Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 141/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2, art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant referent Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i A. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak [...]; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. i A. F. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. S. i A. F. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...].

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu wniosku M. S. i A. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], stwierdzającą, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...] R., powiat [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmawiającą stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że skarżące – M. S. i A. F. wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. z o.o. pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia 6,3 MPa o średnicy DN 400 mm relacji K.-R., B., R., A., K.).

Pismem z dnia 3 kwietnia 2015 r., znak: [, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu, na wniosek M. S.i A. F., postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...] R., powiat [...].

Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...] R., powiat [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., w terminie, wniosły skarżące.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015, znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., utrzymał tę decyzję w mocy.

Przedstawiając swoje stanowisko podał, że w sprawach dotyczących inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy. Oznacza to, że decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanego rozstrzygnięcia tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 364/05). W związku z powyższym niniejsze postępowanie nieważnościowe należało prowadzić jedynie w odniesieniu do działki nr ewid. [...], obręb [...] R., powiat [...], będącej własnością skarżących, M. S.i A. F. (księga wieczysta nr [...]). Ponadto, jak podał, z akt sprawy (z mapy zasadniczej w skali 1:1000, ark. 17; planu sytuacyjnego, rys. nr [...]) wynika, że przez ww. działkę nr ewid. [...] zaplanowano przebieg spornej inwestycji.

Dalej, organ przywołał stan prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanego w części aktu zauważając m. in., że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 1994 r. nr 89, poz. 414 - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, inwestor winien był dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ wskazał przy tym, że inwestor: G. Sp. z o.o. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 1995 r. nr [...], znak: [...], ustalającą dla G. Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Tym samym w analizowanej sprawie nie naruszono rażąco wymagań ustanowionych ww. art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie doszło jednak do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na brak prawa inwestora do dysponowania ww. nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się kopia oświadczenia z dnia 16 grudnia 1994 r. o wyrażeniu zgody na przebieg spornej inwestycji przez ww. działkę o nr ewid. [...], podpisanego przez P. F., gdzie jako właściciel ww. nieruchomości inwestycyjnej wskazany został Stanisław Stelmach, a jako użytkownicy: P. F. i A. F. Organ zwrócił uwagę, że w dniu wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę właścicielami ww. działki o nr ewid. [...] były M. S. i A. F. (odpis skrócony aktu zgonu S. S. z dnia [...] września 2013 r., postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], księga wieczysta nr [...]). Ponadto, z akt sprawy wynika, że S. S. zmarł w dniu [...] listopada 1987 r. (przed wydaniem kontrolowanego pozwolenia na budowę).

W związku z powyższym Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r., znak: [...], wezwał Operatora Gazociągów Przesyłowych G. S.A. (aktualnego operatora systemu odpowiedzialnego za ruch sieciowy w systemie przesyłowym gazociągu obejmującego ww. inwestycję, na odcinku przebiegającym przez działkę nr ewid. [...]) do przesłania dokumentów, z których wynika, że ówczesny inwestor – G. Sp. z o.o. posiadał w dniu 7 kwietnia 1995 r. prawo do dysponowania na cele budowlane ww. działką o nr ewid. [...], bądź ww. prawo zostało nabyte później przez Operatora Gazociągów Przesyłowych G. S.A. W odpowiedzi na ww. wezwanie z dnia 13 kwietnia 2015 r., Operator Gazociągów Przesyłowych G. S.A. pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. poinformował, że "ówcześni właściciele przedmiotowej nieruchomości – Pan F. P. i S. S. - otrzymali ww. decyzję pozwolenie na budowę, co potwierdził podpisem Pan P. F. (kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru w załączeniu). Strony nie wniosły odwołania w przysługującym terminie i decyzja [...] z dnia [...].04.1995 stała się prawomocna. F. P. potwierdził podpisem ocenę stanu szkód na działce nr ewid. [...], a w dniu [...].08.1995 r. należność z tytułu odszkodowania za zniszczone uprawy została przesłana pocztą (kopie w załączeniu)".

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z treści powyższego oświadczenia z dnia 16 grudnia 1994 r., podpisanego przez P. F., wynika, że zgodę wyraziła osoba, która nie była do tego uprawniona. Nie ma także wpływu na ocenę w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potwierdzenie przez P. F. oceny stanu szkód na działce nr ewid. [...] i wypłata odszkodowania z tego tytułu.

W związku z powyższym organ stwierdził, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania działką inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane. Tym samym ww. decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], w części dotyczącej ww. działki nr ewid. [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego ww. nieruchomość (działka o nr ewid. [...]), co do której inwestor nie ma prawa do dysponowania na cele budowlane, stanowi nie tylko naruszenie przepisów Prawa budowlanego, ale również prawa własności, o którym mowa w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93, ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, są przepisami, których stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszenia byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi lub własna wygodą, stwarzać okoliczności zmierzające do naruszenia praw własności.

Tym niemniej, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji z uwagi na powyższe naruszenie prawa, po upływie ponad 20 lat od jej wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lutego 2001 r., sygn. akt [...],[...]; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] czerwca 2000 r., sygn. akt [...],[...]) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r., sygn. akt [...]; wyrok SN z dnia [...] sierpnia 1992 r., sygn. akt [...]).

Powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt [...] (Dz. U. z 2015 r., poz. [...]), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Stosownie do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że ustawa zasadnicza jest najważniejszym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosowanie jej bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją, a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 107/10). Organ wskazał, że co prawda Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednak zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a. który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni, terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 382/15).

Odnosząc się do zarzutu skarżących, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt [...], nie zmienił istniejącego stanu prawnego i nie ma podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak: [...], (która została wydana z rażącym naruszeniem prawa), ze względu na znaczny upływ czasu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania następuje już z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Skutkuje to wyłączeniem zastosowania zasady tempus regit actum (do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania), ze względu na pozbawienie domniemania ich konstytucyjności. Zarówno zatem w takich przypadkach, gdy na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis traci moc z chwilą ogłoszenia orzeczenia, jak i w tych przypadkach, gdy Trybunał korzystając z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji określa inny termin utraty mocy obowiązującej przepisu, jak i w przypadku stwierdzenia przez Trybunał luki w prawie (poprzez uznanie jako niekonstytucyjny sam brak normy ograniczającej czasowo stosowanie danego przepisu) - organy administracji publicznej i sądy administracyjne mają prawo odmówić jego zastosowania. Innymi słowy, przepisy uznane przez Trybunał za niekonstytucyjne nie powinny być stosowane w przyszłości, nawet wówczas gdy za ich stosowaniem przemawiałyby ogólne reguły prawa międzyczasowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2708/14; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1403/05; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 483/10; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1070/10; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2696/14).

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji, w kontrolowanej części, nie naruszają rażąco ustaleń ww. decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] marca 1995 r. nr [...], znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto dalsza analiza ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. w kontrolowanej części, prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, w tym nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Jednocześnie, mając na uwadze zarzut skarżących, którzy wskazują na błąd w ustaleniach GINB polegający na "niewłaściwym dookreśleniu numeru decyzji, która poddana jest kontroli" organ wyjaśnił, że znak kontrolowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie jest wystarczająco czytelny. Analiza dokumentu wskazuje, że powyższa decyzja z dnia [...] kwietnia 1995 r. ma znak: [...], z kolei analiza zwrotnych potwierdzeń odbioru ww. decyzji oraz pieczątek znajdujących się w projekcie budowlanym wskazuje, iż kontrolowana decyzja posiada znak: [...]. Niezależnie od powyższych rozbieżności podkreślił, że poszczególne elementy spornej decyzji, takie jak: data, przedmiot inwestycji, miejsce inwestycji, adresat, nie pozostawiają żadnych wątpliwości jaka decyzja jest przedmiotem niniejszego postępowania nieważnościowego.

Mając na względzie powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2015 r., znak: [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], skarżące: M. S.i A. F. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji GINB, a także zobowiązanie organu, w trybie art. 145a p.p.s.a., do stwierdzenia nieważności decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...].

W uzasadnieniu skarżące wskazały, że w całości podzielają ustalenia organu dotyczące oceny decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. W zaskarżonej decyzji, a także w decyzji ją poprzedzającej, organ właściwie określił zakres naruszeń przy wydawaniu kontrolowanej decyzji, a w szczególności poprawnie wskazał na rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak, w ocenie skarżących, odmowa stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w przypadku ustalonego przez organ rażącego naruszenia prawa nie jest poprawnym zakończeniem postępowania. Skarżące podniosły, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt [...] nie zmienił stanu prawnego w jakikolwiek sposób. Nie jest zatem zasadne twierdzenie organu, że z uwagi na ww. wyrok konieczne stało się wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Zdaniem skarżących do czasu podjęcia przez ustawodawcę zmian w Rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadkach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - co miało miejsce w niniejszej sprawie według ustaleń organu - nie ma możliwości zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Ustalenie, czy określony upływ czasu, jak w niniejszej sprawie 20 lat, miałby uzasadniać odmowę stwierdzenia nieważności należy wyłącznie do ustawodawcy, który konstruując nowe zasady winien uwzględnić założenia wyroku TK z dnia [...] maja 2015 r. Wyłącznie ustawodawca jest uprawniony do rozwiązania problemu niekonstytucyjności związanego z brakiem określonego przepisu prawa. Do czasu wprowadzenia odpowiedniego ustalenia przez ustawodawcę, szczególnie wobec braku jakiejkolwiek zmiany normatywnej, organ zobowiązany był do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, a nie - jak błędnie uczynił - zastosowania art. 156 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] września 2015 r., stwierdzającą, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak: [...], w części dotyczącej działki nr ewid. [...], obręb [...] R., powiat [...], została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmawiającą stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu. W podstawie prawnej tej ostatniej decyzji przywołano art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r. sygn. akt [...]. Uznano przy tym w obu decyzjach, iż badane w części orzeczenie zapadło z naruszeniem prawa, które ma charakter kwalifikowany (co stanowi o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), niemniej nie stwierdzono nieważności ww. aktu (w badanej części) z uwagi na znaczny upływ czasu od jego wydania.

W ocenie Sądu, obie decyzje wydane w sprawie oparte są na wadliwym zrozumieniu wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok ten nie uprawnia bowiem organu administracji publicznej do zastosowania art. 158 § 2 w zw. z 156 § 2 k.p.a., w sytuacji stwierdzenia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 tej ustawy, a więc – w innym zakresie niż wynika to z art. 156 § 2. Należy przy tym zaznaczyć, że choć GINB orzekając w sprawie wprost ww. przepisu art. 158 § 2 Kodeksu nie przywołał, to jednak orzekł w sposób w nim przewidziany, błędnie uznając, iż tak należy interpretować i stosować ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Rozwijając powyższe zważyć trzeba, iż zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. W myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Zważyć nadto należy, iż wyrokiem z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie [...], Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na co wskazał sam Trybunał w jego uzasadnieniu, ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok ten nie spowodował więc zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Jak zaznaczył Trybunał w ww. wyroku, "Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Trybunał wskazał dalej na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał nie przesądził przy tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Wskazał, że "Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych".

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić w efekcie trzeba, iż GINB nie mógł orzec stosownie do treści art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2, a to w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem obowiązany był kierować się obowiązującym porządkiem prawnym (do czego obliguje organ administracji publicznej art. 6 k.p.a.). Wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował zaś art. 156 § 2 k.p.a., ani nie rozszerzył jego stosowania do wszystkich przypadków określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że art. 158 § 2 k.p.a., zastosowany przez organ w niniejszej sprawie, odnosi się nadal wyłączne do przypadków wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a. (a wśród nich przepis ten nie wymienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stwierdzić zatem należy, że organ dokonał błędnej wykładni cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i nieprawidłowo -wobec poczynionych ustaleń, wskazujących na wystąpienie w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa- zastosował w sprawie normę określoną w art. 158 § 2 k.p.a.

Przy czym, z powyższego nie wynika jeszcze, że wskazany wyrok TK nie powinien być uwzględniony w niniejszej sprawie. Niemniej uwzględnienie wskazanego wyroku Trybunału winno nastąpić nie tyle poprzez (całkowicie nieuprawnione) zastosowanie ww. art. 158 § 2 Kodeksu (wobec stwierdzenia wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa), co w kontekście oceny samego naruszenia i dokonania jego kwalifikacji. Wprawdzie wyrok TK dotyczył art. 156 § 2 k.p.a., ale (biorąc pod uwagę jego uzasadnienie), stwierdzenie niekonstytucyjności ww. przepisu, rzutuje -zdaniem Sądu- na sposób dokonywania interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W takim też zakresie wskazany wyrok winien znaleźć zastosowanie.

W konsekwencji, orzekając ponowne w sprawie, GINB (jako organ właściwy niespornie do załatwienia żądania skarżących, dotyczącego unieważnienia w części pozwolenia na budowę, a to z uwagi na przedmiot pozwolenia obejmującego sieć przesyłową), winien raz jeszcze ocenić charakter stwierdzonego w sprawie naruszenia, przy czym - upływ czasu, o którym mowa w orzeczeniu Trybunał Konstytucyjnego, uwzględnić przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych tego naruszenia.

Winien przy tym zważyć, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Z tych też przyczyn Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydana z naruszeniem art. 158 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie. Sąd uznał nadto, że z uwagi na stwierdzone w sprawie naruszenie (związane z błędną interpretacją ww. wyroku TK), przedwczesnym jest przesądzenie, iż naruszenie prawa, do którego niewątpliwie przy wydawaniu badanej w części decyzji z dnia 7 kwietnia 1995 r. doszło, ma charakter kwalifikowany.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł, jak w sentencji.