Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 280/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2, art. 3 par. 1 , art. 133 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par. 1 i 2.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 336.
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
journal: Dz.U.UE.L 1999 nr 160 poz 80
law: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu  Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia*

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 24 października 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 158/08 w sprawie ze skargi I. O. na decyzję Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W.; 2. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz I. O. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 158/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę I. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, utrzymującą mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] o odmowie przyznania I. O. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia, art. 69 i art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. U. L 153 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) w związku z art. 80 i art. 51 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.)

Z uzasadnienia wyroku wynika, że w dniu 15 maja 2006 r. I. O. złożyła wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006, deklarując w tabeli Nr VII (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i Nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) działki ewidencyjne Nr 129, Nr 144, o powierzchni 35,00 ha, położone w województwie [...], w powiecie [...], w gminie K., w obrębie ewidencyjnym J. G.

Podczas kontroli krzyżowej organ administracji stwierdził, że działka Nr 129 została objęta również wnioskiem J. Ż., który także wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Wobec powyższego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wezwał producentów rolnych do złożenia wyjaśnień.

I. O. wskazała w pismach kierowanych do organu, że jest właścicielem spornej działki od 2004 r. oraz że działka ta nie jest i nie była oddana osobom trzecim w najem, dzierżawę lub użyczenie. Strona przedstawiła także klasyfikację pastwisk według wypisu z rejestru gruntów oraz kserokopię zawiadomienia Sądu Rejonowego - Wydział Ksiąg Wieczystych w K., z informacją o wpisaniu działki Nr 129 do księgi wieczystej KW-74950. Wskazała również, że działki użytkuje zgodnie z klasyfikacją wskazaną w wypisie z ewidencji gruntów i budynków. Na potwierdzenie tej okoliczności strona przedłożyła oświadczenie z dnia 7 września 2006 r. o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego przez H. i I. O. Przedstawiła również oświadczenie Z. O. o wykaszaniu pastwisk o powierzchni około 37 ha na działce Nr 129 oraz dołączyła kserokopie - skierowanego do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w W. - zlecenia wykonania granic pomiędzy działkami Nr 121/1 i Nr 121/2 a działką Nr 129 i pisma do J. Ż., informujące o nabyciu przez I. O. działki Nr 129 i niewyrażające zgody na użytkowanie tej działki. Przekazała również organowi dokumenty, w których poinformowała o zawiadomieniu Komendy Powiatowej Policji w K. o zniszczeniu przez J. Ż. trawy na działce Nr 129 oraz przesłała kserokopię pisma Sądu Rejonowego w K. informującego o wyroku skazującym J. Ż. za zniszczenie trawy na pastwisku położonym w obrębie działki Nr 129 oraz o uznaniu J. Ż. za winnego zniszczenia trawy na pastwisku i skazania go za to wyrokiem Sądu Rejowego - VI Wydział Grodzki - w K.

W oświadczeniu złożonym 26 października 2006 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w K. J. Ż. wyjaśnił, że sporne grunty użytkuje od osiemnastu lat choć nie jest ich właścicielem, i że w roku 2006 prowadził działalność rolniczą na działce Nr 129 zgodnie z treścią wniosku z 13 maja 2006 r. Podtrzymał także deklarację zawartą w pierwotnym wniosku i oświadczył, że ujęte tam dane są zgodne ze stanem rzeczywistym.

Organ uznając przedłożone przez strony dokumenty za niewystarczające do ustalenia faktycznego użytkownika działki Nr 129, przeprowadził w dniach 29-30 marca 2007 r. kontrolę w terenie.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] odmówił przyznania I. O. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., rozpoznając odwołanie I. O. od powyższej decyzji organu pierwszej instancji, utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż powierzchnia zadeklarowana przez stronę obejmowała 35 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wskutek kontroli na miejscu wynosiła 6,31 ha, co dało różnicę 28,69 ha i zawyżenie powierzchni wynoszące 454,68%, zatem w oparciu o art. 70 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w związku z art. 80 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., według których, jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Organ drugiej instancji podniósł, iż sprawa bezprawnego użytkowania spornych gruntów stanowi przedmiot roszczeń cywilnoprawnych, które mogą być realizowane przed sądami powszechnymi. Kwestie te nie mogą natomiast mieć wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), dlatego też zarzut strony, że ARiMR nie zweryfikowała uprawnienia do płatności, był bezpodstawny w ocenie organu, a to z uwagi na fakt ustalenia, że I. O. nie użytkowała spornych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję podniósł, iż wobec dostrzeżonej rozbieżności między deklaracją skarżącej a rzeczywistym stanem gruntów objętych wnioskiem, organy rozpatrujące sprawę I. O. niewadliwie wskazały na uregulowania art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Ponieważ poczynione w sprawie ustalenia wypełniły hipotezę sformułowaną w ostatnim zdaniu powołanego przepisu stanowiącego, gdy różnica w zadeklarowanej powierzchni przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa, organy rozpatrujące wniosek I. O. nie mogły nie zastosować dyspozycji zawartej w przywołanym przepisie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jeśli chodzi o treść wniosku, która powinna odzwierciedlać faktyczny stan zagospodarowania gruntów rolnych, to na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek zharmonizowania informacji ujętych w stosownym formularzu z rzeczywistością. Nie ma bowiem dostatecznych podstaw prawnych, by na pracowników organów przerzucać odpowiedzialność za rozbieżność między treścią wypełnionego przez stronę wniosku a ustalonym w postępowaniu wyjaśniającym realnym stanem nieruchomości. Taka właśnie rozbieżność zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdy poczynione przez organy ustalenia wykazały, że zagospodarowanie gruntu objętego wnioskiem nie odpowiada, i to w przeważającej części, deklaracji złożonej przez stronę. Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącej, że rozbieżność ta nie istniała w dacie złożenia wniosku lecz powstała dopiero wskutek późniejszych, bezprawnych działań J. Ż., które doprowadziły do zniszczenia pastwisk i łąk ujętych we wniosku skarżącej. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z dwóch wniosków złożonych w bliskich sobie terminach - 13 maja 2006 r. - wniosek J. Ż.; 15 maja 2006 r. - wniosek I. O. - wynikają istotne rozbieżności co do stanu zagospodarowania spornej działki, a kontrola przeprowadzona w marcu 2007 r. wykazała, że faktyczne zagospodarowanie działki odpowiada deklaracji złożonej przez J. Ż., to organy rozpatrujące sprawę nie przekroczyły granic oceny dowodów określonych w art. 80 k.p.a., odmawiając wnioskowi skarżącej waloru wiarogodności. Sąd nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, że dopiero bezprawne działania J. Ż., podjęte już po złożeniu wniosku, w szczególności zaś zaoranie części spornej działki, doprowadziły do istotnych zmian dotychczasowego zagospodarowania działki Nr 129. W takim stanie rzeczy organy nie uchybiły regułom poprawnego rozumowania, wywodząc, że wniosek skarżącej został sformułowany na podstawie przeznaczenia nieruchomości zapisanego w ewidencji gruntów, nie zaś według rzeczywistego zagospodarowania.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie pojawiły się istotne wątpliwości co do tego, komu należą się dopłaty w przypadku, gdy grunt stanowiący własność osoby trzeciej jest rolniczo użytkowany przez osobę nie legitymującą się tytułem prawnym do nieruchomości, konieczne stało się w ocenie Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięcie tej kwestii. Mając na względzie fakt, że obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości przyznania świadczeń wspierających działalność rolniczą na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zarówno właścicielowi nieruchomości, jak i faktycznie użytkującemu grunt posiadaczowi, ani też przyznania płatności właścicielowi gruntu, gdy użytkujący faktycznie działkę posiadacz korzysta z nieruchomości bez tytułu prawnego a nawet wbrew woli jej właściciela, Sąd pierwszej instancji opowiedział się za płatnościami na rzecz posiadacza realnie gospodarującego na nieruchomości rolnej, pozostawiając stronom sporu ewentualne rozliczenia z tego tytułu.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w zakresie kompetencji organów rozpatrujących sprawę płatności nie leżało rozstrzyganie sporu cywilnoprawnego między właścicielem a posiadaczem nieruchomości, lecz ustalenie czy wnioskodawczyni spełniła przesłanki do uzyskania żądanych dopłat, przede wszystkim zaś czy treść wniosku skarżącej odzwierciedla faktyczny stan zagospodarowania gruntów, za które przyznaje się dopłaty. Skoro postępowanie wyjaśniające wykazało poważne rozbieżności między treścią wniosku strony skarżącej a wynikami kontroli w terenie, ze względu na stwierdzony stan gruntów niemożliwe stało się przyznanie płatności wnioskodawczyni.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skarżącej o rażącym naruszeniu prawa wspólnot europejskich przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. przez nieuwzględnienie faktu, że niezgodności w złożonym przez skarżącą wniosku nie są wynikiem bezpośredniego działania lub zaniechania wnioskodawczyni (art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r.), lecz skutkiem bezprawnego postępowania J. Ż., za co został skazany dwoma wyrokami Sądu Grodzkiego w K.

Wobec stwierdzonego w postępowaniu wyjaśniającym stanu zagospodarowania spornej nieruchomości, który nie znalazł odzwierciedlenia we wniosku strony skarżącej, chybiony był w ocenie Sądu zarzut skargi o naruszeniu przez organy art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, skoro okazało się, że faktycznego zagospodarowania gruntu w 2006 r. dokonywała osoba trzecia, nie zaś skarżąca.

Ocena zaskarżonej decyzji nie dała Sądowi pierwszej instancji dostatecznych podstaw do postawienia organowi zarzutu naruszenia reguł proceduralnych w takim stopniu, który miałby wpływ na wynik postępowania. Organy prowadzące postępowanie w ocenie Sądu działały na podstawie właściwych przepisów (art. 6 k.p.a.), wyjaśniły stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a zmierzając do wykazania istnienia lub nieistnienia ustawowych przesłanek uzyskania dopłat, a więc okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, posłużyły się zarówno dowodami z dokumentów, jaki i wykorzystały decydujący w sprawie dowód z oględzin spornej nieruchomości (art. 75 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a.) przeprowadzony z udziałem strony (art. 79 k.p.a.).

Oceniając zarzut rozbieżności między treścią protokołu a uzasadnieniem decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W., Sąd pierwszej instancji zauważył, że podstawą dokonanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyliczeń powierzchni deklarowanej przez skarżącą oraz obszaru zagospodarowanego zgodnie z wnioskiem strony były dane zawarte w protokole z kontroli terenowej, nie zaś wskazane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji.

Sąd pierwszej instancji za niemającą wpływu na wynik postępowania uznał podnoszoną w skardze zarzut przewlekłość postępowania jako mającą wpływ na stan zagospodarowania gruntów rolnych, gdyż sposób użytkowania gruntów, co ustalono na podstawie dowodu z oględzin, odpowiadał zagospodarowaniu istniejącemu już w datach złożenia wniosków przez I. O. i J. Ż., przy czym stan gruntów pokrywała się z wnioskiem J. Ż., a rozmijał się zdecydowanie z wnioskiem I. O. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż z uwagi na rodzaj upraw prowadzonych na skontrolowanej nieruchomości oraz czas niezbędny do zagospodarowania gruntów takimi właśnie uprawami organy miały dostateczne podstawy aby przyjąć, że niemożliwym było dopasowanie rzeczywistości przez J. Ż. do treści złożonego wcześniej wniosku.

Skargą kasacyjną pełnomocnik I. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi naruszenie:

- przepisów prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się skarżąca, podczas gdy niezgodność w treści wniosku nie była wynikiem bezpośredniego działania lub zaniechania skarżącej,

2) naruszenie art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy zaistniała niezgodność w powierzchni działek nie przekracza 20% zatwierdzonego obszaru;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej wyjaśnienia,

2) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie,

3) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez jego niewłaściwe zastosowanie,

4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, a w szczególności braku tytułu prawnego do użytkowania działek po stronie J. Ż.

5) art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie jego niewłaściwej interpretacji polegającej na wywiedzeniu, że w postępowaniu administracyjnym wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie,

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W., w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze i skarga powinna być uwzględniona.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w ocenie organu administracji oraz Sądu pierwszej instancji zadeklarowana przez stronę powierzchnia obejmowała 35 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu - 6,31 ha, co dawało różnicę 28,69 ha i skutkowało zawyżeniem powierzchni wynoszącym 454,68%. Organ administracji stwierdził w protokole kontroli, że suma "powierzchni deklarowanych" (A+B+C) jest równa 35 ha, z kolei "powierzchnia stwierdzona" wynosi 27,5 ha, w tym działka A 21,77ha, działka B 5,44ha, działka C 0,30ha. Kontrolerzy stwierdzili na gruntach należących do skarżącej trwałe łąki i pastwiska (działka A) oraz trawy na gruntach ornych (działki B, C) - tak wynika z protokołu kontroli. Rodzaj stwierdzonych upraw był więc w ocenie autora skargi kasacyjnej zgodny ze złożonym przez skarżącą wnioskiem, a niezgodność dotyczyła jedynie powierzchni upraw, przy czym niezgodność ta nie wynosiła 454% lecz liczona według wzoru podanego przez samą Agencję - 27,23%, zaś taki procent niezgodności skutkuje zupełnie innym rodzajem sankcji. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zastrzeżeń do powyższej niezgodności zawartych w piśmie skarżącej z dnia 6 września 2008 r.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, iż istotą płatności ONW jest przyznanie tych świadczeń faktycznemu użytkownikowi gruntów, który rzeczywiście je uprawia, a zatem zasadniczym kryterium dla organu administracji przy dokonywaniu rozstrzygnięcia powinno być w tym przypadku ustalenie, czy wnioskodawca w roku gospodarczym 2006 faktycznie władał nieruchomością nie tylko w sposób fizyczny, ale również, czy miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać na danej działce. Przy tak zakreślonych kryteriach warunkujących uzyskiwanie świadczeń nieuzasadnionym jest w ocenie kasatora uznanie za uprawnionego do świadczeń J. Ż. przy jednoczesnym odmówieniu takich uprawnień I. O., dysponującej pełnymi uprawnieniami do władania nieruchomością. Autor skargi kasacyjnej nie podzielił poglądu, że kwestie bezprawnego użytkowania spornych gruntów nie mogą mieć wpływu na ocenę uprawnienia do uzyskania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, bowiem rolą Agencji jest faktycznie ustalenie stanu faktycznego użytkownika gruntów, ustalenia takie nie mogą jednak odbywać się z pominięciem uprawnień do władania nieruchomością stanowiącą źródło świadczeń.

W opinii autora skargi kasacyjnej, wbrew dyspozycji art. 7 k.p.a. organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie poinformował skarżącej, jakie okoliczności powinna wskazać i dowieść w postępowaniu, a także nie zebrał i nie rozpoznał wyczerpująco wszystkich dowodów mogących mieć w sprawie istotne znaczenie, przez co naruszył również art. 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. nie wziął po uwagę istotnych uchybień ze strony organów ARiMR, jakimi była m.in. wielomiesięczna zwłoka w przeprowadzeniu kontroli na spornych gruntach, co nie tylko stanowiło naruszenie art. 12 k.p.a., ale przede wszystkim skutecznie uniemożliwiło skarżącej wykazanie, że to ona użytkowała te grunty jako pastwiska zanim J. Ż. bezprawnie zniszczył w 2006 r. wieloletnią okrywę roślinną pastwisk przez jej zaoranie części działki w czerwcu 2006 r. oraz po zakończeniu wegetacji w grudniu 2006 r., jak również w marcu 2007 r. W konsekwencji J. Ż. doprowadził do stanu rzekomej zgodności zadeklarowanej przez niego powierzchni ze stanem faktycznym ustalonym przez organy dokonujące weryfikacji stanowisk skarżącej i domniemanego użytkownika.

Strona podniosła również, że nie została poinformowana przez ARiMR o wszczęciu postępowania administracyjnego ani jaki jest przedmiot tego postępowania. Strona nie otrzymała bowiem od organu zawiadomienia co stanowiło naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. W ocenie autora skargi kasacyjnej nieprawdziwe są też informacje organu drugiej instancji, że 8 listopada 2006 r. strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu, gdyż pismo nie zawierało takiej treści.

Usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wad proceduralnych postępowania i decyzji wydanych przez Organy ARiMR stanowi w ocenie autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do części zarzutów zawartych w skardze, bowiem brak było oceny zarzutów wskazujących na naruszenie przez organ art. 12, art. 61 § 4 i art. 73 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, albowiem tylko wówczas gdy stan faktyczny w sprawie nie zostanie skutecznie podważony można odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Niemal zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie, wymagającą ustosunkowania się w pierwszym rzędzie, jest podnoszony przez I. O. brak tytułu prawnego do użytkowania przez J. Ż. działek stanowiących jej własność, czego Sąd I instancji nie uwzględnił, naruszając tym samym art. 3 § 1, art. 1 § 1 i 2, art. 133 § 1 p.p.s.a.

Posiadanie gospodarstwa rolnego stanowi przesłankę uzyskania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), o którą ubiegała się I. O. W roku 2006 podstawę finansowania tej działalności stanowiły:

- rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – (Dz.U.UE.L 160/80 z dnia 16.06.1999 r.),

- rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) – (Dz.U.UE.L.04.153.30., Dz.U.UE.-sp.03-46-87),

oraz akt krajowy, jakim jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273).

Powodem odmowy przyznania płatności ONW I. O. było ustalenie, że różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych do płatności, a stwierdzoną, przekroczyła 20%, bowiem zadeklarowano 35 ha, a stwierdzono 6,31 ha powierzchni, co stanowi różnicę w wysokości 454,68%, a to wiązało się z przyznaniem płatności J. Ż. jako posiadaczowi (w części) gruntu skarżącej.

Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny).

Jednakże pojęcie to na tle przepisów wspólnotowych nie może być przeniesione wprost do krajowego porządku prawnego.

Wspólnotowa polityka wspierania dochodów rolników zmierza do udzielania pomocy finansowej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych.

A zatem organ rozpoznający wniosek pomocowy powinien ocenić poza powyższą okolicznością, czy grunty rolne utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

Podkreślić należy, że "faktycznego posiadania" gruntu rolnego nie można utożsamiać z tytułem własności jako wyłącznie uprawniającym do posiadania – takiego wymogu nie przewiduje żaden z przepisów wspólnotowych.

Posiadanie przez producenta rolnego tytułu prawnego do gruntu rolnego nie przesądza o przyznaniu płatności obszarowych tylko z tego tytułu, ale także brak tytułu prawnego do nieruchomości nie może automatycznie wyłączać rolnika z systemu pomocy (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 258/06).

W niniejszej sprawie te okoliczności sprawy nie zostały dostatecznie rozważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie oznacza to jednak, że zarzuty w pkt 1, 2, 3 i 4 skargi kasacyjnej w odniesieniu do powyższej kwestii są nieusprawiedliwione. Usprawiedliwione są zarzuty zawarte w pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej podważające sposób ustalania zakresu posiadania.

Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym określającym sposób i zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Z pewnością nie może służyć podważaniu ustaleń faktycznych czy zastosowaniu przepisów prawa materialnego. Temu celowi służą inne przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Nie może być zatem mowy o jego niewłaściwym zastosowaniu.

Natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres przedmiotu działania sądów administracyjnych. Błędna wykładnia, czy też niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowanie nie oznacza, że sąd uchybił zakresowi kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu tegoż przepisu lub nie zastosował środków przewidzianych w ustawie.

Podważeniu zastosowania określonych przepisów również służą przepisy postępowania zawarte w cyt. ustawie p.p.s.a.

Podzielając jednak zarzuty określone w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej w połączeniu z jej uzasadnieniem, a zwłaszcza z zarzutem naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., które zaakceptował Sąd I instancji, podkreślić należy, że decyzje administracyjne dotyczące przyznawania płatności muszą być poprzedzone szczegółowym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza ustaleniem faktycznego posiadania gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, co jest związane z obowiązującą zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Jest to bardzo istotne, zwłaszcza w sytuacji gdy występuje spór o prawo do dopłat i z wnioskiem występuje właściciel, jak i osoba powołująca się na rolnicze użytkowanie gruntu.

Wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe ma zasadniczy wpływ nie tylko na wynik niniejszego postępowania, ale również na ukształtowanie uprawnień strony do otrzymania dopłat w następnych latach.

Jak już wspomniano, nie ma znaczenia tytuł prawny posiadania, ma znaczenie ustalenie, że wnioskodawca jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku faktycznie użytkującym te grunty (wyrok z dnia 18 marca 2008 r. II GSK 36/07) w danym roku kalendarzowym, czyli w 2006. Oznacza to, że posiadanie i utrzymywanie gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej powinno trwać przez cały rok objęty wnioskiem. Kwestia posiadania w następnym roku nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż brak było podstaw do przyznania I. O. wnioskowanych płatności, jest na obecnym etapie postępowania nieprawidłowa.

Niedostatecznie Sąd I instancji przeanalizował prawidłowość działania organów orzekających w sposobie stosowania reguł określonych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Działania te podważała skarżąca w skardze m.in. w odniesieniu do wyników przeprowadzonej kontroli, której Sąd przypisał znaczącą wartość dowodową bez analizy tego dokumentu i bez zajęcia stanowiska wobec szeregu argumentów i zarzutów podniesionych w skardze, a wcześniej w szeregu pismach składanych przez skarżącą.

Z protokołu kontroli wynika, że skarżąca zadeklarowała 3 działki o pow.:

1) 29 ha – trwałe łąki i pastwiska

2) 5,44 ha – trawy na gruntach ornych

3) 0,56 ha – trawy na gruntach ornych.

W odniesieniu do działki nr 1 stwierdzono pow. 21,77 ha i uprawy zgodne z deklarowanymi, do działki nr 2 pow. 5,44 ha zgodnie z deklarowaną, jak również zgodność upraw z deklarowanymi. Powierzchnia 3 działki (stwierdzona) wyniosła 0,30 ha – stwierdzono także zgodność z uprawami deklarowanymi, co oznacza, że niezgodność nie wynosiłaby 54% a 27,23%, co sprawia mniejsze sankcje. Zawarte w protokole "uwagi inspektora" dotyczące m.in. innych upraw nie zostały poddane żadnej analizie, aczkolwiek decydują o zakresie posiadania a w konsekwencji rzutują na ewentualne zastosowanie przepisów sankcyjnych, a przede wszystkim pozostają w sprzeczności z danymi zawartymi w rubryce 82 "danych z kontroli" – "Pow. stwierdzona".

Ponadto nie bez znaczenie dla prawidłowego wyjaśnienia okoliczności dotyczących posiadania gruntów jest wynik kontroli przeprowadzonej 28.03.07 r. w sprawie z wniosku J. Ż., gdzie w dokumencie "Dane z kontroli" w rubryce "uwagi inspektora" stwierdzono, że "działki D, E i F położone częściowo na działce 129, niemożliwa do ustalenia granica ewidencyjna pomiędzy działkami".

Tę okoliczność, mającą również znaczenie dla oceny zakresu faktycznego posiadania gruntów, pominięto milczeniem.

Nie bez znaczenia dla wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) pozostają wbrew stanowisku organów i Sądu I instancji wyroki skazujące J. Ż. za bezprawne działania związane z korzystaniem z działki I. O. Wyroki te mają znaczenie nie tylko dla roszczeń odszkodowawczych ale dla ustalenia stanu i zakresu posiadania gruntów przez I. O. w 2006 r. Dla przykładu zaoranie gruntów w 2007 r. (łąk, pastwisk) niewątpliwie pozwoli cenić ich stan na 2006 r.

Zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia czynności zmierzających do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego z udziałem świadków, których wskazała skarżąca, skarżącej oraz J. Ż., oceny wszelkich dowodów dla ustalenia zakresu czasowego faktycznego posiadania spornych gruntów, charakteru czynności rolniczych, stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, co uszło uwadze Sądu. Wskazanym byłoby wyjaśnienie, czy skarżąca uzyskała dopłaty za 2005 r., bo być może byłoby pomocne dla oceny możliwości stosowania upraw m.in. wieloletnich przez J. Ż. na gruntach skarżącej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podnieść należy, że ocena tego zarzutu byłaby przedwczesna, albowiem nie dokonano ustaleń faktycznych istotnych dla zastosowania określonych norm prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.