Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1229/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 716/18 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 25 maja 2018 r. nr SKO V/428/2883/110/16 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 716/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. P. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 25 maja 2018 r. nr SKO V/428/2883/110/16 w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu na podstawie 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez dokonanie błędnej jego wykładni skutkującej przyjęciem, iż zastosowanie przewidzianego w tym przepisie rygoru "przywrócenia stanu poprzedniego" jest prawnie niedopuszczalne w sytuacji, w której szkoda wynikająca ze zmian stanu wody na gruncie powstała wskutek zrealizowania obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, w takiej bowiem sytuacji wyłącznie możliwym jest wydanie nakazu rozbiórki przez organy nadzoru budowlanego;

- art. 29 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie na podstawie ww. przepisu prawa orzeczony może zostać wyłącznie obowiązek "wykonania urządzeń zapobiegających szkodom", nie może natomiast orzeczony zostać obowiązek "przywrócenia stanu poprzedniego.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w ocenie którego nie istnieje możliwość nakazania A. P. oraz H. C. "przywrócenia stanu poprzedniego", a jedynie istnieje możliwość "wykonania urządzeń zapobiegających szkodom". Podniosła, iż obydwa przywołane powyżej rozwiązania są w takim samym zakresie prawnie dopuszczalne, zaś konstrukcja art. 29 Prawa wodnego nie wskazuje, iż przykładowo "przywrócenie stanu poprzedniego" jest dopuszczalne wyłącznie w określonych przypadkach, zaś w pozostałych jest ono zabronione. W jej ocenie w każdej sytuacji, w której dochodzi do zaistnienia powodujących szkodę zmian stanu wody na gruncie wskazany w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego właściwy organ ma możliwość dokonania wyboru sposobu "naprawienia" zaistniałej sytuacji, przy czym wybór ten nie jest ograniczony żadnymi dodatkowymi przesłankami. Skoro zatem dopuszczalne jest dokonanie przez właściwy organ wyboru sposobu "naprawienia" zaistniałej sytuacji spośród dwóch odmiennych rozwiązań, to brak jest podstaw do przyjmowania, jak czyni to Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie wyłącznie dopuszczalnym jest nakazanie "wykonania urządzeń zapobiegających szkodom", natomiast "przywrócenie stanu poprzedniego" jest prawnie niemożliwe.

Wskazała, że zmiana stanu wody na gruncie, która wywołuje szkody na sąsiednich nieruchomościach jest sprawą z zakresu Prawa wodnego, niezależnie od przyczyn, które tą zmianę wywołującą szkody spowodowały, zatem jeżeli powodująca szkodę zmiana zaistniała w wyniku przykładowo prowadzonych prac ziemnych związanych z budową określonego obiektu budowlanego bądź też wykonywania innych prac budowlanych, to nie zmienia to faktu, iż taka zmiana nadal pozostaje sprawą wyłącznie z zakresu Prawa wodnego.

Skarżąca kasacyjnie zwróciła również uwagę, że w niniejszej sprawie przywrócenie do stanu poprzedniego jest przez WSA w Gliwicach utożsamiane z obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki, który w trybie ustawy Prawo wodne jest w ocenie Sądu niemożliwy. Zdaniem skarżącej natomiast są to zupełnie dwie inne instytucje, co w sposób oczywisty wynika z samego ich charakteru. "Przywrócenie stanu poprzedniego" może się łączyć z obowiązkiem wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, jednakże co oczywiste z takim obowiązkiem nie musi się łączyć. W jej ocenie "przywrócenie stanu poprzedniego" stanowi odrębną od orzeczenia nakazu rozbiórki podstawę do zaistnienia takiej sytuacji, w której usunięte zostanie z gruntu wszystko to, co doprowadziło do zmiany stanu wody na tym gruncie. Jednocześnie pamiętać należy o tym, iż przepisy ustawy Prawo wodne oraz ustawy Prawo budowlane w kontekście przedmiotowej sprawy, nawet jeśliby prowadziły do tego samego efektu, tj. likwidacji parkingu, znajdują zastosowanie z dwóch odmiennych przyczyn - Prawo budowlane z przyczyny ustalenia, iż przedmiotowy parking powstał w wyniku samowoli budowlanej, zaś Prawo wodne z przyczyny ustalenia, że wskutek powstania parkingu doszło do zmiany stanu wody na gruncie, która spowodowała określone szkody.

Podniosła także, że w niniejszej sprawie istotnym jest fakt, iż zrealizowanie na działce nr [...] obręb [...] w B. parkingu nastąpiło w wyniku samowoli budowlanej, a zatem zobowiązanie A. P. oraz H. C. do wykonania między innymi dodatkowego odwodnienia liniowego, wykonanie obrzeża, poprowadzenie drenu oraz przeprofilowanie kostki jest niczym innym jak sanowaniem nielegalnie zrealizowanych robót budowlanych, co w świetle obowiązujących przepisów prawa jest niedopuszczalne i nie powinno mieć miejsca. Zwróciła uwagę, iż wszystkie czynności naprawcze, do których zobowiązane zostały współużytkowniczki wieczyste działki nr [...] zrealizowane mają zostać w obrębie samowolnie wykonanego parkingu, a zatem mamy do czynienia z sytuacją, w której faktycznie uznaje się, iż samowolnie zrealizowany parking może pozostać, a jedynie winien zostać uzupełniony o urządzenia, które doprowadzić mają do naprawienia szkody wynikłej ze zmiany stanu wody na ww. nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Pismem z 4 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przesłał rozstrzygnięcia jakie zostały wydane w sprawie: decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z 3 września 2019 r., decyzję Śląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 maja 2021 r., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 21/21.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Obydwa podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu, bowiem obiekt powodujący zmianę stanu wody na gruncie skarżącej został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, a zatem organ mógł jedynie wydać nakaz rozbiórki tego obiektu. Ponadto Sąd niewłaściwie zastosował ten przepis, bowiem doszedł do przekonania, że w sprawie może zostać wydany wyłącznie obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, nie zaś obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego. Żaden z podniesionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów nie okazał się jednak zasadny.

W pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 25 maja 2018 r. została wydana na podstawie art. 29 ustawy dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) w zw. z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.).

Zgodnie z art. 545 ust. 4 Prawo wodne z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 574 tej ustawy wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., z wyjątkiem wymienionych w tym przepisie artykułów.

Stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast art. 29 ust. 3 stanowi, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż z brzmienia art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji na podstawie tego przepisu poprzedzone jest ustaleniem po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Tym samym zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 7/14, 14 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 314/21). W konsekwencji zatem wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów.

Z akt niniejszej sprawy wynika, iż w ramach postępowania administracyjnego została sporządzona opinia biegłego, w której treści wskazał on, iż doszło do niewielkiej zmiany spływu wód na nieruchomość skarżącej, bowiem ilość wód opadowych dopływających na działkę skarżącej wzrosła o 11,7%. Jednocześnie w opinii tej zaproponowano rozwiązanie techniczne, które – w ocenie biegłego - skutecznie wyeliminują powstawanie szkód w nieruchomości sąsiedniej. Wskazał, iż aby całkowicie wykluczyć przedostawanie się wód opadowych na teren działki [...]1 należy wykonać: dodatkowe odwodnienie liniowe o długości 5,0 m z odprowadzeniem wód opadowych do studzienki ściekowej znajdującej się na tym terenie; na całej długości utwardzenia terenu od strony wschodniej (teren graniczący z działką [...]1), obrzeże – palisadę betonową zagłębioną nie mniej niż 20 cm; w podsypce pod kostką przed palisadą od strony terenu utwardzonego poprowadzić dren Ø 100 mm z odprowadzeniem do studzienki ściekowej Ø 500 mm; kostki pomiędzy palisadą a odwodnieniem liniowym należy przefiltrować, aby zapewnić spadek do odwodnienia liniowego. Ponadto biegły stwierdził, że doszło do zmian na mapie zasadniczej obrazującej położenie działek nr [...] i [...]1 obręb [...], a polegają one na zmianie wysokości terenu utwardzonego (podniesieniu go) od 5 do 19 cm, likwidacji nasypu (obniżeniu terenu) przy granicy działek [...]1 i [...] o ok. 70,0 cm oraz braku naniesienia na mapę zasadniczą odwodnień liniowych oraz odprowadzenia wód do studzienki ściekowej 500 mm, które to działania – zdaniem biegłego – wynikały z działań użytkowników wieczystych działki [...].

Wyjaśnić również należy, iż art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. przewiduje alternatywny sposób załatwienia sprawy, zaś wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie pozostawiony został uznaniu organu administracyjnego. Przy czym ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, że jako podstawowe preferowane jest rozwiązanie polegające na przywróceniu poprzedniego stanu wody na gruncie. Organ winien zatem nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania.

W niniejszej sprawie organ nakazał użytkownikom wieczystym działki [...] wykonać urządzenia zapobiegające szkodom:

1) dodatkowe odwodnienie liniowe o długości 5,0 m z odprowadzeniem wód opadowych do studzienki ściekowej znajdującej się na terenie działki nr [...];

2) obrzeże – palisadę betonową zagłębioną nie mniej niż 20 cm na całej długości utwardzenia terenu od strony wschodniej, graniczącego z działką nr [...]1;

3) poprowadzić dren o średnicy Ø 100 mm z odprowadzeniem do studzienki ściekowej o średnicy Ø 500 mm w podsypce pod kostką przed palisadą od strony terenu utwardzonego poprowadzić dren Ø 100 mm z odprowadzeniem do studzienki ściekowej Ø 500 mm;

4) przeprofilować kostki pomiędzy palisadą a odwodnieniem liniowym, aby zapewnić spadek odwodnienia liniowego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Zauważyć trzeba, że w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. ustawodawca użył sformułowania "lub" co oznacza, że od okoliczności danej sprawy i oceny właściwego w sprawie organu administracji zależy, który ze wskazanych środków usunięcia naruszeń zostanie zastosowany. W niniejszej sprawie konieczność wykonania urządzeń zapobiegających szkodom SKO oparło na sporządzonej w toku postępowania opinii biegłego, który w sposób jednoznaczny wskazał ten rodzaj rozstrzygnięcia we wnioskach końcowych opinii. W konsekwencji Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się zaś do podniesionej przez skarżącą kasacyjnie kwestii przywrócenia stanu poprzedniego (rozbiórki parkingu) wskazać należy, że trafne są wyrażone przez Sąd I instancji spostrzeżenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż parking, którego rozbiórki domaga się skarżąca kasacyjnie stanowi obiekt budowlany, zatem organem właściwym do zbadania zarówno kwestii legalności jego powstania, jak i ewentualnej konieczności rozbiórki będzie Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie zaś organ wykonawczy gminy, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Odnosząc się zaś do pisma pełnomocnika skarżącej z 4 kwietnia 2022 r. wskazać należy, iż w piśmie tym nie zawarto wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów.