Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 30/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 e par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant Referent stażysta Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 roku sprawy ze skargi Instytutu "A" w Ł. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...], nr: [...] 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na rzecz Instytutu "A" w Ł. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 124 § 2 k.p.a. (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 18 i art. 64e § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz .U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] w Ł. na postanowienie Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych w łącznej wysokości 6.754.600,70 zł, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Jak wynika z akt, wnioskiem z dnia 5 lutego 2013 r. [...] wystąpił do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. o umorzenie całości kosztów egzekucyjnych, których wysokość określono w toku egzekucji prowadzonej na rzecz wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł., tj. kwoty 6.754.600,70 zł. W uzasadnieniu wniosku wskazano na przesłankę braku możliwości poniesienia kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej (art. 64e § 2 pkt 1 ustawy egzekucyjnej) oraz przesłankę ważnego interesu publicznego (art. 64e § 2 pkt 2 tej ustawy). Odnośnie pierwszej przesłanki argumentowano, że sytuacja finansowa Instytutu jest bardzo trudna, jego strata na 31.12.2012 r. wyniosła 26.469.541,79 zł, a wartość kapitałów własnych w tej dacie była ujemna i wynosiła - 271.935.894,85 zł. Wskazano, że przychody z działalności nie są w stanie pokryć związanych z nią kosztów. Odnośnie uzasadnienia drugiej przesłanki argumentowano, iż Instytut jest podmiotem udzielającym świadczeń ze środków publicznych Narodowego Funduszu Zdrowia. Środki te są jednak niewystarczające na pokrycie wszystkich kosztów funkcjonowania Instytutu, co doprowadziło do powstania zadłużenia, m. in. wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na wysokość tego zadłużenia Instytut nie miał większego wpływu, gdyż wszelkie środki finansowe otrzymywane z NFZ przeznaczał na pokrycie najważniejszych kosztów związanych bezpośrednio z leczeniem pacjentów. Wskazano, że koszt prowadzonej egzekucji pokrywany jest pośrednio przez Skarb Państwa. Zobowiązany jest jednym z największych podmiotów świadczących opiekę zdrowotną w województwie [...], a jego działalność koncentruje się na leczeniu dzieci. Zatem dalsze funkcjonowanie Instytutu leży w interesie publicznym. Ponadto za interesem publicznym przemawia wskazane wyżej źródło finansowania podmiotu. Zwrócono jednocześnie uwagę, że zgodnie z art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96 póz. 618 ze zm.), niewykonanie zobowiązania likwidowanego instytutu, uczestniczącego w systemie ochrony zdrowia lub instytutu nieprowadzącego działalności gospodarczej, obciążają Skarb Państwa. Oznacza to, że za niespełnione zobowiązania Instytutu odpowiada Skarb Państwa, a w konsekwencji stwierdzić należy, że umorzenie kosztów egzekucyjnych zobowiązanemu Instytutowi nie spowoduje jakiegokolwiek obciążenia Skarbu Państwa.

Ponadto w pismach z dnia 11.03.2013 r. i 19.03.2013 r. Instytut dodatkowo wyjaśnił, iż jest wiodącym ośrodkiem referencyjnym, perinatologicznym, ginekologicznym i pediatrycznym. Ze względu na swój wielodyscyplinarny charakter zapewnia wszechstronną opiekę nad kobietami w ciąży powikłanej, z cukrzycą, z nadciśnieniem tętniczym, z padaczką, z chorobami serca, czy z infekcjami. W instytucie diagnozowane są i leczone najtrudniejsze przypadki patologii ginekologicznych. Instytut jest również jednostką zapewniającą opiekę nad matką i dzieckiem do 18 roku życia. Instytut hospitalizuje noworodki, niemowlęta i dzieci z całej Polski z rozpoznanymi ciężkimi schorzeniami wymagającymi leczenia operacyjnego. Rocznie w zakresie szpitalnictwa przyjmowanych jest ponad 49 tysięcy pacjentów, a liczba porad lekarskich udzielanych w poradniach specjalistycznych oraz POZ przekracza 66 tysięcy. Obywatele innych Państw Członkowskich stanowią znikomy procent w skali udzielanych usług medycznych. Instytut prowadzi działalność naukową oraz dydaktyczno - szkoleniową. Współpracuje z Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego, Ministerstwem Zdrowia, Polską Akademią Nauk, Centrum Medycznym Kształcenia Podyplomowego. Bierze także udział w ogólnokrajowych programach badawczych m. in.: "Program poprawy opieki perinatalnej" oraz "Program profilaktyki i wczesnego wykrywania raka szyjki macicy".

Istotna rola, jaką instytut odgrywa na rynku wybranych usług medycznych, potwierdza zapotrzebowanie na jego działalność. Instytut wykonuje świadczenia, których realizacji podejmuje się niewiele podmiotów w skali całego kraju. Kontynuacja w tym momencie działalności Instytutu w tych obszarach jest kluczowa z punktu widzenia zapewnienia pacjentom odpowiedniej dostępności do tych usług.

Instytut poinformował także, że obecnie płaci terminowo zobowiązania bieżące wobec ZUS jak również wywiązuje się z warunków "Postanowienia w sprawie zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych".

Dyrektor II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. postanowieniem z dnia 6 maja .2013 r. odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych na dzień 6. Marca 2013 r. - tj. dzień wpływu wniosku o ich umorzenie, w łącznej wysokości 6.097.583,65 zł, powstałych w wyniku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] z dnia 24.06.2003 r., od [...] do [...] z dnia 22.02.2005 r., od [...] do [...] oraz [...] z dnia 07.02.2012 r.

Strona skarżąca wniosła zażalenie.

W toku przeprowadzonego wówczas dodatkowego postępowania wyjaśniającego, Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. pozyskał materiał dowodowy dotyczący prowadzenia egzekucji wobec [...] tj.: kserokopie tytułów wykonawczych, kserokopie zawiadomień o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną u dłużnika zajętej wierzytelności innego niż pracodawca, organ rentowy lub bank, kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru tych dokumentów oraz pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 16.09.2013 r. znak: [...], w którym wyjaśniono niektóre kwestie związane z wyliczeniem wysokości przedmiotowych kosztów egzekucyjnych.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem 17 grudnia 2013 r. orzekł o uchyleniu powyższego postanowienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że argumentacja strony w toku przeprowadzonego postępowania wskazywała na brak możliwości poniesienia kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej (art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a.) oraz przesłankę ważnego interesu publicznego (art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a.). W ocenie organu odwoławczego obowiązek zapłaty kosztów egzekucyjnych powstał w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych: z dnia 24.06.2003 r. o numerze [...] i z dnia 22.02.2005 r. od nr [...] do nr [...] i z dnia 07.02.2012 r. o numerach od [...] do [...] oraz [...]. Łącznie kwota powstałych kosztów egzekucyjnych wynosiła 6.754.600,70 zł. Wniosek strony został załatwiony w odniesieniu do kwoty 6.097.583,65 zł wyliczonej na dzień 6 marca 2013r., z uwzględnieniem wpłat dokonywanych po dniu doręczenia zawiadomień o zajęciu wierzytelności pieniężnych, w tym także wpłat dokonywanych w ramach zwolnienia z egzekucji określonego składnika majątkowego. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej żądanie wniosku było precyzyjne cyt: "wnoszę o umorzenie kosztów egzekucyjnych w całości, których wysokość określono w toku egzekucji prowadzonej na rzecz wierzyciela Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł.". Wobec powyższego zauważono, że postanowienie organu I instancji nie rozstrzygało całości żądania strony. W ocenie organu II instancji, brak wnikliwej i kompletnej analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także nieodniesienie się do wszystkich okoliczności podnoszonych przez Zobowiązanego lub wynikających z materiału dowodowego, pozbawiło organ rozpatrujący zażalenie możliwości merytorycznego ustosunkowania się do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Ww. nieprawidłowości postępowania nie dawały rękojmi, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosowano normę z art. 64e § 1, § 2 u.p.e.a.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji włączył do akt sprawy kserokopie kolejnych dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym oraz dokumentów zawierających dane księgowe, obrazujące sytuację finansową Instytutu.

Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. strona zwróciła się o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci sprawozdań instytutu za lata 2009, 2010, 2011 i 2012. We wniosku zawarto tezę dowodową, że powołane dokumenty potwierdzają nie tylko okoliczność, że sytuacja finansowa Instytutu jest od wielu lat bardzo trudna, ale także wskazują, że sytuacja ta uległa dalszemu pogorszeniu na przestrzeni ostatnich lat. Zobowiązania Instytutu w dniu 31 grudnia 2009 r. wynosiły 171.729.638,09 zł, podczas gdy w dniu 31 grudnia 2012 r. opiewają na kwotę 344.905.665,04 zł. Do wniosku załączono kserokopie odnośnych sprawozdań finansowych.

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił umorzenia kosztów egzekucyjnych. W uzasadnieniu wskazał, że Instytut jest w złej sytuacji finansowej, jednak całkowita spłata kosztów egzekucyjnych w dłuższym okresie czasu jest realna i nie stanowi znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej Instytutu [...]. Przyznano również, że w szeroko pojętym interesie publicznym jest dalsze funkcjonowanie Instytutu stanowiącego jeden z większych ośrodków medycznych w Polsce. Tak rozumiany interes publiczny należy, jednak skonfrontować z interesem publicznym jakim jest zapewnienie dochodów po stronie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w tym także dochodów z tytułu kosztów egzekucyjnych. Wskazano na szeroki wachlarz obowiązków nałożonych na Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez ustawę z dnia 30 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zauważając, że Zakład działa w skali całego kraju (Centrala Zakładu i 43 Oddziały), realizując szereg zadań na rzecz milionów ubezpieczonych, świadczeniobiorców i płatników składek, a związanych między innymi z wypłatą świadczeń, jak też i poborem i odprowadzaniem do właściwych funduszy należnych składek, w tym także składek na ubezpieczenie zdrowotne, które są przekazywane do Narodowego Funduszu Zdrowia, a służą finansowaniu opieki społecznej w Polsce. Skonstatowano, że w przedmiotowej sprawie przeważa interes publiczny Zakładu, niezbędny do realizacji polityki ubezpieczeń społecznych państwa.

W zażaleniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przez to błędne przyjęcie, że:

a) zobowiązany nie wykazał istnienia przesłanki do umorzenia kosztów egzekucyjnych, określonej w art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a., w sytuacji

gdy z materiału tego wynika, że zobowiązany nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

b) za umorzeniem kosztów egzekucyjnych w sprawie nie przemawia ważny interes publiczny, w sytuacji gdy Instytut jest jednym z największych podmiotów świadczących opiekę zdrowotną w województwie [...], a jego działalność koncentruje się na leczeniu dzieci, którego działalność finansowana jest ze środków pochodzących z Narodowego Funduszu Zdrowia (środków publicznych), a zatem umorzenie względem niego kosztów egzekucyjnych i co za tym idzie nieobciążenie go dodatkowymi zobowiązaniami, w i tak już bardzo trudnej sytuacji finansowej, bez wątpienia leży w interesie publicznym.

W uzasadnieniu zarzutów strona wskazała, że organ I instancji, mimo przedstawienia przez zobowiązanego wielu okoliczności dotyczących jego trudnej i wciąż pogarszającej się sytuacji finansowej, popartych odpowiednimi środkami dowodowymi, uznał, że [...] w Ł. nie wykazał, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji majątkowej i to mimo dokonania pozytywnego ustalenia, że zobowiązany znajduje się w bardzo trudnej sytuacji ekonomicznej. Dalej poparto dokonane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustalenia, zgodnie z którymi Instytut nie jest właścicielem ani współwłaścicielem nieruchomości, nie posiada akcji, obligacji, papierów wartościowych, ani udziałów w innych podmiotach. Nadto wskazano, że zobowiązany prowadzi działalność, z tytułu której straty w znacznym stopniu przewyższają zyski. Uwzględniono, że strata Instytutu na dzień 31 października 2012 r. wynosiła 1.427.409,32 zł, a wartość kapitałów własnych wynosiła minus 239.893.762,32 zł, zaś przychody prowadzone z działalności prowadzonej przez zobowiązanego są niewystarczające na pokrycie związanych z nią kosztów. Sytuacja ekonomiczna zobowiązanego, mimo upływu czasu nie uległa poprawie. Na dzień 30 listopada 2013 r. strata zobowiązanego wyniosła 25.919.041,68 zł, wartość kapitałów własnych wynosiła minus 242.775.233,52 zł, a łączna wartość zobowiązań wyniosła 279.476.208,08 zł (w tym krótkoterminowych 200.998.941,79 zł oraz długoterminowych 78.477.266,29 zł). Zła sytuacja finansowa uniemożliwia zobowiązanemu także uzyskanie finansowania w formie niskooprocentowanych kredytów od banków, które mogłyby pozwolić na istotne obniżenie kosztów finansowych tego podmiotu i uniknięcie egzekucji. Ponownie wskazano na szczególny charakter działalności prowadzonej przez Instytut, który jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Zdrowia, na jego wielkość, szeroki zakres udzielanych świadczeń, ich wysoką jakość i dużą ilość. Argumentowano, że mimo iż Instytut jest podmiotem profesjonalnym, to prowadzi działalność szczególną. Jest to działalność gospodarcza, która nie opiera się na prostym bilansie zysków i strat, a nakierowana jest przede wszystkim na zapewnienie jak najszerszej grupie pacjentów dostępu do świadczeń zdrowotnych. W zdecydowanie mniejszym stopniu jest on zatem w stanie przewidzieć zarówno zyski, jak i prognozować straty związane z prowadzeniem swojej działalności. Nie powinno być argumentem przeciw umorzeniu kosztów egzekucyjnych stwierdzenie, że skala i obszar działania ZUS jest ogólnokrajowa, gdyż skala działalności [...] w Ł. również ma charakter ogólnopolski. Odnosząc się do argumentacji ZUS - dotyczącej posiadania stałego źródła finansowania Instytutu środkami z NFZ zauważono, że środki te przeznaczane są na pokrycie kosztów związanych bezpośrednio z leczeniem pacjentów i nie są one wystarczające do finansowania wszelkich kosztów funkcjonowania Instytutu, co w konsekwencji doprowadziło do powstania zadłużenia między innymi w ZUS, na wysokość którego Instytut nie miał i nadal nie ma większego wpływu.

Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] jest Instytutem Badawczym od dnia 16.09.1997 r. i powstał jako następca prawny [...].

Do podstawowej działalności Instytutu należy:

1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych, w szczególności w zakresie nauk medycznych;

przystosowanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki;

wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych;

uczestniczenie w systemie ochrony zdrowia poprzez udzielanie świadczeń zdrowotnych, w szczególności świadczeń profilaktycznych, diagnostycznych oraz leczniczych szpitalnych i ambulatoryjnych.

Instytut jako obiekt szpitalny utworzony jest przez dwa kompleksy szpitalne: ginekologiczno-położniczy i pediatryczny, prowadzi działalność w 24 klinikach, 8 zakładach diagnostycznych, a w części ambulatoryjnej w poradniach specjalistycznych. Wg znajdujących się w aktach danych, w roku 2011 hospitalizowanych było ponad 48.447 pacjentów, a liczba porad lekarskich udzielanych w poradniach specjalistycznych przekroczyła 89.000. Pacjenci Instytutu to przede wszystkim osoby obsługiwane bezpłatnie w ramach kontraktów podpisanych z NFZ, nieubezpieczeni z prawem do świadczeń oraz osoby ubezpieczone w innych państwach członkowskich (ok. 1% hospitalizowanych). W roku 2011 zatrudnienie wynosiło 1.819 etatów.

W załączonym do akt sprawy dokumencie zatytułowanym "Analiza rynku" zawarto listę najważniejszych 31 podmiotów znajdujących na polskim rynku medycznym o zbliżonym lub pokrywającym się profilu działalności. Znajdują się one w: B., Bx., G., K., Kx., L., Ł., P., S., W. i Wx.

Instytut posiada wewnętrzną jednostkę organizacyjną - Zakład Hoteli i Budynków Mieszkalnych, sporządzającą samodzielne sprawozdanie finansowe.

Instytut prowadzi również działalność naukową oraz dydaktyczno-szkoleniową. Współpracuje z Komitetem Badań Naukowych, Ministerstwem Zdrowia, Polską Akademią Nauk, Centrum Medycznym Kształcenia Podyplomowego i Uniwersytetem Medycznym. Specyfika hospitalizowanych pacjentów umożliwia np. wieloletnią obserwację zaburzeń powstałych w okresie płodowym, kolejno u noworodków, dzieci i młodzieży. Możliwe są więc wieloletnie obserwacje w zakresie mechanizmów patofizjologicznych, skuteczności diagnostyczno-terapeutycznej określonych zaburzeń i ich następstw.

Odnosząc się natomiast do sytuacji finansowej Instytutu organ zauważył, że wg przedłożonych bilansów za lata 2008 - 2013 i za I kwartał 2014 r. suma bilansowa wynosiła: na 31.12.2008 r. - 85.484.938, 68 zł, na 31.12.2009 r. - 87.306.495,54 zł, na 31.12.2010 r. -93.594.337,06 zł, na 31.12.2011 r. - 92.074.514,50 zł, na 31.12.2012 r. - 128.049.473,20 zł, na 31.12.2013 r. -131.988.845,52 zł, na 31.03.2014 r. - 119.391.033,91 zł. Wskazane wyżej zmiany wartości majątku jakim dysponuje Instytut na przestrzeni analizowanych lat nie są znaczące.

Kapitał własny w tych datach był ujemny i wynosił: na 31.12.2008 r. - minus 96.117.435,21 zł, na 31.12.2009 r. - minus 84.423.142,55 zł, na 31.12.2010 r. - minus 143.836.042,29 zł, na 31.12.2011 r. - minus 238.466.353,00 zł, na 31.12.2012 r. - minus 216.856.191,84 zł, na 31.12.2013 r. - minus 236.769.599,24 zł, na 31.03.2014 r. - minus 245.014.149,70 zł. Ujemny kapitał własny jest zawsze zjawiskiem negatywnym i świadczy o trudnościach w regulowaniu zobowiązań.

Suma zobowiązań Instytutu i rezerw na zobowiązania wynosiła natomiast: na 31.12.2008 r. - 181.662.373,89 zł, na 31.12.2009 r. - 171.729.638,09 zł, na 31.12.2010r. - 237.430.379,35 zł, na 31.12.2011 r. - 330.540.867,50 zł, na 31.12.2012 r. - 344.905.665,04 zł, na 31.12.2013 r. -368.758.444,76 zł, na 31.03.2014 r. - 364.405.183,61 zł. Pomimo zmian wskazanych wielkości zarówno "in plus" jak i "in minus" rysuje się tu tendencja wzrostowa, co jest niekorzystne.

Według składanych rachunków zysków i strat działalność Instytutu przynosi stratę, której wartość netto w analizowanych okresach wynosiła: na 31.12.2008 r. - 24.114.263,92 zł, na 31.12.2009 r. - 9.328.907,34 zł, na 31.12.2010 r. - 57.589.359,80 zł, na 31.12.2011 r. -59.981.910,71 zł, na 31.12.2012 r. - 19.916.659,83 zł, na 31.12.2013 r. -19.913.407,40 zł, na 31.03.2014 r. - 8.244.550,46 zł. Sukcesywne zmniejszanie się wielkości ponoszonej straty w latach 2012 - 2013 może świadczyć o skuteczności podjętych działań naprawczych. (Realizowane w tym zakresie działania zostały opisane w dokumencie zatytułowanym: "Streszczenie Zarządcze Programu Restrukturyzacyjnego [...] w Ł. na lata 2011 - 2016".)

Organ wskazał, że dla dopełnienia obrazu sytuacji finansowej Instytutu [...] dokonano wyliczenia kilku wybranych wskaźników analizy finansowej, dokonując następujących ustaleń.

Wskaźnik udziału aktywów obrotowych w aktywach ogółem, określający udział aktywów obrotowych w sumie bilansowej, który w pewnym stopniu obrazuje płynność finansową jednostki (im wyższe jego wartości, tym lepiej) ma wyraźną tendencję spadkową i wynosił: na 31.12.2011 r. - 42,81%, na 31.12.2012 r. - 28,91%, na 31.12.2013 r. - 23,68%, na 31.03.2014 r.-17,66%.

Wskaźnik wyposażenia w kapitał własny, określający jaki jest udział kapitału własnego w pasywach ogółem (im wyższe jego wartości tym ryzyko prowadzenia działalności niniejsze) wynosił: na 31.12.2011 r. - minus 258,99%, na 31.12.2012 r. - minus 169,35%, na 31.12.2013 r. -minus 179,39%, na 31.03.2014 r. - minus 205,22%. Wskaźnik ten w analizowanym okresie miał zawsze wartość ujemną, co jest pochodną ujemnych wartości kapitału własnego. Działalność Instytutu finansowana jest kapitałem obcym. Powyższe świadczy o wysokim ryzyku prowadzenia działalności.

Do określenia natomiast stopnia finansowania majątku kapitałami obcymi służy wskaźnik zadłużenia ogólnego. Wskaźnik ten jest ilorazem sumy zobowiązań i rezerw na zobowiązania pomniejszonej o rozliczenia międzyokresowe i sumy aktywów. Wartość tego wskaźnika nie powinna przekraczać 0,5. Wysoki wskaźnik zadłużenia świadczy o dużym ryzyku utraty zdolności zwrotu długów. Wartość tego wskaźnika wynosiła: na 31.12.2011 r. - 3,11, na 31.12.2012 r. - 2,32, na 31.12.2013 r. - 2,32, na 31.03.2014 r. - 2,56. Wartość tego wskaźnika ulega niewielkim wahaniom i od dłuższego czasu utrzymuje się na niebezpiecznie wysokim poziomie.

Wskaźnik zadłużenia długoterminowego (udział zobowiązań długoterminowych w kapitale własnym), mierzący ryzyko wypłacalności związane z długoterminowym zadłużeniem, którego optymalny poziom zawiera się w przedziale od 0,5 do 1,0 w przypadku Instytutu [...] miał wartości ujemne i wynosił: na 31.12.2014 r. - minus 0,60, na 31.12.2012 r. - minus 0,18, na 31.12.2013 r. - minus 0,27, na 31.03.2014 r. - minus 0,26. Wartości te są bardzo niekorzystne. Wskaźnik udziału zobowiązań długoterminowych w zobowiązaniach ogółem, określający udział zobowiązań długoterminowych w finansowaniu majątku zobowiązaniami ogółem (im wartość wskaźnika bliższa "l" tym większy udział zobowiązań długoterminowych) na koniec poszczególnych okresów rozliczeniowych wynosił: na 31.12.2011 r. - 0,59, na 31.12.2012 r. -0,15, na 31.12.2013 r. - 0,23, na 31.03.2014 r. - 0,23. Wahania tego wskaźnika wynikają w znacznej mierze z różnej kwalifikacji w bilansie zobowiązań Instytutu wobec ZUS.

Wskaźnik rentowności sprzedaży, określający ile zysku netto przypada na jedną zaangażowaną złotówkę na koniec analizowanych okresów miał zawsze wartości ujemne, co wynika ze straty z prowadzonej działalności i jest zjawiskiem niekorzystnym. Wynosił on: na 31.12.2011 r. - minus 0,30, na 31.12.2012 r. - minus 0,10, na 31.12.2013 r. - minus 0,10, na 31.03.2014r.-minus0,18.

Wskaźnik bieżącej płynności, który obrazuje zdolność regulowania zobowiązań bieżących aktywami bieżącymi wynosił: na 31.12.2011 r. - 0,39, na 31.12.2012 r. - 0,16, na 31.12.2013 r. - 0,14, na 31.03.2014 r. - 0,10. Postulowanym jest, aby wartość tego wskaźnika mieściła się w przedziale od l ,2 do 2,0. W przypadku Instytutu [...] wartości tego wskaźnika znajdują się znacznie poniżej tego przedziału i widoczna jest tendencja spadkowa.

Ponadto zauważyć należy, że Instytut nie jest właścicielem lub współwłaścicielem nieruchomości. Inny majątek trwały Instytutu stanowią urządzenia specjalistyczne służące do diagnostyki i leczenia. Sprzęt ten jest przedmiotem zajęć dokonywanych przez organ egzekucyjny na poczet zaległych zobowiązań instytutu wobec ZUS. Ewentualna sprzedaż tego majątku, lub jego części wiązałaby się z dużym utrudnieniem w wykonywaniu nałożonych na Instytut zadań.

W świetle powyższych ustaleń sytuację finansową Instytutu [...] organ odwoławczy uznał za bardzo trudną. Jednak zaznaczył, że Instytut nie jest typowym podmiotem gospodarczym, nastawionym na osiąganie zysku, który kieruje się wyłącznie prawami ekonomi, nie konkuruje z innymi podmiotami o zbyt usług. Za zakontraktowane i udzielone świadczenia medyczne płaci jednostka finansująca jaką jest Narodowy Fundusz Zdrowia. Wszystkie te okoliczności powodują, iż Instytut jest unikalną formą organizacyjną, dla której trudno stworzyć model analizy wskaźnikowej, czy czynić porównania z innymi przedsiębiorcami.

Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że zgodnie z zasadą zawartą w art. 64c § 1 u.p.e.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz.1015 ze zm.), koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego. Stosownie jednak do § 4 ww. artykułu, wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.

Na podstawie art. 64 e § 1 tej ustawy, organ egzekucyjny może natomiast umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Okoliczności uzasadniające umorzenie kosztów egzekucyjnych zostały wyszczególnione w § 2 ww. artykułu, który stanowi, że koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:

1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej,

2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny,

3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne.

Każda z ww. przesłanek może zaistnieć samodzielnie i być podstawą do umorzenia kosztów egzekucyjnych. Z kolei zgodnie z art. 64e § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnych mogą być umorzone w przypadkach określonych w § 2 pkt l, jeżeli obciążenie wierzyciela obowiązkiem uiszczenia tych kosztów byłoby gospodarczo nieuzasadnione.

Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że argumentacja strony w toku przeprowadzonego postępowania wskazywała na brak możliwości poniesienia kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej (art. 64e § 2 pkt 1) oraz przesłankę ważnego interesu publicznego (art. 64e § 2 pkt 2 tej ustawy).

Odnosząc się do ww. przesłanek w kolejności ich przywołania wskazać należy, że nie każdy uszczerbek dla sytuacji finansowej strony uzasadnia przyznanie ulgi w oparciu o przesłankę opisaną w art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a., ale musi to być uszczerbek o charakterze kwalifikowanym, tzn. taki uszczerbek, którego skutki znacznie przewyższają normalne skutki związane z uszczupleniem majątkowym. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. na podstawie zebranego materiału dowodowego, pomimo niewątpliwie trudnej sytuacji finansowej Instytutu nie można powiedzieć, że zapłata przedmiotowych kosztów egzekucyjnych spowoduje po stronie zobowiązanego tego rodzaju uszczerbek. W ostatnich latach Instytut korzystał wielokrotnie ze zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych, wskutek czego ograniczana była egzekwowana kwota. W wyniku tych działań zapłacono do dnia wydania zaskarżonego postanowienia kwotę kosztów egzekucyjnych w wysokości 1.171.036 zł, co stanowi 17,3% należnych kosztów egzekucyjnych i oznacza zmniejszenie należnych kosztów egzekucyjnych do kwoty 5.583.564,70 zł. Obecnie prowadzone postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone przez Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. postanowieniem z dnia 15 maja .2014 r. Natomiast pozostające jeszcze do zapłaty koszty egzekucyjne zostały rozłożone przez ten organ postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r. na raty (w kwocie 5.270.917 zł wg stanu na dzień wydania tego postanowienia). Jak wynika z powyższego należne koszty egzekucyjne są sukcesywnie spłacane. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w okresie spłaty nastąpiło pogorszenie sytuacji finansowej, czego dowodem jest przedstawiona analiza ekonomiczna. Ponadto w dniu 18.06.2014 r. pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. Inspektorat w Ł. a Instytutem [...] doszło do podpisania umowy o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Powyższe okoliczności zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. stwarzają realną szansę spłaty całości kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej Instytutu. W tym stanie rzeczy umorzenie kosztów egzekucyjnych w oparciu o przesłankę opisaną art. 64e § 2 pkt l (druga część zdania) byłoby działaniem przedwczesnym. Jednocześnie organ zauważył, że przedmiotowe koszty egzekucyjne nie stanowią zbyt dużej kwoty w zestawieniu np. z kosztami wynagrodzenia, które w roku 2013 wyniosły 116.789.311,98 zł. W tym stanie rzeczy nie wspiera również argumentacji strony, przemawiającej za istnieniem przesłanki braku możliwości zapłaty kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej zobowiązanego, wskazana w zażaleniu okoliczność odmowy udzielenia przez Skarb Państwa poręczenia lub gwarancji spłaty kredytu, o który Instytut ubiegał się w Banku Gospodarstwa Krajowego, która miała miejsce 4 października 2013 r.

Organ wskazał także, że drugą ustawową przesłankę umorzenia kosztów egzekucyjnych, której istnienie podnosi strona, stanowi ważny interes publiczny. Wywodzi się, że pojęcie to powinno być przez organy administracji oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy udzielonej zobowiązanemu np. w formie świadczeń z pomocy społecznej. Interes publiczny musi być tego rodzaju, aby można go było określić przymiotnikiem "ważny".

W ocenie organu nie sposób jednak nie zauważyć, że również dalsza działalność Instytutu [...] leży w interesie publicznym, gdyż służy dobru znacznej części osób z całego makroregionu [...] i częściowo także całego kraju. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej występujący tu interes publiczny z uwagi na wysoką specjalizację świadczonych usług medycznych ich kompleksowość oraz jednocześnie pełnione przez Instytut funkcje dydaktyczne, edukacyjne i naukowe można określić mianem ważnego interesu publicznego. Organ podkreślił, że jak wywiedziono wyżej spłata kosztów egzekucyjnych, na obecnie ustalonych warunkach, nie spowoduje istotnego pogorszenia sytuacji finansowej Instytutu. Ponadto zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej załatwiający sprawę w I instancji organ prawidłowo dokonał wyważenia obu występujących tu ważnych interesów publicznych. Wskazać tu należy na szerszy zakres obowiązków jakie ma do spełnienia Zakład Ubezpieczeń Społecznych i na objęcie jego działaniami w równym stopniu całego kraju. Realizowane przez ZUS zadania dotyczą milionów ubezpieczonych, skoncentrowane są m. in. na zapewnieniu wpływu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Jak stanowi art. 116 ust. l pkt l ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164 póz. 1027 ze zm.), przychodami Narodowego Funduszu Zdrowia są należne składki na ubezpieczenie zdrowotne. Dobre, sprawne działanie ZUS leży zatem w interesie całej służby zdrowia, w tym także Instytutu [...] oraz innych ośrodków świadczących usługi medyczne o podobnym lub częściowo pokrywającym się charakterze.

Koszty egzekucyjne, uzyskiwane z prowadzonego przez Zakład postępowania egzekucyjnego stanowią jedno ze źródeł jego finansowania. Rezygnacja z tego źródła może stworzyć potrzebę sięgnięcia do innego źródła finansowania, jakim jest budżet państwa. Przepływ finansów pomiędzy jednostkami Skarbu Państwa jest działaniem neutralnym dla budżetu państwa i jako taki nie może być postrzegany jako naruszenie interesu publicznego, nie skutkuje on również obciążeniem społeczeństwa żadnymi kosztami. Nie jest natomiast zasadnym, aby w wyniku umorzenia kosztów egzekucyjnych, czyli rezygnacji z otrzymania środków należnych ZUS, publicznymi w istocie pieniędzmi finansowane były np. cele cywilnoprawne.

Organ odwoławczy zaznaczył, że argumentacja strony żalącej sprowadza się do innej interpretacji występujących w sprawie okoliczności i w rezultacie do uznania, że w przedmiotowej sprawie istnieje przesłanka umorzenia kosztów egzekucyjnych określona w art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. w postaci wykazania przez zobowiązanego, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej oraz przesłanka określona w art. 64e § 2 pkt 2 w postaci ważnego interesu publicznego. Przedstawiona w uzasadnieniu niniejszego postanowienia analiza ogółu występujących w sprawie okoliczności nie doprowadziła jednak do takiej konkluzji.

Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej dokonana przez organ I instancji ocena sytuacji Instytutu dokonana została na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto wnioski wyciągnięte z tej oceny przez organy załatwiające sprawę w obu instancjach pokrywają się. Powyższe nie potwierdza przedstawionego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżone postanowienie organu I instancji jest zgodne z pozostałymi mającymi zastosowanie w sprawie przepisami proceduralnymi i w pełni realizuje wydane wcześniej przez Dyrektora Izby Skarbowej zalecenia w zakresie postępowania wyjaśniającego.

W skardze Instytut [...] w Ł. zarzucił naruszenie:

art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak

wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, w

szczególności pominięcie wyjaśnień skarżącego dotyczących odmowy w dniu 4

października 2013 r. udzielenia przez Skarb Państwa poręczenia lub gwarancji

spłaty kredytu, o który Skarżący ubiegał się w Banku Gospodarstwa Krajowego i

wpływu ww. odmowy na sytuację finansową Instytutu i w konsekwencji

ustalenie, że pomimo trudnej sytuacji finansowej Instytutu, zaplata

przedmiotowych kosztów egzekucyjnych nie spowoduje po stronie skarżącego

znacznego uszczerbku w jego sytuacji finansowej, w sytuacji gdy odmowa

udzielenia przez Skarb Państwa poręczenia lub gwarancji spłaty kredytu, o który

skarżący ubiegał się w Banku Gospodarstwa Krajowego w połączeniu z trudną

sytuacją finansową Skarżącego spowoduje, że zapłata przedmiotowych kosztów

egzekucyjnych będzie stanowić znaczny uszczerbek w sytuacji finansowej

skarżącego;

art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji uznanie za udowodnione, iż zakres obowiązków Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest szerszy niż zakres obowiązków Skarżącego, a co za tym idzie uznanie że sprawne działanie ZUS leży w interesie całej służby zdrowia, w tym także Skarżącego, w sytuacji gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, iż zakres obowiązków Skarżącego jest tak samo szeroki, albo i szerszy niż

zakres obowiązków Oddziału ZUS, a co za tym idzie wbrew twierdzeniom

Dyrektora Izby Skarbowej, to właśnie sprawne (związane z płynnością

finansową) działanie skarżącego leży w interesie całego społeczeństwa, w tym

także w interesie ZUS, gdyż zwiększenie ilości prawidłowo odebranych porodów i

prawidłowe leczenie noworodków spowoduje zwiększenie przyrostu naturalnego,

co leży w interesie także ZUS.

art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału

dowodowego i dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego przez ustalenia,

że koszty egzekucyjne uzyskiwane z prowadzonego przez ZUS postępowania

egzekucyjnego stanowią jedno ze źródeł jego finansowania, a rezygnacja z tego

źródła może stworzyć potrzebę sięgnięcia do innego źródła finansowania, jakim

jest budżet państwa, co uzasadnia z kolei obciążenie ww. kosztami skarżącego

art. 6 k.p.a przez naruszenie zasady praworządności i prowadzenie postępowania w sposób naruszający przepisy regulujące to postępowanie, co w konsekwencji

doprowadziło do wydania orzeczenia nie odpowiadającego prawu,

Art. 138 § l pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej skarżącej umorzenia kosztów egzekucyjnych, mimo istnienia

podstaw do ich umorzenia.

Ponadto w ocenie skarżącego naruszono przepisy prawa materialnego tj.:

art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a. przez błędną wykładnię pojęcia "znacznego uszczerbku

dla sytuacji finansowej" poprzez odniesienie interpretacji tego pojęcia do poprawy

sytuacji finansowej skarżącego w ostatnim okresie oraz do kwot wypłacanych przez

Skarżącego tytułem wynagrodzenia dla pracowników i w konsekwencji uznanie, że w

niniejszej sprawie zapłata kosztów egzekucyjnych nie spowoduje powstania po stronie

skarżącego znacznego uszczerbku dla jego sytuacji finansowej, podczas gdy okoliczność poprawy sytuacji finansowej skarżącego w ostatnim okresie nie może decydować o tym, że zaplata kosztów egzekucyjnych nie spowoduje powstania po stronie skarżącego znacznego uszczerbku dla jego sytuacji finansowej.

art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. przez błędną wykładnię pojęcia "ważnego interesu

publicznego" przez odniesienie interesu publicznego do zakresu zadań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uznanie, że interes publiczny realizowany przez ZUS jest ważniejszy niż interes publicznym, który realizuje Skarżący w ramach wykonywania swoich statutowych zadań, podczas gdy dla oceny ważnego interesu publicznego należy wziąć pod uwagę wartości wspólne dla całego społeczeństwa, takie jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa, a także wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy, a co za tym idzie nieuprawniona jest wykładania pojęcia ważnego interesu publicznego polegająca na uznaniu, że interes publiczny realizowany przez ZUS jest ważniejszy niż interes publiczny w celu realizacji którego działa Skarżący.

art. 64e § l i 2 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie i brak umorzenia kosztów

egzekucyjnych mimo zaistnienia przesłanek określonych w tym artykule.

Strona wniosła o uchylenie postanowienia I i II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Instytutu [...] jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy).

Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl natomiast przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. odmawiające umorzenia stronie skarżącej kosztów egzekucyjnych w wysokości 6.754.600,70 zł. Dokonując oceny zaskarżonych postanowień przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że naruszają przepisy prawa procesowego oraz materialnego w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Postanowienia, jakie zapadły w niniejszej sprawie wydane zostały na podstawie art. 64e ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.), dalej u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne (§1); koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli:

1) stwierdzono nieściągalność od zobowiązanego dochodzonego obowiązku lub gdy zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie ponieść kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla swojej sytuacji finansowej;

2) za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny;

3) ściągnięcie tylko kosztów egzekucyjnych spowodowałoby niewspółmierne wydatki egzekucyjne (§2).

Z uwagi na wymienione wyżej przesłanki, uznaniowy charakter rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie budzi wątpliwości. W świetle zaś ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek, może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia kosztów egzekucyjnych dysponuje w tym przypadku organ egzekucyjny, który może, ale nie musi, umorzyć te koszty. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia kosztów egzekucyjnych nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt I SA/Łd 1811/96).

Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem tylko zbadanie, czy wydanie postanowienia poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Organ powinien przeprowadzić dokładną analizę sytuacji zobowiązanego.

Swobodne uznanie nie może prowadzić do dowolności i musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i rozważeniem powyższych przesłanek. Negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia kosztów egzekucyjnych powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co ustaleń faktycznych, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca trafnie zarzuca zaniechanie przez organ podjęcia wszystkich działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i nie uwzględnienie faktu odmowy udzielenia przez Skarb Państwa poręczenia lub gwarancji spłaty kredytu, co niewątpliwie może potwierdzać trudną sytuację finansową strony i brak możliwości istotnej poprawy tej sytuacji w przyszłości (pismo k- 601 akt adm.). Doszło więc w tym zakresie do naruszenia art. 7 i art. 77 par 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca we wniosku wskazała na dwie przesłanki stanowiące podstawę do umorzenia należnych od niej kosztów egzekucyjnych: brak możliwości poniesienia tych kosztów bez znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej oraz przesłankę ważnego interesu publicznego. Spełnienie tych przesłanek było rozważane przez organ egzekucyjny i następnie odwoławczy. W ocenie Sądu, ocena spełnienia ( lub nie ) tych przesłanek nie została jednak przeprowadzona w sposób wystarczająco wnikliwy i wyczerpujący. Trudno też przyjąć, że wnioski jakie organ wyprowadził są w pełni przekonujące i stanowią logiczną konsekwencję zebranego w sprawie materiału i jego oceny. Wątpliwości sądu budzi ocena obu przesłanek.

W związku z powyższym, w pierwszej w kolejności podkreślić należy, że Instytut "[...]" w Ł. jest instytutem badawczym. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2010 r. nr 96, poz. 618 ze zm.) instytutem badawczym w rozumieniu ustawy jest państwowa jednostka organizacyjna, wyodrębniona pod względem prawnym, organizacyjnym i ekonomiczno-finansowym, która prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce, zwana dalej "instytutem". Do podstawowej działalności instytutu należy:

1) prowadzenie badań naukowych i prac rozwojowych;

2) przystosowywanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych do potrzeb praktyki;

3) wdrażanie wyników badań naukowych i prac rozwojowych.

2. W związku z prowadzoną działalnością podstawową instytut może:

1) upowszechniać wyniki badań naukowych i prac rozwojowych;

2) wykonywać badania i analizy oraz opracowywać opinie i ekspertyzy w zakresie prowadzonych badań naukowych i prac rozwojowych;

3) opracowywać oceny dotyczące stanu i rozwoju poszczególnych dziedzin nauki i techniki oraz sektorów gospodarki, które wykorzystują wyniki badań naukowych i prac rozwojowych oraz w zakresie wykorzystywania w kraju osiągnięć światowej nauki i techniki;

4) prowadzić działalność normalizacyjną, certyfikacyjną i aprobacyjną;

5) prowadzić i rozwijać bazy danych związane z przedmiotem działania instytutu;

6) prowadzić działalność w zakresie informacji naukowej, technicznej i ekonomicznej, wynalazczości oraz ochrony własności przemysłowej i intelektualnej, a także wspierającej innowacyjność przedsiębiorstw;

7) wytwarzać w związku z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi aparaturę, urządzenia, materiały i inne wyroby oraz prowadzić walidację metod badawczych, pomiarowych oraz kalibrację aparatury;

8) prowadzić działalność wydawniczą związaną z prowadzonymi badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi.

3. Instytut, poza zadaniami, o których mowa w ust. 1 i 2, może prowadzić:

1) studia podyplomowe i doktoranckie, związane z prowadzonymi przez instytut badaniami naukowymi i pracami rozwojowymi, jeżeli posiada uprawnienia do nadawania stopni naukowych oraz odpowiednie zaplecze i warunki materialno-techniczne;

2) inne formy kształcenia, w tym szkolenia i kursy dokształcające (art. 2 powołanej ustawy).

Instytut [...] udziela świadczeń zdrowotnych w zakresie położnictwa, ginekologii i pediatrii, ze szczególnym uwzględnieniem diagnostyki prenatalnej i neonatologii. Jest jedyną tak wyspecjalizowaną jednostką na terenie województwa [...], i jedną z ważniejszych w skali kraju. Z racji tego, że jest ośrodkiem wielodyscyplinarnym, zapewniającym specjalistyczną i wszechstronną opiekę wielu specjalistów, zapewnia opiekę i pomoc lekarską w wielu najtrudniejszych przypadkach. Nie ulega wątpliwości, że diagnostyka i leczenie takich przypadków jest dużo bardziej kosztowna, a jednocześnie istnienie i niezakłócone funkcjonowanie takiej placówki medycznej i naukowej w regionie i w skali całego kraju jest społecznie wysoce pożądane. Zakres działalności strony skarżącej jest więc niewątpliwie szeroki, a efekty i rezultaty działalności Instytutu mają nie tylko wymierny charakter (w kategoriach ekonomicznych) ale także niewymierny, a również bardzo istotny z punktu widzenia społecznego. W tym drugim aspekcie chodzi o zapewnienie należytego poziomu dbałości o życie i zdrowie pacjentów i rozwój nauk medycznych. Ten drugi aspekt nie został w należyty sposób oceniony i uwzględniony przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z danych zgromadzonych przez organy obu instancji wynika jednoznacznie, że sytuacja finansowa Szpitala jest bardzo trudna. Jego działalność według składanych rachunków zysków i strat przez cały analizowany czas przynosi stratę, wartość kapitału własnego jest ujemna i w tym zakresie utrzymuje się tendencja wzrostowa (na 31.03. 2014 r była to w kwota – 245.014.149,70 zł ). Dyrektor Izby Skarbowej uzasadniając swoje stanowisko o bardzo trudnej sytuacji finansowej Instytutu odwoływał się do kilku wskaźników ekonomicznych: wskaźnika udziału aktywów obrotowych w aktywach ogółem, wskaźnika wyposażenia w kapitał własny, wskaźnika zadłużenia ogólnego, wskaźnika zadłużenia długoterminowego, wskaźnika rentowności sprzedaży i bieżącej płynności. Wszystkie one wypadają dla [...] niekorzystnie. Jednocześnie organ zauważył, że Instytut nie jest typowym podmiotem gospodarczym, jest unikalną formą organizacyjną, dla której trudno stworzyć model analizy wskaźnikowej, ale żadnych dalszych wniosków i ustaleń związanych z tą odrębnością nie wyprowadził.

Dokonując oceny, czy została spełniona przesłanka braku możliwości poniesienia kosztów egzekucyjnych bez znacznego uszczerbku dla sytuacji finansowej, organ uznał, że nie można powiedzieć aby zapłata kosztów egzekucyjnych (w łącznej wysokości 6.754.600,70 zł.) spowodowała uszczerbek o charakterze kwalifikowanym, którego skutki znacznie przewyższają normalne skutki związane z uszczupleniem majątkowym. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób doszedł do takiego wniosku, a z zebranego w sprawie materiału nie wynika, w jaki sposób konieczność zapłaty tak znacznej kwoty wpłynie na działalność Instytutu i możliwość realizacji jego zadań, a w szczególności, w jakim zakresie ta działalność jest i będzie musiała być ograniczona, w szczególności czy wpłynie to na zakres i jakość udzielanych świadczeń medycznych. Fakt, że Instytut korzystał ze zwolnienia z egzekucji określonych składników majątku i ograniczenia egzekucji i zapłacił już 17, 3 % należnych kosztów, tj. kwotę 1.171.036 zł , że postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone, a koszt egzekucyjne pozostałe do zapłaty zostały rozłożone na raty, nie zmienia faktu, że Instytut ma jaszcze do zapłaty z tego tytułu ponad 5,5 mln zł, których nie będzie mógł przeznaczyć na leczenie pacjentów czy poprawę warunków ich leczenia i rehabilitacji. Można więc zakładać, że zapłata takiej kwoty spowoduje nie tylko zwykłe uszczuplenie majątkowe, ale jej skutki będą dalej idące i to dla pacjentów. Organ nie uwzględnił stanowiska strony, że wszelkie otrzymywane z NFZ środki przeznaczane są na pokrycie kosztów związanych z leczeniem pacjentów i są to środki i tak niewystarczające i nie wskazał, w jakiej płaszczyźnie działalności widzi możliwość zaoszczędzenia przez Instytut pieniędzy na pokrycie kosztów egzekucyjnych. Nie można też zgodzić się z wnioskiem, że mimo, iż koszty egzekucyjne są sukcesywnie spłacane nie nastąpiło pogorszenie sytuacji finansowej. Suma zobowiązań Instytutu od 2008 r. wzrosła dwukrotnie ze 181.662.373,89 zł do 364.405.183,61 zł ., działalność przez cały czas przynosi stratę, nawet jeśli ona maleje, a wskaźnik zadłużenia ogólnego przez cały czas jest daleki od 0,5 i wynosi na 31.03. 2014 r. 2,56 , gdy na koniec 2012 i 2013 r wynosił 2,32. Także wskaźnik zadłużenia długoterminowego jest bardzo niekorzystny i wynosi w 2013 i 2014r minus 0,27 i minus 0,26, gdy w 2012 wynosił minus 0,18 . Nie jest rolą sądu analizowanie podanych w uzasadnieniu decyzji wskaźników, ale niewątpliwie nie wynika z nich, aby sytuacja [...] ulegała w ostatnich latach poprawie i stwarzała możliwość zapłaty kosztów egzekucyjnych bez pogorszenia sytuacji finansowej Instytutu. Zawsze bowiem kwota ta powiększy jeszcze niedobór środków występujący z roku na rok w Instytucie. Nie można też odmowy umorzenia uzasadniać tym, że kwota kosztów egzekucyjnych w porównaniu z kosztami wynagrodzenia nie jest zbyt duża. Po pierwsze, kwota ta jest kwotą bardzo znaczną i w przybliżeniu, wg doniesień prasowych i internetowych, odpowiada 1/10 kwoty potrzebnej do ukończenia Centralnego Szpitala Klinicznego w Ł. na ul. A., a ok. 1/5 kwoty potrzebnej na budowę nowego biurowca ZUS w Ł. na Ż. ( ok 30 mln zł), którego budowa ma zakończyć się w bieżącym roku. Po drugie, o rzeczywistej wartości [...], jako jednostki naukowo badawczej i szpitala w znacznym stopniu decyduje zespół zatrudnionych tam ludzi, którym trzeba wypłacać wynagrodzenie. Organ nie wyjaśnił zaś, czy oczekuje zapłaty kosztów egzekucyjnych kosztem zmniejszenia tych wynagrodzeń, czy też zestawił te kwoty w innym celu. (jakim?).

Powyżej wskazane okoliczności powinny być, w ocenie Sądu, uwzględnione przy ocenie wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych. Bardzo niekorzystną sytuację finansową strony skarżącej potwierdzają bowiem wskaźniki udziału aktywów, wyposażenia w kapitał własny i wskaźnik zadłużenia ogólnego, wskaźnik rentowności sprzedaży i bieżącej płynności, czego organ nie kwestionuje. Dlatego obciążenie Instytutu kosztami postępowania egzekucyjnego w tak bardzo dużej kwocie, które pogłębi niewątpliwie jego bardzo trudną sytuację majątkową, wymaga od organu szczególnie wnikliwej oceny i rozważenia jak to dodatkowe obciążenie realnie wpłynie na poziom świadczonych usług medycznych i ich ilość.

Gdy chodzi o drugą z omawianych przesłanek, która w ocenie [...] zachodzi w sprawie tj, że za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny, wskazać należy, że pojęcie "interes publiczny" powinno być przez organy administracji oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Przy jego ocenie należy też uwzględnić zasadność obciążenia państwa, a w rezultacie całego społeczeństwa kosztami udzielonej w ten sposób pomocy. Podkreśla się, że interes publiczny musi być interesem ważnym, bo tylko wówczas uzasadnione będzie zastosowanie takiej wyjątkowej instytucji, jaką jest umorzenie kosztów egzekucyjnych. W rozpatrywanej sprawie sytuacja jest o tyle wyjątkowa, że zarówno działalność skarżącego Instytutu jak organu egzekucyjnego jest finansowana z funduszy Skarbu Państwa. Zapłata kosztów egzekucyjnych przez [...] spowoduje więc przesunięcie pieniędzy podatników z puli przeznaczonej na służbę zdrowia na koszty działalności ZUS. Koszty egzekucyjne, uzyskiwane przez ZUS z prowadzonych postępowań stanowią bowiem jedno ze źródeł jego finansowania. Natomiast środki te nie są przeznaczone na wypłatę świadczeń ubezpieczonym, jak przyznał organ. Niewątpliwe dobre i sprawne działanie ZUS leży w interesie całego społeczeństwa, ale tym bardziej w interesie społecznym leży prawidłowe i sprawne leczenie chorych. Nie można zgodzić się z organem, że zakres obowiązków, jakie ma do spełnienia ZUS jest szerszy, gdyż dotyczy całego kraju i milionów ubezpieczonych. Instytut [...] udziela świadczeń medycznych nie tylko pacjentom z województwa [...] i województw pobliskich, ale tak naprawdę, w przypadku niektórych schorzeń, z całego kraju. Taka placówka medyczna i naukowa jest niewątpliwie potrzebna w skali województwa i w skali kraju. Ważne dla pacjentów i lekarzy są także warunki leczenia, które jak powszechnie wiadomo, gdy chodzi o [...] są bardzo trudne. Dlatego za uzasadniony Sąd uznał zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że zakres obowiązków ZUS jest szerszy niż zakres obowiązków Skarżącego i interes publiczny realizowany przez ZUS przeważa nad interesem publicznym realizowanym przez [...], gdy podstawowym zadaniem tej placówki jest ratowanie życia i zdrowia ludzkiego.

Postanowienie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych zawsze ma charakter indywidualny. Decyzja, co do umorzenia, lub nie, kosztów egzekucyjnych wymaga, zdaniem Sądu, określenia rodzaju prowadzonej działalności przez Instytut i ZUS .. Pytanie, które organ powinien postawić w sprawie to pytanie, czy dochodzenie od Instytutu [...] zapłaty należnych kosztów egzekucyjnych leży w interesie społecznym (publicznym). Odpowiedź na to pytanie wymaga wszechstronnego wyważenia obu interesów, strony skarżącej i organu egzekucyjnego, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Podkreślić należy, że sam Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. w swoim rozstrzygnięciu wskazał że sytuacja Instytutu jest bardzo trudna, jak również, że należy mieć na uwadze, że instytut nie jest podmiotem gospodarczym nastawionym na osiąganie zysku, dlatego trudno stworzyć dla niego model analizy wskaźnikowej czy też czynić porównania z innymi przedsiębiorcami. W ocenie Sądu organy nie rozważyły wszystkich wskazanych przez zobowiązanego okoliczności dla uzasadnienia istnienia przesłanki umorzenia ze względu na "ważny interes publiczny". Tak jak wyjaśniono wyżej, przesłanka ta nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Należy mieć także na uwadze wyeliminowanie sytuacji, gdy rezultatem zapłaty należności będzie obciążenie Skarbu Państwa kosztami pomocy. Określenie "interes publiczny" ma charakter niedookreślony, co wymaga każdorazowego dokonywania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, jakie mogą kryć się pod tym pojęciem. "Interes publiczny", o jakim mowa w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Musi być przy tym tego rodzaju, aby można było określić go przymiotnikiem "ważny". Zdaniem Sądu analiza sytuacji w jakiej obecnie znajduje się strona skarżąca została przeprowadzona nieprawidłowo i jest niepełna. Należy pamiętać, że 87% środków jakimi dysponuje strona skarżąca to środku publiczne. Ważne jest również to, że nieznacznie poprawiająca się od 2011 r. sytuacja Instytutu nie oznacza jednocześnie, że szpital ma realną szansę na spłatę zadłużenia z tytułu powstałych kosztów egzekucyjnych. W ocenie Sądu w przesłance ważnego interesu publicznego leży zapewnienie mieszkańcom należytej opieki zdrowotnej. Jednocześnie informacje znajdujące się w aktach postępowania nie świadczą o tym, ani też organy nie sugerują, aby trudna finansowa sytuacja skarżącego Instytutu związana była na przykład z niewłaściwym nim zarządzaniem, niegospodarnością czy innymi negatywnymi zjawiskami. Z punktu widzenia interesu publicznego, społecznego, negatywnie raczej należałoby ocenić sytuację, że jednostka służby zdrowia przestała podejmować w ostatnich miesiącach czy tygodniach roku działania mające na celu ratowanie życia i zdrowia ludzkiego z tego powodu, że wyczerpały się limity finansowe, wynikające z kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia, a tego rodzaju okoliczności, jak wynika z akt sprawy, były właśnie powodem narastającego zadłużenia strony skarżącej. Sytuację służby zdrowia w Polsce niewątpliwie należy uregulować kompleksowo, ale odsyłanie do takich przyszłych i niepewnych rozwiązań i pomijanie jednocześnie istniejącej możliwości pozytywnego załatwienia wniosku strony skarżącej o umorzenie zaległych, wysokich kosztów postępowania świadczy w ocenie Sądu o pewnej dowolności i przekroczeniu przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostawionych przez ustawodawcę w przepisie art. 64e § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji granic tak zwanego uznania administracyjnego.

Podsumowując należy stwierdzić, że zdaniem Sądu organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 64 e § 1 pkt 2 w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu postanowień I i II instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 poz. 461 t.j.). Na koszty postępowania złożył się wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny wziąć pod uwagę stanowisko przedstawione w uzasadnieniu i ponownie rozważyć spełnienie przesłanek do umorzenia kosztów egzekucyjnych, w tym istnienia ważnego interesu publicznego, na którą powołuje się strona skarżąca. Organ powinien uwzględnić, że Instytut nie jest zwykłym przedsiębiorcą, ponosi wysokie koszty działalności oraz jego głównym zadaniem jest ratowanie życia i zdrowia ludzkiego na terenie województwa [...] i na terenie kraju.

D.Cz.