Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2027/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 141 par. 4, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 1, 2, 3, 11, 12
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 9, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 241/13 w sprawie ze skargi W. M. Spółki z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od W. M. Spółki z o.o. we W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 241/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. po rozpoznaniu skargi W. M. Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca, Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] stycznia 2013 r., nr SKO [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej: uchylił zaskarżoną decyzję; zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Spółka w okresie od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] września 2011 r. zajmowała pas drogowy drogi gminnej ul. O. we W. na wysokości posesji nr 12, w celu prowadzenia robót związanych z remontem dachu budynku wielorodzinnego, na podstawie uzyskanego zezwolenia zarządcy drogi. Na skutek wniosku skarżącej Prezydent W. udzielił Spółce dalszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, obejmującego okres od dnia [...] do dnia [...] września 2011 r. Pismem z dnia [...] września 2011 r. (piątek), skarżąca wniosła o "przedłużenie zezwolenia od 1 października 2011 r. do dnia 7 października 2011 r." Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, działający w imieniu Prezydenta W., udzielił skarżącej zezwolenie na dalsze zajmowanie pasa drogowego, w okresie od dnia [...] do [...] października 2011 r. Odstąpiono od uzasadnienia decyzji jako w całości uwzględniającej żądanie strony na zasadzie art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071z późn. zm., dalej: k.p.a.). Decyzja ta nie obejmowała zezwolenia na dni 1 i 2 października 2011 r. (sobota, niedziela).

W dniu 5 października 2011 r. skarżąca zgłosiła zakończenie prowadzonych robót, wobec czego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., zarządca dogi zmienił decyzję wydaną w dniu [...] października 2011 r., w ten sposób, że określił termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] do dnia [...] października 2011 r.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 38,40 zł za zajęcie w dniach od [...] do [...] października 2011 r. pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia 22 września 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na kategoryczne ustalenie, że zajęcie pasa drogowego przez stronę miało charakter ciągły i trwało nieprzerwanie do dnia [...] października 2011 r., czyli do dnia zgłoszenia zakończenia robót.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił zaskarżoną decyzję, określił że nie podlega ona wykonaniu oraz na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) orzekł o kosztach postępowania.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie zbyt powierzchownie oceniły kwestię występowania przez stronę o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Organy administracji wiązały w sprawie przesłankę zajęcia pasa drogowego w dniach [...]-[...] października 2011 r. z przekroczeniem terminu, z faktem, że na te dni strona nie legitymowała się stosownym zezwoleniem organu na zajęcie pasa drogowego, bowiem poprzednie zezwolenie wygasało w dniu [...] września 2011 r. Organy pominęły jednak to, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej: u.d.p.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest niewątpliwie sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga wydania decyzji. Organ rozpoznając wniosek o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ocenia ponownie przesłanki negatywne lub pozytywne wydania zezwolenia. Tymczasem w dniu [...] października 2011 r. wpłynął do organu wniosek o przedłużenie terminu, określający dokładnie nowy termin: od [...] do [...] października 2011 r. Mimo, że formalnie dotyczył on przedłużenia terminu, to faktycznie zainicjował nową sprawę administracyjną w przedmiocie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego w określonym terminie. Zdaniem Sądu I instancji wniosek ten należało rozpatrzyć w przewidzianej prawem formie, aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Tymczasem organ wydając decyzję w dniu [...] października 2011 r. wyraził zgodę na zajmowanie pasa drogowego od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2011 r., nie orzekając w ogóle o części wniosku dotyczącej zezwolenia na zajęcia pasa drogi w dniach [...]- [...] października 2011 r. Niezrozumiałym więc było, dlaczego kolejna decyzja, mimo wyraźnego wniosku strony, nie obejmowała również dni wcześniejszych, tj. [...]-[...] października 2011 r. W takiej sytuacji, orzekanie o nałożeniu kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, Sąd uznał za przedwczesne.

Dodatkowo, wobec zastosowania przy wydawaniu decyzji możliwości wynikającej z art. 107 § 4 k.p.a., zdaniem WSA, wyraźna stała się sprzeczność pomiędzy odstąpieniem od uzasadnienia, a sentencją decyzji, gdyż ta nie rozstrzyga wniosku w całości pozytywnie. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony lub jej arbitralnego przyjmowania. Jednak, gdyby organ powziął wątpliwości co to tego, jaka była wola strony, to winien tę kwestię wyjaśnić w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Organ tego nie uczynił.

Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ powinien rozważyć wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzić postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Organ powinien rozważyć ponownie przesłanki do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajmowanie w dniu [...] czerwca 2012 r. pasa drogowego bez zezwolenia, tj. z przekroczeniem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu lub naliczenie za ten dzień opłaty, tak jak za pozostały okres, na który zostało wydane zezwolenie.

Sąd I instancji w konkluzji stwierdził, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. Na podstawie art. 185 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie wyroku WSA we W. w całości i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

1) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 134 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy poza jej granicami polegające na uczynieniu przedmiotem rozważania okoliczności związanych z postępowaniem w sprawie wydania na rzecz skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy przedmiotem skargi jest postępowanie administracyjne i decyzja wydana w sprawie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, co skutkowało bezzasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewłaściwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnych, skutkujące uwzględnieniem skargi i niezasadnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium na skutek błędnego przyjęcia, że organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób rzetelny, a sprawa została rozpoznana wszechstronnie, w granicach zakreślonych przepisami prawa materialnego i z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku, niespójnego co do treści z rozstrzygnięciem sprawy, zawartym w sentencji wyroku, jak również przedstawienia w uzasadnieniu wyroku okoliczności faktycznych i argumentacji niezwiązanych z przedmiotem sprawy;

d) art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) przez błędne określenie, w pkt II zaskarżonego wyroku, wysokości zasądzonej od SKO na rzecz skarżącej, kwoty kosztów postępowania;

2) w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. przez ich błędną wykładnię tj. niewłaściwe przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, powinno nastąpić z uwzględnieniem interesu strony postępowania i przesłanki słuszności oraz pominięcie, w trakcie rozpatrywania sprawy, charakteru prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jako decyzji konstytutywnej, a przez to rozstrzygającej o prawach i obowiązkach wyłącznie ze skutkiem na przyszłość (ex nunc).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarżące Kolegium sformułowało w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Jednakże sposób sformułowania zarzutów oraz zakres ich zaskarżenia uzasadnia łączne odniesienia się do przedstawionych argumentów.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów, należy podzielić stanowisko SKO, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (co uściślił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2012 r.. sygn. akt II FSK 888/11, Lex nr 1415234 i powołane w nim orzecznictwo, z dnia 18 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1315/12, Lex nr 14814848, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GSK 886/12, Lex nr 1480822, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, 2012, s. 347, 353).

W tej sytuacji, Sąd I instancji nie mógł uczynić przedmiotem kontroli decyzji wydanych w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nawet tej – wydanej przez Prezydenta Miasta W., działającego poprzez Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W., w dniu [...] października 2011 r. nr [...], zezwalającej Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] października 2011 r. Decyzja ta bowiem została wydana w odrębnym postępowaniu.

Sam zresztą Sąd I instancji stwierdził, że wniosek Spółki, opatrzony datą [...] października 2011 r., a złożony w organie w dniu [...] października 2011 r., chociaż "formalnie dotyczył on przedłużenia terminu, to faktycznie zainicjował nową sprawę w przedmiocie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego w określonym terminie" (s. 8 uzasadnienia). Dalej ten sam Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (s. 9 uzasadnienia).

Chociażby już z tego powodu niezrozumiała się wydaje konkluzja WSA o konieczności rozstrzygania o zgodności z prawem decyzji z dnia [...] października 2011 r. zezwalającej na zajmowanie pasa drogowego w postępowaniu o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przekroczeniem terminu zajęcia pasa.

Ponadto wymaga zauważenia, że w myśl art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to wymagane jest także na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Zatem pas drogowy można zająć dopiero po uzyskaniu zezwolenia na jego zajęcie. Zajmowanie zaś pasa drogowego przez podmiot, który nie uzyskał stosownego zezwolenia decyzją (mieści się w nim także sprawa dalszego zajmowania już zajętego pasa drogowego), o której mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p., ma charakter samowoli, jest zajęciem samowolnym (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II GSK2466/11, Lex nr 1334132). W decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego określa się liczbę dni zajmowania pasa, co wynika z art. 40 ust. 11 u.d.p. (Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.) w zw. z ust. 4 tego art. (Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.). W sytuacji więc upływu terminu, na jaki zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, strona, jeżeli chce zajmować dalej pas drogowy, powinna wystąpić o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i powinna złożyć wniosek w takim terminie, aby w przypadku uzyskania następnego zezwolenia, nastąpiła ciągłość zgody na zajmowanie pasa drogowego, gdyż inaczej dojdzie do sytuacji samowolnego zajmowania tego pasa (właśnie w okresie między terminami określonymi w zezwoleniu). Taka sytuacja wystąpiła bowiem w kontrolowanej sprawie. Z uregulowania art. 40 ust. 1, 2, 4, 11 wynika, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego ma charakter konstytutywny i może określać termin zajęcia tylko na przyszłość (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2422/11, Lex nr 1302903).

Z tego to powodu decyzja z dnia [...] października 2011 r. nie mogła zawierać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] października 2011 r. (mimo takiego żądania), gdyż wniosek o jej wydanie wpłynął do organu w dniu [...] października 2011 r. Spółka mogła złożyć odwołanie się od omawianego pozwolenia – decyzji z dnia [...] października 2011 r., o czym została pouczona, a czego nie uczyniła. Ponadto decyzja z dnia [...] października 2011 r. została na mocy art. 155 k.p.a. zmieniona decyzją zarządcy drogi z dnia 20 grudnia 2011 r. w zakresie terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, określonego w decyzji (został skrócony i obejmował dni [...] – [...] października 2011 r.), a tym samym i wysokości opłat za zajmowanie pasa drogowego. Spółka także od decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nie wniosła odwołania, chociaż ustalało to rozstrzygnięcie na nowo termin zajmowania pasa drogowego i to za sporny okres.

Wobec powyższego nieuzasadnione było stanowisko Sądu i instancji, że kontrola decyzji z dnia [...] października 2011 r. mogła nastąpić w ramach postępowania o wymierzenie kary pieniężnej. Sprzeciwiał się temu art. 134 § 1 p.p.s.a., jak i art. 135 p.p.s.a., mówiący, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wskutek błędnej wykładni Sądu I instancji co do charakteru prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego należało uznać za usprawiedliwione.

Ponadto, jak wskazano, w decyzji z dnia [...] października 2011 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego prawidłowo określono początkowy termin zajęcia pasa drogowego. Nie można więc mówić o pomyłce organu w tym zakresie, jak sugeruje Sąd I instancji na s. 10 uzasadnienia. Tym bardziej, że WSA z przekonania o błędzie organu dopuszcza możliwość weryfikacji przesłanek odpowiedzialności Spółki za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Skoro bez przekroczenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. nie można byłoby skontrolować zezwolenia dla Spółki na zajęcie pasa drogowego, to tym bardziej nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA, że podstawą zakwestionowania prawidłowości ustaleń decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ramach postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego mogły być: art. 7 (zawierający zasadę praworządności i prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 (zawiera dla organu nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego), art. 80 (nakazujący dokonywanie oceny całokształtu materiału dowodowego) oraz art. 8 (nakazujący prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) i art. 9 k.p.a. (nakazujący udzielanie informacji prawnej stronom w toku postępowania).

Brak jest też jakichkolwiek podstaw do wyprowadzania dodatkowych przesłanek odpowiedzialności z art. 40 pkt 12 u.d.p., aniżeli te, w tym przepisie wskazane. Z przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jest obligatoryjne. Z ustawy nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia omawianej kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1746/11, Lex nr 1288446).

W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji należało uznać za błędne, a argumentację Kolegium zawartą w skardze kasacyjnej za prawidłową.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy zauważyć, że przepis ten w zdaniu pierwszym mówi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1620/10, z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt: II GSK 620/11, z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 30/13, opublik. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, oprócz uchybień w przedstawieniu stanu faktycznego, gdy mówił o robotach związanych z wymianą magistrali wodociągowej (s. 10 uzasadnienia), czy zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia w dniu [...] czerwca 2012 r. (s. 11 uzasadnienia), co można byłoby zakwalifikować jako omyłki, które w kontekście całego uzasadnienia nie wpływają na jego wartość, wskazał również w uzasadnieniu wyroku, że uchyla zaskarżoną decyzję (czyli Kolegium) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (Prezydenta Miasta W.) czyli odmiennie aniżeli w sentencji wyroku, w którego pkt I uchylono tylko decyzję SKO. Ta ostatnia rozbieżność skutkowała istotnymi wątpliwościami co do zakresu rozstrzygnięcia.

Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony.

Zasadny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadą jest na podstawie art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przysługuje przez WSA skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Katalog niezbędnych kosztów określa art. 205 p.p.s.a. W kontrolowanej sprawie Spółka prowadziła postępowanie bez udziału pełnomocnika zawodowego. Dlatego należał się skarżącej zwrot tylko wpisu sądowego, który zgodnie z § 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia wynosił 100 zł i w takiej kwocie został pobrany.

Z powyższych względów orzeczono na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., a o kosztach orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.