Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1322/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

I

Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: "ARiMR" albo "Agencja") – po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki (dalej także: "spółka", "strona skarżąca"), od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ("BP") Agencji we W. z dnia [...] lipca 2015 r. (nr [...]) odmawiającej przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 – utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Organ wyższego stopnia powołał się na unormowania zawarte w: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przytoczył w pierwszej kolejności następujące okoliczności faktyczne sprawy.

1. Spółka wystąpiła w dniu [...] maja 2014 r. do organu pierwszej instancji o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W sekcji VII wniosku ("Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych") zadeklarowano jedną działkę ewidencyjną. Natomiast w sekcji VIII – "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" – zgłoszono jedną działkę rolną o powierzchni 11,11 ha w ramach pakietu 5 – "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", w wariancie 5.1.

2. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Kierownik BP wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w związku z zaistnieniem okoliczności wskazujących na stworzenie sztucznych i pozornych warunków, sprzecznych z celami danego działania do otrzymania pomocy finansowej. W wezwaniu sformułowano konkretne pytania.

W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2015 r. – reprezentująca spółkę E.S. – oświadczyła, iż wszystkie reprezentowane przez nią podmioty prowadzą samodzielne i odrębne gospodarstwa rolne, na powierzchniach deklarowanych w dokumentacji przedłożonej Agencji. Spółka nie posiada własnego sprzętu rolniczego i w 2014 r. korzystała z usług zewnętrznych. Oddzielność prawna i organizacyjna spółki wynika z wypisu z KRS. Oświadczyła, iż podmioty wymienione w wezwaniu są odrębnymi bytami w obrocie gospodarczym, posiadają odrębność prawną i osobową, a jako takie, zgodnie z kodeksem handlowym, ordynacją podatkową i ustawą o ustroju rolnym i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należy traktować je rozdzielnie, nawet jeśli są reprezentowane przez tego samego pełnomocnika. Do pisma załączono umowę z dnia [...] lipca 2014 r., zawartą przez spółkę a C.K. na dokonanie wykoszenia użytku zielonego na działce ewidencyjnej nr [...] (o powierzchni 12 ha), wysuszenie pokosu i jego belowanie oraz protokół z dnia [...] sierpnia 2014 r. z wykonania zleconych zadań. Tytułem wynagrodzenia, wykonawca otrzymał 15 ton siana.

3. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Kierownik BP poinformował pełnomocnika spółki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uprawnienia tego pełnomocnik strony nie skorzystał.

4. W dniu [...] lipca 2015 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję, w której odmówił spółce przyznania płatności obszarowej.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Kierownik BP podniósł, że w sprawie mamy do czynienia ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania płatności obszarowych, o czym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowanych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE.L. z 1995 r., nr 321, poz.1 ze zm.; dalej: "rozporządzenie 2988/95"). Chodzi mianowicie o sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy – E.S., J. S., "A" Sp. z o.o., "B", "C" Sp. z o.o., "D" Sp. z o.o. oraz "E" Sp. z o.o. Zdaniem organu, istniejące pomiędzy wymienionymi spółkami i osobami powiązania osobowe, rodzinne, funkcjonalne i kapitałowe pozwalają jednoznacznie uznać, iż celem działania tych podmiotów było pobieranie pomocy finansowej w odniesieniu do gruntów, które faktycznie nie są przez stronę użytkowane rolniczo.

II

W odwołaniu, strona reprezentowana przez wspomnianego już pełnomocnika, zarzuciła wydanej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. – wyrażające się w całkowitym zaniechaniu podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a., wyrażające się w pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., str. 16, ze zm.; w dalszych wywodach – "rozporządzenie 73/2009"), wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności".

Po rozpatrzeniu odwołania, organ wyższego stopnia utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP.

We wstępnej części uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia przestawiono obowiązujący stan prawny w zakresie przedmiotowej płatności. Podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2014 jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zwane dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym" (Dz. U. z 2013 r., poz.361 ze zm.).

Na podstawie § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana rolnikowi, w rozumieniu art. 2 lit. "a" rozporządzenia 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2. łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. "c" rozporządzenia 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005, s. 1 ze zm.; dalej "rozporządzenie 1698/2005), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

Następnie Dyrektor ARiMR wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE.L. z 2011 r., nr 25, poz.8 ze zm.; dalej: "rozporządzenie 65/2011"), nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Podkreślono dalej, że na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/ 95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyz-nania lub wycofania korzyści.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż powodem nieprzyznania spółce przedmiotowej płatności jest stworze-nie sztucznych warunków do otrzymania pomocy finansowej, wyrażających się w podziale jednego gospodarstwa rolnego między siedem wskazanych wcześniej podmiotów. Mimo że przedstawiony stan faktyczny sprawy dotyczy jedynie spółki "C", to dla wykazania istoty sprawy, analizy faktycznej i prawnej, konieczne jest przedstawienie tego podmiotu w łącznym powiązaniu z pozostałymi sześcioma podmiotami, które również w tym samym roku kalendarzowym ubiegały się o płatności rolne.

Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie, że wszystkie działki ewidencyjne zgłoszone do płatności w roku 2014 przez wcześniej wymienione podmioty, w latach 2004-2013 deklarowane były do tej pomocy wyłącznie przez E.S.

Natomiast w roku 2014 nieruchomości te zostały zgłoszone we wnioskach o przyznanie płatności w następujący sposób:

• J. S. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...];

• "A" Sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...];

• "B" zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr [...];

• skarżąca spółka oraz spółki: "D" i "E" zadeklarowały do płatności działki ewidencyjne o numerach [...].

Taka deklaracja gruntów we wnioskach pomocowym, mimo ich formalnej poprawności, zasadnie wzbudziła zastrzeżenia organu, co do faktu rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej. Brak również racjonalnych podstaw do prowadzenia działalności rolniczej na tak zadeklarowanych gruntach, gdyż nie występują żadne naturalne granice uzasadniające taki podział gruntów.

Organ odwoławczy zwrócił dalej uwagę, że pomiędzy wskazanymi podmiotami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne, które pozwalają jednoznacznie stwierdzić sztuczne stwarzanie w rozpatrywanej sprawie warunków do uzyskania nienależnych płatności, poprzez sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego. Z wydruków z portalu Ministerstwa Sprawiedliwości odpowiadających odpisom z Krajowego Rejestru Sądowego wynika bowiem, iż:

• E.S. jest zarazem wspólnikiem i prezesem skarżącej spółki ("C");

• ta sama osoba jest również wspólnikiem spółki "E";

• w pozostałych spółkach ("D", "A") oraz w "B" wspólnikami i członkami zarządów są między innymi M.S. (małżonek E.S.) i T.S. (zstępny E.S.).

Podkreślono dalej, iż siedziba spółki "E" i "B" mieści się pod tym samym adresem. Wszystkie spółki oraz Fundacja posiadają ten sam numer rachunku bankowego należącego do E.S..

Wszystkie wymienione okoliczności dowodzą – zdaniem Dyrektora OR ARiMR – iż zasadniczym celem podmiotów ubiegających się o płatności było przekazanie łącznej sumy uzyskanych dopłat na rzecz E.S.. Łączna suma, o której mowa, znacznie przekraczałaby kwotę, jaką mogłaby ona uzyskać, gdyby sama zgłosiła wszystkie działki do płatności w 2014 r. (na s. 6 uzasadnienia decyzji poddanej kontroli Sądu w niniejszej sprawie organ wskazał, iż chodzi o kwotę wyższą w sumie o 95.503,17 zł, biorąc pod uwagę wszystkie rodzaje pomocy, tzn.: płatności bezpośrednie, ONW i rolnośrodowiskowe).

Dlatego też w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzys-kania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję, a w konsekwencji – do naruszenia przywołanego wcześniej art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95. Miało to miejsce zarówno w zakresie elementów obiektywnych, jak i subiektywnych

Ocena taka wynika dodatkowo z ustalenia, iż żaden z podmiotów (w tym również skarżąca spółka) nie posiadają żadnego sprzętu rolniczego. Przedstawione przez stronę dokumenty i pisemne oświadczenia nie dowodzą również, aby zarząd każdej ze spółek odrębnie zarządzał gospodarstwem rolnym. Brak również jakichkolwiek faktur zakupu środków produkcji, bądź dowodów zapłaty za wykonane prace, a także dowo-dów sprzedaży lub zagospodarowania plonów. Z akt sprawy wynika jedynie, że cała działalność rolnicza podmiotów powiązanych ograniczała się do podpisania przez E. S. umów zlecających wykonanie prac rolniczych.

W opinii organu orzekającego, przedstawione przez stronę dowody, mają na celu pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej przez podmioty wnioskujące o płatności, podczas gdy w rzeczywistości intencją wnioskodawców (a w rzeczywistości jednej osoby) było uzyskanie zawyżonych płatności do gruntów rolnych.

Dyrektor ARiMR stwierdził następnie, że nie znajdują w sprawie uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a.).

Organ pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Analiza okoliczności faktycznych znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które w pełni spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 kpa.

Brak podstaw do twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Twierdzenia strony są jedynie odpowiedzią na przyjęte przez organ ustalenia w zakresie stworzenia sztucznych warunków w zakresie prowadzenia działalności rolniczej. Strona, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, nie przedstawiła żadnych dowodów, które w jakikolwiek sposób potwierdzałyby jej twierdzenia.

Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty odwołującej się, dotyczące nieuzasadnionego zastosowania art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy dowodzi w sposób niezbity, iż wymienione podmioty i osoby w sposób sztuczny stworzyły warunki do uzyskania pomocy finansowej, zarówno mając na względzie okoliczności obiektywne, jak i subiektywne, co obligowało do zastosowania tegoż przepisu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyrażający się w twierdzeniu o pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, bowiem w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 18 maja 2015 r. informujące stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań. Z uprawnienia takiego strona nie skorzystała.

W podsumowaniu ponownie podkreślono, iż utworzenie spółek kapitałowych prawa handlowego nie przesądza o tym, iż prowadzą one odrębne gospodarstwa i są posiadaczami gruntów zgłoszonych do płatności. Utworzenie spółek (i Fundacji) stanowi – zdaniem organu – jedynie wewnętrzny (sztuczny) podział gospodarstwa rolnego. Działania spółek nie są odrębne i od siebie niezależne. Przeciwnie, wzajemne powiązania osobowe i ekonomiczne potwierdzają, iż spółki zostały utworzone wyłącznie w celu stworzenia sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności, co ma na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu.

III

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zarzuciła decyzji organu drugiej instancji:

1. mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., wyrażające się w całkowitym zaniechaniu podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym sprzecznym z prawem zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkującego poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na:

• błędnym ustalaniu przez organ drugiej instancji, istotnych z punktu widzenia § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 13 marca 2013 r., okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia przez organy obu instancji dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków i stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkującego wadliwym i dowolnym kwestionowaniem stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też położenia przestrzennego przedmiotowych działek, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo;

• wadliwym przyjęciu, że jeżeli wskazana osoba w innym postępowaniu jest jednocześnie pełnomocnikiem skarżącej spółki, która to spółka we własnym imieniu ubiega się o przyznanie płatności, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy;

• błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy – a przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia – miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem, nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych;

• nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach – tj. J. S., E.S., spółki: "E", "A", "D", a także "B" – są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą spółką, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności gospodarczej skarżącej strony’;

• wadliwym przyjęciu, że prowadzone przez stronę skarżącą gospodarstwo rolne miałoby być rzekomo "zarządzane" przez E.S., podczas gdy gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania (i to jedynym), jest gospodarstwo rolne wskazywane we wniosku, co z kolei – w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit. "b" rozporządzenia nr 73/2009 – nakazywało uwzględnić wniosek;

2. mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a., wyrażające się w pozbawieniu strony możności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji i powtórzenie w tym zakresie błędów, których na etapie przed wydaniem decyzji dopuścił się również organ pierwszej instancji;

3. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to:

• przepisów art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/ 2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 36 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) – już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego - w pełni aktualizują się na gruncie niniejszej sprawy, co nakazywało uwzględnić wniosek, a niezastosowanie wszak których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanym m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organ pierwszej instancji zadość nałożonym na niego obowiązkom;

• art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji – jak wprost wskazuje w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji – gdy płatność, i to w niemal identycznej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie ustalenia faktyczne poczy-nione przez organy drugiej instancji;

• art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji – jak wprost wskazuje w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji – gdy płatność przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie ustalenia faktyczne poczynione przez organy drugiej instancji;

• art. 2 lit. "a" rozporządzenia nr 1166/2008, stanowiącego definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej strony – jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyo-drębnionych działkach ewidencyjnych gruntu nr [...], położonych w woje-wództwie d., powiecie m., obrębie G.), posiadają-ca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej – spełnia wszys-tkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie;

• art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się przesłanki do przyznania skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy;

• § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy

Na kanwie takich zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów.

IV

W odpowiedzi Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnio-skami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w kontekście wskazanych reguł, Wojewódzki Sąd Admini-stracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa – ani procesowego ani materialnego – w stopniu uzasad-niającym wyeliminowanie tych orzeczeń z obrotu prawnego.

VI

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, w którym odmówio-no stronie skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, stanowi przede wszystkim art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, zgodnie z którym działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku, poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Przepis ten ma charakter klauzuli generalnej, pozwalającej organom administra-cji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, w celu uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Analogiczne klauzule dotyczące praktyk obchodzenia prawa normodawca unijny zawarł w przepisach art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011 i art. 30 rozporządzenia 73/2009.

Godzi się podkreślić, że obejście prawa (jego nadużycie) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowa-nie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się z sankcją wyklu-czenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") w wyroku C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hanower (pkt 52-53).

Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań TSUE na tle art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011, według którego, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odnie-sieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W motywach wyroku w sprawie C-434/12 (Słynczewa Siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencija) z dnia 12 września 2013 r. Trybunał stwierdził, że cytowany przepis "należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i ele-mentu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Istotne jest więc przy stosowaniu generalnej klauzuli obejścia prawa – bez względu na to, na której (wynikającej ze wskazanych wcześniej trzech aktów prawa unijnego) normie ona się opiera w danym przypadku – rozważenie elementów obiektywnych i subiektywnych. Element obiektywny sprowadza się do rozważenia, czy mimo formalnego przestrzegania wymogów stawianych przez regulacje europejskie, cel tych rozwiązań prawnych nie został osiągnięty, natomiast subiektywny element wymaga zbadania, czy wystąpił zamiar skorzystania z unormowań europejskich poprzez sztuczne wykreowanie przesłanek do skorzystania z nich.

W świetle wskazanych przepisów, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia: stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności; wykazania celu, tzn. osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, w postaci woli uzyskania takich korzyści; wykazanie sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia.

Przy ocenie kwestii "sztucznego stworzenia warunków" nie można ograniczać się do działań samego wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., II GSK 2576/14 ). Konieczne pozostaje zatem badanie między innymi takich elementów, jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6(69), s. 25-26). Takie sztuczne stworzenie warunków może polegać na multiplikacji podmiotów, tj. na utworzeniu wielu podmiotów powiązanych, które w kolejnych latach przenoszą między sobą posiadanie gruntów w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono.

W rozpoznawanej sprawie, dla zastosowania sankcji wykluczającej możliwości skorzystania z dopłaty rolnej na skutek tego rodzaju nadużycia prawa, organy winny więc rozważyć wszechstronnie spełnienie przesłanek omawianej klauzuli – zarówno co do istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych – wskazujących na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania zwiększonej płatności rolnej, wyrażających się w podziale jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy odrębne podmioty.

O naruszeniu wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego (4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 30 rozporządzenia 73/2009) można mówić, gdy w toku postępowania administracyjnego zostanie ustalone, że obok osób fizycznych, powołane podmioty, w tym skarżąca spółka, zostały utworzone wyłącznie w celu pobie-rania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych, poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez te podmioty na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Trzeba przyznać, że – w tym zakresie – w rozpoznawanej sprawie organy roz-ważyły wszechstronnie spełnienie przesłanek analizowanej klauzuli – zarówno w części istnienia elementów obiektywnych jak i subiektywnych.

Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej przez organy (nie kwestionowanej przecież przez stronę skarżącą):

• E.S. jest zarazem wspólnikiem i prezesem skarżącej spółki ("C");

• ta sama osoba jest również wspólnikiem spółki "E";

• w pozostałych spółkach ("D", "A") i w "B" wspólnikami i członkami zarządów są miedzy innymi M.S. (małżonek E.S.) i T.S. (zstępny E.S.).

Trafnie – w tym kontekście – uwypuklił organ odwoławczy następujące okoliczności: jedna osoba (E.S.) jest pełnomocnikiem umocowanym do reprezentacji wszystkich powiązanych podmiotów przed organami ARiMR; dla wszystkich podmiotów powiązanych do przekazania środków uzyskanych z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych (na rok 2014) został wskazany jeden rachunek bankowy (należący do E.S.); osoby spokrewnione (E.S., M.S. – małżonek i T.S. – syn) są wspólnikami i posiadaczami wszystkich udziałów w wymienionych spółkach oraz zasiadają w ich władzach; działki deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E.S. i jej małżonka, a w latach 2004-2013 były deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E.S.

Prawidłowo zwróciły również uwagę organy, iż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności wcale nie uzasadnia fizycznego podziału jednego do tej pory gospodarstwa (wszystkie działki rolne zgłoszone przez poszczególne, wielokrotnie już wskazywane podmioty do osobnych płatności na rok 2014 r. były poprzednio zgłaszane przez jednego tylko wnioskodawcę), na kilka odrębnych. Tym bardziej, jeśli zważyć, iż żaden z wnioskodawców nie dysponuje własnym sprzętem rolniczym, a przedstawiona umowa, na podstawie której osoba trzecia zobowiązała się do dokonania pewnych zabiegów na gruntach zgłoszonych do dopłat przez skarżącą spółkę, zawarta została przez nią dopiero po formalnym złożeniu wniosku o płatność. Nie bez znaczenia w sprawie – jak słusznie podkreśliły organy – jest brak jakichkolwiek dowodów (np. w postaci faktur na zakup środków produkcyjnych, dowodów zapłaty za wykonane prace), które potwierdzałyby rzeczywiste wykonanie przez zleceniobiorcę prac, o których mowa.

Trzeba się zgodzić z organem odwoławczym, kiedy ten twierdzi, że wszystkie przywołane okoliczności w pełni uzasadniają końcową konkluzję, że w sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane, powiązane ze sobą podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej i uzyskania z tego tytułu nienależnych korzyści.

Jak wyliczył organ, a czego skarżąca spółka nie kwestionuje, sumaryczna wyso-kość wszystkich płatności, o które ubiegali się wszyscy wielokrotnie już wymieniani wnioskodawcy na rok 2014 (JPO + ONW + płatności rolnośrodowiskowe), byłaby – w razie uwzględnienia tych wniosków – wyższa o 95.503,17 zł od sumy, jaką uzyskałby pojedynczy wnioskodawca, który zgłosiłby sam wszystkie te grunty do trzech wspomnianych płatności, co miało wszak miejsce w latach ubiegłych.

Zdaniem składu orzekającego Sądu, istotne w sprawie znaczenia ma to, iż w tej globalnej kwocie (95.503,17 zł) zasadniczą część stanowią korzyści, jaką uzyskaliby wszyscy wnioskodawcy łącznie z tytułu przyznanych im płatności rolnośrodowiskowych. Szczególny mechanizm ich przyznawania był prawdopodobnie główną przyczyną stworzenia sztucznych warunków, o których byłą mowa. Ponieważ jednak stworzenie takich warunków (dzięki którym doszłoby do uzyskania wyższych kwot), nie mogło być dokonane (z oczywistych powodów) jedynie dla potrzeb płatności rolno środowiskowych, wszystkie podmioty zgłosiły grunty także do pozostałych płatności (JPO i ONW), dzięki czemu mogły i z tego tytułu uzyskać pewne, nieznaczne już jednak korzyści.

Podsumowując dotychczasowe wywody wypada stwierdzić, że wszystkie do tej pory wskazane ustalenia, poczynione w toku postępowania wyjaśniającego, w pełni uzasadniały przyjęte w zaskarżonej decyzji zapatrywanie, iż wszystkie nowoutworzone podmioty, w tym skarżąca spółka, nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wy-odrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym (są natomiast ze sobą ściśle powiązane osobowo, rodzinnie i kapitałowo), nie prowadzą też działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. To z kolei uzasadniało przyjęcie logicznego wniosku, iż podmioty te zostały utworzone wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez siedem podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, organy zebrały w tym zakresie kompletny – w ocenie Sądu – materiał dowodowy, a na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące składu osobowego podmiotów powiązanych, przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, usytuowanie geograficzne działek (deklarowanie przez każdy pod-miot), ustaliły brak sprzętu rolniczego, z czego wywiedziono trafną konkluzję, iż pod-mioty te (także skarżąca spółka) nie prowadziły rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Wreszcie organy wykazały cel, jaki zamierzano osiągnąć w wyniku tych praktyk.

Sąd podziela w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu rozstrzygnię-cia poddanego jego kontroli w tej sprawie, odnośnie do tego, że obok osób fizycznych, powołane podmioty, w tym strona skarżąca, zostały utworzone tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez te podmioty na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Trzeba stwierdzić, iż w tej materii organy rozważyły wszechstronnie zagadnienie spełnienia przesłanek klauzuli obejścia prawa, zarówno co do istnienia elementów obiektywnych, jak i subiektywnych. Nie doszło zatem do zarzuconego w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011). W konsekwencji, nie można mówić o naruszeniu przepisów regulujących przyznawanie przedmiotowych płatności.

W sprawie nie znajdują również uzasadnienia zarzuty naruszenia – i to mającego rzekomo istotny wpływ na wynik sprawy – przepisów procesowych (art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a.). Jak już wskazano, organy poczyniły niewadliwe ustalenia, dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Analiza okoliczności faktycznych znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które w pełni spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Tym samym, w sprawie nie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Skarżąca spółka, zarzucając jego błędne ustalenie, nie przedstawiła żadnych dowodów, które w jakikolwiek sposób potwierdzałyby jej twierdzenia, a negowały stanowisko organów Agencji.

Osobno godzi się zauważyć, iż organy nie zakwestionowały formalnoprawnego wyodrębnienia strony skarżącej, jako osobnego (od innych spółek) podmiotu. Wręcz przyznano taki status skarżącej spółce w uzasadnieniu decyzji skontrolowanej przez Sąd w niniejszej sprawie. Przedmiot sporu sądowego trzeba jednak w tej sprawie pomieścić na innej płaszczyźnie i tak też – słusznie – uczyniły organy ARiMR obu instancji. Chodzi mianowicie o to – co wymaga ponownego, silnego zaakcentowania – czy materiał dowodowy sprawy pozwalał przyjąć, że owo formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe strony skarżącej (na bazie gruntów, którymi wcześniej dysponował w znacznej części inny podmiot, i przy wskazanych wieloaspektowych powiązaniach) mogło być uznane za wyodrębnienie sztuczne, dokonane w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia 73/2009.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyrażający się w twierdzeniu o rzekomym pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Wszak w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 18 maja 2015 r. informujące pełnomocnika spółki o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się i zgłoszenia żądań. Z uprawnienia takiego strona jednak nie skorzystała. Tym samym, nie można przyjąć, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem skarżąca nie wykazała w żaden sposób, iż została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i nie wskazała by uchybienie temu przepi-sowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Treść odwołania strony skarżącej nie zawiera żadnego konkretnego wniosku dowodowego, istotnego dla wyniku sprawy, którego przeprowadzenie uniemożliwiono spółce w trakcie postępowania przed organem pierw-szej instancji. W odwołaniu strona podważa jedynie ustalenia poczynione przez organy Agencji.

VII

Wobec braku naruszenia norm prawa procesowego lub materialnego skargę oddalono w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.