Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 796/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 2, pkt 6, pkt 7, pkt 12, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 4, pkt 5, ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 15 ust. 1 pkt 3, art. 17 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 21, art. 31, art. 32, art. 64 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 7 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 lutego 2022 roku nr LV/1672/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: [...],[...] i [...] oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

A.J. wniosła skargę na uchwałę nr LV/1672/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic; Wycieczkowej, Rogowskiej i Strykowskiej w całości, ewentualnie w części obejmującej §17 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1. W odniesieniu do zarzutu naruszenia zaskarżonej uchwały w całości autor skargi wskazał na naruszenie:

1. art. 17 pkt 9 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 26a i art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") przez dokonanie obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu nie przez Prezydenta Miasta, tylko przez Zastępcę Prezydenta Miasta bez powołania się na upoważnienie od Prezydenta Miasta i bez wskazania, że działa w imieniu Prezydenta Miasta na mocy tego upoważnienia;

2. art. 2 ust. 3 i art. 15 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu uchwały wpływu na finanse publiczne, w tym budżet gminy, w szczególności przez nieujawnienie kosztów odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości;

3. art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., przez niezachowanie jawności procedur polegające na udostępnieniu projektu uchwały dnia 7 lutego 2022 r., tj. na jeden dzień roboczy przed sesją Rady Miejskiej, podczas której projekt uchwały był przedmiotem obrad i głosowania;

4. art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.s.g., przez zwołanie Rady Miejskiej bez jednoczesnego dołączenia projektu uchwały.

W odniesieniu do zaskarżenia uchwały w części autor skargi wskazał na naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, przejawiające się w wyłączeniu nowej zabudowy i zezwoleniu jedynie na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę istniejącej zabudowy, w sytuacji w której istniejąca zabudowa, z racji jej lokalizacji lub ukształtowania, nie może być racjonalnie przebudowana, rozbudowana lub nadbudowana w sposób zgodny z planem;

2. art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie walorów architektonicznych i krajobrazowych polegające na tym, że plan miejscowy zezwala na przebudowę, rozbudowę, nadbudowę istniejących budynków, których usytuowanie np. w granicy działki sąsiadującej, jak na działce nr 37 obręb [...], wyklucza zachowanie walorów architektonicznych i krajobrazowych w porównaniu z możliwością ich zachowania w przypadku budowy nowego obiektu, o tych samych parametrach, który usytuowany byłby na nieruchomości w sposób racjonalny;

3. art. 1 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni, polegające na spowodowaniu nieuzasadnionego rozróżnienia sytuacji ekonomicznej właścicieli działek niezabudowanych, bądź zabudowanych budynkami w granicy od właścicieli działek zabudowanych;

4. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności nieruchomości w zakresie dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania, polegające na dopuszczeniu jedynie remontu, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy zabudowy istniejącej w dniu wejścia w życie planu, a zakazaniu lokalizacji nowych budynków, w sytuacji gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających nałożenie takiego ograniczenia.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 17 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1, zasądzenie od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj. odpisu z księgi wieczystej [...] dla wykazania interesu prawnego skarżącej i przysługującego skarżącej prawa własności.

W motywach skargi strona wyjaśniła, że jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 37 w obrębie [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta o numerze [...]. Dla wykazania tego faktu autor skargi wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu tej księgi wieczystej. Powyższa nieruchomość objęta jest zaskarżoną uchwałą i znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2ZN o przeznaczeniu podstawowym "tereny zieleni naturalnej i wód powierzchniowych" i przeznaczeniu uzupełniającym "lasy i zalesienia, infrastruktura techniczna" (§ 17 ust. 2 uchwały). Wobec tego skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały.

Uzasadniając zarzut braku przedstawienia wpływu na finanse publiczne, strona wskazała, że w uzasadnieniu uchwały (pkt III) znajduje się zapis, że nie można jednak wykluczyć potencjalnych odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. W ocenie strony, stwierdzenie takie nie spełnia wymogów ustawowych dokonania przedstawienia wpływu planu na finanse publiczne. Uchwalenie planu pociągnie za sobą roszczenia odszkodowawcze właścicieli nieruchomości, które zostały ograniczone lub wyłączone z zabudowy. Prezydent Miasta mógł i powinien był dokonać oszacowania wysokości tych roszczeń, ponieważ dysponuje wyspecjalizowanymi jednostkami urzędu miasta i danymi w postaci decyzji o warunkach zabudowy, które z wprowadzeniem planu utraciły moc. Również w toku uchwalania planu nie były przedstawione konsekwencje finansowe w tym zakresie, czego dowodem jest załącznik nr 3 do uchwały Nr LV/1672/22, w którym odniesiono się do wydatków na infrastrukturę miejską, a w zakresie odszkodowań stwierdzono, że załącznik nie zawiera obciążeń miasta z tytułu odszkodowań w trybie art 36 ust. 1 u.p.z.p.

W toku uchwalania planu naruszona została również zasada jawności. Z informacji dostępnych na stronie BIP wynika, że projekt uchwały nie był załączony do porządku obrad Rady i nie był ujawniony w BIP po zwołaniu posiedzenia Rady. Skarżąca sprawdziła w dniu 7 lutego 2022 r. o godz. 15:13. Projekt uchwały został umieszczony w dniu 7 lutego 2022 r. po tej godzinie, czyli na jeden dzień roboczy przed sesją Rady Miejskiej, co wyklucza możliwość merytorycznej analizy tak obszernego projektu.

Istotnym uchybieniem formalnym dotyczącym zaskarżonej uchwały jest fakt, że obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu z dnia 9 listopada 2021 r, dokonał Zastępca Prezydenta Miasta bez powołania się na upoważnienie od Prezydenta Miasta i bez wskazania, że działa w imieniu Prezydenta Miasta na mocy tego upoważnienia. Zastępca Prezydenta Miasta nie ma żadnych własnych kompetencji i jeżeli wykonuje czynność ustawowo poleconą Prezydentowi Miasta, to musi jej dokonać w oparciu o wskazane umocowanie i w imieniu podmiotu uprawnionego. Stanowi to naruszenie przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g. Uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa, skoro wiceprezydent samodzielnie, bez wskazania umocowania, dokonuje czynności ustawowo zastrzeżonej dla prezydenta miasta.

Uzasadniając zaskarżenie uchwały w części strona wskazała, że nieuprawnione i nieuzasadnione jest rozróżnienie sytuacji prawnej i ekonomicznej między właścicielami działek znajdujących się w terenie 2ZN. Przepis §17 ust. 3 pkt 1 uchwały zakazuje lokalizacji nowych budynków przy jednoczesnym dopuszczeniu remontu, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy zabudowy istniejącej w dniu wejścia planu (§ 17 ust. 3 pkt 8). W konsekwencji przepis ten znacznie obniża wartość nieruchomości niezabudowanych oraz zabudowanych budynkami w granicy, jak w przypadku działki należącej do skarżącej. W wyniku zastosowania tego postanowienia planu, właściciele takich samych powierzchniowo nieruchomości uzyskali różne prawa do ich zagospodarowania. Właściciele działek dotychczas niezabudowanych, pozbawieni zostali prawa ich zabudowy. Właściciele działek zabudowanych z zabudową w granicy mają ograniczoną możliwość zabudowy (w ramach nadbudowy, przebudowy, rozbudowy) z uwagi na lokalizację budynku w granicy i wynikające stąd ograniczenia prawne. Właściciele działek z istniejącą zabudową oddaloną od granicy, mają możliwość przebudowy, rozbudowy, nadbudowy istniejących obiektów, ale nie mogą ukształtować tej zabudowy w sposób racjonalny z punktu widzenia architektoniczno-urbanistycznego, a muszą trzymać się wcześniejszej lokalizacji wybranej dla innych celów, innej powierzchni, innej kubatury. Tymczasem jeżeli założony ład przestrzenny dopuszcza na działkach, na których istnieje obecnie zabudowa, powiększenie jej parametrów do 150 m2 maksymalnej powierzchni zabudowy, co daje około 450 m2 powierzchni całkowitej budynku (§ 17 ust. 3 pkt 9 lit. c), to brak jest merytorycznych podstaw do tego, żeby na takiej działce zakazać realizacji zabudowy o dopuszczonych parametrach, jako obiektu nowego. Regulacje planu nie pozwalają na racjonalne, pod względem celu inwestycji, ulokowanie zabudowy na nieruchomości. Ma to szczególne znaczenie w przypadku działek, na których lokalizacja istniejących budynków jest niekorzystna, np. w granicy, jak na działce skarżącej. Uchwała jest szczególnie niekorzystna dla właścicieli działek niezabudowanych, którzy nie mogą w ogóle ich zagospodarować nawet dla własnych celów mieszkaniowych. Plan w ogóle nie odnosi omawianych parametrów zabudowy, przebudowy, rozbudowy do powierzchni działek, tylko określa maksymalną powierzchnię zabudowy w m2 dla każdej działki bez względu na jej powierzchnię. Skoro względy planistyczne i urbanistyczne nie wykluczają zabudowy o określonych parametrach realizowanej w ramach przebudowy, rozbudowy, nadbudowy, to plan w sposób nieuzasadniony ogranicza prawa właścicieli do dysponowania swoją własnością w sposób zgodny z ich interesem oraz interesem natury społecznej. Przebudowa, rozbudowa, nadbudowa istniejącego obiektu w świetle obowiązujących przepisów dotyczących standardu budynków oraz wymagań w zakresie ochrony środowiska (przenikalność cieplna, emisyjność budynków, ekonomika ogrzewania) jest z pewnością społecznie nieprawidłowym rozwiązaniem ograniczającym dodatkowo prawa własności i prawa ekonomiczne obywateli. Zdaniem skarżącej, wprowadzone ograniczenie zabudowy prowadzi do nierówności wobec prawa właścicieli nieruchomości na przedmiotowym terenie z uwagi na różne prawa zyskiwane przez właścicieli w zbliżonej sytuacji prawnej. Zaznaczyć należy, że w tym terenie istniejąca zabudowa nie ma walorów historycznych, estetycznych, kulturowych, które powinny podlegać ochronie. Również usytuowanie budynków na działkach nie jest wynikiem przemyślanych działań ludzkich o charakterze kulturowym (jak np. lokacji wsi na prawie niemieckim lub podział działek tkaczy w Zgierzu lub Łodzi). Dlatego przywiązanie uprawnień inwestycyjnych właściciela do istniejącego obiektu nie ma żadnych przesłanek o charakterze merytorycznym i jest wyrazem swawoli planistycznej, a nie swobody planistycznej, która powinna opierać się na innych, merytorycznie uzasadnionych, przesłankach.

Z mapy stanowiącej załącznik do uchwały wynika, że teren 2ZN przeznaczony jest dla naturalnych korytarzy wymiany powietrza. Skoro kubatura do remontu, przebudowy, rozbudowy oraz nadbudowy nie zakłóca tego przeznaczenia, to nowa zabudowa również nie będzie go zakłócała, a umożliwi wykorzystanie walorów ekonomicznych nieruchomości i nie będzie zbytecznie ograniczać prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że w dniu 9 lutego 2022 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę Nr LV/1672/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic; Wycieczkowej, Rogowskiej i Strykowskiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 28 marca 2022 r., poz. 1638). W dniu 17 sierpnia 2022 r. A.J. złożyła skargę na ww. uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Działka skarżącej zlokalizowana przy ul. [...] w Łodzi, nr działki 37/1 obręb [...] zgodnie z ww. planem jest położona w granicy terenu o przeznaczeniu podstawowym - zieleń naturalna i wody powierzchniowe, oznaczonego symbolem 2ZN. Jako przeznaczenie uzupełniające dla tego terenu ustalono lasy i zalesienia, infrastruktura techniczna. Na początkowym etapie opracowania planu, w okresie zbierania wniosków do planu nie wpłynęły wnioski dotyczące nieruchomości skarżącej. Skarżąca w toku procedury planistycznej złożyła uwagę do projektu planu w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (uwaga nr 19), rozpatrzoną zarządzeniem Prezydenta Miasta Łodzi Nr 161/2022 z dnia 7 lutego 2022 r.

Skarga w ocenie Rady Miejskiej w Łodzi jest niezasadna i powinna zostać oddalona, bowiem zgodnie ze strukturą funkcjonalną miasta określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (uchwała Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmieniona uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi Nr VI/215/19 z dnia 6 marca 2019 r. i Nr LII/1605/21 z dnia 22 grudnia 2021 r.), działka skarżącej znajduje się w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy, aktywnych przyrodniczo położonych w bezpośrednim sąsiedztwie lasów i zalesień oraz obszarów o wysokich walorach przyrodniczych wymagających ochrony. Tereny aktywne przyrodniczo obejmują obszary kluczowe dla systemu przyrodniczego miasta, obszary położone peryferyjnie i pełniące głównie rolę klimatyczno-biologiczną, krajobrazową oraz korytarzy przewietrzających miasto. Na tych terenach obowiązuje zatrzymanie rozpoczętych procesów urbanizacji poprzez zakaz realizacji nowej zabudowy oraz ochrona elementów systemu przyrodniczego i przywrócenie walorów przyrodniczych obszarom zdegradowanym. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Z kolei art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wyznaczenie w planie miejscowym nowych terenów budowlanych byłoby zatem niezgodne z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Ustalenia planu umożliwiają korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy z możliwością utrzymania istniejącej zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu prawa budowlanego.

Ponadto cały obszar planu miejscowego objęty jest jedną z form ochrony przyrody o jakich mowa w ustawie o ochronie przyrody. Przedmiotowa działka, położona jest w granicach Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich i z tego powodu przy ustalaniu zasad zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny zobligowany był kierować się, oprócz zapisami studium, także zasadami określonymi w aktach prawnych, w tym aktach prawa miejscowego ustanawiających zasady jego ochrony. Sposób zagospodarowania i zasady ochrony PKWŁ zostały określone w rozporządzeniu nr 5/2003 Wojewody Łódzkiego z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich (Dz.U.Woj. Łódzkiego Nr 231, poz. 2162) oraz uchwale Nr LV/1545/10 Sejmiku Województwa Łódzkiego z dnia 27 kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich (Dz.U.Woj. Łódzkiego Nr 165, poz. 1359). Zgodnie z ustaleniami Planu Ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, nieruchomość skarżącej znajduje się w granicach obszaru obejmującego dolinę Bzury o wybitnych walorach ekologicznych i krajobrazowych na przedpolu Lasu Łagiewnickiego, dla którego został ustanowiony zakaz lokalizacji budownictwa. Zgodnie z § 1 ust. 5 rozporządzenia część opisową planu ochrony stanowi załącznik Nr 1 "Synteza planu ochrony". Zgodnie z zasadami ochrony określonymi w planie ochrony Parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich, nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem Ł.1.8 obejmującym górny źródłowy odcinek doliny Bzury o wybitnych walorach ekologicznych i krajobrazowych na przedpolu Lasu Łagiewnickiego. W tym obszarze obowiązuje strefa S-V, obejmująca obszary o specjalnych indywidualnych działaniach ochronnych z zakazem lokalizacji nowego budownictwa z wyłączeniem niewielkich obiektów związanych z obsługą ruchu turystycznego. Powyższy akt prawny wskazuje na budownictwo indywidualne w dolinie jako na elementy zagospodarowania i działania naruszające ww. walory krajobrazowe i środowiskowe zawierając jednocześnie ustalenia, które są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Tereny aktywne przyrodniczo nie zostały przewidziane dla rozwoju zabudowy, zatem wszelkie działania budowlane w ich obrębie zostały ograniczone wyłącznie do zapewnienia możliwości funkcjonowania obiektów już istniejących. Przepis §17 ust. 3 pkt. 8-11 planu ustala dla istniejącej na tych terenach zabudowy mieszkaniowej katalog możliwych działań budowlanych w postaci remontu, przebudowy, rozbudowy i nadbudowy z określeniem maksymalnej powierzchni zabudowy 150 m2 (nie jak twierdzi skarżąca do 450 m2) oraz określeniem maksymalnej wysokości dla istniejących budynków mieszkalnych oraz obiektów gospodarczych i garaży. Przy czym, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 16 planu poprzez zabudowę istniejącą rozumie się budynki istniejące lub w trakcie realizacji w dniu wejścia w życie planu, a także budynki posiadające w tej dacie prawo do realizacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, o których mowa w przepisach odrębnych z zakresu budownictwa.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), którym jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również ustalenie w planie miejscowym sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne w sposób odbierany przez dane podmioty jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, zgodnie zaś z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przykładem tego ograniczenia jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie planu miejscowego jest zatem przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Musi ona być dokonana dla realizacji celu publicznego lub jednego lub kilku celów wynikających z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p.

W ocenie organu, fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu miejscowego nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwym byłoby co najwyżej ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Taka sytuacja – zdaniem organu - nie zachodzi w sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego nie naruszyły zasady ekonomiki przestrzeni, bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania przestrzeni poszczególnych terenów powinny być ukierunkowane na cel w postaci optymalnego wykorzystania danego obszaru jednakże nie może odbywać się to w oderwaniu od istniejących uwarunkowań oraz innych wartości podlegających ochronie, jak wymogi ochrony środowiska czy walory przyrodniczo-krajobrazowe, przez wskazanie właśnie terenów podlegających ochronie, w tym granic parku Krajobrazowego Wzniesień Łódzkich ustalonych na podstawie przepisów odrębnych. Głównymi celami opracowania planu miejscowego były ochrona przed urbanizacją terenów wspierających system ekologiczny miasta, wprowadzenie regulacji gwarantujących kształtowanie ładu przestrzennego, w tym ochrona przed niekontrolowaną zabudową oraz ochrona i uzupełnianie istniejących kompleksów leśnych. Zdaniem organu brak jest uzasadnienia dla podnoszonych zarzutów, w tym naruszenia zasady proporcjonalności czy równości a przejawiającą się w nierównym traktowaniu właścicieli nieruchomości objętych powołaną uchwałą. Naruszenie tej zasady mogłoby polegać na wykazaniu, że osoby spełniające te same warunki, zostały odmiennie potraktowane w identycznych sytuacjach przez organy administracji publicznej i że mimo spełniania identycznych warunków nastąpiło w gruncie rzeczy zróżnicowanie sposobu zagospodarowania tych działek w planie miejscowym bez uzasadnionego powodu. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w sprawie, bowiem – jak wskazują sama skarżąca (str. 8) "wprowadzone ograniczenie zabudowy prowadzi do nierówności wobec prawa właścicieli nieruchomości na przedmiotowym terenie z uwagi na różne prawa zyskiwane przez właścicieli w zbliżonej sytuacji prawnej. Jak zaakcentował organ, zbliżonej a więc nie tożsamej.

Kwestionowane przez skarżącą ustalenia planu miejscowego są zgodne z prawem i mieszczą się w granicach uprawnień organu nie stanowiąc nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy. Podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodna jest z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, a także przepisami odrębnymi, w tym aktami prawa miejscowego ustanawiającego określone zasady ochrony i zasady zagospodarowania terenów.

W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów. W odniesieniu do zakresu upoważnień do podejmowania czynności planistycznych określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podstawę do dokonywania w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi powyższych czynności stanowi odpowiednio zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi w sprawie upoważnień do czynności prawnych i faktycznych dokonywanych w trakcie procedur planistycznych Nr 4767/VII/16 z dnia 7 listopada 2016 r., zarządzenie Nr 5321/VIII/20 z dnia 7 października 2020 r. oraz kolejno wydane zarządzenie Nr 6944/VIII/21 z dnia 6 kwietnia 2021 r. Treść zarządzeń dostępna jest w BIP Urzędu Miasta Łodzi.

Wskazywane przez skarżącą kwestie publikacji w BIP Urzędu Miasta Łodzi projektów aktów prawnych, następuje w oderwaniu od zadań i celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samej procedury planistycznej. Zasady udostępnienia informacji publicznej poprzez stronę podmiotową Biuletynu Informacji Publicznej organu administracji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu, kwestie związane z publikacją określonych informacji w BIP pozostają bez wpływu na samą procedurę planistyczną, także na możliwość jej naruszenia w świetle art. 28 u.p.z.p. Zasada jawności i przejrzystości procedur planistycznych jest nieodłącznym elementem zasady zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad aktami planistycznymi i nie może być wykładana w oderwaniu od samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wolą ustawodawcy było zapewnienie szerokiego udziału mieszkańców w procedurach planistycznych co ma sprzyjać właściwemu zdiagnozowaniu potrzeb i oczekiwań mieszkańców oraz wyważeniu interesów różnych podmiotów. Temu z kolei służy wspomniana zasada jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego (druk nr 35/2022), był dołączony do porządku obrad LV sesji (on-line) Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 9 lutego 2022 r.

Odnośnie nieujęcia w uzasadnieniu uchwały kwestii dotyczących odszkodowań z art. 36 u.p.z.p. organ wyjaśnił, że w przypadku w pełni zagospodarowanych nieruchomości zabudowanych położonych w terenach wyłączonych spod zabudowy nie prognozuje się wystąpienia roszczeń, gdyż dla zabudowy istniejącej, której funkcja jest niezgodna z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie dopuszcza się remont, przebudowę, rozbudowę oraz nadbudowę na warunkach, które zostały określone szczegółowo w planie. Plan miejscowy w swoim założeniu nie ogranicza dotychczasowego sposobu użytkowania terenu, zatem ustalenia planu nie uniemożliwiają oraz nie ograniczają dalszego faktycznego użytkowania terenu i gruntu w rozumieniu art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. wystąpienie prawa do odszkodowania uwarunkowane jest z jednej strony uchwaleniem planu miejscowego, co miało z kolei wpływ na korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, a które to korzystanie w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem finalnie stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Przepisu art. 36 ust. 1 u.p.z.p. nie stosuje się jeżeli treść planu uwarunkowana jest zakazami lub ograniczeniami zabudowy i zagospodarowania terenu, określonymi w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie (art. 36 ust. 2 u.p.z.p.). Ta część uzasadnienia projektu ustawy, skorelowana została z treścią prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i jest jej odzwierciadleniem.

Końcowo organ wskazał, że żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej §17 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 uchwały, wykracza poza interes prawny skarżącej. Wskazana jednostka redakcyjna dotyczy kilku terenów od 1ZN do 9ZN. Skarżąca będąc właścicielką działki nr 37/1 swoje żądanie powinna ograniczyć co najwyżej do zakresu granic nalężącej do niej działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast z uwagi na treść z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest uchwała nr LV/1672/22 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 9 lutego 2022 r., podjęta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic; Wycieczkowej, Rogowskiej i Strykowskiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 28 marca 2022 r., poz. 1638) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 z zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z zm.)

Uchwała ta, zgodnie z zapisem art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", jest aktem prawa miejscowego objętym zakresem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W związku z powyższym kontrola sądowoadministracyjna jest zatem dopuszczalna, koniecznym jest tym samym jej scharakteryzowanie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że niniejsza kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003/8/4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyroki: NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09 lub WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1288/19, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

W świetle powyższych uwag, wątpliwości Sądu nie budzi legitymacja A. J. do wniesienia skargi w odniesieniu do nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 37 w obrębie [...], dla której jest prowadzona księga wieczysta o numerze [...], której to nieruchomości współwłaścicielką i która to nieruchomość została objęta treścią zaskarżonej uchwały. Dla tego też w tym zakresie Sąd oddalił na rozprawie wniosek dowodowy.

Kolejną kwestią, która wymaga podkreślenia jest to, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznie uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednocześnie z naruszeniem przepisów prawa, tj. obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego. W orzecznictwie podnosi się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 u.s.g., powinno być obiektywne tzn. takie, które polega na naruszeniu subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu i które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 346/93, CBOSA).

W przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego brak naruszenia interesu prawnego strony ma miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (por. Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C.H. Beck Warszawa 2006, s. 197 – 198 oraz wyroki: NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; WSA w Lublinie z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08 lub WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 418/18, CBOSA).

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 487/16, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Kontrola Sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie uwzględnia się skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wówczas, gdy naruszony został wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia skarżącej, to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego i mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym, a jego ochrona, choć gwarantowana zapisami Konstytucji RP (w szczególności art. 21 i art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3) nie ma charakteru absolutnego, dopuszcza określone ograniczenia, na co wskazuje sam art. 140 k.c., z którego wynika, że granice prawa własności wyznaczają: przepisy ustaw, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Jednym z takich ustawowych przepisów limitujących uprawnienia właścicielskie jest art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego jasno wynika możliwość wprowadzania do planu miejscowego szczegółowych ustaleń ścieśniających zakres uprawnień właścicielskich na obszarze objętym tym planem (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 48/17, CBOSA).

Skarżąca w swojej skardze faktycznie sprzeciwia się wprowadzeniu na terenie 2ZN ograniczenia prawa budowy nowych budynków przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynków istniejących w dniu wejścia w życie planu. Zdaniem skarżącej, wprowadzone ograniczenie zabudowy prowadzi do nierówności wobec prawa właścicieli nieruchomości na przedmiotowym terenie z uwagi na różne prawa zyskiwane przez właścicieli w zbliżonej sytuacji prawnej.

W sprawie w pierwszej kolejności trzeba wskazać, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, działka skarżącej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem O. Według Studium tereny O są terenami wyłączonymi spod zabudowy, mogą to być tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. Studium dla tego terenu dopuściło tereny zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w granicach istniejącego zainwestowania. Zestawienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z przyjętym planem miejscowym, wykazuje, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium tym samym nie naruszono art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do ustalenia innego niż przewidziany w studium kierunku przeznaczenia terenu.

Sąd zauważa, że studium, w odróżnieniu od planu miejscowego, nie określa przeznaczenia tereny, a stanowi wytyczne i kierunki zagospodarowania. Studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Według art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Nie mniej wyznaczenie w planie miejscowym nowych terenów budowlanych byłoby niezgodne z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gdyby organ zrobił tak jak wskazuje skarżąca to naruszył by art. 20 ust. 1 w zw. z art. 10 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalenia planu umożliwiają korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy z możliwością utrzymania istniejącej zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu prawa budowlanego.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu Sąd pragnie zwrócić uwagę skarżącej, że upoważnienia od Prezydenta Miasta Łodzi dla jej zastępców są informacją publiczną i są umieszczone w BIP Urzędu Miasta Łodzi. Jest także rzeczą oczywistą i powszechnie wiadomą, że zastępcy działają w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi.

Sąd nie może natomiast odnieść się do naruszenia art. 2 ust. 3 u.p.z.p przez nieprzedstawienie w uzasadnieniu uchwały wpływu na finanse publiczne, w tym budżet gminy, w szczególności przez nieujawnienie kosztów odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości gdyż w skardze w żaden sposób ten zarzut nie został uzasadniony.

Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu uchwały wpływu na finanse publiczne, w tym budżet gminy, w szczególności przez nieujawnienie kosztów odszkodowań z tytułu obniżenia wartości nieruchomości.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Nie ma charakteru wiążącego, lecz pełni funkcję analizy ekonomicznej. Z samej nazwy tego dokumentu wynika, że powinien on określać potencjalne wydatki i dochody z tytułu uchwalenia planu, które na tym etapie nie wymagają szczegółowego oszacowania. Podawane w prognozie szacunkowe dane w zakresie wydatków gminy nie mają żadnego wypływu na realizację w przyszłości żądań skarżących w przedmiocie odszkodowań za grunty to samo dotyczy treści uzasadnienie uchwały. Dla kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały znaczenie miało jedynie zachowanie formalnoprawnego obowiązku sporządzenia prognozy. Dlatego też sporządzenie błędnej/nie pełnej prognozy nie mogło skutkować naruszeniem m.p.z.p. Organ wyjaśnił w treści odpowiedzi na skargę, że część uzasadnienia projektu uchwały, skorelowana została z treścią prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i jest jej odzwierciadleniem. Po za tym uzasadnienie planu nie jest elementem wiążącym a jedynie wskazuje sposób rozumowania legislatora.

Nie mogły również zostać uwzględnione zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. ani też art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 20 ust. 1 u.s.g. Sąd w pełni podziela w tym zakresie pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa projekt uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego (druk nr 35/2022), był dołączony do porządku obrad LV sesji (on-line) Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 9 lutego 2022 r. Natomiast Sąd nie ma wątpliwości, że ewentualnie zbyt mały czas na zapoznanie się z projektem nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Uwzględniając ponownie granice związania treścią Studium (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), sąd zauważa, że wzięto pod uwagę w planowaniu walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności i zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych - art. 1 ust. 2 pkt 2, 6, 7 i 12 u.p.z.p. (vide obwieszczenia, dyskusja publiczna, możliwość składania wniosków i uwag, z czego skarżąca skorzystała, a także uzasadnienie uchwały intencyjnej). Brak przekroczenia granic władztwa planistycznego wynika z możliwości odkodowania z procesu planistycznego motywów wprowadzonych ograniczeń, co przy uchwaleniu planu przez właściwy organ w granicach jego kompetencji, a nadto na podstawie przepisów u.p.z.p., czyni bezskutecznym zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 6 tej ustawy. Skoro też art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, a ustawa (u.p.z.p.) upoważnia do wprowadzenia ograniczeń w planie miejscowym, co nastąpiło w sprawie niniejszej w sposób wyżej wskazany bez naruszenia prawa, to zarzut naruszenia tego przepisu i przepisu art. 64 ust. 1 Konstytucji (przewidującego ochronę prawa własności) nie może być skuteczny. Prowadzi to również do oceny jako bezskutecznego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

MR