Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 402/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1,  art. 5 ust. 2,  art. 4 ust. 1 pkt 1,  art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 151,  art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy – Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. M. G. zwrócił się, w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do Zarządu Transportu Miejskiego w W. o udostępnienie mu kopii umów zawartych przez Zarząd Transportu Miejskiego z przewoźnikami realizującymi aktualnie przewozy na zlecenie Zarządu Transportu Miejskiego w W.

W odpowiedzi na wniosek, Zarząd Transportu Miejskiego w W. pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. przekazał M. G. płytę CD zawierającą umowy z przewoźnikami.

W dniu [...] grudnia 2012 r. M. G. skierował do Zarządu Transportu Miejskiego w W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że przekazana mu płyta CD zawiera tylko część żądanych przez niego informacji. Wskazał m.in., że umowy odnoszące się do Kolei [...], Miejskich Zakładów Autobusowych, [...], Szybkiej Kolei Miejskiej, Tramwajów [...], [...] Kolei Dojazdowej są w częściach wybiałkowane, a przez to niemożliwe do odczytania, a ponadto brak wśród przekazanych materiałów stosownych załączników do umów.

W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2013 r., Zarząd Transportu Miejskiego w W. przesłał M. G. umowy z komunalnymi operatorami publicznego transportu zbiorowego w zakresie, w jakim dokumenty te nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Jednocześnie przy piśmie tym przekazano niezbędne uzupełnienie materiałów w odniesieniu do udostępnionych wcześniej umów dla ajencyjnych operatorów publicznego transportu zbiorowego.

Wobec nieprzekazania całości objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. informacji, pismem z dnia [...] marca 2013 r. M. G. ponownie wezwał Zarząd Transportu Miejskiego w W. do usunięcia naruszenia prawa, domagając się udostępnienia całej żądanej informacji lub wydania decyzji odmownej w tym zakresie.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Zarząd Transportu Miejskiego w W. odmówił M. G. udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

a) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., dotyczącej:

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o planowanych zadaniach modernizacyjnych oraz związanych ze wzrostem liczebności i wymianą taboru,

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o rachunku zysków i strat,

b) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką Szybka Kolej Miejska z dnia [...] października 2008 r., dotyczącej:

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o planowanych zadaniach modernizacyjnych i zakupie taboru,

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o prognozie przychodów i kosztów,

c) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką Miejskie Zakłady Autobusowe z dnia [...] grudnia 2009 r., dotyczącej:

- załącznika nr [...] do umowy wykonawczej w brzmieniu nadanym mu w załączniku nr [...] do aneksu nr [...], w którym mowa jest o planowanych zadaniach modernizacyjnych i wymianach taboru,

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o prognozie przychodów i kosztów,

d) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką Tramwaje [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., dotyczącej:

- załączników nr od [...] do [...] do aneksu nr [...]: [...] (założenia makroekonomiczne), [...] (działalność przewozowa), [...] (rachunek zysków i strat – skumulowany), [...] (bilans), [...] (rachunek przepływów pieniężnych – skumulowany), [...]([...] – zysk przed potrąceniem odsetek od zaciągniętych kredytów, podatków oraz amortyzacji), w brzmieniu nadanym im w załącznikach od [...] do [...] do aneksu nr [...]: [...] (założenia makroekonomiczne), [...] (działalność przewozowa), [...] (rachunek zysków i strat – skumulowany), [...] (bilans), [...] (rachunek przepływów pieniężnych – skumulowany), [...] ([...] – zysk przed potrąceniem odsetek od zaciągniętych kredytów, podatków oraz amortyzacji),

- załącznika nr [...], w którym mowa jest o prognozie przychodów i kosztów.

W uzasadnieniu decyzji podano, że informacja w zakresie treści wyżej wymienionych w pkt a)-d) załączników do umów stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa operatorów, z którymi [...] W. zawarło umowy, a tym samym podlega określonym w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczeniom w jej udostępnieniu.

We wniosku do Zarządu Transportu Miejskiego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, M. G. zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 11 ust. 4 ww. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazał, że warunkiem respektowania tajemnicy przedsiębiorcy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie dostępne. Tymczasem ZTM w W. nie przedstawił informacji oraz dowodów, czy dane te zostały zastrzeżone na etapie ich tworzenia. Jego zdaniem, złożenie zapytania Spółkom dopiero po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest nieskutecznym zastrzeżeniem tajemnicy przedsiębiorcy. ZTM w W. pominął zupełnie okoliczność, że zgodnie z treścią art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), ustawodawca wprowadził zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Oznacza to, zdaniem M. G., iż zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego (czyli również jednostka samorządu terytorialnego) nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W opinii M. G., jest to tym bardziej ważne, że wyłączenie jawności dotyczy przedsiębiorcy, który jest spółką komunalną i z tego już względu cieszy się dużo mniejszą ochroną swoich tajemnic. Działanie Zarządu Transportu Miejskiego w W. narusza zasady wolnej konkurencji, bowiem – z jednej strony – ZTM w W. udostępnia informacje odnoszące się do podmiotu prywatnego, a z drugiej – jednocześnie utajnia te, które odnoszą się do spółek komunalnych, co świadczy o nieistnieniu w sprawie tajemnicy przedsiębiorcy, określonej w art. 11 ust. 4 cyt. ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W jego ocenie, informacje dotyczące planowanych zadań modernizacyjnych i o zakupie taboru na potrzeby realizacji umowy nie spełniają bowiem żadnych przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Zarząd Transportu Miejskiego w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu podano, że w załączniku nr [...] do umów wykonawczych na świadczenie usług przewozowych wszystkie ww. Spółki złożyły oświadczenie o zastrzeżeniu, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, informacji o charakterze handlowym i organizacyjnym, posiadających wartość ekonomiczną, które zostały zawarte w umowach wykonawczych i ich załącznikach. Zarząd Transportu Miejskiego w W. wyjaśnił także, że informacje zawarte w wymienionych powyżej załącznikach do umów wykonawczych zawierają informacje mające wartość gospodarczą. Zawierają one m.in. dane szacunkowe inwestycji, które Spółki zamierzają zrealizować w przyszłości. Na podstawie tych informacji można stwierdzić, jakie inwestycje w przyszłości będą przedmiotem zamówień publicznych oraz jakie środki Spółki zamierzają przeznaczyć na finansowanie tych zamówień. Zastrzeżone informacje zawierają również dane wyjściowe, które pozwalają określić potencjał finansowo – ekonomiczny Spółek. Ujawnienie tych informacji miałoby więc negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi partnerami gospodarczymi w planowanych przez Spółki postępowaniach i wpłynęłoby niekorzystnie na ceny kontraktowe. ZTM w W. podkreślił, że podmioty prywatne świadczące usługi przewozowe na rzecz [...] W. nie zastrzegły informacji zawartych w umowach przewozowych jako tajemnicy przedsiębiorstwa. W umowie z [...] M. oraz innymi operatorami, niebędącymi spółkami komunalnymi, nie zostały umieszczone dane analogiczne do tych zawartych w załącznikach, o których mowa powyżej w pkt a)-d). Zdaniem ZTM w W., także i to, że przedmiotowi operatorzy są spółkami komunalnymi, pozostaje bez wpływu na możliwość zastrzeżenia ww. informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Negocjując i zawierając umowy, Spółki te działają na zasadach rynkowych, analogicznych do innych podmiotów w obrocie gospodarczym, z tym zastrzeżeniem, że są zobowiązane do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Zgodnie z art. 86 ust. 3 tej ustawy, zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, bezpośrednio przed otwarciem ofert. Wcześniejsze ujawnienie tych danych stanowiłoby nie tylko zagrożenie dla interesów spółek komunalnych, ale również dla zasady swobodnej konkurencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący M. G. powtórzył zarzuty i argumenty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodając, że uzasadnienie decyzji organu narusza zasadę zaufania obywateli do organów Państwa, określoną w art. 8 k.p.a., bowiem w sposób niewystarczający odnosi się do problematyki sprawy i bezzasadnie odmawia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec powyższego wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Transportu Miejskiego w W. wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

W wyniku skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1012/13, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wskazano m.in., że: "(...) Przesłanki przemawiające, zdaniem Zarządu Transportu Miejskiego w W., za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. (...) Na uwagę zasługuje skąpy materiał dowodowy, jaki przedstawiono Sądowi. (...) obowiązek przekazania Sądowi akt sprawy oznacza, że organ, którego akt lub czynność uczyniono przedmiotem skargi, jest zobligowany do przedłożenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy, jakie zostały zgromadzone w prowadzonym przez niego postępowaniu. W przypadku, gdy są to kopie akt administracyjnych sprawy, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, powinny być one uwierzytelnione, poświadczone za zgodność z oryginałem, ponumerowane i uporządkowane w kolejności chronologicznej. (...) Każda sprawa poddana kontroli sądowej, dla jej przeprowadzenia, wymaga, by w aktach sprawy znajdowały się te dokumenty, które stanowiły faktyczną podstawę dla podjętych rozstrzygnięć. Nawet jeśli – zdaniem Zarządu Transportu Miejskiego w W. – żądane informacje nie podlegają udostępnieniu stronie, winny zostać przedstawione Sądowi, jako niepodlegające udostępnieniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, celem dokonania ich oceny pod kątem przyczyny odmowy. (...) Ponadto podkreślenia wymaga wysoki poziom skomplikowania omawianej materii i stąd konieczność dołożenia przez Zarząd Transportu Miejskiego w W. należytej staranności przy ocenie, czy w sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę przedmiotowej tajemnicy. Nie wystarczy więc ogólnikowe wskazanie przez Zarząd Transportu Miejskiego w W., iż żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy, konieczne jest bowiem wykazanie, że załączniki do żądanych umów w istocie tę tajemnicę zawierają. Z kolei zweryfikowanie tego w oparciu o materiał, który przedstawiono Sądowi, jest niemożliwe, wszak nie włączając w poczet materiału dowodowego dokumentów stanowiących przedmiot odmowy, Zarząd Transportu Miejskiego w W. swoje stanowisko w tym zakresie de facto wywodzi jedynie z własnych twierdzeń, które – dla zbadania legalności podjętego rozstrzygnięcia – wymagają oceny w świetle materiału źródłowego, którego Sądowi nie przedstawiono, co już choćby z tego względu czyni rozstrzygnięcie podjęte w sprawie wadliwym. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), konieczne jest odniesienie się do różnic pomiędzy pojęciami "tajemnica przedsiębiorcy", którym posługuje się pierwsza z ww. ustaw, a "tajemnicą przedsiębiorstwa", o której mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które to pojęcia – mimo podobieństw – nie są tożsame. (...) Tajemnica przedsiębiorcy jest oceniana przez Sąd w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. (...) Zastrzec w tym miejscu także należy, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy musi nastąpić w uzasadnieniu wydawanego aktu, tak, aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i art. 11 kpa. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy kpa bezpośrednio i w całej rozciągłości, co już wyżej zostało zaznaczone. Tym samym ma obowiązek między innymi wyważyć interes społeczny i interes obywatela (art. 7 kpa), należycie informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 kpa), jak również umożliwić stronie czynny udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 kpa). Uzasadnienie zaś decyzji musi spełniać wymogi określone w art. 107 § 1-3 kpa (...). Podkreślić przy tym należy, że szczególnie precyzyjne i wyczerpujące uzasadnienie powinny zawierać te decyzje, które oparte są na uznaniu administracyjnym oraz – jak w niniejszej sprawie – na pojęciach niedookreślonych, a takim jest "tajemnica przedsiębiorcy". W kontekście specyfiki regulacji określających dostęp do informacji publicznej, a także wobec braków w materiale dowodowym, szczególnego zaakcentowania wymaga wadliwość uzasadnienia decyzji, które nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, jak również nie realizuje wyrażonej w art. 8 kpa zasady wzbudzania zaufania do organu oraz zasady przekonywania do wydanego przez niego rozstrzygnięcia, zasady ujętej w art. 11 kpa. Jak była mowa, przyczyny, dla których Zarząd Transportu Miejskiego w W. odmawia udzielenia informacji, muszą być obiektywne, zatem uzasadnienie powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, jakie wysoce prawdopodobnie zaistniałyby na skutek udzielenia żądanej przez skarżącego informacji, oraz związanych z nimi negatywnych konsekwencji dla Zarządu Transportu Miejskiego w W. i Spółek. (...) Muszą być one zatem wskazane w uzasadnieniu, wydawanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze tej ustawy, decyzji administracyjnej, w sposób nie tylko szczegółowy, ale i oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. W innym przypadku, tak możliwość jej zaskarżenia przez stronę, jak i kontroli przez Sąd, jest iluzoryczna, co godzi w wartości konstytucyjne (art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i art. 184 ustawy zasadniczej RP). Uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji nie wskazują na przeprowadzenie przez Zarząd Transportu Miejskiego w W. rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji. Nie wyjaśniają, dlaczego żądane przez skarżącego informacje Zarząd Transportu Miejskiego w W. uważa za objęte tajemnicą przedsiębiorcy; ograniczenie się w tym zakresie do stwierdzenia, że zawierają informacje gospodarcze, na podstawie których można ustalić, jakie inwestycje w przyszłości będą przedmiotem zamówień oraz jakie środki Spółki zamierzają przeznaczyć na finansowanie zamówień publicznych – nie jest wystarczające. Zarząd Transportu Miejskiego w W. winien wykazać, że ujawnienie żądanych przez skarżącego informacji wpłynie negatywnie na możliwości negocjacyjne z przyszłymi partnerami gospodarczymi, ewentualnie wpłynie na planowane przez Spółki postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Sąd nie przesądza w tym miejscu, że taki związek nie istnieje – powinien być on jednak szczegółowo wykazany przez Zarząd, który w żaden sposób go nie uprawdopodobnił, nie zobrazował tego w swych motywach decyzji, co w obliczu nieprzedstawienia Sądowi materiału źródłowego, nie pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. (...) Zarząd Transportu Miejskiego w W. winien więc wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know – how produkcyjne, ewentualnie know – how handlowe bądź inne. Obie podjęte w sprawie decyzje kwestii tych nie poruszają, a jest to konieczne dla zbadania ich legalności. Niewystarczającym jest bowiem powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy jako zawierającą informacje gospodarcze, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Z kolei odwoływanie się do przyszłych zamierzeń Spółek w sferze zamówień publicznych jest argumentacją nazbyt ogólną, bowiem nie precyzuje konkretnych danych, a tylko takie mogą obiektywizować ocenę w tym względzie. Tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby – z istoty rzeczy – nie będą zainteresowane ujawnianiem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej podmiotu. Przepis art. 86 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 907) stanowi, że bezpośrednio przed otwarciem ofert zamawiający podaje kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia. Oznacza to, że szacunkowa wartość zamówienia publicznego podlega udostępnieniu dopiero na etapie bezpośrednio poprzedzającym otwarcie ofert, a zatem a contrario – do tego czasu informacja w tym zakresie nie podlega udostępnieniu, choć od chwili jej określenia korzysta ona z waloru informacji publicznej (...). Trzeba przy tym zaznaczyć, że chodzi tu o kwotę wyasygnowaną na realizację konkretnego zamówienia publicznego, nie zaś o globalną kwotę przeznaczoną na inwestycje. Jeśli zatem kwoty zawarte w żądanych przez skarżącego załącznikach do umów pozwalają określić, choćby w przybliżeniu, wysokość sumy środków, jaka jest zarezerwowana na realizację konkretnego zamówienia publicznego, wówczas tego rodzaju treści winny korzystać z ochrony, jako że ich przedwczesne udostępnienie potencjalnym oferentom mogłoby mieć wpływ na kształtowanie ofert składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a tym samym – wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty w sytuacji, gdy kryterium decydującym jest cena. W tym względzie ciężar wykazania, że żądane przez skarżącego informacje należą do tych, które winny korzystać z ochrony, spoczywa na Zarządzie Transportu Miejskiego w W., co powinno znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale źródłowym, którego Sądowi nie przedstawiono, jak również w uzasadnieniu wydawanej decyzji. Brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji nie pozwala uznać prawidłowości samego rozstrzygnięcia, a przedstawiony w nim powód odmowy udostępnienia informacji publicznej czyni nieweryfikowalnym, poddając przez to w wątpliwość istnienie w niniejszej sprawie jakiejkolwiek tajemnicy. Ponadto, jeśli Zarząd Transportu Miejskiego w W. przyjmuje, że w sprawie powodem odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej jest tajemnica przedsiębiorcy, to nie ulega wątpliwości, że Spółki realizujące zadania w zakresie publicznego transportu zbiorowego powinny brać udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ze wszelkimi tego konsekwencjami, a mianowicie powinny zostać zawiadomione o wszczęciu postępowania w powyższym przedmiocie, jak również powinny zostać im doręczone decyzje, wszak rozstrzygnięcie dotyczy ich interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 kpa. Tymczasem Zarząd Transportu Miejskiego w W., prowadząc postępowanie administracyjne, wprawdzie występował do Spółek o wyrażenie opinii w kwestii udostępnienia, bądź nie, żądanych przez skarżącego informacji, co świadczyłoby, że Spółki wiedziały o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, niemniej jednak żadna z wydanych decyzji nie została im doręczona, a ma to istotne znaczenie z uwagi na wspomniany interes prawny Spółek. (...) Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, Zarząd Transportu Miejskiego w W. zobowiązany będzie do zastosowania się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku".

W tej sytuacji Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

a) części umowy wykonawczej zawartej ze spółką [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., dotyczącej:

– załącznika nr [...], w którym mowa jest o planowanych zadaniach modernizacyjnych oraz związanych ze wzrostem liczebności i wymianą taboru, w zakresie ograniczonym latami 2014 – 2027,

– załącznika nr [...], w którym mowa jest o rachunku zysków i strat, w zakresie ograniczonym latami 2014 – 2027,

b) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką Szybka Kolej Miejska z dnia [...] października 2008 r., dotyczącej:

– załącznika nr [...], w którym mowa jest o prognozie przychodów i kosztów, w zakresie ograniczonym latami 2014 – 2024,

c) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką Miejskie Zakłady Autobusowe z dnia [...] grudnia 2009 r., dotyczącej:

– załącznika nr [...] do umowy wykonawczej w brzmieniu nadanym mu w załączniku nr [...] do aneksu nr [...], w którym mowa jest o planowanych zadaniach modernizacyjnych i wymianach taboru, w zakresie ograniczonym latami 2014 – 2017,

– załącznika [...], w którym mowa jest o prognozie przychodów i kosztów, w zakresie ograniczonym latami 2014 – 2017,

d) części umowy wykonawczej zawartej ze Spółką Tramwaje [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. dotyczącej:

– załącznika nr [...], w którym mowa jest o planowanych zadaniach inwestycyjnych, w zakresie ograniczonym latami 2014 – 2027,

– załączników nr od [...] do [...] do aneksu nr [...] (założenia makroekonomiczne), [...] (działalność przewozowa), [...] (rachunek zysków i strat – skumulowany), [...] (bilans), [...] (rachunek przepływów pieniężnych – skumulowany), w brzmieniu nadanym im w załącznikach od [...] do [...] do aneksu nr [...] (założenia makroekonomiczne), [...] (działalność przewozowa), [...] (rachunek zysków i strat – skumulowany), [...] (bilans), [...] (rachunek przepływów pieniężnych – skumulowany), w zakresie ograniczonym latami 2014 – 2027,

– załącznika nr [...] do aneksu nr [...] ([...] – zysk przed potrąceniem odsetek od zaciągniętych kredytów, podatków oraz amortyzacji), w brzmieniu nadanym mu w załączniku nr [...] do aneksu nr [...] w całości,

– załącznika nr [...], w którym mowa jest o prognozie przychodów i kosztów, w zakresie ograniczonym latami 2014 – 2027.

W uzasadnieniu podał, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca posłużył się niezdefiniowanym pojęciem "tajemnicy przedsiębiorcy", wydaje się jednak, że powinno ono być rozumiane analogicznie jak pojęcie "tajemnicy przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 47, poz. 211 ze zm.), dalej także: "u.z.n.k.". Przedsiębiorcą, zgodnie z art. 431 k.c., jest "osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową". Zgodnie z art. 551 k.c. "przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej". Przedsiębiorca prowadzi więc działalność gospodarczą przy pomocy przedsiębiorstwa. Tajemnica przedsiębiorstwa przedsiębiorcy stanowi więc zawsze tajemnicę tego przedsiębiorcy. Można też prawdopodobnie doszukać się informacji, które będą stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy, a nie będą tajemnicą przedsiębiorstwa. Stąd, pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy jest pojęciem szerszym niż tajemnicy przedsiębiorstwa. Zakres przedmiotowy (istota) obu tych pojęć, w szczególności sposób kwalifikacji danej informacji jako tajemnicy, jest jednak tożsama. Dlatego, wobec braku odmiennych poglądów doktryny czy orzecznictwa, analiza dopuszczalności zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy w zakresie "tajemnicy przedsiębiorstwa" powinna być analizowana przy pomocy pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Treść załączników do umów wykonawczych z wymienionymi przewoźnikami stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Zgodnie z tym przepisem, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., musi spełniać następujące warunki:

a) poufności,

b) braku ujawnienia,

c) zabezpieczenia informacji.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności; informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Przedsiębiorca musi bowiem mieć kontrolę nad informacją poufną, tak jak tego wymaga art. 39 Porozumienia w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1994 r.). Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, takiej kontroli nie ma, ergo informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności (vide: Arkadiusz Michalak w Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji; LEX). W załączniku nr [...] do umów wykonawczych na świadczenie usług przewozowych, wszystkie wymienione Spółki złożyły oświadczenie o zastrzeżeniu jako tajemnicy przedsiębiorstwa informacji o charakterze handlowym i organizacyjnym posiadającym wartość ekonomiczną, które zostały zawarte w umowach wykonawczych i ich załącznikach. Wyżej wymienione informacje zawarte w załącznikach do umowy nie były do tej pory rozpowszechnione publicznie, a Spółki podjęły działania mające na celu ochronę tych informacji przed ujawnieniem. Wobec powyższego, została spełniona przesłanka zachowania poufności, o której mowa w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Informacja podlegająca ochronie na gruncie art. 11 u.z.n.k. musi mieć przynajmniej minimalną wartość gospodarczą. Również porozumienie w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1994 r.) w art. 39 mówi o posiadaniu "wartości handlowej" przez informację. Można zatem zauważyć, że wszystkie informacje składające się na zbiorcze pojęcie "tajemnica przedsiębiorstwa" muszą posiadać pewną wartość ekonomiczną, tzn. ich wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski. Godny podkreślenia jest fakt, że pojęcie wartości gospodarczej informacji należy oceniać w sposób obiektywny, a zatem samo przekonanie przedsiębiorcy o wartości posiadanej przez niego informacji nie jest wystarczające. Z drugiej strony należy raczej opowiedzieć się za liberalną wykładnią pojęcia wartości gospodarczej, która zakłada, iż chodzi o minimalną aktualną lub potencjalną wartość gospodarczą informacji (tak: Arkadiusz Michalak w Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji; LEX). Informacje zawarte w wymienionych powyżej załącznikach do umów wykonawczych zawierają informacje, których ujawnienie może mieć wpływ na kształtowanie ofert składanych w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie dostaw i świadczenia usług prowadzonych przez spółki. Zawierają one m.in. dane szacunkowe poszczególnych inwestycji (np. zakupu taboru), które spółki zamierzają zrealizować w przyszłości. Wskazane informacje prezentują informacje gospodarcze, na podstawie których można m.in. stwierdzić jakie inwestycje w przyszłości będą przedmiotem zamówień oraz jakie środki spółki zamierzają przeznaczyć na finansowanie tych konkretnych zamówień. Dane te zostały zawarte w załączniku nr [...] do umów wykonawczych, które zostały udostępnione w części, w zakresie listy planowanych inwestycji, ogólnej szacunkowej wartości planowanych inwestycji oraz danych dotyczących już zakończonych inwestycji. Dane te są również zawarte w załączniku nr [...] (oraz [...] w przypadku Spółki Tramwaje [...] Sp. z o.o.), który został udostępniony na analogicznych zasadach jak załącznik nr [...]. W przypadku Spółki Tramwaje [...] Sp. z o.o., nieujawnione zostały informacje zawarte w załączniku nr [...] zawierającym projekcje dotyczące spełnienia przez tę Spółkę wymogów banków kredytujących – wielkość wskaźników finansowych – które finansują program inwestycyjny Tramwajów [...] Sp. z o.o. Te dane stanowią tajemnicę Tramwajów [...], gdyż ujawniają realną nadwyżkę finansową, którą dla bezpieczeństwa spłaty kredytów ta Spółka musi generować i która, za zgodą banków, może być przeznaczona na dodatkowe inwestycje postulowane przez Miasto, bądź zwrócone Miastu w postaci dywidendy albo skonsumowana na bieżącą działalność, w przypadku wystąpienia sytuacji wyjątkowych, których nie da się przewidzieć (np. nieprzewidziany wzrost cen dóbr i usług, stóp procentowych na rynku kredytowym itp.). Jest to szczególnie istotne w kontekście dóbr i usług nabywanych przez Tramwaje [...] Sp. z o.o., aby potencjalni oferenci nie mogli rozpoznać do końca faktycznych możliwości finansowych tej Spółki i nie zawyżali cen w prowadzonych ze Spółką postępowaniach. Dane te zawierają więc dane wyjściowe, które pozwalają określić potencjał finansowo – ekonomiczny Spółki. Ujawnienie tych informacji miałoby więc negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi partnerami gospodarczymi w planowanych przez Spółkę postępowaniach, i wpłynęłoby niekorzystnie na ceny kontraktowe.

We wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. do Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w W. o ponownie rozpatrzenie sprawy, skarżący M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

2. naruszenie art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem,

3. naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), poprzez niewykazanie, że udostępnienie żądanych informacji naruszy ochronę konkurencyjności przedsiębiorców,

4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie konkretnych podstaw faktycznych wydanego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu stwierdził, że WSA w Warszawie wskazał następujący sposób postępowania: "Zarząd Transportu Miejskiego w W., winien wykazać, że ujawnienie żądanych przez skarżącego informacji wpłynie negatywnie na możliwości negocjacyjne z przyszłymi partnerami gospodarczymi, ewentualnie wpłynie na planowane przez Spółki postępowania o udzielenie zamówienia publicznego". Stąd też Zarząd Transportu Miejskiego w W. winien wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw, know-how produkcyjne, ewentualnie know-how handlowe bądź inne. Jeśli zatem kwoty zawarte w żądanych przez niego załącznikach do umów pozwalają określić, choćby w przybliżeniu, wysokość sumy środków, jaka jest zarezerwowana na realizację konkretnego zamówienia publicznego, wówczas tego rodzaju treści winny korzystać z ochrony, jako że ich przedwczesne udostępnienie potencjalnym oferentom mogłoby mieć wpływ na kształtowanie ofert składanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, a tym samym wpływ na wybór najkorzystniejszej oferty w sytuacji, gdy kryterium decydującym jest cena.

Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na argumenty w niej zawarte – podał, że informacje zawarte w załączniku nr [...] do umów zawierają informację na temat liczby sztuk taboru, jaki spółka w kolejnych latach zamierza zakupić w celu prawidłowego wykonania umowy wraz z wielkością środków finansowych przeznaczonych na jego zakup. W przypadku Tramwajów [..] załącznik ten zawiera także zadania inwestycyjne w zakresie rozbudowy poszczególnych odcinków sieci tramwajowej wraz z planowanymi na ten cel środkami finansowymi. Ze względu na wielkości zamówień oraz wynikającego z prawa zamówień publicznych zakazu dzielenia zamówień, powodujących, że z reguły przetargi taborowe odbywają się raz w roku, informacje zawarte w załącznikach nr [...] w połączeniu z danymi z załączników nr [...] pozwalają ustalić z dużą dokładnością możliwości kształtowania przez stających do przetargu cen ofert pod kątem ich maksymalizacji, włącznie z wystąpieniem zmowy cenowej. Sytuacja taka stanowiłaby w sposób ewidentny naruszenie interesów spółek.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, wykonanie czynności związanych z prawidłowym wykonaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

2. naruszenie art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem,

3. naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), poprzez brak ustosunkowania się do faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę tylko części informacji.

W uzasadnieniu, cytując fragment wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1012/13, wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ ograniczył się w zasadzie do powtórzenia argumentacji przedstawionej w toku uprzedniego postępowania. Nie wyjaśnił natomiast czy faktycznie tajemnicą przedsiębiorcy będzie udostępnienie przynajmniej części żądanych informacji, tzn. np. ilości planowanego zakupu taboru bez wskazania kwoty pieniędzy na to przeznaczonych (załącznik nr [...] do umów) i ponownie zwrócił uwagę, że mamy do czynienia ze spółkami, których jedynym udziałowcem jest [...] W., a spółki te pełnią rolę monopolisty na rynku [...]. Z tego względu uznawanie za tajemnicę przedsiębiorcy zadań inwestycyjnych w zakresie rozbudowy poszczególnych odcinków sieci tramwajowej przez Spółkę Tramwaje [...] nie znajduje oparcia w przepisach o ochronie konkurencji. Argument Zarządu Transportu Miejskiego o braku możliwości podziału zamówienia również należy uznać za chybiony. Prawo zamówień publicznych zabrania bowiem podziału zamówienia na mniejsze jedynie w przypadku, gdyby podział miał służyć udzieleniu zamówienia z pominięciem procedury konkurencyjnej wynikającej z ustawy – Prawo Zamówień Publicznych. Analizując inne obszary działalności [...] W. (którego jednostką organizacyjną jest Zarząd Transportu Miejskiego, a samo miasto jest właścicielem przewoźników komunalnych) nie sposób pominąć faktu, że w budżecie [...] W. zapisywane są konkretne zadania inwestycyjne lub utrzymaniowe w zakresie np. infrastruktury drogowej, wraz z podaniem kwoty na konkretne działanie. Konkretne działanie ogłaszane jest w ramach jednego przetargu, gdzie kwota na sfinansowanie zamówienia jest z góry znana. Pomimo tego uzyskiwane ceny mają różnorodną rozpiętość i nie sposób zauważyć negatywnego wpływu na uzyskiwany wynik. Idąc tokiem logiki organu utajnić należałoby również cały budżet [...] W., bo można z niego wyczytać zadania inwestycyjne i kwoty. Jednak zmów nie stwierdzono, a więc zagrożenie stanowiące podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej nie może zostać uznane za realne. Co więcej, analiza udostępnionych danych archiwalnych Miejskich Zakładów Autobusowych wskazuje, że zamówienia w latach poprzednich były realizowane w sposób uniemożliwiający ustalenie konkretnej wartości danego zamówienia na podstawie danych zawartych w umowie. Organ nie wykazał żadnego związku pomiędzy udostępnieniem danych a pogorszeniem konkurencyjności przy składaniu ofert. Ponadto standardową procedurą przy stosowaniu Prawa Zamówień Publicznych jest zwiększanie budżetu w przypadku, gdy przekroczono kwotę przeznaczoną na dane zamówienie lub unieważnienie przetargu i ogłoszenie nowego, przy czym wykonawcy znają kwotę pierwotnie przewidzianą przez Zamawiającego oraz oferty konkurencji. Reasumując, Zarząd Transportu Miejskiego nie uprawdopodobnił w żaden sposób, że udostępnienie w całości załączników wpłynie jakkolwiek (pozytywnie bądź negatywnie) na uzyskaną w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego cenę. Zwrócono również uwagę, że zależy to wyłącznie od formuły przyjętej przez zamawiającego, co nie ma związku z udostępnieniem informacji na temat przedmiotu umowy, a stanowią go między innymi określone w utajnionych załącznikach inwestycje. W dalszej części stwierdzono, że Dyrektor ZTM w uzasadnieniu decyzji nie wypełnił niektórych wskazówek sądu administracyjnego. W uzasadnieniu można odnaleźć jedynie hipotezy, które nie prezentują w sposób wiarygodny, a przede wszystkim obiektywny podstaw wyłączenia jawności żądanych informacji. Podmiot w dalszym ciągu podtrzymuje, że udostępnienie żądanych informacji może "m.in. stwierdzić jakie inwestycje w przyszłości będą przedmiotem zamówień oraz jakie środki spółki zamierzają przeznaczyć na finansowanie tych konkretnych zamówień". Dyrektor ZTM nie podaje jednak jakie "konkretne zamówienia" będą miały miejsce i w jakiej "przyszłości" to nastąpi. Mimo podniesienia powyższego zarzuty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie uzupełnił tego w decyzji ostatecznej. Co więcej odróżnić należy podanie informacji o zakontraktowanych w ramach umowy zamówieniach od podania kwoty konkretnego zamówienia. Z udostępnionych informacji archiwalnych wynika, że ustalanie na tej podstawie konkretnej wartości zamówienia publicznego jest niemożliwe. Zupełnie nieprzekonujące, a przede wszystkim niezgodne z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji odnoszące się do nieujawnienia informacji na temat nadwyżki finansowej Tramwajów [...]. W pierwszej kolejności należy wskazać, że udostępnieniu podlega informacja określona w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a zatem o: "dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat". Ważna w kontekście sprawy jest okoliczność, że Tramwaje [...] są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, do której odnosi się powołany wyżej przepis. Bez znaczenia jest również okoliczność, czy jest to bilans planowany czy już zamknięty. Rozważania na temat spektrum możliwości zagospodarowania nadwyżki nie stanowią w żadnym razie konkretyzacji przesłanek składających się na tajemnicę przedsiębiorcy. Odnosząc się również do zakresu merytorycznego informacji objętych wnioskiem, to nie sposób zgodzić się by spełniał on zakres tajemnicy przedsiębiorcy określony w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Informacje dotyczące planowanych zadań modernizacyjnych i zakupie taboru na potrzeby realizacji umowy nie spełniają żadnych przesłanek wymienionych w tym przepisie, a stanowią zobowiązanie spółki do dokonania określonych zakupów, jako elementu warunków umowy. Tajemnica przedsiębiorstwa, będąca wyjątkiem od zasady udzielania informacji publicznej, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które to prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślono, że warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Transportu Miejskiego w W. wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na samym wstępie stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Analizując rozpoznawaną sprawę, stwierdzić zatem należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję – wbrew stanowisku skarżącego – spełnił wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w cytowanym już wyżej wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1012/13. Przede wszystkim przesłał Sądowi dokumenty stanowiące podstawę podjętych rozstrzygnięć, co umożliwiło weryfikację zaskarżonej decyzji, w ponownym postępowaniu administracyjnym brały udział Spółki [...], Szybka Kolej Miejska, Miejskie Zakłady Autobusowe i Tramwaje [...] oraz w sposób wystarczający wykazano w zaskarżonej decyzji, że ujawnienie żądanych przez skarżącego informacji wpłynie negatywnie na inwestycje, które Spółki zamierzają realizować w przyszłości.

W dalszej części podnieść należy, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Zarząd Transportu Miejskiego w W. jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zatem została spełniona przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Zatem żądana przez skarżącego informacja, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Spełniona więc została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego.

Jednakże w rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest kwestia odmowy udostępnienia żądanej informacji, tj. w części umów zawartych przez Zarząd Transportu Miejskiego w W. z przewoźnikami realizującymi aktualnie przewozy na zlecenie Zarządu Transportu Miejskiego w W. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Stosownie do brzmienia art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Natomiast definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), w myśl którego, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zatem wynika z tego przepisu, że aby dana informacja stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) poufności, b) braku ujawnienia, c) zabezpieczenia informacji. Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. Michalak, "Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" w: M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, "Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz", publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt I CKN 89/01 (publ. LEX nr 583717).

Co do pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy należy natomiast zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu.

Ponadto – zdaniem Sądu – tajemnica przedsiębiorstwa stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13 – "tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa)".

W dalszej części wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że podjęto działania mające na celu zachowanie poufności treści umów, bowiem Spółki [...], Szybka Kolej Miejska, Miejskie Zakłady Autobusowe, Tramwaje [...] w załączniku [...] do umów wykonawczych na świadczenie usług przewozowych, złożyły oświadczenie o zastrzeżeniu jako tajemnicy przedsiębiorstwa informacji o charakterze handlowym i organizacyjnym, posiadającym wartość ekonomiczną, które zostały zawarte w umowach wykonawczych i ich załącznikach. Ponadto powyższe informacje nie były do tej pory publicznie rozpowszechnione, zaś Spółki podjęły działania mające na celu ochronę tych informacji przed ujawnieniem. Niezależnie od powyższego Zarząd Transportu Miejskiego w W. pismami z dnia [...] stycznia 2013 r. zwracał się do powyższych Spółek o wyrażenie opinii w kwestii udostępnienia, bądź nie, żądanych przez skarżącego informacji i pismami z dnia [...] stycznia 2013 r., [...] stycznia 2013 r., [...] stycznia 2013 r. oraz [...] lutego 2013 r. Spółki udzieliły odpowiedzi, iż nie wyrażają zgody na upublicznienie przez Zarząd Transportu Miejskiego w W. części treści żądanych informacji.

Ponadto w ocenie Sądu, informacje zawarte w załącznikach do umów wykonawczych, co do których odmówiono udzielenia informacji publicznej zawierają – jak słusznie wskazał organ – informacje, których ujawnienie może mieć wpływ na kształtowanie ofert składanych w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie dostaw i świadczenia usług prowadzonych przez spółki. Wszak dane zawarte w załączniku nr [...] do umów wykonawczych, zawierają listy planowanych inwestycji, ogólnej szacunkowej wartości planowanych inwestycji oraz danych dotyczących już zakończonych inwestycji i które zostały udostępnione, jak również m.in. dane szacunkowe poszczególnych inwestycji (np. zakupu taboru), które spółki zamierzają zrealizować w przyszłości oraz zawierają informacje gospodarcze, na podstawie których można m.in. stwierdzić jakie inwestycje w przyszłości będą przedmiotem zamówień oraz jakie środki spółki zamierzają przeznaczyć na finansowanie tych konkretnych zamówień. I te właśnie dane zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. Podobnie rzecz się ma z danymi zawartymi w załączniku nr [...] (oraz [...] w przypadku Spółki Tramwaje [...] Sp. z o.o.), który został udostępniony na analogicznych zasadach jak załącznik nr [...]. W przypadku Spółki Tramwaje [...] Sp. z o.o., nieujawnione zostały informacje zawarte w załączniku nr [...] zawierającym projekcje dotyczące spełnienia przez tę Spółkę wymogów banków kredytujących – wielkość wskaźników finansowych – które finansują program inwestycyjny Tramwajów [...] Sp. z o.o. Bezspornie dane stanowią tajemnicę Tramwajów [...], gdyż ujawniają realną nadwyżkę finansową, którą dla bezpieczeństwa spłaty kredytów, Spółka ta musi generować i która, za zgodą banków, może być przeznaczona na dodatkowe inwestycje postulowane przez Miasto, bądź zwrócone Miastu w postaci dywidendy albo skonsumowana na bieżącą działalność, w przypadku wystąpienia sytuacji wyjątkowych, których nie da się przewidzieć (np. nieprzewidziany wzrost cen dóbr i usług, stóp procentowych na rynku kredytowym, itp.). Jest to szczególnie istotne w kontekście dóbr i usług nabywanych przez Tramwaje [...] Sp. z o.o., aby potencjalni oferenci nie mogli rozpoznać do końca faktycznych możliwości finansowych tej Spółki i nie zawyżali cen w prowadzonych ze Spółką postępowaniach. Dane te zawierają więc dane wyjściowe, które pozwalają określić potencjał finansowo – ekonomiczny Spółki. Ujawnienie tych informacji miałoby więc negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi partnerami gospodarczymi w planowanych przez Spółkę postępowaniach, i wpłynęłoby niekorzystnie na ceny kontraktowe. Ponadto dane zawarte w załączniku nr [...] do umów zawierają – co jest bezsporne po dokonanej analizie – zadania inwestycyjne w zakresie rozbudowy poszczególnych odcinków sieci tramwajowej wraz z planowanymi na ten cel środkami finansowymi. Ze względu na wielkości zamówień oraz wynikającego z prawa zamówień publicznych zakazu dzielenia zamówień powodujących, że z reguły przetargi taborowe odbywają się raz w roku, informacje zawarte w załącznikach nr [...] w połączeniu z danymi z załączników nr [...] pozwalają ustalić z dużą dokładnością możliwości kształtowania przez stających do przetargu cen ofert pod kątem ich maksymalizacji, włącznie z wystąpieniem zmowy cenowej. Sytuacja taka stanowiłaby w sposób ewidentny naruszenie interesów spółek.

Wprawdzie przepis art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż przepis ten dopuszcza wyłączenie jawności informacji zawartych w takich umowach z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Stąd też dopuszczalne było – zdaniem Sądu – wyłączenie jawności wskazanej części treści umów zawartych pomiędzy Zarządem Transportu Miejskiego w W. a przewoźnikami realizującymi aktualne przewozy na zlecenie Zarządu, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i co w sposób przekonywający zostało wykazane w zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.