Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1889/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. S. i M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S. i M. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r, poz. 2096, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r., poz. 1202 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ( dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], odmawiające wszczęcia na wniosek E. S. i M. S. postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia terenu i utwardzenia kostką brukową terenu działki o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w miejscowości [...].

Powyższe postanowienie, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

8 stycznia 2018 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek E. S.i M. S. z 5 stycznia 2018 r. o pilną kontrolę inwestycji prowadzonej na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Organ powiatowy pismem z 5 stycznia 2018 r. poinformował inwestora S. Ś. o terminie planowanych czynności kontrolnych w dniu 31 stycznia 2018r., natomiast pismem z 10 stycznia 2018 r. poinformował E. S. i M. S. o zaplanowanej w/w kontroli, w której uczestniczyli S. Ś. i M.M.

W trakcie kontroli stwierdzono realizację budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w oparciu o decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...]sierpnia 2016 r. znak: [...], udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową na działce o nr ew. [...] położonej w [...]. Dziennik budowy prowadzony był na bieżąco. Obiekt został wytyczony przez uprawnionego geodetę. Inwestor zgłosił rozpoczęcie budowy do PINB w [...] [...] sierpnia 2016 r. Budowa prowadzona była z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zagospodarowania terenu. Ponadto stwierdzono, że różnica terenu między działką skarżących a poziomem wjazdu od ul. [...] należącego do S. Ś. i M. M. wynosiła 35 cm, natomiast na końcu drogi dojazdowej wynosiła [...] cm.

Następnie E. S. i M. S. pismem z 1 lutego 2018 r. zwrócili się do PINB w [...] o udostępnienie protokołu kontroli.

Organ nadzoru budowlanego I instancji pismem z 19 maja 2018 r. wezwał E. S. i M.S. do wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy udzielili odpowiedzi na w/w wezwanie 30 maja 2018 r.

Postanowieniem Nr [...] z [...] lipca 2018 r. znak: [...], odmówiono wszczęcia na wniosek E. S. i M.S. postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia terenu i utwardzenia kostką brukową terenu działki o nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w [...]. Jednak organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie inwestycji realizowanej na w/w nieruchomości.

W wyniku postępowania zażaleniowego [...] WINB postanowieniem Nr [...] z [...] września 2019r. znak: [...], uchylił w całości w/w rozstrzygnięcie.

Organ powiatowy wydał w [...] sierpnia 2018 r. decyzję Nr [...], którą nałożył na M. M. i S. Ś. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 90 dni od dnia otrzymania w/w decyzji, projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...]w [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zmienione decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2018 r. w zakresie terminu wykonania obowiązku do 25 lutego 2019 r.

Organ nadzoru budowlanego I instancji pismem z 5 grudnia 2018 r. zwrócił się do Starosty [...] o uchylenie decyzji Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...], wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę w/w budynku mieszkalnego. [...] stycznia 2019 r. Starosta [...] decyzją [...] z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], uchylił decyzję Nr [...]udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową na działce o nr ew. [...] położonej w [...].

12 grudnia 2018 r. pełnomocnik inwestorów przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego uwzględniające zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. PINB w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. nałożył na M. M. i S. Ś. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji budowlanej zamiennej w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Organ wojewódzki postanowieniem Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], uznał ponaglenie E. S. i M.S. z 3 grudnia 2018 r. na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosku skarżących dotyczącego sprawy podniesienia i utwardzenia kostką brukową terenu działki o nr ew. [...]z obrębu [...] położonej przy ul. [...]w[...]za zasadne, jednocześnie stwierdził, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...]nie miała cech rażącego naruszenia prawa oraz zobowiązał PINB w [...]. do zajęcia stanowiska w sprawie wniosku z 5 stycznia 2018 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W dalszej kolejności organ powiatowy pozyskał dokumentację w sprawie zabudowy działek o nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...] w zakresie rzędnych terenu w/w nieruchomości.

Postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2019 r. PINB w [...] zmienił swoje postanowienie Nr [...] z [...] stycznia 2019 r. w zakresie terminu usunięcia nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji budowlanej zamiennej i ustalił nowy termin do dnia 15 marca 2019 r. 12 marca 2019 r. została złożona w siedzibie organu powiatowego uzupełniona dokumentacja zgodnie z wymaganiami wskazanymi w postanowieniu PINB w [...] Nr [...].

Wobec powyższego decyzją PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi wraz z wewnętrzną instalacją gazową, zbiornikiem na deszczówkę i wiatą zlokalizowanych na działce o nr ew. [...]w obrębie[...] w miejscowości [...]i jednocześnie zobowiązano inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], odmówiono wszczęcia na wniosek E. S. i M. S.postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia terenu i utwardzenia kostką brukową terenu działki o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w miejscowości [...].

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie w ustawowym terminie złożyli E. i M. S.

Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...].

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., Organ odwoławczy wyjaśnił, że powołany przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym - w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka - o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek wskazanych w ww. przepisie, dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny".

[...]WINB ocenił, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie podniesienia terenu i utwardzenia kostką brukową terenu działki o nr ew. [...]w obrębie [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]była zasadna z dwóch powodów.

[...]WINB za niedopuszczalne uznał wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należy wykazać, że podmiot, który złożył wniosek, posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. [...]WINB wskazał ponadto, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie oprócz inwestora mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, oznacza to, że podstawowym obowiązkiem, organu powiatowego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego składa podmiot mający legitymację strony w postępowaniu.

Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że [...]WINB postanowieniem Nr [...]z [...] września 2019 r. znak: [...], uchylił w całości postanowienie PINB w [...] Nr [...]z [...] lipca 2018 r. znak: [...], którym odmówiono wszczęcia na wniosek skarżących z dnia 5 stycznia 2018 r. postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia terenu i utwardzenia kostką brukową terenu działki o nr ew. [...] w obrębie [...]położonej przy ul. [...] w [...]wskazując, że brak interesu prawnego skarżących nie jest oczywisty i wymaga przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w szczególności w kontekście kwestionowanego przez skarżących podniesienia terenu i możliwości zalewania ich nieruchomości. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, organ powiatowy w trakcie postępowania prowadzonego z urzędu ustalił, że naturalne nachylenie terenu w obszarze działek o nr ew. [...] i [...] jest w kierunku działki skarżących i jest zmienne od ok. 4% - 1.6%. Różnica wysokości pomiędzy pikietami - po przekątnej — od narożnika północno-wschodniego działki o nr ew. [...] (118,7 m n.p.m.) do narożnika południowo-wschodniego działki o nr ew. [...] (ok. 117,55 m n.p.m.) wynosi 1,15 m. Zainwentaryzowana rzędna po wybudowaniu budynku na działce o nr ew. [...] wynosi 118,55 m n.p.m. Różnica rzędnych narożników działki o nr ew. [...] po zainwestowaniu wynosiła 0,33 m wobec tych samych punktów od strony działki o nr ew. [...] - 0,15 m. W poprzek działek na wysokości północno-wschodniego narożnika domu na działce o nr ew. [...] występuje rzędna 117,92 przy granicy rzędna terenu wynosi 117,74 wobec 117,8 po stronie działki o nr ew. [...], rzędna terenu utwardzonego odsuniętego nieco od granicy pomiędzy działkami wynosi 118,46. Organ wyjaśnił, że inwestorzy w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym, zawarli rozwiązanie dotyczące zagospodarowania na terenie własnej działki wód opadowych - zaprojektowano instalację odprowadzającą wody opadowe do szczelnego zbiornika retencyjnego. Powyższe okoliczności w ocenie organów nadzoru budowlanego przemawiały za tym aby uznać, że E. S. i M. S. nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

[...]WINB wskazał, że w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu administracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Organ odwoławczy powołał się także na przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy. [...]WINB wskazał, że włączenie danej nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu ma miejsce wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, będą się również konkretyzować odpowiednie normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Organ odwoławczy ocenił, że E. S. i M. S. w zażaleniu z 29 kwietnia 2019 r., nie przytoczyli żadnych przepisów, których naruszenie skutkowałoby uznaniem ich za stronę w sprawie objętej wnioskiem z 5 stycznia 2018 r. W tym miejscu organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1622/15, zgodnie z którym uzyskanie przez sąsiada przymiotu strony, wymaga aby jego nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanych robót budowlanych.

Organ odwoławczy przywołał także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i wyjaśnił, że w/w przepis nie został naruszony. Organ odwoławczy zaznaczył, że różnice terenu wynikają z jego naturalnego ukształtowania.

Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie podniesienia terenu i utwardzenia kostką brukową terenu działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]była prawidłowa z powodu "innych uzasadnionych przyczyn". Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. i dlatego należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17.01.2019r. sygn. akt III SA/Gd 809/18).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dla stwierdzenia, że nastąpiła res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a niestanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa (res iudicata) i uprawnia organ do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia w trybie postępowania nadzwyczajnego, (wyrok NSA z dnia 26 maja 198lr. sygn. akt SA 895/81). Zasada res iudicata (powaga rzeczy osądzonej) spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z tezą wyroku NSA z 14 października 1991 r. sygn. akt SAB 29/91 chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty.

Organ odwoławczy mając na uwadze, że w sprawie objętej wnioskiem E. S. i M.S. z 5 stycznia 2018 r. zapadła decyzja Nr [...]. z [...] kwietnia 2019 r. stwierdził, że zachodzi tożsamość sprawy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy wskazał, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany stanowiska organów nadzoru budowlanego. [...]WINB wyjaśnił, że sytuację, w której właściciel korzystając ze swej nieruchomości oddziałuje niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie, normuje przepis art. 144 Kodeksu cywilnego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt ewentualnego występowania immisji pośrednich, nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak wskazywał dalej organ odwoławczy, ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi roszczenia cywilnoprawne i świadczy o istnieniu co najwyżej interesu faktycznego, lecz nie daje praw strony w rozumieniu Prawa budowlanego. Nawet uciążliwości związanych z działalnością powstałych obiektów np. zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego – zdaniem [...]WINB - nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów. Organ odwoławczy zaznaczył, że czym innym jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy, a czym innym postulaty i oczekiwania właścicieli sąsiednich nieruchomości dotyczące realizowanej inwestycji.

Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli E. S. i M. S. Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów:

- art. 28 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia terenu i utwardzenia kostką brukową działki o nr ew. [...] w obrębie [...]przy ul. [...] w miejscowości [...]został skierowany przez osobę nieposiadającą legitymacji strony postępowania w sprawie;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania został skierowany przez osobę posiadającą legitymację strony postępowania oraz nie występują inne uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie może być wszczęte, w tym w szczególności nie zachodzi res iudicata w związku z wydaniem decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2019 r.;

- art. 81 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia nr [...]o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazują na wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia nieprawidłowości na działce nr [...], wskazanych we wniosku skarżących oraz wymagają analizy i wyczerpującego postępowania dowodowego;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie niewystarczającym do należytego rozpoznania sprawy, a także dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności opieranie się przez organ drugiej instancji na niepełnych ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ pierwszej instancji;

- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie kontroli działki o nr ew. [...] mimo nieprawidłowego zawiadomienia skarżących o przeprowadzeniu tego dowodu, co pozbawiło skarżących możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu oraz zagwarantowanego prawa do czynnego udziału na każdym etapie postępowania;

- art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez odmówienie skarżącym wszczęcia postępowania, kwestionowanie ich interesu prawnego w tym postępowaniu, prowadzeniu postępowania bez udziału skarżących (przeprowadzenie kontroli działki pod nieobecność skarżących).

Skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

- dokumentacji fotograficznej (fotografie z: 27 kwietnia 2019 r. oraz 12 czerwca 2019 r.) (dowód nr 1) na okoliczność rzeczywistej różnicy poziomów pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...];

- mapy dokumentującej rzędne sprzed zainwestowania działki nr [...] oraz pomiarów rzędnych wykonanych przez właścicieli działki nr [...] na zlecenie organu I instancji w I kwartale 2018 roku wraz ze zdjęciem z 23 stycznia 2016 r. i 24 kwietnia 2019 r. (dowód nr 2) na okoliczność zmiany (zwiększenia) rzędnych działki o nr ew. [...] w okresie ostatnich 26 miesięcy;

- dokumentacji fotograficznej (fotografie z: 25 grudnia 2017 r., 9 kwietnia 2019 r., 10 maja 2019 r.) (dowód nr 3) na okoliczność prac przy zbiorniku, który zapewne ma pełnić funkcję retencyjną na działce o nr ew. [...].

Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie w całości Postanowienia nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) oraz Postanowienia nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2019 r.(znak [...]). Skarżący wnieśli także o zwrot od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone, jak też poprzedzające je postanowienie, naruszają prawo.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2019 r, odmawiające wszczęcia na wniosek skarżących postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia terenu i utwardzenia kostką brukową terenu działki o nr ew. [...] w obrębie [...]przy ul. [...] w miejscowości [...].

Konieczne jest w tym miejscu podkreślenie, że postanowienie organu powiatowego o odmowie wszczęcia postępowania, wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a rozstrzygniecie to, zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy.

Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Wskazać należy, że przepis art. 61a § 1 k.p.a., ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania, można jednoznacznie stwierdzić, że oczywistym jest, że nie ma ona statusu strony. Dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została więc ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii, wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358). Oczywistość braku przymiotu strony, musi zatem wynikać już z samej treści wniosku i być na tyle wyraźna, że zbędne jest w tym zakresie prowadzenie postępowania wyjaśniającego.

W rozpoznawanej sprawie, taka sytuacja nie zaistniała. Podkreślić należy, że już w uzasadnieniu postanowienia [...]WINB z [...].09.2018 r. ( uchylającego postanowienie organu powiatowego z dnia [...].07.2018 r.) wydanego w sprawie wniosku skarżących, wyraźnie wskazano, że "brak interesu prawnego skarżących nie jest oczywisty i wymaga przeprowadzenia czynności wyjaśniających, w szczególności w kontekście kwestionowanego przez skarżących podniesienia terenu i możliwości zalewania ich nieruchomości". Zatem sama treść tego uzasadnienia, nakazywała organowi powiatowemu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie podniesienia terenu i utwardzenia kostka brukową terenu działki inwestorów. W wypadku, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie jest możliwe wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Organ zatem dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., niezasadnie utrzymując w mocy postanowienie organu powiatowego. Brak było bowiem podstaw do stwierdzenia, że oczywistym jest złożenie wniosku o wszczęcie postępowania przez osobę nie będącą stroną.

Odnosząc się do powyższej kwestii, wskazać należy, że zgodnie z treścią art 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zawęża pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców, nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wskazać jednak należy, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W innym postępowaniu, krąg stron należy zdaniem Sądu ustalać na podstawie art. 28 k.p.a., a zatem badać istnienie interesu prawnego. W rozumieniu tego przepisu, stroną postępowania przed organami nadzoru budowlanego jest każdy podmiot, którego interesu prawnego bądź obowiązku dotyczy to postępowanie, bądź który z uwagi na ten interes lub obowiązek domaga się od organu nadzoru budowlanego konkretnych działań. Związek pomiędzy wynikiem postępowania, a interesem prawnym czy obowiązkiem podmiotu jest tego rodzaju, że wystarcza możliwość wpływu postępowania na tenże interes prawny czy obowiązek podmiotu. Ponadto należy podkreślić, że w orzecznictwie, wskazuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być również normy prawa cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2017 r. , sygn akt II OSK 574/16 ( LEX nr 2455171) wskazał, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Podobne stanowiska wyrażone zostały w wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., I OSK 607/16 (LEX nr 2440264) oraz wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r" II OSK 1007/17 (LEX nr 2480694). Z przepisu art. 140 k.c., wynika zakaz bezpośrednich ingerencji w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określanych jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Z kolei w myśl art. 144 k.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Jeżeli dana nieruchomość, objęta będzie immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję, będzie to prowadziło do wniosku, że jej właściciel ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, zagrożenie zalewaniem nieruchomości powoduje, że skarżący, mają interes prawny pozwalający na uznanie ich za stronę postępowania.

Kolejną przesłanką odmowy wszczęcia postępowania przewidzianą w art. 61a § 1 k.p.a., na która powołały się organy, są "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do jego wszczęcia. W realiach rozpoznawanej sprawy, przesłanką tą jest w ocenie organów to, że postępowanie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie, zdaniem organów, decyzją taką jest decyzja z dnia [...].04.2019 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu, nie można w tym zakresie podzielić argumentacji organów. Wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych powodów", także może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy na pierwszy rzut oka można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Skoro wniosek skarżących, złożony został w dniu 5.01. 2018 r., to wykluczone jest stwierdzenie, że sprawa, której ten wniosek dotyczył, została rozstrzygnięta decyzją wydaną dokładnie rok po dacie wniosku. Pamiętać bowiem należy, że "inny uzasadniony powód", skutkujący odmową wszczęcia postępowania, musi być znany i oczywisty w chwili złożenia wniosku. Nieprawidłowe było zatem zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a. Ponadto pomiędzy wspomnianą decyzją o zatwierdzeniu projektu zamiennego a wnioskiem skarżących, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Po pierwsze organ nie wykazał, aby decyzja nr [...] z [...].04.2019 r., dotyczyła tożsamego przedmiotu co wniosek skarżących. Po drugie, nie wskazał czy inwestor, zastosował się do wytycznych zawartych w projekcie zamiennym i wykonał prace, które zapewnią prawidłowe zagospodarowanie wód opadowych na jego działce. Nie wskazał wreszcie, czy zostały wykonane urządzenia zabezpieczające przed, napływem wód gruntowych. Nie można zatem mówić o przesłance res iudicata, a na tym etapie postępowania, wskazanie jej jako powodu odmowy wszczęcia postępowania, było co najmniej przedwczesne. Niezależnie od tego wskazać należy, że skarżący, nie byli stroną w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji zamiennej i nie mogą precyzyjnie ustalić, czy i w jakim zakresie projekt zamienny, odnosi się do treści wniosku o wszczęcie postępowania.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, konieczne było przeprowadzenie postępowania i wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, o których mowa poniżej. Niewątpliwie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Przeprowadzając postępowanie dowodowe, organ pierwszej instancji, powinien sprawdzić, czy instalacja odprowadzająca wody z działki inwestorów do zbiornika, została wykonana w sposób prawidłowy oraz czy konstrukcja instalacji i zbiornika, pozwala na stwierdzenie, że działka skarżących nie będzie zagrożona.

W tym miejscu wskazać należy, że skarżący podnieśli, że w postanowieniu nr [...]z dnia [...].07.2018 r. organu I instancji, wskazano, że w czasie sprzed wydania w/w postanowienia, utwardzenie od strony działki [...] obręb [...][...], było wykonane podobnie jak system drenażu. Inwestorzy wystąpili do [...]Sp. z o.o., o możliwość odprowadzania wód opadowych i roztopowych do kanalizacji deszczowej (warunki techniczne z dnia 24.04.2018 r. - ponad 3 miesiące od złożenia przez skarżących wniosku o wszczęcie postępowania), pod warunkiem uzyskania zgody przez urząd, jednak zgoda taka nie została wydana. Wyjaśnienia wymaga więc nie tylko sposób ale sama możliwość odprowadzania z działki wód opadowych, bez zagrożenia działki skarżących do kanalizacji deszczowej.

Wyjaśnienia wymaga też podnoszony przez skarżących kierunek spadku instalacji drenażowej. Kanalizacja deszczowa położona jest w drodze gminnej - ul. [...] w [...]. Działka nr [...] graniczy z w/w drogą od strony południowej. Aby system drenażu, działał sprawnie, musi być poprowadzony z północy na południe, tak aby odprowadzić wody roztopowe i opadowe do kanalizacji deszczowej. Skarżący podnoszą natomiast, że skoro system drenażu był wykonany już podczas kontroli organu I instancji to musiał być wykonany właśnie z takimi spadkami, tak aby po podłączeniu działał. Natomiast w ich ocenie, postanowienie [...]WINB z dnia [...].09.2018 r. uchylające postanowienie organu powiatowego oraz dokumentacja fotograficzna, obrazuje historycznie zainwestowanie terenu w części północnej działki nr [...] - zdjęcie z 25.12.2017 r. i dokumentuje brak pokrywy od zbiornika czy instalacji odpowietrzającej taki zbiornik. Świadczy to zdaniem skarżących o tym, że na dzień złożenia przez nich wniosku o wszczęcie postępowania i podczas kontroli organu I instancji, na działce nr [...] nie było zapewnienia odbioru wód opadowych i roztopowych. Zdaniem skarżących, zbiornik nie może pełnić funkcji retencyjnej, skoro drenaż wykonany był już w styczniu 2018 roku ze spadkami z północy na południe ( co zdaniem skarżących wynika z postanowienia nr [...]z dnia [...].07.2018 r.), zaś prawidłowo spadki tych rur powinny być wykonane z południa na północ.

Ponadto co wyraźnie wynika ze znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej, teren działki inwestycyjnej, został podniesiony oraz wyłożony na znacznej powierzchni kostką brukową. Konieczne jest zatem realne sprawdzenie, czy nie powoduje to zagrożenia zalewaniem działki skarżących. Stanowiłoby to bowiem niezgodność z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, powinien także odnieść się do argumentacji skarżących, dotyczącej naturalnego zdaniem organu nachylenia obu sąsiadujących działek. Skarżący bowiem wskazują, że jak wynika z mapy z rzędnymi archiwalnymi i pomiarów rzędnych na działce nr [...] z I kwartału 2018 roku, aktualne rzędne na działce o nr [...] uległy znacznemu podwyższeniu na przestrzeni kilkudziesięciu ostatnich miesięcy (rzędna 117,3 a rzędna 118,07 przy wjeździe na działkę nr [...] oraz rzędna 117,6 a rzędna 118,5 przy budynku). Ponadto, z pomiarów rzędnych wynika, że północno - zachodni róg murowanych zabudowań na działce nr [...] (rzędna 118,5), jest położony o 82 cm wyżej niż poziom działki nr [...] (rzędna 117,68) - jest to różnica wysokości terenu w szerokości ok. 5 m, podczas gdy przed rozpoczęciem inwestycji w 2016 roku na działce nr [...], rzędne te były do siebie zbliżone (zdjęcie z 23.01.2016 r.). Świadczy to zdaniem skarżących o znacznej zmianie kąta nachylenia terenu i w sposób istotny wpływa na kierunek spływu wód gruntowych. Obecnie ukształtowanie działki nr [...] względem działki nr [...] obrazują dołączone przez skarżących fotografie z 27.04.2019 r., na których widać różnicę pomiędzy ich poziomami. Do tej okoliczności organ również powinien się odnieść.

Brak wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii stanowi naruszenie zasad określonych w art. 8, art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Uchybienia, na które Sąd zwrócił uwagę, dyskwalifikują zaskarżone postanowienia jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Organ nie dokonał należytych ustaleń, nie rozpatrzył i nie dokonał właściwej oceny całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył wspomniane wcześniej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ przeprowadzi szczegółowe postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym przez skarżących uwzględniając także dokumentację dołączoną do skargi oraz zapewniając im czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł.).