Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 457/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 268 ust. 1 pkt 1, art.270 ust. 1 i 4, art. 272 ust. 3, art. 274 pkt 3 lit. a, art. 281 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 3 lit.a, par. 5 ust. 1 pkt 37
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Firma A na decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [....] z dnia 14 lutego 2019 r., znak [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wody powierzchniowej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Informacją z 15 stycznia 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w [...]") na podstawie art. 281 ust. 5 ustawy Prawo wodne w związku z korzystaniem z usług wodnych polegających na poborze wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...] bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (decyzja znak: [...] nie jest w obrocie prawnym) - ustaliło podmiotowi: [...] Sp. z o.o. w J. opłatę podwyższoną za usługi wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej za okres III kwartału tj. w wysokości 12 210,00 PLN.

[...] Sp. z o.o. złożyła reklamację, kwestionując podstawy do nałożenia opłaty podwyższonej

Decyzją z dnia 14 lutego 2019 roku, znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił podmiotowi [...] Sp. z o.o. w J. za okres III kwartału opłatę podwyższoną w wysokości 12 210,00 PLN za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...], bez pozwolenia wodnoprawnego. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 1, oraz art. 281 ust.3 pkt 1, ust.8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.zm.).

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że nie uznał reklamacji.

Zgodnie z art. 270 ust. 4 ustawy Prawo Wodne przewiduje się opłatę za usługi poboru wody do celów energetycznych: "Opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej". Wobec tego ustawodawca w sprawach opłat korzystanie z wód do celów energetycznych uznał za rodzaj poboru wód. Świadczy o tym sformułowanie "pobór do celów energetycznych".

Opłata zmienna nr [...] została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 3 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnej (1,24 zł) oraz ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej (1969,04 MWh). Ilości te zostały podane przez Spółkę [...] w przesłanym protokole kontroli z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], uzyskanym w ramach kontroli gospodarowania wodami. Opłata zmienna nr [...] została w ten sposób naliczona i nie została zakwestionowana przez użytkownika.

Opłata podwyższona, zgodnie z art. 280 Ustawy Prawo Wodne jest skutkiem braku pozwolenia wodnoprawnego. Opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wody powierzchniowej z wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej [...], ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w [...] w informacji nr [...] z dnia 20 listopada 2018 roku w wysokości 2442,00 PLN za okres III kwartału 2018 r.

Reasumując, naliczona opłata podwyższona jest konsekwencją i pochodną naliczonej opłaty zmiennej, której wysokość nie była negowana przez użytkownika, co więcej została naliczona na podstawie danych przedstawionych przez użytkownika i została przez niego zapłacona.

Odnosząc się do twierdzeń, iż Spółka posiada pozwolenie wodnoprawne przypomniano, że decyzją, znak: [...] z dnia 5 października 2016 r. Prezydent Miasta [...] udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. dla celów energetycznych poprzez pobór wód z rzeki W. dla Elektrowni Wodnej [...] oraz zrzut, przy jednoczesnym określeniu warunków i obowiązków, w tym obowiązku partycypacji w kosztach utrzymania Stopnia Wodnego [...] ponoszonych przez RZGW w [...]. Od decyzji tej odwołała się [...] Sp. z o.o. w części dotyczącej partycypacji oraz Skarb Państwa - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] w całości. Decyzją z dnia 10.02.2017 r, znak [...], Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], działający jako organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. WSA w Krakowie oddalił skargę wniesioną na tę decyzję.

W wyniku skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018 r, sygn. akt II OSK 3210/17, uchylił wyrok WSA w Krakowie oraz decyzję organu odwoławczego uznając, iż Dyrektor RZGW w [...] naruszył art. 138 § 2 k.p.a. orzekając kasatoryjnie, gdy tymczasem powinien uzupełnić materiał dowodowy na etapie postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku NSA nie znajdują się twierdzenia, iż uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] przez Dyrektora RZGW w [...] stanowiło rażące naruszenie prawa. Przywoływany przez [...] Sp. z o.o. fragment o wyjaśnieniu przez organ odwoławczy jedynie kwestii uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń w związku z obowiązkiem wydania decyzji rozstrzygającej w celu wykazania funkcjonowania w obrocie pozwolenia wodnoprawnego jest błędne. Co najwyżej można uznać, iż Spółka ma ekspektatywę uzyskania prawa tj.: pozwolenia wodnoprawnego, a nie że pomimo nieprawomocności decyzji Prezydenta Miasta [...], z uwagi na wskazany przez NSA zakres uzupełnienia postępowania i wydanie decyzji w całości, pozwolenie to funkcjonuje w obrocie prawnym już od dnia wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...]. Generalnie można przyjąć, że ekspektatywami są oczekiwania prawne - sytuacje przejściowe, tymczasowe, jeszcze nie w pełni ukształtowane, ale prowadzące w przyszłości - po spełnieniu wielu warunków, realizowanych w pewnych odstępach czasu, sukcesywnie - do powstania prawa podmiotowego. A zatem, aby mówić o ekspektatywie, przynajmniej jedna z przesłanek nabycia prawa podmiotowego musi zostać spełniona, a co najmniej jedna - nie. Musi istnieć w obowiązującej regulacji prawnej po stronie potencjalnych jej adresatów sytuacja dająca pewną perspektywę, szansę nabycia prawa, która po przystąpieniu przez zainteresowanych do realizacji określonych przez ustawodawcę przesłanek prowadzi do nabycia prawa.

Z analizy powyższego wynika zatem, iż [...] Sp. z o.o w J. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji nie doszło do naruszenia wskazanych w pkt 2 reklamacji przepisów k.p.a. Aktualnie akta sprawy zostały przekazane Prezesowi PGW WP do załatwienia zgodnie z kompetencjami.

Zgodnie z art. 63 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa, w związku z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne kwoty zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka [...] sp. z o.o. w J. . Zaskarżonej decyzji zarzuciła

1. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w związku z art. art. 280 pkt 1 lit.a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2268 z późń. zm.), poprzez ich zastosowanie wskutek błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że [...] sp. z o.o. korzysta z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych, chociaż w rzeczywistości korzysta z usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki wodnej,

a także z daleko idącej ostrożności

2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że [...] sp. z o.o. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w [...].

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że opłatę podwyższoną można zastosować wyłącznie w razie korzystania z usług wodnych, określonych w zamkniętym katalogu zawartym w art. 280 Prawa wodnego (dalej także "p.w."). Obejmuje on korzystanie z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w.) oraz usług wodnych polegających na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi (art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w.). Katalog ten nie zawiera usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w.), z których korzysta [...] sp. z o.o. Stanowią one wyodrębniony rodzaj usług wodnych, co jednoznacznie wynika z zamkniętego katalogu usług wodnych, za-wartego w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Zatem Spółka nie korzysta z usług wodnych obejmujących pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych.

Dodatkowo należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. poborem zwrotnym, przez co rozumie się pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości (art. 16 pkt 40 p.w.). Pobór zwrotny jest jednym ze sposobów korzystania z wód do celów energetyki wodnej. Natomiast usługa poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych jest poborem bezzwrotnym w rozumieniu Prawa wodnego (wniosek a contrario z art. 16 pkt 40 i art. 270 ust. 4 p.w.). Opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody po-branej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości (art. 270 ust. 4 p.w.), a nie za ilość pobranej wody. Przy czym nie ponosi się opłaty stałej za pobór wód do celów elektrowni wodnych. W konsekwencji niemożliwe byłoby nawet ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód powierzchniowych, która stanowi 500% opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych (art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w.). Zgodnie z art. 281 ust. 4 p.w., ustalenie opłaty podwyższonej wymaga bowiem ustalenia ilości pobranych wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie badań, pomiarów lub innych czynności kontrolnych wykonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami. Oznacza to, że opłata zmienna, o której mowa w art. 270 ust. 4 p.w., nie może być podstawą do ustalenia opłaty podwyższonej, gdyż jej wysokość jest ustalona w oparciu o ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych.

Mając powyższe na uwadze, ustalenie [...] sp. z o.o. opłaty podwyższonej nastąpiło bez podstawy prawnej.

Z ostrożności należy podnieść, że wskutek naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 a § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, nie został wyjaśniony rzeczywisty stan faktyczny sprawy. W rezultacie spowodowało to bezpodstawne przyjęcie, że [...] sp. z o.o. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...] w [...].

Wbrew stanowisku Organu, w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...]. Zawarte jest ono w pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 października 2016 roku, znak:[...]. Wskutek zaskarżenia tej decyzji przez obydwie strony, została ona uchylona w całości decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej także "Dyrektor RZGW") z dnia 10 lutego 2017 roku, znak: [...] Jednakże zakres obydwu odwołań obejmował wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Natomiast pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], co jednoznacznie wynika z jego odwołania z dnia 24 października 2016 roku od decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta [...] stanowiło zatem rażące naruszenie prawa. W związku z tym, Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na decyzję Dyrektora RZGW. Nie została ona uwzględniona. Efekt przyniosła jednak skarga kasacyjna od wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 lipca 2017 roku, sygn. akt II SA/Kr 478/17. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 roku, sygn. akt II OSK 3210/17, uchylił wyrok WSA w Krakowie i decyzję Dyrektora RZGW z dnia 10 lutego 2017 roku, podzielając stanowisko Spółki. Przy czym wyraźnie wskazał, że do wyjaśnienia pozostała jedynie kwestia uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, gdyż w zasadniczej części, dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego, decyzja nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Ponadto NSA jednoznacznie stwierdził, że Dyrektor RZGW ma wydać, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, decyzję rozstrzygającą sprawę w całości co do meritum. Oznacza to, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 października 2016 roku, w zakresie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (pkt l) nie ulegnie już zmianie. Tym samym pozwolenie wodnoprawne funkcjonuje w obrocie prawnym już od chwili wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...]. Potwierdził to zresztą Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne Nr [...], [...]. Wynika z niej jednoznacznie, że została ona wydana "w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia 5 października 2016 r., znak:[...]".

Ponadto, z daleko idącej ostrożności, skarżący wskazał, że należy odróżnić "ostateczność" decyzji administracyjnych od ich "wykonalności" (por wyrok NSA z dnia 12.01.2017 r., II GSK 1341/15, LEX nr 2433035). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie oznacza to jednak, że tylko decyzje ostateczne są wykonalne. W obowiązującym stanie prawnym nie istnieje żaden zakaz dobrowolnego wykonywania przez stronę decyzji, które nie mają waloru ostateczności. Podkreślić należy, że art. 130 k.p.a. wprowadzający zakaz wykonywania decyzji, które nie stały się ostateczne, został ustanowiony wyłącznie w interesie strony i ogranicza tylko organy administracji publicznej. Oznacza on, że organ nie może skutecznie żądać od strony wykonania takiej decyzji ani przystąpić do przymusowego jej wykonania. Natomiast strona może przystąpić do jej wykonania i to niezależnie od tego czy decyzja nadaje uprawnienia, czy obciąża obowiązkiem. W szczególności strona może wykonać decyzję nieostateczną, która uwzględnia jej żądania. Przedstawiony pogląd jest utrwalony w doktrynie (np. A.Wróbel, M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII, art. 130, WK 2018). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2018 roku, jednoznacznie wynika, że pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...], jest wykonalne od dnia jego wydania, tj. od dnia 5 października 2016 roku.

Podkreślić także należy, że organy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działające jako druga instancja, z niezrozumiałych przyczyn zwlekają z rozpoznaniem odwołań i wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej [...]. Nie przeszkadza to jednak Zarządowi Zlewni w [...], za zaistniałą sytuację winić Spółkę i bezpodstawnie żądać od niej zapłaty opłaty podwyższonej.

W tym stanie rzeczy wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jest uzasadniony. Ustalenie opłaty podwyższonej nie ma bowiem oparcia ani w stanie prawnym, ani w stanie faktycznym sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie czy skarżąca Spółka w dacie wydania zaskarżonej decyzji posiadała wymagane prawem pozwolenie wodnoprawne i czy na jego podstawie uprawniona była do poboru wód zgodnie z jego treścią.

W tym celu należy w skrócie przytoczyć okoliczności faktyczne związane z tą kwestią:

- Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia 5 października 2016 r. znak: [...] udzielił pozwolenia wodnoprawnego [...] sp. z.o.o. w J. na pobór wody z rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych poprzez pobór wód z rzeki dla Elektrowni Wodnej [...] w [...] oraz zrzut przepuszczonej przez turbiny wody do rzeki W., pod warunkami określonymi w punkcie I.1-4 decyzji (kserokopia decyzji: karta 54-60 akt adm.),

- Decyzją z dnia 10 lutego 2017 r., znak: [...] Dyrektor RZGW uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (kserokopia decyzji: karta 51-53 akt adm.),

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 478/17 oddalił skargę [...] sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 10 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (kserokopia wyroku z uzasadnieniem: karta 34-46 akt adm.),

- Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 czerwca 2018r., sygn. akt II OSK 3210/17 uchylił ww. wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2017 r. oraz zaskarżoną decyzję Dyrektora RZGW z 10 lutego 2017 r. (kserokopia wyroku z uzasadnieniem: karta 21-33 akt adm.),

- Decyzją nr [...] z 21 marca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 października 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (kserokopia decyzji: karta 21-24 akt sądowych).

Z powyższych okoliczności prawnych wynika, że w dacie wydania zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji z 14 lutego 2019 r. o opłacie podwyższonej za okres III kwartału 2019 r., decyzja organu I instancji (Prezydenta Miasta [...]) z 5 października 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego pozostawała nadal w obrocie prawnym – ale nie miała ona waloru ostateczności. Należy nadto zwrócić uwagę, że decyzji PM[...] z dnia 5 października 2016 r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.).

Wykonanie i wykonalność decyzji administracyjnej należą do zagadnień spornych w doktrynie, lecz trafnie zwraca się uwagę, że zasadniczo decyzja nie może być przez stronę wykonana w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania a w przypadku jego wniesienia przez dalszy okres, aż do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (patrz Anna Golęba [w:] Hanna Knysiak – Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, komentarz do art. 130 k.p.a. teza 3 (publikacja LEX). Podkreśla się, że "Zasada, zgodnie z którą decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlega wykonaniu, dotyczy zarówno wykonalności decyzji w trybie przymusowym, jak i trybu wykonania dobrowolnego przez strony. Reguła ta nie ma jednak zastosowania, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art. 130 § 4). W świetle powyższego przepisu dobrowolne wykonanie decyzji nieostatecznej jest zatem dopuszczalne wtedy, gdy jest tylko jedna strona, a decyzja jest zgodna z jej żądaniem oraz gdy w sprawie występuje wiele stron, a ich interesy nie są sporne i decyzja jest zgodna z ich żądaniem, nie naruszając interesów prawnych osób trzecich." (ibidem teza 2).

Należy zatem uznać, że strona uprawniona jest do korzystania z uprawnienia nadanego jej decyzją przed uzyskaniem przez nią waloru ostateczności jedynie wtedy, gdy akt ten podlega natychmiastowemu wykonaniu lub gdy jego treść jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli w postępowaniu jest tylko jedna strona i decyzja odpowiada jej żądaniu. Pozwolenie wodnoprawne jest bowiem wydawane w drodze decyzji administracyjnej, a wykonanie decyzji co do zasady jest powiązane z jej ostatecznością W takim przypadku należy przyjąć, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlegała wykonaniu i mogła dopiero być wykonana (obowiązywać) z datą uzyskania przymiotu ostateczności". Taki pogląd, podzielany przez skład orzekający, wyraził również NSA w wyroku z 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 423/12).

Tym samym stwierdzić należy, że bezpodstawnym okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niewzięcie przez organ pod uwagę faktu istnienia w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce decyzją PM[...] z 5 października 2016 r. albowiem przedmiotowa decyzja, w dacie wydania zaskarżonej obecnie do Sądu decyzji z 14 lutego 2019 r., wprawdzie pozostawała w obrocie prawnym, nie mniej nie korzystała z waloru ostateczności uprawniającej Spółkę do jej wykonywania.

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego a to art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 280 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), zwana dalej ustawą.

W tym zakresie spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy art. 280 pkt 1 lit. a ustawy, obejmuje swym zakresem pobór wody do celów elektrowni wodnych.

Zgodnie z tym przepisem opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 3, usługi wodne obejmują:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;

2) piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód;

3) uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję;

4) odbiór i oczyszczanie ścieków;

5) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych;

6) korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej;

7) odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast;

8) trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;

9) odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych.

Usługa wodna jaką jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej zostało więc w niniejszym przepisie zamieszczone odrębnie od poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Co ważne, art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy mówi o korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o poborze wody do tych celów. Zgodnie z zasadą zakazu nadawania tożsamego znaczenia różnym wyrazom uznać należy, że w rozumieniu omawianego artykułu korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż jej pobór.

Gdyby w pkt 6 cytowanego przepisu chodziło o pobór wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, to nie byłoby żadnego sensu w wydzielaniu osobnej jednostki redakcyjnej (punktu) o takiej treści, gdyż pobór wód do celów energetyki z punktu widzenia logiki (stosunków zakresowych) mieści się w pełni w ogólniejszej kategorii o której mowa w pkt 1 czyli poborze wód podziemnych lub powierzchniowych (bez dookreślenia celu), między takimi pojęciami występuje stosunek nadrzędności/podrzędności zakresowej.

Dalej, zgodnie z art. 11 ustawy, instrumenty zarządzania zasobami wodnymi obejmują:

1) planowanie w gospodarowaniu wodami;

2) zgody wodnoprawne;

3) opłaty za usługi wodne oraz inne należności;

4) kontrolę gospodarowania wodami;

5) system informacyjny gospodarowania wodami.

Nadto zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt. 1, opłaty za usługi wodne uiszcza się (między innymi) za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, przy czym przepis ten nie przewiduje odrębnych opłat za korzystanie z wody do celów energetyki wodnej.

Zatem opierając się wyłącznie na brzmieniu art. 35 ust. 3 w związku z art. 11 oraz art. 268 ustawy prawo wodne, rzeczywiście można byłoby dojść do przekonania, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz korzystanie z wód dla celów energetyki to dwie zupełnie odrębne usługi wodne, nie pokrywające się w żadnym zakresie, przy czym ustawodawca nie przewidział obowiązku uiszczania opłat za "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej", a jedynie za pobór wód. Zestawienie tych przepisów może budzić poważne wątpliwości, czy sporna usługa wodna jaką jest "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" podlega opłatom "zwykłym", a tym samym czy podlega opłatom podwyższonym, gdyż obie te opłaty są ze sobą ściśle powiązane, choćby poprzez sposób wyliczenia opłaty podwyższonej (stanowi ona 500 % opłaty "podstawowej"- art. 282 ust. 1 pkt. 1 ustawy).

Innymi słowy, aby powiedzieć, że brak jest podstaw do naliczenia opłaty podwyższonej, trzeba byłoby również powiedzieć, że brak jest podstaw do naliczenia opłaty " zwykłej".

Dla ustalenia, czy istnieje podstawa do naliczenia opłaty za korzystanie z wód dla celów energetyki wodnej konieczne jest jednak uwzględnienie także pozostałych przepisów ustawy, a ich lektura prowadzi już do zgoła odmiennych wniosków.

Otóż zgodnie z art. 270 ust. 1 opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód (...) do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z ust. 4, ppłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej.

Przepis ten zatem wprost stanowi, że za pobór wód do celów elektrowni wodnych należna jest wyłącznie opłata zmienna i to obliczana w szczególny sposób, tj. nie za ilość pobranej wody, ale za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie.

Dalej, art. 272 ust. 3 wskazuje podstawę obliczania tej opłaty:

" Wysokość opłaty za pobór wód do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażonej w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej".

Natomiast art. 274 pkt. 3 lit. a ustala "górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3" które wynoszą: za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego: "do celów elektrowni wodnych - 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za pobór bezzwrotny 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej".

Podobnie § 1 pkt. 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502), wskazuje, że "przepisy rozporządzenia określają jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej - za pobór wód do celów elektrowni wodnych za jednostkę wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz za bezzwrotny pobór wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej". Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt. 37 " jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą: do celów elektrowni wodnych - 1,24 zł za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej oraz 0,35 zł za bezzwrotny pobór 1 m3 wody technologicznej nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej."

W sformułowaniu zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy ("pobór wód podziemnych lub powierzchniowych") nie dookreślono celu, w którym ten pobór ma następować, w kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Wykładając zatem art. 35 ust. 3 pkt 6 ustawy zgodnie z zasadą racjonalności logicznej prawodawcy uznać należy, że w tej jednostce redakcyjnej chodzi o takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 p.w. ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też korzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w.

Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że ustawa nie przewiduje opłat za pobór wód do celów elektrowni wodnych w katalogu odpłatnych usług wodnych, a równocześnie szczegółowo określa zasady, na podstawie których oblicza się opłatę za pobór wody do tych właśnie celów. Taka interpretacja jest nie do przyjęcia w świetle założenia o racjonalności prawodawcy, którym trzeba się kierować przy wykładni tekstu prawnego.

Sama więc zasada odpłatności poboru wód do celów elektrowni wodnych wynika z art. 268 ust.1 pkt 1 ustawy, gdyż ten rodzaj poboru mieści się w ogólnej kategorii "pobór wód podziemnych lub powierzchniowych", o której mowa w tej jednostce redakcyjnej. Art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 p.w. regulują natomiast w sposób szczególny metodę wyliczania wysokości opłaty jaką należy uiszczać za pobór wód na cele elektrowni wodnych, sam zaś obowiązek ponoszenia opłaty wynika, z art. 268 ust. 1 pkt 1 lit. a w.p.

W kontekście powyższego, uzasadniona jest konkluzja, że pobór wód na cele elektrowni wodnych (który jest także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych) bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego może wiązać się z obowiązkiem poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a p.w., gdyż przesłankami zastosowania tej instytucji jest pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego.

Z powyższych zatem względów należało uznać, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i nie jest dotknięta wadami uzasadniającymi jej eliminację z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł oddalając skargę, a biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a