Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2120/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 36a, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia określonego obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. G., W. G. i G. utrzymał w mocy decyzję Nr [...]z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], wydaną przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładającą na G. reprezentowanego przez Dyrektora G.w Ł. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych polegających na budowie drogi serwisowej nr [...] wraz z jej odwodnieniem, w rejonie węzła [...]na rozbudowywanej do parametrów drogi ekspresowej drodze krajowej nr [...] na odcinku [...]-[...], od km [...]do km [...]- odcinek [...] od km [...]do km [...]realizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...].09.2010 r., oraz w razie potrzeby - wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Przedmiotem postępowania było wykonywanie robót budowlanych, związanych z budową drogi serwisowej [...] w rejonie węzła [...].

Droga serwisowa [...], pełniąca rolę drogi dojazdowej do zabudowań, znajduje się w całości w granicach pasa drogowego w liniach rozgraniczających drogę krajową nr [...].

Zatwierdzony decyzją Wojewody [...]nr [...]z dnia [...] września 2010 r. projekt budowlany przewidywał szerokość drogi serwisowej [...]: 5 m jezdnia i 0,5 m pobocze od strony posesji. Od strony drogi [...]pobocze 0,5 m i częściowo na dł. 125 m (w części przylegającej bezpośrednio do drogi serwisowej) chodnik szerokości 2,0 m prowadzący od przejścia dla pieszych [...] do przystanku autobusowego, zlokalizowanego przy drodze dodatkowej. Odwodnienie drogi zaprojektowano jako powierzchniowe (spadek drogi 5%) w kierunku terenów przyległych.

W trakcie realizacji inwestycji w październiku 2011 r. projektant mgr inż. M. G. zaakceptował proponowaną przez Inwestora i Wykonawcę zmianę i przedstawił dokumentację zamienną drogi serwisowej [...].

Zmiana ta przewidywała odsunięcie drogi serwisowej [...] od istniejącego budynku położonego na działkach [...] i [...] w obrębie [...] poprzez zwężenie jezdni drogi do szerokości 3,5 m i wykonanie rowu odwadniającego o umocnionych skarpach płytami ażurowymi od km [...]do km [...] wraz z wykonaniem przepustów pod trzema zjazdami na działki [...],[...]i [...].

We wrześniu 2012 r. po zgłoszeniu w ramach nadzoru autorskiego problemu z rozwiązaniem odwodnienia zwężonej drogi serwisowej [...], projektant mgr inż. M.G. zaakceptował przedstawioną przez wykonawcę propozycję zmian poprzez wykonanie wzdłuż prawej krawędzi drogi [...]ścieków przykrawędziowych półokrągłych oraz wybudowanie czterech dodatkowych wpustów wraz z przykanalikami do wybudowanego kolektora.

Organ ustalił,że inwestor dokonał istotnych zmian w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 32a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz 1194, tekst jednolity ze zm.) ,"specustawa drogowa".

Faktycznie dokonane zmiany to: zamiana powierzchniowego odwodnienia drogi serwisowej na odwodnienie kształtkami przykrawędziowymi do wybudowanego kolektora oraz zmiana szerokości jezdni z 5,0 m do 3,5 m.

W ocenie organu odwoławczego zmiana sposobu odwodnienia drogi serwisowej została dokonana w granicach pasa drogowego, dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu, a przejście z odwodnienia powierzchniowego na odwodnienie poprzez koryto, wpusty wraz z przykanalikami do kolektora deszczowego jedynie polepsza warunki wodne na terenie przyległym do drogi serwisowej.

W kontekście art. 32a specustawy drogowej powyższa zmiana nie zalicza się do zmiany istotnej. Natomiast zmiana szerokości jezdni z 5,0 m do 3,5 m dotyczy charakterystycznego parametru drogi serwisowej [...], drogi pełniącej również rolę drogi dojazdowej m.in. do zabudowań, powinna więc taka zmiana spełniać wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 tekst jednolity).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 3 w/w ustawy drogi publiczne ze względów funkcjonalno- technicznych dzielą się na klasy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

Natomiast §4, § 14 i § 15 w/w rozporządzenia reguluje klasę drogi, liczbę wymaganych pasów ruchu i ich szerokość.

Dodatkowo wskazał, że zmiana klasy drogi (ilości i szerokości pasów ruchu) wymaga nowej organizacji ruchu. Dokument w postaci zatwierdzonej organizacji ruchu jest dokumentem sformalizowanym, wytwarzanym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), który uprawnia do prowadzeniu ruchu po drodze, poprzez wskazanie m.in. zakresu dostępu do tej drogi.

Zmniejszenie szerokości jezdni drogi serwisowej (pełniącej również rolę publicznej drogi dojazdowej), do parametrów innych niż przewidziane w przepisie techniczno- budowlanym, może powodować zagrożenia dla ruchu pojazdów i ludzi.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu odwoławczego, zmiana szerokości jezdni z 5 m na 3,5 m jest zmianą istotną.

Powyższe okoliczności w ocenie organu II instancji, pozwalają na nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł G. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]lipca 2013r. oraz poprzedzającej jej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r.

Zdaniem skarżącego decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja organu drugiej instancji, co do treści osnowy tej decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią jej uzasadnienia. Rozwijając powyższy zarzut skarżący wskazuje, iż decyzja Wojewody [...]nr [...]z dnia [...]września 2010r. na podstawie której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę w ramach inwestycji pn. rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej, na odcinku [...]-[...], od km [...]do km [...], odcinek [...]od km [...]do km [...], wydana została w oparciu i przy uwzględnieniu m.in. przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 721, z późn. zm.). Powyższa ustawa, w art. 23a w sposób jednoznaczny wskazuje, że "odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi". W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego, (znajdującym potwierdzenie w treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji) aprobowane przez projektanta zmiany projektowe dotyczące odwodnienia drogi serwisowej nr [...] nie stanowią istotnego odstąpienia od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Powyższe zmiany (z odwodnienia powierzchniowego na odwodnienie kształtkami przykrawędziowymi do wybudowanego kolektora wody opadowej) przewidziane zostały w granicach pasa drogi (pomiędzy linami rozgraniczającymi) i w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu, nadto nie wymagają one uzyskania żadnych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Tym samym mając na uwadze wyżej cytowany art. 32a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zmiany w powyższym zakresie (odwodnienia drogi serwisowej) nie wymagają sporządzenia i przedstawienia przez inwestora stosownemu organowi administracji publicznej projektu zamiennego. Wskazując na wykładnię literalną i systemową art. 23a ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, należy wskazać, że przepis ten ma także w pełni zastosowanie do drugiej zmiany aprobowanej przez projektanta, a dotyczącej zawężenia (na odcinku ok. 90m) drogi serwisowej nr [...]z planowanych pierwotnie 5,0 m do 3,5m. Powyższe odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, również (jak i odwodnienie) dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Zważywszy, że powyższy przepis stanowi lex specjalis wobec art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, to nie ma znaczenia czy do charakterystycznych parametrów obiektu liniowego, jakim jest droga (tak jak przy innych obiektach budowlanych) zalicza się obok jej długości, także jej szerokość. Zmiana szerokości zaprojektowanej drogi w sytuacji, gdy ta droga jest wykonywana na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym wymóg sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dla takiej zmiany nie jest wymagany na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do argumentacji organu drugiej instancji przywołującej rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) skarżący wskazał, że aprobowana przez projektanta zmiana szerokości drogi jest zgodna z przepisami zawartymi w ww. rozporządzeniu. Skarżący podniósł, ze w § 15 ust. 1 powoływanego rozporządzenia wskazano, że droga klasy D (dojazdowa) na terenie zabudowanym może mieć charakter jednopasowy na odcinakach z zachowaną wzajemną widocznością, a mijanki umożliwiają wymijanie pojazdów. Taka droga według tego przepisu prawa może mieć szerokość w przedziale od 3,5 m do 3,0 m. Drogi serwisowe objęte pozwoleniem na budowę w znacznym swoim przebiegu są projektowane jako drogi jednopasowe (i taka możliwość nie była kwestionowana na etapie udzielania pozwolenia na budowę). Wynoszący ok. 90 m odcinek drogi serwisowej [...], którego dotyczy mające nastąpić od projektu odstępstwo polegające na zawężeniu drogi do szerokości 3,5 m w istocie polega na utworzeniu kolejnego (obok wcześniej zaprojektowanych) odcinka drogi jednopasowej przy zapewnionej pełnej widoczność tego odcinaka z jednej i drugiej strony. Nadto wskazał, że przewidywany do zmiany szerokości drogi odcinek jest na tyle krótki i widoczny z każdej strony, iż nie wymaga on stosowania dodatkowych mijanek w przebiegu tego odcinka.

Skarżacy wskazał też, że decyzja organu drugiej instancji dotknięta jest także wadą polegającą na rozdźwięku pomiędzy jej osnową a uzasadnieniem. Z treści osnowy tej decyzji, brzmiącej: "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję nr [...]z dnia [...] czerwca 2013r. [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego" można wywieść, że organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji co do obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego m.in. zmiany dotyczące odwodnienia drogi serwisowej nr [...]w rejonie węzła [...] na rozbudowywanej do parametrów drogi ekspresowej drogi krajowej nr [...] na odcinku [...]-[...], od km [...]do km [...]- odcinek [...] od km [...]do km [...]. Natomiast z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zdaniem organu odwoławczego (w przeciwieństwie do organu pierwszej instancji), zmiany odwodnienia drogi serwisowej nr [...]nie stanowią istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Taka rozbieżność pomiędzy treścią osnowy a jej uzasadnieniem nie dość, że stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., to także może powodować naruszenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co stoi w sprzeczności z zasadną procesowego prawa administracyjnego, sformułowaną w art. 8 k.p.a.

Jednocześnie skarżący wskazuje, iż organ drugiej instancji utrzymując swą decyzją z dnia [...]lipca 2013r. (a doręczoną skarżącemu w dniu 2 sierpnia 2013r.) w całości decyzję organu pierwszej instancji pominął całkowicie okoliczność, że inwestor nawet gdyby aprobował tę decyzję przy obecnie obowiązujących procedurach nie jest fizycznie w stanie sprostać wymogowi stawianemu przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tj. sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego do dnia [...] sierpnia 2013r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że wyznaczony przez organ I instancji ponad dwumiesięczny termin na wykonanie projektu budowlanego zamiennego był racjonalny a stron w odwołaniu nie wnioskowała o zmianę terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej tego rodzaju uchybienia wystąpiły co czyni skargę uzasadnioną.

Organ I instancji orzekał w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.), w odniesieniu do inwestycji realizowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych polegających na budowie drogi serwisowej nr [...]wraz z jej odwodnieniem, w rejonie węzła [...]na rozbudowywanej do parametrów drogi ekspresowej drodze krajowej nr [...] na odcinku [...]-[...], od km [...]do km [...]- odcinek [...] od km [...]do km [...]realizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...]nr [...]z dnia [...].09.2010 r., oraz - w razie potrzeby - wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu I instancji w trakcie realizacji inwestycji nastąpiła zmiana parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego, a mianowicie zmianą szerokości drogi polegającą na zwężeniu jej na odcinku około 90 m z projektowanej szerokości drogi 5,0 m do szerokości 3,5 m oraz zmianą sposobu jej odwodnienia, co zgodnie z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należy traktować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie organu I instancji taka zmiana parametrów obiektu budowlanego, w tym szerokość jezdni oraz sposób jej odwodnienia, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. ( tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) powoduje ,że nie mają zastosowania przepisy szczególne, tj. stanowiące wyjęte od ogólnej zasady regulacje art. 32 a w/w ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy powyższą decyzję mimo, że w ocenie organu odwoławczego zmiana sposobu odwodnienia drogi serwisowej została dokonana w granicach pasa drogowego, dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu, a przejście z odwodnienia powierzchniowego na odwodnienie poprzez koryto, wpusty wraz z przykanalikami do kolektora deszczowego jedynie polepsza warunki wodne na terenie przyległym do drogi serwisowej. Zdaniem organu odwoławczego w kontekście art. 32a specustawy drogowej powyższa zmiana nie zalicza się do zmiany istotnej.

Natomiast ,zdaniem organu odwoławczego, w przypadku zmiany szerokości jezdni z 5,0 m do 3,5 m drogi serwisowej [...], nie ma zastosowania przepis szczególny, art. 32a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ponieważ przedmiotowa droga serwisowa, pełniąca również rolę drogi dojazdowej m.in. do zabudowań, powinna więc taka zmiana spełniać wymogi ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 tekst jednolity) ponieważ jest drogą publiczną. Ponadto ,zdaniem organu, zmiana klasy drogi (ilości i szerokości pasów ruchu) wymaga nowej organizacji ruchu. Dokument w postaci zatwierdzonej organizacji ruchu jest dokumentem sformalizowanym, wytwarzanym zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), który uprawnia do prowadzeniu ruchu po drodze, poprzez wskazanie m.in. zakresu dostępu do tej drogi. Zdaniem organu konieczność zmiany organizacji ruch w kontekście art. 32a specustawy drogowej wymaga uzyskania wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi.

Zgodnie z treścią art. 32a specustawy drogowej, odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Niewątpliwie ratio legis art. 36a pr. bud. jest "udrożnienie procesu inwestycyjnego poprzez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony. Tryb opisany w przedmiotowym przepisie ma na celu umożliwienie legalizacji zmian dokonanych w projekcie bez konieczności ponownego wszczynania procedury wydawania pozwolenia na budowę. Tak więc nadrzędnym dobrem, jakie ma realizować art. 36a prawa budowlanego, jest szybkość realizacji inwestycji budowlanej oraz uwzględnienie zamierzeń inwestora, które ze względu na skomplikowany charakter procesu inwestycyjnego charakteryzuje duża zmienność

W obecnym stanie prawnym, na gruncie specustawy drogowej, należy uznać, że liniami rozgraniczającymi drogi będą granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Definicja legalna pasa drogowego zawarta jest natomiast w art. 4 pkt 1 u.d.p. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z literalnego brzmienia tego przepisu, pas drogowy jest pojęciem szerszym niż droga, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie .

Przepisy szczególne rodzące powinność uzyskiwania określonych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów odnaleźć można w wielu aktach prawnych takich jak ustawa o drogach publicznych, ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981) czy też rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 z późn. zm.).

Prowadzenie przez inwestora robót budowlanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy jednoczesnym braku uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jest samowolą budowlaną, w związku z czym skutkuje zastosowaniem przez właściwy organ nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Na inwestora nałożony zostanie wówczas obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Jeśli zajdzie taka potrzeba, organ ma prawo również nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót. Trzeba dodać, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego , zobowiązany jest do uchylenia pozwolenia na budowę, gdy decyzja nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud.) stanie się ostateczna.

W związku z powyższym dokonanie kwalifikacji charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego powinno być dokonane w sposób przemyślany i ostrożny, gdyż uznanie przez nadzór budowlany, że przeprowadzone odstępstwo miało jednak charakter "istotny", skutkować będzie komplikacjami prawnymi oraz znacznym wydłużeniem realizacji inwestycji drogowej.

Istotą sprawy sprowadza się więc do ustalenie czy zmiana szerokości jezdni z 5,0 m do 3,5 m drogi serwisowej [...], drogi pełniącej również rolę drogi dojazdowej m.in. do zabudowań wymaga mimo usytuowania drogi w liniiach rozgraniczajacych uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi o których jest mowa w art. 32a specustawy drogowej .

Nie może przy tym ujść uwadze Sądu, że jak wynika z treści skargi planowana droga serwisowa nie będzie stanowiła odrębnej od drogi krajowej drogi publicznej. Zdaniem skarżącego, aprobowana przez projektanta zmiana szerokości drogi jest zgodna z przepisami zawartymi w ww. rozporządzeniu. W § 15 ust. 1 powoływanego rozporządzenia wskazano, że droga klasy D (dojazdowa) na terenie zabudowanym może mieć charakter jednopasowy na odcinakach z zachowaną wzajemną widocznością, a mijanki umożliwiają wymijanie pojazdów. Taka droga według tego przepisu prawa może mieć szerokość w przedziale od 3,5 m do 3,0 m. Drogi serwisowe objęte pozwoleniem na budowę w znacznym swoim przebiegu są projektowane jako drogi jednopasowe (i taka możliwość nie była kwestionowana na etapie udzielania pozwolenia na budowę). Wynoszący ok. 90 m odcinek drogi serwisowej [...], którego dotyczy mające nastąpić od projektu odstępstwo polegające na zawężeniu drogi do szerokości 3,5 m w istocie polega na utworzeniu kolejnego (obok wcześniej zaprojektowanych) odcinka drogi jednopasowej przy zapewnionej pełnej widoczność tego odcinaka z jednej i drugiej strony. Nadto należy wskazać, że przewidywany do zmiany szerokości drogi odcinek jest na tyle krótki i widoczny z każdej strony, iż nie wymaga on stosowania dodatkowych mijanek w przebiegu tego odcinka.

Zgodnie z art. 2 ust. 3 w/w ustawy drogi publiczne ze względów funkcjonalno- technicznych dzielą się na klasy określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

W tej sytuacji należało uznać, że skoro nie została ona zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) to stanowi jedynie drogę wewnętrzną. W konsekwencji nie mogą do niej mieć zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Te ostatnie mają wszak zastosowanie – jak wynika z § 1 jedynie do dróg publicznych. W konsekwencji rację ma strona skarżąca , że przepis art. 32a specustawy nie obligował inwestora do opracowania i zatwierdzenia projektu zamiennego.

Powyższe ustalenia Sądu wskazują na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji , która nie jest spójna w zestawieniu sentencji decyzji i jej uzasadnienia. Sąd zauważa, iż postępowanie dowodowe organu winno prowadzić do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą (art. 7 k.p.a.), oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia w tym celu całego materiału dowodowego, tj. dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów (art. 77 § 1 k.p.a.). Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy organ winien natomiast dokonać w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zauważa też, że dopiero na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ administracyjny może dokonać oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie dotyczące jednoznacznego wyjaśnienia charakteru drogi serwisowej oraz postanowień art. 32a specustawy.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.