Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 628/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1 pkt 51
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 77 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 7 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 28 kwietnia 2017 r., nr [..] odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego poprzez budowę obiektu inwentarskiego przeznaczonego do tuczu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr [.] i [..] w miejscowości S., gmina S.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem D. P. z 4 lipca 2016 r., zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, kwalifikowane jako chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza stanowi przedsięwzięcie wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), dalej ustawa, ilekroć w ustawie jest mowa o ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji:

1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego;

1a) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z ministrem właściwym do spraw środowiska w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych realizacji przedsięwzięcia oraz przewidywanych działań mających na celu kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze parku narodowego - w przypadku inwestycji liniowych celu publicznego w ich części przebiegającej przez obszar parku narodowego;

1b) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych realizacji przedsięwzięcia oraz przewidywanych działań mających na celu kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze rezerwatu przyrody - w przypadku inwestycji liniowych celu publicznego w ich części przebiegającej przez obszar rezerwatu przyrody;

2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19 i 22.

3) zasięga opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli planowane przedsięwzięcie kwalifikowane jest jako instalacja, o której mowa w art. 201 ust. 1 tej ustawy.(art. 77 ust. 1).

Postanowieniem z 6 grudnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki tej realizacji.

W dniu 28 lipca 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał opinię dotyczącą przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując na konieczność spełnienia warunków higienicznych, zdrowotnych i ochrony środowiska.

Obwieszczeniem z 12 lipca 2016 r. poinformowano o rozpoczęciu udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Jak wynika z akt sprawy, w trakcie postępowania na różnych jego etapach strony brały w nim aktywny udział. Skutkiem udziału stron, mieszkańców okolicy i innych zainteresowanych postępowaniem były liczne uwagi i protesty co do realizacji planowanej inwestycji. Zastrzeżenia społeczności lokalnej budziła skala inwestycji powodowana rozbudowaniem istniejącego już gospodarstwa rolnego oraz związane z tym uciążliwości odorowe (fetor), zanieczyszczenie powietrza, utrata wartości sąsiednich nieruchomości, pogorszenie warunków życia mieszkańców oraz warunków środowiskowych.

Z uwagi na sprzeciw znacznej części lokalnej społeczności organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, w której uczestniczyły strony postępowania oraz mieszkańcy wsi S.

W rozprawie brała także udział dr inż. M. F., Kierownik Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza Uniwersytetu, która przedstawiła wykonaną na zlecenie Gminy ocenę potencjalnego zapachowego oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia i który to dokument organ I instancji uznał za dowód w sprawie.

Decyzją z 28 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego poprzez budowę obiektu inwentarskiego przeznaczonego do tuczu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr [..] i [..] w miejscowości S., gmina S. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał między innymi, że przedłożony przez inwestora raport zawiera nieprawidłowości. Nie zawarto w nim bowiem racjonalnego wariantu alternatywnego inwestycji, który to obowiązek wynika z art. 66 ust. 1 pkt 5a ustawy. Warianty analizowane przez inwestora przed wybraniem wariantu proponowanego to: posadowienie projektowanej chlewni w położeniu równoległym w stosunku do chlewni istniejącej oraz zastosowanie wentylacji grawitacyjnej w projektowanym obiekcie. Organ zauważył, że w całości opracowania poddaje się ocenie zaproponowany przez inwestora wariant technologiczny i lokalizacyjny odrzucając wariant zerowy oraz pozostałe warianty rozważane na etapie planowania inwestycji. Organ I instancji dwukrotnie wzywał inwestora o szersze wariantowanie: rozważenie innej lokalizacji projektowanej chlewni lub zastosowanie innych rozwiązań technologicznych oraz wskazanie racjonalnego wariantu alternatywnego. W odpowiedzi z 13 października 2016 r. inwestor oświadczył, że przeprowadzono wariantowanie w sposób zgodny z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy i, że wariant wybrany przez wnioskodawcę po przeprowadzeniu szczegółowych obliczeń i symulacji komputerowych uznano za najkorzystniejszy. Organ podkreślił, że obowiązkiem inwestora jest przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, łącznie z uzasadnieniem tego wyboru. Natomiast inwestor w raporcie dokonał analizy sugerowanego rozwiązania jedynie pod kątem ekonomicznym, a nie pod kątem wpływu na środowisko. Inwestor podejmując się realizacji inwestycji musi przedstawić warianty planowanego przedsięwzięcia w sposób zapewniający możliwość kontroli, czy proponowany wariant jest rozwiązaniem optymalnym, tj. stanowi rozwiązanie najbardziej korzystne nie tylko dla inwestora ze względów ekonomicznych, ale przede wszystkim dla środowiska. Wymagany jest przy tym nie tylko wariant proponowany przez wnioskodawcę, lecz także racjonalny wariant alternatywny. Wariant alternatywny może polegać na ograniczeniu zasięgu przestrzennego realizowanego przedsięwzięcia lub nawet ograniczeniu wielkości projektowanych obiektów budowlanych, biorąc pod uwagę zakres dopuszczalnego potencjalnego oddziaływania na środowisko na danym terenie (wyrok NSA z dnia 19.11.2013 r., II OSK 1376/12). W ocenie organu I instancji wariantowanie przedstawione przez inwestora było niewystarczające dla stwierdzenia, że wybrany wariant jest optymalny.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że przedstawiona w raporcie analiza emisji odorów do środowiska wskazuje na brak uciążliwości zapachowej poza terenem inwestora. Jednakże organ I instancji mając na uwadze zgłaszane w toku postępowania protesty mieszkańców, którzy już w chwili obecnej odczuwają uciążliwość zapachową istniejącej chlewni oraz fakt, że najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości około 100 m od projektowanej chlewni zlecił niezależną ocenę potencjalnego zapachowego oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza Uniwersytetu prowadzonej przez dr inż. M. F. Ocena ta sporządzona została po zapoznaniu się z raportem oddziaływania na środowisko.

Autorka oceny stwierdziła, że przedstawiona w raporcie inwestora analiza zapachowego oddziaływania przedsięwzięcia została przeprowadzona niezgodnie ze sztuką i jest niepoprawna merytorycznie. W ocenie autorki analizy uciążliwość zapachowa występuje w obszarze o promieniu około 300 m od istniejącej chlewni, a w wyniku zrealizowania planowanej inwestycji ponadnormatywna uciążliwość zapachowa będzie występowała na obszarze o promieniu nawet około 400 m od chlewni. Podkreślono także, że przeprowadzona analiza nie obejmuje skumulowanego oddziaływania chlewni funkcjonującej w pobliżu gospodarstwa inwestora. Organ I instancji stwierdził, że wnioski zawarte w analizie potwierdzają odczucia mieszkańców S. w sprawie zapachowego oddziaływania istniejącej chlewni. Mając na uwadze, że ocena dotyczy wyłącznie oddziaływania chlewni (istniejącej i projektowanej) inwestora z pominięciem innych budynków inwentarskich funkcjonujących na danym terenie oraz z pominięciem niezorganizowanej emisji odorów podczas nawożenia okolicznych pól gnojowicą, organ doszedł do wniosku, że protesty mieszkańców są uzasadnione. Organ I instancji uznał, że zebrane dowody wykazały, iż planowana inwestycja będzie miała wpływ na pogorszenie zapachowej jakości powietrza. Ewentualna realizacja przedsięwzięcia mogłaby nastąpić w wariancie innym, niż proponowany przez inwestora. Wezwania organu do przeanalizowania innych wariantów przedsięwzięcia (w tym innej lokalizacji) zostały przez inwestora odrzucone w uzupełnieniach raportu oceny oddziaływania na środowisko jako sprzeczne z jego uzasadnionymi interesami. Inwestor nie odniósł się również do wniosków ze sporządzonej na zlecenie organu oceny, w której wyraźnie mówi się o oddaleniu projektowanej chlewni o min. 400 m od zabudowy mieszkalnej. Skutkuje to zdaniem organu niemożnością wskazania w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji innego, niż wskazywany w sporządzonym raporcie. W związku z powyższym zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy Wójt Gminy odmówił zgody na ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. Dodatkowo odmawiając zgody na realizację przedsięwzięcia organ kierował się zasadą zapobiegania podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko, do których zaliczona została przedmiotowa inwestycja, wynikających z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, która zakłada przeciwdziałanie negatywnym skutkom emisji, koncentracji i natężenia zanieczyszczeń i innych uciążliwości, opierając się na działaniach polegających na wyborze środków zapobiegawczych i metod likwidacji skutków zdarzeń poprzez zapobieganie powstawaniu zanieczyszczeń i innych uciążliwości. Organ I instancji podał przy tym, że także ustawa o samorządzie gminnym nakłada na gminę obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska i przyrody oraz ochrony zdrowia i bezpieczeństwa obywateli. W ocenie organu mogłoby nastąpić realne zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców z uwagi na skalę planowanej inwestycji oraz nadmierną uciążliwość zapachową.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że odmowa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić w ściśle określonych sytuacjach: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy), odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 1 ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizacje przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, czy też w przypadku wykazania znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy) lub w wypadku wykazania, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, (art. 81 ust. 3).

Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5).

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Ewentualny brak dostatecznego odniesienia się do istotnych kwestii oznacza, iż raport w tym zakresie może zostać uznany za spełniający wymogi ustawowe. Podkreśliło Kolegium, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie podmiotu zainteresowanego realizacją określonej inwestycji. Rzeczą więc organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena raportu przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, a zwłaszcza oceny, czy raport uwzględnia wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji. Jest to niezbędne do wyznaczenia konkretnych wymagań ochrony środowiska, które muszą być uwzględnione na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, m.in. w pozwoleniu na budowę. Aby takie wymagania mogły być określone, raport poprzedzający wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia oraz wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Zaznaczył organ odwoławczy, że organ nie jest związany treścią raportu, a ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od nieścisłości. Raport może być kwestionowany także przez strony oraz społeczeństwo. Nie ulega wątpliwości, że skuteczność zarzutów wobec raportu może być różna w zależności od poparcia ich odpowiednimi dowodami i konkretną argumentacją, jednak w każdym przypadku rzeczą organu administracji jest wyjaśnienie i ocena rozbieżnych stanowisk dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Do raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, dlatego w razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ I instancji miał prawo do zlecenia wykonania ekspertyzy w celu zweryfikowania ustaleń zawartych w raporcie, a co istotne, dokonana na zlecenie organu opinia wykonana została przez osobę legitymująca się stosownymi uprawnieniami.

Organ I instancji wyjaśnił, że wpływ na decyzję o sporządzeniu niezależnej ekspertyzy miał sprzeciw mieszkańców wsi S. oraz innych zainteresowanych planowaną rozbudową gospodarstwa osób wyrażający się przede wszystkim w obawach przed jeszcze większym niż dotychczas odorem, a co z tym związane pogorszeniem się warunków życia lokalnej społeczności. Organ I instancji w tej sytuacji nie dał wiary raportowi przedstawionemu przez inwestora, który zawiera informacje o braku wpływu uciążliwości zapachowej poza teren gospodarstwa wnioskodawcy. Liczne protesty społeczeństwa wzbudziły po stronie organu I instancji uzasadnione wątpliwości.

Kolegium przywołało stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 888/13, gdzie Sąd wskazał, że negatywne, a przy tym nie pozbawione podstaw stanowisko społeczeństwa, może wpłynąć na konkretne uwarunkowania i wymogi takiej inwestycji, co znajdzie wyraz w konkretnych zapisach decyzji nakładających na inwestora dodatkowe obowiązki, mające przeciwdziałać lub ograniczać negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na elementy środowiska.

Mając powyższe na uwadze po zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu jego oceny organ I instancji miał podstawy do stwierdzenia, że planowana inwestycja będzie miała wpływ na pogorszenie zapachowej jakości powietrza także poza obszarem działki inwestora i wobec tego ewentualna realizacja przedsięwzięcia mogłaby nastąpić w wariancie innym, niż proponowany przez inwestora, np. w innej lokalizacji. Tym bardziej, że organ I instancji dostrzegł braki raporcie co do dochowania obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Przepis ten jednoznacznie nakłada obowiązek dotyczący opisu trzech analizowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Muszą to być trzy następujące warianty, tj. wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska, łącznie z uzasadnieniem ich wyboru w zakresie oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto tzw. wariant zerowy, czyli brak realizacji danego przedsięwzięcia, nie jest wariantem alternatywnym. Natomiast zdaniem organu I instancji w raporcie przedłożonym przez inwestora nie zawarto racjonalnego wariantu alternatywnego inwestycji. Warianty analizowane przed wybraniem wariantu proponowanego to: posadowienie projektowanej chlewni w położeniu równoległym w stosunku do chlewni istniejącej oraz zastosowanie wentylacji grawitacyjnej w projektowanym obiekcie. Organ zauważył także, że w całości opracowania poddaje się ocenie zaproponowany przez inwestora wariant technologiczny i lokalizacyjny, odrzucając wariant zerowy oraz pozostałe warianty rozważane planowania inwestycji. Pomimo tego, że dwukrotnie zwracano się do inwestora o szersze wariantowanie: rozważenie innej lokalizacji projektowanej chlewni lub zastosowanie innych rozwiązań technologicznych oraz wskazanie racjonalnego wariantu alternatywnego, inwestor odpowiedział, że przeprowadzone w raporcie wariantowanie jest zgodne z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy i, że wariant przez niego wybrany po przeprowadzeniu szczegółowych obliczeń i symulacji komputerowych jest wariantem najkorzystniejszym.

Wskazało Kolegium, że z akt sprawy wynika, że po wezwaniu inwestora przez organ I instancji, w piśmie z 15 września 2016 r. wskazał on między innymi, że w przedłożonym raporcie poddano analizie i badaniom warianty planowanej inwestycji zarówno lokalizacyjne, jak i technologiczne, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Przeprowadzone obliczenia w zakresie emisji gazów technologicznych, jak również hałasu oraz odorów wskazują na poprawny wybór wariantu lokalizacji i technologii przyjętej do realizacji. Dalsze wariantowanie lokalizacyjne polegające na oddaleniu planowanego obiektu od przyjętej koncepcji utrudni technologiczne i organizacyjne zespolenie gospodarstwa rolnego inwestora, jak również przyczyni się do zajęcia większej powierzchni terenu przeznaczonego pod inwestycję kosztem gruntów rolnych użytkowanych rolniczo. Przyniesie to wymierne straty dla gospodarstwa rolnego inwestora z uwagi na utratę dochodu z prowadzonej produkcji roślinnej. Wariant ten nie ma zatem uzasadnienia merytorycznego, na co wskazują przeprowadzone analizy, jak również nie znajduje akceptacji inwestora z uwagi na przytoczone argumenty.

Strona podała także, że brak jest uzasadnienia prawnego dla oczekiwania, aby inwestor działał w w/w zakresie w sposób sprzeczny ze swymi uzasadnionymi interesami, wobec czego trudno z przywołanych względów, aby racjonalnym z jego perspektywy było rozważanie działania na własną szkodę, a do tego sprowadzałoby się w istocie przychylanie się przez niego do tego rodzaju wariantu. Ponadto inwestor wyjaśnił, że zaproponowane w wezwaniu wywożenie części gnojowicy do biogazowni należy uznać za wariant nieracjonalny, przede wszystkim z uwagi na fakt braku funkcjonującej biogazowni rolniczej na terenie powiatu. Natomiast koszt transportu gnojowicy do biogazowni w innym powiecie nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego.

W kolejnym piśmie z 7 października 2016 r. D. P. wskazał, iż w przedłożonym raporcie w sposób zgodny z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy przeprowadzono analizę wariantową planowanego przedsięwzięcia, co obejmowało opisanie analizowanych wariantów. Wymagane ustawowo dane i informacje na temat analizowanych wariantów zawarto w pkt 7 raportu pod nazwą "Opis analizowanych wariantów" (str. 64 do 65). W cytowanym punkcie zamieszczono opis trzech analizowanych, racjonalnych alternatywnych wariantów planowanej inwestycji, tj. wariantu technologicznego (z zastosowaniem wentylacji grawitacyjnej w projektowanej chlewni), wariantu lokalizacyjnego (posadowienie projektowanej chlewni w położeniu równoległym w stosunku do chlewni istniejącej) oraz wariantu proponowanego przez inwestora, który po przeprowadzeniu szczegółowych obliczeń i symulacji komputerowych uznano za wariant najkorzystniejszy dla środowiska. W raporcie podano uzasadnienie wyboru proponowanego wariantu (poparte obliczeniami zawartymi w opracowaniu), jak również uzasadnienie dla odrzucenia racjonalnych wariantów alternatywnych planowanej inwestycji, które wskazują na mniej korzystne dla środowiska oddziaływanie przedmiotowej inwestycji, mając powyższe na uwadze D. P. podkreślił, iż w przedłożonym raporcie spełniony został wymóg określony dla tego typu opracowania w zacytowanym powyżej przepisie prawnym.

Odnosząc się do powyższego Kolegium wskazało, że w raporcie oceny oddziaływania na środowisko w niniejszej sprawie na str. 64-65 znajduje się pkt 7 zatytułowany "Opis analizowanych wariantów", gdzie między in. wskazano, iż przedsięwzięcie projektowane jest w jednym wariancie uzgodnionym przez inwestora, poprzedzonym analizą warunków terenowych, lokalizacyjnych, technologicznych i środowiskowych, komunikacyjnych, jak również bezpieczeństwa osób trzecich. Przyjęty wariant lokalizacji i rozwiązań technicznych planowanej inwestycji jest prawidłowy. Wybrany wariant zakłada tucz trzody chlewnej w systemie bezściółkowym w cyklu otwartym w oparciu o budynek inwentarski spełniający najnowsze wymagania UE dotyczące dobrostanu zwierząt i technologii produkcji trzody chlewnej. W całości opracowania poddaje się ocenie zaproponowany przez inwestora wariant technologiczny i lokalizacyjny odrzucając wariant zerowy oraz pozostałe warianty rozważane na etapie planowania inwestycji. Ustalenie wariantu, który zaproponował inwestor poprzedzone zostało analizą parametrów produkcyjnych gospodarstwa, technologicznych oraz potencjalnego oddziaływania na środowisko w zakresie wielkości emisji amoniaku, pyłu i siarkowodoru do powietrza, hałasu do środowiska, uciążliwości odorowej, jak również zagospodarowania powstającej gnojowicy. Odnośnie wariantów analizowanych przez inwestora przed wybraniem wariantu proponowanego podano, że był to wariant lokalizacyjny: analizowano posadowienie projektowanej chlewni w położeniu równoległym w stosunku do chlewni istniejącej. Po analizie odstąpiono od tego wariantu, gdyż projektowana chlewnia byłaby zlokalizowana bliżej zabudowy mieszkaniowej na działce nr [..], co mogłoby zwiększyć uciążliwość odorową oraz mieć wpływ na wyniki rozprzestrzeniania się emisji gazów i hałasu. Ponadto taka lokalizacja wymusiłaby konieczność lokalizowania dodatkowych dróg wewnętrznych gospodarstwa i wprowadziłaby pewne ograniczenia w zakresie funkcjonalności i zespolenia gospodarstwa jako całości. Po przeprowadzeniu wstępnej analizy oraz obliczeń odstąpiono od tego wariantu. Kolejny wariant dotyczył możliwości zastosowania wentylacji grawitacyjnej w projektowanym obiekcie. Odstąpiono od tego wariantu, choć jest to wariant korzystniejszy ekonomicznie.

Realizacja tego wariantu miałaby wpływ na wzrost uciążliwości zapachowej oraz przełożyłaby się na wyniki dyspersji gazów w powietrzu. Zastosowanie wentylacji mechanicznej pozwala na pełną kontrolę mikroklimatu wewnątrz obiektu, co przedkłada się na ilość emitowanych gazów do powietrza, zwłaszcza złowonnych. Ponadto zamontowanie wentylatorów w połaci dachowej umożliwia lepsze warunki dyspersji gazów w powietrzu, co potwierdzają przeprowadzone analizy.

Kolegium zauważyło, iż tak sformułowane przez inwestora wariantowanie nie uprawnia do przyjęcia, że w raporcie przedstawiony został, oprócz wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, także racjonalny wariant alternatywny. Sformułowany przez inwestora opis dwóch - poza wybranym przez niego - wariantów nie wskazuje, by którykolwiek z nich miał być racjonalnym wariantem alternatywnym. Zatem zasadnie uznał organ I instancji, że w raporcie nie zawarto takiego opisu, a który obowiązkowo wynika z art. 66 ust. 1 pkt 5a ustawy. Kolegium podkreśliło przy tym, że jednoznacznie nie wskazano także, by wariant wybrany przez inwestora był jednocześnie racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy wyraźnie nakłada obowiązek dotyczący opisu trzech analizowanych wariantów realizacji przedsięwzięcia w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Muszą to być trzy następujące warianty tj. wariant proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Ponadto tzw. wariant zerowy, czyli brak realizacji danego przedsięwzięcia, nie jest wariantem alternatywnym, (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., II OSK 988/15). Wprawdzie w raporcie inwestor opisał trzy analizowane warianty realizacji przedsięwzięcia, ale żadnego z dwóch poza wybranym przez inwestora nie można potraktować jako racjonalnej alternatywy dla dokonanego przez inwestora wyboru, ponieważ sam ich opis wyklucza taką klasyfikację. Kolegium uważa, że skoro przywołany wyżej przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy wyraźnie nakazuje umieszczenie w raporcie opisu trzech wariantów wraz z uzasadnieniem ich wyboru, a w raporcie nie dokonano takiego wyboru ze wskazanych w opisach tych wariantów względów, to powyższe wskazuje na naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 i w tym zakresie przedłożony raport winien zostać uzupełniony. Wobec tego w powyższym zakresie prawidłowe okazało się stanowisko organu I instancji dotyczące braków w przedłożonym przez stronę raporcie oceny oddziaływania na środowisko. Natomiast wezwania skierowanie przez organ I instancji do inwestora o dokonanie uzupełnienia raportu poprzez szersze wariantowanie np. rozważenie innej lokalizacji projektowanej chlewni lub zastosowanie innych rozwiązań technologicznych okazały się bezskuteczne. Zdaniem inwestora wybrany przez niego wariant lokalizacyjny i technologiczny jest prawidłowy i spełniający wymogi z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, a dalsze wariantowanie jest pozbawione podstaw prawnych.

W niniejszej sprawie znalazł więc zastosowanie przepis art. 81 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Skoro proponowany przez organ I instancji wariant realizacji planowanej inwestycji zakładający oddalenie jej od najbliższych zabudowań mieszkalnych o około 400 m nie znalazł akceptacji inwestora, ponadto inwestor nie zaproponował żadnego innego wariantu realizacji inwestycji poza wybranym w raporcie, organ I instancji w świetle tak ustalonych okoliczności sprawy zobligowany był do wydania decyzji odmownej. Kolegium wyjaśniło, że zarzuty wskazane w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ decyzja organu I instancji okazała się zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Skargę na powyższą decyzje wniósł D. P.zarzucając naruszenie :

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( dalej ustawa) poprzez ich zastosowanie w związku z nieuzasadnionym w okolicznościach sprawy przyjęciem, że skarżący nie spełnił wymogu zawarcia w raporcie takiego opisu wariantów realizacji przedsięwzięcia wraz z uzasadnieniem ich wyboru, jaki odpowiadałby obowiązkowi wynikającemu z tego przepisu, a co - wobec z tym związanego przyjęcia, że inwestor, mimo nieprzyjęcia proponowanego mu przez organ I instancji wariantu realizacji planowanej inwestycji, nie zaproponował żadnego innego wariantu poza wybranym w raporcie - miało, także zdaniem organu II instancji, uzasadniać odmowę wydania decyzji środowiskowej, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodziły podstawy dla zastosowania przywołanych powyżej przepisów;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności przepisów :

a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w związku z dowolną, a przez to prawnie niedopuszczalną, bo niezgodną z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego oceną dowodów: raportu i oświadczeń inwestora stanowiących wyjaśnienia i uzupełnienia do raportu;

b) określających podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności - art. 6 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli — art. 8 k.p.a., a także zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a., jak i zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. w związku z pozbawionym wykazania przesłanek i zasadności ustaleń organu II instancji ograniczeniem się do stwierdzenia, że skarżący dopuścił się naruszenia obowiązku z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy i uniemożliwił wskazanie w decyzji wariantu dopuszczonego do realizacji innego niż wskazany w raporcie;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z tym, iż skarżona decyzja w istocie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w wymaganej przepisami formie, wobec zaniechania wskazania przesłanek i wnioskowania organu II instancji, które przywiodły tenże do ustalenia ograniczonego do stwierdzenia, że skarżący naruszył art. 66 ust. 1 pkt 5) ustawy, jak również wobec zaniechania jakichkolwiek rozważań nad zarzutami podnoszonymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji w związku z poprzestaniem przez Kolegium jedynie na stwierdzeniu, że nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ decyzja organu I instancji okazała się zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa - która to konstatacja nie została w żaden sposób wyjaśniona.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zakwestionowana została interpretacja art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, jako nakładająca na inwestora zawarcia w przedłożonym raporcie określonego rodzaju opisu wariantów przedsięwzięcia i uzasadnienia wyboru, który to przepis pozwala na ocenę, że raport przedstawiony przez stronę skarżąca nie spełnia tego wymogu. Zarzucił skarżący wadliwe uznanie przez Kolegium, że raport jest niepełny i nie zawiera elementów przepisami wymaganych. Dodatkowo wskazał, że organy uzgadniające nie wniosły zastrzeżeń co do treści raportu, a ponadto chlewnie to obiekty standardowe, nieskomplikowane technologicznie, które składają się z ustandaryzowanych elementów, co powoduje, że nie ma możliwości szerokiego wariantowania przedsięwzięcia.

Podniósł skarżący, że organ nie wskazał mu żadnego innego konkretnego wariantu zatem nie mógł wypowiedzieć się co do jego przyjęcia bądź nie.

Wskazał skarżący, że w raporcie analizie poddano trzy warianty planowanego przedsięwzięcia: jeden lokalizacyjny (zmiana posadowienia planowanego budynku inwentarskiego względem zabudowy mieszkaniowej obcej) oraz dwa technologiczne (dotyczące możliwych do zainstalowania systemów wentylacyjnych: mechanicznego i grawitacyjnego). W każdym z tych wariantów - co szczególnie istotne w kontekście charakteru decyzji środowiskowej -badano oddziaływanie na środowisko pod kątem tych oddziaływań, które z przyczyn merytorycznych przeświadczają o skali, zakresie i zasięgu oddziaływań, tj. emisji gazów, odorów i hałasu do środowiska. Pozostałe rodzaje oddziaływań (tj. wpływ na formy ochrony przyrody, krajobraz, wody podziemne, powierzchniowe, oddziaływania związane z gospodarka odpadami oraz wodno - ściekowa) są takie same dla wszystkich analizowanych wariantów.

W ocenie skarżącego przedstawiono wariant proponowany przez inwestora, warianty racjonalne, alternatywne dla zaproponowanego i spośród nich wskazano wariant najkorzystniejszy dla środowiska, którym jest ten zaproponowany przez inwestora, gdyż w pozostałych analizowanych wariantach emisje decydujące o oddziaływaniu na środowisko charakteryzowały większe wartości badanych wskaźników emisji.

Prawidłowość analizy wariantowej w ujęciu merytorycznym zdaniem skarżącego potwierdza fakt, że wyspecjalizowane organy merytoryczne występujące w toku procedury oceny oddziaływania na środowisko, tj. inspektor sanitarny oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyjęły dokumentację zaoferowaną przez inwestora, nie wnosząc uwag co do zakresu przedstawionej analizy wariantowej. Wynika to z niekwestionowanego przez inwestora doświadczenia organów merytorycznych, jak również znajomości charakterystyki i specyfiki przedmiotu oceny oddziaływania na środowisko (budynek inwentarski). Wskazał skarżący, że niezrozumiałym jest dla niego z jakich powodów zarzuca się mu błędna analizę wariantową, skoro wybrano do realizacji wariant, który spełnia wszystkie prawnie określone standardy i normy jakości środowiska. Dla zespołu autorów- raportu uzyskanie, w toku analizy wariantowej, wyników, które nie przekraczają dopuszczalnych norm jakości środowiska poza terenem będącym własnością inwestora zakończyło proces dalszego wariantowania. Skarżący podniósł, że jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości co do prawidłowości raportu mógł uchylić decyzje organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem skarżącego, Kolegium powinno szczegółowo, w toku procedury odwoławczej, przeanalizować złożony raport wraz z jego uzupełnieniami oraz złożonymi wyjaśnieniami, w których odnoszono się do kwestii analizy wariantowej. Przeprowadzenia tego rodzaju analizy nie potwierdza natomiast treść uzasadnienia skarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie Kolegium sprawia bowiem wrażenie, że nie dość dokładnie przeanalizowano wszystkie dokumenty występujące w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami k.p.a. oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu, organy obu instancji poczyniły wszelkie starania celem wszechstronnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie prowadzonego postępowania dotyczącego określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Postępowanie wyjaśniające zostało zatem przeprowadzone zgodnie z wymogami wynikającymi z dyspozycji art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.

Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405), dalej powoływanej jako ustawa bądź ustawa środowiskowa. Zawarte w wymienionej ustawie przepisy dotyczące ocen środowiskowych mają na celu weryfikację oddziaływania inwestycji kwalifikowanych, a więc takich, które powodują albo mogą powodować potencjalne niebezpieczeństwo dla środowiska. Postępowanie to dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska.

Z punktu widzenia art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz 59 ust. 1 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej kluczowe znaczenie w sprawie miało ustalenie, do jakiej kategorii przedsięwzięć zalicza się inwestycja, albowiem dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obligatoryjne. Jednocześnie realizacja planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Inwestycja objęta wnioskiem należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397), istnieje więc obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji.

Zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy środowiskowej ocenę odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

Według art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności:

- weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

- uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

- zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej).

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W niniejszej sprawie oba organy ostatecznie pozytywnie zaopiniowały realizację przedsięwzięcia pn.: Rozbudowa istniejącego gospodarstwa rolnego poprzez budowę obiektu inwentarskiego przeznaczonego do tuczu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna na działkach o nr [..] i [.] w miejscowości S., gmina S.; powiat s., województwo p.

Nadto, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej).

Na mocy art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest najistotniejszym dowodem w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Jego zadaniem jest zanalizowanie i określenie, jaki będzie zakres oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko, przy uwzględnieniu planowanych rozwiązań inwestycyjnych i zestawienie tego z innymi możliwościami (wariantami). Organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe ma obowiązek dokonania na podstawie art. 80 k.p.a. oceny wartości dowodowej raportu, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 31 marca 2011 r., II SA/Lu 845/10, LEX nr 993489).

Analiza raportu sporządzonego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że ze względu na stwierdzone uchybienia raport ten nie mógł stanowić wiarygodnego dowodu w niniejszej sprawie. I to jest obiektywna podstawa wydania decyzji negatywnej.

Wskazać należy, że z uwagi na swój charakter raport powinien być oceniany przez organ w świetle wymagań stawianych środkom dowodowym na gruncie art. 75 i następnych k.p.a. Raport ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu zmierzającym do uzyskania decyzji środowiskowych i podlega pełnej ocenie przez właściwy organ prowadzący postępowanie w świetle oceny całokształtu materiału dowodowego w rozumieniu art. 80 k.p.a. czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i nie zwalnia organu od czynienia własnych ustaleń zmierzających do weryfikacji przedstawionych danych. W razie wątpliwości w zakresie istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub może sięgnąć do innych środków dowodowych. Nawet, gdy nikt nie kwestionuje prawidłowości sporządzenia raportu oraz danych w nim zawartych, organ musi samodzielnie dokonać tej oceny. Jest to ważne, gdyż ze względu na cel prowadzenia postępowania w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kończącego się wydaniem decyzji, etap ten jest najbardziej właściwy do oceny konkretnych wymagań ochrony środowiska, w tym wpływu na zdrowie ludzi i prawo do niezakłóconego zamieszkiwania.

Podkreślenia wymaga przy tym, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń raportu i nie dokonuje merytorycznej oceny raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, lecz jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Sąd może oceniać raport jedynie pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności jego treści z przepisami określającymi sposób sporządzenia, logiki wywodów oraz weryfikacji sporządzenia raportu przez osobę uprawnioną.

Skarżący kwestionuje podstawę wymagania przez orzekające organy przedstawienia co najmniej trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia i brak uznania realizacji tego obowiązku. Sąd podziela stanowisko organów, że w raporcie winny zostać przedstawione i poddanie ocenie wpływu na środowisko trzy warianty planowanego przedsięwzięcia, bez tzw. wariantu zerowego, czyli opcji rezygnacji z przedsięwzięcia. Raport przedstawiony przez skarżącego tego wymogu nie realizuje, gdyż ocenie wpływu na środowisko został poddany jedynie wariant wybrany przez inwestora.

Regulację odnośnie tego wymogu zawiera art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać prezentację trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Art. 81 ustawy przyznaje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach możliwość wyboru – za zgodą wnioskodawcy – innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku. W przypadku braku zgody wnioskodawcy uprawnienie to może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej (zob. K. Gruszecki, Komentarz do art. 81 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX el/2013 r.). Niewątpliwie art. 81 ust. 1 ustawy zobowiązuje organ do analizy oceny oddziaływania na środowisko pod kątem tego, czy warianty alternatywne nie są bardziej zasadne niż ten jaki zaproponował inwestor. Wybór wariantu najbardziej zasadnego powinien być dokonywany w oparciu o zestawienie skutków realizacji dla środowiska naturalnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że nie można w sprawie pominąć faktu, że w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji już zamieszkują ludzie i mogą w tym obszarze zamieszkać kolejni. Uwzględnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o oddziaływaniu na środowisko rozumie się przez to również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Dla właściwej oceny wpływu inwestycji na warunki życia ludzi należy przedstawić w szczególności analizę mogących wystąpić uciążliwości. Określając usytuowanie przedsięwzięcia należy zatem określić odległość planowanej budowy chlewni od najbliższych miejsc stałego przebywania ludzi: zabudowań o charakterze mieszkalnym, a także obszarów przeznaczonych dla lokalizacji takiej zabudowy. Bliskość takiej zabudowy od lokalizacji planowanej inwestycji jest istotnym argumentem wymagającym poważnego rozważenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i sporządzenia raportu.

Wariantem najbardziej zasadnym będzie więc ten, który przyniesie najmniej szkód środowisku, a więc będzie także najmniej uciążliwy dla okolicznych mieszkańców. Wskazówki w tym zakresie powinny płynąć z treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, bowiem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy wymaga aby znalazły się w nim takie elementy jak opis analizowanych wariantów, w tym a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Ten wniosek potwierdza także art. 81 ust. 1 ustawy, który wówczas nakazuje organowi zaproponowanie organowi innego wariantu przedsięwzięcia, gdy wynika to z treści oceny oddziaływania na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z najważniejszych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia.

Kierując się treścią przytoczonej wyżej regulacji, Sąd po zapoznaniu się treścią raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wykonanej na zlecenie inwestora doszedł do wniosku, że dokument ten nie odpowiada wymogom jakie stawia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Z treści raportu i wyjaśnień skarżącego składanych w toku postępowania oraz z treści skargi jednoznacznie wynika, że analizie wpływu na środowisko poddany został jedynie wariant wybrany przez inwestora. W skardze dodatkowo pełnomocnik skarżącego podkreślił, że inwestycja w postaci chlewni jest ustandaryzowaną instalacją i trudno o wariantowość. Tymczasem wariantowość ma dotyczyć minimalizacji negatywnego oddziaływania na środowisko, wiec także na okolicznych mieszkańców. W raporcie zupełnie nie ma jakiegokolwiek odniesienia do kwestii skumulowanego oddziaływania budynków, w których prowadzona ma być i już jest hodowla trzody chlewnej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że na tym terenie już funkcjonują chlewnie a projektowana z pewnością spowoduje dodatkowy wzrost odoru w okolicy. Autorzy raportu tymczasem ujęli inwestycję jakby miała być jedyną w okolicy, pomijając zupełnie istniejące obiekty inwentarskie. I podkreślenia wymaga, że interes ekonomiczny inwestora nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia w sprawie, gdyż jak na wstępie zaznaczono kontrolowane postępowanie ma na celu minimalizację negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a nie zapewnienie inwestorowi wysokiego wyniku ekonomicznego z realizacji inwestycji. Argumentacja o braku uzasadnienia ekonomicznego zgody na odsunięcie budynku chlewni o 400 m od miejsc zamieszkiwania ludzi nie może stanowić skutecznego argumentu.

Autorzy raportu nie dokonali oceny oddziaływania na środowisko innych wariantów poza wybranym przez inwestora odrzucając je na wstępnym etapie jako nieracjonalne ekonomicznie. W złożonych wyjaśnieniach w toku postępowania przed organem I instancji inwestor sam złożył oświadczenie tej treści, a w skardze podkreślił, że oddziaływanie inwestycji na środowisko zawiera się w granicach działki inwestora, co w świetle ekspertyzy sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji okazało się błędnym wnioskiem.

Nie może odnieść skutku argument, że uzgadniające przedsięwzięcie organy wydały pozytywne opinie co do inwestycji, gdyż organy te procedując w tej sprawie nie zwróciły uwagi, że racjonalny wariant "alternatywny" w raporcie de facto nie został przedstawiony.

Wariant alternatywny – racjonalny – musi być konkretny, powinien zawierać elementy pozwalające na jego identyfikację, wyróżnienie cech charakteryzujących go i w efekcie pozwalających na porównanie z wariantem proponowanym przez inwestora. Wariantem alternatywnym nie jest zmiana lokalizacyjna przedsięwzięcia (zmiana posadowienia planowanego budynku inwentarskiego względem zabudowy mieszkaniowej obcej) ani propozycja innego systemu wentylacyjnego (mechanicznego bądź grawitacyjnego).

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że na podstawie lakonicznego opisu niemożliwe jest dokonanie oceny, czy zasadne jest realizowanie przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora. Jest to o tyle istotne, że kwestia dotyczy oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko, które stanowi dobro publiczne, zaś jego ochrona, zgodnie z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP jest obowiązkiem władz publicznych. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego (por.: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11 oraz wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2999/12).

Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia (por.: wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13).

Nie budzi także wątpliwości, że na gruncie ustawy o udostępnianiu informacji, o ile wariant proponowany przez inwestora może się pokryć z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, to nigdy wariant proponowany przez inwestora nie może się pokryć z wariantem alternatywnym (por.: wyrok z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13).

Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych środków oceny oddziaływania na środowisko. Dlatego też inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany. Kryterium ekonomiczne może stanowić element uzasadnienia wyboru określonego wariantu, ale nie usprawiedliwia pominięcia w raporcie co do zasady analizy racjonalnego wariantu alternatywnego. Raport powinien zawierać opis trzech wariantów. W opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe warianty, tak jak to ma miejsce w kontrolowanej sprawie. W takim przypadku organ administracji powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia pełnej analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia. Jeżeli analiza wariantowa planowanego przedsięwzięcia okaże się niewystarczająca organ powinien wezwać wnioskodawcę do przedstawienia analizy porównawczej wariantu wybranego do realizacji z racjonalnym wariantem alternatywnym, w tym określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Opis wariantów przedsięwzięcia musi znajdować swoje odzwierciedlenie w materiale dowodowym postępowania, w ten sposób, aby spełniał wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy. Organ I instancji podjął kroki celem umożliwienia skarżącemu uzupełnienia raportu, wskazano także alternatywny wariant lokalizacyjny inwestycji. Inwestor odrzucił tą propozycję. W opisach wariantów powinno znaleźć się jednoznaczne wskazanie sposobu funkcjonowania przedsięwzięcia, które musi znaleźć swoje odzwierciedlenie w parametrach technicznych opisujących przedsięwzięcie (por. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1238/11). Wszystkie warianty powinny zawierać analizę oddziaływania na poszczególne elementy środowiska, które mogą być znacząco dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, w szczególności populację, faunę, florę, glebę, wodę, powietrze, czynniki klimatyczne, aktywa materialne, łącznie z dziedzictwem architektonicznym i archeologicznym, krajobrazem oraz wzajemne relacje pomiędzy powyższymi elementami. Wariantowanie przedsięwzięcia nie może sprowadzać się jedynie do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia.

Należy pamiętać, że brak przedstawienia co najmniej trzech wariantów przedsięwzięcia narusza art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji. Ustawodawca nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Organ administracji ma prawo zaproponować wariant, nawet inny niż te przedstawione w raporcie, ale może mieć to miejsce dopiero wtedy, gdy raport w zakresie wariantów będzie odpowiadał treści art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji.

Ze wskazanych wyżej przepisów wyraźnie wynika, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie warunków dla szerszego wyboru niż tylko wyboru pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia a jego zaniechaniem. Chodziło o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi na środowisko w różny sposób. Inaczej ustawodawca nie nakazywałby w art. 66 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, albowiem wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia nie oddziałuje na środowisko (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 864/11, ONSAiWSA 2012/3/48, Lex nr 992985). Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie jest wariantem racjonalnym, bo za taki można uznać wyłącznie wariant do przeprowadzenia w innej lokalizacji i jednocześnie oddziałujący na środowisko. Nie można pominąć, iż obowiązek opisania w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalnych wariantów realizacji przedsięwzięcia alternatywnych w stosunku do propozycji wnioskodawcy zmierza w istocie do tego, aby organ rozważył przy projektowaniu przedsięwzięcia nie tylko interes wnioskodawcy, ale także osób, na których prawa realizacja przedsięwzięcia będzie bezpośrednio wpływać. W tych sprawach organy rozstrzygające winny znaleźć właściwe proporcje pomiędzy interesem wnioskodawcy, interesem innych osób oraz interesem publicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 864/11, ONSAiWSA 2012/3/48, LEX nr 992985).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w kontekście przytoczonych regulacji organy słusznie uznały, iż nie zaistniały warunki do wyrażenia zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w kształcie zaproponowanym przez wnioskodawcę i w wariancie wskazanym w sporządzonym raporcie oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do zarzutów skargi należało uznać, że są one chybione.

Nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut naruszenia art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż niniejsza sprawa była przedmiotem rzetelnego orzekania tak Wójta Gminy, jak również Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, wyznaczył rozprawę, wysłuchał głosu mieszkańców, gromadziły materiał dowodowy w postaci uwag mieszkańców, zlecił dodatkową ekspertyzę co do oddziaływania emisji odorowych na okolicę inwestycji, ocenił ją, dał wyraz tej ocenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Także każde rozstrzygnięcie było upubliczniane poprzez obwieszczenie. Strony zainteresowane wnosiły protesty, wnosiły także dowody mające istotne znaczenie dla sprawy, przedstawiały swoje stanowisko orzekające zaś organy wnikliwie je analizowały.

Naruszenia art. 80 k.p.a. upatruje skarżący w uznaniu za niewiarygodny raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, gdy z obszernego materiału dowodowego załączonego do sprawy wynika, że parametry emisji szkodliwego oddziaływania na otoczenie są wyższe niż te wynikające z raportu. W istocie brak współdziałania skarżącego z orzekającym w I instancji organem doprowadził do negatywnej decyzji, bowiem gdyby skarżący podjął próby uzupełnienia raportu o wariant alternatywny oraz rozważył propozycje zmiany lokalizacji celem ograniczenia emisji zapachów na okoliczne zabudowania mogłoby dojść do wyważenia spornych interesów stron postępowania i pod pewnymi warunkami zapadłaby decyzja pozytywna.

W opisanych okolicznościach, nie stwierdzając naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.