Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1985/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1985/18

UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2018r. znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wyrażającą sprzeciw wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych w postaci drewnianych podkładów kolejowych o kodzie 17 02 04 * na inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01.

W odwołaniu Strona wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i zmianę klasyfikacji odpadów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o odpadach w z art. 6 k.p.a., poprzez zobowiązanie Spółki do określenia w zgłoszeniu ilości odpadu objętego zmianą kodu, pomimo że przepis art. 8 ust. 2 i 3 ustawy, nie nakłada takiego obowiązku, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 8 ust. 5 tej ustawy;

2) art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie nieznanych kryteriów i tym samym oparcie decyzji na nieistniejącej normie, co skutkuje wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa,

3) art.7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w rezultacie błędne uznanie za udowodnione okoliczności, że spółka nie określiła w zgłoszeniu miejsca wytwarzania odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji, co doprowadziło do naruszenia art. 8 ust. 5 w/w ustawy o odpadach, poprzez wydanie sprzeciwu wobec zgłoszenia w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw.

Decyzją z dnia [...] maja 2018r. Minister Środowiska, działając na podstawie art. 8 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach /Dz.U. z 2013, poz. 21 z późn. zm./ oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że Strona dokonując zgłoszenia, o którym stanowi art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach przedłożyła ustalenie w zakresie miejsca wytwarzania odpadów - teren województwa [...] w odniesieniu do linii kolejowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą kolejową i obiektami zarządzanymi przez spółkę zlokalizowanymi na obszarze działania [...] S.A. Zakładu [...] w [...]. Jako miejsca poboru prób wskazano [...] [...], przy czym załączone raporty z badań wykonane przez Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska w [...] (laboratorium akredytowane ) dotyczy: Nr [...] – bazy materiałowej, tor 304, Linii nr [...] km – [...].

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela stanowiska strony. Przedstawiona przez stronę argumentacja nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Z akt sprawy ponad wszelką wątpliwość wynika, że strona odpowiadając na wezwanie organu nie przedłożyła żądanych przez organ I instancji informacji. W opinii organu odwoławczego, Marszałek Województwa [...] w przeprowadzonym postępowaniu działał z należytą starannością, w sposób rzetelny dążąc do wyjaśnienia prawdy obiektywnej w sprawie.

Wbrew opinii strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, dlaczego przedłożone przez stronę wyjaśnienia są niewystarczające do dokonania zmiany klasyfikacji odpadów - w odniesieniu do podkładów kolejowych "z terenu województwa [...]".

Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowanie na podstawie przedłożonych przez stronę wyników badań, które zostały sporządzone w odniesieniu do prób odpadów pobranych z w/w miejsc w stosunku do wszystkich podkładów kolejowych występujących jako elementy konstrukcyjne eksploatowanych dróg kolejowych w województwie [...] uznać należy za co najmniej nieuzasadnione, tym bardziej, że organ I instancji rozstrzygając sprawę co do jej istoty, dokonał w jej uzasadnieniu logicznych, precyzyjnych i w opinii organu odwoławczego przekonujących wyjaśnień.

Organ wyjaśnił, że pobranie materiału - prób, które następnie służą wykonaniu badań następuje w wyniku określonej procedury. Pobierany materiał pochodzi przede wszystkim z określonej masy zgromadzonych odpadów, a następnie poddawany jest procedurze jego uśredniania (np. metodą ćwiartowania), tak aby stanowił reprezentatywną próbkę badawczą. Organ zauważył, że odpady podkładów kolejowych, nie mają tzw. charakteru odpadów "regularnych", tj. nie stanowią odpadów pochodzących z instalacji do określonej produkcji, przy której każdorazowy wsad tożsamych substratów powoduje taki sam skład i właściwości odpadów powstających w danym cyklu - procesie produkcji.

Odpady podkładów kolejowych z racji sposobu ich użytkowania jako produktu posiadają różnice w zakresie ich składu i właściwości, chociażby z powodu ich wieku, użytych impregnatów oraz używanych preparatów do ich konserwacji, w tym utrzymywania torów w należytym stanie etc.

W analizowanej sprawie Marszałek Województwa [...], dążąc do pozytywnego dla strony załatwienia sprawy, a więc dokonania zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne w postaci drewnianych podkładów kolejowych o kodzie 17 02 04* na inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01, dla masy których wykonano i przedłożono wyniki badań, słusznie wezwał stronę do wskazania masy odpadów, dla których wnioskowana zmiana klasyfikacji byłaby możliwa.

Wobec faktu braku jakichkolwiek konkretnych informacji w w/w zakresie, organ I instancji zobligowany był do wydania decyzji wyrażającej sprzeciw wobec zmiany klasyfikacji odpadów.

Przyjęcie stanowiska strony za słuszne powodowałoby, że za prawidłową należałoby uznać tezę, że skoro próbki pobrane do badań z określonej (a faktycznie nieznanej) masy nieregularnych odpadów - podkładów kolejowych dają wynik pozytywny tj. stanowią odpady inne niż niebezpieczne i obojętne, to wszystkie odpady, które byłyby wytworzone na terenie województwa [...] również stanowią odpady inne niż niebezpieczne i obojętne.

Uznanie tej tezy za prawidłową prowadziłoby w konsekwencji do wnioskowania "ad absurdum", tj. stwierdzenia, że w przypadku odpadów podkładów kolejowych zbadanie nieznanej ilości wytworzonych odpadów powoduje, że wszystkie potencjalnie powstałe odpady podkładów kolejowych charakteryzują się tymi samymi parametrami co badana próbka. Organ wyjaśnił również, że odpady podkładów kolejowych powstają wskutek remontu lub naprawy torów i po przeprowadzeniu deklasyfikacji danych podkładów. Powstałe w taki sposób odpady podkładów kolejowych (wytworzone odpady), są następnie magazynowane u ich wytwórcy celem przekazania ich posiadaczowi odpadów gwarantującemu profesjonalne ich zagospodarowanie. A zatem do czasu wytworzenia - powstania omawianych odpadów podkładów kolejowych, podkłady te stanowią część instalacji, z której strona jako przewoźnik korzysta.

Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] kwietnia 2017r., znak: [...] określa przewidywaną przez stronę ilość odpadów, które mogą ale nie muszą powstać w ciągu roku. Analogicznie organ zauważył, że strona zgodnie z w/w decyzją posiada wskazane w niej miejsca magazynowania odpadów i ma prawo z nich korzystać w przypadku wytworzenia odpadów podkładów kolejowych. Z oczywistych zatem względów w przypadku, gdy podkłady kolejowe nie stanowią jeszcze odpadów (są elementem infrastruktury kolejowej), strona nie korzysta z tych miejsc magazynowania.

W opinii organu odwoławczego niemożliwym z merytorycznego punktu widzenia jest zaakceptowanie prezentowanego przez stronę stanowiska.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzucając jej naruszenie:

1) art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z 14 grudnia 2012r. o odpadach2 w zw. z art. 6 KPA, poprzez uzupełnienie treści normatywnej przepisu wymaganiami odnośnie do treści zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów nieznanymi ustawie, tj. określenia masy / ilości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz "reprezentatywnej próbki badawczej", wbrew zasadzie legalizmu, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji o wyrażeniu sprzeciwu zmiany klasyfikacji;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 KPA, polegające na zaniechaniu podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji nie zebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, poprzez zakwestionowanie wyników badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium pomimo braku ku temu podstaw, co doprowadziło do błędnego (dowolnego) ustalenia zaistnienia przesłanek wydania decyzji o wyrażeniu sprzeciwu zmiany klasyfikacji, podczas gdy brak było ku temu podstaw, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

3) art. 138 § 1 pkt 1 KPA, poprzez utrzymanie w mocy Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017r., Nr [...], [...]; pomimo braku ku temu podstaw z uwagi na błędnie ustalony stan faktyczny oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, rozważenie przez sąd uchylenia w całości decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że treść art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach jest na tyle przejrzysta i jasna, że nie ma potrzeby określenia jej poprzez sięgnięcie do kryterium celowościowego. Dodatkowo należy wskazać, że każde z pojęć zawarte w art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach jest oczywiste, co powoduje niezasadność odwoływania się również do reguł językowych. Biorąc pod uwagę, że wyliczenie z art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach stanowi katalog zamknięty i dotyczy ono obowiązków posiadacza odpadów, nieuprawnionym jest działanie polegające na nakładaniu na posiadacza odpadów kolejnych obowiązków, które nie wynikają z ustawy. Organ nakładając na Spółkę obowiązek uzupełnienia wniosku o dane i informacje, które nie są w ustawie wymienione, w sposób dowolny i arbitralny ustalił treść normy wynikającej z art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach.

Wobec powyższego twierdzenie, iż zasadnym było wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia o masę odpadów (wielkość danej partii) nie znajduje odzwierciedlenia w powszechnie obowiązujących przepisach. Nieprawidłowe ustalenie treści normy prawnej ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż organ doszedł do sprzecznych z przepisami prawa wniosków. Konsekwencją tego postępowania było wydanie decyzji o wyrażeniu sprzeciwu zmiany klasyfikacji.

Naruszenie prawa materialnego jest ściśle skorelowane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6 KPA. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa stanowi naruszenie zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 KPA stanowiącym powtórzenie zasady wynikającej z art. 7 ustawy zasadniczej.

Stosownie do art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach zgłoszenie zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne zawiera określenie miejsca wytwarzania lub gospodarowania odpadami przewidzianymi do zmiany klasyfikacji. Użyta przez ustawodawcę w przywołanym przepisie alternatywa nierozłączna oznacza, że dla spełnienia wymogu wystarczające jest określenie miejsca wytwarzania odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji lub miejsca gospodarowania tymi odpadami.

Jak wynika z treści decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] kwietnia 2017r. znak: [...], udzielającej [...] S.A. Zakład [...] w [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów powstających w związku z eksploatacją instalacji - linii kolejowej w granicach województwa [...], powyższe rozstrzygnięcie wskazuje m.in. miejsce magazynowania wytwarzanych odpadów (w tym podkładów kolejowych oznaczonych kodem 17 02 04*) - pkt I tabela 1, s. 2.

Ponadto, z treści zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne wprost wynika, że miejscem wytwarzania odpadów jest linia kolejowa, która stanowi budowlę liniową, zaś skarżąca jako miejsce wytwarzania odpadów wskazała "lokalizacje objęte obszarem działalności [...] Zakładu [...] w [...] oraz poszczególnych sekcji eksploatacji, w których prowadzone jest wstępne magazynowanie odpadów".

Reasumując, wobec określenia zarówno miejsca wytwarzania, jak również gospodarowania odpadami przewidzianymi do zmiany klasyfikacji, wyrażenie przez Marszałka Województwa [...] sprzeciwu wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne stanowi naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, a w konsekwencji art. 8 ust. 5 powołanej ustawy, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu - poprzez zgłoszenie sprzeciwu w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw.

[...] S.A. za błędny uznaje również pogląd odmawiający możliwości objęcia zmianą klasyfikacji wszystkich odpadów tożsamych rodzajowo, wytwarzanych w związku z eksploatacją instalacji, jaką jest linia kolejowa w procesie, który nie ulega zmianie.

Skoro ustawa o odpadach nie wymaga określenia w zgłoszeniu ani masy odpadów, ani ich objętości (art. 8 ust. 1), jak również nie wskazuje elementów decyzji zatwierdzającej zmianę (przykładowo: ilość, termin ważności), możliwe jest w przypadku uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia, objęcie nim wszystkich odpadów tożsamych rodzajowo, które wytwarzane są w związku z eksploatacją instalacji, jaką jest linia kolejowa w procesie, który nie ulega zmianie. Powyższe wywieść można również z założenia, iż ustawodawca jest racjonalny, tj. tworzy prawo na podstawie dostępnej mu wiedzy celem realizacji określonych celów, a prawo ma być środkiem do ich osiągnięcia. Gdyby zamierzał ograniczyć decyzję zezwalającą na zmianę klasyfikacji odpadów do określonej partii, masy, ilości, czasu, to art. 8 ustawy o odpadach sformułowałby w inny sposób, tak jak to świadomie uczynił przykładowo w art. 31 i 43 ustawy o odpadach.

Skarżąca nie podziela również stanowiska organu odwoławczego odwołującego się do pojęcia "reprezentatywnej próbki badawczej", które w żadnym miejscu ustawy o odpadach oraz przepisów wykonawczych nie zostało zdefiniowane. Pojęcie powyższe nie zostało również w żaden sposób wyjaśnione przez Ministra Środowiska, który nie podjął próby wskazania czym jest owa "reprezentatywna próbka badawcza" oraz jakie i dlaczego muszą zostać spełnione warunki, aby organ uznał określoną próbkę za "reprezentatywną".

Ustalając stan faktyczny organ nie może zatem opierać się na przypuszczeniach i domniemaniach, a obowiązany jest ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazano, że organ wyłącznie przypuszcza i domniemywa, że drewniane podkłady kolejowe stanowiące odpad nie są odpadem niejednorodnym m.in. z uwagi na: 1) metodę i technologię nasycania drewna; 2) gatunek drewna; 3) cechy własne i wilgotność drewna.

Nieustalenie okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oznacza, że podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadą, jako rezultat dowolnej, nie zaś swobodnej oceny dowodów.

Ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie spełnienia przez wnioskodawczynię wymogów określonych w art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach, w odniesieniu do stanowiska organu, że przedmiotem zgłoszenia może być tylko partia (ilość) odpadów powstałych w wyniku remontu danego odcinak (odcinków) linii kolejowej, o jednakowym lub zbliżonym czasie użytkowania podkładów mają charakter dowolny, albowiem nie wynikają z normy prawa. Całokształt materiału dowodowego, zgromadzonego nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Skarżąca przygotowała zgłoszenie zmiany klasyfikacji zgodnie w wymaganiami art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach oraz przedstawiła w załączeniu wymagane wyniki badań, z których wynika, że odpady w postaci zużytych podkładów kolejowych nie posiadają właściwości niebezpiecznych i powinny być kwalifikowane jako odpady inne niże niebezpieczne.

W ocenie skarżącej, w zgłoszeniu zmiany klasyfikacji zostało wykazane i udowodnione, że zużyte podkłady kolejowe nie posiadają właściwości niebezpiecznych - próbki badań zostały uśrednione z 10 podprób. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach zgłoszeniem zmiany klasyfikacji obejmuje się rodzaj odpadu przewidziany do zmiany klasyfikacji, a nie jego określoną ilość (partię).

Produkcja drewnianych podkładów kolejowych polega na nasączaniu drewna środkiem impregnującym. Nasączanie drewnianych podkładów kolejowych, podrozjazdnic, mostownic opiera się na wykorzystaniu dwóch podstawowych składników tj.: 1) drewna np. sosna, dąb, buk; 2) środka impregnującego w postaci oleju kreozotowego o stałej charakterystyce chemicznej, decydującej o właściwościach chemicznych drewnianych elementów infrastruktury kolejowej.

Eksploatacja drewnianych elementów infrastruktury kolejowej polega na ich zabudowaniu w torze. Drewniane elementy infrastruktury kolejowej nie podlegają konserwacji dodatkowymi preparatami. Trwałość tych elementów zapewnia proces ich produkcji i użyty środek impregnujący. Podkłady kolejowe, które w skutek mechanicznego uszkodzenia lub zużycia nie zapewniają prawidłowego podparcia i przytwierdzenia szyny są demontowane z torowiska. Demontaż następuje w trakcie prowadzenia procesu inwestycyjnego, tj. modernizacji linii kolejowej (wymiana podkładów dla określonych odcinków linii kolejowych) lub w trakcie bieżącego utrzymania linii kolejowej (np. wymiana pojedynczych podkładów). Usunięty z torowiska drewniany podkład kolejowy jest poddawany klasyfikacji materiałów pod względem możliwości do ponownego użycia, podczas której określa się jego stan, który pozwala na jego dalsze wykorzystanie przez spółkę. W przypadku stwierdzenia, że podkład nie spełnia wymagań technicznych uznaje się, że drewniany podkład kolejowy stanowi odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6) ustawy o odpadach. Odpady te zalicza się do odpadów grupy 17 - Odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączają glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych).

Opisany proces technologiczny powstawania odpadu jest stały i nie ulega zamianom. Stosowana taka sama technologia nasączania podkładów kolejowych, używanie do nasączania olejów kreozotowych powoduje, że drewniane elementy infrastruktury kolejowej stanowią odpady o charakterze regularnym. Wytworzone odpady stanowią zawsze drewno zawierające pozostałości środka impregnującego tj. oleju kreozotowego.

Z uwagi na miejsce wytwarzania i gospodarowania odpadami do zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów do Marszałka Województwa [...] przedłożono wyłącznie wyniki badań podkładów z terenu działania właściwej jednostki organizacyjnej Skarżącej dla województwa [...], tj. Zakładu [...] w [...]. W tym samych czasie Spółka wykonała badania 40 prób odpadów w postaci zużytych podkładów kolejowych na terenie całego kraju. Wyniki badań pozostałych 39 prób odpadów rozmieszczonych na terenie całego kraju również potwierdzają, że odpady w postaci zużytych drewnianych podkładów kolejowych nie przekraczają wartości granicznych stężeń substancji niebezpiecznych, które mogą powodować, że odpady stanowią odpad niebezpieczny.

Spółka dysponuje wynikami badań właściwości drewnianych podkładów kolejowych, gdzie próby były pobierane wielu miejscach na terenie kraju, na różnych odcinkach linii kolejowych, dla podkładów wykonanych z różnego rodzaju drewna (zarówno dla podkładów wymienianych w ramach prac utrzymaniowych jak i w związku z realizacją inwestycji). Wyniki badań nie potwierdzają wątpliwości organu w domniemaniu, że nie można traktować odpadów w postaci drewnianych podkładów jako odpady jednorodne.

Po wtóre, jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z 13 października 2016r., IV SA/Wa 1680/16; w odniesieniu do zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów organ winien wezwać stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających okoliczność nieposiadania przez objęte wnioskiem odpady cech odpadów niebezpiecznych, zaś powyższe zaniechanie doprowadziło do podjęcia rozstrzygnięć niemających uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Minister Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem "reprezentatywnej próbki badawczej", które w żadnym miejscu ustawy o odpadach oraz przepisów wykonawczych nie zostało zdefiniowane. Organ odwoławczy nie podjął próby wskazania czym jest owa "reprezentatywna próbka badawcza" oraz jakie i dlaczego muszą zostać spełnione warunki, aby Organ uznał określoną próbkę za "reprezentatywną", a także dlaczego wyników badań przeprowadzonych przez Skarżącą nie uznał za reprezentatywne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Ministra Środowiska z [...] maja 2018 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 7 ust. 1 ustawy o odpadach zgodnie z którym posiadacz odpadów może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, jeżeli wykaże, że nie posiadają one właściwości odpadów niebezpiecznych określonych w załączniku nr 3 do ustawy.

Stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy zgłoszenie zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne zawiera:

1) imię i nazwisko lub nazwę posiadacza odpadów oraz adres zamieszkania lub siedziby;

2) numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON, o ile został nadany;

3) określenie miejsca wytwarzania lub gospodarowania odpadami przewidzianymi do zmiany klasyfikacji;

4) wskazanie odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji oraz proponowaną klasyfikację tych odpadów;

5) opis procesu technologicznego, w którym powstają odpady przewidziane do zmiany klasyfikacji, oraz jeżeli jest to zasadne, inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na właściwości tych odpadów.

Według art. 8 ust. 3 ustawy do zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne dołącza się wyniki badań właściwości odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji, przeprowadzonych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 2.

Stosownie zaś do ust. 4 w/w przepisu badania właściwości odpadów, o których mowa w ust. 3, wykonują wyłącznie laboratoria, o których mowa w art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. W celu przeprowadzenia badania laboratoria pobierają próbki odpadów objętych zgłoszeniem.

Katalog odpadów w tym odpadów niebezpiecznych zawiera rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów /Dz.U. z 2014r., poz. 1923/.

Zgłoszenie skarżącej spółki dotyczyło zmiany klasyfikacji odpadów o kodzie 17 02 04* - Odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (np. podkłady kolejowe) sklasyfikowanych jako odpady niebezpieczne na inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01- drewno.

Zmiana klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne, następuje w wyniku podważenia przez posiadacza odpadów zasady klasyfikacji zawartej w rozporządzeniu w związku z istnieniem racjonalnych i obiektywnych przesłanek uzasadniających taką zmianę. Zmiany klasyfikacji odpadu niebezpiecznego na odpad inny niż niebezpieczny może więc nastąpić jedynie wówczas, gdy wyniki badań (analiz) obejmujące dany rodzaj odpadu, potwierdzą że odpady nie noszą cech odpadów niebezpiecznych określonych w zał. nr 3 do ustawy. W tym celu ustawodawca wprowadził obowiązek przeprowadzenia badań odpadów przez wyspecjalizowane akredytowane laboratoria.

Usprawiedliwione jest więc stanowisko organu odwoławczego, że podstawą podważenia określonej w przepisach prawa zasady klasyfikacji odpadów musi być pewność odnosząca się do faktu braku którejkolwiek z cech i parametrów świadczących o tym, że nie jest to odpad niebezpieczny. Jakiekolwiek prawdopodobieństwo, zaistnienia przekroczenia parametrów powoduje, że odpad nie można uznać za niebezpieczny.

Z uwagi na możliwe istotne skutki dla środowiska wynikające z wydania decyzji zmieniającej klasyfikację odpadów, a tym samym zasadę gospodarowania odpadami organy rozpoznające wniosek zobowiązane były do wnikliwej analizy zarówno zakresu żądania, jak też jego zasadności na podstawie twierdzeń wnioskującej spółki i przedstawionych przez nią wyników badań oraz opisu procesu technologicznego dotyczącego wytwarzania odpadów uznanych dotychczas za niebezpieczne dla środowiska. W ocenie sądu treść w/w przepisów wskazuje, że ciężar dowodzenia spoczywa na wnioskodawcy, gdyż posiadacz odpadów może uzyskać zmianę klasyfikacji odpadów wówczas, gdy wykaże, że nie posiadają one właściwości odpadów niebezpiecznych.

Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, dlatego też decyzja wyrażająca sprzeciw wobec zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne jest prawidłowa. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ani też z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Organ odwoławczy nie dostrzegł, że wnioskodawca wzywany był niepotrzebnie przez organ I instancji do określenia miejsca wytworzenia objętych zgłoszeniem odpadów niebezpiecznych, choć ta informacja wynikała ze złożonego zgłoszenia. W tym zakresie działanie organu nie było konieczne i nie służyło wyjaśnieniu sprawy (art. 7 kpa). Organ odwoławczy zawarł również w uzasadnieniu decyzji argumentację opartą na niedostatecznie wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co powoduje, że naruszył zasady określone w art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa, gdyż powody negatywnej decyzji nie zostały wystarczająco przekonująco wyjaśnione. Jednak naruszenie to nie mogło skutkować uchyleniem decyzji, gdyż rozstrzygnięcie jest prawidłowe co do istoty.

Należy zauważyć, że zgłoszenie dotyczące zmiany klasyfikacji odpadów złożone przez skarżącą spółkę dotyczyło zmiany klasyfikacji odpadów wytwarzanych w ramach eksploatacji instalacji zarządzanej przez [...] S.A. na terenie województwa [...]. A zatem wnioskiem objęto wytwarzaną cyklicznie co roku ilość odpadów w postaci podkładów kolejowych. Na wezwanie organu I instancji skarżąca spółka doprecyzowała, że wnioskowany do zmiany klasyfikacji rodzaj odpadów, jak też ilość odpadów jest tożsama z ilością odpadów przewidzianych do wytworzenia w ciągu roku w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. zezwalającej spółce na wytwarzanie odpadów (tj. 1000 Mg, pismo z [...] września 2017 r.). W zgłoszeniu wskazano wyraźnie, że miejscem wytwarzania odpadów są lokalizacje objęte obszarem działania [...] S.A. Zakładu [...] w [...] oraz poszczególne sekcje eksploatacji, w których prowadzone jest wstępne magazynowanie odpadów w granicach administracyjnych województwa [...]. Oznacza to, że miejsce wytwarzania odpadów zostało określone, zaś wnioskodawca na podstawie przedstawionych badań oczekuje zmiany klasyfikacji co roku wytwarzanej ilości odpadów niebezpiecznych. Taki wniosek potwierdza stawiany w skardze zarzut, że organ z naruszeniem art. 8 ust. 2 ustawy o odpadach uznał, że przedmiotem zgłoszenia może być tylko partia odpadów powstałych w wyniku remontu danego odcinka (odcinków ) linii kolejowej.

Zdaniem sądu wbrew zarzutowi skargi organ w toku postępowania nie naruszył przepisów prawa materialnego nakładając na skarżącą spółkę wykonanie obowiązku nieprzewidzianego w art. 8 ustawy w związku z wezwaniem do uzupełnienia zgłoszenia o podanie masy odpadów objętych zgłoszeniem. Organ nie działał bez umocowania wynikającego z obowiązujących przepisów (art. 6 kpa). Nie ma wątpliwości co do tego, że zmiana klasyfikacji odpadów określona w decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów następuje na wniosek posiadacza odpadów (art. 7 ustawy o odpadach). Organ nie wzywał zatem wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ale na podstawie art. 50 § 1 kpa do przedstawienia informacji i materiałów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. W tym przypadku zasadnie do przedstawienia informacji o ilości drewnianych odpadów przewidzianych do zmiany klasyfikacji. Wezwanie to należy traktować jako wezwanie do sprecyzowania żądania.

Niewątpliwie organ I instancji dążąc do pozytywnego dla strony załatwienia sprawy, a więc dokonania zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na inne niż niebezpieczne w postaci drewnianych podkładów kolejowych o kodzie 17 02 04 * na inne niż niebezpieczne o kodzie 17 02 01, uznał słusznie za konieczne doprecyzowanie żądania poprzez określenie ilości odpadów, których dotyczyć ma zmiana klasyfikacji, zważywszy na rozbieżność pomiędzy dotychczasowym żądaniem (zgłoszenie i pismo z [...] września 2017 r.), a opisanym procesem technologicznym wytwarzania odpadów i ilością odpadów niebezpiecznych wytwarzanych na podstawie zezwolenia na wytwarzanie odpadów oraz wynikami badań. Choć nie dał temu wyrazu w odpowiedni, a więc przekonujący sposób.

Organy obu instancji mają rację twierdząc, że odpady w postaci podkładów kolejowych, nie mają tzw. charakteru odpadów "regularnych", tj. nie stanowią odpadów pochodzących z instalacji do określonej produkcji, przy której każdorazowy wsad tożsamych substratów powoduje taki sam skład i właściwości odpadów powstających w danym cyklu - procesie produkcji. Odpady podkładów kolejowych z racji sposobu ich użytkowania jako produktu posiadają różnice w zakresie ich składu i właściwości, chociażby z powodu ich wieku, użytych impregnatów oraz używanych preparatów do ich konserwacji, w tym utrzymywania torów w należytym stanie etc.

To jednak nie jest wystarczająca argumentacja przemawiająca za koniecznością doprecyzowania żądania co do ilości odpadów, która może rzeczywiście podlegać zmianie klasyfikacji w oparciu o przedstawiony proces technologiczny wytwarzania odpadów i wykonane badania. Ten niedostatek elementu przekonywania w uzasadnieniu decyzji i brak wyjaśnienia potrzeby wezwania do doprecyzowania żądania spowodował zapewne mylne przekonanie skarżącej spółki o tym, że organ odwoławczy kwestionuje prawidłowość wykonanych badań.

Należy wyjaśnić, że organ powołując się na pojęcie reprezentatywnej próbki badawczej (a więc pochodzącej z określonej masy zgromadzonych odpadów) wskazał tylko, że w tej konkretnej sytuacji tj. przedstawienia badań dotyczących nieznanej masy odpadów niestwarzających niebezpieczeństwa nie można wywodzić braku cech odpadów niebezpiecznych dla wszystkich wytwarzanych odpadów w postaci podkładów kolejowych na terenie województwa [...]. Nie oznacza to, że organ uznaje przedstawioną próbkę za nierzetelną, a tylko tyle, że na jej podstawie nie jest uprawnione wnioskowanie i pewność co do braku cech odpadów niebezpiecznych w odniesieniu do wszystkich podkładów będącymi odpadami wytwarzanymi w trakcie eksploatacji torowisk. Organ wyjaśnił, że przecież odpady podkładów kolejowych powstają wskutek remontu lub naprawy torów i po przeprowadzeniu deklasyfikacji danych odpadów.

Sąd wskazuje, że zarówno w opisie procesu technologicznego wytwarzania odpadów, jak też w skardze spółka wyjaśniła, że w ramach realizacji zadań inwestycyjnych i bieżącej eksploatacji (konserwacji) linii kolejowej są wykonywane prace polegające m.in. na wymianie elementów torowiska, bieżącej wymianie podkładów kolejowych. W opisie podano, że podkład kolejowy, który wskutek mechanicznego uszkodzenia lub zużycia nie zapewnia prawidłowego podparcia i przytwierdzenia szyny jest demontowany z torowiska. W przypadku stwierdzenia, że stan podkładu nie pozwala na dalsze jego wykorzystanie uznaje się, że stanowi odpad. Opis ten wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że nie wszystkie podkłady będące odpadami wytwarzanymi w procesie eksploatacji torów są demontowane i uznawane za odpady dopiero po ponad 20 latach użytkowania. Twierdzenie więc spółki o bezpieczeństwie zdemontowanych podkładów, oparte na badaniach dotyczących podkładów demontowanych w trakcie modernizacji linii kolejowej dokonywanej po kilkudziesięciu latach jej użytkowania, nie odnoszą się do wszystkich odpadów związanych z eksploatacją linii kolejowej. Ilość rocznie powstających odpadów określonych w decyzji zezwalającej na ich wytwarzanie obejmuje wszystkie demontowane, nienadające się do dalszego wykorzystania odpady tak na skutek wieloletniego wyeksploatowania, jak też uszkodzeń wykrywanych w trakcie bieżącej konserwacji torowisk, niezwiązanych z wieloletnim użytkowaniem. Powyższa okoliczność przesądza o braku możliwości dokonania zmiany klasyfikacji wszystkich odpadów z terenu działania spółki. Zmiana taka może być dokonana, ale wymaga wykazania przez stronę, a w tej konkretnej sytuacji dookreślenia, jaka ilość odpadów wytwarzanych w ramach eksploatacji linii kolejowej na terenie województwa [...] nie stanowi odpadów niebezpiecznych, które rzeczywiście mogą jej podlegać. Dlatego o ile skarżąca spółka zamierza uzyskać zmianę klasyfikacji dotyczącą wytwarzanych podkładów powinna, najlepiej znając przecież specyfikę procesu ich wytwarzania, określić ilość podkładów, które w oparciu o przeprowadzone badania mogą przestać być uznawane za niebezpieczne i temu służyć miało działanie zainicjowane przez organ. Wezwanie do wskazania ilości odpadów, których może dotyczyć zgłoszenie, a więc potrzeby doprecyzowania żądania mieści się w ocenie sądu także w zakresie obowiązku określonego w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o odpadach, który choć nie precyzuje w jaki sposób odpady mają zostać przez wnioskodawcę określone, to jednak przewiduje, że musi wskazać odpady przewidziane do zmiany klasyfikacji (a więc scharakteryzować je ).

Skarżąca spółka nie wykazała jakiej masy odpadów dotyczą przedstawione wyniki badań, a tym samym jaka masa odpadów spośród odpadów wytwarzanych obejmujących podkłady kolejowe może podlegać zmianie klasyfikacji. Żądanie spółki nie jest spójne z jej twierdzeniami, opisem procesu technologicznego wytwarzania tych odpadów i niepotwierdzone wynikami badań, które wskazują na utratę właściwości niebezpiecznego oddziaływania na środowisko tylko przez niektóre podkłady kolejowe.

W tej sytuacji zarzuty przedstawione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Skarżąca spółka nie wykazała, że zostały spełnione przesłanki do zmiany klasyfikacji odpadów objętych zgłoszeniem. Wadliwość uzasadnienia decyzji nie miała wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

-----------------------

15