Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 4427/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ar. 64 par 1 pkt 4 i par 6
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 796/20 w sprawie ze skargi D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz D. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w K. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 19 listopada 2020 r., sygn. I SA/Kr 796/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego K. z dnia 21 maja 2020 r., nr [...] wydane wobec D. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych. Jako podstawę prawną powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył organ. Działający w jego imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów u.p.e.a. przy ocenie podstawy prawnej do obciążenia skarżącej kosztami postępowania egzekucyjnego, pomimo że stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, niezgodność ww. przepisów z Konstytucją RP, ma miejsce jedynie w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a w stanie faktycznym sprawy, przyjęto takie maksymalne wysokości w sposób usystematyzowany i weryfikowalny;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a., a także w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli działania organów egzekucyjnych i uchylenie zaskarżonego postanowienia i uznanie, że zaproponowany przez organy sposób miarkowania nie odpowiada standardom wyznaczonym w/w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, organy posłużyły się jedynie procentowym wskaźnikiem ograniczenia wysokości stawek kosztów, nie odnosząc się w żaden sposób do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu, co narusza zasadę proporcjonalności, zaufania do organu oraz praworządności, o których mowa w art. 6, 7 i 8 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd dokonał prawidłowej kontroli, to musiałby uznać, że organ egzekucyjny poddał art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wykładni prokonstytucyjnej, poprzez przeprowadzenie prawidłowego procesu miarkowania kosztów w zakresie i w sposób możliwy i adekwatny do realiów funkcjonowania organów egzekucyjnych, i nie naruszył wskazanych przepisów u.p.e.a. i k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 oraz 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku w części zawierającej wskazanie co do dalszego postępowania, polegające na wskazaniu przez Sąd, że organ uwzględni, że wysokość kosztów egzekucyjnych powinna zależeć od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy (czasochłonności, pracochłonności) organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, a ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Takie zalecenie jest wynikiem nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, że niezbędne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego, co pozbawione jest podstawy prawnej i nakazuje miarkowanie wysokości opłat o w istocie pozaprawne kryteria. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku, gdyby Sąd nie naruszył ww. przepisów uzasadnienie orzeczenia byłoby prawidłowe, zalecenia co do ponownego rozpoznania sprawy byłyby zbędne, a skarga zostałaby oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd postanowień obu instancji, chociaż rozstrzygnięcia organów nie były dotknięte żadną z wad wskazanych przez Sąd i przy braku naruszeń przez organy przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd powinien był skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w granicach jakie zakreśli strona w ramach podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), która w tej sprawie nie zachodzi.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszeniu przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli tego orzeczenia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., I FSK 2081/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r., I GSK 1779/13). W sprawie niniejszej nie sposób jest zasadnie twierdzić, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera wady oraz braki, które należałoby uznać za wystarczające dla przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w takim stopniu, który nie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. W tym zakresie decydujące znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 28 czerwca 2016 r. w sprawie SK 31/14, w którym Trybunał orzekł, że:

"1. Art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2. Art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

3. Art. 64 § 8 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 tej ustawy i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

4. Art. 64 § 1 pkt 1-5, 7, 11, 12 i art. 64 § 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji".

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym negatywnym, bowiem rozstrzyga kwestię konstytucyjności wskazanych w nim norm w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej. Jest to więc wyrok zakresowy o niekonstytucyjności tzw. pominięcia prawodawczego. Prawodawca, normując określoną sferę stosunków, dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie (tu: bez określenia górnej granicy wysokości opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej). Oznacza to, że mimo wydania przez Trybunał wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność wskazanych przepisów, przepisy te nadal obowiązują. Wyrok zakresowy rozstrzyga bowiem jedynie czy przepis prawa, którego rozumienie nie budzi wątpliwości, jest zgodny z konstytucją w pewnym zakresie jego zastosowania. Wyrok taki nie powoduje więc przeredagowania tekstu przepisu o tę niekonstytucyjną treść. Przepis ten pozostaje nadal w literalnym brzmieniu nadanym przez ustawodawcę (do czasu jego zmiany czy uchylenia) i nie wyróżnia on w żaden sposób treści pominiętej. W praktyce oznacza to konieczność czytania takiego przepisu, do czasu wprowadzenia zmiany, łącznie z wykładnią i wskazaniami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 28 maja 2020 r., I GSK 1902/19).

Trybunał w motywach wydanego wyroku zauważył, że brak określenia górnej granicy opłaty egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, lecz z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym stają się więc obciążeniem podatkowym. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Trybunał zauważył też, że w ujęciu materialnym opłaty te są zbliżone do podatku, co oznacza, że należy je interpretować ściśle, zgodnie z intencją ustawodawcy konstytucyjnego, w tym z wyrażoną w art. 217 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę określoności ustawowej.

Trybunał zauważył też, że stosownie do art. 64c § 1 u.p.e.a., zarówno opłata za czynności egzekucyjne, jak i opłata manipulacyjna wraz z poniesionymi przez organ egzekucyjny wydatkami wchodzą w skład kosztów egzekucyjnych. Koszty te powstają w związku z podjęciem przez organy egzekucyjne czynności egzekucyjnych i mają charakter odrębnego obciążenia zobowiązanego o charakterze publicznoprawnym. Opłaty za czynności egzekucyjne ponosi się za podejmowane i dokonywane przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjne. Z kolei opłata manipulacyjna stanowi zwrot wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny za wszelkie czynności manipulacyjne dokonane w toku prowadzonej egzekucji. Opłaty te są formą zryczałtowanego wynagrodzenia dla organu prowadzącego egzekucję. Ustalane są w sposób niezwiązany z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. Ich wysokość określona została stosunkowo, jako określony procent od kwoty egzekwowanej należności.

W ocenie Trybunału nie budzi wątpliwości konstytucyjnych dopuszczalność stosowania stawek stosunkowych (procentowych) jako jednej z metod określania wysokości danin publicznych, także opłat. Tak określona wysokość opłaty egzekucyjnej może nie być w pełni adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań w konkretnej egzekucji. Jest to sytuacja konstytucyjnie dopuszczalna. W tym zakresie ustawodawca ma bowiem znaczną swobodę regulacyjną. Z samej też istoty opłat wynika, że nie zawsze wiążą się one z ekwiwalentnym świadczeniem podmiotu publicznego. Trybunał zauważył jednak, że swoboda ustawodawcy określania wysokości opłat nie jest jednak nieograniczona. Problematyka wysokości opłat w egzekucji jest bowiem nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem państwa, polegającym na otrzymaniu zwrotu wydatków za przeprowadzone postępowanie egzekucyjne, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Istotne jest zatem zachowanie przez ustawodawcę racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone.

Określając skutki orzeczenia Trybunał wskazał jednak, że dla właściwej realizacji wyroku w rozpatrzonej sprawie konieczna jest interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z tego wyroku, określić nie tylko maksymalną wysokość opłaty egzekucyjnej, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej, o której mowa w art. 64 § 6 u.p.e.a., ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych, przeciwko którym można wysunąć zarzuty podobne do rozpatrzonych w niniejszej sprawie. Nadto, ustawodawca powinien określić sposób obliczania wysokości tych opłat w razie umorzenia postępowania w związku z dobrowolną zapłatą egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych. Trybunał zaznaczył przy tym, że konieczność podjęcia przez ustawodawcę odpowiednich kroków w celu wykonania niniejszego wyroku powinna stanowić okazję do szerszego spojrzenia na przyjęty model opłat w egzekucji w administracji.

W zakresie skutków powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie przyjmuje się m.in., że organy egzekucyjne powinny badać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. np. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r., II FSK 851/18; z 28 maja 2020 r., I GSK 1945/19; z 3 lutego 2021 r., III FSK 2531/21).

Trzeba zauważyć, że wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego były adresowane do ustawodawcy. Organy egzekucyjne orzekając ad casum o wysokości kosztów egzekucyjnych, w świetle ww. wyroku nie orientują się w zakresie globalnych kosztów funkcjonowania aparatu egzekucyjnego, co sprawia, że ich osąd co do stopnia zrealizowania wytycznych Trybunału w konkretnej sprawie, nie ma podbudowy faktycznej oraz prawnej i jako taki, pozostaje dowolny. Organy te natomiast orientują się co do wydatków i kosztów poniesionych w konkretnym postępowaniu egzekucyjnym. W konsekwencji do czasu zrealizowania wskazań wynikających z wyroku Trybunału, tylko takie wydatki będą mogły obciążać zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r., III FSK 3979/21).

Należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że w kontrolowanej sprawie organy naliczając koszty postępowania egzekucyjnego niewłaściwie uwzględniły wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. Zastosowany przez organy sposób obliczenia kosztów egzekucyjnych jest pozbawiony racjonalnego związku między wysokością opłat, a czynnościami organu egzekucyjnego. Dla określenia zarówno maksymalnej kwoty opłaty manipulacyjnej, jak i kosztów egzekucyjnych za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego uwzględniono sposób miarkowania wysokości ww. opłat w sposób analogiczny w odniesieniu do opłaty za zajęcie nieruchomości (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a), tj. przyjmując, iż w przypadku opłaty manipulacyjnej górną granicę stanowi kwota 4.275,00 zł, zaś w odniesieniu do opłaty za czynności egzekucyjne górny pułap stanowi kwota 21.375,00 zł. Mając na uwadze wskazane kwotowo limity organy przyjęły, iż ww. kwoty dokładnie określają dokonane w niniejszej sprawie czynności egzekucyjne i stanowią odzwierciedlenie poniesionego przez organ I instancji nakładu pracy oraz wynikających z tego tytułu kosztów.

Zaproponowany przez organy sposób "miarkowania" wysokości kosztów egzekucyjnych nie odpowiada standardom wyznaczonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Organy poprzestały na matematycznym wyliczeniu opłat i nie powiązały ustalonych opłat ze stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych oraz nakładem pracy organu egzekucyjnego. Tymczasem podjęte w postępowaniu egzekucyjnym czynności sprowadzały się do doręczenia skarżącej tytułu wykonawczego oraz skierowania zawiadomień do czterech instytucji bankowych o zajęciach poszczególnych rachunków bankowych Spółki. Tytuł wykonawczy z 4 września 2019 r. został doręczony skarżącej w dniu 13 września 2019 r., natomiast należność nim objęta została w całości wyegzekwowana już w dniu 26 września 2019 r.

Zastosowanie do obliczenia kosztów egzekucyjnych maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości przewidzianej w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. spowodowało, że za prostą i niewymagającą istotnego nakładu pracy organu czynność egzekucyjną, jaką jest zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego, obciążono skarżącego kwotą 21.375,00 zł. Nadto naliczono opłatę manipulacyjną w kwocie 4.275 zł, również przy zastosowaniu, jako punkt odniesienia, maksymalnej wysokości opłaty za zajęcie nieruchomości. Tymczasem ilość czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny przy egzekucji z nieruchomości, ich znaczny stopień skomplikowania i wynikający stad nakład pracy są niewspółmiernie większe w porównaniu do czynności związanych z zajęciem innej wierzytelności. Są to właściwie czynności nieporównywalne i nie znajduje uzasadnienia, prawnego ani też racjonalnego, stosowanie jako punktu odniesienia przy ustalaniu kosztów za zajęcie wierzytelności, stawki procentowej przewidzianej za zajęcie nieruchomości (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r., I GSK 1651/20). Niewątpliwie w przeprowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie zastosowano środka egzekucyjnego w postaci zajęcia nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do uwzględnienia stanowiska, że skoro przepisy u.p.e.a. nie określają maksymalnej kwoty opłaty manipulacyjnej, ani kosztów egzekucyjnych za poszczególne środki egzekucyjne, z wyjątkiem zajęcia nieruchomości, zasadne jest odwołanie się do tej kwoty przy ustalaniu wysokości kosztów za poszczególne czynności egzekucyjne. Takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Nie można go też uzasadniać wyłącznie tym, iż Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym wyroku dopuścił stosowanie stawek procentowych jako jednej z metod określania wysokości opłat. Z tych względów WSA zasadnie podważył możliwość określenia maksymalnej kwoty kosztów egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej, poprzez odniesienie się do maksymalnej wysokości opłaty za mającą odmienny charakter czynność zajęcia nieruchomości.

Jak zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, ustalone w niniejszej sprawie koszty egzekucyjne według kryterium przyjętego dowolnie przez organ, stanowią formę dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych, są swoistą karą z tytułu niewykonania określonego obowiązku. Podkreślenia wymaga, że stosownie do postanowień art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, ale wyłącznie tych, które są określone w ustawie.

Nie ma też podstaw do uwzględnienia zarzutów odnoszących się do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności oznacza, że organy administracji publicznej powinny przestrzegać norm prawnych (materialnych i procesowych) regulujących procedurę podejmowania aktu administracyjnego. Z kolei wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawny materialnej, obliguje organ do wszechstronnego i kompletnego zebrania materiału dowodowego w celu zakończenia sprawy. Natomiast, jeśli chodzi o zawartą w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej, wynika z niej przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji zasady te zostały naruszone poprzez określenie w sprawie z naruszeniem proporcjonalności należnych kosztów na kwotę (łącznie) 25.650 zł, wyłącznie poprzez odniesienie do przepisu regulującego opłatę dotyczącą innej czynności egzekucyjnej, bez uwzględnienia realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. in fine jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera skierowane do organu egzekucyjnego wskazania co do dalszego postępowania, będące konsekwencją stanowiska sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji zalecił, by organ uwzględnił, że wysokość kosztów egzekucyjnych powinna zależeć od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy (czasochłonności, pracochłonności) organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, a ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy. Kwestionowanie wskazanych zaleceń wynika w istocie z podważania stanowiska sądu przedstawionego w zaskarżonym orzeczeniu, które Naczelny Sąd Administracyjny podzielił. To do organu egzekucyjnego należy ustalenie rzeczywistej wysokości kosztów egzekucyjnych w ramach przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Skuteczność zarzutu opartego na tej podstawie jest uzależniona od wyniku dokonanej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Jak zostało wcześniej wykazane organy obu instancji naruszyły art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. oraz art. 6, art. 7 i art. 8 w zw. z art. 18 k.p.a. co musiało skutkować uchyleniem postanowień, a nie – oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 204 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Jacek Pruszyński Jolanta Sokołowska Paweł Borszowski