Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 206/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 184 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 2, art. 39 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1202
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 933/16 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r., sygn.. akt VIII SA/Wa 933/16 oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat [...]. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a." zaskarżył wyrok w całości i wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu sądowi,

Działając na podstawie przepisu art. 174 pkt, 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt. 3 i art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych Dz. U. Nr 233, poz. 1458 z późn. zm., dalej jak: "ustawa o pracownikach" lub "u.p.s.", poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że do osób zatrudnionych przy realizacji projektu finansowanego ze środków unijnych, z którymi zawarto odrębne umowy o pracę, zastosowanie znajdą przepisy w/w ustawy, w sytuacji gdy stanowiska te nie zostały ujęte w wykazie stanowiącym załącznik nr 3 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, a nadto zostały one utworzone wyłącznie w celu realizacji przedmiotowego projektu, z wyszczególnieniem odrębnego zakresu obowiązków dla tychże pracowników, co uniemożliwia uznanie tych osób za pracowników samorządowych, a w konsekwencji stosowanie do nich przepisów ustawy o pracownikach samorządowych,

2) . przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 37 ust. 1 pkt. 3

i ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez ich zastosowanie do niniejszej sprawy i uznanie, że wydane na podstawie w/w przepisu regulacje określają minimalne i maksymalne wynagrodzenie dla pracowników zatrudnionych w celu realizacji programów unijnych, w sytuacji, gdy mają one zastosowanie wyłącznie do pracowników samorządowych, a ponadto ich treść nie pozwala na uznanie, że stanowią one granicę górnego - maksymalnego wynagrodzenia przysługującego tymże pracownikom, w sytuacji, gdy pogląd takie jest nieuzasadniony, a zastosowanie winny znaleźć przepisy Kodeksu pracy,

3) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało dowolnym wyliczeniem przez organy administracji publicznej maksymalnych wynagrodzeń dla pracowników, których wynagrodzenie zostało zakwestionowane w toku niniejszego postępowania, w sytuacji, gdy wynagrodzenie to zostało wskazane w treści wniosku o dofinansowanie projektu unijnego, zaakceptowane przez organ administracji publicznej, a nadto wynika z treści umów o pracę zawartych z poszczególnymi pracownikami i odpowiada stawkom rynkowym, co nie zostało uwzględnione tak przez organy administracji publicznej, jak i sąd wydający rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowa wykładnia i' zastosowanie w/w przepisu nakazują uznanie, że do osób zatrudnionych w związku z realizacją programu unijnego zastosowanie znajdą przepisy Kodeksu pracy,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 .p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia tejże decyzji z powodu naruszenia przez organy administracji publicznej licznych przepisów prawa materialnego, w tym wskazanego powyżej przepisu 2 ust. 2 w zw. z art. 3 i art. 4 ust. 1 pkt. 3 ustawy o pracownikach, a także innych przepisów wskazanych jako podstawa zaskarżonych przez Stronę decyzji,

5) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 § 1, 11, 77 § 1 i 90 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu podatkowego, z uwagi na wadliwe przyjęcie przez Sąd, że organ nie naruszył przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznał, że Organy prawidłowo zweryfikowały wysokość wynagrodzeń, które mogą zostać uznane za kwalifikowalne, a także prawidłowo zakwestionował Zarządzenie Dyrektora PPP nr 2/K/2014, w sytuacji gdy decyzja organu tak I, jak i II instancji oparta została na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego i naruszeniu przy ocenie tak zebranego materiału dowodowego granic swobodnej jego oceny, a także na niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym i rozpatrzeniu tego materiału dowodowego oraz zaniechaniu przeprowadzenia dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

6) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sprzeczność uzasadnienia, polegającą m.in. na stwierdzeniu przez Sąd, że w wykazie stanowisk stanowiącym załącznik nr 3 do Rozporządzenia nie istnieją stanowiska, które utworzono w związku z realizacją projektu unijnego, przy jednoczesnym uznaniu, że stanowiska te, niezależnie od powyższego stanowią przykład stanowisk samorządowych, do których znajdą zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, podczas gdy twierdzenia takie są wewnętrznie sprzeczne,

7) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej, a jednocześnie uniemożliwia Stronie poznanie podstaw jego wydania oraz toku rozumowania Sądu i instancji, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie prawidłowości zastosowania przepisów ustawy o pracownikach samorządowych oraz prawidłowości dopasowania poszczególnych stanowisk do grupy zaszeregowania, dokonanego przez Organy i zaakceptowanego przez Sad I instancji,

8) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku nieuwzględnienia naruszenia przez organy podatkowe szeregów przepisów, w tym:

(a) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej jako: UFP), poprzez przyjęcie, iż Beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem art. 184 UFP, skutkujących obowiązkiem zwrotu,

(b) art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż doszło do naruszenia procedur objętych przedmiotową normą,

(c) art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych poprzez uznanie pracowników objętych zaskarżoną decyzją za pracowników samorządowych,

(d) art. 39 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, w szczególności poprzez odmowę uznania postanowień istniejącego regulaminu wynagradzania,

(e) art. 37 ust. 1 ustawy o, pracownikach samorządowych poprzez uznanie, iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie niniejszego przepisu mają określać maksymalne stawki wynagrodzenia dla poszczególnych grup pracowników samorządowych,

(f) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie koordynatora projektu i SORE za pracowników jednostki organizacyjnej samorządu,

(g) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegającej na zaniechaniu analizy regulaminu wynagradzania właściwego dla beneficjenta, tj. Powiatu [...],

(h) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegającej na zaniechaniu wykazania poziomu "stawek rynkowych", z równoczesnym ograniczeniem się do stwierdzenia, iż wynagrodzenie wypłacono na poziomie wyższym niż wynikało to ze stawek rynkowych,

(i) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego na potrzeby decyzji przyjęto jako równoważne stanowisko określone w decyzji, w szczególności poprzez brak wykazania porównywalnego zakresu obowiązków,

(j) art. 6 k.p.a. poprzez dokonaną bez podstawy prawnej odmowę stosowania (wzięcia pod uwagę) postanowień obowiązujących stawek wynagrodzenia wynikających z Regulaminu wynagradzania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia.

Jednocześnie dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, w jaki sposób doszło do naruszenia wskazanego przez stronę skarżąca przepisu i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia.

Jako, że w skardze kasacyjnej złożonej w tej sprawie, jej autor oparł swoje zarzuty na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., jako pierwszy winien podlegać rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów procesowych, ponieważ tylko do prawidłowo ustalonego stanu fatycznego można trafnie zastosować przepisy prawa materialnego. Jednak charakter postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów koniecznym i zasadnym czyni łączne odniesienie do nich.

W pierwszej kolejności zasadne jest odniesienie się do zarzutu najdalej idącego, a więc naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W sposób należyty i wystarczający wskazuje na podstawy do stosowania przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Jednocześnie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjne uzasadnienia nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2243/11; 20 marca 2013 r. sygn. akt II FSK 2230/13; 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 95/12).

Bezpodstawne są także pozostałe zarzutu naruszenia przepisów postepowania, które zmierzają do wykazania, że Sąd zaakceptował stanowisko organu pomimo tego, że ten działał z naruszeniem wskazywanych w skardze kasacyjnej zasad postępowania. Sąd I instancji zasadnie uznał stan faktyczny sprawy za ustalony prawidłowo i przyjął go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjne stanowią w zasadzie powtórzenie zarzutów skargi do Sądu I instancji. Tym samym nieuniknione jest powtórzenia trafnej argumentacji przedstawionej przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trafnie wskazał Sąd, że organy w sposób pełny zgromadziły materiał dowodowy w sprawie, działając zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz wszechstronnie go oceniły, tak jak tego wymaga art. 80 k.p.a. Fakt, że skarżący ma odmienną ocenę prawną prawidłowości realizacji przedmiotowego projektu nie przesądza o naruszeniu przez organy przy rozpoznawaniu tej sprawy ogólnych zasad postępowania administracyjnego, przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego, oceny materiału dowodowego oraz sposobu uzasadnienia kontrolowanych decyzji.

Jak trafie wskazał Sąd I instancji z treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz z innych źródeł zagranicznych są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Wśród takich aktów normatywnych istotną rolę odgrywają wytyczne dotyczące programów operacyjnych, wydane w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2016 r. poz. 383, zwana dalej: ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko uwzględniające jako procedury podpisywane przez beneficjentów umowy o dofinansowanie projektu, gdyż są one źródłem praw i obowiązków dla beneficjenta, który w chwili podpisania umowy zobowiązuje się do stosowania jej regulacji, w tym określonych w niej warunków, jakie powinny spełniać wydatki kwalifikowane. Trafnie podkreślił Sąd I instancji, że już samo naruszenie zapisów umowy stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., bowiem to umowa stanowi podstawę stosunku obligacyjnego pomiędzy organem a skarżącym (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., II GSK 1745/14).

Jak słusznie podkreślono z treści § 1 pkt 5 umowy o dofinansowanie wynika, że przez "wydatki kwalifikowalne", o których mowa w umowie, należy rozumieć wydatki kwalifikowalne zgodnie z "Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", które zamieszczone są na stronie internetowej Instytucji Wdrażającej (Instytucji pośredniczącej II stopnia). Beneficjent, zgodnie z treścią § 3 pkt 4 umowy, zobowiązał się stosować przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu aktualnie obowiązującą treść wytycznych. Z kolei jak wynika z Rozdziału 4, Podrozdziału 5 pkt 8 Wytycznych, wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne pod warunkiem, że ich wysokość odpowiada stawkom stosowanym u beneficjenta. Dotyczy to również pozostałych składników wynagrodzenia personelu, w tym nagród i premii.

Realizacja projektu w ramach POKL nie oznacza, że pracownicy zatrudnieni w jednostce samorządowej tracą swój status i przestają być pracownikami samorządowymi.

Przepis art. 2 pkt 2 u.p.s. przewiduje, że ustawę tę stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych. Wynika z tego, że do pracowników zatrudnionych w PPP, stanowiącej jednostkę organizacyjną powiatu, stosuje się przepisy u.p.s. i kwestia wynagrodzenia pracowników projektu, tj. Koordynatora projektu i SORE, jako pracowników samorządowych, nie pozostaje w sferze dowolnego kształtowania beneficjenta, ale jest ściśle uregulowana w przepisach wykonawczych do ww. ustawy, określających stawki minimalnego wynagrodzenia dla poszczególnych grup pracowników samorządowych (§ 1 pkt 5 rozporządzenia). Z kolei stawki maksymalne wynagrodzeń pracowników niepedagogicznych w jednostce organizacyjnej skarżącego, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 u.p.s., przewiduje Regulamin wynagradzania z dnia 15 maja 2009 r. W związku z powyższym, wynagrodzenie pracowników zatrudnionych jako personel projektu powinno być ustalone z uwzględnieniem ww. aktów prawnych. Beneficjent powinien więc stworzyć takie warunki, aby wynagrodzenie pracowników w ramach projektu było kształtowane podobnie do wynagrodzenia wypłacanego innym pracownikom zatrudnionym poza projektem (por. Podrozdział 4.5 pkt 8 Wytycznych). Natomiast skarżący nie zaszeregował swoich pracowników zatrudnionych przy realizacji przedmiotowego projektu do jednej z grup ujętych w Regulaminie. Mając powyższe na względzie zasadnie Sąd I instancji zaaprobował mechanizm zastosowany przez organy, polegający na przypisaniu stanowiska w projekcie do stanowisk ujętych w wewnętrznym regulaminie jednostki wraz z odpowiednim ich zaszeregowaniem, tj. dla Koordynatora projektu jest to stanowisko głównego księgowego, a dla pracowników SORE stanowisko samodzielnego referenta ds. administracyjnych, przy przyjęciu maksymalnych stawek wynagrodzenia określonych w Regulaminie.

Jeśli wynagrodzenia osób zatrudnionych przy projekcie przekraczały stawki wynagrodzeń przyjętych przez jednostkę organizacyjną skarżącego, to tym samym stanowi to przesłankę wykorzystania środków z naruszeniem procedur (Wytycznych

i umowy). Jednocześnie naruszenie przez beneficjenta rozporządzenia stanowi jednocześnie naruszenie Podrozdziału 3.1 pkt 1 lit. b Wytycznych, które skarżący zobowiązał się stosować na podstawie umowy o dofinansowanie projektu. Nie można uznać bowiem, że wydatki poniesione na wynagrodzenia pracowników projektu spełniały warunek racjonalności i efektywności, skoro zostały wypłacone w wysokości wyższej, niż wynikało to ze stawek "rynkowych" i obowiązujących u skarżącego, tj. w tym przypadku stawek określonych w Regulaminie. Jeżeli w danym zakładzie pracy pracownicy są opłacani zgodnie z określonymi szczegółowymi normami, to w ten sam sposób powinno być ukształtowane ich wynagrodzenie związane z realizacją zadań projektu. Środki europejskie stanowiące środki publiczne nie powinny być wykorzystywane w celu zapewnienia dodatkowego wynagrodzenia członkom personelu projektu. Powyższe stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., co w konsekwencji oznacza, że spełniona została przesłanka do żądania zwrotu środków, określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.