Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 263/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia

[...] grudnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), art. 5 ust. 2

w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie: - płatności zrealizowanych przez [...] Oddział Regionalny Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla nieruchomości wpisanej do Księgi Wieczystej pod numerem [...], składającej

się z działki nr [...], położonej w Gminie [...], obręb [...], związanych

z prowadzeniem działalności rolniczej począwszy od 2004 roku do dnia złożenia wniosku, - wskazania danych personalnych ewentualnych beneficjentów płatności wynikających z prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowej nieruchomości,

tj. imienia i nazwiska osób, które takie płatności pobrały, kwot przyznanych płatności w kolejnych latach oraz kopii decyzji dotyczących przyznania przedmiotowych płatności. Decyzja podpisana została - z upoważnienia Prezesa – przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że w dniu [...] listopada 2018 r. do [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w [...] wpłynął pisemny wniosek Wójta Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej, w którym wnioskodawca zwraca się z prośbą o udostępnienie informacji o dopłatach realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla nieruchomości wpisanej do Księgi Wieczystej pod numerem [...], składającej się z działki nr [...], położonej w Gminie [...], obręb [...], związanych z prowadzeniem działalności rolniczej począwszy od 2004 roku do dnia złożenia wniosku. Wnioskodawca wniósł również o podanie imienia

i nazwiska osób, które takie płatności pobierały, a także kwot w jakich płatności zostały przez poszczególne osoby pobrane w kolejnych latach, wraz z kopiami decyzji dotyczących przyznania przedmiotowych płatności.

Organ podał, że w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Powołany przepis ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej,

ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepisy

nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej. Interpretując treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy wyraził pogląd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003r. (sygn. akt III RN 95/02), według którego cechą prawa do prywatności jest to,

że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego

i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli te działania lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Prezes ARiMR stwierdził, że w świetle przepisów art. 1 i art. 6 u.d.i.p. żądane informacje stanowią informację publiczną, jednakże stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do tych informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób, których dotyczą. Wskazał, że informacje, których dotyczy zapytanie we wniosku

o udostępnienie informacji publicznej w ramach struktury organizacyjnej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie są informacjami związanymi z osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2018r. w pkt a) żądanie, co prawda nie dotyczy wskazania konkretnych osób to jednak udostępnienie przez ARiMR informacji w tym zakresie może umożliwić Wójtowi Gminy [...] ustalenie tożsamości osób, które mogły pobierać dopłaty do gruntów rolnych wskazanych w piśmie. Organ podał, że dopłaty do gruntów rolnych przysługują wyłącznie faktycznym ich posiadaczom

i jednocześnie użytkownikom. Dla uzyskania dopłat nie wystarczy samo posiadanie, samoistne lub zależne w rozumieniu k.c., ale również konieczne jest rolnicze wykorzystywanie działek rolnych. Ustalenie przez Wójta Gminy danych użytkownika terenu w powiązaniu z informacją o przyznanych dopłatach do gruntów rolnych stanowiłoby nieuprawnione naruszenie prawa do prywatności osób, których wskazane płatności dotyczą.

W ocenie organu, również udostępnienie danych osobowych, a mianowicie imienia i nazwiska osób, które za pośrednictwem ARiMR otrzymały pomoc finansową,

a także konkretnych kwot tej pomocy stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że imię i nazwisko i wysokość otrzymanej pomocy finansowej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności określonej osoby.

W przypadku żądania informacji publicznej dotyczącej wysokości otrzymanych dopłat do konkretnej działki ewidencyjnej w poszczególnych latach przez podane

z imienia i nazwiska osoby, dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki,

tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Jednak w niniejszej sprawie odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej uwzględnia regulację zawartą

w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prezes ARiMR zaznaczył, że nie bez znaczenia jest również to, że zdaniem rozpatrującego wniosek nazwiska osób i wysokość dopłat, o które wnioskuje Wójt Gminy [...] nie są informacją, która służy realizowaniu zadań publicznych. Wskazany przez Wójta Gminy [...] cel, jakim jest gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości oraz okoliczność, że Gmina jest właścicielem działki nie uzasadnia ingerencji w sferę prywatności osób na rzecz których mogą być realizowane dopłaty. Organ wskazał, że powyższego zapatrywania nie zmienia przywołane w piśmie z dnia [...] listopada 2018r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, a dokładnie art. 111 rozporządzenia. Analizując wskazany przepis zauważyć trzeba, że publikacja wykazu beneficjentów przez państwa członkowskie obejmuje imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osobą fizyczna; nazwę, w przypadku gdy beneficjentem jest osoba prawna posiadająca niezależną osobowość prawną zgodnie z prawodawstwem danego państwa członkowskiego; gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał

w danym roku budżetowym; charakter i opis środków finansowanych przez którykolwiek z funduszy ze wskazaniem, z którego z funduszy przyznano płatności. Informacje,

o których mowa w akapicie pierwszym, udostępnia się na jednej stronie internetowej

w każdym państwie członkowskim. Informacje te pozostają dostępne przez okres dwóch lat od dnia ich publikacji.

Zatem, aby uzyskać żądane informacje należy dysponować imieniem

i nazwiskiem danej osoby fizycznej oraz znać gminę, na terenie której osoba ta ma miejsce zamieszkania. Podany powyżej przepis nie daje jednak podstawy do publikacji, a tym samym udostępnienia przez ARiMR kwoty płatności wypłaconej do konkretnie wskazanej działki ewidencyjnej, a jedynie umożliwia publikację kwoty ogółem dla każdego środka finansowanego przez określone fundusze. Dane te dostępne są ponadto przez okres dwóch lat od publikacji.

Organ podkreślił, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są do powierzchni działki rolnej, m.in. położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013; będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek

o przyznanie tych płatności; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności. Z powyższego wynika, że pojęcie działki ewidencyjnej nie jest tożsame z pojęciem działki rolnej, nie musi być również tożsama powierzchnia działki ewidencyjnej z powierzchnią działki rolnej oraz z powierzchnią deklarowaną przez rolnika we wniosku o dopłaty. Kwota przyznanej pomocy nie musi być przyznana do całej powierzchni działki ewidencyjnej, jej wysokość może być również uzależniona każdorazowo od spełnienia, czy też braku spełnienia wymogów nałożonych na rolnika przepisami prawa, zawierać sankcje za nieprzestrzeganie wymogów, skutkujące zmniejszaniem wysokości płatności. Z tych wszystkich powodów nie znajduje również w ocenie organu uzasadnienia udostępnienie Wójtowi Gminy [...] kopii żądanych decyzji. Wskazana przez Wójta Gminy [...] anonimizacja decyzji administracyjnej polega na przetworzenie treści w taki sposób, aby skutecznie uniemożliwić dokonanie rozpoznania konkretnych faktów, podmiotów, okoliczności w wyniku usunięcia określonych danych i informacji ich dotyczących. W rozpatrywanej sprawie anonimizacja decyzji musiałaby zostać przeprowadzona tak daleko oraz co do niemalże wszystkich obligatoryjnych elementów decyzji, że niemożliwe byłoby ustalenie okoliczności będących przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy.

Prezes ARiMR podniósł, że ochrona danych osobowych jest przejawem praw osobistych człowieka (prawa do prywatności, prawa do informacyjnego samookreślenia), którego priorytetem jest zapewnienia poszanowania prywatności, godności, czy osobowości człowieka (wyrok NSA w Warszawie z 28 listopada 2002 r.

II SA 3389/01, MoP 2003, nr 3 s.99). Organ stwierdził, że informacje o realizowanych przez ARiMR dopłatach dla nieruchomości wpisanej do wskazanej przez wnioskodawcę Księgi Wieczystej pod numerem [...], składającej się z działki nr [...], położonej w Gminie [...], obręb [...], związanych z prowadzeniem działalności rolniczej począwszy od 2004 roku do dnia złożenia wniosku, dane beneficjentów płatności i ich ewentualna wysokość, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy mieszczą się w zakresie pojęcia prywatności, a zatem nie mogą być udostępnione nawet w ramach realizacji przez Wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego do uzyskania informacji publicznej.

Decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia

[...] grudnia 2018 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Gminy [...], reprezentowanej przez adwokata, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie. Pełnomocnik wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Gminy [...] zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych zarzucił:

1. obrazę przepisów prawa procesowego, która miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

- art. 6, art. 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a polegającą na nie rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy oraz nie wyjaśnieniu z jakich przyczyn organ doszedł do przekonania, że udostępnienie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji naruszać będzie prawo do prywatności osób, których dotyczą, w wyniku czego dokonana przez organ ocena, co do wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako ograniczającej dostęp do informacji publicznej, powinna zostać uznana za dowolną;

2. obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać, że udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji publicznych nie narusza prawa do prywatności osób, których dotyczą.

W uzasadnieniu pełnomocnik po przedstawieniu stanu sprawy, wskazał m.in.,

że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 5 u.d.i.p.

nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji ochrony danych osobowych jako takich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2013 r, sygn. akt II SA/Kr 395/13, LEX nr 1447408; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2016 roku, sygn. akt II SA/Gd 644/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pełnomocnik wskazał też m.in. że ogólne materialne przesłanki zgodnego z prawem przetwarzania danych osobowych, w tym ich udostępniania, określa w aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (zwane dalej rozporządzeniem RODO).

Pełnomocnik stwierdził, że lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji,

w zasadzie uniemożliwia skarżącemu odpowiednie ustosunkowanie się do przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz świadczy o niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy oraz prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w istocie żadnej argumentacji przemawiającej za podjętym przez organ rozstrzygnięciem i w żadnym miejscu nie wyjaśnia z jakich przyczyn Prezes ARiMR stoi na stanowisku, że udostępnienie żądanych przez skarżącego danych narusza prawo do prywatności osób, które dotyczą. Większą część uzasadnienia stanowią cytowane orzeczenia sądowe i przepisy prawne, a pozostała część rozważań, jedynie w niewielkim zakresie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy i nie wyjaśnia jej najistotniejszych okoliczności. Jedynie pozornie odnosi się do przywołanych w treści wniosku przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, ograniczając się do niezrozumiałej konstatacji, że art. 111 nie daje podstawy do publikacji, a tym samym udostępnienia przez ARiMR kwot płatności wypłaconej do konkretnie wskazanej działki ewidencyjnej, a jedynie umożliwia publikację kwoty ogółem dla każdego ośrodka finansowego przez określone fundusze, co dla skarżącego pozostaje bowiem oczywiste i bezsporne.

Pełnomocnik podniósł, że skarżący nie może ponadto zgodzić się z dokonanym przez organ ustaleniem, jakoby udostępnienie informacji żądanych w pkt a) wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. tj. udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy na działkę stanowiącą własność Gminy [...] były pobierane jakiekolwiek płatności z ARiMR, mogłoby umożliwić Wójtowi Gminy [...] ustalenie tożsamości osób, które takie płatności pobierają. W ocenie skarżącego twierdzenie to jest całkowicie nielogiczne i niepoparte żadnymi rozważaniami w tym zakresie. Podobnie organ nie wyjaśnia z jakich względów uznał, że w rozpatrywane sprawie anonimizacja decyzji musiałaby zostać przeprowadzona tak daleko, że niemożliwe byłoby ustalenie okoliczności będących przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia dokonane w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zdaniem organu imię i nazwisko oraz wysokość otrzymanej pomocy finansowej do konkretnej działki ewidencyjnej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności określonej osoby, pozwalającymi ją zidentyfikować. W ocenie organu udostępnienie tych danych stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik wskazał, że skarżący

nie uwzględnił, że dane beneficjenta dopłat bezpośrednich (imię, nazwisko, dane dotyczące tytułu i wysokości przyznanych płatności w okresie od 2004 r. do chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej) stanowią dane osobowe, ponieważ obejmują informacje o osobie fizycznej umożliwiające zidentyfikowanie takiej osoby, a zatem mieszczą się w pojęciu prywatności. Ponadto w sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa Unii Europejskiej ograniczające dostęp do danych beneficjentów środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) będących osobami fizycznymi w zakresie publikowania informacji na ich temat. W przypadku pomocy udzielonej w latach 2006-2013, zasady publikacji wykazu beneficjentów regulował przepis art. 44 rozporządzenia Rady (WE) NR 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 209, 11.8.2005, p.l). Na podstawie art. 44a tego rozporządzenia państwa członkowskie miały zapewniać coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów funduszy EFRG i EFFROW oraz kwot otrzymanych przez każdego beneficjenta w ramach każdego z tych funduszy. w przypadku pomocy udzielonej 2014-2020 (nowy okres programowania) kwestię publikowania wykazu beneficjentów reguluje art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008. Zgodnie z tym przepisem: "Państwa członkowskie zapewniają coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów funduszy. Publikacja takiego wykazu obejmuje: a) bez uszczerbku dla art. 112 akapit pierwszy niniejszego rozporządzenia beneficjenta, rozumiane jako: imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; pełna nazwa oficjalna w formie, w jakiej została zarejestrowana, w przypadku gdy beneficjentem jest osoba prawna posiadająca niezależną osobowość prawną zgodnie z prawodawstwem danego państwa członkowskiego; pełna nazwa stowarzyszenia w formie, w jakiej została zarejestrowana lub w inny sposób urzędowo uznana, w przypadku gdy beneficjentem jest stowarzyszenie nieposiadające własnej osobowości prawnej; b) gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; c) kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym; d) charakter i opis środków finansowanych przez którykolwiek z funduszy ze wskazaniem, z którego z funduszy przyznano płatności, o których mowa w lit. c). nazwy (nazwiska) Informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, udostępnia się na jednej stronie internetowej w każdym państwie członkowskim. Informacje te pozostają dostępne przez okres dwóch lat od dnia ich publikacji.".

W Polsce informacje o beneficjencie, o których mowa w art. 111 akapit 1 lit. a)-d)

rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. udostępnia się za pomocą wyszukiwarki dostępnej na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi pod adresem internetowym: http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/search. Obecnie możliwe jest wyszukiwanie danych z lat 2016-2017. Pełnomocnik podkreślił, że wskazane powyżej przepisy Unii Europejskiej nie pozwalają w ramach udostępnianych danych w celu kontroli wydatkowania środków publicznych na weryfikacje czy dana nieruchomość była zgłaszana do płatności, kto zgłaszał taką nieruchomość oraz jaka kwota płatności została przyznana konkretnemu beneficjentowi do konkretnej nieruchomości. Przepisy Unii Europejskiej nie pozwalają na tak daleko idącą ingerencję w prywatność beneficjenta będącego osobą fizyczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zarzuty naruszenia tak przepisów prawa procesowego, tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., jak i przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie są zasadne. Organ nie naruszył również

art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom tego przepisu i nie pozostawia wątpliwości co do przyczyn odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Sąd nie podziela twierdzenia skargi, że uzasadnienie decyzji jest lakoniczne. Prezes Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa wyczerpująco przedstawił

w niniejszej sprawie okoliczności, które w jego ocenie przemawiały za przyjęciem,

że to prawo do prywatności stanowi przeszkodę w udostępnieniu wnioskodawcy żądanej informacji publicznej.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia

i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Prezes ARiMR jednoznacznie stwierdził w decyzji, że informacje, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie są informacjami związanymi

z osobami pełniącymi funkcje publiczne.

Za prawidłowe Sąd uznał stwierdzenie Prezesa ARiMR, że prawo do informacji publicznej podlega w niniejszej sprawie ograniczeniu ze względu na prywatność osoby lub osób, które mogły ewentualnie pobierać dopłaty do gruntu (działki ewidencyjnej) wskazanego we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r.

Prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426).

Prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji (zob. M. Nowicki "Wokół Konwencji Europejskiej", Warszawa 2009, str. 354; Zob. orzeczenie ETPC Costello-Roberts v. Wielka Brytania z 25 marca 1993 r., A. 247-C).

Z tego względu, zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie podaje się jedynie przykładowo, jak należy je rozumieć. Niewątpliwie prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Często ujmuje się je też jako prawo do bycia pozostawionym w spokoju. Nikt

nie chce bowiem, aby bez istotnego uzasadnienia ingerowano w jego życie. Ochronie podlega przy tym nie tylko prawo do poszanowania życia rodzinnego, osobistego, czci i dobrego imienia, ale i nienaruszalność mieszkania, informacje o stanie zdrowia, sytuacji finansowej, czy tajemnica korespondencji (v. wyrok TK z 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97, Lex nr 33147; wyrok TK z 24 czerwca 1997 r. sygn. K 21/96, Lex nr 29146; uchwała Składu Siedmiu Sędziów SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93, Lex nr 3943).

Udostępnienie informacji żądanej we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. prowadziłoby bezpośrednio lub pośrednio do ujawnienia informacji o osobie i o jej sytuacji finansowej, a tym samym naruszałoby jej prywatność. Powyższe odnosi

się również do żądanych kopii decyzji, które miałyby dotyczyć ściśle wskazanej we wniosku działki ewidencyjnej i osoby użytkownika, który ewentualnie w latach od 2004 r. do dnia złożenia wniosku z [...] listopada 2018 r. pobierał określone płatności użytkując deklarowaną przez siebie powierzchnię działki rolnej (a nie działki ewidencyjnej).

Sąd nie podziela wprawdzie twierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679

z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku

z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie sposobu swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), stanowią lex specialis w odniesieniu do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże powyższe nie ma znaczenia w sprawie. Każdy z tych aktów prawnych reguluje odmienne kwestie. W decyzji trafnie organ odmówił udostępnienia żądanych informacji powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdzając, że udostępnienie informacji dotyczących użytkownika działki ewidencyjnej wskazanej we wniosku stanowiłoby nieuprawnione naruszenie prawa do prywatności osób, których wskazane płatności dotyczą.

Prezes ARiMR wyraźnie wskazał w decyzji, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są do powierzchni działki rolnej, m.in. położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013; będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z powyższego wynika, że płatności nie są przyznawane do konkretnej działki ewidencyjnej, a o takiej jest mowa we wniosku z [...] listopada 2018 r., lecz do powierzchni działki rolnej deklarowanej przez rolnika we wniosku o dopłaty. Powierzchnia takiej działki nie musi być tożsama, jak wskazał organ, z powierzchnią działki ewidencyjnej. Nadto, kwota przyznanej pomocy nie musi być przyznana do całej powierzchni działki ewidencyjnej, jej wysokość może być również uzależniona każdorazowo od spełnienia, czy też braku spełnienia wymogów nałożonych na rolnika przepisami prawa, zawierać sankcje za nieprzestrzeganie wymogów, skutkujące zmniejszaniem wysokości płatności.

Skoro publikacja wykazu beneficjentów przez państwa członkowskie (art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią

i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE)

nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ.U.UE.L.2013.347.549)) obejmuje imię i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna; nazwę, w przypadku gdy beneficjentem jest osoba prawna posiadająca niezależną osobowość prawną zgodnie z prawodawstwem danego państwa członkowskiego; gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy; kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym; charakter i opis środków finansowanych przez którykolwiek z funduszy ze wskazaniem, z którego

z funduszy przyznano płatności, to bezspornie uzyskanie wszystkich informacji żądanych we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., w tym imienia i nazwiska beneficjenta, w odniesieniu do konkretnej działki ewidencyjnej, stanowi ingerencję

w prywatność beneficjenta.

Trafnie Prezes ARiMR wskazał w decyzji, że powołany wyżej art. 111 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. nie daje podstaw do publikacji kwoty płatności wypłaconej do konkretnej działki ewidencyjnej, a stanowi o publikacji kwoty ogółem dla każdego środka finansowanego przez określone fundusze. Informacje, o których mowa w akapicie pierwszym, udostępnia się na jednej stronie internetowej w każdym państwie członkowskim. Dane te są dostępne nadto przez okres dwóch lat od publikacji.

Tym bardziej nie ma podstaw – z uwagi na prawo do prywatności – do udostępnienia (po koniecznym jak się wydaje przetworzeniu wszystkich posiadanych dokumentów) zarówno informacji o samym pobieraniu bądź nie płatności od 2004 r. dla danej działki ewidencyjnej, jak i o kwocie ewentualnie pobranych płatności

w odniesieniu do tej konkretnej działki ewidencyjnej i imieniu i nazwisku beneficjenta, który takie płatności miałby pobierać.

W ocenie Sądu Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przeprowadził w wystarczającym stopniu test proporcjonalności, w ramach którego wyważył tak wartości leżące u podstaw dostępu do żądanej informacji publicznej, jak

i wartości wyznaczające prawo do prywatności. Pamiętać trzeba, że generalnie dostęp do informacji publicznej w zakresie finansowania wspólnej polityki rolnej służyć ma kontroli publicznej nad sposobem wykorzystywania środków pieniężnych z funduszy. Cel ten zasadniczo realizowany jest w sposób określony w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (...) (DZ.U.UE.L.2013.347.549)). Dokonywanie ustaleń, czy dla danej działki ewidencyjnej pobierane były płatności bezpośrednie, ustalanie imienia i nazwiska ewentualnego beneficjenta, który uzyskał płatności do konkretnej działki ewidencyjnej, a także kwot płatności uzyskanych w odniesieniu do konkretnej działki wkracza w prywatność beneficjenta.

Pamiętać należy przy tym, że zasadniczo dostęp do informacji publicznej poprzez wynikającą z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. publikację określonych w tym rozporządzeniu informacji jest uzupełnieniem istniejących ram zarządzania i kontroli, niezbędnym do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony interesów finansowych Unii (motyw 75 powołanego rozporządzenia).

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w art. 61 ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji

o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Nadto, na gruncie tej sprawy zauważyć należy, że działka ewidencyjna, o której mowa we wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r. stanowi własność Gminy [...] (powyższe wynika z samej skargi). Zatem, Wójt działający w imieniu Gminy wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie u.d.i.p. o udzielenie informacji dotyczących użytkownika terenu własnej działki ewidencyjnej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy realizacji uprawnień właścicielskich, jak również nie służy pozyskiwaniu informacji w indywidualnych sprawach. Podobny pogląd wyrażony został już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 432/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1795/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując nawet, że istotą wniosku o udostępnienie informacji publicznej Gminy [...], reprezentowanej przez Wójta, była w niniejszej sprawie szeroko rozumiana potrzeba społecznej kontroli nad wydatkami publicznymi, to – w stanie faktycznym tej sprawy – nie uzasadnia ona pozbawienia ochrony prywatności osoby, czy osób, których dotyczy wniosek, a które nie pełnią funkcji publicznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), co wskazał organ. Decyzja wydana została przez właściwy organ (v. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 823/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec bezzasadności zarzutów, a także braku innych uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł, jak w wyroku.