Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1833/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Zwrócono wpis sądowy
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8 i pkt 9
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1482/19 w sprawie ze skargi Z.O. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. nakazać zwrot ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącej Z. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi; 3. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 29 stycznia 2020 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 1482/19), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.O. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w punkcie I. wyroku zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do doręczenia skarżącej Z.O. decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia Wojewodzie Mazowieckiemu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność Wojewody Mazowieckiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. III. oddalił skargę w pozostałej części; zaś w pkt. IV. orzekł o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

pismem z dnia 5 września 2019 r., Z.O. – obywatelka Ukrainy, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie nierozpatrzenia w terminie jej wniosku złożonego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca domagała się:

• zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie (wraz ze skutecznym doręczeniem tego rozstrzygnięcia) w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku;

• stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności;

• stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

• wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

• przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

• zasądzenia kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę podała, że 21 listopada 2018 r. złożyła do Wojewody Mazowieckiego wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Podkreśliła, że sprawa ta nie została załatwiona do dnia 21 marca 2019 r. Zaprzeczyła przy tym twierdzeniom organu administracji podającym, że decyzja w jej sprawie została wydana, lecz skarżąca nie odebrała tego rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że ani w skrzynce pocztowej ani też w urzędzie pocztowym w Ż. – nie zostało pozostawione dla niej awizo. Dodała, że najprawdopodobniej organ administracji błędnie zaadresował przesyłkę zawierającą decyzję. Wskazała przy tym, że postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w adresie skarżącej "z W. na Ż." zostało jej poprawnie doręczone. W ocenie skarżącej, w toku postępowania organ administracji odpowiadał na podnoszone zarzuty zdawkowo, a decyzja nadal pozostaje niedoręczona. Tymczasem skarżąca ma prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie załatwiona zgodnie z podstawowymi zasadami k.p.a., to jest bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ustawowych terminach, i z uwzględnieniem jej słusznego interesu jako strony postępowania administracyjnego. Podkreśliła wyczerpanie trybu przedskargowego tj. złożenia ponaglenia, które pozostało bez reakcji organu administracji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Opisał stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 21 listopada 2018 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem również z tego samego dnia została wezwana przez organ do uzupełnienia brakujących dokumentów, a pismo to jednocześnie informowało skarżącą, że decyzja w jej sprawie zostanie wydana do 11 marca 2019 r. W dniu 11 grudnia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał: 10 stycznia 2019 r. i 17 stycznia 2019 r., a przez Straż Graniczną został przedłużony do 10 lutego 2019 r. Wojewoda Mazowiecki nadto wskazał, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. wydał decyzję z wniosku skarżącej, ale korespondencja w tej sprawie wróciła nieodebrana przez adresata. Z kolei w dniu 1 lipca 2019 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło pismo wraz z ponagleniem, a dnia 5 września 2019 r. wpłynęła do Urzędu skarga skierowana do WSA w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Wojewoda wyjaśnił, że w kierowanej do skarżącej korespondencji, jako miejsce doręczenia pisma wpisano błędnie W. zamiast Ż.. Z uwagi jednak na podany kod pocztowy (właściwy dla Ż.), przesyłka została prawidłowo skierowana do adresata za pośrednictwem placówki pocztowej w Ż. i po dwukrotnym awizowaniu uznana za prawidłowo doręczoną.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Wojewoda stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność, a tym bardziej jej rażąca forma, a wszelkie opóźnienia oraz wydłużenie terminów oczekiwania na wydanie zezwoleń na pobyt cudzoziemców w urzędach wojewódzkich w tym, przed Wojewodą Mazowieckim, związane są z ciągle utrzymującym się wzrostem liczby wniosków składanych w tych sprawach oraz brakami kadrowymi.

Żądania skargi wymierzenia grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej, Wojewoda Mazowiecki uznał je za całkowicie bezzasadne, zwłaszcza że decyzja w sprawie została wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. orzekł w sposób przedstawiony na wstępie uzasadnienia. Powołał m.in. art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., określający terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Zwrócił uwagę, że w świetle art. 37 § 1 k.p.a. należy przyjmować, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Akcentował, że wnosząc do organu administracji publicznej żądanie określonej treści, strona może domagać się rozstrzygnięcia o swoich prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami, przy zachowaniu ogólnych zasad regulujących problematykę terminów załatwiania spraw administracyjnych. Podkreślił, sąd I instancji, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich przyczyn akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem działania organu. Okoliczności te mogą mieć znaczenie w razie rozstrzygania przez sąd o konieczności zastosowania środków dyscyplinowania organu administracji.

Dodał WSA w Warszawie, że pod pojęciem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, należy co do zasady rozumieć nie tylko wydanie, ale także doręczenie decyzji administracyjnej, która kończy to postępowanie w danej instancji. Sam fakt sporządzenia decyzji i jej podpisania przez piastuna organu administracji lub upoważnionego pracownika organu nie powoduje bowiem, że takie rozstrzygnięcie trafia do obrotu prawnego i można z nim wiązać jakiekolwiek następstwa prawne oraz faktyczne, w szczególności dla strony postępowania. Taki skutek wywołuje bowiem dopiero skuteczne doręczenie decyzji jej adresatowi. Brak skutecznego doręczenia, zwłaszcza po upływie kodeksowych terminów załatwienia sprawy, może zaś stanowić podstawę do uznania, że organ wydający decyzję popadł w stan bezczynności.

W sprawie ocenianej przez sąd I instancji kwestią sporną było ustalenie, czy skarżącej skutecznie doręczono znajdującą się w aktach decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. (nr [...]). Jakkolwiek skarżąca twierdziła, że powyższej decyzji nigdy nie otrzymała, zastrzegając, iż doręczono jej jedynie postanowienie o sprostowaniu popełnionej w decyzji tej oczywistej omyłki w zakresie zamieszczonego w niej adresu, to w ocenie organu administracji sporna decyzja została stronie doręczona prawidłowo. Organ ten opierał przy tym swoje stanowisko na twierdzeniu, że pomimo błędnego oznaczenia adresu przesyłki poprzez wskazanie, że skarżąca mieszka w W., to jednak z uwagi na poprawnie wpisany kod pocztowy, właściwy dla Ż., poczta doręczyła decyzję na prawidłowy adres, tj. w Ż., chociaż skarżąca pomimo podwójnego awizowania przesyłki nie podjęła jej ani osobiście, ani też nie zgłosiła się po tę przesyłkę do placówki pocztowej. Potwierdzeniem tego miałyby być adnotacje i stemple listonosza widniejące na zwróconej organowi, niepodjętej przez stronę przesyłce z decyzją, jak również wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej SA umożliwiający śledzenie przesyłki. Z ich treści wynika, że nadaną w dniu 21 maja 2019 r. przesyłkę zawierającą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 kwietnia 2019 r. awizowano po raz pierwszy 24 maja 2019 r., a następnie 3 czerwca 2019 r., by ostatecznie zwrócić ją organowi z uwagi na niepodjęcie przez adresata w terminie. Jak wskazał organ administracji, w notatce służbowej z dnia 6 września 2019 r., a następnie tak samo w odpowiedzi na skargę, na zwróconej korespondencji widnieją pieczątki Urzędu Pocztowego w Ż., a zatem cudzoziemka miała możliwość odbioru decyzji na poczcie w Ż., czego nie dokonała w określonym terminie. Z tego powodu zastosowanie – zdaniem organu wojewódzkiego – powinien mieć art. 44 k.p.a.

Sąd I instancji powołał art. 44 k.p.a., który reguluje sposób doręczania przesyłek poprzez tzw. podwójne awizowanie. Podkreślił, że instytucja doręczenia w ten sposób, może mieć zastosowanie przy założeniu, że przesyłka została nadana przez organ administracji na prawidłowy adres. W realiach sprawy, zdaniem sądu I instancji, doszło do wadliwego doręczenia, bowiem – na co wskazuje całościowa analiza akt postępowania – adresując przesyłkę z decyzją, organ administracji popełnił dwie pomyłki w adresie strony, co skutkowało tym, że przesyłka ta nigdy nie dotarła pod prawidłowy adres, a więc siłą rzeczy nie dotarła do skarżącej.

Podkreślił WSA w Warszawie, że organ administracji błędnie wskazał w swojej decyzji, iż skarżąca zamieszkuje w Warszawie, gdy w rzeczywistości miejscem zamieszkania skarżącej był Ż., co stanowiło zresztą przedmiot postanowienia z dnia 3 lipca 2019 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki. Nadto organ ten nie dostrzegł, że w adresie, na jaki nadał przesyłkę wskazano, iż skarżąca zamieszkuje w lokalu nr [...], podczas gdy z większości dokumentów złożonych do sprawy wynika, że skarżąca mieszka w lokalu oznaczonym numerem [...]. Dodał sąd I instancji, że we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skarżąca wskazała wprawdzie w rubryce właściwej dla numeru lokalu – numer [...], jednak w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś pism pochodzących bezpośrednio od strony, z których wynika inne oznaczenie numeru mieszkania, organ administracji powinien był co najmniej tę rozbieżność wyjaśnić, aby uniknąć ewentualnych pomyłek w adresie kierowanej do strony korespondencji. Wobec opisanych wyżej okoliczności, w ocenie WSA w Warszawie, nie może budzić wątpliwości, że choć przesyłka zawierająca decyzję Wojewody Mazowieckiego dotarła prawidłowo do Ż., a nie – jak błędnie wskazano w adresie – do W., to jednak przesyłka ta nie mogła dotrzeć do strony, skoro, na co z bardzo dużym prawdopodobieństwem wskazuje analiza akt sprawy, nie była doręczona do mieszkania strony (nr [...]), lecz do mieszkania innej osoby mieszkającej pod numerem [...]. W tej sytuacji nie można zatem uznawać, że w sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 44 k.p.a., a więc w konsekwencji nie można też przyjąć, że na skutek podwójnego awiza doszło do skutecznego doręczenia decyzji.

Wobec powyższego, wg sądu I instancji należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie załatwił sprawy w terminach przewidzianych powoływanymi przepisami k.p.a., gdyż mimo ich upływu strona nie otrzymała dotychczas wydanej decyzji, gdyż decyzja ta nie została skutecznie jej doręczona. W ocenie WSA w Warszawie, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozważając tę kwestię, sąd miał na uwadze, że w orzecznictwie wskazuje się na stopniowanie naruszeń prawa: od "zwykłego", przez "naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy", aż po "rażące naruszenie prawa". To ostatnio wymienione naruszenie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, a utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Ponadto w judykaturze podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje naruszenie prawa. Ze względu na ustalenia stanu faktycznego sprawy i powołane wyżej wywody nie można dojść do przekonania, iż w sprawie naruszono w sposób rażący przepisy postępowania dotyczące załatwienia spraw. Zaistniała zwłoka w skutecznym zakończeniu sprawy nie była bowiem skutkiem lekceważącego podejścia organu do sprawy skarżącej, lecz wynikała przede wszystkim z opisanej wyżej, niefortunnej pomyłki pracownika organu administracji. Trudno poczytywać zaistniałą omyłkę jako zamierzone zachowanie organu administracji, nastawione na celowe przeciąganie postępowania, czy chęć postawienia strony w stanie swoistej niepewności prawnej. Sąd I instancji akcentował, że nie można jednocześnie obarczać organu wyłączną winą za zaistniałą sytuację, skoro sama skarżąca we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zamieściła – jak wynika z porównania z innymi dokumentami – błędne oznaczenie lokalu, w którym zamieszkuje. Wprawdzie organ administracji powinien był tę kwestię zweryfikować, ale posłużenie się błędnie wskazanym przez stronę adresem nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że będąca tego skutkiem bezczynność zasługuje na zakwalifikowanie jej jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Opisane okoliczności stanowią jednocześnie – zdaniem sądu I instancji – o bezzasadności sformułowanych w skardze wniosków o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Oba wymienione środki mają przede wszystkim służyć dyscyplinowaniu organów administracji do jak najszybszego załatwienia sprawy, przeciwdziałając powstawaniu stanu bezczynności czy przewlekłości postępowania. Kwestia ich zastosowania, nawet w przypadku stwierdzonej bezczynności, nie może być jednak rozpatrywana w oderwaniu od okoliczności sprawy, które skutkowały powstaniem powyższego stanu. Chodzi zatem nie tylko o czas pozostawania w bezczynności, ale również o to, czy była ona następstwem lekceważącego potraktowania obowiązków procesowych przez organ administracji. Nie bez znaczenia dla tej oceny jest również ewentualne przyczynienie się strony do powstania stanu bezczynności organu. Wziąwszy pod uwagę wcześniej przytoczone ustalenia, z których wynika, że błędne zaadresowanie przesyłki było następstwem niezamierzonej pomyłki organu, do której potencjalnie mogło się przyczynić także nieprawidłowe wskazanie numeru mieszkania strony w złożonym przez nią wniosku, wymierzenie w tych okolicznościach grzywny organowi byłoby działaniem nieproporcjonalnym do stwierdzonego uchybienia.

Gdy zaś chodzi o kwestię zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, to WSA w Warszawie przyjął, że świadczenie to jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, mającym zastosowanie w przypadkach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona długotrwałego unikania załatwienia sprawy, zwłaszcza jeśli ich potwierdzeniem jest stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa. Pogląd ten znajduje oparcie w stanowisku NSA stwierdzającym, że w sytuacji, kiedy bezczynność (przewlekłość) przybiera formę kwalifikowaną, tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą, a odstąpienie od zastosowanie tego środka powinno być przez sąd usprawiedliwione (wyrok NSA z 11 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 360/18). W ocenie sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie znaleziono podstaw do zasądzenia tego świadczenia, ponieważ organ nie unikał załatwienia sprawy, lecz pozostawał w błędnym przeświadczeniu, że sprawa ta została już skutecznie załatwiona.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r. wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok ten w całości. Zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w okolicznościach sprawy doszło do bezczynności organu i zobowiązanie organu do doręczenia skarżącej decyzji, podczas gdy czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, wymienionych w art. 3 p.p.s.a.;

2. art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie, podczas gdy skarga na niedoręczenie decyzji powinna zostać odrzucona.

Skarga kasacyjna domagała się "uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi", ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W uzasadnieniu zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej wskazano, że prawidłowość doręczenia decyzji nie podlega kontroli sądowej, zaś brak doręczenia aktu, nie stanowi podstawy do żądania stwierdzenia bezczynności organu i nakazania podjęcia czynności zmierzających do rzeczywistego doręczenia decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Z powyższego unormowania wynika, że NSA zobowiązany jest przed merytoryczną oceną zasadności skargi kasacyjnej, z urzędu, bez konieczności podnoszenia w tym zakresie zarzutów, dokonać kontroli skargi w aspekcie przesłanek jej odrzucenia z art. 58 par. 1 p.p.s.a., lub też podstaw do umorzenia postępowania sądowego z art. 161 par. 1 p.p.s.a.

Kluczową kwestią w ocenianym przypadku jest przesądzenie dopuszczalności objęcia sądowoadministracyjną kontrolą sprawy dotyczącej bezczynności organu administracji polegającej na braku doręczenia stronie wydanej decyzji.

Zajmując stanowisko względem tego zagadnienia należy wskazać, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. We wskazanych w powołanym wyżej przepisie pkt 1-4a chodzi o: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw oraz 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego.

Zdaniem NSA, czynność doręczenia stronie decyzji nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Jednocześnie stwierdzić należy, że doręczenie decyzji, nie stanowi też czynności określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienia NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 397/15). Przepis ten bowiem odnosi się do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone skutki prawne. Sama zaś czynność doręczenia decyzji nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty jego dokonania biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków odwoławczych. Prawidłowość natomiast doręczenia decyzji może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być zatem przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Zaniechanie zaś czynności doręczenia decyzji nie stanowi jednak bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skoro tak, to nie podlega zatem także kontroli sądowej, w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienie NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1047/19). Zatem kwestia prawidłowego doręczenia może być oceniana – co do zasady - w toku postępowania odwoławczego, na etapie badana legalności kontrolowanego aktu, zaś zaniechanie doręczenia, z przyczyn wyżej wskazanych, nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie może być zwalczane odrębną skargą.

Oceny wymaga również, czy doręczenie decyzji mieści się w zakresie przedmiotowym przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Stosownie bowiem do tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Analizując powyższy przepis należy stwierdzić, że skoro doręczenie decyzji nie stanowi aktu ani czynności dotyczącej uprawnień wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach prowadzonego przez organ postępowania, to sama ta techniczna czynność doręczenia nie może także mieścić się w zakresie przedmiotowym wskazanego art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 27.02.2018 r.; sygn. akt II FSK 207/18 oraz wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r.; sygn. akt I OSK 1031/19).

W rozpatrywanym zatem przypadku kwestia prawidłowości doręczenia skarżącej wydanej decyzji może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu wszczętym na skutek środka odwoławczego od tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, należało – w uwzględnieniu skargi kasacyjnej - uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę wniesioną przez Z.O.. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był cytowany na wstępie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ostatnio wskazany przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn, niż wskazane w pkt 1-5 tego przepisu, wniesienie skargi było niedopuszczalne.

Natomiast podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 postanowienia był art. art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje obowiązek zwrotu stronie przez sąd z urzędu całego uiszczonego wpisu od pisma, które zostało odrzucone.

Z kolei podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 postanowienia był art. 207 par. 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. W tej sprawie, odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości wynikało zasadniczo z faktu, iż zainicjowanie przez skarżącą sprawy przed sądem administracyjnym na bezczynność Wojewody Mazowieckiego było wyłącznie wynikiem wadliwego procedowania tego organu na etapie postępowania jurysdykcyjnego. Zasądzenie zatem w takiej sytuacji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego – nie byłoby usprawiedliwione, gdyż w istocie oznaczałoby ponoszenie przez obywatela (skarżącą) finansowych konsekwencji uchybień popełnionych przez organ administracji, a polegających na wadliwych próbach doręczenia wydanej decyzji (na błędy te zasadnie i trafnie zwrócił uwagę sąd I instancji). Nadto, zagadnienie które w sprawie wystąpiło, nie jest jednolicie oceniane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r.; sygn. akt II OSK 641/19) co również przemawia za przyjęciem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego stronie wnoszącej skargę kasacyjną.