Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 105/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części, oddalono skargę  w pozostałej części
Powołane przepisy: article: art. 94, 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 2 i 2a, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Rady Gminy W. (obecnie Rady Gminy R.) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa w części: 1) w załączniku nr 2 Kierunki zagospodarowania: - w rozdziale Zasady polityki przestrzennej na terenie gminy akapit zaczynający się od słów: "Na terenie gminy wyznacza się obszary (...)" do słowa "Studium"; - w rozdziale Kierunki zmian w przeznaczeniu terenów - punkt g; - w rozdziale Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej - energetyka - punkty c i d; 2) w załączniku graficznym nr 4 w części obejmującej obszar oznaczony symbolem EW - jako obszar, w którym dopuszcza się sporządzenie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy R. na rzecz M. C. kwotę 617 (sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2013r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (dalej: "Studium").

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. M. C. wezwał Wójta Gminy do zmiany zapisów Studium w dziale Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej-energetyka. W szczególności o zmianę zapisu w podpunkcie "d" z "przy lokalizacji elektrowni wiatrowych, o których mowa w punktach b i c należy zachować odległość min. 500 m od najbliższego budynku mieszkalnego" na zapis: "przy lokalizacji elektrowni wiatrowych, o których mowa w punktach b i c należy zachować odległość min. 1000 m od najbliższego budynku mieszkalnego dla elektrowni wiatrowych o sile 1,2 MW oraz 1200 m dla elektrowni o mocy większej niż 1,2 MW. W związku z powyższym strona wniosła również o zachowanie zapisu o lokalizacji elektrowni wiatrowych zgodnie z poprzednim brzmieniem Studium przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2011r.

M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o stwierdzenie nieważności ewentualnie o stwierdzenie niezgodności z prawem lub stwierdzenie podjęcia z naruszeniem prawa uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Skarżący zarzucił naruszenie zasad sporządzania studium jak i istotne naruszenie trybu sporządzania studium to jest naruszenie:

1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r. poz. 594 z późn.zm., w skrócie "u.s.g.") w zw. § 27 Statutu Gminy poprzez wadliwe zwołanie sesji XXXIX Rady Gminy tj. na 6 dni przed terminem obrad zamiast na 7 dni przed terminem obrad jak to przewiduje Statut,

2. art. 9 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647, ze zm., w skrócie "p.z.p.") w zw. z art. 20 ust. 1 u.s.g. i w zw. § 27 Statutu Gminy poprzez wadliwe zwołanie sesji Rady, na której podjęto uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium Gminy,

3. art. 27 p.z.p. w zw. § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu jedynie do zmiany studium, i mimo to podjęcie uchwały w dniu [...] czerwca 2013r. w przedmiocie przyjęcia (całego) nowego studium, mimo spełnienia przesłanek § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia,

4. art. 10 ust. 4 p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez sporządzenie rysunku Studium na niewłaściwej mapie (nie pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego),

5. art. 10 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez braku osobnego przedstawiania uwarunkowań w formie tekstowej i ustaleń w formie graficznej określających kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy,

6. art. 10 ust. 4 p.z.p. w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez brak w części tekstowej Studium ustaleń dotyczących kierunków i zasad kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej - określenia obszarów, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne tj. budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW,

7. art. 10 ust. 2 pkt 2 p.z.p. i § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez brak wskazania w obrębie EW stref wyłączonych spod zabudowy oraz brak wytycznych określających te wymagania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

8. art. 10 ust. 2 p.z.p. i § 4 ust. 1 i § 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium poprzez brak spójności pomiędzy częścią graficzną i tekstową Studium,

9. art. 10 ust. 2a p.z.p. poprzez brak oznaczenia rozmieszczenia w Studium urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu,

10. art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2, 9 i 10 p.z.p. poprzez wskazanie w studium dla tych samych terenów funkcji, które w sposób istotny różnią się od siebie, a nawet się nawzajem wykluczają,

11. art. 51 ust. 2 i art. 52 ustawy o z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r. poz. 1235, z późn.zm.) poprzez sporządzenie wadliwej prognozy oddziaływania na środowisko (brak badań hałasu, jaki będą emitowały turbiny wiatrowe), która była podstawą opracowania zaskarżonej uchwały,

12. art. 25 ust. 1 p.z.p. poprzez przedstawienia organom do uzgodnienia/ wyrażenia opinii projektu Studium bez prognozy oddziaływania na środowisko, która w tym czasie w ogóle nie była sporządzona,

13. art. 27 p.z.p. w zw. z art. 11 pkt 5 p.z.p. poprzez brak przedstawienia projektu Studium wszystkim organom wymienionym w art. 11 pkt. 5 p.z.p.,

14. art. 9 ust. 2 p.z.p. poprzez niezgodność z polityką województwa, przewidującą iż minimalna odległość lokalizacji elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych wynosi 1000 m wobec dopuszczenia w Studium odległości 500 m.

Skarżący zakwestionował prawidłowość określenia w Studium obszaru EW jako obszaru, w którym dopuszcza się sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele realizacji elektrowni wiatrowych i na którym będą rozmieszczane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu. Podkreślił, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika z własności położonych w miejscowości O. – działek nr [...],[...],[...] i [...]. Wszystkie te nieruchomości leżą w obszarze oznaczonym w Studium jako obszar EW tj. obszar, w którym dopuszcza się sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele realizacji elektrowni wiatrowych czyli na obszarze, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Tym samym istnieje możliwość, że teren ten będzie wyłączony spod produkcji rolnej lub będą na nim wskazane ograniczenia a nawet zakazy dotyczące zabudowy mieszkaniowej, w tym zagrodowej czy siedliskowej. Dlatego, choć studium nie jest aktem prawa miejscowego, ze względu na związanie organów gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) zaskarżona uchwała, zdaniem skarżącego, wpływa na jego prawa i obowiązki, kształtując przede wszystkim sposób wykonywania prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarżący nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ponieważ mieszka w O. poza granicą obszaru wyznaczonego dla lokalizacji elektrowni wiatrowych, a zapisy Studium gwarantują przy lokalizacji elektrowni wiatrowej zachowanie odległości 500 m od zabudowy mieszkaniowej.

Wyrokiem z dnia 24 września 2014r. sygn. akt II SA/Bd 712/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę M. C., uznając, że nie posiada on legitymacji do wniesienia skargi. Sąd wywiódł, że skarżący, jako właściciel nieruchomości położonych w granicach objętych zaskarżoną uchwałą ma interes prawny, jednakże nie wykazał by zapisy Studium ów interes prawny naruszały.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 26 października 2016r., sygn. II OSK 145/15, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. C. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że skarżący jako właściciel nieruchomości, zainteresowany w ich rolniczym wykorzystaniu z możliwością zabudowy zagrodowej lub siedliskowej, jest uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, którego postanowienia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego dopuszczają zmianę funkcji (przeznaczenia terenu) oraz stanu i charakteru zagospodarowania na obszarze dopuszczających sporządzenie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych. Ustalenia Studium, dotyczące obszaru obejmującego działki skarżącego – wobec określenia jako obszaru realizacji energetyki wiatrowej – w bezpośredni i realny sposób naruszają interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności i przewidzianego w art. 140 k.c. uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017r. skarżący sprecyzował skargę, wskazując, że wnosi o uchylenie, stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie podjęcia z naruszeniem prawa uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013r. w całości lub ewentualnie w części tj. w zakresie, w jakim zezwala ona na terenie gminy na lokalizację elektrowni wiatrowych, a w szczególności:

1) w zakresie rysunku (załącznik nr 4 do uchwały):

a) w zakresie oznaczenia w legendzie symbolu "EW" znajdującego się w kwadracie i jego wyjaśnienia: "obszar, w którym dopuszcza się sporządzanie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych (obszar, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu – realizacja terenu wymaga sporządzenia mpzp",

b) w zakresie oznaczenia w legendzie symbolu zdefiniowanego jako "granica obszaru, w którym zakazuje się realizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w związku z oddziaływaniem elektrowni wiatrowej",

c) w zakresie w jakim na rysunku studium został oznaczony teren EW, znajdujący się w W., O., O., S. (południowe części gminy),

2) w zakresie części tekstowej studium – załącznik nr 1: "Południowo-zachodnią część gminy wskazuje się jako posiadającą predyspozycje dla rozwoju energetyki wiatrowej (przy uwzględnieniu ograniczeń szczegółowych, mających na celu ochronę jakości życia mieszkańców i stanu środowiska" – str. 14,

3) w zakresie części tekstowej studium – załącznik nr 2:

- po średniku: "rozwój energetyki wiatrowej" (na wskazanych obszarach) – str. 5,

- "Na terenie gminy wyznacza się obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - są to tereny pod rozwój energetyki wiatrowej, w których zagospodarowania odbywać się będzie na zasadach określonych w dalszej części Studium." – str. 8,

- "wielofunkcyjność jednostki wzrośnie wraz z planowaną w południowej części gminy realizacją elektrowni wiatrowych" – str. 9,

- "tereny, w których dopuszcza się sporządzenie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych" - str. 10,

- "g) obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - obszar realizacji energetyki wiatrowej. W południowej części gminy wyznacza obszar, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - jest to obszar, w którym dopuszcza się realizację zawodowych elektrowni wiatrowych - na warunkach określonych w rozdziale "Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej - energetyka". Na rysunku Studium (załącznik nr 4) wskazany jako "obszar, w którym dopuszcza się sporządzanie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych." Realizacja elektrowni wiatrowych wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." - str. 12,

- "w miejscowości J. wyznacza się strefę z zakazem realizacji zabudowy służącej na stały pobyt ludzi w związku z położeniem w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej w m. M., gm. R. C." - str. 13,

- "produkcja energii odnawialnej" jako funkcja uzupełniająca w jednostce osadniczo - rolniczej- str. 13,

- "w południowej części dopuszcza się sporządzenie mpzp na cele rozwoju energetyki wiatrowej" - str. 13,

- "strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych (dla zabudowy mieszkaniowej), w tym w miejscowości J. wyznacza się strefę z zakazem realizacji zabudowy służącej na stały pobyt ludzi w związku z położeniem w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej w m. M., gm. R. C." - str. 15,

- "O. - ochrona ekspozycji zespołu dworsko - parkowego od strony południowej i wschodniej przed ewentualnym negatywnym wpływem realizacji elektrowni wiatrowych (...)"

- zapisy lit b-d w zakresie zasad lokalizacji elektrowni wiatrowych – str. 29.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 lipca 2016r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta oraz zmiany nazwy gminy (Dz.U. z 2016r. poz. 1134), z dniem 1 stycznia 2017r. zmieniono nazwę gminy W., w województwie, w powiecie, na nazwę gmina R."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") sąd jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów tych organów, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr [...] Rady Gminy W z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, doprowadziła do częściowego uwzględnienia skargi w zakresie w jakim narusza ona interes prawny skarżącego.

Kontrolę tę uruchomiła skarga złożona przez M. C., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 594, ze zm.) – dalej jako "u.s.g.", który to przepis stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z analizy akt sprawy wynika, że pismem z [...] kwietnia 2014r. (wpływ do organu [...].04.2014r.) M. C. (zamieszkały O. [...] w R) wezwał organy Gminy do zmiany uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w dziale Kierunki Rozwoju Infrastruktury Technicznej – Energetyka, w szczególności o: zmiany zapisu w podpunkcie d poprzez zwiększenie minimalnej odległości od najbliższego budynku mieszkalnego z obecnej 500m, do przewidzianej w poprzednim brzmieniu Studium przyjętego uchwałą z [...] maja 20011r. - czyli 1000m dla elektrowni o sile 1,2 MW oraz 1200m dla elektrowni o mocy większej niż 1,2 MW. Uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2014r. Rada Gminy nie uwzględniła przedmiotowego wezwania. Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu.

Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Pozostaje obecnie poza sporem, że zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącego w związku z prawem własności nieruchomości, o czym prawomocnie przesądził Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2016r., sygn. II OSK 145/15, w którym wskazał, że ustalenia Studium, dotyczące obszaru obejmującego działki skarżącego – wobec określenia jako obszaru realizacji energetyki wiatrowej – w bezpośredni i realny sposób naruszają interes prawny skarżącego, wynikający z przysługującego mu prawa własności i przewidzianego w art. 140 k.c., uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Wykładnia prawa dokonana w tej sprawie w wyroku NSA, zasadzie art. 190 p.p.s.a., wiąże sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Podkreślić należy, iż granice zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Gminy wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, to granicami oceny przez sąd naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały wobec tych nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy nieruchomości do których tytułem prawnym dysponuje skarżący (działki nr ewid. [...],[...],[...] i [...] w miejscowości O.) znajdują się w obszarze oznaczonym w Studium jako obszar EW tj. obszar, w którym dopuszcza się sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele realizacji elektrowni wiatrowych.

Nadto, wbrew oczekiwaniu skarżącego, w powyższym trybie sąd nie dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego poza granice wyznaczone w wezwaniu skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, inicjującym tryb skargi do sądu administracyjnego (zgodnie z brzmieniem art. 101 u.s.g. w dacie wniesienia skargi). W ocenie sądu, nie jest zatem dopuszczalne rozszerzenie w niniejszej skardze zakresu kwestionowania legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego ponad zakres żądania zmiany lub uchylenia uchwały określony w wezwaniu do usunięciu naruszenia. Podkreślenia bowiem wymaga, że zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), natomiast organy umocowane do sprawowania nadzoru nad legalnością działalności tych jednostek są określone w art. 171 Konstytucji. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne orzekają o zgodności z ustawami uchwał jednostek samorządu terytorialnego, wyłącznie w zakresie określonym w ustawie.

Mając powyższe na uwadze należy jednoznacznie stwierdzić, że określony w skardze z dnia [...] czerwca 2014r. oraz piśmie procesowym zakres zaskarżenia wraz z żądaniem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie stwierdzenia, że została ona podjęta z naruszeniem prawa w całości, lub we wskazanych fragmentach odbiegających od treści przedsądowego wezwania do zmiany uchwały nie może odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Wspomnieć przyjdzie, iż skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, lecz ogranicza się do sytuacji, gdy uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej narusza konkretne uprawnienie lub interes prawny skarżącego. Należy ją zatem odróżnić od skarg na uchwały wnoszonych przez organ nadzoru, w trybie art. 93 u.s.g.(por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 117/13, z 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 1973/14).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czyli akt planistyczny dotyczący terenu całej gminy, nie będący jednak aktem prawa miejscowego. Niesporne w sprawie pozostaje, że w wezwaniu do usunięcia naruszenia swojego interesu prawnego skarżący określił jednoznacznie zakres żądanej zmiany uchwały i naruszenie swojego interesu prawnego, polegające na zmniejszeniu uprzednio uchwalonej minimalnej odległości lokalizacji elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkalnej. Tymczasem w skardze, a przede wszystkim w piśmie uzupełniającym z [...] kwietnia 2017r. pełnomocnik skarżącego znacząco rozszerzył zakres zaskarżenia Studium i sformułował wnioski zmierzające w istocie do całkowitego wyeliminowania ze Studium zapisów uwzględniających wolę właściwych organów gminy do uwzględnienia w planach możliwości sytuowania i rozwoju infrastruktury poprzez sytuowanie elektrowni wiatrowych. W tym zakresie żądania skargi są całkowicie niezasadne, i nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie wykazał w jaki sposób co do zasady planowanie przez organy Gminy możliwości rozwoju energetyki wiatrowej (w tym w południowej części gminy) i oparte na przepisie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, jak również ustalenie w studium rozmieszczenia takich stref narusza jego indywidualny interes prawny, a tym bardziej obowiązujące przepisy prawa.

Przy ocenie legalności uchwał w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego istotne są przesłanki wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003, Nr 80, poz. 717, ze zm.) – dalej jako u.p.z.p., zgodnie z którego brzmieniem, obowiązującym w dacie podjęcia uchwały naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy rozumiane są jako wartości oraz merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania studium należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na uchwaleniu tego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim skarżący wyczerpał skutecznie tryb zaskarżenia oraz zapisy skarżonego aktu prawnego naruszały jego interes prawny, sąd stwierdził, że przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, jak i naruszania zasad jego sporządzania.

Oceniając prawidłowość trybu sporządzenia studium, należało w pierwszym rzędzie rozważyć czy w niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z uchwaleniem nowego studium czy też zmianą studium (uzupełnieniem studium o pojedyncze ustalenia). Kwestia ta jest istotna z uwagi na odmienność procedury uchwalania nowego studium, wymagającego wyłożenia "projektu studium" (art. 11 pkt 10 u.p.z.p.) w stosunku do procedury uchwalania zmiany studium, wymagającej wyłożenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanych zmian (art. 27 w zw. z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dz.U. Nr 118, poz. 1233). W ramach procedury zmiany studium dokonuje się wyłożenia do publicznego wglądu formy ujednoliconej tego aktu, tj. takiej, która pozwoliłaby na proste zorientowanie się przede wszystkim przez zainteresowanych mieszkańców gminy w jakim kierunku zmierzają planowane zmiany i czy oraz w jakim zakresie mogą wpływać na ich prawa lub obowiązki. Zmiana studium powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunku studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian (jakie zapisy podlegają zmianie i w jakim zakresie). Dodać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że dla zastosowania wskazanych wyżej przepisów określających procedurę zmiany studium nie ma znaczenia, jaki jest zakres przewidzianych zmian w ramach zmiany studium, tj. czy są to pojedyncze ustalenia obejmujące część terenu gminy, czy też zmiana obejmuje cały teren gminy. Istotne jest, czy skutkiem wprowadzonej regulacji będzie pozostawienie w obrocie części dotychczasowej regulacji (zmiana studium), czy też jej całkowita derogacja (wprowadzana regulacja jest w istocie nowym studium).

Zdaniem skarżącego, kwestionowane studium różni się od poprzedniego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, uchwalonego przez Radę Gminy uchwałą nr [...] w dniu [...] maja 2011r., jedynie pojedynczymi zapisami dotyczącymi warunków lokalizacji elektrowni wiatrowych – obszar, w którym dopuszcza się sporządzenie mpzp na cele elektrowni wiatrowych w porównaniu ze studium uchwalonym [...] maja 2011r. został bowiem powiększony.

W ocenie organu, przeprowadzona zmiana studium nie była uzupełnieniem studium o pojedyncze ustalenia, na co wskazywać ma zakres zmian, w szczególności zaś objęcie zmienionym studium całego obszaru gminy. Na wezwanie sądu organ przesłał zestawienie różnic pomiędzy treścią nowego studium, a tego uchwalonego w dniu [...] maja 2011r., z którego wynika, że najistotniejszą zmianą jest zmiana metody kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz kierunków zagospodarowania terenu. W studium z 2011r. wyróżniono "typy zagospodarowania" (duża liczba, różnej wielkości jednostek, niemająca w przestrzeni charakteru ciągłego, zaś w studium z 2013r. wprowadzono podział na jednostki struktury przestrzennej (duże zwarte, ciągłe przestrzennie jednostki) i dla każdej z trzech jednostek sformułowano odrębne założenia rozwoju. W obu studiach odmienne określono także przeznaczenie terenu: w studium z 2011 r. poszczególne tereny były określone jako "obszary predysponowane", a w studium z 2013r., jako "tereny realizacji zabudowy/przebudowy". Ponadto organ wskazał na różnice między obydwoma aktami, jeśli chodzi o treść poszczególnych rozdziałów.

Jak już wskazano, fakt objęcia zmienionym studium całego obszaru gminy nie jest okolicznością wyłączającą zastosowanie w sprawie § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Jeśli zaś chodzi o różnice między studium z 2011r., a studium przyjętym zakwestionowaną w niniejszej sprawie uchwałą, stwierdzić należy, że w większość treść tych aktów jest zbieżna. W studium z 2013r. powtórzono w przeważającym zakresie tekst poprzedniego studium (powtórzenia dosłowne lub w zmienionej formie, ale oddające sens zapisów studium z 2011r.). W ocenie organu tym co istotnie różni oba studia jest odmienny sposób wydzielenia trzech jednostek planistycznych - w starym studium podział na typy zagospodarowania (krajobrazu naturalnego, rolniczej przestrzeni produkcyjnej i krajobrazu zurbanizowanego), a w nowym jednostki struktury przestrzennej (jednostka wielofunkcyjna, jednostka ekologiczna i jednostka osadniczo-rolnicza). W ocenie sądu, nie jest to jednakże różnica pozwalająca na uznanie, że w nowym studium w sposób odmienny ukształtowano politykę przestrzenną gminy. Porównując bowiem oba dokumenty stwierdzić należy, że mimo teoretycznie odmiennego podejścia do podziału na jednostki planistyczne, w większości przeznaczenie poszczególnych terenów nie zmieniło się, różnica dotyczy jedynie przeznaczenia terenów położonych w południowej części gminy pod realizację elektrowni wiatrowych. W studium z 2011r. wbrew twierdzeniom organu, zasadniczy podział na jednostki nie dotyczył typów ich zagospodarowania, a zróżnicowania fizjograficznego i charakteru użytkowania gruntów i obejmował 3 jednostki – I-północną, II-centralną i III-południową, w ramach, których dokonano dopiero podziału na typy zagospodarowania. Porównując w tym zakresie treść obu studiów, można dojść do wniosku, że podział na jednostki planistyczne dokonany w kwestionowanym w niniejszej sprawie studium nawiązuje do tego ze studium z 2011r. i poza wskazaną wyżej kwestią przeznaczenia terenów położonych w południowej części gminy pod realizację elektrowni wiatrowych, nie ma między nimi zasadniczych różnic.

W ocenie sądu, porównanie obu omawianych aktów planistycznych wskazuje na to, że w istocie doszło do zmiany studium o poszczególne zapisy, nie zaś do uchwalenia nowego studium, co oznacza, że do omawianego aktu zastosowanie winien mieć art. 11 pkt 10 u.p.z.p oraz § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia.

Dodać należy, że już sama uchwała intencyjna Rady Gminy z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, wskazuje na to, że wolą Rady Gminy było uzupełnienie studium o pominięte w nim kwestie. W uzasadnieniu do uchwały wskazano wszakże, że w uchwalonym w tym samym dniu, uchwałą nr [...] Studium, nie ujęto wszystkich elementów mających wpływ na długofalowy rozwój gminy.

Zasadnie w tym zakresie skarżący podkreśla okoliczności w jakich doszło do podjęcia wspomnianej uchwały intencyjnej. Jak wynika z protokołu z [...] sesji Rady Gminy odbytej w dniu [...] maja 2011 r., po podjęciu przez Radę Gminy wyżej wspomnianej uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, Wójt Gminy stwierdził, iż w zapisach nowo uchwalonego studium nie uwzględniono zgłaszanych na etapie uchwalania studium uwag dotyczących problematyki elektrowni wiatrowych, w związku z czym poprosił Przewodniczącego Rady Gminy o zwołanie sesji nadzwyczajnej w tym samym dniu, na której ewentualnie podjętoby uchwałę w sprawie przystąpienia do zmiany studium. W skutek czego pół godziny po zakończeniu VII sesji Rady Gminy, zwołano nadzwyczajną VIII sesję Rady Gminy.

Sąd zważył jednak, iż w okolicznościach tej sprawy nie jest zasadny zarzut skargi, zgodnie z którym przy zwoływaniu VIII sesji doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Należy mieć bowiem na uwadze, że o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych powiadomi byli wszyscy radni – wszyscy bowiem radni uczestniczyli w VII i VIII sesji. Przy czym żaden z nich nie wnosił o odroczenie VIII sesji na podstawie § 27 ust. 6 Statutu Gminy (stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2003r.). Wprawdzie nie podano do publicznej wiadomości terminu, miejsca i przedmiotu obrad, jednakże powyższego uchybienia nie można uznać za istotne, gdyż jak wynika z akt administracyjnych organ zapewnił udział społeczeństwa w postępowaniu zmierzającym do uchwalenia przedmiotowej uchwały, podając m.in. w dniu [...] maja 2011r. do publicznej wiadomości informację o podjęciu uchwały o przystąpieniu do zmiany studium.

Istotnym uchybieniem tryby sporządzania studium, a raczej jego zmiany, było natomiast, podnoszone wcześniej, niesporządzenie w prawidłowej formie studium (obejmującej załączniki, obrazujące zmiany w tekście studium, zmiany rysunków studium oraz ujednoliconą formę tekstu studium) i niewyłożenie do publicznego wglądu formy ujednoliconej tego aktu, która pozwalałaby na proste zorientowanie się przez zainteresowanych mieszkańców gminy, w jakim kierunku zmierzają planowane zmiany i czy oraz w jakim zakresie mogą wpływać na ich prawa lub obowiązki. Nadto zasadniczym naruszeniem procedury planistycznej było uchwalenie zaskarżonej uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, bez wcześniejszego podjęcia uchwały intencyjnej w tej sprawie przez radę gminy, a wbrew treści uchwały intencyjnej o przystąpieniu wyłącznie do zmiany studium uchwalonego w 2011r. Powyższe uchybienie stanowiło w świetle treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały (jej niezgodność z prawem) w zakresie w jakim uchwała ta narusza indywidualny interes prawny skarżącego.

Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej studium.

Stosownie do treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności:

1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów;

2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy;

3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk;

4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;

5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1;

8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej;

9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej;

11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych;

12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny;

13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady;

14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji;

15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych;

16) inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie.

Powyższe znajduje uszczegółowienie w § 6 przywołanego wcześniej rozporządzenia z 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w którym ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium, w tym :

1) ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zwanych dalej "planami miejscowymi";

2) ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych;(...)

5) ustalenia dotyczące kierunków rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności wytyczne określania w planach miejscowych wykorzystania i rozwijania potencjału już istniejących systemów oraz koordynacji lokalnych i ponadlokalnych zamierzeń inwestycyjnych;

6) ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, w których planuje się zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Poza kwestiami procedury planistycznej, zasadniczą kwestię sporną pomiędzy skarżącym i gminą R. (uprzednio W.) stanowią zmiany w treści omawianego studium, w porównaniu ze studium z 2011r. dotyczące wyznaczenia w południowej części gminny obszaru, oznaczonego symbolem EW, na którym będą rozmieszczone urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Przy czym podkreślenia wymaga, iż obszar taki przewidziany był również w studium przyjętym uchwałą nr [...] z [...] maja 2011r., aczkolwiek był zdecydowanie mniejszy i nie obejmował obszarów zwartej zabudowy mieszkalnej, objętych nowym(zmienionym) studium z 2013r. W uchylonym zaskarżoną uchwałą studium, czego utrzymania domagał się w toku procedury planistycznej skarżący i inni mieszkańcy, zastrzeżone było dla elektrowni wiatrowych o mocy do 1,2 MW zachowanie odległości minimum 1000m od najbliższego zamieszkanego budynku, a dla elektrowni o mocy równej lub większej 1,2 MW, konieczność zachowania odległości minimum 1200m (Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej – energetyka str. 26-27). Nadto wśród wskaźników dotyczących zagospodarowania jako tereny wyłączone z zabudowy określono między innymi strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych (dla zabudowy mieszkaniowej) str. 12.

W załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały określającym Kierunki zagospodarowania w rozdziale "Zasady Polityki przestrzennej na terenie gminy ustalono, że: "Na terenie gminy wyznacza się obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - są to tereny pod rozwój energetyki wiatrowej, w których zagospodarowania odbywać się będzie na zasadach określonych w dalszej części Studium." – str. 8,

W rozdziale Kierunki zmian w przeznaczeniu terenów (litera g) określono

"obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - obszar realizacji energetyki wiatrowej. W południowej części gminy wyznacza obszar, na którym rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - jest to obszar, w którym dopuszcza się realizację zawodowych elektrowni wiatrowych - na warunkach określonych w rozdziale "Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej - energetyka". Na rysunku Studium (załącznik nr 4) wskazany jako "obszar, w którym dopuszcza się sporządzanie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych." Realizacja elektrowni wiatrowych wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." - str. 12,

Z kolei określając warunki realizacji elektrowni wiatrowych, w rozdziale "Kierunki rozwoju infrastruktury technicznej – energetyka", wskazano:

a) na terenie całej gminy, z wyjątkiem terenów leżących w granicach obszaru chronionego krajobrazu (po spełnieniu warunków wynikających z przepisów odrębnych) dopuszcza się lokalizację małych indywidualnych siłowni przydomowych, produkujących energię na potrzeby własne, o wysokości masztu nie przekraczającej 16 m,

b) lokalizacja elektrowni wiatrowych (z wyjątkiem elektrowni przydomowych) – zarówno pojedynczych obiektów, jak i farm wiatrowych – wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego planowaną lokalizację siłowni wraz ze strefą przewidywanych uciążliwości,

c) granica mpzp, o którym mowa w podpunkcie b, musi zawierać się w granicach obszaru wskazanego na rysunku Studium (załącznik nr 4), jako obszar, w którym dopuszcza się sporządzenie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych",

d) przy lokalizacji elektrowni wiatrowych, o których mowa w punktach b i c należy zachować odległość min. 500 m od najbliższego budynku mieszkalnego.

Jednocześnie w załączniku graficznym nr 4 do zaskarżonej uchwały oznaczono symbolem EW obszar, w którym dopuszcza się sporządzenie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych.

Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się przeznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium określa się ich rozmieszczenie. W sytuacji zatem gdy przewidziano przeznaczenie konkretnych obszarów gminy, na których będą rozmieszczone elektrownie wiatrowe o mocy przekraczającej 100 KW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu terenu, należało rozważyć to szczegółowo w procedurze planistycznej, na podstawie stosownych dokumentów, w tym Prognozy oddziaływania na środowisko, oraz bezwzględnie określić w studium zarówno te obszary, ma których planowane jest rozmieszczenie takich urządzeń, jak również ich ewentualne strefy ochronne. Z pewnością nie odpowiada powyższej normie ustanowienie w spornym Studium jedynie obszaru "w którym dopuszcza się sporządzenie mpzp na cele realizacji elektrowni wiatrowych" (EW).

Wskazać należy w związku z tym, że jak zasadnie podnosił skarżący, wbrew brzmieniu przepisu art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i § 6 pkt 2 rozporządzenia, w obrębie obszaru oznaczonego symbole EW, nie wskazano stref wyłączonych spod zabudowy, co więcej, nie przeanalizowano w ogóle czy istnieją podstawy do ustanowienia takich stref. Nadmienić przy tym należy, że dla innego obszaru objętego studium wyznaczono strefę oddziaływania elektrowni wiatrowych z zakazem realizacji zabudowy służącej na pobyt stały ludzi, różnicując tym samym sytuację mieszkańców gminy (na wniosek sąsiedniej gminy).

O braku przeanalizowania powyższej kwestii przy sporządzaniu skarżonego studium jednoznacznie świadczy treść Prognozy oddziaływania na środowisko, w której w zasadzie, wbrew brzmieniu art. 51 ust. 2e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008, Nr 199, poz. 1227, ze zm.) nie dokonano analizy przewidywanego znaczącego oddziaływania na środowisko (w szczególności na ludzi i zwierzęta) rozmieszczenia w omawianym obszarze elektrowni wiatrowych o mocy przekraczającej 100 kW. Autor opracowania wskazuje, że brak sprecyzowania dopuszczalnych parametrów siłowni wiatrowych uniemożliwia dokonanie wiarygodnej prognozy, gdyż oddziaływania są ściśle zależne od wielkości (a więc pośrednio - mocy) siłowni.

Odnosząc się do twierdzeń zawartych w Prognozie, wskazać należy, że z uwagi na ogólny charakter studium, określający kierunek kształtowania się polityki przestrzennej gminy, prognoza oddziaływania na środowisko, przygotowywana przed sporządzeniem studium, ma znacznie bardziej ogólny charakter niż ta sporządzana na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium nie wskazuje się bowiem dokładnego rozmieszczenia inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub oddziałujących znacząco na środowisko jak turbin wiatrowych, paneli fotowoltaicznych czy budynków biogazowni. Nie oznacza to jednak, że można całkowicie pominąć ocenę oddziaływania takich inwestycji na środowisko. Uznanie bowiem za trafne argumentacji autora Prognozy pozbawiałoby całkowicie sensu sporządzanie Prognozy, której głównym celem jest właśnie rozważenie wpływu planowanych, ogólnie nakreślonych zmian w kształtowaniu polityki przestrzennej gminy na środowisko.

W niniejszej sprawie dokonanie oceny prognozowanego oddziaływania na środowisko elektrowni wiatrowych w obszarze oznaczonym symbolem EW było tym bardziej uzasadnione, że jak wskazuje autor Prognozy, w analizowanym buforze może powstać, co najmniej 182 elektrowni (jest to suma planowanych siłowni, ale dla jednej z farm nie określono ich liczby). Przy przewidywanej tak dużej skali inwestycji w energetykę wiatrową w omawianym obszarze koniecznym było zwłaszcza rozważenie oddziaływania tych inwestycji na znajdujący się w omawianym obszarze teren zwartej zabudowy (A) i tereny realizacji zabudowy mieszkaniowej (B), czego jednakże nie zrobiono.

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że planowana realizacja farm wiatrowych na omawianym obszarze stoi w sprzeczności z funkcją mieszkalną wskazywaną dla części tego obszaru. Tym samym konieczne było oznaczenie już na etapie studium terenów wyłączonych spod zabudowy i określenia strefy obejmującej zabudowę mieszkaniową, w której wykluczona będzie możliwość lokalizacji tego typu przedsięwzięć. Kwestia powyższa powinna zostać uregulowana w rozdziale "Wskaźniki dotyczące zagospodarowania. Tereny wyłączone z zabudowy", w którym zresztą wskazuje się, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu o przeznaczeniu pod funkcję mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową wyklucza się możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Nie budzi zaś wątpliwość, że w świetle treści § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. tj. z 2010, Nr 213, poz. 1397, ze zm) elektrownie wiatrowej o mocy przekraczającej 100 kW zostały uznane za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Pozostałe zapisy studium świadczą jednakże o tym, że powyższa regulacja nie odnosi się do realizacji elektrowni wiatrowych w obszarze EW. W studium wskazuje się, że ograniczenie w lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy m.in. realizacji infrastruktury technicznej, w którym to pojęciu mieszczą się elektrownie wiatrowe. Pominięto jednakże, że elektrownie wiatrowe pełnią nie tylko funkcję infrastruktury technicznej, ale przede wszystkim przemysłową (przewidywane farmy wiatrowe), zatem w świetle omawianego zapisu studium lokalizacja takich przedsięwzięć w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej powinna być wykluczona. Brak objęcia terenów mieszkaniowych znajdujących się w obszarze EW powyższym zapisem i ustanowienie ograniczenia w lokalizacji elektrowni wiatrowych na tym obszarze świadczy o niespójności studium i narusza wyżej wskazany art. 10 ust. 2 i 2a u.p.z.p.

W ocenie sądu, Rada Gminy określając dla przedmiotowego obszaru kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy oraz granicę terenów zamkniętych i ich stref ochronnych naruszyła tzw. władztwo planistyczne. Zapisy studium w tym zakresie uwzględniają bowiem jedynie interesy potencjalnych inwestorów, pomijają zaś całkowicie interesy mieszkańców tego obszaru i właścicieli nieruchomości, nie zabezpieczając ich przez negatywnym oddziaływaniem planowanych elektrowni wiatrowych. W dodatku powodują one nieuprawnione różnicowanie sytuacji podmiotów, przewidując tylko na wybranych obszarach gminy wyłączenie terenów spod zabudowy z uwagi na budowę elektrowni wiatrowych, pomijając w tym zakresie obszar oznaczony w studium jako EW. Zważyć przyjdzie, iż brak jest w treści zaskarżonego Studium, czy też Prognozy wyjaśnienia, jakie względy, ustalenia, analizy zadecydowały o dopuszczeniu tak drastycznego pogorszenia warunków środowiskowych określonych w Studium z 2011r., którego jedynie zmianę zainicjowała wszakże Rada Gminy uchwałą z [...] maja 2011r., czyli przy zwiększeniu obszaru planowanych inwestycji jednoczesne zmniejszenie określonej minimalnej odległości wobec zabudowy mieszkalnej z 1200/1000m do zaledwie 500m. Co spotkało się ze wszakże ze stanowczym sprzeciwem mieszkańców tej części gminy. W ocenie sądu, organy gminy W. (obecnie R.) nadużyły tzw. władztwa planistycznego oraz naruszyły zasady równości, przezorności.

Taki sposób kształtowania w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy uznać za naruszający zasady sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., co zasadnie zarzucił skarżący.

Mając na uwadze wyżej wskazane istotne naruszenie trybu sporządzania studium jak i naruszenie zasad jego sporządzania zbędne stało się szczegółowe rozważanie pozostałych zarzutów skargi i pism procesowych, w szczególności tych, które wykraczają poza kwestię sposobu uregulowania obszarów, na terenie których rozmieszczone będą elektrownie wiatrowe, oznaczone na rysunku Studium symbolem EW. Jedynie częściowo zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przedstawienie organom do uzgodnienia projektu studium bez prognozy oddziaływania na środowisko, bowiem aczkolwiek z analizy dokumentacji planistycznej wynika, że w istocie pierwsze uzgodnienia i opinie odbywały się bez przedstawienia jednocześnie Prognozy oddziaływania na środowisko (sporządzonej dopiero w 2013r.) jednakże kilkukrotnie ponawiane było także uzgodnienie, jak wynika na skutek np. negatywnej opinii RDOŚ. Stwierdzić jednak należy, iż jako wadliwy należy ocenić proces uzgadniania i opiniowania głównie z tego powodu, że organ dowolnie i zamiennie posługiwał się w toku tej samej procedury planistycznej dla tej samej uchwały na równych etapach w dokumentacji pojęciami projekt uchwały w sprawie zmiany Studium/ projekt uchwały w sprawie Studium. Co jest konsekwencja wskazanego już wcześniej istotnego naruszenia trybu uchwalania zaskarżonego aktu planistycznego.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 9 ust. 2 u.p.z.p., bowiem jak zasadnie wywodzi Gmina, wskazany w skardze dokument nie stanowi aktu prawnego określającego politykę województwa, o której mowa w tym przepisie.

Podnieść należy, że naruszenie wyżej wskazanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa uzasadniałoby stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W., w zakresie zakreślonym naruszeniem interesu prawnego skarżącego (w obszarze oznaczonym symbolem EW). Sąd zważył, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do oceny za istotnie sprzeczne z prawem określonych w sentencji wyroku zapisów skarżonego Studium. W sytuacji jednak gdy zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od daty jej uchwalenia minął rok, zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności uchwały było niedopuszczalne. W takim przypadku zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 u.s.g., sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały w omawianej części z prawem.

Brak jednak było dostatecznych podstaw do zakwestionowania jako naruszających prawo wszelkich zapisów Studium odnoszących się do planowanego przez gminę W. (obecnie R.) rozwoju energetyki wiatrowej w szczególności w południowej części gminy do tego predestynowanej, co wynika z dokumentacji planistycznej np. w załączniku nr 1 str. 14, w załączniku nr 2 str. 5, 9, 10,13.

W pozostałej części Sąd oddalił skargę, uznając, że inne kwestionowane w piśmie uzupełniającym zapisy studium nie naruszają interesu prawnego strony skarżącej, a nadto w większości nie naruszają też prawa i uprawnień gminy do stanowienia polityki przestrzennej. Uwzględnione nie mogło zostać w szczególności żądanie skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności lub podjęcia kwestionowanej uchwały z naruszeniem prawa w zakresie oznaczenia w legendzie symbolu z definiowanego jako "granica obszaru, w którym zakazuje się realizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi w związku z oddziaływaniem elektrowni wiatrowej". Powyższe oznaczenie dotyczy bowiem zakazu zabudowy w innym (północnym) obszarze gminy (dla przedmiotowego obszaru takiego ograniczenia i oznaczenia nie wprowadzono).

Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 94 u.s.g. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (300 zł wpis sądowy, 17 zł opłata skarbowa oraz 300 zł wynagrodzenia radcy prawnego - zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2003 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 2074).