Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 280/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7a, art. 50,  art. 51 ust. 1,3, 4, 5, art. 48 ust. 1, art. 49b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 22 stycznia 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania sądowego jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 22 stycznia 2015 r., nr [...], nakazującą A. W. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku w [...] przy ul. [...], na działce nr a, polegającej na zabudowie przestrzeni pomiędzy płytami balkonami parteru i piętra budynku od strony południowej, w wyniku której powstał wiatrołap o kubaturze około 16 m³.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wskutek pisemnego wystąpienia Komendanta Komisariatu Policji w Głuchołazach z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na posesji nr [...] przy ul. [...] w [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim przeprowadził w dniu 15 maja 2014 r. oględziny w wyniku których stwierdził, że w tylnej części budynku na poziomie balkonu parteru dokonano zabudowy balkonu na około 2/3 powierzchni ścianą murowaną z bloczków o grubości 24 cm. Do zabudowy wstawiono drzwi i okno oraz wykonano wejście. Przy wykonanej zabudowie znajduje się rusztowanie oraz plandeka zabezpieczająca wykonane roboty na poziomie wyższego balkonu pierwszego piętra. Podał, że budynek przy ul. [...] w [...] był już przedmiotem kontroli (choć w innym zakresie) organu w roku 2012 r. W toku czynności kontrolnych ustalono, iż budowa przedmiotowego budynku została zakończona w roku 1998.

W związku z tym w dniu 27 maja 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu wyjaśnienie i ocenę legalności prowadzonych robót budowlanych. Podczas oględzin w dniu 1 lipca 2014 r. przeprowadzonych z udziałem A. W. organ pierwszej instancji wskazał, że inwestor bez pozwolenia na budowę dokonał rozbudowy budynku mieszkalnego polegającej na zabudowie przestrzeni pomiędzy balkonami parteru i piętra na długości 4,50 m i szerokości 1,30 m. Zabudowa ta spowodowała zwiększenie kubatury budynku mieszkalnego o 16 m³. Została wykonana po stronie południowej przy ścianie bocznej podłużnej od strony szczytu zachodniego. Do wykonanej zabudowy prowadziły wykonane prowizoryczne schody drewniane z poziomu gruntu do poziomu parteru balkonu, na wysokość 1,90 m. Wewnątrz wykonano tynki i posadzkę ceramiczną z płytek. Z zewnątrz ściany nie zostały wykończone. Według organu, wykonana zabudowa funkcjonalnie stanowiła wiatrołap z wejściem do budynku poprzez prowizoryczne drewniane schody. W wiatrołapie istnieje jedynie instalacja elektryczna. A. W. podpisał protokół bez zastrzeżeń. Załącznikami do protokołu oględzin był szkic sytuacyjny rozbudowy budynku mieszkalnego o wymiarach: 4,50 x 1,30 m wraz ze schodami - 10 stopni oraz dwa zdjęcia. Dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas oględzin potwierdziła rozbudowę budynku mieszkalnego o wiatrołap. Ściany wiatrołapu są nieotynkowane, wstawione jest okno i drzwi. Widać, że rozbudowa jest w trakcie realizacji, gdyż wykonano nowe ściany, jest zamontowane rusztowanie. Rozbudowa nie jest zakończona.

Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), postanowieniem z 29 lipca 2014 r. nr [...], wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej w [...] przy ulicy [...], na działce nr [...], stanowiącego własność A. W. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2014 r. wskazanych dokumentów: 1) zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami dotyczącymi stanu technicznego rozbudowanej części obiektu (w przypadku uzyskania od Burmistrza Głuchołaz zaświadczenia w przedmiocie zgodności z obowiązującymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przepisami szczególnymi, 3) zaświadczenia projektantów o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego (aktualnym na dzień opracowania projektu), 4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym, organ pierszej instancji pouczył inwestora, że po przedłożeniu nałożonej dokumentacji technicznej i formalnoprawnej ustali i nałoży w formie postanowienia opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Nieuiszczenie natomiast opłaty w wyznaczonym terminie spowoduje konieczność nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów zostanie zakwalifikowane, zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i umożliwi dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 ww. ustawy. Wyjaśnił nadto, że do opłat legalizacyjnych stosuje się przepisy dotyczące kar, o których stanowi art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stąd wysokość opłaty legalizacyjnej wynosić będzie 50 000 zł.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2014r. A. W. przedłożył organowi stanowisko w sprawie wraz z opinią dot. "podparcia płyty balkonowej", sporządzonej przez mgr inż. A. G. W piśmie tym A. W. wskazał, iż w trakcie eksploatacji balkonu umiejscowionego na pierwszym piętrze "z tyłu" budynku zauważył systematyczne obniżanie się jego zewnętrznej krawędzi, i jak podał, przyczyną tego stanu rzeczy była niedostateczna wytrzymałość zaprawy użytej do wymurowania balkonu. Dlatego w trakcie remontu balustrad, który został zgłoszony organowi, postanowił "wymienić" balustrady na murowane z pustaków ceramicznych. W wyniku, tych czynności wykonane zostały roboty opisane w protokole oględzin. Jednocześnie wskazał, że dokonał usunięcia stolarki okiennej i drzwiowej osadzonej tymczasowo, zatem została przywrócona pierwotna funkcja balkonu oraz filarów balustrady. A. W. stwierdził, że przedmiotowa samowola została rozebrana.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim przeprowadził kontrolę sprawdzającą w dniu 10 października 2014 r. i stwierdził, że zostały usunięte, poprzez wykucie, zewnętrzne okna i drzwi, a rozbudowana część budynku miała w dniu kontroli ponownie charakter otwarty. Stwierdził, że pozostawione zostały słupki podpierające balkon parteru i ściana pomiędzy balkonem parteru a balkonem piętra.

W świetle tych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia 22 stycznia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. - zwanej dalej Prawo budowlane), nakazał A. W., jako właścicielowi budynku oraz inwestorowi prowadzonych robót budowlanych, dokonać rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku o wiatrołap. W uzasadnieniu zrelacjonował stan faktyczny sprawy i podkreślił, że przeprowadzone oględziny z udziałem A. W. potwierdziły rozbudowę budynku mieszkalnego. Odnotował, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Uznał, że prowadzona rozbudowa budynku mieszkalnego wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz inwestor decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadał. Dodał, że A. W. nie przedłożył dokumentów nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z 29 lipca 2014 r., nr [...]. Nadto uznałł, że chociaż rozbudowana część budynku w dniu kontroli miała ponownie charakter otwarty, to sytuacja ta w żaden sposób nie mogła mieć wpływu na kwalifikację prawną stwierdzonych już naruszeń przepisów prawa. Wyjaśnił, że dokonane w 2012 r. przez inwestora zgłoszenie wymiany barierek na tarasie oraz schodach wejściowych do budynku obejmowało swym zakresem zupełnie inny katalog robót, od tego który został wykonany. Ponadto samo zgłoszenie obejmowało barierki na tarasie oraz schody wejściowe od frontu budynku. W roku 2012 kwestia ta była przedmiotem czynności kontrolnych tut. Organu. Podkreślił, że podnoszona przez inwestora zasadność, jak też konieczność wykonania robót budowlanych, w wyniku których następuje naruszenie przepisów art. 48 Prawa budowlanego z punktu widzenia procedury legalizacyjnej oraz konsekwencji prawnych przewidzianych przepisami tego artykuł oraz następnych - nie ma znaczenia prawnego. Okoliczności popełnienia samowoli budowlanej mogą mieć znaczenie przy ewentualnej ocenie czynu przez organy ścigania. Na koniec zaakcentował, że przedmiotem postępowania była zabudowa przestrzeni pomiędzy płytą balkonową parteru oraz płytą balkonową piętra, w wyniku której powstało dodatkowe pomieszczenie o charakterze kubaturowym, które miało pełnić funkcję wiatrołapu. Stąd rozbiórka powinna polegać, w tym przypadku, na likwidacji wszystkich nowo powstałych przegród, tj. ściany z otworem okiennym oraz dwóch przeciwległych ścian z otworami drzwiowymi.

A. W., odwołując się od powyższej decyzji nie zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż wykonane przez niego roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku, tj. powiększyły kubaturę budynku o ok. 16 m³. Podał, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm.) w dziale 10 i załączniku nr 2 zostały określone wymagania jakie musi spełniać zewnętrzna przegroda budynku. Wyjaśnił, że o ile "zabudowa" dokonana na jego balkonie w postaci konstrukcji murowej nie musiała być ocieplona a przestrzeń ogrzewana, to żeby mogła być uznana za rozbudowę części budynku powinna zostać w całości zamknięta np. ścianami bez otworów lub zamontowaniem stolarki w otwory okienne i drzwiowe. Poza tym przywołał przepisy § 3 pkt 23 i 24 ww. rozporządzenia definiujące powierzchnię wewnętrzną budynku oraz kubaturę brutto budynku. Dodał, że zgodnie z § 298 rozporządzenia wysokość balustrady dla budynków jednorodzinnych minimalnie powinna wynosić 0,9 m. Ustawodawca w tym zakresie nie podaje maksymalnej wysokości balustrady. Stwierdził, że - w jego sytuacji - powyższy problem może dotyczyć jedynie podwyższenia balustrady, na długości przęseł, tj. pomiędzy murowanymi filarami. Nie zmieniła się bowiem powierzchnia zabudowy budynku, jak też powierzchnia wewnętrzna. Odwołujący wskazał na przepis art. 66 Prawa budowlanego i stwierdził, że wykonane podparcie pozwoliło "na uniknięcie zagrożenia będącego pochodną nadmiernej i postępującej deformacji płyty balkonu piętra". Wniósł o potraktowanie wykonanych robót jako zabezpieczających balkon przed katastrofą budowlaną.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu omówioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. Prawa budowlanego. W uzasadnieniu podzielił w całości ustalenia faktyczne i prawne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim. Wyjaśnił, że odwołujący był obecny podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 1 lipca 2014 r. podczas których organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor prowadzi rozbudowę budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę. Odwołujący podpisał protokół i nie wniósł do niego zastrzeżeń. Dalej uznał, że podnoszone w odwołaniu przez stronę argumenty nie są zasadne.

W skardze na powyższą decyzję A. W. wniósł o uchylenie obu decyzji i zarzucił "krańcowe rozbieżności w interpretacji obowiązujących przepisów prawa budowlanego jak i innych aktów prawnych" przez organy nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. skarżący wskazał, że organ nie miał do czynienia ani z wiatrołapem ani ze ścianą, lecz jedynie z filarami. Oświadczył, że nie wykonał żadnych robót budowlanych. Balkon wyglądał tak jak został wybudowany w latach osiemdziesiątych. Jedyne prace jakie wykonał to zamontowanie pomiędzy filarami okien, które następnie zostały usunięte, po pierwszej wizycie pracowników nadzoru budowlanego. Zabudował także przestrzeń pomiędzy filarami - cegłówkami od podstawy na wysokość 90 cm. Filary istniały od momentu wybudowania obiektu i spełniają funkcję podtrzymującą opadający balkon na wyższym piętrze.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - zwaną dalej P.p.s.a.), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji według wskazanych na wstępie kryteriów wykazała, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymująca w mocy decyzję nakazującą A. W. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku o wiatrołap w [...] przy ul. [...], na działce nr a, polegającej na zabudowie przestrzeni pomiędzy balkonami parteru i pietra. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.). Wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o ten przepis jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, co oznacza w praktyce, że ustalenia organu odwoławczego są zbieżne z ustaleniami organu pierwszej instancji i nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W niniejszej sprawie istotę sporu pomiędzy skarżącym i organami nadzoru budowlanego stanowi zarówno legalność zastosowania norm prawa materialnego poprzez bezwzględne nakazanie rozbiórki części budynku rozbudowanej o wiatrołap, jak też prawidłowość ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym dla jej rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), a w szczególności art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, przy czym organ uznał za konieczne wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku mieszkalnego, albowiem skarżący nie dopełnił obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 29 lipca 2014 r.

Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, przede wszystkim kluczowym zagadnieniem podlegającym ocenie jest zasadności zakwalifikowania przez organ budowlany wykonanych przez inwestora robót budowlanych, jako rozbudowy budynku o dodatkowe pomieszczenie, tj. wiatrołapu o kubaturze około 16 m³, uzyskane w wyniku zabudowy przestrzeni pomiędzy płytami balkonów parteru i pietra budynku od strony południowej. Odnotować należy, że w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim uznał, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego, iż stwierdzona okoliczność, w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniu 10 października 2014 r., wskazująca na przywrócenie budynku do stanu poprzedniego, istniejącego przed rozbudową, nie miała znaczenia w sprawie, ponieważ skarżący usunął jedynie stolarkę okienną i drzwiową. W tym zakresie, organ pierwszej instancji dowodził, że wprawdzie rozbudowana część budynku miała w dniu kontroli ponownie charakter otwarty, jednakże sytuacja ta w żaden sposób nie miała wpływu na kwalifikację prawną wcześniej stwierdzonych naruszeń prawa. Organ odwoławczy nie zanegował powyższych konstatacji.

Sąd nie podziela powyższego stanowiska. Przyjdzie zauważyć, że na zasadzie art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane obejmują budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, przy czym przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, a stosownie do treści art. 3 pkt 7a tej ustawy przebudowa polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Dostrzec warto, że w ostatnio powołanym przepisie mowa jest o przebudowie obiektu budowlanego. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że rozbudowa lub przebudowa obiektu budowlanego stanowi jego przebudowę tylko wówczas, gdy w wyniku takich prac dochodzi do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych istniejącego obiektu (por. wyroki WSA w Krakowie z 31 października 2008 r., II SA/Kr 797/08 i z 13 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 193/12; wyrok WSA w Lublinie z 17 listopada 2011 r., II SA/Lu 597/11 oraz wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2012 r., VIII SA/Wa 383/12, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). Tylko takie roboty będą też podlegały reglamentacji Prawa budowlanego. Wobec powyższego, okoliczność usunięcia przez skarżącego w wybudowanym obiekcie stolarki okiennej i drzwiowej spowodowała, że uznana za rozbudowę część budynku miała w dniu kontroli ponownie charakter otwarty, dlatego - wbrew ocenie organów - miała wpływ na kwalifikację prawną sprawy. Zważywszy, że w odróżnieniu od przebudowy i remontu obiektu, w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku przebudowy i remontu zakres ingerencji w zawsze istniejącą już substancję budowlaną jest węższy. Powtórzyć raz jeszcze trzeba, że rozbudowa budynku powoduje m.in. powiększenie kubatury obiektu, zaś przebudowa jedynie zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Odnoszą powyższe rozważania natury ogólnej przyjdzie stwierdzić, że w wyniku wymontowania przez skarżącego stolarki okiennej i drzwiowej uległa zatem zmianie sytuacja faktyczna i prawna w sprawie. Okoliczność ta miała istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż obiekt utracił charakter kubaturowy, stąd nie można było przyjąć, że doszło do rozbudowy obiektu budowlanego. Przedwcześnie zatem organy uznały, że przedmiotowa inwestycja polegała na rozbudowie obiektu budowlanego. Dokonały tej kwalifikacji bez uprzedniego ustalenia czy wykonane roboty budowlane miały charakter remontu, czy też przebudowy i czy można je jednoznacznie zakwalifikować do zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej. Na podstawie lektury akt nie można bowiem wykluczyć, że roboty te stanowiły przebudowę części obiektu, która również wymagała uprzedniego zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę, jednakże do jej legalizacji właściwy byłby tryb określony w art. 50 i 51 Prawa budowanego. Okoliczności te powinny być zatem szczegółowo wyjaśnione, tymczasem organy nadzoru budowlanego nie wzięły tej kwestii pod uwagę.

Trzeba bowiem zauważyć, że w myśl art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wedle ust. 3 art. 51 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (ust. 6).

W myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje zatem trzy alternatywne sposoby prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) w zależności od tego czy mamy do czynienia z samowolnymi robotami budowlanymi, których nie można zalegalizować, czy też z samowolnymi robotami budowlanymi podlegającymi legalizacji, czy też z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

W pierwszym przypadku właściwy organ wydaje decyzję zakazującą dalszych robót lub nawet nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części bądź też nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). W drugim natomiast, jeżeli okaże się że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i odstępstwa od projektu budowlanego nie są istotne to właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych robót lub czynności w określonym terminie (art. 51 ust. 1 pkt 2). W trzecim przypadku, gdy odstępstwa od projektu budowlanego są istotne to właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ewentualnie również obowiązek wykonania pewnych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Przepisy te stanowią kontynuację rozwiązań legislacyjnych przyjętych w art. 50 Prawa budowlanego, dlatego też bez wątpienia powinny być interpretowane i stosowane łącznie. Przepis art. 50 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Powyższy tryb naprawczy znajduje zatem zastosowanie do robót budowlanych realizowanych w przypadkach innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, czyli takich, które nie dotyczą obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego organu, jak również ma zastosowanie do wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa, jak też wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. Określone w art. 51 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne, ukształtowane na zasadzie odrębności od postępowań legalizacyjnych normowanych w art. 48 i art. 49b tej ustawy, pozwala na przyjęcie stanowiska, że w ramach tego postępowania mamy do czynienie z tożsamą instytucją, która w zależności od możliwości legalizacji i stopnia odstępstwa od projektu budowlanego przewiduje trzy drogi doprowadzenia do zgodności z prawem. Zwrócić należy uwagę, iż analiza treści przepisów art. 51 ust. 3-5 Prawa budowlanego prowadzi do konstatacji, że ustawodawca preferuje w pierwszej kolejności prowadzenie postępowań legalizacyjnych zmierzających do doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a dopiero w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków wskazuje na konieczność wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub doprowadzenia go do stanu poprzedniego. Innymi słowy chodzi tu o zachowanie pewnej gradacji uciążliwości, czy nawet restrykcyjności nakładanych obowiązków, poczynając od łagodniejszych a kończąc na dolegliwszych, do nakazu rozbiórki włącznie.

Jednocześnie wytknąć należy organom, że rozpoznając sprawę organy nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych dla końcowego wyniku sprawy okoliczności. Zebrany materiał dowodowy, sprowadzający się do oględzin nieruchomości, został co prawda utrwalony w protokołach z tej czynności, jednakże okoliczności w nich stwierdzone są niezwykle lapidarne i nie pozwalają na właściwe ustalenie podstawy faktycznej sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało jednoznacznie wyjaśnione czy doszło do rozbudowy części domu. Wynika to z faktu, że aktualny stan budynku nie został zestawiony z poprzednio istniejącym, a bez tego nie można stwierdzić, czy organy miały do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie, czy też remoncie (odtworzeniu stanu pierwotnego - nawet przy stosowaniu innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym), czy też z robotami budowlanymi polegającymi na realizacji od podstaw w całości lub w części nowego obiektu (wiatrołapu).

Jak wynika z lektury akt skarżący w trakcie postępowania konsekwentnie wskazywał, iż wymienił jedynie balustradę drewnianą na murowaną z pustaków ceramicznych pomiędzy istniejącymi filarami. Tymczasem organ pierwszej instancji w ogóle nie ustalił, czy pomiędzy balkonami parteru i pierwszego pietra były zainstalowane jakiekolwiek filary, jaką wysokość miały balustrady i z jakiego materiału były wykonane. Organ pierwszej instancji dokonał jedynie oględzin przedmiotowego obiektu i opisał jego aktualny stan techniczny. Organy na tej podstawie opierając się na treści podpisanych przez skarżącego protokołów przyjęły, że wykonane przez inwestora roboty wypełniają definicję budowy. Trafnie zatem wskazał skarżący, iż postępowanie wyjaśniające nie dawało podstaw do tak jednoznacznego, jak przedstawiły to organy administracji oraz co zaakceptował organ odwoławczy, stanowiska w ww. zakresie. Organy nadzoru budowlanego, ustalając ww. okoliczności oparły się na lakonicznych protokołach i zdjęciach potwierdzających obecny stan faktyczny nie ustalając uprzedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Na powyższe wskazywać mogłyby również inne okoliczności, a mianowicie fakt, że budynek objęty niniejszym postępowaniem jest obiektem bliźniaczym, co obligowało organ administracji, przy powstaniu wątpliwości co do stanu poprzedniego obiektu, do ustalenia wyglądu drugiej części budynku bliźniaczego. To, że przepis art. 75 § 1 i art. 7 K.p.a., pozwala organom administracji na swobodny dobór środków dowodowych nie oznacza, że istotne ustalenia mogą być poczynione z zupełnym pominięciem dostępnych dowodów bezpośrednich. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezwykle istotne jest wyjaśnienie jakie roboty budowlane zostały wykonane. Ustalenie tego determinuje zastosowanie prawidłowego reżimu Prawa budowlanego. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z wyżej powołaną dyspozycją art. 7 K.p.a. wyrażającą jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uszczegóławiając cytowaną zasadę, art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r., II GSK 872/2008: zaniechanie przez organy administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Co istotne, przywołane wyżej regulacje powinny znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu, które zawierać ma m.in. (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.) podanie uzasadnienia faktycznego zapadłej decyzji. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że: uzasadnienie, o którym mowa w art. 107 K.p.a. powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji któregokolwiek z wymienionych elementów stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r., IV SA/Wa - CBOSA). Uzasadnienie decyzji, w tym również w ramach tych jego elementów, które odnoszą się do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia: ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania w sprawie danego przepisu prawnego oraz umożliwić ocenę prawidłowości wydanej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008 r., VI SA/Wa - CBOSA). Wiąże się z tym konieczność zbadania przez organ, a następnie opisania w ramach uzasadnienia wydanej decyzji, tych elementów stanu faktycznego, które - ze względu na brzmienie stosownych norm prawnych - mieć będą znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia. W odniesieniu do tego należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji w sposób oględny podał, że usunięcie jedynie stolarki okiennej i drzwiowej nie mogło mieć wpływu na kwalifikację prawną sprawy, natomiast organ odwoławczy pominął tę kwestię, jak też nie odniósł się merytorycznie do zarzutów i twierdzeń odwołania, odnotowując tylko, iż są niezasadne. Powyższe przesądza, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie podjęły wszelkich niezbędnych czynności dla ustalenia stanu faktycznego i istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, nakazując bezwzględnie rozbiórkę części budynku o wiatrołap, który w dacie wydania decyzji już nie istniał.

W tym stanie rzeczy trafnie skarżący podniósł, że organy wadliwie uznały, że sprawa została należycie wyjaśniona w części dotyczącej zakresu zrealizowanych robót. Okoliczności te winny być zatem szczegółowo wyjaśnione przez organy administracji.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że organy dopuściły się zarówno naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., jak też prawa materialnego. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. W szczególności uwzględni, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów we wskazanym wyżej zakresie. Określi również środki dowodowe, które pozwolą na wyjaśnienie omówionych wyżej okoliczności (zeznania świadków, projekt budowlany, itp.).