Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 284/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 i art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 23 ust. 1i ust. 3, art. 206
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 234
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską
article: art. 123
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 108 poz 33 art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1, 2, 4
law: Dyrektywa 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności  elektronicznej (dyrektywa ramowa)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. T.C." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 2315/05 w sprawie ze skargi "P. T. C." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku dotyczącego umożliwienia zapoznania się z aktami postępowań w sprawach z zakresu usług telekomunikacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych na rzecz "P. T. C." Spółki z o.o. w W. tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 sierpnia 2005 r. skarżąca P. T. C. Spółka z o.o. (dalej: PTC Spółka z o.o.) z siedzibą w W. wystąpiła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej: Prezes URTiP) z wnioskiem o umożliwienie wglądu do akt postępowań w sprawie określenia, czy na :

- krajowym rynku usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych,

- rynku zakańczania połączeń głosowych w poszczególnych ruchomych publicznych sieciach telefonicznych,

- rynku świadczenia usługi roamingu międzynarodowego w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych

występuje skuteczna konkurencja. W uzasadnieniu wniosku spółka podała, że jako podmiot uprawniony i wykonujący działalność polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnej i świadczeniu usług telekomunikacyjnych, w świetle art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest stroną postępowań prowadzonych przez Prezesa URTiP w sprawie określenia, czy na rynkach właściwych dotyczących ruchomych publicznych sieci telefonicznych, określonych w § 2 pkt 8, 9 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa URTiP (Dz. U. Nr 242, poz. 2420) występuje skuteczna konkurencja.

W dniu [...] sierpnia 2005 r. Prezes URTiP postanowieniem odmówił uwzględnienia powyższego wniosku. W uzasadnieniu postanowienia Prezes URTiP stwierdził, iż w prowadzonych postępowaniach strony nie występują, a wyniki tych postępowań nie rozstrzygają spraw indywidualnych i nie przesądzają o prawach lub obowiązkach podmiotów. Status strony można uzyskać dopiero w postępowaniu w sprawie wyznaczenia podmiotu o znaczącej pozycji rynkowej oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych. Nadto postępowanie określone w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), kończy się wydaniem postanowienia, co potwierdza zamiar ustawodawcy, iż postępowanie to ma charakter abstrakcyjny.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2005 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Prezes URTiP utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] sierpnia 2005 r.

W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnośnie wskazania, iż postanowienie z art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego stanowi w istocie decyzję administracyjną, gdyż nie posiada cech postanowienia, wskazał na celowe użycie przez ustawodawcę pojęcia "postanowienie", a nie "decyzja". Prezes URTiP zaznaczył, że przedmiotowe postanowienie nie warunkuje możliwości nałożenia obowiązków regulacyjnych na PTC Spółkę z o.o., nie określa także wobec których podmiotów takie postępowanie zostanie wszczęte, bowiem w postępowaniu takim nie wskazuje się osoby, a jedynie cechy danego rynku. Za nietrafny uznano pogląd, iż postępowania z art. 23 Prawa telekomunikacyjnego dotyczą zamkniętego, ściśle określonego kręgu podmiotów. Organ podał, że teza ta znajduje uzasadnienie w odniesieniu do rynków telefonii ruchomej, ale nie sprawdza się w odniesieniu do innych rynków właściwych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r. Prezes URTiP wskazał, iż analizie konkurencyjności, o której mowa w art. 23 Prawa telekomunikacyjnego poddanych zostało w sumie około 3.700 przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W tej sytuacji, zdaniem organu, nie sposób uznać, aby wszystkie te podmioty posiadały status stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 23 Prawa telekomunikacyjnego. Wskazano również, iż nie ma podstaw, aby w sposób wyjątkowy traktować rynki związane z telefonią ruchomą i uznawać, że podmioty na nich działające są stronami prowadzonych postępowań, a odmawiać takiego przymiotu setkom podmiotów, działających na pozostałych rynkach. Prezes URTiP podał, iż abstrakcyjny charakter postanowienia z art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego oznacza, że nie ma w nim stron, a nie, że postanowienie dotyczy nieoznaczonego kręgu adresatów, którym Prezes URTiP wyznacza określone normy.

W konkluzji organ stwierdził, że okoliczności sprawy wskazują w sposób bezsprzeczny, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 23 Prawa telekomunikacyjnego nie ma stron, co uzasadnia odmowę udostępnienia akt prowadzonego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego PTC Spółka z o.o. zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 i art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego,

- art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego,

- art. 123 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP z dnia [...] września 2005 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu skargi spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując m. in., iż wskazany przez Prezesa URTiP akt, o którym mowa w art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego stanowi w istocie decyzję administracyjną. Mimo, że w ww. przepisie określony on został jako "postanowienie", nie posiada jednak cech postanowienia wskazanych w art. 123 k.p.a., a samo użycie przez ustawodawcę w treści odnośnych przepisów Prawa telekomunikacyjnego terminu "postanowienie" nie może samo przez się przesądzać jeszcze charakteru podejmowanego rozstrzygnięcia.

Nadto zdaniem spółki uczestnikami trzech rynków podlegających analizie Prezesa URTiP są w Polsce wyłącznie trzej istniejący operatorzy telefonii mobilnej, w tym PTC Spółka z o.o. Prowadzone przez Prezesa URTiP postępowanie dotyczyło zatem zamkniętego, ściśle określonego kręgu podmiotów. W konsekwencji wynik postępowania w sprawie analizy rynku posiada prejudycjalne znaczenie na dalszych etapach regulowania rynku telekomunikacyjnego, przesądzając o możliwości skierowania do PTC Spółki z o.o. i innych uczestników rynku odpowiednich środków regulacyjnych. Okoliczność te potwierdza treść postanowienia Prezesa URTiP z dnia [...] sierpnia 2005 r., gdzie wyraźnie wskazuje na ścisły związek między prowadzonym postępowaniem a możliwością skierowania do PTC Spółki z o.o. oraz pozostałych dwóch uczestników rynku środków regulacyjnych.

PTC Spółka z o.o. podtrzymała stanowisko, iż w polskiej procedurze administracyjnej nie są znane postępowania jurysdykcyjne, które nie miałyby stron, a tym samym nie są znane kończące te postępowania postanowienia, które nie miałyby swoich adresatów. Postępowanie z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie może być porównywane do postępowania z art. 23 Prawa telekomunikacyjnego z uwagi na występujące między tymi postępowaniami podstawowe różnice.

Nadto w piśmie z dnia 5 października 2006 r. skarżąca podniosła, iż zaskarżone postanowienie narusza:

- art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), (Dz. Urz. WE L 108/33; Dz. Urz. UE-sp 13-29-349), poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w ramach odrębnego postępowania prowadzonego bez udziału stron, zmierzającego do ustalenia czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, podczas gdy obowiązkiem krajowego organu regulacyjnego jest prowadzenie jednego postępowania, w ramach którego rozstrzygnięte zostałyby zarówno kwestie dotyczące występowania skutecznej konkurencji na rynku właściwym, jak i kwestie związane z wyznaczeniem przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstw o znaczącej pozycji rynkowej oraz nałożeniem na te podmioty stosownych obowiązków regulacyjnych,

- art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej poprzez nieuprawnione rozdzielenie postępowania w sprawie ustalenia, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (prowadzonego bez udziału stron) oraz postępowania w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorstw telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych (prowadzonego z udziałem stron), a tym samym ograniczenie przysługującego przedsiębiorcy prawa do odwołania się w stosunku do tych ustaleń, które objęte są postanowieniem kończącym pierwsze z ww. postępowań,

- art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami postępowań, podczas gdy obowiązkiem krajowego organu regulacyjnego jest wykonywanie swych uprawnień w sposób jawny.

W związku z tym skarżąca wniosła o skierowanie przez Sąd w trybie art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich:

"Czy art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz. Urz. WE L 108/33; Dz. Urz. UE-sp 13-29-349) dopuszczają możliwość prowadzenia przez krajowy organ regulacyjny bez udziału stron odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), które to postępowanie bezpośrednio poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i art. 25 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?"

"Czy art. 4 ust. 1 dyrektywy ramowej zapewnia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu prawo odwołania się od postanowienia krajowego organu regulacyjnego stwierdzającego czy na rynku właściwym, na którym działa zainteresowany przedsiębiorca występuje skuteczna konkurencja (art. 23 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), w sytuacji, gdy postanowienie to poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i art. 25 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?",

"Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej nakłada na krajowy organ regulacyjny obowiązek zapewnienia zainteresowanym podmiotom dostępu do akt prowadzonego bez udziału stron odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), które to postępowanie bezpośrednio poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i art. 25 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?"

Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała się na nowelizację Prawa telekomunikacyjnego. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 23 ust. 3 ww. ustawy "Jeżeli na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, Prezes UKE zamyka postępowanie, o którym mowa w ust. 1 w drodze postanowienia". Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 206 ust. 2b Prawa telekomunikacyjnego, na postanowienie to przysługuje zażalenie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Zdaniem strony, skoro ustawodawca wyraźnie dopuścił możliwość zaskarżenia nawet w stosunku do postanowienia uznającego analizowany rynek za dostatecznie konkurencyjny, to tym samym uznał, iż całe postępowanie w sprawie analizy rynku musi toczyć się z udziałem stron oraz musi dotyczyć ich praw i obowiązków.

Skarżąca spółka zaznaczyła, iż prawo wspólnotowe (art. 16 ust. 4 dyrektywy ramowej) nie przewiduje rozdzielenia procedury badania rynku na dwa oddzielne postępowania, lecz wyraźnie stanowi o jednym postępowaniu obejmującym całokształt spraw związanych z sytuacją konkurencyjną na rynku właściwym. Polskie Prawo telekomunikacyjne nie zawierało zatem pierwotnie prawidłowego wdrożenia do prawa polskiego procedury analizy rynku określonej w art. 16 dyrektywy ramowej. Wadliwość polskiej regulacji usunął dopiero ustawodawca nowelą do Prawa telekomunikacyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. Nie prowadzi się już zatem dwóch odrębnych postępowań, ale jedno postępowanie, w ramach którego rozstrzygane są wszystkie powyższe kwestie. W takim postępowaniu strona ma przy tym możliwość wniesienia środka zaskarżenia dotyczącego wszystkich kwestii objętych wydawaną decyzją, tj. zarówno kwestii występowania skutecznej konkurencji, jak i wyznaczenia przedsiębiorstwa posiadającego znaczącą pozycję na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych. Wcześniejsze rozdzielenie procedury analizy rynku na dwa odrębne postępowania, z których pierwsze toczy się bez udziału stron i dotyczy jedynie zagadnienia występowania skutecznej konkurencji, stanowiło naruszenie art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej.

Oddalając skargę PTC Spółki z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że postępowanie, o którym mowa w art. 23 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie ma ściśle oznaczonego adresata, zaś postanowienie wydane przez Prezesa URTiP w trybie art. 23 ust. 3 tej ustawy nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków, czy też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność telekomunikacyjną na rynku objętym analizą organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie można wywodzić tezy, iż skarżąca spółka jest stroną postępowania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego – uzasadniając to możliwością uznania podmiotem, który zostanie wyznaczony jako podmiot o znaczącej pozycji rynkowej i na który zostaną nałożone obowiązki regulacyjne w postępowaniu wszczętym w trybie art. 24 ust. 1 ww. ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z samego stwierdzenia niewystępowania skutecznej konkurencji na danym rynku nie wynika wniosek, że działający na tym rynku posiadają tego rodzaju pozycję i jaki jest jej charakter. Postanowienie nie kształtuje w żaden sposób praw ani obowiązków indywidualnie oznaczonego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, w tym skarżącej spółki. Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji uznał, że Prezes URTiP prawidłowo odmówił skarżącej spółce uwzględnienia wniosku o umożliwienie dostępu do akt sprawy w postępowaniach dotyczących ustalenia, czy na rynkach właściwych istnieje skuteczna konkurencja.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 123 k.p.a. poprzez wydanie jednego postanowienia obejmującego trzy odrębne postępowania. Uzasadniając Sąd wskazał na fakt, iż został złożony jeden wniosek obejmujący trzy postępowania w sprawie krajowego rynku usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych, w sprawie rynku zakańczania połączeń głosowych w poszczególnych ruchomych publicznych sieciach telefonicznych oraz w sprawie krajowego rynku świadczenia usługi roamingu międzynarodowego w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych. Zatem rozpoznanie tego wniosku nie wymagało wydania trzech oddzielnych postanowień, a wydanie jednego postanowienia nie naruszyło art. 123 k.p.a.

Wobec powyższego stanu rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia wniosku strony skarżącej dotyczącego skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.

W skardze kasacyjnej P. T. C. Spółka z o.o. zaskarżyła w całości orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przez zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP prawa wspólnotowego (a to art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy 2002/21/WE dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), (Dz. Urz. WE L 108/33; Dz. Urz. UE-sp 13-29-349), a także niewyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych, które zdecydowały o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, a tym samym uniemożliwienie kontroli wydanego przez WSA w W. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:

- art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej, poprzez oddalenie skargi na postanowienie uniemożliwiające PTC zapoznania się z aktami postępowań, podczas, gdy obowiązkiem krajowego organu regulacyjnego (Prezesa UKE) jest wykonywanie swych uprawnień w sposób jawny, a zatem PTC Spółce z o.o. powinien zostać zapewniony dostęp do akt postępowań w sprawie stanu konkurencyjności na rynkach właściwych;

- art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej, poprzez uznanie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, iż na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postępowanie nie ma adresata, a tym samym oddalenie skargi PTC Spółki z o.o., mimo, iż ww. przepisy dyrektywy ramowej gwarantują skarżącej prawo do odwołania się od decyzji krajowego organu regulacyjnego obejmującej w szczególności ustalenie, iż na danym odnośnym rynku nie występuje efektywna konkurencja, co implikuje posiadanie przez skarżącą statusu strony w tym postępowaniu, a tym samym dostęp do akt postępowania;

- art. 23 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, a tym samym oddalenie skargi PTC Spółki z o.o. mimo, że postanowienie to jest w istocie decyzją administracyjną w sprawie ustalenia znaczącej pozycji rynkowej, dotyczącą sfery praw i obowiązków przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego działającego na danym rynku (w tej sprawie: PTC Spółka z o.o.), a zatem PTC Spółce z o.o. powinien przysługiwać dostęp do akt prowadzonego postępowania;

- art. 10 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez oddalenie skargi na postanowienie uniemożliwiające zapoznanie się z aktami postępowań, podczas, gdy przedmiotowe postępowania mają charakter postępowań jurysdykcyjnych, w których PTC Spółka z o.o. posiadała status strony implikujący możliwość przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów;

- art. 123 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez oddalenie skargi na postanowienie rozstrzygające w istocie trzy wnioski (zawarte w jednym piśmie), dotyczące trzech odrębnych postępowań, podczas, gdy obowiązkiem organu było wydać trzy odrębne postanowienia rozstrzygające wnioski PTC Spółki z o.o.;

2. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:

a) art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej, poprzez uznanie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, mimo, iż ww. przepisy dyrektywy ramowej gwarantują skarżącej prawo do odwołania się od decyzji krajowego organu regulacyjnego (w Polsce: Prezesa UKE) obejmującej w szczególności ustalenie, iż na danym odnośnym rynku nie występuje efektywna konkurencja, co implikuje posiadanie przez skarżącą statusu strony w tym postępowaniu;

b) art. 23 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego, poprzez przyjęcie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, mimo, że postanowienie to jest w istocie decyzją administracyjną w sprawie ustalenia znaczącej pozycji rynkowej, dotyczącą sfery praw i obowiązków przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego działającego na danym rynku (w tej sprawie: PTC Spółka z o.o.).

W związku z powyższymi zarzutami spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto PTC Spółka z o.o. wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej: TWE) następujących pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich:

- Czy art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), (Dz. Urz. WE L 108/33; Dz. Urz. UE-sp 13-29-349) zapewnia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu prawo do udziału w charakterze strony w postępowaniu kończącym się postanowieniem krajowego organu regulacyjnego stwierdzającym czy na rynku właściwym, na którym działa zainteresowany przedsiębiorca występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), w sytuacji, gdy postanowienie to poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i 25 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?

W sytuacji, gdyby odpowiedź na powyższe pytanie była negatywna:

Czy art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej nakłada na krajowy organ regulacyjny obowiązek zapewnienia zainteresowanym podmiotom dostępu do akt prowadzonego bez udziału stron odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), które to postępowanie bezpośrednio poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i 25 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spółka przedstawiła jako ewentualny wniosek o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego :

Czy art. 23 ust. 1 i ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu z 2005 r. gwarantuje uczestnikowi rynku właściwego prawo do udziału w charakterze strony w postępowaniu ustalającym, czy na danym rynku właściwym istnieje skuteczna konkurencja?

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według obowiązujących norm. Argumenty na poparcie swoich twierdzeń organ przedstawił w obszernym uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to jest mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, wskazuje się jako naruszone dwa przepisy p.p.s.a. Pierwszym z nich jest art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu ma charakter samodzielny w tym sensie, że jego rozpatrzenie nie wymaga ustosunkowywania się do wykładni względnie zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych jako naruszone w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego. Drugi przepis to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W tym przypadku jednak naruszenie zarzucane jest w powiązaniu z naruszeniami innych przepisów. Ocena zasadności większości zarzutów z tej grupy wymaga zajęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska co do wykładni wskazywanych jako naruszone przepisy prawa materialnego art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej oraz art. 23 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego nie można rozpoznać bez wyrażenia stanowiska co do wynikającego z wykładni przepisów prawa materialnego charakteru postępowania o jakim mowa w art. 23 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego. Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej również oznacza wypowiedzenie się co do istoty sprawy. Ściśle procesowy charakter ma natomiast zarzut naruszenia art. 123 k.p.a. w zw. z art. 206 Prawa telekomunikacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpatruje te zarzuty naruszenia przepisów postępowania, których uwzględnienie czyni zbędnym lub przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów składających się na obie podstawy kasacyjne.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 123 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez oddalenie skargi na postanowienie rozstrzygające w istocie trzy wnioski (zawarte w jednym piśmie), dotyczące trzech odrębnych postępowań, podczas, gdy obowiązkiem organu było wydać trzy odrębne postanowienia rozstrzygające wnioski PTC Spółki z o.o. Nie wnikając w to czy organ administracji publicznej miał podstawy do wydania jednego postanowienia w trzech sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nawet ewentualne uchybienie w tym przedmiocie nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd dopuszczający możliwość traktowania jako odrębnych załatwianych jednym aktem spraw w znaczeniu materialnoprawnym (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GSK 107/106; z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt I GSK 2258/06; niepublikowane). Wobec tego wydanie jednego aktu kończącego odrębne w znaczeniu materialnoprawnym sprawy administracyjne nie powoduje skutku w postaci niedopuszczalnego połączenia odrębnych spraw w jedną. Zaznaczenia wymaga, że omawiana sytuacja nie powoduje żadnych negatywnych dla strony skutków procesowych. Możliwe jest zaskarżenie aktu odrębnymi pismami w tych jego częściach, które kończą poszczególne sprawy lub też zaskarżenie jednym pismem rozstrzygnięć dotyczących wszystkich spraw. Wobec tego nawet gdyby Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw prawnych do wydawania jednego postanowienia, nie mógłby z tego powodu zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który zawiera nakaz uchylania zaskarżonych do sądu administracyjnego aktów jedynie w przypadkach stwierdzenia, że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można natomiast odmówić zasadności zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszym rzędzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że naruszenie tego przepisu dotyczącego wymogów stawianych uzasadnieniu, które sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, może być traktowane jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko uzasadnienie spełniające przewidziane ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II FSK 325/05, LEX nr 177476). Jeżeli z uzasadnienia wyroku nie wynika jednoznacznie jakimi przesłankami kierował się Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie, to uzasadnienie takie dotknięte jest wadą, która nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Wada taka nie może być sanowana w postępowaniu kasacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1109/05).

Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń ta część uzasadnienia zaskarżonego wyroku, która dotyczy przedstawienia stanu sprawy. W tak zwanej "części historycznej" uzasadnienia szczegółowo przedstawione są: przebieg postępowania przed organem administracji publicznej, treść skargi wraz z podniesionymi zarzutami strony oraz zarzuty i wnioski przedstawiane w dalszych pismach procesowych. Zgodnie jednak z przyjętym w orzecznictwie poglądem, samo zaprezentowanie stanowiska stron, w tym zarzutów i wniosków, nie wyczerpuje pojęcia przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze i stanowisk stron. Konieczne jest rozważenie wszystkich zarzutów i stanowisk stron, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II FSK 1126/06).

W niniejszej sprawie P. T. C. Spółka z o.o. w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed Sądem I instancji podniosła zarzuty naruszenia art. 3 ust. 3, art. 4 ust. 1 i art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej. Ponadto wniosła o przedstawienie w trybie art. 234 TWE pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Wskazane zarzuty i wniosek są szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mimo tego brak w treści uzasadnienia orzeczenia jakiegokolwiek odniesienia Sądu do zarzutów naruszenia przepisów dyrektywy ramowej. W kwestii pytań prejudycjalnych z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wiadomo tyle, że Sąd I instancji nie znajduje podstaw do ich przedstawienia. Rozumowanie Sadu w tym zakresie pozostaje nieznane. Odniesienie do przedstawionych w innej części uzasadnienia poglądów dotyczących wykładni prawa wewnętrznego nie jest wystarczającym wyjaśnieniem dlaczego Sąd I instancji nie dostrzega potrzeby rozstrzygnięcia wątpliwości co do wykładni prawa w trybie art. 234 TWE aktu przyjętego przez instytucję Wspólnoty.

W niniejszej sprawie odniesienie się do aktu wspólnotowego jest konieczne z dwóch powodów. Pierwszy z nich jest natury procesowej i wynika z omówionych już skutków przedstawienia przez stronę zarzutów i wniosków dotyczących tej materii. Drugi rozpatrywać należy w sferze wykładni i stosowania prawa materialnego w ramach sądowej kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która to kontrola jest niezależna od granic skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jak wynika z przypisu 1) do Prawa telekomunikacyjnego zawartego w Dzienniku Ustaw , w którym opublikowano ten akt prawny, ustawa transponuje szereg aktów prawa wspólnotowego, w tym dyrektywę ramową. Wobec tego wykładnia prawa wewnętrznego nie powinna opierać się wyłącznie na tekście ustawy. Porównywać z nim należy teksty implementowanych ustaw. Dopiero na tej podstawie można wyprowadzać wnioski co do tego czy dokonano pełnej implementacji prawa wspólnotowego. Na tym tle powstawać mogą różne sytuacje. Jeżeli przyjąć, że podlegający transpozycji akt został w pełni implementowany, to uzasadnione jest branie pod uwagę w procesie wykładni zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, która prowadzić powinna do rozumienia norm prawa krajowego w zgodzie z regulacjami prawa wspólnotowego. Taka metoda wykładni prawa krajowego znajduje odbicie w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 89/07, niepublikowane). Jeżeli natomiast akt wspólnotowy nie został w pełni implementowany, to rozważenia wymaga ewentualność bezpośredniego stosowania przez sąd krajowy aktu wspólnotowego. W przypadku dyrektyw możliwości takie są ograniczone do skutku w układzie wertykalnym (szerzej w: Stosowanie Prawa Europejskiego Przez Sądy pod red. A. Wróbla, Warszawa 2005 r., str. 97- 99). Dla ilustracji problemu w realiach niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że rozważenia wymaga, czy wyrażona w art. 3 ust. 3 dyrektywy ramowej zasada działania organów regulacyjnych w sposób jawny stwarza po stronie podmiotu działającego na rynku określonych usług telekomunikacyjnych uprawnienie do dostępu do akt postępowania w przedmiocie analizy rynku. Na tle wzajemnych stosunków pomiędzy aktem transponowanym a aktem prawa krajowego oraz ewentualności bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego mogą powstawać wątpliwości uzasadniające wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym. Jeżeli wątpliwości zdaniem Sądu nie zachodzą, to w sytuacji powoływania się na nie przez stronę bezwzględnym obowiązkiem jest przedstawienie rozumowania w tym zakresie w uzasadnieniu orzeczenia w sposób pozwalający na jego kontrolę przez Sąd drugiej instancji.

Ostatnio wymienione powody skłaniają do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe również w części dotyczącej wyjaśnienia podstawy prawnej. Sąd I instancji wyjaśnia jedynie podstawę prawną zaczerpniętą z prawa krajowego z pominięciem przepisów prawa wspólnotowego, które powinny być prawidłowo wprowadzone do prawa wewnętrznego.

Wskazane wady uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie uszły uwagi organu administracji publicznej, który przy sposobności składania odpowiedzi na skargę kasacyjną podjął próbę uzupełnienia wywodów Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że dołączył uzasadnienia wyroku zapadłego w innej sprawie. Oczywiście, tego rodzaju próba nie może być skuteczna gdyż prowadziłaby do kontroli kasacyjnej innego niż zaskarżony wyroku.

Wobec przedstawionych wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uniemożliwiających kontrolę prawidłowości orzeczenia, przedwczesne jest ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów składających się na obie podstawy kasacyjne. Brak podstaw do przyjęcia by istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia dotyczące stosunku prawa wspólnotowego do wewnętrznego podlegały ocenie Sądu pierwszej instancji. Wypowiedzenie się co do nich ich w postępowaniu kasacyjnym naruszałoby zasadę instancyjności. Z kolei wykładnia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa telekomunikacyjnego bez uprzedniego zbadania ich zgodności z prawem wspólnotowym jest niemożliwa. Z tych też powodów w ramach niniejszego postępowania kasacyjnego brak jeszcze powodów do rozważana zasadności wniosków o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi powiększonemu Naczelnego Sadu Administracyjnego, względnie skierowania pytań prejudycjalnych. Z art. 187 § 1 p.p.s.a. wynika, że zadanie pytania prawnego zależne jest od związku pomiędzy wątpliwością prawną a rozstrzygnięciem sprawy. Również z treści art. 234 TWE nie można wyprowadzać wniosku co obowiązku zadawania pytań prejudycjalnych w przypadku braku zależności pomiędzy pytaniem a wynikiem sprawy przed sądem, którego orzeczenie nie podlega zaskarżeniu. Oczywiste jest i wynika z treści przepisu, że pytanie musi mieć charakter prejudycjalny, co niewątpliwie wskazuje na to, że od odpowiedzi na nie zależy wynik sprawy.

Z wymienionych powodów zaskarżony wyrok podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).