Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1513/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm. ), po rozpatrzeniu zażalenia P K na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] , fragmencie działki nr [...] , fragmencie działki drogowej nr [...] w obrębie [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po przeprowadzeniu dowodu z oględzin w dniu [...] lipca 2018 r. - postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. - Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu, wskazując że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne naruszy zakaz wynikający z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]) dalej: "uchwała Sejmiku", tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Ponadto projektowana inwestycja naruszy zakaz wskazany w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...] w [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]), tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Zażalenie na to postanowienie złożył inwestor. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., organ odwoławczy utrzymał mocy zaskarżone postanowienie. Oprócz naruszeń wskazanych przez organ I instancji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie wiązała się z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w [...], tj. naruszeniem zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby.

Na to postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor - P K. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt: IV SA/Wa 3278/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, stwierdzając że organ uzgadniający przekroczył swój zakres kompetencji, naruszając tym samym przepisy prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 54 ustawy p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania, nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy powinny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy realizacja inwestycji planowanej przez skarżącego będzie związana z naruszeniem zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku, przy czym organy takiego przekonywującego ustalenia nie dokonały. Ponadto, w ocenie Sądu, organy nie dokonały analizy czy planowana inwestycja naruszy walory widokowe i estetyczne zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", z uwagi na ochronę których, uchwałą Rady Miejskiej w [...], wprowadzono m. in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7). W odniesieniu natomiast do zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby wprowadzonego w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w [...], Sąd I instancji we własnym zakresie dokonał oceny, że "planowanej inwestycji nie można zarzucić, że spowoduje uszkadzanie i zanieczyszczenie gleby". Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości mieści się w zakresie postępowania wyjaśniającego, które - bez naruszenia zasady dwuinstancyjności - może uzupełnić organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa.

Po złożeniu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., II OSK 2108/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę, akceptując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku.

Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz wykonując wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące uzupełnienia postępowania dowodowego, pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zlecił organowi I instancji przeprowadzenie oględzin terenu i ustalenie stanu faktycznego. Wskazano przy tym zakres koniecznych po poczynienia ustaleń. Oględzin tych dokonano w dniu [...] grudnia 2020 r.

Po przeprowadzeniu tego postępowania, postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (z zastrzeżeniem ust. 3), po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych na podstawie odrębnych przepisów. W przedmiotowej sprawie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wymagane było na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 8 ww. ustawy, zgodnie z którym organ ten uzgadnia warunki zabudowy w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny, obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Uzgodnienie, o którym mowa powyżej, dokonuje się w trybie art. 106 Kpa.

Organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony na wniosek P K, zgodnie z którym uzgodnieniu podlegają warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na terenie działki nr [...], fragmencie działki nr [...] oraz fragmencie działki drogowej nr [...] w obrębie [...] w [...] (terenie ograniczonym liniami [...]), znajdujących się w granicach Parku Krajobrazowego [...], w odniesieniu do którego obowiązują przepisy uchwały Sejmiku oraz w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", w odniesieniu do którego obowiązują przepisy uchwały Rady Miejskiej w [...].

Zgodnie z przedłożonym projektem decyzji o warunkach zabudowy planowana inwestycja obejmować będzie budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych (mi.in. przyłączy i instalacji zewnętrznych: wodociągowej, energetycznej, kanalizacji lokalnej) oraz wjazdu/wyjazdu z działki drogowej nr [...]. Przy czym budynek mieszkalny jest planowany do realizacji na działce nr [...], a wnioskowana przez inwestora powierzchnia zabudowy wynosi do 120 m2. Szerokości elewacji frontowej planowanego budynku wynosić będzie od 8 do 13 m. Przy czym do określenia wszelkich parametrów planowanej zabudowy w projekcie decyzji posłużyła zabudowa istniejąca na działkach nr [...], znajdujących się po przeciwnej stronie działki drogowej nr [...]. Planowany do zainwestowania teren jest niezabudowany i obejmuje grunty oznaczone w ewidencji jako grunty orne RV i RIVb oraz drogi ("dr-nklas"). Nieprzekraczalną linię zabudowy na załączniku graficznym do projektu decyzji wyznaczono w odległości 8 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę dojazdową. Powyższe oznacza, że terenem lokalizacji planowanego obiektu budowlanego jest pozostała część działki nr [...].

Teren działki nr [...] trzykrotnie poddany został oględzinom. Po raz pierwszy w dniu [...] października 2017 r. w toku postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej wcześniej przez tego samego inwestora inwestycji tego samego rodzaju (budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi), a następnie dwukrotnie w celu ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie: na etapie postępowania przed organem I instancji w dniu [...] lipca 2018 r. oraz po wskazaniach Sądów obu instancji, na etapie ponownego postępowania odwoławczego w dniu [...] grudnia 2020 r. Z każdych oględzin sporządzony został odpowiedni protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Organ wskazał, że analiza zebranego materiału dowodowego (treść i załączniki mapowe projektu decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia poczynione podczas przeprowadzania wskazanych dowodów, ortofotomapy z różnych okresów dostępne za pośrednictwem portali http://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy/ oraz [...]) pozwoliła na dokonanie następujących ustaleń. Działka nr [...], na której planowana jest realizacja obiektu budowlanego, jest nieogrodzona, porośnięta zadrzewieniami gatunku brzoza brodawkowata (Betula pendula) i z dwóch stron graniczy z gruntowymi drogami wewnętrznymi (od wschodu jest to działka nr [...], od zachodu jest to działka nr [...]). Obie działki drogowe pozbawione są zadrzewień. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] - przez działki drogowe nr [...] oraz projektowany na działce nr [...] wjazd/zjazd. Przy czym planowany do zainwestowania teren oddalony jest od ul. [...] o ok. 240 m. Zgodnie z protokołem z pierwszych oględzin inwestor przeprowadził wycinkę drzew o określonych wymiarach i wystąpił do Urzędu Miasta [...] o zezwolenie na wycięcie drzew oznaczonych kolorem czerwonym o obwodzie pnia do 55 cm. Na dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas tych oględzin widoczny jest stos wyciętych zadrzewień. Podczas drugich oględzin terenu sfotografowano dodatkowo pnie stanowiące pozostałość po części wyciętych zadrzewień. Natomiast aktualnie (zgodnie z protokołem i dokumentacją fotograficzną z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2020 r.) w centralnej części terenu objętego wnioskiem, na zachód od nieprzekraczalnej linii zabudowy, (tj. na terenie planowanej lokalizacji budynku mieszkalnego) znajdują się pojedyncze zadrzewienia występujące w odległości ok. 1-1,5 m od siebie, a wzdłuż zachodniej granicy działki o nr [...] znajdują się drzewa, które rosną w odległości ok 0,5 m od jej granicy. Ponadto w granicach terenu objętego wnioskiem znajdują się pozostałości pni po wyciętych drzewach, a część drzew znajdujących się w granicach terenu inwestycji jest oznaczona czerwoną farbą. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższego bezspornie wynika, że na terenie planowanym do zainwestowania w granicach określonych przez nieprzekraczalną linię zabudowy występują zadrzewienia, przy czym niektóre z nich występują w centralnej części tego terenu. Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody zadrzewieniem są pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Mimo że ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia zadrzewienia śródpolnego, to jego rozumienie nie budzi wątpliwości - jest to zadrzewienie w znaczeniu zdefiniowanym w ww. przepisie znajdujące się wśród pól, czy też innych terenów otwartych lub półotwartych o charakterze rolniczym (użytków rolnych). Należą do nich zarówno pojedyncze drzewa lub krzew, jak i ich skupiska bez znaczenia, czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów (m.in. wyrok WSA z dnia 4 marca 2011 r., IV SA/Wa 210/11).

W projekcie decyzji o warunkach zabudowy działka inwestycyjna została sklasyfikowana jako RV i RIVb (tj. grunty orne V i IVb klasy bonitacyjnej). Zgodnie z § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) symbolem R oznaczone są użytki rolne - grunty orne. Zgodnie natomiast z załącznikiem mapowym do projektu decyzji również w najbliższym sąsiedztwie występują w przewadze grunty orne. W ocenie organu, położenie grup drzew otoczonych niezabudowanymi gruntami rolnymi świadczy o tym, że drzewa występujące na działce przeznaczonej pod zainwestowanie należy zakwalifikować jako zadrzewienia śródpolne. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie w promieniu 50 m od granic działki nr [...] zabudowa znajduje się jedynie po jej wschodniej stronie na działkach nr [...]. Nie można zatem zgodzić się zarzutem zażalenia, że planowany do zainwestowania teren nie ma charakteru rolnego i w znacznej części stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. Można jedynie stwierdzić, że znajduje się on w sąsiedztwie terenów zabudowanych.

Jedynie na marginesie organ zwrócił uwagę na fakt, że z protokołu z oględzin, jak również z treści zażalenia wynika, że z centralnej części terenu przeznaczonego pod zainwestowanie zadrzewienia zostały częściowo wycięte. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wycięcie z tego terenu zadrzewień przed uzyskaniem uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy należy potraktować jako przygotowania do inwestycji naruszające zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku i potwierdzające tym samym stanowisko co do tego, że planowana inwestycja nie byłaby możliwa bez naruszenia tego zakazu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1894/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2017 r., IV SA/Wa 3724/15).

Organ wskazał, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy należało wyjaśnić, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie omawianego zakazu. Projektowana inwestycja polegać będzie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, a zatem nie jest to inwestycja wynikająca z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej, zapewnienia ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Przedmiotowa inwestycja nie wyczerpuje zatem hipotez norm prawnych wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym czy realizacji inwestycji celu publicznego, a także nie dotyczy wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych (art. 17 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 2 uchwały Sejmiku). Zgodnie z art. 17 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody zakaz dotyczący zadrzewień nie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu w obrębie zadrzewienia, należących do gatunków obcych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 120 ust. 2f. Brzoza brodawkowata zidentyfikowana na terenie planowanej zabudowy nie należy do takich gatunków.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy umożliwia zlokalizowanie zabudowy w granicach występowania zadrzewień śródpolnych, tj. w centralnej części terenu objętego wnioskiem, na zachód od nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wzdłuż zachodniej granicy działki, tym samym projekt decyzji pozwala na ich usuwanie (ewentualnie niszczenie poprzez uszkadzanie bryły korzeniowej) w przypadku kolizji z inwestycją (budynkiem mieszkalnym lub instalacjami zewnętrznymi: wodociągową, energetyczną i kanalizacyjną). Powyższe oznacza naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku. Przy czym zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień wyrażony we wskazanym przepisie dotyczy wszelkich zadrzewień śródpolnych, a zawarta w zażaleniu deklaracja, że inwestor w zamian za wycięte drzewa posadzi zgodnie ze wskazaniami organu administracyjnego inne w miejscu do tego przeznaczonym nie może skutkować wydaniem uzgodnienia skutkującego możliwością wycięcia istniejących zadrzewień śródpolnych.

Przechodząc do zbadania zgodności przedłożonego projektu decyzji z przepisami odnoszącymi się do pozostałych form ochrony przyrody organ wskazał, że teren planowanej inwestycji określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy liniami [...] zlokalizowany jest również w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Uchwałą Rady Miejskiej w [...] na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" wprowadzono m in. zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3) oraz zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7), które z uwagi na stan faktyczny sprawy należało poddać analizie w kontekście ustaleń projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we własnym zakresie dokonał oceny, że "planowanej inwestycji nie można zarzucić, że spowoduje uszkadzanie i zanieczyszczenie gleby". W odniesieniu natomiast do zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "Organy powinny (...) dokonać wnikliwej analizy i oceny czy planowana inwestycja, polegająca na budowie budynku jednorodzinnego, narusza walory widokowe i estetyczne, z powodu których zostały wprowadzone zakazy". Zwrócono przy tym uwagę, że analiza taka winna odnosić się m.in. do konkretnej lokalizacji planowanego obiektu, jego gabarytów, rozwiązań techniczno-budowlanych i zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Mając powyższe na względzie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wziął pod uwagę, że teren planowanej do zainwestowania działki znajduje się w północno wschodniej, skrajnej, części zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, gdzie znajduje się już różnej intensywności zabudowa mieszkaniowa i letniskowa. Poddane tu ochronie cechy morfologiczne charakterystyczne dla zespołu nie są tu już tak silnie zaznaczone w terenie i z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji w wypłaszczonej części doliny, realizacja zabudowy mieszkaniowej małej intensywności nie powinna zagrażać zachowaniu naturalnej rzeźby terenu. Z uwagi na lokalizację w wyższej części doliny i osłonięcie drzewami, realizacja inwestycji nie będzie wpływać negatywnie na walory estetyczne i widokowe doliny denudacyjnej. Wpłynie natomiast na zachowanie mozaiki naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych. Niemniej jednak istniejąca już w sąsiedztwie zabudowa powoduje, że walory estetyczne mozaiki terenów otwartych i zadrzewień zostały już w tej części zespołu utracone. Analiza stanu faktycznego w niniejszej sprawie, której kierunek i zakres został wskazany przez Sądy obu instancji, wskazuje, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie będzie naruszać zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w [...], tj. zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P K, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880), poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia zadrzewienia śródpolnego jako zadrzewienia wśród pól czy innych terenów otwartych lub półotwartych o charakterze rolniczym (użytków rolnych), do których należą zarówno pojedyncze drzewa lub krzewy, jak i ich skupiska bez znaczenia czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenia w ewidencji gruntów,

b) pkt 6 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie na potrzeby wykładni pojęcia zadrzewienia śródpolnego, zgodnie z którym "Do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych zalicza się grunty, będące enklawami lub półenklawami użytków rolnych, na których znajdują się śródpolne skupiska drzew i krzewów lub tylko drzew, w wieku powyżej 10 lat, niezaliczone do lasów lub sadów" i są oznaczone w ewidencji gruntów jako Lzr,

c) § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...]

( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]) poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż realizacja inwestycji w oparciu o treść przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych opisany w przywołanym przepisie.

2. przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 k.p.a., tj.: naruszanie zasady zaufania do władzy publicznej, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy na sąsiadujących działkach nr [...]istnieje zabudowa domów jednorodzinnych i właściciele wskazanych działek uzyskali analogiczne zezwolenia.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, iż z przytoczonej przez organ definicji zadrzewienia śródpolnego wynikałoby, iż zadrzewieniem jest każde drzewo i każdy krzew, nawet pojedynczy, a tym bardziej w skupiskach, jeśli nie rośnie w lesie bądź na plantacji. Taka interpretacja jest niedopuszczalna. Zgodnie z postanowieniami art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. O tym, czy mamy w konkretnym przypadku do czynienia z zadrzewieniem śródpolnym, przydrożnym lub nadwodnym, nie decyduje swobodna ocena organów administracji, ale ustalenia wynikające właśnie z ewidencji gruntów. W orzecznictwie wskazuje się bowiem: "O tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach , decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracji poprzez klasyfikowanie danego gruntu jako lasu wyłącznie w oparciu o definicję ustawową zawartą w ustawie z 1991 r. o lasach i z pominięciem wpisu w ewidencji. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby odmiennie traktować grunty będące zadrzewieniami śródpolnymi lub przydrożnymi. Jest to bowiem jeden ze sposobów użytkowania gruntów, mający własne przeznaczenie przy wpisywaniu do ewidencji gruntów (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., IV SA/Po 946/17, Gruszecki Krzysztof, Pojęcie prawne zadrzewień śródpolnych lub przydrożnych. Glosa do wyroku WSA z dnia 21 czerwca 2018 r., II SA/Ke 341/18, opublikowano: ST 2020/11/90).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, pełnomocnik wskazał, iż zgodnie projektem decyzji o warunkach zabudowy działka inwestora została sklasyfikowana jako RV i RIVb, tj. użytki rolne - grunty rolne. Natomiast grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych to w ewidencji gruntów symbol "Lzr" - pkt 6 załącznika nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Pełnomocnik podzielił pogląd autora glosy, że o występowaniu zadrzewień powinien przesądzać wpis do ewidencji gruntów a nie jedynie wizualna ocena zadrzewienia. W skardze podniesiono, że wypis z ewidencji gruntów ma charakter dokumentu urzędowego. Zgodnie z art. 76 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

W ocenie strony skarżącej, nie da się również pogodzić rozstrzygnięć organów w przedmiotowej sprawie z zasadą ustanowioną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą zaufania do organów administracji publicznej. Zgodnie z przytoczonym przepisem organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W związku z czym niezrozumiałe jest dlaczego właśnie skarżącemu odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy właściciele sąsiadujących działek, które również znajdują się w granicach tego samego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, uzyskali dla siebie pozytywne rozstrzygnięcia w tym zakresie. Wnioski takie można wywieść z protokołu oględzin, gdzie na stronie 2 m.in. podano, iż na działce [...] rozpoczęto realizację inwestycji budowlanej (zgodnie z wiedzą skarżącego, właściciel tej działki uzyskał stosowne zgody organów administracji publicznej). Działka [...] jest ogrodzona i zabudowana domem jednorodzinnym, działki [...] są ogrodzone i zabudowane zabudową letniskową. Natomiast po północnej stronie drogi stanowiącej działkę [...] znajdują się działki ogrodzone i zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto na działce [...] również znajduje się dom mieszkalny.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Organ wskazał, iż abstrahując od zakwalifikowania gruntu w ewidencji gruntów wskazanego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, zdjęcia planowanego do zainwestowania terenu wykonane podczas oględzin terenu, które odbyły się w dniu [...] grudnia 2020 r., obrazują nieliczne zadrzewienia na stosunkowo niewielkiej polanie w terenie półotwartym od południa i zachodu otoczonym zwartym drzewostanem. Wspomniana w skardze zabudowa (widoczna na zdjęciach wykonanych podczas oględzin) to natomiast: dwa niewielkie obiekty budowlane znajdujące się na działkach nr [...] (po przeciwnej stronie drogi gruntowej stanowiącej działkę [...]) na wschód od planowanej lokalizacji budynku mieszkalnego, pojedynczy budynek mieszkalny na działce nr [...] oddalony o ok. 60 m na południowy zachód, zabudowa znajdująca się po przeciwnej stronie działki drogowej nr [...] oddalona o ok. 75 m na północ (wg tej zabudowy w projekcie decyzji określono parametry planowanej zabudowy). Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zadrzewienia znajdujące się na terenie planowanej lokalizacji budynku mieszkalnego są zadrzewieniami śródpolnymi.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej ewidencji gruntów, organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że w odniesieniu do istnienia zadrzewień śródpolnych stanowi ona o aktualnym sposobie zagospodarowania terenu i że o tym czy mamy w konkretnym przypadku do czynienia z zadrzewieniem śródpolnym decydują ustalenia wynikające właśnie z ewidencji gruntów. Przeczy temu techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, z późn. zm.) jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym rejestrem informacji o gruntach, budynkach i lokalach i ich właścicielach. Wypis z ewidencji gruntów nie kreuje zatem stanu faktycznego. Mając na uwadze kluczową w niniejszej sprawie definicję zadrzewienia i wynikający z niej fakt, że zadrzewienie mogą stanowić również pojedyncze drzewa i krzewy, nie sposób wyobrazić sobie, aby ewidencja gruntów odzwierciedlała aktualny stan faktyczny w zakresie istnienia wszelkich drzew niewchodzących w skład lasów czy plantacji. Ponadto, w parku krajobrazowym, jako formie ochrony przyrody, nie podlegają ochronie grunty zadrzewione (Lz) jako takie, podlegające m.in. regulacjom ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz zadrzewienia w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody - faktyczne zadrzewienia (drzewa i krzewy). Organ na marginesie wskazał, że nie można zgodzić się z bezwarunkowym utożsamianiem kwalifikacji gruntu jako leśny (Ls) z kwalifikacją gruntu jako zadrzewiony (Lz) i z tego tytułu powoływaniem się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., IV SA/Po 946/17 dotyczący gruntów leśnych. Lasów dotyczą bowiem osobne uregulowania (w tym uregulowania kształtujące relacje ewidencji gruntów i planów urządzania lasów).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. organ podkreślił, że każde postępowanie toczy się indywidualnie i podlega odrębnemu rozpoznaniu, po drugie nawet okoliczność lokalizacji różnych nieruchomości w tej samej okolicy nie przesądza o takim samym stanie faktycznym odnośnie warunków przyrodniczych tam panujących. Specyfika środowiska naturalnego polega na dużej różnorodności warunków, jakie mogą występować nawet na sąsiednich działkach. Ponadto kwestionowany zakaz został wprowadzony na analizowanym terenie uchwałą Sejmiku w 2010 r. Zgodnie z archiwalnymi zdjęciami lotniczymi wskazywana przez skarżącego zabudowa już wtedy istniała. Nie mamy tu zatem do czynienia z takim samym stanem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta (z zastrzeżeniem ust. 3), po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych na podstawie odrębnych przepisów. W przedmiotowej sprawie uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska wymagane było na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy, zgodnie z którym organ ten uzgadnia warunki zabudowy w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

Podkreślenia na wstępie wymaga, że sprawa ta była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, gdyż wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 3278/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.K., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 września 2018 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., II OSK 2108/19 oddalił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od powyższego wyroku. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ani organ, ani sąd nie mogą inaczej i na nowo sformułować oceny prawnej, która już raz została sformułowana w sprawie i są zobowiązane podporządkować się jej w pełnym zakresie. Co więcej, sąd ponownie orzekający, jest zobowiązany wskazać, czy organ do tej oceny się zastosował, co jest warunkiem legalności zachowania organu w sprawie. Natomiast niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wydanym w tej samej sprawie orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa, tj. art. 153 p.p.s.a.

W wyroku z dnia 22 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 3278/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał w kontekście naruszenia zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku, wprowadzającego zakaz likwidowania i niszczenia m.in. zadrzewień śródpolnych, iż "organ odwoławczy w sposób niewystarczający ustalił aktualne posadowienie na działce objętej inwestycją zadrzewienia, wskazując, że znajduje się ona "na jej obrzeżach". Należy bowiem zauważyć, że z mapy stanowiącej załącznik do decyzji [...] czerwca 2018 r., (...) wynika, że inwestycja nie obejmuje swoim zasięgiem całej działki. W części działka jest wyłączona spod zabudowy z uwagi na "nieprzekraczającą linię zabudowy". Świadczy to o tym, że z tej strony mogą być posadowione zadrzewienia, które nie wchodzą na teren linii rozgraniczających teren inwestycji i nie będą wycięte. Wobec tego strona będzie mogła poza tym terenem ewentualnie uzyskać możliwość zabudowy, przy spełnieniu innych przesłanek wynikających z przepisów prawa. (...) Wystąpienie naruszenia zakazu powinno być niewątpliwe, a więc konkretne i realne. W przypadku więc, gdy zalesienie nie występuje na całym obszarze działki inwestora, rolą organu jest ustalenie czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycięcia drzew". Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r., II OSK 2108/19 podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że "w sposób niedostateczny ustalono aktualny stan zadrzewienia na spornej działce, wskazując w szczególności, iż znajduje się ono "na jej obrzeżach". Właściwie zatem uznano w powyższym zakresie, że takie dowody, na jakie powołał się organ są niewystarczające dla uznania, iż dopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji wiązać się będzie z możliwością naruszenia zakazu niszczenia zadrzewień, skoro w sposób bardzo ogólny charakteryzują sporną działkę. Powyższe rozważania wskazują więc, iż w pierwszej kolejności organ powinien wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy i dopiero wówczas dokonać oceny czy przeprowadzana na skutek planowanej realizacji zmiana doprowadzi do likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, a więc czy będzie stała w sprzeczności z celami, dla których został utworzony [...]. Tym samym zastosowanie przez organ dyspozycji w postaci zakazu uzgodnienia, która to dyspozycja jest wyprowadzona z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., było w tych okolicznościach sprawy przedwczesne". Z uzasadnień orzeczeń wydanych w tej sprawie przez sądy administracyjne obu instancji wynika zatem, że sądy podzieliły ustalenia organu, że zadrzewienia śródpolne, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku znajdują się na terenie działki inwestycyjnej, lecz organy nie ustaliły czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycięcia tych zadrzewień. Sąd orzekający ponownie w tej sprawie jest związany tą oceną prawną i przedmiotem jego kontroli jest prawidłowość realizacji przez organ podanych wskazań co do dalszego postępowania.

Z dotychczasowych ustaleń organu wynika, że zgodnie z przedłożonym projektem decyzji o warunkach zabudowy planowana inwestycja obejmować będzie budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, urządzeń budowlanych (m.in. przyłączy i instalacji zewnętrznych: wodociągowej, energetycznej, kanalizacji lokalnej) oraz wjazdu/wyjazdu z działki drogowej nr [...]. Przy czym budynek mieszkalny jest planowany do realizacji na działce nr [...], a wnioskowana przez inwestora powierzchnia zabudowy wynosi do 120 m2. Szerokości elewacji frontowej planowanego budynku wynosić będzie od 8 do 13 m. Planowany do zainwestowania teren jest niezabudowany i obejmuje grunty oznaczone w ewidencji jako grunty orne RV i RIVb oraz drogi ("dr-nklas"). Nieprzekraczalną linię zabudowy na załączniku graficznym do projektu decyzji wyznaczono w odległości 8 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą drogę dojazdową. Powyższe oznacza, że terenem lokalizacji planowanego obiektu budowlanego jest pozostała centralna i zachodnia część działki nr [...].

Wykonując wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące uzupełnienia postępowania dowodowego, pismem z dnia [...] grudnia 2020 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zlecił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] przeprowadzenie oględzin terenu i ustalenie stanu faktycznego m.in w zakresie rozmieszczenia zadrzewień na terenie działki inwestycyjnej. Oględzin tych przedstawiciele organu I instancji z udziałem inwestora dokonali w dniu [...] grudnia 2020 r. Z protokołu tych oględzin wynika, że w centralnej części terenu objętego wnioskiem na zachód od nieprzekraczalnej linii zabudowy znajdują się pojedyncze zadrzewienia występujące w odległości ok. 1-1,5 m od siebie. Wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] znajdują się drzewa, które rosną w odległości ok. 0,5 m od granicy działki. W granicach terenu objętego wnioskiem znajdują się pozostałości pni po wyciętych drzewach. Część drzew znajdujących się w granicach terenu inwestycji jest oznaczona czerwoną farbą. W oparciu o te ustalenia oraz załączoną do protokołu oględzin dokumentację fotograficzną organ odwoławczy uznał, że na terenie działki nr [...] planowanym do zainwestowania w granicach określonych przez nieprzekraczalną linię zabudowy występują zadrzewienia, przy czym niektóre z nich występują w centralnej części tego terenu. Ponadto, oprócz drzew rosnących, w granicach terenu objętego wnioskiem znajdują się pozostałości pni po wyciętych drzewach, a część drzew znajdujących się w granicach terenu inwestycji jest oznaczona czerwoną farbą (jako drzewa prawdopodobnie przeznaczone do wycięcia). Powyższe okoliczności – w ocenie organu - dają podstawę do stwierdzenia, że przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy umożliwia zlokalizowanie zabudowy w granicach występowania zadrzewień śródpolnych, tj. w centralnej części terenu objętego wnioskiem, na zachód od nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wzdłuż zachodniej granicy działki. Zatem projekt decyzji wskazuje, iż w celu realizacji inwestycji w zakresie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] konieczne będzie usunięcie chociaż części zadrzewień w centralnej i zachodniej części działki (ewentualnie ich zniszczenie poprzez uszkadzanie bryły korzeniowej) w przypadku kolizji z inwestycją. Strona skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu w zakresie stwierdzenia niemożliwości realizacji planowanej zabudowy na terenie działki nr [...] bez konieczności usunięcia lub zniszczenia choćby części rosnących tam drzew. W odwołaniu skarżący nawet zaproponował, że w zamian z wycięte drzewa posadzi nowe. Sąd podziela zatem w tym zakresie stanowisko organu, że powyższe ustalenia dają podstawę do przyjęcia, że planowana inwestycja spowodowuje naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...]) tj. naruszy zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Przy czym, jak szczegółowo wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, w tej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające ten zakaz. Niezasadny jest w związku z tym zarzut skargi naruszenia przez organ tego przepisu poprzez jego błędne zastosowanie.

Zarzuty skargi skupiają się na kwalifikacji prawnej istniejących na terenie inwestycji (zwłaszcza działce nr [...]) zadrzewień jako zadrzewień śródpolnych. Zgodnie z art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody zadrzewieniem są pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r., poz. 1098), ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, m. in. zadrzewień. Celem ochrony przyrody jest m.in. ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody). Ustawa przewiduje możliwość wprowadzenia zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych w parku krajobrazowym (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz na obszarze chronionego krajobrazu (art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy). W ustawie o ochronie przyrody nie ma definicji "zadrzewień śródpolnych". W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że zadrzewienie śródpolne to zadrzewienie znajdujące się wśród pól, czy też innych terenów otwartych lub półotwartych o charakterze rolniczym (użytków rolnych). Należą do nich zarówno pojedyncze drzewa lub krzewy, jak i ich skupiska bez znaczenia, czy pochodzą z samosiewu i czy znalazły odzwierciedlenie w ewidencji gruntów (por. W. Radecki, Zadrzewienia śródpolne, "Aura" 2004 r., nr 11 (4), s. 36, wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2632/14, wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1063/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2011 r., IV SA/Wa 210/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2014 r., IV SA/Wa 1651/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r., IV SA/Wa 156/17). W wyroku z dnia 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1063/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż zadrzewienia śródpolne są rodzajem zadrzewień zdefiniowanych w art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody. Zadrzewienia stanowiące pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska mieszczą w sobie element ochrony przyrody, jakim są zadrzewienia śródpolne. Drzewa i krzewy, jako elementy składowe środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie prawnej, która zmierza do ich zachowania, zrównoważonego użytkowania oraz odnawiania ich zasobów. Sąd orzekający w tej sprawie podziela ten pogląd. Skoro w jednym akcie prawnym ustawodawca posługuje się pojęciami "zadrzewień" i "zadrzewień śródpolnych", to przyjąć należy, iż "zadrzewienia śródpolne" stanowią rodzaj zadrzewień w rozumieniu tej ustawy, które są wyodrębnione ze względu na miejsce ich położenia. Nie można więc zarzucić organowi w tym zakresie naruszenia art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia zadrzewienia śródpolnego, w sytuacji, gdy organ, definiując pojęcie "zadrzewień śródpolnych" odniósł je do pojęcia "zadrzewień" określonego w tej samej ustawie.

Strona skarżąca podniosła zarzut, że organ nie może dowolnie uznać, że dana grupa drzew lub pojedyncze drzewa stanowią zadrzewienia śródpolne, jeżeli w ewidencji gruntów teren ten nie jest oznaczony jako grunt zadrzewiony i zakrzewiony na użytkach rolnych – Lzr. Z pkt 6 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 z późn. zm.) wynika, że do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych zalicza się grunty, będące enklawami lub półenklawami użytków rolnych, na których znajdują się śródpolne skupiska drzew i krzewów lub tylko drzew, w wieku powyżej 10 lat, niezaliczone do lasów lub sadów. W ocenie Sądu, wskazany zarzut skargi jest niezasadny, gdyż przepisy ustawy o ochronie przyrody nie odsyłają w tym zakresie do przeznaczenia danego terenu określonego w ewidencji gruntów, zatem uznać należy, iż również faktycznie istniejące zadrzewienia śródpolne, nieujawnione w ewidencji gruntów podlegają ochronie. W tym zakresie Sąd podziela podgląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014 r., II OSK 2380/12, iż wykładnia przepisów prawa z zakresu ochrony przyrody musi uwzględniać cel ich ustanowienia i zasady przyjęte w ustawie o ochronie przyrody. Ponadto w świetle art. 2 ust. 1 i 2 tejże ustawy ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, a celem tej ochrony jest m.in. utrzymywanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień, utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody. Natomiast obowiązkiem organów administracji publicznej, a także innych podmiotów jest stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z powyższych unormowań wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych, który nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stanowią, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Natomiast, w odniesieniu do ochrony przyrody dane te, oczywiście mogą być również wykorzystywane, lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego.

Zasadne jest również - w ocenie Sądu - stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż o tym czy na danym terenie występują zadrzewienia śródpolne decyduje przede wszystkim stan faktyczny, a przesądzającego znaczenia w tym zakresie nie mają zapisy w ewidencji gruntów, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny. Trafnie również organ wskazał, iż w parku krajobrazowym przedmiotem ochrony nie są same grunty zadrzewione i zakrzewione, lecz zadrzewienia w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody - faktyczne zadrzewienia (drzewa i krzewy). Ponadto powiązanie kwalifikacji zadrzewień, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody (analogicznie w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku) z zapisami ewidencji gruntów, powodowałoby trudności w kwalifikacji innych zadrzewień wymienionych w tym przepisie, tj. zadrzewień przydrożnych i nadwodnych, które nie są sklasyfikowane w załączniku nr 6 do rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (obecnie załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz. U. z 2021 r., poz. 1390, obowiązującego od dnia 27 lipca 2021 r.). W związku z powyższym nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ pkt 6 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dodać należy, iż powołany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., IV SA/Po 946/17 dotyczy uproszczonego planu urządzenia lasu. W tym zakresie sytuacja prawna jest odmienna, gdyż lasów dotyczą odrębne uregulowania (w tym regulacje kształtujące relacje pomiędzy ewidencją gruntów i planami urządzenia lasów - art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach – Dz. U. z 2021 r., poz. 1275).

W tej sprawie z ustalonego stanu faktycznego wynika, że na terenie inwestycji występują grunty sklasyfikowane jako RV i RIVb, czyli użytki rolne - grunty orne. Zgodnie natomiast z załącznikiem mapowym do projektu decyzji również w najbliższym sąsiedztwie występują w przewadze grunty orne. Sąd podziela w związku z tym stanowisko organu, że położenie grup drzew (widocznych na dokumentacji fotograficznej załączonej do protokołów oględzin z dnia [...] lipca 2018 r. i z dnia [...] grudnia 2020 r.) na gruntach rolnych (działka nr [...]), otoczonych w znacznej części niezabudowanymi działkami rolnymi świadczy o tym, że drzewa występujące na działce przeznaczonej pod zainwestowanie należy zakwalifikować jako zadrzewienia śródpolne. Takiej kwalifikacji nie zakwestionowały również sądy administracyjne obu instancji orzekające w tej sprawie, wskazując jedynie na konieczność ustalenia przez organy, czy pomimo istniejących zadrzewień istnieje możliwość realizacji inwestycji zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd uznał, że w tej sprawie nie została również naruszona zasada zaufania do władzy publicznej wyrażona w art. 8 k.p.a. z uwagi na to, że – jak twierdzi strona skarżąca - na sąsiadujących działkach nr [...] istnieje zabudowa domów jednorodzinnych i właściciele wskazanych działek uzyskali analogiczne zezwolenia. Zgodnie z art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że działka nr [...] była w dacie oględzin ([...] grudnia 2020 r.) niezabudowana, niezadrzewiona, na jej terenie znajdowały się materiały budowalne. Działka nr [...] jest ogrodzona i zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oddalonym o ok. 60 m na południowy zachód. Działki nr [...] są ogrodzone i zabudowane niewielką zabudową letniskową, znajdują się po przeciwnej stronie drogi gruntowej stanowiącej działkę [...], na wschód od planowanej lokalizacji budynku mieszkalnego. Zabudowa znajduje się też po przeciwnej stronie działki drogowej nr [...] i jest oddalona o ok. 75 m na północ. Działki nr [...] są niezabudowane i występują na nich pojedyncze drzewa. Z akt sprawy wynika, że terenie otaczającym działkę skarżącego nr [...] istnieje pojedyncza zabudowa, która nie ma ona charakteru przeważającego. Należy podzielić stanowisko organu, że okoliczności każdej sprawy oceniane powinny być indywidualnie. To, że na danej nieruchomości w tej samej okolicy istnieje zabudowa nie przesądza o takim samym stanie faktycznym odnośnie warunków przyrodniczych tam panujących.

Sąd podziela stanowisko organu, że przedmiotowa inwestycja nie będzie naruszać zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3) oraz zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7), wynikających z uchwały Rady Miejskiej w [...] o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]".

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.