Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2223/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 i  art. 104
journal: Dz.U. 2019 poz 1252
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 8, art. 11, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]września 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), art. 104 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 1b lit. c) ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2019 r. poz. 1252, z p. zm., dalej: "ustawa"), art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59, z p. zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. M., działającego pod firmą [...], reprezentowanego przez r. pr. A. Z. (dalej: "skarżący"), od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "[...]WIS"") nr [...]z [...]września 2017 r., o nałożeniu na kary pieniężnej 2 000,00 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie prezentacji internetowej produktu pn.: "[...]" (dalej: "Produkt"), poprzez naruszenie wymagań art. 7 ust. 1 a, ust. 2 oraz ust. 3, art. 36 ust. 2c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/1 O/WE, dyrektywy 2000/13/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. UE L z 2011 r., tom 304, s. 18, z późn.zm.), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1169/2011" oraz art. 2 ust. 2 pkt 5, art. 3 lit. b oraz lit. e rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE L 404/9 z dnia 30.12.2006 r., z p. zm., dalej: "Rozporządzenie nr 1924/2006") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję GIS wyjaśnił, że w dniach [...] i [...] czerwca 2017 r. przedstawiciele [...]Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "[...]PIS w [...]"), przeprowadzili kontrolę sanitarną interwencyjną w zakładzie produkcyjnym [...]w [...], gm. [...]. Kontrola wykazała naruszenie obowiązujących przepisów prawa żywnościowego i w związku z tym [...]PIS w [...] pismem z [...] czerwca 2017 r., zwrócił się do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej (dalej: "PIS") szczebla wojewódzkiego z wnioskiem o nałożenie na skarżącego kary pieniężnej.

Organ I instancji, po zapoznaniu się z aktami sprawy, stwierdził zasadność wniosku. Działając zgodnie z art. 61 §1 i § 4 k.p.a., pismem z [...] lipca 2017 r., organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W wyniku tego postępowania, biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, decyzją administracyjną nr [...] z [...] września 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 104 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 1 oraz art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c ustawy, wymierzył stronie karę pieniężną 2 000 zł za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie prezentacji internetowej produktu, przez naruszenie wymagań art. 7 ust. 1a, ust. 2 oraz ust. 3, art. 36 ust. 2c, rozporządzenia nr 1169/2011 oraz art. 2 ust. 2 pkt 5), art. 3 pkt b oraz pkt e rozporządzenia nr 1924/2006.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że strona posłużyła się następującymi stwierdzeniami: "Syntetyczne postacie Witaminy K2 cechuje znikoma wchłanialność i brak jest udokumentowanych dowodów ich działań", "Działanie terapeutyczne to minimum 75 mcg czystego menachinonu, a nie surowca. 1 kg surowca zawiera max. 0,2% czystego menachinonu, co powoduje błędne obliczanie użytego surowca", "Wszystkie pozostałe firmy to syntetyczne postacie o nieudowodnionym działaniu i znikomej wchłanialności, które mogą być trujące dla ludzi, dzieci i kobiet w ciąży" o co potwierdzał wydruk ze strony internetowej skarżącego z [...]maja 2017 r., wykonany przez [...]PIS w [...].

Pismem z dnia [...] października 2017 r., strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. GIS przytoczył zarzuty z odwołania oraz uznał zarzuty zawarte w odwołaniu za bezzasadne, będące głównie następstwem niezrozumienia przez przepisów oraz obowiązków wynikających z podstawowych przepisów prawa żywnościowego.

Decyzja organu I instancji została wydana po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie. Przy określeniu wysokości nałożonej kary pieniężnej organ I instancji kierował się przesłankami wymienionymi w art. 104 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji omówił stwierdzone nieprawidłowości w znakowaniu Produktu, a także dodatkowo, w szczegółowy sposób odniósł się również do pozostałych kwestii - celem dokładnego wyjaśnienia wszelkich niejasności - związanych z przeprowadzoną kontrolą a niebędących podstawą wymierzenia kary administracyjnej.

Odnosząc się do powyższego oraz do zarzutu nr [...] z odwołania GIS wyjaśnił, że unormowana zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej odnosi się w głównej mierze do stosowania prawa. Szeroko przedstawił rozważania dotyczące zasady z art. 8 § 1 k.p.a., stwierdzając, że pierwsze trzy zarzuty z odwołania Strony są wysoce chybione i nie zasługują na uwzględnienie, z racji tego, że organ I instancji w żaden sposób nie naruszył prawa, tym bardziej w zakresie wskazanym przez Stronę. Postępowanie dowodowe w przedmiotowej sprawie prowadzone było w sposób prawidłowy oraz zgodnie z przepisami art. 8, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. W trakcie postępowania ocenione zostały wszystkie informacje zebrane wtoku postępowania wyjaśniającego oraz umożliwiono stronie ustosunkowanie się do poszczególnych twierdzeń, zapewniając jej czynny udział w postępowaniu a także możliwość wypowiedzenia się co do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto organ działając zgodnie z dyspozycją art. 7 oraz art. 77 k.p.a., ustalił stan faktyczny sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący i odniósł się, w uzasadnieniu decyzji, do wszystkich dokumentów, stanowiących materiał dowodowy oraz rozpatrzył sprawę w możliwie najszerszym i szczegółowym stopniu a także ustosunkował się do wszystkich mogących powstać ewentualnych niejasności. Tym samym, należało uznać, że sprawa została rozpatrzona kompleksowo i odniesiono się do całej dokumentacji w sprawie.

Strona jest profesjonalistą na rynku suplementów, stąd niezrozumiałym dla organu odwoławczego była sytuacja, w której nastąpiło nieświadome naruszanie prawa żywnościowego. Chybiony jest również zarzut nr [...] z odwołania, który stanowi tylko i wyłącznie swoistą polemikę z organem kontroli, tym bardziej, ze skarżący po wszczęciu postępowania o nałożeniu kary administracyjnej usunął czy też zmienił oświadczenia, będące przedmiotem postępowania.

Odnośnie stwierdzenia: "Syntetyczne postacie Witaminy K2 cechuje znikoma wchłanialność i brak jest udokumentowanych dowodów ich działań", organ I instancji w jasny i klarowny sposób wskazał, że informacje na temat żywności - czy to ogólne, czy odnoszące się do konkretnego produktu - przekazywane na zasadzie dobrowolności, muszą być oparte na odpowiednich danych naukowych. Strona tymczasem, posługując się takim niezweryfikowanym i nierzetelnym stwierdzeniem naruszyła art. 7 ust. 2 jak i art. 36 ust. 2c Rozporządzenia nr 1169/2011.

Podobna argumentacja dotyczyła stwierdzenia: "Działanie terapeutyczne to minimum 75 mcg czystego menachinonu, a nie surowca. 1 kg surowca zawiera max. 0,2% czystego menachinonu, co powoduje błędne obliczanie użytego surowca". Nie dość, że powyższe oświadczenie w bezpośredni sposób odwołuje się do właściwości leczniczych, co jest niezgodne z art. 7 ust. 3 Rozporządzenia nr 1169/2011, to również jest ono skrajnie niejasne i niezrozumiałe dla konsumenta. GIS opisał, czym jest model przeciętnego konsumenta, zwracając uwagę również fakt, że osoby chore, kierujące się chęcią szybkiego wyleczenia danego schorzenia, nie w każdym przypadku posiadają umiejętność krytycznego odczytywania informacji reklamowych, przez co mogą być bardzo podatne na sugestie zawarte w prezentacji i reklamie internetowej. W ten właśnie sposób potencjalni konsumenci mogli nie podejmować właściwego leczenia, czego konsekwencją mógł być brak poprawy stanu zdrowia lub wręcz jego pogorszenie.

Powyższe łączy się z ostatnim kwestionowanym oświadczeniem, tj. "Wszystkie pozostałe firmy to syntetyczne postacie o nieudowodnionym działaniu i znikomej wchłanialności, które mogą być trujące dla ludzi, dzieci i kobiet w ciąży". Jak wskazał organ I instancji, oświadczenie zdrowotne oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy: 1) kategorią żywności, 2) daną żywnością lub 3) jednym z jej składników, a zdrowiem. Omawiane oświadczenie wskazuje, że syntetyczna witamina K2 - czyli taka, która potencjalnie stanowi konkurencyjny produkt Strony - jest "trująca" (lub "niebezpieczna" po późniejszej zmianie), czyli taka, która bezspornie ma wpływ na ludzkie zdrowie. Wskazywanie w odwołaniu, że "sformułowanie to ma charakter jedynie informacyjny, ponieważ umożliwia konsumentom dokonanie świadomego wyboru" świadczy o niezrozumieniu istoty i sensu stosowania oświadczeń zdrowotnych przez Stronę. Ponadto, organ I instancji klarownie wyjaśnił, że Strona kwestionowała bezpieczeństwo syntetycznej witaminy K w sposób wywołujący lęk u konsumenta, nie posługując się przy tym żadnymi dowodami na rzeczone twierdzenia, tym samym naruszając art. 3 lit. b oraz e Rozporządzenia nr 1924/2006. A zatem, również zarzuty nr [...]i [...]odwołania nie mogły zostać uwzględnione.

GIS podkreślił, że wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 104 ust. 1 Ustawy, jest obligatoryjne i państwowy wojewódzki inspektor sanitarny nie mógł od kary odstąpić, gdyż nie jest to czynność uznaniowa. Organ PIS, działający w ramach ustawowych kompetencji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów objętych ustawową sankcją karną, nie tylko może wszcząć stosowne postępowanie administracyjne, ale jest wręcz zobowiązany do jego wszczęcia pod rygorem zarzutu narażenia Skarbu Państwa na szkodę wynikającą z nieegzekwowania kar. Stwierdzenie przez [...]powiatowego inspektora sanitarnego naruszenia przepisów skutkuje zatem nałożeniem kary pieniężnej w świetle art. 103 Ustawy przez organ PIS, natomiast usunięcie przez stronę nieprawidłowości, a także chęć współpracy z organami PIS ma jedynie wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej.

Istotny wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej miał fakt, że powyższe nieprawidłowości stwierdzone zostały w odniesieniu do suplementów diety, a także szczególnie obciążający charakter stwierdzonych naruszeń prawa, tj. wskazywanie właściwości leczniczych jak i wzbudzanie lęku u konsumentów w stosowanych oświadczeniach. Odpowiedzialność uregulowana w art. 103 ust. 1 Ustawy ma obiektywny charakter. Ustawodawca poprzez przepis art. 103 ust. 1 Ustawy obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionym artykule.

Odnosząc się do kwestii wysokości nałożonej kary pieniężnej należy podnieść, że zgodnie z art. 17 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002 r. str. 1, z p. zm., dalej: "rozporządzenie nr 178/2002"), kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Zatem nałożona przez organ kara powinna pełnić funkcję represyjną, to jest stanowić dolegliwość za naruszenie przepisu ustawy, a także prewencyjną, dyscyplinującą, to jest powinna zapobiegać podobnym naruszeniom w przyszłości.

Realizując powyższe, Ustawa wskazuje na granice kary, w jakich organ PIS szczebla wojewódzkiego może orzekać. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 Ustawy, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 33 ust. 3 i 4, art. 45 ust. 3 i 4, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52a, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3 i art. 44 pkt 2 (...) podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym [...] "[...]". Analogicznej karze podlega na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 b lit. c Ustawy - kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach rozporządzenia nr 1333/2008 i rozporządzenia nr 1169/2011.

Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...]lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2016 ([...]z 2017 r. poz. [...]) stanowił, że wynagrodzenie to wyniosło 4 047,21 zł. Tym samym, za przypisany stronie czyn wynikający z art. 103 ust. 1 pkt 1, a także art. 103 ust. 1 pkt 1b lit. c Ustawy, możliwe było wymierzenie kary pieniężnej w wysokości do 121 416,30 zł.

Art. 103 ust. 2 pkt 1 Ustawy stanowi, że w przypadkach, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu, jako żywność. W sytuacji, gdy naruszenie przepisów Ustawy nie wiąże się z kwestionowaniem określonej ilości środków spożywczych, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, czyli w przypadku naruszenia przepisów dotyczących suplementów diety prezentowanych i reklamowanych na stronie internetowej, gdy nie zachodzi odwoływanie się do konkretnej partii żywności, lecz dotyczy określonego środka spożywczego lub kategorii środków spożywczych w ogólności, niemożliwe staje się określenie wysokości kary na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 Ustawy. W takiej sytuacji, samodzielną podstawą jej wymiaru powinien być przepis art. 103 ust. 1 Ustawy (Komentarz do art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, M. Syska, 2012.12.31).

Ustalając wysokość kary pieniężnej organ PIS, zgodnie z art. 104 ust. 2 Ustawy, jest zobligowany uwzględnić określone przesłanki tj.: stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu.

Przesłanka stopnia szkodliwości czynu jest pochodną przesłanki zakresu naruszenia, na którą z kolei składa się nie tylko okres naruszenia, ale również rozmiar naruszenia tj. rodzaj i charakter naruszonych przepisów, charakterystyka środka spożywczego oraz jego odbiorców, liczba środków spożywczych, których dotyczyło naruszenie, stopień niezgodności z odpowiednimi przepisami przewidującymi określony obowiązek.

Szkodliwość niezgodnego z prawem żywnościowym znakowania, w tym prezentacji i reklamowania środków spożywczych (suplementów diety), przejawia się przede wszystkim tym, że godzi w zasadniczy cel prawa żywnościowego, jakim jest potrzeba rzetelnego informowania i ochrony konsumenta. Cel ten został wyrażony między innymi w art. 8 rozporządzenia nr 178/2002. Prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością, poprzez zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać w błąd. Jak wnosić należy z przytoczonego aktu prawnego, znakowanie, w tym prezentacja i reklama środka spożywczego ma między innymi określać dokładnie charakter i właściwości produktu, w celu umożliwienia konsumentowi dokonania świadomego wyboru, z pełną wiedzą o stanie faktycznym i nie może wprowadzać konsumenta w błąd, co do charakterystyki i właściwości środka spożywczego poprzez stosowanie nieautoryzowanych oświadczeń o charakterze medycznym i wskazywanie właściwości terapeutycznych, które są charakterystyczne dla produktów leczniczych, a nie żywności. Uchybienie temu przepisowi należy do jednych z cięższych przewinień prawa żywnościowego.

Rozpowszechnianie informacji przez stronę, przez stosowanie przedmiotowych oświadczeń za pośrednictwem strony internetowej, mogło mieć istotne znaczenie, głównie w przypadku osób chorych, czyli bardzo wrażliwej grupy konsumentów. Podkreślić należy, że osoby chore często korzystają z różnych źródeł informacyjnych na temat leczenia danego schorzenia, w tym również z Internetu, który jak powszechnie wiadomo charakteryzuje się znacznym zasięgiem oraz nieograniczonym spektrum potencjalnych konsumentów.

Niewątpliwie to na stronie spoczywał obowiązek troski i zapewnienie stosownych procedur tak, aby interesy konsumenta nie były naruszane. Konsument bowiem w zależności od treści oznakowania, w tym prezentacji i reklamy podejmuje świadomą decyzję o zakupie danego produktu, a nie produktu konkurencyjnego, czy też produktu leczniczego.

Oceniając stopień szkodliwości czynu, organ I instancji wziął pod uwagę znaczącą wartość produkcji zakładu w ujęciu rocznym, tj. 1 050 000 zł (na podstawie danych przekazanych w piśmie z [...] sierpnia 2017 r.). Oceniając stopień zawinienia, zważyć należy, że odpowiedzialność administracyjna powstaje na zasadzie winy obiektywnej (co zostało również wskazane powyżej, na stronie 7 niniejszej decyzji). Mamy tu zatem do czynienia z odpowiedzialnością absolutną, a przesłanka winy subiektywnej ("zawinienia") nie ma znaczenia dla samej możliwości nałożenia kary pieniężnej z art. 103 Ustawy.

Wina subiektywna, czyli zarzucalność czynu, z którym Ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną, ma jednak istotne znaczenie dla określenia wysokości nakładanej kary. Przez winę subiektywną należy przy tym rozumieć możliwość postawienia sprawcy zarzutu, że popełniając delikt administracyjny, nie zastosował się do normy prawnej, mimo że można było tego od niego wymagać.

Wielkość produkcji zakładu wskazuje na konieczność powiązania jej z wysokości nakładanej kary pieniężnej, a zatem ze skalą prowadzonej działalności, a pośrednio także z jego przychodami i możliwościami finansowymi.

Strona posiada bogate doświadczenie i ugruntowaną pozycję na rynku krajowym; należy ją uznać za podmiot profesjonalny, który prowadząc swoją działalność na rynku spożywczym i farmaceutycznym, powinien mieć świadomość istnienia przepisów regulujących kwestie znakowania, w tym prezentacji środków spożywczych (suplementów diety) poprzez stronę internetową, a także wynikających z nich ograniczeń. Zatem należy przyjąć, że strona mając świadomość istnienia ww. przepisów prawa żywnościowego w sposób świadomy dopuściła się ich naruszenia, a więc stopień zawinienia Strony w rozpoznawanej sprawie jest znaczny.

Poza tym nieprawidłowa prezentacja Produktu zamieszczona była na stronie internetowej, jednoznacznie wskazywała na właściwości lecznicze przedmiotowego produktu posługując się dodatkowo pozostałymi, wysoce nieprawidłowymi oświadczeniami a zatem mogła dotrzeć do szerokiego grona odbiorców (konsumentów).

Zakres naruszenia prawa w tym przypadku ma ewidentnie charakter marketingowy, który w efekcie prowadzić miał do osiągnięcia większych zysków finansowych przez stronę. Przy ocenie stopnia zawinienia organ I instancji słusznie wziął pod uwagę, że strona podjęła natychmiastowe działania korygujące (niemniej jednak nie zawsze skuteczne, co zostało wskazane na stronie 8 decyzji organu I instancji), nawiązując współpracę z organami PIS. Ta okoliczność łagodząca została słusznie uwzględniona przez organ I instancji przy oszacowaniu wysokości nałożonej kary pieniężnej.

Zgodnie z kolejną wytyczną wymiaru kary, tj. dotychczasową działalnością podmiotu działającego na rynku spożywczym, należy odnieść się do wcześniejszej ogólnej postawy podmiotu w zakresie przestrzegania przepisów o bezpieczeństwie żywności i żywienia, wykonywania obowiązków wynikających z tych przepisów, ewentualnych naruszeń oraz stosunku do decyzji wydawanych w tym zakresie przez właściwe organy. Należy wskazać, że jest to jedna z kilku kar pieniężnych nałożonych na stronę w związku z nieprzestrzeganiem wymagań w zakresie prezentacji i reklamy suplementów diety. Na stronę w roku 2018 została nałożona kara w wysokości 2 000 zł oraz w roku 2020 w wysokości 4 000 zł.

Uwzględniając wszystkie powyżej opisane okoliczności, mające wpływ na wymiar kary GIS uznał, że kara pieniężna 2 000 zł, która stanowi zaledwie 0,19% maksymalnego wymiaru kary pieniężnej jest w tym przypadku karą bardzo niską, ale adekwatną do ustalonego zawinienia, jest również odpowiednio dolegliwa i spełni swoją funkcję prewencyjną.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżący, który pismem swej pełnomocnik, datowanym na [...] października 2020 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ja w całości. Pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji:

"I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 lit a) oraz art. 36 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) (dalej: "Rozporządzenie nr 1169/2011") poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zakwestionowane stwierdzenia stanowią "informacje na temat żywności", podczas gdy mają one charakter ogólny i nie odnoszą się wprost do przedmiotowego suplementu diety;

2. art. 3 lit. b) i lit. e) w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 5) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (dalej: "Rozporządzenie nr 1924/2006") poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zakwestionowane stwierdzenia stanowią oświadczenia zdrowotne, podczas gdy są one ogólnie znanymi faktami naukowymi.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; dalej: "KPA") w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, który pozwoliłby zweryfikować czy prezentacja internetowa poprzez swoją rzekomą "nierzetelność' w istocie miała wpływ na postrzeganie właściwości Produktu przez konsumentów, oraz poprzez brak wyjaśnienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, na czym w opinii Organu miałaby polegać "szkodliwość znakowania", w tym prezentacji i reklamy Produktu;

2. art. 8 KPA poprzez naruszenie przepisów prawa wskazanych powyżej i w konsekwencji naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej;

3. art. 8 KPA w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 KPA polegające na naruszeniu zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły (prawie 3 lata od złożenia odwołania przez Skarżącego na decyzję organu I instancji), pomimo, że GIS był w posiadaniu wszystkich materiałów dowodowych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki;

4. art. 138 § 1 pkt 2 KPA polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania".

Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, "jako wydanej z naruszeniem prawa, a ponadto o umorzenie postępowania administracyjnego w całości", uchylenie decyzji organu I instancji, "jako wydanej z naruszeniem prawa" i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawiła stan faktyczny sprawy i stanowisko odnośnie zasadności zarzutów.

Odnosząc się do naruszenia art. 7 ust. 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 2 lit a) oraz art. 36 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia nr 1169/2011 i stwierdzenia "Syntetyczne postacie Witaminy K cechuje znikoma wchłanialność i brak jest udokumentowanych dowodów ich działań" nie stanowi "informacji na temat żywności" w rozumieniu Rozporządzenia nr 1169/2011. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 lit a) Rozporządzenia nr 1169/2011 informacjami na temat żywności są informacje dotyczące danego środka spożywczego udostępniane konsumentowi finalnemu za pośrednictwem etykiety, innych materiałów towarzyszących lub innych środków, w tym nowoczesnych narzędzi technologicznych lub przekazu ustnego. Tym samym za niezasadny należy uznać również zarzut organu naruszenia art. 36 ust. 2 lit. c) ww. rozporządzenia, w myśl którego "informacje na temat żywności" przekazywane na zasadzie dobrowolności muszą być, w stosownych przypadkach, oparte na odpowiednich danych naukowych.

Informacje na temat żywności odnoszą się do konkretnego produktu. Natomiast w niniejszym przypadku zakwestionowane sformułowanie odnosi się w sposób ogólny do cech charakterystycznych syntetycznej postaci witaminy K, jak również ogólnie do produktów zawierających witaminę K syntetycznego pochodzenia.

GIS nie wyjaśnił, dlaczego w jego opinii kwestionowane stwierdzenie jest nierzetelne, niezweryfikowane i nie powinno być stosowane; ograniczył się w tym zakresie jedynie do zacytowania przepisów, bez wyjaśnienia na czym w jego opinii polega naruszenie.

Odnośnie stanowiska organu do sformułowania "Działanie terapeutyczne to minimum 75 mcg czystego menachinonu, a nie surowca. 1 kg surowca witaminy K zawiera max. 0,2% czystego menachinonu, co powoduje błędne obliczanie użytego surowca" pełnomocnik skarżącego podkreśliła, że w żadnym miejscu kwestionowanej prezentacji nie wskazano jakoby Produkt wykazywał się właściwościami terapeutycznymi. Wyjaśniono uprzednio, na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego, że powszechnie występuje pewnego rodzaju problem natury technologicznej, w zakresie prawidłowego wyliczania zawartości menachinonu w produktach zawierających witaminę K2. Powyższe uzależnione jest od stężenia, w jakim występuje witamina K2 użyta w produkcie ([...], [...], [...], czyli zawartość menachinonu to odpowiednio 0,1%, 0,2% czy też 0,25%). Wskazano, że aby dokładnie przeliczyć zawartość menachinonu na porcję jednostkową produktu (np. kapsułkę, tabletkę), należy uwzględnić powyższe stężenia. Pozwala to uniknąć zaniżenia faktycznej zawartości menachinonu w kapsułce/tabletce produktu.

Nieuzasadnione jest również twierdzenie GIS, że powyższe objaśnienia i kalkulacje są "skrajnie niejasne i niezrozumiałe dla przeciętnego konsumenta". Organ nie wskazał, dlaczego zakwestionowane treści mogłyby okazać się niezrozumiałe, nierzetelne, niejasne czy też wprowadzające w błąd przeciętnego konsumenta, którego uważa się za osobę inteligentną, spostrzegawczą, posiadającą odpowiedni zasób wiedzy, aby odpowiednio ocenić docierające do niego informacje. Nie wyjaśnił zatem dokładnie przesłanek, będącymi podstawą wymierzenia kary administracyjnej.

Odnośnie naruszenia art. 3 lit. b) oraz lit. e) w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 5) Rozporządzenia nr 1924/2006 pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że skarżący zmienił opis z "Wszystkie pozostałe formy to syntetyczne postacie o nieudowodnionym działaniu i znikomej wchłanialności, które mogą być niebezpieczne dla ludzi, dzieci i kobiet w ciąży" na "Wszystkie pozostałe formy to syntetyczne postacie o nieudowodnionym działaniu i znikomej wchłanialności" ([...])",o czym informował w postępowaniu odwoławczym.

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, że stwierdzenie "Wszystkie pozostałe formy to syntetyczne postacie o nieudowodnionym działaniu i znikomej wchłanialności, (które mogą być niebezpieczne dla ludzi, dzieci i kobiet w ciąży)" jest oświadczeniem zdrowotnym niezgodnym z przepisem art. 3 lit. b) i lit. e) Rozporządzenia nr 1924/2006. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5) Rozporządzenia nr 1924/2006 "oświadczenie zdrowotne" oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. Natomiast art. 3 lit. b) i lit. e) ww. rozporządzenia stanowi, że oświadczenia żywieniowe i zdrowotne nie mogą budzić wątpliwości co do bezpieczeństwa lub adekwatności odżywczej innej żywności oraz odnosić się do zmian w funkcjonowaniu organizmu w sposób wzbudzający lub wykorzystujący lęk u konsumenta przy pomocy tekstu bądź przy pomocy obrazów, przedstawień graficznych lub symbolicznych.

Sformułowanie "Wszystkie pozostałe formy to syntetyczne postacie o nieudowodnionym działaniu i znikomej wchłanialności, (które mogą być niebezpieczne dla ludzi, dzieci i kobiet w ciąży)" nie spełnia definicji oświadczenia zdrowotnego; nie stwierdza żadnego związku pomiędzy produktem, bądź jego składnikiem, a zdrowiem i funkcjonowaniem organizmu. Zakwestionowane informacje odnoszą się w sposób ogólny do syntetycznej formy witaminy K, a nie do zdrowia i funkcjonowania organizmu i stanowią ogólnie znane fakty naukowe. Sformułowanie to ma zatem na celu jedynie wskazanie konsumentom na możliwość dokonania świadomego wyboru. Niezasadne jest twierdzenie organu, że przedmiotowe zdanie odnosi się do zmian w funkcjonowaniu organizmu w sposób wzbudzający lub wykorzystujący lęk u konsumenta, tym bardziej, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIS nie informuje, jakoby był w posiadaniu dowodów potwierdzających takie odczucia konsumentów po zapoznaniu się z treścią prezentacji internetowej Produktu. Jest to więc subiektywna ocena Organu, a nie konsumenta.

Odnośnie naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. pełnomocnik skarżącego podniosła, że organ nie wyjaśnił, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, na czym w jego opinii miałaby polegać "szkodliwość znakowania", w tym prezentacji i reklamy Produktu, a ponadto nie przedstawił dowodów, że prezentacja internetowa poprzez swoją rzekomą "nierzetelność" w istocie miała wpływ na postrzeganie właściwości Produktu przez konsumentów. GIS stwierdził jedynie, że rozpowszechnianie informacji przez skarżącego, poprzez stosowanie zakwestionowanych oświadczeń za pośrednictwem strony internetowej "mogło mieć istotne znaczenie" głównie w przypadku osób chorych, czyli bardzo wrażliwej grupy konsumentów oraz podkreślił, że osoby chore często korzystają z różnych źródeł informacyjnych na temat leczenia danego schorzenia, w tym również z Internetu, który charakteryzuje się znacznym zasięgiem i nieograniczonym spektrum potencjalnych konsumentów.

Niezrozumiałe jest podejście GIS, który uważa, że skarżący przypisywał Produktowi właściwości leczenia schorzeń, podczas gdy w żadnym miejscu prezentacji nie pojawiły się informacje dotyczące działania Produktu na określone jednostki chorobowe.

Organ błędnie uznał, że prezentacja internetowa Produktu nie spełnia wymagań w zakresie oznakowania, określonych w prawie żywnościowym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia w postaci zaskarżonej Decyzji. GIS, mając prawie 3 lata, aby zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, nie dopełnił tego obowiązku i naruszył także art. 77 § 1 k.p.a.

GIS używa niezrozumiałych określeń, formułuje w lakoniczny sposób uzasadnienie decyzji, która w rezultacie ma doprowadzić do obciążenia skarżącego karą pieniężną. Ocena dowodów zgromadzonych w sprawie została dokonana przez organ z naruszeniem art. 80 k.p.a. i była dowolna, a nie swobodna.

Odnosząc się do naruszenia art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że ani GIS ani organy PIS niższych szczebli nie udowodniły, że stanowisko i argumentacja skarżącego zostały wzięte pod uwagę. Organ odnosi się wprawdzie w uzasadnieniu do przepisów prawnych, ale nieumiejętnie je interpretuje i wyjaśnia.

GIS powinien dokładnie wskazać przepisy prawa materialnego, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, jak również poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Brak uzasadnienia prawnego może polegać nie tylko na całkowitym braku argumentacji prawnej, ale również na przytoczeniu w interpretacji jedynie treści przepisu z pominięciem przedstawienia toku zastosowanego przez organ rozumowania prawniczego. Z uzasadnienia powinno wynikać, jaka jest treść stosowanego przepisu oraz jakie znaczenie i dlaczego GIS przepisowi temu nadaje.

Odnosząc się do naruszenia art. 8 w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że organ przedłużał termin rozpatrzenia sprawy kilkunastokrotnie za każdym razem podając ten sam powód przedłużenia prowadzonego postępowania. Wskazując na art. 12 § 1 i art. 35 k.p.a., pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że sposób działania organu jednoznacznie wskazuje, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania jest w pełni uzasadniony. Prowadzenia postępowania przez GIS doprowadził do nieuzasadnionego, a zarazem rażącego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, naruszając tym samym nie tylko art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., ale również art. 8 k.p.a.

Odnośnie naruszenia art. 189d oraz art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że organ wprawdzie wziął pod uwagę przesłanki wymiaru kary określone wart. 189d, ale nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie kara 2 000 zł będzie adekwatna do sytuacji i zaistniałych okoliczności sprawy. GIS, uwzględniając dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określone w art. 189d k.p.a., powinien wziąć pod uwagę m.in. częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara. Organ wprawdzie wskazał, że jest to jedna z kilku kar pieniężnych nałożonych na skarżącego w związku z nieprzestrzeganiem wymagań w zakresie prezentacji i reklamy suplementów diety, natomiast nie wykazał, że naruszenia dotyczyły tych samych przepisów prawnych i że ponownie doszło do wykroczenia o takim samym charakterze.

W ocenie skarżącego w zaistniałej sytuacji organ powinien dokładnie rozważyć, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 i § 2. Tymczasem GIS automatycznie założył, że skoro w jego opinii skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawnych, to kara pieniężna obligatoryjnie powinna zostać nałożona.

Odnosząc się do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że organ z uwagi na powyższe zarzuty, dokonał wadliwego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji podczas, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania.

W obszernej odpowiedzi na skargę GIS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżona decyzja (i decyzja organu I instancji) nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem sądowej kontroli w tej sprawie jest prawidłowość zastosowania przez GIS art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji - z uwagi na uznanie organu odwoławczego, że decyzja [...]WIS była poprawna. Tut. Sąd podzielił ustalenia faktyczne GIS, a także argumentację prawną tego organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je, jako prawidłowe i wyczerpujące.

Zgodnie z art. 36 ust. 2 lit. a – c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1169/2011 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U.UE.L.2011.304.18) informacje na temat żywności przekazywane na zasadzie dobrowolności muszą spełniać następujące wymogi: nie mogą wprowadzać konsumenta w błąd, o czym mowa w art. 7 tego rozporządzenia; nie mogą być niejednoznaczne ani dezorientować konsumenta; oraz muszą być, w stosownych przypadkach, oparte na odpowiednich danych naukowych. Zgodnie zaś z przywołanym art. 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia, informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta i - z określonymi zastrzeżeniami - nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości. Zgodnie z ust. 4 art. 7 rozporządzenia, ust. 1, 2 i 3 tego artykułu mają również zastosowanie do reklamy i prezentacji środków spożywczych, w szczególności kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu ustawienia oraz otoczenia, w jakim są pokazywane.

Słusznie więc organ I i II instancji uznały, że zamieszczenie przez skarżącego w prezentacji internetowej Produktu sformułowania "syntetyczne postacie Witaminy K2 cechuje znikoma wchłanialność i brak jest odpowiednich dowodów ich działania" naruszało zakaz niejednoznaczności, dezorientacji konsumenta i nie było oparte na danych naukowych.

Kategoryczne zasugerowanie bowiem - a contrario - w ww. sformułowaniu, że tylko Produkt, jako naturalna postać witaminy K2, cechuje wysoka wchłanialność, a jego działanie jest udowodnione przy jednoznacznym zanegowaniu takich cech u innych, syntetycznych postaci tej witaminy powoduje, że konsument – chcący nabywać produkty zgodnie z własnymi oczekiwaniami, świadomie wybierając artykuły o pożądanych przez niego cechach jakościowych – zostaje wprowadzony w błąd. Błąd ten polega na tym, że przez niejasne i dezorientujące określenie "brak jest dowodów ich działania" konsument nabywa przekonanie, że inne, syntetyczne postacie witaminy K2 nie odniosą żadnego oczekiwanego skutku. Co więcej, błąd taki wywołany jest tym, że konsument nie jest w stanie sprawdzić, czy taka informacja jest oparta na odpowiednich danych naukowych, a dokonujący prezentacji na takie dane się nie powołuje.

Słusznie więc wskazują organa na treść art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym informacje na temat żywności muszą być rzetelne, jasne i łatwe do zrozumienia dla konsumenta.

Jak wynika z przywołanego przez organa fragmentu prezentacji internetowej Produktu, skarżący, odnosząc się do Produktu, informował konsumentów o tym, że "działanie terapeutyczne to minimum 75 mcg czystego menachinonu, a nie surowca. 1 kg surowca zawiera max. 0,2% czystego menachinonu, co powoduje błędne obliczanie użytego surowca". Zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości.

Według "Wielkiego słownika języka polskiego" PWN, "terapeutyczny" oznacza "leczniczy", "spełniający taką samą rolę jak terapia". Użyte więc w prezentacji Produktu określenie "terapeutyczny" stanowiło oczywiste przypisanie środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi, co jest niedozwolone prawnie.

Wbrew więc twierdzeniom skarżącego, zamieszczone przez niego oświadczenie odnoszące się do terapeutycznych właściwości Produktu było – zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt. 5 rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz.U.UE.L.2006.404.9) - oświadczeniem zdrowotnymi, gdyż stwierdzało (sugerowało, dawało do zrozumienia), że istnieje związek pomiędzy Produktem lub jednym z jego składników, a zdrowiem.

Zasadnie też organ II instancji – odwołując się do modelu przeciętnego konsumenta – stwierdził niezrozumiałość użytych sformułowań "minimum 75 mcg czystego menachinonu, a nie surowca. 1 kg surowca zawiera max. 0,2% czystego menachinonu, co powoduje błędne obliczanie użytego surowca".

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE (dalej: "TSUE") przyjmuje się, że przeciętny konsument to taki, który jest dostatecznie dobrze poinformowany, uważny i ostrożny. Cechy te zostały zaimplementowane przez polskie ustawodawstwo w ustawie o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym. Oprócz tego, w orzecznictwie wyjaśniono, że taki model konsumenta ma być postrzegany na rynku, jako ktoś, kto potrafi dokonać racjonalnej analizy adresowanych do niego informacji rynkowych i podejmować świadome decyzje dotyczące wyboru produktów czy usług. Co więcej, przeciętny konsument potrafi wynajdywać informacje, które są niezbędne do dokonania decyzji o zakupie, jest uważny przy dokonywaniu wyboru produktów spożywczych i krytyczny względem przekazywanych wobec niego przekazów marketingowych (vide: m.in. wyrok TSUE z 16 lipca 1998 r. w sprawie C-210/96 Gut Springenheide, wyrok TSUE z dnia 4 kwietnia 2000 r., sygn. akt C-465/98, ECR 2000/4/I-2297, wyrok TSUE z dnia 28 stycznia 1999 r., C-303/97).

Tym niemniej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, cyt. w. sformułowanie nie mieści się w zakresie wiedzy owego "przeciętnego konsumenta" – wymaga wiadomości specjalistycznych z zakresu farmacji lub chemii, przekraczających granice racjonalnej analizy "przeciętnego konsumenta". Należy tez w tym kontekście zwrócić uwagę na to (na co słusznie wskazał [...]WIS), że zgodnie z art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, informacje na temat żywności muszą być łatwe do zrozumienia dla konsumenta, co wyklucza konieczność posiadania przez konsumentów wiedzy specjalistycznej, dostępnej tylko wykształconym w danym kierunku osobom.

Zgodnie z art. 3 pkt. b rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz.U.UE.L.2006.404.9) oświadczenia żywieniowe i zdrowotne mogą być stosowane przy etykietowaniu, prezentacji i w reklamie żywności wprowadzanej na rynek we Wspólnocie jedynie w przypadku, gdy są one zgodne z przepisami niniejszego rozporządzenia. Takie oświadczenia nie mogą budzić wątpliwości co do bezpieczeństwa lub adekwatności odżywczej innej żywności.

Tymczasem, zanegowanie przez skarżącego zarówno wchłanialności, jak i sugerowany brak dowodów na działanie syntetycznych postaci witaminy K2 w sposób oczywisty wzbudzać mogło wątpliwości konsumentów co do bezpieczeństwa lub adekwatności odżywczej innej żywności – tej syntetycznej postaci witaminy.

Biorąc pod uwagę treść oświadczenia skarżącego, że "wszystkie pozostałe firmy to syntetyczne postacie o nieudowodnionym działaniu i znikomej wchłanialności, które mogą być trujące dla ludzi, dzieci i kobiet w ciąży", słusznie uznał organ I instancji, że jest to oświadczenie zdrowotne. Dlatego też, w kontekście art. 3 pkt. b ww. rozporządzenia, było ono niedopuszczalne, gdyż wprost wskazywało na to, że syntetyczna witamina K2 mogła być "trująca" lub "niebezpieczna", a więc potencjalnie niebezpieczna dla zdrowia. Takie formułowanie – wbrew skarżącemu – nie ma jedynie informacyjnego charakteru. Wzbudzając obawy przez stosowaniem produktów innych producentów (syntetycznych postaci) miało skłonić do nabywania Produktu.

Z uwagi na powyższą ocenę prawną tut. Sądu uznać należy nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wskazana naruszenia prawa z w pełni dopuszczalne. Prawidłowo w tym zakresie [...]WIS przywołał, jako podstawę prawna, dyspozycję art. 103 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 104 ust. 1 – 3 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2021 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko GIS, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w wypadku naruszenia zasad bezpieczeństwa żywności jest decyzją związaną. W wypadku stwierdzenia naruszenia prawa organ jest zobowiązany do nałożenia kary (art. 104 ust. 1 cyt. ustawy). Ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu (art. 104 ust. 2 ustawy). W zakresie, w jakim ww. artykuł ustala przesłanki ustalenia wysokości kary, stanowi on lex specialis wobec art. 189d k.p.a. i dlatego też organ stosując art. 104 ust. 2 wspomnianej ustawy nie narusza art. 189d k.p.a., będącego lex generalis.

Wymienione wyżej okoliczności, brane przez organ pod uwagę z mocy prawa przy ustalaniu wysokości nakładanej kary pieniężnej, zostały bardzo szczegółowo omówione w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. [...]WIS (a także GIS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) – zgodnie z art. 11 k.p.a. – wyjaśnił obszernie i przekonywująco, czemu pomimo tego, że możliwe było wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej do 121 416,30 zł ustalił wysokość tej kary jedynie na 2 000 zł, a więc 0,19% maksymalnego wymiaru kary pieniężnej. Organa obu instancji odniosły się zarówno do komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z [...] lutego 2017 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2016 ([...]z 2017 r. poz. [...]) ustalającego kwotę takiego wynagrodzenia na 4 047,21 zł, jak i możliwości zastosowania art. 103 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy.

W sposób poprawny odniosły się organa do szkodliwości niezgodnego z prawem żywnościowym znakowania, w tym prezentacji i reklamowania środków spożywczych (suplementów diety), w pełni poprawnie wyjaśniając swoje stanowisko prawne w tym zakresie, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Brały również pod uwagę ustalając wysokość kary wartość produkcji zakładu skarżącego w ujęciu rocznym (1.050.000 zł, wg. danych przekazanych przez skarżącego [...] sierpnia 2017 r.). Przeprowadziły rozważania co do stopnia zawinienia skarżącego, poprawnie uznając, że skarżący naruszył przepisy prawne wymienione w decyzji, pomimo tego, że – z uwagi na bogate doświadczenie i ugruntowaną pozycję na rynku krajowym uznać skarżącego za podmiot profesjonalny, który ma świadomość istnienia przepisów regulujących kwestie znakowania, w tym prezentacji środków spożywczych (suplementów diety) poprzez stronę internetową, a także wynikających z nich ograniczeń – można było oczekiwać zachowania zgodnego z prawem.

Odnosząc się do dotychczasowej działalności skarżącego, działającego na rynku spożywczym, organa wzięły pod uwagę, że nakładana kara jest kolejną z kar nałożonych na skarżącego w związku z nieprzestrzeganiem wymagań w zakresie prezentacji i reklamy suplementów diety (w 2018 r. ukarano go karą 2 000 zł, a w 2020 r. karą 4 000 zł).

Ocena okoliczności, wpływających na ustalenie wysokości nakładanej kary, ujętych w art. 104 ust. 2 cyt. ustawy, odbywa się w ramach swobody administracyjnej. Dlatego też kontrola sądowa ustalonej przez organ wysokości kary ogranicza się do tego, czy ta swoboda nie została prze organ przekroczona. W niniejszej jednak sprawie tut. Sąd nie dopatrzył się dowolnego ustalenia kary pieniężnej przez organ; wręcz przeciwnie – ustalenia organów obu instancji w zakresie okoliczności mających wpływ na wysokość kary zostały bardzo jasno i czytelnie wyłożone w uzasadnieniach obu decyzji. Nic też nie wskazuje na dowolność orzeczniczą organów w tym zakresie.

Postępowanie przed organami obu instancji – na co wskazują akta sprawy oraz uzasadnienia obu decyzji – prowadzone było w sposób zgodny z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji drobiazgowo ustalił stan faktyczny i opisał go w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Takie postępowanie nie mogło naruszać zasady zaufania obywateli do władzy publicznej; odmienność oceny stanu faktycznego dokonywana przez skarżącego nie stanowi o naruszenia ww. przepisów przez organ. Podobnie postąpił organ odowławczy.

Jest oczywistym, że podmiot, na który zostaje nałożona kara pieniężna na podstawie art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia na prawo prezentowania odmiennego poglądu co do przesłanek nałożenia kary. Dopóki jednak w sposób odnoszący się do prawa cogentis nie będzie możliwe przypisanie organowi naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego i przepisów regulujących odrębnie nakładanie danej kary administracyjnej, dopóty przekonanie podmiotu pozostanie subiektywne, a więc nieodnoszące oczekiwanego skutku procesowego.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy prawidłową decyzji [...]WIS, nie naruszył więc art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., ale orzekł zgodnie z jego dyspozycją.

Naruszenie natomiast przez organ terminów załatwienia sprawy podlega kontroli sądowej, ale w odrębnym postępowaniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a tego artykułu, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 tego artykułu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu może być więc przedmiotem odrębnej skargi do sądu administracyjnego, ale nie może być traktowane, jako zarzut procesowy w postępowaniu podważającym zasadność decyzji merytorycznej. Stąd też podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 2-3 i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie może wywołać oczekiwanych przez pełnomocnik skarżącego skutków procesowych w niniejszym postępowaniu sądowym.

Jeżeli ponadto organ uznał, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, to - pomimo, że skarżący zaprzestał naruszania prawa - nie było prawnych podstaw do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. Stąd też stanowisko skarżącego, zaprezentowane w uzasadnieniu skargi, a dotyczące nieodstąpienia przez organ od nałożenia kary nie było zasadne prawnie.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.