Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1031/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania H. J. od decyzji Dyrektora [...] w P. (dalej Dyrektor [...]) z dnia [...] 2014 r. znak [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z drogi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. Dyrektor [...] ustalił, po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na bocznym odcinku ul. [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] [...], położonej w P. przy ul. [...], obręb U., ark. mapy [...], dz. nr [...], stanowiącej dnia 24 stycznia 2012 roku własność H. J., spowodowanego wybudowaniem przedmiotowej drogi oraz zobowiązał H. J. do wniesienia w/w opłaty.

Uzasadniając decyzję Dyrektor [...] [...] wyjaśnił, iż na wniosek Zarządu Dróg Miejskich, Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę drogi na ul. [...] w P. wraz z oświetleniem i odwodnieniem. Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania obiektu do użytkowania na odcinku od ul. [...] do U. dokonano 14 listopada 2011 r. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Prezydent Miasta P. zezwolił na użytkowanie drogi na ul. [...]. Decyzja stała się ostateczna 24 stycznia 2012 r. Do legalnego użytkowania drogi można było przystąpić 24 stycznia 2012 r. Organ I instancji ustalił, iż stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi H. J. będącej właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Skutkiem powyższego nastąpił wzrost wartości ww. nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. J. wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o kwotę [...]zł. Przebieg postępowania oraz dowód w postaci operatu szacunkowego zostały szczegółowo opisanej i ocenione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. J., wskazując na zalewowy charakter działki, uciążliwie sąsiedztwo, napowietrzne przyłącze energetyczne, brak przyłącza telefonii stacjonarnej oraz ogromną uciążliwość związaną z natężeniem ruchu powstałym po wybudowaniu drogi jako czynników wpływających na obniżenie wartości nieruchomości. Pismem z 17 lutego 2017 r. dodała, że pod adresem D. , na działce nr [...], na mocy pozwolenia na budowę nr [...]/2015, posadowiono budynek dwukondygnacyjny, wielorodzinny a obszar działki w większej części pokryto pozbrukiem, co stwarza zagrożenie zalewowe dla należącej do niej działki. W związku z tym wniosła o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, SKO w P. powołało przepisy art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1222 ze zm., dalej: u.d.p.), by następnie wskazać, że z przepisów tych wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: 1) wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, 2) obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, 3) wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. Kolegium stwierdziło, że podziela ocenę organu I instancji, iż w niniejszej sprawie wszystkie te przesłanki ziściły się.

SKO wyjaśniło, że po pierwsze doszło do wybudowania drogi – ul. [...]. Wskazało, że u.g.n. nie definiuje terminu "budowa drogi", a ustawowego wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w u.d.p. oraz w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1409 ze zm., dalej: p.b.). Powołano przepisy art. 4 ust. 2 u.d.p. i art. 3 pkt 3a i 3 p.b., art. 4 pkt 17 u.d.p. oraz art. 3 pkt 6 i 7a p.b., chcąc wyjaśnić pojęcia drogi i jej budowy. Reasumując organ II instancji zważył, że w wyniku budowy powstaje zawsze nowa substancja budowlana - obiekt budowlany lub jego część. Dodano, że do 11 lipca 2003 r. w skład definicji pojęcia "budowa" wchodziła również przebudowa. Ustawodawca uznał jednak, że w przypadku przebudowy nie mamy do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, a ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Przebudowa jest zatem inną formą robót budowlanych niż budowa (odbudowa, rozbudowa i nadbudowa). Przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana któregokolwiek z tych parametrów oznaczać będzie, że nie mamy wówczas do czynienia z przebudową a rozbudową lub nadbudową obiektu budowlanego. Kolegium wskazało, że z powołanych przepisów wynika, że cechą odróżniającą przebudowę od budowy jest, iż przebudowa w każdym przypadku dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś budowa zawsze oznacza wytworzenie nowej substancji budowlanej. Dla stwierdzenia czy doszło do przybudowy drogi koniecznym jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący do komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś wyłącznie przez sam fakt użytkowania. Przy czym należy pamiętać, iż obiekt budowlany w postaci drogi może być wybudowany także jako konstrukcja ziemna (np. nasyp czy nawierzchnia żwirowa utwardzona na gruncie wyznaczonym jako pas drogowy). Wykonanie obiektu zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. musi się odbyć w określonym miejscu. Powyższe wyklucza uznanie za drogę efektów prac samorzutnie wykonywanych przez mieszkańców lokalizacji.

Dalej Kolegium stwierdziło, że oddanie drogi jako obiektu budowlanego do użytkowania wymaga stosownego zgłoszenia do organu nadzoru budowlanego. Dopiero brak sprzeciwu organu w wyznaczonym terminie oznacza, iż zgodnie z prawem zostały stworzone warunki do korzystania z nowowybudowanego obiektu. Brak prowadzenia robót zgodnie z regulacjami p.b. oraz brak spełnienia warunków, od których p.b. uzależnia zgodne z prawem zakończenie budowy i oddanie obiektu do użytkowania oznacza, iż nie doszło do wybudowania nowego obiektu budowlanego w rozumieniu p.b. W tym przypadku nie sposób przyjąć, iż samorzutnie utwardzana nawierzchnia, czy nawet częściowo położony krawężnik stanowią o istnieniu w danej lokalizacji drogi w rozumieniu p.b oraz u.d.p. Brak dokumentów wymaganych Prawem budowlanym, świadczy jedynie o tym, iż przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2012 r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana. Trudno też w takiej sytuacji oczekiwać od organów by dowodził tzw. faktów negatywnych.

Zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor [...] wnikliwie przeanalizował stan ulicy przed i po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Na podstawie informacji uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich uznano, iż przed 2012 r. nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu p.b., co doprowadziło do wniosku, iż doszło do budowy drogi.

Dalej SKO uznało, że zasadnym było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło 24 stycznia 2012 r., co wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji organ I instancji. Nie budziło też wątpliwości Kolegium, że w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej.

Ustalając, czy w wyniku stworzenia stronie warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej jej własność nieruchomości, organ II instancji powołał art. 146 ust. 1a u.g.n., by wskazać, że w tym celu powołano rzeczoznawcę A. J., który przedstawił operat szacunkowy. Został on sporządzony w zgodzie z art. 153 ust. 1 u.g.n. w podejściu porównawczym, z § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1628 ze zm., dalej: rozporządzenie) przy metodzie korygowania ceny średniej. Kolegium stwierdziło, że po dokonaniu szczegółowej analizy sporządzonego operatu szacunkowego uznało, iż jest on opracowaniem rzetelnym, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji i przyjmując ją jako własną. Podane przez rzeczoznawcę informację charakteryzujące nieruchomości czynią wycenę wiarygodną oraz w połączeniu z charakterystyką cech cenotwórczych pozwalają na weryfikację opracowania, w granicach dopuszczalnych dla organu. Kolegium wskazało, że biegły w dniu 29 maja 2017 r. potwierdził operatu.

Organ II instancji zważył, że z opisu nieruchomości sporządzonego przez rzeczoznawcę wynika, iż w sąsiedztwie jej znajduje się zabudowa gospodarcza, zatem uwzględnił on obiekty działalności gospodarczej położone w sąsiedztwie nieruchomości strony. Obniżenie poziomu gruntu, nawet jeśli występuje, jak twierdzi strona, nie miało znaczenia o ile chodzi o wycenę. Analiza cech rynkowych i ich wag zawartych w operacie (s. 11 i 12) prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż ewentualne znaczenie w procesie wyceny miałoby takie ukształtowanie terenu, które ograniczałoby jego ewentualną zabudowę, tj. różnica poziomów gruntu w obrębie wycenianej nieruchomości, nie zaś względem nieruchomości sąsiednich (opisy wag cechy "kształt i możliwości zagospodarowania"). Biegły nie stwierdził też, by przechodząca linia wysokiego napięcia stwarzała zagrożenie jakiekolwiek utrudnienia w wykorzystaniu nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej oblicza się bez uwzględniania jakichkolwiek nakładów, czy urządzeń wzniesionych na nieruchomości. Rzeczoznawca opisał również, iż nieruchomość ma dostęp do następujących mediów: sieci energetycznej, gazowej, wodnej i kanalizacyjnej. W żadnym punkcie opracowania biegły nie stwierdził posiadania przez nieruchomość dostępu do sieci telefonicznej.

Kolegium wskazało też, że podnoszona przez stronę okoliczność zwiększenia natężenia ruchu jest normalnym zjawiskiem cywilizacyjnym wynikającym przede wszystkim z zauważalnie większej liczby pojazdów w obszarze aglomeracji poznańskiej, do czego stwierdzenia nie są konieczne wiadomości specjalne. Zwiększony zaś ruch i związany z nim dyskomfort mieszkańców występujący po stworzeniu warunków korzystania z nowej drogi pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ II instancji uznał też, że wszelkie zmiany zachodzące na nieruchomości jak i w jej otoczeniu po dacie stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanej drogi pozostają bez znaczenia, gdyż na potrzeby ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w skutek budowy drogi bierze się pod uwagę jedynie stan nieruchomości z dnia stworzenia warunków do korzystania z nowo powstałej drogi. Następcze zmiany stanu faktycznego lub prawnego nieruchomości pozostają bez związku ze wzrostem wartości nieruchomości, który ma być ustalony jako konsekwencja konkretnego zdarzenia w postaci stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Dlatego Kolegium nie uwzględniło wniosku strony o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. SKO wskazało, że wedle twierdzeń samej strony do zalewania przedmiotowej nieruchomości zaczęło dochodzić w związku z realizacją inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]/2015, zatem w kilka lat po dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego H. J. zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, w tym uchybienie polegające na "złym" doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, brak uzyskania stanowiska rzeczoznawcy w zakresie zarzutów zgłaszanych przez skarżącą co do korekty ceny w związku z cechami i położeniem nieruchomości;

- art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez korzystanie z operatu, który nie uwzględniał rzeczywistego wpływu budowy drogi na wartość nieruchomości skarżącej, a jego dalsze wykorzystywanie wymagało dokonania jej potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego, a także bezkrytyczne przyjęcie potwierdzenia operatu mimo nieodniesienia się do okoliczności faktycznych oraz niewzięcia przez rzeczoznawcę rzeczywistego wpływu realizacji drogi na nieruchomość skarżącej;

- brak analizy potwierdzającej, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

W motywach skargi skarżąca podniosła, że dokonując aktualizacji operatu szacunkowego w 2017 r. biegły winien był umieścić stosowną klauzulę w operacie oraz dołączyć do operatu analizę potwierdzającą, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Tymczasem takiej analizy nie sporządzono. Dlatego skarżąca podważyła wartość klauzuli aktualizacyjnej. Dalej podała, że oględzin nieruchomości dokonano pod jej nieobecność. Nie wzięto też pod uwagę jej wyjaśnień co do negatywnego wpływu realizacji inwestycji drogowej na jej nieruchomość. Nie uwzględniono też specyfiki nieruchomości, jej położenia i cech. Zdaniem skarżącej sporządzony w sprawie operat nie odnosił się i nie zawierał danych pozwalających obiektywnie stwierdzić, że rzeczoznawca uwzględnił przy określaniu wartości nieruchomości fakt jej bardzo specyficznego położenia:

- obniżenie w stosunku do powierzchni drogi i działek sąsiednich,

- sąsiedztwa uciążliwego zakładu (który, nie posiada systemu odwadniającego wody deszczowe z rynien, a które bezpośrednio zalewają teren pokryty pozbrukiem),

- jej przylegania bezpośrednio do sięgacza (bez chodnika dla pieszych), przez co narażona jest na negatywny wpływ ruchu samochodowego spotęgowanego wybudowaniem budynku wielorodzinnego, którego mieszkańcy korzystają z sięgacza jako drogi dojazdowej do swojego miejsca zamieszkania.

Powyższe okoliczności zdaniem skarżącej nakazują uaktualnienie sporządzonego operatu. Ponadto skarżąca podniosła, że działki wzięte do porównania nie mają takich cech ujemnych, zaś dodatkowo wybudowanie drogi spowodowało kumulację negatywnego wpływu sąsiedztwa, w szczególności poprzez zalewanie wodami opadowymi działki, które spływają z przedmiotowej drogi i działki w/w zakładu w sąsiedztwie.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 6 kwietnia 2018 r. skarżąca podkreśliła, że na ul. [...] doszło do zwiększenia natężenia ruchu drogowego, w tym wprowadzenia na niej dwóch linii autobusowych dziennych i jednej nocnej. Wskazała, że sięgacz, przy którym położona jest jej nieruchomość służy też często jako miejsce parkowania aut. Zwróciła też uwagę na brak prawidłowego odpływu wody z działki leżącej naprzeciwko – przedsiębiorstwa – co miało już miejsce przed wybudowaniem drogi. Skarżąca podała, że zalanie jej działki miało miejsce w 2007 r., od tego czasu jej działka nie była zalewana, lecz istnieje ryzyko jej zalania z powodu ulewnych deszczy. Wskazała też, że biegły nigdy się z nią nie spotkał, a w sąsiedztwie brak jest nieruchomości podobnych. Jej zdaniem budowa sięgacza spowodowała ograniczenie dostępu mediów do jej działki, bowiem nie może mieć podziemnej linii energetycznej i linii telefonicznej stacjonarnej. Ponadto skarżąca sama musi sprzątać liście z sięgacza, nie ma tam chodników. Podała, że przy jej działce jest instalacja odprowadzająca wodę opadową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga H. J. okazała się bezzasadna, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem.

W kontrolowanej sprawie organy rozstrzygnęły na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te pozostają w zgodzie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji, które spełniają wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

Opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Obowiązek uiszczenia nałożonej opłaty istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej lub droga zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Stosownie zatem do tych przepisów w przypadku, gdy droga została wybudowana z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, np. gminy, właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w związku z art. 144 u.g.n.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Jak trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy u.g.n. nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów". Dla oceny, czy zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. Jak wyjaśniły organy orzekające, w przypadku wybudowania drogi datą stworzenia warunków do korzystania z niej będzie data upływu terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Dopiero od tej daty istnieje możliwość legalnego korzystania z drogi. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz możliwość zgodnego z prawem korzystania z drogi. Zgodnie z art. 54 p.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 p. b., po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W myśl art. 55 ust. 1 pkt 1 p.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z drogi będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów p.b.

Jak wyjaśnił Dyrektor [...] [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] 2014 r. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2012 r. pozwolił na użytkowanie drogi ul. [...], a decyzja ta, na skutek niewniesienia odwołania, stała się ostateczna w dniu 24 stycznia 2012 r.

Należy w tym miejscu wskazać, że trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OSP 4/09 (CBOSA), w której przesądzono, że "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej".

W rezultacie skoro w dniu 24 stycznia 2012 r. można było przystąpić do zgodnego z prawem użytkowania wybudowanej drogi, to od tej daty należy liczyć okres 3 lat, uregulowany w w art. 145 ust. 2 u.g.n. Zasadnie organ I instancji ustalił, że w dacie jego decyzji nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w ww. przepisie, który umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej. Decyzja została skarżącej doręczona w dniu 26 listopada 2014 r., tj. przed upływem trzech lat liczonych od daty 24 stycznia 2012 r. Jak wyjaśniono, jest to wystarczające aby stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej ustał.

Sąd pragnie też wskazać, że organy I i II instancji wykazały, że Miasto wybudowało drogę na ulicy [...], przy której znajduje się nieruchomość skarżącej. O powyższym świadczy, że na wniosek Zarządu Dróg Miejskich Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia 30 sierpnia 2010 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę drogi na ulicy [...] w P. wraz z oświetleniem i odwodnieniem. Komisyjnego odbioru końcowego oraz przekazania obiektu do użytkowania na odcinku od ul. [...] do U. dokonano w dniu 14 listopada 2011 r. ZDM jako zarządca drogi wyjaśnił też organowi I instancji, że ul. [...] na odcinku od ul. [...] do pętli autobusowej, na sięgaczach do niej oraz fragmencie dojazdowym do posesji, przed realizacją inwestycji nie spełniała wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.) oraz, że nie była obiektem budowlanym powstałym w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, a jedynie terenem przeznaczonym pod budowę drogi. Stwierdzono, że skarżąca nie kwestionowała, że nawierzchnia gruntowa powstała wskutek samego użytkowania. W związku z tym realizacja budowy drogi, wraz jej dopuszczeniem do użytkowania nastąpiła na podstawie ww. decyzji z dnia 30 sierpnia 2010 r. i 3 stycznia 2012 r., co szeroko zostało omówione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Bez wątpienia też w dniu stworzenia warunków do korzystania z drogi, tj. w dniu 24 stycznia 2012 r. obowiązywała wskazana w obu decyzjach uchwała Rady Miasta P. z dnia 20 kwietnia 2004 r. nr [...], zgodnie z którą opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu organy orzekające prawidłowo oceniły też, że w związku z budową drogi – ul. [...] wzrosła wartość nieruchomości nr [...], położonej przy ul. [...] w P., będącej własnością skarżącej.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, przy czym ustalenie takiej opłaty przez organ orzekający następuje każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Obowiązek uiszczenia opłata adiacenckiej wynika zatem bezpośrednio z przepisów prawa, to jest z art. 144 ust. 1 u.g.n. w powiązaniu z wydaną na podstawie art. 146 ust. 2 u.g.n., a będąca aktem prawa miejscowego, uchwałą w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wskazać należy, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. II SA/Po 1141/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że słusznie organ uznał, że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, iż operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, bądź podać okoliczności wskazujące na istotne wątpliwości co do rzetelności operatu. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić, a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Przyznać należy rację organowi, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie również z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej biegły przyjął notowania z zawartych transakcji z obszaru rynku lokalnego, obejmującego peryferyjne obręby P., charakteryzujące się zbliżonym poziomem uzyskiwanych cen. Wyjaśnił, że do porównań według stanu przed i po wybudowaniu drogi, przyjął w obu próbach transakcji nieruchomości podobnych zbliżony stopień różnorodności pod względem dostępności do mediów i położenia.

Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego biegły stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjął do porównania po 14 nieruchomości podobnych, dokonując oceny wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. Zważywszy na powierzchnię przedmiotowej działki – 527 m2, jej dostęp do sieci energetycznej, gazowej, wodnej i kanalizacyjnej oraz jej lokalizację w obrębie U., a więc faktycznie zgodnie z twierdzeniami rzeczoznawcy w obszarze peryferyjnym miasta P., prawidłowo do porównania (zarówno transakcji przed i po wybudowaniu drogi) biegły przyjął nieruchomości o podobnej powierzchni (od 307 do 800 m2), wskazując, że cecha powierzchni nieruchomości ma wagę 15% dla wartości nieruchomości, położenie nieruchomości – 25%, uzbrojenie 20%, sąsiedztwo i otoczenie – 20%, a kształt i możliwości zagospodarowania – 20%. Jednocześnie, mając na uwadze poszczególne cechy i ich wagi, biegły stwierdził, że wyceniana nieruchomość ma położenie – powyżej przeciętnego, powierzchnię – korzystną, uzbrojenie – dostęp do 4 mediów, sąsiedztwo i otoczenie – poniżej przeciętnego, a kształt i możliwości zagospodarowania – korzystne. Biegły faktycznie do porównania przyjął transakcje nieruchomości z peryferyjnych terenów P. (K., U., N., M., S., S., K., P., S. czy P.). Biegły mając na uwadze wagi poszczególnych cech, faktyczne przyjęte cechy przedmiotowej nieruchomości, w oparciu o wyliczone wartości współczynników korygujących ustalił w rezultacie wartość rynkową 1 m2 gruntu przed i po wybudowaniu drogi. Należy też nadmienić, że w operacie uwzględniono transakcje nieruchomościami z okresu ostatnich dwóch lat, dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, objętych prawem własności, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Szacowanie zaś gruntu biegły przeprowadził na podstawie transakcji nieruchomości położonych przy drodze nieurządzonej oraz osobno położonych przy drodze urządzonej, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Zważywszy, że ul. [...] przed jej budową stanowiła drogę nieurządzoną, powstałą samoistnie na skutek swobodnego użytkowania tego terenu, a następnie zrealizowano ją na podstawie pozwolenia na budowę i dopuszczono do użytku na podstawie pozwolenia na użytkowanie, przedstawione działania biegłego zasługiwały na aprobatę.

W związku z powyższym za chybione należy uznać zarzuty skargi jakoby organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i niedokładną analizę sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, którego ustalenia legły u podstaw określenia opłaty adiacenckiej. Ponad to co Sąd podał powyżej wystarczy wskazać, że organ II instancji nie tylko odniósł się do działań biegłego, ale i ustosunkował się do wszystkich sformułowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących kwestii obniżenia poziomu gruntu, przebiegu przez działkę linii wysokiego napięcia, a także dostępności do niej mediów, czy sprawy zwiększenia natężenia ruchu na skutek wybudowania drogi.

Sąd za prawidłową uznał ocenę sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego, który miał na celu ustalenie, czy w wyniku budowy drogi ul. [...] w P. doszło do wzrostu wartości nieruchomości nr [...] przy ul. [...]. Należy przy tym należy dodać, że uprawnione było posłużenie się rzeczonym operatem przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy stosownie do przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n. rzeczoznawca A. J. pismem z dnia 29 maja 2017 r. potwierdził jego aktualność. Wyjaśnienia wymaga, że w dacie wydania klauzuli aktualizacyjnej, jak i w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. brzmiał następująco: "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził." Ów przepis w tym brzmieniu nie nakładał na rzeczoznawcę dołączania do klauzuli aktualizacyjnej analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Dopiero nowelizacja tego przepisu, która weszła w życie z dniem 1 września 2017 r. taki wymóg nałożyła. Zatem za prawidłową należy uznać klauzulę aktualności operatu z dnia 29 maja 2017 r. przedstawioną przez biegłego w niniejszej sprawie. W tym stanie prawnym Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez Kolegium art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

Sąd podzielił też stanowisko organu odwoławczego, iż ewentualne obniżenie poziomu gruntu działki w stosunku do powierzchni drogi nie mogło mieć znaczenia dla wyceny nieruchomości. Kolegium wskazało, że w operacie na str. 11 i 12 biegły wyjaśnił, że ewentualne znaczenie w procesie wyceny miałoby takie ukształtowanie terenu, które ograniczałoby jego ewentualną zabudowę tj. różnica poziomów gruntu w obrębie wycenianej nieruchomości, nie zaś względem nieruchomości sąsiednich. Rzeczoznawca nie stwierdził też, by przechodząca przez nieruchomość skarżącej linia wysokiego napięcia stwarzała zagrożenie jakiegokolwiek utrudnienia w wykorzystaniu nieruchomości. Kolegium dodało zaś, że wartość nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej oblicza się bez uwzględniania jakichkolwiek nakładów, czy urządzeń wzniesionych na nieruchomości. Przepis § 40 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazuje wyraźnie, że Przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 ustawy, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości.

Należało również zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, że niedopuszczalne było uwzględnienie przy ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, okoliczności zwiększenia - na skutek wybudowania drogi – natężenia ruchu pojazdów na tej drodze. Przepis art. 146 ust. 3 u.g.n. stanowi bowiem, że wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Tym samym biegły obowiązany jest uwzględnić stan na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi tj. w dacie oddania drogi do użytkowania. Nie może zatem ustalać, jaki wpływ – w dalszej perspektywie czasowej - na korzystanie z nieruchomości miało wybudowanie drogi w jej sąsiedztwie. W tym kontekście nie ma również znaczenia sposób korzystania z sięgacza mieszkańców osiedla, czy wprowadzenie na ul. [...] dwóch linii autobusowych dziennych i jednej linii nocnej.

Wobec powyższego, nie są zasadne zarzuty skargi, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności postępowania administracyjnego, ani też przepisów prawa materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.