Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3201/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.124 ust 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art.184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.E.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 354/15 w sprawie ze skargi M.E.R. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej również: Sąd I instancji; Sąd; WSA w Białymstoku) wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 354/15 – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], ze zm. – dalej: P.p.s.a.) – oddalił skargę M.E.R. (dalej również: strona; skarżący; skarżący kasacyjnie) na decyzję Wojewody P. (dalej również: Wojewoda; organ II instancji) z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy, wynikającym z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji.

[...] Dystrybucja S.A. z siedzibą w L. (dalej również: Spółka; inwestor) wystąpiła do Starosty Powiatu B. (dalej również: Starosta; organ I instancji) z wnioskiem z [...] lipca 2014 r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania przez M.R. z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie G., obręb B. – poprzez zezwolenie na wejście na ten teren w celu przeprowadzenia inwestycji polegającej na demontażu istniejącej napowietrznej linii energetycznej i budowie nowej podziemnej linii kablowej SN-15 kv, zgodnie z planem sytuacyjnym budowy urządzenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Starosta Powiatu B. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości objętej wnioskiem, określając długość linii na ok. [...] m oraz szerokość pasa montażowego od [...] m do [...] m, zgodnie z załącznikiem graficznym. Ponadto zobowiązał inwestora do przywrócenia stanu pierwotnego nieruchomości po wykonaniu robót, jak również (w pkt. 3 decyzji) zobowiązał właściciela działki do udostępnienia jej na potrzeby wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przeprowadzonej sieci elektroenergetycznej.

Wyjaśniając przesłanki wydania decyzji, określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej również: u.g.n.), Starosta w szczególności ocenił interes strony oraz interes gospodarczy. Podkreślił, że sporne przedsięwzięcie jest celem publicznym, gdyż zapewni dostawy energii okolicznej ludności, a nie spowoduje ograniczeń w dotychczasowym korzystaniu z działki. Podniósł, że inwestor powołał się na wydaną przez Wójta Gminy G. ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta stwierdził też, że negocjacje prowadzone przez inwestora z M.R. nie przyniosły rezultatu.

Odwołanie od tej decyzji wniósł M.R.

Wojewoda P. (dalej również: Wojewoda; organ II instancji), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] uchylił pkt 3 zaskarżonej decyzji Starosty, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda, odwołując się do treści art. 124 ust. 1 u.g.n., stwierdził, że zostały spełnione wszelkie wymogi do wydania decyzji w niniejszej sprawie. W tym zakresie wyjaśnił, że budowa linii elektroenergetycznej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. i jest zgodna z ostateczną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według organu II instancji przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. został w przedmiotowej sprawie zastosowany, gdyż inwestor zaprosił właściciela do rokowań, proponując kwotę wynagrodzenia za ograniczenie prawa własności nieruchomości, a właściciel nie wyraził zgody na oferowane warunki finansowe, zatem nie doszło do ugody. Wojewoda nie podzielił zarzutu odwołania, dotyczącego nieokreślenia w decyzji ram czasowych zajęcia nieruchomości, stwierdzając, że takiego wymogu nie określa art. 124 u.g.n., zaś w przypadku budowy inwestycji liniowej wskazanie konkretnego terminu robót nie jest możliwe.

Organ II instancji zgodził się jedynie z zarzutem naruszenia art. 124 ust. 6 u.g.n., stwierdzając, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji bezprawnie nałożył na właściciela obowiązek udostępniania nieruchomości w celu usuwania awarii i dokonywania konserwacji, dlatego też uchylił pkt 3 decyzji organu I instancji i umorzył postępowanie.

Skargę na decyzję organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku M.R.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, WSA w Białymstoku odwołał się do treści art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), wskazując, że z omawianego przepisu wynika, iż pierwszeństwo ma umowne uregulowanie kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej, przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej; nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 tej ustawy. Sąd I instancji stwierdził, że przepis ten wymaga, aby zezwolenie zgodne było z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodne z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie wyżej wymienionej decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tą osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie wyżej wymienione przesłanki zostały spełnione. Zdaniem Sądu I instancji, przed wszczęciem postępowania administracyjnego między stronami były prowadzone rokowania, choć skarżący twierdzi do takich rokowań nie doszło. Sąd podniósł, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż wnioskodawca spełnił wymogi formalne wniosku, załączając do niego dokumenty potwierdzające uprzednie prowadzenie rokowań.

Sąd wyjaśnił następnie, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań oznacza taką sytuację w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Zdaniem Sądu, niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Uznając zarzut naruszenia przepisu 124 ust. 3 u.g.n. za niezasadny, Sąd stwierdził, że nie ma też znaczenia, która ze stron zerwała negocjacje, gdyż w świetle powołanego przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. istotne jest, że wzajemne propozycje były przedstawiane.

Odnosząc się do zarzutu braku wskazania terminu wykonania prac przez inwestora, Sąd odwołał się do wybranego orzecznictwa i podzielił stanowisko organu II instancji, że taka przesłanka nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. będącego podstawą wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również naruszenia przez organy przepisów art. 77, art. 80, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), uznając, że zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia [...] lipca 2015 r. M.R., zaskarżając to orzeczenie w całości i powołując podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepis nie wymaga wskazania w decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ram czasowych takiego ograniczenia;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na błędnym wyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia oraz zaniechaniu prawidłowego wskazania co do dalszego postępowania w zakresie rozstrzygnięcia o czasowym ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego;

2. "art. 145 § 1 pkt 1 c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. i z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, podczas gdy organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów proceduralnych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokonania uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie utrzymania w mocy punktu 4 decyzji organu I instancji, oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a także na nierozważeniu interesu właściciela nieruchomości, a poprzestanie jedynie na uwzględnieniu interesu uczestnika postępowania,

- art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, skutkujące zaniechaniem poczynienia ustaleń w zakresie ram czasowych, na jakie ograniczenie w sposobie korzystania miałoby być ustanowione.

Przy tak skonstruowanych zarzutach kasacyjnych, rozwiniętych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o przedstawienie na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, odnoszące się do wykładni art 124 ust. 1 u.g.n., którego stosowanie wywołuje rozbieżności w rozstrzyganiu spraw przez organy administracyjne oraz sądy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., co wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszeń procesowych.

Odnosząc się zatem zbiorczo do zarzutów o charakterze procesowym (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), Sąd kasacyjny stwierdza, że żaden z nich nie okazał się zasadny.

Sąd I instancji w sposób zwięzły, lecz treściwy uzasadnił motywy leżące u podstaw rozstrzygnięcia sprawy. Trudno zrozumieć zarzut dotyczący błędnego wyjaśnienia przez WSA w Białymstoku podstawy rozstrzygnięcia, skoro Sąd I instancji przedstawił wykładnię przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz – powołując się na stan faktyczny ustalony przez organy, przyjęty bez zastrzeżeń przez ten Sąd – stwierdził, że w sprawie zaszły podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącego, na rzecz wnioskodawcy (zakładu energetycznego). Uzasadnienie wyroku jest w tym zakresie zgodne z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a., który w zdaniu pierwszym przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze oraz stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sam skarżący w uzasadnianiu skargi kasacyjnej również nie określił, który element konstrukcyjny uzasadnienia nie spełnia wymogów ustawowych.

Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Niemniej jednak jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia można byłoby zasadnie przypisać sądowi I instancji naruszenie prawa. Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. np. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 502/17 i 7 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2661/15, dostępnych w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczy warunków formalnych uzasadnienia, zatem braku lub oczywistej wadliwości elementów określonych w tym przepisie. Natomiast wadliwość merytoryczna uzasadnienia to wada, którą należy zwalczać poprzez wykazanie naruszenia właściwych przepisów materialnych lub procesowych, a nie art. 141 § 4 P.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 1263/17, dostępnym jw.).

Tego rodzaju wyżej opisane braki uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, jak już to zasygnalizowano, nie występują w niniejszej sprawie. Z kolei uchybienia w zakresie błędnej wykładni lub zastosowania prawa materialnego powinny być formułowane w odrębnym zarzucie, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., co zresztą skarżący czyni i do czego NSA odniesie się w dalszej części uzasadnienia. Zarzucany zaś brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku prawidłowego wskazania co do dalszego postępowania w zakresie rozstrzygnięcia o czasowym ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego jest chybiony z tego powodu, że Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonego aktu, zatem konsekwentnie nie mógł zawrzeć w uzasadnieniu tego rodzaju rozważań, skoro zdanie drugie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. ma w sposób oczywisty zastosowanie jedynie w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 464/05, dostępny jw.).

Co się tyczy zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz z art. 151 P.p.s.a., NSA stwierdza, że wadliwie określono w tym zarzucie jednostkę redakcyjną przepisu, którego naruszenia miałby się dopuścić Sąd I instancji – w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. brak jest jednostki redakcyjnej w postaci "punktu 1c", natomiast znajduje się jednostka redakcyjna w postaci "punktu 1", w którym znajduje się "lit. c". To już samo w sobie jest podstawą do odrzucenia a limine zasadności tego zarzutu (por. np. wyroki NSA z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt I GSK 2231/15 i 2 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 572/16, dostępne jw.). Niemniej jednak, nawet pomijając to uchybienie skargi kasacyjnej i tak zarzut ten należy uznać za całkowicie niezasadny.

W prawidłowo przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym nie było podstaw do uwzględnienia skargi, skoro organy obu instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – nie dopuściły się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o niedostrzeżenie przez Sąd I instancji uchybień w postaci zaniechania dokonania przez organ odwoławczy uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie utrzymania w mocy punktu 4 decyzji organu I instancji, a także – tu zarzut dotyczy w zasadzie organów obu instancji – niewyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, jak i nierozważenia interesu właściciela nieruchomości i poprzestania jedynie na uwzględnieniu interesu uczestnika postępowania [co stanowiłoby naruszenie przepisu art. 7 K.p.a., który został powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej]. Tymczasem Sąd I instancji syntetycznie wyjaśnił w końcowej części uzasadnienia wyroku, że nie doszukał się w sprawie naruszenia art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a., wskazując na zgromadzenie materiału dowodowego wystarczającego dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. Ponadto wspomniał również w części sprawozdawczej uzasadnienia, że Starosta ocenił interes strony oraz interes gospodarczy, wyjaśniając przesłanki wydania decyzji, określone w art. 124 u.g.n.

W kwestii nierozważenia interesu prawnego właściciela nieruchomości wyjaśnić należy, że skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie sprowadza to zagadnienie do obowiązku badania przez organy uciążliwości inwestycji lokalizowanej na jego nieruchomości, na potrzeby której dochodzi do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Trudno jednakże skutecznie zarzucić Sądowi i organom naruszenie prawa procesowego w tym zakresie, jeżeli strona nie podniesie skutecznie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. Nie można bowiem konstruować obowiązków procesowych organów administracji w zakresie wspomnianego "kierunkowego" prowadzenia postępowania wyjaśniającego w oderwaniu od konkretnych przepisów prawa materialnego, które determinują zakres prowadzenia postępowania dowodowego. Tymczasem zarzutu dotyczącego naruszenia powołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżący nie zawarł w skardze kasacyjnej. Z kolei Sąd kasacyjny, będąc związany podstawami kasacyjnymi, nie może domniemywać intencji skarżącego oraz samodzielnie ustalać złamanie jakich jeszcze przepisów – oprócz przykładowo wymienionych – zamierzał on zarzucić Sądowi I instancji. Rozpoznając zarzut naruszenia prawa materialnego, a tego rodzaju przepisami są art. 112 ust. 3 i art. 124 ust. 1 u.g.n., NSA może bowiem uwzględnić tylko te przepisy, które w skardze kasacyjnej zostały wyraźnie wskazane jako naruszone i tylko w granicach, w jakich zdaniem skarżącego naruszenie to nastąpiło (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 278/15, dostępny jw.). Niemniej jednak Sąd kasacyjny uznaje za zasadne wyjaśnić, że w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. organ nie jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści powołanego przepisu. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań (por. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. I OSK 197/09, 23 marca 2017 r. sygn. I OSK 99/17 i 23 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 336/16 , dostępne jw.). Warto też mieć na uwadze, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego dotyczy takiego terenu, na którym już wcześniej występowała linia elektroenergetyczna, a inwestycja polega na demontażu istniejącej linii napowietrznej i budowie nowej (podziemnej) linii kablowej.

Co do zarzutu odnoszącego się do zaniechania dokonania przez organ odwoławczy przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie utrzymania w mocy punktu 4 decyzji organu I instancji, w którym stwierdzono, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej wyjaśnić należy, iż jest to skutek ustawowy decyzji, wynikający z treści art. 124 ust. 7 u.g.n. (przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej). Skarżący nie podniósł jednakże w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji ani przez organy administracji przepisu prawa materialnego, jakim jest art. 124 ust. 7 u.g.n., zatem kwestią tą NSA z urzędu, jako pozostająca poza granicami skargi kasacyjnej, zajmować się nie może. Sam skarżący nie wyjaśnił przy tym, jak domniemane uchybienia organów w zakresie odnoszącym się do sformułowania zawartego w punkcie 4 decyzji Starosty miałyby prowadzić do przypisania Sądowi I instancji takiego uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Wobec powyższego, za niezasadne Sąd kasacyjny uznał powiązanie przez skarżącego zarzutu naruszenia powołanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego z przepisami procedury administracyjnej, tj. art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny wyjaśnia, że według skarżącego brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie skutkował zaniechaniem poczynienia ustaleń w zakresie ram czasowych, w jakich ograniczenie w sposobie korzystania miałoby być ustanowione. W tym wypadku taki zarzut w istocie wiąże się z rozstrzygnięciem zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji (jak również organy administracji) prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., jeżeli bowiem przepis ten nie wymaga określenia ram czasowych zajęcia nieruchomości, to nie sposób przypisać organom administracji naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie podstaw prawnych decyzji i nierozważenie interesu prawnego skarżącego (właściciela nieruchomości). W konsekwencji nieskuteczny okazałby się bowiem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powołanych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego.

Zdaniem Sądu kasacyjnego skarżący nie ma racji również i w tym aspekcie sprawy. Po stronie organów nie zachodził obowiązek prowadzenia "kierunkowego" postępowania dowodowego, mającego na celu zgromadzenia materiału procesowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia w decyzji co do ram czasowych, w jakich inwestor mógłby zajmować nieruchomość skarżącego na cele realizacji inwestycji celu publicznego.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., powołanego w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., NSA w pierwszym rzędzie wyjaśnia nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględniania wniosku strony skarżącej i zastosowania art. 187 § 1 P.p.s.a., tj. przedstawienia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Zdaniem Sądu kasacyjnego w niniejszej sprawie warunki po temu nie zachodzą. Powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kilku orzeczeń sądów wojewódzkich nie stanowi wykazania dostatecznej przesłanki (istnienia szczególnych okoliczności) do uznania, że w orzecznictwie występują poważne wątpliwości co do wykładni przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie określania ram czasowych ograniczenia korzystania z nieruchomości w decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia powołanego przepisu w kwestii zachodzenia po stronie organu domniemanego obowiązku określenia w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ram czasowych, w jakich dochodzi do ograniczenia korzystania z nieruchomości, nie nastręcza poważnych wątpliwości, a ewentualne błędy sądów wojewódzkich w tym zakresie powinny być korygowane w drodze wniesienia skarg kasacyjnych od takich orzeczeń.

Należy podkreślić, że pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do braku wskazania w decyzji ram czasowych, czyli w praktyce ograniczenia korzystania z nieruchomości, a zatem w istocie terminu zajęcia nieruchomości na wykonanie prac przez inwestora, czy szerzej terminu, na który udzielono inwestorowi zezwolenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w tym względzie podziela stanowisko wcześniej wyrażone w orzecznictwie NSA, dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą takiej decyzji wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji przedmiotowego terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej, jeżeli bowiem ustawodawca zamierza ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, jak np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy, czy w art. 126 ust. 1 u.g.n., wskazujący, że zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości można udzielić na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości (por. np. wyroki NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2232/14, 12 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3332/15 i 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2531/15, dostępne jw.). Wobec powyższego, skoro sama ustawa o gospodarce nieruchomościami zawierała jednoznaczne wskazówki interpretacyjne, to odwołanie się do przepisów ogólnych innej ustawy, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 [aktualnie: Dz.U.2017.1073], ze zm.), w procesie wykładni przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. nie było trafne.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd kasacyjny stwierdza, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż brak jest podstawy prawnej, która pozwalałaby na określenie w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. terminu wykonania robót przez inwestora. Zależy on przecież m.in. od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, którego przecież nie sposób z góry przewidzieć. Wskazanie terminu rozpoczęcia i zakończenia prac nie jest wymogiem ustawowym, stąd też niepodobna stawiać takiej decyzji zarzutu braku jego wskazania.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.