Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3539/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 217 par. 1 i par. 2, art. 218 par. 1 i art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2021 nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szef KAS") postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "K.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia B. S. (zwanej dalej: "Skarżącą"), utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS w [...]") z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. Z akt sprawy wynikało, że pismem z [...] stycznia 2021 r. Skarżąca złożyła w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez minimum 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w tym służby w Służbie Celno-Skarbowej, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723, ze zm., zwanej dalej: "ustawą o zaopatrzeniu").

Postanowieniem z [...] marca 2021 r., DIAS w [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu wskazano, że po dokonaniu analizy zgromadzonej w aktach osobowych dokumentacji, ze szczególnym uwzględnieniem dokumentów wskazanych we wniosku tj. decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] (dalej zwanego: "DIC w [...]"): nr [...] z [...] września 2005 r., nr [...] z [...] stycznia 2009 r., nr [...] z [...] maja 2007 r., decyzji nr [...] Szefa Służby Celnej z [...] sierpnia 2002 r., a także polecenia nr [...] uznał, że informacje w nich zawarte nie pozwalają na stwierdzenie, aby do obowiązków Skarżącej należało rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przez okres co najmniej 5 lat. DIAS w [...] stwierdził, że na podstawie zgromadzonej w aktach osobowych dokumentacji, nie istnieje możliwość wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Szef KAS postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. uchylił powyższe postanowienie DlAS w [...] z [...] marca 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej Instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został rozpatrzony dogłębnie i wnikliwie przez organ I Instancji, który zbyt ogólnie odniósł się do obowiązków służbowych realizowanych przez Skarżącą, zaś samo uzasadnienie postanowienia było zbyt lakoniczne, nie oparte na konkretnych kryteriach oraz zawierało zbyt ogólnikowe stwierdzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, DIAS w [...] postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. ponownie odmówił wydania Skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ I instancji omówił zasady wydawania zaświadczeń wynikające z treści art. 217 i 218 K.p.a., a także wskazał, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Jest ponadto postępowaniem odrębnym od postępowania jurysdykcyjnego i ma szczególny – uproszczony charakter, w którym w ograniczonym zakresie mają zastosowanie pozostałe regulacje K.p.a.

DIAS w [...] następnie wyjaśnił, że w myśl art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu, w przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dodatkowo (do nabycia prawa do emerytury) wymagane jest posiadanie stażu służby co najmniej 5 lat. Ponadto, w myśl § 14 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 2373 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu, jest zaświadczenie o przebiegu służby w Służbie Celnej, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby, o której mowa w tym przepisie, wystawione przez właściwe organy Krajowej Administracji Skarbowej. DIAS w [...] przeprowadził analizę dokumentacji kadrowej zgromadzonej w aktach osobowych kładąc szczególną uwagę na zakresy uprawnień i obowiązków oraz dokumenty wskazane we wniosku. Organ opisał przebieg służby Skarżącej, ze szczególnym uwzględnieniem jej obowiązków na zajmowanych stanowiskach. Przyjął, że Skarżąca pełniła służbę:

• od [...] marca 2000 r. do [...] kwietnie 2002 r. w Urzędzie Celnym w [...] w Dziale [...] na stanowisku [...] do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] maja 2000 r., z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] października 2000 r., oraz z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] stycznia 2002 r., należało: sprawowanie dozoru i kontroli celnej, wykonywanie czynności z zakresu [...], prowadzenie analiz związanych ze stosowaniem analizy ryzyka w kontroli celnej, prowadzenie spraw administracyjnych, kadrowych i gospodarczych Działu [...], gromadzenie danych i informacji z prowadzonych powtórnych kontroli dla celów statystycznych, wszczynanie dochodzeń karnych skarbowych w uzgodnieniu z Naczelnikiem Działu;

• od [...] maja 2002 r. do [...] sierpnia 2003 r. w Izbie Celnej w [...] w Wydziale [...] do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] maja 2003 r., należało: prowadzenie spraw administracyjnych, kadrowych i gospodarczych Wydziału [...], gromadzenie danych i informacji z przeprowadzonych powtórnych kontroli dla celów statystycznych, wpisywanie wyników kontroli do Aplikacji [...];

• od [...] września 2003 r. [...] stycznia 2004 r. w Wydziale [...] Izby Celnej w [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] listopada 2003 r. należało: rozpatrywanie odwołań, zażaleń wniesionych na wydane przez organy I instancji decyzje i postanowienia oraz przygotowywanie i wydawanie decyzji i postanowień w zakresie podatku akcyzowego, krajowego;

• od [...] stycznia 2004 r. do [...] grudnia 2007 r. w Wydziale [...] Izby Celnej w [...] do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] września 2006 r., należało: prowadzenie postępowań celnych w I instancji w sprawach należących do właściwości Wydziału [...], prowadzenie postępowania odwoławczego w sprawach z zakresu przewozów drogowych;

• od [...] grudnia 2007 r. do [...] lipca 2008 r. w Wydziale [...] Izby Celnej w [...] do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] stycznia 2008 r., należało: obsługa Księgi Głównej dochodów budżetowych Izby Celnej i podległych Urzędów Celnych w systemie finansowo księgowym [...],

• od [...] lipca 2008 r. do [...] grudnia 2009 r. w Wydziale [...] Izby Celnej w [...], od [...] grudnia 2009 r. na stanowisku [...], do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] lipca 2008 r., z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] sierpnia 2009 r. należało prowadzenie postępowań w zakresie pozwoleń na stosowanie zabezpieczenia generalnego, prowadzenie postępowań w zakresie pozwoleń na stosowanie gwarancji generalnej lub zwolnienia z obowiązku składania gwarancji dla przewozu w ramach wspólnotowej/wspólnej procedury tranzytu, prowadzenie postępowań w zakresie pozwoleń na odraczanie terminu płatności oraz stosowania innych ułatwień płatniczych; rozliczanie zabezpieczeń jednorazowych, obsługa poczty Wydziału, przygotowanie danych i opracowanie analiz w zakresie realizowanych zadań w Wydziale;

• od [...] grudnia 2009 r. do [...] lutego 2017 r. w Wydziale [...] Izby Celnej w [...] do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] marca 2010 r., należało: obsługa poczty Wydziału [...] w formie tradycyjnej i elektronicznej, rozliczanie wykorzystanych druków ścisłego zarachowania oraz inwentaryzacji kas na koniec roku obrotowego, prowadzenie zagadnień wydatków i kosztów Izby Celnej w systemie finansowo księgowym [...] w zakresie rozliczeń finansowo księgowych: zaliczek stałych i jednorazowych, delegacji służbowych, wyroków sądowych, wyroków Arbitrów, zwrotu kosztów przejazdu koleją funkcjonariuszy celnych, zwrotu kosztów przejazdu stałego nadzoru podatkowego. Z opisu stanowiska służbowego o kodzie służbowym [...] z [...] grudnia 2010 r., wynika natomiast, że na stanowisku [...] od [...] stycznia 2011 r. do podstawowych obowiązków Skarżącej należało: prowadzenie rachunkowości wydatków budżetowych, pozabudżetowych, dochodów własnych oraz funduszy, archiwizacja dokumentów, prowadzenie spraw związanych z odpowiedzialnością materialną funkcjonariuszy celnych i pracowników komórki. Z kolei do podstawowych zadań zgodnie z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] stycznia 2011 r., z zakresem obowiązków i uprawnień z [...] lipca 2013 r., z opisu stanowiska służbowego o kodzie służbowym [...] wynika, że do podstawowych obowiązków należało: rozliczanie finansowe faktur, rachunków i innych dokumentów kosztów, prowadzenie zagadnień wydatków i kosztów Izby Celnej w systemie finansowo księgowym [...], prowadzenie rachunkowości wydatków budżetowych i pozabudżetowych oraz funduszy, archiwizacja dokumentów;

• od [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w Dziale [...] na stanowisku [...].

Następnie odniósł się do powołanych przez Skarżącą decyzji/poleceń, z których miałby wynikać fakt realizacji przez nią zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

W tym zakresie przytoczył stanowisko Skarżącej, zgodnie z którym z decyzji nr [...] z [...] maja 2012 r oraz załącznika nr [...] do decyzji wynika, że do zadań komórki finansowo-księgowej należało m.in. ochrona obszaru celnego przed napływem towarów objętych ograniczeniami lub zakazami oraz udaremnianie przemytu wyrobów akcyzowych. Skarżąca wskazała, że realizowała budżet w układzie zadaniowym, polegający na kontroli formalno-rachunkowej dokumentów kosztowych Izby Celnej w [...] związanych m.in. z realizacją zadań: kontrola w zakresie gier hazardowych, ochrona rynku celnego przed napływem towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, udaremnienia przemytu wyrobów akcyzowych. W ocenie DIAS w [...] podział zadań według podziału budżetu zadaniowego przypisanych do zadań komórki finansowoksięgowej nie jest tożsamy z realnym wykonywaniem tzw. zadań policyjnych o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu.

Następnie przedmiotem analizy stała się decyzja DIC w [...] nr [...] z [...] września 2005 r., w której zdaniem Skarżącej, wskazano na zobowiązanie Jej do natychmiastowego przekazywania informacji dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości i naruszeń prawa w zakresie obrotu wewnątrzwspólnotowego oraz z krajami trzecimi mogących mieć związek z terroryzmem. W tym zakresie DIAS w [...] wyjaśnił, że wytyczne Ministerstwa Finansów skierowane zostały do wszystkich funkcjonariuszy i pracowników celnych, nie mnie jednak Skarżąca w okresie od [...] grudnia 2007 r. do [...] lipca 2008 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] w Wydziale [...], której regulaminowe zadania nie pozwalały na stwierdzenie lub stwierdzenie potencjalnych nieprawidłowości i naruszeń przepisów prawa w zakresie obrotu towarowego z krajami trzecimi oraz obrotu wewnątrzwspólnotowego, mogących mieć związek z problematyką terroryzmu lub przestępczości, w tym m.in. przemytu narkotyków, towarów akcyzowych i broni, legalności zatrudnienia i pobytu cudzoziemców, obrotu towarami strategicznymi. Wobec powyższego zadania wykonywane w Wydziale [...] nie spełniają przesłanek realizacji tzw. zadań policyjnych, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu.

Następnie organ wyjaśnił, że nieprawdziwe są twierdzenia Skarżącej, iż decyzja DIC w [...] nr [...] z [...] stycznia 2009 r., jakoby nakładała na nią obowiązek przekazywania wszystkich podejrzeń w sprawie wprowadzenia do legalnego obrotu wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz finansowania terroryzmu. Zdaniem organu, zadania regulaminowe wykonywane w miejscu zatrudnienia Skarżącej nie pozwalały na powzięcie podejrzeń w sprawie wprowadzenia do legalnego obrotu wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł lub finansowania terroryzmu.

Negatywnie organ odniósł się również do twierdzeń Skarżącej dotyczących decyzji DIC w [...] nr [...] z [...] maja 2007 r. (uchylona decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r.) i wynikającego z niej obowiązku natychmiastowego zawiadamiana bezpośredniego przełożonego o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu, co do którego informacja została powzięta w związku z wykonywaniem czynności służbowych (art. 304 § 2 k.p.k.). DIAS w [...] zauważył, iż funkcjonariusz Służby Celnej podobnie jak każdy obywatel Rzeczpospolitej Polskiej, w razie powzięcia wiadomości, w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, o możliwości popełnienia przestępstwa/wykroczenia obowiązany był, na podstawie art. 304 k.p.k., do m.in. zawiadomienia organów ścigania o tym fakcie. Realizacji obowiązku nie można utożsamiać z wypełnianiem tzw. zadań policyjnych, w rozumieniu art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu.

Organ następnie nie podzielił stanowiska Skarżącej dotyczących poleceń DIC w [...] nr [...] z [...] marca 2008 r. / nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. / nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. / nr [...] z [...] lutego 2014 r. oraz decyzji nr [...]. Ministra Finansów z [...] listopada 2007 r., jakoby na ich podstawie została zobowiązana do przekazywania meldunków służbowych o przestępstwach i wykroczeniach popełnionych przez funkcjonariuszy celnych i pracowników, a także o ich zatrzymaniu przez organy ścigania, bezzwłocznie po ujawnieniu zdarzenia. DIAS w [...] wskazał, że wprowadzone ograniczenia podczas obowiązków służbowych wynikające z ww. przepisów związane są m.in. z nadużyciami stanowiska publicznego w celu uzyskania prywatnych korzyści czyli korupcją, co nie stanowi realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

DIAS w [...] po dokonaniu analizy ww. dokumentów wyjaśnił, że Skarżąca legitymuje się wykonywaniem tzw. "zadań policyjnych" od [...] maja 2000 r. do [...] stycznia 2002 r, w Urzędzie Celnym w [...], od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] maja 2017 r. w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] - co łącznie daje okres 1 roku, 10 miesięcy i 23 dni. Nie znajduje zatem potwierdzenia realizowanie przez nią przez okres co najmniej 5 lat zadania o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

We wniesionym zażaleniu, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania DlAS w [...], zaś wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

• naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, 8, 9 i 10 oraz 77 K.p.a., poprzez nieuprawnione przyjęcie, że posiadane przez organ ewidencje, rejestry, dokumenty osobowe nie dały podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści;

• błędy w ustaleniu stanu faktycznego i nieuprawnione wnioski poprzez uznanie, że w komórce finansowo-księgowej nie były wykonywane tzw. zadania policyjne, podczas, gdy zadania te wynikały nie tylko z kart zakresów obowiązków, ale były wpisane również w regulaminy komórek organizacyjnych, decyzje i polecenia DIC, a przede wszystkim były faktycznie wykonywane przez funkcjonariuszy pełniących służbę w tych komórce;

• brak przeprowadzenia pełnego i wszechstronnego postępowania dowodowego, pominięcie dowodów w sprawie, oparcie się wyłącznie na zapisach w karcie zakresów i obowiązków;

• wydanie spornego postanowienia bez uwzględnienia treści zatwierdzonego [...] kwietnia 2020 r. przez Szefa KAS dokumentu "[...]";

• nieprawidłową interpretacje przepisów odnoszących się do zadań policyjnych polegającą na tym, że DIAS w [...] wziął pod uwagę miejsce wykonywania służby, a nie wykonywane zadania, uznanie, że tzw. zadania policyjne, które wykonywała jedynie przez okres 1 roku, 10 miesięcy i 23 dni, podczas, gdy należy uznać, iż realizowała je w całym okresie pełnienia służby.

W tych okolicznościach zostało wydane wymienione na wstępie postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał zasady wydawania zaświadczeń wynikające z treści art. 217 i 218 K.p.a., ich tryb, a także przywołał poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazując, że przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia należy wziąć pod uwagę, że stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu. Wskazał, że wydając zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez Skarżącą treści, organ I instancji przeprowadził konieczne postępowanie wyjaśniające, niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że Skarżąca skutecznie ustanowiła pełnomocnika w przedmiotowym postępowaniu zaświadczeniowym, a tym samym uznał za nieprawidłowe stanowisko organu I instancji, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia zasady ogólne postępowania administracyjnego odnoszące się do Strony postępowania, jak również dotyczące ustanowienia pełnomocników i doręczania im pism nie mają zastosowania. Jednocześnie za nieprawidłowe przyjął doręczenie Skarżącej postanowienia wydanego w I instancji. Mimo to stwierdził, że rozstrzygnięcie to weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawne, bowiem wadliwość ta nie spowodowała negatywnych konsekwencji dla Skarżącej, a zwłaszcza nie pozbawiła jej możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia. Wobec czego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do eliminowania złożonego w terminie zażalenia.

Szef KAS podtrzymał natomiast stanowisko wyrażone przez organ I instancji, iż przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie oraz dokonana analiza zgromadzonej dokumentacji nie dały jednak podstaw do potwierdzenia żądania Skarżącej, co znalazło wyraz w treści rozstrzygnięcia DIAS w [...] z [...] czerwca 2021 r.

Przytoczył następnie treść art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu, zgodnie z którym emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi Służby Celnej lub Służby Celno-Skarbowej zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby i dodatkowo posiada w stażu służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub 5 lat służby w Służbie Celno-Skarbowej. Szef KAS zajął stanowisko, iż nabycie tzw. "wysługi emerytalnej" uzasadnione jest szczególnymi warunkami pełnienia służby przez funkcjonariusza, co znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13. Jak wskazał, nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy celnych były zadaniami o charakterze policyjnym, a w związku z tym - nie istnieje obowiązek objęcia systemem zaopatrzenia emerytalnego każdego funkcjonariusza. Podkreślił, że w ramach struktur organizacyjnych Służby Celnej wyodrębnione zostały różne komórki organizacyjne, którym przypisane były zróżnicowane zadania. Niektóre z nich bezpośrednio rozpoznawały, wykrywały, zapobiegały oraz zajmowały się zwalczaniem przestępczości, inne zaś w sposób pośredni przyczyniały się do realizacji tych zadań.

W ocenie organu odwoławczego, DIAS w [...] prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz wywiódł adekwatne wnioski uznając, iż tylko zadania realizowane przez Skarżącą w okresach:

1. od dnia [...] maja 2000 r. do dnia [...] stycznia 2002 r. w Urzędzie Celnym w [...] w Dziale [...], gdzie do jej obowiązków, zgodnie ze znajdującymi się w aktach sprawy kartami zakresu obowiązków i uprawnień z [...] maja 2000 r. oraz z [...] października 2000 r., należało m.in. "Wszczynanie dochodzeń karnych skarbowych w uzgodnieniu z Naczelnikiem-Działu",

oraz

2. od dnia [...] marca 2017 r. do dnia [...] maja 2017 r. w Służbie Celno-Skarbowej,

są zadaniami, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu.

Wskazane okresy wynoszą łącznie 1 rok 10 miesięcy i 23 dni. Dane, wynikające z dokumentów, w posiadaniu których jest organ nie potwierdziły, że Skarżąca realizowała tzw. zadania policyjne w pozostałym okresie służby w Służbie Celnej. Dalej Szef KAS przytoczył za organem I instancji wynikające z analizy dokumentów zalegających w aktach osobowych wnioski dotyczące służby Skarżącej oraz zakresu jej obowiązków. Odnosząc się do powołanych przez Skarżącą decyzji/poleceń, z których miałby wynikać fakt realizacji przez nią zadań określonych przepisach obu ustawy o Służbie Celnej, organ odwoławczy podzielił argumentację Skarżącej w kwestii tego, że zadania i obowiązki funkcjonariuszy celnych określone były nie tylko w kartach zakresu obowiązków. Przede wszystkim zadania były (i nadal są) określone przepisami prawa, krajowego, jak i wspólnotowego/unijnego. Podkreślił jednak, że zakres czynności każdego funkcjonariusza, niezależnie od przypisanych w karcie obowiązków, mógł być szerszy i wynikać z dokumentów wewnętrznych, regulaminów organizacyjnych, decyzji oraz poleceń służbowych wydawanych przez przełożonych. Zdaniem Szefa KAS poszczególne obowiązki funkcjonariusza celnego należy rozpatrywać przy uwzględnieniu zakresu jego indywidualnych uprawnień i obowiązków służbowych. Takim dokumentem, doprecyzowującym zadania, obowiązki i uprawnienia, jest indywidualnie ustalony zakres obowiązków i uprawnień, jak również inne dokumenty podmiotowo wyróżniające funkcjonariusza. Oznacza to, że dopiero wnikliwa analiza indywidualnie określonych zadań z uwzględnieniem (a więc wzięciem pod uwagę, zastosowaniem się do) innych materiałów źródłowych, w szczególności przepisów o charakterze ogólnym powinna dać podstawę do wydania adekwatnego rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego – DIAS w [...] taką analizę przeprowadził i wyprowadził właściwe wnioski. Podzielił również stanowisko organu I instancji, iż zadania, realizowane przez Skarżącą, w okresie pełnienia służby w Służbie Celnej, nie mieszczą się w obszarze rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania oraz zwalczania przestępczości.

Następnie pismem z [...] września 2021 r. Skarżąca złożyła skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane na wstępie postanowienie Szefa KAS z [...] sierpnia 2021 r., w której wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

• rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, tj. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych dla wydania zaświadczenia w sytuacji. Wskazała, że gdyby DIAS w [...] oraz Szef KAS w sposób wyczerpujący zebrali i rozważyli całościowo zgormadzony materiał dowodowy to powinni dość do przekonania, iż w toku postępowania należało wydać Skarżącej zaświadczenie żądanej przez nie treści;

• błędne przyjęcie, że Skarżąca nie wykonywała zadań policyjnych przez okres co najmniej 5 lat, w sytuacji, gdy Organ nie poczynił prawidłowych ustaleń w sprawie, a tym samym naruszył słuszny interes Skarżącej;

• naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10 K.p.a. w zw. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącej wypowiedzenia się co do przeprowadzonych i zebranych materiałów dowodowych w trakcie rozpoznawania istoty sprawy przez DIAS w [...];

• naruszenie zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 K.p.a. tj. rażące naruszenie przepisów postępowania - art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego nieuzupełnienie w sposób nie budzący wątpliwości. Wskazała, że wykonywała czynności polegające na rozpoznawaniu, wykrywaniu, zapobieganiu i zwalczaniu przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury oraz ochrony własności intelektualnej, a także przestępstw i wykroczeń związanych z wprowadzaniem na polski obszar celny oraz wyprowadzaniem z polskiego obszaru celnego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, w szczególności takich jak: odpady szkodliwe, substancje chemiczne, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe oraz broń, amunicja, materiały wybuchowe i technologie objęte kontrolą międzynarodową;

• naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, tj. art. 8 K.p.a. w zw. z 79 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do przyjętych wewnętrznie reguł określnych w dokumencie "[...]" w sytuacji, gdy strona nie miała możliwości brać udziału w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności składać wyjaśniania co do treści zgormadzonych w sprawie dokumentów.

W uzasadnieniu Skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty oraz wskazała, że organ I instancji nie wskazał jakie kryteria byłyby decydujące dla uznania, że wykonywała ona zadania zawarte w decyzjach wydawanych przez DIC w [...]. W treści uzasadniania, DIAS w [...] powinien określić reguły pozwalające na kwalifikacje zadań stanowiących o rozpoznawaniu, zapobieganiu, wykrywaniu oraz zwalczaniu przestępczości, a następnie wskazać, dlaczego w przypadku Skarżącej zajął określone stanowisko. Podniosła także, że organ nie wskazał, jak interpretuje zadania wskazane w art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu, a przede wszystkimi jakie zadania mieszczą się pod pojęciem rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw.

Skarżąca podniosła ponadto, że charakter postępowania w sprawach o wydawanie zaświadczeń, szczególnie jeżeli chodzi o zaświadczenia potwierdzające pełnienie służby przez minimum 5 lat przy wykonywaniu "zadań policyjnych", wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jak wynika z regulacji wewnętrznych Krajowej Administracji Skarbowej. Wskazała, że nie została poinformowana o poczynionych ustaleniach oraz nie miała możliwości przedstawiania dodatkowych dokumentów potwierdzających realizację tzw. "policyjnych zadań". Ponadto organ nie przeprowadził zlecenia wyrażonego w rozdziale I pkt 3 dokumentu "[...]" zgodnie z którym w przypadku wątpliwości spełnienia warunku posiadaniu stażu służby, co najmniej 5 lat, zleca się sporządzanie przez Zespół protokołu dokumentującego zakres przeanalizowanych dokumentów. Gdyby organ zastosował się do tych przepisów postępowania, to zgromadziłby materiał dowodowy, potwierdzający fakty istotne z punktu widzenia Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, często nazywanego w doktrynie postępowaniem gabinetowym.

Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Podkreślić trzeba, że zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak - z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające, prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego staż służby co najmniej 5 lat przy wykonywaniu zadań, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu, wykazał w sposób wyczerpujący, iż analiza kart zakresów uprawnień i obowiązków, jak też innych materiałów dokumentujących przebieg służby i zadania w okresie służby Skarżącej, nie potwierdziła, że Skarżąca posiada ww. staż służby we wskazanym wymiarze. Stanowisko to podzielił Organ odwoławczy, trafnie uznając zarzuty zażalenia za nieuzasadnione.

Szef KAS podejmując próbę zdefiniowania pojęcia "zadań policyjnych" słusznie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13 wyjaśniający, iż ustawodawca powierzył Służbie Celnej zadania podobne do zadań Policji, zatem sytuacja prawna funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy te zadania wykonują, jest podobna do sytuacji funkcjonariuszy Policji. W konsekwencji Trybunał uznał, iż prawo do świadczeń emerytalnych służb mundurowych przysługuje tylko tym funkcjonariuszom, którzy realizują zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej - nadając tym zadaniom priorytetowy charakter. Wykonywanie więc zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej, w tym w komórkach orzeczniczych, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Innymi słowy chodzi tu o wykonywanie zadań służących wykrywaniu, przeciwdziałaniu i zapobieganiu przestępstwom realizowanych w ramach pełnionej służby, a nie okazjonalne, sporadyczne, niejako przy okazji realizacji podstawowych czynności, ujawnianie czynów prawnie karalnych.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie Organy prawidłowo ustaliły, iż Skarżąca wykonywała tzw. "zadania policyjne" w dwóch przedziałach czasowych, tj. od [...] maja 2000 r. do [...] stycznia 2002 r. w Urzędzie Celnym w [...], kiedy to do jej obowiązków należało wszczynanie dochodzeń karnych skarbowych i od [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r., wówczas służbę pełniła w Służbie Celno-Skarbowej uznawanej, w świetle art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu, za okres służby uprawniający do tzw. emerytury policyjnej.

Wbrew odmiennemu stanowisku Skarżącej, analiza akta administracyjnych, zawierających jej karty zakresu obowiązków i uprawnień, dokumenty obrazujące przebieg jej służby oraz zadania wykonywane w okresie, nie potwierdziły, że dysponuje ona 5-letnim stażem służby przy realizacji zadań policyjnych. Z uwagi bowiem na charakter tych zadań, ściśle powiązany z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw i wykroczeń skarbowych, dla potwierdzenia realizacji zadań policyjnych konieczna jest bezpośrednia i faktyczna ich realizacja, poparta zapisami wynikającymi z karty zakresu obowiązków i uprawnień, kart opisu stanowisk służbowych w ww. komórkach organizacyjnych bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu. W szczególności decyzje i polecenia Dyrektora Izby Celnej w [...] zamieszczone w aktach administracyjnych, na które powoływała się Skarżąca, nie wskazują na wykonywanie przez nią zadań we wskazanym charakterze. Przedmiotowe decyzje i polecenia mają charakter generalny (zostały skierowane do wszystkich funkcjonariuszy lub poszczególnych jednostek organizacyjnych Izby Celnej), określają zasady postępowań w określonych kategoriach spraw. Nie sposób zatem na ich podstawie stwierdzić, iż Skarżąca faktycznie w sposób bezpośredni realizowała zadania o powyżej wskazanym charakterze.

Ponieważ posiadana dokumentacja nie potwierdziła, że Skarżąca realizowała w pozostałych przedziałach czasowych zadania, określone w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia ww. przepisów.

Tym samym Organy zasadnie stwierdziły, że nie wszystkie zadania realizowane przez funkcjonariuszy Służby Celnej są zadaniami o charakterze policyjnym i nie zawsze w związku z tym istnieje obowiązek objęcia ich systemem zaopatrzenia emerytalnego. Przyjęcie tak interpretowanego zakresu podmiotowego art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ograniczającego się do tych funkcjonariuszy, którzy realizowali zadania określone w ww. przepisach w sposób bezpośredni, warunkowało przyjęcie, iż zadania realizowane przez Skarżącą w pozostałych okresach pełnienia służby, nie były zadaniami o charakterze policyjnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi sprowadzających się do naruszenia art. 10, art. 81 k.p.a. oraz art. 8 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku informacyjnego i pozbawienie strony możliwości brania czynnego udziału w postępowaniu należy podkreślić, iż uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia powoduje, że organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w rozumieniu art. 75 k.p.a. (w tym dowodów z zeznań świadków), może jedynie potwierdzić istniejące fakty i okoliczności, które wynikają z dokumentów obrazujących przebieg służby. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie jest bowiem dopuszczalne dokonywanie, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Strona skarżąca w istocie nie wykazała, aby Organy orzekające w sprawie nie uwzględniły jej inicjatywy procesowej. Nie wskazała w skardze, aby jej wnioski, czy żądania nie zostały uwzględnione w procesie gromadzenia materiału aktowego. Zarzut naruszenia art. 10 k p a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji zaś, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Podsumowując, zaskarżone postanowienie Szefa KAS oraz poprzedzające je postanowienie DIAS w [...] są prawidłowe, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania, jak już bowiem wywiedziono wyżej, postępowanie dowodowe przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie zaświadczenia, ma ograniczony zakres.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.