Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1459/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. C. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 58/13 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 58/13 po rozpoznaniu skargi K. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy z dnia [...] października 2011, nr [...].

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.

W dniu 24 lutego 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy wpłynął wniosek A. M. – C. i A. M. w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych na terenie działki nr [...] przy ul. W. w M.

W związku z niewykonaniem obowiązku orzeczonego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy decyzją z dnia 6 lipca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał K. D. rozbiórkę samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. D.

Decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną, stwierdzając, że w związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie obowiązków legalizacyjnych nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. obowiązkiem organów było orzeczenie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego nakazu rozbiórki.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na ww. decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł K. D. Zdaniem skarżącego przedmiotowa budowa domu jednorodzinnego jest prowadzona na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1980 r. nr [...], wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy Żarów, udzielającej S. D. pozwolenia na budowę. Do dnia dzisiejszego budowa nie została zakończona, a inwestor nie zgłosił domu do użytkowania. Organy obu instancji miały też świadomość tego, że S. D. aktem notarialnym z dnia 8 marca 2011 r. (rep. A nr [...]) przekazał skarżącemu K. D. własność działki gruntu, na której budowany jest sporny dom. W tej sytuacji, skoro organ I instancji nie wszczął z urzędu postępowania o przeniesienie decyzji i nie pouczył strony o takiej możliwości, to stroną postępowania o samowolę jest S. D. Tak więc postępowanie, którego dotyczy zaskarżoną decyzja, toczyło się bez udziału strony – S. D. Przy ocenie tego zarzutu, należy mieć na względzie, że jedną z przyczyn wydania zaskarżonej decyzji jest brak oświadczenia K. D. o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, iż próbował sprostać wymaganiom organu i przedłożyć w oznaczonym terminie dokumenty, niezbędne do legalizacji samowoli budowlanej.

Podsumowując, autor skargi stwierdził, że skoro wykazał, że nadbudowa jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie nadbudowy do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru budowlanego winny zalegalizować samowolę. Zaskarżona decyzja jawi się jako zbyt rygorystyczna i narusza zasady rzetelnej i sprawiedliwej procedury. Uproszczenie i przyspieszenie procedury może dotyczyć kwestii formalnych, natomiast nie może odnosić się do uprawnień stron, wiążących się z obroną ich praw i interesów.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] marca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo procesowe uczestników postępowania, tj. A. M. i A. M. -C. Wskazali, że są właścicielami 1/3 nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i wnoszą o wykonanie zaskarżonej decyzji.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich powodów w niej wskazanych.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] przy ul. W. w M.

Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 48 Prawa budowlanego, który przewiduje, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Zgodnie zaś z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

Dodatkowo Sąd wskazał, że (jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1425/11 w wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r. - LEX nr 1107622) organy nadzoru budowlanego są obowiązane do szczególnie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w decyzjach o nakazie rozbiórki (z uwagi na bardzo dotkliwe i daleko idące skutki takiej decyzji).

Kluczowe dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji zastosowania właściwego przepisu w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji było wzięcie pod uwagę art. 52 Prawa budowlanego, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z przepisu tego wynika zatem, iż adresatem ewentualnej decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

W kontrolowanym postępowaniu, jak i w każdym postępowaniu administracyjnym, jednym z zasadniczych obowiązków organu orzekającego w pierwszej instancji jest prawidłowe ustalenie po pierwsze zakresu prowadzonego postępowania, po drugie adresata decyzji (tu jest to o tyle istotne, że na tegoż adresata nakłada obowiązek o daleko idących konsekwencjach - czyli obowiązek rozbiórki, a o dotkliwości tego obowiązku była mowa wcześniej), a następnie prawidłowe określenie stron wszczętego postępowania.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w przypadku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego dla ustalenia stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej, nie ma zastosowania przepis szczególny art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie wyłącznie dla kształtowania kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 519/10 – CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w postępowaniu naprawczym wymaga ścisłego odróżnienia kwestia określania adresata obowiązanego na swój koszt dokonać czynności nakazanych decyzją wydaną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz pozostałych stron tego postępowania. Regulacja art. 52 Prawa budowlanego wskazuje krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zawierającą nakaz rozbiórki. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie powołanych tam przepisów Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem.

Sąd podkreślił, że pojęcie inwestora (w sposób oczywisty) nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Przepis art. 52 Prawa budowlanego wymieniając oba te podmioty i nakazując nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nieruchomości nie przesądza o statusie inwestora. Wskazanie adresata nakazu rozbiórki wymaga więc ustalenia osoby zobowiązanej do rozbiórki, przy czym jeśli organ obowiązek ten nakłada na inwestora winien ustalić jego aktualny związek z nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający mu wykonanie nałożonych obowiązków.

W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nałożyły obowiązek wykonania rozbiórki spornej nadbudowy budynku na K. D., uznając iż jest on inwestorem robót budowlanych - tak wprost określono go w decyzji. Zdaniem Sądu ustalenia dokonane w tym zakresie przez organy były przedwczesne i niepełne, a wnioski wyciągnięte pochopne, co oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem należycie okoliczności, kiedy powstała sporna nadbudowa. Przy czym nie chodzi tu o dokładny termin nadbudowy (rację ma organ nadzoru budowlanego, że istotne z punktu widzenia procedury legalizacyjnej istotne pozostaje jedynie ustalenie, pod rządem jakiej ustawy samowola miała miejsce), lecz dla ustalenia kto rzeczywiście był inwestorem robót budowlanych. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do zastosowania art. 104 k.p.a. i wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie.

Jak bowiem wskazują dołączone do odpowiedzi na skargę akta administracyjne organu pierwszej instancji organ ten wszczął szereg postępowań dotyczących i budynków i części budynków znajdujących się na nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] położoną w M., przy ul. W. Ze znajdującego się w tychże aktach protokołu przesłuchania skarżącego (k. 31 akt organu pierwszej instancji) nie wynika - wbrew temu, co w swych uzasadnieniach piszą organy - że skarżący przyznał okoliczności podnoszone przez pozostałych współwłaścicieli działki. Z treści protokołu wynika bowiem, że skarżący do protokołu oświadczył, że budynek na zdjęciach nr 1-3 (okazanych stronie - przyp. sądu) został wykonany w tej formie już w 1983 roku. Nie znam dokładnej daty rozbudowy". Również protokół z wyjaśnień skarżącego z dnia 17 marca 2011 r. - (k. 5 akt organu pierwszej instancji) nie zawiera wyjaśnień/zeznań skarżącego w zakresie nadbudowy. Treść protokołu nie wskazuje, aby temat rozbudowy był w toku przesłuchania poruszany. Także w notatce służbowej (k. 30 tych akt), sporządzonej z czynności zapoznania skarżącego z materiałami sprawy nie ma zapisów w kwestii inwestora nadbudowy. Skarżący podtrzymał swoje wyjaśnienia zawarte w protokole z tej samej daty. Co więcej skarżący przedłożył do akt organu oświadczenia szeregu osób - nienumerowane karty, stanowiące załączniki do pisma (k. 54). W treści tych oświadczeń napisano (między innymi) oświadczenie S. D. z dnia 2 lutego 1012 r. - o następującej treści "oświadczam, że jako właściciel wyraziłem zgodę na podniesienie dachu i adaptację pomieszczeń w budynku w M. przy ul. W. ". Podobnie J. M. w oświadczeniu z tej samej daty napisał, że prace adaptacyjne pomieszczeń na poddaszu budynku w M. przy ul. W. wykonywałem we własnym zakresie".

Wobec powyższego, Sąd za co najmniej przedwczesne uznał przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że to właśnie skarżący jest inwestorem robót budowlanych, polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego. Dodać jeszcze można, że z akt administracyjnych wynika także, że skarżący stał się współwłaścicielem nieruchomości dopiero w 2011 r., na podstawie umowy darowizny udziału przez poprzednika prawnego skarżącego.

Nawet jednak gdyby przyjąć, że wyłącznym inwestorem spornej inwestycji był K.D., to nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 Prawa budowlanego, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy.

Jak bowiem wynika z akt administracyjnych organu I instancji współwłaścicielami działki nr [...], na której znajduje się sporny obiekt byli: skarżący K. D. i uczestnicy postępowania A. M. –C. i A. M. W tym stanie rzeczy Sąd poddał w wątpliwość, czy współwłaściciel nieruchomości uznany za inwestora spornej nadbudowy – K. D.– byłby w stanie samodzielnie wykonać nałożone na niego obowiązki w zakresie wykonania decyzji o nakazie rozbiórki. Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nienależycie rozpatrzyły okoliczność istnienia prawa współwłasności nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt budowlany. Nadto niedostatecznie ustalono kwestię tego, kto był inwestorem robót budowlanych i wpływu obu tych okoliczności na to, kto ma być adresatem-zobowiązanym w decyzji rozbiórkowej. Zaniechania w tym zakresie miały istotne znaczenie dla treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych. Jeśli bowiem nawet obecnie współwłaściciele dążą do rozbiórki nadbudowy organ nie odniósł się do kwestii, na ile zachowanie współwłaścicieli (które może ulec zmianie) ma wpływ na decyzję - jej treść i wykonalność.

Sądowi znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie możliwości skierowania decyzji rozbiórkowej jedynie do inwestora w sytuacji, gdy nie ma on tytułu prawnego do gruntu, na terenie którego dopuszczono się samowoli. Ale może to mieć miejsce wtedy, gdy sprawca samowoli - inwestor nigdy nie legitymował się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, iż należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. – albowiem doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania (art. 77 § 1, art. 80, art. 104 k.p.a.), które miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do nieuprawnionego (a co najmniej przedwczesnego) na danym etapie, zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez określenie adresata decyzji w osobie K. D., ustalając że jest on inwestorem nadbudowy.

Natomiast z mocy art. 135 p.p.s.a. w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga, sąd jest uprawniony do uchylenia aktów lub czynności w celu usunięcia naruszenia prawa, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tym zakresie sąd orzekł o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy z dnia [...] października 2011 r. nr [...], ponieważ nakazano nim wyłącznie K. D. wykonanie pewnych czynności w postępowaniu legalizacyjnym. Tymczasem uznanie, iż tylko K. D. winien być adresatem obowiązków określonych w art. 48 Prawa budowlanego było co najmniej przedwczesne, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych sprawy. Konsekwencją uchylenia decyzji administracyjnych obu instancji musiało być w niniejszej sprawie również uchylenie postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu oba orzeczenia, wydane w toku postępowania wszczętego z art. 48 prawa budowlanego winny być skierowane do tego samego adresata.

W dalszym postępowaniu organy nadzoru budowlanego winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, kto był i pozostaje inwestorem spornej nadbudowy. Natomiast w sytuacji niemożliwości poczynienia przekonujących ustaleń w tym zakresie organy winny prowadzić postępowanie tak, aby postanowienia i decyzje nakładające określone obowiązki – art. 48 Prawa budowlanego – kierować do wszystkich osób, które winny być ich adresatami, to jest (być może) koniecznym będzie skierowanie aktów do współwłaścicieli danej nieruchomości. Tym samym organ nadzoru budowlanego – zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego – obowiązany będzie wskazać jako adresata postanowienia z art. 48 ust. 2, czy decyzji z art. 48 ust. 1 tej ustawy, taki podmiot, który w dacie ewentualnego orzekania będzie posiadał uprawnienia do władania spornym obiektem budowlanym, które pozwalałby mu wykonać nałożone obowiązki. Pamiętać przy tym należy, że w razie trwania współwłasności nieruchomości, co do której współwłaścicieli skierowano by nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, ewentualne rozliczenia kosztów poniesienia robót rozbiórkowych pozostają w zakresie prawa cywilnego i należą do domeny procesu cywilnego, a nie prawa i postępowania administracyjnego.

Sąd wskazał, że w postępowaniu organ odniesie się również do okoliczności faktycznych podnoszonych w skardze do sądu administracyjnego, które to okoliczności – wobec wskazanej przez Sąd argumentacji i dokonanego rozstrzygnięcia w sentencji wyroku – pozostają do rozważenia na etapie postępowania administracyjnego.

Nadto jak wynika z akt organu II instancji w dniu 26 czerwca 2012 r. w Sądzie Rejonowym w Świdnicy zapadło postanowienie w sprawie z wniosku K. D. przy udziale A. M. i A. C. znoszące współwłasność (między innymi) działki [...]. Jeśli w dacie orzekania przez organy orzeczenie to będzie prawomocne, zapewne zmiana stanu prawnego nieruchomości gruntowej będzie mogła mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wnieśli A. C. i A. M., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 52 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżący K. D., jako właściciel nieruchomości na której dokonano samowoli budowlanej nie może być adresatem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. D. wniósł o jej oddalenie i obciążenie strony kosztami postępowania w tym kosztami zastępstwa wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).

Nie ma usprawiedliwionej podstawy zarzut naruszenia art. 52 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że skarżący K. D., jako właściciel nieruchomości na której dokonano samowoli budowlanej nie może być adresatem decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Po pierwsze, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. W skardze kasacyjnej nie wskazano zaś formy naruszenia art. 52 Prawa budowlanego przez Sąd Wojewódzki.

Po drugie, mylą się skarżący kasacyjnie formułując zarzut, że Sąd Wojewódzki uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą orzekł, iż K. D. nie może być adresatem decyzji, Sąd ten wyraził jedynie pogląd, iż nawet gdyby przyjąć, że wyłącznym inwestorem spornej inwestycji był K. D., to nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Po trzecie, postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego bez uprzedniego zakwestionowania ustaleń faktycznych, które zdaniem skarżącego, doprowadziły do wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego, a zarzut skargi kasacyjnej oparto jedynie na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie stwarza podstaw do podważania i oceny przez Sąd kasacyjny ustaleń przyjętych za podstawę wyroku.

Po czwarte, rację ma Sąd Wojewódzki stwierdzając, że przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 tej ustawy mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Istotnie, w pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, podzielić jednak trzeba pogląd Sądu Wojewódzkiego, że obowiązek ten może być nałożony wówczas, gdy inwestor posiada w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. W innym przypadku taka decyzja zobowiązująca, mogłaby okazać się prawnie niewykonalna, gdyż jej egzekucja uzależniona byłaby od woli pozostałych współwłaścicieli.

Po piąte, przypomnieć trzeba, że Sąd Wojewódzki nie rozstrzygał merytoryczne sprawy, uznając jedynie, że organy administracji publicznej nienależycie rozpatrzyły okoliczność istnienia prawa współwłasności nieruchomości, na której znajduje się sporny obiekt budowlany. Skarżący kasacyjnie nie kwestionowali zaś tej wątpliwości. W tym zaś kontekście przedwczesne było formułowanie zarzutu naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, skoro przedtem należy poczynić odpowiednie ustalenia faktyczne.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.