Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 433/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 181/14 w sprawie ze skargi G. G. na bezczynność Prezesa Zarządu Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od G. G. na rzecz Prezesa Zarządu Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi G. G. na bezczynność organu, wyrokiem z dnia 29 października 2014 r. (sygn. akt II SAB/Kr 181/14) zobowiązał Prezesa Zarządu Okręgu [...] w K. Związku Nauczycielstwa Polskiego do wydania, w terminie 14 dni, aktu lub dokonania czynności z wniosku G. G. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - w zakresie punktu 2 i 3 tego wniosku oraz stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

G. G. wystąpił pismem z dnia [...] marca 2014 r. do Zarządu Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego o doręczenie mu: 1. potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii uchwały w sprawie utworzenia oddziału ZNP w G. przy Zespole Szkół w G., ul W. , działającego na terenie ZNP — Zarządu Okręgu [...] w K., 2. potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii Karty Oddziału ZNP w G. przy Zespole Szkół G., ul. W., zgodnie ze wzorem kart oddziałów, tj. nr w rejestrze oddziałów, nazwa oddziału, adres oddziału, fax/telefon/e-mail, NIP, REGON, Zarząd Oddziału, Komisja Rewizyjna, 3. potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii rejestru wszystkich oddziałów działających terenie ZNP — Zarządu Okręgu [...] w K., stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały Nr 22/2011 Prezydium Zarządu Głównego ZNP z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie określenia wzoru rejestru oddziałów, 4. adresu witryny internetowej Oddziału ZNP w G. przy Zespole Szkół w G., ul. W.. a także o udzielenie krótkiej informacji negatywnej, że takowy oddział nie został utworzony przy Zespole Szkół w G. im. [...], ul. W.

W odpowiedzi Prezes Zarządu Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego doręczył wnioskodawcy Rejestr Oddziałów ZNP-Okręg [...] — luty 2014 r. (niepotwierdzony za zgodność z oryginałem), kartę oddziału ZNP w kadencji 2010-2014 (potwierdzoną za zgodność z oryginałem) oraz aneks do karty oddziału ZNP w kadencji 2010-2014 (potwierdzony za zgodność z oryginałem) — nie zawierających jednak danych dotyczących miejsca zatrudnienia Zarządu Oddziału i Komisji Rewizyjnej ZNP w G. oraz służbowych tel./e-mail. Ponadto w piśmie tym poinformowano wnioskodawcę, że Zarząd Okręgu [...] ZNP nie dysponuje uchwałą w sprawie utworzenia Oddziału ZNP w G. oraz nie posiada informacji ani na temat adresu witryny internetowej Oddziału ZNP w G., ani istnienia takiej witryny.

W piśmie z dnia [...] maja 2014 r. G. G. wezwał Prezesa Zarządu Okręgu [...] w K. Związku Nauczycielstwa Polskiego do podania żądanych informacji a następnie wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na bezczynność Prezesa Zarządu Okręgowego [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego w K., zarzucając mu naruszenie: art. 8 oraz art. 12 k.p.a. oraz art. 10 i art. 13 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.".

Odpowiadając na skargę, Prezes Zarządu Okręgowego [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. wnosił o jej oddalenie, akcentując, że ani on, ani sam Okręg [...] ZNP nie są organami wykonującymi zadania publiczne.

Zobowiązując - na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Prezesa Zarządu Okręgu [...] w K. Związku Nauczycielstwa Polskiego do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności z wniosku G. G. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w zakresie punktu 2 i 3 tego wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga była zasadna.

Sąd, powołując się na treść art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz art. 1 ab initio Statutu ZNP (uchwalonego na XXXVII Krajowym Zjeździe Delegatów ZNP i znowelizowanego na Zjazdach nr: XXXVIII, XXXIX przez Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy w dniu 16.12. 2010 r.), uznał bowiem, że Związek Nauczycielstwa Polskiego jest organem wykonującym zadania, które mają charakter publiczny. Sąd podkreślił zwłaszcza, iż Związek ten jest jednolitym, dobrowolnym, niezależnym i samorządnym związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki a ponadto zaznaczył, że - zgodnie z art. 23.1 pkt. 3 Statutu ZNP, obowiązki statutowe Związku Nauczycielstwa Polskiego realizuje on przez swoje organy statutowe, przy czym zarządy okręgu są organami wykonawczymi okręgowej konferencji delegatów (art. 46. ust. 1 Statutu ) z Prezesem i innymi członkami Prezydium, którzy kierują bieżącą pracą oddziału (art. 49 Statutu). Poza tym Sąd wskazał, iż - po myśli art. 5 pkt 1 i 2 Statutu - celem ZNP jest obrona godności, praw i interesów członków ZNP a także aktywne uczestniczenie w kształtowaniu demokratycznego oblicza oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, wychowanie w duchu tolerancji, poszanowania praw, wolności i godności osobistej.

W tej sytuacji Sąd, mając na uwadze zawarte w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pojęcie informacji publicznej, treść art. 61 Konstytucji RP oraz nakaz udostępnienia informacji, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. - uznał, że informacje, których udostępnienia domagał się G. G., stanowiły informację publiczną. Analizując zaś treść wniosku, Sąd przyjął, że informacje te w części zostały udostępnione a zatem w pozostałej części wniosku (w zakresie pkt 2 i 3 ) uznał, że Prezes Okręgu [...] ZNP pozostawał w bezczynności, która jednak nie miała charakteru rażącego.

W konsekwencji, mając na uwadze treść art. 14 ust. 1, art. 10 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., Sąd uznał, że Prezes Zarządu Okręgu [...] ZNP w K. powinien rozpoznać w terminie 14 dni wniosek G. G. z dnia [...] marca 2014 r. w zakresie nieudzielonej informacji (pkt 2 i 3 wniosku) na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd przyjął, iż bezczynność Prezesa Zarządu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa zważywszy na zawiłość interpretacyjną przedmiotowych przepisów oraz fakt, iż w części żądana informacja została udzielona.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezes Zarządu Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Krakowie naruszenie

I. prawa materialnego:

1) art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust 2 u.d.i.p. - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, iż Prezes Zarządu Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej,

2) art. 1 ust. 1, art. 6 ust 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. - poprzez jego błędną interpretację polegającą na ustaleniu, iż żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, iż udzielenie pisemnej odpowiedzi przez Prezesa Zarządu Okręgu [...] ZNP w dniu [...] kwietnia 2014 r. nie stanowiło spełnienia ustawowego obowiązku w zakresie udzielenia informacji publicznej w całości.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zawarł obszerną argumentację dotyczącą podniesionych w skardze zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania wnosił o jej oddalenie i polemizował ze stanowiskiem materialnoprawnym zawartym w uzasadnieniu w/w skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty te opierały się na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 1 ust. 1 a także art. 6 ust 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a.). W istocie rzeczy jednak skarżący kasacyjnie kwestionował wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, iż Prezes Zarządu Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a żądane przez G. G. informacje stanowiły informację publiczną. Ponadto w skardze kasacyjnej zwracano też uwagę, iż jeśliby nawet przyjąć, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy o udostępnianiu informacji publicznej, to błędne było stanowisko Sądu I instancji, że udzielenie stronie pisemnej odpowiedzi przez Prezesa Zarządu Okręgu [...] ZNP w dniu [...] kwietnia 2014 r. nie stanowiło udzielenia G. G. tego rodzaju informacji.

Jak z powyższego zatem wynikało, w analizowanej sprawie kluczowym zagadnieniem okazało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Prezes Zarządu Okręgu [...] Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. był podmiotem zobowiązanym od udostępnienia informacji publicznej a w dalszej kolejności, czy informację, których udzielenia domagał się G. G. miały tego rodzaju charakter – w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji publicznych.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że - zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. - obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące, zgodnie z odrębnymi przepisami, Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z kolei w ustępie 2 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego wyroku) ustawodawca przewidział, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.) oraz partie polityczne.

Mając na uwadze treść powyższych przepisów należało zatem uznać za trafny zarzut kasacyjny zawarty w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Skoro bowiem sam ustawodawca w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. zindywidualizował grupę organizacji związkowych, to podmioty te - w świetle art. 4 u.d.i.p.. – nie mogły być zakwalifikowane do kategorii podmiotów wskazanych w ustępie 1 tegoż artykułu, czyli do: władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Związek Nauczycielstwa Polskiego (a tym samym jego [...] Okręg) nie mógł być przy tym traktowany także jako "reprezentatywna organizacja związkowa", o której mowa w art. 4 ust.2 u.d.i.p.

W myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

1) zrzeszają, z zastrzeżeniem ust. 3, więcej niż 300 000 członków będących pracownikami;

2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

Związek Nauczycielstwa Polskiego a tym bardziej jego okręg, nie działa w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. Związek Nauczycielstwa Polskiego, w tym jego okręg, nie należy zatem do kategorii wymienionej w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu powołanego przepisu. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że adresat żądania G. G. nie był podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Z tego zatem powodu nie można było twierdzić, że Zarządu Okręgu [...] w K. ZNP pozostawał w bezczynności w udzieleniu stronie informacji publicznej. – w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym niezasadnym też było obciążanie go obowiązkiem udzielenia żądanej we wniosku informacji.

Usprawiedliwiony okazał się także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. Informacje, których udostępnienia domagał się uczestnik postępowania zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwalifikowane do kategorii informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. Jak wyżej to jednak wyjaśniono, do ich udostępnienia zobowiązane są jednak tylko podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.i.d.p. Skoro zaś skarżący kasacyjnie do tej grupy się nie zaliczał, to brak było jakichkolwiek podstaw do nakazywania mu ich udostępnienia. Informacje te dotyczyły wewnętrznej organizacji związku i zasad jego funkcjonowania a nie odnosiły się do spraw publicznych – w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a.) - poprzez dokonanie przez Sąd Wojewódzki błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, iż udzielenie G. G. pisemnej odpowiedzi przez Prezesa Zarządu Okręgu [...] ZNP w dniu [...] kwietnia 2014 r. nie stanowiło spełnienia ustawowego obowiązku w zakresie udzielenia informacji publicznej w całości, nie mógł stanowić o istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, czyli naruszeniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem w rozpoznawanej sprawie, jak wyżej to wyjaśniono, nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując należy stwierdzić, że skoro wniosek G. G. został skierowany do podmiotu niebędącego zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ponadto żądane przez niego informacje nie zaliczały się do tej kategorii, to brak było podstaw do przypisania temu podmiotowi pozostawania w bezczynności.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.