Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 762/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 278/15 w sprawie ze skargi B.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na usługowo-produkcyjny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnego we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 278/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi B.S. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na usługowo-produkcyjny, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a ponadto zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżących kwotę 757 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak [...] Prezydent Miasta L., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej jako: "k.p.a.", ustalił na wniosek S.G. warunki zabudowy terenu położonego w L. przy ul. [...] (dz. nr [...] obręb [...]) dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na usługowo-produkcyjny.

Powyższa decyzja została wydana wobec spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli B.S., M.S., K.S. i R.O.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: "SKO"), decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i wydał właściwe rozstrzygnięcie. Jak wskazano, dla terenu objętego wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast wg studium teren, na którym przewiduje się realizację inwestycji leży w obrębie strefy GII, III, IV - w której dopuszczalna jest nieuciążliwa produkcja, handel hurtowy, transport, składy, rzemiosło i inne działalności gospodarcze z możliwą funkcją mieszkaniową oraz biura, handel detaliczny i usługi komercyjne. W dotychczas obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta L., teren przeznaczony pod planowaną inwestycję był w jednostce oznaczonej symbolem C22P - teren przemysłowy. W analizie stwierdzono jednak, że w analizowanym obszarze występuje także zabudowa mieszkaniowa.

Dalej SKO podniosło, że zamiar inwestora polega na nowym zagospodarowaniu działki nr [...]. Inwestor zamierza rozbudować i nadbudować istniejący obiekt i zmienić jego sposób użytkowania na produkcję drobnowymiarowych elementów plastikowych oraz na usługi (dopuszczalne nieuciążliwe dla środowiska np. sprzedaż detaliczna lub hurtowa materiałów instalacyjnych). W ocenie SKO wyznaczone parametry planowanego zamierzenia (wysokość górnej elewacji po rozbudowie do 10m, ilość kondygnacji – 2, szerokość elewacji – do 35m, dach płaski, powierzchnia sprzedażna – do 200m²), odpowiadają charakterystyce urbanistycznej pod względem kontynuacji funkcji. Natomiast sporządzona analiza urbanistyczna, zdaniem SKO, pozwala na przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto SKO wyjaśniło, że – jak ustalono – klasyfikacja zamierzenia inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko odbyła się w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Zgodnie z tym rozporządzeniem zamiar inwestora nie oddziałuje znacząco na środowisko, co potwierdził Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w L.. Tym samym nie jest wymagany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport taki zawsze sporządza inwestor zamierzenia i tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja oddziałuje znacząco lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. SKO wskazało także, iż w dniach 28 października 2014 r. i 5 listopada 2014 r. kontrolę na spornej działce przeprowadził Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, który także stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie zostało wymienione w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji brak jest podstaw do żądania od wnioskodawcy decyzji środowiskowej i opracowania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Zamierzenie inwestora obejmuje produkcję drobnowymiarowych elementów plastikowych i ich dystrybucję. Produkcja polega na formowaniu z granulatu kształtek przez wtryskiwanie pod ciśnieniem podgrzanego granulatu do formy, gdzie po zestaleniu na ściankach formy otrzymuje się gotowy produkt. Proces produkcji ma charakter fizyczny i nie jest związany z chemicznym przetwarzaniem surowców. Proces przeprowadza się w urządzeniach zwanych wtryskiwarkami. Urządzenia są małogabarytowe i będą lokowane w pomieszczeniu zamkniętym. Emisje oddziaływań z ich pracy nie wykraczają poza te pomieszczenie. Pozostałe elementy zagospodarowania inwestora lokowane są na działce o powierzchni 1000 m². Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zamiar inwestora nie jest wymieniony § 2 ust. 1 i w § 3 ust. 1 tego aktu, zatem nie oddziałuje znacząco na środowisko.

Na powyższą decyzję SKO skargę wnieśli B. i M.S. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które to normy obligują organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W dniu 5 czerwca 2015 r. pismo przygotowawcze złożył uczestnik postępowania K. S., popierając wniesioną skargę.

Pismo przygotowawcze złożył także inwestor.

W piśmie z dnia 8 października 2015 r. pełnomocnik skarżącej rozszerzył zarzuty skargi, wskazując, że organy naruszyły także art. 106 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. a) i b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 88d ust. 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 52 ust. 2 pkt b) tej ustawy; art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w powiązaniu z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uchylono zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] września 2014 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do normy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko przy łącznym spełnieniu wymaganych warunków. Kluczowe wątpliwości w tej sprawie dotyczą art. 61 ust. 1 pkt 5 powyższej ustawy, tj. czy niezbędne było w niniejszej sprawie przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. Zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia przez organy była kwestia ustalenia rodzaju produktu chemicznego, który będzie, jak określił to inwestor w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r., "przetwarzany poprzez termiczne oddziaływanie we wtryskarkach na granulat tworzywa sztucznego w celu formowania detali". W tej mierze organy obu instancji przyjęły brak podstaw prawnych do żądania od wnioskodawcy uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie stanowisko, zdaniem Sądu, należy jednak uznać za co najmniej przedwczesne z podanych niżej powodów. Przede wszystkim podstawą kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia nie były podstawowe informacje na temat rodzaju i składu produktu chemicznego (granulatu), który będzie wykorzystywany przez inwestora w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. W tym zakresie organy oparły się na lakonicznym twierdzeniu inwestora zawartym w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r. oraz informacji udzielonej przez dyrektora Ochrony Środowiska i Rolnictwa, gdzie wskazano, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Również i arch. J.L. wskazała, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje produkcję drobnowymiarowych elementów plastikowych i ich dystrybucję. Produkcja ta polega na formowaniu z granulatu kształtek przez wtryskiwanie pod ciśnieniem podgrzanego granulatu do formy, gdzie po zestaleniu na ściankach formy otrzymuje się gotowy produkt. Proces produkcji ma charakter fizyczny i nie jest związany z chemicznym przetwarzaniem surowców. Proces ten przeprowadza się w urządzeniach zwanych wtryskarkami. Urządzenia są małogabarytowe i będą lokowane w pomieszczeniu zamkniętym. Urbanista wskazał przy tym, że emisje oddziaływań z ich pracy nie wykraczają poza to pomieszczenie. Pozostałe elementy zagospodarowania inwestora lokowane są na działce o powierzchni 1000 m². Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zamiar inwestora nie jest wymieniony § 2 ust. 1 i w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, zatem nie oddziałuje znacząco na środowisko.

Jednakże, zdaniem Sądu, w powołanym materiale dowodowym nadal brak jest podstawowych, a zarazem kluczowym dla kwalifikacji przedsięwzięcia informacji o rodzaju produktu chemii organicznej, który będzie przetwarzany przez inwestora. Bez odpowiedzi pozostaje zatem pytanie, czy mamy do czynienia z elastomerem z § 3 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia. Nie można przy tym nie zauważyć, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie była już prowadzona przez inwestora działalności produkcyjna – polegająca na produkcji komponentów wykorzystywanych w instalacjach ogrzewania podłogowego. Z protokołu kontroli wynika bowiem, że w dzień kontroli nie prowadzono działalności. Ustalono, że w pomieszczeniu znajdują się trzy tzw. wtryskarki, które nie były jeszcze podłączone do prądu. Nie stwierdzono także innych śladów świadczących o pracy tych wtryskarek. Stwierdzono natomiast zmagazynowanie podzespołów metalowych i z tworzyw sztucznych, które zostały przywiezione z miejsca ich wytworzenia, celem dalszej dystrybucji. Z protokołu nie wynika, aby kontrolerzy mieli dostęp do produktu chemii organicznej, który będzie przetwarzany przez inwestora. Co więcej, kolejne w sprawie wątpliwości wzmacniają dokumenty przedłożone przez skarżących, w tym kopia przedłożonego na etapie postępowania sądowego postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r., nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na zmianie sposobu użytkowania części hali magazynowej na produkcyjną z instalacją do produkcji detali z tworzyw sztucznych metodą wtrysku. Powyższe przedsięwzięcie, polegające na wykorzystaniu 18 wtryskarek hybrydowych do przerobu termoplastów i 4 wtryskarek do obróbki elastomerów, zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej Sąd wyjaśnił, że organ odwoławczy nie odniósł się do przedłożonego przez skarżących raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego dla podobnego przedsięwzięcia – zmiana sposobu użytkowania hali magazynowej na wytwórnię kratki trawnikowej z granulatu PP i PE, które zakwalifikowano jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z § 3 pkt 80 przedmiotowego rozporządzenia.

W ocenie Sądu nie da się ocenić wpływu zamierzenia inwestycyjnego na środowisko, jeżeli nie są znane charakterystyczne parametry inwestycji. W realiach tej sprawy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zwiera wyczerpujących informacji wymaganych art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Konkludując Sąd zaznaczył, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawiera opisu zamierzenia inwestycyjnego w sposób pozwalający na jednoznaczną ocenę parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. W samym wniosku ograniczono się bowiem do wskazania, że budynek będzie przeznaczony do produkcji drobnowymiarowych elementów plastikowych. Natomiast w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji i danych charakteryzujących wpływ na środowisko wnioskodawca w sposób lakoniczny podał, że inwestycja nie oddziałuje na środowisko. Danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko nie zawiera również analizowany już wcześniej załącznik do wniosku dotyczący oddziaływania na środowisko. Zestawienie treści wskazanych dokumentów nie tylko nasuwa wątpliwości z punktu widzenia spełnienia przez wniosek wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ww. ustawy, ale także nie wynikają z nich ustalenia poczynione przez urbanistę, który sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – S.G., kwestionując wydane orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez ich błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że:

- złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zawierał informacji, które mogłyby stanowić charakterystykę wpływu planowanej inwestycji na środowisko,

- planowana inwestycja może należeć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,

- wydana przez organy decyzja jest niezgodna z odrębnymi przepisami;

2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 64 k.p.a. przez: bezzasadne uznanie, że organy administracji naruszyły te przepisy w stopniu uzasadniającym uchylenie obydwu decyzji z uwagi na nieustalenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie poprzez:

- błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i uznanie, że inwestor nie przedstawił informacji o rodzaju produktu chemii organicznej, który będzie przetwarzany przez niego w procesie technologicznym,

- błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i uznanie, iż przedłożona przez skarżącą dokumentacja w postaci postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nakładająca obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko została sporządzona dla podobnego do przedsięwzięcia planowanego przez inwestora i stała się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej,

- błędną ocenę materiału dowodowego dotyczącą konieczności sprawdzenia czy inwestor nie będzie prowadził dodatkowej działalności w zakresie odzyskiwania odpadów.

Na podstawie art. 185 p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. inwestor wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów przedłożonych Wydziałowi Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w L. w postaci wydruków emaili S.G. z dnia 17 września 2014 r. zawierających następujące załączniki:

- karty charakterystyki dla produktu Moplen EP 300 K (polipropylen, kopolimer udarowy),

- opis produktu Moplen EP 300 K (polipropylen, kopolimer udarowy),

- dokumentację Techniczno Ruchową do Wtryskarki Borche 120 (z uwagi na objętość zapisana na nośniku CD),

- artykuł z czasopisma PlastNews 04.2010 (z uwagi na objętość zapisany na nośniku CD),

- prezentację multimedialną Politechniki Gdańskiej pt. "Przetwórstwo Tworzyw Sztucznych" (z uwagi na objętość zapisana na nośniku CD)

- opracowanie Katedry Technologii Polimerów pt. "Wytwarzanie i przetwórstwo polimerów" (z uwagi na objętość zapisana na nośniku CD),

na okoliczność ustalenia, że organy wydające uchyloną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2014 r. o nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na usługowo-produkcyjny przeprowadziły kompleksowe oraz wszechstronne badanie złożonego wniosku w zakresie parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko,

- kopi umowy gospodarowania odpadami z dnia 1 lipca 2015 r.

- kopi umowy o świadczeniu usług odbioru odpadów foliowych nr [...]

- kopi kart przekazania odpadów nr [...],[...],[...],[...]

- kopi sprawozdania rocznego za 2014 r. złożonej do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego Wydział Środowiska w L.

na okoliczność ustalenia, że składowana przez inwestora folia opakowaniowa stretch jest regularnie sprzedawana do punktów recyklingowych i nie stanowi produktu podlegającego przetworzeniu oraz ponownemu wykorzystaniu przez zakład produkcyjny inwestora,

- wydruku z opracowania internetowego z dnia 12 maja 2006 r. pt "Elastomery -produkty chemicznej modyfikacji lub funkcjonalizacji polimerów"

na okoliczność ustalenia istotnych różnic pomiędzy surowcem stosowanym przez inwestora, a elastomerem.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania K.S. wniósł o jej oddalenie.

O oddalenie skargi kasacyjnej, pismem z dnia 24 listopada 2016 r., wniosła także skarżąca, domagając się jednocześnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przez prawo ustalonej.

Pismem z dnia 13 stycznia 2017 r. inwestor podtrzymał wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej.

Swoje stanowisko strona skarżąca przedstawiła także w dalszych pismach z dnia 28 marca 2017 r. i 23 maja 2017 r. (data prezentaty).

W piśmie z dnia 29 sierpnia 2017 r. skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z treści opinii biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska dr inż. E.B. sporządzoną w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w L. sygn. akt [...] z powództwa skarżących o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń z uwagi na istniejące immisje, na okoliczność ustalenia, że działalność inwestora nie jest szkodliwa dla otoczenia czy środowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem niniejszą sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś wywiedziona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji generalnie uznając, iż w tej sprawie w sposób niedostateczny wyjaśniono istotne dla sprawy okoliczności związane z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko z czym wiąże się, jak przyjęto, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uznano, że stanowisko Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w L. zaprezentowane w piśmie z dnia 22 września 2014 r., iż przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest niewystarczające, stąd też przyjęto, iż organy oparły się wyłącznie na oświadczeniu inwestora zawartym w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r., w którym wskazał, iż planowany przez niego proces technologiczny polegał będzie na przetwarzaniu poprzez termiczne oddziaływanie we wtryskarkach na granulat tworzywa sztucznego w celu formowania detali. Zdaniem Sądu organy nie skoncentrowały się nad rodzajem i składem produktu chemicznego – granulatu wykorzystywanego w prowadzonej działalności i na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego przyjęły błędną kwalifikację planowanego przedsięwzięcia. Również wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, zdaniem Sądu, nie zawierał wyczerpujących informacji co do zamierzenia inwestycyjnego, dlatego też uznano, iż konieczne jest jego uzupełnienie (uzupełnienie braków formalnych w trybie art. 64 k.p.a.). W ocenie Sądu nie da się ocenić wpływu zamierzenia inwestycyjnego na środowisko, jeżeli nie są znane charakterystyczne parametry inwestycji.

Z poglądem Sądu pierwszej instancji, na co trafnie zwraca uwagę skarga kasacyjna, nie można się zgodzić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Przede wszystkim stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy miało to wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć przez naruszenie prawa "mające wpływ na wynik sprawy". Przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje ono wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanki wskazane przez Sąd pierwszej instancji jako skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadniały eliminacji z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygania organów administracji była kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy terenu położonego w L. przy ul. [...] (dz. nr [...] obręb [...]) dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku usługowego z przeznaczeniem na usługowo-produkcyjny. Przeprowadzone postępowanie w tym zakresie, doprowadziło do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora dla ww. inwestycji, albowiem uznano, iż spełnione zostały warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast Sąd pierwszej instancji zakwestionował ten pogląd wskazując na niezgodność kwestionowanej skargą decyzji z przepisami odrębnymi z przywołaną wyżej argumentacją.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest m.in., gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych niewątpliwie zaliczyć należy m.in. regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Wśród przepisów odrębnych o jakich stanowi ww. norma jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. To z tej ustawy wynika potrzeba podjęcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w szczególności przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, która jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje takich przedsięwzięć określa wydane w oparciu o delegację ustawową art. 60 cytowanej wyżej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Należy podkreślić, że jeśli do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostanie załączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić, czy planowane przez inwestora zamierzenie budowlane nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem wymagającym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sądy administracyjne podkreślają, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i pełni względem niego w istocie funkcję prejudycjalną (zob. wyrok NSA z 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 821/08). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzję o warunkach zabudowy i decyzję o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że w toku tych postępowań weryfikacja, kwestionowanie lub modyfikowanie wcześniej określonych uwarunkowań w zakresie ochrony środowiska nie jest możliwe.

Uwagi powyższe zostały poczynione, albowiem w rozpoznawanej sprawie przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podjęto wymagane prawem działania mające na celu ustalenie, czy planowana inwestycja w związku z charakterem działalności inwestora zaliczana jest do przedsięwzięć o jakich stanowi art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. i czy w związku z tym wymagana jest decyzja środowiskowa. Stąd też inwestor zwrócił się do Prezydenta Miasta L. – Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta L., przedstawiając niezbędne materiały, w tym przywołane w skardze kasacyjnej i szczegółowo opisane, jak: karty charakterystyki produktu, opis produktu, stosowną dokumentację Techniczno Ruchową dla Wtryskarki Borche 120, prezentację multimedialną Politechniki Gdańskiej pt. "Przetwórstwo Tworzyw Sztucznych" oraz opracowanie Katedry Technologii Polimerów pt. "Wytwarzanie i przetwórstwo polimerów". To w oparciu o te materiały przedstawione Wydziałowi Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w L. zajęto stanowisko, zaprezentowane w piśmie z dnia 22 września 2014 r. znak [...], iż w świetle rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pismo, o którym mowa wyżej zostało dołączone do akt przedmiotowej sprawy, lecz bez materiałów złożonych w Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w L.

Tym samym organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy sprawdził, czy planowane przez inwestora zamierzenie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco czy też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a więc czy wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzyskując negatywne stanowisko w tym zakresie Prezydent Miasta L., który co nie budzi wątpliwości NSA jest zarówno organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jak również właściwy do wydania decyzji środowiskowej (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) jako organ pierwszej instancji, dokonał prawidłowego sprawdzenia w zakresie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi w opisanym zakresie. To, iż pismo z dnia 22 września 2014 r. podpisane zostało przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w L., nie oznacza, iż stanowiska tam zajętego nie wyrażono w imieniu Prezydenta Miasta L. To zaś powoduje, iż w tych okolicznościach sprawy należy przyjąć, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy pozwalał na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mimo, iż zawierał ograniczone informacje w zakresie charakterystyki inwestycji pod kątem oddziaływania jej na środowisko, jak również odnośnie rodzaju produktu chemii organicznej, który będzie przetwarzany przez inwestora. Niemniej jednak skoro przed tym samym organem (Prezydentem Miasta L.) rozstrzygano o potrzebie wdrożenia postępowania środowiskowego w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, to tym samym przyjąć należy w tej sprawie, iż materiały zgłoszone przez inwestora do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta L., znane były z urzędu temu organowi, który wydawał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Zaś fakt niedołączenia do akt przedmiotowej sprawy dokumentów złożonych do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta L., stanowi naruszenie prawa, które musi być uznane za nieistotne, niemające wpływu na wynik sprawy. Tym samym nie można, w tych okolicznościach, skutecznie zaakceptować poglądu zawartego w zaskarżonym wyroku, iż rozstrzygając o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji doszło do naruszenia wskazywanego przez Sąd pierwszej instancji art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przeprowadzono wymaganą ocenę w zakresie postępowania środowiskowego, uzyskując stanowisko o braku podstaw do przeprowadzenia takiego postępowania wobec planowanej inwestycji. Jednocześnie przywołane wyżej rozważania w zakresie materiałów złożonych do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w L., znanych z urzędu organowi orzekającemu w tej sprawie nie uzasadniają stanowiska Sądu pierwszej instancji o potrzebie uzupełnienia wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pod kątem oddziaływania inwestycji na środowisko poprzez dalsze określenie charakterystycznych parametrów technicznych tej inwestycji czy danych charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W tym zakresie nie można mówić o naruszeniu prawa mającym wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego uznano za usprawiedliwione.

Należy podzielić również stanowisko skarżącego kasacyjnie, iż wadliwe Sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 64 k.p.a. Trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji bezzasadne przyjął, iż organy administracji naruszyły te przepisy w stopniu uzasadniającym uchylenie obydwu decyzji z uwagi na nieustalenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko przez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i uznanie, że inwestor nie przedstawił informacji o rodzaju produktu chemii organicznej, który będzie przetwarzany przez niego w procesie technologicznym. W świetle przywołanych rozważań we wstępnej części tego uzasadnienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor przedstawił Prezydentowi Miasta L. niezbędne informacje dotyczące planowanej inwestycji zarówno co do jej zakresu oraz jej oddziaływania na otoczenie (środowisko). Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organ ustalając kwalifikację planowanego przedsięwzięcia wydał swoją decyzję opierając ją na lakonicznym oświadczeniu wnioskodawcy zawartym w piśmie z dnia 22 lipca 2014 r. (strona 20 uzasadnienia), gdyż co trafnie przywołano w skardze kasacyjnej oparto ją także na dokumentacji technicznej przedstawionej we wrześniu 2014 r. Wydziałowi Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w L., znanej Prezydentowi Miasta L. z urzędu.

Należy również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż przedłożona przez skarżącą na etapie postępowania sądowego dokumentacja w postaci postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nakładająca obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko nie powinna stanowić argumentu przemawiającego za uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Trudno bowiem mając na uwadze przedstawione w sprawie stanowisko Sądu uznać, że mamy również w niniejszym postępowaniu do czynienia z tożsamym przedsięwzięciem zakwalifikowanym jako potencjalnie znacząco oddziaływujące na środowisko, a wymienione w § 3 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał w tym przypadku, iż traktuje przedsięwzięcie wymienione w cytowanym wyżej postanowieniu Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r. za tożsame z przedsięwzięciem planowanym przez inwestora, co uniemożliwia przeprowadzenie polemiki z tym stanowiskiem. Gdy tymczasem skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko wskazując, iż inwestycja w S. poza wykorzystaniem maszyn w postaci wtryskarek w żadnym zakresie nie jest tożsama z inwestycją skarżącego kasacyjnie. Wyjaśniono, iż szkodliwy charakter inwestycji w okolicach S. wynikał z procesu technologicznego związanego z obróbką elastomeru, którego z kolei inwestor nie wykorzystuje w procesie technologicznym. Zatem zasadnie, w tych okolicznościach sprawy, zarzucono Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i uznanie, iż przedłożona przez skarżącą dokumentacja w postaci postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2014 r. nakładająca obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko została sporządzona dla podobnego do przedsięwzięcia planowanego przez inwestora i stała się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane przez Sąd pierwszej instancji przesłanki eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadniały zastosowania konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Dlatego też w uwzględnieniu wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając skargę i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy ocenić prawidłowość zastosowania w tej sprawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem powyżej przedstawionego stanowiska.

Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących w całości Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na zastosowanie tej konstrukcji prawnej.