Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1261/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 19 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 53 ust. 6
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Busku-Zdroju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 682/09 w sprawie ze skargi D. K. i W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 25 czerwca 2009 r. nr XXIX/338/09 w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 682/09 na skutek skargi D. K. i W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 25 czerwca 2009 r., nr XXIX/338/09 w przedmiocie odstąpienia od sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego złoża iłów "[...]", położonego w sołectwie O., gmina Busko-Zdrój, w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w punkcie II. zasądził solidarnie na rzecz D. i W. małż. K. od Gminy Busko-Zdrój kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta przez Radę Miejską w Busku-Zdroju na podstawie art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.), w związku z art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z wnioskiem o odstąpienie od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego złoża iłów p.n. "[...]" wystąpiło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w likwidacji w K. załączając "Raport o oddziaływaniu na środowisko eksploatacji górniczej iłów ze złoża "[...]" Gm. Busko-Zdrój w związku z planowanym poszerzeniem eksploatacji". W oparciu o ww. raport oraz koncesję Nr [...] z dnia [...] czerwca 1995r. znak: [...] wydaną przez Urząd Wojewódzki w Kielcach Wydział Ochrony Środowiska dla Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w K. stwierdzono, że w związku z prowadzoną i planowaną eksploatacją złoża iłów "[...]" nie nastąpi ograniczenie w użytkowaniu nieruchomości osób trzecich, a funkcjonujący zakład górniczy nie będzie wpływał negatywnie na środowisko. Powołując treść art. 53 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w myśl którego jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego, Rada Miejska w Busku-Zdroju uznała, że odstąpienie od sporządzenia takiego planu dla terenu górniczego złoża iłów "[...]" jest uzasadnione.

W skardze na powyższą uchwałę W. i D. K., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały podnosząc, że została wydana z naruszeniem:

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pominięcie istotnych dowodów w sprawie niekorzystnego oddziaływania zakładu na nieruchomości sąsiednie;

- art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prymatu własności prywatnej;

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa własności w zakresie, w jakim ograniczono jego swobodę dysponowania swoimi działkami i ich zagospodarowania;

- art. 7,8, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie niepodjęcia przez organ niezbędnych działań zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

- art. 53 ust. 6 Prawa geologicznego i górniczego.

Zdaniem autorów skargi, wbrew uzasadnieniu podjętej uchwały, na terenie ich działki w strefie zabudowy mieszkaniowej występuje niekorzystne oddziaływanie zakładu w zakresie przekraczania dopuszczalnych norm hałasu, szczególnie w godzinach nocnych oraz silna emisja spalin i są to okoliczności udowodnione. Jako przykład wskazali na decyzję Starosty Buskiego z dnia [...] kwietnia 2009r., którą odmówiono [...] Sp. z o.o. w K. będącej integralną częścią Zakładu [...] wydania pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji wyrobów ceramicznych z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu. Mimo tej wiedzy oraz licznych sprzeciwów mieszkańców działek sąsiadujących z terenem górniczym, podejmując uchwałę oparto się jedynie na dowodach przedstawionych przez zakład, bez skonfrontowania ich z całokształtem materiału dowodowego w sprawie. Tego typu zakłady jak cegielnie emitują ponadto silny zapach i zanieczyszczają powietrze, co w ocenie skarżących uzasadnia konieczność sporządzenia dla terenu górniczego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób określony w art. 53 prawa geologicznego i górniczego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Busku-Zdroju wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wywiedziono, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem z raportu o oddziaływaniu na środowisko eksploatacji górniczej iłów ze złoża "[...]" wynika, że utworzony obszar i teren górniczy, w związku z prowadzoną i planowaną eksploatacją złoża iłów "[...]" nie spowoduje ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości osób trzecich a funkcjonujący zakład górniczy nie będzie wpływał negatywnie na środowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił wniesioną skargę stwierdzając, że Rada Miejska w Busku-Zdroju podejmując uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu w oparciu o dokument w postaci raportu o oddziaływaniu na środowisko, który nie może stanowić podstawy do oceny skutków oddziaływania prowadzonej i planowanej eksploatacji złoża iłów "[...]", naruszyła przepis art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.).

Jak zauważył Sąd, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy prawo geologiczne i górnicze dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Plan, o którym mowa w ust. 1, powinien zapewnić integrację wszelkich działań podejmowanych w granicach terenu górniczego w celu: 1) wykonania uprawnień określonych w koncesji; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) ochrony środowiska, w tym obiektów budowlanych (ust. 2 art. 53 ustawy). Koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 1, ponosi przedsiębiorca (ust. 4 art. 53 ustawy). Stosownie zaś do ust. 6 art. 53 jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, o którym mowa w ust. 1.

Z analizy przytoczonego unormowania wynika więc, że dla terenu górniczego zasadą jest obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wyjątkowo w sytuacjach określonych w ust. 6 art. 53 ustawy rada gminy może odstąpić od tego obowiązku. Odstąpienie wymaga wykazania, że w związku z prowadzeniem eksploatacji iłów na terenie górniczym przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko tego przedsięwzięcia będą nieznaczne.

Oceniając zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia jej legalności Sąd stwierdził, że Rada Miejska w Busku-Zdroju podejmując uchwałę nr XXIX/338/09 przekroczyła zakres uprawnień regulujących możliwość odstąpienia od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia w zakresie objętym ust. 6 art. 53 ustawy dokonała bowiem wyłącznie w oparciu o przedłożony przez przedsiębiorcę raport oddziaływania na środowisko eksploatacji górniczej iłów ze złoża "[...]". Tymczasem tryb sporządzenia planu o jakim mowa w art. 53 ust. 1 ustawy określa ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), albowiem zgodnie z zawartym w tym przepisie uregulowaniem plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego sporządza się w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Brak odmiennych unormowań w ustawie Prawo geologiczne i górnicze w zakresie sporządzania planu dla terenów górniczych oznacza, że tymi odrębnymi przepisami są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Między innymi z art. 17 pkt 4 tej ustawy wynika, że organ planistyczny ma obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Wprawdzie przepis ten dotyczy prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń projektu planu, ale należy przyjąć, że ma on również zastosowanie w sytuacji, gdy sporządzenie planu jest obowiązkowe, a odstąpienie od sporządzenia planu uzależnione jest od prognozy oddziaływania na środowisko działań podejmowanych na tym terenie.

Natomiast tryb sporządzenia i zakres przedmiotowy prognozy oddziaływania na środowisko regulują przepisy art. 51 i 52 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227).

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że rada gminy zajmując stanowisko w kwestii odstąpienia od obowiązku sporządzenia planu nie może poprzestać na ocenie raportu oddziaływania na środowisko, który jest dokumentem sporządzonym na zlecenie przedsiębiorcy, a więc podmiotu bezpośrednio zainteresowanego w sprawie, lecz powinna dokonać oceny skutków oddziaływania prowadzonej i planowanej eksploatacji złoża iłów "[...]" w oparciu o analizę prognozy oddziaływania na środowisko, opracowanej przez organ planistyczny. Podkreślono, że wymóg sporządzania raportu dotyczy przedsięwzięć indywidualnych mogących znacząco wpływać na środowisko i nie ma zastosowania w procedurze planistycznej, a taka obowiązuje przy podejmowaniu uchwał dotyczących obowiązku sporządzania bądź odstąpienia od sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 53 ust. 1 i ust. 6 ustawy.

Ponadto Sąd podkreślił, że przedłożony przez przedsiębiorcę raport dość wybiórczo odnosi się do zagrożeń związanych z działalnością zakładu, które mogą mieć wpływ na środowisko. Dokument ten koncentruje się na ocenie uciążliwości pod kątem klimatu akustycznego i ewentualnego przekraczania dopuszczalnych norm hałasu, natomiast pomija uciążliwości związane choćby z zanieczyszczeniem powietrza. W kontekście dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez skarżących na rozprawie przed Sądem nie bez znaczenia jest również odniesienie się organu do tych kwestii.

Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Busko-Zdrój podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 1 i ust. 6 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w niniejszej sprawie dla terenu górniczego powinno się sporządzić miejscowy plan zagospodarowania w trybie określonym odrębnymi przepisami, którymi to w ocenie Sądu są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 17 pkt 4 tej ustawy i uznaniu przez Sąd I instancji, że dyspozycja ust. 6 pow. przepisu nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Przepis art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz.1947 ze zm.) stanowi, że dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z powyższego przepisu wynika, tak jak przyjął to Sąd I instancji, że do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosuje się przepisy odrębne (w stosunku do Prawa geologicznego i górniczego) regulujące tryb sporządzania takich planów czyli przepisy ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu. Przepisem stanowiącym inaczej jest natomiast przepis ust. 6 art. 53 Prawa geologicznego i górniczego, który wprowadza wyjątek od zasady obligatoryjnego sporządzania planów miejscowych dla terenu górniczego stanowiąc, iż rada gminy może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Odstąpienie od obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla terenu górniczego ma charakter wyjątku od generalnej zasady, nie może zatem być interpretowane w sposób rozszerzający i musi wynikać z jednoznacznych ustaleń, potwierdzających w sposób niewątpliwy takie, "nieznaczne" jedynie, wpływy na środowisko. Ani przepisy Prawa geologicznego i górniczego ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określają wprost sposobu dokonywania ustaleń w tym zakresie. W takiej sytuacji ocena stopnia szkodliwości wpływu na środowisko powinna być zgodna z zasadami i trybem uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą ustaleń w zakresie stopnia szkodliwości wpływu na środowisko nie może być zatem jedynie "Raport o oddziaływaniu na środowisko eksploatacji górniczej iłów ze złoża "[...]", sporządzony na zlecenie zainteresowanego przedsiębiorcy, niepełny, nie uwzględniający wszystkich szkodliwych oddziaływań (co wynika choćby z powoływanej przez skarżących D. i W. K. decyzji Starosty Buskiego z [...] kwietnia 2009 r. odmawiającej wydania pozwolenia zintegrowanego) i koncesja.

W procedurze planistycznej podstawą takich ustaleń musi być sporządzona przez organ planistyczny prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń projektu planu. Jeśli taka prognoza potwierdzi, że szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne – rada gminy może odstąpić od sporządzenia planu.

Tym samym dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia art. 53 ust. 1 i 6 Prawa geologicznego i górniczego prawa nie naruszała.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.