Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1998/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 par.4, art.145 par.1 pkt 1 lit.c, art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.75 ust.1-3, art.75 b ust.6, art.75 i ust.1, 3
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 158/13 w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. N. na rzecz Ministra Sprawiedliwości [...] ([...]) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., oddalił skargę E. N. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 [...] 2012 r. w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką.

Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Uchwałą Nr [...] z dnia 29 [...] 2012 r., Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w B., ustaliła negatywny wynik egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką E. N. Z uzasadnienia uchwały wynika, że E. N. uzyskała z testu [...] punktów. Komisja kwalifikacyjna podniosła, że zgodnie z treścią art. 75i ust. 3 ustawy – Prawo o adwokaturze, pozytywny wynik z egzaminu wstępnego uzyskuje kandydat, który otrzymał z testu co najmniej 100 punktów, a zatem uzyskana przez E. N. liczba punktów przesądza o negatywnym wyniku egzaminu.

E. N. wniosła odwołanie od ww. uchwały kwestionując prawidłowość pytań nr 86, nr 95 i nr 144.

Minister Sprawiedliwości, działając jako organ II instancji wskazał, że w wyniku ponownego sprawdzenia karty odpowiedzi skarżącej i przeliczenia uzyskanych przez nią punktów stwierdzono, że E. N. prawidłowo odpowiedziała na [...] pytań i uzyskała [...] punktów.

Odnosząc się do zakwestionowanych przez skarżącą pytań Minister Sprawiedliwości wywodził, co następuje:

Zakwestionowane przez stronę pytanie nr 86 brzmiało:

"Zgodnie z ustawą o Krajowym Rejestrze Sądowym, przepisy o rejestrze przedsiębiorców stosuje się do:

A. osób fizycznych wykonujących działalność gospodarczą,

B. spółek cywilnych,

C. spółdzielni europejskich."

Prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "C", oparta na art. 36 pkt 8a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186, z późn. zm.). Skarżąca udzieliła odpowiedzi "A".

Odnosząc się do argumentów odwołania, organ zauważył, że z literalnego brzmienia art. 36 pkt 11 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że dotyczy on "przedsiębiorstw zagranicznych", podczas gdy w odpowiedzi "A" wskazano "osoby fizyczne, wykonujące działalność gospodarczą". Zakresy pojęciowe tych terminów są zupełnie różne: czym innym jest przedsiębiorstwo zagraniczne, a czym innym osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. Treść odpowiedzi "A" odnosi się do osób fizycznych, o których mowa w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą, definiowana jako przedsiębiorca na gruncie ww. ustawy, podlega wpisowi i może podjąć działalność gospodarczą dopiero w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) - nie zaś do rejestru przedsiębiorców, jak oceniła na egzaminie skarżąca. Odnośnie do pojęcia "przedsiębiorstw zagranicznych", Minister Sprawiedliwości wskazywał, że ustawa definiuje pojęcie to jako: przedsiębiorców określonych w przepisach o zasadach prowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne. W istocie, w przepisie tym chodzi o przedsiębiorstwa zagraniczne, które reguluje ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (Dz. U. z. 1982 r. Nr 27, poz. 148, z późn. zm.). Organ podkreślił, że niezależnie od treści art. 36 pkt 11 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, również ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. w art. 17 nakłada obowiązek wpisu przedsiębiorstw zagranicznych do Krajowego Rejestru Sądowego. Skoro zatem obie ustawy operują identycznymi nazwami w stosunku do danej kategorii podmiotów, to z tego wynika, że ze względu na spójność użytych nazw mówią o tych samych podmiotach. Zatem ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym stosuje się do przedsiębiorstw zagranicznych, a nie do osób fizycznych wykonujących działalność gospodarczą, gdyż to podmioty określone w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. zostały zdefiniowane w art. 36 pkt 11 ustawy o KRS.

Taką wykładnię art. 36 pkt 11 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym potwierdza również rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. z 2011 r. Nr 273, poz. 1616), które stanowi o kategorii "przedsiębiorstwo zagraniczne".

Wobec powyższego Minister Sprawiedliwości uznał, że pytanie nr 86 zostało prawidłowo sformułowane i zawiera jedną prawidłową odpowiedź "C".

Kolejne zakwestionowane przez skarżącą pytanie nr 95 brzmiało:

"Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, w spółce jawnej:

A. nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników,

B. nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników, chyba że umowa spółki stanowi inaczej,

C. można powierzyć prowadzenie spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników, chyba że umowa spółki stanowi inaczej."

Prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "A", oparta na art. 38 § 1 k.s.h. w zw. z art. 37 § 2 k.s.h. Z art. 38 § 1 k.s.h. wynika, że nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników, zaś z art. 37 § 2 k.s.h., że umowa spółki nie może ograniczyć lub wyłączyć przepisów art. 38. Skarżąca udzieliła odpowiedzi "C". Skarżąca podniosła, że zakwestionowane przez nią pytanie nr 95 jest wadliwe, gdyż znajduje się w nim zwrot "w spółce jawnej", zaś pytanie byłoby prawidłowe wówczas, gdyby zostało w nim umieszczone sformułowanie "w umowie spółki jawnej". Organ podkreślił, że sformułowanie pytania: "Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, w spółce jawnej..." jest prawidłowe, bowiem koreluje z systematyką Kodeksu spółek handlowych, którego Tytuł II Dział I odnosi się do spółki jawnej, w którym znajdują się przepisy art. 38 § 1 i art. 37 § 2 normujące stosunki wewnętrzne spółki jawnej. Odnosząc się do treści przywołanych przepisów organ podniósł, że nie ma znaczenia w jakiej formie nastąpiłoby powierzenie prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników, bowiem niezależnie od tego, czy zapis taki widniałby w umowie spółki, czy w uchwale wspólników, byłby zawsze nieważny, wobec imperatywnego charakteru normy ustawowej wyłączającej możliwość takiego rozwiązania.

Ostatnie zakwestionowane przez skarżącą pytanie nr 144 brzmiało:

"Zgodnie z ustawą o radcach prawnych, skarga do sądu administracyjnego od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości, wydanej w wyniku odwołania od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, w sprawie zawieszenia prawa do wykonywania zawodu, służy:

A. Dziekanowi rady okręgowej izby radców prawnych,

B. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych,

C. Prezesowi Krajowej Rady Radców Prawnych."

Minister Sprawiedliwości wskazał, że prawidłową odpowiedzią na to pytanie jest odpowiedź "B", oparta na treści art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, z późn. zm.), zgodnie z którym od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowanemu oraz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Skarżąca udzieliła odpowiedzi "C". W odwołaniu podniosła, że pytanie jest wadliwe, albowiem nie jedna, lecz wszystkie z przytoczonych odpowiedzi są prawidłowe. W ocenie skarżącej "zainteresowanym" w postępowaniu w przedmiocie zawieszenia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego może być także radca prawny, sprawujący funkcję Prezesa Krajowej Rady Radców Prawnych lub dziekana okręgowej izby radców prawnych. Stąd, w ocenie skarżącej, prawidłowa może być również udzielona przez nią odpowiedź "C". Organ wskazywał, że istotnie, zgodnie z treścią art. 28 ust. 7 ustawy o radcach prawnych, skarga do sądu od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej w tym trybie przysługuje zainteresowanemu oraz Krajowej Radzie Radców Prawnych. Pytanie nie dotyczyło jednakże zainteresowanego, wobec którego toczy się postępowanie w przedmiocie zawieszenia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, lecz organu samorządu radcowskiego, który jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu od ostatecznej decyzji, wydanej w tym postępowaniu przez Ministra Sprawiedliwości. Pytanie opierało się więc na części przepisu art. 28 ust. 7 ustawy o radcach prawnych. W ocenie organu argumentacja skarżącej, że "zainteresowanym" w rozumieniu ustawy o radcach prawnych, w toczącym się na podstawie przepisów tej ustawy postępowaniu o zawieszenie prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, może być także radca prawny sprawujący funkcję Prezesa Krajowej Rady Radców Prawnych lub dziekana okręgowej izby radców prawnych jest bezpodstawna. Są to bowiem organy samorządu radcowskiego. Gdyby toczyło się takie postępowanie wobec radców prawnych sprawujących jakiekolwiek funkcje w samorządzie radcowskim, to mieliby oni możliwość działania wyłącznie jako zainteresowani, nie zaś jako organy samorządu.

Minister Sprawiedliwości wskazał też, że decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu wstępnego nie jest decyzją uznaniową. Ustawa w art. 75i ust. 3 jednoznacznie przesądza, że pozytywny wynik z egzaminu uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 100 punktów, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Skargę na opisaną decyzję wywiodła E. N. żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 75i ust 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, poprzez wadliwe sformułowanie pytań nr 86, 95 oraz 144 testu na aplikację adwokacką, polegające na tym iż pytania posiadały więcej niż jedną prawidłową odpowiedź oraz błędnie zredagowaną treść, co uniemożliwiło wybór jednej poprawnej odpowiedzi.

Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem organu, odpowiedź na pytanie nr 86 znajduje oparcie w art. 36 pkt 8a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186, z późn. zm.), zgodnie z którym przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do następujących podmiotów: (...) pkt 8a) spółdzielni europejskich. Sąd nie zgodził się z argumentami skarżącej, gdyż pytanie to zostało skonstruowane w oparciu o literalną treść powołanego przepisu. W kontekście stanowiska skarżącej podniósł, że art. 36 pkt 11 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym dotyczy "przedsiębiorstw zagranicznych", podczas gdy w odpowiedzi "A" wskazano "osoby fizyczne, wykonujące działalność gospodarczą".

Sąd wskazał, że zakresy pojęciowe tych terminów są zupełnie różne. Czym innym jest bowiem przedsiębiorstwo zagraniczne, a czym innym osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą.

Zdaniem Sądu Minister Sprawiedliwości zasadnie wskazywał, że treść odpowiedzi "A" odnosi się do osób fizycznych, o których mowa w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą, definiowana jako przedsiębiorca na gruncie ww. ustawy, podlega wpisowi i może podjąć działalność gospodarczą dopiero w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) - nie zaś do rejestru przedsiębiorców, jak oceniła na egzaminie skarżąca. Organ wskazywał też prawidłowo, że w pierwotnym tekście ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 769) w art. 36 pkt 1 zawarta była regulacja, że przepisy rozdziału dotyczącego rejestru przedsiębiorców stosuje się do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą. Jednak przepis ten z dniem 1 stycznia 2004 r. został uchylony przez art. 5 pkt 6 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 217, poz. 2125). Zatem, aktualnie, do osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą nie stosuje się przepisów o rejestrze przedsiębiorców. Odnośnie do podnoszonego przez skarżącą pojęcia "przedsiębiorstw zagranicznych" trafnie, zdaniem Sądu I instancji, Minister Sprawiedliwości wskazywał, że ustawa definiuje to pojęcie, jako przedsiębiorców określonych w przepisach o zasadach prowadzenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne. Przepis ten dotyczy przedsiębiorstw zagranicznych, które reguluje ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne (Dz. U. z. 1982 r. nr 27, poz. 148, z późn. zm.). W art. 3 pkt 2 ww. ustawy podmiot ten został określony jako przedsiębiorstwo działające na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej na podstawie przepisów niniejszej ustawy, w stosunku do którego prawa majątkowe służą jedynie zagranicznemu przedsiębiorcy oraz przedsiębiorstwa zorganizowane w formie spółki, której jedynymi udziałowcami są zagraniczni przedsiębiorcy.

Wobec powyższego, Sąd I instancji za zasadne uznał stanowisko organu, że pytanie nr 86 zostało prawidłowo sformułowane i zawiera jedną prawidłową odpowiedź "C". Pozostałe dwie odpowiedzi, w tym udzielona przez skarżącą odpowiedź "A", jak i odpowiedź "B" są jednoznacznie błędne.

Kolejno kwestionowane przez skarżącą było pytanie nr 95, oparte zostało o treść art. 38 § 1 k.s.h. w zw. z art. 37 § 2 k.s.h. Zgodnie z art. 38 § 1 k.s.h. nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników.

Sąd podzielił stanowisko organu, że prawidłowa odpowiedź na wskazane pytanie wynika wprost z treści powołanych przepisów. Zasadnie wywodził organ, że w art. 38 § 1 k.s.h. przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, z uwagi na treść regulacji art. 37 § 2 k.s.h. Wobec tego, nie ma znaczenia w jakiej formie nastąpiłoby powierzenie prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników, bowiem niezależnie od tego, czy zapis taki widniałby w umowie spółki, czy w uchwale wspólników, byłby zawsze nieważny, wobec imperatywnego charakteru normy ustawowej wyłączającej możliwość takiego rozwiązania.

Wobec powyższego zdaniem tego Sądu zasadne jest stanowisko organu, że pytanie nr 95 zostało prawidłowo sformułowane i zawiera jedną prawidłową odpowiedź "A". Pozostałe dwie odpowiedzi, w tym udzielona przez skarżącą odpowiedź "C", jak i odpowiedź "B" są jednoznacznie błędne.

Ostatnie zakwestionowane przez skarżącą pytanie nr 144 oparte było natomiast oparte na treści art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, z późn. zm.), zgodnie z którym od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości zainteresowanemu oraz Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

W ocenie Sądu pytanie to w sposób jasny nawiązuje do treści powołanego przepisu i jest sformułowane w wystarczająco czytelny sposób. Pytanie to nie dotyczy zainteresowanego, wobec którego toczy się postępowanie w przedmiocie zawieszenia prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego, lecz organu samorządu radcowskiego, który jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu od ostatecznej decyzji, wydanej w tym postępowaniu przez Ministra Sprawiedliwości. Wobec powyższego zasadne jest stanowisko organu, że pytanie nr 144 zostało prawidłowo sformułowane i zawiera jedną prawidłową odpowiedź "B".

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że odpowiedzi na zakwestionowane pytania wynikają z przepisów prawnych, nie wprowadzają w błąd, sformułowane są w sposób precyzyjny i jednoznaczny, wśród propozycji odpowiedzi nie było kilku poprawnych. Decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu wstępnego nie jest decyzją uznaniową, w której organ ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Ustawa – Prawo o adwokaturze w art. 75i ust. 3 jednoznacznie przesądza, że pozytywny wynik z egzaminu uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 100 punktów, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. N. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 75i ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze poprzez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że kwestionowane pytania testu na aplikację adwokacką, o numerach 86, 95 oraz 144 sformułowane są w sposób precyzyjny i jednoznaczny oraz zawierają jedną poprawną odpowiedź i tym samym spełniają wymagania o jakich mowa w treści tego przepisu, podczas gdy pytania te nie są zgodne z przepisami przywołanej wyżej ustawy, gdyż zawierają błędnie zredagowaną treść oraz posiadają więcej niż jedną prawidłową odpowiedź co uniemożliwia udzielenie jednej poprawnej odpowiedzi na te pytania: natomiast jeżeli pytanie zawiera więcej niż jedną poprawną odpowiedź bądź też jest błędnie sformułowane lub przytoczone w nim propozycje odpowiedzi nasuwają wątpliwości co do wyboru jednej poprawnej odpowiedzi, wówczas odpowiedzi na tak postawione pytanie nie można uznać za nieprawidłową

a) w pytaniu nr 86 dwie z przytoczonych odpowiedzi można uznać za poprawne, natomiast organ błędnie ocenił stan faktyczny opierając się głównie na argumentach przytoczonych w decyzji, przyjmując, że tylko jedna, wskazana w kluczu odpowiedź jest prawidłowa, nie dopuszczając ewentualności istnienia więcej niż jednej prawidłowej odpowiedzi spośród ich trzech propozycji,

b) pytanie nr 95 zawiera błędnie sformułowaną treść, która nie odpowiada treści przepisów przywołanych w kluczu do testu, będących podstawą do udzielenia poprawnej odpowiedzi na pytanie oraz zmusza do poczynienia pewnych dodatkowych założeń w celu wybrania jednej prawidłowej odpowiedzi na to pytanie, co z kolei stanowi naruszenie art. 75i ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze,

c) pytanie nr 144 zostało sformułowane w taki sposób, iż każdą z przytoczonych propozycji odpowiedzi można uznać za prawidłową, co jest niedopuszczalne na gruncie art. 75i ust 1 ustawy – Prawo o adwokaturze;

2. naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieodniesienie się do zarzutów skargi, a w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy przez niepełne ustosunkowanie się do zarzutów wadliwej konstrukcji pytania oraz całkowite pominięcie argumentacji skarżącej przy jednoczesnym jednostronnym akceptowaniu stanowiska organu, podczas gdy wcześniej organ również nie odniósł się w pełni do tej argumentacji.

W odpowiedz na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasada i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, iż istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację adwokacją stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, iż biorąca udział w postępowaniu egzaminacyjnym E. N. udzielając – na 150 pytań zawartych w teście egzaminacyjnym – [...] poprawnych odpowiedzi, uzyskała [...] punktów, co przesądziło o negatywnym wyniku egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, a to wobec tego, że wymagana minimalna liczba punktów wynosiła 100. Według Sądu I instancji, zawarte w teście egzaminacyjnym pytania, jak również i propozycje odpowiedzi na nie, z których tylko jedna była prawidłowa, sformułowane zostały w jasny i jednoznaczny sposób, a podstawą ich konstruowania były jednoznaczne w swej treści przepisy prawa. Tym samym uznał, że wbrew stanowisku strony, sporne w rozpatrywanej sprawie pytania egzaminacyjne nr 86, nr 95 oraz nr 144 były prawidłowo sformułowane, zawierając tylko jedną prawidłową odpowiedź, a mianowicie, odpowiednio odpowiedź "C", odpowiedź "A", odpowiedź "B".

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty kasacyjne zmierzające do podważenia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), którego istota, jak wynika ze sposobu, w jaki zarzut ten został sformułowany oraz uzasadniony, wiąże się z kwestią prawidłowości wyjaśnienia przez Sąd I instancji faktycznych, zwłaszcza zaś prawnych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że zarzut ten nie może być uznany za usprawiedliwiony, a tym samym i za skuteczny.

Przede wszystkim podnieść należy, że z punktu widzenia określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji wymogom tym uchybił.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w odpowiedni sposób realizuje funkcję perswazyjną – w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku – jak również funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.

Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że w uzasadnieniu każdego wyroku, szczególnego rodzaju miejsce ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej podnieść należy więc, że uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi, na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może więc oddalając skargę poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej.

Z taką sytuacją, nie mamy jednak do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że w zakresie odnoszącym się do źródła sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, a mianowicie kwestii prawidłowości sformułowania i skonstruowania zawartych w teście egzaminacyjnym pytań, a w ich obrębie, prawidłowości sformułowania i skonstruowania propozycji odpowiedzi na te pytania, przedmiot gruntownych badań i ocen stanowiło to, czy nie obejmują one kwestii spornych (czy to w doktrynie, czy w orzecznictwie), jak również, czy możliwość udzielenia odpowiedzi na postawione pytania nie była uzależniona od wymogu przyjęcia dodatkowych założeń nie wynikających z treści pytania, co odnoszone było do treści konkretnych przepisów prawa stanowiących podstawę tworzenia konkretnych pytań testowych. Mianowicie, pytanie nr 86, gdy chodzi o sposób jego skonstruowania, konfrontowane było z art. 36 pkt 8a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, pytanie nr 95 z art. 38 § 1 i art. 37 § 2 k.s.h., zaś pytanie nr 144 z art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. Tym samym, nie ma żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby zasadnie można było twierdzić, że uzasadnieniu zaskarżonego wyroku towarzyszy zarzucany przez stronę skarżącą kasacyjnie deficyt argumentacyjny w zakresie odnoszącym się do wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie jest również tak, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji pomijał stanowisko strony skarżącej. W tej mierze podnieść należy chociażby to, że w zakresie odnoszącym się do pytania nr 86, Sąd I instancji odniósł się do pojęciowych różnic między terminami "przedsiębiorstwo zagraniczne" i "osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą", wskazując przy tym na konsekwencje zmian wprowadzonych do ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw, w odniesieniu do pytania nr 95, w kontekście zawartych w nim propozycji odpowiedzi, podkreślił imperatywny charakter regulacji zawartej w art. 38 § 1 k.s.h., zaś odnośnie do pytania nr 144 podniósł, że jego treść wyraźnie odnosiła się nie do zainteresowanego, lecz do organu samorządu radcowskiego uprawnionego do wystąpienia ze skargą do sądu od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej w postępowaniu prowadzonym w sprawie zawieszenia prawa wykonywania zawodu. Nota bene, treść tego pytania – "Zgodnie z ustawą o radcach prawnych, skarga do sądu administracyjnego od ostatecznej decyzji Ministra Sprawiedliwości, wydanej w wyniku odwołania od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, w sprawie zawieszenia prawa do wykonywania zawodu, służy:" – w relacji do zawartych w nim propozycji odpowiedzi – "A. dziekanowi rady okręgowej izby radców prawnych"; "B. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych"; C. Prezesowi Krajowej Rady Radców Prawnych – już sama w sobie zawierała odpowiedź (odpowiedź "B"), co stanowiło również konsekwencję logiki rozwiązań prawnych przyjętych w tej mierze w ustawie o radach prawnych, która powinna być stronie znana.

Uwzględniając wszystkie dotychczas przedstawione uwagi i odnosząc je do wniosków formułowanych na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji – kontrola legalności decyzji w sprawie ustalenia wyniku wstępnego na aplikację adwokacką – stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawił to autor skargi kasacyjnej.

W świetle powyższego stwierdzić należy również, że w rozpatrywanej sprawie nie było też tak, aby Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy. W tej mierze, w kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi, wyjaśnić należy, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji nie mających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy – a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie – to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, uznać należy również zarzut naruszenia art. 75i ustawy – Prawo o adwokaturze.

Uwzględniając treść regulacji zwartej w art. 75 ust. 1-3 ustawy – Prawo o adwokaturze, w punkcie wyjścia podkreślić należy, że formuła egzaminu przyjęta przy naborze na aplikację adwokacką nie jest celem samym w sobie, skoro to tylko pozytywny jego wynik rodzi dla kandydata określone ustawą skutki prawne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 75a. ust. 3 przywołanej ustawy, egzamin wstępny polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta adwokackiego, a zakres tej wiedzy obejmuje: materialne i procesowe prawo karne, materialne i procesowe prawo wykroczeń, prawo karne skarbowe, materialne i procesowe prawo cywilne, prawo rodzinne i opiekuńcze, prawo gospodarcze, spółek prawa handlowego, prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, materialne i procesowe praw administracyjne, postępowanie sądowoadministracyjne, prawo Unii Europejskiej, prawo konstytucyjne oraz prawo o ustroju sądów i prokuratur, samorządu adwokackiego, radcowskiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej.

Kryterium, w oparciu o które nabór ten, w formie egzaminu, jest przeprowadzany, jest więc wiedza z zakresu określonych ustawą dziedzin obowiązującego prawa. Istotne jest przy tym, że szczegółowy materiał, z zakresu którego egzamin jest przeprowadzany, jest w określonym ustawą czasie, formie oraz trybie notyfikowany kandydatom na aplikantów adwokackich (por. art. 75b ust. 6 ustawy – Prawo o adwokaturze). Tak podany do wiadomości materiał zawierający wykaz aktów prawnych stanowi podstawę, spośród wybranych z nich, opracowania pytań testowych na egzamin wstępny.

Nie ulega wątpliwości, że wskazana zasada i tryb postępowania ma istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości (efektywnego) przygotowania się do egzaminu przez kandydatów decydujących się na udział w naborze na aplikację adwokacką.

Z powyższego wynika – a ten aspekt zagadnienia strona wnosząca skargę kasacyjną zupełnie pomija w swojej argumentacji – że egzamin wstępny na aplikację adwokacką jest przede wszystkim sprawdzianem wiedzy z zakresu określonych ustawą dziedzin prawa, i to w zakresie uwzględniającym, co jest nie mniej istotne z punktu widzenia transparencji zasad i trybu przeprowadzania postępowania konkursowego, podany do wiadomości kandydatów wykaz tytułów konkretnych aktów prawnych stanowiących podstawę opracowania zadań testowych.

Egzamin wstępny na aplikację adwokacką polega zaś na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 150 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa, a pozytywny wynik z egzaminu wstępnego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 100 punktów (art. 75i ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze). Standardem obowiązującym przy tego rodzaju formule egzaminacyjnej jest (powinno być) oczywiście i to, że jak akcentuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stosowana reguła testu jednokrotnego wyboru wyklucza zamieszczanie w pytaniach propozycji odpowiedzi, z których więcej niż jedna jest prawidłowa. Pytania zawarte w teście muszą być bowiem sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości. Nie można w nich zawierać kwestii spornych w orzecznictwie i doktrynie, jeżeli udzielenie jednej prawidłowej odpowiedzi uzależnione jest od przyjęcia lub wskazania dodatkowych założeń albo odniesień (por. np. wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 810/09).

Odnosząc się z perspektywy przepisu art. 75i ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze oraz wskazanego powyżej standardu, któremu czynić powinny zadość prawidłowo zredagowane i zbudowane pytanie egzaminacyjne, do oceny sposobu sformułowania pytań nr 88, nr 95 oraz nr 144 oraz ich treści, brak jest podstaw, aby twierdzić, że ich konstrukcja, w tym zwłaszcza propozycje odpowiedzi na te pytania, nie są zgodne ze wskazanymi wzorcami normatywnymi.

Kwestionowane przez stronę skarżącą kasacyjnie pytanie nr 86 brzmiało: "Zgodnie z ustawą o Krajowym Rejestrze Sądowym, przepisy o rejestrze przedsiębiorców stosuje się do:", a zawarte w nim propozycje odpowiedzi to: "A. osób fizycznych wykonujących działalność gospodarczą, B. spółek cywilnych, C. spółdzielni europejskich." W sytuacji, gdy wprost z literalnego brzmienia art. 36 pkt 8a ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że przepisy niniejszego rozdziału – tj. Rozdziału 2 "Rejestr przedsiębiorców" - stosuje się do wymienionych w tym przepisie podmiotów, w tym do spółdzielni europejskich, to za odpowiedź prawidłową uznać należało odpowiedź "C". Brak jest więc podstaw, aby twierdzić, że pytanie to było niejasno zredagowane, a odpowiedź na nie dotyczyła kwestii spornych, czy też wymagających poczynienia dodatkowych założeń. Sąd I instancji szczegółowo odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do treści regulacji prawnej istotnej z punktu widzenia udzielenia prawidłowej odpowiedzi na to pytanie, zasadnie ocenił, że nie było ono zredagowane w sposób, z którego wynikałoby, że więcej niż jedna odpowiedź na to pytanie jest prawidłowa. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, z całą pewnością, odpowiedzią prawidłową na to pytanie nie jest i nie była bowiem również odpowiedź "A", która udzielona została przez zdającą.

Podobnie ocenić należy treść pytania nr 95, którego celem było zweryfikowanie wiedzy zdającej z zakresu spółek prawa handlowego. Pytanie to brzmiało: "Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych, w spółce jawnej: A. nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników; B. nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników, chyba że umowa spółki stanowi inaczej; C. można powierzyć prowadzenie spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników, chyba że umowa spółki stanowi inaczej". Wobec tego, że zgodnie z art. 38 § 1 k.s.h., nie można powierzyć prowadzenia spraw spółki osobom trzecim z wyłączeniem wspólników, zaś art. 37 § 2 k.s.h. stanowi, że umowa spółki nie może ograniczyć lub wyłączyć przepisów art. 38 (art. 38 k.s.h., który nie może być więc wolą stron zmieniony), to za oczywiste uznać należało, że wobec imperatywnego charakteru wypowiedzi normatywnej zawartej na gruncie przywołanych przepisów, odpowiedzią prawidłową była odpowiedź "A". W tej mierze, nie może budzić wątpliwości zasadność oceny Sądu I instancji odnośnie do prawidłowego zredagowania tego pytania. Zmierzało ono do zweryfikowania (sprawdzenia) wiedzy kandydata na aplikanta adwokackiego z zakresu znajomości regulacji zawartej w k.s.h. Wynika to jednoznacznie z treści i hipotezy tegoż pytania oraz z zawartego w nich zastrzeżenia – "Zgodnie z Kodeksem spółek handlowych ...". Istota i cel tego pytania, zważywszy na towarzyszące mu propozycje odpowiedzi, były więc oczywiste, a jego zakres określony został w sposób jasny i precyzyjny. Również propozycje odpowiedzi na tak postawione pytanie, zostały sformułowane w jasny sposób i ponad wszelką wątpliwość nie zawierały w swej treści kwestii spornych, ani w doktrynie, ani w judykaturze. Nie tworzyły również sytuacji skutkującej koniecznością czynienia jakichkolwiek dodatkowych założeń, czy też odniesień, od których uzależnione było udzielenie prawidłowej odpowiedzi. Chodziło po prostu o to, aby sprawdzić wiedzę kandydata na aplikanta adwokackiego w tym szczegółowym zakresie, który odnosił się do stosunków wewnętrznych spółki jawnej.

Nie ma również podstaw, aby z punktu widzenia wskazanych powyżej wzorców normatywnych kwestionować zasadność stanowiska Sądu I instancji odnośnie do oceny sformułowania i zredagowania pytania nr 144 oraz propozycji odpowiedzi na to pytanie. Kwestia ta była już powyżej szerzej przedstawiona, w tym z odniesieniem się i do tego aspekt analizowanego zagadnienia, że w treści wymienionego pytania była już zawarta odpowiedź na nie.

Stwierdzić należy więc, że to nie zarzucane wadliwości i niedoskonałości tkwiące w pytaniach egzaminacyjnych stanowiły przeszkodę ustalenia pozytywnego wyniku egzaminu wstępnego na aplikacje adwokacką, lecz brak dostatecznej wiedzy samej zdającej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.