Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 617/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. została utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oznaczonej symbolem [...] wraz z przyłączem energetycznym przewidzianą do realizacji na działce nr "1" położonej w R. przy ul. [...].

Wskazana decyzja Prezydenta Miasta R. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "A:), bowiem poprzednia decyzja tego organu została uchylona przez Wojewodę [...]. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym w oparciu o art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej zwanej P.b.), nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji. Obowiązek ten dotyczył obliczenia zasięgu wypadkowej pól elektromagnetycznych emitowanych przez anteny sektorowe typu [...] i [...]. Zgodnie z projektem budowlanym anteny te miały zostać zainstalowane na zbliżonej wysokości i działać na tym samym azymucie. Prezydent Miasta R. nakazał ponadto Spółce "A" przedłożenie poświadczonej mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu inwestycji oraz obszaru jej oddziaływania, a także naniesienia na załącznikach graficznych budynków zlokalizowanych na azymucie 40º wraz z podaniem ich wysokości. Brak tych ustaleń stanowił bowiem główną przyczynę wydania przez Wojewodę [...] decyzji uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...]r. i przekazującej temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na to postanowienie inwestor w piśmie z dnia [...]r. wskazał, że w poprawionym projekcie zrezygnował z anten sektorowych [...], a zatem nie ma potrzeby wykonania obliczeń zasięgu wypadkowej pól elektromagnetycznych. Do pisma dołączona została także kopia mapy ewidencyjnej, na której kolorem czerwonym oznaczono teren inwestycji, a kolorem zielonym obszar jej oddziaływania.

Drugim postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta R. nakazał inwestorowi uzupełnienie przedłożonej dokumentacji projektowej o wyniki weryfikacji anten sporządzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej zwanego rozporządzeniem RM), które weszło w życie w dniu 15 listopada 2010 r. i zastąpiło dotychczas obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Inwestor wywiązał się z tego obowiązku przedkładając opracowanie dotyczące kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia przepisów obowiązującego rozporządzenia RM. W toku ponownego postępowania organ I instancji dwukrotnie przekazał także inwestorowi wpływające do niego pisma zawierające protesty Rady Dzielnicy [...] Miasta R. oraz mieszkańców tej dzielnicy. Do protestów tych odniósł się pełnomocnik inwestora w pismach z dnia [...] i [...]r. wskazując na brak jednoznacznych dowodów stwierdzających szkodliwość oddziaływania na zdrowie ludzi pól elektromagnetycznych o częstotliwościach wykorzystywanych w telefonii komórkowej oraz zwracając uwagę na obowiązek ciążący na podmiocie prowadzącym instalację wykonywania pomiarów emitowanych pól elektromagnetycznych.

Po przeanalizowaniu zebranej w sprawie dokumentacji Prezydent Miasta R. wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...]r. W jej podstawie prawnej wskazał art. 104 k.p.a. i art. 35 ust. 1 i ust. 3 P.b. W uzasadnieniu podał, że pierwszą swoją decyzję wydał w związku z niewywiązaniem się inwestora z obowiązku, który został nałożony na niego postanowieniem z dnia [...]r. Obowiązek ten dotyczył dostosowania przedłożonego projektu budowlanego do przepisów § 5 pkt 1.1.a i § 23 pkt 3.2.a obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. (dalej zwanego m.p.z.p.). Organ wskazał, że zgodnie z załączoną dokumentacją projektową oddziaływanie planowanej inwestycji wykracza poza granice działki nr "1", na której wedle projektu miała zostać ona zlokalizowana. Tymczasem § 5 pkt 1.1.a m.p.z.p. nakazuje, aby na tych terenach nie lokować obiektów i urządzeń o uciążliwości wykraczającej poza obrys działki. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji stwierdził, że po zapoznaniu się z uzupełnioną przez inwestora dokumentacją należy uznać, że planowana inwestycja narusza przepis § 23 pkt 3.2.a m.p.z.p. stwierdzający, że na terenach oznaczonych symbolem "U" uciążliwość prowadzonych działalności nie może obejmować terenów przeznaczonych w planie dla zabudowy mieszkaniowej oraz usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej. Dodał, że Wydział Ekologii UM w R. w piśmie z dnia [...]r. negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję wskazując, że co prawda nie kwalifikuje się ona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wskazanych w rozporządzeniu RM, jednak narusza ona ustalenia planu miejscowego. Z dostarczonej przez inwestora kopii mapy ewidencyjnej wynika, że w zasięgu oddziaływania inwestycji znajdują się bowiem nieruchomości oznaczone w planie jako tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej. W tym kontekście organ powołał się także na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarty w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1157/10 (dostępny na stronie http:// orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym stwierdzono, że wykroczenie oddziaływania inwestycji poza granice nieruchomości traktowane winno być jako uciążliwość w kontekście społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i pociąga za sobą niezgodność z zapisami planu. Prezydent Miasta R. wskazał także, że realizowana inwestycja powinna być zgodna ze skierowanymi do gmin "Wytycznymi Programu Ochrony Środowiska Województwa [...] (...)". Dla realizacji założonych w tym programie celów określone zostały działania, które w przypadku ochrony przed polami elektromagnetycznymi nakazują ograniczenie emisji niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego do środowiska oraz preferowanie nisko konfliktowych lokalizacji źródeł promieniowania niejonizującego. Mając powyższe na uwadze organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka "1" zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W szczególności zarzuciła ona naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej zaskarżonego aktu,

- art. 7 Konstytucji R.P. oraz art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz w oparciu o nieprawidłową wykładnię uregulowań zawartych w m.p.z.p.,

- 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak zapewnienia jej możliwości zapoznania się z pismem Wydziału Ekologii UM w R. z dnia [...] r.,

- art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania,

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę mimo, że nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. oraz braku ponownego wezwania do usunięcia stwierdzonych naruszeń dotyczących niezgodności przedłożonego projektu z m.p.z.p. po kasacyjnej decyzji Wojewody [...],

- art. 35 ust. 4 P.b poprzez jego niezastosowanie,

- § 23 pkt 3.2.a m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie sprzeczności planowanej inwestycji z tym przepisem.

W oparciu o te zarzuty Spółka "A" domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i wydania orzeczenia zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę.

W obszernym uzasadnieniu odwołania "A" szczegółowo zreferowała dotychczasowy przebieg postępowania Uzasadniając zaś grupę zarzutów dotyczących naruszenia procedury administracyjnej wskazała, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W aktach sprawy nie ma bowiem żadnego dowodu pozwalającego na przyjęcie, że projektowana budowa stacji bazowej na terenie oznaczonym w planie symbolem WU narusza ustalenia m.p.z.p. W ocenie Spółki projektowana inwestycja w szczególności nie spowoduje uciążliwości, o jakich mowa w przepisie § 23 pkt. 3.2.a m.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji nie wskazano też, na jakie działki będzie oddziaływać przedmiotowa inwestycja, jakie uciążliwości będą z tym związane i na czym one będą polegać. Decyzja nie zawiera również prawidłowego uzasadnienia prawnego, bowiem nie przytoczono w niej treści przepisu prawa w oparciu, o który rozstrzygnięto sprawę ograniczając się jedynie do wskazania numeracji zastosowanego art. P.b. Organ nie przeprowadził w ocenie strony także prawidłowej subsumpcji przepisu § 23 pkt 3.2.a. m.p.z.p. zrównując wszystkie rodzaje oddziaływań inwestycji na tereny sąsiednie. W ocenie "A" zaskarżona decyzja narusza także zasadę budowania zaufania do organów państwa, gdyż organ nie uwzględnił stanowiska Wojewody [...] zajętego w jego decyzji kasacyjnej, w której stwierdzono zgodność planowanej inwestycji z przepisami m.p.z.p. Prezydent Miasta R. wreszcie po raz wtóry nie zapewnił czynnego udziału odwołującej się stronie w postępowaniu wydając kwestionowaną decyzję w dwa dni po wpłynięciu pisma z Wydziału Ekologii UM.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Spółka "A" wskazała, że organ ponownie nie nakazał jej w drodze postanowienia usunięcia wskazanych nieprawidłowości oraz nie określił terminu ich usunięcia. W ocenie odwołującej się określenie w m.p.z.p. przeznaczenia danego terenu nie może być traktowane, jako źródło zakazu realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśliła ona brak zwłaszcza podstaw do twierdzenia, że telefonia komórkowa nie ma żadnego związku z działalnością usługową i produkcyjną. W § 5 pkt. 1.1.g m.p.z.p. dopuszczona została w jednostkach oznaczonych symbolem "U" realizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, do których należy zaliczyć stacje bazowe telefonii komórkowej. W ocenie skarżącej planowana inwestycja nie narusza także przepisu § 23 ust. 3.2.a m.p.z.p., a stanowisko Prezydenta Miasta R. wynika z błędnej interpretacji tego przepisu. Przywołany przepis należy bowiem rozpatrywać łącznie z § 3 pkt 19 m.p.z.p. nakazującym przez uciążliwość oddziaływania rozumieć ponadnormatywne oddziaływania m.in. szkodliwego promieniowania. Zgodnie zaś z przepisami z zakresu ochrony środowiska wielkości oddziaływania pól elektromagnetycznych należy traktować jako przekraczające dopuszczalne wielkości o ile ponadnormatywna gęstość mocy tych pól miałaby wystąpić w miejscach dostępnych dla ludności. Z akt sprawy wynika tymczasem, że ponadnormatywne oddziaływanie promieniowania elektromagnetycznego emitowane przez anteny stacji nie będzie występować w miejscach dostępnych dla ludności, bowiem graniczne wartości gęstości mocy pól elektromagnetycznych wystąpią na takich wysokościach, że w żaden sposób nie będą stanowić uciążliwości dla sąsiednich terenów zabudowy mieszkaniowej. Dla anten pracujących w azymucie 40º pole elektromagnetyczne o ponadnormatywnej gęstości mocy sięgające nad tereny oznaczone symbolem W MNZ będzie znajdować się na wysokości [...] m n.p.t., a przy maksymalnym pochyleniu wiązki nie przekroczy [...] m n.p.t. W jednostce tej dopuszczona jest natomiast lokalizacja obiektów o wysokości do [...] kondygnacji nadziemnych, w tym nie więcej niż [...] m, a wyjątkowo [...] m n.p.t. Podobnie sytuacja przedstawia się w przypadku azymutów 160º i 280º. Wielkości te zdaniem Spółki dowodzą braku uciążliwości oddziaływania projektowanej stacji na sąsiednie tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym nie zachodziła także konieczność dostosowania przedłożonego projektu budowlanego do zgodności z zapisami m.p.z.p. Spółka "A" wskazała wreszcie, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej zwanej u.w.r.u.t.) miejscowy plan nie może zawierać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W uzasadnieniu projektu tej ustawy jako zasadę przyjęto bowiem regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków, albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Zdaniem strony odwołującej się gdyby przepis § 23 pkt 3.2.a m.p.z.p. rozumieć tak jak chce tego Prezydent Miasta R., to wówczas przepis ten naruszałby art. 46 ust. 1 u.w.r.u.t., bowiem uniemożliwiałby lokalizację inwestycji celu publicznego. Byłby on zatem niezgodny z przepisem wyższego rzędu, co jest niedopuszczalne.

Reasumując zdaniem Spółki należy przyjąć, że przepisy m.p.z.p. dopuszczają lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie oznaczonym w planie symbolem "W U", bowiem nie będzie ona powodowała uciążliwości na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Tym samym wobec spełnienia wymagań wynikających z art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 P.b. organ I instancji nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na budowę stacji, gdyż decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego, a organ był zobowiązany do jej wydania. Decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na budowę, jako akt o podwójnej konkretności winna też określać jakie cechy i parametry inwestycji i z jakich względów nie mogą być zaakceptowane. Organ tymczasem postąpił odwrotnie, czym naruszył także normę art. 4 P.b. przyznającego każdemu prawo do zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nią na cele budowlane.

Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji dotyczącym niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z m.p.z.p., aczkolwiek odwołał się w tej kwestii do odmiennej argumentacji. Wskazał, że wbrew twierdzeniom Spółki w planie miejscowym dla jednostek oznaczonych symbolem "U" nie określono "dopuszczeń" lecz "użytkowanie dopuszczalne", co powoduje, że możliwość realizacji na tym terenie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej służyć ma jednemu celowi, jakim jest uzbrojenie terenu w związku z obiektami i urządzeniami związanymi z podstawową funkcją usług i właśnie w odniesieniu do tego przeznaczenia podstawowego należy rozpatrywać możliwość realizacji na tym terenie sieci infrastruktury technicznej. Zdaniem organu odwoławczego na użyte przez gminnego planistę określenie "sieci i urządzenia infrastruktury technicznej" składają się pojęcia dość ogólne i niejednoznaczne, które nie zostały zdefiniowane w planie. Muszą być one w związku z tym konkretyzowane przy pomocy definicji zawartych w przepisach odrębnych, w drodze wykładni systemowej i celowościowej oraz z uwzględnieniem wszystkich postanowień planu.

Zgodnie z projektem budowlanym stacja bazowa [...] ma stanowić obiekt służący do obsługi sieci telefonii komórkowej, który ma stanowić część bezprzewodowej sieci telefonii komórkowej. W myśl art. 2 (pkt 8 i pkt 35 – przyp. Sąd) ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne stacja ta stanowi urządzenie infrastruktury telekomunikacyjnej i sieci telekomunikacyjnej, a zgodnie z P.b. jest obiektem budowlanym. Projektowana stacja, jak wskazuje strona odwołująca się jest także w świetle u.w.r.u.t. inwestycją celu publicznego. Zgadzając się z tym poglądem Wojewoda zauważył jednakowoż, że planowane przedsięwzięcie nie ma charakteru służącego społeczności lokalnej lecz stanowi inwestycję celu publicznego bez względu na status podmiotu podejmującego te zadania oraz źródła ich finansowania. Uznał jednocześnie, że w swojej poprzedniej decyzji przedwcześnie stwierdził zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Dla realizacji opisanych wyżej celów zostały bowiem wyznaczone w m.p.z.p. ściśle określone tereny o symbolu "UP" – tereny usług publicznych z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 8. Dodatkowym argumentem przemawiającym za lokalizacją przedmiotowej inwestycji na terenach "UP" jest także ich przeznaczenie pod obiekty i urządzenia usług komercyjnych stanowiących uzupełnienie usług publicznych. Projektowana stacja bazowa służyć ma zaś do realizacji usług o takim charakterze.

W ocenie Wojewody ustalenia planu wskazują ponadto na możliwość realizacji inwestycji na niektórych terenach oznaczonych symbolem "U", a to w związku z zapisem § 5 ust. 1 pkt 1 lit b m.p.z.p. przeznaczającym te tereny pod realizację obiektów i urządzeń usług publicznych. Ustalając omawiane przeznaczenie tych terenów należy mieć jednak na uwadze wyłączenia zawarte w rozdziale 8 ( § 24) m.p.z.p. związane z uszczegółowieniem przeznaczenia i użytkowania terenów z zachowaniem ich podstawowych przeznaczeń. W świetle przepisów zawartych w ostatnio wskazanym rozdziale planu teren oznaczony symbolem "U" znajdujący się w jednostce W – [...], który nie posiada oznaczenia cyfrowego nie może być przeznaczony pod zespoły usług komercyjnych, w odróżnieniu od jednostek " 3 U – 5 U" i "11U"

Wojewoda zgodził się także z twierdzeniami organu I instancji dotyczącymi przepisów § 23 pkt 3.2.a m.p.z.p., w których jest mowa o uciążliwości prowadzonych działalności, która nie może obejmować terenów przeznaczonych w planie m.in. pod zabudowę mieszkaniową. Zauważył jednocześnie, że § 3 pkt. 7 m.p.z.p. zdefiniowano pojęcie małej uciążliwości dla otoczenia obiektów i urządzeń produkcyjnych, gdzie odwołano się do pojęcia znaczącego oddziaływania na środowisko. W art. 2 ust. 1 pkt 2 u.w.r.u.t. zdefiniowane zaś zostało pojęcie infrastruktury o nieznacznym oddziaływaniu, do którego nie można zaliczyć planowanej stacji bazowej o wysokości ponad [...] m. Zdaniem Wojewody rację ma jednak strona skarżąca dowodząca braku tożsamości pojęć uciążliwości i oddziaływania.

Organ odwoławczy uznał wreszcie, że dla oceny kompletności przedłożonej przez inwestora dokumentacji decydujące znaczenie ma brak pozytywnego uzgodnienia właściwego organu pod kątem kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o przepisy dotyczące ochrony środowiska. Dla Prezydenta Miasta R. realizującego zadania administracji państwowej z zakresu P.b. opinia ta była wiążąca. Wojewoda dostrzegł także inne braki w przedłożonej dokumentacji projektowej, a w szczególności brak w niej opracowania w zakresie branży telekomunikacyjnej.

Reasumując organ uznał, że po analizie całości zapisów m.p.z.p. należało uznać, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na wskazanym przez inwestora terenie narusza ustalenia m.p.z.p. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest w sprawie podstaw do uznania zapisów tego planu jako niezgodnych z art. 46 u.w.r.u. i s.t., bowiem zawarte w nim zostały rozwiązania umożliwiające realizację tego rodzaju inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka "A", zastępowana przez adwokata A. K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła ona naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego. Pierwsza grupa zarzutów stanowiła w zasadzie powtórzenie szczegółowo już opisanej argumentacji podniesionej w odwołaniu od decyzji organu I instancji ( zarzuty naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 , art. 10 i art. 8 k.p.a.) , a ponadto podniesiony został zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie wydania pozwolenia na budowę. Skarżąca ponownie postawiła także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji R.P. oraz art. 6 k.p.a. dopatrując się ich naruszenia poprzez nieprawidłowe ustalenie znaczenia uregulowań zawartych w m.p.z.p. oraz nieprawidłową subsumpcję wynikającej z tych uregulowań normy prawnej do stanu faktycznego sprawy.

W grupie zarzutów naruszenia prawa materialnego powtórzone zostały zarzuty naruszenia art. 35 ust. 3 oraz art. 35 ust. 4 P.b.. Zaskarżonej decyzji Spółka "A" postawiła także zarzut naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a także art. 73 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez nieprawidłową jego interpretację i zastosowanie w odniesieniu do inwestycji niezaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że po ponownej analizie akt sprawy uznał, że "zawężenie" przeznaczenia w m.p.z.p terenów oznaczonych symbolem "U" poprzez wskazanie tylko niektórych terenów usług publicznych przeznaczonych pod obiekty i urządzenia usług komercyjnych powoduje, że nie wszystkie te tereny mogą być przeznaczone pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W związku z tym organ ten nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a. ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podzielił w pełni argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej zwanej P.b. ) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. dalej zwanej uouioś)). W kontrolowanej sprawie zgodzić się należy zarówno ze skarżącym jak i stanowiskiem organów administracji architektoniczno budowlanej obu instancji, że projektowana inwestycja w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 – dalej zwanego rozporządzeniem RM) nie zaliczała się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, a także mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta nie zwalniała jednak orzekających w sprawie organów, co jest oczywiste, od zbadania zgodności przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr 79, poz. 2145 ze zm. dalej zwanej - m.p.z.p.).

Bezsporne jest w sprawie, że zgodnie z przedłożonym przez inwestora projektem budowlanym przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została przewidziana do realizacji na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym "1" przy ul. [...] w R. – [...]. Przewidziana do zainwestowania działka położona jest w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem WU - tereny usług, gdzie oznaczenie literowe na początku symbolu oznacza obszar jednostki strukturalnej położonej w dzielnicy miasta R. - [...] ( § 2 ust. 4 pkt 24 m.p.z.p.). Przedmiotowy obszar nie został oznaczony symbolem cyfrowym, co oznacza, że nie zostały dla niego wprowadzone zapisy szczególne w § 24 pkt 23 tekstu planu). Zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. symbol literowy U oznacza podstawowe przeznaczenia oznaczonych nim na rysunku planu obszarów - jako tereny usług. W § 5 ust. 1, pkt 1 m.p.z.p. dla terenów U ustalone zostało przeznaczenie i użytkowanie dopuszczalne m.in. pod: a) obiekty i urządzenia produkcyjne o uciążliwości nie wykraczającej poza obrys działki, na której ten obiekt lub urządzenie są zlokalizowane, b) obiekty i urządzenia usług publicznych i innych, c) mieszkania o ile stanowią część obiektu usługowego i produkcyjnego, d) ulice, place, parkingi ścieżki rowerowe, chodniki, e) garaże dla samochodów, o ile są wbudowane w obiekty o funkcji usługowej lub produkcyjnej, g) sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, e) obiekty i urządzenia obsługi komunikacji kołowej, w tym stacje paliw i stacje obsługi samochodów, pod warunkiem, że nie będą stwarzały uciążliwości dla terenów przeznaczonych w planie dla zabudowy mieszkaniowej, usług rekreacji i terenów zieleni parkowej. Jednocześnie w § 5 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych symbolem U ustalone zostały zabronione przeznaczenia i użytkowania, a to: pod obiekty i urządzenia produkcji rolniczej, zwierzęcej i ogrodniczej, budynki o wyłącznej funkcji mieszkalnej oraz place i składowiska odpadów.

W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organów obu instancji, że projekt lokalizacji przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej narusza przepisy m.p.z.p., a zatem wbrew stanowisku strony skarżącej w sprawie nie doszło do wydania decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 i ust. 4 P.b. Stanowisko organów znajduje oparcie w przepisach zawartych w § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a) w zw. z § 3 pkt 12 m.p.z.p. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że na terenach m.in. o symbolach "U" uciążliwość prowadzonych działalności nie może obejmować terenów przeznaczonych w planie dla zabudowy mieszkaniowej oraz dla zabudowy usług oświaty, zdrowia i opieki społecznej. Natomiast zgodnie § 3 m.p.z.p. zawierającym słownik wyrażeń użytych w uchwale, zdefiniowane zostało pojęcie "uciążliwości oddziaływania", przez którą (zgodnie z pkt. 19) należy rozumieć ponadnormatywne zanieczyszczenia powietrza, wód i ziemi oraz ponadnormatywne oddziaływania hałasu, szkodliwego promieniowania i drgań.

Zgodnie z tabelą nr 2 umieszczoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych oraz sposobów sprawdzania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 dalej zwanego rozporządzeniem MŚ) dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych, dla miejsc dostępnych dla ludności wynoszą 0,1W/m². Z przedłożonego przez inwestora opracowania autorstwa mgr inż. R. K. zatytułowanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397)" wynika, że pola elektromagnetyczne emitowane przez stanowiące element projektowanej stacji bazowej anteny sektorowe typu "[...]" przekraczać będą dopuszczalne wartości gęstości mocy 0,1W/m² nie tylko na terenach oznaczonych w planie symbolem "U", ale także na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem W MNZ stanowiących tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej. Wykonując nałożony na inwestora postanowieniem Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. jeden z obowiązków jego pełnomocnik przedłożył wyrys z mapy ewidencyjnej, z którego wynika, że pola o wartościach przekraczających 0,1 W/m² obejmą działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami "2", "3" oraz "4" ( por. K - 55 akt ewidencyjnych organu I instancji). Na działkach tych są posadowione dwa budynki mieszkalne, a pola o gęstości mocy O,1 W/m², a więc przekraczające dopuszczalne wartości będą rozciągały się nad dachami obu tych budynków.

Rozważając zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów zawartych w § 5 ust. 1 pkt 1 oraz § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe przyjęcie, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada normie wynikającej z tych przepisów (nieprawidłową subsumpcję ustaleń faktycznych do normy) Sąd doszedł do przekonania, że opiera się on na postawieniu przez skarżącą Spółkę znaku równości między znaczącym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko (oddziaływaniu zawsze znaczącym lub potencjalnie znaczącym), o jakim jest mowa w uouioś oraz przepisach rozporządzenia RM, a użytym przez gminnego planistę pojęciem "uciążliwość prowadzonych działalności". Analizowany przepis m.p.z.p. definiujący to pojęcie nie odwołuje się bowiem powołanych wyżej przepisów, jak to ma miejsce m.in. w § 3 pkt 7 m.p.z.p., na co zwrócił uwagę Wojewoda. W odniesieniu do pól elektromagnetycznych Rada Miasta R. ograniczyła się bowiem jedynie do wskazania, że chodzi tutaj o "ponadnormatywne oddziaływania szkodliwego promieniowania". Przy takim rozumieniu "uciążliwości prowadzonej działalności" bez znaczenia jest zatem okoliczność, że emitowane przez anteny stacji bazowej pola elektromagnetyczne będą przekraczać dopuszczalne parametry gęstości pola na wysokościach wyższych niż dopuszczona planem wysokość zabudowy mieszkaniowej. Okoliczność ta ma bowiem znaczenie tylko przy kwalifikacji przedsięwzięć do jako znacząco bądź nieznacząco oddziaływujących na środowisko i związanym z tym obowiązkiem przeprowadzenia postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za przyjętą wykładnią powołanych przepisów m.p.z.p. stanowią powołane przez stronę skarżącą przepisy regulujące szczególne zasady lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych, a w szczególności uregulowanie zawarte w art. 46 ust. 2 in fine ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm. dalej zwanej u.w.r.u.t. ). Zgodnie z tym unormowaniem przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Do tego rodzaju przedsięwzięć nie zaliczających się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub obszary [...] zalicza się jednak m.in. instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą o wysokości do [...] m, szafy i słupki telekomunikacyjne i inne podobne urządzenia i obiekty, ale nie wieże o konstrukcji kratowej o wysokości [...] m n.p.t. wraz z zainstalowanymi na niej m.in. antenami sektorowymi.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 73 uouioś Powołany przepis reguluje bowiem kwestie dotyczącą wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Do postępowania, o jakim jest mowa w art. 71 i następnych uouioś. nie można bowiem zaliczyć prowadzonych w ramach Urzędu Miasta R. stanowiącego organ pomocniczy Prezydenta Miasta R. konsultacji między Wydziałami Architektury i Ekologii tego Urzędu. W tym kontekście nie można oczywiście zgodzić się ze stanowiskiem zajętym przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazującym na związanie zarówno organu administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organu odwoławczego "brakiem pozytywnego uzgodnienia właściwego organu w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o przepisy ustawy o ochronie środowiska". Za brak przedmiotowego uzgodnienia nie można bowiem uznać stanowiska zajętego przez Naczelnika Wydziału Ekologii Urzędu Miasta R. w piśmie z dnia [...]r. znak: [...], w którym wskazał on, że co prawda przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale narusza ona ustalenia planu miejscowego w zakresie jej lokalizacji. Błędne stanowisko Wojewody [...] zajęte w tej kwestii pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonuje organ administracji architektoniczno budowlanej, którym w tym przypadku był Prezydent Miasta R.

Za organem odwoławczym podzielić należy zarzut skargi, że decyzja Prezydenta Miasta R. poprzedzająca zaskarżoną decyzję zapadła z obrazą zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wskazać tutaj jednak trzeba, że inwestor był świadomy stwierdzenia przez ten organ niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z przepisami m.p.z.p. Stanowisku temu Prezydent Miasta R. dał już bowiem wyraz w wydanym w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 P.b. postanowieniu z dnia [...]r., którym nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia złożonego projektu budowlanego do zgodności z § 23 ust. 3 pkt 2 lit. a m.p.z.p. Z obowiązku tego strona się zaś nie wywiązała, co było powodem wydania w oparciu o art. 35 ust. 3 P.b. pierwszej zapadłej w sprawie decyzji z dnia [...]r., nr [...]. Zauważyć należy, że opisane postanowienie nie zostało zaskarżone w trybie art. 142 k.p.a. wraz z odwołaniem wniesionym od tej decyzji. Z powyższych względów w kontrolowanej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 3 P.b. Dodać wreszcie trzeba, że ponownie rozpatrując sprawę na skutek decyzji kasatoryjnej Wojewody organ I instancji nie był związany wykładnią prawa zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Wreszcie stwierdzić trzeba, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 4 P.b. bowiem przedłożony projekt budowlany nie spełniał wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Skład Sądu jednakowoż nie podzielił w pełni przeprowadzonej przez Wojewodę [...] wykładni przepisów m.p.z.p. Zgodnie z tą wykładnią w jednostce oznaczonej na rysunku planu symbolem WU nie jest dopuszczalna lokalizacja przedmiotowej stacji bazowej z uwagi na brzmienie § 24 pkt 23 m.p.z.p. stanowiącego o możliwości realizacji na obszarze przeznaczonym pod usługi publiczne zespołu usług komercyjnych. Usługi takie w dzielnicy [...] zostały bowiem dopuszczone jedynie na terenach oznaczonych wyróżnikami cyfrowymi [...] i [...]. Odnosząc do tego poglądu zwrócić należy uwagę, że § 3 pkt 21 m.p.z.p. nakazuje przez usługi komercyjne rozumieć usługi, których wyróżnikiem jest ich czysto rynkowy charakter, do których zaliczają się usługi w zakresie handlu, gastronomii, turystyki, komunikacji oraz centra wystawiennicze, logistyczne i instytucje finansowe. W grupie tych inwestycji nie mieszczą się więc z całą pewnością zaliczane do inwestycji celu publicznego urządzenia łączności publicznej wskazane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 tej ustawy ilekroć jest w niej mowa o łączności publicznej należy przez to rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Dodać wreszcie należy, że § 3 pkt 22 m.p.z.p. nakazuje co prawda przez usługi publiczne rozumieć usługi, których realizatorem są władze samorządowe i państwowe lecz dodaje, że chodzi tutaj o głównego realizatora tych zadań, co nie wyklucza możliwości ich realizacji przez niepublicznych przedsiębiorców będących operatorami sieci komórkowych uprawnionymi do dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub udogodnień towarzyszących ( por. w tej kwestii definicję zawartą w art. 2 pkt 27 lit b ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.).

Zakwestionowanie przez Sąd poglądu Wojewody [...], który w drodze nieprawidłowej wykładni przepisów m.p.z.p. dowodził, że wprowadzony w nim został zakaz lokalizowania na terenie WU stacji bazowych telefonii komórkowej nie miało jednak wpływu, podobnie jak inne dostrzeżone przez Sąd uchybienia, na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Organ odwoławczy zaakceptował bowiem równocześnie pogląd organu I instancji stwierdzający istnienie zakazu realizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr "1" przy ul. [...] w R. – [...] z uwagi na jej ponadnormatywne oddziaływanie na sąsiadujące z tą działką tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu na uwzględnień nie zasługują wreszcie zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów k.p.a., a to art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Nie została także naruszona wynikająca z art. 7 Konstytucji R.P. zasady legalizmu oraz zasada praworządności, o jakiej jest mowa w art. 6 k.p.a. Przepisy zawarte w akcie prawa miejscowego stanowią bowiem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a zatem nie można indywidualnego aktu administracyjnego opartego na przepisach prawa miejscowego uznać za wydany z naruszeniem zasady legalizmu czy praworządności.

Z przywołanych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.