Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3945/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Fyda - Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Grupy Producentów Rolnych "[A]" Spółki z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 927/17 w sprawie ze skargi Grupy Producentów Rolnych "[A]" Spółki z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Grupy Producentów Rolnych "[A]" Spółki z o.o. w S. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę Grupy Producentów Rolnych [A] Spółki z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. odmówił Grupie Producentów Rolnych [A] Spółce z o.o. w S. przyznania środków finansowych w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od 31 października 2013 r. do dnia 30 października 2014 r., tj. za trzeci rok działalności.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Grupa Producentów Rolnych [A] została zawiązana przez 5 wspólników (członków), tj.: A. W., K. P. (wcześniej P.), "K." Sp. z o.o., "M." Sp. z o.o. oraz "T." Sp. z o.o. W dniu [...] października 2011 r. uzyskała wpis do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego. Dalej organ podał, że działalność Grupy [A] ma ścisły związek z działalnością Grupy "B." Sp. z o.o. oraz "I." Sp. z o.o. poprzez udział w tych grupach członków pierwotnie funkcjonującej Grupy Producentów Rolnych "B." Sp. z o.o.

Zdaniem organu odwoławczego, podział bazy produkcyjnej należącej do członków pierwotnie wpisanej do Rejestru grupy "B." Sp. z o.o. poprzez wydzierżawienie kurników położonych w miejscowościach L., S. i S. dla poszczególnych członków grup producentów rolnych miało na celu dekoncentrację, tj. rozdzielenie potencjału produkcyjnego trzech podmiotów, a następnie ponowne ich połączenie w celu stworzenia trzech osobnych grup producentów rolnych.

W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie została powołana zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm; dalej: u.g.p.r.). Organ wskazał przy tym na zależności pomiędzy podmiotami tworzącymi grupę, które dotyczą zarówno miejsca, struktury własnościowej, jak i powiązań osobowych pomiędzy poszczególnymi podmiotami wchodzącymi w skład grup. Wprawdzie zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców nie jest sprzeczne z prawem, jednak związek pomiędzy poszczególnymi spółkami, a przez to i członkami grupy producentów rolnych, pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. Zdaniem organu, utworzenie grupy producentów rolnych z pięciu członków, z których troje prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na wydzierżawionych gruntach, będących w posiadaniu wcześniej innego członka, wskazuje, iż w sprawie doszło do podziału gospodarstwa celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby 5 członków, wynikającym z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 642).

W ocenie organu, istnienie limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy finansowej dowodzi, że wyodrębnienie trzech grup producentów rolnych ("B." Sp. z o.o., [A] Sp. z o.o., "I." Sp. z o.o.) w zakresie tej samej branży przez te same osoby miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, skarżąca grupa w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do wypłaty pomocy, a otrzymanie przez nią w takiej sytuacji pomocy finansowej oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zamiar stworzenia sztucznych warunków potwierdza przede wszystkim fakt, iż z jednej grupy – "B." Sp. z o.o., której się nie powiodło i na własny wniosek, decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego, została wykreślona rejestru grup producentów rolnych, w której składzie pierwotnie znaleźli się członkowie, którzy na potrzeby założenia dwóch kolejnych grup stworzyli spółki kapitałowe i dzierżawią im własną bazę produkcyjną – powstają dwie następne grupy, tj. "I." Sp. z o.o. i "[A] Sp. z o.o.

Prezes ARiMR stwierdził, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 poz. 8; dalej rozporządzenie nr 65/2011). Zdaniem organu, skarżąca grupa wypełniła obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. została utworzona niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (UE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE z 21 października 2005 r. L 277 poz. 1; dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń, poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

WSA w Warszawie wyrokiem z 13 września 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3555/15, oddalił skargę grupy [A] Sp. z o.o. na powyższą decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 138/15, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. NSA uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej ustawa o wpieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, uznał, że Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć – w świetle wskazań zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt: C-434/12 (w sprawie Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" – Razplasztatelna agencija) – czy organ wywiązał się z konieczności precyzyjnego wykazania, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie oddalił skargę Grupy Producentów Rolnych [A]" Spółki z o.o. w Sławie.

Przytoczywszy przepisy mające zastosowanie w sprawie, Sąd I instancji wskazał, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji brak było podstawy prawnej do kontrolowania przez organy ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia wymogów formalnych. W tym zakresie organy były związane decyzją i wpisem do rejestru, dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania przez skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa Lubuskiego rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był więc uznać, że grupa spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych. Zdaniem Sądu, bezsporna okoliczność spełnienia przez grupę warunków formalnych do otrzymania płatności, nie stoi na przeszkodzie badania przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez grupę wniosku o płatność. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie zarówno prawidłowości złożonego wniosku, jak i tego, czy spełnione są cele działania grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi. Zatem, w ocenie Sądu, istnienie decyzji ustalającej prawo do wsparcia nie uniemożliwia późniejszego powołania się na okoliczności przewidziane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

WSA wskazał, że organ, oceniając okoliczności powstania skarżącej grupy oraz związki pomiędzy jej członkami, uznał, iż zasadne jest postawienie zarzutu stworzenia przez nią warunków wymaganych do otrzymania płatności, o czym stanowi art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Biorąc pod uwagę wykładnię pojęcia "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności", dokonaną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie o sygn. akt C-434/12, Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo wykazały zaistnienie zarówno obiektywnej, jak i subiektywnej przesłanki stosowania ww. przepisu. Mianowicie, nie został zrealizowany cel działania grupy, o którym mowa w rozporządzeniu nr 1698/2005.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu. Zrzeszanie się producentów w grupy ma polepszyć ich sytuację w stosunku np. do sieci handlowych. Ma też ułatwić inwestycje w infrastrukturę ułatwiającą proces produkcji, czy też przechowywania lub przygotowania do sprzedaży.

W przypadku Grupy [A] doszło z kolei do sytuacji stanowiącej zaprzeczenie tak sformułowanych celów działania grupy. Doszło bowiem przede wszystkim do podziału gospodarstwa A. W.. K P oraz spółki "K" i "M" gospodarowały wyłącznie na gruntach wydzierżawionych od A. W., a początek ich działalności wiąże się bezpośrednio z powstaniem Grupy. Ponadto z ustaleń organu wynika, że gospodarstwo A. W. było w dobrym stanie technicznym, a spółki "K.", "M." i "T." nie dysponują praktycznie żadnym majątkiem – kapitał zakładowy każdej z nich wynosi 10.000zł. Wobec tego trudno mówić o istnieniu gospodarczych przesłanek do dekoncentracji funkcjonującej w sposób prawidłowy bazy produkcyjnej A. W. Wprawdzie, jak wskazał Sąd I instancji, podział gospodarstwa rolnego i przekazanie jego części do innego podmiotu jest całkowicie zgodne z prawem i osoby fizyczne i prawne mają pełną swobodę gospodarowania swoim mieniem, ale nie zmienia to faktu, że w przypadku aplikowania o środki publiczne organy administracji mają obowiązek badać czy spełniony jest cel działania, na który te środki są przeznaczone.

Jest też rzeczą oczywistą, zdaniem Sądu instancji, że prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami. Jednak tam gdzie prawo ustala pewne ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele dla których ta pomoc jest przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać zarówno przyczyny powstania Grupy, w skład której wchodzą podmioty ze sobą powiązane jak i sposób prowadzenia przez te podmioty działalności produkcyjnej.

WSA wskazał, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się bardzo obszernie do kwestii powiązań pomiędzy poszczególnym członkami grupy "[A]", a także grup "I." oraz "B.". Istotne w tym zakresie okoliczności to m.in.:

- rozpoczęcie działalności rolniczej przez trzech członków grupy (K. P. oraz spółki "K." i "M.") dopiero po zawiązaniu grupy "[A]";

- troje członków grupy posiada wyłącznie grunty dzierżawione od innego członka grupy, zaś spółka "T." gospodaruje na obiekcie wydzierżawionym od A. W. i M. W.;

- powiązania osobowe pomiędzy spółkami będącymi członkami grupy oraz będącymi członkami grupy "I." plus powiązania tych samych osób tworzących grupę "[A]",

- refakturowanie przez A. W. kosztów związanych z utrzymaniem wydzierżawionych kurników.

Zdaniem Sądu I instancji, organ w pełni wykazał, iż wyodrębnienie trzech grup producentów rolnych ("B.", "[A]" i "I.") w zakresie tej samej branży przez te same osoby miało na celu obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych", zaś wnioski organu wysnute z przytoczonych faktów są logiczne i spójne. WSA uznał, że mimo formalnego spełnienia warunków uzyskania płatności, nie jest ona należna ze względu na treść art. 4 pkt 8 rozporządzenia 65/2011, gdyż powołana grupa w żaden sposób nie spełnia celu określonego w art. 35 ust. 1 lit, b rozporządzenia 1698/2005.

Reasumując, w ocenie Sądu, wszystkie kwestie sporne zostały przez organ wyjaśnione i uzasadnione. Wyjaśniono zarówno dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami grupy organ w sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego, tj. zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organów o spełnieniu sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest – w realiach tej konkretnej sprawy – w pełni zasadne.

WSA nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z treści tego przepisu wynika, że organ działa na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zatem zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. nie jest zasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organy, w tym organ II instancji, odniosły się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonały oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Organ II instancji wyjaśnił też, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom zgłaszanym przez stronę. Tym samym Sąd uznał za spełniony wymóg udowodnienia faktów, z których organ wywodzi skutek prawny w postaci stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił bowiem na ustalenie, że zachodzi przesłanka do odmowy przyznania płatności określona w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 1995.312.1) oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia bezpośredniego dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 2009.30.16) – w wyniku uznania, że zachodzą przesłanki stworzenia sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności w postaci wskazanych w decyzji okoliczności oraz wobec braku wykazania okoliczności, które rzeczywiście wypełniałyby dyspozycję wskazanych przepisów, tj. wobec braku wykazania obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie mogą zostać osiągnięte cele zamierzone przez system wsparcia EFRROW oraz braku wykazania subiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności ubiegający się o taką płatność zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia EFRROW.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż została naruszona zasada praworządności i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiały dowodowego, tj. nie nadano odpowiedniego znaczenia dokumentom przedstawionym w sprawie na okoliczność samodzielnego, odrębnego funkcjonowania gospodarstwa, uznając apriorycznie, iż wszelkie podjęte działania spółki zmierzały do obejścia przepisów, co ma wpływ na nieuprawnione uznanie, iż spółka stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania wyższej płatności;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zeznań świadków i dokumentów przedstawionych przez spółkę, zdeterminowaną założeniem organu, iż spółka stworzyła sztuczne warunki do przyznania płatności wskutek wcześniej rozpatrywanych wniosków podmiotów powiązanych, co uzasadniało uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i zaakceptował przerzucenie całego ciężaru dowodowego na wnioskodawcę, w sytuacji gdy zgodnie z treścią i prawidłową wykładnią wskazywanego przepisu, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, a to organ podniósł twierdzenie, iż spółka stworzyła sztuczne warunki do przyznania płatności, zatem na organie spoczywał ciężar udowodnienia tego faktu i poszukiwania dowodów;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający budzący wątpliwości;

e) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprzekonujący, ogólnikowy, poprzez brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, bez odniesienia się do każdego dowodu osobna, opierając się na powtórzeniu argumentacji organów administracyjnych i akceptacji ustaleń organów, gdy tymczasem uzasadnienie decyzji organów winno polegać na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, w celu uzyskania jednoznaczności ustaleń faktycznych i prawnych, co uniemożliwia skarżącemu jakąkolwiek kontrolę oceny materiału dowodowego pod kątem obowiązujących zasad swobodnej jego oceny.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieprzekonujący, ogólnikowy, poprzez brak wskazania dowodów, na których się organ oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, sprowadza się zasadniczo do zakwestionowania dokonanej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej zawartej w przepisie art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dostrzeżenie przez Sąd I instancji, że ocena stanu faktycznego dokonana przez organ II instancji była jednostronna i wadliwa prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd.

Tak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie sposób kwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, a następnie ocenę zastosowania normy prawa materialnego w tych okolicznościach, a w konsekwencji prawidłowość przeprowadzonej kontroli zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji. W orzecznictwie NSA podkreśla się że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz.39, wyrok NSA z 20.08.2009 r. II FSK 568/08 niepublikowany). Ponadto według NSA należy w pełni podzielić prezentowany w orzecznictwie pogląd, który wskazuje, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje oceny legalności (zgodności z prawem) stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej, a tym samym nie jest dopuszczalne aby za pomocą samodzielnie postawionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne, które stanowią podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z dnia 2.06.2016 r. sygn. akt II OSK 2398/14 niepublikowany).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony również i z tego względu, że skarga kasacyjna podnosi deficyt uzasadnienia w zakresie ustaleń niedotyczących przedmiotu postępowania przed Sądem I instancji.

Z uzasadnienia bowiem tego zarzutu (str. 11 i 12 skargi kasacyjnej) wynika, że skarżąca kwestionuje ustalenia nie dotyczące postępowania w sprawie wniosku Spółki o płatność dla grup producentów rolnych, w trzecim roku jej działania, a w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, wskazując na niedostateczne czy niewłaściwe przedstawienie w uzasadnieniu poszczególnych podnoszonych w skardze aspektów sprawy w kontekście ustaleń dotyczących wniosku o płatność rolnośrodowiskową. Zatem postępowania niemającego żadnego związku z przedmiotem sprawy niniejszej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa natomiast, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie określone art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogi, pozwalające na ocenę prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Zawiera ono obszerne rozważania zarówno co do wykładni prawa materialnego, jak i co do wszystkich okoliczności faktycznych, pozwalających na ocenę spornej w sprawie okoliczności sztucznego stworzenia warunków przez Grupę Producentów do otrzymania wsparcia, a w konsekwencji i na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

Za niezasadne uznać należało również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami proceduralnymi w przedmiocie postępowania dowodowego - art. 21 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 80 kpa, których zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki dopuściły się organy administracji, a które zostały niezauważone przez Sąd. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło również do naruszenia wskazanych wyżej przepisów art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., w powiązaniu z art. 21 ust 3 ustawy w o wspieraniu, gdyż Sąd I instancji zaakceptował przerzucenie całego ciężaru dowodowego na wnioskodawcę.

Prezentowanego w tym zakresie przez skarżącą kasacyjnie stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela, przede wszystkim ze względu na brak właściwego uzasadnienia powyższych zarzutów, które zasadniczo nie odnosi się do ustaleń w sprawie wniosku Spółki o płatność za trzeci rok korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. Uzasadniając bowiem powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie (str. 8 i 9 skargi kasacyjnej) przedstawia i kwestionuje ustalenia co do okoliczności, które w sprawie nie miały miejsca, bowiem nie dotyczą wniosku o płatność dla grup producentów, a wniosku o płatności ONW, jak też (str. 11 i 12 skargi kasacyjnej) podnosi okoliczności błędnych ustaleń w sprawie wniosku o płatność rolnośrodowiskową (PRŚ 2013), a więc w sprawach przedmiotowo innych niż niniejsza. Okoliczności błędnych ustaleń, które Spółka zarzuca i które jako nieprawidłowo przyjęte przez organy, a w rezultacie niezasadnie, bowiem z naruszeniem art. 21 ust 1, 2 i 3 ustawy o wspieraniu, zaakceptowane zostały przez Sąd I instancji, dotyczą bowiem nie występujących w sprawie niniejszej - nie będącej sprawą o płatności obszarowe - mechanizmów modulacji i degresywności płatności, jako sprzecznych z celami wsparcia.

Dla uzasadnienia zarzutów procesowych naruszenia wskazanych wyżej przepisów o ustawy o wspieraniu, zarzut braku właściwych ustaleń co do samodzielnej działalności rolniczej Grupy, Spółka odnosi do okoliczności nie istniejących w sprawie. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego nie były bowiem, na co błędnie zwraca uwagę autor skargi kasacyjnej dokumenty (faktury) zakupu nasion mieszanek traw przez spółki "K." i " J." podobnie jak w niniejszym postępowaniu przedmiotem zainteresowania organów nie były dokumenty dotyczące certyfikacji gospodarstwa ekologicznego. Sprawa, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej nie dotyczy też płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 , o którą ubiegała się skarżąca, zatem stanowisko wobec przedstawionych wyżej twierdzeń braku szczegółowego zbadania kwestii osobowych wnioskującego podmiotu jak i niezasadne , zdaniem Spółki przyjęcie przez organy wykreowania stanu faktycznego poprzez pozwalającego na zawyżenie płatności w okolicznościach faktycznych przedstawionych nie uzasadnia podniesionych w pkt II ppkt a, b i c petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego, ze sposobu sformułowania tych zarzutów wynika, że skarżąca kasacyjnie ich naruszenia upatruje w błędnym zastosowaniu art. 4 ust 8 rozporządzenia nr 65/2011.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne celami danego wsparcia.

Ponadto całościowa analiza regulacji rozporządzenia nr 1698/2005, w tym również kompleksowe odczytanie art. 35 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje że art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 w swojej treści dwukrotnie używa pojęcia "cel", raz w kontekście celu tworzenia i działalności administracyjnej grupy, drugi raz w kontekście wspólnych działań grupy zmierzających do koncentracji dystrybucji produktów produkowanych przez poszczególnych członków grupy, co z kolei prawodawca unijny wiąże z realizacją celów systemu wsparcia określonych w lit. a-b) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Przepis ten – na co wskazuje systematyka rozporządzenia nr 1698/2005, jak i zawarte w nim odesłanie do art. 20 lit. d) ppkt ii) tego rozporządzenia – dowodzi, iż przepis ten stanowi unijny środek przejściowy zapewnienia w nowych państwach członkowskich, konkurencyjności tzw. "gospodarstwom rolnym niskotowarowym", tj. produkującym na własne potrzeby konsumpcyjne, jak w celu odsprzedaży części swojej produkcji (zob. art. 34 ust.1 i art. 20 lit. d) ii) rozporządzenia nr 1698/2005). Należy zatem odróżnić sam cel tworzenia Grupy Producentów Rolnych jako pewnej formy "organizowania", określanej przez samego prawodawcę unijnego jako administracyjną i cele szczegółowe działania Grupy. W motywie 11 do rozporządzenia nr 1698/2005 wskazano, że w celu zapewnienia równoważnego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i zróżnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją celów miejskich. W motywie 24 wskazano zaś, że w kontekście zwiększonej konkurencji istotne jest zapewnienie, aby sektory rolny i żywnościowy oraz sektor leśny mogły wykorzystywać możliwości rynkowe poprzez szerokie podejście innowacyjne w zakresie rozwoju nowych produktów, procesów i technologii. W tym celu powinno zachęcać się do współpracy pomiędzy rolnikami, przemysłem żywnościowym i przemysłem przetwórczym surowców oraz innymi stronami. W motywie 26 wskazano natomiast, że w zakresie jakości produkcji i produktów rolnych powinien zostać udostępniony szereg środków dotyczących spełnienia przez rolników norm opartych na prawodawstwie wspólnotowym, wspierających uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności oraz wspierających grupy producentów w działalności o charakterze informacyjnym i promocyjnym. Regulacja unijna zmierza do wspierania rozwoju obszarów wiejskich poprzez poprawę konkurencyjności rolnictwa i wyrównywanie różnic (zob. art. 4 ust. 1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005).

Wobec tego należy przyjąć, że wśród celów określonych w lit. a-c) art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 prawodawca unijny nie wymienia dekoncentracji produkcji. W istocie przepis ten zawiera zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to jednakże, że dekoncentracja produkcji (dokonana przed założeniem grupy producenckiej) nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania Grupy Producentów Rolnych w kontekście tego, czy zawiązanie danej Grupy rzeczywiście zmierzało w celu zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych członków Grupy produktów, co wypełnia przesłankę sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia wskazaną w wykonawczym przepisie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. To zaś bez wątpienia wymaga oceny, czy grupa producentów w istocie jest tworzona w celu wzmocnienia pozycji pojedynczych producentów rolnych na rynku. Wprowadzenie analizowanego przejściowego środka wsparcia sektora rolnego w intencji prawodawcy było uzasadnione charakterystyką gospodarstw rolnych, gdzie silny indywidualizm producentów, przy dużym rozdrobnieniu gospodarstw rolnych, tak charakterystycznym dla polskich realiów, ogranicza ich konkurencyjność poprzez wspólne ich działanie nakierowane na wskazane przez prawodawcę unijnego cele. Realizacja działania w ramach spornego systemu wsparcia uzasadniona jest więc ze względu na rozdrobnioną strukturę polskiego rolnictwa, utrudniającą dostęp do rynku indywidualnym rolnikom i obniżającą ich siłę przetargową w negocjacjach z klientami. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich ma stanowić próbę przeciwdziałania niskiej rentowności sektora rolnego oraz niskiego poziomu dochodów producentów rolnych wynikających z obiektywnych przyczyn związanych z nierównym tempem procesów koncentracji sektora żywności. Środek ten, będący środkiem działania w ramach osi I PROW – Poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego (Tytuł IV Wsparcie Rozwoju Obszarów Wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005), docelowo ma mieć wpływ na zmniejszenie różnic strukturalnych, a podstawowym kryterium działania jest wielkość sprzedaży lub obrotów grupy producenckiej oraz liczba członków. Skoro zatem organizacja producentów rolnych, jaką jest Grupa Producentów Rolnych, powinna być utworzona - jak wynika z analizowanej regulacji prawnej – w celu podjęcia wspólnych działań przez "rozdrobnionych" co do wielkości produkcji producentów rolnych i to w celu wspólnego organizowania i zarządzania dystrybucją produktów rolnych, w tym ich promocją i poprawą jakości, to wobec ustalonych i skutecznie niezakwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych towarzyszących zawiązaniu Grupy Producentów Rolnych, w szczególności dotyczących struktury własnościowej, faktu braku prowadzenia (przed utworzeniem Grupy) przez trzech z członków działalności rolniczej w zakresie produkcji drobiu, wydzierżawienia przez A. W. części posiadanych obiektów hodowlanych innym członkom grupy, a w rezultacie swoiste podzielenie się zakresem produkcji przez A. W. dowodzi, że chodziło nie o samą produkcję i możliwość współpracy podmiotów tworzących Grupę ale jak zasadnie przyjął Sąd I instancji, z uwagi na te okoliczności, cele zawiązania tej Grupy nie są zgodne z art. 35 ust. 1 lit b) rozporządzania nr 1698/2005. W realiach tej sprawy utworzenie tej Grupy doprowadziło do sztucznego rozdrobnienia produkcji jednego z członków Grupy po to by następnie ją "połączyć", jednakże realizowaną już przez pięciu producentów nie zaś przez dotychczasowego jednego. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do sztucznego stworzenia przez Grupę warunków do uzyskania płatności, co stanowi przesłankę odmowy przyznania płatności, określoną w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, a do czego doszło poprzez sztuczne rozdrobnienie produkcji celem późniejszego utworzenia Grupy Producentów Rolnych i wykazania celu wsparcia w postaci koncentracji sprzedaży produktów wytwarzanych w tych warunkach. Nie sposób zasadnie przyjąć, że aby dochodzenie do tego celu koncentracji produkcji oraz jego realizacji, a tym samym spełnienia zasadniczego wymogu uzyskania płatności, mogło nastąpić poprzez dokonanie podziału istniejącego gospodarstwa jednego z członków Grupy oraz wydzierżawienie powstałych po tym "podziale" gruntów podmiotom, które następnie, weszły w skład Grupy Producentów Rolnych. Tego rodzaju operacja wobec tego, że z oczywistych wręcz względów nie towarzyszy jej zwiększenie potencjału produkcyjnego grupy, co możliwe byłoby do zapewnienia w sytuacji doprowadzenia do koncentracji podaży poprzez koncentrację produkcji nie ma nic wspólnego z koncentracją podaży i wprowadzaniem do obrotu produktów członków Grupy i pozostaje w oczywistej sprzeczności z celami działania, o których mowa w art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 1698/2005. Opisany sposób działania nie uzasadnia również, jako sprzeczny z wymienionymi celami – koncentracja podaży – przyznania pomocy, a to wobec faktu wykreowania sytuacji, która tylko i wyłącznie pozornie świadczyć ma o spełnieniu warunków do jej przyznania, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się w szczególności do liczby podmiotów, które jako producenci rolni mogą zainicjować powołanie i utworzenie grupy producenckiej. Poza sporem jest, że grupa pięciu podmiotów utworzona została z wykorzystaniem zaplecza technicznego gospodarstwa A. W., a spółki "K.", " M." i "T." z kapitałem zakładowym każdej z nich w wysokości 10.000 zł nie dysponują praktycznie żadnym majątkiem. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał brak racjonalnych przesłanek do dekoncentracji funkcjonującej w sposób prawidłowy bazy produkcyjnej A. W. i istnienia racjonalnych powodów do podziału gospodarstwa.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który wskazał, że "oczywiście podział gospodarstwa rolnego i przekazanie jego części do innego podmiotu jest całkowicie zgodne z prawem i osoby fizyczne i prawne mają pełną swobodę gospodarowania swoim mieniem jak też prawo nie zabrania prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielu spółek z tymi samymi udziałowcami".

Niemniej organ ma prawo i obowiązek badania przyczyn powstania Grupy z uwagi na określone prawem ograniczenia co do liczby członków Grupy i wysokości pomocy. Z tym wiążą się również rozważania uzasadnienia zaskarżonego wyroku co do ograniczeń wysokości płatności, analizowane przez Sąd I instancji nie w kontekście wykładni art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1689/2005, lecz oceny okoliczności faktycznych tej sprawy w kontekście celu utworzenia Grupy (elementu subiektywnego), nie zaś realizacji celów systemu wsparcia (elementu obiektywnego). Z kolei stanowisko w zakresie czasookresu prowadzenia działalności przez poszczególnych członków Grupy przed jej zawiązaniem Sąd wyraził w kontekście celu tworzenia grupy producenckiej i oceny okoliczności faktycznych zawiązania skarżącej kasacyjnie Grupy do których nawiązuje przesłanka z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w postaci sztucznego stworzenia warunków do uzyskania wsparcia. Skoro bowiem przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 jest przepisem wykonawczym do art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, określającym przesłanki odmowy przyznania wsparcia, jeśli cele utworzenia Grupy Producentów nie są zgodne z założeniami prawodawcy unijnego, to konsekwencją tego jest to, iż przesłanki tej odmowy należy rozważać całościowo w kontekście tego ostatniego przepisu. Ponadto skoro tworzenie Grupy Producenckiej ma służyć zagwarantowaniu konkurencyjności drobnym producentom rolnym, to oczywisty jest wniosek, iż są to producenci uprzednio już prowadzący działalność rolniczą (co w przypadku trzech członków Grupy nie miało miejsca), choć prawodawca nie wskazuje okresu prowadzenia tej działalności przed zawiązaniem Grupy.

Dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 – Sąd I instancji zasadnie odwołał się do wyroku TSUE z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE uznał, że 1) "artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami"; oraz że 2) "artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku".

Zważywszy na wykładnię powyższych przepisów, w tym wskazany wyrok TSUE, podnieść trzeba, że oceniając sztuczne stworzenie przez Grupę Producentów warunków do otrzymania płatności organ bada okoliczności związane z powstaniem grupy producentów, w tym wyrażające zamiar czynności członków Grupy, obejmujące m.in. rozdrobnienie gospodarstwa (dekoncentrację produkcji). Zamiar stanowi przecież element, który towarzyszy czynności na etapie zawiązywania Grupy. Wobec tego to na tę chwilę należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące powstaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia. Z kolei badanie w okolicznościach danej sprawy elementu obiektywnego zmierza do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele systemu wsparcia związane z określoną działalnością produkcyjną Grupy. Wobec tego badanie to zmierza do ustalenia, w jakim zakresie działalność Grupy Producentów, choć formalnie poprawna, może świadczyć o sztucznym stworzeniu warunków uzyskania wsparcia. A skoro nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, co do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, to z punktu widzenia dokonanych ustaleń - rozpoczęcia działalności rolniczej przez trzech członków Grupy dopiero po zawiązaniu Grupy, posiadaniu przez tych członków tylko i wyłącznie gruntów dzierżawionych od innego członka grupy doprowadzenia do podziału będącego w dobrym stanie technicznym gospodarstwa A. W. między innymi na rzecz trzech nowych podmiotów ( spółek ) nie dysponujących praktycznie żadnym majątkiem ani zapleczem technicznym, refakturowaniu kosztów związanych z utrzymaniem wydzierżawionych kurników na rzecz członków Grupy- brak jest podstaw aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2005 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W tym zakresie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że suma okoliczności faktycznych sprawy (dotyczących zarówno elementów obiektywnych, jak i subiektywnych) uzasadnia stanowisko organów o sztucznym stworzeniu przez Grupę Producentów Rolnych warunków w celu uzyskania pomocy w sposób sprzeczny z tymi celami. W istocie bowiem utworzenie Grupy miało na celu obejście przepisów prawa poprzez ominięcie limitów co do liczby członków Grupy i stworzenie Grupy formalnie spełniającej wszystkie wymogi, jednakże w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia. Wskazuje na to sekwencja zamierzonych i przemyślanych działań członków Grupy, poprzedzających zawiązanie Grupy Producenckiej, a także powiązania kapitałowe i osobowe między członkami Grupy. Zawiązanie Grupy było poprzedzone w istocie "podziałem" gospodarstwa jednego z członków Grupy i wydzierżawieniem wydzielonych jego części nowo tworzonym członkom Grupy, co dowodzi, iż w istocie nie zmierzało ono do realizacji celu, jakim jest ułatwienie prowadzenia działalności Grupie rozdrobnionych producentów poprzez stworzenie warunków konkurencyjności produktów produkowanych przez nich produktów rolnych. Do Grupy przystąpili członkowie, którzy wcześniej produkcji rolnej nie prowadzili, a nadto produkcję tę podjęli oni wyłącznie na majątku wydzielonym z gospodarstwa innego członka Grupy, co oznacza rozdrobnienie produkcji, podczas gdy celem systemu wsparcia było podejmowanie wspólnych działań przez producentów rolnych w celach określonych w prawie unijnym i zapewnienia konkurencyjności produktów członków Grupy Producenckiej. Powyższe wskazuje zatem na istniejącą w momencie zawiązywania Grupy niewątpliwą intencję jej członków, zmierzającą do utworzenia formalnej organizacji o określonych cechach i znamionach grupy producenckiej, jednakże w oderwaniu od celów wsparcia, co zasadnie ocenił Sąd I instancji. W związku z utworzeniem Grupy, tylko pozornie doszło do "połączenia" gospodarstw poszczególnych członków Grupy, tj. potencjału produkcyjnego podzielonego. W tych okolicznościach nie sposób również uznać, że obiektywny element sprawy, jakim jest realizacja celów systemu wsparcia, może być uznany za spełniony. Ideą tego systemu było bowiem zapewnienie konkurencyjności produkcji gospodarstw niskotowarowych w wyniku konsolidacji mocy produkcyjnej poprzez osiągnięcie celów szczegółowych określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005.

W tej sytuacji jako niezasadny, w ustalonym stanie sprawy uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego zawarty w pkt I petitim skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania art. 8 ust 4 rozporządzenia Komisji (EU) nr 65/2011 i art. 4 ust 3 Rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu pozyskania tej korzyści prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Jeśli chodzi o zarzut niewłaściwego zastosowania art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. uznać należy go za całkowicie chybiony z tego natomiast względu, że powyższy akt prawa unijnego nie miał w sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem ustanowienia wspólnych zasad dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej, co oznacza, że regulacji określonej przepisem art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 nie podlega pomoc w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiącego wynagrodzenie pełnomocnika organu biorącego udział w postępowaniu przed I instancją, orzeczenie wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit a) w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).