie, że art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala na pobranie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej opłaty odpowiadającej kosztom poniesionym na wytworzenie tej informacji. Jednocześnie poinformował, że zarządzenie wskazane w piśmie zostanie w najbliższym czasie zmienione, gdy tylko zostaną dokładnie wyliczone za ubiegły rok koszty ponoszone przez Urząd w Wydminach.

W dniu 11 marca 2013 r. A.B., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na zarządzenie nr 106/2011 Wójta Gminy Wydminy z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia odpłatności za ksero i fax, w części w jakiej odnosi się ono do udostępnienia informacji publicznej zarzucając mu naruszenie art. 2, 7 i 61 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 2 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec wskazanych zarzutów wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 zarządzenie Wójta nr 106/2011 oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśniła, że wobec wystąpienia z wnioskiem do Wójta Gminy Wydminy (dalej: Wójta) o udostępnienie informacji publicznej została wezwana do uiszczenia z tego tytułu opłaty w wysokości 29,80 zł. Wskazano, że podstawą do wyznaczenia takich kosztów było zarządzenie Wójta nr 106/2011, w którym ustalone zostały opłaty za ksero i fax. Wyznaczenie kosztów we wskazany sposób stanowi naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na wezwanie co do usunięcia naruszenia prawa została poinformowana, że koszty i opłaty pobierane za udostępnienie informacji nie były prawidłowo ustalane, lecz organ nie uchylił wadliwego przepisu, zaś zarządzenie nadal funkcjonuje. Zarzuciła, że Wójt generalnie ma problem z uwzględnianiem wezwań do usunięcia naruszenia prawa wnoszonych przez mieszkańców. Wskazała, że co do zasady udostępnienie informacji publicznej jest bezpłatne, natomiast wyjątek stanowi art. 15, gdyż organ może pobrać od wnioskodawcy opłatę ale tylko odpowiadającą kosztom, które każdorazowo są ustalane w odniesieniu do indywidualnego wniosku, przy czym obejmują one jedynie dodatkowe koszty, które organ musi ponieść. W każdym przypadku ustalenie takich kosztów wymaga indywidualnego rozpatrzenia. Ustalona kwota 0,50 zł netto za stronę A4 jest rażąco wysoka i nie odpowiada wartości tonera i papieru lecz ma ona zniechęcić obywateli do żądania informacji od organu. Przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, w których wypowiedziano pogląd, że żądana opłata winna odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych, przy czym uprawnienie do określania takich dodatkowych kosztów powstaje dopiero po udostępnieniu informacji. Przedwczesnym jest zatem ich ustalanie przed udostępnieniem informacji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Wydminy poinformował, że skarga na zarządzenie nr 106/2011 została uwzględniona w całości, gdyż zarządzeniem Nr 20/2013 Wójta Gminy Wydminy z dnia 11 marca 2013 r. wprowadzono nowe opłaty związane z udostępnianiem informacji publicznej oraz wykonywaniem ksero i fax w Urzędzie Gminy Wydminy uchylając jednocześnie skarżone zarządzenie nr 106/2011. Nadto podał, że w dniu 8 kwietnia 2013 r. zostało wydane kolejne zarządzenie nr 28, którym uchylono całkowicie odpłatność za udostępnianie informacji publicznej.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. A.B. podtrzymała złożoną skargę wnosząc o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 106/2011 Wójta Gminy Wydminy na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśniła, że odmienne są skutki prawne uchylenia zarządzenia a stwierdzenia jego nieważności i wobec powyższego podtrzymuje swoją skargę, gdyż jest zainteresowana wyeliminowaniem kwestionowanego zapisu ze skutkiem ex tunc. Wójt na podstawie wadliwego aktu pobrał nienależnie pieniądze i mimo wniosku o ich zwrot do chwili obecnej nie udzielił odpowiedzi i nie zwrócił pobranej opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Rozpoznając skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm) zwanej dalej: ustawą ppsa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem, przy czym z zasady legalności wynika, że sąd ocenia wydany akt z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. II SA 4731/97, niepublikowany).

Przystępując do oceny zaskarżonego zarządzenia Wójta pod względem jego zgodności z prawem należy w pierwszej kolejności odnieść się do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji, że w dniu 11 marca 2013 r. zarządzenie nr 106/2011 Wójta Gminy Wydminy zostało uchylone zarządzeniem Nr 20/2013. Pomimo uchylenia skarżonego zarządzenia strona skarżąca podtrzymała wniesioną skargę argumentując, że zasadniczo różne są skutki pomiędzy uchyleniem zarządzenia przez sam organ a stwierdzeniem nieważności zapisu kwestionowanego zarządzenia przez sąd administracyjny.

W tym stanie sprawy należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Ewentualna zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały lub zarządzenia nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę/zarządzenie i tym samym nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Zauważyć należy, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały są, jak podnosi to strona skarżąca, dużo dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały/zarządzenia. Stwierdzenie nieważności wywołuje bowiem skutek prawy ex tunc, co oznacza, że dany akt jest nieważny od samego początku, od daty jego podjęcia. Uchylenie natomiast danego aktu wywiera jedynie skutek prawny ex nunc, czyli dopiero od daty dokonania tej czynności (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. II OSK 1776/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. III SA/Wr 116/11 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 października 2011 r., sygn. I SA/Gl 558/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem skarżone zarządzenie wywoływało w okresie od daty jego podjęcia do daty jego uchylenia przez Wójta Gminy określone skutki prawne, to należało zbadać jego zgodność z prawem w celu ustalenia, czy istnieje konieczność wyeliminowania uchwały/zarządzenia z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Ma to bowiem istotne znaczenie dla ważności czynności podejmowanych przez Wójta w okresie obowiązywania tego zarządzenia w jego pierwotnym brzmieniu. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków które taki quasi akt mógł wywołać, gdy jeszcze obowiązywał (por. postanowienie NSA z dnia 13 września 2006 r. sygn. II OSK 758/06, postanowienie NSA z dnia 27 września 2007r. sygn. II OSK 1046/07, dostępne CNOSA).

W świetle art. 147 § 1 ustawy ppsa., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W tym zakresie właściwym jest szukanie rozwiązań w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) dalej zwaną: u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez stanowione akty uchwalane przez organy gminy. W art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przewidziano bowiem istotne i nieistotne naruszenie prawa, z którym ustawodawca łączy różne skutki prawne. I tak za istotne naruszenie prawa, co wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, nr 3, poz. 79, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. III SA/Wr 221/11, dostępny CBOSA) uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. Takie uchybienie stanowi m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia nieistotne są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, a nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych wyżej zasad oceny Sąd stwierdził, że zarzut skargi dotyczący nieważności zapisu § 3 zarządzenia zasługiwał na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie skarga złożona przez A.B. oparta została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Dopuszczalność złożenia skargi uzależniona jest od uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, wykazania naruszenia swego interesu prawnego bądź uprawnienia oraz wykazania, że uchwała podjęta została z naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Wójta Gminy Wydminy z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie ustalenia odpłatności za ksero i fax, którego § 3 zdaniem skarżącej jest sprzeczny z delegacją ustawową wynikającą z art. 30 ust.2 pkt 3 u.s.g. oraz rażąco narusza art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198, ze zm) dalej: u.d.i.p.

Z uwagi na zapis art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że skarżąca przed wniesieniem skargi wystąpiła do Wójta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismem z dnia 28 grudnia 2012 r.), jak również zaistniało naruszenie jej interesu prawnego bądź uprawnienia. Skarżąca naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia upatruje w fakcie, że na podstawie kwestionowanego zapisu zarządzenia została jej ustalona odpłatność za żądane informacje publiczne, których co do zasady udostępnienie jest bezpłatne stosownie do art. 7 ust. 2 u.d.i.p. W wyniku takiego zapisu zarządzenia została jej określona opłata w wysokości niezgodnej z treścią art. 15 ust. 1 u.d.i.p., gdyż pobranie opłaty za udostępnienie informacji ma charakter uznaniowy oraz jedynie przy spełnieniu dodatkowej przesłanki jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów". W żadnym zaś wypadku przepis ten nie uprawnia do statuowania stawek ryczałtowych za udostępnianą informację.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem przytoczonych wyżej zasad Sąd stwierdził, że zarzut skargi dotyczący nieważności zapisu § 3 zarządzenia zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 7 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Z treści art. 15 ust. 1 wynika zaś, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2).

Stosownie do powyższej regulacji słusznym jest stanowisko skarżącej, że art. 15 u.d.i.p. nie może stanowić podstawy do wydania aktu generalnego w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, gdyż wysokość tej opłaty, pobieranej za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, ma każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, jak to uczyniono w skarżonym zapisie zarządzenia Wójta wprowadzenia takiej opłaty w formie ryczałtowych stawek. W sposób oczywisty zapis ten pozostawałby w sprzeczności z art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. II SA/Sz 1094/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. II SA/Lu 44/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2012 r. sygn. II SA/Łd 824/12, wyrok WSA w Gdański z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. II SA/Gd 514/12, dostępne CBOSA).

Mając na uwadze powyższe regulacje wynikające z cytowanego wyżej przepisu art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadny jest zarzut, ze wprowadzenie do zarządzenia Wójta takich ryczałtowych stawek za udostępnienie w określonych wyżej formach informacji publicznej stanowi działanie bez podstawy prawnej.

W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Ponieważ zakwestionowany został zapis zarządzenia nr 106/2011 podjętego w dniu 29 listopada 2011 r., zatem w dacie orzekania przez Sąd upłynął już rok, wobec czego na zasadzie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzono wydanie § 3 zarządzenia Wójta Gminy Wydminy z 29 listopada 2011 r. Nr 106/2011 w sprawie ustalenia odpłatności za ksero i fax z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności w części zaskarżonego zarządzenia znajduje oparcie w treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu.