Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1030/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 189, art. 183 § 2 pkt. 1, art. 58 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 543/09 w sprawie ze skargi E Sp. z o.o. w G. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanowił: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku powołując art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz 589 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez E Sp. z o.o. z siedzibą w G. w sprawie postanowienia inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Gdańsku z dnia [...] września 2009 r. o rozpatrzeniu sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie z następujących przyczyn, a mianowicie zarzut naruszenia art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest niezasadny przez przyjęcie, że postanowienia Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy mają walor bezpośredniego stosowania w krajowym porządku prawnym. Bezpośrednie stosowanie postanowień Konwencji Nr 81 wynika wprost z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a to z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 82 ust 1 pkt 1, art. 83 ust. 2 pkt 1, zatem dalsza analiza w zakresie hierarchii źródeł prawa jest zbędna dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

Bezspornym jest, że wniesienie sprzeciwu jest prawem przedsiębiorcy, jednak przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie sytuują tego prawa w oderwaniu od zasady sprawnego i nieuciążliwego przeprowadzania kontroli. Art. 27 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy zobowiązuje podmiot kontrolowany do zapewnienia inspektorowi pracy warunków i środków niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli, a w szczególności – nakazuje niezwłocznie przedstawić dokumenty i materiały oraz zapewnić terminowe udzielanie informacji. Cele kontrolującego określone ustawą o Państwowej Inspekcji Pracy i cele kontrolowanego określone ustawą o swobodzie działalności gospodarczej są w tym zakresie zbieżne, praktyka inspektorska wskazuje, że przy dobrej organizacji pracy żądane dokumenty mogą być dostarczone już w dniu kontroli i następnym. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nie zbadania okoliczności związanych z terminem dostarczenia żądanych dokumentów.

Z tych względów utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2009 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 543/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli jest zgodność z prawem postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku nr rej. [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zażalenia na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania kontroli u strony skarżącej przez Inspektora Pracy, utrzymujące w mocy postanowienie Starszego Inspektora Okręgowej Inspekcji Pracy w Gdańsku nr rej. [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu przedsiębiorcy wobec podjęcia i wykonywania kontroli z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Jak wynika z akt, w sprzeciwie wobec dalszego kontynuowania kontroli z dnia [...] września 2009 r. wniesionego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej strona skarżąca podniosła, że sprzeciwia się kontynuowaniu czynności kontrolnych zarzucając, iż podane przez organ kontrolujący powody nie mieszczą się w katalogu podstaw przedłużenia kontroli znajdującego się w ustawie.

W postanowieniu organu I instancji z dnia [...] września 2009 r. szczegółowo wskazano, z jakich przyczyn faktycznych nastąpiło najpierw wstrzymanie, a następnie przedłużenie czynności kontrolnych (odmowa okazania dokumentów w dniu 12 sierpnia 2009 r., wniesienie przez stronę skarżącą sprzeciwu z dnia 17 sierpnia 2009 r., przedłożenie w dniach 18 sierpnia 2009 r. i 26 sierpnia 2009 r. jedynie części żądanych dokumentów).

W zażaleniu na postanowienie skarżąca zarzuciła w szczególności naruszenie przepisów prawa stanowiących podstawę prowadzenia kontroli przez Inspektora PIP, a przede wszystkim to, że przepisy Konwencji Nr 81 MOP nie mogą być stosowane w Polsce, następnie – że nie mogą być stosowane do firmy transportowej, a następnie – zakwestionowała prawdziwość okoliczności faktycznych przedstawianych przez Inspektora jako jedną z przyczyn przedłużania się czynności kontrolnych u strony skarżącej.

Zarzutów tych Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku nie uwzględnił, przy czym z dokumentów znajdujących się w aktach, a w szczególności: z żądania Inspektora Pracy z dnia [...] października 2009 r. nr rej. [...] i protokołu kontroli nr rej. [...] z dnia [...] października 2009 r. wynika, że stwierdzenie, iż zarzut niezbadania okoliczności związanych z terminem dostarczenia żądanych dokumentów nie zasługuje na uwzględnienie, jest stwierdzeniem mającym oparcie w dokumentach sprawy.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w odniesieniu do sposobu przeprowadzania kontroli zarzucono złe zaplanowanie i zorganizowanie czynności kontrolnych, poprzez dwukrotne żądanie przedstawienia dokumentów źródłowych.

Zarzut taki mógłby mieć znaczenie prawne w postępowaniu sądowoadministracyjnym gdyby skarżący wykazał konkretnie, że zła organizacja czynności kontrolnych miała istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ jednak podniesione w skardze zarzuty w odniesieniu do sposobu przeprowadzania kontroli są ogólnikowe i nie wskazują czy i jaki wpływ miały one na wynik sprawy, sąd przyjął, że wyjaśnienie tych kwestii zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jest wystarczające.

Ocena taka znajduje uzasadnienie w treści art. 16 Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy, który stanowi, że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych.

Sąd wskazał, że zarzuty podniesione w skardze odnoszą się do:

– bezzasadnego powołania się przez organy Państwowej Inspekcji Pracy na przepisy Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy, której zdaniem skarżącej, nie stosuje się w Polskim porządku prawnym,

– naruszenia przepisów tej Konwencji w trakcie kontroli poprzez stosowanie jej przepisów do firmy transportowej,

– naruszenia przepisów art. 16 Konwencji poprzez przyjęcie, że przepis ten nie zawiera ograniczenia czasowego kontroli i nie przewiduje, że przepisy prawa krajowego mogą takie ograniczenia wprowadzać,

– naruszenia przez organ kontrolujący obowiązku przywołania przepisów Konwencji w części wstępnej dokumentu – "upoważnienie do kontroli",

– naruszenie przepisów art. 83 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię,

– naruszenie art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię.

Zarzuty w skardze w zakresie Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczą zarówno jej stosowania ale również stosowania jej błędnie.

Rozpoznając sprawę Sąd rozważył, czy przepisy Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy z 11 lipca 1947 r., dotyczące inspekcji pracy w przemyśle i handlu (Dz.U. z 1997 r. Nr 72, poz. 450) znajdują zastosowanie w polskim porządku prawnym. W dotychczasowym orzecznictwie i piśmiennictwie nie podnoszono w tej kwestii wątpliwości i zgodnie przyjmowano, że Konwencja Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy z dniem 17 października 1997 r., a więc z dniem wejścia w życie obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stała się w Polsce źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Sąd nie podzielił zarzutów co do podważenia mocy obowiązującej Konwencji 81.

Sąd nie podzielił zarzutów co do stosowania Konwencji 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy również do przedsiębiorstwa skarżącej strony, będącej firmą transportową.

Zarzut naruszenia art. 16 Konwencji Nr 81 w sposób opisany w skardze jest niezrozumiały, bowiem z twierdzeń organu kontrolującego nie wynika, że przepisy prawa krajowego nie mogą wprowadzić dodatkowych regulacji prawnych dotyczących sposobu i trybu przeprowadzania kontroli u przedsiębiorcy. Polski ustawodawca uczynił to m.in. w ustawach o Państwowej Inspekcji Pracy i swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy tej ustawy w art. 77 stanowią jednak wprost, że "kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych, a w zakresie nieuregulowanym w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustaw szczególnych", a w art. 83 ust. 2 cyt. ustawy postanowiono, że ograniczeń czasu kontroli (u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym) nie stosuje się w przypadkach, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią inaczej.

Skoro art. 16 Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy brzmi, że przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie, jak to jest konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych, to zaskarżonym postanowieniom Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku przedłużającym czas trwania kontroli u strony skarżącej nie można skutecznie w okolicznościach faktycznych sprawy zarzucić naruszenia prawa.

Zarzut powołania przepisów Konwencji Nr 81 MOP w końcowej (informacyjnej) części upoważnienia do przeprowadzenia kontroli pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, przy czym zauważyć należy, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie ustanawia obowiązku formalnego doręczenia upoważnienia podmiotowi podlegającemu kontroli, lecz obowiązek jego okazania.

Ze względu na to, że Sąd nie ustalił naruszenia prawa w zaskarżonym postanowieniu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

E Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia prawa materialnego:

– art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienia Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy mają walor bezpośredniego stosowania w krajowym porządku prawnym,

– art. 83 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 16 Konwencji nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis konwencji jest źródłem zakazu wprowadzenia ograniczeń czasowych kontroli prowadzonych przez inspekcję pracy,

– art. 83 ust 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczności leżące po stronie organu kontroli i fakt wnoszenia środków zaskarżenia przez kontrolowanego uzasadnia przedłużenie kontroli.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie postanowienia organów obu instancji,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że konwencja nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy zawiera przepisy zobowiązujące państwa, które ratyfikują konwencję do wprowadzenia w systemach prawa krajowego przepisów dotyczących prowadzenia kontroli stosowania przepisów prawa pracy. Konwencja określa ramy organizacyjne i formalne organów inspekcji pracy oraz gwarancje prawne ich prawnego działania jakie powinny być ustanowione w ustawodawstwach poszczególnych krajów. Realizacja konwencji wymaga wydania odpowiednich aktów prawa krajowego. O konieczności wydania ustawy w celu stosowania świadczy choćby treść art. 1 Konwencji – każdy członek MOP ...., będzie utrzymywał system inspekcji w zakładach przemysłowych. Sama konwencja tego systemu inspekcji nie tworzy a jedynie określa jego zadania prawa, związki i organizację. Konwencja nr 81 nakłada obowiązek wydania odpowiednich przepisów prawnych na organy państwa polskiego. Jej postanowienia znalazły odzwierciedlenie w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, która jest podstawą utworzenia i działania inspekcji pracy. Sama konwencja nie może być jednak bezpośrednią i samodzielną podstawą podejmowania czynności przez Inspektorów wobec poszczególnych pracodawców. Ta umowa międzynarodowa w ocenie strony nie jest bezpośrednio stosowalna w krajowym porządku prawnym, bowiem jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Ponadto strona podnosi, że w treści upoważnienia do przeprowadzenia kontroli wskazano jedynie przepisy prawa krajowego. Konwencja nr 81 jako nie wymieniona w treści upoważnienia nie stanowi podstawy prawnej przeprowadzenia kontroli w spółce. O stosowaniu Konwencji w danym przypadku nie decyduje potencjalna możliwość prowadzenia kontroli na podstawie jej przepisów, ale fakt uznania przez sam organ kontroli, że kontrola jest prowadzona w oparciu o zapisy konwencji. Umieszczenie informacji o Konwencji w części zawierającej pouczenie jest bez znaczenia prawnego, bowiem pouczenie ma jedynie charakter informacyjny.

Przepis art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowi że ograniczeń czasu kontroli nie stosuje się, gdy wynika to z zapisów ratyfikowanych umów międzynarodowych. Jako taki przepis Inspekcja Pracy i Sąd I instancji wskazuje art. 16 Konwencji nr 81 w brzmieniu "Przedsiębiorstwa będą kontrolowane tak często i tak starannie jak jest to konieczne dla zapewnienia skutecznego stosowania odpowiednich przepisów prawnych". Zapis ten w ocenie skarżącego nie może być podstawą wywiedzenia twierdzenia, że stanowi on zakaz wprowadzenia jakichkolwiek ograniczeń w czasie prowadzenia kontroli w krajowych przepisach. Zgodnie z konwencją kontrola nie ma być prowadzona w sposób nieograniczony a jedynie ma zapewniać odpowiednie stosowanie przepisów prawa.

Ustalony w polskim prawie – w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – czas kontroli jest wystarczający do starannego przeprowadzenia kontroli. Można wskazać, że czas kontroli jest dostosowany do wielkości przedsiębiorcy i ilości pracowników. Przy prawidłowym zaplanowaniu kontroli i odpowiedniej koncentracji działań kontrolnych czas ten pozwala na staranne przeprowadzenie kontroli. Kontrola przestrzegania praw pracowniczych nie może uzasadniać każdego działania organów wobec kontrolowanego pracodawcy.

W świetle powyższego zasadne twierdzenie, że do kontroli prowadzonej przez Inspekcję Pracy nie ma zastosowania przepis art. 83 ust. 2 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej o wyłączeniu ograniczeń czasu kontroli ze względu na zapisy umowy międzynarodowej, bowiem Konwencja nr 81 MOP nie zawiera zakazu wprowadzenia ograniczeń czasu trwania kontroli przez inspekcję pracy.

Skarżący wskazuje ostatecznie, że zawarte w uzasadnieniu postanowienia inspektora pracy z dnia [...] września 2009 r. okoliczności nie uzasadniają przedłużenia czasu kontroli. Wniesienie sprzeciwu jest prawem przedsiębiorcy a podnoszenie tego argumentu jako przesłanki przedłużenia kontroli jest niezasadne i sprzeczne z istotą prawa do wniesienia środka zaskarżenia wobec czynności organu. Przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności za sposób zaplanowania i przeprowadzenia kontroli przez organ. Określenie zakresu kontroli i wymaganych dokumentów należy do organu prowadzącego kontrolę. Kontrolujący ma możliwość dyscyplinowania przedsiębiorcy w toku postępowania, a w niniejszej sprawie środków takich nie stosował.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w Gdańsku wniósł o jej oddalenie. Wywodził, że stosowanie przepisów Konwencji Nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczące inspekcji pracy w przemyśle i handlu wynika wprost z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania. Tak wyznaczony zakres orzekania oznacza obowiązek badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy nie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o której stanowi art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności, powoduje, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest nieważne, a orzeczenie podlega uchyleniu, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nieważność postępowania zachodzi w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym między innymi, gdy droga sądowa jest niedopuszczalna w sprawach niepoddanych właściwości sądów administracyjnych. Według art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej". Ustawą określającą zakres właściwości sądów administracyjnych jest powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w art. 3 § 1 stanowi, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 tej ustawy wyznacza zakres tej kontroli, stanowiąc "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z mocy prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1–4a". Art. 3 § 3 powołanej ustawy rozszerza właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że "Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach".

Rozważenia wymagało, czy w świetle art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm.) reguluje w Rozdziale 4 "Postępowanie kontrolne". Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) normuje w Rozdziale 5 kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Powołana ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy w art. 1 stanowi, że "Państwowa Inspekcja Pracy jest organem powołanym do sprawowania nadzoru i kontroli przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w zakresie określonym w ustawie". Tak też określony jest zakres postępowania kontrolnego. W art. 21 tej ustawy "Postępowanie kontrolne ma na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia oraz udokumentowanie dokonanych ustaleń". Powołana ustawa o swobodzie działalności gospodarczej normuje w art. 77 ust. 1 zakres przedmiotowy kontroli stanowiąc o kontroli działalności gospodarczej. Zakres tej kontroli wynika z regulacji ustaw szczególnych normujących działalność gospodarczą, np. przestrzeganiu w działalności gospodarczej przepisów dotyczących ochrony środowiska, czasu pracy kierowców, bezpieczeństwa żywności. I tak np. w art. 4 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 18, poz. 97) dodano po art. 12 art. 12a w ustawie z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w brzmieniu: "Do kontroli działalności gospodarczej stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". W powołanej ustawie o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawarto regulację ustaw działalności gospodarczej przedsiębiorcy, do których stosuje się rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne prowadzone przez Państwową Inspekcje Pracy ma swój odrębny przedmiot.

Przedmiotem kontroli w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z art. 33 ust. 1 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli właściwy inspektor pracy wydaje decyzje, o których mowa w art. 11 pkt 1–4, 6 i 7 oraz art. 11a, kieruje wystąpienia, o których mowa w art. 11 pkt 8, wnosi powództwa oraz wstępuje do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 11 oraz podejmuje inne działania, jeżeli prawo lub obowiązek ich podjęcia wynika z odrębnych przepisów. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy.

Zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżone postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów prawa pracy nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wymaga to jednak, jak stanowi art. 3 § 3 regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Pomijając odrębność przedmiotu postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy od postępowania kontrolnego uregulowanego w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, to zarówno ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Na postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. W konsekwencji rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargi E Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w Gdańsku z [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych było niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był do uwzględnienia z urzędu przesłanki nieważności postępowania.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.