Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1816/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 paździemika 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (poprzedna nazwa [...] sp. z. o.o. działając na podstwie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] we wsi [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z 3 sierpnia 2017 r. odwołująca wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiorki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce nr ew. [...] we wsi [...]. Planowane zamierzenie inwestycyjne zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czyli przedsięwzięć dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być wymagany. W toku postępowania organ zwrócił się z wnioskami o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...].

W trakcie prowadzonego postępowania dotyczącego oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] poddał w wątpliwość zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość na której planowana jest inwestycja znajduje się bowiem na trenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] listopada 1996 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

O powyższej niezgodności z planem organ poinformował wnioskodawcę celem zmiany uzupełnienia raportu. Wnioskodawca częściowo zmienił nazwę oraz zakres przedsięwzięcia.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] we wsi [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem przewiduje doczyszczanie surowców wtórnych ze strumienia opakowań pochodzących z jednostek handlowych oraz produkcję paliwa alternatywnego z pozostałości po sortowaniu odpadów.

Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia złożyła spółka, wskazując na naruszenie art. 82 ust. 2 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez uznanie, że planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając powyższe spółka wskazała, iż ustalenia planu należy interpretować rozszerzająco przy uwzględnieniu realiów, wiedzy jakie były w dacie ustalania zapisów planu miejscowego tj. były one znacznie inne mniej rozwinięte niż obecnie. Reasumując spółka wskazała, iż w jej ocenie celem jaki przyświecał ustalającym plan było powstanie instalacji do sortowania, kompostowania oraz składowania odpadów bez rozdzielania źródła ich pochodzenia.

Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Planowane przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrćw w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i dla których sporządzenie raportu może być wymagane.

Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Jak wynika z akt sprawy część działki o nr ew. [...] położonej we wsi [...] znajduje się w terenie oznaczonym na rysunku planu, przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] listopada 1996 r. w sprawie zatwierdzenia projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], symbolem NU - składowisko - utylizacja odpadów komunalnych oraz w terenie drogi nieoznaczonej imiennie w planie. Pozostała część działki nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami w zakresie ochrony i kształtowania środowiska na terenie przeznaczonym dla utylizacji odpadów zakłada się budowę kompostowni, sortowni odpadów z możliwością ich przetwarzania oraz budowę składowiska na odpady nie nadające się do przetwarzania (tzw. balast).

Z powyższych zapisów planu wynika możliwość składowania odpadów komunalnych i związanych z nimi procesów. Z ustaleń planu nie wynika natomiast: możliwość realizacji doczyszczania surowców wtórnych ze strumienia opakowań dostarczanych do składowiska z jednostek handlowych zakładów przemysłowych, jak również ustalenia planu nie przewidują możliwości produkcji paliwa alternatywnego z pozostałości po sortowaniu surowców, które zostały wskazane przez inwestora jako procesy technologiczne, które będą prowadzone w ramach planowanej inwestycji.

Zatem biorąc pod uwagę brzmienie art. 80 ust. 2 udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie można ustalić środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia w przypadku wystąpienia niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Skutkiem braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody nie jest decyzją uznaniową i musi znaleźć wyraźne oparcie zarówno w stanie faktycznym, jak i prawnym. Wystąpienie niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Przepis art. 80 ust. 2 ustawy w zdaniu pierwszym zawiera normę, która wprowadza podstawowe kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec tego, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną i to nawet bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko. Organ nie może także posługiwać się nowymi powstałymi po wejściu w życie planu definicjami ustawowymi do interpretacji zapisów planu. W dacie ustalania planu znane były określone metody gospodarowania odpadami i ustalenia planu odnoszą się do tych metod. W ocenie kolegium również w takim wąskim zakresie, literalnie należy ustalenia planu interpretować. Szersza interpretacja prowadziła by do dopuszczenia inwestycji niezgodnych z ustaleniami planu, co jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Sądu Spółka [...] sp. z.o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie,udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z zapisami uchwały Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r. w szczególności art. 4 poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) naruszenie art. 3 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że odpady opakowaniowe z jednostek handlu oraz przemysłu nie mogą być odpadami komunalnymi,

c) nieustalenie właściwego stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego czym naruszono art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a,

d) uzasadnienie decyzji w sposób niespełniający warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ I instancji. W przypadku nieuwzględnienia zaś powyższego żądania o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ II instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca nie zgadza się z decyzją Organu I jak i II instancji i dokonaną przez organy interpretację zapisów MPZP. Organ ustalił, iż na części działki o nr ew. [...] położonej we wsi [...], na której Skarżąca zaplanowała przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu przetwarzania odpadów, obowiązujący MPZP nie przewiduje możliwości realizacji doczyszczania surowców wtórnych ze strumienia odpadów opakowaniowych pochodzących z jednostek handlowych i zakładów przemysłowych, jak również prowadzenia produkcji paliwa alternatywnego. W powyższym zakresie Organ II instancji zdaniem strony jest w błędzie.

Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają wykładni tak jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zatem zapisy miejscowego planu powinny tworzyć spójną i logiczną całość w sposób systemowy z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Orzecznictwo postuluje stosowanie zasady "Złotego środka", która najlepiej odzwierciedla istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może być stosowany w oderwaniu od innych przepisów, w szczególności prawa regulującego działalność, która ma być wykonywana na nieruchomości objętej planem. Dla działki nr ew. [...] uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] listopada 1996 roku przewiduje tylko jedno ograniczenie, mianowicie sytuowanie obiektów kubaturowych nie związanych z przetwarzaniem odpadów. Teren, na którym skarżąca planuje inwestycję oznaczono symbolem NU - składowisko odpadów komunalnych. Nie ulega jednak wątpliwościom, że MPZP dopuszcza na tej nieruchomości prowadzenie działalności związanej z gospodarką odpadami, nie tylko w zakresie składowiska odpadów. Przykładowe wyliczenie zawarte w Planie zawiera budowę takich obiektów jak kompostownia, sortownia odpadów oraz składowisko, przy czym każda z tych instalacji może powstać osobno lub łącznie. Katalog ten jednak nie jest zamknięty, na co wskazuje niski poziom jego szczegółowości. Plan nie wymienia wprost infrastruktury pomocniczej dla obiektów przetwarzania odpadów, których obecność jest niezbędna przy budowie zakładu przetwarzania odpadów, takich jak chociażby budynki administracyjne, place magazynowe, place manewrowe, parkingi, punkty selektywnej zbiórki odpadów, wagi samochodowe oraz wiele innych elementów typowego zakładu przetwarzania odpadów. Nie oznacza to jednak, że MPZP zabrania ich budowy. Przecież mają one związek z przetwarzaniem odpadów, a Plan wskazuje wprost, że na przedmiotowym terenie zabrania się jedynie budowy obiektów kubaturowych nie związanych z przetwarzaniem odpadów. Jest to jedyne ograniczenie przewidziane w Planie dla przedmiotowej nieruchomości. Niedopuszczalne jest przyjmowanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wymieniać w swojej treści wszystkie dopuszczalne rodzaje budynków oraz sposobów zagospodarowania odpadów. Dopuszczenie przez MPZP możliwości prowadzenia działalności związanej przetwarzaniem odpadów na nieruchomości ma charakter ogólny i otwarty, który ulega ograniczeniom jedynie przez konkretnie sformułowane wytyczne. W przedmiotowym stanie prawnym MPZP nie zawiera szczegółowych ograniczeń prowadzenia działalności, wskazując jedynie, że na nieruchomości nie może być prowadzona działalność nie związana z gospodarowaniem odpadami. Zatem pozostałe rodzaje budynków i działalności związane z przetwarzaniem odpadów są dopuszczalne. Postanowienia planu miejscowego wpływają bezpośrednio na sposób wykonywania własności nieruchomości i nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Nie można również odmówić wydania decyzji z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Warszawie z 11 czerwca 2019 r., VII SA/Wa 2869/18).

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, uzyskanie pozwolenia na budowę poprzedza uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Tak jak w przypadku wydania pozwolenie na budowę, w stosunku do procedury wydawania decyzji środowiskowych, ma zastosowanie zasada swobody zabudowy. Decyzja środowiskowa nie jest decyzją uznaniową, zatem Organ zdaniem strony nie może odmówić jej wydania bez wskazania konkretnych podstaw prawnych oraz ustaleń faktycznych. Powoływanie się przez Organ na sprzeczność z zapisami MPZP w sytuacji, gdy plan ten nie przewiduje takich ograniczeń stanowi rażące naruszenie prawa. Tym bardziej, iż wszelkie ograniczenia zawarte w planie należy interpretować w sposób ścisły. Organ I jak i II instancji dopuścił się niekorzystnej dla Skarżącej i nie mieszczącej się w ramach zasad prawa, interpretacji ograniczeń zawartych w MPZP. Nie ulega wątpliwościom, że przedsięwzięcie planowane przez Skarżącą mieści się w ramach przeznaczenia nieruchomości w planie. Stanowisko Organów I i II instancji jest niezrozumiałe, gdyż uzasadnienie decyzji nie zawiera wyjaśnienia podstaw zakwalifikowania przedsięwzięcia jako niezgodnego z MPZP. Twierdzenie Organu, że z jego ustaleń nie wynika możliwość doczyszczania surowców wtórnych pochodzących ze strumienia opakowań z zakładów przemysłowych i jednostek handlu oraz produkowania paliwa alternatywnego, nie zostało poparte jakimikolwiek argumentami. Podobnych refleksji Organ nie miał w stosunku do innych planowanych działań, takich jak chociażby parkowania i naprawy pojazdów czy przeładunku odpadów. Świadczy to o swobodnej interpretacji przez Organ zapisów planu ze szkodą dla Skarżącej.

Organ I jak i II instancji w ocenie strony nie wziął pod uwagę czasu jaki upłynął od ustanowienia zapisów MPlP (1996 r.) oraz różnic pomiędzy regulacjami prawnymi obowiązującymi obecnie (w chwili orzekania) oraz tych obowiązujących w 1996 r. Nie można wymagać, aby zapisy stworzone 23 lata temu były w pełni adekwatne do obecnych standardów i przepisów.

Podkreślono, że obowiązująca w 1996 r. ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie przewidywała podziału na odpady komunalne i inne przemysłowe. Zatem stosując wykładnię celowościową nie można uznać, aby uchwalając plan chciano by zgodnie nim na nieruchomości były przetwarzane wyłącznie odpady komunaIne w rozumieniu obecnie obowiązujących przepisów. Zatem kwestia pochodzenia odpadów nie powinna mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na marginesie wskazano, że odpady pochodzące z jednostek przemysłowych oraz handlu, które Skarżąca zamierza przetwarzać, mieszczą się definicji odpadów komunalnych.

Organ uznając przedsięwzięcie za niezgodne z MPZP uznał także, że produkcja paliwa alternatywnego nie mieści się w zakresie przetwarzania odpadów. Tymczasem z dokumentów przedłożonych przez Skarżącą (strona 11-12 Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia - w aktach sprawy), wprost wynika, że paliwo alternatywne będzie produkowane z odpadów jako proces ich odzysku. Proces ten został zdefiniowany jako R12 określony w Załączniku nr 1 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Pozostałości z sortowania odpadów, które nie nadają się do odzysku w pierwotnej formie zostają rozdrobnione i w ten sposób powstaje materiał, który zostaje wykorzystany do spalenia w np. cementowniach lub elektrociepłowniach celem odzyskania z nich energii (proces odzysku R1).

Skarżąca podniosła, że nie ma również racji Organ twierdząc, iż odpady opakowaniowe pochodzące z przemysłu oraz jednostek handlowych wykraczają poza zakres określony w MPZP dla przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z definicją odpadu komunalnego określoną w art. 3 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach są to "odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych [.. l. Zatem działalność polegająca na doczyszczaniu odpadów opakowaniowych pochodzących z jednostek handlu oraz przemysłu nie wykracza poza zakres przetwarzania opadów komunalnych. Gospodarstwa domowe nie są jedynymi miejscami gdzie dochodzi do wytwarzania opadów komunalnych. Przeciwne twierdzenie jest nieprawdziwe i sprzeczne z legalną definicją odpadu komunalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych lub czynności. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu lub dokonania czynności.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia planowanego przez Skarżącą w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu wraz z bazą transportową na działce nr ew. [...] we wsi [...].

Jak wynika z akt sprawy inwestycja została zaplanowana na terenie części działki [...] położonej na terenie wsi, która zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. (dalej jako: "MPlP"), został oznaczony symbolem NU - składowisko - utylizacja odpadów komunalnych. Określono w nim także zasady realizacji planu wskazując na zakaz tworzenia obiektów kubaturowych nie zwiazanych z utylizacją na terenie oraz w strefie ochronnej od wysypiska śmieci. (..) Szczegółowe ustalenia ww. uchwały, w zakresie ochrony i kształtowania środowiska, doprecyzowuje zaś opis przeznaczenia przedmiotowego terenu sformułowany w następujący sposób: "Na terenie przeznaczonym dla utylizacji odpadów zakłada się budowę kompostowni, sortowni odpadów z możliwością ich przetwarzania oraz budowę składowiska na odpady nie nadające się do przetwarzania (tzw. balast). W budowie i eksploatacji całego projektowanego obiektu ustala się uwzględnienie rozwiązań technicnzych, maksymalnie zabezpieczających środowisko i miminalizujących jego uciążliwość dla otoczenia. Ustala się : Konieczność wykonania oceny oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi całego obiektu tj. istniejacego wysypiska, łącznie z projektowanym obiektem. ".

W sprawie nie jest zatem kwestionowana okoliczność, iż planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zastąpionym przez rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r. o tej samej nazwie.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami wydanie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagało więc uprzedniego wydania decyzji środowiskowej w przypadku przedmiotowej inwestycji, ze względu na jej rodzaj i usytuowanie. W sprawie na stronę nałożony został rownież obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, co też strona uczyniła.

Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organy odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając, że planowana inwestycja jest niezgodna z w/w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gdyż nie przewiduje on, aby na nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję (objetej tym planem) można było prowadzić działalność polegającą na doczyszczaniu opakowań pochodzących z jednostek handlowych (np. supermarketów i okolicznych zakładów przemysłowych) oraz produkcję paliwa alternatywnego z pozostałości po sortowaniu surowców. W ocenie bowiem organu odwoławczego zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w sposób literalny, nie mogąc się posługiwać nowymi, powstałymi po wejściu w życie planu, definicjami ustawowymi.

Z oceną tą nie zgadza się strona skarżąca, wywodząc, iż ustalenia planu należy interpretować rozszerzająco przy uwzględnieniu realiów, wiedzy jakie były w dacie ustalania zapisów planu miejscowego tj. były one znacznie inne, mniej rozwinięte niż obecnie. Reasumując spółka wskazała, iż w jej ocenie celem jaki przyświecał ustalającym plan było powstanie instalacji do sortowania, kompostowania oraz składowania odpadów bez rozdzielania źródła ich pochodzenia. Zakwestionowała także stanowisko organów w zakresie interpretacji pojęcia odpadów komunalnych.

Wskazać należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego co do zasady zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami aktu prawa miejscowego jakim jest MPZP. Oznacza to, że organ winien ustalić, czy obowiązujący na obszarze objętym inwestycją mpzp dopuszcza realizację planowanej inwestycji, co też organy w sprawie uczyniły. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez stronę skarżącą w sprawie nie można było w sposób nie budzący żadnych wątpliwości uznać w drodze wykładni przepisów planu, aby dopuszczał on możliwość realizacji inwestycji w zakresie wnioskowanym przez skarżącą tj. budowy instalacji do segregowania surówców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu wraz z towarzyszącą infrastukturą. Zgodnie z przywołanymi powyżej zapisami MPZP, zmiana planu miała na celu dokonanie rozbudowy istniejącego już składowiska utylizacji odpadów komunalnych, poprzez budowę kompostowni, sortowni odpadów z możliwością ich przetwarzania oraz budowę składowiska na odpady nie nadające się do przetwarzania tzw. balast.

Nie ulega wątpliwości, że uchwalenie w/w MPZP, miało miejsce przed wejściem w życie obowiązujących obecnie przepisów ustawy o odpadach. Obowiązujace zaś w dacie uchwalenie planu przepisy nie normowały, definowały wielu pojęć, procesów, które regulują obecnie obowiazujące przepisy. Wbrew zatem stanowisku zaprezentowanemu przez stronę skarżącą na gruncie rozpoznawanej sprawy organy nie mogły dokonać wykładni rozszerzajacej, celowościowej przepisów prawa miejscowego. Powyższe wynika przede wszystkim z tego, że plan przewiduje możliwość realizacji na terenie nim objętym składowiska utylizacji odpadów komunalnych. Samo pojęcie utylizacji nie jest zdefiniowane w obecnie obowiązujących przepisach tj. w ustawie o odpadach. Zawiera ona pojęcie takie jak np: recykling, odzysk, unieszkodliwianie odpadów, odpady, bioodpady, odpady komunalne itp. ale nie utylizację. W potocznym tego słowa znaczeniu pojęcie bez wątpienia związane jest z gospodarką odpadami, kojarzy się bowiem z unieszkodliwianiem ale często używane jest przy dokonywaniu recyklingu, odzysku, czy gospodarki odpadami w ogóle, co więcej bez rozróżnienia na śmieci i odpady. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, ze zm. dalej: u.o.), przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. W piśmiennictwie wskazuje się, że zmieniona definicja unieszkodliwianie odpadów "ma charakter bardzo ogólny, ale jest to zabieg celowy. Definicja oznacza, że jeżeli jakiemukolwiek z działań dotyczących odpadów nie da się przypisać cech, którejkolwiek z metod odzysk, to działanie takie musi być traktowane jako unieszkodliwianie". (zob. M. Górski, Gospodarka odpadami i zasady jej prowadzenia, [w:] M. Górskie (red.), Prawo ochrony środowiska, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 407). Zgodnie z art. 18 ust. 7 u.o., unieszkodliwianiu poddaje się te odpady, z których uprzednio wysegregowano odpady nadające się do odzysku.

Tym samy już w świetle powyższego organy w niniejszej sprawie nie mogły dokonać wykładni celowościowej, rozszerzającej jak również systemowej. Zakres zmian przepisów prawnych w odniesieniu do składowiska odpadów jaki dokonał się od uchwalenia w 1996r. MPZP, który obowiązuje na obszarze objętym planowaną inwestycją, jak również zawarte w nim unormowania, w ocenie Sądu pozwalały organom jedynie na dokonanie literalnej wykładni przepisów w nim zawartych. Tym samym organy mogły uznać, że plan dopuszcza realizację składowiska odpadów komunalnych, budowę kompostowni, sortowni odpadów z możliwością ich przetwarzania oraz budowę składowiska na odpady nie nadające się do przetwarzania, oczywiście z niezbędną do ich obsługi infrastrukturą, co wynika z ustaleń planu w zakresie komunikacji i uzbrojenia.

Planowana inwestycja dotyczy zaś realizacji instalacji do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiorki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w ramach jej inwestor planował dokonać m.in. doczyszczania surowców wtórnych pochodzących ze strumienia opakowań z zakładów przemysłowych i jednostek handlu oraz produkcji paliwa alternatywnego. Wprawdzie pod pojęciem przetwarzania obecnie należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie, a tym samym w odniesieniu do sortowni można przyjąć, iż w ramach jej działalności można dokonywać szeroko rozumianego przetwarzania odpadów, jednak w ocenie Sądu powyższe dotyczy jedynie realizacji jedynie sortowni dla odpadów komunalnych (niesegregowane, zmieszane odpady komunalne). Sąd nie podzielił przy tym zarzutów w zakresie zastosowania w sprawie szerokiego pojęcia odpadów komunalnych. Wskazać należy, iż w sprawie nie ulega wątpliwości, iż plan dopuszcza realizację składowiska jedynie dla odpadów komunalnych i przetwarzania tylko tych odpadów w sortowni. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, pod pojęciem odpadów komunalnych należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych: niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości.

Wbrew zatem stanowisku strony skarżącej nie można uznać aby cechy te spełniała instalacja do segregowania surowców wtórnych pochodzących ze zbiórki selektywnej oraz opakowań z handlu i przemysłu. Podkreślić należy, że ustawa o odpadach wprowadziła również następującą hierarchię sposobów postępowania z odpadami: 1) zapobieganie powstawaniu odpadów; 2) przygotowywanie do ponownego użycia; 3) recykling; 4) inne procesy odzysku; 5) unieszkodliwianie. W art. 18 u.o. uszczegółowiono treść zasady przestrzegania hierarchii w postępowaniu z odpadami oraz wskazano przesłanki stosowania tej hierarchii. Artykuł 17 u.o. stanowi odzwierciedlenie treści normatywnej art. 4 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE 312 L, s. 3 z 22 listopada 2008 r.). Hierarchia sposobów postępowania z odpadami opiera się na założeniu, że istnieją sposoby postępowania z odpadami wyższe (które należy realizować w pierwszej kolejności takie jak: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling) oraz niższe sposoby postępowania z odpadami (które są podporządkowane wyższym sposobom postępowania z odpadami). Sposoby postępowania z odpadami, które należy realizować w dalszej kolejności muszą być zgodne (niesprzeczne) ze sposobami postępowania wyższego rzędu w hierarchii. Stosując hierarchię sposobów postępowaniu z odpadami należy uwzględnić zależności w treściach normatywnych pomiędzy pojęciami prawnymi takim jak: zapobieganie powstawaniu odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 33 u.o.; przygotowanie do ponownego użycia (art. 3 ust. 1 pkt 22 u.o.); recykling (art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.); unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o.). W hierarchii sposobów postępowania z odpadami poszczególne działania są podporządkowane jedne drugim i łącznie tworzą hierarchicznie powiązaną całość, którą jest podstawą gospodarki odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o.). Uregulowana w art. 17 u.o. hierarchia sposobów postępowania z odpadami ma służyć przede wszystkim osiąganiu celów wynikających z modelu gospodarki w obiegu zamkniętym. Hierarchia ta nakazuje odpowiednie kształtowanie gospodarki odpadami w zależności od szeregu warunków uregulowanych w art. 18 u.o.

Ustawa jasno precyzuje zatem, że każdy kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić przy użyciu takich sposobów produkcji lub form usług oraz surowców i materiałów, aby w pierwszej kolejności zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko, w tym przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użycia. Odpady, których powstaniu nie udało się zapobiec, posiadacz odpadów w pierwszej kolejności jest obowiązany poddać odzyskowi. Odzysk odpadów polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych – poddaniu innym procesom odzysku. Odpady, których poddanie odzyskowi nie było możliwe posiadacz odpadów jest obowiązany unieszkodliwiać. Składowane zatem powinny być tylko te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe.

Wskazać również należy, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów art. 103 ust. 2 ustawy o odpadach, wyróżnia się trzy typy składowisk: odpadów niebezpiecznych, odpadów obojętnych i odpadów innych niż obojętne. Odpady komunalne mogą być składowane na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Podkreślenia wymaga przy tym, że w świetle zasady postępowania z odpadami na składowisko winny trafiać tylko te odpady komunalne, których nie udało się wcześniej unieszkodliwić w inny sposób, tym samym nie można uznać aby dotyczyło to np. surowców wtórnych.

W świetle powyższego nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż skoro obowiązująca w 1996 r. ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska nie przewidywała podziału na odpady komunalne i inne przemysłowe, to stosując wykładnię celowościową należy uznać, iż kwestia pochodzenia odpadów nie powinna mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, jak wskazano na wstępie organy mając obowiązek zbadania zgodności planowanej inwestycji z MPZP, zasadnie dokonały literalnej wykładni planu uznając, że nie przewiduje on możliwości realizacji planowanej inwestycji.

Reasumując Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszeń przepisów, które uzasadniałyby uchylenie lub unieważnienie zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym orzekł jak w sentencji.