Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 343/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 79 poz 523
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi Ł. J. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w B. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją personalną nr [...] r. Dyrektor Zakładu Karnego w [...] -[...], w oparciu o przepisy art. 96 ust. 1 pkt 1, art. 98, art. 217 oraz art. 218 ust. 1 pkt 1, ust. 2. ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. Z 2010 r., Nr 79, poz. 523 z późn. zm.) z dniem 31 stycznia 2014 r. zwolnił ze służby w Służbie Więziennej szer. Ł. J. - strażnika działu ochrony Zakładu Karnego w [...], w związku z jego nieprzydatnością do służby stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż w dniu 2.04.2012 r. zainteresowany został przyjęty do służby na okres służby przygotowawczej, który zgodnie z treścią art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej ma na celu przygotowanie i wyszkolenie funkcjonariusza oraz sprawdzenie, czy cechy osobiste, charakter i zdolności uzasadniają jego przydatność do służby.

W dniu [...] r. na podstawie art. 89 ust. 4 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej na polecenie wyższego przełożonego (dyrektora jednostki) została sporządzona opinia służbowa, w której przełożony - kierownik działu ochrony stwierdził nieprzydatność do służby. W dniu [...] r. dyrektor jednostki utrzymał w mocy zaskarżoną opinię w związku z czym stała się ona ostateczna.

Wskazano, że zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej, co oznacza, że wydanie negatywnej opinii służbowej funkcjonariuszowi będącemu w okresie służby przygotowawczej stanowi obligatoryjną przesłankę zwolnienia go ze służby.

Organ I instancji zaznaczył, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego przeanalizowano materiał dowodowy, w tym dokumenty na podstawie których została utrzymana w mocy opinia służbowa stwierdzająca nieprzydatność do służby. Wskazano na argumenty kierownika działu ochrony z dnia 18.11.2013 r., który ocenia, że zainteresowany zadania służbowe wykonuje w sposób nierzetelny, prowokuje sytuacje konfliktowe oraz kwestionuje wydawane polecenia służbowe lub ich w ogóle nie wykonuje. W prowadzonej dokumentacji popełnia błędy i prowadzi ją niestarannie. W okresie służby przygotowawczej swoją postawą doprowadził do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Na poparcie swojej oceny kierownik działu ochrony przytoczył notatki służbowe z: 15.07.2013 r. 30.07.2013 r., 05.08.2013 r. i 06.08.2013 r. w których dowódcy zmian będący na podstawie § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października 2003 r. w sprawie sposobów ochrony jednostek organizacyjnych Służby

Więziennej (Dz. U. Nr 194, poz. 1902) w zakresie wykonywanych zadań ochronnych - przełożonymi funkcjonariuszy przydzielonych do służby w zmianie, informowali o nieprawidłowościach stwierdzonych w sposobie pełnienia służby przez stronę. W swoich notatkach dowódcy przytaczali przypadki własnych interwencji na posterunkach, gdzie zainteresowany pełnił służbę. Jednocześnie zwracali uwagę na konieczność podjęcia działań mających na celu korektę popełnionych błędów.

W związku z powyższym w dniach 16.07.2013 r. oraz 02.08.2013 r. kierownik działu ochrony (bezpośredni przełożony) przeprowadził z zainteresowanym rozmowy instruktażowe akcentując w nich potrzebę respektowania uprawnień osadzonych, humanitarnego zrozumienia potrzeb drugiego człowieka oraz przedstawił możliwe negatywne dla służby konsekwencje negatywnego zachowania. W dniu 01.08.2013 r. podobną rozmowę z przeprowadził ówczesny zastępca dyrektora.

Wyżej opisane działania, jak wskazuje organ, nie przyniosły zamierzonego efektu o czym świadczy, że w dniu 6.08.2013 r. Ł. J. dopuścił się przewinień dyscyplinarnych określonych w art. 230 ust. 1 i 3 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej tj. zaniechania czynności służbowej, wykonania czynności służbowych w sposób nieprawidłowy oraz czyn sprzeczny ze złożonym ślubowaniem. Dyrektor jednostki mając na uwadze, że naruszenie dyscypliny służbowej nie doprowadziło do poważnych w skutkach następstw dla służby oraz brak należytego doświadczenia zawodowego i umiejętności zawodowych, zakwalifikował te zdarzenia jako czyny mniejszej wagi.

Wobec powyższego w dniu 26.08.2013 r., na podstawie art. 230 ust. 6 w zw. z art. 247 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej Dyrektor jednostki przeprowadził udokumentowaną rozmowę dyscyplinującą (akta rozmowy dyscyplinującej nr[...]). W trakcie rozmowy zainteresowany przyznał się do wszystkich zarzucanych mu czynów.

Następnie zwrócono uwagę, że kolejne naruszenia dyscypliny służbowej, mające miejsce w dniu 27.09.2013 r. legły u podstaw wszczęcia postępowania dyscyplinarnego[...], w którym zainteresowany został obwiniony o naruszenie dyscypliny służbowej, określone w art. 230 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej tj. wykonanie czynności służbowej w sposób nieprawidłowy oraz odmowę wykonania polecenia służbowego. W czasie prowadzenia postępowania dyscyplinarnego zaistniało uzasadnione przypuszczenie, że Ł. J. dopuścił się kolejnych czynów naruszających dyscyplinę służbową, określonych w art. 230 ust. 1 i 2 oraz w art. 230 ust. 3 pkt 2 ustawy pragmatycznej tj. czyn sprzeczny ze złożonym ślubowaniem oraz wykonanie czynności służbowej w sposób nieprawidłowy. Wobec powyższego zarzuty postawione w postanowieniu o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zostały uzupełnione.

W wyniku przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego Ł. J. uznany został winnym trzech z czterech łącznie postawionych zarzutów i ukarany karą dyscyplinarną nagany. Wymierzając karę o najmniejszej dolegliwości spośród katalogu kar przewidzianych w ustawie pragmatycznej przełożony dyscyplinarny kierował się dyrektywą określoną w art. 239 ustawy o Służbie Więziennej, zgodnie z którą kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, w szczególności powinna uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Jednocześnie jako okoliczność łagodzącą mającą wpływ na ostateczny wymiar kary uznano brak doświadczenia zawodowego oraz dostatecznych umiejętności zawodowych, co zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 5.11.2013 r. o ukaraniu.

Jak podkreślono, organ dokonał wnikliwej i obiektywnej oceny całego dotychczasowego przebiegu służby opierając się o całą dokumentację sprawy; nie ograniczono się przy tym wyłącznie do oceny omawianych wyżej przypadków nieprawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności tych będących przedmiotem postępowania dyscyplinarnego. Przy dokonywaniu oceny służby organ wziął pod uwagę także słabe wyniki szkolenia wstępnego, na które składają się kurs przygotowawczy i praktyka zawodowa.

Jednocześnie analizie poddano poprzednią opinię służbową z dnia 1.03.2013 r. w celu porównania jej z ostatnią opinią służbową. W ten sposób ustalono, że pomimo podejmowania uprzednich działań o charakterze wychowawczym i dyscyplinującym, w okresie pomiędzy 2.03.2013 r., a 6.11.2013 r. uległa znacznemu obniżeniu ocena cech osobowości, umiejętności i predyspozycji zainteresowanego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku.

W odwołaniu od powyższej decyzji, Ł. J. wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania I instancji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji personalnej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zarzucając:

1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.), a tym samym przyjęcie, iż służba przygotowawcza w Służbie Więziennej może trwać krócej, aniżeli obligatoryjny okres 2 lat wskazany w przywołanym przepisie, to jest do dnia 2 kwietnia 2014 r.,

2. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym zaniechanie zawieszenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w sytuacji gdy w toku pozostaje postępowanie dyscyplinarne, które ma na celu dopiero ocenę należytego wykonywania obowiązków służbowych przez odwołującego się, a które obecnie znajduje się wobec 2 wątków na etapie badania przez Generalnego Dyrektora SW oraz Sąd Rejonowy w [...] (Sąd Pracy),

3. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a tym samym przyjęcie, iż nie ma znaczenia w sprawie fakt, iż odwołujący się otrzymał ocenę pozytywną ze szkolenia wstępnego,

4. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a tym samym brak dostatecznego zbadania przyczyn zmiany opinii służbowej z dnia 1 marca 2013 r. a tą z 6 listopada 2013 r.,

5. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a tym samym podjęcie decyzji o zwolnieniu jedynie w oparciu o orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podniósł, iż w uzasadnieniu odwołania od decyzji pełnomocnik skarżącego wywodził, że zwolnienie funkcjonariusza w okresie służby przygotowawczej przed upływem 2 lat, narusza art. 42 ustawy o Służbie Więziennej i decyzja narusza zasadę trwałości służby przygotowawczej. Powołano się przy tym na wykładnię gramatyczną ww. przepisu, który jego zdaniem ustanawia 2 letni termin służby przygotowawczej. Termin ten zdaniem skarżącego w żaden sposób nie może ulec skróceniu na mocy decyzji organu zwalniającego. Ma nadto charakter gwarancyjny i służy realizacji celu, którym jest dokonanie właściwej oceny funkcjonariusza w okresie służby przygotowawczej. Zatem zwolnienie funkcjonariusza przed upływem tego terminu narusza cytowany przepis ustawy pragmatycznej.

Wywód prawny dokonany przez skarżącego w ocenie organu odwoławczego należy uznać jako niewłaściwy, z uwagi na jego jednostronność i wybiórczość. O ile bowiem ustawa wprowadza 2 letni okres służby przygotowawczej, po którym co do zasady następuje mianowanie funkcjonariusza na stałe, to zgodnie z art. 42 ust. 7 ustawy o SW następuje to po uzyskaniu przez funkcjonariusza pozytywnej opinii służbowej potwierdzającej osiągnięcie celów, o których mowa w art. 42 ust. 2 ustawy tj. po przygotowaniu i wyszkoleniu funkcjonariusza oraz co istotne po sprawdzeniu, czy cechy osobiste, charakter i zdolności uzasadniają jego przydatność do służby.

Organ II instancji zauważył, że odwołujący dokonał niepełnej, zatem niewłaściwej wykładni przepisów ustawy. Swoją tezę, jakoby okres służby przygotowawczej "sztywno" wynosił 2 lata oparł wyłącznie o gramatyczne brzmienie art. 42 ustawy o Służbie Więziennej, pozostawiając go w oderwaniu od innych przepisów, w szczególności tych regulujących procedurę opiniowania stanowiącą nieodłączną cześć procedury mianowania funkcjonariusza na stałe.

Mając powyższe na uwadze Dyrektor Okręgowy stwierdził, że szer. Ł. J. został przyjęty do służby z dniem 2.04.2012 r. Pierwsze opiniowanie w/w funkcjonariusza, zgodnie z zapisem cytowanego art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej miało miejsce w dniu 01.03.2013 r. Drugie opiniowanie przeprowadzono na polecenie dyrektora jednostki w dniu 06.11.2013 r. tj. "zgodnie z art. 89 ust. 4 pkt 2 i 4 ustawy o Służbie Więziennej. Wydano w ten sposób opinię stwierdzającą nieprzydatność szer. Ł. J. do służby w okresie służby przygotowawczej. Od tej opinii w dniu 18.11.2013 r. funkcjonariusz odwołał się do wyższego przełożonego, który w dniu 19.11.2013 r. utrzymał ją w mocy. Wobec "uprawomocnienia" się opinii stała się ona ostateczna, co spowodowało, że zgodnie z brzmieniem art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej zaistniała obligatoryjna przesłanka zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Odnosząc się do drugiego z postawionych zarzutów organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zarzut ten był już przedmiotem oceny dokonywanej przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, gdzie w dniu 27.12.2013 r. oraz 13.01.2014 r. wydano postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu tych postanowień szczegółowo wyjaśniono, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych zawieszenia postępowania, a kara dyscyplinarna jest tylko jednym z wielu argumentów potwierdzających negatywną oceną.

Zdaniem organu, wynik postępowania sądowego w sprawie orzeczenia dyscyplinarnego, nie miał istotnego znaczenia na rozstrzygnięcie dokonane w postępowaniu administracyjnym, tym samym nie stanowił zagadnienia wstępnego, jak uważa skarżący. W ocenie organu, wydanie opinii służbowej stwierdzającej nieprzydatność do służby w okresie służby przygotowawczej szer. Ł. J. było całkowicie zasadne i poprzedzone różnymi działaniami o charakterze instruktażowym i dyscyplinującym, mającymi na celu zmotywowanie go do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych.

Bezzasadny jest także w ocenie organu odwoławczego argument o niezawinionym uchybieniu przez stronę terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego, gdyż zdaniem Dyrektora skarżący miał wystarczająco dużo czasu do wniesienia odwołania i nie dochował go tylko i wyłącznie z własnej winy. Pogląd ten podzielił Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w postanowieniach nr [...] r. o odmowie przyjęcia odwołania od orzeczenia oraz postanowienia nr [...] r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Powyższa kwestia również była rozpatrywania przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej, który w postanowieniu z dnia 28.01.2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu wydanego przez organ II instancji.

Trzeci i czwarty z postawionych zarzutów zdaniem organu II instancji wydają się niezrozumiałe, biorąc pod uwagę, iż w postanowieniach wydawanych w toku postępowania jak i w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu, organ I Instancji wielokrotnie zwracał uwagę, że dokonując oceny nie ograniczył się wyłącznie do analizy ostatnich przypadków nieprawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, ale wziął pod uwagę cały dotychczasowy przebieg służby zwolnionego funkcjonariusza. Organ poddał ocenie także: opinię służbową z dnia 01.03.2013 r., zaświadczenie o ukończeniu kursu przygotowawczego oraz wynik egzaminu kończącego praktykę zawodową. W wyniku analizy tych dokumentów stwierdzono, że po upływie niecałego pierwszego roku służby Ł. J. został oceniony przez przełożonego zaledwie na ocenę poprawną, przy czym podobne oceny otrzymał z egzaminu kończącego kurs przygotowawczy oraz z egzaminu kończącego etap praktyki zawodowej.

W skardze do sądu Ł. J. wniósł o uchylenie orzeczenia organu I i II instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpatrzenie niniejszej skargi w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy oraz prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego, zarzucając:

1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej, a tym samym przyjęcie, iż służba przygotowawcza w Służbie Więziennej może trwać krócej aniżeli obligatoryjny okres 2 lat wskazany w przywołanym przepisie, to jest do dnia 2 kwietnia 2014 r. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, a tym samym zaniechanie zawieszenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w sytuacji gdy w toku pozostaje postępowanie dyscyplinarne, które ma na celu dopiero ocenę należytego wykonywania obowiązków służbowych przez odwołującego się, a które obecnie znajduje się wobec 2 wątków na etapie badania przez Generalnego Dyrektora SW oraz Sąd Rejonowy w [...],

2. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a tym samym przyjęcie, iż nie ma znaczenia w sprawie fakt, iż odwołujący się otrzymał ocenę pozytywną ze szkolenia wstępnego,

3. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a tym samym brak dostatecznego zbadania przyczyn zmiany opinii służbowej z dnia 1 marca 2013 r. a tą z 6 listopada 2013 r.,

4. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a tym samym podjęcie decyzji o zwolnieniu jedynie w oparciu o orzeczenie dyscyplinarne organu I instancji.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że organ I instancji w sposób widoczny na pierwszy rzut oka, orzekł w I instancji całkowicie sprzecznie z art. 42 ust. 1 przywołanej na wstępie ustawy pragmatycznej, gdyż przepis art. 42 ust. 1 statuuje zasadę trwałości służby przygotowawczej przez okres 2 lat, a wykładnia gramatyczna tego przepisu nie pozostawia żadnej wątpliwości, iż termin tam wskazany ma charakter obligatoryjny i nie może w żaden sposób ulec skróceniu na mocy decyzji organu zwalniającego. Ma on charakter gwarancyjny i służy realizacji celu, którym jest dokonanie właściwej oceny funkcjonariusza w okresie służby przygotowawczej w określonym terminie. Jak sam ustalił organ I instancji, odwołujący się został powołany do tej służby z dniem 2 kwietnia 2012 r., a tym samym, w stosunku do niego termin ustawowy i nieskracalny upływa dopiero w dniu 02 kwietnia 2014 r. W ocenie skarżącego organ I instancji w sposób rażący i nie budzący wątpliwości naruszył art. 42 ust. 1 poprzez zwolnienie ze służby w trakcie trwania służby przygotowawczej, to jest przed upływem obowiązkowych 2 lat jej trwania.

Ponadto skarżący podniósł, iż w dniu 26 listopada 2013 r. wniósł odwołanie od orzeczenia dyscyplinarnego wymierzającego mu karę nagany, w którym został uznany za winnego 3 z 4 postawionych zarzutów. Z uwagi na silny stres i powstałą niemożność wystąpienia z odwołaniem w terminie, lecz z zachowaniem terminu do wystąpienia z wnioskiem o jego przywrócenie, uczynił to, lecz pomimo istnienia braku winy w przekroczeniu terminu do wniesienia odwołania, wniosku nie uwzględniono i toczy się co do niego postępowanie odwoławcze (zażalenie wniesione do Generalnego Dyrektora SW w dniu 2 stycznia 2014 r.).

Podkreślenia w ocenie skarżącego wymaga także fakt, iż samo orzeczenie dyscyplinarne zostało zaskarżone także 2 stycznia 2014 r. do Sądu Rejonowego w[...], oba środki wniesiono zgodnie z pouczeniami zawartymi w skarżonych aktach, lecz pomimo dwukrotnego wniosku o zawieszenie postępowania oraz faktu, iż w skarżonej obecnie decyzji, organ I instancji powołuje się w uzasadnieniu w praktycznie 80% na fakt ukarania, organ ten zaniechał zawieszenia postępowania i dlatego wobec niezaskarżalności postanowień odmownych, stają się one przedmiotem zarzutów procesowych odwoławczych.

Skarżący zwrócił też uwagę, że organ w uzasadnieniu powołuje się na treść opinii służbowej z dnia 6 listopada 2013 r., lecz w ogóle nie bada dlaczego uległa ona pogorszeniu w okresie ostatnich 3 miesięcy, to jest od sierpnia 20013 r. i pomimo pełnienia służby na stanowisku prawidłowo przez okres ponad roku, w ogóle nie dąży do wyjaśnienia tej sytuacji.

Wreszcie, w ocenie skarżącego organ nie uwzględnił w ogóle faktu, iż skarżący ukończył pozytywnie kurs przygotowawczy, co sam stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji były przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. nr 79, poz. 523 ze zm.), dalej zwanej ustawą. Zgodnie z treścią 96 ust. 1 pkt 1 ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Kwestie związane z opiniowaniem funkcjonariuszy zostały uregulowane w rozdziale 10 ustawy. Stosownie do przepisu art. 86 ustawy funkcjonariusz podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu, które ma na celu stworzenie podstaw do określenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, ustalenie przydatności do służby, ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności na zajmowanym stanowisku, wyłaniania kandydatów do mianowania i powoływania na wyższe stanowiska służbowe oraz awansowania na wyższe stopnie Służby Więziennej. Opinię służbową o funkcjonariuszu wydaje się w okresie służby przygotowawczej – nie później niż 30 dni przed upływem pierwszego roku tej służby i 60 dni przed mianowaniem na stałe (art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę na decyzję o zwolnieniu ze Służby Więziennej, wydaną w związku z negatywną opinią służbową, nie jest władny kontrolować ocen lub stwierdzeń zawartych w takiej opinii. Taka opinia podlega badaniu przez Sąd jak każdy dowód w sprawie.

Badanie takie powinno się więc sprowadzać do kwestii formalnych, takich jak kompletność danych samej opinii z punktu widzenia dyrektyw zawartych w przepisach art. 86 i nast. ustawy oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości dnia 16 czerwca 2010 r. w sprawie wzoru arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. nr 121, poz. 816). Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania w takiej sprawie prawidłowości samej oceny wyrażonej w opinii o przydatności funkcjonariusza do służby (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r, sygn. akt II ARN 66/95 – publ. ONSAPU z 1996 r., nr 17, poz 244; z dnia 22 lutego 1996 r., Sygn. akt III ARN 67/95 – publ. OSNAPU z 1996 r., nr 17 poz. 245.

Wyjaśnić należy, że zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza służby więziennej opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej szczegółowo określają przesłanki zdolności kandydata do podjęcia służby i stawiają wysokie wymagania, gdy chodzi o warunki psychiczne, fizyczne, profil etyczny, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe ubiegającego o przyjęcie do pracy w charakterze funkcjonariusza (art. 27 i następne ustawy o Służbie Więziennej). Podjęcie pracy funkcjonariusza więziennictwa uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek. Ustawodawca nie poprzestał przy tym na badaniu wstępnym przydatności kandydata, ale ustanowił dwuletni okres służby przygotowawczej mający na celu weryfikację wyrażonej na wstępie oceny (art. 42 ust. 1 - 4 ustawy) pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności. Tak długi okres służby przygotowawczej znajduje uzasadnienie w szczególnym charakterze zadań postawionych przed Służbą Więzienną oraz we właściwościach i warunkach tej służby. Zauważyć należy, iż wykonywany zawód funkcjonariusza służby więziennej to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób legitymujących się przydatnością do tej służby nie tylko od strony formalnej (stosownego wieku, niekaralności, wykształcenia). Celem służby przygotowawczej jest po pierwsze – przygotowanie funkcjonariusza do służby (tzn. przygotowanie do specyficznych zadań służby, trudnych warunków, dyspozycyjności, zwiększonej dyscypliny, zmianowości, pełnienia służby na jednoosobowych stanowiskach oraz zwiększonego zakresu obowiązków), po drugie wyszkolenie funkcjonariusza (czyli wyposażenie w niezbędną wiedzę zawodową, poznanie przepisów regulujących funkcjonowanie Służby Więziennej, przepisów określających sposób wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku), po trzecie sprawdzenie przydatności do służby w oparciu o sprawdzenie kwalifikacji merytorycznych (tj. cechy osobiste, umiejętność planowania, organizowania i podejmowania trafnych decyzji, odpowiedni charakter). Ważnym, o ile nie najistotniejszym, elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w czasie służby przygotowawczej. Niewątpliwie mogą się zdarzyć przypadki, w których pozytywna ocena wstępna nie zostanie poparta opinią o przydatności do służby, sporządzoną po upływie służby przygotowawczej, tak jak w rozpatrywanej sprawie. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii o przydatności do służby po odbyciu okresu przygotowawczego powoduje, iż funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe.

Sporządzenie zatem opinii o przydatności do służby w okresie przygotowawczym jest istotnym elementem poprzedzającym mianowanie na stałe i jednocześnie stanowi poddanie się panującej w zawodzie hierarchii służbowej. Stwierdzić należy, iż pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Nie stanowi także przedmiotu weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. W szczególności organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii. Również sąd administracyjny nie kontroluje treści opinii służbowej.

Zauważyć należy, iż opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Opinia ta stanowi podstawę do podjęcia decyzji w zakresie dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie i mianowania go na stałe. Sporządzenie opinii o nieprzydatności do służby to zatem suwerenny akt przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2402/11, orzeczenie zamieszczone na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1103/10, dostępny LEX 1086680.

Dodatkowo podnieść należy, że kierownik działu ochrony, w którym służył skarżący, jest osobą mogącą najpełniej ocenić przydatność funkcjonariusza do służby, skoro miał możliwość bezpośredniej obserwacji jego pracy. Przyznanie mu kompetencji do rozstrzygania o przydatności funkcjonariusza do służby jest więc uzasadnione. Sporządzenie opinii negatywnej przesądza automatycznie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Zwolnienie w takim wypadku nosi cechy decyzji związanej. Organ podejmujący decyzję o zwolnieniu nie dysponuje swobodą wyboru treści rozstrzygnięcia. Zarzuty co do prawidłowości i zasadności opinii służbowej nie mogą wpływać na meritum decyzji o zwolnieniu.

Ustawodawca regulując sprawy opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej w przepisach art. 86 i nast. ustawy, konsekwentnie wyłączył je spod działania kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma charakter wewnętrzny i toczy się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej z udziałem podmiotów pozostających w zależności służbowej. Nowy podmiot tego postępowania – wyższy przełożony – może zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy lub uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności, funkcjonariusza informuje się na piśmie, za pośrednictwem wydającego opinię o sposobie rozpatrzenia wniosku – art. 92 ust. 1 – 4 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby z uwagi na jego nieprzydatność stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż szer. Ł. J. został przyjęty do służby z dniem 2.04.2012 r., a pierwsze opiniowanie funkcjonariusza, zgodnie z zapisem cytowanego art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej miało miejsce w dniu 1.03.2013 r. Drugie opiniowanie przeprowadzono na polecenie dyrektora jednostki w dniu 6.11.2013 r. tj. zgodnie z art. 89 ust. 4 pkt 2 i 4 ustawy o Służbie Więziennej. Wydano w ten sposób opinię stwierdzającą nieprzydatność szer. Ł. J. do służby w okresie służby przygotowawczej. Od tej opinii w dniu 18.11.2013 r. funkcjonariusz odwołał się do wyższego przełożonego, który w dniu 19.11.2013 r. utrzymał ją w mocy. Wobec "uprawomocnienia" się opinii stała się ona ostateczna. Spełnione zatem zostały przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby, określone w art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Należy ponownie zaznaczyć, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w wymienionym przepisie istnieje obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a nie jedynie możliwość takiego zwolnienia.

W ramach postępowania dotyczącego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co wynika z przedstawionych rozważań, organ administracji nie dokonuje ponownej kontroli wydanej opinii służbowej, która legła u podstaw uruchomienia tego postępowania, lecz ogranicza się jedynie do ustalenia konsekwencji, jakie związane są z tą opinią służbową. Konsekwencją negatywnej opinii służbowej jest zwolnienie ze służby. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza w służbie przygotowawczej ma charakter obligatoryjny, o czym stanowi przywołany wyżej przepis ustawy o Służbie Więziennej. Negatywny wynik opiniowania, w odniesieniu do funkcjonariusza służby przygotowawczej stanowi przesłankę zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, organ orzekający ma obowiązek ustalenia, czy rzeczywiście w opinii służbowej stwierdzono nieprzydatność danego funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej, oraz że wyczerpany został przewidziany w ustawie tryb odwoławczy przewidziany co do opinii służbowej, tzn. czy upłynął termin do złożenia do wyższego przełożonego wniosku o zmianę opinii (art. 90 ust. 3), a w razie złożenia takiego wniosku, czy wyższy przełożony nie uchylił dotychczasowej opinii na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Nie znajduje zatem uzasadnienia również zarzut skargi odnoszący się do obligatoryjnego okresu 2 lat służby przygotowawczej bez względu na okoliczności sprawy, podczas gdy w tym konkretnym przypadku, nieprzydatność funkcjonariusza do służby, wynikająca z wielu udokumentowanych w tym okresie uchybień obowiązkom pracowniczym, stwierdzona została przed tym terminem. Wydanie opinii służbowej stwierdzające nieprzydatność do służby w okresie służby przygotowawczej, obliguje przełożonego do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a tym samym automatycznie ją skraca poniżej 2 lat. W przeciwnym razie zwolnienie funkcjonariusza będącego w służbie przygotowawczej, w przypadku wcześniejszego stwierdzenia nieprzydatności jego do służby byłoby niemożliwe i wymuszałoby powstrzymywanie się z wydaniem opinii służbowej do czasu o którym mowa w art. 89. ust. 1 pkt 1 ustawy pragmatycznej, tj. do 60 dni przed upływem 2 roku służby, co jest sprzeczne z logiką instytucji służby przygotowawczej.

Jak już wyżej wskazano, postępowanie w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, wymaga ustalenia, czy rzeczywiście w opinii służbowej stwierdzono nieprzydatność danego funkcjonariusza do służby w okresie służby przygotowawczej, oraz że wyczerpany został przewidziany w ustawie tryb odwoławczy przewidziany co do opinii służbowej. Brakuje wobec tego podstaw prawnych dla podnoszonego zarzutu, iż zaniechanie zawieszenia postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w sytuacji gdy w toku pozostaje postępowanie dyscyplinarne, które ma na celu ocenę należytego wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego, prowadzi do naruszenia prawa tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wynik postępowania sądowego w sprawie orzeczenia dyscyplinarnego nie wywiera istotnego znaczenia na rozstrzygnięcie dokonane w postępowaniu administracyjnym, tym samym nie stanowi zagadnienia wstępnego, jak uważa skarżący, bowiem kara dyscyplinarna jest tylko jednym z wielu argumentów potwierdzających negatywną ocenę, na którą złożyły się kolejno następujące po sobie i udokumentowane w aktach sprawy - naruszenia dyscypliny służbowej.

Trafnie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał na wyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego przewidzianego ustawą w sprawie opinii służbowych funkcjonariuszy SW oraz zasadnie zwrócił uwagę na okoliczność, iż Dyrektor Zakładu Karnego w[...], po szczegółowym rozpatrzeniu argumentacji podnoszonej przez skarżącego, utrzymał w mocy wcześniejszą opinię o nieprzydatności do służby (pismo z dnia[...]– w aktach adm.).

Jak już wyżej powiedziano organy orzekające na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie są uprawnione do weryfikacji opinii służbowej o nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej, tudzież rozpatrywania wyników innych postępowań toczących się w związku z wykonywaniem dotychczasowych obowiązków w służbie przygotowawczej, czego w istocie skarżący domagał się w odwołaniu i w skardze.

Z tej przyczyny zarzuty skargi, podważające zasadność wydanej skarżącemu opinii służbowej oraz odnoszące się do postępowania dyscyplinarnego, uznać należy za bezprzedmiotowe dla sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oparta została na prawidłowych ustaleniach faktycznych, mających znaczenie dla materialnoprawnej podstawy jej podjęcia i prawidłowo również została uzasadniona, zarówno pod względem wyjaśnienia podstawy faktycznej jak i prawnej.

W tym stanie sprawy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekając jak w sentencji.