Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 824/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 15,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3,  art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31,  art. 5 ust. 1-2 pkt 1,  ust. 7,  art. 34
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 63
journal: Dz.U. 2000 nr 12 poz 136
law: Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Nina Beczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do usunięcia uchybień 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Gminy K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej, po rozpoznaniu odwołania Gminy K., decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie polecenia usunięcia uchybień poprzez dokonanie zmian organizacyjnych dotyczących nieprawidłowego funkcjonowania oddziałów gimnazjum poza siedzibą Gimnazjum im. [...] w K.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

[...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. polecił Burmistrzowi Miasta i Gminy K. - organowi prowadzącemu Gimnazjum im. [...] w K. - usunięcie w terminie do dnia 31 sierpnia 2007 r. uchybień polegających na dokonaniu zmian organizacyjnych dotyczących nieprawidłowego funkcjonowania oddziałów gimnazjum poza siedzibą Gimnazjum im. [...] w K. W uzasadnieniu wskazał na naruszenie przez organ prowadzący gimnazjum przepisu art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304), dopuszczającego funkcjonowanie oddziałów gimnazjum poza jego siedzibą tylko do dnia 31 sierpnia 2005 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina K. W uzasadnieniu podniosła, że realizacja polecenia zawartego w decyzji, polegającego na dokonaniu w terminie do 31 sierpnia 2007 r. rozwiązań organizacyjnych w zakresie nieprawidłowego funkcjonowania oddziałów gimnazjum poza siedzibą Gimnazjum im. [...] w K., spowoduje drastyczne pogorszenie jakości pracy szkoły, w tym szczególnie procesu dydaktycznego. Wywoła także liczne protesty rodziców. Gmina podała, że w 1999 r. oddała do użytku budynek gimnazjum, w którym do chwili obecnej pobierają naukę tylko klasy drugie i trzecie. Natomiast duży budynek szkoły podstawowej bez trudu mieści klasy pierwsze gimnazjum, co sprawia, że nauka w obu placówkach kończy się najdalej o godz. 15.40. W ocenie Burmistrza Gminy K. przeniesienie klas pierwszych gimnazjum do budynku macierzystego wydłuży pracę tej placówki do godziny 19.00., co w konsekwencji skomplikuje plan dowozów dzieci do szkół na terenie całej gminy, narzuci konieczność organizacji dodatkowych kursów i spowoduje wzrost kosztów dowozu. Burmistrz wskazał, że taki stan organizacyjny zostanie ostatecznie rozwiązany w 2010 r., kiedy zakończona zostanie realizacja planów rozwoju infrastruktury oświatowej na terenie gminy, tj. do czasu wybudowania drugiego skrzydła gimnazjum. Dodatkowo podniósł, że wcześniejsza realizacja inwestycji, nie jest możliwa ze względu na brak środków finansowych gminy.

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw oddziały gimnazjum mogły mieścić się poza jego siedzibą tylko do dnia 31 sierpnia 2005 r. Zdaniem organu wyżej wymieniona ustawa nałożyła na organy prowadzące szkoły obowiązek zakończenia zmian organizacyjnych w sieci szkół na swoim terenie do 31 sierpnia 2005 r., w taki sposób, aby wszystkie oddziały gimnazjum mieściły się w jego siedzibie. Wobec powyższego organ prowadzący szkołę podjął decyzję o dalszym funkcjonowaniu oddziałów gimnazjum poza jego siedzibą po 31 sierpnia 2005 r., mimo braku podstaw prawnych do podjęcia takiej decyzji.

Od decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. Burmistrz Gminy K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że Minister zupełnie pominął realia, w jakich funkcjonuje Gimnazjum w K. i arbitralnie uznał, że oddziały gimnazjum mogły mieścić się poza jego siedzibą tylko do dnia 31 sierpnia 2005 r. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny powinien uwzględnić faktyczne możliwości gminy w zakresie dostosowania się do wymogów ustawowych. Zdaniem skarżącego, taka była intencja ustawodawcy, skoro użyty w art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zwrot "może polecić" dowodzi, że ustawodawca nie nałożył obligatoryjnego obowiązku interwencji przez nadzór pedagogiczny w sprawach związanych z naruszeniem przepisów ustawy, pozostawiając podjęcie działań w gestii kuratorów oświaty. W ocenie Burmistrza istniejący ustrój organizacyjny Gimnazjum im. [...] w K. nie daje wystarczających przesłanek do wydania decyzji o jego zmianie, tylko w drodze zmian organizacyjnych, ponieważ jest on optymalny dla istniejących możliwości. Aby takie zmiany wprowadzić, konieczna jest rozbudowa budynku. Na terenie miasta K. istnieją obecnie dwie szkoły prowadzone przez gminę. Szkoła Podstawowa w budynku z 29 salami lekcyjnymi (z czego 5 użytkuje Gimnazjum - dla 5 klas pierwszych) wraz z dwiema salkami gimnastycznymi oraz Gimnazjum z 8 izbami lekcyjnymi i kompleksem sportowym. Duży budynek szkoły podstawowej bez trudu mieści klasy pierwsze gimnazjum, co sprawia że nauka w obu placówkach kończy się dla większości klas o godz. 15.00 i tylko dla nielicznych o godz. 15.40. Przeniesienie klas pierwszych gimnazjum do macierzystego budynku wydłuży pracę tej placówki do godz. 19.00. Praca szkoły do tak późnych godzin skomplikuje plan dowozów dzieci do szkół na terenie gminy. Obecnie dzieci dowożone są trzema autobusami na trzech trasach, które łączą siecią wszystkie szkoły z terenu gminy. Zmiana godzin pracy gimnazjum spowoduje perturbacje związane z utworzeniem dodatkowych kursów i zwiększy koszty tej działalności. Za niepodejmowaniem decyzji o zmianie organizacyjnej przemawia również to, że nadzór pedagogiczny nie ma żadnych zastrzeżeń do osiąganych wyników edukacyjno - wychowawczych przez obydwie placówki oświatowe. Również Rady Pedagogiczne i Rady Rodziców oraz Komisja Oświaty Rady Miejskiej Gminy K. są przeciwne zmianom organizacyjnym podejmowanym przed rozbudową budynku gimnazjum. W świetle powyższych wyjaśnień decyzja w sprawie zmian organizacyjnych od 1 września 2007 r. nie jest możliwa do wykonania. Zdaniem skarżącego, przepis art. 34 ustawy o systemie oświaty nie obliguje Kuratora do wyznaczenia tak krótkiego terminu usunięcia uchybień, skoro wyznaczony termin (31 sierpnia 2007 r.) jest całkowicie nierealny i niewykonalny. Rozbudowa budynku gimnazjum, umożliwiająca wykonanie decyzji Kuratora, może rozpocząć się najwcześniej w 2008 r., cykl budowy musi trwać minimum dwa lata, co w konsekwencji umożliwi zakończenie tej rozbudowy w 2010 r. Skarżący dodatkowo podkreślił, iż Gimnazjum im. [...] w K. jest zlokalizowane w budynku oddanym do użytku w 1999 r. Pierwotnie miała tam być utworzona szkoła średnia, jednak reforma oświaty wymusiła zlokalizowanie w tym budynku gimnazjum. Budowa podzielona została na etapy. W pierwszym etapie wybudowanych zostało 8 izb lekcyjnych i część administracyjna. W drugim etapie została wybudowana pełnowymiarowa sala gimnastyczna. Po zakończeniu tego etapu, w 2003 r. dalsza rozbudowa musiała zostać wstrzymana z powodu braku wystarczających środków finansowych. Środki finansowe zostały przeznaczone na konieczny remont kapitalny budynku Szkoły Podstawowej w K., który trwa do dziś, oraz remont sali gimnastycznej przy Szkole Podstawowej w I. (zakończony w 2005 r.), ponieważ obiektom tym groziło zamknięcie, z uwagi na ich zły stan techniczny. W 2006 r., po załatwieniu formalności związanych z własnościami terenu przystąpiono do budowy planowanej od wielu lat sali gimnastycznej przy szkole w G. Budowa zostanie zakończona w 2007 r. Nakłady finansowe na oświatę ponoszone przez Gminę w latach 2003 - 2007 organ przedstawił w formie tabeli obrazującej dynamikę przyrostu wydatków na oświatę ze środków własnych gminy, przy minimalnym wzroście subwencji oświatowej, w tym szczególnie na remonty i inwestycje. Zdaniem Burmistrza przy tak wysokich wydatkach na oświatę, gmina nie mogła ponieść ciężaru rozbudowy gimnazjum z własnych środków. Zdając sobie sprawę, że dalsza rozbudowa budynku z własnych środków musi zostać odsunięta w czasie, czynione były starania o pozyskanie środków z zewnątrz. W 2003 r. Gmina zwróciła się o pomoc finansową do Starosty P. Starosta P. odmówił takiej pomocy. Gmina wystąpiła także do Marszałka Województwa [...] o wpisanie tej inwestycji do "kontraktu dla województwa". Marszałek również odmówił. Inwestycja ta nie kwalifikowała się do uzyskania dofinansowania ze środków przedakcesyjnych z Unii Europejskiej. Równolegle ze staraniami o pozyskanie środków, wykonana została aktualizacja dokumentacji technicznej, która zakończyła się uzyskaniem w 2004 r. pozwolenia na budowę. Pozwolenie to utraciło swoją ważność 17 grudnia 2006 r., ponieważ inwestycja z wyżej wymienionych powodów nie została rozpoczęta. Zgodnie z Wieloletnim Planem Inwestycyjnym Gminy K. duże inwestycje oświatowe zakończą się w 2007 r. W roku 2008 r. zaistnieje więc możliwość rozpoczęcia rozbudowy gimnazjum i zakończenia jej w 2010 r. W świetle powyższych informacji wniosek o wyznaczenie terminu wykonania decyzji na dzień [...] sierpnia 2010 r. jest w pełni uzasadniony. Przesunięcie wykonania decyzji na termin wskazany przez skarżącego jest możliwe. Świadczy o tym zapis art. 34 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który wyznaczenie konkretnego terminu pozostawia do decyzji organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo wskazał, że wydając decyzję wziął pod uwagę realia, w jakich funkcjonuje Gimnazjum w K. jednakże w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy uznał, że oddziały gimnazjum mogły mieścić się poza jego siedzibą tylko do dnia 31 sierpnia 2005 r. Minister zauważył, że w decyzji z 8 marca 2007 r. dokonał analizy przytoczonych argumentów opisujących skutki realizacji polecenia zawartego w decyzji [...] Kuratora Oświaty. Nie pominął także przedstawionych w odwołaniu planów rozwoju infrastruktury oświatowej na terenie gminy, których zakończenie planowane jest w 2010 r. oraz dowodów potwierdzających troskę władz gminy o stworzenie dobrych warunków nauki dla uczniów szkół na swoim terenie. Mimo to w ocenie organu brak było podstaw do uchylenia decyzji [...] Kuratora Oświaty. Mając na uwadze dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (21 sierpnia 2003 r.) organ uznał, że prawodawca przewidział wystarczająco długi czas na dostosowanie organizacji gimnazjum do przepisów wynikających z art. 9 tej ustawy. [...] Kurator Oświaty w decyzji z [...] listopada 2006 r. wyznaczył termin usunięcia uchybień do dnia 31 sierpnia 2007 r., co jest zasadne w związku z terminem rozpoczęcia zajęć dydaktyczno - wychowawczych w nowym roku szkolnym, który wypada 3 września 2007 r. Wskazanie innego (bardziej odległego) terminu usunięcia uchybień jest niemożliwe, gdyż zgodnie z art. 9 pkt 1 powołanej wyżej ustawy oddziały gimnazjum mogły funkcjonować poza siedzibą szkoły jedynie do dnia 31 sierpnia 2005 r. i każdy inny termin zmiany organizacji gimnazjum, wskazany przez Kuratora Oświaty był sprzeczny z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Należy zauważyć, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 KPA). W ramach tego obowiązku na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 KPA). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 KPA). Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno więc zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 KPA).

Konsekwencją wymienionych wyżej rygorów procesowych - obowiązujących również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 KPA) - jest to, że organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony, także te zawarte w odwołaniu oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234).

W przypadku naruszenia wskazanych wyżej obowiązków procesowych może dojść do wystąpienia w postępowaniu wad, które oddziaływają na merytoryczny wynik sprawy, szczególnie w sprawach, w które organ administracji publicznej rozstrzyga w granicach tzw. "uznania administracyjnego".

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Z przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wynika bowiem, że celowość zastosowania wymienionego w tym przepisie środka nadzoru uzależniona jest od wagi naruszenia przepisu ustawy i jego wpływu na działalność szkół oraz prawa uczniów, rodziców i nauczycieli, ale również od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. O uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o ten przepis świadczy to, że organ nadzoru pedagogicznego, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, swobodnie ocenia, po pierwsze – czy w konkretnym przypadku zastosować środek nadzoru o którym mowa w art. 34, po drugie – jeżeli już poleca usunięcie uchybień, to wówczas decyduje o długości terminu, w ciągu którego uchybienia te winny być usunięte przez szkołę lub organ ją prowadzący.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Edukacji Narodowej, wydał rozstrzygnięcie, w którym, wprawdzie przytoczył stanowisko Gminy przedstawione w odwołaniu, lecz nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy oraz zasadności argumentów odwołania, a także nie dokonał oceny ich wpływu na sposób załatwienia sprawy. Rację ma więc skarżący twierdząc, że rozstrzygnięcie Ministra nie uwzględnia realiów niniejszej sprawy.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że Minister Edukacji Narodowej rozstrzygając niniejszą sprawę nie ocenił podstawowej dla sprawy kwestii, a mianowicie dopuszczalności wydania przez [...] Kuratora Oświaty decyzji na podstawie art. 34 ustawy o systemie oświaty.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że Gimnazjum im. [...] w K. prowadzi działalność z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 63 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 ze zm.), a nie - jak przyjął Minister - przepisu art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw, skoro ten ostatni jest przepisem zmieniającym treść art. 63. Za działalność naruszającą prawo odpowiedzialny jest organ prowadzące szkołę – Gmina K. (art. 5 ust. 1-2 pkt 1 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty).

Jednak art. 31 ustawy o systemie oświaty przewiduje, że kurator oświaty nie działa w ramach domniemania zadań i kompetencji w sprawach z zakresu oświaty, lecz wykonuje uprawnienia wynikające wprost z ustawy i przepisów odrębnych, w szczególności wymienione w pkt 1-14 tego przepisu. Jedno z zadań kuratora oświaty polega na sprawowaniu nadzoru, poprzez wydawanie poleceń, o których mowa w art. 34 tej ustawy. Przepisu upoważniającego kuratora oświaty do działania w formach władczych nie zawiera natomiast przepis art. 63 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (przepis odrębny, o którym mowa w art. 31 ustawy o systemie oświaty). W sprawie wymaga więc wyjaśnienia, czy działalność Gimnazjum im. [...] w K. naruszającą przepis art. 63 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. można zakwalifikować jako działalność naruszającą przepis ustawy, o której mowa w art. 34 ustawy o systemie oświaty. Inaczej mówiąc, czy użyty w przepisie art. 34 zwrot "naruszenie przepisów ustawy" odnosi się tylko i wyłącznie do naruszeń przepisów ustawy o systemie oświaty, czy zwrot "naruszenie przepisów ustawy" odnosi się także do naruszeń przepisów odrębnych zawartych w innych ustawach normujących sprawy oświaty.

Wobec powyższego należało uznać, że Minister Edukacji Narodowej – utrzymując w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] listopada 2006 r. naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA i art. 138 § 1 pkt 1 KPA w związku z art. 34 ustawy o systemie oświaty, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.