Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 488/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 93, art. 94, art. 99
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art.152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi C.D. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla punkt 2 zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących C.D. i M.D. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r., na wniosek M. i E.C., Burmistrz zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] stanowiącej przedmiot współwłasności wnioskodawców, na działki nr [...]. W pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji organ wskazał, że zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonej działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] zostanie dla niej ustanowiona odpowiednia służebność drogowa, celem zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ustawą). Według postanowienia punktu 3 sentencji decyzji mapa w skali 1:500 z projektem podziału stanowi załącznik do decyzji. Wyłącznymi stronami postępowania podziałowego byli wnioskodawcy. Decyzja stała się ostateczna 24 września 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż Burmistrz, wypełniając obowiązek określony w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości gruntowej zabudowanej oznaczonej ewidencyjnie działką nr [...] o pow. 0,2191 ha., jako zgodny z warunkami określonymi w decyzji Burmistrza Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu (m. in. przyłącza, zjazdy itp.) na części działki nr [...].

Następnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Powstała w wyniku niniejszego podziału działka oznaczona ewidencyjnie nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez nieruchomość sąsiednią oznaczoną ewidencyjnie działką nr [...] na podstawie prawa służebności przejścia i przejazdu zgodnie z treścią Działu I-SP księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości podlegającej podziałowi. Organ zauważył, iż wydzielona działka nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej w związku z czym zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje pod warunkiem - wynikającym z art. 99 cyt. ustawy - zawartym w pkt 2 sentencji decyzji tzn. że przy zbywaniu wydzielonej działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] zostanie dla niej ustanowiona odpowiednia służebność drogowa celem zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej.

Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji naniesiona została uwaga następującej treści: ,,ustala się służebność przejścia i przejazdu do drogi publicznej nr [...] do działki [...] przez działkę [...]. Natomiast do działki [...] ustala się służebność przejścia i przejazdu z drogi publicznej nr [...] przez działkę [...]."

Wnioskiem z [...] czerwca 2013 r. C.D. i M.D., jako współwłaściciele nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr działki [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z [...] września 2012 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - działki nr [...], na działki nr [...] i nr [...]. Zdaniem wnioskodawców decyzja podziałowa dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego: art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ustawą), poprzez nieuzasadnione dokonanie podziału działki nr [...], w sytuacji kiedy możliwość jego dokonania uzależniona była od zgodności z warunkami określonymi w decyzji nr [...] o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza w dniu [...] kwietnia 2012 r., która to przesłanka nie została spełniona; art. 93 ust. 3 ustawy poprzez wskazanie dostępu do drogi publicznej w sposób niezgodny z obowiązującym stanem prawnym, a nadto zaistnienie zasadniczej rozbieżności pomiędzy opisem dostępu do drogi publicznej zamieszczonym w warunkach podziału określonych w decyzji Burmistrza nr [...] z [...].04.2012 r., a opisem zawartym w zaskarżonej decyzji. Zdaniem wnioskodawców jako współwłaścicielom nieruchomości sąsiedniej przysługują prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w zakresie w jakim skutki decyzji podziałowej ingerują w wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiedniej stanowiącej ich własność. Wskazali ponadto, iż dokonując podziału działki nr [...] organ dopuścił się ingerencji w wykonywanie prawa własności przez współwłaścicieli działki nr [...]. Podział spowodował, iż działka [...] pozbawiona została dostępu do drogi w postaci działki [...], z której faktycznie od dłuższego czasu korzystali właściciele działki dzielonej. Wnioskodawcy podkreślili, iż decyzja wydana została pod warunkiem ustanowienia na rzecz właściciela działki nr [...] służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], a więc odwrotnie do faktycznie wykonywanego sposobu dostępu do drogi opisanego w treści decyzji z [...] kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy. Organ wskazał w treści skarżonej decyzji, że powstała w wyniku podziału działka oznaczona ewidencyjnie nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez nieruchomość sąsiednią oznaczoną ewidencyjnie działką nr [...] na podstawie prawa służebności przejścia i przejazdu zgodnie z treścią księgi wieczystej nieruchomości dzielonej. Wnioskodawcy wskazali, iż w wyniku zbycia działki nr [...] ustanowiona została służebność przejścia i przejazdu dla tej działki przez działkę nr [...], która de facto sama pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...]. Tym sposobem, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym współwłaściciele działki nr [...] zmuszeni są do znoszenia faktu, że zarówno właściciele działki nr [...], jak i właściciel działki nr [...] korzystają bezprawnie z przejazdu poprzez działkę nr [...]. Ponadto wnioskodawcy wskazali, że w przypadku, gdyby tut. organ nie podzielił stanowiska wnioskodawców co do posiadania przez nich wymaganej legitymacji procesowej wówczas zawnioskowali o podjęcie z urzędu przez Kolegium postępowania mającego na celu ocenę, czy wydając przedmiotową decyzję Burmistrz dopuścił się naruszenia prawa stanowiącego podstawę dla stwierdzenia jej nieważności.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Kolegium uznało, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie może zostać rozpatrzony merytorycznie, gdyż w myśl art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji nie posiadają przymiotu strony. Tylko stronie postępowania administracyjnego przysługuje prawo żądania wszczęcia takiego postępowania. Stroną postępowania administracyjnego jest osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, którego istnienie po stronie osoby wnioskującej w sprawie warunkuje przyznanie takiej osobie przymiotu strony w określonej sprawie administracyjnej, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tej osoby. Interes prawny winien być wywiedziony z norm prawa materialnego, a to oznacza, iż dla ustalenia, czy danej osobie, w danym postępowaniu przysługuje legitymacja procesowoadministracyjna, czy też nie, koniecznym jest wskazanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego może ta osoba skutecznie żądać czynności organu z uwagi na swoje uprawnienie (lub obowiązek) wypływające z tej normy prawnej. Stroną danego postępowania administracyjnego może być wyłącznie osoba, o której prawach lub obowiązkach organ rozstrzyga w danej sprawie albo osoba, na której prawa lub obowiązki będzie miała wpływ decyzja organu rozstrzygająca o sferze praw lub obowiązków innej osoby.

Kolegium stanęło na stanowisku, iż w przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy stronami postępowania podziałowego są wyłącznie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, zaś z faktu bycia współwłaścicielami nieruchomości sąsiedniej wobec nieruchomości podziałowej i z faktu bezprawnego korzystania przez właścicieli działek [...] z przejazdu przez działkę nr [...] nie można wywodzić legitymacji procesowej (interesu prawnego) wnioskodawców w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. SKO stwierdziło, iż wbrew sugestiom wnioskodawców decyzja o podziale nie wykreowała żadnego stanu prawnego w zakresie ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomości wnioskodawców, gdyż, co podkreślają państwo D. naruszenia ich prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przez właścicieli, powstałych w wyniku podziału działek ma charakter bezprawny. Skutkuje to przyjęciem, że prawo własności wnioskodawców na skutek przedmiotowej decyzji podziałowej nie doznaje ograniczeń, a tym samym nie przysługuje im, podobnie jak na etapie zwykłego postępowania o podział nieruchomości sąsiedniej, przymiot stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Argumentacja jak i przedstawione przez wnioskodawców zastrzeżenia co do nagannego zachowania nowych właścicieli podzielonej nieruchomości ocenione zostały jako przesłanki składające się na interes faktyczny, co nie może stanowić podstawy dla przyjęcia, że wnioskodawcom przysługuje legitymacja procesowa w tej sprawie, gdyż interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym. Organ umorzył postępowanie na postawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli C. i M.D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że stroną postępowania nadzwyczajnego jest nie tylko strona postępowania zwyczajnego, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie nadzwyczajne. Skarżącym przysługują prawa strony w zakresie, w jakim skutki decyzji podziałowej ingerują w wykonywanie prawa własności nieruchomości stanowiącej ich własność. Ponadto skarżący podtrzymali dotychczasowe zarzuty i argumentację ją popierającą.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] SKO w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] września 2012 r. znak: [...].

Na wstępie Kolegium uznało za uzasadniony zarzut skarżących w zakresie przysługującego im przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.pa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, iż stronami postępowania podziałowego są co do zasady tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości podlegających podziałowi. Jednak w niektórych sytuacjach przymiot strony przysługuje także innym podmiotom. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2013 r. II SA/Op 450/13 który orzekł, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności. Sąd podkreślił, że stroną postępowania podziałowego jest wyłącznie ten, któremu do dzielonej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy, ale tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje swoim działaniem w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. Takie stanowisko znajduje oparcie między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2009 r. I OSK 91/09.

Zdaniem Kolegium w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. Brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego, gdy w jego wyniku nowa działka ma powiększyć działkę sąsiednią, a dostęp do jednej z wydzielonych działek ma być zapewniony poprzez ustanowienie służebności dojazdu przez nieruchomość sąsiednią, powiększoną na skutek podziału - wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. II OSK 1343/09 (LEX nr 746477).

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 290 § 1 Kodeksu cywilnego, w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział; jednakże gdy służebność zwiększa użyteczność tylko jednej lub kilku z nich, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zwolnienia jej od służebności względem części pozostałych. Brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego, gdyż w jego wyniku służebność obciążająca działkę nr [...] utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części nowoutworzonych działek nr [...]. Tym samym w wyniku podziału może się zwiększyć ingerencja w wykonywanie prawa własności nieruchomości sąsiadującej - działki nr [...]. Skoro skarżącym przysługuje przymiot strony postępowania, to mieli oni także prawo wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej.

Następnie Kolegium przywołało treść art. 93 ust. 3 ustawy który stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną - art. 99 ustawy. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, w przypadku konieczności ustanowienia służebności drogowych, o których mowa w art. 93 ust. 3, w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zamieszcza się warunek, o którym mowa w art. 99 - § 13. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego (w sprawie II SA/Lu 466/12) SKO uznało, że w samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania na konkretne rozwiązania projektowe w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej.

Organ odwołał się ponadto do stanowiska komentatora - Ewy Bończak-Kucharczyk, który w Komentarzu do art. 99 ustawy (LEX) wyraziła pogląd, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie mogą ustanowić służebności drogowej (gruntowej) ani nie mogą wskazać jej oznaczenia i przebiegu. Dopuszczalne jest zatwierdzenie podziału nieruchomości, w którego wyniku powstaną działki niemające dostępu do drogi publicznej, ale wówczas decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości powinna zawierać warunek, że w razie zbywania działek, które nie mają dostępu do drogi publicznej, na ich rzecz zostaną ustanowione służebności zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Zamieszczenie tego warunku w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na działki niemające dostępu do drogi publicznej oznacza, że zbycie takich działek bez spełnienia go będzie niezgodne z prawem. Powołując się na treść uchwały SN z dnia 4 czerwca 2009 r., III CZP 34/09, OSNC 2010, nr 2, poz. 20 wskazano, iż jeżeli decyzja o podziale nieruchomości zawiera warunek, że przy zbywaniu wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe zapewniające dostęp do drogi publicznej lub nastąpi sprzedaż udziałów w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną, umowa przeniesienia własności wydzielonej działki zawarta bez spełnienia tego warunku jest nieważna (art. 58 § 1 k.c. w zw. z art. 99 i 93 ust. 3 u.g.n.).

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, iż w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie można ustanowić służebności drogowej (gruntowej) ani nie można wskazać jej oznaczenia i przebiegu. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania na konkretne rozwiązania projektowe w tym względzie.

SKO stwierdziło, iż decyzja nr [...] Burmistrza z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości - działki nr [...] jest zgodna z przepisami dotyczącymi podziałów nieruchomości, a w szczególności z art. 99 w związku z art. 93 ust. 3 ustawy oraz § 13 rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Organ podkreślił, iż w sentencji decyzji - pkt 2 organ administracyjny zawarł warunek, iż zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonej działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] zostanie dla niej ustanowiona odpowiednia służebność drogowa, celem zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej, zgodnie z art. 99 ustawy. Zdaniem organu skoro w decyzji podziałowej zamieszczony został warunek, o którym mowa w art. 99 ustawy, to nie można uznać, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, wobec zamieszczenia wymaganego warunku decyzja jest zgodna z przepisami prawa.

Za nieuzasadnione uznało też Kolegium zarzuty skarżących, iż decyzja podziałowa wydana został pod warunkiem ustanowienia na rzecz właściciela działki nr [...] służebności przejścia i przejazdu przez działkę nr [...], odwrotnie do faktycznie wykonywanego sposobu dostępu do drogi opisanego w decyzji o warunkach zabudowy. W rozstrzygnięciu decyzji, ale także w jej uzasadnieniu brak jest takiego warunku. W tej sytuacji w ocenie SKO, nie mają znaczenia argumenty skarżących, iż działka [...] pozbawiona została dostępu do drogi w postaci działki [...], z której faktycznie od dłuższego czasu korzystali właściciele działki dzielonej.

Kolegium zwróciło uwagę, iż z art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika, że w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. o warunkach zabudowy Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...) na części działki nr [...] z określeniem warunków podziału pod wnioskowaną zabudowę na działkę o powierzchni około 0,10 ha. W pkt 3.9 decyzji określono, iż warunkiem. podziału jest wykazanie dostępu do drogi publicznej. Na dzień wydania decyzji dostęp działki [...] do drogi publicznej ul. [...] dz. [...] poprzez udzieloną służebność na działce nr [...]. Z chwilą zbycia którejkolwiek wydzielonej działki z działki [...] na rzecz innego podmiotu należy na działce wydzielonej pod zabudowę ustanowić służebność przejścia i przejazdu do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W związku z powyższym nie zasługuje też zdaniem SKO na uwzględnienie zarzut, iż decyzja podziałowa jest niezgodna z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednym z warunków zawartych w decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem konieczność ustanowienia służebności przejścia i przejazdu do działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym z chwilą zbycia którejkolwiek wydzielonej działki z działki [...] na rzecz innego podmiotu, a jak wyżej wskazano decyzja podziałowa nie może wskazywać konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Tym bardziej takich konkretnych rozwiązań nie może wskazywać decyzja o warunkach zabudowy.

Skarga na powyższą decyzję złożyli C. i M.D. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż podział działki nr [...] dokonany został w sposób prawidłowy i uzasadniony, w sytuacji kiedy możliwość jego dokonania uzależniona była od zgodności z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2012 r., która to przesłanka nie została spełniona; art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że dopuszczalny był podział nieruchomości w postaci działki nr [...] w sytuacji kiedy projektowane do wydzielenia działki nie posiadały dostępu do drogi publicznej, a dodatkowo w decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] września 2012 r. dostęp do drogi publicznej wskazany został w sposób niezgodny z obowiązującym stanem prawnym, a także zaistniała zasadnicza rozbieżność pomiędzy opisem dostępu do drogi publicznej zamieszczonym w warunkach podziału określonych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., a opisem zawartym w decyzji z dnia [...] września 2012 r. Dodatkowo skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy dotyczące art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] września 2012 r. w sytuacji, kiedy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r. reprezentujący uczestników postępowania – E.C., M.C. i K.C., pełnomocnik profesjonalny wniósł o oddalenie skargi w całości uznając skargę za bezzasadną. Za nieuzasadnione uznał pełnomocnik stanowisko skarżących wskazujące na niezgodność decyzji podziałowej z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określenia dostępu do drogi publicznej. Wskazał, iż w decyzji o warunkach zabudowy określono, że warunkiem podziału jest wykazanie dostępu do drogi publicznej, a w pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji podziałowej ustalono, że zatwierdzenie projektu podziału następuje pod warunkiem, że po zbyciu wydzielonej działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] zostanie dla niej ustanowiona służebność drogowa celem zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej, zgodnie z art. 99 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem.

Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych.

Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 P.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Podkreślenia wymaga, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Decyzje ostateczne w rozumieniu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w odróżnieniu od decyzji nieostatecznych, mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w tej ustawie, albowiem ich trwałość wynika z zasady ogólnej postępowania administracyjnego zawartej w art. 16 § 1 kpa i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Kodeks jasno określa przesłanki i tryby uchylenia, zmiany decyzji ostatecznych jak i stwierdzenia ich nieważności.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, uregulowanym w rozdziale 13 Kpa zatytułowanym "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Postępowanie to może zostać wszczęte na wniosek bądź z urzędu i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnym, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych.

Przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wydana w postępowaniu nieważnościowym.

Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej orzekający w powyższym trybie nadzwyczajnym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu tym organ ogranicza się wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazać należy, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 roku, w spr. II SA/Wa 2197/06 ).

Zasadne jest również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, Warszawa 2011, s 627-628).

Rażące naruszenie prawa może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym przypadku również istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 roku, w spr. III SA/Wa 1877/06 ). Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2006 roku, w spr. II GSK 398/05 ).

"Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 roku, w spr. I OSK 883/05 ). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 roku, w spr. VII SA/Wa 513/05 i z dnia 16 stycznia 2006 roku, w spr. VII SA/Wa 1059/05 ).

Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, naruszenie to - mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia winien zatem istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

W kontrolowanym postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2014 roku, w spr. [...], w jej punkcie 1 uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium z dnia [...] października 2013 roku, w spr. [...] uznając, że małżonkom M.C. i E.C. przysługuje status strony w postępowaniu nieważnościowym wszczętym z ich wniosku. W ocenie Kolegium osoby będące właścicielami sąsiednich działek, wobec działki podlegającej podziałowi, muszą mieć zapewniona ochronę prawną, jeżeli organ swoim działaniem ingeruje w wykonywanie przez nich prawa własności. Skarżący są właścicielami sąsiedniej działki nr [...] wobec działki [...], która, w wyniku podziału na działki [...] oraz [...], ingerować będzie w wykonywanie prawa jej własności poprzez wykonywanie prawa służebności.

Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie i na potwierdzenie zasadności tego poglądu, obok powołanego przez organ orzecznictwa sądów administracyjnych powołuje dalsze wyroki a to wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2012 roku w spr. II SA/Rz 7/12, we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2012 roku, w spr. II SA/Wr 21/12, we Warszawie z dnia 14 marca 2013 roku, w spr. I SA/Wa 1897/12.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2014 roku, w spr. [...], w jej punkcie 2 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji burmistrza nr [...] z dnia [...] września 2012 roku, zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości działki nr [...], położonej w [...] na działki [...] oraz [...].

Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) nazywaną dalej jako u.g.n., na podstawie których wydana została decyzja, a której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdy jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 93 ust. 1 oraz 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Kolejnym warunkiem zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest zapewnienie nowo tworzonym działkom dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust.3 ustawy). Z unormowaniem tym zsynchronizowana jest regulacja zawarta w art. 99 ustawy, która przewiduje, że w sytuacji gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielonych działek służebności zostaną ustanowione. W przypadku zaś, gdy czynność prawna przeniesienia własności wydzielonej nieruchomości podziału zaniechała tego obowiązku, nabywca nieruchomości pozbawionej dostępu do drogi publicznej, ma możliwość wystąpienia z żądaniem ustanowienia drogi koniecznej.

Jednak organ zatwierdzający podział nieruchomości nie ma podstaw do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność drogowa. Przepisy dotyczące podziałów nieruchomości nie przyznają organom administracji publicznej uprawnień do ustanawiania takich służebności, stąd służebność jako ograniczone prawo rzeczowe może powstać albo na mocy umowy zawartej pomiędzy stronami, albo na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Na etapie ewidencyjnego podziału nieruchomości należy zatem określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia tego dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej albo też poprzez zastrzeżenie w omawianej decyzji ustanowienia służebności drogi koniecznej. Jednakowoż zawarcie przedmiotowego i obligatoryjnego zastrzeżenia wymaga dokonania analizy faktycznej i prawnej stanu nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, na których miałaby zostać ustanowiona służebność ( zobacz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2010 roku, w spr. II SA/Go 636/10, w Opolu z dnia 9 maja 2013 roku, w spr. II SA/Op 77/13).

Z tych racji wskazać należy, że powiązanie możliwości podziału nieruchomości z dostępem do drogi publicznej wynika m.in. z tego, że dostęp taki jest warunkiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego oraz warunkiem dopuszczalności inwestycji budowlanych ( art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Tak więc bez dostępu do drogi publicznej samodzielne zagospodarowanie działek, które po podziale zmieniły właściciela, nie byłoby możliwe. Unormowanie art. 93 ust. 3 u.g.n. nie wymaga, aby wydzielone działki przylegały bezpośrednio do drogi publicznej. Możliwe jest zapewnienie pośredniego dostępu w ten sposób, że ustanawia się służebność dla działek gruntu nieprzylegających do drogi publicznej na działkach, które do drogi publicznej przylegają. Ocena zgodności podziału z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ewentualnie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dotyczy w zasadzie możliwości samodzielnego zagospodarowania powstałych po podziale działek zgodnie z warunkami określonymi w tych decyzjach. Wówczas działki pozbawione bezpośredniego dostępu do drogi publicznej stają się osobnymi nieruchomościami i ich zagospodarowanie będzie możliwe tylko wtedy, gdy będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej, choćby dostęp ten miał charakter pośredni. Przepis art. 99 u.g.n. stanowi więc ustawową gwarancję zapewnienia dostępu do drogi publicznej, uniemożliwiającą zawarcie umowy zbycia działki gruntu bez zapewnienia takiego dostępu. Przepis ten adresowany jest więc nie tylko do organu orzekającego i stron umowy zbycia ww. działek, ale też do notariusza sporządzającego umowę zbycia tych działek. Ustawodawca przyjmuje zatem w omawianym przepisie, że wydzielone bez dostępu do drogi publicznej działki gruntu mogą istnieć dopóty, dopóki będą pozostawały własnością dotychczasowego właściciela albo zostaną zbyte na odrębną własność z jednoczesnym zapewnieniem od chwili zbycia dostępu do drogi publicznej w sposób przewidziany w art. 99 u.g.n.

Badanie dostępu działki do drogi publicznej odbywa się podczas ustalania warunków jej zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ), wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uwarunkowane między innymi spełnieniem się przesłanki koniecznej jaką jest dostęp do drogi publicznej. Jak zaznaczono wyżej, z art. 94 ust. 1 pkt 2 w sposób jednoznaczny wynika, że w takim przypadku podział nieruchomości jest możliwy tylko w warunkach zgodności z taką decyzją, zatem obowiązkiem organu dokonującego podziału nieruchomości jest zbadanie projektu podziału z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.

W kontrolowanym postępowaniu decyzję o warunkach zabudowy dla działki [...] wydał Burmistrz w dniu [...] kwietnia 2012 roku. W punkcie 3 ust. 7 ustalono dostęp tej działki do drogi publicznej poprzez działkę [...]. W punkcie 3 ust. 9 ustalono warunki podziału tej działki, zastrzegając, że na działka wydzielonej pod przyszłą zabudowę ustanowić należy drogę konieczną dla działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Z map znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że działką władnącą jest, według oznaczeń po podziale, działka nr [...], natomiast działką obciążoną działka nr [...].

W decyzji tego samego organu z dnia [...] września 2012 roku zatwierdzającej projekt podziału działki [...] na dwie działki nr [...], w punkcie 2 zawarto warunek uzależniający podział tej działki od ustanowienia służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej. W rozważaniach dotyczących analizy faktycznej i prawnej stanu nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, na których miałaby zostać ustanowiona służebność, organ stwierdził, że dostęp do drogi publicznej posiada powstała po podziale działka nr [...], a to poprzez działkę [...], natomiast skoro działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, zatem zatwierdzenie projektu podziału nastąpiło pod warunkiem ustanowienia dla niej odpowiedniej służebności drogowej.

Powyższe ustalenia są sprzeczne z przywołanymi wyżej ustaleniami zawartymi w punkcie 3 ust. 3 oraz punkcie 3 ust. 9 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2012 roku, w których dostęp do drogi publicznej ustalono poprzez działkę [...], zaś działkę [...] wskazano jako służebną. Skoro, jak wywiedziono wyżej, ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy mają nie tylko istotne znaczenie dla przyszłej inwestycji, lecz ustalenia te są wiążące dla wszystkich podmiotów i organów, zatem są one również wiążące dla przyszłego podziału nieruchomości. W konsekwencji tego organ dokonał podziału danej nieruchomości wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, tym samym naruszył przepis art.94 ust.1 pkt.2 u.g.n. zezwala na dokonanie podziału jedynie w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.

W punkcie 3 decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ustalono, że jej załącznik stanowi mapa sporządzona przez uprawnionego geodetę E.T.. Sąd stwierdził, że na mapie tej zaznaczono, że ustala się służebność przejścia i przejazdu do drogi publicznej nr [...] do działki [...] przez działkę [...]; natomiast do działki [...] ustala się służebność przejścia i przejazdu z drogi publicznej nr [...] przez działkę [...]. Tej całkowitej sprzeczności pomiędzy rozważaniami zawartymi w decyzji i jej załącznikiem organ nie wyjaśnił.

W aktualnym stanie prawnym ustalenie służebności drogowej byłoby bezpodstawne skoro obydwie działki powstałe po podziale są własnością tych samych osób. Ustanowienie służebności stanie się konieczne dopiero w przypadku gdy prawo własności każdej z działek przysługiwać będzie różnym osobom. Drogi konieczna zostanie ustanowiona i wolą stron umowy kupna sprzedaży chociażby jednej działki. Jednakże podstawą dla takiego porozumienia będzie wskazanie dostępu do drogi publicznej i tym samym działki posiadającej taki dostęp oraz działki, która w wyniku sprzedaży utraci taki dostęp. W aspekcie powyższych rozważań Sąd stwierdza, że wykazane naruszenie przepisu art. 94 ust 1 pkt 2 u.g.n. ma charakter rażącego naruszenia prawa.

W omawianej kwestii Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2005 roku, w spr. I OSK 61/05, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. nie dopuszcza podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie miałyby dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z tą ostatnią sytuacją – jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej – związane jest ściśle uregulowanie zawarte w art. 99 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymieniony wyżej przepis art. 99 tej ustawy przewiduje w takim wypadku, zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału. Analiza obu cytowanych przepisów tzn. art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie lecz gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Omawianą kwestię ustanawiania drogi koniecznej na działce podlegającej podziałowi poruszył także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 czerwca 2009 roku w spr. II CZP 34/09 stwierdzając w jej uzasadnieniu, że celem wprowadzenia art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 u.g.n. było zapobieganie podziałom nieruchomości bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie art. 145 k.c. przewiduje możliwość ustanowienia służebności także wbrew woli właściciela nieruchomości obciążonej, jednakże nie zapewnia to takich rezultatów, jakie ustawodawca zamierzał osiągnąć w omawianych przepisach. Skoro z chwilą zbycia, o którym mowa w art. 99, prawo własności wydzielonej nieruchomości uzyskuje nabywca, powstaje potrzeba nieskrępowanego dostępu do nabytej nieruchomości, to w braku takiego dostępu trudno mówić o swobodnym korzystaniu z gruntu. Nieograniczonej komunikacji z drogą publiczną nie zapewnia możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej, a poza tym istnieje ryzyko, że w związku ze zbyciem nieruchomości nie nastąpi ustanowienie służebności, a nabywca będzie mógł się domagać ustanowienia służebności na nieruchomościach, do których przysługują prawa innym osobom. Najpierw więc zostałby naruszony obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, a następnie powstała w związku z tym niedogodność byłaby usuwana kosztem innych podmiotów, niezaangażowanych w podział, lecz zmuszonych udostępnić własną nieruchomość w celu zaspokojenia potrzeb komunikacyjnych właściciela wyodrębnionego gruntu. Dopuszczenie zbywania wydzielonych nieruchomości bez ustanawiania stosownych służebności stwarzałoby ryzyko powstawania problemów, które znajdowałyby rozwiązanie niejednokrotnie dopiero w postępowaniu sądowym. Nie taka była intencja ustawodawcy, który – wprowadzając rygorystyczny środek zagwarantowania dostępu do drogi publicznej – dążył do uniknięcia trudności, jakie mogłyby na tym tle powstać w przyszłości.

Ponieważ dokonana przez Samorządowe Kolegium Administracyjne analiza przepisów art. 93 ust 3, art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 99 u.g.n. okazała się błędna, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy, zaskarżona w tym zakresie decyzja nie mogła się ostać. Żądanie skargi wprawdzie dotyczyło uchylenia całej decyzji, lecz z jej uzasadnienia wynika, że odnosi się wyłącznie do punktu 2 decyzji. Rozstrzygnięcie punktu 1 stanowi uwzględnienie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Sąd tak wyrażone żądanie skargi zakwalifikował jako błąd redakcyjny.

Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, Kolegium zobowiązane jest uwzględnić wyżej przedstawione rozważania, które są dla organu wskazaniami dla oceny decyzji podziałowej.

Kierując się wynikami oceny zaskarżonej decyzji, Sąd z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., uchylił jej punkt 2. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że w tym zakresie decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach determinuje przepis art. 200 p.p.s.a..