Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 493/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch sędzia del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 36/07 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Krakowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 36/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miasta Kraków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 1999 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " Akademii Rolniczej w Krakowie wystąpiła o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...] K. na 81 działek, przy czym działka o projektowanym numerze [...] stanowić miała drogę dojazdową do wszystkich pozostałych działek. We wniosku wskazano, że działka nr [...] – w wyniku obliczenia analitycznego powierzchni - zmienia jej wielkość oraz otrzymuje oznaczenie jako działka nr [...], działka nr [...] znosi się do działki [...] a ta - powiększona, zmienia oznaczenie na działkę nr [...], która z kolei dzieli się na działki od nr [...] do nr [...]. Przedmiotowe działki stanowiły własność Skarbu Państwa zaś wnioskująca o podział Spółdzielnia była ich użytkownikiem wieczystym.

Do wniosku dołączono projekt podziału nieruchomości opracowany przez geodetę uprawnionego a także postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia1998 r. nr [...], opiniujące pozytywnie powyższy podział jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada1999 r. nr [...] – wydaną na podstawie art. 93, art. 96, art. 98 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 ) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu i art. 104 k.p.a. - zatwierdzono projekt podziału nieruchomości objętej księgami wieczystymi Kw nr [...] i Kw nr [...], składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...], jednostce ewidencyjnej Kraków-K. na wymienione wyżej działki o numeracji ciągłej od [...] do [...], pod warunkiem, że przy zbywaniu nieruchomości, powstałych w wyniku podziału, zostanie ustanowiona służebność drogowa jako dostęp do drogi publicznej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zatwierdzony podział nieruchomości nastąpił na w/w wniosek i zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. Nr Vll/58/94 dla obszaru M3 i ZP. Wyjaśniono też, że podział wymaga wydzielania działki przeznaczonej pod drogę, jako bezpośredni dostęp nowo wydzielonych działek do drogi publicznej - ul. [...], jak również iż decyzję wydano pod warunkiem, że przy zbywaniu powstałej w wyniku podziału działki nr [...] przeznaczonej pod budowę stacji trafo, zostanie ustanowiona służebność drogowa jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Następnie kolejną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] - wydaną na tej samej podstawie prawnej jak decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. - zatwierdzono z urzędu projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej Kraków-K., objętej księgą wieczystą Kw nr [...], stanowiącej działkę nr [...], o powierzchni [...] ha na działki o numerach: [...],[...] i [...], wskazując między innymi, że nieruchomość ta stanowi własność Gminy Kraków.

Następnie powyższa decyzja została sprostowana postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] poprzez zastąpienie w jej treści sformułowania określającego nieruchomość jako własność w całości Gminy Kraków stwierdzeniem, że stanowi ona własność Skarbu Państwa, pozostając w użytkowaniu wieczystym Gminy Kraków.

W dniu [...] grudnia 2005 r. Gmina Kraków wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. w zakresie orzekającym o przejściu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz Gminy Kraków podnosząc, że zgodnie z treścią obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zainicjowania podziału działki, będącej własnością Skarbu Państwa przez jej użytkownika wieczystego, prawo to (obciążające działkę gruntu wydzieloną pod drogę) przechodzi na rzecz gminy. Tym samym kwestionowana decyzja nie mogła orzekać o nabyciu przez Gminę Kraków prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a jeśli w ogóle to jedynie prawa użytkowania wieczystego tej działki. W związku z powyższym wnioskodawczyni stała na stanowisku, że wskazana wyżej decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. została wydana - w tym zakresie - z rażącym naruszeniem prawa. Sam podział natomiast zaproponowany przez użytkownika wieczystego był zgodny z planem miejscowym.

Wskazywano ponadto, że art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy w istocie wydzielania działek pod drogi publiczne, a podział terenu na działki stanowiące drogi niepubliczne ( wewnętrzne ) dokonywany jest zgodnie z art. 93

tejże ustawy. Podział działki na podstawie tego ostatniego przepisu nie może przy tym prowadzić do zmiany praw rzeczowych.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] odmówiono uwzględnienia powyższego wniosku a rozpatrując sprawę na skutek wniosku Gminy K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] - orzekając na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115. póz. 741 z późn. zm. ) według brzmienia na dzień [...] listopada 1999 r. oraz art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. a także art. 158 § 1 k.p.a. - utrzymał w mocy poprzednią swoją decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że wydzielenie - w ramach podziału nieruchomości - działki przeznaczonej pod drogę, nie musi zawsze oznaczać przejścia jej własności na rzecz gminy, zaś przejście tego prawa nie następuje w szczególności wówczas, gdy przebieg drogi nie został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wydzielona działka nie ma charakteru ogólnodostępnej, będąc np. drogą wewnątrzosiedlową.

Stwierdzono przy tym, iż działka nr [...] została wydzielona celem zapewnienia nowopowstałym działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej tj. ul. [...] w Krakowie, sama natomiast nie stanowiła drogi publicznej.

Ponadto organ zauważył, że dokonując podziału działek nie można było orzekać o prawie własności na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ta część decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się zaś Gmina Kraków znajduje się w "pouczeniu" i ze swojej istoty jest tylko powtórzeniem przepisów ustawy. Tego rodzaju pouczenie nie wywołuje bowiem żadnego skutku prawnego oraz nie przesądza o prawie własności, czy też innym prawie. Zamieszczone pouczenie nie mogło być – zdaniem organu - podstawą wywołania żadnych skutków prawnych, a rozstrzygniecie spornych kwestii, dotyczących przejścia prawa użytkowania wieczystego należy do kognicji sądu powszechnego.

Akcentowano zatem, iż wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności tej części decyzji, która nie była jej rozstrzygnięciem (sentencją), lecz pouczeniem, zaś takie błędne pouczenie nie rodziło żadnych skutków prawnych.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którą wniosła Gmina Kraków.

Wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie wywołała skutków prawnych określonych w tym przepisie, oraz naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że umieszczenie w podstawie prawnej decyzji przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie narusza prawa.

Zarzucono także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia ku temu przesłanek.

W uzasadnieniu skargi akcentowano zwłaszcza, że choć Kolegium Odwoławcze nie

kwestionowało, że przy wydawaniu objętej wnioskiem decyzji nie powinien mieć

zastosowania art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jednak nie dostrzegło, że decyzję tę wydano w oparciu o tę normę, co doprowadziło Gminę Miejską Kraków do przejęcia nieruchomości, która - nie mając statusu drogi publicznej - nie powinna stanowić własności Gminy, tylko własność prywatną. Twierdzono, że powołując w postawie prawnej decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. w/w przepis, Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że decyzja ta wywoła skutek w nim określony, co zostało dodatkowo potwierdzone w pouczeniu zawartym w tej decyzji.

Błędne zaś powołanie w decyzji podstawy prawnej, doprowadziło do wpisania w księdze wieczystej KW [...] przez sąd - na wniosek Spółdzielni "[...]" - Gminy Miejskiej Kraków jako właściciela działki nr [...]. Powyższy wpis został dokonany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 1999 r., chociaż w rzeczywistości powinna tam być wpisana własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miejskiej Kraków, gdyż Spółdzielnia "[...]" nie była właścicielem spornego gruntu a tylko użytkownikiem wieczystym.

W ocenie skarżącej zatem naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracyjny przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. należało uznać za rażące, z uwagi na skutki, jakie wywołała ona w jego sferze prawnej, co w konsekwencji zmusza skarżącą do wytoczenia powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej a żeby powództwo to zostało uwzględnione konieczne jest najpierw uzyskanie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której sąd wieczystoksięgowy dokonał wadliwego wpisu.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie

wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w

zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa. Przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawna dokonanego jej podziału stanowił przepis art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zgodność ta dotyczy przy tym zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Ponadto podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, za który uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem.

Poza tym zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu

miejscowego, z zastrzeżeniem art. 94, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia.

W myśl natomiast art. 96 ust. 1 podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej projekt podziału, która stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości ( art. 94 ust. 4 ustawy).

Zgodnie zaś z treścią art. 98. 1 cytowanej ustawy działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego dziatek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa.

Wg art. 98 ust. 2 wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi składa wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Sąd podkreślił w tym miejscu, iż przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa - następujące z mocy prawa i tylko w określonych w nim wypadkach - cywilnoprawne skutki decyzji administracyjne o podziale nieruchomości, o wystąpieniu których nie orzekają decyzją organy administracji publicznej. Nie mają one też kompetencji do poświadczania zmian w stanie prawnym nieruchomości w inny sposób.

Podniesiono również, że decyzja administracyjna jest aktem prawnym sformalizowanym, co nie dotyczy nielicznych sytuacji, w których jej wydanie nie następuje na piśmie. Zgodnie z treścią art. 107 §1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Powołana wyżej zatem regulacja formy decyzji administracyjnej stwarza – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - podstawy do wyodrębnienia jej poszczególnych elementów, w tym m. in. podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i pouczenia, które, jak wskazuje praktyka, z uwagi na treść art. 9 k.p.a., zawiera niejednokrotnie nie tylko pouczenie o środkach zaskarżenia, ale także różne informacje.

Konkretyzacja prawa dokonuje się jednak wyłącznie w rozstrzygnięciu ( osnowie, sentencji ), nie zaś w innych elementach decyzji. W sytuacji zatem wydania decyzji, która w sposób czytelny eksponuje i nazywa poszczególne swe elementy, brak było – zdaniem Sądu - podstaw do nadawanie w niej określonym składnikom odmiennego charakteru i znaczenia.

Dodatkowo Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie regulacja prawna pozostawała poza kompetencją organów i sferą orzekania indywidualnym aktem administracyjnym.

Stwierdzono też, iż wprawdzie dopuszczalne – z punktu widzenia formalnego – jest stwierdzenie nieważności części decyzji, ale taka możliwość istnieje jedynie

wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy

mógłby być przedmiotem orzekania w osobnej decyzji. Jest ono przy tym możliwe,

gdy pozostałe w mocy rozstrzygnięcia decyzji mogą mieć w świetle norm

materialnego prawa administracyjnego z jednej strony samodzielny byt prawny, z

drugiej zaś, ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym,

pozbawianym mocy wiążącej. Stwierdzenie nieważności decyzji w części nie

odnosi się przy tym do poszczególnych składników formalnych tego aktu administracyjnego.

Uwzględniając powyższe oraz treść decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia

[...] listopada 1999 r. Sąd zwrócił uwagę, że nazywa ona tak indywidualny akt administracyjny, który stanowi, jak i poszczególne, tworzące go elementy (uzasadnienie, pouczenie ), eksponując nadto samo rozstrzygnięcie od pozostałych nazywanych i nienazywanych, ale wyodrębnionych czytelnie składników decyzji (data wydania decyzji, oznaczenie organu, podstawa prawna decyzji). W tej

sytuacji nie było zasadne nadawanie poszczególnym elementom decyzji odmiennego znaczenia niż wynikający wprost z jej treści. W nie było podstaw do uznania za rozstrzygnięcie tych składników, które określono jednoznacznie jako pouczenie.

Rozstrzygnięcie decyzji mówi natomiast wyłącznie o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości pod warunkiem, że przy zbywaniu nieruchomości

powstałych w wyniku podziału zostanie ustanowiona służebność drogowa jako

dostęp do drogi publicznej. Składnikiem tego rozstrzygnięcia jest także, stanowiący

załącznik do decyzji, opatrzony stosowną adnotacją i popisem organu projekt podziału nieruchomości. Temu rozstrzygnięciu odpowiada też uzasadnienie decyzji, które w żadnym fragmencie nie nawiązuje do okoliczności

przewidzianych w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie to jest zgodne ze wskazanymi – jako materialnoprawana podstawa decyzji - art. 93, art. 96, art. 99 cytowanej ustawy a także przepisami powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r.

Sąd wyjaśnił także, że choć w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji powołano również art. 98 cytowanej ustawy gruntowej, ale przepis ten nie przewidywał kompetencji dla organów administracji publicznej do władczego, konstytutywnego lub deklaratoryjnego orzekania w przedmiocie przejścia w tym trybie prawa własności. Z tego powodu powołanie jego może być łączone jedynie z elementem informacyjnym nazwanym pouczeniem, a nie rozstrzygnięciem, czy jego uzasadnieniem.

Powołując się na poglądy doktryny Sąd podkreślił, że treść rozstrzygnięcia organu administracyjnego jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Odnosząc zatem powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego Sąd przypomniał, iż tym żądaniem w sprawie niniejszej, wszczętej na wniosek było wyłącznie zatwierdzenie podziału, do czego dostosowano rozstrzygnięcie zgodnie z normą kompetencyjną z art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozważając kwestie znaczenia wprowadzenia do decyzji wadliwego pouczenia

oraz z nim związanej podstawy prawnej podniesiono również, że instytucja

stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady

stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć zastosowanie jedynie w

przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy, określonymi w art. 156

§1 k.p.a. wadami wyjątkowo ciężkimi, uniemożliwiającymi sanowanie nieprawidłowej

decyzji.

Powołując się na ugruntowany w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego pogląd, że brak zamieszczenia w decyzji jej podstawy prawnej lub zamieszczenie wadliwej podstawy, choć stanowi o wadliwości decyzji, nie stwarza jednak przesłanki do stwierdzenia jej nieważności Sąd podniósł, iż zatem tym bardziej nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, kiedy, oprócz przepisu prawa stanowiącego prawidłową podstawę prawną decyzji, organ wskazał w postawie prawnej dodatkowe przepisy, które dookreślają przedmiotową instytucję prawną, choć nie stanowią podstawy danej decyzji.

Sąd zatem uznał za bezpodstawne twierdzenie, że błędne pouczenie, czy wadliwe wskazanie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami doprowadziło do wpisania na wniosek Spółdzielni "[...]" w księdze wieczystej nr [...] Gminy Miejskiej Kraków jako właściciela tej nieruchomości, zaś powoływanie się na taką a nie inną interpretację kontrolowanej decyzji przez sąd wieczystoksięgowy - za całkowicie dowolne. Orzeczenie bowiem o wpisie nie zawiera uzasadnienia. Zdaniem Sądu kwestionowana decyzja dla sądu wieczystksięgowego nie stanowiła też jedynego dowodu przejścia własności nieruchomości. Z uwagi na zasadę autonomii orzecznictwa sądowego i administracyjnego – w ocenie Sądu orzekającego - sąd powszechny mógł badać legalności aktu administracyjnego, który został powołany jako podstawa wpisu.

Nadmieniono przy tym, że kwestionowana decyzja mogła i może stanowić dla sądu powszechnego, w tym wieczystoksięgowego jedynie wiążący dowód dokonania podziału nieruchomości. Podstawą wpisu – wywodził Sąd - są tak dokumenty, w tym decyzje administracyjne, jaki przepisy prawa, przy czym te ostatnie mogą samodzielnie stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej, gdy sąd wieczystoksięgowy stwierdza nabycie ex legę prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej ( vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 199 7r. sygn. akt II CKN 216/97, OSNC 1998/1/7 ).

Nadto Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż sąd cywilny - także w postępowaniu wieczystoksiegowym nie jest związany decyzją administracyjną dotkniętą wadą określaną jako wadą bezwzględniej nieważności, do których zalicza się wydanie decyzji przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez zastosowania jakiejkolwiek procedury, albo bez podstawy prawnej.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Gmina Miejska Kraków zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – polegające na błędnym ustaleniu, iż decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 1999 r. nie zawiera rozstrzygnięcia wydanego o przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy w rzeczywistości w decyzji tej zawarto rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie oraz na błędnym ustaleniu, iż w/w decyzja Prezydenta Miasta Krakowa nie stanowiła i nie może stanowić podstawy ujawnienia Gminy Miejskiej Kraków – jako właściciela w księdze wieczystej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz b, a także art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – polegające na oddaleniu skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia;

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie miał on w tej sprawie zastosowania.

Mającą na względzie wskazane wyżej zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W motywach skargi kasacyjnej w szczególności akcentowano, że w sprawie rozstrzygniętej kwestionowana decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 1999 r. nie mógł mieć zastosowania przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem – w pierwotnym brzmieniu ustawy – tylko drogi publiczne wydzielone w wyniku podziału nieruchomości przechodziły na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa a jeśli w wyniku podziału nieruchomości doszło do wydzielenia innych dróg, np. wewnętrznych, przejście ich na własność tych jednostek albo Skarbu Państwa – mogło nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej, co miało miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym.

Zaznaczono przy tym, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie mogła także przejść na własność Gminy a co najwyżej stać się przedmiotem jej prawa użytkowania wieczystego także z tego powodu, iż Spółdzielnia "[...]" nie była właścicielem tej działki a tylko użytkownikiem wieczystym.

Skarżąca kasacyjnie Gmina stała przy tym na stanowisku, że kwestionowana decyzja w istocie rzeczy rozstrzygała o przejściu prawa własności wspomnianej nieruchomości drogowej. Przepis art. 98 ust. 1 cytowanej ustawy został bowiem w decyzji tej wymieniony zarówno w jej podstawie prawnej jak i w pouczeniu, które w rzeczywistości nie stanowiło pouczenia a część rozstrzygnięcia. Pouczenie bowiem winno określać – zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. tylko informację o środkach zaskarżenia.

Akcentowano, że przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości ze Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na Gminę wiąże się z obowiązkiem zapłaty Spółdzielni odszkodowania za grunt.

Skarżąca kasacyjnie prezentowała również stanowisko, że orzekając o przejściu własności działki stanowiącej drogę organ wyszedł poza swoje kompetencje a zatem w tej części kwestionowana decyzja była wydana bez podstawy prawnej. Decyzja ta z kolei stała się podstawą orzeczenia sądu wieczystoksięgowego, na co wskazuje informacja zawarta w księdze wieczystej, że podstawą wpisu była rzeczona decyzja.

Skarżąca kasacyjnie zwracała uwagę również na fakt, że sąd wieczystksięgowy może kwestionować jedynie decyzje tzw. bezwzględnie nieważne tj. wydane: przez "organ oczywiście niewłaściwy" lub "bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" i "z oczywistym naruszeniem administracyjnego prawa materialnego i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co zostało przesadzone w orzecznictwie Sądu Najwyższego w tym m. in. w uchwale z dnia 21 listopada 1980 r. sygn. akt III CZP 43/80 (OSNC 1981/8/142) i postanowieniu z dnia 28 maja 2002 r. sygn. akt II UKN 356/01 ( Prok. I Pr. 2003/4/45 ). W orzeczeniach tych wyrażono pogląd, że sąd powszechny może i powinien dostrzegać jedynie takie wady formalne decyzji administracyjnej, które decyzję tę dyskwalifikują w stopniu odbierającym jej cechy aktu administracyjnego. W wypadkach innych wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i przepisach do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Powtórzono zatem w tym miejscu argumentację podniesioną w skardze do Sądu Wojewódzkiego, że zaistniała sytuacja w konsekwencji zmusza skarżącą do wytoczenia powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej, a żeby powództwo to zostało uwzględnione konieczne jest najpierw uzyskanie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której sąd wieczystoksięgowy dokonał wadliwego wpisu.

Wskazywano w tym miejscu, że choć w dacie wydawania kwestionowanej decyzji art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidywał wydania odrębnej decyzji potwierdzającej przejście prawa własności w trybie tego przepisu ani też nie dawał wprost podstaw do ujawnienia tego przejścia na podstawie decyzji o podziale nieruchomości, to w chwili obecnej tego rodzaju decyzja może stanowić taką podstawę do wpisu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzutom tym nie można odmówić słuszności.

Zasadniczą postawą oddalenia skargi Gminy Miejskiej Kraków przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości było uznanie, że sentencja kwestionowanej decyzji nie zawiera rozstrzygnięcia opartego na zasadzie art. 98 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć przepis ten został powołany przez organ jako m. in. podstawa wydania decyzji a następnie omówiony w części określonej przez organ jako pouczenie.

W sprawie było bezsporne, że w/w przepis stanowiąc, iż działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa, nie może stanowić podstawy prawnej do orzekania przez organ decyzją administracyjną o przejściu w/w prawa. Przejście owych praw – jak przyjął organ i Sąd I instancji - następuje bowiem w tym wypadku z mocy prawa. O powyższym orzeka zatem sąd wieczystoksięgowy, dokonując stosownych wpisów w księdze wieczystej.

Sąd Wojewódzki omówił także w tym miejscu strukturę akt prawnego, jakim jest decyzja administracyjna stwierdzając, że ma on budowę sformalizowaną, uregulowaną przepisem art. 107 § 1 k.p.a. Regulacja ta stwarzała w związku z tym – w ocenie Sądu I instancji - podstawy do wyodrębnienia poszczególnych elementów decyzji, w tym m. in. jej podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i pouczenia, które w praktyce, z uwagi na treść art. 9 k.p.a., zawiera niejednokrotnie nie tylko pouczenie o środkach zaskarżenia, ale także różne informacje.

Podkreślając zatem, że konkretyzacja prawa dokonuje się wyłącznie w rozstrzygnięciu decyzji a nie w innych jej elementach, Sąd nie widział uzasadnienia dla stwierdzania nieważności decyzji, której wadliwość dostrzegał jedynie w błędnej podstawie prawnej i w treści pouczenia.

Choć generalnie, z punktu widzenia czysto teoretycznego, należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, tym niemniej w realiach tej sprawy dokonana przez Sąd analiza treści kwestionowanej decyzji była zbyt uproszczona i nierzetelna, co stanowiło naruszenie przepisu art. 141 § 4 a w konsekwencji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Nadmienić jednocześnie w tym miejscu należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c cytowanej ustawy procesowej nie był przez Sąd Wojewódzki stosowany, a zatem nie mógł być naruszony.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że fakt, iż sąd wieczystoksięgowy wskazał w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości jako podstawę dla dokonanego wpisu prawa własności działki o nr [...] na rzecz Gminy Kraków przedmiotową decyzję z 1999 r. Okoliczność ta dowodzi zatem, że to ta właśnie decyzja była taką podstawą dokonanego wpisu.

Nie jest rzeczą sądu administracyjnego badanie zasadności tego rodzaju orzeczenia i szerokie analizowanie zasad orzekania przez sąd wieczystoksięgowy. Treści zawarte w księdze wieczystej winny bowiem być wiążące zarówno dla organów administracyjnych jak i sądu administracyjnego.

Wadliwość wpisu dotyczącego prawa może być usunięta w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale – jak słusznie zwraca uwagę skarżąca kasacyjnie - sąd powszechny, w sytuacji pozostawania danej decyzji w obrocie prawnym, ma ograniczone możliwość przy ustalaniu, że decyzja taka jest nieważna. Sąd ten, jak wskazuje na to wyżej przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo Sądu Najwyższego, może bowiem uwzględnić fakt nieważności decyzji, ale tylko w sytuacji, gdy decyzję wydał organ "oczywiście" niewłaściwy lub została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, albo z "oczywistym naruszeniem administracyjnego prawa materialnego i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ( vide: uchwała z dnia 21 listopada 1980 r. sygn. akt III CZP 43/80 ). Uprawnienia sądu powszechnego w tym zakresie odnoszą się jedynie do wad formalnych i dodatkowo mających charakter rażący oraz niebudzący żadnych wątpliwości.

Tego rodzaju sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Decyzja kwestionowana, zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości została bowiem wydana przez organ właściwy, zawiera podstawę prawną – w części wskazaną prawidłowo i wydano ją w zasadzie przy zastosowaniu obowiązującej procedury administracyjnej. W tych warunkach ocenianie ważności w/w decyzji ( jej części ) wprost przez sąd powszechny nie wydaje się możliwe, a to z kolei może prowadzić do ewentualnego oddalenia powództwa ustalającego.

Dodatkowo wypada w tym miejscu zwrócić uwagę, że kolejna decyzja dotycząca dalszego podziału działki nr [...] tj. decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2001 r. powieliła błąd zawarty w decyzji kwestionowanej stanowiąc ( przed sprostowaniem), że wspomniana wyżej działka stanowi własność Gminy Kraków. Następnie decyzje tę sprostowano określając właściciela działki jako Skarb Państwa, ale wskazując Gminę jako użytkownika wieczystego.

Powyższe – w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego – dowodzi, że utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. już obecnie skutkuje szeregiem negatywnych konsekwencji, wprowadzających do obrotu prawnego niezgodność z prawem. Nie można też wykluczyć, że tego rodzaju skutki mogą powstać też w przyszłości. Takie sytuacje trudno jest niejednokrotnie w okresie późniejszym naprawić a oczywiście związane jest to z koniecznością przedsiębrania szeregu czynności prawnoprocesowych i ponoszenia odpowiednich kosztów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna ugruntowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których występowanie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 LEX nr 165717 ).

Biorąc powyższe pod uwagę należało by stwierdzić, że w niniejszej sprawie konieczne wydaje się bardziej dogłębne – niż uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – rozważenie, o czym w istocie rzeczy rozstrzygała kwestionowana decyzja.

Zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. pouczenie zawarte w decyzji administracyjnej winno zawierać jedynie informację, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, względnie w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, pouczenie powinno zawierać informację o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

Ponieważ tego rodzaju regulacja prawna ma charakter przepisu rangi ustawy, stosowanie praktyki odmiennej, jest prawnie wadliwe i z tego powodu niedopuszczalne. Zamieszczenie zatem, w części decyzji nazwanej przez organ pouczeniem, szeregu informacji dotyczących nie tylko środków odwoławczych, ale przedmiotowego przejścia prawa własności gruntu w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sposobu ustalenia odszkodowania za tenże grunt, możliwości nałożenia opłaty adiacenckiej, budzić uzasadnione wątpliwości, czy rzeczywiście tego rodzaju informacje mogły być traktowane jedynie jako owo pouczenie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, oceniając legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przywiązując zbyt dużą wagę do faktu, że w/w informacje, nie związane w żaden sposób z instytucją środka odwoławczego, zostały zamieszczone w graficznie wydzielonej części decyzji, określonej przez organ jako pouczenie, nie rozważył dostatecznie, jakie doniosłe konsekwencje prawne wywołuje i może jeszcze wywołać pozostawanie w obrocie prawnym tak wadliwej decyzji.

Zamiast ścisłego trzymania się stanowiska związanego z zamieszczeniem stwierdzenia o przejściu prawa własności działki nr [...] na rzecz Gminy w wydzielonej części decyzji, określonej mianem pouczenia, należało w tym wypadku zanalizować treść decyzji jako całości aktu, zwłaszcza, że decyzja ta w swej podstawie prawnej wskazywała już, że została wydana na podstawie m. in. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie tyle bowiem w tym wypadku było istotne miejsce, w którym stwierdzono o przejściu prawa własności działki, ale istotna była treść rozstrzygnięcia całej decyzji i skutki jakie ona wywołała.

Właściwe pouczenie winno zaś być ograniczone jedynie do treści, która – zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. – mogła je stanowić. Słusznie zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, że decyzja administracyjna jest aktem sformalizowanym, ale nie wyciągnął z tego faktu właściwych wniosków. W związku z tym bowiem, że decyzja ma ustawowo określoną strukturę, organ nie ma pozostawionej dowolności jakie treści, z punktu widzenia formalnego, mogą być zawarte w poszczególnych częściach decyzji.

Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien dogłębnie rozważyć, czy zaskarżona decyzja była prawidłowa mając na względzie ocenę – pod katem nieważności – decyzji kontrolowanej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - w części, w której decyzja ta dotyczy przejścia prawa własności działki nr 85/88. Oceniając tę ostatnią decyzję Sąd powinien wziąć pod uwagę okoliczność, że jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał m. in. art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który nie mógł być podstawą decyzji administracyjnej a w treści aktu wypowiedział się o przejściu prawa własności w/w na rzecz Gminy Miasta Kraków i choć wypowiedź tę zawarł w części decyzji nazwanej pouczeniem to informacja ta nie mogła w istocie rzeczy stanowić pouczenia w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Poza tym Sąd winien także uwzględnić fakt, że stwierdzenie dotyczące przejścia prawa własności stanowiło odrębne zagadnienie, a więc i odrębną niejako część decyzji, pozostając bez wpływu na tę część kontrolowanej decyzji, w której organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości.

Biorąc pod uwagę zatem, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 1 w/w ustawy procesowej.