Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2229/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 202/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt: II SA/Gd 202/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Prezydent Miasta Gdańska, na podstawie art. 35 ust. 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) zw. dalej Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Spółce z o.o. w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z anten, kontenera technologicznego z urządzeniami oraz zasilania elektroenergetycznego i instalacji odgromowej i uziemiającej w Gdańsku przy ul. [...] (działka nr [...]), obręb [...] w Gdańsku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 9 grudnia 2008 r. [...] Sp. z o.o. w Warszawie złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji przy ul. [...] (działka nr [...], obręb [...] w Gdańsku). Dnia 16 grudnia 2008 r. Prezydent Miasta Gdańska zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. W dniu 9 stycznia 2009 r. do Urzędu Miasta Gdańska wpłynęło pismo zawierające uzgodnienie lokalizacji inwestycji z Urzędem Lotnictwa Cywilnego oraz Dowództwem Sił Powietrznych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Prezydent Miasta Gdańska nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 11 lutego 2009 r. uzgodnienia z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Gdańsku, uzasadniając, iż procedura taka wynika z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon ulic Potokowej i Matemblewskiej miasta Gdańska zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/1055/05 Rady Miasta Gdańska. Teren inwestycji znajduje się w granicach otuliny Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego oraz zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Strzyży". Inwestor udzielił odpowiedzi, że przymiotowa lokalizacja została już uzgodniona w planie miejscowym i nie wymaga specjalnych zezwoleń ani uzgodnień.

Organ, uznając, że inwestor nie wywiązał się w terminie z nałożonego na niego obowiązku dostarczenia uzgodnienia z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Gdańsku, wyżej wskazaną decyzją odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia na budowę.

Od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. w Warszawie złożyła odwołanie.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji niewłaściwie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych, stosując tryb określony w art. 64 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 . nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: P.p.s.a). Wyjaśniono, że powołując się na art. 64 kpa organ może wezwać do uzupełnienia braków formalnych dotyczących podania np. brak podpisu, źle wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, braku pełnomocnictwa, nieprecyzyjne żądanie itp. Natomiast w przypadku, zaś gdy organ uzna, iż wniosek jest wypełniony prawidłowo, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym przez ww. przepis, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast w razie spełnienia wymagań wyżej określonych, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda Pomorski stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie podał podstawy prawnej żądania uzupełnienia wniosku o uzgodnienie z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska.

Nadto Wojewoda ustalił, że przedmiotowa działka objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Gdańska XXXV/1055/05 z dnia 17 lutego 2005 r. (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 5 maja 2005 r. Nr 43 poz. 840), na terenie oznaczonym symbolem 015-21. Na karcie terenu numer 015 przewiduje się zabudowę mieszkaniową ekstensywną - domy wolno stojące jedno - lub dwu mieszkaniowe na jednej działce. Teren ten znajduje się w granicach otuliny Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego oraz w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Strzyży". Dodatkowo teren ten objęty jest Ogólnomiejskim Systemem Terenów Aktywnych Biologicznie (OSAB). Na przedmiotowym terenie występuje ograniczenie wysokości do 10,5m. W punkcie 9 planu dotyczącym obsługi w zakresie infrastruktury technicznej nie ma informacji na temat lokalizacji stacji przekaźnikowych telefonii komórkowej. Dla obszaru objętego planem ustalono podział na 28 terenów (oznaczonych symbolami trzycyfrowymi od 001 do 028) wydzielonych liniami rozgraniczającymi oraz ich przeznaczenie według klasyfikacji strefowej. Pod pojęciem strefy rozumie się teren wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, przeznaczony pod określoną grupę funkcji, oznaczona symbolem dwucyfrowym oraz pod sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej (w tym drogi i stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej). W strefie funkcji oznakowanej numerem 53 przeznaczonej na urządzenia źródłowe i sieciowe infrastruktury technicznej oraz gospodarki komunalnej dopuszcza się wolnostojące stacje przekaźnikowe i nadawcze wykorzystujące fale elektromagnetyczne, z uwagą iż w terenach funkcji publicznych dopuszcza się stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej.

Wojewoda wskazał, że z planu zagospodarowania przestrzennego wynika możliwość lokalizacji stacji przekaźnikowej i nadawczej wykorzystującej fale elektromagnetyczne jedynie na terenie oznaczonym symbolem 011-53 znajdującym się w sąsiedztwie przedmiotowej działki nr ew.[...] w Gdańsku położonej w strefie oznaczonej na planie symbolem 015-21. Uznanie, iż planowana inwestycja zlokalizowana na działce nr [...] w Gdańsku jest zgodna z zapisami powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga zweryfikowania i uzasadnienia ze strony organu wydającego pozwolenie na budowę.

Organ ustalił również na podstawie dołączonej przez inwestora analizy określającej rodzaj inwestycji, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na maszcie przy ul. [...] w Gdańsku na działce nr [...], obręb [...] nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem inwestora przedmiotowa stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz niewymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w myśl rozporządzenia Rady Ministrów (Dz. U. z 2004r. nr 257, poz. 2573 oraz z 2005r. nr 92, poz. 769 i z 2007 nr 158, poz. 1105). Powyższe opracowanie posiada również analizę graficzną możliwości występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległości nie mniejszej niż 150 m na azymutach 90° oraz 330°. Tabela 6 opracowania zawiera charakterystykę obszarów, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu gęstości mocy elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego dla anten sektorowych. Na załączonych rysunkach zaznaczono obszar w odległości 150 m od projektowanej wieży anteny. Jak wynika z analizy mapy na obszarze tym znajdują się zabudowania oraz niezabudowane działki pod zabudowę, przy czym obowiązujący dla tego terenu cytowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę do 10,5 m wysokości, a wysokość projektowanej wieży wynosi około 28,7 m jak pokazuje rys. nr 2 zatytułowany "analiza sektor 90°" załączony do dokumentacji projektowej.

Wojewoda Pomorski wskazał ponadto, że Prezydent Miasta Gdańska ustalił strony postępowania ograniczając strefę oddziaływania do działki właściciela nr [...] obr. [...] w Gdańsku, na której ma zostać zrealizowana inwestycja. Według Wojewody w odniesieniu do postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stanowiącym lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w art. 28 kpa, stronami tego postępowania są inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wojewoda podkreślił, że organ powinien więc każdorazowo ustalić obszar oddziaływania obiektu w oparciu o przepisy szczegółowe, które wprowadzają przewidujące w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, tylko wówczas bowiem mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepis § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 219 , poz. 1864).

Organ odwoławczy wskazał na § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 30 listopada 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), który określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku. Wskazał także, że zakres emisji pól elektromagnetycznych nie jest jedyną przesłanką ustalania obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

W świetle powyższego, organy obowiązane są ustalić, czy i w jaki sposób sporna inwestycja będzie w przyszłości oddziaływała na zagospodarowanie działek znajdujących się w jej sąsiedztwie i czy oddziaływanie to może naruszać warunki zagwarantowane właścicielom nieruchomości w przepisach, o których mowa w art. 3 pkt. 20 ale i art. 5 ust. 1 pkt 1d i pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zdaniem Wojewody budzi wątpliwości nieuzasadnione w żaden sposób ustalenie organu, iż obszar oddziaływania zamyka się w terenie, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśniono, że kwestia prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane jest zupełnie odrębna od wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu i istnienia tego prawa nie może mieć znaczenia przy ustalaniu tego obszaru. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowe postępowanie wymaga ustalenia stron postępowania oraz przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego zawarte w uzasadnieniu decyzji uwagi a zatem sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. w Warszawie wnosząc o jej uchylenie.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego, poprzez bezzasadne przedłużanie niniejszego postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 3 pkt. 20, art. 28 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem strony z interpretacji art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że jeśli obszar oddziaływania obiektu zamyka się w terenie, dla którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to poza inwestorem, w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma innych stron. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wskazał, jakie konkretne przepisy miałyby stanowić podstawę poszerzenia kręgu osób uznawanych w toku niniejszego postępowania za strony. Projektowane zamierzenie jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż dopuszcza on na działce objętej inwestycją budowę infrastruktury technicznej w tym również stacji przekaźnikowych telefonii komórkowych jako element funkcji podstawowej każdej ze stref.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 6 oraz art. 7 kpa, gdyż nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a organy administracji nie działały na podstawie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. Akt SA/Gd 202/10 r., oddalając skargę uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym przepisów postępowania w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisu art. 138 § 2 kpa, ponieważ zakres postępowania wyjaśniającego, które miałoby być przeprowadzone jest znaczny, a wywołany został, jak trafnie wskazał Wojewoda, przede wszystkim nieustaleniem kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego w sposób przewidziany w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.). W ocenie Sądu kwestia wadliwości decyzji Prezydenta Miasta Gdańska i błędnie przeprowadzonego postępowania zakończonego decyzją o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie budzi wątpliwości, błędy te były zresztą podstawą uchylenia tej decyzji, co także zostało wykazane przez Wojewodę.

Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że organ pierwszej instancji, jak wynika z prawidłowych ustaleń oraz okoliczności sprawy, dwukrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia braków wniosku. W pierwszej kolejności domagał się złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nieuzasadnionej w świetle opisu i rodzaju przedmiotowej inwestycji, stosując - jak trafnie zauważa organ odwoławczy - tryb właściwy dla usunięcia braków podania określony w art. 64 kpa zamiast trybu określonego w art. 35 Prawa budowlanego. Następnie - postanowieniem wydanym w oparciu o art. 35 cyt. Prawa – domagał się uzgodnienia z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w Gdańsku, bez uzasadnienia i w istocie bez podstawy prawnej nałożenia takiego obowiązku.

W dalszej części uzasadnienia, Sąd analizował przepisy wskazane w tym postanowieniu. Zauważono przede wszystkim, że "art. 3 ust. 1" ustawy z dnia 7 lipce 1994 r. nie istnieje, ponieważ art. 3 tej ustawy podzielony jest na punkty, a nie na ustępy. Przepis art. 4 wyznacza ogólną zasadę, że każdy ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zachowaniu warunku zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zachowanie zaś warunków zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami oznacza w szczególności obowiązek projektowania i budowania obiektu w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego), zapewniając m. in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Przedmiotowe postanowienie odwołując się jednakże do zasady wynikającej z art. 4 nie precyzuje przepisu, z którego wynika nałożony obowiązek. Podobna uwaga dotyczy art. 5, który zawiera podstawowe wymaganie, aby projektować, budować i utrzymać obiekty budowlane w sposób określony w przepisach, zarówno techniczno-budowlanych, jak i innych, w tym dotyczących ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także wynikających z ustaw o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prawa drogowego, prawa geologicznego i górniczego, itd. Jednakże żadnej z tych lub innych ustaw postanowienie Prezydenta nie podaje jako podstawy prawnej zobowiązania do przedmiotowego uzgodnienia. Dalsze wskazane przepisy - art. 30 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego odnoszą się do obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy, co w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, skoro jej przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Tym samym Sąd wskazał, że w sprzeczności pozostają z nimi wskazane następnie art. 32, art. 33 i art. 35, regulują bowiem właśnie postępowanie sprawdzające przed wydaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu I instancji brak uzasadnienia stwierdzenia organu o niekompletności wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie i bezładne wskazywanie całkowicie dowolnych przepisów ustawy Prawo budowlane dla uzasadnienia prawnej konieczności przedłożenia uzgodnienia z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska oznacza, że przedmiotowe postanowienie naruszyło w sposób rażący przepisy prawa, a wydana w jego następstwie decyzja Prezydenta z dnia [...] lutego 2009 r. musiała zostać wyeliminowana w postępowaniu odwoławczym.

Podkreślono, że organ pierwszej instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji powołując jako podstawę prawną art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazano, że z uzasadnienia decyzji nie wynika, który z przytoczonych punktów ust. 1 art. 35 Prawa budowlanego był podstawą nałożenia obowiązku określonego postanowieniem z dnia 27b stycznia 2009 r., co poza naruszeniem zasady praworządności wynikającej z art. 6 kpa stanowi dodatkowo o wadzie tej decyzji, wynikającej z naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa. Sąd podniósł, że organ odwołuje się jedynie do treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XXXV/1055/05), przy czym samo ustalenie, że inwestowana działka znajduje się na terenie leżącym w granicach otuliny Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego oraz zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Dolina Strzyży" nie uprawniał organu do nakładania obowiązków nieprzewidzianych w ustawie (o ochronie środowiska i o ochronie przyrody). Sąd zauważył, że w analizie ekologicznej dołączonej do dokumentacji projektowej wykazuje się, że sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, gdyż nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem rozporządzenie Wojewody Pomorskiego Nr 57/06 z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 1 czerwca 2006 r., Nr 58, poz. 1194) w § 3 ust. 1 pkt 1) przewiduje, że w Parku wprowadza się między innymi (z zastrzeżeniem ust. 2 i 3) zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Sąd zaznaczył, iż w związku z tym, że uchwała Rady Miasta Gdańska Nr XXXV/1055/05 z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Potokowej i Matemblewskiej w mieście Gdańsku (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 5 maja 2005 r., Nr 43, poz. 840) weszła w życie przed uchwaleniem rozporządzenia Nr 57/06, wobec czego, przy założeniu zgodności przedmiotowej inwestycji z planem, nawet gdyby przedsięwzięcie oddziaływało znacząco na środowisko, zakazy rozporządzenia Wojewody nie miałyby zastosowania. Ponadto w dacie obu rozstrzygnięć obowiązuje rozporządzenie Nr 19/07 Wojewody Pomorskiego z dnia 29 maja 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z dnia 15 czerwca 2007 r. Nr 108, poz. 1761) w sprawie uznania za rezerwat przyrody "Dolina Strzyży", w którym nie wprowadza się żadnych zakazów. Przy czym objęto "ochroną czynną" określony w rozporządzeniu teren, lecz bez szczegółowej analizy mapy nie sposób ocenić, czy w aktualnym stanie prawnym teren oznaczony w planie Nr 015 i obejmujący przedmiotową działkę w ogóle pozostaje w granicach wyznaczonych dla tego rezerwatu przyrody. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880). Sąd przytoczył ww. przepis oraz wyjaśnił, że skutkiem nowelizacji ustawy o ochronie przyrody –ustawą z dnia 3 października 2008 r. (Dz. U. Nr 201, poz. 1237 ) , z dniem 15 listopada 2008 r. zmieniony został ustęp 3 i dodany ustęp 3 a, którego treść w uzasadnieniu przytoczył.

Jednocześnie, Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy treść przepisu art. 3 a ww. ustawy nie mogła mieć zastosowania na etapie planowania, gdyż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został przed wejściem w życie opisanej wyżej zmiany do ustawy o ochronie środowiska. Sąd uznał, natomiast że zbędne są wywody organu w zaskarżonej decyzji, dotyczące sprawdzenia przez organ pierwszej instancji, czy na etapie uchwalania planu dokonane zostały uzgodnienia z właściwym organem ochrony środowiska, ponieważ organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do kontrolowania procedury planistycznej, jednakże ta wadliwość uzasadnienia nie ma rozstrzygającego wpływu na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że niewątpliwie z art. 13 ustawy o ochronie środowiska w jego aktualnym brzmieniu nie wynika konieczność uzyskiwania uzgodnień z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska dla potrzeb innych postępowań administracyjnych.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowa jest ocena Wojewody, który uznał, iż zbędne nałożenie obowiązku wyżej opisanym postanowieniem Prezydenta.

Zdaniem Sądu przedstawiona powyżej wadliwość postępowania, uzasadniała uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę wniosku inwestora musiało zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym odnośnie ustalenia kręgu stron kontrolowanego postępowania administracyjnego. To zaś zdaniem Sądu, przekraczałoby ramy określone przepisem art. 136 kpa, co wynika, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo odwołuje się do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118), definiującego pojęcie strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę.

W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji przyjął, jak trafnie ocenił Wojewoda, że stronami niniejszego postępowania administracyjnego są inwestor ([...] Sp. z o.o.) oraz właścicielka inwestowanej działki. Sąd jednakże podkreślił, że wniosek taki nie wypływa z ustaleń organu pierwszej instancji, lecz z treści rozdzielnika do decyzji wskazującego jej adresatów. Należy jednak przyjąć, chociaż organ nie przeprowadził żadnego postępowania w tej mierze, a z całą pewnością nie znalazło to wyrazu w uzasadnieniu decyzji, iż obszar oddziaływania obiektu ograniczony został jedynie do działki nr [...]. W ocenie Sądu okoliczność, iż wydana została decyzja negatywna dla inwestora (odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę ) nie zwalniało organu pierwszej instancji od obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania z zachowaniem wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego, a następnie uzasadnienia tego stanowiska w decyzji.

Sąd zaznaczył, że w aktach administracyjnych znajdują się pisma mieszkańców, którzy podają, że mieszkają w pobliżu planowanej inwestycji i sprzeciwiają się jej budowie (vide: pisma k. 43-45, 37 akta administracyjnych I instancji, k. 5 akt II instancji). Nie sposób obecnie przesądzić kwestii, czy osoby te bądź podmioty posiadają przymiot strony kontrolowanego postępowania, bowiem wynikać to musi z analizy zasięgu wpływu negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji, czego organ pierwszej instancji nie przeprowadził.

Sąd wskazał, że trafnie organ odwoławczy powołał przepisy rozporządzeń, które mogą wprowadzać ograniczenia w obszarze oddziaływania inwestycji w tym rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2005 r. oraz przepis § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

Sąd I instancji odniósł się także do zarzutów podnoszonych w skardze wyjaśniając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stwierdził, że zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 pkt. 20 Prawa budowlanego jest chybiony

Podkreślił, że organ odwoławczy przedstawił poprawną wykładnię tych przepisów, uwzględniając charakterystykę projektowanej inwestycji i zasadnie wskazując na nieprawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, który w tym zakresie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego również uznano za nietrafny. Wskazano, że przepis ten nie stanowił podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji, która jest decyzją kasacyjną, a nie rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Sąd wyjaśnił, że jeśliby ten zarzut odnosić do zalecenia zbadania przez organ pierwszej instancji w ponowionym postępowaniu zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jest on co najmniej przedwczesny.

Zdaniem Sądu Wojewoda w sposób stanowczy nie wypowiedział się ani co do zgodności przedmiotowej inwestycji z planem, ani co do zasięgu obszaru oddziaływania tej inwestycji, wskazał jedynie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle powyższego zarzut odnoszący się do naruszenia art. 138 § 2 kpa w kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji uznano za niezasadny. Sąd zauważył przy tym, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji co do zastosowania art. 138 § 2 kpa nie odpowiada w pełni wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, ponieważ organ odwoławczy nie uzasadnił wprost, że przeprowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego naruszyłoby przepis art. 136 kpa, jednakże w ocenie Sądu potrzeba taka wynika z treści decyzji, a uzasadniona jest okolicznościami sprawy w niej przytoczonymi. Podkreślono, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Sąd dodał, że nie można również przypisać organowi odwoławczemu naruszenia przepisów art. 6 i 7 kpa, z uwagi na fakt, iż wykazany zakres postępowania, który w niniejszej sprawie należało przeprowadzić, z jednej strony przekracza ramy wyznaczone w art. 136, z drugiej zaś spowodowałby naruszenie przepisu art. 15 kpa, statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu niewyjaśnienie rozpoznawanej sprawy przede wszystkim w aspekcie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz konieczność wyeliminowania szeregu istotnych wad, braków i nieprawidłowości w decyzji Prezydenta Miasta Gdańska prowadzi do wniosku, że Wojewoda prawidłowo uznał, iż istnieje konieczność ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie reprezentowana przez radcę prawnego D. K. wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 28 ust. 2, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118) oraz art. 6, 7, 107 § 3, art. 138 § 2 kpa,

-prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony skarżącej podniósł, iż niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji uznające prawidłowość decyzji organu odwoławczego o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Gdańska i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania bez wskazania jakie okoliczności organ ten winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślono, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku pominięte przez organ I instancji ww. kwestie skutkujące wydaniem uchylonej zaskarżonej decyzji znajdują uzasadnienie wprost w obowiązujących przepisach prawa oraz w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w ocenie strony skarżącej wadliwość decyzji organu I instancji możliwa jest do usunięcia w oparciu o ich właściwą wykładnię i zastosowanie, bez konieczności przeprowadzania w znacznym zakresie postępowania wyjaśniającego, które już raz organ ten doprowadziło do wydania decyzji wadliwej. Potwierdzenie przez Sąd stanowiska skarżącej w ww. zakresie potwierdza zasadność skargi, której zarzucono m.in. naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa, poprzez bezzasadne przedłużenie postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę planowanej inwestycji.

Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie brak jest również podstaw do uznania konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego celem ustalenia kręgu osób będących stronami przedmiotowego postępowania. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z zapisu wynikającego z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że jeżeli obszar oddziaływania zamyka się w terenie, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to poza inwestorem, w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie ma innych stron. Dalej, strona podniosła, że Sąd zupełnie pominął fakt, że Wojewoda w swojej decyzji nie wskazał jakiejkolwiek podstawy prawnej poszerzenia wskazanego przez organ I instancji kręgu stron przedmiotowego postępowania, nie wskazując również na jakiej podstawie za wątpliwe uznano stwierdzenie o zamknięciu obszaru oddziaływania na nieruchomość, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz miejsc, które mogą być zabudowane, nie zaś tylko tych, które są zabudowane. Podkreślono, że organ powinien brać pod uwagę stan faktyczny , a nie ewentualne i hipotetyczne przyszłe zabudowy.

Zdaniem strony skarżącej brak jest przepisu, który nakładałby na organ administracji publicznej obowiązek wykazywania, dlaczego jedne osoby uznane zostały za stronę, a inne nie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi, wymienione w art. 176 P.p.s.a., podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 P.p.s.a. mogą stanowić:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu musiał podlegać zarzut naruszenia tych ostatnich przepisów albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa.

Oceniając zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że nie znajduje on uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Przepis ten określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ogłoszeniu wyroku sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmować powinno wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, albowiem to z treści uzasadnienia powinno wynikać czy sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy.

Odnosząc powyższe, ogólne rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, przepis art. 141 § P.p.s.a. nie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie orzeczenia spełnia wymogi w/w przepisu prawa procesowego. W szczególności uzasadnienie to zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Sąd przedstawiłł zarzuty podniesione w skardze oraz – wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wymaga przy tym podkreślenia, że decyzja będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzją o charakterze kasacyjnym – wydaną w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Obowiązkiem zatem Sądu I instancji była ocena czy w okolicznościach sprawy organ administracji prawidłowo zastosował ten przepis a zatem czy wady postępowania organu I instancji były tego rodzaju, że dla wydania decyzji niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Analiza uzasadnienia prowadzi do wniosku, że Sąd dokonał oceny legalności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. pod takim kątem.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zarzut naruszenia tej normy prawa

procesowego byłby usprawiedliwiony, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w należyty sposób dlaczego oddalił wniesioną skargę. Takie wyjaśnienie przesłanek podjętego wyroku zamieszczono w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. I tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że w sposób prawidłowy został zastosowany przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa w sytuacji gdy zakres postępowania, które miałoby być przeprowadzone jest znaczny przede wszystkim wobec nieustalenia w sposób prawidłowy przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że - w sytuacji gdy Prezydent Miasta Gdańska odmówił udzielenia pozwolenia na budowę wobec niespełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - to odmienna ocena konieczności usunięcia nieprawidłowości w projekcie musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ administracji wydając decyzję w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie oceniał bowiem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani spełnienia innych przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Trafnie zatem podniósł Sąd I instancji, że wydanie przez Wojewodę Pomorskiego decyzji o charakterze merytorycznym (w oparciu o art. 138 §1 pkt 2 kpa) stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie może odnieść się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. albowiem skarżąca kasacyjnie nie wskazała w czym upatruje naruszenia tego przepisu. Zgodnie z treścią omawianej normy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji ocenił decyzję Wojewody Pomorskiego i odniósł się do wszystkich przesłanek stanowiących podstawę uchylenia decyzji Prezydenta m. Gdańska. Co więcej – uzasadnienie wyroku wskazuje, że Sąd I instancji ocenił decyzję również w zakresie jej zgodności z innymi przepisami prawa – nie wskazanymi w skardze (np. w relacji pomiędzy zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr 57/06 w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego).

Jako nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał również zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie mógł odnieść pożądanego skutku zarzut naruszenia art. 6, 7, 107 § 3 i 138 § 2 kpa. Po pierwsze: przepisy te nie są przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania. Po drugie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie mógł przepisów tych naruszyć albowiem ich nie stosował. Zadaniem Sądu była wszak ocena – co zostało wyżej wskazane - czy organ administracji w sposób prawidłowy zastosował przepis art. 138 § 2 kpa oraz czy nie naruszył innych przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Takiej oceny Sąd I instancji dokonał wskazując, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 138 § 2 kpa. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wprawdzie uzasadnienie tej decyzji częściowo nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa "...ponieważ organ nie wskazał wprost, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy naruszyłoby art. 136 kpa" jednakże uchybienie to, w ocenie Sądu pozostaje, bez wpływu na treść orzeczenia. Szczegółowo wskazane w uzasadnieniu wady orzeczenia organu I instancji nie pozostawiają wątpliwości, że postępowanie musi być przeprowadzone na nowo.

Jedynie na marginesie wskazać zaś należy, że – nawet gdyby przyjąć, iż intencją skarżącej kasacyjnie było wskazanie na wadliwą ocenę przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia w/w przepisów to i tak zarzut ten należałoby uznać za niezasadny. Trafnie bowiem wskazał Sąd I instancji, że wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w sposób szczegółowy motywów zastosowania art. 138 § 2 kpa to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowość rozstrzygnięcia Wojewody Pomorskiego nie może budzić wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 oraz 36 ust. 1 Prawa budowlanego. Wymaga podkreślenia, że - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - organ administracji w każdej sprawie przed wydaniem decyzji zobligowany jest do ustalenia kręgu stron postępowania. Obowiązek ten wynika wprost z treści art. 61 § 4 kpa. Co do zasady przymiot strony przysługuje podmiotom wskazanych w art. 28 kpa. Przepisy prawa materialnego mogą w sposób odmienny przymiot ten statuować. Takie unormowanie zostało zawarte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Okoliczność, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa nie oznacza, iż ten ostatni przepis nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Analiza tych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę będą inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczystego lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu albowiem postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Powyższe prowadzi do wniosku, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany nie jest zobligowany bezwzględnie do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu i ewentualnie właścicieli nieruchomości położonych w tym obszarze (poza działka inwestycyjną). Decyzja taka bowiem de facto dotyczy jedynie praw i obowiązków inwestora oraz właściciela, (użytkownika wieczystego, zarządcy) nieruchomości, która została objęta wnioskiem. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku co do tego, że wydanie negatywnej dla inwestora decyzji nie zwalniało organu I instancji od ustalenia kręgu stron postępowania. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia gdy weźmie się pod uwagę – jak trafnie wskazał Sąd I instancji – że organ musi powtórzyć postępowanie oceniając zgodność projektu budowlanego z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, z zachowaniem wymogów określonych w kpa – w tym m.in. w zakresie ustalenia stron postępowania.

Natomiast nie budzi wątpliwości, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu winien być ustalony z uwzględnieniem zasad określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w szczególności biorąc pod uwagę wskazane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego i z uwzględnieniem dowodów znajdujące się w aktach sprawy, które winny być ocenione wg zasad określonych w art. 80 kpa.

W konsekwencji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z regułami określonymi zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 kpa nie można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić czy obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza granice działki inwestycyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także poglądu skarżącej kasacyjnie Spółki co sposobu określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Definicja obszaru oddziaływania obiektu nie pozwala na przyjęcie - za Skarżącą – że ustalając ten obszar organ uwzględnia jedynie istniejącą zabudowę nie zaś potencjalny sposób zagospodarowania działek sąsiednich. Ustawodawca wskazał wszak na ograniczenia związane z zagospodarowaniem terenu w otoczeniu planowanego obiektu budowlanego. Logicznym jest zatem, że ograniczenie to musi dotyczyć zarówno działek już zabudowanych jak i dotychczas niezabudowanych (niezagospodarowanych).

I wreszcie podkreślenia wymaga, ze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie określił obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji a jedynie podzielił pogląd organu odwoławczego co do tego, jakie okoliczności Prezydent m. Gdańska winien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, m.in. w zakresie ustalania kręgu stron postępowania. Powyższe również wskazuje, że zarzut skarżącej naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest nietrafny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny – w oparciu o art. 184 ustawy - P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.