Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 994/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: § 11ha ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 493
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodwej  z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia  funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19
article: art. 148
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Referent Stażysta Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Powiatu na opinię Pomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 2 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół 1. uchyla zaskarżoną opinię; 2. zasądza od Pomorskiego Kuratora Oświaty na rzecz Powiatu 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiat C. (dalej także jako: "Powiat" lub "skarżący") pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. zwrócił się - w trybie § 11ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r., poz. 493 ze zm. - dalej jako: "rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r.") - do Pomorskiego Kuratora Oświaty (dalej również jako: "Kurator") z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] – M. G., na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2025 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M. G. funkcję dyrektora Zespołu Szkół [...] pełni od 1 września 2010 r. Jako dyrektor w sposób prawidłowy organizuje proces dydaktyczno-wychowawczy szkoły oraz w sposób właściwy organizuje obsługę finansowo-księgową szkoły. Do wniosku załączono kserokopię karty oceny pracy M. G., opinię Zarządu Oddziału ZNP w C. oraz pozytywne opinie Rady Pedagogicznej i Rady Rodziców w sprawie przedłużenia M. G. powierzenia stanowiska dyrektora.

Pomorski Kurator Oświaty pismem z dnia 2 września 2021 r. (nr [...]) negatywnie zaopiniował przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] na okres od 1 września 2021 r. do 31 sierpnia 2025 r.

Uzasadniając wydanie negatywnej opinii Kurator wskazał, że co do zasady kandydata na stanowisko dyrektora jednostki systemu oświaty wyłania się w drodze konkursu. Wyłonienie kandydata zgodnie z przyjętymi w ustawie zasadami w szczególności ukierunkowane jest na zaprezentowanie koncepcji funkcjonowania i rozwoju danej placówki, która spotka się z uznaniem co najmniej większości członków komisji konkursowej.

Ponadto Kurator wskazał, że wobec M. G. przed Odwoławczą Komisją Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki toczy się postępowanie dyscyplinarne, co w świetle § 1 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2021 r., poz. 1449), wyklucza proponowaną kandydaturę.

Powiat C. zaskarżył powyższy akt Pomorskiego Kuratora Oświaty do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powiat C. zaskarżonemu aktowi zarzucił:

1/ naruszenie § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (t.j.: Dz. U. z 2021, poz. 1449 ze zm. – dalej także jako: "w.o.s.d."), poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie na tej podstawie opinii negatywnej o przedłużeniu powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] - podczas gdy naruszony przepis nie ma zastosowania do opinii wydawanych przez organ nadzoru pedagogicznego oraz poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie opinii negatywnej, podczas gdy naruszony przepis ma zastosowanie w sytuacji powierzenia a nie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły;

2/ naruszenie § 11ha rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. - poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie opinii negatywnej o przedłużeniu powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...] z uwagi na brzmienie § 1 pkt 7 w.o.s.d., podczas gdy § 1 pkt 7 w.o.s.d. odnosi się do warunków jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora w sytuacji powierzenia mu stanowiska, a nie - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - do przedłużenia powierzenia oraz poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie opinii negatywnej ze względu na treść § 1 pkt 7 w.o.s.d., podczas gdy tryb przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na podstawie § 11ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. jest trybem szczególnym, związanym z wyjątkową sytuacją epidemii COVID-19, w stosunku do trybu powierzenia stanowiska na podstawie art. 62 oraz art. 63 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.o.").

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. - będącego lex specialis w stosunku do przepisów ustawy - Prawo oświatowe - nie precyzują kryteriów, w oparciu o które powinna zostać wydana opinia. Co istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, rozporządzenie w żaden sposób nie odsyła do kryteriów stawianych kandydatowi na stanowisko dyrektora w ramach przeprowadzanego konkursu na to stanowisko. Brak odesłania do jakichkolwiek przepisów prowadzi do uznania, że kurator ma otwartą drogę do stosowania pozaprzepisowych kryteriów oraz wymogów stawianych kandydatowi na przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, przy czym kurator powinien kierować się ogólnym celem szczególnych rozwiązań w okresie ograniczenia funkcjonowania jednostek oświaty w związku z COVID-19, tj. przede wszystkim kurator powinien zmierzać do rozluźnienia tych wymogów względem podstawowego trybu powierzania stanowiska, jak również powinien indywidualnie podchodzić do każdej rozpatrywanej sprawy, tak aby móc zaproponować najlepsze rozwiązanie, które będzie dostosowane do sytuacji, w której obecnie znajduje się konkretna jednostka systemu oświaty.

Za powyższym rozwiązaniem przemawiają przede wszystkim wykładnie celowościowa oraz systemowa.

Wydając opinię o przedłużeniu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, kurator nie powinien kierować się sztywnymi kryteriami określonymi w rozporządzeniu - przewidującym wymogi dla dyrektora szkoły - jako że kurator nie jest nim związany, a ponadto przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do rozwiązania wprowadzonego czasowo na okres epidemii COVID-19. W rzeczywistości, kurator powinien wybrać takie kryteria oceny, które będą najpełniej odpowiadały zapotrzebowaniu na szczególne rozwiązania związane z epidemią. Powyższe otwiera drogę do szczegółowego badania okoliczności związanych z przedłużeniem powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Organ nadzorujący nie ma takiej możliwości przy powierzeniu stanowiska dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu. I tak też, organ nadzorujący nie może powierzyć stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi, wobec którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne, natomiast kurator w ramach opinii przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora szkoły może - i wręcz powinien - odstąpić od zerojedynkowego podejścia do kwestii postępowania dyscyplinarnego. W efekcie powyższego, kurator może zbadać jaki jest przedmiot tego postępowania i w miarę potrzeby i okoliczności wyrazić opinię pozytywną o przedłużeniu powierzenia, gdy np. przedmiot postępowania dyscyplinarnego w rzeczywistości nie świadczy o tym, że kandydat na przedłużenie powierzenia stanowiska nie będzie dawał gwarancji prawidłowego sprawowania funkcji dyrektora szkoły lub gdy prawdopodobne jest, że postępowanie dyscyplinarne zakończy się na korzyść kandydata.

Organ wyjaśnił, że z jakich powodów zdecydował się na przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły M. G., zaznaczając, że kandydatem na przedłużenie powierzenia stanowiska jest wieloletnia dyrektorka szkoły, która rzetelnie wywiązywała się z powierzonej funkcji. Kandydatka na przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora bardzo dobrze zna specyfikę prowadzenia szkoły [...], co w ujęciu przez pryzmat omawianej sytuacji epidemicznej może mieć niebagatelne znaczenie w kontekście działalności szkoły. Ponadto, w ramach podsumowania pracy dyrektora szkoły Pomorski Kurator Oświaty przyznał kandydatce proponowanej przez organ prowadzący wyróżniającą ocenę za ostatnie 5 lat sprawowania funkcji dyrektora szkoły. W ocenie skarżącego, referencje kandydatki na przedłużenie powierzenia stanowiska jednoznacznie świadczą o tym, że jest ona aktualnie najlepszym kandydatem na stanowisko dyrektora szkoły.

Skarżący jest przy tym świadomy toczącego się postępowania dyscyplinarnego. Organowi prowadzącemu szkołę znane są szczegóły tego postępowania, stąd też wie, że postępowanie to w żaden sposób nie świadczy - chociażby ze względu na jego przedmiot - o tym, że kandydat na przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie będzie sprawował powierzonej funkcji w sposób niewłaściwy. Jednocześnie skarżący organ dodał, że na dzień dzisiejszy brak jest prawomocnego rozstrzygnięcia wspomnianego postępowania dyscyplinarnego, a zatem niewykluczone jest, że postępowanie to zostanie rozpoznane na korzyść kandydatki.

W ocenie skarżącego, kurator wydając opinię o przedłużeniu powierzenia stanowiska nie może stosować rozporządzenia w.o.s.d., gdyż §11ha rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. nie odsyłają do stosowania ww. rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego skarżący organ stwierdził, że Pomorski Kurator Oświaty nałożył na skarżącego liczne obwarowania, od których uzależnione jest wydanie pozytywnej opinii, o której mowa w przepisach § 11ha rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., stwierdzając że nastąpiło to z przekroczeniem kompetencji i bez podstawy prawnej, naruszając wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Przepisy mające zastosowanie w przypadku m.in. przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora jednostki sytemu oświaty na podstawie powołanego rozporządzenia nie przewidują włączenia do postępowania w tej sprawie reguł właściwych dla trybu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki w drodze konkursu, czy też innych wymagań: "opisu konkretnych osiągnięć", "strategii rozwoju placówki", "projektu działań do realizacji po powrocie uczniów do stacjonarnego trybu nauczania".

W odpowiedzi na skargę Pomorski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, wnioskując przy tym o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kurator wskazał, że nie sposób zgodzić się ze skarżącym, iż przepis § 11ha rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. stanowi odformalizowanie procedur w zakresie powierzania stanowisk dyrektorskich w placówkach oświatowych. Wyciąganie takiego wniosku przez skarżącego jest pozbawione jakichkolwiek merytorycznych argumentów i nie wynika z żadnego przepisu prawnego. W myśl bowiem zasady racjonalnego ustawodawcy jeśli przepis § 11ha ww. rozporządzenia miałby stanowić odformalizowanie wówczas zostałoby to explicite wyrażone w treści rozporządzenia. Jednakże ustawodawca nie postanowił wyłączać przepisów dotyczących powierzania funkcji dyrektora placówki oświaty w przypadku przedłużenia powierzenia funkcji dyrektora w trybie przyjętym w rozporządzeniu. Jedyne wyłączenie jakie ma miejsce to wyłączenie określone w § 13b ust. 8a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., który wyłączył stosowanie art. 63 ust. 13 oraz ust. 22 w zakresie stosowania przepisów ust. 13 u.p.o.

Nieuprawniona jest zatem interpretacja skarżącego, w oparciu o którą podmiot mógłby ustalać treść normy prawnej z domniemanych i antycypowanych modus operandi ustawodawcy. Jedynym novum jakie wprowadził przedmiotowy przepis § 11ha jest możliwość przedłużenia powierzenia funkcji dyrektora; powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora oraz przedłużenia powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora, co dodatkowo nie stanowi obligatoryjnego trybu o czym świadczy sformułowanie "organ prowadzący może" użyte w ust. 1 omawianego przepisu.

Powyższe potwierdza orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lipca 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 412/21), w którym to Sąd wskazał, że "rozwiązanie wprowadzone na mocy § 11ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia COVID jest kolejnym wyjątkiem od ww. zasady powierzenia stanowiska dyrektora szkoły na 5 lat szkolnych. Umożliwia ono bowiem przedłużenie tego okresu nawet o kolejne 5 lat szkolnych (nie krócej niż jeden rok szkolny), bez konieczności przeprowadzania konkursu na to stanowisko, w sytuacji, w której nastąpiła konieczność obsadzenia tego stanowiska przed 2 września 2021 r. Skorzystanie z tego szczególnego rozwiązania jest fakultatywne, co oznacza, że w przypadku konieczności obsadzenia ww. stanowiska przed 2 września 2021 r. organ prowadzący może albo zastosować standardową procedurę, tj. wyłonić kandydata w drodze konkursu na zasadzie art. 63 ust. 10 p.o., albo przedłużyć powierzenie stanowiska dotychczasowemu dyrektorowi na zasadzie § 11ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia COVID". Przedmiotowe orzeczenie potwierdza, że skorzystanie ze wspomnianego trybu nie jest obligatoryjne oraz, że przepis ten stanowi jedynie o formie przedłużenia powierzenia (możliwość z rezygnacji z przeprowadzania tego w formie konkursu, a zastąpienia bardziej obiegową formą - korespondencyjną, która jest bezpieczniejsza pod kątem ryzyka zarażeniem wirusem SARS-CoV-19).

Mając zatem na uwadze powyższe, zdaniem Kuratora, nieudowodniony i nieuprawniony jest wniosek skarżącego, który stanowi o wyłączeniu bądź wybiórczym stosowaniu wobec osoby, której organ prowadzący ma przedłużyć powierzenie funkcji dyrektora w placówce oświaty, wymagań określonych w § 1 rozporządzenia w.o.s.d.

Kurator zaznaczył, że sam skarżący przyznał (pkt V, akapit drugi uzasadnienia skargi), że przepisy prawa, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, nie precyzują kryteriów, w oparciu o które organ winien wydać opinie (pozytywną bądź negatywną) w przedmiocie przedłużenia powierzenia funkcji dyrektora danej jednostki oświaty. W związku z tym ustawodawca dał swojego rodzaju wolną rękę organowi w zakresie przyjęcia kryteriów, do wydania przedmiotowej opinii. Nieuprawniony jest zatem wniosek skarżącego, że organ przy wydawaniu opinii nie może i nie powinien stosować § 1 w.o.s.d., skoro bowiem organ otrzymał dość duża dowolność w zakresie przyjmowania kryteriów. Stosując argumentację a fortiori należy przyjąć, że w świetle regulacji określonej w § 11ha rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. ustawodawca przyjął zasadę a maiori ad minus, która zezwala organowi stosować dowolne kryteria w zakresie wydania opinii. Organ związany jest górnymi granicami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa, zatem tymi określonymi w ustawie zasadniczej i stosowanymi jako zasady ogólne postępowania administracyjnego.

Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., jak i u.p.o. nie odnoszą się w żaden sposób do wyjątkowej regulacji przedłużenia powierzenia funkcji dyrektora. Przyjąć zatem należy, że organ w toku wydawania opinii może przyjąć również reguły stosowane wobec kandydatów na dyrektorów, których wyłania się w toku konkursu. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. nie wyłącza bowiem stosowania przepisów w.o.s.d., które określają takowe wymagania.

Dodatkowo Kurator wskazał, że ogólnym obowiązkiem kuratora oświaty (wykonującego w imieniu wojewody zadania i kompetencje w zakresie oświaty), zgodnie z treścią art. 1 w zw. z art. 51 u.p.o., jest m.in. realizacja prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju oraz wychowanie rozumiane jako wspieranie dziecka w rozwoju ku pełnej dojrzałości w sferze fizycznej, emocjonalnej, intelektualnej, duchowej i społecznej, wzmacniane i uzupełniane przez działania z zakresu profilaktyki problemów dzieci i młodzieży. Ponadto zgodnie z treścią preambuły i art. 51 ust. 1 pkt 5 u.p.o. nauczanie i wychowanie - respektując chrześcijański system wartości - za podstawę przyjmuje uniwersalne zasady etyki. Kształcenie i wychowanie służy rozwijaniu u młodzieży poczucia odpowiedzialności, miłości Ojczyzny oraz poszanowania dla polskiego dziedzictwa kulturowego, przy jednoczesnym otwarciu się na wartości kultur Europy i świata. Szkoła winna zapewnić każdemu uczniowi warunki niezbędne do jego rozwoju, przygotować go do wypełniania obowiązków rodzinnych i obywatelskich w oparciu o zasady solidarności, demokracji, tolerancji, sprawiedliwości i wolności. Kurator Oświaty zatem w toku podejmowanych działań (w tym przy wydawaniu decyzji) winien kierować się dobrem nadrzędnym oświaty, a przede wszystkim dobrem uczniów i mieć na uwadze jakość kształcenia oraz wychowania.

W stanie faktycznym skargi M. G. nie spełniła wymagań jakie winien spełniać dyrektor danej placówki szkoły. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 7 rozporządzenia w.o.s.d., jeśli wobec danego kandydata na dyrektora placówki oświatowej toczy się postępowanie dyscyplinarne, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela wówczas nie może on pełnić funkcji dyrektora. Zgodnie z informacją jaką uzyskał Kurator takie postępowanie wobec M. G. się toczy. Mając zatem na uwadze powyższy wywód i argumentację prawną, Kurator mając przede wszystkim na względzie dobro oświaty, w którym mieści się dobro ucznia w zakresie odpowiedniej jakości kształcenia i wychowania, wydał negatywną opinię co do przedłużenia powierzenia funkcji dyrektora objętej wnioskiem skarżącego. Niedopuszczalnym jest bowiem, żeby osoba wobec której toczy się postępowanie dyscyplinarne piastowała tak eksponowane stanowisko jak stanowisko dyrektora szkoły. W ocenie Kuratora opinia dyrektora szkoły musi być nieposzlakowana, stanowić musi swoisty wzór dla uczniów i pracowników szkoły. Ponadto zgodnie z dyspozycją wskazanego przepisu był zobowiązany prawnie i moralnie do wydania przedmiotowej opinii.

Kurator nadmienił, że opinia organu prowadzącego w zakresie oceny przewinienia dyscyplinarnego kandydata, a które jest przedmiotem postępowania dyscyplinarnego, nie jest wiążące dla organu i nie może stanowić argumentu za wydaniem pozytywnej opinii.

Pomorski Kurator Oświaty stwierdził, że nie naruszył art. 7 Konstytucji RP i w sposób prawidłowy - poprzez uzupełnienie niepełnej normy § 11ha rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., dokonał wykładni prawa i mając na uwadze nadrzędne zasady prawne obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej - wydał opinię. Wskazał, że niezrozumiałym jest stanowisko skarżącego, które stanowi wybiórcze traktowanie przepisów. Z jednej strony skarżący nie oponuje z niektórymi wymaganiami stawianymi przez organ w sprawie wydania opinii w zakresie powierzenia funkcji dyrektora (np. co do opinii rady pedagogicznej; informacji o aktualnej ocenie pracy czy informacji o stażu pracy), a z drugiej kwestionuje inne wymogi (przedstawienie strategii rozwoju placówki w proponowanym okresie przedłużenia; opis konkretnych osiągnięć czy projekt działania po powrocie uczniów do stacjonarnego trybu nauczania).

W ocenie Kuratora w sprawie zastosował obiektywne kryteria przewidziane m.in. w § 1 rozporzadzenia w.o.s.d., które w związku z sytuacją prawną i faktyczną sprawy, były adekwatne i słuszne. Wbrew bowiem rozumowaniu skarżącego wprowadzenie przepisów związanych z pandemią COVID-19 nie miało na celu pominięcia stosowania ogólnych przepisów dotyczących szeroko pojętej ustawy, chyba że dane przepisy wprost tak stanowiły. Gdyby ustawodawca zmierzał do "rozluźnienia" wymogów względem podstawowego trybu powierzenia stanowiska, wówczas w ogóle nie przewidziałby instytucji opinii organu nadzoru pedagogicznego w tym zakresie albo nie wskazałby obowiązku uzyskania opinii pozytywnej.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do tut. Sądu w dniu 28 lipca 2022 r., Kurator poinformował, że zwrócił się do Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] oraz do Odwoławczej Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Ministrze Edukacji i Nauki w W. o informacje na jakim etapie jest postępowanie dyscyplinarne toczące się wobec M. G. Komisje w dniu 19 i 20 lipca 2022 r. udzieliły informacji, że Komisja Odwoławcza uchyliła orzeczenie Komisji Dyscyplinarnej I instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. Przedmiotowe orzeczenie zostało zaskarżone do Sądu powszechnego w dniu 21 marca 2022 r. a Komisja Odwoławcza w dniu 12 kwietnia 2022 r. przekazała odwołanie wraz z aktami postępowania dyscyplinarnego do Sądu Apelacyjnego [...] w celu rozpoznania sprawy. Sprawa aktualnie jest zawisła przed ww. Sądem i jest nierozstrzygnięta na dzień sporządzania niniejszego pisma.

Wobec powyższego, zdaniem Kuratora, nadal aktualne jest jego stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz w opinii w sprawie przedłużenia powierzenia funkcji dyrektora M. G. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 7 rozporządzenia w.o.s.d. stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej, zwanych dalej "szkołami", oraz publicznej placówki może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany, który spełnia łącznie następujące wymagania - nie był prawomocnie ukarany karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2215 oraz z 2021 r,. poz. 4), a w przypadku nauczyciela akademickiego - karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 478 i 619), lub karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.) oraz nie toczy się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne.

W niniejszej sprawie postępowanie dyscyplinarne nadal toczy się wobec M. G. i wobec czego występuje przeszkoda w możliwości piastowania przez nią funkcji dyrektora szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zaskarżona do sądu administracyjnego opinia kuratora wydana została w toku procedury zmierzającej do przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkół na podstawie przepisu § 11ha ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 493 ze zm. - powoływanego dalej jako "rozporządzenie"). Przepis ten stanowi, że w przypadku konieczności obsadzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty przed dniem 2 września 2021 r. organ prowadzący może przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektorowi jednostki systemu oświaty, po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny oraz po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki oraz zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232 oraz z 2020 r. poz. 568 i 2157) albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład reprezentatywnych organizacji związkowych, zrzeszających nauczycieli, działających w jednostce systemu oświaty, w której przedłuża się powierzenie stanowiska dyrektorowi, na okres nie dłuższy niż do dnia 31 sierpnia 2026 r., jednak nie krótszy niż jeden rok szkolny.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zaskarżona opinia stanowi szczególny akt nadzoru nad działalnością powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 77b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 - dalej w skrócie "u.s.p.") i w związku z tym, z uwagi na regulację zawartą w art. 85 ust. 1 u.s.p. i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., może stanowić przedmiot skargi złożonej przez powiat do sądu administracyjnego.

Przystępując natomiast do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, należy w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy przepisy powołanego powyżej rozporządzenia w zakresie przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektorowi jednostki systemu oświaty odpowiadają wymogom konstytucyjnym, wynikającym z art. 92 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Odpowiedź negatywna na tak postawione pytanie skutkowałaby bowiem prawną wadliwością zarówno zaskarżonej opinii, jak i całej procedury, w ramach której opinia ta została wydana.

Prawo kontroli konstytucyjności aktów wykonawczych przez sądy i w następstwie prawo sądów do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia uznanego przez sąd za niezgodny z Konstytucją lub ustawą nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ocena sądu, że stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis rozporządzenia jest niezgodny z ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy.

Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. (sygn. akt I OSK 2155/12) z ukształtowanej zasady praworządności wynika, że nie mogą stanowić podstawy prawnej działania władzy publicznej niekonstytucyjne akty wykonawcze. Niekonstytucyjność aktu wykonawczego występuje, gdy przyjęta regulacja w akcie wykonawczym pozostaje w sprzeczności z regulacją ustawową. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie decyzji na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z ustawą oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów wyższej rangi.

Pogląd ten - w ocenie Sądu orzekającego w tej sprawie - odnieść należy w pełni także do aktów administracyjnych innych niż decyzje.

Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 30c ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm. - dalej w skrócie jako: "u.p.o."), zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 30b, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów niniejszej ustawy, ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek, a także wprowadzić w tym zakresie odrębne unormowania, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek.

Artykuł 30b u.p.o. stanowi zaś, że w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w drodze rozporządzenia, może czasowo ograniczyć lub czasowo zawiesić funkcjonowanie jednostek systemu oświaty na obszarze kraju lub jego części, uwzględniając stopień zagrożenia na danym obszarze.

Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Problematyka zgodności przepisów rozporządzenia z aktami wyższego rzędu wielokrotnie była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z jego utrwalonym orzecznictwem, konstrukcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego determinują trzy podstawowe warunki. Po pierwsze, może być ono wydane tylko na podstawie wyraźnego, a nie opartego na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Po drugie, musi być wydane w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania. Po trzecie, nie może być sprzeczne z Konstytucją ani z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa o randze nie niższej niż ustawa. Naruszenie choćby jednego z tych warunków skutkuje niezgodnością rozporządzenia z hierarchicznie wyższym aktem normatywnym, a w każdym wypadku - z Konstytucją (zob. w tej materii m.in. wyroki: z dnia 31 maja 2010 r., sygn. U 4/09, publ. OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 36, cz. III, pkt 4.1; z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. U 5/12, publ. OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 88, cz. III, pkt 3.1; z dnia 22 maja 2014 r., sygn. U 10/13, publ. OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 55, cz. III, pkt 2.1, a także powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).

W świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP funkcją rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Wymóg wydania rozporządzenia "w celu wykonania ustawy" oznacza nakaz ścisłego powiązania rozporządzenia z treścią ustawy i traktowania rozporządzenia jako instrumentu służącego wykonaniu woli ustawodawcy. Wymóg ten wskazuje jednoznacznie na wykonawczy charakter rozporządzenia, który odróżnia ten akt normatywny od aktów samoistnych. W konsekwencji, upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być sformułowane w taki sposób, aby odsyłało do unormowania tylko takich spraw, które są przedmiotem ustawy i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w przepisach ustawy. Cel ustawy musi być określony w oparciu o analizę całokształtu przyjętych w niej rozwiązań (zob. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09, publ. OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11, cz. III, pkt 2.2; z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, publ. OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3, cz. III, pkt 2.2).

Trybunał Konstytucyjny podkreślał przy tym wielokrotnie, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych (tak m.in. w wyrokach: z dnia 24 marca 2015 r., sygn. P 42/13, publ. OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 33, cz. III, pkt 4.2; z dnia 8 maja 2014 r., sygn. U 9/13, publ. OTK ZU nr 5A/2014, poz. 51, cz. III, pkt 4.2.3). Brak stanowiska ustawodawcy w określonej kwestii, przejawiający się choćby w nieprecyzyjności upoważnienia lub pominięciu treści istotnych do prawidłowego wykonania ustawy, musi być interpretowany ściśle - jako nieudzielenie kompetencji normodawczej (zob.: m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. U 4/12, publ. OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 124, cz. III, pkt 2.2 oraz powołane tam wcześniejsze orzecznictwo).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi na temat wymogów, jakim powinny odpowiadać przepisy ustaw zawierające upoważnienia do wydawania rozporządzeń do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że odesłanie zawarte w art. 30c u.p.o. do przypadków określonych w art. 30b tej ustawy oznacza, że celem tego upoważnienia jest zapewnienie bezpiecznego działania jednostek systemu oświaty w sytuacji istnienia nadzwyczajnych okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży.

Artykuł 30c u.p.o. daje zatem właściwemu ministrowi uprawnienie, by w nadzwyczajnych okolicznościach zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży wyłączył stosowanie niektórych przepisów ustawowych w odniesieniu do wszystkich lub niektórych jednostek systemu oświaty, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30b, w szczególności w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego i organizacji pracy tych jednostek.

Upoważnienie ustawowe z art. 30c u.p.o. zawiera wyliczenie przedmiotów dopuszczonych do regulacji w drodze rozporządzenia po słowach: "w szczególności". Zwykle w technice legislacyjnej oznacza to, że wyliczenie zawarte po słowach "w szczególności" nie jest wyczerpujące, a jedynie przykładowe w odniesieniu do powołanego wcześniej ogólnego sformułowania przedmiotu regulacji. W przypadku analizowanego przepisu jest jednak inaczej, gdyż przed słowami "w szczególności" brak jest jakiegokolwiek przedmiotowego wskazania zakresu upoważnienia ustawowego. W analizowanej regulacji użyto bowiem sformułowania o "wyłączeniu stosowania niektórych przepisów ustawowych" - bez ogólnego określenia, jakich kwestii miałyby dotyczyć te "niektóre przepisy ustawowe", których stosowanie minister mógłby wyłączyć. Gdyby zatem brak było wyliczenia zawartego po słowach "w szczególności" mielibyśmy do czynienia z upoważnieniem blankietowym, pozwalającym prawodawcy niższego szczebla odmiennie i to całościowo uregulować w formie rozporządzenia materię regulowaną ustawowo. Nie budzi w ocenie Sądu żadnych wątpliwości, że przepis art. 92 Konstytucji RP wyklucza możliwość zastosowania tego rodzaju blankietowego upoważnienia do wydania rozporządzenia.

Skoro tak, to zawarte w art. 30c u.p.o. wyliczenie materii objętej upoważnieniem do wydania rozporządzenia dokonane po słowach "w szczególności" stanowi pełną i wyczerpującą listę przedmiotów, w zakresie których minister władny jest wydać rozporządzenie wyłączające stosowanie przepisów ustawowych. Lista ta obejmuje zatem:

- przeprowadzanie postępowania rekrutacyjnego;

- ocenianie, klasyfikowanie i promowanie uczniów;

- przeprowadzanie egzaminów;

- organizację roku szkolnego i organizację pracy jednostek oświatowych.

Brak szczegółowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia wydanego na podstawie analizowanego upoważnienia, zawartego w art. 30c u.p.o., nakazuje przyjęcie, że minister uprawniony jest w powyższym zakresie do dokonania wyłącznie regulacji niezbędnych dla realizacji celu wskazanego w art. 30b u.p.o. Celem tym jest zapewnienie bezpiecznego działania jednostek systemu oświaty w sytuacji istnienia nadzwyczajnych okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży.

Regulacje zawarte w przepisach § 11ha rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r., dotyczące kwestii związanych z przedłużeniem powierzenia stanowiska dyrektora jednostki systemu oświaty w sposób oczywisty nie wiążą się z materią postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów czy też z organizacją roku szkolnego.

Rozważenia wymagało zatem, czy przepisy te znajdują oparcie ustawowe w upoważnieniu do dokonania regulacji co do "organizacji pracy jednostek oświatowych". Zdaniem Sądu na takie pytanie należy jednak udzielić odpowiedzi negatywnej.

Pojęcie organizacji pracy szkoły lub innej jednostki oświatowej oznacza zespół działań technicznych, ekonomicznych, organizacyjnych, mających na celu zapewnienie jak najlepszej realizacji zadań wychowawczych i edukacyjnych. Pojęcie to obejmuje na przykład kwestie związane z formą prowadzenia zajęć, obciążeniem pracą nauczycieli i innych pracowników, koordynacją poszczególnych zajęć w szkole, zarówno tych obowiązkowych jak i pozalekcyjnych, bezpieczeństwem uczniów, zagwarantowaniem właściwego wyposażenia szkoły i jej należytego stanu technicznego. Pojęcie to nie obejmuje jednak procedury zmierzającej do obsady najważniejszego stanowiska w jednostce oświatowej jakim jest stanowisko dyrektora. To dyrektor jest bowiem podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie właściwej organizacji pracy placówki oświatowej. Gdyby zatem procedura zmierzająca do obsady stanowiska dyrektora (przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora) miała zostać zawarta w rozporządzeniu, to delegacja ustawowa musiałaby zawierać szczegółowe upoważnienie do dokonania regulacji w tym właśnie zakresie.

Podkreślić nadto należy, że przepis art. 30c u.p.o. przewiduje możliwość "wyłączenia stosowania niektórych przepisów ustaw (...) i wprowadzenia odrębnych unormowań, tak aby zapewnić prawidłową realizację celów i zadań tych jednostek". Zatem warunkiem wprowadzenia odrębnych regulacji w rozporządzeniu jest wyłączenie stosowania przepisów ustawowych mających zastosowanie w danej sytuacji. Delegacja ustawowa nie przewiduje natomiast wprowadzenia odrębnych unormowań obok istniejących regulacji ustawowych, dotyczących tożsamych kwestii, których stosowania nie wyłączono. Wprowadzenie w drodze rozporządzenia szczególnej regulacji dotyczącej pełnienia obowiązków dyrektora, przy niewyłączeniu stosowania przepisów o trybie konkursowym, prowadziłoby do równoległego stosowania w omawianym zakresie dwóch mechanizmów proceduralnych: konkursowego i szczególnego - regulowanego rozporządzeniem. Należy to uznać za niedopuszczalne, wobec braku jakichkolwiek kryteriów wyboru jednego z tych trybów przez organ prowadzący.

Prezentowane stanowisko – które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela – zostało wyrażone także w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lutego 2022 r. w sprawach o sygn. akt III SA/Gd 684-687/21.

Wobec stwierdzenia wadliwości całej procedury, w ramach której zaskarżona opinia została wydana, w ocenie Sądu, bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie postawionych w skardze zarzutów.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie powyższego przepisu jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi w całości o kosztach postępowania orzeczono, jak w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł zapłacona tytułem wpisu sądowego.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).