Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 150/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin "K." w K. z dnia [...] października [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Gmin "K." stwierdza nieważność § 1 punkt 2 i 3, § 3 punkt 9 litera "a" i "b", § 4 ustęp 1 punkt 2 i ustęp 2, § 16 ustęp 2, ustęp 3 i ustęp 5, § 17 ustęp 1 i § 18 ustęp 1, 2 i 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie związku gmin "K.", stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w S. wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin "K." z dnia [...] października 2015r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Gmin "K," (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2015r., poz. 3288) wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Prokurator zarzucił uchwale:

- istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez:

1) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i powtórzenie definicji "właściciela nieruchomości" w § 1 pkt 3 Regulaminu oraz definicji "nieruchomości" w § 1 pkt 2 regulaminu;

2) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 pkt 9 lit. "a" i "b" Regulaminu poprzez nieuprawnione w części powtórzenie oraz częściową modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a także nałożenie nowych obowiązków bez wyraźnego upoważnienia ustawowego w postaci obowiązku podjęcia działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika z użyciem piasku i obowiązkiem usunięcia użytego piasku niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania;

3) przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu przy określaniu zasad mycia pojazdów samochodowych poza myjniami poprzez stwierdzenie, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami na terenie nieruchomości może odbywać się wyłącznie, gdy mycie dotyczy nadwozia samochodu;

4) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia w § 16 ust. 3 oraz ust. 5 Regulaminu poprzez zobowiązanie właścicieli psów do wyprowadzania ich tylko na smyczy, a agresywnych na smyczy i w kagańcu, a także poprzez wskazanie, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a jego opiekun ma możliwość sprawowania nad nim bezpośredniej kontroli oraz poprzez ustalenie, że nieruchomości na terenie których przebywają psy agresywne lub mogące stwarzać zagrożenie, powinny być wyposażone w widoczną, estetyczną tabliczkę z napisem ostrzegawczym "Uwaga pies";

5) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez niewskazanie w § 18 ust. 1 Regulaminu konkretnych obszarów, które wymagają poddania obowiązkowi deratyzacji, niewskazanie w § 18 ust. 2 Regulaminu terminu deratyzacji, a jedynie jej częstotliwości oraz poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 18 ust. 3 Regulaminu Zarządu Związku Gmin "K." do określenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminu jej przeprowadzenia w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenia sanitarne w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S..

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że zawarte w Regulaminie definicje "właściciela nieruchomości " i "nieruchomości" stanowią powtórzenie definicji ustawowych, co w prawie miejscowym jest niedopuszczalne, co potwierdzają wskazane paragrafy Zasad Techniki Prawodawczej. Poza granice upoważnienia ustawowego z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wykracza regulacja § 3 pkt 9 lit. "a" i "b" Regulaminu, gdyż częściowo powtarza treść przepisu ustawy a częściowo modyfikuje ustawową treść w sposób nieprzewidziany ustawą nakładając na właściciela nieruchomości nieprzewidziane ustawą obowiązki. Prokurator podkreślił, że z treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprost wynikają obowiązki, które ciążą na właścicielach nieruchomości w zakresie konieczności uprzątnięcia błota, śniegu czy lodu z chodników. W ustawie upoważniającej nie ma również ograniczenia możliwości mycia pojazdów poza myjniami wyłącznie do nadwozia zatem wprowadzony nakaz (zakaz) wykracza poza regulacje ustawowe. Obowiązki związane z wyprowadzaniem psów w Regulaminie zostały ujęte w sposób nieprecyzyjny z użyciem pojęć nieostrych i wysoce ocennych, takich jak: "mogące stwarzać zagrożenie", "estetyczna" a nadto ich treść pozostaje w konflikcie z ustawą o ochronie zwierząt i zasadą proporcjonalności. Prokurator nawiązał do poglądu wyrażonego przez WSA w Gdańsku w wyroku z 21 grudnia 2018r. sygn. II SA/Gd 886/18. Uregulowanie dotyczące obowiązku deratyzacji nie określa wymaganego ustawą wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz nie określa terminu przeprowadzenia deratyzacji, do czego obliguje art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podnosząc powyższe Prokurator nawiązał do stanowisk sądów administracyjnych wyrażonych w sprawach o sygn.: II SA/Gd 81718, VIII SA/Wa 157/17 i VIII SA/Wa 265/17 a także II OSK 2462/15.

W odpowiedzi na skargę sformułowany został wniosek o oddalenie skargi. Zdaniem Związku Gmin "K." nie doszło do przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. Powtórzenie w Regulaminie definicji ustawowych służyło czytelności aktu prawa miejscowego i jego zrozumiałości dla przeciętnego mieszkańca gminy bez zmuszania obywatela do poszukiwania definicji w aktach wyższego rzędu. Pominięcie w Regulaminie wyłączenia z obowiązku uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parking samochodowy, było następstwem wiedzy, że na terenie Związku Gmin "K." nie są wyznaczone strefy płatnego parkowania ani nie jest dopuszczony płatny postój pojazdów. Zakwestionowane przez Prokuratora sformułowania Regulaminu jako stwierdzenia ocenne, są - zdaniem organu - zrozumiałe na gruncie języka powszechnego i ich użycie nie naruszyło poprawności legislacyjnej. Również nałożenie na właścicieli zwierząt domowych obowiązków związanych z utrzymaniem zwierząt nastąpiło w granicach celów określonych art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a ich treść pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ podkreślił, że użyte sformułowania i zwroty powinny być interpretowane zgodnie z powszechnym znaczeniem.

Na rozprawie poprzedzającej ogłoszenie wyroku prokurator reprezentujący Prokuratora Rejonowego w S. (L. S. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B.) podtrzymał zarzuty skargi, precyzując, że wnosi o stwierdzenie nieważności wyłącznie zakwestionowanych w skardze zapisów zaskarżonego Regulaminu obejmujących: § 1 pkt 2 i 3, § 3 pkt 9 lit. "a" i "b", § 4 ust. 1 pkt 2, § 16 ust. 3 i ust. 5 oraz § 18 ust. 1, 2 i 3 (a nie o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego Regulaminu, jak zostało wskazane w skardze). Nadto obecny na rozprawie prokurator reprezentujący skarżącego Prokuratora Rejonowego w S. rozszerzył zarzuty skargi o zarzuty istotnego naruszenia prawa zapisami § 4 ust. 2, § 16 ust. 2 i § 17 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu, wnosząc o stwierdzenie nieważności również tych zapisów Regulaminu (vide: stanowisko prokuratora wpisane do protokołu rozprawy – k. 36 odwrót akt sądowych). Zdaniem prokuratora zakwestionowane na rozprawie zapisy Regulaminu naruszają art. 144 K.c., gdyż wkraczają w cywilnoprawną materię dotyczącą immisji oraz naruszają upoważnienie ustawowe z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nadto prokurator stwierdził, że zapis § 4 ust. 2 Regulaminu jest nieprecyzyjny a zapis § 16 ust. 2 dotyczy materii uregulowanej art. 51 Kodeksu wykroczeń.

Obecny na rozprawie przewodniczący Zarządu Związku Gmin "K." statutowo upoważniony do reprezentowania na zewnątrz związku Gmin "K." (vide: § 28 pkt 2 włączonego z urzędu do akt sądowych Statutu Związku Gmin "K." k. 23 – 31 akt sądowych), Wójt Gminy J. (J. P.) wniósł o oddalenie skargi (k. 36 akt sądowych).

Z urzędu sądowi jest wiadome, że zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z datą wejścia w życie uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin "K.– B" z dnia 15 listopada 2019r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Gmin "K." (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019r., poz. 5441).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie zarzutów sprecyzowanych w skardze, podtrzymanych na rozprawie przez prokuratora oraz w zakresie zarzutów dodatkowo podniesionych przez prokuratora na rozprawie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Zgromadzenia Związku Gmin "K." z dnia [...] października 2015r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Gmin "K." (Dz. Urz. Woj. Podl. Z 2015r., poz. 3288), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, wynikającym z wersji ustawy obowiązującej w okresie od 20 czerwca 2015r. do 6 listopada 2015r. – t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 994 ze zm.). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa.

Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej.

Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwala organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (tj. Dz. U. z 2016r., poz. 283 ze zm.), co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej").

Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego do działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic.

Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika nadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75).

Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.

W wyniku przeprowadzonej przez Sąd kontroli legalności zakwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Gmin "K.", stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały Zgromadzenia Związku Gmin "K.", dokonanej poprzez pryzmat opisanych wyżej zasad i reguł poprawnej legislacji, skład orzekający zważył, co następuje:

W zakresie zarzutu oznaczonego w skardze I.1;

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisami § 1 pkt 2 i 3 Regulaminu. W kwestionowanym punkcie 2 zgromadzenie związku gmin wprowadziło definicję "nieruchomości" a w punkcie 3 definicję "właściciela nieruchomości". Przez "nieruchomość" według kwestionowanej definicji rozumie się "zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, część powierzchni ziemi stanowiącą odrębny podmiot własności, jak również budynki trwale z gruntem związane lub część takich budynków". Definiując "właścicieli nieruchomości" zgromadzenie związku gmin stwierdziło, że "rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomościami mające obowiązek realizować obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku".

Sąd stwierdza, że obie definicje są niewłaściwe, gdyż jedna jest przeinaczonym powtórzeniem definicji ustawowej z Kodeksu cywilnego a druga zniekształconym powtórzeniem definicji z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. "Nieruchomość" definiuje w sposób wiążący cały system prawa polskiego definicja zawarta w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, według której "nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Początkowe założenie w regulaminowej definicji "nieruchomości" że stanowi ona powtórzenie definicji Kodeksowej z art. 46 § 1 K.c. i późniejsze zmodyfikowanie treści Kodeksowej użyciem słowa "podmiot" zamiast "przedmiot" a także pominięcie Kodeksowego założenia, że budynki lub ich części trwale związane z gruntem stanowią nieruchomość budynkową tylko wtedy, gdy z mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, stanowi istotne naruszenie prawa poprzez oczywistą sprzeczność definicji wprowadzonej Regulaminem z aktem wyższego rzędu, z którym norma prawa miejscowego nie może być sprzeczna.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 pod pojęciem "właścicieli nieruchomości" rozumie "także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością". Zgromadzenie związku gmin powtarzając definicję z ustawy upoważniającej, co samo w sobie stanowiło naruszenie treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej, dodało do definicji zastrzeżenie o treści "mające obowiązek realizować obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku", którego treść niczego nie definiuje i jest zbyteczna. Adresatów norm ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a w konsekwencji również uchwalanych na jej podstawie regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach, określają wprost przepisy ustawy.

Zakwestionowane definicje są zbędne i sprzeczne z treścią ustawowych wzorców. Powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów za innymi aktami prawnymi wyższego rzędu jest normatywnie zbyteczne a modyfikowanie treści aktów prawnych wyższego rządu w aktach prawa miejscowego w sposób "wypaczający" wiążącą normatywnie treść aktów prawnych wyższego rzędu jest niedopuszczalne. Unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzanie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż niedokładnie powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (vide: uzasadnienie wyroku NSA z 21 czerwca 2017r. sygn. II OSK 991/17). Zasady Techniki Prawodawczej zakazują przenoszenia do treści aktów prawa miejscowego definicji określonych ustawami.

W zakresie zarzutu oznaczonego w skardze I.2;

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisami § 3 pkt 9 lit. "a" i "b" Regulaminu. Kwestionowany punkt 9 § 3 określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego poprzez:

"a) uprzątnięcie przez właścicieli nieruchomości, niezwłocznie po opadach: śniegu, lodu i usunięcie śliskości nawierzchni chodnika oraz usuwanie błota i innych zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, przy czym za chodnik uznaje się także wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości,

b) obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu winien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów (przy krawędzi jezdni) i podjęcie działań w celu usunięcia lub co najmniej ograniczenia śliskości chodnika, piasek użyty do tych celów powinien być usunięty niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego zastosowania".

Zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia Regulaminu), w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 wskazanej ustawy upoważniającej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych".

Porównanie treści zakwestionowanych a przytoczonych wyżej zapisów § 3 pkt 9 lit. "a" i "b" Regulaminu z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" oraz z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazuje, że kwestionowane zapisy Regulaminu nie realizują normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy upoważniającej, odnoszącej się do wymagań wobec właścicieli nieruchomości co do uprzątania tych części ich nieruchomości, które służą do użytku publicznego, natomiast stanowią niedopuszczalną kombinację ww. normy upoważniającej z treścią wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie oczyszczania chodników wchodzących w skład pasów drogowych, położonych bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy dotyczy jedynie obowiązku określenia wymagań wobec właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości i porządku własnej nieruchomości w części służącej do użytku wspólnego (np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną)a nie obowiązków właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości chodników biegnących wzdłuż nieruchomości ale wchodzących w skład pasów drogowych, gdyż te obowiązki określa wprost ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt 4. Wykładnia obu przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy normą delegacyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" tj. dotyczących zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4, brak jest podstaw do jego powtarzania w zapisach Regulaminu (vide, między innymi: wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019r. sygn. II SA/Gd 80/19, WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019r. sygn. IV SA/Po 365/19, WSA w Bydgoszczy z 4 września 2019r. sygn. II SA/Bd 506/19, WSA w Kielcach z 21 listopada 2019r. sygn. II SA/Ke 786/19, WSA w Białymstoku z 4 czerwca 2020r. sygn. II SA/Bk 179/20 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Zakwestionowane zapisy dotyczą wyłącznie obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie uregulowanego ustawą obowiązku uprzątania chodnika stanowiącego część pasa drogowego czyli położonego poza granicami własnej nieruchomości tj. obowiązku nieobjętego delegacją z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy i z tych przyczyn podlegają wyeliminowaniu jako wykraczające poza zakres ustawowego upoważnienia. Na marginesie należy zaznaczyć jedynie, że sformułowania zawarte w § 3 pkt 9 lit. "a" i "b" nie są precyzyjne i nie dają jednoznacznej pewności, kiedy służby porządkowe uznałyby obowiązek za właściwie wypełniony.

W zakresie zarzutu oznaczonego w skardze I.3, (rozszerzonego na rozprawie o zapis § 4 ust. 2 Regulaminu);

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisami § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Regulaminu. W zakwestionowanym § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zgromadzenie związku gmin uznało, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami na terenie nieruchomości może się odbywać wyłącznie, gdy dotyczy nadwozia samochodu, natomiast w § 4 ust. 2 Regulaminu przewidziało, że "naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi mogą odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady będą gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" .

Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. "c" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia Regulaminu), wynika delegacja dla rad gmin szczegółowego określenia zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (vide: wyrok NSA z 10 listopada 2009r. sygn. II OSK 1256/09). Jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z 18 grudnia 2018r. sygn. II SA/Bd 877/18, organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i zdrowia ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Powołana norma delegacyjna nie upoważniła natomiast do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (nadwozia). Nie ma uzasadnienia w normie upoważniającej dla wprowadzenia ograniczenia możliwości mycia pojazdu tylko do jego nadwozia (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 20 stycznia 2016r. sygn. IV SA/Po 869/15). Zawarte natomiast w kwestionowanym § 4 ust. 2 wymogi wykonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, zostały określone w sposób nieprecyzyjny, z użyciem sformułowań ocennych i niedookreślonych. Prowadzenie napraw pod "warunkiem, że nie są uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości" stoi w sprzeczności z zasadą określoności prawa, wyrażoną art. 2 Konstytucji RP i z wymogiem precyzji tekstu aktu normatywnego wynikającym z § 6 Zasad techniki prawodawczej. Dodatkowo zapis § 4 ust. 2 przed końcowymi słowami "z przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" pomija wyraz "zgodnie", co czyni wypowiedź niepełną i niezgodną z zasadami poprawnej polszczyzny.

W zakresie zarzutu oznaczonego w skardze numerem II (rozszerzonego na rozprawie o zapis § 16 ust. 2);

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisami § 16 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 Regulaminu, odnoszącymi się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Ustępy powyższe mają brzmienie następujące:

"2. Zwierzęta domowe nie mogą stwarzać uciążliwości dla okolicznych mieszkańców (np. niedopuszczanie do zakłócania ciszy nocnej przez psy)."

"3. Na terenie użyteczności publicznej psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, a agresywne na smyczy i w kagańcu. Zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a jego opiekun ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad nim."

"5. Nieruchomości, na terenie których przebywają psy agresywne oraz mogące stwarzać zagrożenie powinny być wyposażone w widoczną, estetyczną tabliczkę z napisem ostrzegawczym: "Uwaga pies"."

Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Z upoważnienia wynika, że nałożone obowiązki dotyczące właściwego utrzymania zwierząt domowych, odnosić się mają do postępowania ze zwierzętami domowymi w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku tj. w miejscach publicznych, takich jak place publiczne, ulice, skwery czy parki. Ograniczenia wprowadzane regulaminem nie mogą natomiast obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących zwierzęta domowe (tak. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz w Komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). Obowiązek zatem informacyjnego oznaczania nieruchomości osoby utrzymującej psa, wprowadzony w ust. 5 § 16 Regulaminu, wykracza spoza zakres upoważnienia ustawowego.

Zapis ustępu 2 § 16 został natomiast sformułowany w taki sposób, że czyni adresatem obowiązku nie właściciela zwierzęcia ale zwierzę, co samo w sobie czyni zapis absurdalnym. Nadto wynikający z kwestionowanego zapisu domyślny nakaz reagowania przez właściciela psa na uporczywe szczekanie psa w porze nocnej, wkracza w materię uregulowaną innym aktem o randze ustawy tj. przepisem art. 51 Kodeksu wykroczeń, przewidującym odpowiedzialność za zakłócanie spokoju i porządku publicznego. Przedmiotem ochrony określonym w art. 51 Kodeksu wykroczeń jest bowiem prawo obywateli do niezakłóconego porządku publicznego, spokoju oraz spoczynku nocnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został przy tym pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że w zasadzie nie jest możliwe zapewnienie przepisem prawa, by zwierzęta domowe (jakiekolwiek) nie powodowały żadnych hałasów oraz, że nie każdy hałas wytworzony przez zwierzę domowe będzie powodował uciążliwości (vide: wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017r. sygn. VIII SA/Wa 227/17, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r. sygn. II SA/Gd 748/18).

Wynikający natomiast z ustępu 3 § 16 bezwzględny obowiązek wyprowadzania na tereny użyteczności publicznej "psów agresywnych" oraz "mogących stwarzać zagrożenie" na smyczy i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 16 ust. 3 bezwzględny nakaz wyprowadzania psów "psów agresywnych" oraz "mogących stwarzać zagrożenie" na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowany zapis Regulaminu zawiera niedookreślone pojęcia, operując sformułowaniem "psy agresywne" zamiast "psy ras uznawanych za agresywne", niejasnym i ocennym określeniem "psy mogące stwarzać zagrożenie", czy nieskonkretyzowanym sformułowaniem "miejsca mało uczęszczane". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie.

W zakresie podniesionego na rozprawie zarzutu dotyczącego zapisu § 17 ust. 1 Regulaminu;

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 17 ust. 1 Regulaminu. Przepis powyższy dotyczy wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej stanowiąc, że utrzymywanie zwierząt gospodarskich na nieruchomościach położonych w granicach administracyjnych Związku Gmin "K." na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie może stwarzać uciążliwości dla okolicznych mieszkańców takich, jak: hałas, zapach itp. oraz zagrożeń dla środowiska.

Normą upoważniającą do uchwalenia zapisu był przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Zapis ust. 1 § 17 nie zawiera normy egzekwowalnej i wkracza w materię zastrzeżoną dla innej regulacji ustawowej tj. w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym w art. 144. Przepis art. 144 K.c. wprowadza zakaz immisji pośrednich nakazując właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się przy wykonywaniu prawa własności od takich działań lub zaniechań na nieruchomości, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętna miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis dotyczy immisji pośrednich tzn. takich działań lub zaniechań na nieruchomości, których skutki przenikają w sposób naturalny na nieruchomości sąsiednie np. przez wytwarzanie zapachów, wywoływanie hałasu czy wibracji. Normy zawarte w akcie prawa miejscowego, podporządkowanego aktom wyższego rzędu, w tym przepisom zawartym w Kodeksie cywilnym, regulującym stosunki sąsiedzkie, nie mogą samodzielnie stosunków sąsiedzkich regulować. Zapis ust. 1 § 17 wykracza więc poza zakres upoważnienia ustawowego nie mieszcząc się w granicach tego upoważnienia.

W zakresie zarzutu oznaczonego w skardze numerem III;

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 18 ustęp 1, 2 i 3. § 18 w całości został uchwalony w wypełnieniu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Zgromadzenie związku gmin w kwestionowanym § 18 uchwaliło, że:

"§ 18.1. Deratyzacji podlegają wszystkie nieruchomości położone na terenie działania Związku Gmin ‘K.".

2. Na nieruchomościach powinna być przeprowadzona deratyzacja co najmniej raz na dwa lata.

3. W przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Zarząd Związku Gmin "K." określi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w S. obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz wyznaczy termin jej przeprowadzenia."

Przytoczone wyżej brzmienie kwestionowanego zapisu pozostaje w sprzeczności z treścią zacytowanego upoważnienia ustawowego. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważniającej wprost wymaga "wyznaczenia obszarów" obowiązkowej deratyzacji tj. do wskazania konkretnych obszarów w obrębie danej gminy (związku gmin), które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 6 lutego 2019r. sygn. II SA/Gd 817/18). Gdyby intencją ustawodawcy było objęcie obowiązkiem deratyzacji obszaru całej gminy (związku gmin) upoważnienie dla rady gminy dotyczyłoby wyłącznie wymogu określenia terminów deratyzacji. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważniającej wynika wyraźna delegacja do wyznaczenia zarówno obszarów deratyzacji jak i terminów jej przeprowadzenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z 21 września 2017r. sygn. VIII SA/Wa 157/17 oraz z 10 sierpnia 2017r. sygn. VIII SA/Wa 265/17)., a nie do objęcia obowiązkiem deratyzacji wszystkich nieruchomości położonych na obszarze gminy. Określona natomiast ust. 2 § 18 częstotliwość deratyzacji nie jest równoznaczna ze wskazaniem terminu jej przeprowadzenia. Również ust. 3 § 18 został uchwalony z przekroczeniem granic delegacji ustawowej, gdyż przepis upoważniający nie przewiduje możliwości scedowania (przypisania) przez radę gminy (zgromadzenie związku gmin) kompetencji decyzyjnych (współdecyzyjnych) w zakresie realizacji obowiązku deratyzacji, jakiemukolwiek innemu organowi. Akt prawa miejscowego nie może samodzielnie tworzyć normy kompetencyjnej dla innego organu władzy publicznej (vide: wyrok NSA z 25 maja 2017r. sygn. II OSK 2462/15)

Końcowo Sąd nadmienia, że ustalony przez sąd fakt utraty mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę, będący następstwem uchwalenia przez Zgromadzenie Związku Gmin "K." nowej uchwały z dnia [...] listopada 2019r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Gmin "K." (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019r., poz. 5441), nie czynił bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego. Utrata bowiem mocy obowiązującej poprzedniej uchwały wynikająca z faktu uchwalenia kolejnej uchwały, nastąpiła ze skutkiem ex nunc tj. z momentem wejścia w życie uchwały z 15 listopada 2019r. Stwierdzenie natomiast nieważności zaskarżonej uchwały, czego w domagał się Prokurator w odniesieniu do zapisów § 1 pkt 2 i 3, § 3 pkt 9 lit. "a" i "b", § 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. § 16 ust. 2, ust. 3 i ust.5, § 17 ust. 1 i § 18 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie związku gmin "K.", stanowiącego załącznik zaskarżonej uchwały, eliminuje z obrotu prawnego zakwestionowane zapisy Regulaminu ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy Regulaminu należy traktować jako takie, które w ogóle nie weszły do obrotu prawnego. Powyższe daje podstawę do ewentualnego podważania legalności rozstrzygnięć wydanych w oparciu o zakwestionowane zapisy Regulaminu oraz umożliwia ewentualne dochodzenie przed sądem powszechnym odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem rozstrzygnięć opartych o podstawy prawne uznane za nieważne od początku. Sąd podkreśla, że dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności, nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (vide, między innymi: wyrok NSA z 27 lipca 2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24 maja 2007r. sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13 września 2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905 a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 kwietnia 2014r. sygn. I SA/Gl 18/14 (CBOSA) oraz wyrok WSA w Lublinie z 26 marca 2013r, sygn. II SA/Lu 92/13 (CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).