Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 828/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4, art. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 38, art. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 107 par. 3, art. 75 par. 1, art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 113 ust. 7 pkt 1-2, par. 9 ust. 1 pkt 5, par. 78
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 50
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Ł. H. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "K." Ł. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 lipca 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Ł. H., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia 6 maja 2016 r., znak: [...], odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z ul. K. (działka nr ewid. 945/79 – odc. drogi powiatowej) – jednego na działkę nr ewid. 911/1 i drugiego na działkę nr ewid. 912/1 w obrębie 0006 gruntów , zgodnie ze sposobem dojazdu i usytuowaniem zjazdów wskazanym na mapie w skali 1:500.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 24 listopada 2015 r. Ł. H. wystąpił do Miejskiego Zarządu Dróg (MZD) o wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch ww. zjazdów. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 6 maja 2016 r., powołując w podstawie prawnej art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm.) - dalej "Udp" - i wskazując na konieczność zachowania standardów wynikających z art. 4 pkt 8 ww. ustawy oraz § 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.).

W odwołaniu Ł. H. zarzucił ww. decyzji rażącą niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr [...]. Podniósł, że usytuowanie zjazdów w sposób wskazany we wniosku było wstępnie konsultowane z MZD i nie narusza zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wskazał na naruszenie przez organ § 41 pkt 9 lit. a ww. planu miejscowego w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Upzp"), zgodnie z którym obsługa komunikacyjna nieruchomości wnioskodawcy jest zapewniona również z ul. K. Zdaniem wnioskodawcy, obecnie zrealizowany przystanek autobusowy zlokalizowany został w innym miejscu niż zakładał to plan miejscowy – został przesunięty w kierunku południowym, na wysokość działek wnioskodawcy i rozbudowany. W efekcie wnioskodawca pozbawiony został dostępu do drogi publicznej, co oznacza naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Organ odwoławczy, przywołując treść art. 20 pkt 8, art. 19 ust. 5 oraz art. 29 ust. 1 i 4 Udp, wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, podlegający ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych zawartych w ww. rozporządzeniu. Następnie, przywołując definicję zjazdu z art. 4 pkt 8 Upd oraz dyspozycję § 113 ust. 7 cyt. rozporządzenia, organ wskazał, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi publicznej jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wyjaśnił, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa, np. z art. 29 ust. 4 Udp. Z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki gruntu do drogi publicznej nie wiąże się z mocy prawa możliwość ustanowienia zjazdu. Organ administracji może zatem, ale nie musi udzielić zgody na zjazd, a granice tego uznania wyznaczają przepisy art. 7 Kpa i § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Organ ustalił, że należące do wnioskodawcy działki nr 911/1 i 912/1 przylegają bezpośrednio do drogi publicznej, tj. pasa drogowego ul. K. i nie posiadają zjazdu na ul. K. W bezpośrednim sąsiedztwie ww. działek zlokalizowana jest zatoka autobusowa. W § 41 pkt 9 lit. a ww. planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem URT3, obejmującego działki wnioskodawcy, ustalono, że obsługa komunikacyjna będzie się odbywać z planowanych dróg 17KDD, 16KDD i 5aKDZ. Jednak z uwagi na ww. zatokę autobusową, obsługa komunikacyjna działek z ul. K. (drogi 5aKDZ) powinna odbywać się przez przyszłe drogi 17KDD i 16KDD. Twierdzenie wnioskodawcy, że wybudowanie przystanku autobusowego naprzeciw jego nieruchomości pozbawiło go dostępu do drogi publicznej jest więc nieuzasadnione.

Kolegium wskazało ponadto, że w § 2 planu miejscowego wymieniono szczegółowo jakie oznaczenia planu stanowią ustalenia obowiązujące, a jakie – informacje dodatkowe. W ustaleniach obowiązujących (§ 2 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 5 pkt 1-28) nie wymieniono oznaczenia "A" (przystanku autobusowego). Zmianę lokalizacji zatoki autobusowej względem ustaleń planu miejscowego dopuszcza zaś art. 20f Udp.

Organ wyjaśnił, że wnioskowane zjazdy znajdowałyby się dokładnie na wprost zatoki autobusowej powodując bezpośrednie zagrożenie zarówno dla osób korzystających z przystanku, jak i dla ruchu drogowego, a w konsekwencji naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ocena, czy zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego uzależniona jest od jego odległości od istniejącej zatoki autobusowej i intensywności ruchu. Organ przywołał badania, z których wynika duże natężenie ruchu na ul. K., a po wybudowaniu dwujezdniowej drogi łączącej ul. K. z ul. W. oraz połączeniu ul. W. z ul. O. i R. natężenie ruchu znacząco wzrośnie. Ponadto, ul. K. jest drogą klasy Z (zbiorczej), a zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie dla terenów pod nową zabudowę.

Na zakończenie organ podkreślił nadrzędną zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości. W tym kontekście przywołał konstytucyjne nakazy ochrony życia (art. 38) i zapewnienia bezpieczeństwa obywateli (art. 5). Zdaniem organu usytuowanie dwóch zjazdów na długości jednego peronu zatoki autobusowej obsługującej komunikację zbiorową miasta, stanowi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i osób korzystających z przystanku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Ł. H. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu po pierwsze naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 35 § 1-3, art. 77 § 1 i 2, art. 80, art. 79 § 1 w zw. z art. 106 § 4, a nadto art. 138 § 1 pkt 1-2 Kpa. W ramach tych zarzutów wskazał na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie wyjaśnienia, czy i w jakim stopniu usytuowanie zjazdów w zaplanowanym przez skarżącego wariancie stwarza zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mianowicie niewskazanie jakie konkretne warunki usytuowania zaplanowanego zjazdu powodują naruszenie bezpieczeństwa w stosunku do położenia zatoki autobusowej, niewskazanie granic zatoki autobusowej oraz odległości do planowanego zjazdu, niewskazanie zakresu oddziaływania skrzyżowania, niewskazanie wymogów wynikających z warunków technicznych wykluczających urządzenie zjazdu. Zakwestionował przyjęcie, że proponowane zjazdy znajdują się w granicach zatoki autobusowej, oraz że znajdują się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Zarzucił przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez automatyczne przyjęcie, że w sprawie lokalizacji zjazdu interes społeczny i bezpieczeństwo ruchu drogowego stoi zawsze nad interesem indywidualnym. Wskazał na brak ustaleń, w jaki inny sposób skarżący mógłby zapewnić rzeczywisty dojazd do swej nieruchomości, w sytuacji gdy drogi 17KDD i 16KDD nie istnieją, a ich realizacja nie jest możliwa przez samego skarżącego, co doprowadziło do usankcjonowania faktycznego całkowitego braku dostępu nieruchomości do drogi. Zarzucił nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, wydanie decyzji w oparciu o dowody przeprowadzone w innym postępowaniu, a nadto niezachowanie terminów określonych w postepowaniu administracyjnym.

Po drugie, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 Udp w zw. z § 78 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na niezasadnym uznaniu ziszczenia się przesłanek warunkujących decyzję odmową, w szczególności poprzez automatyczne przyjęcie, że lokalizacja zjazdów we wnioskowanym wariancie stanowiłaby zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Dodatkowo zarzucono naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. poprzez pominięcie warunków urządzania zjazdów w zależności od klasy drogi, brak określenia klasy drogi, w sytuacji kiedy nieruchomość skarżącego nie ma zapewnionego innego dojazdu. Podniesiono również zarzut naruszenia § 41 pkt 9 lit. a planu miejscowego poprzez przyjęcie, że organ posiada całkowitą dowolność w ustalaniu obsługi komunikacyjnej poprzez ustalenie sposobu zjazdów w całkowitej sprzeczności z wiążącymi ustaleniami planu miejscowego. Wszystko to spowodowało przyznanie prymatu interesowi społecznemu nad interesem indywidualnym skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, rozważenie możliwości zastosowania art. 145a Ppsa, zasądzenie kosztów postępowania i uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez zwrócenie się do organu I instancji o przedstawienie dokumentu potwierdzającego dokonanie uzgodnień w zakresie obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przepisy prawa nie wskazują zatoki autobusowej jako miejsca stwarzającego zagrożenie bezpieczeństwa, co oznacza, ze okoliczność ta powinna być każdorazowo wnikliwie badana. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji wynika, że zjazdy na całej projektowanej powierzchni znajdują się poza granicami zatoki autobusowej, a miejsca dwóch połączeń zjazdów z ul. K., wbrew twierdzeniom organu, nie znajdują się na wprost zatoki, tylko w znacznym oddaleniu od jej granic. Jednocześnie zjazd na teren działki nr 911/1, usytuowany przed zatoką, może być wyłącznie jednokierunkowy, co ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

W odniesieniu do obszaru oddziaływania skrzyżowania skarżący zwrócił uwagę na fakt, że aktualnie skrzyżowanie to nie istnieje, a termin jego ewentualnej realizacji nie jest znany. Tym samym brak jest obecnie możliwości ustalenia natężenia ruchu na nieistniejącym odcinku drogi.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zakwestionował ustalenia w zakresie natężenia ruchu, ponieważ badanie zostało przeprowadzone na rok przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dotyczą tylko 4 dni, wykonane zostały w przeciągu tylko 3 miesięcy, a nadto skarżący nie był powiadomiony o badaniu, co stanowi naruszenie art. 8, art. 10 i art. 79 § 1 Kpa. Poza tym nie wiadomo kto i w jaki sposób wykonywał badanie.

Uzasadniając zarzut naruszenia ustaleń planu miejscowego, skarżący podniósł, że nabywając przedmiotową nieruchomość nie mógł przewidzieć, że postanowienia planu nie będą potem uwzględnione przez organy administracji, co jego zdaniem narusza słuszny interes strony. Z informacji uzyskanych przez skarżącego wynika, że nawet w dalekiej przyszłości przewidziane w planie drogi 17 KDD i 16KDD nie są planowane do realizacji.

Ponadto, zdaniem skarżącego Kolegium dokonało błędnej interpretacji art. 20f Udp. Nawet jednak gdyby jego stanowisko okazało się w tej kwestii trafne, to nie można pominąć, że MZD ustalił lokalizację nowego przystanku w sposób naruszający obowiązujące przepisy. Skoro bowiem powinien był uwzględnić warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego, to powinien ustalić inną lokalizację przedmiotowego przystanku.

Dodatkowo podniesiono, że na ul. K. znajdują się już rozwiązania sprzeczne z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, np. zjazdy poprzez zatokę autobusową, czy też zlokalizowane na łuku drogi miejsca postojowe. Skarżący podał, że złożył już kilka wniosków o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów, które były wstępnie akceptowane.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego cofnął wniosek o uzupełnienie postępowania dowodowego. Skarżący oświadczył, że proponowany w sprawie przebieg zjazdu został umiejscowiony w całości w pasie drogowym pozostającym w zarządzie gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), dalej "Udp", zgodnie z którym, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Zjazdem zaś jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy).

Na wstępie rozważań godzi się zauważyć, iż art. 29 ust. 4 Udp, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 Udp, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną. Podkreślić w tym miejscu należy zatem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych), zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Nadto podnieść należy, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli - także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach - w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Z powyższych rozważań wynika zatem, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dyspozycję art. 107 § 3 tej ustawy - uzasadnić (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12 oraz wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015r., I OSK 1422/13).

Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może zatem wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest jednakże prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy Udp oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Dlatego nie można uznać, by w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi krajowej musiał mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 września 2015r., III SA/Łd 649/15).

W decyzji będącej przedmiotem kontroli organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowana lokalizacja zjazdów publicznych niewątpliwie pogorszy bezpieczeństwo ruchu drogowego, ponieważ oba zjazdy wskazane przez inwestora znajdują się dokładnie na wprost zatoki autobusowej powodując bezpośrednie zagrożenie dla osób korzystających z przystanku, jak i dla ruchu drogowego, a w konsekwencji naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1); w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2). W tym kontekście organ powołał się także na badania natężenia ruchu oraz perspektywę jego wzrostu po wybudowaniu dwujezdniowej drogi łączącej ul. K. z ul. W. oraz połączeniu ul. W. z ul. O. i R.. Dodatkowo wskazał, że ul. K. jest drogą klasy Z (zbiorczej), a w myśl § 9 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W sprawie bezsporne jest, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Mpzp") terenu "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr [...], przedmiotowa zatoka autobusowa (oznaczona jako "A") znajdowała się prawie w całości powyżej działek skarżącego (nr 911 i 912). Jednakże, na skutek zgłoszenia zamiaru budowy z dnia 21 lipca 2014 r., zatokę autobusową zrealizowano na wysokości działek skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kontrola prawidłowości aktualnego usytuowania ww. zatoki autobusowej. Na skutek braku sprzeciwu właściwego organu, bezpośrednio z mocy prawa powstało uprawnienie inwestora (w tym przypadku MZD) do uruchomienia procesu przebudowy przystanków przy ul. K. w rejonie skrzyżowania z ul. O. Podmiotowi niezadowolonemu z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo do żądania zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 ustawy Prawo budowlane (por. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2004, s. 87). Dopóki takie postępowanie nie zostanie uruchomione, wykonaną budowę lub roboty budowlane uznaje się za zgodne z prawem. W konsekwencji, kontrolując zasadność wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 4 Udp, Sąd nie może odnosić się do zarzutów dotyczących sprzeczności obecnego usytuowania zatoki autobusowej z ustaleniami planu miejscowego. Zarzuty te mogłyby być przedmiotem oceny jedynie w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego, w niniejszej sprawie przedmiotem oceny może być jedynie zgodność zaskarżonej decyzji z treścią art. 29 ust. 4 Udp, mając na uwadze istnienie na wysokości działek skarżącego legalnie zrealizowanej zatoki autobusowej. Decyzja wydawana na podstawie ww. przepisu jest decyzją uznaniową, co oznacza, że kontrola sądowa takiej decyzji jest co do zasady ograniczona. Sąd bada bowiem jedynie, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 Kpa). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. Nadto, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie sądowym poglądem, w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. W orzecznictwie w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Ponadto, w sprawach, których przedmiotem jest rozważenie możliwości udzielenia zezwolenia na zjazd publiczny z drogi krajowej organy administracji powinny kierować się naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do niej (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2014 r., sygn. I OSK 426/13; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1786/12).

W ocenie Sądu organ przekonująco wyjaśnił, dlaczego uznał, że lokalizacja przedmiotowych zjazdów w miejscu zaproponowanym przez skarżącego zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a dokonana ocena nie jest dowolna. Wskazał mianowicie, że oba zjazdy, których dotyczy wniosek, znajdują się dokładnie na wprost zatoki autobusowej, w pobliżu przejść dla pieszych. Zdaniem Sądu zasadny jest wniosek organu, iż usytuowanie dwóch zjazdów na długości jednego peronu zatoki autobusowej obsługującej komunikację zbiorową miasta stanowi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i osób korzystających z przystanku. Okoliczność, iż działki skarżącego położone są przy odcinku ul. K., na którym znajduje się zatoka autobusowa, wyłącza możliwość zgodnej z wnioskiem lokalizacji zjazdów. W tym miejscu wskazać dodatkowo należy, iż w przekonaniu Sądu skarżący błędnie domaga się interpretowania i oceny kluczowych w sprawie przesłanek przyjmując, iż zjazdy nie wkraczają w granicę zatoki autobusowej i znajdują się poza jej granicami. Jak bowiem podano wyżej, zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. W tym kontekście istotna jest ocena całej "trasy" zjazdu – poczynając od nieruchomości, a kończąc na miejscu połączenia z drogą publiczną.

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy powołał się również na badania natężenia ruchu drogowego oraz kwalifikację ul. K. jako drogi klasy Z (zbiorczej), co do której sformułowano w § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. postulat ograniczenia liczby zjazdów. Nadto wskazano, iż w pobliżu zatoki znajdują się: wyjazd z drogi wewnątrzosiedlowej (po drugiej stronie ulicy) oraz dalej położone skrzyżowanie z ulicą O.. Argumenty te prawidłowo uzupełniają zasadność zajętego w sprawie stanowiska.

Trudno więc zarzucić organowi dowolność i przekroczenie granic uznania administracyjnego. Obiektywnie rzecz ujmując rozwiązanie zaproponowane przez skarżącego budzi poważne zastrzeżenia. Proponowana trasa zjazdów przylegałaby od wschodu do peronu przystanku autobusowego, a następnie łączyłaby się z ul. K. w miejscu, w którym następuje jej zwężenie (koniec drogi dwujezdniowej i początek jednojezdniowej), która to okoliczność dodatkowo potęguje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W konsekwencji, na niewielkim obszarze nastąpiłoby skumulowanie kilku rozwiązań komunikacyjnych. Po obu stronach przystanku autobusowego i stojących w tym miejscu pasażerów komunikacji miejskiej odbywałby się ruch drogowy, zwiększając w istotny sposób zagrożenie dla ich bezpieczeństwa.

W świetle powyższego nie sposób podważyć ustaleń organu dopatrujących się w zaproponowanym rozwiązaniu zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie można także przyjąć, by nastąpiło automatyczne uznanie istnienia zagrożenia, albowiem organ szeroko uzasadnił swoje stanowisko odnosząc się do indywidualnych cech zaproponowanego położenia zjazdów.

Nie zasługują zatem na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego polegające na nie wyjaśnieniu, w jakim stopniu usytuowanie zjazdów w zaproponowanym przez skarżącego wariancie stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji w sprawie. Uzasadnienie decyzji zawiera zaś elementy wymienione w art. 107 § 3 Kpa. Organy wyczerpująco wyjaśniły powody odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdów wskazując szereg okoliczności, w szczególności podkreślając zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zagrożenie bezpieczeństwa ludzi korzystających z komunikacji miejskiej.

Podniesienia wymaga, iż organy administracji w przedmiotowym postępowaniu nie mają obowiązku proponowania alternatywnych możliwości lokalizacji zjazdów z nieruchomości, albowiem są ograniczone treścią wniosku, który wyznacza ramy sprawy. Oceniają zatem prawidłowość prezentowanego przez wnioskodawcę rozwiązania.

Odnosząc się do zarzutu wykorzystania w niniejszym postępowaniu dowodów przeprowadzonych w innym postępowaniu, tj. we wcześniejszym postępowaniu z wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów, wyjaśnić należy, że w myśl art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Należy zwrócić uwagę, iż ustalone w ten sposób duże natężenie ruchu jest jedną z wielu okoliczności uzasadniających zajęte w sprawie stanowisko. Nadto prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2016r., II SA/Ke 544/16 tut. Sąd oddalił skargę skarżącego, w której podnoszona była wadliwość przeprowadzenia tego dowodu. Podkreślenia wymaga, iż Zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Można więc przyjąć, iż okoliczność natężenia ruchu jest organowi znana z urzędu w ramach działalności mającej na celu nadzór i kontrolę nad stanem technicznym dróg. Dodatkowo podnieść należy, że skarżący ze swej strony nie przedstawił przeciwdowodów podważających poczynione ustalenia.

Nie był też trafny zarzut naruszenia terminów określonych w art. 35 § 3 Kpa. Terminy załatwiania spraw określone w tym przepisie mają charakter procesowy. Ich upływ ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1998 r., sygn. I SA/Ka 1215/96, niepubl.). Decyzja wydana po upływie terminu jest ważna i wchodzi do obrotu prawnego. Natomiast niezachowanie terminu może powodować inne skutki, np. uruchomienie przez uprawnionego środków obrony przez bezczynnością organów administracji publicznej lub przewlekłym prowadzeniem postępowania (art. 37 § 1 Kpa, art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa).

Kontrolowana decyzja nie narusza także wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust 4 Udp w zw. z § 78 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy organy zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, przyjmując, iż ziściły się przesłanki powodujące odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdów zaproponowaną w treści wniosku.

Należy także zwrócić uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ulica K. jest drogą klasy Z (zbiorczej), co do której sformułowano w § 9 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. postulat ograniczenia liczby zjazdów. Zatem nie doszło do pominięcia w rozstrzygnięciu warunków stosowania zjazdów w zależności od klasy drogi.

Podniesienia również wymaga, iż w § 41 pkt 9 lit. a planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem URT3, obejmującego działki skarżącego, ustalono, że obsługa komunikacyjna będzie się odbywać z planowanych dróg 17KDD, 16KDD i 5aKDZ. Jednak z uwagi na przywołane powyżej argumenty, Sąd podziela stanowisko organu, iż, obsługa komunikacyjna działek 911/1 i 912/1 powinna odbywać się przez przyszłe drogi 17KDD i 16KDD.

Sąd rozumie trudną sytuację, w jakiej znalazł się skarżący, ale w takim stanie faktycznym jak obecnie, kiedy nastąpiło legalne wybudowanie przystanku i zatoki autobusowej na wysokości działek skarżącego, zarządca drogi miał prawo odmówić udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdów w bliskim sąsiedztwie tego przystanku.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty – dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego – nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.