Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 850/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 151 w zw. z art. 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz ( spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Windak Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie likwidacji publicznego Gimnazjum [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 lipca 2007 r. J. M. wniosła na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.

Nr 142 poz. 1591), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Szczecin Nr VIII/261/07 z dnia 26 kwietnia 2007 r.

w sprawie likwidacji publicznego Gimnazjum Nr 4 im. Książąt Pomorskich

w Szczecinie z dniem 31 sierpnia 2007 r.

Uchwale zarzuciła:

1) naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1990 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) poprzez zaniechanie powiadomienia wszystkich rodziców i kuratora oświaty przez Radę Miasta Szczecin o zamiarze likwidacji szkoły,

2) naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.

o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68 poz. 449) w zw. z art. 17 ust. 4 i 6 ustawy o systemie oświaty poprzez to, że uchwała zawierająca w swej treści regulacje dotyczące granic obwodów publicznego gimnazjum nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego i weszła w życie z dniem podjęcia,

3) art. 59 ust 3 ustawy o systemie oświaty poprzez przekazanie dokumentacji zlikwidowanej szkoły publicznej podmiotowi innemu niż organ prowadzący.

Uzasadniając skargę J. M. wskazała, że jest przewodniczącą Rady Rodziców Gimnazjum nr 4, którego likwidacji dotyczy zaskarżona uchwała, z tego powodu ma interes prawny w złożeniu skargi. Ponadto, jej syn do czerwca 2007 r. uczył się w tej szkole i w roku szkolnym 2006/2007 uczęszczał do klasy trzeciej,

a obecnie zakończył już naukę na szczeblu gimnazjum.

Skarżąca wskazała, że w dniu 23 lutego 2007 r. Rada Miasta Szczecin podjęła uchwałę Nr V/36/07 w sprawie zamiaru likwidacji publicznego Gimnazjum nr 4

z dniem 31 sierpnia 2007 r. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, likwidacja szkoły publicznej może być dokonana przez organ prowadzący szkołę

z końcem roku szkolnego, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki. Ponadto, organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty, oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zawiadomienie dokonane zgodnie z tym przepisem, jest czynnością warunkującą prawidłowość likwidacji. Organem właściwym do wykonania zawiadomień jest, zgodnie z art. 5c

pkt 1 ustawy o systemie oświaty, rada gminy. Tymczasem w sprawie objętej skargą Rada Miasta Szczecin nie zajmowała się zawiadomieniami. Według informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta Szczecina zawiadomienie rodziców odbyło się w ten sposób, że Rada Rodziców została zapoznana z pismem zastępcy Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 1 lutego 2007 r. o zamiarze likwidacji szkoły, a następnie rodzice w różnych terminach podpisywali w szkole listę albo podpisywali druk oświadczenia i przekazywali je następnie do szkoły. Trybu tego nie można uznać za prawidłowy, bowiem w procesie likwidacji szkoły określonym w art. 59 ust. 1 ustawy

o systemie oświaty istnieje wyraźne rozgraniczenie kompetencji organów gminy i to do kompetencji rady gminy należy zawiadamianie wszystkich trzech kategorii podmiotów wymienionych w tym przepisie. Prezydent Miasta Szczecin jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu, sam powinien być zawiadomiony przez Radę Miasta Szczecin

o zamiarze likwidacji szkoły, a nie występować jako podmiot zawiadamiający. Skarżąca wskazała, że także każdy z rodziców uczniów uczęszczających do likwidowanej szkoły powinien otrzymać od Rady Miasta Szczecin zawiadomienie o zamiarze likwidacji, który Rada wyraziła w uchwale z dnia 23 lutego 2007 r., bowiem na tym etapie postępowania likwidacyjnego rada traktowana jest jako odrębny od wójta podmiot. Ponadto, jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, zawiadomieni powinni być obydwoje, co jest szczególnie ważne, gdy rodzice nie mieszkają razem, a władzę rodzicielską sprawują oboje. Także kurator oświaty powinien być zawiadomiony przez radę gminy o zamiarze likwidacji, gdy tymczasem w niniejszej sprawie podmiotem zawiadamiającym był Prezydent Miasta Szczecina. Ponadto, nawet gdyby uznać działania organu wykonawczego za dopuszczalne na zasadzie jakiejś formy delegowania kompetencji, czego skarżąca nie uważa za prawidłowe, Prezydent Miasta Szczecina wystosował informację o zamiarze likwidacji w dniu 1 lutego 2007 r., czyli przed podjęciem przez Radę Miasta Szczecina uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Także przed tą datą odbywały się zebrania z rodzicami, na których zawiadamiano o zamiarze likwidacji. W tej sytuacji nie można uznać, że organ wykonawczy zawiadamiając o zamiarze likwidacji wykonywał uchwałę Rady, raczej, że przekroczył swoje kompetencje. Ponadto, nie zawiadomiono wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji, co wynika z list sporządzonych przez wychowawców klas, a także nie zawiadomiono rodziców uczniów klas trzecich, w tym także skarżącej. Listy obecności na zebraniu albo oddzielne oświadczenia dostali do podpisu tylko rodzice uczniów klas pierwszych i drugich. Prawdopodobnie było to podyktowane założeniem, że wszyscy uczniowie klas trzecich ukończą szkołę w czerwcu 2007 r. i dlatego problemy związane z likwidacja nie będą ich dotyczyły. Tak się jednak nie stało i kilku uczniów musi powtarzać trzecią klasę, co stawia tych uczniów i ich rodziców w kłopotliwej sytuacji. W konsekwencji działania podjęte w tej sprawie przez zastępcę Prezydenta Miasta Szczecina i podległych mu urzędników oraz dyrektora szkoły dotyczące likwidacji, nie mogą być uznane za wykonanie obowiązku wynikającego z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Ponieważ obowiązek powiadomienia przed podjęciem uchwały o likwidacji nie został wykonany, uchwała została podjęta sprzecznie z prawem i zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd powinien stwierdzić jej nieważność.

Odnosząc się do naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 17 ust 4 i 6 ustawy o systemie oświaty skarżąca wskazała, że § 3 uchwały dotyczy przejęcia obwodu likwidowanego gimnazjum przez inne gimnazja, a załączniki do uchwały określają zasięgi terytorialne nowych obwodów tych szkół. Zgodnie z art. 17 ust 4 ustawy o systemie oświaty, uchwała rady gminy ustalająca plan sieci publicznych szkół podstawowych i publicznych gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określająca granice obwodów publicznych szkół podstawowych i publicznych gimnazjów, podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ponieważ ma cechy powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego, w przeciwieństwie do uchwały o likwidacji konkretnej szkoły, która zawiera normę indywidualną i konkretną. Jednakże zaskarżona uchwała nie była ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie skarżącej, rażąco narusza prawo § 5 uchwały stanowiący, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skoro Rada Miasta Szczecin zdecydowała się w jednej uchwale zawrzeć elementy dotyczące likwidacji szkoły, jak i dotyczące określenia granic szkół, to powinny być spełnione

wymogi formalne obydwu typów uchwał, a podstawowym wymogiem dotyczącym uchwały w sprawie granic obwodów szkół określonym w art. 17 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jest ogłoszenie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym jako aktu prawa miejscowego. Inny wymóg dla tego rodzaju uchwały przewiduje art. 17 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, tj. uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu sieci z przepisami ust. 1-5 tego artykułu. Opinia ta powinna być wydana w formie postanowienia, stanowić załącznik do uchwały i powinna być wydana przed podjęciem uchwały. Wymogi te nie zostały spełnione ponieważ postanowienie kuratora z dnia 10 kwietnia 2007 r. dotyczy tylko pozytywnego zaopiniowania zamiaru likwidacji Gimnazjum nr 4, nie dotyczy zaś opiniowania nowych granic obwodów szkół. Z tej przyczyny, sąd powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części.

§ 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi, że dokumentację pozostałą po zlikwidowanym gimnazjum nr 4 przejmuje Gimnazjum nr 21 w Szczecinie. Natomiast, zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dokumentację zlikwidowanej szkoły publicznej przekazuje się organowi prowadzącemu szkołę, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny. Jest to uzasadnione tym, że nie ma prostej kontynuacji pomiędzy zlikwidowaną szkołą a szkołą, która przejmuje uczniów. Także to naruszenie powoduje potrzebę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Przewodniczący Rady Miasta Szczecina w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, ewentualnie oddalenie wobec braku wykazania przez skarżącą naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia.

Wskazał, że zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało tą uchwałą naruszone po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę taką należy wnieść w terminie 30 dni od daty uzyskania odpowiedzi, a w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi, w terminie 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia.

Wskazał, że w przedmiotowej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej wniesione zostało w dniu 29 maja 2007 r., na które Rada Miasta Szczecin odpowiedzi nie udzieliła. Zatem 60-dniowy termin do złożenia skargi upłynął z dniem 28 lipca 2007 r. Natomiast skarga została doręczona organowi w dniu 31 lipca 2007 r., a wiec po upływie terminu.

W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2008 r. skarżąca podniosła, że skarga została wniesiona w terminie, bowiem ostatni dzień do wniesienia skargi tj. 28 lipca 2007 r. przypadł na sobotę, a w myśl art. 83 § 2 P.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, to za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie termin do wniesienia skargi upływał 30 lipca 2007 r. i tego też dnia skarga została nadana w polskim urzędzie pocztowym.

Odnosząc się do podnoszonego przez organ braku legitymacji do zaskarżenia uchwały skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 7 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej. Natomiast skarżąca jest mieszkanką gminy Szczecin i uznaje, że uchwała o likwidacji szkoły położonej na terenie gminy w której mieszka narusza jej interes, posiada tym samym interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, do zaskarżenia tej uchwały. Wskazała, że skoro naruszenie interesu prawnego skarżącej następuje aktem o charakterze miejscowym, to również interes ten musi mieć charakter miejscowy w tym znaczeniu, że powinien wiązać się z obszarem oddziaływania danego aktu. Dlatego też uznając, że skoro sprawa publiczna, w której organ administracji podejmuje uchwałę nie może mieć charakteru indywidualnego tylko generalny (akty indywidualne nie podlegają zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym), również interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie musi być interesem indywidualnym skarżącej. Może to być także interes grupowy czy wręcz powszechny. Ponieważ likwidacja gimnazjum dotyka wszystkich mieszkańców społeczności lokalnej, których dzieci chodzą do niego, skarżąca jako członek tej społeczności lokalnej, ma interes w tym by zaskarżyć uchwałę o likwidacji szkoły do sądu. Skarżąca wskazała, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały, jej syn uczęszczał do likwidowanego gimnazjum i nie było jeszcze pewne czy ukończy naukę w roku szkolnym 2006/2007. Z art. 15 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wynika obowiązek szkolny dziecka od początku roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy siódmy rok życia, do ukończenia gimnazjum, nie później jednak niż do 18 roku życia. Z żadnego przepisu nie wynika obowiązek ukończenia szkoły w postulowanym przez ustawodawcę terminie. Ponadto wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzedzające skargę do sądu administracyjnego, zostało złożone w dniu 29 maja 2007 r., a wiec kiedy syn skarżącej uczęszczał jeszcze do gimnazjum. Tak więc, skonkretyzowany interes prawny skarżącej polega na tym, że dziecko skarżącej uczęszczało do szkoły w momencie podejmowania uchwały o likwidacji i nie było pewne czy naukę ukończy w terminie. W połączeniu z ustawowym obowiązkiem szkolnym, który nakłada na rodziców dziecka szereg obowiązków np. związanych z zapewnieniem regularnego uczęszczania dziecka na zajęcia szkolne, należy uznać, że uchwała wpływająca na warunki wykonywania tych obowiązków, dotyczy interesu prawnego skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest uzasadniona.

W myśl art. 50 ww. ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.

z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) przewiduje możliwość ingerencji w samodzielność gminy w postaci dwu instytucji prawnych tj. nadzoru nad legalnością działania gminy oraz skargi każdego podmiotu na działania organów gminy naruszające jego interes prawny lub uprawnienie.

Skarga obywatelska służy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone działaniem organów gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu rozpatrywane w niniejszej sprawie zagadnienie dotyczące likwidacji szkoły publicznej jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Czyli spełniona jest jedna przesłanka warunkująca wniesienie skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Natomiast w ocenie Sądu skarżąca nie wykazała drugiej przesłanki

tj. naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia na skutek działania organu gminy podjętego w formie uchwały.

Analiza bogatego orzecznictwa sądowego w zakresie pojęcia interesu prawnego prowadzi do wniosku, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego. Interes prawny może być także naruszony uchwałą organu gminy, która wpływa negatywnie na status skarżącego jako mieszkańca gminy. Musi on jednak wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący w złożeniu skargi musi mieć interes prawny pojmowany jako istnienie związku miedzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Legitymację do wniesienia skargi stanowi naruszenie własnego interesu prawnego skarżącego i stąd musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą. Sama ewentualna sprzeczność z prawem uchwały nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Skarżąca w skardze wskazała, że jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały polega na tym, że jest przewodniczącą Rady Rodziców Gimnazjum Nr 4

w Szczecinie, którego likwidacji dotyczy zaskarżona uchwała, a syn skarżącej do czerwca 2007 r. uczęszczał do tej szkoły.

W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2008 r. skarżąca wskazała, że jest mieszkanką gminy Szczecin a uchwała o likwidacji szkoły położonej na terenie gminy, w której mieszka narusza jej interes. Ponadto, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jej syn uczęszczał do ostatniej klasy Gimnazjum nr 4 i nie było pewne czy ukończy szkołę w terminie, a w razie gdyby do tego nie doszło konieczność zmiany szkoły wpłynęłaby na obowiązki skarżącej związane z realizacją obowiązku szkolnego przez jej syna.

W ocenie Sądu nie daje to legitymacji do wniesienia skargi do sadu administracyjnego.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymację do wniesienia skargi stanowi zaistniałe naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, wynikające z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę (p. też Stanisław Pontis, Ochrona samodzielności gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, Warszawa 2005).

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż uchwała nr VIII/261/07 nie uniemożliwiła kontynuacji nauki przez syna skarżącej, który przed wniesieniem skargi ukończył naukę w Gimnazjum nr 4.

Skarżąca wskazała na hipotetyczne zagrożenie dla jej interesów faktycznych związanych z wykonywaniem obowiązku szkolnego w razie, gdyby syn skarżącej nie ukończył nauki w gimnazjum w terminie, ale nie wskazała jaki interes prawny został naruszony przez podjęcie wspomnianej uchwały.

Również to, że skarżąca jest Przewodniczącą Rady Rodziców Gimnazjum

Nr 4 w Szczecinie, a więc wykonuje funkcję społeczną, nie jest w ocenie Sądu wykazaniem naruszenia interesu prawnego.

Warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego

w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest spełnienie dwóch przesłanek tj. sprawa musi dotyczyć administracji publicznej, a skarżący musi wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone.

W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego

w zaskarżonej uchwale.

Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.