Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 208/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 6  ust. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 28  ust. 8
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Anna Mierzejewska Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia 15 lipca 2010 r. w zakresie punktu 2 wniosku w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Fundacja [...] pismem z dnia 15 lipca 2010 r., skierowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o:

1. dostarczenie dokumentów, na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund w 2009 r. przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4-4.1 i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności: wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny;

2. dostarczenie dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w odpowiedzi na wniosek (pismem z dnia 23 lipca 2010 r.) poinformowała, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jednocześnie wyjaśniła, że proces podpisywania umów o dofinansowanie dla projektów wyłonionych do dofinansowania w I oraz II rundzie konkursu w 2009 r. Działania 1.4-4.1 PO IG nie został zakończony i z tego względu ww. dokumentacja nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udostępniona (art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.)).

Fundacja złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność ww. Agencji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 256/10 zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych oraz innych protokołów oceny, a także dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości; który to zakres dotyczy beneficjentów konkursów przeprowadzonych w 2008 roku oraz w dwóch rundach w 2009 roku, z którymi to beneficjentami zawarto umowy o dofinansowanie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), w pozostałym zakresie skargę odrzucił (pkt 2).

Od powyższego wyroku Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku podał, że za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wskazał, że Sąd pierwszej instancji miał obowiązek dokonania ustaleń, co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej w skardze bezczynności. Powinien on zatem ustalić, jaki był zakres wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. i czy zawarte w nim żądania dotyczyły informacji mających charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 pow. ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przy uwzględnieniu art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), który określa wyłączenia przedmiotowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał analizy treści żądania o udostępnienie informacji publicznej, lecz z analizy tej wyprowadził tylko częściowo zasadne wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne, ale jednocześnie wskazał, że błędny był sposób rozstrzygnięcia, polegający na odrzuceniu skargi na bezczynność w tej części. Badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym i odbywa się na rozprawie, a zatem prowadzić może w przypadku ustalenia, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, do oddalenia skargi na bezczynność jako niezasadnej, skoro nie było obowiązku jej udzielenia, a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej.

W odniesieniu do pozostałych, zawartych we wniosku z dnia 15 lipca 2010 r., żądań udostępnienia określonych dokumentów stwierdził, że ustalenia Sądu pierwszej instancji okazały się niepełne, i to w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wnioskodawca domagał się między innymi harmonogramów rzeczowo – finansowych i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów. Sąd pierwszej instancji zaliczył je do dokumentów wytworzonych przez organ, a zatem do katalogu dokumentów potencjalnie podlegających udostępnieniu, a przy tym nie wyjaśnił, na jakiej przesłance oparł to ustalenie. Nie wiadomo bowiem, czy dokumenty te są elementem wniosku, np. jego załącznikami, czy też są to dokumenty wytworzone podczas postępowania konkursowego.

Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu Sąd pierwszej instancji powinien ustalić, czy wskazane we wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie zobowiązał Sąd pierwszej instancji do ustalenia, czy organ, do którego złożono wniosek był bezczynny w ich udostępnieniu i odpowiednio - wydania rozstrzygnięcia korespondującego z tymi ustaleniami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 231/11 zobowiązał Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości do rozpatrzenia wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że skarżąca w punkcie drugim wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. zażądała udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów działania POIG 1.4-4.1. Podał, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem "danych publicznych", które w tej ustawie nie zostało zdefiniowane. Wyliczenie "danych publicznych" jest przykładowe, ale wynika z niego, że pod tym znaczeniem kryje się treść stanowisk wyrażonych przez podmioty publiczne bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji i osobę adresata. Treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że na pewno danymi publicznymi jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a zatem uznać należy, iż dokumentacja przebiegu kontroli, o której mowa we wniosku Fundacji, jest informacją publiczną. Kontrole te zostały przeprowadzona przez podmiot publiczny jakim jest PARP na podstawie procedur ustalonych w ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. oraz ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Procedury te dotyczą rozliczeń innych podmiotów z wykorzystania publicznych środków, a więc są one danymi publicznymi, które podlegają ujawnieniu w trybie ustawy.

Odnośnie punktu pierwszego wniosku, Sąd I instancji wskazał, że skarżący zażądał ujawnienia dokumentów, na podstawie których zwycięzcom konkursów udzielono dofinansowania przeprowadzanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4-4.1, a dokumenty te zostały wytworzone przez podmioty niebędące podmiotami publicznymi, ale w ramach publicznej procedury w ramach, której zostały wydatkowane publiczne środki finansowe.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro art. 6 ust. 1 lit. g ustawy o dostępie do informacji publicznej statuuje, że informacją publiczną są także informacje o pomocy publicznej, to w sytuacji, gdy państwowa osoba prawna jaką jest PARP, powołana do udzielania pomocy niepaństwowym podmiotom, udziela jej w ramach publicznej procedury dofinansowania, to dokumentacja tego postępowania jest jawna, w tym także dokumenty złożone przez beneficjentów publicznego konkursu o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że konkursy przeprowadzone w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka były publiczne, ich podstawą prawną były akty prawa powszechnie obowiązującego, w tym cyt. ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Sąd pierwszej instancji uznał, że z treści art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. wynika, że wszelkie dokumenty oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej, a więc a contrario dokumentacja dotycząca "zwycięzców danego konkursu", po zawarciu z nimi jako tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie, a więc już po zamknięciu procesu składania dokumentacji konkursowej przez uczestników, nie korzysta z normy ochronnej, zawartej w tym przepisie. Może ona zatem stanowić przedmiot informacji publicznej i jej udostępnianie jest regulowane jedynie przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że dokumentacja beneficjentów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4-4.1, jako część dokumentacji konkursowej, jest po rozstrzygnięciu konkursu informacją publiczną i podlega ujawnieniu w trybie ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji odrębną sprawą jest sytuacja, w której dokumentacja zawiera dane chronione tajemnicami ustawowymi. W takim przypadku zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może jej nie udzielić, ale wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy, powinien wydać decyzję administracyjną. Brak w tym zakresie rozstrzygnięcia powoduje, że PARP pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej zgodnie z jej wnioskiem.

Od tego wyroku Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. o sygnaturze akt I OSK 2487/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Uzasadniając wyrok, NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji, stosownie do treści art. 190 P.p.s.a., był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11. Przepis ten w zdaniu pierwszym stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odstąpienie od wykładni, dokonanej w wyroku Sądu drugiej instancji, ma charakter wyjątkowy i może dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną, 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się stan prawny, 3) jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu drugiej instancji, odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod redakcją prof. Romana Hausera, prof. Marka Wierzbowskiego, str. 623 - 624). NSA wskazał, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że w tej sprawie nie wystąpiły przypadki pozwalające na odstąpienie od wykładni, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy był związany wykładnią, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1427/10).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt OSK189/11, dokonując oceny żądania zawartego we wniosku Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. pod kątem zastosowania art. 1 ust. 1 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że same wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie nie stanowią informacji publicznej, ponieważ stanowią dokumenty prywatne. Zakwestionował jedynie sposób rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, polegający na odrzuceniu skargi na bezczynność w tej części, zamiast jej oddalenia. W konsekwencji przesądził, że same wnioski o dofinansowanie nie są informacją publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit g ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w odniesieniu do zawartego we wniosku żądania udostępnienia harmonogramów rzeczowo-finansowych i harmonogramów realizacji projektów według kwartałów, uznał, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest przedwczesne, nie wyjaśniono bowiem charakteru tych dokumentów, czy są one elementem wniosku, np. jego załącznikami, czy też są to dokumenty wytworzone przez organ w czasie trwania postępowania konkursowego. Reasumując, wskazał na konieczność ustalenia przez Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy żądane we wniosku informacje są informacją publiczną, a następnie rozważenie, czy organ jest bezczynny w ich udostępnieniu. Wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy w zakresie wniosków podmiotów aplikujących o dofinansowanie, przyjmując, że stanowią one informację publiczną, dokonał wykładni art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit g ustawy o dostępie do informacji publicznej w sposób odmienny od wykładni, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, czym naruszył art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a.

NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w uzasadnieniu powołanego wyroku tego Sądu, ocenił, że wszystkie żądane przez skarżącą Fundację dokumenty po zawarciu z tzw. beneficjentami umów o dofinansowanie są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zauważył, iż dokonana w tej sprawie przez Sąd drugiej instancji wykładnia prawa w rozumieniu art. 28 ust. 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju miała charakter wiążący tylko w kontekście sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwej wykładni tego przepisu, polegającej na uznaniu, że zastosowanie tego przepisu jest ograniczone wyłącznie do dokumentacji konkursowej, dotyczącej wnioskodawców, których projekty zostały wyłonione do dofinansowania, lecz z którymi nie zawarto jeszcze umowy. Wykładnia ta nie obejmowała jednak pojęcia informacji publicznej. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. za zasadny. Ubocznie wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 431/11 wyraził pogląd, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" (art. 28 ust. 8 u.z.p.p.r.) podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe, mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne.

Uznał również zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a., bowiem Sąd I instancji był związany oceną prawną stwierdzającą, że wnioski o dofinansowanie nie są informacją publiczną, skarga ww. Fundacji na bezczynność PARP powinna być w tej części oddalona. W związku z powyższym, zastosowanie w tej sprawie art. 149 P.p.s.a i uwzględnienie skargi w całości stanowiło naruszenie tego przepisu. Ponadto zarzucił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zastosował się do wskazań Sądu drugiej instancji, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11 i nie ustalił, czy zawarte we wniosku powołanej Fundacji z dnia 15 lipca 2010 r. żądane dokumenty - harmonogramy rzeczowo-finansowe i harmonogramy realizacji projektów według kwartałów stanowią załączniki do wniosku, czy stanowią dokumenty wytworzone w trakcie postępowania konkursowego oraz czy zawierają one informacje publiczne, a organ jest w zakresie ich udostępnienia bezczynny. Podkreślił także, iż zawarte we wniosku żądanie dotyczyło również karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny. Kwestia ta nie została jednak w tej sprawie w ogóle rozważona.

W związku z tym NSA uznał za istotne ustalenie, czy żądane dokumenty zawierają dane stanowiące informację publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po raz kolejny rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270), sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W przedmiotowej sprawie NSA stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien ustalić, czy wskazane we wniosku z dnia 15 lipca 2010 r. informacje są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie zobowiązał WSA w Warszawie do ustalenia, czy organ, do którego złożono wniosek był bezczynny w ich udostępnieniu i odpowiednio - wydania rozstrzygnięcia korespondującego z tymi ustaleniami.

Należy przypomnieć, że Fundacja [...] pismem z dnia 15 lipca 2010 r. wystąpiła do Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył dwóch rodzajów informacji:

1. dokumentów, na podstawie których w zakończonych konkursach przeprowadzonych w 2008 r. i dwóch rund w 2009 r. przyznano dofinansowanie projektom realizowanym w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 1.4-4.1 i z których beneficjentami podpisano umowy o dofinansowanie, a w szczególności: wniosków o dofinansowanie, harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny;

2. dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 114, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP). Analiza art. 2 ust. 1 tej ustawy, zawierającego pojęcie "każdemu", oznacza, że ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji uprawnienia obywatelskie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym słowo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacją publiczną oraz wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej ulega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Powołana ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy jest spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Nie budzi zatem wątpliwości, iż Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) jest państwową osobą prawną, powołaną do realizacji zadań publicznych, określonych w ww. ustawie.

Rozpoznając zaś sprawę w zakresie punktu pierwszego wniosku skarżącej, wskazać należy, że w art. 6 ust. 1 omawianej ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym (pkt 5), w tym o pomocy publicznej (pkt 5 lit. g), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), treść innych wystąpień i ocen, dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). A zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają charakter informacji publicznej.

Należy odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Wskazać należy, iż przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465).

Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Podkreślić należy, że dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), wszelkie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zauważyć jednak należy, że użyty przez ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców" podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe, mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne.

Zdaniem Sądu, żądane przez skarżącą wnioski o dofinansowanie są dokumentami prywatnymi, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktu tego nie negował zresztą ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając po raz pierwszy w tej sprawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r. o sygn. akt II SAB/Wa 256/10, ani też Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 189/11, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2011 r. o sygn. akt II SAB/Wa 231/11, czy wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający od niego skargę kasacyjną w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 2487/11.

Podkreślić należy, że okoliczność, że taki wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu urzędowego. Wskazać należy, iż każda sprawa administracyjna, realizowana przez organ administracji publicznej, generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Natomiast istotne jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną. Wskazać też należy, iż warunkiem wstępnym zawarcia umowy o dofinansowanie jest pozytywna ocena złożonego wniosku. Pozytywne oceny wniosków (formalne i merytoryczne) tworzą dopiero podstawę do ewentualnego zawarcia umowy o dofinansowanie. A zatem ocena konkretnego wniosku o dofinansowanie (który przecież zawiera program rozwoju, źródła finansowania, sposób i cel realizacji, tajemnice przedsiębiorcy) musi być dokonywana każdorazowo indywidualnie, albowiem osadzona jest w różnych realiach gospodarczych.

Podobnie przedstawia się kwestia harmonogramów rzeczowo-finansowych, harmonogramów realizacji projektów wg kwartałów, kart ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny, które były przedmiotem wniosku skarżącej. Stwierdzić należy, że analiza zebranych w sprawie materiałów, jak również oświadczenia organu, złożone zarówno na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 maja 2011 r., jak również w trakcie obecnie prowadzonego postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, bezsprzecznie wskazuje, że są to również dokumenty prywatne, są one częścią wniosku o dofinansowanie. Stwierdzić bowiem należy, iż samych arkuszy ocen, dotyczących złożonych wniosków (bez integralnej części jakimi są te wnioski), również nie można było zakwalifikować jako informacji publicznej, w rozumieniu omawianej ustawy. Harmonogramy rzeczowo-finansowe, harmonogramy realizacji projektów wg kwartałów, karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny dotyczą bowiem konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez treści wniosku (programu przedsięwzięcia) nie przedstawiają żadnej wartości informacyjnej ani dowodowej.

Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami (harmonogramy rzeczowo-finansowe, harmonogramy realizacji projektów wg kwartałów, karty ocen formalnych i merytorycznych i innych protokołów oceny), nie jest informacją publiczną, to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Ponieważ z pisma organu, skierowanego do skarżącej w odpowiedzi na wniosek z dnia 15 lipca 2010 r., wynika, że organ udzielił odpowiedzi na pytania objęte skargą w zakresie punktu pierwszego, informując, że nie mieszczą się one w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Sąd stanowisko to podziela, to nie zachodzi w niniejszej sprawie bezczynność tego organu w sprawie udzielenia informacji publicznej.

Konkludując, skoro żądanych informacji, o których mowa w punkcie 1 wniosku, nie można było zakwalifikować do kategorii informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można też było stwierdzić, że PARP pozostaje w bezczynności w zakresie ich udostępnienia lub wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia.

Stąd, mając na względzie powyższe i uznając żądanie skargi w zakresie punktu pierwszego wniosku za bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie 2 w sentencji wyroku.

Jeśli zaś chodzi o informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca w swoim wniosku w punkcie 2, tj. udostępnienia dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii w związku z kontrolami prowadzonymi przez Agencję wśród beneficjentów działania POIG 1.4-4.1., to przypomnieć należy, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem "danych publicznych", które w tej ustawie nie zostało zdefiniowane. Wyliczenie "danych publicznych" jest przykładowe, ale wynika z niego, że pod tym znaczeniem kryje się treść stanowisk wyrażonych przez podmioty publiczne bez względu na formę wyrazu, miejsce publikacji i osobę adresata. Treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugi ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że na pewno danymi publicznymi jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a zatem uznać należy, iż dokumentacja przebiegu kontroli, o której mowa we wniosku Fundacji, jest informacją publiczną. Kontrole te zostały przeprowadzona bowiem przez podmiot publiczny jakim jest PARP, na podstawie procedur ustalonych w ww. ustawie z dnia 9 listopada 2000 r. oraz ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Procedury te dotyczą rozliczeń innych podmiotów z wykorzystania publicznych środków, a więc są one danymi publicznymi, które podlegają ujawnieniu w trybie ustawy.

Wskazać należy, że w świetle tego co powiedziano wyżej, informacja, o udzielenie której wnosi skarżąca w zakresie punktu 2 jej wniosku, stanowi informację publiczną.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną.

Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje, lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co to tego, czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności).

Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanominizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli jednak odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości z siedzibą w [...] w sprawie niniejszej nie udzieliła informacji zgodnie z punktem 2 wniosku - ani też nie wydała decyzji odmownej, organ pozostawał więc w bezczynności, dlatego Sąd zobowiązał Polską Agencję Przedsiębiorczości z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku z dnia 15 lipca 2010 r., bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.