Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 7/95
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1996-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Organizacje społeczne
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 70 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz. 77
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy - Kodeks pracy.
article: art. 19
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz. 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 11
journal: Dz.U. 1983 nr 30 poz. 143
law: Obwieszczenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.
Teza: I. ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy - Kodeks pracy /Dz.U. nr 16 poz. 77/ - w zakresie dochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu ustawodawczego - jest zgodna z art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./;

II. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy - Kodeks pracy /Dz.U. nr 16 poz. 77/ w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa /Dz.U. 1983 nr 30 poz. 143 ze zm./ jest zgodny z art. 1 oraz z art. 70 ust. 1 i 2 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

TEZY

I. ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy - Kodeks pracy /Dz.U. nr 16 poz. 77/ - w zakresie dochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu ustawodawczego - jest zgodna z art. 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./;

II. art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa oraz o zmianie ustawy - Kodeks pracy /Dz.U. nr 16 poz. 77/ w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa /Dz.U. 1983 nr 30 poz. 143 ze zm./ jest zgodny z art. 1 oraz z art. 70 ust. 1 i 2 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.


UZASADNIENIE

Ustawowy tryb wymagany do wydania aktu ustawodawczego jest rzadkością w polskim systemie prawnym. Jednym z przepisów, który częściowo reguluje tryb wydania ustawy, jest art. 19 ustawy o związkach zawodowych. Artykuł ten reguluje uprawnienia ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej, a także ogólnokrajowego związku zawodowego reprezentatywnego dla pracowników większości zakładów pracy /za taki związek uznawany jest NSZZ "Solidarność"/ do opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych /projekt ustawy o zmianie Kodeksu pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw - I projekt oraz projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw - II projekt - mieszczą się w tej kategorii/. Wyżej wymienionemu uprawnieniu związku zawodowego lub ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej odpowiadają obowiązki organów władzy i administracji państwowej oraz samorządu terytorialnego zasięgania opinii. Zakres tych obowiązków jest jednak różny w zależności od tego, na jakim podmiocie w konkretnej sytuacji ten obowiązek spoczywa. Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni.

Wątpliwości może budzić użyte w ustawie pojęcie "organy władzy państwowej", a to ze względu na art. 1 Małej Konstytucji, który ostatecznie zerwał ze wcześniejszym podziałem organów państwa na organy władzy państwowej, administracji państwowej, sądy i prokuraturę oraz organy kontroli i w to miejsce wprowadził podział na organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Dla wyjaśnienia pojęcia "organy władzy państwowej" występującego w ustawie uchwalonej przed wejściem w życie Małej Konstytucji Trybunał Konstytucyjny odwołuje się do swych wcześniejszych wywodów zawartych w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lutego 1994 r. /W 12/92 - OTK 1994 cz. I poz.  /, co pozwala skonkludować, że przez "organy władzy państwowej" rozumieć należy w art. 19 ustawy o związkach zawodowych inne niż organy administracji państwowej i organy samorządu terytorialnego organy państwa. Organy te w procesie prawotwórczym mogą występować w różnej roli. Mogą wydawać akty prawne zaprojektowane przez inny organ wyposażony w inicjatywę prawodawczą lub mogą być jednocześnie i projektodawcami i prawodawcami. Dlatego obowiązek przewidziany w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych został zróżnicowany.

W sytuacji kiedy do "organu władzy" wpływa projekt nie pochodzący od innego organu /np. poselski projekt ustawy/ obowiązek przewidziany w powołanym przepisie może być spełniony tylko przez skierowanie tego projektu do odpowiednich władz statutowych związku dla przedstawienia opinii. Natomiast wtedy gdy "organy władzy i administracji państwowej" występują w roli projektodawców przewidziany w art. 19 ust. 2  ustawy o związkach zawodowych obowiązek mogą spełnić - według swego wyboru - w dwojaki sposób, kierując do odpowiednich władz statutowych związku założenia albo projekt aktu prawnego.

Niewątpliwie skierowanie do odpowiednich władz statutowych związku projektu ustawy jest dla podmiotu uprawnionego formą służącą lepiej wykonaniu jego opiniodawczych uprawnień. Opinia może dotyczyć wtedy nie tylko ogólnych założeń, lecz również konkretnych rozwiązań w projekcie ustawy. Wykonanie przez zobowiązanego jego obowiązku w formie dogodniejszej dla uprawnionego nie może wszakże pogarszać sytuacji zobowiązanego w tym sensie, że nie mógłby on po otrzymaniu opinii podmiotu, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, zmieniać projektu ustawy przed jej wniesieniem do Sejmu, a jakakolwiek zmiana  wymagałaby ponownego uruchomienia trybu przewidzianego w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Dopóki projekt jest wynikiem wykonania tych samych założeń dopóty nie musi po wprowadzeniu doń poprawek i uzupełnień być kierowany ponownie do odpowiednich władz statutowych związku. Taka wykładnia jest jedynie możliwa w wypadku gdy projektodawcą ustawy jest Rada Ministrów, której przysługuje inicjatywa ustawodawcza /art. 15 ust. 1 Małej Konstytucji/ i która, prowadząc politykę wewnętrzną Rzeczypospolitej Polskiej /art. 51 ust. 1 Małej Konstytucji/, ponosi z tego tytułu odpowiedzialność przed Sejmem /art. 66 Małej Konstytucji/. Również i z tej racji inną aniżeli przedstawiona wyżej wykładnię art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych, zmierzającą do rozszerzenia tych przepisów z korzyścią dla uprawnionych podmiotów, należy uznać za niezgodną z Konstytucją. Tylko ubocznie należy zauważyć, że w sytuacjach wątpliwych - zgodnie z tradycjami europejskiej kultury prawnej - należy stosować wykładnię korzystniejszą dla zobowiązanego /favor debitoris/. Tylko taka wykładnia może - w okresie przemian - służyć budowie społeczeństwa obywatelskiego. W procesie tym związkom zawodowym przypisano konstytucyjnie określoną rolę /art. 85 in fine przepisów konstytucyjnych/.

Kolejny obowiązek, powstający w razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku wobec projektowanej ustawy, normuje art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych. Obowiązek ten jest adresowany do organu administracji państwowej - konkretnie wtedy gdy chodzi o projekt ustawy do Rady Ministrów - i nie obejmuje tych sytuacji, w których z inicjatywy ustawodawczej korzystają posłowie, Senat lub Prezydent RP /art. 15 ust. 1 Małej Konstytucji/. Rada Ministrów w razie częściowego lub całościowego nieuwzględnienia stanowiska związku ma obowiązek poinformować o tym związek na piśmie. Jak już była o tym mowa wyżej, jeżeli Rada Ministrów nie odstępuje od założeń projektowanej ustawy, nie ma obowiązku powstrzymania się od jakichkolwiek zmian w projekcie i nie ma obowiązku rezygnacji z przyznanej jej w Małej Konstytucji inicjatywy ustawodawczej do czasu ponownego zasięgnięcia opinii o poprawionym projekcie. Od wyboru Rady Ministrów zależy dalsze postępowanie z projektem ustawy, który został zaopiniowany przez związek zawodowy, a opinia ujawniła różnice stanowisk między związkiem zawodowym a Radą Ministrów. Rada Ministrów może podejmować działania zmierzające do usunięcia tej różnicy jeszcze przed wniesieniem projektu do Sejmu. Może jednak wnieść projekt do Sejmu w wersji nie uwzględniającej odmiennego stanowiska związku zawodowego.

Art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych nie przewiduje dla Rady Ministrów jakiegokolwiek terminu dla poinformowania związku o swym stanowisku i uzasadnienia swego stanowiska. Nie przewiduje też szczególnej redakcji dla pisemnej informacji o tym stanowisku i jego uzasadnieniu. Wymogom art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych odpowiada więc doręczenie związkowi zawodowemu nowego, poprawionego projektu ustawy, wniesionego już do Sejmu wraz z uzasadnieniem tego projektu. Nie można bowiem zakładać, aby uzasadnienie projektu miało być sporządzone przy użyciu innych argumentów aniżeli te, przy pomocy których Rada Ministrów uzasadnia swe racje wobec związku zawodowego. Taki sposób wykonania obowiązku przewidzianego w art. 19 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o związkach zawodowych, który zastosowano w odniesieniu do projektu ustawy zmieniającej przepisy o zasiłkach chorobowych, może być uznany za mieszczący się w granicach legalności pod warunkiem zachowania wymagań wynikających z systemowej i celowościowej wykładni art. 19 ustawy o związkach zawodowych, a mianowicie:

1) projekt skierowany do Sejmu, a następnie przedstawiony związkowi, winien być wyrazem tych samych założeń, które Rada Ministrów przyjęła przy sporządzeniu projektu skierowanego do odpowiednich władz związku,

2) związek powinien otrzymać nowy i poprawiony projekt wraz z uzasadnieniem w terminie umożliwiającym przedstawienie swej opinii zawierającej stosunek również do nowych elementów projektu na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej,

3) termin ten w zasadzie nie powinien być krótszy od przewidzianego w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy termin 30 dni.

Wymogi te w odniesieniu do projektu ustawy zmieniającej przepisy o zasiłkach chorobowych zostały spełnione. Zasadne jest więc stanowisko Prokuratora Generalnego, że przewidziany w art. 19 ustawy o związkach zawodowych tryb konsultacji został zachowany, a tym samym nie można skutecznie postawić zarzutu sprzeczności zakwestionowanej ustawy z jakimkolwiek przepisem Konstytucji z powodu niedochowania ustawowego trybu wymaganego do jej wydania.

Jedynie dodatkowo należy przypomnieć, że zachowuje aktualność pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 4 kwietnia 1995 r. /K 10/94 - OTK 1995 cz. I poz.   /, że "istota konsultacji ze związkami zawodowymi projektów i założeń aktów normatywnych wyraża się w umożliwieniu związkom zawodowym wyrażenia stanowiska co do proponowanych rozwiązań prawnych", a "przewidziany (...) w art. 19 powołanej ustawy o związkach zawodowych obowiązek konsultacji może być spełniony przez poddanie konsultacji projektu ustawy, jak i jej założeń". Pogląd ten zasługuje na przypomnienie, gdyż sformułowany został w odniesieniu do zbliżonego stanu faktycznego.

Kolejny zarzut Wnioskodawczyni dotyczy naruszenia konstytucyjnej zasady prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, wyrażonej w art. 70 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych. Art. 70 przepisów konstytucyjnych składa się z dwu ustępów. W pierwszym z nich stanowi się, że obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy. W ustępie drugim ustrojodawca wymienia środki służące "coraz pełniejszemu urzeczywistnianiu tego prawa", a mianowicie:

1) rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy oraz rozbudowa różnych form pomocy społecznej,

2) rozwój organizowanej przez państwo ochrony zdrowia oraz podnoszenie poziomu zdrowotnego ludności, bezpłatna pomoc lekarska dla wszystkich ludzi pracy i ich rodzin, stałe polepszenie warunków bezpieczeństwa, ochrony i higieny pracy, szeroko rozwinięte zapobieganie chorobom i ich zwalczanie, opieka nad inwalidami,

3) rozbudowa szpitali, sanatoriów, ambulatoriów, ośrodków zdrowia i urządzeń sanitarnych.

Jak widać, Wnioskodawczyni poddaje przytoczony wyżej przepis swoistemu zabiegowi interpretacyjnemu, w wyniku którego konstruuje "konstytucyjną zasadę prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy", konsekwentnie pomijając te sformułowania przepisu konstytucyjnego, które odnoszą się do ochrony zdrowia.

W ten sposób Wnioskodawczyni tworzy wzorzec dla badania konstytucyjności zaskarżonej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny nie przyjmuje proponowanej przez Wnioskodawczynię wykładni art. 70 przepisów konstytucyjnych. Istota tej wykładni polega bowiem na wybraniu z bogatej treści tego przepisu takich elementów, które zwężają ten przepis do zakresu regulacji zakwestionowanej ustawy. Następuje odwrócenie reguł stosowanych przy badaniu konstytucyjności aktów ustawodawczych. Wzorzec, jakim jest przepis konstytucji, winien być rozumiany jednolicie - bez względu na to, jaka ustawa jest przedmiotem badania konstytucyjności, a jedynie w razie różnych możliwości rozumienia samej ustawy należy wybrać to rozumienie, które jest zgodne z Konstytucją. Zwrócić więc trzeba uwagę na to, że konstytucyjne prawo obywateli ustanowione w art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, aczkolwiek bardzo obszerne, jest traktowane przez ustrojodawcę jako jedno prawo - prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy /por. art. 70 ust. 2 - "tego prawa"/. O szerokim zakresie, tak ujętego prawa, świadczy też treść art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, w którym jest mowa o różnych urządzeniach z zakresu prawa socjalnego, o obowiązkach organizacyjnych i o różnych postaciach administracji świadczącej.

Zwraca przy tym uwagę, że o środkach wymienionych w art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych mówi się w taki sposób, że znacznym uproszczeniem byłoby twierdzenie, iż w odniesieniu do każdego środka ustawodawca ma obowiązek uchwalać takie ustawy, które nakładałyby na organy państwowe obowiązek przedsiębrania działań powodujących wydatki z budżetu państwa i że wszystkie te środki mają być w całości finansowane przez państwo. Należy również zauważyć, że art. 70 przepisów konstytucyjnych pochodzi z roku 1952 i inaczej był on odczytywany w chwili jego stanowienia, a inaczej musi być on odczytany obecnie. Wnioskodawczyni wywodzi zbyt daleko idące wnioski z zakładanego i podkreślanego przez ustrojodawcę aspektu dynamicznego /rozwój, rozbudowa/. Skłania zresztą do tego sam ustrojodawca, akcentujący tylko elementy pozytywne /podnoszenie poziomu, bezpłatna pomoc lekarska, stałe polepszanie, szeroko rozwinięte/. Poza zakresem rozważań Trybunału Konstytucyjnego musi pozostać ocena na ile założenia ustrojodawcy z 1952 r. zostały wykonane w sferze pozaprawnej.

Rzeczą Trybunału Konstytucyjnego jest natomiast przypomnienie, że po zmianach Konstytucji z przełomu lat 1989/90 obywatelskie prawo do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy musi być postrzegane w zupełnie innej perspektywie, wyznaczonej także przez inne przepisy Konstytucji, aniżeli w roku 1952. Przede wszystkim należy wskazać na nowe konstytucyjne ujęcie prawa własności, konstytucyjną gwarancję swobody gospodarczej /art. 6 przepisów konstytucyjnych/, rozłożenie obowiązków administracji publicznej w zakresie zaspokajania potrzeb obywateli między administrację rządową i jednostki samorządu terytorialnego /art. 71 Małej Konstytucji/.

W porównaniu z rokiem 1952 zmieniła się niewątpliwie konstytucyjna relacja między jednostką a społeczeństwem. Wyrazem tego jest między innymi określenie społeczeństwa, które - jak zakłada ustrojodawca - ma podlegać przemianom, jako społeczeństwa obywatelskiego /art. 85 in fine przepisów konstytucyjnych/. Niewątpliwie inna niż w 1952 r. aksjologia współczesnego ustrojodawcy sprawia, że konstytucyjne prawo obywateli do ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy nie może być rozumiane, jako całkowite zdjęcie z obywateli troski o ochronę zdrowia, zwolnienie ich z przezorności, zapobiegliwości i oszczędności oraz przeniesienie na państwo całego ryzyka niekorzystnych dla obywatela zdarzeń. Wysiłek państwa może się koncentrować - i nie będzie to sprzeczne z Konstytucją - przede wszystkim na zapobieganiu, a jeżeli już się zdarzą, to na rekompensowaniu skutków, takich zdarzeń, które są na tyle dotkliwe dla obywatela, że zawodna się okazała jego własna przezorność i zapobiegliwość.

Zakres konstytucyjnego prawa obywateli, określonego w art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych jest więc inny niż sugeruje to Wnioskodawczyni. Inny jest też zakres odpowiadającego temu prawu obowiązków państwa. Zakres ten nie jest wynikiem podsumowania wszystkich działań, o których mowa w art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Ustawodawca, który określa także dochody i wydatki państwa na kolejne lata kalendarzowe /art. 20 Małej Konstytucji/, może wybierać najodpowiedniejsze w danym czasie działania z zestawu sporządzonego przez ustrojodawcę /art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych/ byleby tylko nie naruszył istoty obywatelskiego prawa, o którym mowa w art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych. Istota ta wyraża się w tym, że obywatel powinien mieć możliwości /również majątkowe/ korzystania z urządzeń chroniących jego zdrowie, a w razie choroby lub niezdolności do pracy mógł korzystać ze świadczeń /pieniężnych lub w naturze/ zakładów administracji publicznej.

Trybunał Konstytucyjny przypomina i podtrzymuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 17 lipca 1996 r. /K 8/96/, że po pierwsze, za niedopuszczalne należy uznać takie regulacje, które prowadzą do naruszenia "minimum życiowego" emerytów i rencistów, a po drugie, niedopuszczalne jest całkowite pozbawienie uprawnienia, które dotąd przysługiwało określonej grupie podmiotów - dopuszczalność modyfikacji nie oznacza dopuszczalności eliminacji. Zakwestionowana regulacja nie eliminuje uprawnienia do zasiłku chorobowego i nie narusza "minimum życiowego" ubezpieczonych krótkotrwale niezdolnych do pracy z powodu choroby i zrównanych z nią zdarzeń.

Nawet gdyby oddzielnie rozpatrywać "prawo do ochrony zdrowia" oraz "prawo do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy", to trzeba ocenić, że zakwestionowany przepis nie zawiera rozwiązań eliminujących którekolwiek z tych praw. Zasiłek chorobowy nie jest środkiem realizacji prawa do ochrony zdrowia i może być rozpatrywany jedynie jako jeden z środków służących realizacji prawa do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy. Obniżenie wysokości zasiłku chorobowego w relacji do wynagrodzenia za pracę rozpatrywane w dłuższym okresie niekoniecznie musi oznaczać obniżenie wartości /siły nabywczej określonej kwoty pieniężnej/ zasiłku chorobowego. Oznacza tylko modyfikację określonego w przepisach konstytucyjnych prawa. Istota tego prawa, polegająca na tym, że ludzie chorzy lub z innych przyczyn niezdolni do pracy otrzymują od państwa pomoc materialną w zakresie umożliwiającym zaspokajanie potrzeb życiowych ich samych i utrzymywanych przez nich członków rodziny na poziomie odpowiadającym możliwościom finansowym państwa, nie została przez zaskarżony przepis naruszona.

Wysokość zasiłku chorobowego bezpośrednio nawiązuje do wysokości wynagrodzenia za pracę. Sam zaś zasiłek chorobowy jest ze swej natury świadczeniem krótkookresowym. Ubezpieczony krótkotrwale niezdolny do pracy jest więc w nieporównywalnie lepszej sytuacji aniżeli emeryt czy rencista. Świadczenia długookresowe pozostają bowiem w gorszej relacji do wynagrodzenia za pracę aniżeli zasiłek chorobowy, a mimo to ani w sprawie niniejszej ani w przytoczonej sprawie K 8/96 nie wykazano, aby ustawy kształtujące wysokość tych świadczeń czyniły to w sposób naruszający "minimum życiowe". Nie wykazano też, aby krótkookresowe świadczenie w wysokości 80 procent wynagrodzenia za pracę nie wystarczało na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych pracownika. Rozwiązania dotyczące zasiłków rodzinnych, które uzależniają prawo do tych świadczeń od wysokości osiąganych w rodzinie dochodów gwarantują zaś "osłonę socjalną" członkom rodziny najniżej wynagradzanych pracowników.

Art. 70 ust. 2 przepisów konstytucyjnych nie ogranicza swobody ustawodawcy w wyborze takich rozwiązań, które są w danym momencie najefektywniejsze, nie naruszają istoty prawa obywatelskiego określonego w art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, a przy tym uwzględniają także inne wartości konstytucyjnie chronione /w szczególności sprawiedliwość i równość/. Ustawodawca może więc w danym momencie stwarzać dogodniejsze warunki dla rozbudowy różnych form pomocy społecznej, ograniczając wydatki budżetowe na rozwój ubezpieczenia społecznego, a w ramach ubezpieczenia społecznego przeznaczać wydatki budżetowe na wspieranie ubezpieczenia od jednego czy kilku ryzyk, pozostawiając finansowanie ubezpieczenia społecznego od innych ryzyk samym ubezpieczonym /por. rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz.U. 1993 nr 71 poz. 342 ze zm. - różnicujące sposób finansowania ubezpieczenia w zależności od ryzyka objętego ubezpieczeniem społecznym i opierające ubezpieczenie na wypadek choroby o zasadę samofinansowania/.

Wnioskodawczyni twierdzi, że kierunek zmian prawa o zasiłkach chorobowych nie może być traktowany jako rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy oraz rozbudowa różnych form pomocy społecznej. Twierdzenie to nie zostało dokładniej uargumentowane, poza przytoczeniem jednego argumentu - zostały zmienione zasady wypłacania świadczeń przysługujących w razie choroby pracowników. Nadto Wnioskodawczyni rozumowanie swe opiera na założeniu, że jednocześnie powinny następować dwa procesy: rozwój ubezpieczenia społecznego oraz rozbudowa różnych form pomocy społecznej. Założenie to - jak wykazano wyżej - jest na gruncie art. 70 przepisów konstytucyjnych nieuprawnione. Obydwa te procesy muszą być dostosowane do potrzeb obywateli i możliwości budżetu państwa. Nawet w państwach zasobnych o długiej tradycji współistnienia i rozwoju obu wspomnianych wyżej technik zabezpieczenia społecznego daje się zauważyć następujące relacje między tymi technikami: im szerszy jest zakres podmiotowy i przedmiotowy ubezpieczenia społecznego tym węższy jest zakres podmiotowy i przedmiotowy pomocy społecznej. Pomoc społeczna rozbudowywana jest wtedy gdy z powodu nadzwyczajnych okoliczności /tak było np. po II wojnie światowej/ zawodzi technika ubezpieczeniowa.

Przypomnieć też trzeba, że ubezpieczenie społeczne jest ściśle związane z pracą /przede wszystkim świadczoną w ramach stosunku pracy, ale występuje też tendencja obejmowania ubezpieczeniem również samodzielnych przedsiębiorców, a nawet twórców/. Specyfika polskiej sytuacji w okresie przeobrażeń ustrojowych wyraża się w tym, że znaczna część obywateli nie ma możliwości pozostawania w stosunku pracy lub prowadzenia samodzielnej działalności zarobkowej. Rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, pojmowany jako utrzymywanie tego samego sposobu ustalania wysokości zasiłku chorobowego /100 procent wynagrodzenia/, przy drastycznym spadku liczby osób pozostających w stosunku pracy /ubezpieczonych/ i wzroście wysokości wynagrodzeń za pracę oraz pogłębianiu się różnicy między wysokością przeciętnego wynagrodzenia a wysokością przeciętnego świadczenia socjalnego, musiałby prowadzić do efektów trudnych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad sprawiedliwości społecznej /grupa pracujących nie ponosiłaby jakiegokolwiek ryzyka majątkowego związanego z chorobą kosztem grupy osób pozostających poza stosunkiem ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby/.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 29 września 1993 r. /K 17/92 - OTK 1993 cz. II poz.   / wskazał, że zabezpieczenie społeczne pojmowane jest współcześnie jako system urządzeń i świadczeń służących zaspokojeniu usprawiedliwionych potrzeb obywateli, którzy utracili lub doznali ograniczenia zdolności do  pracy, albo zostali obciążeni nadmiernie kosztami utrzymania rodziny. W skład tego systemu wchodzą: ubezpieczenia społeczne, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczna. "Pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego charakter uzupełniający". Jest ona między innymi stosowana wtedy gdy świadczenia z ubezpieczenia społecznego okażą się niewystarczające. Pogląd ten Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje w sprawie niniejszej. Oznacza to, że świadczenia z ubezpieczenia społecznego mogą być tak kształtowane, aby pokrywały usprawiedliwione potrzeby uprawnionego, a pomoc społeczna winna mieć charakter uzupełniający. W odniesieniu do zasiłku chorobowego oznacza to, że zasiłek ten w tej części, w której wykracza  poza usprawiedliwione potrzeby ubezpieczonego, może być - z poszanowaniem przepisów Konstytucji - obniżany przez ustawodawcę.

Założenie o ograniczonych możliwościach wzrostu wydatków budżetowych, którego trafność nie została w sprawie niniejszej zakwestionowana, nakazuje tak kształtować rozmiary i strukturę wydatków budżetowych na ubezpieczenie społeczne od wszystkich wymienionych w art. 70 ust. 1 przepisów konstytucyjnych ryzyk i na pomoc społeczną, aby określona wyżej relacja między ubezpieczeniami społecznymi a pomocą społeczną została zachowana. Wzrost wydatków budżetowych na zasiłki chorobowe mógłby przy tym doprowadzić do pogorszenia sytuacji świadczeniobiorców w ubezpieczeniu na starość lub na wypadek niezdolności do pracy /inwalidztwa/, a to z kolei musiałoby spowodować konieczność kierowania do obywateli głównego strumienia wydatków budżetowych na cele socjalne za pośrednictwem systemu pomocy społecznej. Nie można więc skutecznie - w odniesieniu do zakwestionowanej ustawy - postawić ustawodawcy zarzutu, że naruszył zakres pozostawionej przez ustrojodawcę swobody, zmniejszając wysokość zasiłków chorobowych. Świadczenia te z natury rzeczy są krótkookresowe, a uprawnieni do nich, pozostając w stosunku pracy, są z reguły w lepszej sytuacji aniżeli świadczeniobiorcy w systemie ubezpieczenia społecznego na wypadek starości lub niezdolności do pracy czy użytkownicy urządzeń pomocy społecznej.

Z art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych nie wynikają prawa podmiotowe zainteresowanych, gdyż przepis ten podobnie jak art. 67 ust. 1 stanowi co najwyżej o kierunku polityki państwa i jest adresowany do jego organów - w tym również ustawodawczych - które muszą wyważać między możliwościami państwa a interesem ubezpieczonych  na wypadek choroby (por. uzasadnienie orzeczenia TK z dnia 12 grudnia 1994 r. K 3/94 - OTK 1994 cz. II poz.   ,a także orzeczenie z dnia 11 kwietnia 1994 r. K 10/93 - OTK 1994 cz. I poz.   /. Ubezpieczenie społeczne na wypadek choroby dotyczy ujemnych następstw choroby ubezpieczonego. Do następstw tych należą przede wszystkim utrata zarobku, konieczność poddania się leczeniu i ponoszenia związanych z tym kosztów. Rekompensowaniu tych następstw służą świadczenia pieniężne i świadczenia w naturze /usługi zakładów publicznej służby zdrowia, dostarczanie leków, środków opatrunkowych itp./. Ubezpieczenie społeczne na wypadek choroby oparte jest o zasadę solidarności, która może przyjmować wyraz solidarności grupowej lub solidarności międzygrupowej.

Ścisłe przestrzeganie zasady solidarności grupowej powoduje, że wydatki na świadczenia finansowane są w całości ze składek wnoszonych przez ubezpieczonych lub ich pracodawców. Zasada solidarności międzygrupowej jest realizowana w różnych postaciach a obecnie w Polsce w formie dopłat do systemu ubezpieczenia z budżetu państwa. Przy solidarności międzygrupowej zaciera się ostra granica między ubezpieczeniem społecznym a pomocą społeczną /zwłaszcza, że niektóre świadczenia w tym ostatnim systemie mogą mieć też charakter roszczeniowy/. Rozwój ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby może być rozumiany jako ewolucja tego systemu w kierunku wyeliminowania zeń elementów solidarności międzygrupowej. Ubezpieczenie to dotyczy wszak stosunkowo silnej grupy społecznej, a solidarność międzygrupowa znajduje tu swój wyraz w postaci wydatków z budżetu państwa na świadczenia pieniężne i udzielanie świadczeń w naturze przez publiczne zakłady służby zdrowia.

W każdym bądź razie nie można oceniać rozwoju ubezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych, przez pryzmat zmian dotyczących jednego tylko ryzyka i tylko niektórych świadczeń /kwestionowana ustawa nie dotyczy przecież świadczeń w naturze/, pomijając oczywiste potrzeby skierowania solidarności międzygrupowej w stronę przede wszystkim ubezpieczenia społecznego na wypadek starości i niezdolności do pracy oraz potrzebę wywołaną przez rzadko występujące w poprzedniej formacji ryzyko pozostawania bez pracy.

Skierowana do różnych organów państwa - w tym również do ustawodawcy zwykłego - konstytucyjna dyrektywa rozwoju ubezpieczenia społecznego od różnych ryzyk nie zobowiązuje ustawodawcy do tego, aby przy każdej zmianie prawa o ubezpieczeniu społecznym polepszał sytuację konkretnej grupy ubezpieczonych przez zwiększenie wysokości świadczenia, wydłużenie okresu pobierania świadczenia lub złagodzenie warunków nabycia prawa do świadczenia. W przeciwnym razie trzeba by przyjąć, że według stanu z początku roku 1995 ustawodawca mógł zmieniać przepisy o zasiłkach chorobowych jedynie w ten sposób, że podniósłby wysokość zasiłku chorobowego do kwoty ponad 100 procent wynagrodzenia lub zmniejszyłby składkę na to ubezpieczenie. Rezultaty takiego pojmowania konstytucyjnej dyrektywy mogą więc okazać się paradoksalne.

Ustawodawca może realizować konstytucyjną dyrektywę rozwoju ubezpieczenia społecznego w różny sposób. Jednym z takich sposobów jest zmiana relacji między solidarnością grupową a solidarnością międzygrupową w rozwiązaniach prawnych dotyczących ubezpieczenia od jednego z ryzyk.

Dyrektywa zawarta w art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych musi być zawsze rozpatrywana w związku z innymi postanowieniami Konstytucji np. w związku z art. 1 przepisów konstytucyjnych w części wyrażającej zasadę sprawiedliwości społecznej /por. orzeczenie z dnia 23 lutego 1993 r. K 10/92 - OTK 1993 cz. I poz.   /.

Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do ukształtowanego już wcześniej orzecznictwa podkreślił w orzeczeniu z dnia 23 lutego 1993 r. /K 10/92/, że pojmowanie "rozwoju", o którym mowa w art. 70 ust. 2 pkt 1 przepisów konstytucyjnych jako konstytucyjnej gwarancji ustawowych warunków ubezpieczenia społecznego na określonym poziomie nie oznacza zakazu modyfikacji prawa ubezpieczeń, a "wręcz odwrotnie nowe zasady ustroju społecznego Rzeczypospolitej Polskiej nakazują reformę prawa ubezpieczeń społecznych po myśli tych zasad, i z uwzględnieniem stopnia rozwoju gospodarczego kraju". Konkluzja takiego rozumowania zawierała uznanie zgodności z Konstytucją przepisu, który zwężał krąg osób uprawnionych do jednego ze świadczeń w ubezpieczeniu społecznym rolników od wypadków przy pracy rolniczej. Trybunał Konstytucyjny uznał też za dopuszczalne - ze względu na klauzulę rebus sic stantibus - ograniczenie świadczeń przysługujących z tytułu określonego prawa i racjonalizację wcześniejszych rozwiązań prawnych /orzeczenie z dnia 1 czerwca 1993 r. P 2/92 - OTK 1993 cz.II poz.   /.

Poglądy te zachowują swą aktualność w odniesieniu do zarzutu sformułowanego w niniejszej sprawie. Zmiany dokonane w ubezpieczeniu na wypadek choroby zakwestionowaną ustawą są uzasadnione potrzebami wynikającymi ze zmian sytuacji społeczno-gospodarczej i zmierzają do racjonalizacji systemu ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby. Podkreślić przy tym należy, że negatywna ocena Wnioskodawczyni odnoszona do kierunku zmian przyjętego w zakwestionowanej ustawie pomija te postanowienia ustawy, które są korzystniejsze dla ubezpieczonych /np. pominięcie w nowych rozwiązaniach dawnego art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r., ograniczającego wysokość zasiłku chorobowego w pierwszych 3 dniach niezdolności do pracy z powodu choroby do 50 procent wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku, wprowadzenie waloryzacji zasiłku chorobowego, jeżeli jest on wypłacany w dłuższym okresie niż 6 miesięcy - art. 12a, wprowadzenie waloryzacji świadczenia rehabilitacyjnego - art. 21 ust. 2, uwzględnienie upadłości zakładu pracy przy ukształtowaniu prawa pracownicy do zasiłku porodowego - art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. "a"/.

Ocena stosowania przez ustawodawcę konstytucyjnej dyrektywy rozwoju ubezpieczeń społecznych na wypadek choroby winna być też dokonywana w odniesieniu do dłuższego okresu, a nie w odniesieniu do jednej tylko regulacji. Mając to na uwadze należy przypomnieć i te przedsięwzięcia legislacyjne, które rozszerzały zakres podmiotowy tego ubezpieczenia na adwokatów /1964 r./, rzemieślników /1965 r./, członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych /1971 r./, rolników /1990 r./, a także ujednolicały i łagodziły warunki nabycia prawa do zasiłku chorobowego /dekret z dnia 6 maja 1954 r., ustawa z dnia 6 lipca 1972 r., ustawa z dnia 17 grudnia 1974 r. i ustawa z dnia 1 lutego 1983 r./. Ukształtowany przez te przepisy system ubezpieczenia na wypadek choroby nie był dostosowany do realiów nowego ustroju i wymagał przekształceń. To nie zmiany wprowadzone przez zakwestionowaną ustawę, lecz bierność ustawodawcy mogłyby być podstawą zarzutu naruszenia konstytucyjnej dyrektywy rozwoju ubezpieczenia społecznego na wypadek choroby, starości i niezdolności do pracy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 przepisów konstytucyjnych, a zwłaszcza zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że prawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z Konstytucją. Stwierdzenie to jest konieczne zwłaszcza w sytuacji dokonywania zmian prawa w okresie przechodzenia od ustroju opartego na systemie centralnego planowania do systemu rynkowego. Bez tego bowiem niemożliwe byłyby zmiany przestarzałych i nie przystających do nowej rzeczywistości przepisów prawa. A zatem sama nowelizacja przepisów, nawet wówczas, gdy pogarsza sytuację obywatela, nie może być podstawą do twierdzenia, że naruszona została zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W bogatym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z tego zakresu wskazywano zawsze na konkretne uchybienie uzasadniające twierdzenie o naruszeniu owej zasady. Najczęściej chodziło tu o naruszenie procedur legislacyjnych, działanie prawa wstecz, brak odpowiedniego okresu dostosowawczego, czy naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych. W rozpatrywanej sprawie czynniki te nie występują. Nie można zwłaszcza zgodzić się z Wnioskodawczynią, że obniżenie zasiłku chorobowego stanowi naruszenie zasady praw nabytych.

Prawo do zasiłku nie zostało bowiem naruszone. Zmianie uległa jedynie wysokość zasiłku w niektórych przypadkach na korzyść pracowników, w innych na niekorzyść. Zmiany te mieszczą się zarówno w pojęciu demokratycznego państwa prawnego, jak i w zasadzie sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Te ogólne uwagi należy uzupełnić uwagami na temat charakteru prawa do zasiłku chorobowego. Ustawodawca w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. posługuje się sformułowaniem "pracownik nabywa prawo do zasiłku chorobowego" i w dalszej treści tego przepisu określa czas, po którym pracownik to prawo nabywa. Takie sformułowanie może rodzić nietrafne skojarzenie przy rozpatrywaniu zarzutu sprzeczności ustawy z zasadą ochrony praw nabytych. W powołanym artykule nie chodzi jednak o nabycie prawa do zasiłku chorobowego, a jedynie o objęcie ochroną ubezpieczeniową w zakresie prawa do zasiłku chorobowego, na wypadek niezdolności do pracy spowodowanej chorobą. W terminologii ubezpieczeń społecznych określa się tak rozumiane prawo do zasiłku chorobowego, jako ekspektatywę tego prawa.

Przekształci się ono w prawo do tego zasiłku, jeżeli wystąpi zdarzenie, przed którego następstwami pracownik jest ubezpieczony, a więc utrata prawa do wynagrodzenia z powodu niezdolności do pracy, spowodowanej chorobą /por. K.Kolasiński, Prawo pracy znowelizowane, Toruń 1996, str. 276/. Nie zostały więc naruszone prawa nabyte w odniesieniu do tych pracowników, którzy byli objęci ochroną ubezpieczeniową przez okres dłuższy niż 8 lat. Ustawodawca zachował w odniesieniu do zakwestionowanej ustawy stosowną - choroba jest zdarzeniem od pracownika niezależnym i nie wybiera się okresu choroby - vacatio legis /art. 7/, a w przepisie przejściowym /art. 5/ ustanowił regułę, zgodnie z którą zasiłek chorobowy, macierzyński, opiekuńczy, wyrównawczy oraz świadczenie rehabilitacyjne, do których prawo - w ścisłym i właściwym rozumieniu tego pojęcia - powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, wypłaca się w wysokości i na zasadach określonych w przepisach dotychczasowych, za cały okres nieprzerwanej niezdolności do pracy z powodu choroby. Zasada ochrony praw nabytych została więc w pełni zachowana.