Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 686/92
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1992-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 21 ust. 7 i art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: 1. Przekonanie o uchwałodawczej "omnipotencji" gminy powoduje skłonność rad do podejmowania uchwał o swoiście "kompleksowym" zakresie regulacji.

Przejawia się to w przenoszeniu do tekstu uchwał - wprost lub z modyfikacjami - przepisów rangi ustawowej, zamieszczeniu w jednej uchwale postanowień o różnym charakterze, a także kategorycznym lub niezręcznym formułowaniem poszczególnych postanowień nadającym im pozór przepisów powszechnie obowiązujących wówczas, gdy nie mają tej cechy.

Nawet dokładne przeniesienie do uchwały treści przepisu rangi ustawowej jest naruszeniem prawa stwarzając mylne przekonanie adresatów uchwały, co do rzeczywistego zakresu kompetencji gminy.

Tego rodzaju uchybienia w stanowieniu prawa miejscowego nie mogą być tolerowane wówczas, gdy prowadzą do swoistego "zatwierdzenia" przez organ gminy obowiązków lub uprawnień przyznanych innym podmiotom z mocy uregulowań rangi ustawowej.

2. Inna i mniej rygorystyczna musi być jednakże ocena przypadków przenoszenia do uchwał przepisów rangi ustawowej, ale zawierających unormowania kwestii technicznych lub organizacyjnych. Takie praktyki nie przestają być wprawdzie naruszeniem prawa, ale uchybienie to nie zawsze będzie oceniane jako istotne i prowadzące do stwierdzenia nieważności odpowiednich postanowień uchwały.

3. Przewidziane w art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wskazanie, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa nie powinno być traktowane jako czynność nie rodzącą praktycznych następstw. Taka najłagodniejsza forma ingerencji nadzorczej stwarza jednak po stronie organu gminy obowiązek znowelizowania uchwały i dostosowania jej postanowień do zaleceń organu nadzorczego.

4. W takim zakresie w jakim pozostaje w granicach upoważnienia do "określenia kryteriów przeznaczenia do sprzedaży lokali" w domach stanowiącym własność gminy jest uchwała "przepisem powszechnie obowiązującym na obszarze gminy" ustanowionym "na podstawie upoważnień ustawowych" /art. 40 ust. 1 ustawy samorządowej/ pełniąc funkcję aktu wykonawczego wobec ustawy o gospodarce gruntami.

5. Nie ma w obowiązującym porządku prawnym podstaw do pozbawienia rady gminy uprawnień właściciela polegających na możliwości zakreślenia granicy ustaleń zapadających w toku rokowań z potencjalnymi nabywcami mienia gminy.

O ile w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm./ nie ma rzeczywiście podstaw do określania przez radę gminy odmiennego sposobu ustalenia wysokości ceny nieruchomości stanowiących własność gminy, o tyle nie znajdujemy też w niej uregulowań stojących na przeszkodzie w udzielaniu bonifikaty od tak ustalonej ceny sprzedaży w przypadkach uzasadnionych interesem gminy.

Udzielenie w takich okolicznościach bonifikaty /opustu/, czyli ustępstwa na rzecz nabywcy z części należnej i prawidłowo ustalonej ceny sprzedaży nieruchomości nie powinno być ocenione jako naruszenie art. 21 ust. 7 i art. 39 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami.

6. Wzgląd na konstytucyjnie chronioną samodzielność gminy nakazuje opowiadać się za wykładnią prawa prowadzącą do wyników sprzyjających owej samodzielności, jeżeli oparta na takiej wykładni uchwała organu gminy jest zgodna z interesami samej gminy oraz adresatów uchwały, a także nie narusza interesów i uprawnień innych podmiotów.

Wątpliwości, jakie mogą wywołać niezbyt precyzyjne uregulowania prawne, nie powinny być zatem tłumaczone w sposób zawężający samodzielność gminy, jeżeli tak zakreślone granice samodzielności nie ograniczają praw podmiotów korzystających z jeszcze szerszego zakresu ochrony - a mianowicie obywateli.

Nie sposób zaś akceptować myśli, że sytuacja najemców mieszkań komunalnych pragnących nabyć je na własność byłaby istotnie różnicowana takim czynnikiem jak aktywność i poglądy prawne poszczególnych wojewodów występujących jako organy nadzoru nad działalnością komunalną.

TEZY

1. Przekonanie o uchwałodawczej "omnipotencji" gminy powoduje skłonność rad do podejmowania uchwał o swoiście "kompleksowym" zakresie regulacji.

Przejawia się to w przenoszeniu do tekstu uchwał - wprost lub z modyfikacjami - przepisów rangi ustawowej, zamieszczeniu w jednej uchwale postanowień o różnym charakterze, a także kategorycznym lub niezręcznym formułowaniem poszczególnych postanowień nadającym im pozór przepisów powszechnie obowiązujących wówczas, gdy nie mają tej cechy.

Nawet dokładne przeniesienie do uchwały treści przepisu rangi ustawowej jest naruszeniem prawa stwarzając mylne przekonanie adresatów uchwały, co do rzeczywistego zakresu kompetencji gminy.

Tego rodzaju uchybienia w stanowieniu prawa miejscowego nie mogą być tolerowane wówczas, gdy prowadzą do swoistego "zatwierdzenia" przez organ gminy obowiązków lub uprawnień przyznanych innym podmiotom z mocy uregulowań rangi ustawowej.

2. Inna i mniej rygorystyczna musi być jednakże ocena przypadków przenoszenia do uchwał przepisów rangi ustawowej, ale zawierających unormowania kwestii technicznych lub organizacyjnych. Takie praktyki nie przestają być wprawdzie naruszeniem prawa, ale uchybienie to nie zawsze będzie oceniane jako istotne i prowadzące do stwierdzenia nieważności odpowiednich postanowień uchwały.

3. Przewidziane w art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ wskazanie, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa nie powinno być traktowane jako czynność nie rodzącą praktycznych następstw. Taka najłagodniejsza forma ingerencji nadzorczej stwarza jednak po stronie organu gminy obowiązek znowelizowania uchwały i dostosowania jej postanowień do zaleceń organu nadzorczego.

4. W takim zakresie w jakim pozostaje w granicach upoważnienia do "określenia kryteriów przeznaczenia do sprzedaży lokali" w domach stanowiącym własność gminy jest uchwała "przepisem powszechnie obowiązującym na obszarze gminy" ustanowionym "na podstawie upoważnień ustawowych" /art. 40 ust. 1 ustawy samorządowej/ pełniąc funkcję aktu wykonawczego wobec ustawy o gospodarce gruntami.

5. Nie ma w obowiązującym porządku prawnym podstaw do pozbawienia rady gminy uprawnień właściciela polegających na możliwości zakreślenia granicy ustaleń zapadających w toku rokowań z potencjalnymi nabywcami mienia gminy.

O ile w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm./ nie ma rzeczywiście podstaw do określania przez radę gminy odmiennego sposobu ustalenia wysokości ceny nieruchomości stanowiących własność gminy, o tyle nie znajdujemy też w niej uregulowań stojących na przeszkodzie w udzielaniu bonifikaty od tak ustalonej ceny sprzedaży w przypadkach uzasadnionych interesem gminy.

Udzielenie w takich okolicznościach bonifikaty /opustu/, czyli ustępstwa na rzecz nabywcy z części należnej i prawidłowo ustalonej ceny sprzedaży nieruchomości nie powinno być ocenione jako naruszenie art. 21 ust. 7 i art. 39 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami.

6. Wzgląd na konstytucyjnie chronioną samodzielność gminy nakazuje opowiadać się za wykładnią prawa prowadzącą do wyników sprzyjających owej samodzielności, jeżeli oparta na takiej wykładni uchwała organu gminy jest zgodna z interesami samej gminy oraz adresatów uchwały, a także nie narusza interesów i uprawnień innych podmiotów.

Wątpliwości, jakie mogą wywołać niezbyt precyzyjne uregulowania prawne, nie powinny być zatem tłumaczone w sposób zawężający samodzielność gminy, jeżeli tak zakreślone granice samodzielności nie ograniczają praw podmiotów korzystających z jeszcze szerszego zakresu ochrony - a mianowicie obywateli.

Nie sposób zaś akceptować myśli, że sytuacja najemców mieszkań komunalnych pragnących nabyć je na własność byłaby istotnie różnicowana takim czynnikiem jak aktywność i poglądy prawne poszczególnych wojewodów występujących jako organy nadzoru nad działalnością komunalną.


SENTENCJA

uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...), z wyjątkiem części orzekającej nieważność par. 4 ust. 1 uchwały.