Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1581/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 10 par. 1 i 3, 11 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. art. 17, 31 ust. 3, 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi I. w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] maja 2016 r., działając

na podstawie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie

(j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 164 ze zm.; dalej "Pon.") oraz art. 127 § 3 w związku

z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "Kpa."), po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej

w [...] (dalej: Izba, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku F. J. (dalej wnioskodawca) o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia

[...] marca 2016 r., nr [...] o powołaniu F. J. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] marca 2016 r. powołał F. J.

na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...].

Skarżąca w dniu [...] marca 2016 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 11 pkt 2 Pon., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu,

że ocena realizacji przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie obejmuje oceny merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza oraz jego błędne zastosowanie, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

- art. 107 § 3 Kpa., poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej,

- art. 77 § 1 Kpa. w zw. z art. 7 i 80 Kpa., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń podczas postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca podkreśliła, że na stanowisko notariusza powinny być powoływane osoby posiadające odpowiednie kompetencje zawodowe, poparte praktyką samodzielnego dokonywania czynności notarialnych, co będzie dawało obywatelom pewność, że notariusz nie będzie "uczył się" zawodu na swoich pierwszych klientach. Jak podała, F. J. po zdaniu egzaminu notarialnego

nie wykonywał żadnych czynności jako zastępca notarialny, co nie pozwala na jednoznaczną ocenę, że u wnioskodawcy "wykształciły się i ugruntowały nawyki niezbędne do wykonywania zawodu notariusza". Wskazała również na lakoniczność uzasadnienia w odniesieniu do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał między innymi, że jak podano w decyzji z dnia [...] marca 2016 r., F. J. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 Pon., co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez notariusza J. C. oraz sędziów: A. F., E. K. i A. L..

Jak podał Minister, w ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 Pon. dokonano oceny osoby kandydata pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wyjaśnił, że przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza należy rozumieć, oprócz wiedzy zweryfikowanej

w prawem przewidziany sposób, taki zespół cech charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej, które składają się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawcy, który ukończył wyższe studia prawnicze z wynikiem dobrym plus, odbył aplikację notarialną i uzyskał pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem. Z opinii notariusza J. C. wynika, że wnioskodawca w trakcie aplikacji notarialnej przygotowywał projekty aktów notarialnych i innych czynności notarialnych oraz zapoznał się

z problematyką związaną z wykonywaniem zawodu notariusza. Jest sumienny, pracowity i obowiązkowy. Cechuje go wysoki poziom kultury osobistej. W ocenie opiniującego, wnioskodawca jest bardzo dobrze przygotowany do wykonywania zawodu notariusza. Sędziowie Sądu Rejonowego w [...]: E. K.

i A. L., w opiniach z dnia [...] maja 2013 r. i z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz A. F., sędzia Sądu Rejonowego w [...] wskazali, że F. J. jako aplikant notarialny sumiennie i starannie wywiązywał się ze swoich zadań. Wykazuje wysoki poziom wiedzy prawniczej, a jego kultura osobista nie budzi żadnych zastrzeżeń.

W ocenie Ministra, w tej sytuacji nie znajdują żadnego potwierdzenia

w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia skarżącej, by wnioskodawca nie nabył wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. Jak podał, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałyby okoliczności podważające przekonanie co do wiarygodności wnioskodawcy. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było więc podstaw do twierdzenia, by istniały jakiekolwiek okoliczności, które podważyłyby wiarygodność wnioskodawcy w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zdaniem Ministra, przeciwne stanowisko skarżącej stanowi jedynie wyraz niczym nieuzasadnionej polemiki z wnikliwą i wszechstronną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 pkt 4 i 5 Pon. warunkami koniecznymi powołania

na stanowisko notariusza są: odbycie aplikacji notarialnej i złożenie egzaminu notarialnego. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania

na stanowisko notariusza od zdobycia doświadczenia zawodowego na stanowisku zastępcy notarialnego i dokonanie określonej ilości czynności notarialnych, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji nie ma podstaw, by istnienie takiego warunku domniemywać.

W ocenie Ministra, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało również, by dotychczasowe postępowanie kandydata budziło wątpliwości

co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Wydając decyzję, Minister Sprawiedliwości uznał, że nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawcy, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jego cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy – Prawo o notariacie. Podkreślił przy tym, że ani Rada Izby Notarialnej

w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie zaopiniowania wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], ani też Izba we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawcy, które przeczyłyby temu stanowisku.

W ocenie Ministra, nie zasługują także na uwzględnienie argumenty, wskazane przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Wbrew wywodom skarżącej, w uzasadnieniu decyzji organ uwzględnił i rozważył okoliczności faktyczne istotne

dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] oraz dokonał ich oceny prawnej. Zgodnie z art. 10 § 3 Pon., Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 Pon., a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Jak stwierdził Minister, nie może ujść uwadze, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku.

Minister wskazał, że [...] liczy 26.574 mieszkańców, a w mieście działalność prowadzi 3 notariuszy w indywidualnych kancelariach notarialnych. Średnio zatem na jednego notariusza przypada ponad 8.850 mieszkańców. Według stanu na dzień 31 marca 2016 r. w [...] działały 2.574 podmioty gospodarcze (zarejestrowane w bazie REGON). Uznał w konsekwencji, że wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 Kpa. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej. Minister wskazał również, że systematyczne zwiększanie kompetencji notariuszy zarówno poprzez poszerzenie katalogu czynności notarialnych, jak

i zwiększenie katalogu czynności prawnych, w których istnieje przymus notarialny, skutkuje stałym wzrostem liczby dokonywanych przez notariuszy czynności notarialnych.

Minister podkreślił, że ustawa – Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Tak samo nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę.

Skargę na wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] maja 2016 r.

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie następujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie:

- art. 6 Kpa., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 Kpa., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 Kpa. w zw. z art. 80 Kpa., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 Kpa. w zw. art. 10 § 1 Pon. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz.U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188), poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację kolejnej siedziby kancelarii notarialnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 10 § 3 Pon., poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających

z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza,

- art. 11 pkt. 2 Pon. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości wymienionej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu skargi rozwinęła poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego,

a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Rozpatrując skargę w oparciu o powyższe regulacje, Sąd uznał skargę Izby

za bezzasadną. Decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] marca 2016 r. o powołaniu F. J.

na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Przechodząc do oceny zarzutów, należy zauważyć, że podstawę prawną dla Ministra Sprawiedliwości do wydania decyzji stanowi art. 10 § 1 Pon., zgodnie

z którym notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.

Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów,

o których mowa w art. 11-13, a także, jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art. 10 § 3 Prawa o notariacie.

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy – Prawo o notariacie, nie jest

w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję

o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepisy ustawy – Prawo o notariacie przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza, z których jedna polega na odbyciu aplikacji notarialnej i zdaniu egzaminu notarialnego.

Zastrzec przy tym należy, że przepisy ww. ustawy nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakikolwiek sposób lub formie, przygotowania merytorycznego

do wykonywania zawodu notariusza przez osobę spełniającą warunki określone

w ustawie. Egzamin notarialny jest ostatnim etapem, na którym możliwe jest zweryfikowanie efektów kształcenia oraz umiejętności kandydatów do zawodu notariusza. Gdyby ustawodawca uznał za celowe poddawanie kandydatów dodatkowemu egzaminowi lub sprawdzaniu przydatności do zawodu w innej formie, to ustanowiłby odpowiednie regulacje np. poprzez wprowadzenie unormowań ustanawiających zbliżone do egzaminu notarialnego formy sprawdzania przydatności do zawodu. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1488/00, z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. II GSK 277/07, z dnia

14 lutego 2007 r. sygn. II GSK 294/06). Należy w tym miejscu podkreślić, że weryfikacja wiedzy i przydatności kandydata do zawodu notariusza odbywa się od strony praktycznej w toku aplikacji notarialnej. Notariusze (patroni) obserwując aplikanta, w wydawanych opiniach określają przydatność aplikanta notarialnego do zawodu notariusza.

Istotnym jest, że jak wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 omawianej ustawy, w jednej decyzji Minister rozstrzyga kwestię powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Przepis art. 10 § 3 pozwala na odmowę powołania

na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy – Prawo

o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę.

Jak wynika z prawidłowych ustaleń Ministra, F. J. spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza, określone w art. 11 Pon.,

co potwierdzają zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w tym dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, opinie sporządzone przez notariusza J. C. (patrona wnioskodawcy) oraz sędziów: A. F., E. K. i A. L., którzy opiniowali wnioskodawcę w związku z odbywanymi przez niego praktykami sądowymi.

Odnosząc się do pojęcia "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o których stanowi art. 11 pkt 2 Pon., należy zauważyć, że nie są one w niej zdefiniowane. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie

z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi, i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Natomiast ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż

na podstawie prezentowanej przez niego postawy etycznej i moralnej, a także

w oparciu o dotychczasowy sposób postępowania. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy, a zatem ani Minister Sprawiedliwości, ani Rada nie mogą dokonywać oceny merytorycznej pod kątem zdolności intelektualnych i zdobytej wiedzy oraz doświadczenia kandydatów na notariuszy, a tym bardziej nie mogą ich bezzasadnie podważać.

W powyższym kontekście za niezrozumiałe należy więc uznać stanowisko Izby Notarialnej w [...], która w skardze stwierdziła, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do nieskazitelnego charakteru wnioskodawcy i dawania przez niego rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć skarżąca nie wskazała jednocześnie ani żadnej okoliczności faktycznej, ani też żadnego dowodu, który podważałby dotychczasowe ustalenia Ministra Sprawiedliwości. Zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne

do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa izba notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym, a nie na sugestiach wywodzonych jedynie z przypuszczeń. Tymczasem skarżąca nie wskazała żadnych dowodów uzasadniających jej negatywne stanowisko w zakresie zarówno rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, jak i nieskazitelnego charakteru kandydata. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym między innymi opinia notariusza, który sprawował patronat nad wnioskodawcą wyklucza istnienie wątpliwości zgłoszonych przez stronę skarżącą. Wręcz przeciwnie – dowody te potwierdzają nie tylko nienaganne wykonywanie przez zainteresowanego obowiązków służbowych i właściwe przygotowanie zawodowe, ale także podkreślają takie cechy charakteru, jak aktywność, zdyscyplinowanie, uczynność, należyte wywiązywanie się z obowiązków oraz predyspozycje do pracy w zawodzie notariusza. Z opinii notariusza J. C. wynika, że wnioskodawca w trakcie aplikacji uzyskał umiejętność redagowania aktów notarialnych i uzasadniania przyjętych rozwiązań oraz opanował zagadnienia związane z prowadzeniem kancelarii notarialnej. Nadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało, by dotychczasowe postępowanie kandydata budziło wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

W takiej sytuacji trudno zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia

art. 11 pkt 2 Pon. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już zostało zaznaczone, zgodnie z art. 10 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości, co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pełni zasadnie uznał, że po stronie kandydata na notariusza nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy – Prawo o notariacie.

W ocenie Sądu, element przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli wyznaczenie kancelarii, również został przez Ministra oparty na prawidłowo ustalonych przesłankach.

Co istotne, utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że przepis art. 10 § 3 Pon. pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy – Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, Lex nr 1354013). Istotne jest również to, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i § 3 w zw. z art. 13 Prawa o notariacie.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa. oraz art. 107 § 3 Kpa. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały opiniującej wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Minister Sprawiedliwości zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie

w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny

i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób z powołaniem się na utrwalone orzecznictwo w podobnych sprawach. Nie ma bowiem uzasadnienia prawnego dla poglądu skarżącej, by należało uzależnić możliwość utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii

w określonej miejscowości, w celu zapewnienia rentowności pozostałym kancelariom. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów notarialnych nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata spełniającego przesłanki do powołania na stanowisko notariusza.

Niewątpliwie słuszna co do zasady jest uwaga, że w interesie społecznym jest, by popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie – także

w [...] i każda nowa kancelaria zwiększała dostępność do tych usług. Istotne jest, że z przepisów ustawy – Prawo o notariacie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Przepisy nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Nie przewidują też, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii. Zaś liczba notariuszy i kancelarii notarialnych są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych. Nie mogą jednak takie dane stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza, jak oczekiwałaby tego skarżąca w niniejszej sprawie.

Podkreślenia wymaga, że wnioskodawca spełniając przesłanki ustawowe posiada zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki i ograniczenia

w powyższym zakresie określane są w drodze ustawy i nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, że w danej miejscowości istnieje już odpowiednia ilość kancelarii notarialnych oraz że potrzeby na usługi notarialne zostały już zaspokojone. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kpa..

Natomiast okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez skarżącą, nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów Kpa., szczególnie, że nie wskazała ona ani przepisów, ani dowodów, które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Wskazać należy, że ocena rentowności kancelarii notarialnych w [...], zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

W ocenie Sądu, nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia z 30 kwietnia 1991 r. stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje bowiem oparcia w uregulowaniach ustawy – Prawo o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego

w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 Pon., który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Podkreślić należy, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt

II GSK 491/12).

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia wnioskodawcy

do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano: "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65,

w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających

w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [...] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98, OTK 1999/4/71). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów. O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności

i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania

i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu

z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji.

W uzasadnieniu tego projektu zauważono również, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu

na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak

i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych.

W konsekwencji stwierdzić należy, że Minister Sprawiedliwości uzasadniając podjęte w niniejszej sprawie decyzje, wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu F. J. na stanowisko notariusza

i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii notarialnej w [...]. Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego

i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7,

art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 kpa, w szczególności uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa. Stan faktyczny opisany

w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać

za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.