Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 551/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 c ust. 1, art. 30b ust. 4, art. 30c ust. 1, 2, art. 20 ust. 3, 3a, art. 5 pkt 11, art. 26 ust. 1 pkt 1, 2,8,  art. 35 ust. 3 pkt 1, 4, 3,6,
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 39,
law: ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 214 poz 3 pkt 41 preambuły, art. 13 ust. 10,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w  zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) - Tekst mający znaczenie dla EOG
article: art. 71 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, pkt 13
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z.o.o. w B. W. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu pn. "Budowa [...] na B. W. szansa dla rozwoju Spółki oraz regionu" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 60 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, s.25, z późn. zm.) oraz art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 i pkt 8 oraz ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) i pkt 1.5.2 Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy – "A" Sp. z o.o. (dalej także jako strona skarżąca) od odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu pn. "[...]", Marszałek Województwa D. – działający w imieniu Zarządu Województwa D. jako instytucji zarządzającej - nie uwzględnił odwołania.

W uzasadnieniu podano, że poinformowano wnioskodawcę o odmowie podpisania urnowy o dofinansowanie wymienionego projektu z powodu stwierdzenia, że ten projekt oraz projekt złożony przez "B" sp. z o.o., stanowią jednostkowy, ekonomicznie niepodzielny projekt inwestycyjny, którego koszty kwalifikowane zostały przedstawione w dwóch wnioskach o dofinansowanie, a powiązania ekonomiczne, techniczne, funkcjonalne i fizyczne obu projektów wskazują na sztuczny podział jednej inwestycji (w tym wydatków kwalifikowalnych) na dwa odrębne projekty, celem uzyskania niedozwolonej wielokrotności pomocy ze środków publicznych pochodzących z RPO WD na lata 2007-13.

Rozpatrujac wniesione przez stronę skarżacą odwołanie wskazano, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest dokonanie ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów szeroko rozumianego prawa (z wykorzystaniem orzecznictwa wspólnotowego i krajowego), realizowane projekty obu spółek można potraktować jako jednostkowy projekt inwestycyjny i czy występują powiązania wskazujące na sztuczny podział jednego przedsięwzięcia na dwa odrębne. W tej materii wskazano na brzmienie pkt 41 preambuły do rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r., zgodnie z którym jednostkowy projekt inwestycyjny oznacza inwestycję, która jest prowadzona na przestrzeni trzech lat przez to samo przedsiębiorstwo (te same przedsiębiorstwa) i składa się ze środków trwałych połączonych w sposób ekonomicznie niepodzielny. W ramach oceny, czy inwestycja jest ekonomicznie niepodzielna, Komisja powinna wziąć pod uwagę powiązania techniczne, funkcjonalne i strategiczne oraz bezpośrednią bliskość geograficzną. Niepodzielność ekonomiczna powinna być oceniana niezależnie od stosunku własnościowego. Oznacza to, że dla ustalenia, czy duży projekt inwestycyjny stanowi jednostkowy projekt inwestycyjny, powinno się zastosować tę samą procedurę oceny niezależnie od tego, czy projekt jest realizowany przez jedno przedsiębiorstwo, kiika przedsiębiorstw dzielących się kosztami, czy kilka przedsiębiorstw ponoszących koszty odrębnych inwestycji w ramach tego samego projektu inwestycyjnego". Analogiczne wymogi zostały określone w pkt 60 Wytycznych Komisji Europejskiej nr 2006/C 54/08 w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007-2013 (Dz, Urz. UE C 54 z 4.3.2006, s. 13-44), obowiązujących w państwach członkowskich UE w okresie programowania 2007-2013 w przypadku udzielania przez nie pomocy publicznej w regionach opóźnionych gospodarczo.

Z powyższych zapisów wynika, jak dalej wywodziła instytucja zarządzająca, iż Komisja Europejska pojęcie jednostkowego projektu inwestycyjnego odnosi do potencjalnego dzielenia przez wnioskodawcę dużego projektu inwestycyjnego, czyli takiego, którego wartość przekracza 50 mln euro, co z całą pewnością nie zachodzi w analizowanej sprawie. Jednakże należy mieć w tym przypadku na względzie stanowisko Komisji Europejskiej, wyrażone w decyzji C 12/07 (ex N 799/06) z dnia 11.12.2007 r. w sprawie pomocy państwa planowanej przez Republikę Słowacką na rzecz Glunz&Jensen s.r.o, w której Komisja Europejska posłużyła się pojęciem jednostkowego projektu inwestycyjnego w odniesieniu do inwestycji o mniejszej skali, która nie wpisuje się we wspólnotową definicję dużego projektu inwestycyjnego, co oznacza dopuszczenie stosowania kryteriów oceny właściwych dla dużego projektu inwestycyjnego względem innych (mniejszych) projektów. Ponadto zgodnie z zapisami RPO WD (zatwierdzonego przez Komisję Europejską) oraz Uszczegółowienia RPO WD, nie bez znaczenia pozostaje także fakt istnienia kryterium oceny projektu dotyczącego maksymalnej wysokości dofinansowania dla pojedynczego projektu oraz linii demarkacyjnej pomiędzy poszczególnymi programami operacyjnymi w Polsce w latach 2007-2013 ograniczającej (ze względu na typ projektu lub wartość projektu) możliwość dofinansowania danego projektu z kilku programów operacyjnych. Przywołane kryterium może znaleźć zastosowanie w tych sytuacjach, w których Uszczegółowienie RPO WD przewiduje maksymalny poziom wsparcia na projekt. W takich przypadkach należy stwierdzić, że pojęcie projektu powinno być wykładane jednolicie na gruncie wszystkich regulacji dot. wydatkowania środków unijnych. W tym kontekście punktem wyjścia powinien być przepis art. 39 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 oraz sformułowane w nim pojęcie projektu dużego i przesłanki jego określenia. Wszelkie przypadki, w których następuje uzyskanie odrębnego dofinansowania na inwestycje, które stanowią w rzeczywistości jeden projekt (także projekt, który nie jest "duży", ale z analogicznym uwzględnieniem przesłanek oceny w tym zakresie wynikających z art. 39 rozporządzenia) i w efekcie przekroczenie limitu dofinansowania wynikającego z Uszczegółowienia RPO WD, powinny być zakwalifikowane jako naruszenie wymienionego kryterium. Przez sztuczne podzielenie projektu można rozumieć zabieg beneficjenta/beneficjentów polegający na takim wydzieleniu z projektu przedsięwzięć (ze względu na wartość projektu lub typ projektu), które pozwoli na uzyskanie z programu operacyjnego nieuzasadnionego dofinansowania ze środków publicznych pochodzących z UE.

Celem ustalenia powyższego - zgodnie z pkt 41 preambuły do rozporządzenia Komisji Europejskiej nr 800/2008 - w ramach oceny niepodzielności inwestycji należy zbadać powiązania techniczne, funkcjonalne, finansowe i strategiczne oraz bezpośrednią bliskość geograficzną. W tym kontekście instytucja zarządzająca podkreślała, że niepodzielność techniczna powinna być odnoszona do cech technicznych obiektu determinujących budowę, stworzenia powiązań nawet w minimalnej ilości różnych urządzeń infrastrukturalnych, warunkujących ich użyteczność, występowania fizycznej styczności i technologicznego powiązania elementów inwestycji, itp. Powiązania funkcjonalne wyrażać się mogą w istnieniu części projektu, które mają służyć wytwarzaniu/świadczeniu produktów/usług, które są w rzeczywistości elementem zasadniczego procesu produkcyjnego/usługowego stanowiąc półprodukt lub powiązaną usługę towarzyszącą. Relacjom funkcjonalnym mogą towarzyszyć umowy dotyczące preferencyjnych cen czy dostaw wyłącznych wytwarzanego produktu/świadczonej usługi. Przy ocenie funkcjonalnego powiązania inwestycji pomocne mogą być przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w szczególności art. 71 ust. 1, stosownie do którego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się dla przedsięwzięcia, co oznacza, że wydawanie cząstkowych decyzji dla poszczególnych elementów przedsięwzięcia nie jest prawnie dopuszczalne). Istnienie relacji o charakterze strategicznym wyrażać się powinno w wyraźnie określonym, wspólnym dla wszystkich części projektu, celu gospodarczym. Relacje takie prowadzić mogą przy tym do powstawania efektów synergii, spowodowanych w szczególności istnieniem powiązań w aspekcie geograficznym. Mogą im towarzyszyć powiązania pomiędzy podmiotami wspólnie realizującymi projekt na podstawie odpowiednich porozumień czy w związku z istniejącymi pomiędzy nimi zależnościami kapitałowymi lub/i osobowymi. W przypadku powiązania finansowego (ekonomicznego sensu stricto) - podkreślenia wymaga, zdaniem instytucji zarządzjącej, iż ekonomiczna niepodzielność nie powinna być rozumiana w sposób wąski jako niepodzielność wyłącznie o charakterze finansowym. Kryterium bliskości geograficznej ma charakter pomocniczy, w tym sensie, że może przesądzić w określonych okolicznościach o tym, czy projekt o powiązaniach jedynie funkcjonalnych, technicznych lub strategicznych jest projektem niepodzielnym. W celu stwierdzenia niepodzielności projektu nie ma potrzeby, żeby wystąpiły wszystkie te kryteria, lecz zawsze konieczne będzie wystąpienie powiązań technicznych, funkcjonalnych lub strategicznych, przy czym aspektem istotnym dla oceny niepodzielności projektu na gruncie rozporządzenia Komisji nr"800/2008 jest również moment podjęcia jego realizacji. Zgodnie z art. 13 ust. 10 rozporządzenia warunkiem ustalenia, że dany projekt, spełniający opisane kryteria został podzielony, jest jednocześnie ustalenie, że oceniane przedsięwzięcia inwestycyjne były podjęte w ciągu 3 lat.

Dokonując następnie analizy obu projektów w zakresie powiązań technicznych – instytucja zarządzająca tstwierdziła, iż projekty te – strony skarżącej, dotyczący hotelu oraz drugiej spółki, dotyczący pensjonatu - będą bezsprzecznie korzystały w określonym zakresie ze wspólnej infrastruktury/urządzeń technicznych. Skarżąca spółka udostępni stronie skarżącej możliwość korzystania z wyjazdu z posesji oraz przyłącza kanalizacyjnego, natomiast druga spółka ma zagwarantować stronie skarżącej możliwość wspólnego użytkowania wjazdu na posesję, kotłowni i przyłącza gazowego, trafostacji oraz przyłącza wodociągowego, co potwierdza sama strona skarżąca w odwołaniu. Potwierdzenie stanowiska o występowaniu w przedmiotowej sprawie powiązań technicznych (technologicznych) oraz o traktowaniu omawianych projektów jako jednego przedsięwzięcia inwestycyjnego, znajduje wyraz w postanowieniu państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz starosty, pism wójta gminy, na terenie której mają być realizowane przedsięwzięcia oraz decyzja tego organu w sprawie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia budowy hotelu i pensjonatu (traktowanych jako jedno przedsięwzięcie) na środowisko oraz określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. We wszystkich dokumentach (wydanych w toku oceny z punktu widzenia wymagań z zakresu ochrony środowiska) widnieją wyraźne zapisy, iż projekty są powiązane technicznie (tj. mają wspólny wjazd, wspólną kanalizację deszczową, wspólne media oraz kotłownię) i organy administracji kwalifikują je - zgodnie z obwiązującym prawem - jako jedno przedsięwzięcie, co potwierdzają zapisy karty informacyjnej, dokumentacja projektowa oraz środowiskowa, z której wynika, iż pensjonat drugiej spółki ma zapewnić 46 pokoi na 94 osoby, a hotel strony skarżącej - 43 pokoje na 87 osób. W opinii instytucji również argumentacja przedstawiona w odwołaniu potwierdza, iż inwestycja została sztucznie podzielona na dwa projekty. W omawianym bowiem przypadku oba projekty stanowią jednostkowy projekt inwestycyjny, którego wydatki kwalifikowalne są ze sobą powiązane w sposób ekonomiczny, a tym samym doszło do podziału wydatków kwalifikowalnych jednej nowej inwestycji na dwa projekty. Ponadto oceniane przedsięwzięcia inwestycyjne były podjęte w ciągu 3 lat. Powyższe argumenty według instytucji zarzadzającej potwierdzają występowanie fizycznej styczności i technologicznego powiązania elementów inwestycji.

Odnośnie powiązań funkcjonalnych instytucja zarządzająca odwołała się do tez uzasadnienia wyroku NSA z dnia 14.06.2010 r. (sygn. akt II GSK 539/10) – przyjmując, że powiązania te wymagają m.in. oceny z punktu widzenia wymagań z zakresu ochrony środowiska w drodze jednej decyzji środowiskowej odnoszącej się do całości inwestycji. Jak podkreślił NSA w wyroku, stosownie do treści art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się dla jednego przedsięwzięcia, co oznacza, że wydawanie cząstkowych decyzji dla poszczególnych elementów przedsięwzięcia nie jest prawnie dopuszczalne, przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 13 tej ustawy (w korelacji z dyrektywą Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r.) przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie nawet wówczas, gdy jest ono realizowane przez różne podmioty, zatem i w takim przypadku jedna decyzja środowiskowa powinna obejmować oba takie przedsięwzięcia łącznie. W tej mierze instytucja zarządząjąca wskazała, że w przypadku strony skarżącej wydano jedną decyzję organu administracji stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia obejmującego budowę pensjonatu oraz budowę hotelu. Ponadto wywodziła, iż jedną z przesłanek uznania występowania powiązań funkcjonalnych jest istnienie części projektu, które mają służyć m.in. świadczeniu usług będących w rzeczywistości elementem zasadniczego procesu usługowego stanowiąc powiązaną usługę towarzyszącą. Z dokumentacji projektowej oraz środowiskowej wynika, iż obiekt drugiej spółki nie będzie miał w swoim zapleczu miejsca oraz usług gastronomicznych dla klientów pensjonatu - tę usługę ma w całości zagwarantować hotel realizowany przez stronę skarżącą. Z kolei sale konferencyjne sąsiedniego pensjonatu będą wynajmowane także dla grup mieszkających w hotelu strony skarżącej, który nie posiada własnej sali konferencyjnej. Zdaniem instytucji świadczy to o istnieniu usług powiązanych inwestycji. Nie zgadzając się z zarzutami odwołania, iż nie można uznać za zasadne, iż sposób zarządzania pensjonatem i hotelem przez dwa odrębne podmioty gospodarcze, oferowanie usług w innych cenach, płacenie należności publicznoprawnych (podatków dochodowych i składek na ubezpieczenia) na rzecz Skarbu Państwa za innych pracowników ma świadczyć o braku powiązań – instytucja zarządzająca zauważyła, że podane argumenty nie są przesłankami do stwierdzania występowania lub niewystępowania powiązań, ponieważ powiązania ocenia się po innych ,wskazanych wyżej, cechach dotyczących inwestycji.

Stwierdzając, że z powyższego wynika, iż projekty są w istocie jedną inwestycją sztucznie podzieloną technicznie i funkcjonalnie, instytucja zarządzająca odniosła się następnie do kwestii powiązań strategicznych - wyrażających się w wyraźnie określonym, wspólnym celu gospodarczym między omawianymi projektami. W tej materii zauważyła, iż wydaje się, że projektów nie charakteryzuje identyczny cel gospodarczy (oferta handlowa pensjonatu będzie nieco inna niż oferta handlowa hotelu), lecz inwestycje mają ogólny wspólny cel związany z profilem prowadzonej działalności gospodarczej. Inwestorzy w ramach danego przedsięwzięcia zamierzają wytwarzać zbliżony produkt końcowy (usługa hotelarska, noclegowa, szkoleniowo-konferencyjna). Ponadto, w odpisach z KRS obu spółek co do przedmiotu działalności wszystkie pozycje - kody działalności - są identyczne. W tym rodzaju powiązania nie bez znaczenia pozostaje również efekt synergii wynikający z bliskości geograficznej (spowodowany w szczególności istnieniem powiązań w aspekcie geograficznym z powodu usytuowania projektowanych obiektów na tej samej działce i pod identycznym adresem oraz połączenia częściowo wspólną infrastrukturą, bez której oba obiekty nie mogą w pełni funkcjonować), a dotyczący posiadania wzajemnych umów o współpracy pomiędzy spółkami. W omawianym przypadku relacjom strategicznym towarzyszą powiązania pomiędzy podmiotami realizującymi inwestycje na podstawie odpowiednich porozumień o współpracy, jak również występują pomiędzy nimi zależności osobowe (jedyny wspólnik drugiej spółki posiada udziały w spółce skarżącej i zarazem jest jej prezesem zarządu).

Instytucja dopatrzyla się także istnienia powiązań finansowych między projektami. Przytoczyła w tej mierze zapisy karty informacyjnej przedsięwzięcia (stanowiącej załącznik do wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz załącznik do decyzji wójta, o której mowa powyżej, w pkt 6 przy powiązaniach technicznych), wskazujące wyraźnie w pkt 4, iż "oba opisane obiekty (hotel i pensjonat), niezależne konstrukcyjnie, jednak powiązane ze sobą pod względem technologicznym nie mają racji bytu w przypadku ich rozdzielenia, czy nawet etapowania prac budowlanych. Ogromne znaczenie mają tu względy ekonomiczne - nieopłacalne staje się powielenie infrastruktury związanej z ogrzewaniem, czy zasilaniem inwestycji w energię elektryczną." Na podstawie zatem analizy dokumentacji projektowej instytucja stwierdziła, że obie decyzje inwestycyjne (w zakresie pensjonatu i hotelu) podjęto w sposób zależny od siebie, a późniejsze umowy (np. o współpracy), zawarte między oboma inwestorami, są od siebie wzajemnie uzależnione.

Dalej przytoczono, że linia demarkacyjna - wyznaczając m.in. maksymalne/minimalne wartości wydatków kwaiifikowalnych w projekcie - stanowi niejako granicę możliwości dofinansowania konkretnych projektów w poszczególnych programach operacyjnych. W omawianym przypadku, zgodnie z zapisami pkt IV ogłoszenia o naborze projektu oraz zapisami Szczegółowego Opisu Priorytetów w ramach RPO WD na lata 2007-2013, maksymalna wysokość wydatków kwaiifikowalnych dla projektów realizowanych w ramach podschematu 1.1.D1a wynosi 8 mln PLN. Z wniosku o dofinansowanie złożonego przez stronę skarżącą wynika, że całkowite wydatki kwalifikowalne projektu wynoszą 7 950 000,00 PLN, natomiast w przypadku projektu złożonego przez drugiego wnioskodawcę - całkowite wydatki kwalifikowalne wynoszą 7 930 000,00 PLN, co oznacza, że w przypadku potraktowania przedsięwzięć inwestycyjnych określonych w złożonych wnioskach o dofinansowanie jako jednego projektu, wówczas przekroczony zostaje maksymalny dopuszczalny limit 8 mln PLN całkowitych wydatków kwalifikowanych w projekcie, powodując tym samym niespełnienie kluczowego kryterium oceny formalnej projektu, skutkującego odrzuceniem wniosku. Dodatkowo to, zdaniem instytucji, uzasadnia twierdzenie o podzieleniu jednej inwestycji na dwa projekty i złożenie dwóch wniosków o dofinansowanie, w przypadku bowiem złożenia jednego wniosku o dofinansowanie przez dwa podmioty przekroczona zostałaby linia demarkacyjna o wartości wydatków kwalifikowalnych maksymalnie 8 mln PLN.

W konkluzji instytucja uznała, że te wszystkie okoliczności z załączonej dokumentacji świadczą o sztucznym podzieleniu jednej inwestycji na dwa projekty złożone przez dwóch wnioskodawców i stanowią one łącznie integralną całość.

W skardze na opisane rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z pkt 41 preambuły do rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 800/2008 oraz art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 - poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w uznaniu, iż wskazane projekty stanowią jednostkowy, ekonomicznie niepodzielny projekt inwestycyjny w rozumieniu wskazanych przepisów, a w związku z tym, że doszło do sztucznego podziału inwestycji uniemożliwiającego zawarcie ze skarżącą umowy o dofinansowanie realizacji projektu, a nadto obrazę art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez złamanie zasady równego dostępu beneficjentów do pomocy oraz obowiązku zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Zdaniem skarżącej ani w RPO WD na lata 2007-2013, ani w Szczegółowym Opisie Priorytetów RPO WD, czy jakimkolwiek innym dokumencie regulującym zasady wyboru projektów do dofinansowania w ramach RPO WD, nie została wskazana definicja ekonomicznie niepodzielnego projektu inwestycyjnego, czy też jasne kryteria, które świadczą o przedmiotowej niepodzielności, jak również brak jest w tym zakresie jednoznacznych regulacji czy to w prawie wspólnotowym, czy krajowym. Zarzuciła także naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 60 rozporządzenia Nr 1083/2006, wyrażające się w niedopełnieniu przez organ obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, poprzez bezpodstawne odstąpienie od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu skarżącej wybranego uprzednio do dofinansowania.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i w związku z tym odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie jest sprzeczna z prawem oraz przekazanie przez Sąd sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą.

Zgadzając się, że regulacje pkt 41 preambuły do rozporządzenia Nr 800/2008 i art. 39 rozporządzenia Nr 1083/2006 mogą być stosowane co do niniejszych przedsięwzięć skarżąca wywodziła, że pkt 41 preambuły wskazuje jedynie w sposób ogólny, co należy rozumieć poprzez ekonomicznie niepodzielny sposób połączenia środków trwałych, nie definiując tym samym jednoznacznie pojęcia "ekonomicznej niepodzielności". O ile bowiem w pierwszym zdaniu pkt 41 jest mowa o inwestycji składającej się ze środków trwałych połączonych i sposób ekonomicznie niepodzielny, to już w zdaniu drugim pojawia się pojęcie inwestycji ekonomicznie niepodzielnej, co samo w sobie może powodować wątpliwości interpretacyjne. Jakkolwiek w stosunku do sformułowania pkt 41 preambuły do rozporządzenia Nr 800/2008, co do zasady art. 39 rozporządzenia Nr 1083/2006 posługuje się podobnym kryterium niepodzielności ekonomicznej, jak również (konsumowanym w rzeczywistości przez kryterium pierwsze) kryterium niepodzielności technicznej to stosując literalną wykładnię tych regulacji, zdaniem skarżącej inwestycja ekonomicznie niepodzielna to taka, która nie mogłaby być, z punktu widzenia zasad racjonalnego gospodarowania, zrealizowana w przypadku rozdzielenia na odrębne inwestycje. Innymi słowy, w przypadku rozdzielenia takiej inwestycji, jej realizacja (w postaci dwóch lub więcej odrębnych inwestycji) z ekonomicznego punktu widzenia byłaby niemożliwa lub bezzasadna. Powyższe miałoby miejsce w szczególności w sytuacji, w której rozdzielenie inwestycji skutkowałoby brakiem możliwości realizacji jakichkolwiek zysków z przedsięwzięcia, czy niemożnością realizacji zamierzonych celów gospodarczych poszczególnych inwestycji.

Brak jest zdaniem skarżącej przesłanek pozwalających stwierdzić, iż w przypadku objętym wnioskiem o dofinansowanie nie zostały spełnione kryteria niepodzielności technicznej, funkcjonalnej czy strategicznej. Projekt budowy pensjonatu będzie funkcjonował, jako odrębna inwestycja, a niezrealizowanie budowy hotelu nie będzie miało wpływu na funkcjonowanie pensjonatu. Ponadto oba obiekty będą miały inne funkcje oraz zadania, a także będą skierowane do innego typu odbiorców, jak również mogą funkcjonować oddalone od siebie. Przyznała, iż w przedmiotowym przypadku realizacja projektów ulokowanych geograficznie obok siebie, umożliwia wykorzystanie pewnych technicznych udogodnień wynikających z tego sąsiedztwa, co przekłada się na efektywność finansową realizacji tych inwestycji. Niemniej jednak, przedmiotowe inwestycje są w pełni autonomiczne, odrębne. W żadnym razie nie zachodzi w omawianym przypadku sytuacja, w której brak realizacji jednego z projektów pozbawiałby sensu ekonomicznego realizację drugiego. Tym samym, w opinii skarżącej, nie można stwierdzić, iż obydwa projekty traktowane łącznie stanowią jedną, ekonomicznie niepodzielną inwestycję.

Brak wyjaśnienia jak poszczególne kryteria powinny być rozumiane i kiedy każde z tych kryteriów można uznać za spełnione, brak doprecyzowania w tym przedmiocie, przez instytucję zarządzającą jej dokumentach udostępnianych beneficjentom skutkuje natomiast w opinii skarżącej tym, że nieuzasadniona jest jakakolwiek inna interpretacja wskazanych kryteriów niż oparta o ich literalne brzmienie i uwzględniająca ich powszechne rozumienie. Sytuacja ta rodzi nadto po stronie beneficjentów stan niepewności co do rzeczywistych przesłanek, od których spełnienia zależy dopuszczalność objęcia dofinansowaniem zamierzonej przez inwestycji, pozostający w sprzeczności z wynikającą z art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zasadą równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów, a także przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, która staje się oceną dowolną. Wynikających z powyższego wątpliwości nie można tłumaczyć na niekorzyść beneficjentów (zgodnie z ogólną zasadą in dubio pro reo). Braki w uregulowaniu pewnych pojęć nie mogą bowiem wywoływać niezawinionego negatywnego skutku po stronie beneficjentów.

Wobec faktu, iż nie zostały opracowane stosowne wytyczne w zakresie sposobu rozumienia kryteriów wskazanych w pkt 41 preambuły do rozporządzenia Nr 800/2008 dla beneficjentów RPO WD, w ramach weryfikacji spełnienia kryteriów wydaje się stronie skarżącej, że pomocniczo skorzystać można z Zaleceń nr 13/2010 Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko w sprawie sposobu oceny i postępowania odnośnie dzielenia projektów w kontekście przepisów dot. wydatkowania środków unijnych i pomocy publicznej w Programie Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko 2007 - 2013 z dnia 22 grudnia 2010, skierowanego do Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających. Należy jednak mieć na uwadze, że powołane powyżej Zalecenia odnoszą się do innego programu operacyjnego, a zatem jego zapisy pozostają poza ramami regulacji odnoszących się do RPO WD, a co za tym idzie ich zastosowanie może mieć jedynie charakter pomocniczy, w żadnym razie nie eliminując wątpliwości co do interpretacji kryteriów oceny stosowanych przez Instytucję Zarządzającą na gruncie przedmiotowej sprawy.

Analizując dalej poszczególne punkty Zaleceń skarżąca wskazywała w aspekcie kryterium technicznej niepodzielności inwestycji, iż to kryterium nie jest spełnione co wynika z faktu, iż hotel (projekt skarżącej) może funkcjonować jako odrębna inwestycja, natomiast niezrealizowanie inwestycji pensjonatu (projekt drugiej spółki) nie dyskwalifikuje możliwości zrealizowania inwestycji skarżącej. Poza tym, zgodnie z prawem budowlanym i z wydaną decyzją środowiskową, budynki pensjonatu i hotelu stanowią "niezależne konstrukcyjnie obiekty". Projekt skarżącej nie przewiduje części wspólnych infrastruktury. Części infrastruktury wchodzące w skład pensjonatu będą albo udostępniane hotelowi na zasadach wzajemności (wzajemna służebność) jak w przypadku wjazdu na posesję, albo hotel będzie z nich korzystał na zasadach komercyjnych, czyli odpłatnie na podstawie umowy, jak w przypadku przyłącza wodociągowego, trafostacji i kotłowni gazowej. Jeżeli wspólne użytkowanie części infrastruktury dokonywane jest na warunkach w pełni komercyjnych, pozostaje ono w pełni uzasadnione z biznesowego punktu widzenia. W praktyce gospodarczej wiele podmiotów stosuje tego typu rozwiązanie, wspólnie korzystając np. z parkingu przez budynkiem, w którym zlokalizowanych jest kilka przedsiębiorstw lub drogi dojazdowej do tego budynku. Ponadto, istnieją praktyczne przypadki potwierdzone przez decyzje Komisji Europejskiej, w których projektów korzystających wspólnie z infrastruktury nie można uznać za jednostkowy projekt niepodzielny, jeżeli w innych sytuacjach funkcjonują odrębnie.

Korzystanie wspólnie przez dwa sąsiednie obiekty z niektórych elementów infrastruktury wynika z ograniczeń, które spowodowane są wielkością działki (wjazd i wyjazd z posesji) lub z racjonalności ekonomicznej (oczywiste są oszczędności będące efektem nie dublowania wydatków inwestycyjnych). W omawianym przypadku realizacja obu inwestycji, ulokowanych w bezpośrednim sąsiedztwie, prowadzi do uzyskania technicznych udogodnień, przekładających się na efektywność finansową obu inwestycji. Obydwa projekty można by zrealizować odrębnie, jednakże ponosząc wyższe koszty. Zatem rozwiązanie przewidziane w projekcie skarżącej ma na celu ograniczenie kosztów projektu zgodnie z zasadą racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Przewidziana w ramach realizacji projektów synergia, polegająca na wygenerowaniu dodatkowych korzyści, takich jak wspólne wykorzystywanie przyłączy (kanalizacyjnego, gazowego, wodociągowego), trafostacji i kotłowni, a także wspólne użytkowanie wjazdu i wyjazdu z posesji, jest zgodna z wymogami Działania 1.1.D1 Schemat A albowiem w świetle tych wymogów, dodatkowym czynnikiem branym pod uwagę przy wyborze projektu do dofinansowania powinna być współpraca z podmiotami z branży turystycznej. W przypadku spółek będzie to współpraca na zasadach rynkowych, na jakich realizowałyby współpracę dwa niezależne podmioty.

Potraktowanie natomiast projektów jako jednego przedsięwzięcia na potrzeby decyzji środowiskowej oraz innych dokumentów wydanych w toku oceny z punktu widzenia wymagań z zakresu ochrony środowiska, wynika wyłącznie z uregulowań ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, które mogą mieć jedynie charakter posiłkowy dla oceny niezależności projektów, a nie decydujący. Ocena niezależności projektów w kontekście dofinansowania musi bowiem zostać dokonana na podstawie przepisów prawnych z zakresu pomocy publicznej oraz dokumentacji programowej RPO WD, które mają charakter autonomiczny od przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ustawy Prawo budowlane, czy jakichkolwiek przepisów regulujących inne obszary. Ponadto, w kontekście ratio legis ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wydanie wspólnej decyzji środowiskowej dla projektów miało na celu jedynie odzwierciedlenie wpływu środowiskowego nowych inwestycji na dany obszar geograficzny (wpływu odrębnych, niezależnych inwestycji, ujmowanego łącznie ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji oraz wynikającą z niego kumulację efektów środowiskowych wywoływanych przez obydwa projekty).

Nieuzasadnione jest zatem przyjęcie, w przekonaniu skarżącej, że o stanowieniu przez obydwa projekty jednostkowego, niepodzielnego ekonomicznie projektu inwestycyjnego świadczy wydanie wspólnej decyzji środowiskowej.

W zakresie powiązań funkcjonalnych strona skarżąca argumentowała, że można mówić o braku powiązań funkcjonalnych w sytuacji, gdy inwestycje te jednocześnie służą wytwarzaniu (świadczeniu) również innych produktów (usług), które mogą być sprzedawane podmiotom, które nie biorą udziału w żadnej z częściowo powiązanych inwestycji. Uznając w tej mierze stanowisko instytucji za nietrafne i lakonicznie uzasadnione skarżąca wywodziła, że w przedmiotowym przypadku nie może być mowy o "zasadniczym procesie usługowym" lub "powiązanej usłudze towarzyszącej" ze względu na fakt, że pensjonat i hotel będą miały różne funkcje oraz zadania. Będą one obiektami o różnej klasie, nastawionymi na różnego odbiorcę, o zdecydowanie odmiennej specjalizacji - pensjonat będzie oferował tanie noclegi, organizował konferencje i imprezy okolicznościowe, natomiast hotel będzie obiektem klasy trzygwiazdkowej, który będzie oferował usługi o wysokim standardzie (noclegi oraz korzystanie z restauracji). W obu obiektach świadczone będą zatem dwie zupełnie różne usługi niepowiązane. Fakt, iż część usług pensjonatu świadczona będzie przy wykorzystaniu infrastruktury hotelu i odwrotnie, nie przesądza o tym, że usługi świadczone przez skarżącą i przez drugą spółkę powinny być traktowane jako powiązane. Ponadto, istotny z punktu widzenia weryfikacji spełnienia kryterium powiązań funkcjonalnych jest fakt, iż relacjom pomiędzy projektami nie będą towarzyszyć jakiekolwiek umowy dotyczące preferencyjnych cen, czy też wyłącznego świadczenia usług. Wręcz przeciwnie, wszelkie rozliczenia pomiędzy spółkami będą dokonywane na zasadach rynkowych. Projekty są realizowane na zupełnie innej koncepcji biznesowej. Pensjonat ma być w założeniu klasy ekonomicznej, oferujący tanie noclegi. Niższa klasa obiektu (najwyżej dwie gwiazdki) powoduje, ze inna jest grupa docelowa odbiorców oferowanych usług. Praktyka działalności hotelarskiej nie przewiduje lokowania w jednym obiekcie (budynku) usług noclegowych o różnym standardzie. Klasa obiektu (tzw. gwiazdki) jest przypisana zawsze dla całego hotelu lub pensjonatu, co skarżąca poparła przykładami innych hoteli oraz decyzją dotyczącą LG Phillips LCD Polska.

Co do więzi strategicznych, których istnienie wyrażać się powinno w jasno określonym, wspólnym dla wszystkich części projektu celu gospodarczym, skarżąca zaprzeczyła istnieniu takich powiązań, ponieważ obydwa projekty będą prowadzone przez odrębne podmioty gospodarcze, posiadające niezależne zarządy oraz kierujące się w swoich działaniach odrębnymi strategiami rozwoju, pełnić będą różne funkcje oraz zadania, tj. będą obiektami o różnej klasie, nastawionymi na różnego odbiorcę, o zdecydowanie odmiennej specjalizacji i ofercie - pensjonat będzie oferował tanie noclegi, organizował konferencje i imprezy okolicznościowe, natomiast hotel będzie obiektem klasy trzy gwiazdkowej, który będzie oferował usługi o wysokim standardzie (noclegi oraz korzystanie z restauracji), a zatem produkt końcowy obu projektów nie jest zbliżony.

Z faktu istnienia "ogólnego wspólnego celu związanego z profilem prowadzonej działalności gospodarczej" nie wynika bowiem, w przekonaniu skarżącej, nawet w pośredni sposób jakiekolwiek powiązanie o charakterze strategicznym. Wszelkie decyzje inwestycyjne w ramach każdego z projektów będą podejmowane indywidualnie (m.in. ze względu odmienność podmiotów gospodarczych realizujących projekty, charakter obu inwestycji oraz różne strategie rozwoju). Z kolei bliskość obu inwestycji oraz uwarunkowania niezależne od skarżącej (tj. specyfika działki, na której zlokalizowane są oba projekty) sprawiają, iż możliwe jest osiągnięcie przez spółki dodatkowych korzyści, wynikających z możliwości wykorzystania pewnych technicznych udogodnień, takich jak jedno przyłącze oraz jeden wjazd na posesję, co przekłada się na efektywność finansową realizacji tych inwestycji, jednakże należy podkreślić raz jeszcze, że oba obiekty są podzielne ekonomicznie i mogą funkcjonować jako odrębne podmioty.

W kwestii powiązań finansowych skarżąca podniosła, że rezygnacja z powielania części infrastruktury motywowana nieopłacalnością takiego działania, a także niezależnymi czynnikami zewnętrznymi (rozmiar i specyfika działki, na której zlokalizowane są obie inwestycje), nie oznacza, iż projekty są finansowo niepodzielne nie mogłyby zostać zrealizowane odrębnie, gdyż chodziło o zminimalizowanie kosztów inwestycji i w efekcie, zwiększenia jej efektywności, niemniej jednak projekt skarżącej mógłby zostać zrealizowany także bez jakiejkolwiek współpracy ze drugą spółką. Oba podmioty prowadzą odrębne rozliczenia finansowe, także w zakresie przedmiotowych inwestycji oraz mają niezależne plany i strategie finansowe. Ponadto pkt 41 preambuły rozporządzenia Nr 800/2008 wśród kryteriów, które należy wziąć pod uwagę w ramach oceny, czy inwestycja jest ekonomicznie niepodzielna, nie zostało wyróżnione odrębne kryterium finansowej niepodzielności projektu. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w Zaleceniu rola aspektu finansowego jest niewielka i może być pominięta.

Odnosząc się do Kryterium bliskości geograficznej skarżąca zaznaczyła, iż w żadnych przepisach dotyczących pomocy publicznej nie istnieją ograniczenia dotyczące konieczności zachowania minimalnej odległości pomiędzy inwestycjami, które otrzymują dofinansowanie. Poza tym projekty mogłyby funkcjonować oddzielnie, nawet oddalone od siebie. Pensjonat i hotel nie są połączone jakąkolwiek wspólną infrastrukturą, żaden z elementów infrastruktury nie jest bowiem w żadnej części wspólny. Część infrastruktury należącej do skarżącej (zaliczona do jej środków trwałych) będzie co prawda wykorzystywana przez drugą spółkę (i odwrotnie), będzie się to jednak odbywać na podstawie stosownych umów zawartych na warunkach rynkowych. Jak zostało wskazane w powoływanej już wielokrotnie decyzji środowiskowej, "Budynki stanowią niezależne części, lecz ze względu na to, że znajdują się na jednej działce, w imię ładu przestrzennego stanowią spójną kompozycyjnie całość." Tym samym, pensjonat i hotel stanowią w pełni niezależne konstrukcyjnie obiekty, których funkcjonowanie w żadnym stopniu nie jest wzajemnie uwarunkowane.

W odpowiedzi na skargę instytucja zarządzająca wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Artykuł 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. nr 227, poz.1658 ze zm., zwanej dalej ustawą), stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c ustawy. Zgodnie z przepisem art. 30 c ust. 2 ustawy, skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej.

W rozpoznawanej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi zostały spełnione, albowiem skarżąca spółka wniosła skargę w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, za którą uważa się w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych także odmowę zawarcia umowy o dofinansowanie (postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn.II GSK 1058/11), jak również załączyła wymaganą dokumentację oraz uiściła stosowny wpis sądowy.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że ocena projektu dokonana przez instytucję zarządzającą nie narusza prawa.

Przystępując do rozstrzygnięcia meritum sporu należy zaznaczyć, że sądowa kontrola legalności oceny projektu przeprowadzona przez właściwą instytucję zarządzającą w ramach ogłoszonego konkursu, generalnie ujmując, sprowadza się do prawidłowości stosowania prawa przez tę instytucję, określonego w przepisach ustawy oraz jej przepisów wykonawczych, jak też w regionalnym programie operacyjnym (art. 20 ust. 3 i 3a ustawy tej ustawy), a nadto regulacji zawartych w systemie realizacji programu operacyjnego (art. 5 pkt 11 ustawy), określonym przez instytucję zarządzającą (art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy), jak również w regulacjach unijnych dotyczących Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności. Według art. 26 ust.1 pkt 1ustawy – do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78). Zgodnie powołanym przepisem prawa europejskiego - instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za (lit.a) zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Ponadto, zgodnie z pkt 2 ust. 1 art. 26 powołanej ustawy – do zadań instytucji zarządzającej należy przygotowanie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, a także (pkt 4) wybór - w oparciu o kryteria wyboru projektów, o których mowa w pkt 3, czyli zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący - projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego oraz (pkt 6) określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego i określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8), przez co rozumie się zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitoring, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych instytucji.

Zagadnieniem pozostającym do rozstrzygnięcia przez Sąd w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy zgodnie z prawem instytucja zarządzająca przyjęła, iż projekty obu spółek charakteryzują więzi tego rodzaju, że stanowią one w istocie pod względem ekonomicznym jeden projekt inwestycyjny i zarazem doszło do jego sztucznego podziału na dwa odrębne, celem otrzymania zwielokrotnionej pomocy finansowej ze środków regionalnego programu operacyjnego, gdyż RPO WD oraz Uszczegółowienie RPO WD dla objętego projektami działania przewidywał maksymalną wysokość wydatków kwalifikowanych na poziomie 8 mln zł.

W niniejszej sprawie, analizując ten problem, prawidłowo instytucja zarządzająca oparła się na normach prawa europejskiego, w szczególności wskazanym w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 oraz rozporządzeniu Komisji Europejskiej Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych; Dz. Urz. UE L 214 z 6.08.2008, s.3).

Sąd w składzie orzekającym w całej rozciągłości podziela argumentację organu w tej materii – dotyczącą aspektów prawnych jak i subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy, co do którego nie ma żadnych rozbieżności, jedynie różnią się wnioski jakie strony na jego podstawie, w kontekście norm prawnych, wysnuwają.

Zgodzić się więc trzeba z instytucją zarządzającą, że dla zbadania, czy nie dojdzie do złamania zasad udzielania wsparcia finansowego z RPO WD (tzn. określonej tym programem maksymalnej pomocy finansowej przewidzianej dla tego rodzaju przedsięwzięć), należało ustalić, czy dany projekt jest niepodzielny ekonomicznie i w tej mierze odnieść się - odpowiednio - do unormowań wymienionych aktów. Bez wątpienia bowiem, jak wyżej wskazano, instytucja zrządzająca musi przestrzegać tych kryteriów wyboru, które zostały ustanowione w regionalnym programie operacyjnym i jeżeli wskazują one limit w zakresie wysokości wydatków kwalifikowalnych dla poszczególnych projektów, nakłada to na instytucję zarządzającą powinność zadbania o to by nie doszło do obejścia obowiązujących regulacji w zakresie rozdziału środków pomocowych.

W kontekście twierdzeń skargi, że w prawie europejskim ani krajowym nie została wskazana jednoznacznie brzmiąca definicja "ekonomicznie niepodzielnego projektu inwestycyjnego" lub też jasno sformułowane kryteria, które świadczyłyby o niepodzielności, trzeba przywołać przepisy, które zastosowała instytucja zarządzająca i w których pojęcie to zostało określone.

Według art. 39 rozporządzenia nr 1083/2006 - w ramach programu operacyjnego, EFRR i Fundusz Spójności mogą finansować wydatki związane z operacją (rozumianą po myśli art. 2 pkt 3 jako projekt lub grupę projektów, wybranych przez instytucję zarządzającą zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów) składającą się z szeregu robót, działań lub usług, której celem samym w sobie jest ukończenie niepodzielnego zadania o sprecyzowanym charakterze gospodarczym lub technicznym, który posiada jasno określone cele i której całkowity koszt przekracza kwotę w tym przepisie określoną.

Doprecyzowanie definicji "niepodzielnego zadania" tudzież “jednostkowego projektu inwestycyjnego" znajduje swój wyraz w pkt 41 preambuły do rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 800/2008, w ktorym sformulowano: "Dla uniknięcia sytuacji, w której duży regionalny projekt inwestycyjny zostałby sztucznie podzielony na podprojekty, aby obniżyć w ten sposób progi powodujące obowiązek zgłoszenia przewidziane w niniejszym rozporządzeniu, duży projekt inwestycyjny należy uznać za jednostkowy projekt inwestycyjny, jeśli inwestycja jest prowadzona na przestrzeni trzech lat przez to samo przedsiębiorstwo (te same przedsiębiorstwa) i składa się ze środków trwałych połączonych w sposób ekonomicznie niepodzielny. W ramach oceny, czy inwestycja jest ekonomicznie niepodzielna, Komisja powinna wziąć pod uwagę powiązania techniczne, funkcjonalne i strategiczne oraz bezpośrednią bliskość geograficzną. Niepodzielność ekonomiczna powinna być oceniania niezależnie od stosunku własnościowego. Oznacza to, że dla ustalenia, czy duży projekt inwestycyjny stanowi jednostkowy projekt inwestycyjny, powinno się zastosować tę samą procedurę oceny niezależnie od tego, czy projekt jest realizowany przez jedno przedsiębiorstwo, kilka przedsiębiorstw dzielących się kosztami inwestycji, czy kilka przedsiębiorstw ponoszących koszty odrębnych inwestycji w ramach tego samego projektu inwestycyjnego (np. w przypadku spółki stanowiącej wspólne przedsiębiorstwo (ang. joint venture)." W art. 13 ust. 10 rozporządzenia Komisji Nr 800/2008 natomiast postanowiono, że dla uniknięcia sytuacji, w której duży projekt inwestycyjny zostałby sztucznie podzielony na podprojekty, duży projekt inwestycyjny uznaje się za jednostkowy projekt inwestycyjny, jeśli inwestycja prowadzona jest na przestrzeni trzech lat przez tę samą firmę lub te same firmy i składają się ze środków trwałych połączonych w sposób ekonomicznie niepodzielny.

Z przedstawionych regulacji wynika zakaz sztucznego dzielenia projektów (inwestycji) celem uzyskania dofinansowania. Nie można przy tym podzielić zapatrywania skarżącej, że pkt 41 preambuły wprowadza nie dające sie usunąć niejasności interpretacyjne z uwagi na posłużenie się przez normodawcę unijnego kategoriami “ekonomicznie niepodzielny" i “inwestycja ekonomicznie niepodzielna" w poszczególnych częściach przepisu. Ewidentnie zdania następne cytowanej normy stanowią uściślenie zdania pierwszego w zakresie zdefiniowania pojęcia jednostkowego projektu inwestycyjnego przez wprowadzenie przesłanek, według których należy to ustalać, a którymi są w szczególności - istnienie powiązań technicznych, funkcjonalnych i strategicznych oraz bezpośrednia bliskość geograficzna. Brak zaś precyzyjnego, normatywnego wskazania co należy rozumieć pod pojęciem wymienionych powiązań oznacza, że przesądzające znaczenie dla oceny ich występowania będą miały okoliczności faktyczne konkretnego przypadku. Oczywistym jest bowiem różnorodność form inwestycji oraz relacji między podmiotami gospodarczymi.

Na tle treści przytoczonych przepisów nie można zaakceptować poglądu strony skarżącej jakoby decydujące znaczenie miała wykładnia literalna sprowadzająca się do przyjęcia, że inwestycja ekonomicznie niepodzielna to taka, cyt. "która nie mogłaby być, z punktu widzenia zasad racjonalnego gospodarowania, zrealizowana w przypadku rozdzielenia na odrębne inwestycje, zwłaszcza w sytuacji, w której rozdzielenie inwestycji skutkowałoby brakiem możliwości realizacji jakichkolwiek zysków z przedsięwzięcia." Z literalnego brzmienia cytowanych regulacji tezy takiej bowiem nie sposób wyprowadzić, gdyż pogląd strony skarżącej pomija całkowicie treść przepisu.

W świetle cytowanych unormowań wnosić zatem należy, jak słusznie uznała instytucja zarządzająca, że decydujące jest ustalenie rodzaju powiązań jakie występują pomiędzy przedsięwzięciami opisanymi w złożonych przez beneficjentów wnioskach o dofinansowanie, według przesłanek wyraźnie wyartykułowanych w pkt 41 preambuły do rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 800/2008, tzn. występujących więzi technicznych, funkcjonalnych i strategicznych oraz bezpośredniej bliskości geograficznej. Przy badaniu spełnienia tych kryteriów stanowiących prawne przesłanki oceny, czy ma się do czynienia z jednostkowym, ekonomicznie niepodzielnym projektem (inwestycją), istotne jest dokonanie wszechstronnej, dokładnej, spójnej i logicznej analizy stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu, dokonana w tej materii przez instytucję zarządzającą ocena nie moze być uznana za dowolną lub sprzeczną z przywołanymi uregulowaniami. Instytucja zarządzająca trafnie wywiodła, po wyczerpującymj i przekonujacym przeanalizowaniu okoliczności faktycznych, ustalonych na podstawie posiadanej dokumentacji, że przedmiotowe projekty obu spółek mają cechy wskazujące niewątpliwie na to, że stanowią w istocie jeden, niepodzielny pod wzgledem ekonomicznym projekt (inwestycję) i doszlo do jego niedpuszczalnego, sztucznego podzialu. Kryteria, jakie zastosowała instytucja zarządzająca przy ocenie, odpowiadają tym, o jakich mowa w treści zastosowanych norm unijnych. Wywiedzione przez nią wnioski mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów.

Za przyjęciem występowania ścisłych związków technicznej natury przemawiają, jak zasadnie wskazała instytucja, brak fizycznego rozdzielenia istotnych dla przedmiotowych budynków urządzeń technologicznych między obie spółki a tym samym założenie wspólnego z nich korzystania. W ramach wspólnej infrastruktury stronie skarżącej przypadł wyjazd z posesji oraz przyłącze kanalizacyjne, zaś drugiej spółce - realizacja wjazdu na wspólną posesję oraz przeznaczone do wspólnego użytku wykonanie kotłowni, przyłącza gazowego, wodociągowego i trafostacji. Twierdzenia strony skarżącej, że budynki pensjonatu i hotelu stanowią niezależne obiekty pod względem konstrukcji, w pełni autonomiczne, nie znajdują odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy skoro z ustalonych okoliczności wynika, że obydwa budynki w istotnym wymiarze wiąże jedna infrastruktura techniczna, niezbędna dla ich funkcjonowania. Charakter bowiem tej infrastruktury bezsprzecznie jest tego rodzaju, że niezrealizowanie jednej budowy miałoby wpływ na użyteczność drugiej. W rzeczy samej, znajduje to wyraz w dokumentacji, zwłaszcza w powołanej przez instytucję zarządzającą w załączniku do decyzji wójta, w którym stwierdzono, że "oba obiekty są ze sobą powiązane technologicznie i nie mają racji bytu w przypadku ich rozdzielenia, czy nawet etapowania prac budowlanych" oraz w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych – wydanej łącznie dla obu omawianych projektów, a którą wydaje się kompleksowo - zgodnie z art. 71 ust.1 w związku z art. 3 ust.1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz.1227 ze zm.) - jeśli dane przedsięwzięcia są ze sobą powiązane technologicznie, bowiem kwalifikuje się je wówczas jako jedno, nawet jeżeli są realizowane przez różne podmioty.

Nie można przytoczyć żadnych racji, dla których można by przyjąć, że na gruncie środowiskowych uwarunkowań, zagadnień związanych z prawem budowlanym etc. więź techniczna między realizowanymi projektami inwestycyjnymi istnieje a przy badaniu dopuszczalności dofinansowania środkami unijnymi – już nie zachodzi, skoro omawiane powiązanie odnosi się tylko do technologicznych aspektów inwestycji jako jedynego miernika i to odnoszącego się generalnie do elementów stałych, przynajmniej w fazie zamierzenia budowlanego (projektu). Brak więc podstaw by technologiczne powiązania, w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego i tych samych podmiotów, rozumieć odmiennie na gruncie różnych postępowań administracyjnych czy quasi-administracyjnych. Ocena projektu zgłoszonego do dofinansowania dokonywana przez instytucję zarządzającą nie może pozostawać w sprzeczności z obowiązującymi powszechnie w porządku prawnym przepisami i pomijać materii, która znajduje uregulowanie w różnych innych dziedzinach prawa, o ile stanowi one także istotny element stanu faktycznego lub prawnego sprawy. Dokumentacja programowa RPO WD zatem nie ma autonomicznego charakteru w tym sensie, jaki przypisuje jej strona skarżąca.

Podnoszony w skardze fakt wzajemnej służebności tudzież formy odpłatnego świadczenia usług odnośnie udostępniania wspólnej infrastruktury oraz podkreślanie racjonalności ekonomicznej w zakresie obniżenia kosztów realizacji przedsięwzięcia i efektu synergii, takiemu przyjęciu nie przeczy, lecz go potwierdza, gdyż wskazuje niedwuznacznie na tak ścisły związek, że na etapie każdego ze zgłoszonych osobno projektów zaistniała jednak konieczność całościowego rozwiązania warunków technologicznych inwestycji - we wzajemnej relacji.

Trafnie, zdaniem Sądu, instytucja zarządzająca uznała, że działania spółek, przy istniejącym ograniczeniu dofinansowania (wydatków kwalifikowalnych) do wysokości 8 000 000 zł dla projektów w przedmiotowym naborze, zmierzały do obejścia tego limitu przez dokonanie podziału nierozerwalnej ekonomicznie inwestycji, której faktyczny rozmiar tenże maksymalny poziom przekraczał.

W przedmiocie zależności funkcjonalnych, prawidłowo instytucja zarządzająca dopatrzyła sie tego typu kooperacji, między innymi, wskutek wystąpienia powiązanych usług towarzyszących – gastronomicznej, którą na rzecz klientów drugiej spółki ma w swoim obiekcie (hotelu) świadczyć strona skarżąca, posiadająca restaurację i świadcząca tę usługę na zasadzie wyłączności dla drugiej spółki oraz - wynajmu sal konferencyjnych pensjonatu dla hotelu, który nie posiada własnej sali konferencyjnej.

Sąd podziela argumentację instytucji, że oceniając wspólnie oba projekty jawi się jedno przedsięwzięcie mające zaspokoić przede wszystkim urozmaicone usługi hotelarsko-noclegowe, z jednym zapleczem gastronomicznym i konferencyjno-szkoleniowym.

Akceptacji wymaga także stanowisko, że zachodzi strategiczne powiązanie poprzez występowanie ewidentnego, wspólnego, zasadniczego celu gospodarczego wyrażającego się wykonywaniem usług hotelarsko-noclegowych i szkoleniowo-konferencyjnych. Zróżnicowanie standardu i w kosekwencji ceny usług nie ma znaczenia dla uznania, że cel taki ma miejsce, a potwierdzają go, jak wskazała instytucja zarządzająca – identyczny przedmiot działalności uwidoczniony w Krajowym Rejestrze Sądowym obu spółek, bliskość geograficzna z powodu posadowienia, połączonych częściowo wspólną infrastrukturą, projektowanych obiektów na jednej działce gruntu i pod tym samym adresem, fakt zawarcia wzajemnych umów o współpracy pomiędzy spółkami oraz zależności osobowe (jedyny wspólnik spółki skarżacej posiadający udziały w drugiej spółce, pelniący funkcję prezesa jej zarządu).

Przykłady podawane przez stronę skarżącą dotyczące przedsięwzięć innych podmiotów odnoszą się odmiennych stanów faktycznych, poza tym skarżąca nie podała jakiego rodzaju podobieństwa ewentualnie zachodzą między tamtymi projektami a projektami zakwestionowanymi w niniejszej sprawie przez instytucję zarządzającą. Twierdzenia skarżącej spółki w tej mierze są nazbyt ogólne by na ich podstawie dopatrzyć się np. naruszenia zasady równego dostępu beneficjentów, bądź powinności zapewnienia przejrzystości reguł, zaś przypadek LG Philips nadto dotyczy innego działania inwestycyjnego.

Na gruncie art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą lecz bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej odpowiadają prawu. Z tych powodów, w związku z art. art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej o dopuszczenie dowodów z opinii biegłego, które zostały sporządzone po zakończeniu procedury przed instytucją zarządzającą.

Skoro nie doszło do naruszenia norm prawa, Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.