Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1308/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez G. W. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]...] kwietnia 2016 r. znak: [...], wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 0+161,97 do 6+395,90 w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [ na terenie gminy [ (odcinki [...] – [...]; [...] – [...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w [...] - województwo [...]".

Orzeczenie to zapadło po rozpatrzeniu odwołań Z.P., G. W., W. S. i M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], orzekającej o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji. Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), uchylił wymienioną decyzję Wojewody z dnia [...] września 2015 r. w części dotyczącej pkt 1 w pkt V jej rozstrzygnięcia i orzekł w tym zakresie, poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, nowej (następującej) treści pkt 1:

"1. Zgodnie z art. 20 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], działający w imieniu Zarządu Województwa [...], otrzymuje z mocy prawa, nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomości nabyte na własność Województwa [...] z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a ustanowienie trwałego zarządu stwierdzi wojewoda w drodze decyzji".

W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, iż wnioskiem z dnia 8 lipca 2015 r. Zarząd Województwa [...], reprezentowany przez D. U., Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 0+161,97 do 6+395,90 w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] na terenie gminy [...] (odcinki [...] – [...]; [...] – [...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce [...] - województwo [...]".

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej: specustawa drogowa), Wojewoda [...] wydał w dniu [...] września 2015 r. decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra infrastruktury i Rozwoju, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, wnieśli: Z. P., G. W. reprezentowana przez Z. C. (data oddania pisma w placówce pocztowej operatora wyznaczonego - 2 października 2015 r.), W. S. i M. K.

G. W. we wniesionym odwołaniu zwróciła uwagę, że przy uzgodnieniach z przedstawicielami inwestora wyraziła zgodę na budowę ścieżki rowerowej o szerokości 2,5 m od zewnętrznej krawędzi krawężnika i 0,5 opaskę, natomiast nie wyraziła zgody na pas rozgraniczający 0,75 m na długości 37 m. Skarżąca wskazała także, że na jej działce nr [...] od strony ul. [...] wyznaczony jest trójkąt o szerokości 2 m od ogrodzenia, o długości 6,80 m od krawędzi krawężnika przy ulicy [...], który ma dla niej ogromną wartość, bowiem byłby wykorzystywany jako część przejazdu z ul. [...] na działkę nr [...]. Powyższe rozwiązania spowodują znaczne "okrojenie" jej działki. Skarżąca odwołanie uzupełniła pismem z dnia 30 grudnia 2015 r, w którym podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu. Zaznaczyła ponadto, że po drugiej stronie ulicy ścieżka rowerowa przebiega koło zabudowań mieszkalnych i nie wykonano tam ani opaski zieleni, ani pasa rozgraniczającego, zaś jej nieruchomość jest systematycznie "okrajana" co świadczy o arogancji projektanta względem obywatela.

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, uwzględniając fakt, iż obecnie właściwym w przedmiotowej sprawie - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U z 2015 r., poz. 1907, ze zm.) - jest Minister Infrastruktury i Budownictwa, wydana została wskazana na wstępie decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. o charakterze merytoryczno-reformacyjnym. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda [...] przeprowadził prawidłowe postępowanie w sprawie, a decyzja tego organu tylko w części wymaga weryfikacji.

Wskazał przy tym, iż kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera, bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. I tak, decyzja Wojewody [...] zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi i określenie linii rozgraniczających teren inwestycji - mapa w skali 1:500 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren. Decyzja ta zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:2000 i 1:5000 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji, będące jej integralną częścią). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji, będący jej integralną częścią. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Województwa [...], nałożono na inwestora obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz dróg innych kategorii, zezwolono na wykonanie tego obowiązku oraz określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku, o którym mowa powyżej, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja zawiera również określenie szczególnych warunków prowadzenia robót budowlanych oraz określenie szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] określa nadto termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Niemniej wymagała ona zmiany w zakresie ppkt 1 pkt V, gdyż organ l instancji w sposób nieuprawniony stwierdził otrzymanie z mocy prawa przez inwestora, tj. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], trwałego zarządu nieruchomości nabytych przez Województwo [...]. Minister Infrastruktury zauważył, iż sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydana na podstawie art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, jakkolwiek ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek prawnorzeczowy w postaci powstania z mocy prawa trwałego zarządu na rzecz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], to jednak z mocy art. 20 ust. 4 i 5 tej ustawy ustanowienie trwałego zarządu musi być potwierdzone w drodze decyzji odpowiedniego organu, która następnie stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1641/13, LEX nr 1479699). Wskazał też, że zgodnie z poglądami doktryny trwały zarząd powstaje z chwilą, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla drogi o odpowiedniej kategorii stanie się ostateczna. Powstanie trwałego zarządu z mocy prawa wymaga jednak potwierdzenia deklaratoryjną decyzją wydaną na podstawie art. 20 ust. 4 specustawy drogowej. (...) Deklaratoryjna decyzja o potwierdzeniu powstania trwałego zarządu z mocy prawa w warunkach określonych w art. 20 ust. 1 wydawana jest niezwłocznie po tym, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanie się ostateczna. Natomiast deklaratoryjna decyzja o potwierdzeniu powstania trwałego zarządu z mocy samego prawa w warunkach określonych w art. 20 ust. 2 może być wydana dopiero po tym, gdy uzyska walor ostateczności decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu wydana na podstawie art. 19 ust. 1 (tak M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2. wydanie, C.H. Beck Warszawa 2010). Wobec powyższego, potwierdzenie powstania trwałego zarządu, wraz ze wskazaniem nieruchomości, zgodnie z art. 20 ust. 4 specustawy drogowej, następuje w odrębnej decyzji właściwego organu (w omawianym przypadku, w odrębnej decyzji wydawanej przez Wojewodę [...]). Mając na uwadze powyższe, Minister dokonał (w pkt I) odpowiednich zmian w decyzji Wojewody [...] (zmieniona została treść ppkt 1 w pkt V). Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody[...] było m.in. wywłaszczenie nieruchomości, ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego oraz ustaleń dotyczących materii, o której stanowi art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a, e i g specustawy drogowej, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak jest podstaw do zakwestionowania decyzji (poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I).

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych przez skarżących, opisanych na stronach 2-6 decyzji, Minister Infrastruktury wskazał, iż są one bezzasadne.

W pierwszej kolejności podkreślił, iż zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego w przedmiotowej materii (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II OSK 106/15, z dnia 24 lutego 2015 r. o sygn. akt II OSK 3221/14, z dnia 2 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II OSK 2621/12, z dnia 28 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 93/14, z dnia 26 lipca 2013 r. o sygn. akt II OSK 762/13, z dnia 17 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 432/13, z dnia 18 listopada 2010 r. o sygn. akt II OSK 1968/10, z dnia 20 stycznia 2010 r. o sygn. akt II OSK 2416/10, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1987/14, z dnia 23 stycznia 2015 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1001/14, z dnia 23 kwietnia 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2753/13, z dnia 8 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 561/11 i z dnia 14 maja 2010 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1722/09), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

W tym miejscu za zasadne organ odwoławczy uznał również przywołanie stanowiska przedstawionego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, odmawiającym podjęcia, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)". Według Sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich w istocie rzeczy przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które dotyczy istotnego problemu konstytucyjnego, co do tego w jaki sposób ma być oceniana dopuszczalność pozbawienia własności z uwagi na cele publiczne (art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołał w ww. postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta).

Co więcej, jak wskazał dalej Minister Infrastruktury, zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/10).

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że stoi na stanowisku, iż konieczna jest merytoryczna kontrola zasadności ingerencji w prawa jednostki przy realizacji inwestycji drogowej. Podał, że organ administracji publicznej ma obowiązek - wypełniony w niniejszym postępowaniu administracyjnym - badania zasadności zakresu wywłaszczenia określonych nieruchomości pod inwestycję. Podkreślił, iż za każdym razem, gdy pojawia się uzasadnione podejrzenie większego niż niezbędne zajęcia nieruchomości pod inwestycję, organ wyjaśnia taką kwestię, wzywając inwestora do szczegółowego uzasadnienia zajęcia danego terenu pod inwestycje drogową. W przypadku, gdy przedstawione przez inwestora wyjaśnienia nie dają podstaw do uznania wywłaszczenia za uzasadnione, organ wzywa inwestora do przedłożenia nowych dokumentów mapowych, na których teren nie będący niezbędnym dla realizacji przedsięwzięcia będzie znajdował się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, tj. nie będzie podlegał przejęciu pod inwestycję.

Wobec powyższego, pismami z dnia 12 listopada 2015 r. oraz z dnia 15 stycznia 2016 r., organ odwoławczy wezwał w niniejszej sprawie inwestora do wypowiedzenia się, czy istnieje możliwość zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej lub rozwiązań technicznych planowanego przedsięwzięcia zgodnie z żądaniami skarżących, a jeśli nie - do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych przez skarżących żądań. W odpowiedzi na powyższe, w pismach z dnia 23 listopada 2015 r., oraz z dnia 2 stycznia 2016 r. inwestor ustosunkował się do postulatu zmiany lokalizacji inwestycji w zakresie żądań skarżących, wyjaśniając powody przyjętych rozwiązań projektowych oraz przekonując o ich prawidłowości. Stanowisko inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 k.p.a. przesłał skarżącym przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r, znak[...] oraz z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...]

Po uzyskaniu stanowiska inwestora oraz przeanalizowaniu zarzutów zawartych w odwołaniach i pismach je uzupełniających, organ odwoławczy stwierdził, iż odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Ustosunkowując się do treści odwołania G. W., Minister Infrastruktury wyjaśnił, że w jego ocenie zarzuty skierowane w stosunku do inwestora dotyczące nie wywiązywania się z wcześniej przyjętych ustaleń, co do przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej oraz poniesienia w związku z tym przez skarżącą strat finansowych stanowią roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnym. Organy administracyjne nie posiadają kompetencji do kontroli ustaleń o charakterze cywilnoprawnym zawartych między inwestorem a skarżącą. Ewentualnych roszczeń w tym zakresie skarżąca może dochodzić przed sądami powszechnymi. Zatem kwestie ustaleń z inwestorem nie mogą oddziaływać na decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a kwestie sporne powinny być rozwiązywane pomiędzy stronami zawartej umowy lub na drodze sądowej, ale przed właściwym sądem powszechnym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2702/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1689/11, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto wskazał, że jak wyjaśnił inwestor, rozwiązania projektowe przyjęte przez projektanta są zgodnie z art. 34 ustawy o drogach publicznych, tj. odległość od opaski do projektowanych linii rozgraniczających wynosi 0,75 m.

Co zaś tyczy się zarzutu zawartego w piśmie z dnia 30 grudnia 2015 r., organ wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej, inwestor w wyniku rozmów z pełnomocnikiem skarżącej dokonał korekty rozwiązań projektowych w taki sposób, aby zajętość działek numer [...], [...] i [...] została zredukowana do minimalnych granicznych wymiarów jakim powinna odpowiadać ścieżka rowerowa, wyposażona w opaskę zieloną o szerokości 0,5 m.

W skardze na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., skarżąca – G. W. wskazała, że nie sprzeciwia się zajęciu jej nieruchomości pod budowę ścieżki rowerowej o szerokości 2,5 m wyposażoną w opaskę zieleni o szerokości 0,5 m. Nie zgadza się jednak na zajęcie jej działek celem wykonania pasa rozgraniczającego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy -co do zasady- decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] wydaną w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w km od 0+161,97 do 6+395,90 w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] na terenie gminy [...] (odcinki [...] – [...]; [...] – [...]), w ramach zadania "Trasy rowerowe w Polsce [...] - województwo [...]".

Ta ostatnia wymienia m. in. działki stanowiące własność skarżącej (o nr ew. [...], [...] i [...]), zatwierdzając ich podział, nadto – wyznaczając inwestycję w części na tychże działkach. Stąd też skarżąca ma przymiot strony w niniejszej sprawie i mogła skutecznie żądać weryfikacji ww. decyzji w części uzasadnionej jej interesem prawnym. Badając ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. w tej części, Sąd uznał, iż odpowiada ona prawu.

Decyzja ta dotyczy inwestycji polegającej na budowie dwukierunkowej drogi rowerowej w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...]; w ramach niej zaplanowano budowę ścieżki rowerowej wraz z miejscem obsługi rowerów, budowę chodnika, odwodnienia drogi oraz przebudowę/rozbudowę istniejących zjazdów jak i przebudowę sieci. Przyjęto przy tym, iż inwestycja ta może być realizowana w oparciu o specustawę drogową, albowiem projektowana droga rowerowa ma być realizowana w ciągu drogi wojewódzkiej – tj. stanowi jej element i wchodzi w skład pasa drogowego.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do oceny potrzeby zajęcia części nieruchomości skarżącej (składającej się z trzech działek ew.), poza ścieżką rowerową, także na tzw. pas rozgraniczający o szerokości 0,75 m.

Kwestia ta była analizowana w postępowaniu odwoławczym (z uwagi na jej podniesienie przez skarżącą na tym etapie). Znalazło to wyraz zarówno w aktach sprawy (i złączonych do nich wyjaśnieniach inwestora), jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd analizując sprawę w tej materii, a przy tym mając na uwadze stan prawny znajdujący w sprawie zastosowanie, nie znalazł podstaw do podzielenia zastrzeżeń skarżącej.

Sąd zauważa w tym miejscu, iż wywłaszczenie jakie jest związane z realizacją decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest dopuszczalne w świetle unormowań Konstytucji RP (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3), bowiem następuje na cel publiczny (budowa drogi publicznej) oraz - w oparciu o ustawę, tj. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem określonym zgodnie z przepisami rozdziału trzeciego specustawy, a w zakresie w nim nieuregulowanym w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wywłaszczenie części -należących do skarżącej- działek spełnia więc konstytucyjną przesłankę celowościową, gdyż zostało dokonane na cel publiczny, jakim jest budowa(czy rozbudowa) drogi. Zważyć przy tym należy (podzielając w pełni stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane obszernie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), iż skutek przejęcia praw do nieruchomości nie jest efektem woli inwestora lub organu orzekającego, lecz następuje on z mocy samego prawa, jako skutek prawny ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Co równie istotne, odebranie dotychczasowemu właścicielowi praw do przejmowanych nieruchomości, łączy się bezpośrednio z przyznaniem ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu w odrębnej decyzji.

Zważyć przy tym też trzeba, iż zgodnie z przepisami specustawy drogowej, Wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. Dlatego za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra przedstawione w sprawie, iż nie miał on podstaw prawnych do zakwestionowania przestrzennego zakresu terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, obejmującego m. in. nieruchomości skarżącej. To wnioskodawca samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych oraz techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zatem, i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stosując przepisy tej ustawy organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań.

W związku z powyższym ani Wojewoda ani Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mieli kompetencji do dokonywania zmian w przedstawionej w niniejszej sprawie przez inwestora koncepcji budowy ścieżki rowerowej w ciągu drogi wojewódzkiej, mimo pism kierowanych przez skarżącą, kwestionujących racjonalność wyznaczonej inwestycji. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi i do niego należy ustalenie sposobu budowy drogi. Jednocześnie inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w tym szczególnym trybie wtedy, gdy służą celom określonym w ustawie o drogach publicznych i są z uwagi na te cele konieczne. W rozpatrywanej sprawie projektowana ścieżka rowerowa niewątpliwie ma służyć polepszeniu obsługi komunikacyjnej odbywającej się po drodze wojewódzkiej, albowiem jej celem jest poprawa bezpieczeństwa poprzez segregację ruchu samochodowego i rowerowego, a tym samym – zminimalizowanie ewentualnych kolizji drogowych w relacji kierowca - rowerzysta. Tylko stwierdzenie przez organ, iż przebieg tej inwestycji drogowej w wersji przedstawionej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, uprawniałoby organ do odmowy wydania zezwolenia na jej realizację. Dlatego organ rozpoznając wniosek inwestora nie stwierdzając takich naruszeń, nie mógł dokonać zmian w przedstawionej przez niego koncepcji przebiegu inwestycji i wyłączyć z inwestycji czy ograniczyć w zajęciu pod tę inwestycję działki skarżącej.

Nie sposób przy tym pominąć, iż rozwiązania projektowe przedstawione w sprawie (a kwestionowane przez skarżącą), są zgodne z prawem, tj. art. 34 ustawy o drogach publicznych, który to przewiduje, iż odległość od opaski do projektowanych linii rozgraniczających wynosi 0,75 m. Nie sposób również nie dostrzec, iż na skutek interwencji skarżącej, inwestor dokonał korekty rozwiązań projektowych, zmniejszając zajętość działek o nr ew. [...]...], [...]...] i [...]i przyjmując minimalne graniczne wymiary, jakim powinna odpowiadać ścieżka rowerowa wyposażona w opaskę zieloną o szerokości 0,5 m.

W konsekwencji Sąd stwierdza, iż w sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia zgody na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działek należących do skarżącej, objętych wnioskiem inwestora. W kontekście treści skargi Sąd podkreśla, iż organy orzekające w sprawie związane były tymże wnioskiem w zakresie określenia linii rozgraniczających teren dla projektowanej rozbudowy drogi wojewódzkiej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718), skargę jako bezzasadną należało oddalić.