Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 19/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83, art. 84, art. 3 pkt 12
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon – spr. Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi A. H.-P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę stacji pomp na stację kontroli pojazdów wraz z infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej zainicjowanej skargą A. H.-P. i M. P., (dalej – skarżący) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę stacji pomp na stację kontroli pojazdów wraz z infrastrukturą techniczną. Zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie było efektem kilkuletniego postępowania prowadzonego w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

M. R. działając w ramach firmy [...] M. R. w dniu [...] marca 2016 r. złożył w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę istniejącego budynku byłej stacji pomp na podstawową stację kontroli pojazdów wraz z zewnętrznymi instalacjami w budynku (wodociągową, kanalizacyjną, grzewczą, elektryczną i wentylacji mechanicznej), przyłączem wodociągowym, wewnętrzną energetyczną linią zasilającą (odcinek od złącza w granicy działki do budynku) oraz miejscami postojowymi, drogami wewnętrznymi i placami manewrowymi – na terenie nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] nr [...], gmina [...], w granicach nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], obręb [...]. Zainicjowane rzeczonym wnioskiem postępowanie zostało pierwotnie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], którą organ I instancji zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na budowę obejmującego planowaną inwestycję. W toku postępowania odwoławczego, będącego następstwem złożonego w prawem przewidzianym terminie odwołania, Wojewoda [...] orzekł decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], którą utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, bowiem złożono na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., (sygn. akt II SA/Wr 803/16) uchylił zaskarżoną decyzję. Lektura uzasadnienia wskazanego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zdaniem Sądu miały miejsce uchybienia natury procesowej, dotyczące w szczególności właściwego odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów.

Niezależnie od postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej odrębne postępowanie w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku byłej stacji pomp prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], (dalej – PINB), który wydał m.in. postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał zabezpieczenie terenu.

Po powrocie sprawy do organu II instancji, wobec uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego, Wojewoda [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Analiza stanu sprawy zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazuje na dostrzeżoną przez organ odwoławczy konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Starosta [...] ponownie badając sprawę, w ramach oceny stanu faktycznego, ustalił, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy realizacji inwestycji polegającej na przebudowie budynku byłej stacji pomp. W tym stanie rzeczy Starosta [...] przy piśmie z dnia [...] marca 2018 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Żądanie w tym względzie ponowiono postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nr [...].

Na tym etapie postępowania do organu kierowane były wystąpienia i dokumenty, w tym czynnie uczestniczyli w sprawie skarżący wnosząc uwagi do zebranych dowodów i kierując do organu żądania. Starosta [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał postanowienie nr [...], którym zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie uznając za niezbędne rozpoznanie zagadnienia wstępnego przez PINB w [...] w zakresie zrealizowanych robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, podając przy tym, że pismem z dnia [...] lipca 2018 r. PINB poinformował, iż roboty budowlane w obiekcie wymienione w oświadczeniu kierownika budowy, projektanta i inwestora zostały wykonane legalnie, zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...].

Po zawiadomieniu stron postępowania pismem dnia [...] sierpnia 2018 r. o tzw. gotowości decyzyjnej, z czego strony skorzystały m.in. przeglądając akta i przedstawiając stanowiska, Starosta [...] w dniu [...] września 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - przebudowę istniejącego budynku byłej stacji pomp na podstawową stację kontroli pojazdów wraz z infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] nr [...], gmina [...], w granicach nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], obręb [...].

Uzasadniając wydaną decyzję, organ przedstawił w sposób chronologiczny przebieg postępowania, po czym zwrócił uwagę na decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]., która z dniem [...] września 2016 r. stała się ostateczna. Dalej organ podał, że zgodnie z wpisem kierownika budowy w dzienniku budowy roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu [...] listopada 2016 r. Przedmiotowe roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, zgodnie z oświadczeniem sporządzonym w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez projektanta, kierownika budowy i inwestora oraz notatką ze spotkania wskazanych osób w tym samym dniu, zostały zrealizowane. Okoliczność ta została potwierdzona w piśmie PINB w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. o znaku [...].

Po przywołaniu art. 3 pkt 12 i art. 28 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego jako oczywiste uznano, że pozwolenie na budowę może być udzielone jedynie przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych. Po wsparciu tego poglądu orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ I instancji podał, że ,,decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zatem w przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę, obliguje organ architektoniczno-budowlany do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., a nie udzielenia lub odmowy pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót".

W dalszej kolejności Starosta [...] podał, że w świetle unormowania wynikającego z art. 32 ust. 4a ustawy Prawa budowlanego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1, czyli bez uzyskania pozwolenia na budowę, co niewątpliwie miało miejsce w sprawie, bowiem roboty budowlane zostały już zakończone.

Odnosząc się do twierdzeń stron postępowania związanych z nieprawidłowym zrealizowaniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ wyjaśnił, iż nie należą one do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, lecz do właściwości organu nadzoru budowlanego. Po zacytowaniu regulacji ustawy Prawo budowlane dotyczących właściwości organów Starosta wyjaśnił, że ocena, czy w sprawie doszło do samowolnego wykonania robót budowlanych, czy też ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego i legalizacja tych robót nie leży w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych lecz organów nadzoru budowlanego.

Końcowo organ wyjaśnił, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem inwestor po uzyskaniu decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę posiadającej walor decyzji ostatecznej i prawomocnej wykonał roboty budowlane objęte zatwierdzonym projektem budowlanym, co zostało potwierdzone stanowiskiem organu nadzoru budowlanego.

Nie godząc się z wydaną decyzją A. H. P., B. P. i M. P. złożyli od niej odwołanie uznając, że decyzja o umorzeniu postępowania została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz z błędną i pozbawioną logiki analizą materiału dowodowego. Argumentując podniesione zarzuty odwołujący się zaznaczyli, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, zaś organ stwierdził, że brak jest podstaw do wydania pozwolenia z powodu zrealizowanych robót budowlanych. Skoro pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, to muszą zostać zrealizowane wszystkie roboty objęte pozwoleniem, a przeczy temu chociażby notatka sporządzona przez inwestora, kierownika budowy i projektanta, gdzie podano, że zrealizowano większość robót objętych pozwoleniem na budowę, zaś w notatce, ani w żadnym innym dokumencie nie uwzględniono innych robót, w tym istotnych, dotyczących m.in. wentylacji budynku, murowanych ścian działowych budynku. Podkreślono, iż strony zwracały uwagę na rozbieżność oświadczenia złożonego przez kierownika budowy, inwestora i projektanta ze sporządzoną notatką ze spotkania z dnia [...] kwietnia 2018 r. Odwołujący się upatrywali się także braku jednoznacznego oświadczenia czy roboty zostały wykonane zgodnie czy niezgodnie z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Kwestionowano nadto ostateczność decyzji Wojewody [...], która to została uchylona wyrokiem sądu administracyjnego, by dalej zarzucić brak informacji dla stron o prowadzonych czynnościach i postępowaniu, zaś stron nie zawiadomiono o czynnościach prowadzonych z organem nadzoru budowlanego. Nadto PINB nie zawarł stanowiska we właściwej formie, gdyż nie wydał postanowienia. Wedle odwołujących się wszystkie roboty wykonane po uchyleniu decyzji Wojewody [...] były prowadzone bez wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z czym nie można uznać ich za legalne. W tym zakresie wskazano na zapisy dziennika budowy.

Po przekazaniu sprawy organowi odwoławczemu Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2019 r. wydał postanowienie nr [...], którym zlecił Staroście [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, poprzez ustalenie, czy wszystkie roboty budowlane, związane z realizacją przez inwestora przedmiotowej budowy zostały zrealizowane. Przy piśmie z dnia [...] marca 2019 r. Starosta [...] przekazał organowi odwoławczemu uzupełniający materiał dowodowy.

W dniu [...] października 2019 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i wskazaniu na zapadłe rozstrzygnięcia organ odwoławczy w ramach własnych rozważań przeprowadził obszerną analizę bezprzedmiotowości jako okoliczności warunkującej umorzenie postępowania administracyjnego. Poza regulacjami procesowymi organ przedmiotem uwag o charakterze ogólnym uczynił także przepisy prawa materialnego. W szczególności poddał analizie art. 28 ustawy Prawo budowlane, względem którego przeprowadził wykładnię językową wskazującą, że przepis ten nie dotyczy stanów faktycznych w których roboty budowlany zostały rozpoczęte. Zaznaczono, iż z przepisu tego wprost wynika, że istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę jest wyrażenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany zgody na rozpoczęcie planowanych przez inwestora robót budowlanych. Tym samym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne wyłącznie przed rozpoczęciem robót budowlanych, a nie w ich trakcie, czy też po ich zakończeniu. Następnie po wskazaniu na art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, który stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 wyjaśniono, że równie oczywista intencja ustawodawcy wyrażona została w art. 41 ust. 1-3 Prawa budowlanego, że już rozpoczęcie prac przygotowawczych na terenie budowy skutkuje niemożnością wydania pozwolenia na budowę. Nadto zgodnie z definicją legalną przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego). Pozwolenie na budowę jest zatem decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym (twórczym), która daje adresatowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) określając jednocześnie warunki korzystania z udzielonego prawa.

Dalej organ przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wyprowadzono, że postępowanie dotyczące wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe, gdy roboty budowlane zostały już wykonane lub rozpoczęte przez inwestora, nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, zatem organ jest zobligowany do jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a.. W rozważaniach dotyczących znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), z dniem 28 czerwca 2015 r. dokonano zmiany art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego polegającej na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej". Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i judykaturze, ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 k.p.a..

Kontynuując uzasadnienie decyzji organ II instancji wskazał, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę (decyzja Starosty [...] 2016 z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]), które następnie utrzymane zostało w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...]. Wobec uchylenia decyzji Wojewody [...] prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołuje skutku prawnego od chwili uprawomocnienia się wyroku. Według organu prawomocne uchylenie decyzji Wojewody [...] spowodowało, że w obrocie prawnym pozostała nieostateczna decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, która nie pozwalała mu na dalsze prowadzenie robót.

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, że inwestor rozpoczął działania inwestycyjne objęte pozwoleniem na budowę przed przeprowadzeniem kontroli tej decyzji przez sąd administracyjny i kontynuował je po wydaniu wyroku uchylającego ostateczną decyzję Wojewody [...]. Z kolei z akt nadzoru budowlanego wyprowadzono, że przed przeprowadzeniem kontroli decyzji przez sąd administracyjny wykonano również inne prace budowlane, nieodnotowane w dzienniku budowy. Dalej, wskazując na te dokumenty Wojewoda uznał, że inwestor nie zaprzestał działań inwestycyjnych także po uprawomocnieniu się wyroku uchylającym ostateczną decyzję Wojewody [...]. Ostatecznie organ ocenił, iż ,,inwestor po uzyskaniu pozwolenia na budowę rozpoczął roboty budowlane, które kontynuował, mimo utraty przez decyzję przymiotu ostateczności. Okoliczność prowadzenia robót budowalnych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę po zniesieniu wyrokiem sądu przymiotu ostateczności tej decyzji, musi uwzględnić w niniejszej sprawie organ odwoławczy. Albowiem po zniesieniu ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor traci podstawę do rozpoczęcia lub kontynuowania robót budowlanych".

W dalszych rozważaniach związanych ze stanem robót budowlanych organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja jest bardzo zaawansowana, właściwie jest na końcowym etapie, co wykazane zostało materiałem dowodowym sprawy.

Odnosząc się do twierdzeń odwołania Wojewoda [...] nie uznał ich zasadności. Jego zdaniem, skoro inwestycja została rozpoczęta i właściwie jest w końcowym etapie, zbędne stało się orzekanie o pozwoleniu na budowę, zaś postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bazując na orzeczeniach sądów administracyjnych wyjaśniono, że już rozpoczęcie prac przygotowawczych na terenie budowy skutkuje niemożnością wydania pozwolenia na budowę. Tym bardziej zrealizowanie robót budowlanych, częściowo czy w całości, uniemożliwia objęcie tych robót budowlanych pozwoleniem na budowę. Dalsze twierdzenia odwołania, jak choćby te dotyczące zgodności wykonywanych robót z uprzednio zatwierdzonym projektem budowlanym, nie były przez organ weryfikowane, co tłumaczono formalnym charakterem rozstrzygnięcia. Finalnie jednak podkreślono właściwość organów nadzoru budowlanego w zakresie oceny kwestii materialnoprawnych.

W skardze na powyższą decyzją, uzupełnioną pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżący poczynili zarzut naruszenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 85 § 1, art. 105 § 1, art. 106 § 5 k.p.a. oraz art. 57 ust 1 Prawa budowlanego, nie precyzując jednak sposobu naruszenia wskazanych przepisów we wstępnej części skargi. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, zbieżnie z twierdzeniami odwołania, ponawiano stanowisko, że umorzenie postępowania byłoby możliwe, gdyby inwestycja została ukończona, co nie miało miejsca, lub gdyby pozostałe do wykonania roboty nie wymagały pozwolenia na budowę, czego w postępowaniu organy nie dowiodły. Po poddaniu analizie wskazanego w uzasadnieniu decyzji wyroku sądu administracyjnego, skarżący uznali, że określa on konkretne roboty, a nie całą inwestycję, z czego wyprowadzono, że umorzenie mogło dotyczyć robót już wykonanych, zaś względem robót nierozpoczętych postępowanie administracyjne powinno być prowadzone dalej.

Odsyłając do materiału dowodowego sprawy skarżący wywodzili, że przedmiotowa inwestycja na dzień wydania decyzji tak przez Starostę [...] jak i Wojewodę [...] nie została ukończona. Względem prowadzonego postępowania dopatrzono się nieprawidłowego współdziałania organów polegającego w szczególności na braku informacji o dopełnieniu formalności związanych z art. 57 ust 1 ustawy Prawo budowlane. W tym względzie postawiono wręcz tezę, że ,,żaden przepis nie obliguje do umorzenia postępowania z powodu stopnia zaawansowania robót. O prawidłowym współdziałaniu organów w tym przypadku nie można mówić, gdy decyzje Starosty [...] i Wojewody [...] zapadają na podstawie nieaktualnych danych przekazywanych przez PINB.". Kwestionowano nadto zgodność ze stanem faktycznym stanowisk uczestników procesu budowlanego oraz formę odpowiedzi udzielonej przez PINB Staroście [...]. Zdaniem skarżących powinno to być postanowienie. Końcowo działania PINB określono mianem ,,pozornych", natomiast wedle skarżących Starosta i Wojewoda zadowolili się niepełnymi odpowiedziami nie uwzględniającymi stanu faktycznego na moment ich udzielania oraz w formie odbiegającej od przewidzianej prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę udzielonej Sądowi pismem z dnia [...] października 2020 r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. skarżący M. P. poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją, wnioskami i zarzutami, zaś pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz., 2167 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Orzekając w tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że wywiedziona w sprawie skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

W badanej sprawie skarżący negują stanowisko organów, które rozpoznając wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę orzekły o umorzeniu postępowania. Biorąc pod uwagę fakt, że tego rodzaju postępowanie jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, bowiem to inwestor określa swój zamiar inwestycyjny w sporządzonym projekcie budowlanym i oczekuje na jego zaakceptowanie przez organ, znamienne jest, że to strony postępowania administracyjnego nie będące inwestorem, kwestionują akt administracyjny niekorzystny zasadniczo dla inicjatora postępowania. Okoliczność ta częściowo się wyjaśnia, gdyby zauważyć, że skarżący poruszają nie tylko problematykę udzielenia pozwolenia na budowę lecz samej inwestycji, w kontekście jej zrealizowania w oparciu o wcześniej udzielone pozwolenie na budowę, przy czym podnoszą twierdzenia w zakresie jej ostateczności, a nawet zgodności inwestycji z jej treścią.

Przy tak konstruowanych zarzutach zarówno instancyjnych środków odwoławczych jak i samej skargi szersze rozważania należy rozpocząć od podkreślenia odrębności organów administracyjnych orzekających w sprawie szeroko pojętego procesu inwestycyjnego jak i ich kompetencji.

Klasyczny model procesu inwestycyjnego sprowadza się do uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, o ile dana inwestycja takiego dokumentu wymaga. Władny w zakresie udzielenia takowego pozwolenia jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei zgodność prowadzonej inwestycji z udzielonym pozwoleniem i obowiązującymi przepisami, a także udzielenie pozwolenia na użytkowanie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. Ustawa Prawo budowlane (aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 j.t.) szczegółowo określa kompetencje wskazanych organów w rozdziale 8. Kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej wskazano m.in. w art. 82 wskazanej ustawy, natomiast uprawnienia organów nadzoru budowlanego określają w szczególności art. 83 i art. 84.

W tym stanie rzeczy należy zaakcentować, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i zapadły one w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Wobec tego, że organy orzekały zgodnie z kompetencjami w zakresie wykreowanym wnioskiem inwestora kontroli organów nie mógł być podany, jak zdają się oczekiwać skarżący, cały proces inwestycyjny prowadzony na przedmiotowej nieruchomości. Poza uprawnieniami zarówno Starosty [...] jak i Wojewody [...] pozostawała problematyka poczynań inwestora w świetle wcześniej wydanej mu decyzji o pozwoleniu na budowę, czy nawet okoliczność ostateczność tego aktu administracyjnego albo braku tego przymiotu.

Odnośnie zakresu przedmiotowego zaskarżonej decyzji zaznaczyć należy, że przez pozwolenie na budowę, czego przecież dotyczy przeprowadzone w sprawie postępowanie, w myśl art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego, należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. W stanie faktycznym istniejącym w niniejszej sprawie inwestor wykonał już na nieruchomości roboty budowlane i wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę. Zaistniała sytuacja spowodowała powstanie zasadniczego pytania, jakiego rodzaju akt administracyjny powinien zwieńczyć ów wniosek. Z kolei intencją skarżących jest zweryfikowanie prawidłowości samej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów, czego w świetle zarzutów i twierdzeń skargi, zdaje się oczekują od organów architektoniczno-budowlanych.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, wobec wykonania na przedmiotowej nieruchomości robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego budynku, nie było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę konkretyzuje przysługujące inwestorowi prawo zabudowy i daje mu prawo do realizacji określonej budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, określając przy tym warunki korzystania z tego prawa. Wobec wykonania robót budowlanych w oparciu o wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, a tym bardziej orzekając o udzieleniu takiego pozwolenia. Prowadzenie ponownego postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę wobec tej samej inwestycji, i to bez względu czy została ona zakończona czy też nie, skutkowało by w istocie przejęciem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji organu nadzoru budowlanego. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa i zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym (zasady legalizmu, budowania zaufania do organów państwa czy trwałości decyzji ostatecznych). Skoro inwestor formalnie nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, która stanowiła podstawę realizowanej inwestycji, to tylko służby nadzoru budowlanego posiadają uprawnienia do oceny legalności tejże. Niedopuszczalne byłoby aby Starosta [...] czy też Wojewoda [...] niejako w sposób następczy objęli decyzją o pozwoleniu na budowę prowadzoną czy nawet zrealizowaną inwestycję. W takim przypadku proces inwestycyjny należało zakończyć przyjęciem zgłoszenia zakończenia robót albo udzieleniem pozwolenia na użytkowanie względnie wdrożeniem procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego, gdyż inwestor dysponował pozwoleniem na budowę. Niemniej jednak zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią art. 83 ustawy Prawo budowlane właściwość rzeczową dla tego rodzaju działań posiada organ nadzoru budowlanego.

W świetle regulacji prawnomaterialnych dla organu administracji architektoniczno-budowlanej zainicjowane wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Art. 105 § 1 k.p.a. (aktualnie – j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) umorzenie postępowania administracyjnego łączy z jego bezprzedmiotowością z jakiejkolwiek przyczyny. Istoty bezprzedmiotowości upatruje się w braku przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., bądź nie tyle braku przedmiotu postępowania (sprawy), co w bezzasadności kontynuowania postępowania wobec niemożliwości wydania ani decyzji pozytywnej, ani negatywnej (Z.R. Kmiecik, Proceduralny stosunek administracyjnoprawny w ogólnym postępowaniu administracyjnym, St.Iur.Lubl. 2014/22/447-470).

W piśmiennictwie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania jest skutkiem braku któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 613-614). Niezależnie od tego, jak postrzegać istotę bezprzedmiotowości postępowania, nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo – np. na skutek zaistnienia pewnych okoliczności faktycznych - utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego (bezprzedmiotowość wtórna). Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego oznacza, że organ w ustalonych okolicznościach faktycznych nie dopatrzył się podstaw do skonkretyzowania praw i obowiązków podmiotu administrowanego. Przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. niewątpliwie ma charakter procesowy, jednakże ustalenie, że przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie nie istnieje, czy to z uwagi na bezprzedmiotowość pierwotną, czy to z uwagi na bezprzedmiotowość wtórną na skutek zmiany okoliczności faktycznych, które uniemożliwiają osiągnięcie celu danego postępowania, dokonywane jest przez pryzmat regulacji materialnoprawnej, to ona rozstrzyga bowiem o tym, czy określony zespół okoliczności faktycznych umożliwia konkretyzację materialnego stosunku prawnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej co do meritum sprawy.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, jako że zaistniał w niej spór co do zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, zaznaczyć należy, że ziściły się ustawowe przesłanki zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.. Bez znaczenia będą twierdzenia skarżących dotyczące możliwości umorzenia postępowania wyłącznie w sytuacji zakończenia inwestycji, a właśnie zakończenie inwestycji zdecydowanie kwestionują. Wobec prowadzenia robot budowlanych w oparciu o wyeliminowane następnie z obrotu prawnego pozwolenie na budowę, co szeroko wskazywały i uzasadniano w wydanych decyzjach, kompetencje będą miały wyłącznie organy nadzoru budowlanego. Dla porządku zaznaczyć wypada, że nie wpływa na legalność wydanych decyzji zarzut nieuwzględnienia aktualnego stopnia zaawansowania robót czy oparcia się przez organy na nierzetelnych danych przedstawionych w tym względzie przez PINB w [...] i samych uczestników procesu budowlanego. Okoliczności te nie wpływają bowiem w żaden sposób na obiektywny brak możliwości wydania przez organ kolejnego pozwolenia na budowę obejmującego przedmiotową inwestycję. Wobec konieczności umorzenia postępowania okoliczność zajęcia przez PINB stanowiska w niewłaściwej formie, w ramach współdziałania organów, także nie może zdeterminować ostatecznego kształtu rozstrzygnięcia, skoro organ niewątpliwie posiada potwierdzenie prowadzenia, czy wykonania robót objętych wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie potwierdza się także w tej sytuacji zarzut naruszenia wymienionych w skardze przepisów procedury administracyjnej, skoro zarówno samo rozstrzygnięcie organu jak i zamieszczone w decyzji uzasadnienie uwzgledniające stan faktyczny i prawny zaistniałe w sprawie nie godzą w obowiązujący porządek prawny.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.