Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 308/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33(1), art. 33(9)
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 293/07 w sprawie ze skargi K. E. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 293/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. E. W., uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu Sąd podał, że uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. komisja egzaminacyjna do spraw aplikacji radcowskiej w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. stwierdziła, że K. E. W. uzyskała negatywny wynik z egzaminu (łącznie 188 punktów).

W odwołaniu od tej uchwały K. E. W. domagała się uznania, że udzieliła poprawnych odpowiedzi na pytania o nr 38, 39, 58, 74, 76, 155, 173 i tym samym uzyskała wynik pozytywny. Odnosząc się do pytania nr 74 wskazała, że takie jego sformułowanie, które umożliwia udzielenie dwóch poprawnych odpowiedzi narusza postanowienia art. 339 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t.j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). Ponadto odwołująca kwestionowała zawarcie w teście egzaminacyjnym pytań z zakresu postępowania w sprawach o wykroczenia. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., P 21/02 OTK-A 2004/2/9 twierdziła, że gdyby ustawodawca chciał objąć zakresem egzaminu na aplikację radcowską również postępowanie w sprawach o wykroczenia, to uczyniłby to w sposób wyraźny. Ponieważ jednak w art. 331 § 1 ustawy o radcach prawnych dziedziny tej nie wymienił, to udzielenie błędnej odpowiedzi na pytania z tego zakresu nie mogło zostać poczytane na niekorzyść kandydata. W konsekwencji żądanie zaliczenia jako poprawnej odpowiedzi udzielonej na pytanie nr 39 było zasadne.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchylił § 1 zaskarżonej uchwały i ustalił, że K. W. uzyskała podczas egzaminu konkursowego łącznie 189 punktów, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał tę uchwałę w mocy. Organ uznał odwołanie za zasadne jedynie w części dotyczącej pytania nr 38 i uzasadnił swoje stanowisko. Minister Sprawiedliwości ustosunkował się również do przedstawionego w odwołaniu argumentu, że zawarcie w pytaniach testowych zagadnień dotyczących postępowania w sprawach o wykroczenia spowodowało wykroczenie poza ustawowy dopuszczalny zakres materiału jaki winien znać zdający egzamin. Zarzut ten uznał za całkowicie nieuzasadniony wywodząc, że trudno uznać za uzasadnione pominięcie zagadnień procesowych wynikających z Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w sytuacji, gdy radca prawny może być m. in. obrońcą w sprawach o wykroczenia. Organ dokonał także wykładni użytego w art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych pojęcia "postępowanie karne". Przytoczone przez niego argumenty potwierdzały zasadność zamieszczenia w teście pytania nr 39.

Uchylając powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zasadniczo zasługuje na akceptację stanowisko organu, według którego w pojęciu postępowania karnego (w szerokim ujęciu tej problematyki) mieszczą się również przepisy regulujące postępowanie w sprawach o wykroczenia. Przepis art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych sformułowany został na zasadzie wyliczenia dziedzin, gałęzi prawa, z których wiedza kandydatów na aplikantów podlegała sprawdzeniu, a nie ściśle sprecyzowanych aktów prawnych. Zdaniem Sądu, przepis art. 331 ust. 3 nie powinien być interpretowany ściśle jurydycznie, ale szeroko, tak aby egzaminem objąć możliwie szeroki zakres materiału studiów na wydziałach prawa, gdyż pozwala to lepiej sprawdzić wiedzę prawniczą przyszłych aplikantów. Ponadto gdyby uwzględnić zarzuty skarżącej dotyczące tej kwestii, doszłoby do zakwestionowania wszystkich pytań z tego zakresu, a więc i tych, na które skarżąca odpowiedziała poprawnie (np. pytanie nr 42). Sąd stwierdził, że trudno uznać, żeby z uwagi na ewentualne objęcie testem dziedzin prawa niewymienionych w art. 331 ust. 3 ustawy nadać błędnym odpowiedziom walor odpowiedzi prawidłowych.

W ocenie Sądu jeśli chodzi o pytania nr 58, 76, 155 i 173 uznać należy, że organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Minister w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów uznając, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca udzieliła niepoprawnych odpowiedzi na powyższe pytania.

Zdaniem Sądu, wątpliwości budzą argumenty organu odwoławczego co do pytania nr 74. Zasadny jest, w ocenie Sądu, zarzut skarżącej o niejasności pytania. Wywody organu administracji powołujące się na orzecznictwo i doktrynę nie mogły uzasadniać popełnienia błędu przez skarżącą. Jeżeli od zdającej wymagało się precyzyjności w udzieleniu odpowiedzi na to pytanie, to te same warunki powinny odnosić się do pytania. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), a także art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Sprawiedliwości powinien ponownie odnieść się do zarzutów skarżącej, w szczególności do jej odpowiedzi na pytanie nr 74.

Minister Sprawiedliwości zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.:

1. art. 331 ust. 3 i art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nieprawidłowo sformułował pytanie nr 74 z egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, tj. w sposób nieprecyzyjny, skutkujący niemożliwością udzielenia na to pytanie prawidłowej odpowiedzi;

2. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację, ocenił przestawione zarzuty nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, działając tym samym sprzecznie podstawowymi zasadami, tj. postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) /sprostowanej pismem z dnia 3 sierpnia 2007 r. na ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.)/ poprzez wadliwe przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem organu, nie ma uzasadnionych podstaw, aby twierdzić, że pytania egzaminacyjne mają dotyczyć jedynie jasnych i nie budzących wątpliwości przepisów prawa, a nie mogą opierać się na poglądach doktryny i orzecznictwa. Przepis art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych wprost stanowi, że egzamin dotyczy sprawdzenia wiedzy kandydata z określonego zakresu prawa. Nie ma więc podstaw do tego, aby twierdzić, że pytania nie mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Ograniczenie stanowi jedynie treść przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, który określa jak powinno być sformułowane pytanie. Nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby ułożyć pytanie dotyczące spornego zagadnienia, jeżeli z wskazanych odpowiedzi tylko jedna będzie prawidłowa. W związku z powyższym błędne jest – zdaniem organu – twierdzenie Sądu, że pytanie nr 74 narusza art. 331 ust. 3 w zw. z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Treść i tematyka tego pytania mieści się bowiem w ustalonym przedmiotowym zakresie egzaminu. Pytanie to zgodne jest także z treścią art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, gdyż spośród zaproponowanych odpowiedzi tyko jedna jest prawidłowa.

W uzasadnieniu decyzji organ wyczerpująco odniósł się do przedstawionych w odwołaniu zarzutów, w szczególności podjął niezbędne czynności w celu rzetelnego wyjaśnienia sprawy, i w konsekwencji stwierdził, że wskazana przez stronę argumentacja nie jest słuszna. Minister wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko, wskazując między innymi na prawne podstawy potwierdzające prawidłowe sformułowanie pytań, w tym także pytania nr 74. W ramach postępowania odwoławczego Minister Sprawiedliwości, zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 k.p.a., zgromadził całość niezbędnego w sprawie materiału dowodowego, dokonał jego analizy i oceny, zgodnie z art. 80 k.p.a., a następnie uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Powody takiej decyzji zostały wskazane w uzasadnieniu, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie naruszył również art. 7 i art. 8 k.p.a., czego dowodem może być przyznanie racji stronie co do jednego pytania.

Ponadto organ podniósł, że Sąd kwestionuje pośrednio argumentację Ministra Sprawiedliwości w zakresie pytania 74, oceniając ją głównie z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Taka ocena Sądu jest nieuprawniona, gdyż opiera się na konkretnej argumentacji prawnej, a co więcej nie ma podstaw prawnych do jej dokonywania. Celem kontroli przez WSA nie jest określenie, który pogląd uznać za słuszny. Do takiej konkluzji skłania natomiast przedstawione uzasadnienie. Rolą Sądu nie jest merytoryczne ocenianie zasadności argumentów Ministra Sprawiedliwości zawartych w uzasadnieniu decyzji. Sąd w ramach niniejszego postępowania uprawniony jest natomiast do oceny, pod kątem zgodności z przepisami postępowania, działań organu w ramach egzaminu konkursowego, do sprawdzenia, czy organ w ramach całości procedury egzaminacyjnej nie naruszył przepisów, co nie oznacza jednak, że posiada uprawnienia do zastępowania organu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego. Ocena dokonana przez Sąd w przedmiotowej sprawie wykracza poza zakres jego kognicji wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie może opowiadać się po jednej ze stron i twierdzić, że organ naruszył przepis postępowania tylko z tego powodu, że posiada inny pogląd na sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli kasacyjnej, sprawowanej w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji uznał, że Minister Sprawiedliwości nie wykazał okoliczności przekonywujących o trafności swojego rozstrzygnięcia w zakresie pytania testowego nr 74, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniając podstawę prawną tego orzeczenia Sąd przedstawił wątpliwości związane ze sformułowaniem spornego pytania testowego nr 74 i obszernie wykazywał, że pytania testowe na aplikację radcowską winny być wymagającym wiedzy testem umiejętności kandydata na przyszłego aplikanta radcowskiego. Test ten ma być sprawdzeniem wiedzy z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne, a nie egzaminem ze znajomości poglądów wyrażanych w doktrynie i orzecznictwie.

Wymaga przypomnienia, że w postępowaniu kasacyjnym, ograniczonym do podstaw wskazanych w skardze kasacyjnej, kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aby było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygniecie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, do uprawdopodobnienia, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Z treści tak sformułowanego zarzutu wynika, że skarżący organ kwestionuje pogląd Sądu I instancji, który legł u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, że Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie K. E. W. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej ustalającej wyniki egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, ocenił przestawione zarzuty nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zasady postępowania z uwzględnieniem interesu społecznego oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W sprawie nie budziło wątpliwości, że przeprowadzenie egzaminu konkursowego na aplikację radcowską jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozstrzygnięcia w wyniku odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej jest decyzją administracyjną. Zgodnie z treścią przepisu art. 3310 ust. 1 ustawy o radcach prawnych po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Komisja ogłasza wyniki egzaminu konkursowego. W myśl z kolei przepisu art. 3310 ust. 2 tej ustawy od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Przepis art. 331 ust. 1 ustawy o radcach prawnych określa kompetencję dla Komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu konkursowego, a z kolei przepis art. 331 ust. 2 tej ustawy stanowi, że Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że określenie organu wyższego stopnia w ustawach ma zasadniczo na celu ustalenie właściwości instancyjnej organu administracji publicznej w określonej sprawie i musi być z tej racji odnoszone do regulacji procesowej zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 241/07). Kodeks posługując się określeniem "organ wyższego stopnia" wskazuje na właściwość instancyjną organów (art. 17 k.p.a.), jak również przyjmuje zasadę, według której organem właściwym do rozpoznania odwołania jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji (art. 127 § 2 k.p.a.).

Ustawa o radcach prawnych unormowała kontrolę prawidłowości działania komisji egzaminacyjnej stanowiąc w przepisie art. 3310 ust. 2 cyt. ustawy, że od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie jest podstawowym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, umożliwiając zaskarżanie decyzji nieostatecznych. Ustawa, wprowadzając możliwość zaskarżenia uchwały komisji do Ministra Sprawiedliwości i posługując się terminem "odwołanie" nie nadała innego znaczenia temu środkowi kontroli działania komisji niż ten, jaki wynika z Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu należy przyjąć, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej do Ministra Sprawiedliwości, o którym mowa w art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 k.p.a. Ze względu na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy k.p.a. nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości jako organu drugiej instancji, dokonane w wyniku rozpatrzenia odwołania co do istoty sprawy, przyjmuje postać decyzji administracyjnej, jak wynika to z art. 138 k.p.a.

Konsekwencją powyższego jest wymóg przeprowadzenia przez Ministra postępowania według zasad i kryteriów określonych w k.p.a., w tym zebranie i rozważenie całego materiału dowodowego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), jego wnikliwa analiza i ocena (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz wyrażenie jej w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, takiej wnikliwej analizy i następnie oceny zabrakło co do pytania testowego nr 74. Uchybienie to może mieć zarazem istotny wpływ na wynik sprawy, co podkreślił Sąd I instancji, biorąc pod uwagę, że skarżąca uzyskała z egzaminu konkursowego na aplikację po rozpoznaniu przez Ministra Sprawiedliwości odwołania od uchwały Komisji egzaminacyjnej łącznie 189 punktów, to jest jeden punkt mniej od wymaganego minimum określonego w przepisie art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten stanowi bowiem, że pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów.

Na podkreślenie przy tym zasługuje, że przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o racach prawnych, w tym przepisy tej ustawy powołane w skardze kasacyjnej, nie zawierają żadnych ograniczeń dla organu odwoławczego (Ministra Sprawiedliwości) dotyczących postępowania w przypadku rozpoznawania odwołania od uchwały Komisji Egzaminacyjnej. Stąd też Minister Sprawiedliwości powinien rozpatrzyć odwołanie zgodnie z wymogami zawartymi w Rozdziale 10 Działu II k.p.a. (Odwołania), w tym w szczególności zgodnie z art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136−139 k.p.a. odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd I instancji trafnie stwierdził więc w uzasadnieniu wyroku, że Minister Sprawiedliwości przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien dokonać szczegółowej analizy zarzutów podnoszonych w odwołaniu, związanych ze spornym pytaniem testowym nr 74.

W skardze kasacyjnej Minister Sprawiedliwości powołując się na treść przepisu art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych podniósł, że sąd administracyjny nie ma podstaw do twierdzenia, iż pytania nie mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Zdaniem organu, jedynie treść przepisu 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych określa, jak powinno być sformułowane pytanie testowe. W związku z powyższym błędne jest – zdaniem organu – twierdzenie Sądu, że pytanie nr 74 narusza art. 331 ust. 3 w związku z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sposób przekonujący i trafny Sąd I instancji zaprezentował swoje stanowisko, wskazując na to, że sformułowanie pytania testowego nr 74 nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z treścią tego przepisu egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Z kolei przepis art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych stanowi, że egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego z zakresu wymienionych w tym przepisie dziedzin prawa.

Należy niewątpliwie podkreślić, że pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mają być tak sformułowane, by w sposób niebudzący wątpliwości kandydat na aplikanta mógł wskazać tylko jedną odpowiedź jako prawidłową. Nie jest przy tym przekonujące twierdzenie organu, że pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mogą dotyczyć zagadnień spornych czy budzących wątpliwości, znajdujących się w obrębie danej dziedziny prawa. Celem egzaminu na aplikację radcowską jest bowiem sprawdzenie wiedzy kandydata na aplikanta i jak zasadnie zauważa Sąd I instancji, pytania testowe na aplikację radcowską winny być wymagającym wiedzy testem z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Stawianie natomiast w teście pytań, na które odpowiedź w doktrynie i judykaturze nie jest jednoznaczna stoi w sprzeczności z art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską mają być bowiem tak sformułowane, by zrealizować ustawowy wymóg określony w art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, a zatem na które jest tylko jedna prawidłowa i niebudząca wątpliwości odpowiedź.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zdaniem organu, rolą sądu administracyjnego nie jest merytoryczne ocenianie zasadności argumentów Ministra Sprawiedliwości zawartych w uzasadnieniu decyzji. Sąd jest bowiem uprawniony do kontroli, czy organ nie naruszył przepisów w ramach procedury egzaminacyjnej, co nie oznacza, że posiada uprawnienia do zastępowania organu w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego, gdyż to wykracza poza zakres jego kognicji wynikający z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Rozważając zasadność powyższego zarzutu, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, natomiast art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych definiuje kryterium tej kontroli stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Właściwość sądów administracyjnych do kontroli działalności administracji publicznej określona jest również w art. 184 Konstytucji. Postanowienia ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nadają treść konstytucyjnym ramom kontroli, o której mowa w art. 184 Konstytucji. W kontekście treści normatywnej powołanych przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany z ich naruszeniem. Wbrew bowiem zarzutom sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastąpił Ministra Sprawiedliwości i nie rozstrzygał o prawach i obowiązkach strony, a jedynie wykonał, odwołując się do norm prawnych, powierzoną mu powołanymi przepisami Konstytucji oraz ustaw – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi funkcję kontrolną. Istotą sądowej kontroli jest bowiem badanie zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normą prawną. Sąd administracyjny dokonując tej kontroli władny jest nie tylko dokonać analizy prawnej przepisów, które były podstawą decyzji, ale także korzystać ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Dla oceny zasadności omawianego zarzutu istotne znaczenie ma treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., z którego wynika obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga z reguły nie tylko interpretacji przepisów, ale także skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym dla oceny, czy ewentualne uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając, że naruszenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt. Wykonywaniu funkcji kontrolnych sprzyja przy tym aktywna rola sądu, który wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu jest także uwzględnienie faktów powszechnie znanych, a nawet możliwość przeprowadzenia w ograniczonym zakresie postępowania dowodowego (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazanie organowi na konieczność uzupełnienia rozważań zawartych w decyzji, w tym na obowiązek odniesienia się do zarzutów skarżącej podnoszonych w odwołaniu w zakresie spornego pytania nr 74, jest wyrazem pełnej realizacji zasady, że sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem nie oznacza, wbrew temu co podnosi organ w skardze kasacyjnej, że Sąd ten nie posiadał uprawnienia do kontroli wyników egzaminu, skoro to właśnie było przedmiotem zaskarżonej decyzji. Kontrola sądu administracyjnego w tym zakresie może bowiem polegać między innymi na ocenie prawidłowości i konkretności pytań, na które miał udzielić odpowiedzi uczestnik postępowania konkursowego, gdyż od oceny samego pytania uzależniona jest przecież ocena odpowiedzi na to pytanie. Tak właśnie na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że pytanie testowe nr 74 jest sformułowane w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Na podkreślenie zasługuje, że Sąd nie przesądził ostatecznie, czy argumentacja Ministra Sprawiedliwości dotycząca pytania nr 74 jest prawidłowa, czy nie. Sąd wskazał jedynie, że organ nie dokonał wnikliwej oceny argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu w zakresie tego pytania. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też rzeczą organu odwoławczego jest zbadanie, czy pytania testowe na egzamin konkursowy na aplikację radcowską zostały opracowane w taki sposób, że odpowiadają wymogom określonym w przepisie art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych.

W konkluzji stwierdzić należy, że na akceptację zasługuje stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie wątpliwości co do tego, czy jedna tylko odpowiedź na pytanie nr 74 jest prawidłowa, jest konieczne, bowiem może mieć wpływ na wynik sprawy, a brak rozstrzygnięcia powyższej kwestii narusza art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.