Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1263/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1848/08 w sprawie ze skargi P. S.A . z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1848/08, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda W., działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 1993 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez P. S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonego, jako działka nr [...] o pow. 431 m² oraz odpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2007 r. Fundacja im. [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji uwłaszczeniowej, wskazując na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. i decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r., w konsekwencji których stwierdzona została nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. o odmowie przyznania własności czasowej przedwojennej właścicielce M. K.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej Wojewody W. z dnia [...] listopada 1993 r., w części odnoszącej się do nieruchomości objętej księgą hipoteczną pod nazwą: "W mieście Warszawie przy ul. [...] pod nr [...]".

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiły P. S.A. z siedzibą w W.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] maja 2008 r., uznał, że brak jest podstaw do zmiany powyższego rozstrzygnięcia.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczenie następuje z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], ujęta w decyzji uwłaszczeniowej, powstała m.in. z nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "W mieście Warszawie przy ul. [...] pod nr [...]". Nieruchomość warszawska stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Prawo zarządu gruntem na rzecz jednostki uwłaszczonej wynika z decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. o oddaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie.

Minister Infrastruktury podniósł, że w sprawie ustalone zostało, iż właścicielem nieruchomości uregulowanej w hipotece: "W mieście Warszawie przy ul. [...] pod nr [...]" była M. K., która wnioskiem złożonym w dniu 16 lutego 1949 r. wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. odmówiło dotychczasowej właścicielce ustanowienia wieczystego użytkowania (przyznania prawa własności czasowej) do całości gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nr [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Państwa. Ustalone ponadto zostało, że następcą prawnym byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej jest Fundacja im. [...] z siedzibą w G.

Wnioskiem z dnia 10 maja 2000 r. Fundacja im. [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Skarga na decyzję z dnia [...] maja 2007 r. została zaś odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1262/07.

Minister Infrastruktury podkreślił, że powyższa decyzja wywołała skutek ex tunc co oznacza, iż nadal aktualny pozostaje wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że prawa osób trzecich wynikające z powyższych decyzji, stanowią przeszkodę do stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowej działki na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w części odnoszącej się do nieruchomości objętej księgą hipoteczną pod nazwą "W mieście Warszawie przy ul. [...] pod nr [...]", do czasu rozpoznania wniosku przedwojennej właścicielki o przyznanie prawa użytkowania własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Minister Infrastruktury wskazał jednocześnie, że z akt nie wynika, aby w sprawie zaistniała przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności, tj. przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. W szczególności nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych ujawnienie nabytych praw przez jednostkę uwłaszczoną w księdze wieczystej. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą twierdzeń, że nieruchomość objętą decyzją uwłaszczeniową wniesiono aportem do Spółki T. Sp. z o.o., co powoduje nieodwracalność skutków prawnych, organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt XX GC 129/07 umowa zawarta w dniu 27 czerwca 1996 r. Rep. A nr 2262/96 pomiędzy P. i P. o zawiązaniu Spółki T. Sp. z o.o., została uznana za nieważną, a zatem nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. z siedzibą w W.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wniosek pełnomocnika Fundacji im. [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. jest bezzasadny z uwagi na to, iż poprzednik prawny strony skarżącej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i własności posadowionych na niej budynków nabył z mocy samego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Fakt ten jedynie deklaratoryjnie potwierdziła decyzja z dnia [...] listopada 1993 r. Tym samym nie jest możliwe podważenie na drodze administracyjnej nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków w dobrej wierze, z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe byłoby dopiero po uchyleniu przepisów wskazanej ustawy.

Podniesiono ponadto, że skarżącą, jako użytkownika wieczystego, chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych – art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

W ocenie strony skarżącej nieruchomość przy ul. [...] w W. nie może zostać zwrócona Fundacji, bowiem Skarb Państwa, ani gmina nie władają nieruchomością, co stanowi przeszkodę w jej zwrocie. Roszczenia w zakresie zwrotu nieruchomości nie mogą być również zrealizowane z uwagi na fakt faktycznego zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa (wyrok SN z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. akt I CSK 500/07).

Skarżąca wskazała także, że decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu wywołuje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność Państwa. Późniejsze przeniesienie własności budynków i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest skutkiem prawnym decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej, lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Stwierdzenie nieważności pierwszej decyzji z 1973 r. nie ma żadnego wpływu na decyzję z dnia [...] listopada 1993 r.

Podniesiono dodatkowo, że skarżąca działając w dobrej wierze, nie mając żadnej wiedzy o roszczeniach byłych właścicieli nieruchomości w dniu 27 czerwca 1996 r., wniosła zarówno prawo użytkowania wieczystego gruntu jak i własność budynków przy ul. [...] w W. aportem do Spółki T. Sp. z o.o., co pociąga za sobą nieodwracalne skutki cywilnoprawne. Wskazana Spółka (a tym samym i wniesiony do niej w aporcie majątek) wciąż istnieje i figuruje w KRS, jako podmiot gospodarczy.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na art. 2 ust.1-3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), wskazał, że uwarunkowanie nabycia przez państwowe osoby prawne z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntu oraz własności znajdujących się na tym gruncie budynków i innych urządzeń nie naruszaniem praw osób trzecich, uwzględniało istniejące w dniu wejścia w życie ustawy prawa podmiotowe tych osób, wynikające bądź z innych aktów prawnych, bądź z przysługujących tym osobom praw właścicielskich do gruntu.

Sąd podkreślił, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do dokonania oceny, czy organ nadzoru prawidłowo wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji uwłaszczeniowej w sytuacji, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego został złożony dopiero w dniu 10 maja 2000 r., a stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego nastąpiło decyzją Ministra Transportu z dnia [...] maja 2006 r. Innymi słowy, czy w sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czyli w dniu 5 grudnia 1990 r., nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich oraz przy funkcjonującym w obrocie prawnym ostatecznym orzeczeniu o odmowie przyznania prawa własności czasowej, można mówić o naruszeniu praw osób trzecich.

Podzielając podgląd prezentowany w orzecznictwie administracyjnym, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dacie podejmowania kwestionowanej w tym postępowaniu nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej, nie był rozpoznany wniosek przedwojennej właścicielki nieruchomości M. K. o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu złożony w dniu 16 lutego 1949 r. Wynika z powyższego, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oznacza, że co do uwłaszczonej nieruchomości postępowanie o przyznanie prawa następcom prawnym byłej właścicielki jest w toku. Dotychczasowa właścicielka, a w niniejszej sprawie jej następca prawny – Fundacja im. [...], uzyskała status prawny osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy będącej podstawą wydania kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej.

W kontekście powyższych rozważań Sąd uznał za bezzasadny zarzut skarżącej, że skoro nabycie w trybie art. 2 ust. 1 wymienionej na wstępie ustawy, nastąpiło z mocy prawa, to tym samym nie jest możliwie podważenie na drodze administracyjnej nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków. Nabycie z mocy prawa nie mogło bowiem nastąpić, gdyż naruszało prawa osób trzecich - prawa następców prawnych przedwojennej właścicielki nieruchomości

Sąd nie podzielił także poglądu skarżącej, że w dacie wystąpienia z roszczeniami tj. w dniu 10 maja 2000 r. Fundacja im. [...] nie posiadała legitymacji do występowania w imieniu byłej właścicielki, bo następstwo prawne zostało stwierdzone postanowieniem sądu z dnia 14 lutego 2002 r. Prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą na jego następców prawnych z chwilą jego śmierci (art. 922 Kodeksu cywilnego), a postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru prawidłowo ocenił również, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne i nie ma zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ organ administracji publicznej mógł odwrócić skutki prawne wywołane przez kwestionowaną decyzję uwłaszczeniową. Ujawnienie zaś nabytych praw przez uwłaszczony podmiot w księdze wieczystej nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych. Podnoszona przez skarżącą okoliczność wniesienia spornej nieruchomości aportem do Spółki T. Sp. z o.o. w drodze umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1996 r. nie może odnieść skutku z uwagi na stwierdzenie nieważności tej umowy prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. XX GC 129/07.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku P. S.A. z siedzibą w W., podniosła następujące zarzuty:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, poprzez uznanie przez Sąd, że możliwe jest podważenie, na drodze administracyjnej, nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, nabytych w dobrej wierze z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości;

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności, iż stronę skarżącą, jako użytkownika wieczystego gruntu i właściciela budynków chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych - art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece;

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo iż decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne;

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez Sąd przy wydawaniu wyroku na decyzjach Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r., w których stwierdzona została nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. o odmowie przyznania własności czasowej byłej właścicielce M. K., podczas, gdy są to decyzje dotknięte wadą nieważności, bo Minister Transportu i Budownictwa nie był organem właściwym do orzeczenia w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, organem właściwym jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

ewentualnie:

- zmianę zaskarżonego wyroku i orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi do WSA z dnia 4 grudnia 2008 r.,

- zawieszenie niniejszego postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia, co do wniosku skarżącego z dnia 24 lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r.,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja z dnia [...] listopada 1993 r. nie może zostać uchylona, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ administracji działając w granicach swej właściwości, nie ma możliwości prawnych niweczenia skutków cywilnoprawnych, jakim jest przejście prawa własności budynków. Na nieodwracalność skutków decyzji z dnia [...] listopada 1993 r. wskazuje także okoliczność wniesienia przez skarżącą zarówno prawa użytkowania wieczystego gruntu jak i własność budynków przy ul. [...] w W. aportem do Spółki T. Sp. z o.o. Wydany przez Sąd Okręgowy w Warszawie wyrok z dnia 7 sierpnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt XX GC 129/07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy Spółki TPK Sp. z o.o. nie zniweczył bytu prawnego Spółki T. Sp. z o.o. w likwidacji. Stwierdzenie nieważności umowy Spółki T. Sp. z o.o. wywołało skutek ex tunc. Art. 21 § 4 k.s.h. w związku z art. 21 § 1 pkt. 1 k.s.h. przewiduje w takiej sytuacji rozwiązanie Spółki przez sąd rejestrowy, z wyjątkiem jednakże sytuacji wskazanej w art. 21 § 5 k.s.h., tj . gdy od wpisu Spółki do rejestru sądowego upłynęło pięć lat. Pomiędzy wpisem spółki T. Sp. z o. o. do rejestru sądowego a orzeczeniem sądu, że umowa spółki jest nieważna od samego początku, upłynęło ponad pięć lat, a zatem pomimo wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt XX GC 129/07 Spółka T. Sp. z o.o. w likwidacji nadal pozostaje w obrocie prawnym, prowadzi działalność i co za tym idzie aktualne pozostają jej roszczenia o wydanie aportów Spółki T. Sp. z o.o.

Zwrócono ponadto uwagę, że zaskarżony wyrok został oparty na podstawie decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r., w których stwierdzona została nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. o odmowie przyznania własności czasowej byłej właścicielce M. K. Tymczasem Minister Transportu i Budownictwa nie był organem właściwym do orzeczenia w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPS 7/00, opubl. ONSA 2000/4/139). Skoro decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wydał organ nieuprawniony, z naruszeniem przepisów o właściwości, jest to okoliczność skutkująca nieważnością tych decyzji, w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1268/09, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania przed Sądem II instancji, do czasu rozpoznania przez Ministra Infrastruktury wniosku skarżącej z dnia 24 lipca 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r., zawiesił postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1268/09, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie ponieważ Minister Infrastruktury ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. oraz decyzji Ministra Transportu Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego) do całości gruntu nieruchomości warszawskiej.

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2230/11, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił z urzędu postępowanie sądowe w niniejszej sprawie z uwagi na toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowanie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, które może mieć wpływ na wynik niniejszego postępowania.

Postanowieniem z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2230/11, Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, gdyż w dniu 25 kwietnia 2014 r. w sprawie o sygn. I OSK 2361/12 został wydany prawomocny wyrok, którym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1952/11, i oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie zasadniczo dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej.

Nie można podzielić zarzutu i twierdzenia strony skarżącej, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że możliwe jest podważenie, na drodze administracyjnej, nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków, nabytych w dobrej wierze z mocy prawa, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). W art. 2 ust. 1 powołanej ustawy ustawodawca zawarł klauzulę zastrzegającą, że uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie może naruszać praw osób trzecich. Uwarunkowanie nabycia przez państwowe osoby prawne z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntu oraz własności znajdujących się na tym gruncie budynków i innych urządzeń, bez naruszenia praw osób trzecich, uwzględniało istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, prawa podmiotowe tych osób, wynikające bądź z innych aktów prawnych, bądź z przysługujących tym osobom praw właścicielskich do gruntu. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich przez omawiane nabycie praw do gruntu ex lege - wyrażone w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy – należy odnieść przede wszystkim do samej okoliczności powstania skutku nabycia praw z mocy samego prawa. Nabycie tych praw nastąpiło bowiem niezależnie od woli organu mającego wydać decyzję potwierdzającą to nabycie. Jakkolwiek, więc w dniu 5 grudnia 1990 r. zaistniał na nieruchomości nowy stan prawny z woli samego ustawodawcy, o tyle stan ten nie narusza praw osób trzecich. Prawa osób trzecich mają, więc pierwszeństwo przed ukształtowaniem nowego stanu prawnego z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro jednak ukształtowanie nowego stanu prawnego w trybie omawianego art. 2 nastąpiło w dniu 5 grudnia 1990 r., to prawa osób trzecich musiały zaistnieć przed tym dniem, lub najpóźniej w tym dniu. Od tego bowiem dnia powstał nowy stan prawny na nieruchomości, ukształtowany omawianym art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. i dlatego stan ten nie zaistniał tylko wtedy, gdyby konkurował lub wyłączał prawa przysługujące osobom trzecim. Ustawowe zastrzeżenie nienaruszania praw osób trzecich jest bowiem wynikiem ukształtowania nowego stanu prawnego ex lege, którego zaistnienie potwierdzane jest decyzją wojewody wydawaną w procedurze dokonywania jedynie oceny, czy dana nieruchomość spełniała w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowe warunki do powstania nowego stanu prawnego w ramach tzw. uwłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1373/09, Lex nr 744988).

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącej czasowych relacji pomiędzy dniem 5 grudnia 1990 r., a datą ujawnienia roszczeń osób trzecich, o jakich mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., należy stwierdzić, że pogląd autora skargi kasacyjnej jest błędny. W orzecznictwie ukształtowanym na tle art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. w aspekcie zawartego w nim zastrzeżenia, że "nie narusza to praw osób trzecich", konsekwentnie przyjęto pierwszeństwo praw poprzednich właścicieli nieruchomości dochodzących roszczeń do nieruchomości objętej uwłaszczeniem. W sprawie wzajemnej relacji postępowania uwłaszczeniowego i postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uznaje się, że złożenie, po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności, gdy w dniu 5 grudnia 1990 r. spełnione były przesłanki zwrotu nieruchomości (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt I OPS 15/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 75). W uzasadnieniu powołanej uchwały podkreślono między innymi, że prawo byłych właścicieli "korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało im przyznane znacznie wcześniej niż uprawnienie państwowych osób prawnych do przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.". Przyjęta w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia klauzuli: "nie narusza to prawa osób trzecich", kładzie nacisk na obowiązek organu prowadzącego postępowanie w sprawie uwłaszczenia, uprzedniego wyjaśnienia kwestii roszczeń poprzednich właścicieli nieruchomości zgłoszonych przed ostatecznym załatwieniem sprawy uwłaszczenia. Decyzja wydana na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. bez dokonania takich ustaleń, jest obciążona ryzykiem podważenia jej legalności w przypadku, gdyby doszło do zrealizowania roszczeń poprzednich właścicieli zgłoszonych w przewidzianym prawem trybie (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. I OSK 303/10, Lex nr 745208).

W nawiązaniu do powyższego należy uznać, że skoro decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej wywołuje skutek ex tunc, to znaczy, że w dacie podejmowania kwestionowanej w tym postępowaniu nadzorczym decyzji uwłaszczeniowej, nie był rozpoznany wniosek przedwojennej właścicielki nieruchomości M. K. o ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu złożony w dniu 16 lutego 1949 r. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej wskazuje, że co do uwłaszczonej nieruchomości postępowanie o przyznanie prawa następcom prawnym byłej właścicielki jest w toku. Dotychczasowa właścicielka, a w niniejszej sprawie jej następca prawny – Fundacja im. [...], uzyskała status prawny osoby trzeciej w rozumieniu art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990 r.

W świetle poczynionych rozważań pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut oddalenia skargi, pomimo, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] listopada 1993 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, jak również zarzut pominięcia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że strony skarżącej, jako użytkownika wieczystego gruntu i właściciela budynków, chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece).

W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego powinno być rozpatrywane w zakresie obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego stosowanych przez ograny administracji w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji publicznej podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy lub osoby, działając na podstawie innych przepisów mogłyby podjąć próbę obalenia tych skutków, ale takie działanie nie jest dostępne organowi administracyjnemu, jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje. Tylko jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej nie mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to tym samym są nieodwracalne (por. wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt III ARN 8/95 - OSNP 1995, Nr 18, poz. 223). W uzasadnieniu uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP z 1992 r., nr 12, poz. 211) stwierdzono, że jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Pogląd ten został zaakceptowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 49), wydanej na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Podobnie w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., sygn. OPS 6/97 (ONSA z 1998 r., nr 2, poz. 40) zwrócono uwagę, że kompetencje organów administracyjnych – ze względu na nieodwracalność skutków prawnych – nie pozwalają na pozbawienie praw tych podmiotów, których prawo własności lokali i użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu są następstwem zdarzenia cywilnoprawnego (umowy sprzedaży i umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste).

Nawiązując do powyższych rozważań podkreślić należy, że u podstaw prawa użytkowania wieczystego nabytego przez P. S.A. w W. leży decyzja administracyjna Wojewody W. z dnia [...] listopada 1993 r. stwierdzająca nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Skutki prawne w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków są zatem związane z tą decyzją. Wynika stąd, że skutki prawne decyzji stwierdzającej nabycie przez stronę skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku i urządzeń znajdujących się na gruncie, nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie przewidzianym w k.p.a.

W świetle powyższego nie ma miejsca na ocenę w tym postępowaniu zagadnienia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), na którą powołuje się strona skarżąca, zważywszy, że instytucja ta ma zastosowanie do prawa nabytego w drodze czynności prawnej, a nie do praw nabytych z mocy prawa, na podstawie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Rękojmia, o jakiej mowa nie ma charakteru absolutnego, chroni jedynie nabycie w drodze czynności prawnej. Instytucja rękojmi nie ma zatem zastosowania w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca z mocy prawa, w drodze decyzji administracyjnej, uzyskała prawo użytkowania wieczystego. Skoro warunkiem rękojmi jest nabycie przez czynność prawną, to nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń.

Podnoszona przez skarżącą okoliczność wniesienia spornej nieruchomości aportem do Spółki T. Sp. z o.o. w drodze umowy zawartej w dniu [...] czerwca 1996 r. również nie może odnieść skutku z uwagi na stwierdzenie nieważności tej umowy prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. XX GC 129/07.

Legalności zaskarżonego wyroku nie może też podważyć zarzut nieważności decyzji z dnia [...] maja 2006 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r., w których stwierdzona została nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 1973 r. o odmowie przyznania własności czasowej byłej właścicielce M. K., ponieważ Minister Transportu i Budownictwa nie był organem właściwym do wydania orzeczenia w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy.

Kwestię właściwości rzeczowej Ministra Transportu i Budownictwa do stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 2361/12, uznając, że skoro o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej, orzekał organ stopnia wojewódzkiego tj. Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, to organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., będzie zawsze właściwy minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzją tj. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, ale wciąż istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.