Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1122/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2009 nr 91 poz 741
law: Ustawa z dnia 7 maja 2009 r. o zadośćuczynieniu rodzinom ofiar zbiorowych wystąpień wolnościowych w latach 1956-1989.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu Instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 maja 2021 r., nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia na wniosek Firma A . w K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...] i [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na dz. nr [...], [...], [...], [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez Firma A . w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lipca 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej jako u.p.z.p.). § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności weryfikacji wymaga, czy zasadny jest wniosek organu I instancji o braku spełnienia przez przedmiotową inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. W celu wykazania spełnienia wyżej opisanego warunku organ I instancji ma obowiązek przeprowadzić analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Na tej podstawie osoba posiadająca stosowne uprawnienia sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Odbywa się to w oparciu o przepisy wspomnianego powyżej rozporządzenia wykonawczego.

W niniejszej sprawie, sporządzono analizę architektoniczno - urbanistyczną, na której wynikach oparto negatywny wniosek co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (analiza datowana na luty 2021, karty 147 - 193). Analiza zawiera część tekstową i graficzną oraz dokumentację fotograficzną. Na tej podstawie osoba posiadająca stosowne uprawnienia sporządziła projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Po szczegółowym zbadaniu sporządzonej analizy Kolegium stwierdziło, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. Został on wyznaczony zgodnie z przepisem § 3 Rozporządzenia. Teren inwestycji przylega narożnie do ulicy [...] - (gdzie planowany jest wjazd) oraz [...] bocznej, od której planowane jest wejście na teren inwestycji. Kolegium zaznacza, że ul. [...] jest drogą gminną, przy czym ul. [...] boczna nie została odrębnie ujęta w wykazie dróg publicznych Miasta K.. Nie mniej jednak nie ma wątpliwości do tego, że teren inwestycji przylega do drogi publicznej dwiema prostopadłymi względem siebie krawędziami, przy czym od jednej strony planowany jest wjazd, a od drugiej wejście. Uwzględniając tę sytuację autorka analizy przyjęła, jako front dłuższą z ww. dwóch krawędzi o długości ok. 32 m (od strony ul. [...] "bocznej"). Obszar analizowany wyznaczono zatem w promieniu 96 m od granic terenu inwestycji, w minimalnej odległości ustanowionej Rozporządzeniem. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest zatem prawidłowy.

Analiza zawiera charakterystykę terenu inwestycji, z której wynika, że położony jest on w zachodniej części K., na terenie dzielnicy [...] w obszarze zwartej, miejskiej zabudowy, w głębi kwartału zabudowy ulic [...]. Sam teren zabudowy stanowi obszar niezabudowany płaski, porośnięty bogatą roślinnością, w tym wieloma drzewami. Sąsiaduje bezpośrednio z zieleńcem na dz. nr [...] i wraz z nim tworzy zwarty zielony teren we wnętrzu kwartału zabudowy.

Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że dominującą zabudową w obszarze analizowanym jest zwarta zabudowa mieszkaniowa w formie kameralnych 3-4 kondygnacyjnych budynków wielorodzinnych. Budynki te stykają się ze sobą tworząc pierzeje sąsiadujących ulic, a na tyłach posiadają niezbudowane podwórka częściowo stanowiące powierzchnie utwardzone, częściowo biologicznie czynne. Wewnątrz kwartału znajduje się także jeden wolnostojący budynek wielorodzinny na dz. nr [...] usytuowany równolegle do ul. [...] prowadzącej w głąb terenu wewnątrz kwartału. Oprócz ww. bloku mieszkalnego w przestrzeni tej znajduje się również budynek przedszkola samorządowego (na działce sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji), a także budynki garażowe oraz urządzony zieleniec. W świetle powyższego jest jasne, iż wnioskowana funkcja (mieszkaniowa) wpisuje się w funkcję zabudowy zastanej w sąsiedztwie.

Odnosząc się w tym miejscu do kwestii podniesionej w uzupełnieniu odwołania Kolegium stwierdza, że fakt, iż budynkiem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji jest budynek przedszkola, o funkcji odmiennej niż wnioskowana, nie powoduje, że parametry tego budynku nie mogą być brane pod uwagę w toku analizy uwarunkowań przestrzennych terenu inwestycji. Analizie należy poddać całość zabudowy w obszarze analizowanym, bez pomijania jakichkolwiek elementów. To bowiem parametry i gabaryty budynków tworzą ład przestrzenny w terenie, a nie ich funkcje, co jest niezależne od wymogu, aby nowe inwestycje nie były sprzeczne z funkcją zabudowy zastaną w sąsiedztwie.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że wobec uwarunkowań przestrzennych i urbanistycznych obszaru analizowanego brak jest możliwości zgodnego z wnioskiem wyznaczenia wymaganych Rozporządzeniem parametrów zabudowy. Brak jest także możliwości ustalenia ich w sposób odmienny niż wnioskowany (który ewentualnie mógłby zostać zaakceptowany przez inwestora), bowiem dopuszczalne świetle uwarunkowań architektoniczno - urbanistycznych parametry nie pozwoliłyby na zrealizowanie inwestycji o normatywnych wymiarach i gabarytach.

W szczególności, jeśli chodzi o linię zabudowy, z analizy wynika, że w obszarze analizowanym przede wszystkim występują obowiązujące linie zabudowy kształtowane przez pierzejową zabudowę ulic [...]. Ta zabudowa nie może jednak stanowić punktu odniesienia dla usytuowania objętego wnioskiem budynku. Teren inwestycji znajduje się przy innej drodze publicznej - ul. [...], wewnątrz kwartału zabudowy, gdzie nie została wykształcona obowiązująca linia zabudowy. Bezpośrednim kontekstem urbanistycznym dla terenu inwestycji jest wolnostojąca, rozproszona, nieliczna zabudowa wewnątrz kwartału.

Zgodnie z § 4 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuacje linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Podkreślić należy w tym miejscu, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, przez linię obowiązującą należy rozumieć również linię nieprzekraczalną. Są uwarunkowania przestrzenne, które determinują konieczność wyznaczeni obowiązującej linii zabudowy (np. realizacja zabudowy w zwartej pierzei), jednak w przypadku zabudowy wolnostojącej, w obszarze luźno zagospodarowanym, dopuszczalne jest wyznaczenie linii nieprzekraczalnej. Wyjaśnić przy tym należy, że nieporozumieniem jest twierdzenie, że to wybór przez organ linii nieprzekraczalnej spowodował wniosek o braku możliwości ustalenie linii zabudówy dla przedmiotowej inwestycji. Obowiązująca linii zabudowy tylko tym różni się od linii nieprzekraczalnej, że budynek musi do niej przylegać, a w przypadku linii nieprzekraczalnej inwestor dysponuje swobodą w sytuowaniu budynku poza tą linią.

W przedmiotowej sprawie przeanalizowano szeroko możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o wszystkie warianty dopuszczone wyżej zacytowanym przepisem. I tak, na podstawie reguły ogólnej określonej w § 4 ust. 1 linię zabudowy należałoby wyznaczyć jako przedłużenie linii jedynego budynku na działce sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, a więc budynku przedszkola na dz. nr [...]. Elewacją frontową tego budynku, a zatem elewacją od strony drogi, z której odbywa się wjazd na działkę, jest jego elewacja boczna (zachodnia). Znajduje się ona w takiej odległości od drogi (ul. [...] bocznej), że bezpośrednie nawiązanie do niej w przypadku terenu przedmiotowej inwestycji uniemożliwia realizację na nim jakiejkolwiek zabudowy. Z tego powodu autorka analizy zbadała możliwość ustalenia linii na podstawie odstępstwa od reguły wyznaczonej Rozporządzeniem, w oparciu o wyniki analizy. Te rozważania doprowadziły do wniosku, że jedyną możliwością nawiązania przy ustalaniu przedmiotowego parametru mogłaby być zabudowa analogiczna w swoim charakterze i gabarytach do wnioskowanej, tj. dwa bloki mieszkalne znajdujące się przy ul. [...] ( dz. [...] i [...]). Znajdują się one wprawdzie po przeciwnej stronie tej ulicy, ale nawiązanie do nich jest możliwe ze względu na ich charakter i usytuowanie. Ze względów urbanistycznych nie jest możliwe natomiast nawiązanie do zabudowy pierzejowej ulic [...]. Ta zabudowa ma bowiem zupełnie innych charakter, tworzy zwarte pierzeje budynków stykających się swoimi elewacjami bocznymi, poza tym przylega do innych dróg publicznych, nie stanowi zatem kontekstu urbanistycznego dla terenu inwestycji. Wspomniana zabudowa na działkach nr [...] i [...] usytuowana jest w odległości 14 m od krawędzi ulicy [...] i taka odległość mogłaby być dopuszczona da przedmiotowej inwestycji. Ponieważ jednak odległość krawędzi frontowej terenu inwestycji i jego krawędzi tylnej wynosi jedynie 18 m, to ustalenie linii zabudowy w tej sytuacji nie jest możliwe.

Powyższa argumentacja jest w ocenie Kolegium przekonująca i wyczerpująca. Podkreślić należy w pierwszej kolejności, że, wbrew zarzutom odwołania, ustalenie linii zabudowy jest obowiązkowe i przepisy Rozporządzenia nie przewidują co do zasady odstąpienia od jej wyznaczania. Przy tym wprawdzie możliwości ustalenia omawianego parametru określone zostały w Rozporządzeniu szeroko, niemniej jednak zostały one ograniczone poprzez odwołania się do wiadomości specjalnych osoby sporządzającej projekt decyzji. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie uwarunkowania urbanistyczne obszaru analizowanego zostały zbadane w sposób kompleksowy, a analiza wykazała w sposób niewątpliwy, że nie ma właściwej w świetle wymogów ładu przestrzennego metody wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium nie ma wątpliwości, że właściwe jest stwierdzenie, iż kontekstem urbanistycznym terenu przedmiotowej inwestycji jest zabudowa wewnątrz kwartału ulic [...]. Tylko ta zabudowa jest dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji i tylko ona ma analogiczny do wnioskowanego, wolnostojący charakter. Jednak jej odległość od drogi jest znacznie większa niż wnioskowana, co wynika z faktu, że budynki te usytuowane są na o wiele większych działkach. Pozwoliło to na takie ich usytuowanie, że nie zaburzają one ustalonego, geometrycznego układu zabudowy, optycznie domykając zabudowę kwartału, co najlepiej jest widoczne na zdjęciu na str. 5 analizy. Usytuowanie przedmiotowego budynku w inny sposób, znacznie bliżej krawędzi drogi i to w sposób prostopadły do ww. zabudowy na działkach [...] i [...] byłoby usytuowaniem całkowicie przypadkowym, nie nawiązującym do zabudowy sąsiedniej i zaburzającym ład przestrzenny zastany w obszarze analizowanym. To z kolei w sposób oczywisty byłoby sprzeczne z istotą instytucji warunków zabudowy, którą jest wpisywanie nowych inwestycji w zastany ład przestrzenny, a nie kreowanie nowego ładu czy też wprowadzanie dysonansu w przestrzeni. Stąd też Kolegium podziela wniosek organu 1 instancji, że ustalenie linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z Rozporządzeniem jest niemożliwe.

Na zakończenie powyższego wątku należy się jeszcze odnieść do podnoszonej przez Odwołującą kwestii wymaganych odległości zabudowy od dróg publicznych. Jest poza sporem, że ustawa o drogach publicznych wprowadza minimalne odległości zabudowy od dróg poszczególnych kategorii, w tym od dróg gminnych odległość 6 m. Nie oznacza to jednak, że jest to jedyne ograniczenie sytuowania nowej zabudowy względem dróg publicznych. Taki wniosek oznaczałby bowiem, że przepisy Rozporządzenia dotyczące ustalania linii zabudowy są zbędne i pozbawione treści normatywnej. Relacja przepisów ustawy o drogach publicznych i przepisów Rozporządzenia jest taka, że ustalenia poczynione w oparciu o Rozporządzenie nie mogą być sprzeczne z przepisami o drogach publicznych. Możliwe jest natomiast ustalenie linii zabudowy w odległości dalszej niż to wynika z przepisów u.d.p., jeżeli takie są uwarunkowania ładu przestrzennego zastanego w sąsiedztwie terenu inwestycji.

Dalej Kolegium zbadało zawarte w analizie ustalenia dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 45,2%), co koresponduje w przybliżeniu ze wskaźnikiem wnioskowanym. Niemniej jednak z analizy wynika, że nie ma - ze względu na uwarunkowania przestrzenne - możliwości wyznaczenia omawianego parametru w oparciu o regułę ogólną określoną w § 5 ust. 1 Rozporządzenia i konieczne jest przy jego ustalaniu uwzględnienie wyników analizy. W ocenie Kolegium lektura przeprowadzonej analizy i argumentów w niej zawartych pozwala stwierdzić, że wyciągnięte w niej wnioski co do braku możliwości ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji są zasadne. W szczególności Kolegium stwierdza, że zasadnie w analizie uznano, że nie może stanowić punktu odniesienia dla kształtowania omawianego wskaźnika zabudowa pierzejowa wzdłuż ulic [...]. Jak już wyżej wskazano, jest to zabudowa o zupełnie innej specyfice, sytuowana w granicach działek, z czego wynika średnio o wiele wyższy wskaźnik powierzchni zabudowy. Wniosek obejmuje realizację budynku wolnostojącego, z czego wynika potrzeba uwzględnienia przede wszystkim wskaźników generowanych przez taką zabudowę. Przyjęcie dla zabudowy wolnostojącej wskaźnika kreowanego na podstawie powierzchni zabudowy budynków sytuowanych w granicach działek i połączonych ze sobą byłoby działaniem całkowicie sztucznym, a przez to pomijającym uwarunkowania przestrzenne obszaru analizy. Podkreślić należy, że zabudowa pierzejowa stanowi ogromną większość budynków w obszarze, przez co średni wskaźnik powierzchni zabudowy jest znacznie zawyżony i proste oparcie się na nim całkowicie abstrahowałoby od usytuowania terenu inwestycji w głębi kwartału, bez związku z ową zabudową pierzejową. Stąd też Kolegium stwierdziło, że zasadnie autorka analizy dokonała obliczenia średniego wskaźnika również dla zabudowy wolnostojącej i przyjęła tę wartość jako właściwy punkt odniesienia dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślić należy, że prawie wszystkie budynki wolnostojące w obszarze (z wyjątkiem budynku szkoły) znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji stanowiąc dla niego kontekst urbanistyczny. Wyliczona średnia dla zabudowy wolnostojącej wynosi 13,5%. Ta wartość nie pozwala na realizację żadnej inwestycji o wnioskowanej funkcji na terenie objętym wnioskiem, którego całkowita powierzchnia wynosi 584 m2. Oznaczałoby to bowiem możliwość realizacji budynku o powierzchni zabudowy wynoszącej niecałe 80 m2.

Odnosząc się w tym miejscu do jednego z zarzutów odwołania, jakoby organ zawęził obszar analizowany poniżej wymaganego prawem minimum Kolegium stwierdziło, że jest to zarzut chybiony. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a wszystkie parametry, w tym także wskaźnik powierzchni zabudowy, zostały przeanalizowane w stosunku do wszystkich budynków w tym obszarze. Okoliczność, że analiza doprowadziła do wniosku o tym, że tylko część zabudowy obszaru analizowanego stanowi kontekst urbanistyczny dla terenu inwestycji konstatacji tej nie zmienia. Gdyby bowiem przyjąć, że organ musi wyznaczać poszczególne parametry zabudowy w oparciu o gabaryty wszystkich budynków z obszaru, oznaczałoby to pozbawienie treści normatywnej przepisów rozporządzenia dopuszczających odmienne od reguł ogólnych wyznaczanie poszczególnych parametrów zabudowy. To bowiem reguły ogólne, w tym przepis § 5 ust. 1 Rozporządzenia, regulują sposób ustalania warunków zabudowy poprzez odniesienie się do wszystkich budynków z obszaru, a odstępstwo w szczególności może polegać na odrzuceniu parametrów niektórych budynków, jako niewłaściwych do kontynuacji z punktu widzenia ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa.

Przekonujący w ocenie Kolegium jest również wywód analizy dotyczący odpowiedniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu inwestycji. Wprawdzie Rozporządzenie nie określa reguł ustalania tego parametru, niemniej jednak jest on ściśle powiązany ze wskaźnikiem powierzchni zabudowy, a jego analiza jest konieczna ze względu na potrzebę uwzględnienia zastanego ładu przestrzennego. W tym kontekście podkreślić należy po raz kolejny, że wniosek inwestora obejmuje realizację budynku wolnostojącego, wewnątrz kwartału zabudowy, które to wnętrze do tej pory cechował wysoki udział powierzchni biologicznie czynnej. Jest rzeczą oczywistą, że w przypadku zabudowy wolnostojącej wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien być wyższy niż w przypadku zabudowy w granicach działek, w zwartej pierzei. Jak wynika z analizy średnia wartość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla całego obszaru analizowanego wynosi 35,6%, a dla zabudowy wolnostojącej (nie licząc powierzchni boisk) 56,5%, przy czym działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji posiadają ten wskaźnik na poziomie 69% (budynek przedszkola) do 100% (zieleniec). Powyższe stanowi dodatkowy argument w świetle którego realizacja zabudowy o powierzchni zabudowy wskazanej we wniosku nie byłaby zgodna z zastanym w obszarze analizy ładem przestrzennym.

Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, to z przeprowadzonej w sprawie analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wyliczona dla wszystkich budynków, łącznie z zespołami garaży, wynosi 17,5 m. Oznaczałoby to możliwość ustalenia tego parametru w przedziale od 13,8 m do 20,8 m, przy wnioskowanej wartości na poziomie 25 m. Wniosek inicjujący postępowania wiąże organ w tym sensie, że inwestor musiałby oświadczyć, że zgadza się na takie obniżenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, u przeciwnym wypadku już sama ta konkluzja uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy w omawianym zakresie.

Analiza wykazała jednak potrzebę uwzględnienia szczególnych uwarunkowań przestrzennych obszaru analizy, o których była już mowa wyżej, a to zdecydowanej odmienności zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic [...] oraz zabudowy wewnątrz kwartału, gdzie znajduje się teren inwestycji. W analizie podkreślono, że to budynki wewnątrz kwartału powinny stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy, przy czym istotne jest również ich równoległe względem siebie usytuowanie (prostopadle do ul. [...] bocznej, od której znajduje się front terenu inwestycji.) Stąd też właściwe byłoby nawiązanie do frontowej elewacji sąsiadującego budynku przedszkola, która ma szerokość ok. 13 m. Wartość ta nie pozwala na realizację budynku o parametrach zgodnych z wnioskiem. Stąd też Kolegium uznało za prawidłowe oparcie się w tym zakresie na § 6 ust. 2 i nawiązanie do zabudów} sąsiadującej z terenem inwestycji bezpośrednio, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Również w tym miejscu aktualne pozostaje także stanowisko Kolegium odnośnie zarzutu nieuprawnionego zawężenia obszaru analizy.

Jeżeli zaś chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, to w przedmiotowej sprawie analiza architektoniczno - urbanistyczna tego parametru wykazała, że wysokości budynków w obszarze analizy są zróżnicowane, przy czym budynki przy ul. [...] posiadają gzymsy pośrednie oraz wieńczące i attyki, podobnie jak budynki przy ul. [...]. Najwyższymi budynkami są zwieńczone attykami, kryte dachami płaskimi bloki mieszkalne znajdujące się wewnątrz kwartału zabudowy - na działce nr [...] (okap na wysokości 14,5 mm) oraz na działce nr [...] (17,7 m), a także przy wylocie ul. [...] w stronę ul. [...] - na działce nr [...] (17,7 m). Z analizy wynika, że zgodnie z regułą ogólną wyznaczoną Rozporządzeniem, ustalając omawiany parametr należałoby nawiązać do budynku przedszkola na działce nr [...], bowiem jest to jedyny budynek na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Wysokość budynku przedszkola wynosi 8,7 m. do attyki dachu płaskiego, przy czym wniosek obejmuje realizację budynku o wysokości 16 m do attyki. Autorka analizy wskazała, że również przy przyjęciu, że linie górnych krawędzi elewacji frontowych znajdujących się przy ul. [...] tworzą uskok, nie ma możliwości ustalenia omawianego parametru zgodnie z wnioskiem. Średnia tego parametru z obszaru analizowanego wynosi bowiem jedynie 11,1 m. Powyższe konstatację nie budzą wątpliwości Kolegium, z analizy wynika jednoznacznie, że brak jest możliwości ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o § 7 ust. 1 i 3 Rozporządzenia. W ocenie Kolegium w analizie brakuje natomiast odniesienia się do możliwości ustalenia przedmiotowego parametru w oparciu o § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Dla pełnego obrazu i uczynienia zadość przepisom art. 7. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. należałoby zbadać, czy na tej podstawie nie jest możliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, np. w nawiązaniu do ww. budynków wielorodzinnych przy ul. [...]. Powyższe uchybienie nie ma jednak żadnego wpływu na wynik postępowania, bowiem jak już wyżej wykazano, w świetle przeprowadzonej analizy, z punktu widzenia ładu przestrzennego zastanego w obszarze analizowanym, nie ma możliwości ustalenia dla inwestycji Unii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, co jest wystarczające dla uznania, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem nie jest możliwe.

Dalej wskazano, że w przedmiotowej sprawie wniosek przewiduje dla planowanej inwestycji krycie dachem płaskim. W analizie podano, że jest to forma dachu występująca w obszarze analizowanym, co potwierdza tabela na str. 18 analizy. Takie stwierdzenie co do zasady pozwala uznać, że przesłanka określona w § 8 Rozporządzenia jest w niniejszej sprawie spełniona.

Podsumowując, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie wykazano, iż objęta wnioskiem inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, co jest warunkiem koniecznym dla ustalenia warunków zabudowy. Kolegium stoi na stanowisku, że przeprowadzona w sprawie analiza jest spójna, kompletna, a wnioski w niej postawione są logiczne i uprawnione. Zabudowa obszaru analizowanego została przedstawiona w sposób bardzo szczegółowy i kompleksowy, a uwarunkowania ładu przestrzennego zastane w sąsiedztwie terenu inwestycji scharakteryzowane w sposób jasny i przejrzysty. Stąd też należy uznać, że ze względu na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe.

W świetle powyższego weryfikacja pozostałych przesłanek ustalenie warunków zabudowy byłoby bezcelowe. Zgodnie z wolą ustawodawcy dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się na zakończenie do nieomówionego wyżej zarzutu odwołania, jakoby organ I instancji nie odniósł się do uwag inwestora składanych w toku postępowania, Kolegium stwierdza, że jest to zarzut chybiony. Uwagi złożone przez inwestora w piśmie z dnia 10 marca 2021 r. zostały przez organ rozpatrzone, czego wyrazem jest nie tylko przytoczenie ich w całości w uzasadnieniu decyzji wraz z odpowiedzią na zarzuty tam stawiane, ale także skierowanie sprawy przedmiotowej inwestycji na konsultacje do Zespołu Architektoniczno - Urbanistycznego celem dodatkowej weryfikacji wniosków sporządzonej analiz). Dodatkowo autorka analizy obszernie odniosła się do tych uwag w notatce służbowej z dnia 9 kwietnia 2021 r. (karta 253). Kolegium wskazuje, że fakt, iż inwestor nie zgadza się z merytoryczną treścią uzyskanej odpowiedzi nie jest tożsamy z brakiem odpowiedzi, w związku z czym postawiony zarzut nie jest słuszny.

Jeśli chodzi natomiast o okoliczność, że inwestor posiada inną, pozytywną decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowego terenu w 2008 r., to nie ma ona wpływu na wynik postępowania w sprawie niniejszej. Ustawa nie przewiduje podstawy do brania przy rozstrzyganiu pod uwagę innych aktów indywidulanych, nawet wydanych w zbliżonym stanie faktycznym.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Firma A , wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 6, 7, 7a §1 art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z póżn. zm., dalej także jako: "k.p.a.") w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., m.in. poprzez oparcie ustaleń w sprawie o dowolnie rozpatrzony materiał dowodowy, potraktowany instrumentalnie, celem uzyskania wyniku zbieżnego z Decyzją I instancji, w tym pominięcie:

(i) wadliwości formalnej i merytorycznej analizy urbanistycznej i brak jej zbadania zgodnie z wymogami postępowania dowodowego, a przez to ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o jej błędne i niepełne wnioski;

(ii) okoliczności, że działka nr [...], obr. [...] zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym stanowi działkę sąsiednią i w tym zakresie umożliwia ustanowienie warunków kontynuacji zabudowy mieszkaniowej na działce [...], [...] obr. [...]

(iii) w analizach parametrów budynków występujących na analizowanym obszarze, w tym zwłaszcza budynków o podobnej funkcji jak na działkach nr [...] i [...] obr. [...] co planowany w ramach inwestycji realizowanej przez Skarżącą,

(iv) parametrów budynków wielomieszkaniowych istniejących na analizowanym obszarze w ustalaniu ich dla nowej zabudowy realizowanej w ramach inwestycji planowanej przez Skarżącą;

(v) wyczerpującej analizy zabudowy na działkach sąsiednich względem inwestycji planowanej przez Skarżącą przez w szczególności brak zbadania parametrów znajdujących się tam budynków i ich odniesienia do planowanej Inwestycji, przez co nie sposób wywnioskować z Decyzji obu organów, dlaczego w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie dla warunków zabudowy inwestycji ma działka [...] i uniemożliwienie Skarżącej skonfrontowania prawidłowości ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa;

(vi) całościowego zanalizowana parametrów budynków znajdujących się w analizowanym obszarze i odniesienia ich do planowanych parametrów inwestycji planowanej przez Skarżącą,

(vii) uzasadnienia przez Organ II instancji, jak i Organ I instancji, ustalonych parametrów wymaganych od inwestycji Skarżącej, w tym zwłaszcza podstaw obliczeń i różnic w założeniach, wynikających z odstąpienia przez Organ I i II instancji od zasad ich ustalania, w szczególności odnośnie wskaźnika wielkości zabudowy oraz o szerokość fasady budynku realizowanego w ramach inwestycji;

(viii) wykazania w Decyzji II instancji przekonujących motywów, dla ograniczenia linii zabudowy dla inwestycji Skarżącej jedynie do kwartału pomiędzy ul. [...], Za [...] z pominięciem spójnych z inwestycją zabudowań na nieruchomościach [...] oraz [...], czym powielono błędy Organu I instancji;

(iv) naruszenia zasady pewności do prawa i organów administracji publicznej, przez nieuzasadnione i niewyjaśnione przez Organ I instancji odstąpienie od dotychczas ustalanej linii zabudowy dla inwestycji planowanej przez Skarżącą w oparciu m. in. o art. 43 ust. 1 u.d.p. i tym samym nieprzekonujące ustalenie jej zasadniczo wyłącznie w oparciu o budynek przedszkola na działce nr [...],

a w konsekwencji wyciągnięcie wniosku stojącego w oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż brak jest przesłanek dla ustalenia linii zabudowy, a to przez arbitralne przyjęcie, że planowana przez Skarżącą inwestycja nie wpasowuje się w żaden sposób w zabudowania znajdujące się na obszarze tj. w obrębie ul. [...], [...], a tym samym nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa, mimo wykazania w odwołaniu przez Skarżącą argumentów i orzecznictwa pozwalającego na przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wywiedziono błędne wnioski, nie podjęto też działań pozwalających na ustalenie linii zabudowy, przez co organy działające w sprawie odmówiły ustalenia warunków zabudowy;

2. naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. wskutek zaaprobowania przez SKO stanowiska Organu I instancji, odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji wydanie skarżonej Decyzji, mimo iż w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wydano dnia 16 lipca 2008 roku nr [...] w sprawie znak [...] decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i w tamtym postępowaniu Prezydent nie miał żadnych wątpliwości i ustalił linię zabudowy nie w oparciu o kwartał, jak niezrozumiale czynią do Organy I i II instancji w niniejszym postępowaniu, ale w myśl art. 43 ust. 1 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tj. z dnia 3 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, dalej: "u.d.p.") tj. w odległości 6 m od drogi publicznej przez co możliwe było wydanie dla Skarżącej rozstrzygnięcia pozytywnego i brak wyjaśnienia, co stanowiło podstawę odstępstwa;

3. naruszenie art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności przez zastąpienie przez SKO Organu I instancji w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym zwłaszcza ustalenia poszczególnych parametrów obiektów wchodzących w skład obszaru analizowanego, ale nadal również powielenie błędu Prezydenta i brak precyzyjnego określenia wartości jak szerokość fasady, wysokość budynków, czy wskaźnik zabudowy przez posiłkowanie się wyłącznie wartościami maksymalnymi i uśrednionymi, bez określenia wartości minimalnych, jak i bez wystarczającego uzasadnienia przez Organ I instancji przyjętych wartości oraz odstępstw w zakresie ich wyznaczania od norm prawnych:

4. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., jak i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez brak uchylenia przez SKO Decyzji I instancji, z uwagi na niewyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego, jak również mimo:

- stwierdzenia przez organ II instancji, że w analizie stanowiącej podstawę dla Decyzji I instancji brak jest oceny możliwości odniesienia parametru wysokości budynku (tj. górnej krawędzi elewacji frontowej) w oparciu o § 7 ust. 4 Rozporządzenia, który powinien być zbadany również w niniejszej sprawie;

- dokonania w miejsce Organu I instancji przez SKO ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, tj. ustalenia parametrów (wysokości, budynku, wskaźnika powierzchni biologicznej czynnej, czy też średniej dla zabudowy) wzorcowych dla planowanej inwestycji Skarżącej, które to parametry powinny być ujęte już w Decyzji I instancji, a ich uwzględnienie dopiero przez Organ II instancji w wydanym orzeczeniu należy ocenić za nielegalne i sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego;

5. stanowiące konsekwencję uchybień opisanych w pkt 1-4 powyżej naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. z dnia 31 marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 741, dalej; "u.p.z.p.") przez:

- błędne przyjęcie, że brak jest możliwości ustalenia działki sąsiedniej wobec inwestycji pozwalającej na ustalenie linii zabudowy zgodnie z przepisami prawa;

- pominięcie za ustaleniami Organu I instancji, że działka nr [...], obr. [...] zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym stanowi działkę sąsiednią i w tym zakresie umożliwia ustanowienie warunków kontynuacji zabudowy mieszkaniowej na działce [...], [...] obr. [...];

- przyjęcie, że działką sąsiednią dla inwestycji jest wyłącznie działka [...], obr. [...] zabudowana budynkiem [...], które nie kontynuuje kontekstu urbanistycznego charakterystycznej dla tego obszaru zabudowy mieszkaniowej, jak również z uwagi na swoją specyfikę na całym terenie nie może stanowić elementu wzorcowego dla ustalenia sąsiedztwa;

- ustalenie warunków nowej zabudowy wyłącznie w oparciu o zabudowania działki [...] z pominięciem innych wolnostojących budynków w analizowanym obszarze, jak i innych obiektów wzniesionych wzdłuż ulic: [...], gdzie umiejscowiona jest zwarta zabudowa pierzejowa, jak również wolnostojące budynki wielomieszkaniowe, ujęte w analizowanym obszarze, przez co doszło do nieuprawnionego zawężenia w toku merytorycznego orzekania obszaru analizowanego, jak i zasadniczo wyznaczenia nowej linii zabudowy determinowanej wyłącznie przez budynek przedszkola samorządowego na działce nr [...], wskutek czego doszło do uznania, że planowany wramach inwestycji budynek nie realizuje linii zasady dobrego sąsiedztwa;

b) § 3 ust. 1 w zw. z art. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia z dnia 6 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "Rozporządzenie"), przez zaakceptowanie przez Organ II instancji niezweryfikowany przez Organ I instancji:

- braku uwzględnienia w analizach parametrów budynków występujących na analizowanym obszarze, w tym zwłaszcza budynków o podobnej funkcji (jak na działkach nr [...] i [...]), co planowany w ramach Inwestycji;

- braku uwzględnienia parametrów budynków wielomieszkaniowych umiejscowionych w obszarze analizowanym w ustalaniu ich dla nowej zabudowy realizowanej w ramach inwestycji;

- ustalenie przez Organ I instancji okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza parametrów zabudowy w sposób pozostający w sprzeczności z ustalonym obszarem analizy, przez co doszło do jego nieuprawnionego zawężenia praktycznie wyłącznie do działki [...], z uwagi na ustalenie warunków nowej zabudowy w ramach inwestycji wyłącznie w odniesieniu do budynku przedszkola posadowionego na wskazanej wyżej działce sąsiedniej, a z pominięciem warunków zabudowań na innych sąsiednich nieruchomościach (nr [...] oraz [...]) ujętych w obszarze analizowanym spójnych z inwestycją w aspekcie funkcji i gabarytów i powielenie tego samego błędu przez Organ II instancji;

- nieuzasadnione i nieprawidłowe za Organem I instancji przyjęcie przez Organ II instancji za nieruchomość podobną zasadniczo jedynie działki nr [...] i posadowionego na niej budynku przedszkola samorządowego nr [...] i pominięcie innych, bardziej podobnych budynków, co doprowadziło do odmowy ustalenia warunków zabudowy przez Organ I instancji,

- skupienie się wyłącznie na kontekście urbanistycznym budynków znajdujących się w kwartale przy ul. [...] w K. i przez to bezpodstawne ustalenie, że dla inwestycji nie da się ustalić obowiązującej linii zabudowy;

c) § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia w zw. z art. 43 u.d.p. przez:

- ustalenie za Organem I instancji dla inwestycji Skarżącej linii nieprzekraczalnej zabudowy, zamiast linii obowiązującej zabudowy i w praktyce ich utożsamienie przez Organ II instancji, wskutek czego odmówiono ustalenia warunków zabudowy Skarżącemu i błędnie uznano, że nie jest możliwe wytyczenie linii zabudowy dla inwestycji Skarżącego:

- nieprawidłowe, wskutek powielenia wniosków Prezydenta, określenie przez Organ II instancji linii zabudowy, przez z jednej strony błędny brak odstąpienia od jej ustalenia, bądź też ustalenie jej w oparciu o przepisy odrębne, wobec planowania usytuowania inwestycji wewnątrz kwartału poza liniami zabudowy przy ul. [...], Spokojnej i brak tworzenia pierzei przez budynek przedszkola na działce nr [...],

- brak uwzględnienia przez Organy w sprawie w linii obowiązującej zabudowy w oparciu art. 43 ust. 1 u.d.p. i ustalenia jej według przepisów odrębnych tj. minimum 6 m od krawędzi jezdni ul. [...], co umożliwiałoby ujęcie w linii zabudowy budynku wielomieszkaniowego na działce nr [...] i uznanie, że możliwe jest ustalenie linii zabudowy w odległości dalszej niż wynika to z zapisów u.d.p., jeżeli takie są uwarunkowania ładu przestrzennego:

- uwzględnienie w ramach linii zabudowy, mimo zastrzeżeń złożonych przez Skarżącą w odwołaniu, budynków gospodarczych, w tym zwłaszcza budynku posadowionego na działce nr [...], który ma być docelowo wyburzony;

- pominięcie podobnie, jak Organ I instancji przy ustalaniu linii zabudowy budynków wielomieszkaniowych, w tym zwłaszcza budynku położonego po przeciwległej stronie ulicy [...] na działce nr [...], objętego obszarem analizy, który funkcjonalnie jest najbardziej podobny do budynku planowanego w ramach inwestycji i stanowi dla inwestycji właściwy kontekst urbanistyczny, wbrew twierdzeniom SKO, że jest nim kwartał przy ul. [...];

- nieuprawnione i nieuzasadnione podzielenie linii zabudowy na krótsze fragmenty i tym samym ograniczenie się przy jej ustalaniu jedynie do kwartału wyznaczonego od ul. [...] do tyłów budynków na ul. [...], przez co doszło do bezpodstawnego zawężenia obszaru analizowanego, co zupełnie pomija Organ II instancji twierdząc, że obszar analizy został wytyczony prawidłowo w minimalnej odległości ustanowionej Rozporządzeniem;

- błędne przyjęcie przez Organ II instancji, że umiejscowienie budynku w sposób prostopadły i znacznie bliżej krawędzi drogi aniżeli zabudowania na działkach [...] oraz [...] było "przypadkowe" i sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, kiedy to takie jego umiejscowienie i nawiązanie do budynku na działce nr [...] jest jak najbardziej wskazane z uwagi na podobieństwo obu budynków;

6. § 5 ust. 1 i 2 Rozporządzenia, § 6 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia i § 6 ust. 2 Rozporządzenia oraz § 7 ust. 1 Rozporządzenia, przez:

- przyjęcie za Organem I instancji, że niniejszej sprawie brak jest możliwości ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na postawie średniej wielkości ustalonej dla obszaru analizowanego na zasadzie § 5 ust. 1 Rozporządzenia, wskutek niepopartego postawami prawnymi rozróżnienia tego wskaźnika dla zabudowy wolnostojącej i zwartej istniejącej w obszarze, gdy prawo wymaga jego ustalenia dla całego obszaru, co wskazuje na subiektywność i arbitralność przyjętych wyliczeń;

- błędne ustalenie stanu faktycznego za Organem I instancji i niewłaściwe zastosowanie § 6 ust. 1 Rozporządzenia oparte o uznanie, że dla inwestycji znaczenie ma mieć ściana boczna budynku przedszkola na działce nr [...] obr. [...] w K., gdy prawo mówi o elewacji frontowej, która w tym wypadku wynosi 35 m, przez co doszło ponownie do sprzecznego z prawem i arbitralnego odmówienia ustalenia warunków zabudowy;

- naruszenie ustalenia warunków wysokości budynku zgodnie z §7 ust. 1 Rozporządzenia przez niezgodne z zasadami dobrego sąsiedztwa ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przez pominięcie w tym zakresie budynków wielomieszkaniowych na działach sąsiednich, w tym w szczególności budynków na działkach nr [...] i [...];

- pominięcie zarówno przy ustalaniu wskaźnika wielkości zabudowy, jak i szerokości elewacji frontowej zabudowy wielomieszkaniowej znajdującej się w analizowanym obszarze i tym samym, w nieuzasadniony sposób pozbawienie możliwości realizacji inwestycji w zakresie objętym wnioskiem, mimo istnienia w obszarze budynków o zbieżnych funkcjach, cechach architektonicznych i urbanistycznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ strony, z wyjątkiem pełnomocnika strony skarżącej, nie wykonały powyższego wezwania, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie uzasadniona została brakiem możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w nawiązaniu do parametrów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, pomimo spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy (mieszkaniowej).

Wskazać zatem należy co następuje. Sporządzona w sprawie analiza jest rzeczywiście obszerna, udokumentowana fotografiami i bardzo szczegółowa, jednak mimo to nie jest prawidłowa.

Rozpocząć należy od wskazania, że w niniejszej sprawie wyznaczone zostały dwie nieprzekraczalne linie zabudowy, zawężające teren inwestycji w taki sposób, że rzeczywiście nie jest możliwe wybudowanie na nim czegokolwiek choćby tylko zbliżonego do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w procesie sporządzania analizy architektoniczno – urbanistycznej kwestią zasadniczą jest ustalenie "frontu działki".

Front działki wyznacza bowiem rozległość obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia "granice obszaru analizowanego wyznacza się (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów."); front działki stanowi podstawę dla ustalenia parametru szerokości elewacji frotowej (§ 6 ust. 1 rozporządzenia: szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (...)) a także podstawę dla ustalenia parametru wysokości nowej zabudowy (§ 7 ust. 1 rozporządzenia : wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (...)).

Front działki to "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." (§ 2 pkt. 5 rozporządzenia), przy czym nie musi to być droga publiczna.

Inwestor w swoim wniosku z dnia 30 września 2020 r. (k. 2 a.adm.) wskazał: "maksymalna szerokość elewacji frontowej: 25 m. szer od ul. [...] na działce [...] Proszę o jednoznaczne określenie elewacji frontowej, gdyż wjazd na działkę projektuje się od dz. [...] (krótszy bok budynku) ze względu na lokalizację budynku wewnątrz kwartału zabudowy, braku ukształtowanej linii zabudowy proszę o nie ustalanie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Lokalizacja budynku zgodnie z przepisami i war. technicznymi."

Równocześnie założenia projektowe przewidują wjazd na działkę (do garażu podziemnego) od strony działki nr [...], natomiast wejście do budynku od strony działki nr [...]. Ulica [...] jest – jak wynika z opinii Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 4 listopada 2020 r. k. 100 akt adm. – drogą publiczną. Kolegium w swojej decyzji wskazało, że " ul. [...] jest drogą gminną, przy czym ul. [...] boczna nie została odrębnie ujęta w wykazie dróg publicznych Miasta K.. Nie mniej jednak nie ma wątpliwości do tego, że teren inwestycji przylega do drogi publicznej dwiema prostopadłymi względem siebie krawędziami."

Z przytoczonego wyżej wniosku inwestora wynika, że jako "front działki" wskazuje tę część terenu inwestycji, która przylega do działki drogowej nr [...]. Ta też (dłuższa) część terenu inwestycji została przyjęta dla wyznaczenia obszaru analizowanego, który obejmuje dość duży teren, a w jego ramach różne formy zabudowy. Jednak zarówno linia zabudowy, powierzchnia nowej zabudowy jak i szerokość i wysokość elewacji frontowej ustalone zostały abstrahując od całości obszaru analizowanego, a koncentrując się wyłącznie na wnętrzu kwartału i to w nawiązaniu do budynku przedszkola, znajdującego się na działce [...].

W zaskarżonej decyzji ustalono nadto dwie linie zabudowy – od strony ul. [...] oraz od strony ul. [...] bocznej – jak nazywa ją Kolegium. W przepisach § 4 ust. 1-4 rozporządzenia jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być jednak oderwane od okoliczności konkretnej sprawy.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie ma żadnego powodu dla którego wyznaczono dwie linie zabudowy, z czego jedną (od strony działki [...]) w nawiązaniu do budynku wielorodzinnego wolnostojącego, znajdującego się po przeciwnej stronie ulicy [...] - przy ul. [...]. Jednocześnie budynek znajdujący się na rogu ul. [...] i [...] (dz. [...]) usytuowany jest bezpośrednio w granicy działki drogowej ul. [...] i ul. [...]. Jednakże zdaniem organów nie jest możliwa kontynuacja tej linii zabudowy, bo budynek ten znajduje się w zwartej pierzei. Jest to prawda, z tym wszakże zastrzeżeniem, że owa zwarta pierzeja na tym budynku się kończy i jego bok – od strony ul. [...] - wpływa na urbanistyczne postrzeganie wnętrza kwartału. Odnośnie zaś samego kwartału, to nie jest to typowy kwartał zwartej zabudowy, jakie zwykle występują np. na terenie [...], ale raczej obszar zamknięty zwartą zabudową od strony ul. [...] i [...]. Natomiast od strony północnej i południowej ów "kwartał" częściowo tylko zamyka zabudowa wielorodzinna wolnostojąca.

Skoro organy szczególnie akcentują konieczność nawiązania do zabudowy wewnątrz kwartału tj. w gruncie rzeczy tylko do budynku przedszkola, to uzasadnienie znajdowałoby wyznaczenie linii zabudowy jako przedłużenia krótszej elewacji budynku przedszkola. Natomiast ustalenie dodatkowo jeszcze linii zabudowy w nawiązaniu do budynku przy ul. [...] prowadzi tylko i wyłącznie do tego, że działki inwestora zostały de facto wyłączone z zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego, organ powinien uwzględnić, że normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Tymczasem ustalenia poczynione przez organy obu instancji doprowadziły do sytuacji, w której prawo własności nieruchomości przysługujące skarżącej do działek [...] oraz [...] – znajdujących się w centrum miasta - zostało ograniczone ponad miarę.

Niewątpliwie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne. Niesporne jest także, że w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądani, co oczywiście nie oznacza, że wnioskodawca na modyfikacje musi wyrazić zgodę.

Sąd podkreśla przy tym, że może być i tak, że nie wszystkie wnioskowane parametry inwestycji np. co do szerokości elewacji frontowej czy jej wysokości, muszą zostać w decyzji uwzględnione, bo obiektywnie już z obecnej analizy wynika, że np. oczekiwana szerokość elewacji frontowej (25 m.) odbiega dalece od średniej z obszaru, nawet powiększonej o 20 % (20,8 m) .

Nie bez znaczenia jest też przedłożona przez stronę skarżącą do akt sprawy decyzja o warunkach zabudowy z dnia 16 lipca 2008 r. znak [...] Decyzja ta wydana została dla tych samych działek i podobnej inwestycji. Jak wynika z jej załącznika graficznego, linię zabudowy ustalono jedynie od strony działki [...] – w nawiązaniu do bocznej elewacji budynku przedszkola. Żadne nowe zabudowania w okolicy się nie pojawiły. Racją ma zatem skarżący, że nie nastąpiła taka zmiana uwarunkowań przestrzennych w obszarze analizowanym, która usprawiedliwiałaby tak odmienne rozstrzygnięcie w zakresie linii zabudowy. Zdaniem Sądu w ten sposób zaskarżona decyzja narusza art. 8 § 2 Kpa.

Być może odmowa ustalenia warunków zabudowy spowodowana jest tym, że analiza urbanistyczna sporządzana została zgodnie z nakazami Zespołu Urbanistyczno – Architektonicznego. Na stronie 3 wzoru protokołu znajduje się jednoznaczny zapis o treści: "Szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń jak wyżej, formułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu wraz ze wskazaniem uwarunkowań przestrzennych, z których wynikają zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno – architektonicznej i w jej wynikach".

Dalej, jak wynika z podpisów pod protokołem, autorka analizy jest "głównym specjalistą", zatem zapewne pracownikiem Urzędu Miasta K.. W skład zespołu wchodzą jej przełożeni służbowi (Dyrektor Wydziału i Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury i Urbanistyki). Zatem można zastanawiać się, czy "wytyczne" Zespołu nie są po prostu poleceniem służbowym wydanym pracownikowi przez jego przełożonego co do treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a pośrednio co do treści analizy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie już wielokrotnie podkreślał, że uzależnianie treści decyzji o warunkach zabudowy od stanowiska Zespołu jest niezgodne z prawem (nielegalne) i czyni to niniejszym ponownie.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani żaden inny przepis prawa na takie działanie nie pozwalają. Art. 8 ust. 4 tej ustawy przewiduje co prawda podobne ciało tj. gminną komisję urbanistyczno-architektoniczną powoływaną przez prezydenta miasta jako jego organ doradczy. Jednak nie ma żadnych podstaw prawnych do ingerencji (czy to zespołu czy komisji) w przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim dotyczą one zasad ustalania warunków zabudowy. Z akt przedmiotowego postępowania wynika natomiast, że tak właśnie w tej sprawie było, a o treści decyzji przesadziła nie analiza urbanistyczna ale polecenie Zespołu.

Ponownie prowadząc postępowanie organ uwzględni powyższe rozważania, a w szczególności sporządzi analizę architektoniczno – urbanistyczną przyjmując, że w niniejszej sprawie wystarczające jest ustalenie jednej linii zabudowy. Jeśli konieczne będzie zmodyfikowanie wnioskowanych parametrów, zwróci się do skarżącej ze stosowną informacją i pytaniem.

Z wszystkich powyżej przywołanych względów zaskarżona decyzja została uchylona jako naruszająca zarówno przepisy postępowania jak i prawa materialnego, na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu i stancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).