Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1453/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.1, 21
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2. art. 7, 77, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. W. oraz E. S. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1674/15 w sprawie ze skarg M. W. oraz E. S. i A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1674/15 po rozpoznaniu sprawy ze skarg E.S. i A.P. oraz M.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargi.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej jako "Minister" lub "MIiR", po rozpatrzeniu wniosku E.S. i A.P. decyzją z [...] września 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1966 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1966 r., nr [...] przyznającej odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], działki nr [...] i [...].

Organ wyjaśnił, iż przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki przyznania odszkodowania na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 ze zm., dalej jako "z.t.w.n.", bowiem jej dotychczasowi właściciele utracili możliwość władania nią po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. po 5 kwietnia 1958 r., ponadto nieruchomość ta stanowiła gospodarstwo rolne, czyli zaliczała się do kategorii nieruchomości za które przysługiwało odszkodowanie. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, bowiem zapewniono stronom możliwość udziału w postępowaniu, wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez uprawnionych biegłych, została przeprowadzona rozprawa podczas której strony miały możliwość zgłoszenia swoich uwag.

E.S. i A.P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z [...] września 2014 r.

Wskutek powyższego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] MIiR, utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2014 r.

Organ wskazał, że utrata możliwości władania przedmiotową nieruchomością przez jej przed dekretowych właścicieli nastąpiła w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej z [...] stycznia 1959 r. dla DBOR [...] pod budowę szkoły. Nieruchomość została przekazana pod inwestycje państwowe decyzją z [...] marca 1959 r., a więc po 5 kwietnia 1958 r., tj. po wejściu w życie ustawy z 12 marca 1958 r. W celu zbadania prawidłowości decyzji przyznającej odszkodowanie należało ustalić, czy nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została prawidłowo oceniona przez organy odszkodowawcze jako spełniająca przesłanki wymienione w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Jak wynika z akt postępowania, między innymi ze znajdujących się w nich operatów szacunkowych nieruchomość ta stanowiła gospodarstwo ogrodnicze. Tym samym zostały spełnione przesłanki przyznania odszkodowania. Minister nie stwierdził innych poważnych uchybień postępowania, które mogłyby mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Stronom zapewniono udział w postępowaniu, wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie sporządzonych przez uprawnionych biegłych operatów szacunkowych, została przeprowadzona rozprawa, w której wzięli udział wszyscy zainteresowani.

Podnoszony przez wnioskodawców fakt braku udziału biegłych w rozprawie nie wpłynął, zdaniem Ministra, na wydane rozstrzygnięcie. Odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Przepisy ustawy w sprawach o ustalenie odszkodowania za nieruchomości [...] stosowano odpowiednio, więc organ mógł uznać, że w pełni wystarczające dla ochrony praw wszystkich stron postępowania jest odczytanie na rozprawie opinii biegłych, bez konieczności ich wysłuchania, co znajduje oparcie również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Minister wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], działki nr [...] i [...] spełniała przesłanki ustalenia odszkodowania na podstawie art. 53 z.t.w.n., a wysokość ustalonego odszkodowania odpowiadała prawu, tym samym nie można uznać, że decyzja przyznająca odszkodowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargi złożyli: E.S. i A.P. oraz M.W.

Skarżący: E.S. i A.P. zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie prawa materialnego i procesowego polegającego na:

- błędnej wykładni art. 21 w zw. z art. 1 z.t.w.n., poprzez uznanie, że na rozprawę wywłaszczeniowo – odszkodowawczą biegli nie musieli stawić się osobiście oraz osobiście przedstawić na niej swoje opinie;

błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz.U. z 2000.98.1071 ze zm., dalej jako "k.p.a.", poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy decyzje wywłaszczeniowo- odszkodowawcze w niniejszej sprawie zostały wydane z pominięciem obligatoryjnego wysłuchania opinii biegłych tj. z rażącym naruszeniem art. 21 z.t.w.n.

błędnej wykładni i naruszeniu przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju nie rozważył wszechstronnie zebranego materiału dowodowego w sprawie, na których oparte zostały decyzje co do twierdzenia, że postępowanie wywłaszczeniowe w sposób rażący naruszało obowiązujące wówczas przepisy.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca M.W. zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., przez uznanie, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1966 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1966 r.

Zarzuciła również naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie zebrania i wyczerpania całego materiału dotyczącego.

Wskazując na powyższe wady wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej i orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nieobecność biegłych na rozprawie administracyjnej stanowi naruszenie art. 21 z.t.w.n., jednakże naruszenie to należy odnieść do całego postępowania, a w szczególności zbadać, czy uchybienie to miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Powołując się na orzecznictwo WSA podkreślił, że z przepisu art. 21 z.t.w.n. wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy można oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie nie może być w każdym przypadku oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie przeprowadzona była rozprawa administracyjna. Strony były prawidłowo powiadomione o terminie rozprawy oraz miały możliwość zapoznania się z aktami w tym opiniami biegłych.

W postępowaniu zwykłym wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie opinii biegłych. Odszkodowanie ustalono na podstawie art. 8 ust.6 pkt 1 ust. 9 i ust. 11 z.t.w.n. Organ I instancji w decyzji z, [...] września 1966 r. wyjaśnił, dlaczego ustalona kwota odszkodowania różni się o 56 zł od kwoty podanej w elaboracie szacunkowym z 1 czerwca 1965 r.

W ocenie Sądu, prawidłowo organ nadzoru wskazał, że pomimo nieobecności biegłych na rozprawie wydane w sprawie decyzje nie naruszają rażąco art. 21 z.t.w.n. Odszkodowanie zostało wyliczone prawidłowo, dlatego nie sposób przyjąć, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Skarżący nie uprawdopodobnili, że owa nieobecność wpłynęła na wysokość odszkodowania, nie wskazali, że odszkodowanie zostało ustalone wadliwie i nie podali na czym owa wadliwość miałaby polegać. Wobec tego za chybione Sąd I instancji uznał zarzuty skarg odnośnie wydania kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji z rażącym naruszeniem art. 21 ust.1 z.t.w.n. skutkiem czego nie można było uznać zarzutów naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

WSA wskazał, że decyzje odszkodowawcze organów obydwu instancji spełniają podstawowe wymogi dotyczące treści decyzji wskazane w art. 99 k.p.a., według regulacji kodeksowej na 1966 r. Sąd podniósł, że zarzut skarżących E.S. i A.P. odnośnie wadliwości uzasadnienia decyzji organu II instancji z postępowania zwykłego nie jest zasadny. Przepis art. 99 § 3 ówczesnego k.p.a. stanowił, że decyzja wydana na skutek odwołania powinna zawierać zawsze faktyczne i prawne uzasadnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił, czego sprawa dotyczy, w jaki sposób, na jakich podstawach prawnych i za które składniki majątkowe przyznane zostało odszkodowanie. Odniósł się do zarzutów odwołania.

W odniesieniu do kolejnych zarzutów Sąd wskazał, że wywody skarżącej M.W. w kwestii słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, są nieadekwatne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które dotyczy kontroli legalności aktu administracyjnego według przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Dotyczy to także wywodów skargi tej skarżącej w odniesieniu do planistycznego charakteru dekretu [...], obowiązujących planów zabudowy.

WSA nie podzielił także zarzutów skarg odnośnie naruszenia przez organ nadzoru przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., bowiem w jego ocenie Minister prawidłowo przedstawił stan sprawy, dokonał właściwej oceny legalności kontrolowanych decyzji, wskazując na obowiązujące w dacie ich wydania przepisy prawa materialnego i dokonując ich właściwej wykładni w odniesieniu do stanu faktycznego z postępowania zwykłego.

Skargi kasacyjne od powołanego wyroku wywiedli M.W. oraz E.S. i A.P.

M.W. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym znaczny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), mianowicie:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez uznanie, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1966 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] września 1966 r., gdyż zdaniem organu nie można uznać, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2. art. 145 § 1 pkt. 1 c p.p.s.a w zw. z art. 22 z.t.w.n., poprzez uznanie, że obecność biegłych nie była obowiązkowa na rozprawie,

3. art. 145 § 1 pkt. 3) p.p.s.a., poprzez przyznanie w uzasadnieniu wyroku, że decyzja narusza prawo, a mimo to oddalenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie,

4. art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i wyczerpania całego materiału dotyczącego tej sprawy.

Z uwagi na przedstawione wyżej zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

E.S. i A.P. zaskarżyli wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 21 w zw. z art. 1 z.t.w.n., polegające na błędnej wykładni tego artykułu poprzez przyjęcie, że biegli nie musieli osobiście brać udział w rozprawie wywłaszczeniowej, a ich ewentualna nieobecność nie skutkuje nieważnością decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej bez względu na prawidłowość ustalonego decyzją odszkodowania,

- niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd, iż brak biegłych na rozprawie nie jest przesłanką do stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Skarżący zarzucili również rażące naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie i niedostateczne uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz powołanie się wyłącznie w sposób ogólnikowy na ustaloną linię orzecznictwa i tym samym przyjęcie błędnej oceny prawnej mającej wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Sądu oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, "iż Sąd nie rozważył wszechstronnie zebranego materiału dowodowego w sprawie, na których oparte zostały decyzje co do twierdzenia, że postępowanie wywłaszczeniowe nie naruszyło w sposób rażący obowiązujących wówczas przepisów".

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej w części ustalonego odszkodowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wskazać należy, że część zarzutów w obu skargach kasacyjnych wadliwie sformułowano. Przepis prawa materialnego to przepis odnoszący się do istoty stosunku prawnego, którego dotyczy postępowanie. Z kolei przepis postępowania, to przepis służący urzeczywistnieniu norm prawa materialnego, czyli przepis stosowany w toku procedury administracyjnej przez organ administracji. Jako że sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, to prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powinien być powiązany z odpowiednim przepisem wynikowym procedury sądowoadministracyjnej. Niezależnie od naruszenia procedury administracyjnej naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do procedury sądowoadministracyjnej. Wówczas skarga kasacyjna powinna wykazać, który przepis p.p.s.a. został wadliwie zastosowany albo niezastosowany przez sąd administracyjny.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z uchwałą NSA z 26.10. 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09) przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu, zawartego w skardze E.S. i A.P., naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 153 p.p.s.a, wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi on, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć kontrolowanemu uzasadnieniu. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Prezentowane w tych ramach wytyki odnoszą się raczej do aspektu materialnoprawnego wyroku, a uwypuklone sprzeczności i niewyjaśnienie sprawy nie zostały dostatecznie przekonująco wykazane. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Przechodząc do weryfikacji zawartych w obu skargach zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do procedury administracyjnej, przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu wydana w trybie nadzorczym. W postępowaniu w trybie nieważnościowym podstawą prawną rozstrzygnięcia organu są przepisy art. 156 § 1 k.p.a. i kolejne - będące tzw. przepisami wynikowymi - w powiązaniu z przepisami, którym organ uchybił, a które to uchybienie skarżący kasacyjnie kwalifikuje jako spełniające jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, tak jak w postepowaniu zwyczajnym, lecz ocenia czy przeprowadzona procedura, jej zakres, przedmiot oraz środki dowodowe zostały zastosowane właściwie i były adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwyczajnego. Jeżeli organ nadzoru dostrzega uchybienia, to musi dokonać ich kwalifikacji, gdyż nie każde naruszenie prawa może być uznane za wypełniające, którąś z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem skarga kasacyjna by mogła osiągnąć zamierzony efekt powinna wykazywać, że naruszenie prawa ma postać kwalifikowaną.

W doktrynie prawa administracyjnego wyrażany jest pogląd, który skład orzekający aprobuje, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują bowiem jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem co do zasady naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to muszą wykazywać wpływ naruszeń procesowych na poprawność rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę na to, że w obu skargach kasacyjnych wskazuje się, że naruszenie przepisów z.t.w.n. stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Art. 53 ust. 1 z.t.w.n. stanowił, że przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu [...] przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy.

Wskazany w skardze A.P. i E.S. art. 21 z.t.w.n. stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W orzecznictwie wyrażono pogląd, że brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w postępowaniu prowadzonym na zasadzie ustawy wywłaszczeniowej, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy na rozprawie (podczas nieobecności biegłego) była obecna właścicielka nieruchomości i kwestionowała wysokość ustalonego przez biegłego odszkodowania (wyrok z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK159/09) albo, gdy właściciel nieruchomości zmarł przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a organ zawiadomił tę właśnie "osobę" o wszczęciu postępowania i o rozprawie. Brak przy tym było również protokołu z rozprawy (wyrok z dnia 16 kwietnia 2001 r., sygn. akt I OSK 839/09). Podkreślić też trzeba, że w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, że nie ma podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 21 albo art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową, szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (vide wyroki: z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07, z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/09, czy z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10). W rozpoznawanej sprawie niewątpliwe biegły nie brał udziału w rozprawie. Dodać należy, że strony zostały zawiadomione o rozprawie. W rozprawie wzięła udział J.P. – żona właściciela A.P. Z protokołu rozprawy, jak i z akt administracyjnych, nie wynika aby niewątpliwe uchybienie jakim była nieobecność biegłych na rozprawie mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Załączona do akt opinia zawiera uzasadnienie. Niewątpliwie rację mają skarżący kasacyjnie E.S. i A.P., że uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 lipca 2015 r. w zakresie oceny wysokości orzeczonego odszkodowania, jest lakoniczne. Zwrócić jednak należy uwagę, że obie skargi kasacyjne poza ogólnikowym stwierdzeniem naruszenia procedury administracyjnej nie zawierają zarzutów merytorycznych względem opinii w sprawie. Zatem naruszenie prawa polegające na nieobecności biegłego na rozprawie, trafnie zostało uznane za niespełniające cechy rażącego.

Z kolei art. 22 z.t.w.n. wskazany w skardze M.W., w dacie orzekania przez Ministra Gospodarki Komunalnej, tj. [...] listopada 1966 r. składał się z dwóch ustępów. Ustęp pierwszy określał elementy decyzji wywłaszczeniowej, natomiast ustęp drugi dawał możliwość organowi odroczenia wydania decyzji w zakresie ustalenia odszkodowania. Na podstawie zarzutu skargi kasacyjnej, jak i jej argumentacji, można przypuszczać, że skarżącej kasacyjnie chodziło o naruszenie art. 21 z.t.w.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Ministra Gospodarki Komunalnej i Prezydium Rady Narodowej w [...]. Z tych względów argumenty wskazane powyżej w odniesieniu do zarzutu skargi A.P. i E.S. odnoszą się także do zarzutu skargi M.W.

Nietrafny okazał się także zarzut trzeci skargi kasacyjnej M.W. podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez przyznanie w uzasadnieniu wyroku, że decyzja narusza prawo a mimo to oddalenie skargi. Po pierwsze przepis art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako mający charakter przepisu wynikowego powinien być powiązany z innym przepisem, który stanowił o wadliwym zastosowaniu przepisu wynikowego. Po wtóre, nie ma racji skarżąca kasacyjnie dopatrując się sprzeczności w twierdzeniu Sądu I instancji. Jak już zostało wspomniane przedmiotem oceny w niniejszej sprawie były decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym. Zatem rzeczą organów było ustalenie czy kontrolowane decyzje i prowadzone postępowania zawierały wady kwalifikowane, to jest wady prawne, które można było zakwalifikować jako zawierające się w jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak już zostało wskazane organ jak i Sąd I instancji stwierdzili, że w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym w 1966 r. dopuszczono się naruszenia procedury, jednak owo naruszenie nie miało cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.