Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 333/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 112a pkt 2, art. 113 ust. 2, art. 115a ust 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 roku sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], znak: [...]. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art.138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] znak: [...], określającą dopuszczalny poziom hałasu wyrażony równoważnym poziomem dźwięku wyrażonego w decybelach (dB) emitowanego do środowiska z terenu samoobsługowej myjni samochodowej zlokalizowanej na działce nr ew. 16/8, obręb nr [...] na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w przy ul. A : a)dla przedziału czasu równego 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym LAeq D 50 dB - w godz. 600 - 2200, b) dla przedziału czasu odniesionego równego 1 najmniej korzystnej godzinie nocy LAeq N 40 dB - w godz. 2200 - 600.

Jak wynika z akt sprawy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ I instancji") w dniu 4 września 2018 r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 115a ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.o.ś.", wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec D.M. w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającym do środowiska, w związku z pomiarami wykonanymi przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. Delegaturę w S.(dalej jako: "WIOŚ"), na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej graniczącej z Samoobsługową Myjnią Samochodową funkcjonującą przy ul. A nr 80, na działce nr ew. 16/8, obręb geodezyjny nr [...]w S.

Decyzją z dnia [...] znak: [...], organ I instancji określił dopuszczalny poziom hałasu wyrażony równoważnym poziomem dźwięku, wyrażony w decybelach (dB) emitowanego do środowiska z terenu samoobsługowej myjni samochodowej zlokalizowanej na działce nr ew. 16/8, obręb nr [...] S. na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w S. przy ul. A: a) dla przedziału czasu równego 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym LAeq D 50 dB - w godz. 600 - 2200, b) dla przedziału czasu odniesionego równego 1 najmniej korzystnej godzinie nocy LAeq N 40 dB - w godz. 2200 - 600.

Od powyższej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł D.M. , zarzucając naruszenie:

- art. 6, 7, 8, 10 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób dostateczny, w tym pominięcie jego zarzutów i zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia 24 września 2018 r., co skutkowało również naruszeniem zasady jego czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 115 p.o.ś. poprzez wadliwe określenie rodzaju analizowanego terenu, na którym zlokalizowana jest myjnia skarżącego, a tym samym dopuszczalnego poziomu hałasu dla tego terenu;

- art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie przy ustalaniu dopuszczalnego poziomu hałasu roli Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. oraz pominięcie wydanej na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy;

- art. 77 § 1, 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu prywatnego w postaci "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska...", sporządzonego przez akredytowaną firmę B w W., jak też pominięcie żądań i wniosków odwołującego się, w tym wniosków o powtórzenie badań przez WIOŚ.

Jednocześnie odwołujący się wniósł o dopuszczenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez WIOŚ odnośnie przeprowadzenia kontroli na terenie myjni z wykonaniem pomiarów hałasu na okoliczność przebiegu badań i zastrzeżeń, jakie do nich zgłaszał.

W uzasadnieniu odwołania D. M. zarzucił dodatkowo, iż nie brał udziału w badaniach WIOŚ, mimo że chciał wziąć w nich udział, w związku z tym pomiarów dokonano pod jego nieobecność. Wyjaśnił, że kwestionuje pomiary dokonane przez WIOŚ, ponieważ wykonano je przy wilgotności oscylującej w maksymalnej dopuszczalnej wartości 90 %. Nadto w czasie badania okoliczni mieszkańcy myli swoje samochody, celowo wywołując hałas. Zarzucił, że wobec jego nieobecności podczas pomiarów nie był w stanie zweryfikować, czy poziom hałasu przyjęty w protokole WIOŚ jest powodowany pracą myjni, czy też innymi czynnikami, np. pracą urządzeń elektrycznych w okolicy mikrofonów lub samochodami przejeżdżającymi trasą nr 705 w czasie pracy myjni, czego nie wskazano w protokole WIOŚ. Podkreślił, że w Sprawozdaniu wykonanym na jego zlecenie stwierdzono, że droga nr 705 emituje hałas na poziomie 50 dB (tło akustyczne). Podkreślił, że WIOŚ nie ustosunkował się do jego zastrzeżeń odnośnie przeprowadzonych badań. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji wadliwie określił też rodzaj terenu, z którym sąsiaduje jego myjnia, opierając się o wypisy z ewidencji gruntów, zamiast dokonać tego na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu. Jego zdaniem, teren, na którym przeprowadzono badania hałasu, nie jest wyłącznie terenem zabudowy mieszkaniowej. Wskazał, że jego nieruchomość po tej samej stronie trasy nr 705 sąsiaduje z terenem Nadleśnictwa S., terenami rozdzielni elektro-energetycznej oraz zakładem naprawy samochodów. Podniósł przy tym, że nieruchomość, na której WIOŚ przeprowadził badania, jest położona bliżej trasy nr 705 niż jego nieruchomość. Tereny sąsiednie są przynajmniej terenami usługowo-mieszkalnymi i powinny być zakwalifikowane zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1f) p.o.ś., jako zabudowa mieszkaniowo-usługowa, a nie wyłącznie jako zabudowa mieszkaniowa. Ponadto odwołujący się zarzucił pominięcie przez organ I instancji roli Studium i wydanej decyzji o warunkach zabudowy na przedmiotową myjnię. Wskazał, że choć Studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jego zdaniem wydanie decyzji sprzecznej ze Studium byłoby naruszeniem zasady ładu przestrzennego określonej w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odwołując się uprzednio do treści art. 115a ust. 1 i ust. 3 p.o.ś., wyjaśniło, że z przedłożonych dokumentów wynika, iż do organu I instancji wpłynęło pismo z dnia 10 czerwca 2018 r., w którym mieszkańcy ul. A w S. zwrócili się o interwencję w sprawie działania myjni samochodowej ze względu m. in. na nieustanny hałas ze strony tego obiektu działającego w systemie 24 h, który nie pozwala mieszkańcom okolicznych domów normalnie funkcjonować.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji zawiadomił strony w dniu 4 września 2018 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Do akt niniejszej sprawy został dołączony protokół z kontrolnego pomiaru poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez myjnię samochodową zlokalizowaną w S. przy ul. A (działka nr ewid. 16/8) D. M., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A", sporządzony przez specjalistę oraz Raport z badań pomiarów hałasu (dalej jako: "Raport") przeprowadzonych przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. - Laboratorium w Ł. Z ww. protokołu wynika, iż pomiar poziomu hałasu emitowanego przez wskazaną myjnię samochodową został dokonany w dniu 27 lipca 2018 r., w godzinach 2200 - 2400. Źródłami hałasu emitowanego z przedmiotowej myjni samochodowej były cztery stanowiska do mycia samochodów. Punkty pomiarowe umieszczone zostały na terenie graniczącej bezpośrednio działki nr ewid. 16/10, zabudowanej tylko budynkiem mieszkalnym, czyli na działce stanowiącej wyłącznie teren budownictwa mieszkalnego. Nadto z protokołu wynika, że pomiary poziomu hałasu wykonano przy średniej wilgotności 82,3 %, zaś o godz. 0020 pomiary przerwano ze względu na zbyt wysoką wilgotność powietrza.

Kolegium podkreśliło przy tym, że w tekście Raportu wskazano m.in., że metodyka pomiaru polega na wykonaniu w danym punkcie pomiarów dla sytuacji "praca" i "tło" akustyczne. Wyjaśniono, że w czasie pomiarów eliminowano zakłócenia akustyczne pochodzące spoza zakładu (np. szczekanie psów, przelot samolotu, przejazdy samochodów i pociągów). Zaznaczono, że w czasie pomiarów mikrofony były zaopatrzone w osłony przeciwwietrzne, zaś między źródłem hałasu a mikrofonem pomiarowym nie występowały przeszkody ekranujące lub odbijające dźwięk. Zestawienie wyników pomiarów hałasu emitowanego z przedmiotowej myjni wskazuje, że w dniu 27 lipca 2018 r. w porze nocnej emitowała ona na działkę sąsiednią o nr ewid. 16/10, zabudowaną wyłącznie budynkiem mieszkalnym, hałas o wartości 46,0 dB (w pkt. pomiarowym nr 1) oraz 47,9 dB (w pkt. pomiarowym nr 2).

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo określił teren sąsiedni jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, biorąc pod uwagę faktyczny sposób zagospodarowania działki nr ewid. 16/10, graniczącej bezpośrednio z przedmiotową działką, na której funkcjonuje myjnia samochodowa. Bezspornym faktem jest również to, że na drugiej sąsiedniej działce (nr ewi.d 18/7) bezpośrednio graniczącej z terenem myjni usytuowany jest budynek usługowy (warsztat samochodowy). Jednakże biorąc pod uwagę stopień ochrony terenów sąsiednich należało wziąć pod uwagę teren najbardziej chroniony pod względem akustycznym i na tej podstawie określić charakter terenu sąsiedniego. Zgodnie z tabelą nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r., poz. 112) dopuszczalny poziom hałasu w [dB] ze strony pozostałych obiektów i działalności będących źródłem hałasu) dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi: LAeq D (przedział czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym) - 50 db oraz LAeq N (przedział czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy) - 40 dB. Przeprowadzone przez WIOS badania stwierdziły przekroczenie dopuszczonych ww. przepisami prawa norm hałasu emitowanego przez przedmiotową myjnię samochodową na sąsiedni teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium uznało za zasadne określenie w decyzji organu I instancji wskazanego powyżej poziomu dźwięku.

Ponadto odnosząc się do pozostałych zarzutów przedstawionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 115 p.o.ś. jednoznacznie wskazuje, iż w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku) ocena rodzaju terenów sąsiednich należy do właściwych organów, które dokonują tego na podstawie ich faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania. W ocenie Kolegium, w takiej sytuacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. nie ma wpływu na powyższe ustalenia, jak również nie miało ono wpływu na decyzję o warunkach zabudowy. Z kolei lektura "Sprawozdania (...)" przedłożonego przez stronę wskazuje, że poziom hałasu emitowany z przedmiotowej myjni samochodowej na sąsiednią działkę nr 18/7, tuż przy elewacji usytuowanego na niej budynku mieszkalnego w porze nocnej również przekracza poziom 40 dB. Zdaniem Kolegium, nie można również utożsamiać kontroli organów Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, o której mowa w rozdz. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm.) z oględzinami, o których mowa w art. 9 § 1 k.p.a., o których strona powinna być odpowiednio wcześniej zawiadomiona i ma prawo w nich uczestniczyć. Przepisy rozdziału 3 ww. ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowią bowiem o kontroli przeprowadzanej na podstawie i w trybie tej ustawy, powodując, iż do samych czynności kontrolnych Inspekcji Ochrony Środowiska nie mają zastosowania przepisy k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył D. M. , zarzucając naruszenie:

1. art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób dostateczny oraz poprzez naruszenie zasady czynnego udziału skarżącego w postępowaniu;

2. art. 115 p.o.ś. poprzez wadliwe określenie rodzaju analizowanego terenu, na którym zlokalizowana jest myjnia skarżącego, a tym samym dopuszczalnego poziomu hałasu dla tego terenu;

3. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite pominięcie przy ustalaniu dopuszczalnego poziomu hałasu roli Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., jak też pominięcie wydanej na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy;

4. art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu prywatnego w postaci "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska..." sporządzonego przez akredytowaną firmę B w W., jak też pominięcie żądań i wniosków, jakie składał skarżący, w tym wniosków o powtórzenie badań przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, które skarżący zgłaszał także wobec tego organu.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że przy wydaniu decyzji pominięto zarzuty i zastrzeżenia zgłaszane przez niego w piśmie z dnia 24 września 2018 r., jak też pominięto prywatny dokument w postaci "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu myjni samochodowej..." należącej do skarżącego.

Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu, zgłaszane przez niego argumenty i wnioski miały w sprawie istotne znaczenie, w szczególności ten o konieczności przeprowadzenia ponownych badań poziomów hałasu. W ocenie skarżącego, jego wniosek był uzasadniony, w szczególności argumentami, które podał zgłaszając zastrzeżenia do protokołu kontrolnego poziomu hałasu sporządzonego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska, a mianowicie, że nie brał udziału w tych badaniach, mimo że chciał wziąć w nich udział. Skarżący w piśmie do WIOŚ podał bowiem, iż czekał na swojej działce na zaproszenie na miejsce pomiarów, o czym wiedziała osoba dokonująca pomiarów, która najpierw przyjechała na działkę skarżącego i z nim rozmawiała. W czasie rozmowy skarżący zgłaszał tej osobie chęć udziału w badaniach, lecz osoba wskazała na możliwości powstania sytuacji konfliktowej w czasie pomiarów, gdyż będą one prowadzone na prywatnej nieruchomości, stwierdzając, że najlepiej jest najpierw ustalić, czy osoba u której będą prowadzone pomiary, zgodzi się na obecność skarżącego. Badający miał to ustalić i w związku z tym skarżący czekał na informację, kiedy może przyjść na miejsce badania, lecz niestety nie doczekał się tego, zaś pomiary wykonano pod jego nieobecność. W związku z tym skarżący stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, iż nie miał prawa do wzięcia udziału w badaniach, bo gdyby tak było, nie informowano by go o badaniu i nie kazano czekać, aż zaproszą go na badanie. Nie przekazano mu też, że nie może uczestniczyć w badaniach ani osobiście, ani przez przedstawiciela.

Z uwagi na przeprowadzenie badań pod jego nieobecność skarżący zakwestionował pomiary wykonane przez WIOŚ, a opierając się na samej tylko treści protokołu zakwestionował wyniki pomiarów również dlatego, że pomiary wykonano przy wilgotności oscylującej w maksymalnej dopuszczalnej wartości 90%. W ocenie skarżącego, wyniki pomiarów nie odzwierciedlają rzeczywistego poziomu hałasu wywołanego przez myjnię, dlatego że w czasie badań poziomu hałasu doszło do mycia samochodów przez okolicznych mieszkańców -prawdopodobnie na skutek ich zmowy - którzy w czasie mycia samochodów celowo wywoływali hałas. I to również nie było w żaden sposób przedmiotem badania przez Kolegium. Zdaniem skarżącego, organ nie wziął też pod uwagę tego, że skarżący zakwestionował ustalony przez WIOŚ poziom hałasu emitowanego przez jego myjnię, gdyż nie będąc obecny na nieruchomości, gdzie przeprowadzono badania, pozbawiony był możliwości weryfikacji, czy poziom hałasu, jaki przyjęto w protokole, jest hałasem powodowanym pracą myjni, czy też innymi czynnikami, jak np. pracą urządzeń elektrycznych w okolicy mikrofonów, lub samochodami przejeżdżającymi trasą nr 705 w czasie pracy myjni. W ocenie skarżącego, protokół nie wskazuje bowiem, czy w czasie pracy myjni występowały inne dostrzegalne źródła hałasu chociażby hałas spowodowany przejazdem samochodu ciężarowego i czy rzutowały one na wielkości przyjmowanych poziomów hałasu, a samo stwierdzenie w protokole bez dokładnego wskazanie kiedy i jakie hałasy eliminowano, że eliminowano szczekanie psów, przelot samolotu, przejazdy samochodów i pociągów - w ocenie skarżącego - nie jest wystarczające. Skarżący podkreślił, iż te inne źródła mają istotne znaczenie, gdyż w świetle przedłożonego organowi "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska z terenu myjni samochodowej przy ul. A nr 180 w S." sporządzonego przez akredytowaną firmę B, droga ta emituje hałas na poziomie 50dB (tło akustyczne). Zdaniem skarżącego, żadnego z tych zastrzeżeń organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, co stanowi o naruszeniu art. 10, art. 6, 7 i 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i 2 k.p.a.

Jednocześnie, w ocenie skarżącego, organy obu instancji w sposób wadliwy określił rodzaj terenu, z którym sąsiaduje jego myjnia, naruszając art. 115 p.o.ś. Skarżący podniósł, że teren sąsiadujący z jego myjnią, jak też teren, na którym przeprowadzono badania hałasu, nie sposób jest uznać wyłącznie za teren zabudowy mieszkaniowej. Jego nieruchomość sąsiaduje z terenami Nadleśnictwa S., terenami rozdzielni elektro-energetycznej, z zakładem naprawy samochodów, na analizowanym terenie są też inne zakłady usługowe takie, jak druga nienależąca do skarżącego bezdotykowa myjnia samochodowa (odległość ok. 300 m), firma C, (odległość ok. 350-400 m), firma D, odległość ok. 450 m, firm E (odległość ok 500 m), firma F (odległość ok. 550 m), firma G (odległość ok 600 m), H Spółka z o.o. (odległość ok 700 m), oraz firma I (odległość ok 750 m). Mając powyższe na uwadze skarżący wskazał, że teren, na którym zlokalizowana jest jego myjnia, jak i nieruchomości sąsiednie, nie mogą być uznane wyłącznie za teren zabudowy mieszkaniowej, gdyż faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie terenów sąsiednich jest - jeśli nie usługowe, to przynajmniej usługowo-mieszkaniowe.

Skarżący zarzucił zaskarżonym decyzjom także naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez całkowite pominięcie przy ustalaniu dopuszczalnego poziomu hałasu roli Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S., jak też pominięcie wydanej na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto skarżący podniósł, że wprawdzie Studium nie może stanowić podstawy prawnej decyzji o warunkach zabudowy, to naruszeniem zasady ładu przestrzennego określonej w art. 2 pkt. 1 wspomnianej ustawy, byłoby wydanie decyzji sprzecznej ze Studium. Skarżący dodał, że planując budowę myjni działał w zaufaniu do organów samorządu, które powołując się właśnie na to Studium wyraźnie wskazało, iż taka inwestycja jest dopuszczalna. Urząd Miasta w swoim piśmie z dnia 11 grudnia 2014 r. stwierdził bowiem, iż działki o nr 16/7 i 16/8 położone są przy ul. A w S. i nie są objęte planem zagospodarowania przestrzennego, niemniej w Studium oznaczone są symbolami 56MN,U i funkcją ich jest zabudowa mieszana: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, na której realizowane mogą być obiekty obsługi komunikacji samochodowej. Skarżący podkreślił, że organ nie widział przeszkody w realizacji inwestycji w postaci myjni samochodowej i decyzją nr [...] z dnia [...] uzyskał warunki zabudowy dla realizacji zabudowy usługowej - budowy myjni samochodowej, a następnie pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "p.o.ś.". Zgodnie z art. 115a ust. 1 p.o.ś., w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Z ustępu 3 tego artykułu, wynika, że w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu L Aeq D i L Aeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład. Z kolei art. 113 ust. 2 p.o.ś. określa te tereny, które ze względu na sposób ich zagospodarowania podlega ochronie akustycznej.

Stosownie zaś do art. 112a pkt 2 p.o.ś. przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku wyrażonym w decybelach (dB), wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby to L Aeq D - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6:00 do godz. 22:00) oraz L Aeq N - równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22:00 do godz. 6:00). W rozporządzeniu Ministra Środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 112) ustalono dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych w szczególności pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, tereny mieszkaniowo-usługowe, tereny zabudowy zagrodowej.

W rozważanym kontekście wskazać również należy, że na tle art. 115a p.o.ś sformułowano w orzecznictwie sądowym pogląd, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Podkreślono przy tym, że wystarczy jednokrotne przekroczenie tych poziomów, aby mogła być wydana, zgodnie z tym przepisem, decyzja w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (zob. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 6/10 i z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12, dostępne w internetowej bazie orzeczeń, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza przywołanych wyżej regulacji prowadzi do wniosku, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane było zatem ustalenie: po pierwsze, czy wokół terenu, na którym znajduje się urządzenie emitujące hałas, znajdują się tereny podlegające ochronie akustycznej w rozumieniu art. 113 ust. 2 p.o.ś. i po drugie, czy hałas emitowany przez to źródło przekracza dopuszczalne normy, ustalone na podstawie wskazanych przepisów. Ustaleń tych organ orzekający w sprawie powinien dokonać z uwzględnieniem obowiązków płynących z art. 7 k.p.a., wyrażającego jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tym przepisem, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Dokonana w kontekście realizacji tej zasady analiza akt sprawy dowodzi, że organ I instancji wbrew obowiązkom płynącym z powołanej zasady nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedwcześnie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, stwierdzającej przekroczenie owego poziomu hałasu emitowanego do środowiska z terenu myjni samochodowej należącej do skarżącego, a następnie jej utrzymania w mocy przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu, za jedną z takich okoliczności należy uznać kwestię ustalenia czy teren, na którym stwierdzono poziom hałasu przekraczający normy należy do terenów podlegających ochronie akustycznej w rozumieniu art. 113 ust. 2 p.o.ś. W tym kontekście należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że w sytuacji gdy na określonym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenie tego elementu stanu faktycznego sprawy, dokonywane jest poprzez przeprowadzenie dowodów wskazujących, jakie jest faktycznie zagospodarowanie i wykorzystanie tak terenu, na którym stwierdzono ponadnormatywny poziom hałasu, jak i terenów sąsiednich (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2340/16, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym jednak należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że celem decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu jest określenie tego poziomu nie dla jednej konkretnej nieruchomości, lecz dla danego terenu – obszaru sąsiadującego z zakładem emitującym hałas. W przypadku zaś zróżnicowanej funkcji zabudowy sąsiadującej z zakładem będącym źródłem hałasu dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, czyli zabudowy o przeznaczeniu przeważającym na danym obszarze (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 marca 2017 r., II SA/Ke 1045/16, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżący w toku rozpatrywania sprawy przez organy podnosił, że jego nieruchomość sąsiaduje nie tylko z terenami Nadleśnictwa S., terenami rozdzielni elektro-energetycznej, z zakładem naprawy samochodów, ale na analizowanym terenie są też inne zakłady usługowe, takie jak druga nienależąca do niego bezdotykowa myjnia samochodowa (odległość ok. 300 m), firma C, (odległość ok. 350-400 m), firma D, odległość ok. 450 m, firma E (odległość ok 500 m), firma F (odległość ok. 550 m), firma G (odległość ok 600 m), H Spółka z o.o. (odległość ok 700 m), oraz firma I (odległość ok 750 m). Organy tych agrumentów skarżącego nie rozważyły należycie w kontekście regulacji zawartej w art. 115a ust. 1 p.o.ś., co tym samym oznacza, że nie dokonały prawidłowego ustalenia rodzaju terenu, dla którego określono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Niedokonanie zaś prawidłowych ustaleń co do faktycznego zagospodarowania terenów sąsiednich (nie tylko jednej działki sąsiedniej, tj. działki nr 16/10) jest naruszeniem art. 7, 77 § 1, art.80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei za drugą istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej przez Sąd sprawy uznać należy kwestię prawidłowego wyjaśnienia przez organy, czy hałas emitowany przez myjnię skarżącego przekracza dopuszczalne normy, ustalone na podstawie wskazanych wyżej przepisów. W tym względzie skarżący kwestionował wyniki pomiarów, przywołując zasadną w ocenie Sądu argumentację na poparcie swego stanowiska. W tej sytuacji obowiązkiem organu było powtórzenie tychże pomiarów, celem usunięcia zaistniałych w sprawie wątpliwości co do ich poprawności.

Nadto wobec przedłożonego w tej mierze dowodu przez skarżącego w postaci "Sprawozdania z pomiarów hałasu emitowanego do środowiska...", sporządzonego przez firmę B w W., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było odniesienie się do całości materiału dowodowego sprawy, w tym kwestii mocy dowodowej każdego z dowodów, a więc również dowodu przedłożonego przez skarżącego, poprzez wyrażenie stanowiska, które dowody miały znaczenie dla sprawy, a którym ewentualnie należało odmówić mocy dowodowej i z jakich przyczyn. Tej argumentacji niewątpliwie zabrakło w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W sprawie doszło więc do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z naruszenia zasady postępowania dowodowego, o której mowa w art. 80 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że prawidłowe ustalenie tych okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie z zachowaniem wspomnianych reguł k.p.a., w tym dokonania konfrontacji dowodu skarżącego z pozostałym znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym. Dopiero wnikliwe wyjaśnienie i rozważenie tych okoliczności warunkowało prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organ odwoławczy, nie wyjaśnił w dostateczny sposób wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, mających istotne znaczenia dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, co przesądza o konieczności uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie dopatrzył się przy tym innych zarzuconych w skardze naruszeń przepisów k.p.a. dotyczących naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, podzielając pogląd organu, że nie można utożsamiać kontroli organów Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska, o której mowa w rozdz. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 982 ze zm.) z oględzinami, o których mowa w kodeksie postępowania administracyjnego, o których strona powinna być odpowiednio wcześniej zawiadomiona i ma prawo w nich uczestniczyć. Rację ma bowiem Kolegium, że przepisy rozdziału 3 ww. ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska stanowią o kontroli przeprowadzanej na podstawie i w trybie tej ustawy, powodując, iż do samych czynności kontrolnych Inspekcji Ochrony Środowiska nie mają zastosowania przepisy k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną i przeprowadzi rzetelne postępowanie wyjaśniające, stosując przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a następnie stosownie do ustaleń poczynionych w oparciu o całokształt materiału dowodowego wyda rozstrzygnięcie odpowiadające regulacjom prawa materialnego znajdującym zastosowanie w sprawie, uzasadniając je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

IB