Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2380/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 52 oraz par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 775/17 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz M. Ł. kwotę 687 (sześćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 775/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], SKO [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...], ustalającej na rzecz "M." W. K. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącej hali magazynowej, budowę nowej hali magazynowej oraz budowę silosów, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], zmienionej decyzjami z dnia: [...] lipca 2014 r., [...] grudnia 2015 r. i [...] kwietnia 2016 r.

Organ wskazał, że planowana inwestycja została zakwalifikowana do zabudowy zagrodowej, zaś organ wydający warunki zabudowy przeprowadził analizę urbanistyczną, z której wynikało, że planowana przez inwestora zabudowa zagrodowa stanowić będzie kontynuację zastanej w otoczeniu terenu inwestycji zabudowy tego samego rodzaju. A zatem organ nie skorzystał z możliwości odstąpienia od zasady dobrego sąsiedztwa jakie stwarza ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwana dalej "u.p.z.p.". Natomiast nie była w gestii tego organu ocena, czy planowana zabudowa jest adekwatna do potrzeb prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Następnie SKO odniosło się do podnoszonej kwestii konieczności uzyskania przez inwestora – przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej – decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W tym zakresie w sprawie argumentowano wskazując na niejednoznaczny sposób ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz treść § 3 ust. 1 pkt 52 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie SKO, niejednoznaczny sposób ustalenia wskaźnika zabudowy możliwy był do skorygowania w ramach postępowania retryfikacyjnego [uzupełnienie lub sprostowanie elementów decyzji administracyjnej] i dlatego nie jest to wada rażąco naruszająca prawo. Zaś określenie danego maksymalnego wskaźnika nie przesądza, że taki właśnie będzie realizowany, co zdaniem SKO, nie przesądza o konieczności poprzedzenia postępowania lokalizacyjnego postępowaniem środowiskowym. Poza tym aby nie komplikować procesu inwestycyjnego w tych przypadkach, gdy inwestor na etapie występowania o warunki zabudowy nie jest jeszcze w stanie jednoznacznie określić rozmiaru planowanej inwestycji, ustawodawca w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową", przewidział, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje nie tylko przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ale także przed uzyskaniem m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem Kolegium konkludowało, że przyjęcie nawet wyższej wartości ustalonego przez Burmistrza wskaźnika powierzchni zabudowy – do 60% – nie oznaczało bezwzględnej konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ocenie SKO, jakkolwiek ww. decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest pewnymi uchybieniami, to jednak ich charakter nie kwalifikuje tych uchybień, jako rażącej obrazy przepisów prawa materialnego lub procesowego, uzasadniającej stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji. Oprócz zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę, Kolegium zbadało także, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą inne przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił skarżący.

Zaskarżoną decyzją SKO [...] utrzymało w mocy ww. własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W odniesieniu do kwestii przeprowadzenia analizy urbanistycznej pomimo treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., SKO wskazało, że chociaż dołączona do decyzji analiza urbanistyczna nie spełnia wymogów formalnych rozporządzenia planistycznego z uwagi na błędnie wyznaczoną granicę obszaru analizowanego, to trudno byłoby uznać, że inwestycja w sposób "oczywisty" nie spełnia wymogu wynikającego ze wspomnianego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bezspornie, istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąsiedztwo terenu inwestycji, tworzą: granicząca z terenem inwestycji droga krajowa nr [...], pole uprawne, a także kompleksy przemysłowe i usługowe zlokalizowane w obrębie wsi K. W takiej sytuacji trudno byłoby przyjąć, że zakładana funkcja oraz jej gabaryty w sposób "rażący" naruszają lokalne wzorce. Dodatkowo nie można stracić z pola widzenia, że inwestycja miałaby powstać, m.in. jako rozbudowa istniejącej już hali magazynowej.

Ponadto – zdaniem Kolegium nie można doszukiwać się rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak spełnienia pozostałych merytorycznych przesłanek wydania decyzji lokalizacyjnej.

W odniesieniu do wskazywanej kwestii niejednoznacznego określenia wskaźnika powierzchni zabudowy ponownie SKO uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia wady rażącego naruszenia prawa, ponieważ usunięcie tego uchybienia możliwe było w ramach postępowania rektyfikacyjnego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie wymogu poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy decyzją środowiskową SKO ponownie powołało się na treść art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Ponadto SKO, powołując się na treść § 3 ust. 1 pkt 52 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia, wskazał, że z przepisów tych wynika, iż w celu ustalenia, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, prawodawca każe uwzględniać nie tylko wielkość powierzchni zabudowy planowanej do realizacji, ale także zabudowy już zrealizowanej na tym samym terenie. W ocenie Kolegium, zakładając nawet, że istniejąca oraz planowana zabudowa kwalifikuje zamierzenie do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na podstawie § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia, to ewentualny brak decyzji środowiskowej nie skutkuje automatycznie rażącą wadliwością weryfikowanej decyzji lokalizacyjnej. Poza tym przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy zawiera jednoznacznie brzmiący zapis, że "przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Co istotne, taki zapis mający swoje źródło w treści art. 54 pkt 2 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ma charakter normatywny. Oznacza, to że nie można dokonywać interpretacji pozostałych zapisów rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z powyższymi ustaleniami. Zdaniem Kolegium, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotne jest też, że zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa (tak jak obecnie) wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ale jednocześnie przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych – wydawanych na podstawie Prawa budowlanego. Potwierdza to art. 32 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uznaniu Kolegium obowiązek dokładnego skonfrontowania środowiskowych aspektów inwestycji z jej finalnym kształtem aktualizuje się na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że ewentualnego braku decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej (o ile oczywiście przedmiot zamierzenia jednoznacznie kwalifikuje go do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) nie można traktować jako naruszenia przepisów prawa nie dającego się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Zwłaszcza, że nie prowadzi do naruszenia obiektywnego porządku prawnego na płaszczyźnie potrzeby ochrony środowiska bowiem w świetle cytowanych wyżej przepisów Prawa budowlanego finalna realizacja inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko i tak będzie wymagała uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium dokonało oceny legalności kwestionowanej decyzji w odniesieniu do pozostałych wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., i uznało, że z akt nie wynika, by sprawa wydania warunków zabudowy dla opisanego zamierzenia została rozstrzygnięta (na rzecz tego samego inwestora) inną, wcześniejszą decyzją. Nie zachodzi zatem przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji.

Rozstrzygnięcie zostało wydane na rzecz podmiotu, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja nie jest więc dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

W ocenie Kolegium brak jest również podstaw do przyjęcia, że kwestionowana decyzja lokalizacyjna – stosownie do art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. – była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Bezsporne jest też, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Obowiązujące przepisy nie przewidywały (i nie przewidują) ani karnej, ani administracyjnej sankcji za podejmowanie czynności zmierzających do wykonania badanej decyzji (art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a.).

Ponadto Kolegium nie stwierdziło, aby kwestionowane rozstrzygnięcie zawierało wadę, skutkującą jego nieważnością z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.), bowiem brak jest takiego szczególnego przepisu prawa.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący, domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, § 3 ust. 1 pkt 52 oraz ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia; art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., §§4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; art. 61 ust. 4, art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego; art. 61 ust. 4 u.p.z.p.; art. 7 i art. 77 K.p.a.; art. 6 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 7 marca 2018 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte, natomiast pełnomocnik substytucyjny uczestnika postępowania W. K., działającego w imieniu G. sp. z o.o., wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 775/17, oddalając skargę, wskazał, że na bezwzględną akceptację zasługuje ustalenie Kolegium o oczywistym braku podstaw do identyfikacji przesłanek do stwierdzenia nieważności ww. decyzji o warunkach zabudowy określonych w przepisach art. 157 § 1 pkt 1, 2 (in limine), 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a. i przedstawiona w tym zakresie argumentacja. Sąd podzielił również ocenę Kolegium dotyczącą przesłanki określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 (in fine), jako rażące naruszenie prawa, wszechstronnie przez organ zanalizowanej i rozważonej z uwzględnieniem okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił jak prawidłowo należy interpretować pojęcie "rażącego naruszenia prawa", a mianowicie, stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy kwestionowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Ponadto Sąd powołał się na zasadę wynikającą z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., która daje inwestorowi możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jeżeli nie narusza to prawa. W ocenie Sądu, istotna była też treść przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ze względu na przyjęcie w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jako jej rodzaju, zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. W taki przypadku organ jest zwolniony z obowiązku sporządzenia analizy urbanistycznej, na podstawie której dokonywane są ustalenia w zakresie ustawowo określonym, warunkujące możliwość lokalizowania wnioskowanej inwestycji na danym terenie. Jednak w tej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę urbanistyczną. Co prawda, wyznaczył obszar analizowany w sposób nieprawidłowy, jednak to uchybienie – wobec spełnienia wszystkich ustawowych warunków pozwalających dokonać pozytywnych ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji – nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa.

Sąd wskazał, że przyjęty przez organ sposób zdefiniowania "zabudowy zagrodowej" z uwagi na różny sposób interpretacji tego pojęcia w orzecznictwie i literaturze nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.

Zdaniem Sądu, zasadnie również Kolegium wykluczyło możliwość przypisania cech rażącego naruszenia prawa sposobowi określenia w kwestionowanej decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez zastosowanie dwóch różnych oznaczeń cyfrowych dla tego parametru. Jednocześnie Kolegium przyznało wadliwość takiego zapisu, wyjaśniając, że powinna być zniesiona poprzez wyjaśnienie uzyskane w trybie art. 113 K.p.a.

Ponadto w uznaniu Sądu, na aprobatę zasługuje również ocena Kolegium przyjęta w odniesieniu do sugerowanego przez skarżącego wymogu poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy, kwestionowanej w przedmiotowym postępowaniu weryfikacyjnym, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dopiero na dalszym etapie tego procesu przy ubieganiu się o uzyskanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego następuje konkretyzacja parametrów planowanej inwestycji umożliwiająca m.in. precyzyjne określenie powierzchni zabudowy. Zdaniem Sądu, w istniejących warunkach prawnych i wobec zaistniałych w sprawie okoliczności Kolegium zasadnie uznało, że przyjęcie nawet wyższej wartości ustalonego przez organ pierwszej instancji wskaźnika powierzchni zabudowy – do 60% – nie oznaczało bezwzględnej konieczności uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozostawiając ocenę w tym zakresie na etap uzyskiwania pozwolenia na budowę w przypadku, gdyby parametry skonkretyzowanego już w projekcie budowlanym zamierzenia inwestycyjnego przekraczały progi, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a następnie jej uwzględnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych bądź wg przedstawionego spisu kosztów.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 52 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w wyniku wadliwego zastosowania ww. przepisów, poprzez uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa brak przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i nieuzyskanie wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej dopuszczającej przekształcenie terenu pod projektowaną zabudowę na powierzchni przekraczającej 1,0000 ha, gdy tymczasem z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że jej wydanie powinno być poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i uzyskaniem wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w wyniku wadliwej wykładni ww. przepisów, przez uznanie, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została pozostawiona na etap uzyskiwania pozwolenia na budowę, gdy tymczasem jest to wykładnia contra legem, gdyż ww. przepisy jednoznacznie i wprost nakładają obowiązek prowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i obowiązek uzyskania wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej;

c) art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. oraz od § 4 do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w wyniku wadliwego zastosowania ww. przepisów, przez uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa:

- zastosowanie w decyzji lokalizacyjnej dwóch różnych i niejednoznacznych oznaczeń cyfrowych dla określenia parametru wskaźnika powierzchni zabudowy, dodatkowo – w przypadku szerokości projektowanej hali – z jego tolerancją do 20%, gdy tymczasem ww. przepisy nie pozwalają określać tego parametru technicznego w sposób umożliwiający jego zmianę przez inwestora na plus lub minus;

- oczywiście nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w analizie urbanistycznej, w odległości od 5 m do 30 m od granicy działki zainwestowania, gdy tymczasem ww. przepisy wymagały jej poprowadzenia w odległości co najmniej 450 m od granic działki zainwestowania, która to wadliwość w zasadzie dyskwalifikuje a limine całość merytorycznych ustaleń w zakresie analizy rodzaju funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie obejmuje minimalnego obszaru analizy urbanistycznej i tym samym uniemożliwia właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro nie było wiadome jakie prawidłowości występują na tym terenie, kształtując ład architektoniczno-budowlany;

- przeprowadzenie analizy urbanistycznej bez wskazania, w jej części pisemnej i graficznej, ani jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy – w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, dla projektowanej zabudowy obejmującej zespół silosów o dużej pojemności wraz z zapleczem oraz zespół wielkopowierzchniowych magazynów i bez wskazania w analizie urbanistycznej jakichkolwiek konkretnych, średnich wartości występujących na terenach działek sąsiednich znajdujących się w minimalnym obszarze analizy;

- nieprzeprowadzenie analizy urbanistycznej w trakcie zmian w decyzji lokalizacyjnej, dokonywanych późniejszymi decyzjami zmieniającymi, choć za każdym razem zmiany te polegały na znaczącym zwiększeniu wielkości planowanych obiektów kubaturowych i zespołu silosów, co skutkowało tym, że wszystkie zmiany decyzji lokalizacyjnej nie spełniały wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w ww. przepisach;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w wyniku wadliwego zastosowania ww. przepisów, poprzez uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa określenie w decyzji lokalizacyjnej rodzaju planowanej zabudowy – zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki pozwalające wydać taką decyzję, ponieważ planowana przez inwestora zabudowa w sposób oczywisty nie była zabudową zagrodową;

e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 4 i art. 63 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji w wyniku wadliwego zastosowania ww. przepisów, poprzez uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa przeniesienie decyzji lokalizacyjnej na G. sp. z o.o., gdy tymczasem spółka ta, jako osoba prawna, nie spełniała warunku przeniesienia decyzji lokalizacyjnej na swoją rzecz, zatem nie powinna uzyskać warunków dla zabudowy zagrodowej.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 i art. 63 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, polegające na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w wyniku wadliwego zastosowania ww. przepisów, poprzez uznanie, że nie jest rażącym naruszeniem prawa procesowego wydanie decyzji lokalizacyjnej oraz decyzji przenoszącej decyzję lokalizacyjną na G. sp. z o. o., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy adresat decyzji spełnia przesłanki ustawowe do uzyskania na swoją rzecz decyzji o warunkach zabudowy jak dla zabudowy zagrodowej, gdy tymczasem ww. przepisy taki obowiązek nakładały, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do wydania decyzji lokalizacyjnej dla zabudowy zagrodowej, na rzecz podmiotu, który decyzji takiej nie powinien był uzyskać;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi przez Sąd pierwszej instancji w wyniku wadliwego zastosowania ww. przepisów, poprzez uznanie, że zapis z decyzji lokalizacyjnej, iż "przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" mógł być w sprawie nadzorczej normatywnym wzorcem sądowej kontroli legalności tejże decyzji lokalizacyjnej, gdy tymczasem o tym, czy dane przedsięwzięcie jest, czy też nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, decydują w państwie prawa, zgodnie z zasadą praworządności, przepisy powszechnie obowiązujące, a nie zapis w decyzji lokalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. K. oraz G. sp. z o.o. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W związku z zarządzeniem z dnia 9 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

W piśmie z dnia 18 marca 2021 r. pełnomocnik G. sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto w piśmie z dnia 18 marca 2021 r. W. K. oraz G. sp. z o.o. podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę "zwykłą", jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, w części w której wiążą się z następującymi kwestiami: - kwalifikacją przedmiotowej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; - brakiem przeprowadzenia oceny odziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i nieuzyskania wymaganej prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej; - ustaleniem dwóch różnych i niejednoznacznych oznaczeń cyfrowych dla określenia parametru wskaźnika powierzchni zabudowy;

- ustaleniem szerokości zabudowy z tolerancją 20%; - nieprawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego; - analizą urbanistyczną bez wskazania, w jej części pisemnej i graficznej, ani jednej działki sąsiedniej.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że pozbawiana jest usprawiedliwionych podstaw argumentacja Sądu I instancji i SKO odnosząca się do treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Rozpatrywanie przedmiotowej sprawy w kontekście "zagrodowy zagrodowej" miałoby o tyle znaczenie o ile w sprawie wykazano by, że działka objęta przedmiotową inwestycją wchodzi w skład gospodarstwa rolnego związanego z przedmiotową zabudową, które przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Takie ustalenia nie były przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, jak i SKO na potrzeby swojej argumentacji nie dokonało ustaleń, jaka była średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, i czy w tej dacie nieruchomość, na której planowano przedmiotową inwestycję wchodziła w skład gospodarstwa rolnego, którego wielkość przekraczała średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Rozpatrując przedmiotową sprawę przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), SKO nie może niejako złagodzić skutków wskazywanego naruszenia prawa (a Sąd Administracyjny oceny tej podzielić) tym, że organ wydający warunki zabudowy nie skorzystał z możliwości zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zakresie odstąpienia od stosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, lecz przeprowadził na potrzeby postępowania dowodowego wymaganą przepisami ustawy analizę urbanistyczną. Jednak z uwagi na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego (co w sprawie nie ulega wątpliwości) oraz brak w tym zakresie określonej argumentacji opartej na dokonanych w sprawie ustaleniach stanu faktycznego, nie ma podstaw do stwierdzenia, że wyznaczenie obszaru analizowanego nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oczywiście samo błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli jednak w sytuacji gdy nie da się odtworzyć na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że rzeczywiście w konkretnej sprawie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa, tj. wzięto pod uwagę takie parametry sąsiedniej zabudowy, które umożliwiają określenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, takie wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. W tej zaś sprawie zasadniczo obszar analizowany (jego granice) dotyczą działki, na której jest planowana przedmiotowa inwestycja. Ponadto trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przeprowadzenie analizy urbanistycznej nastąpiło bez wskazania, w jej części pisemnej i graficznej, ani jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W tym kontekście jako lakoniczną należy uznać argumentację SKO, że "bezspornie, istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Nie wiadomo bowiem w tej sprawie jakie konkretnie parametry zabudowy sąsiedniej decydowały o ustaleniu parametrów zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Z przedstawioną powyżej problematyką wiąże się także ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy dwóch wskaźników powierzchni zabudowy oraz szerokości zabudowy z tolerancją do 20%. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy przepisy zobowiązują do określenia w niej m.in. "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu" (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 1 pkt 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powierzchnia zabudowy to powierzchnia liczona po obrysie zewnętrznym ścian kondygnacji nadziemnej budynku. W tej zaś sprawie ten parametr określono na dwa sposoby. Pierwszy, jako "maksymalny wskaźnik zabudowy: 0,50"; drugi – "wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki nie przekraczający 60% powierzchni działki". Jednak wbrew dokonanej w sprawie ocenie możliwość dokonania retryfikacji (sprostowania) decyzji o warunkach zabudowy nie jest w okolicznościach tej sprawy wystarczającym uzasadnieniem dla oceny tej wady decyzji o warunkach zabudowy przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O złagodzeniu skutków takiego naruszenia prawa można by w ogóle dyskutować jeżeli w sprawie doszłoby rzeczywiście do sprostowania decyzji o warunkach zabudowy w ww. zakresie. Ponadto nie wynika z decyzji o warunkach zabudowy i przeprowadzonej analizy, który z ww. parametrów powierzchni zabudowy odpowiada ustalonemu średniemu parametrowi powierzchni zabudowy na sąsiednich nieruchomościach. Takie ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób oczywisty narusza prawo, ale nie jest też do pogodzenia z charakterem ww. przepisów, które nie przewidują możliwości ustalenia dwóch tego rodzaju parametrów. Tym bardziej w sytuacji gdy nie wiadomo, który ze wskaźników odpowiada rzeczywiście sąsiedniej zabudowie, co nie jest do pogodzenia także z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze bowiem może prowadzić do ustalenia wskaźnika zabudowy w sposób niedopuszczalny na danym terenie, co w konsekwencji może niweczyć zasadniczy cel ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest ład przestrzenny i zasada zrównoważonego rozwoju. Podobnie należy też ocenić ustalenie wskaźnika szerokości zabudowy, jaki został wskazany w analizie urbanistycznej – 70 m z tolerancją do 20%. Po pierwsze, nie widomo z czego taki wskaźnik wynika. Po drugie, wskaźnik ten został pominięty w treści decyzji, która ustala warunki zabudowy.

W odniesieniu zaś do wymogu poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy decyzją środowiskową stosownie do treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w związku z § 3 ust. 1 pkt 52 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w orzecznictwie akceptowany jest pogląd wskazujący, że brak sprecyzowania na etapie ustalania decyzji o warunkach zabudowy wielkości planowanej inwestycji, w przypadku braku poprzedzenia decyzji o warunkach zabudowy decyzją środowiskową, nie jest okolicznością, która uniemożliwia stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Należy wskazać, że taki pogląd ma swoje uzasadnienie o tyle o ile w konkretnej sprawie pozwalają na to ustalenia dokonane w sprawie. Z reguły udzielenie warunków zabudowy następuje na etapie kiedy inwestor może mieć niesprecyzowane cele inwestycyjne. To bowiem dopiero w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powinien powstać projekt budowlany, który jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, która powinna też spełniać wymogi ochrony środowiska. To zaś stawiałoby pod znakiem zapytania uregulowanie zawarte w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej (wskazywana w skardze kasacyjnej wykładnia contra legem). Nie jest to zatem wystarczający powód do możliwości odstąpienia w każdej sprawie od obowiązującej zasady wynikającej z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. W tym zakresie organ wydający warunki zabudowy powinien dokonać stosownej oceny, a mianowicie, czy przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jest inwestycja znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałująca na środowisko. W tej sprawie w decyzji o warunkach zabudowy doszło do takiej oceny w sposób negatywny i to w oparciu o nieobowiązujące już rozporządzenie z 2004 r., co nie oznacza, że weryfikacji takiej oceny nie można przeprowadzić w postępowaniu nieważnościowym w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Na uwagę zasługuje, że niezależnie od przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy 0,5 bądź 60%, decyzja o warunkach zabudowy umożliwia inwestorowi na zabudowanie działki, które przekroczy powierzchnię 1 ha wskazywaną w § 3 pkt 52 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Przypomnijmy, że organ ustalający warunki zabudowy brał pod uwagę, że teren inwestycji to działka o powierzchni 2,0595 ha, co jednoznacznie pozwala na stwierdzenie, że ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie chociażby 0,5 pozwala inwestorowi na zabudowanie powierzchni działki powyżej 1 ha, na co trafnie wskazano w skardze kasacyjnej. Taki zaś sposób zabudowy obowiązujące przepisy jednoznacznie kwalifikują (z uwagi na treść § 3 ust. 1 pkt 52 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia) do tej, która zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej wymaga przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy uzyskania decyzji środowiskowej (przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałujące na środowisko). W tym zakresie nie ma żadnej dowolności, która mogłaby się przejawiać przerzuceniem wymogu z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej na zupełnie inny etap procesu inwestycyjnego, o jakim mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Niewątpliwie bowiem ustalenie w niniejszej sprawie wskaźnika zabudowy ma bezpośredni związek z oceną czy decyzja o warunkach zabudowy powinna zostać poprzedzona decyzją środowiskową. Nie wiadomo bowiem czy tak ustalony wskaźnik zabudowy spełnia wymagania ochrony środowiska, co powinno być ocenione najpierw w postępowaniu środowiskowym. Niezależnie bowiem od faktycznych celów inwestycyjnych decyzja o warunkach zabudowy ustala omawiany parametr zabudowy w sposób, który umożliwia inwestorowi realizację inwestycji kwalifikowanej do przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko. W okolicznościach tej sprawy możliwość ustalenia tego parametru zabudowy na takim poziomie powinna zaś wynikać z decyzji środowiskowej. O ewentualnej możliwości złagodzenia oceny co do skutków takiego naruszenia prawa można by dyskutować dopiero w sytuacji gdyby inwestor potwierdził, że przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przekracza powierzchni zabudowy 1 ha. Można by w takiej sytuacji mówić o braku wystąpienia nieakceptowalnych skutków wadliwej decyzji o warunkach zabudowy. Jednak decyzje SKO takiej oceny nie zawierają, pomijając, że przedmiotem warunków zabudowy jest działka o pow. ponad dwuhektarowej, zaś przyjęcie chociażby wskaźnika zabudowy 0,5 umożliwia jej zabudowę powyżej 1 ha. Stąd w okolicznościach tej sprawy nie mógł w sposób jednoznaczny wywrzeć zamierzonego skutku pogląd orzeczniczy, akceptujący możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy bez wymaganej uprzednio decyzji środowiskowej – o czym przykładowo była mowa w wyrokach NSA o sygn. akt II OSK 2624/17 i II OSK 2445/14.

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd I instancji choć dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wynikającego z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jednak przy tej ocenie nie uwzględnił ww. istotnych okoliczności dla wyniku sprawy. Ponadto należy uwzględnić, że dla oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa może też mieć znaczenie całokształt okoliczności sprawy. Wymaga to oceny z punktu widzenia sumy naruszeń prawa, do których doszło przy wydaniu decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, co było wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dlatego w ramach omawianym powyżej zagadnień prawnych zawierają usprawiedliwione podstawy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej i § 3 pkt 52 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. oraz od § 4 do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W pozostałym zakresie (zmiany i przeniesienia decyzji lokalizacyjnej; kwalifikacji zabudowy jako "zabudowy zagrodowej") zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące wydania decyzji zmieniających decyzję o warunkach zabudowy oraz przenoszącej ją na inny podmiot. W okolicznościach tej sprawy postępowanie nieważnościowe dotyczy bowiem oceny wyłączenie decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia art. 156 § 1 K.p.a., a nie legalności innych decyzji. Zasadą jest, że w postępowaniu nieważnościowym decyzję administracyjną ocenia się na datę jej wydania, dlatego w ramach takiego postępowania nie mieści się ocena legalności innych decyzji, w tym zmieniających pierwotną decyzję o warunkach zabudowy, np. w zakresie przeniesienia decyzji na inny podmiot. Ewentualnie takie decyzje mogą stanowić podstawę do oceny, czy decyzja o warunkach zabudowy rzeczywiście wywołała i nadal wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze, o czym wyżej była mowa. Odnośnie zaś kwalifikacji przedmiotowej zabudowy jako "zabudowy zagrodowej" należy stronie skarżącej wskazać, że pojęcia zabudowy zagrodowej, którym posługuje się art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie należy sprowadzać tylko do zabudowy podwórza i jego potrzeb. Wśród przesłanek stanowiących podstawę do odstąpienia od zasady dobrego sąsiedztwa art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wymienia zabudowę zagrodową. Odnośnie tej części przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie jest jasny, a ustalenie treści normy prawnej wymaga poczynienia zabiegów interpretacyjnych, które nie dają jednoznacznego wyniku, jak należy rozumieć pojęcie "zabudowy zagrodowej". Należy mieć na względzie, że przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga m.in. stwierdzenia, że naruszenie prawa jest oczywiste, a interpretacja przepisu nie nastręcza problemów interpretacyjnych. Wynika z tego, że konieczność dokonania wykładni przepisu wyklucza możliwość stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przychylić się do stanowiska, że aktualnie zabudowy zagrodowej nie można li tylko sprowadzić do zabudowań w obrębie jednego podwórza i jego wielkości, a nawet jednej działki. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela pogląd prawny prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie można wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Kluczowe znaczenie ma bowiem to czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Układ przestrzenny nowoczesnego dużego gospodarstwa rolnego związanego z wyspecjalizowaną produkcją rolną niekoniecznie musi być skoncentrowany na jednej działce i oceniany z perspektywy działki siedliskowej czy siedliska. Rozproszenie zabudowy w ramach dużego gospodarstwa rolnego jest zatem jak najbardziej dopuszczalne (por. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 2674/17; z 22 lutego 2017 r., II OSK 1492/15). Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby nie istniały jakiekolwiek podstawy do uznania, że przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy nie może być zabudowa zagrodowa. Nie wykazano bowiem aby zabudowa ta nie stanowiła części gospodarstwa rolnego, czego nie należy mylić z gospodarstwem, o jakim mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., które wiąże się dla odmiany z koniecznością ustalenia jego wielkości w odniesieniu do średniej wielkości gospodarstwa rolnego w danej gminie, o czym już wyżej była mowa.

Dlatego w tej części zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 u.p.z.p. oraz od § 4 do § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 4 i art. 63 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; a także art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 4 i art. 63 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały w części zarzuty skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...].

Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.