Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 465/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 71 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1977/16 w sprawie ze skargi Z. M. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lipca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1977/16, oddalił skargę Z. M. ("skarżący") na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("Agencja", "organ", "ARiMR") z [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Z. M. wnioskiem z 29 sierpnia 2011 r. zwrócił się o przyznanie pomocy w ramach działania 126 "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013.

W wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy stwierdzono nieprawidłowości. W związku z tym organ dwukrotnie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy w trybie § 14 ust. 4 - 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 877 ze zm., dalej "rozporządzenie z 13 września 2010 r.").

W związku z tym, że według oceny organu doręczone przez skarżącego w wyniku uzupełnień dokumenty nie czyniły zadość warunkom przyznania pomocy określonym w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 13 września 2010 r. Agencja pismem z 28 marca 2012 r. odmówiła skarżącemu przyznania pomocy.

Na skutek złożonego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 12 kwietnia 2012 r. organ pismem z 19 czerwca 2012 r. poinformował skarżącego o przywróceniu złożonego przez niego wniosku o przyznanie pomocy do ponownej weryfikacji (do rozpatrywania) celem poprawy podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego.

W dniu 15 czerwca 2012 r. wpłynęła do ARiMR skarga Z. M. na pismo z 28 marca 2012 r. informujące o odmowie przyznania pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 sierpnia 2012 r. umorzył postępowanie sądowe (sygn. akt V SA/Wa 1598/12). Jednakże po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 listopada 2012 r. (sygn. akt: II GSK 1859/12) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z 12 lutego 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 2716/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcie ARiMR z 28 marca 2012 r.

Przed wydaniem wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Agencja pismem z 12 września 2012 r., po ponownej weryfikacji wniosku, odmówiła skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 4 ust. 1 pkt 1b oraz § 14 ust. 6 rozporządzenia z 13 września 2010 r.

Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 24 września 2012 r. i przywróceniu wniosku do ponownego rozpatrzenia Agencja pismem z 3 stycznia 2013 r. ponownie odmówiła skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 4 ust. 1 pkt 1b oraz § 14 ust. 6 rozporządzenia z 13 września 2010 r.

Po rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 17 stycznia 2013 r. i przywróceniu wniosku do ponownego rozpatrzenia Agencja pismem z 24 czerwca 2013 r. po raz kolejny odmówiła skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 13 września 2010 r.

Pismem z 10 lipca 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i dodatkowo pismem z 6 września 2013 r. złożył skargę na pismo ARiMR z 24 czerwca 2013 r., odmawiające przyznania pomocy.

W wyniku ponownej oceny wniosku ARiMR pismem z 10 października 2013 r. po raz następny odmówiła skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b w nawiązaniu do § 14 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z 13 września 2010 r.

W dniu 28 października 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze z 20 grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu ARiMR z 10 października 2013 r. i uznanie, że przysługuje mu uprawnienie do przyznania pomocy.

W wyniku rozpoznania dwóch skarg skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lipca 2014 r. (sygn. akt: V SA/Wa 2283/13) uchylił rozstrzygnięcie ARiMR z 24 czerwca 2013 r., natomiast wyrokiem z 8 lipca 2014 r. (sygn. akt: V SA/Wa 315/14) uchylił rozstrzygnięcie ARiMR zawarte w piśmie Agencji z 10 października 2013 r.

Następnie ARiMR pismem z 15 grudnia 2014 r. ponownie odmówiła przyznania skarżącemu pomocy finansowej, z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 4 ust. 1 pkt 1 litery a i b rozporządzenia z 13 września 2010 r. Pismem z 23 stycznia 2015r. Agencja poinformowała skarżącego o negatywnym wyniku rozpatrzenia wezwania.

Po rozpoznaniu skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 1540/15) uchylił rozstrzygnięcie z 15 grudnia 2014 r. z powodu niewskazania przez organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia konkretnej normy prawa materialnego oraz nieustosunkowania się do dowodów przedłożonych w trakcie postępowania co do kwalifikacji sadów i plantacji truskawek. Organ został zobowiązany do wzięcia pod uwagę wykładni terminu "plantacja wieloletnia", a następnie dokonania subsumpcji stanu faktycznego do ustalonej przez Sąd normy prawnej.

Po wykonaniu zaleceń Agencja pismem z [...] marca 2016 r. odmówiła skarżącemu przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunku określonego § 4 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z 13 września 2010 r. Dodatkowo Agencja wskazała na zaistnienie okoliczności określonych w § 5 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 13 września 2010 r., według którego pomoc przyznaje się, jeżeli zakończenie realizacji operacji i złożenie wniosku o płatność ostateczną, będącą refundacją kosztów kwalifikowalnych wypłacaną po zrealizowaniu całej operacji, nastąpi w terminie: a) 36 miesięcy od dnia zawarcia umowy – w przypadku operacji realizowanych w dwóch etapach, b) 24 miesięcy od dnia zawarcia umowy - w przypadku operacji realizowanych w jednym etapie - nie później jednak niż do dnia 30 września 2015 r. Organ stwierdził, że przyznanie skarżącemu pomocy nie może już nastąpić, ponieważ nie została podpisana umowa o przyznanie pomocy.

W dniu 5 kwietnia 2016 r. skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało rozpatrzone negatywnie, o czym Agencja poinformowała skarżącego pismem z 13 maja 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lipca 2017 r. oddalił skargę na akt ARiMR z [...] marca 2016 r.

Sąd pierwszej instancji negatywnie ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie Agencji z [...] marca 2016 r. w kontekście realizacji wcześniejszych wskazań Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że jednak, mimo niezrealizowania zaleceń Sądu przez Agencję, pomoc finansowa nie może być przyznana, a wobec tego i wniosek o jej przyznanie nie może być rozpatrywany – a to z uwagi na upływ terminu ustalonego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) [Dz.U.UE.L.2005.277.1 z dnia 21 października 2005 r., dalej "rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005"] i zakończenie finansowania programu, w ramach którego skarżący starał się o przyznanie pomocy finansowej. Termin ten jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą bezprzedmiotowość postępowania w sprawie o udzielenie tej pomocy. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFRROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do przyznania pomocy. Przepis art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, który w związku z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 roku, stanowi, że: "Bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności."

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się zatem pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007-2013. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Upływ terminu określonego w cytowanym wyżej przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do płatności. Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 3 decyzji Komisji z dnia 7 września 2007 r. Nr CCI2007PL06RPO001 zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007-2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu w okresie między 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowane. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczną granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007-2013, co oznacza, że po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane, jak również przedstawiane do wydatkowania z EFRROW żadne koszty.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że długotrwałość postępowania administracyjnego toczącego się we wszystkich instancjach oraz sądach administracyjnych, która wpłynęła na czas zakończenia tego postępowania zaskarżonym do WSA rozstrzygnięciem o odmowie przyznania pomocy, jest faktem niekwestionowanym. Jednak końcowy termin, do którego możliwe było przyznanie pomocy finansowej w ramach ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenia odpowiednich działań zapobiegawczych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 877 ze zm.) upłynął przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku skarżącego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podstawą dla działań objętych zakresem ustawy z dnia 7 marca 2007 r. jest rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Art. 1 pkt 1 i 2 ustawy stanowi bowiem, że ustawa określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego dalej "programem", określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia. Ustawa określa również warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem.

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) pozostawiło regulację szczegółowych procedur dotyczących dofinansowania objętego tym programem (lata 2007-2013) państwom członkowskim (art. 74). Na tej podstawie została wydana polska ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich odnosząca się wprost do zadań określonych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 (art. 1). Zostało też wydane rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 września 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 169, poz. 1141 ze zm. ). Obecnie programy w zakresie dofinansowania obszarów wiejskich realizowane są w oparciu o ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349), wydaną na podstawie regulacji zawartych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiającym wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającym przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320). Wymienione przepisy nie przewidują przepisów przejściowych między nimi a przepisami dotyczącymi PROW na lata 2007-2013 z uwagi na odrębność tych programów, odrębność środków w nich wydzielonych, podstaw prawnych materialnych i procesowych do ich rozdysponowania.

Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadna była odmowa przyznania pomocy, bowiem w momencie, w którym wniosek mógł być przyjęty do realizacji, nie było już możliwości przyznawania i wypłaty środków finansowych w ramach PROW 2007-2013. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dostępność środków finansowych jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością warunkującą niemożność przyznania pomocy. Skoro celem postępowania było ustalenie, czy skarżący spełnia przesłanki do otrzymania pomocy finansowej w ramach tego programu, to zakończenie okresu kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007-2013, stanowi o braku przedmiotu postępowania. W przedstawionych okolicznościach sprawy, mimo istnienia zarzucanych przez skarżącego uchybień prawa materialnego i procesowego, zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z. M., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez:

- błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że norma prawna zawarta w tym przepisie, nakazująca kwalifikować wydatki do wkładu z EFRROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. skierowana jest do skarżącego, jako strony postępowania i wiąże go w ten sposób, że jego prawidłowo złożony wniosek o pomoc finansową nie może zostać uwzględniony i płatność ta nie może zostać mu przyznana z uwagi na upływ ww. terminu kwalifikacji wydatków z dniem 31 grudnia 2015 r.

- błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomoc może być udzielona skarżącemu jedynie do dnia 31 grudnia 2015 r. i po tej dacie, nie jest możliwe rozpoznanie wniosku skarżącego dotyczącego pomocy finansowej, nawet pomimo terminowego złożenia przez skarżącego tego wniosku - co w rezultacie ma czynić dalszą bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego.

2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo przesłanek do jej uwzględnienia, co oznacza zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanu, że wniosek złożony przez skarżącego na skutek licznych błędów i zaniechań organów nie został merytorycznie rozpatrzony, organy nie wykonały wiążących wskazań, co do prowadzenia postępowania, a także nie zastosowały oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych na kanwie niniejszej sprawy, a konsekwencje w.w. zaniechań poniósł wyłącznie skarżący,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez akceptację braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy;

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaakceptowanie prowadzenia postępowania i wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady budowania zaufania do władzy publicznej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2020 r. Agencja wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z 28 maja 2020 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony postępowania.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a także art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 8 § 1 k.p.a.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnienia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, a do jego naruszenia może dojść, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym jeżeli w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakiego powodu lub jeżeli nie wyjaśni podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Przy tym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość. Uzasadnienie wyroku powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; ale także wówczas gdy wywody sądu są wewnętrznie sprzeczne i niekonsekwentne, co z kolei uniemożliwia odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 29 września 2020 r., sygn. akt II GSK 634/20 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego w niniejszej sprawie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. należy uznać za chybiony.

Nie są usprawiedliwione także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a także w związku art. 8 § 1 k.p.a.

Konstrukcja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazuje, że przepis ten ma charakter wynikowy. Oznacza to, że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w każdym przypadku jest następstwem uchybienia innym przepisom materialnym bądź procesowym, które autor skargi kasacyjnej powinien wyraźnie wskazać w środku zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia przepisu wynikowego, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, materialnych lub procesowych, którym jego zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji. Zawsze musi wskazać na przepisy wadliwie stosowane przez organ, bo tylko przy naruszeniu prawa przez organ można przyjąć, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy, jako że akceptuje wady postępowania administracyjnego.

Przy tym – jak wcześniej wyjaśniono – zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W niniejszej sprawie skarżący wskazał na naruszenie przepisów 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., które w sprawie nie miały zastosowania, ponieważ zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Już z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej w omawianym zakresie nie są uzasadnione. Dodać należy, że skarżący kasacyjnie zarzucając akceptację przez Sąd pierwszej instancji braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, nie wyjaśnił na czym ta wadliwość miałby polegać w sytuacji kiedy Sąd pierwszej instancji negatywnie ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie w kontekście realizacji wcześniejszych zaleceń Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a. Natomiast zarzucając zaakceptowanie prowadzenia postępowania i wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady budowania zaufania do władzy publicznej skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odnosił się do konkretnej sprawy, lecz poprzestał na przytoczeniu ogólnych sformułowań formułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 153 p.p.s.a. Jak wyżej wyjaśniono Sąd pierwszej instancji negatywnie ocenił zaskarżone rozstrzygnięcie w kontekście realizacji wcześniejszych zaleceń Sądu na podstawie art. 153 p.p.s.a. Natomiast przyczyna oddalenia skargi była niezależna od stwierdzonego uchybienia w działaniu organu, bowiem opierała się na prawidłowej wykładni art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

Sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego został skonstruowany wadliwie, ponieważ skarżący nie wskazał na naruszenie odpowiedniego przepisu stosowanego przez Sąd pierwszej instancji, ograniczając się do wskazania przepisu, którego wykładnia i stosowanie przez organ było przez ten Sąd kontrolowane.

Według art. 173 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych powinien on powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji ewentualnie w połączeniu z mającymi zastosowanie w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu administracyjnym przepisami prawa procesowego lub prawa materialnego.

W związku z tym na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy postępowania naruszone przez sąd, sposób tego naruszenia i wpływ naruszenia na wynik sprawy, to jest na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc powyższe do treści skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie spełnia ona tych wymagań, ponieważ w przypadku tego zarzutu skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżony akt. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej, w pewnym zakresie wadliwej formalnie, nie wyłącza jej rozpoznania w takim zakresie, jaki może być ustalony także na podstawie treści jej uzasadnienia ujmowanego w kontekście podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Według uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej – a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

W związku z powyższym, rozpoznając sformułowany w sposób opisany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005) poprzez jego błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest nieuzasadniony.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że Sąd pierwszej instancji bardzo szczegółowo i prawidłowo uzasadnił z jakich przyczyn treść przepisu art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 oraz prawidłowe jego zastosowanie nie pozwala obecnie, to jest po 31 grudnia 2015 r. przyznać skarżącemu pomocy finansowej, mimo że Sąd dostrzegł wadliwości w toku rozpatrywania wniosku i długotrwałość postępowania. Argumentacja ta została obszernie przytoczona we wstępnej części niniejszego uzasadnienia.

Istotą tej argumentacji jest stwierdzenie, że prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 prowadzi do uznania, że termin 31 grudnia 2015 r. wynikający z jego treści jest elementem materialnego stosunku prawnego, to znaczy norma prawna zawarta w tym przepisie, nakazująca kwalifikować wydatki do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. skierowana jest także do skarżącego, jako potencjalnego beneficjenta i wiąże go w ten sposób, że jego prawidłowo złożony wniosek o przyznanie pomocy finansowej nie może zostać uwzględniony i pomoc finansowa nie może zostać mu przyznana z uwagi na upływ terminu kwalifikowalności wydatków z dniem 31 grudnia 2015 r.

W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Agencja nie miała, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, podstawy do przyznania pomocy finansowej. Jak trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Przywracanie potencjału produkcji rolnej zniszczonego w wyniku wystąpienia klęsk żywiołowych oraz wprowadzenie odpowiednich działań zapobiegawczych" w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na upływ terminu, o którym mowa w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i zakończenie finansowania programu, w ramach którego skarżący starał się o przyznanie pomocy finansowej. Termin ten jest elementem materialnego stosunku prawnego, którego brak jest okolicznością powodującą brak podstawy do udzielenia tej pomocy. Przyznanie beneficjentowi wnioskowanej pomocy finansowej jest możliwe po łącznym spełnieniu wszystkich normatywnych przesłanek, do których należy zaliczyć możliwość dysponowania przez ARiMR środkami finansowymi na przyznanie takiej pomocy oraz termin, do którego płatności mogą być przyznane. Brak możliwości wypłaty przez organy środków finansowych w ramach działania odnoszącego się do wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 na skutek upływu terminu ich kwalifikowalności do EFFROW, wywiera ten skutek, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy, jeżeli przyznanie pomocy następuje w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku pomocy przyznawanej w ramach działań, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, to jest przyznawanej na podstawie umowy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – brak jest podstawy do przyznania pomocy i w konsekwencji do zawarcia umowy. Przepis art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, który w związku z art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, ma nadal zastosowanie do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r., stanowi, że bez uszczerbku dla art. 39 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, wydatki kwalifikują się do wkładu z EFFROW, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. Operacje podlegające współfinansowaniu nie powinny być zakończone przed datą rozpoczęcia kwalifikowalności. Za wydatki kwalifikowane do wkładu z EFRROW uznaje się pomoc, która została rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą w okresie od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. i jest to okres realizacji PROW 2007–2013. Natomiast po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być wydatkowane z EFRROW żadne koszty. Upływ terminu określonego w tym przepisie rodzi ten skutek, że ustaje możliwość realizacji prawa do pomocy finansowej, a w konsekwencji odpada podstawa materialnoprawna przyznania pomocy. Powyższe znajduje potwierdzenie również w art. 3 decyzji Komisji z dnia 7 września 2007 r. zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich w Rzeczypospolitej Polskiej w okresie programowania 2007–2013, zgodnie z którym wydatki rzeczywiście poniesione przez agencję płatniczą programu w okresie między 1 stycznia 2007 r. a dniem 31 grudnia 2015 r. są kwalifikowane. Powołany art. 3 decyzji Komisji ustanawia zatem ostateczną granicę wydatkowania (i rozliczania) środków finansowych w ramach PROW 2007–2013, co oznacza, że po dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogą być księgowane, jak również przedstawiane do wydatkowania z EFFROW żadne koszty.

Wskazywana przez skarżącego długotrwałość postępowania nie powoduje dalszego utrzymywania się materialnoprawnej podstawy do przyznania pomocy finansowej. Decydujący jest bowiem upływ terminu wskazanego w art. 71 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Nie zostały zasądzone koszty postępowania kasacyjnego na rzecz organu, mimo wniosku o zasądzenie tych kosztów sformułowanego w piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2020 r. zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną".

Wprawdzie przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. uchwała 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012, sygn. akt II FPS 4/12). Jednak pismo pełnomocnika organu w niniejszej sprawie zostało złożone po upływie terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. Nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (wyrok Sądu Najwyższego z 2 marca 2010 r. sygn. akt II PK 241/09, LEX nr 589976; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 859/07, H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, s. 419).

Wniosek o zasądzenia kosztów postępowania w postaci zwrotu wynagrodzenia za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną mógłby zostać uwzględniony jedynie w sytuacji, gdyby został on zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. W sytuacji kiedy pismo pełnomocnika organu z dnia 22 czerwca 2020 r. nie jest odpowiedzią na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a. koszty postępowania, ograniczające się do wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie skargi kasacyjnej, nie mogły być zasądzone.