Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 418/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1355
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "L." Sp. z o.o. w B. na zarządzenie pokontrolne P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania odpadami 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w punktach 3, 4 i 5; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowo-Produkcyjnego "L." Sp. z o.o. w B. kwotę 697,00 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. w dniu [...] kwietnia 2020 r. wydał, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o Inspekcji) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach [...].05.2019 r. – [...].01.2020 r. w PUHP L. Sp. z o.o. – B., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządzenie pokontrolne. Organ zarządził:

1. Podjęcie działań w celu rzetelnego prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów z terminem realizacji określonym jako działalność ciągła;

2. Podjęcie działań w celu dotrzymywania warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie nie przekraczania czasu pracy instalacji do termicznego przekształcania odpadów z terminem realizacji jako działalność ciągła;

3. Podjęcie działań w celu przyjmowania i poddawania odpadów procesowi odzysku z terenu określonego w decyzji Prezydenta Miasta B. znak: [...] z [...].02.2011 r. oraz z terenu określonego w umowie o dofinansowanie nr [...] z terminem realizacji jako działalność ciągła;

4. Podjęcie działań w celu objęcia nadzorem strumieni odpadów przyjmowanych przez PUHP L. Sp. z o.o. - w B. z terminem realizacji jako działalność ciągła;

5. Podjęcie działań w celu zaprzestania naruszania zasady bliskości wynikającej z ustawy o odpadach z terminem realizacji jako działalność ciągła.

Termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń wyznaczono na dzień [...] maja 2020 r.

Odnośnie nakazania poszczególnych działań podano następujące uzasadnienie:

Ad 1. W trakcie kontroli stwierdzono, że ilościowa i jakościowa ewidencja odpadów prowadzona jest nieprawidłowo ze względu na brak kart przekazania odpadów. Zgodnie zaś art. 66 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm, dalej powoływana jako ustawa) - Posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. tzw. ewidencję odpadów;

Ad 2. W trakcie kontroli stwierdzono, naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego polegającego na przekroczeniu czasu pracy instalacji do termicznego przekształcania odpadów. Zgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego z [...].09.2015 r. nr [...] dopuszczalny czas pracy linii termicznego przekształcania odpadów wynosi 7800 h/rok, zaś w 2017 r. czas pracy linii wyniósł 8237 h/rok, a w 2018 r. czas pracy linii wyniósł 8308 h/rok;

Ad 3. W trakcie kontroli stwierdzono, że kontrolowany podmiot przyjmuje odpady w celu poddania ich procesowi odzysku spoza terenu określonego w decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z [...].02.2011 (dalej powoływana jako decyzja środowiskowa) oraz spoza terenu określonego w umowie określonego w umowie o dofinansowanie nr [...] (dalej powoływana jako umowa o dofinansowanie). Zgodnie z warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w B. z [...].02.2011 r. nr [...] obszar objęty projektem obejmuje następujące gminy: miasto B., miasto i gminę C., miasto i gminę C., gminę D., gminę G., gminę J., miasto i gminę M., miasto i gminę S., miasto i gminę W., miasto i gminę Z. Zgodnie z umową o dofinansowanie nr [...] Projektu "Zintegrowany system gospodarki odpadami dla aglomeracji b." nr [...] r. obszar objęty projektem obejmuje następujące gminy: miasto B., miasto i gminę C., miasto i gminę C., gminę D., gminę G., gminę J., miasto i gminę M., miasto i gminę S., miasto i gminę W., miasto i gminę Z. Ad 4. W trakcie kontroli stwierdzono, brak nadzoru nad strumieniem odpadów przyjmowanych przez PUHP L. Sp. z o.o. - w B. Zgodnie z art. 160 ust. 2 pkt 2 ustawy zarządzający spalarnią odpadów lub współspalarnią odpadów, przyjmując odpady do ich termicznego przekształcenia, jest obowiązany również do sprawdzenia zgodności przyjmowanych odpadów z danymi zawartymi w karcie przekazania odpadów;

Ad 5. W trakcie kontroli stwierdzono, naruszenie zasady bliskości wynikającej z art. 20 ust. 2 ustawy zgodnie z którym odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 207 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologię, o której mowa w art. 143 tej ustawy, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone.

Skargę na to zarządzenie do sądu administracyjnego wniosła PHUP L. Sp. z o.o. w siedziba w B. i zaskarżyła je w zakresie pkt. 3, 4 i 5. Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego:

1) art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji, przez wydanie Zarządzania Pokontrolnego, którego treść w zakresie pkt 3 nie koresponduje z ustaleniami poczynionym w trakcie przeprowadzonej kontroli udokumentowanymi w protokole kontroli, gdzie w toku czynności kontrolnych nie wykazano, by Spółka naruszała ustalenia decyzji środowiskowej czy umowy o dofinansowanie, tj. nie przyjmowała odpadów z terenu: miasto B., miasto i gminę C., miasto i gminę C., gminę D., gminę G., gminę J., miasto i gminę M., miasto i gminę S., miasto i gminę W., miasto i gminę Z. (obszar objęty Projektem);

2) art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji, przez wydanie Zarządzenia nakładającego w pkt 3 obowiązek podjęcia określonych działań, w sytuacji - jeśli działania te są przez Spółkę podejmowane (potwierdzają to ustalenia zawarte w Protokole), a Zarządzeniem nałożono na kontrolowaną jednostkę obowiązki wynikające z mocy prawa powszechnie obowiązującego, decyzji oraz umów, co przy potwierdzonym fakcie ich realizacji, czyni bezpodstawnymi i bezprzedmiotowymi obowiązki zawarte w pkt. 3 Zarządzenia,

3) art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji, przez nałożenie w pkt 3 obowiązku z terminem realizacji jako: "ciągły" w sytuacji, jeśli Umowa o dofinansowanie jest ograniczona czasowo, a okres trwałości Projektu kończy się po upływie 5 lat od daty, w której doszło do łącznego spełnienia warunków wskazanych w § 16 Umowy o dofinansowanie (co jest prognozowane na 31.12.2021 r.), co czyni niemożliwym i sprzecznym z prawem określony przez organ obowiązek.

II. przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 82 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), przez nakazanie w pkt 3 Zarządzenia, podjęcia działań w celu przyjmowania i poddawania odpadów procesowi odzysku z terenu określonego w decyzji środowiskowej, podczas gdy w decyzji tej nie zawarto w sposób wiążący ograniczenia terytorialnego w zakresie przyjmowania odpadów;

2) art. 2 ust. 1 pkt. 1 lit. 1 ustawy o Inspekcji, przez nałożenie na Spółkę w pkt 3 Zarządzenia obowiązku podjęcia działań w celu przyjmowania i poddawania procesowi odzysku odpadów z terenu określonego w umowie o dofinansowanie, w sytuacji jeśli kontrola przestrzegania tej umowy leży poza zakresem kontroli określonym przepisami prawnymi dotyczącymi formalnoprawnego stanu w zakresie gospodarki odpadami, organ nie był więc kompetentny do oceny prawidłowości realizacji umowy;

3) art. 160 ust. 2 pkt. 2 ustawy w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji, przez zarządzenie w pkt 4 Zarządzenia podjęcia działań, w celu objęcia nadzorem strumienia odpadów przyjmowanych przez Spółkę, w sytuacji w której w protokole kontrolnym nie wykazano, by tego rodzaju naruszenia miały miejsce;

4) art. 20 ust. 2 ustawy w zw. z art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji, przez nałożenia na Spółkę w pkt 5 Zarządzenia obowiązku zaprzestania naruszania zasady bliskości, w sytuacji w której w przedmiotowym stanie faktycznym i prawnym w protokole nie wykazano naruszenia tej zasady, a w analizowanym kontekście Spółka nie może być traktowana, jako podmiot zobowiązany do przestrzegania zasady bliskości.

Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego Zarządzenia w zakresie pkt. 3, 4 i 5 i zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi odnośnie pkt 3 zarządzenia zarzucono, że jego treść nie koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, gdzie nie wykazano, by Spółka naruszała ustalenia decyzji środowiskowej, czy umowy o dofinansowanie, tj. nie przyjmowała odpadów z terenu: miasto B., miasto i gminę C., miasto i gminę C., gminę D., gminę G., gminę J., miasto i gminę M., miasto i gminę S., miasto i gminę W., miasto i gminę Z. (obszar objęty Projektem Gminy Partnerskie). Wręcz przeciwnie Spółka przyjmowała i przyjmuje do zagospodarowania objęte porozumieniami odpady komunalne pochodzące z Gmin Partnerskich. Na poszczególnych stronach protokołu stwierdzono się, że odpady przyjmowane były z terenu Gmin wskazanych w decyzji środowiskowej i umowie o dofinansowanie -s. 6, 7, 8, 9, 10, 11 protokołu. W żadnym miejscu protokołu nie stwierdzon, by Spółka nie przyjmowała do zagospodarowania odpadów pochodzących z terenu Gmin wymienionych w decyzji środowiskowej i umowie o dofinansowanie. Dlatego określony w pkt 3 obowiązek podjęcia określonych działań, w sytuacji - jeśli działania te są faktycznie realizowane - czyni je bezpodstawnymi i bezprzedmiotowymi. Na etapie kontroli organ, jako naruszenie prawa traktował przyjmowanie odpadów spoza obszaru objętego projektem (chodziło tu głównie o odpady o kodach 19 12 12 i 19 12 10 nie będących odpadami komunalnymi i nie podlegające regionalizacji). W Zarządzeniu Pokontrolnym zmieniono retorykę i nakazano wykonywanie obowiązków, które są przez Spółkę realizowane. Zdaniem Spółki zarządzenia określonego w pkt 3 nie można interpretować, jako zakazu przyjmowania odpadów spoza obszaru objętego umową o dofinasowanie, czy Gmin objętych decyzja środowiskową. Po pierwsze - tego rodzaju zakaz nie wynika z literalnej wykładni pkt 3 Zarządzania, a to właśnie Zarządzenie pokontrolne tworzy po stronie kontrolowanego określone obowiązki zachowania się i jego treść nie powinna budzić wątpliwości interpretacyjnych. Po drugie - zakaz taki nie sposób wyprowadzić zarówno z norm prawa powszechnie obowiązującego, jak i przytaczanych przez organ decyzji środowiskowej, czy umowy o dofinansowanie. Podniesiono, że żaden z obowiązków nałożonych na Spółkę, związanych z koniecznością ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - określonych w punktach od I do VI decyzji środowiskowej - nie odnosi się do ograniczenia terytorialnego w zakresie przyjmowania odpadów o kodzie 19 12 12 czy 19 12 10, ani tym bardziej odpadów komunalnych. Jedynie w zakresie opisu wariantów realizacji przedsięwzięcia wyjaśnia się, że niekorzystny jest wariant zerowy, polegający na odstąpieniu od realizacji przedsięwzięcia i stwierdza się, że termiczne unieszkodliwianie odpadów pozwoli zagospodarować odpady wskazane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z 7 września 2005r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczania odpadów do składowania na składowisku odpadów danego typu (Dz. U. nr 186, poz.1553 ze. zm.), tj. odpady o kodzie 19 12 12 i tym samym ograniczy się ilość odpadów kierowanych na składowisko (s. 59 decyzji). Niewątpliwe zaś, żaden z zapisów decyzji środowiskowej nie zakazuje przyjmowania odpadów o kodzie 19 12 12 spoza regionu. Również żaden zapis Umowy o dofinansowanie nie ogranicza prawa przyjmowania przez Spółkę do instalacji objętych Projektem wyłącznie do odpadów komunalnych z Obszaru B., do którego należą Miasto B., C., C., D., G., J., M., S., W., Z. Przeciwnie, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Projektu, stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie (str. 13 -14 wniosku, str. 141 wniosku) Spółka otrzymała od NFOŚiGW zalecenie, że zgodne z wytycznymi ekspertów Inicjatywy J., jako Beneficjent podjęła "(...) niezbędne kroki w celu zapewnienia wymaganego minimalnego strumienia odpadów do (WtE) przez okres życia projektu (do roku 2039) poprzez: ustanowienie przejrzystych i wiarygodnych statystyk wytwarzania odpadów; zapewnienie strumienia odpadów poprocesowych z sortowania; zapewnienie alternatywnych strumieni odpadów, odpowiednich do przekształcenia w instalacji, w celu zapewnienia wydajności instalacji w kluczowych okresach; zbadanie możliwości rozszerzenia obszaru projektu w celu minimalizacji wyżej wymienianych zagrożeń; zidentyfikować potencjalne ryzyka przekroczenia akceptowalnego poziomu taryf, poprzez optymalizację kosztów eksploatacyjnych instalacji oraz maksymalizację przychodów ze sprzedaży energii elektrycznej, ciepła, żużla". Nadto podniesiono, że z opinii Ministra Środowiska z 28 lutego 2017 r. wynika, że zasada bliskości nie dotyczy odpadów z podgrupy 19.12 a w piśmie Ministra Środowiska z 11 sierpnia 2017 r. stwierdza się m.in., że odpady o kodzie 19.12.12., 19.12.10 nie podlegają przepisom dotyczącym obowiązków gmin związanych z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych i nie mogą być przedmiotem porozumienia międzygminnego. Organ błędnie i bezpodstawnie ustalił zatem, że przyjęcie do instalacji B. odpadów o kodzie 19.12.12 spoza Obszaru B. oraz spoza województwa P. mogło stanowić naruszenie warunków Umowy o dofinansowanie.

Spółka podniosła, że w dokumentacji umowy o dofinansowanie brak jest zakazu uzupełnienia przez Beneficjenta strumienia odpadów komunalnych objętych powierzonym mu do wykonania zadaniem własnym Miasta B. i Gmin Partnerskich (C., C., D., G., J., M., S., W., Z.) dodatkowym strumieniem, w szczególności strumieniem odpadów o kodach 19.12. pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych. Umowa o dofinansowanie nie ogranicza prawa przyjmowania przez Spółkę do instalacji objętych Projektem wyłącznie do odpadów komunalnych z Obszaru B.. Studium Wykonalności dla Projektu stanowiące uzupełnienie informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, przewidywało przyjmowanie do instalacji objętych Projektem frakcji energetycznej pochodzącej nie tylko z instalacji odzysku w Hryniewiczach, ale także wydzielonej w innych instalacjach.

Spółka podniosła, że jeśli przyjąć, że określony w pkt 3 obowiązek tożsamy jest z zakazem przyjmowania do zagospodarowania odpadów spoza Gmin Partnerskich, to tego rodzaju wykładnia byłaby sprzeczna zarówno z obecnie, jak i uprzednio obowiązującym prawem. Wskazano, że w okresie obowiązywania Planu Gospodarki Odpadami Województwa P. na lata 2012 - 2017 przyjętego uchwałą nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Instalacja Spółki stanowiła RIPOK dla Regionu Centralnego, w skład którego wchodziło łącznie 18 gmin (B., Gminy Partnerskie oraz pozostałe gminy, tj. J., K., K., K., K., S., S., S.). Przyjmując, że naruszaniem jest przyjmowanie odpadów spoza obszaru objętego Projektem, uznać należy, że B. nie mógł przyjmować odpadów komunalnych z terenu pozostałych gmin wchodzących w skład Regionu Centralnego, co jest rozumowaniem oczywiście błędnym i pozbawionym podstaw prawnych. Co więcej, instalacja nie mogłaby wykonywać zadania instalacji zastępczej regionów: Południowego, Północnego i Zachodniego. Zarówno przyjmowanie odpadów komunalnych (o kodzie 20 ...) spoza obszaru objętego Projektem (Obszaru B.), ale mieszczących się w ramach Regionu Centralnego, wykonywanie zadań jako instalacja zastępcza, jak i przyjmowanie odpadów o kodzie 19 12 12 spoza Regionu Centralnego (zagospodarowanie tych odpadów stanowi element sytemu gospodarki odpadami komunalnymi - odpady te nie podlegają jednak regionalizacji) - stanowią zadanie użyteczności publicznej, co nie oznacza że są to zadania własne Gminy B. Brak dostrzeżenia tej różnicy, determinował na etapie kontroli nieuzasadnione prowadzenie przez organ argumentacji w kierunku wykazania naruszeń, które nie miały miejsca. Spółka realizuje bowiem zadania własne Miasta B., w tym również powierzone porozumieniami międzygminnymi, jak i zadania użyteczności publicznej określone przez prawo powszechnie obowiązujące. Ponieważ żaden z zapisów WPGO 2012 - 2017 nie ograniczał działalności Spółki w zakresie przyjmowania odpadów niebędących odpadami komunalnymi nie można mówić o naruszeniu prawa. Również po likwidacji regionów i regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych mocą ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), nie można mówić, by zakaz przyjmowania do zagospodarowania odpadów o kodach 19 12 12 i 19 12 10 - spoza Gmin Partnerskich - dało się wyprowadzić z prawa powszechnie obwiązującego.

Reasumując Spółka stwierdziła, że w toku kontroli nie wykazano, by nie przyjmowała ona odpadów pochodzących z Gmin Partnerskich i objętych umową o dofinansowanie, co więcej w Protokole wielokrotnie stwierdza się, że tego rodzaju działania są podejmowane. Bezzasadnym i nieuprawnionym jest więc nakładanie obowiązku, który jest realizowany. Zarządzenia określonego w pkt 3 nie można intepretować również, jako zakazu działania polegającego na przyjmowaniu odpadów spoza Gmin Partnerskich. Nie wynika on bowiem z literalnej treści pkt 3. Nawet gdyby założyć taką interpretację, to zakazu takiego nie można wywieść ani z decyzji środowiskowej, ani z umowy o dofinansowanie, co więcej - byłby on sprzeczny z normami prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego zarządzenie określone w pkt 3, jako bezprzedmiotowe powinno być uchylone.

Naruszenie art. 2 ust. 1 pkt. 1 lit. 1 ustawy o Inspekcji, polegało zaś na niedopuszczanej ocenie prawidłowości realizacji umowy o dofinansowanie. Kontrola tej umowy leży w gestii instytucji, która udzieliła wsparcia. Spółka względem tej instytucji posiada obowiązek sprawozdawczy z realizacji projektu w okresie trwałości projektu, z którego wywiązuje się rokrocznie zgodnie z postanowieniami tej umowy. Organ może kontrolować działalność podmiotów z punktu widzenia przestrzegania przepisów odnoszących się do gospodarki odpadami, ale nie ma kompetencji do kwestionowania poprawności realizacji umowy o dofinansowanie, o ile w trakcie realizacji umowy nie dochodzi do naruszeń przepisów rangi ustawowej. W analizowanej zaś sprawie tego rodzaju naruszeń nie wykazano. Powyższe jest bezpośrednią konsekwencją naruszenia przez art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji, przez określenie obowiązku w sposób uniemożlwiający jego realizację i błędnego określenia okresu realizacji zarządzenia nr 3 - opisanego jako "działalność ciągła". Organ, nie mając kompetencji w zakresie kontroli umowy, nie uwzględnił tej okoliczności, że umowa o dofinansowanie jest ograniczona czasowo, a okres trwałości Projektu kończy się po upływie 5 lat od daty, w której doszło do łącznego spełnienia warunków wskazanych w § 16 umowy o dofinansowanie (co jest prognozowane na 31.12.2021 r.). Oznacza to, że nawet gdyby uznać za zasadny obowiązek nałożony w pkt 3 przez organ, to zakres tego obowiązku powinien być ograniczony okresem trwałości Projektu.

Odnośnie pkt 4 zarządzenia, którym na Spółkę nałożono obowiązek podjęcia działań, w celu objęcia nadzorem przyjmowania podniesiono, że art. 160 ust. 2 pkt 2 ustawy nakłada na zarządzającego spalarnią, bądź współspalarnią odpadów obowiązek sprawdzenia zgodności przyjmowanych odpadów z danymi zawartymi m.in. w karcie przekazania odpadów. W ocenie Spółki nie wyjaśniono w protokole w żaden sposób na czym polegać miałoby naruszenie ww. normy, a prowadzone przez organ w protokole wywody nie są powiązane z treścią art. 160 ust. 2 ustawy. Prowadzi to do konkluzji, że nie można na Spółkę nałożyć obowiązku określonego w pkt 4 Zarządzenia, jeśli nie wykazano jego naruszania w toku prowadzonej kontroli. Zdaniem Spółki nadinterpretacją jest to, że organ wiąże powyższy obowiązek z koniecznością weryfikacji danych zawartych w KPO pod kątem tego, z terenu której gminy pochodziły odpady podlegające przetworzeniu. Treść art. 160 ust. 2 ustawy, wyraźnie odnosi się do konieczności weryfikacji stanu faktycznego przyjmowanych odpadów z danymi zawartymi w karcie - w zakresie tych elementów, które mogą takiej kontroli podlegać, tj. masie odpadów i ich rodzaju, a także źródeł pochodzenia odpadów przekazanych do odzysku (tj. odpadów o kodzie 19 12 12), rozumianych jako miejsca pochodzenia odpadów przetworzonych. W tym zaś zakresie w protokole nie wskazano, by odpady przetworzone były w innej instalacji niż wskazane w KPO. Prowadzący spalarnię weryfikował przyjmowane odpady pod kątem danych zawartych w KPO co do ich rodzaju i ilości, a także miejsc pochodzenia odpadów - instalacji, w których powstały te odpady. Podano, że odpady o kodzie 19 12 12 powstają, jako pozostałości z przetwarzania odpadów komunalnych oraz odpadów zebranych w sposób selektywny. Procesy te dokonywane są w instalacjach i to miejsce położenia instalacji świadczyć powinno o miejscu pochodzenia odpadów. Odnośnie zarzutu braku informowania poszczególnych gmin o masie pochodzących od nich odpadów o kodzie 19 12 Spółka podniosła, że nawet gdyby założyć, że informowałaby poszczególne gminy o masie odpadów o kodzie 19 12 12 przyjętych do zagospodarowania (co w żaden sposób nie stanowi jej obowiązku i nie może być wywodzone z obowiązku sprawowania nadzoru nad strumieniem odpadów) - to nie sposób byłoby ustalić, jaka masa odpadów o kodzie 19 12 12 powinna być przypisana do poszczególnych gmin. Nie wskazano przy tym, z których przepisów wynika obowiązek przekazywania informacji o sposobie zagospodarowania odpadów o kodzie 19 12 12 do właściwej gminy - nie sprecyzowano także, czy chodzi o gminy stanowiące miejsce położenia instalacji przekazującej odpady, czy gminy z terenu których pochodzą odpady komunalne - z których wytworzono odpady z grupy 19. Protokół nie odnosi się do żadnych ustaleń w zakresie błędów w przedłożonych właściwym organom sprawozdaniach - co mogłoby dowodzić braku należytego nadzoru and strumieniem odpadów. Dlatego zarządzenie wynikające z pkt 4 nie znajduje potwierdzenia w wynikach kontroli i ustaleniach zawartych w protokole.

Odnośnie pkt 5 zarządzenia wskazano, że w protokole nie wykazano naruszenia zasady bliskości. Nadto Spółka w świetle treści art. 20 ust. 2 ustawy nie jest podmiotem zobowiązanym do jej przestrzegania. Podmiotem tym jest przekazujący odpady, a nie przyjmujący odpady do zagospodarowania. Podniesiono, że ww. pismach Ministerstwa Środowiska wskazano, że odpady o kodzie 19 12 12 nie podlegają ustawie o utrzymaniu czystości i porządku oraz zasadzie bliskości. Zgodnie z art. 20 ustawy, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się, uwzględniając hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lub technologię, o której mowa w art. 143 tej ustawy, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Jeśli chodzi o naruszenie zasady bliskości w zakresie przetworzenia odpadów z grupy 19, to tego rodzaju zarzut mógłby zostać formułowany jedynie wówczas, gdyby np. w toku czynności kontrolnych ustalono miejsca zagospodarowania tego rodzaju odpadów zgodne zarówno z zasadą bliskości, jak i hierarchią postępowania z nimi - przy założeniu, że władający instalacją wyrażaliby jakąkolwiek chęć przyjęcia tych odpadów - tego rodzaju ustaleń WIOŚ na etapie kontroli nie poczynił. Spółka podniosła, że odpady z grupy 19 nie podlegają regionalizacji stąd też, by mówić o naruszeniu zasady bliskości należałoby wskazać, że istnieją inne instalacje, w których zagospodarowanie ich było możliwe (z uwzględnieniem zasady bliskości). W kontekście tego rodzaju odpadów o naruszeniu zasady bliskości można mówić jedynie w odniesieniu do działań podejmowanych przez instalacje przekazujące odpady do zagospodarowania (przez posiadacza odpadów, który zamierza odpad zagospodarować). Podmioty te w trybie prawa zamówień publicznych (z uwzględnieniem kryterium zasady bliskości) powinny bowiem wybrać zagospodarowującego odpady o kodzie 19 12 12 - czego nie uczyniły. Organ nie wykazał w jaki sposób działania Spółki miałyby naruszyć zasadę bliskości i nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów, natomiast Spółka przedstawiła szeroką argumentację prawną i faktyczną na okoliczność, że jej działania nie naruszyły w żaden sposób zasady bliskości, która w analizowanym kontekście może być odniesiona jedynie do posiadacza przekazującego odpady do zagospodarowania. Stąd też zarzuty naruszenia zasady bliskości są bezpodstawne, sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy i nieudowodnione.

Spółka podniosła, że zarządzenie nie służy przypominaniu o ciążących na niej zobowiązaniach prawnych wynikających z innych aktów. Nałożone zobowiązanie zostało sformułowane w sposób utrudniający (a wręcz uniemożliwiający) ustalenie, jakie konkretnie działania ma podjąć adresat oraz jakich działań ma zaniechać - skoro Spółka faktycznie realizuje określone nakazy. Niewystarczające jest w tym względzie powołanie się w podstawie prawnej zarządzenia na ustalenia kontroli, gdyż zarządzenie stanowi samodzielny akt administracyjny i to z jego treści wprost muszą wynikać nałożone przez organ w związku z naruszeniami określone zobowiązania. W protokole z kontroli określono pewne naruszenia, nie znalazło to jednak odzwierciedlenia w nałożonych w zaskarżonym zarządzeniu obowiązkach - stanowią one wręcz przeciwieństwo podjętych ustaleń. Protokół z kontroli nie stanowił zaś załącznika do zarządzenia.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi stwierdził, że zarzut z pkt 1, z grupy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego jest bezzasadny, gdyż w trakcie kontroli stwierdzono, że podmiot kontrolowany przyjmuje odpady spoza terenu określonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz spoza terenu określonego w umowie o dofinansowanie w celu poddania ich procesowi odzysku. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa, że Zakład obsługiwać będzie region zamieszkały przez ok. 390 tys. mieszkańców: miasto B., miasto i gminę C., miasto i gminę C., gminę D., gminę G., gminę J., miasto i gminę M., miasto i gminę S., miasto i gminę W., miasto i gminę Z. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym w postaci kart ewidencji odpadów stwierdzono, że odpady przyjmowane były również spoza ww. obszaru. Według organu stwierdzone naruszenie nie jest pozbawione podstaw prawnych, ani sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym. Decyzja środowiskowa ewidentnie wskazuje zakres terytorialny jaki będzie obsługiwany przez Zakład PUHP "L.". Powyższe potwierdzają również zapisy załącznika Nr 5 do Umowy o dofinansowanie, w którym pkt VI określa Lokalizację projektu, a także Uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie powierzenia PUHP "L." Sp. z o.o. w B. zadań własnych Gminy B. (...).

Odnośnie zarzutu z pkt 2 organ podał, że wydanie zarządzenia pokontrolnego leży w sferze uznania administracyjnego organu Inspekcji Ochrony Środowiska. Relacja prawna, która powstaje na podstawie zarządzenia pokontrolnego, ogranicza się jedynie do obowiązku informacyjnego adresata zarządzenia względem organu, tj. obowiązku poinformowania o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w zarządzeniu. Niezaprzeczalnie zarządzenie pokontrolne stanowi władczą formę działania administracji, jednak stwierdzenie naruszeń jest przesłanką nałożenia obowiązku informacyjnego. Nałożenie na podmiot kontrolowany obowiązku podjęcia określonych działań w celu wywiązywania się z obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie miało na celu skłonienie podmiotu kontrolowanego do zaprzestania odbierania odpadów spoza obszaru objętego projektem.

Odnośnie zarzutu z pkt 3, organ wyjaśnił, że termin "ciągły" oznacza czas trwania projektu o dofinansowanie. Organ wydając zarządzenie pokontrolne musi wyznaczyć termin wykonania poszczególnych punktów zarządzenia. W niniejszym punkcie zarządzenia posłużono się terminem realizacji jako "działalność ciągła" z uwagi na fakt, że działania służące przyjmowaniu i poddawaniu odpadów procesowi odzysku wyłącznie z terenu określonego decyzją środowiskową oraz umową o dofinansowanie ma się odbywać w trybie ciągłym przez cały okres obowiązywania ww. dokumentów.

Organ stwierdził także, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu z pkt 1, tej grupy zarzutów, organ podał, że pkt 3 zarządzenia uzasadniony jest tym, że Spółka nie wywiązuje się z postanowień decyzji środowiskowej oraz umowy zakazujących świadczenia usług tożsamych na rzecz innych podmiotów. Powyższe zostało potwierdzone zebranym podczas kontroli materiałem dowodowym. Przedstawiona w trakcie kontroli ewidencja wskazuje, że Zakład przyjmował odpady spoza wskazanego terenu. Decyzja środowiskowa jednoznacznie określa jaki obszar obsługiwać będzie Zakład, tym samym przedmiotowy zapis ogranicza działalność Spółki poprzez ograniczenie terytorialne w zakresie przyjmowania odpadów. Żaden zapis umowy nie dopuszcza wprost przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych spoza B. i 9 sąsiednich gmin (obszaru objętego umową o dofinansowanie). Realizowany przez Spółkę projekt w imieniu Miasta B. nie zakładał możliwości przyjmowania odpadów spoza aglomeracji b.. Podkreślono, że w § 3 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] lutego 2010 r. wprowadzono zakaz świadczenia przez Spółkę L. Sp. z o.o. usług o charakterze tożsamym z usługami świadczonymi w ramach powierzonych zadań na rzecz gmin określonych w projekcie finansowanym z POIiŚ. Tym samym realizacja usług tożsamych na rzecz podmiotów innych niż określone w projekcie finansowanym z POIiŚ stanowi naruszenie art. 57 rozporządzenia Rady 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1990.

Odnośnie zarzutu z pkt 2 organ podał, że w toku kontroli nie wyszedł poza zakres oraz cel kontroli określony przepisami prawa. Kontrola dotyczyła gospodarki odpadami, w związku z powyższym organ sprawdził całość dokumentacji związanej z przedmiotowym zagadnieniem. Zarówno umowa o dofinansowanie jak również uchwała Rady Miejskiej są dokumentami ściśle związanymi z gospodarką odpadami, tym samym niezrozumiałe jest zarzut jakoby organ wyszedł poza zakres i cel kontroli. Celem kontroli było kompleksowe sprawdzenie działalności podmiotu w zakresie gospodarki odpadami.

Odnośnie zarzutu z pkt 3 organ podał, że w ppkt. 6 pkt 2 protokołu kontroli stwierdzono "Brak nadzoru nad strumieniem odpadów przyjmowanych przez L. Sp. z o.o. - w B." Naruszenie to stanowi łamanie przepisów art. 160 ust. 2 pkt. 2 ustawy. Obowiązkiem zarządzającego instalacją odzysku i unieszkodliwiania odpadów jest sprawdzenie miejsca wytworzenia i pochodzenia odpadów, gdyż rodzi to obowiązek przekazania informacji o sposobie ich zagospodarowania do właściwej gminy. Podmiot kontrolowany nie był w stanie przekazać rzetelnych informacji o sposobie zagospodarowania odpadów, gdyż bez weryfikacji miejsca pochodzenia odpadów nie jest w stanie określić ich kaloryczności, a co za tym idzie nie wie czy odpady powinny podlegać przetwarzaniu termicznemu, czy powinny zostać zeskładowane. Zgodnie z art. 160 ust. 2 ustawy istnieje konieczność weryfikacji danych zawartych w Kartach Przekazania Odpadów pod kątem tego, z której gminy pochodziły odpady podlegające przetworzeniu. Kontrolowany podmiot stwierdził, że weryfikacji podlega wyłącznie masa odpadów oraz źródła ich pochodzenia rozumianych jako miejsca pochodzenia odpadów już przetworzonych. Tym samym podmiot przyznaje, że za miejsce pochodzenia odpadów przyjmuje instalację, w której zostały przetworzone i nie jest w stanie określić, czy są to odpady pochodzące z miasta B. i gmin partnerskich.

Odnośnie zarzutu z pkt 4 organ podał, że zaskarżany przez Spółkę pkt 5 zarządzenia dotyczący podjęcia działań w celu zaprzestania naruszania zasady bliskości wynikającej z ustawy o odpadach jest uzasadniony tym, że w trakcie kontroli stwierdzono naruszenie zasady bliskości wynikającej z ustawy o odpadach, zgodnie z którą odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się uwzględniając hierarchię sposobów postępowania z odpadami oraz najlepszą dostępną technikę, o której mowa w art. 143 tej ustawy, do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymanie czystości i porządku w gminie należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy, w obowiązującym uprzednio stanie prawnym, były zobowiązane do zagospodarowania odpadów komunalnych w Regionalnych Instalacjach Przetwarzania Odpadów Komunalnych, budowanych samodzielnie lub wspólnie z innymi gminami, celem realizacji zadań własnych gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt. 2 lit. a ustawy. To z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika obowiązek kompleksowego zagospodarowania odpadów komunalnych począwszy od ich odbioru, aż do fazy unieszkodliwienia w danym regionie gospodarki odpadami utworzonym dla gminy lub gmin. W art. 20 ust. 7 pkt. 1 ustawy z 14.12.2012 r. (Dz.U z 2018 r., poz. 922 t.j.) został zawarty zapis zakazujący przetwarzania odpadów komunalnych poza obszarem regionu, na którym zostały wytworzone. W pkt 2 ustawodawca określił taki sam zakaz przetwarzania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, o ile są przeznaczone do składowania. Powyższe przepisy są spójne z art. 3 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 pkt. 2 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach i określają, że odpady komunalne z danego regionu gospodarki komunalnej, a tym bardziej pozostałości z ich przetwarzania nie mogą być przekazywane do przetwarzania poza region, gdzie zostały wytworzone.

Podsumowując organ podał, że wydając zaskarżone zarządzenie pokontrolne miał na celu wyeliminowanie przez Spółkę naruszeń wskazanych w protokole kontroli. Organ korzystając z posiadanych uprawnień nałożył na Spółkę obowiązek informacyjny odnośnie realizacji poszczególnych punktów zarządzenia pokontrolnego. W dniu 29 maja 2020 r. do organu wpłynęło pismo Spółki będące informacją o zakresie podjętych i realizowanych działaniach służących wyeliminowaniu naruszeń wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym. Spółka poinformowała organ o działaniach podjętych w celu usunięcia naruszeń stwierdzonych wskutek przeprowadzonej kontroli. Powyższe świadczy o tym, że podmiot kontrolowany zrozumiał jakie naruszenia zostały wskazane w przedmiotowym zarządzeniu oraz jakie działania należy podjąć w celu ich wyeliminowania.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. Spółka ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę i zasadniczo podtrzymał w nim argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi. W kolejnym w piśmie z 14 września 2020 r. Spółka zgłosiła wniosek dowodowy w postaci Informacji Pokontrolnej z kontroli trwałości projektu pn. "Zintegrowany system gospodarki odpadami dla aglomeracji b." przeprowadzonej w dniu 1 -5 czerwca 2020 r. na okoliczność zasadności zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.), dalej: ustawa o Inspekcji, stanowi akt z zakresu administracji publicznej, na który przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1a i l ustawy o Inspekcji, do zadań Inspekcji należy, między innymi, kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz przestrzeganie przepisów ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 11 ust. 1, 2 i 3 ustawy o Inspekcji, z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Z kolei przepis art. 12 ust. 1 tej ustawy reguluje zakres działania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, które może być podjęte na podstawie ustaleń protokołu kontroli. Są to następujące działania:

1. wydanie zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;

2. wydanie na podstawie odrębnych przepisów decyzji administracyjnej;

3. wszczęcie egzekucji, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.

Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (art. 12 ust. 2). Z kolei przepis art. 31a ustawy o Inspekcji przewiduje dla osoby, która: w wyznaczonym terminie nie informuje organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych albo o przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciw osobom winnym dopuszczenia do uchybień (pkt 1), niezgodnie z prawdą informuje organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych lub przeprowadzeniu postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem (pkt 2) - sankcję karną w postaci kary aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.

Nie ulega zatem wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji, jest aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to, jedynie "przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska" (vide: wyrok w sprawie II SA/Bk 62/17 i w sprawie II SA/Sz 789/10 ). Brak poinformowania o jego wykonaniu został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Zdaniem sądu, te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił.

Na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji, Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli". Powyższe nie oznacza jednak, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego i przepisu prawa, ale bez odniesienia do szczegółowych ustaleń protokołu kontroli. Podkreślić należy, że do obrotu prawnego wchodzi zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. Dlatego też odesłanie, zawarte w uzasadnieniu zarządzenia, do treści protokołu pokontrolnego jest nieprawidłowe. Nadto, treść zarządzenia pokontrolnego musi korespondować z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli ( vide: wyroki m.in. NSA – II OSK 3441/18, WSA w Poznaniu – IV SA/Po 1028/19, WSA w Krakowie – II SA/Kr 160/19, WSA w Białymstoku – II SA/Bk 360/18 ).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej, Sąd zaznacza, że zajmował się kontrolą prawidłowości sformułowania punktów: 3, 4 i 5 zarządzenia pokontrolnego, ponieważ akt ten został zaskarżony tylko w tym zakresie. Z punktu 3 zarządzenia wynika, że L. sp. z o.o. ma " podjąć działania przyjmowania i poddawania odpadów procesowi odzysku z terenu określonego w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...].02.2011 nr [...] oraz z terenu określonego w umowie o dofinansowanie nr [...], z terminem realizacji jako działalność ciągła."

Treść tak określonego polecenia z punktu 3-go może być rozumiana tylko w taki sposób, że skarżąca nie wywiązuje się z umów tam wymienionych, a zatem Inspektor nakazuje ich wykonywanie. Tymczasem rację ma skarżąca twierdząc, że punkt 3 sentencji zarządzenia pokontrolnego nie koresponduje z ustaleniami kontroli. Nie była sporna w sprawie okoliczność, że Spółka obsługiwała wymienione w umowach tereny: miasta B., miasta i gminy C., D., G., J., M., S., W., Z. i C. Dopiero z treści protokołu kontroli oraz z odpowiedzi na skargę można wnioskować, że organ zarzuca skarżącej iż przyjmowała odpady również z innych terenów niż wymienione w umowach. Nie jest to jednak odzwierciedlone w punkcie 3-cim zarządzenia pokontrolnego.

W punkcie 4 zarządzenia zalecono skarżącej " podjęcie działań w celu objęcia nadzorem strumieni przyjmowanych odpadów". W jaki sposób został naruszony przez Spółkę obowiązek sprawdzania przyjmowanych odpadów z danymi zawartymi w kartach ich przekazywania – nie wynika z protokołu kontroli. Sąd nie dopatrzył się opisu tego naruszenia. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w ppkt. 6 pkt. 2 protokołu kontroli zostało zapisane " Brak nadzoru nad strumieniem odpadów przyjmowanych przez L. sp. z o.o. w B.". Rozwinięcie tego zarzutu znajduje się dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie jest uprawnione.

W punkcie 5 zarządzenia pokontrolnego nakazano skarżącej "podjęcie działań w celu zaprzestania naruszania zasady bliskości wynikającej z ustawy o odpadach". Art.20 ust. 2 ustawy o odpadach stanowi, że odpady, które nie mogą być przetworzone w miejscu ich powstania, przekazuje się do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być przetworzone. Rację ma skarżąca twierdząc, że w protokole kontroli nie wyjaśniono, w jaki sposób skarżąca miałaby naruszyć zasadę bliskości. Skarżąca twierdzi, że nie może być w ogóle adresatką w/w normy, ponieważ dotyczy ona przekazującego odpady a nie przyjmującego odpady do zagospodarowania.

Sąd podkreśla, że nie było jego rolą, w niniejszym postępowaniu, rozstrzyganie istniejącego sporu między Spółką a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska a sprowadzającym się do tego, czy skarżąca faktycznie przyjmowała odpady z terenów nie wymienionych w umowach, czy skarżąca nie sprawowała nadzoru nad strumieniem odpadów, czy też naruszyła zasadę bliskości.

Zakres sądowej kontroli zarządzenia pokontrolnego sprowadza się przede wszystkim do zbadania, czy: kontrola została przeprowadzona przez właściwy organ, treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, czy treść zarządzenia znajduje oparcie w przepisach prawa ( tak wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z 12.02.2020 r.- IV SA/Po 1028/19, którego tezę Sąd orzekający podziela ). Ponieważ zarządzenie pokontrolne jest aktem władczym, to powinno ono zawierać taką treść, która pozwoli adresatowi jasno odczytać jakie naruszenia są mu zarzucane oraz z jakiego powodu tj. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do naruszenia ustawowych obowiązków.

Niniejsze zarządzenie pokontrolne tych przesłanek nie spełnia.

Uzasadnienie zarządzenia jest pobieżne i niewyczerpujące.

W ocenie Sądu, wymogów proceduralnych nie spełnia ani sentencja zarządzenia ani jego uzasadnienie. O niepełności uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego świadczy porównanie jego treści z treścią odpowiedzi na skargę, w której odpowiadając na zarzuty skargi wyjaśniono stronie motywy podjętego zarządzenia. Jednakże odpowiedź na skargę nie jest pismem procesowym wiążącym dla strony (nie jest aktem władczym), jak też etap formułowania odpowiedzi na skargę następuje już po wydaniu władczego zarządzenia pokontrolnego i nie może prowadzić do wypełnienia luki braku należytego uzasadnienia tego zarządzenia.

Organ, w sposób niedopuszczalny, zawarł odesłanie do treści protokołu pokontrolnego, który nie jest przecież częścią składową zarządzenia pokontrolnego.

Faktem jest, że dopiero po zapoznaniu się z protokołem można się zorientować, jakie zarzuty postawiono skarżącej. Natomiast nie wynika to z uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego.

W ocenie Sądu, sformułowanie sentencji i uzasadnienia aktu władczego jakie ma miejsce w sprawie jest nieprawidłowe, narusza zasadę informowania i mimo że do zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie oznacza że zasada informowania nie obowiązuje organów administracji publicznej jakimi są organy Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie (legalnie) i w granicach prawa (praworządnie). Rozstrzygnięcie, czyli władcza forma wypowiedzi organu, dla uznania jej za akt prawidłowy i przekonujący, powinna zawierać uzasadnienie wyjaśniające stronie przypisane naruszenia i sposób ich ustalenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a oraz par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.15 w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ).