Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 4/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 16 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 5 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 73 par. 1, art. 107 par. 1 i 3, art. 127 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję P. D. [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję P. D. [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od P. D. [...] z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. B. S. zwróciła się do X S.A. z siedzibą w L. – Oddział w W. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie kserokopii decyzji administracyjnych, umów, oświadczeń właścicieli nieruchomości, protokołów odbioru technicznego, protokołów załączenia pod napięcie oraz załączników do powyższych dokumentów, dotyczących lokalizacji, budowy oraz eksploatacji linii elektroenergetycznych na stanowiących własność wnioskodawczyni działkach ewidencyjnych nr [...], położonych w miejscowości M.-R.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Spółka odmówiła udostępnienia wnioskowanych informacji wyjaśniając, że nie widzi możliwości uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie roszczenia.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Spółka stwierdziła, że wszelkie informacje dotyczące elementów sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). W ocenie Spółki, nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielania tego rodzaju informacji w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm., dalej jako "u.d.i.p.").

Dodatkowo argumentowano, że dysponent informacji publicznej jest obowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Biorąc pod uwagę charakter decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej, na podstawie których wybudowane zostały elementy infrastruktury liniowej należy przyjąć, iż przedmiotowe decyzje funkcjonują już w obrocie prawnym.

B. S. złożyła do X S.A. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnosiła o uchylenie powyższej decyzji i udostępnienie jej informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. Stwierdziła, że pomimo, iż doręczone jej pismo Spółki z dnia [...] lipca 2013 r., nie zostało formalnie oznaczone jako decyzja administracyjna, to nie budzi jej wątpliwości, że stanowi ono decyzję wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 17 u.d.i.p. Jednocześnie zakwestionowała zawarte w tej decyzji stanowisko, jakoby wnioskowane do udostępnienia informacje były objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazała, że jeżeli określony dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym.

Ponadto wnioskodawczyni nie zgodziła się z twierdzeniem Spółki, jakoby żądane dokumenty były dla niej dostępne. Decyzja administracyjna pomimo, że na skutek jej doręczenia lub ogłoszenia wchodzi do obrotu prawnego, znajduje się jednak wyłącznie u stron postępowania oraz w organie, który ją wydał. Nie jest zatem powszechnie dostępna dla dowolnego podmiotu, a tym samym podlega udostępnieniu na wniosek.

Zarzuciła również decyzji Spółki z dnia [...] lipca 2014 r., że nie zawiera ona w swej treści wszystkich niezbędnych elementów, jakie winny się w niej znaleźć – zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]

X S.A. utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., w całości podtrzymując wyrażone w niej stanowisko.

Dodatkowo Spółka wskazała, że nie może udostępnić wnioskowanych informacji również z tego względu, że nie posiada oryginałów decyzji administracyjnych będących podstawą budowy infrastruktury elektroenergetycznej.

W tych okolicznościach B. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę na powyższą decyzję ostateczną Spółki, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, to jest:

1) art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz odniesienia się do argumentacji skarżącej zawartej we wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w związku art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. bez zachowania ustawowego wymogu wskazania imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz bez wykazania, że informacja objęta wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;

3) art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że przesłanką udostępnienia informacji publicznej jest dysponowanie przez podmiot zobowiązany oryginałem dokumentu, w którym informacja ta jest zawarta;

4) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegające na błędnym przyjęciu, że żądane przez skarżącą informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

W kontekście tak sformułowanych zarzutów skarżąca podkreśliła, że uchybienie wskazane w punkcie 1 miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bez wyjaśnienia przyczyn odmowy, w szczególności bez wyjaśnienia skuteczności objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Z kolei uchybienie wskazane w punkcie 2 miało – w ocenie skarżącej – wpływ na wynik sprawy z tego względu, że czyni pozorną sankcję z przepisu art. 23 u.d.i.p., przewidującego odpowiedzialność za nieudostępnienie informacji publicznej. Brak wskazania w uzasadnieniu decyzji osób, które zajęły stanowisko w kwestii udostępnienia informacji sprawia, że możliwość poniesienia przez osoby odpowiedzialne konsekwencji za naruszenie obowiązków przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej ma charakter iluzoryczny, skoro skarżąca nie może tych osób wskazać. Również uchybienia wytknięte w punktach 3 i 4 miały – jak stwierdziła skarżąca – wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zamiast dokonania czynności materialno-technicznej polegającej na jej udostępnieniu.

W zakresie dotyczącym niewyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji dlaczego informacja objęta wnioskiem stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. strona wskazała, że uchybienie to sprawia, iż nie jest możliwa weryfikacja stanowiska Spółki co do uznania informacji za objęte tajemnicą, co w konsekwencji może prowadzić do nadmiernego rozszerzenia zakresu stosowania wyjątku od zasadny jawności informacji publicznych z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę X S.A. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, a w szczególności, iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Spółka stwierdziła nadto, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne w stosunku do informacji mających charakter informacji publicznych, ale osiągalnych w innym trybie, lub też będących w posiadaniu organu, który je wytworzył. Skarżąca natomiast nie podjęła żadnych kroków zmierzających do uzyskania żądanych informacji od organów, które wydały przedmiotowe decyzje pomimo, że ze względu na posadowienie urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości należącej do skarżącej, ona lub jej poprzednicy byli stroną postępowania, w wyniku którego wydano rozstrzygnięcie dotyczące posadowienia elementów sieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Należy przy tym podkreślić, że Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione, a które miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").

W pierwszej kolejności, mając na względzie zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna, stąd też wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżąca złożyła bowiem skargę w terminie, po wyczerpaniu środków prawnych służących jej w postępowaniu prowadzonym przez Spółkę w niniejszej sprawie. Nie zachodziły też wątpliwości odnośnie istnienia w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia skarżącej żądanej przez nią informacji publicznej. Doręczone pełnomocnikowi skarżącej pisma Spółki z dnia [...] lipca 2014 r. oraz z dnia [...] listopada 2014 r. – jak słusznie uznała skarżąca – spełniają bowiem wymogi pozwalające na zakwalifikowanie ich jako rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., zawierając minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej, w tym: oznaczenie organu (podmiotu) wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (podmiot zobowiązany). Kwestia ewentualnego pominięcia w tych pismach pozostałych składników przewidzianych dla tego rodzaju rozstrzygnięć (co też zarzuca w rozpoznawanej skardze skarżąca), mogła zaś świadczyć jedynie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie zaś o braku przedmiotu zaskarżenia i będzie przedmiotem rozważań Sądu w dalszej części uzasadnienia.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zasadności skargi stwierdzić na wstępie należy, że w tym zakresie w pierwszym rzędzie koniecznym było ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem ocena, czy podmiot, do którego zwróciła się skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy, pozwala na dokonanie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zatem "zadaniami publicznymi".

Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie, dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13 – publ. CBOSA).

Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 – publ. CBOSA).

W świetle powyższych rozważań, Spółkę X S.A. w L. będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Dokonując w dalszej kolejności oceny aspektu przedmiotowego niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p).

Przedmiotem żądania skarżącej było w niniejszej sprawie udostępnienie kserokopii decyzji organów administracji oraz innych dokumentów, stanowiących podstawę lokalizacji, budowy i eksploatacji linii elektroenergetycznych na działkach nr [...] położonych w miejscowości M.-R. stanowiących własność skarżącej. Bez wątpienia zatem domagała się ona udostępnienia "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć". Wniosek ten bezspornie dotyczył więc "dokumentów urzędowych", w tym przede wszystkim "treści aktów administracyjnych" o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" u.d.i.p. Podkreślenia przy tym wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że dokumenty urzędowe, w tym decyzje administracyjne, stanowiące podstawę do lokalizacji i budowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej, a zatem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują do nich dostęp (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12 – publ. CBOSA oraz wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751).

Uznając odmowę udostępnienia skarżącej żądanych przez nią informacji publicznych za wadliwą, Sąd przede wszystkim nie podziela stanowiska Spółki, jakoby żądanie skarżącej nie mogło być oceniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przedmiotowe dokumenty wiążą się z dochodzeniem przez nią od Spółki roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których – jak już wyjaśniono – należy X S.A.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2022/12, niepubl., dostępny w CBOSA).

Przyjęcie, jak tego domagała się X S.A., że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy – zdaniem przedsiębiorstwa – jego udostępnienie mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Odmienna wykładnia powołanych wyżej przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Rozstrzygając tę kwestię Sąd miał również na względzie, że jego rolą jest dokonanie wyboru takiego kierunku wykładni, która w sposób możliwie najpełniejszy będzie uwzględniała normy, zasady i wartości konstytucyjne. Jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że każdy z wykluczających się wariantów interpretacyjnych służy ochronie określonych wartości konstytucyjnych, to zadaniem Sądu jest dokonanie – przy wykorzystaniu zasady proporcjonalności – odpowiedniego wyważenia wchodzących w grę wartości i udzielenie pierwszeństwa jednej z nich (por. uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12, ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 23).

Dlatego w niniejszej sprawie Sąd nie podziela również wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska, jakoby żądane przez skarżącą informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa.

Należy zwrócić uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W szczególności prawo to ograniczone jest ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy" (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.).

Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawierają natomiast przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w art. 11 ust. 4 stanowi, że oznacza ono "nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Tajemnice te podlegają ochronie w zakresie, w jakim ich ujawnienie mogłoby zagrażać lub naruszać interes indywidualnego przedsiębiorcy (art. 11 ust. 1 powołanej ustawy).

W doktrynie podnosi się, że wskazane pojęcia w istocie stanowią synonimy, a zatem dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. terminu "tajemnica przedsiębiorcy", należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78).

W konsekwencji, w okolicznościach tej sprawy należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że z uwagi na przedmiot informacji, których udostępnienia się ona domagała, nie można uznać, by informacje te miały charakter poufny, uzasadniający ich ochronę na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości to, że co do zasady decyzje organów administracyjnych wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1482/13, dostępny w CBOSA). Nie można przy tym mówić, by decyzje administracyjne dotyczące robót budowlanych zrealizowanych na określonej nieruchomości, podlegać winny szczególnej ochronie polegającej na uniemożliwieniu ujawnienia ich treści właścicielom tejże nieruchomości. Taka interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby do nadmiernego ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, albowiem skutkowałaby ona ingerencją w istotę tego prawa, a więc naruszałaby regułę określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Odnosząc się do argumentacji X S.A., iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył podnieść należy, że nie zostało wykazane, by skarżąca była stroną ewentualnych postępowań w sprawach, w których objęte jej wnioskiem decyzje zostały wydane, co umożliwiałoby jej dostęp do tych orzeczeń na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Co więcej, z treści decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. wynika, że sprawy te toczyły się kilkadziesiąt lat temu, kiedy tytuł prawny do działek nr [...] w M.-R., które stanowią obecnie własność skarżącej, z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Pomimo braku w aktach sprawy informacji, czy skarżąca działania takie podejmowała, już na podstawie powyższych okoliczności można założyć, że wynik tych działań byłby wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawca mógł uzyskać dostęp do informacji publicznej w trybie art. 73 § 1 k.p.a.), co czyniłoby możliwość uzyskania przez skarżącą informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało ją w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżącą o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu, również w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki, skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Za oddaleniem skargi w niniejszej sprawie nie przemawiał również podniesiony w zaskarżonej decyzji argument, że Spółka nie posiada w swych zasobach oryginałów żądanych przez stronę skarżącą decyzji administracyjnych. Wprawdzie warunkiem istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej lub inny podmiot wykonujący zadania publiczne jest jej posiadanie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), jednak należy mieć w tym kontekście na uwadze, że informacją publiczną jest jedynie treść określonego dokumentu urzędowego, a nie jego nośnik (oryginał dokumentu). Jeżeli zatem Spółka dysponuje chociażby nieuwierzytelnionymi kserokopiami żądanych dokumentów oznacza to, że dysponuje ich treścią w sposób wystarczający, by uczynić zadość wnioskowi skarżącej.

Uznając skargę za zasadną należy również zgodzić się z argumentami strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2014 r., poza zachowaniem minimalnych wymogów odnośnie składników decyzji administracyjnej, nie zawierają wszystkich pozostałych elementów przewidzianych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności, za niewystarczające uznać należy uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym Spółka wadliwie odniosła się do zarzutów skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nie uzasadniła wyczerpująco odmowy udzielenia wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej. Słusznie ponadto skarżąca zarzuciła, iż obie decyzje nie zawierają danych, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., naruszając tym samym dyspozycję również tego unormowania.

W konkluzji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja uchybia prawu również z innych powodów, niż podniesione w skardze.

Należy jej bowiem dodatkowo wytknąć naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., co wynika z faktu, iż decyzję w trybie odwoławczym w imieniu Spółki podpisała ta sama osoba, która podpisała utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., to jest Dyrektor Departamentu Eksploatacji i Rozwoju X S.A. Oddziału w W. – T. B. Dodatkowo należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest umocowania dla tej osoby do reprezentowania Spółki, w tym do wydawania w jej imieniu decyzji administracyjnych, podczas gdy z aktualnej informacji z Krajowego Rejestru Sądowego – Rejestru Przedsiębiorców wynika, że do składania oświadczeń w imieniu Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków zarządu Spółki albo jednego członka zarządu łącznie z prokurentem.

Stwierdzając naruszenie powyższych przepisów postępowania wyjaśnić należy, że stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W świetle poglądów doktryny, reguła określona w tym przepisie ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak. m.in. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska. A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 221; tak również J. Borkowski [w:] |B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005, s. 183). Należy bowiem pamiętać, że pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/3/61 oraz z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82).

Pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, nie może zatem rozpoznawać środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi natomiast taki środek odwoławczy.

W kontrolowanym postępowaniu doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brał udział ten sam pracownik Spółki, który brał udział w wydaniu decyzji pierwotnej, choć osoba ta podlegała wyłączeniu. To zaś oznacza, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy dotknięte jest kwalifikowaną wadą formalną, która w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II wyroku, znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Spółka uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi, a zwłaszcza dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem Spółki będzie rozpoznanie wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2014 r. w trybie określonym w tej ustawie, z zachowaniem wynikającego z KRS sposobu reprezentacji Spółki, oraz z poszanowaniem przepisów postępowania dotyczących wyłączenia pracowników organu.