Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 144/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 345, art. 336
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 107 § 3, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 367/11 w sprawie ze skargi I. O. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz I. O. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 25 października 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 367/11, oddalił skargę I. O. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z [...] maja 2011 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania, z następującym uzasadnieniem.

J. Ż. (dalej: strona, wnioskodawca) złożył 9 maja 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z [...] maja 2009 r. przyznał stronie pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008 w kwocie 10.728,96 zł. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 29 maja 2009 r.

W dniu 17 lipca 2009 r. odwołanie od wspomnianej decyzji wniosła I. O. (dalej: skarżąca). Z uwagi na zmianę miejsca jej zamieszkania skarżącej, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. postanowieniem z [...]września 2009 r. przekazał odwołanie do rozpatrzenia do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w C., który [...] listopada 2009 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt III SA/GI 323/10) stwierdził nieważność zaskarżonej przez skarżącą decyzji, wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nastąpiła więc przesłanka do stwierdzenie nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.).

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR rozpatrzył sprawę odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z [...] maja 2009 r. i postanowieniem z [...] maja 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu skarżąca po raz pierwszy pojawiła się w trakcie rozprawy administracyjnej, której celem było ustalenie faktycznego użytkowania części gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności zarówno przez nią jak i przez J. Ż.

Organ II instancji przypomniał, że wnioskodawcy decyzja organu I instancji została doręczona 29 maja 2009 r., a pismo odwoławcze skarżącej zostało nadane w placówce pocztowej 17 lipca 2009 r., a więc po upływie 14-dniowego terminu do wniesienie odwołania. W ocenie organu odrębnym zagadnieniem jest, czy skarżąca była w ogóle stroną postępowania zakończonego kwestionowaną przez nią decyzją wydaną w sprawie J. Ż. w przedmiocie płatności ONW na rok 2008.

Zdaniem organu, z uwagi na złożenie odwołania po ustawowym terminie oraz fakt, że skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, a więc jest osobą niemającą legitymacji do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wskazał, że stosownie do będącego podstawą prawną postanowienia art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się oceny wymogów formalnych odwołania ma znaczenie prawne w zakresie treści podjętego rozstrzygnięcia. Organ w pierwszej kolejności winien skoncentrować się na kontroli kwestii dopuszczalności odwołania.

W rozpoznawanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność podmiotowa, spowodowana brakiem legitymacji strony do wniesienia środka zaskarżenia. Skarżąca bowiem kwestionowała w złożonym odwołaniu zasadność decyzji wydanej w sprawie płatności dla J. Ż., sama występując w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu administracyjnym jedynie podczas przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej. Rozprawa ta, w ocenie Sądu, dotyczyła łącznie czterech spraw administracyjnych, bowiem jej celem było wyjaśnienie wątpliwości w przedmiocie faktycznego użytkowania działek rolnych o numerach 129 i 1191. Wnioskodawczynią w jednej ze spraw, których dotyczyła rozprawa, była właśnie skarżąca, dlatego o przeprowadzeniu rozprawy została zawiadomiona i miała prawo do wzięcia w niej udziału. Nie zmienia to jednak faktu, że w sprawie toczącej się z wniosku J. Ż. skarżąca nie brała udziału i nie posiadała w niej przymiotu strony, nie została jej też doręczona podjęta w tej sprawie decyzja.

Zadaniem Sądu takie postępowanie organu pierwszej instancji należy ocenić jako prawidłowe. Stroną postępowania o przyznanie płatności ONW jest podmiot (rolnik) występujący z wnioskiem o przyznanie tych płatności. Powyższe jednoznacznie wskazuje na to, iż postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW może zostać wszczęte wyłącznie z inicjatywy rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności i tylko on jest stroną takiego postępowania mającą interes prawny w nabyciu konkretnego uprawnienia. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że pozbawienie jej możliwości wniesienia odwołania jest niesprawiedliwe. Skarżąca ma bowiem możliwość zaskarżenia decyzji wydawanych w postępowaniu toczącym się z jej wniosku, a obejmującym te same działki, a ewentualne korzystne dla niej rozstrzygnięcie, nie pozostanie bez wpływu na stanowisko organu również w tej sprawie, będzie bowiem mogło stanowić podstawę wznowienia niniejszego postępowania.

W ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego z [...] maja 2009 r. nabrała waloru ostateczności 13 czerwca 2009 r., co wynika z treści przepisu art. 16 § 1 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. Sąd wskazał również, że gdyby skarżąca złożyła odwołanie przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez stronę biorącą udział w postępowaniu tj. do dnia 12 czerwca 2009 r., wówczas obowiązkiem organu II instancji byłoby rozpoznanie tego odwołania i rozstrzygnięcie go, a w przypadku stwierdzenia, że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony, należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu uznać należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem organu było stwierdzenie – w trybie art. 134 k.p.a. – jego niedopuszczalności. W ocenie Sądu nie zasługiwał również na uwzględnienie wniosek skarżącej o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania, bowiem wniosek taki, zgodnie z treścią art. 59 § k.p.a. rozpatrzeć może jedynie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania.

I. O. skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 28 k.p.a. dotyczącego posiadania statusu strony i uczestnika postępowania administracyjnego;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. dotyczącego składania przez stronę lub uczestnika postępowania administracyjnego odwołania do organu II instancji, w szczególności;

3. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie postępowania po zakończeniu postępowania a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się do całości zebranego materiału w sprawie;

4. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisów art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270: dalej: p.p.s.a.) – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

5. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności, w tym faktycznego przebiegu postępowania administracyjnego w oparciu o dokumenty wskazane w uzasadnieniu;

6. przepisów prawa procesowego i materialnego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie brała udziału jako strona w postępowaniu przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie dotyczącym wniosku o płatności złożonego przez J. Ż., obejmującego m.in. grunty rolne skarżącej, co nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym prowadzonego postępowania administracyjnego błędnej oceny, dokonanej przez Sąd I instancji, posiadania przez skarżącą interesu prawnego do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. do organu II instancji tj. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., podczas, gdy interes prawny skarżącej wynika z przepisów:

- art. 44, art. 53, art. 55, art. 553, art. 140 art. 252, art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93);

- § 2, § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętej programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68 poz. 448 ze zm.),

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217),

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

7. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez zawężenie podstawy prawnej orzeczenia jedynie do przepisów wykonawczych w postaci rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. oraz art. 16 § 1, art. 129 i art. 134 k.p.a.;

8. przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja wydana z wniosku o płatności złożonego przez J. Ż. z gruntów skarżącej, podczas gdy wniosek skarżącej dotyczący tych samych gruntów i tego samego okresu (rok 2008) pozostaje od wielu lat nierozpatrzony przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

9. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie przepisów Wspólnot Europejskich dotyczących kryteriów dla rozstrzygania tzw. konfliktów krzyżowych, w tym w szczególności Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, a w szczególności art. 7 ust. 1 pkt a powyższego Rozporządzenia Komisji (WE);

10. naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez naruszenie prawa własności skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przywołanego przepisu wynika, że determinuje on zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą w rozumieniu przywołanego przepisu, jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone zostają więc przez granice sprawy administracyjnej, której przedmiot jest zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a, należy zauważyć, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, bowiem stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do przesłanek warunkujących naruszenie wymienionego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, który to zarzut podniesiony został w skardze kasacyjnej.

Na uwzględnienie zasługuje podniesiony przez kastora zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, iż rozprawa administracyjna dotyczyła łącznie czterech spraw, podczas gdy w rzeczywistości rozprawa dotyczyła łącznie ośmiu spraw, z których jedna odnosiła się do wniosku o przyznanie płatności złożonego przez J. Ż.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. nie można skutecznie zarzucić naruszenia art.133 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy. Ocena materiału dowodowego niezgodna z oczekiwaniami strony nie może być podstawą do kwestionowania wyroku na podstawie ww. przepisu.

Przepisem prawa materialnego regulującym warunki przyznania określonemu podmiotowi płatności ONW jest § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z 11.04.2007 r. i powołane tam przepisy wspólnotowe. Zgodnie ze wskazanym przepisem płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, ze zm.), zwanemu dalej "rolnikiem":

1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391);

2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym".

Spośród wymienionych w tym przepisie przesłanek uzyskania płatności spór dotyczy – faktu posiadania przez skarżącą działek rolnych o numerach 129 i 11 91, położonych we wsi J., gm. K., które objęte są konfliktem krzyżowym z J. Ż.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą też przesłanki określone dyspozycją § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżąca posiadała przymiot strony w postępowaniu z wniosku J. Ż. o przyznanie pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008.

Ustawodawca w przywołanym przepisie posługuje się pojęciem posiadania w rozumieniu cywilnoprawnym. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą (posiadacz zależny).

W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że posiadanie może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego np. właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem) może jednak stanowić także jedynie stan faktycznego władztwa nad rzeczą w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne).

Kwestie posiadania reguluje Tytuł IV "Posiadanie" Księgi drugiej "Własność i inne prawa rzeczowe" Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Z treści art. 336 k.c. wynika zatem, że posiadanie jest określonym rodzajem władztwa nad rzeczą. Jako posiadanie, w rozumieniu art. 336 k.c., należy zakwalifikować taki stan rzeczy, gdy dobro takie zostaje objęte w wyłączne władanie z wolą wykonywania dla siebie. Zarówno posiadanie samoistne, jak i zależne może być posiadaniem bezprawnym lub prawnym. Jest ono bezprawne, gdy nie wynika z prawa własności czy innego stosunku prawnego, a posiadanie prawne to posiadanie zgodne ze stanem prawnym. Samoistnym posiadaczem prawnym jest właściciel, a bezprawnym tzw. nieformalny nabywca nieruchomości, złodziej, paser. Zależnym posiadaczem prawnym jest na przykład najemca, a bezprawnym taka osoba, która włada rzeczą jak najemca, a nim nie jest (por. np. J. Ignatowicz (w:) Komentarz, t. 1, 1972, s. 772 i n.; A. Kunicki (w:) System Prawa Cywilnego, t. II, 1977, s. 837; E. Gniewek, Komentarz, 2001, s. 784 i n.).

Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że z akt sprawy nie wynika, aby składający wniosek o przyznanie dopłat J. Ż. wykazał, że miał możliwość władania spornymi działkami, zatem aby był ich posiadaczem zależnym.

W razie wszczęcia postępowania na żądanie strony, organ administracji publicznej jest obowiązany ustalić, czy w postępowaniu tym powinny uczestniczyć inne osoby będące stronami postępowania i zawiadomić je o wszczęciu postępowania na żądanie strony. Oznacza to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony mogą uczestniczyć osoby, które wprawdzie nie żądały czynności organu administracji publicznej, lecz postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Są zatem stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28.

Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie".

Interes prawny, który jest określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte (obowiązek), może on wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z norm prawa materialnego cywilnego, wiążących się bezpośrednio z sytuacją prawną określonego podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku jakie prezentuje Sąd I Instancji, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, iż pozbawienie skarżącej możliwości wniesienia odwołania jest nieusprawiedliwione, stwierdzić należy, że skarżąca nie była stroną w tym postępowaniu, jednakże miała interes prawny wynikający z dyspozycji art. 28 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, kto jest posiadaczem spornego gruntu.

Zastosowana generalna zasada przyznawania płatności ONW przez organy, akceptowana przez Sąd I instancji, nie przystaje do stanu faktycznego w tej sprawie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. Ż. nie miał żadnej swobody decydowania o tym, co i kiedy zostanie posiane na gruncie, gdyż te decyzje podejmowała skarżąca jako właścicielka gruntu, co wynika z oświadczenia jej pełnomocnika złożonego na rozprawie administracyjnej 25 lutego 2009 r. w jej imieniu i w jego własnym imieniu. Ponadto wszelkie próby uzurpowania sobie tego uprawnienia przez J. Ż. spotykały się z reakcją ze strony skarżącej, bądź to w formie pism wzywających do zaniechania naruszeń, wdrażania postępowań karnych, bądź usuwania bezprawnych zasiewów przez Z. O., co wynika z zeznań J. Ż. złożonych w toku tej samej rozprawy administracyjnej. Wprawdzie z zeznań świadków wynika, że to J. Ż. użytkował sporne działki, nie mniej nie jest to wystarczająca przesłanka do uznania go za posiadacza zależnego ani tym bardziej samoistnego. Z oświadczenia pełnomocnika I. O. złożonego na rozprawie administracyjnej 25.02.2009 r. w jej imieniu i w jego własnym imieniu wynika, że działki oznaczone nr 129, 144 i 1191 należą do I. O., H. K.-O., M. O. i E. O. jako współwłaścicieli.

Sąd I instancji zupełnie pominął fakt, że J. Ż. nie wykazał, aby posiadał w 2008 r. tytuł prawny do korzystania z nieruchomości obejmującej sporne działki, a właściciele konsekwentnie utrzymywali, że to oni cały czas prowadzili działalność rolniczą na spornych działkach, to nie można pomijać całkowicie przy ocenie kwestii posiadania uprawniającego do dopłat, co w przedmiotowej sprawie skutkuje przyznaniem dopłat osobie niebędącej posiadaczem.

W swych rozważaniach organ pominął także treść art. 345 k.c. Skarżąca otrzymała dopłaty za rok 2005, a więc była wówczas posiadaczem spornych działek. Zatem gdyby nawet działania J. Ż. uznać za wyraz posiadania, to nie zmienia to faktu, że posiadanie nieruchomości było przywracane przez osobę działającą z upoważnienia właścicieli – Z. O. przywracającego na gruncie stan zgodny z zamierzeniami właścicieli, co skutkowało tym, że ich posiadanie w świetle powołanego przepisu k.c. uważa się za nieprzerwane, a J. Ż. nie posiadał też przymiotu posiadacza samoistnego.

Z tych względów zasadnym jest zawarty w skardze kasacyjnej również zarzut naruszenia art. 336 k.c.

Ochrona prawa własności oraz innych praw majątkowych znajduje potwierdzenie i gwarancje określone w art. 21 i 64 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a. zauważyć należy, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR K.., na podstawie z art. 10 § 1 k.p.a., nie poinformował I. O. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Wydanie decyzji administracyjnej, a więc i sposób prowadzenia postępowania określają przepisy k.p.a. Odejście od tych reguł jest możliwe tylko o tyle, o ile przepis szczególny wyklucza lub ogranicza stosowanie regulacji kodeksowej.

Naruszenie zasady wynikającej z art. 133 § 1 p.p.s.a., może polegać na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a.; 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które wyraża się w przedstawieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie (wyrok NSA z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że sposób w jaki sporządzone zostało uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w szczególności w zakresie odnoszącym się do "prezentacji" stanu faktycznego sprawy, uzasadnia twierdzenie o występowaniu w nim powyżej przedstawionych wadliwości. Wyrażają się one, w deficycie relacji odnośnie faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz w powieleniu i akceptacji zarówno w części sprawozdawczej jak i w analitycznej – stanowiska organów sprowadzającego się do konkluzji, nie zaś do przedstawienia faktów.

Powołane przepisy zobowiązują organ administracji do rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym z uwzględnieniem stanowiska i zarzutów strony postępowania oraz ich przedstawienia w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jak już wyżej Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego formułowała bardzo konkretne zastrzeżenia i zarzuty wobec ustaleń przyjętych przez organy administracji za podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, powinien ocenić legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz poszanowania przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy jej podejmowaniu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.